Vägar till ett effektivare miljöarbete

Slutbetänkande av Miljömyndighetsutredningen

Stockholm 2015

SOU 2015:43

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska

6

3.4Slutsatser om forskningen om organisering av

4.5Miljökvalitetsmålen är utgångspunkten för mål- och

4.7Miljömålen – vad är det som ska uppnås? –

7

4.10Riksdagen och regeringen använder generationsmålet och miljökvalitetsmålen i flera olika funktioner och

5.1Miljömålsmyndigheterna ska redovisa resultat, följa upp

5.3De statliga myndigheterna ska redovisa sina resultat i

5.4Många myndigheter ska – i samband med årsredovisningen – redovisa resultat enligt förordningen

5.5Uppföljning och utvärdering av miljömålen – i en egen

8

5.6Miljömålsmyndigheterna som – i en egen process vid sidan av årsredovisningen – följer upp och utvärderar

6.1Myndigheterna betalar ut bidrag, finaniserar och

9

7.3Myndigheters möjlighet att tillvarata miljöintressen och

10

11

12

13

en helt ny uppgift för att skapa bättre tillgänglighet till miljö- forskningen.

Vi föreslår att:

–regeringen tar bort uppgiften att verka för att det genera- tionsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt nås i förordningarna med instruktion för de 26 myndigheter som i dag ingår i miljömålssystemet samt länsstyrelseinstruktionen. Förutsatt att instruktionerna inte redan innehåller sådana uppgifter, bör regeringen för dessa myndigheter länsstyrelserna och övriga relevanta myndigheter i stället formulera verksamhetsanpassade uppgifter som i sin tur bidrar till att nå de av riksdagen beslutade generationsmålet och de sexton miljökvalitetsmålen.

–regeringen i 3 § myndighetsförordningen (2007:515) inför en ny uppgift som innebär att myndighetsledningen ska se till att verksamheten främjar en hållbar utveckling och bidrar till att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

–Naturvårdsverkets uppgift att vart fjärde år redovisa en för- djupad utvärdering av resultaten i förhållande till generations- målet och miljökvalitetsmålen, ska utgå ur Naturvårdsverkets instruktion.

–Formas får en ny uppgift som innebär att regelbundet genom- föra och till regeringen redovisa resultatet av en samhälls- övergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen.

–det som i dag är inomstatliga bidrag mellan till exempel Naturvårdsverket och länsstyrelserna i stället ska tilldelas respektive länsstyrelse i form av direkta anslag/anslagsposter.

–en ny myndighet inrättas med huvuduppgift att bevilja tillstånd enligt kapitlen 9, 11, 13–15 i miljöbalken. Myndigheten ska också bedriva tillsyn inom dessa områden samt svara för tillsynsvägledning till kommunerna. Ansvaret för dessa upp- gifter ligger för närvarande hos Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen och länsstyrelserna, men flyttas genom vårt förslag till den nya myndigheten.

16

–möjligheterna för Naturvårdsverket, Havs- och vatten- myndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap och länsstyrelserna att föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen upphör.

–vattenmyndigheterna avvecklas och att deras verksamhet flyttas till Havs- och vattenmyndigheten.

–Formas får en ny uppgift som innebär att vetenskapligt utvärdera tillämpad och ny forskning inom miljöområdet.

17

1.2Förslag till

förordning med instruktion för Miljöinspektionen

Regeringen föreskriver följande.

Uppgifter

1 § Miljöinspektionen ska pröva frågor om tillstånd och godkän- nanden enligt 9, 11 och 13–15 kap. miljöbalken och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av de kapitlen.

2 § I fråga om verksamheter och åtgärder som omfattas av Miljö- inspektionens prövningsansvar enligt 1 § ska inspektionen utöva tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken.

3 § Miljöinspektionen ska ge tillsynsvägledning inom de områden som anges i 1 §.

Ledningsform

4 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

5 § Vid myndigheten finns ett insynsråd som består av högst nio ledamöter.

Personalansvarsnämnd

6 § Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

7 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101).

20

Överklagande

9 § Regler om överklagande finns i 19 kap 1 § 3 stycket miljöbalken (1998:808).

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

21

1.3Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket (i dess lydelse från och med den 1 april 2015, SFS 2015:124)

dels att 11–14 och 17 §§ ska upphöra att gälla, dels att 1–3 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, med följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet i frågor om klimat och luft, mark, biologisk mångfald, förorenade om- råden, kretslopp och avfall, miljöövervakning samt miljöforskning. Naturvårdsverket har en central roll i miljöarbetet och ska vara på- drivande, stödjande och samlande vid genomförandet av miljöpoli-

och miljökvalitetsmålen.

2 § Naturvårdsverket ska inom miljömålssystemet

1.vägleda berörda myndigheter i deras arbete med genomföran- de och uppföljning,

2.utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser,

22

3.löpande och strategiskt analysera och utvärdera styrmedel och åtgärder,

4.varje år redovisa en samlad beskrivning av det närmast före- gående årets resultat med

a) en uppföljning av etappmålen,

b) en redovisning av de åtgärder som vidtagits för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet, och

3 §

Naturvårdsverket ska inom sitt ansvarsområde särskilt

1.ansvara för central tillsyns- vägledning,

2.samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,

23

Författningsförslag SOU 2015:43

24

25

3 a §

Naturvårdsverket ska föra ett register över

a)samtliga förordningar och andra föreskrifter som har med- delats med stöd av miljöbalken,

b)samtliga allmänna råd inom miljöbalksområdet som har beslutats av myndigheterna, och

c)de EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljöbalks- området med uppgifter om hur direktiven genomförs i svensk rätt.

26

11 §

Inom Naturvårdsverket finns Tillsyns- och föreskriftsrådet som är ett rådgivande organ för sam- råd och samverkan för myndig- heternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljö- balken samt EU-förordningar och EU-direktiv inom miljöbalkens område.

12 §

Tillsyns- och föreskriftsrådet ska

1.identifiera behov av samsyn och samverkan,

2.vid behov ta initiativ till ökad samsyn och samverkan,

3.ansvara för att det sker ett erfarenhets- och informationsutbyte med andra myndigheter som har ett centralt ansvar för tillsynsväg- ledning inom miljöbalkens om- råde, och

4.föra ett register över

a)samtliga förordningar och andra föreskrifter som har med- delats med stöd av miljöbalken,

b)samtliga allmänna råd inom miljöbalksområdet som har beslu- tats av myndigheterna, och

c)de EU-förordningar och EU-direktiv som rör miljöbalks- området med uppgifter om hur direktiven genomförs i svensk rätt.

27

13 §

Tillsyns- och föreskriftsrådet ska varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen med en redovisning och utvärdering av föregående års verksamhet.

14 §

Tillsyns- och föreskriftsrådet be- står av företrädare för Folkhälso- myndigheten, Generalläkaren, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Natur- vårdsverket och Statens jord- bruksverk. Dessutom ska det i rådet finnas två ledamöter som företräder kommunerna och två ledamöter som företräder läns- styrelserna.

17 §

Regeringen utser för en be- stämd tid ordförande och övriga ledamöter i Tillsyns- och före- skriftsrådet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

28

1.4Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion

dels att 22–30 §§ ska upphöra gälla,

dels att 5 a och 15 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 b §, med följande lydelse.

4. verka för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen samt bidra till att de beaktas i det regionala tillväxtarbetet.

29

30

22 §

Av 5 kap. 10 § första stycket miljöbalken framgår att för förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön ska Sveriges landområden och kustvattenområden delas in i fem vattendistrikt.

Den länsstyrelse som enligt 5 kap. 11 § första stycket miljöbalken ska vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet är

1.Länsstyrelsen i Norrbottens län för Bottenvikens vattendistrikt,

2.Länsstyrelsen i Västernorr- lands län för Bottenhavets vatten- distrikt,

3.Länsstyrelsen i Västman- lands län för Norra Östersjöns vattendistrikt,

4.Länsstyrelsen i Kalmar län för Södra Östersjöns vatten- distrikt, och

5.Länsstyrelsen i Västra Göta- lands län för Västerhavets vatten- distrikt.

23 §

Bestämmelser om förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön finns i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

24 §

För varje vattenmyndighet ska det finnas en särskild vattendelegation med uppgift att besluta inom vatten- myndighetens ansvarsområde.

31

Vattendelegationen får över- låta åt länsstyrelsen att utarbeta förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram samt genomföra åtgärdsprogram och miljöövervakning, ansvara för samordningen inom delområden och fatta beslut i frågor om för- valtningen av kvaliteten på vattenmiljön i övrigt. Vattendele- gationen får dock inte överlåta åt länsstyrelsen att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdspro- gram och förvaltningsplaner. I administrativa frågor och andra frågor som inte rör förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön fattar länsstyrelsen beslut.

25 §

Vattendelegationen ska bestå av högst elva ledamöter som utses av regeringen för bestämd tid. Delegationen ska bestå av sak- kunniga företrädare för läns- styrelser och andra sakkunniga. Landshövdingen vid den läns- styrelse som utgör vattenmyn- dighet ska vara delegationens ordförande. Vid landshövdingens frånvaro ska landshövdingens ställ- företrädare vara ordförande i dele- gationen.

32

26 §

Vattenmyndigheten ska på lämpligt sätt dela in distriktet i delområden. Innan en sådan indelning görs ska vattenmyn- digheten samråda med de övriga länsstyrelser som berörs.

Vattenmyndigheten får över- låta sådana uppgifter som avses i 24 § andra stycket åt övriga länsstyrelser i distriktet. Vatten- myndigheten får dock inte över- låta åt länsstyrelserna att fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltnings- planer.

27 §

Övriga länsstyrelser inom dis- triktet ska biträda vattenmyndig- heten. Inom varje länsstyrelse ska det finnas ett beredningssekre- tariat för att biträda i samord- ningen av arbetet med förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön.

Vattenmyndigheter och övriga länsstyrelser ska när det är lämp- ligt bilda referensgrupper med olika intressenter för att skapa den samverkan som avses i 2 kap. 4 § förordningen (2004:660) om för- valtningen av kvaliteten på vatten- miljön.

33

34

30 §

Vattenmyndighetens beslut eller, vid sådan delegering som avses i 26 § andra stycket, läns- styrelsens beslut enligt förord- ningen (2004:660) om förvalt- ningen av kvaliteten på vatten- miljön får inte överklagas.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

35

1.5Förslag till

förordning om ändring

i förordningen (2008:452)

med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen (2008:452) med instruktion för Strålsäkerhetsmyndigheten ska ha följande lydelse.

2 §

36

målen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Inom ramen för sitt ansvar i miljömålssystemet ska myndigheten fortlöpande uppskatta de risker som strålningen innebär såväl för befolkningen i sin helhet som för särskilda grupper.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

37

1.6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:947) med instruktion för Kemikalieinspektionen

dels att 2 och 4 §§ ska ha följande lydelse.

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 a §, med följande lydelse.

38

en samhällsövergripande utvär- dering av effekterna av miljö- arbetet för att nå genera- tionsmålet och miljökvalitets- målen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

4 § Kemikalieinspektionen ska särskilt

1.i fråga om sådana produkter, organismer och varor som anges

i1 § och deras hälso- och miljörisker

a)följa utvecklingen, hålla regeringen informerad och vid behov föreslå åtgärder, och

b)meddela föreskrifter enligt bestämmelser som meddelats med stöd av miljöbalken,

2. pröva frågor om godkänn-

39

§ 4 a

Myndigheten ska yttra sig i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos Miljöinspektionen och domstolar samt lämna myndighetens syn- punkter tidigt i processen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

40

1.7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut

Regeringen föreskriver att 2 § förordningen om ändring i för- ordningen (2009:974) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

41

1.8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1024) med instruktion för Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande

Regeringen föreskriver att det i förordningen (2009:1024) med instruktion för Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande ska införas fem nya paragrafer, 1 a, 1 b, 2 a, 17 a, 19 b §§, med följande lydelse.

42

2 a §

Formas ska regelbundet genom- föra och till regeringen redovisa resultatet av en samhälls- övergripande utvärdering av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljö- kvalitetsmålen.

17 a §

Inom Formas finns ett särskilt beslutsorgan som benämns Rådet för utvärdering av miljöforsk- ning. Rådet har till uppgift att fatta beslut om vilka projekt som ska startas samt att fastställa sammanfattningar och slutsatser i de utvärderingar som myndig- heten genomför enligt 2 a §. Rådet består av myndighetens chef och högst 10 ledamöter.

19 b §

Ordföranden och övriga leda- möter i Rådet för utvärdering av miljöforskning utses av regeringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

43

1.9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten

dels att 3–5 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 9 a och 10 a §§, av följande lydelse.

4 §

Myndigheten ska samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag och Hav i balans samt levande kust och skärgård.

Naturvårdsverket.

Myndigheten ska lämna under- lag till Forskningsrådet för miljö. areella näringar och samhälls- byggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resultatet av

44

en samhällsövergripande utvär- dering av effekterna av miljö- arbetet för att nå genera- tionsmålet och miljökvalitets- målen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

5 §

45

Författningsförslag SOU 2015:43

46

SOU 2015:43 Författningsförslag

47

Rådet består av myndighetens chef och högst 12 ledamöter.

10 a §

Ordföranden och övriga leda- möter i Rådet för havs- och vattenmiljöfrågor utses av rege- ringen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

48

1.10Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning

Regeringen föreskriver att 8 § i förordningen (2008:1233) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning ska ha följande lydelse.

49

Myndigheten ska samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

50

1.11Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

2 §

Myndigheten ska

1.utöva tillsyn över efterlevnaden av sådan lagstiftning för vilken Skogsstyrelsen har angetts som tillsynsmyndighet

2.ha tillsyn över virkesmätningen,

3.ansvara för inventering, uppföljning och utvärdering av hur landets skogar sköts i förhållande till 1 §,

4.bedriva rådgivning och information om hur landets skogar bör skötas enligt 1 §,

51

2 a §

Myndigheten ska samordna uppföljning, utvärdering och rapportering av miljökvalitets- målet Levande skogar.

Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 1 stycket rapportera till Naturvårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs enligt 2 § 2 stycket förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket.

Myndigheten ska lämna under- lag till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls- byggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringen redovisa resultatet av en samhällsövergripande utvärde- ring av effekterna av miljöarbetet för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. Myndig- heten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

52

1.12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk

Regeringen föreskriver att 4 § förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk ska ha följande lydelse.

3. skapa förutsättningar för att ett rikt och varierat odlings- landskap upprätthålls, att den biologiska mångfalden främjas och att jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.

4. Myndigheten ska i fråga om sitt miljöarbete enligt 1 stycket 1 punkten rapportera till Natur- vårdsverket och samråda med verket om vilken rapportering som behövs enligt 2 § 2 stycket förordningen (2012:989) med in- struktion för Naturvårdsverket.

Myndigheten ska lämna under- lag till Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhälls- byggandes (Formas) arbete med att regelbundet genomföra och till regeringens redovisa resultatet av

53

en samhällsövergripande utvär- dering av effekterna av miljö- arbetet för att nå generations- målet och miljökvalitetsmålen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

54

1.13Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket

Regeringen föreskriver att 8 § förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket.

55

målet och miljökvalitetsmålen. Myndigheten ska samråda med Formas om vilket underlag som behövs.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

56

1.14Förslag till

förordning om ändring i myndighetsförordningen (2007:515)

Regeringen föreskriver att 3 § myndighetsförordningen (2007:515) ska ha följande lydelse.

3 § Myndighetens ledning ansva-

rar inför regeringen för verk- samheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlem- skap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

57

1.15Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter

Regeringen föreskriver att 8 § förordningen (2009:907) om miljö- ledning i statliga myndigheter ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2017.

58

För att få en referensram för vårt arbete anlitade vi tidigt en forskare för att göra en forskningsöversikt över miljöpolitikens organisering.2 Denna översikt redovisar vi i avsnitt 2 i detta betänkande. Vi har också haft kontakt med OECD:s sekretariat och tagit del av ett antal OECD-rapporter om miljöarbete i andra medlemsländer. Vi har också tagit hjälp av Ekonomistyrningsverket för att kunna fördjupa våra resonemang om tillämpningen av mål i myndighetsstyrningen.

Vårt arbete har haft en förvaltningspolitisk utgångspunkt – dock med respekt för de egenskaper som särskilt utmärker miljö- politiken. Forskningen menar att miljöpolitik är ett område som har särskilda egenskaper. Några sådana egenskaper är att den har en komplex och turbulent omgivning samt att det finns starka intres- sen från miljöorganisationer och starka policyeliter. Forsk- ningslitteraturen säger också att området är snabbt föränderligt med nya former av policyinstrument som växer fram. Statens traditionella ”command and control” är fortfarande kärnan i många miljöregimer men en ny generation av policyinstrument vinner terräng.

Vi har fokuserat på de processer som särskilt nämns i våra direktiv: regeringens styrning, tillståndsgivning, tillsyn och tillsyns- vägledning samt analys, uppföljning och utvärdering. Till dessa processer har vi lagt en egen: miljöforskningens tillgänglighet och implementering.

En annan utgångspunkt för vårt arbete har varit den devis som myntades av Jimmy Carters budgetchef T Bert Lance: ”If it ain´t broke – don´t fix it”. Det innebär att vi på ett tidigt stadium kunnat lämna stora delar av myndigheternas och organisationernas verksamhet åt sidan. Vi har i stället försökt identifiera de problem i processerna som är av sådan dignitet att vi anser att de behöver åtgärdas. Vi fokuserar i detta betänkande på dessa problem. Frågor om gränsdragningar m.m. av mindre dignitet har vi inte tagit upp. De bör kunna lösas i en dialog mellan myndigheterna och med berörda departement.

Några viktiga frågor har vi varit tvungna att lägga åt sidan. En sådan större fråga är miljöövervakningen. Miljöövervakningen är en

2 Anders Ivarsson Westerberg, docent och föreståndare vid Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola.

60

mycket omfattande och komplex del av miljöarbetet. Det är många olika aktörer som är delaktiga i detta arbete. För att ytterligare effektivisera miljöarbetet bedömer vi att det finns anledning att göra en bred och djup översyn av miljöövervakningen och att regeringen utser en utredare att genomföra en sådan.

Vi har försökt att göra våra förslag så ”beredningsbara” som möjligt. Vårt uppdrag har dock varit en övergripande struktur- översyn över (det dåvarande) Miljödepartementets alla myndig- heter och organisationer. För att kunna göra detta har vi också blickat ut över alla 26 myndigheter i miljömålssystemet samt länsstyrelserna. Det har inneburit att vi inte kunnat tränga in i detalj i alla konsekvenser av våra förslag. De är dock förhopp- ningsvis så genomarbetade att en fortsatt beredningsprocess ska vara fullt möjlig.

Vi har samrått med Arbetsgivarverket, Ekonomistyrningsverket och Statskontoret. Vi har även samrått med länsstyrelser, berörda myndigheter samt företrädare för kommuner, näringsliv och organisationer. Vi har informerat berörda centrala arbetsgivar- organisationer och gett dem tillfälle att framföra synpunkter.

Målet för vårt utreningsarbete har varit att lämna förslag som vi bedömer kommer att skapa vägar till ett effektivare miljöarbete.

61

Med utgångspunkt i forskningsartiklar och böcker inom detta forskningsområde kan vi konstatera att de allra flesta studier håller sig på en systemnivå när man jämför olika länder med varandra. Man talar om faktorer på principiell nivå som särskiljer stater från varandra, och som påverkar utfallet av miljöpolitiken, men man diskuterar inte mer konkret vad i statens organisering som spelar roll. Faktorer som återkommer i studierna är t.ex. administrativ frag- mentering, institutionell kapacitet, demokratisk representativitet, etc.

3.1Hur ser området miljöpolitik ut?

Hur ser då området miljöpolitik ut? Här tycks det finnas en tydlig gemensam bild av vad som karaktäriserar miljöpolitik och hur den växt fram de senaste decennierna. En ofta identifierad utvecklings- linje i miljöpolitiken är att det går att urskilja tre faser.2

Den första fasen handlade om de föroreningsproblem som ”upp- täcktes” i slutet av 1960- och början av 1970-talet. Stater reagerade på detta med att inrätta centrala organ eller myndigheter. Typiska miljöpolitiska styrmedel handlade om utsläppskvoter, lagstiftning m.m. på miljöområdet.

Den andra fasen som inleddes ungefär 1990 handlade om hållbar utveckling. Det vill säga att ställa om staters och människors bete- enden för att skapa hållbara och robusta system som minimerade påverkan på miljön.3

Den tredje fasen som inleddes ungefär 2000 handlar om klimat- politiken som utgår från det globala miljöhotet. Utvecklingen karaktäriseras som ”från en lokal/nationell till en internationell och global insikt”, och från ”nationell centralstyrning med hårda styr- medel till internationella arenor och mjuka gränsöverskridande styrmedel”.

2McNeill, 2000.

3Jagers, 2005.

64

3.1.1Miljöpolitiken har särskilda egenskaper

Forskningen menar att miljöpolitik är ett område som har särskilda egenskaper. Några sådana egenskaper är att den har en komplex och turbulent omgivning samt att det finns starka intressen från miljöorganisationer och starka policyeliter.4 Forskningslitteraturen säger tydligt att området är snabbt föränderligt med nya former av policyinstrument som växer fram. Statens traditionella ”command and control” är fortfarande kärnan i många miljöregimer men en ny generation av policyinstrument vinner terräng.5

Enligt litteraturen är det sju egenskaper som utmärker miljö- politiken6:

Public goods – det som ska organiseras är sådant som är genuina kollektiva nyttigheter. Det som är speciellt är att de är icke ex- kluderande, de spiller över på andra, alla bör ha rätt till miljön i form av ren luft och vatten, undvika förorening etc.

Transnationella problem – miljöfrågor är genuint transnationella. Det som händer utanför Sveriges gränser berör oss här och vice versa. Miljöfrågor måste därför lösas på en internationell arena.

Komplexitet och osäkerhet – området präglas av stark föränderlig- het. Dels utvecklas tekniken och forskningen som påverkar mil- jön, dels lär vi oss mer om samband och effekter. Miljöpolitiken är därför svår att planera med någon större säkerhet.

Irreversibelt – när något väl beslutats och inträffat är det svårt eller omöjligt att rulla tillbaka eller återvända till nollpunkten.

Tids- och rumsmässig variation – området präglas av stor varia- tion som beror på lokala och tidsmässiga variationer. Vad som är ett miljöproblem där behöver inte vara det här. Dessutom upp- träder det skillnader i tiden.

Administrativ fragmentering – området präglas av att det finns en mångfald av statliga, privata och ideella organisationer som har olika intressen.

4Carter, 2007.

5Jordan, m.fl. 2003.

6Connelly, m.fl. 2012.

65

Regulativ intervention – ofta är en politisk lösning/åtgärd att man reglerar området på olika sätt. Vanliga miljöpolitiska styr- medel är lagstiftning, upprättande av gränsvärden, bestämmelser om avgifter, etc.

Av dessa skäl är en övergripande insikt från den komparativa forsk- ningen om miljöpolitik att politiken på den nationella nivån skiljer sig åt mellan olika stater och system. En uppfattning är att det finns tre slags faktorer som är betydelsefulla i detta: dels de lagar och regelverk som nationalstaterna antagit, de institutionella fakto- rer som existerar (dvs. hur strukturer och organisering ser ut), vilka aktörer som finns (dvs. hur till exempel intresseorganisationer age- rar) samt vilket förhållningsätt som finns till politik/teori om poli- cy. Beroende på dessa faktorer blir utfallet av miljöpolitiken olika.7 Något som också sägs, och som är utgångspunkten för forskningen om miljöpolitik, är att governancestyrning verkar vara extra viktigt. Makten över miljöpolitiken försvinner till andra centrum, och en stor del av policyskapandet bedrivs på andra håll än i nationalstaten. Detta ger en fragmenterad miljöpolitik. En annan insikt som in- verkar på denna fragmentering är att när det gäller effekter av åt- gärder är det generellt svårt att säkerställa kausala samband − och än svårare när det gäller miljöpolitik. Så för att förstå hur forsk- ningsfältet ser ut och vilken inriktning som studierna haft på fältet behövs en diskussion om vad governancestyrning är och hur den förhåller sig till annan slags styrning.

3.2En förändrad roll för staten

– från government till governance?

Inom forskningen, särskilt inom den statsvetenskapliga, har det skapats begrepp som försöker fånga och förstå de utmaningar som stater i allmänhet och miljöpolitiken i synnerhet ställs inför som följd av förändringar för stater och dess förmåga att styra politiken. Några sådana utmaningar, eller förändringstendenser som samhäl- len (och politiken) påverkas av är internationalisering/globalisering,

7 Carter, 2007.

66

ökad fragmentering, individualisering, marknadisering och media- lisering.

Många forskare menar att ett grundläggande skifte har ägt rum under senare år när det gäller samhällets reglering, styrning, orga- nisering och arbetssätt. En sammanfattande etikett på denna för- ändring har blivit ”från government till governance”.8 Med det menas bland annat att de statliga verksamheterna har kommit att bli mycket omfattande och differentierade, och att de samman- hänger på alltmer komplicerade sätt, inte bara med varandra utan också med verksamheter i det omgivande samhället. Förvaltningen ses också som högspecialiserad; verksamheterna hanteras av exper- ter med avancerade utbildningar, inte sällan i ett högt uppskruvat tempo. Internationaliseringen och integrationen av EU ses av många som särskilt betydelsefull.9 Innebörden är bland annat att staten har avträtt betydande delar av sin maktbas till olika inter- nationella institutioner. EU, i sin tur, har utvecklat styrformer som ofta inkluderar transnationella och subnationella institutioner – så- väl offentliga som privata – vilket riskerar att sätta staten på mellan- hand. Exempelvis kräver EU i vissa fall att kommuner och regioner via så kallade partnerskap ska samverka med det lokala näringslivet för att komma ifråga för pengar ur strukturfonderna.

Governance är inte något enhetligt begrepp med en tydlig de- finition, utan mer ett samlingsbegrepp som antyder en förändring mot nätverksstyrning snarare än hierarkisk styrning. Det finns åt- minstone sex betydelser av governancebegreppet.10 Men en över- gripande sammanfattning är att det handlar om ett sätt att beskriva statens länkar till den bredare omgivningen – politiska, sociala och administrativa. Det har hävdats att det som representeras av gover- nancebegreppet handlar om en stat i förändring där styrning och policyprocesser skapas i nätverk snarare än i traditionella hierar- kiskt statsorienterade beslutsprocesser.

Sammantaget anses staten, och dess relation till övriga sam- hället, ha blivit mer svåröverskådlig och komplex. Parallellt med denna utveckling har också förvaltningspolitiken förändrats. För- valtningen förväntas leva upp till en rad olika förvaltningspolitiska

8Rhodes, 1997, Peter och Pierre, 2000 Sørensen och Torfing, 2006.

9Jacobsson och Sundström 2006, Djelic och Sahlin-Andersson 2006, Vifell, 2006.

10Rhodes, 1996.

67

krav, och det går att skönja en idéhistorisk utveckling av dessa krav, både i Sverige och i andra länder.11

Under 1980- och 1990-talen drevs med påtaglig kraft idéerna om att staten skulle vare en liten, effektiv och instrumentellt styr- bar enhet, och de tog formen av ett slags internationell reformvåg som den engelske statsvetaren Christopher Hood kom att kalla New Public Management (NPM).12 Den bakomliggande idén var att samhället var överdrivet reglerat och att den offentliga sektorn var för stor för att ekonomin skulle fungera effektivt. Den offent- liga serviceproduktionen skulle kunna förbättras avsevärt om den utförs i mer marknadslika former och i samverkan med det civila samhället. En utgångspunkt var att det väsentliga i serviceproduk- tionen inte är organiseringen (dvs. att servicen produceras inom den offentliga sektorn) utan funktionen (dvs. att servicen produce- ras). Receptet blev att avreglera inhemska marknader, sänka skat- ter, krympa den offentliga sektorn och förbättra förutsättningarna för nyföretagande. Samtidigt skulle styrningen och kontrollen av verksamheter som behölls inom det offentliga skärpas. NPM spreds snabbt över stora delar av världen. Också i Sverige kunde vi från 1980-talets mitt, och med särskild kraft under 1990-talet se hur olika regeringar drev en politik inspirerad av de angloameri- kanska projekten med avreglering, omprövning av offentliga åta- ganden samt nya modeller för styrning och kontroll.

Inom governancelitteraturen hävdas att denna ökade strukturel- la och målinriktade komplexitet har tvingat riksdag och regering att avhända sig olika beslut och verksamheter, och därmed makt och ansvar, dels nedåt till regioner och kommuner, dels utåt till företag och intresseorganisationer, dels inåt till de statliga myndigheterna, och slutligen uppåt till den Europeiska unionen (EU) och andra internationella organisationer i takt med att problem blivit alltmer gränsöverskridande. Resultatet sägs ha blivit en ”urholkad” stat.13

11Pollitt & Bouckaert, 2004.

12Christopher Hood, 1995.

13Rhodes, 1994.

68

3.2.1Vad är governancestyrning och vad skiljer den från governmentstyrning?

Governance betonar decentraliserade processer och nätverk snarare än hierarkier och avgränsade organisationer. Hierarkier och avgrän- sade organisationer förknippas i stället med begreppet government. Policyprocesser ses som samverkansprocesser där många olika typer av aktörer deltar (offentliga, privata och frivilliga – politiska, sociala och administrativa). Karaktären på dessa nätverkskonstella- tioner varierar. Medan vissa är tämligen löst sammanhållna, in- stabila och har otydliga gränser (en vanlig benämning på sådana är issue networks) är andra mer sammanhållna, mer stabila och har tydligare gränser (en vanlig benämning på sådana är policy com- munities).

Gemensamt för dessa olika policynätverk är att policies ses som resultat av handlingar och utbyten inom nätverken, snarare än som resultat av auktoritativa, hierarkiska inomstatliga processer. Rikliga och informella utbyten betonas, vilka tenderar att göra gränserna mellan offentligt och privat otydliga. Processernas karaktär gör samtidigt att de regler som olika policies uttrycks i förändras. De stelare och mer formella regleringsformer som traditionellt använts inom staten ersätts med mer mjuk reglering i form av till exempel mål, handlingsprogram, riktlinjer, standarder, råd och information. I termer av regleringsformer innebär en övergång från hierarkisk centraliserad styrning till decentraliserad förhandlande styrning en övergång från ”hard law” till ”soft law”.14

I governancestyrning är myndigheteras öppenhet mot omvärl- den ett viktigt inslag. Myndigheterna måste ha ett ”utifrån och in” i stället för ett ”inifrån och ut” perspektiv på sin verksamhet. Det innebär bland annat att myndigheterna måste ägna tid åt omvärlds- analyser av olika slag. Det innebär också att de måste vara beredda att anpassa sina arbetsflöden till processerna hos externa intressen- ter (företag, organisationer, myndigheter, med flera). Detta är inte minst viktigt när de externa intressenterna är beroende av myndig- hetens beslut och åtgärder av olika slag. En annan effekt av denna styrform är att myndigheter ofta ersätter detaljerad kontrollverk- samhet med kvalitetssäkringar av olika aktörers processer.

14 Mörth, 2004.

69

Governanceforskare betonar att olika typer av aktörer förfogar över olika typer av resurser, men att ingen har tillräckliga resurser för att på egen hand lösa de ofta svårlösta problem som policynät- verken samlas runt. Detta skapar ömsesidiga beroendeförhållanden och gemensamma intressen. Kittet som håller samman de olika policynätverken utgörs därför främst av resursberoenden.15 Frivil- lighet, jämlikhet och förtroende betonas, till skillnad från tvång och auktoritet som förknippas med den hierarkiska styrmodellen. Vik- tiga resurser som stater förfogar över är demokratisk legitimitet, lagstiftning, pengar, expertis, utformning av regel-, kontroll- och tillsynssystem, medlingskapacitet samt tillgång till media. Viktiga resurser som privata organisationer förfogar över är expertis, rykte, tillgång till media, gruppmandat och, inte minst, kontroll över genomförandet av policies.

Begreppet governance är alltså omstritt och föga klargörande. Den underliggande tesen som begreppet lyfter fram är att samhället som sådant skulle ha genomgått en genomgripande förändring som påverkar statens möjlighet att styra samhället. Detta skulle således också kräva en förändring i styrningen som bättre passar för det nya samhället. Denna retorik känns igen från dem som hävdar att förändring är det som bäst kännetecknar samhället och politiken vars främsta förespråkare finns bland dem som framhäver nätverks- samhället16, globaliseringen17, övergången från det moderna till det postmoderna samhället eller IT-revolutionen.

Denna retorik har oftast en definitiv karaktär, det vill säga att förändringen är absolut från det ena till det andra som om de vore två motstående poler och där förändringen är antingen noll eller ett. Talet om ”från government till governance” följer samma möns- ter. Detta får till följd att förändringen i sig inte ifrågasätts, utan snarare hur fort den går och hur omfattande den är just för tillfället på vägen mot det uppsatta tillståndet.

Vid studiet av konkreta politiska processer upptäcks således också att inslaget av governance finns där och att det avviker från ett traditionellt idealt governmentperspektiv. Frågan är emellertid om detta ideala governmenttillstånd någonsin existerat annat än i

15Pfeffer och Salancik, 1978.

16Castells.

17Beck.

70

teorin. En närstudie av processer resulterar alltid i avvikelser från de ideala modellerna. Så frågan är om detta är något nytt – egent- ligen? Det rimliga svaret är att det inte är något nytt, utan att insla- get av ”governance” alltid har funnits i politiska processer, och att det varierar mellan olika frågor och områden.

3.2.2Utveckling mot den postbyråkratiska organisationen?

Företrädare för nätverkssynen är bland andra Heckscher och Do- nellon (1994) som menar att vi kan se en utveckling mot den post- byråkratiska organisationen där det betonas disorganisering/kaos, karisma, värden, informella nätverk, decentralisering och färre hie- rarkiska nivåer. Inte sällan är sådana resonemang normativa och ideologiskt färgade. Andemeningen är att det gamla per definition är sämre än det nya, vilket är grunden i ett moderniseringstän- kande. Således är postbyråkratin frigörande, får människor att kän- na egenmakt, arbetsglädje och engagemang. För postbyråkratiska företag ger den nya nätverksstrukturen konkurrensfördelar och flexibilitet, vilket passar bra in i den nya globaliserade ekonomin. Platta organisationer och självstyrande team är två modeord som användes inom såväl organisationsteori som konsultbranschen under några år på nittiotalet. Men tendensen inom organisations- teori och sociologi är snarare att åter betona det beständiga och de trögrörliga byråkratiska strukturerna.

Så frågan är vad som gör att governance ses som det nya inom statsvetenskapen. En tolkning är att det råder vattentäta skott mel- lan olika vetenskapliga discipliner som gör att nätverksidéerna inte riktigt fått fotfäste inom statsvetenskapen förrän under senare tid. En annan är att man börjat intressera sig för studier och metoder som finner spår av governance och nätverksegenskaper i de poli- tiska processerna man studerar. Plötsligt har man riktat gatlyktans ljus mot sådana aspekter som tidigare legat i skugga, vilket innebär att man nu ser dem till skillnad från tidigare. En tredje tolkning är att governance stämmer bra in i en ideologi som betonar decentra- lisering, informalitet och framsteg. Som sådan stämmer den också bra överens med innehållet i New Public Management och en nor- mativ idé om hur man styr på bästa sätt (good governance). Att governancebegreppet kommit att användas i så hög grad kan alltså

71

bero på att det passar bra in i den ”stora berättelsen” om hur sam- hället förändras, en ökad användning av forskningsmetoder som är empirinära och inriktar sig på forskningsproblem som betonar pro- cesser samt att governance också har ideologiska undertoner som antyder att det är ett normativt bättre sätt att styra staten på.

Den pågående förändringen av samhällsstyrningen bör inte be- skrivas som ett enkelt skifte från den ena styrmodellen till den andra, vilket vanligtvis görs i litteraturen. Många menar att utveck- lingen är mer komplicerad. De båda styrmodellerna rymmer i själva verket flera olika dimensioner, vilka var och en utgör kontinuum.18 Vidare visar studierna att balansen mellan de båda styrmodellerna kan förklaras av en rad olika faktorer, av såväl aktör- som struktur- karaktär. Sammantaget har samhällsstyrningen blivit mer komplice- rad, vilket medfört förändrade förutsättningen för – och krav på – statens roll i styrningen.

3.2.3Miljöpolitik – ett svårstyrt politikområde

När det gäller miljöpolitik är det ett genuint svårstyrt politik- område, eftersom miljöfrågor kommer in i alla andra politikområ- den på ett eller annat sätt. På så vis finns miljöpolitiken ständigt närvarande inuti andra politiska frågor, och det måste tas hänsyn till miljömässiga konsekvenser av i stort sett alla politiska förslag och reformer. En insikt från både forskning och praktik är att miljöutmaningar måste hanteras på alla administrativa nivåer. Dessa utmaningar kräver ett integrerat angreppssätt som skär tvärs över och genom policyområden eftersom de är utpräglat multisektoriella och ligger på flera styrningsnivåer. Ett begrepp som utvecklats inom forskningen för att förstå hur styrningen fungerar när ett flertal administrativa och politiska nivåer interagerar inom samma politikområden är ”multilevel governance” eller flernivåstyrning. Genom detta belyses komplexiteten i de sammanflätande politiska nivåerna.

18 Pierre och Sundström, 2009.

72

3.2.4Vilken roll spelar staten i governancestyrningen?

En fråga inom governanceperpektivet är vilken roll staten spelar i policyprocesserna. Den mest långtgående tesen om governance menar ju att statens makt urholkats och mer eller mindre spelat ut sin roll. Rhodes menar till exempel att nätverken i hög grad är själv- organiserande (”self-organizing”), och att de kännetecknas av för- mågan att ”resist government steering, develop their own policies and mould their environment”.19 Denna ”governing without govern- ment”-tes har dock kommit att ifrågasättas av många andra gover- nanceforskare.20 Tvärtom kan nätverk vara både mödosamma och resurskrävande att bygga, och här spelar staten ofta en betydelsefull roll.21

Statsvetaren Lennart J Lundqvist diskuterar just dessa två tolk- ningar av governanceorienteringen utifrån en analys av lokala in- vesteringsprogram för ekologisk modernisering. Han studerar hur styrningen ser ut på detta område. Frågan är om Rhodes ”hollo- wing out” stämmer eller ifall Pierre och Peters ”Government still plays a role” är en mer rimlig tolkning.22 Lundqvist menar att rege- ringen fortfarande har en avgörande position, eftersom man lycka- des etablera ekologisk modernisering som en tvärsövergripande strategi för det gröna folkhemmet, och bygga upp en central byrå- krati för implementering av den. Så den sammanfattande bilden enligt Lundqvist är att Pierre och Peters bild, det vill säga att stater fortfarande spelar en viktig roll, är en bättre tolkning av föränd- ringen i styrningen än att statens makt har urholkats.

Även om inte heller dessa forskare ser staten som helt suverän menar de ändå att staten har en speciell ställning och särskilda möjligheter att organisera och styra policynätverken. Dock betonas andra styrnings- och samordningsformer än dem som förknippas med hierarkier. Statens roll blir i ett governanceperspektiv inte i första hand att i ”command-and-control”-anda löpande utforma precisa direktiv, regler, mål och resultatkrav. Snarare handlar styr- ning om att ange övergripande problemformuleringar, att sätta ramarna för policynätverkens organisation, finansiering och arbets-

19Rhodes, 1996.

20Pierre och Peters 2000, Jacobsson och Sundström, 2006.

21Davies, 2002.

22Lundqvist, 2001.

73

sätt samt att påverka föreställningar hos policynätverkens aktörer om vad som är problem och hur problemen bör lösas, det vill säga att konstruera identiteter och mening. Governance innebär således inte att staten upphör att styra, men att formerna förändras.

Jessop och Sørensen har i sammanhanget pratat om ”metagover- nance”, där politikerna ses som ”metaguvernörer”.23 Vissa menar också att sådan metastyrning i själva verket kan öka centrums kontroll över periferin, inte minst för att behovet av mer löpande, detaljerad och resurskrävande styrning minskar. Därför bör också metastyrning, eller nätverksstyrning som det också talas om ibland, eftersträvas. Pierre och Sundström formulerar fyra hypoteser om när graden av governance inom ett politikområde ökar:

ju fler aktörer staten är beroende av för skapandet och genom- förandet av politiska program, desto större inslag av governance,

ju mer ett område domineras av en vetenskaplig teknokratisk kunskapssyn, och om den synen även delas av media och med- borgarna, desto lättare för politikerna att decentralisera verk- samheten till mer självreglerande nätverk. Och omvänt, ju mer ett område uppfattas vara fyllt av svårbemästrade avvägningar mellan olika grundläggande värden, desto svårare får politikerna att organisera verksamheten på armlängds avstånd,

ju viktigare politikerna uppfattar att en fråga är, desto mer cen- traliserad och hierarkisk blir styrningen,

ju längre ett politikområde dominerats av en viss typ av styr- form, desto svårare att införa en annan form, i varje fall så länge kollektiva mål uppnås på området.24

3.2.5Miljöområdet präglas av governanceegenskaper

Utifrån Pierres och Sundströms fyra hypoteser kan miljöpolitiken ses som exempel på ett sådant politikområde där staten är hög- gradigt beroende av en mängd tunga etablerade organisationer i det kringliggande samhället. Dessutom domineras området av veten- skaplig/teknokratisk kunskapssyn som delas av medborgare och

23Jessop 2002; Sørensen 2004, 2007.

24Pierre och Sundström, 2009.

74

media. Detta pekar på att området är i hög grad governanceorien- terat. Däremot kan det tänkas, enligt de två senare hypoteserna, att miljöfrågorna vid olika tidpunkter lyfts och blir politiskt viktiga, vilket talar för att man försöker centralisera styrningen. Samtidigt spelar också den etablerade styrstrukturen in, vilket gör att det inte enkelt går att helt förändra styrningen.

Det innebär att samma politikområde ibland kan styras distinkt och hierarkiskt och under andra perioder genom mer informella governancetekniker, beroende på hur central och viktig frågan är vid varje given tidpunkt. Miljöfrågan visar hur ett politikområdes betydelse i den politiska debatten kan variera mycket påtagligt mellan olika tidpunkter.

3.2.6Staten har fortfarande en viktig roll

Staten har fortfarande en viktig roll i implementeringen av politik på miljöområdet. Dels är den en arena, den är en auktoritet och den tillhandahåller grundläggande regler och ramar. Samhällsstyrning för hållbarhet beskriver ganska väl utvecklingen inom flera politik- områden som till exempel skogspolitik och transportpolitik. Fler- nivåpolitik, inblandning av privata aktörer, användningen av mjuka styrmedel, och att konflikt förbytts i (retorisk) konsensus känne- tecknar de ingående områdena. Hållbar utveckling måste förstås och användas som ett politiskt begrepp som tydliggör de delade meningar som råder om mål och verktyg för att nå ett hållbart sam- hälle. Det är också viktigt att de styrtekniker som används är legi- tima det vill säga att de genomsyras av representativitet, deltagande, genomskinlighet och tydlig ansvarsfördelning. De måste också vara effektiva, det vill säga bidra till lösningen av samhällsproblem eller skapa utvecklingsmöjligheter. Men styrteknikerna måste också hantera offentliga medel på ett ansvarsfullt sätt. Sammanfattnings- vis präglar governance miljöpolitik mer än andra politikområden, på grund av att det finns många intressen och aktörer (multi stake- holder), det har etablerats nya nätverk, och att förvaltningen sker på flera olika nivåer (multilevel governance).

75

3.3Hur ser forskningsläget ut?

Det finns följaktligen en stark idé om att eftersom miljöpolitik- området präglas av föränderlighet, transnationalitet, globalisering, starka intressen, en blandning mellan civila, privata och offentliga aktörer så är miljöområdet styrt av så kallad governance där statens roll minskat eller ibland till och med försvunnit. I likhet med governanceforskarna menar den statsvetenskaplige miljöforskaren Andreas Duit med flera att den empiriska forskning som växt fram inom den statsvetenskapliga forskningen visar att staten är nog så närvarande, men att dess roll har förändrats.25

När det gäller statens roll inom miljöforskningen visar det sig att det saknas studier om staters miljöorganisation. Det vill säga att det saknas studier som kartlägger eller visar hur olika stater har organiserat sin miljöpolitik när det gäller fristående myndigheter, tillsynsorgan, regeringsdepartement etc. Detta bekräftas av t.ex. Duit med flera som menar att staten varit frånvarande i miljö- studier. Många nya studier om miljöförvaltning fokuserar på an- tingen mikronivå (lokal och individuell nivå) eller makronivå (glo- bal) samtidigt som de försummar styrningen på nationalstatsnivå. Statlig miljöförvaltning upplevs ofta som otillräcklig eller begränsas av hänsyn till den ekonomiska tillväxten. Dessutom anses effekter- na av den statliga miljöförvaltningen som försumbara jämfört med marknaden eller internationella organisationer.26

Det forskningsområde som ligger närmast handlar om den över- gripande styrningen av miljöpolitiken och benämns environmental governance i den internationella forskningen.

3.3.1Environmental governance

Forskningen inom temat ”environmental governance” studerar hur olika processer, strukturer och aktörer inom offentlig sektor, bland företag och inom civilsamhället påverkar hur miljö- och natur- resursfrågor beskrivs, kommuniceras och hanteras. Miljö- och naturresursfrågors komplexa, osäkra, gränsöverskridande och för- änderliga karaktär skapar stora utmaningar. Traditionella styr- och

25Andreas Duit m.fl. 2014.

26Duit m.fl. 2014.

76

organisationsformer är ofta dåligt anpassade till ekologiska systems gränser och dynamik liksom till miljöproblemens gränsöverskri- dande karaktär. Så kallad ”multi-level governance” utvecklas paral- lellt med att staters traditionella och självständiga förvaltningsför- måga alltmer ifrågasätts, vilket inte minst gäller inom miljöområ- det. Nya former av styrning och förvaltning innebär att en ökad betydelse ges till att olika typer av kunskap (vetenskaplig och prak- tisk kunskap) förs närmare varandra. Likaså fästs stor vikt vid kom- munikation och samarbete mellan olika aktörer på lokal, regional och internationell nivå i syfte att öka vår förståelse av hur vi ska förhålla oss till vår tids stora miljöutmaningar.

I forskningen om ”environmental governance” framträder tre huvudspår:

ett handlar om ”policy instruments”, dvs. vilka styrmedel stater har valt för att driva miljöpolitiken och på vilket sätt de kom- binerats. Begrepp som används här är EPI (Environment Policy Instruments) och NEPI (New Policy Instruments),

ett andra spår är ”environmental performance”, dvs. hur effek- tiva stater är på att hantera miljöproblem,

ett tredje spår, nära kopplat till de andra är att studera ”policy diffusion”, dvs. att studera spridningen av miljöpolitiska åtgär- der och policyinstrument. Denna forskning visar typiskt hur stater vid olika tidpunkter har anammat och infört olika slags policyinstrument. En vanlig diskussion är huruvida vissa stater ligger i framkant och vilka sackar efter, och förklaringar till detta.

Förutom dessa tre huvudinriktningar finns det också ett forsk- ningsområde som kallas ”natural resource management”, som hand- lar om hur man valt att organisera naturresurser. Här genomförs ofta fallstudier inom särskilda sektorer inom miljöområdet. En känd föregångsstudie på området är Ellinor Ostroms ”Governing the Commons” (1990) som handlar om hur man organiserar sam- fälligheter.

Givet de inriktningar som den internationella forskningen om miljöpolitik har, är det ett stort forskningsfält, med egna tidskrifter och läroböcker i ämnet.

77

3.3.2Få studier berör svenska förhållanden

Det är dock få studier som berör svenska förhållanden inom detta område. Den svenska forskningen har ofta en naturvetenskaplig/ teknisk karaktär där något specifikt miljöområde studerats. Orga- nisering av miljöpolitik är överlag lite studerat. Det finns viss forskning om styrmedel och effekter. Bristen på miljöforskning ur ett samhällsvetenskapligt perspektiv − har tagits upp i olika sam- manhang, vilket lett till att forskningsrådet Formas har försökt driva på det som kallas ”samhällsvetenskaplig miljöforskning”.

3.3.3Exempel på svensk forskning

Några exempel på svensk forskning är Lennart Lundqvists Miljö- vårdsförvaltning och politisk struktur (1971), som handlar om Naturvårdsverkets bildande. Erik Hysings Governing sustainability handlar om skogspolitik och transportpolitik, Simon Haikolas Bortom kontroll handlar om framväxten av svensk kemikalie- kontroll, och Andreas Duits Tragedins institutioner (2009), som handlar om miljöskyddets framväxt.

En annan studie som analyserar kemikaliepolitik är Ragnar Löfstedts artikel om svensk kemikaliereglering under en trettioårs- period: Swedish Chemical Regulation – An overview and analysis

(2003). Löfstedt går där igenom svensk lagstiftning på området och diskuterar orsakerna till varför kemikaliepolitiken tagit nuvarande form. Även Erland Mårald fokuserar på det juridiska ramverket i sin studie av svenska miljöbrott och miljöskyddslagstiftning;

Svenska miljöbrott och miljöskandaler 1960–2000 (2007).

Det finns ett antal samhällsvetenskapliga studier om specifika miljöfarliga ämnen. Bland dessa kan nämnas Ylva Ugglas studie

Environmental politics and the enchantment of modernity – Mercury and radioactive waste disposal in Sweden (2002); Rolf Lidskogs Radioactive and hazardous waste management in Sweden – Move- ments, politics and science (1994); Göran Sundqvists The bedrock of opinion – Science, technology and society in the siting of high-level nuclear waste (2002); Jonas Anshelms Bergsäkert eller våghalsigt? – Frågan om kärnavfallets hantering i det offentliga samtalet i Sverige 1950–2002 (2006) och Robert Hreljas I hettan från ångpannan – Vetenskap och politik i konflikter om tekniska anläggningar (2006).

78

Andra mer idéhistoriska studier är Johan Hedréns Miljöpoliti- kens natur (1994), som behandlar den svenska miljöpolitikens idé- mässiga utveckling från dess formativa period på 1960-talet fram till mitten på 1990-talet, och Jonas Anshelms idéhistoriska studier

Socialdemokraterna och miljöfrågan – En studie av framstegstankens paradoxer (1995). Båda dessa studier betraktar i flera av fallen fram- växten av de organisationer eller regleringar som varit viktiga på området, men behandlar inte i någon större utsträckning den svenska statliga organiseringen på miljöområdet så som den ser ut i dag.

3.3.4Miljöpolitiska styrmedel – spridning och effektivitet

Ett av de forskningsområden som fått stor uppmärksamhet handlar om miljöpolitiska styrmedel, eller det som kallas ”environmental policy instruments” (EPI).

Forskare menar att termen EPI är komplex och beroende av många faktorer. Det finns få ”best practices” när det gäller styr- medel som enkelt kan överföras mellan olika juridiska system. Kunskapen om olika styrmedels effektivitet är svag och det poli- tiska systemet tycks vara dåligt organiserat för att överföra policy- instrument mellan varandra.27 Enligt en forskningsöversikt om empirisk forskning om kontroll och granskning i Europas stater finns det forskning om enskilda stater, men inom den komparativa forskningen är det brist på studier. Detta beror på att det är svårt att jämföra mått och andra data.28

En forskningsinriktning inom EPI handlar om utvecklingen av nya styrmedel och hur effektiva de olika politiska styrmedlen är när det gäller miljöpolitiken. NEPI, ”New policy instruments” är en beteckning på denna inriktning som tycks ha växt fram inom den internationella statsvetenskapliga miljöforskningen. NEPI definie- ras som olika typer av styrmedel: skatter, handelsbara tillstånd, fri- villiga överenskommelser, eko-märkning och reglering.

I artikeln ”Comparative conclusions – ’new’ environmental policy instruments: An evolution or a revolution in environmental policy?”

27Jordan & Lenschow, 2010.

28Tosun, 2012.

79

diskuterar Jordan, Wurzel och Zito detta forskningsfält.29 Bak- grunden är att de nya policyinstrumenten har växt enormt sedan 1970-talet. Länder världen över har experimenterat med NEPI på ett likartat vis.

Det finns olika drivkrafter till detta:

missnöjdhet med tidigare regleringar,

att nya policyinstrument uppfattas vara bättre än de gamla,

den förändrade styrningen ”från government till governance”,

EU:s ökande inflytande på miljöområdet,

en ökad internationell konkurrens samt

ökat nationellt stöd för miljöpolitik.

Ytterligare drivkrafter är att NEPI driver på varandra samt att klimatförändringarna satt miljöfrågornas angelägenhet på agendan.

NEPI:s används för olika mål. Olika länder använder också etiketterna på olika sätt. Användningen och framväxten av NEPI:s visar att de i hög grad beror på de olika ländernas traditioner och system. NEPI är betecknade för ett skifte från miljögovernment till miljögovernance.

Det pågår en stor forskningsinsats om huruvida olika policy- instrument passar för olika situationer och hur effektiva de är. Ju fler NEPI:s som används desto mer trängsel blir det på området med överlappningar och NEPI:s som kommer i konflikt med varandra. I takt med insikten om att det inte finns något perfekt instrument och att alla har sina för- och nackdelar, försöker myn- digheter skapa ett komplext paket av olika åtgärder, vilket riskerar leda till en administrativ överbelastning. Genom empiriska studier är den övergripande slutsatsen att environmental governance är som bäst ett komplement, men ersätter högst troligen inte environ- mental government i regulatorisk mening.

29 Jordan, Wurzel och Zito, 2010.

80

3.3.5Om policyinstrument och deras spridning

En riktning inom forskningen om policyinstrument är dess sprid- ning − hur de sprids, vad det beror på och varför vissa stater ligger före andra. Forskning visar att trots att det övergripande är så att NEPI:s blivit vanligare överallt så är det en differentierad bild som råder mellan länder och sektorer. En tysk forskningsstudie ger en överblick över tjugotvå miljöpolitiska innovationer. Styrmedlen grupperas i: administrativa institutioner, lagar, EPI-instrument, energiskatter samt eko-märkning, och i artikeln går forskarna igenom olika varianter på dessa. De menar att det finns en kon- vergens när det gäller styrmedel på miljöområdet bland Europas stater som beror på tre mekanismer: diffusion, harmonisering och tvång.30

En annan studie visar att det finns ett stort mått av diffusion när det gäller miljöpolitik. Pionjärländer visar vägen för andra på om- rådet. Men för att vara pionjär krävs en hög grad av nationell självständighet att utveckla politik.31 Sverige har varit föregångsland när det gäller miljöpolitik, och har varit viktigt för dess utveckling och spridning. Det finns ett antal tecken på att så inte längre är fal- let.32 Enligt OECD:s genomgång och bedömning av olika länders miljöpolitik menar de att Sverige är en föregångare inom många områden inom miljöpolitiken. OECD säger att Sveriges långvariga engagemang för miljön har avsevärt minskat utsläppen av växthus- gaser, luftföroreningar och kväveläckage.33

Vidare menar OECD att Sverige har en robust, innovations- inriktad ekonomi och en väl utbyggd välfärdsstat samt en sund struktur när det gäller miljöförvaltning. Man listar följande faktorer som bidragit till att Sverige varit framgångsrikt på miljöpolitik- området:

En omfattande uppsättning ambitiösa miljömål.

En lång tradition av öppen, fri tillgång till miljöinformation och starkt offentligt stöd för miljöpolitiken.

30Busch & Jörgens, 2005.

31Jänicke, 2005

32Hysing, 2014.

33OECD Environmental Performance Review of Sweden: Assessment and Recommendations.

81

En väl avvägd blandad miljöpolitik som innehåller priser/kost- nader för miljöskadlig verksamhet.

En koldioxidsnål energimix, med en hög andel av förnybara energikällor.

En topplacering på listan över de mest miljöinnovativa OECD- länderna.

En ledande roll i klimatförändringarna, bland annat som en pionjär inom koldioxidbeskattning.

Efter att ha gått igenom ett antal forskningsartiklar och några böcker inom detta forskningsområde kan konstateras att de allra flesta studier håller sig på en systemnivå när man jämför olika länder med varandra. Man talar om faktorer på principiell nivå som särskiljer stater från varandra, och som påverkar utfallet av miljö- politiken, men diskuterar inte mer konkret vad i statens organise- ring som spelar roll. Faktorer som återkommer i studierna är till exempel administrativ fragmentering, institutionell kapacitet, demo- kratisk representativitet etc.

3.3.6Miljöpolitiken och granskningssamhället

Ett betydande inslag i statens styrning inom miljöpolitiken är i dag i form av aktiviteter som kan kopplas till framväxten av det nya granskningssamhället. Det går till och med att tala om granskning som en ”ny” styrform som inrymmer ett ökat fokus på resultat, re- sultatmätning, produktivitet, kontroll och utvärdering. Intresset för, och det uppfattade behovet av resultat och resultatmätning, har där- med också ökat i de offentliga verksamheterna. Behovet av gransk- ning har i sin tur drivit på mer detaljerade redovisning av resultat, vilket ger större möjlighet till granskning och jämförelser och så vidare. Granskningssamhället återkommer i allt fler sammanhang.

Ett återkommande tema i forskningen om utvärdering, gransk- ning och tillsyn är att den fokuserar på politikens utflöde, det vill säga utfallet eller resultatet av insatta åtgärder. Syftet är att bedöma och värdera vad som åstadkoms och relatera detta till det som upp- fattas vara lämplig måttstock − ofta mål. Då talas det om produkti- vitet, effektivitet eller effekter. En vanligt förekommande illustra-

82

tion (eller teori) är den så kallade programteorin, eller resurs- omvandlingskedjan (eller ibland värdeskapandet). Modellen beskri- ver att det i ena änden av organisationen (projektet, myndigheten) stoppas insatsvaror, råmaterial och kapital (input). I organisationen genomförs aktiviteter och det är där själva värdeskapandet uppstår. I andra änden kommer något ut som resultat av denna förädlings- process (output). Det som kommer ut kan därmed jämföras med det inkommande och vi får då ett mått på förädlingsvärdet, det vill säga hur mycket har vi fått ut av insatta resurser (produktivitet, inre effektivitet).

Men detta säger inte så mycket om vad man förväntat sig, eller ifall resultatet av åtgärderna fått det genomslag man vill. Därför an- vänds förutbestämda mål som måttstock för bedömning och värde- ring av resultatet (effektivitet). Det är inte säkert att det finns ett entydigt mål, utan flera olika mål som dessutom kan hänföras till olika intressenter. Då talar man om effekter av åtgärder och re- sultat, eller ibland om yttre effektivitet. Problemet med att bedöma och värdera effektivitet och effekter är att ju längre ifrån själva re- sultatet (faktiskt antal producerade enheter eller liknande) man kommer desto mer svårfångad blir kausaliteten, det vill säga är det polisens synlighet utanför krogar vid stängningsdags som bidrar till minskad våldsbrottslighet eller är det Folkhälsoinstitutets informa- tionskampanj som leder till bättre folkhälsa? Sven Modell och Anders Grönlund tar upp denna problematik i ”Effektivitet och styr- ning i statliga verksamheter”.34 De menar för det första att effekter kan bero på flera olika offentliga organisationers prestationer. Det är därför svårt att isolera effekterna av enskilda organisationers verksamhet, i synnerhet då mätningen avser effekter för samhället i stort. För det andra beror effekter i hög grad på icke-påverkbara omständigheter i omvärldsmiljön. För det tredje råder det ofta lång tidseftersläpning mellan det att prestationerna utförs och till dess att effekter kan utläsas och mätas, och för det fjärde kan effekter uppstå genom slump snarare än genom kausala samband mellan prestationer och effekter.

Prestationer eller output tycks således rikta uppmärksamheten mot enkla kvantifierbara resultat av verksamheten, vilket ger upp- hov till problem med målförskjutning eller suboptimering, att orga-

34 Sven Modell och Anders Grönlund, Effektivitet och styrning i statliga verksamheter, 2006.

83

nisationerna blir förblindade av sina egna interna processer i stället för att se hur de bidrar till helheten. Johan Quist menar att det är skillnad mellan att styra på effekt eller prestation.35 Till exempel om Tullverket får i uppdrag att bidra till korrekt handel över gränserna (effekt) eller om de ska utföra 40 000 kontroller (prestation). Men även om resultatmätning och fokusering på prestationer sägs leda till sådana konsekvenser, eller ”perversa bieffekter” som de ibland benämns, menar Lena Lindgren att det finns få studier – särskilt svenska sådana – där konsekvenser av kvalitets- och resultatmät- ning undersöks.36 När det omnämns dras ofta paralleller till det sovjetiska planhushållningssystemet.

Granskning av resultat ses ofta som en uppgift för myndig- heterna själva, som ju förväntas ägna sin återrapportering åt just detta: vilka resultat har myndigheternas arbete uppnått? I myndig- heternas årsredovisningar från de senaste 20 åren finns åtskilliga exempel på resultatredovisningar av olika slag – men det är oftare insatser som rapporteras än resultaten av dessa åtgärder. Det är mer sällsynt med oberoende forskare som studerar och ifrågasätter myndigheternas bilder av verksamheternas och de olika åtgärdernas resultat. Den kunskap vi har om statsförvaltningens resultat, effek- tivitet och granskning utifrån de senaste 20 årens forskning om statsförvaltningen är begränsad.

Ett tema som återkommer, särskilt i skrifter från myndig- heterna, är de ”viktiga förutsättningar” med syfte att stärka resul- tatstyrningen och därmed möjliggöra en god, rättvisande gransk- ning. Förutsättningar som enligt forskningen sällan uppfylls, det vill säga att målen ska vara tydligt formulerade, att det ska finnas en koppling mellan resurser och mål, och att det ska finnas tid och resurser avsatta för uppföljning och utvärdering.

Ett annat tema som finns i forskningen är kritik mot resultatstyr- ningen. Vad säger forskning om granskning inom miljöområdet?

35Johan Quist, 2009.

36Lindgren, 2008, s. 123–126 om forskningsläget.

84

3.3.7Forskningen om följsamhet gentemot regler på miljöpolitikområdet

Precis som i den allmänna forskningen om olika former av gransk- ning finns det lite forskning och tvetydiga resultat. Lena Lindgren menar att det går att dela upp forskningsstudier om granskning i förespråkare och kritiker. Men det är svårt att påvisa vad som är effektivt eftersom det beror på situation och intresse. Enligt en översiktsartikel saknas det studier och ”evidence” inom miljöområ- det för att regulatorisk effektivitet har möjlighet att stödja politiker att välja rätt instrument för att åstadkomma bättre reglering. Fors- karna föreslår att etnografisk forskning skulle kunna fånga ny- anserna bättre än de statistiska sammanställningar som är vanligt inom denna forskning.37

Artikeln är en genomgång av studier som kopplar reglerarens handlingar till ökad följsamhet gentemot miljömål och utsläpps- kvoter. Empirin är från USA – Environmental protection agency, EPA – och data kommer från deras databas. Myndigheten har fått minskad budget och personal mellan 1994–2010, men ett ökat antal inspektioner har genomförts från 17 600 år 2001 till 20 000 i dag.

Amerikanska forskare menar i en annan artikel att obligatoriska straff vid miljöförstöring/nedsmutsning är institutionaliserat hos nästan alla industrialiserade länder. Men de flesta anser att det krävs inspektioner och sanktioner för att åstadkomma detta. Författarna menar att tvingande regler är den viktigaste faktorn när det gäller utvecklingen av staters förbättring av miljön de senaste 35 åren. Den traditionella kontrollen och granskningen som bygger på tvång har emellertid blivit kontroversiell. Miljöpolitikområdets före- trädare förespråkar allt mer en förändring från den konventionella regleringen till frivilliga program och information. Empirin, menar de, visar att kontroll och granskning ökar regelföljandet vilket ökar följsamhet mot utsläppskvoter etc. De visar också att det får effek- ter, det vill säga att man minskar utsläppen, även där man följer kvoterna.38

I en dansk forskningsstudie diskuteras frågan om varför man lyder sociala regleringar och miljöregleringar inom det danska jordbruket.

37Taylor m.fl. 2012.

38Gray & Shimshack, 2011.

85

De pekar på tre faktorer: för det första spelar böndernas kunskap om regler en avgörande roll, för det andra är normativa och sociala motiv lika inflytelserika som strategiska motiv för att öka lydnaden mot reglerna och för det tredje påverkar inspektörers stil regelföljandet. I artikeln pläderar forskarna för att reglering är positivt och menar att flexibel påverkan främjar lydnaden gentemot regleringar.39

Munday och Roberts menar att utvärdering och mätning kräver tydliga mål.40 Utvecklingen mot att skapa många olika indikatorer inom miljöpolitiken är ett symptom på bristen på klara och tydliga mål. Bilden som tecknas inom miljöpolitiken är att det finns många olika överlappande instrument och sätt att mäta, och att olika beslut som fattats på olika håll i olika branscher differentierar systemet. Det är också osäkert om ökade nivåer leder till hållbar utveckling. Det kan precis lika gärna vara tvärtom, vilket gör att mätningarna blir osäkra och ibland motsägelsefulla. Vad de menar är således att governancestyrningen med många olika intressen och mål i ett fragmenterat system i praktiken leder till en sämre effektivitet.

En kunskapsöversikt från Arbetsmiljöverket 2011 över regler och styrmedel på det yttre miljöområdet redogör för ett antal svenska utvärderingar av sådana styrmedel. En sådan har genom- förts gällande skogsindustrin och bygger på 17 artiklar. Den visar att styrmedel har varit drivande för ökad energieffektivitet, mins- kad koldioxid och svavelutsläpp. Ökade relativpriser på energi och bränslen har varit viktigare än skatter som drivkraft för effektivise- ringar och minskade utsläpp i pappers- och massaindustrin. Effek- ten av nationella snarare än EU-styrmedel har varit större. Indivi- duella tillståndsprövningar har varit viktig för minskade utsläpp.

År 2012 gjorde Naturvårdsverket en kartläggning av de miljö- politiska styrmedlen. Kartläggningen visar precis som den inter- nationella forskningen att styrmedelsarsenalen är mycket omfat- tande. Bara inom det klimatpolitiska området finns det 90 styr- medel. Naturvårdsverket drar ändå slutsatsen att hittills beslutade och planerade styrmedel inte räcker för att tillräckliga åtgärder ska kunna genomföras. Endast för två av de sexton miljökvalitetsmålen bedöms de befintliga och planerade styrmedlen vara tillräckliga, medan det anses omöjligt att nå de resterande miljökvalitetsmålen

39Winter & May, 2001.

40Munday och Roberts, 2007.

86

till år 2020 med gällande och planerade styrmedel. Bedömningen är att det saknas lämpliga styrmedel eller att det råder brist på imple- mentering.

Både Naturvårdsverkets refererade litteraturöversikter och egna intervjuer lyfter fram de nationella, riktade styrmedlen och anser att de är effektiva. Flera av intervjupersonerna menar att styrmed- len som har utformats nationellt har haft större effekt på skogs- industrin, än de som har utformats av EU. De styrmedel som oftast nämns i sammanhanget är PFE och Gröna elcertifikat som anses ha bidragit till de tydligaste energieffektiviseringarna och produktio- nen av grön el. Detta stöds också av litteraturöversikterna. Det är intressant att notera att andra studier, av bland andra Riksrevisio- nen och Konjunkturinstitutet, har slagit fast att PFE inte har lett till några energieffektiviseringar.

3.3.8Effekter av tillsyn

Den befintliga forskningen om vilka effekter tillsyn ger är mot- sägelsefull. En studie som gjordes på uppdrag av nätverket Tillsyns- forum visar att det finns få studier om effekter. De flesta studier är genomförda i USA, vilket kan vara svårt att jämföra med svenska förhållanden. Överlag är det osäkra resultat från studierna.41 Studier om skolinspektion i olika länder visar att tillsynen ger vissa effekter på undervisningskvaliteten men att det är oerhört svårt att koppla och isolera effekterna enbart till själva tillsynen.42 Enligt Bengtsson och Ek visar forskningen att den ger effekter, men att det är svårt att knyta generella lärdomar av vilka tillsynsåtgärder som ger vilka effekter.43

Statskontoret resonerade om tillsynen i en skrift från 2010 där de också studerade ett antal myndigheter som bedriver tillsyn. De konstaterade att det var svårt att få någon bild över detta område, och svårt att se mönster i tillsynsarbetet och de områden som de ansvarade för. Nedan är ett talande citat från Statskontorets rap- port om tillsynens effekter:

41Björkdahl, 2005.

42Klerks, 2012.

43Bengtsson och Ek, 2012.

87

Problemet är att det i stor utsträckning saknas uppgifter om tillsynens effekter. Det som Tillsynsutredningen skriver i sitt delbetänkande (SOU 2002:14), att myndighetsrapporter ger knapphändiga upp- lysningar om tillsynens effekter och att beskrivningarna domineras av uppgifter om nedlagda resurser, arbetsmetoder, prioriteringsgrunder och antal tillsyner tycks fortfarande gälla. Vidare är det ovanligt att utvecklingen inom ett område relateras till tillsynsmyndighetens akti- viteter. Tillsynsutredningen har inte funnit några fall där en tillsyns- myndighet försökt att isolera tillsynens samlade effekt och försökt mäta den ”vetenskapligt”. Det saknas metoder och redskap för att klara detta. Enligt utredningen är det helt enkelt så att vissa styrsystem inte på ett enkelt sätt låter sig utvärderas. I slutänden handlar det mer om att lägga samman indikationer och göra en rimlighetsbedömning.

Inte heller i utvärderingar där utvärderaren har försökt att studera effekterna av tillsynen och hur effektivt tillsynsmyndigheten arbetar har något tydligt svar på frågan kunnat ges. Vi har t.ex. tidigare be- skrivit att Statskontoret i en utvärdering av Finansinspektionen kon- staterar att det i princip är omöjligt att uttala sig om effekterna av tillsynsverksamheten. Detta bl.a. därför att myndighetens återrappor- teringskrav för tillsynsverksamheten var inriktade på prestationer och företrädesvis sådana av beskrivande karaktär. Detta är ingen unik er- farenhet. Att mäta effekter är metodologiskt komplicerat, även då am- bitionerna finns … När det gäller att studera effekter av en verksamhet kommer måluppfyllelsen mycket ofta att påverkas av andra faktorer än den verksamhet som myndigheten utför. En myndighet kan genom- föra sin tillsynsverksamhet på ett alldeles förträffligt sätt, utan att de övergripande målen för verksamheten uppnås. Och vice versa, myndig- heten kan missköta sin tillsyn, men de övergripande målen uppnås trots detta.44

Slutsatsen är att det inte finns någon generell kunskap om vilken typ av tillsyn som fungerar bäst för särskilda områden eller tillsyns- objekt. Vad som är mest effektivt går helt enkelt inte att ge något vetenskapligt stöd för. Många myndigheter och offentliga organisa- tioner står i dag inför liknande situation och utmaningar när det gäller tillsyn och dess effekter. I en studie om metoder i kommunal och regional tillsyn säger till exempel Anna-Karin Lindberg som en slutsats att:

Systematiska metoder för utvärdering och uppföljning är något som kommuner och länsstyrelser i allmänhet saknar men önskar. Tillsyns- myndigheterna som deltagit i inventeringen upplever att metoder saknas för utvärdering och uppföljning av vilka effekter samt vilken genomslagskraft som tillsynsbesöken har. Metoder för att mäta till-

44 Statskontoret, 2010, Tänk till om tillsynen, s. 80f.

88

synsarbetet kvantitativt finns men det som saknas är kvalitativa meto- der. Kvalitativa metoder för utvärdering av arbetets miljönytta skulle också kunna bidra till att öka inspektörernas vilja att arbeta med till- syn.45

Haikola menar när han talar om Kemikaliekontrollen att

Tilltron till övervakningssystemet är, skulle jag vilja hävda, i grund och botten inte vetenskapligt grundad utan snarare av religiös karaktär. Jag kan inte göra någon annan tolkning än att föreställningen att kemi- kalieproduktionen är under kontroll står i direkt konflikt med uttalan- den som det tidigare citerade: ’Uppskattningsvis saknas adekvat kun- skap om cirka 86 procent av de cirka 2–3 000 högvolymämnena. För övriga cirka 30 000 ämnen som tillverkas eller importeras i volymer över 1 ton per företag är sannolikt bristen på kunskap ännu större’.

3.4Slutsatser om forskningen om organisering av miljöpolitik i ett internationellt perspektiv

Utifrån forskningen om organisering av miljöpolitiken går det att dra några generella slutsatser:

området/sektorn präglas av hög komplexitet och föränderlighet,

området präglas av att det finns en mångfald av aktörer som del- tar i beslutsprocesser på olika förvaltningsnivåer,

området är i hög grad globalt/transnationellt,

den svenska utvecklingen är att politikområdet gått från central- styrning till en decentraliserad modell,

området präglas av så kallad governancestyrning,

statens roll har förändrats från en traditionell reglerare-kontrol- lant till att vara ett slags ”metaguvernör”,

det utvecklas i snabb takt nya policyinstrument på området, dvs. nya typer av styrmedel. Och det används en mångfald av styr- medel i kombination,

finns inga entydiga forskningsresultat om vilka styrmedel som är effektiva,

45 Lindberg, 2004.

89

organisering av miljöområdet är lite studerat,

det finns ingen ”formel” för hur stater ska organisera sin miljö- politik. Det beror på bl.a. tradition, på förvaltningsstruktur, aktörstätheten på området, grad av politiskt intresse.

Utifrån studierna inom det miljöpolitiska området tycks finnas ett ständigt ökande behov av uppföljning, analys och utvärdering. Något som tycks prägla miljöpolitiken är utvecklingen av nya styr- medel, nya indikatorer kopplat till den föränderliga karaktären på området. De nya styrmedlen sprids mellan länder eftersom områ- det präglas av globalisering och utveckling av transnationella nät- verk. Samtidigt är såväl den mer allmänna forskningen om styrmed- lens effektivitet och effekter liksom hur granskning och tillsyn bidrar till detta inte entydig. Det saknas forskningsstudier om or- ganisering av uppföljning, analys och utvärdering på miljöområdet. I enskilda fallstudier inom miljöområdet verkar det finnas en slag- sida mot naturvetenskapliga/tekniska indikatorstyrd utvärdering och uppföljning.

Inom forskningen tycks man vara enig om att miljöområdet styrs genom så kallad governance. Staten, sägs det utifrån studier av såväl miljöområdet som andra politikområden, har en fortsatt vik- tig roll i styrningen. Däremot är man försiktig med idéer om hur staten ska organiseras eller vilken roll staten har och bör ha i detta fragmenterade system. En insikt/synpunkt som finns i de inter- nationella studierna är att det är väldigt svårt att jämföra olika stater med varandra på detta område, eftersom de har olika tradi- tioner och strukturer. Även om de uppvisar samma tendens på ytan och ”träffas” av samma slags trender, så blir utfallet väldigt olika.

3.4.1Varför har inte stater studerats nämnvärt inom miljöforskningen?

För det första har stater inte setts som lämpliga enheter för att hantera globala miljöproblem. Typiskt sett har man i stället riktat fokus mot transnationella, överstatliga eller globala arenor. För det andra har det att göra med kopplingen mellan demokratiska och kapitalistiska institutioner. Det finns en utbredd idé om att en drivkraft i det demokratiska systemet är att skapa tillväxt, arbets-

90

tillfällen och värde för skattebetalarnas pengar. Detta står i mot- satsställning till att bekämpa miljöproblem, enligt denna uppfatt- ning. En vetenskaplifierad politisk diskussion om ett hållbart sam- hälle tenderar att bli marginaliserad i diskussionen om tillväxt och teknokratisk design av samhället. Ett annat argument är att stater tenderar att främja kortsiktiga framför långsiktiga mål. För det tredje menar man att staters huvudsakliga verktyg, förvaltningen, med sina byråkratiska styrformer överhuvudtaget passar illa för att hantera miljöproblem.

Men en annan förklaring till frånvaron av studier av organisering av miljöpolitiken är att miljöområdet inte har studerats av organisa- tions- eller förvaltningsforskare i någon högre grad. Forskningen har bedrivits av särskilda miljöforskare som tar utgångspunkt i sitt miljöintresse, eller är statsvetare med miljöintresse. Forskningen om environmental governance bedrivs i Sverige oftast inom ramen för särskilda centra med tvär/mångvetenskaplig inriktning med starkt inflytande från miljövetenskaper. Studierna är ofta normativa och har en naturvetenskaplig inriktning där indikatorer för miljö- effekter är av intresse. Organisering − särskilt den statliga − ses inte i den forskningstraditionen som viktig.

3.4.2Ett organiseringsperspektiv

Baserat på forskningsstudier om miljöpolitikens organisering och karaktären på området är det möjligt att resonera övergripande om organisering.

Några frågor som bör ställas ur ett organisationsperspektiv är:

Har det någon betydelse för hur politiska frågor organiseras?

Har det betydelse om man väljer att inrätta en särskild myndig- het för att hantera någon särskild fråga, eller om man väljer att utse en särskild person som samordnade för frågan?

Blir det skillnader för vilka åtgärder som vidtas, hur politiken förs eller för hur opinionsbildningen i frågan ser ut? Och hur ser det ut över tiden?

Är vissa organisationsformer eller sätt att organisera politiska frågor särskilt gångbara eller attraktiva i vissa tidsperioder, me- dan andra former anses vara mindre användbara?

91

På vilka grunder, varför, väljer man att organisera på ett visst sätt? Och hur stor möjlighet har man möjlighet att välja hur en fråga ska organiseras?

Bengt Jacobsson undersökte i början av 1980-talet hur regeringen styrde sina ämbetsverk. Han menade att detta gjordes i hög grad genom att organisera. Man skapade och förändrade regler, skapade nya organisatoriska enheter, kopplade samman existerande enheter, stödde forskning, förändrade verksledningar, anordnade konferen- ser eller uttalade sig strategiskt i media. Politikerna markerade att något var angeläget och skapade nödvändiga organisatoriska struk- turer för att detta skulle kunna förverkligas. När det gällde själva verksamheten i myndigheterna sköttes det självständigt och poli- tiker lade sig inte i den dagliga verksamheten. På många områden överläts politiken åt de organiserade intressena, vilket innebar att regeringen organiserade sig ut ur områdena. Ett exempel är den statliga skogspolitiken som i hög grad skötts av skogsproducenter och skogsägare i en korporativ modell.46

Andra exempel som Jacobsson studerade för tjugofem år sedan är arbetarskyddspolitiken. Han menar att den verkliga och viktiga styrningen (som dessutom verkade fungera) var organisering, in- formella kontakter och politiska uttalanden till skillnad från de for- mella styrmedel som lyfts fram som viktiga i teorin som till exem- pel budgetar, regler, mål, resultatanalyser. Reglerna var oftast i form av ramlagar som de organiserade intressena själva fyllde med avtal och överenskommelser, budgeten var svagt utvecklad som styrinstrument och målen fungerade snarast som ett sätt att pre- sentera verksamheten på.47

Det är otvetydigt så att miljöpolitiken och den organisering som växt fram på området är av fragmentiserad och differentierad karak- tär. Många olika myndigheter har delansvar för miljömålen i det svenska systemet. Ofta är de också beroende av varandra och andra aktörer. Givet karaktären på området är detta en situation som lig- ger helt i linje med den forskning om miljöpolitik som bedrivits de senaste åren som säger att governancestyrning är den rådande styr- regimen. Frågan är inte ifall det bör vara centraliserat eller decent-

46Sundström, 2005.

47Jacobsson 1984, 1989, Jacobsson och Sundström, 2006.

92

raliserat, eftersom governancesituationen är själva utgångspunkten. Utifrån ett organisationsteoretiskt contingencyperspektiv som foku- seras på omgivningens påverkan på organisationer bör organisa- tioner svara upp mot en föränderlig omgivning med en differen- tierad struktur.48 Frågan bör i stället ställas om vad statens roll bör vara i detta fragmenterade och decentraliserade system. Här kom- mer organiseringsperspektivet in, vilket skulle säga att situationen ställer krav på den interna samordningen i staten. En hög arbets- delning och differentiering bör vägas upp av en lika stark inre sam- ordning. En dansk forskningsstudie som diskuterar gapen mellan politik och genomförande i governancestrukturer menar att stater kan påverka och minska detta ”compliance gap”. I studien redogörs för ett fall där staten styrt hårdare inom arbetsmarknadsområdet. Forskaren49 menar att hängivna regeringar kan lyckas med att för- stärka kontrollen över komplexa implementeringsprocesser genom att:

skapa tydliga, klara och otvetydiga mål,

direkt adressera samordningsproblemen,

autonomi och handlingsfrihet har begränsats genom procedu- riella regler,

ökad legitimitet för regeringspolitiken,

gynnsamma socio-ekonomiska villkor (minskad arbetslöshet).

En annan insikt hämtad från governanceforskningen är att det be- tonas att staten bör uppträda som en ”metaguvernör” inom om- rådet. Med det menas att staten intar en roll som sammanhållande centrum, en arena, snarare än som en aktör som aktivt styr och kontrollerar. Sammantaget pekar dessa insikter mot att receptet på en lyckad miljöpolitisk organisering ligger i hur väl staten kan sam- ordna den nödvändiga differentieringen och fragmenteringen i för- valtningssystemet. Frågan är om det behövs fler formella styrmedel i tillägg till den rika existerande floran, eller om det snarare handlar om att agera mer med organisering, informella kontakter, samord- ning och ökad politisk uppmärksamhet av miljöpolitiken. Receptet

48Lawrence & Lorch, 1967.

49Bredgaard, 2011.

93

är förmodligen inte att skapa en enhetlig sektorsmyndighet med en tillhörande oberoende gransknings/utvärderingsmyndighet som tycks vara den nuvarande förvaltningspolitiska trenden av det skälet att miljöpolitiken genomsyras av ”governance” och ”flernivåstyre”. Att många myndigheter har delansvar inom det svenska miljömåls- systemet ter sig utifrån ett governanceperspektiv funktionellt. Men det kräver också ett starkt centrum i form av en ”metaguvernör” om staten aktivt vill påverka styrningen.

94

Ändringen trädde i kraft i januari 2003.2

När miljöbalken trädde i kraft i januari 1999 fanns det inte någon grundlagsfäst regel till skydd för miljön. Regeringen gav därför 1999 års författningsutredning tilläggsdirektiv om att utreda frågan. I direktiven pekade regeringen på att både Norge och Finland redan hade sådana bestämmelser i sina respektive grundlagar och att det numera torde råda

enighet om att frågor om skydd för miljön bör ha en mer övergripande placering i rättsordningen. Sverige har efter inträdet i EU konsekvent verkat för denna linje som ett sätt att stärka miljörätten inom gemen- skapen. Ett exempel på den framgångsrika rättsutvecklingen inom EU när det gäller miljöfrågorna är Amsterdamfördraget, som efter ett svenskt initiativ innehåller såväl övergripande regler om skydd för miljön inom alla gemenskapens politikområden som särskilda mer utarbetade regler i avdelning XIX.

Sverige ska vara ett föregångsland när det gäller skyddet för miljön. För att markera detta bör, i enlighet med den rättsutveckling som har skett i Norge och Finland samt inom EU, en bestämmelse om skydd för miljön införas i regeringsformen.3

Regeringen menade att eftersom första kapitlet i regeringsformen innehåller bestämmelser som ger uttryck för särskilt viktiga mål för den samhälleliga verksamheten skulle en bestämmelse om skyddet för miljön passa väl in i detta kapitel.

Författningsutredningen anförde att