Ändrade regler om bärgning
Betänkande 1995/96:LU5
Lagutskottets betänkande
1995/96:LU05
Ändrade regler om bärgning
Innehåll
1995/96 LU5
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1995/96:16, Ändrade regler om bärgning. I propositionen föreslås att riksdagen godkänner en ny konvention om bärgning från år 1989, som är avsedd att ersätta en konvention i samma ämne från år 1910. Genom den nya bärgningskonventionen har man velat uppmuntra räddningsföretag som hindrar eller begränsar skador på miljön. Bland nyheterna märks regler om särskild ersättning till bärgare som hindrar eller begränsar en miljöskada. Ersättningen skall betalas av fartygets ägare och skall motsvara bärgarens kostnader.
Propositionen innehåller också förslag till erforderliga ändringar i sjölagen (1994:1009). Den nya lagstiftningen föreslås i vissa delar träda i kraft den 1 januari 1996 och i övrigt den dag regeringen bestämmer.
I en med anledning av propositionen väckt motion begärs tillkännagivanden om olika åtgärder i syfte att skydda den marina miljön.
Utskottet tillstyrker bifall till propositionen och avstyrker bifall till motionen.
Till betänkandet har fogats en reservation.
Propositionen
I proposition 1995/96:16 föreslår regeringen (Justitiedepartementet) att riksdagen
dels godkänner 1989 års internationella konvention om bärgning med den reservationen att Sverige förbehåller sig rätten att inte tillämpa konventionens bestämmelser när den egendom som berörs är sjöfartskulturell egendom av förhistoriskt, arkeologiskt eller historiskt intresse och finns på havsbotten,
dels godkänner att regeringen får säga upp 1910 års internationella konvention rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser i fråga om assistans och bärgning.
I propositionen föreslår regeringen vidare - efter hörande av Lagrådet - att riksdagen antar de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i sjölagen (1994:1009),
2. lag om ändring i lagen (1995:1081) om ändring i sjölagen (1994:1009),
3. lag om ändring i sjölagen (1994:1009),
4. lag om ändring i luftfartslagen (1957:297).
Lagförslagen har intagits som bilaga till betänkandet.
Motionen
1995/96:L9 av Yvonne Ruwaida och Annika Nordgren (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att utöka miljöskadebegreppet i sjölagen till att omfatta även det öppna havet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall verka för att miljöskadebegreppet i konventionen om bärgning skall omfatta det öppna havet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om internationellt regelverk för oljeplattformar,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att förbud mot dumpning av militära skrov införs i sjölagen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att Sverige skall verka för ett internationellt förbud mot dumpning av militära skrov.
Utskottet
De civilrättsliga reglerna i 16 kap. sjölagen (1994:1009) om bärgning av fartyg och gods bygger huvudsakligen på 1910 års internationella konvention med vissa bestämmelser om assistans och bärgning, den s.k. Brysselkonventionen. Syftet med reglerna är att uppmuntra till bärgning av fartyg och last, dvs. att hindra värdeförstöring. Detta gäller särskilt reglerna om bärgarlön. Såväl sjölagen som Brysselkonventionen innebär att bärgarlön skall betalas bara då bärgningsföretaget har lyckats helt eller delvis. Rätten till bärgarlön utgår från en sjörättslig princip, som på engelska brukar sammanfattas med uttrycket no cure - no pay . Om bärgaren inte lyckas rädda någon egendom av värde utgår det heller inte någon ersättning. När bärgarlönen bestäms har man således enligt 16 kap. 2 § att beakta bl.a. i vad mån bärgningsföretaget lyckats och vilket värde den bärgade egendomen har. Av 16 kap. 3 § framgår att bärgarlönen inte får sättas högre än värdet av det bärgade.
Efter ett antal uppmärksammade fartygsolyckor under 1970-talet kom Brysselkonventionens regler om bärgarlön att ifrågasättas. Kritikerna menade bl.a. att ersättningsreglerna minskade bärgarnas benägenhet att rädda skadade fartyg med miljöfarligt gods ombord. Vidare anfördes att reglerna inte gav bärgarna någon egentlig anledning att ta hänsyn till miljön när räddningsföretaget genomfördes, trots att sådana insatser från allmän synpunkt är mycket angelägna. År 1978 uttalade FN:s sjöfartsorganisation, International Maritime Organization (IMO), att det behövdes en översyn av bärgningsreglerna. Ett arbete igångsattes, och vid en diplomatkonferens i London år 1989 antogs en ny konvention om bärgning.
Den nya konventionen utgår från de erfarenheter som har vunnits inom sjöfarten under de senaste årtiondena. Den viktigaste nyheten är att skyddet för den marina miljön lyfts fram som en central omständighet vid utformningen av bärgningsreglerna. I konventionen sägs att bärgaren skall ha rätt till en särskild ersättning av fartygsägaren, om han hindrar eller begränsar en miljöskada men inte lyckas rädda fartyg eller last. Om bärgaren dessutom lyckas rädda egendom utgår bärgarlön. Även då skall skyddet för miljön vägas in. Enligt en ny föreskrift i konventionen skall bärgarlönen bestämmas med hänsyn till bl.a. bärgarens skicklighet och ansträngningar i fråga om att hindra eller begränsa skador på miljön. Vid sidan av miljöfrågorna innehåller den nya konventionen ett antal ändringar av saklig eller redaktionell natur. De sakliga ändringarna gäller bl.a. bärgningsavtal, utförande av bärgningsföretag och bärgarnas rättigheter. Flera av de nya reglerna syftar till att stärka bärgarnas ställning, i synnerhet de bärgare som arbetar yrkesmässigt med specialutrustade fartyg.
Sverige undertecknade den nya konventionen år 1990. Undertecknandet skedde med förbehåll för riksdagens godkännande. Konventionen träder i kraft ett år efter den dag då 15 stater har uttryckt sitt samtycke till att vara bundna av den. Under sommaren 1995 vann konventionen tillräcklig anslutning.
I förevarande proposition föreslås att riksdagen skall godkänna den nya konventionen och att regeringen får säga upp Brysselkonventionen. Enligt regeringens mening bör dock Sverige utnyttja möjligheten att inte tillämpa den nya konventionen på viss sjöfartskulturell egendom. Här bör i stället den inhemska lagstiftningen gälla, bl.a. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
Propositionen innehåller bl.a. förslag till ett nytt 16 kap. i sjölagen, som är anpassat till den nya konventionen. Samtidigt föreslås ytterligare några ändringar i sjölagens regler om bärgning och en konsekvensändring i luftfartslagen (1957:297). Lagförslagen har tillkommit i nära samarbete med Danmark, Finland och Norge.
Enligt 17 kap. sjölagen gäller de s.k. York-Antwerpenreglerna 1974 i fråga om fördelningen av haveri på fartyg, frakt och last, i den mån ingenting annat är avtalat. Fördelningen omfattar bl.a. utgifter för bärgning. York- Antwerpenreglerna har ändrats under senare tid, senast år 1994. Reglerna har därvid anpassats till den nya bärgningskonventionen och till förändringar i affärslivet. I propositionen föreslås att sjölagens hänvisning till York-Antwerpenreglerna skall avse 1994 års lydelse.
Reglerna om särskild ersättning vid begränsning av miljöskada föreslås träda i kraft den 1 januari 1996. I övrigt föreslås lagstiftningen träda i kraft den dag regeringen bestämmer.
I likhet med regeringen anser utskottet att Sverige bör tillträda den nya konventionen och att Brysselkonventionen därmed kan sägas upp. Utskottet kan inte finna annat än att den nya konventionen innebär väsentliga förbättringar. I sammanhanget kan nämnas att Danmark ingår bland de stater som redan ratificerat konventionen. Även Finland och Norge avser, enligt vad som upplyses i propositionen, att ansluta sig till den. Genom ett svenskt tillträde kommer således rättslikheten inom Norden att upprätthållas.
Utskottet har inte heller någon erinran mot de framlagda lagförslagen och tillstyrker således propositionen.
Utskottet övergår därmed till att behandla motion L9 av Yvonne Ruwaida och Annika Nordgren (båda mp). I motionen begärs tillkännagivanden från riksdagens sida om att miljöskadebegreppet i sjölagen skall utvidgas till att omfatta även det öppna havet (yrkande 1), att Sverige skall verka för att miljöskadebegreppet i den nya bärgningskonventionen skall omfatta det öppna havet (yrkande 2), att det skall tillskapas ett internationellt regelverk för oljeplattformar (yrkande 3), att ett förbud mot dumpning av militära skrov skall införas i sjölagen (yrkande 4) samt att Sverige skall verka för ett internationellt förbud mot dumpning av militära skrov (yrkande 5).
Vad först gäller frågan om ett ändrat miljöskadebegrepp i sjölagen (yrkande 1) konstaterar utskottet att den nya konventionen innehåller en särskild definition av detta begrepp. I artikel 1 (d) definieras skada på miljön som väsentlig fysisk skada på mänsklig hälsa eller på maritimt liv eller tillgångar i kustfarvatten eller inre farvatten eller områden i omedelbar närhet till sådana farvatten, orsakad av förorening, kontaminering, brand, explosion eller liknande allvarliga händelser . I lagförslaget (se 16 kap. 12 § femte stycket lagförslag 1 resp. 16 kap. 1 § 3 lagförslag 3) definieras miljöskada på samma sätt. Om Sverige skall tillträda konventionen, vilket motionärerna i och för sig inte motsätter sig, måste Sverige godta den definition av miljöskadebegreppet som finns i konventionen. När det sedan gäller frågan om en utvidgning av konventionens miljöskadebegrepp (yrkande 2) kan utskottet inte finna att det föreligger några meningsmotsättningar mellan motionärerna och regeringen. I propositionen (s. 45) anför regeringen särskilt att den nya konventionen inte behöver utgöra något slutmål för strävandena att skydda den marina miljön. Det kan därför, enligt regeringens mening, finnas anledning att ta upp miljöfrågorna på nytt i lämpligt internationellt sammanhang. Utskottet anser sig således på goda grunder kunna utgå från att man från regeringens sida i dessa sammanhang kommer att verka för miljöintressena. Enligt vad utskottet erfarit har man från svensk sida redan ställt sig positiv till förslag om en utvidgning av miljöskadebegreppet i enlighet med motionärernas förslag. I avvaktan på det forsatta arbetet kan Sverige i detta sammanhang inte ensidigt införa någon egen definition av miljöskadebegreppet.
I frågorna om ett internationellt regelverk för oljeplattformar (yrkande 3) och ett internationellt förbud mot dumpning av militära skrov (yrkande 5) vill utskottet erinra om att det redan finns en mängd olika konventioner med internationella regelverk som behandlar skyddet för den marina miljön. I sammanhanget kan särskilt nämnas FN:s havsrättskonvention (1982, United Nations Convention on the Law of Sea). I artikel 194 finns särskilda bestämmelser om anläggningar som används vid utvinning av naturtillgångar på havsbotten och dess underlag. Också frågor om dumpning behandlas i konventionen. Av artikel 210 framgår att staterna genom nationell lagstiftning skall motverka, minska och kontrollera förorening av den marina miljön som förorsakas av dumpning. Att göra sig kvitt fartyg till havs utgör dumpning enligt konventionen. Dumpning i territorialhavet och den ekonomiska zonen eller på kontinentalsockeln får inte genomföras utan kuststatens uttryckliga godkännande. Mot denna bakgrund saknas det enligt utskottets mening skäl för riksdagen att nu ta initiativ till ytterligare internationella regelverk eller konventioner på detta område.
Vad slutligen gäller motionsönskemålet om införande av ett förbud mot dumpning av militära skrov i sjölagen (yrkande 4) vill utskottet erinra om att lagen (1971:1154) om förbud mot dumping av avfall i vatten - i enlighet med FN:s havsrättskonvention - innebär förbud mot att inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon göra sig kvitt bl.a. fartyg, luftfartyg, plattform och annan anordning (se prop. 1992/93:54, s. 58). Det saknas därför anledning att införa förbud mot dumpning också i sjölagen, vars syfte är att reglera sjöfarten.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motion L9.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande godkännande av en ny bärgningskonvention m.m.
att riksdagen med bifall till proposition 1995/96:16
dels godkänner 1989 års internationella konvention om bärgning med den reservationen att Sverige förbehåller sig rätten att inte tillämpa konventionens bestämmelser när den egendom som berörs är sjöfartskulturell egendom av förhistoriskt, arkeologiskt eller historiskt intresse och finns på havsbotten,
dels godkänner att regeringen får säga upp 1910 års internationella konvention rörande fastställande av vissa gemensamma bestämmelser om assistens och bärgning,
2. beträffande lagförslagen
att riksdagen antar regeringens förslag till
dels lag om ändring i sjölagen (1994:1009),
dels lag om ändring i lagen (1995:1018) om ändring i sjölagen (1994:1009),
dels lag om ändring i sjölagen (1994:1009),
dels ock lag om ändring i luftfartslagen (1957:297),
3. beträffande internationellt regelverk för oljeplattformar m.m.
att riksdagen avslår motion 1995/96:L9 yrkandena 3 och 5,
res. (mp)
4. beträffande ytterligare åtgärder till skydd för den marina miljön
att riksdagen avslår motion 1995/96:L9 yrkandena 1, 2 och 4.
Stockholm den 21 november 1995
På lagutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Anita Persson (s), Bengt Kronblad (s), Rune Berglund (s), Stig Rindborg (m), Karin Olsson (s), Eva Arvidsson (s), Henrik S Järrel (m), Bengt Harding Olson (fp), Inger Segelström (s), Tanja Linderborg (v), Sven-Erik Österberg (s), Göran R Hedberg (m), Yvonne Ruwaida (mp), Birgitta Carlsson (c), Eva Persson Sellin (s) och Marietta de Pourbaix-Lundin (m).
Reservation
Internationellt regelverk för oljeplattformar m.m. (mom. 3)
Yvonne Ruwaida (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med I frågorna och på s. 5 slutat med motion L9 bort ha följande lydelse:
När det sedan gäller frågan om ett internationellt regelverk för oljeplattformar (yrkande 3) anser utskottet att de konventioner och internationella regelverk som behandlar skyddet för den marina miljön inte är tillräckliga. I artikel 194 i FN:s havsrättskonvention (1982, United Nations Convention on the Law of Sea) finns visserligen bestämmelser om anläggningar som används vid utvinning av naturtillgångar på havsbotten och dess underlag. Enligt utskottets mening är dessa regler klart otillräckliga för att på ett effektivt sätt möta de risker och problem som kan uppstå i samband med utvinning av olja i havet från plattformar. Varje oljetransport och borrning till havs innebär betydande risker för miljöskador. En s.k. utblåsning av en olje- eller gaskälla kan få förödande konsekvenser. Vid både provborrningar och kommersiell utvinning från oljeplattformar förekommer dessutom alltid ett visst spill. Utskottet föreslår mot denna bakgrund i enlighet med yrkande 3 i motion L9 ett tillkännagivande om att regeringen inom ramen för IMO skall verka för att ett internationellt regelverk för plattformar kommer till stånd.
Också beträffande frågan om ett internationellt förbud mot dumpning av militära skrov anser utskottet att FN:s havsrättskonvention är otillräcklig. Av artikel 210 framgår att staterna genom nationell lagstiftning enbart skall motverka, minska och kontrollera förorening av den marina miljön som förorsakas av dumpning. Något uttryckligt förbud mot dumpning av t.ex. militära skrov till havs kan utskottet inte finna. Enligt utskottets mening bör regeringen verka för att ett sådant internationellt förbud kommer till stånd. Som framhålls i motionen kan problemen med dumpning av militära skrov i havet beskrivas som en tickande miljöbomb, varför omedelbara internationella åtgärder oundgängligen är påkallade.
Vad utskottet sålunda anfört bör riksdagen med bifall till motion L9 yrkandena 3 och 5 som sin mening ge regeringen till känna. I övrigt bör motion L9 inte föranleda några riksdagens vidare åtgärder.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande internationellt regelverk för oljeplattformar m.m.
att riksdagen med bifall till motion 1995/96:L9 yrkandena 3 och 5 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Propositionens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1081) om ändring i sjölagen (1994:1009)
3 Förslag till lag om ändring i sjölagen (1994:1009)
4 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (1957:297)
Gotab, Stockholm 1995