Allmänna pensionsfonden
Betänkande 1990/91:NU43
Näringsutskottets betänkande
1990/91:NU43
Allmänna pensionsfonden
Innehåll
1990/91 NU43
Ärendet
I detta betänkande behandlas
dels regeringens skrivelse 1990/91:164 (finansdepartementet) med en redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet år 1990,
dels proposition 1990/91:186 (finansdepartementet) om ändringar i reglementet för allmänna pensionsfonden och tre motioner som har väckts med anledning av denna proposition,
dels -- delvis -- en motion som har väckts med anledning av proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt,
dels -- delvis -- fyra motioner som har väckts under allmänna motionstiden.
Sammanfattning
Regeringen har föreslagit att reglementet för allmänna pensionsfonden skall ändras i fyra avseenden: rätt för alla fondstyrelser att handla med optioner, terminer etc., viss rätt för löntagarfondstyrelserna att köpa utländska aktier, möjlighet för dem samt fjärde och femte fondstyrelserna att placera i räntebärande värdepapper som är utställda i utländsk valuta, utsträckt tid för fondstyrelsernas redovisning och granskningen därav.
Utskottet tillstyrker när det gäller första och sista punkten. I övrigt hänvisas till att regeringen har aviserat ett förslag om en mera genomgripande ändring i reglementet. Representanterna för de borgerliga pertierna och miljöpartiet reserverar sig för avslag över hela linjen. En annan reservation (v) går ut på att allmänna pensionsfonden skall spela mera aktiv, näringspolitisk roll.
Regeringens skrivelse
Med skrivelse 1990/91:164 har regeringen till riksdagen överlämnat en redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet år 1990.
Redovisningen innefattar årsredovisningar från första-tredje fondstyrelserna, fjärde fondstyrelsen, femte fondstyrelsen och var och en av de fem löntagarfondsstyrelserna, en av första-tredje fondstyrelsen gemensamt upprättad sammanställning av delfondernas verksamhet år 1990 samt utlåtanden av riksrevisionsverket (RRV) och riksförsäkringsverket (RFV) över fjärde fondstyrelsens, femte fondstyrelsens och löntagarfondstyrelsernas medelsförvaltning under samma tid.
Föredragande statsrådet Erik Åsbrink lämnar inledningsvis (s.4--8) några upplysningar och kommentarer. Allmänna pensionsfondens utveckling under år 1990 sammanfattas i korthet. Därefter berörs ett antal frågor beträffande fjärde och femte fondstyrelsens och löntagarfondstyrelsernas verksamhet som har tagits upp i RRV:s och RFV:s utlåtanden. Samtliga dessa styrelser uppvisar ett realt underskott för år 1990. Det bokföringsmässiga resultatet täcker emellertid väl kravet på återföring till första-tredje fondstyrelserna. Det konstateras liksom tidigare att ingen av löntagarfondstyrelserna kan klassificeras som högriskfond.
RRV har särskilt granskat fondstyrelsernas likviditetsförvaltning och föreslagit att samtliga fondstyrelser skall fastställa dels vilka ramar som skall gälla för placeringar i likvida medel, dels hur stora placeringar som får göras i ett enskilt instrument. Samtliga fondstyrelser bör, anser RRV, aktivt planera för hur det långsiktiga likviditetsbehovet skall tillgodoses. Vidare har RRV bl.a. framhållit betydelsen av att en gemensam ekonomisk struktur utvecklas. Enligt RRV:s mening behövs en likformig årsredovisning.
RRV har följt upp tidigare utlåtanden. I anslutning till ett fall som granskades förra året har RRV kommenterat andra löntagarfondstyrelsens engagemang i det onoterade företaget Komponentutveckling AB. RRV anser att fondstyrelsen bör reducera sitt innehav av aktier i alla företag.
RFV noterar att löntagarfondstyrelsernas överlåtelser till lokala fackliga organisationer av rösträtt för aktier år 1990 översteg 90% av den andel som löntagarfondstyrelserna får överlåta, med undantag för fjärde löntagarfondstyrelsen, som hade en andel av 72%.
Föredragande statsrådet anför i sina kommentarer till RRV:s och RFV:s utlåtanden att de redovisade synpunkterna, bl.a. beträffande frågan om likformig årsredovisning, bör behandlas i samband med den slutliga beredningen av promemorian (Ds 1991:14) AP-fondens förvaltning -- en översyn. I denna promemoria, som för närvarande remissbehandlas, har föreslagits en helt ny lagstiftning för förvaltningen av allmänna pensionsfonden.
Propositionen
Förslag
I proposition 1990/91:186 föreslår regeringen -- efter föredragning av statsrådet Erik Åsbrink -- att riksdagen antar förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.
Huvudsakligt innehåll
De föreslagna lagändringarna, som föreslås träda i kraft den 1 juli 1991, har följande innebörd. Samtliga fondstyrelser får möjlighet att handla med optioner, terminer och likartade finansiella instrument i enlighet med de principer som gäller för respektive styrelses medelsförvaltning. Löntagarfondstyrelserna få möjlighet att i begränsad omfattning förvärva aktier i utländska bolag. Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelserna föreslås få möjlighet att placera likvida medel i räntebärande värdepapper som är utställda i utländsk valuta. Tidsramarna för fondstyrelsernas redovisning av sin förvaltning, RFVs och RRVs utvärdering därav samt regeringens fastställande av balansräkning m.m. utsträcks i förhållande till vad som nu gäller.
Motionerna
De motioner som har väckts med anledning av proposition 1990/91:186 är följande:
1990/91:N127 av Lars Norberg m.fl. (mp) -- vari yrkas -- att riksdagen avslår förslaget till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.
1990/91:N128 av Per Westerberg m.fl. (m, fp, c) vari -- med motivering i motion 1990/91:Fi221 -- yrkas (2) att riksdagen avslår proposition 1990/91:186 med förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.
1990/91:N129 av Rolf L Nilson (v) -- vari yrkas -- att riksdagen avslår den nya lydelsen av 16§, 17§, 25§, 35§, 39§ och 42§ i lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden.
Den motion som har väckts med anledning av proposiotion 1990/91:87 och behandlas här är
1190/91:N45 av Lars Werner m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet (2) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om AP-fondernas roll.
De motioner från allmänna motionstiden som behandlas här är följande:
1990/91:N323 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) vari -- med motivering i motion 1990/91:Fi221 -- yrkas (2) att riksdagen beslutar att femte AP-fonden skall avskaffas.
1990/91:N352 av Karl-Erik Persson m.fl. (v) -- såvitt gäller yrkandena att riksdagen 3 (delvis). som sin mening ger regeringen till känna att ------ löntagarfonderna skall bli aktiva verktyg för att nå de regionalpolitiska målen, 4 (delvis). som sin mening ger regeringen till känna att ------ löntagarfonderna skall bli aktiva verktyg för att nå de regionalpolitiska målen.
1990/91:N355 av Börje Hörnlund m.fl. (c) -- såvitt gäller yrkandet (5) med motivering i motion 1990/91:A491 -- att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om löntagarfondernas negativa inverkan på den regionala balansen.
1990/91:N356 av Lars Werner m.fl. (v) -- såvitt gäller yrkandet (1) med motivering i motion 1990/91:Fi224 -- att riksdagen sin sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en ny industripolitik och löntagar- och AP-fondernas roll i en sådan politik.
Utskottet
Bestämmelserna om allmänna pensionsfondens förvaltning, vilka finns i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden, har under det senaste halvåret blivit föremål för två departementspromemorior. I den första (Ds 1990:90) presenteras resultatet av en teknisk översyn av reglementet. I den andra (Ds 1991:14) föreslås en helt ny lagstiftning för fondens förvaltning, innebärande bl.a. en reformerad organisation och mera avsevärt ändrade placeringsbestämmelser.
I proposition 1990/91:186 framläggs förslag på grundval av den förstnämnda promemorian. Det rör sig om förändringar på fyra punkter. Tre av dessa avser placeringsbestämmelserna, medan den fjärde gäller mera administrativa frågor, såsom tidpunkt för fondstyrelsernas årsredovisning.
Förslagen på de tre första punkterna är i korthet följande. Samtliga fondstyrelser får möjlighet att handla med optioner, terminer (jfr prop. 1990/91:142 s.5) och andra likartade finansiella instrument enligt de principer som gäller för deras övriga placeringar. Varje löntagarfondstyrelse får rätt att av de medel som den förvaltar placera 10% i aktier i utländska företag och andelar i utländska värdepappersfonder m.m. Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelserna får möjlighet att placera likvida medel i räntebärande värdepapper som är utställda i utländsk valuta.
Tidsramarna för fondstyrelsernas redovisning av sin förvaltning, riksförsäkringsverkets och riksrevisionsverkets utvärdering samt regeringens fastställande av balansräkningar m.m. utsträcks i förhållande till vad som nu gäller. För riksdagens del får den förslagna ordningen till följd att dess granskning av fondstyrelsernas förvaltningsberättelser inte längre kan äga rum på våren. Det aktuella materialet avses bli överlämnat till riksdagen senast den 15 oktober det år då berättelserna har avlämnats; senast samma dag skall regeringen avgöra frågan om fastställande av balansräkningarna.
Regeringens förslag avvisas helt eller delvis i de tre motioner som har väckts med anledning av propositionen. Det är uppenbart, sägs det i motion 1990/91:N128 (m, fp, c), att regeringen vill öppna dörren för en genomgripande omstrukturering av hela AP-fondssystemet. Pensionerna tryggas genom en god produktionstillväxt, inte genom vidgade placeringsbefogenheter. Allmänna pensionsfonden behöver inte sådana för att fullgöra uppgiften som buffert i ATP-systemet. Löntagarfonderna skall -- enligt förslag av de tre partier som står bakom motionen -- avvecklas; därför finns det, menar motionärerna, ingen anledning att nu ändra placeringsreglerna för löntagarfondstyrelserna. -- Vid utskottsbehandlingen har vänsterpartiets representant i utskottet inte vidhållit avslagsyrkandet i fråga om fondstyrelsernas redovisning etc.
Även i motion 1990/91:N127 (mp) yrkas att propositionen skall avslås. Såväl pensionärerna som löntagarna vill att deras kapital skall placeras i icke spekulativ, långsiktig verksamhet i Sverige, anförs det i motionen. Ett förslag till en mera omfattande utvidning av placeringsrätten har aviserats till hösten 1991. Det nu framlagda förslaget kan, säger motionärerna, med fördel vänta till dess.
Rätt för löntagarfondstyrelserna att handla med optioner, terminer etc. tillstyrks i motion 1990/91:N129 (v). Övriga förslag till reglementsändringar borde däremot enligt denna motion avvisas i avvaktan på den samlade översynen av AP-fondssystemet.
Utskottet föreslår att riksdagen vid detta tillfälle begränsar ändringarna i reglementet för allmänna pensionsfonden till att omfatta dels införande av rätt för löntagarfondstyrelserna -- enligt den nya 12a§ som föreslås i propositionen -- att handla med derivata instrument, dels ändring av tidsfristerna för fondstyrelsernas årsredovisning och de åtgärder som skall följa på denna. Den förstnämnda förändringen motiveras, vill utskottet framhålla, inte minst av att det bör skapas full klarhet om vilka befogenheter löntagarfondstyrelserna har i det angivna avseendet. Avsaknaden av uttryckliga bestämmelser har lett till tolkningsproblem och oenighet om vad som är en rimlig praxis. Utskottet kan inte finna skäl varför löntagarfondstyrelserna skulle vara berövade de möjligheter till ett mera smidigt agerande på kapitalmarknaden som handeln med optioner, terminskontrakt etc. medger. Utskottet framlägger sålunda förslag till lag om en mera begränsad ändring i lagen med reglemente för allmänna pensionsfonden än den regeringen har förordat. Yrkandet i motion 1990/91:N129 (v) blir härigenom tillgodosett i den mån det har vidhållits från motionärernas sida. Utskottet tar avstånd från den negativa inställning till varje teknisk ändring i reglementet som präglar de båda övriga motioner som har nämnts.
Ett riksdagsbeslut om att "femte AP-fonden" skall avskaffas framställs i motion 1990/91:N323 (m) för tredje gången av samma motionärer. Liksom tidigare är denna åtgärd en av flera som motionärerna föreslår i syfte att näringslivet -- och i synnerhet de små och medelstora företagen -- i Värmlands län skall främjas. Den "femte AP-fonden" är, säger motionärerna, ytterligare ett steg i fondsocialistisk riktning, som motverkar de enskilda småföretagens möjlighet att utvecklas.
När motionsyrkandet väcktes första gången hade femte fondstyrelsen ännu inte inlett sin verksamhet. I dess balansräkning för år 1990 redovisas innehav av aktier till ett värde av inemot 16,7 miljarder kronor.
Som nämnts har ett förslag om en mera genomgripande förändring av fondsystemet aviserats. Frågan om femte fondstyrelsens fortbestånd och roll hör naturligen hemma i ett sådant större sammanhang; därvid kan de olika partiernas ståndpunkter beträffande fondsystemet i dess helhet komma till uttryck på ett representativt sätt. Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör avstå från att sakbehandla motion 1990/91:N323 (m), där frågan tas upp utifrån ett begränsat regionalt perspektiv.
Motion 1990/91:N355 (c) har också regionalpolitisk prägel; motiveringen för de yrkanden som framställs finns i en relativt omfattande motion om regional tillväxt, 1990/91:N491. Det här aktuella yrkandet går ut på att riksdagen skall göra ett uttalande till regeringen av innebörd att löntagarfonderna inverkar negativt på den regionala balansen. Erfarenheterna visar att kapitalströmmarna går från utsatta regioner till expansionsområden, säger motionärerna. Löntagarfondstyrelsernas verksamhet innebär bl.a., hävdar de, att ekonomiska resurser tas från småföretag och kanaliseras till storföretag och koncentrationsorter.
Löntagarfondsystemet har delvis har byggts upp på basis av en vinstdelningsskatt, som har tagits ut från alla företag över en viss storlek. Det har mot denna bakgrund diskuterats om inte den regionala omfördelning av medlen som systemet innefattat har varit till nackdel för glesbygderna. Näringsutskottet har vid olika tillfällen behandlat motioner vari påyrkats att löntagarondernas placeringar skulle ges en mera regionalpolitisk profil (se senast 1988/89:NU37). Uttaget av vinstdelningsskatt har emellertid numera upphört, och löntagarfondstyrelserna tilldelas inte nya medel efter utgången av år 1990. Under sådana omständigheter finns det, menar utskottet, knappast grund för att hävda att själva löntagarfondsystemet innebär en sådan regional omfördelning som motionärerna talar om. En annan sak är att löntagarfondstyrelsernas placeringar givetvis, beroende på vilken policy som de olika styrelserna tillämpar, kan ha större eller mindre betydelse för utvecklingen i sådana regioner och delar av näringslivet som motionärerna särskilt vill slå vakt om.
Utskottet anser att den fråga som väcks genom det aktuella motionsyrkandet lämpligen kan tas upp i samband med en mera övergripande diskussion om löntagarfondstyrelsernas roll och verksamhet. Som redan har sagts är en sådan att vänta med anledning av den proposition som har aviserats. Med hänvisning härtill avstyrker utskottet motionen i angiven del.
Fyra motionsyrkanden från vänsterpartiets sida ger uttryck för positiva förväntningar på löntagarfondstyrelsernas verksamhet. Ett av dessa, i motion 1990/91:N352, går i den del som behandlas här ut på att löntagarfonderna bör bli aktiva verktyg för uppnående av de regionalpolitiska målen. Enligt ett annat yrkande i samma motion bör löntagarfondstyrelserna medverka till ökad inhemsk förädling av landets råvaror; metallurgi och träindustri nämns särskilt. De två övriga yrkandena finns i partimotioner av mera övergripande slag. Tyngdpunkten i investeringarna förskjuts mot utlandet, och detta undergräver Sveriges självständighet, sägs det i motion 1990/91:N356. Allmänna pensionsfonden och särskilt löntagarfondstyrelserna borde meddverka till att bryta denna tendens. Riksdagen borde uttala sig för fonden får en aktiv roll i detta hänseende. Likartade synpunkter och ett yrkande med motsvarande innebörd framförs i motion 1990/91:N45, som vänsterpartiet väckte med anledning av proposition 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt.
På nytt hänvisar utskottet till den omprövning av allmänna pensionsfondens roll som den aviserade propositionen om reformerad organisation och ändrade placeringsbestämmelser kan föranleda. Därmed avstyrks de nu redovisade motionsyrkandena.
Till sist tar utskottet här upp den redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet under verksamhetsåret 1990 som regeringen i vanlig ordning har överlämnat till riksdagen. Liksom tidigare konstaterar utskottet att riksdagen på detta sätt får goda förutsättningar att överblicka och ta ställning till fondens verksamhet. Några allmänna kommentarer till de olika fondstyrelserna årsredovisningar eller till de granskningsutlåtanden som åtföljer dessa finner utskottet inte anledning att göra.
Förra året berörde utskottet i motsvarande sammanhang den kritik som riksrevisionsverket (RRV) då i sitt utlåtande hade riktat mot en viss åtgärd från ett par löntagarfondstyrelsers sida. Utskottet konstaterade att något formellt förbud inte hade överträtts men tillfogade att den granskade åtgärden inte vittnade om lyhördhet för riksdagens intentioner. I år finns anledning för utskottet att göra motsvarande uttalande i anslutning till RRVs påpekande att Fond Väst (andra löntagarfondstyrelsen) har ett företagaransvar i företaget Komponentutveckling AB. Utskottet instämmer i RRVs slutsats att den ifrågavarande placeringen inte har skett i enlighet med riktlinjerna i förarbetena till reglementet för allmänna pensionsfonden i vad avser företagaransvar för fondstyrelser.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande ändring i reglementet för allmänna pensionsfonden att riksdagen med anledning av motion 1990/91:N129 och med avslag på motionerna 1990/91:N127 och 1990/91:N128 antar det i proposition 1990/91:186 framlagda förslaget till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden, utom i vad avser första dels-satsen i ingressen samt 35 och 39§§, jämte följande ikraftträdandebestämmelse till lagen: "Denna lag träder i kraft den 1 augusti 1991.", res. 1 (m, fp, c, mp)
2. beträffande avskaffande av femte fondstyrelsen att riksdagen avslår motion 1990/91:N323 yrkande 2,
3. beträffande inverkan på den regionala balansen av löntagarfondstyrelsernas placeringar att riksdagen avslår motion 1990/91:N355 yrkande 5,
4. beträffande allmänna pensionsfondens näringspolitiska roll att riksdagen avslår motion 1990/91:N45 yrkande 2, motion 1990/91:N352 yrkandena 3 och 4 och motion 1990/91:N356 yrkande 1, res. 2 (m, fp, c) - motiv. res. 3 (v)
5. beträffande allmänna pensionsfondens årsredovisning att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1990/91:164 till handlingarna.
Stockholm den 4 juni 1991
På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
Närvarande: Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Per-Ola Eriksson (c), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (v), Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp), Björn Kaaling (s) och Håkan Hansson (c).
Reservationer
1. Ändring i reglementet för allmänna pensionsfonden (mom.1)
Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Lars Norberg (mp), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp) och Håkan Hansson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s.5 som börjar med "Utskottet föreslår" och slutar med "har nämnts" bort ha följande lydelse:
Utskottet ansluter sig till den i motionerna 1990/91:N128 (m, fp, c) och 1990/91:N127 (mp) -- och i huvudsak också i motion 1990/91:N129 (v) -- hävdade uppfattningen att riksdagen inte nu bör besluta om ändringar i reglementet för allmänna pensionsfonden, även om dessa har ett föregivet tekniskt syfte. Det är angeläget att riksdagen i stället med det snaraste får ta ställning till ett förslag om en genomgripande ändring i detta reglemente, inenbärande att fondens syfte som buffert i ATP-systemet renodlas och att den nuvarande regeringens planer på att kunna utnyttja fondstyrelserna som instrument för statlig styrning av näringslivet definitivt stoppas.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande ändring i reglementet för allmänna pensionsfonden att riksdagen med bifall till motionerna 190/91:N127 och 1990/91:N128 och med anledning av motion 1990/91:N129 avslår proposition 1990/91:186.
2. Allmänna pensionsfondens näringspolitiska roll (mom.4)
Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp) och Håkan Hansson (c) anser att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "På nytt" och slutar med "redovisade motionsyrkandena" bort ha följande lydelse:
Vid upprepade tillfällen har från de borgerliga partiernas sida deklarerats att löntagarfonderna måste avvecklas. De tre nu aktuella motionerna från vänsterpartiets sida ger uttryck för en motsatt uppfattning -- löntagarfonderna föreslåsbli utnyttjade som instrument för näringspolitiska strävanden. Det är följdriktigt att utskottet avstyrker de berörda motionsyrkandena.
3. Allmänna pensionsfondens näringspolitiska roll (mom.4)
Rolf L Nilson (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s.7 som börjar med "På nytt" och slutar med "redovisade motionsyrkandena" bort ha följande lydelse:
I det föregående har utskottet, när det gällt ändringar i placeringsreglerna för allmänna pensionsfonden, hänvisat till den samlade översyn av fondsystemet som förestår. Utskottet gör så även nu men finner det angeläget att riksdagen i ett uttalande till regeringen ansluter sig till de yrkanden i motionerna 1990/91:N45 (v), 1990/91:N352 (v) och 1990/91:N356 (v) som nyss har berörts. Därmed skulle riksdagen understryka för regeringen att den ändring i fondbestämmelserna som planeras måste medverka till en sådan aktiv näringspolitik som efterlyses i dessa motioner.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. beträffande allmänna pensionsfondens näringspolitiska roll att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N45 yrkande 2, motion 1990/91:N352 yrkandena 3 och 4 och motion 1990/91:N356 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Allmänna pensionsfondens näringspolitiska roll (mom.4)
Lars Norberg (mp) anför:
De tre motioner från vänsterpartiets sida som berör allmänna pensionsfondens näringspolitiska roll präglas av uppfattningen att det behövs kraftiga kapitalinsatser för att utvecklingen i avfolkningsbygderna skall vändas och resurserna där tas till vara inom ramen för ett näringsliv som kännetecknas av decentralisering och småskalighet. Jag delar den uppfattningen och vill erinra om miljöpartiets förslag att löntagarfondstyrelserna skall avvecklas och en stor del av deras tillgångar fördelas mellan nyupprättade närfonder, som effektivt kan verka i det angivna syftet.