Ändrad träfiberprövning
Betänkande 1991/92:NU6
Näringsutskottets betänkande
1991/92:NU06
Ändrad träfiberprövning
Innehåll
1991/92 NU6
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1990/91:183 om ändrad träfiberprövning (industridepartementet), dels de sju motioner som har väckts med anledning av denna proposition, dels -- helt eller delvis -- åtta motioner från allmänna motionstiden 1990, dels -- delvis -- en motion som har väckts med anledning av proposition 1989/90:88 om vissa näringspolitiska frågor, dels -- helt eller delvis -- sju motioner från allmänna motionstiden 1991.
Skrivelser i ärendet har inkommit från Föreningen Skogsindustrierna, Svenska träskivor, Sågverkens riksförbund och Rottneros Bruk AB.
Sammanfattning
Regeringen har föreslagit att regleringen av träfiberanvändning skall avskaffas när det gäller skogsindustriella anläggningar. Beträffande spån för eldningsändamål föreslås prövningsplikten bibehållas, med motivet att råvaruförsörjningen för skivindustrin annars anses komma i fara.
Utskottet ställer sig bakom det första förslaget. Vad gäller prövningsplikten för spån för eldningsändamål anser utskottet att också denna kan avskaffas. I likhet med vad som anförs i flera motioner (m, fp, c) menar utskottet att skogsindustrins råvaruförsörjning bäst tillgodoses på en fri marknad. Med hänsyn till de omställningsproblem skivindustrin kan komma att ställas inför föreslår utskottet dock en viss övergångsperiod -- fram till den 1 juli 1993 -- under vilken den i propositionen föreslagna ändrade träfiberlagen skall gälla.
I en reservation (s) förordas, såsom i propositionen, att prövningsplikten för spån för eldningsändamål skall bibehållas tills vidare. En kortare övergångsperiod anses inte tillräcklig för att skivindustrin skall kunna ställa om sig till ändrade marknadsförutsättningar.
Med hänvisning till pågående berednings- och utredningsarbete avstyrker utskottet dels två motioner (c) med krav på en översyn av prisbildningen och konkurrensförhållandena på marknaden för skogsråvara, dels två motioner (mp) med yrkanden om vedråvarans användning.
Propositionen
Förslag
I proposition 1990/91:183 föreslår regeringen -- efter föredragning av industriminister Rune Molin -- att riksdagen antar förslag till lag om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara. Lagförslaget återges i bilaga (s. 18).
Huvudsakligt innehåll
Den föreslagna ändringen i lagen (1987:588) om träfiberråvara innebär vissa inskränkningar i den prövningsplikt som föreskrivs i lagen. Kravet på tillstånd för att använda träfiberråvara i skogsindustriella anläggningar upphävs helt. Lagen skall i fortsättningen endast avse prövning av användningen av såg- och kutterspån för eldningsändamål med syfte att motverka råvarubrist inom träskiveindustrin.
Motionerna
De motioner som har väckts med anledning av proposition 1990/91:183 är följande:
1990/91:N117 av Gunnar Thollander m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om skivindustrins tillgång till vedråvara.
1990/91:N118 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen 1. beslutar upphäva träfiberlagen (1987:588), 2. som sin mening ger regeringen till känna att den bör verka för införande av koldioxidskatt i alla länder, 3. som sin mening ger regeringen till känna att ett restitutionssystem skall utarbetas för att kompensera träskiveindustrin för de merkostnader som koldioxidskatten förorsakar, på sätt som i motionen anförts.
1990/91:N119 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen 1. med avslag på proposition 1990/91:183 upphäver lagen (1987:588) om träfiberråvara, 2. hos regeringen begär förslag om restitution till träskiveindustrin.
1990/91:N120 av Hadar Cars m.fl. (fp) vari yrkas att riksdagen beslutar att den av regeringen föreslagna lagen om ändring av lagen (1987:588) om träfiberråvara skall gälla från den 1 juli 1991 till den 30 juni 1993 och att lagen om träfiberråvara därefter upphävs.
1990/91:N121 av Sten-Ove Sundström (s) och Monica Öhman (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ändringar i träfiberlagen.
1990/91:N122 av Per Westerberg m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen beslutar att den av regeringen föreslagna lagen om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara skall gälla från den 1 juli 1991 till den 30 juni 1993 samt att lagen (1987:588) om träfiberråvara därefter upphävs.
1990/91:N123 av Per-Ola Eriksson m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att lagen om träfiberråvara skall vara avvecklad till den 31 december 1992.
De motioner från allmänna motionstiden år 1990 som behandlas här är följande:
1989/90:N224 av Inger Schörling m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandet (3 delvis) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ASSI:s produktval och om användning av fiberråvara,
1989/90:N252 av Sigge Godin (fp) vari yrkas att riksdagen upphäver lagen (1987:588) om träfiberråvara.
1989/90:N253 av Göran Engström m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen 1. avskaffar träfiberlagen, 2. om yrkande under 1 inte bifalles, beslutar om sådan ändring i träfiberlagen att utnyttjande av träfiberråvara för energiändamål får ske utan särskilt tillstånd.
1989/90:N258 av Lars Ernestam m.fl. (fp) vari -- med motivering i motion 1989/90:Jo310 -- yrkas att riksdagen avskaffar lagen om träfiberråvara.
1989/90:N260 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandet (1) -- med motivering i motion 1989/90:Jo311 -- att riksdagen avskaffar träfiberlagen.
1989/90:N261 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) såvitt gäller yrkandet (1) -- med motivering i motion 1989/90:Jo312 -- att riksdagen beslutar att träfiberlagen avskaffas fr.o.m. den 1 juli 1990.
1989/90:N282 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen upphäver lagen om träfiberråvara den 1 juli 1990.
1989/90:N304 av Karl Erik Olsson m.fl. (c) vari -- med motivering i motion 1989/90:Jo315 -- yrkas att riksdagen 1. hos regeringen begär en översyn av prisbildningen inom marknaden för skogsråvara och tillämpningen av lagen om kartell- och monopolbildning på denna marknad, 2. avskaffar träfiberlagen (1987:588).
Den motion som har väckts med anledning av proposition 1989/90:88 och som behandlas här är
1989/90:N58 av Lars Norberg m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandet (8) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om användning av landets träråvara.
De motioner från allmänna motionstiden år 1991 som behandlas här är följande:
1990/91:N201 av Stina Gustavsson (c) och Kersti Johansson (c) vari yrkas att riksdagen avskaffar träfiberlagen.
1990/91:N202 av Marianne Jönsson (c) och Agne Hansson (c) vari yrkas att riksdagen avskaffar träfiberlagen.
1990/91:N217 av Anders G Högmark (m) och Ulf Melin (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett avskaffande av träfiberlagen.
1990/91:N232 av Sven-Olof Petersson (c) och Göran Engström (c) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring att träfiberlagen (1987:588) avskaffas.
1990/91:N252 av Karl Erik Olsson m.fl. (c) såvitt gäller yrkandena -- med motivering i motion 1990/91:Jo306 -- att riksdagen 2. hos regeringen begär en översyn av prisbildningen inom marknaden för skogsråvara och tillämpningen av konkurrenslagen (1982:729) på denna marknad, 3. avskaffar träfiberlagen (1987:588).
1990/91:N313 av Claes Roxbergh m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandet (1) -- med motivering i motion 19[C90/91:Jo311 -- att riksdagen avskaffar träfiberlagen.
1990/91:N326 av Sven Eric Lorentzon m.fl. (m) såvitt gäller yrkandet (1) -- med motivering i motion 1990/91:Jo314 -- att riksdagen avskaffar träfiberlagen.
Utskottet
Lagen om träfiberråvara
Gällande bestämmelser
Lagen (1987:588) om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987 (prop. 1986/87:105, NU 1986/87:40). Den innehåller bestämmelser om tillståndsprövning av skogsindustrins och bränslesektorns träfiberanvändning. Med bränslesektorn avses här eldningsanläggningar och anläggningar för framställning av träfiberbränsle. Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (1987:589) om träfiberråvara. En liknande reglering fanns tidigare -- sedan år 1976 -- i 136 a § byggnadslagen (1947:385).
Lagen om träfiberråvara syftar till att motverka brister i skogsindustrins råvaruförsörjning. Lagen innebar vissa begränsningar av prövningspliktens omfattning jämfört med tidigare bestämmelser. Prövningsplikten gäller (2 §) för rundvirke och sådana råvaror som härrör från rundvirke. Prövningsplikten avser (3 §) skogsindustriella anläggningar som årligen förbrukar minst 200000 m3 fast mått träfiberråvara. För bränslesektorn gäller prövningsplikten användning av minst 10000 m3 fast mått per år. I november 1990 beslutade regeringen om en ändring i förordningen innebärande vissa undantag från prövningsplikten (SFS 1990:1067). Därigenom undantogs bränslesektorn inom Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län från prövningsplikt avseende träfiberråvara, med undantag för spån och kutterspån, under åren 1990 och 1991.
Träfiberutredningen
Regeringen beslutade i maj 1990 om direktiv för en översyn av träfiberlagen (dir. 1990:38). Översynen borde enligt direktiven utmynna i förslag om en avreglering eller förenklingar i den prövning som sker med stöd av lagen. Landshövding Ingemar Öhrn förordnades som särskild utredare. Utredningen avlämnade vid årsskiftet 1990-1991 sitt betänkande (SOU 1991:22) Översyn av lagstiftningen om träfiberråvara. Betänkandet har remissbehandlats.
I betänkandet konstaterades beträffande den prövning som avser det skogsindustriella området att denna inte har spelat någon avgörande roll för balansen på virkesmarknaden. Prövningsplikten ansågs därför kunna upphöra på detta område.
Beträffande prövningen inom bränslesektorn ansåg utredaren att lagen inte är tillräckligt distinkt för att fungera väl. Han menade dock att träfiberlagens regler avseende råvaruanvändning för bränsleändamål inte kan upphävas utan att andra åtgärder vidtas. Detta beror på att de energipolitiska styrmedelsskatter som har påförts de fossila bränslena, bl.a. för att förstärka biobränslenas konkurrenskraft, kan komma att avsevärt driva upp priset på spån, om inga särskilda åtgärder vidtas. Detta bedömdes främst komma att drabba träskiveindustrin negativt. Utredaren föreslog därför att ett restitutionssystem skulle införas, varigenom skivindustrin under en femårsperiod skulle kompenseras för den prishöjning på industrispån som beror på styrmedel och stimulanser för att öka användningen av biobränslen. Restitutionen skulle avse skillnaden mellan det av energistyrmedlen påverkade spånpriset och ett med en anvisad metod framräknat normalt pris på industrispån.
Propositionen
I propositionen hävdas att träfiberlagen inte har visat sig på något avgörande sätt bidra till att upprätthålla balans mellan råvaruutbud och efterfrågan på virkesmarknaden. Regeringen anser att skogsindustrins råvaruanvändning kan avregleras helt; de bestämmelser på detta område som finns i träfiberlagen föreslås således bli upphävda. I propositionen sägs vidare att regeringen utgår från att närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) kommer att följa utvecklingen inom skogsindustrin, bl.a. vad gäller råvaruförsörjningen i de regionalpolitiskt viktiga inlandssågverken.
Beträffande bränslesektorn föreslås i propositionen att träfiberlagen skall fortsätta att gälla men inskränkas till att endast avse spån från den träbearbetande industrin som avses användas för eldningsändamål. I fråga om det av träfiberutredningen föreslagna restitutionssystemet var remissutfallet splittrat. Ett restitutionssystem skulle visserligen innebära att träfiberlagen kunde upphävas, sägs det i propositionen. Samtidigt konstateras att det skulle krävas särskilda tekniska och administrativa lösningar. Det anses också föreligga risk att restitutionen vid granskning i EG-kommissionen skulle kunna komma att klassificeras som ett driftstöd vilket är oacceptabelt från konkurrensneutralitetssynpunkt. Mot denna bakgrund menar regeringen att förslaget om restitution inte bör genomföras.
Vad som enligt propositionen motiverar att träfiberprövningen bör bibehållas för spån för eldningsändamål är de effekter som utvecklingen på biobränslemarknaden kan få för träskiveindustrins råvaruförsörjning. I propositionen sägs att det vore olyckligt om energipolitiska styrmedel, som har beslutats bl.a. för att främja biobränsleanvändning i allmänhet, kortsiktigt får ett sådant genomslag på träskiveindustrins råvarupris att produktion och företag slås ut. Förutom att skivindustrin har regionalpolitisk betydelse framhålls att det inom branschen finns kunnande och teknik, med inriktning på utveckling av nya träfibermaterial och produkter som ersättning för miljöstörande produkter. I propositionen aviseras att, i det fall att riksdagen antar lagförslaget, undantag från prövningsplikten kommer att göras i de regioner i landet där spån kan användas för eldningsändamål utan att råvarubrist riskeras inom framför allt träskiveindustrin.
Motionsyrkanden
Från samtliga dåvarande oppositionspartiers sida har, i anslutning till propositionen, lagts fram motioner som går emot propositionens förslag.
I motionerna 1990/91:N122 (m), 1990/91:N120 (fp) och 1990/91:N123 (c) förordas att den föreslagna ändrade träfiberlagen endast skall gälla under en övergångsperiod. Lagen bör helt upphöra att gälla den 30 juni 1993, sägs det i de två förstnämnda motionerna, medan tidsgränsen i den sistnämnda motionen sätts till den 31 december 1992. Övergångsperioden motiveras i alla tre motionerna med att träskiveindustrin därigenom ges möjlighet att anpassa sig till en förändrad marknadssituation. Efter övergångsperioden bör det, enligt motionärerna, finnas bättre möjligheter för olika användare av träspån att konkurrera på lika villkor. Om efterfrågan på spån ökar till följd av de energipolitiska beslut som har fattats, kommer detta sannolikt att leda till att också utbudet av råvaror ökar.
Krav på upphävande av träfiberlagen framförs i motionerna 1990/91:N119 (v) och 1990/91:N118 (mp). Samtidigt begärs att regeringen skall anmodas att lägga fram förslag om ett system för restitution till träskiveindustrin av medel motsvarande den del av spånpriset som föranleds av styrmedel till förmån för biobränsleanvändning. I den förstnämnda motionen sägs att träfiberutredningens förslag till restitution har avfärdats i propositionen utan någon ingående analys. Motionärerna uttalar att träskiveindustrin är värdefull med utvecklingsbart kunnande och utvecklingsbar teknik och att den har stor regionalpolitisk betydelse. I motion 1990/91:N118 (mp) sägs att den riktiga lösningen för att uppnå konkurrensneutralitet för skivindustrin vore om Sveriges konkurrentländer införde koldioxidskatter på samma nivå som Sverige. Riksdagen bör anmoda regeringen att verka för detta, menar motionärerna. I avvaktan på detta bör ett restitutionssystem införas. Motionärerna förordar dock en annan lösning än den som träfiberutredningen föreslog; de förutsätter att alternativet till spånbränsle i normalfallet är kol.
Vissa förslag till ändringar och preciseringar i anslutning till propositionens lagförslag förs fram i motionerna 1990/91:N121 (s) och 1990/91:N117 (s). I den första motionen föreslås att lagens syfte skall vara att motverka brister i spånförsörjningen inte bara inom träskiveindustrin utan också inom annan industri. Vidare sägs att den hittillsvarande prövningen för eldningsändamål har varit ineffektiv; prövningen måste framöver bli effektivare. Slutligen krävs att en noggrann uppföljning av användningen av träfiberråvara skall ske, så att eventuella hot mot massaindustrins råvaruförsörjning kan förhindras. En anmälningsplikt för all användning av träfiberråvara som har en industriell användning ger, enligt motionärerna, underlag för att bedöma utvecklingen. I den andra motionen sägs att det -- därest det inte är möjligt att bibehålla träfiberlagen -- är av stor vikt att regeringen noga följer utvecklingen inom skivindustrin och vidtar erforderliga åtgärder för att säkra tillgången på spån till rimliga priser.
I sammanlagt 14 motioner från allmänna motionstiderna åren 1990 och 1991 har företrädare för samtliga dåvarande oppositionspartier krävt att träfiberlagen skall upphävas. Motiven är genomgående att träfiberlagen inte anses behövas för att säkra tillgången på råvara till industrin och att den hindrar användningen av biomassa för energiproduktion.
NUTEKs utredning om skivindustrin
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) gav i juni 1991 konsultföretaget Condustria AB i uppdrag att skyndsamt genomföra en utredning av den svenska träbaserade skivindustrin. Därvid skulle den tekniska, ekonomiska och marknadsmässiga situationen inom skivindustrin studeras. Vidare skulle förslag lämnas till åtgärder som främjar utvecklingen av svensk skogsråvarubaserad skivindustri på en integrerad Europamarknad.
I utredningsrapporten (Branschprogram Träs gröna serie, rapport 9/91) konstateras att skivindustrin i Sverige sedan 10--15 år är inne i en negativ utveckling med minskad volym, förlorade marknadsandelar och dålig lönsamhet. De akuta problemen inom branschen har till viss del dolts några år till följd av den starka högkonjunkturen. Branschens lönsamhet, som tidigare har varit svag, sjunker nu ytterligare och visar ett negativt totalresultat för samtliga skivtyper. Investeringarna i den svenska skivindustrin har under mer än 15 år inte nått halvvägs upp till nivån i Europa. Inga investeringar i nya skivprodukter och produktionsteknologi har genomförts i Sverige. Branschen har ca 2500 anställda, varav 350 är uppsagda eller varslade om uppsägning.
Koldioxidskatten snedvrider, enligt utredningen, konkurrensen mellan eldningsindustri och skivindustrin. Detta medför att råvarupriset på fem års sikt riskerar att drivas upp till en sådan nivå att produktion av skivor exklusive plywood helt omöjliggörs i Sverige och att förutsättningarna för massaproduktion försämras. På längre sikt torde enligt utredarnas bedömning de ekonomiskt betydelsefullaste effekterna av en svag eller obefintlig skivindustri vara dels att den allmänna träindustriella kompetensen inom landet halkar efter i en internationell jämförelse, dels att efterbearbetningsindustrin drabbas av högre råvarupriser än i omvärlden.
För att man skall komma till rätta med problemet med råvarupriserna för skivindustrin föreslår utredningen att internationellt konkurrenskraftiga vedråvarupriser skall säkerställas. Detta borde i första hand ske genom att införande av andra energi- eller skatteregleringar än som finns i konkurrerande länder undviks. Om sådana regleringar ändå införs bör, menar utredningen, motsvarande avgifter belasta eldning och brikettproduktion av industriråvara (flis och spån).
Förutom att internationellt konkurrenskraftiga råvarupriser säkerställs anser utredningen att det för skivindustrins fortlevnad är nödvändigt att omfattande investeringar görs, att ägarstrukturen ändras i riktning mot starka ägare och att en internationaliseringsprocess inleds. Utredningen bedömer att det inom fem år behöver investeras 1,5 miljarder kronor i den svenska skivindustrin. Detta kräver nytt riskkapital.
NUTEK överlämnade i november utredningsrapporten till regeringen som ett faktaunderlag utan någon formell framställan. I ett förord säger NUTEK att utredningsrapporten bekräftar skivindustrins utsatta läge och behovet av skyndsamma åtgärder. NUTEK tar inte ställning till de förslag som läggs fram i utredningen men framhåller att en svensk anslutning till EG torde komma att innebära en anpassning till EGs beskattningssystem för energi. Detta är en nödvändig förutsättning för att den svenska skivindustrin skall kunna överleva och utvecklas. I förordet sägs också att det är NUTEKs avsikt att diskutera utredningsmaterialet med både bränsle- och skivbranschernas företrädare, i förhoppning att detta kan bidra till idéer, resurser och initiativ till förnyelse och utveckling.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser, i likhet med vad som anförs i motionerna 1990/91:N122 (m), 1990/91:N120 (fp) och 1990/91:N123 (c), att skogsindustrins råvaruförsörjning bäst tillgodoses på en fri marknad där priset bestäms av tillgång och efterfrågan. Statliga regleringar bör undvikas. Även på energiområdet bör fri konkurrens råda. Därmed kan, i enlighet med de beslut riksdagen har fattat beträffande energipolitikens inriktning, biobränslenas konkurrenskraft stärkas.
Önskemålet om en avreglering av marknaden för träfiberråvara ligger också bakom de motioner från allmänna motionstiderna 1990 och 1991 som behandlas här. I dessa har företrädare för samtliga dåvarande oppositionspartier begärt att träfiberlagen skulle avskaffas.
Propositionens förslag innebär ett steg i rätt riktning i det avseendet att regleringen av träfiberanvändning föreslås bli avskaffad när det gäller skogsindustriella anläggningar. Beträffande spån för eldningsändamål föreslås dock prövningsplikten bibehållas. Motivet bakom detta är att råvaruförsörjningen för skivindustrin annars anses komma i fara.
Utskottet ansluter sig till bedömningen att skivindustrin kommer att ställas inför vissa omställningsproblem vid ett totalt avskaffande av träfiberlagen. Dessa bör dock inte vara omöjliga att lösa. För att skivindustrin skall få visst rådrum anser utskottet att det är befogat med en övergångsperiod, under vilken företagen får möjlighet att anpassa sig till ändrade marknadsförutsättningar. En lämplig tidpunkt då den i propositionen föreslagna ändrade träfiberlagen skall upphöra att gälla är enligt utskottets mening den 30 juni 1993. Den nu aktuella lagändringen bör träda i kraft den 1 januari 1992. Utskottet utgår från att regeringen och NUTEK följer utvecklingen inom skivindustrin och övrig skogsindustri.
Genom ett beslut av riksdagen i enlighet med vad som har förordats tillgodoses motionerna 1990/91:N122 (m) och 1990/91:N120 (fp) helt och motion 1990/91:N123 (c) i allt väsentligt. Motionerna från allmänna motionstiderna åren 1990 och 1991 blir också i sak tillgodosedda, även om träfiberlagen i sin helhet inte blir avskaffad förrän den 1 juli 1993. Dessa motioner avstyrks därför av utskottet.
Mot bakgrund av utskottets uppfattning att fri konkurrens och en fri marknad bäst främjar skogsindustrin avstyrker utskottet det i motionerna 1990/91:N119 (v) och 1990/91:N118 (mp) framförda förslaget att det skall införas ett restitutionssystem för skivindustrin.
Prisbildning och konkurrens på skogsråvarumarknaden
I två motioner, 1990/91:N252 (c) och 1989/90:N304 (c), ifrågasätts om inte de inköpskarteller som finns på virkesmarknaden får negativa effekter genom konkurrenssnedvridning på marknaden. En fri marknad anses av motionärerna leda till det bästa resultatet för skogsägare, skogsindustri och samhälle. Regeringen bör mot denna bakgrund anmodas att göra en översyn av prisbildningen inom marknaden för skogsråvara och tillämpningen av konkurrenslagen (1982:729) på denna marknad, anför motionärerna.
Marknaden för skogsråvara karaktäriseras av att säljarna är många och köparna få. De större skogsbolagen har gått samman i inköpsbolag eller i norra Sverige i en inköpskartell i syfte att samordna sina inköp. En inköpskartell är en överenskommelse om priser och volymer, medan man i ett inköpsbolag bedriver ett mera långtgående samarbete. Ett inköpsbolag drivs i aktiebolagsform och ägs av de olika medlemsbolagen. Allt virke som avverkas och importeras samlas upp i en gemensam pott hos inköpsbolaget, varefter det fördelas enligt ett kvotsystem. Man anser sig genom samarbete av detta slag kunna effektivisera administrationen och vinna fördelar genom att undvika korstransporter m.m. Det finns fyra inköpsbolag och en inköpskartell. De fyra inköpsbolagen, lokaliserade i södra och mellersta Sverige, är Sydved, Västved, Billerud Virke och Industriskog. I norra Sverige finns inköpskartellen Nordsveriges Virkesköpare. Inköpsbolagen och inköpskartellen är registrerade i kartellregistret hos statens pris- och konkurrensverk (SPK).
Hösten 1989 avslog riksdagen ett likartat yrkande av samma motionärer (1989/90:NU10). Samtidigt tillkännagav riksdagen som sin mening att de specialstudier som SPK utförde på uppdrag av konkurrensutredningen (C 1989:03) borde kompletteras med en studie avseende skogsråvaran. Beträffande konkurrensförhållandena på skogsråvarumarknaden konstaterade utskottet att dessa var föremål för en utredning hos näringsfrihetsombudsmannen (NO).
Den utredning som utskottet hänvisade till hade igångsatts på NOs eget initiativ och avsåg en granskning av de s.k. virkeskartellernas betydelse för konkurrenssituationen. I en preliminär utredningsrapport drogs bl.a. slutsatsen att kartellsamarbetet var samhällsekonomiskt ineffektivt och borde upphöra. Virkessamarbetet ansågs särskilt missgynna köpsågverken. Utredningen sändes under våren 1990 på remiss till de berörda företagen, varvid företagen särskilt ombads ange om de var beredda att ompröva sitt deltagande i prissamarbetet. Inget företag uppgav sig vara berett att göra en sådan omprövning. En rad synpunkter av saklig natur och i bedömningsfrågor framfördes av företagen.
Enligt vad utskottet har erfarit avser NO att låta SPK göra en genomgång av området, för att NO skall få ytterligare underlag innan ställning tas till om frågan skall föras vidare till prövning i marknadsdomstolen. Därvid kommer även prisbildningen på skogsråvarumarknaden att studeras. Detta har anmälts vid regeringssammanträdet den 14 november 1991. Därmed anser den riksdagens nyssnämnda tillkännagivande från hösten 1989 vara tillgodosett.
Konkurrenslagen (1982:729) har i sin tillämpning tillåtit inköpskarteller men inte säljarkarteller. Detta sammanhänger med att lagen främst tar sikte på konsumentintresset. Konkurrensutredningen, som har haft till uppgift att överväga hur konkurrenspolitiken ytterligare kan förstärkas, lämnade i juni 1991 betänkandet (SOU 1991:59) Konkurrens för ökad välfärd. I uppdraget har ingått att se över behovet av ytterligare förbud, bl.a. förbud mot pris- resp. marknadsdelningskarteller.
Konkurrensutredningen föreslår bl.a. förbud mot horisontellt prissamarbete som omfattar en väsentlig del av marknaden och förbud mot marknadsdelning. Beträffande inköpskarteller säger utredningen att inköpssamverkan rent generellt inte skall omfattas av förbud. Detta gäller emellertid inte jordbruksområdet. Därvidlag föreslår utredningen att den särskilda regel om inköpssamverkan i fråga om jordbruksprodukter som finns i lagen (1991:921) om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter överförs till den nya konkurrenslagen.
Beträffande generalklausulen eller missbruksbestämmelsen, som utgör den centrala bestämmelsen i den nuvarande konkurrenslagen, anser kommittén att den har fyllt en viktig funktion och bör överföras till den föreslagna nya konkurrenslagen. Kommittén föreslår att missbruksbestämmelsen får följande lydelse: "Om en konkurrensbegränsning motverkar ändamålet med denna lag genom att (1) hämma eller vara ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens, och om (2) detta sker på ett sätt som är skadligt från allmän synpunkt, skall åtgärd vidtas enligt lagen mot den skadliga konkurrensbegränsningen." I den gällande konkurrenslagen har motsvarande bestämmelse följande lydelse: "Om en konkurrensbegränsning har skadlig verkan inom landet, kan marknadsdomstolen för att förhindra sådan verkan besluta om åtgärder enligt denna lag. En sådan åtgärd får riktas mot en näringsidkare som föranleder den skadliga verkan. Med skadlig verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett sätt som är otillbörligt från allmän synpunkt (1) påverkar prisbildningen, (2) hämmar effektiviteten inom näringslivet eller (3) försvårar eller hindrar annans näringsutövning." Det är denna bestämmelse som är aktuell att åberopa i det fall att NO skulle besluta att föra ärendet om virkeskartellernas inköpssamverkan vidare till marknadsdomstolen.
Konkurrensutredningens betänkande har remissbehandlats; en proposition planeras bli framlagd våren 1992.
Utredningen om utvärdering och översyn av skogspolitiken (Jo 1990:03) har till uppgift att utvärdera skogspolitikens mål och medel och föreslå de förändringar som utvärderingen kan föranleda. Kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1990:47) bl.a. göra en utvärdering av hur de olika juridiska, ekonomiska och övriga administrativa medlen inom skogspolitiken har verkat, varvid inte enbart de direkta skogspolitiska medlen skall granskas utan också sekundära medel som t.ex. konkurrens- och miljölagstiftningarna samt plan- och bygglagstiftningen och jordförvärvslagstiftningen. Frågan om kartellbildning kommer alltså att behandlas av utredningen, varvid de resultat som konkurrensutredningen och den särskilda utredningen om träfiberlagen lägger fram, kommer att beaktas. Utredningsarbetet skall vara slutfört senast den 1 juli 1992.
I en bilaga (nr 8) till långtidsutredningen 1990 (LU 90) -- Skogsnäringen: Miljöfrågor, avreglering, framtidsutsikter, författad av Lars Hultkrantz och Sören Wibe, institutionen för skogsekonomi vid Sveriges lantbruksuniversitet -- konstateras att skogsindustrin som virkesköpare har haft stor fördel av den fria internationella handeln med virke. (LU 90 utarbetas inom finansdepartementet, men ansvaret för bilagorna och de bedömningar de innehåller vilar på resp. författare.) Författarna finner det därför anmärkningsvärt att skogsindustrin har tillåtits begränsa konkurrensen på virkesmarknaden, bl.a. genom ett "hemmamarknadsskydd" riktat mot svenska skogsägares möjlighet att sälja virke till köpare i Finland och Norge. Inköpskartellerna medför, i den utsträckning de förmår att genomdriva en kartellpolitik, skadliga samhällsekonomiska verkningar. De är därmed, enligt författarnas bedömning, inte förenliga med den existerande konkurrenslagstiftningen.
En utredning avseende konkurrensen på virkesmarknaden har också genomförts vid institutionen för skogsekonomi vid Sveriges lantbruksuniversitet (Ulrika Bergfors, Mats Bergman, Lars Hultkrantz: Konkurrensen på den svenska virkesmarknaden, januari 1989). Utredarna har undersökt förekomsten och storleken av effekter av begränsad konkurrens på virkesförsörjning, priser och inkomster. Beträffande kartellbildning dras slutsatsen att åtgärder som främjar och förstärker konkurrensinslagen på virkesmarknaden är önskvärda. De rättsregler som gäller för säljarkarteller bör tillämpas även på virkesmarknadens inköpskarteller, anförs det. Konkurrenshinder som utestänger vissa aktörer, t.ex. avtal om hemmamarknadsskydd eller begränsning av sågverkens rätt och möjligheter att agera på rotpostmarknaden, bygga upp egna avverkningsorganisationer etc., bör bekämpas. Statliga etableringsregleringar bör inte införas eller förstärkas. Vidare anser utredarna att det är önskvärt att handel främjas på avsnitt där virkesmarknaden är "tunn", dvs. där antalet köpare är litet.
Med hänsyn till att frågan om prisbildning och konkurrens på skogsråvarumarknaden är föremål för beredning och utredning inom regeringskansliet, berörda myndigheter och utredningen om utvärdering och översyn av skogspolitiken anser utskottet inte att det nu erfordras någon åtgärd från riksdagen. De aktuella motionerna avstyrks därmed i berörda delar.
Användning av träråvara
Utskottet behandlar avslutningsvis två motioner, 1989/90:N58 (mp) och 1989/90:N224 (mp) från allmänna motionstiden år 1990, i vilka det begärs att riksdagen skall uttala sig om hur landets träråvara skall användas. I den förstnämnda motionen sägs att fördelningen mellan träindustrin och cellulosaindustrin under det senaste decenniet har utvecklat sig i fel riktning. Vi borde i Sverige satsa på en ökad användning av råvaran inom träindustrin och till vidareförädling till möbler och hus. I den andra motionen förespråkas att landets träråvara skall användas på ett miljövänligt sätt och så att energihushållning prioriteras.
Ett liknande yrkande om vedråvarans användning och fördelningen mellan träindustrin och massaindustrin framfördes av miljöpartiet i en motion hösten 1989 i anslutning till ett förslag från regeringen om aktieteckning i AB Statens Skogsindustrier (ASSI). Riksdagen anvisade medel till detta ändamål och avslog det aktuella yrkandet (1989/90:NU16). Miljöpartiets företrädare i utskottet reserverade sig till förmån för motionsyrkandet.
I direktiven till den tidigare nämnda utredningen om utvärdering och översyn av skogspolitiken sägs bl.a. att en långsiktig skogspolitik måste värna om såväl en varaktigt hög och värdefull virkesförsörjning som uthållighet i själva produktionssystemet. I ett långsiktigt perspektiv, sägs det vidare, måste en utveckling kunna accepteras där skogsråvaran utnyttjas för andra ändamål än för närvarande. "Det kan vara fråga om nya, långt förädlade produkter av helt annat slag än dagens skogsindustriprodukter. I det perspektivet kan energiråvaruförsörjningen vara ett väsentligt område." Kommittén skall med utgångspunkt i sina utvärderingar och bedömningar om framtiden formulera mål för skogspolitiken inför 2000-talet. Utredningsarbetet skall vara slutfört senast den 1 juli 1992.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet de båda nu aktuella motionerna i berörda delar.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande lag om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara att riksdagen med bifall till motionerna 1990/91:N120 och 1990/91:N122, med anledning av motion 1990/91:N123 och med avslag på motionerna 1989/90:N252, 1989/90:N253 och 1989/90:N258, motion 1989/90:N260 yrkande 1, motion 1989/90:N261 yrkande 1, motion 1989/90:N282, motion 1989/90:N304 yrkande 2, motionerna 1990/91:N117, 1990/91:N118, 1990/91:N119, 1990/91:N121, 1990/91:N201, 1990/91:N202, 1990/91:N217 och 1990/91:N232, motion 1990/91:N252 yrkande 3, motion 1990/91:N313 yrkande 1 och motion 1990/91:N326 yrkande 1 antar det i proposition 1990/91:183 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara, dock att punkt 1 och en ny punkt 3 i övergångsbestämmelserna skall ha följande lydelse: 1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992. -- -- -- 3. Lagen (1987:588) om träfiberråvara skall upphöra att gälla vid utgången av juni 1993. res (s) men. (v)
2. beträffande prisbildning och konkurrens på skogsråvarumarknaden att riksdagen avslår motion 1989/90:N304 yrkande 1 och motion 1990/91:N252 yrkande 2,
3. beträffande användning av träråvara att riksdagen avslår motion 1989/90:N58 yrkande 8 och motion 1989/90:N224 yrkande 3 i ifrågavarande del.
Stockholm den 12 november 1991
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Anita Gradin (s), Per-Richard Molén (m), Axel Andersson (s), Birgitta Johansson (s), Kjell Ericsson (c), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Göran Hägglund (kds), Bengt Dalström (nyd), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Bo Bernhardsson (s) och Gudrun Norberg (fp).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Lag om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara (mom. 1)
Anita Gradin, Axel Andersson, Birgitta Johansson, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund, Mats Lindberg och Bo Bernhardsson (alla s) anser:
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 9 med "Utskottet anser" och slutar på s. 10 med "för skivindustrin" bort ha följande lydelse:
Utskottet tillstyrker det förslag om ändrad träfiberprövning som den föregående regeringen har lagt fram i proposition 1990/91:183. Det innebär att skogsindustrins råvaruanvändning helt avregleras. Lagen har på detta område inte visat sig ha något avgörande inflytande på balansen mellan råvaruutbud och efterfrågan på virkesmarknaden.
När det gäller användning av spån för eldningsändamål ansluter sig utskottet till propositionens bedömning att prövningsplikten måste bibehållas till vidare. Detta beror på den speciella situation som gäller för skivindustrin och dess råvaruförsörjning. Det finns risk att de energipolitiska styrmedel som riksdagen har beslutat om bl.a. för att främja biobränsleanvändning får till effekt att skivindustrins råvarupriser drivs upp till en sådan nivå att produktion och företag slås ut. Detta betonas i skrivelser som de aktuella branschorganisationerna och ett företag inom skivindustrin har tillställt utskottet och bekräftas genom den utredning som NUTEK har låtit genomföra.
Av NUTEKs rapport framgår att branschen -- om de kortsiktiga problemen med råvaru- och riskkapitalförsörjning kan klaras -- torde kunna få en mycket positiv utveckling mot bakgrund av de långsiktigt goda marknadsutsikterna. Effekterna av en utslagning av skivindustrin blir mycket kännbara dels regionalt, dels genom att följdverkningar kommer att uppstå i senare led, dvs. möbel- och snickeriindustrierna.
I motionerna 1990/91:122 (m), 1990/91:N120 (fp) och 1990/91:N123 (c) föreslås att den i propositionen föreslagna lagen endast skall gälla under en kort övergångsperiod. Ett av de större företagen inom skivindustrin har till utskottet framfört att en kort övergångstid på ett till två år kommer att leda till att alla investeringar i svensk board- och spånskiveindustri omedelbart stoppas och att diskuterade fabriksnedläggningar påskyndas. Enligt utskottets mening behöver skivindustrin längre tid än vad som förordas i de här aktuella motionerna för att ställa om sig till ändrade marknadsförutsättningar. Ett svenskt medlemskap i EG kan vidare väntas leda till att marknadsförutsättningarna blir mer konkurrensneutrala för den svenska skivindustrin jämfört med den europeiska. Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet de nämnda motionerna. Även de 14 motioner från allmänna motionstiderna åren 1990 och 1991 som går ut på att träfiberlagen omedelbart skall avskaffas avstyrks av utskottet i aktuella delar.
Utskottet avstyrker också motionerna 1990/91:N119 (v) och 1990/91:N118 (mp), i vilka det förordas att regeringen skall anmodas att låta utforma ett restitutionssystem för skivindustrin. Utskottet instämmer i vad som anförs i propositionen om att ett sådant system dels skulle kräva särskilda tekniska och administrativa lösningar, dels skulle riskera att vid granskning i EG-kommissionen klassificeras som ett driftstöd vilket är oacceptabelt från konkurrensneutralitetssynpunkt.
I propositionen sägs att regeringen utgår från att NUTEK kommer att följa utvecklingen inom skogsindustrin, bl.a. vad gäller råvaruförsörjningen i de regionalpolitiskt viktiga inlandssågverken. Mot denna bakgrund anser utskottet inte att det -- såsom förordas i motionerna 1990/91:N117 (s) och 1990/91:N121 (s) -- behövs någon särskild precisering i lagen eller någon anmodan till regeringen i detta avseende. Motionerna avstyrks därmed.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande lag om ändring i lagen om träfiberråvara att riksdagen med avslag på motionerna 1989/90:N252, 1989/90:N253 och 1989/90:N258, motion 1989/90:N260 yrkande 1, motion 1989/90:N261 yrkande 1, motion 1989/90:N282, motion 1989/90:N304 yrkande 2, motionerna 1990/91:N117, 1990/91:N118, 1990/91:N119, 1990/91:N120, 1990/91:N121, 1990/91:N122, 1990/91:N123, 1990/91:N201, 1990/91:N202, 1990/91:N217 och 1990/91:N232, motion 1990/91:N252 yrkande 3, motion 1990/91:N313 yrkande 1 och motion 1990/91:N326 yrkande 1 antar det i proposition 1990/91:183 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara, dock med den ändringen att lagen träder i kraft den 1januari 1992.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
Det har riktats en omfattande och befogad kritik mot den nu gällande träfiberlagen. Lagen behövs inte för att tillförsäkra skogsindustrin råvara. Dessutom har lagen lett till att användningen av spån som bränsle i energianläggningar har försvårats.
Som framhålls i propositionen kan dock ett omedelbart avskaffande av träfiberlagen leda till att skivindustrin ställs inför svåra anpassningsproblem. Detta har bekräftats i skrivelser till utskottet från berörda branschorganisationer och företag inom skivindustrin. Regeringen har utan ingående analys avfärdat det förslag till restitutionssystem som lades fram av träfiberutredningen. Där föreslogs att träskiveindustrin under en femårsperiod skulle kompenseras för den prishöjning på spånet som beror på energi- och miljöpolitiskt motiverade stimulanser i syfte att öka användningen av biobränslen. De berörda branschorganisationerna och ett av de större företagen inom skivindustrin har i de nämnda skrivelserna förordat att det i första hand skall införas ett system för restitution till skivindustrin av medel motsvarande den del av spånpriset som föranleds av styrmedel till förmån för biobränsleanvändning.
Mot denna bakgrund bör riksdagen anmoda regeringen att lägga fram ett förslag om restitution till träskiveindustrin. Samtidigt bör riksdagen fatta beslut om att träfiberlagen skall upphävas. Om tidpunkten för lagens upphörande sätts till den 1april 1992 ges regeringen möjlighet att låta utarbeta ett förslag till restitutionssystem.
Med ett sådant beslut av riksdagen skulle motion 1990/91:N119 (v) bli helt tillgodosedd. Även motion 1990/91:N118 (mp) blir i väsentliga delar tillgodosedd. Samtliga 14 motioner från allmänna motionstiden 1990 och 1991 blir också tillgodosedda i vad avser kraven på att träfiberlagen skall avskaffas. Motionerna 1990/91:N122 (m), 1990/91:N120 (fp) och 1990/91:N123 (c), i vilka förordas att den i propositionen föreslagna ändrade träfiberlagen endast skall gälla under en kort övergångsperiod, bör däremot avslås av riksdagen. En kort övergångsperiod är inte tillräcklig för att skivindustrin skall hinna vidta erforderliga marknadsanpassningsåtgärder. Detta har företrädare för branschen också framhållit för utskottet. Även motionerna 1990/91:N117 (s) och 1990/91:N121 (s) bör avslås av riksdagen.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottets hemställan under moment1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande lag om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara att riksdagen med avslag på proposition 1990/91:183, med bifall till motionerna 1989/90:N252, 1989/90:N253 och 1989/90:N258, motion 1989/90:N260 yrkande 1, motion 1989/90:N261 yrkande 1, motion 1989/90:N282, motion 1989/90:N304 yrkande 2, motion 1990/91:N118 yrkande 1, motionerna 1990/91:N119, 1990/91:N201, 1990/91:N202, 1990/91:N217 och 1990/91:N232, motion 1990/91:N252 yrkande 3, motion 1990/91:N313 yrkande 1 och motion 1990/91:N326 yrkande 1, med anledning av motion 1990/91:N118 yrkande 3 och med avslag på motion 1990/91:N117, motion 1990/91:N118 yrkande 2, motionerna 1990/91:N120, 1990/91:N121, 1990/91:N122 och 1990/91:N123, dels antar följande
Förslag till Lag om upphävande av lagen (1987:588) om träfiberråvara
Härigenom föreskrivs att lagen (1987:588) om träfiberråvara skall upphöra att gälla vid utgången av mars 1992.
dels som sin mening ger regeringen till känna att förslag om restitution till träskiveindustrin bör framläggas för riksdagen.
I proposition 1990/91:183 framlagt förslag till Lag om ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara
Bilaga
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987:588) om träfiberråvara dels att 2 § skall upphöra att gälla, dels att 1, 3, 4 och 10 §§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §
Denna lag är tillämplig på användningen av träfiberråvara. Lagens syfte är att motverka brister inom skogsindustrins råvaruförsörjning.
Denna lag är tillämplig på användningen av såg- och kutterspån (spån) för eldningsändamål. Lagens syfte är att motverka brister inom träskiveindustrins försörjning med spån.
3 §
Träfiberråvara får inte utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer användas i 1. eldningsanläggning eller anläggning för framställning av trädbränsle om användningen av träfiberråvara uppgår till minst 10000 m3 fast mått per kalenderår, 2. skogsindustriell anläggning om användningen av träfiberråvara uppgår till minst 200000 m3 fast mått per kalenderår.
Spån får inte utan tillstånd av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer användas i eldningsanläggning eller anläggning för framställning av trädbränsle om användningen av spån uppgår till minst 10000 m3 fast mått per kalenderår.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd för sådana fall där prövning inte bedöms nödvändig för att tillgodose syftet med denna lag.
4 §
Ett tillstånd skall avse användning av en viss mängd träfiberråvara per kalenderår. Tillståndet får förses med villkor.
Ett tillstånd skall avse användning av en viss mängd spån per kalenderår. Tillståndet får förses med villkor.
10 §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder träfiberråvara utan behövligt tillstånd eller bryter mot föreskrift eller villkor som har meddelats med stöd av denna lag skall dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet använder spån utan behövligt tillstånd eller bryter mot föreskrift eller villkor som har meddelats med stöd av denna lag skall dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991. 2. Tillstånd, som har meddelats enligt 3 § första stycket 1 i dess äldre lydelse, skall i den utsträckning det anger träfiberråvara i fortsättningen avse spån.
Innehåll
Ärendet1
Sammanfattning1
Propositionen2 Förslag2 Huvudsakligt innehåll2
Motionerna2
Utskottet5 Lagen om träfiberråvara5 Gällande bestämmelser5 Träfiberutredningen5 Propositionen6 Motionsyrkanden7 NUTEKs utredning om skivindustrin8 Utskottets ställningstagande9 Prisbildning och konkurrens på skogsråvarumarknaden10 Användning av träråvara13 Hemställan13
Reservation14 Meningsyttring av suppleant16
Bilaga Propositionens lagförslag till ändring i lagen (1987:588) om träfiberråvara18