Ändrade regler om ersättningsansvaret för oljeskador till sjöss
Betänkande 1994/95:LU28
Lagutskottets betänkande
1994/95:LU28
Ändrade regler om ersättningsansvaret för oljeskador till sjöss
Innehåll
1994/95 LU28
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1994/95:169 om ändrade regler om ersättningsansvaret för oljeskador till sjöss jämte en motion som väckts med anledning av propositionen.
I propositionen förslås att Sverige skall ansluta sig till 1992 års ändringsprotokoll till 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja och till 1992 års ändringsprotokoll till 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja. Propositionen innehåller förslag till den lagstiftning som krävs för anslutningen till tilläggsprotokollen.
Lagförslagen innebär bl.a. att de ersättningsbelopp som fartygsägare och Internationella oljeskadefonden skall betala vid oljeskador höjs så att ca 1,5 miljarder kronor kommer att kunna disponeras för att ersätta skador som orsakats av oljeutsläpp från ett fartyg. Tillämpningsområdet utvidgas så att även oljeskador orsakade av tankfartyg som går i barlast och av s.k. kombinationsfartyg som transporterar olja skall ersättas och ersättningsansvaret skall omfatta oljeskador som har uppkommit inte bara som nu på Sveriges land- och sjöterritorium utan också i Sveriges ekonomiska zon.
Enligt förslaget skall reglerna om fartygsägarnas ansvarighet för oljeskador inte längre finnas i en särskild lag utan i stället föras in i sjölagen (1994:1009). Lagstiftningen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer.
I motionen yrkas att riksdagen skall ge regeringen till känna att Sverige bör verka för skärpta sanktionsmöjligheter mot dem som pumpar ut oljeavfall i havet.
Utskottet tillstyrker bifall till propositionen och avstyrker bifall till motionen.
Propositionen
I proposition 1994/95:169 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) att riksdagen
dels godkänner 1992 års ändringsprotokoll till 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja,
dels godkänner 1992 års ändringsprotokoll till 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja,
dels ock godkänner att regeringen får säga upp 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja och 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja senast i enlighet med bestämmelserna i artikel 31 i 1992 års ändringsprotokoll till 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja.
I propositionen föreslår regeringen vidare -- efter hörande av Lagrådet -- att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i sjölagen (1994:1009), 2. lag om ändring i lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden, 3. lag om ändring i lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja , 4. lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, 5. lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg, 6. lag om ändring i mönstringslagen (1983:929), 7. lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (1988:49).
Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.
Motionen
1994/95:L30 av Dan Ericsson m.fl. (kds) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige, inom FN:s konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, verkar för skärpta sanktionsmöjligheter mot dem som med berått mod pumpar oljeavfall ut i havet.
Utskottet
I Sverige regleras rätten till ersättning för skador som orsakats av oljeutsläpp från tankfartyg i lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss och i lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden. Lagarna bygger på bestämmelserna i två internationella konventioner. Den ena är 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja (ansvarighetskonventionen). Den andra är 1972 års internationella konvention om upprättande av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja (fondkonventionen). Till ansvarighetskonventionen, som trädde i kraft 1975, är över 80 stater anslutna och till fondkonventionen, som trädde i kraft 1978, är 64 stater anslutna.
Ansvarighetskonventionen gäller för skador som orsakats av tankfartyg och som uppkommer på en konventionsstats territorium, inklusive dess territorialvatten. Den täcker även kostnader som har vidtagits i syfte att minska skadeverkningarna av oljeutsläpp, dvs. förebyggande åtgärder, dock endast i de fall olja har läckt ut.
Skadeståndsansvaret för oljeskador ligger hos fartygsägaren och är strikt. Ägaren är alltså ansvarig även om han varken har förfarit uppsåtligt eller varit vårdslös. Fartygsägaren har enligt ansvarighetskonventionen rätt att begränsa sin ansvarighet till ett belopp som motsvarar 133 särskilda dragningsrätter (SDR) per ton av fartygets dräktighet. Ansvarigheten kan dock inte i något fall överstiga 14 miljoner SDR. Detta senare belopp motsvarar ca 154 miljoner kronor. Beräkningsenheten SDR -- som är Internationella valutafondens beräkningsenhet -- infördes i ansvarighetskonventionen genom ett ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen som antogs år 1976. Om fartygsägaren har orsakat skadan uppsåtligen eller genom vårdslöshet har han dock inte någon rätt att begränsa sitt ansvar.
Fartygsägarens ansvarighet skall vara täckt av en försäkring eller av en säkerhet av annat slag när fartyget transporterar mer än 2 000 ton olja som last. Den stat där fartyget är registrerat är skyldig att se till att försäkringsplikten uppfylls. Konventionsstaterna har åtagit sig att inte ta emot utländska fartyg i sina hamnar, om inte försäkring finns för ansvarigheten enligt konventionen. Detta gäller även i fråga om fartyg från stater som inte har tillträtt konventionen.
Genom fondkonventionen har den internationella oljeskadefonden för ersättning av skador som orsakats av förorening genom olja upprättats. Fondkonventionen är avsedd att komplettera ägaransvaret enligt ansvarighetsskonventionen. Stater som inte är anslutna till ansvarighetskonventionen kan därför inte tillträda fondkonventionen. Den som inte har kunnat få ersättning eller full ersättning från fartygsägaren för en skada orsakad av oljeutsläpp är under vissa förutsättningar berättigad till ersättning från fonden, bl.a. om skadorna överstiger det begränsningsbelopp som gäller för fartygsägarens ansvarighet enligt ansvarighetskonventionen. Fonden är i praktiken inte ansvarig för skador som har orsakats av icke identifierade fartyg.
Också fondens ansvar är begränsat. Det sammanlagda belopp som kan betalas i ersättning för en och samma olycka enligt ansvarighets- och fondkonventionen får inte överstiga 60 miljoner SDR. Detta motsvarar ca 660 miljoner kronor.
Den internationella oljeskadefonden finansieras genom avgifter som läggs på sjötransporterad råolja och tjock eldningsolja. Avgift till fonden skall betalas av var och en -- fysisk eller juridisk person -- som i en fondstat under ett kalenderår har tagit emot mer än 150 000 ton olja. Avgifter till fonden utgår i form av grundavgifter och årsavgifter. Grundavgiften är en engångsavgift som skall betalas av varje avgiftsskyldig i staten i samband med att staten tillträder fondkonventionen. Årsavgifterna, vilka till helt övervägande del utgör fondens inkomster, betalas till fonden med hänsyn till fondens behov av medel under löpande kalenderår.
Ansvarighetskonventionens materiella bestämmelser är införlivade med svensk rätt genom lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss (oljeskadelagen). Verkställighetsföreskrifter till oljeskadelagen finns i förordningen (1975:150) med verkställighetsföreskrifter till lagen (1973:1198) om ansvarighet för oljeskada till sjöss. Oljeskadelagen överensstämmer med ansvarighetskonventionens bestämmelser, bortsett från att den i vissa avseenden har givits ett vidare tillämpningsområde än konventionen.
Fondkonventionen har införlivats med svensk rätt genom att artiklarna 1--13 i den konventionen enligt lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden (fondlagen) skall gälla som svensk rätt.
Inom Förenta Nationernas sjöfartsorganisation, International Maritime Organisation (IMO), inleddes år 1982 arbetet på en revision av ansvarighetskonventionen och fondkonventionen. Som ett resultat av det arbetet antogs år 1984 ändringsprotokoll till de båda konventionerna. Ändringsprotokollen kom emellertid inte att träda i kraft, främst beroende på svårigheterna att uppfylla ikraftträdandebestämmelsen till fondkonventionen. På inbjudan av IMO hölls därför under 1992 en internationell konferens för att anta nya ändringsprotokoll till ansvarighets- resp. fondkonventionen och vid konferensen antogs nya sådana. Dessa är 1992 års ändringsprotokoll till 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja samt 1992 års ändringsprotokoll till 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja.
Genom 1992 års ändringsprotokoll till ansvarighetskonventionen och till fondkonventionen införs bl.a. nya begränsningsbelopp som skall gälla för fartygsägarna och för 1992 års internationella oljeskadefond. Ändringarna innebär ett ansvar för fartygsägaren på 3 miljoner SDR för fartyg med en dräktighet upp till 5 000 ton och med 420 SDR per ton av fartygets dräktighet därutöver. Det sammanlagda beloppet får dock inte överstiga 59,7 miljoner SDR. För fondkonventionen innebär ändringen att det införs ett system som verkar i två skeden. I det första skedet kommer fondens ansvar att uppgå till 135 miljoner SDR. När den mängd olja som sammanlagt har tagits emot i tre konventionsstater överstiger 600 miljoner ton per år höjs ansvaret för fonden till 200 miljoner SDR.
Ändringsprotokollen innehåller vidare ett system som skall göra det möjligt att ändra gränserna för begränsningsbeloppen i framtiden på ett smidigare sätt än genom ett traditionellt ändringsförfarande av konventioner.
Enligt ändringsprotokollen blir ansvars- och ersättningssystemet tillämpligt även på tankfartyg som går i barlast och på kombinationsfartyg när de transporterar olja och under resorna som följer på en oljetransport, om det inte kan visas att inga oljerester finns kvar ombord efter oljetransporten. Dessa ändringar torde få särskild betydelse när det gäller fartyg som till sjöss "rensar" sina tankar från oljerester. Dessa fartyg kommer att omfattas av ansvarighets- och ersättningssystemet och det blir därmed, om skadan överstiger fartygsägarens ansvarsbegränsning, möjligt att få ersättning från oljeskadefonden för skadan.
Skadebegreppet preciseras i ändringsprotokollen genom att det anges som "skada genom förorening". Därmed kan ersättning utgå bl.a. för den försämring av miljön som en skada orsakat, under förutsättning att ersättningen är begränsad till -- förutom utebliven vinst -- rimliga åtgärder för att återställa miljön.
Det geografiska tillämpningsområdet för konventionerna utvidgas så att det omfattar inte bara en stats territorium, inbegripet dess territorialhav, utan också statens ekonomiska zon. Det betyder att skador genom förorening som inträffat utanför en stats territorialvatten men inom ett område som inte sträcker sig längre än 200 nautiska mil utanför detta kan ersättas. För att ändringen skall bli tillämplig för en stat måste den dock ha inrättat en exklusiv ekonomisk zon runt sin kust eller ha beslutat om att ett motsvarande område skall finnas inom vilket de nya reglerna skall tillämpas.
Genom ändringsprotokollet till fondkonventionen har intagits en regel om rätt till begränsning i skyldigheten att betala avgift till 1992 års oljeskadefond för dem som i ett land tar emot sjötransporterad olja. Regeln innebär att ett lands oljemottagare inte skall behöva svara för med än 27,5 % av oljeskadefondens behov av årsavgifter. Innebär landets mottagande av olja att denna andel överskrids, skall övriga staters avgiftsskyldiga oljemottagare till lika delar svara för den överskjutande delen.
Trots att 1992 års protokoll kallas ändringsprotokoll till 1969 års ansvarighetskonvention resp. 1971 års fondkonvention är det fråga om två helt nya konventioner som reglerar ersättning för oljeskador orsakade av fartyg. Avsikten är att en stat under en övergångstid skall kunna tillhöra både det ansvars- och ersättningssystem som skapats genom de ursprungliga konventionerna och det ansvars- och ersättningssystem som skapats genom ändringsprotokollen (de nya konventionerna). Fördelen med detta anses vara att 1992 års ansvars- och ersättningssystem kan träda i kraft förhållandevis snabbt och utan att det vid något tillfälle uppstår någon lucka i ansvarstäckningen.
I propositionen föreslår regeringen att Sverige skall ansluta sig till 1992 års internationella ansvars- och ersättningssystem för oljeskador men därvid välja att stå kvar i 1969/1971 års ansvars- och ersättningssystem till dess att skyldigheten att säga upp det systemet inträder och systemet därefter upphör att gälla. Enligt förslaget skall bestämmelserna i 1992 års ansvarighetskonvention transformeras till svensk rätt och tas in i sjölagen (1994:1009), medan 1992 års fondkonvention skall inkorporeras med svensk rätt.
Utskottet, som med tillfredsställelse kan konstatera att de internationella ersättningssystemen vid oljeskador nu förstärks både vad gäller belopp och ansvarighetens omfattning, tillstyrker bifall till propositionen.
I motion L30 av Dan Ericsson m.fl. (kds) begärs ett tillkännagivande om att Sverige bör verka för att FN:s konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja skall innehålla sanktionsmöjligheter mot dem som med berått mod pumpar ut oljeavfall i havet. Motionärerna framhåller att den fartygschef som vet att han kan drabbas av ett kännbart fängelsestraff eller löper risk att mista sin rätt att för all framtid föra befäl över ett fartyg inte kommer att beordra maskinrengöring till havs.
Utskottet, som har förståelse för motionärernas synpunkter, kan konstatera att syftet med de nu behandlade konventionerna är att reglera det ekonomiska ansvaret för oljeskador som orsakats av oljeutsläpp från fartyg. Det rent straffrättsliga ansvaret berörs däremot inte alls. Det kan enligt utskottets uppfattning ifrågasättas om det över huvud taget är lämpligt att ta upp den typen av frågor inom ramen för ansvarighetskonventionen. Utskottet utgår dock från att regeringen i lämpligt sammanhang verkar i den riktning som motionärerna önskar. Med det sagda avstyrker utskottet bifall till motion L30.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande godkännande av tilläggsprotokollen m.m. att riksdagen med bifall till proposition 1994/95:169 dels godkänner 1992 års ändringsprotokoll till 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja, dels godkänner 1992 års ändringsprotokoll till 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av föroreningar genom olja, dels ock godkänner att regeringen får säga upp 1969 års internationella konvention om ansvarighet för skada orsakad av förorening genom olja och 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja senast i enlighet med bestämmelserna i artikel 31 i 1992 års ändringsprotokoll till 1971 års internationella konvention om upprättandet av en internationell fond för ersättning av skada orsakad av förorening genom olja,
2. beträffande lagförslagen att riksdagen antar regeringens förslag till
dels lag om ändring i sjölagen (1994:1009), dels lag om ändring i lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden, dels lag om ändring i lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja, dels lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, dels lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg, dels lag om ändring i mönstringslagen (1983:929), dels ock lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (1988:49),
3. beträffande bättre sanktionsmöjligheter att riksdagen avslår motion 1994/95:L30.
Stockholm den 9 maj 1995
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Rolf Dahlberg (m), Carin Lundberg (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Birgit Henriksson (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Sven-Erik Österberg (s), Henrik S Järrel (m), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c) och Eva Persson Sellin (s).
Propositionens lagförslag 1 Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)
Bilaga
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1973:1199) om ersättning från den internationella oljeskadefonden
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1975:1083) om uppgiftsskyldighet rörande mottagande av olja
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall
5 Förslag till lag om ändring i lagen (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg
6 Förslag till lag om ändring i mönstringslagen (1983:929)
7 Förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (1988:49)