urf 2020/21 URF1

2019 års riksdagsöversyn

ISSN 1651-6885

ISBN 978-91-7515-014-3

Riksdagstryckeriet, Stockholm, 2020

2020/21:URF1

1 Till riksdagsstyrelsen

Riksdagsstyrelsen beslutade den 12 juni 2019 att sammankalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté under ledning av talmannen med uppdrag att ge- nomföra en översyn av vissa frågor som gäller riksdagens arbete (dnr 2452- 2018/19). Kommittén antog namnet 2019 års riksdagsöversyn. Riksdagssty- relsen beslutade den 18 december 2019 att anta tilläggsdirektiv till utredningen i fråga om riksdagens medalj.

Ordförande för kommittén har varit talman Andreas Norlén. Ledamöter har varit Erik Ezelius (S), Laila Naraghi (S), Fredrik Olovsson (S), Elisabeth Svan- tesson (M), Jessika Roswall (M), Charlotte Quensel (SD), Mikael Strandman (SD), Peter Helander (C), Mia Sydow Mölleby (V), Larry Söder (KD), Lina Nordquist (L) och Janine Alm Ericson (MP). Kanslichefen Lars Franzén, en- hetschefen Ann Larsson, departementsrådet Mathias Säfsten, kammarsekrete- raren Johan Welander och kanslichefen Mikael Åsell har biträtt kommittén som experter. Sekreterare har varit utskottsrådet Hans Hegeland.

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande. Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 23 september 2020

Andreas Norlén

Erik Ezelius

Laila Naraghi

Fredrik Olovsson

Elisabeth Svantesson

Jessika Roswall

Charlotte Quensel

Mikael Strandman

Peter Helander

Mia Sydow Mölleby

Larry Söder

Lina Nordquist

Janine Alm Ericson

 

 

 

 

/Hans Hegeland

3

2020/21:URF1

2 Innehållsförteckning

1

Till riksdagsstyrelsen...............................................................................

3

3

Sammanfattning.....................................................................................

10

4

Författningsförslag.................................................................................

15

 

4.1

Förslag till lag om ändring i regeringsformen...................................

15

 

4.2

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen................................

16

 

4.3

Förslag till lag om ändring i lagen (2003:333) om Lagrådet.............

22

4.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen

(2009:400) ..................................................................................................

23

4.5 Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203).......................

24

4.6Förslag till lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion

för Riksdagsförvaltningen ..........................................................................

25

4.7Förslag till lag om ändring i lagen (2012:883) med instruktion

för Riksdagens arvodesnämnd....................................................................

28

4.8Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1108) om ersättning

till riksdagens ledamöter.............................................................................

29

5 Inledning................................................................................................

34

5.1

Uppdraget .........................................................................................

34

5.2

Kommitténs arbete............................................................................

34

5.3

Betänkandets disposition ..................................................................

35

6 Budgetfrågor – budgetpropositionens lämnande och provisorisk

 

budget

...........................................................................................................

37

6.1

Direktiven .........................................................................................

37

6.1.1

Budgetpropositionens lämnande ...............................................

37

6.1.2

Om riksdagen inte har fattat budgetbeslut.................................

38

6.2

Gällande ordning...............................................................................

38

6.2.1Budgetpropositionens lämnande och riksdagens

budgetprocess...........................................................................................

38

6.2.2

Riksdagens budgetprocess ........................................................

39

6.2.3

Statsministeromröstning ...........................................................

40

6.2.4

Om riksdagen inte har fattat budgetbeslut.................................

40

6.3 Begränsad reglering i regeringsformen av budgetprocessen.............

41

6.3.1

1809 års regeringsform .............................................................

42

6.3.2

1974 års regeringsform .............................................................

43

6.3.3Beslutet om rambeslutsprocessen inför 1997 –

hanteringen under valår............................................................................

44

6.3.4

Utvärderingar av budgetprocessen och valdagen......................

46

6.3.5

Grundlagsutredningen 2010......................................................

47

6.3.6Beslut om längre tid för en ny regering (2014) –

budgetpropositionens lämnande...............................................................

50

6.3.7Riksdagens tillkännagivande om utredning om

budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget..........................

53

6.4 Erfarenheter från budgetprocessen....................................................

53

6.4.1

Rambeslutsprocessen ................................................................

53

6.4.2

Hösten 2014 ..............................................................................

54

6.4.3

Hösten 2018 ..............................................................................

55

6.4.4

Delning av budgetpropositionen i tryckt format .......................

57

4

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING

2020/21:URF1

6.4.5Tjänstemannautvärdering i riksdagen av budgetprocessen

hösten 2018 ..............................................................................................

58

6.5Tidsgränser i riksdagsarbetet – riksmötets början eller

öppnande

....................................................................................................

59

6.5.1

Bestämmelser i regeringsformen ..............................................

60

6.5.2

Bestämmelser i riksdagsordningen ...........................................

61

6.6

Andra länder .....................................................................................

62

6.6.1

Sista dag för lämnande av budgetpropositionen........................

62

6.6.2

Om parlamentet inte har fattat beslut om statsbudgeten ...........

62

6.7

Överväganden ...................................................................................

63

6.7.1Lämnandet av budgetpropositionen i förhållande till

statsministeromröstningen .......................................................................

63

6.7.2

Allra sista dag för att lämna budgetpropositionen.....................

65

6.7.3Om riksdagen inte fattar beslut om budgeten före

budgetårets början....................................................................................

68

7 De vice talmännen som vice ordförande i krigsdelegationen.................

73

7.1

Direktiven .........................................................................................

73

7.2

Gällande ordning...............................................................................

74

7.2.1

Krigsdelegationen .....................................................................

74

7.2.2

Talman och vice talman ............................................................

78

7.2.3

Ordförande och vice ordförande i krigsdelegationen ................

78

7.2.4

Krigsdelegationens presidium...................................................

79

7.2.5

Vice talmän i krigsdelegationen................................................

81

7.2.6

Talmän och vice talmän sedan 1971 .........................................

82

7.2.7Riksdagens tillkännagivande om översyn av regleringen

av krigsdelegationen ................................................................................

84

7.3

Överväganden ...................................................................................

85

8 Tystnadsplikt i krigsdelegationens verksamhet .....................................

87

8.1

Direktiven .........................................................................................

87

8.2

Grundlagsskyddad yttrandefrihet och informationsfrihet .................

88

8.3

Offentlighets- och sekretesslagen .....................................................

88

8.3.1

Lagens innehåll och omfattning................................................

88

8.3.2

Närmare om innebörden av begreppet sekretess.......................

89

8.3.3Förordnande om undantag från sekretess och

sekretessförbehåll.....................................................................................

90

8.3.4

Särskilda bestämmelser om sekretess i riksdagen.....................

91

8.3.5

Särskilda regler för riksdagens ledamöter.................................

92

8.3.6

Brott mot tystnadsplikten..........................................................

93

8.4Tillkomsten av nuvarande bestämmelser om tystnadsplikt i

riksdagsordningen ......................................................................................

93

8.4.1

Lydelsen fram till 2014.............................................................

93

8.4.2

Lydelse 2014–2018...................................................................

96

8.4.3

Problem med formuleringen av bestämmelsen från 2014.........

97

8.4.4Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU7

Tystnadsplikt i riksdagen .........................................................................

98

8.4.5Sammanfattning av konstitutionsutskottets förslag i

2017/18:KU7 .........................................................................................

101

8.5 Krigsdelegationens förberedande verksamhet.................................

102

8.6Utredning om vissa frågor inom regelverket om

säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter ...................................

103

8.7 Överväganden .................................................................................

104

5

2020/21:URF1

6

2INNEHÅLLSFÖRTECKNING

9 Partilösa ledamöters platser i utskotten................................................

107

9.1

Direktiven .......................................................................................

107

9.2

Reglering av partier och riksdagsledamöter....................................

107

9.3

Val inom riksdagen.........................................................................

109

9.3.1

Proportionella val....................................................................

109

9.3.2

Organ som väljs av riksdagen .................................................

110

9.3.3

Val av efterträdare i ett organ .................................................

112

9.4

Politiska vildar ................................................................................

112

9.5

Konstitutionsutskottets ställningstaganden .....................................

115

9.6

Regler i andra parlament.................................................................

116

9.7

Överväganden .................................................................................

117

10 Åtgärder mot ledamöter som inte deltar i riksdagsarbetet.................

122

10.1

Direktiven .......................................................................................

122

10.2

Ledamotsuppdraget.........................................................................

122

10.2.1

Ledamotsuppdragets betydelse ...............................................

122

10.2.2

Fullgörande av uppdraget .......................................................

123

10.2.3

Riksdagsledamöters bundenhet...............................................

123

10.2.4

Riksdagsledamöters avgång....................................................

124

10.2.5

Ledamotsuppdragets innehåll .................................................

124

10.3

Ledamöternas rätt till ersättning .....................................................

125

10.3.1

Arvode ....................................................................................

126

10.3.2

Övriga ekonomiska villkor, särskilt avgångsförmåner............

127

10.3.3

Riksdagens arvodesnämnd......................................................

133

10.4

Ledighet från riksdagsuppdraget.....................................................

134

10.4.1

Praxis när det gäller ledighet...................................................

135

10.4.2

Ersättning under ledighet ........................................................

138

10.5

Närvaro vid voteringar....................................................................

139

10.6

Konstitutionsutskottets ställningstaganden till motioner.................

142

10.7

Regler i andra parlament.................................................................

143

10.7.1

Nationella parlament i Europa ................................................

143

10.7.2

Europaparlamentet ..................................................................

145

10.7.3

De nordiska länderna ..............................................................

145

10.8

Överväganden .................................................................................

146

10.8.1

Inledning .................................................................................

146

10.8.2

Riksdagens arvodesnämnd......................................................

148

10.8.3

Deltagande i voteringar...........................................................

149

10.8.4

Åtgärdens innehåll – återkrav av arvodet................................

154

10.8.5Talmannen bör anmäla frånvaron till Riksdagens

arvodesnämnd ........................................................................................

156

10.8.6

Tidsgräns för anmälan.............................................................

158

10.8.7

Författningsreglering...............................................................

158

11 Val av talman och vice talmän ..........................................................

160

11.1

Direktiven .......................................................................................

160

11.2

Bakgrund till gällande ordning .......................................................

160

11.3

Talmannens uppgifter .....................................................................

162

11.4

Regler för val av talman..................................................................

163

11.5

Val av talman och vice talman som förrättats med slutna

 

sedlar

 

.....................................................................................................

164

11.6

Överväganden .................................................................................

167

12 Val av utskott – tidpunkt och förfarande ...........................................

168

12.1

Direktiven .......................................................................................

168

 

 

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING

2020/21:URF1

12.2 Gällande ordning.............................................................................

169

 

12.2.1

Valberedningen.......................................................................

169

 

12.2.2

Val av utskott..........................................................................

169

 

12.2.3 Tidpunkt för val av utskott......................................................

171

 

12.3 3 Val av utskott 1971, 1979 och 1988.............................................

172

 

12.3.11971 – Val av ledamöter i konstitutionsutskottet och

Utrikesnämnden .....................................................................................

172

12.3.21979 – Val av ledamöter i konstitutionsutskottet och

finansutskottet........................................................................................

173

12.3.3 1988 – Val av utskott vid skilda tillfällen ...............................

174

12.3.4 Utskottens andra sammanträde ...............................................

174

12.4

Överväganden .................................................................................

175

13 Val av riksdagens råd för Riksrevisionen..........................................

178

13.1

Direktiven .......................................................................................

178

13.2

Val inom riksdagen.........................................................................

178

13.3

Val av riksdagens råd för Riksrevisionen och dess föregångare .....

179

13.3.12017 års riksrevisionsutredning om valet av riksdagens

råd för Riksrevisionen............................................................................

180

13.4

Överväganden .................................................................................

181

14 Yttranderätten i debatter som inte gäller ärenden..............................

183

14.1

Direktiven .......................................................................................

183

14.2

Gällande ordning.............................................................................

183

14.2.1

Regeringsformen.....................................................................

183

14.2.2

Riksdagsordningen..................................................................

184

14.3

Särskilt anordnade debatter.............................................................

185

14.4

Överväganden .................................................................................

186

15 Förslaget till ny statsminister på föredragningslistan ........................

188

15.1

Direktiven .......................................................................................

188

15.2

Gällande ordning.............................................................................

188

15.2.1

Huvudbestämmelsen om föredragningslistan .........................

188

15.2.2Tilläggsbestämmelsen om vad som ska tas upp på

föredragningslistan.................................................................................

189

15.3

Förslag till statsminister på föredragningslistan 1976–2018...........

190

15.3.1

1978 ........................................................................................

191

15.3.2

1979 ........................................................................................

191

15.3.3

1981 ........................................................................................

192

15.3.4

1996 ........................................................................................

192

15.4

Övriga yrkanden som ska tas upp som första punkt på

 

föredragningslistan ...................................................................................

193

15.5

Överväganden .................................................................................

193

16 Formuleringen i regeringsformen respektive riksdagsordningen

 

av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny statsminister ..........

195

16.1

Inledning .........................................................................................

195

16.2

Gällande ordning.............................................................................

196

16.2.1

Regeringsformen.....................................................................

196

16.2.2

Riksdagsordningen..................................................................

197

16.3

Tidsgränser i dagar i regeringsformen ............................................

198

16.4

Tidsgränser i dagar i riksdagsordningen .........................................

198

16.5

Överväganden .................................................................................

199

17 Talmannens samråd inför beslut om planeringen av

 

kammararbetet ............................................................................................

200

7

2020/21:URF1

8

2INNEHÅLLSFÖRTECKNING

17.1

Direktiven .......................................................................................

200

17.2

Gällande ordning.............................................................................

201

17.2.1

Riksdagsstyrelsen....................................................................

201

17.2.2 Talmannens roll i planeringen av riksdagens arbete ...............

202

17.2.3

Gruppledarna ..........................................................................

202

17.3

Historik ...........................................................................................

203

17.4

Överväganden .................................................................................

205

18 Beslutsordningen för tecknande av kollektivavtal och

 

stridsåtgärder ..............................................................................................

208

18.1

Direktiven .......................................................................................

208

18.2

Gällande ordning.............................................................................

208

18.2.1Riksdagsförvaltningens och riksdagsstyrelsens uppgifter

inom kollektivavtalsområdet..................................................................

208

18.2.2 Hanteringen av centrala kollektivavtal....................................

209

18.3

Regeringen och dess myndigheter ..................................................

210

18.4

Arbetsgivarverket............................................................................

211

18.5

Överväganden .................................................................................

212

19 Riksdagsstyrelsens inhämtande av yttrande från Lagrådet................

214

19.1

Direktiven .......................................................................................

214

19.2

Lagrådet ..........................................................................................

215

19.2.1

Bakgrund.................................................................................

215

19.2.2

Gällande ordning.....................................................................

217

19.3

Regeringens och riksdagens roller i den parlamentariska

 

processen

..................................................................................................

218

19.4

Regeringens beredning av propositioner.........................................

219

19.4.1Regeringskansliets interna riktlinjer för beredning av

propositioner ..........................................................................................

220

19.4.2 Regeringskansliets interna riktlinjer i fråga om Lagrådet .......

222

19.5

Riksdagsorgan – förslagsrätt och beredningskrav...........................

222

19.6

Riksdagsorganens beredning av framställningar.............................

225

19.7

Utskotten – beredningskrav och skyldighet att inhämta

 

Lagrådets yttrande ....................................................................................

225

19.7.1

Beredningskrav .......................................................................

225

19.7.2 Utskottens skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet.......

226

19.8

Praxis ..............................................................................................

226

19.9

Överväganden .................................................................................

229

19.9.1

Beredningskrav för riksdagsstyrelsen .....................................

231

19.9.2Riksbanken, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen bör åläggas att inhämta behövliga upplysningar men inte att

inhämta Lagrådets yttrande....................................................................

231

19.9.3

Lagförslag ...............................................................................

232

20 Ordförandekonferensens roll och sammansättning............................

233

20.1

Inledning .........................................................................................

233

20.2

Utskottens roll.................................................................................

233

20.3

Reglering av utskotten ....................................................................

234

20.4

Ordförandekonferensen...................................................................

236

20.4.1

Inrättandet av ordförandekonferensen.....................................

236

20.4.2

Ordförandekonferensens verksamhet......................................

237

20.5

Talmannen ......................................................................................

238

20.5.1

Talmannens uppgifter .............................................................

238

20.5.2 Talmannen och de vice talmännen..........................................

239

 

 

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING

2020/21:URF1

20.5.3 Talmannens beslut efter samråd med gruppledarna ................

240

 

20.6

Överväganden .................................................................................

241

 

20.6.1

Ordförandekonferensens roll...................................................

241

 

20.6.2

Ordförandekonferensens sammansättning ..............................

244

 

21

Riksdagens medalj.............................................................................

246

 

21.1

Tilläggsdirektiven ...........................................................................

246

 

21.2

Det offentliga belöningssystemet....................................................

247

 

21.2.1

Kungens medaljer ...................................................................

247

 

21.2.2Regeringens belöningsmedaljer och regeringens

utmärkelse Professors namn...................................................................

249

21.2.3

Andra medaljer .......................................................................

251

21.2.4

Medaljers storlekar .................................................................

253

21.2.5

Hur medaljer bärs....................................................................

253

21.2.6

Nit och redlighet .....................................................................

253

21.3

Riksdagens minnesmynt .................................................................

254

21.4

Minnesgåva till riksdagsledamöter .................................................

254

21.5

Skatteverkets ställningstaganden ....................................................

255

21.6

Medaljer för insatser i riksdagen.....................................................

256

21.7

Reglering av riksdagens medalj ......................................................

257

21.8

Utredning under regeringen om offentliga belöningssystem

 

m.m. – Förtjänstutredningen.....................................................................

258

21.9

Konstitutionsutskottets ställningstaganden .....................................

259

21.10 Andra parlament .............................................................................

260

21.11 Överväganden .................................................................................

261

21.11.1

Medalj till ledamöter .............................................................

262

21.11.2 Medalj till andra än riksdagsledamöter..................................

265

21.11.3 Reglering av riksdagens medalj.............................................

266

22 Konsekvenser av kommitténs förslag................................................

269

23

Författningskommentar .....................................................................

273

23.1

Förslag till lag om ändring i regeringsformen.................................

273

23.2

Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen..............................

274

23.3

Förslag till lag om ändring i lagen (2003:333) om Lagrådet...........

277

23.4

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen

 

(2009:400) ................................................................................................

278

23.5

Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203).....................

279

23.6

Förslag till lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion

 

för Riksdagsförvaltningen ........................................................................

280

23.7

Förslag till lag om ändring i lagen (2012:883) med instruktion

 

för Riksdagens arvodesnämnd..................................................................

281

23.8

Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1108) om ersättning

 

till riksdagens ledamöter...........................................................................

282

Bilagor

 

 

Direktiv.......................................................................................................

285

Tilläggsdirektiv...........................................................................................

297

9

2020/21:URF1

3 Sammanfattning

Utredningens förslag sammanfattas i det följande. I avsnitt 5.3 Betänkandets disposition nedan finns en tabell där det för varje avsnitt anges vilka paragrafer utredningen föreslår ska ändras.

Budgetfrågor – budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget (avsnitt 6)

Sista dag för att lämna budgetpropositionen de år när det är val till riksdagen i augusti eller september kopplas till den obligatoriska statsministeromröst- ningen. Om regeringen sitter kvar efter den obligatoriska statsministeromröst- ningen ska budgetpropositionen lämnas inom tre veckor efter statsministerom- röstningen. Om statsministeromröstningen visar att regeringen inte har till- räckligt stöd i riksdagen kommer talmannen att inleda arbetet med att ta fram ett förslag till ny statsminister, i likhet med vad som händer om regeringen avgår direkt efter valet. En ny regering ska sedan, i likhet med gällande be- stämmelser, lämna budgetpropositionen inom tre veckor efter att regeringen tillträtt.

Budgetpropositionen ska lämnas allra senast den 15 november, men om den

15 november infaller en fredag, lördag eller söndag ska budgetpropositionen i stället lämnas senast på torsdagen före. Det innebär att sista dagen för att lämna budgetpropositionen tidigast kan bli den 12 november, dvs. de år den 15 no- vember infaller en söndag.

För att det inte ska råda något tvivel om att regeringen kan vidta nödvändiga åtgärder före årsskiftet bör det anges i budgetlagen (2011:203) att om riksda- gen inte har fattat beslut om budgeten en vecka före årsskiftet får regeringen i den omfattning som behövs vidta åtgärder för att den senaste budgeten ska kunna gälla från årsskiftet. Om riksdagen fattar beslut om budgeten efter att regeringen har beslutat om åtgärder, t.ex. regleringsbrev, ska regeringen na- turligtvis anpassa sitt beslut efter riksdagens beslut.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen och i budgetlagen.

De vice talmännen som vice ordförande i krigsdelegationen (avsnitt 7)

Det finns inte skäl att föreslå någon ändring av reglerna för val av krigsdele- gationens presidium.

Tystnadsplikt i krigsdelegationens verksamhet (avsnitt 8)

Det ska vara möjligt att besluta om tystnadsplikt i krigsdelegationens förbere- dande verksamhet på samma sätt som i utskotten och EU-nämnden. Det inne- bär att en ledamot i krigsdelegationen inte obehörigen får röja vad som enligt

10

3 SAMMANFATTNING

2020/21:URF1

beslut av delegationen eller regeringen ska omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som rör förhållandet till en främmande stat eller en mellanfolklig organisation.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Partilösa ledamöters platser i utskotten (avsnitt 9)

En riksdagsledamot som lämnar sin partigrupp lämnar därmed också de upp- drag i utskott och andra riksdagsorgan som ledamoten valts till av kammaren i kraft av sin partitillhörighet. De organ som omfattas anges i en tilläggsbe- stämmelse i riksdagsordningen.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen.

Åtgärder mot ledamöter som inte deltar i riksdagsarbetet (avsnitt 10)

En ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet kan bli skyldig att återbetala ar- vodet. Kriteriet för att avgöra om en ledamot har deltagit i riksdagsarbetet eller inte är deltagande i voteringar. Om ledamoten har varit frånvarande vid minst 60 procent av voteringstillfällena under ett kvartal utan giltigt skäl ska talman- nen erinra ledamoten om att om en sådan frånvaro upprepas under ett kvartal under valperioden kommer talmannen att göra en anmälan till Riksdagens ar- vodesnämnd. Om frånvaron upprepas och talmannen anmäler frånvaron till arvodesnämnden beslutar nämnden om återkrävande av arvodet. Återkravet gäller för det kvartal när den höga ogiltiga frånvaron upprepas. Nämndens be- slut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

En självklar utgångspunkt är att en riksdagsledamot ska vara närvarande vid alla voteringstillfällen. Att delta i voteringar är en viktig del av uppdraget. De allra flesta riksdagsledamöter har god närvaro vid voteringarna. Syftet med den ordning som föreslås är att identifiera ledamöter som har hög frånvaro utan giltigt skäl under lång tid. Detta är inte ett omfattande problem. Ett fåtal ledamöter har under senare år agerat på detta sätt. För att finna dessa fall visar utredningens genomgång att en gräns om minst 60 procents frånvaro från vo- teringstillfällena under ett kvartal är lämplig.

Utredningen har övervägt om gränsen borde vara 50 procent istället för 60 procent, men har gjort bedömningen att en sänkning av gränsen från 60 till 50 procent skulle medföra påtagligt fler ärenden att hantera, utan att nämnvärt fler fall av omfattande, ogiltig frånvaro skulle uppdagas. Det nu sagda innebär inte att förväntan är att en riksdagsledamot ska delta i 41 procent av alla voterings- tillfällen. Utgångspunkten är att varje ledamot ska delta i 100 procent av vote- ringstillfällena. 60-procentsgränsen handlar om att bygga ett system för att upptäcka de klandervärda fallen, utan att behöva granska stora mängder ären- den där frånvaron är legitim.

11

2020/21:URF1

12

3SAMMANFATTNING

Återkrav av arvodet för ett helt kvartal är en förhållandevis kraftfull åtgärd. Dessutom kan frånvaro från voteringar bero på att ledamotens partigrupp har önskat att ledamoten ska utföra vissa partipolitiska uppgifter som äger rum samtidigt som voteringar och därför beviljat ledamoten kvittning i en omfatt- ning som visat sig bli för stor. Det är således av flera skäl rimligt att en ledamot blir uppmärksammad på att han eller hon riskerar att drabbas av återkrav innan Riksdagens arvodesnämnd fattar ett sådant beslut. Det innebär att om en leda- mot är frånvarande vid minst 60 procent av voteringstillfällena under ett kvar- tal utan giltigt skäl ska talmannen påminna ledamoten om reglerna för återbe- talning. Talmannen bör således klargöra för ledamoten att om han eller hon under valperioden återigen är frånvarande vid minst 60 procent av voterings- tillfällena under ett kvartal utan giltigt skäl kommer talmannen att anmäla från- varon till Riksdagens arvodesnämnd.

Utredningens redovisning av förhållandena i andra parlament visar att det förekommer krav på närvaro och ibland också regler om sanktioner, ofta ar- vodesavdrag, vid bristande närvaro. Det är alltså inte något främmande för parlament att ha regler om närvaro och möjlighet till sanktioner vid bristande närvaro.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen, lagen (2012:883) med in- struktion för Riksdagens arvodesnämnd och lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter.

Val av talman och vice talmän (avsnitt 11)

Det finns inte tillräckliga skäl för att föreslå en ändring av bestämmelserna om förfarandet vid val av talman och vice talmän.

Val av utskott – tidpunkt och förfarande (avsnitt 12)

Det finns inte tillräckliga skäl för att föreslå någon ändring av reglerna för val av utskott.

Val av riksdagens råd för Riksrevisionen (avsnitt 13)

Riksdagens val av riksdagens råd för Riksrevisionen, som bereds av konstitut- ionsutskottet och finansutskottet, ska kunna förrättas med gemensam lista.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen.

Yttranderätten i debatter som inte gäller ärenden (avsnitt 14)

Talmannen får rätt att efter samråd med gruppledarna besluta att deltagandet i en särskilt anordnad debatt får begränsas till olika kategorier av talare. Försla- get är avsett att bekräfta praxis. Den vidsträckta yttranderätten inför ärendens avgörande påverkas inte av förslaget.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen.

3 SAMMANFATTNING

2020/21:URF1

Förslaget till ny statsminister på föredragningslistan (avsnitt 15)

Enligt förarbeten, lagkommentarer och praxis är det endast vid prövningen av förslaget till ny statsminister som förslaget måste tas upp som första punkt på kammarens föredragningslista. Detta bör förtydligas i den aktuella tilläggsbe- stämmelsen i riksdagsordningen.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen.

Formuleringen i regeringsformen respektive riksdagsordningen av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny statsminister (avsnitt 16)

Formuleringen av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny statsmi- nister skiljer sig åt mellan regeringsformen och riksdagsordningen. De båda formuleringarna ger dock samma resultat, och någon ändring föreslås inte i detta sammanhang. Om det i en framtida utredning görs en översyn av reglerna för regeringsbildningen bör dock frågan om formuleringen i regeringsformen uppmärksammas.

Talmannens samråd inför beslut om planeringen av kammararbetet (avsnitt 17)

Talmannen blir skyldig att samråda med gruppledarna i stället för med riks- dagsstyrelsen inför sitt beslut om planeringen av arbetet i kammaren och när kammaren ska sammanträda. Talmannen, i stället för riksdagsstyrelsen, ska efter samråd med gruppledarna lämna förslag till kammaren i fråga om vilken dag i september som det nya riksmötet ska inledas under år när det inte hålls ordinarie val till riksdagen.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen.

Beslutsordningen för tecknande av kollektivavtal och stridsåtgärder (avsnitt 18)

Beslutanderätten när det gäller kollektivavtal, förutom beslut om att teckna huvudavtal, och stridsåtgärder flyttas från riksdagsstyrelsen till riksdagsdirek- tören. Ett arbetsgivarkollegium med representanter för de övriga riksdagsmyn- digheterna bildas.

Förslaget innebär ändringar i lagen (2011:745) med instruktion för Riks- dagsförvaltningen.

Riksdagsstyrelsens inhämtande av yttrande från Lagrådet (avsnitt 19)

Riksdagsstyrelsen åläggs att inhämta yttrande från Lagrådet om styrelsen av- ser att i en framställning föreslå en lag eller ändring i en lag som faller inom området för Lagrådets granskning. Vidare införs ett beredningskrav som inne- bär att riksdagsstyrelsen, Riksbanken, Riksdagens ombudsmän (JO) och

13

2020/21:URF1

3 SAMMANFATTNING

 

Riksrevisionen åläggs att inhämta behövliga upplysningar innan de lägger

 

fram en framställning för riksdagen.

 

Frågan om riksdagen i ökad utsträckning bör lagstifta utan förslag från re-

 

geringen är inte aktuell i detta sammanhang. Den frågeställning som är aktuell

 

rör endast det begränsade område där riksdagsstyrelsen, Riksbanken, Riksda-

 

gens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen redan i dag får lägga fram förslag.

 

Någon ändring av det området är inte aktuell.

 

Förslaget innebär ändringar i regeringsformen, riksdagsordningen och la-

 

gen (2003:333) om Lagrådet.

Ordförandekonferensens roll och sammansättning (avsnitt 20)

Ordförandekonferensen får sammanfatta resultatet av sina överläggningar i slutsatser. Slutsatserna av överläggningarna i ordförandekonferensen ska gö- ras tillgängliga för utskotten och EU-nämnden.

De vice talmännen ska ingå i ordförandekonferensen och ersätter talman- nen om han eller hon är förhindrad att delta vid ett sammanträde.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen.

Riksdagens medalj (avsnitt 21)

Riksdagens medalj i åttonde storleken tilldelas en ledamot som lämnar riksda- gen efter minst sex års tjänstgöring i följd. Medaljen i tolfte storleken tilldelas en ledamot som lämnar riksdagen efter minst tolv års tjänstgöring i följd. Me- dalj i tolfte storleken tilldelas också en ledamot som tjänstgjort minst sex år i följd men inte tolv år, och som under minst fyra år av denna tid varit grupple- dare, utskottsordförande, talman eller vice talman.

Riksdagens medalj kan också tilldelas andra än ledamöter som har gjort särskilt eller synnerligen förtjänstfulla insatser för riksdagen.

Förslaget innebär ändringar i riksdagsordningen.

Ikraftträdande

Huvuddelen av förslagen bör träda i kraft den 1 januari 2022. Förslaget om riksdagsstyrelsens inhämtande av yttrande från Lagrådet (avsnitt 19) innebär att regeringsformen bör ändras, vilket kan ske först efter nästa val. I den delen bör förslaget träda i kraft den 1 januari 2023 (det gäller således förslagen om regeringsformen, nya 9 kap. 17 b § riksdagsordningen och lagen [2003:33] om Lagrådet). Förslaget om en bestämmelse i riksdagsordningen (5 kap. 8 §) om riksdagens medalj bör träda i kraft den 1 december 2021. Övriga förslag bör träda i kraft den 1 januari 2022.

14

4 Författningsförslag

4.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 21 § regeringsformen1 ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8kap. 21 §2

Yttrande från Lagrådet inhämtas

Yttrande från

Lagrådet inhämtas

av regeringen eller, enligt vad som

av regeringen eller, enligt vad som

närmare anges i riksdagsordningen,

närmare anges i

riksdagsordningen,

av ett riksdagsutskott.

av ett riksdagsutskott eller ett annat

 

riksdagsorgan.

 

Ett yttrande ska inhämtas innan riksdagen beslutar

 

1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar,

2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar,

3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 §,

4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automa-

tiserad,

5.lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna,

6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 eller lag som avses i 11 eller 12 kap., eller

7.lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6.

Bestämmelserna i andra stycket gäller dock inte, om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Föreslår re- geringen att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som avses i andra stycket och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

1Regeringsformen omtryckt 2018:1903.

2Senaste lydelse 2010:1408.

2020/21:URF1

15

2020/21:URF1

16

4FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

4.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 4 kap. 5 §, 5 kap. 2 §, 6 kap. 23 §, 12 kap. 13 §, 13 kap. 15 § och tilläggsbestämmelserna 3.8.1, 4.5.1, 6.2.1, 6.13.1, 9.5.1, 13.8.1 och 13.11.2 ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 5 kap. 8 §, 9 kap. 17 a och 17 b §§, två nya tilläggsbestämmelser 4.5.2. och 12.13.1 samt närmast före 5 kap. 8 §, 9 kap. 17 a och 17 b §§ och närmast före tilläggsbestämmelserna 4.5.2 och 12.13.1 nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

Tilläggsbestämmelse 3.8.1

Riksdagsstyrelsen lämnar förslag Talmannen lämnar efter samråd till kammaren inför beslut enligt 8 §. med gruppledarna förslag till kam-

maren inför beslut enligt 8 §.

4 kap.

5 §

Ordförandekonferensen överlägger i frågor av gemensamt intresse för verksamheten i kammaren, utskotten och EU-nämnden.

Ordförandekonferensen får sam- manfatta resultatet av sina överlägg- ningar i slutsatser.

Tilläggsbestämmelse 4.5.1

Ordförandekonferensen består av

Ordförandekonferensen består av

talmannen som ordförande samt ut-

talmannen som ordförande, de vice

skottens och EU-nämndens ordfö-

talmännen samt utskottens och EU-

rande.

nämndens ordförande.

 

Om talmannen är förhindrad att

 

närvara vid ett sammanträde, inträ-

 

der någon av de vice talmännen som

 

ordförande.

 

Information om slutsatserna

 

Tilläggsbestämmelse 4.5.2

 

Slutsatserna av överläggningarna

 

i ordförandekonferensen ska göras

 

tillgängliga för utskotten och EU-

 

nämnden.

Tilläggsbestämmelse 6.13.1
Yrkande om folkomröstning i en Prövning av ett yrkande om folk- grundlagsfråga, statsministeromröst- omröstning i en grundlagsfråga, en ning enligt 6 kap. 3 § regeringsfor- fråga enligt 6 kap. 3 § regeringsfor- men, förslag till ny statsminister eller men om statsministern har tillräck- yrkande om misstroendeförklaring, ligt stöd i riksdagen, ett förslag till ny ska tas upp som första punkt på före- statsminister eller ett yrkande om dragningslistan. Om det finns fler än misstroendeförklaring ska tas upp ett sådant yrkande, ska de tas upp i som första punkt på föredragningslis- den ordning de nu har angetts. Tal- tan. Om mer än en sådan prövning mannen får bestämma en annan ord- ska äga rum vid ett sammanträde, ska ning mellan statsministeromröstning de tas upp i den ordning de nu har an- och ett yrkande om misstroendeför- getts. Talmannen får bestämma en
klaring.annan ordning mellan prövning av en fråga enligt 6 kap. 3 § regeringsfor- men och prövning av ett yrkande om misstroendeförklaring.
4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG
5 kap.
2 §
En ledamot har rätt till arvode för En ledamot har rätt till arvode för sitt uppdrag av allmänna medel. När- sitt uppdrag av allmänna medel. Yt- mare bestämmelser om arvode och terligare bestämmelser om arvode ekonomiska villkor för ledamöter och och ekonomiska villkor samt om
ersättare finns i lag.återkrav och jämkning av arvode och andra ersättningar för ledamöter och ersättare finns i lag.

2020/21:URF1

Riksdagens medalj

8 §

Talmannen får dela ut riksdagens medalj till ledamöter som lämnar riksdagen och till andra personer som har gjort insatser av stor bety- delse för riksdagen.

6 kap.

Tilläggsbestämmelse 6.2.1

Talmannen ska inför ett beslut en-

Talmannen ska inför ett beslut en-

ligt 2 § samråda med riksdagsstyrel-

ligt 2 § samråda med gruppledarna.

sen.

 

23 §

Talmannen får efter samråd med Talmannen får efter samråd med gruppledarna besluta att en debatt gruppledarna besluta att en debatt

17

Beredning av framställningar 17 a §
Innan ett riksdagsorgan gör en framställning hos riksdagen ska det inhämta behövliga upplysningar och yttranden.
Yttrande från Lagrådet 17 b §
Bestämmelser om ett riksdagsor- gans skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet finns i 8 kap. 21 §
– tre veckor efter det att en ny rege- ring har tillträtt, om ett regerings- skifte har ägt rum.
Trots andra stycket får budgetpro- positionen aldrig lämnas senare än den 15 november under ett år då den dagen infaller måndag–torsdag och i andra fall aldrig senare än den tors- dag som infaller närmast före den 15 november. Budgetpropositionen be- höver aldrig lämnas tidigare än den 20 september.
– tre veckor efter det att riksdagen vid omröstning enligt 6 kap. 3 § rege- ringsformen har funnit att statsmi- nistern har tillräckligt stöd i riksda- gen, eller
9 kap.
Tilläggsbestämmelse 9.5.1
Budgetpropositionen ska lämnas senast den 20 september.
De år då riksdagsval hålls i sep- De år då val till riksdagen hålls i tember ska budgetpropositionen i augusti eller september ska budget- stället lämnas senast två veckor efter propositionen i stället lämnas senast riksmötets öppnande. Om detta till
följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom tre veckor efter det att en ny regering har tillträtt, dock sen- ast den 15 november.
utan samband med annan handlägg- ning ska äga rum vid ett sammanträde med kammaren. En sådan debatt får begränsas till ett särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter ämne och be- gränsas till olika kategorier av ta- lare.
4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG
utan samband med annan handlägg- ning ska äga rum vid ett sammanträde med kammaren. En sådan debatt får begränsas till ett särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter ämne.

2020/21:URF1

18

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

regeringsformen. Skyldigheten att in- hämta ett sådant yttrande gäller för riksdagsstyrelsen innan den gör en framställning till riksdagen.

Om riksdagsstyrelsen inte har in- hämtat ett yttrande från Lagrådet ska styrelsen i sin framställning redovisa skälen för detta.

12kap. 13 §

2020/21:URF1

Den som är vald till ett uppdrag som förutsätter ledamotskap av riks- dagen, ska avgå från uppdraget om han eller hon lämnar riksdagen eller utses till talman eller till statsråd, om inte annat är föreskrivet.

När en riksdagsledamot lämnar riksdagen eller utses till talman eller till statsråd upphör de uppdrag som förutsätter ledamotskap av riksdagen och som ledamoten är vald till av riksdagen, om inte annat är föreskri- vet.

Om en riksdagsledamot lämnar sin partigrupp, upphör ledamotens uppdrag i ett organ eller en delegat- ion som anges i en tilläggsbestäm- melse till denna paragraf.

19

2020/21:URF1

20

4FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Uppdrag som upphör när en ledamot lämnar sin partigrupp Tilläggsbestämmelse 12.13.1

De uppdrag som avses i 13 § andra stycket är uppdrag i

- utskott,

- EU-nämnden,

- delegationen till den gemen- samma parlamentariska kontroll- gruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbe- kämpning (Europol),

- delegationen till den parlamen- tariska församlingen vid OSSE,

- delegationen till Europarådets parlamentariska församling,

- konvent för fördragsändringar inom Europeiska unionen,

- krigsdelegationen,

- Nordiska rådets svenska delegat- ion,

- Riksbankens fullmäktige,

- riksdagens råd för Riksrevis- ionen,

- Riksdagens överklagandenämnd, - Riksdagsstyrelsen,

- Utrikesnämnden,

- valberedningen, och

- Valprövningsnämnden.

13kap.

Tilläggsbestämmelse 13.8.13

Konstitutionsutskottet och finansutskottet ska bereda val av riksdagens råd för Riksrevisionen.

Av det sammantagna antalet ledamöter och suppleanter i rådet ska hälften nomineras av konstitutionsutskottet bland dess ledamöter och suppleanter och den andra hälften av finansutskottet bland dess ledamöter och suppleanter.

Utskotten får lägga fram en ge- mensam lista om förslaget är enhäl- ligt.

3Senaste lydelse 2019:26.

 

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

Tilläggsbestämmelse 13.11.2

Bestämmelserna i 7 kap. 16 § samt

Bestämmelserna i 7 kap. 16 och

tilläggsbestämmelserna 7.15.1 andra

20 §§ samt tilläggsbestämmelserna

stycket och 7.15.3–7.15.4 tillämpas

7.15.1 andra stycket och 7.15.3–

på krigsdelegationen när den inte är i

7.15.4 tillämpas på krigsdelegationen

riksdagens ställe.

när den inte är i riksdagens ställe.

15 §4

Riksdagens arvodesnämnd består av en ordförande och två andra ledamö- ter. De väljs var för sig av riksdagen efter ett ordinarie val till riksdagen för tiden till dess att ett nytt val till nämnden har ägt rum. Suppleanter ska inte utses.

Riksdagen väljer särskilt en ersättare för ordföranden. Valet av ersättare gäller för samma tid som för ordföranden.

Ordföranden och hans eller hen- nes ersättare ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023 i fråga om 9 kap. 17 b §, den 1 december 2021 i fråga om 5 kap. 8 § och i övrigt den 1 januari 2022.

4Senaste lydelse 2018:605.

2020/21:URF1

21

Regeringskansliet ska ställa en tjänsteman till Lagrådets förfogande för att föredra ett ärende som har be- retts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt hjälpa Lagrådet vid be- handlingen av ärendet.
När Lagrådet behandlar ett lagför- slag som har väckts i riksdagen, ska det utskott som har begärt Lagrådets yttrande ställa föredragande till förfo- gande.
När Lagrådet behandlar ett lag- förslag som har beretts i riksdagssty- relsen ska Riksdagsförvaltningen ställa föredragande till förfogande.

2020/21:URF1

22

4FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

4.3Förslag till lag om ändring i lagen (2003:333) om Lagrådet

Härigenom föreskrivs att 19 § lagen (2003:333) om Lagrådet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

19 §

Regeringskansliet skall ställa en tjänsteman till Lagrådets förfogande för att föredra ett ärende som har be- retts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt hjälpa Lagrådet vid be- handlingen av ärendet. När Lagrådet behandlar ett lagförslag som har väckts i riksdagen, skall det utskott som har begärt Lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023.

Föreskrifterna i 7 kap. 1 § samt 8 kap. gäller inte ledamot av riksdagen, när det är fråga om uppgift som leda- moten har tagit emot under utövandet av sitt uppdrag. Föreskrifter om tyst- nadsplikt finns för riksdagsledamöter i 10 kap. 12 § regeringsformen samt 6 kap. 8 §, 7 kap. 20 § och tilläggsbe- stämmelse 13.11.2 riksdagsord- ningen och för den som i övrigt är knuten till Utrikesnämnden i 10 kap. 12 § regeringsformen.

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

4.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 41 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

41kap. 2 §5

Föreskrifterna i 7 kap. 1 § samt 8 kap. gäller inte ledamot av riksdagen, när det är fråga om uppgift som leda- moten har tagit emot under utövandet av sitt uppdrag. Föreskrifter om tyst- nadsplikt finns för riksdagsledamöter i 10 kap. 12 § regeringsformen samt 6 kap. 8 § och 7 kap. 20 § riksdags- ordningen och för den som i övrigt är knuten till Utrikesnämnden i 10 kap. 12 § regeringsformen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

5Senaste lydelse 2018:93.

2020/21:URF1

23

2020/21:URF1

24

4FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

4.5Förslag till lag om ändring i budgetlagen (2011:203)

Härigenom föreskrivs i fråga om budgetlagen (2011:203) dels att rubriken till 11 kap. ska ha följande lydelse, dels att 11 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 11 kap. 2 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

11 kap.

Föreskrifter

Genomförandet av budgeten

1 §

Regeringen meddelar föreskrifter Om riksdagen senast en vecka före om genomförandet av statens budget. det följande budgetårets början inte har beslutat om anslag för ett visst ändamål får regeringen i den omfatt- ning som behövs vidta åtgärder för att den senaste beslutade budgeten med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen ska gälla till dess

att riksdagen beslutar om anslag.

2 §

Regeringen meddelar föreskrifter om genomförandet av statens budget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

4.6Förslag till lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen

Härigenom föreskrivs att 2, 10 och 22 §§ lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §6

Riksdagsförvaltningen ska om annat inte är särskilt föreskrivet

1.upprätta förslag till anslag på statens budget för riksdagen och Riks- dagsförvaltningen,

2.utfärda anvisningar för utarbetandet av förslag till anslag på statens budget för riksdagens myndigheter utom Riksbanken,

3.upprätta anslagsdirektiv för var och en av riksdagens myndigheter, utom Riksbanken, över de finansiella villkor som gäller för respektive myn- dighet med anledning av riksdagens beslut om statens budget,

4.besluta i frågor om ekonomiska förmåner enligt lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter respektive den upphävda lagen (1996:304) om arvode m.m. till Sveriges ledamöter av Europaparlamentet,

5.ansvara för löner, arvoden och andra ersättningar till arbetstagare och arvodesberättigade hos Riksdagsförvaltningen, riksdagens nämnder och öv- riga riksdagsorgan samt svara för hanteringen av pensioner och andra för- måner till dessa och deras efterlevande,

6.ingå centrala kollektivavtal samt i övrigt utöva arbetsgivarens befogen- heter enligt dessa när det gäller riksdagens myndigheter samt företräda riks- dagens myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister om kollektivavtal som har slutits av Riksdagsförvaltningen,

7.svara för de utbetalningar som följer av beslut av riksdagens nämnd- myndigheter, om kostnaderna ska belasta anslag som anvisats till Riksdags- förvaltningen,

8.utföra övriga ekonomiadministrativa uppgifter för riksdagens nämnd- myndigheter,

9.ansvara för att ledamöter erbjuds parkeringsplats, övernattningsbostä- der, arbetsrum, vidareutbildning, teknisk och elektronisk utrustning, barnverk- samhet, försäkring och företagshälsovård, och

10.ansvara för att ledamöter som lämnar riksdagen erbjuds stöd för över- gång till förvärvsarbete.

Riksdagsförvaltningen ska ge

Inför att ett centralt kollektivavtal

riksdagens myndigheter möjlighet att

ska slutas samt när Riksdagsförvalt-

framföra sina synpunkter på förhand-

ningen i övrigt företräder riksdagens

lingsfrågor som direkt berör respek-

myndigheter som arbetsgivare

ska

tive myndighet.

Riksdagsförvaltningen

ge

ett

6Senaste lydelse 2016:1113.

2020/21:URF1

25

2020/21:URF1

4FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

arbetsgivarkollegium med represen- tanter för riksdagens myndigheter möjlighet att framföra synpunkter i förhandlingsfrågor som rör dessa myndigheter. I arbetsgivarkollegiet ska representanter för riksdagens myndigheter ingå.

Riksdagsförvaltningen får till en av riksdagens myndigheter överlämna handläggningen av en avtalsfråga som är av betydelse för den myndigheten.

Riksdagsförvaltningen ska bereda riksdagens nämndmyndigheter tillfälle att lämna synpunkter på behovet av resurser.

10 §7

Styrelsen beslutar om

1.framställningar och redogörel- ser till riksdagen,

2.Riksdagsförvaltningens årsre- dovisning och förslag till budget för riksdagen och Riksdagsförvalt- ningen,

3.åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapporter över Riks- dagsförvaltningens verksamhet och den redovisning som styrelsen ska lämna till riksdagen enligt 9 kap. 6 § lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksda- gens myndigheter,

4.Riksdagsförvaltningens arbets- ordning och verksamhetsplan,

5.föreskrifter som enligt denna lag eller andra författningar får med- delas av Riksdagsförvaltningen och som inte enligt 21 § får meddelas av riksdagsdirektören,

6.slutande av kollektivavtal med arbetstagarnas huvudorganisationer, avbrytande av andra förhandlingar än förhandlingar i tvister om avtal, lockouter eller andra stridsåtgärder samt andra förhandlingsfrågor som är av principiell natur eller har större

Styrelsen beslutar om

1.framställningar och redogörel- ser till riksdagen,

2.Riksdagsförvaltningens årsre- dovisning och förslag till budget för riksdagen och Riksdagsförvalt- ningen,

3.åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapporter över Riks- dagsförvaltningens verksamhet och den redovisning som styrelsen ska lämna till riksdagen enligt 9 kap. 6 § lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksda- gens myndigheter,

4.Riksdagsförvaltningens arbets- ordning och verksamhetsplan,

5.föreskrifter som enligt denna lag eller andra författningar får med- delas av Riksdagsförvaltningen och som inte enligt 21 § får meddelas av riksdagsdirektören,

6.slutande av huvudavtal med ar- betstagarnas huvudorganisationer,

7.anställning av en biträdande riksdagsdirektör, avdelningschefer, chefer för utskottskanslier och en chef för EU-nämndens kansli,

8.lön och andra anställningsför- måner för riksdagsdirektören, och

26

7Senaste lydelse 2016:1096.

4FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

2020/21:URF1

ekonomisk betydelse eller är gemen- samma för riksdagens myndigheter,

7.anställning av en biträdande riksdagsdirektör, avdelningschefer, chefer för utskottskanslier och en chef för EU-nämndens kansli,

8.lön och andra anställningsför- måner för riksdagsdirektören, och

9.sådana frågor som är av större vikt eller principiell betydelse eller som riksdagsdirektören hänskjuter till styrelsen.

9.sådana frågor som är av större vikt eller principiell betydelse eller som riksdagsdirektören hänskjuter till styrelsen.

22 §

Riksdagsdirektören ska svara för Riksdagsförvaltningens arbetsgivarpoli- tik enligt 23 § och företräda Riksdagsförvaltningen som arbetsgivare.

Riksdagsdirektören sluter cen- trala kollektivavtal på riksdagsmyn- digheternas vägnar utom huvudavtal samt beslutar om lockouter eller andra stridsåtgärder.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

27

Nämnden ska genast underrätta Riksdagsförvaltningen och Statens tjänstepensionsverk om beslut som innebär återkrav av arvode, jämkning av inkomstgaranti och om beslut om utbetalning på nytt av inkomstga- ranti.

2020/21:URF1

28

4FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

4.7Förslag till lag om ändring i lagen (2012:883) med instruktion för Riksdagens arvodesnämnd

Härigenom föreskrivs att 1 och 11 §§ lagen (2012:883) med instruktion för Riksdagens arvodesnämnd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1§8

Riksdagens arvodesnämnd ska i enlighet med

1.3 kap. l § lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter fast- ställa det belopp per månad som ledamotsarvode ska betalas med,

2.3 kap. 11–16 §§ samma lag be-

 

sluta om återkrav av arvode,

2. 12 kap. 26–27 §§ samma lag be-

3. 12 kap. 26–27 §§ samma lag be-

sluta i frågor om inkomstgaranti och

sluta i frågor om inkomstgaranti och

efterlevandeskydd,

efterlevandeskydd,

3. 13 kap. 22–23 §§ samma lag be-

4. 13 kap. 22–23 §§ samma lag be-

sluta i frågor om ekonomiskt omställ-

sluta i frågor om ekonomiskt omställ-

ningsstöd och efterlevandeskydd,

ningsstöd och efterlevandeskydd,

4. 9 kap. 12 a § den upphävda la-

5. 9 kap. 12 a § den upphävda la-

gen (1996:304) om arvode m.m. till

gen (1996:304) om arvode m.m. till

Sveriges ledamöter av Europaparla-

Sveriges ledamöter av Europaparla-

mentet besluta om jämkning av in-

mentet besluta om jämkning av in-

komstgaranti och

komstgaranti och

5. 9 kap. 23 § samma lag om utbe-

6. 9 kap. 23 § samma lag besluta

talning av inkomstgaranti på nytt.

om utbetalning av inkomstgaranti på

 

nytt.

Nämnden ska ange vilka överväganden som föranlett beslutet. Nämnden är en myndighet under riksdagen.

11 §

Om nämnden fattar ett beslut som innebär att medel på ett anslag tas i an- språk, ska nämnden genast underrätta den myndighet som anvisats anslaget om beslutet.

Nämnden ska genast underrätta Riksdagsförvaltningen och Statens tjänstepensionsverk om beslut som innebär jämkning av inkomstgaranti och om beslut om utbetalning på nytt av inkomstgaranti.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

8Senaste lydelse 2016:1115.

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

4.8Förslag till lag om ändring i lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2016:1108) om ersättning till riksda- gens ledamöter

dels att 9 kap. 4 §, 12 kap. 5, 8 och 20 §§, 13 kap. 16 § och 15 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 3 kap. 11–16 §§, och närmast före 3 kap. 11 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3kap. 11 §

Återbetalning av arvode

En ledamot som har varit frånva- rande vid minst 60 procent av vote- ringstillfällena i kammaren under ett kvartal ska betala tillbaka ledamots- arvode enligt 3 kap. 1–4 §§ för den tiden om

1.ledamoten har uteblivit från vo- teringar på motsvarande sätt under ett föregående kvartal under valperi- oden, och

2.ledamoten efter det första kvar- talet med sådan frånvaro har erinrats av talmannen om sin frånvaro och återbetalningsplikt.

12 §

Vid tillämpningen av 11 § ska pe- rioden juli–september inte beaktas. Frånvaro vid voteringar som beror på sjukdom, föräldraledighet, famil- jeskäl, internationella uppdrag eller liknande omständighet ska inte heller beaktas. Om det finns synnerliga skäl får annan frånvaro bortses från.

13 §

Bestämmelserna i 11 och 12 §§ gäller inte partiledare och språkrör.

2020/21:URF1

29

2020/21:URF1

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

14 §

Beslut om återbetalning fattas av Riksdagens arvodesnämnd efter an- mälan av talmannen.

15 §

Talmannens anmälan till Riksda- gens arvodesnämnd ska göras inom sex månader efter utgången av det kvartal för vilket återkrav föreslås. Har inte talmannens anmälan gjorts inom den tiden ska inte någon pröv- ning enligt 11 § göras.

Riksdagsförvaltningen ska på be- gäran till Riksdagens arvodesnämnd överlämna uppgifter om en ledamots närvaro vid voteringstillfällen och andra uppgifter som nämnden behö- ver för sin prövning.

Innan ett beslut om återbetal- ningsskyldighet fattas ska Riksdagens arvodesnämnd inhämta yttranden från den ledamot som avses med an- mälan och från den partigrupp som ledamoten tillhör eller har tillhört.

16 §

Krav på återbetalning i enlighet med Riksdagens arvodesnämnds be- slut framställs av Riksdagsförvalt- ningen. Ett belopp som återkrävs får i stället avräknas mot kommande ut- betalningar av arvodet. Sådan avräk- ning får inte ske förrän beslutet har vunnit laga kraft.

Ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) ska tas ut på det åter- krävda beloppet från den dag då åter- betalning enligt nämndens beslut sen- ast skulle ha skett.

Riksdagens arvodesnämnd får ef- ter skriftlig ansökan besluta att åter- kravet och kravet på ränta ska efter- ges helt eller delvis, om det finns sär- skilda skäl för det.

30

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

9kap. 4 §

Underlaget för pensionsrätten utgörs av

1.talmansarvode enligt 2 kap. 1 §,

2.ledamotsarvode enligt 3 kap. 1 §,

3.tilläggsarvode enligt 3 kap. 2–4 §§, och

4.arvode enligt 1 § 2 och 4 lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ.

Vid beräkningen av underlaget ska till arvoden enligt 1–4 läggas avdrag som gjorts enligt 3 kap. 7 och 8 §§.

Om en ledamot under en månad har fått sjukpension, och då inte har haft rätt till arvode enligt första stycket, utgörs underlaget för pensionsrätten i stäl- let av det arvode som ligger till grund för sjukpensionen, omräknat med för- ändringen av inkomstindex mellan det år arvodet avser och det år pensionsrät- ten avser.

Vid beräkningen av underlaget ska arvode som återkrävts enligt 3 kap. 11–16 §§ räknas bort.

12kap. 5 §

Den som har varit ledamot och som före 65 års ålder lämnar riksdagen ef- ter minst tre hela års sammanhängande tid i riksdagen har rätt till inkomstga- ranti från och med den tidpunkt då arvodet upphör.

I den sammanhängande tiden i

I den sammanhängande tiden i

riksdagen inräknas tid som ledamot

riksdagen inräknas tid som ledamot

av Europaparlamentet före den 14

av Europaparlamentet före den 14

juli 2009.

juli 2009. Den tid som en ledamot

 

har ålagts att återbetala arvodet för

 

enligt 3 kap. 11–16 § ska inte räknas

 

in.

Rätt till inkomstgaranti gäller inte för tid då ledamoten får ålderspension eller sjukpension enligt denna lag.

8 §

För den som har varit ledamot i riksdagen kortare sammanlagd tid än sex hela år gäller inkomstgarantin under ett år.

För den ledamot som lämnar riksdagen efter en sammanlagd tid av minst sex hela år i riksdagen gäller inkomstgarantin

1.i längst två år om ledamoten inte har uppnått 40 års ålder,

2.i längst fem år om ledamoten har uppnått 40 men inte 50 års ålder, och

3.längst till ingången av den månad då ledamoten fyller 65 år om han eller hon har uppnått 50 års ålder.

I den sammanlagda tiden i riksda-

I den sammanlagda tiden i riksda-

gen inräknas tid som ledamot av

gen inräknas tid som ledamot av

2020/21:URF1

31

I den sammanlagda tiden i riksda- gen inräknas tid som ledamot av Europaparlamentet före den 14 juli 2009. Den tid som en ledamot har ålagts att återbetala arvodet för en- ligt 3 kap. 11–16 §§ ska inte räknas in.

2020/21:URF1

32

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

 

Europaparlamentet före den 14 juli

Europaparlamentet före den 14 juli

2009.

2009. Den tid som en ledamot har

 

ålagts att återbetala arvodet för en-

 

ligt 3 kap. 11–16 §§ ska inte räknas

 

in.

12 §

Under det första garantiåret lämnas inkomstgaranti med ett månatligt be- lopp som uppgår till 80 procent av den del av garantiunderlaget som inte över- stiger 1,67 inkomstbasbelopp och med 40 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp. För tiden därefter lämnas inkomstgaranti med ett månatligt belopp som motsvarar följande andelar av garantiunderlaget i förhållande till ledamotens sammanlagda tid i riksdagen:

1.66,0 procent av den del av garantiunderlaget som inte överstiger 1,67 inkomstbasbelopp och 33 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp efter minst tolv år,

2.60,5 procent av den del av garantiunderlaget som inte överstiger 1,67 inkomstbasbelopp och 30,25 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp efter minst elva år,

3.55,0 procent av den del av garantiunderlaget som inte överstiger 1,67 inkomstbasbelopp och 27,5 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp efter minst tio år,

4.49,5 procent av den del av garantiunderlaget som inte överstiger 1,67 inkomstbasbelopp och 24,75 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp efter minst nio år,

5.44,0 procent av den del av garantiunderlaget som inte överstiger 1,67 inkomstbasbelopp och 22 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp efter minst åtta år,

6.38,5 procent av den del av garantiunderlaget som inte överstiger 1,67 inkomstbasbelopp och 19,25 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp efter minst sju år, och

7.33,0 procent av den del av garantiunderlaget som inte överstiger 1,67 inkomstbasbelopp och 16,5 procent av den del som överstiger 1,67 men inte 2,5 inkomstbasbelopp efter minst sex år.

I den sammanlagda tiden i riksda- gen inräknas tid som ledamot av Europaparlamentet före den 14 juli 2009.

4 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

13kap. 7 §

Vid beräkning av tider enligt 5 och 6 §§ ska hänsyn inte tas till tid då leda- moten har fått ålderspension eller sjukpension enligt bestämmelser i denna lag.

Ledighet som har beviljats av riksdagen eller av talmannen begränsar inte rätten till förmåner enligt detta kapitel. Detsamma gäller vid sjukfrånvaro.

Den tid som en ledamot har ålagts att återbetala arvodet för enligt 3 kap. 11–16 §§ ska inte räknas in som grund för förmåner enligt detta kapitel.

15kap. 2 §

Beslut av Riksdagens arvodes-

Beslut av Riksdagens arvodes-

nämnd enligt 12 eller 13 kap. får

nämnd enligt 3 kap. 14 §, 12 eller 13

överklagas hos allmän förvaltnings-

kap. får överklagas hos allmän för-

domstol. Vid överklagande till kam-

valtningsdomstol. Vid överklagande

marrätten krävs prövningstillstånd.

till kammarrätten krävs prövningstill-

 

stånd.

Ett beslut enligt 3 kap. 1 § får inte överklagas.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för arvode som avser tid före ikraft- trädandet.

2020/21:URF1

33

2020/21:URF1

5 Inledning

5.1 Uppdraget

Den 12 juni 2019 beslutade riksdagsstyrelsen att sammankalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté under ledning av talmannen med uppdrag att ge- nomföra en översyn av vissa frågor som gäller riksdagens arbete (dnr 2452- 2018/19). Direktiven finns i bilaga 1. Kommittén antog namnet 2019 års riks- dagsöversyn. Riksdagsstyrelsen beslutade den 18 december 2019 att anta till- äggsdirektiv till utredningen i fråga om riksdagens medalj. Tilläggsdirektiven finns i bilaga 2.

I översynen ingår bl.a. att se över

tidpunkten för budgetpropositionens lämnande

reglerna om provisorisk budget

principerna för hur ledamöter i utskotten utses

åtgärder mot ledamöter som inte deltar i riksdagsarbetet

några frågor som gäller krigsdelegationen.

I uppdraget ingår att överväga de frågor som redovisas i direktiven under sär- skilda rubriker och att vid behov lämna författningsförslag. Kommittén får lämna förslag till ändringar i riksdagsordningen och andra författningar som gäller riksdagen. Kommittén får även lämna förslag till ändringar i regerings- formen om det krävs för att uppnå ändamålet med översynen. I uppdraget ingår att vid behov kartlägga hur motsvarande frågor har reglerats i de andra nor- diska länderna.

Kommittén får aktualisera och överväga även andra frågor som gäller riks- dagsarbetets bedrivande. Kommittén kan exempelvis överväga frågor som uppmärksammas av riksdagsstyrelsens arbetsgrupp för jämställdhet.

Kommittén ska i möjligaste mån samordna de frågor som ingår i kommit- téns uppdrag med frågor som kan komma att ingå i andra utredningar som tillsätts av regeringen eller riksdagsstyrelsen under utredningstiden. Uppdra- get förutsätter också att kommittén beaktar att regeringen, Regeringskansliet och andra myndigheter på olika sätt berörs av de frågor som omfattas av upp- draget.

I den mån kommitténs förslag har betydelse för jämställdheten mellan kvin- nor och män ska det anges i betänkandet.

5.2 Kommitténs arbete

Kommittén har haft tolv sammanträden. För varje fråga har en genomgång av gällande rätt och praxis gjorts. I betänkandet redovisas detta material i respek- tive avsnitt.

Utredningens sekreterare har redovisat utredningens arbete med frågan om riksdagens medalj för Förtjänstutredningen, som tillsatts av regeringen med

34

5 INLEDNING

2020/21:URF1

uppdrag att göra en översyn av det offentliga belöningssystemet och de all- männa flaggdagarna samt att överväga utformningen av riksdagens anslag till hovet (dir. 2019:76). Kontakt har också hållits med Utredningen om riksdags- ledamöternas ersättningar, som riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla den 25 september 2019.

5.3 Betänkandets disposition

Betänkandets disposition följer i huvudsak ordningen mellan frågorna i utred- ningens direktiv. Frågorna behandlas i 16 avsnitt (avsnitt 6–21), som redovisas i följande tabell. I tabellen visas också vilka lagförslag som lämnas i respektive avsnitt.

35

2020/21:URF1

5INLEDNING

Tabell 1 Disposition av betänkandet

Avsnitt i betänkandet

Förslag till lagändring

6 Budgetfrågor – budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget

7 De vice talmännen som vice ordförande i krigsdelegationen

8 Tystnadsplikt i krigsdelegationens verksamhet

9 Partilösa ledamöters platser i utskotten

10 Åtgärder mot ledamöter som inte deltar i riksdagsarbetet

11 Val av talman och vice talmän

12 Val av utskott – tidpunkt och förfarande

13 Val av riksdagens råd för Riksrevisionen

14 Yttranderätten i debatter som inte gäller ärenden

15 Förslaget till ny statsminister på föredragningslistan

16 Formuleringen i regeringsformen respektive riksdagsordningen av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny statsminister

17 Talmannens samråd inför beslut om planeringen av kammararbetet

18 Beslutsordningen för tecknande av kollektivavtal och stridsåtgärder

19 Riksdagsstyrelsens inhämtande av yttrande från Lagrådet

20 Ordförandekonferensens roll och sammansättning

21 Riksdagens medalj

9.5.1 RO

11 kap. 1 och 2 §§ budgetlagen (2011:203) Ingen ändring

13.11.2 RO

41kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

12kap. 13 § och 12.13.1 RO

5kap. 2 § och 13 kap. 15 § RO

1och 11 §§ lagen (2012:883) med instruktion för Riksdagens arvodesnämnd

3kap. 11–16 §§, 9 kap. 4 §, 12 kap. 5, 8 och 20 §§, 13 kap. 16 § och 15 kap. 2 § lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter

Ingen ändring Ingen ändring 13.8.1 RO

6 kap. 23 § RO

6.13.1RO

Ingen ändring

3.8.1 och 6.2.1 RO

2, 10 och 22 §§ lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen 8 kap. 21 § RF

9 kap. 17 a och 17 b §§ RO

19 § lagen (2003:333) om Lagrådet

4 kap. 5 §, 4.5.1 och 4.5.2 RO

5 kap. 8 § RO

36

Frågorna som behandlas i avsnitt 16 Formuleringen i regeringsformen respek- tive riksdagsordningen av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny statsminister och 20 Ordförandekonferensens roll och sammansättning nämns inte i utredningens direktiv utan har aktualiserats under utredningsarbetet.

2020/21:URF1

6Budgetfrågor – budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget

Förslaget i korthet

Sista dag för att lämna budgetpropositionen de år när det är val till riksda- gen i augusti eller september kopplas till den obligatoriska statsminister- omröstningen. Om regeringen sitter kvar efter den obligatoriska statsmi- nisteromröstningen ska budgetpropositionen lämnas inom tre veckor efter statsministeromröstningen. Om statsministeromröstningen visar att rege- ringen inte har tillräckligt stöd i riksdagen kommer talmannen att inleda arbetet med att ta fram ett förslag till ny statsminister, i likhet med vad som händer om regeringen avgår direkt efter valet. En ny regering ska sedan, i likhet med gällande bestämmelser, lämna budgetpropositionen inom tre veckor efter att regeringen tillträtt.

Budgetpropositionen ska lämnas allra senast den 15 november, men om den 15 november infaller en fredag, lördag eller söndag ska budgetpropo- sitionen i stället lämnas senast på torsdagen före. Det innebär att sista dagen för att lämna budgetpropositionen tidigast kan bli den 12 november, dvs. de år den 15 november infaller en söndag.

För att det inte ska råda något tvivel om att regeringen kan vidta nöd- vändiga åtgärder före årsskiftet bör det anges i budgetlagen att om riksda- gen inte har fattat beslut om budgeten en vecka före årsskiftet får regeringen i den omfattning som behövs vidta åtgärder för att den senaste budgeten ska kunna gälla från årsskiftet. Om riksdagen fattar beslut om budgeten efter att regeringen har beslutat om åtgärder, t.ex. regleringsbrev, ska regeringen naturligtvis anpassa sitt beslut efter riksdagens beslut.

6.1 Direktiven

6.1.1 Budgetpropositionens lämnande

I utredningens direktiv anförs att erfarenheterna från hösten 2018 visar att det finns flera olika aspekter på tidpunkten för budgetpropositionens lämnande. Utredningen bör belysa de olika leden från budgetpropositionens lämnande till genomförandet av riksdagens budgetbeslut och föreslå när budgetproposit- ionen senast bör lämnas. En möjlighet är att budgetpropositionen vid rege- ringsskifte ska lämnas senast den 1 november, som tidigare övervägts, eller att budgetpropositionens lämnande knyts till ett visst antal veckor efter riksmötets början eller öppnande.

Enligt 6 kap. 3 § RF ska en nyvald riksdag genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen senast två veckor efter det att den har samlats. Det är talmannen som avgör när inom denna tid

37

2020/21:URF1

38

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

omröstningen ska hållas. Om omröstningen hålls i slutet av tidsfristen kan be- stämmelsen om att budgetpropositionen ska lämnas senast två veckor efter riksmötets öppnande medföra att regeringen måste fatta beslut om budgeten, trots att den nya riksdagen ännu inte har tagit ställning till om regeringen har riksdagens förtroende. Utredningen bör belysa även denna fråga och vid behov föreslå att man förlänger den tid som en regering som sitter kvar ska ha till sitt förfogande för att lämna budgetpropositionen, exempelvis till tre veckor. På så sätt skulle regeringen få möjlighet att avvakta med att besluta om budgeten till en tidpunkt som infaller efter den obligatoriska statsministeromröstningen.

Enligt tilläggsbestämmelse 9.5.1 RO är riksmötets öppnande utgångspunk- ten för beräkningen av när budgetpropositionen ska lämnas. Eftersom sam- manträdet för riksmötets öppnande är av ceremoniell karaktär brukar utgångs- punkten för tidsfrister i riksdagsordningen annars vara riksmötets början. Ex- empelvis anges det i 9 kap. 11 § RO att allmänna motionstiden pågår från bör- jan av ett riksmöte som inleds under augusti, september eller oktober. Utred- ningen ska mot den här bakgrunden överväga om riksmötets början ska vara startpunkten även för beräkningen av den tid som regeringen har till sitt förfo- gande för att lämna budgetpropositionen. Alternativt bör utredningen över- väga ändringar i riksdagsordningen som innebär att tidsfrister av det här slaget alltid utgår från riksmötets öppnande.

6.1.2 Om riksdagen inte har fattat budgetbeslut

I direktiven redovisas att om riksdagen inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början beslutar riksdagen enligt 9 kap. 5 § RF om anslag i den omfattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats. Riks- dagen kan uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på riksdagens vägnar. Om riksdagen inte beslutar om anslag för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten gälla till dess att en budget har beslutats. Det är av stor vikt att föreskrifterna om vad som händer om riksdagen inte hinner fatta beslut om budgeten är tydliga och underlättar för statens verksamhet att fortsätta till dess att en budget kan beslutas. Utredningen ska därför även analysera om bestäm- melserna om provisorisk budget bör ändras och vid behov lämna författnings- förslag.

6.2 Gällande ordning

6.2.1Budgetpropositionens lämnande och riksdagens budgetprocess

Enligt 9 kap. 1 § RF beslutar riksdagen om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. Statens budget omfattar statens inkomster och utgifter för det följande budgetåret.

Regeringen ska lämna en budgetproposition till riksdagen (9 kap. 2 § RF). Av 9 kap. 5 § RO följer att en budgetproposition ska innehålla förslag till

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret. Av tilläggsbe- stämmelse 9.5.1 RO följer att budgetpropositionen ska lämnas senast den 20 september. De år då riksdagsval hålls i september ska budgetpropositionen i stället lämnas senast två veckor efter riksmötets öppnande. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budgetpropositionen lämnas inom tre veckor efter det att en ny regering har tillträtt, dock senast den 15 november. Om regeringsbildningen inte har klarats av till den 15 november ska den sit- tande övergångsregeringen lägga fram en budgetproposition.

Enligt 9 kap. 12 § RO får en följdmotion väckas inom ramen för ärendet senast den femtonde dagen efter den dag då ärendet anmäldes i kammaren.

Om de tidpunkter och datum som nämnts ovan infaller på en lördag eller söndag skjuts tidsgränsen upp till måndagen. Detta följer av 9 kap. 27 § RO, där det sägs att vad som i allmänhet gäller om beräkning av lagstadgad tid ska tillämpas också på tid då en åtgärd enligt en bestämmelse i 9 kap. RO senast ska vidtas. Enligt 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid gäller att om tid då en åtgärd senast ska vidtas enligt lag eller särskild författning infaller på en söndag, annan allmän helgdag, lördag, midsommarafton, julaf- ton eller nyårsafton, får åtgärden vidtas nästa vardag. Denna bestämmelse är inte utan vidare tillämplig på riksdagsordningens huvudbestämmelser, därför att dessa är av högre statsrättslig valör än vanlig lag. Av denna anledning krävs en särskild föreskrift i riksdagsordningen. Tilläggsbestämmelserna till riks- dagsordningen har samma statsrättsliga valör som vanlig lag och därför gäller lagen om beräkning av lagstadgad tid för sådana tidsfrister, som finns upp- tagna i dem, om inget annat föreskrivs.

6.2.2 Riksdagens budgetprocess

I 11 kap. 18 § RO regleras hur riksdagen beslutar om statens budget:

Beslut om statens budget ska fattas enligt andra–sjätte styckena, om inte riksdagen genom lag har beslutat något annat.

Statens budget för det närmast följande budgetåret beslutas i två steg. I ett första steg fastställs genom ett enda beslut

1.en beräkning av inkomsterna på statens budget,

2.för varje utgiftsområde det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (utgiftsram),

3.en beräkning av andra betalningar som påverkar statens lånebehov,

och

4.beslut med anledning av de budgetpolitiska mål som riksdagen har beslutat att använda.

Sedan ett beslut enligt tredje stycket har fattats fastställs i ett andra steg genom ett enda beslut för varje utgiftsområde anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden.

Ändringar i statens budget beslutas genom ett enda beslut. Endast om ändringarna är mycket omfattande får beslut fattas i två steg, enligt tredje och fjärde styckena.

Lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en proposition om statens budget ska ingå i något av besluten i tredje–femte styckena.

39

2020/21:URF1

40

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

6.2.3 Statsministeromröstning

Enligt 6 kap. 3 § RF ska en nyvald riksdag senast två veckor efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. En omröstning av detta slag syftar till att klargöra att regeringen har tillräckligt stöd även i den nya riksdagen. Grundlagsutredningen, som fö- reslog bestämmelsen, anförde att för att regeringsformens bestämmelser inte ska innebära ett hinder för de diskussioner som kan föras mellan partierna efter ett val bör regleringen inte innebära att den tid inom vilken omröstningen ska äga rum är för kort (SOU 2008:125 s. 274 f.). Samtidigt är det viktigt att svaret på frågan om vem som efter ett val ska bilda regering inte dröjer för länge. Utredningen stannade för en bestämmelse som innebär att omröstningen ska hållas inom två veckor från det första sammanträdet. Utgångspunkten bör dock vara att omröstningen ska hållas så snart som möjligt sedan den nya riksdagen har samlats. Det bör vara talmannen som bestämmer när under den angivna tidsperioden som omröstningen bör hållas.

Om statsministern har begärt sitt entledigande omedelbart efter valet, dvs. innan statsministeromröstningen har ägt rum, ska regeringsbildningsprocessen enligt bestämmelserna i 6 kap. RF inledas på sedvanligt sätt. Statsministerom- röstningen blir då inte aktuell, påpekade Grundlagsutredningen. Inte heller ska omröstningen äga rum om riksdagen innan dess avgett en misstroendeförkla- ring mot statsministern enligt bestämmelserna i 13 kap. 4 § RF. Ordningen med obligatorisk statsministeromröstning begränsar alltså inte möjligheten att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring och påverkar inte heller i öv- rigt tillämpningen av bestämmelserna om misstroendeförklaring.

Det är således, anförde Grundlagsutredningen, inte uteslutet att det inom den tvåveckorsperiod då den nyvalda riksdagen ska hålla omröstningen kan komma att genomföras en misstroendeomröstning, även om den situationen får bedömas som mindre sannolik. Det finns anledning att utgå från att riks- dagsledamöter som överväger att framställa ett yrkande om misstroendeför- klaring mot statsministern beaktar det förhållandet att en statsministeromröst- ning ska genomföras. Även om vissa frågor om tillämpningen av reglerna om misstroendeförklaring och om statsministeromröstning således inte kan ute- slutas är dessa inte av det slaget att de motiverar en särskild reglering, enligt Grundlagsutredningen (SOU 2008:125 s. 275 f.).

6.2.4Om riksdagen inte har fattat budgetbeslut

I 9 kap. 5 § RF anges följande:

Om riksdagen inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, beslutar riksdagen i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess en budget har beslutats. Riksdagen kan uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på riksdagens vägnar.

Om riksdagen inte har beslutat om anslag enligt första stycket för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess anslag beslutats.

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

I tilläggsbestämmelse 10.6.1 RO anges att beslut av finansutskottet i en fråga som avses i 9 kap. 5 § RF ska meddelas regeringen genom en skrivelse från utskottet. (Kammarens beslut med anledning av en proposition, t.ex. budget- propositionen, meddelas regeringen genom en riksdagsskrivelse undertecknad av talmannen, enligt 11 kap. 21 § RO.)

I 11 kap. 15 § andra stycket RO anges att ett ärende som gäller statens bud- get för närmast följande budgetår ska avgöras före budgetårets början om det inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras senare.

6.3Begränsad reglering i regeringsformen av budgetprocessen

I förarbetena till 1974 års regeringsform (prop. 1973:90 s. 222 f.) anfördes att frågor om statsbudgetens utformning inte lämpade sig för en grundlagsregle- ring. Det ansågs att budgetsystemet skulle kunna behöva förnyas och att rege- ringsformen inte borde uppställa något hinder mot en sådan utveckling. Också från stabiliseringspolitisk synpunkt var det angeläget att regeringsformen medgav stor flexibilitet på utgiftsregleringens område.

Under 1990-talet reformerades reglerna om statens budget och i riksdags- ordningen infördes bestämmelser om rambeslutsprocessen. Regeringsformen ändrades dock endast i begränsad omfattning.

Grundlagsutredningen anförde 2008 att utgångspunkten för regleringen av budgeten i regeringsformen även i fortsättningen borde vara att grundlagen endast på ett mer övergripande sätt ska ange riksdagens och regeringens befo- genheter på budgetområdet (SOU 2008:125 s. 569 f.). Regeringsformens ka- pitel om finansmakten bör innehålla bestämmelser som är av sådan vikt och har erhållit en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid. Regleringen bör inte tillföras bestämmelser som förhindrar en utveckling av budgetprocessen eller inskränker riksdagens och regeringens möjligheter att vidta de åtgärder som den ekonomiska situationen kan tänkas kräva. Utredningen föreslog ändringar som bl.a. syftade till att an- passa regleringen av budgetprocessen till den praxis som utvecklats samt att ge kapitlet en tydligare och mer rättvisande utformning. Den närmare regle- ringen av budgetprocessen kommer även fortsättningsvis att ges i riksdagsord- ningen och budgetlagen, anförde Grundlagsutredningen.

Budgetåret sammanfaller sedan 1997 med kalenderåret. Mellan 1923 och 1995 omfattade budgetåret den 1 juli–30 juni (1995/96 var budgetåret 18 må- nader, den 1 juli 1995 till 31 december 1996). När budgetåret började den 1 juni lades budgetpropositionen fram senast den 10 januari, och en komplet- teringsproposition, med förslag till slutlig reglering av statens budget, senast den 30 april. Till skillnad från vad som gäller i dag fanns det alltså inga krav på att budgetpropositionen skulle vara heltäckande. Före 1997 fanns det inte heller några särskilda regler om riksdagens beslutsformer i fråga om budgeten som motsvarade dagens rambeslutsprocess. Riksdagen fattade alltså inte några bindande beslut om ramar för utgiftsområden eller liknande. Riksdagen tog

41

2020/21:URF1

42

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

förvisso ställning till regeringens och oppositionens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetregleringen, men riktlinjerna var allmänt hållna och utgjorde i praktiken ingen restriktion för den fortsatta budgetbe- handlingen. Det fanns inte heller några föreskrifter om att beslut om anslag skulle fattas samlat. I princip beslutade riksdagen om varje anslag var för sig. De förändringar som har genomförts genom rambeslutsprocessen har tagit sig uttryck i ändringar i riksdagsordningen, inte regeringsformen.

6.3.1 1809 års regeringsform

Enligt 1809 års regeringsform var förutsättningen för att regeringen skulle få disponera ett anslag att statens budget (riksstaten) var färdig (upprättad), vilket kunde ske först när riksdagen hade fattat samtliga budgetbeslut. Denna regel kunde i praxis inte upprätthållas och anslagsbesluten måste expedieras succes- sivt. Det statsrättsliga läget vållade dock bekymmer mer än en gång (Holmberg och Stjernquist, 1980, Grundlagarna, s. 320). Enligt 1974 års regeringsform är de särskilda anslagens rättsverkan inte beroende av att hela budgeten fast- ställts. De särskilda anslagsbesluten är alltså i och för sig definitiva. I likhet med övriga beslut som riksdagen fattat kan beslutet likväl omprövas. I förar- betena anförs att omprövningsmöjligheten ”av praktiska skäl måste utnyttjas med mycket stor försiktighet” (prop. 1973:90 s. 336). Rambeslutsprocessen, som tillämpats sedan hösten 1996, innebär att om riksdagen vill ompröva en ram för ett utgiftsområde som riksdagen redan fastställt genom finansutskot- tets betänkande FiU1, måste riksdagen fatta ett nytt beslut om samtliga 27 ut- giftsramar och beräkningen av statens inkomster (1993/94:TK2 s. 23).

Av § 109 i 1809 års regeringsform följde att om riksdagen inte hade beslutat om statens budget före budgetårets början skulle den senaste statsbudgeten fortsätta att gälla till dess att en ny budget hade beslutats.

År 1958 – det enda fallet med provisorisk budget

I april 1958 upplöstes andra kammaren och det hölls extra val i juni 1958. Riksdagen hade under våren 1958 fattat beslut om flertalet av anslagen men endast några enstaka beslut om inkomsterna (bevillningen; på den tiden kräv- des fler beslut på inkomstsidan än i dag). Statsutskottet föreslog därför att riks- dagen – för den händelse att riksdagen skulle upplösas innan den hunnit med statsregleringen och bevillningen för budgetåret 1958/59 – skulle besluta att riksdagens redan fattade budgetbeslut skulle gälla, och att i övrigt skulle mot- svarande budgetbeslut för budgetåret 1957/58 gälla. Statsutskottet föreslog detta den 26 april 1958, och den 28 april biföll andra kammaren utskottets förslag (Statsutskottets memorial nr 109 år 1958, andra kammarens protokoll den 28 april 1958 s. 116 f.).

I debatten i andra kammaren den 28 april 1958 diskuterades förenligheten med § 109 i den då gällande regeringsformen. Det ansågs, enligt en grundlags- kommentar, ”att beslutet måste karakteriseras som en praktisk åtgärd i anslut- ning till praxis” (Malmgren, Sveriges grundlagar, elfte upplagan, 1971,

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

s. 139). I sin doktorsavhandling i juridik från 1961 diskuterar Fredrik Sterzel frågan om provisorisk statsreglering och drar slutsatsen ”att stora svårigheter numera äro förbundna med statsregleringen vid riksdagsupplösning” (Sterzel, 1961, Om riksdagsupplösning och nyvalsförordnande, s. 313).

6.3.2 1974 års regeringsform

Om riksdagen inte har fattat budgetbeslut

I grundlagspropositionen 1973:90 (s. 338) redovisades riksdagens beslut våren 1958 att de delar av budgetregleringen och bevillningen som riksdagen redan hade fattat beslut om skulle gälla till dess att riksdagen hade fattat beslut om budgeten eller annars beslutat annorlunda (prop. 1973:90 s. 338).

Såväl Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 400) som Grundlagbered- ningen (SOU 1972:15 s. 172 f.) föreslog att man skulle behålla ordningen att det föregående årets budget skulle gälla i de delar i vilka riksdagen inte hade hunnit fatta beslut i sak. Detta skulle dock inte hindra att riksdagen reglerade budgeten eller delar av den provisoriskt.

I propositionen som ledde fram till 1974 års regeringsform avvisades emel- lertid att föregående års budget skulle gälla mot bakgrund av synpunkter under remissbehandlingen (prop. 1973:90 s. 339 f.). Den ordning som de båda utred- ningarna föreslagit skulle kunna innebära att vissa olägenheter skulle uppstå, t.ex. vid hanteringen av sådana anslag för utbyggnaden av en verksamhet, eller för en större investering, som räknats upp med olika belopp för skilda år. I stället föreslogs att det vid sidan om de delar av budgeten som riksdagen hun- nit slutbehandla borde ligga på riksdagen att i den omfattning som behövs be- sluta om anslag för tiden fram till dess att budgetregleringen kan slutföras. Med formuleringen ”i den omfattning som behövs” ville man påminna dels om att riksdagens redan beslutade anslagsanvisningar skulle gälla utan något särskilt förordnande, dels om att den provisoriska regleringen av såväl tid som omfattning skulle begränsas till vad som kunde anses nödvändigt för statsverk- samhetens behöriga gång.

I grundlagspropositionen 1973:90 (s. 340) anfördes att för de delar av bud- geten, som riksdagen inte i vanlig ordning hinner slutbehandla, bör först och främst gälla att riksdagen själv genom provisoriska beslut reglerar anslagen i den omfattning och för den tid som behövs. Om ett extra val förordnas med beslut om att riksmötet ska avbrytas är risken, enligt grundlagspropositionen, stor att riksdagen inte ens provisoriskt hinner besluta om behövliga anslag. I sådana fall får det ankomma på finansutskottet att på riksdagens vägnar provi- soriskt anvisa de anslag som behövs för att statsverksamheten ska kunna löpa utan störningar.

Vidare anfördes (prop. 1973:90 s. 340):

När det i förevarande paragraf talas om anslagsbeslut ”i den omfattning som behövs” är därmed avsett att erinra dels om att riksdagens redan be- slutade anslagsanvisningar utan vidare länder till efterrättelse, dels om att

43

2020/21:URF1

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

den provisoriska regleringen till tid och omfattning skall begränsas till vad som är nödvändigt för statsverksamhetens behöriga gång.

Den aktuella paragrafen, 9 kap. 4 §, fick följande lydelse när 1974 års rege- ringsform antogs:

Kan budgetreglering enligt 3 § icke avslutas före budgetperiodens början, bestämmer riksdagen eller, om riksmöte ej pågår, finansutskottet i den om- fattning som behövs om anslag för tiden till dess budgetregleringen för perioden slutföres.

Hänvisningen till 3 § avser hur riksdagen normalt beslutar om statens budget.

6.3.3Beslutet om rambeslutsprocessen inför 1997 – hanteringen under valår

Den beslutsordning som riksdagen använder sedan hösten 1996, dvs. sedan besluten om statens budget för 1997, kallas för rambeslutsprocessen. Samti- digt lades budgetåret om till kalenderår och riksdagen beslutar om statens bud- get på hösten. Riksdagsutredningen, som föreslog detta, diskuterade hante- ringen av budgeten under valår. I ett första principbetänkande hade utred- ningen föreslagit att valdagen skulle flyttas till början av september, dvs. tidi- gareläggas cirka två veckor (förs. 1993/94:TK1). I det slutliga förslaget redo- visade dock utredningen att de överväganden de gjort efter att de lämnat prin- cipbetänkandet hade lett till att man nu inte var beredd att föreslå någon änd- ring av valdagen. Valdagen förblev således den tredje söndagen i september under 1998–2010.

Utredningen föreslog att om en regering sitter kvar efter ett val som hålls i september ska budgetpropositionen lämnas senast en vecka efter riksmötets öppnande. Detta gäller för både ordinarie och extra val (förs. 1993/94:TK2 s. 60). En ny regering borde lämna budgetpropositionen inom tio dagar efter att den tillträtt. En utdragen regeringsbildning borde dock inte få leda till att budgetpropositionen lämnas senare än den 15 november, även om ingen ny regering tillträtt. Enligt utredningen skulle riksdagens beredningstid bli sju veckor om budgetpropositionen lämnades den 15 november (det är dock sex veckor och fyra dagar från den 15 november till den 31 december, och hösten 2018 beredde riksdagen budgetpropositionen på fem veckor och en dag).

Utredningen påpekade att under valår begränsas således den tid riksdagen har till förfogande för budgetberedningen (förs. 1993/94:TK2 s. 31–37). Ut- redningen pekade på två alternativa lösningar. Antingen fastställs en proviso- risk budget omedelbart före budgetårsskiftet varefter den definitiva budgetre- gleringen genomförs en bit in på det nya året, eller så använder man sig av en förenklad behandlingsordning som medför att budgetarbetet kan avslutas före budgetårsskiftet. Riksdagen borde inte binda sig för någon särskild lösning utan bör kunna anpassa beredningsformen till den aktuella situationen ett valår.

44

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

En provisorisk budgetreglering bör avse hela efterföljande budgetår. Den bör utgå från regeringens budgetförslag, men hänsyn bör tas till de eventuella justeringar som riksdagen beslutat att göra i utgiftsramarna.

Riksdagsutredningen noterade att regeringsformens föreskrifter om en pro- visorisk budgetreglering endast gäller statsbudgetens utgifter, och anförde föl- jande (förs. 1993/94:TK2 s. 34):

För att lägga fram förslag om inkomsterna bör finansutskottet tillsammans med skatteutskottet pröva hur eventuella förslag till ändrade skatter som ingår i regeringens och oppositionspartiernas budgetalternativ skall tas upp till behandling i riksdagen i samband med den provisoriska budgetregle- ringen. Denna gemensamma prövning får utvisa vilka förslag som måste behandlas före budgetårsskiftet och vilka förslag som (utan provisoriskt beslut) kan tas upp senare.

Vidare anförde Riksdagsutredningen att den osäkerhet som följer på en provi- sorisk budgetreglering är ett störande inslag för statsförvaltningen i stort. Stör- ningsmomentet kan i viss mån begränsas om de provisoriskt anvisade anslagen får avse hela budgetåret. Vissa preliminära anslagsbeslut kommer sannolikt att rivas upp när riksdagen fattar det definitiva beslutet. Enligt Riksdagsutred- ningen kan förändringarna bara komma till stånd genom omprioriteringar inom respektive ram.

Riksdagsutredningen anförde att i en extrem situation är det fullt möjligt för riksdagen att besluta om en provisorisk budgetreglering utan att dessförin- nan ha fastställt några budgetramar. En sådan lösning innebär att såväl rambe- slutet som besluten om anslagsfördelning inom respektive ram kommer att fattas en bit in på det nya året.

En alternativ lösning som utredningen kunde tänka sig för ett valår var det som benämnts paketbeslutsmodellen. Det innebär att alla beslut om statens budget, inklusive anslagsbesluten, tas i FiU1.

Riksdagsutredningen anförde vidare att riksdagen inte nu borde binda sig för någon särskild lösning utan bör kunna anpassa beredningsformen till den aktuella situationen ett valår. Ansatsen bör dock vara att riksdagen ska fast- ställa en budget före budgetårets ingång. Man bör också välja en berednings- form som innebär att budgetprövningen kan ske samlat.

Riksdagen godkände utredningens riktlinjer för behandlingen av budget- propositionen ett valår (förs. 1993/94:TK2 punkt 6 s. 6, bet. 1993/94:KU18 punkt 2 s. 65, rskr. 1993/94:424–427).

Det ska vidare noteras att Riksdagsutredningens förslag innebar att riksmö- tet kunde pågå hela tiden. Om extra val utlyses får talmannen på begäran av regeringen besluta att kammaren inte ska sammanträda (nuvarande 6 kap. 11

§RO). Utredningen framhöll att bestämmelsen i regeringsformen om proviso- risk budgetreglering närmast tar sikte på de problem med budgetregleringen som kan uppstå om regeringen förordnat om extra val. Utredningen anförde (förs. 1993/94:TK1 s. 220):

Med det nya riksmötet som alltid pågår kan riksdagen rent formellt alltid besluta om budgetreglering men det kan givetvis uppkomma situationer

45

2020/21:URF1

46

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

när budgetreglering inte hinner slutföras. Provisorisk budgetreglering får då tillgripas. Huvudregeln i förslaget är att riksdagen skall besluta om pro- visorisk budgetreglering om budgetregleringen inte hinner avslutas innan budgetåret börjar. För att göra det möjligt för riksdagen att överlåta beslu- tanderätten till finansutskottet, t.ex. i samband med förordnande om extra val eller under andra extraordinära omständigheter, kan dock riksdagen uppdra åt finansutskottet att fatta sådant beslut på riksdagens vägnar.

Bestämmelsen fick följande lydelse (bet. 1993/94:KU18 och 1994/95:KU2):

Om budgetreglering enligt 3 § icke hinner avslutas före budgetperiodens början, bestämmer riksdagen i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess budgetregleringen för perioden slutföres. Riksdagen kan uppdraga åt finansutskottet att fatta sådant beslut på riksdagens vägnar.

6.3.4 Utvärderingar av budgetprocessen och valdagen

Frågan om valdagens förläggning under året till följd av den ändrade budget- processen togs upp av Riksdagskommittén i betänkandet Riksdagen inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1) och av 1999 års författningsutredning i betän- kandet Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU 2002:42).

Enligt Riksdagskommittén (förs. 2000/01:RS1 s. 64 f.) hade den förenklade behandlingsordningen fungerat någorlunda väl vid valet 1998. De svårigheter som kunde noteras hade sitt upphov i den förändrade parlamentariska situat- ionen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Tiden för att genomföra förhandlingarna blev mycket knapp och de båda senare partierna kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i Regeringskansliet i det läget redan var långt komna. Övriga oppositionspar- tier menade dock att de klarade av att arbeta fram sina alternativa budgetför- slag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag redan under vå- ren, dels hade presenterat sin politik under valrörelsen.

Enligt Riksdagskommittén fanns dock en befogad farhåga för att det skulle kunna komma att bli besvärligt att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. När det gällde huruvida det fanns anledning att ändra på budgetprocessen eller byta valdag framhöll kommittén som sin mening att val- dagen bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrati- värden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kunde en- ligt kommittén vägas in i sammanhanget, men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratia- spekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet.

Riksdagskommittén menade att erfarenheterna av den nya budgetprocessen var så goda att man inte borde göra några större ändringar, t.ex. återgå till bud- getbehandling på våren eller frångå rambeslutsprocessen. Kommittén ansåg att de två möjliga lösningar som Riksdagsutredningen pekade på fortfarande var acceptabla efter ett regeringsskifte, även om alternativet med en preliminär budget skulle vara svårt att tillämpa. Ambitionen bör vara att riksdagen ska fastställa en statsbudget före budgetårets ingång. I likhet med

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

Riksdagsutredningen ansåg Riksdagskommittén därför att beredningsformen bör kunna anpassas till den aktuella situationen under ett valår.

Riksdagskommittén konstaterade att det med den korta tid som står till buds är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budgetalternativ och omedelbart få genomslag för hela sin politik. Enligt kommittén var det dock möjligt för en väl förberedd ny majoritet att hinna lägga in flera av sina prio- riterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kunde också göras i riksda- gen under utskottsberedningen. Återstående frågor kunde tas upp på våren i en tilläggsbudget.

En uppgift för 1999 års författningsutredning var att pröva om det kunde vara en lösning för budgetarbetet att flytta valdagen från hösten till våren. Ut- redningen lämnade dock inte något sådant förslag. En kollision mellan valrö- relsen och budgetarbetet borde i stället lösas genom förändringar av budget- processen. Enligt utredningen kunde det inte uteslutas att val på våren inte bara kunde leda till ett lägre valdeltagande utan att det också på ett negativt sätt kunde påverka riksdagens arbetsrytm (SOU 2002:42 Den gemensamma val- dagen och andra valfrågor).

6.3.5 Grundlagsutredningen 2010

Tidigareläggandet av valdagen

Budgetbehandlingen och valdagens förläggning behandlades av Grundlagsut- redningen (SOU 2008:125 s. 179 f.). Utredningen anförde att de gällande reg- lerna innebar att tiden för budgetbehandlingen i riksdagen ett valår kan bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte.

Förutsättningarna för att en ny regering ska kunna hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är begränsade, särskilt om regeringsbild- ningen drar ut på tiden. Utredningen föreslog att valdagen skulle flyttas från den tredje till den andra söndagen i september. Detta skulle kunna kombineras med att regeringen får ytterligare någon tid för att lämna budgetpropositionen till riksdagen. Det skulle innebära att riksdagens tid för budgetbehandling för- kortas något. Grundlagsutredningen konstaterade att om förslaget om ändrad valdag skulle ge regeringen mer tid för budgetarbetet, krävdes även en ändring av reglerna om när budgetpropositionen ska lämnas till riksdagen.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I riksdagen bereddes ärendet av konstitut- ionsutskottet. I sitt ställningstagande framhöll utskottet att det behövdes ett utförligare underlag för att avgöra vilken tidpunkt som borde gälla för lämnan- det av budgetpropositionen (bet. 2009/10:KU19 s. 17). Utskottet underströk också vikten av att syftet med att tidigarelägga valdagen, nämligen att ge en ny regering bättre förutsättningar att sätta sin prägel på sitt första budgetför- slag, inte går förlorat. En utredning om avlämnandet kom att tillsättas inom riksdagen och redovisas nedan.

47

2020/21:URF1

48

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

Om riksdagen inte har fattat budgetbeslut

Som ett led i Grundlagsutredningens arbete tillsatte kommittén våren 2008 en referensgrupp med huvudsaklig uppgift att se över bestämmelserna om finans- makten i regeringsformen i syfte att göra regleringen tydligare och ge kapitlet ett innehåll som bättre beskrev budgetprocessen.

Referensgruppens rapport

Referensgruppen redovisade sitt arbete i en rapport (SOU 2008:115). I rappor- ten behandlade referensgruppen bl.a. provisorisk budget (s. 55 f.). I denna del konstaterade gruppen att bestämmelserna i regeringsformen om provisorisk budget inte hade tillämpats eftersom riksdagen hittills alltid kunnat besluta om en budget. En tillämpning av bestämmelserna kunde aktualiseras om förhand- lingarna om budgeten drog ut på tiden. Om de politiska meningsskiljaktighet- erna bestod även i riksdagen kunde det vara så att riksdagen inte kunde anta någon budget före årsskiftet.

Referensgruppen framhöll att bestämmelserna i regeringsformen bygger på att riksdagen, i en situation där det kan förutsättas råda en politisk och parla- mentarisk kris, kan fatta de budgetbeslut som är nödvändiga. Riksdagen kan uppdra åt finansutskottet att fatta beslut om anslag å riksdagens vägnar. Enligt gruppen borde emellertid regleringen vara utformad så att den erbjuder en lös- ning om varken riksdagen eller finansutskottet kan fatta beslut om en prelimi- när budget.

Referensgruppen ansåg att det vore en bättre utgångspunkt att låta det in- nevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten har kunnat fattas. Genom en sådan lösning skulle det enligt gruppen alltid finnas en gällande budget. En sådan ordning utgjorde inget hinder mot att riksdagen, om förut- sättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för det kommande året.

Gruppen föreslog således att bestämmelserna om provisorisk budget i re- geringsformen skulle ersättas med en bestämmelse som innebar att en budget som motsvarar den tidigare beslutade budgeten, med de ändringar som beslu- tats om av riksdagen, skulle gälla tills vidare. I referensgruppens förslag till Grundlagsutredningen återfanns således inte bestämmelsen om att riksdagen, om den inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, i den om- fattning som behövs beslutar om anslag för tiden till dess att en budget har beslutats. Den nya bestämmelsen om att låta den senaste beslutade budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess att anslag beslutats, kom dock att i huvudsak följa referensgruppens förslag som i sin författningskommentar anförde följande:

I paragrafen regleras situationen då riksdagen av någon anledning inte har beslutat om en budget före budgetårets början. Bestämmelsen utgör en ändring av den reglering som för närvarande finns i 9 kap. 4 § RF. Enligt bestämmelsen ska i denna situation den för det föregående budgetåret be- slutade budgeten, med eventuella ändringar, gälla tills vidare.

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

Med uttrycket budget avses inte enbart inkomsttitlar och anslag utan även de bemyndiganden av olika slag som riksdagen har beslutat om. Be- myndiganden från föregående år överförs med andra ord provisoriskt till det nya budgetåret. Om möjlighet finns kan emellertid riksdagen besluta om nya bemyndiganden eller besluta att bemyndiganden från föregående år inte ska gälla provisoriskt för det nya budgetåret.

Med begreppet ändringar avses såväl de ändringar som riksdagen har beslutat i den tidigare budgeten som de budgetbeslut som riksdagen kunnat besluta om för budgetåret. Regleringen utgör således inte något hinder mot att riksdagen, om förutsättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för det kommande året. Riksdagen kan dock inte besluta om anslag innan beslut fattats om beräkningen av statens inkomster och om de samlade utgifterna för det nya budgetåret. Den aktuella regleringen innebär med andra ord inte att undantag får göras från den föreslagna be- stämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket. Riksdagen är dock enligt 9 kap. 5 § oförhindrad att besluta om ändringar i den provisoriska budgeten.

Utöver vad som nu sagts är regeringen skyldig att verkställa utgifter som följer av lag eller avtal, t.ex. rätten till olika välfärdsförmåner, även om det saknas medel till detta enligt den provisoriska budgeten.

Av att budgetbesluten endast får avse hela budgetåret följer att de beslut som riksdagen senare beslutar om ska avse hela året, dvs. även den tid som förflutit fram till dess att den nya budgeten beslutats.

Det ska sägas att referensgruppen föreslog att rambeslutsprocessen skulle re- gleras i regeringsformen (dvs. hänvisningen till 9 kap. 3 § första stycket i ci- tatet ovan), vilket dock inte har blivit fallet.

Grundlagsutredningens ställningstagande

Grundlagsutredningen konstaterade att det inte framgick av då gällande be- stämmelser vad som gällde i de fall riksdagen inte ens provisoriskt hade be- slutat om anslag för en viss verksamhet (SOU 2008:125 s. 573 f.). För att un- danröja den osäkerhet som detta kunde innebära och för att skapa goda förut- sättningar för att statens verksamhet skulle kunna fortgå relativt opåverkad borde enligt Grundlagsutredningen en ordning införas som innebär att det all- tid finns en gällande budget. Mot bakgrund av detta föreslog utredningen att om riksdagen inte fattat beslut om budgeten, inte ens provisoriskt, ska det in- nevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten fattas. Genom en sådan lösning kommer det alltid att finnas en gällande statsbudget. En sådan ordning hindrar inte att riksdagen fattar vissa budgetbeslut för det kommande året om det finns förutsättningar för det. Riksdagen skulle t.ex. kunna besluta om en beräkning av statens inkomster samt om de samlade utgifterna och om anslag inom något eller några utgiftsområden före årsskiftet. Riksdagen skulle dessutom även i fortsättningen ha möjlighet att i den omfattning som behövs besluta om anslag för tiden fram till dess att en budget har beslutats. Även möjligheten att uppdra åt finansutskottet att fatta sådana beslut borde enligt kommittén finnas kvar (här avvek alltså utredningen från referensgruppen). Det är således endast om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål som den senaste budgeten temporärt ska gälla. Utred- ningen anförde att tillämpningen av regeln om att den senaste budgeten ska

49

2020/21:URF1

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

 

gälla aktualiseras endast när riksdagen inte ens provisoriskt beslutat om bud-

 

geten, exempelvis därför att regeringen förordnat om extra val (SOU 2008:125

 

s. 575 och 785).

 

När det gäller 9 kap. 5 § första stycket RF (om provisorisk budget och möj-

 

ligheten till delegering till finansutskottet) föreslog Grundlagsutredningen

 

endast en språklig ändring (SOU 2008:125 s. 785).

 

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag, som därefter

 

antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet.

 

2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

6.3.6 Beslut om längre tid för en ny regering (2014) – budgetpropositionens lämnande

Mot bakgrund av riksdagens beslut med anledning av Grundlagsutredningen beslutade riksdagsstyrelsen i december 2011 att ge i uppdrag åt dåvarande riksdagsdirektören att låta utreda när budgetpropositionen ska lämnas under ett valår m.m. (se 2012/13:URF3 s. 196 f.). Riksdagsdirektören gav i sin tur i uppdrag åt den dåvarande kanslichefen i finansutskottet Ingvar Mattson att ge- nomföra utredningen. Riksdagsstyrelsen beslutade också att riksdagens gruppledare skulle utgöra referensgrupp till utredningen.

Ingvar Mattson, som redovisade sitt uppdrag i september 2012, föreslog att en nyvald regering efter ett val ska lämna budgetpropositionen inom tre veckor efter att den tillträtt. Det var elva dagar senare än då gällande bestämmelser. Han föreslog vidare att en regering som sitter kvar efter ett val ska lämna bud- getpropositionen senast två veckor efter riksmötets öppnande, dvs. en vecka senare än då gällande ordning.

Genom att riksdagens tid minskades med fyra dagar, och tidsperioden dess- utom förlängdes med en vecka med anledning av valdagens ändring, skulle en nyvald regering få tre veckor på sig att lämna sin första budgetproposition. Ändringen förutsatte att utskotten och kammaren använde de olika sätt som stod till buds för att rationalisera sina uppgifter och därigenom komprimera tidsåtgången.

En utgångspunkt för utredningen var att en nyvald regering bör få mer tid att prägla sin första budgetproposition efter ett val. I utredningen anfördes att samtidigt ska hänsyn tas till följande:

• Riksdagen ska ges rimliga förutsättningar att utöva finansmakten.

• Det måste finnas förutsättningar att hinna granska och debattera budget- förslag. Oppositionen ska ha rimliga förutsättningar att lämna motförslag.

• Rambeslutsprocessen ska ligga fast, dvs. först beslutar riksdagen om ra- marna för utgiftsområdena, sedan om anslagen inom respektive utgiftsom- råde.

• Riksdagen ska besluta om statsbudgeten före budgetårets början.

50

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

Det innebär att motionstiden inte bör förkortas och att riksdagen senast bör besluta om statsbudgeten före jul. Rationaliseringen av riksdagens budgetar- bete bör ske i utskotten och kammaren.

För att förkorta tiden för riksdagens budgetbehandling förutsätts att utskot- ten och kammaren använder de olika sätt som står till buds för att rationalisera sina uppgifter och därigenom komprimera tidsåtgången. Ett antal exempel på sådana tänkbara anpassningar gavs, varav några redan hade använts tidigare:

Finansutskottet kan avstå från att begära in övriga utskotts yttrande över utgiftsramarna.

Finansutskottet och skatteutskottet bör arbeta mycket tätt för att bereda in- komstförslagen i rambetänkandet.

Utskotten kan begränsa antalet motioner i budgetbetänkandena och endast ta upp de motioner som de måste ta upp i budgetsammanhang, dvs. de motioner som påverkar budgeten för det kommande året. Andra motioner kan tas upp i motionsbetänkanden under våren, även om de ämnen som motionerna tar upp vanligtvis tas upp i budgetbetänkandena.

Motiveringar och bakgrundstexter i betänkandena kan reduceras medan arbetet med förslag till riksdagsbeslut prioriteras.

Utskotten kan vara beredda att sammanträda på andra tider än ordinarie tisdagar och torsdagar.

Betänkandena kan kopieras i stället för att tryckas.

Betänkandena kan bordläggas en i stället för två gånger (den dåvarande regleringen utgick från två bordläggningar, vilket ändrats till att betänkan- dena normalt ska vara tillgängliga två vardagar innan de tas upp till debatt i kammaren).

Anslagsbetänkanden kan behöva justeras före rambeslutet under förutsätt- ning att kammaren antar finansutskottets förslag.

Kammaren kan avstå från plenifria veckor.

Fler veckodagar kan användas för arbetsplenum.

En annan åtgärd som kan vidtas kan vara att förlänga arbetsplenum så att de fortsätter på sena kvällar och på nätterna, men även det är enligt utredarens bedömning en åtgärd som bör undvikas, med hänsyn både till ledamöterna och till Riksdagsförvaltningens personal. Nattarbete var vanligt förekommande i riksdagen tidigare, men ett målmedvetet arbete har lett till att detta har kunnat minskas väsentligt, och det finns all anledning att hålla fast vid att arbetsple- num inte bör förläggas nattetid. Ytterligare ett alternativ som står till buds, men som också bör undvikas, är att förlägga arbetsplenum med budgetdebatter ända till årsskiftet. Det behövs tid för regeringen att utfärda regleringsbreven, och det är en fördel att riksdagens beslut hinner bli kommunicerade innan de ska börja verkställas vid budgetårets början.

51

2020/21:URF1

52

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

En bedömning av när budgetpropositionen allra senast bör lämnas

Utredaren ställde också frågan hur sent regeringen kan lämna budgetproposit- ionen utan att riksdagens finansmakt urgröps. Svaret på den frågan är centralt, men samtidigt går det inte att lämna ett entydigt svar, enligt utredaren.

Enligt en rapport från Organisationen för ekonomiskt samarbete och ut- veckling (OECD) bör parlamentet ha minst tre månader för sin behandling av regeringens budgetförslag (OECD Best Practices for Budget Transparency). Med vägledning av olika bedömningar från internationella organisationer som OECD och Internationella valutafonden (IMF) kan man säga att bästa praxis internationellt pekar mot att en budgetproposition bör lämnas två–fyra måna- der före budgetårets början. Det bedöms vara ungefär den tid som behövs för att parlamentet ska ges rimlig tid att granska budgetförslaget, lämna tid för alternativa förslag, debattera och fatta beslut. För att minska risken för att riks- dagen inte hinner fatta beslut om statsbudgeten föreslog utredaren därför att den senaste dagen för att lämna budgetpropositionen skulle ändras från den 15 november till den 1 november.

Utredaren påpekade att eftersom valdagen har tidigarelagts med en vecka har också tiden då regeringsförhandlingar efter valet kan tänkas påbörjas tidi- garelagts med en vecka.

Remissvar och riksdagsstyrelsen

Förslaget remitterades till ett antal remissinstanser. Regeringskansliet genom Finansdepartementet tillstyrkte förslaget med ett undantag. Regeringskansliet motsatte sig ett tidigareläggande från den 15 november till den 1 november för när budgetpropositionen allra senast ska lämnas. Regeringskansliet delade be- dömningen att regelverket bör utformas så att riksdagen kan bereda och fatta budgetbesluten, i enlighet med rambeslutsprocessen, före årsskiftet. Samtidigt är det viktigt att så lång tid som möjligt ges för att bilda en ny regering och för dess budgetarbete. Vid ett regeringsskifte torde det i flertalet fall vara bildan- det av den nya regeringen samt förhandlingarna om och framtagandet av den nya regeringens budgetförslag som riskerar att dra ut på tiden. Det saknas även erfarenhet som tyder på att den tid som avsatts för riksdagens budgetbehand- ling är otillräcklig. Vid en samlad bedömning ansåg därför Regeringskansliet att det saknades skäl att tidigarelägga tidpunkten för när budgetpropositionen allra senast ska lämnas till riksdagen.

Förslagen och remissvaren behandlades därefter av Kommittén för översyn av riksdagsordningen (2012/13:URF3). Detta var en parlamentariskt samman- satt kommitté under ledning av den dåvarande talmannen. Kommittén ställde sig bakom utredarens förslag med undantag för sista dag för lämnandet av budgetpropositionen. Kommittén konstaterade att det under remissförfarandet hade kommit invändningar mot utredarens förslag till ändring. Kommittén påminde om sitt förslag att utskott efter enhälligt beslut i förväg ska få sam- manträda under arbetsplenum (2012/13:URF3 s. 129 f.). Det innebär också att det kan bli lättare att få acceptans för att arbetsplenum äger rum under normal

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

utskottstid vid tidsmässigt pressade situationer. Möjligheten att i undantagsfall ha arbetsplenum och utskottssammanträden samtidigt underlättar på margina- len för riksdagen att behandla budgetpropositionen på kort tid. Kommittén an- såg därför att det inte skulle göras någon ändring av bestämmelsen att absolut sista dagen för att lämna budgetpropositionen är den 15 november. Riksdags- styrelsen och riksdagen gjorde inte någon annan bedömning (framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351–352).

Den nya ordningen trädde i kraft den 1 september 2014, vilket innebar att den regering som tillträdde efter valet 2014 hade tre veckor på sig från rege- ringsskiftet innan budgetpropositionen skulle överlämnas. Regeringen utnytt- jade dock bara 20 av de 21 dagarna, dvs. budgetpropositionen kom en dag tidigare än vad som krävdes (den möjliga sista dagen var en fredag). År 2018 kom budgetpropositionen att överlämnas sista möjliga dag, dvs. torsdagen den 15 november.

6.3.7Riksdagens tillkännagivande om utredning om budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget

Riksdagen gjorde i maj 2019 på förslag av konstitutionsutskottet ett tillkänna- givande om att riksdagsstyrelsen borde tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över vissa bestämmelser om budgetproposition- ens lämnande och provisorisk budget. (bet. 2018/19:KU30, punkt 19, s. 65 f., rskr. 2018/19:215). Konstitutionsutskottet anförde att den tidspressade bud- getprocessen hösten 2018 väcker frågor kring budgetprocessen efter ett val. Riksdagsstyrelsen tillsatte utredningen, dvs. 2019 års riksdagsöversyn, i juni 2019.

6.4 Erfarenheter från budgetprocessen

6.4.1 Rambeslutsprocessen

Riksdagens beslut om budgeten fattas inom ramen för vad som kallas rambe- slutsprocessen. Denna process innebär att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret fattas i två steg (11 kap. 18 § RO). I första steget i denna budgetprocess fastställer riksdagen genom ett enda beslut bl.a. en ut- giftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgifts- områdets anslag högst får uppgå till. I andra steget i budgetprocessen faststäl- ler riksdagen genom ett enda beslut hur anslagen för vart och ett av de 27 ut- giftsområdena ska fördelas inom utgiftsramen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Lagförslag som har en tydlig an- knytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en propo- sition om statens budget ska ingå i något av budgetbesluten (dvs. antingen rambeslutet – FiU1 – något av utgiftsområdesbetänkandena eller ett betän- kande om ändringsbudget).

53

2020/21:URF1

54

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

Man bör i detta sammanhang beakta att det före 1996 inte fanns några sär- skilda bestämmelser om formerna för riksdagens beslut om statens budget. Se- dan hösten 1996 tillämpas rambeslutsprocessen vilket innebär att riksdagen fattar 28 beslut vilka tillsammans utgör statens budget. Riksdagens beslut om statens budget sammanställs, när beslut om samtliga 27 utgiftsområden har fattats, i finansutskottets betänkande nummer 10 (FiU10).

Riksdagens budgetarbete kan delas in i fyra faser (jfr 2012/13:URF3 s. 198). Under den första fasen går riksdagsledamöterna igenom regeringens budgetproposition och utarbetar motioner. Det gäller i synnerhet oppositions- partierna, som tar fram mer eller mindre heltäckande alternativbudgetar, s.k. skuggbudgetar, som svar på regeringens förslag i budgetpropositionen. I den andra fasen granskar utskotten regeringens och oppositionspartiernas budget- alternativ men även enskilda ledamöters motioner som rör budgeten. Det gäl- ler förslag om ramar för utgiftsområdena, inkomsterna och anslagen. Ytterli- gare beredningsunderlag kan behöva inhämtas. Under den tredje fasen debat- teras och beslutas budgeten i kammaren. Denna tredje fas kan i sin tur delas upp i kammarens beslut om utgiftsramar och inkomstberäkning (FiU1) respek- tive de 27 besluten om utskottens utgiftsområdesbetänkanden. I den fjärde fa- sen, som avser tiden mellan riksdagens budgetbeslut och budgetårets början, ska riksdagens budgetbeslut genomföras av Regeringskansliet, regeringen och dess myndigheter. Bland annat beslutar regeringen om regleringsbrev för myn- digheterna.

Tidsmässigt kan faserna beskrivas enligt följande. De år när det inte är val till riksdagen i september ska budgetpropositionen lämnas senast den 20 sep- tember. Det innebär att riksdagen har tre månader på sig att besluta om bud- geten. Motionstiden löper ut 15 dagar efter att budgetpropositionen lagts fram. Beslut om ramar för utgiftsområden och beräkning av inkomsterna (betän- kande FiU1) brukar fattas av kammaren den näst sista eller sista onsdagen i november. Därefter, dvs. från början av december, beslutar kammaren om de 27 utgiftsområdena med anledning av betänkandena från utskotten. De sista budgetbesluten brukar fattas omkring den 20 december vilket innebär att re- geringen kan utfärda samtliga regleringsbrev före budgetårets början. Under valår förkortas processen.

6.4.2 Hösten 2014

Hösten 2014 tillträdde regeringen Löfven fredagen den 3 oktober. Eftersom en ny regering – genom en ändring i riksdagsordningen som trädde i kraft den 1 september 2014 – ska lämna sin budgetproposition inom tre veckor efter att den har tillträtt kunde propositionen lämnas fredagen den 24 oktober. Den nya regeringen valde dock att lämna propositionen en dag tidigare, torsdagen den 23 oktober. Motionstiden förlängdes så att den löpte ut som om regeringen hade lagt fram propositionen fredagen den 24 oktober, dvs. motionstiden löpte ut måndagen den 10 november. Finansutskottets betänkande FiU1 beslutades i kammaren onsdagen den 3 december (en reservation vann kammarens bifall).

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

De sista utgiftsområdesbetänkandena behandlades fredagen den 19 december, och finansutskottets betänkande FiU10 med en sammanställning av riksdagens beslut om statens budget anmäldes i kammaren samma dag.

6.4.3 Hösten 2018

Riksdagsvalet ägde rum den 9 september 2018. Den nya riksdagen samlades den 24 september, och den 25 september hölls en statsministeromröstning i riksdagens kammare. Resultatet visade att Stefan Löfven inte hade tillräckligt stöd i den nyvalda riksdagen eftersom fler än hälften av riksdagens ledamöter röstade emot honom. Till dess att den nya regeringen tillträdde ledde Stefan Löfven en övergångsregering. Riksdagen prövade tre förslag från talmannen till statsminister: Ulf Kristersson (M) den 14 november, Stefan Löfven (S) den 14 december och återigen Stefan Löfven den 18 januari. Talmannens två första förslag förkastades av riksdagen. Den tredje prövningen resulterade i att Stefan Löfven valdes till statsminister. Den 21 januari tillträdde den nya regeringen.

Viktiga datum i riksdagens behandling av statens budget var följande: Söndagen den 9 september. Val till riksdagen.

Måndagen den 24 september. Riksdagen samlades. Allmänna motionstiden in- leddes (kom att pågå till den 30 november).

Tisdagen den 2 oktober. Utskotten valdes av kammaren.

Fredagen den 9 november. Regeringen beslutade om budgetpropositionen. Torsdagen den 15 november. Budgetpropositionen lades fram.

Fredagen den 30 november. Allmänna motionstiden, inklusive motionstiden på budgetpropositionen, löpte ut.

Onsdagen den 5 december. Motionerna hänvisades till utskott.

Torsdagen den 6 december. Skatteutskottet justerade sitt yttrande till finansut- skottet.

Måndagen den 10 december. Finansutskottet justerade FiU1.

Onsdagen den 12 december. FiU1 behandlades i kammaren (reservation av Moderaterna och Kristdemokraterna vann).

Den 12–18 december. De 27 utgiftsområdesbetänkandena justerades i utskot- ten.

Den 14–21 december. De 27 utgiftsområdesbetänkandena behandlades i kam- maren.

Fredagen den 21 december. 2018/19:FiU10 Statens budget för 2019 anmäldes i kammaren.

Vid framtagandet av budgetpropositionen bedömde regeringen att budgeten för 2019 borde utformas med utgångspunkt i budgeten för 2018, i väntan på att en ny regering tillträdde och kunde lämna de förslag till ändringar som föl- jer av dess politiska inriktning. Konstitutionsutskottet anförde följande om ut- formningen av budgetpropositionen (bet. 2019/20:KU10 s. 67):

55

2020/21:URF1

56

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

När det gäller utformningen av budgetpropositionen vill utskottet under- stryka vikten av att en övergångsregering inte lägger fram budgetproposit- ioner som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. När det gäller en övergångsregerings utformning av innehållet i en budgetproposition för det kommande budgetåret noterar utskottet att det följer av regeringsformens bestämmelser att den senaste budgeten ska fortsätta att gälla om riksdagen inte har beslutat om en ny budget. Detta talar enligt utskottet för att en övergångsregerings budgetproposition för det kommande budgetåret bör utformas med utgångspunkt i den senaste budgeten. En övergångsregering kan dock behöva göra vissa generella ju- steringar eller ändringar i den senaste budgeten. Utskottet har inget att in- vända mot de principer som övergångsregeringen tagit fram för budget- propositionens utformning och de generella justeringarna av den senaste budgeten. Dessa principer och justeringar har ju också stämts av med par- tier i riksdagen. I denna del vill dock utskottet framhålla att uppenbart till- fälliga satsningar från tidigare budgetår inte bör ligga kvar i en övergångs- regerings budgetproposition för kommande budgetår. I en övergångsrege- rings budgetproposition för kommande budgetår bör inte heller tillkänna- givanden redovisas som slutbehandlade om denna redovisning på något sätt kan uppfattas som partipolitisk och leda till en diskussion i riksdagen.

Budgetpropositionen hösten 2018 var 39 procent tunnare än hösten 2017 (bud- getpropositionen hösten 2018 var 2 396 sidor, medan budgetpropositionen hösten 2017 var 3 906 sidor, dvs. det var 1 510 sidor färre i budgetproposit- ionen hösten 2018).

Ett betänkande eller utlåtande från ett utskott ska vara tillgängligt för leda- möterna senast två vardagar före den dag då ärendet ska behandlas. Riksdagen får på förslag av utskottet eller talmannen besluta att ärendet får avgöras trots att ärendet har varit tillgängligt kortare tid än så (11 kap. 2 § RO). 18 av de 27 utgiftsområdesbetänkandena var, liksom FiU1, tillgängliga kortare tid än vad huvudregeln i riksdagsordningen föreskriver, dvs. två vardagar.

Som framgår av följande tabell var antalet sidor i de 27 utgiftsområdesbe- tänkandena 35 procent mindre hösten 2018 än hösten 2017. I betänkandena hösten 2018 behandlades 684 motionsyrkanden, mot 1 477 hösten 2017.

Tabell 2 Sammanställning av de 27 budgetbetänkandena

Antal sidor

 

Skillnad

Skillnad

Antal motionsyr-

Skillnad

Skillnad

 

 

antal

procent

 

kanden

antal

procent

År 2017

2018

 

 

2017

2018

 

 

2 263

1 461

802

35 %

1 477

684

793

54 %

Under allmänna motionstiden 2018 lämnades 2 938 motioner med 9 204 yr- kanden in. Hösten 2017 var motsvarande siffror 3 847 och 10 715. Således väcktes ca 1 500 fler yrkanden hösten 2017. Som framgår av följande tabell var andelen av de väckta motionsyrkanden som behandlades i budgetbetän- kandena dubbelt så hög 2017 (14 procent) som 2018 (7 procent).

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

Tabell 3 Antal yrkanden och andel som behandlades i budgetbetänkandena

Totalt antal motionsyrkanden från all-

Procent av yrkandena som behandlades i

 

 

männa motionstiden

 

budgetbetänkandena

År

2017

2018

2017

2018

 

10 715

9 204

14 %

7 %

I budgetbetänkandena 2018 behandlades huvudsakligen motioner som direkt avsåg 2019 års budget.

Budgetdebatterna i kammaren hösten 2018 tog 45 timmar och 20 minuter i anspråk (dvs. för FiU1 och de 27 utgiftsområdesbetänkandena). Det är 5 tim- mar och 30 minuter kortare än 2014 och t.ex. nära 19 timmar kortare än 2015. I följande tabell visas hur lång tid budgetdebatterna tagit sedan 2014, och an- delen repliktid.

Tabell 4 Total talartid för rambeslut och utgiftsområden, debatter 2018– 2014

År

2018

2017

2016

2015

2014

Total talartid

45 timmar

59 timmar

62 timmar

64 timmar

50 timmar och

(anförande

och 20 minu-

och 1 minut

och 7 minu-

och 14 minu-

51 minuter

och repliker)

ter

 

ter

ter

 

Därav

 

 

 

 

 

repliktid

16:31

22:32

33:31

31:24

24:19

Hösten 2018 deltog inte statsråd i budgetdebatterna, vilket torde ha förkortat debatterna.

Det hölls nära fem timmars arbetsplenum lördagen den 15 december, och över tolv timmar onsdagen den 19 december, kl. 9.00–kl. 21.19.

6.4.4 Delning av budgetpropositionen i tryckt format

En proposition som kommit till riksdagen ska enligt tilläggsbestämmelse 9.2.1 RO anmälas vid ett sammanträde med kammaren efter att den har gjorts till- gänglig för ledamöter. Genom 2014 års riksdagsordning gjordes bestämmel- sen teknikneutral. I riksdagsordningen anges alltså numera att propositionerna ska göras tillgängliga för ledamöterna utan att det anges i vilken form. Innan dess angavs att en proposition anmäldes i kammaren ”efter det att den gjorts tillgänglig för ledamöterna i tryckt form”.

Sedan 2009/10 års riksmöte har principen för tillgängligheten fastställts till att propositioner, skrivelser, framställningar och redogörelser delas i sin helhet enbart till ledamöter och ersättare i det utskott som ska behandla ärendet. Öv- riga ledamöter får en sammanfattning av dokumentet. Undantagna är budget- propositionen och den ekonomiska vårpropositionen som t.o.m. hösten 2017 delades till alla ledamöter.

Enligt en överenskommelse mellan talmannen och gruppledarna är det inte tillräckligt att dokumentet har gjorts tillgängligt i elektronisk form för att do- kumentet ska bordläggas i kammaren.

Talmannen och gruppledarna har kommit överens om en ny delningsprin- cip när det gäller budgetpropositionen fr.o.m. hösten 2018. Varje ledamot får

2020/21:URF1

57

2020/21:URF1

58

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

nu volym 1 som innehåller förslaget till statens budget, finansplan och skatte- frågor samt bara den volym som innehåller det utgiftsområde som hör till le- damotens utskott. Ledamöter i finansutskottet får dock hela budgetproposit- ionen med samtliga volymer.

Enheten riksdagstryck uppger att tryckeriföretaget har tre dygn (72 timmar) på sig att trycka, packa och distribuera budgetpropositionen för en första be- gränsad delleverans. Varje år behöver tryckeriföretaget arbeta på helgen med budgetpropositionen, vilket betyder extra pass, övertid och en högre tryckkost- nad. Om budgetpropositionen överstiger 4 300 sidor totalt ska en förhandling ske med tryckeriföretaget om delleveranser alternativt att de får ett dygn till på sig att klara uppdraget. Budgetpropositionen för 2020 innehöll 2 964 sidor.

Det finns inte mycket tid mellan regeringsbeslutet om budgetpropositionen och trycklovet. Vanligen skickas propositionen till trycket i omgångar. Ut- giftsområdesvolymerna brukar vanligen trycklovas och skickas till tryckeriet samma dag som regeringen beslutar om budgetpropositionen. Volym 1 (fi- nansplanen) och propositionen om höständringsbudget som beslutas om sam- tidigt skickas till tryckeriet dagen efter.

Hösten 2019 fattade regeringen beslut om budgetpropositionen fredagen den 13 september. Den sista filen lämnades till tryckeriet på lördagen den 14 september kl. 13. På onsdagen den 18 september överlämnades budgetpropo- sitionen till riksdagen. (Regeringen kunde ha väntat till fredagen den 20 sep- tember med att överlämna budgetpropositionen.)

6.4.5Tjänstemannautvärdering i riksdagen av budgetprocessen hösten 2018

I början av 2019 gjordes en tjänstemannautvärdering i riksdagen av budget- processen hösten 2018. I det följande sammanfattas utvärderingen.

Inledningsvis konstaterades att tillämpningen av rambeslutsprocessen och det övergripande upplägget med budgetbeslut i två steg nu har prövats under på många sätt tillspetsade och stundtals extraordinära förutsättningar, utan att vare sig process eller tillämpning har ifrågasatts. I den delen krävs rimligen ingen ytterligare utvärdering eller utredning. Däremot borde mer tid kunna ges för utskottens beredning och regeringens genomförande av budgeten. En sam- manfattande slutsats är således att man bör överväga att tidigarelägga sista dag för budgetpropositionens avlämnande från den 15 november till t.ex. den 1 no- vember.

Alla respekterade de tidsramar som sattes upp för olika led, t.ex. när FiU1 skulle beslutas i kammaren. Det uppstod förvisso diskussioner om olika tid- punkter men man kom överens. Alla var inriktade på att riksdagen skulle hinna fatta beslut enligt rambeslutsprocessen.

Det finns några länkar som kan problematiseras. Riksdagens och utskottens möjlighet att leva upp till beredningskraven kan ifrågasättas när tidsramarna är snäva. Myndigheternas möjligheter att leva upp till sena riksdagsbeslut kan vara begränsade; i praktiken behöver myndigheterna mer tid på sig för att

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

förbereda sig än den som ges från kanske mitten av december till kalenderårs- skiftet när det som beslutats inte är känt sedan tidigare. Även Regerings- kansliet behöver tid för förberedelser för att regeringen ska kunna fatta beslut om regleringsbreven före årsskiftet. Det sas under hösten 2018 att Regerings- kansliet behöver riksdagsbeslut före den 27 december för att hinna expediera regleringsbreven, men det bygger på att riksdagens beslut inklusive siffror är känt i god tid före det.

För att det skulle vara möjligt att fatta budgetbesluten i tid fick en del oor- todoxa metoder användas och hörn rundades. Det gällde t.ex. kontakter mellan utskottskanslier, partikanslier och Regeringskansliet och andra myndigheter såsom Skatteverket. Något parti lade ut ett underlag på sin webbplats så att andra aktörer kunde få tillgång till vissa uppgifter. Ordningen att man kan hamna i en situation där arbetet med utformningen av regleringsbrev och t.ex. skattetabeller behöver ske på basis av underhandsinformation från enskilda partikanslier eller information på partiers webbplatser kan ifrågasättas. I prak- tiken fungerar inte relationen mellan budgetprocessens olika led om riksda- gens budgetbeslut inte är känt i förväg för Regeringskansliet. Om ett rege- ringsbeslut om regleringsbrev ska fattas på torsdag morgon räcker det inte att Regeringskansliet får veta vad som gäller när utskottets betänkande blir till- gängligt eller vid voteringen på onsdagen.

Ordningen att Regeringskansliet och andra berörda myndigheter – på grund av sent tillgänglig information och tekniska eller administrativa realiteter – ska utforma regleringsbrev och t.ex. skattetabeller på basis av underhandsinform- ation från enskilda partikanslier eller information på partiers webbplatser kan ifrågasättas.

Många utskott fick arbeta hårt för att uppfylla beredningskravet (och man kan fundera på om inte mer tid hade behövts i och med att riksdagens beslut innebar en hel del ändringar jämfört med budgetpropositionen). En fråga är hur man ska hantera situationer när riksdagen gör omfattande skarpa ändringar i regeringens förslag till budget och lag.

6.5Tidsgränser i riksdagsarbetet – riksmötets början eller öppnande

I direktiven tar man upp frågan om huruvida riksmötets början eller öppnande ska utgöra startpunkt för beräkningen av olika tidsfrister i riksdagen. Inled- ningsvis redovisas nedan bestämmelserna om riksdagens samlande (=riksmö- tets början) respektive riksmötets öppnande (=det särskilda sammanträdet där statschefen förklarar riksmötet öppnat).

Enligt 3 kap. 3 § RF hålls ordinarie val till riksdagen vart fjärde år. Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess att den närmast därefter valda riksdagen samlas. Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts (3 kap. 10 § RF). Riksdagen sammanträder till riksmöte varje år (4 kap. 1 § RF).

59

2020/21:URF1

60

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

I 3 kap. 2 § RO anges att riksmötet inleds genom att en nyvald riksdag sammanträder i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. 10 § RF. Kammarens första sammanträde under ett riksmöte efter ett val inleds kl. 11.00 den aktuella dagen.

Enligt 3 kap. 6 § RO ska riksdagen senast på riksmötets tredje dag hålla ett särskilt sammanträde för riksmötets öppnande. Statschefen förklarar på tal- mannens begäran riksmötet öppnat. Vid sammanträdet avger statsministern en regeringsförklaring, om det inte finns särskilda skäl för honom eller henne att avstå från detta.

Efter ett val till riksdagen äger sammanträdet för riksmötets öppnande rum kl. 14.00 den andra dagen under riksmötet. Har det inte varit något val till riksdagen äger sammanträdet rum den första dagen vid samma tidpunkt. Tal- mannen får bestämma en annan tidpunkt för sammanträdet.

Ett riksmöte pågår till dess att nästa riksmöte inleds.

Under år då det inte hålls ordinarie val till riksdagen ska ett nytt riksmöte inledas den dag i september som kammaren har fastställt under det föregående riksmötet.

6.5.1 Bestämmelser i regeringsformen

Samtliga tidpunkter som anges i regeringsformen i frågor som gäller riksdagen är kopplade till när riksdagen samlats:

Valperiod

3 kap. 10 §

Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas.

Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts.

Extra val

3 kap. 11 §

[…]Efter val till riksdagen får regeringen inte besluta om extra val förrän tre månader har gått från den nyvalda riksdagens första sammanträde.

Statsministeromröstning efter val

6 kap. 3 §

En nyvald riksdag ska senast två veckor efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i riksdagen. […]

Stiftande av grundlag och riksdagsordningen

8 kap. 14 §

Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas ti- digare än att det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. […]

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

Misstroendeförklaring

13 kap. 4 §

[…]Ett yrkande om misstroendeförklaring tas inte upp till prövning om det väcks under tiden från det att ordinarie val har ägt rum eller beslut om

extra val har meddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas.

6.5.2Bestämmelser i riksdagsordningen

I riksdagsordningen är det endast lämnandet av budgetpropositionen som be- räknas utifrån riksmötets öppnande. Övriga tidsgränser med koppling till in- ledningen av riksmötet beräknas, i likhet med regleringen i regeringsformen, utifrån riksmötets början, dvs. när riksdagen samlas. Det är följande bestäm- melser:

Val av utskott

Tilläggsbestämmelse 7.2.1

Riksdagen ska senast på åttonde dagen efter det första sammanträdet med kammaren under en valperiod välja följande 15 utskott i nedan nämnd ord- ning. [….]

Allmän motionstid

9 kap. 11 § andra stycket

Den allmänna motionstiden pågår, om inte riksdagen på förslag av talman- nen bestämmer annat, från början av ett riksmöte som inleds under augusti, september eller oktober och så länge som motioner får lämnas med anled- ning av budgetpropositionen.

Följdmotioner efter att behandlingen av ett ärende har skjutits upp

9 kap. 4 §

Följdmotioner får, med anledning av att behandlingen av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse har skjutits upp från en valperiod till nästa, väckas inom sju dagar från början av den nya valperioden.

Tidpunkt för val och valens giltighet

12 kap. 5 §

Ett val som avser tid motsvarande riksdagens valperiod ska genomföras snarast efter valperiodens början och gälla till dess att riksdagen genomför ett nytt val under nästa valperiod, om inte annat är föreskrivet.

Val av riksdagsdirektör

14 kap. 5 §

Riksdagen väljer riksdagsdirektör. Valet äger rum vid början av riksmötet närmast efter ett ordinarie val till riksdagen. […]

61

2020/21:URF1

62

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

6.6 Andra länder

Uppgifterna om Danmark, Norge och Finland nedan har inhämtats från utred- ningstjänsterna vid respektive parlament.

6.6.1 Sista dag för lämnande av budgetpropositionen

Som redovisats ovan i avsnitt 6.3.6 är det vanligaste världen över att budget- propositionen lämnas två–fyra månader före budgetårets början.

I Danmark ska regeringen lägga fram sitt budgetförslag senast fyra månader före budgetårets början, dvs. före utgången av augusti. Om det har varit extra val och en ny regering har tillträtt kan den lägga fram sitt budgetförslag i början av oktober.

I Norge lägger regeringen fram sitt budgetförslag sex vardagar efter stor- tingets öppnande. Det innebär att förslaget läggs fram första eller andra veckan i oktober, beroende på om det är valår eller inte.

I Finland anger grundlagen att regeringens proposition om statsbudgeten och övriga propositioner som har samband med den ska överlämnas till riks- dagen i god tid före budgetårets början. Det innebär i vanliga fall att regeringen lämnar budgetpropositionen till riksdagen i mitten av september månad.

6.6.2 Om parlamentet inte har fattat beslut om statsbudgeten

I europeiska länder har man valt olika lösningar för att hantera situationen när en budget inte hinner beslutas innan den nya budgetperioden börjar. En vanlig ordning är att det i konstitutionen eller annan lag föreskrivs att budgeten för det föregående året ska tillämpas tills vidare. Med vissa variationer finns denna modell i bl.a. Tyskland, Spanien, Slovenien och Ungern. I vissa andra länder gäller den budget som regeringen föreslagit tills vidare (SOU 2008:115 s. 57).

Om den danska regeringens budgetförslag inte förväntas bli slutbehandlat före budgetårets början ska regeringen lägga fram ett förslag till tillfällig bud- get. Regeringen bemyndigas att kräva in skatter och besluta om utgifter som motsvarar det senaste budgetårets nivå, inklusive senare antagna lagar.

I Norge är det den regering som sitter vid makten före valet, som alltid hålls i september vart fjärde år, som lägger fram budgetförslaget. En eventuellt ny regering har fram till den 10 november på sig att lägga fram ändringar i för- slaget. Detta har blivit fallet efter valen till Stortinget 1997, 2001, 2005 och 2013. Fristen om den 10 november är satt för att finansutskottets motsvarighet ska kunna meddela sitt ställningstagande om budgetramarna senast den 20 no- vember. Om stortinget inte skulle anta någon budget för staten bör stortinget ge regeringen nödvändiga fullmakter, men det är enligt stortingets utrednings- sektion svårt att se någon tillfredsställande väg för att nå ett sådant beslut. Att vidarebefordra budgeten från det föregående året skulle kräva ett särskilt be- slut med stöd av en majoritet i stortinget.

I Finland hålls riksdagsval normalt vart fjärde år i april månad. Beroende av hur långa regeringsförhandlingarna blir, brukar budgetpropositionen under

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

ett valår lämnas först i slutet av september eller i början av oktober, dvs. endast något senare än under icke-valår. Försenas statsbudgeten så att den blir klar först under det nya budgetåret, gäller regeringens budgetproposition tillfälligt som budget på det sätt som riksdagen bestämmer. Om statsbudgeten inte blir klar före budgetårsskiftet, ska finansutskottet således föreslå för riksdagen hur budgetpropositionen temporärt ska tillämpas som budget.

6.7 Överväganden

I det följande behandlas tre frågor:

lämnandet av budgetpropositionen i förhållande till statsministeromröst- ningen

allra sista dag för att lämna budgetpropositionen

vad som händer om riksdagen inte fattar beslut om budgeten före budget- årets början.

6.7.1Lämnandet av budgetpropositionen i förhållande till statsministeromröstningen

Utredningen kan inledningsvis konstatera att när reglerna om lämnandet av budgetpropositionen respektive om statsministeromröstningen togs fram gjor- des inga överväganden om relationen mellan dessa regler. Det finns nu skäl att analysera sambandet mellan dem.

Den obligatoriska statsministeromröstningen, som infördes genom en änd- ring i regeringsformen 2011, syftar till att klargöra om regeringen har tillräck- ligt stöd även i den nya riksdagen. Det är rimligt att stödet för den sittande regeringen är klargjort när regeringen beslutar om budgetpropositionen. Med nuvarande ordning kan statsministeromröstningen hållas så sent som dagen innan regeringen senast ska överlämna budgetpropositionen. Detta är inte en bra ordning, eftersom det i praktiken innebär att budgetpropositionen redan kan behöva ha beslutats och skickats till tryckeriet när statsministeromröst- ningen hålls.

Syftet med att valdagen tidigarelades från tredje till andra söndagen i sep- tember var att ge en ny regering bättre förutsättningar att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. Även om en regering som sitter kvar efter ett val och en statsministeromröstning får förväntas ha förberett budgetpropositionen kan de förhandlingar som har lett fram till att regeringen får tillräckligt stöd i den nya riksdagen påverka budgetpropositionens utformning. Det förekom t.ex. förhandlingar om statens budget och politikens inriktning efter valen 1998 och 2002. Efter båda dessa val väcktes frågan om misstroendeförklaring. Riksda- gen förklarade dock inte sitt misstroende och regeringen satt kvar. Det kan vidare konstateras att den regering som tillträdde i januari 2019 bestod av samma partier som den regering som riksdagen inte hade förtroende för i sep- tember 2018. Den parlamentariska basen för regeringen var dock en annan. En

63

2020/21:URF1

64

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

förändring i den parlamentariska basen i samband med statsministeromröst- ningen bör få genomslag i budgetpropositionen i enlighet med synsättet att en ny regering bör få sätta sin prägel på budgetpropositionen. Detta talar för att tidpunkten för lämnandet av budgetpropositionen ska knytas till statsminister- omröstningen, om regeringen sitter kvar efter statsministeromröstningen.

Statsministeromröstningen ska enligt regeringsformen hållas inom två veckor efter det att riksdagen samlats. Enligt förarbetena bör dock utgångs- punkten vara att omröstningen ska hållas så snart som möjligt sedan den nya riksdagen samlats. Detta skedde också 2018, det enda tillfälle hittills då en statsministeromröstning efter val hållits. Omröstningen hölls då dagen efter att riksdagen hade samlats, men det är inte någon garanti för att så alltid kommer att vara fallet. En ordning där lämnandet av budgetpropositionen knyts till statsministeromröstningen innebär inte att utgångspunkten att omröstningen ska hållas så snart som möjligt förändras. Gränsen om två veckor för statsmi- nisteromröstningen var en del av en helhetsöverenskommelse om ordningen med obligatorisk statsministeromröstning, och det finns inte skäl att ändra den gränsen.

En ny regering har för närvarande tre veckor på sig tills den ska lägga fram budgetpropositionen. Det är således rimligt att även en regering som har till- räckligt stöd i statsministeromröstningen för att sitta kvar får tre veckor på sig att ta fram budgetpropositionen från det att statsministeromröstningen hålls.

Tiden för behandling i riksdagen och för genomförande av riksdagens bud- getbeslut kommer med denna ordning i de fall regeringen sitter kvar att bli kortare än den är nu. Om statsministeromröstningen dröjer ända till två veckor efter att riksdagen samlats och regeringen får fortsatt förtroende från riksdagen kommer budgetpropositionen att överlämnas 20 dagar senare än med gällande regler. För 2018 hade det, om regeringen suttit kvar, inneburit att budgetpro- positionen hade överlämnats den 29 oktober i stället för den 9 oktober enligt gällande regler. Detta innebär en mer begränsad tid för riksdagens behandling och genomförandet av budgetbesluten, men det får anses acceptabelt mot bak- grund av att det torde råda osäkerhet om det parlamentariska läget om statsmi- nisteromröstningen har dröjt.

Sammanfattningsvis innebär detta att om regeringen sitter kvar efter den obligatoriska statsministeromröstningen ska budgetpropositionen lämnas inom tre veckor efter statsministeromröstningen. Om statsministeromröst- ningen visar att regeringen inte har tillräckligt stöd i riksdagen kommer tal- mannen att inleda arbetet med att ta fram ett förslag till ny statsminister, i lik- het med vad som sker om regeringen avgår t.ex. direkt efter valet. En ny rege- ring ska sedan, i likhet med enligt gällande bestämmelser, lämna budgetpro- positionen inom tre veckor efter att den tillträtt. Frågan om allra sista dag för lämnandet av budgetpropositionen behandlas nedan.

Det ska hållas statsministeromröstning även efter extra val, om inte rege- ringen har avgått. Den gällande regleringen av budgetpropositionens läm- nande under valår gäller under år när val – ordinarie eller extra val – hålls i september (förs. 1993/94:TK2 s. 60). Ett extra val och en

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

statsministeromröstning kan påverka tidsramarna för budgetpropositionens lämnande. Om det extra valet hålls i mitten eller slutet av augusti kan statsmi- nisteromröstningen komma att hållas mindre än tre veckor före den 20 sep- tember. Det innebär att datumet för budgetpropositionens lämnande i en sådan situation bör relateras till datumet för statsministeromröstningen. Det innebär att om regeringen får fortsatt förtroende, eller om en ny regering tillträder, ska regeringen alltså lämna budgetpropositionen inom tre veckor från statsmi- nisteromröstningen eller regeringsskiftet, även om budgetpropositionen där- med överlämnas efter den 20 september. Den föreslagna regleringen om bud- getpropositionens lämnande under valår bör således gälla när val, ordinarie eller extra, hålls i augusti eller september.

Om extra val hålls i början av augusti kan dock statsministeromröstningen komma att äga rum mer än tre veckor före den 20 september. En ny regering skulle också kunna tillträda mer än tre veckor före den 20 september. I de fal- len påverkar tidpunkten för statsministeromröstningen respektive regerings- skiftet inte tidpunkten för överlämnandet av budgetpropositionen. Budgetpro- positionen ska alltså aldrig behöva överlämnas före den 20 september.

Med detta förslag är frågan i utredningens direktiv om huruvida tidsfristen för lämnandet av budgetpropositionen ska räknas från riksmötets början eller öppnande inte längre relevant.

Det skulle kunna inträffa att statsministern begär sitt och regeringens ent- ledigande inom tre veckor efter statsministeromröstningen trots att statsmi- nistern har erhållit tillräckligt stöd i statsministeromröstningen. I ett sådant fall är regeringen inte skyldig att lämna en budgetproposition inom tre veckor efter statsministeromröstningen. I stället kommer då bestämmelserna om att en ny regering senast tre veckor efter sitt tillträdande ska lämna budgetproposit- ionen, dock att budgetpropositionen aldrig ska lämnas senare än 15 november (eller den torsdag som infaller närmast före den 15 november om den 15 no- vember är en fredag–söndag i enlighet med förslaget nedan), att tillämpas.

6.7.2 Allra sista dag för att lämna budgetpropositionen

När rambeslutsprocessen infördes och budgetåret lades om till kalenderår be- slutades att den 15 november skulle vara den allra sista dagen för att lämna budgetpropositionen. Budgetpropositionen lämnades torsdagen den 15 no- vember hösten 2018, vilket alltså är den sista dag som budgetpropositionen får lämnas. Om den 15 november hade varit en lördag eller söndag hade budget- propositionen lämnats på måndagen, dvs. den 16 eller 17 november, vilket hade inneburit ett än mer ansträngt tidsschema. Budgetberedningen i riksda- gen blev ändå mycket forcerad. Det som normalt tar ca 13 veckor gick nu på 5 veckor och en dag. Budgetpropositionen lades fram en torsdag, vilket inne- bar att motionstiden löpte ut på en fredag. Hade den 15 november varit en fredag hade motionstiden, om den hade varit 15 dagar, löpt ut måndagen den 2 december, vilket hade inneburit ytterligare påfrestningar för utskott och

65

2020/21:URF1

66

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

kammare (dock hade partierna fått ytterligare två dagar på sig för arbetet med motionerna).

I direktiven anges att en möjlighet är att budgetpropositionen vid regerings- skifte ska lämnas senast den 1 november, som tidigare övervägts, eller att bud- getpropositionens lämnande knyts till ett visst antal veckor efter riksmötets början eller öppnande.

De utgångspunkter som anfördes i utredningen om tidpunkten för budget- propositionens avlämnande valår (2012) är fortsatt giltiga:

Riksdagen ska ges rimliga förutsättningar att utöva finansmakten.

Det måste finnas förutsättningar att hinna granska och debattera budget- förslag. Oppositionen ska ha rimliga förutsättningar att lämna motförslag.

Rambeslutsprocessen ska ligga fast, dvs. först beslutar riksdagen om ra- marna för utgiftsområdena, sedan om anslagen inom respektive utgiftsom- råde.

Riksdagen ska besluta om statens budget före budgetårets början.

Det innebär att motionstiden inte bör förkortas och att riksdagen bör besluta om statens budget före jul. Båda dessa utgångspunkter uppfylldes hösten 2018. Det innebar att mindre tid stod till förfogande för utskottens beredning och kammarens debatter. Det kan nämnas att det sedan 2014 följer av riksdagsord- ningen att ett utskott ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden innan ett utskott föreslår att riksdagen ska anta ett beslut om statens budget (eller lag) som innebär att beslutet avviker från budgetpropositionen, om inte utskot- tet finner synnerliga skäl mot att inhämta behövliga upplysningar och yttran- den (10 kap. 4 § RO). För att det skulle vara möjligt att fatta budgetbesluten i tid hösten 2018 fick en del oortodoxa metoder användas. Det gällde t.ex. kon- takter mellan utskottskanslier, partikanslier och Regeringskansliet och andra myndigheter såsom Skatteverket. Något parti lade ut ett underlag på sin webb- plats så att andra aktörer kunde få tillgång till vissa uppgifter. Ordningen att man kan hamna i en situation där arbetet med att utforma regleringsbrev och t.ex. skattetabeller behöver ske på basis av underhandsinformation från en- skilda partikanslier eller information på partiers webbplatser kan ifrågasättas.

Behandlingen av förslag som rör ändringar av inkomstskatter som träder i kraft den 1 januari är särskilt problematisk. De flesta förändringar av inkomst- beskattningen kan endast träda i kraft vid årsskiften, vilket gör att en ny rege- ring och riksdagsmajoritet som inte hinner ändra skatterna vid det första års- skiftet efter valet måste vänta ett år innan ändringarna får genomslag. Berörda myndigheter behöver å andra sidan ha underlag för beslut om t.ex. nya skatte- tabeller i god tid före budgetårets början. Även om det är svårt att sätta en exakt tidsgräns för när beslut om inkomstbeskattningen senast behöver fattas kan man konstatera att om det hade skett någon ytterligare fördröjning inför rambeslutet under budgetbehandlingen hösten 2018 hade det varit stor risk att felaktiga skattetabeller hade tillämpats i januari 2019, särskilt för Försäkrings- kassans och Pensionsmyndighetens del. Detta skulle ha påverkat ett mycket stort antal pensionärer och andra skattskyldiga.

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

Budgetdebatterna i kammaren hösten 2018 tog 45 timmar och 20 minuter i anspråk. Det är 5 timmar och 30 minuter kortare än 2014 och t.ex. nära 19 timmar kortare än 2015. Man kan säga att erfarenheten är att den faktiska de- battiden i kammaren anpassas efter hur mycket tid som finns tillgänglig fram till jul, men det är inte tillfredsställande om ledamöterna uppfattar att deras yttranderätt i kammaren i praktiken begränsas.

Mot bakgrund av erfarenheterna av budgetarbetet i riksdagen hösten 2018 talar mycket för att ett tidigare datum än den 15 november bör övervägas. I en tidigare utredning föreslogs den 1 november. Å andra sidan är det önskvärt att en ny regering ska få så mycket tid som möjligt för att kunna påverka budget- propositionen, vilket talar för att datumet inte bör tidigareläggas.

Som en bakgrund kan påminnas om att en ny regering ska lämna budget- propositionen inom tre veckor från regeringsskiftet. Regeln om tre veckor in- fördes den 1 september 2014 och tillämpades således för första – och hittills enda – gången vid regeringsskiftet 2014. Den nya regeringen lade fram sin budgetproposition redan efter 20 dagar, dvs. den utnyttjade inte hela tidsfristen (hade budgetpropositionen lämnats den sista dagen hade den lämnats på en fredag). Det finns dock inte skäl att föreslå att perioden om tre veckor förkor- tas.

En fråga är när en ny regering kan förväntas tillträda. Om sista datum för budgetpropositionen är den 15 november behöver en regering tillträda senast den 25 oktober för att ha tre veckor på sig för att lämna budgetpropositionen. Om budgetpropositionen ska lämnas senast den 1 november behöver rege- ringen tillträda senast den 11 oktober för att ha tre veckor på sig. Med undantag för 2018 har regeringsbildningarna i Sverige gått förhållandevis fort. Det går inte att veta att hur lång tid regeringsbildningen efter val kommer att ta i fram- tiden, men erfarenheten från 2018 visar att det kan finnas skäl att ha en bered- skap för att regeringsbildningen inte går lika snabbt som tidigare (dvs. som efter valen 1976, 1979, 1982, 1991, 1994, 2006 och 2014).

När beslutet att den sista dagen att lämna budgetpropositionen skulle vara den 15 november togs vid mitten av 1990-talet inträffade valdagen den tredje söndagen i september. Valdagen har sedan valet 2014 tidigarelagts med en vecka men det har inte inneburit att sista dagen för att lämna budgetproposit- ionen har ändrats. Det skulle å ena sidan tala för att ett tidigareläggande med en vecka skulle kunna ske utan att tiden för regeringsförhandlingar och fram- tagandet av budgetpropositionen blir kortare än när valdagen var den tredje söndagen i september. Å andra sidan kan man säga att om sista dagen för att lämna budgetpropositionen tidigareläggs en vecka har effekten av den tidiga- relagda valdagen blivit att riksdagen och inte en regering som tillträder i slutet av oktober har fått ytterligare en vecka för sin budgetbehandling. Det huvud- sakliga skälet till att valdagen tidigarelades en vecka var att en ny regering skulle få mer tid på sig att ta fram budgetpropositionen.

Frågeställningen kan formuleras som att å ena sidan bör tiden för en ny regering att ta fram budgetpropositionen inte förkortas mer än nödvändigt, å andra sidan visar erfarenheten från hösten 2018 att riksdagen om något

67

2020/21:URF1

68

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

behöver mer tid, eller i alla fall att tiden för riksdagens budgetbehandling ab- solut inte kan göras kortare.

Hösten 2018 inföll den 15 november på en torsdag och motionstiden löpte således ut på en fredag. Därmed kunde lördagen och söndagen användas för hanteringen av motioner. Om den 15 november infaller en fredag löper mot- ionstiden ut på måndagen 17 dagar efter att budgetpropositionen lagts fram. Om den 15 november infaller en lördag eller söndag ska budgetpropositionen lämnas senast på måndagen.

I riksdagens budgetbehandling kan varje enskild dag vara av stor vikt. Ett år när veckodagarna infaller på ett sätt som är mindre gynnsamt för riksdagens budgetbehandling, dvs. när den 15 november infaller en fredag, lördag eller söndag, riskerar arbetssituationen att bli utomordentligt komplicerad i riksda- gen och risken för att riksdagen inte ska hinna fatta alla budgetbeslut före års- skiftet ökar.

Sammantaget talar detta för en reglering som innebär att budgetproposit- ionen ska lämnas senast den 15 november, men om den 15 november infaller en fredag, lördag eller söndag ska budgetpropositionen i stället lämnas senast på torsdagen före. Det innebär att sista dagen för att lämna budgetproposit- ionen tidigast kan bli den 12 november, dvs. de år den 15 november infaller en söndag.

För de närmaste 30 åren blir den sista dagen för budgetpropositionens läm- nade med detta förslag den 15 november 2022, 2034, 2038, 2046 och 2050, den 12 november 2026, den 13 november 2042 och den 14 november 2030 (dvs. de år då ordinarie val inträffar med gällande reglering).

Regeringens proposition med höständringsbudgeten ska enligt tilläggsbe- stämmelse 9.6.1 RO lämnas i anslutning till budgetpropositionen och omfattas alltså av reglerna om lämnandet av budgetpropositionen.

Det tar några dagar att trycka budgetpropositionen. Man kan notera att se- dan hösten 2018 delas inte längre hela budgetpropositionen till alla ledamöter, vilket innebär att den tryckta upplagan har minskat. Det finns dock inget som hindrar att Regeringskansliet också i fortsättningen initierar en diskussion om tillgången till budgetpropositionen med talmannen och gruppledarna. En ut- gångspunkt är att partierna måste ha rimliga möjligheter att lägga fram alter- nativa förslag till budgetpropositionen och att de således behöver ha tillgång till budgetpropositionen i det format de önskar så tidigt som möjligt.

6.7.3Om riksdagen inte fattar beslut om budgeten före budgetårets början

Ambitionen måste vara att riksdagen ska hinna fastställa budgeten före bud- getårets början. I 11 kap. 15 § andra stycket RO anges att ett ärende som gäller statens budget för närmast följande budgetår ska avgöras före budgetårets bör- jan om det inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras senare. Det är alltså redan så att riksdagsordningen föreskriver att beslut om budgeten normalt ska fattas före budgetårets början.

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

Reglerna om statens budget måste dock också vara anpassade till situat- ioner då riksdagen av någon anledning inte beslutar om statens budget före budgetårets början. Enligt 9 kap. 5 § första stycket RF kan riksdagen, om den inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, besluta om anslag i den omfattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats. Riksdagen kan uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på riksda- gens vägnar. I andra stycket nämnda paragraf anges att om riksdagen inte har beslutat om anslag enligt första stycket för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess att anslag beslutats.

Bestämmelsen innehåller en tidsmässig oklarhet. I den gällande lydelsen, som trädde i kraft 2011, anges att riksdagen kan besluta om anslag i den om- fattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats om riksdagen inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början. Det kan hävdas att ordalydelsen innebär att man måste avvakta tills budgetperioden har börjat innan riksdagen kan besluta om s.k. provisorisk budgetreglering eftersom det är först då man kan veta om riksdagen har beslutat om en budget eller inte. Det synes dock inte ha varit lagstiftarens mening.

9 kap. 5 § första stycket RF har haft två olika lydelser innan den nu gällande trädde i kraft. I de tidigare lydelserna talades om ”Kan budgetreglering … icke avslutas före budgetperiodens början …” respektive ”Om budgetreglering … icke hinner avslutas före budgetperiodens början …”. När den nu gällande ly- delsen trädde i kraft efter förslag från Grundlagsutredningen anfördes att den enda ändringen var att begreppet budgetreglering byttes ut mot formuleringen besluta om en budget. Någon saklig skillnad var inte avsedd (SOU 2008:125 s. 785, prop. 2009/10:80 s. 278). Av de tidigare förarbetena framgår att man såg framför sig att riksdagen skulle fatta dessa provisoriska budgetbeslut före budgetårets ingång (prop. 1973:90 s. 339 f.).

Man kan hävda att det är osannolikt att riksdagen å ena sidan skulle hinna besluta om anslag i den omfattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats men å andra sidan inte hinna besluta om en ordinarie budget, som ju alltid kan ändras på ändringsbudget. Men det ska inte uteslutas att läget är sådant att en provisorisk budgetreglering bedöms som lämplig. Det kan också vara så att det är lämpligt att riksdagen uppdrar åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på riksdagens vägnar. Således bör möjligheten för riksdagen att besluta om en provisorisk budget finnas kvar, liksom möjligheten till delege- ring till finansutskottet.

Det var alltså inte avsikten med den gällande lydelsen att riksdagen ska vänta tills det nya budgetåret har börjat innan beslut om s.k. provisorisk bud- getreglering fattas. Riksdagen har således med gällande reglering möjlighet att redan i december besluta om anslag för det kommande budgetåret i den om- fattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats.

När det gäller formen för riksdagens beslutsfattande om provisorisk budget kan det påminnas om att riksdagen sedan hösten 1996, dvs. i över 20 år, har beslutat om statens budget i enlighet med rambeslutsprocessen. Hundratals

69

2020/21:URF1

70

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

budgetbeslut varje år har ersatts av 28 budgetbeslut. Rambeslutsprocessen har visat sig stabil och är inte ifrågasatt. Också om riksdagen skulle besluta om s.k. provisorisk budget för ett eller flera utgiftsområden kan riksdagen således förväntas tillämpa rambeslutsprocessen. Mot bakgrund av utgångspunkten att budgetsystemet ska kunna förnyas och att regeringsformen inte bör uppställa något hinder mot en sådan utveckling saknas det dock skäl att anpassa bestäm- melsen i regeringsformen till rambeslutsprocessen, som regleras i riksdagsord- ningen.

Om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag inom ett visst utgiftsområde ska, enligt 9 kap. 5 § andra stycket RF, den senaste budgeten med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen gälla till dess att anslag beslutats. Syftet med regleringen i regeringsformen om vad som händer om riksdagen inte hinner fatta beslut om statens budget är att skapa goda för- utsättningar för att statens verksamhet ska kunna fortgå relativt opåverkad. Det krävs dock förberedelser och regeringsbeslut i december för att statens verk- samhet ska kunna fortgå vid budgetårsskiftet.

En fråga är om bestämmelsen i regeringsformen om att den senaste budge- ten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, ska gälla till dess att anslag beslutats är tillräcklig för att regeringen ska kunna vidta åtgär- der i den omfattning som behövs före årsskiftet för att statens verksamhet ska fungera från den 1 januari. För att det inte ska råda något tvivel om att rege- ringen kan vidta nödvändiga åtgärder före årsskiftet bör en bestämmelse infö- ras i budgetlagen som klargör att regeringen kan vidta nödvändiga åtgärder. Om riksdagen senast en vecka före det följande budgetårets början inte har fattat beslut om anslag för ett visst ändamål bör således regeringen få vidta åtgärder i den omfattning som behövs för att den senaste budgeten ska kunna gälla från årsskiftet. Det kan handla om att besluta om regleringsbrev några dagar före årsskiftet för att statens verksamhet ska kunna fortgå när budgetåret börjar. Självfallet måste regeringen ändra de besluten om riksdagen fattar bud- getbeslut efter det att regeringen fattat sina beslut, hur nära inpå årsskiftet riks- dagen än fattar sina budgetbeslut. Tidsgränsen om en vecka bygger på att re- geringen behöver fatta beslut om t.ex. regleringsbrev upp till en vecka innan budgetåret börjar för att medlen ska hinna göras tillgängliga för myndighet- erna.

Det kan hävdas att riksdagen bör meddela regeringen om riksdagen inte avser att fatta något budgetbeslut före årsskiftet. I praktiken kan talmannen meddela regeringen hur riksdagens planering ser ut, och förklara om det är sannolikt att riksdagen hinner fatta budgetbeslut. En sådan dialog kommer att vara naturlig i en situation där det verkar som om riksdagen inte kommer att hinna besluta om budgeten, helt eller delvis. Även med en sådan dialog skapar dock en bestämmelse om regeringens rätt att vidta åtgärder i den omfattning som behövs tydlighet om vad som gäller.

En fråga är vad som mer i detalj avses med den senaste budgeten och de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen och som regeringen alltså ska genomföra. Det kan i alla fall sägas omfatta beslut fattade med anledning

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

2020/21:URF1

av föregående års budgetproposition och ändringsbudgetar. Som påpekades inom ramen för Grundlagsutredningens arbete är regeringen skyldig att verk- ställa utgifter som följer av lag eller avtal, t.ex. rätten till olika välfärdsför- måner, även om det saknas medel till detta enligt den senaste budgeten (SOU 2008:115 s. 105). Det kan uppstå situationer då det inte finns något tidigare beslutat anslag vars ändamål täcker den beslutade lagstiftningen, t.ex. om riks- dagen tidigare under året har beslutat om en ny reform. Det kan också före- komma att större ingångna ekonomiska åtaganden ska betalas i början av året eller att oförutsedda händelser inträffar som innebär att det belopp som anvi- sats året före inte räcker. Den normala ordningen är att regeringen i ett sådant fall kan besluta om ett medgivet överskridande som grundar sig på ett årligt bemyndigande från riksdagen. Eftersom bemyndiganden från det föregående året får antas föras över provisoriskt till det nya budgetåret bör dessa situat- ioner kunna hanteras (jfr SOU 2008:115 s. 105).

En förlängning av den senaste budgeten innebär vidare att medel kan komma att tilldelas i regleringsbreven till sådant som var tänkt att vara en- gångsåtgärder det gångna budgetåret. (Firandet av Ingmar Bergmans 100-års- dag som regeringen hösten 2018 föreslog skulle ges medel till även det år han skulle ha fyllt 101 år, 2019, är ett exempel.) Det kan finnas fler fall när det framstår som rimligt att regeringen inte ställer medlen till förfogande för t.ex. en myndighet. Enligt 3 kap. 12 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda om- ständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällseko- nomiska skäl. Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses enligt för- arbetena främst att förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhål- lande till vad som var känt när riksdagen beslutade om anslaget. Möjligheter till besparingar kan ha uppkommit till följd av att en verksamhet har kunnat genomföras till en lägre kostnad än tänkt. De krav på hög effektivitet och god hushållning som enligt 1 kap. 3 § budgetlagen ska gälla i statens verksamhet kan motivera att anslag inte utnyttjas. Regeringen får självfallet inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Regeringen är självfallet förpliktad att se till att de åtaganden sta- ten har till följd av lag eller avtal följs (prop. 1995/96:220 s. 87 f., bet. 1996/97:KU3 och prop. 2010/11:40 s. 143, bet. 2010/11:KU14). Dessa regler ska också tillämpas om riksdagen inte har fattat något beslut om statens bud- get, dvs. när den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gäller. Regeringen får alltså även då – med de begränsningar som också annars gäller – besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska an- vändas.

Regeringen ska i årsredovisningen för staten redovisa bl.a. utfallet på bud- getens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen får rimligen anpassas efter den speciella situationen och vara tydlig så att det går att utläsa hur regeringen har använt det föregående årets budget.

Om det föregående årets budget ska tillämpas kommer det att uppstå pro- blematiska situationer. Riksdagen bör göra sitt yttersta – vilket den också har

71

2020/21:URF1

72

6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET

gjort – för att beslut om statens budget ska fattas i tillräckligt god tid före bud- getårsskiftet. Om beslut ändå inte fattas före budgetårets början kan man för- vänta sig att riksdagen så fort som möjligt på det nya budgetåret beslutar om en ny budget för staten. Det föregående årets budget bör alltså behöva gälla under endast en begränsad tid.

Utredningens förslag innebär ändringar i tilläggsbestämmelse 9.5.1 RO och i budgetlagen.

2020/21:URF1

7De vice talmännen som vice ordförande i krigsdelegationen

Bedömning i korthet

Det finns inte skäl att föreslå någon ändring av reglerna för val av krigsde- legationens presidium.

7.1 Direktiven

I direktiven redovisas att krigsdelegationen enligt 15 kap. 2 § RF träder i riks- dagens ställe om riket är i krig eller krigsfara och förhållandena kräver det. Under tiden som krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den riksdagens befogenheter. Krigsdelegationen består av talmannen som ordförande och 50 andra ledamöter, som riksdagen väljer för riksdagens valperiod. Delegationen väljer, enligt bestämmelserna i riksdagsordningen, inom sig en eller flera vice ordförande. Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verksamhet. I tilläggsbestämmelse 13.11.1 RO anges att krigsdelegationens ordförande och vice ordförande ska förbereda delegationens verksamhet för den händelse att delegationen träder i riksdagens ställe.

Frågan har väckts om det kan finnas anledning att införa en ordning där de vice talmännen även är vice ordförande i krigsdelegationen. Talmanspresidiet skulle alltså därmed även utgöra krigsdelegationens presidium. Som skäl för en sådan ordning har det bl.a. framförts att den erfarenhet som de vice talmän- nen får genom att leda kammarens sammanträden skulle vara till nytta när det gäller både att förbereda delegationens verksamhet och det arbete som krigs- delegationen ska bedriva om den aktiveras. Utredningen ska mot den här bak- grunden se över bestämmelserna om krigsdelegationens presidium och vid be- hov lämna förslag på förändringar i presidiets sammansättning.

I ett tillkännagivande till regeringen den 15 maj 2019 uppmanade riksdagen regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över regleringen av krigsdelegationen (bet. 2018/19:KU30 punkt 34, rskr. 2018/19:216). Det ingår i kommitténs uppdrag att i möjligaste mån sam- ordna de frågor som rör krigsdelegationen med den övergripande översyn av krigsdelegationen som regeringen kan komma att initiera med anledning av riksdagens tillkännagivande.

73

2020/21:URF1

74

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

7.2 Gällande ordning

7.2.1 Krigsdelegationen

Krigsdelegationen inrättades 1965. I det följande redovisas vad som anförts om de aspekter som nu är aktuella när krigsdelegationen inrättades och när bestämmelserna har ändrats.

I 15 kap. RF finns ett antal bestämmelser som är tänkta att så långt det är möjligt skapa en grund för legalt handlande även i krigstid (SOU 2008:125 s. 503). Syftet med bestämmelserna är dels att minska riskerna för tvister om huruvida statsmakterna har handlat rättsenligt, dels att försvåra för oansvariga grupper att ta makten. I regeringsformen regleras krigsdelegationen enligt föl- jande, i 2 och 3 §§ i 15 kap. med rubriken Krig och krigsfara (de två bestäm- melser som är av särskilt intresse markeras här i fetstil):

2 § Är riket i krig eller krigsfara, ska en inom riksdagen utsedd krigsdele- gation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det.

Om riket är i krig, meddelas beslut att krigsdelegationen ska träda i riks- dagens ställe av Utrikesnämndens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen. Innan beslut meddelas ska samråd ske med statsmi- nistern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållan- dena att sammanträda, meddelas beslutet av regeringen. Om riket är i krigsfara, meddelas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter i förening med statsministern. För ett sådant beslut krävs att statsministern och sex av nämndens ledamöter röstar för det.

Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att riksdagen ska återta sina befogenheter. Beslutet ska fattas så snart för- hållandena medger det.

Bestämmelser om krigsdelegationens sammansättning meddelas i riksdagsordningen.

3 § Medan krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den riksdagens befogenheter. Den får dock inte fatta beslut som avses i 11 § första stycket första meningen eller andra eller fjärde stycket.

Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verksamhet.

De beslut som krigsdelegationen inte får fatta gäller vissa frågor om val till riksdagen (dvs. de som avses i 11 §).

Krigsdelegationen regleras vidare i riksdagsordningen. De relevanta be- stämmelserna i 13 kap. RO är följande:

Krigsdelegationen

11 § Riksdagen ska enligt 15 kap. 2 § regeringsformen välja en krigsdele- gation inom sig.

Krigsdelegationen består av talmannen som ordförande och av 50 andra ledamöter, som riksdagen väljer för riksdagens valperiod. Delegationen väljer inom sig vice ordförande enligt 12 kap. 16 §. En riksdagsledamot är behörig att vara ledamot i krigsdelegationen även om han eller hon tillhör regeringen. Suppleanter ska inte utses till krigsdelegationen.

Om en ledamot får varaktigt förhinder när delegationen har trätt i riks- dagens ställe, utses en annan riksdagsledamot till ersättare på det sätt som anges i 12 kap. 14 §.

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

2020/21:URF1

Förberedelse av krigsdelegationens arbete Tilläggsbestämmelse 13.11.1

Krigsdelegationens ordförande och vice ordförande ska förbereda delegat- ionens verksamhet för den händelse att delegationen träder i riksdagens ställe.

Krigsdelegationens sammanträden Tilläggsbestämmelse 13.11.2

Bestämmelserna i 7 kap. 16 § samt tilläggsbestämmelserna 7.15.1 andra stycket och 7.15.3–7.15.4 tillämpas på krigsdelegationen när den inte är i riksdagens ställe.

De bestämmelser som tillämpas på krigsdelegationen när den inte är i riksda- gens ställe innebär följande:

Krigsdelegationen ska sammanträda inom stängda dörrar. Krigsdelegat- ionen får medge att även någon annan än en ledamot eller en tjänsteman i krigsdelegationen får närvara vid ett sammanträde inom stängda dörrar. (7 kap. 16 §)

En kallelse ska skickas till samtliga ledamöter. Kallelsen bör anslås senast kl. 18.00 dagen före sammanträdet. (7.15.1 andra stycket)

Endast om krigsdelegationen har fattat ett enhälligt beslut i förväg, får den sammanträda under arbetsplenum eller val i kammaren. I övrigt får ett sammanträde med krigsdelegationen äga rum samtidigt som kammaren sammanträder. (7.15.3)

Protokoll ska föras vid sammanträden i krigsdelegationen. (7.15.4)

Bakgrund

Krigsdelegationen inrättades 1965 efter förslag från Författningsutredningen (SOU 1963:17 s. 480 f.). Den skulle utöva riksdagens befogenheter när en fulltalig riksdag inte kunde sammanträda på grund av krigsförhållandena. För att man under fredstid inte skulle behöva vidta en så uppseendeväckande åt- gärd som att välja krigsdelegation borde, enligt Författningsutredningen, krigsdelegationens sammansättning fastställas i regeringsformen. Utredningen föreslog att krigsdelegationen skulle bestå av talmannen och vice talmännen samt av ledamöterna i finans- och lagnämnderna och i utrikes- och konstitut- ionsutskotten. Vid förfall för en utskottsledamot borde en suppleant inträda. Utredningen anförde vidare: ”Med hänsyn till de extraordinära förhållanden, under vilka delegationen ska arbeta, bör den lämpligen själv äga besluta om formerna för sin verksamhet” (SOU 1963:17 s. 481).

I Kungl. Maj:ts proposition med förslag till vissa grundlagsändringar (prop. 1964 nr 140) som behandlade Författningsutredningens förslag anfördes att det finns olika synpunkter att beakta när det gäller att bedöma hur många le- damöter som bör ingå i krigsdelegationen (prop. 1964 nr 140 s. 170 f.). Å ena sidan bör krigsdelegationen vara tillräckligt stor för att på någorlunda rättvi- sande sätt kunna avspegla olika meningsriktningar i riksdagen och för att kunna möjliggöra en ledamotsuppsättning med sakkunskap på skilda områden av riksdagens verksamhet. Å andra sidan bör delegationen inte vara så talrik

75

2020/21:URF1

76

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

att den inte kan verka med den smidighet och snabbhet som krigsförhållandena ofta kräver eller att svårigheter uppstår att sörja för dess säkerhet. Författnings- utredningens förslag (med två kammare) skulle innebära 58 ledamöter i krigs- delegationen. Enligt propositionen är en lämplig avvägning mellan olika syn- punkter 50 ledamöter. I propositionen frångicks Författningsutredningens för- slag att delegationens sammansättning skulle bestämmas med automatik. I propositionen anfördes (prop. 1964 nr 140 s. 172):

Att delegationen konstitueras utan särskild valakt kan väl främst vara till fördel ur den synpunkten, att man undviker en åtgärd, som måhända i vissa situationer kan vara ägnad att väcka onödigt uppseende eller ge anledning till opåkallade slutsatser om det utrikespolitiska läget. Å andra sidan med- för en ordning, där vissa utskott eller andra riksdagens arbetsenheter i sin helhet ingår i delegationen, att somliga grenar av riksdagens verksamhet icke alls eller ej i önskvärd utsträckning kan bli företrädda i delegationen utan att denna antager dimensioner, som kan menligt inverka på dess funktionsduglighet. Vill man med bibehållen automatik söka ge delegat- ionen en sammansättning med mera allsidig representation från riksdagens skilda verksamhetsfält, kan det i förstone synas närliggande att låta vissa ledamöter i varje utskott, t. ex. ordföranden och vice ordföranden, ingå i organet. Med en sådan ordning löper emellertid delegationen risk att icke ge en tillfredsställande bild av det i riksdagen rådande styrkeförhållandet mellan skilda meningsgrupper, vilket måste betecknas som en allvarlig brist hos ett organ, som skall träda i riksdagens ställe och återspegla folk- opinionens olika yttringar sådana som dessa kommit till uttryck i riksda- gen. En liknande invändning kan riktas mot tanken att uppbygga delegat- ionen med talmanskonferensen som stomme. Det förefaller med hänsyn härtill knappast möjligt att utan väsentliga olägenheter bibehålla den auto- matik i fråga om delegationens bildande, på vilken författningsutredning- ens förslag bygger. Jag vill i stället förorda, att riksdagen genom särskilt val utser krigsdelegationen.

Varje kammare skulle utse hälften av ledamöterna. Propositionen ställde sig bakom Författningsutredningens förslag att krigsdelegationen själv skulle be- sluta om formerna för sin verksamhet. I enlighet med detta förslag borde det exempelvis tillkomma delegationen att själv bestämma vilka utskott som ska tillsättas, hur många ledamöter som ska ingå i varje tillsatt utskott, huruvida ett ärende ska utskottsbehandlas eller med hänsyn till behovet av snabbhet av- göras utan föregående beredning i utskott osv.

Vidare föreslogs att regler om val av krigsdelegation samt om ledamöternas antal och mandattid skulle finnas i riksdagsordningen och inte i regeringsfor- men, vilket Författningsutredningen hade föreslagit. I propositionen anfördes att i samband med den slutliga prövningen av förslaget torde det övervägas att vissa bestämmelser för riksdagen skulle vara tillämpliga i fråga om krigsdele- gationen.

Konstitutionsutskottet och riksdagen ställde sig i sak bakom propositionens förslag i de delar som nu redovisats (konstitutionsutskottets utlåtande nr 19 år 1964 s. 82 f., konstitutionsutskottets memorial nr 10 år 1965). Det tydliggjor- des att suppleanter skulle väljas till krigsdelegationen.

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

2020/21:URF1

Konstitutionsutskottet föreslog med stöd av sin initiativrätt, i ett separat memorial (nr 12 år 1965), ändringar i riksdagsstadgan (riksdagsstadgan mots- varar ungefär de nuvarande tilläggsbestämmelserna i riksdagsordningen, dvs. de mer detaljerade bestämmelserna). Bland det som konstitutionsutskottet fö- reslog fanns att delegationen skulle välja ordförande och en eller flera vice ordförande. Utskottet anförde (konstitutionsutskottets memorial nr 12 år 1965 s. 2 f.):

Enligt det vilande grundlagsförslaget skall krigsdelegationen träda i riks- dagens ställe under krig, därest krigsförhållandena påkallar det. Den skall själv bestämma om sina verksamhetsformer. Denna grundlagskonstruktion är tydligen sådan, att det kan ifrågasättas, om det är påkallat att upptaga några bestämmelser om krigsdelegationen i riksdagens interna stadgor. I allt fall kan sådana bestämmelser endast avse delegationen under tid, då denna ej inträtt i riksdagens ställe.

Utskottet har vid övervägande av frågan funnit, att ett visst behov före- ligger av stadgereglering rörande krigsdelegationen. Sålunda vill utskottet understryka, att det, då riksdagen nu erhåller ett särskilt krigsorgan, måste anses angeläget, att detta organ bereder sig för sina uppgifter. Inträder krigsförhållanden, bör krigsdelegationen icke stå oförberedd utan ha klart för sig både hur den själv skall agera, om den skulle få övertaga riksdagens funktioner, och vad som gäller i fråga om riksdagens beredskapsplanering m. m. För uppnående av detta syfte har utskottet funnit erforderligt, att i riksdagsstadgan intages en föreskrift om skyldighet att förbereda delegat- ionens verksamhet för den händelse denna skulle komma att träda i riks- dagens ställe enligt 50 § regeringsformen.

Vid den närmare avfattningen av en sådan bestämmelse, som utskottet åsyftar, bör det beaktas, att krigsdelegationen kommer att bli en tämligen stor församling, med 50 ledamöter och 50 suppleanter. Det ansvar, som enligt vad nyss sagts bör åligga delegationen under tid då den ej övertagit riksdagens funktioner, måste i realiteten komma att åvila en mycket be- gränsad personkrets. Detta synes också önskvärt med hänsyn till att vissa uppgifter av hemlig natur, främst rörande beredskapsplaneringen, kommer att bli tillgängliga men icke bör spridas i en alltför vid krets.

Av anförda skäl har utskottet funnit sig böra föreslå, att krigsdelegat- ionen skall välja ordförande och vice ordförande och att ansvaret för dele- gationens förberedelsearbete för dess eventuella uppgifter i krig skall åläg- gas dessa. Utskottet vill anmärka, att det synes önskvärt att samtliga i de- legationen representerade partier får deltaga i förberedelsearbetet. Detta kan åstadkommas endera genom samråd med presidiet eller genom att pre- sidieplatser beredes samtliga partier. För att hålla sistnämnda möjlighet öppen föreslår utskottet, att stadgandet så avfattas, att delegationen skall välja en eller flera vice ordförande.

– – –

Utskottet vill avslutningsvis betona, att dess nu framlagda förslag till be- stämmelser rörande krigsdelegationen huvudsakligen har betydelse såsom fastläggande ett visst ansvar inför riksdagen redan under fredliga förhål- landen för de uppgifter, som kan komma att bli delegationens i krig. Någon närmare reglering har utskottet däremot icke funnit sig böra föreslå, och det skulle även kunna ifrågasättas, om en sådan är möjlig med hänsyn till grundlagsstadgandet om att delegationen själv skall besluta om formerna för sin verksamhet, vilket stadgande visserligen tillkommit med tanke på förhållandena, då delegationen trätt i riksdagens ställe, men dock fått en

77

2020/21:URF1

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

generell avfattning. En huvuduppgift för delegationen måste bli just att överväga sina egna verksamhetsformer.

När det gäller att krigsdelegationen själv ska besluta om formerna för sin verk- samhet gjordes i sak inga ändringar i och med 1974 års regeringsform. I enlig- het med Grundlagberedningen anfördes följande i propositionen med förslag till 1974 års regeringsform (prop. 1973:90 s. 451, jfr SOU 1972:15 s. 219):

I likhet med beredningen anser jag att föreskriften, att delegationen själv skall besluta om formerna för sin verksamhet, innebär att delegationen inte är bunden av de bestämmelser i RF och RO som avser riksdagens arbets- former, såsom föreskrifterna om yttrande- och initiativrätt, om utskottsbe- handling av ärenden och om sammanträdesort och -tid. Delegationen är däremot självfallet bunden av de bestämmelser i regeringsformen som för beslut av visst slag uppställer krav på särskild majoritet.

7.2.2 Talman och vice talman

Riksdagen väljer inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman (4 kap. 2 § RF). De vice talmännen utses på samma sätt som talmannen.

Vice talman övertar, i den mån det är i varje särskilt fall föreskrivet, tal- mannens uppgifter, när talmannen har förfall eller överlåtit uppgiften på en vice talman. Föreskrifter om detta finns när det gäller tillfällig riksföreståndare i 5 kap. 7 § andra stycket RF, uppgifter vid regeringsbildning och entledigande av statsråd i 6 kap. 12 § RF, ledning av riksdagens arbete i 4 kap. 2 § RO, ordförande vid riksdagsstyrelsens sammanträden i tilläggsbestämmelse 4.4.2 RO, ledning av kammarens sammanträden i 6 kap. 4 § RO samt medlemskap i Utrikesnämnden och ledningen av dess förhandlingar i visst fall i 13 kap. 12 § RO. Däremot träder inte en vice talman automatiskt i talmannens ställe i fråga om ordförandeskapet i ordförandekonferensen eller i krigsdelegationen.

7.2.3 Ordförande och vice ordförande i krigsdelegationen

Från det att krigsdelegationen inrättades 1965 och fram till 1974 fanns ingen självskriven ordförande i delegationen. Under tvåkammarriksdagens tid med krigsdelegationen, när de två talmännen hade rösträtt i respektive kammare och inte någon ersättare, hade de i praxis tillhört krigsdelegationens presidium, och en av dem hade varit dess ordförande (SOU 1969:62 s. 93 och SOU 1970:17 s. 64). Inför att enkammarriksdagen inrättades 1971 anfördes att man kunde förutsätta att enkammarriksdagens talman som regel skulle väljas till delegationens ordförande. Talmannen skulle därigenom få ett särskilt ansvar för riksdagens beredskapsplanering (SOU 1969:62 s. 93). Talmannen kom också att väljas till ordförande, enligt krigsdelegationens protokoll.

Med 1974 års riksdagsordning gjordes talmannen till självskriven ordfö- rande (SOU 1972:15 s. 299). Som sådan har han, anförde Grundlagbered- ningen, samma befogenheter som andra ledamöter i delegationen, alltså även rösträtt (jämför talmannens ställning i Utrikesnämnden och dåvarande

78

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

2020/21:URF1

förvaltningsstyrelsen). Vice talman skulle inte i denna egenskap ersätta tal- mannen i krigsdelegationen. Det ankommer, påpekade Grundlagberedningen utan närmare motivering, på krigsdelegationen att inom sig utse vice ordfö- rande.

Krigsdelegationen utökades i och med 1974 års riksdagsordning från 50 ledamöter till 51, dvs. talmannen plus 50 valda ledamöter. Suppleanter skulle inte utses. Statsråd skulle kunna ingå i krigsdelegationen.

Med 2014 års riksdagsordning kompletterades riksdagsordningens bestäm- melser om krigsdelegationen med att delegationen ska välja ordförande inom sig enligt 12 kap. 16 § (13 kap. 11 § RO, framst. 2013/14:RS3 s. 262). Som redovisats ovan påpekade dock redan Grundlagberedningen 1972 att det an- kommer på delegationen att inom sig utse vice ordförande, vilket också anför- des i en kommentar till 1974 års riksdagsordning (Holmberg m.fl., Grundla- garna, 2012, tredje upplagan, s. 884). Detta följer av 12 kap. 16 § RO, där det sägs att ett organ vars ledamöter helt eller delvis väljs av riksdagen inom sig väljer en ordförande och en eller flera vice ordförande, om inte annat är före- skrivet.

7.2.4 Krigsdelegationens presidium

Vid krigsdelegationens konstituerande sammanträde 1965 valdes andra kam- marens talman, Fridolf Thapper (S), till delegationens ordförande samt första kammarens talman, Erik Boheman (FP), till förste, Gunnar Heckscher (Höger- partiet) till andre, Gunnar Hedlund (C) till tredje och Axel Strand (S) till fjärde vice ordförande (Stjernquist, 1966, Riksdagens arbete och arbetsformer, s. 450).

I följande tabeller redovisas vilka som har valts till vice ordförande i krigs- delegationen under enkammartiden. Av tabellerna framgår att det fram t.o.m. 2010 huvudsakligen var partiledare och gruppledare som valdes till vice ord- förande. Talmannen har varit ordförande för krigsdelegationen under hela en- kammartiden. Först redovisas 1971–1975, då krigsdelegationens presidium valdes för ett år i taget. De åren valdes fyra vice ordförande: de tre borgerliga partiledarna och en erfaren socialdemokratisk ledamot.

79

2020/21:URF1

80

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

Tabell 5 Krigsdelegationens presidium 1971–1975

År

1:e vice ordförande

2:e vice ordförande

3:e och 4:e vice ordfö-

 

 

 

rande

1971

Gunnar Hedlund (C),

Gunnar Helén (FP),

3 v ordf. Gösta Boh-

 

partiledare

partiledare

man (M), partiledare

 

 

 

4 v ordf. Rune B Jo-

 

 

 

hansson i Ljungby (S),

 

 

 

gruppledare

1972

Thorbjörn Fälldin (C),

Gunnar Helén (FP),

3 v ordf. Gösta Boh-

 

Partiledare

partiledare

man (M), partiledare

 

 

 

4 v ordf. Georg Pet-

 

 

 

tersson i Visby (S), le-

 

 

 

damot av förtroenderå-

 

 

 

det (S)

1973

Thorbjörn Fälldin (C),

Gunnar Helén (FP),

3 v ordf. Gösta Boh-

 

Partiledare

partiledare

man (M), partiledare

 

 

 

4 v ordf. Sven Ekström

 

 

 

(S), ordf. i FiU

1974

Uppgift saknas

 

 

1975

Thorbjörn Fälldin (C),

Gösta Bohman (M),

3 v ordf. Gunnar Helén

 

partiledare

partiledare

(FP), partiledare

4 v ordf. Sven Ekström (S), v ordf. i FiU

Källa: Krigsdelegationens protokoll.

I följande tabell visas krigsdelegationens presidium för valperioderna fr.o.m. 1976. Presidiet har då valts för en hel valperiod. De fyra vice talmän som val- des till vice ordförande under perioden 1976–2018 markeras i fetstil.

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN2020/21:URF1

Tabell 6 Krigsdelegationens presidium valperioderna 1976–2018

Val-

1:e vice ordförande

2:e vice ordfö-

3:e vice ordfö-

period

 

rande

rande

1976

Thorsten Larsson (C), grupple-

Bertil af Ugglas

Rolf Wirtén (FP),

 

dare

(M), gruppledare

gruppledare

1979

Bertil Lidgard (M), grupple-

Thorsten Larsson

Björn Molin, sedan

 

dare

(C), 2:e vice tal-

Jörgen Ullenhag,

 

 

man

(båda FP) och båda

 

 

 

gruppledare

1982

Ulf Adelsohn (M), partiledare

Thorbjörn Fälldin

Ola Ullsten (FP),

 

 

(C),

partiledare

 

 

partiledare

 

1985

Ulf Adelsohn (M), partiledare

Bengt Westerberg

Karin Söder (C) 1

 

 

(FP),

v ordf. i C, vikarie-

 

 

partiledare

rande partiledare

1988

Carl Bildt (M), partiledare

Bengt Westerberg

Olof Johansson

 

 

(FP),

(C),

 

 

partiledare

partiledare

1991

Sten Andersson i Stockholm

Per-Ola Eriksson

Lars Leijonborg

 

(S), tidigare utrikesminister

(C), gruppledare

(FP), gruppledare

1994

Uppgift saknas

 

 

1998

Carl Bildt (M), partiledare

Gudrun Schyman

Alf Svensson

 

 

(V), partiledare

(KD), partiledare

2002

Bo Lundgren (M), partiledare

Lars Leijonborg

Alf Svensson

 

 

(FP), partiledare

(KD), partiledare

2006

Göran Persson i Stjärnhov (S),

Roger Tiefensee

Allan Widman

 

partiledare

(C), gruppledare

(FP), vice grupple-

 

 

 

dare

2010

Mona Sahlin (S), partiledare

Maria Wetterstrand

Allan Widman

 

 

(MP),

(FP), vice grupple-

 

 

Språkrör

dare

2014

Anna Kinberg Batra (M),

Björn Söder (SD),

Jonas Eriksson

 

gruppledare, t.o.m. oktober

2:e vice talman

(MP), grupple-

 

2016, därefter Jessica Polfjärd

 

dare/vice grupple-

 

(M), gruppledare

 

dare

2018

Åsa Lindestam (S), 1:e vice

Mia Sydow Möl-

Kerstin Lundgren

 

talman

leby (V), grupple-

(C), 3:e vice tal-

 

 

dare

man

Källa: Krigsdelegationens protokoll.

7.2.5 Vice talmän i krigsdelegationen

Sedan 1971 har det funnits 35 vice talmän. Av dessa har 20 stycken (57 pro- cent) varit ledamöter av krigsdelegationen medan de har varit vice talmän. I följande tabell visas fördelningen mellan de tre vice talmansposterna.

81

2020/21:URF1

82

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

Tabell 7 Vice talmän i krigsdelegationen 1971–2018

 

Antal i krigs-

Totalt antal

Andel i krigs-

 

delegationen

 

delegationen

1:e vice talman

7

10

70 %

2:e vice talman

6

14

43 %

3:e vice talman

7

11

64 %

Totalt

20

35

57 %

Källa. Krigsdelegationens protokoll.

Som framgått ovan har 4 av dessa 20 vice talmän valts till vice ordförande i krigsdelegationen medan de varit vice talman.

I nästa förteckning redovisas de 35 vice talmännen under enkammartiden och om de varit ledamöter i krigsdelegationen. I förteckningen har de 4 vice talmän som valts till vice ordförande i krigsdelegationen medan de varit vice talman markerats med fetstil och är understrukna. De 16 övriga vice talmän som har varit ledamöter i krigsdelegationen under sin tid som vice talman är understrukna (Karl Erik Eriksson, Folkpartiet, har räknats två gånger eftersom han var ledamot i krigsdelegationen både som andre och tredje vice talman, under två olika valperioder). Talmännen redovisas också. Om en vice talman varit ledamot i krigsdelegationen under en annan tid än som vice talman redo- visas det också.

7.2.6Talmän och vice talmän sedan 1971

Talmän, tillika ordförande i krigsdelegationen Henry Allard (S) 1971–1979

Ingemund Bengtsson (S) 1979–1988 Thage G Peterson (S) 1988–1991 Ingegerd Troedsson (M) 1991–1994 Birgitta Dahl (S) 1994–2002 Björn von Sydow (S) 2002–2006 Per Westerberg (M) 2006–2014 Urban Ahlin (S) 2014–2018 Andreas Norlén (M) 2018–

Förste vice talmän

Torsten Bengtson (C) 1971–1979. Ledamot i krigsdelegationen 1965–1979 Ingegerd Troedsson (M) 1979–1991. Ledamot i krigsdelegationen 1979–1994

Stig Alemyr (S) 1991–1994 (ej ledamot i krigsdelegationen som vice talman men 1965–1991)

Anders Björck (M) 1994–2002. Ledamot i krigsdelegationen 1979–1991 och 1993–2002

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

2020/21:URF1

Per Westerberg (M) 2003–2006. Ledamot i krigsdelegationen 1998–2006 Jan Björkman (S) 2006–2010 (var aldrig ledamot i krigsdelegationen)

Susanne Eberstein (S) 2010–2014 (ej ledamot i krigsdelegationen som vice talman men 2006–2010)

Tobias Billström (M) 2014–2017. Ledamot i krigsdelegationen december 2016–

Ewa Thalén Finné (M) 2017–2018. Ledamot i krigsdelegationen 2013–2018 Åsa Lindestam (S) 2018–. Ledamot i krigsdelegationen 2014–

Andre vice talmän

Cecilia Nettelbrandt (FP) 1971–1973. Ledamot i krigsdelegationen 1965– 1976

Ivar Virgin (M) 1974–1976 (ej ledamot i krigsdelegationen som vice talman men 1965–1970)

Tage Magnusson (M) 1976–1979. Ledamot i krigsdelegationen 1976–79, sup- pleant 1965–1969

Thorsten Larsson (C) 1979–1982. Ledamot i krigsdelegationen 1975–1982

Anders Dahlgren (C) 1982–1985 (ej ledamot i krigsdelegationen som andre vice talman men under 1985/86)

Karl Erik Eriksson (FP) 1985–1988. Ledamot i krigsdelegationen 1979–1982, 1986–1988

Christer Eirefeldt (FP) 1988–1994. Ledamot i krigsdelegationen 1988–1994

Görel Thurdin (C) 1994–1998 (ej ledamot i krigsdelegationen som vice talman men 1988–1991)

Eva Zetterberg (V) 1998–2002 (var aldrig ledamot i krigsdelegationen)

Kerstin Heinemann (FP) 2002–2006 (ej ledamot i krigsdelegationen som vice talman men 1998–2002)

Birgitta Sellén (C) 2006–2010 (var aldrig ledamot i krigsdelegationen) Ulf Holm (MP) 2010–2014 (var aldrig ledamot i krigsdelegationen) Björn Söder (SD) 2014–2018. Ledamot i krigsdelegationen 2010–

Lotta Johnsson Fornarve (V) 2018– (har aldrig varit ledamot i krigsdelegat- ionen)

Tredje vice talmän

Ivar Virgin (M) 1971–1973 (ej ledamot i krigsdelegationen som vice talman men 1965–1970)

Cecilia Nettelbrandt (FP) 1974–1976. Ledamot i krigsdelegationen 1965– 1976

83

2020/21:URF1

84

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

Karl Erik Eriksson (FP) 1976–1985. Ledamot i krigsdelegationen 1979–1982 och 1986–1988

Anders Dahlgren (C) 1985–1986. Ledamot i krigsdelegationen 1985–1986 Bertil Fiskesjö (C) 1986–1994. Ledamot i krigsdelegationen 1985–1994

Christer Eirefeldt (FP) 1994–1998 (ej ledamot i krigsdelegationen som tredje vice talman men 1988–1994)

Rose-Marie Frebran (KD) 1998–2002 Ledamot i krigsdelegationen 1994– 2002

Helena Höij (KD) 2002–2006. Ledamot i krigsdelegationen 2002–2006 Liselott Hagberg (FP) 2006–2014 (var aldrig ledamot i krigsdelegationen)

Esabelle Dingizian (MP) 2014–2018 (var aldrig ledamot i krigsdelegationen) Kerstin Lundgren (C) 2018–. Ledamot i krigsdelegationen 2018–

I följande tabell visas hur krigsdelegationens 50 valda ledamöter fördelas mel- lan partierna under innevarande valperiod.

Tabell 8 Antal ledamöter per parti i krigsdelegationen innevarande valpe- riod

Parti

Antal ledamöter i krigsde-

Antal mandat i kammaren

 

legationen

efter valet 2018

S

15

100

M

10

70

SD

9

62

C

4

31

V

4

28

KD

3

22

L

3

20

MP

2

16

Totalt

50

349

Av tabellen framgår att två av de partier som har en post som vice talman (Centerpartiet och Vänsterpartiet) har fyra ledamöter var i krigsdelegationen.

7.2.7Riksdagens tillkännagivande om översyn av regleringen av krigsdelegationen

Riksdagen gjorde i maj 2019 på förslag av konstitutionsutskottet ett tillkänna- givande till regeringen om en översyn av regleringen av krigsdelegationen (bet. 2018/19:KU30, punkt 34, rskr. 2018/19:216). Konstitutionsutskottet an- förde (bet. 2018/19:KU30 s. 124):

Ett ändamålsenligt regelverk för riksdagens arbete vid krig eller krigsfara är enligt utskottet av avgörande betydelse. Bestämmelserna om krigsdele- gationen tillkom för över 40 år sedan i en delvis annan tid. Utskottet anser att en övergripande översyn av bestämmelserna om krigsdelegationen bör

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

2020/21:URF1

göras. En utredning bör bl.a. analysera om ordningen med en krigsdelegat- ion alltjämt är ett ändamålsenligt sätt att organisera riksdagens arbete i krig och krigsfara. Andra frågor som bör analyseras rör krigsdelegationens sammansättning, funktion och befogenheter. Utredningen bör belysa och överväga om det finns skäl till ändringar av bestämmelserna om krigsde- legationen, och om utredningen bedömer att det finns skäl till ändringar bör den lämna förslag till sådan reglering. Syftet med utredningen är att säkerställa att regleringen av hur riksdagens arbete organiseras vid krig eller krigsfara är ändamålsenlig. Utredningen bör enligt utskottet genom- föras inom ramen för en parlamentariskt sammansatt kommitté.

Sammantaget anser utskottet att regeringen bör tillsätta en parlamenta- riskt sammansatt kommitté med uppgift att se över regleringen av krigsde- legationen. Med utnyttjande av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § RO före- slår utskottet att riksdagen ställer sig bakom vad utskottet nu anför och tillkännager detta för regeringen.

Regeringen har inte tillsatt utredningen.

7.3 Överväganden

Krigsdelegationens ordförande och vice ordförande har i uppgift att förbereda delegationens verksamhet för den händelse att delegationen träder i riksdagens ställe. Det är således önskvärt att delegationens presidium har mycket god kän- nedom om riksdagens arbete och erfarenhet av att planera riksdagsarbetet och i någon form delta i ledningen av detta. Vidare måste presidiet redan i fredstid kunna avsätta tid för krigsdelegationen.

Genomgången av vilka som har valts till vice ordförande i krigsdelegat- ionen under enkammartiden, dvs. sedan 1971, visar att partierna i huvudsak har valt att ha sina partiledare eller gruppledare som vice ordförande i krigs- delegationen. Detta får uppfattas som att partierna har föreställt sig att dele- gationens presidium spelar en roll främst i ett skarpt läge, när delegationen har trätt i riksdagens ställe. I ett så skarpt läge kommer talmannen troligen att be- höva överlägga med de ledande företrädarna för partierna.

Det kan noteras att när krigsdelegationen inrättades 1965 betonade konsti- tutionsutskottet att det måste anses angeläget att delegationen förbereder sig för sina uppgifter. Ansvaret för delegationens förberedelsearbete för dess eventuella uppgifter i krig lades på delegationens ordförande och vice ordfö- rande. Utskottet framhöll att det syntes önskvärt att samtliga i delegationen representerade partier fick delta i förberedelsearbetet. Detta kunde enligt ut- skottet åstadkommas antingen genom samråd med presidiet eller genom att samtliga partier fick presidieplatser. För att hålla sistnämnda möjlighet öppen föreslogs att delegationen skulle välja en eller flera vice ordförande.

Sedan 1965 har antalet partier i riksdagen ökat. Det innebär att presidiet i praktiken svårligen kan rymma företrädare för samtliga partier. Presidiet i sig kan alltså inte fylla uppgiften att samtliga partier i delegationen ska kunna delta i förberedelsearbetet, vilket man föreställde sig på 1960-talet.

En annan förändring över tid är att talmannens samråd med gruppledarna har ökat i betydelse. Förändringen skedde i huvudsak under 1990-talet (jfr

85

2020/21:URF1

86

7 DE VICE TALMÄNNEN SOM VICE ORDFÖRANDE I KRIGSDELEGATIONEN

Birgitta Dahl, 2016, I rörelse: minnen från ett innehållsrikt liv, s. 256 och Lars

Tobisson, 2019, Reflektioner om politik: elva essäer om idéer och reformer, s. 39).

Det är således naturligt att talmannen har överläggningar med gruppledarna om krigsdelegationens förberedande verksamhet. Samtidigt skulle, som påpe- kas i utredningens direktiv, den erfarenhet som de vice talmännen får genom att leda kammarens sammanträden vara till nytta både för att förbereda dele- gationens verksamhet och för det arbete som krigsdelegationen ska bedriva om den aktiveras. Om talmanspresidiet skulle utgöra även krigsdelegationens presidium skulle den erfarenheten kunna användas på ett praktiskt sätt, och startsträckan för arbetet i krigsdelegationens presidium skulle bli kortare. Till de praktiska fördelarna hör också att talmanspresidiet vanligen möts regelbun- det. Å andra sidan finns det starka skäl för att partierna själva ska få avgöra vem de vill nominera till krigsdelegationens presidium. Det är också rimligt att krigsdelegationen är fri att inom sig välja de vice ordförande som delegat- ionen önskar.

Krigsdelegationens presidium har en särskild uppgift i att förbereda dele- gationens verksamhet om delegationen skulle träda i riksdagens ställe. Det är alltså viktigt att partierna när de nominerar kandidater till vice ordförandepos- terna i krigsdelegationen efter varje val betänker att dessa ledamöter ska vara beredda att delta i den förberedande verksamheten. Det är naturligt att parti- erna själva avgör vem de nominerar, men partierna bör således särskilt beakta de uppgifter krigsdelegationens presidium har.

Sammantaget finns det inte skäl att föreslå någon ändring av reglerna för val av krigsdelegationens presidium.

Det ska sägas att i riksdagens tillkännagivande till regeringen om en över- syn av krigsdelegationen anförs att bland de frågor som bör analyseras finns krigsdelegationens sammansättning, funktion och befogenheter (bet. 2018/19:KU30, punkt 34, rskr. 2018/19:216). Det är möjligt att en kommande utredning gör överväganden om de frågor som behandlas här.

2020/21:URF1

8Tystnadsplikt i krigsdelegationens verksamhet

Förslaget i korthet

Det ska vara möjligt att besluta om tystnadsplikt i krigsdelegationens för- beredande verksamhet på samma sätt som i utskotten och EU-nämnden. Det innebär att en ledamot i krigsdelegationen inte obehörigen får röja vad som enligt beslut av delegationen eller regeringen ska omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som rör förhållandet till en främmande stat eller en mellanfolklig organisation.

8.1 Direktiven

I direktiven redovisas att genom en hänvisning i tilläggsbestämmelse 13.11.2 RO är vissa föreskrifter om utskottens sammanträden tillämpliga även på krigsdelegationens arbete i fredstid. Det saknas dock bestämmelser som gör det möjligt att med stöd av riksdagsordningen förordna om tystnadsplikt för ledamöter inom ramen för den förberedande verksamheten. Det innebär att en ledamot som sprider skyddsvärda uppgifter inte kan dömas för brott mot tyst- nadsplikten. Utredningen bör därför analysera och lämna förslag på hur en ordning med tystnadsplikt inom ramen för den förberedande verksamheten skulle kunna åstadkommas.

En anknytande fråga gäller de anställda vid riksdagspartiernas partikans- lier. Dessa personer har i uppdrag att stödja ledamöterna i deras politiska upp- drag, vilket innebär att de bistår i både utskotts- och kammararbetet. De om- fattas dock varken av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt eller av sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I samband med krigsdelegationens övningsverksamhet har det kommit fram att det kan finnas ett befogat intresse av att anställda vid partikanslierna i vissa fall ska kunna ta del av hemliga uppgifter. Utredningen ska analysera om in- tresset av tystnadsplikt i övningsverksamheten kan tillgodoses inom ramen för gällande rätt, t.ex. genom att uppgifter lämnas ut med sekretessförbehåll, eller om frågan bör regleras genom lagstiftning. Utredningen får också, om det kan anses nödvändigt, i ett bredare perspektiv analysera vilka författningsänd- ringar som skulle krävas för att denna grupp generellt ska kunna omfattas av tystnadsplikt.

87

2020/21:URF1

88

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

8.2Grundlagsskyddad yttrandefrihet och informationsfrihet

I 2 kap. RF finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Bland annat är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet och in- formationsfrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, samt frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF). Yttrandefriheten och informationsfriheten får med stöd av regeringsformen inom vissa ramar begränsas genom lag.

Genom tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) tillförsäkras också svenska medborgare tryckfrihet och frihet att ut- trycka sig i andra tekniska former. Det står varje svensk medborgare fritt att meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för offentliggö- rande i former som faller under tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen. Rätten att i tryckta skrifter offentliggöra allmänna handlingar gäl- ler som en ursprunglig och ännu bärande del av tryckfrihetsförordningen. Mot- svarande rätt följer av yttrandefrihetsgrundlagen. I tryckfrihetsförordningen regleras också rätten att ta del av allmänna handlingar.

Av 2 kap. 1 § TF följer att varje svensk medborgare ska ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa intressen, bl.a. om det är påkallat med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till en an- nan stat eller mellanfolklig organisation. Varje begränsning i rätten att ta del av allmänna handlingar ska enligt tryckfrihetsförordningen anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

8.3 Offentlighets- och sekretesslagen

8.3.1 Lagens innehåll och omfattning

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud mot att lämna ut allmänna hand- lingar.

Med begreppet sekretess avses enligt lagen ett förbud mot att röja en upp- gift, vare sig det görs muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således inte bara sekretess för uppgifter i allmänna handlingar utan också tystnadsplikt. Bestäm- melserna i offentlighets- och sekretesslagen innebär begränsningar i yttrande- friheten enligt regeringsformen, begränsningar i den rätt att ta del av en allmän handling som följer av tryckfrihetsförordningen samt, i vissa särskilt angivna

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

fall, även begränsningar i den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Av 2 kap. 1 § OSL följer att förbud mot att röja eller utnyttja en uppgift enligt offentlighets- och sekretesslagen eller enligt lag eller förordning som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till gäller för myndigheter. Ett så- dant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet

1.på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten

2.på grund av tjänsteplikt eller

3.på annan liknande grund.

Med begreppet myndighet avses organ som ingår i den offentligrättsliga stat- liga och kommunala organisationen, inklusive regeringen och domstolarna. Enligt 2 kap. 2 § OSL ska riksdagen och beslutande kommunala församlingar vid tillämpningen av offentlighets- och sekretesslagen jämställas med myn- digheter.

En person som omfattas av förbudet i 2 kap. 1 § OSL är skyldig att iaktta sekretess även efter det att han eller hon har lämnat sin befattning. Detta gäller oavsett om personen avgår med pension eller övergår till annan allmän eller enskild tjänst (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen – En kommen- tar, s. 2:1:5).

8.3.2 Närmare om innebörden av begreppet sekretess

Av 8 kap. 1 § OSL följer att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag inte får röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i denna lag eller i lag eller förordning som denna lag hänvisar till. Om det gäller förbud mot att röja en uppgift får den enligt 7 kap. 1 § OSL inte heller i övrigt utnyttjas utanför den verksamhet för vilken den är sekretessreglerad.

I 15 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Den grundläggande bestämmelsen om utrikessekretess finns i 15 kap. 1 § OSL. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat eller en statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Av 15 kap. 6 § första stycket OSL framgår att den tystnadsplikt som följer av utrikessekretessen i 1 § inskränker rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter när det är fråga om uppgift vars röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller på annat sätt skada landet allvarligt.

Försvarssekretess regleras i 15 kap. 2 § OSL. Av bestämmelsen följer att sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt

89

2020/21:URF1

90

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter råder endast i starkt begrän- sad omfattning på försvarssekretessens område (15 kap. 6 § tredje stycket OSL). I vilka fall rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är utesluten framgår direkt av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

8.3.3Förordnande om undantag från sekretess och sekretessförbehåll

Riksdagen får enligt 10 kap. 8 § första stycket OSL när det är fråga om upp- gifter hos riksdagen eller dess myndigheter för ett särskilt fall besluta om un- dantag från sekretess, om det är motiverat av synnerliga skäl. När det gäller uppgifter hos riksdagen själv prövar det organ hos vilken uppgiften förekom- mer frågan om undantag från sekretess (Lenberg m.fl. s. 10:8:1). Det innebär att ett utskott förordnar om undantag från sekretessen i fråga om uppgifter hos utskottet och talmannen när det gäller uppgifter hos kammarkansliet (se bet. 1979/80:KU37 s. 38).

Enligt 10 kap. 9 § första stycket OSL får riksdagen förena sådana beslut som anges i 8 § första stycket med villkor att förbehåll som inskränker en en- skild mottagares rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den ska göras vid utlämnande av uppgiften. Ett förbehåll innebär att mottagaren av uppgifterna inte fritt får använda sig av dem och att det genom förbehållet uppstår en tyst- nadsplikt (Lenberg m.fl. s. 10:9:1). Om den som förbehållet riktar sig mot inte följer villkoren i förbehållet kan ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken komma i fråga.

I 10 kap. 9 § andra stycket OSL påminns om att den tystnadsplikt som upp- kommer genom ett förbehåll enligt första stycket inskränker den rätt att med- dela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Sedan 2013 har konstitutionsutskottet vid ett tiotal tillfällen beslutat att lämna ut vissa handlingar med förbehåll enligt 10 kap. 9 § OSL. Det har gällt i följande sju granskningsärenden:

Regeringens agerande i samband med Transportstyrelsens it-upphandling (våren 2018)

Fråga om den tidigare regeringens agerande avseende samförståndsavtal med Nato om värdlandsstöd m.m. (våren 2016)

Information till och överläggning med Utrikesnämnden med förbehåll (hösten 2015)

Regeringens styrning av Vattenfall i frågan om nya kolgruvor i Branden- burg, Tyskland (våren 2015)

Regeringens hantering av Vattenfall AB:s förvärv av Nuon (våren 2014)

Regeringens agerande i fråga om militärt samarbete med Saudiarabien (vå- ren 2013)

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

Regeringens hantering av besparingar inom försvarets materielförsörjning (våren 2013).

De som har fått ta del av handlingarna med detta förbehåll har främst varit tidigare statsråd och statssekreterare, men också bl.a. en tidigare styrelseord- förande i Vattenfall AB. I ett fall med ett tidigare statsråd framgick det av utskottets beslut att förbehållet inte hindrade att uppgifter ur handlingarna för- des vidare till tjänstemän i Regeringskansliet.

8.3.4 Särskilda bestämmelser om sekretess i riksdagen

Av 41 kap. 1 § första stycket OSL framgår att för uppgift om vad som har förekommit vid ett sammanträde med riksdagens kammare tillämpas sekre- tessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen endast om sammanträ- det har hållits inom stängda dörrar. Föreskrifter om när riksdagens kammare kan sammanträda inom stängda dörrar finns i 6 kap. 7 § RO. Paragrafen be- handlas närmare nedan i avsnittet 8.3.5 Särskilda regler för riksdagens leda- möter.

För de uppgifter som förekommit vid ett sammanträde inom stängda dörrar och som har tagits in i kammarens protokoll gäller sekretess enligt offentlig- hets- och sekretesslagen endast om sekretess för uppgifterna följer av 15 kap. OSL (41 kap. 1 § andra stycket OSL).

I fråga om uppgifter som har tagits in i andra protokoll hos riksdagen än kammarprotokoll eller beslut gäller sekretess endast om sekretess för uppgif- terna följer av 15 kap. eller 19 kap. 7 § OSL (fackliga stridsåtgärder inom den offentliga sektorn). Med beslut avses betänkanden, yttranden, skrivelser och liknande handlingar från utskott och andra riksdagsorgan (Lenberg m.fl., s. 41:1:1). I samband med en utvärdering av EU-frågornas behandling i riksda- gen 1996 utvidgades möjligheterna till sekretessbeläggning genom att sekre- tess kan gälla för uppgifter i EU-nämndens nedtecknade yttranden från över- läggningar med regeringen enligt tilläggsbestämmelse 7.15.5 RO även i fråga om uppgifter som avses i 16 kap. OSL, dvs. uppgifter som angår rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik (bet. 1996/97:KU2).

När det gäller andra uppgifter hos riksdagen än de ovannämnda gäller sek- retessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen utan inskränkning (se dock särskilda regler för riksdagens ledamöter nedan).

I offentlighets- och sekretesslagen finns även bestämmelser om överföring av sekretess (41 kap. 3 och 4 §§). Om riksdagen får en sekretessreglerad upp- gift från regeringen, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos riksdagen. Det framgår vidare att om riksdagen får en sekretessreglerad uppgift från en myndighet för att pröva om den ska lämnas ut, blir sekretess- bestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos riksdagen.

91

2020/21:URF1

92

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

8.3.5 Särskilda regler för riksdagens ledamöter

Offentlighets- och sekretesslagens förbud mot att avslöja en uppgift som om- fattas av sekretess gäller som redovisats tidigare även för riksdagens del. För utlämnande av en allmän handling hos ett utskott eller EU-nämnden gäller alltså bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen.

När det gäller riksdagens ledamöter följer det av 41 kap. 2 § första stycket OSL att lagens bestämmelser om förbud mot att röja en uppgift eller i övrigt utnyttja den utanför den verksamhet för vilken den är sekretessreglerad inte gäller för riksdagens ledamöter om det är fråga om uppgifter som de har tagit emot under utförandet av sina uppdrag. Både handlingssekretess och tystnads- plikt enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller dock för riksdagens tjäns- temän. Vissa bestämmelser om tystnadsplikt för riksdagsledamöter finns emellertid i 10 kap. 12 § RF och i 6 kap. 8 § och 7 kap. 20 § RO.

I 10 kap. 12 § RF regleras tystnadsplikt i Utrikesnämnden. Ordföranden i nämnden kan besluta om tystnadsplikt för en ledamot av nämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden, t.ex. som suppleant eller tjänsteman.

En övergripande bestämmelse om sammanträden i kammaren finns i rege- ringsformen. Enligt 4 kap. 9 § RF ska sammanträden i kammaren vara offent- liga. Av bestämmelsen framgår dock att ett sammanträde kan hållas inom stängda dörrar enligt bestämmelserna i riksdagsordningen.

I 6 kap. 7 och 8 §§ RO finns närmare bestämmelser om offentlighet vid sammanträden i kammaren och tystnadsplikt. Av 6 kap. 7 § andra stycket RO följer att kammaren får besluta att ett sammanträde ska hållas inom stängda dörrar, om det krävs med hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållan- det till en annan stat eller en mellanfolklig organisation. Om regeringen vid ett sammanträde ska lämna information till riksdagen, får även regeringen besluta om stängda dörrar på de grunder som anges i andra stycket (6 kap. 7 § tredje stycket RO).

Beslut om att ett sammanträde ska vara slutet kan således fattas dels av kammaren, dels av regeringen, när denna avser att lämna ett muntligt med- delande till riksdagen genom en minister vid sammanträdet (jfr prop. 1973:90 s. 520). Ett förordnande om stängda dörrar kan avse en del av ett sammanträde. Av 6 kap. 8 § RO följer att en ledamot inte obehörigen får röja vad som har framkommit vid ett sammanträde i kammaren som hållits inom stängda dörrar. Kammaren får besluta att i ett särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnads- plikten.

Utskotten och EU-nämnden ska som huvudregel sammanträda inom stängda dörrar (7 kap. 16 § första stycket RO). Av 7 kap. 16 § andra stycket RO följer att utskotten och EU-nämnden får medge att även någon annan än en ledamot, en suppleant eller en tjänsteman i utskottet eller EU-nämnden får närvara vid ett sammanträde inom stängda dörrar. För EU-nämnden och för överläggningar i utskott i EU-frågor enligt 12 § krävs inget beslut för att ett statsråd eller en tjänsteman som åtföljer statsrådet ska få närvara.

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

Den gällande bestämmelsen i riksdagsordningen om tystnadsplikt i utskot- ten och EU-nämnden är 7 kap. 20 § (det är denna bestämmelse som nedan föreslås tillämpas också på krigsdelegationens förberedande verksamhet):

En ledamot eller en suppleant i ett utskott eller EU-nämnden får inte obe- hörigen röja vad som enligt beslut av regeringen, utskottet eller EU- nämnden ska omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som rör förhållandet till en främmande stat eller en mellanfolklig organisation.

Den sekretess som följer av bestämmelserna i riksdagsordningen och som anger tystnadsplikten för riksdagsledamöterna gäller i princip av hänsyn till rikets säkerhet eller i övrigt till förhållandet till en annan stat eller en mellan- folklig organisation. Inskränkningar i rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter när det gäller dessa tystnadsplikter regleras i 44 kap. 1 § OSL. Enligt paragrafen har den tystnadsplikt som följer av ett beslut om ovillkorlig tystnadsplikt i Utri- kesnämnden företräde framför meddelarfriheten. Den tystnadsplikt som kan följa av 6 kap. 8 § och 7 kap. 20 § RO har enligt samma paragraf också före- träde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om det är fråga om uppgifter vilkas röjande kan antas sätta rikets säkerhet i fara eller på annat sätt skada landet allvarligt.

8.3.6 Brott mot tystnadsplikten

Av 20 kap. 3 § första stycket brottsbalken framgår att om någon röjer en upp- gift som han eller hon är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författ- ning eller enligt förordnande eller förbehåll som har meddelats med stöd av lag eller annan författning, eller olovligen utnyttjar en sådan hemlighet, döms, om inte gärningen på annat sätt är särskilt belagd med straff, för brott mot tystnadsplikt till böter eller fängelse i högst ett år.

Enligt 20 kap. 3 § andra stycket brottsbalken döms den som av oaktsamhet begår en gärning som avses i första stycket till böter. I ringa fall ska dock inte dömas till ansvar.

8.4Tillkomsten av nuvarande bestämmelser om tystnadsplikt i riksdagsordningen

8.4.1 Lydelsen fram till 2014

I den ursprungliga lydelsen av 1866 års riksdagsordning fanns inga bestäm- melser om tystnadsplikt för vare sig ledamöter eller andra i riksdagen. I sam- band med grundlagsändringar 1937 infördes vissa bestämmelser med sådan innebörd i riksdagsordningen, som då hade ställning som grundlag.

Beträffande kammaren föreskrevs, när det gällde fall då regeringen munt- ligen hade tagit upp någon fråga i kammaren som angick rikets förhållande till främmande makt eller annat ärende av större allmänt intresse, att regeringen

93

2020/21:URF1

94

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

fick ”bestämma att i fall, som här avses, kamrarnas sammanträden skola hållas inom lyckta dörrar”. Bestämmelsen ansågs innebära en föreskrift om tystnads- plikt för den som närvarade vid sammanträdet i fråga om vad som avhandlats där (se SOU 1944:69 s. 410 f. och Lavin, Om offentliga funktionärers tyst- nadsplikt, 1975, s. 22 f.). Det infördes också bestämmelser om tystnadsplikt i utrikesutskottet, som inrättades i och med dessa ändringar. Även för ledamö- terna i konstitutionsutskottet skulle det gälla en bestämmelse om tystnadsplikt.

Det dröjde till enkammarriksdagens införande i början av 1970-talet innan en gemensam bestämmelse om tystnadsplikt för alla utskott tillkom. I förarbe- tena till den ordningen anfördes att bestämmelser om tystnadsplikt kunde krä- vas också i andra utskott än utrikesutskottet och konstitutionsutskottet, t.ex. i utskott som handlade försvarsärenden (SOU 1969:62 s. 110 f. och SOU 1963:17 s. 123). Grundlagberedningen anförde att ledamöter, suppleanter och tjänstemän bör lämna en försäkran om att iaktta tystnadsplikt, men föreskrifter om det kunde ges i arbetsordning (SOU 1969:62 s. 111). Bakgrunden till det uttalandet torde vara att Författningsutredningen sex år tidigare hade föreslagit att det i en tilläggsbestämmelse skulle anges att en försäkran om att iaktta tyst- nadsplikt skulle lämnas (SOU 1963:16 s. 88 och SOU 1963:18 s. 123).

I samband med inrättandet av EU-nämnden 1995 infördes en bestämmelse om tystnadsplikt för nämnden. Ett skäl för att tystnadsplikt borde kunna bes- lutas i EU-nämnden var att samrådet skulle kunna präglas av förtrolighet och att ingen bindning som kan skada den nödvändiga flexibiliteten i förhandling- arna ska kunna uppkomma i känsliga förhandlingsskeden (bet. 1994/95:KU22).

Bestämmelserna om tystnadsplikt i ett utskott, EU-nämnden och kammaren bestod till sin principiella innebörd fram till 2014 års översyn av riksdagsord- ningen.

Fram t.o.m. den 1 september 2014 reglerades tystnadsplikt i kammaren i

2 kap. 4 § andra stycket RO och hade följande lydelse:

En ledamot eller tjänsteman i riksdagen får inte obehörigen röja vad som har förekommit vid ett sammanträde inom stängda dörrar. Riksdagen får dock besluta att i ett särskilt fall helt eller delvis upphäva tystnadsplikten.

Enligt motiven till bestämmelsen skulle syftet med ett beslut att hålla ett sam- manträde inom stängda dörrar gå förlorat om de närvarande fritt fick berätta för utomstående vad som hade förekommit vid sammanträdet, och utgångs- punkten borde därför vara att tystnadsplikt skulle iakttas (prop. 1973:90 s. 521). Det vore emellertid olämpligt om tystnadsplikten obetingat knöts till ett i förväg givet förordnande om sammanträde inom stängda dörrar. Den skulle därigenom kunna komma att omfatta uppgifter och yttranden vilkas hemlighållande inte krävdes av syftet med förordnandet. Denna konsekvens undveks genom att riksdagen i efterhand kunde förklara att en viss del av det som hade förekommit under det hemliga sammanträdet – eller rentav förhand- lingen i sin helhet – inte skulle underkastas tystnadsplikt. Denna befogenhet

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

att upphäva tystnadsplikten skulle gälla oavsett om det var regeringen eller riksdagen som hade beslutat om stängda dörrar.

I motiven framhölls att bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren avsåg de personer som hade närvarat vid sammanträdet (prop. 1973:90 s. 520). Skyl- digheten att iaktta tystnad gällde inte sådana meddelanden som kunde anses behöriga (s. 521). Med detta avsågs framför allt underrättelser till riksdagsle- damöter som inte var närvarande vid det hemliga sammanträdet. I gengäld gällde tystnadsplikten också för en ledamot och en tjänsteman i riksdagen som i andra hand hade fått del av uppgifter, lämnade vid ett slutet sammanträde.

Tystnadsplikt i ett utskott och EU-nämnden reglerades i varsin likalydande bestämmelse i riksdagsordningen (4 kap. 17 § och 10 kap. 12 § RO). Bestäm- melsen om tystnadsplikt i ett utskott hade följande lydelse:

En ledamot, en suppleant eller en tjänsteman i ett utskott får inte obehöri- gen röja vad som enligt beslut av regeringen eller utskottet skall hållas hemligt med hänsyn till rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som betingas av förhållandet till främmande stat eller mellanfolklig organisation.

I motiven till bestämmelsen sägs inget närmare om tystnadspliktens innebörd och om begreppet obehörigen (prop. 1973:90 s. 552). I doktrinen har bl.a. framhållits att tystnadsplikten innebär förbud mot att röja en uppgift som ska hållas hemlig, vare sig det sker muntligt, genom att en allmän handling lämnas ut eller på annat sätt (Holmberg m.fl., Grundlagarna, tredje upplagan, 2012, s. 797). Den innebär endast förbud mot obehörigt röjande och viker därmed bl.a. för vittnesplikten. Det har även framhållits att tystnadsplikten inte torde hindra att informationen lämnas till en ledamot eller en behörig tjänsteman som inte var närvarande vid ett utskottssammanträde när uppgiften lämnades. Även för dem gäller i så fall tystnadsplikten.

Sekretessen i riksdagens arbete behandlades i motiven till 1980 års sekre- tesslag (prop. 1979/80:2, Del A, s. 295). När det gällde tystnadsplikt för riks- dagens ledamöter framhölls att det syntes riktigast att regleringen fick stå kvar i regeringsformen och riksdagsordningen. Som skäl anfördes att när det i un- dantagsfall föreskrivs tystnadsplikt för riksdagens ledamöter är detta en bety- delsefull inskränkning i den offentlighet som präglar riksdagens arbete. Därför borde sådana inskränkningar göras i särskild ordning, dvs. genom ändring i regeringsformen eller riksdagsordningen. Sekretesslagen borde alltså inte gälla för riksdagens ledamöter i den egenskapen.

När det gällde sekretessen för riksdagens tjänstemän framhölls att den i första hand borde regleras i sekretesslagen och att den omständigheten att vissa tjänstemän i riksdagen dessutom kunde komma att bli underkastade tystnads- plikt enligt regeringsformen eller riksdagsordningen inte behövde leda till några praktiska svårigheter.

95

2020/21:URF1

96

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

8.4.2 Lydelse 2014–2018

Översynskommittén

Riksdagsstyrelsen beslutade den 26 september 2012 att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt kommitté under ledning av talmannen och bestående av ledamöter på gruppledarnivå. Kommitténs uppdrag var att göra en samlad översyn av riksdagsordningen, såväl materiellt som språkligt och lagtekniskt. Kommittén, som antog namnet Kommittén för översyn av riksdagsordningen (Översynskommittén), överlämnade den 28 augusti 2013 betänkandet Över- syn av riksdagsordningen (2012/13:URF3) till riksdagsstyrelsen. Kommittén föreslog en ny riksdagsordning. Den föreslagna lagen var främst en redaktion- ell och språklig omarbetning av den gällande riksdagsordningen i syfte att göra den mer konsekvent och överskådlig samt att anpassa lagtexten till dagens krav på offentlig text, dvs. att den ska vara skriven på ett vårdat, enkelt och begripligt språk. Därutöver föreslogs vissa ändringar i sak. Bland annat före- slogs att bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren skulle utvidgas till att gälla inte enbart tjänstemän i riksdagen utan även andra tjänstemän som när- varar i kammaren. Motsvarande ändring föreslogs i fråga om bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller EU-nämnden, som enligt kommitténs för- slag skulle ha följande lydelse:

En ledamot, en suppleant eller en tjänsteman får inte obehörigen röja vad som enligt beslut av regeringen, ett utskott eller EU-nämnden ska omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet eller av annat synnerligen viktigt skäl som betingas av förhållandet till en främmande stat eller en mellan- folklig organisation.

Som en konsekvens av den lagtekniska översynen var enligt kommittén de föreslagna ändringarna några av de viktigaste (2012/13:URF3 s. 96). I författ- ningskommentarer till bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren framhölls att ”den nuvarande begränsningen som innebär att tystnadsplikten endast rör tjänstemän i riksdagen har ändrats eftersom tjänstemännen numera är anställda i Riksdagsförvaltningen. Den nya bestämmelsen innebär dessutom att tyst- nadsplikt även omfattade andra tjänstemän än anställda i Riksdagsförvalt- ningen som närvarat under ett slutet sammanträde med kammaren” (s. 266 f.). I författningskommentaren till bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott el- ler EU-nämnden – där en motsvarande ändring föreslogs – framhölls att be- stämmelsen hade ändrats språkligt utan att någon saklig ändring var avsedd (s. 285).

Riksdagsbehandlingen av framställningen Översyn av riksdagsordningen

I januari 2014 överlämnade riksdagsstyrelsen framställningen Översyn av riksdagsordningen (framst. 2013/14:RS3) till riksdagen med anledning av ut- redningens förslag. Styrelsen föreslog att bestämmelserna om tystnadsplikt i kammaren, ett utskott och EU-nämnden skulle ändras i enlighet med

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

Översynskommitténs förslag. Riksdagsstyrelsens framställning innehöll för- fattningskommentarer som i dessa delar helt överensstämde med kommitténs (s. 204 och 221).

Framställningen bereddes av konstitutionsutskottet, som i februari 2014 be- slutade att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a. de föreslagna bestämmelserna om tystnadsplikt för uppgifter som förekommit i vissa fall vid ett sammanträde med kammaren, ett utskott eller EU-nämnden.

Lagrådet framhöll i sitt yttrande att begreppet ”tjänst” numera i t.ex. rege- ringsformen och lagen (1994:260) om offentlig anställning hade ersatts av be- greppet ”anställning” och att detta i sin tur inneburit att begreppet ”anställd” ofta används i stället för ”tjänsteman” (utdrag ur protokoll vid Lagrådets sam- manträde 2014-03-27). Med hänsyn till att bl.a. ordet ”tjänstemän” också an- vänds om privatanställda framstod det enligt Lagrådet som något oklart vad som avsågs med den utvidgning som omtalades i kommentaren till att omfatta andra tjänstemän än anställda i Riksdagsförvaltningen. Lagrådet ansåg att frå- gan borde belysas ytterligare i det fortsatta beredningsarbetet.

Lagrådet ansåg även att den föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller EU-nämnden, till skillnad från vad som angavs i författningskom- mentaren, innebar en viss utvidgning av tystnadsplikten.

Vidare ansåg Lagrådet att uttrycket ”skäl som betingas av” i bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller EU-nämnden var onödigt ålderdomligt och möjligen också en dubblering av ordet ”skäl”. Lagrådet föreslog att uttrycket skulle ersättas med ”skäl som rör” eller ”skäl som avser”.

I sitt ställningstagande konstaterade konstitutionsutskottet att riksdagssty- relsens avsikt måste vara att vem som än har tillåtits närvara under ett slutet sammanträde med kammaren, eller under ett sammanträde med ett utskott eller EU-nämnden där det har förekommit uppgifter som ska hållas hemliga, ska omfattas av den tystnadsplikt som följer av de aktuella bestämmelserna (bet. 2013/14:KU46 s. 13). Utskottet föreslog därför, mot bakgrund av de syn- punkter som Lagrådet hade framfört, att bestämmelserna skulle utformas så att ingen som har närvarat vid sammanträdet obehörigen får röja uppgifterna i fråga. Utskottet föreslog också en språklig modernisering av uttrycket ”skäl som betingas av”. Slutligen konstaterade utskottet, i likhet med Lagrådet, att den föreslagna 7 kap. 20 § innebar en viss utvidgning av tystnadsplikten. Kam- maren beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2013/14:351–352). Den nya riksdagsordningen trädde i kraft den 1 september 2014.

8.4.3 Problem med formuleringen av bestämmelsen från 2014

I en kommentar till riksdagsordningen anfördes att det med formuleringen av bestämmelsen om tystnadsplikt i den nya riksdagsordningen är svårt att se att information längre får lämnas vidare till ledamöter och anställda som inte varit närvarande vid det utskottssammanträde då uppgiften lämnas (Holmberg m.fl. Grundlagarna [1 jan. 2015 Zeteo] kommentaren till 7 kap. 20 §).

97

2020/21:URF1

98

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

Konstitutionsutskottet beslutade vid ett sammanträde i december 2015 att ge en utredare i uppdrag att genomföra en översyn av riksdagsordningens be- stämmelse om tystnadsplikt i utskotten och EU-nämnden och att föreslå de lagändringar som bedömdes nödvändiga. Utgångspunkten för uppdraget var att den aktuella bestämmelsen skulle anpassas till de arbetsformer som an- vänds i utskotten och EU-nämnden. Utredaren skulle även överväga hur den krets som omfattas av bestämmelsen skulle avgränsas.

Vid konstitutionsutskottets sammanträde den 16 juni 2016 redovisade utre- daren sitt uppdrag och överlämnade rapporten Översyn av bestämmelserna om tystnadsplikt i riksdagen. Konstitutionsutskottet beslutade vid sammanträdet att ge utskottets kansli i uppdrag att remittera utredningsförslaget. Samma dag sändes rapporten på remiss till Riksdagens ombudsmän (JO), Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Sundsvall och Justitiekanslern.

Med anledning av synpunkter från remissinstanserna arbetade konstitut- ionsutskottet vidare med utredarens förslag och tog fram en lagrådsremiss. Konstitutionsutskottet beslutade i november 2017 att inhämta Lagrådets ytt- rande. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran.

Konstitutionsutskottet lämnade, med stöd av sin initiativrätt, ett förslag till ändring av riksdagsordningens bestämmelse om tystnadsplikt (bet. 2017/18:KU7). I det följande redovisas utskottets överväganden. Eftersom förslaget nedan om att den gällande bestämmelsen ska gälla också för krigs- delegationen är övervägandena av särskilt intresse.

8.4.4Konstitutionsutskottets betänkande 2017/18:KU7 Tystnadsplikt i riksdagen

Behov av att ändra nuvarande bestämmelser i riksdagsordningen om tystnadsplikt

När det gäller riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt konstaterade konstitutionsutskottet inledningsvis att bestämmelsen om tystnadsplikt i ett ut- skott eller EU-nämnden tillämpas relativt sällan och att under den dåvarande mandatperioden, dvs. från 2014 till 2018, hade beslut om tystnadsplikt fattats av försvarsutskottet, justitieutskottet, konstitutionsutskottet, näringsutskottet, trafikutskottet och utrikesutskottet. Bestämmelsen om tystnadsplikt i kamma- ren tillämpades senast 1945.

I konstitutionsutskottet hanteras uppgifter som omfattas av tystnadsplikt framför allt i samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handläggning. Sådana uppgifter kan lämnas i muntlig form i anslutning till utfrågningar, men det förekommer även att hand- lingar som har begärts in av utskottet innehåller uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Handlingar som innehåller uppgifter som omfattas av tystnads- plikt är tillgängliga för konstitutionsutskottets ledamöter, suppleanter och be- höriga tjänstemän även vid andra sammanträden än det då beslut om tystnads- plikt fattades och vid sidan av utskottets sammanträden. Dessa handlingar för- varas på utskottets kansli. Övriga utskott har beslutat om tystnadsplikt vid ett

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

enstaka tillfälle, och de uppgifter som omfattats av tystnadsplikt har i regel lämnats i muntlig form vid ett utskottssammanträde.

Utformningen av bestämmelserna i riksdagsordningen om tystnadsplikt in- nebar – till skillnad mot vad som gällde tidigare – bl.a. att de riksdagsledamö- ter som inte har närvarat vid det sammanträde då ett utskott eller EU-nämnden beslutat om tystnadsplikt respektive kammaren beslutat om stängda dörrar inte omfattas av tystnadsplikten. För att dessa ledamöter ska omfattas av tystnads- plikten krävs ett nytt beslut där personerna i fråga är närvarande.

Konstitutionsutskottet ansåg att problemet med den nuvarande utform- ningen av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt är att de riks- dagsledamöter som inte har deltagit i ett sammanträde men vid ett senare till- fälle tar del av den aktuella uppgiften inte blir bundna av tystnadsplikten. När det gäller utformningen av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt betonade utskottet att en utgångspunkt måste vara att anpassa bestämmelserna till riksdagens arbetsformer. Samtidigt är det givetvis viktigt att det går att för- utse vilka som omfattas av tystnadsplikten, anförde utskottet. Bakgrunden till att utskottet uttalade sig om vikten av att kunna förutse vem som omfattas av tystnadsplikten var att utredaren hade föreslagit att bestämmelsen om tystnads- plikt skulle ändras på så sätt att tystnadsplikten skulle avse de uppgifter som hade angetts i ett beslut om tystnadsplikt, utan att det skulle anges vilka som omfattas av tystnadsplikten. Detta förslag möttes av invändningar under re- missomgången, och konstitutionsutskottet lade fram ett annat förslag.

Vem eller vilka bör omfattas av riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt?

Riksdagens ledamöter

När det gäller avgränsningen av den personkrets som bör omfattas av riksdags- ordningens bestämmelser om tystnadsplikt noterade utskottet inledningsvis att tystnadsplikt för riksdagens ledamöter enbart regleras i riksdagsordningen (med undantag för den reglering som finns i regeringsformen och som rör de riksdagsledamöter som sitter i Utrikesnämnden). Som skäl har i förarbetena framhållits att när det i undantagsfall föreskrivs tystnadsplikt för riksdagens ledamöter är detta en betydelsefull inskränkning i den offentlighet som präglar riksdagens arbete, och därför bör sådana inskränkningar göras i särskild ord- ning, dvs. genom ändring i riksdagsordningen.

Som har redovisats ovan behövde den dåvarande bestämmelsen om tyst- nadsplikt i ett utskott eller EU-nämnden ändras så att tystnadsplikten även gäl- ler för de ledamöter och suppleanter i utskottet eller nämnden som inte har närvarat vid det sammanträde då utskottet eller EU-nämnden beslutat om tyst- nadsplikt.

Det torde ligga i sakens natur att en ledamot kan behöva diskutera ställ- ningstaganden och förhållanden inom utskottet eller nämnden med sin partile- dare eller gruppledare i riksdagen (jfr bl.a. Stjernquist, Samhälle och Riksdag del IV – Riksdagens arbete och arbetsformer, 1966, s. 349). En sådan

99

2020/21:URF1

100

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

diskussion torde enligt utskottet många gånger kunna föras utan att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt behöver lämnas. Om det trots allt bedöms nöd- vändigt kan det fortfarande inte anses vara fråga om ett obehörigt röjande. Nödvändig avstämning med partiledare eller gruppledare är etablerad praxis i riksdagsarbetet och får anses vara en förutsättning för ett fungerande arbete i riksdagen. Den begränsade grupp som på detta sätt kan komma att ta del av uppgifter som omfattas av ett beslut om tystnadsplikt får förutsättas hantera uppgifterna med den varsamhet som krävs.

När det gäller bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren noterade utskot- tet att det var länge sedan ett sammanträde i kammaren hölls inom stängda dörrar. Tystnadsplikten i fråga om uppgifter som har lämnats vid ett sådant sammanträde är annorlunda konstruerad än den som gäller för ett utskott eller EU-nämnden. Tystnadsplikten i kammaren gäller så snart ett kammarsamman- träde hållits inom stängda dörrar, om inte kammaren upphäver tystnadsplikten. Samtidigt konstaterade utskottet att även bestämmelsen om tystnadsplikt i kammaren är begränsad till de riksdagsledamöter som har närvarat vid sam- manträdet. De problem som fanns när det gällde bestämmelsen om tystnads- plikt i ett utskott eller EU-nämnden gjorde sig även gällande i fråga om vad som framkommit vid ett sammanträde i kammaren som hållits inom stängda dörrar. Det kan även ligga ett värde i att de bestämmelser i riksdagsordningen som reglerar tystnadsplikt ges en så likartad utformning som möjligt. Därutö- ver kan omotiverade skillnader vålla osäkerhet i tillämpningen, och detta skulle kunna visa sig i fråga om behörigheten att lämna uppgifter vidare.

Övriga personer

Närvarande vid ett sammanträde i ett utskott eller EU-nämnden är även an- ställda i Riksdagsförvaltningen med placering i utskottets eller nämndens kansli. Vid ett sådant sammanträde kan det i undantagsfall även närvara pro- tokollsnotarier som är anställda i Riksdagsförvaltningen och med placering i annan del av förvaltningen. Även statsråd och tjänstemän i Regeringskansliet eller i en myndighet kan närvara vid ett sammanträde i ett utskott eller EU- nämnden. Ofta är de inbjudna för att lämna information.

Utskottet konstaterade att dessa personkretsar redan omfattas av offentlig- hets- och sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt och att bestämmel- serna i den lagen är mer vittgående än riksdagsordningens bestämmelser om tystnadsplikt. Dessa personer har alltså en mer omfattande tystnadsplikt än le- damöterna i riksdagen.

Den dittillsvarande regleringen i riksdagsordningen innebar en dubbelre- glering för tjänstemän. I tidigare lydelse av bestämmelsen framgick detta ut- tryckligen genom att dessa tjänstemän omnämndes. Utskottet ansåg att den redovisade dubbelregleringen för tjänstemän i Riksdagsförvaltningen och andra offentliganställda är svår att motivera. Enligt utskottet bör inte de per- soner som redan omfattas av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser även ingå i den personkrets som anges i riksdagsordningen.

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

I undantagsfall kan även andra än de som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen närvara vid ett sammanträde i ett utskott eller EU-nämnden. I den rapport som utskottet beställt nämns andra enskilda. Med detta torde avses att det vid enstaka tillfällen har hänt att konstitutionsutskottet bjudit in ett tidi- gare statsråd eller en privatanställd till en utfrågning i anslutning till utskottets granskningar av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg- ning. I undantagsfall kan det hända att en person från denna personkrets inför en utfrågning i konstitutionsutskottet behöver ta del av uppgifter som omfattas av sekretess.

I denna del konstaterade utskottet att den redovisade situationen är ovanlig och att den krets som kan komma i fråga är svår att definiera i en bestämmelse om tystnadsplikt. Därtill kommer att ett utskott redan med gällande reglering med stöd av offentlighets- och sekretesslagen kan besluta att en person ska få ta del av uppgifter med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Ett sådant förbehåll innebär att mottagaren av uppgifterna inte fritt får använda sig av dem, och genom förbehållet uppstår en tystnadsplikt. Sammantaget ansåg utskottet att den redovisade personkret- sen inte ska anges i riksdagsordningens bestämmelse om tystnadsplikt.

Närvarande vid ett sammanträde i kammaren är, förutom riksdagsledamö- ter, även personer med anställning eller uppdrag hos Riksdagsförvaltningen. Ibland kan även statsråd och tjänstemän i Regeringskansliet närvara vid ett sådant sammanträde. Dessa personer omfattas redan av offentlighets- och sek- retesslagens bestämmelser. Även i denna del ansåg utskottet att det är svårt att motivera en dubbelreglering för dessa offentligt anställda personer. Någon an- nan personkrets bör inte närvara under ett sammanträde i kammaren som hålls inom stängda dörrar.

Slutligen betonade utskottet att det aldrig kan bli aktuellt att låta anställda i partikanslierna, t.ex. politiska sekreterare, ta del av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Dessa personer är inte anställda i offentlig verksamhet och om- fattas därför inte av offentlighets- och sekretesslagen. Därtill kommer att de inte har ett förtroendeuppdrag som kan likställas med riksdagsledamöters upp- drag.

8.4.5Sammanfattning av konstitutionsutskottets förslag i 2017/18:KU7

Sammantaget ansåg utskottet att bestämmelsen om tystnadsplikt i ett utskott eller EU-nämnden bör utformas på så sätt att personkretsen begränsas till le- damöter och suppleanter i ett utskott eller EU-nämnden. När det gäller bestäm- melsen om tystnadsplikt i kammaren bör bestämmelsen utformas på så sätt att personkretsen begränsas till ledamöter. Den redovisade utformningen av be- stämmelserna skapar förutsebarhet, och samtidigt anpassas bestämmelserna till riksdagens arbetsformer. Innebörden av förslagen blir en återgång till vad som gällde för riksdagsledamöter fram till de senaste ändringarna av bestäm- melserna.

101

2020/21:URF1

102

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

Riksdagsordningens bestämmelse om tystnadsplikt i ett utskott och EU- nämnden (7 kap. 20 §) borde enligt konstitutionsutskottet ändras bl.a. genom att tystnadsplikten i ett utskott eller EU-nämnden inte längre skulle kopplas till de som närvarat vid ett sammanträde i utskottet eller nämnden.

Med den föreslagna ändringen utvidgades bestämmelsens tillämpningsom- råde på så sätt att även de ledamöter och suppleanter i ett utskott eller EU- nämnden som inte har närvarat vid sammanträdet omfattas av tystnadsplikten. Härigenom kan dessa ledamöter ta del av de uppgifter som omfattas av tyst- nadsplikten. En ledamot i ett utskott eller EU-nämnden som närvarat vid sam- manträdet får delge en uppgift som omfattas av tystnadsplikt till en ledamot eller en suppleant i utskottet eller nämnden som inte har närvarat vid samman- trädet.

De föreslagna ändringarna innebar vidare att övriga personer som kan komma att närvara vid ett sammanträde i ett utskott eller EU-nämnden inte längre skulle omfattas av bestämmelsen. Dessa är, utom i undantagsfall, nor- malt sett anställda i offentlig verksamhet och omfattas redan av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. I de undantagsfall där någon som inte om- fattas av offentlighets- och sekretesslagen behöver ta del av uppgifter som om- fattas av sekretess kan ett utskott med stöd av offentlighets- och sekretesslagen besluta att personen i fråga ska få ta del av uppgifter med förbehåll som in- skränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den.

Kammaren ställde sig bakom konstitutionsutskottets förslag, och ändring- arna i riksdagsordningen trädde i kraft den 1 juli 2018.

8.5 Krigsdelegationens förberedande verksamhet

En mer allmän beskrivning av krigsdelegationen och de bestämmelser som gäller för den finns i avsnitt 7 ovan om vice talmän som vice ordförande i delegationen. Här är det mer begränsade aspekter av regleringen av krigsdele- gationen som är av intresse.

Det kan konstateras att det inte finns några möjligheter att med stöd av riks- dagsordningen förordna om tystnadsplikt för ledamöter inom ramen för krigs- delegationens förberedande verksamhet, till skillnad från vad som gäller för utskotten och EU-nämnden. Vissa bestämmelser om utskottens arbete är till- lämpliga på krigsdelegationen när den inte har trätt i riksdagens ställe. Bestäm- melserna innebär följande:

Krigsdelegationen ska sammanträda inom stängda dörrar. Krigsdelegat- ionen får medge att även någon annan än en ledamot eller en tjänsteman i krigsdelegationen får närvara vid ett sammanträde inom stängda dörrar. (7 kap. 16 §)

En kallelse ska skickas till samtliga ledamöter. Kallelsen bör anslås senast kl. 18.00 dagen före sammanträdet. (7.15.1 andra stycket)

Endast om krigsdelegationen har fattat ett enhälligt beslut i förväg, får krigsdelegationen sammanträda under arbetsplenum eller val i kammaren.

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

I övrigt får ett sammanträde med krigsdelegationen äga rum samtidigt som kammaren sammanträder. (7.15.3)

Protokoll ska föras vid sammanträden i krigsdelegationen. (7.15.4)

Det förekommer att krigsdelegationen får information från myndigheter om vissa frågor vid sina sammanträden. Mot bakgrund av krigsdelegationens roll är det rimligt att anta att informationen kan röra rikets säkerhet eller förhållan- det till en främmande stat eller en mellanfolklig organisation.

När det gäller politiska sekreterare har det såvitt kunnat utrönas aldrig varit aktuellt att de skulle få närvara vid krigsdelegationens sammanträden. Däre- mot har de involverats i delegationens övningsverksamhet vid sidan av de for- mella sammanträdena.

8.6Utredning om vissa frågor inom regelverket om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter

Riksdagsstyrelsen beslutade den 10 juni 2020 att ge en särskild utredare i upp- drag att överväga vissa frågor inom regelverket om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter. Utredaren ska bl.a. se över frågor om tystnadsplikt för partikanslianställda och om säkerhetsprövning och placering i säkerhetsklass av dessa.

I direktiven anförs att i den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) som trädde i kraft den 1 april 2019 infördes en bestämmelse om tystnadsplikt för den som på grund av anställning eller på annat sätt deltar eller har deltagit i säkerhetskänslig verksamhet enligt den lagen (5 kap. 2 § första stycket). Den som har deltagit i säkerhetskänslig verksamhet får således inte obehörigen föra vidare eller på annat sätt utnyttja uppgifter som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som Sverige i förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation har åtagit sig att skydda. I paragrafens andra stycke finns en upp- lysning om att i det allmännas verksamhet gäller i stället bestämmelser i of- fentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen om tystnadsplikt i första stycket är inte tillämplig för riksdagen och dess myndigheter men bedöms gälla t.ex. för de enskilda leverantörer som Riksdagsförvaltningen har ingått säkerhetsskyddsavtal med. Det framgår inte av förarbetena om bestämmelsen gäller för anställda vid partikanslierna, och frågan har inte heller prövats rätts- ligt.

Utredaren ska analysera om och i vilken utsträckning anställda vid parti- kanslierna omfattas av 5 kap. 2 § första stycket i den nya säkerhetsskyddsla- gen. Utredaren ska vidare överväga om säkerhetsprövning och placering i sä- kerhetsklass av anställda vid partikanslierna bör regleras i lag eller om det även fortsättningsvis är lämpligare med en överenskommelse. Vidare ska utredaren, med beaktande av 2019 års riksdagsöversyns överväganden och slutsatser, fö- reslå de ändringar som bedöms nödvändiga i lagen (2019:109) om säkerhets- skydd i riksdagen och dess myndigheter eller i riksdagsstyrelsens föreskrift om säkerhet och säkerhetsskydd i riksdagen, Riksdagsförvaltningen och

103

2020/21:URF1

104

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

partikanslierna för att säkerställa skyddet för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Utredaren ska lämna erforderliga författningsförslag. Utredaren ska även samråda med partigruppernas kanslier där de berörs. Uppdraget ska re- dovisas senast den 30 april 2021.

8.7 Överväganden

Det kan konstateras att det med nuvarande regler inte finns några möjligheter att med stöd av riksdagsordningen förordna om tystnadsplikt för ledamöter inom ramen för krigsdelegationens förberedande verksamhet. Däremot finns det sådana möjligheter när det gäller utskotten och EU-nämnden.

Krigsdelegationens förberedande verksamhet är mer sluten än utskotten. Till exempel finns det ingen möjlighet att i den förberedande verksamheten hålla öppna sammanträden för att inhämta information. Utskotten kan däremot anordna offentliga utfrågningar.

Från 1937 till 1971 fanns det möjlighet till beslut om tystnadsplikt i utri- kesutskottet och konstitutionsutskottet. Med enkammarriksdagen 1971 ut- sträcktes möjligheten till tystnadsplikt till samtliga utskott. När EU-nämnden inrättades 1995 kom samma bestämmelser att gälla där.

Det har på senare år blivit viss ökad aktivitet när det gäller krigsdelegation- ens förberedande verksamhet. Man ska alltid vara varsam med att skapa möj- ligheter att belägga riksdagsledamöter med tystnadsplikt. Det ska dock sägas att det rimligen kan uppstå situationer där det förekommer sekretessreglerade uppgifter i krigsdelegationens förberedande verksamhet i minst lika stor om- fattning som det kan göra i utskottens verksamhet. Det kan då finnas skäl till beslut om tystnadsplikt.

Det ska vidare framhållas att en möjlighet till beslut om tystnadsplikt kan innebära att företrädare för myndigheter som informerar delegationen kan vara mer öppenhjärtiga i sina redovisningar. Därmed kan krigsdelegationen få bättre information i sitt förberedande arbete.

Sammantaget finns det alltså starka skäl för att det ska finnas samma möj- lighet till tystnadsplikt i krigsdelegationen som i utskotten. För krigsdelegat- ionens förberedande verksamhet bör alltså en möjlighet till beslut om tystnads- plikt skapas. I likhet med vad som gäller för utskotten bör både regeringen och krigsdelegationen kunna fatta sådana beslut.

Beslut som krigsdelegationen fattar om tystnadsplikt kommer att framgå av protokollen från krigsdelegationens sammanträden. Sådana beslut kan omfatta vad som framkommit vid sammanträdet och uppgifter som finns i handlingar som t.ex. regeringen överlämnat. Uppgifterna kan röra övningar med krigsde- legationen som hålls vid sidan av delegationens sammanträden. Det innebär alltså att också uppgifter om övningarna kan bli föremål för beslut om tyst- nadsplikt.

De förarbetsuttalanden som konstitutionsutskottet gjorde vid den senaste ändringen av bestämmelsen om tystnadsplikt i utskotten (bet. 2017/18:KU7) är en utgångspunkt i denna fråga.

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

2020/21:URF1

Det innebär att det finns en lösning för en situation där en ledamot önskar en avstämning med en partiledare eller gruppledare i riksdagen. En sådan dis- kussion torde många gånger kunna föras utan att uppgifter som omfattas av tystnadsplikt behöver lämnas. Om det trots allt bedöms nödvändigt kan det fortfarande inte anses vara fråga om ett obehörigt röjande. Nödvändig avstäm- ning med partiledare eller gruppledare är etablerad praxis i riksdagsarbetet och får anses vara en förutsättning för ett fungerande arbete i riksdagen. Den be- gränsade grupp som på detta sätt kan komma att ta del av uppgifter som om- fattas av ett beslut om tystnadsplikt får förutsättas hantera uppgifterna med den varsamhet som krävs. När det gäller krigsdelegationen är dessutom ofta gruppledare och partiledare ledamöter av delegationen, vilket innebär att frå- gan om avstämning med en ledamot utanför krigsdelegationen sällan lär upp- komma.

Den föreslagna lagändringen innebär, som för utskotten, att övriga personer som kan komma att närvara vid ett sammanträde i krigsdelegationen inte om- fattas av bestämmelsen. Dessa är normalt sett anställda i offentlig verksamhet och omfattas redan av offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser. Det torde vara mycket ovanligt att någon som inte omfattas av offentlighets- och sekretesslagen behöver ta del av sekretessbelagda uppgifter när det gäller krigsdelegationen. Om det ändå någon gång skulle förekomma kan krigsdele- gationen med stöd av offentlighets- och sekretesslagen besluta att personen i fråga ska få ta del av uppgifter med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den.

En fråga gäller de anställda vid partigruppernas kanslier, här benämnda par- tikanslier. Konstitutionsutskottet betonade vid den senaste ändringen av be- stämmelsen att det aldrig kan bli aktuellt att låta anställda i partikanslierna, t.ex. politiska sekreterare, ta del av uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Dessa personer är inte anställda i offentlig verksamhet och omfattas därför inte av offentlighets- och sekretesslagen. Därtill kommer att de inte har ett förtro- endeuppdrag som kan likställas med riksdagsledamöters uppdrag, anförde ut- skottet. Det finns inte skäl att ändra detta grundläggande synsätt, enligt utskot- tet.

Detta resonemang om de anställda vid partikanslierna bör således även gälla som en utgångspunkt för krigsdelegationen. Det ska dock sägas, åter igen, att krigsdelegationen, men inte en enskild ledamot, kan med stöd av of- fentlighets- och sekretesslagen besluta att en person ska få ta del av uppgifter med förbehåll som inskränker mottagarens rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Ett sådant beslut kan alltså fattas av krigsdelegationen när upp- giften lämnas ut. Ett förbehåll innebär att mottagaren av uppgifterna inte fritt får använda sig av dem och att det genom förbehållet uppstår en tystnadsplikt. Om behov skulle uppstå av information till t.ex. partiernas kanslichefer om krigsdelegationens förberedande verksamhet är det alltså möjligt för krigsde- legationen att besluta att lämna ut uppgifter med sekretessförbehåll. Det torde dock inte bli aktuellt annat än i rena undantagsfall.

105

2020/21:URF1

8 TYSTNADSPLIKT I KRIGSDELEGATIONENS VERKSAMHET

 

Riksdagsstyrelsen beslutade i juni 2020 att ge en särskild utredare i uppdrag

 

att överväga vissa frågor inom regelverket om säkerhetsskydd i riksdagen och

 

dess myndigheter. Utredaren ska bl.a. se över frågor om tystnadsplikt för par-

 

tikanslianställda och om säkerhetsprövning och placering i säkerhetsklass av

 

dessa. Vidare ska utredaren, med beaktande av 2019 års riksdagsöversyns

 

överväganden och slutsatser, föreslå de ändringar som bedöms nödvändiga i

 

lagen om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter eller i riksdagssty-

 

relsens föreskrift om säkerhet och säkerhetsskydd i riksdagen, Riksdagsför-

 

valtningen och partikanslierna för att säkerställa skyddet för säkerhetsskydds-

 

klassificerade uppgifter. Utredaren ska analysera om och i vilken utsträckning

 

anställda vid partikanslierna omfattas av 5 kap. 2 § första stycket i den nya

 

säkerhetsskyddslagen.

 

2019 års riksdagsöversyn vill framhålla att det är angeläget att säkerhets-

 

skyddslagens tillämpning i krigsdelegationens förberedande verksamhet klar-

 

görs. Det finns, som anförts ovan, en möjlighet för krigsdelegationen att be-

 

sluta att lämna ut uppgifter med sekretessförbehåll. 2019 års riksdagsöversyn

 

förutsätter att utredaren beaktar krigsdelegationens förberedande verksamhet i

 

analysen av om och i vilken utsträckning anställda vid partikanslierna omfattas

 

av 5 kap. 2 § första stycket i den nya säkerhetsskyddslagen.

 

Den utredning som regeringen förväntas tillsätta om krigsdelegationen kan

 

leda till förnyade överväganden i de frågor som här aktualiserats (bet.

 

2018/19:KU30 punkt 34, rskr. 2018/19:216).

 

Det kan hävdas att den föreslagna bestämmelsen är av så stor vikt att den

 

borde skrivas ut explicit och inte bara framgå av en hänvisning till motsva-

 

rande bestämmelse för utskotten och EU-nämnden. Denna teknik att hänvisa

 

till vad som gäller för utskotten används dock för de övriga bestämmelser som

 

tillämpas på krigsdelegationen när den inte är i riksdagens ställe och får anses

 

vara etablerad praxis; hänvisningar av detta slag har funnits sedan krigsdele-

 

gationen inrättades 1965.

 

Förslaget innebär en ändring i tilläggsbestämmelse 13.11.2 RO. Vidare fö-

 

reslås en konsekvensändring i offentlighets- och sekretesslagen.

106

2020/21:URF1

9 Partilösa ledamöters platser i utskotten

Förslaget i korthet

En riksdagsledamot som lämnar sin partigrupp lämnar därmed också de uppdrag i utskott och andra riksdagsorgan som ledamoten valts till av kam- maren i kraft av sin partitillhörighet. De organ som omfattas anges i en til- läggsbestämmelse i riksdagsordningen.

9.1 Direktiven

I utredningens direktiv framhålls att en riksdagsledamot har fått ett förtroen- deuppdrag av sina väljare. Det är därför också väljarna som i slutet av valpe- rioden avgör om ledamoten har utfört uppdraget i enlighet med mandatet. Mot den bakgrunden kan riksdagen, enligt bestämmelserna i 4 kap. 11 § RF, inte avsätta en ledamot mot hans eller hennes vilja.

Liknande principer gäller även för uppdrag som ledamoten har valts till av riksdagen. Av 12 kap. 4 § RO följer att den som har valts till ett uppdrag inte får lämna uppdraget utan att riksdagen har medgett det. Ledamöternas uppdrag i utskott (liksom exempelvis platser i EU-nämnden och Valprövningsnämn- den) fördelas genom val av riksdagen och kan därför inte tas ifrån ledamöterna mot deras vilja, även om de lämnar samarbetet med sin partigrupp för att bli s.k. politiska vildar. Under senare år har det blivit vanligare att ledamöter som lämnar samarbetet med sina partigrupper väljer att behålla sina utskottsplatser, vilket har medfört att utskottens sammansättning inte längre alltid har speglat riksdagens partimässiga sammansättning. En konsekvens av en sådan utveckl- ing skulle i förlängningen kunna vara att berörda partiers möjligheter att bed- riva sin politik i utskotten försvåras och att utskottens roll som beredningsor- gan till kammaren inte fungerar på avsett sätt. Mot den bakgrunden har frågan uppkommit om riksdagens partigrupper borde ges större möjligheter att för- foga över utskottsplatserna. En sådan diskussion väcker dock viktiga frågor om bl.a. ledamöternas självständighet och ställning i förhållande till väljarna. Utredningen ska därför analysera den nuvarande ordningen i ett konstitution- ellt perspektiv och överväga om det är önskvärt och lämpligt med en ordning där partigrupperna ges större möjligheter att förfoga över utskottsplatserna. Utredningen ska också överväga hur en sådan ordning i så fall bör utformas.

9.2 Reglering av partier och riksdagsledamöter

Riksdagens ledamöter har fått sitt mandat av väljarna i samband med val. Det är ledamotens ansvar att leva upp till detta förtroende, och i nästa val avgör väljarna om förtroendet ska förnyas. I det nu aktuella sammanhanget kan det särskilt framhållas att nomineringsförfarandet inför val sker inom partierna.

107

2020/21:URF1

108

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Vid sådant val röstar väljarna på ett parti och har möjlighet att lämna en särskild personröst (3 kap. 1 § RF). Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter (3 kap. 2 § RF). Mandaten fördelas mellan partier som anmält sitt deltagande i valet.

De politiska partiernas verksamhet är i det närmaste helt oreglerad. Anled- ningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts moti- vera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet (se bl.a. SOU 2008:125 s. 209).

I 3 kap. 4 § andra stycket RF föreskrivs att endast den som uppfyller vill- koren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för en ledamot. Varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i landet och har fyllt 18 år har rösträtt vid val till riksdagen (3 kap. 4 § första stycket RF). Några andra begränsningar i form av valbarhets- och behörighetsvillkor för en riksdagsledamot eller ersättare finns inte.

I 4 kap. 11 § RF finns en bestämmelse om att en riksdagsledamot eller er- sättare inte får lämna sitt uppdrag utan att riksdagen medger det. Det finns alltså en medborgerlig skyldighet att kvarstå i uppdraget. Skyldigheten har sin grund i att ledamöterna ska ha möjlighet att fritt och obundet utöva sitt upp- drag. Genom regeringsformens bestämmelse ges riksdagsledamöterna ett skydd mot åtgärder som hindrar dem från att utöva riksdagsuppdraget (SOU 1963:17 s. 313). Deras parti kan inte tvinga dem att avgå.

Motsvarande grundläggande principer gäller även för uppdrag som tilldelas genom val av riksdagen. Enligt 12 kap. 4 § RO får den som har valts till ett uppdrag inom riksdagen således inte lämna uppdraget utan att riksdagen med- ger det (jfr Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019, Version 3A, JUNO] kom- mentaren till 4 kap. 11 § RF och 12 kap. 4 § RO). I Törnell Riksdagspraxis, 1996, sägs att föreskriften i riksdagsordningen är en parallell till bestämmelsen i 4 kap. 11 § RF. Ett parti kan alltså inte ta ifrån en ledamot som lämnat partiet hans eller hennes uppdrag inom riksdagen mot ledamotens vilja.

Den som är vald till ett uppdrag som förutsätter ledamotskap av riksdagen ska enligt 12 kap. 13 § RO avgå från uppdraget om han eller hon lämnar riks- dagen eller utses till talman eller till statsråd, om inte annat är föreskrivet. (Un- dantagen avser krigsdelegationen, Europarådet och vissa uppdrag och funkt- ioner som är knutna till talmanskapet.) Någon begäran om entledigande krävs inte. Vederbörande anses obehörig när någon omständighet som nämns i pa- ragrafen har inträffat (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 12 kap. 3 § RO och Törnell, 1996, Riksdagspraxis, s. 89).

I 1 kap. 3 § RO definieras gruppledare som den särskilda företrädare som en partigrupp, som vid valet till riksdagen har fått minst 4 procent av rösterna i hela riket ska utse för att samråda med talmannen enligt riksdagsordningen.

Det kan nämnas att det i 4 kap. 10 § kommunallagen (2017:725) finns be- stämmelser om upphörande av uppdraget för ledamöter i fullmäktige och för ledamöter i en nämnd. Fullmäktige får återkalla uppdragen för samtliga för- troendevalda i en nämnd (eller för samtliga förtroendevalda som fullgör ett förtroendeuppdrag på heltid eller betydande del av heltid, dvs. kommunalråd

9 PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

2020/21:URF1

m.fl.) vid förändrade majoritetsförhållanden och vid förändringar i nämndor- ganisationer. Det krävs att majoritetsförhållanden verkligen har ändrats (RÅ 2010 ref. 57).

9.3 Val inom riksdagen

9.3.1 Proportionella val

Vid val i kammaren som avser två eller fler personer, t.ex. val av utskott och EU-nämnd, får valberedningen lägga fram en gemensam lista (12 kap. 8 § RO). Till grund för konstruktionen med val med en gemensam lista ligger be- stämmelsen att valet ska ske med slutna sedlar, om det begärs av minst så många riksdagsledamöter som motsvarar det tal som fås när samtliga röstbe- rättigade ledamöters antal delas med antalet personer valet avser ökat med 1, dvs. vid utskottsval 349/17 + 1 = 19,39, alltså 20 (om kvoten är ett brutet tal ska den avrundas till närmast högre tal). Detta gör att en partigrupp som är berättigad att erhålla plats i ett utskott alltid kan slå vakt om sin rätt genom att begära att valet i stället ska ske med slutna sedlar.

I 12 kap. 8 § RO föreskrivs hur platserna ska fördelas vid val med slutna sedlar. Platserna fördelas proportionellt mellan varje gruppering av riksdags- ledamöter som uppträder under gemensam beteckning vid valet (proportionellt val). Uträkningen görs enligt följande (12 kap. 8 § tredje stycket RO):

Platserna fördelas mellan grupperingar genom att en plats i taget tilldelas den gruppering som för varje gång får det högsta jämförelsetalet. Jämfö- relsetalet är lika med grupperingens röstetal, så länge grupperingen inte har tilldelats någon plats. Därefter beräknas jämförelsetalet genom att grupperingens röstetal delas med det antal platser som grupperingen har tilldelats, ökat med 1. Vid lika jämförelsetal ska avgörandet ske genom lottning.

Detta innebär att när partigruppernas representanter i valberedningen diskute- rar en gemensam lista är utgångspunkten de bestämmelser i 8 § som gäller för val med slutna sedlar (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 12 kap. 8 § RO). Dessa bestämmelser bygger på proportionella val enligt heltalsmetoden eller d’Hondts metod. Två eller fler partier kan samverka med varandra genom att gå fram med gemensam partibeteckning (kartellsamver- kan). Men valberedningen är inte bunden av bestämmelserna i 8 §. Om den är enig eller om bara en ledamot avviker, kan den komma med ett på annat sätt uppbyggt förslag, som man kan rösta om i kammaren.

Den gemensamma listan upptar alla som ska väljas i den ordning som per- sonerna skulle ha blivit valda om valet hade förrättats med slutna sedlar och alla ledamöterna hade deltagit i valet. Det innebär att man i förväg har gjort en uträkning med tillämpning av 8 § tredje stycket.

Detta innebär att huvudprincipen är att platserna fördelas proportionellt mellan varje gruppering av riksdagsledamöter som uppträder under gemensam beteckning vid valet. I förarbetena betonas vikten av att utskotten och andra

109

2020/21:URF1

110

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

organ avspeglar majoritetsförhållandena i kammaren (SOU 1972:15 s. 291 och prop. 1973:90 s. 570):

Beredningen har fäst avgörande vikt vid att de politiskt relevanta styrke- förhållandena i kammaren så nära som möjligt kommer att avspeglas i varje utskott och annat organ. På grund härav har tanken på en samtidig fördelning av samtliga utskottsplatser fått falla. Beredningen har vidare funnit att d’Hondts metod utan förbindelse med faktiskt kartellförbud är den enda som garanterar att såväl ett parti med absolut majoritet i kamma- ren som två eller flera samverkande partier med kammarmajoritet kan till- vinna sig majoritet i varje utskott (annat organ).

9.3.2 Organ som väljs av riksdagen

För varje valperiod ska riksdagen enligt 7 kap. 2 § RO inom sig välja ett kon- stitutionsutskott, ett finansutskott och ett skatteutskott samt så många övriga utskott som behövs för riksdagsarbetet. Valet av utskott gäller riksdagens val- period. I en tilläggsbestämmelse (7.2.1 RO) anges de 15 utskott som riksdagen ska välja. Riksdagen kan även under valperioden välja utskott för längst den tid som återstår av valperioden. Riksdagen väljer också en EU-nämnd.

Riksdagen väljer också följande organ i vilka det ingår eller kan ingå leda- möter:

riksdagsstyrelsen (endast talmannen och riksdagsledamöter)

riksdagens råd för Riksrevisionen (endast riksdagsledamöter)

valberedningen (endast riksdagsledamöter)

Riksbankens fullmäktige

Utrikesnämnden (endast talmannen, riksdagsledamöter och statsråd)

krigsdelegationen (endast talmannen, riksdagsledamöter och statsråd)

Valprövningsnämnden (ordföranden får inte tillhöra riksdagen)

Riksdagens överklagandenämnd (ordföranden får inte tillhöra riksdagen)

Domarnämnden (två ledamöter och två ersättare som representerar allmän- heten väljs av riksdagen).

Vidare väljer riksdagen inom sig följande delegationer till mellanfolkliga in- stitutioner:

Nordiska rådets svenska delegation

den svenska delegationen till Europarådets parlamentariska församling

den svenska delegationen till den parlamentariska församlingen vid OSSE

den svenska delegationen till den gemensamma parlamentariska kontroll- gruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämp- ning (Europol)

Riksdagen väljer också ledamöter i konvent för fördragsändringar inom Euro- peiska unionen. Övriga val som riksdagen förrättar sker inte genom att två eller fler personer väljs samtidigt. Det ska framhållas att talman och varje vice tal- man väljs var för sig. Följande fyra nämnder består av flera personer men de väljs var för sig:

9 PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

2020/21:URF1

Statsrådsarvodesnämnden

Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsre- striktioner

Riksdagens arvodesnämnd

Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorn

Enligt 13 kap. 19 § RO nominerar partigrupperna ledamöter till delegationerna till Interparlamentariska unionen och den parlamentariska församlingen för Unionen för Medelhavet. Talmannen beslutar efter samråd med gruppledarna om sammansättningen av dessa delegationer. Vidare utser talmannen ledamö- ter till riksdagens delegationer till Natos parlamentariska församling, parla- mentariska Östersjökonferensen och Arktiska parlamentarikerkonferensen.

Riksdagsstyrelsen utser en representant för varje partigrupp i ledamotsrådet (14 § lagen [2011:745] med instruktion för Riksdagsförvaltningen) och leda- möter i Riksdagens ansvarsnämnd (4 § lagen [RFS 1980:4] [1980:607] om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter). Enligt 6 § bolagsordningen för System- bolaget ska Systembolaget ha tre lekmannarevisorer och tre suppleanter för lekmannarevisorerna. Lekmannarevisorer och suppleanter för dem utses av riksdagsstyrelsen. Uppdraget som lekmannarevisor ska gälla till slutet av den första årsstämma som hålls efter det år då lekmannarevisorn utsågs.

Riksdagen väljer också, enligt tilläggsbestämmelse 13.23.1 RO, tolv leda- möter i styrelsen för Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1). Enligt 3 § i stiftelsens stadgar avbryts upp- draget som ledamot eller suppleant automatiskt om uppdraget som riksdagsle- damot upphör. En ledamot eller suppleant kan entledigas av riksdagen före utgången av den tid för vilken hon eller han har valts. Det kan vidare nämnas att konstitutionsutskottet i samband med en omfattande stadgerevision 1988, i ett yttrande om de konstitutionella konsekvenserna (KU 1987/88:2y) föreslog att stiftelsens stadgar skulle antas av stiftelsen och fastställas av riksdagen. Avsikten var att markera Riksbankens Jubileumsfonds självständiga ställning och frigörelse från Riksbanken. I samband med detta föreslogs en tilläggsbe- stämmelse i riksdagsordningen (då tilläggsbestämmelse 8.15.1, i nu gällande riksdagsordning 13.23.1) så att detta kunde möjliggöras, vilket senare också genomfördes (KU 1987/88:20). Finansutskottet delade konstitutionsutskottets bedömning (FiU 1987/88:4) och menade att frigörelsen från Riksbanken skulle göra att fondens ställning som stiftelse blev tydligare: ”För att markera jubileumsfondens ställning som självständigt rättssubjekt bör riksdagen i fort- sättningen inte besluta om ändring av stiftelsens stadgar. Riksdagen bör endast fastställa, eller alternativt förkasta, sådana stadgeändringar som fondens sty- relse dessförinnan antagit.”

111

2020/21:URF1

112

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

9.3.3 Val av efterträdare i ett organ

Om en ledamot lämnar t.ex. ett utskott gäller följande (12 kap. 14 § RO):

Om någon som har valts till ett organ, som vid valperiodens början tillsat- tes genom val av två eller flera personer, lämnar sitt uppdrag i förtid, ska den eller de partigrupper som han eller hon var vald för, till talmannen anmäla en efterträdare. Talmannen förklarar den anmälda efterträdaren vald. Om en sådan anmälan inte görs eller om mer än en person anmäls, utser talmannen en efterträdare.

I förarbetena anförs följande (SOU 1972:15 s. 295 och prop. 1973:90 s. 576):

Får två eller flera partigrupper anses ha utsett en gemensam representant i ett organ och avgår denne, skall de partier, för vilka den avgångne var vald, tillsammans anmäla efterträdare. Ett sådant fall kan vara för handen om organet i fråga har få ledamöter eller om det parti för vilket den avgångne valdes har delats i två efter valet. Att två eller flera partigrupper av valtek- niska skäl har gått fram under gemensam valbeteckning vid ett val inom riksdagen bör dock i allmänhet inte föranleda att anmälan om efterträdare skall göras av annat parti än det till vilket den från början utsedde hörde. I regel har nämligen de då samverkande partierna inbördes fördelat de plat- ser som tillkom dem. – Delas en partigrupp efter valet i två grupper eller i fraktioner och kan de nya partierna (fraktionerna) inte enas om vem som skall efterträda den avgångne, får talmannen träffa avgörandet med beak- tande av partiernas (fraktionernas) inbördes styrka och representation i öv- rigt i organet i fråga.

Talmannen anmäler vid ett kammarsammanträde vem som har valts till efter- trädare.

9.4 Politiska vildar

Uttrycket vilde eller politisk vilde har använts i Sverige åtminstone sedan andra hälften av1800-talet. Det behövdes en term för politiker i andra kamma- ren som stod helt utanför partiväsendet, när t.ex. Lantmannapartiet återförena- des 1895. Vildar var allra vanligast innan det proportionella valsystemet inför- des 1911, eftersom man kunde komma in i riksdagen utan att tillhöra ett parti. Fram till 1930-talet kunde ledamöter protokollföra sig i riksdagen som vildar, eller med en specifikation såsom socialistisk vilde, vänstervilde eller höger- vilde, och då blev det ledamotens officiella beteckning. Ännu 1954 förekom beteckningen (v) för vilde i riksdagsprotokollets register, men även beteck- ningen (-) användes.

I dag tillåter riksdagsprotokollen bara invalda partier och beteckningen (-). En ledamot som lämnar det parti som ledamoten valts in för får således be- teckningen streck (-). Eftersom mandatet är tilldelat ett parti i valet kan man- datet inte under valperioden fördelas om till ett annat parti. Några nya parti- grupper i riksdagsordningens betydelse kan alltså inte bildas under en mandat- period. Även om ledamoten inträder i en annan, existerande, riksdagsgrupp får ledamoten beteckningen (-).

Det finns dock ett undantag under enkammartiden. Alf Lövenborg och Rolf Hagel, som hade valts in i riksdagen för Vänsterpartiet kommunisterna (vpk)

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

lämnade partiet i mars 1977 och begärde att få partibeteckningen (k). De fick inte då någon ny partibeteckning utan betecknades (-). Från och med den 1 ja- nuari 1978 fick de dock använda beteckningen (apk), för Arbetarpartiet kom- munisterna, under resten av valperioden.

Under enkammartiden har det förekommit 28 politiska vildar i bemärkelsen ledamöter som har uppträtt med (-) i riksdagen. De fördelas enligt följande.

Tabell 9 Vildar under enkammartiden

Mandatperiod

Antal vildar

Partifördelning

2018–

2

1 L, 1 V

2014–2018

9

7 SD, 1 M, 1 MP

2010–2014

1

1 SD

2006–2010

2

1 M, 1 C

2002–2006

2

2 V

1998–2002

2

1 M, 1 FP

1994–1998

0

0

1991–1994

7

5 NyD, 2 V

1988–1991

0

0

1985–1988

0

0

1982–1985

0

0

1979–1982

1

1 C

1976–1979

2

2 VPK

1974–1976

0

0

1971–1973

0

0

1971–2019

28

8 SD, 7 V/VPK, 5 NyD, 3 M, 2 C, 2 FP/L, 1 MP

Det vanligaste är att de som lämnar sin partigrupp också lämnar sina uppdrag i utskott och andra organ. Fem ledamöter som lämnade Sverigedemokraterna mellan september 2017 och april 2018 satt dock kvar i utskott och andra organ till mandatperiodens slut. Det var

Pavel Gamov, ledamot EU-nämnden och Valprövningsnämnden, supple- ant utrikesutskottet

Mikael Jansson, ledamot försvarsutskottet

Jeff Ahl, suppleant försvarsutskottet och EU-nämnden

Olle Felten, ledamot skatteutskottet och Riksbankens fullmäktige, supple- ant konstitutionsutskottet och näringsutskottet

Hanna Wigh, suppleant socialförsäkringsutskottet.

De två ledamöter som var ordinarie ledamöter i försvarsutskottet (Mikael Jans- son) respektive skatteutskottet (Olle Felten) var närvarande vid samtliga juste- ringar av utskottsbetänkanden i respektive utskott under den tid de var poli- tiska vildar (7 justerade betänkanden i försvarsutskottet, 11 justerade betän- kanden i skatteutskottet). Pavel Gamov, som var ordinarie ledamot i EU- nämnden, var med vid 4 av 28 sammanträden i EU-nämnden under sin tid som politisk vilde. Vidare lämnade Patrick Reslow Moderaterna den 17 maj 2017

2020/21:URF1

113

2020/21:URF1

114

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

men sitt uppdrag som ledamot i konstitutionsutskottet först den 14 juni 2017. Under den knappa månaden var Reslow närvarande vid samtliga justeringar i konstitutionsutskottet av betänkanden (sju stycken) och vid justeringen av det utlåtande som justerades under perioden. Han gjorde samma ställningstagan- den som de två ledamöterna från Sverigedemokraterna, dvs. stod bakom samma reservationer under denna knappa månad.

Sten Andersson (M) lämnade Moderaterna i oktober 2001 men kvarstod som ledamot i bostadsutskottet under återstoden av mandatperioden. I bostads- utskottet deltog Andersson vid justeringen av 13 av 15 betänkanden. Han gjorde samma ställningstaganden som de moderata ledamöterna i bostadsut- skottet, dvs. stod bakom samma reservationer.

Övriga vildar har lämnat sina uppdrag i utskott m.m. i princip samtidigt som de har meddelat kammaren att de lämnar partigruppen. Två ledamöter har lämnat partigruppen och senare återvänt till gruppen och då fått tillbaka sin partibeteckning (Stefan Nilsson MP, lämnade gruppen den 29 november 2017, återkom den 28 februari 2018, Lars Andersson NyD, lämnade gruppen den 11 mars 1992, återkom den 28 januari 1993).

Utöver de 28 fallen ovan finns fall då ledamöter av olika skäl inte har del- tagit i partigruppens arbete men har behållit sin partibeteckning.

I tabellen nedan visas vid vilket riksmöte under valperioden ledamöterna anmält till kammaren att de har lämnat sin partigrupp.

Tabell 10 Vid vilket riksmöte ledamöter lämnat sina partigrupper

 

1:a riksmötet

2:a riksmötet

3:e riksmötet

4:e riksmötet

1994–2019

1 (L)

3 (2 SD, 1 V)

5 (2 V, 1 FP, 1

9 (6 SD, 2 M, 1

 

 

 

M, 1 SD)

C)

1971–1994

4 (2 V, 2 NyD)

3 (2 V, 1 NyD)

3 (2 NyD, 1 C)

 

Totalt

5

6

8

9

Anm. 1971–1994 omfattade valperioden tre riksmöten.

Tolv ledamöter (nio plus tre) lämnade sin partigrupp under sista riksmötet un- der valperioden. Fem ledamöter lämnade partigruppen under första riksmötet.

Det finns två fall då en ledamot har lämnat sin partigrupp, anslutit sig till en annan partigrupp och valts in i utskott för den nya partigruppen, med be- teckningen (-). Det gäller Karin Svensson Smith som 2005 lämnade Vänster- partiet och fick (-) som partibeteckning. Hon anslöt sig till Miljöpartiets riks- dagsgrupp. Hon lämnade sin plats för Vänsterpartiet i trafikutskottet men val- des in i trafikutskottet igen efter att en miljöpartist lämnat trafikutskottet. Hon fick alltså den plats som hade fördelats till Miljöpartiet i trafikutskottet i början av valperioden men med beteckningen (-). Patrick Reslow lämnade 2017 Mo- deraterna och sina uppdrag för partiet, men valdes därefter in som suppleant med beteckningen (-) i konstitutionsutskottet, utbildningsutskottet och justiti- eutskottet på platser som hörde till Sverigedemokraterna.

9 PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

2020/21:URF1

En ledamot som lämnade sitt parti 1993 (Johan Brohult, Ny Demokrati) var vice gruppledare när han lämnade partiet.

9.5 Konstitutionsutskottets ställningstaganden

Genom åren har konstitutionsutskottet behandlat ett antal motioner om be- gränsningar av ledamotsuppdraget vid byte av partitillhörighet. I det följande redovisas relevanta ställningstaganden. Samtliga motioner har avstyrkts av ut- skottet och sedan avslagits av riksdagen.

Under riksmötet 2001/02 behandlade konstitutionsutskottet en motion om begränsningar av ledamotsuppdraget vid byte av partitillhörighet (bet. 2001/02:KU13). Utskottet instämde i vad som anfördes i motionen om att det kan uppkomma problem i den politiska beslutsprocessen om politiskt förtro- endevalda under en pågående mandatperiod byter parti och ändå behåller upp- drag som det varit partigruppernas sak att besätta (s. 38). Denna problembild kunde enligt utskottet visserligen vara intressant att belysa. Utskottet såg dock stora svårigheter med att genom någon form av reglering finna en lösning på problemet. En sådan reglering skulle ovillkorligen innebära ingrepp i de grundläggande principer som det rådande valsystemet bygger på. Enligt ut- skottet borde ordningen fortsätta att vara den att frågan om vem som ska ha den typ av uppdrag som var aktuell är upp till respektive partigrupp, och att eventuella personförändringar löses internt inom gruppen. Utskottet framhöll att en utgångspunkt i detta sammanhang är att varje enskild ledamot bär sitt mandat med det parlamentariska ansvar det innebär. Därmed var utskottet inte berett att föreslå att riksdagen skulle vidta någon åtgärd med anledning av vad som anfördes i motionen och avstyrkte den därför. Utskottet vidhöll detta ställ- ningstagande våren 2004 vid behandling av en motion om förtroendevalda som lämnar sitt parti under mandatperioden och blir politiska vildar (bet. 2003/04:KU9 s. 20).

Även våren 2007 avstyrkte utskottet en motion i frågan med hänvisning till att varje ledamot bär sitt mandat med det parlamentariska ansvar detta innebär. Utskottet var inte berett att ställa sig bakom de begränsningar som föreslogs i detta avseende (bet. 2006/07:KU11 s. 26).

Våren 2010 behandlade utskottet regeringens proposition 2009/10:80 En reformerad grundlag (bet. 2009/10:KU19). I samband med det behandlades en motion om partiernas inflytande vid partibyte. Utskottet konstaterade att för- slaget om extra val till fullmäktige – i den mån det politiska läget har sin grund i att en ledamot har bytt parti – kan vara en väg att undgå problem som kan uppkomma (s. 26). Utskottet var dock inte berett att frångå sina tidigare be- dömningar där utgångspunkten varit att varje ledamot bär sitt mandat med det ansvar mot väljarna som det innebär. Utskottet uttalade vidare att det inte var berett att förorda en ordning som ger partiet ett avgörande inflytande i fråga om huruvida en ledamot ska lämna partiet. Utskottet vidhöll våren 2012 sina tidigare ställningstaganden om mandatets innebörd och avstyrkte två motioner i denna del (bet. 2011/12:KU15 s. 28).

115

2020/21:URF1

116

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

En motion om ökat partipolitiskt inflytande vid avsägelse av uppdrag be- handlades även av utskottet våren 2014 (bet. 2013/14:KU18 s. 35 f.). Utskottet stod fast vid sina tidigare ställningstaganden om mandatets innebörd och av- styrkte motionen.

2017–2019 avstyrkte utskottet motioner om ökat partiinflytande när en för- troendevald byter partitillhörighet (bet. 2016/17:KU30 s. 19 f., bet. 2017/18:KU36 s. 57 f. och bet. 2018/19:KU30 s. 58 f.). Utskottet hänvisade till sina tidigare ställningstaganden.

9.6 Regler i andra parlament

I en rapport från Europarådets parlamentariska församling 2015 sägs att det i de flesta medlemsländers nationella parlament är vanligt att ledamöter byter partigrupp. Det är vanligt med partibyten i politiskt instabila länder som Gre- kland och Italien och yngre demokratier som Tjeckien, Ungern och Rumänien. I mer stabila demokratier som Norge och Sverige är det mycket ovanligt med partibyten. Ledamöter som lämnar sin partigrupp behåller i samtliga länder som hör till Europarådet sina mandat i parlamentet (i Portugal finns en regel om att den som lämnar sin partigrupp förlorar sitt mandat, men i praktiken sker inte detta). I de flesta parlament förlorar en ledamot som lämnar sin partigrupp sin plats i utskott m.m., antingen automatiskt eller efter beslut av kammaren eller utskottet.

I rapporten delas de nationella parlamenten in efter grad av reglering av partibytare i tre grupper. Den svenska riksdagen hamnar med Norge och Fin- land i den grupp som har minst reglering och där man löser frågorna med över- enskommelser och dialog.

I Danmark fördelas platserna i utskotten mellan partigrupperna på liknande sätt som i Sverige. En ledamot som lämnar sin partigrupp kan inte tvingas att lämna sin plats i ett utskott. Men eftersom utskotten väljs på nytt för varje folketingsår kan den som lämnar en partigrupp inte förväntas behålla sin ut- skottsplats särskilt länge.

I Finland fördelas platserna i utskotten mellan partigrupperna på liknande sätt som i Sverige. I Finland har man de senaste valperioderna haft noll till tre politiska vildar per valperiod. Dessutom förekommer det också enskilda fall av byte av riksdagsgrupp under varje valperiod. En ledamot behåller i princip sin plats i ett utskott även om han eller hon lämnar sin riksdagsgrupp. Dock är det vanligt att man politiskt kommer överens om byten av utskottsplatser vid sådana avhopp. I fall en frivillig politisk lösning inte kan nås, finns även en möjlighet att talmanskonferensen i enlighet med 37 § grundlagen föreslår att ett eller flera utskott tillsätts på nytt. Riksdagen fattar beslut i saken. På den finska utredningstjänsten kan man inte minnas att detta förfarande skulle ha använts i mannaminne (däremot har paragrafens existens nog använts som på- tryckning för att få till stånd en frivillig lösning).

Också i Norge fördelas platserna i utskotten mellan partigrupperna på ett liknande sätt som i Sverige. I Norge finns det 17 fall sedan 1981 när någon har

9 PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

2020/21:URF1

lämnat en partigrupp efter eget önskemål eller efter att ha blivit utesluten ur partiet. Av dessa var 15 ledamöter från Fremskrittspartiet. När en ledamot läm- nar sitt parti har ledamoten inte rätt att behålla en plats i ett utskott, och stor- tingets valberedning kan bestämma att ledamoten ska byta utskott. Normalt kommer initiativet till en sådan ändring från ledamotens tidigare partigrupp, men det är inte alltid en ledamot byter utskott när han eller hon lämnat sitt parti.

Numera föreskriver Europaparlamentets arbetsordning att utskottsplatser fördelas bland de politiska grupperna (artikel 209, nionde valperioden, juli 2019). Utskottens sammansättning ska så långt som möjligt avspegla parla- mentets sammansättning. De politiska grupperna och de grupplösa ledamö- terna beslutar internt om vem som nomineras till varje utskott och underut- skott. Talmannen meddelar sammansättningen av utskotten i plenum. Tidigare togs även detta beslut i plenum. Följden är numera att platserna i utskotten tillhör den politiska gruppen och att en ledamot förlorar sin plats i utskottet om hon eller han skulle lämna den politiska gruppen. Om en ledamots byte av politisk grupp medför en rubbning av den proportionella fördelningen av ut- skottsplatser, och det inte finns någon överenskommelse mellan de politiska grupperna som säkerställer proportionaliteten, ska talmanskonferensen fatta de beslut som krävs. Regeln är ny för denna mandatperiod i syfte och syftar till att inte skapa falska majoriteter i utskotten.

Den 3 juli 2019 fattade Europaparlamentets plenum därför beslut om hur många ledamöter som ska sitta i utskott och underutskott. Senare samma dag meddelade de politiska grupperna vilka ledamöter de nominerade till de olika utskotten.

9.7 Överväganden

En utgångspunkt för riksdagens roll i det svenska statsskicket är att riksdagens ledamöter ska kunna utöva sina uppdrag på ett fritt och obundet sätt. Leda- motsuppdraget är personligt och en ledamot som har valts till ett visst uppdrag av riksdagen kan inte tvingas att lämna det.

Samtidigt har partierna en central roll. Riksdagens mandat fördelas mellan partier, och de ledamöter som väljs in i riksdagen tillhör ett parti. Utskotten väljs i början av valperioden, och är proportionellt sammansatta i förhållande till partigruppernas storlek i kammaren. Utskottens främsta uppgift är att vara beredande organ för kammaren, och utskottens sammansättning bör avspegla de politiska majoritetsförhållandena i kammaren i så stor utsträckning som möjligt. Utskotten har dessutom fått mer självständiga uppgifter de senaste decennierna genom bl.a. möjlighet till överläggning med regeringen om EU- frågor, vilket ytterligare understryker vikten av att utskotten så långt som möj- ligt motsvarar den sammansättning av kammaren som följde av väljarnas val.

Platserna i utskotten fördelas mellan partierna (eller grupper av partier som samverkar i karteller) som i praktiken inom sig fördelar de platser respektive parti har fått. En ledamot som väljs in i ett utskott väljs alltså in genom att

117

2020/21:URF1

118

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

tillhöra en partigrupp. Man kan alltså säga att i den bemärkelsen är platsen i ett utskott inte personlig, utan ledamoten har fått den genom att tillhöra partiet. Om en ledamot lämnar sin partigrupp har grunden för att ledamoten fick ett uppdrag i ett utskott således försvunnit. De flesta av de ledamöter som har lämnat sin partigrupp har också begärt att få lämna sina uppdrag i utskott och andra organ, vilket kammaren alltid bifallit. Under förra mandatperioden före- kom det dock att ledamöter som lämnade sina partigrupper satt kvar i utskott och andra organ. Därmed avspeglades inte längre den sammansättning av kammaren som blev resultatet av riksdagsvalet i berörda utskott.

Det kan i sammanhanget påpekas att EU-nämnden inte bereder ärenden för kammaren utan har i uppgift att samråda med regeringen inför möten i EU:s ministerråd. Det är således viktigt att partierna är proportionellt representerade i EU-nämnden. Om en ledamot som lämnat sin partigrupp sitter kvar i EU- nämnden kan majoritetsförhållandena i nämnden påverkas på ett sätt som inte har varit avsett.

Det finns således starka skäl för en reglering som bekräftar den huvudsak- liga praxisen att den som lämnar sin partigrupp också bör lämna sina uppdrag i utskott och att detta också bör gälla EU-nämnden och övriga uppdrag som ledamoten fått som medlem i en partigrupp.

Ett motargument kan vara att ledamoten har valts till riksdagen och har ett personligt mandat. Det är dock skillnad mellan att bära ledamotsuppdraget som man fått av väljarna och ett förtroendeuppdrag som en ledamot valts till av riksdagen. Det senare har ledamoten fått på grundval av en partitillhörighet och det har fördelats i syfte att skapa utskott som speglar riksdagsmajoriteten. Partigrupperna fördelar i praktiken platserna inom sig. Man kan säga att det egentliga beslut som fattas i början av varje mandatperiod är att fastställa för- delningen mellan partierna. Partierna bestämmer i praktiken inom sig vem som ska företräda partiet i skilda utskott.

Om en ledamot som lämnar sin partigrupp automatiskt blir av med sina uppdrag i utskott är det möjligt att en ledamot som överväger att lämna parti- gruppen väljer att behålla sin partibeteckning men i övrigt uppträda som grupplös. Den möjligheten finns dock redan i dag. Om ledamoten verkligen menar allvar med att lämna sin partigrupp torde ledamoten inte längre vilja ha partibeteckningen i riksdagens arbete, och kan således förväntas lämna parti- gruppen.

Sammantaget överväger skälen för att den ledamot som lämnar sin par- tigrupp också ska avgå från de uppdrag som han eller hon fått genom sitt parti. En sådan ordning är parallell till att den som är vald till ett uppdrag som för- utsätter ledamotskap av riksdagen enligt 12 kap. 13 § RO ska avgå från upp- draget om han eller hon lämnar riksdagen. Det bör således anges i riksdags- ordningen att om en ledamot lämnar sin partigrupp upphör de uppdrag som kammaren har valt honom eller henne till i olika organ och delegationer. Med en sådan ordning blir det inte någon diskussion mellan partigruppen och leda- moten om huruvida ledamoten ska lämna sin plats i utskott och andra organ om ledamoten lämnar partigruppen.

9 PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

2020/21:URF1

Den föreslagna ordningen omfattar de organ där ledamoten har valts genom att platserna fördelas proportionellt mellan varje gruppering av riksdagsleda- möter som uppträder under gemensam beteckning vid valet. Fördelningen mellan partierna avser i dessa fall att svara mot kammarens sammansättning så långt som möjligt. Även uppdrag i övriga riksdagsorgan, som valbered- ningen och riksdagens råd för Riksrevisionen, bör omfattas av bestämmelsen även om platserna inte fördelas proportionellt fullt ut. När det gäller Domar- nämnden kan det noteras att den är en myndighet under regeringen. Fem leda- möter i nämnden ska vara, eller ha varit, ordinarie domare. Två ledamöter ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara advokat. Två ledamöter ska representera allmänheten. För varje ledamot ska det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare som representerar allmänheten väljs av riksdagen medan övriga ledamöter och ersättare förordnas av rege- ringen (efter förslag från bl.a. domstolar). Ordningen att vissa av nämndens ledamöter väljs av riksdagen medan regeringen förordnar övriga ledamöter ger enligt förarbetena balans och synliggör nämndens fristående och oberoende karaktär (SOU 2008:125 s. 333). Domarnämndens främsta uppgift är att lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. För att upprätthålla förtroendet för nämndens verksamhet och underbygga rättsstatens principer om ett oberoende domstolsväsende är det av avgörande betydelse att uppdraget utövas på ett sätt som inte präglas av partipolitiska hänsynstagan- den. Det framstår mot den bakgrunden också som betydelsefullt att uppdragets bestånd inte – på sätt som nu föreslås för riksdagsorganen – knyts helt och hållet till tillhörigheten till ett visst riksdagsparti. Övervägande skäl talar enligt kommittén för att den föreslagna bestämmelsen därför inte ska omfatta upp- drag i Domarnämnden. En ledamot som lämnar sin partigrupp kan naturligtvis själv begära att få lämna uppdraget, vilket riksdagen då ska pröva.

För att bestämmelsen ska vara tydlig bör de uppdrag som omfattas anges i en tilläggsbestämmelse. Uppdrag i följande organ och delegationer bör omfat- tas av den föreslagna bestämmelsen:

utskott

EU-nämnden

delegationen till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Euro- pol)

delegationen till den parlamentariska församlingen vid OSSE

delegationen till Europarådets parlamentariska församling

konvent för fördragsändringar inom Europeiska unionen

krigsdelegationen

Nordiska rådets svenska delegation

Riksbankens fullmäktige

riksdagens råd för Riksrevisionen

Riksdagens överklagandenämnd

riksdagsstyrelsen

119

2020/21:URF1

120

9PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

Utrikesnämnden

valberedningen

Valprövningsnämnden

Som framgått kan andra än riksdagsledamöter väljas till några av dessa organ. Det kan ändå förekomma att platserna i organen fördelas mellan partierna, som sedan nominerar personer som inte är riksdagsledamöter. Den föreslagna be- stämmelsen omfattar naturligtvis inte personer som inte är riksdagsledamöter eftersom de definitionsmässigt inte kan tillhöra en partigrupp i riksdagen.

Ordningen kommer alltså inte att gälla för poster som talman och vice tal- man och andra val som inte sker genom att två eller fler personer väljs samti- digt. Val av ledamöter i styrelsen för Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond regleras i stiftelsens stadgar och ledamöter i den styrelsen omfattas inte av den bestämmelse som föreslås här.

Den föreslagna bestämmelsen i riksdagsordningen avser uppdrag som kam- maren väljer. När det gäller uppdrag som talmannen eller riksdagsstyrelsen har utsett en ledamot till bör talmannen eller riksdagsstyrelsen redan med gällande reglering anses ha möjlighet att utse en ny ledamot, om partigruppen nomine- rar en ny ledamot efter att den ledamot som tidigare utsetts har lämnat sin partigrupp. I dessa fall finns ingen reglering om att en ledamot får lämna upp- draget endast om den som utsett ledamoten medger detta, till skillnad från vad som gäller för uppdrag som tillsätts genom val av kammaren. Det torde dock vara svårt att tvinga en ledamot att lämna uppdraget som lekmannarevisor i Systembolaget eftersom det uppdraget enligt Systembolagets bolagsordning ska gälla till slutet av den första årsstämma som hålls efter det år då lekman- narevisorn utsågs.

Det har förekommit att ledamöter har valts in i utskott för en annan par- tigrupp än den som de valdes in för, dock med beteckningen (-). Den möjlig- heten kommer att finnas kvar.

När en ledamots meddelande om att han eller hon har lämnat sin partigrupp har anmälts i kammaren kan en efterträdare väljas i berörda organ enligt be- stämmelsen i 12 kap. 14 § RO.

Den nya bestämmelsen bör ansluta till 12 kap. 13 § RO, som föreskriver att den som är vald till ett uppdrag som förutsätter ledamotskap av riksdagen ska avgå från uppdraget om han eller hon lämnar riksdagen. Som redovisats ovan krävs inte någon särskild begäran om entledigande från uppdrag i t.ex. utskott om en ledamot lämnar riksdagen. Vederbörande anses obehörig när en om- ständighet som nämns i paragrafen har inträffat. Ordalydelsen ”ska avgå från uppdraget” kan dock ge utrymme för en tolkning att en ledamot måste begära sitt entledigande från t.ex. utskott. För att ordalydelsen ska överensstämma med hur bestämmelsen tillämpas bör första stycket förtydligas och lyda enligt följande:

När en riksdagsledamot lämnar riksdagen eller utses till talman eller till statsråd upphör de uppdrag som förutsätter ledamotskap av riksdagen och som ledamoten är vald till av riksdagen, om inte annat är föreskrivet.

9 PARTILÖSA LEDAMÖTERS PLATSER I UTSKOTTEN

2020/21:URF1

Det nya andra stycket bör lyda enligt följande:

Om en riksdagsledamot lämnar sin partigrupp, upphör ledamotens uppdrag i ett organ eller en delegation som anges i en tilläggsbestämmelse till denna paragraf.

I tilläggsbestämmelsen anges sedan de organ och delegationer som berörs.

121

2020/21:URF1

10Åtgärder mot ledamöter som inte deltar i riksdagsarbetet

Förslaget i korthet

Riksdagens arvodesnämnd prövar om en ledamot ska anses ha deltagit i riksdagsarbetet eller inte. Kriteriet för att avgöra om en ledamot har deltagit i riksdagsarbetet eller inte är deltagande i voteringar. Om ledamoten har varit frånvarande vid minst 60 procent av voteringstillfällena under ett kvartal utan giltigt skäl ska talmannen erinra ledamoten om att om en sådan frånvaro upprepas under ett kvartal under valperioden kommer talmannen att göra en anmälan till arvodesnämnden. Om talmannen har anmält att en ledamots ogiltiga frånvaro har varit för hög beslutar nämnden om arvodet ska återkrävas. Återkravet gäller för det kvartal när den höga ogiltiga från- varon upprepas. Nämndens beslut kan överklagas hos allmän förvaltnings- domstol.

10.1 Direktiven

Utredningen ska enligt direktiven överväga om det ur ett konstitutionellt per- spektiv är önskvärt och möjligt att reglera frågan om ekonomiska sanktioner mot ledamöter som under lång tid väljer att inte delta i riksdagsarbetet och vid behov föreslå förändringar.

10.2 Ledamotsuppdraget

10.2.1 Ledamotsuppdragets betydelse

Enligt 1 kap. 1 § RF bygger det svenska statsskicket på folkstyrelse som för- verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Vid sidan av parlamentarismen nämns i sammanhanget också kommunal självstyrelse. Av 1 kap. 4 § första stycket RF framgår vidare att riksdagen är folkets främsta företrädare. Bestämmelserna ger uttryck för att riksdagen är den svenska de- mokratins fundament och navet i det svenska statsskicket. Riksdagsledamoten har mandatet att företräda folket inför de beslut som riksdagen fattar. Riks- dagsledamöterna har alltså en central och mycket betydelsefull roll som det svenska folkets representanter i riksdagen.

Uppdraget som folkvald riksdagsledamot är det förtroendeuppdrag där den enskilde har möjligheter att påverka samhällsutvecklingen mest och djupast. Att som folkvald vara med och stifta lagar och bestämma statens budget har stor betydelse för människors vardag. Att vara ledamot av Sveriges riksdag är det viktigaste förtroendeuppdrag man kan ha i Sverige (se t.ex. 2012/13:URF1 s. 34 och förs. 1998/99:RFK3 s. 87). Att vara ledamot av riksdagen ses enligt

122

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

en grundlagskommentar i första hand som ett hedersuppdrag, där det yttersta ansvaret ligger på den enskilda ledamotens samvete (Warnling Conradson m.fl., 2018, Statsrättens grunder, s. 86).

10.2.2 Fullgörande av uppdraget

Riksdagsledamöter och ersättare får enligt 4 kap. 10 § RF fullgöra uppdrag som ledamot utan att hindras av tjänsteuppgift eller annan sådan skyldighet.

Ursprungligen var denna bestämmelse, som fanns redan i 1810 års riks- dagsordning, närmast avsedd som ett värn mot åtgärder från regeringens sida. Man tänkte då på möjligheten att regeringen, eller en underlydande myndig- het, kunde vägra en riksdagsman som var anställd i staten tjänstledighet för fullgörandet av riksdagsmannauppdraget (SOU 1963:17 s. 312). Den nu gäl- lande bestämmelsen innebär att skyldighet att fullgöra tjänst eller uppdrag som inte låter sig förena med ledamotsuppdraget rättsligen sett ska vika för leda- motsuppdraget. Detta gäller vare sig skyldigheten är av offentligrättslig natur eller av privaträttslig natur (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommen- taren till 4 kap. 10 § RF).

10.2.3 Riksdagsledamöters bundenhet

I 1810 års och 1866 års riksdagsordningar fanns bestämmelser som slog fast att riksdagsledamöterna i utövningen av sin befattning inte kunde bindas av andra föreskrifter än rikets grundlagar. Författningsutredningen anförde att be- stämmelsen stod som ett minne från den s.k. principalatstriden under frihetsti- den, då valmännen i Stockholm försökte uppträda som principaler för stadens riksdagsmän och ville ställa dem till ansvar för hur de hade utövat sina uppdrag (SOU 1963:17 s. 312). Uppfattningen om riksdagsmannaskapet som ett ”im- perativt mandat”, dvs. med skyldighet för innehavaren att utöva uppdraget i överensstämmelse med väljarnas önskemål, avvisades emellertid. Ståndpunk- ten bekräftades sedermera med grundlagsstadgandet att ledamöterna endast kunde bindas av grundlagarna.

En motsvarande bestämmelse fanns med både i Författningsutredningens och i Grundlagberedningens förslag till det som kom att bli 1974 års regerings- form. Grundlagberedningen ville dock precisera formuleringen till att avse en ledamots ställningstaganden, så att det klart skulle framgå att en ledamot måste följa även annan lag än regeringsformen och riksdagsordningen. Svea hovrätt ställde sig kritisk till Grundlagberedningens förslag. De ursprungliga skälen saknade praktisk betydelse. ”Den aktuella frågeställningen i dag”, fortsatte hovrätten, ”är rent politisk och avser i vad mån riksdagsmännen skall anse sig bundna av ståndpunkter som har intagits av deras partier. Särskilt som bered- ningen själv har understrukit partiernas grundläggande betydelse för vår repre- sentativa demokrati, synes det opåkallat att ge uttryck för fiktioner av den art den berörda grundlagsregeln innehåller” (prop. 1973:90 bil. 3 s. 183). Justiti- eministern anslöt sig till hovrättens mening och tog inte med bestämmelsen.

123

2020/21:URF1

124

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Han tillfogade att Grundlagberedningens förslag t.ex. inte beaktade att en le- damot vid beslut i anslagsärenden måste ta hänsyn till lagreglerade utgifter.

Enligt en grundlagskommentar torde det faktum att bestämmelsen inte finns med i regeringsformen inte ha ändrat något i sak. Fortfarande gäller att riks- dagsledamöterna inte sällan faktiskt röstar mot sitt partis linje och fortfarande gäller att de någon gång gör det ett i ärende som är mycket viktigt för partiet. Partiets motvapen mot en alltför avvikande ledamot är att avstänga ledamoten från partiarbetet i riksdagen och, ytterst, att se till att ledamoten inte blir om- vald (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 4 kap. 10 § RF).

10.2.4 Riksdagsledamöters avgång

En riksdagsledamot eller en ersättare får enligt 4 kap. 11 § första stycket RF inte lämna sitt uppdrag utan att riksdagen har medgett det. Enligt andra stycket kan Valprövningsnämnden i vissa fall pröva en ledamots behörighet. Enligt 4 kap. 11 § tredje stycket RF får en ledamot eller en ersättare i annat fall skiljas från uppdraget endast om han eller hon genom brott har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget. Beslut om detta fattas av domstol. En förutsättning är enligt 20 kap. 4 § brottsbalken att straffet för brottet är fängelse i två år eller däröver. Det finns inte någon möjlighet för väljare eller parti att skilja en le- damot från uppdraget.

En ledamot eller en ersättare får alltså lämna sitt uppdrag endast med riks- dagens medgivande. I 12 kap. 4 § RO finns en motsvarande bestämmelse som innebär att den som utsetts till uppdrag genom val av riksdagen inte får un- dandra sig uppdraget utan att riksdagen medger det. I praktiken förekommer det inte att riksdagen nekar en ledamot att avgå från riksdagsuppdraget eller avsäga sig ett uppdrag som riksdagen gett honom eller henne.

10.2.5 Ledamotsuppdragets innehåll

Den gällande synen på ledamotskapet är att riksdagens ledamöter har fått sitt mandat av väljarna i samband med val. Det är ledamotens ansvar att leva upp till detta förtroende, och i nästa val avgör väljarna om förtroendet ska förnyas. En riksdagsledamot är förtroendevald och därmed inte anställd av riksdagen eller Riksdagsförvaltningen. En riksdagsledamot är därför fri att själv be- stämma sin arbetsinsats. Det finns inga formella krav på hur stor arbetsinsats en ledamot ska göra. Ledamöterna omfattas inte av arbetstidslagens bestäm- melser.

Konstitutionsutskottet har anfört att arbetet som riksdagsledamot inte utförs bara i samband med riksdagens verksamhet i formell mening utan också utan- för riksdagen – i den egna valkretsen, i partiorganisationen (KU 1983/84:15, jfr RÅ 1986 ref. 130 och framst. 2015/16:RS6).

En ledamots uppgifter är mycket varierande men består först och främst i att delta i arbetet i kammaren, i utskotten och i andra riksdagsorgan

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

(2012/13:URF1 s. 35). Detta innebär att ledamoten måste sätta sig in i en rad olika ämnesområden och ta ställning i frågor av vitt skilda slag. Vidare består riksdagsarbetet i att skriva motioner och interpellationer, ställa frågor och ut- arbeta reservationer och särskilda yttranden. Ledamoten ska också förbereda debattinlägg. Det inre arbetet i den egna partigruppen utgör också en bety- dande del av riksdagsarbetet. Normalt går det åt en avsevärd inläsningstid för att fullgöra uppdrag i utskott och andra riksdagsorgan.

Uppdraget som riksdagsledamot kräver vidare att ledamoten i tillräcklig ut- sträckning har och utvecklar kontakter med sin valkrets och väljare liksom med samhället i övrigt.

Riksdagsledamöterna har en framträdande roll i partiernas arbete med att informera allmänheten om och försöka vinna väljare för sina idéer, förslag och initiativ i olika frågor. Det arbetet får betraktas som en del av uppdraget att vara riksdagsledamot.

Det kan i sammanhanget nämnas att talmanspresidiet och partigruppernas ledare i december 2016 antog en uppförandekod på sina egna och övriga riks- dagsledamöters vägnar. Uppförandekoden gäller alla ledamöter i Sveriges riksdag sedan den 1 januari 2017. Den är i sig inte juridiskt bindande och är inte ett avtal eller en ed. I uppförandekoden anförs som en av utgångspunk- terna att ledamöterna i sitt uppdrag ska agera för att främja allmänintresset och inte utnyttja sin ställning för personlig vinning. Uppdraget ställer höga krav på integritet, och situationer som kan skada folkets förtroende för riksdagen bör undvikas.

10.3 Ledamöternas rätt till ersättning

Ersättning av allmänna medel för uppdraget som riksdagsledamot infördes i Sverige i samband med representationsreformen 1866. Inledningsvis hade endast ledamöter av andra kammaren rätt till arvode. I samband med 1909 års rösträttsreform blev dock även ledamöter av första kammaren berättigade till arvode. År 1954 infördes en skattefri kostnadsersättning samtidigt som arvo- det blev lika och skattepliktigt för alla ledamöter.

Vid riksdagens motsvarighet på 1600-talet rådde närvaroplikt. Inom adeln kunde de som inte följde ståndets närvaroregler dömas till böter. Inom präs- teståndet fick den som inte hade infunnit sig på tredje dagen efter riksdagens öppnande böter. I borgarståndets stadga från 1632 hette det att den ”som för- summar någon timma och inte är närvarande vid hela mötet skall böta en daler för varje timma” (Leif Andersson, 1996, Beslut(s)fattarna, Socialdemokra- tiska riksdagsgruppen 100 år, s. 299).

I andra kammarens arbetsordning fram till 1933 föreskrevs att en ledamot skulle böta 10 kronor för varje dags frånvaro utan giltigt skäl. Stadgandet sägs ha blivit ”en död bokstav” och upphävdes 1933 (Reuterskiöld, 1935, Riks- dagssessioner och kammarplena efter 1866, tionde bandet i Sveriges riksdag, s. 88, jfr Leif Andersson, 1996, Beslut(s)fattarna, Socialdemokratiska riks- dagsgruppen 100 år, s. 144).

125

2020/21:URF1

126

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Den 1 januari 1994 inrättades Riksdagens arvodesnämnd med uppgift att bl.a. bestämma riksdagsledamöternas månadsarvoden.

I riksdagsordningen föreskrivs följande (5 kap. 2 §):

En ledamot har rätt till arvode för sitt uppdrag av allmänna medel. Närmare bestämmelser om arvode och ekonomiska villkor för ledamöter och ersät- tare finns i lag.

I förarbetena sägs följande (prop. 1973:90 s. 587):

Att riksdagsledamöterna får ersättning för sitt arbete och sina omkostnader

och tillräckligt stor ersättning – är uppenbarligen viktigt från demokra- tins synpunkt. Rekryteringen till riksdagsuppdraget främjas, och garantier skapas för att ledamöterna inte blir så beroende av andra inkomstkällor att deras oberoende kan sättas i fråga.

I 5 kap. 2 § RO anges att närmare bestämmelser om arvode och ekonomiska villkor för ledamöter och ersättare finns i lag. Den nu gällande regleringen finns i lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter, i det föl- jande ersättningslagen. När riksdagsstyrelsen föreslog att lagen skulle införas anförde den (framst. 2015/16:RS7 s. 65):

Uppdraget som ledamot av riksdagen är på många sätt speciellt; till exem- pel finns det inte något anställningsförhållande mellan riksdagen och leda- moten. Arbetsrättsligt kan ledamöterna inte heller jämställas med an- ställda. En anställd omfattas av de kollektivavtal som har slutits mellan företrädare för arbetstagare och arbetsgivare. Riksdagsledamöternas för- hållanden regleras inte av kollektivavtal, utan bestämmelser om ledamö- ternas ekonomiska villkor finns i stället i författningar. Detta innebär att merparten av de bestämmelser som i dag rör ledamöternas ekonomiska villkor som utgångspunkt måste behållas och att detaljeringsgraden i många fall med nödvändighet måste vara tämligen hög. De regelverk som rör riksdagsledamöternas ekonomiska villkor bör präglas av en balans mel- lan olika intressen. Ledamöterna måste ges möjlighet att verka under rim- liga villkor mot bakgrund av de särskilda krav som innefattas i riksdags- uppdraget. Det är emellertid också viktigt att ersättningen inte uppfattas som överdrivet förmånlig eller omotiverat gynnsam. En sådan reglering riskerar att i förlängningen påverka förtroendet för ledamöterna och för riksdagens arbete negativt. De ekonomiska villkoren måste därför ses i lju- set av de villkor som gäller för statligt anställda. Skillnader måste kunna motiveras sakligt och hänföras till det särskilda innehållet i riksdagsupp- draget.

10.3.1 Arvode

Enligt 2 kap. 1 § ersättningslagen har talmannen rätt till ett månatligt arvode som motsvarar arvodet till statsministern. En ledamot har rätt till ett månatligt arvode som bestäms av Riksdagens arvodesnämnd. Efter beslut av Riksdagens arvodesnämnd är ledamöternas arvode 68 400 kronor i månaden fr.o.m. den 1 november 2019. Tilläggsarvode lämnas för uppdrag som vice talman och ord- förande eller vice ordförande i utskott. Dessutom utgår enligt lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ arvoden för vissa uppdrag.

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

10.3.2 Övriga ekonomiska villkor, särskilt avgångsförmåner

Utöver bestämmelser om arvode finns också bestämmelser om andra ekono- miska villkor och förmåner i ersättningslagen. Sådana andra ekonomiska för- måner är främst viss teknisk utrustning, traktamente, resekostnadsersättning, pensioner, inkomstgaranti, omställningsstöd samt försäkrings- och sjukvårds- förmåner.

Sedan den 1 maj 2014 är det Riksdagens arvodesnämnd som fastställer rät- ten till inkomstgaranti. Vidare ska nämnden besluta om det ekonomiska om- ställningsstödet. Dessa beslut bygger på underlag som Riksdagsförvaltningen lämnar till nämnden. Riksdagens arvodesnämnd fattar också beslut om jämk- ning. Besluten kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

När det gäller avgångsförmåner finns det sedan den 1 maj 2014 två system. Det ena systemet – som ger rätt till inkomstgaranti – gäller de ledamöter som valdes in i riksdagen eller inträdde som ersättare före valet 2014. Det andra systemet gäller dem som valdes in i riksdagen för första gången genom valet 2014 eller som inträder i riksdagen senare. I detta system benämns förmånen ekonomiskt omställningsstöd. Inom ramen för båda systemen har en avgången ledamot rätt till stödåtgärder för att kunna övergå till förvärvsarbete.

I det följande lämnas en översiktlig beskrivning av avgångsförmånerna och regler om jämkning.

Stödåtgärder för omställning

En tidigare ledamot har rätt till stödåtgärder för att kunna övergå till förvärvs- arbete (oavsett om ledamoten omfattas av systemet med inkomstgaranti eller ekonomiskt omställningsstöd). Riksdagsförvaltningen ansvarar för att sådana stödåtgärder tillhandahålls. Förvaltningen lämnar ett erbjudande till den som slutar sitt uppdrag som ledamot. De faktiska stödåtgärderna tillhandahålls av organ vars tjänster upphandlats för detta ändamål. Den enskilda ledamoten ska återrapportera till förvaltningen vilka åtgärder han eller hon själv vidtagit för att övergå till förvärvsarbete.

Inkomstgaranti – för invalda före 2014

Inkomstgaranti gäller för ledamöter som valdes in före 2014 eller trädde in som ersättare före valet 2014. En ledamot som lämnar riksdagsuppdraget före 65 års ålder efter minst tre års sammanhängande tid i riksdagen har rätt till inkomstgaranti fr.o.m. den tidpunkt då arvodet upphör. Talmannens arvode vid avgångstillfället ligger till grund för beräkningen av hans eller hennes in- komstgaranti. Garantitidens längd och garantibeloppets storlek är beroende av ledamotens ålder och antal år i riksdagen. Syftet med inkomstgarantin är att skapa en ekonomisk trygghet för en ledamot i den omställningssituation som uppstår när han eller hon lämnar riksdagen. Garantin är inte avsedd som en varaktig försörjning.

127

2020/21:URF1

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Inkomstgaranti för den som varit ledamot i minst tre men inte sex hela år

En ledamot som lämnar riksdagsuppdraget och har en sammanhängande tid på tre men inte sex hela år i riksdagen, får inkomstgaranti under ett år med 80 procent av ledamotsarvodet inklusive eventuella tilläggsarvoden och månads- arvoden (garantiunderlaget) vid avgången. Den ettåriga inkomstgarantin vär- desäkras inte och saknar efterlevandeskydd.

Inkomstgaranti för den som varit ledamot i minst sex hela år

En ledamot som lämnar riksdagen efter en sammanlagd tid av minst sex hela år får inkomstgaranti

i två år om ledamoten inte uppnått 40 års ålder

i fem år om ledamoten uppnått 40 men inte 50 års ålder

till ingången av den månad då ledamoten fyller 65 år om ledamoten upp- nått 50 års ålder.

Garantiunderlaget utgörs av ledamotsarvode, tilläggsarvode till vice talman, ordförande och vice ordförande i utskott samt månadsarvoden för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ (riksdagsstyrelsen, Nordiska rå- dets svenska delegation och EU-nämnden). Från och med det sjätte garantiåret beräknas inkomstgaranti enbart på det ledamotsarvode som betalas vid av- gångstillfället.

Under det första garantiåret utgör inkomstgarantin 80 procent av underlaget vid avgången. Därefter betalas inkomstgarantin ut med nedanstående procent- satser beroende på den sammanlagda tiden i riksdagen.

Tabell 11 Inkomstgaranti

Procent

Antal riksdagsår

33,0

6

38,5

7

44,0

8

49,5

9

55,0

10

60,5

11

66,0

12

För de första fem åren jämställs inkomstgarantin med inkomst av anställning och för tid därefter jämställs inkomstgarantin med pension. Garantin berättigar inte till jobbskatteavdrag. Inkomstgarantin reduceras, över ett basbelopp, med den procentandel som anges ovan (33–66 procent) om garantitagaren har andra förvärvsinkomster eller inkomster som ersätter förvärvsinkomster. Reduce- ringen sker alltså inte krona för krona.

128

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Om det finns särskilda skäl får inkomstgarantin förlängas med högst ett år. I ett sådant beslut, som fattas av arvodesnämnden, kan garantin bestämmas till ett lägre belopp.

Ekonomiskt omställningsstöd – för invalda efter 2014

Dessa bestämmelser gäller alltså dem som valdes in i riksdagen för första gången i samband med valet 2014 och därefter. Syftet med det ekonomiska omställningsstödet är att underlätta för den som varit riksdagsledamot att övergå till förvärvsarbete. Grundkravet för detta stöd är att ledamoten tjänst- gjort under en sammanhängande tid av minst ett år. Hur länge ekonomiskt om- ställningsstöd kan betalas beror på hur länge ledamoten tjänstgjort. Detta fram- går närmare av följande tabell.

Tabell 12 Ekonomiskt omställningsstöd

Tjänstgöringstid

Förmånstid

1

års sammanhängande tid

3 månader

2

års sammanlagd tid

6 månader

4

års sammanlagd tid

1 år

8

års sammanlagd tid

2 år

Rätt till ekonomiskt omställningsstöd gäller som längst t.o.m. månaden före den månad då den tidigare ledamoten fyller 65 år. Nivån på det ekonomiska omställningsstödet är 85 procent av ledamotsarvodet vid avgången och är pensionsgrundande för allmän pension. Det värdesäkras inte och ger inte rätt till jobbskatteavdrag. Stödet avräknas mot andra inkomster krona för krona över ett basbelopp.

Under vissa förutsättningar kan det ekonomiska omställningsstödet för- längas. En grundförutsättning för det är att ledamoten tjänstgjort minst 8 år och var 55 år vid avgången. Dessutom krävs att det finns särskilda skäl. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl ska avseende fästas vid om och hur den tidigare ledamoten använt sig av de stödåtgärder för omställning som erbjöds vid avgången och de andra åtgärder som han eller hon vidtagit för att övergå till förvärvsarbete samt hans eller hennes personliga och ekonomiska förhållanden. Stödet kan förlängas med högst ett år i taget. Det förlängda eko- nomiska omställningsstödet uppgår till högst 45 procent av ledamotsarvodet. Stödet värdesäkras men är inte pensionsgrundande och ger inte rätt till jobb- skatteavdrag.

Jämkning av inkomstgaranti och ekonomiskt omställningsstöd

Reglerna om jämkning är i huvudsak desamma oavsett om det är det gamla eller det nya systemet som tillämpas. Jämkning innebär att en redan utbetald förmån minskas genom beslut i efterhand. Om jämkning sker ska den tidigare ledamoten betala tillbaka det jämkade beloppet.

2020/21:URF1

129

2020/21:URF1

130

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

När reglerna infördes ansåg riksdagsstyrelsen att det är mycket viktigt att reglerna om jämkning är klara och tydliga för dem som ska tillämpa dem. En garantitagare ska ha klart för sig hur han eller hon ska förhålla sig för att ha rätt till inkomstgaranti (2005/06:RS4 s. 68). Den utredning som låg till grund för förslaget (2004/05:URF2) hade föreslagit att inkomstgarantin skulle jäm- kas om en garantitagare ”handlar på ett sätt som strider mot syftet med garan- tin” (att skapa en ekonomisk trygghet för en avgången ledamot i den omställ- ningssituation som uppstår när han eller hon lämnar riksdagen). Enligt riks- dagsstyrelsen skulle en sådan regel bli svår att tillämpa på ett rättssäkert sätt. I stället kom följande regler att gälla.

I 12 och 13 kap. ersättningslagen finns bestämmelser om jämkning av in- komstgaranti respektive ekonomiskt omställningsstöd. Den första jämknings- grunden tar sikte på fall där förmånstagaren utfört förvärvsarbete i väsentlig omfattning åt någon annan utan att ta ut en skälig ersättning för det. Jämkning kan också ske i de fall förmånstagaren redovisar inkomst av aktiv näringsverk- samhet och denna har reducerats på grund av avdrag för avsättning till perio- diseringsfond, upphovsmannakonto, expansionsfond, eget pensionssparande eller underskott av annan verksamhetsgren. Den tredje jämkningsgrunden av- ser fall där förmånstagaren redovisar inkomst av passiv näringsverksamhet där det ingår arbetsinkomster. Vidare gäller som en fjärde jämkningsgrund att jämkning kan komma i fråga om förmånstagaren gjort sig skyldig till viss brottslighet. Slutligen kan jämkning aktualiseras om förmånstagaren inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att övergå till förvärvsarbete. Denna jämk- ningsgrund gäller bara i de fall där förmånstagaren har rätt till inkomstgaranti eller ekonomiskt omställningsstöd längre tid än ett år. Vid bedömningen av jämkningsfrågan ska särskilt beaktas om och hur den som tar emot den eko- nomiska förmånen har tagit del av de stödåtgärder för omställning som Riks- dagsförvaltningen erbjuder.

Om ekonomiskt omställningsstöd eller inkomstgaranti har jämkats ska stödmottagaren betala tillbaka mellanskillnaden. Ett belopp som ska betalas tillbaka ska, när det är lämpligt, i stället avräknas mot kommande utbetalningar av ekonomiskt omställningsstöd eller inkomstgaranti. Avräkning ska inte ske förrän beslutet har vunnit laga kraft. Om det finns särskilda skäl får återkravet efterges helt eller delvis. Det är Riksdagens arvodesnämnd som beslutar om eftergift, efter skriftlig ansökan. I förarbetena anförs att det för att undvika orimliga konsekvenser, om exempelvis garantitagaren drabbats av en svår sjukdom eller av annan anledning har en nedsatt betalningsförmåga, bör det finnas en möjlighet till eftergift av hela eller delar av återbetalningsskyldig- heten (förs. 2001/02:RS3 s. 23).

Om stödet har jämkats och beloppet inte har betalats tillbaka inom en må- nad efter det att krav på återbetalning har framställts, ska stödmottagaren be- tala ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) för tid därefter till dess betalningen har gjorts. Om det finns särskilda skäl får kravet på ränta efterges helt eller delvis.

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

Om inkomstgaranti eller ekonomiskt omställningsstöd har jämkats får den f.d. ledamoten, när nya förhållanden har inträtt, på nytt ansöka om inkomstga- ranti med åberopande av de nya förhållandena (12 kap. 37 § och 13 kap. 33 § ersättningslagen).

I ett remissvar 2016 påpekade Riksdagens arvodesnämnd att ordningen med att jämkning kan komma i fråga om förmånstagaren gjort sig skyldig till viss brottslighet infördes eftersom det ansågs stötande att en tidigare ledamot i en sådan situation skulle kunna få inkomstgaranti. Vidare anförde nämnden (Riksdagens arvodesnämnd, 2016-02-07, Förslag till ny lag om ersättning till riksdagens ledamöter, m.m.):

Nämnden vill i detta sammanhang framhålla att utbetalning av inkomstga- ranti kan framstå som stötande också i andra situationer. Nämnden tänker här på fall då en ledamot inte endast tillfälligt varit helt passiv och inte med giltigt förfall avstått från att delta i riksdagsarbetet. Denna fråga handlar i grunden om vilka krav som kan ställas på den som valts till riksdagsleda- mot. En reglering riktad mot en sådan passivitet skulle givetvis behöva utformas så att den tillgodoser högt ställda krav på tydlighet och förutse- barhet.

Förfarandet

Fram till 2014 var det Riksdagsförvaltningen som fattade beslut om rätt till inkomstgaranti. Riksdagsförvaltningen fattade också beslut om förlängning av inkomstgaranti enligt en särskild dispensregel i ersättningslagen. Den som ville att garantin skulle betalas ut måste sedan ansöka om det hos Statens tjäns- tepensionsverk (SPV). I fråga om efterlevandeskydd gällde att den som ville ha förmånen skulle ansöka om den hos Riksdagsförvaltningen. Den administ- rativa hanteringen sköttes dock av SPV. För jämkning av inkomstgaranti gällde att beslut fattades av Riksdagens arvodesnämnd. Sådana beslut fattades på initiativ av nämnden. Beslut i samtliga nu nämnda ärendetyper kunde över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol.

När de nuvarande reglerna om avgångsförmåner infördes framhölls i förar- betena att den administrativa hanteringen av de ekonomiska avgångsför- månerna även i fortsättningen borde skötas av SPV. En annan utgångspunkt var att ett och samma organ ska fatta de grundläggande besluten om rätt till alla förmånerna. Ett tungt vägande skäl för att flytta besluten som rör själva rätten till förmånerna från Riksdagsförvaltningen var att förvaltningen som be- slutsorgan kan ifrågasättas i dessa sammanhang på grund av myndighetens nära samband med riksdagen. Uppgiften att fatta beslut om de ekonomiska avgångsförmånerna lades således på Riksdagens arvodesnämnd. Liksom tidi- gare skulle nämnden också fatta beslut om jämkning av förmånerna (förs. 2012/13:RS7 s. 67).

Återkrav av pension

Enligt 10 kap. 1 § ersättningslagen har en ledamot rätt till sjukpension för tid då han eller hon får hel sjukersättning eller hel aktivitetsersättning enligt

131

2020/21:URF1

132

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

socialförsäkringsbalken. Av 10 kap. 7 § följer att den som får sjukpension är skyldig att senast inom en månad från Försäkringskassans beslut anmäla till SPV att sjukersättning eller aktivitetsersättning upphör eller att sådan förmån minskats. Om sjukpension felaktigt har betalats ut på grund av att anmälnings- skyldigheten inte har fullgjorts ska pensionstagaren enligt 10 kap. 8 § första och andra stycket betala tillbaka det felaktigt utbetalda beloppet plus ränta. Återkravet och kravet på ränta får efterges helt eller delvis, om det finns sär- skilda skäl för det.

Det finns inte några motsvarande bestämmelser om felaktiga utbetalningar av ålderspension och efterlevandepension. För övriga utbetalningar till leda- möter såsom arvode, traktamente, logiersättning och resekostnadsersättning finns det inte heller några regler om återkrav.

Det ska i detta sammanhang nämnas att riksdagsstyrelsen har tillkallat en särskild utredare för att göra en översyn av vissa frågor som gäller riksdagsle- damöternas rätt till ersättning. I uppdraget ingår bl.a. att överväga införandet av regler om återkrav och om sanktioner. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2020.

Övriga uppgifter

Riksdagsledamöter är inte anställda av riksdagen. För jämförelsens skull kan dock nämnas att om en anställd är olovligt frånvarande kan det under vissa omständigheter vara saklig grund för uppsägning. En arbetstagare som upp- såtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen får enligt 14 och 15 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning meddelas en disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljder är varningar och löne- avdrag.

Det finns några utredningar under regeringen om återkrav inom välfärdssy- stemen. I betänkandet Återkrav inom välfärdssystemen – förslag till lagstift- ning (SOU 2009:6) föreslogs att det skulle införas en generell återkravslag, som skulle gälla för i princip alla förmåner i de svenska välfärdssystemen. Arbetsmarknadspolitiska förmåner omfattades dock inte av lagförslaget.

I betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3) före- slogs sammanfattningsvis att det skulle införas ett system med sanktionsavgif- ter på trygghetssystemens område vid lämnande av felaktiga uppgifter eller om en anmälningsplikt inte följdes. Utredningens lagförslag har inte genom- förts, men förslaget har aktualiserats av Delegationen för korrekta utbetal- ningar inom välfärdssystemen, som regeringen tillkallade 2016. År 2019 över- lämnade delegationen slutbetänkandet Samlade åtgärder för korrekta utbetal- ningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59). I betänkandet föreslås bl.a. att det ska tas fram ett förslag till lagstiftning om strikt återbetalningsskyldighet vid felaktiga utbetalningar. Delegationen konstaterar i denna del att regle- ringen av möjligheterna att återkräva en felaktig utbetalning skiljer sig åt mel- lan ersättningssystem och att det ibland saknas rättsligt stöd för sådana åter- krav.

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

10.3.3 Riksdagens arvodesnämnd

Som framgått ovan i avsnitt 10.3 inrättades Riksdagens arvodesnämnd den 1 januari 1994 med uppgift att bl.a. bestämma riksdagsledamöternas månadsar- voden (bet. 1993/94:KU11). År 1998 beslutade riksdagen om dels en återställ- ning av riksdagsledamöternas arvode till en högre nivå, dels en sänkning av ledamöternas kostnadsersättning. Riksdagens arvodesnämnd skulle fortsätta sin verksamhet (förs. 1998/99:RFK3, bet. 1998/99:KU1). Nämndens tre leda- möter utsågs ursprungligen av riksdagens förvaltningsstyrelse och därefter av riksdagsstyrelsen. Sedan 2013 utses de av riksdagen, i likhet med vad som redan sedan tidigare gällt för ledamöterna i Statsrådsarvodesnämnden och Nämnden för lön till riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. Därmed markeras nämndens oberoende (2012/13:URF1 s. 137). För nämnden har det genom lag fattas beslut om en särskild instruktion (2012:883). Nämnden är en myndighet under riksdagen.

Nämnden har för närvarande följande sammansättning:

f.d. hovrättspresident Johan Hirschfeldt, ordförande

justitierådet Gudmund Toijer, ersättare för ordföranden

f.d. landshövding Barbro Holmberg

f.d. landshövding Peter Egardt.

Under 2018 fattade nämnden beslut om rätt till ekonomiska avgångsförmåner i 114 ärenden (redog. 2018/19:RAR1 Verksamhetsredogörelse för Riksdagens arvodesnämnd 2018).

Nämnden prövar frågor om jämkning av inkomstgaranti respektive ekono- miskt omställningsstöd. Under 2018 granskades utbetalningar av inkomstga- ranti som gjordes under 2017. Fyra ärenden inleddes som rör förmånstagare som inte granskats tidigare. Härutöver inleddes tillsynsärenden i fråga om fyra förmånstagare som längre tillbaka varit föremål för nämndens tillsynsverk- samhet. När det gäller de förmånstagare som inte tidigare granskats rörde det sig i samtliga fall om relativt nya beslut om avgångsförmånen. I dessa fall var därmed samtliga jämkningsgrunder tillämpliga. Ingen av dem hade nyttjat det stöd för omställning som Riksdagsförvaltningen erbjuder. I tre av ärendena hade förmånstagarna återgått till förvärvsarbete. På grund av det och eftersom någon annan jämkningsgrund inte heller var aktuell avskrev nämnden ären- dena. Också det fjärde fallet har skrivits av.

Några ärenden inleddes 2018 i fråga om förmånstagare som granskats tidi- gare. I samtliga fall var det fråga om personer som har rätt till inkomstgaranti fram till dess att de fyller 65 år. Tanken med att granska dem på nytt var att kontrollera om förhållandena under den tid som gått ändrats på något sätt som kunde ha betydelse för frågan om jämkning av inkomstgarantin. Besluten om förmånerna hade i dessa fall fattats före införandet av den jämkningsgrund som är kopplad till utnyttjandet av stödåtgärder för omställning. I dessa fall var alltså endast de äldre jämkningsreglerna som tar sikte på de inkomster som ska samordnas med inkomstgarantin tillämpliga. Efter att förmånstagarna fått yttra sig fann nämnden inte skäl att vidta någon åtgärd och ärendena skrevs av.

133

2020/21:URF1

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Under 2017 avgjorde nämnden ett ärende där frågan var om garantitagaren tagit ut skälig ersättning för utfört arbete i ett eget aktiebolag. Nämnden ansåg att han inte hade gjort det. Hans inkomstgaranti jämkades med 60 000 kronor, varvid nämnden bl.a. beaktade den arbetstid som garantitagaren lagt ned. Be- slutet överklagades men har nu fått laga kraft efter det att Högsta förvaltnings- domstolen beslutat att inte meddela prövningstillstånd i målet.

10.4 Ledighet från riksdagsuppdraget

Enligt 3 kap. 2 § RF ska det finnas ersättare för kammarens 349 ledamöter. I 4 kap. 13 § RF anges att riksdagen i riksdagsordningen kan föreskriva att en ersättare ska träda i en riksdagsledamots ställe när han eller hon är ledig. En riksdagsledamot kan enligt 5 kap. 3 § RO efter ansökan få ledigt från sitt upp- drag. Om ledigheten varar minst en månad ska ledamotens uppdrag under ti- den utövas av en ersättare.

Prövningen av ledighetsansökan görs av talmannen eller riksdagen, bero- ende på ledighetens längd. Om ledigheten avser en period om en månad eller längre beslutar kammaren om ledighet för andra skäl än sjukdom eller föräld- raledighet. I övriga fall beslutar talmannen. Talmannen får också besluta ifall en ansökan om ledighet ges in under en period då kammaren inte sammanträ- der och om denna period är längre än en månad (5 kap. 4 § RO).

En ansökan om ledighet ska vara skriftlig, innehålla de skäl som ansökan grundas på och avse en bestämd tid. Ansökan ska ges in till Riksdagsförvalt- ningen (tilläggsbestämmelse 5.4.1 RO).

Ersättarsystemet började tillämpas den 1 februari 1974. Den grundläggande motiveringen för ersättarinstitutionen var enligt Författningsutredningen att ett ersättarsystem utgjorde en garanti för att den vilja som medborgarna uttryckt vid val återspeglades i riksdagens beslut, oberoende av om någon eller några av representanterna var förhindrade att delta i besluten (SOU 1963:17 s. 295). Grundlagberedningen pekade på att ett ersättarsystem bidrar till att bevara den partimässiga och regionala representativiteten. Det grundläggande motivet för att införa en ordning med ersättare var enligt Grundlagberedningen således följande (SOU 1970:17 s. 29):

Väljarnas åsikter kanaliseras i det svenska folkstyret till riksdagen genom de politiska partierna. Det till enkammarreformen knutna valsystemet in- nebär att i princip mandatfördelningen i riksdagen mellan partierna skall stämma överens med röstfördelningen dem emellan inom hela riket. Det strider klart mot denna princip att proportionerna mellan partierna kan rubbas genom ledamöters frånvaro. Det principiella intresset av att parti- ernas relativa styrkeförhållanden i riksdagen bibehålls, även om någon le- damot är förhindrad att delta i besluten, får en påtaglig realitet, när olika partier eller block röstmässigt balanserar varandra. Ett ersättarsystem är ägnat att trygga att åsiktsfördelningen mellan väljarna, sådan den har kom- mit till uttryck i val, stadigvarande återspeglas i riksdagen.

Grundlagberedningen påpekade också att riksdagens sammansättning inte bara ska spegla partiernas röstandelar bland väljarna i hela landet utan också

134

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

väljarnas fördelning mellan olika regioner. Även för att tillgodose stabiliteten i valkretsrepresentationen i riksdagen skulle en ersättarinstitution bli av värde (SOU 1970:17 s. 30).

Det är ingen automatisk rättighet att få ledigt från riksdagsuppdraget. Det ska föreligga skäl och dessa ska anges i ansökan. Författningsutredningen an- förde att ansökan givetvis bör beviljas om det finns laga förfall, t.ex. sjukdom. För övriga fall borde en liberal praxis tillämpas. En ledamot bör kunna beviljas ledighet för enskilda angelägenheter, såsom familjeangelägenheter, skötande av egen tjänst eller eget företag m.m. Det ligger dock i sakens natur, påpekade Författningsutredningen, att ansökan om ledighet för längre tid bör bedömas något mer restriktivt än andra ansökningar (SOU 1963:18 s. 50 f.). Grundlag- beredningen sa sig i huvudsak kunna instämma med vad Författningsutred- ningen anfört (SOU 1970:17 s. 50). Vidare anförde Grundlagberedningen (SOU 1970:17 s. 50 f.):

I undantagsfall, såsom när ledamot av sjukdom eller vistelse på avlägsen ort är förhindrad att själv sätta sig i förbindelse med riksdagen, bör det kunna godtas att annan, t.ex. anhörig eller partiledare, ansöker om ledighet för ledamoten. Denna utväg torde också kunna begagnas om det någon gång skulle inträffa att ledamot – kanske för att hindre att viss ersättare tar säte i riksdagen – vägrar att själv begära ledighet. I de nu berörda fallen måste givetvis för att ledighet skall medges bevisning föreligga om att le- damoten verkligen har godtagbart skäl att ej inställa sig.

En ledamot kan när som helst avbryta en beviljad ledighet och återta sin plats. Därmed upphör ersättarens uppdrag. Den ordinarie ledamoten kan däremot inte endast tillfälligt återta sin funktion som ledamot genom att t.ex. delta i riksdagens överläggningar eller i utskottsarbete (prop. 1972:66 s. 36, KU 1975/76:26 s. 1). Partiell ledighet medges inte. Enligt beslut av talmannen den 26 september 1986 avslogs Allan Åkerlinds (M) ansökan om att få vara ledig med ersättare från kammararbetet men kunna fullgöra uppdraget som ordförande i Riksdagens revisorer (Törnell, 1996, Riksdagspraxis, s. 9).

10.4.1 Praxis när det gäller ledighet

I översynen av riksdagsordningen anfördes att praxis för att bevilja tjänstle- dighet för att fullgöra verksamhet utanför riksdagen är mycket restriktiv. I princip tillåts endast tjänstledighet för uppdrag som statssekreterare, sjuk- och föräldraledighet samt internationella uppdrag (2012/13:URF3 s. 241).

Det har förekommit att ledamöter som misstänks för brott har sökt och be- viljats ledighet för ”enskild angelägenhet”. En ledamot dömdes 1996 för grovt bedrägeri och skildes samtidigt från uppdraget som riksdagsledamot. Det var första gången som en riksdagsledamot skiljdes från sitt uppdrag på grund av brott. Ledamoten hade sökt och beviljats ledighet fr.o.m att åtal väcktes, och efter den tidpunkten deltog han alltså inte i riksdagsarbetet. En annan ledamot dömdes 2001 för bl.a. övergrepp i rättssak och skiljdes samtidigt från uppdra- get som riksdagsledamot. Även denna ledamot hade ansökt om och beviljats ledighet fr.o.m. tidpunkten för åtalet (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019],

135

2020/21:URF1

136

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

kommentaren till 4 kap. 11 § RF). En ledamot var ledig från riksdagen i mars– maj 2017 (en ersättare trädde alltså in för honom) och lämnade sedan riksda- gen när rättegången mot honom skulle inledas.

Antalet beviljade ledigheter på minst en månad från systemets införande till 1983/84 års riksmöte ökade från ett tiotal ledigheter per riksmöte till omkring 30 vid periodens slut (Bertil Fiskesjö i Statsvetenskaplig Tidskrift 1983 s. 245– 252). De skäl som angetts för ledigheterna rörde författarskap, forskning, fack- ligt uppdrag, arbete i eget företag och deltagande i kyrkornas världsråds kon- ferens. Riksdagsledamöter hade utan att utnämnas till statsråd tjänstgjort i de- partementen som s.k. politiskt sakkunniga.

Under första hälften av 1980-talet fördes en debatt om ledigheternas om- fattning. Debatten ledde inte till någon regeländring men väl till en förändrad tillämpning. Talmannen uppmanade till restriktivitet, och antalet ledigheter för enskilda angelägenheter minskade mot slutet av 1980-talet.

Det övervägande antalet av de ledigheter från riksdagsuppdraget som be- viljats de senaste 30 åren har varit sjuk- och föräldraledigheter. Uppdraget att ingå i regeringens FN-delegation var under 1970-talet och 1980-talet grund för ledighet som regelmässigt beviljades. Detta uppdrag är dock numera förkortat till två veckor, vilket innebär att det i de fallen inte längre kommer i fråga att kalla in en ersättare.

Ett särskilt fall inträffade i oktober 2010 när en ansökan om föräldraledig- het från en riksdagsledamot behandlades. Föräldrapenningen skulle i det fallet dock bara kunna betalas ut med 25 procent eftersom barnet gick i skolan. Hu- vuddelen av ledigheten skulle således inte avse föräldraledighet med föräldra- penning. 75 procent av ledigheten skulle i stället avse annat skäl. Ledamoten avsåg att vara i USA med familjen under ledigheten. Frågan blev då hur man skulle förhålla sig till en ledighet som till huvuddelen inte var föräldraledighet. Om ledigheten hade behandlats som annan ledighet eller enskild angelägenhet skulle ett bifall till ansökan ha fått konsekvenser för praxis för hantering av tjänstledigheter, vilka hittills hanterats restriktivt och som avråtts från. Ledig- heten beviljades inte och ledamoten valde då att avsäga sig sitt riksdagsupp- drag, vilket riksdagen biföll.

I januari 2020 föreslog talmannen att en ansökan om ledighet under tiden den 29 februari–31 mars skulle avslås. Som skäl anfördes att ledighet enligt praxis endast tillåts för uppdrag som statssekreterare, för sjuk- och föräldrale- dighet samt för internationella uppdrag. Den aktuella ansökan grundade sig på andra skäl. Ansökan avslogs av kommaren (kammarens protokoll 2019/20:58, den 15 januari 2020).

I promemorian Talmannens beslut och överenskommelser med grupple- darna (daterad 2020-07-09) redovisas att på ett gruppledarmöte hade frågan väckts om huruvida partigrupperna bör träffa en överenskommelse med en re- kommendation om i vilka fall en ledamot som är misstänkt för brott bör söka ledighet från uppdraget. Gruppledarna diskuterade frågan och talmannen med- delade att han kommer att tillstyrka begäran om ledighet för enskild

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

angelägenhet i enlighet med tidigare praxis när det gäller ledamöter som är föremål för brottsutredning.

Överenskommelsen utvidgades enligt promemorian vid ett gruppledarmöte den 19 februari 2020 till att gälla ledamöter som är föremål för brottsutredning eller annan utredning som bedrivs av en myndighet och som allvarligt kan på- verka förtroendet för ledamoten. I samband med detta gjordes följande förtyd- ligande tillägg till överenskommelsen:

Det faktum att det finns en oenighet mellan en myndighet och en ledamot är i sig inte något som är ägnat att påverka förtroendet för ledamoten. För att ledighet på den grunden ska kunna beviljas måste det därför finnas sär- skilda omständigheter som i det enskilda fallet medför att det finns fog för ledamotens bedömning att han eller hon för närvarande bör avstå från att delta i riksdagens arbete.

Det kan nämnas att begreppet time-out inte förekommer i grundlag, riksdags- ordningen eller någon annan författning. Begreppet används inte inom Riks- dagsförvaltningen. Det har använts av partier, ledamöter och i massmedierna.

Kortare ledighet med avdrag på arvodet

År 2006 infördes en möjlighet till arvodesavdrag vid ledighet av personliga eller särskilda skäl. Bakgrunden var att man ansåg att en ledamot bör kunna begära avdrag på arvodet vid ledighet som talmannen beviljat under tid då ar- betsplenum pågår även om ledigheten är kortare än en månad. Riksdagsstyrel- sen anförde följande motiv till förslaget (framst. 2005/06:RS4 s. 82 f.):

En riksdagsledamot kan inte ta ut semester och erhåller inte någon särskild semesterersättning eftersom han eller hon anses utöva sitt uppdrag på hel- tid och alltid.

Enligt den praxis som utvecklats är man ytterst restriktiv med att bevilja tjänstledighet för att fullgöra verksamhet utanför riksdagen. Detta förslag avser inte att ändra på den praxisen. När det gäller ledighet av andra skäl bör man även i fortsättningen vara mycket återhållsam.

Det förekommer dock tillfällen när en ledamot bör kunna vara ledig från uppdraget och då det kan framstå som stötande om han eller hon trots det får sitt arvode. Skälet till ledigheten kan vara av olika personliga slag eller andra särskilda skäl. Förslaget innebär att ledamoten själv skall kunna begära att arvodesavdrag skall göras vid denna typ av ledighet som tal- mannen kan bevilja som är kortare än en månad. Förslaget innebär alltså ingen ändring av gällande praxis, dvs. att reglerna skall tillämpas ytterst restriktivt och endast då det finns särskilda skäl.

Riksdagens ledamöter får sitt mandat av väljarna i samband med val. Det är ledamotens ansvar att leva upp till detta förtroende. I nästa val avgör väljarna om förtroendet skall förnyas. Det innebär att varje ledamot – i samarbete med sitt parti – själv avgör hur han eller hon skall sköta sitt uppdrag under löpande valperiod, vilka prioriteringar som skall göras och på vilket sätt arbetsinsatsen skall genomföras. Det finns inga formella krav på hur stor arbetsinsats en ledamot skall göra.

- - -

Det skall inte göras något arvodesavdrag när man inte har beviljats någon formell ledighet och i stället tillämpar kvittningsförfarandet.

137

2020/21:URF1

138

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Sedan bestämmelsen infördes 2006 har det förekommit upp till ett tiotal fall där ledamöter begärt avdrag på arvodet under kortare ledighet.

Partiell ledighet

En arbetstagare har enligt föräldraledighetslagen (1995:584) rätt till partiell ledighet, exempelvis med 75, 50 och 25 procent med motsvarande föräldra- penning. Det har aldrig funnits någon möjlighet för ledamöter att beviljas par- tiell ledighet. Det innebär att en ledamot bara kan vara föräldraledig, eller sjuk- ledig, på 100 procent och få helt avdrag på arvodet från riksdagen, dock med viss kompensation enligt reglerna i ersättningslagen.

Kommittén för översyn av riksdagsordningen diskuterade vissa ledighets- frågor och anförde att förtroendeuppdraget som riksdagsledamot är av en spe- ciell natur, och att den praxis som har utvecklats när det gäller skäl som ger rätt till ledighet från uppdraget inte bör ändras (2012/13:URF3 s. 246). När det gällde partiell ledighet anförde utredningen (2012/13:URF3 s. 246 f.):

Ett skäl för att införa ett system med partiell ledighet skulle kunna vara att dagens system är otidsenligt och inte förenligt med hur samhället i övrigt har utvecklats. Detta gäller såväl i fråga om exempelvis föräldraledighet- ens uppdelning mellan föräldrarna som sjukskrivna personers återanpass- ning till arbete.

Skäl mot att införa en möjlighet till partiell ledighet är bl.a. de som ti- digare har framförts av konstitutionsutskottet i samband med frågan om deltidssjukskrivning, att riksdagsarbetet och det uppdrag ledamöterna har fått från väljarna knappast låter sig förenas med partiell ledighet med mycket korta perioder av arbete i riksdagen.

Just frågor som rör omfattningen av uppdraget som ledamot, att det inte är begränsat till arbetstider, inte omfattas av semester och omväxlande ut- övas i Stockholm respektive den egna valkretsen gör att det framstår som mycket svårt att se hur en lösning med exempelvis föräldraledighet på del- tid skulle kunna se ut. Detsamma gäller deltidssjukskrivning då variationen av möjliga begränsningar i arbetsförmågan hos en sjukskriven person är otaliga.

Riksdagsledamöters uppdrag och ställning är mycket speciella, och den lämpligaste lösningen är att varje fråga som faller utanför den nuvarande regleringen får lösas efter förutsättningarna i det enskilda fallet. Det finns mot bakgrund av detta inte tillräckliga skäl att i nuläget genomföra någon förändring av rådande regler och praxis.

10.4.2 Ersättning under ledighet

Regler om ersättning under ledighet finns i 1 kap. 9 § ersättningslagen. Inne- börden är att en ledamot som har beviljats ledighet från sitt uppdrag under minst en månad i följd har rätt till ersättning endast om vissa skäl ligger till grund för ledigheten, nämligen offentligt uppdrag, militärtjänstgöring, sjuk- dom eller något annat förhållande som omfattas av bestämmelserna om rätt till ledighet för arbetstagare hos Riksdagsförvaltningen. Uttrycket ”bestämmel- serna om rätt till ledighet för arbetstagare hos Riksdagsförvaltningen” tar sikte på rätt till ledighet såväl på grund av lag som enligt kollektivavtal, exempelvis

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

vård av barn och föräldraledighet (framst. 2015/16:RS7 s. 115). Vid sjukfrån- varo eller föräldraledighet görs avdrag enligt de bestämmelser som gäller för arbetstagare hos Riksdagsförvaltningen. Ersättning lämnas inte för tid då en ledamot är statsråd eller statssekreterare.

Om en ledamot är ledig kortare tid än en månad betalas ersättning. Som framgått är det enligt 3 kap. 9 § ersättningslagen dock möjligt för en ledamot att vid s.k. korttidsledighet begära avdrag på arvodet, dock endast under tid när det pågår verksamhet i kammaren.

Ledighet som har beviljats av riksdagen eller av talmannen, eller sjukfrån- varo, begränsar inte rätten till avgångsförmåner (12 kap. 6 § och 13 kap. 7 § ersättningslagen). Om en ledighet har pågått i mer än 90 dagar i följd, ska Riksdagsförvaltningen betala ersättning för logikostnad bara om det finns sär- skilda skäl (5 kap. 9 §). En ledamot som är ledig från uppdraget får behålla den tekniska och elektroniska utrustning som Riksdagsförvaltningen tillhan- dahåller. Om det finns särskilda skäl får utrustningen dock krävas tillbaka un- der ledigheten (7 kap. 10 §).

10.5 Närvaro vid voteringar

En bedömningsgrund för om en ledamot deltar i riksdagsarbetet är deltagande i voteringar. För att ge en bild av vad en sådan indikator skulle visa redovisas här vissa uppgifter. Inledningsvis redovisas antalet voteringstillfällen per må- nad under tre riksmöten.

Tabell 13 Antal voteringstillfällen per månad 2016/17–2018/19

 

2018/19

2017/18

2016/17

September

1

3

1

Oktober

1

2

2

November

4

7

5

December

7

6

7

Januari

1

3

3

Februari

3

3

3

Mars

4

7

8

April

5

6

6

Maj

7

8

7

Juni

5

5

7

Juli

0

0

0

Augusti

0

0

0

Totalt

38

50

49

Höst

13

18

15

Vår

25

32

34

Källa: Genomgång av programmet Kammarstatistik.

Av tabellen framgår att antalet voteringstillfällen för respektive månad i stort sett är detsamma under de tre riksmötena. De flesta voteringar äger rum på

2020/21:URF1

139

2020/21:URF1

140

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

onsdagar och torsdagar. Särskilt i december förekommer voteringar också andra veckodagar.

Antalet voteringstillfällen per kvartal 2010/11–2018/19 (utom juli–septem- ber) redovisas i följande tabell.

Tabell 14 Antalet voteringstillfällen per kvartal 2010/11–2018/19

 

Oktober–december

Januari–mars

April–juni

2010/11

11

12

20

2011/12

15

10

22

2012/13

14

12

19

2013/14

17

13

18

2014/15

10

13

16

2015/16

14

12

17

2016/17

14

14

20

2017/18

15

13

19

2018/19

12

8

17

Källa: Genomgång av programmet Kammarstatistik.

Av tabellen framgår att antalet voteringstillfällen för respektive kvartal i stort sett är detsamma under de nio riksmötena.

Närvaron vid voteringar kan redovisas på olika sätt. Om man räknar per voteringstillfälle var 52 ledamöter frånvarande vid minst vart femte tillfälle under riksmötet 2018/19. Tolv ledamöter var frånvarande vid minst 45 procent av tillfällena. Bland dessa finns ledamöter som under riksmötet var sjuk- skrivna flera gånger men varje gång kortare än en månad, dvs. ingen ersättare kallades in. Några av de ledamöter som hade låg närvaro vid voteringarna var kandidater i valet till Europaparlamentet.

Åtta ledamöter var närvarande vid mindre än 50 procent av de 671 vote- ringarna, dvs. vid de enskilda knapptryckningarna, under riksmötet 2018/19. Under riksmötet 2017/18 var nio ledamöter närvarande vid mindre än 50 pro- cent av de 825 voteringarna.

Det ska sägas att kvittningsförfarandet ger utrymme för viss frånvaro från voteringar utan att ledighet formellt beviljats av talmannen. Kvittningsförfa- randet syftar till att undvika att den balans mellan partiblocken som följer av valresultatet rubbas vid voteringar till följd av ledamöters frånvaro. Kvittning innebär att en ledamot som inte kan närvara i kammaren avräknas (kvittas) mot en ledamot av ett motstående parti som också kommer att vara frånva- rande eller avstå från att rösta. Kvittningen sköts av kvittningsmän från re- spektive parti. Kvittningsförfarandet i kammaren bygger på en överenskom- melse mellan partierna, och förfarandet är således inte särskilt reglerat.

I följande tabell visas antalet ledamöter med minst 50 procents frånvaro från voteringstillfällena per kvartal.

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Tabell 15 Antal ledamöter med minst 50 % frånvaro från voteringstill- fällena riksmötena 2016/17–2018/19

 

Antal ledamöter med

Antal voteringstillfällen

 

minst 50 % frånvaro

 

2018/19 okt–dec

3

12

2018/19 jan–mars

12

8

2018/19 april–juni

13

17

2017/18 okt–dec

16

15

2017/18 jan–mars

12

13

2017/8 april–juni

12

19

2016/17 okt–dec

13

14

2016/17 jan–mars

13

14

2016/17 april–juni

6

21

Summa

100

133

Källa: Genomgång av voteringsprotokoll

Antalet varierar mellan 3 och 16 ledamöter. I 100 fall har en ledamot haft minst 50 procents frånvaro under ett kvartal. Vissa ledamöter har minst 50 procents frånvaro under mer än ett kvartal, så det är alltså inte 100 olika ledamöter utan drygt 60 olika ledamöter.

I följande tabell visas ledamöternas frånvaro i olika intervall.

Tabell 16 Frånvaro i procent i olika intervall för riksmötena 2016/17– 2018/19

Frånvaro Antal

100 %11

92–93 %8

80–89 % 11

79–71 % 17

69–60 % 14

50–59 % 39

Summa 100

Av tabellen framgår att det har förekommit 11 gånger att en ledamot har varit frånvarande vid 100 procent av voteringstillfällena under ett kvartal. Vid 39 tillfällen har en ledamot varit frånvarande vid 50–59 procent av voteringstill- fällena (av dessa har frånvaron vid 16 tillfällen varit exakt 50 procent). Således har en ledamot varit frånvarande minst 60 procent av voteringstillfällena under ett kvartal i 61 fall under den studerade perioden. Dessa 61 fall har studerats närmare. Det förekommer undantagsvis att ledamöter har så hög frånvaro vid mer än ett kvartal under en valperiod. Det är i huvudsak två kategorier av le- damöter som haft så hög frånvaro under mer än ett kvartal: dels ledamöter som har uppmärksammats i medierna för sin låga frånvaro i riksdagen, dels några

2020/21:URF1

141

2020/21:URF1

142

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

partiledare. Några av fallen är också ledamöter som har varit sjukskrivna kor- tare tid än en månad, dvs. som inte har haft någon ersättare.

10.6Konstitutionsutskottets ställningstaganden till motioner

Genom åren har konstitutionsutskottet behandlat ett antal motioner om frågor som ledighet från riksdagsuppdraget och om förtroendevaldas frånvaro från riksdagsarbetet. I det följande redovisas relevanta ställningstaganden. Samt- liga motioner har avstyrkts av utskottet och avslagits av riksdagen.

Hösten 2003 avstyrkte utskottet en motion som syftade till en begränsning i möjligheterna för riksdagsledamöter att utföra annat lönearbete vid sidan av sitt riksdagsarbete (bet. 2003/04:KU5 s. 23 f.). Utskottet ansåg att det finns ett värde i att riksdagsledamöter kan vara aktiva i samhället vid sidan av det po- litiska arbetet. För många ledamöter kan det dessutom vara ett grundläggande intresse att genom att fullgöra visst arbete inom ramen för sin yrkesverksamhet vidmakthålla den kompetens och den verksamhet som behövs för att kunna återgå till full verksamhet i yrket efter riksdagsuppdraget. Det måste enligt utskottet i första hand vara en uppgift för den enskilda ledamoten att själv av- göra om hans eller hennes arbetssituation medger ett utrymme att fullgöra andra uppgifter – även lönearbete – än de som hänger samman med riksdags- uppdraget. Ytterst är det självfallet väljarna som i val avgör saken. Det kan inte heller bortses från att en reglering för att förhindra visst arbete utanför riksdagen skulle kunna utesluta vissa grupper från möjligheten att åta sig ett uppdrag som riksdagsledamot. Utskottet vidhöll våren 2005 sin bedömning från hösten 2003 när det gäller utrymmet för att fullgöra uppgifter utöver upp- draget som riksdagsledamot (bet. 2004/05:KU29). Det borde enligt utskottets mening också fortsättningsvis vara den enskilda ledamotens sak att avgöra vil- ket utrymme som finns för sådana uppdrag. I behandlingen av riksdagsstyrel- sens förslag om arvodesavdrag vid kortare ledighet anförde utskottet att för- slaget inte innebar någon ändring av den ytterst restriktiva praxis som gäller för kortare ledigheter än en månad och avstyrkte en motion om utökade möj- ligheter till kortare ledighet (bet. 2005/06:KU33 s. 15).

Utskottet har redovisat att ledighet som är längre än en månad har beviljats för exempelvis tjänst som statssekreterare, för vård av barn och för internat- ionella uppdrag (jfr t.ex. bet. 2006/07:KU4 s. 29).

Utskottet har anfört att ett kvittningsförfarande i praktiken har utvecklats i kammaren som ger utrymme för viss frånvaro från riksdagsarbetet utan att tal- mannen formellt beviljat ledighet. Utskottet har också konstaterat (bet. 2013/14:KU15 s. 7) att en riksdagsledamot är förtroendevald och därmed inte anställd av riksdagen eller Riksdagsförvaltningen.

I 2016/17:KU18 (s. 19 f.) hänvisade utskottet till tidigare ställningstagan- den, att det i första hand måste vara en uppgift för den enskilda ledamoten att själv avgöra om hans eller hennes arbetssituation medger ett utrymme att full- göra andra uppgifter – även lönearbete – än de som hänger samman med

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

riksdagsuppdraget. Ytterst är det väljarna som i val avgör saken. En riksdags- ledamot är förtroendevald och därmed inte anställd av riksdagen eller Riks- dagsförvaltningen. En riksdagsledamot är därför fri att själv bestämma sin ar- betsinsats. Utskottet har hänvisat till riksdagsstyrelsens påpekande att det inte finns några formella krav på hur stor arbetsinsats en ledamot ska göra. Mot- ionsyrkandet gällde möjligheten att avsätta riksdagsledamöter med en hög frånvaro. Motionsyrkanden med samma innebörd har senare avstyrkts med hänvisning till att utskottet vidhåller sin uppfattning (bet. 2017/18:KU27 s. 27 f., och bet. 2018/19:KU30 s. 58 f.)

10.7 Regler i andra parlament

Inte i något europeiskt parlament finns något strikt imperativt mandat.9 I de flesta europeiska parlament finns det regler om närvaro i plenum, och i många parlament finns regler om avdrag på arvodet eller på andra ersättningar om en ledamot inte närvarar. Hur reglerna tillämpas i praktiken är svårare att veta. Intrycket är att reglerna sällan behöver tillämpas. Regler om arvode, trakta- mente och kostnadsersättningar skiljer sig också åt, vilket försvårar jämförel- ser. Det förekommer motstridiga uppgifter om vissa länder vilket kan bero på att reglerna inte tillämpas enligt bokstaven.

Oftast finns reglerna i parlamentens arbetsordningar, som motsvarar riks- dagsordningen. Arbetsordningarna är dock ofta mer detaljerade än riksdags- ordningen.

10.7.1 Nationella parlament i Europa

Genom European Center for Parliamentary Research and Documentation (ECPRD) har två undersökningar om krav på närvaro i plenum och utskott samt sanktioner genomförts, 2010 och 2018.10 Den följande redogörelsen byg- ger på dessa undersökningar, information från parlamentens webbplatser samt svar från de nordiska motsvarigheterna till riksdagens utredningstjänst samt från Spaniens senat.

Enligt undersökningen från 2010 fanns det i 17 av de 24 svarande länderna en rättslig skyldighet att närvara i plenum. I några länder följdes inte skyldig- heten att närvara upp med möjligheter till sanktioner (tjeckiska senaten, Tweede kamer – underhuset – i Nederländerna, Montenegro). Bland länder med sanktioner är den vanligaste åtgärden pekuniära sanktioner (t.ex. Slove- nien, Serbien, Slovakien, Cypern, Ungern, tjeckiska deputeradekammaren, Georgien). De närmare reglerna framgår inte alltid, men det vanliga synes vara

9European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), 2009, Report on the Imperative Mandate and Similar Practices.

10ECPRD 1530 Attendance of Members of Parliament at Plenary meetings, 2010, ECPRD 3683 Disqualification of a Member of the Parliament from holding office when failing to attend meetings, 2018.

143

2020/21:URF1

144

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

att talmannen eller något ledande organ inom parlamentet beslutar om åtgär- der.

I några parlament kan en ledamot förlora sin plats i parlamentet om närva- ron är för låg. I Portugal förlorar en ledamot sin plats i parlamentet om leda- moten utan giltigt skäl inte deltar i ett sammanträde i utskott eller plenum mer än fyra gånger per session. I Österrike förlorar en ledamot sitt mandat om han eller hon är frånvarande från parlamentets möten i mer än 30 dagar utan giltigt skäl. Det är författningsdomstolen som fattar beslutet. Reglerna är i princip de samma för de båda kamrarna. I Finland kan en ledamot skiljas från uppdraget om han eller hon på ett väsentligt sätt och upprepade gånger försummar att sköta sitt uppdrag som riksdagsledamot. I Armenien får inte en ledamot vara frånvarande utan giltigt skäl från mer än hälften av voteringarna under en sess- ion. En ledamot som har så hög frånvaro kan fråntas sitt mandat. I Georgien förlorar en ledamot sitt uppdrag om hon eller han inte deltar i parlamentets arbete utan giltigt skäl under fyra månader. I Ungern förlorar en ledamot sitt uppdrag om hon eller han inte deltar i parlamentets arbete under ett år. I Lett- land och Litauen finns reglar om arvodesavdrag och en ledamot kan fråntas sitt mandat om han eller hon varit frånvarande mer än hälften av mötena i plenum under en session. I Litauen fråntogs en ledamot 2010 sitt mandat av författningsdomstolen efter att ha varit frånvarande från alla möten i en månad. En ledamot av House of Lords förlorar sitt ledamotskap om han eller hon inte har närvarat under en session som varat sex månader eller längre. Regeln in- fördes med House of Lords Reform Act 2014. Under 2016 och 2017 förlorade sex ledamöter sitt ledamotskap av detta skäl; fyra av dem avled strax efter, vilket gör att man kan misstänka att de inte deltog av åldersskäl.

I vissa länder beräknas sanktionerna proportionellt utifrån antalet missade plenum (t.ex. Polen, Portugal och Rumäniens deputeradekammare). I Belgiens representantkammare (Chambre des représentants) finns regler om reducering av arvodet om ledamöterna utan giltigt skäl inte deltar vid voteringar som för- annonserats. Arvodet reduceras enligt följande:

Tabell 17 Reducering av arvode i Belgiens representantkammare

Deltagande vid förannonserade voteringar

Reducering

Minst 80 %

0 %

Mindre än 80 %

10 %

Mindre än 70 %

30 %

Mindre än 50 %

60 %

I spanska deputeradekammaren är ledamöterna skyldiga att delta i möten i plenum och utskott. En ledamot som med avsikt fullständigt avstår från att delta i möten i plenum och utskott kan fråntas vissa rättigheter, bl.a. delar av arvodet. Reglerna har enligt uppgift från deputeradekammaren tillämpats vid två tillfällen. Sammanlagt tre ledamöter har blivit av med sin ersättning för ett år. I spanska senaten kan arvodet för en månad eller mer dras in om en ledamot är frånvarande upprepade gånger utan giltig frånvaro. Enligt uppgift från

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

senaten är enda tillfället då detta tillämpats 1993 då tre senatorer som inte del- tog i arbetet blev av med sin ersättning för en viss tid.

I franska nationalförsamlingen är utgångspunkten att det är obligatoriskt att delta i plenum och utskott. En ledamot som är frånvarande i viss utsträck- ning kan bli av med 25 procent av arvodet. Den franska senaten har i alla fall tidigare haft regler om ekonomiska sanktioner om en senator inte är närva- rande i tillräckligt stor utsträckning. I det italienska parlamentets båda kamrar finns regler om närvaro och möjlighet till avdrag på arvodet om närvaron är för låg.

I tyska förbundsdagen får en ledamot ett avdrag på 200 euro från kostnads- ersättningen om han eller hon inte är närvarande med giltigt skäl vid vissa plenum. Har ledighet beviljats blir avdraget 100 euro.

I brittiska underhuset finns inga formella krav på närvaro.

I några länder anges att det är partigrupperna som kontrollerar närvaron (Tyskland, Storbritannien, Estland, Sverige och Ungern; kan synas lite mot- stridigt eftersom det också uppges att det finns andra regler i några av dessa länder, men det kan vara olika situationer som avses).

Enligt ECPRD kan ledamöter i parlamenten i Kanada och Israel få arvo- desavdrag vid låg närvaro.

10.7.2 Europaparlamentet

Vid varje sammanträde i Europaparlamentets plenum ska det finnas en närva- rolista som ledamöterna ska skriva på. Namnen på de ledamöter som registre- rats som närvarande enligt närvarolistan ska i protokollet från varje samman- träde anges som ”närvarande”. Namnen på de ledamöter som talmannen be- friat från skyldigheten att närvara ska i protokollet från varje sammanträde anges som ”befriade från närvaro”.

Europaparlamentet betalar ut en schablonersättning (traktamente) på 320 euro för varje officiell arbetsdag, förutsatt att ledamöterna skriver på en när- varolista. Ersättningen halveras om ledamöterna under dagar med plenarom- röstningar uteblir från mer än hälften av omröstningarna med namnupprop, även om de är närvarande.

Europaparlamentet betalar ut en ersättning för allmänna utgifter som är kopplade till ledamöternas uppdrag. Ersättningen ska täcka utgifter i ledamo- tens hemland, t.ex. kontorskostnader och kostnader för dator- och teleutrust- ning. Om ledamoten utan giltig orsak är frånvarande under hälften av plenar- sammanträdena under ett parlamentsår (september–augusti) halveras ersätt- ningen. År 2019 var ersättningen 4 513 euro per månad.

10.7.3 De nordiska länderna

I Danmark finns inga regler om krav på närvaro i folketinget. En ledamot är bunden endast av sin egen övertygelse och inte av någon föreskrift från sina väljare (§ 56 Danmarks Riges Grundlov). Det är således ledamoten själv som

145

2020/21:URF1

146

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

bestämmer vad han eller hon ska göra eller inte göra. Motsvarigheten till riks- dagens utredningstjänst i Danmark känner inte till något fall då en ledamot inte deltagit i folketingets arbete men fått ersättning.

I Finland kan riksdagen skilja en ledamot från uppdraget som riksdagsle- damot antingen helt eller för en bestämd tid om ledamoten på ett väsentligt sätt och upprepade gånger försummar att sköta sitt uppdrag som riksdagsleda- mot. Riksdagens beslut fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna och efter att man har inhämtat grundlagsutskottets ställningstagande (28 § grundlagen). Om en riksdagsledamot upprepade gånger underlåter att delta i riksdagens arbete utan något godtagbart hinder, kan riksdagen på förslag av talmanskonferensen besluta att han eller hon för en bestämd tid förlorar sitt riksdagsmannaarvode eller en del av det (2 § lagen om riksdagsmannaarvode). Såvitt den finska utredningstjänsten känner till har ingendera sanktionsmöjlig- het någonsin använts. Den sanktion som finns är att finska tidningar regelbun- det publicerar statistik om ledamöternas närvaro.

I Norge anses det som en plikt att delta i stortingets arbete om man valts till ledamot (63 § grundlagen), och det är straffbart att inte delta i stortingets mö- ten. Detta framgår av 12 § ansvarighetslagen:

Det medlem av Stortinget som uten gyldig forfall undlater å møte på Stor- tinget når dette trer sammen, straffes med bøter. På samme måte straffes den representant som uten gyldig grunn forsettlig unddrar sig fra å delta i Stortingets forhandlinger eller som ikke retter sig efter Stortingets forret- ningsorden.

En ledamot som undandrar sig mötesplikten kan alltså ställas inför Riksrätt och dömas till böter. Ledamoten kan också fråntas sitt uppdrag och/eller röst- rätten för en period.

Det finns inga fall i Norge när en ledamot inte har deltagit i stortingets ar- bete en längre tid utan laga förfall, vilket innebär att man inte vet vad som händer om en ledamot väljer att inte delta.

Ledamöterna har samma skyldighet att delta i utskottens sammanträden som i stortinget. Förfall ska meddelas ordföranden (20 § Stortingets forret- ningsorden).

Ledamöter i alltinget i Island är skyldiga att närvara när det är sammanträde i plenum (dock inte under frågestunder) om de inte har laga förfall, vilket ska anmälas i förväg. Talmannen ska informeras om frånvaro så fort som möjligt och bedöma skälen för dem. Så vitt bekant finns inga regler om ekonomiska sanktioner.

10.8 Överväganden

10.8.1 Inledning

Det svenska statsskicket bygger på folkstyrelse som förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse. Riksdagen är det svenska folkets främsta företrädare. Riksdagsledamoten har

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

mandatet att företräda folket inför de beslut som riksdagen fattar. Ledamöterna har alltså en central och mycket betydelsefull roll som det svenska folkets re- presentanter i riksdagen. Att som folkvald stifta lagar och bestämma statens budget har stor betydelse för människors vardag. Att vara ledamot av Sveriges riksdag är således det viktigaste förtroendeuppdrag man kan ha i Sverige och är förenat med stort ansvar.

Riksdagens ledamöter har fått sitt mandat av väljarna i samband med val. Det är ledamotens ansvar att under hela valperioden leva upp till detta förtro- ende, och i nästa val avgör väljarna om förtroendet ska förnyas. En riksdags- ledamot är förtroendevald och därmed inte anställd av riksdagen eller Riks- dagsförvaltningen. En ledamot ska kunna utföra sitt uppdrag på ett fritt och obundet sätt, utan påtryckningar från andra.

Om en ledamot väljer att inte delta i riksdagsarbetet återspeglas dock inte medborgarnas vilja som den uttryckts vid val i riksdagens beslut. Det aktuella partiet kan inte heller använda det antal ledamöter i riksdagsarbetet som väl- jarna har röstat fram. Den ordning som finns för att hantera långvarig frånvaro är möjlighet till ledighet och att en ersättare då träder in. Ersättarsystemet in- rättades alltså för att medborgarnas vilja som den uttryckts vid val ska åter- speglas i riksdagens beslut, oberoende av om någon eller några av represen- tanterna är förhindrade att delta i besluten. En ledamot som väljer att inte delta i riksdagsarbetet kan således begära ledigt. Erfarenheten under senare tid har dock visat att vissa ledamöter har valt att under lång tid inte delta i riksdags- arbetet utan att begära ledigt.

Att ledamöter under lång tid väljer att inte delta i riksdagsarbetet men ändå får ersättning riskerar att skada väljarnas förtroende för riksdagen och det de- mokratiska systemet. Det är även stötande att arvode betalas ut utan att någon reell arbetsinsats görs. Mot detta ska ställas principen att ledamöterna ska vara fria och obundna, och att väljarna i nästa val avgör om förtroendet ska förnyas. Det ska sägas att det i praktiken är varje parti som har det avgörande inflytan- det över utformningen av valsedeln, även om väljaren i en del fall har möjlig- het att själv nominera en kandidat för ett parti, och att möjligheten till person- röst kan påverka vilka som väljs in. I vilket fall är det uppenbart att avsikten med att varje ledamot ska ha en stark ställning inte syftar till att en ledamot inte ska delta i riksdagsarbetet och samtidigt få ersättning för uppdraget. En stark ställning för ledamoten handlar om att ledamoten inte ska kunna tvingas att rösta eller agera politiskt på ett visst sätt.

Riksdagsstyrelsen har framhållit att de regelverk som rör riksdagsledamö- ternas ekonomiska villkor bör präglas av en balans mellan olika intressen. Le- damöterna måste ges möjlighet att verka under rimliga villkor mot bakgrund av de särskilda krav som innefattas i riksdagsuppdraget. Det är emellertid också viktigt att ersättningen inte uppfattas som överdrivet förmånlig eller omotiverat gynnsam. En sådan reglering riskerar att i förlängningen påverka förtroendet för ledamöterna och för riksdagens arbete negativt (framst. 2016/16:RS7 s. 65).

147

2020/21:URF1

148

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

Redovisningen ovan i avsnitt 10.7 av förhållandena i andra parlament visar att det förekommer krav på närvaro och ibland också regler om sanktioner, ofta arvodesavdrag, vid bristande närvaro. Det är alltså inte något främmande för parlament att ha regler om närvaro och möjlighet till sanktioner vid bris- tande närvaro.

Det finns mot bakgrund av vad som anförts ovan starka skäl att finna en ordning som motverkar att ledamöter utan laga förfall inte deltar i riksdagsar- betet samtidigt som de får ersättning. Erfarenheter från senare år visar att det nu finns ett behov av att reglera frågan. Det är, för att besvara den första frågan i utredningens direktiv, således önskvärt att reglera frågan om ekonomiska sanktioner mot ledamöter som under lång tid väljer att inte delta i riksdagsar- betet. Regleringen bör ta sikte på de mest uppenbara fallen när ledamöter un- der lång tid väljer att inte delta i riksdagsarbetet men ändå får ersättning. Ord- ningen ska vara rättssäker och förutsägbar. Det är viktigt att kriterierna för att avgöra om en ledamot deltar i riksdagsarbetet eller inte är tydliga och mätbara.

I det följande föreslås en sådan ordning. I korthet innebär förslaget att Riks- dagens arvodesnämnd prövar om en ledamot ska anses ha deltagit i riksdags- arbetet eller inte. Kriteriet för att avgöra om en ledamot har deltagit i riksdags- arbetet eller inte är deltagande i voteringar. Har ledamoten varit frånvarande vid minst 60 procent av voteringstillfällena under ett kvartal utan giltigt skäl ska talmannen erinra ledamoten om att om en sådan frånvaro upprepas under ett kvartal under valperioden kommer talmannen att göra en anmälan till arvo- desnämnden. Om talmannen har anmält att en ledamots ogiltiga frånvaro har varit för hög beslutar nämnden om arvodet ska återkrävas. Återkravet gäller för det kvartal när den höga ogiltiga frånvaron upprepas. Nämndens beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

I 5 kap. 2 § RO anges att en ledamot har rätt till arvode för sitt uppdrag av allmänna medel och att närmare bestämmelser om arvode och ekonomiska villkor för ledamöter och ersättare finns i lag. Det bör i denna huvudbestäm- melse anges att ytterligare bestämmelser om arvode och ekonomiska villkor samt om återkrav och jämkning av arvode och andra ersättningar för ledamöter och ersättare finns i lag. Därmed blir bestämmelsen mer informativ.

10.8.2 Riksdagens arvodesnämnd

Riksdagens arvodesnämnd fastställer månadsarvodet för riksdagsledamöter och beslutar om avgångsförmåner för ledamöter. Nämnden beslutar också om jämkning av avgångsförmåner. Som redovisats ovan i avsnitt 10.3.2 var ett tungt vägande skäl för att flytta beslut som rör rätten till ekonomiska avgångs- förmåner från Riksdagsförvaltningen till nämnden att förvaltningen som be- slutsorgan kan ifrågasättas i dessa sammanhang på grund av myndighetens nära samband med riksdagen. En utgångspunkt har också varit att ett och samma organ ska fatta de grundläggande besluten om rätt till alla förmånerna (förs. 2012/13:RS7). Utredningen har även övervägt andra alternativ i fråga om beslutsfattandet i förfarandet när det gäller arvodesavdrag. Det är t.ex.

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

tänkbart att beslutanderätten i stället skulle kunna läggas på talmannen eller t.ex. riksdagsstyrelsen eller Riksdagsförvaltningen. I likhet med vad som gäl- ler i fråga om jämkning, ser utredningen dock betydande fördelar med att lägga beslutanderätten på ett i förhållande till riksdagsledamöterna mer fristående beslutsorgan. Utredningen har därför stannat vid att det är mest ändamålsenligt att Riksdagens arvodesnämnd ges i uppdrag att besluta i frågor om arvodesav- drag.

När det gäller arvodesnämndens uppgifter kan det konstateras att arvodes- nämnden beslutar i vissa fall om jämkning av ersättning. Nämnden får härmed ytterligare en uppgift av liknande karaktär, som kommer att gälla återkrav av arvode. Mot bakgrund av nämndens uppgifter finns det skäl för att ordföran- den i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Det kan nämnas att ordföranden i Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares över- gångsrestriktioner – liksom ordförandena i Riksdagens överklagandenämnd och Valprövningsnämnden – ska vara eller ha varit ordinarie domare. Sedan Riksdagens arvodesnämnd inrättades 1994 har den haft två ordförande, båda ordinarie domare.

Mot bakgrund av uppgifterna för arvodesnämnden bör det således föreskri- vas att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Därmed säker- ställs att det finns juridisk kompetens i nämnden.

Riksdagens arvodesnämnd kommer för sin prövning att behöva uppgifter från Riksdagsförvaltningen om bl.a. en ledamots närvaro vid voteringstill- fällen. Innan ett beslut om återbetalningsskyldighet fattas ska arvodesnämnden inhämta yttranden från ledamoten och den partigrupp som ledamoten tillhör eller tillhört. Det kan också finnas skäl för nämnden att inhämta upplysningar och yttrande från talmannen.

10.8.3 Deltagande i voteringar

Det handlar här om att finna en ordning som tar sikte på de mest uppenbara fallen när ledamöter under lång tid väljer att inte delta i riksdagsarbetet men ändå får ersättning. Det ska sägas att det finns olika delar av riksdagsuppdra- get. Konstitutionsutskottet har framhållit att ledamotskapet inte bara utförs i samband med riksdagens verksamhet i formell mening utan också utanför riks- dagen – i den egna valkretsen, i partiorganisationen m.m. En riksdagsledamot har alltså en dubbel roll som beslutsfattare och representant.

Utredningen kan konstatera att den formellt sett mest centrala delen av riks- dagsarbetet är att delta i beslutsfattandet i riksdagen genom voteringar i kam- maren. Det är genom att delta i voteringar som ledamoten är med och fattar bindande beslut. Om en ledamot är frånvarande vid en stor del av voterings- tillfällena under en längre period utan giltigt skäl skadar ledamoten väljarnas förtroende för riksdagen. Utfallet av voteringarna riskerar också som en följd av ett sådant beteende att avvika från väljarnas utslag i valet till riksdagen. Voteringar i kammaren är alltså en central del av fullgörandet av riksdagsupp- draget. Utredningen anser att det inte är rimligt att en ledamot utan giltigt skäl

149

2020/21:URF1

150

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

är frånvarande från många voteringar under en längre tid. Som redan anförts bör en sådan frånvaro därför medföra att åtgärder vidtas.

Det har förekommit att riksdagsledamöter mer eller mindre öppet har de- klarerat att de avser att inte delta i riksdagsarbetet. De har inte begärt ledigt från riksdagsuppdraget eller att få lämna uppdraget helt. Dessa ledamöter har sedan varit frånvarande från voteringarna under lång tid samtidigt som de fått arvode. Utredningens genomgång visar att den gräns om 60 procents frånvaro som föreslås nedan för att bedöma om en ledamot har avstått från att delta i riksdagsarbetet i så stor omfattning att arvodesavdrag bör ske är så pass hög att i allt väsentligt endast ledamöter som medvetet varit frånvarande under en längre tid kommer upp i så hög frånvaro. Genom att det finns en tydlig gräns vet ledamöterna vad som gäller.

Utredningen har övervägt om närvaro vid utskottssammanträden bör beak- tas. Genomgångarna av närvaro vid utskottssammanträden för de ledamöter som varit frånvarande vid minst 60 procent av voteringstillfällena under ett kvartal visar dock att närvaron vid utskottssammanträden genomgående är mycket låg, så att beakta sådan närvaro skulle sannolikt inte leda till någon beaktansvärd skillnad i utfall. Dessutom sitter inte alla ledamöter i utskott, och utskottens sammanträdesfrekvens varierar. Det ska också betonas att det är vid kammarens voteringar som ledamöterna utövar sin befogenhet att delta i det bindande beslutsfattandet när det gäller lagar och statens budget.

Ordningen för arvodesavdrag ska vara tydlig och förutsägbar och genom att den endast kommer att avse voteringar blir det tydligt vad som gäller. Det kan också sägas att partilösa ledamöter med denna utrednings förslag i en an- nan del normalt inte kommer att sitta i några utskott.

Det kan vidare nämnas att genomgången av förhållandena i andra länder visade att i 17 av 24 länder finns en rättslig skyldighet att närvara i plenum, och i ett antal länder åtföljs detta av möjlighet till pekuniära sanktioner. I några parlament finns också krav på närvaro i utskott men de flesta parlament tar alltså sikte på kammarens sammanträden och voteringar.

Giltiga skäl för frånvaro

Det kan finnas fall där ledamöter har godtagbara skäl för hög frånvaro. Utred- ningen har övervägt vilka skäl som ska anses vara giltiga för att frånvaron inte ska ingå i bedömningen av om en tjänstgörande ledamot ska bli föremål för återkrav av arvodet. De skäl som kan anföras för giltig frånvaro är:

sjukskrivning och föräldraledighet under kortare tid än en sammanhäng- ande månad (dvs. när en ledamot inte är ledig från riksdagen minst en må- nad)

familjeskäl

internationella uppdrag.

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

En ledamot kan vara sjukskriven eller föräldraledig under en kortare period än en månad och får då ingen ersättare. En ledamot som är sjukskriven eller för- äldraledig deltar inte i voteringarna, och frånvaron är naturligtvis godtagbar.

Med familjeskäl avses att familjesituationen har inneburit att ledamoten har behövt vara frånvarande vid voteringar. Enligt lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl har en arbetstagare rätt till ledighet från sin anställning av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Många kollektivavtal ger också möjlighet till tjänstledigt med bibehållen lön när någon nära anhörig är svårt sjuk eller har avlidit. Ofta medges betald le- dighet i upp till tio dagar efter en anhörigs bortgång och begravning. Riksdags- ledamöter omfattas inte av dessa bestämmelser, men bestämmelserna ger till en del en grund att utgå från i bedömningen av om frånvaron ska anses vara giltig. Det ska påpekas att de familjeskäl som kan åberopas i det nu aktuella sammanhanget omfattar fler aspekter än de ”trängande familjeskäl” som avses i lagen om rätt till ledighet av trängande familjeskäl. Ledamöter kan normalt inte vara lediga från sitt uppdrag kortare perioder av familjeskäl, men famil- jeskäl kan vara en godtagbar grund för frånvaro från voteringar. Det kan före- komma att en ledamot behöver vara frånvarande under en längre tid på grund av familjeskäl. Enskilda skäl av privat natur kan vara en liknande omständig- het som innebär att frånvaron kan vara godtagbar.

Ytterligare en grund för giltig frånvaro är internationella uppdrag. Med detta avses uppdrag som en ledamot har fått via riksdagen, t.ex. deltagande i parlamentariska församlingar som Nordiska rådet eller Europarådets parla- mentariska församling. Det kan också gälla andra internationella uppdrag, som normalt fås av eller genom den svenska regeringen, t.ex. medlare i en internat- ionell konflikt.

Det kan finnas liknande omständigheter som de som räknats upp ovan som bör beaktas. För att skapa en möjlighet att väga in sådana omständigheter bör det i lagtexten anges att annan liknande omständighet ska vara ett skäl för gil- tig frånvaro.

Under exceptionella omständigheter, som inte behöver avse en enskild le- damot, kan det vidare vara acceptabelt med hög frånvaro vid voteringar. Ett exempel är om partierna kommer överens om att begränsa närvaron vid vote- ringar, t.ex. på grund av en pågående epidemi. I lagtexten bör således anges att om det finns synnerliga skäl får det bortses från frånvaro också på annan grund än de som redovisats ovan.

Vidare har utredningen övervägt om uppdrag kopplade till partipolitiskt ar- bete bör kunna anses vara en grund för giltig frånvaro från voteringar. Parti- politiska uppdrag bör i allt väsentligt kunna skötas vid andra tillfällen än när det är votering i kammaren och bör således inte vara grund för giltig frånvaro i de bedömningar som är aktuella här. Det ska dock påminnas om att gränsen för frånvaro utöver den som omfattas av de skäl som redovisats här är så pass hög som 60 procent av voteringstillfällena. Det innebär att det finns visst ut- rymme för en ledamot att vara frånvarande i viss omfattning, t.ex. för

151

2020/21:URF1

152

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

partipolitiska uppgifter, utan att frågan om arvodesavdrag aktualiseras. Som framgår av beskrivningen av kvittningssystemet kan partipolitiska uppgifter vara en grund för att få kvittning.

Undantag för partiledare och språkrör

Oftast är partiledare och språkrör som inte sitter i regeringen ledamöter av riksdagen. De har en särskild roll i sitt parti och i politiken som innebär att fokus kan ligga på andra delar av riksdagsuppdraget. I formuleringen av sitt partis politik i riksdagen har de en viktig roll. De deltar vidare i partiledarde- batter i riksdagen. Utredningen anser att det får godtas att de har låg närvaro vid voteringarna utan att det för den skull finns skäl att ifrågasätta om de deltar i riksdagsarbetet. De bör således inte omfattas av den föreslagna ordningen och kommer alltså inte att kunna bli föremål för arvodesavdrag även om de är frånvarande vid många voteringstillfällen.

Kvittningssystemet bör inte beaktas

Utredningen har övervägt om kvittningssystemet bör beaktas vid bedöm- ningen av giltiga skäl för frånvaro på så sätt att en riksdagsledamot som fått kvittning av sitt parti alltid skulle anses ha giltigt skäl för sin frånvaro från ett voteringstillfälle. Utredningen har dock kommit till slutsatsen att deltagande i kvittningssystemet inte bör beaktas. Alla partier är inte med i kvittningssyste- met och partilösa ledamöter är inte med i kvittningssystemet. Vidare är kvitt- ningssystemet, som kan förändras över tid, oreglerat, och rimligen bör det för- bli så. Det förekommer förvisso att ledamöter är frånvarande från voteringar som en följd av kvittningssystemet även av skäl som inte utgör giltiga skäl för frånvaro enligt den lagstiftning som här föreslås, men en ledamot som kvittas ut vid enstaka voteringstillfällen kommer inte på den grunden att vara i när- heten av att vara frånvarande vid 60 procent av voteringstillfällena. Det hand- lar i första hand om kvittning för partipolitiska uppgifter och vad som kan kal- las ’renodlad kvittningsfrånvaro’, dvs. att vara frånvarande för att en riksdags- ledamot i något annat parti har kvittningsgill anledning att vara frånvarande. Partigruppen bör dock, liksom ledamoten, vara uppmärksam på att kvittning av skäl som inte nämns i den här föreslagna lagstiftningen inte medges i sådan utsträckning att 60-procentsgränsen överskrids. Det vore olyckligt om en par- tigrupp, genom att medge kvittning i för stor utsträckning, t.ex. för att gruppen önskar att en ledamot ska utföra partipolitiska uppgifter, skulle medverka till att en ledamot överskred denna gräns.

Frånvarons tidsspann och omfattning

Syftet med den ordning som föreslås här är att motverka att ledamöter under lång tid inte deltar i riksdagsarbetet samtidigt som de får arvode, vilket innebär att det är lämpligt att bedöma närvaron vid voteringar under ett kvartal. Vote- ringarna infaller i allt väsentligt under kalenderårets första, andra och fjärde

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

kvartal. Det är alltså närvaron vid voteringarna under dessa kvartal som kom- mer att ligga till grund för bedömningen av en ledamots frånvaro.

Vid varje voteringstillfälle förekommer normalt flera voteringar. Antalet voteringar varierar mellan olika voteringstillfällen, och det är rimligt att be- trakta de olika voteringstillfällena som jämbördiga när det gäller att bedöma en ledamots deltagande. Närvaron ska alltså beräknas utifrån antalet voterings- tillfällen, inte antalet voteringar.

En självklar utgångspunkt är att en riksdagsledamot ska vara närvarande vid alla voteringstillfällen. Att delta i voteringar är en viktig del av uppdraget. Partigrupperna kontrollerar noga närvaro och frånvaro i kammaren, inklusive skälen för frånvaro. Enligt partigruppernas interna regler ska den ledamot som anser sig ha behov av att vara frånvarande från ett voteringstillfälle anmäla detta i förväg till sin partigrupp. Utredningens genomgång visar också att de allra flesta riksdagsledamöter har god närvaro vid voteringarna. Syftet med den ordning som föreslås här är att identifiera ledamöter som har hög frånvaro utan giltigt skäl under lång tid. Detta är inte ett omfattande problem. Ett fåtal ledamöter har under senare år agerat på detta sätt. För att finna dessa fall visar utredningens genomgång att en gräns om minst 60 procents frånvaro från vo- teringstillfällena under ett kvartal är lämplig.

Det handlar om att uppnå en balans mellan å ena sidan administrativa granskningsinsatser och å andra sidan nyttan med dessa i form av att upptäcka ledamöter som har omfattande ogiltig frånvaro från voteringstillfällen. Om procentsatsen sätts för lågt skulle stora arbetsinsatser sannolikt läggas på att granska ett stort antal ledamöter som har haft legitima skäl att vara frånva- rande. En alltför låg procentsats skulle också riskera att försvåra bibehållandet av kvittningssystemet, eftersom benägenheten att låta sig kvittas ut för att en ledamot från ett annat parti har kvittningsgill anledning att vara frånvarande troligen skulle minska påtagligt om några tillfällen av sådan ’renodlad kvitt- ningsfrånvaro’ skulle medföra risk för arvodesavdrag. Utredningen har över- vägt om gränsen borde vara 50 procent istället för 60 procent, men har gjort bedömningen att en sänkning av gränsen från 60 till 50 procent skulle medföra påtagligt fler ärenden att hantera, utan att nämnvärt fler fall av omfattande, ogiltig frånvaro skulle uppdagas. Det nu sagda innebär inte att förväntan är att en riksdagsledamot ska delta i 41 procent av alla voteringstillfällen. Utgångs- punkten är att varje ledamot ska delta i 100 procent av voteringstillfällena. 60- procentsgränsen handlar om att bygga ett system för att upptäcka de klander- värda fallen, utan att behöva granska stora mängder ärenden där frånvaron är legitim.

För att en ledamot ska bli föremål för arvodesavdrag ska det vara den ogil- tiga frånvaron som uppgår till minst 60 procent under ett kvartal; frånvaro som beror på de giltiga skäl som redovisats ovan ska inte ingå i bedömningen. Från- varo från voteringar när en ledamot beviljats ledigt av talmannen eller kam- maren räknas naturligtvis inte med.

Återkrav av arvodet för ett helt kvartal är en förhållandevis kraftfull åtgärd. Dessutom kan frånvaro från voteringar bero på att ledamotens partigrupp har

153

2020/21:URF1

154

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

önskat att ledamoten ska utföra vissa partipolitiska uppgifter som äger rum samtidigt som voteringar och därför beviljat ledamoten kvittning i en omfatt- ning som visat sig bli för stor. Det är således av flera skäl rimligt att en ledamot blir uppmärksammad på att han eller hon riskerar att drabbas av återkrav innan Riksdagens arvodesnämnd fattar ett sådant beslut. Det innebär att om en leda- mot är frånvarande vid minst 60 procent av voteringstillfällena under ett kvar- tal utan giltigt skäl ska talmannen påminna ledamoten om reglerna för återbe- talning. Talmannen bör således klargöra för ledamoten att om han eller hon under valperioden återigen är frånvarande vid minst 60 procent av voterings- tillfällena under ett kvartal utan giltigt skäl kommer talmannen att anmäla från- varon till Riksdagens arvodesnämnd.

Ordningen innebär alltså att det inte blir något ärende hos arvodesnämnden på grundval av uppgifter under bara ett kvartal. Därigenom får ledamoten möj- lighet att ändra sitt beteende och delta mer i riksdagsarbetet så att frågan inte prövas av arvodesnämnden och inget återkrav kommer att ställas. Om ledamo- ten sedan är frånvarande minst 60 procent i ytterligare ett kvartal under valpe- rioden utan giltigt skäl ska talmannen dock anmäla ett ärende.

Om en ledamot har varit frånvarande minst 60 procent i två kvartal utan giltigt skäl kommer varje nytt kvartal under valperioden när ledamoten har en sådan frånvaro att omfattas av ordningen med arvodesavdrag. Varje ny valpe- riod innebär att frånvaron bedöms från valperiodens början, dvs. hög ogiltig frånvaro från en tidigare valperiod kommer inte att ingå i bedömningen.

10.8.4 Åtgärdens innehåll – återkrav av arvodet

När talmannen har anmält en ledamots frånvaro hos Riksdagens arvodes- nämnd ska nämnden pröva om en ledamot har varit frånvarande från minst 60 procent av voteringstillfällena under den tid – två kvartal – som ärendet avser. Arvodesnämndens prövning kommer första gången en ledamot granskas att avse närvaron vid båda kvartalen, men sanktionen kommer i det fallet endast att avse det andra kvartalet. Som anförts ovan är skälet att det är rimligt att en ledamot ska ha fått en erinran – innan återkrav av arvodet kan beslutas – om att högre närvaro krävs för att ledamoten inte ska bli föremål för arvodesav- drag. Om ledamoten återigen är frånvarande vid minst 60 procent av vote- ringstillfällena kommer prövningen endast att avse det nya kvartalet.

Om en ledamot inte har deltagit i riksdagsarbetet trots att ledamoten har fått ett påpekande från talmannen om att ledamoten utan giltigt skäl har varit från- varande minst 60 procent av voteringstillfällena ligger det närmast till hands att aktualisera återbetalning av arvodet. Ledamoten bör alltså få ett återkrav på arvodet för det andra kvartal som ledamoten var frånvarande under. Hela ar- vodet för det kvartalet bör återkrävas. Det finns ingen grund för partiell ledig- het från riksdagen, och återkraven bör således inte vara av partiell natur.

Ett beslut om återkrav av utbetalda arvoden innebär i praktiken ett påtagligt ingrepp i en ledamots lagreglerade förmånsrättigheter. Återkravet kan be- loppsmässigt bli betydande. Utredningen anser att det är rimligt att ett beslut

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

av Riksdagens arvodesnämnd, i likhet med nämndens beslut om inkomstga- ranti, omställningsstöd och efterlevandeskydd, får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol.

När ett beslut om återkrav har fått laga kraft får ett återbetalningsförfarande inledas. Det bör vara Riksdagsförvaltningen som framställer återkravet. För närvarande finns särskilda återkravsregler för tidigare riksdagsledamöter för felaktigt utbetald ålderspension, inkomstgaranti och ekonomiskt omställnings- stöd. Det är Statens tjänstepensionsverk (SPV) som sköter verkställigheten av beslut om återkrav i dessa fall.

Den tid som en ledamot är ledig från riksdagsuppdraget ingår enligt gäl- lande regler i den tid som ligger till grund för avgångsförmåner. Om en leda- mot får arvodesavdrag eftersom ledamoten inte deltagit i riksdagsarbetet ska dock ett sådant arvodesavdrag påverka avgångsförmånerna. Den tid som leda- moten fått arvodesavdrag för bör således inte räknas in i den tid som kvalifi- cerar ledamoten för avgångsförmåner. Arvodesnämnden ska alltså när den fat- tar sina beslut om avgångsförmåner väga in om en ledamot har fått arvodes- avdrag. Nämnden bör bortse från den tid som arvodesavdraget avser vid be- räkningen av underlaget för inkomstgaranti och omställningsstöd. Den tid som en ledamot har fått arvodesavdrag för ska inte heller räknas med som underlag för pensionsrätt.

Övriga förmåner bör inte bli föremål för återkrav

Riksdagens ledamöter har rätt till olika slags förmåner. En utgångspunkt skulle kunna vara att samma principer som tillämpas för ledamöter som är lediga utan ersättning tillämpas vid beslut om arvodesavdrag. En skillnad är dock att be- slutet om arvodesavdrag för en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet kom- mer att fattas i efterhand, medan ledighet begärs och beviljas i förväg. Vidare bör inte åtgärderna innebära att en ledamots möjlighet att utöva eller återuppta uppdraget försvåras. Strävan bör vara att ledamoten ska återuppta uppdraget och inte tjänstgöra som ledamot utan att delta i riksdagsarbetet. Det innebär t.ex. att eftersom en ledamot i praktiken behöver den tekniska och elektroniska utrustningen för att kunna delta i riksdagsarbetet bör inte utrustningen krävas tillbaka. Ett beslut om sanktioner mot en ledamot som inte deltar i riksdagsar- betet ska avse förfluten tid, inte framtid.

Med den ordning som föreslås här kan en ledamot ha deltagit i ett mindre antal voteringar och ändå bli föremål för arvodesavdrag. En ledamot kan alltså ha rest till Stockholm för att delta i voteringar och då använt sitt övernattnings- boende. Det skulle krävas allt för mycket detaljreglering för att avgöra i vilken omfattning andra ersättningar och förmåner än arvodet skulle krävas tillbaka. Med återkrav på arvodet i efterhand försvåras inte för någon ledamot att utöva uppdraget framåt i tiden. Däremot bör alltså inte övriga ersättningar och för- måner krävas tillbaka med anledning av låg närvaro vid voteringarna.

155

2020/21:URF1

156

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

10.8.5Talmannen bör anmäla frånvaron till Riksdagens arvodesnämnd

Talmannen leder riksdagens arbete, och är den som beviljar ledighet utom för ledigheter om en månad eller längre då kammaren beslutar om ledighet för andra skäl än sjukdom eller föräldraledighet (om kammaren inte sammanträ- der under en månad får dock talmannen besluta om ledigheten ska beviljas). Också i de fall när kammaren beslutar om ledighet ska beviljas eller inte har talmannen i praktiken en viktig roll genom att förbereda kammarens beslut. Mot bakgrund av talmannens centrala roll både i riksdagsarbetet i allmänhet och i frågor om ledigheter mer specifikt bör således talmannen vara den som anmäler till Riksdagens arvodesnämnd om en ledamot väljer att inte delta i riksdagsarbetet. Talmannen (och i förlängningen Riksdagens arvodesnämnd) kommer att behöva underlag för sina bedömningar och beslut. I de delar som rör deltagande i voteringar och sjukfrånvaro och föräldraledighet kommer kammarkansliet att få en central roll.

Talmannen bör för varje kvartal få en förteckning över de ledamöter vars frånvaro vid voteringstillfällena det gångna kvartalet överstiger 60 procent och uppgifter om dessa ledamöters föräldraledighet etc. Talmannen ska, på grund- val av de uppgifter som finns tillgängliga om berörda ledamöters frånvaro, pröva om ledamöterna har haft godtagbara skäl för frånvaron. De skäl som ska anses godtagbara har redovisats ovan. Om talmannen på detta underlag kan avgöra att det finns godtagbara skäl för frånvaron vidtar han eller hon inte några ytterligare åtgärder.

Om talmannen inte på detta underlag kan avgöra om det finns godtagbara skäl ska talmannen kontakta den berörda ledamoten och ledningen för leda- motens partigrupp. Ledamoten och partigruppen kan anföra att ett eller flera av de skäl som nämnts föreligger. Vid talmannens prövning av om det rör sig om giltig frånvaro bör en utgångspunkt vara att talmannen inte ska överpröva partigruppernas bedömningar. Det innebär att om en partigrupp har gjort be- dömningen att det är acceptabelt att en ledamot under en lång tid inte deltar i voteringar med hänvisning till de skäl som här angetts som godtagbara bör talmannen normalt inte initiera ett ärende om arvodesavdrag. Men partigrup- pen bör samtidigt inte ges vetorätt i frågan. Talmannen bör i stället alltid göra en egen slutlig bedömning av om skälen för att en ledamot har varit frånva- rande är tillräckliga för att en varning inte ska utfärdas eller för att ett ärende inte ska initieras.

Om talmannen och riksdagsledamoten är oense vad gäller om ledamoten haft 60 procents ogiltig frånvaro eller inte har talmannen möjlighet att utfärda en varning mot ledamotens nekande. Eftersom en varning inte har några rätts- verkningar förrän ett andra kvartal med ifrågasatt frånvaro inträffar finns inte tillräckliga skäl för att ge ledamoten möjlighet att få talmannens varning över- prövad, t.ex. hos nämnden eller domstol. Skulle ledamoten därefter ha 60 pro- cents misstänkt ogiltig frånvaro under ytterligare ett kvartal och talmannen gör en anmälan till nämnden kommer nämnden förstås att pröva frånvarons giltig- het för båda de aktuella kvartalen. Om nämnden då anser att talmannen gjort

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

en felaktig bedömning vad gäller det första kvartalet, men inte det andra, får nämndens beslut innebörden av en varning. (Nämnden kan inte besluta om sanktioner, men om ledamoten har 60 procents ogiltig frånvaro ett senare kvar- tal kan nämndens första beslut innebära att nämnden kan besluta om sankt- ioner vid detta senare tillfälle.) Om nämnden anser att talmannen gjort en fel- aktig bedömning vad gäller både det första och det andra kvartalet undanröjs talmannens varning och några sanktioner utgår inte.

Även om en ledamot har lämnat sin partigrupp och uppträder som partilös kan talmannen kontakta gruppledaren för den partigrupp som ledamoten val- des in för. Förhållandet mellan den tidigare partigruppen och ledamoten kan vara komplicerat, och talmannen får visa varsamhet i kontakterna. Den tidigare partigruppens bedömningar kan påverkas av speciella omständigheter i sam- band med att ledamoten har lämnat partigruppen. När det gäller partilösa le- damöter kan talmannen således få en större roll i bedömningen av om ledamo- tens skäl för låg närvaro ska anses godtagbara.

Om talmannen märker att en ledamot verkar avstå från att delta i riksdags- arbetet kan talmannen kontakta ledamoten redan innan de kvartalsvisa uppgif- terna om närvaro vid voteringarna har sammanställts. Om ledamoten då har för avsikt att inte delta i riksdagsarbetet kan ledamoten ansöka om ledighet från uppdraget som riksdagsledamot eller begära att få lämna uppdraget. Tal- mannen kan meddela att han eller hon kommer att tillstyrka en ansökan om ledighet om den kan motiveras av ledamoten. Detta innebär inte att praxis för när en ledighetsansökan ska beviljas påverkas.

Endast talmannen bör ha rätt att anmäla en ledamots frånvaro hos

Riksdagens arvodesnämnd

Det kan övervägas om någon annan än talmannen – t.ex. partigrupperna eller riksdagsstyrelsen – ska kunna anmäla att en ledamot inte deltar i riksdagens arbete, men av följande skäl bör det endast vara talmannen som ska ha rätten att initiera ett ärende om arvodesavdrag. En utgångspunkt är att Riksdagens arvodesnämnd ska besluta om åtgärder mot ledamöter som inte deltar i riks- dagsarbetet men nämnden ska inte själv kunna initiera ett ärende.

I praktiken är det i första hand berörd partigrupp som märker om en ledamot inte deltar i riksdagsarbetet, och en ledamots val att inte delta meddelas nor- malt den egna partigruppen. Det finns inget som hindrar att en partigrupp un- der hand påkallar talmannens uppmärksamhet om en ledamot inte deltar i riks- dagsarbetet. Det är dock inte lämpligt att det ligger i partigruppernas händer att kunna anmäla ledamöter som inte deltar i riksdagsarbetet. Relationen mel- lan en partigrupp och en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet torde vara ansträngd och kan vara komplicerad. Om en partigrupp får denna möjlighet skulle partigruppen kunna få en allt för stark ställning i förhållande till de en- skilda ledamöterna och det skulle kunna uppfattas som att partigruppen straf- far misshagliga ledamöter. Det förekommer också att en ledamot lämnar sin partigrupp och uppträder utan partibeteckning, s.k. politisk vilde. Relationen

157

2020/21:URF1

158

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

mellan en sådan ledamot och den partigrupp som ledamoten valdes in för kan vara av olika slag och inte heller när det gäller en sådan ledamot synes det lämpligt att en partigrupp kan anmäla ärenden.

Riksdagsstyrelsen leder Riksdagsförvaltningen och överlägger om plane- ringen av riksdagsarbetet. Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordfö- rande och tio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig för en valperiod. Riksdagens ledamöter är dock inte anställda av Riksdagsförvaltningen och sty- relsen är inte arbetsgivare för ledamöterna. Riksdagsstyrelsen är en myndig- hetsstyrelse och leder inte kammararbetet. En ordning där riksdagsstyrelsen anmäler ledamöter skulle innebära att styrelsen får en uppgift som är främ- mande för den.

10.8.6 Tidsgräns för anmälan

Med ordningen att talmannen strax efter utgången av varje kvartal ska följa upp närvaron och följa upp om en ledamot har varit frånvarande vid mer än 60 procent av voteringarna bör talmannen vidta eventuella åtgärder inom en rim- lig tid. Normalt bör talmannen kunna fatta ett beslut om att påminna en leda- mot om reglerna eller göra en anmälan till arvodesnämnden inom en till två månader eller högst ett kvartal. När det gäller frånvaro för årets andra kvartal, där en sammanställning kan göras först sedan det sista arbetsplenumet i juni hållits, kan dock mer tid hinna gå. Sammantaget bör talmannen fatta beslut senast inom sex månader efter att kvartalet löpt ut. Det innebär att om inte talmannen har fattat något beslut som avser en ledamots frånvaro under t.ex. andra kvartalet före december månads utgång kan inte ledamoten bli föremål för någon åtgärd som rör det andra kvartalet.

10.8.7 Författningsreglering

Utredningens förslag ger anledning till ändringar i riksdagsordningen, lagen (2012:883) med instruktion för Riksdagens arvodesnämnd och lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter.

Det ska i detta sammanhang nämnas att riksdagsstyrelsen har tillkallat en särskild utredare för att göra en översyn av vissa frågor som gäller riksdagsle- damöternas rätt till ersättning. I uppdraget ingår bl.a. att överväga

regleringen av ledamöternas rätt till traktamente, övernattningsboende och logiersättning

regleringen av medföljande resenärer och delade resor

införandet av regler om preskription av anspråk på resekostnadsersättning, traktamente och arvode

införandet av regler om återkrav och om sanktioner.

Utredningen om riksdagsledamöternas ersättningar har fått tilläggsdirektiv i frågan om årskort för tåg. Både uppdraget och tilläggsuppdraget ska redovisas senast den 15 december 2020. Förslagen från 2019 års riksdagsöversyn

10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET

2020/21:URF1

kommer att behöva samordnas med förslagen från Utredningen om riksdags- ledamöternas ersättningar, särskilt den del av den senare utredningens övervä- ganden som rör införandet av regler om återkrav och om sanktioner.

159

2020/21:URF1

11 Val av talman och vice talmän

Bedömning i korthet

Det finns inte tillräckliga skäl för att föreslå en ändring av bestämmelserna om förfarandet vid val av talman och vice talmän.

11.1 Direktiven

I direktiven redovisas att riksdagen vid det första sammanträdet efter ett val, enligt 4 kap. 2 § RF, ska välja en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman. Valen gäller till valperiodens slut. Förfarandet är reglerat i 3 kap. 4 § RO. Om det bara finns en nominerad kandidat sker valet med acklamation. Om det finns flera kandidater sker valet som huvudregel med slutna sedlar. Om en kandidat får mer än hälften av rösterna i första omgången är han eller hon vald. Men om en sådan röstövervikt inte uppnås ska ett nytt val genomfö- ras. Om ingen av kandidaterna får mer än hälften av rösterna då heller ska ett tredje val genomföras mellan de två kandidater som vid den andra omröst- ningen fick flest röster. Vid den tredje omröstningen är den kandidat vald som får flest röster.

Skälet till att förfarandet upprepas i den andra omröstningen är att ledamö- terna, i ljuset av utgången i den första omgången, ska få tillfälle att uttrycka sin uppfattning och byta kandidat så att någon av kandidaterna därmed kan få mer än hälften av rösterna i den andra omgången. I praktiken har det dock visat sig att partierna inte byter kandidat vid andra omröstningen, vilket innebär att valet därför normalt ändå avgörs först vid tredje omröstningen. Förfarandet är tidskrävande, och nyttan av att genomföra tre omröstningar har ifrågasatts. Det skulle exempelvis kunna övervägas att i stället införa en ordning med endast två omröstningar, där den som får flest röster vid den andra omröstningen blir vald. Ledamöterna skulle då fortfarande få tillfälle att visa sin uppfattning ge- nom att vid den andra omröstningen välja en andrahandskandidat. Utredningen ska därför se över proceduren för val av talman och vice talmän och vid behov föreslå förändringar.

11.2 Bakgrund till gällande ordning

Den nuvarande ordningen att talmännen utses av riksdagen infördes 1920. In- nan dess hade kungen utsett talmännen, utom under 1700-talets frihetstid och när det gällde prästeståndet, där ärkebiskopen var självskriven talman. Anled- ningen till att kungen utsåg talmän var talmännens rätt att vägra proposition om ett förslag ansågs strida mot grundlag. Talmannen skulle ha en oberoende ställning i förhållande till åsikterna inom kammaren. Konstitutionsutskottet anförde dock redan 1891 att man inte kunde förutsätta att kamrarna skulle utse

160

11 VAL AV TALMAN OCH VICE TALMÄN

2020/21:URF1

personer som inte skulle göra till sin högsta uppgift att iaktta grundlagen. Om det fanns en sådan fara skulle den i alla fall inte vara större än den som kunde finnas om kungen utsåg talmännen. Efter Gustav III:s statsvälvning framträdde möjligheten att vägra proposition som ett viktigt medel för kungen att påverka ständernas beslut. Det fanns upprepade exempel på att talmännen vägrade pro- position på befallning av kungen eller i enlighet med hans antydda vilja. I 1809 års regeringsform behölls visserligen kungens rätt att vägra proposition, men i 1810 års riksdagsordning fick konstitutionsutskottet befogenheten att avgöra en tvist mellan kammaren och talmannen då den senare vägrar proposition mot kammarens vilja (dvs. den bestämmelse som finns kvar i dag).

Konstitutionsutskottet föreslog 1891 således att kamrarna skulle välja sina egna talmän, vilket andra kammaren ställde sig bakom medan första kamma- ren avvisade förslaget. Frågan var aktuell under flera riksdagar. I ett utlåtande 1913, som kom att ligga till grund för beslutet att kamrarna själva skulle utse talmän, diskuterade konstitutionsutskottet formen för val av talmän (konstitut- ionsutskottets utlåtande nr 27, 1913). Den ordning som förordades är den som fortfarande gäller.

Konstitutionsutskottet anförde, med hänvisning till talmansbefattningarnas betydelse för riksdagens arbete, att valet bör anordnas så att en omsorgsfull prövning garanteras. Utskottet konstaterade att det i andra länders parlament i allmänhet fanns särskilda regler för motsvarande val. Utskottet förordade ett förfaringssätt som i huvudsak liknade det som användes i parlamenten i Dan- mark, Belgien och Frankrike. I Danmark krävs absolut majoritet för att vinna i första omgången. Får ingen kandidat absolut majoritet sker ett nytt val, och får ingen absolut majoritet då sker en tredje omröstning mellan de två som vid det andra valet fått flest röster. Vid lika röstetal i den tredje omröstningen sker lottning. På samma sätt sker val av vice talmän. Liknande förfaringssätt an- vändes i de belgiska och franska parlamenten med den skillnaden att i händelse av lika röstetal i den tredje omgången ansågs den äldste av kandidaterna vald (det fanns också vissa skillnader vid val av vice talmän).

Konstitutionsutskottet anförde följande, som alltså avser den ordning som fortfarande används i riksdagen (konstitutionsutskottets utlåtande nr 27, 1913 s. 14 f.):

Den princip, som i flertalet av nu omnämnda valmetoder kommit till ut- tryck, att valen så vitt möjligt böra grundas på absolut majoritet, anser ut- skottet böra komma till tillämpning även vid val av talmän och vice talmän i vår riksdags båda kamrar. Genom uppställande av en sådan fordran mar- keras, att valen av talmän och vice talmän böra vara uttryck för ett allmän- nare förtroende inom vederbörande kammare, vilket för talmanskallets lyckliga utövning är en viktig förutsättning. Å andra sidan kan denna ford- ran på absolut majoritet svårligen uppställas utan tilläggsbestämmelser, som i händelse av splittring på ett praktiskt sätt och utan alltför stor tidsut- dräkt bringa rösterna att samla sig om de huvudkandidater, vilka vid valet kunna komma i fråga.

Utskottet har för detta syfte funnit sig böra i huvudsak förorda det för- faringssätt, som användes i danska riksdagen och i de belgiska och franska parlamenten. För det fall, att absolut majoritet ej vinnes vid första

161

2020/21:URF1

162

11 VAL AV TALMAN OCH VICE TALMÄN

omröstningen, föreslår utskottet en andra omröstning. Därigenom att denna andra omröstning ej bindes vid de namn, som i den första omröst- ningen förekommit, är en möjlighet given att uppställa en ny kandidat, vil- kens namn måhända har lättare att samla erforderligt antal röster än något av de namn, som först varit ifrågasatta. Men kan ej heller vid den andra omröstningen något namn samla mer än hälften av de avgivna rösterna, torde valbarheten enligt i nämnda parlament tillämpade regler böra begrän- sas till de två, som i den andra omröstningen erhållit de flesta rösterna, och den tredje omröstningen måste då bliva avgörande, så att den förklaras vald, som nu erhåller flertalet avgivna röster. För den händelse i andra om- röstningen rösterna utfallit lika för två eller flera, erfordras särskild före- skrift om lottning dem emellan för att avgöra, vilka två som i tredje om- röstningen kunna komma i fråga. Skulle åter i den slutliga, tredje omröst- ningen rösterna bliva lika fördelade, gäller den allmänna regeln om lott- ning i riksdagsordningen § 75.

I den proposition som låg till grund för antagandet av de nya reglerna 1920 hänvisades till konstitutionsutskottets utlåtande från 1913 (proposition nr 322, 1920, s. 23 f.). I enlighet med propositionen fördes dock bestämmelserna om själva valförfarandet inte in i riksdagsordningen, som då var grundlag, utan det blev en särskild stadga om val av talmän och vice talmän, daterad den 29 januari 1921. Stadgan kunde ändras genom vanlig lag, men genom den parti- ella författningsreformen 1969 kom bestämmelserna att föras in i riksdagsord- ningen, utan att det gjordes någon ändring i sak i omröstningsreglerna (propo- sition nr 27, 1968, s. 223). I 1920 års proposition anfördes att valförrättningen bör kunna avslutas under den första dag då riksdagen är samlad, och valsättet bör därför inte göras för invecklat eller så att det kan medföra uppskov.

Inför 1974 års regeringsform anförde Grundlagberedningen att det med hänsyn till de omfattande och stundom ömtåliga uppgifter som fullgörs av tal- mannen var angeläget att talmannens person bärs upp av ett brett förtroende i riksdagen och av en stark tilltro till talmannens oväld (SOU 1972:15 s. 132). För att ytterligare stärka talmannens ställning har det ansetts angeläget att han eller hon ska stå utanför ”det i snävare bemärkelse politiska riksdagsarbetet” (prop. 1973:90 s. 257). I förarbetena till 1974 års regeringsform konstaterades bara att reglerna om valmetod skulle vara desamma som tidigare (prop. 1973:90 s. 578).

Som framgått ovan hänvisades till parlamenten i Danmark, Belgien och Frankrike när den nuvarande ordningen för val av talman i flera omgångar infördes 1920. Parlamenten i dessa tre länder har, i likhet med Sverige, kvar samma ordning.

11.3 Talmannens uppgifter

Med 1974 års regeringsform fick talmannen en stärkt ställning och nya viktiga funktioner (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 4 kap. 3

§RF). Den stärkta ställningen markerades redan med enkammarsystemets in- förande 1971, då talmannen ensam blev riksdagens främste företrädare; tidi- gare hade det funnits två kamrar och två jämställda talmän. Det är talmannen

11 VAL AV TALMAN OCH VICE TALMÄN

2020/21:URF1

som vid regeringsskiften leder förhandlingarna och lägger fram förslag till ny statsminister, och det är talmannen som entledigar statsministern och i vissa fall övriga statsråd (6 kap. 4–9 §§ RF). Talmannen tjänstgör vidare som stats- chef (tillfällig riksföreståndare), när det inte finns någon annan behörig att tillgå (5 kap. 7 § andra stycket RF). Talmannen leder riksdagens arbete (4 kap. 2 § RO) och kammarens sammanträden (6 kap. 3 § RO). I dessa båda uppgifter ingår en rad befogenheter och skyldigheter som regleras särskilt i riksdagsord- ningen. Talmannen är ordförande i riksdagsstyrelsen och ordförandekonferen- sen (tilläggsbestämmelserna 4.4.1 och 5.4.1 RO), ingår i Utrikesnämnden (10 kap. 12 § första stycket RF) och leder i ett visst fall förhandlingarna med nämndens ledamöter (13 kap. 12 § RO). Talmannen är också ordförande i krigsdelegationen (13 kap. 11 § RO). Talmannen prövar ansökan om ledighet i vissa fall (5 kap. 4 § RO), inkallar ersättare till tjänstgöring (5 kap. 5 § RO), prövar förutsättningarna för att en ansökan om riksdagens tillstånd till talan mot en ledamot ska läggas fram för kammaren (5 kap. 7 § RO) samt fattar vissa beslut vid tillsättande av ledamöter och suppleanter i utskott och andra riksdagsorgan (tilläggsbestämmelse 3.5.1 RO och 12 kap. 14 § RO). Talman- nen beslutar efter samråd med riksdagsstyrelsen om planeringen av arbetet i kammaren och när kammaren ska sammanträda (6 kap. 2 § och tilläggsbestäm- melse 6.2.1 RO). Om regeringen har beslutat om extra val, får talmannen på begäran av regeringen besluta att kammaren inte ska sammanträda under åter- stoden av valperioden (6 kap. 11 § RO). Talmannen kan också besluta att kalla kammaren till sammanträde under en period när arbete i kammaren inte pågår. Ett sådant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 ledamöter begär det (6 kap. 12 § första stycket). Talmannen kan bestämma att riksdagen ska sam- manträda någon annanstans än i Stockholm (4 kap. 1 § och 15 kap. 1 § RF). Av vikt är även talmannens representativa uppgifter. Talmannen företräder riksdagen såväl nationellt som internationellt.

11.4 Regler för val av talman

Talmännen (talmannen och de tre vice talmännen) väljs var för sig. Valen för- bereds inte av valberedningen (tilläggsbestämmelse 12.2.1 RO) Om mer än en kandidat finns och någon riksdagsledamot begär det ska valet förrättas med slutna sedlar. Om valet av talman sker med slutna sedlar är den vald som får mer än hälften av rösterna. Om ingen får en sådan röstövervikt, ska ett nytt val genomföras. Om inte heller då någon får mer än hälften av rösterna, ska ett tredje val genomföras mellan de två som vid den andra omröstningen fick flest röster. Vid den tredje omröstningen är den vald som får de flesta rösterna. Även ogiltiga röster räknas som avgivna (3 kap. 4 § RO och Törnell, 1996, Riksdagspraxis s. 91).

Också vid några andra av riksdagens val tillämpas dessa bestämmelser om val i tre omgångar. Det gäller

163

2020/21:URF1

11 VAL AV TALMAN OCH VICE TALMÄN

riksdagens ombudsmän samt ställföreträdande ombudsmän (13 kap. 3 § RO)

riksrevisorn och riksrevisionsdirektören (13 kap. 6 § RO)

ordföranden och ersättare för ordföranden i överklagandenämnden (13 kap. 17 § RO)

riksföreståndare, vice riksföreståndare eller en person som ska tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare enligt 5 kap. 5 och 7 §§ RF (13 kap. 20 § RO).

När det gäller val av talman sker valet efter en ändring 2018 med acklamation om endast en kandidat har nominerats. Bakgrunden var att det endast fanns en nominerad kandidat till valet av andre vice talman 2014. Trots detta krävdes det tre valomgångar med slutna sedlar innan den andre vice talmannen kunde väljas. Val med slutna sedlar hade nämligen begärts av en ledamot, och kan- didaten fick inte mer än hälften av rösterna vid vare sig den första eller den andra valomgången. Att ett val sker med slutna sedlar innebär att en riksdags- ledamot kan rösta på vilken kandidat ledamoten vill utan att det blir känt vem han eller hon röstat på. Riksdagsstyrelsen anförde att ett val med slutna sedlar dock inte fyller någon sådan funktion om det bara finns en kandidat att rösta på (förs. 2017/18:RS5). Om det bara finns en nominerad kandidat får det också förutsättas att ingen partigrupp har känt ett så lågt förtroende för denna kandi- dat att den funnit anledning att föra fram en eller flera ytterligare kandidater. Att rösta blankt vid ett val med slutna sedlar är vidare inte ett lika effektivt sätt att visa bristande förtroende för den enda nominerade kandidaten som det är att ge uttryck för denna uppfattning i ett anförande i kammaren. Riksdagssty- relsen föreslog därför att valet av talman ska genomföras med acklamation om det bara finns en nominerad kandidat. Riksdagen följde riksdagsstyrelsens för- slag (bet. 2017/18:KU26).

11.5Val av talman och vice talman som förrättats med slutna sedlar

Under enkammartiden har val av talman eller vice talman förrättats med slutna sedlar vid tio tillfällen, som redovisas nedan. I den första tabellen redovisas 1979–2006,en talman eller vice talman valdes vid riksmötets början efter val med slutna sedlar.

164

11 VAL AV TALMAN OCH VICE TALMÄN

2020/21:URF1

Tabell 18 Val av talman eller vice talman med slutna sedlar 1979–2006

År

Antal omgångar

Antal röster

1979 Talman

2

Första omgången

 

 

Allan Hernelius (M): 165

 

 

Ingemund Bengtsson (S): 164

 

 

Torsten Bengtson (C): 1

 

 

Ogiltig: 1

 

 

Andra omgången

 

 

Ingemund Bengtsson (S): 168

 

 

Allan Hernelius (M): 166

 

 

Ogiltig: 1

1979

1

Karl Erik Eriksson (FP): 259

3:e vice talman

 

Eivor Marklund (VPK): 65

 

 

Ogiltiga: 13

 

 

Röstande: 325

1991 Talman

1

Ingegerd Troedsson (M): 184

 

 

Thage G Peterson (S): 150

 

 

Ogiltig: 1

2006 Talman

1

Per Westerberg (M): 177

 

 

Björn von Sydow (S): 169

 

 

Blank: 1

Av tabellen framgår att vid ett tillfälle, 1979, krävdes två omgångar innan en av kandidaterna fick minst hälften av rösterna. (Valet kom att överklagas och nytt val förrättades den 13 november 1979, då Ingemund Bengtsson valdes till talman med acklamation.)

I följande tabell visas 2010–2018 då två eller tre val av talman och vice talman genomfördes med slutna sedlar vid riksmötets början.

165

2020/21:URF1

166

11 VAL AV TALMAN OCH VICE TALMÄN

Tabell 19 Val av talman eller vice talman med slutna sedlar 2010–2018

År

Antal omgångar

Antal röster

2010 Talman

1

Per Westerberg (M): 194

 

 

Kent Härstedt (S): 153

2010

1

Ulf Holm (MP): 325

2:e vice talman

 

Mikael Jansson (SD): 20

 

 

Blanka: 2

2014

3

Första omgången

2:e vice talman

 

Björn Söder (SD): 53

 

 

Blanka: 292

 

 

Andra omgången

 

 

Björn Söder (SD): 51

 

 

Blanka: 294

 

 

Tredje omgången

 

 

Björn Söder (SD): 52

 

 

Blanka: 292

2018 Talman

1

Andreas Norlén (M): 203

 

 

Åsa Lindestam (S): 145

2018

3

Första omgången

2:e vice talman

 

Lotta Johnsson Fornarve (V): 149

 

 

Björn Söder (SD): 80

 

 

Blanka: 121

 

 

Andra omgången

 

 

Lotta Johnsson Fornarve (V): 149

 

 

Björn Söder (SD): 82

 

 

Blanka: 116

 

 

Tredje omgången

 

 

Lotta Johnsson Fornarve (V): 149

 

 

Björn Söder (SD): 82

 

 

Blanka: 117

2018

1

Kerstin Lundgren (C): 272

3:e vice talman

 

Björn Söder (SD): 69

 

 

Blanka: 7

Vid två tillfällen, 2014 och 2018, har tre omgångar krävts, båda tillfällena vid val av andre vice talman.

Val av talmän förrättas vid kammarens första sammanträde efter ett val som inleds kl. 11.00 (tilläggsbestämmelse 3.2.1 RO). Vid det sammanträdet sker följande, i nedan nämnd ordning (3 kap. 3 § RO):

1.Valprövningsnämndens berättelse om granskning av bevis om val av leda- möter och ersättare föredras

2.ledamöterna ropas upp

3.talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman väljs för valperi- oden

4.en valberedning utses för valperioden.

Vid valet av andre vice talman 2014 tog andra och tredje omgångarna av valet ca 45 minuter vardera. År 2018 tog andra och tredje omgångarna vid val av andre vice talman ca 47 respektive 41 minuter vardera. Det ska nämnas att det var ytterligare två val med slutna sedlar 2018, vid val av talman och tredje vice

11 VAL AV TALMAN OCH VICE TALMÄN

2020/21:URF1

talman, dvs. det var fem val med slutna sedlar måndagen den 24 september 2018. Kammarens sammanträde den dagen, inklusive upprop, pågick kl. 11.00–12.42 och 14.00–17.48, dvs sammanlagt fem och en halv timma.

11.6 Överväganden

Med 1974 års regeringsform fick talmannen en stärkt ställning, bl.a. genom uppgiften att föreslå statsminister. De skäl som anfördes 1913 om vikten av att talmannen har ett allmänt förtroende, samtidigt som en talman behöver väljas utan allt för stor tidsåtgång, är rimligen giltiga i än större utsträckning i och med 1974 års regeringsform. Mot bakgrund av talmansbefattningarnas bety- delse för riksdagens arbete bör valen anordnas så att en omsorgsfull prövning garanteras.

En fråga är då om erfarenheterna motiverar att valförfarandet förändras. Under tvåkammartiden förekom inga omröstningar om talmän. Under enkam- martiden har det blivit omröstning med slutna sedlar i tio fall. Vid de två sen- aste valen av andre vice talman, 2014 och 2018, krävdes tre omgångar. Det skedde inte några stora förändringar av röstetalen mellan de olika omgångarna.

I en oklarare parlamentarisk situation kan det finnas flera kandidater till en talmanspost. I ett sådant läge kan det vara en fördel med val i flera omgångar så att partierna kan göra förnyade överväganden mellan de olika valomgång- arna. För att partierna ska kunna göra förnyade överväganden och diskutera nya förhållningssätt krävs det dock tid mellan de olika omgångarna. I sådana situationer får alltså kammaren förutsättas ajournera sammanträdet så att över- läggningar kan ske. Det kan nämnas att när det blev val av utskott med slutna sedlar 1971 och 1979 ajournerades kammaren efter att ett utskott (1971) re- spektive två utskott (1979) hade valts. På liknande sätt kan kammaren ajour- neras efter en eller två omgångar av valet av talman så att partierna kan över- lägga om nästa omröstning (6 kap. 14 § RO). Förslaget om ajournering kan föras fram av ålderspresidenten eller vilken annan ledamot som helst (jfr prop. 1973:90 s. 524).

Det kan konstateras att riksdagen vid samtliga tillfällen har hunnit välja tal- män under riksmötets första dag. Det finns alltså inte skäl att ändra bestäm- melserna för att riksdagen inte har hunnit välja talmän. Det finns sammantaget inte tillräckliga skäl för att föreslå en ändring av bestämmelserna om förfaran- det vid val av talman.

167

2020/21:URF1

12 Val av utskott – tidpunkt och förfarande

Bedömning i korthet

Det finns inte tillräckliga skäl för att föreslå någon ändring av reglerna för val av utskott.

12.1 Direktiven

Riksdagen ska, enligt tilläggsbestämmelse 7.2.1 RO, senast på den åttonde da- gen efter det första sammanträdet efter ett riksdagsval välja 15 utskott. Vid sådana val inom riksdagen som avser två eller fler personer får valberedningen enligt 12 kap. 7 § RO lägga fram en gemensam lista. Listan ska innehålla namn på så många personer som valet avser och ska godkännas av alla ledamöter som har deltagit i valberedningens sammanträde eller av alla utom en. Tal- mannen ska lägga fram förslag om den gemensamma listan för kammaren och, vid bifall, förklara personerna på listan valda.

Om det begärs av ett visst antal personer som motsvarar en särskilt angiven kvot, ska valet dock förrättas med slutna sedlar. Detta val ska äga rum vid ett följande sammanträde. Platserna fördelas då, enligt 12 kap. 8 § RO, proport- ionellt mellan varje gruppering av riksdagsledamöter som uppträder under ge- mensam beteckning vid valet. Fördelningen mellan grupperingarna sker ge- nom att en plats i taget tilldelas den gruppering som för varje gång får det högsta jämförelsetalet. Jämförelsetalet är lika med grupperingens röstetal, så länge grupperingen inte har tilldelats någon plats. Därefter beräknas jämförel- setalet genom att grupperingens röstetal delas med det antal platser som grup- peringen har tilldelats, ökat med 1. Vid lika jämförelsetal ska avgörandet ske genom lottning. Inom ramen för valberedningens arbete har det påtalats att förfarandet, om det skulle aktualiseras, skulle bli svårt att tillämpa. Att på detta sätt välja ledamöter till flera, eller till och med alla, utskott kan också förväntas bli mycket tidskrävande. Frågan är om riksdagen i en sådan situation alls hin- ner välja alla utskotten senast på den åttonde dagen efter det första samman- trädet.

Utredningen ska överväga och vid behov föreslå förändringar av förfaran- det. Om utredningen kommer fram till att det nuvarande systemet inte bör änd- ras, ska utredningen ändå överväga om åtminstone tiden för att välja utskott bör förlängas till en längre period än de åtta dagar som kammaren enligt nu- varande ordning har till sitt förfogande.

168

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

2020/21:URF1

12.2 Gällande ordning

12.2.1 Valberedningen

Vid det första sammanträdet med kammaren efter ett val till riksdagen ska en valberedning utses för valperioden (3 kap. 3 § p. 4 RO). Valberedningen sam- manträder samma dag som den utses på kallelse av talmannen. Därefter sam- manträder valberedningen på kallelse av ordföranden (tilläggsbestämmelse 12.2.2 RO).

Varje partigrupp, som motsvarar ett parti som vid valet till riksdagen fick minst 4 procent av rösterna i hela riket, ska besätta en plats i valberedningen. Därutöver fördelas tio platser proportionellt mellan dessa partigrupper (3 kap. 5 § RO).

Reglerna innebär att valberedningen inte behöver vara och normalt inte hel- ler är proportionellt sammansatt. I förarbetena sägs följande:

Förslaget är främst betingat av ett önskemål att tillförsäkra varje partigrupp med minst fyra procent av väljarna bakom sig en representant i valbered- ningen. Valberedningen har ju till uppgift att vara ett forum för överlägg- ningar och överenskommelser mellan partierna om olika riksdagsorgans sammansättning. Det är därför viktigt att i beredningen finns språkrör för alla meningsriktningar som kan influera på valens utgång. Också parti som inte av egen kraft kan besätta någon plats i ett riksdagsorgan kan öva så- dant inflytande. Däremot är det mindre angeläget att varje parti är repre- senterat i valberedningen strikt i förhållande till sin styrka. (SOU 1972:15 s. 290)

Val inom riksdagen bereds av valberedningen om inte något annat är föreskri- vet (12 kap. 2 § RO) . Bland de val som inte bereds av valberedningen finns val av talman och vice talmän, riksdagens ombudsmän, riksrevisor, riksrevis- ionsdirektör och vissa nämnder som Riksdagens arvodesnämnd.

12.2.2 Val av utskott

Enligt tilläggsbestämmelse 7.2.1 RO ska riksdagen senast på åttonde dagen efter det första sammanträdet med kammaren under en valperiod välja 15 ut- skott i den ordning de räknas upp i riksdagsordningen. Valet gäller till valpe- riodens slut. Antalet ledamöter i utskotten och i EU-nämnden fastställs av riks- dagen på förslag av valberedningen (tilläggsbestämmelse 7.4.1 RO).

Val av två eller fler personer sker normalt genom att valberedningen lägger fram en gemensam lista som omfattar alla som ska väljas (12 kap. 7 § RO). Valberedningens förslag behöver inte vara enhälligt för att val ska kunna för- rättas med gemensam lista. En ledamot kan ha en avvikande mening. Anled- ningen är att samtliga partigrupper, som har minst 4 procent av röstetalet i hela riket bakom sig är representerade i valberedningen. 4 procent av röstetalet ger en utdelning av 14 mandat. Det är inte tillräckligt för att få en ordinarie plats i ett utskott, som har 17 ledamöter. Det var enligt Grundlagberedningen föga rimligt att ett parti som är stort nog att vara företrätt i valberedningen men för

169

2020/21:URF1

170

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

litet att av egen kraft kunna besätta en plats i organ av utskotts storlek, genom att vägra att godkänna en gemensam lista för val till organet skulle kunna tvinga fram val med slutna sedlar (SOU 1972:15 s. 290).

Detta innebär att om två ledamöter i valberedningen inte ställer sig bakom ett i övrigt gemensamt förslag kommer valet i kammaren att förrättas med slutna sedlar. Det finns inga regler om hur långt före kammarens val valbered- ningen ska presentera sitt förslag och meddela om den lägger fram en gemen- sam lista eller inte.

Även om valberedningen har lagt fram en gemensam lista kan det bli val med slutna sedlar i kammaren. Val med slutna sedlar ska således ske om det begärs av minst så många riksdagsledamöter som motsvarar den kvot som man får, om samtliga röstberättigade ledamöters antal delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, ska den avrundas till närmaste högre hela tal. Riksdagsordningen föreskriver att detta val ska äga rum vid ett följande sammanträde.

Bestämmelsen att detta val ska äga rum först vid ett följande sammanträde är ett skydd mot överrumpling.

Till grund för konstruktionen med val med gemensam lista ligger bestäm- melsen att valet ska förrättas med slutna sedlar, om det begärs av minst så många riksdagsledamöter som motsvarar det tal man får när samtliga röstbe- rättigade ledamöters antal delas med antalet personer valet avser ökat med 1, dvs. vid utskottsval 349/17+1 = 19,39, alltså 20 (om kvoten är ett brutet tal ska den avrundas till närmast högre tal). Detta gör att en partigrupp som är berät- tigad att få plats i ett utskott alltid kan slå vakt om sin rätt genom att begära att valet i stället ska förrättas med slutna sedlar.

I 12 kap. 8 § RO föreskrivs hur platserna ska fördelas om val förrättas med slutna sedlar. Platserna fördelas proportionellt mellan varje gruppering av riks- dagsledamöter som uppträder under gemensam beteckning vid valet (proport- ionellt val). Uträkningen görs enligt följande (12 kap. 8 § tredje stycket RO):

Platserna fördelas mellan grupperingar genom att en plats i taget tilldelas den gruppering som för varje gång får det högsta jämförelsetalet. Jämfö- relsetalet är lika med grupperingens röstetal, så länge grupperingen inte har tilldelats någon plats. Därefter beräknas jämförelsetalet genom att grupperingens röstetal delas med det antal platser som grupperingen har tilldelats, ökat med 1. Vid lika jämförelsetal ska avgörandet ske genom lottning.

Detta innebär att när partigruppernas representanter i valberedningen diskute- rar en gemensam lista, är utgångspunkten de bestämmelser i 8 § som gäller för val med slutna sedlar (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 12 kap. 8 § RO). Dessa bestämmelser bygger på proportionella val enligt heltalsmetoden eller d’Hondts metod. Två eller fler partier kan samverka med varandra genom att gå fram med gemensam partibeteckning (kartellsamver- kan). Men valberedningen är inte bunden av bestämmelserna i 8 §. Om den är enig eller om bara en ledamot avviker, kan den komma med ett på annat sätt uppbyggt förslag, som man kan rösta om i kammaren.

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

2020/21:URF1

Den gemensamma listan upptar alla som ska väljas i den ordning som per- sonerna skulle ha blivit valda om valet hade förrättats med slutna sedlar och alla ledamöterna hade deltagit i valet. Det innebär att man i förväg har gjort en uträkning med tillämpning av 8 § tredje stycket.

Enligt tilläggsbestämmelse 12.8.2 RO får talmannen, om inte en ledamot yrkar annat, bestämma att valsedlarna i samtliga val ska lämnas innan sam- manräkning görs i något av valen, om två eller fler val med slutna sedlar ska genomföras. En sådan förkortad procedur kräver dock samtycke från samtliga närvarande ledamöter eftersom de bör kunna grunda sina ställningstaganden på säkert underlag för att få bästa tänkbara utdelning (SOU 1972:15 s. 291). Så vitt bekant har denna bestämmelse aldrig tillämpats.

När det gäller utformningen av valsedeln vid proportionellt val föreskrivs följande i riksdagsordningen (tilläggsbestämmelse 12.8.4):

Vid proportionellt val ska det på valsedeln finnas en beteckning i ord för en viss gruppering av riksdagsledamöter. Efter denna beteckning förs nam- nen upp i en följd under varandra.

En valsedel är ogiltig om den

1.saknar beteckning för en gruppering av riksdagsledamöter,

2.innehåller mer än en beteckning, eller

3.saknar namn på en valbar kandidat.

Ett namn på en valsedel ska anses obefintligt om

1.kandidaten inte är valbar,

2.namnet är överstruket,

3.det inte klart framgår vem som avses, eller

4.ordningen mellan namnet och något annat namn på valsedeln inte klart framgår.

Ordningsföljden mellan kandidatnamnen inom varje gruppering av riksdagsledamöter ska bestämmas genom att ett jämförelsetal beräknas för dem med tillämpning av heltalsmetoden enligt 14 kap. 10 § vallagen (2005:837). Om flera kandidater får lika stora jämförelsetal, ska valet av- göras genom lottning.

12.2.3Tidpunkt för val av utskott

Utskotten ska väljas senast den åttonde dagen efter det första sammanträdet under en valperiod (tilläggsbestämmelse 7.2.1 RO). Valet gäller till valperi- odens slut (7 kap. 2 § RO). Det finns alltså inga utskott från det att den nya riksdagen har samlats efter ett val tills de nya utskotten väljs. Före 1979 valdes utskotten en vecka efter riksdagens samlande. Skälet till att tiden för valet för- längdes med en dag var att det hade visat sig svårt att genomföra valen inom en vecka. Samtidigt ändrades reglerna så att valet av utskott gällde för hela mandatperioden och inte som tidigare för ett riksmöte. Den förlängda mandat- tiden för utskotten innebar en fördel genom att utskottsarbetet kunde komma igång omedelbart efter det att riksmötet hade inletts (bet. KU 1977/78:30). Förslagen kom från Utredningen angående en allmän översyn av riksdagens arbetsformer, som leddes av den dåvarande talmannen (förs. 1977/78:17).

När det gäller andra val än av utskott som avser riksdagens valperiod är huvudregeln att de ska genomföras snarast efter valperiodens början (12 kap.

171

2020/21:URF1

172

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

5 § RO). Vissa av dessa organ brukar väljas samtidigt med utskotten, andra inom en till två veckor efter det att val till utskott har skett, men det finns alltså inte någon specifik tidsgräns för de valen.

Bestämmelserna i 12 kap. 5 § RO gäller sådana val som avser tid motsva- rande riksdagens valperiod, dvs. i regel en fyraårsperiod. Åtskilliga organ, t.ex. Utrikesnämnden och EU-nämnden, måste alltid finnas. Därför löper mandat- perioden enligt huvudregeln ut först när riksdagen under nästa valperiod för- rättat nytt val till organet. En ledamot i ett organ som inte har omvalts till riks- dagen måste dock lämna organet när den nyvalda riksdagen samlas, om med- lemskap i riksdagen är en förutsättning för att vara ledamot i organet, om inte annat är föreskrivet (12 kap. 13 § RO). Det har dock för utskottens liksom för talmännens och valberedningens del ansetts nödvändigt att mandaten upphör med valperiodens utgång (7 kap. 2 § första stycket och 3 kap. 3 § RO).

12.3 3 Val av utskott 1971, 1979 och 1988

Vid två tillfällen, 1971 och 1979, har valberedningen inte kunnat enas och lägga fram gemensamma listor vid val av utskott. Det fanns motsättningar mel- lan de politiska blocken om hur platserna i utskotten skulle fördelas och därför blev det val med slutna sedlar.

12.3.11971 – Val av ledamöter i konstitutionsutskottet och Utrikesnämnden

År 1971 meddelade valberedningen att man inte kunde nå enighet om en ge- mensam lista, och det blev val med slutna sedlar av ordinarie ledamöter i kon- stitutionsutskottet (kammarens protokoll den 15 januari 1971). Antalet god- kända valsedlar var 343, varav 168 för De tre samverkande partierna (dvs. C, FP och M) och 175 för Arbetarepartiet-Socialdemokraterna. Det innebar att av de 15 platserna i utskottet hade De tre samverkande partierna fått 7 platser och Arbetarepartiet-Socialdemokraterna 8 platser. 15 namngivna ledamöter hade således valts till utskottet. Den sida som hade fått minst antal röster, dvs. de borgerliga partierna, accepterade val genom acklamation av de återstående ut- skotten som en rent tidsbesparande åtgärd.

Kammarens sammanträde hade inletts kl. 10.00. Efter några rimligen snabbt avklarade punkter på sammanträdet vidtog röstavgivning och gransk- ning och räknande av valsedlarna. Efter att resultatet meddelats hölls tre anfö- randen och kl. 11.54 ajournerades sammanträdet till kl. 13.45 för att valbered- ningen skulle få tillfälle att sammanträda och bereda val av ledamöter i övriga utskott och suppleanter i samtliga utskott. Inklusive viss annan hantering tog det alltså nära två timmar att förrätta val av 15 ledamöter till ett utskott. För- handlingarna i kammaren återupptogs kl. 13.45 och val av utskott slutfördes efter att valberedningen lagt fram gemensamma listor för de återstående ut- skottsvalen.

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

2020/21:URF1

Det blev sedan också omröstning med slutna sedlar vid val av Utrikesnämn- den, dit nio ledamöter skulle väljas. Konflikten stod då mellan Vänsterpartiet kommunisterna och övriga partier. Antalet godkända valsedlar var 341, varav 324 för Val i samverkan (dvs. S, C, FP och M) och 19 för Vänsterpartiet kom- munisterna. De nio platserna tillföll således Val i samverkan och Vänsterpar- tiet kommunisterna fick inga platser. Vänsterpartiet kommunisterna anförde att det fanns anledning att utgå från att valet av suppleanter till Utrikesnämn- den skulle ge samma resultat, och valde då, enbart av praktiska skäl, att avstå från att nominera en egen kandidat till det valet. Kammaren ajournerades kl.

15.19till 15.35. Kammarens sammanträde i denna del höll alltså på i 1 timme och 34 minuter (13.45–15.19, inklusive vissa rimligen ganska snabbt avkla- rade frågor).

Förhandlingarna återupptogs kl. 15.35 då valberedningen presenterade ge- mensamma listor till återstående val (suppleanter i Utrikesnämnden samt val av talmanskonferens och fem andra riksdagsorgan). Talmannen kallade samt- liga utskott att sammanträda kl. 15.50 i respektive sammanträdeslokal. Efter några anmälningar och bordläggningar åtskildes kammaren kl. 15.51 (sic).

Vid inledningen av kammarens sammanträde den 15 januari 1971 redovi- sades en ungefärlig tidsplan för sammanträdet. Omröstningarna beräknades påbörjas kl. 10.15 och kl. 14.15. Den andra omröstningen började alltså 30 minuter tidigare än planerat, och när talmannen kallade till utskottens konsti- tuerande sammanträden konstaterade han att dessa sammanträden tidigarelagts jämfört med vad som tidigare hade sagts.

12.3.21979 – Val av ledamöter i konstitutionsutskottet och finansutskottet

År 1979 meddelade valberedningen att man inte hade några gemensamma lis- tor, och det blev val i kammaren med slutna sedlar av ordinarie ledamöter till konstitutionsutskottet och finansutskottet (kammarens protokoll den 9 oktober 1979).

Antalet avgivna valkuvert vid valet till konstitutionsutskottet var 334, men en av valsedlarna var ogiltig. Valet utföll så att De tre samverkande partierna (dvs. M, C och FP) fick 168 röster, Arbetarepartiet-Socialdemokraterna 146 och Vänsterpartiet kommunisterna 19. Det innebar att av de 15 platserna i ut- skottet hade De tre samverkande partierna fått 8 platser och Arbetarepartiet- Socialdemokraterna 7 platser. 15 namngivna ledamöter hade således valts till utskottet.

Därefter blev det val av 15 ledamöter till finansutskottet. Antalet avgivna valkuvert liksom antalet giltiga valsedlar var 338. Valet utföll så att De tre samverkande partierna (dvs. M, C och FP) fick 170 röster, Arbetarepartiet- Socialdemokraterna 149 och Vänsterpartiet kommunisterna 19. Det innebar att av de 15 platserna i utskottet hade De tre samverkande partierna fått 8 och Arbetarepartiet-Socialdemokraterna 7. 15 namngivna ledamöter hade således valts till utskottet.

173

2020/21:URF1

174

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

Efter dessa båda val ajournerades kammaren och man avstod från vidare val med slutna sedlar när det gällde platser i utskott. Valberedningen gavs till- fälle att sammanträda. Kammarens sammanträde hade inletts kl. 11.00. Kl.

13.31ajournerades sammanträdet till kl. 16.00 för att valberedningen skulle få tillfälle att sammanträda och bereda val av ledamöter i övriga utskott och sup- pleanter i samtliga utskott. Det tog alltså två och en halv timme att förrätta två val av utskott. Sammanträdet som inleddes kl. 16.00, där val skedde med ge- mensamma listor, tog 18 minuter.

12.3.3 1988 – Val av utskott vid skilda tillfällen

I sammanhanget kan också utskottsvalen 1988 redovisas. Efter valet 1988 fanns det majoritet i riksdagen för att utöka antalet ledamöter i utskotten från 15 till 17. På den tiden var antalet ledamöter i utskotten bestämt i riksdagsord- ningen (numera anges att det ska vara ett udda antal ledamöter, dock minst 15). För att genomföra en ändring i riksdagsordningen valde riksdagen redan på onsdagen i den första veckan 15 ledamöter i konstitutionsutskottet (kam- marens protokoll den 5 oktober 1988). Konstitutionsutskottet justerade på ons- dag eftermiddag ett betänkande där en ändring i riksdagsordningen av antalet ledamöter i utskotten föreslogs (bet. 1988/89:KU1). Riksdagen beslutade om denna ändring på torsdagen, och på måndagen trädde den i kraft. På tisdagen valdes 17 ledamöter till övriga utskott, och ytterligare 2 ledamöter valdes in i konstitutionsutskottet. (Skälet till ändringen var att en majoritet i riksdagen ville att Miljöpartiet skulle få plats i utskotten, vilket de inte hade fått av egen kraft om utskotten hade haft 15 ledamöter.)

12.3.4 Utskottens andra sammanträde

En nyvald riksdag samlas på den 15:e dagen efter valdagen, dock tidigast på den 4:e dagen efter det att valresultatet har kungjorts (3 kap. 10 § RF). Detta har sedan bestämmelsen infördes 1975 inneburit att den nyvalda riksdagen samlas på en måndag. Riksdagen ska senast på åttonde dagen efter det första sammanträdet med kammaren under en valperiod välja 15 utskott. Det innebär att valen ska hållas senast på tisdagen i den andra veckan. Från det att den nya riksdagen samlas tills nya utskott väljs finns inga utskott.

När utskotten har valts kallar talmannen till konstituerande sammanträde i utskotten. Enligt tilläggsbestämmelse 7.5.1 RO ska sammanträdet ske inom två dagar efter valet av utskott, men normalt kallar talmannen till sammanträde samma dag som utskotten väljs. Det innebär att normalt håller varje utskott sitt första sammanträde på tisdagen.

När det gäller tidpunkten för det andra sammanträdet varierar den mellan utskotten. År 2010, 2014 och 2018 höll följande utskott sitt andra samman- träde inom två dagar efter det första sammanträdet, dvs. normalt på torsdagen (i några enstaka fall har utskott sammanträtt redan på onsdagen):

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

Tabell 20 Utskott vars andra sammanträde hölls inom två dagar efter val av utskott

 

2018

2014

2010

1

KU

KU

KU

2

FiU

FiU

FiU

3

JuU

JuU

JuU

4

UU

CU

UU

5

KrU

UU

FöU

6

MJU

KrU

SoU

7

NU

MJU

KrU

8

AU

NU

MJU

9

 

 

AU

Källa. Genomgång av utskottens protokoll. Utskotten redovisas i den ordning som de väljs (tilläggsbe- stämmelse 7.2.1 RO).

Som framgår av tabellen höll 8–9 utskott (av 15) sitt andra sammanträde inom två dagar efter att de hade valts. Övriga utskott höll i allmänhet sitt andra sam- manträde i veckan efter.

12.4 Överväganden

Valberedningen utses vid kammarens första sammanträde efter ett val. Inom en vecka behöver sedan valberedningen i praktiken lägga fram sitt förslag för kammaren om val av utskott, och valen förrättas på tisdagen i riksmötets andra vecka.

Om valberedningen inte lägger fram gemensamma listor vid val av utskott ska varje utskotts ledamöter och suppleanter väljas för sig med slutna sedlar. Även om valberedningen har lagt fram gemensamma listor kan det bli val med slutna sedlar i kammaren, om ett visst antal ledamöter begär det (20 stycken om valet gäller ett utskott med 17 ledamöter). Ett val med slutna sedlar som förrättas efter att en minoritet i kammaren har begärt det ska äga rum vid ett följande sammanträde, vilket innebär ett skydd mot överrumpling.

Det finns inga krav på när valberedningen senast ska meddela om den inte kommer att lägga fram gemensamma listor. Det bör understrykas att ett sådant meddelande är av stor vikt eftersom i princip samtliga ledamöter måste närvara vid den slutna omröstningen för att resultatet så långt som möjligt ska avspegla den kammare som valts av folket. Det är alltså lika viktigt med ett skydd mot överrumpling om det blir val med slutna sedlar för att valberedningen inte kommit överens som om det blir val med slutna sedlar för att en minoritet i kammaren begär det. Valberedningen bör således meddela talmannen så snart som möjligt om att man inte kommer överens om gemensamma listor. Tal- mannen kan då meddela samtliga ledamöter att det kommer att bli omröstning med slutna sedlar vid det sammanträde där valet planeras att äga rum. Ett ab- solut minsta krav bör vara att det framgår av kammarens föredragningslista att det kommer att bli omröstning med slutna sedlar.

2020/21:URF1

175

2020/21:URF1

176

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

Vid två tillfällen under enkammartiden enades valberedningen inte om ge- mensamma listor, 1971 och 1979. Såvitt har kunnat fastställas var detta känt åtminstone dagen före valet i kammaren. Det blev då val med slutna sedlar och varje gruppering av partier presenterade en lista med de namn som de nomi- nerade till det aktuella utskottet. Röstsedlarna räknades och platserna i utskot- tet fördelades enligt d’Hondts metod. År 1971 blev det också val med slutna sedlar till Utrikesnämnden.

Det blev omröstningar med slutna sedlar därför att partierna hade olika upp- fattningar om vilka principer som skulle tillämpas vid fördelningen av platser i utskotten respektive Utrikesnämnden. Utfallet av omröstningarna blev att de principer som den ena sidan förespråkade slog igenom i fördelningen av plat- ser (dvs. den ordning som föreskrivs i riksdagsordningen om man inte kommer överens om annat). Den sida vars principer inte hade fått genomslag i fördel- ningen av platser accepterade då att valberedningen lade fram gemensamma listor för övriga utskott och organ. Det betonades i kammarens debatt att detta skedde av praktiska skäl, dvs. för att spara tid. Därmed kunde utskott och öv- riga organ väljas under den dagen.

Så här långt har alltså ordningen med val av utskott fungerat så att utskotten har kunnat väljas den åttonde dagen efter kammarens första sammanträde. Le- damöterna och partierna har använt den konfliktlösningsmekanism som finns om man inte kommer överens om gemensamma listor, dvs. det har blivit om- röstning med slutna sedlar. När det stått klart vilken princip som har fått ge- nomslag har återstående val skett med gemensamma listor.

Det ska dock sägas att tidsschemat är ansträngt. Partierna ska komma över- ens om antalet ledamöter i utskotten. Vidare ska partierna avgöra om de vill bilda karteller och i så fall med vem. Varje parti ska också avgöra vilka leda- möter de ska nominera till respektive utskott.

I de fall, 1971 och 1979, när partierna inte kunde enas om principerna för fördelningen av platser i utskotten var de dåvarande fem partiernas fördelning i två block i allt väsentligt en given utgångspunkt när det gällde utskottens platser. Om det blir utdragna diskussioner om vilka partier som ska bilda kar- teller med varandra kan tidsschemat ansträngas än mer.

Erfarenheten är att partierna nöjer sig med att ha en eller två omröstningar med slutna sedlar. Det finns en möjlighet att lämna valsedlarna i samtliga val innan sammanräkning görs i något av valen, som en tidsbesparande åtgärd. En sådan situation bör naturligtvis undvikas, men kan bli aktuell om tidsschemat kräver det och alla ledamöter är överens om den ordningen.

Det ska i sammanhanget understrykas att som framgått sammanträder un- gefär hälften av utskotten inom två dagar efter det konstituerande sammanträ- det. Kallelsen till det sammanträdet skickas normalt ut samma dag som det konstituerande sammanträdet äger rum. Det har också förekommit att utskott har haft sammanträde dagen efter det konstituerande sammanträdet, liksom att utskotten har behandlat sakfrågor vid det konstituerande sammanträdet. Ut- skottens uppgifter när det gäller EU-frågor, men också andra frågor, innebär

12 VAL AV UTSKOTT: TIDPUNKT OCH FÖRFARANDE

2020/21:URF1

att det är angeläget att utskotten kan börja arbeta så fort som möjligt. Detta talar för att man inte ska senarelägga valet av utskott.

Samtidigt ska det sägas att det kan finnas parlamentariska situationer där det vore värdefullt med ytterligare tid för överläggningar om val till utskotten. Sammantaget finns det dock inte tillräckliga skäl för att föreslå någon ändring av reglerna för val av utskott. Det ska dock sägas att tidsschemat för val av utskott är ansträngt, och om förutsättningarna förändras, t.ex. genom att dis- kussionerna om vilka partier som ska samverka och bilda kartell drar ut på tiden, kan det finnas skäl att ompröva vilken dag utskotten senast ska väljas. I nuläget bör det dock inte göras någon ändring av reglerna.

177

2020/21:URF1

13 Val av riksdagens råd för Riksrevisionen

Förslaget i korthet

Riksdagens val av riksdagens råd för Riksrevisionen, som bereds av kon- stitutionsutskottet och finansutskottet, ska kunna förrättas med gemensam lista.

13.1 Direktiven

I direktiven redovisas att riksdagens råd för Riksrevisionen den 1 april 2019 ersatte Riksrevisionens parlamentariska råd. Rådet består enligt 13 kap. 8 § RO av en riksdagsledamot från varje partigrupp. Enligt den nya ordningen be- reds val till rådet inte längre av valberedningen. I stället bereds valen, enligt tilläggsbestämmelse 13.8.1 RO, av konstitutionsutskottet och finansutskottet. Utskotten föreslår ordinarie ledamöter och suppleanter för kammaren, som därefter ska genomföra val enligt 12 kap. RO. Av det sammantagna antalet ledamöter och suppleanter i rådet ska hälften nomineras av konstitutionsut- skottet bland dess ledamöter och suppleanter och den andra hälften av finans- utskottet bland dess ledamöter och suppleanter. De båda utskotten bereder också val av ordförande och en eller flera vice ordförande i rådet, som riksda- gen väljer bland rådets ledamöter.

Enligt den tidigare ordningen kunde valberedningen lägga fram en gemen- sam lista på de ledamöter som skulle väljas. Valet kunde därefter förrättas med acklamation. När riksdagens råd för Riksrevisionen under våren 2019 för första gången valdes enligt de nya bestämmelserna fick kammaren i stället välja ledamöter var för sig med acklamation. Ledamöterna i kammaren upp- levde förfarandet som komplicerat och onödigt tidskrävande, särskilt eftersom det ändå inte finns utrymme för att göra några nya nomineringar i kammaren. Utredningen bör därför överväga att ändra reglerna så att det ges utrymme för konstitutionsutskottet och finansutskottet att lägga fram en gemensam lista som kammaren kan anta med acklamation.

13.2 Val inom riksdagen

Val med gemensam lista är det normala förfarandet, när två eller fler personer ska väljas. Det är ett slags acklamationsförfarande och är tidsbesparande (Is- berg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 12 kap. 7 § RO).

Enligt 12 kap. 7 § RO får valberedningen vid val som avser två eller fler personer lägga fram en gemensam lista. Listan ska innehålla namn på så många personer som valet avser och ska godkännas av alla ledamöter som har deltagit i valberedningens sammanträde eller av alla utom en. Denna regel gäl- ler dock inte om något annat organ än valberedningen bereder valet.

178

13 VAL AV RIKSDAGENS RÅD FÖR RIKSREVISIONEN

2020/21:URF1

Val ska förrättas med slutna sedlar, om det begärs av minst så många riks- dagsledamöter som motsvarar den kvot som man får, om samtliga röstberätti- gade ledamöters antal delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, ska den avrundas till närmaste högre hela tal. Detta val ska äga rum vid ett följande sammanträde.

Reglerna innebär alltså att en minoritet av en viss storlek kan få till stånd en avvikelse från huvudförfarandet. Valberedningens förslag behöver enligt riksdagsordningen inte vara enhälligt för att val ska kunna förrättas med ge- mensam lista. En ledamot kan ha en avvikande mening. Anledningen är att samtliga partigrupper som har minst 4 procent av röstetalet i hela riket bakom sig, är representerade i valberedningen. 4 procent av röstetalet ger en utdelning av 14 mandat. Det är inte tillräckligt för att få en ordinarie plats i ett utskott, som har 17 ledamöter. Det var, enligt Grundlagberedningen, föga rimligt att ett parti som är stort nog att vara företrätt i valberedningen men för litet att av egen kraft kunna besätta en plats i organ av utskotts storlek genom att vägra godkänna en gemensam lista för val till organet skulle kunna tvinga fram val med slutna sedlar (SOU 1972:15 s. 290).

Till grund för konstruktionen med val med gemensam lista ligger bestäm- melsen att valet ska förrättas med slutna sedlar, om det begärs av minst så många riksdagsledamöter som motsvarar det tal man får när samtliga röstbe- rättigade ledamöters antal delas med antalet personer som valet avser ökat med 1, avrundat till närmaste högre tal, dvs. vid utskottsval 349/17+1 = 19,39, alltså 20. Detta gör att en partigrupp som är berättigad att få plats i ett utskott, alltid kan slå vakt om sin rätt genom att begära att valet i stället ska förrättas med slutna sedlar. Bestämmelsen om att detta val ska äga rum först vid ett följande sammanträde är ett skydd mot överrumpling.

I detta sammanhang ska det påminnas om att i riksdagens råd för Riksre- visionen är samtliga partier som har valts in i riksdagen med minst 4 procent av rösterna i riket representerade.

13.3Val av riksdagens råd för Riksrevisionen och dess föregångare

Enligt 13 kap. 8 § RO väljer riksdagen för varje valperiod riksdagens råd för Riksrevisionen. Rådet består av en riksdagsledamot från varje partigrupp. Riksdagen väljer bland rådets ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Ordföranden och varje vice ordförande väljs var för sig.

I tilläggsbestämmelse 13.8.1 RO föreskrivs att konstitutionsutskottet och finansutskottet ska bereda val av riksdagens råd för Riksrevisionen. Av det sammantagna antalet ledamöter och suppleanter i rådet ska hälften nomineras av konstitutionsutskottet bland dess ledamöter och suppleanter och den andra hälften av finansutskottet bland dess ledamöter och suppleanter.

När Riksrevisionen inrättades 2003 skapades Riksrevisionens styrelse, som 2011 omvandlades till Riksrevisionens parlamentariska råd, vilket i sin tur den 1 april 2019 blev riksdagens råd för Riksrevisionen. Valen till de två

179

2020/21:URF1

180

13 VAL AV RIKSDAGENS RÅD FÖR RIKSREVISIONEN

förstnämnda bereddes av valberedningen, medan alltså konstitutionsutskottet och finansutskottet bereder valet till riksdagens råd för Riksrevisionen.

När Riksrevisionens styrelse inrättades 2003 fastställdes att den skulle be- stå av ett udda antal ledamöter, lägst elva. Varje partigrupp skulle tillsätta en plats. Därutöver fördelades platserna proportionellt mellan partigrupperna. Några särskilda valbarhets- eller behörighetsvillkor var inte formellt upp- ställda, men av riksdagens principbeslut framgick att man endast tänkte sig att riksdagsledamöter och tidigare riksdagsledamöter skulle väljas. I den första valda styrelsen ingick bland de ordinarie ledamöterna sju riksdagsledamöter och fyra tidigare riksdagsledamöter (8 kap. 14 § i dåvarande riksdagsord- ningen, Isberg m.fl. 2008, Grundlagarna, andra upplagan, s. 810 f.).

Riksrevisionens styrelse avskaffades vid utgången av 2010 och ersattes av Riksrevisionens parlamentariska råd den 1 januari 2011. Sammansättningen blev nu att rådet skulle bestå av en riksdagsledamot från varje partigrupp me- dan inga suppleanter skulle finnas. Rådet skulle inte ha några beslutande upp- gifter och behövde därför inte vara proportionellt sammansatt (Isberg m.fl. 2012, Grundlagarna, tredje upplagan, s. 882 f.).

Vid samtliga val av Riksrevisionens styrelse och Riksrevisionens parla- mentariska råd föreslog valberedningen val med gemensamma listor, och kam- maren biföll valberedningens förslag (2003, 2006, oktober 2010, december 2010, 2014 och 2018). Vid valet av riksdagens råd för Riksrevisionen i mars 2019 valdes varje ledamot och suppleant för sig, dvs. 16 val. Inklusive val av ordförande och vice ordförande i rådet tog valet i kammaren 4 minuter och 6 sekunder (webb-tv från kammarens sammanträde den 13 mars 2019).

13.3.12017 års riksrevisionsutredning om valet av riksdagens råd för Riksrevisionen

2017 års riksrevisionsutredning, som föreslog ordningen att konstitutionsut- skottet och finansutskottet ska bereda val av riksdagens råd för Riksrevisionen, påpekade att den inledande beredningen av valet bör kunna äga rum inom par- tigrupperna, som alltså ska nominera en ledamot och en suppleant var. Inom partigrupperna får avgöras från vilket utskott ordinarie ledamot ska nomineras. Partigruppens nominering till suppleant ska då gälla en ledamot från det andra utskottet. Ordningen påminner om vad som gäller för en överenskommelse mellan utskott om att gemensamt bereda ett eller flera ärenden i ett sammansatt utskott (jfr 7 kap. 7 § RO). När två utskott samarbetar på detta sätt brukar alla ordinarie ledamöter i de två moderutskotten ingå som ledamöter eller supple- anter i det sammansatta utskottet. Respektive moderutskott utser då vanligen ledamöter och suppleanter i enlighet med vad varje partigrupp meddelat i ut- skotten. Det förutsätts alltså i detta sammanhang kunna ske en samordning inom respektive partigrupp mellan dess företrädare i två utskott. Så bör också kunna förutsättas ske i samband med val till riksdagens råd för Riksrevisionen, anförde utredningen (2017/18:URF2 s. 123 f.).

13 VAL AV RIKSDAGENS RÅD FÖR RIKSREVISIONEN

2020/21:URF1

Utredningen anförde att tillämpliga bestämmelser i 12 kap. RO om val inom riksdagen kommer att gälla för valet. I detta sammanhang kan det särskilt noteras att utredningen hänvisade till en bestämmelse om suppleanters tjänst- göring, ”om valet har skett med gemensam lista” (2017/18:URF2 s. 125). I övrigt sägs inget i förarbetena om huruvida valet bör förrättas med gemensam lista eller inte.

Det första valet av riksdagens råd för Riksrevisionen förrättades den 13 mars 2019. Partierna hade i nomineringsarbetet samordnat sig i konstitutions- utskottet och finansutskottet. Konstitutionsutskottet hade enhälligt föreslagit tre ledamöter och fem suppleanter. Finansutskottet hade enhälligt föreslagit fem ledamöter och tre suppleanter. Finansutskottet föreslog enhälligt ordfö- rande och vice ordförande i rådet.

13.4 Överväganden

Enligt 13 kap. 8 § RO väljer riksdagen för varje valperiod riksdagens råd för Riksrevisionen. Rådet består av en riksdagsledamot från varje partigrupp. Riksdagen väljer bland rådets ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande.

Val med gemensam lista är det normala förfarandet när två eller fler perso- ner ska väljas. Möjligheten till val med gemensam lista gäller dock enligt riks- dagsordningen endast när det är valberedningen som lägger fram förslag och således inte när utskott föreslår vilka som ska väljas.

Om valet till riksdagens råd för Riksrevisionen skulle ske med gemensam lista eller inte diskuterades inte i förarbetena när rådet inrättades. Skälet till att det finns möjlighet till val med gemensam lista – att det är tidsbesparande – gäller också vid val av riksdagens råd för Riksrevisionen. Således bör det in- föras en möjlighet för konstitutionsutskottet och finansutskottet att föreslå val med gemensam lista till rådet.

Eftersom det är ledamöter och suppleanter till ett organ som ska väljas är det rimligt att kammaren får ett samlat förslag från de båda utskotten. Sam- mansättningen av rådet föreslås inte förändras. Det innebär att konstitutions- utskottet och finansutskottet också i fortsättningen nominerar hälften av leda- möterna och suppleanterna var bland sina ledamöter och suppleanter. Det blir dock ett förslag från de båda utskotten som föreläggs kammaren. Ordföran- dena i de båda utskotten får underteckna en skrivelse till kammaren med för- slaget från utskotten.

Eftersom samtliga partigrupper ska vara representerade i rådet bör det råda enighet i utskotten för att en gemensam lista ska få läggas fram. I praktiken torde det så gott som alltid bli aktuellt med en gemensam lista.

I kammaren kan val av ledamöter och suppleanter ske med acklamation. Skillnaden mot i dag är att det blir 2 val i stället för 16.

I likhet med dagens ordning är det konstitutionsutskottets och finansutskot- tets skyldighet att bereda val också av ordförande och vice ordförande i rådet.

181

2020/21:URF1

182

13 VAL AV RIKSDAGENS RÅD FÖR RIKSREVISIONEN

Skrivelsen till kammaren ska alltså också innehålla förslag om ordförande och vice ordförande i rådet.

Förslaget innebär en ändring i tilläggsbestämmelse 13.8.1 RO.

2020/21:URF1

14Yttranderätten i debatter som inte gäller ärenden

Förslaget i korthet

Talmannen får rätt att efter samråd med gruppledarna besluta att deltagan- det i en särskilt anordnad debatt får begränsas till olika kategorier av talare. Förslaget är avsett att bekräfta praxis. Den vidsträckta yttranderätten inför ärendens avgörande påverkas inte av förslaget.

14.1 Direktiven

I direktiven påminns om att när ett ärende ska avgöras i kammaren har varje riksdagsledamot och varje statsråd, enligt 4 kap. 6 § RF, rätt att yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. När det gäller andra debatter än ärendedebatter, dvs. särskilt anordnade debat- ter (som exempelvis partiledardebatter och särskilda debatter), kan talmannen enligt 6 kap. 23 § RO efter samråd med gruppledarna begränsa tiden för varje anförande.

Det finns däremot ingen uttrycklig möjlighet för talmannen att efter samråd med gruppledarna besluta om begränsade möjligheter att över huvud taget delta i debatten för vissa kategorier av talare (exempelvis talare som inte är partiledare eller gruppledare). Begränsningar av deltagandet i särskilda debat- ter bygger alltså på överenskommelser mellan partigrupperna och kan inte gö- ras tvingande med stöd av riksdagsordningen.

Utredningen ska mot den här bakgrunden se över om det bör införas be- stämmelser som ger talmannen möjlighet att efter samråd med gruppledarna besluta om vilka kategorier av talare som får delta i t.ex. en särskilt anordnad debatt.

14.2 Gällande ordning

14.2.1 Regeringsformen

I 4 kap. 6 § RF anges följande:

När ett ärende ska avgöras i kammaren, får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen.

I riksdagsordningen meddelas också bestämmelser om jäv.

En relativt sett stor yttranderätt har sedan länge varit ett karakteristiskt drag i det svenska riksdagsarbetet, och det har ansetts motiverat att regeringsformen ger uttryck för principen att varje ledamot och varje statsråd ska kunna ut- trycka sin mening inför avgörandet av ett riksdagsärende.

183

2020/21:URF1

14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN

Begränsningarna i riksdagsordningen får inte gå längre än att ”varje leda- mot och statsråd som så önskar får komma till tals i ärendet på rimligt sätt” (prop. 1973:90 s. 259).

Den av regeringsformen garanterade yttranderätten avser ”ärende” och det tillfälle när ärendet ska avgöras i kammaren.

14.2.2Riksdagsordningen

I 6 kap. 15 § RO anges följande:

Varje ledamot och statsråd får, med de undantag som föreskrivs i denna lag, fritt yttra sig i alla frågor som är under behandling och om lagligheten av allt som sker vid sammanträdet.

Det är således möjligt för riksdagen att i riksdagsordningen göra undantag från principen om den fria yttranderätten. Konstitutionsutskottet har understrukit det angelägna i att yttrandefriheten i kammaren inte beskärs mer än nödvändigt och att man så långt som möjligt bör lita till frivilliga överenskommelser om tidsbegränsning av anföranden (bet. KU 1973:26 s. 78).

Enligt 6 kap. 20 § RO ska talmannen samråda med gruppledarna om upp- läggningen av kammarens överläggningar. I 6 kap. 21 § RO finns regler om debattrestriktioner:

Riksdagen får i en tilläggsbestämmelse begränsa antalet anföranden som en talare får hålla under överläggningen i en fråga och tiden för varje an- förande. I begränsningen får det göras skillnad mellan olika kategorier av talare.

I samband med överläggningen i en viss fråga får kammaren på förslag av talmannen besluta om en begränsning av det slag som avses i första stycket. Beslutet fattas utan föregående överläggning.

Var och en som vill yttra sig i en fråga ska dock få tala i minst fyra minuter.

Tilläggsbestämmelse 6.21.1 har följande lydelse:

Ett anförande av en ledamot som inte har föranmält sig får inte överstiga fyra minuter, om inte talmannen medger längre tid. Ett nytt anförande från någon som tidigare haft ordet för anförande vid överläggningen i en viss fråga får inte överstiga två minuter.

En föranmälan ska göras till Riksdagsförvaltningen senast kl. 16.30 var- dagen före det sammanträde då överläggningen ska inledas. Anmälan ska innehålla den beräknade tiden för anförandet.

Första och andra styckena gäller inte när en interpellation eller en fråga besvaras.

De nuvarande reglerna medger inte att riksdagen i en tilläggsbestämmelse eller genom ett särskilt beslut i samband med överläggningen i en viss fråga beslutar om en begränsning av deltagarna i en debatt till en viss kategori av ledamöter, t.ex. partiledare, gruppledare eller andra talesmän som är utsedda av partigrup- perna (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 6 kap. 21 §).

När det gäller frågestunder med statsråd beslutar talmannen vem som ska få ordet (8 kap. 8 § RO).

184

14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN

2020/21:URF1

Överenskommelser om debattbegränsningar utöver vad som anges i riks- dagsordningen träffas mellan talmannen och gruppledarna och har karaktären av rekommendationer.

14.3 Särskilt anordnade debatter

Enligt 6 kap. 23 § RO får talmannen, efter samråd med gruppledarna, besluta att en debatt utan samband med annan handläggning ska äga rum vid ett sam- manträde med kammaren. En sådan debatt får begränsas till ett särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter ämne. I tilläggsbestämmelse 6.23.1 RO anges att talmannen, också efter samråd med gruppledarna, bestämmer om tider för an- föranden i en särskilt anordnad debatt. Detta innebär alltså att det är möjligt att ordna en debatt utan samband med handläggningen av ärenden eller inter- pellationer och frågor. Avgörandet ligger hos talmannen men ska föregås av samråd med gruppledarna.

Särskilda debatter anordnas på begäran av en eller flera partigrupper. I de- batten deltar det ansvariga statsrådet som företrädare för regeringen och sitt parti och en företrädare för vart och ett av de övriga partierna. Efter samråd med gruppledarna beslutar talmannen om upplägget av debatterna.

I förarbetena till 1974 års riksdagsordning anfördes att det åtminstone en gång om året borde anordnas en allmänpolitisk debatt som spände över hela det politiska fältet. Den borde ha sin utgångspunkt i den regeringsförklaring, som statsministern normalt avger vid riksmötets öppnande och hållas snarast möjligt därefter, dock först sedan riksdagen har genomfört de val som den ska hålla (prop. 1973:90 s. 498). Partiledardebatter är också en form av särskilt anordnad debatt.

En arbetsgrupp inom talmanskonferensen utarbetade 1995 ett förslag till reform av frågeinstituten och tog också upp frågan om aktuell debatt (som nu- mera kallas särskild debatt). Talmanskonferensen ställde sig bakom förslaget (förs. 1995/96:TK1). I förslaget anfördes att en företrädare för regeringen ska delta i en aktuell debatt, och övriga partier har rätt att ha en deltagare i debat- ten. Talmanskonferensen konstaterade att debattreglerna hade stora likheter med vad som gällde för interpellationsdebatter: ”En skillnad är dock att ett parti får företrädas av endast en talare” (förs. 1995/96:TK1 s. 4).

Konstitutionsutskottet ställde sig bakom förslaget, som dock inte ledde till någon ändrad lagstiftning eller annat beslut av riksdagen. Konstitutionsutskot- tet anförde att det fanns skäl att inom ett eller två år utvärdera hur ändringarna, som alltså mest rörde frågeinstituten, fallit ut. Inom ramen för en sådan utvär- dering kunde det vara lämpligt att överväga om vissa riktlinjer, som i förslaget getts ett preliminärt innehåll, behövde formaliseras närmare och tas in i riks- dagsordningen. Det gällde t.ex. riktlinjerna för uppläggningen av frågestun- den. Det gällde också formerna för aktuell debatt (bet. 1995/96:KU18 s. 7).

I ett förslag från talmanskonferensen 1998 anfördes att det är önskvärt att det finns flexibilitet i uppläggningen av olika typer av särskilt anordnade de- batter. Talmannen bör ha möjlighet att ta olika initiativ för att möta de behov

185

2020/21:URF1

186

14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN

som finns. Talmannen ska, som tidigare, ha skyldighet att överlägga med par- tigruppernas företrädare om uppläggningen av debatterna. Talmanskonferen- sen konstaterade att en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen med angi- vande av fasta taletider för särskilda debatter inte hade tillämpats under senare år. Bestämmelsen borde tas bort (förs. 1997/98:TK1 s. 21). Konstitutionsut- skottet och riksdagen följde förslaget (bet. 1997/98:KU27 s. 32 f.).

Begränsningen av deltagandet i dessa former av särskilda debatter bygger på överenskommelser mellan partigrupperna och är alltså inte tvingande.

I en sammanställning av praxis i riksdagsarbetet från 1990-talet sägs att debattformen aktuell debatt påminner om interpellationsdebatter. Skillnaden består bl.a. i att debatten anordnas på begäran av en partigrupp och att endast en företrädare för varje parti får delta (Törnell, 1996, Riksdagspraxis, s. 21).

Under de senaste åtta riksmötena (2011/12–2018/19) har det hållits totalt

61 aktuella debatter. En genomgång av kammarens protokoll från samtliga dessa 61 debatter visar att det inte vid något tillfälle var någon ytterligare talare utöver ett statsråd och representant per övrigt parti. Under perioden avslogs vid 27 tillfällen en begäran om att hålla en aktuell debatt.

I en debatt företrädde en ledamot med beteckningen (-) ett parti, nämligen Sverigedemokraterna; ledamoten hade lämnat sitt parti och anslutit sig till Sve- rigedemokraterna och hade i enlighet med praxis beteckningen (-) i riksdagens protokoll (kammarens protokoll den 18 december 2017). I ett fall deltog inget statsråd, men punkten före i protokollet var just information i kammaren från statsrådet i den aktuella frågan (kammarens protokoll den 14 mars 2014).

Det förekommer fler former av debatter än särskilt anordnade debatter. Det gäller t.ex. debatter vid lämnandet av budgetpropositionen och den ekono- miska vårpropositionen, som till formen är bordläggningsdebatter. Ett statsråd kan lämna information till riksdagen muntligen vid ett sammanträde i kamma- ren (6 kap. 18 § RO). Efter informationen har ledamöter möjlighet att göra inlägg. Statsministerns återrapportering efter Europeiska rådets möten är en form av information från regeringen.

14.4 Överväganden

Riksdagens ledamöter och statsråd har genom bestämmelser i regeringsformen rätt att yttra sig inför att riksdagen ska avgöra ärenden. Principen att varje le- damot och varje statsråd ska kunna uttrycka sin mening inför avgörandet av ett riksdagsärende är central. Den ordningen ska värnas även fortsättningsvis, och det är inte aktuellt med några förändringar i den delen.

Den fråga som nu är aktuell rör dock inte debatter om ärenden som riksda- gen ska avgöra. Det handlar i stället om särskilt anordnade debatter, bland dem det som benämns särskilda debatter (tidigare aktuella debatter). Som framgått är praxis att en företrädare per parti deltar i de aktuella debatter som anordnas efter förslag från en eller flera partigrupper. Att ett parti får företrädas av end- ast en talare har också uttalats när debattformen har behandlats i riksdagen. Också i partiledardebatter deltar en företrädare per parti.

14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN

2020/21:URF1

Ordningen att det är en företrädare per parti i dessa debatter är fast rotad och naturlig. Begränsningen bygger på uttalanden i riksdagens behandling av debattformen, har genomförts genom överenskommelser mellan gruppledarna och talmannen och är inte ifrågasatt. Det kan förvisso förekomma diskussioner om antalet anföranden och repliker liksom om inläggens ordning och längd, men det är inte de frågorna som är aktuella nu. Frågan nu är om det i riksdags- ordningen bör ges en möjlighet för talmannen att efter samråd med grupple- darna fatta ett bindande beslut om att endast vissa kategorier av talare, t.ex. statsråd och en företrädare per partigrupp, får delta i debatten.

Syftet med särskilda debatter och partiledardebatter är att varje parti ska ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt. Debatterna föregår inte något avgörande av kammaren. De syftar således inte till att belysa en fråga som riksdagen ska ta ställning till i anslutning till debatten.

När det gäller frågeinstitutet beslutar talmannen vem som ska få ordet vid en frågestund. Det är alltså redan så att talmannen vid frågestunder är den som beslutar vem som ska få ordet. Det har också sagts att debattformen särskild debatt påminner om interpellationsdebatter.

Sammantaget skulle en ordning där talmannens beslut, efter samråd med gruppledarna, om att endast vissa kategorier av talare får delta i en särskilt anordnad debatt görs bindande med stöd av riksdagsordningen innebära en re- glering som är i linje med praxis för deltagandet och hur frågestunder regleras. Övervägande skäl talar för en sådan ordning. Därmed ges ett rättsligt stöd om ordningen skulle ifrågasättas. Således bör riksdagsordningen ändras så att tal- mannens beslut, efter samråd med gruppledarna, görs bindande.

Förslaget syftar således till att bekräfta praxis för särskilda debatter och partiledardebatter. Den vidsträckta yttranderätten inför ärendens avgörande påverkas inte av detta förslag.

Förslaget innebär en ändring i 6 kap. 23 § RO.

187

2020/21:URF1

15Förslaget till ny statsminister på föredragningslistan

Förslaget i korthet

Enligt förarbeten, lagkommentarer och praxis är det endast vid prövningen av förslaget till ny statsminister som förslaget måste tas upp som första punkt på kammarens föredragningslista. Detta bör förtydligas i den aktuella tilläggsbestämmelsen i riksdagsordningen.

15.1 Direktiven

I direktiven anförs att i tilläggsbestämmelse 6.13.1 RO anges det att förslag till ny statsminister ska tas upp som första punkt på föredragningslistan. Det framgår dock inte tydligt om detta endast gäller när talmannens förslag läggs fram i kammaren eller om det även gäller den andra bordläggningen av försla- get liksom om själva omröstningen ska hållas som första punkt på sammanträ- det. Utredningen ska därför överväga om bestämmelsen bör förtydligas.

15.2 Gällande ordning

15.2.1Huvudbestämmelsen om föredragningslistan

Huvudbestämmelsen 6 kap. 13 § RO har följande lydelse:

Talmannen ska till varje sammanträde upprätta en föredragningslista över vad som ska behandlas under sammanträdet. Undantag får göras för sådant som antas bli behandlat inom stängda dörrar. Föredragningslistan ska gö- ras tillgänglig för ledamöterna.

Det ska framgå av föredragningslistan om sammanträdet är ett arbets- plenum.

Vid sammanträdet ska ärenden och val behandlas i den ordning som de har tagits upp på föredragningslistan.

När 1974 års riksdagsordning trädde i kraft löd den mening i bestämmelsen som nu är aktuell så här (2 kap. 7 § första meningen):

Talmannen skall till varje sammanträde låta upprätta föredragningslista över alla på kammarens bord vilande ärenden.

I förarbetena till den bestämmelsen sägs följande (SOU 1972:15 s. 256):

Till varje kammarsammanträde skall till ledamöternas ledning upprättas en föredragningslista. 7 § [motsvarande nuvarande 6 kap. 13 §] kräver inte att all handläggning som förekommer vid sammanträdet skall ha tagits upp på listan. Paragrafen avser bara ärenden, som har bordlagts vid ett föregå- ende sammanträde, och val som skall förrättas vid sammanträdet i fråga. … Vid ett sammanträde kan därjämte förekomma handläggning, av i

188

15 FÖRSLAGET TILL NY STATSMINISTER PÅ FÖREDRAGNINGSLISTAN

2020/21:URF1

allmänhet formell art, som inte behöver finnas antecknad på föredrag- ningslistan.

– – –

Självfallet får kammaren vid ett sammanträde inte handlägga ärende, som inte vid sammanträdets början finns upptaget på föredragningslistan (bort- sett från viss formell handläggning, se ovan). Ledamöterna bör vidare kunna förlita sig på den en gång tillkännagivna föredragningsordningen.

I en lagkommentar om den bestämmelsen anförs att föredragningslistan är en förteckning över ärenden som bordlagts vid tidigare sammanträden och som ska tas upp vid sammanträdet i fråga. Föredragningslistans väsentliga bety- delse för ledamöterna är att talmannen måste följa den angivna ordningen mel- lan ärendena, vilket gör det möjligt att beräkna när ett ärende kommer upp (Holmberg & Stjernquist, 1980, Grundlagarna, s. 616 f.).

Bestämmelsen ändrades i och med 2014 års riksdagsordning. Syftet var att ärenden som inte skulle beslutas vid ett visst sammanträde, men som slutde- batterats vid ett tidigare sammanträde, inte skulle behöva redovisas på före- dragningslistan när det t.ex. var endast interpellationsdebatter. I utredningen anfördes att självfallet ska de ärenden som ska beslutas vid ett visst samman- träde anges på föredragningslistan till det sammanträdet. Utredningen över- vägde vidare om det skulle införas en möjlighet att ändra ordningen på före- dragningslistan mellan ärenden och val, men fann sammantaget att skälen emot vägde tyngre än skälen för (2012/13:URF3 s. 108 f.)

15.2.2Tilläggsbestämmelsen om vad som ska tas upp på föredragningslistan

Tilläggsbestämmelse 6.13.1 RO har följande lydelse:

Yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga, statsministeromröstning enligt 6 kap. 3 § regeringsformen, förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendeförklaring, ska tas upp som första punkt på föredragnings- listan. Om det finns fler än ett sådant yrkande, ska de tas upp i den ordning de nu har angetts. Talmannen får bestämma en annan ordning mellan stats- ministeromröstning och ett yrkande om misstroendeförklaring.

Regler om misstroendeförklaring infördes i regeringsformen genom den s.k. partiella författningsreformen 1969, när också enkammarsystemet infördes. Det som nu är tilläggsbestämmelser återfanns då i huvudsak i riksdagsstadgan, som antogs av riksdagen i januari 1971. När enkammarriksdagen infördes 1971 föreskrevs följande ordning på föredragningslistan (37 § andra stycket riksdagsstadgan):

Ärendena tas upp på listan i följande ordning:

1)omröstning om misstroendeförklaring;

2)val;

När man sedan 1974 fattade beslut om en ny regeringsform – med regler om att riksdagen skulle godkänna talmannens förslag till ny statsminister – och en

189

2020/21:URF1

15 FÖRSLAGET TILL NY STATSMINISTER PÅ FÖREDRAGNINGSLISTAN

ny riksdagsordning fick motsvarande bestämmelse följande lydelse (2.7.1 första meningen RO):

Förslag till ny statsminister eller yrkande om misstroendeförklaring föres upp som första punkt på föredragningslistan.

Det sägs inget i förarbetena om ändringen från ”omröstning om misstroende- förklaring” till ”yrkande om misstroendeförklaring”.

15.3Förslag till statsminister på föredragningslistan 1976–2018

Talmannens förslag till ny statsminister hanteras i kammaren enligt följande

(11 kap. 3 § andra stycket RO):

Ett förslag av talmannen till ny statsminister ska bordläggas vid det sam- manträde då det framställs och därefter vid ytterligare ett sammanträde in- nan det får avgöras. Ärendet ska i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 4 § andra stycket regeringsformen avgöras senast på fjärde dagen efter den dag då förslaget framställdes.

Talmannen har lagt fram 14 förslag till ny statsminister under enkammartiden. I samtliga fall har följande ordning tillämpats vid tre på varandra följande sam- manträden:

1.Talmannen lägger fram ett förslag som bordläggs.

2.Förnyad bordläggning av förslag till statsminister.

3.Prövning av förslag till statsminister.

Vid elva av dessa tillfällen har talmannens kommande förslag aviserats på fö- redragningslistan genom att det har angetts ”Förslag om statsminister”. Vid alla tillfällen utom ett har frågan då tagits upp först på föredragningslistan.

Vid samtliga tillfällen utom ett har den andra bordläggningen av förslaget till statsminister tagits upp först på föredragningslistan. Vid några tillfällen har två sammanträden ägt rum samma dag. Inget förslag har bordlagts en tredje gång. Samtliga förslag har, när det har varit dags för omröstning, tagits upp först på föredragningslistan.

I det följande redovisas de fyra gånger då talmannens framläggande av för- slag till statsminister inte var med på föredragningslistan (1978, 1979, 1981) eller inte var första punkt på föredragningslistan (1996). (Föredragningslis- torna är inte en del av riksdagens protokoll men finns på riksdagens webbplats fr.o.m. 2004/05; föredragningslistor från tidigare riksmöten finns i riksdagens arkiv.)

190

15 FÖRSLAGET TILL NY STATSMINISTER PÅ FÖREDRAGNINGSLISTAN

2020/21:URF1

15.3.1 1978

I oktober 1978 efterträdde Ola Ullsten Thorbjörn Fälldin som statsminister. Förslaget till ny statsminister lades fram torsdagen den 12 oktober 1978

men fanns inte med på föredragningslistan för något av de två sammanträden som hölls i kammaren den dagen.

Det första sammanträdet ägde rum kl. 12.00–12.44 och frågan om förslag till ny statsminister togs inte upp. Det andra sammanträdet den 12 oktober in- leddes kl. 16.00 med bordläggning och hänvisning av propositioner och mot- ioner. Klockan 16.01 ajournerades sammanträdet till kl. 20.00 eftersom tal- mannens överläggningar med partiledarna och vice talmännen inte hade slut- förts till det kammarplenum som utsatts till kl. 16. Klockan 18.15 träffade tal- mannen Olof Palme, och därefter de fyra övriga partiledarna var för sig. Klockan 19.10 träffade talmannen de vice talmännen (KU 1978/79:30 s. 57). Kl. 20.00 återupptogs kammarens sammanträde och talmannen föreslog Ola Ullsten som statsminister. Förslaget, som blev § 6 i protokollet, bordlades.

Även fredagen den 13 oktober hölls två sammanträden. Förslaget till stats- minister fanns med för bordläggning som § 2 på föredragningslistan till sam- manträdet den 13 oktober kl. 9.00. § 1 var justering av protokoll (så blev också kammarens protokoll från det sammanträdet). Vid det andra sammanträdet, kl. 11.00, prövades förslaget om statsminister, som var första punkt på föredrag- ningslistan och i protokollet.

15.3.2 1979

Efter valet 1979 efterträdde Thorbjörn Fälldin Ola Ullsten som statsminister. Förslaget till ny statsminister lades fram tisdagen den 9 oktober 1979 men

fanns inte med på föredragningslistan för den dagen.

Tisdagen den 9 oktober 1979 började kammaren sitt sammanträde kl. 11.00. Klockan 13.31 ajournerades sammanträdet (för att valberedningen skulle få tillfälle att sammanträda och behandla frågan om val till utskott). När förhand- lingarna återupptogs kl. 16.00 föreslog talmannen Thorbjörn Fälldin till stats- minister, och förslaget bordlades. I protokollet återfinns förslaget som § 8. Un- der tisdagen hade talmannen haft överläggningar med företrädare för parti- grupperna kl. 10.30 och 14.00 och där emellan de vice talmännen, kl. 10.45 (bet. KU 1978/79:50 s. 53).

Onsdagen den 10 oktober bordlades förslaget. Förslaget var första punkt på föredragningslistan. I protokollet redovisas detta som § 4. Paragraf 1 var ju- stering av protokoll, § 2 ansökan om ledighet och § 3 meddelande om ändring i den preliminära tidsplanen.

Torsdagen den 11 oktober prövades förslaget. Förslaget var första punkt på föredragningslistan. I protokollet redovisas detta som § 2. Under § 1 meddelas att fyra ledamöter denna dag intagit sina platser i riksdagen.

191

2020/21:URF1

192

15 FÖRSLAGET TILL NY STATSMINISTER PÅ FÖREDRAGNINGSLISTAN

15.3.3 1981

I maj 1981 blev Thorbjörn Fälldin statsminister för en tvåpartiregering (Cen- tern och Folkpartiet), efter att ha avgått som statsminister för en trepartirege- ring (Centern, Folkpartiet och Moderata samlingspartiet).

Torsdagen den 14 maj 1981 meddelade talmannen i kammaren att hans am- bition var att om möjligt lägga fram förslag om ny statsminister i sådan tid att riksdagen skulle kunna pröva förslaget i mitten av den påföljande veckan. Frå- gan var inte med på föredragningslistan. I protokollet var talmannens med- delande § 1.

Fredagen den 15 maj meddelade talmannen i kammaren att han avsåg att framlägga förslag om ny statsminister vid kammarens sammanträde måndagen den 18 maj, som skulle börja kl. 15.00. Han redovisade också den fortsatta planeringen för hanteringen av förslaget. Frågan var inte med på föredrag- ningslistan. I protokollet var frågan § 7.

Måndagen den 18 maj kl. 15 inleddes kammarens sammanträde med att talmannen föreslog Thorbjörn Fälldin som statsminister. Frågan var inte med på föredragningslistan. I protokollet var frågan § 1.

Tisdagen den 19 maj kl. 14.00 bordlades frågan. På föredragningslistan var frågan uppsatt som § 1 men i protokollet blev det § 2; som § 1 justerades ett protokoll från kammaren.

Vid ett nytt sammanträde tisdagen den 19 maj kl. 15.00 prövades förslaget. Frågan var uppsatt som § 1 på föredragningslistan och hamnade också där i protokollet.

15.3.4 1996

I mars 1996 efterträdde Göran Persson Ingvar Carlsson som statsminister. Tisdagen den 19 mars 1996, då det var bordläggningsplenum, var de tre

första punkterna på kammarens föredragningslista följande:

1 Justering av protokoll

Protokollen från sammanträdena tisdagen den 12 och onsdagen den 13 mars

2 Anmälan om entledigande av regeringen

3 Förslag om statsminister

Onsdagen den 20 mars, då det också var bordläggningsplenum, var de två första punkterna på kammarens föredragningslista följande:

1 Justering av protokoll

Protokollet från sammanträdet torsdagen den 14 mars

2 Förnyad bordläggning av förslaget om statsminister

Torsdagen den 21 mars var de två första punkterna på kammarens föredrag- ningslista följande:

1 Prövning av förslaget om statsminister

2 Justering av protokoll

15 FÖRSLAGET TILL NY STATSMINISTER PÅ FÖREDRAGNINGSLISTAN

2020/21:URF1

Protokollet från sammanträdet fredagen den 15 mars

Kammarens protokoll från de tre sammanträdena följde den ordning som an- getts ovan, dvs. ordningsföljden på respektive föredragningslista.

15.4Övriga yrkanden som ska tas upp som första punkt på föredragningslistan

Som framgått ovan ska också yrkanden om folkomröstning i en grundlags- fråga, statsministeromröstningar enligt 6 kap. 3 § RF och yrkanden om miss- troendeförklaring tas upp som första punkt på föredragningslistan. Om det finns fler än ett sådant yrkande, ska de tas upp i den ordning de nu har angetts. Talmannen får bestämma en annan ordning mellan statsministeromröstning och ett yrkande om misstroendeförklaring.

Enligt 9 kap. 25 § RO ska ett yrkande om folkomröstning i en grundlags- fråga eller om misstroendeförklaring läggas fram vid ett sammanträde med kammaren. Yrkandet ska lämnas skriftligen så snart det har framställts.

I praktiken går det till så att en ledamot säger i talarstolen att man härmed väcker yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga eller om misstroende- förklaring. Normalt lämnas yrkandet in skriftligt i anslutning till att det har väckts i talarstolen. Efter kontroll av namnunderskrifterna anmäls det i kam- maren under samma sammanträde. Yrkandet har av naturliga skäl inte funnits med på föredragningslistan eftersom det inte har varit känt när föredragnings- listan upprättats och inte är något som ska behandlas av kammaren vid det sammanträdet.

15.5 Överväganden

Föredragningslistan ska enligt huvudbestämmelsen 6 kap. 13 § RO upprättas över vad som ska behandlas under sammanträdet. Ett syfte med föredragnings- listan är att göra det möjligt för ledamöterna att beräkna när ett ärende kommer upp. De mycket viktiga frågor som enligt riksdagsordningen ska tas upp först på föredragningslistan bör således också i fortsättningen behandlas som första punkt på det sammanträde där de ska avgöras.

Av förarbeten, lagkommentarer och praxis framgår att frågor som inte har väckts vid ett tidigare sammanträde inte behöver vara med på föredragnings- listan. Det har således förekommit (1978, 1979 och 1981) att talmannen har föreslagit en statsminister utan att detta har varit med på föredragningslistan. Erfarenheten från dessa tillfällen visar att det kan vara lämpligt att den möjlig- heten finns. Kammaren kan inleda ett arbetsplenum t.ex. kl. 9, och medan ple- num pågår kan talmannen ha kontakter med företrädarna för partigrupperna och de vice talmännen. Under dagen kan talmannen göra bedömningen att en statsminister bör föreslås för kammaren, och då kan talmannen göra så medan plenum ännu pågår. Förslaget kommer då att läggas fram och bordläggas en första gång utan att det har varit med på föredragningslistan. Förslaget måste

193

2020/21:URF1

194

15 FÖRSLAGET TILL NY STATSMINISTER PÅ FÖREDRAGNINGSLISTAN

sedan bordläggas vid ytterligare ett sammanträde innan det kan tas upp för avgörande. Det innebär att det inte finns någon risk för att ledamöterna blir överrumplade.

En fråga är då om ett förslag till statsminister som är med på föredragnings- listan, för framläggande av förslag från talmannen eller bordläggning, måste tas upp som första punkt. Det har förekommit att punkter har tagits upp före punkten om talmannens förslag. Eftersom statsministerfrågan vid dessa till- fällen inte är uppe för prövning synes det inte vara fel att frågan inte tas upp som första punkt, även om det är viktigt att det är tydligt att förslaget bordläggs en andra gång och därmed kan tas upp för avgörande vid det påföljande sam- manträdet.

Sammantaget bör riksdagsordningen förtydligas så att det framgår att det endast är vid det sammanträde där prövningen ska ske som den aktuella frågan behöver tas upp som första punkt på föredragningslistan. Det finns självfallet inget som hindrar att framläggandet av förslaget eller bordläggningen av det tas upp som första punkt på föredragningslistan. Det bör göras motsvarande ändringar av bestämmelserna om frågor om folkomröstning i en grundlags- fråga och misstroendeförklaring.

Förslaget innebär en ändring i tilläggsbestämmelse 6.13.1 RO.

2020/21:URF1

16Formuleringen i regeringsformen respektive riksdagsordningen av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny statsminister

Bedömning i korthet

Formuleringen av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny stats- minister skiljer sig åt mellan regeringsformen och riksdagsordningen. De båda formuleringarna ger dock samma resultat, och någon ändring föreslås inte i detta sammanhang.

16.1 Inledning

Denna fråga tas inte upp i direktiven, men i direktiven anförs att utredningen får aktualisera och överväga även andra frågor som gäller riksdagsarbetets be- drivande än de som tas upp i direktiven. Frågan om hur bestämmelserna i re- geringsformen och riksdagsordningen skulle tolkas aktualiserades under rege- ringsbildningen hösten 2018.

Frågan är om formuleringen av tidsgränsen för prövning av talmannens för- slag till ny statsminister, som återfinns både i regeringsformen och i riksdags- ordningen, bör ensas. Tidsgränsen uttrycks på olika sätt i regeringsformen och riksdagsordningen. I 6 kap. 4 § RF anges (fet stil tillagd):

När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje par- tigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice tal- männen och lämnar sedan förslag till riksdagen. Riksdagen ska inom fyra dagar, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget, är det förkas- tat. I annat fall är det godkänt.

I 11 kap. 3 § RO anges (fet stil tillagd):

Ett yrkande om folkomröstning i en grundlagsfråga eller om misstroende- förklaring ska bordläggas vid det sammanträde då det framställs och där- efter vid ytterligare ett sammanträde innan det får avgöras. Ärendet ska avgöras senast vid det tredje sammanträdet efter det då yrkandet framställ- des. Ett förslag av talmannen till ny statsminister ska bordläggas vid det sammanträde då det framställs och därefter vid ytterligare ett sammanträde innan det får avgöras. Ärendet ska i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 4 § andra stycket regeringsformen avgöras senast på fjärde dagen efter den dag då förslaget framställdes.

Nedan redovisas hur bestämmelserna utformats sedan 1975. Vidare redovisas hur tidsgränser av liknande slag uttrycks i regeringsformen och riksdagsord- ningen i övrigt.

195

2020/21:URF1

196

16 FORMULERINGEN I REGERINGSFORMEN RESPEKTIVE RIKSDAGSORDNINGEN AV TIDSGRÄNSEN FÖR PRÖVNING AV TALMANNENS FÖRSLAG TILL NY STATSMINISTER

16.2 Gällande ordning

16.2.1 Regeringsformen

Bestämmelsen om misstroendeförklaring infördes med den partiella författ- ningsreform som trädde i kraft den 1 januari 1971. Reglerna om att talmannen skulle föreslå statsminister och att kammaren skulle pröva förslag infördes med den nya regeringsformen den 1 januari 1975. Den aktuella bestämmelsen i regeringsformen föreslogs första gången av Grundlagberedningen (då med beteckningen 5 kap. 2 §) med formuleringen om tidsgräns i fet stil (SOU 1972:15 s. 21):

När statsminister skall utses, kallar talmannen företrädare för partigrup- perna inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmän- nen och avgiver sedan förslag till riksdagen. Riksdagen skall, senast på fjärde dagen efter det att den har mottagit förslaget, utan beredning i utskott pröva förslaget genom omröstning. Röstar mer än hälften av riksdagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det god- känt.

Grundlagberedningen anförde (SOU 1972:15 s. 145):

Talmannens förslag bör kunna prövas inom en fastställd tid. Beredningen vill förorda att denna tid bestäms till fyra dagar. Proceduren regleras i öv- rigt i RO (5 kap. 2 §).

I grundlagspropositionen redovisades beredningens förslag enligt följande (prop. 1973:90 s. 278):

Det torde enligt beredningens åsikt inte vara möjligt att i grundlagstexten ange tiden för talmannens förhandlingar. Däremot bör uppställas en tid inom vilken talmannens förslag skall prövas av riksdagen. Beredningen föreslår att denna tid bestäms till fyra dagar.

Departementschefen anförde att han inte hade någon invändning i sak mot be- redningens lagtext (prop. 1973:90 s. 278). I propositionen föreslogs ett nytt andra kapitel i regeringsformen, vilket innebar att bestämmelsen fick beteck- ningen 6 kap. 2 § i stället för 5 kap. 2 §. I propositionen föreslogs vidare en annan formulering av lagtexten. Denna lagtext, dåvarande 6 kap. 2 § RF, var gällande fram till 2011:

När statsminister skall utses, kallar talmannen företrädare för varje par- tigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice tal- männen och avgiver sedan förslag till riksdagen. Riksdagen skall senast på fjärde dagen härefter, utan beredning i utskott, pröva förslaget ge- nom omröstning. Röstar mer än hälften av riksdagens ledamöter mot för- slaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

Konstitutionsutskottet följde propositionen utan kommentar (bet. KU 1973:26). Grundlagsutredningen (SOU 2008:125) föreslog följande lydelse (med den nya beteckningen 6 kap. 4 §):

När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje par- tigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice

16 FORMULERINGEN I REGERINGSFORMEN RESPEKTIVE RIKSDAGSORDNINGEN AV TIDSGRÄNSEN

2020/21:URF1

FÖR PRÖVNING AV TALMANNENS FÖRSLAG TILL NY STATSMINISTER

 

talmännen och lämnar sedan förslag till riksdagen. Riksdagen ska senast inom fyra dagar, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom om- röstning. Om mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

Enligt Grundlagsutredningen var ändringen i bestämmelsen endast språklig och redaktionell (SOU 2008:125 s. 771).

Grundlagsutredningens förslag innebar att paragrafen fick beteckningen 6 kap. 4 § i stället för 6 kap. 2 §. Grundlagsutredningen föreslog därför en ändring i dåvarande 5 kap. 2 § RO så hänvisningen skulle göras till 6 kap. 4 § RF (SOU 2008:125 s. 722). Däremot föreslog inte Grundlagsutredningen att ordalydelsen i riksdagsordningen skulle anpassas till den nya lydelse som utredningen föreslagit i regeringsformen.

I propositionen föreslogs samma formulering som i utredningen med den ändringen att ordet ”senast” utgick. I författningskommentaren anfördes att ändringarna endast var språkliga eller redaktionella (prop. 2009/10:80 s. 24 och 266).

16.2.2 Riksdagsordningen

Grundlagberedningen föreslog följande lydelse av riksdagsordningens be- stämmelse 5 kap. 2 § (SOU 1972:15 s. 49, fet stil tillagd):

Ärende om misstroendeförklaring skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes och avgöras senast vid det därpå följande sammanträdet.

Vad sålunda har föreskrivits skall äga motsvarande tillämpning på för- slag av talmannen till ny statsminister. Därvid skall iakttagas den i 5 ka- pitlet 2 § andra stycket regeringsformen föreskrivna fristen.

Grundlagberedningen anförde följande (SOU 1972:15 s. 279):

Första stycket återger vad som nu finns föreskrivet i 57 § första stycket RO. Samma förfarande som gäller för ärende om misstroendeförklaring skall enligt andra stycket tillämpas på förslag från talmannen till ny stats- minister. Härvidlag måste dock iakttas att sammanträden med kammaren sätts ut så att riksdagen röstar om förslaget senast på fjärde dagen efter det att förslaget anmäldes i kammaren första gången (5 kap. 2 § RF).

I grundlagspropositionen följdes förslaget (prop. 1973:90 s. 56) liksom i kon- stitutionsutskottets betänkande (bet KU 1973:26). Genom en ändring 1979 kom första stycket, om misstroendeförklaring, att gälla också ärende om folk- omröstning i grundlagsfråga. Det påverkar dock inte den fråga som nu är ak- tuell.

I enlighet med förslag 2002/03:RS1 Moderniserad riksdagsordning, som var en teknisk översyn av riksdagsordningen, ändrades bestämmelsen till föl- jande (fet stil tillagd):

Yrkanden om folkomröstning i en grundlagsfråga eller om en misstroen- deförklaring skall ligga på kammarens bord till det andra sammanträdet efter det då yrkandet framställdes. Ärendet skall avgöras senast vid nästa sammanträde.

197

2020/21:URF1

16 FORMULERINGEN I REGERINGSFORMEN RESPEKTIVE RIKSDAGSORDNINGEN AV TIDSGRÄNSEN

 

FÖR PRÖVNING AV TALMANNENS FÖRSLAG TILL NY STATSMINISTER

 

Ett förslag av talmannen till ny statsminister skall ligga på kammarens

 

bord till det andra sammanträdet efter det då förslaget framställdes. Ären-

 

det skall i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 2 § andra stycket re-

 

geringsformen avgöras senast på fjärde dagen efter den då förslaget

 

framställdes.

 

Varken i riksdagsstyrelsens förslag (förs. 2002/03:RS1) eller i konstitutions-

 

utskottets betänkande (bet 2002/03:KU15) kommenterades förslaget.

 

I översynen av riksdagsordningen, som ledde fram till 2014 års riksdags-

 

ordning, föreslogs den gällande lydelsen (fet stil tillagd):

 

Ett förslag av talmannen till ny statsminister ska bordläggas vid det sam-

 

manträde då det framställs och därefter vid ytterligare ett sammanträde in-

 

nan det får avgöras. Ärendet ska i enlighet med bestämmelserna i 6 kap.

 

4 § andra stycket regeringsformen avgöras senast på fjärde dagen ef-

 

ter den dag då förslaget framställdes.

 

I utredningen (2013/14:URF3 s. 308) och i riksdagsstyrelsens framställning

 

(förs. 2013/14:RS3 s. 242) anfördes följande i författningskommentaren: ”Be-

 

stämmelsen motsvarar nuvarande 5 kap. 2 §. Språkliga ändringar har gjorts.”

 

Den språkliga ändringen var – bortsett från att skall ändrades till ska – att

 

”dag” lades till efter ”efter den”. Bestämmelsen fick en ny beteckning, 11 kap.

 

3 §.

16.3 Tidsgränser i dagar i regeringsformen

Här redovisas hur vissa tidsgränser är formulerade i regeringsformen. Mening- arna är lösryckta (fet stil tillagd).

Den nyvalda riksdagen samlas på den femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts. (3 kap. 10 §)

Extra val ska hållas inom tre månader efter beslutet. (3 kap. 11 §) Riksdagen ska inom fyra dagar, utan beredning i utskott, pröva försla-

get genom omröstning. (6 kap. 4 §, dvs. den bestämmelse som diskuteras i detta avsnitt)

Om regeringen kan besluta om extra val till riksdagen och gör det inom en vecka från misstroendeförklaringen, ska något entledigande dock inte ske. (6 kap. 7 §)

Ett sådant yrkande ska framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. (8 kap. 16 §)

16.4 Tidsgränser i dagar i riksdagsordningen

Här redovisas hur vissa tidsgränser är formulerade i riksdagsordningen. Me- ningarna är lösryckta (fet stil tillagd).

Ett sammanträde ska hållas inom tio dagar från det att en begäran om det har framställts. (6 kap. 12 §)

Riksdagen ska senast på åttonde dagen efter det första sammanträ- det med kammaren under en valperiod välja följande 15 utskott i nedan nämnd ordning: […] (tilläggsbestämmelse 7.2.1)

198

16 FORMULERINGEN I REGERINGSFORMEN RESPEKTIVE RIKSDAGSORDNINGEN AV TIDSGRÄNSEN

2020/21:URF1

FÖR PRÖVNING AV TALMANNENS FÖRSLAG TILL NY STATSMINISTER

 

Utskotten och EU-nämnden sammanträder första gången på kallelse av talmannen inom två dagar efter valet av utskottet eller nämnden. (til- läggsbestämmelse 7.15.1)

En skriftlig fråga som ges in senast en torsdag kl. 10.00 besvaras senast kl. 12.00 följande onsdag. Om riksdagsarbetet kräver det, får talmannen efter samråd med gruppledarna besluta att svar i stället ska lämnas inom 14 dagar efter att frågan framställdes. (tilläggsbestämmelse 8.7.1)

En motion med anledning av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse (följdmotion) får väckas inom ramen för ärendet senast den femtonde dagen efter den dag då ärendet anmäldes i kammaren. (9 kap. 12 §)

Följdmotioner får, med anledning av att behandlingen av en proposit- ion, skrivelse, framställning eller redogörelse har skjutits upp från en val- period till nästa, väckas inom sju dagar från början av den nya valpe- rioden. (9 kap. 14 §)

Om en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse har åter- kallats, får motioner väckas med anledning av återkallelsen inom sju da- gar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren. (9 kap. 26 §)

Ärendet ska i enlighet med bestämmelserna i 6 kap. 4 § andra stycket regeringsformen avgöras senast på fjärde dagen efter den dag då för- slaget framställdes. (11 kap. 3 §, dvs. den bestämmelse som diskuteras i detta avsnitt)

Överklagandet ska ha kommit in till Riksdagsförvaltningen inom fem dagar från den dag då resultatet av valet meddelades i kammaren. (til- läggsbestämmelse 12.11.1)

Det kan nämnas att en bestämmelse om en tidsgräns finns i konkurslagen (1987:672) (fet stil tillagd):

När en sådan anmälan har gjorts, skall förhandling i häktningsfrågan hållas snarast och senast fyra dagar efter det att häktningsbeslutet verkställdes. (6 kap. 11 §)

16.5 Överväganden

Utredningen kan konstatera att riksdagsordningens formulering, ”senast på fjärde dagen efter den dag då förslaget framställdes”, är helt entydig. Om tal- mannen lägger fram sitt förslag på en måndag blir den fjärde dagen efter det fredagen. Regeringsformens formulering, ”inom fyra dagar”, skulle av någon kunna tolkas som att den dag då förslaget läggs fram ska räknas med, och att riksdagen således skulle behöva pröva förslaget senast på torsdagen om för- slaget lagts fram på måndagen. Utredningens bedömning är dock att regerings- formens formulering ger samma resultat som riksdagsordningens formulering.

Man ska inte ändra regeringsformen om det inte behövs. Mot den bakgrun- den föreslår utredningen inte någon ändring. Om det i en framtida utredning görs en översyn av reglerna för regeringsbildningen bör dock frågan om for- muleringen i regeringsformen uppmärksammas.

199

2020/21:URF1

17Talmannens samråd inför beslut om planeringen av kammararbetet

Förslaget i korthet

Talmannen blir skyldig att samråda med gruppledarna i stället för med riks- dagsstyrelsen inför sitt beslut om planeringen av arbetet i kammaren och när kammaren ska sammanträda. Talmannen, i stället för riksdagsstyrelsen, ska efter samråd med gruppledarna lämna förslag till kammaren om vilken dag i september det nya riksmötet ska inledas under år när det inte hålls ordinarie val till riksdagen.

17.1 Direktiven

I direktiven redovisas att enligt tilläggsbestämmelse 4.4.1 RO leder riksdags- styrelsen Riksdagsförvaltningen och överlägger om planeringen av riksdags- arbetet.

Före inrättandet av riksdagsstyrelsen 2000 var riksdagens parlamentariska ledningsorganisation uppdelad på två organ, talmanskonferensen och förvalt- ningsstyrelsen. Talmanskonferensens uppgift var att överlägga med talmannen om åtgärder som kunde främja planmässigheten i riksdagsarbetet. I talmans- konferensen ingick bl.a. talmannen, de vice talmännen och en företrädare för varje partigrupp i riksdagen. Förvaltningsstyrelsen utgjorde ledningen för myndigheten. Förvaltningsstyrelsen bestod av talmannen som ordförande och åtta andra riksdagsledamöter.

När riksdagsstyrelsen bildades överfördes uppgiften att överlägga om pla- neringen av riksdagsarbetet från talmanskonferensen. Den nuvarande ord- ningen är reglerad i 6 kap. 2 § RO och i tilläggsbestämmelse 6.2.1 RO. Där föreskrivs att talmannen beslutar om planeringen av arbetet i kammaren och om kammarens sammanträdesplan, men att han eller hon före ett sådant beslut ska överlägga med riksdagsstyrelsen. I andra frågor som gäller arbetet i kam- maren, t.ex. uppläggningen av debatterna, ska talmannen enligt 4 kap. 3 § RO samråda med riksdagspartiernas gruppledare.

Planeringen av arbetet i kammaren omfattar under vilka veckor arbetsple- num ska hållas och när interpellationsdebatter, frågestunder och övriga debat- ter ska hållas. Riksdagsstyrelsen sammanträder endast några gånger per termin och det har därför framförts att överläggningarna om kammarplaneringen i stället skulle kunna föras över till gruppledarkretsen. Gruppledarmötena hålls med tätare intervall och skulle därför kunna vara ett lämpligare forum för den praktiska planering som den här typen av överläggningar innebär. Utredningen ska därför överväga om det finns skäl att ändra formerna för samrådet inför beslut om kammarplaneringen och vid behov föreslå förändringar.

200

17 TALMANNENS SAMRÅD INFÖR BESLUT OM PLANERING AV KAMMARARBETET

2020/21:URF1

17.2 Gällande ordning

17.2.1 Riksdagsstyrelsen

I 4 kap. 4 § RO anges att Riksdagsförvaltningen leds av en styrelse. Riksdags- styrelsen leder Riksdagsförvaltningen och överlägger om planeringen av riks- dagsarbetet. Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordförande och tio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig för en valperiod. Riksdagen väljer även tio ersättare för de valda ledamöterna av riksdagsstyrelsen (til- läggsbestämmelse 4.4.1 RO). De vice talmännen, de av gruppledarna som inte är ledamöter av styrelsen och riksdagsdirektören får delta i styrelsens över- läggningar (tilläggsbestämmelse 4.4.2 tredje stycket RO).

Riksdagsförvaltningen ska enligt 14 kap. 2 § RO ge stöd till arbetet i kam- maren, utskotten och EU-nämnden samt bistå riksdagens ledamöter och organ med sakuppgifter för riksdagsarbetet.

Av 8 § lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen fram- går – liksom av 4 kap. 4 § RO – att Riksdagsförvaltningen leds av en styrelse. Styrelsen ansvarar enligt 9 § lagen med instruktion för Riksdagsförvaltningen inför riksdagen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att Riksdagsförvaltningen hushållar väl med statens medel. Styrelsen be- slutar enligt 10 § i instruktionen om

1.framställningar och redogörelser till riksdagen,

2.Riksdagsförvaltningens årsredovisning och förslag till budget för riksdagen och Riksdagsförvaltningen,

3.åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapporter över Riksdags- förvaltningens verksamhet och den redovisning som styrelsen ska lämna till riksdagen enligt 9 kap. 6 § lagen (2016:1091) om budget och ekonomi- administration för riksdagens myndigheter,

4.Riksdagsförvaltningens arbetsordning och verksamhetsplan,

5.föreskrifter som enligt denna lag eller andra författningar får medde- las av Riksdagsförvaltningen och som inte enligt 21 § får meddelas av riks- dagsdirektören,

6.slutande av kollektivavtal med arbetstagarnas huvudorganisationer, avbrytande av andra förhandlingar än förhandlingar i tvister om avtal, lockouter eller andra stridsåtgärder samt andra förhandlingsfrågor som är av principiell natur eller har större ekonomisk betydelse eller är gemen- samma för riksdagens myndigheter,

7.anställning av en biträdande riksdagsdirektör, avdelningschefer, che- fer för utskottskanslier och en chef för EU-nämndens kansli,

8.lön och andra anställningsförmåner för riksdagsdirektören, och

9.sådana frågor som är av större vikt eller principiell betydelse eller som riksdagsdirektören hänskjuter till styrelsen.

I riksdagsordningen finns två specifika uppgifter i övrigt för riksdagsstyrelsen. Talmannen ska, som framgått, inför sitt beslut om planeringen av arbetet i kammaren och om när kammaren ska sammanträda samråda med riksdagssty- relsen (6 kap. 2 § RO och tilläggsbestämmelse 6.2.1 RO). Riksdagsstyrelsen lämnar vidare förslag till kammaren om vilken dag i september ett nytt

201

2020/21:URF1

202

17 TALMANNENS SAMRÅD INFÖR BESLUT OM PLANERING AV KAMMARARBETET

riksmöte ska inledas under år när det inte hålls ordinarie val till riksdagen (3 kap. 8 § och tilläggsbestämmelse 3.8.1 RO).

Riksdagsstyrelsen sammanträdde sju–åtta gånger per riksmöte under peri- oden 2010/11–2018/19.

17.2.2 Talmannens roll i planeringen av riksdagens arbete

I förarbetena till 1974 års riksdagsordning anfördes att det yttersta ansvaret för riksdagsarbetets planläggning och bedrivande som dittills borde ligga hos tal- mannen (SOU 1972:15 s. 251). I gällande riksdagsordning anges att talmannen leder riksdagens arbete (4 kap. 2 § RO) och kammarens sammanträden (6 kap. 3 § RO). Bland talmannens uppgifter kan nämnas att talmannen får bestämma en annan tidpunkt för sammanträdet för riksmötets öppnande (tilläggsbestäm- melse 3.6.1 RO). Vidare fattar riksdagen beslut på förslag av talmannen om vissa frågor. Det gäller när propositioner som enligt regeringen bör behandlas under det pågående riksmötet senast ska lämnas (9 kap. 3 § RO), om allmänna motionstiden ska pågå annan tid än från början av ett riksmöte som inleds un- der augusti, september eller oktober och så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpropositionen (9 kap. 11 § RO) och beslut att förlänga följdmotionstiden om det finns särskilda skäl (9 kap. 13 § RO).

17.2.3 Gruppledarna

I riksdagsordningen avses med gruppledare den särskilda företrädare som en partigrupp som vid valet till riksdagen har fått minst 4 procent av rösterna i hela riket ska utse för att samråda med talmannen (1 kap. 3 § RO). Således ska varje partigrupp som motsvarar ett parti som vid valet till riksdagen fick minst 4 procent av rösterna i hela riket utse en särskild företrädare (gruppledare) som ska samråda med talmannen om arbetet i kammaren (4 kap. 3 § RO). Parti- grupperna ska utse en personlig ersättare för gruppledaren (vice gruppledare).

Enligt 6 kap. 20 § RO ska talmannen samråda med gruppledarna om upp- läggningen av kammarens överläggningar. Sådana överläggningar hålls regel- bundet och har lett fram till överenskommelser om bl.a. uppläggningen av frå- gestunder, debatter med anledning av budgetpropositionens lämnande och sammanträden för muntlig information från regeringen. Talmannen och gruppledarna har träffat överenskommelser även i andra frågor än om upp- läggningen av kammarens överläggningar. Det gäller bl.a. begränsningar av antalet yrkanden och voteringar.

I följande fall föreskrivs det i riksdagsordningen att talmannen fattar beslut efter samråd med gruppledarna:

Beslut om ordningsregler för kammaren (tilläggsbestämmelse 6.16.1).

Beslut inför en viss överläggning om att ett statsråd eller en ledamot kan få ordet för replik innan han eller hon har hållit sitt anförande (6 kap. 22 § RO).

17 TALMANNENS SAMRÅD INFÖR BESLUT OM PLANERING AV KAMMARARBETET

2020/21:URF1

Beslut om att det ska hållas en debatt utan samband med annan handlägg- ning och om tider för anföranden i en sådan debatt (6 kap. 23 § RO och tilläggsbestämmelse 6.23.1).

Beslut om att svar på skriftliga frågor ska lämnas inom 14 dagar från det att frågan framställdes (tilläggsbestämmelse 8.7.1).

Beslut om att dokument från Europeiska unionen, med undantag för för- slag till rättsakter, och dokument inom ramen för det interparlamentariska samarbetet i unionen ska granskas av riksdagen (9 kap. 20 § RO).

Beslut om sammansättningen av delegationerna till Interparlamentariska unionen och den parlamentariska församlingen för Unionen för Medelha- vet (13 kap. 19 § RO).

Riksdagens val av riksdagsdirektör ska beredas av en grupp bestående av tal- mannen och gruppledarna (tilläggsbestämmelse 14.5.1). Enligt riksdagsstyrel- sens föreskrift om upplåtelse av riksdagens lokaler ska talmannen dessutom samråda med gruppledarna om huruvida utställningar ska få anordnas i riks- dagens lokaler (24 § RFS 2017:4).

Vid gruppledarmöten, som normalt hålls varannan vecka när kammaren sammanträder, samråder talmannen med partiernas gruppledare om frågor i riksdagsarbetet. Vid mötena deltar talmannen, de vice talmännen och grupple- dare för respektive partigrupp. Från Riksdagsförvaltningen närvarar riksdags- direktören samt biträdande riksdagsdirektören, kanslichefen för ledningssta- ben och chefen för centralkansliet.

Gruppledarmötena har inte någon formell beslutande- eller vetorätt utan är ett samrådsorgan. I praktiken förankras dock många förslag och beslut i denna krets först, för att sedan formellt beslutas av talmannen eller riksdagsstyrelsen.

Det kan vidare nämnas att ordförandekonferensen, som består av talmannen som ordförande samt utskottens och EU-nämndens ordförande, överlägger i frågor av gemensamt intresse för verksamheten i kammaren, utskotten och EU-nämnden (4 kap. 5 § RO och tilläggsbestämmelse 4.5.1 RO).

17.3 Historik

Riksdagsstyrelsen inrättades den 1 juli 2000. Den parlamentariska ledningen av riksdagen var före 2000 uppdelad på två organ: talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen. I talmanskonferensen, som hade till uppgift att över- lägga med talmannen i frågor om riksdagsarbetets planering, ingick förutom talmannen och de vice talmännen en företrädare för varje partigrupp i riksda- gen, utskottens ordförande samt förvaltningsstyrelsens vice ordförande. För- valtningsstyrelsen utgjorde ledningen av myndigheten Riksdagens förvalt- ningskontor som hade till uppgift att handlägga personalfrågor, anslagsfrågor och förvaltningsfrågor i övrigt för riksdagen och i viss mån för riksdagens öv- riga myndigheter. Förvaltningsstyrelsen bestod av talmannen som ordförande och åtta andra riksdagsledamöter som valdes av riksdagen. Den uppdelade led- ningsorganisationen medförde vissa samordningsproblem. Mot den

203

2020/21:URF1

204

17 TALMANNENS SAMRÅD INFÖR BESLUT OM PLANERING AV KAMMARARBETET

bakgrunden inrättades riksdagsstyrelsen för riksdagens förvaltning. Riksdags- kommittén, som föreslog att riksdagsstyrelsen skulle inrättas, framhöll föl- jande (förs. 1999/2000:TK1 s. 11):

De av partigrupperna utsedda företrädarna, dvs. numera i praktiken gruppledarna, har kommit att få en allt viktigare roll som kontakt- och sam- rådspersoner för talmannen. Ända sedan tillkomsten av den nuvarande riksdagsordningen har gällt att talmannen skall samråda med dem om upp- läggningen av kammarens överläggningar och om anordnandet av sär- skilda debatter. Efter hand har en sådan samrådsskyldighet införts också i andra fall där tidigare detaljregler ersatts av en rätt för talmannen att fatta beslut. Ökningen av antalet partier i riksdagen från fem till för närvarande sju har komplicerat debattplaneringen och ökat behovet av samråd med gruppföreträdarna.

Sedan slutet av 1980-talet har det bedrivits ett utvecklingsarbete i syfte såväl att effektivisera det parlamentariska arbetet som att befästa riksda- gens ställning som central arena för den politiska debatten. Överläggningar med partiföreträdarna i talmanskonferensen har varit en central del i detta arbete.

Vidare anförde Riksdagskommittén att vissa ärenden är av den karaktären att de bör vara obligatoriska styrelseärenden. Till denna kategori hör t.ex. att han- tera frågor som gäller riksdagens arbetsformer och övergripande frågor om utvecklingen av riksdagens verksamhet, att tillsätta utredningar och att ta ini- tiativ i riksdagsärenden (förs. 1999/2000:TK1 s. 23). När det gällde samråd i ärenden om kammarens verksamhet anförde Riksdagskommittén följande (förs. 1999/2000:TK1 s. 23):

Om gruppledarna, som förutsatts, ingår bland styrelsens ledamöter, eller bland de personer som har närvaro- och yttranderätt i styrelsen, kan tal- mannen även fortsättningsvis samråda med dem och med vice talmännen i frågor som bl.a. gäller uppläggningen av kammararbetet, anordnandet av särskilda debatter, m.m. utan att man för den skull skapar ett med styrelsen konkurrerande ledningsorgan. Det kan vara en fördel att snabbt och på ett informellt sätt kunna anordna ett sådant samråd. I en del mindre kompli- cerade fall kan samråd ske under hand med var och en av gruppledarna. Gruppledarmötena kan givetvis också, som hittills, utnyttjas för samråd i ärenden av så brådskande natur att de inte hinner tas upp som styrelseären- den.

Den fråga som nu är aktuell rör samråd om planering av kammarens arbete. Motsvarande uppgift hade hört till talmanskonferensen och överfördes till riksdagsstyrelsen när den inrättades. I riksdagsordningen blev lydelsen föl- jande (2 kap. 6 § RO i dess lydelse den 1 juni 2000):

Talmannen beslutar efter samråd med riksdagsstyrelsen vilka uppehåll i kammarens arbete om en vecka eller längre tid som skall förekomma under pågående riksmöte.

Det talades alltså, i likhet med vad som hade gällt för talmanskonferensen, om samråd inför beslut om uppehåll i kammarens arbete. I översynen av riksdags- ordningen 2013 konstaterades att ett riksmöte pågår året runt och att riksdags- arbetet inte har något egentligt uppehåll. Riksdagsordningen borde därför änd- ras så att talmannen, efter samråd med riksdagsstyrelsen, inte uttryckligen ska

17 TALMANNENS SAMRÅD INFÖR BESLUT OM PLANERING AV KAMMARARBETET

2020/21:URF1

besluta om uppehåll i kammarens arbete utan i stället om planeringen av kam- marens arbete (framst. 2013/14:RS3 s. 97 f.). Den aktuella bestämmelsen fick således sin nuvarande lydelse: ”Talmannen beslutar om planeringen av arbetet i kammaren och om när kammaren ska sammanträda.” (6 kap. 2 § RO).

I sammanhanget kan nämnas att riksdagsstyrelsen den 14 december 2011 beslutade att förordna en särskild utredare med uppdrag att utvärdera riksda- gens parlamentariska ledningsorganisation och riksdagens förvaltningsorgani- sation. I utredarens rapport, som överlämnades i februari 2013 (2012/13:URF2), anfördes att det under utredningsarbetet snabbt framkommit att gruppledarna i praktiken har klart större betydelse för styrningen av Riks- dagsförvaltningen än vad som framgår av lagstiftningen. För utredarens del stod det således klart att gruppledarmötena är mycket värdefulla för riksdagens verksamhet.

17.4 Överväganden

Det är talmannen som beslutar om planeringen av arbetet i kammaren och när sammanträden ska hållas. Frågan nu är vem som talmannen ska vara skyldig att samråda med inför dessa beslut. Besluten omfattar såväl den s.k. långtids- planen som innehåller preliminära hållpunkter för kammarens sammanträden som planeringen för varje höst och vår. Besluten omfattar under vilka veckor arbetsplenum ska hållas samt när interpellationsdebatter, frågestunder och vissa större debatter ska hållas.

Under de senaste decennierna har talmannens samråd med gruppledarna ökat i omfattning. Gruppledarkretsen är således väl förtrogen med riksdagsar- betet. Gruppledarna samråder redan med talmannen om arbetet i kammaren i en rad olika frågor enligt vad som föreskrivs i riksdagsordningen. Samrådet inför talmannens beslut om att det ska hållas en debatt utan samband med an- nan handläggning kan ses som planering av arbetet i kammaren på kort sikt.

Besluten om planeringen av kammarens arbete kan inte ses som beslut som enbart rör myndigheten Riksdagsförvaltningen och som således definitions- mässigt borde hanteras av riksdagsstyrelsen. Självfallet rör besluten Riksdags- förvaltningen, som ska ge stöd till bl.a. arbetet i kammaren, men de har stor betydelse också för riksdagens ledamöter och deras arbete och fattas av tal- mannen. Besluten kan sägas ha stora såväl politiska som förvaltningsmässiga implikationer. I praktiken stöder Riksdagsförvaltningen talmannen inför be- sluten genom att ta fram underlag och även om talmannens samråd sker med gruppledarna kommer Riksdagsförvaltningen att ha en central roll i processen.

Vidare kan det konstateras att gruppledarna sammanträder betydligt oftare än riksdagsstyrelsen. Det innebär att det finns större möjlighet till flexibilitet i fråga om när talmannens samråd inför besluten kan hållas.

Sammantaget talar övervägande skäl för att talmannen ska samråda med gruppledarna i stället för med riksdagsstyrelsen inför beslut om planeringen av arbetet i kammaren och om när kammaren ska sammanträda. Förslaget in- nebär en ändring i tilläggsbestämmelse 6.2.1 RO.

205

2020/21:URF1

206

17 TALMANNENS SAMRÅD INFÖR BESLUT OM PLANERING AV KAMMARARBETET

Vidare vill utredningen ta upp en närliggande fråga. Det är riksdagsstyrel- sen som lämnar förslag till kammaren om vilken dag i september ett nytt riksmöte ska inledas under år när det inte hålls ordinarie val till riksdagen (till- äggsbestämmelse 3.8.1). Det är inte aktuellt att ändra på att det är kammaren som fattar beslutet om vilken dag i september ett nytt riksmöte ska inledas. Däremot finns det skäl att överväga vem som ska föreslå kammaren vilken dag det nya riksmötet ska inledas. Talmannen föreslår redan kammaren vilket be- slut som ska fattas i vissa frågor som rör datum och tidsfrister. Det gäller när propositioner som enligt regeringen bör behandlas under det pågående riksmö- tet senast ska lämnas, om allmänna motionstiden ska pågå annan tid än vad som föreskrivs som huvudregel i riksdagsordningen och beslut att förlänga följdmotionstiden om det finns särskilda skäl. Det skulle således vara en na- turlig del av talmannens uppgifter att föreslå kammaren när ett nytt riksmöte ska inledas. I likhet med besluten om planeringen av kammarens arbete kan inte förslaget om när riksmötet ska inledas ses som ett förslag som enbart rör myndigheten Riksdagsförvaltningen och som således definitionsmässigt borde hanteras av riksdagsstyrelsen. Styrelsen bör således inte ha denna förslagsrätt. Det är i stället rimligt att talmannen efter samråd med gruppledarna får rätten att föreslå kammaren när riksmötet ska inledas. Förslaget innebär en ändring i tilläggsbestämmelse 3.8.1 RO.

Utredningen lägger således fram två förslag i detta avsnitt. För det första blir talmannen skyldig att samråda med gruppledarna i stället för med riks- dagsstyrelsen inför sitt beslut om planeringen av arbetet i kammaren och när kammaren ska sammanträda. För det andra ska talmannen, i stället för riks- dagsstyrelsen, efter samråd med gruppledarna lämna förslag till kammaren om vilken dag i september det nya riksmötet ska inledas under år då det inte hålls ordinarie val till riksdagen. Särskilt förslaget om att samrådet inför beslut om planeringen av arbetet i kammaren och när kammaren ska sammanträda ska hållas med gruppledarna i stället för med riksdagsstyrelsen kan motiveras med praktiska skäl. Talmannen samråder med gruppledarna om olika frågor förhål- landevis ofta, och samrådet med gruppledarna kan hållas med kortare varsel än med styrelsen. Samtidigt kan de båda förslagen motiveras principiellt med att de innebär att riksdagsstyrelsens roll som myndighetsstyrelse renodlas. En sådan förändring av riksdagsstyrelsens roll har ägt rum sedan styrelsen inrät- tades år 2000, och utredningen välkomnar den utvecklingen.

Utredningen lägger inte fram några ytterligare förslag i denna del men vill framhålla att det kan finnas skäl att i en kommande utredning systematiskt följa upp riksdagsstyrelsens ändrade roll. Enligt tilläggsbestämmelse 4.4.1 RO leder riksdagsstyrelsen Riksdagsförvaltningen och överlägger om planeringen av riksdagsarbetet. Vidare får riksdagsstyrelsen enligt tilläggsbestämmelse

9.17.2göra framställningar hos riksdagen i frågor som gäller riksdagsarbetets bedrivande, hör till styrelsens handläggning eller gäller den ekonomiadminist- rativa lagstiftningen för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen. Uppgifterna att överlägga om planeringen av riksdagsarbetet och att göra framställningar i frågor som gäller riksdagsarbetets bedrivande

17 TALMANNENS SAMRÅD INFÖR BESLUT OM PLANERING AV KAMMARARBETET

2020/21:URF1

kommer från talmanskonferensens tidigare uppgifter. I dessa delar har styrel- sen möjligen uppgifter som inte är helt självklara för ett organ som leder myn- digheten Riksdagsförvaltningen. I en kommande utredning kan det finnas skäl att överväga om riksdagsstyrelsens roll som myndighetsstyrelse bör renodlas ytterligare utöver vad som här föreslås.

Förslagen innebär ändringar i tilläggsbestämmelserna 3.8.1 och 6.2.1 RO.

207

2020/21:URF1

18Beslutsordningen för tecknande av kollektivavtal och stridsåtgärder

Förslaget i korthet

Beslutanderätten när det gäller kollektivavtal, förutom beslut om att teckna huvudavtal, och stridsåtgärder flyttas från riksdagsstyrelsen till riksdagsdi- rektören. Ett arbetsgivarkollegium med representanter för de övriga riks- dagsmyndigheterna bildas.

18.1 Direktiven

I direktiven anförs att riksdagsstyrelsen har en rad uppgifter inom kollektivav- talsområdet. Vissa uppgifter omfattar även riksdagens myndigheter. Styrel- sens ansvar innebär att arbetsgivarperspektivet blir mindre tydligt inom Riks- dagsförvaltningen och övriga riksdagsmyndigheter, samtidigt som beslutspro- cessen är omständlig och tidskrävande.

Utredningen ska därför överväga om beslutanderätten när det gäller kollek- tivavtal (förutom beslut om att teckna huvudavtal) och stridsåtgärder bör flyt- tas från riksdagsstyrelsen till riksdagsdirektören, och hur en sådan ordning i så fall bör utformas. Om riksdagsdirektören föreslås överta befogenheterna från styrelsen skulle exempelvis ett arbetsgivarkollegium kunna bildas, där repre- sentanter för de övriga myndighetscheferna får plats. Kollegiets uppgifter skulle kunna vara att lämna råd till riksdagsdirektören och därigenom tillför- säkras inflytande.

18.2 Gällande ordning

18.2.1Riksdagsförvaltningens och riksdagsstyrelsens uppgifter inom kollektivavtalsområdet

Riksdagsförvaltningen ska enligt 14 kap. 2 § RO ge stöd till arbetet i kamma- ren, utskotten och EU-nämnden samt bistå riksdagens ledamöter och organ med sakuppgifter för riksdagsarbetet. Riksdagsförvaltningen ska enligt samma paragraf därutöver, när det gäller riksdagen och riksdagens myndigheter, i den omfattning riksdagen bestämmer

1.ansvara för centrala förhandlingar med de fackliga organisationerna samt företräda riksdagens myndigheter i sådana tvister,

2.upprätta förslag till anslag på statens budget, dock inte för Riksrevis- ionen,

3.i övrigt handlägga frågor om förvaltningen inom riksdagen och frågor om förvaltning av ekonomisk natur inom riksdagens myndigheter, utom Riksbanken,

208

18 BESLUTSORDNINGEN FÖR TECKNANDE AV KOLLEKTIVAVTAL OCH STRIDSÅTGÄRDER

2020/21:URF1

4.besluta om föreskrifter och allmänna råd i sådana frågor som avses i 1–3, och

5.besluta om föreskrifter och allmänna råd om registrering och gallring av allmänna handlingar samt arkiv- och dokumenthantering.

Enligt 2 § 6 lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen (ne- dan instruktionen) ska Riksdagsförvaltningen om inte annat är särskilt före- skrivet ingå centrala kollektivavtal samt i övrigt utöva arbetsgivarens befogen- heter enligt dessa när det gäller riksdagens myndigheter samt företräda riksda- gens myndigheter som arbetsgivare i arbetstvister om kollektivavtal som har slutits av Riksdagsförvaltningen.

Riksdagsförvaltningen ska ge riksdagens myndigheter möjlighet att fram- föra sina synpunkter på förhandlingsfrågor som direkt berör respektive myn- dighet. Riksdagsförvaltningen får till en av riksdagens myndigheter överlämna handläggningen av en avtalsfråga som är av betydelse för den myndigheten.

Riksdagsförvaltningen får, enligt 7 § 2 och 3 instruktionen, meddela de fö- reskrifter som behövs för tillämpningen av centrala kollektivavtal som Riks- dagsförvaltningen ingått och meddela personaladministrativa föreskrifter i öv- rigt för riksdagens myndigheter utom Riksrevisionen.

Enligt 10 § 6 instruktionen beslutar riksdagsstyrelsen om slutande av kol- lektivavtal med arbetstagarnas huvudorganisationer, avbrytande av andra för- handlingar än förhandlingar i tvister om avtal, lockouter eller andra stridsåt- gärder samt andra förhandlingsfrågor som är av principiell natur eller har större ekonomisk betydelse eller är gemensamma för riksdagens myndigheter.

Ärenden som inte ska beslutas av riksdagsstyrelsen eller personalansvars- nämnden beslutas av riksdagsdirektören eller, om inte riksdagsstyrelsen be- stämt något annat, av den som riksdagsdirektören utser. Riksdagsstyrelsen får överlåta till riksdagsdirektören att avgöra ärenden som avses i 10 § 6 när sty- relsens beslut inte utan olägenhet kan avvaktas. Sådana beslut ska anmälas för styrelsen vid dess nästkommande sammanträde.

Riksdagsdirektören ska enligt 22 § instruktionen svara för Riksdagsförvalt- ningens arbetsgivarpolitik och företräda Riksdagsförvaltningen som arbetsgi- vare.

18.2.2 Hanteringen av centrala kollektivavtal

Riksdagens myndigheter utgör ett eget avtalsområde inom vilket det är Riks- dagsförvaltningen som ansvarar för tecknandet av centrala kollektivavtal. Ut- gångspunkten är att riksdagens myndigheter ska ha så lika anställningsvillkor som möjligt jämfört med staten i övrigt. Det innebär att de flesta avtal som Riksdagsförvaltningen tecknar är likalydande, eller med endast mindre juste- ringar, med de som Arbetsgivarverket tecknat. Även i de fall de är likalydande krävs det dock att detta fastställs i ett kollektivavtal.

Fram till 1997 hade Riksdagsförvaltningen en förhandlingschef som hade rätten att ingå centrala kollektivavtal. Liksom nu skulle dessa ”slutas” (god- kännas/beslutas) av riksdagsstyrelsen. När den dåvarande förhandlingschefen

209

2020/21:URF1

210

18 BESLUTSORDNINGEN FÖR TECKNANDE AV KOLLEKTIVAVTAL OCH STRIDSÅTGÄRDER

gick i pension överfördes ansvaret till personalchefen. Förhandlingschefen och sedermera personalchefen ingick i den s.k. frikretsen för vilken riksdagssty- relsen beslutade om anställningsvillkor. När Riksdagsförvaltningen inrättades 2000 fick den administrativa direktören rätten att ingå centrala avtal.

Under perioden 2006 till 2013 återinfördes funktionen med en förhand- lingschef, men rätten att ingå centrala avtal delegerades dock inte utan låg kvar hos den administrativa direktören för att senare inte delegeras alls. Sedan 2013 finns ingen delegering och det är således riksdagsdirektören som ingår avtal, under förutsättning att riksdagsstyrelsen godkänner dem.

När t.ex. centrala ramavtal om löner m.m. löper ut avvaktar HR-enheten (tidigare benämnd personalenheten) tills parterna inom Arbetsgivarverkets av- talsområde är klara. Därefter tar HR-enheten fram förslag till avtal för riks- dagsområdet med de justeringar och anpassningar som behövs. I samband med att nya ramavtal tecknas sluts ofta avtal om ändringar i befintliga avtal och ibland även helt nya avtal. HR-enheten förhandlar avtalen med de centrala fackliga organisationerna och efter det skriver parterna under avtalen. Ef- tersom det i huvudsak handlar om avtal som ska tecknas där avsikten är att inte avvika från det som gäller staten i övrigt förankras inte detaljerna med riksdagsdirektören under processen. I de flesta fall kan eller vill förvaltningen inte avvika, det gäller t.ex. pensionsavtal och trygghetsavtal.

När avtalen är underskrivna av de fackliga företrädarna bereder HR-chefen frågan hos riksdagsdirektören som skriver under avtalen under förutsättning att riksdagsstyrelsen godkänner dem. Styrelsen beslutar sedan om att god- känna avtalen. HR-enheten informerar därefter internt och till riksdagens myn- digheter om att avtalen är tecknade.

I praktiken är det sällan Riksdagsförvaltningen efterfrågar synpunkter på förhandlingsfrågor från de andra myndigheterna. Riksdagsdirektören har bju- dit in övriga myndighetschefer i samband med att nya ramavtal tecknats. HR- enheten har ett uppdrag att mer regelbundet kalla HR-cheferna vid riksdagens myndigheter till möten om bl.a. de centrala förhandlingsfrågorna.

I de fall centrala avtal har berört en enskild myndighet har Riksdagsförvalt- ningen kontaktat den myndigheten, som fått möjlighet att lämna synpunkter.

Enligt riksdagsdirektörens föreskrift (2012:2) om ansvarsområden inom Riksdagsförvaltningen svarar HR-enheten för centrala kollektivavtalsförhand- lingar för riksdagens myndigheter.

Det gällande huvudavtalet godkändes av riksdagsstyrelsen 2003. Nya cen- trala kollektivavtal och ändringar i gällande avtal godkänns av styrelsen i stort sett varje år.

18.3 Regeringen och dess myndigheter

I en utredning från 1992, Staten och arbetsgivarorganisationerna (SOU 1992:100), pekade Arbetsgivarkommittén på en rad komplikationer med en direkt politisk styrning av den statliga arbetsgivarfunktionen. Komplikation- erna hängde enligt kommittén samman med regeringens vidare ansvar för

18 BESLUTSORDNINGEN FÖR TECKNANDE AV KOLLEKTIVAVTAL OCH STRIDSÅTGÄRDER

2020/21:URF1

arbetsmarknaden i dess helhet. Kommittén menade att om regeringen skulle uppträda som arbetsgivare för de statligt anställda skulle den ta på sig en roll som är svår att förena med de andra roller den har.

Kommittén presenterade några utgångspunkter för utformningen av den statliga arbetsgivarorganisationen, bl.a. att den centrala arbetsgivarfunktionen bör utformas i överensstämmelse med den svenska förvaltningstraditionen med myndigheter som är fristående från regeringen och att den centrala arbets- givarfunktionen bör utövas självständigt.

I några avseenden fanns det dock enligt kommittén skäl att göra avsteg från organisationens självständighet. Parternas självständighet på det statliga om- rådet bör vila på förutsättningar att de agerar på ett ansvarsfullt sätt när det gäller bl.a. förhandlingsordningar, skydd mot samhällsfarliga konflikter och skydd för den politiska demokratin. Kommittén menade att det därför var rim- ligt att regeringen även i fortsättningen prövar ändringar i de s.k. huvudavta- len, som utgör hörnstenar i förhandlingsrätten för de statsanställda. Ett infly- tande från regeringen och riksdagen på detta område behövs för att så långt som möjligt undvika andra ingrepp i de statligt anställdas förhandlings- och konflikträtt.

Regeringen presenterade sitt förslag till ny arbetsgivarpolitik i budgetpro- position 1992/93:100 och delade kommitténs uppfattning att regeringen nor- malt inte skulle behöva godkänna de kollektivavtal som arbetsgivarorganisat- ionen sluter, med undantag av de s.k. huvudavtalen samt MBA-R, vilka bl.a. rör frågor av betydelse för skyddet mot samhällsfarliga konflikter och skydd för den politiska demokratin. Avtal skulle inte längre behöva träffas med för- behåll om regeringens godkännande. Regeringen ansåg att detta borde gälla även för avtal av mer långsiktig karaktär, som t.ex. pensionsavtal och trygg- hetsavtal.

Som en följd av detta förändrade synsätt ombildades Statens arbetsgivar- verk till en uppdragsmyndighet för de statliga myndigheterna med uppdrag att utöva sin verksamhet på ett självständigt sätt i förhållande till den politiska nivån (prop. 1993/94:77, bet 1993/94:KU19).

18.4 Arbetsgivarverket

Arbetsgivarverket är en förvaltningsmyndighet för statliga arbetsgivarfrågor (förordningen [2007:829] med instruktion för Arbetsgivarverket). Myndig- heten är en sammanslutning av statliga arbetsgivare och icke-statliga arbetsgi- vare som myndigheten bedömer har intressegemenskap med statliga arbetsgi- vare och som har gett myndigheten i uppdrag att träffa kollektivavtal. Riks- dagsförvaltningen har ett serviceavtal med Arbetsgivarverket.

Arbetsgivarverket ansvarar för att som arbetsgivarorganisation utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Myndigheten ska förhandla för sina medlemmar och företräda dem i arbetstvister.

Arbetsgivarverket leds av ett arbetsgivarkollegium. Kollegiet styr verksam- heten bl.a. genom att besluta om stadgar för Arbetsgivarverket. Det finns även

211

2020/21:URF1

212

18 BESLUTSORDNINGEN FÖR TECKNANDE AV KOLLEKTIVAVTAL OCH STRIDSÅTGÄRDER

en styrelse som svarar för verksamheten i enlighet med arbetsgivarkollegiets beslut. Det är styrelsen som fastställer arbetsordningen. Styrelsen beslutar i frågor om lockout eller andra stridsåtgärder.

Beslut om lockout eller andra stridsåtgärder mot arbetstagare hos staten meddelas av Arbetsgivarverket.

Kollektivavtal av större principiell eller ekonomisk betydelse sluts eller sägs upp av förhandlingschefen efter godkännande av styrelsen. Övriga kol- lektivavtal sluts eller sägs upp av förhandlingschefen efter samråd med gene- raldirektören.

18.5 Överväganden

De flesta kollektivavtal som Riksdagsförvaltningen tecknar är likalydande med de kollektivavtal som Arbetsgivarverket tecknat eller avviker bara i be- gränsad omfattning. Som framgått ovan har beslutsprocessen ändrats för rege- ringens myndigheter. Huvudavtalen sluts under förbehåll om regeringens god- kännande, medan övriga centrala kollektivavtal hanteras av Arbetsgivarverket. En motsvarande tillämpning när det gäller riksdagens avtalsområde kan sägas innebära att det bör vara riksdagsdirektören och inte riksdagsstyrelsen som sluter centrala kollektivavtal, med undantag för huvudavtal.

Det är således lämpligt att riksdagsstyrelsen inte beslutar om kollektivavtal. Avtalen är av sådan natur att det inte behöver vara styrelsen som beslutar om dem. Den nuvarande ordningen är omständlig och tidskrävande, och det kan vara svårt att hinna besluta om ändringar i ett avtal inom rätt tid. I stället bör riksdagsdirektören besluta om kollektivavtal och övriga frågor som regleras i 10 § 6 instruktionen för Riksdagsförvaltningen, med undantag för huvudavtal. Beslut om att teckna huvudavtal bör således ligga kvar hos riksdagsstyrelsen. Avtal som styrelsen beslutat om tidigare fortsätter att gälla. Enligt det gällande huvudavtalet får stridsåtgärd inom riksdagens förhandlingsområde inte om- fatta arbetstagare med vissa anställningar. Omfattningen av denna s.k. undan- tagskrets påverkas inte av detta förslag.

Enligt 22 § instruktionen ska riksdagsdirektören företräda Riksdagsförvalt- ningen som arbetsgivare. Det bör anges i samma paragraf att riksdagsdirektö- ren sluter centrala kollektivavtal på riksdagsmyndigheternas vägnar utom hu- vudavtal samt beslutar om lockouter eller andra stridsåtgärder.

Ärenden som inte enligt 10 och 25 §§ ska beslutas av riksdagsstyrelsen eller personalansvarsnämnden beslutas av riksdagsdirektören eller, om inte riks- dagsstyrelsen bestämt något annat, av den som riksdagsdirektören utser. De övriga förhandlingsfrågor som för närvarande omfattas av styrelsens kompe- tens enligt 10 § 6 bör också flyttas från styrelsen, eftersom det normalt i prak- tiken är mindre frågor. Om de skulle visa sig vara ”av större vikt eller princi- piell betydelse” ska de enligt 10 § 9 ändå beslutas av styrelsen.

Riksdagsdirektören övertar därmed styrelsens befogenheter med undantag för huvudavtal.

18 BESLUTSORDNINGEN FÖR TECKNANDE AV KOLLEKTIVAVTAL OCH STRIDSÅTGÄRDER

2020/21:URF1

För närvarande föreskrivs i 2 § andra stycket instruktionen att Riksdagsför- valtningen ska ge riksdagens myndigheter möjlighet att framföra sina syn- punkter på förhandlingsfrågor som direkt berör respektive myndighet. För att skapa en tydlig form för detta föreslås att det ska föreskrivas att inför beslut om centrala kollektivavtal samt om andra förhandlingsfrågor ska samråd hål- las med ett arbetsgivarkollegium. Riksdagsdirektören bör vara ordförande i kollegiet. Kollegiet får i uppgift att lämna råd till riksdagsdirektören inför be- slut om kollektivavtal, stridsåtgärder och andra frågor i enlighet med styrel- sens nuvarande befogenheter i 10 § 6. I kollegiet ska representanter för de öv- riga riksdagsmyndigheterna, dvs. Riksdagens ombudsmän (JO), Riksbanken och Riksrevisionen, beredas plats. På så sätt tillförsäkras de övriga riksdags- myndigheterna inflytande.

Kollegiet kan anta en egen arbetsordning, och där ange de närmare for- merna för arbetet. Det är rimligt att den tjänsteman som ansvarar för de cen- trala förhandlingarna inom Riksdagsförvaltningen är föredragande i kollegiet.

Riksdagens nämndmyndigheter har inga egna anställda och finansieras ge- nom Riksdagsförvaltningens anslag. Riksdagsförvaltningen ska enligt sin in- struktion erbjuda nämndmyndigheterna kanslistöd. Överenskommelser om så- dant stöd finns med samtliga nämndmyndigheter. Eftersom nämndmyndighet- erna inte tecknar några avtal av det slag som nu är aktuellt ska de inte företrä- das med egna representanter i kollegiet.

Förslaget innebär ändringar i 2, 10 och 22 §§ lagen (2011:745) med in- struktion för Riksdagsförvaltningen.

213

2020/21:URF1

19Riksdagsstyrelsens inhämtande av yttrande från Lagrådet

Förslaget i korthet

Riksdagsstyrelsen åläggs att inhämta yttrande från Lagrådet om styrelsen avser att i en framställning föreslå en lag eller ändring i en lag som faller inom området för Lagrådets granskning. Vidare införs ett beredningskrav som innebär att riksdagsstyrelsen, Riksbanken, JO och Riksrevisionen åläggs att inhämta behövliga upplysningar innan de lägger fram en fram- ställning för riksdagen.

Frågan om riksdagen i ökad utsträckning bör lagstifta utan förslag från regeringen är inte aktuell i detta sammanhang. Den frågeställning som är aktuell rör endast det begränsade område där riksdagsstyrelsen, Riksban- ken, JO och Riksrevisionen redan i dag får lägga fram förslag. Någon änd- ring av det området är inte aktuell.

19.1 Direktiven

I direktiven redovisas att den parlamentariska processen bygger på grundprin- cipen att det är regeringen som genom propositioner lägger fram lagförslag som riksdagen därefter tar ställning till. Ett undantag från den principen är att riksdagsstyrelsen, enligt tilläggsbestämmelse 9.17.2 RO, har en begränsad framställningsrätt hos riksdagen i frågor om bl.a. riksdagsarbetets bedrivande. Riksdagsstyrelsens framställningar gäller regelmässigt frågor om riksdagsar- betet där det finns en samsyn mellan riksdagspartierna.

Innan regeringen lämnar ett lagförslag till riksdagen ska den i de flesta fall först inhämta ett yttrande från Lagrådet. Någon motsvarande föreskrift om att riksdagsstyrelsen ska inhämta ett yttrande från Lagrådet i frågor som faller inom ramen för styrelsens framställningsrätt finns dock inte. Det blir i dessa fall i stället konstitutionsutskottet som under utskottsberedningen får inhämta ett yttrande, i enlighet med de allmänna bestämmelserna i 8 kap. 21 § RF om ett utskotts skyldighet att höra Lagrådet.

Med utgångspunkt i att det skulle kunna bidra till goda förutsättningar för riksdagsstyrelsen att lämna framställningar av hög kvalitet till riksdagen har frågan väckts om det borde införas en möjlighet även för styrelsen att höra Lagrådet. Utredningen ska mot den bakgrunden, med beaktande av regering- ens och riksdagens olika roller i den parlamentariska processen, överväga om det bör införas en möjlighet för riksdagsstyrelsen att höra Lagrådet i de frågor som omfattas av styrelsens framställningsrätt.

214

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

19.2 Lagrådet

19.2.1 Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har vissa lagförslag i Sverige underkastats en gransk- ning i särskild ordning innan de läggs fram för riksdagen. Enligt 1809 års re- geringsform i den ursprungliga lydelsen granskades förslag till allmän civillag, till allmän kriminallag och till vissa andra lagar av Högsta domstolen, innan de lades fram för riksdagen. Skyldigheten att inhämta Högsta domstolens syn- punkter fick efter hand allt vidare omfattning. I samband med att Regerings- rätten inrättades 1909 överfördes granskningsuppgiften till Lagrådet, som be- stod av tre ledamöter av Högsta domstolen och en ledamot av Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen).

Skyldigheten att inhämta synpunkter från Lagrådet på lagförslagupphörde 1971. Ett skäl som anfördes var att det inte var förenligt med en fullt konse- kvent parlamentarism att ge ett organ utan parlamentarisk förankring en ovill- korlig rätt att yttra sig i vissa lagstiftningsärenden (prop. 1970:24 s. 35 f.). I samband med avskaffandet av den obligatoriska lagrådsgranskningen beskrev föredragande statsråd Lagrådets granskning på följande sätt (prop. 1970:24 s. 35):

att undersöka om den tekniska metod som har valts för att realisera ett lag- förslags syfte är ändamålsenlig

att undersöka om olika regler i lagförslaget står i överensstämmelse med varandra

att undersöka om lagförslaget passar väl in i rättsordningen i övrigt

att uppmärksamma svårigheter som kan uppkomma vid tillämpningen av den nya lagstiftningen och göra klargörande uttalanden om hur dessa svå- righeter kan bemästras.

Något förslag om att innebörden av Lagrådets granskning skulle framgå av grundlagen lämnades emellertid inte.

I 1974 års regeringsform bevarades den fakultativa lagrådsgranskningen. År 1980 ändrades regeringsformens bestämmelser om lagrådsgranskningen

på så sätt att det uttryckligen angavs i vilka fall yttranden från Lagrådet borde inhämtas samt vad Lagrådets granskning skulle avse. I motiven framhölls att Lagrådets verksamhet var värdefull som ett led i arbetet med att få fram full- goda lagförslag och att granskningen i Lagrådet var en garanti för att rättssä- kerhetsintresset och kravet på enhetlighet, konsekvens och klarhet iakttogs (prop. 1978/79:195 s. 45 f.). Enligt motiven borde Lagrådets granskning inte omfatta lagförslagens allmänpolitiska grunder utan uteslutande ägnas åt deras juridiska sida. Det borde inte heller komma i fråga att skapa regler som innebar att en lag i efterhand sattes åt sidan enligt gällande principer om lagprövning på den grunden att Lagrådets yttrande inte hade inhämtats. Utformningen av bestämmelsen om granskningens inriktning anslöt nära till beskrivningen i 1970 års lagstiftningsärende (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommenta- rer, andra upplagan, 2018, s. 446).

215

2020/21:URF1

216

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

Bestämmelsen om vad Lagrådets granskning skulle avse tillkom på Rättig- hetsskyddsutredningens förslag, och som skäl för detta anförde utredningen bl.a. följande (SOU 1978:34 s. 134):

Det blir då betydelsefullt, inte minst med tanke på lagrådets möjligheter att slå vakt om sitt oberoende, att grundlagen så långt möjligt gör det klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig. Lagrådet skall inte behöva ris- kera att bli utsatt för kritik vare sig för att dess granskning är politiskt in- riktad eller för att det inte i den omfattning som hade varit påkallad ger sin syn på exempelvis frågor om tolkning av grundlag eller frågor av rättssä- kerhetskaraktär.

Det föredragande statsrådet uttalade följande om Lagrådets granskning (prop. 1978/79:195 s. 48):

För min del vill jag ansluta mig till rättighetsskyddsutredningens övervä- ganden i denna del. De utgår från den enighet som råder om att lagrådets granskning bör begränsas till lagförslagens juridiska sida och att pröv- ningen av deras allmänna politiska grunder ankommer uteslutande på riks- dagen och regeringen. Jag vill särskilt understryka vikten av att lagrådet iakttar den största återhållsamhet när det gäller sakfrågor av politisk natur. Det är inte förenligt med lagrådets ställning i vårt konstitutionella system att det redovisar andra synpunkter än sådana som är av juridisk-teknisk art. Rättighetsskyddsutredningen har föreslagit en regel som anger vilken in- riktning som lagrådsgranskningen sålunda bör ha. Frågan är om RF bör innehålla en sådan regel.

I likhet med rättighetsskyddsutredningen anser jag att det är betydelse- fullt att grundlagen så långt möjligt gör klart i vilka hänseenden lagrådet skall yttra sig, inte minst med tanke på lagrådets ställning som en från re- geringen och riksdagen fristående, juridisk-teknisk granskningsinstans. En regel av denna innebörd motverkar att lagrådet uppfattas som ett politiskt organ. För att lagrådet skall kunna fylla sin uppgift måste förtroendet för dess neutralitet i politiska frågor vara orubbat.

Syftet med reglerna om granskningens inriktning är alltså att ge Lagrådet rätt att granska förslagen från juridisk men inte politisk synpunkt (Eka m.fl. s. 447). Det är emellertid inte alltid så lätt att avgöra vad som är politik och vad som är juridik, och inriktningen av granskningen i fråga om hur ett lagför- slag förhåller sig till rättsordningen i övrigt eller till rättssäkerhetens krav kan tänkas innefatta åtminstone rättspolitiska bedömningar (Lavin, Lagrådet och den offentliga rätten 1999–2001, 2001, s. 24).

Även Rättighetsskyddsutredningen pekade på svårigheten att skilja mellan politik och juridik och anförde följande (SOU 1978:34 s. 133):

Vad som i ett läge ter sig som ett val mellan skilda tekniska metoder att nå ett mål kan senare, när de politiska partierna har börjat utforma sina stånd- punkter i fråga, vara ett politiskt omstritt problem. Självfallet får det inte komma i fråga att lagrådet exempelvis avstår från att hävda en mening i fråga om tolkning av en viss grundlagsbestämmelse därför att något av de politiska partierna har en känd ståndpunkt i frågan: detta skulle kunna öka risken för en senare konflikt mellan riksdagen och rättstillämpande organ.

Den nuvarande regleringen i regeringsformen om Lagrådets granskning trädde i kraft den 1 januari 2011. I motiven framhöll regeringen att den fakultativa

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

regeln om lagrådsgranskning i praktiken tillämpades som en obligatorisk regel (prop. 2009/10:80 s. 142 f.). Det kunde därför enligt regeringen inte förväntas att antalet granskningsärenden i Lagrådet skulle komma att öka nämnvärt om regeln att yttrande av Lagrådet borde inhämtas ändrades på så sätt att det blev obligatoriskt att inhämta yttrande i fråga om lagar som faller inom gransk- ningsområdet. Regeringen anförde vidare att denna ändring skulle innebära en principiell och önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning och att betydelsen av förhandsgranskningen betonas, bl.a. när det gäller lagförslagens grundlags- enlighet. Huvudregeln ändrades således från att yttrande från Lagrådet bör in- hämtas till att det ska inhämtas. Vikten av Lagrådets granskning markerades ytterligare genom att det s.k. viktighetskriteriet togs bort. Det innebär att Lagrådets hörande inte längre begränsas till lagar som är viktiga för enskilda eller från allmän synpunkt.

19.2.2 Gällande ordning

I 8 kap. 20 § RF anges att det för att lämna yttranden över lagförslag ska finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Vidare anges att närmare be- stämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Bestämmelserna finns i lagen (2003:333) om Lagrådet.

Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riks- dagsutskott. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan riksdagen beslutar

1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljud- radio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar,

2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar,

3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter),

4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automati- serad,

5.lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kom- munerna,

6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga el- ler ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättskip- ningen och förvaltningen), eller

7.lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6.

Vidare sägs i tredje stycket att detta dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer.

217

2020/21:URF1

218

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

Om regeringen föreslår att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan men inte har inhämtat Lagrådets yttrande dessförinnan ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen.

Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

Området för Lagrådets granskning bestäms alltså av en konkret uppräkning i 8 kap. 21 § andra stycket RF av de typer av lagar som omfattas. Lagrådet ska höras över lagförslag som gäller tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihets- grundlagen, sådan lagstiftning som är intagen i offentlighets- och sekretessla- gen (2009:400), fri- och rättighetsbegränsande lagstiftning, lagstiftning om be- gränsning av konflikträtten på arbetsmarknaden, lagstiftning om expropriation m.m., upphovsrättslig lagstiftning, lag som i fri- och rättighetshänseende sär- behandlar utländska medborgare, lag som innebär åligganden för kommu- nerna, civilrättslig lagstiftning, betungande offentligrättslig lagstiftning (bl.a. strafflag och lag om statlig eller kommunal skatt) samt sådana föreskrifter om rättskipning och förvaltning som enligt 11 eller 12 kap. RF ska beslutas i lag (Eka m.fl. s. 442). Ändringar i regeringsformen omfattas inte av Lagrådets granskningsområde. Som skäl för detta har bl.a. anförts att det måste finnas utrymme för politiska bedömningar i frågor som är av grundläggande bety- delse för statsskicket (jfr SOU 1978:34 s. 287 och prop. 2009/10:80 s. 144).

Av 8 kap. 22 § RF följer att Lagrådets granskning ska avse

1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt,

2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,

3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och

5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Enligt 3 § lagen om Lagrådet består lagrådet av minst en och högst fem avdel- ningar. Det högsta antalet avdelningar ökade från fyra till fem genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2014 (prop. 2013/14:13, bet. 2013/14:KU8). Syftet med lagändringen var att skapa bättre möjligheter för Lagrådet att genomföra sin granskningsuppgift vid mycket stora arbetsanhop- ningar.

Enligt 19 § lagen om Lagrådet ska Regeringskansliet ställa en tjänsteman till Lagrådets förfogande för att föredra ett ärende som har beretts i kansliet och för att på annat lämpligt sätt hjälpa Lagrådet vid behandlingen av ärendet. När Lagrådet behandlar ett lagförslag som har väckts i riksdagen, ska det ut- skott som har begärt Lagrådets yttrande ställa föredragande till förfogande.

19.3Regeringens och riksdagens roller i den parlamentariska processen

Av regeringsformen framgår bl.a. att riksdagen stiftar lag och att regeringen styr riket (1 kap. 4 och 6 §§ RF). I praktiken stiftar riksdagen de allra flesta

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

lagar på förslag av regeringen. I propositionen om 1974 års regeringsform an- fördes att en medverkan i lagstiftningsprocessen av regeringen genom att den utarbetar lagförslag som den överlämnar till riksdagen för prövning ”framstår som naturlig och ändamålsenlig och kan förutsättas bli ett normalt led i lag- stiftningsproceduren också enligt den nya regeringsformen” (prop. 1973:90

s.203). I grundlagspropositionen framhölls också att en av regeringens viktig- aste uppgifter är att utarbeta förslag som prövas av riksdagen (prop. 1973:90 s. 258). Genom att lägga fram förslag till riksdagen styr regeringen enligt en grundlagskommentar i praktiken inriktningen av riksdagens arbete (Eka m.fl., 2018, andra upplagan, Regeringsformen – med kommentarer, s. 57).

Enligt 4 kap. 4 § RF får regeringen och varje riksdagsledamot väcka förslag om allt som kan komma under riksdagens prövning, om inte annat anges i re- geringsformen. I förarbetena till 1974 års regeringsform anförs att det får för- utsättas, ”liksom hittills”, att regeringen inte lägger fram förslag i klart interna riksdagsangelägenheter. Något uttryckligt förbud ansågs inte påkallat (SOU 1972:15 s. 264, prop. 1973:90 s. 258). Vidare anförde Grundlagberedningen (SOU 1972:15 s. 264):

I allmänhet torde det inte bli aktuellt att propositionsvägen föreslå änd- ringar i annan författningsreglering som väsentligen gäller riksdagen och dess egna myndigheter än sådan som är upptagen i RO, i vallagen eller i riksbankslagen (likn.). Med hänsyn till det nära sambandet med lagrum- men i RO kan regeringen måhända också få anledning att beröra innehållet i tilläggsbestämmelser till RO. Har riksdagen själv begärt utredning och förslag genom regeringen i en riksdagsfråga som normalt inte bör bli före- mål för initiativ från regeringen, är denna givetvis oförhindrad att lägga fram proposition.

Utskottsväsendet är enligt Grundlagberedningen det bärande elementet i det svenska riksdagsarbetet (SOU 1969:62 och SOU 1972:15 s. 133). Utskottsvä- sendet är befäst i grundlag liksom kravet att i princip samtliga riksdagsärenden ska beredas i utskott innan de beslutas i kammaren.

19.4 Regeringens beredning av propositioner

Förutom regleringen av lagrådsgranskningen vid regeringens beredning av lagärenden följer av 7 kap. 2 § RF att vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslut- ningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i rege- ringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissför- farande bör gå till. Oftast är ett remissförfarande skriftligt, men det förekom- mer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Vilka myndigheter som är berörda och i vilken omfattning det är erforderligt att kommuner,

219

2020/21:URF1

220

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

organisationer och enskilda ges möjlighet att yttra sig avgörs av vederbörande departementschef eller annat statsråd under vanligt konstitutionellt ansvar. (Is- berg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 7 kap. 2 § RF).

Beredningskravet kan sägas utgöra grunden för såväl remissförfarandet som hela kommittéväsendet. Konstitutionsutskottet har i flera granskningar framhållit att beredningskravet ska tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssä- kerhet och effektivitet. Utskottet har samtidigt påmint om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i rege- ringsformen inhämtas i den mån det är behövligt (bet. 2008/09:KU10 s. 63).

Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § RF) och beslutsfattandet är kollektivt. Regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga be- rörda statsråd (15 § förordningen [1996:1515] med instruktion för Regerings- kansliet). Regeringskansliet har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet (7 kap. 1 § RF och 1 § förordningen med instruktion för Regeringskansliet).

Det ska framhållas att lagberedningen ställer mycket höga krav på organi- sering och resurser. I Regeringskansliets verksamhet nyttjas i stor utsträckning den expertis som finns inom den statliga myndighetsorganisationen i stort. Ar- betet bedrivs i nära samarbete mellan experter på alla de politikområden på olika departement som berörs och genom beredning i flera led, med juridisk granskning av normalt mycket erfarna jurister. Dessutom kvalitetssäkras arbe- tet genom arbetet i Statsrådsberedningens granskningskansli, en granskning som är både rättslig och språklig. Klarspråksarbetet har kommit att få allt större utrymme under de senaste decennierna.

19.4.1Regeringskansliets interna riktlinjer för beredning av propositioner

Ett antal principer har lagts fast för att beredningen av regeringsärenden ska fungera. I Statsrådsberedningens PM 2012:1 (med senare revideringar) Sam- rådsformer i Regeringskansliet beskrivs formerna för gemensam beredning, allmän beredning och delning. Gemensam beredning måste alltid äga rum i så god tid före beslutet att de berörda statsråden har en reell möjlighet att föra fram sina synpunkter och påverka ärendets beredning och avgörande. Samrå- det sköts i praktiken i första hand av statsrådens medarbetare på olika håll och nivåer i Regeringskansliet. Den gemensamma beredningen är aldrig avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. Allmän beredning äger normalt rum varje torsdag, efter regeringssammanträdet. Samtliga statsråd som inte har för- hinder deltar. Vidare finns det förfarande som kallas delning. Innan regeringen beslutar om t.ex. propositioner ger det departement som bereder ärendet övriga

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som upprättats. Del- ningen fyller en viktig informativ funktion för alla departement men är också ett betydelsefullt led i beredningen för att säkerställa statsrådens inflytande i det kollektiva beslutsfattandet. Man kan inte inskränka sig till enbart delning om sakfrågan berör fler departement än det egna. Delningen kan normalt inte ske förrän eventuell gemensam bredning har avslutats.

Svar och klartecken när det gäller bl.a. propositioner och lagrådsremisser måste inväntas från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde:

en kontaktperson eller statssekreterare på Statsrådsberedningens samord- ningskansli

Statsrådsberedningens granskningskansli

Finansdepartementets budgetavdelning.

Det finns ytterligare riktlinjer om hur propositioner tas fram. Propositions- handboken (Ds 1997:1) och Propositionshandboken – kompletteringar och er- satta avsnitt (SB PM 2019:4) beskriver gången i propositionsarbetet och inne- håller riktlinjer för den formella utformningen av propositioner och lagrådsre- misser. Gröna boken (Ds 2014:1) innehåller riktlinjer för författningsskriv- ning.

I Propositionshandboken framhålls när det gäller beredningskravet i 7 kap. 2 § RF att det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttran- den är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Rege- ringen kan dock även skaffa sig information på annat sätt, främst genom re- missmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. I promemorian an- förs att alla komplicerade lagstiftningsärenden ska föregås av remissbehand- ling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del av berednings- förfarandet, om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfa- randen. Det ska enligt handboken starkt understrykas att det endast är i verk- liga undantagssituationer som regeringen i stället för en remissbehandling eller ett remissmöte kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Vidare framhålls att det i varje enskilt fall måste bedömas om situationen är sådan att remissbehandling kan underlåtas.

Ibland kan det finnas anledning att göra ändringar i ett redan remitterat för- slag, t.ex. med anledning av inkomna remissynpunkter. Om det rör sig om stora och väsentliga ändringar är det oftast, enligt handboken, nödvändigt att ta fram ett nytt förslag för en ny remissomgång (s. 34). Ändringarna kan också gälla en väl avgränsad delfråga. Även i dessa fall styrs, enligt handboken, kra- vet på beredning av 7 kap. 2 § RF. Det finns inga regler för hur en komplette- ring av beredningsunderlaget ska göras, utan det får avgöras från fall till fall. De möjligheter som nämns i handboken är skriftliga kompletterande syn- punkter från de remissinstanser som särskilt berörs av frågan, remissmöten el- ler underhandskontakter.

221

2020/21:URF1

222

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

19.4.2 Regeringskansliets interna riktlinjer i fråga om Lagrådet

Propositionshandboken innehåller bl.a. riktlinjer för den formella utform- ningen av propositioner och lagrådsremisser. Som en riktlinje i fråga om lagrådsremisser anges att en kontakt bör tas på ett tidigt stadium i proposit- ionsarbetet med rättssekretariatet på det egna departementet och eventuellt med granskningsenheten inom Regeringskansliet för att utreda frågan om in- hämtande av ett yttrande från Lagrådet (s. 93). I handboken framhålls att be- skedet behövs dels för planeringen av Lagrådets arbete, dels för planeringen av det egna arbetet. Det understryks att lagrådsgranskningen ibland kräver både avsevärd tid och avsevärda insatser av propositionsskrivaren. Lagrådet behöver också tid för att skriva sitt yttrande.

Det framhålls att en lagrådsremiss inte skiljer sig mycket från en proposit- ion och att det är regeringen som fattar det formella beslutet om att inhämta Lagrådets yttrande.

När det gäller riktlinjer om arbetet med att utarbeta en proposition efter lagrådsremissen påpekas att Lagrådets granskning resulterar i ett gransknings- yttrande i form av ett protokoll. Med anledning av protokollet måste departe- mentet ta ställning till de synpunkter och förslag som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utarbetas.

Vidare anges att propositionsskrivaren under den särskilda underrubriken Lagrådet i propositionens avsnitt Ärendet och dess beredning ska redogöra kortfattat för hur Lagrådets synpunkter har påverkat propositionens innehåll. Om lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens lagför- slag ska detta enligt handboken anmärkas och bilagan med lagrådsremissens lagförslag utelämnas. I övriga fall bifogas de av lagrådsremissens lagförslag eller de delar av dessa som avviker från propositionens.

Enligt handboken bör det dessutom under rubriken Lagrådet anges i vilka avsnitt Lagrådets synpunkter har kommenterats, vilket kan göras både i avsnit- tet Skälen för regeringens förslag och i avsnittet Författningskommentar. Det sägs vidare att det är bra att redan under rubriken Lagrådet tala om att Lagrå- dets synpunkter har följts i allt väsentligt, om så är fallet. I varje fall måste det tydligt framgå av propositionen vilka synpunkter som har accepterats. Likaså måste det enligt handboken föras en tydlig argumentation i de delar där Lagrå- dets synpunkter inte har följts.

Enligt promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1 [rev 2018 II]) ska ärenden där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det beredas med Statsrådsberedningens gransknings- kansli, när det gäller hur förslaget bör hanteras vidare.

19.5 Riksdagsorgan – förslagsrätt och beredningskrav

Som framgått regleras regeringens och riksdagsledamöternas förslagsrätt i re- geringsformen. Avsikten är inte att endast dessa ska ha förslagsrätt; vilka i övrigt som har initiativrätt framgår av riksdagsordningen (prop. 1973:90 s. 258).

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

Grundlagberedningen anförde att organ som står under riksdagens huvud- mannaskap kan ha speciell anledning att i särskilda frågor göra framställningar som kan leda till riksdagsbeslut. Organen borde få rätt att väcka initiativ direkt i riksdagen, i den mån det fanns behov. De organ som avsågs var de som helt eller delvis utsågs av riksdagen. Dessa fick rätt att väcka förslag hos riksdagen i frågor som rörde organets kompetens, organisation, personal eller verksam- hetsformer. Inom den ramen skulle förslag kunna läggas fram av både större och mindre vikt, således även förslag som skulle medföra ändringar i den grundläggande normeringen för organet i t.ex. regeringsformen eller riksdags- ordningen (SOU 1972:15 s. 266 f.).

Före 2003 fick samtliga organ som helt eller delvis utsågs av riksdagen så- ledes väcka förslag i riksdagen i frågor som rörde organets kompetens, orga- nisation, personal eller verksamhetsformer (utom utskotten, vars initiativrätt regleras i en egen bestämmelse). År 2003 ändrades bestämmelserna så att för- slagsrätten förbehålls riksdagsstyrelsen, fullmäktige och direktionen i Riks- banken, Riksdagens ombudsmän samt de 2003 nytillkomna organen riksrevi- sorerna och styrelsen för Riksrevisionen (det senare organet avskaffades 2010). Motivet för förändringen var att det var endast dessa tre av de äldre riksdagsorganen (samt det 2002 avskaffade Riksdagens revisorer) som hade utnyttjat förslagsrätten. Ett annat skäl för förändringen var att rätten att ta for- mella initiativ i riksdagen var en viktig del av den självständighet i förhållande till riksdagen som Riksbanken, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen borde åtnjuta. När det gällde riksdagsstyrelsen var motivet för att behålla den formella förslagsrätten styrelsearbetets breda inriktning på frågor som gäller verksamheten i riksdagen och dess organ. Dessutom utarbetas inte sällan riks- dagsstyrelsens förslag med anledning av att riksdagen begärt en utredning i frågan (förs 2002/03:RS1 s. 9–11 och bet. 2002/03:KU15 s. 15).

Inför 1974 års riksdagsordning framhöll Grundlagberedningen att talmans- konferensen och riksdagens förvaltningsstyrelse syntes inta en särställning ge- nom att de kunde ha anledning att väcka förslag i riksdagsangelägenheter som gällde andra enheter i riksdagen än dem själva. Talmanskonferensen fick rätt att väcka förslag i riksdagen om riksdagsarbetets bedrivande. Talmanskonfe- rensen fick också rätt att lägga fram förslag i frågor om riksdagen och dess organ, om förslaget grundade sig på en utredning som talmanskonferensen till- satt på riksdagens uppdrag. Riksdagens förvaltningsstyrelse fick rätt att väcka förslag hos riksdagen i frågor som rörde förvaltningen inom riksdagen eller dess myndigheter, om frågan föll under styrelsens handläggning (SOU 1972:15 s. 266 och tilläggsbestämmelse 3.8.2 RO i dess lydelse 1975).

När talmanskonferensen och förvaltningsstyrelsen avskaffades och riks- dagsstyrelsen inrättades övertog riksdagsstyrelsen rätten att väcka förslag hos riksdagen (bet. 1999/2000:KU19). Med 2014 års riksdagsordning fick styrel- sen också rätt att lägga fram förslag om den ekonomiadministrativa lagstift- ningen för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevis- ionen. Innan styrelsen gör en sådan framställning ska de berörda

223

2020/21:URF1

224

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

myndigheterna ges tillfälle att yttra sig (2012/13:URF3 s. 97 och framst. 2013/14:RS3 s. 90, jfr 2012/13:URF2 s. 64 f.).

Riksdagsorganens förslagsrätt regleras enligt följande i riksdagsordningen: 9 kap. 17 §

Riksdagsorgans framställningsrätt

Riksdagsorganen riksdagsstyrelsen, Riksbankens fullmäktige och direkt- ion, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen får göra framställningar hos riksdagen i frågor som rör riksdagsorganets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer.

Riksdagen får föreskriva att riksdagsstyrelsen, Riksbankens fullmäk- tige och direktion samt Riksdagens ombudsmän även i andra fall får göra framställningar hos riksdagen.

Särskilda bestämmelser om redogörelser till riksdagen från ett riksdags- organ finns i lag.

Vad som föreskrivs i första stycket gäller förutom riksrevisorn också riksrevisionsdirektören. Ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i lag.

Framställningar från riksdagsstyrelsen

Tilläggsbestämmelse 9.17.2

Riksdagsstyrelsen får göra framställningar hos riksdagen i frågor som gäl- ler riksdagsarbetets bedrivande, hör till styrelsens handläggning eller gäl- ler den ekonomiadministrativa lagstiftningen för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.

Innan riksdagsstyrelsen gör en framställning som gäller den ekonomi- administrativa lagstiftningen för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens om- budsmän och Riksrevisionen ska berörda myndigheter ges tillfälle att yttra sig.

Styrelsen får även i andra fall göra framställningar hos riksdagen i frå- gor som gäller riksdagen eller dess organ om framställningarna grundar sig på förslag från utredningar som styrelsen har tillsatt på riksdagens upp- drag.

Framställningar från Riksbankens fullmäktige och direktion Tilläggsbestämmelse 9.17.4

Riksbankens fullmäktige och direktion får göra framställningar hos riks- dagen inom sina ansvarsområden.

Framställningar från riksdagens ombudsmän

Tilläggsbestämmelse 9.17.5

Var och en av riksdagens ombudsmän får göra framställningar hos riksda- gen med anledning av frågor som har uppkommit i hans eller hennes till- synsverksamhet. Ytterligare föreskrifter om sådana framställningar finns i lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän.

Justitieombudsmännen får göra framställningar till riksdagen med anledning av en fråga som uppkommit i deras tillsynsverksamhet. Bestämmelsens hän- visning till JO-instruktionen syftar på att samråd i så fall hållas med chefsju- stitieombudsmannen innan en framställning lämnas till riksdagen (4 § lagen [1986:765] med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Sådana framställ- ningar är sällsynta. Önskemål om författningsändringar brukar JO rikta till re- geringen.

En framställning från ett riksdagsorgan är i likhet med en proposition ett riksdagsärende som riksdagen ska behandla. Formerna för riksdagens

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

behandling av en framställning från ett riksdagsorgan är i princip identiska med formerna för behandlingen av propositioner från regeringen. Det löper motionstid på framställningarna, de remitteras till utskott, berört utskott läm- nar ett betänkande i ärendet och kammaren fattar beslut.

Det kan nämnas att ett utskott får väcka förslag hos riksdagen i ett ämne som hör till dess beredningsområde (utskottsinitiativ). Finansutskottet får i ekonomisk-politiskt syfte väcka förslag även i ett ämne som hör till ett annat utskotts beredningsområde (9 kap. 16 § RO).

19.6 Riksdagsorganens beredning av framställningar

Som framgått finns det ett beredningskrav i regeringsformen som gäller innan regeringen beslutar om en proposition. I stor utsträckning saknas sådana for- mella beredningskrav när det gäller framställningar från riksdagsorgan. Det enda kravet som finns i riksdagsordningen är att innan riksdagsstyrelsen gör en framställning som gäller den ekonomiadministrativa lagstiftningen för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen ska be- rörda myndigheter ges tillfälle att yttra sig.

I praktiken föregås varje förslag av större omfattning från riksdagsstyrelsen av en utredning som styrelsen har tillsatt. Det kan vara en enskild person som är utredare eller en parlamentariskt sammansatt utredning. Utredningen skickas på remiss till berörda myndigheter, vissa lärosäten och juridiska in- stanser, främst domstolar. Normalt är remisstiden tre månader (som för rege- ringens utredningar). Remissvaren sammanställs och bearbetas av Riksdags- förvaltningen (normalt juridiska enheten).

Det finns en checklista för beredningen av ärenden i styrelsen som är fram- tagen för att underlätta för den som har ansvar för att bereda ett ärende till riksdagsstyrelsen. Checklistan kan användas som stöd för planering, genom- förande och föredragningar. I checklistan påminns om att ärendet kan kräva föredragningar i olika forum – talmannen, gruppledarna, ledamotsrådet och partikanslicheferna. Det finns dock ingen motsvarighet till de handböcker som finns inom Regeringskansliet vid framtagandet av en proposition, vilket inte hindrar att Gröna boken (Ds 2014:1) med riktlinjer för författningsskrivning också används inom Riksdagsförvaltningen.

19.7Utskotten – beredningskrav och skyldighet att inhämta Lagrådets yttrande

19.7.1 Beredningskrav

Sedan 2014 finns ett särskilt beredningskrav i riksdagsordningen om ett utskott är på väg att föreslå en lag med anledning av en motion eller genom ett ut- skottsinitiativ (10 kap. 4 § RO). Utskottet ska i ett sådant fall inhämta behöv- liga upplysningar och yttranden om inte utskottet finner synnerliga skäl mot det. Detta gäller också för förslag som påverkar statens budget. Om utskottet

225

2020/21:URF1

226

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

inte har inhämtat upplysningar eller yttranden, ska utskottet i sitt betänkande redovisa skälen för detta.

En framställning från riksdagsstyrelsen är ingen motion och inget utskotts- initiativ. Det innebär att om konstitutionsutskottet ställer sig bakom en fram- ställning från riksdagsstyrelsen krävs inte att utskottet inhämtar ”behövliga upplysningar och yttranden”.

19.7.2 Utskottens skyldighet att inhämta yttrande från Lagrådet

Utskottens skyldighet att inhämta yttranden från Lagrådet regleras i 8 kap. 21

§RF. Om ett utskott föreslår en lag som faller inom området för Lagrådets granskning är det enligt regeringsformen i princip obligatoriskt att inhämta yttrande av Lagrådet. Undantag från denna skyldighet gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkom- mer. Enligt 10 kap. 5 § RO ska utskottet om det inte har inhämtat Lagrådets yttrande redovisa skälen för detta i sitt betänkande.

Normalt är det regeringen som inhämtar ett yttrande från Lagrådet. Det hän- der på sin höjd ett par gånger per år att utskott inhämtar ett yttrande från Lagrå- det med anledning av en motion eller ett utskottsinitiativ. Som framgår nedan har det sedan 1998 inträffat en–tre gånger per mandatperiod att konstitutions- utskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över ett förslag från riksdagsstyrel- sen.

Möjligheten för utskott att inhämta yttrande från Lagrådet infördes i rege- ringsformen 1974. Det hade förekommit tidigare, under tvåkammartiden, att utskott hade inhämtat Lagrådets yttrande över ett lagförslag under hand utan att det fanns någon reglering av detta (Stjernquist 1966, Riksdagens arbete och arbetsformer, s. 364 f. och SOU 1972:15 s. 166). Grundlagberedningen ville, särskilt med tanke på att riksdagen med den nya regeringsformen formellt skulle bli ensam lagstiftare, förorda att möjlighet öppnades för riksdagsorgan att inhämta yttrande av Lagrådet. Det syntes då lämpligt att anknyta till den praxis som redan hade bildats och göra det möjligt för utskotten att inte bara under hand utan också genom formligt beslut begära yttrande av Lagrådet.

Enligt gällande ordning räcker det att fem ledamöter i utskottet begär att ett yttrande ska inhämtas från Lagrådet för att så ska ske vid behandlingen av ett ärende, t.ex. en framställning från riksdagsstyrelsen. Utskottets majoritet får dock avslå en begäran om att yttrande ska inhämtas om utskottet finner att den begärda åtgärden skulle fördröja ärendets behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet ska i sitt betänkande eller utlåtande redovisa skä- len till att en sådan begäran har avslagits (10 kap. 9 § RO).

19.8 Praxis

Under de fyra senaste valperioderna har konstitutionsutskottet under varje val- period inhämtat yttranden över tre förslag från riksdagsstyrelsen. Styrelsen har

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

lagt fram ungefär tio framställningar varje mandatperiod, som nästan alla har innehållit lagförslag. Under innevarande valperiod har hittills två framställ- ningar blivit föremål för yttrande från Lagrådet. I följande tabell visas antalet per valperiod.

Tabell 21 Yttranden från Lagrådet över förslag från riksdagsstyrelsen

Valperiod

Antal yttranden från

Totalt antal framställningar

 

Lagrådet över förslag

från riksdagsstyrelsen

 

från riksdagsstyrelsen

 

2018– (sep 2020)

2

5

2014–2018

2

10

2010–2014

3

9

2006–2010

3

11

2002–2006

3

9

1998–2002

1

7

Summa

14

51

Anm. Förslaget under valperioden 1998–2002 lades fram av Riksdagens förvaltningskontor.

Det finns också ett fall när en framställning från ett annat riksdagsorgan än riksdagsstyrelsen har blivit föremål för Lagrådets yttrande. I februari 2007 in- hämtade konstitutionsutskottet Lagrådets yttrande över Riksrevisionens fram- ställning 2005/06:RRS28 om vissa ändringar i bestämmelser för Riksrevis- ionen och ett lagförslag som tagits fram inom utskottets kansli. Det kan också nämnas att konstitutionsutskottet inhämtade Lagrådets yttrande i december 2017 över ett förslag som utarbetats i utskottets regi om tystnadsplikt i riksda- gen (bet. 2017/18:KU7).

I det följande redovisas vilka framställningar som varit föremål för yttran- den från Lagrådet. Inom parentes redovisas framställningen, betänkandet och vilket datum som Lagrådet yttrande sig.

2018–

Avgångsvillkor och karens för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören (framst. 2019/20:RS7, bet. 2019/20:KU8, den 24 februari 2020)

Ny lag om säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter (framst. 2018/19:RS6, bet. 2018/19:KU16, den 14 januari 2019)

2014–2018

Registrering av gåvor till riksdagsledamöter och registrering av vissa skulder m.m. (framst. 2015/16:RS6, bet. 2016/17:KU9, den 14 september 2016)

Vissa frågor om riksdagsledamöternas ersättningar (framst. 2014/15:RS1, den 16 april 2015; Lagrådets yttrande var 54 sidor och riksdagsstyrelsen drog till- baka förslaget)

2020/21:URF1

227

2020/21:URF1

228

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2010–2014

Översyn av riksdagsordningen (framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46, den 27 mars 2014; Lagrådets yttrande avsåg en ändring i offentlighets- och sekre- tesslagen)

Omställningsstöd för riksdagsledamöter (framst. 2012/13:RS7, bet. 2013/14:KU3, den 28 augusti 2013)

Hanteringsordning av Riksrevisionens rapporter m.m. (framst. 2011/12:RS3, bet. 2012/13:KU5, den 1 oktober 2012; Lagrådets yttrande avsåg en ändring i offentlighets- och sekretesslagen, som Lagrådet och sedan KU avstyrkte)

2006–2010

Riksdagsledamöternas pensionssystem (framst. 2009/10:RS1, bet. 2009/10:KU12, den 9 november 2009)

Inkomstgaranti och jobbskatteavdrag till riksdagsledamöter och ledamöter i Europaparlamentet (framst. 2008/09:RS3, bet. 2009/10:KU3, den 23 septem- ber 2009)

Obligatorisk registrering av riksdagsledamöternas åtaganden och ekonomiska intressen (framst. 2006/07:RS3, bet. 2007/08:KU2, den 23 oktober 2007)

2002–2006

Säkerhetsskydd i riksdagen och dess myndigheter (framst. 2005/06:RS1, bet. 2005/06:KU16, den 16 januari 2006).

Ändringar av ekonomiska villkor för riksdagens ledamöter (framst. 2005/06:RS4, bet. 2005/06:KU33, den 2 maj 2006)

Inkomstgaranti för riksdagsledamöter (framst. 2001/02:RS3, bet. 2002/03:KU14, den 26 november 2002)

1998–2002

Ändring i lagen (1988:144) om säkerhetskontroll vid sammanträde med riks- dagens kammare och utskott (förs. 1997/98:RFK3, bet. 1998/99:KU7, den 3 december 1998)

De förslag som Lagrådet har yttrat sig över kan delas in i följande tre huvud- sakliga grupper:

ledamöternas villkor, dvs. regler som i någon mening kan vara be- tungande för ledamöterna (8 förslag)

ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2 förslag)

säkerhetsskydd och säkerhetskontroll (4 förslag)

Därtill kommer förslaget om avgångsvillkor och karens för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören, som Lagrådet yttrade sig över den 24 februari 2020.

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

En genomgång av Lagrådets 15 yttranden visar att Lagrådet ofta har haft synpunkter på förslagen som konstitutionsutskottet sedan i huvudsak följt. Det ska sägas att det inte är självklart att alla förslag som konstitutionsutskottet har inhämtat Lagrådets yttrande över faller inom det område där Lagrådets ytt- rande är obligatoriskt. Det är möjligt att vissa förslag om ersättningar etc., som är gynnande, inte nödvändigtvis faller inom det obligatoriska området.

19.9 Överväganden

Inledningsvis kan konstateras att den fråga som tas upp i direktiven rör inhäm- tande av Lagrådets yttrande inom det begränsade område där riksdagsstyrelsen får lägga fram förslag. Det ska understrykas att huruvida riksdagen i ökad ut- sträckning bör lagstifta utan förslag från regeringen inom det område där re- geringen normalt lägger fram förslag inte är en aktuell fråga i detta samman- hang. Utredningens överväganden har således inte någon bäring på den frågan. Relationen mellan riksdagen och regeringen rubbas inte av vilket organ i riks- dagen som inhämtar Lagrådets yttrande över en framställning från riksdags- styrelsen.

När det gäller Lagrådet kan utredningen konstatera att genom ändringar i regeringsformen som trädde i kraft 2011 markerades betydelsen av Lagrådets granskning ytterligare. I fråga om de förslag från riksdagsstyrelsen som Lagrå- det har yttrat sig över har Lagrådet ofta haft synpunkter vilket har lett till att konstitutionsutskottet föreslagit ändringar av styrelsens förslag. Lagrådet har således en viktig roll i lagstiftningsprocessen också när det gäller förslag från riksdagsstyrelsen. Det kan också konstateras att Lagrådets synpunkter är juri- diska och inte politiska.

Det grundläggande syftet med att inhämta Lagrådets yttrande är att lagstift- ningen ska hålla god kvalitet. För regeringens del inhämtas Lagrådets yttrande efter att remissvar på ett utredningsbetänkande inhämtats och bearbetats. Ge- nom att Lagrådets yttrande inhämtas och synpunkterna beaktas i arbetet med propositionen kan riksdagen få en mer genomarbetad proposition. Riksdagen kan således koncentrera sin beredning på det politiska innehållet.

Frågan när det gäller framställningar från riksdagsstyrelsen är inte om ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas i de fall riksdagsstyrelsen föreslår en lag som faller inom Lagrådets område, utan när i lagstiftningsprocessen som ytt- randet över framställningen bör inhämtas.

För närvarande inhämtas Lagrådets yttrande under utskottsbehandlingen av framställningen, dvs. efter att framställningen överlämnats till riksdagen och normalt efter att motionstiden har löpt ut. Det innebär att Lagrådets synpunkter inte kan beaktas när framställningen tas fram. Det innebär också att ledamö- terna och partierna väcker följdmotioner på en framställning som Lagrådet inte har yttrat sig över. Om Lagrådets yttrande inhämtas innan styrelsen lägger fram framställningen för riksdagen kan styrelsen bearbeta Lagrådets syn- punkter och presentera en mer genomarbetad framställning. Det finns således starka argument för att styrelsen inhämtar yttrandet innan styrelsen beslutar

229

2020/21:URF1

230

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

om framställningen till riksdagen. Det är ju styrelsen som lägger fram fram- ställningen som blir föremål för motionstid och utskottsberedning. En fram- ställning med lagförslag ska behandlas i riksdagen som ett ärende som kam- maren ska ta ställning till på liknande sätt som när regeringen lämnar en pro- position till riksdagen.

Det kan hävdas att styrelsen därmed får en starkare roll än för närvarande i beredningen av förslag. Utgångspunkten är dock att styrelsen redan har rätten att lägga fram förslag för riksdagen, och att styrelsen bör ges möjlighet att presentera ett så genomarbetat förslag som möjligt. Lagrådets synpunkter är juridiska och synpunkternas innehåll skulle i princip i sak ha kunnat framföras av en juridisk remissinstans under riksdagsstyrelsens beredning av en fram- ställning. De frågor som Lagrådets granskning avser – t.ex. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen av lagförslaget – är sådana som självfallet ändå ska övervägas under framtagandet av förslaget och som kan ha tagits upp un- der remissomgången. Det är således naturligt att styrelsen är mottagare av Lagrådets synpunkter och bearbetar dem.

I regeringsformen anges att yttrande inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott. Utskottens möjlighet att höra Lagrådet infördes i regeringsformen i och med 1974 års re- geringsform. Redan under tvåkammartiden hade det förekommit att utskott under hand hade inhämtat yttranden från Lagrådet, framförallt i fall då ett ut- skott övervägde att föreslå ändringar i ett lagförslag som regeringen lagt fram. Bestämmelsen om att utskott fick begära yttrande från Lagrådet innebar såle- des en kodifiering.

En ordning som innebär att någon annan än regeringen och utskotten skulle inhämta yttrande från Lagrådet kräver rimligen en ändring i regeringsformen. Visserligen inträffade det alltså att utskott inhämtade yttranden från Lagrådet innan det fanns stöd för det i regeringsformen, men om det görs ett medvetet ställningstagande som innebär att andra än regeringen och utskott ska ges rätt att inhämta Lagrådets yttrande bör bestämmelsen i regeringsformen ändras. Eftersom riksdagsstyrelsen inte regleras i regeringsformen bör dock inte sty- relsens rätt att inhämta Lagrådets yttrande regleras där. Däremot bör regerings- formen skapa möjlighet att i riksdagsordningen ge möjlighet för andra riks- dagsorgan att inhämta yttrande från Lagrådet. Den närmare regleringen får se- dan göras i riksdagsordningen.

Huvudregeln är att det är en skyldighet för regeringen och utskotten att in- hämta Lagrådets yttrande om förslaget avser en lag inom Lagrådets område. Det gäller dock inte om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om ett utskott eller regeringen föreslår att riksdagen ska stifta en lag inom Lagrådets område men inte har inhämtat Lagrådets yttrande dessförinnan ska utskottet respektive regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen. Samma krav bör ställas på riksdags- styrelsen om den får rätt att inhämta yttrande av Lagrådet. Det innebär att det blir en skyldighet för styrelsen att inhämta Lagrådets yttrande, med samma

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

2020/21:URF1

undantag som för regering och utskott, och med samma motiveringsskyldighet om yttrande inte inhämtas.

Arbetsbördan för Lagrådet påverkas i princip inte eftersom de förslag som styrelsen kan komma att inhämta yttranden över annars skulle remitteras av konstitutionsutskottet. Det ska dock sägas att det skulle kunna inträffa att kon- stitutionsutskottet under sin beredning av ett förslag från riksdagsstyrelsen, som Lagrådet har yttrat sig över, kan finna skäl att föreslå ytterligare lagänd- ringar som kräver att utskottet inhämtar ett yttrande från Lagrådet.

19.9.1 Beredningskrav för riksdagsstyrelsen

Att inhämta Lagrådets yttrande är ett inslag i beredningen av ett lagärende som är särskilt reglerat i grundlag. När det gäller regeringsärenden finns det också ett beredningskrav som innebär att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från bl.a. berörda myndigheter. Att ta fram en proposition med lag- förslag innebär ett omfattande arbete där både flera departement och flera myndigheter kan lägga ned omfattande insatser.

Om ett utskott föreslår en lag och förslaget grundar sig på en motion eller ett utskottsinitiativ finns det sedan 2014 krav i riksdagsordningen på att ut- skottet ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden. Det finns bara ett begränsat krav i riksdagsordningen på beredning när riksdagsstyrelsen lägger fram ett förslag till riksdagen. Innan riksdagsstyrelsen beslutar om en fram- ställning som gäller den ekonomiadministrativa lagstiftningen för Riksdags- förvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen ska berörda myn- digheter ges tillfälle att yttra sig. I övrigt finns det inga krav i riksdagsord- ningen på beredning.

I praktiken skickar riksdagsstyrelsen utredningsförslagen på remiss. Re- missinstanser kan vara berörda myndigheter, lärosäten och juridiska instanser. Remissvaren sammanställs och bearbetas av Riksdagsförvaltningen (normalt juridiska enheten). När riksdagsstyrelsen beslutar om framställningen har alltså upplysningar och yttranden inhämtats. Det görs alltså en beredning innan styrelsen beslutar om en framställning. Detta bör kodifieras i riksdagsord- ningen och styrelsen bör således åläggas att inhämta behövliga upplysningar och yttranden.

19.9.2Riksbanken, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen bör åläggas att inhämta behövliga upplysningar men inte att inhämta Lagrådets yttrande

Det finns andra riksdagsorgan än riksdagsstyrelsen som har rätt att lägga fram förslag till riksdagen. Det är Riksbankens fullmäktige och Riksbankens direkt- ion, Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen. Deras förslagsrätt är mer begränsad än riksdagsstyrelsens. Normalt lägger dessa organ inte fram lagförslag, och sedan 1998 har endast ett lagförslag från något av dessa organ remitterats till Lagrådet under utskottsbehandlingen. Det finns således ett

231

2020/21:URF1

232

19 RIKSDAGSSTYRELSENS INHÄMTANDE AV YTTRANDE FRÅN LAGRÅDET

mycket begränsat behov av att reglera att dessa organ ska inhämta Lagrådets yttrande. Om ett yttrande från Lagrådet någon gång skulle behöva inhämtas över ett förslag från något av dessa organ får det berörda utskottet göra det under sin beredning av ärendet.

Även om det är mycket sällsynt att andra riksdagsorgan än riksdagsstyrel- sen lägger fram lagförslag som faller inom Lagrådets område förekommer det att dessa riksdagsorgan lämnar framställningar till riksdagen med andra för- slag. Det är rimligt att förslagsställaren har inhämtat behövliga upplysningar och yttranden. Detta bör regleras i riksdagsordningen.

19.9.3 Lagförslag

Förslaget leder till ändringar i 8 kap. 21 § RF och till att två nya paragrafer, 9 kap. 17 a § och 17 b §, införs i riksdagsordningen. I 19 § lagen (2003:333) om Lagrådet regleras biträde till Lagrådet. Eftersom riksdagsstyrelsen kom- mer att remittera förslag till Lagrådet i motsvarande skede i lagstiftningspro- cessen som regeringen är det rimligt att den skyldighet att biträda Lagrådet som vilar på Regeringskansliet när regeringen har beslutat om en lagrådsre- miss i stället bör läggas på Riksdagsförvaltningen. Det bör således ske en änd- ring i 19 § lagen (2003:333) om Lagrådet.

2020/21:URF1

20Ordförandekonferensens roll och sammansättning

Förslaget i korthet

Ordförandekonferensen får sammanfatta resultatet av sina överläggningar i slutsatser. Slutsatserna av överläggningarna i ordförandekonferensen ska göras tillgängliga för utskotten och EU-nämnden.

De vice talmännen ska ingå i ordförandekonferensen och ersätter tal- mannen om han eller hon är förhindrad att delta vid ett sammanträde.

20.1 Inledning

Denna fråga tas inte upp i direktiven, men i direktiven anförs att utredningen får aktualisera och överväga även andra frågor som gäller riksdagsarbetets be- drivande än de som tas upp i direktiven. Frågan om ordförandekonferensens roll och sammansättning har aktualiserats under innevarande valperiod.

20.2 Utskottens roll

Utskotten har och har länge haft en central roll i riksdagens arbete. År 1920 skrev Axel Brusewitz (statsvetare, professor skytteanus vid Uppsala universi- tet 1923–1947) följande11:

Med viss rätt kan sägas, att den svenska riksdagens historia, alltifrån fri- hetstiden, är dess utskotts.

Traditionellt har den svenska riksdagens utskottsväsen haft ett antal särdrag i förhållande till de flesta andra parlament som sammantagna har gett utskotten en mycket stark ställning (Isberg, 2009). I ganska outvecklad form fanns dessa särdrag redan på frihetstiden och i viss utsträckning ännu tidigare. De är dock fullt utvecklade i 1809 års regeringsform och 1810 års riksdagsordning. I två- kammarriksdagen (1867–1970) levde de flesta av dessa särdrag kvar, liksom i vissa delar i enkammarriksdagens utskottsväsen. Bland dessa särdrag fanns att utskotten var ständiga, dvs. normalt tillsattes inte utskott för att bereda bara enstaka ärenden. Ett utskott måste yttra sig över alla propositioner och mot- ioner inom utskottets område (beredningstvång), men det fanns också krav på att utskottet skulle rapportera tillbaka ärendena till riksdagen (behandlings- tvång). Vidare kunde utskotten skapa sig ett självständigt kunskapsunderlag genom att begära in uppgifter från myndigheterna och anställa egna tjänste- män.

11Citerat i Isberg, 2009, ”I väntan på en representationsreform. Riksdagens utskottsorgani- sation i 1809 års författningsverk” s. 203 i Maktbalans och kontrollmakt – 1809 års händelser, idéer och författningsverk i ett tvåhundraårigt perspektiv, red. Margareta Brundin och Mag- nus Isberg, Stockholm, Sveriges riksdag.

233

2020/21:URF1

234

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

Inför enkammarriksdagens införande konstaterade Grundlagberedningen att såvitt bekant hade inga röster höjts mot beredningstvånget, behandlings- tvånget och systemet med särskilda utskott. Grundlagberedningen föreslog inte heller någon ändring i de delarna (SOU 1969:62 Ny utskottsorganisation s. 47). Däremot föreslogs en ny utskottsorganisation, med utgångspunkt i ären- denas fördelning efter materiella grunder, dvs. man skulle utgå från den s.k. fackutskottsprincipen. Tidigare hade utskotten i huvudsak varit indelade efter funktionsprincipen, dvs. efter riksdagens skilda befogenheter: lagstiftning, be- skattning och utgiftsreglering.

Grundlagberedningens förslag genomfördes när den nya enkammarriksda- gen inledde sitt arbete i januari 1971. Inför 1974 års riksdagsordning framhölls i förarbetena att tyngdpunkten i riksdagsarbetet ligger hos utskotten (prop. 1973:90 s. 258 f.).

20.3 Reglering av utskotten

Regeringsformens fjärde kapitel rör riksdagsarbetet. I 4 kap. 3 § RF anges att riksdagen väljer utskott inom sig, däribland ett konstitutionsutskott och ett fi- nansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen. I 4 kap. 5 § RF regleras vidare att ett ärende som har väckts av regeringen eller en riksdagsledamot bereds av ett utskott innan det avgörs (med vissa mycket begränsade undantag, t.ex. yrkande om misstroendeförklaring). Enligt 4 kap. 8 § RF följer varje ut- skott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Vidare finns bestämmelser om konstitutionsutskottet och finansutskottet i andra delar av regeringsformen, bl.a. i kapitlen om finansmakten och kontrollmakten.

I 12 kap. 16 § RO anges att ett organ vars ledamöter helt eller delvis väljs av riksdagen inom sig väljer en ordförande och en eller flera vice ordförande, om inte annat är föreskrivet. Utskotten och EU-nämnden väljer således ordfö- rande och vice ordförande inom sig. Under innevarande valperiod finns det utöver en ordförande och en vice ordförande i varje utskott ytterligare nio vice ordförande i utskotten och EU-nämnden (fördelade på sex utskott och EU- nämnden).

I riksdagsordningens sjunde kapitel finns bestämmelser om utskotten och EU-nämnden i fråga om:

val

utskottens uppgifter och fördelningen av ärenden

EU-frågor

sammanträden.

I det tionde kapitlet i riksdagsordningen finns bestämmelser om utskottens be- redning och behandling av ärenden. Också i andra kapitel i riksdagsordningen finns det bestämmelser som påverkar utskottens arbete.

Under enkammartiden har det gjorts ett antal ändringar i riksdagsordningen som rör utskottens arbete. Ofta har dessa ändringar tillkommit på förslag av utredningar som riksdagsstyrelsen eller dess föregångare talmanskonferensen

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

2020/21:URF1

tillsatt. Efter förslag från tre av dessa utredningar har riksdagen, jämte änd- ringar i riksdagsordningen, godkänt riktlinjer som har rört utskottens arbete. Dessa tre utredningar redovisas kortfattat i det följande.

Riksdagsutredningen föreslog riktlinjer för utskottens arbete med uppfölj- ning och utvärdering, som talmanskonferensen förde vidare till riksdagen (förs. 1993/94:TK1 s. 115 f.). Utredningen anförde att det borde vara upp till utskotten själva att bestämma den närmare uppläggningen av sin verksamhet. Till ledning för det fortsatta utvecklingsarbetet borde dock riksdagen ställa sig bakom vissa allmänna riktlinjer för utskottens granskningsarbete. Det gällde t.ex. den allmänna orienteringen av utskottens arbete i riktning mot större in- slag av uppföljning och utvärdering. Konstitutionsutskottet och riksdagen följde utredningens och talmanskonferensens förslag (bet. 1993/94:KU18 s. 31).

Riksdagskommittén föreslog att riksdagen skulle godkänna riktlinjer för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering respektive för riksdagens arbete med EU-frågor. Riksdagsstyrelsen förde vidare förslaget till riksdagen (förs. 2000/01:RS1 s. 2 f.). Vidare föreslogs att riksdagen skulle godkänna riktlinjerna för förändringar av utskottens arbete (förs. 2000/01:RS1 s. 2 och 159 f.). För de utskott vars arbete dominerades av propositioner och budget- frågor kunde det föreslagna arbetssättet te sig mindre relevant och borde i så fall givetvis inte tillämpas. En del av riktlinjerna var att utskotten skulle ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering samt bevakning av EU-frågorna. Kom- mittén ville se utskottens arbete med uppföljning, utvärdering och EU-frågor som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdagsä- rendena. Vidare behövde utskotten planera mer långsiktigt och mer tematiskt. Konstitutionsutskottet och riksdagen följde utredningens och riksdagsstyrel- sens förslag (bet. 2000/01:KU23 s. 36).

2002 års riksdagskommitté föreslog att riksdagen skulle godkänna riktlinjer för olika delar av riksdagens arbete, bland dem EU-frågorna, förenklad mot- ionshantering, jämställd riksdag, forsknings- och framtidsfrågor samt uppfölj- ning och utvärdering (framst. 2005/06:RS3 s. 28). Riksdagsstyrelsen förde detta vidare till riksdagen, liksom att riksdagen skulle godkänna riktlinjer för arbetet i riksdagens utskott. Kommittén anförde att det arbete som pågick för att nå ett bättre utnyttjande av de samlade kansli- och utredningsresurserna borde fortsätta att utvecklas (framst. 2005/06:RS3 s. 105). Konstitutionsut- skottet och riksdagen följde utredningens och riksdagsstyrelsens förslag (bet. 2005/06:KU21 s. 51).

Det kan också nämnas att talmanskonferensen i ett förslag som byggde på utredningsarbete som gjorts inom ramen för talmanskonferensens arbetsgrupp för vissa riksdagsfrågor betonade vikten av att utskotten ägnar ökad uppmärk- samhet åt uppföljning och utvärdering och åt EU-frågorna (förs. 1997/98:TK1). Talmanskonferensen rekommenderade utskotten att informera om aktiviteter på dessa områden i sina årliga redogörelser för utskottsarbetet. Konstitutionsutskottet instämde i talmanskonferensens bedömning av vikten av en öppen redovisning av utskottens arbete med uppföljning och utvärdering

235

2020/21:URF1

236

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

(bet. 1997/98:KU27 s. 11). Det fanns dock inget förslag om riksdagsbeslut i denna del (talmanskonferensen föreslog ändringar i riksdagsordningen i andra frågor).

20.4 Ordförandekonferensen

20.4.1 Inrättandet av ordförandekonferensen

I 4 kap. 5 § RO anges att ordförandekonferensen överlägger i frågor av ge- mensamt intresse för verksamheten i kammaren, utskotten och EU-nämnden. Ordförandekonferensen består, enligt tilläggsbestämmelse 4.5.1 RO, av tal- mannen som ordförande samt utskottens och EU-nämndens ordförande.

Ordförandekonferensen inrättades när riksdagens parlamentariska led- ningsorganisation förändrades genom att talmanskonferensen och förvalt- ningsstyrelsen avskaffades och riksdagsstyrelsen inrättades.

Talmanskonferensen överlade, enligt dåvarande 1 kap. 7 § RO, om åtgärder som kunde främja planmässighet i riksdagens arbete. I talmanskonferensen behandlades olika frågor. I juni 1998 ställde sig talmanskonferensen t.ex. bakom ett förslag om en ny normalmodell för utskottsbetänkanden (talmans- konferensens protokoll 1997/98:9, den 3 juni 1998). Talmanskonferensen be- stod av talmannen, de vice talmännen, en företrädare för varje partigrupp i riksdagen som motsvarade ett parti med minst 4 procent av rösterna i hela riket vid senaste val till riksdagen, utskottens ordförande samt vice ordföranden i riksdagens förvaltningsstyrelse.

Talmanskonferensen anförde följande när den föreslog att ordförandekon- ferensen skulle inrättas (förs. 1999/2000:TK1 s. 24, fet stil tillagd):

Den nuvarande talmanskonferensens huvuduppgift är att vara samrådsor- gan mellan talmännen, partigruppernas företrädare och utskottspresidi- erna i ärenden som gäller planeringen av riksdagsarbetet. Det detaljerade planeringsarbetet sköts visserligen på tjänstemannanivå vid överlägg- ningar med kammarkansliets tjänstemän och företrädare för utskottskansli- erna. Ändå har talmanskonferensen en roll att spela när det gäller att slut- giltigt fastställa ärendeplanerna och därmed markera att man gemensamt är beredd att verka för att de skall kunna följas. Talmanskonferensen är också ett viktigt kontaktorgan för överläggningar med utskottspresidierna om arbetsvillkoren för utskotten och om utskottsarbetets utformning.

Det kommer även i fortsättningen att finnas behov av ett forum för sam- råd i frågor av det här slaget. Vid sidan om styrelsen bör det därför inrättas ett organ för samråd mellan talmännen och utskottspresidierna. I ett så- dant organ skulle det också ges möjlighet till erfarenhetsutbyte mellan ut- skotten om exempelvis arbetet med EU-frågorna och med uppföljning och utvärdering. För att markera att dess uppgifter inte sammanfaller med den tidigare talmanskonferensens bör detta organ ges ett annat namn, för- slagsvis ordförandekonferens. En sådan konferens behöver sannolikt inte sammanträda lika ofta som den nuvarande talmanskonferensen. Å andra sidan borde det finnas goda möjligheter att förändra dess arbetsformer så att möjligheterna till verkligt meningsutbyte ökas.

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

2020/21:URF1

I referatet av talmanskonferensens förslag skrev också konstitutionsutskottet ”talmännen”. Utskottet tillstyrkte förslaget utan närmare kommentar i sitt ställ- ningstagande (bet. 1999/2000:KU19 s. 6 f.). Riksdagen följde förslaget.

I lagtexten angavs dock att ordförandekonferensen skulle bestå av talman- nen som ordförande samt utskottens och EU-nämndens ordförande. De vice talmännen nämns alltså inte i riksdagsordningen bland dem som ingår i ordfö- randekonferensen men de har, i varierande utsträckning över tid, närvarat vid sammanträdena i ordförandekonferensen.

Det kan nämnas att riksdagsstyrelsen i december 2011 beslutade att för- ordna en särskild utredare med uppdrag att utvärdera riksdagens parlamenta- riska ledningsorganisation och riksdagens förvaltningsorganisation. Till sär- skild utredare utsågs kammarrättspresidenten Thomas Rolén. I februari 2013 överlämnade utredaren rapporten En utvärdering av riksdagens parlamenta- riska ledningsorganisation och riksdagens förvaltningsorganisation (2012/13:URF2). I rapporten anfördes att ett sätt att renodla ordförandekonfe- rensens verksamhet och ansvarsområde till att omfatta endast utskotten och EU-nämnden skulle kunna vara att ta bort frågorna om kammaren från konfe- rensens område. För att manifestera detta ytterligare och för att avlasta talman- nen från en arbetsuppgift utan direkt anknytning till kammarens arbete skulle ordförandeskapet kunna rotera bland utskottsordförandena eller anförtros den mest seniora utskottsordföranden eller liknande. Utredningens förslag har inte förts vidare.

20.4.2 Ordförandekonferensens verksamhet

Ordförandekonferensen möts några gånger per termin. Ett centralt inslag är diskussioner om utskottens arbetsformer. Inför valet 2018 förankrades en pro- memoria om utskottens arbetsformer i ordförandekonferensen. Under inneva- rande valperiod har promemorior om information och överläggningar i utskot- ten och samråd i EU-nämnden, om forsknings- och framtidsfrågor, om rutiner för informationsutbyte med andra nationella parlament vid motiverade yttran- den samt om utrikes resor diskuterats i ordförandekonferensen. Ambitionen är att systematiskt diskutera de olika slags frågor som utskotten arbetar med. Ut- över utskottens beredning av betänkanden diskuteras således också t.ex. forsk- nings- och framtidsfrågor samt uppföljning och utvärdering. Avsikten är också att behandla hanteringen av rapporter från Riksrevisionen. En sammanfattande översikt över olika ämnen som diskuterats i ordförandekonferensen ges i det följande:

Aktuella kammarfrågor, t.ex.

kammarens sammanträdesplan och ärendeplan

planeringen av rambeslutet och debatterna per utgiftsområde, upplägget av budgetdebatterna och uppföljning av budgetdebatterna

utfallet av den allmänna motionstiden och uppföljning av propositionsför- teckningen

237

2020/21:URF1

238

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

debattordningen i kammaren mellan utskotten. Arbetet i utskotten och EU-nämnden, t.ex.

utskottens olika arbetssätt och behovet av en större enhetlighet mellan ut- skotten, t.ex. när det gäller antalet beredningstillfällen

ordförandekonferensens förslag om innehållet i introduktionen i utskotten och EU-nämnden efter valet av ledamöterna och presidierna

beredningskravet i riksdagsordningen i fråga om lagstiftning och budget

s.k. falska majoriteter i utskotten

omröstning i utskotten

utskottens och EU-nämndens utrikes resor

politiska sekreterares deltagande i utskottsaktiviteter

användningen av Twitter, pekplattor, telefoner och liknande tekniska hjälpmedel under utskottssammanträdena

säkerhets- och beredskapsfrågor i utskottsarbetet

information om KU:s uttalanden vid behandlingen av skrivelse 75 om re- geringens behandling av riksdagens beslut

omflytten med anledning av renoveringen av riksdagens lokaler.

Arbetet med EU-frågor, t.ex.

information och överläggningar i utskotten och samråd i EU-nämnden

subsidiaritetsprövningar

utskottens utlåtanden i EU-ärenden

olika EU-fördrags konsekvenser för utskottsarbetet

samarbetet mellan de olika parlamenten inom EU.

Arbetet med uppföljning och utvärdering samt forsknings- och framtidsfrågor, t.ex.

hur utskotten arbetar med frågorna

hanteringen i riksdagen av regeringens resultatredovisning i budgetpropo- sitionen.

Det kan vidare nämnas att konstitutionsutskottet när det avstyrkt motionsyr- kanden om utskottens arbetsformer har hänvisat till att frågeställningarna i första hand bör behandlas i ordförandekonferensen och inte av utskottet. Mot- ionerna har rört suppleanters inträde i frånvarande ledamöters ställe och leda- möternas användning av bärbara datorer vid utskottssammanträden (t.ex. bet. 2001/02:KU12).

20.5 Talmannen

20.5.1 Talmannens uppgifter

Med 1974 års regeringsform fick talmannen en stärkt ställning och nya viktiga funktioner (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 4 kap. 3 § RF). Den stärkta ställningen markerades redan med enkammarsystemets

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

2020/21:URF1

införande 1971, när talmannen ensam blev riksdagens främsta företrädare; ti- digare hade det funnits två kamrar och två jämställda talmän.

Enligt 4 kap. 2 § RO leder talmannen eller i hans eller hennes ställe någon av de vice talmännen riksdagsarbetet. Grundlagberedningen anförde att det yt- tersta ansvaret för riksdagsarbetets planläggning och bedrivande även i fort- sättningen borde ligga hos talmannen (SOU 1972:15 s. 251). I en kommentar till riksdagsordningen påpekas att riksdagsordningen skiljer mellan ledningen av riksdagens arbete, som alltså anges i 4 kap. 2 § RO, och ledningen av kam- marens sammanträden, som regleras i 6 kap. 3 § RO (Isberg & Eliason, Grund- lagarna [2019], kommentaren till 4 kap. 2 § RO).

När det gäller talmannens uppgifter kan följande nämnas. Det är talmannen som vid regeringsskiften leder förhandlingarna och lägger fram förslag till ny statsminister, och det är talmannen som entledigar statsministern och i vissa fall övriga statsråd (6 kap. 4–9 §§ RF). Talmannen tjänstgör vidare som stats- chef (tillfällig riksföreståndare), när det inte finns någon annan behörig att tillgå (5 kap. 7 § andra stycket RF). Talmannen är ordförande i riksdagsstyrel- sen och ordförandekonferensen (tilläggsbestämmelserna 4.4.1 och 5.4.1 RO), ingår i Utrikesnämnden (10 kap. 12 § första stycket RF) och leder i ett visst fall förhandlingarna med nämndens ledamöter (13 kap. 12 § RO). Talmannen är också ordförande i krigsdelegationen (13 kap. 11 § RO). Talmannen prövar ansökan om ledighet i vissa fall (5 kap. 4 § RO), inkallar ersättare till tjänst- göring (5 kap. 5 § RO), prövar förutsättningarna för att en ansökan om riksda- gens tillstånd till talan mot en ledamot ska läggas fram för kammaren (5 kap. 7 § RO) samt fattar vissa beslut vid tillsättande av ledamöter och suppleanter i utskott och andra riksdagsorgan (tilläggsbestämmelse 3.5.1 RO och 12 kap. 14 § RO). Talmannen beslutar efter samråd med riksdagsstyrelsen om plane- ringen av arbetet i kammaren och när kammaren ska sammanträda (6 kap. 2 § och tilläggsbestämmelse 6.2.1 RO). Om regeringen har beslutat om extra val får talmannen på begäran av regeringen besluta att kammaren inte ska sam- manträda under återstoden av valperioden (6 kap. 11 § RO). Talmannen kan också besluta att kalla kammaren till sammanträde under en period när det inte pågår arbete i kammaren. Ett sådant beslut ska fattas om regeringen eller minst 115 ledamöter begär det (6 kap. 12 § första stycket RO). Talmannen kan be- stämma att riksmötet inte hålls i Stockholm (4 kap. 1 § och 15 kap. 1 § RF). Av vikt är även talmannens representativa uppgifter. Talmannen företräder riksdagen såväl nationellt som internationellt.

20.5.2 Talmannen och de vice talmännen

Riksdagen väljer inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman (4 kap. 2 § RF). De vice talmännen utses på samma sätt som talmannen.

De vice talmännen övertar, i den mån det är i varje särskilt fall föreskrivet, talmannens uppgifter, när talmannen har förfall eller har överlåtit uppgiften på en vice talman. Föreskrifter om detta finns när det gäller tillfällig

239

2020/21:URF1

240

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

riksföreståndare i 5 kap. 7 § andra stycket RF, uppgifter vid regeringsbildning och entledigande av statsråd i 6 kap. 12 § RF, ledning av riksdagens arbete i 4 kap. 2 § RO, ordförande vid riksdagsstyrelsens sammanträden i tilläggsbe- stämmelse 4.4.2 RO, ledning av kammarens sammanträden i 6 kap. 4 § RO samt medlemskap i Utrikesnämnden och ledningen av dess förhandlingar i visst fall i 13 kap. 12 § RO.

Grundlagberedningen påpekade att det är naturligt att de vice talmännen kommer i fråga för tjänstgöring i den turordning som deras talmansbeteckning anger (SOU 1972:15 s. 132). Det är, sägs det i en grundlagskommentar, natur- ligt att förste vice talmannen i första hand inträder i talmannens ställe, därnäst andre vice talmannen och sist tredje vice talmannen (Isberg & Eliason, Grund- lagarna [2019], kommentaren till 4 kap. 2 § RF). (Inget hindrar dock att en vice talman är närvarande i kammaren och där deltar i överläggningar och be- slut, medan kammaren leds av en annan vice talman som kommer efter i rang- ordning, se KU 1970:48 s. 8, SOU 1972:15 s. 254, förs. 2002/03:RS1 s. 15 och 6 kap. 4 § RO).

Om talmannen är förhindrad att närvara vid ett sammanträde i riksdagssty- relsen, inträder någon av de vice talmännen som ordförande. De vice talmän- nen får delta i styrelsens överläggningar.

Däremot, påpekas det i en kommentar till regeringsformen (Isberg & Elia- son, Grundlagarna [2019], kommentaren till 4 kap. 2 § RF), träder inte en vice talman automatiskt i talmannens ställe som ordförande i ordförandekonferen- sen eller i krigsdelegationen.

20.5.3 Talmannens beslut efter samråd med gruppledarna

I följande fall föreskrivs det i riksdagsordningen att talmannen fattar beslut efter samråd med gruppledarna.

beslut om ordningsregler för kammaren (tilläggsbestämmelse 6.16.1)

beslut inför en viss överläggning om att ett statsråd eller en ledamot kan få ordet för replik innan han eller hon har hållit sitt anförande (6 kap. 22 §)

beslut om att det ska hållas en debatt utan samband med annan handlägg- ning och om tider för anföranden i en sådan debatt (6 kap. 23 § och til- läggsbestämmelse 6.23.1)

beslut om att svar på skriftliga frågor ska lämnas inom 14 dagar från det att frågan framställdes (tilläggsbestämmelse 8.7.1)

beslut om att dokument från Europeiska unionen, med undantag för förslag till rättsakter, och dokument inom ramen för det interparlamentariska sam- arbetet i unionen ska granskas av riksdagen (9 kap. 20 §)

beslut om sammansättningen av delegationerna till Interparlamentariska unionen och parlamentariska församlingen för Unionen för Medelhavet (13 kap. 19 §).

Enligt 6 kap. 20 § RO ska talmannen samråda med gruppledarna om upplägg- ningen av kammarens överläggningar. Sådana överläggningar hålls

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

2020/21:URF1

regelbundet och har lett fram till överenskommelser om bl.a. uppläggningen av frågestunder, debatter med anledning av budgetpropositionens lämnande och sammanträden för muntlig information från regeringen. Talmannen och gruppledarna har träffat överenskommelser även i andra frågor än om upp- läggningen av kammarens överläggningar. Det gäller bl.a. begränsningar av antalet yrkanden och voteringar.

Enligt tilläggsbestämmelse 4.3.1 RO ska beslut som har fattats efter samråd med gruppledarna göras tillgängliga för ledamöterna. Det ska ske enligt den ordning som talmannen bestämmer. Bestämmelsen infördes i och med 2014 års riksdagsordning. Syftet med bestämmelsen är att beslut och överenskom- melser ska kunna sammanställas på ett bättre sätt än tidigare. I förarbetena anförs att införandet av en ny ordning för bekräftelse av tidigare ingångna överenskommelser vid varje ny mandatperiod kan vara ändamålsenlig. Detta innebär dock inte i sig att innehållet i överenskommelserna ska göras an- norlunda eller mer omfattande, anförde Kommittén för översyn av riksdags- ordningen (2012/13:URF3 s. 126 f., framst. 2013/14:RS3 s. 113 f. och bet. 2013/14:KU46 s. 18 f.).

Ipromemorian Talmannens beslut och överenskommelser (2020-07-09) re- dovisas följande:

Talmannen har bekräftat de beslut som tidigare har fattats efter samråd med gruppledarna

Talmannen och gruppledarna har bekräftat de överenskommelser som ti- digare har ingåtts

Talmannen har beslutat att besluten och överenskommelserna ska publice- ras på Intranätet.

I promemorian redovisas besluten och överenskommelserna. Promemorian finns tillgänglig på Intranätet, under Kammare och utskott/Arbetet i kamma- ren. Där finns också uppdaterade överenskommelser; det kan nämnas att ord- ningen för särskilt anordnade debatter har ändrats under valperioden.

20.6 Överväganden

20.6.1 Ordförandekonferensens roll

Utskotten har och bör ha en central roll i riksdagens arbete. Utskottens arbete styrs framför allt av föreskrifter i regeringsformen och riksdagsordningen. Det har förekommit att riksdagen, efter förslag som tagits fram av utredningar inom riksdagen, har beslutat om riktlinjer för utskotten. Riktlinjerna har gällt t.ex. forsknings- och framtidsfrågor samt uppföljning och utvärdering. Det ska dock sägas att riktlinjebeslut av detta slag i huvudsak fattades från mitten av 1990-talet och ett decennium framåt.

Det finns en mängd detaljer i utskottsarbetet som varken är reglerade i för- fattning eller har varit föremål för riktlinjebeslut från riksdagen. Det kan gälla formerna för hur utskotten i normalfallet bereder ärenden, t.ex. antal

241

2020/21:URF1

242

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

beredningstillfällen, hur överläggningar i EU-frågor genomförs eller principer för utskottens utrikes resor.

Det finns flera skäl för att utskotten bör utbyta erfarenheter och eftersträva mer enhetliga arbetsformer. Det är inte ovanligt att ledamöter, genom supple- antplatser, deltar i flera utskotts arbete. Det kan gälla partier med både förhål- landevis få respektive många ledamöter. Under en valperiod förekommer det också att ledamöter byter utskottstillhörighet. Självfallet kan det finnas skäl till olika arbetssätt i olika utskott, men det underlättar för ledamöterna om de möter i huvudsak liknande arbetsformer i olika utskott. För de ledamöter som under en valperiod deltar i mer än ett utskotts arbete innebär liknande arbets- former i utskotten således att de lättare fullt ut kan delta i utskottens arbete utan att behöva lära sig nya arbetsformer. De vet redan från början vad som förväntas av dem vid t.ex. olika stadier av ett ärendes beredning, vilket kan bidra till kvaliteten i utskottens arbete. Introduktionen för nya ledamöter un- derlättas om arbetsformerna är enhetliga. Också för medarbetare i utskotts- kanslierna kan det finnas ett värde i mer enhetliga arbetsformer, t.ex. för att underlätta tjänstgöring i olika utskottskanslier.

När det gäller arbetet med EU-frågor ska det framhållas att enhetliga ar- betsformer kan bidra till att genomslaget för det som framförs vid överlägg- ningar i utskotten ökar och att samarbetet med externa parter som regeringen och Regeringskansliet underlättas. Det blir tydligare vad resultatet av en över- läggning är om det finns en gemensam uppfattning om formerna för överlägg- ningen. Enhetliga arbetsformer underlättar således för regeringen och Rege- ringskansliet att förhålla sig till utskottens verksamhet och t.ex. bidra med un- derlag i enlighet med utskottens önskemål. Det blir således bättre förutsätt- ningar för att kräva enhetlighet i regeringens underlag till utskotten.

När det gäller frågor som uppföljning och utvärdering respektive forskning och framtid kan erfarenhetsutbyte och gemensamma arbetssätt underlätta ut- vecklingen av arbetet och vara ett stöd inte minst om ett utskott inte kan prio- ritera utvecklingen av dessa frågor. Om det görs gemensamma insatser kan de få ökat genomslag.

Generellt sett kan det finnas riksdagsgemensamma perspektiv som bör be- aktas i utskotten; t.ex. kan allmänna utrikespolitiska prioriteringar som det kan finnas skäl att väga in när utskotten planerar sina utrikes resor uppmärksam- mas i gemensamma diskussioner.

Sammanfattningsvis finns det ett värde av erfarenhetsutbyte och att utskot- ten finner mer enhetliga arbetsformer.

Som påpekades i förarbetena när ordförandekonferensen inrättades ges i ordförandekonferensen möjlighet till erfarenhetsutbyte mellan utskotten. Ord- förandekonferensen överlägger i frågor av gemensamt intresse för verksam- heten i kammaren, utskotten och EU-nämnden, och det är således naturligt att ordförandekonferensen har en viktig roll när det gäller erfarenhetsutbyte och strävandena efter mer enhetliga arbetsformer. Ordförandekonferensen har dock fungerat relativt olika under olika mandatperioder, och bestämmelsen om den i riksdagsordningen är tämligen kortfattad och allmänt hållen. Det har

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

2020/21:URF1

hittills inte heller förts protokoll vid ordförandekonferensens sammanträden. Utredningen ser därför skäl att tydliggöra och stärka ordförandekonferensens roll.

Som framgått ovan är ambitionen innevarande valperiod att i ordförande- konferensen systematiskt gå igenom de olika slags frågor som utskotten han- terar. Det gäller betänkanden, EU-ärenden, forsknings- och framtidsfrågor, uppföljnings- och utvärderingsfrågor, Riksrevisionens rapporter och utrikes resor. Arbetsformerna inom dessa olika områden diskuteras och erfarenhet ut- byts vid ordförandekonferensens sammanträden. Under innevarande mandat- period har dokument som rör EU-arbetet, utrikes resor och forsknings- och framtidsfrågor diskuterats i ordförandekonferensen och publicerats på Intranä- tet. Dokumenten har inte haft en enhetlig benämning. Avsikten är att i början av varje ny mandatperiod gå igenom dessa dokument med den nya ordföran- dekonferensen och göra de uppdateringar som den nya ordförandekonferensen kommer fram till är motiverade.

2019 års riksdagsöversyn välkomnar den tydliga strukturen i ordförande- konferensens arbete. Som framgått finns det ett värde i erfarenhetsutbyte och mer enhetliga arbetsformer i utskotten, och ordförandekonferensen har en vik- tig roll i det arbetet. För att kunna följa verksamheten i ordförandekonferensen, både på kort och på lång sikt, vore det värdefullt att dess sammanträden doku- menteras genom enkla protokoll med uppgift om vilka frågor som har disku- terats. Det kan ske utan någon särskild reglering.

De dokument som har blivit resultatet av diskussionerna i ordförandekon- ferensen innevarande mandatperiod är i kraft av sitt respektive innehåll värde- fulla som stöd för arbetet i utskotten. Det finns dock ingen reglering av vad överläggningarna kan mynna ut i. Dokumenten har förankrats i ordförande- konferensen, och syftet är att de ska fungera som vägledning för utskottens och EU-nämndens arbete, men de saknar formell status. Det kan i vissa fall räcka med att utbyta erfarenheter i ordförandekonferensen och lyfta fram goda exempel men det finns också skäl att i vissa fall formalisera resultatet av dis- kussionerna, bl.a. för att skapa ökad tydlighet och struktur i ordförandekonfe- rensens arbete.

Överläggningarna i ordförandekonferensen kan resultera i slutsatser som gäller arbetet i utskotten och EU-nämnden. De dokument om EU-arbetet m.m. som nämns ovan kan ses som olika former av slutsatser. För att ge dessa slut- satser en formell status bör det anges i riksdagsordningen att ordförandekon- ferensen kan sammanfatta sina överläggningar i slutsatser. Ordförandekonfe- rensen bör naturligtvis sträva efter enighet när den tar fram dessa slutsatser. Därigenom kan slutsatserna få legitimitet och genomslag i utskotten.

En ordning av detta slag skulle också tydliggöra och stärka ordförandekon- ferensens roll och förbättra förutsättningarna för att utvecklade arbetsformer i ordförandekonferensen ska vinna stabilitet över tid.

En utgångspunkt är att utfallet av diskussionerna i ordförandekonferensen bör göras känt för samtliga ledamöter och att ledamöterna även senare på ett enkelt sätt bör kunna ta del av slutsatserna. På motsvarande sätt som

243

2020/21:URF1

244

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

talmannens beslut efter samråd med gruppledarna görs tillgängliga för leda- möterna bör slutsatserna av ordförandekonferensens överläggningar således göras tillgängliga för utskotten och EU-nämnden.

Slutsatserna kan självfallet inte gälla i stället för riksdagsordningen, och ytterst är det varje utskott som i en given situation inom ramen för lagar och andra bindande normer beslutar om sina arbetsformer.

Det ska vidare framhållas att vissa typer av ärenden inte bör bli föremål för slutsatser av detta slag, t.ex. sådana ärendetyper som enbart behandlas i ett eller ett par utskott. Det kan gälla t.ex. konstitutionsutskottets granskning av regeringen och beslut om åtal mot statsråd m.fl. Ärenden som rör riksdagens myndigheter, som hanteras av konstitutionsutskottet och finansutskottet, bör inte heller bli föremål för slutsatser av detta slag.

När det gäller EU-nämnden bör det påminnas om att ordförandekonferen- sen överlägger i frågor av gemensamt intresse för verksamheten i kammaren, utskotten och EU-nämnden, och att EU-nämndens ordförande ingår i ordfö- randekonferensen. Ordförandekonferensen har diskuterat frågor om informat- ion och överläggningar i utskotten om EU-frågor, liksom samrådet i EU- nämnden. Det är således rimligt att slutsatserna kan omfatta också EU- nämndens arbete.

Man kan hävda att en bestämmelse om slutsatser för utskottens arbete borde placeras i riksdagsordningens sjunde kapitel, om utskotten och EU-nämnden. Arbetet i utskotten och EU-nämnden berörs dock av bestämmelser i flera av kapitlen i riksdagsordningen, och det finns ett värde i att ha en sammanhållen reglering av ordförandekonferensens roll. Bestämmelsen bör därför placeras som ett nytt andra stycke i 5 kap. 4 § RO som reglerar ordförandekonferensens uppgift. I en tilläggsbestämmelse bör det anges att slutsatserna ska göras till- gängliga för utskotten och EU-nämnden.

20.6.2 Ordförandekonferensens sammansättning

Att döma av de uttalanden som gjordes när ordförandekonferensen inrättades var avsikten att de vice talmännen skulle ingå i ordförandekonferensen, liksom de hade gjort i talmanskonferensen. Bestämmelsen i riksdagsordningen kom dock inte att inbegripa de vice talmännen.

Ordförandekonferensen överlägger i frågor av gemensamt intresse för verk- samheten i kammaren, utskotten och EU-nämnden. De vice talmännen har en roll i ledningen av verksamheten i kammaren, och det är naturligt att de deltar i ordförandekonferensen, vilket både motivuttalanden och praxis talar för. Detta bör också regleras i riksdagsordningen.

De vice talmännen ersätter talmannen i olika sammanhang, t.ex. i ledningen av riksdagens arbete och av kammarens sammanträden samt som ordförande vid riksdagsstyrelsens sammanträden. De vice talmännen bör också ersätta tal- mannen som ordförande om talmannen är förhindrad att närvara vid ett sam- manträde i ordförandekonferensen. I likhet med praxis i övrigt är det naturligt

20 ORDFÖRANDEKONFERENSENS ROLL OCH SAMMANSÄTTNING

2020/21:URF1

att förste vice talmannen i första hand inträder i talmannens ställe, därnäst andre vice talmannen och sist tredje vice talmannen.

En vice ordförande i ett utskott kan ersätta sin ordförande vid ett samman- träde i ordförandekonferensen om ordföranden har förhinder. Om utskottens samtliga vice ordförande skulle delta i ordförandekonferensens sammanträden skulle dock församlingen mer än fördubblas och uppgå till 45 personer. Det kan nämnas att inför införandet av enkammarriksdagens utskottsväsen anför- des att 15 ordinarie ledamöter syntes vara ett lämpligt antal för att utskotten skulle kunna arbeta i smidiga och effektiva former. Från den synpunkten borde i varje fall en övre gräns för utskottens storlek gå vid ungefär 20 platser (SOU 1969:62 s. 69 f.). Mot den bakgrunden bör utskottens vice ordförande ges rätt att delta i ordförandekonferensens sammanträden endast om ordföranden har förhinder att delta. Det krävs inte någon särskild reglering av denna rätt; i att vara vice ordförande ligger att ersätta ordföranden vid hans eller hennes för- fall. Finns det flera vice ordförande är det naturligt att de, i likhet med de vice talmännen, inträder i den turordning som deras beteckning anger.

Det finns dock ingenting som hindrar att talmannen kallar även samtliga vice ordförande till ett visst sammanträde med ordförandekonferensen, om det finns skäl för det. I den mån det blir fråga om beslutsfattande är det dock enbart vice ordförande som ersätter en ordförande som deltar i beslut. Under pande- min våren 2020 genomfördes flera telefonmöten med ordförandekonferensen, då i stort sett samtliga ordförande och vice ordförande deltog. Syftet var att skapa bred förankring, diskussion och informationsspridning när det gällde ut- skottens arbete under de speciella förhållanden som rådde.

Både ordförande och vice ordförande bör som hittills få handlingarna inför varje sammanträde med ordförandekonferensen, så att de vice ordförandena kan följa arbetet i ordförandekonferensen och därmed ha goda förutsättningar att tjänstgöra om det skulle bli aktuellt.

Förslagen i detta avsnitt innebär ändringar i 4 kap. 5 § och tilläggsbestäm- melse 4.5.1 samt en ny tilläggsbestämmelse 4.5.2 i riksdagsordningen.

245

2020/21:URF1

21 Riksdagens medalj

Förslaget i korthet

Riksdagens medalj i åttonde storleken tilldelas en ledamot som lämnar riks- dagen efter minst sex års tjänstgöring i följd. Medaljen i tolfte storleken tilldelas en ledamot som lämnar riksdagen efter minst tolv års tjänstgöring i följd. Medalj i tolfte storleken tilldelas också en ledamot som tjänstgjort minst sex år i följd men inte tolv år, och som under minst fyra år av denna tid varit gruppledare, utskottsordförande, talman eller vice talman.

Riksdagens medalj kan också tilldelas andra än ledamöter som har gjort särskilt eller synnerligen förtjänstfulla insatser för riksdagen.

21.1 Tilläggsdirektiven

I december 2019 beslutade riksdagsstyrelsen om tilläggsdirektiv till utred- ningen i fråga om riksdagens medalj. I tilläggsdirektiven redovisas att den nu- varande riksdagsmedaljen har delats ut sedan 2010. Utdelandet av medaljen är i dag oreglerat. Utredningen ska överväga en reglering av när en riksdagsme- dalj kan och bör delas ut, samt på vilket sätt det i så fall ska ske. Utredningen ska även ta fram ett förslag till reglering. Utredningen ska beakta beskattnings- reglerna.

Den nuvarande riksdagsmedaljen finns i en storlek (31 millimeter). Utred- ningen ska överväga om riksdagsmedaljen i framtiden ska finnas i två storle- kar, t.ex. 31 millimeter respektive 43 millimeter i diameter. Utgångspunkten är att den mindre medaljen ska delas ut under motsvarande förutsättningar som i dag. Utredningen ska överväga om den större medaljen ska tilldelas t.ex.:

ledamöter som tjänstgjort i riksdagen sammanlagt i stort sett minst tre val- perioder

ledamöter som varit gruppledare sammanlagt i stort sett minst en valperiod

ledamöter som varit ordförande i utskott eller EU-nämnden sammanlagt i stort sett minst en valperiod

ledamöter som varit talman eller vice talman sammanlagt i stort sett minst en valperiod.

Det bör vara talmannen som även fortsättningsvis beslutar om att tilldela en ledamot en medalj. Utredningen ska överväga om talmannen vid synnerliga skäl och efter samråd med gruppledarna även ska kunna besluta om att inte dela ut en medalj. Sådana synnerliga skäl skulle kunna vara om en ledamot aktivt valt att inte delta i riksdagsarbetet under en lång period eller blivit dömd och skild från uppdraget som riksdagsledamot.

Utredningen ska även överväga om en riksdagsmedalj ska kunna tilldelas andra än riksdagsledamöter om det finns särskilda eller synnerliga skäl.

246

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

Riksdagsstyrelsen tillkallade den 25 september 2019 en särskild utredare som fick i uppdrag att göra en översyn av vissa frågor om riksdagsledamöters rätt till ersättning. Utredningen ska beakta det arbetet. Utredningen ska dessu- tom beakta det arbete som bedrivs i utredningen om bl.a. offentliga belönings- system, vars direktiv regeringen beslutade om den 7 november 2019 (dir. 2019:76).

21.2 Det offentliga belöningssystemet

I Sverige har det sedan 1700-talet funnits ett utvecklat ordens- och medaljvä- sen som omfattar bl.a. kungliga riddarordnar med ordenssällskap och ordens- utmärkelser. Kungliga Serafimerorden, Kungliga Nordstjärneorden och Kung- liga Svärdsorden instiftades 1748 av Fredrik I. Kungliga Vasaorden instiftades något senare, 1772, av Gustav III. Vid sidan av de kungliga ordnarna har under lång tid även en rad olika minnes- och belöningsmedaljer delats ut. Många av regeringens och statschefens medaljer har gamla anor. De flesta är från 1700- och 1800-talen. Den äldsta medaljen, Serafimermedaljen, instiftades redan 1748. Den äldsta av regeringsmedaljerna, Illis quorum, instiftades 1785.

Före reformen 1975 var Nordstjärneorden uttryckligen avsedd som belö- ning för medborgerliga förtjänster, för ämbets- eller tjänstemannagärning, för vetenskaper, vittra, lärda och nyttiga arbeten samt för nya och gagneliga in- rättningar. Svärdsorden var en militär orden och utdelades ursprungligen som belöning åt svenska officerare för tapperhet i fält och till sjöss. Senare utdela- des den också som belöning för långvarig betydelsefull verksamhet inom För- svarsmakten. Vasaorden var avsedd att användas som belöning i de fall som Svärds- och Nordstjärneordnarna inte kunde komma i fråga. Den instiftades som en uppmuntran för insatser inom t.ex. jord- och bergsbruk, konster och handel.

Det offentliga belöningssystemet med såväl ordnar som medaljer ändrades i grunden 1975. Reformen av belöningssystemet sammanföll i tiden med ikraftträdandet av 1974 års regeringsform som bl.a. innebar att statschefens ställning förändrades och att statschefens uppgifter i huvudsak blev ceremoni- ella. Reformen av belöningssystemet innebar framför allt att utdelandet av ut- märkelser inom Serafimerorden och Nordstjärneorden till svenska medborgare upphörde. Samtidigt beslutades att utmärkelser inom Vasaorden och Svärdsor- den tills vidare inte skulle delas ut. Dessa båda ordnar är sedan dess vilande. År 1995 ändrade regeringen ordenskungörelsen så att det åter blev möjligt att dela ut utmärkelser inom ordnarna till medlemmar av det svenska kungahuset.

21.2.1 Kungens medaljer

Kungl. Maj:ts Orden (KMO) är namnet på ett kansli bestående av tio personer som på kungens uppdrag handhar olika ordens- och medaljfrågor. Den viktig- aste och ursprungligaste uppgiften är att bistå ordenskapitlet. Ordenskapitlet är de svenska ordnarnas högsta styrande organ och sammanträder en gång om

247

2020/21:URF1

248

21RIKSDAGENS MEDALJ

året under ledning av kungen. Kungl. Maj:ts Orden bereder på uppdrag av riksmarskalksämbetet även inkomna medaljförslag till de kungliga medaljerna för slutgiltigt beslut av kungen.12

Medaljer tilldelas svenska och utländska medborgare av statschefen för framstående insatser inom samhället och även som minne av betydande per- soner eller viktiga händelser. Följande medaljer är de viktigaste.

Serafimermedaljen

Serafimermedaljen tilldelas en person som genom humanitär eller allmänt samhällsgagnande gärning gjort sig synnerligen förtjänt. Medaljen hör till Se- rafimerorden men står sedan 1975 direkt till kungens förfogande. Serafimer- medaljen är Sveriges äldsta belönings- eller förtjänstmedalj. Medaljen utdelas mycket sparsamt (den har delats ut 13 gånger sedan 1975).

H.M. Konungens medalj

H.M. Konungens medalj, tidigare Hovmedaljen, instiftades 1813 som belö- ning för långvarig och trogen tjänst vid hovet. Den tilldelas sedan 1975 svenska och utländska medborgare för särskilda förtjänster samt befattnings- havare vid Kungl. Hovstaterna för lång och trogen tjänst.

Medaljen kan tilldelas i:

guld av tolfte storleken med briljanter att bäras om halsen i kedja av guld (förgyllt finsilver)

guld av tolfte storleken att bäras om halsen i kedja av guld (förgyllt finsil- ver)

guld (förgyllt finsilver) av tolfte storleken att bäras om halsen i Serafi- merordens band

guld (förgyllt finsilver) av tolfte storleken att bäras om halsen (högblått band)

guld (förgyllt finsilver) av åttonde storleken att bäras på bröstet i Serafi- merordens band

guld (förgyllt finsilver) av åttonde storleken att bäras på bröstet (högblått band)

guld (förgyllt finsilver) av femte storleken att bäras på bröstet (högblått band)

silver av åttonde storleken att bäras på bröstet (högblått band).

Litteris et Artibus

Litteris et Artibus instiftades 1853 av kronprins Karl (XV). Litteris et Artibus betyder ”för vitterhet och konst”. Medaljen utdelas för framstående konstnär- liga insatser inom främst musik, scenisk framställning och litteratur.

Medaljen utdelas företrädesvis på Karldagen den 28 januari och på Gus- tavsdagen den 6 juni. Medaljen utdelas i guld (förgyllt silver) av åttonde

12Detta avsnitt bygger huvudsakligen på uppgifter från kungahusets webbplats kungahu- set.se.

21 RIKSDAGENS MEDALJ

storleken och bärs på bröstet i högblått band (i särskilda fall i Serafimerordens band). På åtsidan av medaljen finns den regerande Konungens bröstbild och på frånsidan finns inskriften Litteris et Artibus omgiven av en öppen la- gerkrans.

Prins Eugen-medaljen

Prins Eugen-medaljen instiftades av Konung Gustaf V i samband med Prins Eugens 80-årsdag 1945. Medaljen tilldelas för framstående konstnärlig verk- samhet. Medaljförläningen sker på Eugendagen den 5 november. Medaljen är i guld (förgyllt silver) av åttonde storleken och bärs på bröstet i vitt-gult-vitt band med blå kantränder.

Prins Carl-medaljen

Prins Carl-medaljen instiftades av Konung Gustaf V vid Prins Carls avgång som ordförande i Svenska Röda Korset 1945. Den utdelas för nationell eller internationell humanitär verksamhet. Medaljen utdelas på instiftelsedagen den 1 december. Medaljen utdelas i guld (förgyllt silver) av 8:e storleken och bärs sedan 1975 på bröstet i vitt-gult-vitt band med röda kantränder.

Kungliga jubileums- och minnestecken

Inom kungahus har det funnits en tradition att vid olika tillfällen inrätta jubi- leums- och minnestecken för särskilda händelser. Det äldsta svenska bärbara jubileumsminnestecknet utdelades av Gustav III 1778 till kronprins Gustav (IV) Adolfs faddrar. Det senast inrättade kungliga jubileumsminnestecknet är kung Carl XVI Gustafs jubileumsminnestecken III med anledning av 70-års- dagen 2016.

Förslag om vem ska tilldelas en utmärkelse

På kungahusets webbplats (kungahuset.se) finns information om att den som vill att en person ska tilldelas en svensk utmärkelse bör lämna ett förslag. Den som vill att en svensk medborgare ska få en kunglig medalj använder en för- slagsblankett som finns på webbplatsen och sänder den till Kungl. Maj:ts Or- den. Vem som helst kan föra fram ett förslag.

21.2.2Regeringens belöningsmedaljer och regeringens utmärkelse Professors namn

Regeringen förfogar över vissa belöningsmedaljer. Regeringsmedaljerna har sina namn efter de inskrifter som finns på dem. Alla har de kungens bild på ena sidan (framsidan) och medaljörens namn på den andra. De finns i olika storlekar och ädelmetaller för att kunna återspegla en gradering av belönings- värda insatser.13

13Detta avsnitt bygger huvudsakligen på SB PM 2006:1 Regeringens belöningsmedaljer och regeringens utmärkelse Professors namn och uppgifter på regeringen.se

2020/21:URF1

249

2020/21:URF1

250

21RIKSDAGENS MEDALJ

Illis quorum meruere labores

Inskriften betyder Åt dem vars gärningar gör dem förtjänta av det. Illis quorum används för att belöna insatser för kulturella, vetenskapliga och andra allmän- nyttiga ändamål. Det ska vara personliga insatser på riksplanet.

Vad någon gör på grund av en offentlig anställning eller ett offentligt upp- drag belönas – i konsekvens med vad som sägs i den proposition som föregick 1975 års reform (prop. 1973:91 s. 26) – inte med Illis quorum. För insatser som har anknytning till en anställning eller ett uppdrag bör denna medalj komma i fråga bara om insatserna är synnerligen förtjänstfulla och överträffar vad som kan förväntas inom ramen för en mycket väl skött anställning eller ett mycket väl utfört uppdrag. Medaljen finns i guld av 18:e, 12:e, 8:e och 5:e storleken. Det antal personer som får Illis quorum under ett år är i genomsnitt, efter 1975 års reform, cirka sju.

För berömliga gärningar

Denna medalj delas ut till personer som rådigt och modigt räddat en människa i livsfara. Medaljen finns i guld av åttonde och femte storleken och i silver av åttonde storleken. Den delas sällan ut, i genomsnitt mindre än en gång per år.

För medborgerlig förtjänst

Efter 1975 års reform har denna medalj delats ut ett fåtal gånger och då med motiveringar och i sammanhang som knappast skiljer sig från vad som är ut- märkande för Illis quorum. Medaljen finns i guld av samma storlekar som Illis quorum och dessutom i silver av åttonde storleken.

För omsorgsfull renvård

Medaljen i guld av femte storleken har delats ut vid några tillfällen till företrä- dare för renskötseln, senast 2004. Den finns även i silver av åttonde storleken.

Utmärkelsen Professors namn

Regeringens utmärkelse Professors namn har ett användningsområde som sammanfaller med medaljen Illis quorums. Utmärkelsen är en ren hederstitel och delas ut främst för att belöna sådana insatser utanför den akademiska värl- den som har stor folkbildande eller på annat sätt allmännyttig betydelse. Det antal personer som får Professors namn under ett år är i genomsnitt ungefär detsamma som för Illis quorum, dvs. cirka sju.

Frågor om att ge någon Professors namn ska väckas, beredas och avgöras på samma sätt som medaljärenden.

Hur medaljärenden väcks och bereds

Frågor om att dela ut regeringsmedaljer tas oftast upp som initiativärenden av statsråden. Förslag kan också komma från myndigheter eller andra. Oavsett hur ett medaljärende väckts ska det beredas på i princip samma sätt som andra regeringsärenden. Ärendet ska beredas i det departement inom vars område den presumtiva medaljören verkat.

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

Ett riktmärke bör enligt SB PM 2006:1 vara att en och samma person inte får mer än en statlig belöning. Ett krav vid beredningen är därför att man tar reda på om personen i fråga tidigare har fått någon regeringsmedalj eller Pro- fessors namn. Även uppgifter om andra belöningar bör finnas i beslutsunderla- get, t.ex. uppgifter om medaljer som delats ut genom beslut av kungen (kung- liga medaljer).

Noggranna uppgifter ska hämtas in om den tilltänkta medaljörens förtjäns- ter. Självfallet bör man också på lämpligt sätt försäkra sig om att han eller hon vill ta emot utmärkelsen.

Innan ett medaljärende tas upp på ett regeringssammanträde ska ärendet beredas gemensamt med Statsrådsberedningen (rättschefens kansli) och dis- kuteras vid en lunchberedning eller annan beredning i statsrådskretsen. Reg- lerna om gemensam beredning gäller.

Regeringens beslut i ett medaljärende innehåller normalt följande:

medaljörens namn

vilken medalj som delas ut (även uppgifter om metall och storlek).

kort motivering.

hur medaljen ska bäras (18:e storleken runt halsen i en kedja av guld, 12:e storleken runt halsen i blått band med gula kanter, 8:e och 5:e storlekarna på bröstet i blått band med gula kanter).

vilket statsråd som ska överlämna medaljen.

I beslutet ligger att medaljören ska ha äganderätt till medaljen. Den ska alltså inte lämnas tillbaka vid dödsfall.

Att medaljer delas ut efter mottagarens död är mycket ovanligt, men rege- ringsmedaljerna För tapperhet i fält/till sjöss samt Illis quorum har tilldelats mottagare postumt ett par gånger. Det torde inte finnas något formellt hinder mot detta. En ordensintendent vid Kungl. Maj:ts Orden har uttalat att han inte ser några hinder för att dela ut medaljen För berömliga gärningar postumt.14

21.2.3 Andra medaljer

Många organisationer och stiftelser har instiftat egna medaljer. Bland veten- skapliga medaljer märks Nobelmedaljen, Vegamedaljen och Polhemspriset. Gemensamt för halvofficiella svenska belöningsmedaljer är att de har kungens porträtt med Hans Majestäts tillstånd.

Vissa av de statliga förvaltningsmyndigheterna har möjlighet att på eget initiativ dela ut sina egna belöningsmedaljer. Försvarsmakten delar exempel- vis ut Försvarsmaktens förtjänstmedalj och Försvarsmaktens medalj för inter- nationella insatser. Polismyndigheten delar ut belöningsmedaljerna För för- tjänstfulla insatser, För rådigt ingripande och För internationella insatser.

Stiftelsen Sveriges Nationaldag delar ut plaketter och medaljer. Huvudmän för stiftelsen är rikets 21 landshövdingar. Huvudmännen tillsätter stiftelsens

14https://phaleristica.com/2015/10/26/vad-galler-for-postuma-medaljer/

251

2020/21:URF1

252

21RIKSDAGENS MEDALJ

styrelse. Riksdagens talman är stiftelsens ordförande. Bestämmelser för till- delning av stiftelsens kungliga förtjänstmedalj fastställdes 1992 och består av fem punkter:

1. Medaljens utformning

Medaljen tillverkas i förgyllt, kontrollerat silver, i 8:de storleken (33 mm). Åtsidan upptar porträtt av Konung Carl XVI Gustaf samt texten

CARL XVI GUSTAF SVERIGES KONUNG.

Frånsidan har Tre Kronor samt korslagda fanor med omskrift

SVERIGES NATIONALDAG OCH SVENSKA FLAGGANS DAG. Medaljen är krönt av dubbelsidig präglad krona.

Medaljen är monterad med gult band med blåa kanter (35 mm). I bandet är monterat en vasakärve i förgyllt, kontrollerat silver.

2. Grunder för tilldelning

Förtjänstmedaljen, som är Stiftelsens högsta utmärkelse, tilldelas enskild person som erkänsla för synnerligen förtjänstfulla insatser för Stiftelsen eller dess verksamhet.

3. Rätt att föreslå tilldelning

Rätt att föreslå tilldelning av förtjänstmedalj äger:

Stiftelsens ordförande

Stiftelsens arbetsutskott

Landshövding

Länskommitté

4. Beslut om tilldelning

Stiftelsens styrelse beslutar om tilldelning. Dock må, när särskilda skäl fö- religger, beslut fattas av Stiftelsens ordförande tillsammans med arbetsut- skottet (AU).

5. Utdelning

Förtjänstmedalj utdelas på Sveriges Nationaldag den 6 juni. Om särskilda skäl föreligger, kan utdelning även ske vid annat tillfälle.

Stiftelsen delar även ut en förtjänstplakett i valörerna guld, silver och brons. Kraven för tilldelning är följande:

Förtjänstplakett i brons tilldelas en enskild person, som under flera år har gjort förtjänstfulla insatser för stiftelsen eller dess verksamhet. Tiden som arbetet har pågått bör normalt vara minst fem år.

Förtjänstplakett i silver tilldelas en enskild person, som under många år har gjort synnerligen förtjänstfulla insatser för stiftelsen eller dess verk- samhet. Tiden som arbetet har pågått bör normalt vara minst tio år.

Förtjänstplakett i guld tilldelas en enskild person för utomordentliga insat- ser som är av synnerlig betydelse för stiftelsen och som har bestående värde.

21 RIKSDAGENS MEDALJ

21.2.4 Medaljers storlekar

Berchska skalan, eller Mensura magnitudinis Nummorum, är en skala som anger storleken på svenska mynt och medaljer. Den är uppkallad efter dess skapare Carl Reinhold Berch som publicerade den 1773 i sitt verk Beskrifning öfwer swenska mynt och kongl. skådepenningar.

Ursprungligen täckte skalan 26 storlekar, godtyckligt numrerade efter dia- meter. Exempelvis är en medalj med en diameter på 24 millimeter ”av femte storleken”, och en med en diameter på 33 millimeter är ”av åttonde storleken”. Vissa ”halvstorlekar” har tillkommit, t.ex. ”7½ storleken” med en diameter på 31 millimeter. Idag finns varken mynt eller medaljer större än 18:e storleken. Numera mäter 8:e storleken bara 31 millimeter och motsvarar således 7½ stor- leken enligt Berchs skala. Medaljer från kungen och regeringen har normalt någon av följande sex storlekar.

Tabell 22 Medaljers storlekar

Storlek

Diameter i millimeter

18:e storleken

56

15:e storleken

51

12:e storleken

43

8:e storleken

33 (numera 31 mm)

6:e storleken

27

5:e storleken

24

21.2.5 Hur medaljer bärs

Kungl. Maj:ts Orden har gett ut den korta handledningen Att bära ordnar och utmärkelsetecken (2010, andra reviderade upplagan, 2019). Av handledningen framgår att medaljer i original bärs till högtidsdräkt (motsvarande). Även mi- niatyrer kan bäras till högtidsdräkt men också till smoking i högtidliga sam- manhang. Till kavaj bärs endast medaljer i originalstorlek.

Kring halsen bärs H.M. Konungens medalj i tolfte storleken i kedja eller band; damer bär dock medalj med stor rosett på bröstets vänstra sida.

Efter ca 1830 var det oftast förekommande att kvinnor bar medaljer i en rosett på vänstra bröstet. När kvinnor började få medaljer i tolfte storleken (en bit in på 1900-talet) förekom det att medaljen hos dessa kvinnor, liksom hos männen, bars i band om halsen. Med tiden kom dock kvinnor att bära medalj både i åttonde och tolfte storleken med rosett, vilket alltså är den ordning som råder i dag.

21.2.6 Nit och redlighet

Utmärkelsen För nit och redlighet i rikets tjänst, NOR, tilldelas den som har visat nit och redlighet såsom anställd hos staten under minst 30 år. Om den anställde avgår med pension eller om det finns någon annars särskild

2020/21:URF1

253

2020/21:URF1

21 RIKSDAGENS MEDALJ

 

anledning, kan utmärkelsen komma i fråga redan efter 25 års anställningstid.

 

Utmärkelsen består normalt av ett ur, ett konstglas eller en medalj efter den

 

belönades val. Medaljen, vars diameter är 27,5 millimeter, ska präglas i guld.

 

Medaljens framsida ska utformas på det sätt som Kungl. Maj:ts Orden anvisar.

 

Utmärkelsen regleras i förordningen (1974:225) om utmärkelsen ”För nit och

 

redlighet i rikets tjänst”.

21.3 Riksdagens minnesmynt

Det första svenska officiella jubileumsmyntet präglades 1721 för att markera 200-årsjubileet av Gustav Erikssons (Vasa) befrielsekrig. Därefter har jubile- ums- och minnesmynt utkommit regelbundet för att fira viktigare händelser. Följande minnesmynt med anknytning till riksdagen har präglats:15

• Sveriges riksdag 500 år, 1935, Arboga, 5 kronor. Diameter: 36 mm, upp- laga: 663 815

• Regeringsformen 150 år, 1959, 5 kronor. Diameter: 34 mm, upplaga: 504 150

• Tvåkammarriksdagen 100 år, 1966, 5 kronor Diameter: 34 mm, upplaga: 1 023 500

• Ny regeringsform, 1975, 50 kronor. Diameter: 36 mm, upplaga: 500 000

• Sveriges riksdag tillbaka till Helgeandsholmen, 1983, 100 kronor. Diame- ter: 32 mm, upplaga: 400 000.

21.4 Minnesgåva till riksdagsledamöter

Enligt uppgift från Kungl. Maj:ts Orden tilldelades fram till 1970 en riksdags- ledamot efter sju eller nio avslutade riksdagar i regel riddartecknet av Nord- stjärneorden, ibland i stället riddartecknet av Vasaorden. Riksdagens talman fick efter tre år i regel kommendör av Nordstjärneorden första klassen och efter fem till sju år storkors av Nordstjärneorden.

Såvitt har kunnat spåras har en ledamot som avgår från riksdagen sedan 1979 fått en minnesgåva. Till en början gavs en minnesmedalj och kravet var minst två mandatperioders tjänstgöring. Sedan 1991 lämnas en minnesgåva efter en mandatperiods tjänstgöring.

Under 1990-talet ersattes minnesmedaljen med en minnestavla. Riksdagens konst- och inredningsgrupp hade fått i uppdrag att låta framställa en sådan, i form av ett grafiskt blad. Det första bladet togs fram i en upplaga på 200 ex- emplar. När upplagan började ta slut togs en ny minnestavla fram. När även denna upplaga tog slut blev det nya diskussioner om vilken minnesgåva som skulle ges, inför valet 2010. Diskussionerna fördes mellan talmannen och gruppledarna. Resultatet blev den nuvarande riksdagsmedaljen, som alltså har delats ut sedan 2010. Medaljen är utformad i förgyllt silver med blå-gult band

15Mynt till ära och minne – Svenska jubileums- och minnesmynt, Sveriges riksbank i samar- bete med Kungl. Myntkabinettet, 2005.

254

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

och på baksidan graveras in under vilka år ledamoten har tjänstgjort i riksda- gen. Medaljen, samt två riksdagsnålar, delas ut till en ledamot som avslutar sitt uppdrag, om ledamoten sammanlagt tjänstgjort motsvarande i stort sett en hel valperiod. Medaljen bärs av herrar i band på bröstet, medan damer bär medaljen med rosett. Om ledamoten tjänstgjort kortare tid än en valperiod till- delas vederbörande två riksdagsnålar i förgyllt silver.

Det har inte gått att finna någon dokumentation av beslutet att dela ut en medalj. Det som finns är avtal med leverantören, Sporrong, och fakturor när beställningar har gjorts, senast i november 2018 då 100 medaljer beställdes. Den totala kostnaden per medalj för herrar var då 502 kronor och 50 öre och för damer 517 kronor och 50 öre.

I maj 2014 fattade den dåvarande talmannen Per Westerberg ett beslut om pin/nål för ledamöter och tidigare ledamöter av Sveriges riksdag (dnr 2017- 2013/14). Beslutet har följande lydelse:

Ledamöter och tidigare ledamöter av Sveriges riksdag ska tilldelas en sär- skild riksdagpin/-nål, silverfärgad för aktiva ledamöter och guldfärgad för före detta ledamöter.

Nålarna är exklusiva för ledamöter och tidigare ledamöter och får end- ast bäras av dessa.

Beslut fattat av talmannen den 6 maj 2014.

21.5 Skatteverkets ställningstaganden

Utredningen ska enligt tilläggsdirektivet beakta beskattningsreglerna. Efter kontakt med Skatteverket kan följande redogörelse ges.

Minnesgåvor omfattas av bestämmelserna om personalvårdsförmåner i

11 kap. 11 och 12 §§ inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Enligt 11 kap. 14 § IL är de angivna gåvorna skattefria om vissa förutsättningar är uppfyllda. När det gäller minnesgåvor är en av förutsättningarna för skattefri- het att gåvan lämnas till ”varaktigt anställda”. Av Skatteverkets allmänna råd framgår att ”varaktigt anställda” är anställda som har en sammanlagd anställ- ningstid om minst sex år (t.ex. Skatteverkets allmänna råd [SKV A 2018:34] om vissa förmåner för beskattningsåret 2019).

Av Skatteverkets ställningstagande 2005 (2005-02-22, dnr 130 90548- 05/11) framgår att även uppdragstagare kan ges sådana skattefria gåvor som anges i 11 kap. 14 § IL, under samma förutsättningar som gäller för anställda. Följande sägs i ställningstagandet 2005:

Enligt Skatteverkets uppfattning kan en uppdragsgivare skattefritt också ge en uppdragstagare sådana skattefria gåvor som anges i 11 kap. 14 § IL under samma förutsättningar som gäller för anställda. Lagbestämmelsens krav beträffande minnesgåvor att det måste vara fråga om varaktigt an- ställda innebär när det gäller exempelvis kommunala förtroendemän att uppdraget ska ha pågått under minst sex år.

På förfrågan har företrädare för Skatteverket meddelat att deras slutsats är att gränsen om sex år för exempelvis kommunala förtroendemän också gäller för uppdraget som riksdagsledamot. Som exempel på en skattefri gåva nämnde

255

2020/21:URF1

256

21RIKSDAGENS MEDALJ

Skatteverket i kontakterna en blomsterbukett. Vidare meddelade Skatteverket att ett diplom i en ordinär ram inte kan anses ha något marknadsvärde och därför är en skattefri gåva.

21.6 Medaljer för insatser i riksdagen

I direktiven anförs att 2019 års riksdagsöversyn ska överväga om andra än riksdagsledamöter ska kunna tilldelas en riksdagsmedalj om det finns särskilda eller synnerliga skäl.

En tanke med detta är att uppmärksamma personer som har gjort riksdagen stora tjänster utöver vad som förväntas. För riksdagens ledamöter är frågan om de ska få medalj efter att ha varit ledamot en viss tid och eventuellt om de som har haft tyngre uppdrag ska få en större storlek, men för andra än ledamöter är tanken att det inte ska vara någon automatik i utdelandet. Det handlar alltså inte om att uppmärksamma lång och trogen tjänst utan någon som har gjort riksdagens tjänster utöver vad som kan förväntas. (Anställda i Riksdagsför- valtningen omfattas av reglerna om För nit och redlighet i rikets tjänst [NOR] och under t.ex. 2019 var det ett tiotal personer i Riksdagsförvaltningen som fick NOR.)

Det kan konstateras att det förekommer att kungens medaljer delas ut till personer som har varit anställda i riksdagen. De fyra riksdagsdirektörerna un- der perioden 1971–2018 har fått H.M. Konungens medalj:

Riksdagsdirektör Kathrin Flossing, tolfte storleken i Serafimerordens band, 2014

För värdefulla insatser inom svenskt rättsväsende och samhällsliv

Riksdagsdirektör Anders Forsberg, tolfte storleken i Serafimerordens band, 2005

För betydelsefulla insatser för Sveriges riksdag

Riksdagsdirektören Gunnar Grenfors, tolfte storleken i Serafimerordens band, 1993

Riksdagsdirektör Sune K Johansson, tolfte storleken i Serafimerordens band, 1988

Vidare har tre kanslichefer vid utskott fått H.M. Konungens medalj sedan 2000.

F.d. kanslichef Bertil Wennberg, tolfte storleken i högblått band, 2019 För framstående insatser inom svenskt rätts- och utredningsväsende

Kanslichef Gunilla Upmark, åttonde storleken i Serafimerordens band, 2006

För viktiga insatser i Sveriges riksdags utskottsverksamhet

Kanslichef Sonja Dahl, åttonde storleken i Serafimerordens band, 2001 För betydelsefulla insatser för det svenska utbildningsväsendet

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

Kanslichef Tom T:son Thyblad, kammarkansliet, fick 2000 H.M. Konungens medalj i tolfte storleken i högblått band. Motiveringen var ”För betydelsefulla insatser för Riksdagen”.

Vidare kan nämnas att Bengt Törnell, som var kanslichef för kammarkans- liet före Thyblad, 1996 fick Illis quorum i åttonde storleken av regeringen med motiveringen: ”Mångåriga och förtjänstfulla insatser som kyrkomötets sekre- terare”. Törnell står dock med titeln f.d. kammarrättsråd i regeringens förteck- ning över medaljörer.

Det förekommer alltså att betydelsefulla insatser i riksdagen av andra än ledamöter uppmärksammas genom i första hand H.M. Konungens medalj. (Det finns för övrigt en anställd i Riksdagsförvaltningen som fick medalj – För berömliga gärningar, femte storleken – av regeringen 1987, året innan hon började i riksdagen, för att tillsammans med två andra personer ha förhindrat en allvarlig trafikolycka genom att stoppa en buss sedan föraren drabbats av sjukdom.)

Det förekommer också att riksdagsledamöter får H.M. Konungens medalj, och att just titeln riksdagsledamot (eller f.d.) används, t.ex.:

F.d. riksdagsledamoten Lars Bäckström, åttonde storleken i Serafimeror- dens band, 2007

Riksdagsledamoten Göran Magnusson, åttonde storleken i Serafimeror- dens band, 2006

Riksdagsledamoten Claes Roxbergh, åttonde storleken i Serafimerordens band, 2006

Riksdagsledamoten Agne Hansson, åttonde storleken i Serafimerordens band, 2005

Riksdagsledamoten Viola Furubjelke, åttonde storleken i Serafimerordens band, 2002

Riksdagsmannen Elver Jonsson, åttonde storleken i Serafimerordens band, 2002

21.7 Reglering av riksdagens medalj

Utdelandet av riksdagens medalj är i dag oreglerat. Utredningen ska överväga en reglering av när en riksdagsmedalj kan och bör delas ut samt på vilket sätt det i så fall ska ske. Utredningen ska även ta fram ett förslag till reglering. Som en bakgrund redovisas här vissa bestämmelser om talmannen, riksdagsstyrel- sen och Riksdagsförvaltningen.

Av 4 kap. 2 § RF framgår att riksdagen inom sig för varje valperiod väljer en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman. Med 1974 års regeringsform fick talmannen en stärkt ställning och nya viktiga funktioner (Isberg & Eliason, Grundlagarna [2019], kommentaren till 4 kap. 2 § RF). Den stärkta ställningen markerades redan med enkammarsystemets införande 1971, då talmannen ensam blev riksdagens främsta företrädare; tidigare hade det funnits två kamrar och två jämställda talmän. Talmannen har ett antal

257

2020/21:URF1

258

21RIKSDAGENS MEDALJ

uppgifter enligt regeringsformen och riksdagsordningen. Grundlagbered- ningen anförde att det yttersta ansvaret för riksdagsarbetets planläggning och bedrivande liksom tidigare borde ligga hos talmannen. Talmannen har vidare, enligt Grundlagberedningen, det främsta ansvaret för riksdagens förbindelser med andra länders parlament, och det vilar på honom att i detta och andra sammanhang att utåt representera riksdagen (SOU 1972:15 s. 251).

Talmannen eller, i hans eller hennes ställe, någon av de vice talmännen le- der riksdagsarbetet (4 kap. 2 § RO). Talmannen samråder med gruppledarna om arbetet i kammaren i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen (4 kap. 3 § RO). Talmannen är vidare ordförande för riksdagsstyrelsen som leder Riksdagsförvaltningen och överlägger om planeringen av riksdagsar- betet (tilläggsbestämmelse 4.4.1 RO).

I 14 kap. 2 § RO anges att Riksdagsförvaltningen ska ge stöd till arbetet i kammaren, utskotten och EU-nämnden samt bistå riksdagens ledamöter och organ med sakuppgifter för riksdagsarbetet.

I 1 § lagen (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen anges att Riksdagsförvaltningen är en myndighet under riksdagen med uppgift att bi- träda riksdagen. Riksdagsförvaltningen ska tillhandahålla resurser och service för talmannens, kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet samt för riksdagsledamöterna och partikanslierna.

Enligt 8 kap. 13 § RF kan riksdagen bemyndiga riksdagens myndigheter att meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myn- digheter. Riksdagsförvaltningen får inom sitt verksamhetsområde meddela fö- reskrifter (7 § 5 lagen med instruktion för Riksdagsförvaltningen). Riksdags- styrelsen och riksdagsdirektören beslutar således om föreskrifter, som publi- ceras i en gemensam nummerserie.

21.8Utredning under regeringen om offentliga belöningssystem m.m. – Förtjänstutredningen

I november 2019 gav regeringen i uppdrag åt en parlamentariskt sammansatt kommitté att göra en översyn av det offentliga belöningssystemet och de all- männa flaggdagarna samt att överväga utformningen av riksdagens anslag till hovet. En bakgrund till utredningen är ett tillkännagivande från riksdagen, på förslag av konstitutionsutskottet, om att en parlamentariskt sammansatt kom- mitté, så snart som möjligt efter valet 2018, ska få i uppdrag att göra en över- syn av det offentliga belöningssystemet (bet. 2017/18:KU28 punkt 1).

De relevanta delarna av utredningens direktiv är följande (dir. 2019:76):

Regeringen anser att det finns ett behov av att göra en bred och samlad översyn av det offentliga belöningssystemet med inriktningen att Sverige ska få ett modernt och sammanhängande system för belöning av såväl svenska som utländska medborgare för bl.a. viktiga samhällsinsatser. En parlamentariskt sammansatt kommitté bör ges i uppdrag att göra en sådan översyn.

Översynen ska omfatta såväl ordensväsendet som medaljväsendet, in- klusive regeringens och Utrikesdepartementets belöningsmedaljer,

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

utmärkelserna Professors namn och För nit och redlighet i rikets tjänst lik- som Försvarsmaktens, Polismyndighetens och andra förvaltningsmyndig- heters medaljer. I uppdraget ingår också att ta ställning till om en ny rege- ringsmedalj bör instiftas för särskilt berömvärda internationella insatser till förmån för dem som ingår i internationella insatser som Sverige deltar i och vilka villkor som i så fall bör gälla för tilldelning av medaljen. Över- synen ska beakta de kungliga medaljerna.

Översynen ska bedrivas med den inriktningen att statsanställda inte ska tilldelas belöning på det automatiska sätt som skedde före reformen av det offentliga belöningssystemet. En annan utgångspunkt för kommittén ska vara att politiskt förtroendevalda och politiskt anställda i denna egenskap inte ska tilldelas belöning under den tid som uppdraget eller anställningen pågår. Beslut om ordensutmärkelser ska även fortsättningsvis meddelas av Kungl. Maj:ts Orden och, förutom då tilldelning sker till medlemmar i det svenska kungahuset, på förord av regeringen. När det gäller principer för tilldelning av belöningar ska kommittén väga in jämställdhets- och mång- faldsaspekter.

Vid sidan av kommitténs arbete ska företrädare för kommittén samråda med Kungl. Maj:ts Orden om ändringar i ordnarnas stadgar i syfte att ta fram stadgar för Vasaorden och Svärdsorden, anpassa stadgarna för Nord- stjärneorden till att dess utmärkelser ska kunna tilldelas svenska medbor- gare och överväga vilka grader det ska finnas inom de befintliga ordnarna och hur ordnar ska få bäras. I samrådet ska även tillämpningen av möjlig- heten att dra tillbaka en ordensförläning ingå.

Det ingår inte i kommitténs uppdrag att ta ställning till den närmare regleringen kring ordnarna som följer av ordnarnas stadgar.

Kommittén ska därför

kartlägga formerna för tilldelande av regeringens och förvaltnings- myndigheternas olika offentliga belöningar och ta ställning till om dessa bör ändras,

undersöka möjligheterna för medborgare att nominera individer för offentlig belöning och ta ställning till om dessa möjligheter bör ut- vidgas,

undersöka och redovisa vilka ändringar av ordenskungörelsen som behövs för att återuppta tilldelandet av utmärkelser inom Vasaorden och Svärdsorden och för att utmärkelser inom dessa ordnar och inom Nordstjärneorden ska kunna tilldelas svenska medborgare,

ta ställning till om en ny belöningsmedalj för särskilt berömvärda internationella insatser bör instiftas i relation till att utdelandet av utmärkelser inom Svärdsorden återupptas, och

lämna de författningsförslag som kommittén bedömer vara motive- rade.

Två andra frågor för utredningen rör de allmänna flaggdagarna samt utform- ningen av riksdagens anslag till hovet. Utredningen har antagit namnet För- tjänstutredningen. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2021. 2019 års riksdagsöversyn har varit i kontakt med Förtjänstutredningen.

21.9 Konstitutionsutskottets ställningstaganden

I betänkande 2018/19:KU18 behandlades en kommittémotion av Allan Wid- man m.fl. (L) om dels inrättande av en riksdagens hedersmedalj för

259

2020/21:URF1

260

21RIKSDAGENS MEDALJ

internationell insats att tilldelas den som vid en internationell insats med fara för eget liv gjort en särskilt berömlig gärning, dels inrättande av en riksdagens hedersmedalj för civil insats att tilldelas den som vid en civil insats med fara för eget liv gjort en särskilt berömlig gärning.

Konstitutionsutskottet noterade att riksdagen genom tillkännagivanden till regeringen har tagit initiativ till en översyn av de offentliga belöningssyste- men. Utskottet ansåg inte att det var påkallat med ett initiativ om att införa någon riksdagens hedersmedalj och avstyrkte motionsyrkandena. Liberalernas representant reserverade sig till förmån för motionen. Kammaren följde ut- skottet.

Också i betänkande 2014/15:KU8 avstyrkte konstitutionsutskottet ett mot- ionsyrkande om en riksdagens hedersmedalj och ansåg att det inte var påkallat med några förändringar av de offentliga belöningssystemen. Dåvarande Folk- partiet reserverade sig. Kammaren följde utskottet. I förenklad ordning av- styrktes ett motsvarande yrkande våren 2017 (bet. 2016/17:KU29).

21.10 Andra parlament

I en enkät 2018 svarade 36 kamrar i europeiska parlament på frågor om deras kammare delar ut något parlamentariskt förtjänsttecken eller liknande.16 15 av kamrarna svarade nej. 6 kamrar svarade att det normalt inte var fallet men att det förekom. 11 kammare svarade att de regelbundet delade ut förtjänsttecken. De vanligaste kategorierna av mottagare var följande:

akademiker, journalister, skribenter, kulturinstitutioner och sammanslut- ningar som är verksamma inom t.ex. juridik och samhällsvetenskaper

tidigare parlamentariker

tjänstemän vid parlamenten

unga forskare i samhällsvetenskap

medborgare som bidragit till utvecklingen av t.ex. parlamentarismen och skyddet av mänskliga rättigheter

medlemmar av säkerhetsstyrkor och militära styrkor.

Parlamenten i Danmark och Norge delar enligt svaren inte ut några hedersbe- tygelser eller förtjänsttecken. När någon har varit ledamot av danska folke- tinget i tio år rekommenderar talmannen honom eller henne för Dannebrogor- den, men det är drottningen och inte folketinget som delar ut den.

I Finlands riksdag, Eduskunta, har det funnits en idé att riksdagen skulle dela ut ett pris eller en hedersbetygelse för framstående insatser för det parla- mentariska systemets bästa.17 Idén om ett sådant pris väcktes bland riksdags- ledningen i samband med firandet av 150 år av representativt folkvälde i Fin- land 2013. En tjänstemannaberedning av ärendet inleddes, men efter en tid visade det sig att förslaget inte hade tillräckligt stöd i riksdagen och

16ECPRD Request no. 3670 Distinctions/Decorations/Honours granted by Parliaments, 2018. Liknande enkäter från ECPRD år 2003 (no 158) och 2013 (no 2319) ger samma bild.

17Uppgifterna kommer från tjänstemän i Eduskunta.

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

beredningen av ärendet lades ned. Initiativet rann så att säga ut i sanden, som tjänstemän i Finlands riksdag beskriver det.

Kanslikommissionen leder den finska riksdagens förvaltning. Till kansli- kommissionen hör talmannen och de vice talmännen samt fyra ledamöter som företräder de största riksdagsgrupperna. Enligt kanslikommissionens beslut tilldelas riksdagsledamöter och riksdagens personal riksdagsmedaljen och be- märkelsedagsgåvor enligt följande:

Riksdagsmedaljen i Eduskunta

Riksdagsmedaljen som utformats av skulptören Hannu Sirén delas ut till riks- dagsledamöterna vid utgången av den första valperioden eller vid utgången av den pågående valperioden, om riksdagsledamoten inte tidigare har fått medalj. Även tjänstemän som tjänstgjort 15 år inom riksdagsförvaltningen beviljas riksdagsmedaljen.

Bemärkelsedagsgåvor i Eduskunta

Vid riksdagsledamöternas 50-, 60- och 70-årsdagar ges som gåva en ljusstake av silver och blyglas som designats av arkitekt Ola Laiho. Personalens gåvo- alternativ på 50-årsdagen är sex silverskedar eller ett grafikblad med riksdags- tema ritat av grafikern Elina Luukanen. När personen fyller 60 år kan han eller hon välja antingen ett grafikblad av Luukanen eller en kombination av tårtspa- dar och kaffeskedar.

Sammanfattning av andra parlament

Sammanfattningsvis kan det sägas att i ungefär hälften av parlamenten delas det inte ut några förtjänsttecken. I övriga parlament delas det ut hedersbety- gelser för berömvärda insatser i olika samhällssfärer, och ibland för beröm- värda insatser för parlamentet. Det finns inga specifika uppgifter om minnes- gåvor till ledamöter som lämnar parlamentet, men det kan nämnas att i Euro- paparlamentet avtackas avgående ledamöter med en medalj. I Luxemburg kan en ledamot som har suttit i minst fyra år få titeln ”Honorary Deputy”. En leda- mot som varit talman i minst ett år kan få titeln ”Honorary President of the Chambre des Députés”.

Som alltid med internationella jämförelser av detta slag ska uppgifterna inte tas alltför bokstavligt utan ses som en beskrivning med breda penseldrag.

21.11 Överväganden

Riksdagen bör ha en förtjänstmedalj för att uppmärksamma och tacka ledamö- ter för deras insatser. Det finns även skäl för att riksdagen ska kunna uppmärk- samma andra personers insatser för riksdagen. Talmannen bör således kunna dela ut riksdagens medalj till både ledamöter och andra. I det följande behand- las följande frågor:

261

2020/21:URF1

262

21RIKSDAGENS MEDALJ

Medalj till ledamöter

Medalj till andra än riksdagsledamöter

Reglering av riksdagens medalj.

21.11.1Medalj till ledamöter

Att vara ledamot av Sveriges riksdag är det viktigaste förtroendeuppdrag man kan ha i Sverige. Det är rimligt att den som lämnar riksdagen efter förrättat värv uppmärksammas med en riksdagens medalj, om det inte finns starka skäl för att ledamoten inte bör få en medalj.

Skatteverkets besked är att en person måste ha varit ledamot i minst sex år för att en gåva som Skatteverket ser som en minnesgåva ska vara skattefri för mottagaren. Om man vill att en minnesgåva som ges efter kortare tid än sex år säkert ska vara skattefri bör gåvan således vara i stort sett utan värde; Skatte- verket har exemplifierat med en blombukett. På förfrågan har företrädare för Skatteverket meddelat att ett diplom i en ordinär ram inte kan anses ha något marknadsvärde och därför är en skattefri gåva. Detta innebär att en ledamot kan få ett diplom eller liknande med talmannens underskrift efter en valperiod utan att detta ska tas upp till beskattning. En ledamot som lämnar riksdagen efter kortare tid än sex år bör få ett diplom från talmannen och en riksdagsnål, om det inte finns synnerliga skäl för att sådana minnesgåvor inte bör delas ut. Ett sådant skäl kan vara att ledamoten inte har deltagit i riksdagsarbetet, och har blivit föremål för arvodesavdrag enligt vad som föreslås i avsnitt 10 i detta betänkande.

Även ledamöter som lämnar riksdagen efter minst sex år bör få diplom och en riksdagsnål, men också mer erkänsla än så. Talmannen bör således med en riksdagens medalj kunna uppmärksamma och tacka ledamöter som lämnar riksdagen efter att ha tjänstgjort minst sex år. En ledamot med än tyngre me- riter bör kunna få en medalj av högre valör.

H.M. Konungens medalj kan tilldelas i femte, åttonde och tolfte storleken och finns i åtta olika utföranden beroende bl.a. på vilket band den ska bäras i. De medaljer som delas ut av regeringen finns också i flera storlekar. Riksda- gens medalj har för närvarande diametern 31 millimeter, vilket är åttonde stor- leken enligt nutida användning. Den storleken bör användas även fortsätt- ningsvis och tilldelas de ledamöter som har suttit sex år men inte tolv år och inte haft något tyngre uppdrag i minst fyra år.

Den större storleken bör vara tolfte storleken, och medaljer i den storleken bör delas ut till ledamöter som har tjänstgjort i riksdagen en längre tid eller har haft ett tyngre uppdrag i riksdagen.

En första grund för att få den finare utmärkelsen bör således vara att en ledamot har tjänstgjort en längre tid. En ledamot som har suttit i tolv år, dvs. tre valperioder (om inte extra val hållits), ska kunna få den större medaljen. Vidare är det rimligt att tyngre uppdrag kan premieras. Ofta har ledamöter som har haft tyngre uppdrag suttit i riksdagen flera valperioder, men det kan före- komma t.ex. att en ledamot har haft ett tyngre uppdrag sin andra och

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

avslutande valperiod. Det kan då vara rimligt att detta uppmärksammas med en medalj av den större storleken även om ledamoten inte har suttit i tolv år. De uppdrag som bör ligga till grund för bedömningen av om en medalj av den större storleken bör delas ut är gruppledare, ordförande i utskott eller EU- nämnden, talman eller vice talman. En ledamot som har haft ett sådant uppdrag i fyra år, dvs. motsvarande en valperiod utan extra val, bör få riksdagens me- dalj i den större storleken. Om en ledamot t.ex. har haft två tyngre uppdrag under sammanlagt fyra år, t.ex. först gruppledare i två år och sedan utskotts- ordförande i två år, bör det uppmärksammas med medalj i tolfte storleken. Däremot räcker det inte att ha varit gruppledare och utskottsordförande samti- digt i två år för att tilldelas medalj i tolfte storleken. Om ledamoten t.ex. varit gruppledare i ett år under en tidigare tjänstgöringsperiod ska det året inte räk- nas in om en ledamot belönas under en senare tjänstgöringsperiod.

Utgångspunkten är att medaljen lämnas för en sammanhängande tid som ledamot, inte minst av praktiska skäl. Om en ledamot som fått riksdagens me- dalj i åttonde storleken sedan återkommer som ledamot och under denna andra period som ledamot har tjänstgjort i minst tolv år eller haft ett tyngre riksdags- uppdrag i minst fyra år (under 6–11 års tjänstgöring) får ledamoten medaljen i tolfte storleken. Det kan också förekomma att en ledamot får medaljen i tolfte storleken efter att ha uppfyllt kraven för att få den storleken, och efter att ha återkommit till riksdagen får medaljen i åttonde storleken. Ledamoten får be- hålla den tidigare medaljen, dvs. ledamoten kommer att ha riksdagens medalj i två storlekar.

I stället för att en ledamot tilldelas riksdagens medalj i samma storlek mer än en gång tilldelas en ledamot i ett sådant fall en romersk siffra (II för andra gången medaljen i den storleken skulle ha tilldelats ledamoten) i silver att fästa på medaljens band. En ledamot kan alltså få riksdagens medalj i respektive storlek endast en gång.

Det bör som för närvarande vara talmannen som beslutar om att tilldela en ledamot en medalj. Den reglering som skisseras nedan kommer att ge talman- nen ett tydligt författningsstöd för beslut om tilldelning och normalt kommer besluten att kunna fattas förhållandevis enkelt. Det kan dock finnas särskilda skäl att en ledamot bör tilldelas en medalj även om tidsgränserna inte riktigt har uppnåtts. Talmannen bör ges möjlighet att t.ex. kunna besluta att tilldela en ledamot som har tjänstgjort i nästan tolv år och som i nästan fyra år haft ett tyngre uppdrag en medalj, om det finns särskilda skäl. Ett skäl kan vara att det rör sig om enstaka dagar innan en tidsgräns uppnåtts, t.ex. därför att valet av ordförande i ett utskott har skett senare än normalt. Ett annat skäl kan vara att en ledamot av ett allvarligt och ömmande skäl av privat natur, t.ex. allvarlig sjukdom, tvingas lämna sitt uppdrag enstaka månader innan en tidsgräns upp- nåtts, eller att ledamoten avlider enstaka månader innan en tidsgräns uppnåtts. Medaljen får när det gäller riksdagsledamöter delas ut postumt.

Det förekommer att en ledamot väljs in i riksdagen och genast begär tjänst- ledighet för att tjänstgöra som statssekreterare eller att ledamoten utses till statsråd och således inte tjänstgör som ledamot. Det finns också ett exempel

263

2020/21:URF1

264

21RIKSDAGENS MEDALJ

på att en ledamot genast begärt tjänstledighet till följd av en pågående tvist med Skatteverket. I sammanhanget kan nämnas att talmannen enligt prome- morian Talmannens beslut och överenskommelser med gruppledarna (2020- 07-09) kommer att tillstyrka begäran om ledighet för enskild angelägenhet i enlighet med tidigare praxis om ledamöter som är föremål för brottsutredning. Överenskommelsen utvidgades vid ett gruppledarmöte den 19 februari 2020 till att gälla ledamöter som är föremål för brottsutredning eller annan utredning som bedrivs av en myndighet och som allvarligt kan påverka förtroendet för ledamoten. Tid under vilken sådan tjänstledighet pågår ska inte räknas in i de tidsgränser som nämns ovan. Tilläggas kan att det kan förekomma att en per- son varit invald i riksdagen under en eller flera mandatperioder men aldrig tjänstgjort aktivt, till följd av tjänstledigheter av dessa olika slag. En sådan person kommer förstås inte i fråga för medalj, men bör heller inte tilldelas diplom eller riksdagsnål. Om personen formellt har tjänstgjort enstaka dagar när ansökan om tjänstledighet handlagts förändrar inte det bedömningen.

Det kan vidare påpekas att medaljören ska ha äganderätt till medaljen. Den ska alltså inte lämnas tillbaka vid dödsfall. Däremot bör det framgå av regle- ringen att medaljen endast får bäras av den person som tilldelats den. Om nå- gon ärvt eller på annat sätt förvärvat en riksdagsmedalj får personen inte bära den.

Det kan finnas synnerliga skäl för talmannen att besluta att en ledamot inte ska tilldelas en medalj. Ett sådant synnerligt skäl kan vara att en ledamot har blivit dömd och skild från uppdraget som riksdagsledamot eller att en ledamot har avgått på grund av misstanke om brott som vederbörande sedermera döms för och som hade kunnat medföra att domstolen hade kunnat skilja personen från riksdagsuppdraget. Mot bakgrund av utredningens överväganden om ar- vodesavdrag bör den tid som en ledamot inte har deltagit i riksdagsarbetet inte ingå i bedömningen av om en ledamot ska få en medalj. Om en ledamot fått sådant arvodesavdrag under en lång tid, som en utgångspunkt mer än ett år, och sedan återupptar sin aktiva tjänstgöring, kan det vara rimligt att i detta sammanhang likställa detta med att ledamoten har lämnat riksdagen och sedan återkommit. I så fall skulle det t.ex. krävas att ledamoten tjänstgjort en sam- manhängande tid av minst sex år antingen före eller efter perioden med arvo- desavdrag för att tilldelas en medalj.

Det förekommer även andra fall när en ledamot lämnat sitt riksdagsuppdrag i förtid efter att ha gjort sig skyldig till olika typer av förtroendeskadligt age- rande. Också i sådana situationer kan det vara motiverat att överväga om leda- moten bör tilldelas medalj och/eller diplom och riksdagsnål eller inte, oavsett om agerandet varit brottsligt eller inte. En utgångspunkt är då att medalj, di- plom och riksdagsnål syftar till att tacka en ledamot för viktiga samhällsinsat- ser. Om ledamotens förtroendeskadliga agerande överskuggar det arbete ve- derbörande utfört för riksdagen kan det anföras dels att ledamoten faktiskt inte förtjänar att få en förtjänstmedalj, diplom och riksdagsnål, dels att det kan skada riksdagens anseende om ledamoten belönas på detta sätt.

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

Det kommer att vara naturligt att talmannen samråder med gruppledarna i tveksamma fall, men samrådet behöver inte regleras; det kan finnas uppenbara fall där talmannen kan fatta beslut utan samråd.

Det bör framhållas att det faktum att en ledamot får riksdagens medalj efter förrättat värv inte bör påverka ledamotens möjligheter att få andra utmärkelser. Riksdagens medalj ersätter alltså inte någon annan utmärkelse.

21.11.2Medalj till andra än riksdagsledamöter

2019 års riksdagsöversyn ska även överväga om en riksdagsmedalj ska kunna tilldelas andra än riksdagsledamöter om det finns särskilda eller synnerliga skäl. I sammanhanget ska påminnas om att regeringens pågående utredning om offentliga belöningssystem ska göra en bred och samlad översyn av det offentliga belöningssystemet med inriktningen att Sverige ska få ett modernt och sammanhängande system för belöning av såväl svenska som utländska medborgare för bl.a. viktiga samhällsinsatser. Den utredningen ska enligt di- rektiven vara klar senast den 15 juni 2021.

Det finns skäl för att skapa möjlighet till en ordning där talmannen kan dela ut riksdagens medalj till andra än ledamöter. Med en sådan ordning skulle tal- mannen kunna uppmärksamma värdefulla insatser för riksdagen och ge me- daljen som ett tecken på erkänsla från riksdagen. Medaljen skulle endast delas ut till en person som har gjort riksdagen stora tjänster utöver vad som kan förväntas. Det ska inte handla om att belöna enbart lång och trogen tjänst. Me- daljen kan även delas ut till utländska medborgare som gjort stora insatser för riksdagen, t.ex. en ambassadör som på ett särskilt aktivt och förtjänstfullt sätt främjat kontakterna mellan riksdagen och det egna parlamentet.

Om Förtjänstutredningen kommer fram till att talmannen bör kunna nomi- nera personer till utmärkelser inom ordensväsendet bör en utgångspunkt vara att personer som gjort riksdagen synnerligen stora tjänster föreslås få en sådan utmärkelse. Skulle en person – mot förmodan – i något fall inte tilldelas en ordensutmärkelse, trots talmannens nominering, bör personen i stället kunna tilldelas riksdagens medalj. Eftersom det då handlar om en person som gjort riksdagen synnerligen stora tjänster bör det bli fråga om riksdagens medalj i tolfte storleken.

En person som gjort riksdagen särskilda, men inte synnerliga, tjänster bör kunna tilldelas riksdagens medalj i åttonde storleken.

Både särskilda och synnerliga tjänster kan utföras antingen genom en enda mycket framstående insats eller genom framstående insatser under en längre tidsperiod.

Synnerliga insatser skulle t.ex. kunna handla om en mycket framstående forskargärning som bidragit till omfattande ny kunskap om riksdagen, an- tingen genom ett enda storverk eller genom en lång följd av publikationer. Det skulle också kunna handla om att någon genom ett rådigt ingripande räddat mycket stora värden för riksdagen vid t.ex. en naturkatastrof eller eldsvåda. Det kan i sammanhanget noteras att enskilda riksdagsanställda har fått H.M.

265

2020/21:URF1

21 RIKSDAGENS MEDALJ

 

Konungens medalj och det kan alltså bli aktuellt att talmannen nominerar syn-

 

nerligen förtjänta riksdagsanställda till en konungens utmärkelse.

 

Särskilda insatser skulle kunna handla om forskningsinsatser eller rädd-

 

ningsinsatser av mycket betydelsefullt slag, dock inte av sådant slag att de är

 

att bedöma som synnerligen värdefulla. Särskilda insatser skulle också kunna

 

handla om att en anställd inom riksdagen utfört en enstaka, mycket betydelse-

 

full arbetsuppgift på ett utomordentligt sätt eller under en lång tidsperiod utfört

 

sina uppgifter på det beskrivna sättet.

 

2019 års riksdagsöversyn föreslår att det i riksdagsordningen anges att tal-

 

mannen får dela ut riksdagens medalj till både ledamöter som lämnar riksda-

 

gen och andra personer som har gjort insatser av stor betydelse för riksdagen.

21.11.3 Reglering av riksdagens medalj

För närvarande finns det ingen reglering i lag eller annan författning av riks- dagens medalj. En fördel med en reglering är att det blir tydligt vad som gäller och att det finns ett tydligt förfarande om man någon gång skulle vilja ändra på ordningen. Det gäller för en medalj både till ledamöter och till andra. För att ge regleringen stadga och beständighet bör det finnas stöd i riksdagsord- ningen. I riksdagsordningen bör det således föreskrivas att talmannen får dela ut en medalj till ledamöter som lämnar riksdagen och till andra än ledamöter. Eftersom medaljen i allt väsentligt kommer att tilldelas dem som har varit riks- dagsledamöter kan en ny bestämmelse om detta föras in i 5 kap. RO där det finns bestämmelser om uppdraget som riksdagsledamot.

En sådan bestämmelse ger ett tydligt författningsstöd för att dela ut medal- jer. Riksdagsförvaltningen ska tillhandahålla resurser och service för bl.a. tal- mannens verksamhet. Genom att talmannen i riksdagsordningen ges en rätt att dela ut en riksdagens medalj kommer det att ingå i Riksdagsförvaltningens uppgifter att stödja talmannen i denna verksamhet.

Riksdagsförvaltningen får inom sitt verksamhetsområde meddela föreskrif- ter. Med stöd av bestämmelsen i riksdagsordningen om talmannens möjlighet att dela ut en riksdagens medalj kan riksdagsstyrelsen besluta om en föreskrift med närmare innehåll. Ett utkast till en sådan föreskrift lämnas nedan. Medal- jen ges samma utformning som den medalj som sedan 2010 tilldelats ledamö- ter som lämnar riksdagen efter en valperiod. Även ordningen med diplom och riksdagsnål bör regleras i föreskriften. Riksdagens medalj till andra än leda- möter bör också omnämnas i föreskriften.

Kutymen är att medalj i åttonde storleken bärs på bröstet med band av her- rar respektive med rosett av damer. Medalj i tolfte storleken bärs om halsen av herrar respektive som stor bandrosett av damer. Riksdagens medalj bör inte avvika från denna ordning. Om ett resultat av Förtjänstutredningens arbete blir att en annan ordning bör tillämpas i det offentliga belöningssystemet bör före- skriften ändras i enlighet med den nya ordningen.

266

21 RIKSDAGENS MEDALJ

2020/21:URF1

Förslag till föreskrift

Riksdagsstyrelsens föreskrift om riksdagens medalj

1 § Föreskriftens innehåll och tillämpningsområde

I denna föreskrift finns bestämmelser om riksdagens medalj och andra av- gångsgåvor till riksdagens ledamöter. I 5 kap. 8 § riksdagsordningen finns be- stämmelser om riksdagens medalj.

2 § Grund för tilldelning

En ledamot som lämnar riksdagen får ett diplom och en guldfärgad riksdagsnål av talmannen.

Riksdagens medalj i åttonde storleken tilldelas en ledamot som lämnar riks- dagen efter minst sex års tjänstgöring i följd. Medaljen i tolfte storleken tillde- las en ledamot som lämnar riksdagen efter minst tolv års tjänstgöring i följd. Medalj i tolfte storleken tilldelas också en ledamot som tjänstgjort minst sex år i följd men inte tolv år, och som under minst fyra år av denna tid varit gruppledare, utskottsordförande, talman eller vice talman.

I stället för att en ledamot tilldelas riksdagens medalj i samma storlek mer än en gång tilldelas en ledamot i ett sådant fall en romersk siffra (II för andra gången medaljen i den storleken skulle ha tilldelats ledamoten) i silver att fästa på medaljens band.

Riksdagens medalj kan tilldelas andra än ledamöter som har gjort särskilt eller synnerligen förtjänstfulla insatser för riksdagen. Medaljen i åttonde stor- leken tilldelas för särskilt förtjänstfulla insatser. Medaljen i tolfte storleken tilldelas för synnerligen förtjänstfulla insatser.

3 § Utformning av riksdagens medalj

Medaljen tillverkas i förgyllt, kontrollerat silver, i åttonde (31 mm) och tolfte (43 mm) storleken.

Åtsidan upptar Tre Kronor i relief liggande på skraffering med horisontella linjer. Runt detta finns symboler och linjer i relief.

Frånsidan upptar upptill ”RIKSDAGSLEDAMOT” i relief samt därunder namn och årtal på två rader. Frånsidan på en medalj som tilldelas någon annan än en riksdagsledamot upptar ”FÖR INSATSER FÖR RIKSDAGEN” i relief samt därunder namn.

Medalj i åttonde storleken bärs på bröstet med band (herrar) eller rosett (damer).

Medalj i tolfte storleken bärs om halsen (herrar) eller som stor bandrosett (damer).

Bandet är blått med två gula ränder i mitten och en gul rand i varje kant.

4 § Beslut om tilldelning

Talmannen beslutar om tilldelning. Talmannen får besluta att en ledamot ska tilldelas en medalj även om grunderna inte fullt ut är uppfyllda, om det finns

267

2020/21:URF1

268

21RIKSDAGENS MEDALJ

särskilda skäl. Om det finns synnerliga skäl får talmannen besluta att ett di- plom, en riksdagsnål eller en medalj till en ledamot inte ska delas ut trots att ledamoten har uppnått grunderna för tilldelning enligt 2 §.

5 § Rätt att bära utmärkelserna

Medaljen och riksdagsnålen får endast bäras av den som har tilldelats dem.

Denna föreskrift träder i kraft den 1 januari 2022.

Förslagen i detta avsnitt föranleder en ny bestämmelse 5 kap. 8 § i riksdags- ordningen.

2020/21:URF1

22 Konsekvenser av kommitténs förslag

I det följande redovisas konsekvenser av kommitténs förslag. Huvuddelen av förslagen innebär inga eller endast begränsade konsekvenser.

Budgetfrågor – budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget (avsnitt 6)

Förslaget om när budgetpropositionen senast ska lämnas påverkar den tid som kommer att stå till regeringens respektive riksdagens förfogande för budgetar- betet. Sammantaget kan detta leda till att riksdagens beslut om statens budget blir mer genomarbetade.

Förslaget om att det ska anges i budgetlagen att regeringen under vissa för- utsättningar får vidta åtgärder för att den senaste beslutade budgeten med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen ska gälla till dess att riksda- gen beslutar om anslag bidrar till att skapa goda förutsättningar för att statens verksamhet ska kunna fortgå relativt opåverkad även om riksdagen inte har beslutat om statens budget.

De vice talmännen som vice ordförande i krigsdelegationen (avsnitt 7)

Ingen ändring föreslås.

Tystnadsplikt i krigsdelegationens verksamhet (avsnitt 8)

Förslaget innebär att det blir möjligt att besluta om tystnadsplikt i krigsdele- gationens förberedande verksamhet. Förslaget har endast marginella konse- kvenser.

Partilösa ledamöters platser i utskotten (avsnitt 9)

Förslaget innebär att en riksdagsledamot som lämnar sin partigrupp därmed också lämnar sina uppdrag i utskott och andra riksdagsorgan som ledamoten valts till av kammaren i kraft av sin partitillhörighet. Förslaget har endast mar- ginella konsekvenser.

Åtgärder mot ledamöter som inte deltar i riksdagsarbetet (avsnitt 10)

Förslaget innebär att en ledamot som inte deltar i voteringar i viss utsträckning kan återkrävas på arvodet för viss tid. Förslaget innebär att samtliga ledamö- ters närvaro vid voteringstillfällena under varje kvartal måste kartläggas. De uppgifter om närvaro vid voteringstillfällena som behövs finns för närvarande

269

2020/21:URF1

270

22 KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG

inte sammanställda. En förstudie för att analysera de alternativa tekniska för- utsättningarna krävs för att kunna bedöma tids- och resursåtgång. En sådan förstudie bör kunna genomföras på en månad, med förstudieledare och delta- gare från Riksdagsförvaltningens centralkansli och it-avdelning och eventuellt också kommunikationsavdelning. Detta kan uppskattningsvis kräva motsva- rande en–två heltidstjänster (som fördelas på deltagarna i förstudien) under en månad. Förstudien kommer att visa hur lång tid det tar att skapa systemet. Vid skapandet av systemet behövs tid, troligen minst cirka tre månader, för krav- ställning, design, utveckling och test samt genomförandet. En sammanfattande bedömning är att det krävs motsvarande två heltidstjänster under fyra–fem må- nader för att skapa ett robust system som tar fram tillförlitliga uppgifter. It- lösningens slutliga utformning påverkar i sin tur vilka löpande arbetsinsatser som krävs på centralkansliet. Uppföljningen av de ledamöter som har hög från- varo utan giltigt skäl kräver arbetsinsatser.

Val av talman och vice talmän (avsnitt 11)

Ingen ändring föreslås.

Val av utskott – tidpunkt och förfarande (avsnitt 12)

Ingen ändring föreslås.

Val av riksdagens råd för Riksrevisionen (avsnitt 13)

Förslaget innebär att kammarens val av riksdagens råd för Riksrevisionen kan genomföras på kortare tid.

Yttranderätten i debatter som inte gäller ärenden (avsnitt 14)

Förslaget bekräftar praxis.

Förslaget till ny statsminister på föredragningslistan (avsnitt 15)

Förslaget förtydligar att det endast är vid prövningen av förslaget till ny stats- minister som förslaget måste tas upp som första punkt på kammarens föredrag- ningslista. Därmed klargörs att talmannens förslag kan anmälas för kammaren även om frågan inte varit med på föredragningslistan för den dagen. Således finns det utrymme för mer flexibilitet än om frågan hade behövt vara med på föredragningslistan.

22 KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG

2020/21:URF1

Formuleringen i regeringsformen respektive riksdagsordningen av tidsgränsen för att pröva talmannens förslag till ny statsminister (avsnitt 16)

Ingen ändring föreslås.

Talmannens samråd inför beslut om planeringen av kammararbetet (avsnitt 17)

Förslaget innebär att processen för beslut i vissa frågor som rör kammarens verksamhet förenklas.

Beslutsordningen för tecknande av kollektivavtal och stridsåtgärder (avsnitt 18)

Förslaget innebär att processen för beslut om vissa förhandlingsfrågor fören- klas.

Riksdagsstyrelsens inhämtande av yttrande från Lagrådet (avsnitt 19)

Förslaget innebär att riksdagen bör kunna få mer genomarbetade förslag. Ar- betsbördan för Lagrådet påverkas i princip inte eftersom de förslag som riks- dagsstyrelsen kan komma att inhämta yttranden över annars skulle remitteras av konstitutionsutskottet. Det kan dock inträffa att konstitutionsutskottet under sin beredning av ett förslag från riksdagsstyrelsen, som Lagrådet har yttrat sig över, finner skäl att föreslå ytterligare lagändringar som kräver att utskottet inhämtar ett yttrande från Lagrådet. Detta innebär dock endast en marginell förändring.

Ordförandekonferensens roll och sammansättning (avsnitt 20)

Förslaget innebär en tydligare reglering av ordförandekonferensen, men för- ändringens konsekvenser är begränsade.

Riksdagens medalj (avsnitt 21)

Förslaget innebär å ena sidan att färre medaljer än i dag kan komma att delas ut eftersom en längre tid som ledamot krävs för att få medalj, å andra sidan kommer medaljen att delas ut i ytterligare en storlek (och till andra än ledamö- ter). Sammantaget bedöms kostnaderna inte öka.

Kutymen är att medalj i åttonde storleken bärs på bröstet med band av her- rar respektive med rosett av damer. Medalj i tolfte storleken bärs om halsen av herrar respektive som stor bandrosett av damer. Riksdagens medalj bör inte avvika från denna ordning. Om arbetet i Förtjänstutredningen, som tillsatts av regeringen, leder till att en annan ordning tillämpas i det offentliga

271

2020/21:URF1

22 KONSEKVENSER AV KOMMITTÉNS FÖRSLAG

 

belöningssystemet bör riksdagsstyrelsens kommande föreskrift ändras i enlig-

 

het med den nya ordningen.

272

2020/21:URF1

23 Författningskommentar

23.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

8 kap. 21 §

Förslaget behandlas i avsnitt 19.9.

Ikraftträdande

Beslut om ändring i regeringsformen fattas före och efter val till riksdagen. Bestämmelsen bör således träda i kraft den 1 januari 2023.

273

2020/21:URF1

274

23FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

23.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Tilläggsbestämmelse 3.8.1

Förslaget behandlas i avsnitt 17.4.

4 kap. 5 §

Förslaget behandlas i avsnitt 20.6.

Tilläggsbestämmelse 4.5.1

Förslaget behandlas i avsnitt 20.6.

Tilläggsbestämmelse 4.5.2 (ny bestämmelse)

Förslaget behandlas i avsnitt 20.6.

5 kap. 2 §

I bestämmelsen anges att ytterligare bestämmelser om arvode och ekonomiska villkor samt om återkrav och jämkning av arvode och andra ersättningar för ledamöter och ersättare finns i lag.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.8.

5 kap. 8 § (ny bestämmelse)

Förslaget behandlas i avsnitt 21.11.

Tilläggsbestämmelse 6.2.1

Förslaget behandlas i avsnitt 17.4.

Tilläggsbestämmelse 6.13.1

Förslaget behandlas i avsnitt 15.5.

6 kap. 23 §

Förslaget behandlas i avsnitt 14.4.

Tilläggsbestämmelse 9.5.1

Förslaget behandlas i avsnitt 6.7.

23 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

2020/21:URF1

9 kap. 17 a § (ny bestämmelse)

Förslaget behandlas i avsnitt 19.9.

9 kap. 17 b § (ny bestämmelse)

Förslaget behandlas i avsnitt 19.9.

12 kap. 13 §

Förslaget behandlas i avsnitt 9.7.

Tilläggsbestämmelse 12.13.1 (ny bestämmelse)

I bestämmelsen finns en uppräkning av de organ och delegationer som en le- damot automatiskt frånträder om han eller hon lämnar sin partigrupp. Först nämns utskotten och EU-nämnden, därefter övriga i bokstavsordning.

En ledamots uppdrag i utskott upphör om han eller hon lämnar sin par- tigrupp. Det gäller både för de utskott som anges i 7.2.1 RO och för de övriga utskott som riksdagen kan välja (7 kap. 2 § andra stycket). Om ledamoten har ett uppdrag i ett sammansatt utskott (7 kap. 7 § RO) upphör även det uppdraget eftersom han eller hon inte längre är ledamot i något av de utskott som har beslutat att gemensamt bereda ett ärende.

Bestämmelsen omfattar också uppdrag som ledamot i konvent för fördrags- ändringar inom Europeiska unionen (13 kap. 22 § RO). Valet av dessa leda- möter ska ske enligt de allmänna regler för val som finns i riksdagsordningen vara proportionellt och normalt ske med gemensam lista (framst. 2008/09:RS4 s. 55 f., bet. 2009/10:KU2 s. 17 f.).

Förslaget behandlas i avsnitt 9.7.

Tilläggsbestämmelse 13.8.1

Förslaget behandlas i avsnitt 13.4.

Tilläggsbestämmelse 13.11.2

Förslaget behandlas i avsnitt 8.7.

13 kap. 15 §

Ordföranden i Riksdagens arvodesnämnd och hans eller hennes ersättare ska vara eller ha varit ordinarie domare. Bestämmelsen är utformad i enlighet med 13 kap. 14 a § om Nämnden för prövning av statsråds och statssekreterares övergångsrestriktioner.

Förslaget behandlas i avsnitt 10.8.

275

2020/21:URF1

276

23FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

Ikraftträdande

Den nya paragrafen 9 kap. 17 b § är kopplad till förslaget om ändring i rege- ringsformen och bör således träda i kraft samtidigt som ändringen i regerings- formen, dvs. den 1 januari 2023. Den nya paragrafen 9 kap. 17 a § om bered- ningskrav är inte kopplad till inhämtande av yttrande från Lagrådet utan kan träda i kraft utan att regeringsformen ändras och kan i likhet med övriga änd- ringar av riksdagsordningen (utom 5 kap. 8 §) träda i kraft den 1 januari 2022.

När den nya paragrafen 5 kap. 8 § om riksdagens medalj har trätt i kraft kan riksdagsstyrelsen förväntas utfärda en föreskrift om medaljen. Genom att be- stämmelsen träder i kraft den 1 december 2021 kan riksdagsstyrelsen besluta om en föreskrift vid ett sammanträde i december 2021.

Övriga ändringar i riksdagsordningen bör träda i kraft den 1 januari 2022. Därmed är de nya reglerna i kraft när riksdagen återsamlas efter årsskiftet 2021/22.

23 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR

2020/21:URF1