Ändrade kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension
Betänkande 1996/97:SfU6
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1996/97:SFU06
Ändrade kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension
Innehåll
1996/97 SfU6
Sammanfattning
I propositionen föreslås ändringar som gäller bedömning av arbetsförmågans nedsättning i fråga om rätt till sjukpen ning och förtidspension. En utgångspunkt för förslagen är att samhällets trygghetssystem bör renodlas efter de olika orsakerna till behovet av insats, varvid sjukpenning och förtidspension mer uttalat än i dag skall vara ett skydd vid medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Utrymmet för att vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beakta andra faktorer än rent medicinska skall därför minskas. I fråga om begreppet arbetsförmåga och nedsättning av arbetsförmågan föreslås att den försäkrades arbetsförmåga i sista hand skall bedömas mot alla på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten och att den som har förmåga att klara något sådant arbete på heltid skall anses ha full arbetsförmåga. Förändringar av arbetsinkomsten skall i princip inte längre ha betydelse för bedömningen av om arbetsförmågan är nedsatt. Vidare skall vid arbetsförmågebedömning bortses från arbete utöver ett heltidsarbete. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997 med vissa över gångsbestämmelser. Utskottet, som gör vissa förtydliganden om hur förslagen skall uppfattas, tillstyrker propositionen och avstyrker bifall till samtliga motioner. Till betänkandet har fogats sex reservationer och två särskilda yttranden.
Propositionen
Regeringen (Socialdepartementet) har i proposition 1996/97:28 Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda förslagen till 1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 2. lag om ändring i lagen (1995:508) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring. Lagförslagen återfinns som bilaga 1 till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1996/97:Sf3 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag rörande egenföretagarnas rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension i enlighet med vad som anförts i motionen.
1996/97:Sf4 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att snarast lösa samordningsproblemen, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kompetens- och resursförstärkning, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om snabbt igångsatt och kontinuerlig uppföljning av den pågående renodlingen av trygghetssystemens effekter.
1996/97:Sf5 av Eva Eriksson (fp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1996/97:28 i den delen den gäller egenföretagare, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av en utredning.
1996/97:Sf6 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen avslår proposition 1996/97:28 i sin helhet och ber regeringen återkomma med nya förslag till kriterier för rätt till förtidspension och sjukpenning som inte redan inledningsvis är diskriminerande för kvinnor, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att de kriterier för rätt till ersättning som regeringen presenterar är diskriminerande för kvinnor, 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till hur en mer jämställd beräkning av rätten till förtidspension och sjukpenning kan göras, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att möjligheten att göra en "rimlighetsbedömning" kvarstår, 5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om risken för övervältring på kommunernas socialtjänst med det förslag regeringen lagt, 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att "normalt förekommande arbeten" skall omfatta de arbeten som finns i närheten av den ort där försäkringstagaren bor.
1996/97:Sf7 av Birgitta Carlsson (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att steg 1 och 2 skall gälla även för egenföretagare, samt att denna kategori, i avvaktan på en harmonisering av regelverken vid sjukdom respektive arbetslöshet, inte skall omfattas av steg 5.
1996/97:Sf8 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:28 om ändrade kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension enligt vad i motionen anförts om att först organisera rehabiliteringsinsatser på regional och lokal nivå, 2. att riksdagen hos regeringen begär jämställdhetspolitisk redovisning av konsekvenserna och förslag till åtgärder med anledning av förslagen till de ändrade kriterierna, 3. att riksdagen hos regeringen begär redovisning av de fördelningspolitiska konsekvenserna och förslag till åtgärder med anledning av förslagen till de ändrade kriterierna.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1996/97
1996/97:Sf241 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas 4. att riksdagen avslår regeringens proposition 1996/97:28 Kriterier för rätten till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension, då detta slår mot grupper som har det sämst.
1996/97:Sf248 av Anders Ygeman m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om risken för en utvecklad gråzon mellan socialbidrags- och socialförsäkringssystemen.
Utskottet
Nuvarande regler för rätt till sjukpenning och förtidspension
Sjukpenning utges enligt 3 kap. 7 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) vid sjukdom som sätter ned arbetsförmågan med minst en fjärdedel. Vid denna bedömning skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpenning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upphört. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är fullständigt nedsatt skall, om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete skall försäkringskassan undersöka om den försäkrade efter rehabiliteringsåtgärd kan försörja sig själv genom förvärvsarbete om arbetsförhållandena ändras eller om annat lämpligt arbete erhålls. Därvid skall beaktas vad som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till sjukdomen, hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och andra sådana omständigheter. Försäkringskassans undersökning av en försäkrads behov av rehabiliteringsåtgärd förutsätter att den försäkrade inte kan direktplaceras i annat arbete på den öppna arbetsmarknaden (bet. 1994/95:SfU10). Enligt 7 kap. 1 § AFL utges förtidspension till försäkrad som fyllt 16 år för tid före den månad då han fyller 65 år om hans arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel och nedsättningen kan anses varaktig. Kan nedsättningen av arbetsförmågan inte anses varaktig men kan den antas bli bestående för avsevärd tid, har den försäkrade rätt till ett tidsbegränsat sjukbidrag. Vid bedömande av i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall enligt 7 kap. 3 § AFL beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan, varom är fråga, bereda sig inkomst av sådant arbete, som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter. Bedömningen skall göras efter samma grunder oavsett arten av den föreliggande nedsättningen av arbetsförmågan. Med inkomst av arbete likställs i skälig omfattning värdet av hushållsarbete i hemmet.
Grundprinciper för rätt till sjukpenning och förtidspension
Propositionen
Propositionens förslag grundar sig på förslag från Sjuk- och arbetsskadekommittén. Kommittén, som hade i uppdrag bl.a. att lämna förslag med utgångspunkt från att prövningen av arbetsförmågans nedsättning vid rätt till sjukpenning och förtidspension mer renodlat än enligt nuvarande regler skall baseras på medicinska grunder, har i delbetänkandet SOU 1995:149 lagt fram förslag om ändrade kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension. Enligt vad som anförs i propositionen är syftet med att bedöma arbetsförmågan mer renodlat utifrån medicinska kriterier att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas från socialförsäkringen. Detta innebär att mindre hänsyn bör tas till de tilläggskriterier såsom utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jämförliga omständigheter som i dag tillåts påverka bedömningen. En renodling av kriterierna för arbetsförmågebedömningen när det gäller rätt till sjukpenning och förtidspension skulle, förutom att leda till en minskning av försäkringens kostnader, också ge underlag för en mer rättvisande bild av samhällets kostnader inom olika områden. Problem som i grunden inte är medicinskt betingade bör enligt propositionen i första hand hanteras med arbetsmarknads- eller socialpolitiska medel. En renodling av försäkringssystemen är också positiv för att den ger möjlighet att hänvisa människor till de samhällsorgan som är bäst lämpade att ta sig an deras problem samtidigt som arbetslinjen stärks. Inom socialförsäkringen anses en försäkrad ha arbetsförmåga när han eller hon, trots en sjukdom, har förmåga att försörja sig själv genom förvärvsarbete. Enligt propositionen bör denna definition av begreppet arbetsförmåga gälla även i fortsättningen. Målet bör vara att den försäkrade skall återfå sin arbetsförmåga även om han eller hon drabbats av sjukdom. Om arbetsförmåga finns trots sjukdomen, eller när förmågan återställts, bör inte längre rätt till ersättning föreligga. I propositionen föreslås att kriterierna för bedömning av arbetsförmågan, när en försäkrad inte kan återgå till sitt vanliga arbete, skall vara desamma inom sjukförsäkringen och förtidspensioneringen, dvs. oavsett prognosen och varaktigheten vad gäller arbetsförmågans nedsättning. Inriktningen bör enligt propositionen vara att markera den medicinska grunden för rätten till sjukpenning och förtidspension. För att berättiga till ersättning från sjukförsäkringen eller förtidspensioneringen skall nedsättningen av arbetsförmågan vara orsakad av sjukdom eller ett därmed jämställt medicinskt tillstånd. Med detta är emellertid enligt vad som anförs i propositionen inte sagt att det inte skall gå att ta hänsyn till individuella förhållanden med avseende på hur sjukdomen i det enskilda fallet påverkar den försäkrades arbetsförmåga. Vid bedömningen av arbetsförmågan bör dock ges en - jämfört med i dag minskad - möjlighet att beakta också annat än rent medicinska förhållanden som i det enskilda fallet kan påverka arbetsförmågan och därmed den försäkrades förmåga att trots sin sjukdom försörja sig genom förvärvsarbete. Enligt propositionen bör en samlad bedömning av förhållandena i det enskilda fallet i vissa fall kunna leda till att en försäkrad som rent medicinskt har en viss restarbetsförmåga ändå bedöms inte kunna försörja sig på rimliga villkor och därför bedöms ha rätt till ersättning. Vid bedömningen bör, liksom i dag, hänsyn kunna tas till den försäkrades ålder och bosättningsförhållanden. Det torde också vara svårt att bortse från faktorer som utbildning och tidigare yrkeserfarenhet. En sammanvägning av nu nämnda faktorer, där åldersfaktorn bör väga tyngst, bör enligt propositionen i det enskilda fallet i begränsad omfattning kunna påverka bedömningen av den försäkrades förmåga att försörja sig själv genom arbete. Detta skall inte ses som ett återinförande av de nuvarande särreglerna för försäkrade som är 60 år eller äldre, vilka upphör den 1 januari 1997. Det innebär inte heller att tillämparen i varje ersättningsfall skall väga in andra faktorer än de rent medicinska vid bedömningen. Enligt propositionen bör det ses som en möjlighet till ett mer balanserat synsätt i ärenden där en bedömning på grundval av enbart medicinska kriterier skulle ge ett icke acceptabelt resultat. Det föreslås därför att om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning beaktas den försäkrades elder samt bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. I propositionen föreslås att bedömningen av arbetsförmågan skall göras stegvis enligt en steg för steg- modell. De första två stegen tar därvid sikte på om den försäkrade kan utföra sitt vanliga arbete efter nödvändig behandling och konvalescens (steg 1) respektive efter viss rehabilitering eller anpassning av arbetsuppgifterna (steg 2). Sjukpenning utges enligt det första steget om den försäkrade efter behandling och konvalescens bedöms kunna utföra sitt vanliga arbete eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren tillfälligt erbjuder den anställde. Beträffande det andra steget blir bedömningen beroende av vilka åtgärder för återgång som krävs och hur omfattande dessa är. Sjukpenning utges under nödvändiga åtgärder av begränsad omfattning. Rehabiliteringsersättning bör enligt vad som anges i propositionen endast undantagsvis utges mer än tre månader. När den försäkrade inte kan återgå till sitt vanliga arbete skall bedömningen enligt steg för steg-modellen relateras i första hand till annat arbete hos arbetsgivaren, dvs. omplacering hos arbetsgivaren. Sjukpenning utges under nödvändig behandling eller konvalescens (steg 3) eller efter viss rehabilitering (steg 4). Prövningen enligt steg 4 förutsätts enligt propositionen ske med utgångspunkt i den begränsade tid under vilken ersättning vid rehabilitering kan utges i dag. Det innebär att en rehabiliteringsåtgärd inte bör ta mer än ca ett år i anspråk. Om det saknas möjligheter till annat arbete hos arbetsgivaren, eller kräver ett sådant alltför långvariga rehabiliteringsinsatser, skall den försäkrades arbetsförmåga prövas mot arbetsmarknaden i övrigt (steg 5). Om den försäkrade, trots sjukdomen, kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete föreligger inte rätt till ersättning från försäkringen. Den försäkrade bör bedömas som arbetsför även om arbetet inte finns direkt tillgängligt. När det gäller sysselsättning som anordnas särskilt för personer med nedsatt arbetsförmåga krävs det enligt propositionen däremot att den försäkrade faktiskt erbjuds ett sådant skyddat arbete för att det inte längre skall föreligga rätt till ersättning från försäkringen. Vidare skall rätten till ersättning för försäkrade som saknar arbetsgivare, t.ex. arbetslösa, uppdragstagare och egenföretagare, bedömas direkt enligt reglerna i steg 5. Enligt steg 6 skall prövas om den försäkrade kan klara annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete efter viss rehabilitering som inte heller i detta fall bör ta mer än ca ett år i anspråk. Om något lämpligt arbete inte finns att tillgå efter avslutad rehabilitering men den försäkrade har förmåga att utföra ett sådant utges inte längre ersättning från socialförsäkringen. Prövning enligt steg 7 motsvarar den som i dag sker när den försäkrade ansökt om förtidspension eller sjukbidrag eller när försäkringskassan tar upp frågan om att byta ut sjukpenningen mot förtidspension/sjukbidrag. Försäkrade som efter rehabilitering har möjlighet att erhålla annat arbete hos sin arbetsgivare får enligt förslaget rätt till ersättning från försäkringen även om han eller hon utan rehabilitering skulle kunna utföra annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Förslaget medför därmed en viss utvidgning i förhållande till dagens regler för rätt till ersättning och motiveras av att anknytningen till arbetsplatsen och arbetsgivaren är av stort värde. Arbetsförmågan bör, när det gäller rätt till sjukpenning, relateras till arbete av samma omfattning som den försäkrade tidigare haft - dock högst heltidsarbete - eller, när det gäller förtidspension, till förmågan att utföra ett heltidsarbete. För en försäkrad med heltidsanställning bör målet vara att han eller hon skall återgå i heltidsarbete. Kan den försäkrade inte återgå till sitt vanliga arbete på heltid bör i första hand annat heltidsarbete hos arbetsgivaren prövas. Saknas möjligheter till annat heltidsarbete hos arbetsgivaren eller kräver ett sådant alltför långvariga rehabiliteringsinsatser bör den försäkrades arbetsförmåga prövas mot annat på arbetsmarknaden normalt förekommande heltidsarbete. Även om anknytningen till arbetsplatsen och arbetsgivaren är av stort värde är det enligt propositionen viktigt att förtidspension utges först när alla möjligheter att återge den försäkrade arbetsförmågan har prövats. Om en heltidsanställd av medicinska skäl inte längre klarar sitt vanliga arbete på heltid men ändå har förmåga att arbeta heltid bör arbetsförmågan tas till vara. Enligt propositionen bör denna omständighet väga tyngre än anknytningen till arbetsgivaren. Görs bedömningen att det medicinska tillståndet inte utgör något hinder för den försäkrade att arbeta heltid i ett annat arbete (eller i ytterligare ett deltidsarbete) har han eller hon inte någon rätt till ersättning från försäkringen. Vad som skall anses vara på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete bör enligt propositionen i tillämpningen anpassas till förändringarna på arbetsmarknaden. Bedömningen bör göras i förhållande till den nationella arbetsmarknaden. Någon begränsning till att låta bedömningen endast omfatta arbetsmarknaden på lokal eller regional nivå bör således inte ske. Omfattningen och det förvärvsmässiga värdet av den trots sjukdomen bibehållna arbetsförmågan är också beroende av vilken sjukdom eller skada som drabbat den försäkrade. Av den anledningen är det inte heller möjligt att generellt ange vad som är att anse som normalt förekommande arbeten. Avgörande blir vilken sjukdom som föreligger och på vilket sätt denna sjukdom inskränker den försäkrades förmåga att utföra arbete. Om sjukdomen medför att den försäkrade enbart kan klara ett speciellt arbete som endast förekommer i mycket begränsad utsträckning kan det enligt propositionen inte vara rimligt att bedöma arbetsförmågan i förhållande till detta arbete med mindre än att han eller hon faktiskt erbjuds det arbetet. Bedöms den försäkrade kunna klara ett normalt förekommande arbete föreligger inte längre rätt till ersättning. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997 och föranleder ändringar i 3 kap. 7 § och 7 kap. 3 § AFL. Ändringen i 7 kap. 3 § AFL gäller dock inte förtidspension eller sjukbidrag som beviljats före ikraftträdandet och inte heller förtidspension/sjukbidrag som beviljats senare men efter ansökan som gjorts före den 1 januari 1997.
Motionerna
I motion Sf8 yrkande 1 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs avslag på propositionen enligt vad i motionen anförts om att rehabiliteringsinsatser först måste organiseras på regional och lokal nivå. Enligt motionärerna kan inte kriterierna för rätt till ersättning ändras innan åtgärder genomförts dels i form av satsningar på rehabilitering, dels vad gäller sjukvårdens, företagshälsovårdens, socialtjänstens, arbetsförmedlingens och försäkringskassornas roll, verksamhet och organisation. Även Gudrun Schyman m.fl. (v) begär i motion Sf241 yrkande 4 avslag på propositionen. I motion Sf6 yrkande 1 av Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begärs dels avslag på propositionen i sin helhet, dels nya förslag till kriterier som inte redan inledningsvis är diskriminerande för kvinnor. I samma motion begärs ett tillkännagivande om att kriterierna för rätt till ersättning är diskriminerande för kvinnor (yrkande 2) respektive förslag till hur en mer jämställd beräkning av rätten till förtidspension och sjukpenning kan göras (yrkande 3). Enligt motionärerna kommer främst kvinnor att hamna i deltidsarbetslöshet i och med införandet av den s.k. steg för steg-modellen. Kvinnor har dessutom ofta en mer sammansatt sjukdomsbild. I yrkande 4 begär motionärerna ett tillkännagivande om att möjligheten att göra en rimlighetsbedömning skall kvarstå. Enligt motionärerna är enbart medicinsk bedömning otillräcklig. I yrkande 6 begär de ett tillkännagivande om att normalt förekommande arbeten skall omfatta de arbeten som finns i närheten av den ort där försäkringstagaren bor. I motion Sf4 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att man snarast måste lösa samordningsproblemen. Samtidigt som man bejakar en renodling av systemen är det enligt motionärerna viktigt att framhålla nödvändigheten av harmonisering och samordning. Det måste vara en prioriterad uppgift för det allmänna att snarast lösa samordningsproblemen bl.a. vad gäller sjuklön, arbetsskadeersättning, arbetslös-hetsersättning och socialbidrag. Anders Ygeman m.fl. (s) begär i motion Sf248 ett tillkännagivande om risken för en utvecklad gråzon mellan socialbidrags- och socialförsäkringssystemen. Ett nytt gråzonsproletariat kan bli följden om vissa människor kommer att anses för friska för att få förtidspension men för sjuka för att få nytt arbete.
Utskottet
Utskottet vill inledningsvis erinra om att sjukdomsbegreppet har preciserats genom den ändring i 3 kap. 7 § AFL som riksdagen beslutat om fr.o.m. den 1 oktober 1995 (prop. 1994/95:147, bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343). I paragrafens första stycke anges numera att sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga med minst en fjärdedel och att försäkringskassan vid denna bedömning skall bortse från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala eller liknande förhållanden. Motivet till ändringen var att motverka den glidning i tillämpningen av sjukdomsbegreppet som hade skett inom bl.a. socialförsäkringsadministrationen. Någon förändring av det gällande sjukdomsbegreppet så som det hade utformats i domstolspraxis var däremot inte avsedd. I den förevarande propositionen föreslås en justering i samma stycke i syfte att klargöra att det är vid bedömningen av om sjukdom föreligger som försäkringskassan skall bortse från de nämnda förhållandena. Utskottet, som anser att den föreslagna justeringen bör göras för att undvika att oklarheter uppstår, biträder förslaget i denna del. I förevarande proposition lägger regeringen i övrigt fram förslag till skärpta kriterier för sjukpenning och förtidspension. Syftet är att renodla socialförsäkringen så att sjukpenning och förtidspension som huvudregel endast utges vid arbetsoförmåga som har sin grund i medicinska orsaker. Frågan om hur sjukdomen i det enskilda fallet påverkar den försäkrades arbetsförmåga regleras i 3 kap. 7 § tredje och fjärde styckena liksom i 7 kap. 3 § första stycket AFL. Enligt förslaget skall de omständigheter som för närvarande tillåts påverka rätten till sjukpenning och förtidspension, t.ex. ålder och bosättningsförhållanden, endast få beaktas om det finns särskilda skäl för det. Socialförsäkringsutskottet har inhämtat yttrande från arbetsmarknadsutskottet över regeringens förslag jämte motioner (bilaga 2). Arbetsmarknadsutskottet framhåller att det kan finnas ett värde i att försöka renodla de olika trygghetssystemen, eftersom det är av vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkrings- respektive arbetsmarknadspolitiken. En sådan renodling kan underlätta prioriteringar mellan olika politikområden. Arbetsmarknadsutskottet påpekar dock att man vid denna renodling måste vara särskilt uppmärksam på att personer inte hamnar utanför samtliga trygghetssystem. Socialförsäkringsutskottet delar bedömningen att genom förslaget om en renodling skapas klarare regler som medverkar till att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas från socialförsäkringen respektive från andra trygghetssystem, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen. Enligt utskottets mening är det en fördel om problem som i grunden inte är medicinskt betingade hanteras inom andra sektorer än socialförsäkringen. Utskottet vill till att börja med understryka att de föreslagna reglerna inte innebär något ökat krav på den enskilde att styrka att han eller hon lider av sjukdom. Det som godtas som sjukdom i dag skall godtas även med de nya reglerna. Några ökade krav på medicinskt objektivt verifierbara fynd skall därför i sig inte ställas. Renodlingen kommer i stället främst att innebära att en befintlig arbetsförmåga skall tas till vara i högre grad än i dag. Utskottet anser att den s.k. steg för steg-prövningen på ett tydligt sätt klargör hur bedömningen av nedsättningen av arbetsförmågan skall göras i det enskilda fallet. Enligt utskottets uppfattning innebär förslagen och steg för steg-prövningen att den som med eller utan rehabilitering kan återgå till sitt tidigare arbete skall ha rätt till ersättning i avvaktan härpå. Det är rimligt anta att den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i dessa fall endast undantagsvis behöver vara mer än tre månader. Om återgång i tidigare arbete inte är aktuell skall den enskilde ändå ha rätt till sjukpenning om han med eller utan rehabilitering kan få annat arbete hos arbetsgivaren. Utskottet ser positivt på denna utvidgning som stärker sambandet mellan arbetstagaren och arbetsplatsen. Detta skärper också arbetsgivarens ansvar för rehabilitering av de anställda. Prövningen enligt steg 4 skall ske med utgångspunkt i den tid under vilken rehabiliteringsersättning kan utges i dag och någon förändring i detta avseende föreslås inte. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om sitt uttalande i samband med behandlingen av proposition 1990/91:141 (bet. 1990/91:SfU9) att det är ett övergripande mål att en sjuk person verkligen blir rehabiliterad och kan komma tillbaka i arbete. Utskottet var därför inte berett att tillstyrka regeringens förslag att rehabiliteringsersättning längst skulle få utges under ett år om inte synnerliga skäl förelåg. Utskottet betonade dock vikten av att försäkringskassan hela tiden skall se till att rehabiliteringen fortlöper i enlighet med den plan som upprättats. Den väsentliga skärpningen och renodlingen av försäkringen ligger enligt utskottets mening i förslaget till bedömning av rätten till ersättning enligt det s.k. steg 5. Enligt detta steg skall bedömas om den försäkrade, trots sjukdomen, kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Utskottet vill i detta sammanhang påpeka att det är särskilt viktigt att ärenden som rör enskilda försäkrade hanteras med varsamhet och respekt. De förslag till regelförändringar i syfte att renodla försäkringen i enlighet med det ovanstående bör enligt utskottets mening i praktiken samtidigt leda till att arbetsmarknadsmyndigheterna tar ett större och tidigare ansvar för personer som har en arbetsförmåga, helt eller delvis, men som antingen inte har en arbetsgivare eller inte bedöms kunna återgå i arbete hos arbetsgivaren. Även de sociala myndigheterna får anledning att ta ett större och tidigare ansvar för enskilda där arbetsoförmågan helt eller delvis har sin grund i sociala förhållanden. Utskottet vill tillägga att renodlingen av försäkringen inte skall leda till att en arbetsoförmåga som huvudsakligen grundar sig på medicinska orsaker skall delas upp för att i olika delar hänföras till andra orsaker såsom arbetsmarknadsmässiga eller sociala, när sådana finns. Där en medicinsk orsak innebär en nedsatt arbetsförmåga skall ersättning kunna utges från sjukpenningförsäkringen eller förtidspensioneringen även om det finns vissa inslag av t.ex. social karaktär som inverkar på arbetsoförmågan. Detta bör gälla redan vid tillämpning av huvudregeln och naturligtvis i än högre grad när särskilda skäl föreligger och en rimlighetsbedömning bör göras. Avsikten med renodlingen av socialförsäkringen skall i första hand vara att de som av försäkringskassan (vid steg 5) bedöms vara arbetsföra i ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete också skall anses arbetsföra av arbetsmarknadsmyndigheterna. Det är därför viktigt att en samsyn finns mellan Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna, å ena sidan, samt arbetsmarknadsmyndigheterna, å andra sidan. Utskottet förutsätter att ett samarbete sker dem emellan såväl i enskilda fall som på central nivå där Riksförsäkringsverket och Arbetsmarknadsstyrelsen har möjlighet att utfärda rekommendationer för handläggningen. Detta gäller även bedömningen av vad som skall anses vara på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete, såväl i enskilda fall som mer generellt. Enligt utskottets synsätt kommer det i första hand att vara personer, som helt klart har en arbetsförmåga som kan utnyttjas på den öppna arbetsmarknaden som i fortsättningen inte skall få ersättning från sjukförsäkringen eller förtidspensioneringen. Utskottet anser att detta, som huvudregel betraktat, är en riktig avgränsning av socialförsäkringens ansvar. På motsvarande sätt kommer den vars arbetsoförmåga helt kan hänföras till sociala förhållanden
att hänvisas till annan försörjning än via sjukförsäkringen eller förtidspensioneringen. En renodling av de sociala trygghetssystemen underlättas av om de olika systemens ersättningsvillkor m.m. är harmoniserade med varandra. I någon mån finns för närvarande brister i detta avseende mellan socialförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Med bortseende från sådana brister, något som utskottet återkommer till i följande avsnitt, skall en enskild person inte behöva ställas utan försörjning. En helt annan sak är att vissa personer har en så komplicerad situation, t.ex. medicinskt, socialt och/eller arbetsmarknadsmässigt att det krävs samverkan mellan flera myndigheter. Förslag som skall underlätta dessa personers återgång i förvärvsarbete har lagts fram av bl.a. Sjuk- och arbetsskadekommittén. Kommittén har i sitt slutbetänkande SOU 1996:113 behandlat frågor bl.a. om samordnad rehabilitering för utsatta grupper. Kommittén, som har betonat vikten av att anlägga en helhetssyn på den enskilde och dennes behov, har i samråd med Arbetsmarknadspolitiska kommittén föreslagit att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen skall utveckla en finansiell samverkan på lokal nivå för planering och genomförande av rehabiliteringsinsatser och andra arbetsförberedande åtgärder. För den som inte är berättigad till sjukpenning eller arbetslöshetsersättning har kommittén föreslagit att en särskild ersättning utges under rehabiliteringstiden. Ett intensivt arbete i dessa frågor pågår vidare inom regeringskansliet, såväl inom Socialdepartementet som inom Arbetsmarknads-, Närings- och Finansdepartementen. Regeringen avser att lägga fram förslag för riksdagen under år 1997. Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att det sedan år 1993 pågår försök med finansiell samordning mellan hälso- och sjukvård och socialförsäkring. I ytterligare en försöksverksamhet ingår också socialtjänsten. För närvarande diskuteras enligt vad som anförs i propositionen en ytterligare utvidgning av försöken till att också omfatta arbetsmarknadsmyndigheten. Utskottet anser att det vore önskvärt om åtgärder som tar sikte på den ifrågavarande gruppen hade kunnat genomföras samtidigt med den föreslagna renodlingen av försäkringssystemen. Eftersom behovet av förbättrad samverkan vad gäller rehabiliteringsarbetet är uppmärksammat och konkreta förslag om stöd till utsatta grupper trots allt är föremål för beredning i regeringskansliet anser sig utskottet kunna tillstyrka förslaget att sjukpenning och förtidspension i princip skall förbehållas fall där det är sjukdom eller ett därmed jämställt medicinskt tillstånd som sätter ned arbetsförmågan. Utskottet delar vidare regeringens uppfattning att kriterierna för bedömning av arbetsförmågan, när en försäkrad inte kan återgå till sitt vanliga arbete, skall vara desamma inom sjukförsäkringen och förtidspensioneringen. Utskottet återkommer till frågan om bl.a. egenföretagares och arbetslösas rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension i följande avsnitt. Den nu beskrivna renodlingen av socialförsäkringen föreslås dessutom kompletterad med bestämmelser om rimlighetsbedömning i det enskilda fallet. Det föreslås att de omständigheter som för närvarande tillåts påverka rätten till sjukpenning och förtidspension, t.ex. ålder och bosättningsförhållanden, även i fortsättningen skall få beaktas om det i det enskilda fallet finns särskilda skäl för det. Därvid bör som anges i propositionen åldersfaktorn väga tyngst. Även om rätten till sjukpenning och förtidspension bör baseras på medicinska kriterier är det enligt utskottets mening nödvändigt att det finns ett utrymme för att väga in även andra omständigheter, dvs. att det finns någon form av säkerhetsventil . Om inte sådana omständigheter som de nu nämnda skulle kunna beaktas vid prövningen av arbetsförmågans nedsättning skulle resultatet annars i vissa fall kunna bli stötande. Med det anförda biträder utskottet propositionens förslag i nu behandlade delar och avstyrker bifall till motionerna Sf8 yrkande 1, Sf241 yrkande 4 och Sf6 yrkande 1. Med vad utskottet anfört ovan får motion Sf6 yrkande 4 anses tillgodosedd. Motionerna Sf4 yrkande 1 och Sf248 får anses besvarade med vad utskottet anfört om bl.a. samverkan mellan myndigheter. Av motion Sf6 framgår att motionärerna befarar att renodlingen av försäkringen kommer att leda till att kvinnor generellt får betydligt svårare att erhålla sjukpenning eller förtidspension. Utskottet har ovan pekat på hur förslaget skall uppfattas i olika avseenden och enligt utskottets uppfattning skall detta inte kunna leda till att kvinnor särbehandlas i frågan om rätten till sjukpenning och förtidspension. Med det anförda får motion Sf6 yrkandena 2 och 3 anses tillgodosedda. Såvitt gäller förslaget i motion Sf6 om att normalt förekommande arbeten skall omfatta de arbeten som finns i närheten av den ort där försäkringstagaren bor anser socialförsäkringsutskottet att det inte finns anledning att vidga den ovan redovisade möjligheten att - om det finns särskilda skäl - beakta också annat än rent medicinska förhållanden. Utskottet delar således regeringens uppfattning att den försäkrades arbetsförmåga som huvudregel bör bedömas i förhållande till den nationella arbetsmarknaden, och utskottet avstyrker bifall till motion Sf6 yrkande 6. Vad gäller rätten till arbetsskadelivränta noterar utskottet att 4 kap. 3 § lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) innehåller en föreskrift om rimlighetsbedömning vid prövning av en försäkrads förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete som motsvarar nu gällande bestämmelse i 7 kap. 3 § AFL. Någon motsvarande ändring av 4 kap. 3 § LAF föreslås inte.
Egenföretagares m.fl. gruppers rätt till sjukpenning och förtidspension
Propositionen
Som tidigare redovisats skall arbetsförmågans nedsättning prövas enligt steg 5 i den s.k. steg för steg- modellen bl.a. om det saknas möjligheter till annat arbete hos arbetsgivaren. Om den försäkrade, trots sjukdomen, bedöms klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete föreligger inte rätt till ersättning från försäkringen. Den försäkrade bör därvid bedömas som arbetsför även om arbetet inte finns direkt tillgängligt. Enligt vad som anges i propositionen skall rätten till ersättning för försäkrade som saknar arbetsgivare, t.ex. arbetslösa, uppdragstagare och egenföretagare, bedömas direkt enligt reglerna i detta steg. För den som är arbetslös och under en arbetslöshetsperiod är föremål för en arbetsmarknadspolitisk åtgärd bör dock enligt propositionen arbetsförmågan bedömas i förhållande till åtgärden. Om den arbetslöse genomgår t.ex. arbetsmarknadsutbildning eller arbetslivsutveckling bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till hur sjukdomen påverkar förmågan att delta i eller genomföra åtgärden. Om den arbetslöse kan antas kunna återgå till den arbetsmarknadspolitiska åtgärden bör således arbetsförmågan bedömas i förhållande till åtgärden. Bedöms den arbetslöse däremot inte kunna återgå till arbetsmarknadsåtgärden eller är fortsatt sjuk när åtgärden upphör bör arbetsförmågan bedömas i förhållande till hur sjukdomen begränsar den arbetslöses förmåga att vara aktivt arbetssökande och stå till arbetsmarknadens förfogande och kunna anta erbjudet lämpligt arbete.
Motionerna
I motion Sf3 av Gullan Lindblad m.fl. (m) begärs förslag rörande egenföretagarnas rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension. Motionärerna framhåller att regeringens förslag innebär att egenföretagare, t.ex. lantbrukare som på grund av omfattande förslitningsskador eller astma inte kan fortsätta sitt arbete, enligt steg 5 i den s.k. steg för steg- modellen skall vända sig till arbetsförmedlingen för att söka nytt arbete. Finns inte något sådant arbete och vederbörande således blir arbetslös kan arbetslöshetsersättning inte utges med mindre än att verksamheten är avvecklad. Enligt motionärerna bör steg 5 därför inte omfatta egenföretagare. I motion Sf7 av Birgitta Carlsson (c) begärs ett tillkännagivande om att steg 1 och 2 skall gälla även för egenföretagare samt att denna kategori, i avvaktan på en harmonisering av regelverken vid sjukdom respektive arbetslöshet, inte skall omfattas av steg 5. I motion Sf5 av Eva Eriksson (fp) begärs i yrkande 1 avslag på propositionen i den del som gäller egenföretagare. I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om behovet av utredning. Motionären anser att det inte är rimligt att vissa människor ställs utanför sjukförsäkringen trots att de är sjukskrivna. Det är vidare orimligt att hänvisa dem till ett skyddsnät (arbetslöshetsförsäkringen) som de inte omfattas av. Enligt motionären bör frågan om egenföretagare utredas ytterligare.
Utskottet
Enligt socialförsäkringsutskottets uppfattning skall försäkrade som saknar arbetsgivare, t.ex. egenföretagare och uppdragstagare, visserligen bedömas enligt modellens steg 5 i det fall att det konstateras att han eller hon inte kan återgå till sitt vanliga arbete. Emellertid anser utskottet det vara närmast självklart att denna kategori också skall bedömas enligt steg 1 och 2. Först sedan det konstaterats att någon återgång till det vanliga arbetet inte är möjlig blir det aktuellt att tillämpa steg 5. Enligt vad utskottet erfarit var detta också regeringens avsikt med förslaget men till följd av ett rent tryckfel kom propositionens text att bli felaktig på denna punkt. Av formella skäl har riksdagen inte kunnat tillåta en rättelse av själva propositionstexten. Arbetsmarknadsutskottet framhåller i sitt yttrande att det kan vara problem för vissa grupper att erhålla arbetslöshetsersättning. Som exempel nämns egenföretagare, som för att erhålla arbetslöshetsersättning tvingas avveckla sitt företag. Arbetsmarknadsutskottet hänvisar till den nyligen avslutade utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning (ARBOM-utredningen, SOU 1996:150). Utredningen har inte föreslagit några förändringar av nuvarande regler om rätt till arbetslöshetsersättning för personer som erhåller förtidspension eller sjukbidrag. Däremot har utredningen föreslagit att företagare som blir arbetslösa skall kunna låta verksamheten vila samtidigt som arbetslöshetsersättning utges. Arbetsmarknadsutskottet, som påpekar att regeringen har aviserat att den under våren 1997 kommer att lägga en proposition med förslag om en ny arbetslöshetsförsäkring, konstaterar att innan en sådan förändring genomförts innebär de föreslagna förändringarna att företagare riskerar att vid arbetslöshet bli helt utan ersättning. Socialförsäkringsutskottet är införstått med att vissa av dem som saknar arbetsgivare, efter prövning enligt steg 5, kommer att anses ha en restarbetsförmåga och att de därmed i praktiken kommer att hänvisas till annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Finns inte något sådant tillgängligt kan de, om de inte är eller kan vara medlemmar i en arbetslöshetskassa eller inte uppfyller villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning, komma att ställas utan ersättning från såväl socialförsäkringen som arbetslöshetsförsäkringen. Det gäller t.ex. en företagare som inte helt har avvecklat sin verksamhet. Enligt socialförsäkringsutskottets mening är detta ett problem men dock inte ett problem som bör lösas inom socialförsäkringen. Att som föreslagits i vissa av motionerna helt undanta en viss kategori från att bedömas enligt steg 5, såvitt gäller rätten till sjukpenning eller förtidspension, kan därför inte vara en framkomlig väg. Socialförsäkringsutskottet har erfarit att regeringen avser att återkomma till riksdagen med ett förslag med anledning av ARBOM-utredningen m.m. Utskottet vill med anledning härav understryka vikten av att frågan om företagarnas rätt till arbetslöshetsersättning ges en positiv prövning. Utskottet anser det inte nödvändigt med något tillkännagivande i frågan och avstyrker därför bifall till motionerna Sf3, Sf7 och Sf5. I sitt yttrande pekar arbetsmarknadsutskottet även på problemet med personer vars arbetsförmåga bedöms vara nedsatt med minst tre fjärdedelar och därför erhåller tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag. Med nuvarande regler för arbetslöshetsförsäkringen har en sådan person enligt arbetsmarknadsutskottet rätt till ersättning endast om han eller hon efter beslutet om förtidspension/sjukbidrag har uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. har utfört förvärvsarbete minst 80 dagar fördelade på minst fem månader. Socialförsäkringsutskottet utgår från att denna fråga kommer att uppmärksammas i samband med den beredning som förslagen från Sjuk- och arbetsskadekommittén respektive ARBOM- utredningen för närvarande är föremål för inom regeringskansliet.
Betydelsen av inkomst- och arbetstidsförändringar
Enligt nuvarande regler bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till den tidigare arbetsinsatsen, när det gäller rätten till sjukpenning, och detta gäller oavsett om personen tidigare varit deltidsarbetande eller arbetat betydligt mer än heltid. Beträffande sjukpenningunderlaget kan en försäkrad i dag få en sjukpenninggrundande inkomst beräknad på den sammanlagda inkomsten från flera anställningar om han eller hon kan förutsättas fortsättningsvis förvärvsarbeta i minst samma omfattning. Någon begränsning av inkomstunderlaget i förhållande till arbetstiden görs inte. Däremot gäller generellt att årsinkomster inte beaktas till den del de överstiger 7,5 basbelopp. När det gäller rätten till förtidspension bedöms arbetsförmågans nedsättning i förhållande till den försäkrades förmåga att arbeta heltid oavsett hans eller hennes faktiska arbetstid. Det innebär att personer som arbetar deltid eller aldrig kunnat arbeta har fullgott skydd i händelse av att arbetsförmågan blir helt eller delvis nedsatt. Enligt nuvarande regler finns inte något uttryckligt hinder mot att bevilja partiell förtidspension till en försäkrad som före nedsättningen av arbetsförmågan arbetade mer än heltid och efter nedsättningen av arbetsförmågan kan arbeta heltid. Inom ramen för dagens förtidspensionering finns vidare möjlighet att med förtidspension kompensera inkomstbortfall för personer som på grund av sjukdom övergår till annat heltidsarbete. I propositionen anförs att det inte är rimligt att ersättning lämnas från socialförsäkringen i de fall en försäkrad före nedsättningen av arbetsförmågan arbetade mer än heltid och efter nedsättningen av arbetsförmågan fortfarande kan arbeta heltid. När den försäkrade kan arbeta heltid måste han eller hon anses ha förmåga att försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. I propositionen föreslås att arbetsförmågan skall bedömas i förhållande till högst ett heltidsarbete utan beaktande av tidigare arbetstid eller förvärvsinkomster i de fall en försäkrad inte kan återgå till sitt vanliga arbete eller då den försäkrade inte längre har förmåga att utföra mer än ett heltidsarbete. Vidare föreslås att ersättning inte skall utges i det fall då den försäkrade, i ett arbete som han eller hon bedöms kunna utföra, kan räkna med att få en lön som är avtalsmässig eller gängse inom det nya alternativa arbetet/yrkesområdet. Detta innebär att en person som bedöms ha förmåga att klara ett annat heltidsarbete inte längre har rätt till sjukpenning eller förtidspension samt att det inte heller kommer att finnas utrymme för att bevilja partiell förtidspension då den försäkrade arbetar heltid. Såvitt gäller deltidsarbetande finns i dag inte någon rätt till sjukpenning på den tid som inte utnyttjas för förvärvsarbete. I propositionen föreslås inte någon ändring av detta förhållande. Utskottet, som ansluter sig till regeringens bedömningar, biträder propositionens förslag i nu behandlade delar.
Ekonomiska konsekvenser och uppföljning
Propositionen
Regeringen redovisade i proposition 1994/95:25 planerade besparingar om tre miljarder kronor netto (4,55 miljarder kronor brutto) inom området förtidspension och sjukförsäkring. Dessa besparingar har av regeringen beräknats uppnås dels genom de ändringar som riksdagen beslutat i anledning av proposition 1994/95:147 (bet. 1994/95:SfU10, rskr. 1994/95:343) med ikraftträdande den 1 oktober 1995 respektive den 1 januari 1997, dels genom de förslag som läggs fram i den förevarande propositionen. De förstnämnda ändringarna avser bl.a. förbättrat underlag för prövning av rätt till sjukpenning och förtidspension samt slopandet av nuvarande särregler för rätt till förtidspension för försäkrade som är 60 år eller äldre. Enligt propositionen beräknas besparingen på förtidspensionsanslaget uppgå till 310 miljoner kronor år 1997 och 590 miljoner kronor fr.o.m. år 1998. För anslaget Sjukpenning och rehabilitering, m.m. beräknas besparingen uppgå till 360 miljoner kronor år 1997. För år 1998 och därefter beräknas besparingen till 690 miljoner kronor. ATP-utgifterna beräknas minska med 530 miljoner kronor år 1997 och med 1 020 miljoner kronor fr.o.m. år 1998. I propositionen framhålls att en renodling av de olika trygghetssystemen bl.a. kommer att ge underlag för en mer rättvisande bild av samhällets kostnader inom olika problemområden samtidigt som det ger bättre underlag för framtida politiska beslut och prioriteringar mellan välfärdspolitikens olika områden. Vidare framhålls att det är viktigt att effekterna av den pågående renodlingen av de olika trygghetssystemen följs upp. Regeringen anser därför att de centrala myndigheterna - Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Socialstyrelsen - noggrant bör följa utvecklingen. Enligt propositionen är det också viktigt att en tydlig praxis utvecklas så snabbt som möjligt samt att tillämpningen av förslagen noga följs även ur ett jämställdhetsperspektiv.
Motionerna
I motion Sf8 av Ulla Hoffmann m.fl. (v) begärs i yrkande 2 en jämställdhetspolitisk redovisning av konsekvenserna av och förslag till åtgärder med anledning av förslagen till ändrade kriterier. I samma motion yrkande 3 begärs en motsvarande redovisning av de fördelningspolitiska konsekvenserna. Ragnhild Pohanka m.fl. (mp) begär i motion Sf6 yrkande 5 ett tillkännagivande om risken för övervältring på kommunernas socialtjänst. De framhåller att besparingarna kommer att leda till ökade kostnader inom andra ersättningssystem. I motion Sf4 yrkande 2 av Rose-Marie Frebran m.fl. (kd) begärs ett tillkännagivande om kompetens- och resursförstärkning. Motionärerna anser att resurser bör omfördelas till arbetslivsinriktad rehabilitering och till ökad kompetens till försäkringsadministrationen. I samma motion yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om snabbt igångsatt och kontinuerlig uppföljning av den pågående renodlingen av trygghetssystemens effekter. De framhåller att jämställdhetsperspektivet är angeläget, eftersom fler kvinnor än män enligt statistiken över nybeviljade förtidspensioner har en diagnos som kan vara svår att objektivt fastställa.
Utskottet
Arbetsmarknadsutskottet har i sitt yttrande framhållit att det är viktigt att en reform som innebär en besparing i ett trygghetssystem inte får medföra en markant fördyring i ett annat. Enligt arbetsmarknadsutskottet innebär ett genomförande av förslaget att arbetsmarknaden tillförs en kategori arbetslösa inom vilken det finns ett stort antal personer för vilka det kommer att vara mycket svårt att ordna arbeten, särskilt i de fall då restarbetsförmågan är mycket begränsad. Detta gäller åtminstone med det nuvarande arbetsmarknadsläget. Arbetsmarknadsutskottet framhåller vidare att om man gör en direkt jämförelse av hur denna kategori skulle belasta respektive system kan konstateras att den kontanta ersättningen i respektive system är ungefär lika hög. Arbetshandikappade och långtidsarbetslösa är på olika sätt prioriterade inom arbetsmarknadspolitiken. Om en person överförs från socialförsäkringssystemet till arbetsmarknadssystemet innebär detta enligt arbetsmarknadsutskottet att det, utöver det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, tillkommer kostnader för anordnande av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Eftersom denna grupp tillhör den kategori arbetslösa som har mycket svårt att erhålla nya arbeten kommer det att krävas speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta innebär att de sammanlagda kostnaderna för denna grupp kan antas bli lika höga eller högre än om de skulle uppbära förtidspension eller sjukpenning. Mot detta kan enligt arbetsmarknadsutskottet anföras att en av avsikterna med de föreslagna förändringarna är att personerna skall erhålla nya arbeten och därigenom försörja sig själva. Som tidigare påpekats är den nuvarande situationen på arbetsmarknaden inte sådan att det kan antas att flertalet av de personer som ingår i denna grupp kommer att kunna erhålla något reguljärt arbete. Socialförsäkringsutskottet har som ovan redovisats ställt sig bakom förslaget om att rätt till sjukpenning och förtidspension mer renodlat än i dag skall baseras på medicinska grunder. Enligt utskottets mening får resultatet av denna renodling emellertid inte innebära att människor som inte längre kan erhålla sjukpenning eller förtidspension ställs helt utan stöd från samhällets sida. Regeringen har inte gjort någon beräkning av antalet individer som kan komma att beröras av ändringarna eller någon analys av vilka personer eller grupper av personer som kan komma att påverkas därav. Av Sjuk- och arbetsskadekommitténs delbetänkande SOU 1995:149 kan utläsas att ca 20 % av antalet nybeviljade förtidspensioner/sjukbidrag kan beräknas vara beviljade med så stora inslag av de bedömningsgrunder som föreslås bli slopade att rätten till pension helt eller delvis bortfaller. Vidare kommer enligt kommittén andelen partiella förtidspensioner att öka. I sina resonemang om de ekonomiska konsekvenserna av förslagen har kommittén bedömt att de som i fortsättningen inte kommer att få ersättning från socialförsäkringen, i vart fall till en övervägande del, kan förväntas få sin försörjning genom andra skattepliktiga inkomster, t.ex. genom inkomst av förvärvsarbete eller ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Mot bakgrund av att arbetshandikappade är prioriterade inom arbetsmarknadspolitiken anser utskottet att det finns anledning att anta att tillräckliga arbetmarknadspolitiska insatser eller åtgärder kommer att mobiliseras för att därigenom tillse att personer som bedöms ha förmåga att försörja sig själva också får möjlighet att göra det. Emellertid anser utskottet att det finns anledning att noga följa upp effekterna av förslagen. Inte minst är det angeläget att följa upp effekterna av förslagen ur jämställdhetssynpunkt men även för att belysa effekterna för olika grupper, t.ex. vad gäller försäkrade som arbetar deltid respektive personer med en fjärdedels arbetsförmåga och möjligheterna för dessa grupper att utnyttja sin restarbetsförmåga. I det sammanhanget är det enligt utskottets mening angeläget att undersöka vilka möjligheter som finns att undanröja problem som har sin grund i bristande överensstämmelse mellan olika trygghetssystem. Som utskottet tidigare framhållit bör det finnas en samsyn mellan Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna, å ena sidan, samt arbetsmarknadsmyndigheterna, å andra sidan, och utskottet har därvid förutsatt ett samarbete mellan dem såväl i enskilda fall som på central nivå. Utskottet utgår från att regeringen tillser att en grundlig och allsidig uppföljning och analys snarast kommer till stånd. I den mån motionerna Sf8 yrkandena 2 och 3, Sf6 yrkande 5 och Sf4 yrkande 3 inte kan anses tillgodosedda med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionsyrkandena i fråga. När det slutligen gäller frågan om kompetens- och resursförstärkning har Sjuk- och arbetsskadekommittén i SOU 1996:113 behandlat frågor om åtgärder för att höja kompetens, effektivitet och status vad gäller arbetslivsinriktad rehabilitering. Kommittén har även påtalat att försäkringskassornas samordningsroll kräver en kompetenshöjning så att mer professionellt arbetssätt kan utvecklas. Utskottet, som vill betona att det måste finnas både tillräckliga resurser och god kompetens för det angelägna arbetet med arbetslivsinriktad rehabilitering, anser att resultatet av den beredning av kommitténs förslag som pågår inom regeringskansliet bör avvaktas. Utskottet avstyrker därför bifall till motion Sf4 yrkande 2.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf6 yrkandena 1-3, 1996/97:Sf8 yrkande 1 och 1996/97:Sf241 yrkande 4, res. 1 ( v, mp) 2. beträffande samordningsproblem och gråzon mellan trygghetssystemen att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf4 yrkande 1 och 1996/97:Sf248, res. 2 (m, fp, v, mp, kd) 3. beträffande rimlighetsbedömning m.m. att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf6 yrkandena 4 och 6, res. 3 (mp) 4. beträffande egenföretagare att riksdagen med avslag på motionerna 1996/97:Sf3, 1996/97:Sf5 och 1996/97:Sf7 antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, 2. lag om ändring i lagen (1995:508) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, res. 4 (m, fp, v, mp, kd) 5. beträffande uppföljning att riksdagen avslår motionerna 1996/97:Sf4 yrkande 3, 1996/97:Sf6 yrkande 5 och 1996/97:Sf8 yrkandena 2 och 3, res. 5 (v, mp, kd) 6. beträffande kompetens- och resursförstärkning att riksdagen avslår motion 1996/97:Sf4 yrkande 2. res. 6 (kd)
Stockholm den 3 december 1996
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Börje Nilsson
I beslutet har deltagit: Börje Nilsson (s), Gullan Lindblad (m), Margareta Israelsson (s), Anita Jönsson (s), Margit Gennser (m), Lennart Klockare (s), Ingrid Skeppstedt (c), Sven-Åke Nygårds (s), Sigge Godin (fp), Ronny Olander (s), Mona Berglund Nilsson (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Siw Wittgren-Ahl (s), Åke Sundqvist (m) och Marie Engström (v).
Reservationer
1. Avslag på propositionen (mom. 1)
Ragnhild Pohanka (mp) och Marie Engström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med En renodling och på s. 12 slutar med mellan myndigheter. bort ha följande lydelse: Utskottet anser att kriterierna för rätt till ersättning inte kan ändras innan rehabiliteringsinsatser har organiserats på regional och lokal nivå. Dessutom måste åtgärder dessförinnan vidtas vad gäller sjukvårdens, företagshälsovårdens, socialtjänstens, arbetsförmedlingens och försäkringskassornas roll, verksamhet och organisation. Om inte så sker är enligt utskottets mening risken för övervältring av kostnaderna på kommunernas socialtjänst mycket stor. Utskottet är vidare av den meningen att regeringens förslag om ändrade kriterier för rätt till sjukpenning och förtidspension är diskriminerande för kvinnor. Främst kvinnor riskerar att hamna i deltidsarbetslöshet i och med införandet av den s.k. steg för steg-modellen. Kvinnor har dessutom ofta en mer sammansatt sjukdomsbild än män och kan därmed komma att beröras mer av förslagen. Utskottet anser därför att förslaget skall avslås och regeringen återkomma med förslag till hur en mer jämställd beräkning av rätten till förtidspension och sjukpenning kan göras. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande avslag på propositionen att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf6 yrkandena 1-3, 1996/97:Sf8 yrkande 1 och 1996/97:Sf241 yrkande 4 dels avslår propositionen, dels som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Samordningsproblem och gråzon mellan trygghetssystemen (mom. 2)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m), Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Åke Sundqvist (m) och Marie Engström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med Med det och på s. 12 slutar med mellan myndigheter. bort ha följande lydelse: Sjuk- och arbetsskadekommittén lade i juni 1996 i SOU 1996:113 fram förslag om en allmän och aktiv försäkring vid sjukdom och rehabilitering. Kommitténs målsättning var att försäkringen som helhet skulle ge betydande besparingar fram till år 2000. För att åstadkomma dessa besparingar krävdes enligt kommittén ett sammanhållet förslag där delarna bildar en helhet. Kommitténs förslag går bl.a. ut på att människor som faller utanför sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen liksom de som är hänvisade till socialbidrag skall ges en rimlig inkomsttrygghet genom samverkan mellan kommuner, försäkringskassa och arbetsförmedling. Några förslag som leder till en sådan samverkan mellan de berörda myndigheterna har inte regeringen lagt fram. I stället har man ryckt ut delar ur något som var tänkt att bilda en helhet. Utskottet befarar att ett genomförande av den föreslagna skärpningen av reglerna för rätt till sjukpenning och förtidspension innebär att framför allt kvinnor med förslitningsskador efter långvarigt och tungt arbete inom bl.a. vårdsektorn kommer att drabbas hårt. Denna typ av sjukdomar är svårdiagnostiserbar, och utskottet förutser betydande problem för den enskilde att under sådana omständigheter hävda sin rätt till ersättning. Enligt utskottets uppfattning finns det stor risk att kostnaderna för individens försörjning i sådana fall kan komma att vältras över på kommunerna. Utskottet anser med hänvisning till det ovan anförda att det är nödvändigt att de olika trygghetssystemen harmoniseras och samordnas. Utskottet anser att det måste vara en högst prioriterad uppgift för det allmänna att snarast lösa de existerande samordningsproblemen vad gäller olika förmåner, t.ex. sjuklön, arbetsskadeersättning, arbetslöshetsersättning och socialbidrag. Om inte en sådan samordning liksom en samverkan mellan de olika myndigheterna kommer till stånd är risken för en utvecklad gråzon mellan olika trygghetssystem mycket stor. Ett nytt gråzonsproletariat kan bli följden om vissa människor kommer att anses för friska för att få sjukpenning eller förtidspension men för sjuka för att få nytt arbete. Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen detta till känna.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande samordningsproblem och gråzon mellan trygghetssystemen att riksdagen med bifall till motionerna 1996/97:Sf4 yrkande 1 och 1996/97:Sf248 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)
Ragnhild Pohanka (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11 börjar med Med det och på s. 12 slutar med yrkande 6. bort ha följande lydelse: Utskottet anser att enbart medicinsk bedömning vid prövning av rätt till sjukpenning och förtidspension är otillräcklig. Möjligheten att göra en rimlighetsbedömning bör därför kvarstå. Vidare anser utskottet att normalt förekommande arbeten skall omfatta de arbeten som finns i närheten av den ort där försäkringstagaren bor. Det anförda bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse: 3. beträffande rimlighetsbedömning m.m. att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf6 yrkandena 4 och 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. Egenföretagare (mom. 4)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m), Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Åke Sundqvist (m) och Marie Engström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 14 börjar med Socialförsäkringsutskottet har och slutar med och Sf5. bort ha följande lydelse: Regeringens förslag innebär, något som också arbetsmarknadsutskottet påpekat i sitt yttrande, att egenföretagare, t.ex. en lantbrukare som på grund av omfattande förslitningsskador eller astma inte kan fortsätta sitt arbete, enligt den s.k. steg för steg-modellen (steg 5) skall vända sig till arbetsförmedlingen för att söka nytt arbete. Finns inte något sådant arbete och den försäkrade således blir arbetslös kan arbetslöshetsersättning inte utges med mindre än att verksamheten är avvecklad. Detta är bl.a. resultatet av att det inte längre finns en allmän arbetslöshetsförsäkring. Enligt utskottet är det inte rimligt att vissa människor ställs utanför sjukförsäkringen trots att de är sjuka. Det är vidare orimligt att hänvisa dem till ett skyddsnät (arbetslöshetsförsäkringen) som de inte omfattas av. Resultatet kan bara bli att kostnaderna för individens försörjning övervältras på kommunerna. Utskottet, som menar att denna konsekvens av förslaget inte är försvarbar, anser att steg 5 inte bör omfatta egenföretagare. Regeringens förslag i denna del bör därför avslås.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande egenföretagare att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf5 yrkande 1 och med anledning av motionerna 1996/97:Sf3, 1996/97:Sf5 yrkande 2 och 1996/97:Sf7 antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, dock med den ändringen att 3 kap. 7 § femte stycket skall kompletteras med följande mening: Detta stycke tillämpas inte i fråga om den som har en sjukpenninggrundande inkomst baserad på inkomst av annat förvärvsarbete och som inte har rätt till arbetslöshetsersättning. 2. lag om ändring i lagen (1995:508) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring, dock med den ändringen att 7 kap. 3 § första stycket skall kompletteras med följande mening: I fråga om en försäkrad som har en sjukpenninggrundande inkomst baserad på inkomst av annat förvärvsarbete skall hänsyn tas till om den försäkrade inte har rätt till arbetslöshetsersättning.,
5. Uppföljning (mom. 5)
Ragnhild Pohanka (mp) Rose-Marie Frebran (kd) och Marie Engström (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17 börjar med Emellertid anser och på s. 18 slutar med i fråga. bort ha följande lydelse: Utskottet konstaterar med besvikelse att regeringen återigen har lagt fram förslag som inte har analyserats vare sig med avseende på effekterna på individnivå eller för olika grupper av försäkrade, t.ex. kvinnor. Fler kvinnor än män har enligt statistiken över nybeviljade förtidspensioner en diagnos som kan vara svår att objektivt fastställa. Utskottet befarar dessutom att förslaget, om det genomförs, innebär en stor risk för att kostnaderna för människors försörjning i vissa fall kommer att övervältras på kommunernas socialtjänst. En snabbt igångsatt och kontinuerlig uppföljning och analys av effekterna av den pågående renodlingen av trygghetssystemen är därför nödvändig både ur jämställdhetspolitisk synpunkt och med avseende på renodlingens effekter från fördelningspolitisk synpunkt. Utskottet förutsätter att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder, om så skulle behövas för att korrigera orimliga effekter av förslagen. Det anförda bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande uppföljning att riksdagen med bifall till motionerna, 1996/97:Sf4 yrkande 3, 1996/97:Sf6 yrkande 5 och 1996/97:Sf8 yrkandena 2 och 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Kompetens- och resursförstärkning (mom. 6)
Rose-Marie Frebran (kd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 18 börjar med När det och slutar med yrkande 2. bort ha följande lydelse: Enligt utskottets mening bör resurser omfördelas till arbetslivsinriktad rehabilitering i syfte att stärka arbetslinjen och för att öka kompetensen inom försäkringsadministrationen. Detta är viktigt inte minst för att skydda de enskilda så att de inte kommer i kläm mellan olika system och för att underlätta en helhetssyn på individens situation. Vad nu anförts bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande kompetens- och resursförstärkning att riksdagen med bifall till motion 1996/97:Sf4 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilda yttranden
1. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)
Gullan Lindblad (m), Margit Gennser (m), Sigge Godin (fp), Ulf Kristersson (m) och Åke Sundqvist (m) anför:
Utskottsmajoriteten, vari vi ingår, har framhållit att den väsentliga skärpningen och renodlingen av försäkringen är att rätten till ersättning skall bedömas enligt det s.k. steg 5. Enligt detta steg skall bedömas om den försäkrade, trots sjukdomen, kan klara ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Det är värdefullt att utskottet samtidigt har påpekat vikten av att ärenden som rör enskilda försäkrade hanteras med varsamhet och respekt. Det är emellertid enligt vår uppfattning en klar nackdel om förslaget får till följd att människor som arbetat under i stort sett hela sitt yrkesverksamma liv med inkomster som får betraktas som normala eller däröver och efter bedömning enligt steg 5 hänvisas till ett arbete som är betydligt lägre avlönat. Enligt vår mening är det inte rimligt att kräva att en enskild i denna situation skall behöva förlora alltför mycket på grund av att han eller hon tvingas byta arbete. Vi anser därför att den möjlighet till rimlighetsbedömning som förslaget trots allt innebär skall innefatta även en möjlighet att se till att den inkomstförlust som den enskilde gör i det nya arbetet inte blir alltför kännbar. Vi vill dessutom påpeka att en sådan försäkrad i sitt tidigare arbete har erlagt dryga skatter och egenavgifter samtidigt som arbetsgivaren betalat arbetsgivaravgifter på den tidigare inkomsten. Utan den nyss nämnda möjligheten att beakta inkomstförlusten vid rimlighetsbedömningen kommer den bristande överensstämmelse som redan finns mellan inbetalda socialavgifter och utbetalda förmåner att bli ännu större.
2. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3)
Ingrid Skeppstedt (c) anför:
På grund av samhällets bristande förmåga att i alla delar bygga upp skyddsnät när det gäller ekonomisk och social trygghet finns det personer som redan i dag faller utanför de olika trygghetssystemen. En renodling av systemen skulle - om den inte utformades på ett varsamt sätt - kunna förstärka denna utveckling. Förslaget med de förtydliganden som görs i utskottets betänkande är emellertid så avvägt att det enligt Centerpartiets uppfattning inte får denna effekt. Jag vill här särskilt framhålla att innebörden av förslaget är att om en medicinsk orsak medför nedsatt arbetsförmåga skall ersättning kunna utges från sjukpenningförsäkringen eller förtidspensioneringen även om det finns vissa inslag av t.ex. social karaktär som inverkar på arbetsoförmågan. Vidare är det viktigt att betona att den huvudsakliga avsikten med renodlingen är att det är personer, som helt klart har en arbetsförmåga som kan utnyttjas på den öppna arbetsmarknaden som enligt de nya reglerna inte kommer i fråga för ersättning från sjukförsäkringen eller förtidspensioneringen. Det är enligt vår uppfattning också viktigt att komma ihåg att reglerna möjliggör en rimlighetsbedömning. Individuella hänsyn skall även i fortsättningen kunna tas. Inte minst åldersfaktorn kommer att väga tungt i detta sammanhang. Också bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter skall kunna beaktas. Även om huvudregeln enligt steg 5 är att en försäkrad skall bedömas utifrån sina möjligheter att få ett arbete på den nationella arbetsmarknaden kommer, om det finns särskilda skäl för det, i vissa fall den regionala eller t.o.m. den lokala arbetsmarknaden att vara den arbetsmarknad som den enskildes arbetsförmåga skall bedömas mot. I propositionen framlagda lagförslag Arbetsmarknadsutskottets yttrande 1996/97:AU3y
Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension
Till socialförsäkringsutskottet
Socialförsäkringsutskottet behandlar för närvarande proposition 1996/97:28 Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension jämte motioner. Genom beslut den 22 oktober 1996 har socialförsäkringsutskottet berett arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och med anledning av den angivna motioner.
Propositionen
I propositionen föreslås ändringar i den del av regelverket om sjukpenning och förtidspension som särskilt gäller bedömningen av arbetsförmågans nedsättning. En utgångspunkt är att samhällets trygghetssystem bör renodlas efter de olika orsakerna till behovet av insats. Sjukpenning och förtidspension skall mer uttalat än i dag vara ett skydd vid medicinskt grundad nedsättning av arbetsförmågan. Utrymmet för att beakta andra faktorer än medicinska skall minskas. Den försäkrades arbetsförmåga skall i sista hand bedömas mot alla på arbetsmarknaden normalt förekommande arbeten och den som har förmåga att klara något sådant arbete på heltid skall anses ha full arbetsförmåga. Förslagen om ändrade kriterier för rätt till sjukpenning respektive förtidspension är en fortsättning på den inriktning beträffande förtydligande och renodling av regelsystemen inom socialförsäkringen som lades fast i regeringens proposition Vissa ekonomisk- politiska åtgärder m.m. (prop. 1994/95:25). Syftet med förändringarna var att utforma klarare regler som medverkar till att tydliggöra gränserna för vad som bör ersättas från socialförsäkringen. Vidare aviserades en besparing på sammanlagt 3 miljarder kronor netto. Den första delen av besparingen åstadkoms genom regeländringar som trädde i kraft den 1 oktober 1995. Den resterande delen av besparingen åstadkoms genom de förslag som lämnas i propositionen. Den totala besparingen inom förtidspension och sjukförsäkring kommer att uppgå till 4,55 miljarder kronor brutto, vilket motsvarar 3 miljarder kronor netto.
Utskottets bedömning
Utskottet kommer i detta yttrande i första hand att behandla de föreslagna förändringarna från ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. I detta sammanhang kommer utskottet särskilt att peka på vilka ekonomiska konsekvenser förslaget medför för detta politikområde. Som framgår av propositionen beräknas de redan genomförda förändringarna tillsammans med de föreslagna förändringarna till en sammanlagd besparing med 3 miljarder kronor netto. I förslaget finns ingen analys av hur förändringarna påverkar andra trygghetssystem. Arbetsmarknadsutskottet har anmodat Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) att yttra sig över vilka effekterna blir på arbetsmarknaden om förslaget genomförs. Av detta yttrande (se bilaga) framgår sammanfattningsvis följande. AMS anser att det stora flertalet av de försäkrade som bedöms ha en restarbetsförmåga och därmed inte kommer att erhålla någon ersättning från socialförsäkringen är personer med begränsat arbetsutbud. Dessa har särskilt stora behov av arbetsmarknadspolitiska insatser för att kunna tillvarata det arbetsutbud som kan finnas. Denna personkrets kommer att tillhöra en sökandegrupp bestående av särskilt svårplacerade arbetshandikappade. De kommer att konkurrera om de begränsade åtgärder och arbetstillfällen som finns för arbetshandikappade. De arbetshandikappade har under år 1996 utgjort ca 12 % av kvarstående arbetssökande på arbetsförmedlingarna. Det motsvarar ett snitt på ca 74 000 personer i månaden. Av dessa erhåller endast 2,5 % arbete varje månad. AMS hävdar att förslaget troligen kommer att leda till en ökad andel långtidsarbetslösa för vilka inga eller få alternativ finns på arbetsmarknaden. Vidare påpekas att den genomsnittliga årskostnaden i arbetslöshetsförsäkringen för en arbetslös arbetshandikappad motsvarar kostnaden för en hel förtidspension. Utskottet har vid kontakter med AMS upplysts om att i nämnda årskostnad ingår endast det ekonomiska stödet vid arbetslöshet. Utöver detta stöd tillkommer eventuella kostnader för arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Arbetsmarknadsutskottet vill inledningsvis framhålla att det kan finnas ett värde i att försöka renodla de olika trygghetssystemen, eftersom det är av vikt att uppkomna kostnader på grund av sjukdom eller arbetslöshet i största möjliga utsträckning hanteras inom socialförsäkringspolitiken respektive arbetsmarknadspolitiken. En sådan renodling kan underlätta prioriteringar mellan olika politikområden. Utskottet vill dock påpeka att man vid denna renodling måste vara särskilt uppmärksam på att personer inte hamnar utanför samtliga trygghetssystem. Problemet med att vissa grupper befinner sig i en gråzon mellan olika trygghetssystem har behandlats av Arbetsmarknadspolitiska kommittén i samråd med Sjuk- och arbetsskadekommittén. Dessa kommittéer bedömde det som angeläget att en bättre samordning kom till stånd i arbetet med rehabiliteringen av personer i utsatta grupper (se SOU 1996:34 s. 221 f.). Kommittéerna föreslog därför att försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kommunen skulle bilda en samverkansorganisation på lokal nivå för planering och beställning av rehabiliterings- och andra arbetsförberedande åtgärder. Sjuk- och arbetskadekommittén har därefter vidareutvecklat och konkretiserat innehållet i förslaget och då främst vad avser de finansiella och lagtekniska förutsättningarna för att genomföra detta. Utskottet vill understryka vikten av samordnad rehabilitering och ansluter sig därför till de bedömningar som kommittéerna gjorde. Utskottet anser vidare att det är viktigt att en reform som innebär en besparing i ett trygghetssystem givetvis inte får medföra en markant fördyring i ett annat. Som framgår av AMS yttrande innebär ett genomförande av förslaget att arbetsmarknaden tillförs en kategori arbetslösa inom vilken det finns ett stort antal personer för vilka det kommer att vara mycket svårt att ordna arbeten, särskilt i de fall då restarbetsförmågan är mycket begränsad. Detta gäller åtminstone med det nuvarande arbetsmarknadsläget. Om man gör en direkt jämförelse av hur denna kategori skulle belasta respektive system kan konstateras att den kontanta ersättningen i respektive system är ungefär lika hög. Man måste dock även beakta vad arbetsmarknadspolitiken innebär i förhållande till den kategori som är i fråga. Arbetshandikappade och långtidsarbetslösa är på olika sätt prioriterade inom arbetsmarknadspolitiken. Om en person överförs från socialförsäkringssystemet till arbetsmarknadssystemet innebär detta att det, utöver det ekonomiska stödet vid arbetslöshet, tillkommer kostnader för anordnande av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Eftersom denna grupp tillhör den kategori arbetslösa som har mycket svårt att erhålla nya arbeten kommer det att krävas speciella arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Detta innebär att de sammanlagda kostnaderna för denna grupp kan antas bli lika höga eller högre än om de skulle uppbära förtidspension eller sjukpenning. Mot detta kan anföras att en av avsikterna med de föreslagna förändringarna är att personerna skall erhålla nya arbeten och därigenom försörja sig själva. Som tidigare påpekats är den nuvarande situationen på arbetsmarknaden inte sådan att det kan antas att flertalet av de personer som ingår i denna grupp kommer att kunna erhålla något reguljärt arbete. Utöver dessa synpunkter vill utskottet påpeka att det kan vara problem för vissa grupper att erhålla arbetslöshetsersättning. Som exempel kan nämnas personer vars arbetsförmåga bedömts vara nedsatt med minst tre fjärdedelar och därför erhåller tre fjärdedels förtidspension eller sjukbidrag. Enligt nuvarande regler för arbetslöshetsförsäkringen har en sådan person rätt till ersättning endast om han eller hon efter beslutet om förtidspension respektive sjukbidrag har uppfyllt ett arbetsvillkor, dvs. utfört förvärvsarbete minst 80 dagar fördelade på minst fem månader. Ett annat exempel på en sådan grupp är företagare. För att en företagare skall kunna erhålla arbetslöshetsersättning krävs att han eller hon avvecklar sitt företag. Den nyligen avslutade utredningen om ersättning vid arbetslöshet och omställning (ARBOM-utredningen) har haft i uppdrag att se över den ekonomiska ersättningen vid arbetslöshet. Utredningen har inte föreslagit några förändringar av nuvarande regler om rätt till arbetslöshetsersättning för personer som erhåller förtidspension eller sjukbidrag. Däremot har utredningen föreslagit att företagare som blir arbetslösa skall kunna låta verksamheten vila samtidigt som arbetslöshetsersättning utges (se SOU 1996:150). Regeringen har aviserat att den under våren 1997 kommer att lägga en proposition med förslag om en ny arbetslöshetsförsäkring. Utskottet kan konstatera att innan en sådan förändring genomförts innebär de föreslagna förändringarna att företagare riskerar att vid arbetslöshet bli helt utan ersättning. Med dessa synpunkter överlämnar utskottet yttrandet.
Stockholm den 7 november 1996
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Johnny Ahlqvist
I beslutet har deltagit: Johnny Ahlqvist (s), Elver Jonsson (fp), Sten Östlund (s), Per Unckel (m), Ingvar Johnsson (s), Kent Olsson (m), Martin Nilsson (s), Elving Andersson (c), Laila Bjurling (s), Sonja Fransson (s), Hans Andersson (v), Kristina Zakrisson (s), Christel Anderberg (m), Barbro Johansson (mp), Dan Ericsson (kd), Paavo Vallius (s) och Anna Åkerhielm (m).
Särskilt yttrande
Hans Andersson (v) anför:
AMS har, utöver vad som angivits i arbetsmarknadsutskottets yttrande, påpekat att styrelsen - inför den första skärpningen av ersättningsrätten den 1 oktober 1995 - i en gemensam skrivelse med Arbetslivsfonden, Arbetarskyddsstyrelsen, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen ställd till regeringen påtalat att skärpningen skulle leda till en högre registrerad arbetslöshet och ökade krav på åtgärder inom arbetslivsinriktad rehabilitering. I skrivelsen föreslogs bl.a. att arbetsmarknadsmyndigheterna skulle ges möjlighet att bevilja hel eller partiell förtidspension på arbetsmarknadsmässiga grunder när alla vägar till lämpligt arbete hade prövats. Jag kan konstatera att förslaget om samordning av rehabilitering på lokal nivå inte har lett till något motsvarande förslag från regeringen. Vidare kan jag konstatera att en förändring av de medicinska kriterierna i nuvarande läge kommer att leda till att vissa personer, som trots att de är för sjuka för att erhålla ett arbete, kommer att bli utan sjukpenning eller förtidspension. Jag anser sammanfattningsvis att det är viktigt att man, innan man förändrar kriterierna för sjukpenning och förtidspension, genomför förslagen från Sjuk- och arbetsskadekommittén rörande satsningen på rehabiliteringsinsatser samt sjukvårdens, företagshälsovårdens, den kommunala socialtjänstens, arbetsförmedlingens och försäkringskassornas roll, verksamhet och organisation. Enligt min mening bör det också införas en möjlighet att erhålla förtidspension av arbetsmarknadsmässiga skäl i enlighet med förslaget i den av AMS nämnda skrivelsen.
Arbetsmarknadsstyrelsen
Arbetsmarknadsprogram Yttrande Ank. arbetsmarknadsutskottet 1996-11-04 1996-11-04 Dnr 1996/97:266 Arbetsmarknadsutskottet
Yttrande över prop 1996/97:28 Kriterier för rätt till ersättning i form av sjukpenning och förtidspension
Arbetsmarknadsutskottet har av arbetsmarknadsstyrelsen begärt yttrande över effekterna på arbetsmarknaden om förslaget till skärpta ersättningskriterier i socialförsäkringen genomförs.
I yttrandet över delbetänkandet om rätten till sjukpenning mm (SOU 1995:149) gjorde AMS bedömningen att de som inte kommer att uppfylla kraven för rätt till ersättning i stor utsträckning kommer att vara personer med ett begränsat arbetsutbud och som är i behov av yrkesinriktad rehabilitering och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Sjuk- och arbetsskadekommittén konstaterade att det inte varit möjligt att inom ramen för sin utredning göra någon analys av konsekvensema av sitt förslag när det gäller frågan om effekter på andra system. AMS ser det som otillfredsställande att utredningen inte tagit hänsyn till vilka kostnader som uppstår i andra delar av ekonomin.
Redan inför den första skärpningen av ersättningsrätten - som infördes 1 oktober 1995 - gjorde AMS och samverkande myndigheter tillsammans bedömningen att denna skärpning skulle åtföljas av en högre registrerad arbetslöshet och ökade krav på åtgärder inom arbetslivsinriktad rehabilitering. Detta togs upp i en gemensam skrivelse (l995-06-30) till regeringen (arbetsmarknadsdepartementet och socialdepartementet) från Arbetslivsfonden, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen. Bland flera viktiga förslag som överlämnades till regeringen med hemställan om genomförande föreslogs att arbetsmarknadsmyndigheterna skulle ges möjlighet att bevilja hel eller partiell förtidspension på arbetsmarknadsmässiga grunder i de fall när alla vägar till lämpligt arbete prövats. En sådan konstruktion skulle bl a onödiggöra den prövning av rätten till förtidspension på medicinska grunder som sannolikt blir aktuell för många äldre efter en längre tids arbetslöshet.
Rent allmänt gör AMS den bedömningen att det stora flertalet av de försäkrade som bedöms ha en restarbetsförmåga och därmed inte kommer att ha ersättning från socialförsäkringen är personer med begränsats arbetsutbud och som i mindre utsträckning är konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden.
Vad som nu kan noteras är en ökad inströmning till arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut av ärenden från försäkringskassan där den försäkrades ersättning från socialförsäkringen har upphört. Af/Ami är i stor utsträckning också inkopplat i försäkringskassans utredningar för att göra arbetsmarknadsbedömningar. De aktuella förslagen till skärpning av rätten till ersättning kommer att ytterligare öka behovet av sådana bedömningar av de försäkrades arbetsförmåga, vilket kommer att ta i anspråk större resurser inom AMV som är avsedda för rehabilitering och utslussning av arbetshandikappade. Dessa ökade krav på AMV kommer i ett läge då verket tvingas dra ned på arbetsmarknadsinstitutens resurser på grund av den besparing motsvarande l00 milj kr som statsmakterna lagt direkt på den yrkesinriktade rehabiliteringen.
Den besparingen som regeringens förslag beräknas kunna ge innebär - enligt sjuk- och arbetsskadekommittén - att 14.000 personer (motsvarande 12.000 hela förtidspensioner) under l997 inte kommer att beviljas förtidspension eller sjukbidrag på grund av de föreslagna ändringarna i rätten till ersättning. AMS bedömer att det rör sig om en krets av personer med mycket begränsat arbetsutbud och med särskilt stora behov av arbetsmarknadspolitiska insatser för att ta tillvara det arbetsutbud som kan finnas. Man får räkna med att denna personkrets kommer att tillhöra en sökandegrupp på arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut av särskilt svårplacerade arbetshandikappade och som kommer att konkurrera om de begränsade åtgärderna och arbetstillfällena för arbetshandikappade.
De arbetshandikappade har under 1996 utgjort ca l2 % av kvarstående arbetssökande på arbetsförmedling (inklusive sökande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder). Det motsvarar ca 74.000 personer i genomsnitt varje månad. Av dessa har endast 2,5 % fått arbete varje månad. Möjligheterna för arbetshandikappade att få ett arbete är således ytterst begränsade i rådande arbetsmarknadsläge. De konkurrerar med en halv miljon arbetssökande om arbetstillfällen.
I nuvarande arbetsmarknadsläge är lönebidrag i stort sett den enda åtgärd som kan leda till anställning för svårplacerade arbetshandikappade. Medlen för lönebidrag är i stort sett intecknade. För att öka de arbetshandikappades chanser till arbete på den reguljära arbetsmarknaden finns ett stort behov av ytterligare platser för lönebidragsanställningar. Vägledning och rehabilitering inom arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsinstitut och möjligheterna till samverkan med kommuner, landsting och försäkringskassor kan stoppas upp om inte medel till lönebidrag finns tillgängliga i slutfasen av rehabilite ringen. Till detta kommer svårigheter att få till stånd en omsättning från Samhallplatser till lönebidragsplatser. Behovet av en ökad volym lönebidrag växer också till följd av att gruppen personer över 60 år som uppfyller kraven för lönebidrag enligt nuvarande bestämmelser kan förväntas öka. AMS har därför i sin anslagsframställning för 1997 föreslagit att omfattningen av de särskilda åtgärderna för arbetshandikappade ökas till att i genomsnitt omfatta 55 000 personer, vilket är en ökning med 5 000 platser jämfört med 1995/96.
Mycket talar för att de personer som berörs av förslagen i regeringens proposition kommer att belasta det totala arbetslöshetstalet och på sikt ytterligare späda på antalet långtidsinskrivna på arbetsförmedlingen för vilka inga eller få alternativ finns på arbetsmarknaden.
Den genomsnittliga årskostnaden i arbetslöshetsförsäkringen för en arbets lösarbetshandikappad motsvarar exakt kostnaden för en hel förtidspension. Det finns därför anledning att starkt ifrågasätter om de föreslagna ersättningskriterierna i realiteten kommer att medföra någon besparing i de offentliga utgifterna.
/namnteckning/
Göte Bernhardsson
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1 Propositionen 1 Motionerna 2 Utskottet 3 Nuvarande regler för rätt till sjukpenning och förtidspension 3 Grundprinciper för rätt till sjukpenning och förtidspension 4 Propositionen 4 Motionerna 7 Utskottet 8 Egenföretagares m.fl. gruppers rätt till sjukpenning och förtidspension 12 Propositionen 12 Motionerna 13 Utskottet 13 Betydelsen av inkomst- och arbetstidsförändringar 14 Ekonomiska konsekvenser och uppföljning 15 Propositionen 15 Motionerna 16 Utskottet 16 Hemställan 18 Reservationer 19 1. Avslag på propositionen (mom. 1) 19 2. Samordningsproblem och gråzon mellan trygghetssystemen (mom. 2) 20 3. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3) 21 4. Egenföretagare (mom. 4) 21 5. Uppföljning (mom. 5) 22 6. Kompetens- och resursförstärkning (mom. 6) 22 Särskilda yttranden 23 1. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3) 23 2. Rimlighetsbedömning m.m. (mom. 3) 23 Bilaga 1: Regeringens lagförslag 25 Bilaga 2: Arbetsmarknadsutskottets yttrande 1996/97:AU3y 30