sou 2015 72 d1

Skärpt exportkontroll av krigsmateriel

– DEL 1

Slutbetänkande av Krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX

Stockholm 2015

SOU 2015:72

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24330-5

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för utrikesdepartementet

Regeringen beslutade den 1 juni 2012 att tillsätta en parlamentarisk kommitté med uppdraget att utreda den framtida svenska export- kontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den (direktiv 2012:50). Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas senast den 15 december 2014. Genom tilläggsdirektiv den 27 november 2014 förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till den 15 april 2015 (direktiv 2014:148). Genom ytterligare tilläggsdirektiv den 26 mars 2015 förlängdes tiden för redovisning av uppdraget till den 30 juni 2015 (direktiv 2015:32).

Utredningsuppdraget har bestått av två huvudsakliga delar. En del avser den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater och därtill hörande delfrågor. Den andra delen avser frågan om ett effektivare sank- tionssystem i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produk- ter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kom- mittén har i sitt delbetänkande (SOU 2014:83) behandlat frågan om sanktioner.

I förevarande betänkande – vilket utgör kommitténs slutbetän- kande – redovisar kommittén sitt förslag till frågan om en skärpt exportkontroll av krigsmateriel med därtill hörande delfrågor. Upp- draget i denna del har varit att lämna förslag till ny krigsmateriel- lagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot ”icke-demo- kratiska” stater. I uppdraget har ingått att bl.a. undersöka andra sam- arbetsländers exportkontroll av krigsmateriel till icke-demokratiska stater, att utreda konsekvenserna för Sveriges bilaterala relationer samt påverkan på Sveriges säkerhets- och försvarspolitik av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater samt att överväga vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser. I uppdraget

har vidare ingått att bl.a. utreda om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte och om möjligheten att öka öppen- heten och transparensen inom exportkontrollen av krigsmateriel.

Den 12 oktober 2012 förordnades riksdagsledamoten Hans Wall- mark (M) att vara kommitténs ordförande. Som ledamöter i kommit- tén förordnades per samma dag riksdagsledamöterna Urban Ahlin (S), numera riksdagens talman, Bodil Valero (tidigare Ceballos) (MP), nu- mera EU-parlamentariker, Mikael Jansson (SD), Lars Johansson (S), Kerstin Lundgren (C), Ulrik Nilsson (M), Lars Ohly (V), Désirée Pethrus (KD), Jessica Polfjärd (M), Anna-Lena Sörenson (S) och Allan Widman (FP).

Urban Ahlin valdes till talman den 29 september 2014. I sam- band med det upphörde Urban Ahlin att delta i kommitténs arbete. I beslut den 27 november 2014 entledigades Urban Ahlin från upp- draget som ledamot. Entledigandet hade verkan från och med den 9 oktober 2014. Samtidigt förordnades tidigare utrikesministern Lena Hjelm-Wallén (S) att från och med den 15 december 2014 vara ledamot och vice ordförande i kommittén.

Som sekreterare anställdes avdelningschefen Richard Tornberg, från och med den 17 oktober 2012, och hovrättsassessorn Hannes Magnergård, från och med den 15 november 2012. Under perioden den 1 juli–30 november 2014 har också strategiske rådgivaren Mar- cus Nadelius varit sekreterare.

Kommittén sammanträdde första gången den 19 oktober 2012, och detta möte var startdatumet för det egentliga utredningsarbe- tet. Kommittén har antagit namnet Krigsmaterielexportöversyns- kommittén, förkortat KEX (UD 2012:01).

Vid betänkandet har fogats en reservation av Lars Ohly. Vidare har fogats särskilda yttranden av Lars Ohly respektive av Mikael Jans- son. Ett gemensamt särskilt yttrande har fogats av Hans Wallmark, Jessica Polfjärd, Ulrik Nilsson, Allan Widman, Désirée Pethrus och Kerstin Lundgren.

Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Skärpt export- kontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72).

Utredningsuppdraget är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2015

Hans Wallmark

 

 

Lena Hjelm-Wallén

 

Mikael Jansson

Lars Johansson

/Kerstin Lundgren

Ulrik Nilsson

Lars Ohly

/Désirée Pethrus

Jessica Polfjärd

Anna-Lena Sörenson

/Bodil Valero

Allan Widman

 

 

/Richard Tornberg

/Hannes Magnergård

Innehåll

DEL 1

 

Förkortningar.....................................................................

21

Sammanfattning ................................................................

23

Summary ..........................................................................

47

1

Författningsförslag.....................................................

73

1.1Förslag till lag (2016:000) om kontroll av krigsmateriel

och av tekniskt bistånd ...........................................................

73

1.2 Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) ............

92

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om

Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett

 

annat land inom Europeiska unionen ....................................

94

1.4Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden

och av tekniskt bistånd ...........................................................

95

1.5Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om

 

straff för terroristbrott ...........................................................

97

1.6

Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500).......

98

2

Utredningsuppdraget och dess genomförande...............

99

2.1

Det övergripande uppdraget ..................................................

99

 

2.1.1

Uppdragets två delar .............................................

101

 

2.1.2

Frågeställningar utanför direktivets uppdrag ......

102

 

 

 

7

Innehåll SOU 2015:72

2.2

Den politiska bakgrunden till uppdraget ............................

103

2.3

Ett centralt begrepp..............................................................

105

2.4

Innebörden av riksdagens ställningstaganden ....................

105

2.5

Hur har kommittén arbetat .................................................

106

2.6

Betänkandets disposition .....................................................

107

3

Exportkontrollens framväxt........................................

109

3.1

Inledning ...............................................................................

109

3.2

1914

– ny författning............................................................

110

3.3

1918

– ny författning............................................................

110

3.4

1925

– internationell vapenhandelskonvention ..................

111

3.5

1931

– ny författning............................................................

112

3.6

1935

– ny författning............................................................

112

3.7

1949

– tillståndspliktigt att tillhandahålla ...........................

113

3.8

1950

– ny författning............................................................

113

3.9

1956

– statsministerns interpellationssvar ..........................

114

3.10

1971

– nya riktlinjer presenteras..........................................

114

3.11

1983

– ny författning............................................................

115

3.12

1984

– ny författning............................................................

116

3.13

1988

– ny författning............................................................

117

3.14

Utredningar under slutet av 1980-talet ...............................

118

3.15

1991

– strategiska produkter, ny författning ......................

121

3.16

1993

– gällande krigsmateriellag, ny författning ................

122

3.17

1996

– inrättandet av ISP .....................................................

124

3.18

1998

– strategiska produkter, ny författning ......................

125

3.19

1999

– utredning om följdleveranser...................................

126

8

SOU 2015:72 Innehåll

3.20

2001

– Produkter med dubbla användningsområden, ny

 

 

författning .............................................................................

127

3.21

2005

– KRUT, en översyn av

 

 

krigsmateriellagstiftningen ...................................................

128

3.22

2011

– FN:s vapenprotokoll.................................................

130

3.23

2012

– Överföringsdirektivet, en harmonisering inom

 

 

EU (ICT) ..............................................................................

130

3.24

2013

– Vapenhandelsfördraget (ATT) ................................

132

4

Gällande exportkontrollregelverk ...............................

133

4.1

Inledning ...............................................................................

133

4.2

Gällande författningar ..........................................................

134

4.3

Riktlinjerna – ett komplement till författningarna .............

136

 

4.3.1

1956 års riktlinjer...................................................

137

 

4.3.2

1971 års riktlinjer...................................................

138

4.4

Gällande riktlinjer .................................................................

139

 

4.4.1

Riktlinjernas juridiska status.................................

139

 

4.4.2

Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen ...

141

 

4.4.3

Riktlinjernas innehåll.............................................

143

4.5

EU samarbetets inverkan......................................................

152

 

4.5.1

Inledning ................................................................

152

 

4.5.2

EU:s uppförandekod för vapenexport .................

153

 

4.5.3

Den gemensamma ståndpunkten .........................

154

 

4.5.4

ICT-direktivet .......................................................

158

4.6

Internationell samverkan......................................................

160

4.6.1Exportkontrollregimen

 

 

Wassenaararrangemanget ......................................

160

 

4.6.2

Vapenhandelsfördraget .........................................

160

5

Tillståndsprövningen................................................

165

5.1

Inledning ...............................................................................

166

5.2

Exportkontrollprocessen......................................................

167

 

5.2.1

Exportkontrollprocessens olika steg....................

167

9

Innehåll SOU 2015:72

5.3

Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet? .......................

177

5.4

Tillståndsprövningen i praktiken.........................................

180

 

5.4.1

Utgångspunkt för prövningen .............................

180

 

5.4.2

Handläggningen hos ISP ......................................

181

 

5.4.3

EKR:s roll ..............................................................

183

 

5.4.4

Överlämnande av ärenden till regeringen ............

186

5.5

Möjlighet till överprövning..................................................

188

5.6Öppenhet och transparensen i gällande

exportkontrollsystem ...........................................................

188

5.6.1

ISP:s löpande redovisningar .................................

188

5.6.2

ISP:s redovisningar till regeringen .......................

189

5.6.3

Regeringens årliga skrivelse till riksdagen ...........

189

5.6.4Regeringens rapportering till internationella

 

 

organ ......................................................................

190

6

Försvarsindustrin och dess marknad ..........................

193

6.1

Bakgrund ...............................................................................

194

6.2

Försvarsindustrin i Sverige...................................................

196

 

6.2.1

Utveckling .............................................................

198

 

6.2.2

Verksamhetsområden m.m . ..................................

202

 

6.2.3

Svensk försvarsindustri i siffror ...........................

206

6.3

Den europeiska dimensionen...............................................

207

6.4

Exportstöd ............................................................................

208

6.5

Offset

....................................................................................

210

 

6.5.1 ............................

Pågående diskussion om offset

211

 

6.5.2 ......................................

Synen på offset inom EU

212

 

6.5.3 ...............................

Sveriges användning av offset

214

6.6

Korruption .....................inom internationell vapenhandel

214

7

Krigsmaterielexport ..................................................

217

7.1

Inledning ...............................................................................

218

7.2

Krigsmaterielexport ...........................och import i världen

218

7.3

Svensk ..................................................krigsmaterielexport

221

10

SOU 2015:72 Innehåll

 

7.3.1

Sveriges export till vissa regioner .........................

225

8

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin

 

 

och krigsmaterielexporten.........................................

227

8.1

Inledning ...............................................................................

228

8.2Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse

över tiden...............................................................................

230

8.2.1

Försvarsbesluten mellan 1987 och 2015...............

231

8.2.2

Regeringens årliga skrivelse till riksdagen............

241

8.2.3

Politik för global utveckling .................................

243

8.3Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens

materielförsörjning m.m.......................................................

245

8.3.1

Försvarsexportsmyndigheten ...............................

245

8.3.2

Försvarets Materielverk ........................................

246

8.3.3

Försvarsmakten .....................................................

249

8.4 Förändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje ..................

250

8.4.1

Utrikesdeklarationen.............................................

253

8.4.2

Försvarsberedningens rapporter...........................

254

8.4.3Påverkan på försvarsindustrin och den

 

 

förändrade synen på behovet av

 

 

 

krigsmaterielexport ...............................................

256

9

Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk.....

259

9.1

Inledning ...............................................................................

259

9.2

Den framförda kritiken ........................................................

260

 

9.2.1

Principiell kritik.....................................................

260

 

9.2.2

Kritik mot tillämpningen ......................................

261

 

9.2.3

Kritik mot bristande öppenhet, transparens

 

 

 

och möjlighet till ansvarsutkrävande....................

262

10

Internationell jämförelse ..........................................

265

10.1

Inledning ...............................................................................

266

10.2

Norge.....................................................................................

 

267

10.3

Finland ...................................................................................

 

272

11

Innehåll SOU 2015:72

10.4

Nederländerna ......................................................................

274

10.5

Tyskland................................................................................

278

10.6

Storbritannien .......................................................................

282

10.7

Amerikas Förenta Stater ......................................................

288

11

Följdleveranser ........................................................

297

11.1

Inledning ...............................................................................

298

11.2

Vad är en följdleverans? .......................................................

299

11.3

Typer av följdleveranser .......................................................

300

11.4

Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans.......

304

11.5

Tidigare följdleveransutredningar........................................

305

11.6

ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande

 

 

följdleveranser.......................................................................

307

12

Demokrati och icke-demokrati...................................

309

12.1

Inledning ...............................................................................

310

12.2

Vad är demokrati? ................................................................

311

 

12.2.1

Utgångspunkter ....................................................

311

12.3

Demokratiteorier..................................................................

316

12.4

Typer av icke-demokratiska system ....................................

319

12.5

Demokratins grundkriterier ................................................

321

12.6

Internationell rätt och demokrati ........................................

323

 

12.6.1

Inledning ................................................................

323

 

12.6.2 Förenta Nationerna och demokrati .....................

324

 

12.6.3 Demokrati och mänskliga rättigheter ..................

326

12.7

Går det att objektivt avgöra en stats demokratiska

 

 

status?

....................................................................................

330

 

12.7.1 ...............................................

Att mäta demokrati

331

 

12.7.2 ...........................................

Olika demokratiindex

333

 

12.7.3 ....................

Skillnader mellan demokratiindexen

342

12

SOU 2015:72

Innehåll

12.7.4Är demokratimått ett tillförlitligt sätt att

 

 

bedöma en stats demokratiska status? .................

344

13

Frågor och förslag, en översikt ..................................

347

13.1

Inledning ...............................................................................

347

13.2

Frågeställningar att besvara ..................................................

347

14

Förslag till införande av demokratikriterium i

 

 

riktlinjerna..............................................................

351

14.1

Inledning ...............................................................................

351

14.2

En stats demokratiska status ................................................

352

14.3

Aspekter att beakta vid tillståndsprövningen avseende

 

 

en stats demokratiska status.................................................

353

14.4

Utformningen och tillämpningen av ett

 

 

demokratikriterium...............................................................

355

15

Kommitténs förslag gällande följdleveranser...............

359

15.1

Förslag till regel om följdleverans........................................

360

15.2

Inledning ...............................................................................

360

15.3

Presumtionen att bevilja tillstånd för följdleveranser

 

 

bör bestå

................................................................................

360

15.4

Förslag om vad som ska utgöra en följdleverans ................

362

 

15.4.1

Reservdelar.............................................................

362

 

15.4.2

Ammunition ..........................................................

362

15.4.3Leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljad utförsel och där det vore

 

oskäligt att inte bevilja tillstånd ............................

363

15.4.4

Leveranssäkerhetsgarantier från staten ................

364

15.4.5

Bedömda effekter av förslaget ..............................

364

15.5 Beaktande av tidsaspekten vid bedömningen av

 

följdleverans ..........................................................................

365

13

Innehåll SOU 2015:72

16

Exportkontrollregelverkets ramverk.............................

367

16.1

Inledning ...............................................................................

369

16.2

Gällande förutsättningar ......................................................

369

16.3

Utformningen av exportkontrollregelverket för

 

 

krigsmateriel .........................................................................

370

16.4

Skäl för att anta nya riktlinjer ..............................................

373

 

16.4.1

Förändrade utrikespolitiska förutsättningar .......

374

 

16.4.2 Nya internationella förpliktelser och

 

 

 

åtaganden ...............................................................

375

 

16.4.3

Förändringar i säkerhets- och

 

 

 

försvarspolitiken....................................................

378

16.5

Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer........

380

 

16.5.1 Grundläggande principer för exportkontrollen

 

 

 

av krigsmateriel .....................................................

383

 

16.5.2 Ovillkorliga hinder – internationella

 

 

 

förpliktelser ...........................................................

387

 

16.5.3 Internationella åtaganden – kriterier som

 

 

 

beaktas i tillståndsprövningen ..............................

392

 

16.5.4 Villkorliga hinder – nationella åtaganden att

 

 

 

beakta i tillståndsprövningen................................

393

17

Kommitténs förslag till ökad öppenhet och

 

 

transparens .............................................................

399

17.1

Inledning ...............................................................................

400

17.2

Politiskt ansvarsutkrävande .................................................

400

17.3

Förslag till ökad öppenhet och transparens........................

402

17.4 Ökad öppenhet och transparens gentemot allmänheten ... 403

17.4.1

Regeringsskrivelsen avseende strategisk

 

 

exportkontroll .......................................................

404

17.4.2

Månatlig redovisning av beviljade tillstånd..........

406

17.4.3Redovisning av krigsmaterielexport avseende

små och lätta vapen samt följdleveranser.............

407

17.5 Ökad öppenhet och transparens gentemot riksdagen .......

408

14

SOU 2015:72

Innehåll

17.5.1Redovisning av information som omfattas av

 

 

sekretess .................................................................

409

17.6

Ökad öppenhet och transparens i Exportkontrollrådet

 

 

(EKR)

....................................................................................

410

17.7

Efterkontroll .........................................................................

412

18

Möjliga ................effekter av en skärpt exportkontroll

415

18.1

Inledning ...............................................................................

417

18.2

Förutsättningar .....................................................................

418

18.3

Den föreslagna skärpningens påverkan på den svenska

 

 

krigsmaterielexporten ...........................................................

420

 

18.3.1 ................................................................

Inledning

420

 

18.3.2

Ekonomiska konsekvenser för

 

 

....................................................

försvarsindustrin

420

18.3.3Konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning samt internationella

 

 

samarbeten .............................................................

422

18.4

Påverkan på möjligheten att delta i internationella

 

 

insatser för fred och säkerhet...............................................

425

19

En ny krigsmateriellag..............................................

427

19.1

Kommitténs uppdrag i denna del.........................................

427

19.2

Skäl för en ny lag...................................................................

428

19.3

Utformningen av en ny lag...................................................

429

 

19.3.1 En förändrad benämning på lagen ........................

430

 

19.3.2

Kapitelindelning.....................................................

430

 

19.3.3

Tillkommande bestämmelser ................................

432

19.4

Följdändringar.......................................................................

451

 

19.4.1

Lagar .......................................................................

452

 

19.4.2

Förordningar..........................................................

452

 

19.4.3 Författningar som saknar hänvisning...................

453

20

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

455

15

Innehåll SOU 2015:72

21

Konsekvensbeskrivning.............................................

461

21.1

Inledning ...............................................................................

461

21.2

Vilka berörs av förslagen ......................................................

462

21.3

Behov av resursförstärkning med anledning av

 

 

förslagen

................................................................................

462

21.4

Ekonomiska konsekvenser och finansiering av

 

 

förslagen

................................................................................

464

 

21.4.1

Konsekvenser för staten .......................................

464

 

21.4.2 Konsekvenser för företag och enskilda................

466

21.5

Ekonomiska konsekvenser för ekonomin i stort och

 

 

andra samhällsekonomiska effekter.....................................

466

 

21.5.1

Effekter på handelsbalansen .................................

466

 

21.5.2 Effekter på samhällsutveckling och

 

 

 

sysselsättning.........................................................

466

 

21.5.3 Möjlig påverkan på innovation och

 

 

 

teknologispridning ................................................

468

22

Författningskommentar ............................................

471

22.1

Förslag till lag om kontroll av krigsmateriel och av

 

 

tekniskt bistånd ....................................................................

471

22.2

Förslag till lag om ändring av vapenlagen (1996:67) ..........

489

22.3

Förslag till lag om ändring av lagen (1996:701) om

 

 

Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett

 

 

annat land inom Europeiska unionen..................................

489

22.4Förslag till lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden

 

och av tekniskt bistånd .........................................................

489

22.5

Förslag till lag om ändring av lagen (2003:148) om

 

 

straff för terroristbrott.........................................................

489

22.6

Förslag till lag om ändring av luftfartslagen (2010:500) ....

489

Reservation och särskilda yttranden ...................................

491

16

SOU 2015:72

 

Innehåll

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2012:50 ...........................................

501

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2014:148 .........................................

513

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2015:32 ...........................................

515

Bilaga 4

ISP Praxisutveckling.....................................................

517

Bilaga 5 Hearing den 11 februari 2013 ......................................

579

Bilaga 6 Seminarium den 18 februari 2014 ................................

583

Bilaga 7

Jämförelsetabell.............................................................

591

17

Innehåll

SOU 2015:72

DEL 2, bilagor

Beställda rapporter

Bilaga 8

Den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska

 

 

roll för Sverige igår och idag ........................................

597

Bilaga 9

Mellan demokrati och diktatur (demokrati ur ett

 

 

statsvetenskapligt perspektiv) .....................................

607

Bilaga 10

Expertrapport till

 

 

Krigsmaterielexportöversynskommittén

 

 

(demokrati ur ett folkrättsligt perspektiv) .................

641

Bilaga 11

Demokratiindex............................................................

665

Bilaga 12

Options for increasing the openness and

 

 

transparency of Sweden’s arms exports and arms

 

 

export controls .............................................................

699

Bilaga 13

Current trends in the international arms trade and

 

 

implications for Sweden...............................................

721

Bilaga 14

Penalties for export control offences for dual-use

 

 

and export control law: a comparative overview of

 

 

six countries..................................................................

753

Bilaga 15

Förenta Staternas exportkontrollsystem 2014 – ett

 

 

system i förändring ......................................................

771

Bilaga 16

Swedish arms export control regulations impact

 

 

assessment study ..........................................................

807

Yttranden från myndigheter

 

Bilaga 17

ISP:s tillsynsverksamhet enligt

 

 

krigsmateriellagstiftningen ..........................................

821

Bilaga 18

FMV:s syn på konsekvenser av en skärpt

 

 

exportkontroll för svensk försvarslogistik .................

839

Bilaga 19

Kompletterande yttrande från FMV ...........................

865

18

SOU 2015:72

 

Innehåll

Bilaga 20 Försvarsmaktens syn på vilka konsekvenser en

 

 

skärpt exportkontroll kan medföra för svensk

 

 

försvarsförmåga ............................................................

883

Bilaga 21 Kompletterande yttrande från Försvarsmakten .........

887

Bilaga 22 FXM:s syn på vilka konsekvenser en skärpt

 

 

exportkontroll kan medföra för försvarsexportens

 

 

bidrag till försvarets långsiktiga

 

 

materielförsörjning .......................................................

891

Yttranden från näringslivet

 

Bilaga 23

Svenskt Näringsliv ........................................................

905

Bilaga 24

Säkerhets- och försvarsföretagen.................................

913

Bilaga 25 BAE System Hägglunds ...............................................

917

Bilaga 26 BAE System Bofors ......................................................

937

Bilaga 27

SAAB .............................................................................

987

Bilaga 28

Kockums .....................................................................

1005

Bilaga 29

Nammo SWEDEN .....................................................

1013

Bilaga 30

Nammo LIAB .............................................................

1023

Yttranden från kommuner och universitet

 

Bilaga 31

Örnsköldsviks kommun.............................................

1033

Bilaga 32

Karlskoga kommun ....................................................

1063

Bilaga 33

Linköpings universitet................................................

1097

Bilaga 34 Gemensamt yttrande: Arboga, Karlskoga,

 

 

Karlskrona, Östersunds och Örnsköldsviks

 

 

kommuner ...................................................................

1103

19

Innehåll

SOU 2015:72

Yttranden från civilsamhället

 

Bilaga 35 Gemensamt yttrande i samband med hearing:

 

 

Amnesty, Diakonia, Internationella

 

 

kvinnorförbundet för fred och frihet, Svenska

 

 

freds- och skiljedomsföreningen, Kristna

 

 

fredsrörelsen och Svenska kyrkan .............................

1107

Bilaga 36 Internationella kvinnoförbundet för fred och

 

 

frihet............................................................................

1109

Bilaga 37

Kristna fredsrörelsen..................................................

1117

Bilaga 38

Rädda barnen ..............................................................

1119

Bilaga 39

Svenska kyrkan ...........................................................

1121

Bilaga 40 Sveriges kristna råd.....................................................

1127

Bilaga 41

TCO............................................................................

1129

Bilaga 42 Svenska freds- och skiljedomsföreningen.................

1131

Bilaga 43

Diakonia......................................................................

1133

Bilaga 44

Svenska FN-förbundet...............................................

1139

Bilaga 45 Gemensamt yttrande i samband med föredragning

 

 

inför KEX: Amnesty, Diakonia, Internationella

 

 

kvinnoförbundet för fred och frihet, Svenska

 

 

freds- och skiljedomsföreningen, Kristna

 

 

fredsrörelsen och Transparency international ..........

1143

Bilaga 46 Kompletterande synpunkter från Svenska kyrkan ...

1147

20

Förkortningar

ATT

Arms Trade Treaty (FN:s Vapenhandelsfördrag)

Ds

Departementsserien

EKR

Exportkontrollrådet

FK

Riksdagens första kammare

FMV

Försvarets materielverk

FOI

Totalförsvarets forskningsinstitut

FXM

Försvarsexportmyndigheten

FöU

Riksdagens försvarsutskott

ICT

Intra comuniti transfer

ISP

Inspektionen för strategiska produkter

KRUT

Krigsmaterielutredningen (SOU 2005:9)

KS

Krigsmateriel för strid

KU

Riksdagens konstitutionsutskott

PDA

Produkter med dubbla användningsområden (Dual-use)

PGU

Politik för global utveckling

Prop.

Regeringens proposition

Rskr

Riksdagens skrivelse

TVR

Teknisk-vetenskapliga rådet

UU

Riksdagens utrikesutskott

ÖK

Övrig krigsmateriel

21

Sammanfattning

Uppdraget

Riksdagen hemställde den 19 maj 2011 att regeringen skulle åter- komma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokra- tiska stater.1 Regeringen beslutade den 1 juni 2012 om utrednings- direktiv (direktiv 2012:50) samt att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samtliga riksdagspartier.

Kommitténs övergripande uppdrag är att göra en översyn av ex- portkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kon- trollsystemet bör utformas i framtiden. I uppdraget ingår att:

Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredning- en är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.

Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillståndsprövning som görs när det gäller utförsel av krigsmate- riel ur Sverige.

Utreda på vilket sätt en skärpning av exportkontrollen ska göras gentemot icke-demokratier.

Utreda konsekvenserna om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater, t.ex. förslagets påverkan på Sveriges bredare bilaterala relationer.

Pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser.

1 Betänkande 2010/11:UU3 och rskr 2010/11:261.

23

Sammanfattning

SOU 2015:72

Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontroll- system och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demo- kratiska stater.

Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen.

Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska för- ändras i klarläggande syfte.

redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska rikt- linjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tid.

Härutöver har kommittén haft i uppdrag att utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kon- troll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kommittén redovisade detta uppdrag i delbetänkandet

Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet

(SOU 2014:83) som presenterades i december 2014.

Vad avser uppdraget att redovisa praxisutvecklingen m.m. har kommittén vänt sig till Inspektionen för strategiska produkter (ISP) och bett myndigheten redogöra för dessa förhållanden. Det saknas skäl för kommittén att vid sidan om den redovisning som ISP gjort göra en egen redovisning, vilken i huvudsak skulle bygga på myndighetens redovisning. I denna del har kommittén därför valt att presentera ISP:s redovisning i sin helhet som en bilaga i be- tänkandet.

Bakgrund

Inledning

Sverige har av säkerhets- och försvarspolitiska skäl en inhemsk för- svarsindustri. Industrin är beroende av den svenska statens tillåtelse för sin verksamhet eftersom det krävs tillstånd bl.a. för att tillverka, tillhandahålla och exportera krigsmateriel. En förutsättning för att sådant tillstånd ska lämnas är att den svenska staten har ett säker- hets- och/eller försvarspolitiskt behov av att tillstånd lämnas.

24

SOU 2015:72

Sammanfattning

Sedan första världskriget har utförsel av krigsmateriel varit för- fattningsreglerad i Sverige. Över tiden har den statliga kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningarna har skett dels genom att antalet produkter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd. Avseende begreppet exportkontroll kan det konstateras att begreppet inbegri- per mer än enbart övervakning och prövning av den faktiska ut- förseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Export- kontroll inbegriper alla de prövningar och övervakningsåtgärder som vidtas under produkternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efterkontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess gränser. Det yttersta syftet med exportkontrollen av krigsmateriel kan sägas vara den politiska strävan att säkerställa att den krigsmateriel som förs ut ur Sverige går till för oss accep- tabla mottagarländer.

Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har Sverige valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Utvecklingen har i den svenska lagstiftningen avspeglat sig genom ett allt strik- tare regelverk. Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning av krigsmateriel, tillhanda- hållande av krigsmateriel och vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. av krigsmateriel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd.

Gällande exportkontrollregelverk avseende krigsmateriel

Tidigare var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. Sedan 1996 prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten ISP. ISP är en enrådsmyndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Regeringen har dock kvar att pröva prejudicerande ärenden och ärenden av särskild vikt för att därigenom kunna styra praxisutvecklingen samt att anpassa den till växlande säkerhets-, försvar- och utrikespolitiska krav. I vissa ärenden inhämtar ISP Ex- portkontrollrådets (EKR) synpunkter. EKR är ett parlamentariskt rådgivande organ för exportkontrollfrågor. Rådet utses av reger- ingen och består av ledamöter som representerar samtliga partier

25

Sammanfattning

SOU 2015:72

som finns representerade i riksdagen. De rekommendationer som EKR lämnar för hur ett visst ärende bör bedömas är inte bindande för ISP eller regeringen. Det är ISP:s generaldirektör som avgör vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut samt i vilka ärenden som EKR ska rådfrågas. Regeringen kan besluta att vissa typer av ärenden alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven stat eller region alltid ska över- lämnas.

Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverk- ning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för läm- nande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Av lagen följer också att sådan verksamhet får bedrivas om tillstånd därtill lämnas. Enligt krigsmateriellagen får tillstånd endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Bestämmelsen utgör den grundlägg- ande förutsättningen för tillståndsprövningen och anger vilken in- riktning prövningen ska ha. Bestämmelsen infördes i lagen i sam- band med att ISP inrättades år 1996.

Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla utslaget vid prövningen i ärendena och att detta säkerställs genom införandet av nämnda bestämmelse i lagen. Lagen innehåller, utöver denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägledning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som återfinns i förarbetena till krigsmateriel- lagen.2 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vi- dare beaktas i tillståndsprövningen kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapenhandelsfördrag som Sverige förbundit sig att följa.

Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och vill- korliga hinder. De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder ex- port, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Av riktlinjerna följer att sådana hinder före-

2 Prop. 1991/92:174 s. 41f. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen. betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61.

26

SOU 2015:72

Sammanfattning

ligger och att tillstånd inte får beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, om detta skulle strida mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller om detta skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Övriga utrikespolitiska hinder som följer av riktlinjerna består av de s.k. villkorliga hindren. Ett sådant hinder föreligger om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. När ett villkorligt hinder är för handen föreskriver riktlinjerna att tillstånd inte bör beviljas. I ären- den där det inte föreligger ovillkorliga hinder ska en totalbedöm- ning göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla om- ständigheter. Riktlinjerna kan sägas vara ett balansinstrument där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en sådan.3 Detta medför således att tillstånd kan beviljas i ett ärende även om villkorliga hinder är för handen.

Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkatego- rierna; krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). I princip utgörs kategorin KS av produkter med förstörelse- bringande verkan medan kategorin ÖK utgörs av icke-förstörelse- bringande produkter. I tillståndsprövningen görs en åtskillnad mel- lan KS respektive ÖK där det uppställs högre krav för att bevilja utförsel av KS jämfört med att bevilja utförsel av ÖK.

Förvarsindustrin, dess marknad och krigsmaterielexport

Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarknader global, men denna marknad styrs inte enbart av traditionella mark- nadsekonomiska och tekniska faktorer. Krigsmaterielmarknaden styrs i stället av andra parametrar och villkor än rent företagseko- nomiska. Staters politiska inblandning medför att krigsmateriel- marknaden avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigs- materielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör vem som försvarsindustrin får exportera till.

3 Detta har uttalats av utrikesutskottet, se bl.a. betänkande 2003/04:UU3.

27

Sammanfattning

SOU 2015:72

Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft den 1 januari 1993 har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från Försvarsmakten har inneburit att export blivit nödvändig och helt central för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna bi- behålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har medfört att industrin de senaste decennierna blivit internatio- naliserad. Stora delar av den svenska försvarsindustrin ägs i dag av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. De företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater.

Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras i dag av sex stater (USA, Ryssland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Kina). Dessa stater står för ca 80 % av all krigsmaterielexport. Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år legat runt 1 % av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigs- materiel uppgick 2014 till 7,9 miljarder kronor. Detta var en minsk- ning av exporten med ca 33 % jämfört med 2013 då exporten upp- gick till 11,9 miljarder kronor. Att exporten fluktuerar över tid framgår av statistiken. För 2012 var exporten 9,7 miljarder kronor vilket var en minskning från 2011 då exporten var 13,9 miljarder kronor, vilket hittills är den högsta exporten någonsin. Av statisti- ken över krigsmaterielexporten framgår vidare att försäljning av större vapensystem får stor inverkan på exportstatistiken. De se- naste åren har försäljningen av större vapensystem till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en viss förskjutning skett av den svenska krigsmaterielexporten från stater i västvärlden till andra stater.

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska poli- tikområden utan förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport – dvs. en önskan att stå utanför andra staters

28

SOU 2015:72

Sammanfattning

väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll – äger alltjämt giltighet. Härutöver har det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet och främja mänskliga rättig- heter haft stor inverkan på utformingen av exportkontrollregel- verket. Av riktlinjerna följer att krigsmaterielexporten kan medföra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan utrikespolitiken å ena sidan och säkerhets- och försvarspolitiken å den andra.

Exportkontrollpolitiken påverkas också av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. De förändringar som skett inom dessa områden har påverkat synen på såväl den in- hemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Inom för- svarspolitiken är den förändrade materielförsörjningen kanske det som i dagsläget har haft största påverkan på den svenska försvars- industrin. Både regeringen och riksdagen ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är avsedd för den svenska Försvarsmakten. Den säkerhets- politiska utvecklingen har i sig också medfört ökade skäl till att be- vilja krigsmaterielexport. Inte minst som en följd av globaliseringen och det vidgade säkerhetsbegreppet. Detta omfattar inte endast det egna fysiska territoriet utan flödessäkerhet har kommit att bli cen- tralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet.

Kommitténs förslag till utformning av den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel

Inledning

Kommittén föreslår ett flertal olika åtgärder som var och en skär- per exportkontrollen av krigsmateriel. Merparten av de förslag som kommittén lägger har inte enbart bäring på tillståndsprövningen gentemot stater som är icke-demokratiska. Det förslag som har sär- skild bäring på icke-demokratiska stater är kommitténs förslag att i riktlinjerna föra in ett särskilt demokratikriterium.

Avseende exportkontrollregelverkets ramverk föreslår kommit- tén att den nuvarande strukturen bör bestå. Detta medför att krigs- materiellagen även fortsättningsvis bör ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och krite- rier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda rikt- linjer. Riktlinjerna ska inte ges författningsstatus eftersom till-

29

Sammanfattning

SOU 2015:72

ståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte eta- blera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process.

Av krigsmateriellagen bör även fortsättningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigs- materiel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Under vissa förutsättningar ska tillstånd kunna lämnas. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden bör även fortsättningsvis ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigs- materiellagen. EKR:s roll som rådgivande organ bör bestå då detta skapar förutsättningar för att erhålla en bred parlamentarisk bas kring exportkontrollen av krigsmateriel. Det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen vilar ytterst på regeringen. Detta gäller särskilt ärenden som berör vitala nationella säkerhetsintressen. Exportkontrollregelverket måste möj- liggöra för regeringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet.

Förslag till ny krigsmateriellag

Kommittén föreslår att det antas en ny lag om krigsmateriel. Det huvudsakliga syftet är att göra lagtexten mer överskådlig genom att bl.a. införa kapitelindelning. Utöver denna rent redaktionella för- ändring bör lagen, i klarläggande och i informativt syfte, på ett bättre sätt än den gällande lagen förklara systematiken i exportkon- trollsystemet. Bland annat genom att ange att tillståndsprövningen utgår från en helhetsbedömning, om inte någon internationell för- pliktelse medför att tillstånd inte får lämnas.

En omständighet som inverkar på tillståndsprövningen är de internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig. I vissa fall före- ligger en folkrättslig skyldighet för Sverige att följa internationella beslut. Detta framgår inte av krigsmateriellagen, vilket kommittén anser vara en brist. I klarläggande och informativt syfte bör vissa av de förändringar som kommittén föreslår i sak beträffande skärp- ningar av exportkontrollregelverket också framgå av lagtexten. Bland annat att regeringens politiska ansvar tydliggörs, att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska medborgare utomlands samt att svenska myndigheter behöver till- stånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel. Det finns i kommittén en bred politisk vilja att krigsmateriellagen, i

30

SOU 2015:72

Sammanfattning

samma syfte, även ska ge en generell anvisning om den inriktning tillståndsprövningen ska ha avseende utförsel och annan utlands- samverkan. Kommittén föreslår därför att det av lagtexten framgår att tillståndsprövningen ska fästa avseende på den mottagande sta- tens demokratiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättig- heter och i vad mån staten befinner sig i väpnad konflikt eller riske- rar att hamna i en sådan. Ett sådant förtydligande förändrar inte att exportkontrollregelverkets nuvarande struktur består, dvs. att krigs- materiellagen anger vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. Förtydligandet medför således inte att tillståndsprövningen övergår till att bli en normtillämpning. Tillståndsprövningen är även fortsättningsvis ut- tryck för en politisk prövning som grundar sig på politiska över- väganden.

Härutöver bör i klarläggande syfte lagens namn ändras till lag om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.

Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer

Gällande skrivna riktlinjer återspeglar inte fullt ut de principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen avseende utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandssamverkan. De förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan riktlin- jerna formulerades måste komma till uttryck i dessa. De förslag till skärpningar av exportkontrollen av krigsmateriel som kommittén föreslår bör också komma till uttryck i riktlinjerna.

Sedan riktlinjerna formulerades har de säkerhets-, försvars och utrikespolitiska förutsättningarna för Sverige förändrats. Bl.a. har behovet av internationellt samarbete och samverkan inom detta område ökat. Vidare har Sverige biträtt ett antal internationella för- pliktelser och åtaganden inom exportkontrollområdet av krigs- materiel, bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och FN:s vapenhandelsfördrag (ATT). Även om ISP i dag i sin till- ståndsprövning beaktar de kriterier som följer av dessa internatio- nella överenskommelser så har kriterierna inte införlivats i de svenska riktlinjerna. Detta medför en risk för otydlighet då det

31

Sammanfattning

SOU 2015:72

föreligger skillnader mellan de svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport samt FN:s Vapen- handelsfördrag å den andra. De gällande skrivna svenska riktlinjer- na är inte alltid mer restriktiva än de kriterier som följer av de inter- nationella förpliktelserna. Den gemensamma ståndpunkten är t.ex. mer restriktiv då den har kriterier som fastslår att tillstånd till ex- port inte får beviljas om vissa i ståndpunkten angivna situationer är för handen, bl.a. om det föreligger en risk att den aktuella krigs- materielen kan komma att användas för internt förtryck. Detta åskådliggör även den främsta skillnaden mellan de internationella förpliktelserna och åtagandena å den ena sidan och de svenska rikt- linjerna å den andra. I de svenska riktlinjerna, såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren, ska en bedömning av den potentiel- la mottagande statens situation som sådan göras, främst vad gäller förekomsten av, eller risken för, väpnad konflikt samt situationen för de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från de svenska riktlin- jerna – som bedömer den mottagande staten som sådan – utgår de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna ifrån att ett materielspecifikt synsätt ska iakttas i tillståndsprövningen.

Det faktum att de principer och kriterier som ligger till grund för tillståndsprövning av utförseltillstånd m.m. återfinns i flera dokument skapar osäkerhet och otydlighet om exportkontrollpoli- tiken. Detta blir särskilt tydligt i de fall då det inte råder samstäm- mighet mellan de principer och kriterier som återfinns i dessa olika dokument. Enligt kommittén bör de principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen i stället samlas i ett dokument. Därigenom kan riktlinjerna sammanföra alla nationella och inter- nationella principer och kriterier som bör ligga till grund för till- ståndsprövningen.

I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot lämnar kommittén förslag på hur nya riktlinjer skulle kunna struktureras och utformas samt hur prövningen utifrån des- sa bör ske. Kommitténs förslag är därvid att prövningen sker steg- vis. Tillståndsprövningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är förenligt med de internationella förpliktelser Sverige iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med Sveriges inter- nationella förpliktelser ska en ansökan om export avslås redan på den grunden. Om det inte föreligger internationella förpliktelser att avslå en ansökan om utförsel av krigsmateriel från Sverige ska

32

SOU 2015:72

Sammanfattning

en helhetsbedömning göras. Vid helhetsbedömningen beaktas såväl de internationella kriterierna som Sverige åtagit sig att beakta i till- ståndsprövningen, som de nationella kriterierna som Sverige ensi- digt valt att föra in i prövningen (de s.k. villkorliga hindren).

Grundläggande principer för tillståndsprövningen

Om det inte föreligger en internationell förpliktelse som innebär att tillstånd inte får meddelas ska en totalbedömning göras vid till- ståndsprövningen. Totalbedömningen utgörs av en sammanvägning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas enligt krigsmateriellagen. Att så ska ske beror på att de berörda politikområdena väger olika tungt i olika situationer. Genom att en totalbedömning görs i till- ståndsprövningen säkerställs att hänsyn kan tas till alla för ärendet relevanta omständigheter. I detta ligger att en stat kan komma ifråga som mottagare av viss krigsmateriel från Sverige, medan vissa krigsmaterielslag bör undantas. En mer restriktiv hållning ska intas avseende KS, dvs. sådan materiel som i dagligt tal utgörs av vapen, än för ÖK. I de fall ett ovillkorligt hinder är för handen (dvs. om Sverige utifrån en internationell förpliktelse har förbundit sig att inte bevilja tillstånd) ska prövningsprocessen avslutas utan beviljat tillstånd.

Internationella förpliktelser

I gällande svenska riktlinjer regleras Sveriges internationella för- pliktelser avseende exportkontroll av krigsmateriel i de s.k. ovill- korliga hindren. De ovillkorliga hindren är för handen om en krigs- materielexport skulle strida mot internationell överenskommelse som Sverige har biträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Genom EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport har Sverige åtagit sig att beakta vissa kriterier i sin tillståndsprövning avseende export av krigsmateriel. Härefter har även förpliktelserna som följer av FN:s vapenhandelsfördrag tillkommit.

Kommitténs uppfattning är att de internationella förpliktelser- na, så långt som möjligt, bör återges ordagrant i riktlinjerna. Då de

33

Sammanfattning

SOU 2015:72

internationella överenskommelserna använder sig av olika begrepp måste det, vid utformningen av sådana riktlinjer, säkerställas att de begrepp som används i dessa är de som är mest restriktiva för att därigenom säkerställa att Sverige uppfyller sina internationella för- pliktelser.

Förslag till införandet av ett demokratikriterium

Kommittén föreslår att det införs ett demokratikriterium i rikt- linjerna. Kriteriet medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Genom införandet av ett demokratikriterium lyfts en stats demo- kratiska status tydligare fram som en viktig utrikespolitisk faktor i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Att be- vilja krigsmaterielexport till en stat som har grava brister i sin demokratiska status kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Detta kan i sin tur komma att mot- verka Sveriges övergripande utrikespolitiska mål att främja demo- krati och mänskliga rättigheter. Ett nationellt demokratikriterium som utgår från den mottagande staten som sådan utgör ett kom- plement till de nuvarande villkorliga hindren i gällande riktlinjer. Därmed skapas förutsättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska underskottet är desto större ut- rikespolitiska skäl föreligger mot att tillstånd beviljas.

Kommitténs förslag till demokratikriterium utgår från att en be- dömning av huruvida en stat kan betraktas som en demokrati eller inte måste beakta såväl förekomsten av demokratiska institutioner (formell demokrati), som hur väl dessa institutioner fungerar i praktiken (reell demokrati). För att en stat ska kunna betraktas som en demokrati krävs att den uppfyller vissa grundläggande krav samt att vissa demokratiska institutioner finns på plats. De demo- kratiska institutionerna sätter ramarna för bl.a. hur det folkliga del- tagandet i val till landets politiska församlingar garanteras. Demo- krati kräver att politiskt ansvar kan utkrävas av de folkvalda samt att det föreligger en maktfördelning mellan vissa av demokratins institutioner. Vidare förutsätts förekomsten av politiska partier, oberoende media och aktiva enskilda organisationer som får verka

34

SOU 2015:72

Sammanfattning

fritt. Härutöver krävs att alla medborgare har såväl kunskap om sina rättigheter som en möjlighet att utnyttja dem.

Det demokratiska underskottet i de stater som är att betrakta som icke-demokratiska kan skilja sig åt markant. Prövningen av en stats demokratiska status bör ske så att hänsyn kan tas till den spännvidd som kan föreligga mellan olika stater; alltifrån konsoli- derade demokratier till stater med omfattande brister i sin demo- kratiska status. Någon i förväg fastslagen gräns mellan stater som ska betraktas som demokratier respektive icke-demokratier kan inte uppställas. Det går således inte att i förväg avgöra vilka stater som kan kategoriseras som det ena eller det andra. Bedömningen av en stats demokratiska status ska således göras från fall till fall. Kommittén föreslår att bedömningen av en stats demokratiska sta- tus lämpligen görs utifrån följande baskriterier (grundkriterier):

Förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt.

Att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium.

Att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mel- lan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression.

Ytterligare vägledning om hur en bedömning bör göras är att utgå från de element som bl.a. FN:s Generalförsamling fastslagit utgör väsentliga element i en demokrati. Dessa inkluderar:

Respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, bland annat religions-, förenings-, mötes-, yttrande- och åsiktsfrihet.

Medborgarnas rätt att delta i skötseln av allmänna angelägen- heter, direkt eller genom fritt valda ombud, samt rätten att bli vald vid periodiska fria och allmänna val.

Förekomsten av allmän och lika rösträtt (röstningen bör vara hemlig för att garantera att folkets vilja fritt ska komma till ut- tryck).

35

Sammanfattning

SOU 2015:72

Att det politiska systemet är ett pluralistiskt system med poli- tiska partier och organisationer.

Respekt för rättsstatsprincipen, inkluderande maktfördelning mellan verkställande, dömande och lagstiftande institutioner, samt rättsväsendets oberoende.

Att den offentliga förvaltningen är öppen samt att ansvarsskyl- dighet kan utkrävas.

Förekomsten av fri, oberoende och pluralistisk media.

Förslag till förändring av det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter

Det gällande villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter inne- bär att tillstånd inte bör beviljas till en stat där det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Begrep- pet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter innebär således en ”tröskel” för när detta villkorliga hinder ska anses vara för handen. Av den praxis som vuxit fram avseende tolkningen av grova och omfattande kränkningar följer att det främst har avsett kränkningar mot människors fysiska säkerhet. Tolkningen av vad som utgör grova kränkningar av mänskliga rättigheter innefattar folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring under lång tid, tortyr, brott mot mänskligheten och apartheid. ISP framhåller i sin redovisning av praxisutvecklingen att denna uppräkning inte är uttömmande. Även andra kränkningar av mänskliga rättigheter kan således vara att betrakta som grova. Vidare anför myndigheten att tolkning av begreppet omfattande är att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. Genom den praxisutveckling som skett har begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i första hand kommit att avse människors fysiska säkerhet. Kommittén an- ser att grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kan ske mot alla mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. En enstaka kränk- ning av de mänskliga rättigheterna är emellertid inte tillräcklig för att det nationella kriteriet ska anses vara för handen. Kränkningarna

36

SOU 2015:72

Sammanfattning

måste vara av en viss omfattning och/eller systematiska samt ske på statens uppdrag alternativt genom dess acceptans eller underlåten- het att beivra brott för att hindret ska vara för handen.

Sammanfattningsvis är kommitténs uppfattning att det gällande villkorliga hindret rörande mänskliga rättigheter tolkats för snävt. Tröskeln för när det ska vara tillämpbart bör därför sänkas. Kom- mittén anser att begreppet ”allvarliga” bör användas i stället för ”grova”. Dels för att markera denna förändring, dels för att de inter- nationella förpliktelserna som Sverige tillrätt på området använder begreppet ”allvarliga”.

Kommittén anser att regelverket även fortsättningsvis bör vid- makthålla principen att en presumtiv mottagande stats efterlevnad av mänskliga rättigheter i bred bemärkelse ska beaktas. Att inte enbart utgå från ett materielspecifikt synsätt vid prövningen av mänskliga rättigheter medför en avsevärd mer restriktiv hållning vid tillståndsprövningen än vad som följer av de internationella för- pliktelserna. Det materielspecifika synsätt som återfinns i de inter- nationella förpliktelserna och åtagandena bör därför även fortsätt- ningsvis kompletteras i nya riktlinjer med ett nationellt hinder av- seende situationen för de mänskliga rättigheterna i den mottagande staten. Av ett sådant ska följa att en stats respekt för mänskliga rättigheter ska utgöra ett centralt villkor i tillståndsprövningen och medför att en bedömning ska göras av den övergripande situatio- nen för de mänskliga rättigheterna i en presumtiv mottagande stat. Tillstånd bör inte beviljas till en stat där det förekommer allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och som i någon mening är systematiska. Genom att tillståndsprövningen ska ske från fall till fall och utgå från en helhetsbedömning så möjliggörs att samtliga omständigheter i det enskilda ärendet beaktas vid bedömningen om det ska anses förekomma omfattande och allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i en viss stat.

Förslag till utformning av hinder avseende mänskliga rättigheter och demokratisk status

Det starka samband som föreligger mellan en stats respekt för mänskliga rättigheter och dess demokratiska status medför att kommittén föreslår att dessa bör behandlas i ett sammanhang i

37

Sammanfattning

SOU 2015:72

riktlinjerna. Kommittén föreslår att följande skrivning införs i rikt- linjerna:

Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demo- kratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska in- stitutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de med- borgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska sta- tusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd.

Förslag att bibehålla det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter

Det utrikespolitiska hindret att export av krigsmateriel inte bör ske till en stat som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, till en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan be- faras leda till väpnad konflikt eller till en stat som har inre väpnade oroligheter äger alltjämt tillämplighet. Detta villkorliga hinder har sin motsvarighet i såväl FN:s Vapenhandelsfördrag som EU:s ge- mensamma ståndpunkt avseende vapenexport. Att denna omstän- dighet återfinns i såväl det svenska regelverket som i det internatio- nella medför att det finns en viss överlappning mellan riktlinjerna och de internationella förpliktelserna. Utgångspunkten för pröv- ningen är emellertid olika mellan regelverken. Den nationella pröv- ningen bedömer den mottagande staten som helhet, medan de internationella förpliktelserna utgår från vad det är för krigsmate- riel som ska exporteras. Med hänsyn till detta kompletterar regel- verken varandra. Kommittén anser därför att det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter även fortsättningsvis bör återfinnas som ett nationellt hinder.

Förslag att politik för global utveckling ska beaktas vid tillståndsprövningen

Kommittén anser att det i tillståndsprövningen bör finnas ett krav på att en analys ska göras hur en beviljad krigsmaterielexport kan komma att påverka målen för den av riksdagen fastlagda politik för

38

SOU 2015:72

Sammanfattning

global utveckling (PGU). Detta bör enligt kommitténs uppfattning ske genom att det i riktlinjerna tydliggörs att PGU ska beaktas vid tillståndsprövningen. I beslutsunderlaget ska en bedömning göras där det framgår vilka konsekvenser en krigsmaterielexport förvän- tas få för uppfyllandet av målen för PGU.

Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras med följande:

Vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt annan utlands- samverkan avseende krigsmateriel ska särskilt beaktas samstämmig- heten med politik för global utveckling (PGU). I tillämpliga ärenden ska en analys göras av vilken framgår huruvida den tänka krigsmateriel- exporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål in- om PGU.

Förslag rörande följdleveranser

För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på export- marknaden så måste den köpande statens krav på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. Att i exportkontrollregelverket tydligt reglera hur frågan om leveranssäkerhet ska hanteras är så- ledes av särskild vikt.

Av gällande riktlinjer framgår att med följdleverans avses reserv- delar till tidigare exporterad krigsmateriel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Begreppet följdleve- rans anges inte i riktlinjerna, men återfinns däremot i riktlinjernas motivtext utan någon uttömmande definition. Vad som är att be- trakta som följdleverans har i stället förtydligats genom praxisut- veckling. Följdleveranssituationerna har delats upp i olika typer som i sin tur kan delas upp i tre undergrupper: reservdelar till tidi- gare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare leve- rerad krigsmateriel, samt leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja tillstånd. Vid bedömningen av den sistnämnda följdleverans- typen torde en oskälighetsbedömning vara mer frekvent återkom- mande än i de övriga följdleveranstyper som ingår i denna under- grupp.

Kommittén föreslår att tolkningen av vad som utgör en följd- leverans görs snävare än vad som i dag följer av riktlinjerna och den

39

Sammanfattning

SOU 2015:72

praxisutveckling som skett. Enligt kommittén bör följdleverans- typerna ersättningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel inte med automatik betraktas som en följdleverans. I de fall det finns ett tydligt direkt samband med tidigare beviljad utförsel och aktuell utförsel är sådan utförsel att betrakta som en följdleverans. Så är bl.a. fallet avseende uppgra- dering av tidigare levererade vapensystem eller underhållsutrustning till sådana system. För att ett direkt samband ska anses föreligga krävs dock att det föreligger en direkt koppling till de produkter som tidigare exporterats. Ett följdleveransärende ska som varje an- nat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäl- ler följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder.

Presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser ska kvarstå, men en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med Sveriges internationella förpliktelser liksom att den mottagande staten inte bryter mot sina åtaganden till Sverige som t.ex. kan följa av ett slutanvändarintyg. I sådana situationer bör presumtionen brytas. Vidare ska i tillstånds- prövningen även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ur- sprungliga beslutet beviljades. EKR bör rådfrågas i sådana ärenden. Vidare bör EKR rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleve- rans. Kommittén föreslår att följande regel om följdleverans införs i riktlinjerna:

Tillstånd bör beviljas till följdleveranser. Med följdleverans avses ut- försel av reservdelar, ammunition samt andra leveranser, t.ex. under- hållsutrustning och uppgraderingar, som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel.

Uppdrag att kartlägga andra samarbetsländers exportkontrollsystem

Kommittén konstateras att ingen av de undersökta staterna har ett

”demokratikriterium” i sitt regelverk. Kommittén konstaterar vidare att det svenska exportkontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i undersökta stater. Sverige är ensamt om att

40

SOU 2015:72

Sammanfattning

som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvalt- ningsmyndighet, i stället för att prövningen direkt hanteras av re- geringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten är att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Ett par stater har en liknande utgångspunkt. Ut- gångspunkten för flertalet jämförda stater är emellertid att export av krigsmateriel i grunden är tillåten, men att export under vissa om- ständigheter inte ska beviljas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin för- klaring i att de undersökta staterna förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel an- vändare samt att tillståndsprövningen sker utifrån en materielspe- cifik bedömning som infattar såväl slutanvändare som slutanvänd- ning, i stället för att granska den mottagande staten som sådan.

Uppdrag att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen

Kommittén föreslår flera åtgärder som var och en för sig ökar öppenheten och transparensen kring exportkontrollen av krigs- materiel. Gentemot allmänheten föreslås bl.a. en ökad tydlighet kring skälen för besluten, att regeringen på ett tydligare sätt än i dag ikläder sig det politiska ansvaret för fattade beslut samt att den officiella rapporteringen kring exportkontrollen utvecklas. Ge- nom en ökad öppenhet och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som fattas. Förbättringar avseende rapporteringen bör även göras gentemot riksdagen, såväl avseende öppen som sekretessbelagd information. De s.k. för- handsbeskeden (kommittén förslag är att dessa i fortsättningen ska benämnas preliminär bedömning) bör redovisas till riksdagen och därigenom skapas även ökad transparens om de beslut som fattas av regering och ISP, inkluderande den avvägning som skett i det en- skilda ärendet samt att riksdagen informeras om den rekommenda- tion som EKR lämnat. Detta måste ske med hänsyn till att dessa ärenden ofta omfattas av sekretess, främst försvars-, utrikes- och kommersiell sekretess. Det föreslås att det utöver ordinarie leda- möter i EKR även utses suppleanter. Kommittén föreslår vidare att det införs ett system med efterkontroller för att säkerställa att de

41

Sammanfattning

SOU 2015:72

produkter och den kunskap som levereras hamnar hos avsedd slut- användare.

Härutöver föreslås att regeringen i sin årliga skrivelse till riks- dagen ger mer detaljerad information om bl.a. de ansökningar om utförseltillstånd som beviljats respektive avslagits liksom mer in- formation avseende vilken faktisk export som skett. Avseende be- viljade utförseltillstånd bör det av skrivelsen framgå de tillstånd som beviljats fördelat på de olika kategorierna i EU:s militära lista, tillsammans med en kortare beskrivning av den överförda eller ex- porterade krigsmaterielen. Vidare bör information om vem som är slutanvändare framgå. Detta bör ske utifrån fyra kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet samt industri. Av uppgifterna om den faktiska exporten bör det anges mängden eller antalet produk- ter som exporterats liksom en beskrivning av krigsmaterielen. I de fall antalet inte kan anges t.ex. p.g.a. kommersiell- eller utrikes- sekretess ska detta anges.

Vidare föreslås att en särskild redovisning görs genom fall- studier. Dessa bör omfatta beslut om att bevilja krigsmaterielexport i ärenden där det föreligger en uppenbar intressekonflikt mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. I den redovisningen bör, så långt det är möjligt, redo- visas hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena samt klarläggas varför ett visst politikområde vägt tyngre än ett annat.

De månatliga rapporter som ISP redovisar avseende beviljade ut- förseltillstånd bör göras utförligare. Detta kan ske genom att dessa även redovisar försäljning av krigsmateriel fördelat på mottagande stat och produkt utifrån krigsmaterielförteckningens kategori- områden. Vidare föreslås att redovisningen avseende export av små och lätta vapen fördjupas. I redovisningen bör även jakt- och sport- skyttevapen och ammunition särredovisas.

Slutligen föreslås att efterkontroller genomförs löpande. För att möjliggöra efterkontroller måste emellertid slutanvändarintygen utformas på ett sådant sätt att detta möjliggörs. Detta medför att slutanvändarintygen behöver omarbetas för att säkerställa att den mottagande staten godkänner att efterkontroller genomförs. Fokus för efterkontrollen bör ligga dels på krigsmateriel där risken för av- ledning är stor, dels på krigsmateriel där det finns intresse från Sverige att säkerställa att den teknik och/eller tekniskt kunnande som förts ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organi-

42

SOU 2015:72

Sammanfattning

seras bör utarbetas av ISP efter samverkan med berörda myndig- heter och med försvarsindustrin.

Kommittén anser att beslut som följer av krigsmateriellagen i största möjliga mån bör redovisas för allmänheten, särskilt när det gäller beviljade tillstånd till utförsel av krigsmateriel. Ifråga om be- viljade och offentliggjorda beslut kan kommittén inte se något hin- der mot att en ledamot i EKR redogör för sin rekommendation in- kluderande de avvägningar denne gjort i ett enskilt ärende.

Konsekvenser om exportkontrollen skärps gentemot icke-demokratiska stater

Frågan om tillåtande av export av krigsmateriel innefattar betydligt fler hänsyn än bara frågan om exporten som sådan. Ytterst handlar frågan om export av krigsmateriel om Sveriges säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Att tillåta eller inte tillåta export i ett enskilt fall får mer eller mindre konsekvenser för samtliga dessa politikområden.

Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är att försvåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater. Detta kommer att få konsekvenser för den svenska krigsmaterielexporten.

Att förutsäga hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den fak- tiska exporten är emellertid svårt att bedöma med hänsyn till de osäkra faktorer som föreligger. Det är inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna förväntade minskning. Med hänsyn härtill görs en generell redovisning av hur minskad krigsmaterielexport kan påverka den inhemska försvars- industrin samt hur detta i sin tur kan komma att påverka Försvars- maktens materielförsörjning, Sveriges möjligheter att ingå inter- nationella materielsamarbeten, Sveriges möjligheter till att delta i internationella insatser för fred och säkerhet, samt de ekonomiska konsekvenserna för försvarsindustrin liksom för ekonomin i stort.

En direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Generellt kan sägas att detta får till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed dess möjligheter att bi- behålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknologins framkant. Ett mer restriktivt exportkontrollregelverk kommer att försämra de svenska företagens konkurrensförutsättningar jämfört med företag från andra stater.

43

Sammanfattning

SOU 2015:72

Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har tillverkats av svensk försvarsindustri, vilket medför att det finns ett beroendeförhållande till den inhemska försvarsindustrin för att vid- makthålla dessa materielsystem. Genom att dessa system exporteras skapas möjligheter till kostnadsdelning med köparlandet/länderna för såväl drift som uppgraderingar och utveckling av systemen. En minskad export torde medföra att kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning kan förvänts öka.

Att kunna bibehålla en viss kompetens, försvarsindustriell för- måga och kapacitet skapar ett svenskt handlingsutrymme, t.ex. om det utifrån en försvarsnytta skulle uppstå behov av en viss tekno- logisk kompetens eller industriell kapacitet. Det kan konstateras att bibehållandet av en viss kompetens i Sverige har kunnat ske tack vare enskilda exportaffärer. Det finns en risk för att detta kommer att försvåras genom kommitténs förslag till en skärpning av export- kontrollen gentemot icke-demokratiska stater.

Den gränsförskjutning av teknisk kompetens som skett från försvarsmyndigheterna till försvarsindustrin har i sig indirekt med- fört ett ökat behov av försvarsindustrin för vidmakthållande av inte minst teknisk kompetens i Sverige. De statliga neddragningarna av FoU-budgeten i kombination med att försvarsindustrin ökat sina satsningar i FoU har också medfört ett ökat beroende av försvars- industrin för bibehållande av kompetens inom landet. Minskade ex- portintäkter kommer att innebära att försvarsindustriföretagen kommer att få mindre resurser att avsätta för FoU.

Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktivt än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att Sverige blir en mindre intressant samarbetspartner. Detta gäller inte minst för att en potentiell samarbetspartner inte vill riskera de begränsningar som Sverige har på tredjelandsexport. Skillnaden i restriktivitet mellan olika staters regelsystem föreligger redan i dag samtidigt som svensk industri har ett omfattande internationellt samarbete. Att ingen annan stat i dag har ett demokratikriterium i sitt exportkontrollregelverk kommer att vara en faktor som vägs in av samarbetspartnern om ett samarbete ska inledas och torde i det- ta sammanhang vara en försvårande faktor för att sådant samarbeta ska komma till stånd.

44

SOU 2015:72

Sammanfattning

Konsekvensbeskrivning

De förändringar som föreslås i exportkontrollen av krigsmateriel, inkluderande förslaget om att skärpa exportkontrollen till icke- demokratiska stater, kommer att kräva att resurser tillförs ISP. Nya handläggarresurser kommer att krävas för att omhänderta förslagen om bl.a. ökad rapportering, fördjupade krav på beslutsunderlag, in- förandet av ett demokratikriterium samt ökad efterkontroll. Utöver ökade resurser genom personalförstärkningar krävs även ökade resurser för att omhänderta förändringar i bl.a. ärendehanterings- system och ökade resekostnader. Uppskattningsvis rör det sig om 4–5 miljoner kronor årligen som bl.a. ska täcka 4–5 årsarbetskrafter.

För vissa kommuner utgör försvarsindustrin ett dominerande inslag. Det föreligger emellertid svårigheter att redogöra för vilka de faktiska konsekvenserna blir av kommitténs förslag och därmed också för hur förslagen kan komma att påverka dessa kommuner. Några kommuner har inkommit med yttranden om försvarsindu- strins betydelse för sina respektive regioner. Av dessa framgår bl.a. vikten av att ett större exportföretag finns i regionen och som ver- kar på den internationella markanden då sådana företag bidrar till att mindre företag kan slå sig in på exportmarknaden. Om en mins- kad krigsmaterielexport leder till att försvarsindustriföretagens ut- vecklingsavdelningar försvinner eller flyttar skulle detta också drabba regionens utveckling. Ett sådant scenario skulle förändra hela strukturen för näringslivet och påverka den ekonomiska ut- vecklingen i regionen på ett negativt sätt.

45

Summary

Remit

On 19 May 2011, the Riksdag requested that the Government present proposals for new legislation on military equipment, with the aim of tightening controls on exports of military equipment to non-democratic countries.1 On 1 June 2012, the Government adopted terms of reference (ToR 2012:50) and appointed a parliamentary committee consisting of representatives of all the parties in the Riksdag.

The overall remit for the committee is to review the export controls on military equipment and make proposals regarding how the control system should be designed in the future. The remit includes:

Examining future Swedish export controls on military equipment and the regulatory framework surrounding these. The main purpose of the inquiry is to submit proposals for new military equipment legislation with the aim of tightening controls on exports to non-democratic countries.

Proposing the factors that should be taken into consideration in order to establish whether or not a country is a democracy and that should form the basis for assessing applications for licences to export military equipment from Sweden.

Examining how the controls on the export of military equipment to non-democratic countries will be tightened.

Examining the consequences of tightening controls on the export of military equipment to non-democratic countries, for

1 Report 2010/11:UU3 and Parliamentary Communication 2010/11:261.

47

Summary

SOU 2015:72

example the impact of the proposal on Sweden’s wider bilateral relations.

Examining what should be regarded in the future as follow-on deliveries.

Study and survey export control systems in other partner countries, in particular their controls on the export of military equipment to non-democratic countries.

Examining the possibility of improving openness and transparency in Swedish export controls.

Analysing and assessing whether military equipment legislation needs to be amended for clarification.

Describing how the joint position, the Swedish guidelines on military equipment exports and Sweden’s Policy for Global Development have been put into practice and whether this has changed over time.

In addition, the committee’s remit has included examining the suitability of introducing financial penalties into the Military Equipment Act and the Dual-use Items and Technical Assistance Control Act. The committee reported this remit in the interim report Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (Penalty-shift – more effective sanctions in the area of export controls) (SOU 2014:83), which was presented in December 2014.

With regard to the remit to report on the development of practice etc., the committee has turned to the Inspectorate of Strategic Products (ISP) and asked it to describe the situation in this area. There is no reason for the committee to present its own account alongside that provided by the ISP, as it would be mainly based on the agency’s account. In this respect, the committee has therefore chosen to present the ISP’s account in its entirety as an annex to this report.

48

SOU 2015:72

Summary

Background

Introduction

Sweden has a domestic defence industry for security and defence policy reasons. The industry is dependent on authorisation of its activities by the Swedish Government as licences are required for the manufacture, supply and export of military equipment. A fundamental condition to be met for such a licence to be granted is that the Swedish Government has a need to do so in terms of security and/or defence policy.

Exports of military equipment have been regulated in law in Sweden since the First World War. Government controls have been developed, adapted and tightened over the course of time. The controls have been tightened both by increasing the number of products that have been controlled and by setting ever stricter requirements for licensing. With regard to the concept of export controls, it can be noted that it covers more than just monitoring and assessment of the actual export, i.e. when products and know- how are exported from the country. Export controls include all the assessment and monitoring measures taken throughout the life cycle of the products, from manufacturing to border crossing and post-control at the recipient, both within Sweden and outside its borders. The ultimate purpose of export controls on military equipment can be said to be the political endeavour to make sure that the military equipment exported from Sweden goes to recipient countries acceptable to us.

Sweden has chosen to allow exports of military equipment to a certain extent for security, defence and foreign policy reasons. This trend has been reflected in Swedish legislation in an ever stricter set of rules. As well as exports of military equipment, export controls on military equipment cover the manufacture of military equipment, supply of military equipment and certain agreements on manufacturing rights etc. for military equipment. The controls apply both to equipment designed for military use and to technical support regarding military equipment that, according to the Government regulations, constitutes technical assistance.

49

Summary

SOU 2015:72

Applicable rules on export controls relating to military equipment

Previously it was the Government that assessed all cases relating to export licences. Since 1996 almost all cases have been assessed by the administrative authority ISP. The ISP is a director-led agency, which means that it is the Director-General who is ultimately responsible for all decisions made by the authority. However, the Government retains the power to assess precedent-setting cases and cases of particular importance in order to consequently be able to manage the development of practice and adapt it to changing security, defence and foreign policy requirements. In some cases the ISP seeks the opinion of the Export Control Council (ECC). The ECC is a parliamentary advisory body for export control issues. The Council is appointed by the Government and consists of members representing all the parties with seats in the Riksdag. The recommendations made by the ECC on how a particular case should be assessed are not binding on the ISP or the Government. It is the Director-General of the ISP who decides which cases are to be handed over to the Government for a decision and in which cases the ECC is to be consulted. The Government can decide that certain types of cases are always to be handed over to the Government, for example that cases concerning a particular designated country or region are always to be handed over.

The Military Equipment Act contains a general ban on the manufacture, supply and export of military equipment and on the provision of technical assistance to anyone outside Sweden. The Act also states that such activity may be undertaken if a licence for that purpose is granted. Under the Military Equipment Act, licences may only be granted if there are security or defence policy reasons for doing so, and provided there is no conflict with Sweden’s foreign policy. This provision constitutes the fundamental condition to be met for the assessment of licence applications and indicates what the assessment should focus on. The provision was introduced into the Act at the time when the ISP was established in 1996.

The Government Bill which led to the formation of the ISP states that security, defence and foreign policy considerations are to be the decisive factor in assessing cases and that this is ensured

50

SOU 2015:72

Summary

by incorporating the provision mentioned into the Act. Beyond this overarching provision, the Act does not contain any further instructions on what is to be taken into account in assessing applications for licences. Guidance on assessing whether licences are to be granted can, however, be found in the Swedish guidelines on military equipment exports and other cooperation with foreign partners contained in the preparatory materials for the Military Equipment Act.2 These guidelines represent the principles that the Government has established in practice and that are to provide guidance in assessing applications for licences. The criteria in the EU’s Common Position on Arms Exports and the UN Arms Trade Treaty which Sweden has undertaken to comply with are also taken into account in this assessment.

The guidelines make a distinction between what are known as unconditional and conditional obstacles. Unconditional obstacles are obstacles that prohibit export despite the fact that export may be called for on the basis of defence or security policy considerations. It follows from the guidelines that such obstacles exist and that a licence must not be granted if this would contravene international agreements to which Sweden is a party, if this would contravene decisions by the UN Security Council or if this would contravene international law on exports from a neutral country during war. Other foreign policy obstacles that follow from the guidelines are what are known as conditional obstacles. Such an obstacle exists if widespread and gross violations of human rights occur in the recipient country, if the country has internal armed unrest or is in an armed conflict with another country or if such a risk exists. When a conditional obstacle is present, the guidelines stipulate that a licence should not be granted. In cases where there are no unconditional obstacles, an overall assessment should be made in which account is taken of all circumstances significant to the case. The guidelines can be said to be an instrument of balance where factors in favour of export must be weighed against factors militating against export.3 Thus, this means

2Govt Bill 1991/92:174 p. 41f. The guidelines have been approved by the Riksdag (report 1992/93;UU1, Parliamentary Communication 1992/93:61).

3This has been pronounced by the Committee on Foreign Affairs; see for instance report 2003/04:UU3.

51

Summary

SOU 2015:72

that a licence can be granted in a case even if conditional obstacles exist.

The guidelines distinguish between the two categories of military equipment: military equipment for combat purposes and other military equipment. The category of military equipment for combat purposes in principle consists of products with a destructive effect, while the category of other military equipment is made up of non-destructive products. In assessing applications for licences a distinction is made between military equipment for combat purposes and other military equipment, where stricter requirements are set for allowing the former than the latter.

The defence industry, its market and military equipment exports

Like many other product markets, the military equipment market is global, but this market is not governed solely by traditional market economy and technical factors. The military equipment market is instead governed by parameters and conditions other than those of purely a business economics nature. The political involvement of states means that the military equipment market differs substantially from other markets. The potential customers in the military equipment market principally consist of countries, and it is also countries that decide to whom the defence industry may export.

The Swedish defence industry has undergone dramatic and extensive structural change since the current military equipment legislation came into force on 1 January 1993. Reduced orders from the Swedish Armed Forces have meant that exports have become necessary and crucial in enabling the domestic defence industry to retain technical expertise and capacity. Most of what the defence industry manufactures today is exported to other countries. As a result of the extensive structural changes undergone by the defence industry, the industry has been internationalised in recent decades. Large parts of the Swedish defence industry today are owned by foreign companies or by shareholders in an international market. Those companies where the parent company has a registered office in Sweden in turn have subsidiaries in other countries.

52

SOU 2015:72

Summary

The global military equipment market is dominated today by six countries (United States, Russia, France, United Kingdom, Germany and China). These countries account for around 80% of all military equipment exports. Swedish military equipment exports have been around 1% of total Swedish exports for a number of years. Swedish exports of military equipment totalled SEK 7.9 billion in 2014. This was a decrease in exports of around 33% compared with 2013, when exports totalled SEK 11.9 billion. It is apparent from the statistics that exports fluctuate over time. Exports in 2012 were SEK 9.7 billion, which was a decrease compared with 2011 when exports totalled SEK 13.9 billion, the highest level of exports recorded to date. It further follows from the military equipment export statistics that sales of major weapons systems have a great impact on export statistics. Sales of major weapons systems to countries other than Sweden’s traditional partner countries have increased in recent years, which has led to a certain shift in Swedish military equipment exports from western countries to other countries.

A policy in flux – how the defence industry and military equipment exports are viewed

The policy areas that govern export controls policy are security, defence and foreign policy. These are not static policy areas; rather, they change over time. The traditional elements in foreign policy behind the fundamental ban on military equipment exports, i.e. a desire to stay out of the armed conflicts of other countries, as well as work on arms control, are generally applicable. In addition, the overarching foreign policy objective to contribute to peace and security and promote human rights has had a great impact on the formulation of the export control rules. It follows from the guidelines that military equipment exports may lead to a conflict of aims and interests arising between foreign policy on the one hand and security and defence policy on the other.

Export controls policy is also affected by the changes that take place in security and defence policy. The changes that have taken place in these areas have affected the view taken of both the domestic defence policy and military equipment exports. In defence policy the changed supply of equipment has perhaps the

53

Summary

SOU 2015:72

greatest impact on the Swedish defence industry at present. Both the Government and the Riksdag now take a positive view of the defence industry developing and producing military equipment not intended solely for the Swedish Armed Forces. Developments in security policy in themselves have provided more reasons for granting military equipment export licences, not least as a consequence of globalisation and the broadened concept of security. This does not just cover the country’s own physical territory; security of flow has also become crucial to the broadened concept of security.

The committee’s proposals for the design of future Swedish military equipment export controls

Introduction

The committee proposes a number of different measures, each of which makes military equipment export controls more stringent. Most of the proposals made by the committee do not only have a bearing on the assessment of applications for licences to export to countries that are non-democratic. The proposal that has a special bearing on non-democratic countries is the committee’s proposal to introduce a specific democracy criterion into the guidelines.

With regard to the regulatory framework for export controls, the committee proposes that the current structure be retained. This means that the Military Equipment Act should continue to indicate what the focus should be on in assessing applications for licences, while the general principles and criteria to be considered in assessing applications for licences are contained in separate guidelines. The guidelines are not to be given statutory status as the assessment of applications for licences is to be based on weighing up the pros and cons in a political sense and not establishing any positive rights that can be reviewed in a legal process.

The Military Equipment Act should continue to uphold a general ban on the manufacture, supply and export of military equipment and on the provision of technical assistance to anyone outside the country. It must be possible for licences to be granted under certain circumstances. Assessments of applications for

54

SOU 2015:72

Summary

licences under the Military Equipment Act should continue to be based on security, defence and foreign policy considerations. The ECC should maintain its role as an advisory body, as this creates the conditions necessary to obtain a broad parliamentary base regarding military equipment export controls. Political responsibility for the decisions made in accordance with military equipment legislation rests ultimately with the Government. This applies in particular to cases relating to vital national security interests. The rules on export controls must make it possible for the Government to fulfil its responsibility for national security.

Proposal for a new Military Equipment Act

The committee proposes that a new Military Equipment Act be enacted. The principal aim is to make the wording of the Act clearer, including by dividing it into chapters. As well as this purely editorial change, for purposes of clarification and information, the Act should explain the systematic nature of the export controls system more effectively than law currently in force, including by stating that the assessment of applications for licences is based on an overall assessment if there is no international obligation that prohibits a licence from being granted.

A factor that has an impact on the assessment of applications for licences is the international obligations to which Sweden is party. In certain cases, under international law, there is an obligation for Sweden to comply with international decisions. This is not apparent from the Military Equipment Act, and the committee regards this as a shortcoming. For purposes of clarification and information, some of the material changes proposed by the committee in relation to tightening export control rules should also be apparent from the wording of the Act, for instance the political responsibility of the Government being clarified, the circle of players required to obtain a licence being expanded to also include Swedish citizens abroad, and Swedish authorities needing a licence to manufacture and supply military equipment. There is a broad political desire on the committee for the Military Equipment Act, for the same purpose, to also provide general instructions on the intended focus of the assessment of

55

Summary

SOU 2015:72

applications for licences regarding exports and other cooperation with foreign partners. It should therefore be apparent from the wording of the Act that the assessment of applications for licences should focus on the democratic status of the recipient country, its respect for human freedoms and rights and the extent to which the country is engaged in armed conflict or is at risk of becoming involved in such conflict. Such clarification does not alter the structure of the export controls rules i.e. the Military Equipment Act specifies the direction that the licensing procedure should have, while the general principles and criteria to be taken into account when considering license applications are presented in separate guidelines. Thus, this clarification does not mean that the assessment of applications for licences switches to being application of a standard. The assessment of applications for licences continues to reflect a political assessment based on political considerations.

In addition, for the purpose of clarification the name of the act should be changed to Act on Control of Military Equipment and of Technical Assistance.

Proposals for structure and formulation of new guidelines

The current written guidelines do not fully reflect the principles and criteria that should underpin the assessment of applications for licences for the export of military equipment, provision of technical assistance to a party abroad or other cooperation with partner countries. The changes that have taken place in security, defence and foreign policy since the guidelines were drawn up must be reflected in them. The proposals made by the committee for tightening military equipment export controls should also be reflected in the guidelines.

The circumstances regarding security, defence and foreign policy for Sweden have changed since the guidelines were drawn up. For example, the need for international cooperation and collaboration in this area has increased. In addition, Sweden has become party to a number of international obligations and undertakings in the area of military equipment export controls, including the EU’s Common Position on Arms Exports and the

56

SOU 2015:72

Summary

UN’s Arms Trade Treaty (ATT). Although the ISP now takes account of the criteria that follow from these international agreements in its assessment of applications for licences, the criteria have not been incorporated in the Swedish guidelines. This poses a risk of ambiguity as there are differences between the Swedish guidelines on the one hand and the EU’s Common Position on Arms Exports and the UN’s Arms Trade Treaty on the other. The applicable written Swedish guidelines are not always more restrictive than the criteria that follow from the international obligations. The joint position is more restrictive, for example, as it includes criteria that stipulate that an export licence must not be granted if certain circumstances indicated in the position are present, for example if there is a risk of the military equipment concerned being used for internal repression. This also highlights the principal difference between the international obligations and commitments and the Swedish guidelines. In the Swedish guidelines, as expressed in the conditional obstacles, an assessment must be made of the situation in the potential recipient country as such, primarily with regard to the presence or risk of armed conflict, as well as the human rights situation. Unlike the Swedish guidelines, which assess the recipient country as such, the criteria that follow from the international obligations are based on an equipment-specific approach having to be observed in the assessment of applications for licences.

The fact that the principles and criteria underpinning the assessment of applications for export licences are contained in several documents creates uncertainty and ambiguity regarding export controls policy. This becomes particularly clear in cases where there is no consistency between the principles and criteria contained in these various documents. In the committee’s view, the principles and criteria to be respected in the assessment of applications for licences should instead be collated in one document. As a result the guidelines can bring together all national and international principles and criteria that should underpin the assessment of applications for licences.

The committee’s remit does not include presenting new guidelines. On the other hand, the committee makes proposals on how new guidelines could be structured and formulated and how the assessment based on these should be made. The committee’s

57

Summary

SOU 2015:72

proposal in this context is that the assessment should be made in stages. The assessment of applications for licences should be based on whether a licence is compatible with the international obligations to which Sweden is party. In cases where a licence would contravene Sweden’s international obligations, an application for an export licence is to be refused for that reason alone. If there are no international obligations to refuse an application for a licence to export military equipment from Sweden, an overall assessment must be made which firstly takes account of the international criteria Sweden has undertaken to meet in assessing applications for licences, and secondly complies with the national criteria that Sweden has unilaterally decided to introduce into the assessment (the ‘conditional obstacles’).

Fundamental principles of assessment of applications for licences

If there is no international obligation entailing that a licence cannot be granted, an overall assessment must be made in the assessment of applications for licences. The overall assessment is a total appraisal of the security, defence and foreign policy grounds in favour of and militating against granting a licence under the Military Equipment Act. This procedure is due to the policy areas concerned being weighted differently in different situations. Making an overall assessment when examining an application for a licence ensures that account can be taken of all circumstances relevant to the case. This includes a country possibly being eligible as a recipient of certain military equipment from Sweden, while some types of military equipment should be exempted. A more restrictive attitude is to be adopted with regard to military equipment for combat purposes, i.e. equipment which in everyday language consists of weapons, than for other military equipment. In cases where an unconditional obstacle is present (i.e. if Sweden has undertaken not to grant licences based on an international obligation) the application assessment process is to be concluded without a licence being granted.

58

SOU 2015:72

Summary

International obligations

In the current Swedish guidelines Sweden’s international obligations regarding military equipment export controls are regulated in the ‘unconditional obstacles’. Unconditional obstacles exist if exporting military equipment would contravene an international agreement to which Sweden is party, a decision of the UN Security Council or international law on exports from neutral countries during war. By adopting the EU’s Common Position on Arms Exports, Sweden undertook to comply with certain criteria in its assessment of applications for military equipment export licences. The obligations that follow from the UN’s Arms Trade Treaty have also subsequently been added.

The committee’s view is that, as far as possible, the international obligations should be reproduced verbatim in the guidelines. As the international agreements make use of different terms, it must be ensured in wording such guidelines that the terms used are those that are the most restrictive, thus ensuring that Sweden meets its international obligations.

Proposal for the introduction of a democracy criterion

The committee proposes that a democracy criterion be introduced into the guidelines. Under this criterion, the democratic status of the recipient country must be a key condition in the assessment of applications for licences. As a result of introducing a democracy criterion, the democratic status of a country is highlighted more clearly as an important foreign policy factor in the overall assessment made in each individual case. Granting a licence to export military equipment to a country that has severe shortcomings in terms of its democratic status can regarded as legitimising or giving political support to the regime in office. This in turn may counteract Sweden’s overarching foreign policy objective to promote democracy and human rights. A national democracy criterion based on the recipient country as such complements the current conditional obstacles in the applicable guidelines. The necessary basis is consequently created for an overall assessment of the objectives that have been especially highlighted in foreign policy. It can generally be said that the

59

Summary

SOU 2015:72

greater the democratic deficit, the more foreign policy reasons there are for not granting a licence.

The committee’s proposal for the introduction of a democracy criterion is based on the fact that an assessment of whether a country can be regarded as a democracy or not must take account of both the presence of democratic institutions (formal democracy) and how well these institutions work in practice (real democracy). For it to be possible for a country to be regarded as a democracy, it is required to fulfil certain fundamental requirements and have certain democratic institutions in place. The democratic institutions set the frameworks for how popular participation in elections to the country’s political assemblies is guaranteed. Democracy requires that popularly elected representatives can be held to account and that there is a distribution of power between certain institutions of democracy. The existence of political parties, independent media and active non-governmental organisations which are allowed to operate freely is also a basic requirement. In addition it is a requirement that all citizens have knowledge of their rights and an opportunity to avail themselves of these rights.

The democratic deficit in those countries that are to be regarded as non-democratic can differ markedly. The democratic status of a country should be assessed so that account can be taken of the range that may exist between different countries – everything from consolidated democracies to countries with extensive shortcomings in terms of their democratic status. No predetermined dividing line between countries to be regarded as democratic and non- democratic can be established. It is thus not possible to decide in advance which countries can be categorised as one or the other. The democratic status of a country must therefore be assessed on a case-by-case basis. The committee proposes that the democratic status of a country can be suitably assessed on the basis of the following fundamental criteria.

Occurrence of open and fair elections, with universal and equal suffrage.

That these elections are ‘effective’ in the sense that they relate to the senior positions in the country, and that these in turn have control over the territory of the country.

60

SOU 2015:72

Summary

That a number of political freedoms and rights are also maintained between elections, in particular freedom of opinion (which includes freedom of expression and freedom of the press), freedom of organisation and assembly, and associated freedom from oppression and repression.

Further guidance on how an assessment should be made is to be based on the elements which the UN General Assembly has established as essential to a democracy. These include:

Respect for human rights and the fundamental freedoms, including freedom of religion, association, assembly, expression and opinion.

The right of the citizens to take part in attending to general matters, directly or through freely elected representatives, and the right to be elected in periodically held free and general elections.

The presence of universal and equal suffrage (voting should be secret to guarantee that the will of the people is freely expressed).

That the political system is a pluralistic system with political parties and organisations.

Respect for the principle of the rule of law, including distribution of power between executive, judicial and legislative institutions, and the independence of the justice system.

That public administration is open and accountable.

Existence of free, independent and pluralistic media.

Proposals for amendment of the conditional obstacle in relation to human rights

The currently applicable obstacle relating to human rights means that a licence should not be granted for a country in which gross and widespread violations of human rights occur. The concept of gross and widespread violations of human rights thus constitutes a ‘threshold’ for when this conditional obstacle is to be regarded as

61

Summary

SOU 2015:72

being present. It follows from the practice that has emerged regarding the interpretation of gross and widespread violations that it has principally concerned violations of people’s physical safety. The interpretation of what constitutes gross violations of human rights includes genocide, extrajudicial and summary execution, enforced disappearance, slavery and slave trading, extrajudicial and summary enforced detention over a long period, torture, crimes against humanity and apartheid. The ISP emphasises in its account of how practice has developed that this list is not exhaustive. Other violations of human rights may thus also be regarded as gross. Furthermore, the ISP states that the interpretation of the term ‘widespread’ is that it should be a matter of systematic violations of human rights. As a result of the development in practice that has taken place, the concept of gross and widespread violations of human rights has primarily come to refer to people’s physical safety. The committee considers that gross and widespread violations of human rights can take place in relation to all human rights – civic, political, economic, social and cultural. A single violation of human rights is not, however, sufficient for the national criterion to be regarded as met. For the obstacle to exist, the violations must be of a particular scope and/or systematic and take place at the behest of the country concerned or through its condoning of or failure to prosecute crime.

To summarise, the committee’s view is that the conditional obstacle in relation to human rights has been interpreted too narrowly. The threshold at which it is to be applicable should therefore be lowered. The committee considers that the term ‘serious’ should be used instead of ‘gross’, firstly to highlight this change and secondly because the international obligations to which Sweden has become party in the area use the term ‘serious’.

The committee considers that the regulations should continue to uphold the principle that compliance of a potential recipient country with human rights in a broad sense is to be taken into account. Not solely basing the assessment of human rights on an equipment-specific approach involves a substantially more restrictive attitude in assessing applications for licences than follows from international obligations. The equipment-specific approach contained in the international obligations and commitments should therefore continue to be supplemented in the

62

SOU 2015:72

Summary

new guidelines by a national obstacle regarding the human rights situation in the recipient country. It is to follow from such an obstacle that a country’s respect for human rights shall be a key condition in the assessment of applications for licences and means that the overall human rights situation in a potential recipient country must be assessed. Licences should not be granted to a country in which serious violations of human rights occur and which in some sense are systematic. Because the assessment of applications for licences must be made on a case-by-case basis and be based on an overall assessment, all the circumstances in the individual case are to be taken into account in assessing whether widespread and serious violations of human rights are considered to occur in a particular country.

Proposals for the design of obstacles relating to human rights and democratic status

In view of the strong correlation that exists between a country’s respect for human rights and its democratic status, the committee proposes that these should be treated jointly in the guidelines. The committee proposes that the following wording be introduced into the guidelines:

Respect for human rights and the democratic status of the recipient country are key conditions in assessing applications for licences. A country’s democratic status is assessed on the basis of the existence of democratic institutions, the country’s respect for democratic processes and civic and political rights. The worse the democratic status, the less scope there is for licences to be granted. If serious and widespread violations of human rights or grave shortcomings in democratic status occur, they constitute obstacles to the granting of licences.

Proposal to retain the conditional obstacle in relation to armed conflicts

The foreign policy obstacle that military equipment should not be exported to a country involved in armed conflict with another country, a country embroiled an international conflict that is in danger of turning into armed conflict or a country where there is internal armed unrest, remains applicable. There is equivalence to

63

Summary

SOU 2015:72

this conditional obstacle in both the UN Arms Trade Treaty and the EU’s Common Position on Arms Exports. The fact that this circumstance exists in both the Swedish regulations and in international rules means that there is some overlap between the guidelines and international obligations. However, the point of departure for assessment differs in the different sets of rules. The national assessment of applications for licences considers the recipient country as a whole, while the international obligations are based on what kind of military equipment is to be exported. In view of this, the sets of rules complement one another. The committee therefore considers that the conditional obstacle relating to armed conflicts should be retained as a national obstacle.

Proposal for the Policy for Global Development to be taken into account in the assessment of applications for licences

The committee considers that the assessment of applications for licences should contain a requirement that an analysis be made of how a military equipment export for which a licence is granted may affect the objectives of the Policy for Global Development (PGD) adopted by the Riksdag. This should take place, in the committee’s view, by it being made clear in the guidelines that the PGD is to be taken into account in assessing applications for licences. In reaching decisions an assessment must be made of what impact the export of military equipment is expected to have on the fulfilment of PGD objectives.

The committee proposes that the guidelines be supplemented as follows:

In assessing applications for licences to export military equipment, provide technical assistance to anyone abroad or other cooperation with foreign partners on military equipment, particular account is to be taken of consistency with the Policy for Global Development (PGD). An analysis is to be made in applicable cases from which it is apparent whether the intended export of military equipment may counteract efforts to meet objectives set in the PGD.

64

SOU 2015:72

Summary

Proposals concerning follow-on deliveries

To enable the domestic defence industry to operate in the export market, the requirements of the purchasing country for security of supply must be taken into account in the export controls regulations. It is therefore particularly important to regulate clearly in the rules on export controls how the issue of security of supply is to be addressed.

The current guidelines state that follow-on delivery means spare parts for previously exported military equipment, ammunition related to previously exported military equipment or exports where it would otherwise be unreasonable not to grant a licence. The concept of follow-on delivery does not appear in the guidelines, but does appear in the text on motivation in the guidelines, without any exhaustive definition being given. What is to be regarded as follow-on delivery has instead been clarified by development of practice. The follow-on delivery situations have been divided into different types, which in turn can be divided into three sub-groups: spare parts for previously supplied military equipment, specific ammunition for previously supplied military equipment and deliveries directly related to previously granted export licences where it would be unreasonable not to grant licences. In the assessment of the latter type of follow-on delivery, an assessment of unreasonableness ought to recur more frequently than in the other types of follow-on delivery included in this sub-group.

The committee proposes that the interpretation of what constitutes a follow-on delivery be made narrower than currently follows from the guidelines and from the development of practice that has taken place. In the committee’s view, the follow-on delivery types of replacement delivery, supplementary delivery, recurring acquisition and related equipment should not automatically be regarded as a follow-on delivery. In those cases where there is a clear direct correlation between previously granted export licences and current export, such export is to be regarded as a follow-on delivery. This is the case, for example, with regard to upgrading previously delivered weapons systems or maintenance equipment for such systems. For a direct correlation to be considered to exist, however, there must be a direct link to the products previously exported. A follow-on delivery case, like any

65

Summary

SOU 2015:72

other export case, must be assessed on the basis of applicable sets of rules. However, it follows from the guidelines that there is a presumption of assent with regard to follow-on deliveries, provided that there are no unconditional obstacles.

The presumption of licences being granted for follow-on deliveries is to remain, but an assessment must always be made in the individual case to ensure that licences do not conflict with Sweden’s international obligations or if the recipient country has not fulfilled its undertakings to Sweden which may, for example, follow from an end-user certificate. The presumption should be breached in such situations. Furthermore, in assessing applications for licences, account is also to be taken of whether the situation in the recipient country has substantially worsened in comparison with the situation that prevailed when the original decision was made. The ECC should be consulted in such cases. In addition, the ECC should be consulted in cases where a reasonability assessment must be made in relation to whether a particular export is to be regarded as a follow-on delivery. The committee proposes that the following rule on follow-on delivery be introduced into the guidelines:

Licences should be granted for follow-on deliveries. Follow-on delivery means the export of spare parts, ammunition and other deliveries, for example maintenance equipment and upgrades, which are directly related to previously delivered military equipment.

Remit to survey the export controls systems of other partner countries

The committee notes that none of the countries studied has a ‘democracy criterion’ in its regulations. The committee further notes that the Swedish rules on export controls differ in several respects from the rules in the countries studied. Sweden is alone in having transferred the assessment of applications for licences as a general rule to an administrative authority, instead of assessment being handled directly by the Government. A further difference is that the underlying principle in Sweden is that exports of military equipment in general are prohibited, but that exemptions from this ban can be granted if there are defence or security policy reasons for doing so. Some countries have a similar basic premise. For the

66

SOU 2015:72

Summary

majority of countries in the comparison, however, the basic premise is that the export of military equipment is in principle permitted, but that export licences will not be granted under certain circumstances. This difference is likely to be explained by the countries studied prohibiting exports ultimately to prevent valuable technology and/or knowledge ending up in the hands of the wrong user, and applications for licences being assessed on the basis of an equipment-specific assessment that includes both end- user and end-use, instead of reviewing the recipient country as such.

Remit to increase openness and transparency in Swedish export controls

The committee proposes several measures, each of which increases openness and transparency in the export control of military equipment. It is proposed that, in relation to the general public, greater clarity be provided on the reasons for the decisions, the Government take political responsibility more clearly than at present for decisions made and that official reporting on export controls be enhanced. The possibility of political accountability for decisions made is improved by increased openness and transparency. Improvements regarding reporting should also be made in relation to the Riksdag, regarding both unclassified and classified information. The ‘prior notices’ (the committee’s proposal is that, in future, these should be termed preliminary assessments) should be reported to the Riksdag, thus ensuring greater transparency on the decisions made by the Government and the ISP, including the weighing-up that has taken place in each individual case and the fact that the Riksdag is informed about the recommendation made by the ECC. This must take place in consideration of the fact these cases are often covered by secrecy, principally defence, foreign-policy and commercial secrecy. It is proposed that, in addition to ordinary members of the ECC, deputy members should also be appointed. The committee further proposes that a system of post-controls be introduced to ensure that the products and the know-how supplied reach the intended end-user.

67

Summary

SOU 2015:72

In addition it is proposed that the Government, in its annual written communication to the Riksdag, should provide more detailed information about the applications for export licences granted and refused, as well as more information concerning what actual exports have taken place. With regard to granted export licences, the written communications should indicate the licences granted broken down into the various categories in the EU military list, together with a brief description of the transferred or exported military equipment. Information should also be provided on the identity of the end-user. This should be based on four categories: military, police, other government authority and industry. The data on actual exports should indicate the quantity or number of products exported and a description of the military equipment. In cases where the number cannot be stated, for example due to commercial or foreign-policy secrecy, this should be indicated.

It is further proposed that a separate account be given through case studies. These should cover decisions to grant military equipment export licences in cases where there is an obvious conflict of interest between security and defence policy on the one hand and foreign policy on the other. The account given should, as far as possible, describe how the different policy areas have been weighed against each other and clarify why one particular area of policy weighed more heavily than another.

It is proposed that the monthly reports presented by the ISP on granted export licences be made more detailed. This can be achieved by these reports also detailing sales of military equipment broken down by recipient country and product based on the category areas in the list of military equipment. It is further proposed that a more in-depth account be given of exports of small arms and light weapons. Hunting and sports weapons should also be reported separately in the account given.

Finally it is proposed that post-controls be carried out continuously. However, to enable this, end-user certificates must be worded in such way as to make this possible. The end-user certificates must consequently be revised to ensure that the recipient country approves post-controls being carried out. The focus in post-controls should be firstly on military equipment where there is a great risk of diversion to an unintended recipient and secondly on military equipment where there is interest on the

68

SOU 2015:72

Summary

part of Sweden in ensuring that the technology and/or technical know-how that is exported is not disseminated. Procedures for the organisation of post-controls should be devised by the ISP as the licensing authority, following collaboration with affected authorities and with the defence industry.

The committee considers that decisions following from the Military Equipment Act should as far as possible be presented to the public, particularly with regard to military equipment export licences granted. With regard to granted and published decisions, the committee does not see any obstacle to a member of the ECC describing their recommendation, including the factors weighed up in an individual case.

Consequences if export controls for non-democratic countries are tightened

The issue of granting export licences for military equipment involves substantially more considerations than merely the question of the export as such. The issue of military equipment exports is ultimately concerned with Sweden’s defence, security and foreign policy. Granting an export licence in an individual case has consequences for all these policy areas to a greater or lesser extent.

The intention behind the proposed tightening of the rules is to make exports of military equipment to non-democratic states more difficult. This will have consequences for Swedish military equipment exports.

Predicting how tightened rules for exports of military equipment to non-democratic countries will affect actual exports is, however, difficult in view of the factors of uncertainty that exist. It is not possible to make a quantitative analysis of this expected decrease in a meaningful manner. In view of this situation, a general account is given of how reduced military equipment exports may affect the domestic defence industry and how this in turn may affect the supply of military equipment to the Swedish Armed Forces, Sweden’s prospects of entering into international cooperation on military equipment, Sweden’s prospects of taking part in international peace and security missions, and the financial consequences for the defence industry and for the economy at large.

69

Summary

SOU 2015:72

A direct consequence of reduced exports is that company revenues decline. It can generally be said that this leads to a deterioration in the competitiveness of companies and therefore in their prospects of retaining both capacity and expertise to operate at the forefront of technology. More restrictive export control rules will adversely affect the competitiveness of Swedish companies in comparison with companies from other countries.

The Swedish Armed Forces have a large number of military equipment systems in operation that have been manufactured by the Swedish defence industry, which means that there is a relationship of dependence on the domestic defence industry to maintain these equipment systems. Exporting these systems creates opportunities for cost-sharing with the purchasing country/countries for operation, upgrades and development of the systems. Reduced exports are likely to lead to a rise in the costs of military equipment supply to the Swedish Armed Forces.

By being able to retain some expertise, defence-industry capability and capacity, Swedish scope for action is also created in order to have access in the future to certain technology and industrial capacity if a need for particular technological expertise were to arise on the basis of benefit to defence. It may be noted that it has been possible to retain a certain level of expertise in Sweden thanks to individual export deals, and there is a risk of this being made more difficult by the committee’s proposals for tightening export controls on non-democratic countries.

The shift that has taken place in the boundaries between defence agencies and the defence industry in terms of technical expertise has indirectly led to a greater need for the defence industry to retain technical expertise in particular in Sweden. Cuts in government R&D budgets combined with increased investments by the defence industry in R&D have also led to increased dependence on the defence industry to maintain expertise within the country. Reduced export revenues will mean that defence industry companies will have fewer resources to earmark for R&D.

Having rules on export controls that are more restrictive than in potential partner countries is generally likely to mean that Sweden becomes a less attractive partner. This is particularly the case because a potential partner does not wish to risk the restrictions Sweden imposes on third-country exports. The difference in

70

SOU 2015:72

Summary

restrictiveness between the regulatory systems of different countries already exists today, at the same time as Swedish industry has extensive international cooperation. The fact that no other country at present has a democracy criterion in its export control rules will be a factor weighed into the equation by the partner if cooperation is to be initiated, and in this context is likely to be a complicating factor in bringing about such cooperation.

Impact assessment

The changes proposed in military equipment export controls, including the proposal to tighten the control of exports to non- democratic countries, will necessitate allocating resources to the ISP. New administrative resources will be required to deal with proposals for example on increased reporting, more detailed requirements for the basis on which decisions are made, the introduction of a democracy criterion and greater post-control. As well as increased resources through increased staffing levels, greater resources are required to manage changes for example in case management systems and for increased travel expenses. It is estimated that a sum of SEK 4–5 million annually is required to cover the cost of 4–5 full-time equivalent staff and other expenses.

The defence industry is a dominant feature of some municipalities. However, it is difficult to describe what the actual consequences of the committee’s proposals will be and therefore also how the proposals will affect these municipalities. Some municipalities have submitted statements on the significance of the defence industry for their particular regions. These make clear the importance of a major export company being located in the region and operating on the international market as such companies contribute towards smaller companies being able to break into the export market. If reduced military equipment exports lead to the development departments of defence industry companies disappearing or moving, this would also affect the development of the region. Such a scenario would change the whole structure of the business sector and have an adverse impact on economic development in the region.

71

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

lag (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd

Härigenom föreskrivs följande

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens ändamål och omfattning

1 § Denna lag gäller dels kontroll av materiel som är utformad för militärt bruk och som utgör krigsmateriel, dels kontroll av tekniskt bistånd avseende krigsmateriel.

Regeringen anger genom föreskrift vad som utgör krigsmateriel och vad som utgör tekniskt bistånd.

Regeringen informerar riksdagen om utfallet av de prövningar som gjorts enligt denna lag.

Definitioner

2 § I denna lag förstås med

certifiering: en certifiering som ger en mottagare av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd här i landet rätt att ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd, som överförs till Sverige från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) enligt ett gene- rellt överföringstillstånd, vilket har offentliggjorts av ett EES-land,

generellt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som direkt ger en leverantör här i landet rätt att till en eller flera

73

Författningsförslag

SOU 2015:72

kategorier av mottagare i ett annat land föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,

generellt överföringstillstånd: ett tillstånd som har utfärdats av en nationell myndighet i ett annat EES-land än Sverige, vilket direkt ger en leverantör i det landet rätt att till en eller flera kategorier av mottagare i ett annat EES-land överföra sådan krigsmateriel eller sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,

globalt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som ger en enskild leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet,

individuellt tillstånd: ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket som ger en enskild leverantör rätt att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd som avser en angiven kvantitet specificerad krigsmateriel som ska vidarebefordras i en eller flera transporter till en mottagare i ett annat land,

tillhandahållande: försäljning, upplåtelse, utbjudande mot veder- lag, lån, gåva eller förmedling,

tillverkning: framställning av sådan materiel eller delar därav som utgör krigsmateriel,

tillverkningsrätt: varje rätt att tillverka krigsmateriel, transitering: transport av krigsmateriel eller tekniskt bistånd ge-

nom ett eller flera EES-länder utöver ursprungslandet och det mot- tagande landet,

överföring inom EES: en förflyttning eller annan rörelse av krigs- materiel eller tekniskt bistånd från en leverantör i ett EES-land till en mottagare i ett annat EES-land,

överföringstillstånd: ett tillstånd som kan vara generellt, globalt eller individuellt och som har utfärdats av en nationell myndighet i ett annat EES-land än Sverige, vilket ger en leverantör i det landet rätt att till en mottagare i ett annat EES-land överföra krigsmateriel eller tekniskt bistånd.

74

SOU 2015:72

Författningsförslag

Lagens disposition

3 § Lagen innehåller bestämmelser om

1.Tillståndsprövningen m.m. (2 kap.),

2.Tillståndspliktig verksamhet m.m. (3 kap.),

3.Övrigt om tillstånd (4 kap.),

4.Certifiering (5 kap.),

5.Skyldighet att lämna information m.m. (6 kap.),

6.Överklagande (7 kap.), och

7.Sanktionsbestämmelser m.m. (8 kap.).

Angående märkning av vapen m.m.

4 § I 2 a kap. vapenlagen (1996:67) finns bestämmelser om märk- ning av vapen och vapendelar vid tillverkning och införsel samt om märkning av förpackning med ammunition vid tillverkning.

2 kap. Tillståndsprövningen m.m.

1 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer prövar frågor om tillstånd, förbud, undantag i enskilda fall och certifiering enligt denna lag.

Har regeringen bemyndigat en myndighet att pröva frågor en- ligt första stycket ska myndigheten, med eget yttrande, lämna över ett ärende till regeringens prövning, om ärendet har principiell be- tydelse eller annars är av särskild vikt. Det gäller dock inte ärenden om certifiering.

Regeringen får meddela föreskrifter om när en bemyndigad myn- dighet enligt första stycket ska överlämna ärenden till regeringen.

Hur ett ärende om tillstånd m.m. inleds

2 § En ansökan om preliminär bedömning, tillstånd eller certifier- ing ska vara skriftlig.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lämnas i en ansökan.

75

Författningsförslag

SOU 2015:72

3 § Om en ansökan är ofullständig ska sökanden anmodas att inom viss tid komplettera denna. Om sökanden inte efterkommer anmo- dan ska ansökan avvisas.

Utgångspunkter för prövningen

4 § All tillverkning, tillhandahållande, utförsel, utbildning och an- nan verksamhet rörande krigsmateriel samt lämnande av tekniskt bistånd därtill är otillåten om inte tillstånd beviljas enligt denna lag eller annat föreskrivs i lagen.

Tillstånd får lämnas endast om det finns säkerhets- eller för- svarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges inter- nationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt.

5 § Tillståndsprövningen ska, förutom när de internationella för- pliktelserna medför att tillstånd inte får lämnas, baseras på en sam- lad bedömning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas.

Vid tillståndsprövningen avseende utförsel och annan utlands- samverkan ska särskilt avseende fästas vid den mottagande statens demokratiska status, statens respekt för mänskliga fri- och rättig- heter, om staten befinner sig i väpnad konflikt eller om staten ris- kerar att hamna i en väpnad konflikt.

Tillsyn

6 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska stå under till- syn av den myndighet regeringen bestämmer.

Regeringen får meddela föreskrifter om tillsynen.

Avgifter

7 § Den myndighet regeringen bestämmer får ta ut en avgift för tillsyn eller tillståndsprövning enligt denna lag.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana avgifter.

76

SOU 2015:72

Författningsförslag

3 kap. Tillståndspliktig verksamhet m.m.

Tillverkning

1 § Krigsmateriel får inte tillverkas här i landet utan tillstånd. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från detta till-

ståndskrav för

1.ändring eller ombyggnad av skjutvapen i de fall som avses i 4 kap. 1 § vapenlagen (1996:67),

2.tillverkning av enstaka skjutvapen och av ammunition för till- verkarens eget bruk,

3.årlig tillverkning för medicinska eller farmaceutiska ändamål eller för forskningsändamål av högst 100 gram kemiska produkter som klassificeras som krigsmateriel.

Tillhandahållande

2 § Verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, upp- finningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tek- niskt bistånd till någon i utlandet får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.

Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet bedriva sådan verksamhet utan tillstånd.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från tillstånds- kravet enligt första och andra styckena i fråga om sådan handel med skjutvapen som regleras genom föreskrifterna i vapenlagen (1996:67) eller sådan hantering av ammunition eller annan explosiv vara som regleras genom föreskrifterna i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

3 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte utan tillstånd i det enskilda fallet till någon i utlandet tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigs- materiel eller metod för framställning av sådan materiel.

77

Författningsförslag

SOU 2015:72

Utförsel och lämnande av tekniskt bistånd

4 § Krigsmateriel får inte föras ut ur landet och tekniskt bistånd får inte lämnas till någon utanför landet utan tillstånd, om inte annat följer av denna lag eller annan författning. I fråga om programvara och tekniskt bistånd likställs med utförsel en överföring till utlan- det genom telekommunikation eller på annat liknande sätt.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd enligt första stycket, när det gäller utförsel av krigsmate- riel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES:

1.om det är fråga om transitering,

2.om den som för ut krigsmaterielen ur landet eller lämnar det tekniska biståndet utanför landet eller mottagaren är en del av ett statligt organ eller en del av försvarsmakten,

3.om det är fråga om leveranser som Europeiska unionen, Nato, Internationella atomenergiorganet (IAEA) eller andra mellanstat- liga organisationer gör i syfte att fullgöra sina uppdrag,

4.om utförseln eller lämnandet är nödvändigt för att genomföra ett samverkande program för krigsmateriel och tekniskt bistånd mellan EES-länder,

5.om utförseln eller lämnandet är kopplat till humanitär hjälp vid en katastrof eller som gåva i en nödsituation, och

6.om utförseln eller lämnandet är nödvändigt för eller efter re- paration, underhåll, utställning eller demonstration.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utförsel av

1.skjutvapen och tillhörande ammunition för enskild persons räkning samt skjutvapen och därtill hörande ammunition för använd- ning vid jakt, tävling eller övning utom riket,

2.skjutvapen för reparation, översyn eller annan liknande åt-

gärd,

3.skjutvapen som förts in i landet för åtgärd som avses i 2,

4.sådana jakt- och tävlingsskjutvapen och tillhörande ammuni- tion som har förts in i landet i enlighet med bestämmelserna i 2 kap. 13 § b vapenlagen (1996:67).

78

SOU 2015:72

Författningsförslag

Avtal om tillverkningsrätt m.m.

5 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte här i landet eller utom landet utan tillstånd ingå avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet.

6 § Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte här i landet eller utom landet utan tillstånd ingå avtal med någon utom landet om att gemensamt med denne eller för dennes räkning tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet, utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller om att gemensamt tillverka krigsmateriel.

Ändring av avtal m.m.

7 § Avtal om tillägg till eller ändring av avtal av det slag som kräver tillstånd enligt 5 § eller 6 § får inte ingås utan tillstånd, om tillägget eller ändringen avser

1.den materiel eller det tekniska bistånd som omfattas av avtalet,

2.vidareupplåtelse eller vidareöverlåtelse av rätt enligt avtalet,

3.rätt att tillhandahålla krigsmateriel eller tekniskt bistånd till mottagare som inte angivits tidigare,

4.förlängning av avtalets giltighetstid, eller

5.bestämmelser om sekretess.

Militärt inriktad utbildning

8 § Militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska med- borgare får inte bedrivas här i landet utan tillstånd.

Svenska myndigheter, svenska företag, svenska medborgare samt den som är bosatt eller stadigvarande vistas här får inte heller utom landet yrkesmässigt bedriva sådan utbildning utan tillstånd.

Tillstånd behövs inte för utbildning som anordnas av statliga myndigheter som inte är affärsverk eller som anordnas i samband med försäljning av krigsmateriel eller för de anställda i sådana före- tag som har tillstånd att tillverka krigsmateriel.

79

Författningsförslag

SOU 2015:72

4 kap. Övrigt om tillstånd

Preliminär bedömning

1 § En sökande kan efter ansökan få en preliminär bedömning avse- ende möjligheten att erhålla tillstånd enligt denna lag.

En sådan bedömning är inte bindande vid den slutliga tillstånds- prövningen.

Innehav av referensvapen

2 § Den som enligt 3 kap. 1 § har tillstånd att tillverka krigsmateriel eller den som enligt 3 kap. 2 § har tillstånd att tillhandahålla krigs- materiel kan ges tillstånd att inneha vapen och ammunition (referens- vapen), om detta behövs för tillverkningen eller tillhandahållandet.

Ett tillstånds giltighetstid m.m.

3 § Tillstånd enligt 3 kap. 1 och 2 §§ får lämnas för viss tid eller tills vidare.

4 § Ett tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket kan vara generellt, globalt eller individuellt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana tillstånd.

Ett generellt tillstånd får inte användas vid utförsel av krigsmate- riel eller vid lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.

Villkor m.m.

5 § Tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § för ett svenskt aktiebolag får förenas med villkor om att endast en viss andel av aktierna, direkt eller indirekt, får ägas av utländska rättssubjekt. Ett tillstånd får också förenas med villkor om att styrelseledamöter och suppleanter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska med- borgare och bosatta i Sverige.

Tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § får även för handelsbolag före- nas med villkor avseende ägandet.

80

SOU 2015:72

Författningsförslag

6 § Tillstånd enligt 3 kap. 1–8 §§ får förenas med andra villkor än som avses i 5 § samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.

7 § Om en mottagare i ett annat EES-land av komponenter till krigsmateriel eller tekniskt bistånd lämnat en försäkran om använd- ning till den myndighet regeringen bestämmer får tillståndet till utförsel av komponenterna inte förenas med villkor om export- restriktioner, om inte annat följer av tredje stycket.

I en försäkran om användning enligt första stycket ska mot- tagaren intyga att komponenterna ingår eller ska ingå i dennes egen krigsmateriel eller eget tekniska bistånd och därför inte i sig kan överföras inom EES eller exporteras utanför EES i ett senare skede, utom när det gäller reparation eller underhåll.

Om en överföring inom EES är känslig, får dock regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer förena ett tillstånd en- ligt 3 kap. 4 § första stycket med villkor som avses i första stycket.

8 § Regeringen får meddela föreskrifter om att ett generellt till- stånd får förenas med villkor om registrering hos den myndighet regeringen bestämmer före den första användningen av tillståndet.

5 kap. Certifiering

1 § En mottagare av krigsmateriel eller tekniskt bistånd här i landet får efter ansökan certifieras.

Regeringen får meddela föreskrifter om

1.vilka villkor som en certifiering får förenas med, och

2.vilken giltighetstid som ska gälla vid en certifiering.

2 § En certifiering får beviljas om sökanden anses tillförlitlig. Vid bedömningen av tillförlitligheten ska den myndighet regeringen be- stämmer särskilt beakta sökandens förmåga att följa villkor i ett överföringstillstånd som innebär begränsningar av export av krigs- materiel eller av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.

Regeringen får meddela föreskrifter om kriterier för bedömning av tillförlitligheten vid prövning av certifiering.

81

Författningsförslag

SOU 2015:72

3 § Ett certifikat ska godtas i Sverige om det har utfärdats i ett an- nat land inom EES i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen.

4 § Om den myndighet regeringen bestämmer anser att det finns en allvarlig risk för att en mottagare som har certifierats i ett annat land inom EES inte kommer att iaktta villkoren för ett generellt tillstånd eller att den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller Sveriges väsentliga säkerhetsintressen kan påverkas, ska det andra landet underrättas och en utvärdering av situationen begäras.

6 kap. Skyldighet att lämna information m.m.

1 § Information och underrättelse som ska lämnas enligt 2–11 §§ ska lämnas skriftligen.

Marknadsföring m.m.

2 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, i den ordning regeringen föreskriver, lämna redovisning till den myndighet reger- ingen bestämmer

1.om den marknadsföring av krigsmateriel eller tekniskt bistånd som bedrivs i utlandet,

2.om åtgärder som syftar till avtal som är tillståndspliktigt en- ligt 3 kap. 5 eller 6 §.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om redovisnings- skyldighet och om undantag från denna. Den myndighet regering- en bestämmer får i det enskilda fallet medge undantag från sådan redovisningsskyldighet.

Anbudsunderrättelse m.m.

3 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska underrätta den myndighet regeringen bestämmer innan anbud lämnas eller, där an- budsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås om

82

SOU 2015:72

Författningsförslag

1. tillhandahållande av krigsmateriel eller tekniskt bistånd till nå- gon i utlandet,

2. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt som avses i

3 kap. 5 §, eller

3. tillverkning, tillhandahållande av tekniskt bistånd eller ut- veckling av krigsmateriel eller metod för framställning av krigs- materiel som avses i 3 kap. 6 §.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om senaste tid- punkt för underrättelse och om undantag från underrättelse- skyldigheten. Den myndighet regeringen bestämmer får i enskilda fall medge undantag från underrättelseskyldighet.

Den myndighet regeringen bestämmer får i det enskilda fallet förbjuda att sådant anbud lämnas eller avtal ingås som avses i första stycket.

Om villkor

4 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket till utför- sel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till en viss mottagare i ett annat land inom EES, ska lämna uppgift till den mottagaren om de villkor om slutanvändning, utförsel och lämnan- de utanför EES av krigsmaterielen eller det tekniska biståndet som gäller för tillståndet.

Sådan uppgift ska lämnas till mottagaren före det att utförseln sker eller det tekniska biståndet lämnas.

Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om uppgifts- skyldigheten.

Om ägande i utländska rättssubjekt

5 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, enligt de före- skrifter som regeringen meddelar, lämna uppgifter till den myndig- het regeringen bestämmer om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver utveckling, tillverkning, marknadsföring eller försäljning av krigsmateriel eller som tillhandahåller tekniskt bistånd.

83

Författningsförslag

SOU 2015:72

Uppgifts och underrättelseskyldighet i övrigt

6 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § ska, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar, till den myndighet regeringen bestämmer lämna deklaration på heder och samvete rörande den verksamhet för vilken tillstånd har meddelats.

Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från skyldig- heten att lämna deklaration.

Regeringen får meddela föreskrifter om att

1.den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § ska lämna uppgifter om krigsmateriel som förts ut ur landet och tekniskt bistånd som läm- nats utanför landet,

2.den som har tillstånd enligt 3 kap. 5 eller 6 § ska lämna upp- gifter om ingångna avtal.

7 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 1 eller 2 § eller den som är certifierad enligt 5 kap. 1 § ska på begäran av den myndighet reger- ingen bestämmer lämna de upplysningar och handlingar som be- hövs för kontrollen samt lämna myndigheten tillträde till de lokaler där verksamheten bedrivs. Myndigheten har rätt att anlita biträde från andra statliga myndigheter i sin tillsyn.

8 § Den som har tillstånd enligt 3 kap. 4 § första stycket till ut- försel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett an- nat land inom EES ska föra detaljerade och fullständiga register över sina överföringar inom EES.

Ett register som avses i första stycket ska omfatta kommersiella dokument som innehåller uppgifter

1.om vilken krigsmateriel som överförts eller vilket tekniskt bi- stånd som lämnats inom EES, med angivande av dess referens i den förteckning över krigsmateriel som har föreskrivits med stöd av

1kap. 1 § andra stycket,

2.om mängden och värdet av den krigsmateriel som överförts eller det tekniska bistånd som lämnats inom EES,

3.om tidpunkten för överföringen av krigsmaterielen eller läm- nandet av det tekniska biståndet inom EES,

4.om namn och adress på den som överfört krigsmaterielen eller lämnat det tekniska biståndet inom EES och på mottagaren av materielen eller biståndet,

84

SOU 2015:72

Författningsförslag

5.om slutanvändning och slutanvändare av den krigsmateriel som överförts eller det tekniska bistånd som lämnats inom EES, om det är känt, och

6.om bevis för att information om ett villkor om begränsning i ett tillstånd när det gäller utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd utanför EES har getts till mottagaren av den krigsmateriel som överförts eller av det tekniska bistånd som läm- nats.

Handlingar och uppgifter som avses i andra stycket ska bevaras fram till och med det sjunde året efter utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades eller den längre tid som för vissa upp- gifter eller handlingar kan vara föreskriven i lag eller annan författ- ning. Uppgifterna ska bevaras i Sverige, i ordnat skick och på ett be- tryggande och överskådligt sätt.

9 § Den som för första gången avser att använda ett generellt till- stånd ska, vid den tidpunkt som regeringen föreskriver, underrätta den myndighet regeringen bestämmer om det.

10 § Den som ansöker om tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES enligt 3 kap. 4 § första stycket ska, när det gäller sådan materiel eller så- dant bistånd som denne har mottagit från ett annat land inom EES med stöd av ett överföringstillstånd, i samband med ansökan lämna uppgift till den myndighet regeringen bestämmer om att han eller hon har iakttagit de villkor i överföringstillståndet som innebär be- gränsningar när det gäller export av krigsmateriel eller av tekniskt bistånd till ett land utanför EES.

11 § Den som har tillstånd enligt denna lag är skyldig att vid änd- ring i förhållanden som tagits upp i tillståndsansökan anmäla detta till den myndighet regeringen bestämmer i enlighet med de före- skrifter som regeringen meddelar.

Om tillståndet avser tillverkning av kemiska produkter, ska till- ståndshavaren till den myndighet regeringen bestämmer i enlighet med de föreskrifter som regeringen meddelar anmäla ändringar i verksamheten som planeras för pågående kalenderår.

85

Författningsförslag

SOU 2015:72

Revisorskontroll

12 § Om en revisor i sin granskningsverksamhet har anmärkt på ett företags efterlevnad av bestämmelserna enligt denna lag och anmärk- ningen har framförts i en sådan revisionsberättelse som sägs i 9 kap. 5 § aktiebolagslagen (2005:551) eller 6 § revisionslagen (1999:1079), ska han genast sända in en kopia av revisionsberättelsen till den myndighet regeringen bestämmer. En revisor vid en svensk statlig myndighet har motsvarande skyldighet.

7 kap. Överklagande

1 § Beslut enligt denna lag får inte överklagas i andra fall än som stadgas i 2 §.

2 § Beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol när det gäller beslut att

1.avvisa en ansökan enligt 2 kap. 3 §,

2.bestämma en avgift enligt 2 kap. 7 §,

3.vägra certifiering vid en prövning enligt 5 kap. 1 §,

4.meddela sanktionsavgift enligt 8 kap. 6 §,

5.meddela vitesföreläggande enligt 8 kap. 16 §,

6.återkalla ett tillstånd eller en certifiering enligt 8 kap. 17 §,

7. en leverantör inte får utnyttja ett generellt tillstånd enligt 8 kap. 17 §,

8.meddela varning enligt 8 kap. 17 §,

9.utförsel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES enligt ett gene- rellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare enligt 8 kap. 18 §,

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

86

SOU 2015:72

Författningsförslag

8 kap. Sanktionsbestämmelser m.m.

STRAFFRÄTTSLIGA SANKTIONER

Smuggling av krigsmateriel

1 § Bestämmelser om olovlig utförsel och försök därtill finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Övriga straffbelagda gärningar

2 § Till böter eller fängelse i högst två år döms den som uppsåtligen

1.bryter mot någon av 3 kap. 1–3 §§, 4 § när det gäller krav på tillstånd för lämnande av tekniskt bistånd eller 5–8 §§ eller mot förbud som har meddelats med stöd av 6 kap. 3 §, eller

2.genom vilseledande förmår regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att lämna tillstånd enligt någon av 3 kap. 1– 3 §§, 4 § när det gäller krav på tillstånd för lämnande av tekniskt bi- stånd eller 5–8 §§ och därigenom föranleder att avtal fullföljs, att tekniskt bistånd lämnas till någon utanför landet eller att tillhanda- hållande kommer till stånd.

Om gärningen har begåtts av oaktsamhet, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

I ringa fall ska inte dömas till ansvar.

3 § Om brott enligt 2 § har begåtts uppsåtligen och det är att be- döma som grovt ska dömas till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år.

Vid bedömande om brottet är grovt ska särskilt beaktas om brot- tet avsett betydande värde, om brottet varit av stor omfattning eller varaktighet eller om gärningen annars varit av särskilt allvarlig art.

4 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som upp- såtligen eller av oaktsamhet

1.underlåter att göra sådan anmälan som avses i 6 kap. 11 §,

2.i annat fall än som avses i 2 § eller 3 § lämnar en oriktig upp- gift i ansökan om tillstånd eller i annan handling som är av bety- delse för prövningen av ett ärende enligt denna lag eller som är av

87

Författningsförslag

SOU 2015:72

betydelse ur kontrollsynpunkt och som annars ges in till tillsyns- myndigheten,

3. bryter mot 6 kap. 8 §,

i ringa fall ska inte dömas till ansvar.

5 § Till ansvar enligt denna lag ska inte dömas, om gärningen är be- lagd med straff i brottsbalken eller föranleder att administrativ sank- tion enligt denna lag riktas mot samma person.

ADMINISTRATIVA SANKTIONER

Sanktionsavgift

6 § Sanktionsavgift ska tas ut för de överträdelser som anges i andra stycket denna paragraf med de belopp som regeringen fastställer i föreskrift. Avgiften ska vara lägst 10 000 och högst 200 000 kronor. När avgiften bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser.

Sanktionsavgift ska tas ut:

1.vid underlåtenhet att lämna underrättelse enligt 6 kap. 3 § eller 9 § eller att lämna uppgifter enligt 6 kap. 4 §, 5 § eller 10 §,

2.vid åsidosättande av villkor eller vid brott mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av denna lag,

3.vid brott mot ett skriftligt åtagande som har getts in till den myndighet regeringen bestämmer enligt en föreskrift som har med- delats med stöd av 5 kap. 2 § andra stycket.

Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

7 § Sanktionsavgift ska inte tas ut för en överträdelse, om överträ- delsen samtidigt föranleder att annan administrativ sanktion enligt denna lag riktas mot samma person.

8 § Sanktionsavgiften får sättas ned helt eller delvis om överträdel- sen är ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständig- heterna skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften.

9 § Den myndighet regeringen bestämmer beslutar om sanktions- avgift.

88

SOU 2015:72

Författningsförslag

Innan myndigheten beslutar om en avgift ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig.

10 § Ett beslut om att ta ut en sanktionsavgift ska delges den avgifts- skyldige.

11 § En beslutad sanktionsavgift ska betalas inom trettio dagar efter det att beslutet har delgetts.

Ett beslut om sanktionsavgift får efter sista betalningsdagen verk- ställas såsom en dom som vunnit laga kraft.

12 § En sanktionsavgift får inte beslutas, om den anspråket riktas mot inte har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det förutsätt- ningarna enligt 6 § att besluta om avgift har inträffat.

13 § En beslutad sanktionsavgift faller bort om beslutet om avgif- ten inte har verkställts inom fem år från det att beslutet vunnit laga kraft.

14 § En sanktionsavgift ska återbetalas, om betalningsansvaret har upphävts genom beslut som vunnit laga kraft.

Ränta på sanktionsavgift som återbetalas enligt första stycket lämnas enligt 5 § räntelagen (1975:635) för tiden från den dag av- giften betalades till och med den dag avgifter återbetalas.

15 § Regeringen får meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgifter ska betalas.

Vitesföreläggande

16 § Den myndighet regeringen bestämmer får besluta de före- lägganden som behövs för att föreskrift i denna lag eller en före- skrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen ska följas.

Ett beslut om föreläggande ska förenas med vite. Föreläggandet ska delges adressaten.

Ett sådant föreläggande ska även riktas mot staten.

89

Författningsförslag

SOU 2015:72

Återkallelse, förbud och meddelande av varning

17 § Tillstånd enligt någon av bestämmelserna i 3 kap. 1–8 §§ eller certifiering enligt 5 kap. 1 § får återkallas slutligt eller för viss tid, om tillståndshavaren eller den certifierade har åsidosatt en före- skrift i denna lag eller en föreskrift, ett villkor eller en bestämmelse som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra sär- skilda skäl till återkallelse. Under samma förutsättningar får reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer besluta att den som för ut krigsmateriel ur landet eller lämnar tekniskt bistånd utanför landet slutligt eller för viss tid inte får utnyttja ett generellt tillstånd.

En återkallelse får inte avse tillstånd till avtal enligt någon av 3 kap. 5–7 §§ som redan ingåtts.

En återkallelse eller ett beslut att inte få utnyttja ett generellt till- stånd gäller med omedelbar verkan, om inte något annat beslutas.

Om åsidosättandet enligt första stycket är av mindre allvarlig art kan, i stället för att tillståndet eller certifieringen återkallas eller förbud mot användande av generellt tillstånd utfärdas, en varning meddelas. Om ny mindre allvarlig överträdelse sker inom två år från det att varningen meddelades kan tillståndet eller certifieringen omedelbart återkallas eller förbud mot användande av generellt till- stånd omedelbart utfärdas.

18 § Enligt de förutsättningar som anges i 5 kap. 4 § ska en utvär- dering ske av den certifierade. Om det efter en sådan utvärdering fortfarande finns tvivel om den certifierade, dennes avsikter eller göranden, får den myndighet regeringen bestämmer besluta att ut- försel av krigsmateriel ur landet eller lämnande av tekniskt bistånd utanför landet till ett annat land inom EES enligt ett generellt tillstånd tills vidare inte får ske till en viss certifierad mottagare.

Om ett sådant beslut har meddelats, ska övriga länder inom EES och Europeiska kommissionen underrättas om beslutet och om skälen för detta.

Beslutet ska upphävas när det inte längre behövs.

90

SOU 2015:72

Författningsförslag

ÖVRIGT

Förverkande

19 § Krigsmateriel eller tekniskt bistånd som varit föremål för brott enligt 2 eller 3 § eller dess värde samt utbyte av sådant brott ska för- klaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt.

Förutsättning för åtals väckande i vissa fall

20 § Allmänt åtal för brott mot 3 kap. 1 eller 2 § får väckas endast efter medgivande av den myndighet regeringen bestämmer.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

2016:000

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2016, då lagen (1992:1300) om krigsmateriel ska upphöra att gälla.

2.Tillstånd och certifiering som har meddelats enligt den äldre lagen ska anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i denna lag, såvida inte annat föreskrivs i annan övergångsbestämmelse.

3.Bestämmelserna i 2 kap. 2 och 3 §§ tillämpas endast på ansök- ningar som gjorts efter ikraftträdandet.

4.Bestämmelsen i 4 kap. 1 § tillämpas även på ansökningar som gjorts före ikraftträdandet.

5.Bestämmelsen i 4 kap. 2 § tillämpas även på tillstånd som ut- färdats före ikraftträdandet.

6.Beträffande tillstånd att tillverka krigsmateriel som har med- delats svenskt aktiebolag eller handelsbolag före den 1 januari 1993 får den myndighet regeringen bestämmer bestämma att tidigare meddelade villkor avseende ägandet ändras. Beträffande tillstånd som har meddelats svenskt aktiebolag före nämnda datum får den myndighet regeringen bestämmer vidare bestämma att tillståndet ska förenas med villkor om att nya styrelseledamöter och supplean- ter för dem samt verkställande direktör i bolaget ska vara svenska medborgare och bosatta i Sverige. Om sådana villkor åsidosätts får tillståndet återkallas.

7.Bestämmelserna i 3 kap. 7 § ska tillämpas på avtal av det slag som avses i 3 kap. 5 § eller 6 §, även om avtalet på grund av äldre bestämmelser inte krävt tillstånd.

91

Författningsförslag

SOU 2015:72

1.2Förslag till

lag om ändring av vapenlagen (1996:67)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § vapenlagen (1996:67) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §

Tillstånd krävs för att

a.inneha skjutvapen eller ammunition,

b.driva handel med skjutvapen,

c.yrkesmässigt ta emot skjutvapen för reparation eller översyn,

eller

d.föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige.

Tillstånd krävs inte för den som har fyllt arton år om vapnet har en begränsad effekt i förhållande till andra jämförliga skjutvapen (effektbegränsade vapen) och vapnet är

1.ett kolsyre-, luft- eller fjädervapen eller ett vapen med ett annat liknande utskjutningsmedel och är avsett för målskjutning, eller

2.ett harpunvapen.

Tillstånd krävs inte heller om innehavaren har lånat vapnet en- ligt bestämmelserna i 3 kap. 1 a eller 7 §.

92

SOU 2015:72

Författningsförslag

Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av tillstånd enligt 3 eller 4 lagen (1992:1300) om krigsmateriel.

Tillstånd krävs inte heller för verksamhet som omfattas av till- stånd enligt 3 kap. 1 §, 3 kap. 2 § eller 4 kap. 2 § lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.

93

Lagen är tillämplig endast be- träffande följande varor:
1. krigsmateriel som avses i lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bi- stånd, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an- vändningsområden och av tek- niskt bistånd, …

Författningsförslag

SOU 2015:72

1.3Förslag till

lag om ändring i lagen (1996:701)

om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 3 § första stycket 1 lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 § Lagen är tillämplig endast be-

träffande följande varor:

1. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmate- riel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an- vändningsområden och av tek- niskt bistånd, …

Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.

94

95
Med militära produkter en- ligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 avses i denna lag de produkter som enligt 1 kap. 1 § andra stycket lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd utgör krigsmate- riel.

SOU 2015:72

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring av lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla

användningsområden och av tekniskt bistånd

Härigenom föreskrivs att 1 § och 3 § lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tek- niskt bistånd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Denna lag gäller kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och kontroll av tekniskt bistånd.

Lagen innehåller kompletterande bestämmelser till rådets för- ordning (EG) nr 428/2009 av den 5 maj 2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden.

Bestämmelser finns också i

Bestämmelser finns också i

lagen (1992:1300) om krigs-

lagen (2016:000) om kontroll av

materiel och lagen (1984:3) om

krigsmateriel och av tekniskt bi-

kärnteknisk verksamhet.

stånd och lagen (1984:3) om

 

kärnteknisk verksamhet.

3 § Med militära produkter en-

ligt artikel 4.2 och 4.3 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 avses i denna lag de produkter som enligt 1 § lagen (1992:1300) om krigsmateriel utgör krigs- materiel.

Författningsförslag

SOU 2015:72

Med tekniskt bistånd avses i denna lag allt tekniskt stöd som har samband med reparation, utveckling, tillverkning, montering, test- ning, underhåll eller någon annan teknisk tjänst och som kan anta sådana former som utbildning, överföring av kunskaper och färdig- heter eller konsulttjänster.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.

96

16. uppsåtligt brott enligt
8 kap. 2 och 3 §§ lagen (2016:000) om kontroll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd, som avser kärnladdningar, radiologiska, bio- logiska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska strids- medel samt speciella delar och substanser till sådant material,

SOU 2015:72

Författningsförslag

1.5Förslag till

lag om ändring av lagen (2003:148) om straff för terroristbrott

Härigenom föreskrivs att 3 § första stycket 16 lagen (2003:148) om straff för terroristbrott ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

Följande gärningar utgör terroristbrott under de förutsättningar som anges i 2 § i denna lag:

16. uppsåtligt brott enligt 25 och 26 §§ lagen (1992:1300) om krigsmateriel, som avser kärn- laddningar, radiologiska, biolo- giska och kemiska stridsmedel, apparater och andra anordningar för spridning av radiologiska, biologiska eller kemiska strids- medel samt speciella delar och substanser till sådant material,

Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.

97

Författningsförslag

SOU 2015:72

1.6Förslag till

lag om ändring av luftfartslagen (2010:500)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 3 § luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

3 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får av hänsyn till flygsäkerheten, luftfartsskyddet eller om det följer av en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt med- dela föreskrifter om eller i ett enskilt fall besluta om förbud mot transport med luftfartyg av visst gods eller om villkor för sådan

transport.

 

Bestämmelser som rör utför-

Bestämmelser som rör utför-

sel av krigsmateriel finns i lagen

sel av krigsmateriel finns i lagen

(1992:1300) om krigsmateriel.

(2016:000) om kontroll av krigs-

 

materiel och av tekniskt bistånd.

Bestämmelser om transport med luftfartyg av farligt gods finns i lagen (2006:263) om transport av farligt gods.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2016.

98

2Utredningsuppdraget och dess genomförande

2.1Det övergripande uppdraget

Riksdagen hemställde den 19 maj 2011 att regeringen skulle åter- komma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokra- tiska stater.1 Riksdagens beställning innefattade inte krav på en parlamentarisk utredning.2 Under regeringens beredning av utred- ningsdirektiv kom Sveriges samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete3 från 2005 att bli föremål för massmedial upp- märksamhet. Regeringen beslutade den 1 juni 2012 om utrednings- direktiv (direktiv 2012:50). Regeringen beslutade då att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samt- liga partier i Sveriges riksdag.

Kommitténs uppdrag är att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kontrollsystemet bör utformas i framtiden. Direktivet innehåller följande frågeställningar:

Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredning- en är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.

Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati. I detta ligger att identifiera kriterier för när en stat är att betrakta som icke-demokratisk. Inom ramen för uppgiften ska kommittén vidare utreda på vilket sätt en skärpning

1Betänkande 2010/11:UU3 och rskr. 2010/11:261.

2Aa s. 56.

3SÖ 2005:59.

99

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2015:72

av exportkontrollen ska göras samt hur den ska omsättas i regel- verket. De föreslagna åtgärderna ska beakta förändringar i mot- tagarlandet, inte minst i samband med affärer som sträcker sig över lång tid.

Utreda hur stor påverkan ett införande av en skärpt exportkon- troll gentemot icke-demokratier kan väntas ha på den svenska exporten av krigsmateriel och tekniskt bistånd i jämförelse med nuvarande exportkontrollordning samt vilka ekonomiska konse- kvenser förslaget har, dels för industrin, dels för ekonomin i stort.

Utreda, analysera och ta ställning till i vilken mån den föreslagna skärpningen av exportkontrollen gentemot icke-demokratier kan förväntas påverka Sveriges möjligheter till samarbete med andra länder när det gäller materielförsörjning, men även i övrigt påverka svensk materielförsörjning.

Analysera huruvida den föreslagna skärpningen av exportkon- trollen gentemot icke-demokratiska stater kan förväntas påverka Sveriges möjligheter att delta i internationella insatser för fred och säkerhet.

Pröva vad som i framtiden bör betraktas som följdleveranser – varvid utredningens övergripande syfte ska beaktas – samt ana- lysera konsekvenserna därav.

Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontroll- system och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demo- kratiska stater.

Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen, inklusive rörande Exportkontroll- rådet.

Utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigs- materiellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd samt lämna förslag till de författningsändringar som anses nödvändiga.

Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska för- ändras i klarläggande syfte samt, i förekommande fall, lämna för- slag till författningsändringar.

100

SOU 2015:72

Utredningsuppdraget och dess genomförande

Redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska rikt- linjerna för krigsmaterielexport och Sveriges politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats över tiden.

Om utredningsarbetets genomförande föreskriver direktivet att kommittén ska rådgöra med berörda myndigheter och verksam- hetsutövare, med organisationer i det civila samhället och med andra relevanta aktörer. Kommittén ska vid prövningen av sank- tionsavgiftsfrågan särskilt beakta Straffrättsanvändnings-utredning- ens betänkande (SOU 2013:38).

Enligt direktivet skulle uppdraget i sin helhet redovisas den 15 december 2014. Genom regeringsbeslut den 27 november 2014 fick kommittén förlängd tid för redovisning av uppdrag till den 15 april 2015 (tilläggsdirektiv 2014:148). Genom regeringsbeslut den 26 mars 2015 fick kommittén ytterligare förlängd tid för redovis- ning av uppdrag till den 30 juni 2015 (tilläggsdirektiv 2015:32).

2.1.1Uppdragets två delar

Kommittén har i sin läsning av direktivet identifierat att uppdraget består av två huvudsakliga delar. Dels ett uppdrag att lämna förslag till en skärpt exportkontroll mot icke-demokratiska stater (med därtill hörande delfrågor), dels ett uppdrag att utreda möjligheten att införa effektivare och mer tillgängliga sanktioner i krigsmate- riellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd, med därtill hörande del- frågor. Kommittén har valt att redovisa de två delarna var för sig. I det delbetänkande4 som presenterades i december 2014 lämnade kommittén sitt förslag avseende sanktionsfrågan. I detta slutbetän- kande redovisar kommittén sitt förslag avseende en skärpt export- kontroll gentemot icke-demokratiska stater med därtill hörande delfrågor.

4 SOU 2014:83.

101

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2015:72

2.1.2Frågeställningar utanför direktivets uppdrag

Förslag på frågeställningar att utreda

Kommittén har under utredningsarbetet stött på ett antal fråge- ställningar som ligger utanför utredningsuppdraget, men vilka det finns skäl att utreda. I delbetänkandet har framhållits behovet av att klarlägga hur kunskapsnivån hos de individer som sysslar med ex- portkontroll kan säkerställas samt vidare behovet av att klarlägga vilka aktörer som hanterar kontrollerade produkter.5 Därutöver föreslår kommittén att regeringen i särskild ordning utreder:

Framtagandet av konsoliderade riktlinjer.

Riktlinjernas anpassning till det ökade behovet av internationella materielsamarbeten.

Vilken inverkan ett samförståndsavtal om militärt samarbete (Memorandum of Understanding, MoU) bör ha på tillstånds- prövningen.

Andra frågeställningar som kommittén uppmärksammat

Kommittén har under arbetet uppmärksammat följande frågeställ- ningar som det kan finnas skäl för regeringen att närmare belysa:

Huruvida svenska statens import av krigsmateriel ska omfattas av motsvarande kontroll som exporten.

I vad mån hanteringen av jakt och sportskyttevapen – för såväl privat bruk som avseende den export som sker av vapenhandlare

– bör hanteras inom ramen för exportkontrollen av krigsmate- riel, beaktat att denna typ av skjutvapen inte har bäring på säkerhets-, försvars- eller utrikespolitiken.

Behovet av svenska statens exportstödjande verksamhet till den inhemska försvarsindustrin, bl.a. avseende krediter.

I vad mån förekomsten av/risken för korruption bör vägas in i tillståndsbedömning i vidare mån än som sker.

5 SOU 2014:38, avsnitt 8.5.

102

SOU 2015:72

Utredningsuppdraget och dess genomförande

I vad mån försvarsindustrin genom avgifter ska finansiera ex- portkontrollen – beaktat att tillstånd enligt krigsmateriellagen endast beviljas om det ligger i Sveriges intresse – eller om detta lämpligen i stället sker genom direkta budgetanslag.

Huruvida den globala företeelsen global offset inverka på ut- landsamverkan avseende krigsmateriel.

Vilken inverkan förändringar av PDA-regelverket kan tänkas ha på regelverket avseende krigsmateriel.

I vad mån begreppet ”krigsmateriel” bör ersättas av begreppet ”försvarsmateriel”.

2.2Den politiska bakgrunden till uppdraget

Nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft den 1 januari 1993. Sedan ikraftträdandet har lagen varit föremål för flera ändringar. Den se- naste ändringen trädde i kraft den 30 juni 2012 – samma månad som regeringen beslutade om direktiven för den nu aktuella utredningen.

Lagen och dess tillämpning har varit föremål för en återkomman- de politisk debatt med yrkanden från vissa grupper om olika sorters begränsningar av exporten.6 Bl.a. har framförts krav på ett total- förbud för export av krigsmateriel över huvud och en total avveck- ling av exporten, ett totalförbud för export till u-länder samt ett totalförbud för export till vissa namngivna stater. Vidare har fram- förts krav på att de så kallade villkorliga hindren i riktlinjerna ska göras ovillkorliga samt att man vid tillståndsprövningen inte ska göra någon åtskillnad mellan krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK) utan att alla produkter behandlas som om de vore ”KS-klassade”. Det har vidare framförts krav på att det införs ett demokratikriterium i riktlinjerna och att följdleveranserna be- gränsas samt att krigsmaterielexporten står i överensstämmelse med Sveriges politik för global utveckling. Krav har även framförts på att krigsmaterielexporten inte ska understödjas av exportkrediter eller andra former av statligt exportstöd och att öppenheten och trans- parensen ska öka rörande beslut om krigsmaterielexport. Merparten av de krav som framförts har aldrig vunnit riksdagsmajoritetens

6 Se bl.a. Utrikesutskottets betänkanden rörande krigsmaterielexporten från 1993 och framåt.

103

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2015:72

gillande. De förändringar av exportkontrollregelverket som skett över tiden har inneburit att exportkontrollen skärpts (jfr kapitel 3). Det kan vidare noteras att några av de uppräknade kraven behandlas av kommittén.

Den nuvarande krigsmateriellagen togs fram under slutet av kalla kriget. Under den tidsperioden var det överskuggande scena- riot att svensk krigsmateriel som exporterades skulle komma att användas vid konflikter eller stridigheter mellan stater. Sådana kon- flikter eller stridigheter kunde också innebära konfrontation mellan NATO:s och Warszawapaktens intressesfärer. Utifrån det perspek- tivet var det naturligt att vid prövningen av krigsmaterielexporten i första hand ta hänsyn till den förda neutralitetspolitiken och då sär- skilt beakta hur stor risken var för att en stat skulle komma i konflikt med andra stater. Den inrikespolitiska situationen hos den stat som köpte krigsmateriel var därvid av underordnad betydelse.

Efter Sovjetunionens fall och kalla krigets upphörande har Sveriges säkerhetspolitiska läge förändrats i grunden. Även globali- seringen i sig har medfört att Sveriges säkerhetspolitiska intressen också förändrats. Merparten av dagens väpnade konflikter sker inte mellan stater, utan i stället rör det sig om konflikter inom en stats gränser. Det kan t.ex. vara fråga om olika grupper som strider för sina rättigheter, om interna uppror mot en diktator eller om etniskt eller religiöst färgade motsättningar inom staten.

Svensk utrikespolitik har länge varit inriktad på att driva frågor om mänskliga rättigheter, demokrati och anti-korruption. Riks- dagen har uttalat att allt utrikespolitiskt agerande ska vara sam- stämmigt. Export av svensk krigsmateriel till regimer som inte delar Sveriges syn i nämnda avseenden och/eller där den exporte- rade krigsmaterielen kan komma att användas mot den egna befolk- ningen ska därför ske med försiktighet.

Utifrån tesen att risken för interna stridigheter minskar om staten är demokratisk och respekterar de mänskliga rättigheterna är det rimligt att utvärdera staten i nämnda avseenden i samband med pröv- ningen av om export av krigsmateriel till staten i fråga ska tillåtas eller inte. Riksdagens uppmaning till regeringen att tillsätta en utredning med syftet att se över exportkontrollen ”i syfte att skärpa exportkon- trollen gentemot icke-demokratiska stater”7 ska ses i ljuset av detta.

7 Betänkande 2010/11:UU3.

104

SOU 2015:72

Utredningsuppdraget och dess genomförande

2.3Ett centralt begrepp

Redan av direktivets rubrik framgår att begrepp exportkontroll är centralt i utredningen. Det är därför påkallat att närmare definiera vad ordet innebär i detta sammanhang.

Ordet exportkontroll återfinns inte i Svenska Akademins ord- lista eller ordbok. Ordet är i stället ett så kallat sammansatt ord, be- stående av uppslagsorden (morfem) export respektive kontroll. Uppslagsordens betydelse ger det sammansatta ordet en innebörd och ordet exportkontroll kan därför sägas vara av ”självförklarande natur”. Enligt Svenska Akademins ordlista betyder ordet export ”utförsel” och ordet kontrollera ”övervaka”; ”granska”; ”behärska”.8

Utifrån uppslagsordens innebörd får det sammansatta ordet ex- portkontroll förstås betyda övervakning av utförsel.

På krigsmateriellagstiftningens område har ordet exportkontroll emellertid en betydligt vidare innebörd än enbart övervakning av den faktiska utförseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Med exportkontroll inom detta område avses nämligen alla de prövningar och övervakningsåtgärder som vidtas under produk- ternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efter- kontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess grän- ser. Ordet exportkontroll i nu aktuell mening beskriver således en organisation bestående av en uppsättning institutioner. Ordet kan också sägas beskriva en politisk ambition att förhindra att produk- terna hamnar i orätta händer eller används på ett oacceptabelt sätt.9

Den nuvarande svenska exportkontrollen av krigsmateriel har, som framgår av betänkandet, växt fram succesivt sedan första världskriget.

2.4Innebörden av riksdagens ställningstaganden

Kommittén har löpande i betänkandet gjort hänvisningar till ställ- ningstaganden (uttalanden, beslut etc.) som riksdag och/eller något av riksdagens utskott gjort. I förtydligande syfte ska anges att riks- dagens respektive utskottens ställningstaganden i det enskilda fallet inte ska läsas som att samtliga riksdagsledamöter nödvändigtvis

8Svenska Akademins ordlista, upplaga 13.

9Jfr SOU 2005:9, s. 103.

105

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2015:72

stått bakom ställningstagandet. Dock har en majoritet gjort det, varför detta utgör riksdagens respektive utskottets formella ställ- ningstagande i det enskilda fallet. Det kan således i det enskilda fallet ha förekommit en avvikande uppfattning som biträtts av en minoritet av riksdagens ledamöter och vars uppfattning därför inte är att likställa med det ställningstagande som riksdagen respektive utskottet gjort. Sådana avvikande uppfattningar anges inte i den löpande texten eller på annat sätt i betänkandet.

2.5Hur har kommittén arbetat

Kommittén har hållit 44 protokollförda möten samt därutöver sammanträtt i samband med de resor som kommittén i sin helhet företagits. Kommittén har inte haft utsedda experter eller sakkun- niga och den inledande fasen i arbetet ägnades därför åt att bygga upp kommitténs samlade kunskap på området. Vid kommitténs sammanträden under denna fas har representanter från berörda myndigheter10, universitet11, civilsamhället12, organisationer13, för- svarsindustri m.fl. deltagit för att förmedla kunskap till kommit- téns ledamöter. Sekretariatet har därutöver träffat företrädare för myndigheter, organisationer, forskare m.fl. i syfte att från dessa in- hämta information, vilken sedan redovisats för kommittén. Sekre- tariatet och kommittéledamöter har därutöver deltagit vid semina- rier, föreläsningar etc. som berört utredningsuppdraget. Sekretaria- tet har vidare besökt Finland, Nederländerna, Tyskland och Stor- britannien för att inhämta information om dessa staters export- kontrollsystem. Vid dessa resor har sekretariatet bl.a. träffat före- trädare för staternas exportkontrollorganisation, träffat parlamen- tariker samt representanter för civilsamhället. Kommittén i sin hel- het har i samma syfte företagit resor till Norge och till Amerikas förenta stater. Sekretariatet har även besökt FN högkvarteret i

10Inspektionen för strategiska produkter, Försvarsexportmyndigheten, Försvarets materiel- verk och Försvarsmakten.

11Jan Teorell Lunds universitet, Staffan Lindberg Göteborgs universitet, Iain Cameron Upp- sala universitet.

12Amnesty, Diakonia, Kristna Fredsrörelsen, Sveriges kristna råd, Rädda Barnen, Svenska Freds och skiljedomsföreningen, Svenska kyrkan, Svenska röda korset, Internationella kvinno- förbundet för fred och frihet.

13LO genom IF Metall, TCO, Teknikföretagen, Säkerhets- och Försvarsföretagen, SME-D (små och medelstora leverantörer till försvars och krishanteringssektorn i Sverige).

106

SOU 2015:72

Utredningsuppdraget och dess genomförande

New York och träffat personer som deltagit i arbetet med fram- tagandet av FN:s Vapenhandelsfördrag.

Kommittén har lämnat uppdrag till forskare, organisationer och myndigheter att besvara av kommittén ställda frågor. Rapporterna har bl.a. behandlat demokratibegreppet och konsekvenser av en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater.

Kommittén har eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. Ett uttryck för detta har varit att kommittén fortlöpande på den hemsida kommittén disponerat, www.sou.gov.se/kex, publice- rat de rapporter m.m. som kommittén inhämtat. Ett annat uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in intresseorgani- sationer till en hearing för att dessa skulle lämna sina synpunkter på kommitténs uppdrag. Kommittén har vidare tillsammans med Folk och Försvar anordnat ett seminarium för allmänheten varvid några av de rapporter som inhämtats presenterats och diskuterats. Ett ytterligare uttryck för denna strävan har varit att kommittén bjudit in representanter för civilsamhället att delta vid kommittémöten och där framföra sina synpunkter.

Under utredningen har vid några tillfällen händelser, som haft anknytning till kommitténs arbete, uppmärksammats i media. I syf- te att säkerställa att kommittén haft tillgång till rätt information har kommittén bett Inspektionen för strategiska produkter (ISP) redogöra för den information som myndigheten haft rörande dessa händelser.

Kommittén har i sitt arbete haft en löpande kontakt med berörda departement, myndigheter och organisationer. Kommittén får fram- hålla att alla dessa på ett föredömligt sätt varit kommittén behjälp- lig. Kommittén får särskilt framhålla det bistånd som ISP lämnat. Kommittén har bl.a. följt försvarsberedningens och luftförsvars- utredningens arbeten samt tagit del av andra utredningar som berört kommitténs arbete.

2.6Betänkandets disposition

Utredningsuppdraget i denna del består av den övergripande frågan om en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater. Vidare innehåller uppdraget delfrågor kopplade till denna huvud- fråga. Bl.a. frågan om följdleveranser och en analys av konsekvenser-

107

Utredningsuppdraget och dess genomförande

SOU 2015:72

na av en sådan skärpning. Uppdraget innefattar även bl.a. att kom- mittén ska utreda det framtida svenska exportkontrollregelverket samt utreda om en ny krigsmateriellag bör föreslås.

Kommittén har sett ett värde i att de förslag kommittén lämnar vilar på en korrekt beskrivning av verkligheten. I det syftet inleds betänkandet med ett flertal deskriptiva kapitel. Inledningsvis redo- görs för exportkontrollens framväxt, för gällande regelverk och för tillståndsprövningen (kapitel 3–5). Därefter redogörs för den in- hemska försvarsindustrin och dess marknad, för krigsmaterielexpor- ten och för de förändringar som skett inom berörda politikområden sedan 1990-talet (kapitel 6–8). Därefter redogörs för den kritik som framförts mot gällande exportkontrollregelverk (kapitel 9). Där- efter redogörs för exportkontrollsystemet och regelverket hos de stater kommittén undersökt (kapitel 10). Den deskriptiva delen avslutas med en närmare beskrivning av följdleveransbegreppet och demokratibegreppet (kapitel 11 och 12).

I ett särskilt kapitel redogör kommittén för de frågeställningar kommittén har att besvara enligt direktivet (kapitel 13). Kommitténs förslag lämnas i de följande kapitlen; Demokratikriterium (kapi- tel 14), Följdleveranser (kapitel 15), Exportkontrollregelverkets ram- verk (kapitel 16), Öppenhet och transparens inom exportkontroll- systemet (kapitel 17), undersökning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll på de i direktivet angivna områdena (kapitel 18), för- slag till ny krigsmateriellag (kapitel 19).

Betänkandets motivdel avslutas med överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 20) samt en sed- vanlig konsekvensanalys (kapitel 21). Betänkandets sista kapitel ut- görs av författningskommentaren (kapitel 22).

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden och en reservation samt bilagor. Som anförts har kommittén eftersträvat öppenhet och transparens i sitt arbete. I detta syfte har kommittén på sin hemsida tillgängliggjort de rapporter, yttranden m.m. som kommit in. För att även framgent göra materielet tillgängligt har kommittén valt att bilägga detta till betänkandet. Betänkandet består därför av två voly- mer. Betänkandetexten, kommittédirektivet, ISP:s redovisning av praxisutvecklingen och en sammanfattning av den hearing respektive det seminarium som kommittén anordnat återfinns i volym ett. Inkomna rapporter, yttranden m.m. återfinns i volym två.

108

3 Exportkontrollens framväxt

Under ett sekel har export av krigsmateriel varit underkastad statlig kontroll. Över tiden har kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningen har skett dels genom att antalet pro- dukter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd, dels genom att fler och fler moment i hanteringen av produkterna kontrollerats. Inled- ningsvis kontrollerades endast exporten. Därefter har bl.a. till- verkning och tillhandahållande kommit att kontrolleras. Skärp- ningen har varit motiverad utifrån säkerhets- och utrikespoli- tiska intressen bl.a. med hänsyn till mellanstatliga aspekter, in- tresset av att förhindra nya väpnade konflikter och strävan av att värna mänskliga rättigheter. Utvecklingen har i den svenska lag- stiftningen avspeglat sig genom ett allt striktare regelverk och tillkomsten av riktlinjer för när export bör tillåtas eller inte.

3.1Inledning

Frågan om svensk krigsmaterielexport har under lång tid varit före- mål för offentlig debatt. Frågan har vidare granskats återkomman- de, bl.a. genom de olika utredningar som tillsatts över åren.

Sedan första världskriget är utgångspunkten att det råder förbud att föra ut krigsmateriel från Sverige. Från 1935 råder vidare förbud att tillverka krigsmateriel och från 1949 råder förbud att tillhanda- hålla krigsmateriel. Dispens från förbudet att tillverka, tillhanda- hålla och föra ut krigsmateriel har dock hela tiden kunnat lämnas.

Under det sekel som förflutit sedan första världskriget har ex- portkontrollsystemet fortlöpande utvecklats och skärpts. Utöver att själva hanteringen av materielen gjorts tillståndspliktig har bl.a. antalet produkter som ställts under kontroll ökat. Vidare har de

109

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

hänsyn som ska beaktas vid tillståndsprövningen och som talar mot att medge dispens också blivit mer omfattande.

Kapitlet avser att övergripande beskriva exportkontrollsystemets kronologiska utveckling sedan 1914.1 Fram till 1993 har regleringen av tillverkningen och exporten av krigsmateriel reglerats i skilda författningar. För att tydliggöra vilket av regelverken som avses anges med fetstil ”export” respektive ”tillverkning” i anslutning till den löpande texten.

3.21914 – ny författning

Export

I direkt anslutning till första världskrigets utbrott trädde den 2 au- gusti 1914 Kungl. Maj:ts kungörelse (1914:100) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. Enligt dess 1 § fick ut- försel av i kungörelsen upptagna varor inte ske. Kungl. Maj:t kunde dock meddela dispens och därmed tillåta att en vara som omfatta- des av förbudet ändå fick föras ut.

Av författningstexten framgår att utförselförbudet bl.a. omfat- tade krigsmateriel, handeldvapen och blankvapen. Det huvudsak- liga syftet med exportförbudet var att möjliggöra en ”viss kontroll över exporten av dylik materiel”.2

3.31918 – ny författning

Export

Den 1 juli 1918 upphävdes 1914 års kungörelsen och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse (1918:411) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor i kraft. 1918 års kungörelse med- förde ingen förändring i sak och utförselförbudet rörande krigs- materiel etc. bestod alltjämt.3 Förteckningen över kontrollerade

1Före 1914 förekom från tid till annan tillfälliga förbud eller tillståndskrav för att få expor- tera/föra ut vissa varor – inkluderande krigsmateriel – från Sverige.

2Prop. 1935:89 s. 5.

3I motsats till den tidigare kungörelsen omnämns inte krigsmateriel och dylika materiel i den explicita uppräkning av varor som omfattades av utförselförbudet. Att kungörelsen lik- väl omfattade krigsmateriel framgår av Kungl. Generaltullstyrelsen statistiska varuförteck-

110

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

varor utökades dock till att även omfatta krigsfartyg. Förutom

1914 års kungörelse upphävde 1918 års kungörelse ”samtliga före denna dag stadgade förbud mot utförsel ur riket av varor”, vilka upptogs i 1918 års kungörelse.

3.41925 – internationell vapenhandelskonvention

Efter första världskrigets slut vidtogs olika åtgärder för att motverka ett upprepande av en liknande katastrof som kriget inneburit. På det mellanfolkliga planet försökte stater få kontroll över tillverkningen och handeln med krigsmateriel. Detta ansågs särskilt motiverat på grund av de stora lager av krigsmateriel som fanns efter världskriget, vilka i sig kunde innebära en fara för freden. Vidare ansågs en okon- trollerad och åt enskilda intressen utlämnad tillverkning av och han- del med krigsmateriel också innebära en risk för ofred.

I samband med 1919 års fredskonferens upptogs detta spörsmål till ingående behandling, vilket utmynnade i en konvention i ämnet. Konventionen syftade dels till att skapa offentlighet kring den in- ternationella vapenhandeln genom ett licenssystem, dels till att för- hindra utförsel av vapen till vissa områden. Det visade sig dock att endast ett fåtal stater var benägna att genomföra konventionens stadgar.

En ny konferens i ämnet hölls i Genève under maj och juni 1925 inom ramen för Nationernas Förbund. I konferensen deltog ett fyr- tiotal stater, däribland Sverige. Konferensen utmynnade i ett kon- ventionsutkast som omfattade vapenhandeln. Konventionsstaterna lämnade vidare den förklaringen att vapenhandelskonventionen sna- rast borde följas av en konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel. Konventionen antogs emellertid aldrig och någon konvention rörande kontroll och publicering av tillverkningen av krigsmateriel utarbetades inte heller. 4

ning (1913:290), till vilken kungörelsen hänvisade. Enligt varuförteckningen omfattade ut- förselförbudet i kungörelsen bl.a. blankvapen och delar därtill, skjutvapen och delar därtill, artilleripjäser och delar därtill, krigsfartyg, pansar, ammunition, torpeder, krut m.m.

4 Prop. 1930:111 och prop. 1935:89.

111

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

3.51931 – ny författning

Export

1918 års kungörelse ersattes den 1 januari 1931 av Kungl. Maj:ts kungörelse (1930:437) angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor. Den nya författningen, som huvudsakligen utgjorde en anpassning i ämnet till den från den 1 januari 1930 gällande statis- tiska varuförteckningen,5 tillkom efter det att Kungl. Generaltull- styrelsen utfärdat en ny varuförteckning. I motsats till 1918 års kungörelse angavs nu i författningstexten åter den krigsmateriel som omfattades av utförselförbudet och antalet varuslag som om- fattades av förbudet utvidgades. Bl.a. tillkom luftfartyg, utrustade eller apterade för militärt bruk.

3.61935 – ny författning

Tillverkning

Den intention som 1925 års internationella konferens givit uttryck för, nämligen att anta en konvention för reglering av tillverkningen av krigsmateriel, hade tio år efter konferensen fortfarande inte förverkligats. Utan att invänta en internationell lösning vidtog enskilda stater, däribland Belgien och Danmark, åtgärder för att nationellt åstadkomma en skärpt statskontroll av krigsmaterielpro- duktionen.6 Även Sverige vidtog sådana åtgärder. 1932 tillsattes en krigsmaterielberedning vars uppdrag var att utreda frågan. Från svensk sida ansågs det angeläget att införa en kontroll av krigs- materieltillverkningen. Dels från utrikespolitiska synpunkter, dels utifrån intresset av att kunna styra den egna försvarstillverkningen.

Beredningens betänkande låg till grund för Kungl. Maj:ts för- ordning (1935:395) om kontroll över tillverkningen av krigsmate- riel m.m. som trädde i kraft den 1 juli 1935. Genom förordningen blev krigsmaterieltillverkningen tillståndspliktig – tillstånd krävdes dock inte för statens fabriker, verkstäder eller förråd. Huvudregeln var att endast svenska medborgare, eller svenska bolag kunde er-

5Prop. 1935:89 s. 11.

6Aa s. 10.

112

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

hålla tillstånd. Tillstånd meddelades tills vidare, men kunde åter- kallas om skäl förelåg. Det ålåg tillståndsinnehavaren att fortlöpan- de inge deklarationer rörande tillverkningen.

För utövandet av den löpande kontrollen inrättades en kontroll- myndighet inom handelsdepartementet, benämnd Krigsmateriel- inspektionen, ledd av krigsmaterielinspektören.

Utöver förordningen utfärdade Kungl. Maj:t samma dag en kun- görelse (1935:396) vari angavs vad som utgjorde krigsmateriel och således krävde tillstånd för att tillverka. Uppräkningen i kungörel- sen var i stort sett identisk med den uppräkning av varuslag som återfanns i 1930 års utförselkungörelse. I huvudsak var det endast

”delar och tillbehör till luftfartyg” som tillkommit jämfört med den tidigare förteckningen.

3.71949 – tillståndspliktigt att tillhandahålla

Tillverkning

Per den 1 juli 19497 utvidgades det tillståndspliktiga området till att även omfatta tillhandahållande. Förändringen syftade till att ge Kungl. Maj:t ökade befogenheter att anordna kontroll över handeln med krigsmateriel.8

3.81950 – ny författning

Export

Den 1 januari 1950 upphörde 1930 års utförselkungörelse och i dess ställe trädde Kungl. Maj:ts kungörelse angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel (1949:614). I kungörelsens andra paragraf föreskrivs att det tillkom chefen för handelsdeparte- mentet att meddela tillstånd till utförsel, om det inte rörde sig om utförsel i större omfattning, av högre ekonomiskt värde eller av principiell natur. I sådant fall underställdes tillståndsprövningen Kungl. Maj:t.

7SFS 1949:221.

8Prop. 1949:160.

113

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

Ärendena bereddes av Krigsmaterielinspektionen. De ärenden som prövades av chefen för handelsdepartementet avgjordes av krigsmaterielinspektören enligt bemyndigande.9

I en bilaga till kungörelsen angavs vad som utgjorde krigsmate- riel. Förteckningen var mer omfattande än tidigare, vilket berodde på att nya typer av materiel tagits upp – bl.a. sambands- och radar- utrustning, tekniska produkter avsedda för militärt bruk såsom räknemaskiner och TV-kameror, personlig materiel, bl.a. stålhjäl- mar, fallskärmar och specialutrustning för flygburna trupper m.m.

3.91956 – statsministerns interpellationssvar

Parallellt med att regelverket för krigsmaterielexport jämte regel- verket för tillverkningen av krigsmateriel utvecklades, utvecklades också riktlinjer – baserade på Kungl. Maj:ts ställningstaganden i en- skilda ärenden– för när tillstånd skulle beviljas eller inte.

Riktlinjerna presenterades i offentligt tryck första gången 1956, efter att statsminister Tage Erlander – dels i en debatt i första kam- maren den 7 mars om Sveriges utrikespolitik,10 dels i ett interpella- tionssvar i första kammaren den 25 april11 – redogjort för de allmän- na principer som låg till grund för regeringens tillståndsprövning av krigsmaterielexporten.

3.101971 – nya riktlinjer presenteras

De av statsministern presenterade riktlinjerna kom att vara föremål för återkommande diskussioner i riksdagen. År 1969 begärde riks- dagen en förutsättningslös och allsidig utredning av dittills tilläm- pade principer för krigsmaterielexporten. Kungl. Maj:t tillsatte en parlamentarisk utredning, Krigsmaterielexportutredningen, med uppdraget att bl.a. se över riktlinjerna för krigsmaterielexporten samt lämna förslag till skriftliga sådana.

9Prop. 1971:146 s. 3.

10FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f. Det var första gången som någon företrädare för regeringen offentligt uttalade sig om riktlinjerna.

11FK 1956 nr 15 s. 54ff.

114

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

Utredningen uttalade bl.a. att det vore önskvärt med mera preci- serade riktlinjer för export av krigsmateriel än de som redovisats i statsministerns interpellationssvar från 1956, till vilket hänvisning vanligen brukade göras. I syfte att öka den allmänna insynen före- slog utredningen att det skulle inrättas en rådgivande nämnd med uppgift att följa ärendenas handläggning och ge uttryck för sin uppfattning innan beslut fattades.12

En proposition, som byggde på utredningens överväganden och förslag, angav de riktlinjer som framgent skulle ligga till grund för tillståndsprövningen. Riktlinjerna hade två syften. För det första skulle de nya och preciserade riktlinjerna skapa större restriktivitet vid prövningen. För det andra ansågs preciserade riktlinjer vara angelägna därför att de underlättade för de exporterande företagen att planera och ge dessa möjligheten att med större säkerhet förutse om export- tillstånd kunde påräknas eller inte. Föredragande departementschef konstaterade att konstitutionella skäl talade emot inrättandet av en rådgivande nämnd. Något behov av en sådan nämnd fanns inte heller då samråd med företrädare för riksdagen kunde ske i utrikesnämn- den.13 Propositionen godkändes av riksdagen hösten 1971.14

3.111983 – ny författning

Export

Krigsmaterielexporten var under 1970-talet föremål för fortsatt återkommande diskussioner i riksdagen. Med anledning av flera motioner om att en översyn av riktlinjerna borde göras, hemställde riksdagen 1979 om att en sådan skulle ske. Regeringen tillkallade i juli samma år en kommitté, Krigsmaterielexportkommittén, som fick i uppgift att ånyo se över riktlinjerna och regelverket i övrigt för svensk export av krigsmateriel.

Kommittén ansåg att riktlinjerna överlag fyllt sin funktion väl och att det inte fanns anledning att ändra dessa. Kommittén före- slog emellertid vissa förändringar av regelverket, bl.a. att den fem- åriga giltighetstid för slutanvändarintyg som angavs i 1971 års rikt-

12SOU 1970:63 s. 46 ff.

13Prop. 1971:146 s. 18 ff.

14Betänkande 1971:UU21, rskr 1971:343.

115

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

linjer skulle ändras till obegränsad giltighetstid, på grund av att den effektiva användningstiden för ett stort antal vapen och vapen- system var betydligt längre än fem år. Vidare föreslog kommittén att militär utbildning av utländska medborgare inom riket skulle kräva tillstånd samt att försäljning av tillverkningsrätter till ut- landet avseende krigsmateriel (s.k. licenstillverkning) skulle under- kastas likartad kontroll som försäljning av krigsmateriel.15 Kommit- tén framhöll vidare att de grundläggande bestämmelserna om krigs- materielexport borde vara fastlagda i lag, i stället för som hitintills i en kungörelse. I syfte att förankra prövningen av större och/eller känsligare krigsmaterielexportärenden föreslog kommittén att re- geringen fortlöpande inhämtade Utrikesnämndens råd bl.a. i fråga om länderval och vid större ärenden av principiell innebörd.

Förslagen biträddes av regeringen och godkändes av riksdagen.16 Den 1 januari 1983 trädde lag (1982:513) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. i kraft. Därigenom upphävdes kungörelsen (1949:614) angående förbud mot utförsel från riket av krigsmateriel.

3.121984 – ny författning

Export

I syfte att dels avlasta utrikesnämnden, dels bredda omfattningen av ärenden som blev föremål för samråd förordade regeringen att en rådgivande nämnd skulle inrättas. Nämndens uppgift var att lämna de råd i enskilda krigsmaterielexportärenden som nämnden fann påkallade. Regeringen var dock inte bunden av nämndens råd.17 Förslaget godkändes av riksdagen.18

Tillverkning

Den 1 januari 1984 upphävdes 1935 års tillverkningsförordning och i dess ställe trädde lag (1983:1034) om kontroll över tillverkningen av krigsmateriel, m.m. i kraft. I den proposition som låg till grund

15SOU 1981:39 s. 64 och 75ff.

16Prop. 1981/82:196, betänkande 1981/82:UU26 samt rskr 1981/82:345.

17Prop. 1984/85:82 s. 9 f.

18Betänkande 1984/85:UU5 samt rskr 1984/85:61.

116

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

för författningsändringen framhölls att förordningen innehöll vissa materiella och formella brister som behövde åtgärdas. Även om detta kunde åtgärdas genom ändringar i förordningen talade redak- tionella skäl för att förordningen ersattes av en lag i samma ämne.19 Lagen medförde ingen genomgripande nyordning i sak och lagför- slaget blev därför inte föremål för remissbehandling.

3.131988 – ny författning

Export

Av flera skäl kom den svenska industrin över tiden att öka sitt samarbete med utländska aktörer, inkluderande export, på krigs- materielområdet. Från statens sida fanns ett intresse av att det ökade samarbetet stod i överensstämmelse med de intentioner som låg bakom riktlinjerna. I syfte att kartlägga den svenska krigs- materielindustrins verksamhet i utlandet tillsatte regeringen i juni 1985 en särskild utredare. Utredaren fick vidare i uppdrag att uti- från en sådan genomgång överväga åtgärder, som kunde visa sig på- kallade för att från statens sida styra utvecklingen så att riktlinjerna efterlevdes.20 Utredaren lämnade förslag som innebar ytterligare skärpning av krigsmaterielexporten liksom en effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad. Bl.a. föreslogs förbättrad intern företagskontroll, ökad skyldighet för företagen att lämna uppgifter och ökad tillsyn av företagens marknadsföring utomlands.21

Betänkandet låg till grund för regeringens proposition med för- slag till en ny lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel. Den nya lagen innebar en skärpt kontroll av krigsmaterielexporten och effektivare kontroll av bestämmelsernas efterlevnad, bl.a. genom en utökad användning av slutanvändarintyg. Enligt föredragande stats- råd berodde den föreslagna skärpningen dels på att den ökade internationaliseringen på krigsmaterielområdet ställde högre krav, dels på att det fanns misstankar om att företrädare för svenska företag hade överträtt gällande bestämmelser. Förslaget innebar att omfattande ändringar behövde göras i den då gällande lagen

19Prop. 1983/84:36 s. 5f.

20Direktiv 1985:28.

21SOU 1987:8.

117

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

(1982:513). Enligt föredragande statsrådet var det därför natur- ligare att föreslå en ny lag.22 Riksdagen godkände förslaget23 och lag (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. trädde i kraft den 1 juli 1988.

3.14Utredningar under slutet av 1980-talet

Under senare delen av 1980-talet tillsatte två offentliga utredningar samt en Medborgarkommission med uppgiften att från olika håll granska krigsmaterielexporten och därtill hörande frågor.

Medborgarkommissionen tillsattes i april 1987 och hade enligt sina direktiv att ”i ett sammanhang skapa största möjliga klarhet kring de händelser, som sedan år 1970 gett upphov till uppgifterna om olaglig svensk vapenexport”.24

I sin rapport fastslog kommissionen att olaglig utförsel av krigs- materiel förekommit. Kommissionen angav vidare att de gällande riktlinjerna (1971 års riktlinjer) inte fyllt det syfte som avsetts, nämligen att medföra en ökad restriktivitet och att utgöra ett stöd för industrin, som därigenom skulle kunna förutse om export fick ske eller inte. Vad beträffar restriktiviteten angav kommissionen att riktlinjerna uttryckligen medgav följdleverans till stater som råkat i krig, vilket var en uppmjukning jämfört med tidigare. Vidare jäm- ställdes numera ammunition med reservdelar. Därutöver hade re- geringen i den praktiska tillämpningen frångått eller tänjt på rikt- linjerna när andra hänsyn gjorde sig gällande. Beträffande det andra deklarerade syftet innebar riktlinjerna ett begränsat stöd för in- dustrin p.g.a. de inkonsekvenser som förekommit i tillämpningen. Kommissionen anförde vidare att riktlinjerna skapat förväntningar hos vissa grupper, som inte kunnat infrias. Sammanfattningsvis an- sågs riktlinjerna ha blivit en belastning för svensk politik. Kommis- sionens föreslog att det i lagen infördes två kriterier för när export av krigsmateriel skulle få ske. För export skulle enligt kommissio- nen krävas dels att exporten bedömdes nödvändig för att trygga en erforderlig försörjning med materiel till det svenska försvaret, dels

22Prop. 1987/88:154 s. 11.

23UU 1987/88:30 och rskr. 1987/88:331.

24Direktiv 1987:19.

118

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

att exporten i fråga stod i förenlighet med principerna och målen för svensk utrikespolitik.

Kommissionen redovisade även synpunkter och förslag rörande bl.a. klassificeringen av krigsmateriel, slutanvändarintyg, reglering- en av det försvarsindustriella samarbetet samt förslag om samman- slagning av tillverkningslagen och utförsellagen.25

1988 års utredning om krigsmaterielexporten (KMU) tillsattes under sommaren 1988 och hade i uppgift att analysera sambandet mellan en fortsatt livskraftig svensk försvarsindustri och denna in- dustris export. Kommittén hade vidare att utreda konsekvenserna av och villkoren för försvarsindustriellt samarbete med utlandet. Kommittén hade slutligen att pröva behovet av ändringar i rikt- linjerna.26

Kommittén konstaterade att försvarsindustrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll för Sverige och att det var angeläget att in- dustrin, åtminstone på några områden, bibehöll en så hög nivå att den var intressant som samarbetspartner internationellt. Enligt kommittén bedömdes utlandsberoendet att öka, men det var av- görande att beroendet hölls under kontroll för att därigenom kun- na självständigt säkerställa att materielen fungerade i händelse av krig och krislägen. Ett totalt avbrytande av försvarsindustrins ut- landssamverkan var enligt kommittén inte förenligt med kravet på en livskraftig försvarsindustri.27 Enligt kommittén var det fram- förallt behovet av kompetens och kapacitet inom landet för att ut- veckla och tillverka materiel för det svenska försvaret som utgjorde det främsta motivet för utlandssamverkan. Enligt kommittén skulle ett avstående från export och annan utlandssamverkan av krigs- materiel medföra att Sverige på betydande områden inte längre skulle ha någon inhemsk försvarsindustri.28

Beträffande riktlinjerna ansåg kommittén att dessa inte helt an- passats till utvecklingen och att de därför inte motsvarade dagens krav. Enligt kommittén var det angeläget att regleringen tillgodosåg två intressen. Dels att regeringens ansvar tydliggjordes, dels att motiven och förutsättningarna för att ge dispens från förbudet att

25SOU 1988:15, kap. 13 och 14.

26Direktiv 1988:41.

27SOU 1989:102 s. 10 f.

28Aa s. 114.

119

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

exportera krigsmateriel är klarlagda så långt det går. Kommittén förordade att det infördes två övergripande kriterier som låg till grund för när export kunde ske – dels att utlandssamverkan är nöd- vändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik. Kommittén anförde vidare att det var regeringens ansvar, att med kriterierna som grund, göra en helhetsbedömning i det enskilda ärendet. Genom överläggningar med utrikesnämnden och genom samråd med den rådgivande nämnden kunde regering- ens underlag för att ta ställning breddas.29

Krigsmaterielbegreppsutredningen tillsattes samtidigt som KMU och hade i uppgift att se över krigsmaterielbegreppet och därmed sammanhängande frågor.30

Utredningen fann inte skäl att utmönstra begreppet krigs- materiel, då invändningar även kunde resas mot de alternativ – t.ex. ”vapen” – som var tänkbara.

Vidare konstaterade utredningen att gällande lagstiftning inte närmare angav vilka varuslag som omfattades av utförselförbudet. I stället var det upp till regeringen att lämna föreskrifter om detta. Den av regeringen utfärdade förteckningen var dock till alla delar inte så tydlig och konsekvent eller så fullständig som var önskvärt. Otydligheten bidrog till att tolkningar som gjordes vid olika tillfäl- len och av olika personer blev, i viss mån, motstridiga. Utredningen förordade att det i lagen, i klartext, angavs vilka produktkollektiv som omfattades av regelsystemet. Riksdagen skulle därmed få en mer ingående befattning med lagens materiella innehåll, vilket enligt utredningen skulle öka tyngden i regelverket. Det skulle dock alltjämt vara upp till regeringen att i detalj fastställa vilka produkter som omfattades av utförselförbudet.31

29SOU 1989:102 s. 13 ff.

30Direktiv 1988:42.

31SOU 1989:66 s. 7 ff. kap 5 och 12.

120

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

3.151991 – strategiska produkter, ny författning

Kommitténs övergripande uppdrag innefattar att göra en översyn av exportkontrollen av krigsmateriel. Kommittén har inom ramen för en del av uppdraget – nämligen beträffande frågan om sank- tioner (se kommitténs delbetänkande, SOU 2014:83) – att behand- la även andra produkter än krigsmateriel som är föremål för export- kontroll. I syfte att ge en mer heltäckande bild av exportkontroll- regelverkets framväxt samt för att påvisa dess omfattning beskrivs även övergripande hur regelverket för dessa produkter utvecklats.

Frågan om kontroll av andra produkter än krigsmateriel var aktuell i Sverige redan före 1990-talet. Bl.a. på grund av Sveriges beroende av västerländsk teknologi, framför allt från USA. 1949 grundade USA, tillsammans med ett antal allierade stater ett organ, CoCom (Coordinating Committee on Multilateral Export Controls), vars uppdrag var att förhindra att stater under sovjetiskt inflytande fick tillgång till västerländsk teknologi. Som alliansfri stat deltog inte Sverige i samarbetet inom ramen för CoCom, men var ändå tvungen att förhålla sig till samarbetet för att svenska företag skulle få tillgång till den kontrollerade tekniken. 1986 utfärdade rege- ringen en förordning (1986:89) om förbud mot viss utförsel, den så kallade Högteknologiförordningen, som föreskrev att produkter som tillverkats i utlandet, och där underkastats exportrestriktioner, inte fick föras ut ur Sverige. CoCom upplöstes 1994. I dess köl- vatten bildades Wassenaararrangemanget.32

Utöver de produkter som redan kontrollerades förelåg i början av 1990-talet ett behov av att kontrollera även vissa andra pro- dukter, vilka hade legitima civila ändamål. Nämligen sådana pro- dukter och teknologi som kunde användas för att tillverka massför- störelsevapen. Sverige hade sedan tidigare tillträtt flera internatio- nella konventioner som syftade till att reducera användningen av massförstörelsevapen.33 Något kontrollsystem för att förhindra att sådana produkter och teknologi, från eller via Sverige, exporterades till länder som befarades använda dem i syfte att framställa mass-

32Prop. 2009/10:205 s. 35.

331925 års Genèveprotokoll om förbud mot användning av biologiska och kemiska vapen, 1968 års icke-spridningsfördrag (avseende kärnvapen), 1971 års fördrag om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbotten samt 1972 års kon- vention om totalförbud mot biologiska vapen.

121

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

förstörelsevapen fanns dock inte. Vidare fanns behov av att mot- verka att produkter och/eller teknologi som kunde användas för framställning av bärraketer (missiler) av massförstörelsevapen ham- nade hos fel mottagare.

Föredragande statsrådet anförde att under 1980-talet hade tek- nik för att tillverka och använda massförstörelsevapen spritt sig till flera stater, inklusive stater i regioner där svåra bilaterala motsätt- ningar rådde. Det gällde utrustning för att tillverka kärnvapen men även kemiska och biologiska stridsmedel samt bärraketer för att transportera sådana vapen. Enligt föredragande statsrådet var det synnerligen angeläget att även Sverige bidrog till att förhindra spridningen av nämnda produkter.34 Bl.a. med hänsyn till produk- ternas karaktär av huvudsakligen civil utrustning var det enligt föredragande inte lämpligt att samordna aktuell lagstiftning med krigsmateriellagstiftningen eller annan lagstiftning. Regeringen för- ordnade därför att en fristående lag skulle stiftas.35 Riksdagen god- tog förslaget. Den 1 juni 1991 trädde lag (1991:341) om förbud mot utförsel av vissa produkter som kan användas i massförstörelsesyfte m.m. i kraft. Lagen kom sedermera att ändra författningsrubrik, till lag om strategiska produkter.

3.161993 – gällande krigsmateriellag, ny författning

Export och tillverkning

Efter att de tre betänkandena från slutet av 1980-talet (se 3:14) remissbehandlats lade regeringen fram en proposition med förslag dels till nya riktlinjer, dels till en ny krigsmateriellag.

Enligt föredragande statsrådet motsvarade inte 1971 års rikt- linjer ”dagens krav” och de gällande riktlinjerna hade heller inte i alla delar klargjorts med erforderlig tydlighet. Enligt statsrådet fanns det skäl att förse riktlinjerna med övergripande kriterier för när undantag från det generella exportförbudet skulle medges: Dels att det var erforderligt för försvaret eller i övrigt säkerhetspolitiskt önskvärt, dels att det inte stod i strid med Sveriges utrikespolitik. Statsrådet lämnade en redogörelse för hur riktlinjerna borde fast-

34Prop. 1990/91:97 s. 12 ff.

35Aa s. 15 ff.

122

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

ställas för att tjäna till vägledning för regeringen vid bedömningen i det enskilda fallet.36 De grundläggande principerna återges i pro- positionen enligt följande.37

Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan

1.bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitisk önsk- värd, samt

2.inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikes- politik.

I propositionen föreslogs vidare att en sammanslagning skulle ske av tillverkningslagen och utförsellagen till en gemensam lag. Sedan länge hade det krävts tillstånd för att exportera och tillverka krigs- materiel. De två ursprungsförfattningarna från 1914 respektive från 1935 reglerade olika sidor av krigsmaterielområdet. Utvecklingen hade därefter varit sådan att de båda lagarna allt mer kommit att gå in i varandras områden. Flera omständigheter talade således för en sammanslagning av lagarna och en sådan åtgärd ökade också lagens åskådlighet.38

I propositionen föreslogs också att det bl.a. skulle införas regler om samverkan med utlandet i fråga om tillverkning och utveckling av krigsmateriel.

Riksdagen godkände lagförslaget och riktlinjerna.39 Lag (1992:1300) om krigsmateriel trädde i kraft den 1 januari 1993 var- vid 1983 års tillverkningslag och 1988 års utförsellag upphävdes. Per samma datum utfärdade regeringen förordning (1992:1303) om krigsmateriel.

Det nya regelverket medförde övergripande en förändring av krigsmaterielbegreppet, genom att krigsmaterielen indelades i två kategorier; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigsmate- riel (ÖK). Därutöver kom krigsmaterielförteckningen att utökas, varpå produkter som inte tidigare kontrollerats nu blev föremål för exportkontroll.

36Prop. 1991/92:174 kap. 6.

37Aa s. 41.

38Aa kap. 7.

39Betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61.

123

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

3.171996 – inrättandet av ISP

I ljuset av den internationella utvecklingen på exportkontrollens område – bl.a. en successiv avveckling av det öst-västliga teknik- embargot och en oro för spridning av massförstörelsevapen och vapensystem – tillkallade regeringen i november 1992 en särskild utredare. Utredarens uppgift var att bedöma hur Sveriges kontroll över export av strategiskt känsliga varor borde utformas och orga- niseras. Bl.a. hade utredaren att bedöma i vilken utsträckning beslut om exporttillstånd av sådana varor kunde delegeras till myndighets- nivån.40 Utredaren ansåg i den delen att det fanns ett utrymme för delegering, jämväl av beslut rörande krigsmaterielexport, till myn- dighetsnivån.41 Betänkandet låg till grund för den lagändring som medförde att regeringen fick möjlighet att delegera prövningen av tillståndsfrågor för produkter med dubbla användningsområden till myndighetsnivån.42

Frågan om delegering av exportbeslut rörande andra känsliga varor blev föremål för fortsatta överväganden inom Regeringskans- liet. Övervägandena utmynnade i förslaget att en ny myndighet, Inspektionen för strategiska produkter (ISP), skulle inrättas med uppgift att pröva de flesta ärenden om kontroll över krigsmateriel och andra känsliga produkter som regeringen eller ett statsråd prövade. Enligt propositionen fanns det ett betydande utrymme för delegering. Dock kvarlåg det på regeringens bord att ansvara för och styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande säker- hets-, försvars- och utrikespolitiska krav. För detta behövde reger- ingen endast pröva de ärenden som var prejudicerande eller svår- bedömda.43

För att klargöra vilka principer som skulle fälla utslag i ett ären- de infördes i krigsmateriellagen en bestämmelse om prövningens inriktning, av vilken följer att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik. Denna skrivning valdes för att

”det ska bli tydligt att de grundsatser som har utbildats i praxis och

40Direktiv 1992:93.

41SOU 1993:56 s. 12 ff.

42Prop. 1993/94:176 s. 30f.

43Prop. 1995/96:31 s. 18 ff.

124

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

som har kommit till uttryck i prop. 1991/92:174 (s. 41 punkt 1 och 2) skall vara vägledande också i fortsättningen.”44

I samband med inrättandet av ISP ombildades den rådgivande nämnd som ditintills funnits till ett råd för samråd, benämnt Ex- portkontrollrådet (EKR).

3.181998 – strategiska produkter, ny författning

Det uppmärksammades att den svenska exportkontrollen under vissa förutsättningar inte omfattade civila produkter som kunde användas som delar eller komponenter till sådan krigsmateriel som i strid med det svenska regelverket befann sig i tredje land. I den givna situationen var det då inte möjligt att förhindra export av de civila produkterna i fråga, vilket enligt regeringen inte var tillfreds- ställande.

Regeringen föreslog att det i lagstiftningen om strategiska pro- dukter infördes ett krav på exporttillstånd för produkter som i det enskilda fallet är eller kan vara avsedda att användas som delar eller som komponenter till krigsmateriel, som olovligen har förts ut ur landet eller som har vidareexporterats i strid mot ett lämnat till- stånd. Tillståndskravet var dock inte generellt utan skulle först gälla om ISP informerat exportören om att produkterna är eller kan vara avsedda för ett sådant ändamål.45 Regeringen föreslog vidare att exportören, under vissa förutsättningar, skulle vara skyldig att in- formera ISP om en tilltänkt export av produkter som var avsedda att användas till krigsmateriel. I propositionen föreslogs också vissa lagändringar i syfte att harmonisera lagstiftningen med EU rätten.

Den gällande lagen om strategiska produkter hade sedan ikraft- trädandet ändrats flera gånger, vilket enligt regeringen medfört att bl.a. dispositionen inte blivit ändamålsenlig. Av redaktionella skäl föreslogs därför en helt ny lag. Förslaget godkändes av riksdagen och den 1 juli 1998 trädde lag (1998:397) om strategiska produkter i kraft.

44Aa s. 38.

45Prop. 1997/98:68 kapitel 5.

125

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

3.191999 – utredning om följdleveranser

Efter att ha granskat praxisutvecklingen beträffande följdleveranser konstaterade konstitutionsutskottet att det förelåg oklarheter i regelverket. Enligt utskottet fanns det anledning för regeringen att överväga och precisera det avsnitt i riktlinjerna som handlade om följdleveranser.46

Regeringen tillkallade i november 1997 en särskild utredare att analysera de principer som hade utvecklats i praxis när det gällde följdleveranser vid krigsmaterielexport. Utredaren skulle vidare föreslå de preciseringar som kunde behövas på området.47

Utredaren konstaterade att riktlinjerna var ett politiskt snarare än ett juridiskt dokument. Riktlinjerna saknade författningsstatus och kunde inte göras till föremål för en juridisk bedömning i kon- stitutionell mening. Krigsmaterielexporten var, enligt utredaren, till sin natur sådan att åtaganden om utförsel utgjorde ett engagemang som grundade sig på politiska överväganden. Sådana överväganden kunde enligt utredaren inte ”fångas i ett aldrig så detaljerat regel- verk.” I förtydligande syfte föreslog utredaren att det avsnitt i rikt- linjerna som beskriver följdleveranser skulle ges följande lydelse48:

Om inte ovillkorliga hinder möter bör tillstånd ges till utförsel av

reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd, exporterad krigs- materiel;

andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidigare beviljad utförsel samt leveranser som har sådant samband med tidi- gare beviljad utförsel att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.

Utredaren föreslog vidare att riktlinjerna skulle uppdateras avse- ende de ovillkorliga hindren. Enligt förslaget skulle riktlinjerna i denna del kompletteras med att ett ovillkorligt hinder uppstod om utförsel och utlandssamverkan stod i strid med beslut av EU:s ministerråd. Vidare föreslogs att formuleringen ”… folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig …” skulle strykas. Som skäl därför angavs att dessa regler inte tillämpats under de se-

46KU 1996/97:25.

47Direktiv 1997:130.

48SOU 1999:38 s. 75.

126

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

naste 50 åren och att det framstod som osannolikt att så skulle ske framgent. Det förelåg därför inget behov av att bibehålla regeln.49

Betänkandet remissbehandlades, men föranledde därefter ingen direkt ytterligare åtgärd från regeringens eller riksdagens sida.

3.202001 – Produkter med dubbla användningsområden50, ny författning

I juni 2000 beslutades inom EU att det skulle upprättas en gemen- skapsordning för kontroll av produkter med dubbla användnings- områden ((EG) nr 1334/2000). Vidare beslutades att kontroll av tekniskt bistånd, som stod i samband med viss slags militär slut- användning, också skulle ske (2000/401/GUSP).

De gemenskapsrättsliga akterna medförde att den svenska lag- stiftningen på området behövde genomgå omfattande ändringar för att harmonisera med unionsrätten. Det mest ändamålsenliga var att ersätta 1998 års lag om strategiska produkter med en ny lag, be- nämnd lag (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an- vändningsområden och av tekniskt bistånd.51 Lagen trädde i kraft den 1 januari 2001.

En uppdatering av EU förordning trädde i kraft i augusti 2009, rådets förordning (EG) 428/2009 om upprättande av en gemenskaps- ordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transiter- ing av produkter med dubbla användningsområden. Nytt i denna förordning var att bl.a. förmedlingstjänster och transitering av pro- dukter med dubbla användningsområden regleras. Arbetet med dessa ändringar inleddes 2006 och skedde bl.a. till följd av de åtaganden som följer av FN:s säkerhetsråds resolution 1540 om åtgärder för att förhindra spridning av kärnvapen och kemiska och biologiska vapen samt bärare till dessa. Förändringarna i EU förordningen medförde följdändringar i den svenska lagen, vilka trädde i kraft i augusti 2010.

49Aa kapitel 6.2.

50Produkter med dubbla användningsområden (tidigare strategiska produkter) är sådana produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk. I artikel 2.1 i rådets förordning (EG) nr 428/2009 definieras produkter med dubbla användningsområden på följande sätt: Produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både civila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid tillverkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar.

51Prop. 2000/01:9.

127

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

3.212005 – KRUT, en översyn av krigs- materiellagstiftningen

Kalla krigets slut medförde ett förändrat säkerhetspolitiska läge. Den tidigare svenska doktrinen om en inhemsk och oberoende försvars- industri, som i huvudsak producerade krigsmateriel för det nationella försvaret, utmönstrades. I dess ställe följde ett uttalat behov av sam- arbete inom materielförsörjningsområdet med andra krigsmateriel- producerande länder. De förändrade förutsättningarna inverkade på den svenska exportkontrollpolitiken. I ljuset av detta tillsattes en ut- redning, Krigsmaterielutredningen (KRUT), med uppdrag att göra en bred översyn av regelverket för krigsmaterielexport samt att bl.a. utreda förutsättningarna för den framtida svenska exportkontrollen och ramarna kring den. Utredningen skulle vidare ta ställning till de frågor som behandlats av följdleveransutredningen.52

Utredningen ansåg sammanfattningsvis att den svenska export- kontrollorganisationen – regeringen, riksdagen, ISP och EKR – var ändamålsenlig och i allt väsentligt fungerade väl. Det fanns därför inte skäl att föreslå ändringar av de övergripande förhållandena. Dock fanns det utrymme för förbättringar, bl.a. ansågs att sam- arbete mellan ISP, Regeringskansliet, myndigheter och under- rättelsetjänst kunde fördjupas i syfte att förbättra beslutsunderlaget samt att ISP utvecklade efterkontrollen hos slutanvändare.53

Utredningen förslog även vissa övergripande förändringar, bl.a. att begreppet krigsmateriel ersattes med begreppet försvarsmate- riel; att den svenska krigsmaterielförteckningen ersattes med EU:s förteckning, att lämnande av tekniskt bistånd i utlandet och att in- försel av krigsmateriel gjordes tillståndspliktiga. Vidare föreslogs modernisering och vidareutveckling av riktlinjerna, bl.a. innebäran- de att tillstånd inte längre villkorades av ett svenskt försvarsmakts- behov utan att såväl närings- som utrikespolitiska skäl också kunde motivera att tillstånd gavs. Enligt utredningen hade det blivit allt viktigare med export och internationella samarbeten för att kunna bevara en försvarsindustriell kompetens i Sverige. Detta medförde i sin tur ett ökat behov av att Sverige kunde erbjuda leveranssäkerhet i olika former, vilket borde återspeglas i riktlinjerna. Utredningen

52Direktiv 2003:80.

53SOU 2005:9 s. 13 ff.

128

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

ansåg att riktlinjerna om leveranssäkerhet borde baseras på två ele- ment. Dels förekomsten av en mellanstatlig överenskommelse, dels förekomsten av ett tydligt samband med en tidigare beviljad leve- rans. Utredningen föreslog att detta kom till uttryck i riktlinjerna på följande sätt:

Vid tillståndsprövningen skall beaktas om det finns en mellanstatlig överenskommelse som inkluderar leveranssäkerhetsgarantier för den aktuella materielen eller ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. I förekommande fall bör tillstånd medges förutsatt att det inte strider mot Sveriges internationella för- pliktelser.54

Vidare hade utredningen i uppdrag att undersöka konsekvenserna av att införa ett demokratikriterium i riktlinjerna. Utredningen an- såg att det förelåg svårigheter att genomföra en sådan undersök- ning då ”innebörden av begreppet demokrati är omtvistad och eftersom ett demokratikriterium inom exportkontrollområdet var- ken har funnit tidigare i Sverige eller i dag tillämpas av något annat land.”55 Utredningen ansåg att införandet av ett demokratikrite- rium skulle medföra tillämpningssvårigheter. Bedömningen grun- dade sig i att varken Sverige eller någon mellanstatlig organisation hade en modell för hur gränsen mellan demokrati och icke-demo- krati skulle dras. Vidare framhölls att forskare är oense om när en demokrati kan anses ha konsoliderats i en viss stat. Ett införande av ett demokratikriterium skulle även innebära att Sverige ensamt hade ett sådant. Detta ansågs i förlängningen kunna hämma möjlig- heterna för svensk försvarsindustri att inleda samarbeten med andra staters försvarsindustri. Vidare ansågs att det skulle kunna vara svårt för Sverige att hävda ett demokratikriterium i samarbeten med andra stater där konsultationer ska genomföras för tredje- landsexport. Utredningen framhöll även den problematik som skulle uppstå vid införandet av ett demokratikriterium gentemot de stater som inte skulle uppfylla kriteriet, men till vilka krigsmateriel- export redan beviljats och staten erhållit leveranssäkerhetsgarantier enligt gällande riktlinjer eller i en separat överenskommelse.

54Aa s. 197.

55Aa s. 189.

129

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

I samband med remissbehandlingen av KRUT ställde sig vissa remissinstanser positiva till att ett demokratiskt styrelseskick hos mottagarstaten ingår som ett kriterium i riktlinjerna.56

Betänkandet remissbehandlades, varefter arbetet påbörjades med att ta fram en lagrådsremiss. Detta arbete slutfördes emellertid inte. Vissa av de förslag som KRUT lade fram har sedermera genom- förts, bl.a. har EU:s militära lista antagits som svensk krigsmateriel- förteckning.

3.222011 – FN:s vapenprotokoll

I maj 2001 antog FN protokollet mot olaglig tillverkning av och han- del med skjutvapen, deras delar, komponenter och ammunition, det s.k. vapenprotokollet. Vapenprotokollet utgjorde ett tilläggsprotokoll till FN:s konvention om gränsöverskridande organiserad brottslighet.

Sveriges antagande av protokollet föranledde smärre ändringar av krigsmateriellagen, bl.a. en utökad möjlighet att förverka krigs- materiel som varit föremål för brott.57

I syfte att genomföra artikel 10 i vapenprotokollet antog Euro- parlamentet och rådet en förordning i maj 2012.58

3.232012 – Överföringsdirektivet, en harmonisering inom EU (ICT)

I syfte att bl.a. skärpa Europeiska unionens exportkontrollpolitik för militär teknik och krigsmateriel antog rådet i december 2008

56Amnesty International, Diakonia, Kristna Fredsrörelsen, Svenska Freds- och Skiljedomsföre- ningen, Svenska FN-förbundet, Svenska Röda Korset, Broderskapsrörelsen, Sveriges Social- demokratiska ungdomsförbund, Sveriges Socialdemokratiska kvinnoförbund, Sveriges Student- förbund, Svenska kyrkan, Sveriges Kristna Råd och Svenska Missionsrådet. Även SIDA ställde sig positivt till ett demokratikriterium, men ansåg att frågan behövde utredas vidare.

57Prop. 2010/11:72.

58Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eld- vapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om in- förande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för regler för exporttillstånd samt för import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar och väsentliga delar till skjutvapen och ammunition. Enligt förordning (2013:707) om kontroll av vissa skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition prövar ISP sedan den 30 september 2013 frågor om export av civila skjutvapen enligt EU förordningen.

130

SOU 2015:72

Exportkontrollens framväxt

den gemensamma ståndpunkten.59 Några månader senare antog EU ett direktiv som syftade till att förenkla överföringen av försvars- relaterade produkter inom gemenskapen.60

För att Sverige skulle uppfylla de EU rättsliga åtagandena före- slog regeringen ändringar i krigsmateriellagstiftningen. Bl.a. att lagens tillämpningsområde utökades till att även omfatta tekniskt bistånd. Vidare att det infördes olika typer av tillstånd – generellt, globalt och individuellt61 – samt skärpta krav på uppgifts-, under- rättelse- och registerföring för den som förde ut krigsmateriel ur landet eller lämnade tekniskt bistånd. Avseende certifiering av mot- tagare av krigsmateriel som följer av de generella tillstånden ålades ISP att vara prövande myndighet. Ett certifierat företag kan mot- taga produkter som återfinns på de generella tillstånden som ut- färdas av andra EES-stater. Regeringen föreslogs vidare att EU:s militära förteckning i huvudsak skulle ersatta den svenska förteck- ningen över vad som utgjorde krigsmateriel, samtidigt som uppdel- ningen mellan KS och ÖK behölls.62

Riksdagen antog regeringens förslag.63 Riksdagen tillkännagav samtidigt som sin mening att regeringen skulle återkomma till riks- dagen med förslag till ny krigsmateriellag i syfte att skärpa export-

592008/944/GUSP av den 8 december 2008 om fastställande av gemensamma regler för kontrol- len av militär teknik och krigsmateriel. Dessförinnan fanns en av EU:s medlemsstater antagen politisk deklaration avseende vapenexport, den så kallade uppförandekoden från 1998. Upp- förandekoden var dock endast ett politiskt bindande dokument. År 2000 kom medlemsstaterna överens om vilken materiel som skulle prövas utifrån koden. Genom att uppförandekoden antogs som en gemensam ståndpunkt blev den folkrättsligt bindande för medlemsstaterna.

60Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Detta ingår som ett av två direktiv i det s.k. försvarspaketet som presenterades 2009 där det andra är det s.k. Försvarsupphandlingsdirektivet, 2009/81/EG, som bl.a. syftar till att i högre grad konkur- rensutsätta den inre marknaden vid försvarsupphandlingar.

61Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utan ansökan ger rätt att till en eller flera katego- rier av mottagare i ett EES-land föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bi- stånd som specificeras i tillståndet. Globalt tillstånd: Det finns två kategorier av globalt till- stånd. Ett som ger en enskild leverantör rätt att till en eller flera mottagare eller kategorier av mottagare i ett eller flera andra länder föra ut en obegränsad mängd krigsmateriel eller lämna obegränsat tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet. Det andra är en global projekt- licens som är en särskild typ av globalt tillstånd som gäller för utförsel till specifika länder inom ett gällande avtal. Ett individuellt tillstånd är ett tillstånd som ger en enskild leverantör rätt att föra ut krigsmateriel eller lämna tekniskt bistånd som avser en angiven kvantitet specificerad krigsmateriel som ska vidarebefordras i en eller flera transporter till en mot- tagare i ett annat land.

62Prop. 2010/11:112.

63UU 2010/11:3 och rskr 2010/11:261.

131

Exportkontrollens framväxt

SOU 2015:72

kontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Den begäran med- förde att regeringen tillsatte den nu aktuella utredningen.

3.242013 – Vapenhandelsfördraget (ATT)

Den internationella kontroll över vapenhandeln som världssamfundet försökte åstadkomma efter första världskriget kom 2013, efter nästan ett sekel, att delvis förverkligas. Den 2 april 2013 antog FN:s Generalförsamling genom omröstning det så kallade vapenhandels- föredraget (Arms Trade Treaty, ATT). Fördraget uppställer bl.a. krav på de medverkande statsparterna att dessa ska upprätthålla nationell kontroll över den internationella handeln med krigsmateriel.

Fördraget var ett resultat av en process som inleddes genom Generalförsamlingens antagande av en resolution 2006. Processen kom att omfatta expertgruppsarbete, fyra förberedande konferen- ser och två på varandra följande diplomatkonferenser.64 Utgångs- punkten för processen var att slutresultatet skulle antas genom konsensus av deltagande stater. Detta på grund av att materian och frågeställningarna rörde ett för varje stat centralt område – anskaf- fande av materiel för det egna försvaret.

Den diplomatkonferens som genomfördes i juli 2012 kunde inte enas kring ett fördrag, varför en andra konferens hölls i mars 2013. Inte heller vid den andra konferensen gick det att nå konsensus. Tre stater (Nordkorea, Syrien och Iran) motsatte sig formellt den framförhandlade texten. En överväldigande majoritet av staterna valde då att lägga fram texten för FN:s Generalförsamling som genom omröstning den 2 april 2013 – med röstsiffrorna 154 ja- röster, 3 nej-röster (samma tre stater som motsatt sig texten) och 23 stater som avstod från att rösta – antog fördraget.

Sverige undertecknade fördraget den 3 juni 2013 och ratificerade fördraget den 16 juni 2014. Fördraget träder i kraft 90 dagar efter det att den 50:e staten ratificerat fördraget. Den 50:e ratificeringen skedde den 25 september 2014 och fördraget trädde i kraft på jul- afton, den 24 december 2014.

64 Ds 2013:74 s. 11.

132

4 Gällande exportkontrollregelverk

Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverk- ning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot lämnande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksamheter. Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har Sverige valt att i viss utsträckning tillåta bl.a. export av krigs- materiel.

Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigsmateriel, bl.a. tillverkning och tillhandahållande av krigs- materiel, liksom av vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. av- seende sådan materiel. Kontrollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tekniskt stöd avseende krigs- materiel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Tillstånd enligt krigsmateriellagen får endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.

4.1Inledning

Inspektionen för strategiska produkter (ISP) har som förvaltnings- myndighet till uppgift att pröva ansökningar om tillstånd samt ut- öva tillsyn i enlighet med exportkontrollregelverket. Det politiska ansvaret för de tillståndsbeslut som fattas ligger dock alltid hos regeringen. Regelverket består av krigsmateriellagen, krigsmateriel- förordningen, regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport – vilka har godkänts av riksdagen – de internationella förpliktelser som Sverige iklätt sig samt den praxis som utvecklats över tiden. Rikt- linjerna har ingen status som författning eftersom de inte är av-

133

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

sedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regerings- formen.

I regeringens skrivelse Strategisk exportkontroll 2012 framhålls att Sverige ”av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel.”1 Skrivningen ger en antydan om det dilemma som finns på krigsmaterielexportpoliti- kens område på grund av den inneboende intresse- och målkonflikt som kan föreligga mellan försvars- och säkerhetspolitiken å ena sidan och delar av utrikespolitiken å den andra. Som framhålls i propositionen till gällande lagstiftning ska den svenska utrikespoli- tiken ”vara en klar röst för mänskliga rättigheter, frihet och demo- krati.”2 Denna strävan för den svenska utrikespolitiken gäller än i dag och kommer bl.a. till uttryck i Politik för global utveckling (PGU).3 Samtidigt konstaterades att krigsmaterielexport är nöd- vändig för att bl.a. kunna upprätthålla kompetens och kapacitet inom den inhemska försvarsindustrin till nytta för det svenska för- svaret.4

De svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport syftar till att skapa ett ramverk där krigsmaterielexporten står i ”samklang med de försvars- och utrikespolitiska mål som innefattas i en säkerhets- politisk helhetssyn.”5

Som framgår av kapitel 3 har det alltsedan 1914 funnits lagstift- ning som medfört att tillstånd krävs för att föra ut sådana varor ur Sverige som utgör krigsmateriel.

4.2Gällande författningar

Lagen om krigsmateriel och förordningen om krigsmateriel utgör de grundläggande författningarna som styr exportkontrollen av krigsmateriel. Av dessa författningar följer att kontrollen av krigs- materiel omfattar tillverkning, tillhandahållande och utförsel ur riket av krigsmateriel liksom vissa avtal om tillverkningsrätt (s.k. licens-

1Regeringens skrivelse 2012/13:114, Strategisk exportkontroll 2012 – krigsmateriel och pro- dukter med dubbla användningsområden, s. 5.

2Prop. 1991/92:174 s. 15.

3Enligt PGU ska Sverige, inom samtliga politikområden, bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. PGU behandlas mer ingående i kapitel 7.

4Prop. 1991/92:174 s. 17.

5Aa s. 18.

134

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

tillverkning) m.m. avseende sådan materiel. Vidare följer att till- stånd krävs för att bedriva militärt inriktad utbildning samt för att lämna tekniskt bistånd.

Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverk- ning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt mot läm- nande av tekniskt bistånd till någon utanför landet. Tillstånd kan emellertid under vissa förutsättningar lämnas för dessa verksam- heter. Från huvudregeln om att tillstånd krävs uppställer lagen dock vissa undantag. Avseende tillverkningstillstånd görs undantag bl.a. för statliga myndigheter som inte är affärsverk, för ändring eller ombyggnad av handeldvapen som inte är helautomatiska eller för tillverkning av enstaka icke helautomatiska vapen för eget bruk, samt för laddning av ammunition för eget bruk för den som enligt vapenlagen är berättigad att inneha jakt- eller sportskyttevapen. Avseende tillhandahållandetillstånd görs undantag bl.a. om ett före- tag har ett tillverkningstillstånd för aktuell materiel, om mottaga- ren av materielen är svensk statlig myndighet eller om mottagaren innehar tillverkningstillstånd för den materiel som ska tillhanda- hållas. Kommittén har i sitt delbetänkande föreslagit att dessa undan- tag avskaffas.6

Det finns även undantag från kravet på utförseltillstånd. Sådant tillstånd krävs inte när en enskild person för personligt bruk för med sig handeldvapen och ammunition ut ur riket om denne är berättigad att inneha vapnet i Sverige och det ska återinföras. Vidare krävs inte utförseltillstånd till ett annat EES-land om krigs- materielen eller det tekniska biståndet redan omfattas av ett över- föringstillstånd som har meddelats av ett annat EES-land än Sverige, och materielen eller biståndet endast transiteras genom Sverige.

Utöver kravet på tillstånd finns en skyldighet för tillstånds- havarna att lämna olika typer av rapporter och deklarationer till ISP, bl.a. marknadsföringsrapporter samt leverans- och avgifts- deklarationer. Vidare ska en årlig redovisning avseende ägande i utländska rättssubjekt och ingångna avtal om upplåtelse av tillverk- ningsrätt till någon i utlandet eller samarbetsavtal med någon i utlandet lämnas in.

6 SOU 2014:83, kapitel 12.

135

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

Som framgår av kapitel 3 kan även andra produkter än krigs- materiel omfattas av exportkontroll. Detta gäller bl.a. produkter med dubbla användningsområden (PDA), dvs. produkter som har en etablerad civil användning, men som också kan användas för militärt bruk.7

Då kommitténs uppdrag – förutom beträffande frågan om sank- tionsavgifter8 – är begränsat till krigsmateriel kommer den fortsatta framställningen i kapitlet i huvudsak endast att omfatta regelverket för krigsmateriel.

4.3Riktlinjerna – ett komplement till författningarna

1 § andra stycket krigsmateriellagen föreskriver att tillstånd endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.9 Bestämmelsen utgör den grundläggande förutsättningen och anger inriktningen för tillståndsprövningen. Bestämmelsen infördes i lagen i samband med att tillståndsprövningen överfördes från regeringen till ISP. Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla ut- slaget vid prövningen i ärendena och att detta anses säkerställas genom införandet av nämnda bestämmelse. Lagen innehåller, ut- över denna övergripande bestämmelse, inte några ytterligare anvis- ningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägled- ning för prövningen av om tillstånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport som återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen.10 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas kriterierna

7I motsats till krigsmateriellagen som i huvudsak är en nationell lag, baseras lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd på en EU-förordning, senast rådets förordning nr 428/2009.

8Se kommitténs delbetänkande SOU 2014:83, kapitel 3–10.

9Det kan i sammanhanget noteras att en politisk bedömning även fäller avgörandet vid till- ståndsprövningen enligt PDA-lagen. Vid prövningen enligt PDA-lagen föreligger dock en presumtion för att tillstånd ska medges om det inte strider mot Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Jfr prop. 1995/96:31, s. 22f, prop. 2000/01:9, s. 31f och prop. 2009/10:205 s. 101f.

10Prop. 1991/92:174 s. 41f. Riktlinjerna har godkänts av riksdagen (betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61).

136

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapen- handelsfördrag.

Då dagens riktlinjer har utvecklats ur de tidigare riktlinjerna be- skrivs även dessa i det följande.

4.3.11956 års riktlinjer

Första gången några riktlinjer presenterades i offentligt tryck var 1956. Detta skedde efter att statsminister Tage Erlander – dels i en debatt i första kammaren den 7 mars om Sveriges utrikespolitik11, dels i ett interpellationssvar i första kammaren den 25 april12 – redogjort för de allmänna principer som låg till grund för tillstånds- prövningen av krigsmaterielexporten.13 Statsministern anförde bl.a. följande i den utrikespolitiska debatten:14

Den svenska exporten av krigsmateriel är strängt reglerad. Ett allmänt exportförbud gäller och licenser för export beviljas av Kungl. Maj:t. Så- som allmänna riktlinjer för licensgivningen har sedan länge iakttagits, att licens icke beviljas till länder som befinner sig i krig, vare sig inter- nationellt eller inre krig. Icke heller beviljas utförseltillstånd, ifall läget förefaller oroande eller kritiskt, även om krigstillstånd ej föreligger. Dessutom vägras ofta licenser till länder, till vilka vi inte traditionellt haft krigsmaterielexport och om vilkas interna och yttre förhållanden vi har svårt att bilda oss en säker uppfattning. Härutöver kan särskilda skäl tänkas, som utesluter utförsel av krigsmateriel, t.ex. en rekommendation av Förenta Nationerna av sådant innehåll.

Vid tillämpning av dessa allmänna regler förekommer givetvis ofta gränsfall eller övergångssvårigheter. Om det finns skäl att stoppa ut- förseln till ett visst land, är svenska regeringen ej förhindrad att låta förbudet träda i kraft även med avseende å partier som redan kontrahe- rats och måhända helt eller delvis betalts. Å andra sidan kan det vålla betydande olägenheter både för köparelandet och för den svenske ex- portören, om förbudet träder i kraft utan varje övergångstid eller utan hänsyn till att en leverans just skulle äga rum. Dylika speciella för-

11FK 1956 nr 9 s. 20 f och 64 f.

12FK 1956 nr 15 s. 54ff.

13I förarbetena till gällande Krigsmateriellag, prop. 1991/92:174, anförde föredragande stats- råd att det är önskan om att Sverige ska stå utanför andra staters konflikter som utgör ett av elementen i svensk utrikespolitik som ligger bakom det principiella förbudet mot krigs- materielexport. Av denna skrivning framgår att krigsmaterielexporten inte skulle stå i strid med den förda neutralitetspolitiken. Det är endast denna del av utrikespolitiken som kom- mer till uttryck i 1956 års riktlinjer. Att krigsmaterielexport skulle kunna komma att stå i strid med den förda utrikespolitiken avseende främjandet av mänskliga rättigheter framhölls först i 1971 års riktlinjer.

14FK 1956 nr 9 s. 20 f.

137

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

hållanden kan alltså föranleda jämkningar i förbudet i form av licens för något begränsat parti såsom ett övergångsmedgivande, dock endast om ej de allmänna skälen för ett omedelbart stoppande av exporten an- ses överväga hänsynen till det enskilda fallet.

4.3.21971 års riktlinjer

De första skrivna riktlinjerna presenterades 1971, genom att riks- dagen godkände det förslag som regeringen lagt fram.15 I 1971 års riktlinjer infördes begreppet ovillkorligt hinder, vilket innebar att export var förbjuden och således att exporttillstånd inte kunde be- viljas. Ovillkorligt hinder förelåg p.g.a. åtaganden i internationella avtal, beslut av FN:s säkerhetsråd eller folkrättsliga regler om ex- port från neutral stat under krig.

Enligt 1971 års riktlinjer förelåg i fredstid ingen grund att hindra exporten till de nordiska staterna liksom till de neutrala staterna i Europa p.g.a. utrikes- eller neutralitetspolitiska skäl. Till andra sta- ter skulle en prövning ske från fall till fall, där tillstånd kunde bevil- jas om de utrikes- och neutralitetspolitiska skälen hade ringa vikt.

Av riktlinjerna framgår att tillstånd inte borde beviljas till

stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej,

stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt, eller

stat som har inre väpnade oroligheter.

I 1971-års riktlinjer görs en åtskillnad mellan två olika grupper av krigsmateriel, dels krigsmateriel av utpräglat defensiv karaktär, dels krigsmateriel i övrigt. För den defensiva krigsmaterielen framhölls att de utrikespolitiska skälen mot export inte hade samma tyngd vid prövningen som om prövningen avsåg övrig krigsmateriel. Det framhölls dock att export av defensiv materiel inte borde ske till stat som befann sig i en väpnad konflikt med en annan stat. Export borde i övriga fall tillåtas om materielen inte kunde användas för att påverka den föreliggande krissituationen.

15 Prop. 1971:146.

138

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

Till skillnad från 1956 års riktlinjer framhölls även att det före- ligger starka utrikespolitiska skäl mot att exportera krigsmateriel som kan användas för att undertrycka mänskliga rättigheter. Till- stånd skulle därför inte ges för export av krigsmateriel till stat, som på grund av deklarerade avsikter eller rådande politiska förhållan- den kunde antas använda materielen för att undertrycka mänskliga rättigheter som anges i FN-stadgan. I riktlinjerna anges att avsikten med denna regel var att öka restriktiviteten vad gäller urvalet av mottagare för svensk krigsmateriel.

Vidare anges att det föreligger särskilda förhållanden i fråga om reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel. Som skäl för detta anges att det är angeläget att köparna har goda garantier för att få reservdelar till inköpt materiel, då detta är en förutsättning för att svensk krigsmaterielindustri ska kunna verka på exportmarknaden. Export av reservdelar till tidigare inköpt materiel för vilka tillstånd en gång beviljats borde därför enligt riktlinjerna godkännas, oavsett de tidigare redovisade förhållanden som utgör hinder mot export, med undantag för ovillkorliga hinder där export nekades.

Ifråga om samarbetsavtal mellan företag i Sverige och i andra stater om gemensam utveckling och produktion av krigsmateriel an- ges att tillstånd till export borde medges till samarbetslandet utom när något av de ovillkorliga exporthindren föreligger. Riktlinjerna tar inte upp eventuell vidareexport från samarbetslandet.

4.4Gällande riktlinjer16

4.4.1Riktlinjernas juridiska status

Riktlinjerna presenterades för riksdagen i den proposition som låg till grund för nuvarande krigsmateriellag. Riksdagens godkännande av propositionen innefattade också ett godkännande av riktlinjerna, men godkännandet innebar inte att riktlinjerna gavs status av författning. Riktlinjerna utgör inte normgivning utan är endast en slags sammanställning av praxis.17

16Med begreppet riktlinjer åsyftas den text som återges ”inom rutan” i prop. 1991/02:174 s. 41–42. Övrig text i kapitel 6 i propositionen benämns riktlinjernas motivtext.

17Jfr lagrådets synpunkter i prop. 1995/96:31 s. 85ff. Lagrådet framhöll att riktlinjerna bör få författningsform om de avsåg utgöra normgivning, men om riktlinjerna endast ska ses som en slags sammanställning av praxis behövde dessa enligt Lagrådet inte ha författningsform.

139

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

I propositionen till gällande krigsmateriellag anförde föredra- gande statsrådet att det fanns anledning att ”närmare förtydliga” vad riktlinjerna i praktiken borde innebära för regeringens beslut vid prövningen av ärenden om krigsmaterielexport och övrig ut- landssamverkan. Enligt statsrådet var det ”av största vikt att reger- ingens politiska ansvar för de enskilda beslut som fattas står klar. Det är inte möjligt att i lag föra in alla de kriterier som skall vägas in i en totalbedömning inför ett beslut om undantag från förbud mot utförsel eller annan samverkan med någon i utlandet.” Sam- tidigt fanns det, enligt föredragande statsrådet, ”mycket starka skäl, såväl inrikes- som utrikespolitiska, för att de allmänna, principiella övervägandena för att ge dispenser från förbuden skall vara klar- lagda så långt det går.”18

I samband med att ISP bildades och tillståndsprövningen fördes över från regeringen till den nya myndigheten framhävde reger- ingen det väsentliga i att principerna i dess praxis fick direkt genom- slag på myndighetsnivån och att prövningen inte ändrades i sak. Detta kunde enligt regeringen emellertid inte säkerställas genom riktlinjerna då dessa inte har ”författningsstatus, eftersom de inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. reger- ingsformen.”19 Vidare anfördes att ”närmare principer för pröv- ningen har lagts fast i regeringens praxis och bör också i fortsätt- ningen utvecklas genom praxis och inte genom lagstiftning.”20 En given utgångspunkt för delegeringen till ISP var ”att regeringen också i fortsättningen ska ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säker- hets- och försvarspolitiska krav.” Det framhålls vidare i propositio- nen att ”för företag och andra berörda kan det verka förvirrande att lagstiftningen om kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter inte anger några kriterier för prövningen eller ens vilka typer av överväganden som skall vara avgörande.” Vid en delegering till myndighetsnivå är det ”därför nödvändigt att lyfta fram de principer som regeringen har lagt fast i sin praxis och som på krigsmaterielområdet har kommit till uttryck i regeringens rikt- linjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan.” Dessa

18Prop. 1991/92:174 s. 45.

19Prop. 1995/96:31 s. 23.

20Aa s. 25.

140

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

principer innebär ”att Sveriges utrikes-, säkerhets- och försvars- politiska intressen skall fälla utslaget i ärendena.”21 Enligt reger- ingen var lösningen att i lag uttryckligen ange vilken inriktning som tillståndsprövningen skulle ha. En sådan inriktningsbestämmelse infördes i 1 § andra stycket krigsmateriellagen och anger, som på- talats ovan, att tillstånd enligt lagen får lämnas endast om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och att det inte strider mot Sverige utrikespolitik

Frågan om riktlinjernas juridiska status har även varit föremål för utvärdering dels i samband med genomförandet av direktivet om överföring av krigsmateriel22, dels i samband med behandlingen av Sveriges tillträde till FN:s vapenhandelsfördrag. Regeringen an- förde i propositionen till genomförandet av överföringsdirektivet att den instämde i den bedömning som gjorts tidigare, nämligen att riktlinjerna inte bör ha författningsstatus.23 Att riktlinjerna, krite- rierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och bedöm- ningsgrunderna i Vapenhandelsfördraget inte lämpar sig för att genomföras i författningsform, framhålls även av regeringens pro- position angående Sveriges tillträde till FN:s Vapenhandelsfördrag.24

4.4.2Riktlinjernas inverkan på tillståndsprövningen

Som anförts har riktlinjerna inte status som författning. Det kan samtidigt konstateras att ISP tillämpar och har tillämpat riktlinjerna som om de har författningsstatus.25 Riktlinjerna utgör ett stöd för ISP vid uttolkningen av inriktningsbestämmelsen i 1 § andra stycket krigsmateriellagen, vilken ISP är bunden av vid sin pröv- ning. Riktlinjerna utgör således en praktisk vägledning för ISP vid tillståndsprövningen och i praktiken utgör de det vägledande doku- mentet för myndigheten.26 Av den proposition som låg till grund för ISP:s inrättande framgår att en given utgångspunkt ”är att

21Prop. 1995/96:31 s. 26.

22Prop. 2010/11:112.

23Aa s. 98. Riksdagen godkände propositionen, betänkande2010/11:UU3, rskr. 2010/11:261.

24Prop. 2013/14:190 s. 24f. Riksdagen godkände propositionen i betänkande 2013/14:UU8 rskr. 2013/14:313.

25Jfr SOU 1999:38 s. 10 och SOU 2005:9 s. 199. Det kan noteras att regeringen i ISP:s regle- ringsbrev för åren 2009–2014 ålagt myndigheten att följa riktlinjerna samt EU:s gemensam- ma ståndpunkt. Se t.ex. regleringsbrev UD 2008/14588/Plan, av den 28 maj 2009.

26Jfr SOU 1999:38 s. 10.

141

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

regeringen också i fortsättningen skall ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav.”27 Av detta följer att det är regeringen som bär det politiska ansvaret för de beslut som fattas, oaktat om det är ISP eller regeringen som fattat beslutet i ett ärende.

Riktlinjerna är skrivna på ett sådant sätt att de medger en praxis- utveckling, som därmed kan ta hänsyn till de förändringar som sker i säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. ISP har i sin redovis- ning av praxisutvecklingen till kommittén också konstaterat att riktlinjerna utgör praxis som inte är statisk. Ett exempel på praxis- ändring är att rådets gemensamma ståndpunkt28 numera tillämpas parallellt med riktlinjerna.29 ISP framhåller även vikten av det råd som erhålls från Exportkontrollrådet (EKR) då det gäller att göra de nödvändiga avvägningarna mellan berörda politikområden. I redovisningen anger ISP vidare att totalbedömningen utgör den viktigaste aspekten vid tillämpningen av riktlinjerna. Enligt ISP medför den övergripande principen om en totalbedömning att Sverige har en mer restriktiv exportkontrollpolitik än den som följer av EU:s gemensamma ståndpunkt. Orsaken står att finna i att avslag inte enbart sker när villkorliga hinder som framgår av rikt- linjerna är för handen, utan avslag kan även ske med beaktande av andra omständigheter som vägs in i totalbedömningen. Det är med andra ord inte enbart de utrikespolitiska hinder som uttryckligen framgår av riktlinjerna som medför att tillstånd inte beviljas.

I redovisningen framhåller ISP de uttalanden från regering och riksdag som innebär att Sveriges säkerhetsintressen har förtur vid avvägningen i totalbedömningen. Ett sådant exempel utgör utrikes- utskottets ställningstagande 2002 i samband med Irakkriget. Ut- skottet uttalade därvid att exporten av krigsmateriel till USA borde fortsätta, trots att USA befann sig i väpnad konflikt med en annan stat. Utrikesutskottets slutsats var att ”i balansen emellan olika riktlinjer måste nationens eget intresse ha förtur.”30

27Prop. 1995/96:31 s. 25.

282008/944 GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av mili- tär teknik och krigsmateriel.

29Att ISP vid tillståndsprövningen ska tillämpa den gemensamma ståndpunkten framgår av

1a § förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter.

30Betänkande 2002/03:UU9 och betänkande 2003/04:UU3, se även betänkande 2003/04:KU20.

142

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

ISP anför vidare att riktlinjerna i huvudsak är generella och att dessa därmed inte förbjuder krigsmaterielexport till en viss stat eller region. Uttalanden som föreslagit att så ska ske har återkommande ifrågasatts eftersom dessa uttalanden inte ansetts vara förenliga med riktlinjernas grundläggande princip om att ärenden prövas från fall till fall.31

I riktlinjerna anges att det föreligger en positiv presumtion för samverkan med s.k. samarbetsländer. De nordiska staterna, de tra- ditionellt neutrala staterna i Europa jämte stater inom den Euro- peiska Gemenskapen pekas särskilt ut. Genom praxisförändring har över tiden förändrats vilka stater som omfattas av denna positiva presumtion. Sverige tillträde till EU har t.ex. medfört att det före- ligger en sådan presumtion avseende alla EU:s medlemsstater. Vi- dare anses det för närvarande föreligga en positiv presumtion till Liechtenstein, Australien, Nya Zeeland, Japan, Kanada och USA.32 Oaktat presumtionen görs även beträffande dessa stater en själv- ständig tillståndsprövning från fall till fall.

4.4.3Riktlinjernas innehåll

Grundläggande krav för att bevilja krigsmaterielexport

I riktlinjerna33 anges de grundläggande principer som ska vara upp- fyllda för att tillstånd till krigsmaterielexport ska beviljas. Dessa ly- der enligt följande: ”Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan

bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets be- hov av materiel eller kunnande eller

31Bl.a. angav statsrådet Lange i ett interpellationssvar inför riksdagen den 15 februari 1961,

”När det gäller bedömningen av förekommande licensärenden får naturligtvis hänsyn tas till omständigheterna i varje enskilt fall.” Detta synsätt framhölls även av Medborgarkommis- sionen som angav att ”Det överensstämmer inte med riktlinjerna att utan en prövning från fall till fall undandra en hel region från vapenexport, som sker i fråga om Mellanöstern.”

SOU 1988:15 s. 195.

32Se Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden röran- de utförsel av krigsmateriel, 2014-02-17, s. 12.

33Riktlinjerna anges på s. 41–42 i prop. 1991/92:174 och vidareutvecklas i propositionens kap. 6.

143

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt inte står i strid med principerna och målen för Sveriges utrikespolitik.”

Vidare framhålls att en totalbedömning ska göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. Denna totalbedöm- ning ska ske med utgångspunkt från de grundläggande principerna. Varje ärende ska följaktligen prövas med utgångspunkt i de av regeringen fastlagda riktlinjerna som riksdagen ställt sig bakom. Utrikesutskottet har framhållit att riktlinjerna till sin ”karaktär är ett balansinstrument” där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en export samt att ”inget av krite- rierna, förutom de tre s.k. ovillkorliga hindren, har en direkt för- budseffekt.”34

Vad avser samverkan eller export till de nordiska staterna, de traditionellt neutrala staterna i Europa och stater inom Europeiska Gemenskapen anges att det inte föreligger några utrikespolitiska hinder. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i över- ensstämmelse med Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik.

Ovillkorliga och villkorliga hinder

Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. Medan begreppet ovillkorliga hinder återfinns i riktlinjerna utgör de villkorliga hindren ett samlingsbegrepp av utrikespolitiska hinder som framhålls i riktlinjerna och som talar mot att utförsel- tillstånd bör beviljas. Det bör dock framhållas att det kan föreligga andra utrikespolitiska skäl som talar emot att tillstånd beviljas än de som anges i riktlinjerna.

De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Enligt riktlinjerna får tillstånd inte beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som Sverige tillträtt, mot beslut av FN:s säkerhetsråd eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig.

Övriga hinder enligt riktlinjerna mot att tillstånd bör beviljas, de villkorliga hindren, föreligger om det förekommer omfattande och

34 Se bl.a. betänkande 2003/04:UU3.

144

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande sta- ten, om staten har väpnade inre oroligheter eller befinner sig i väp- nad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. Att ett villkorligt hinder är för handen innebär inte att tillstånd inte kan beviljas. Sådant tillstånd kan nämligen ges om de hänsyn – vid den samlade helhetsbedömning som görs i ett ärende – som talar för att tillstånd ska medges väger tyngre än de hänsyn som talar däremot.

Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkatego- rierna krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK)35 vid tillståndsprövningen. Denna uppdelning gjordes i sam- band med att nuvarande krigsmateriellag antogs. Motivet därtill var att man ville göra en uppdelning mellan den krigsmateriel som var förstörelsebringande, KS, respektive sådan materiel som inte har förstörelsebringande egenskaper, ÖK. Vad som var att betrakta som krigsmateriel kom även att utvidgas. Vid ikraftträdandet kom de produkter som upptogs i krigsmaterielförteckningen och där- med kontrollerades att utökas med ca en tredjedel. I princip ut- gjorde KS (den förstörelsebringande materielen) sådana produkter som varit kontrollerade enligt den krigsmaterielförteckning som gällde före 1993, medan ÖK (icke-förstörelsebringande materiel) bestod av produkter som tidigare betraktats som civila.

Olika bedömningar avseende KS respektive ÖK

Enligt riktlinjerna görs en åtskillnad mellan KS respektive ÖK vid prövningen om tillstånd ska beviljas eller inte. Det uppställs högre krav för att export av KS ska tillåtas. Till skillnad från KS är rikt- linjerna vad gäller ÖK skrivna med en positiv presumtion där till- stånd bör ges förutsatt att inga ovillkorliga hinder eller villkorliga hinder är för handen.

De hinder som riktlinjer framhåller avseende export till stater som befinner sig i, eller riskerar att hamna i, en väpnad konflikt oavsett om denna är internationell eller intern återfanns i såväl 1971 års riktlinjer som i statsminister Tage Erlanders redogörelser i riks-

35 Vad som ska betraktas som krigsmateriel för strid respektive övrig krigsmateriel framgår av bilaga del D till krigsmaterielförordningen.

145

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

dagen 1956. Föredragande statsråd framhöll att dessa hinder ger ut- tryck för de ”element i Sveriges utrikespolitik som av tradition ligger bakom det principiella förbudet mot vapenexport, nämligen en önskan att stå utanför andra länders konflikter, liksom arbetet för rustningskontroll …”.36 Det bör uppmärksammas att riktlinjen avseende att export inte bör ske till en stat som riskerar hamna i en väpnad konflikt endast avser KS och inte ÖK. Detta fick till följd att exporten av sådana produkter som tidigare var civila men nu- mera utgjorde ÖK kunde fortsätta till sådana stater som tidigare inte erhållit krigsmateriel från Sverige.

Tolkningen av det villkorliga hindret ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter”

I nuvarande riktlinjer anges att ”respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas.” Även Utrikes- utskottet framhöll detta vid sin behandling av förarbetena till gäl- lande krigsmateriellag.37 En tydlig skärpning finns i gällande rikt- linjer i jämförelse med 1971 års riktlinjer vad gäller synen på mänskliga rättigheter. 1971 års riktlinjer framhåller att tillstånd inte bör beviljas för utförsel till en stat som kan antas använda materie- len för att undertrycka de mänskliga rättigheter som anges i FN- stadgan. Detta ska jämföras med gällande riktlinjer som anger att

”tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamver- kan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter före- kommer.” Det är tydligt i föredragande statsråds argumentation att avsikten med den förändrade skrivningen är att tillmäta de mänsk- liga rättigheterna en större tyngd i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Det medför att kriteriet för mänskliga rättigheter i de nuvarande riktlinjerna ska tillämpas på all export och inte enbart på export av sådan krigsmateriel som kan tänkas komma till användning för att kränka mänskliga rättigheter.

36Prop. 1991/92:174 s. 45.

37Betänkande 1992/93:UU1.

146

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

Det finns inte någon folkrättslig definition om vad som om- fattas av begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter38. Avseende uttolkningen av begreppet framhålls i en pro- memoria från Krigsmaterielinspektionen från 1994 att begreppet

”vilar på grundpremissen att riktlinjerna är ett politiskt instrument för reglering av Sveriges krigsmaterielexport och inte ett instru- ment i vår allmänna MR-politik”. Vidare framhålls att det ”inte an- setts lämpligt för ett litet alliansfritt land som Sverige att på ett systematiskt sätt använda krigsmaterielexportbeslut som ett instru- ment för att främja de värden som vi vill verka för internationellt på MR-området.” Det anges att begreppet tillämpas relativt snävt samt att störst vikt i regel läggs vid människors fysiska säkerhet. Detta medför att kränkningar som utomrättslig avrättning, godtyckliga fängslanden, försvinnanden och tortyr utgör centrala element vid tillståndsprövningen, medan mindre vikt som regel fästs avseende politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Härutöver påtalas att begreppet ”grova och omfattande” innebär en ”tröskel” för att de ska anses vara för handen. För att detta hinder ska anses vara för handen bör kränkningar mot mänskliga rättigheter vara av en viss omfattning och i någon mening systematiska, vilket medför att mindre vikt fästs vid enstaka kränkningar. Av promemorian framgår vidare att det kan förekomma brott mot mänskliga rättig- heter i en stat, men att krigsmaterielexport ändå kan beviljas då dessa kränkningar inte ”bedöms vara av den art eller omfattning att det är frågan om grova och omfattande kränkningar i riktlinjernas bemärkelse.”39

38Begreppet ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” har sitt ursprung i resolution 1503 1503(XLVIII) 27 maj 1970 från Förenta nationernas ekonomiska och sociala råd (UN Economic and social council, ECOSOC). Syftet var att fastställa vilka klagomål från enskilda personer eller organisationer mot stater som skulle behandlas av Kommissinen för mänskliga rättigheter. De kränkningar som skulle tas upp till behandling var de som ”förefaller att utgöra ett sammanhängande mönster av grova och tillförlitligt styrkta kränk- ningar av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.” Genom den så kallade 1503- proceduren skapades en procedur som var hemlig och vars syfte var att finna ett samman- hängande mönster av grova och tillförlitligt belagda kränkningar av mänskliga rättigheter i en stat. Kränkningen måste ha satts i system, och det blev därigenom situationer och inte enskilda fall som prövades. Kommissionen för mänskliga rättigheter ersattes i juni 2006 av ett nytt människorättsråd – UN Human Rights Council – som övertagit flera av kommis- sionens granskningsmekanismer och 2007 inrättade MR-rådet ett nytt klagomålsförfarande.

39Rådgivande nämnden uttolkning av 1993 års riktlinjer, promemoria från Krigsmateriel- inspektionen 1994-11-28.

147

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

Vad gäller frågan om när det ska anses föreligga grova och om- fattande kränkningar av mänskliga rättigheter anför ISP att myn- digheten lägger avgörande vikt vid det underlag som Utrikes- departementet lämnar vid behandling av ärenden i EKR.40 Ifråga om tolkningen av begreppet ”grova och omfattande kränkningar” fram- hålls i redovisningen den granskning som skett i Konstitutions- utskottet dels med anledning av krigsmaterielexport till Indonesien samt de s.k. Västra Gulfstaterna och Thailand,41 dels med anledning av krigsmaterielexport till Oman.42 Vid konstitutionsutskottets ut- frågning den 22 april 1994 anförde ansvarigt statsråd Ulf Dinkel- spiel följande:

När det gäller just uttolkningen av riktlinjerna på den här punkten är det givetvis inte bara propositionen utan också utskottets uttalanden som är vägledande. Det gäller alltså även frågan om uttolkningen av grova och omfattande kränkningar. När det gäller systematiken i det hela, kan den vara en kvalificeringsgrund, en bakomliggande omständ- lighet, men det är naturligtvis oerhört svårt att exakt definiera vad systematik är. Det är klart att ett enskilt, enkelt brott mot mänskliga rättigheter inte är grund för att förbjuda export. Det är å andra sidan alldeles klart att upprepade grava brott mot mänskliga rättigheter är systematiska. Men däremellan finns en gråzon, och det är den typen av bedömningar som vi får göra från fall till fall. Det är i varje enskilt fall ett mycket grannlaga avgörande.43

Vid denna granskning hördes även dåvarande krigsmaterielinspek- tören som anförde följande:

Man kan diskutera mänskliga rättigheter i alla möjliga sammanhang, men just när det gäller krigsmateriel står de essentiella mänskliga rättig- heterna till liv och lem i fokus. Det är ju de grundläggande rättigheterna. Det finns också vad vi kallar politiska rättigheter: rätten till demokrati, fackföreningsfrihet osv. De är också viktiga och finns nämnda i FN:s stadga om mänskliga rättigheter, men de är mera långsiktiga. Vi verkar för dem i olika fora och bilateralt. Vilka länder är det då, om vilka man utan tvekan kan säga att där förekommer grova och omfattande kränk- ningar av mänskliga rättigheter på ett sådant sätt att de länderna över huvud taget inte bör få köpa försvarsmateriel från Sverige eller så att vi inte bör ha något samarbete inom försvarsområdet med dem? … Den här frågan diskuterades mycket när utrikesutskottet gick igenom pro-

40Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel s. 33.

41Betänkande 1993/94:KU30.

42Aa.

43Aa bilaga B 10.

148

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

positionen. Utrikesutskottet ägnade stor möda åt den, och jag var där flera gånger. Då ställdes frågan, vad det finns för måttstock som man kan använda för att avgöra om det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Svaret är väl att det uppriktigt sagt inte finns någon enkel måttstock. Man kan inte bara säga att i ett land som kritiseras av Amnesty förekommer det grova och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, eller i ett land som kri- tiseras av FN:s MR-kommission. Man måste ta in all information som finns, och den får vägas in i den politiska helhetsbedömning där vi får hjälp av den rådgivande nämnden och som slutligen görs av regeringen.

Den Rådgivande nämnden (föregångare till EKR) har vid uttolk- ningen av mänskliga rättighetskriteriet i första hand fäst vikt vid människors fysiska säkerhet.44 Något som även följer av krigsmate- rielinspektörens återgivna utskottsförhör där denne framhåller att

”de essentiella mänskliga rättigheterna till liv och lem” står i fokus vid tillståndsprövningen av krigsmaterielexport.

Tolkningen av grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kom att utvecklas i samband med den granskning som skedde i Konstitutionsutskottet med anledning av krigsmateriel- export till Oman där tidigare statsrådet Mats Hellström bl.a. uppgav följande. ”Grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättig- heter har av olika regeringar ansetts som liktydiga med utomrätts- liga avrättningar, systematisk tortyr, politiska mord och försvinnan- den. Denna tolkning har inte kritiserats av riksdagen. Bedömningen av tillståndet för mänskliga rättigheter måste göras för varje fall för sig.”45 Av ovanstående resonemang följer att införandet av ”grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” innebär att en ”tröskel” har införts för att det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter ska anses vara för handen.

I sin redovisning anger ISP att man utgår från att en lista där folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utomrättsliga och godtycklig tvångsförvaring under lång tid, tortyr, brott mot mänskligheten och appartheid är att betrakta som grova kränkningar mot mänsk- liga rättigheter. Dock framhåller ISP att listan inte är statisk eller

44Se två promemorior från Krigsmaterielinspektionen: Krigsmaterielfrågor, promemoria 1994-04-20, samt Rådgivande nämnden uttolkning av 1993 års riktlinjer, promemoria 1994- 11-28.

45Betänkande 1995/96:KU30 s. 74f. KU fann vid granskningen att regeringen ”följt riktlinjer- nas intentioner vad avser respekt för mänskliga rättigheter.”

149

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

uttömande och att ”även andra kränkningar av mänskliga rättig- heter i vissa enskilda fall kan kvalificera sig som ’grova’.”46 Vidare uppger ISP, med stöd av förarbetsuttalanden,47 att myndighetens bedömning är att begreppet ”omfattande” medför att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter.

Följdleveranser

Följdleveranser kommer att redogöras för mer ingående i kapitel 11. Här ges endast en kortare bakgrund till vad en följdleverans är.

Gällande riktlinjer anger att ”tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigs- materiel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidi- gare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge till- stånd.”48 För utförsel av reservdelar m.m. föreligger således en pre- sumtion för att tillstånd ska ges. Förekomsten av en presumtion för tillstånd vid följdleverans kan medföra att tillstånd till en sådan utförsel medges trots att en ansökan, till samma mottagare av samma materiel, hade avslagits om ansökan avsett utförsel av krigs- materiel som tidigare inte exporterats till den aktuella mottagaren (ny leverans).

Samarbete

I gällande riktlinjer behandlas särskilt frågan om samarbete med part utanför Sverige. Ifråga om avtal med en sådan part om gemen- sam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel framhålls att till- ståndsbedömningen ska ske utifrån de grundläggande principerna. När ett samarbetsavtal har ingåtts anges att tillstånd bör medges till samarbetslandet om inte ett ovillkorligt hinder uppstår. För export från samarbetslandet görs en åtskillnad mellan en slutprodukt som

46Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 33.

47Det föredragande statsrådet anger att ”det inte står i samklang med svensk utrikespolitik att samarbeta på krigsmaterielområdet med stater som grovt och på ett systematiskt sätt för- trycker de mänskliga rättigheterna, prop. 1991/92:174 s. 54. Ett uttalande som ISP finner an- tyder att begreppet ”omfattande” ska likställas med ”systematiska”.

48Prop. 1991/92:174 s. 42.

150

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

har övervägande svensk eller utländsk identitet. Avseende de slut- produkter som har en svensk identitet ska tillståndsprövningen av- seende export till en tredje stat ske utifrån de svenska riktlinjerna. Om slutprodukten däremot anses ha en övervägande utländsk iden- titet bör export från samarbetslandet till tredje stat bedömas utifrån samarbetslandets exportkontrollregelverk. En export till tredje land kan även komma att prövas enbart av samarbetslandets export- kontrollregler om det är en förutsättning för samarbetslandet att export ska ske och om det föreligger ett starkt svenskt försvars- politiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd. Av motiv- texten framgår att detta även gäller i situationer när slutprodukten inte har en övervägande utländsk identitet.

I sin motivering framhöll föredragande statsrådet att samarbete som syftar till att tillgodose väsentliga svenska säkerhets- och försvarspolitiska intressen bör bejakas.49 Föredragande statsrådet framhöll vidare att det är ett svensk intresse och behov av ett utvidgat internationellt samarbete, inte minst med länder inom den europeiska gemenskapen. I första hand bör frågan om export till tredje land av den gemensamt framtagna produkten regleras i sam- arbetsavtalet.

Vidare framhålls att det inte är möjligt att på förhand fastställa någon generell regel om vad som ska betraktas som svensk identitet utan i bedömningen måste alla relevanta omständigheter beaktas.50

I sin redovisning över praxisutvecklingen anger ISP att myndig- heten arbetar med ”parameterar där äganderätten till immateriella rättigheter och patent vägs samman med uppgifter om uppdragets art, procentuella kostnads- och prisfördelningar och relationstal mel- lan utvecklings-, tillverknings- och försäljningskostnader, allt sett i relation till de i respektive projekt inblandade företagen, för att nå en i sammanhanget rimligt totalbedömningen” samt att ”hänsyn tas till om det svenska bidraget efter internationella förhållanden anses vara unikt.”51

En förändring som skett avseende internationella samarbete är framväxten av multilaterala samarbetsprojekt. KRUT bedömde mot bakgrund av denna utveckling att det inte längre var menings-

49Prop. 1991/92:174, s. 59.

50Aa s. 60.

51Redovisning av praxisutveckling avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 10.

151

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

fullt att fastställa huruvida den samproducerade krigsmaterielen hade övervägande svensk eller utländsk identitet.52 Orsaken härtill är att den krigsmateriel som tas fram inom internationella sam- arbetsprojekt i allt ökande grad innehåller utvecklingsresultat och komponenter från ett flertal stater. Utveckling och produktion av komponenter och delsystem kan således ske i andra stater än den i vilken systemintegrationen och slutmonteringen sker. KRUT kom fram till att de olika nationella bidragen betydelser för den slutliga krigsmaterielen måste bedömas från fall till fall. I sin redovisning av praxisutveckling anger ISP att följande citat från KRUT53 om blandad identitet numera i princip får anses vara en del av rikt- linjerna.

Enligt utredningen bör strävan vara att hantera tredjelandsexportfrågor redan vid ingåendet av samarbeten. Eventuella exportdestinationer, som inte prövas redan vid ingåendet eller blir kontroversiella under samarbetets genomförande, bör bli föremål för konsultationer mellan Sverige och samarbetslandet (länderna). Samarbetsavtal även utanför FA/LOI bör utföras på ett sådant sätt att Sverige och samarbetsstaten kan konsultera med varandra om destinationer som inte blivit föremål för ställningstagande vid dess ingående. Vid sådana konsultationer bör Sverige väga samman det svenska intresset av samarbetet, kraven på en ansvarsfull exportkontroll och det svenska bidragets betydelser för den aktuella materielens tillkomst.

4.5EU samarbetets inverkan

4.5.1Inledning

Av artikel 346.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördraget, följer att varje medlemsstat får vidta åtgärder som medlemsstaten anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel.54 Med stöd av artikeln har EU:s medlemsländer nationella regler när det gäller krigsmaterielexport. Medlemsländerna har emellertid i viss utsträckning vidtagit åtgärder för att harmonisera och samordna sin exportkontrollpolitik avseen- de krigsmateriel. Detta har bl.a. skett genom antagandet av EU:s ge-

52Se avsnitt 5.3.3 i SOU 2005:9.

53SOU 2005:9 s. 178f.

54Jfr regeringen yttrande till EU domstolen av den 1 februari 2013.

152

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

mensamma ståndpunkt om vapenexport som ersatte den s.k. Upp- förandekoden.55 Vidare diskuterar medlemsstaterna regelbundet tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten i rådsarbetsgrup- pen COARM (Council Working Party on Conventional Arms Ex- ports) och utbyter information om synen på exportdestinationer.

Med hänsyn till strävan att förbättra den europeiska försvars- industrins konkurrenskraft har det s.k. överföringsdirektivet56 antagits. Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvars- relaterade produkter inom EU och att förbättra såväl den euro- peiska försvarssektorns konkurrenskraft som det industriella sam- arbetet mellan medlemsstaterna.

4.5.2EU:s uppförandekod för vapenexport

I maj 1998 antog EU:s medlemsstater en politisk deklaration av- seende vapenexport, den s.k. uppförandekoden (8675/2/98). En lista över kriterier mot vilka nationell tillståndsprövning skulle ske antogs emellertid redan på Europeiska rådets möte 1991 i Luxem- burg. Dessa var till en början sju till antalet men kompletterades året efteråt med ett åttonde kriterium gällande mottagarstatens tek- niska och ekonomiska förmåga.

Uppförandekoden uppdaterades och stärktes 2005 samt utveck- lades indirekt genom antagandet av andra dokument. Här kan näm- nas att medlemsstaterna 2000 kom överens om en förteckning över vilken materiel som ska prövas utifrån koden samt antagandet av en användarhandbok under 2003.

En brist var att uppförandekoden endast var ett politiskt bin- dande instrument. Genom att uppförandekoden, med vissa föränd- ringar, antogs som en gemensam ståndpunkt 200857 blev den dock folkrättsligt bindande för EU:s medlemsstater. Härutöver kan nämnas att följande tredjeländer officiellt anslutit sig till kriterierna och principerna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport;

55Gemensamma ståndpunkten (2008/944/GUSP).

56Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/43/EG av den 6 maj 2009 om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. Överförings- direktivet utgör en del av det s.k. ”försvarspaketet” som även omfattar det s.k. upphandlings- direktivet och ett meddelande som gäller en strategi för en starkare och konkurrenskraftigare europeisk försvarsindustri (KOM[2007] 764 slutlig).

57Rådets gemensamma ståndpunkt (2008/944/GUSP) av den 8 december 2008 om faststäl- lande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel.

153

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

Bosnien och Hercegovina, Kanada, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, Island, Montenegro och Norge.

I samband med att den gemensamma ståndpunkten antogs på- börjades ett arbete med att uppdatera den s.k. användarhandboken och en ny sådan utarbetades och presenterades den 29 april 2009 av Europeiska Unionens Råd.58

Under 2012 har en översyn skett av den gemensamma stånd- punkten (det framgår av artikel 15 i ståndpunkten att en sådan ska genomföras) dock utan att några förändringar av ståndpunkten har kommit till stånd.

4.5.3Den gemensamma ståndpunkten

Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag, vilka fördjupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförande- koden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik.

Den gemensamma ståndpunkten innehåller utöver de s.k. åtta kriterierna även allmänna principer och tillämpningsföreskrifter. Bl.a. kan nämnas att en medlemsstat ska informera övriga med- lemsstater om de avslag som beslutas samt skälen för detta. I det fall en annan medlemsstat får en ansökan om en i huvudsak iden- tisk export ska denna stat först samråda med den medlemsstat som avslagit en motsvarande ansökan om export. Om en medlemsstat efter samråd ändå beslutar att bevilja tillstånd ska den underrätta den eller de medlemsstater som avslagit en motsvarande ansökan samt utförligt förklara sina egna skäl.

Vidare kan nämnas att medlemsstaterna årligen ska rapportera om sin export av militär teknik och krigsmateriel.

Det kan också framhållas att medlemsstaterna vid tillstånds- prövning av en ansökan avseende export av produkter med dubbla användningsområden ska beakta kriterierna i den gemensamma ståndpunkten för vapenexport.59

58Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (9241/09).

59Se artikel 12 i Rådets förordning (EG) nr 428/2009.

154

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

Av artikel 6 i den gemensamma ståndpunkten framgår att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att pröva en ansökan av- seende export av produkter med dubbla användningsområden mot kriterierna i ståndpunkten i de fall när det finns rimlig anledning att anta att slutanvändaren av varorna och tekniken är de väpnade styr- korna, den interna säkerhetstjänsten eller liknande enheter i mot- tagarlandet.

Av den gemensamma ståndpunkten framgår även att en med- lemsstat ska se till att deras nationella lagstiftning möjliggör kon- troll av exporten av all teknik och materiel på EU:s gemensamma militära förteckning. Här kan uppmärksammas att Sverige inte upp- fyllt detta krav förrän den 30 juni 2012 då en ändring av krigs- materielförteckningen trädde i kraft som medfört att även tekniskt bistånd hamnat under kontroll.

Kriterier

Den gemensamma ståndpunkten innehåller flera nya inslag vilka för- djupar och breddar tillämpningsområde jämfört med uppförande- koden. Bland dessa inslag ingår en utvidgning av kontrollerna till att omfatta förmedling, transiteringstransaktioner och immateriell tekniköverföring samt genomförande av stärkta förfaranden för att harmonisera medlemsstaternas exportpolitik. Medlemsstaterna har erkänt det särskilda ansvar som ligger på stater som exporterar militär teknik och krigsmateriel och har visat att de är fast beslutna att förhindra export av militär teknik och krigsmateriel som kan användas för internt förtryck eller internationell aggression eller bidra till regional instabilitet.

De åtta kriterierna kan sammanfattas enligt följande:

Kriterium 1: Respekt för medlemsstaternas internationella förplik- telser och åtaganden, särskilt de sanktioner som har antagits av FN:s säkerhetsråd eller av Europeiska unionen, avtal om icke-sprid- ning och andra ämnen samt andra internationella förpliktelser.

Kriterium 2: Respekten för de mänskliga rättigheterna i det slutliga bestämmelselandet samt det landets respekt för internationell hu- manitär rätt.

155

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

Kriterium 3: Den interna situationen i det slutliga bestämmelse- landet som en följd av existerande spänningar och väpnade konflikter.

Kriterium 4: Bevarande av regional fred, säkerhet och stabilitet.

Kriterium 5: Den nationella säkerheten för medlemsstaterna och de territorier i fråga om vilka en medlemsstat är ansvarig för de ytt- re förbindelserna, samt för vänligt sinnade och allierade länder.

Kriterium 6: Köparlandets uppträdande gentemot det internatio- nella samfundet, i synnerhet i fråga om dess attityd till terrorism, arten av dess allianser och dess respekt för internationell rätt.

Kriterium 7: Om det föreligger risk för att den militära tekniken eller krigsmaterielen kommer att avledas till annat ändamål inom köparlandet eller återexporteras på oönskade villkor.

Kriterium 8: Den exporterade militära teknikens eller materielens förenlighet med mottagarlandets tekniska och ekonomiska för- måga, med beaktande av det önskvärda i att stater får sina legitima behov på säkerhets- och försvarsområdet tillgodosedda med minsta möjliga användning av mänskliga och ekonomiska resurser till krigs- materiel.

Kriterierna kan delas in i två huvudgrupper, kriterium 1–4 och kri- terium 5–8. En ansökan ska nekas om något av kriterium 1–4 är uppfyllt. Detta gäller inte om något av kriterium 5–8 är för handen, men dessa ska beaktas vid tillståndsprövningen.

Kriterium 5 utgör en udda fågel i sammanhanget på så sätt att här ska inte enbart situationen i mottagarstaten beaktas utan även beaktas hur en export kan påverka den nationella säkerheten för medlemsstaterna liksom för vänligt sinnade och allierade stater. Ett sådant positivt kriterium återfinns inte i de svenska riktlinjerna.

Jämförelse med riktlinjerna

Strukturen i de svenska riktlinjerna respektive i den gemensamma ståndpunkten är olika. Medan tillståndsprövningen enligt riktlin- jerna ska ske utifrån en totalbedömning av alla för ärendet relevanta

156

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

omständigheter, har den gemensamma ståndpunkten en struktur som medför att respektive kriterium är oberoende av varandra och att en ansökan kan avslås om något av kriterierna 1–4 är uppfyllda. Således kan den gemensamma ståndpunkten ses som en checklista, där respektive kriterium var för sig gås igenom och prövas.

En annan skillnad mellan riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten är att frågan om följdleveranser inte alls behandlas i den gemensamma ståndpunkten och det finns inte heller vägled- ning om hur internationella samarbeten ska bedömas.

Likheter finns emellertid också. I fråga om de ovillkorliga hind- ren, som motsvaras av kriterium 1, är dessa mer att jämställa med den gemensamma ståndpunktens karaktär av en checklista. Mot- svarigheten till riktlinjernas villkorliga hinder återfinns som krite- rium 2–4. Såväl riktlinjerna som den gemensamma ståndpunkten föreskriver att det vid tillståndsprövning av en ansökan ska tas hän- syn till mottagarstatens internationella förpliktelser, situationen för de mänskliga rättigheterna i mottagarlandet samt risken för väp- nade konflikter såväl internationella som interna.

De uppenbara skillnaderna mellan riktlinjerna och den gemen- samma ståndpunkten är den sistnämndas kriterium 2 avseende mänskliga rättigheter. Enligt den gemensamma ståndpunkten ska det anläggas ett tydligt materielspecifikt synsätt vid prövningen. Riktlinjerna å sin sida framhåller att export inte bör medges till en stat där det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter, utan beaktande av vad det är för materiel som ansökan avser.

Det finns även ett antal kriterier som inte behandlas över huvud i de svenska riktlinjerna. Här kan särskilt nämnas kriterium 5 där medlemsstaterna har att beakta såväl nationell som andra medlems- staters säkerhet. I kriterium 2 framhålls huruvida en stat efterlever den internationella humanitära rätten. Vidare framgår av krite- rium 8 att en medlemsstat har att beakta om en krigsmaterielexport allvarligt skulle skada en hållbar utveckling i mottagarlandet.

Någon motsvarighet till den uppdelning av KS och ÖK som återfinns i riktlinjerna finns inte i den gemensamma ståndpunkten. Med hänsyn till att riktlinjerna framhåller att olika bedömningar ska göras avseende KS respektive ÖK kan emellertid hävdas att de gäl- lande riktlinjerna även inrymmer ett visst materielspecifikt synsätt.

157

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

Tillämpningen av den gemensamma ståndpunkten

Som anförts inledningsvis utgör den gemensamma ståndpunkten ingen bindande unionsrättslig rättsakt, men däremot är Sverige folkrättsligt bunden av ståndpunkten. Som angetts har regeringen genom regleringsbrevet till ISP styrt tillståndsprövningen på det sättet att ståndpunkten kommit att beaktas.60

I regleringsbreven för budgetåren 2006–2009 framhölls att ISP ska tydliggöra ”beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och EU:s uppförandekod för vapenexport”. Från och med regler- ingsbrevet för budgetåret 2010 anges att ISP ”i sin prövning av tillståndsärenden på krigsmaterielområdet tillämpa både de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och de riktlinjer som framgår av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. ISP ska tydliggöra beslutens förenlighet med de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunkten.” Numera återfinns detta i ISP:s instruktion.61

4.5.4ICT-direktivet

Bakgrund

Den 6 maj 2009 antogs direktivet om överföring av försvarsrelate- rade produkter (2009/43/EG). Syftet med direktivet är att förenkla överföring av försvarsrelaterade produkter inom Europeiska unio- nen och därmed förbättra den europeiska försvarssektorns konkur- renskraft och det industriella samarbetet mellan medlemsstaterna.

Direktivets innehåll

Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas export- kontroll, bl.a. genom att ålägga medlemsstaterna att införa tre olika typer av överföringstillstånd: individuella, globala och generella

60”Även i fortsättningen bör enligt regeringens bedömning de svenska riktlinjerna och den gemensamma ståndpunktens kriterier tillämpas parallellt vid tillståndsprövningen enligt krigs- materiellagen.” Prop. 2010/11:112, avsnitt 5.2.

61Se 1 a § Förordning (2010:1101) med instruktion för Inspektionen för strategiska produkter.

158

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

licenser. Den svenska lagändringen med anledning av införandet av direktivet trädde i kraft den 30 juni 2012.

De största förändringarna på krigsmateriellagstiftningen är in- förandet av generella licenser för överföring av krigsmateriel inom EU samt övergången till EU:s militära förteckning. Övergången till EU:s militära förteckning medför att även tekniskt bistånd lagts under kontroll. Tillståndskrav införs för verksamhet i Sverige som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet, för lämnande av tekniskt bistånd utanför landet, för ingående av avtal med någon utom landet om att tillhandahålla tekniskt bistånd till någon i utlandet samt för avtal om tillägg till eller ändring av sådana avtal. För bibehållandet av de svenska riktlinjerna fogades dock en förklaring över vilken krigsmateriel som utgör KS respektive ÖK.62

Vad gäller införandet av generella tillstånd medför ett av dessa tillstånd en rätt för företag att överföra krigsmateriel eller tekniskt bistånd till ett företag i en annan medlemsstat som har certifierats. Det är upp till respektive medlemsstat att utfärda vilken krigsmate- riel eller tekniskt bistånd som förs upp på det generella tillståndet.63

Mot bakgrund av att det framgår av riktlinjerna och praxis- utvecklingen att det inte föreligger några utrikespolitiska skäl mot utförsel av krigsmateriel till en annan EU medlemsstat eller EES- land medför direktivet inga större förändringar för det svenska exportkontrollregelverket.

En förändring medför emellertid direktivet. Det följer av direkti- vet att medlemsstaterna ska fastställa villkoren för överföringstill- stånd för komponenter på grundval av en bedömning av hur känslig överföringen är. De kriterier som ska följas är a) komponenternas beskaffenhet i förhållande till de produkter som de ska ingå i och i förhållande till varje slutanvändning av de färdiga produkterna som kan väcka farhågor, och b) komponenternas betydelse i förhållande till de produkter som de ska ingå i. Vidare framgår att medlems- staterna inte ska belägga komponenterna med exportrestriktioner om mottagaren i en försäkran om användning intygar att de kom- ponenter som omfattas av överföringstillståndet ingår eller ska ingå i mottagarens egna produkter, med undantag för de fall när de an- ser att överföringen av komponenter är känslig. Även om det finns

62Bilaga del D till krigsmaterielförordningen.

63De svenska generella tillstånden återfinns i Tullverkets Författningssamling, TFS 2012:7–11.

159

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

skrivningar som ovan redovisats vad avser samarbete är denna skrivning mer långtgående än den som följer av riktlinjerna.

4.6Internationell samverkan

4.6.1Exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget

Det övergripande syftet med Wassenaararrangemanget (WA)64 är att främja medlemsstaternas öppenhet gentemot varandra och ett ansvars- fullt agerande rörande överföringar av konventionella vapen och pro- dukter med dubbla användningsområden i syfte att förhindra destabi- liserande ansamlingar av dessa produkter. Till skillnad från de övriga exportkontrollregimerna omfattar kontrollistorna inte enbart produk- ter med dubbla användningsområden utan även krigsmateriel. Grund- synen i WA är att handel med de varor som återfinns på kontrollistor- na ska vara tillåten, men att den måste ske under kontrollerade former.

WA har två kontrollistor, dels en lista som omfattar konventio- nell krigsmateriel, den s.k. Munitions List, dels en lista omfattande produkter med dubbla användningsområden som inte återfinns på övriga exportkontrollregimers kontrollistor, den s.k. List of Dual- Use Goods and Technologies. Båda dessa listor är vägledande för innehållet i EU:s motsvarande kontrollistor. I WA utarbetas även riktlinjer av olika slag. Bl.a. har medlemsstaterna överenskommit om att s.k. MANPADS (Man-portable air-defense systems) ska om- fatta särskilda slutanvändarintyg.

4.6.2Vapenhandelsfördraget

Den 2 april 2013 antog FN:s generalförsamling vapenhandels- fördraget (Arms Trade Treaty, ATT). Fördraget antogs genom om- röstning med röstsiffrorna 154 ja, 23 avstående och 3 nej (Iran, Nordkorea och Syrien). Den 25 september 2014 ratificerade den 50 staten fördraget, vilket trädde i kraft den 24 december 2014.

Fördraget har två övergripande målsättningar, dels att utvidga kontrollen över den internationella vapenhandeln till så många

64 WA bildades år 1996 som en efterföljare till det multilaterala exportkontrollsamarbete som tidigare hade bedrivits inom kommittén Coordinating Committee on Multilateral Export Controls (COCOM). I de s.k. Initial Elements återfinns syftet med WA.

160

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

stater som möjligt, dels att säkerställa att den lagliga och reglerade internationella handeln bedrivs under ansvarsfulla former. Det är viktigt att påpeka att fördraget utgör ett golv (uppställer en lägsta nivå) och inte ett tak. Stater kan således ha en högre ambitionsnivå avseende kontrollen av de produkter som omfattas av fördraget än vad som följer av detta.

Regeringens bedömning är att det inte krävs några ändringar av det svenska regelverket för att Sverige ska uppfylla fördragets tillämpningsområde (artiklarna 2–4), generella krav på kontroll- systemet (artikel 5 och 14) respektive förbud och bedömningsgrun- der för export (artikel 6 och 7). Det kan noteras att regeringen i propositionen anger att det ”inte kan komma i fråga att vid till- ståndsprövningen tillämpa den för en aktuell situation minst stränga skrivningen inom regelverket. En sådan tillämpning skulle uppen- barligen stå i strid med övriga, likaledes gällande, bedömnings- grunder. För ett beviljande av tillstånd krävs med andra ord stöd i regelverket som helhet.”65

De produkter som enligt fördraget omfattas av kontroll är avsevärt färre än de produkter som enligt svensk lagstiftning utgör krigs- materiel. Av de åtta materielkategorier som återfinns i fördragets artikel 2.1 är sju hämtade från FN:s register för rapportering av handel med konventionella vapen, medan det åttonde – små och lätta vapen – finns definierat i andra FN instrument. I syfte att åstadkomma konsensus vid de förhandlingar som föregick antagandet av fördraget har ammunition/stridsdelar tagits upp i artikel 3 i fördraget. Därmed följer att ammunition/stridsdelar endast omfattas av fördragets krav när fördraget uttryckligen hänvisar till artikel 3. Detsamma gäller för delar och komponenter, vilka behandlas i artikel 4 i fördraget.

En frågeställning som var uppe till diskussion vid de förhand- lingar som föregick antagandet av fördraget var huruvida detta borde innehålla ett kriterium som föreskriver att man vid tillstånds- prövningen bör beakta bl.a. mottagarstatens ekonomiska situa- tion.66 Något sådant kriterium infördes emellertid inte i fördraget. Såvitt kommittén erfarit67 beror detta till stor del på att utveck- lingsländerna entydigt motsatt sig ett sådant kriterium. En orsak

65Prop. 2013/14:190 s. 26.

66Jfr den gemensamma ståndspunktens kriterium 8.

67Bl.a. efter samtal med ambassadör Peter Woolcott, Australien, och ambassadör Eden Charles, Trinidad och Tobago, som båda deltog vid förhandlingarna.

161

Gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

till motståndet var att detta sågs som en inblandning i den importe- rande statens inre angelägenheter av den exporterande staten samt att ett sådant kriterium har inslag av pre-kolonialism.

I artikel 2.2 regleras vilka transaktioner som omfattas av för- draget. Krigsmateriellagen omfattar samtliga angivna transaktioner (export, transitering, omlasting och förmedling) med undantag för import68. Vissa avgränsningar av fördraget återfinns avseende i arti- kel 2.3 av vilken framgår att fördraget inte ska tillämpas på ”inter- nationella transporter av konventionella vapen som genomförs av en statspart, eller för denna statspart räkning, för statspartens eget bruk, under förutsättning att dessa konventionella vapen kvarstår i den statspartens ägo.”

Vidare ålägger fördraget statsparterna att inrätta och upprätt- hålla ett nationellt kontrollsystem, inklusive en nationell kontroll- förteckning.69 Som ovan angivits kan den nationella kontrollför- teckningen vara vidare än den som anges i fördraget.

Avseende export åläggs statsparterna att i sin prövning av till- stånd göra vissa bedömningar. Fördraget fastslår bl.a. att det är för- bjudet för en statspart att medge tillstånd om;

överföringen innebär brott mot statspartens förpliktelser inom ramen för åtgärder som antagits av FN:s säkerhetsråd i enlighet med VII kapitlet i FN:s stadga, särskilt vapenembargo.

överföringen innebär brott mot statspartens relevanta inter- nationella förpliktelser inom ramen för internationella fördrag där den är part, särskilt de som hänför sig till överföring av eller olaglig handel med konventionella vapen.

statsparten vid tidpunkten för beviljandet har vetskap om att dessa vapen eller denna materiel skulle komma att användas för att begå folkmord, brott mot mänskligheten, grov överträdelse av Genève- konventionerna från 1949, attacker mot civila mål eller civila som åtnjuter skydd i den egenskapen, eller för andra krigsbrott som definieras i internationella fördrag där statsparten i fråga är part.

68Av artikel 2.3 följer att dessa transaktioner omfattas av begreppet överföring.

69Artikel 5 Vapenhandelsfördraget.

162

SOU 2015:72

Gällande exportkontrollregelverk

Vidare ska statsparterna i enlighet med artikel 7 i sin tillstånds- prövning av export göra en bedömning huruvida de konventionella vapen eller den materiel som ska exporteras

a)skulle bidra till eller underminera fred och säkerhet,

b)skulle kunna användas för

i.att begå eller underlätta en allvarligkränkning av internatio- nell humanitär rätt,

ii.att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internatio- nell rätt om de mänskliga rättigheterna,

iii.att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om terrorism där den exporterande staten är part, eller

iv.att begå eller underlätta handlingar som utgör brott enligt internationella fördrag eller protokoll om internationell organiserad brottslighet där den exporterande staten är part.

Om statsparten efter denna bedömning finner att det föreligger en överhängande risk för någon av de negativa följderna som anges ovan får statsparten inte bevilja exporttillstånd.70 Härutöver ska en stats- part vid sin bedömning beakta risken för att den exporterade pro- dukten används för att begå eller underlätta handlingar som utgör grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn.71

Det kan konstateras att Vapenhandelsfördraget, i likhet med den gemensamma ståndpunkten, anlägger ett materielspecifikt syn- sätt vid tillståndsprövningen. Det bör även noteras att det av be- stämmelsen i artikel 7.1a framgår att bedömningen även ska beakta om materielen kan ha en positiv inverkan på fred och säkerhet. Någon motsvarande bestämmelse återfinns varken i riktlinjerna eller i EU:s gemensamma ståndpunkt.

70Se artikel 7.3 Vapenhandelsfördraget.

71Artikel 7.4 Vapenhandelsfördraget.

163

5 Tillståndsprövningen

Tidigare var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. Sedan 1996 prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten Inspektionen för strategiska produkter (ISP). ISP är en enråds- myndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Regeringen har dock kvar att pröva prejudicerande och svårbedömda ärenden, att ansvara för och styra praxisutvecklingen samt att anpassa praxisutvecklingen till växlande säkerhets-, försvars- och utrikes- politiska krav. Det är regeringen som bär det politiska ansvaret för alla tillståndsbeslut som fattas, även de beslut som fattas av ISP. I vissa ärenden inhämtar ISP Exportkontrollrådets (EKR) syn- punkter. EKR lämnar därvid en rekommendation för hur ett visst ärende bör bedömas. Rekommendationen är inte bindande för ISP. Det är ISP:s generaldirektör som beslutar vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut liksom i vilka ärenden EKR ska rådfrågas. Regeringen kan emellertid besluta att vissa typer av ären- den alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven region eller stat alltid ska överlämnas. Tillståndspröv- ningen sker fortlöpande – bl.a. vid tillverkning och utförsel – under en kontrollerad produkts livscykel. I samtliga ärenden som inte är av rutinkaraktär ska en skriftlig föredragningspromemoria upprät- tas. En sådan promemoria omfattar en redogörelse av ärendet, inkluderande bl.a. tidigare beslut rörande aktuell mottagarstat, land- bedömning med en redogörelse för den inrikes- och utrikespolitiska situationen, de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som föreligger och som talar för att tillstånd ska beviljas respektive vad i Sveriges utrikespolitik som talar emot. ISP och regeringen lämnar återkom- mande information om tillståndsprövningen. Bl.a. sker detta i reger- ingens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll.

165

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

5.1Inledning

Tidigare var det regeringen – huvudsakligen genom krigsmateriel- inspektören – som prövade alla tillståndsärenden avseende export- kontrollen av krigsmateriel. Merparten av ärendena ansågs vara okomplicerade och av mer rutinartad karaktär. 1996 inrättades ISP, med uppgift att pröva nära på alla tillståndsärenden. Syftet med de- legeringen till ISP var att ”befria” regeringen från rutinartade för- valtningsärenden. Statsråden och departementen gavs därmed möj- lighet att ”ägna mer tid och kraft åt reformarbete, övergripande planering och prioritering och annat som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.”1

ISP är en enrådsmyndighet, vilket medför att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. Generaldirektören har genom delegation inom myn- digheten fördelat beslutanderätten för vissa typer av beslut till sina medarbetare. I ett internationellt perspektiv intar Sverige i detta avseende en särställning. I andra stater är det nämligen som huvud- regel fortfarande regeringen (motsvarande) som beslutar i dessa frågor.

Alltjämt är dock regeringen inblandad i beslutsprocessen. Av 1 a § krigsmateriellagen följer nämligen att ISP ska lämna över ett ärende till regeringens prövning i de fall ärendet har principiell be- tydelse eller annars är av särskild vikt. Avsikten bakom bestämmel- sen är att regeringen ska pröva prejudicerande och svårbedömda ärenden, att regeringen ska ansvara för och styra praxisutvecklingen samt anpassa praxisutvecklingen till växlande säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på samråd med Utrikesnämnden enligt 10 kap. 11 § regeringsformen.2 Det är generaldirektören på ISP som be- stämmer vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen. Reger- ingen kan om den så beslutar instruera ISP att myndigheten ska överlämna en viss typ av ärenden till regeringen för beslut, t.ex. att samtliga ärenden rörande en viss stat ska överlämnas.

1Prop. 1995/96:31 s. 18.

2Aa s. 25.

166

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

5.2Exportkontrollprocessen

En faktisk export av krigsmateriel föregås av flertalet prövningar, vilka sker vid olika tillfällen under processens gång. En följd av detta är att det sökande företaget i ett tidigt skede av processen kan få en indikation på om en viss export slutligen kan komma att beviljas eller inte. Företaget får därmed tidigt information om till vilka sta- ter som export är möjlig, liksom information om tidsaspekter avse- ende ansökningar till stater där t.ex. EKR bör höras eller om ärendet kan komma att överlämnas till regeringen för prövning. Förfarings- sättet anses medföra minskad risk för brott mot krigsmateriel- lagstiftningen.3 Vidare minskar risken att företagen marknadsför sina produkter mot stater vartill export inte skulle beviljas. Därmed undviks negativa utrikespolitiska konsekvenser och förvecklingar som skulle kunna uppstå i samband med ett avslagsbeslut. Krigs- materielutredningen (KRUT) framhöll att den gällande tillstånds- processen skapar möjlighet att i ett tidigt skede styra försvarsindu- strins verksamhet så att industrin inriktas på för Sverige acceptabla mottagarstater av svensktillverkad krigsmateriel.4

En nackdel med denna informella process är att antalet formella avslagsbeslut härigenom begränsas. Detta får till följd att det saknas skriftliga underlag avseende motiveringen till avslagen samt att dessa avslag inte återfinns i regeringens årliga redovisning avseende strategisk exportkontroll. Orsaken står att finna i att företagen inte ansöker om tillstånd i de fall de har fått kännedom om att ett avslag är att förvänta. En följd av detta är att praxisutveckling på området begränsas. Ytterligare en följd av det begränsade antalet avslags- beslut är att Sverige inte bidrar till harmoniseringen av tillämpning- en av EU:s gemensamma ståndpunkt då ”underhandbesluten” inte delges övriga medlemsstater.

5.2.1Exportkontrollprocessens olika steg

Som framgår av figur 5.1 består exportkontrollprocessen av olika steg. Före det att någon faktisk export av krigsmateriel aktualiseras har ISP således vanligtvis prövat exportfrågan vid återkommande tillfällen.

3SOU 1999:38, s. 58.

4SOU 2005:9, s. 107.

167

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

 

 

 

Utrikesnämnden

 

Regeringen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TVR

 

 

 

 

 

 

EKR

 

 

 

Anbuds-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

under-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

rättelse

 

 

 

 

 

ISP

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förhands-

 

 

 

 

 

Utförsel-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Klassificering

 

Tillstånd

 

 

 

Nedsatt

 

 

 

 

 

 

 

 

besked

 

 

 

 

tillstånd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

tidsfrist

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Regelbundna möten mellan ISP och försvarsindustrin

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fö.ind. 1

2

3

4

5

 

 

6

7

 

1.

Klassificeringsbegäran

 

 

 

5.

Anbudsunderrättelse/

 

 

 

2.

Ansökan om tillstånd (tillverka/tillhandahålla)

Begäran om nedsatt tidsfrist

 

 

3.

Marknadsföringsrapport

 

6.

Ansökan om utförseltillstånd (inkl. EUC)

4.

Förfrågan om förhandsbesked

 

7.

Leveransdeklaration

 

 

 

Källa: ISP.

De olika momenten i exportkontrollprocessen för krigsmateriel kan närmare beskrivas enligt följande:

1.Klassificeringsbegäran: På begäran av t.ex. ett företag5 prövar och fattar ISP beslut om en viss produkt utgör krigsmateriel eller inte. Beslutet delges sökanden. Vid denna klassificering kan ISP ta hjälp av det Teknisk-vetenskapliga rådet (TVR). TVR bistår ISP vid beslut i principiellt viktiga eller komplicerade klassifice- ringsärenden. TVR lämnar vidare råd i andra väsentliga teknisk- vetenskapliga ämnen. Rådets ordförande är generaldirektören för ISP och de övriga ledamöterna innehar ledande befattningar vid skilda akademier och tekniska myndigheter. En av rådets ledamöter är ställföreträdande generaldirektör på ISP som tillika är klassificeringsansvarig avseende krigsmateriel. Ledamöterna utses av generaldirektören. Rådet sammanträder normalt kvartalsvis men kan om så behövs sammanträda oftare.

5 Utöver försvarsindustriföretag kan enskilda och myndigheter också vara part i export- kontrollprocessen. Även dessa subjekt kan tillverka och tillhandahålla krigsmateriel, föra ut krigsmateriel ur landet etc. För att inte tynga framställningen omnämns fortsatt endast ett av dessa subjekt, nämligen företagen.

168

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

2.Ansökan om tillstånd att tillverka eller tillhandahålla: ISP prövar ett företags ansökan om att få tillstånd att tillverka eller till- handahålla krigsmateriel samt tekniskt bistånd. Beslutet delges sökanden. Om ISP vid tillståndsprövningen behöver tillgång till registerinformation om sökanden har ISP att göra en fråga där- om till berörd polismyndighet. Polismyndigheten är enligt gäl- lande regelverk inte skyldig att ge ISP informationen. Avseende ansökningar om tillverkningstillstånd begärs även i regel ytt- rande in från Försvarets Materielverk (FMV) med en förfrågan om myndigheten bl.a. har kunskap om företaget ifråga. Företag kan även ansöka om att bli certifierade mottagare av komponen- ter som omfattas av generella tillstånd som utfärdats av en stat inom EES.6

3.Redovisning av marknadsföring: Marknadsföringen av krigs- materiel är i sig inte tillståndspliktig, men det föreligger en skyldighet för företagen att redovisa och rapportera marknads- föringsaktiviteter som bedrivs i utlandet i efterhand till ISP. Marknadsföringsrapporterna behandlas och redovisas vid de regelbundna möten som ISP har med berörda företag och be- rörda myndigheter. ISP för minnesanteckningar för internt bruk över mötena. Ett syfte med mötena är att ISP tidigt ska kunna informera företagen om hur lång tid tillståndsprövning kan för- väntas ta. Handläggningstiden påverkas bl.a. av till vilken stat produkten i fråga är tänkt att exporteras samt om ärendet ska behandlas i EKR och, i förekommande fall, av regeringen. Mötena ger även ISP möjlighet att hålla företagen underrättade om eventuella förändringar i regelverk och praxis. Denna infor- mation kan företagen sedan använda sig av i sin planering av marknadsföringsaktiviteter.

4.Förhandsbesked: ISP prövar och fattar beslut rörande en ansökan om s.k. förhandsbesked. Beslutet delges sökanden. Ett positivt förhandsbesked utgör ingen garanti för att företaget i ett senare skede ges tillstånd att lämna anbud avseende försäljning av

krigsmateriel eller få utförseltillstånd för krigsmateriel. En fråga om förhandsbesked kan behandlas i EKR. ISP har vidare

6 Företag som är certifierade kan erhålla komponenter som andra stater inom EES har valt att utfärda en generellt tillstånd för.

169

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

möjlighet att hänskjuta frågan till regeringen. Förhandsbesked behandlas mer ingående nedan.

5.Anbudsunderrättelse: Av 12 § krigsmateriellagen följer att den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel och tekniskt bistånd ska underrätta ISP innan anbud lämnas eller, där anbudsförfarande inte förekommer, innan avtal ingås.

ISP har därefter fyra veckor på sig att ”reagera”. Om ISP inte

återkommer till företaget inom den angivna tiden är företaget oförhindrat att lämna ett bindande anbud (offert) till en pre- sumtiv köpare eller ingå avtal. I de fall företaget inte kan avvakta fyraveckorsperioden kan företaget i stället ansöka om en nedsatt tidsfrist för att lämna anbud/ingå avtal. I sådana fall fattar ISP ett enskilt beslut som delges sökanden. ISP kan, efter behandling av EKR, hänskjuta frågan till regeringen. Ett företag kan även an- söka om undantag från skyldigheten att lämna anbudsunder- rättelse.7 Därutöver föreskrivs i 18 § krigsmaterielförordningen situationer där krav på anbudsunderrättelser inte föreligger.8

6.Utförseltillstånd: Ett företag som vill föra ut krigsmateriel från Sverige ansöker hos ISP om tillstånd därtill. I det fall utförsel sker med stöd av ett generellt tillstånd9 krävs endast att en an- mälan görs till ISP 30 dagar innan den första utförseln sker. ISP prövar ansökan och fattar beslut som delges sökanden. Som huvudregel krävs att slutanvändarintyg har inkommit före det att utförseltillstånd beviljas. En fråga om utförseltillstånd kan behandlas i EKR. ISP har vidare möjlighet att hänskjuta frågan till regeringen. Tillstånd krävs vid all utförsel av krigsmateriel. Förutom vid export av krigsmateriel krävs tillstånd således även för bl.a. demonstration, förstörande prov, utställningsändamål och transitering genom Sverige. Inom EES krävs inte särskilt

7I beslut om undantag från anbudsunderrättelse fattar ISP beslut om att undanta produkter respektive stater från skyldighet att lämna särskilda anbudsunderrättelser i varje enskilt fall.

8Undantag föreligger ”om anbudet eller avtalet uteslutande avser försäljning eller annat till- handahållande till en tidigare köpare eller mottagare i ett visst land av reservdelar, kompo- nenter, utrustning till krigsmateriel eller tekniskt bistånd i det fall utförsel- eller lämnande- tillstånd har meddelats för krigsmaterielen eller det tekniska biståndet eller för reservdelar, komponenter eller annan utrustning till krigsmaterielen eller det tekniska biståndet” samt om ett generellt tillstånd har meddelats för utförseln eller lämnandet av tekniskt bistånd.

9Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utfärdas av ISP. Ett generellt tillstånd medför att en ansökan till ISP inte behöver göras utan ger rätt till utförsel av sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet till mottagare i ett EES-land.

170

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

tillstånd för transitering om överföringstillståndet beslutats av annan EES-stat.

7.Återkoppling: Ett företag som erhållit tillverknings- eller till- handahållandetillstånd är skyldigt att med viss regelbundenhet lämna bl.a. följande redovisningar och deklarationer till ISP:

a)Leveransdeklaration över levererad och fakturerad krigsmate- riel eller tekniskt bistånd både inom och utom landet. Dekla- rationen ska lämnas halvårsvis för de som innehar tillverk- ningstillstånd och årsvis för dem som innehar tillhanda- hållandetillstånd. Dessa deklarationer ligger bl.a. till grund för den årliga redovisning som ISP upprätter åt regeringen. Regeringen i sin tur använder dessa i sin årliga skrivelse av- seende strategiska exportkontroll till riksdagen.

b)Avgiftsdeklaration över företagens egna tillverkade, fakture- rade och sålda produkter. Avgiftsdeklarationen ska insändas årligen.

c)Redovisning av ingångna avtal om upplåtelse av tillverknings- rätt till någon i utlandet och/eller samarbetsavtal med någon i utlandet. Redovisningen ska ske årligen.

d)Redovisning över ägande i utländska rättssubjekt. Redovis- ningen ska ske årligen.

e)Därutöver föreligger en skyldighet för den som erhållit någon form av tillstånd att anmäla ändrade förhållanden till ISP.

Närmare om förhandsbesked

I motsats till anbudsunderrättelsen och utförseltillståndet är för- handsbeskedet ingen lagreglerad företeelse utan i stället något som utvecklats över tid genom praxis. Genom förhandsbeskedet kan ett företag få en tidig prövning om utförseltillstånd avseende krigs- materiel, tillhandhållande av tekniskt bistånd eller lämnande av an- bud kan beviljas eller inte. Ett positivt förhandsbesked utgör inte någon garanti för att sökanden i ett senare skede kommer att er- hålla ett sådant tillstånd. En slutlig prövning av om tillstånd ska be- viljas görs först när en ansökan om tillstånd till utförsel, tillhanda-

171

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

hållande av tekniskt bistånd eller lämnande av anbud inkommit till ISP.

Ett förhandsbesked gäller under de förutsättningar som rådde vid tillfället när beskedet utfärdades. Som huvudregel uppställs även ett sådant villkor i förhandsbeskedet, dvs. att beskedet endast gäller under förutsättning att inga nya omständigheter eller förut- sättningar inträder efter att beskedet meddelats. I de fall där om- ständigheterna i mottagarstaten inte förändrats kan sökanden emel- lertid som regel räkna med att ett positivt förhandsbesked medför att anbudsunderrättelse får lämnas och att utförseltillstånd erhålls.

Som ovan framhållits anses förhandsbeskedet ge en tidig pröv- ning av en tänkt export till ett mottagarland, vartill export inte är självklar. Förhandsbeskedet medför vidare en möjlighet att styra försvarsindustrin så att denna inte marknadsför sina produkter gentemot stater till vilka Sverige inte bör bevilja krigsmateriel- export. Förhandsbeskedet ger företagen besked om det är lönt att genomföra marknadsföringsaktiviteter gentemot en viss mottagar- stat. För företagen är förhandsbeskedsstadiet dessutom sällan tids- kritiskt, vilket i sin tur möjliggör en genomgripande tillståndspröv- ning där såväl en behandling av ärendet i EKR som överlämnande av ärendet till regeringen kan aktualiseras. Förhandsbeskedet fyller en särskild roll i fråga om exportmöjligheter till en ny mottagarstat eller i ett ärende av särskilt känslig karaktär.

Närmare om tillsyn

ISP genomför tillsynsbesök hos företag som innehar tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd för krigsmateriel. Ett tillsynsbesök innebär att ISP besöker företaget för att kontrollera att företaget har tillräcklig kunskap om exportkontrollprocessen samt att kunskapen är införlivad i företagets arbetsprocess i syfte att säkerställa att brott mot exportkontrollagstiftningen inte sker. ISP genomför även ett särskilt fördjupat tillsynsbesök hos ett företag som ansöker om att bli certifierad mottagare av krigsmaterielkomponenter inom EES.

172

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

Slutanvändarintyg

Att ha ett effektivt och fungerande system för slutanvändar- kontroll utgör ett viktigt moment i exportkontrollen. Det yttersta syftet med slutanvändarintyget är att säkerställa att exporterad krigsmateriel inte vidareexporteras till andra stater utan godkän- nande från den exporterande staten. Krigsmateriellagen föreskriver inte att slutanvändarintyg måste finnas för att tillstånd ska med- delas.

Av 8 § krigsmaterielförordningen framgår att en ansökan om ut- försel bl.a. ska innehålla uppgifter om köpare, mottagare och slut- användare. Av riktlinjerna framgår att ett slutanvändarintyg eller intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) bör finnas för att en ansökan om utförseltillstånd ska godkännas.10 Slutanvändarintyg behövs dock inte:

vid användande av generellt tillstånd,11

vid utförsel för prov, reparation, demonstration eller dylikt, i de fall materielen ska återföras till Sverige,

vid utförsel för prov, test eller demonstration i de fall det hand- lar om små kvantiteter materiel och denna förbrukas under akti- viteten,

vid transitering av materiel genom Sverige,

vid återföring av utlandsägd materiel som införts till Sverige för provning, reparation, underhåll, etc., eller

vid överföring av utlandsägd, i Sverige lagerhållen, materiel till det utländska rättssubjektet ägt lager i annat land.

För försäljningsärenden avseende utförsel (export/överföring) av krigsmateriel krävs som huvudregel att ansökan innehåller slut- användarintyg. Intyget bör i dessa fall innehålla så specificerade uppgifter som möjligt rörande materielen och en hänvisning till

10Prop. 1991/92:174 s. 41.

11Ett generellt tillstånd är ett tillstånd som utfärdas av ISP och som medför att tillstånds- havaren kan föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet utan ansökan till en eller flera kategorier av mottagare i ett EES-land.

173

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

relevant klassificering i förteckning över krigsmateriel och tekniskt bistånd.

Inom ramen för EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport har medlemsstaterna i den s.k. Användarguiden12 enats om en ”bästa praxis” avseende slutanvändarintyg. Medlemsstaterna har enats om att minst följande uppgifter ska återfinnas i ett slutanvändarintyg:

Uppgifter om exportören (åtminstone namn, adress och före- tagets namn).

Uppgifter om slutanvändaren (åtminstone namn, adress och företagets namn). När det gäller export till ett företag som åter- försäljer varor på den lokala marknaden, kommer företaget att anses vara slutanvändare.

Det land som är slutdestination.

En beskrivning av de varor som exporteras (typ, kännetecken) eller hänvisning till det avtal som har ingåtts med myndig- heterna i det land som är slutdestination.

Kvantitet av och/eller värde på de exporterade varorna.

Slutanvändarens namnteckning, namn och ställning.

Slutanvändarintygets datum.

Klausul om slutanvändning och/eller om förbud mot återexport, i förekommande fall.

Uppgift om varornas slutanvändning.

En förpliktelse, vid behov, om att de exporterade varorna inte kommer att användas för andra ändamål än det angivna.

En förpliktelse, vid behov, om att varorna inte kommer att an- vändas för utveckling, tillverkning eller användning av kemiska eller biologiska vapen eller kärnvapen eller till missiler som kan bära sådana vapen.

12Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmaterie, 29 april 2009.

174

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

Härutöver anges att medlemsstaterna, efter eget gottfinnande, kan kräva fler uppgifter, bland annat:

En klausul om förbud mot återexport av varor som omfattas av slutanvändarintyget. En sådan klausul kan bland annat:

Innehålla ett kategoriskt förbud mot återexport.

Föreskriva att återexport kommer att förutsätta skriftligt av- tal med myndigheterna i det ursprungliga exportlandet.

Medge återexport utan förhandstillstånd från myndigheterna i exportlandet till vissa länder som fastställs i slutanvändar- intyget.

Fullständiga uppgifter, i förekommande fall, om mellanhanden.

Om slutanvändarintyget kommer från regeringen i det land för vilket varorna är avsedda, kommer intyget att verifieras av exportlandets myndigheter för att kontrollera att namnteck- ningen är äkta och att undertecknaren har befogenhet att göra åtaganden på regeringens vägnar.

Ett åtagande från den slutliga mottagaren att på begäran läm- na ett intyg till den exporterande staten om att leveransen har mottagits.

Från den 1 januari 2013 har ISP infört reviderade slutanvändarintyg samt ändrat de administrativa rutinerna avseende när de olika in- tygen ska användas. Detta har skett dels i syfte att förtydliga den mottagande statens förpliktelser, dels i syfte att minska onödig byråkrati. Ett ytterligare syfte var att stärka skrivningarna som syf- tar till att minska risken för avledning (diversion). Dvs. att den ex- porterade materielen hamnar hos en annan slutanvändare än den avsedda. Intygen är indelade i två kategorier: offentliga rättssubjekt och utländska privata rättssubjekt.

För offentliga rättssubjekt finns följande slutanvändarintyg:

Declaration by End-User (DEU) används vid export av krigs- materiel till andra stater, med undantag för EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan. Intyget är tryckt på sedelpapper, är av speciell typ och

175

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

beställs från ISP av det exporterande företaget. Syftet med att DEU utfärdas på sedelpappersintyg är att säkerställa att intyget inte förfalskas. Det exporterande företaget ska vidarebefordra intyget till den aktuella köparen eller mottagaren. Intyget ska därefter undertecknas, dateras och förses med stämpel av be- hörig myndighetsperson vid den utländska myndighet som ut- gör köpare eller slutmottagare av krigsmaterielen. Köparen/slut- mottagaren ska därefter vidarebefordra intyget till den svenska beskickningen i mottagarlandet, som kontrollerar intyget. Bl.a. kontrolleras att intyget undertecknats av behörig person, varefter det sänds vidare till ISP. Om försäljningen avser s.k. MANPADS (bärbara luftvärnsvapen) används DEU för samt- liga stater. Dvs. även EU:s medlemsstater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan. 13

End-Use Certificate används för försäljning till EU:s medlems- stater, Norge, Schweiz, USA, Kanada, Australien, Nya Zeeland och Japan.

Vilken typ av slutanvändarintyg som används inverkar inte på de åtaganden som mottagarlandet åläggs utan dessa är de samma; dels att inte vidareexportera krigsmaterielen utan godkännande av be- hörig myndighet i Sverige, dels en skyldighet att informera om krigsmaterielen förkommer genom stöld eller på annat sätt. Vidare åtar sig mottagarstaten att, efter förfrågan från behörig svensk myndighet, bekräfta att de mottagit krigsmaterielen i fråga. Här- utöver lovar mottagarstaten att produkten inte ska användas för massförstörelsevapen.

För utländska privata rättssubjekt ska följande intyg användas:

End-User Undertaking används för

a)utrustning och tekniskt bistånd vid tillverkning, renovering eller uppgradering, samt

13 Ifråga om MANPADS används även en s.k. Declaration till följd av det beslut som med- lemsstaterna i exportkontrollregimen Wassenaar Arrangemanget antagit.

176

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

b)vid utförsel där produkten integreras i köparens egen produk- tion där produkten saknar egen identitet, exempelvis stapel- varor som krut och sprängämnen.

Om exporten avser a) åtar sig köparen att inte vidareexportera krigs- materielen. Om köparen ska integrera komponenter i en egen produkt enligt b) åtar sig köparen att inte vidareexportera eller över- föra komponenterna till en tredje part. Härutöver åtar sig köparen att produkten inte ska användas för framställning av massförstörelse- vapen samt att, efter förfrågan från behörig svensk myndighet, be- kräfta att de mottagit krigsmaterielen.

Test Certificate kan användas vid leverans av större mängder materiel utomlands, som förstörs/förbrukas vid demonstration eller prov. Mottagaren åtar sig att inte sälja, vidareexportera eller överföra krigsmaterielen till tredje part. Den krigsmateriel det är fråga om utgör förbrukningsvaror såsom ammunition, spräng- medel och dylikt.

Small Arms Certificate används vid utförsel av jakt- och sport- skyttevapen/-ammunition avsedd för privatperson eller vapen- handlare. Mottagaren åtar sig att inte vidareexportera jakt- och sportskyttevapen/-ammunition samt att försäljning endast ska ske i mottagarlandet.

5.3Krigsmateriel – vad omfattas av begreppet?

Av central betydelse vid tillståndsprövningen och exportkontroll- processen är naturligtvis vilka produkter, varu- och materialslag som utgör krigsmateriel och därmed omfattas av regelsystemet. Av 1 § krigsmateriellagen följer att krigsmateriel utgörs av ”materiel som är utformad för militärt bruk” och som regeringen beslutar utgör krigsmateriel. Av förarbetena till krigsmateriellagen framgår att klassificeringen av krigsmateriel bör ske med utgångspunkt i materielens funktion och konstruktion. I det fall en produkt har såväl civil som militär användning bör den klassificeras som krigs- materiel om den i sin militära funktion har förstörelsebringande

177

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

effekt.14 Vad som utgör krigsmateriel följer av bilaga 1 till krigs- materielförordningen (1992:1303).15

När krigsmaterielförordningen trädde i kraft i januari 1993 ut- vidgades krigsmaterielförteckningen med ett antal nya produkter. Detta medförde att produkter som tidigare inte ansågs utgöra krigsmateriel genom förändringen hamnade under kontroll. Här kan bl.a. nämnas vissa fordon (såsom BV206), marina ledningssys- tem (såsom 9LV), fortifikatoriska anläggningar, viss elektronisk- samt elektrooptisk materiel och programvara. Föredragande stats- rådet framhöll att ”det finns skäl att regeringen vid fastställandet av krigsmaterielförteckningen tar hänsyn till det krigsmaterielbegrepp som tillämpas av länderna inom EG”.16 Uttalandet har dock inte medfört löpande förändringar av krigsmaterielförteckningen. För- teckningen har sedan 1993 fram till den 30 juni 2012 endast ändrats vid ett tillfälle – till följd av ratificeringen av artikel 10 i Förenta Nationernas Vapenprotokoll. Här bör uppmärksammas att EU i juni 2000 antog en gemensam militär lista som därefter i stort upp- daterats årligen till följd av de förändringar som beslutas i export- kontrollregimen Wassenaar Arrangemanget.

Den 30 juni 2012 övergick Sverige till att utgå från EU:s militära lista17 i syfte att fullgöra implementeringen av direktivet om över- föring av försvarsrelaterade produkter (2009/43/EG). Vissa tillägg har emellertid gjorts till EU:s militära lista då den tidigare svenska krigsmaterielförteckningen innehöll produkter som inte återfinns på EU:s lista. Såväl kärnvapen som fortifikatoriska anläggningar har därmed lagts under den nationella exportkontrollen. Genom över- gången till EU:s militära lista har ett antal produkter avförts från kontroll och utgör därmed inte längre krigsmateriel. Här kan bl.a. nämnas luft- och fjädervapen och vissa sprängmedel, t.ex. trotyl (TNT). Övergången medförde även att produkter som inte tidigare

14Prop. 1991/92:174 s. 27.

15Bilagan består av fyra delar Del A: a) Förteckning över krigsmateriel och tekniskt bistånd enligt Krigsmateriellagen, och b) Krigsmateriel som inte finns angiven i bilagan till direktiv 2009/43/EG, Del B: Definitioner av termer som används i del A, Del C: Förteckning över produkter/ämnen för vilka deklarationsskyldighet föreligger till ISP. ISP lämnar i sin tur information till OPCW, Organisation for the Prohibition of Chemcial Weapons, Del D: Förteckning över vilken materiel i del A som utgör krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK).

16Prop. 191/92:174 s. 31.

17EU military list. Denna lista bygger i sin tur på exportkontrollregimen Wassenaars Military List.

178

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

utgjorde krigsmateriel enligt det svenska regelverket, numera gör det och därmed blivit föremål för kontroll. Här kan bl.a. nämnas militära elverk och containrar, samt specialbehandlat stål som i den tidigare svenska förteckningen endast blev tillståndspliktig när den bearbetats för att ingå i en militär applikation.

Den största förändringen mot tidigare är att tekniskt bistånd numera omfattas av exportkontroll. Med begreppet tekniskt bi- stånd avses information gällande krigsmateriel som erfordras i någon av faserna utveckling, produktion eller användning. Informa- tionen kan ha formen av tekniska uppgifter eller teknisk assistans.18

Som påtalats gjordes en uppdelning av krigsmateriel i två kategorier i samband med ikraftträdandet av nuvarande krigs- materiellag; Krigsmateriel för strid (KS) respektive Övrig krigs- materiel (ÖK). Denna indelning gjordes med hänsyn till produk- tens förstörelsebringande verkan och riktlinjerna gör en åtskillnad mellan hur tillståndsprövningen bör ske beroende på till vilken kategori som produkten i fråga hänförs.

I den allmänna debatten brukar ibland krigsmateriel likställas med vapen. Detta skapar emellertid en felaktig bild av vad krigs- materiel verkligen omfattar. Den allmänna bilden är att vapen ut- görs av stridsvagnar, stridsflyg, skjutvapen m.m. I 2 § vapenlagen definieras skjutvapen som ”vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjut- ningsmedel.” I FN:s register över konventionella vapen definieras större vapensystem som stridsvagnar, pansrade stridsfordon, grovt artilleri, stridsflygplan, attackhelikoptrar, stridsfartyg och robotar/ robotlavetter. Uttrycket små och lätta vapen omfattar i princip handeldvapen som kan bäras och avfyras av en person, samt vapen som är avsedda att bäras och användas av flera personer. I FN:s vapenregister definieras små vapen som revolvrar/automatpistoler, gevär/karbiner, kulsprutepistoler, automatkarbiner och lätta kul- sprutor, medan med lätta vapen definieras som tunga kulsprutor, granattillsats för montering på vapen, bärbara pansarvärnspjäser, rekylfria vapen (granatgevärssystem), bärbara pansarvapen och granatkaster. Dessa vapen ingår i kategorin krigsmateriel för strid.

18 Jfr definitionsbilaga till krigsmaterielförordningen.

179

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

Kategorin övrig krigsmateriel omfattar delar och komponenter till krigsmateriel för strid samt materiel som inte har direkt för- störelsebringande verkan i en stridssituation, som t.ex. spanings- radaranläggningar, simulatorer för utbildningsändamål utrustning för operativ och taktisk ledning, materiel för störning och röjning, ubåtsbatterier, ubåts- och torpednät, IR-utrustning (infrarött ljus), skyddsutrustning och pansarplåt.

5.4Tillståndsprövningen i praktiken

5.4.1Utgångspunkt för prövningen

Som anförts innehåller regelverket att det kan uppstå en konflikt- situation genom att olika politikområden ställs mot varandra vid tillståndsprövningen.

Regeringen har vid några tillfällen under 2000-talet inför riks- dagen uttalat sig rörande hur avvägningen mellan de olika politik- områdena bör göras. Därvid har understrukits att det vid varje exporttillfälle ska råda en balans mellan de säkerhets- försvars- och utrikespolitiska intressena. I en och samma situation kan vissa rikt- linjer tala för fortsatt export, medan andra talar emot. De olika hänsynstagandena ska vägas mot varandra och det går inte att ”ute- sluta den ena eller den andra delen i den bedömningen”. Vid avväg- ningen ”har nationens eget intresse förtur. Ytterst måste det handla om att slå vakt om Sveriges långsiktiga säkerhet.”19

Riksdagen har återkommande ställt sig bakom regeringens upp- fattning härvidlag.20

19Utrikesminister Laila Freivalds svar på interpellation 2004/05:129 om anfallet på Falluja. Se även bl.a. stadsrådet Gunnar Lunds svar på fråga 2002/03:694 om krigsmaterielexporten till USA och statsrådet Ewa Björlings svar på interpellation 2007/08:66 om försäljning av klusterbomber till USA.

20Bl.a. bet. 2002/03:UU9, s. 10f och rskr 2002/03:179, bet. 2003/04:UU3, s. 59 och rskr 2003/04:112, bet. 2004/05:UU6, s. 8 och rskr 2004/05:302 samt bet. 2005/06:UU12, s. 22 och rskr 2005/06:231. Det kan noteras att bet. 2003/04:UU3 avhandlar regeringens proposi- tion om Sveriges politik för global utveckling.

180

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

5.4.2Handläggningen hos ISP

ISP är en enrådighetsmyndighet och det är ytterst generaldirektö- ren som ensam har beslutsansvaret. Generaldirektören har emeller- tid delegerat ärenden av rutinartad karaktär inom ISP för att på så sätt sprida arbetsbelastningen och minska onödig administration och handläggningstider. De ärenden som generaldirektören inte delegerat avgör denne själv efter föredragning.

Sedan ett antal år har ISP infört krav på att det ska upprättas en skriftlig föredragningspromemoria avseende alla de ärenden som beslutas av generaldirektören. Dessa ärenden föredras och diskute- ras under s.k. veckoberedningar där berörd personal från ISP deltar. En föredragningspromemoria ska omfatta en redogörelse av ären- det, inkluderande bl.a. tidigare beslut rörande aktuell mottagarstat, landbedömning med en redogörelse för den inrikes- och utrikes- politiska situationen, de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som föreligger, eventuell materielspecifik hänsyn som talar för att till- stånd ska beviljas samt om det är något i Sveriges utrikespolitisk som talar emot. Vidare görs en kontroll avseende huruvida andra medlemsstater i EU eller i exportkontrollregimen Wassenaar med- delat avslag på liknande ansökningar om export utifrån såväl mot- tagare som den aktuella produkten. I förekommande fall görs en konsultation med berörd stat.

I den proposition som föregick inrättandet av ISP framhålls att en prövning på myndighetsnivå kräver att myndigheten tillförs sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, för- svars- och utrikespolitiska frågor. Som framgår nedan inhämtas så- dan sakkunskap när ett ärende behandlas av EKR. Någon beredning med berörda departement i Regeringskansliet av ärenden som inte behandlas av EKR sker emellertid inte. I dessa ärenden är det i stället upp till ISP att hålla sig uppdaterad på förändringarna i den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken. Vid behov kan ISP in- hämta uppgifter från berörda myndigheter såsom Försvarsmakten (främst MUST), Säpo och Regeringskansliet (UD/Fö).

181

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

Förändringar avseende handläggning av ärenden

I sin redovisning till kommittén framför ISP bl.a. följande vad gäller hur myndigheten bereder krigsmaterielärenden. Under perioden 1996 till 2010 upprättades i princip endast föredragningspromemo- rior inför samrådsärenden med EKR. På liknande sätt hade Krigs- materielinspektionen på Utrikesdepartementet upprättat promemo- rior inför sammanträden med den Rådgivande nämnden samt ibland även inför föredragningar med ansvarigt statsråd. Härutöver upprättades promemorior inför att ärendet skulle till regeringen eller till Utrikesnämnden.

KRUT föreslog att ISP, för att förbättra det institutionella minnet på myndigheten, i större utsträckning ska dokumentera de överväganden och skäl som görs i ett ärende som varit föremål för samråd med EKR. Till följd härav beslutade ISP:s generaldirektör att detta skulle ske från och med 1 januari 2006. Detta medförde att det sedan 2006 finns ”beslutspromemorior” i de s.k. samråds- ärendena med EKR. Av dessa framgår de överväganden som med- fört att en ansökan om krigsmaterielexport avslagits eller medgetts.

År 2010 beslöt ISP:s generaldirektör att föredragningspro- memorior även skulle upprättas i krigsmaterielärenden ”inför före- dragningar för generaldirektören eller annan beslutsfattare vid för- frågningar om export (förhandsbesked), underrättelser om anbud eller vid ansökningar om utförseltillstånd för det fall mottagarlandet inte är en etablerad samarbetsstat på krigsmaterielområdet”.21 Före- dragningspromemorior upprättas även för krigsmaterielärenden till samarbetsstater om skäl föreligger för det. ISP uppger att denna reform har medfört att ca 500 promemorior upprättats på krigs- materielområdet och att tillämpningen av praxis numera är fastare och tydligare än tidigare.

21 Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 19f.

182

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

5.4.3EKR:s roll

Föregångaren till EKR, den Rådgivande nämnden för krigsmateriel- exportfrågor, inrättades 1984. Nämnden bestod av sex ledamöter, vilka tillsattes på parlamentarisk grund.22 Dess uppgift var att inom ramen för ett samrådsforum bistå behandlingen av enskilda export- ärenden. Ledamöterna kom från de partier som hade representation i Utrikesnämnden. Av regeringens skrivelse med redogörelse för den svenska krigsmaterielexporten år 1984 framgår att inrättandet av nämnden innebar dels att antalet ärenden som gjordes till före- mål för samråd ökade, dels att Utrikesnämnden avlastades.23

I samband med inrättandet av ISP aktualiserades frågan om en ombildning av den rådgivande nämnden då regeringen ville utveckla detta forum för samråd avseende krigsmaterielexportfrågor. Den nya enheten gavs namnet Exportkontrollrådet. EKR:s roll är vidare än den rådgivande nämndens och omfattar även andra strategiska produkter än krigsmateriel som ISP har att pröva. Bl.a. produkter med dubbla användningsområden. Arbetet i EKR ska inte bara ta sikte på samråd. Det ska också tillföra ISP sakkunskap och kon- tinuerlig inblick i relevanta säkerhets-, försvars- och utrikespoli- tiska frågor.24 Detta sker bl.a. genom att ISP får kännedom om de landbedömningar, bedömningar av spridningsrisker m.m. som görs inom Regeringskansliet. Utöver att ISP ska samråda med EKR i viktigare beslut ska generaldirektören hålla rådet informerad om ISP:s verksamhet på exportkontrollområdet.

Mot bakgrund av EKR:s uppgifter förändrades sammansättning- en och arbetsformerna jämfört med för den rådgivande nämnden. Numera består EKR av riksdagsledamöter, eller tidigare riksdags- ledamöter, från samtliga partier som är representerade i riksdagen.25 Ledamöterna utses av regeringen. Utöver dessa ledamöter deltar

22Prop. 1984/85:82.

23Regeringens skrivelse 1984/85:223.

24Prop. 1995/96:31, s. 28.

25Av prop. 1995/96:31 s. 27ff framgår att regeringens förslag var att ledamöterna skulle utses av regeringen efter förslag från de partier som är företrädda i Utrikesnämnden. EKR har re- presentanter från samtliga riksdagspartier. EKR består fn. av tre ledamöter från Socialdemo- kraterna respektive Moderaterna, samt en ledamot från vardera övrigt riksdagsparti. Enligt

10§ förordning (2010:1101) med instruktion för ISP ska regeringen utser ledamöterna för en bestämd tid, vanligen fyra år med byte i december under valår. ISP:s generaldirektör är rå- dets ordförande och han eller hon ska hålla rådet informerat om ISP:s verksamhet på export- kontrollområdet.

183

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

tjänstemän från såväl Utrikesdepartementet som Försvarsdeparte- mentet. Av 13 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP framgår att rådets ”sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvars- politiska frågor är den statssekreterare som svarar för exportkon- trollfrågor, det utrikesråd i Utrikesdepartementet som Regerings- kansliet bestämmer och statssekreteraren i Försvarsdepartementet eller den som någon av dem sätter i sitt ställe”. Dessa personer bi- står rådet med föredragningar utifrån nämnda politikområden.26 EKR:s ledamöter omfattas av handlingssekretess och tystnadsplikt på samma sätt som tjänstemännen på ISP.

Den tidigare Rådgivande nämnden arbetade utifrån konsensus i samrådsärenden. Detta medförde att om en ledamot i nämnden ansåg att en ansökan skulle avslås så blev nämnden rekommenda- tion avslag. Regeringen gick emellertid vid flera tillfällen varje år emot nämndens rekommendation. Detta ska jämföras med EKR, där varje ledamot ska lämna sin rekommendation på ett samråds- ärende, men där rekommendationen från EKR grundar sig på majo- riteten av ledamöterna. Såvitt kommittén erfarit har det endast förekommit ett samrådsärende där ISP:s generaldirektör inte följt EKR:s rekommendation. I det fallet hade rådet tillstyrkt export men generaldirektören beslutade om avslag.

Det åligger ISP:s generaldirektör att avgöra om ett ärende ska behandlas i EKR, liksom om ett ärende ska överlämnas till reger- ingen för beslut.27 Av propositionen framgår att viktigare beslut ska föregås av samråd med EKR.28 EKR brukar som regel alltid höras i de fall en ansökan avser export till ett nytt mottagarland.29 Detsam- ma gäller när utvecklingen i ett land nödvändiggör en ny prövning i rådet eller då det rör en fråga som fordrar en särskild uttolkning av riktlinjerna. Vidare är praxis att det i första hand är utförseltillstånd

26Det kan noteras att statssekreteraren i Försvarsdepartementet, statssekreteraren som svarar för exportkontrollfrågor samt utrikesrådet för politiska frågor i Utrikesdepartementet i praktiken har delegerat uppgiften att vara sakkunniga i rådet till tjänstemän på respektive departement.

27Se 11 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP.

28Prop. 1995/96:31 s. 28.

29I prop. 1991/92:174 s. 95f framhålls att principiellt viktiga ärenden görs till föremål för samråd med den Rådgivande nämnden (dvs. EKR:s företrädare). Avseende samverkan (be- greppet samverkan används i en vid mening och omfattar export av krigsmateriel) med ett nytt land framhöll föredragande statsrådet att den utrikespolitiska bedömningen är av sär- skild vikt samt att särskild restriktivitet ska göras i bedömningarna när det är fråga om krigs- materielexport till ett nytt land, se anförd prop. s. 47.

184

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

för ÖK som beviljas när ett land öppnas upp för krigsmateriel- export. I likhet med vad som gällde för den rådgivande nämnden medför inte en behandling av ett ärende i EKR att regeringen kan avstå från att överlägga med Utrikesnämnden där detta föreskrivs i regeringsformen.

Beredning av samrådsärenden med EKR

Inför varje samrådsärende skickar ISP ut skriftligt underlag till EKR:s ledamöter och till berörda tjänstemän inom Regerings- kansliet. Underlaget består av en promemoria från ISP om ärendet, vilken bl.a. innehåller en försvarspolitisk bedömning från Försvars- departementet. Vidare återfinns en skriftlig landbedömning från Utrikesdepartementet.30

Beredningen av ett ärende i EKR sker genom att en tjänsteman hos ISP föredrar ärendet. Därefter sker en redogörelse för land- bedömningen av Utrikesrådet för politiska frågar vid Utrikes- departementet (eller den han/hon satt i sitt ställe) och en redo- görelse av de försvarspolitiska aspekterna av statssekreteraren i Försvarsdepartementet (eller den han/hon satt i sitt ställe). Efter att informationen lämnats överlägger EKR:s ledamöter, varefter de avger sin bedömning om ärendet ifråga. Någon formell omröstning sker inte och respektive ledamots ställningstagande antecknas inte. Dock förs ett protokoll där majoritetens uppfattning redovisas samt de relevanta upplysningar och synpunkter som kommit fram vid behandlingen i rådet.

I tabell 5.1 redogörs för antal samrådsärenden under åren 1996– 2013. Det bör uppmärksammas att ett och samma samrådsärende kan innehålla bedömningar avseende en eller flera stater, ibland fler än 15 länder (oftast vid flernationella projekt). Vidare har vissa stater varit föremål för flera samrådsärenden. Dels över tid, dels med hänsyn till olika typer av krigsmateriel.

30 Jfr 12 § förordning (2010:1101) med instruktion för ISP.

185

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: ISP.

5.4.4Överlämnande av ärenden till regeringen

I den proposition som låg till grund för inrättandet av ISP framhålls att ISP ska pröva merparten av ärendena avseende kontroll över krigsmateriel.31 Vissa ärenden ska dock överlämnas till regeringen för avgörande. Det rör sig dels om de ärenden som är av principiell betydelse eller annars är av särskild vikt (1 a § andra stycket krigs- materiellagen), dels om de ärenden som föranleder att regeringen har skyldighet att överlägga med Utrikesnämnden före ärendet av- görs (10 kap. 11 § regeringsformen föreskriver att överläggning med Utrikesnämnden bör ske i utrikesärenden av större vikt. Vissa ut- förselärenden som rör krigsmateriel kan vara av sådan art att de på- kallar överläggning med Utrikesnämnden).32

Som tidigare framhållits kan regeringen enligt 1 a § tredje stycket krigsmateriellagen besluta, om den anser så påkallat, att ISP:s generaldirektör ska överlämna en viss typ av ärenden till re- geringen. Det skulle t.ex. kunna avse ärenden rörande viss krigs- materiel eller ärenden som avser en viss stat.

I propositionen framhålls att det rör sig om ett mindre antal ärenden som kräver regeringens ställningstagande.33 Vad som avses med ett mindre antal ärenden framgår inte. Vidare finns det i propositionen ingen förklaring till vad som avses med ärenden som har ”principiell betydelse” eller annars är av ”särskild vikt”. Reger- ingen konstaterade att det kan räcka att regeringen prövar de ären- den som är viktiga för praxisutvecklingen ”eller är svårbedömda”.

31Prop. 1995/96:31, kapitel 5.

32I propositionen anförs att de ärenden ska överlämnas till regeringen som medför att rege- ringen kan ”styra utvecklingen i praxis och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska krav. Dessutom måste regeringen ha möjlighet att uppfylla kravet på sam- råd med Utrikesnämnden.” Prop. 1995/96:31 s. 25.

33Aa s. 27.

186

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

Vidare angavs att det kan vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt ”i kris- lägen eller andra tillspetsade situationer.”34

Sedan ISP övertog tillståndsprövningen från regeringen har sammanlagt 17 ärenden överlämnats till regeringen för prövning.35

Av dessa ärenden har ett par emellertid i princip gällt samma sak, varför regeringen har meddelat färre än 17 beslut. Dessutom har ISP återkallat två ärenden innan regeringen hunnit fatta beslut i dessa. Åtta ärenden har uteslutande avsett export från Sverige. I samtliga de ärenden som har prövats av regeringen har regeringen, i det enskilda fallet, gjort samma bedömning som ISP och EKR. Före det att ett ärende kan lämnas över till regeringen måste sam- råd i ärendet ha skett med EKR.36 Då ett ärende överlämnas till regeringen ska ISP bifoga ett eget yttrande.37

ISP:s generaldirektör har återkommande underhandskontakter med regeringen, genom ansvarigt statsråd och statssekreterare. Dessa kontakter grundar sig på att regeringen har ett särskilt ansvar för utrikespolitiken och att det av 10 kap. 13 § regeringsformen följer att chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör ska hållas underrättad när frågor som är av betydelse för förhållan- det till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. Underhandskontakter mellan reger- ingen eller ett enskilt statsråd och en myndighet som är underställd regeringen anses även vara ett led i den normala dialogen.38

Regeringen och ansvarigt statsråd hålls löpande underrättad om de beslut som ISP fattat. Detta sker genom att regeringen medver- kar i EKR, men också genom de underhandskontakter som före- kommer.

Frågan om och hur regeringen håller sig underrättad om praxis- utvecklingen vid ISP har behandlats i ett granskningsärende hos kon-

34Prop. 1991/92:174, kapitel 5.

35Två av dessa ärenden har rört förhandsbesked avseende krigsmaterielexport. Förhands- besked regeleras inte i krigsmateriellagen och överlämnandet av dessa ärenden har därför inte skett med stöd av 1 a § andra stycket i lagen. Beaktat de utrikespolitiska implikationer som krigsmaterielexport kan ha bör ett överlämnande i dessa fall ha kunnat ske med stöd av regeringsformen 10:13 som föreskriver att en statlig myndighet är skyldig att hålla utrikes- ministern underrättad om en fråga av utrikespolitisk betydelse.

36Se 11 § i förordning (2010:1101) med instruktioner för ISP.

37Därigenom kan myndighetens kunskaper och erfarenheter tas tillvara. Se prop. 1995/96:31 s. 26.

38Se bl.a. betänkande 1998/99:KU25 s. 96 och betänkande 2003/04:KU20 s. 211.

187

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

stitutionsutskottet.39 I granskningsärendet framkomatt regeringen håller sig underrättad om rådets arbete genom sin medverkan i EKR och att närvarande representanter för regeringen återrappor- terar till ansvarigt statsråd.40 Konstitutionsutskottet fann inte an- ledning att rikta någon kritik mot regeringen avseende denna ordning.41

5.5Möjlighet till överprövning

Huvudregeln är att vare sig ISP:s eller regeringens beslut i export- kontrollfrågor kan överprövas. Från huvudregeln görs undantag av- seende vissa av ISP:s beslut; vissa certifieringsbeslut,42 beslut att återkalla tillstånd, beslut rörande viss användning av generella till- stånd samt beslut om avgift som myndigheten tar ut för tillsyn eller tillståndsprövning enligt krigsmateriellagen. Beslut varigenom ISP gett tillstånd, avslagit en tillståndsansökan eller förbjudit att ett anbud lämnas respektive att ett avtal ingås kan däremot inte överklagas. Anledningen därtill är att ett sådant beslut baseras på politiska överväganden, vilket inte ger enskilda intressen någon klagorätt.43 Avseende regeringsbeslut är det endast om beslutet avsett återkallelse av ett tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel som en möjlighet till överklagande föreligger.44

5.6Öppenhet och transparensen i gällande exportkontrollsystem

5.6.1ISP:s löpande redovisningar

ISP redovisar kvartalsvis översiktliga rapporter av beviljade utför- seltillstånd av krigsmateriel. Av rapporten framgår mottagarstater, vilka produktkategorier enligt krigsmateriellistan som exporterats

39Betänkande 1998/99:KU25 s. 5 och 92–99.

40Aa del 2, bilaga A2.10.2 – en promemoria från Statsrådsberedningen.

41Aa s. 5 och 98–99.

42Ett företag kan certifieras för att kunna ta emot krigsmateriel eller tekniskt bistånd som överförs till Sverige från ett land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) en- ligt ett generellt överföringstillstånd.

43Jfr Europadomstolens avgörande i mål 35178/97, Ankarcrona mot Sverige.

44Prop. 1995/96:31, kapitel 9.

188

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

samt huruvida materielen klassificeras som krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel. Vidare lämnar ISP information om den faktiska krigsmaterielexporten ad hoc när detta påkallas. Detta skedde bl.a. i samband med den arabiska våren där ISP i ett press- meddelande redogjorde för Svensk försvarsmateriel till Nordafrika och Nära Östern. Bl.a. lämnades information om den faktiska krigs- materielexporten till Saudiarabien mellan 2005 och 2011.

5.6.2ISP:s redovisningar till regeringen

Fram till och med 2011 redovisades krigsmaterielexporten i ISP:s Verksamhets & Årsredovisning. Sedan 2011 redovisas års- respek- tive verksamhetsredovisningen separat och uppgifter om krigs- materielexport återfinns numera i verksamhetsredovisningen. Här- utöver redovisar ISP till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet) i samband med redovisningen av stati- stik till EKR. Vidare lämnas redovisningar ad hoc när regeringen eller Regeringskansliet begär in sådana. Av ISP:s instruktioner följer också att myndigheten ska lämna underlag till Regerings- kansliet inför regeringens årliga skrivelse till riksdagen. Sådan in- formation ska lämnas före den 15 februari varje år.

5.6.3Regeringens årliga skrivelse till riksdagen

Alltsedan 1985 har regeringen lämnat en skrivelse till riksdagen vari regeringen redogör för sin exportkontrollpolitik avseende strate- giska produkter. Sverige var den andra staten, efter USA, som började publicera rapporter avseende den nationella krigsmateriel- exporten. Syftet med denna redovisning har hela tiden varit att bidra med underlag till en bredare diskussion om frågor relaterade till såväl exportkontroll av krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden. Regeringen strävar kontinuerligt efter en ökad öppenhet på exportkontrollområdet.45 Detta har medfört att skrivelsens innehåll och utformning har utvecklats till att i dag vara en relativt omfattande redogörelse för exportkontrollpolitiken

45 Regeringens skrivelse 2013/14:114, Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.

189

Tillståndsprövningen

SOU 2015:72

som helhet. Genom en öppnare politik och bättre informations- behandlingssystem kan i dag, jämfört med tidigare, fler statistiska uppgifter lämnas.46

Av skrivelsen framgår bl.a. följande information:

Hur många utförseltillstånd (internationellt benämns tillstånden oftast licenser) som har beviljats. Av informationen framgår även värdet av utförseltillstånden, mottagarstaterna samt produkt- slag/kategori i krigsmaterielförteckningen.

Den faktiska krigsmaterielexporten, med angivande av det eko- nomiska värdet av exporten, mottagarstaterna samt produkt- slag/kategori i krigsmaterielförteckningen.

Redovisning av krigsmaterielexporten till en specifik stat, upp- delad på Krigsmateriel för strid respektive Övrig krigsmateriel.

De avslag som beslutats utifrån antal avslag till en specifik mot- tagarstat.

Redovisning av tillhandahållandetillstånd, omfattande antalet be- viljade tillstånd, mottagarstaterna, produktslag/kategori i krigs- materielförteckningen samt den stat varifrån krigsmaterielen ex- porterats.

Redovisning av antalet följdleveranser som beviljats samt vilken materiel som omfattats av beslutet.

Redovisning av antalet inkomna ärenden fördelade på förhands- besked, anbudsunderrättelser och utförseltillstånd.

5.6.4Regeringens rapportering till internationella organ

Årligen rapporterar Utrikesdepartementet, efter samråd med Försvarsdepartementet och berörda myndigheter47, till Förenta nationernas register för konventionella vapen (UN Register of Conventional Arms, UNROCA). UNROCA etablerades 1992 och utgör det viktigast internationella instrumentet för öppenhet och transparens avseende överföring av vapen. Staterna rapporterar

46Aa s. 3.

47Däribland ISP, som lämnar uppgift om den svenska exporten.

190

SOU 2015:72

Tillståndsprövningen

årligen om export respektive import avseende sju utpekade katego- rier av vapensystem;

stridsvagnar,

pansrade stridsfordon,

grovt artilleri,

stridsflygplan,

attackhelikoptrar,

stridsfartyg, samt

robotar/robotlavetter.

Registret har efter översyner i FN, senast skedde detta 2006, bl.a. utvidgats definitionsmässigt så att flera vapensystem ingår. Dess- utom kan stater frivilligt rapportera om små och lätta vapen (Small Arma and Light Weapons, SALW).

Årligen redovisas även handeln med tunga vapensystem till Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Även inom exportkontrollregimen Wassenaararrangemanget (WA) sker en redovisning. Denna redovisning följer i stort de sju kategorier som rapporteras till FN-registret men rapporteringen har förfinats genom att även undergrupper ska rapporteras liksom att rapporte- ring av små och lätta vapen tillkommit som en åttonde kategori. Rapporteringen i WA görs två gånger per år och ytterligare infor- mation kan då lämnas frivilligt. Syftet med denna rapportering är att på ett tidigt skede kunna uppmärksamma destabiliserande ansam- lingar av vapen och grunden för regimens verksamhet är att bidra till regional och internationell säkerhet och stabilitet genom att främja öppenhet och ett ansvarsfullt agerande rörande överföringar av såväl konventionella vapen som produkter med dubbla användnings- områden.

191

6Försvarsindustrin och dess marknad

Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarkna- der global, men den styrs inte enbart av traditionella marknads- ekonomiska och tekniska faktorer. I stället styrs krigsmateriel- marknaden också av andra parametrar och villkor än rent före- tagsekonomiska. Staters politiska inblandning i denna marknad medför att den avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvud- sak av stater och det är även stater som avgör till vem som för- svarsindustrin får exportera till.

Den svenska säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken efter andra världskrigets slut medförde att Sverige byggde upp en om- fattande försvarsindustrin i syfte att vara självförsörjande. Sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft har den svens- ka försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från För- svarsmakten som förändringarna i främst försvarspolitiken medfört har inneburit att export blivit nödvändig och helt cen- tral för att den avancerade inhemska försvarsindustrin ska kunna bibehålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden 25 % av försvars- företagens marknad. Ett decennium senare, 2007, hade den an- delen ökat till 56 %. 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till drygt 60 %.

Det finns ca 150 företag i Sverige som har tillverkningstill- stånd för krigsmateriel, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har sedan mit-

193

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

ten av 1990-talet legat runt 25 000 årsarbetskrafter. Industrins årliga omsättning är ungefär 30 miljarder kronor.

De omfattande strukturförändringar som försvarsindustrin genomgått har även medfört att industrin de senaste decen- nierna blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska för- svarsindustrin ägs i dag av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad, och de företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater.

En aspekt som medför att krigsmaterielmarknaden skiljer sig från andra marknader är att den importerande staten inte sällan brukar ställa upp krav på offset vid större köp. Med offset avses motprestationer som den köpande staten ställer på leverantören. De motprestationer som kan aktualiseras med offset inkluderar bl.a. byteshandel, teknologiöverföring eller att produktion ska ske i den köpande staten. Såväl EU kommissionen som Sverige anser att offset är hämmande för en fri marknad. EU kommis- sionen anser att offset inte ska tillåtas vid upphandlingar inom EU. Den svenska hållningen i dag är att offset inte ska tillämpas, oavsett om inköpen sker från en annan EU medlemsstat eller från ett tredje land.

6.1Bakgrund

Krigsmaterielmarknaden är global, men den fungerar inte som andra marknader och kan heller inte jämföras med andra markna- der. Denna marknad styrs av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Krigsmaterielmarknaden bestäms nämligen inte enbart utifrån traditionella marknadsekonomiska och tekniska fak- torer, utan den påverkas även i högsta grad av enskilda staters poli- tiska ställningstaganden.1 Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de potentiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör till vem som försvarsindustrin får exportera till.

De stater som har en inhemsk försvarsindustri brukar oftast an- se att denna är av säkerhets- eller försvarspolitiskt intresse. Histo- riskt har exportkontroll av krigsmateriel antingen haft till uppgift

1 Jfr dokumentet från rådets POLARM-grupp, som fogats till meddelandet KOM(1997) 583, 4.12.1997.

194

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

att säkerställa försörjningen av det egna försvaret eller haft till upp- gift att förhindra att en potentiell motståndare får tillgång till tek- nik eller tekniskt kunnande. Att försvarsindustrin betraktas vara av strategiskt värde följer även av att industrin i vissa stater till del eller uteslutande är statsägd. I de stater där försvarsindustrin är pri- vatägd så har vissa stater möjliggjort att de kan påverka strategiska beslut som ska fattas av den inhemska försvarsindustrin genom t.ex. s.k. ”golden shares”2 eller genom att vissa beslut måste under- ställas regeringen eller motsvarande. Statens roll och betydelse är således fortsatt som huvudregel av avgörande vikt för den i staten verksamma försvarsindustrin.

I stater med en inhemsk försvarsindustri accentueras statens roll ytterligare då den normalt fungerar både som största kund och som viktig referenskund i exportsammanhang. Vidare kan staten ingå internationella samarbeten där industrin kan delta. Vidare är det sta- terna som i egenskap av kunder och ibland även ägare som fastställer produktefterfrågan utifrån sina försvarsbehov. Härutöver bidrar sta- ten – i varierande utsträckning – till finansieringen av forskning och utveckling, och påverkar på så sätt industrins tekniska kunnande och konkurrenskraft på lång sikt.

För staten kan försvarets behov även innefatta en strävan att ha kontinuerlig tillgång till materiel som möjliggör en militär förmåga som är överlägsen motståndaren, och inte sällan kan det vara fråga om att utveckla system och teknologi som inte finns tillgänglig när beslut om att utveckla systemet fattas. Materielen består ofta av teknologi med både militärt och civilt ursprung och användbarhet. Programmen för materielutveckling, inte minst vad gäller system som ligger på teknologins framkant, är ofta komplicerade och kost- nadskrävande. För att denna typ av utveckling ska bli verklighet krävs oftast att staten tar en inte oansenlig del av risken, vilket ock- så gör statens stöd nödvändigt. Ytterligare faktorer som påverkar företagens riskvillighet är produktionsvolymen. Om denna är be- gränsad och det föreligger en hög kommersiell risk ökar det i sig behovet av statens stöd.

2 Golden share kan definieras som en typ av aktie som ger dess aktieägare vetorätt över för- ändringar i företagets bolagsordning. Denna medför särskild rösträtt, vilket ger innehavaren möjlighet att blockera vissa beslut såsom uppköp eller förvärv av ett annat företag.

195

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

6.2Försvarsindustrin i Sverige

Efter andra världskriget skedde en snabb och omfattande omställ- ning av den inhemska industrin så att den i tillräckligt stor omfatt- ning tillverkade och egenutvecklade krigsmateriel. Detta baserades bland annat på erfarenheterna av de svårigheter som Sverige hade att få tillgång till kvalificerad materiel under krigsåren. För ett land som Sverige, med neutralitetspolitiken som säkerhetspolitisk grund- bult, var det viktigt att undvika beroendet av andra länder och säkerställa nyanskaffning och vidmakthållande av materiel även i orostider. Det mönster för materielförsörjningen som utkristallise- rades utmärktes av att utveckling och tillverkning av försvars- materiel skulle ske inom landet och att materielen skulle ges en svensk profil för det svenska försvarets behov. Tillgång till och ex- ploatering av avancerad teknik var central för Sveriges möjligheter att uppnå relativa fördelar på slagfältet. Den förda säkerhets- politiken med alliansfrihet syftande till neutralitet i krig under det kalla kriget nödvändiggjorde att den försvarsindustriella förmågan fortsatte att vidareutvecklas. Neutralitetspolitikens trovärdighet medförde krav på självförsörjning av krigsmateriel och försvars- industrin blev därigenom en viktig del av den svenska säkerhets- politiken. En egen försvarsindustri bidrog till att skapa respekt för Sveriges vilja och förmåga att vara neutral i händelse av en väpnad konflikt i vårt närområde eftersom industrin minskade beroendet av andra stater. Härutöver ansågs en egen försvarsindustriell kapa- citet till utveckling och tillverkning av krigsmateriel vara värdefull då materielen därigenom kunde få en svensk profil och anpassas till våra egna förhållanden.

En framgångsfaktor för den inhemska och konkurrenskraftiga industrin har varit den nära samverkan som rått mellan användare, beställare och utvecklare av krigsmateriel, dvs. samarbetet mellan Försvarsmakten, Försvarets Materielverk (FMV) och försvars- industrin. Vidare har satsningarna på forskning och utveckling varit av stor vikt för att svenskproducerad krigsmateriel har legat på framkant av den tekniska utvecklingen. Dessutom kan konstateras att svenska system ofta utvecklats för att kunna hanteras av värn- pliktiga samt krävt små resurser för drift (i kombination med hög teknologisk nivå).

196

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

En ytterligare orsak till att Sverige utvecklade krigsmateriel med en svensk profil var att Nato respektive Warszawapakten tog fram system för att möta huvudmotståndarens system. En svensk sär- lösning kunde därmed skapa operativa fördelar. Vidare omgavs viss krigsmateriel av mycket hög sekretess som inte ansågs kunna an- skaffas från andra stater.3

I propositionen till gällande krigsmateriellag framhölls att

Sverige har ”ett starkt säkerhetspolitiskt behov av att i ökad ut- sträckning delta i internationella forsknings- och utvecklingssam- arbeten” med särskilda länder inom EG och med USA. Det bedöm- des att en förutsättning för deltagande i sådant samarbete var att den svenska försvarsindustrin kunde tillföra kompetens till sam- arbetet som helhet och att industrin måste ges förutsättningar för att upprätthålla en sådan hög konkurrenskraftig kompetens som medför att den är intressant som samarbetspartner. Här utgjorde även en satsning på forskning och utveckling en viktig del. Vidare gjordes hänvisningar till tidigare utredningar som pekat på att det föreligger ett samband mellan försvarsindustrins möjlighet att till- godose Försvarsmaktens behov av materiel och dess möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Härutöver framhölls att den då på- gående omstruktureringen och anpassningen av svensk försvars- industri måste ske på samma villkor som inom andra branscher och att administrativa åtgärder, t.ex. omställningsfonder, bör avvisas.4

Den svenska försvarsindustrin spelar än idag en viktig roll för Försvarsmaktens materielförsörjning. Genom att delta i internatio- nella samarbeten med stater, vilka Sverige i övrigt har utvecklat ett säkerhetspolitiskt samarbete med, skapas förutsättningar för att kunna dela kostnader och dessutom säkerställer detta att materie- len är interoperabla. Med hänsyn tagen till tidigare, pågående och beställda leveranser har den svenska försvarsindustrin betydelse för en kostnadseffektiv materielförsörjning. Ur ett historiskt perspek- tiv har möjligheterna till export av krigsmateriel varit av vikt för materielförsörjningen och av den anledningen har den svenska sta- ten i olika former stött exportansträngningarna av krigsmateriel.

3Se t.ex. avsnitt 6.6 i SOU 2002:108, Fred och säkerhet – säkerhetspolitiska utredningen, om orsaken till uppbyggnaden av den svenska försvarsindustrin.

4Prop. 1991/92:174 s. 40.

197

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

Trots strävan att vara självförsörjande kan konstateras att det alltid funnits ett stort beroende av att importera och att få tillgång till såväl teknologi som krigsmateriel från andra stater, inte minst från USA. Detta beroende, som etablerats redan på 1950- och 1960-talet, ökade under 1970- och 1980-talet i samband med en sjunkande svensk försvarsbudget och ökade materielutvecklings- kostnader. Under mitten av 1990-talet framhölls det önskvärt att den svenska försvarsindustrin i större utsträckning än som var fal- let skulle integreras med utländsk industri.5 Ett skäl till detta var att den svenska försvarsmarknaden bedömdes vara för liten för att kunna vidmakthålla den breda inhemska försvarsindustriella kom- petens som utvecklats i Sverige under det kalla kriget.6

6.2.1Utveckling

Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft har den svenska för- svarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande struktur- förändring. Genom bl.a. den geopolitiska förändring som skedde genom Berlinmurens fall, det kalla krigets slut och Sveriges med- lemskap i Europeiska Unionen har det säkerhets- och försvarspoli- tiska läget förändrats i grunden. Detta har även fört med sig stora förändringar i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken som tydliggörs genom att Sverige gått ifrån neutralitetspolitiken och an- tagit en ensidig solidaritetsförklaring, innebärande att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt i händelse av att ett annat nordiskt land eller EU-land utsätts för en katastrof eller ett angrepp. För- svarspolitiskt har Försvarsmakten ställt om från ett invasions- till ett insatsförsvar. Den nya försvarspolitiska doktrinen har medfört förändringar, inte minst vad gäller materielförsörjningen, och har medfört att den svenska marknaden avseende krigsmateriel avsevärt reducerats. För försvarsindustrin har Försvarsmakten gått från att ha varit den viktigaste och största kunden till att vara en köpare bland andra, om än den viktigaste referenskunden7. Merparten av det

5Integrationen har bl.a. behandlats i en FOI studie, Försvarsindustri i Sverige – Konsekvenser av internationaliserat ägande, Mattias Axelson och Martin Lundmark, mars 2007.

6Se bl.a. Materielförsörjningsutredningen (Fö 2000:03) och Forskning och utveckling för totalförsvaret (SOU 2001:22).

7Begreppet referenskund används bl.a. i betänkandet Forskning och utveckling samt för- svarslogistik i det reformerade försvaret, SOU 2011:36, s. 247. Försvarsindustrin framhåller

198

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

som försvarsindustrin i dag tillverkar exporteras till andra stater. 1997 utgjorde den internationella marknaden 25 % av försvarsföre- tagens marknad. Ett decennium senare, 2007, hade den andelen ökat till 56 %. 2013 hade andelen ytterligare ökat, nu till drygt 60 %.8 För vissa enskilda företag är den till och med högre. BAE Systems räknar med att exporten har stått för ca 90 % av deras om- sättning de senaste åren och kommer att vara fortsatt hög. För- svarsindustrins omprioritering från den inhemska marknaden med Försvarsmakten som den dominerande kunden till den inter- nationella marknaden har skett i enlighet med regeringens och riks- dagens uttryckliga uppmaning därtill.

De minskande beställningarna från Försvarsmakten har medfört att export blivit nödvändig och helt central för att den avancerade inhemska industrin ska kunna bibehålla den kompetens och för- måga som regering och riksdag efterfrågar.

Här bör även uppmärksammas den förändring som skett vad gäller synen på internationellt samarbete. Sedan krigsmateriellagen trädde i kraft har behovet av internationellt samarbete samt beho- vet av krigsmaterielexport ökat. 1988 års utredning om krigsmate- rielexporten (KMU) framhöll att tillverkning av krigsmateriel en- bart för den utländska marknaden inte skulle vara förenlig med vare sig utrikes- och neutralitetspolitiken eller med försvarspolitiken. Enligt KMU kom denna utgångspunkt till uttryck i den grund- läggande principen om att krigsmaterielexport ”endast bör medges om den bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd”.9 I propositionen till gällande krigsmateriellag uttrycker sig föredragande statsrådet något annorlunda. Denne anför att krigsmaterielexport inte ska ske ”med mindre denna tillgodoser väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska mål och be- hov.”10 Vid en interpellationsdebatt 1994 påtalade dåvarande ansva- rigt statsråd att ”Det är exempelvis inte tillåtet med export av pro-

vikten av att ha Försvarsmakten som en referenskund för att nå exportframgångar. Som referenskund utgör Försvarsmakten en garant för en blivande kund att den köpta krigs- materielen är teknologiskt intressant att utveckla och använda samt att den långsiktiga till- gången etc. säkerställs.

8Branschorganisationen SOFF uppskattar att 65–70 % av medlemsföretagens omsättning utgörs av export.

9SOU 1989:102 s. 135.

10Prop. 1991/92:174 s. 36ff.

199

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

dukter som enbart skall exporteras och icke försäljas i Sverige”.11

Försvarsbesluten under 2000-talet har i ökad utsträckning fram- hållit behovet av krigsmaterielexport för att försvarsindustrin ska kunna bibehålla sin utvecklings- och tillverkningskompetens. Detta framgår bl.a. i 2009 års försvarsbeslut, vari framhålls att Sverige endast kan förbli ett intressant land för internationellt samarbete om vi kan bidra med en teknologinivå som har internationell kon- kurrenskraft.12 I förarbetena till den gällande krigsmateriellag angav föredragande statsrådet att försvarsindustrins tillverkning och ut- veckling ska främja Sveriges försvarsförmåga genom att tillföra kompetens och kapacitet. Detta ska jämföras med skrivningarna i 2009 års försvarsbeslut, där regeringen angav att man ser positivt på att den inhemska industrin även utvecklar och producerar materiel som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten.

En annan avgörande förändring av den svenska försvarsindustrin är förskjutningen av ägandet. En orsak till denna förskjutning kom till följd av kraven på försvarsindustrins rationalisering och kon- solidering, inte minst mot bakgrund av att beställningarna från Försvarsmakten reducerats kraftigt. Saabs köp av Celsius år 2000 från staten är det tydligaste exemplet på detta.13 I dag är samtliga företag i försvarsindustrin privatägda och det utländska ägandet har ökat.14 Saab är den dominerande försvarskoncernen i Sverige och genererar närmare 80 % av branschens samlade omsättning. Av- seende utländskt direktägande i svensk försvarsindustri kan särskilt nämnas att brittiska BAE Systems har köpt upp bl.a. Hägglunds och Bofors och att Nammo Sweden ägs av Nammo A/S. Nammo A/S är till 50 % ägt av norska staten och till 50 % av finska Patria. Det tyska företeget ThyssenKrupp Marine Systems ägde fram till som-

11Riksdagens snabbprotokoll 1994/95:25, fredagen den 18 november.

12Prop. 2008/09:140 s. 76.

13Staten sålde 2000 sitt ägande i Celsius AB till Saab AB. I prop. 1999/2000:29 och Närings- utskottets betänkande 1999/2000:NU9 bedöms ett samgående mellan Saab och Celsius som industriellt riktig med hänsyn till den snabba strukturomvandling som pågår inom försvars- industrin i västvärlden där det är nödvändigt för Celsius att finna samarbeten eller struktur- lösningar. Vidare anges i propositionen att en säker materielförsörjning och tillgång till stra- tegiska kompetenser är viktigt ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv, men att detta inte sker genom ägandet utan huvudsakligen genom att villkor ställs i samband med försvarsmateriel- beställningar och utvecklingsuppdrag.

14Även historiskt har det funnit utländska ägarintressen i svensk försvarsindustri. Här kan bl.a. nämnas att det tyska företaget Krupp i början på 1930-talet hade en inte oansenlig andel aktier i Bofors. Krupp tvingades emellertid att sälja sin ägarandel 1935 när en lagändring medförde begränsningar i utländskt ägande i svensk försvarsindustri.

200

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

maren 2014 ThyssenKrupp Marine System AB (tidigare Kockums) vilken då köptes av Saab.

Det är i dag svårt att peka på en renodlad svensk försvars- industri då den är kraftigt internationaliserad och antingen är ägd av utländska bolag eller av aktieägare på en internationell marknad. Även de företag där moderbolaget har svenskt säte har dotterbolag i andra stater, vilket medför att även dessa företag är globala. 2011 års Försvarsstrukturutredning gjorde bedömningen att drivkraf- terna inom försvarsmaterielmarknaden även framgent kommer att leda till strukturrationalisering, med färre men mer globala företag och oligopolmarknader.15

Värt att notera är att denna utveckling har sammanfallit med internationaliseringen av näringslivet i stort, om än att den för för- svarsindustrins vidkommande inte hade varit möjlig med mindre än att den understötts av politiska beslut. Alltjämt kvarstår dock den inhemska försvarsindustrins säkerhets- och försvarspolitiska värde för Sverige.

Ser vi på industristrukturen i Sverige består den av såväl system-, delsystem-, produkt-, komponent- och tjänsteleverantörer. Flera av företagen diversifierar sig och arbetar med såväl försvarsrelaterade system, produkter med dubbla användningsområden som med rent civila produkter. Det kan också konstatera att civila produkter och produkter med dubbla användningsområden stadigt har ökat sin andel av säkerhets- och försvarsindustrins totala försäljning de senaste åren.

Av de underlag som både försvarsindustriföretag och kommu- ner, vari företagen finns representerade, lämnat till kommittén framgår att företagen är en väl integrerad del i sina respektive sam- hällen och att företagen har en stark koppling till övrig industri på dessa platser. Vidare framgår att försvarsindustriföretagen på olika sätt är engagerade i universitet och högskolor i sina respektive regioner. Samarbetena mellan industrin och universitet/högskolor syftar bl.a. till att bibehålla eller öka kunskap inom för försvars- industrin viktiga teknikområden.

En medveten strävan från statsmaktens sida har varit att renodla försvarsmyndigheternas respektive försvarsindustrins kompeten- ser, något som fått till följd att gränsytorna mellan myndigheter, inte minst FMV, och industrin förändrats. I förlängningen har

15 SOU 2011:36 s. 249.

201

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

detta medfört att den svenska statens beroende av den inhemska försvarsindustrin ökat vad gäller teknologisk kompetens det senas- te decenniet. Denna utveckling har även förstärkts av att statens satsningar på FoU till försvarsmyndigheterna kraftigt reducerats under de senaste decennierna. Vikten av FoU framhålls emellertid av försvarsberedningen där denna anger att ”Grunden för långsiktig militär teknikutveckling är investeringar i forskning och utveck- ling” och att detta ”i sin tur skapar förutsättningar för och bidrar till långsiktig förmågeutveckling.”16

Även den omständigheten att statens nybeställningar av mate- riel hos industrin minskat har nödvändiggjort att industrin ökat sina egna FoU satsningar. Detta har ytterligare förstärkt förskjut- ningen av teknisk kompetens från försvarsmyndigheterna till för- svarsindustrin. Förskjutningen av teknisk kompetens har i sin tur medfört att den svenska statens beroende av industrin ökat vad gäller att ha en inhemsk spetsteknologi samtidigt som industrins beroende av försvarsmyndigheterna i viss mån kan sägas ha minskat i takt med att statens FoU-budget minskat.

6.2.2Verksamhetsområden m.m.

Sverige har i dag, i motsats till många andra stater, ingen antagen strategi avseende försvarsindustrin, viktiga materielsystem eller nyckelteknologier. Emellertid har regering och riksdag framhållit att flyg- och undervattensområdet är av strategiskt intresse för Sverige. Försvarsberedningen har i sin rapport Försvaret av Sverige

– Starkare försvar för en osäker tid framhållit att bibehållandet av såväl stridsflyg- som ubåtsförmågan utgör ett väsentligt säkerhets- intresse för Sverige.17 Även den senaste försvarspolitiska inrikt- ningen framhåller stridsflyg- och undervattensförmågan som om- råden av väsentlig betydelse för Sveriges försvar och att de utgör väsentliga säkerhetsintressen för Sverige. Propositionen framhåller att det även inom andra områden kan ”finnas delar av system som kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen.”18

16Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20 s. 82.

17Aa s. 83.

18Prop. 2014/15:109, Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020, s.100.

202

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

I regeringens årliga skrivelse om strategisk exportkontroll listar regeringen de viktigaste militära produktområdena för den svenska försvarsindustrin. För 2013/14 är dessa följande;19

stridsflygplan; bemannande och obemannade,

ytfartyg och ubåtar,

stridsfordon och bandvagnar,

vapensystem med kort respektive lång räckvidd; mark- och sjö- baserade samt flygburna,

fin- och grovkalibrig ammunition,

intelligent artilleriammunition,

mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR20-system,

telekrigssystem; passiva och aktiva,

telekommunikationssystem, inklusive teleskydd,

ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar,

system för övning och utbildning,

signaturanpassning (t.ex. kamouflagesystem och radar),

system för samhällssäkerhet,

underhåll av flygmotorer,

krut och annat pyrotekniskt material,

tjänster och konsultverksamhet, och

stödsystem för drift och underhåll.

Försvarsexportmyndigheten (FXM) gör på uppdrag av Försvars- departementet en inriktning och prioritering avseende de system- och teknologiområden som ska stödjas. FXM identifierar årligen efter dialog med företag och branschorganisationer de export- möjligheter där man från företagens sida ser behov av stöd från myndigheten. Därefter prioriterar FXM exportmöjligheterna base-

19Se Regeringens skrivelse, Strategisk Exportkontroll, 2013/14:114, s. 10 f.

20Infraröd.

203

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

rat på deras bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik samt generella förutsättningar för export på aktuell marknad. Dessa om- råden är flygsystem, fordonssystem, sensorer och ledningssystem, ubåtssystem, verkanssystem samt ytfartygssystem.

FMV gör utifrån tillgängliga dokument också en egen bedöm- ning av vilka produkter, verksamhetsområden samt samarbets- länder som är viktiga. Beträffande vikten av en inhemsk försvars- industri vid internationella samarbeten anger FMV att det finns många typer av internationella samarbeten med sinsemellan olika mål och syften. Målen för materielsamarbeten är vanligen antingen att gemensamt utveckla ett nytt system eller genom att samarbeta om köp för att nå större serier och därmed minskad totalkostnad.

Sverige torde inte på kort sikt, åtminstone inte i någon större utsträckning, vara beroende av en svensk försvarsindustri för att delta i gemensamma upphandlingar förutom när det gäller den tek- niska kompetens som behövs, vilken kan finnas hos myndigheten eller hyras in från industrin. Försvarsindustrin har däremot, som framhållits ovan, kommit att bli allt viktigare och utgör i viss mån en förutsättning för att Sverige ska kunna delta i samarbeten med betydande inslag av materielutveckling. Den svenska inriktningen av materielförsörjningen är att minska kostnaderna, korta leverans- tiderna, öka handlingsfriheten, vidmakthålla befintlig materiel och att inköp i första hand bör ske av beprövad materiel i konkurrens har påverkat andra staters syn på Sverige som en potentiell sam- arbetspartner. Det finns indikationer på att man redan i dag kan se hur intresset för samarbete med Sverige från länder som Frankrike, England och Tyskland minskat p.g.a. att Sverige har ett minskat intresse för utveckling av ny materiel. Att en nationell förmåga krävs för att delta i internationellt samarbete har senaste slagits fast av försvarsberedningen.21 Även i den senaste försvarspolitiska pro- positionen slås fast att: ”För att kunna delta i internationella forsk- ningssamarbeten och få tillgång till försvarsrelaterade forsknings- resultat är det av stor vikt att Sverige är en kompetent och trovär- dig forskningspartner.”22

21Försvarsberedningens rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar för en osäker tid, Ds 2014:20 s. 83.

22SOU 2014/15:109 s. 102.

204

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

Deltagande i internationella materielsamarbeten ger, under rätt förutsättningar, en betydande utväxling avseende teknisk kompe- tens. Som exempel kan nämnas de svenska robotsamarbetena av- seende Meteor och IRIS-T där Sverige trots en begränsad del i pro- grammen, ca 10 % andel, ändå får full insyn i projekt och teknik. Ett annat exempel är Volvo Aero Corporation, numera GKN Aero- space, som genom samarbete med General Electric om Gripen- motorn RM12 fått, om inte full insyn, så i alla fall en betydande hjälp att uppnå den höga kompetens som man besitter i dag.

I dag sker även en betydande teknologiöverföring från andra stater till Sverige genom de samarbeten där svensk industri deltar. Som exempel kan nämnas Excalibur, Neuron, Meteor och IRIS-T. Teknologiöverföring kan naturligtvis ske via forskningssamarbeten men FMV anger att i huvudsak torde ett deltagande i industriell rea- lisering behövas för att kunna tillgodogöra sig utländsk kompetens.

Förutom statliga samarbeten har industrin även egna samarbe- ten via egna eller andras affärer som ger förutsättningar för tekno- logiutveckling och som kan vara till direkt eller indirekt nytta för Försvarsmakten. Det finns i dag ett antal system på den internatio- nella marknaden som har en direkt påverkan på den inhemska för- svarslogistikförsörjningen. Exempel på sådana system är stridsfor- donssystem CV90, bandvagnssystem BvS10 och pansarskott AT4. Det finns även system som det svenska försvaret håller på att av- veckla men som genom att finnas på den internationella marknaden medför att kompetens bibehålls. Exempel på detta är Pansarvärns- robotsystemet RBS 56 Bill.

Ser vi framåt pekar Försvarsmakten i sin perspektivstudie från 2013 ut obemannade system, fjärrstridsmedel och robotförsvar, rymdbaserade system samt system som bidrar till informations- operationer som viktiga system. Vid Europeiska rådets möte 19 de- cember 2013 pekades fyra områden ut som prioriterade för länder- nas gemensamma framtida förmågor. Dessa var fjärrstyrda luft- fartygssystem (UAV), lufttankningskapacitet, satellitkommunika- tion samt cyberfrågor.

205

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

6.2.3Svensk försvarsindustri i siffror

Det finns ca 150 företag som har tillverkningstillstånd för krigs- materiel, varav ett 40-tal är aktiva som exportörer. Antalet anställda i säkerhets- och försvarsindustrin har sedan mitten av 1990-talet legat runt 25 000 årsarbetskrafter.

Källa: Säkerhets- och försvarsföretagen.

I Sverige finns tre branschföreningar för försvarsindustriföretag, SOFF (Säkerhets- och försvarsföretagen samt SME-D (Small and Medium sized Enterprises – Defence) samt SACS (Swedish As- sociation of Civil Security). SOFF är den förening som har både stora och små medlemsföretag. De har i dag 62 medlemsföretag varav 56 är små- och medelstora företag. Företagen är placerade från Luleå i norr till Malmö i söder. SME-D är en ideell förening som har som ändamål att ta tillvara intressena hos i Sverige base- rade, oberoende små, mindre och medelstora företag (SME-före- tag) med specialkompetenser, verksamma till väsentlig del inom försvars- och samhällssäkerhetssektorn i Sverige. Föreningen har ett tjugotal medlemsföretag. SACS är en förening som är öppen för företag i Sverige med produkter och tjänster inom området civil säkerhet. SACS representerar företag med möjligheter och kunskap att förse och förbereda samhället inför hot inom områden som tillträdesskydd, biometri, sensorer, CBRN, identifiering, lednings- system & kommunikationer. Föreningen har ett tjugotal medlems- företag varav vissa även är medlemmar i den ena eller båda de andra föreningarna.

Industrins årliga omsättning är ungefär 30 miljarder kronor. Drygt 11 000 av de anställda är ingenjörer varav ca 600 forskarutbil- dade. Av i Sverige verksamma företag intar Saab en dominerande ställning och svarar för över hälften av företagens samlade omsätt- ning. SOFF:s medlemsföretag lägger i dag ca 18 % av sin totala omsättning på FoU. I takt med att det statliga anslaget för FoU

206

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

drastiskt minskat det senaste decenniet har företagens egna sats- ningar i FoU ökat. Av de större företagen har Saabs FoU-andel av omsättningen ökat de senast fem åren från 20 % till 28 % och utgör ca 5 % av näringslivets totala FoU.

6.3Den europeiska dimensionen

I december 2007 beslutade EU kommissionen om ett försvarspaket bestående av ett meddelande i form av dels en strategi för en kon- kurrenskraftig försvarsindustri,23 dels i form av förslag till två direktiv. Dessa direktiv har härefter antagits och syftar till att underlätta skapandet av en inre marknad för försvars- och säker- hetsprodukter.24 Kommissionen framhåller bl.a. i strategin att en stark teknologisk och försvarsindustriell bas i Europa utgör en fundamental del av den europeiska säkerhets- och försvarspoliti- ken. Vidare framhålls att försvarssektorn är teknologiintensiv samt att den forskning och utveckling som sker inom denna sektor även bidrar till teknologiutvecklingen inom andra sektorer.

Vid Europeiska rådets möte i december 2013 antog medlems- staterna slutsatser på tre områden varav försvarsindustrin var ett. I slutsatserna finns även ett uppdrag till den höga representanten att 2015 rapportera om EU:s strategiska utmaningar till följd av en snabbt föränderlig omvärld.25 Vid rådsmötet var medlemsstaterna överens om behovet av att främja, utveckla och upprätthålla den europeiska försvarsindustriella och teknologiska basen, vilken bör vara kapacitetsorienterad, kompetent och konkurrenskraftig.

Ytterligare en dimension som påverkar den europeiska försvars- industrin är att EU:s medlemsstaters försvarsutgifter har minskat från 251 miljarder euro till 194 miljarder euro mellan 2001 och

23KOM (2007)764 slutlig, A Strategy for a Stronger and more Competitive European Defence Industry.

24Upphandlingsdirektivet inom försvars- och säkerhetsområdet, 2009/81/EG och direktivet om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemen- skapen, 20009/43/EG.

25Verksamheten i Europeiska unionen under 2013 Skr 2013/14:115. Slutsatserna byggde bl.a. på kommissionens meddelande till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska Ekonomoniska och Sociala Kommittén och regionkommittén Mot en mer konkurrenskraftig och effektiv försvars- och säkerhetssektor, COM(2013) 542 final. I meddelandet föreskrivs åtgärder för att stärka den inre marknaden på försvarsområdet, främja försvarsindustrins konkurrenskraft samt öka samverkan mellan civil och militär forskning.

207

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

2010. Dessa budgetnedskärningar får konsekvenser för de indust- rier som utvecklar produkter till medlemsstaternas försvarsmakter. Neddragningarna medför bl.a. minskningar i befintliga och plane- rade utvecklingsprogram. Den minskade budgetramen påverkar särskilt investeringar i försvarsrelaterad forskning och utveckling som är avgörande för utvecklingen av framtida kapacitet. Mellan 2005 och 2010 minskade medlemsstaternas budgetar för försvars- inriktad FoU sammantaget med 14 %, till 9 miljarder euro. Detta ska jämföras med den minskning av anslagen till FoU som skett i Sverige. Mellan 2005 och 2013 har FoU-budgeten minskat med mer än 50 %, från 1 550 mnkr till 697 mnkr. Det kan även upp- märksammas att USA i dagsläget har en sju gånger större budget för försvarsrelaterad FoU än vad samtliga EU:s medlemsstater har tillsammans.

Samtidigt som medlemsstaternas försvarsbudgetar minskar sti- ger kostnaderna för försvarsmateriel som skapar en ökad förmåga. Kostnadsökningarna beror bl.a. på att den tekniska komplexiteten hos försvarsmaterielen ständigt ökar, men också på att produk- tionsvolymerna minskar till följd av att medlemsstaterna över tiden omorganiserat och minskat sina försvarsmakter sedan det kalla krigets slut. Dessa omständigheter kommer att fortsätta att påverka försvarsmarknaderna i Europa.

6.4Exportstöd

Det är vanligt att stater ger sin industri såväl politisk som eko- nomisk uppbackning och stöd för att bistå denna i sina export- ansträngningar. Stödet är ofta kopplat till ländernas utrikes-, säker- hets- och ekonomiska politik.

Generellt brukar man skilja på två typer av exportstöd. Dels sådant stöd och främjande som är ren marknadsföring av företag verksamma i landet och deras produkter. Dels det stöd som ges i form av referenskund. Staten kan även stödja industrin genom att ingå internationella överenskommelser med andra stater.

En grundläggande utgångspunkt för det exportstöd som svenska myndigheter lämnar är att exporten ska bidra till Försvarsmaktens långsiktiga förbands- och förmågeuppbyggnad samt att exporten

208

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

godkänns av ansvarig exportkontrollmyndighet.26 Exportstöd av så- väl försvarsprodukter som militär teknologi för civil tillämpning är ett medel för att kunna förse det militära försvaret en modern för- svarsmateriel som är kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv.27 Med exportstöd avses insatser av myndigheterna under Försvars- departementet i form av deltagande vid besök, resor och demon- strationer för intressenter och potentiella kunder. Detta stöd bidrar till att upprätthålla de inhemska företagens kompetens, kapacitet och att den svenska försvarsindustrin uppfattas som en intressant partner i internationella samarbeten.

Försvarsmakten ska erhålla full kostnadstäckning för de export- stödsåtgärder som myndigheten utför. Det kan emellertid inte ute- slutas att avvägningsproblem kan uppstå hos berörda försvars- myndigheter till följd av de resurser som exportstödet kräver. Som exempel kan nämnas situationer där det exportstöd som Försvars- makten förväntas ge får till följd att inte tillräckliga resurser finns att tillgå p.g.a. att dessa har avsatts för exportstödjande verksamhet. Detta medför således att Försvarsmaktens operativa förmåga, p.g.a. begränsade resurser inom vissa områden, kan komma att påverkas negativt på kort sikt.

Ytterligare exempel som kan lyftas fram är en situation där det finns begränsningar i tillgängligheten avseende reservdelar och där företagens åtaganden gentemot utländska kunder ges företräde. Att dessa effekter kan uppstå framgår av det underlag till den försvars- politiska inriktningspropositionen 2015 som Försvarsmakten läm- nade den 16 december 2014. I detta underlag framhåller Försvars- makten att en ökad export av JAS 39 kan få konsekvenser för Försvarsmaktens planering avseende införandet av JAS 39E. De konsekvenser som anförs är att en förskjutning av leveranser till

26Sedan 2010 sammanhålls det exportstödjande arbetet av försvarsexportmyndigheten (FXM). Tidigare var denna verksamhet fördelad på flera myndigheter. Den dåvarande regeringen ansåg att bildandet av FXM skulle medföra förbättrade möjligheter att överblicka och prio- ritera hur exportstödsresurserna bäst skulle användas samt att denna verksamhet skulle bli mer transparent. Ett syfte med bildande av FXM var att renodla försvarsmyndigheternas roller. Ytterligare argument var att det skulle bli enklare för företagen som härigenom kunde vända sig till en statlig företrädare för exportstöd. FXM:s uppdrag är att främja svensk för- svarsexport – när den är av försvars- och säkerhetspolitiskt intresse. I budgetpropositionen för 2015, utgiftsområde 6, har regeringen indikerat att myndigheten ska läggas ner. I vårbudgeten för 2015 gör regeringen bedömningen att nödvändigt exportstöd bör bedrivas inom en annan myndighetsstruktur fr.o.m. den 1 januari 2016 och att FXM bör avvecklas och upphöra som myndighet den 31 december 2015.

27Prop. 2008/09:140.

209

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

Försvarsmakten kan ske liksom ett utökat behov av exportstöd i form av utbildning och annat stöd till den köpande staten.28

Kommitténs uppfattning är emellertid att denna typ av frågor inte ska hanteras inom ramen för exportkontrollen av krigsmate- riel. I stället ska de hanteras inom ramen för hur exportstödet ut- formas och ges, liksom hur försvarsmateriellogistiken struktureras.

6.5Offset

Offset är samlingsnamnet för länders krav på motprestationer från leverantören vid, framför allt, försvarsrelaterade upphandlingar. I Sverige används även begreppen motköp, kompensationsåtaganden eller industriell samverkan för denna typ av krav på motpresta- tioner. Även andra begrepp förekommer såsom Industrial co-opera- tion eller Industrial Participation.

Kompensationshandeln uppkom när tillgången på pengar var obefintlig eller begränsad genom att länder bytte varor med var- andra till ett liknande värde.29 Det var framförallt efter andra världskriget som antalet kompensationsaffärer ökade i och med handeln med Östeuropa och Sovjet. Orsaken till detta var bl.a. att dessa länder inte hade möjlighet att betala med kontanta medel och det blev därför mer lönsamt för båda parter att idka byteshandel.

De motprestationer som kan aktualiseras med offset inkluderar bl.a. byteshandel, teknologiöverföring eller att produktion sker i den köpande staten. Kravet på motprestation är ofta 100 % av kon- traktsvärdet, men kan vara både högre och lägre beroende på lan- dets offsetregim.30 Offset krav leder inte sällan till att det säljande företaget tar ut en ”riskpremie” för genomförandet av dessa krav som läggs på försäljningspriset av produkten. Offset har tradi- tionellt använts av länder när de har gjort stora inköp av militära system, men blir allt vanligare även inom andra sektorer. Inte sällan brukar länder fastslå en beloppsgräns för vilka upphandlingar som

28Försvarsmaktens underlag till försvarspolitisk inriktningsproposition 2015, 2014-12-16, dnr FM2014-5882:31, bilaga 2 s. 45.

29Ahlström Magnus (1991) Kompensera att exportera? Offset – tilläggsåtaganden i inter- nationella affärer, NUTEK B 1991:2, Stockholm.

30I FOI rapporten Industriella effekter av direkt militär offset vid försvarsmaterielexport, FOI-R-2663-SE, Mattias Axelsson och Martin Lundmark, uppges att offset kan uppgå till 160–200 % av ordervärdet, se s. 7.

210

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

offset ska krävas. Denna beloppsgräns brukar emellertid skilja sig åt mellan olika länder. Det finns två olika typer av offset:

Direkt offset: Här samtycker leverantören till att materiel, kom- ponenter eller delsystem till den produkt som upphandlas helt eller delvis produceras i den köpande staten. Direkt offset har varit särskilt vanligt vid köp av större vapensystem.

Indirekt offset: Här kräver köparen att leverantören ingår lång- siktiga industriella (och andra) samarbeten och investeringar, som inte har en direkt koppling till de produkter som ska leve- reras. De åtaganden som görs indirekt kan ha en försvarsrela- terad koppling, men kan även ske gentemot civil sektor.

Ofta förekommer krav från den köpande staten på en blandning av dessa två typer av offset vid upphandling beroende på vilka förut- sättningar det upphandlande landet har i form av, till exempel, industriell förmåga. Det övergripande målet för offset inom för- svarssektorn, antingen direkt eller indirekt, är i allmänhet att främja importsubstitution och för att minimera underskott i betalnings- balansen för militära inköp genom att utveckla en inhemsk för- svarsindustriell förmåga. Ytterligare en viktig faktor har varit tek- nologiöverföring i syfte att skapa en försvarsindustriell bas. Av de stater som har lyckats förvalta en sådan teknologiöverföring brukar inte sällan Sydkorea, Singapore och Turkiet nämnas.

6.5.1Pågående diskussion om offset

Genom åren har det pågått en debatt över världen huruvida offset eller offsetliknande verktyg är bra eller dåligt. Framför allt de stora länderna i Europa samt USA har ondgjort sig över kraven på mot- prestationer som ställs på deras industri. Samtidigt kan konstateras att många länder menar att länder som USA, Tyskland och Frank- rike använder sig av offsetliknade verktyg själva trots att de hävdar motsatsen. Ett sådant exempel är USA:s Buy American Act, som stipulerar att utländska företag måste liera sig med ett amerikanskt företag och att en viss andel måste produceras i USA.

Argument kan föras fram för att offset medför att stater betalar överpriser för den köpta produkten, att det strider mot frihandelns principer och därmed hindrar den fria konkurrensen samt om-

211

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

gärdas av nästintill obefintlig transparens och öppenhet som skapar utrymme för korruption. Å andra sidan kan argumenteras att det är stater som önskar offset samt att det är stater som ställer upp regler, ibland väldigt detaljerade sådana, för hur offseten ska ut- formas. Det säljande företaget ger förslag som är i linje med vad re- spektive stat anger i sina riktlinjer och i förhandlingar med det aktuella företaget.

Framför allt små men även medelstora länder hävdar att offset i princip är det enda verktyg som står till buds för att få in sin in- dustri i redan befintliga leverantörskedjor, då det är få länder som har en industri med systemleverantörskapacitet. Det är också ett sätt att skapa ömsesidiga beroenden och förtroenden mellan säljar- och köparland. Trenden vad gäller användandet av offset kan delas in i två spår, dels att fler länder använder sig av offset, dels att offset i allt större utsträckning utnyttjas för att säkerställa kun- skaps- och teknologiöverföring i syfte att bygga upp en inhemsk industri.31 Den förstnämnda trenden har i sin tur lett till den på- gående diskussionen inom EU om risken att medlemsstater genom denna typ av offset förlorar sitt teknologiska försprång i förläng- ningen dels genom att man skapar sina egna konkurrenter, dels genom att man minskar sin industriella kapacitet.

6.5.2Synen på offset inom EU

De skilda uppfattningarna om nyttan av offset har inom EU kom- mit upp till ytan i samband med diskussionerna om det s.k. försvars- upphandlingsdirektivet32 inom försvars- och säkerhetsområdet. Många länder i Europa har genom åren använt sig av offset, struk- turerat eller från fall till fall. En del medlemsstater argumenterar att offset är nödvändigt för att de ska kunna bygga upp en inhemsk industri, civil såväl som försvarsrelaterad.33 En del medlemsstater

31The UK Offset Model, Whitehall Report 1-14, RUSI, juli 2014.

32Direktiv 2009/81/EG, Direktiv för upphandling inom försvars- och säkerhetsområdet.

33Här kan bl.a. nämnas Estland som exempel. Inför Rådsmötet i december 2013 uttryckte Finlands försvarsutskott att Industriellt samarbete och anknytande offsetaffärer (motköps- affärer) är viktiga för länder som Finland som inte själva har någon heltäckande försvars- industri. Med samarbete kan nödvändig underhållskapacitet byggas upp. Då kan man också behålla och utveckla den kompetens och produktion som behövs för säker försörjning av försvarsmateriel. I kristider behövs bådadera. Samarbetet är bra för exporten, konkurrens- kraften inom den inhemska försvarsindustrin och nätverkandet. Utskottet understryker att

212

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

hävdar att direkt offset är försvarspolitiskt motiverat då detta ska- par en möjlighet att bibehålla en inhemsk industri för att säkerställa såväl tekniskt kunnande som kapacitet att vidmakthålla den för- svarsmateriel som inhandlas.34 Användningen av offset anses av dessa stater vara förenligt med artikel 346 i Lissabonfördraget. Det finns även medlemsstater som försöker säkerställa att det som tidigare kunde krävas genom offset görs genom andra åtgärder. En sådan åtgärd är att bjuda in industri som vill göra affärer i landet genom att erbjuda dem möjligheten att själva göra satsningar på fri- villig basis tillsammans med den inhemska industrin.35

Frågan om hur offset kan användas med anledning av upphand- lingsdirektivet är inte klarlagt ännu och flera medlemsstater av- vaktar för närvarande på vilka åtgärder som kommissionen kommer att vidta i denna fråga. Kommissionens grundläggande uppfattning, som delas av Sverige, är att användningen av offset inte är förenligt med upphandlingsdirektivet. Ett vägande skäl för Kommissionens syn är att offset snedvrider konkurrensen inom EU.

I den förra försvarspolitiska propositionen36 framhöll den då- varande regeringen bland annat att dagens marknadsstruktur i EU missgynnar både staterna och företagen. Sverige eftersträvar en öppnare och effektivare försvarsmaterielmarknad inkluderande bl.a. öppna upphandlingar i konkurrens, likabehandling av leverantörer och på sikt slopande av kompensationsåtaganden, dvs. offset.

Finland även framöver ska villkora utländska upphandlingar och kräva samarbete, när det är nödvändigt för att skydda vitala statliga säkerhetsintressen, exempelvis försörjningstrygghet. Vidare säger de att upphandlingar som följer direktivet om tilldelning av vissa kontrakt för enheter på försvars- och säkerhetsområdet kräver Finland inte längre motköpsaffärer. Där- emot anser utskottet att det är viktigt att Finland förbehåller sig rätten att kräva motköp vid försvarsupphandlingar när detta är nödvändigt för att skydda statens vitala säkerhets- intressen i överensstämmelse med artikel 346 i TEUF. Se Remiss 19 september 2013, stats- rådets redogörelse för EU-politiken 2013 (SRR 6/2013 rd).

34 Även Danmarks utgångspunkt är att det finns utrymme för offset eller offsetliknande upplägg om detta grundar sig på försvars- och säkerhetspolitiska avvägningar. Att säkerställa en inhemsk teknologinivå liksom kapacitet att säkerställa underhåll mm av den krigsmateriel som inhandlas är ytterst en fråga för att säkerställa Danmarks suveränitet och säkerhet. Att inneha en viss försvarsindustrikapacitet utgör ett väsentligt säkerhetsintresse.

35Här kan Storbritannien nämnas som exempel som under 2012 införde en strategi för sam- verkan med utländskt baserade försvars- och säkerhetsleverantörer, i syfte att uppmuntra sådana företag att investera inom försvars- och säkerhetssektorn i Storbritannien.

36Ett användbart försvar, Regeringens proposition 2008/09:140.

213

Försvarsindustrin och dess marknad

SOU 2015:72

6.5.3Sveriges användning av offset

Sverige började använda sig av offset på tidigt 1980-tal avseende de delsystem som levererades av utländsk industri (motor med mera) i samband med den första delleveransen av Gripen. Regeringen be- slutade 1983 om inriktningen för verksamheten och syftet med den.37 I grova drag innehöll inriktningen tre delar; långsiktiga rela- tioner mellan svensk och utländsk industri, arbetstillfällen samt teknologiöverföring till Sverige. Det fanns ytterligare sex under- liggande mål till dessa tre varav ett var att skapa förmåga att under- hålla inköpta system nationellt. I övrigt var det mer industribetona- de mål såsom arbetstillfällen, regional balans med mera. Efter tre rapporter från Riksrevisionsverket beslutade regeringen om en om- inriktning 199938 med en tydligare koppling till försvarsnyttan. En- bart försvarsindustrin kunde komma ifråga och aktiviteterna kopp- lades till de nio teknologiområden som riksdagen beslutat vara av väsentlig natur för Sverige.

I Sverige har regering och riksdag länge ansett att offset på- verkar handelsbalansen negativt. Genom upphandlingsdirektivet har Sverige för försvarsupphandlingar numera en hållning som medför att offset inte ska krävas, varken om inköp sker från en annan EU medlemsstat eller tredje land.39

6.6Korruption inom internationell vapenhandel

Krigsmaterielmarknaden brukar vara ett av de områden som pekas ut som en riskzon när det kommer till frågor om korruption. I Sipris årsbok för 2011 framhålls att det finns studier som tyder på att den korruption som förekommer inom vapenhandeln utgör ca 40 % av all korruption som sker i globala transaktioner. En orsak som framhålls är den bristande insynen i hur bl.a. upphandlingar av

37Angående industriell samverkan vid upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Reger- ingsbeslut, 22 september 1983.

38Kompensationsåtaganden i samband med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Regeringsbeslut 31 mars 1999, Fö97/109/1091/MIL.

39Regeringsbeslut, Upphävande av regeringsbeslut avseende kompensationsåtaganden i sam- band med upphandling av försvarsmateriel från utlandet, Fö2011/216/MFU.

214

SOU 2015:72

Försvarsindustrin och dess marknad

krigsmateriel sker, inte minst när det är fråga om större vapen- system.40

Inom exportkontrollen kommer frågan om korruption upp främst i samband med tillståndsprövningen av utförsel av krigs- materiel. De frågeställningar som då blir aktuella är dels att före- komsten om korruption i en mottagande stat medför en ökad risk att avleding sker av krigsmaterielen (se bl.a. kriterium 7 i EU:s gemensamma ståndpunkt rörande krigsmaterielexport), dels att korruption i en mottagande stat bör beaktas vid bedömningen om tilltänkt export allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mot- tagarlandet (kriterium 8). I FN:s Vapenhandelsfördrag återfinns en bestämmelse som uppmuntrar statsparterna till åtgärder och sam- arbete som syftar till att förhindra korruption i samband med ex- port av konventionella vapen.41 I den proposition42 som föreslog att föredraget skulle ratificeras konstateras att fördraget inte innehåller något särskilt kriterium avseende korruption. Fördragets skrivning om korruption ansågs inte kräva någon ändring i gällande svensk rätt.

Att Sverige tar arbetet med att motarbete korruption i bl.a. den internationella handeln med krigsmateriel på allvar framhålls bl.a. i regeringens årliga skrivelse avseende strategisk exportkontroll. I skrivelsen anges att regeringen ”tar starkt avstånd från varje form av korruption i internationella affärstransaktioner.”43 Beivrandet av korruption sker av det svenska rättsväsendet inom ramen för mut- brottslagstiftningen. Dvs. det är polis, åklagare och allmänna dom- stolar som hanterar dessa brott. Det är således inte en fråga som åligger Inspektionen för strategiska produkter att bedöma inom ramen för exportkontrollen.

Inom Åklagarmyndigheten har Riksenheten mot korruption an- svar för att handlägga samtliga ärenden rörande mutbrott.44

40Sipri Yearbook 2011, Armaments, Disarmament and International Security, summary.

41Se artikel 15.6, med konventionella vapen förstås den krigsmateriel som omfattas av vapen- handelsfördraget enligt artikel 2.1.

42Prop. 2013/14:190.

43Strategisk exportkontroll 2013 – krigsmateriel och produkter med dubbla användnings- områden, regeringens skrivelse 2013/14:114, s. 7.

44Det kan noteras att den svenska mutbrottslagstiftningen skärptes 2012 genom att det straffbara området utvidgades.

215

7 Krigsmaterielexport

Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras i dag av sex stater (USA, Ryssland, Frankrike, Storbritannien, Tyskland och Kina). Dessa står för ca 80 % av all krigsmaterielexport. De största importörerna av krigsmateriel under perioden 2007–2012 var Indien, Kina, Pakistan, Sydkorea och Singapore som stod för ca 1/3 all krigsmaterielimport.

De svenska säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 17 miljarder kronor 2013, medan försäljningen i Sverige var ca 12 miljarder kronor. Den svenska krigsmateriel- exporten har sedan ett antal år legat runt 1 % av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2013 till ca 11,9 miljarder kronor. Detta är en ökning med 22 % jämfört med 2012 då värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var exporten 2013 dock drygt 14 % lägre. 2014 minskade exporten med ca 33 % till drygt 7,9 miljarder kronor. 2011 uppgick den svenska krigs- materielexporten till ca 13,9 miljarder kronor.

Av statistiken över krigsmaterielexporten framgår att försälj- ning av större vapensystem får stor inverkan på exportstati- stiken. De senaste åren har försäljningen av större vapensystem till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en förskjutning av den svenska krigsmateriel- exporten skett: från stater i västvärlden till andra stater. År 2008 gick 85 % av den svenska krigsmaterielexporten till stater inom EU samt till samarbetsländer medan samma siffra 2013 var 55 % och 2014 var 78 %.

217

Krigsmaterielexport

SOU 2015:72

7.1Inledning

I detta kapitel redovisas övergripande den export av krigsmateriel som förevarit i världen och i Sverige under de senaste åren. Uppgif- terna utgår från de värden som exporterats, vilket inte säger något om vilka produkter som exporterats.

Efter kalla krigets slut skedde en nedgång i den globala krigs- materielexporten. Under perioden 2000–2004 uppgick krigsmate- rielexporten till 44 % av den topp som var under 1980–1984. Sedan 2002 har det dock skett en stadig ökning av den globala krigsmate- rielexporten och överföringarna var 17 % högre under perioden 2008–2012 än 2003–2007. Världens militärutgifter sjönk även under 2012 (med 0,4 %) och 2013 (med 1,9 %). Detta berodde emellertid i första hand på att västvärlden minskade sina militärutgifter, medan militärutgifterna i Asien, Mellanöstern och Nordafrika fortsatte att stiga.

7.2Krigsmaterielexport och import i världen

Export

Sipri har identifierat 61 stater som exporterat krigsmateriel under åren 2008–2012.1 Marknaden domineras av fem exporterande sta- ter, vilka stått för 75–80 % av all krigsmaterielexport de senaste trettio åren. Dessa stater är Ryssland, USA, Frankrike, Storbritan- nien och Tyskland. Kinas krigsmaterielexport har ökat under det senaste decenniet och Kina var 2012 världens tredje största ex- portör av krigsmateriel. De två största exportörerna, USA och Ryssland, har under de senast 3 decennierna stått för 55–65 % av all export.

1 Sipri rapport till KEX, Current trends in the international arms trade and implications for Sweden, Bromley M. och Wezeman S., oktober 2013.

218

SOU 2015:72

Krigsmaterielexport

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: SIPRI.

Import

Vad avser import har SIPRI identifierat 156 importörer av krigs- materiel under samma period (2008–2012). Mottagare av krigs- materiel utgörs av stater, internationella organisationer samt rebell- grupper.

Asien har de senaste åren tagit över tätpositionen från Mellan- östern som den största importregionen. Indien, Kina, Pakistan, Sydkorea och Singapore stod ensamma för 32 % av all import under perioden 2007–2012. Asien och Oceanien stod gemensamt för knappt hälften av all import (47 %). Under samma period stod Mellanöstern för 17 %, Europa för 15 %, USA för 11 % och Afrika för 9 %.

219

Krigsmaterielexport

SOU 2015:72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: SIPRI.

Mellan 2003 och 2012 har importen av krigsmateriel ökat mest i Afrika, Oceanien, Nord- och Sydamerika samt Asien, medan den har minskat i Mellanöstern och i Europa.

En stor förändring av den internationella försvarsmateriel- marknaden har skett det senaste decenniet genom att en förskjut- ning skett från Europa och Nordamerika till andra delar av världen. Medan försvarsbudgeterna i Europa har minskat det senaste decen- niet har i stort sett samtliga övriga regioner ökat sina försvars- investeringar. I den rapport som utredningen beställt av IHS Jane’s

Defence framgår att inom de regioner som rapporten behandlar – Mellanöstern, Sydostasien och Sydamerika – bedöms den poten- tiella marknaden för krigsmaterielexport förändras från knappt 2 500 miljarder US-dollar för perioden 2009–2013 till ett bedömt marknadsvärde för perioden 2014–2023 till drygt 14 000 miljarder US-dollar. Den största ökningen bedöms den sydamerikanska marknaden stå för, men även marknaden i Sydostasien bedöms öka

220

SOU 2015:72

Krigsmaterielexport

kraftigt, medan Mellanöstern bedöms ligga kvar på i stort sett nu- varande nivå.

Vinsterna för försvarsindustrin i Europa mellan 2001 och 2011 ökade i högre takt än Europas stater spenderade på försvarsmate- riel. Vinsterna hos de 21 största företagen på försvarsmarknaden ökade med 58 %, från 58 miljoner Euro till 91 miljoner Euro (De europeiska företagens vinster var under perioden 2003 och 2011 något lägre än de amerikanska företagens). Det kan konstateras att företagen har använt sig av två strategier, internationalisering och diversifiering.

Export av försvarsmateriel och tjänster till tredje land har varit en viktig kompenserande faktor för den europeiska försvarsindust- rins överlevnad under dessa år, vilka präglats av minskad utveckling av ny materiel i kombination med minskade beställningar inom Europa.

7.3Svensk krigsmaterielexport

Sverige har genom åren beviljat krigsmaterielexport till totalt ett 60-tal stater och värdet av krigsmaterielexporten har sedan gällande exportkontrollregelverk trädde i kraft ungefär tredubblats. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick 2013 till ca 11,9 miljar- der kronor. Detta är en ökning med 22 % jämfört med 2012 där värdet av exporten uppgick till ca 9,8 miljarder. Jämfört med 2011 var dock exporten 2013 drygt 14 % lägre. 2011 uppgick den svenska krigsmaterielexporten till ca 13,9 miljarder kronor. Av 2013 års ökning är ca 1 miljard hänförlig till den utökade export- kontrollen av produkter (pansarplåt samt tekniskt bistånd) som infördes 30 juni 2012. I det avseendet är det skenbart att tala om en ökning.2 För 2014 minskade exporten med ca 33 % till drygt 7,9 miljarder kronor

Den svenska krigsmaterielexporten har sedan ett antal år utgjort ca 1 % av Sveriges totala export. Man kan också se att den genom- snittliga nivån på exporten i början av 2010-talet är ca tre gånger högre än i slutet av 1990-taltet, men att exporten även i slutet av 1980-talet passerade 10 miljarder kronor, vilket framgår av figur 7.3.

2 Jfr Försvarsutskottets resonemang i betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4.

221

Krigsmaterielexport

SOU 2015:72

16000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986'

1988'

1990'

1992'

1994'

1996'

1998'

2000'

2002'

2004'

2006'

2008'

2010'

2012'

2014'

Källa: ISP.

Säkerhets- och försvarsföretagens totala export uppgick till ca 17 mil- jarder kronor 2013, medan försäljningen i Sverige var ca 12 miljarder kronor. Vid sidan av tillståndspliktig krigsmateriel innefattar detta belopp även PDA, civila säkerhetsprodukter, reparationer samt lea- sing med mera. Försäljningen inom Sverige utgör emellertid till en betydande del handel mellan försvarsindustriföretag.

Sett i nominella tal har Sveriges krigsmaterielexport ökat kraftigt sedan slutet av 1990-talet. En uppdelning av export utifrån krigs- materiel för strid respektive övrig krigsmateriel de senaste 10 åren visas i figur 7.4. Den ökning som skett kan i första hand hänföras till export av större vapensystem.

16000

 

14000

 

12000

 

10000

Faktisk

8000

 

6000

ks

4000

ök

2000

 

0

 

Källa: ISP.

 

222

SOU 2015:72

Krigsmaterielexport

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: ISP.

Som konstaterats har ökningen av exporten skett i enlighet med de försvarspolitiska strävanden utifrån de försvarsbeslut som i allt större utsträckning framhållit vikten av export. Som redovisats framhålls i försvarsbesluten att exporten är en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet.

Förklaringen bakom de stora svängningarna av krigsmateriel- exporten som framgår av figuren 7.3 under 1970- och 1980-talet beror på att försäljningar av större vapensystem har stor påverkan på exporten. Detta tydliggörs bl.a. genom den kraftiga ökningen av krigsmaterielexporten som skedde under slutet av 1980-talet, vilken främst berodde på försäljningen av haubitssystem till Indien. Vid bedömningen av exporten bör även hållas i åtanke att den krigs- materielförteckning som trädde i kraft den 1 januari 1993 innebar en kraftig utökning av de produkter som omfattades av förteck- ningen och därmed kontrollerades. Ökningen uppgick till ca en tredjedel. På samma sätt har införandet av EU:s militära lista som svensk krigsmaterielförteckning medfört att fler produkter kommit att kontrollas, vilka tidigare inte var det. Följaktligen är de givna exportsiffrorna inte jämförbara över tiden då antalet produkter som kontrolleras skiljer sig åt.

I modern tid har försäljningarna av större system som Strids- fordon 90, radarsystemet Erieye och Jas 39 Gripen utgjort en stor del av värdet av krigsmaterielexporten. Av figur 7.5 framgår att ex- porten av dessa system vissa år utgjord närmare hälften av det to- tala exportvärdet. T.ex. har stridsfordon 90 exporterats till Schweiz, Finland, Nederländerna, Danmark och Norge, Erieye exporterats till Pakistan, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten samt JAS Gripen exporterats till Thailand.

223

Krigsmaterielexport

SOU 2015:72

16000

 

 

 

 

 

 

 

14000

 

 

 

 

 

 

 

12000

 

 

 

 

 

 

 

10000

 

 

 

 

 

 

 

8000

 

 

 

 

 

 

 

6000

 

 

 

 

 

 

 

4000

 

 

 

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Källa: ISP.

 

 

Övrigt

 

System

 

 

Det kan även konstateras att försäljningen av dessa större system till länder utanför EU samt till andra stater än Sveriges traditionella samarbetsländer har medfört att en förskjutning av krigsmateriel- exporten skett.

I sin statistik definierar ISP tre olika exportmarknader enligt följande:

EU+, som består av EU:s medlemsstater samt Norge och Schweiz.

Samarbetsstater, där Australien, Japan, Kanada, Republiken Korea, Singapore, Sydafrika och USA ingår.

Övriga världen, där Indien, Saudiarabien och Thailand är de största mottagarna.

Figur 7.6 visar att exporten för 2013 till stater inom EU+ uppgick till 3 864 mnkr (32 %), till samarbetsländer till 2 633 mnkr (22 %), samt till övriga världen var exporten 5 445mnkr (46 %). Motsvarande siffror för 2014 för EU+ var 3 560 mnkr (45 %), för samarbetsländer 2 654 mnkr (33 %), samt för övriga världen 1 744 mnkr (22 %).

224

SOU 2015:72

Krigsmaterielexport

16 000

 

14 000

 

12 000

 

10 000

Övriga världen

8 000

 

6 000

Samarbetsländer

4 000

EU+

2 000

 

0

 

Källa: ISP.

Figur 7.6 visar också en trend, nämligen hur viktig övriga världen har blivit för försvarsindustrin i Sverige. Samma utveckling kan konstateras hos försvarsindustrier i andra stater i västvärlden.

7.3.1Sveriges export till vissa regioner

En genomgång av den krigsmaterielexport för åren 2008–2013 som skett till regioner som innehåller stater vilka enligt demokratiindex från the Economist, Freedom House och Bertlesmann inte är att betrakta demokratier3, ger vid handen att följande materiel expor- terats:

Den beviljade exporten till dessa stater omfattar i första hand övrig krigsmateriel.

Till stater i Mellanöstern har bl.a. exporterats jakt- och sport- skytteammunition, pansarplåt, marina ledningssystem, radar, luft- värnsrobotsystem, stridsledningssystem, kamouflage, fartygspjäser, granatgevär samt ammunition, amfibiebåt, skyddsutrustning, min- röjare, motmedelssystem för flyg, samt flygande radarsystem. År 2014 beviljades export till Bahrain, Förenade Arabemiraten,

3 The Economist: Full democracy/flawed democracy; Freedom House: Free, Bertlesmann; Democracies in consolidation/Defective democracies.

225

Krigsmaterielexport

SOU 2015:72

Oman, Qatar och Saudiarabien för ett totalt värde om ca 382 miljo- ner kronor, varav exporten till Saudiarabien var 338 miljoner kro- nor och främst utgjordes av leverans av flygande radarssystem. Exporten till övriga stater utgjorde s.k. följdleveranser.

Till Sydostasien har det bl.a. exporterats fartygspjäser samt am- munition, luftvärnsrobotsystem, motmedel flyg, granatgevär, ubåts- propellerdesign, skyddsplåt, och eld- och stridsledningssystem sjö. Under 2014 skedde export till Brunei, Indonesien, Malaysia, Singa- pore och Thailand. Värdet på exporten uppgick till ca 714 miljoner och utgjorde uteslutande följdleveranser. Exporten till Thailand dominerade med 532 miljoner.

Till Nordafrika har det exporterats kamouflagenät, kommunika- tionsradio, radarer, marint eldledningssikte, delar till sjömålsrobot, motmedelssystem flyg, kikarsikte, sprängmedel till gruvindustrin, granatgevär, och reservdelar till luftvärnsrobotsystem. 2014 expor- terades maskeringssystem och marina ledningssystem (följdleve- rans) till Algeriet för ett värde om 192 miljoner kronor.

226

8En politik i förändring

– synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska politikområden utan förändras över tiden. De traditionella ele- menten i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella för- budet mot krigsmaterielexport utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustnings- kontroll äger alltjämt giltighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det övergripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet genom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Härutöver påverkas exportkontrollpoliti- ken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvars- politiken. De förändringar som skett har påverkat synen på såväl den inhemska försvarsindustrin som krigsmaterielexporten. Den inhemska försvarsindustrin har under lång tid ansetts utgöra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Vidare har krigs- materielexport ansetts vara en förutsättning för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna behålla kompetens och kapacitet. De säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningarna för att tillåta krigsmaterielexport har dock i stor utsträckning förändrats sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft.

Inom försvarspolitiken är den förändrade materielförsörj- ningen kanske det som i dagsläget största mest påverkar den svenska försvarsindustrin. Även synen på export av krigsmate- riel har förändrats utifrån försvarspolitiska aspekter. Både reger- ingen och riksdagen ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och producerar krigsmateriel som inte endast är av-

227

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

sedd för den svenska Försvarsmakten. Även den säkerhetspoli- tiska utvecklingen anses ha medfört ökade skäl till att bevilja krigsmaterielexport. Detta inte minst som en följd av globalise- ringen och det vidgade säkerhetsbegreppet som inte enbart om- fattar det egna fysiska territoriet, utan där flödessäkerhet kom- mit att bli centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Med flödessäkerhet avses inte enbart handelsflöden utan även utveck- lingen av t.ex. finans- och snabba informationsflöden. Sveriges medlemskap i Europeiska Unionen har också påverkat export- kontrollpolitiken.

Som framgår av riktlinjerna kan krigsmaterielexporten med- föra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan olika politik- områden. Denna intressekonflikt uppstår när det finns säker- hets- och försvarspolitiska skäl som å den ena sidan talar för sådan export och utrikespolitiska skäl som å den andra talar där- emot. Också riksdagens beslut om politik för global utveckling framhåller denna mål- och intressekonflikt.

8.1Inledning

De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Exportkontrollen av krigs- materiel är nödvändig för att säkerställa att de produkter som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitik är inte statiska politikområden utan de förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmateriel- export utgörs av önskan av att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll äger alltjämt gil- tighet. Den förda exportkontrollpolitiken utgår bl.a. ifrån det över- gripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet ge- nom bl.a. främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter. Här- utöver påverkas exportkontrollpolitiken av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken.

Den inhemska försvarsindustrin har under lång tid ansetts ut- göra en viktig säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Förarbetena till krigsmateriellagen pekar på sambandet mellan försvarsindustrins förmåga att tillgodose det svenska försvarsets behov av materiel

228

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

och industrins möjligheter att kunna exportera krigsmateriel. Möj- ligheten till export av krigsmateriel är en förutsättning för att kom- petens och kapacitet inom Sverige ska kunna vidmakthållas för att utveckla och tillverka krigsmateriel för Försvarsmakten. Det är mot den bakgrund som Sverige av säkerhets-, försvars och utrikespoli- tiska skäl har valt att i viss utsträckning tillåta export av krigs- materiel. Orsaken till att Sverige byggde upp en inhemsk försvars- industri under det kalla kriget var bl.a. för att skapa trovärdighet för den förda neutralitetspolitiken. Den inhemska försvarsindustrin kunde bl.a. konstruera och utveckla utpräglade svenska lösningar samt därutöver säkerställa försörjningstrygghet av materiel till För- svarsmakten under ofred. Denna strävan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har under de senas- te två decennierna, bl.a. p.g.a. de ökade kostnaderna för att ta fram ny krigsmateriel, ersatts av ett ökande behovet av samarbete med likasinnade stater.

Försvarsindustrin har även ansetts utgöra en faktor bakom Sveriges internationella anseende som en stark och viktig aktör inom teknik och innovation. Det sistnämnda har dessutom gett Sverige en framskjuten internationell ställning såsom samarbets- land.1 Den kunskap och tekniska utveckling som uppkommit inom försvarsindustrin – bl.a. till följd av avancerade utvecklingsprojekt – har även den övriga svenska industrin ansetts kunna dra nytta av samt kommit att gynna Sverige ekonomiskt och konkurrensmässigt.2

Krigsmaterielexport utgör en förutsättning för att Sverige ska kunna behålla en inhemsk försvarsindustri. Behovet av sådan ex- port har under de senaste två decennierna ökat i takt med att För- svarsmakten minskat sina beställningsvolymer. Den ökade expor- ten ligger i linje med regeringens inriktning till försvarsindustrin och är en direkt följd av Försvarsmaktens minskade beställnings- volymer. Samtidigt kan det föreligga en intressekonflikt mellan de säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för krigsmateriel- export och de utrikespolitiska skäl som talar emot en sådan export.

1Se Jan Joel Anderssons rapport, den svenska försvarsindustrins säkerhetspolitiska roll för Sverige igår och i dag.

2Se bl.a. Gunnar Eliassons bok, Synliga kostnader, osynliga vinster. Vari han redogör för utvecklingen av stridsflygplanet JAS 39 Gripen. Ett flygplan, som var tekniskt omöjligt att konstruera vid tidpunkten för riksdagens beställning i början av 1980-talet.

229

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

Kapitlet avser att beskriva hur riksdag, regering och berörda myndigheter ser på försvarsindustrin och dess betydelse utifrån säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska aspekter samt synen på behovet av krigsmaterielexport.

8.2Förändringarar av försvarsindustrins roll och betydelse över tiden

I detta avsnitt redogörs för regeringens och riksdagens säkerhets- och försvarspolitiska syn av försvarsindustrin, så som det kommit till uttryck i förarbetena till gällande krigsmateriellag, i de försvars- beslut som antagits sedan 1987 samt i regeringens årliga skrivelser om krigsmaterielexporten till riksdagen. Därutöver berörs de ut- rikespolitiska aspekterna av försvarsindustrins export av krigs- materiel kopplad till politiken för global utveckling.

I förarbetet till gällande krigsmaterielag angavs att försvars- industrin utgör en väsentlig säkerhetspolitisk tillgång. En hög egen förmåga att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel, bidrar till att skapa respekt för Sveriges vilja och förmåga att föra en fast och konsekvent utrikes- och säkerhetspolitik.3 Trots det all- männa principiella förbudet mot krigsmaterielexport har det an- setts nödvändigt att tillåta krigsmaterielexport för att försvarsindu- strin ska kunna upprätthålla nödvändig kompetens och kapacitet för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel. Sam- tidigt konstaterades att Sverige på många områden var beroende av internationellt samarbete för sin teknologiförsörjning. Sådant sam- arbete i sig kan också medföra behov av att tillåta export av krigs- materiel. En förutsättning för att få delta i internationella samarbe- ten är att man som deltagande parter kan tillföra kompetens som bedöms som viktig för samarbetet som helhet.

Det framhölls att försvarsindustrins ”tillverkning och utveck- ling, antingen den sker på egen hand eller i samverkan med ut- landet, skall främja den tekniska kompetens och kapacitet som kan nyttiggöras för vår egen försvarsförmåga.”4

3Prop. 1991/92:174, kapitel 5.

4Aa s. 40.

230

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

8.2.1Försvarsbesluten mellan 1987 och 2015

1987 års försvarsbeslut

Regeringen

Regeringen konstaterade att en inhemsk försvarsindustri som har kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla krigsmateriel utgör en betydande säkerhetspolitisk tillgång för Sverige. Det framhölls att försvarsindustrin bidrar till att ”skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri ut- rikespolitik och att värna vårt land.”5 En inhemsk försvarsindustri ansågs vidare utgöra en förutsättning för att självständigt kunna vidmakthålla materiel av vikt under kriser och i krig.

En inhemsk försvarsindustriell förmåga ansågs även medföra att Försvarsmakten kunde förses med materiel anpassad till Sveriges speciella behov som skapades av värnpliktssystemet, försvarsplane- ringen och vår geografi. Härutöver påpekades att kraven på sekre- tess i vissa fall medför att anskaffning i utlandet är omöjlig eller olämplig och att inhemsk produktion i dessa fall är det enda möj- liga alternativet. Till detta nämndes även att en inhemsk försvars- industri ger möjlighet till krigsproduktion.

Avseende export av krigsmateriel konstaterades att sådan är nödvändig för att försvarsindustrin ska kunna bevara sin kompe- tens, kapacitet och konkurrensförmåga. Vidare påtalades att hög teknisk och industriell kompetens utgör en förutsättning för sam- arbete med utländsk industri samt att industrin är beroende av in- ternationellt teknologiutbyte. Härutöver påpekades att utveckling och tillverkning av krigsmateriel tillför Sverige ett brett tekniskt kunnande och att försvarsindustrin därigenom bidrar till det svenska näringslivets utveckling.

Det konstaterades vidare att svensk försvarsindustri är beroende av krigsmaterielexporten och att en begränsning av denna skulle med- föra att betydande problem skulle uppstå att förse Försvarsmakten med lämplig materiel.

5 Prop. 1986/87:995 s. 132ff.

231

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

Riksdagen

Försvarsutskottet instämde i det regeringen anfört avseende för- svarsindustrins betydelse och förutsättningar. Utskottet anslöt sig till regeringens uppfattning att en inhemsk försvarsindustri har ett säkerhetspolitiskt värde i enlighet med de ovan redovisade skälen. Vidare instämde utskottet i att viss export av krigsmateriel är nöd- vändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindu- strins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga.6

1992 års försvarsbeslut

Regeringen

Regeringen anförde att det föreligger såväl industripolitiska som säkerhetspolitiska skäl att bevara en inhemsk försvarsindustri.

En stark inhemsk kompetens på det högteknologiska området, inkl. för- svarsteknologin, måste tillmätas stor säkerhetspolitisk betydelse. De områden där Sverige vill behålla en hög kompetens kräver dock större marknad än vad enbart den svenska kan erbjuda. I likhet med annan svensk industri är därför försvarsindustrin beroende av internationellt teknologiutbyte och behöver på olika sätt delta i det internationella tek- niksamarbetet.7

Möjligheterna att genom export öka produktionen och få en bättre kostnadstäckning ansågs vara begränsad mot bakgrund av bedöm- ningen om en vikande efterfrågan på världsmarknaden. Regeringen framhöll vikten av internationellt samarbete samt att det utifrån försvarspolitiska utgångspunkter var viktigt att skapa förutsätt- ningar för utlandssamarbete så att en livskraftig svensk försvars- industri kunde bevaras inom de områden som Sverige borde behålla kompetens inom.

6Betänkande 1986/87:FöU11 och rskr. 1986/87:310.

7Prop. 1991/92:102 s. 84.

232

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

Riksdagen

Försvarsutskottet anslöt sig till regeringens uppfattning om att svensk försvarsindustri utgjorde en betydande säkerhetspolitisk tillgång för Sverige.

Utskottet framhöll att det var av fortsatt stor säkerhetspolitisk betydelse att Sverige inom landet kan behålla en försvarsindustriell kompetens även i framtiden. Det minskade behovet av försvars- materiel, teknisk komplexitet och höga utvecklingskostnader skulle dock medföra att hittillsvarande bredd och självständighet i den inhemska industrin inte skulle kunna vidmakthållas. Detta skulle ledda till strukturomvandlingar för industrin och till ett ökat inter- nationellt samarbete.8 Vid behandlingen av den proposition som låg till grund gällande krigsmateriellag framhöll utskottet bl.a. följan- de: ”En inhemsk försvarsindustri utgör en väsentlig tillgång i den svenska säkerhetspolitiken. Egen kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent för- svarspolitik fri från bindningar i militära allianser.” Försvarsutskot- tet anförde vidare att den inhemska industrin i många fall var en förutsättning för våra möjligheter att under kriser och i krig själv- ständigt kunna vidmakthålla vår försvarsmateriel. Härutöver anför- de utskottet att export i viss omfattning är nödvändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapa- citet och konkurrensförmåga. Försvarsutskottet betonade särskilt att en konsekvens av att ändra klassificeringen av krigsmateriel (som medförde att antalet produkter som klassificerades som krigsmate- riel ökades) var att antalet tillståndsärenden skulle öka. Detta skulle medföra – för det fall regeringen meddelade tillstånd – att exporten statistisk skulle öka men att en ”sådan ökning är självfallet skenbar” och att denna typ av statistikförändringar kunde ge upphov till en debatt som ”inte är särskilt intressant”. Det viktiga var i stället enligt utskottet att export inte skedde till fel länder.9

8Betänkande 1991/92:FöU12 och rskr. 1991/92:337.

9Betänkande 1992/93:UU1, bilaga 4.

233

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

1996 års försvarsbeslut

Regeringen

Regeringen framhöll att svensk försvarsindustri har ett stort för- svars- och säkerhetspolitiskt värde genom sin förmåga som ”kvali- ficerad leverantör av högteknologiska produkter till det svenska försvaret.”10 Avseende materielförsörjningen angavs att ett val mel- lan att anskaffa ett materielsystem på egen hand eller i samarbete med en annan stat alltid måste ske när ett sådant system ska inför- skaffas. Vidare måste beslut fattas om systemet ska anskaffas inom ramen för ett utvecklingsprojekt eller om systemet ska direkt- anskaffas. Det påtalades att de beställningar som Försvarsmakten gjort hos inhemsk försvarsindustri i kombination med det utlands- samarbete (inkluderande export) som bedrivits inom exportkontroll- regelverkets ramar varit tillräcklig för att upprätthålla en bred och konkurrenskraftig industri. Den krympande krigsorganisationen och kraven på mer komplexa materielsystem ansågs emellertid skapa förändrade förutsättningar för den långsiktiga materielför- sörjningen. Detta tillsammans med krav på kostnadseffektiv an- skaffning innebar att inhemsk kompetens inom vissa områden riskerade att försvinna och en långsiktig strategi borde därför ut- arbetas för att definiera de teknologiområdena som är mest värde- fulla ur ett försvarspolitiskt perspektiv.

Regeringen framhöll att en inhemsk försvarsindustri alltid med- för säkerhets- och försvarspolitiska fördelar. Detta berodde bl.a. på att en inhemsk försvarsindustri skapar möjligheter i krissituationer till ökad rustning, liksom att det inom vissa områden är av mycket stor säkerhetspolitisk betydelse att en inhemsk kompetens kan upprätthållas i landet. Regeringen framhöll som de två viktigaste försvarspolitiska skälen för att säkerställa en inhemsk försvars- industriell kapacitet att:

Sverige därigenom säkerställde en förmåga att underhålla, vid- makthålla och vid behov anpassa anskaffad materiel i kris och krig utan stöd utifrån.

10 Prop. 1995/96:12, avsnitt 8.2.

234

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

Sverige därigenom kunde vidmakthålla kompetens inom om- råden där den försvarsteknologiska sekretessen medför svårig- heter att anskaffa materielen utomlands.

I fråga om export påtalades att denna var av stor betydelse ur för- svarspolitisk synvinkel. Genom att försvarsindustrin kunde expor- tera sina produkter medförde detta en minskad belastning på för- svarsanslagen. Vidare anfördes att export innebar att företagens överlevnadsmöjligheter stärktes. Därigenom skapades förutsätt- ningar för industrin att bibehålla kompetens som behövdes för att vidmakthålla, och eventuellt anpassa materiel och system som För- svarsmakten anskaffat, t.ex. livstidsförlängningar.

Riksdagen

Försvarsutskottet anslöt sig till regeringens bedömning att svensk försvarsindustri, som hade förmåga att leverera högteknologiska pro- dukter till Försvarsmakten, hade ett stort säkerhetspolitiskt värde. Vidare delade utskottet regeringens uppfattning att svensk krigs- materielexport bidrar till att minska utvecklingskostnader samt upp- rätthålla önskvärd kompetens och kapacitet för att kunna utveckla och tillverka produkter för Försvarsmakten.11

2000 års försvarsbeslut

Regeringen

Regeringen framhöll att ”export av väsentliga och komplexa svenska försvarsmaterielsystem har fortsatt stort försvars- och säkerhets- politiskt värde för Sverige.”12 Samtidigt framhölls att en krympande och hårt konkurrensutsatt internationell försvarsmaterielmarknad, i kombination med en försvarsindustriell överkapacitet i Europa, kunde få försvarsindustrikonsekvenser. Regeringen gjorde bedöm- ningen att den framtida industriella förmågan att leverera krigs-

11Betänkande 1995/96:FöU1och rskr. 1995/96:45.

12Prop. 1999/2000:30 s. 106.

235

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

materiel i stor utsträckning skulle komma att vara uppbyggd på ömsesidiga industriella beroenden och mellanstatliga samarbeten.

Export från Sverige av krigsmateriel framhölls även fortsätt- ningsvis vara viktigt för att generera investeringsmedel och säker- ställa utvecklings- och tillverkningskompetens inom områden som bedöms behöva bevaras. Det fastslogs att det förändrade säkerhets- politiska läget, Försvarsmaktens förändrade uppgifter samt myn- dighetens ekonomiska förutsättningar skulle medföra reduceringar i försvarets organisation. Därutöver förelåg en osäkerheten kring Försvarsmaktens materielbehov.

Det framhölls att Försvarsmaktens materielanskaffning inte skulle vara tillräcklig för avsättningen av svensk försvarsindustris produkter. Vidare påtalades att den svenska försvarsindustrins möj- ligheter till internationellt samarbete förutsätter att industrin har internationellt intressant kompetens samt utvecklar och producerar efterfrågade materielsystem eller komponenter.

Riksdagen

Försvarsutskottet ansåg i likhet med regeringen att en inter- nationellt väl integrerad försvarsindustri bidrog till att säkerställa en oberoende och för våra behov anpassad materielförsörjning. Vidare framhöll utskottet att en förutsättning för svensk försvarsindustris framtida möjligheter var att industrin har en kompetensbas som gör att den uppfattas som en intressant partner inom materieltekniskt informationsutbyte. Utskottet framhöll även att stödet till försvars- industrins exportansträngningar var av stor betydelse.13

2004 års försvarsbeslut

Regeringen

Regeringen konstaterade att utgångspunkterna för materielförsörj- ningen förändrats genom Försvarsmaktens omdaning, med hänsyn till den förändrade omvärlden.14 Det framhölls att materielförsörj-

13Betänkande 1999/2000:FöU2 och rskr. 1999/2000:168.

14Prop. 2004/05:5, avsnitt 7.6.

236

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

ningen bör säkerställa en förmåga att göra vägval, vidmakthålla kompetenser och förmåga till långsiktig utveckling genom att sats- ningar görs på utvecklingsprojekt, forskning och teknikutveckling, demonstratorer samt studier och försök. Ytterligare mål som peka- des ut för materielförsörjningen var att minska långsiktiga ekono- miska bindningar, öka spårbarheten, öka internationella samarbeten, prioritera vissa nischområden, utnyttja försvarsindustriell kompe- tens i flera av materielförsörjningens faser samt utveckla export- stödet. Ett honnörsord var att den nya materielförsörjningen skulle skapa större handlingsfrihet.

Vidare konstaterade regeringen att förutsättningarna för en in- hemsk industri förändrats. En inhemsk försvarsindustri behövdes inte längre för att säkerställa tillgång till materiel utifrån den mili- tära alliansfriheten och förmågan att möta ett invasionshot. I stället hade kompetensen vid myndigheter och försvarsindustrin fått en viktig roll för Försvarsmaktens övergång till ett insatsförsvar. Av- seende internationella samarbeten ansågs den inhemska kompeten- sen även bidra till att öka leveranssäkerheten genom skapandet av ömsesidiga beroenden och förtroenden i de internationella sam- arbetena. Det framhölls att denna kompetens även kunde utgöra en förutsättning för att ta del av den internationella utvecklingen och få köpa vissa typer av system. Vidare konstaterades att det även kunde finnas andra säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl för att upprätthålla en inhemsk försvarsindustriell förmåga, bl.a. genom att Sverige därigenom blev en attraktiv internationell sam- arbetspartner.

Vid valet av direktanskaffning och utveckling i internationell samverkan underströk regeringen att ställningstagandet mellan alternativen skulle utgå från en analys i det enskilda fallet. I de fall där alternativen bedömdes likvärdiga ska det alternativet väljas som har störst positiv betydelse för den inhemska industrins kompetens och utvecklingsförmåga.

Regeringen framhöll att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel var att säkerställa försörjning av materiell och kompetens till det svenska försvaret. Vidare angavs att en ex- port av materiel eller tjänster som inte sålts till svenska myndig- heter var ovanligt.

237

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

Riksdagen

Försvarsutskottet delade regeringens bedömning avseende vilka nischer inom forskning och teknikutveckling i vilka det borde säkerställas en nationell kompetens inom. Utskottet delade även regeringens syn att förutsättningarna för en inhemsk industri hade förändrats och att industrin är viktig för att Sverige skulle få ta del av internationell kompetens. Avseende export ansåg utskottet, så- som anförts i propositionen, att det grundläggande syftet med att främja export av krigsmateriel även fortsättningsvis var att där- igenom säkerställa försörjningen av materiel och kompetens till det svenska försvaret. Det konstateras även att färre beställningar av Försvarsmakten medförde fortsatt behov av exportstöd och inter- nationell samverkan.15

2009 års försvarsbeslut

Regeringen

Till skillnad från de tidigare redovisade propositionerna omnämns i stort sett inte den inhemska försvarsindustrin i den proposition som låg till grund för 2009 års försvarsbeslut. I stället är det en tydlig fokusering på hur materielförsörjningen ska inriktas. Regeringen konstaterade att Försvarsmaktens behov av materiel ytterst bestäm- des av kraven på dess operativa förmåga. Materielförsörjningen bor- de därför fokusera på att säkerställa att förbanden i insatsorganisa- tionen var kompletta och användbara. Därigenom skapas förutsätt- ningar att genomföra den försvarspolitiska inriktningen av ett mer insatsberett, tillgängligt och rörligt försvar. Regeringen framhöll att förmågan att hantera förändrade behov förutsatte handlingsfrihet, vilket innebär att såväl ledtider som ekonomiska bindningar i mate- rielförsörjningen borde fortsätta reduceras.

De principer som regeringen tidigare lagt fast för materiel- försörjningen hade fortsatt giltighet16;

15Betänkande 2004/05:FöU4 och 2004/05:FöU 5 och rskr. 2004/05:143.

16Prop. 2008/09:140, avsnitt 6.6.2.

238

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning,

nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel och,

utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodo- ses enligt ovan.

Avseende internationellt samarbete angavs att möjligheterna till samarbete borde undersökas oavsett anskaffningsform. Härutöver framhölls att samarbete i fråga om försvarsteknologi kunde vara aktuellt i de fall där regeringen bedömt att ett sådant samarbete är ett viktigt inslag eller verksamhetsmässigt och ekonomiskt fördel- aktigt. Samarbetet ska då ske med stater med vilka vi delar säker- hetspolitiska intressen.

Vad gäller marknads- och industrifrågor angavs att det var av vikt för materielförsörjningen att det fanns en öppen och konkur- rensutsatt europeisk försvarsmarknad. En bättre fungerande mark- nad ökar nämligen staternas möjligheter till kostnadseffektivitet. De tidigare s.k. nischområdena borde utgå då denna indelning har blivit för trubbig och antal områden för allomfattande för att vara en vägledning för regeringens ställningstagande. Vad gäller de ut- vecklingssatsningar som kan komma i fråga bör dessa enligt reger- ingen begränsas till ett mindre antal områden. Krav för statligt engagemang i sådana utvecklingssatsningar är att Försvarsmakten har ett behov av satsningen och att denna innebär en verksamhets- mässig eller kostnadseffektiv lösning.

I fråga om exportstödjande verksamhet angavs att denna även fortsättningsvis bör användas som medel för att bidra till en kost- nadseffektiv materielförsörjning. Regeringen framhöll att en ökad exportandel ur ett industriellt perspektiv kan sägas vara nödvändig för att företagen ska kunna vidmakthålla och utveckla teknik och kompetens. Regeringen såg positivt på att den inhemska industrin utvecklar och producerar materiel och tjänster som inte bedöms komma att användas av Försvarsmakten. Även om sådan export dit- intills varit ovanlig.

239

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

Riksdagen

Försvarsutskottet underströk att ”försvarsindustrin sedan decen- nier har en central roll i svensk försvarspolitik” samt att ”detta ger

Sverige inflytande och har betydelse för vår strävan att integreras i försvars- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra länder.”17 Av- seende de föreslagna principerna för anskaffning av materiel hade utskottet inga invändningar.

Härutöver framgår att såväl utrikes- som försvarsutskottet dela- de regeringens positiva syn på att försvarsindustrin ska producera materiel som inte används av Försvarsmakten.18

2015 års försvarsbeslut

Regeringen

I 2015 års försvarsbeslut framhålls att materiel- och logistikförsörj- ningen är medel för att stödja Försvarsmakten i att upprätthålla en relevant operativ förmåga. De principer som antogs för materiel- försörjningen i 2009 års försvarsbeslut bör fortfarande gälla som inriktning av materielförsörjningen. Regeringen pekar även ut bi- behållandet av stridsflyg- och undervattensförmågan som väsent- liga säkerhetsintressen för Sverige. Vidare framhåller regeringen att det även inom andra områden kan finnas delar av system vilka kan betraktas som väsentliga säkerhetsintressen, men att detta kräver en särskild prövning i varje enskilt fall.

Avseende den exportstödjande verksamheten påtalas att denna ska ha en tydlig koppling till Försvarsmaktens operativa förmåga. Regeringen framhåller även att ”Export stärker också företagens möjligheter att bibehålla en stark konkurrenskraftig teknologinivå och den kompetens som krävs för att underhålla och vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem. Det kan också medföra möjlig- heter till kostnadsdelning och därmed lägre kostnader för vidmakt- hållande och vidareutveckling för Försvarsmakten.”19

17Betänkande 2008/09:FöU10 och rskr. 2008/09:202.

18Aa s. 52.

19Prop. 2014/15:109 s. 101.

240

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

8.2.2Regeringens årliga skrivelse till riksdagen

Regeringens förda exportkontrollpolitik avseende krigsmateriel kommer även till uttryck i regeringens årliga skrivelse om strate- gisk exportkontroll. Regeringen har sedan 1985 årligen lämnat en skrivelse till riksdagen vari redogjorts för exporten av krigsmateriel. Inledningsvis utgjorde skrivelsen en kortfattad sammanställning av svensk krigsmaterielexport där de bifogade tabellerna gav en över- siktlig bild av aktuell statistik utan några längre förklaringar. Med tiden utökades skrivelsens omfång och innehåll. Numera lämnas en, jämfört med tidigare, djupare och vidare redogörelse för svensk exportkontrollpolitik i sin helhet. Försvarsindustrin har återkom- mande, med något undantag, behandlats i skrivelserna.

Fram till början av 1990-talet uttalades explicit att försvars- industrin spelade en viktig säkerhetspolitisk roll.20 Bl.a. genom att industrin tillförsäkrade Sverige en hög självförsörjningsgrad i fråga om försvarsmateriel, vilket hade fördelar från beredskaps- och underhållssynpunkt. På viktiga försvarsmaterielområden behövde Sverige dessutom ha en inhemsk produktionskapacitet. Det svenska försvaret ansågs inte vara en tillräckligt stor beställare för att in- dustrin skulle kunna behålla sin utvecklingskraft och tekniska kom- petens om den bara kunde få avsättning inom rikets gränser. Det var därför säkerhetspolitiskt motiverat att medge export av krigs- materiel.

I skrivelserna för åren 1992–1995 behandlades vare sig försvars- industrin eller exporten utifrån att dessa hade någon säkerhets- politisk betydelse för Sverige.21 Däremot omnämndes att man vid prövningen av om försvarsindustriell utlandssamverkan22 skulle tillåtas eller inte skulle beakta Sveriges försvarspolitiska behov av sådant samarbete.23

I skrivelserna från 1996 och framåt återkom skrivningar om för- svarsindustrins säkerhetspolitiska betydelse, kopplad till alliansfri- heten. Samtidigt betonades att försvarsindustrin för sin överlevnad

20Bl.a. regeringens skrivelse 1985/86:178, 1987/88:177, 1989/90:124, 1990/91:163 och 1991/92:145.

21I skrivelsen 1992/93:224, avseende 1992 års export, omnämns inte industrin explicit över huvud taget.

22Begreppet innefattar, utöver export, bl.a. upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätter och avtal med annan om gemensam utveckling eller gemensam tillverkning av krigsmateriel.

23Regeringens skrivelse 1993/94:237, 1994/95:183, 1995/96:204.

241

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

var beroende av internationellt samarbete. För att sådant samarbete skulle komma till stånd krävdes att svensk industri låg i framkant och för detta krävdes bl.a. export.24

Under början av 2000-talet betonades såväl det säkerhets- som det försvarspolitiska intresset för Sverige av att bevara kompetens, utvecklings- och produktionskapacitet på det försvarsindustriella området. Vidare anfördes att deltagande i det internationella sam- arbetet på försvarsmaterielområdet skulle säkra Sveriges långsiktiga säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska intressen. För att vara ett intressant samarbetsland förutsattes dock att Sverige hade en fort- satt utveckling av en teknologinivå som var internationellt konkur- renskraftig. Detta krävde viss export. 25

I de senaste skrivelserna anförs att såväl säkerhets- och försvars- politiska skäl som utrikespolitiska skäl26 motiverar att Sverige tillå- ter export av krigsmateriel i viss utsträckning.27 Bland de utrikes- och säkerhetspolitiska intressena finns Sveriges möjligheter att bidra till internationell fred och säkerhet genom medverkan i inter- nationell fredsfrämjande verksamhet. Bland de säkerhets- och för- svarspolitiska intressena finns värnandet om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete med traditionella samarbetsländer. Där- igenom säkerställs den svenska materielförsörjningen. Genom att ha en konkurrenskraftig teknologinivå och förmågan att bidra med spetsteknologi inom vissa områden förblir Sverige ett intressant samarbetsland. Samarbetet bygger på såväl export som import av krigsmateriel. I den senaste skrivelsen28 har regeringen listat de vik- tigaste militära produktområdena inom de svenska försvars- och säkerhetsföretagen. Dessa områden är:

stridsflygplan: bemannade och obemannade,

ytfartyg och ubåtar byggda med smygteknik,

stridsfordon, bandvagnar,

24Bl.a. regeringens skrivelse 1996/97:138, 1997/98:147, 1998/99:128, 1999/2000:110.

25Bl.a. regeringens skrivelse 2001/02:114, 2002/03:114, 2003/04:114.

26Det kan noteras att hänvisningen till utrikespolitiska skäl för medgivande till krigs- materielexport saknar stöd i krigsmateriellagen. Enligt lagen får export endast medges om säkerhets- och försvarspolitiska skäl talar för det samtidigt som det inte strider mot Sveriges utrikespolitik.

27Bl.a. regeringens skrivelse 2004/05:114, 2006/07:114, 2009/10:114, 2011/12:114, 2012/13:114.

28Regeringens skrivelse 2014/15:114.

242

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

vapensystem med kort respektive lång räckvidd; mark- och sjö- baserade samt flygburna,

fin- och grovkalibrig ammunition,

intelligent artilleriammunition,

mark- och sjöbaserade samt flygburna radar- och IR-system,

telekrigssystem; passiva och aktiva,

telekommunikationssystem, inklusive teleskydd,

ledningssystem för mark-, sjö- och flygtillämpningar,

system för övning och utbildning,

signaturanpassning (t.ex. kamouflagesystem och radar),

system för samhällssäkerhet,

kryptoutrustning,

torpeder,

krut och annat pyrotekniskt material,

tjänster och konsultverksamhet, samt

stödsystem för drift och underhåll.

8.2.3Politik för global utveckling

Som framhållit tidigare är regeringens och riksdagens uppfattning alltjämt att Sverige har behov av en inhemsk försvarsindustri som förutsätter att krigsmateriel kan exporteras. Det finns emellertid utrikespolitiska skäl som talar mot att export bör medges. Utöver de ovillkorliga och villkorliga hinder som framhålls i riktlinjerna bör politiken för global utveckling (PGU) framhållas.29 Enligt PGU ska Sverige, inom samtliga politikområden, bidra till en rätt- vis och hållbar global utveckling. Det framhålls att en bristande samstämmighet mellan olika delar av regeringens politik riskerar att ett beslut inom ett område motverkar eller omintetgör regeringens

29 Prop. 2002/03:122, betänkande2003/04:UU3 och rskr. 2003/04:112.

243

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

ansträngningar och framsteg när det gäller global utveckling och att bekämpa fattigdomen. Bristande samstämmighet får konsekvenser för fattiga länder och människor och det kan även få konsekvenser för Sveriges trovärdighet.

En mål- och intressekonflikt som ofta lyfts fram är den mellan målen för utrikespolitiken och den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten anses riskera undergräva vissa utrikespoli- tiska mål som t.ex. att bidra till en hållbar och rättvis global utveck- ling. Några direkta skrivningar om krigsmaterielexport finns inte i PGU-propositionen. Dock framhålls att Sverige internationellt bör ha en fortsatt ledande roll för öppenhet och redovisning av inter- nationell handel med krigsmateriel samt vara fortsatt drivande i att stärka internationella kontrollregimer och åstadkomma avtal om icke-spridning, nedrustning och rustningsbegränsning.

I regeringens första återrapportering angavs att krigsmateriel- exporten ska ske på ett sätt som inte motverkar en rättvis och hållbar global utveckling.30 I den återrapportering i nu aktuell fråga som gjordes till riksdagen 2012 framhålls den mål och intresse- konflikt som föreligger mellan krigsmaterielexporten och delar av utrikespolitiken. Bland annat anförs: 31

En mål-/intressekonflikt som ofta har lyfts fram inom samstämmig- hetspolitiken för utveckling är den svenska krigsmaterielexporten. Krigsmaterielexporten kan riskera att undergräva målet inom Sveriges politik för global utveckling om att bidra till en hållbar och rättvis global utveckling.

Sverige har ett genuint engagemang för att medverka till stärkandet av demokrati och mänskliga fri- och rättigheter globalt, och vår krigs- materielexport ska givetvis inte undergräva denna strävan. Sveriges politik för global utveckling, liksom EU:s uppförandekod, utgör också verktyg för att styra mot en sådan utveckling.

Det är regeringens ambition att effekter som är negativa för an- strängningarna att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling ska undvikas. Dessa viktiga aspekter vägs in i de bedömningar som görs vad gäller svensk krigsmaterielexport.

Sveriges försvars- och säkerhetspolitik byggs i dag solidariskt till- sammans med andra. Den tidigare önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av samarbete med likasinnande stater och grannar. Materiel- försörjningen till försvaret, såväl i Sverige som i andra länder, bygger

30Regeringens skrivelse 2007/08:89.

31Regeringens skrivelse 2011/12:167 s. 52f.

244

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

därför på ömsesidiga beroenden och avtal rörande leveranser av kompo- nenter, delsystem och färdiga system, liksom av produkter som är till- verkade i respektive land.

Den Washingtonbaserade organisationen Center for Global Develop- ment tar årligen fram ett ”samstämmighetsindex” (Commitment to Development Index, CDI)32 2011 intog Sverige första plats av 22 OECD-länder, år 2012 kom Sverige på en samlad tredje plats och år 2013 intog Sverige andra plats. I mätningen för 2013 hamnar Sverige lågt på skalan avseende säkerhetsfrågor och teknologiöver- föring. Avseende säkerhetsfrågorna hamnade Sverige sist framför- allt på grund av att Sverige exporterade krigsmateriel till ”fattiga och odemokratiska stater”.

8.3Försvarsindustrins betydelse för Försvarsmaktens materielförsörjning m.m.

På kommitténs begäran har var och en av Försvarsexportmyndig- heten (FXM), Försvarets materielverk (FMV) och Försvarsmakten redovisat sin bedömning av konsekvenserna av en skärpt export- kontroll av krigsmateriel. Kommitténs syfte härmed har varit att er- hålla myndigheternas bedömningar av hur en skärpning kan komma att påverka bl.a. möjligheterna till internationellt samarbete kring materielförsörjningen, Försvarsmaktens materielförsörjning samt Försvarsmaktens internationella verksamhet.

I detta avsnitt återges i huvudsak myndigheternas syn på och förutsättningar för den inhemska försvarsindustrin.

8.3.1Försvarsexportsmyndigheten33

FXM konstaterar att krigsmaterielexport utgör ”en viktig del i att försvaret ska kunna upprätthålla och utveckla operativ förmåga på ett kostnadseffektivt sätt.” Dels medför exporten direkt kostnads-

32Indexet beräknas utifrån sju bedömningsgrunder: handel, investeringar, migration, säkerhets- och miljöpolitik, teknologiöverföring samt bistånd.

33FXM:s redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för för- svarsexportens bidrag till försvarets långsiktiga materielförsörjning eller för övriga fördelar för svensk försvars- och säkerhetspolitik, Dnr FXM 2013/34/116:3, 2013-05-27.

245

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

delning för bl.a. utveckling och underhåll, liksom kostnadstäckning för tidigare investeringar, dels indirekt kostnadsdelning genom att bidra till att vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och indust- riella kompetenser.

Avseende samarbete uppges att export är en förutsättning för att Sverige även fortsättningsvis ska vara en intressant samarbetspart- ner. Samarbete skapar tillgång till konkurrenskraftiga teknologier och industriella kompetenser. Den försvarsnytta som samarbete leder till uppges vara större vid export till stater i vårt närområde liksom till andra teknologiskt och förmågemässigt framstående samarbetsländer. En kvalificerad kund utvecklar i högre grad kon- kurrensförmågan hos industrin medan exportens bidrag till för- svarsindustrins vidmakthållande och utveckling av sin kompetens är i stort oberoende av vem som är kund.

Vidare framhålls att en exportkontroll med betydande skillnader i regelverket gentemot stater med vilka Sverige har goda möjlig- heter till materielsamarbete kan innebära att Sverige blir en mindre intressant samarbetspartner. Härutöver kan export även bidra till att stärka försvars- och säkerhetspolitiska relationer med andra stater.

8.3.2Försvarets Materielverk34

FMV har i sin redovisning framhållit att beroendet av inhemsk för- svarsindustrin i försvarslogistikprocessen35 återfinns på flera plan. Dels i behovet av leverantörer för nya eller befintliga system, inklu- derande utvecklingskapacitet för att upprätthålla och stärka den egna tekniska förståelsen och därmed förmåga till kravställning, dels utifrån försvarsindustrins betydelse för Sveriges möjligheter att delta i internationellt materielsamarbete.

Under senare år har den inhemska försvarsindustrin anpassat sig till en minskad efterfrågan från Försvarsmakten, inte minst vad gäller utvecklingsbeställningar. Detta har lett till att företagen sökt sig till den internationella marknaden och exportandelen för de produkter som svensk försvarsindustri producerar har härefter ge- nerellt sett ökat. Avseende marknadsförutsättningarna anger FMV

34FMV:s redovisning av konsekvenser av en skärpt exportkontroll för svensk försvarslogi- stik, Dnr 13FMV2046-2:1, 2013-06-20.

35Begreppet förvarslogistik innefattar såväl materiel- som logistikförsörjning.

246

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

att förhoppningen om att finansiering och genomförande av ut- veckling och investeringar i nya materielsystem kan ske i en öppen försvarsmaterielmarknad inte har realiserats. Med få undantag läg- ger stater utvecklingsbeställningar som staten finansierar fortsatt på den inhemska industrin. Vidare har företagens beroende av att kunna hänvisa till det egna landets försvarsmakt som referenskund på exportmarknaden endast minskat marginellt. Detta samman- taget medför att försvarsindustriföretagen är beroende av en in- hemsk marknad för utveckling av nya produkter.

I redovisningen framhålls att det vanligtvis är dyrt att utveckla nya kvalificerade system på högre systemnivåer och att det inom försvarsområdet endast förekommer i undantagsfall att företag själva finansierar utvecklingen av kvalificerade system. Tidigare har stater stått för hela eller delar av företagens utvecklingskostnader för att tillförsäkra sig en tillräcklig innovationstakt. Stater anser emellertid numera i allt större utsträckning att utvecklingskostna- derna är för höga och att de inte längre kan bära dessa kostnader ensam. Detta medför att de i större utsträckning än tidigare söker internationella samarbeten i syfte att dela såväl utvecklingskost- nader som att kunna beställa större serier av ett system och därmed reducera priset per enhet. FMV anger att en förutsättning för att dessa internationella samarbeten ska fungera är att de samarbetande staterna har en likartad uppfattning om hur den gemensamt utveck- lade produkten ska förvaltas, inkluderande synen på tredjelands- export. Det konstateras att förutsägbarheten i regelverket är mycket viktig för viljan att inleda ett samarbete eller göra nya investeringar.

Under rätt förutsättningar ger internationellt samarbete även betydande utväxling av teknisk kompetens. För att delta i inter- nationella materielutvecklingssamarbeten förutsätts att Sverige har industriella resurser inom landet. Enligt FMV har intresset för Sverige som samarbetsland i hög grad minskat på grund av beslutet att materielförsörjningen i första hand ska inriktas på att köpa fär- diga system.

EU:s upphandlingsdirektiv36 syftar till att även upphandlingar av försvarsmateriel ska ske genom öppen konkurrens. Av direktivet föl- jer emellertid att undantag kan göras avseende upphandlingar som berör en medlemsstat nationella säkerhet. Med anledning härav, och

36 2009/81/EC.

247

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

mot bakgrund av att regeringen inte beslutat om vilka förmågor som utgör nationella säkerhetsintressen, har FMV beslutat att följande förmågor utgör väsentliga svenska nationella säkerhetsintressen:

Förbättring och förlängning av livstiden för kvalificerade eller väsentliga försvarssystem som anskaffats före det att Sverige blev medlem av EU.

Vapensystem som ska kunna fungera i unika geografiska för- hållanden och med stora variationer beträffande klimatförut- sättningar.

Materiel och system som syftar till att skydda kommunikation och på nationell nivå kunna åstadkomma säkra kommunika- tions- och säkerhetssystem.

Materiel och försvarssystem med särskilt sekretessvärde samt vissa system för skydd mot CBRN.

För nyanskaffning av dessa ovanstående system konstaterar FMV att den inhemska försvarsindustrin har betydelse. På lång sikt är Försvarsmaktens logistikförsörjning beroende av svensk industriell förmåga inom områden där Sverige av olika skäl har andra behov än de som motsvaras av det internationella utbudet.

Avseende försörjningstrygghet på kort sikt anges att den in- hemska försvarsindustrin har relativt stor betydelse med hänsyn till att flera av de system som Försvarsmakten använder har tillverkats av den inhemska industrin. Detta avser alltifrån tillgång till reserv- delar och tjänster som till förmåga att modifiera och uppgradera systemen. En faktor som även måste beaktas är att den svenska staten fortsatt utgör den viktigaste enskilda kunden för den in- hemska försvarsindustrin. FMV anger att det är ”troligt att svensk industri av affärsmässiga skäl prioriterar Sverige med de resurser man förfogar över. I de fall då Sverige köper materiel från större internationella koncerner kan dessa förväntas göra andra över- väganden och prioriteringar.”37

37 FMV:s redovisning, s. 15.

248

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

8.3.3Försvarsmakten38

Försvarsmakten påpekar att en minskad försvarsmaterielexport kan få konsekvenser för Försvarsmaktens materielförsörjning, vilket direkt påverkar försvarsförmågan. Försvarsmakten framhåller att det inte finns någon direkt koppling till svensk försvarsindustri i materielförsörjningsstrategin. En viktig del i den strategin är att skapa möjligheter till kostnadsdelning, vilken kan ske genom sam- arbeten med andra stater för utveckling, inköp, vidareutveckling och vidmakthållande av materiel samt genom gemensam utbild- ning. Sådant samarbete accentueras i takt med att Försvarsmaktens beställningsvolymer minskar. Detta samarbete kan genomföras oavsett om materielen är producerad av svensk försvarsindustri eller inte.

Det konstateras emellertid att Försvarsmakten har ett stort an- tal system som tillverkats av svensk försvarsindustri och att denna industri svarar för vidmakthållande genom kvalificerat underhåll för en del av systemen, t.ex. ubåtar och flygande system. Detta medför att Försvarsmakten är beroende av svensk försvarsindustri så länge som dessa system är operativa. Försvarsmakten bedömer att krigsmaterielexport är en förutsättning för vidmakthållandet av ett antal materielsystem.

Vidare anför Försvarsmakten att det i ett vidare sammanhang är bra för svensk försvarsförmåga med en inhemsk försvarsindustri. En inhemsk försvarsindustri som ligger i teknologisk framkant på tillräckligt många områden stärker förutsättningarna för att Sverige ska förbli en intressant säkerhetspolitisk samarbetspartner. Att ut- veckla teknik som medför att Sverige är en intressant samarbets- partner bidrar till att stärka försörjningstryggheten och informa- tionssäkerheten.

I det fall en minskad export skulle leda till att svensk försvars- industri minskar i omfattning eller drabbas av nedläggning kan det innebära ökade anskaffningskostnader och försämrade förutsätt- ningar för att få tillgång till spetsteknologi inom försvarsområdet. Detta riskerar dels att leda till en försämrad försörjningstrygghet och informationssäkerhet i ett försämrat säkerhetspolitiskt läge.

38 Försvarsmaktens redovisning av vilka konsekvenser en skärpt exportkontroll kan medföra för svensk försvarsförmåga, Dnr 02 300:56292, 2013-05-28.

249

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

Dels att industrins möjligheter att vidmakthålla Försvarsmaktens materielsystem försämras.

8.4Förändring av Sveriges säkerhetspolitiska linje

Det har skett stora förändringar i säkerhets-, försvars- och utrikes- politiken sedan dagens krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Att säkerhetspolitik inte är ett statiskt politikområde framgår bl.a. av de förändringar som skett beträffande den säkerhetspolitiska linjen. Under det kalla kriget sammanfattades svensk säkerhetspolitik med orden: ”alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig”. Efter kalla kriget kom den strikta neutralitetspolitiken att luckras upp. I 1992 års säkerhetspolitiska linje – vilken bestod till 2002 – formule- rades säkerhetspolitiken med orden: Sveriges militära alliansfrihet, syftande till att vårt land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde, består. År 2002 ändrades formuleringen och det fastställdes nu att säkerhetspolitiken syftar till att bevara fred och självständighet för vårt land, bidra till stabilitet och säkerhet i vårt närområde, samt stärka internationell fred och säkerhet. Vidare underströks att den militära alliansfriheten ”tjänat oss väl” samt vikten av samverkan med andra stater samt med FN och EU.

De säkerhetspolitiska förändringarna har även medfört att förutsättningarna för att tillåta krigsmaterielexport utifrån säker- hetspolitiska skäl i stor utsträckning förändrats i grunden sedan nuvarande krigsmateriellagstiftning trädde i kraft. Synen på säker- het utgick under det kalla kriget framförallt från stater och en mili- tär hotbild. Dagens vidgade säkerhetsbegrepp inrymmer emellertid såväl icke-militära hot som icke-statliga aktörer och där utma- ningarna och hoten mot vår säkerhet brukar betecknas som för- änderliga, gränslösa och komplexa. Vidare påverkar den teknologiska och demografiska utvecklingen, en ökad efterfrågan på strategiska resurser, beroendet och utvecklingen av flöden, konsekvenserna av migration samt urbanisering och klimatförändringar den säkerhets- politiska miljön. Den fortsatta globaliseringen, tillsammans med geopolitiska överväganden, leder till att den säkerhetspolitiska dyna- miken förändras. Säkerhet är ett vidare begrepp än enbart det egna fysiska territoriet och flödessäkerhet är centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Begreppet flöden omfattar mer än t.ex. han-

250

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

delsflöden och inkluderar bl.a. snabba informationsflöden och med flödessäkerheten avses t.ex. skydd av flöden i cybernät.39

Sverige är inte med i någon militär allians. Sveriges medlemskap i EU har emellertid förändrat förutsättningarna för säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken genom att Sverige därmed ingår i en politisk allians. Även om denna allians inte för med sig försvarsför- pliktelser gentemot övriga medlemsstater, framhålls att Sverige tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Orsaken står att finna i att Europa i dag präglas av ömsesidiga beroenden där de utma- ningar som Sverige ställs inför i stor utsträckning även delas av övriga medlemsstater. Detta kommer även till uttryck i Lissabon- fördragets solidaritetsklausul40 vars grundtanke är att en medlems- stats säkerhet byggs i samverkan med övriga medlemsstater. Soli- daritetsklausulen föreskriver att andra medlemsstater är skyldiga att ställa upp med resurser till en medlemsstat som drabbas av en katastrof, en terroristattack eller ett väpnat angrepp. Det ställs dock inte krav på att de resurser som ställs till förfogande utgör militärt bistånd, utan det är upp till de stödjande medlemsstaterna att själva välja på vilket sätt de ska bistå den drabbade medlems- staten, liksom att det är upp till den drabbade staten att själv avgöra vilken hjälp den efterfrågar. Solidaritetsklausulen innebär således att de stater som är alliansfria eller neutrala även fortsättningsvis kan vara det. Vid sidan om solidaritetsklausulen har Sverige unilate- ralt antagit en solidaritetsförklaring som utöver EUs medlemsstater även omfattar Norge och Island. Solidaritetsförklaringen innebär att Sverige inte kommer att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp drabbar en av EUs medlemsstater eller något nordiskt land, samt att Sverige förväntar sig att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. Av solidaritetsförklaringen framgår att Sverige ska kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd. Solidari-

39Utrikesutskottets betänkande 2012/13:UU7. Utskottet betonade ”vikten av att föra en politik som balanserar globaliseringens positiva och negativa konsekvenser. Det gäller att å ena sidan säkra flödessäkerheten för att underlätta de flöden som ger globaliseringen dess kraft och å andra sidan motverka de flöden som söker att på olika sätt underminera våra samhällen.” Se även Försvarsberedningens rapport från 2013, Vägval i en globaliserad värld

Ds 2013:33 s. 214. Redan i försvarsberedningsrapport från 2007 Säkerhet i samverkan, Ds 2007:46, konstaterades att flödessäkerhet utgör ett svenskt säkerhetsintresse där det fram- hölls ”att trygga de kontakter och flöden som är förutsättningar för vårt välstånd och sam- hällets funktion”.

40Artikel 42:7 och 222 Lissabonfördraget.

251

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

tetsförklaringen, den nordiska solidaritetsdeklarationen41 och det nordiska försvarssamarbetet är också tydliga uttryck för att säker- hets- och försvarspolitiken förändrats under de senaste två decen- nierna, i förhållande till de principer som gällde under kalla kriget. Under kalla kriget hade säkerhets- och försvarspolitiken nämligen sin utgångspunkt i den svenska neutralitetspolitiken. Övergången till dagens säkerhetspoliska linje med den av försvarsberedningen utpekade solidariska säkerhetspolitiken tydliggör också de säker- hetspolitiska förändringarna som skett sedan kalla krigets slut.

Såväl regeringen som riksdagen har slagit fast att det ligger i Sveriges säkerhetspolitiska intresse att samverka med likasinnade stater, såväl inom som utanför EU, om gemensam säkerhetsfräm- jande verksamhet och krishantering. Denna samverkan sker med såväl civila som militära medel. Vidare har framhållits att de nya säkerhets- och försvarspolitiska realiteterna innebär ett behov av samverkan på materielförsörjningsområdet. Utrikesutskottet kon- staterar att ”önskan att vara självförsörjande när det gäller materiel till det svenska försvaret har ersatts av det växande behovet av sam- arbete med likasinnade stater och grannar” samt att det ligger i

Sveriges säkerhetspolitiska intresse att värna om ett långsiktigt och kontinuerligt samarbete. Vidare anges att detta samarbete, inklusive samarbetsprojekt, omfattar såväl export som import av krigs- materiel.42

De ovan anförda förändringarna har medfört att synen på när krigsmaterielexport bör beviljas ur säkerhetspolitiska skäl ser annor- lunda ut än vad som gällde när nuvarande exportkontrollregelverk trädde i kraft. Detta har bl.a. medfört att gruppen stater till vilka det inte anses finnas utrikespolitiska hinder mot export har vidgats, främst med hänsyn till EU:s utvidgning, men även att det föreligger t.ex. säkerhetspolitiska skäl för krigsmaterielexport för att bl.a. skydda handelsflöden.

41De nordiska utrikesministrarna enades om en solidaritetsförklaring på det utrikes- och säkerhetspolitiska området mellan de nordiska länderna under sitt möte i Helsingfors i april 2011. Den nordiska solidaritetsförklaringen innebär att övriga nordiska stater, i det fall en nordisk stat drabbas av en kris eller ett angrepp, ska bistå den staten med relevanta medel.

42Utrikesutskottets betänkande 2010/11:UU3 och rskr 2010/11:261.

252

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

8.4.1Utrikesdeklarationen

I samband med riksdagens årliga utrikespolitiska debatt redovisar regeringen Sveriges roll i utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handels- politiken under det gångna året, men framför allt lämnar regeringen sin programförklaring med mål och visioner för Sveriges arbete i världen under det kommande året och framöver. En genomgång av det senaste decenniets utrikesdeklarationer skapar också en bild över den förändrade säkerhetspolitiska inriktningen. I den utrikes- politiska deklarationen för 2002 framhölls att den militära allians- friheten, med möjlighet att föra en neutralitetspolitik i Sveriges närområde, hade ”tjänat oss väl”. I deklarationen för år 2004 fram- hölls också den militära alliansfriheten och att denna, inte enbart tjänat Sverige väl, utan tjänar Sverige väl. Avseende EU framhölls att Sverige aktivt strävar efter att stärka den gemensamma euro- peiska säkerhets- och försvarspolitiken.

I deklarationen för år 2005 framhölls Sveriges samarbete med Nato och det konstaterades att ”Sverige är militärt alliansfritt. Sam- tidigt är Nato en viktig partner till Sverige när det gäller insatser i krisområden.”

I deklarationen för år 2007 påtalades att neutralitetspolitiken ”i allt väsentlig” tjänat oss väl, men att den inte är lika relevant mot bakgrund av det kalla krigets slut och EU:s fördjupade integration. Den svenska militära alliansfriheten framhölls, men även Sveriges medlemskap i EU. Medlemskapet betecknades därvid som en poli- tisk allians och att EU ”intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik”.

I deklarationen för år 2010 framhölls att EU:s medlemsstater tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Härutöver citerades även solidaritetsförklaringen från den 16:e juni 2009.43 Det kan noteras att den militära alliansfriheten inte nämns från och med deklarationen för år 2009 och därefter. Avseende krishanterings- området angavs i deklarationen för år 2009 att samarbetet med

Nato vara av ”strategisk betydelse”.

43 Prop. 2008/09:140 Betänkande 2008/09:FöU10. Solidaritetsförklaringen lyder: ”Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om

Sverige drabbas”.

253

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

I 2013 års utrikesdeklaration anges att en av utrikespolitikens huvuduppgifter är att bidra till nationens säkerhet. Det fastslås att

”Sveriges säkerhet byggs solidariskt med andra” och att ”hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer.” Det konstateras även att Sverige genom medlemskapet i EU ingår i en politisk allians och att Sverige ”tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet.”

I 2014 års regeringsförklaring framhölls återigen solidaritetsför- klaringen. Det konstaterades att den militära alliansfriheten ”tjänar alltjämt vårt land väl” och att denna ”skapar en god grund för ett aktivt ansvarstagande för såväl vår egen som andras säkerhet.” Det fastslås att Sverige inte ska söka medlemskap i Nato. Samtidigt framhålls den säkerhetspolitiska vikten av ökat samarbete inom Norden, Östersjöområdet, EU och FN. I 2015 års utrikesdeklara- tion framhölls att ”Sveriges säkerhetspolitiska linje ligger fast. Hot mot freden och vår säkerhet avvärjs bäst i gemenskap och sam- verkan med andra länder. Sverige är inte med i någon militär allians.” Solidaritetsförklaringen framhölls och det påtalades att Sverige ”ska kunna ge och ta emot stöd såväl civilt som militärt.”

8.4.2Försvarsberedningens rapporter

I försvarsberednings säkerhetspolitiska rapport Vägval i en globali- serad värld44 konstateras att utvecklingen av den försvars- och säkerhetspolitiska situationen i dag sker med högre hastighet och är än mer komplex och svårförutsägbar jämfört med för fem år sedan. Beredningen anser att grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken utgörs av den solidariska säkerhetspolitiken. Vidare framhålls att ett fördjupat bi- och multilateralt samarbete inom säkerhets- och försvarspolitiken med andra stater och organi- sationer stärker Sveriges säkerhet.

Teknikutvecklingen medför krav på samarbete med andra stater då enskilda stater inte har de resurser som krävs för att utveckla och anskaffa nödvändiga förmågor till dagens respektive framtidens insatsmiljöer. Den civila teknikutvecklingen är ledande men ibland krävs militär teknologi för att möta specifika militära krav och

44 Ds 2013:33.

254

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

förutsättningar. Samtidigt konstateras att investeringar i forskning och utveckling utgör grunden för långsiktig militär utveckling. Områden där civil forskning är obefintlig eller begränsad är t.ex. vapen, skydd, telekrig och undervattensområdet. Minskade sats- ningar inom forskning och teknikutveckling begränsar tempot i förmågeutvecklingen eller att dessa skjuts i framtiden. Detta för med sig krav på långtgående bi- och multilaterala samarbeten om förmågorna ska kunna säkerställas. Det är endast genom fördjupat samarbete som stater kan säkerställa tillgång till förmågebredd och detta förväntas leda till ett större ömsesidigt beroende mellan väst- länderna. Avseende samarbetet med Nato, som utgörs av politisk, insatser och övningar samt standardisering, konstateras att detta är ”avgörande för att utveckla en relevant, modern, flexibel och användbar svensk försvarsmakt både för det nationella försvaret och för förmågan att genomföra insatser i och utanför vårt när- område.”45

En konsekvens av utvecklingen i omvärlden understryker enligt beredningen behovet av samarbete med andra länder och organisa- tioner. En följd av detta blir att Sverige bör fördjupa de bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbetena.46 Bered- ningen framhåller att säkerhet byggs solidariskt med andra stater och finner att det nordiska samarbetet är av stor vikt för Sverige. Beredningen ser stora möjligheter till ytterligare fördjupat nordiskt samarbete. Detta samarbete kan emellertid inte ses isolerat varför en utvärdering bör göras hur det försvarspolitiska samarbetet kan utvecklas i Norden, inom EU, med Nato och andra berörda fora. Beredningen anser vidare att den solidariska säkerhetspolitiken ska vara grunden för den svenska säkerhets- och försvarspolitiken.47

45Ds 2013:13, s. 219.

46Aa s. 227.

47Försvarsberedningen framhåller även den solidariska säkerhetspolitiken i sin rapport För- svaret av Sverige – Starkare försvar i en osäker tid, Ds 2014:20, ”Försvarsberedningen påtalar därvid vikten av att Sverige fördjupar de bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhets- politiska samarbetena. Dessa samarbeten stärker säkerheten i vår del av världen. Den solida- riska säkerhetspolitiken är grunden för den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. Den solidariska säkerhetspolitiken förutsätter att försvaret kan verka tillsammans med andra. Solidaritetsförklaringen ställer krav på Sveriges förutsättningar att ge och ta emot stöd, som också kan vara militärt. Försvarsberedningen anser att Försvarsmaktens samverkansförmåga med andra länder och organisationer därför bör utvecklas i detta avseende.” s. 87.

255

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

SOU 2015:72

Beredningen framhåller även flödessäkerhet som viktig del i globaliseringen och att denna är central i det vidgade säkerhets- begreppet.48

I sin rapport Försvaret av Sverige – Starkare försvar i en osäker tid framhåller Försvarsberedningen att de principer för materiel- försörjningen som fastställdes i det försvarspolitiska inriktnings- beslutet 2009 ”fortsatt är central för att uppnå ett försvars med god operativ effekt.”49 Beredningen framhåller dock även nödvändig- heten av att kunna frångå en konkurrensutsatt upphandling på grund av försvarsteknologins särskilda karaktär. Försvarsberedning- en uppger även att ”det är den tekniska kompetensen om materiel- systemens styrkor och svagheter som säkerställer det operativa för- mågeövertaget.”50 Försvarsberedningen slår fast att bibehållandet av stridsflygförmågan och ubåtsförmågan utgör ett väsentligt säkerhets- intresse för Sverige. Bakgrunden är att beredningen framhåller att stridsflyg- och ubåtsförmågan är av väsentlig betydelse för Sveriges försvar och för att Försvarsmakten ska kunna upprätthålla krav- ställd operativ förmåga. Beredningen slår fast att kunskap om hur dessa system har konstruerats medför kännedom om systemens styrkor och svagheter och att det därmed skapas ett tekniskt för- mågeövertag.51

8.4.3Påverkan på försvarsindustrin och den förändrade synen på behovet av krigsmaterielexport

Som framgår ovan har den förändrade säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken fått konsekvenser för försvarsindustrin. Till att börja med har den svenska Försvarsmakten inte längre samma kvan- titativa behov av materiel och system som tidigare. Vidare finns ett uttalat politiskt mål att Försvarsmakten, i motsats till tidigare, inte i första hand ska vända sig till den inhemska försvarsindustrin och hos denna utveckla produkter vid framtida materielanskaffning. I stället ska redan färdigt utvecklade produkter införskaffas ”från hyllan”. Samtidigt framhåller regeringen, riksdagen och berörda myndigheter

48Ds 2013:13 s. 219.

49Ds 2014:20 s. 80f.

50Aa s. 84.

51Ds 2014:20 s. 84f.

256

SOU 2015:72

En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten

värdet och betydelsen av den inhemska försvarsindustrin, liksom vikten av att denna ligger i framkant på teknologiutvecklingen. Kraven på vissa militära system har blivit alltmer komplexa vilket bl.a. drivit upp utvecklingskostnaderna. Detta har fått till följd att den militärteknologiska utvecklingen i allt större omfattning kommit att ske i internationellt samarbete. Sådana samarbeten skapar även förutsättning för utbyte av teknisk kompetens. En förutsättning för att vara en intressant samarbetspartner och kunna deltaga i materiel- samarbetsprojekt är att Sverige inom vissa områden ligger på fram- kant avseende teknikutveckling och kunskap.

För att industrin ska kunna fortleva och utvecklas måste den få möjlighet till avsättning av sin produktion. I stort sett inget lands försvarsmakt kan i dag enskilt bära en nationell försvarsindustri. Internationellt sett och inte minst inom Europa ses export i dag som en förutsättning för att behålla och utveckla en kompetent och konkurrenskraftig försvarsindustri. Så även i Sverige. Genom ex- port skapas förutsättningarna för att den inhemska försvarsindust- rin ska kunna vidmakthålla försvarsviktiga teknologiska och indust- riella kompetenser.

257

9Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk

Kritiken mot den svenska krigsmaterielexporten är mång- facetterad. En återkommande kritik är att export anses ske i strid mot gällande exportkontrollregelverk. Det brukar bl.a. anföras att export sker till diktaturer, till krigförande stater samt till stater som systematiskt bryter mot mänskliga rättigheter, trots att regelverket föreskriver annat. Vidare påpekas den bris- tande överensstämmelsen mellan exporten och Sveriges politik för global utveckling (PGU). Exporten som sådan anses vara oförenlig med Sveriges ambitioner att verka för internationell fred och nedrustning. Argument förs även fram att krigsmate- rielexporten legitimerar regimerna i icke-demokratiska stater och stater som kränker de mänskliga rättigheterna och mot- verkar de utrikespolitiska målen att främja demokrati och mänskliga rättigheter. Det framhålls även att nuvarande export- kontrollsystem medför svårigheter att utkräva politiskt ansvar för den förda politiken. Kritik riktas även mot bristande öppen- het och transparens inom den svenska exportkontrollen. Den bristande insynen medför också svårigheter att granska beslu- tens förenlighet med regelverket.

9.1Inledning

Detta kapitel redogör för den kritik som i dag framförs gentemot gällande exportkontrollregelverk. I syfte att få kunskap om kritiken har kommittén under utredningsarbetet haft återkommande kon- takter med det civila samhället. Bl.a. har kommittén bjudit in repre- sentanter för det civila samhället till en hearing samt till ett semina-

259

Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

rium varvid dessa beretts möjlighet att redogöra för sin syn på det gällande exportkontrollsystemet.1 Vidare har representanter bjudits in till några av kommitténs sammanträden.

Det föreligger stora likheter mellan den kritik mot den svenska krigsmaterielexporten som framförs i dag och den kritik som fram- fördes redan under 1970- och 1980-talet. Liksom då2 handlar da- gens kritik inte sällan om att krigsmaterielexport enligt kritikerna sker till stater vartill export inte ”får” ske enligt gällande regelverk.

Från officiellt håll brukar det hävdas att Sverige har en restriktiv krigsmaterielexport. Kritikerna å sin sida hävdar att den svenska krigsmaterielexporten omgärdas av dubbelmoral och hyckleri och att export ibland sker i direkt strid mot gällande riktlinjer och lag- stiftning som i grunden är en förbudslagstiftning. Dessa diametralt motsatta uppfattningar har i många fall sin grund i den mål- och intressekonflikt som finns inbyggd i regelverket.

9.2Den framförda kritiken

Den framförda kritiken kan övergripande beskrivas enligt följande:

principiell kritik mot krigsmaterielexporten över huvud och mot regelverket som sådant,

kritik mot tillämpningen av regelverket, samt

kritik mot bristande öppenhet och transparens.

9.2.1Principiell kritik

Generell kritik mot krigsmaterielexporten

Den kritik som framförs mot krigsmaterielexporten över huvud framhåller bl.a. att sådan export inte är förenlig med Sveriges ambi- tioner att verka för internationell fred och nedrustning. Exporten medför att Sveriges utrikespolitik försvagas och att Sveriges röst i dessa frågor inte framstår som trovärdig. I fråga om det svenska

1Se bilaga 5 och 6.

2Se bl.a. SOU 1989:102 s. 127.

260

SOU 2015:72

Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk

biståndet till demokratiutveckling undermineras det genom att krigsmateriel exporteras till icke-demokratiska stater.

Vidare framhålls att krigsmaterielexporten till icke-demokra- tiska stater och till stater som kränker mänskliga rättigheter medför att Sveriges trovärdighet som förkämpe för demokrati och mänsk- liga rättigheter urholkas. Krigsmaterielexporten anses legitimera regimerna i icke-demokratiska stater och stater som kränker de mänskliga rättigheterna och medför att målen för svensk utrikes- politik för främjandet av demokrati och mänskliga rättigheter där- med undergrävs. Enligt vissa kritiker borde ett totalförbud för krigsmaterielexport, inkluderande följdleveranser, införas till stater som inte uppfyller de mest grundläggande politiska och med- borgerliga rättigheterna. Vid tveksamma fall, där det är oklart om en stat kränker grundläggande politiska och medborgerliga rättig- heter, borde en försiktighetsprincip tillämpas som innebär att ex- port inte sker.

Kritik mot regelverket som sådant

Kritik har även framförts mot exportkontrollregelverkets struktur som medför att detta saknar tillräcklig tydlighet och vägledning för beslut. Regelverket anses vara för vagt och luddigt formulerat och lämnar för stort utrymme för tolkningar. Kritiken mot regelverket innefattar bl.a. krav på att ytterligare kriterier införs som talar mot export. Därvid har särskilt framhållits att ett demokratikriterium respektive ett utvecklingskriterium bör införas. Enligt kritikerna skulle införande av ytterligare kriterier skärpa exportkontrollen och göra exporten mer restriktiv. Vidare framhålls att det finns inne- boende motsättningar mellan de svenska riktlinjerna och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport.

Kritik har vidare riktats mot tolkningen av vad som utgör en följdleverans. Enligt kritikerna har följdleveransbegreppet tolkats alltför extensivt och generöst.

9.2.2Kritik mot tillämpningen

En del av den kritik som framförs mot tillståndsprövningen och praxisutvecklingen avser framförallt att tillämpningen och tolk-

261

Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk

SOU 2015:72

ningen av riktlinjerna har blivit för välvilliga. Kritikerna menar att export utgör ett undantag från huvudregeln som följer av att det är fråga om en förbudslagstiftning. Genom att så välvilligt bevilja till- stånd till export har undantaget i praktiken blivit huvudregel. De säkerhets- och försvarspolitiska skäl som talar för export har till- mätts för stor vikt och felaktigt värderats högre än de utrikespoli- tiska skäl som talar mot export. På grund av detta har de hinder mot export som anges i riktlinjerna inte fått det genomslag som riksdagen avsett. Exporten av krigsmateriel har blivit alldeles för vidlyftig.

Kritikerna menar att krigsmaterielexport beviljas trots att det strider mot Sveriges utrikespolitik. De utrikespolitiska skälen som talar emot krigsmaterielexport måste ges större tyngd i tillstånds- prövningen. Därigenom kan bl.a. mottagarstatens respekt för de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt få en mer avgörande betydelse för beslutsfattandet. Vissa framhäver att krigs- materielexporten alltid måste relateras till Sveriges bindande inter- nationella åtaganden rörande mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt. Vidare måste Sveriges politik för global utveckling (PGU) få större genomslag i tillståndsprövningen så att rättighets- och fattigdomsperspektiven beaktas i större utsträckning.

9.2.3Kritik mot bristande öppenhet, transparens och möjlighet till ansvarsutkrävande

En del av den kritik som riktas mot exportkontrollsystemet gäller att det råder brist på öppenhet och transparens. Avsaknaden av öp- penhet och transparens i de beslut som fattas försvårar insyn i verk- samheten samt försvårar ansvarsutkrävande. Bristen avseende öp- penhet innebär att en kritisk granskning av besluten inte kan göras då skälen för besluten inte redovisas offentligt. Enligt kritikerna medför det gällande exportkontrollsystemet att de olika aktörerna

– regeringen, EKR och ISP – kan föra över ansvaret på varandra. Enligt kritiker har regeringens ansvar försvagats med det rådan-

de systemet då allt för få ärenden överlämnas till regeringen för be- slut. Denna ordning får till följd att möjligheterna att utkräva poli- tiskt ansvar minskar. Ändringar av systemet måste därför göras – t.ex. att återföra krigsmaterielexportärendena till regeringen – så att regeringens ansvar tydliggörs.

262

SOU 2015:72

Kritiska röster mot gällande exportkontrollregelverk

Regelverket måste under alla omständigheter utformas på ett sådant sätt att det klart framgår vem som fattar beslut och på vilka grunder beslutet fattas. I de fall där EKR är involverat i besluts- processen måste bl.a. ledamöternas ställningstaganden liksom skä- len för deras ställningstagande offentliggöras. Först om detta sker blir det möjligt för allmänheten att granska beslutens förenlighet med regelverket och möjliggöra politiskt ansvarsutkrävande.

263

10 Internationell jämförelse

Kommittén har undersökt exportkontrollsystemet avseende krigsmateriel i Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland, Stor- britannien och Amerikas Förenta Stater. Kommittén har därvid särskilt tittat på i vad mån dessa stater i sin exportkontroll be- aktar i vad mån mottagarstaten av krigsmateriel är betrakta som demokratisk eller icke-demokratisk. Kommittén har vidare tittat på förekomsten av öppenhet och transparens i dessa staters exportkontrollsystem.

Det kan konstateras att det svenska exportkontrollregel- verket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i de under- sökta staterna. Till att börja med är Sverige ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltnings- myndighet i stället för att den hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten att export av krigs- materiel generellt är förbjuden, men att undantag från detta för- bud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Endast Tyskland har en liknande utgångspunkt, men då för s.k. tredjeländer, dvs. icke NATO eller EU medlems- stater. Utgångspunkten för övriga jämförda stater är att export av krigsmateriel är tillåten om inte förhållandena är sådana att exporten ska förbjudas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin förklar- ing i att dessa stater förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att det handlar om en materielspecifik prövning och vem inom en stat som är mottagare av en produkt, snarare än att granska staten som sådan.

Undersökningen ger vid handen att inte någon av de under- sökta staterna har ett ”demokratikriterium” i sitt regelverk. Vad beträffar frågan om öppenhet och transparens kan konstateras

265

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

att den svenska ordningen att regeringen redovisar krigsmate- rielexporten till riksdagen har sin motsvarighet i de undersökta staterna. Det kan därvid noteras att mängden information som redovisas skiljer sig åt mellan staterna. En annan skillnad är ock- så på vilket sätt riksdagen (parlamentet motsv.) behandlar redo- visningen. En ytterligare skillnad är när i tiden redovisningen sker.

10.1Inledning

Utredningsuppdraget innefattar att kommittén ska undersöka och kartlägga samarbetsländers exportkontrollsystem och då särskilt deras exportkontroll av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater.

Utredningsuppdraget innefattar vidare bland annat att kommit- tén ska utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen. En ökad offentlighet kan mot- verka försvars- säkerhets och utrikespolitiska intressen. En ökad offentlighet kan vidare missgynna den svenska industrin som har att verka på en internationellt konkurrensutsatt marknad. Det är mot angiven bakgrund motiverat att även göra en komparativ studie avseende förekomsten av öppenhet och transparens inom samarbetsländernas exportkontrollsystem.

Kommittén har valt att undersöka exportkontrollsystemet i Norge, Finland, Nederländerna, Tyskland, Storbritannien och Amerikas Förenta Stater.

Det kan inledningsvis konstateras att det svenska export- kontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i de undersökta staterna. Till att börja med är Sverige ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltnings- myndighet i stället för att den hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säkerhets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. En- dast Tyskland har en liknande utgångspunkt, men då för s.k. tredje- länder, dvs. icke NATO eller EU medlemsstater. Utgångspunkten för övriga jämförda stater är att export av krigsmateriel är tillåten om inte förhållandena är sådana att exporten ska förbjudas. Denna

266

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

skillnad torde bl.a. ha sin förklaring i att dessa stater förbjuder ex- port ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att det handlar om en materielspeci- fik prövning och vem inom en stat som är mottagare av en produkt, snarare än att granska staten som sådan.

10.2Norge

Exportkontrollregelverk

I Norge återfinns grunden för exportkontroll av krigsmateriel i lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenster og teknologi från 1987 (1987 nr 93). Enligt lagen har Utrikesdepartementet erhållit fullmakt att utöva exportkontrollen. I en föreskrift från Utrikes- departementet1 regleras det operativa arbetet avseende exportkon- troll av såväl krigsmateriel (försvarsmateriell) som produkter med dubbla användningsområden (flerbruksvarer).

Den politiska utgångspunkten för exportkontrollen av krigs- materiel återfinns i ett uttalande, erklæring, från 1959 av regeringen till Stortinget2 som Stortingetet anslutit sig till.3 Av uttalandet framgår att det är utrikes- och inrikespolitiska värderingar som ska ligga till grund för tillståndsprövning av export av krigsmateriel. Vidare framgår att den grundläggande principen ska vara att Norge inte exporterar krigsmateriel till stater i krig, där krig hotar eller till stater där inbördeskrig råder. 1997 preciserade ett enat Storting att

Utenrikesdepartemenetet vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet till demokratiske rettigheter og respekt for grunnlegenede menneske- rettigheter.”

Stortingets uttalande ses av regeringen som bindande för till- ståndsprövningen och Utrikesdepartementet utarbetade mot bak-

1Utenriksdepartemenetets forskrifter av 10 Januar 1989 til gjennomføring av utførselregule- ringen for strategiske varer tjenster og teknologi.

2Det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitske vurderingær, og hovedsynspunktet bør være att Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon till om- råder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. Den 11 mars 1959.

3Til etteretning den erklæring Statsminister på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stor- tinget vil sterkt understreke att eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av den uten- og innen rikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må vare avgjørende for om eksport skal finne sted. Den 11 mars 1959.

267

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

grund härav, samt för att ge industrin tydligare förutsägbarhet, rikt- linjer (retningslinjer).4 Riktlinjerna kompletterades 2009 med att kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport lades som en bilaga till riktlinjerna.

Riktlinjer och policy

En licensansökan om tillstånd för export av krigsmateriel prövas av Enheten för exportkontroll inom Utrikesdepartementet. Vid behov inhämtar Enheten ytterligare information från andra enheter inom Utrikesdepartementet, inte minst berörd landenhet, liksom från andra departement.

De kontrollerade produkterna delas upp i två listor. Lista I om- fattar vapen, ammunition och annan militär materiel med till- hörande teknologi (dvs. krigsmateriel), och Lista II omfattar stra- tegiska produkter med tillhörande teknologi som inte omfattas av Lista I (dvs. produkter med dubbla användningsområden). I Lista I görs en uppdelning av i listan angiven materiel i två kategorier: A- respektive B-materiel. Med A-materiel avses alla vapen och ammu- nition samt krigsmateriel som kan medföra en väsentlig påverkan på det militära styrkeförhållandet i regionen. Med B-materiel avses produkter som är konstruerade eller modifierade för militärt bruk. En stor skillnad i det norska systemet är att Utrikesdepartementet, med stöd av en generalklausul, kan fatta beslut om att lägga ytter- ligare produkter under kontroll.5 Såvitt kommittén kunnat finna är Norge ensamma om att ha en sådan säkerhetspolitisk ”catch-all mekanism” beträffande krigsmateriel.

I de norska riktlinjerna görs en indelning av stater i tre olika grupper. Den första gruppen omfattar de nordiska staterna, NATOs medlemsstater samt stater som godkänts av Utrikesdepartementet som mottagare av krigsmateriel. Den andra gruppen omfattar stater som inte bör komma ifråga för norsk krigsmaterielexport p.g.a. att

4Se Retningslinjer av den 28 februar 1992 for Utenriksdepartementet behandling av søkna- der om eksport av våpen, militære formål. Dessa ersatte hemliga riktlinjer från 1989.

5Jfr. den ”catch-all mekanism” som finns inom det europeiska exportkontrollregelverket rörande produkter med dubbla användningsområden och därmed också i det svenska regel- verket rörande sådana produkter. Med ”catch-all” åsyftas möjligheten för den tillstånds- prövande myndighet att i ett enskilt fall besluta om att en produkt, som inte tidigare är kontrollerad, ska bli föremål för kontroll i det enskilda fallet.

268

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

staten är i krig, risk för krig råder, inbördeskrig pågår eller att för- hållanden i övrigt talar mot vapenexport till staten i fråga. Denna grupp innefattar även de stater mot vilka det finns FN-sanktioner såsom vapenembargo.6 Den tredje gruppen omfattar stater som inte kan erhålla materiel från lista A, men som efter prövning har möjlighet att förvärva materiel från lista B. Värt att notera är att det inte finns någon lista som anger vilka stater som återfinns i de olika grupperna.

Särskilda bestämmelser finns avseende samarbets- och utveck- lingsprojekt med andra stater. Reglerna liknar de svenska riktlin- jerna avseende samarbeten. I de fall en norsk myndighet har god- känt ett sådant projekt så ska tillstånd till export medges och i de fall den slutliga produkten inte framstår som norsk så kan den re- exporteras med stöd av samarbetslandets exportkontrollregler. Vid samarbetsprojekt med flera stater inblandade så kan produktions- landets regelverk läggas till grund för prövning av export till tredje land. Det framhålls emellertid att exportvillkoren ska avtalas mellan de berörda staterna i samband med att samarbetet godkänns.

Liksom i det svenska regelverket kan kategori A-produkter inte exporteras till annan slutanvändare än statliga myndigheter. Vidare framhålls att huvudregeln är att varken kategori A- eller B-produk- ter kan exporteras till en stat som återfinns i grupp 2. För export av kategori A-produkter till stater utanför grupp 1 krävs att frågan behandlas av regeringen. En grundförutsättning för export är att det finns ett slutanvändarintyg med en klausul om förbud om vidareexport. I ett sådant ärende kommer den berörda enheten i Utrikesdepartementet att föredra ärendet för sin politiska led- ning/utrikesminister, som i sin tur beslutar huruvida frågan ska beredas med fler i regeringen.

En särskild reglering återfinns avseende s.k. delleveranser. Med denna typ av leveranser avses export av produkter som inte har en självständig funktion. Vid en delleverans som sker p.g.a. ett sam- arbetsavtal som är godkänt av norska myndigheter ska dessa in- korporeras i en slutprodukt och något krav från norska myndig- heter föreligger inte om att ett slutanvändarintyg erhålls från den slutliga mottagaren av den färdiga produkten. Här bör uppmärk-

6 Det kan noteras att Norge hitintills anslutit sig till vapenembargon och sanktioner beslutade av EU.

269

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

sammas att det norska företaget i dessa fall ses som en under- leverantör till ett företag i en annan stat och att eventuella repara- tioner eller utbyte av en komponent ska ske genom det utländska företaget och den stat som beviljade exporten till tredje land. En förutsättning är att staten ifråga är godkänd för att erhålla den typ av materiel det är fråga om, dvs. enligt den norska uppdelningen i A- respektive B-materiel.

Som grundläggande princip ska inte stater som erhåller bistånd från Norge tillåtas köpa vapen från Norge.

Liksom ett flertal andra stater, inkluderande Sverige, finns det möjlighet för företag att erhålla förhandsbesked (henvendelse). Nå- gon motsvarighet till det svenska följdleveransbegreppet återfinns emellertid inte i det norska regelverket. I fråga om följdleveranser råder dock en presumtion för att tillåta export.

Icke-demokrati

Den norska försvarsindustrin är i större utsträckning än den svenska ofta underleverantör och har endast i begränsad utsträck- ning utvecklat och levererat slutprodukter. I stället har den huvud- sakliga exporten rört delkomponenter, vilka exporterats till för- svarsindustrier i andra stater, snarare än till andra stater. Detta har medfört att man i Norge i begränsad utsträckning behövt konfron- teras med frågan om mottagaren är en icke-demokratisk stat.

Begreppet icke-demokratisk stat förekommer inte heller i det norska regelverket. Mot bakgrund av den arabiska våren fick reger- ingen i uppdrag av ”Utenriks- och försvarskommittén” att genom- föra ”en vurdedirng i neste års meldning om eksport av forsvarsmate- riell, av om riskiovurderingen er robuste og om praksis er streng nok når det gjelder eksport till autoriktaera regimer, regimer som per de- finisjon kan bli ustabile og der det foreligger fare for at utstyret kan be- nyttes til intern undertrykkning eller menskerettighetesbrudd.” I sin

återrapportering till Stortinget7 konstaterade regeringen bl.a. att varken begreppet ”odemokratiska” eller ”auktoritära regimer” an- vänds i det norska regelverket. I sin utvärdering av tillämpningen av

7 Se Meld.St.8 (2012–2013) Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2011, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid.

270

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

riktlinjerna fann Utenrikesdepartementet att det fanns utrymme för att företa mer systematiska bedömningar i förhållande till de grundläggande mänskliga rättigheterna, de demokratiska rättig- heterna och risken för att krigsmaterielen kan komma att användas till internt förtryck. En checklista har utarbetats tillsammans med Stockholm Peace Research Institute (SIPRI) i syfte att finna en metod att systematiskt pröva situationen för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt i den mottagande staten, samt bedöma den interna situationen i mottagarstaten avseende existe- rande motsättningar eller väpnade konflikter. Arbetet har inte som primärt syfte att inskränka krigsmaterielexporten utan syftar i stäl- let till att åstadkomma ett verktyg för att säkerställa kvalitén i till- ståndsprövningen. I tillståndsprövningen av en licensansökan be- aktas bl.a. följande;

Mottagande statens attityd/respekt gentemot konventioner för mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt.

Mottagande statens respekt för civila och politiska rättigheter.

Rapporter från mänskliga rättigheters organisationer om allvar- liga kränkningar mot mänskliga rättigheter, inklusive bruk av tortyr eller annan inhuman och kränkande behandling, eller god- tyckliga frihetsberövanden.

Risken att krigsmaterielen kan komma att användas för att kränka grundläggande mänskliga rättigheter, inklusive informa- tion om mottagarstaten någon gång använt tidigare levererad materiel för att slå ned fredliga demonstrationer på ett oaccepta- belt sätt.

Risken för att krigsmaterielen avleds till annan än uppgiven slut- användare.

Situationen för yttrandefrihet, inkluderande press- och mötes- frihet.

Situationen avseende myndighetsövervakning i mottagarstaten, inkluderande censur och villkoren för medborgarnas utnyttjan- de av de sociala medierna.

271

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

Öppenhet och transparens

Regeringen rapporterar årligen till Stortinget om det gångna årets export. I rapporten tas bland annat upp antalet avslag av ansök- ningar samt vilka stater dessa avser. Dock lämnas ingen redogörelse till varför licensansökan avslagits och det beskrivs inte heller vilken sorts materiel som mottagarstaten förvägrats att köpa. Utrikes- och försvarsutskotten behandlar rapporten och lämnar sina synpunkter.

Det finns även möjlighet för den s.k. utvidgade Utrikes- och försvarskommittén (den norska motsvarigheten till Utrikesnämn- den) att behandla särskilda frågor. Dessa överläggningar är emeller- tid hemliga. Utrikesministern avgör vilka ärenden denne anser bör beredas med andra statsråd liksom om Stortinget, genom ovan nämnt utskott, ska informeras eller konsulteras i enskilda ärenden.

10.3Finland

Exportkontrollregelverk

I Finland återfinns grunden för exportkontroll av krigsmateriel i lag (282/2012) om export av försvarsmateriel. Härutöver har bestäm- melser utfärdas om de allmänna förutsättningarna för försvarsmate- rielexport i Statsrådets förordning (311/2013) om allmänna förut- sättningar för tillståndsprövning för export av försvarsmateriel. För export, överföring, transitering och förmedling av försvarsmateriel krävs tillstånd som beviljas av statsrådet eller försvarsministeriet.

Tillstånd till försvarsmaterielexport kan endast beviljas om det är förenligt med Finlands utrikes- och säkerhetspolitiska linje och inte äventyrar Finlands säkerhet.

I en föreskrift från Utrikesdepartementet regleras det operativa arbetet avseende exportkontroll av såväl krigsmateriel som produk- ter med dubbla användningsområden.

Riktlinjer och policy

EU:s gemensamma militära förteckning utgör den finska krigs- materielförteckningen. I princip prövas varje ansökan om export- tillstånd i varje enskilt fall. Tillståndsprövningen sker utifrån en helhetsbedömning och ansökan om exporttillstånd ska prövas ut-

272

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

ifrån EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Några ytter- ligare riktlinjer finns inte.

Av lagen om försvarsmaterielexport framgår att beslut rörande export- och transiteringstillstånd avseende produkter som ingår i produktkategorierna 1–10 eller 12 avgörs i Statsrådets allmänna sammanträde.8 Vidare ska ärenden där exportens värde är stort eller om ärendet har stor betydelse för Finlands utrikes- och säkerhets- politik avgöras vid Statsrådets allmänna sammanträde.

I ärenden rörande övriga produktkategorier, eller i ärenden där försvarsmateriel endast tillfälligt ska föras ut ur landet och ägande- rätten till den inte övergår till utlandet, beslutar försvarsministeriet. Vidare fattar försvarsministeriet beslut om överföring av försvars- materiel inom EU samt ärenden rörande förmedling av försvars- materiel.

När ett tillståndsärende förutsätter det ska försvarsministeriet genom en förfrågan hos utrikesministeriet särskilt klargöra att det inte föreligger något utrikes- och säkerhetspolitiskt hinder för att bevilja tillstånd. En förutsättning för att få exporttillstånd är en till- förlitlig utredning av försvarsmaterielens slutanvändare.

Möjlighet finns för företag att ansöka om ett förhandsutlåtande. Ett förhandsutlåtande är inte bindande för framtida tillståndspröv- ning av själva ansökan om exporttillstånd. Det föreligger inga krav motsvarande den anbudsunderrättelse som företag ska lämna enligt det svenska regelverket.

Den utrikes- och säkerhetspolitiska prövningen ska inte ske om ansökan avser tillstånd för export, överföring, förmedling eller transitering av försvarsmateriel till en annan medlemsstat i EU eller EES, eller Schweiz, Australien, Japan, Kanada, Nya Zeeland eller USA.

Tillståndsärendena bereds av en arbetsgrupp för exportärenden som tillsatts av försvarsministeriet. Arbetsgruppen har till uppgift att till försvarsministeriet lämna utlåtanden avseende ärenden som bedöms vara av utrikes- och säkerhetspolitiska betydelse, samt om

8 Statsrådet är det organ som å ena sidan utövar allmän regeringsmakt och, å andra sidan, det organ för beslutsfattandet i regerings- och förvaltningsärenden som består av statsrådets allmänna sammanträde. Statsministern leder statsrådets verksamhet och Statsrådets allmänna sammanträde består av 12 ministrar (ministern för statsrådets kansli, justitieministern, inrikesministern, försvarsministern, finansministern, undervisnings- och kulturministern, jord- och skogsbruksministern, kommunikationsministern, arbets- och näringslivsministern, social- och hälsoministern, samt miljöministern).

273

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

ärenden som gäller bestämmande av om en produkt utgör försvars- materiel och begäran om förhandsutlåtande. Arbetsgrupp utgörs av representanter för Försvarsministeriet, Utrikesministeriet, Huvud- staben, Skyddspolisen, Polisstyrelsen och Tullstyrelsen. Arbets- gruppens förslag bereds med Utrikesministerns stab som går igenom förslagen till beslut och Utrikesministern kan överpröva gruppens förslag. Utrikesministerns uppfattning är emellertid endast rådgivande för Försvarsministern. Om det finns skilda upp- fattningar mellan Utrikesministern och Försvarsministern brukar ärendet lyftas till Statsrådets allmänna sammanträde.

Icke-demokrati

Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det finländska exportkontrollregelverket.

Öppenhet och transparens

Utöver den årliga rapporten som redovisas för parlamentet kan även enskilda parlamentariker lämna skriftliga frågor till berört statsråd som därefter diskuteras i parlamentet.

Om ett ärende har lyfts till Statsrådets allmänna sammanträde för avgörande kommer det att framgå av protokollet hur de olika ministrarna har röstat i ett enskilt ärende.

10.4Nederländerna

Exportkontrollregelverk

I Nederländerna regleras export av krigsmateriel och av produkter med dubbla användningsområden i framförallt

Allmänna tullagen (Algemene Douanewet, Staatsblad 2008, 111),

Förordning om strategiska produkter (Besluit strategische goederen, Stcr. 2011, 19960), samt

Lagen om strategiska tjänster (Stb. 2011, 445).

274

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

Utrikesdepartementet ansvarar för exportkontrollen av strategiska produkter och exportlicenser beviljas av Ministern för utrikeshan- del och utvecklingssamarbete (Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking).

Ansökningar om exportlicenser för strategiska produkter görs till centrala licenskansliet (Centrale Dienst voor in- och uitvoer, CDIU) som utgör en del av Skatteverket och Tullverket/Norr (Belastingsdienst/Douane Noord). Instruktioner avseende krigs- materielexport utfärdas av Ministeriet för Ekonomi, Jordbruk och Innovation. På uppdrag av Utrikesdepartementet utfärdar CDIU merparten av exportlicenserna. Ärenden av mer känslig natur över- lämnas till Utrikesdepartementet för handläggning. Inom utrikes- departementet är det två enheter som är involverade i exportkon- trollen, dels enheten för handelspolitik och ekonomisk styrning dels enheten för säkerhetspolitik. Det är den senare enheten som prövar huruvida en export är förenlig med de 8 kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport.

Inom Tullverket finns även en enhet, Team POSS (precursoren, strategische goederen en sanctiewetgeving), som kontrollerar efter- levnaden av exportkontroll- och sanktionslagstiftningen. Denna enhet stödjer Tullverkets riskkontrollorganisation genom att genom- föra kontroller samt informera och lämna uppgifter för utarbetan- det av riskanalyser. I de fall Team Poss upptäcker oegentligheter rapporteras dessa till förundersökningsavdelningen, FIOD, som be- slutar om en utredning och eventuellt åtal ska göras.

Riktlinjer och policy

Export och överföring av militära varor från Nederländerna utan exportlicens är förbjuden. Ett begränsat antal undantag finns för utförsel av krigsmateriel inkluderande bl.a. utförsel till Belgien och Luxemburg samt avseende krigsmateriel som ägs och brukas av NATO styrkor. Ansökningar om export av krigsmateriel till Nato, EU:s medlemsstater och Australien, Japan, Nya Zeeland och Schweiz anses i princip att vara oproblematiska och dessa handläggs av CDIU. Undantaget från denna huvudregel är ansökningar som avser Cypern och Turkiet. Något motsvarande krav avseende an- budsunderrättelser föreligger inte.

275

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

Avseende export av komponenter till Nato, EU:s medlemsstater samt Australien, Japan, Nya Zeeland och Schweiz överlåter Neder- länderna exportkontrollen till dessa staters avseende export till tredje land.

En exportlicens giltighetstid löper över ett år. Under denna tid kan inte licensen återkallas. Möjligheten är i stället att inte förnya eller bevilja en licens när den tidigare löpt ut. I fråga om följd- leveranser anses sådan omfattas av reparation och underhåll, medan t.ex. uppgraderingar inte anses utgöra en följdleverans (dessa be- nämns som ”after sales deliviries”). Om en export avser reparations- eller underhållsleveranser så kan dessa behandlas i en förkortad till- ståndsprocess.

Det uttalade målet för exportkontrollen är att främja internatio- nell säkerhet utan att i onödan hindra utrikeshandeln. Tillstånds- prövningen av ansökningar om exportlicenser av krigsmateriel be- döms från fall till fall mot de åtta kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport, med beaktande av arten av produkten, slutdestinationslandet och slutanvändaren. Nederländerna har inte utfärdat några ytterligare nationella kriterier.

Det finns möjlighet för företag att ansöka om förhandsbesked, s.k. sondage. Dessa beslut gäller emellertid endast under de förut- sättningar som föreligger vid beslutstillfället. Öppenheten och trans- parensen är inte densamma som för en exportlicens. Bl.a. kan nämnas att dessa inte redogörs för i de månatliga rapporter som publiceras och i de fall avslag meddelas så delges inte detta till övriga EU medlemsstater såsom ett avslag för exportlicens hade medfört. Vidare hålls regelbundna möten med företag där dessa ges möjlighet att i tidigt skede efterhöra om exportmöjligheterna till vissa stater.

Nederländernas krigsmaterielförteckning överensstämmer med EU:s militära lista. I de fall det finns en diskrepans mellan den nederländska och engelska översättning har den engelska översätt- ningen företräde.

Icke-demokrati

Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det nederländska exportkontrollregelverket.

276

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

Öppenhet och transparens

Nederländernas arbete med transparens har bl.a. framhållits av Sipri. Den svenska rapporten användes som modell för utforman- det av de första årliga rapporterna som redovisas i slutet av 1990- talet. Den årliga rapporten har därefter omarbetats ett flertal gånger och i dag redovisas även månatligen data över beslutade licenser för såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användnings- områden.

En kritik är att det råder en lång eftersläpning avseende rappor- terna, såväl de månatliga som den årliga rapporten.9 Avseende de månatliga rapporterna så är avsikten att dessa ska publiceras inom ca 4 månader, men eftersläpningen är för närvarande drygt ett år. För att tillmötesgå parlamentets önskan om att informeras i ett tidigt skede avseende de viktigare beslutade exportlicenserna be- slöts 2011 att vissa licenser skulle rapporteras till parlamentet inom två veckor. Urvalet av dessa exportlicenser utgör licenser avseende kompletta system överstigande 2 miljoner Euro som har godkänts för export till icke-allierade stater (de allierade staterna utgör EUs och Nato:s medlemsstater samt Australien, Nya Zeeland, Japan och Schweiz). I denna rapportering till parlamentet ingår en sam- manfattning av den bedömning som gjorts avseende den gemen- samma ståndpunktens kriterier. Om parlamentet skulle anse att en given exportlicens vore olämplig skulle detta emellertid troligen inte leda till en återkallelse av licensen. Detta då tillståndspröv- ningen har skett utifrån exportkontrollregelverket och detta inte kan ändras av en uppfattning från parlamentet. Om parlamentet an- ser att regeringen fattat ett felaktigt beslut kan detta leda till en misstroendeförklaring, som i sin tur kan komma att medföra att regeringen som helhet eller enskilda ministrar avgår.

9 T.ex. hade den årliga rapporten avseende den export som skett 2012 ännu inte publicerats i oktober 2013 då kommittén besökte Nederländerna.

277

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

10.5Tyskland

Exportkontrollregelverket

Den tyska lagstiftningen som reglera krigsmaterielexport återfinns dels lagen om krigsmaterielkontroll (Gesetz über die Kontrolle von Kriegswaffen), dels i lagen om utrikeshandel (Außenwirtschafts- gesetz). Den förstnämnda lagen reglerar vapen enligt den s.k. kriegswaffenliste (motsvarigheten till krigsmateriel för strid i det svenska exportkontrollregelverket). Denna lag kräver tillstånd för produktion, förvärv, överföring av kontrollen samt förmedling av krigsmateriel som återfinns på denna lista. För utfärdandet av exporttillstånd som följer av en kommersiell affär utfärdas licensen av Ministeriet för Ekonomi och Teknologi (Geschäfte ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie). För produk- ter som återfinns på kriegswaffenliste krävs dels tillstånd utifrån den tyska krigsmaterielkontrollagen, dels exporttillstånd utifrån ut- rikeshandelslagen. För produkter som betraktas som annan militär utrustning (kriegswaffennahe sonstige Rüstungsgüte) krävs enbart exporttillstånd utifrån utrikeshandelslagen och dessa licenser ut- färdas av BAFA (Bundesamtfür Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle), som är en myndighet under Ekonomiministeriet.

Ifråga om krigsmateriel som återfinns på kriegswaffenliste ska tillstånd nekas om det föreligger en risk för att krigsmaterielen kan komma att användas i samband med fredsstörande handlingar, att Tysklands internationella förpliktelser kan komma att brytas, eller där sökandes tillförlitlighet kan ifrågasättas. Ifråga om export av annan krigsmateriel så regleras denna export av utrikeshandels- lagen. Till skillnad från export av produkter som återfinns på kriegswaffenliste så har sökanden rätt att erhålla en exportlicens för annan krigsmateriel om inte exporten kan nekas för att garantera väsentliga säkerhetsintressen för Tyskland, förhindra en störning av den fredliga samexistensen mellan stater, eller förhindra en betydande störning av Tysklands förbindelser med andra stater. I det fall en ansökan om export av produkter som återfinns på kriegswaffenliste avslås ligger bevisbördan på sökanden att visa att avslaget inte är berättigad, medan bevisbördan för avslag avseende annan krigsmateriel åvilar den behöriga myndigheten BAFA.

Liksom Sverige har Tyskland ett system med förhandsbesked. Förhandsbesked för produkter på kriegswaffenliste ansöks hos det

278

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

tyska Utrikesdepartementet (Auswärtige Amt), medan ansökning- ar om förhandsbesked för annan krigsmateriel sker hos BAFA. Som huvudregel hörs Förbundssäkerhetsrådet (Bundessicherheits- rat, rådet består av Förbundskanslern, Utrikesministern, Finans- ministern, Inrikesministern, Justitieministern, Försvarsministern, Handelsministern och Biståndsministern). I likhet med de svenska förhandsbeskeden syftar denna praxis att företagen på ett tidigt stadium ska få klarhet i om det finns förutsättningar för ett fram- tida exporttillstånd. Erforderligt exporttillstånd ska härefter be- viljas förutsatt att omständigheterna är oförändrade när frågan om exporttillstånd ska prövas.

Slutanvändarintyg krävs från mottagarstaten för kriegswaffen av vilka det framgår en klausul om re-exportförbud. Även för annan krigsmateriel krävs vanligen någon form av slutanvändarintyg. Dock är det tillräckligt att detta görs av slutanvändaren och inte en statlig representant för mottagarstaten. En mottagarstat som inte fullgör sina förpliktelser i ett slutanvändarintyg avseende kriegs- waffen ska som huvudregel inte komma ifråga för nya exporter.

Riktlinjer och policy

I det tyska exportkontrollsystemet för krigsmateriel återfinns rikt- linjerna i såväl de politiska principerna för export av krigsmateriel som antogs första gången 1982 och uppdaterades senast 2000, samt EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Av de politiska principerna framgår att den gemensamma ståndpunkten utgör en integrerad del av riktlinjerna.

De politiska principerna framhåller att respekten för mänskliga rättigheter i den mottagande staten utgör en central faktor i till- ståndsprövningen. Export av krigsmateriel, kriegswaffen såväl som annan krigsmateriel, ska inte beviljas om det finns ”tillräckliga” skäl att misstänka att den berörda krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck eller bidra till vidmakthållande och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. I bedömningen ska synpunkter från EU, Europarådet, Förenta Nationerna, Orga- nisationen för säkerhet och samarbete i Europa, andra internatio- nella organisationer, liksom rapporter från internationella mänsk- liga rättighetsorganisationer, beaktas.

279

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

Av de tyska riktlinjerna framgår att de tyska riktlinjerna har företräde framför EU:s gemensamma ståndpunkt i de fall dessa är mer restriktiva. Skrivningen att tillstånd inte ska beviljas om det föreligger ”tillräckliga skäl att misstänka” att krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck är ett exempel på detta. Motsvarande skrivning i EU:s gemensamma ståndpunkt är ”tydlig risk” (clear risk).

De politiska principerna delar upp stater i två grupper. En mer restriktiv politik ska föras avseende export av krigsmateriel till s.k. tredje länder, dvs. länder som inte är medlemmar i EU eller Nato eller Nato-likvärdiga länder (Australien, Nya Zeeland, Schweiz, Japan). För de sistnämnda staterna beviljas som huvudregel export- tillstånd. För beviljandet av exporttillstånd av kriegswaffen till tredjeländer krävs att det föreligger tyska utrikes- eller säkerhets- politiska intressen. Det anges uttryckligen att arbetsmarknadshän- syn inte får utgöra en avgörande faktor. För annan krigsmateriel lämnas tillstånd endast under förutsättning att exporten är förenlig med de syften tysk krigsmateriellagstiftning avser skydda, dvs. Tysklands säkerhetsintressen, fred mellan stater och Tysklands ut- ländska relationer. Dessa intressen kommer före eventuella eko- nomiska intressen som kan finnas för att en export ska beviljas.

Andra kriterier, som den interna situationen i mottagarstaten som följer av spänningar eller väpnade konflikter, bevarandet av fred, säkerhet och stabilitet i en region, landets inställning till det internationella samfundet, särskilt dess ställning mot terrorism och dess åtagande internationella förpliktelser som syftar till att för- hindra spridning av vapen, och risken för att utrustningen kommer att avledas (exempelvis till terroristorganisationer) eller dess åter- export till krisområden, framhålls också som centrala i tillstånds- prövningen. Härutöver framhålls att den mottagande staten måste upprätthålla en effektiv exportkontroll för att säkerställa att krigs- materielen inte avleds från mottagarstaten.

Vid tillståndsprövningen så är slutanvändaren av särskilt intres- se. Skillnad görs i prövningen beroende på om slutanvändaren är militär, polis eller civil. Angående följdleveranser finns det inga sär- skilda bestämmelser i riktlinjerna, men frågan om leveranssäkerhet är en aspekt som beaktas i tillståndsprövningen.

Ifråga om samarbeten görs en uppdelning mellan dels sam- arbeten som ingås av den tyska staten, dels samarbeten som ingås

280

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

mellan försvarsindustriföretag i olika länder. Avseende avtal mellan stater så anges att en bedömning måste göras avseende vilka ex- portkonsekvenser samarbetet kan medföra. Som huvudregel ska alla samarbetsavtal som ingås inkludera en konsultationsparagraf avseende eventuell export till tredje land. När så sker ska reger- ingen söka finna en balans mellan intresserat av samarbetet och Tysklands restriktiva exportkontroll policy, särskild med hänsyn tagen till mänskliga rättighetskriteriet. I ett konsultationsförfaran- de rörande export av krigsmateriel innehållande tyska komponenter ska ett negativt besked lämnas till samarbetslandet om mottagar- staten är involverad i en väpnad konflikt (undantag görs om mot- tagarstaten nyttjar sin rätt till självförsvar enligt artikel 51 i FN- stadgan), det finns en risk att en väpnad konflikt ska bryta ut eller nära förestående, det finns rimlig anledning att anta att produk- terna kommer att användas för internt förtryck eller vidmakthål- lande och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter, om exporten skulle stå i strid med Tysklands vitala säkerhetsintressen, eller om exporten skulle medföra en så ansträngd relation med andra tredjeländer som inte uppvägs av att vidmakthålla goda rela- tioner med samarbetslandet.

Avseende samarbeten mellan tysk försvarsindustri och försvars- industri i ovan nämnda samarbetsländer, och som inte omfattas av ovanstående samarbetsavtal, kommer som huvudregel export av komponenter till dessa företag att godkännas. Det tyska företaget måste ingå ett kontrakt om samarbetet avser komponenterna av en sådan kvantitet eller typ som kan användas för framtagande av kriegswaffen i vilket det förpliktar sig att informera den tyska regeringen om samarbetspartnerns exportavsikter samt erhålla slut- användarintyg eller motsvarande avseende slutanvändningen. I de fall en komponent eller ett subsystem som utgör kriegswaffen in- korporeras i ett annat vapensystem medför det att krigsmaterielen ska anses ha sitt ursprung i den staten.

Icke-demokrati kriterium

Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det tyska exportkontrollregelverket.

281

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

Öppenhet och transparens

Årligen överlämnas en rapport av regeringen till parlamentet gäl- lande praxisutvecklingen samt en redogöra för de tillstånd som be- viljats avseende krigsmateriel. Denna debatteras sedan i plenum i parlamentet. Denna rapportering har fått kritik för att överlämnas sent och fr.o.m. i år så ska föregående års krigsmaterielexport redo- visas innan sommaren året efter. Vidare kommer en kortare halvårs- redovisning att ske till parlamentet där vårens krigsmaterielexport redovisas under hösten samma år. Härutöver har under 2014 införts en ordning som medför att utrikes-, försvars-, utvecklings- och finanskommittén informeras inom 14 dagar av de slutliga beslut som tas i säkerhetsrådet. Denna information omfattar inte för- handsbesked och de avslag som beslutats. Parlamentariker har även möjlighet att ställa frågor och interpellationer till berörda ministrar.

10.6Storbritannien

Exportkontrollregelverk

I den årliga rapporten avseende exportkontroll uppges att Stor- britanniens exportkontrollsystem består av ”a single Export licens- ing and Enforcement Community”, bestående av nio departement och myndigheter.10

I det brittiska exportkontrollsystemet är det Export Control Organisation, ECO, vid Department for Business Innovation & Skills som utfärdar exportlicenser för strategiska varor. Kontrollen omfattar bl.a. krigsmateriel enligt EU:s militära lista, produkter med dubbla användningsområden, produkter som kontrolleras en- ligt EU:s tortyrförordning och produkter som ska skickas till en mottagare som omfattas av en sanktionsregim (t.ex. Iran, Syrien och Nordkorea).

Av de departement och myndigheter som ingår i export- kontrollorganisationen är det främst Näringsdepartementet (De-

10 Dessa är Department for Business, Innovation and Skills (BIS); the Foreign and Common- wealth Office (FCO); the Ministry of Defence(MOD); the Department for International Development (DFID); the Department of Energy and Climate Change (DECC), the Com- munications-Electronics Security Group (CESG), Her Majesty’s Revenue and Customs

(HMRC), Border Force (BF) and the Crown Prosecution Service (CPS).

282

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

partment for Business, Innovation and Skills), Utrikesdepartemen- tet (the Foreign and Commonwealth Office), Försvarsdepartemen- tet (the Ministry of Defence) och Departementet för Internationell Utveckling (Department for International Development) som är involverade i tillståndsprövningen av licensansökningar om krigs- materielexport. Dessa har en rådgivande roll i förhållande till ECO. ECO brukar dock som huvudregel följa om någon av de rådgivande enheterna föreslår att en ansökan bör avslås. De berörda departe- menten har varje vecka ett interdepartementalt möte där det bl.a. diskuteras de ärenden där en rådgivande enhet föreslagit avslag.

Lagstiftningen avseende exportkontroll av strategiska produkter återfinns i Export Control Act 2002 som kompletterats med ett antal förordningar, varav Export Control Order 2008 är den mest relevanta för exportkontrollen av krigsmateriel.

Riktlinjer och policy

Den brittiska krigsmaterielförteckningen (UK military list) över- ensstämmer i stort med EUs militära lista. En licensansökan, oav- sett om det rör krigsmateriel eller produkter med dubbla använd- ningsområden, prövas gentemot EU:s kriterier och de nationella krigsmaterielexportkriterierna.

Det finns inga krav på att vissa omständigheter måste föreligga – liknande det svenska regelverkets krav på försvars- och/eller säker- hetspolitiska skäl – för att export ska kunna tillåtas, utan export tillåts om det inte föreligger något hinder däremot. Någon åtskill- nad görs inte vad gäller tillståndsprövningen för export av krigs- materiel respektive av produkter med dubbla användningsområden.

Prövningen tar sin utgångspunkt i de åtta kriterier som återfinns i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport. Därutöver be- aktas hur brittiska nationella intressen kan påverkas av exporten, inkluderande vilken effekt exporten kan få på de ekonomiska, finansiella och kommersiella egenintressena. Ytterligare faktorer som vägs in är effekten på Storbritanniens relation med den mot- tagande staten och eventuell påverkan på försvarsmaterielsamarbe- ten (såväl samarbeten avseende utveckling av försvarsmateriel som gemensam anskaffning)med allierade eller andra EU medlems-

283

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

stater. Slutligen vägs även in i vad mån exporten medför att Stor- britannien kan behålla en strategisk industriell bas.

I ett interpellationssvar från oktober 2000 återgav dåvarande utrikesminister regeringens ställningstagande till kriterierna och framhöll bl.a. följande;

the Government are committed to the maintenance of a strong de- fence industry as part of our industrial base as well as of our defence effort, and recognise that defence exports can also contribute to inter- national stability by strengthening collective defence relationships; but believe that arms transfers must be managed responsibly. We have since taken a range of measures designed to ensure the highest stan- dards of responsibility in our export control policies.

Exportlicens utfärdas inte om det strider mot Storbritanniens internationella skyldigheter eller åtaganden. Vidare är utgångs- punkten den att exportlicens inte heller utfärdas om det föreligger en risk för att de aktuella varorna kan användas för internt förtryck eller internationell aggression, eller om det finns en risk att expor- ten skapar regional instabilitet.

Såväl tidigare som nuvarande regeringen har påtalat att en licens- ansökan inte kommer att beviljas om det finns en tydlig risk att en export framkallar eller förlänger en regional eller intern väpnad konflikt, eller att produkten i fråga kan komma att användas för att underlätta intern repression.

Tillståndsprövningens genomförande

Inför prövningen av om exporttillstånd ska lämnas eller inte sam- råder ECO med Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet och med Departementet för Internationell Utveckling. De samrådande departementen lämnar, var och en utifrån sina ansvarsområden, sina synpunkter på den föreslagna exporten.

Utrikesdepartementet inhämtar information om mottagarstaten och slutanvändaren från berörd utlandsmyndighet respektive från landenheten. Avseende kriterium 2 inhämtas underlag även från enheten för mänskliga rättigheter och demokrati. Utrikesdeparte- mentets Arms Export Policy Department genomför en riskbedöm- ning som bl.a. beaktar hur den aktuella krigsmaterielen kan använ- das av mottagarstaten och slutanvändaren hos staten. Detta medför

284

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

t.ex. att export till en stats väpnade styrkor skulle kunna beviljas, medan export till polisen i staten skulle kunna avslås p.g.a. att det bedöms att produkten kan komma att användas för internt förtryck av polisen, men inte av militären. Departementet lämnar synpunk- ter rörande;

Storbritanniens internationella förpliktelser, inkluderande vapen- embargon beslutade av FNs säkerhetsråd (kriterium 1),

situationen för mänskliga rättigheter och internationell humani- tär rätt i mottagarlandet (kriterium 2),

den interna situationen i mottagarstaten med hänsyn till bl.a. existerande spänningar och väpnade konflikter (kriterium 3),

bevarandet av fred säkerhet och stabilitet i regionen (kriterium 4),

mottagarstatens respekt av internationell rätt (kriterium 6), samt

risk för diversion av krigsmaterielen (kriterium 7).

Försvarsdepartementet lämnar synpunkter rörande:

nationella säkerhetsaspekter (kriterium 5), samt

risk för diversion av krigsmaterielen (kriterium 7).

Departementet för internationell utveckling lämnar synpunkter rörande det s.k. socioekonomiska kriteriet (kriterium 8). Därvid undersöks om den mottagande staten återfinns på Världsbankens International Development Association list.11

I de fall en licensansökan bedöms som politiskt känslig lyfts frågan till berörd minister för slutlig rekommendation. Av de ca 16 000 licensansökningar som inkommer per år lyfts i snitt runt 300 till berörd minister och 2–3 % av ansökningar avslås.

För att underlätta tillståndsprövningen har objektiva indikatorer för landbedömningar tagits fram. Dessa omvärderas regelbundet med hänsyn tagen till omvärldsförändringar och syftar till att för- bättra beslutsunderlaget. Bland annat införs löpande uppgifter om kränkningar av mänskliga rättigheter. Vid utrikesdepartementet har

11 De senaste fyra åren har två avslag refererat till kriterium 8, men i dessa fall fanns även andra kriterier som var tillämpbara och som motiverade ett avslag.

285

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

en intern indelning gjorts av stater i gröna, grå respektive röda. Denna uppdelning revideras var sjätte månad.

Undervisning

I syfte att öka berörda aktörers kunskap om bl.a. exportkontroll- systemet och de krav som ställs på företagen erbjuder EOC fort- löpande undervisning.

Efterkontroll

Någon särskild efterkontroll, s.k. end use controls, förekommer inte regelbundet utan sker på ad hoc basis och om möjligt genom den berörda brittiska ambassadens försorg.

Icke-demokrati

Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det brittiska exportkontrollregelverket. I den rapport som Com- mittees on Arms Export Controls12 lade fram under 2012 framhölls att såväl främjandet av vapenexport som upprätthållandet av de mänskliga rättigheterna är legitima strävan i regeringens politik. Kommittén framhöll vidare att regeringen borde erkänna att det föreligger en inneboende konflikt mellan att främja vapenexport till auktoritära regimer samtidigt som man kritiserar deras brist på respekt för de mänskliga rättigheterna. Kommitténs rekommenda- tion är att regeringen vid tillståndsprövningen följer sin uttalade policy om att vapenexport inte bör ske till stater där det finns en risk att produkterna kommer att användas för internt förtryck. Något särskilt kriterium avseende icke-demokratiska stater finns dock inte.

12 Denna kommitté består av representanter från the Business, Innovation and Skills Com- mittee, Defence Committe, Foreign Affairs Committee och International Development Committee. Kommitténs uppdrag är bl.a. att utvärdera hur exportkontrollen fungerar och den granskar fortlöpande krigsmaterielexporten, inkluderande utvecklingen av export policyn.

286

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

Öppenhet och transparens

Regeringen lämnar en årlig redogörelse över krigsmaterielexporten. Sedan ett antal år tillbaka innefattar redogörelsen s.k. case studies avseende exporten till ett antal stater. Urvalet av stater görs av regeringen. I fallstudierna redogörs kortfattat för regeringens ställ- ningstaganden i de angivna fallen. Avseende 2011 års krigsmateriel- export gjordes case studies för export till Libyen, Bahrain, Egypten, Saudi Arabien, Thailand, Indonesien och Venezuela.

I den årliga rapporten anges vidare uppgifter om vilka personer som begått brott kopplat till export av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, samt vilka påföljder som dömts ut.

Utöver den årliga redogörelsen presenterar regeringen löpande, var tredje månad, information om beviljade och avslagna licens- ansökningar. Av denna information framgår mottagarstaten, vilken typ av materiel som godkänts respektive avslagits samt försälj- ningsvärdet. Däremot ges inte information om slutanvändaren. Kvartalsrapporteringen baseras på de frågor som Committees on Arms Export Controls ställer till regeringen.

Vad gäller den parlamentariska insynen sker denna främst genom den utvärdering av regeringens politik som genomförs av Committees on Arms Export Controls. Kommittén lägger fram rekommendationer till regeringen som syftar till att förbättra exportkontrollen. Vidare ställer kommittén fortlöpande frågor om specifika exportlicenser till ett antal stater. De svar som lämnas av regeringen är utförliga och anger bl.a. grunden för att den aktuella ansökan beviljades eller avslogs.13 Årligen arrangeras ett antal ut- frågningar av kommittén där bl.a. representanter från civila sam- hället, industrin och berörda ministerier hörs. Efter att kommittén har avlämnat sin rapport sker även en debatt i parlamentet.

Frågan huruvida kommittén ska delta i tillståndsgivningen har diskuterats. Kommitténs uppfattning är att så inte bör ske. Bl.a. p.g.a. farhågan för att kommittén därvid ska överhopas av arbete med tillståndsprövning och information. Vidare framhålls proble- met med hur hemlig information ska delges kommitténs ledamöter.

13 Se rapporten Scrutiny of Arms Exports (2012): UK Strategic Export Controls Annual Report 2010, Quarterly Reports for July to December 2010 and January to September 2011, the Government’s Review of arms exports to the Middle East and North Africa, and wider arms control issues.

287

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

Slutsatsen är att ett medverkande i själva tillståndsprocessen kan inverka negativt på kommitténs arbete med att genomlysa reger- ingens exportkontroll.

10.7Amerikas Förenta Stater

Exportkontrollregelverk

Det amerikanska exportkontrollsystemet involverar ett antal olika statliga aktörer, däribland flera olika departement. Regelverket är omfattande och detaljerat och innefattar bl.a. lagar, förordningar och direktiv från presidenten.14

Den övergripande regleringen av försvarsmaterielexporten åter- finns i lagen om assistans till utlandet (Foreign Assistance Act, FAA). FAA föreskriver att USA bl.a. ska bidra till såväl inre som yttre säkerhet. FAA ger en relativ bred definition om vad som menas med assistans – t.ex. innefattas såväl försäljning av försvars- materiel som exportkontrollassistans. Med stöd av FAA har USA etablerat ett dussintal program för säkerhetsrelaterad assistans. Bl.a. finns program för försäljning av försvarsmateriel till utlandet (Foreign Military Sales, FMS) och program för direkt kommersiell försäljning av försvarsmateriel (Direct Commercial Sales, DCS). FMS sköts av Försvarsdepartementet medan DCS administreras av Utrikesdepartementet. Beroende på om försäljningen av försvars- materielen sker genom FMS (direkt från den amerikanska staten) eller genom DCS (direkt från den amerikanska försvarsmateriel- industrin) tillämpas olika delar av exportkontrollregelverket.

Försäljning till en utländsk stat eller internationell organisation enligt FMS får ske när (formellt) presidenten finner att en sådan försäljning stärker USA:s säkerhet samt bidrar till fred. I praktiken är det Utrikesministern (Secretary of State) som fastställer vilka stater som ska omfattas av FMS och Försvarsministern (Secretary

14 Däribland: Lag om assistans till utlandet från 1961; Lag om vapenexportkontroll från 1976; Lag om exportadministration från 1979 – lagen upphörde att gälla 1989 men har därefter för- längts i omgångar. Sedan 2001 upprätthålls den av årliga presidentdekret; Förordning om internationell handel med vapen; Förordning om exportadministration; Exportkontrollista för försvarsmateriel; Handelsdepartementets exportkontrollista; Presidentens beslutsdirek- tiv nummer 34; Presidentens nationella säkerhetsdirektiv nummer 55 och 56 och Presiden- tens policydirektiv nummer 27.

288

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

of Defence) som verkställer genomförandet. Försäljningen enligt FMS grundar sig på en mellanstatlig överenskommelse (gover- ment-to-goverment sales agreement), vilken kommer till uttryck i ett skriftligt dokument (Letter of Offer and Acceptance, LOA). En del amerikanska produkter är endast tillgängliga inom ramen för FMS. Till exempel nya och/eller sofistikerade vapensystem, såsom MANPADS och krypteringsteknologi.

Vid försäljning enligt DCS förekommer vanligtvis ingen mellan- statlig överenskommelse. Licensgivningen under detta program regleras enligt lagen om vapenexportkontroll (Arms Export Con- trol Act, AECA) och enligt förordningen om internationell handel med vapen (International Traffic in Arms Regulation, ITAR). Exportkontrollen administreras av direktoratet för kontroll av för- svarsmaterielhandel (Directorate of Defense Trade Controls, DDTC), vilken ligger under Utrikesdepartementet. I ITAR före- skrivs de krav som ska vara uppfyllda för att en licens ska beviljas. ITAR innehåller även en kontrollista (United States Munitions List, USML) som omfattar 22 kategorier. DDTC avgör – bl.a. i samråd med försvarsdepartementet – om en produkt ska klassas som försvarsmateriel enligt listan.

Produkter med dubbla användningsområden kontrolleras enligt lagen om exportadministration (Export Administration Act, EAA) och enligt förordningen om exportadministration (Export Admi- nistration Regulations, EAR). Exportkontrollen i denna del admi- nistreras av Handelsdepartementets byrå för industri och säkerhet (Department of Commersce Bureau for Industry and Security). EAR innefattar handelsdepartementets exportkontrollista (Commerce Control List, CCL) som omfattar tio produktkategorier. Vid sidan om produkter med dubbla användningsområden ansvarar Handels- departementet även för exportkontrollen av vissa handeldvapen jämte ammunitionen till dessa samt för exportkontrollen av optiska sikten till sådana vapen.

En väsentlig skillnad mellan de produkter som återfinns på UCML och de produkter som återfinns på CCL är om det krävs ytterligare licenser för det fall att produkten ska överföras i flera led – exempelvis i de fall produkten utgör en komponent i ett system, där systemet sedermera ska ingå i ett större system. För de produkter som återfinns på UCML krävs därvid en ny licens för varje transaktion, medan det enbart krävs en initial licens för de

289

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

produkter som återfinns på CCL. Av detta skäl finns en önskan hos industrin att få sina produkter uppförda på CCL.

Utöver Utrikesdepartementet och Handelsdepartementet finns det andra statliga institutioner som utfärdar exportlicenser: Finans- departementet, genom kontoret för kontroll av utländska tillgångar (Office for Foreign Asset Control, OFAC), utfärdar licenser för finansiella- samt andra typer av transaktioner som annars är för- bjudna. Energidepartementet, genom Nationella Kärnsäkerhetsadmi- nistrationen (National Nuclear Security Administration, NNSA), kontrollerar vissa former av teknologiöverföringar av kärnmateriel. Nukleära kommissionen (Nucleas Regulatory Commission, NRC) kontrollerar nukleärt material och kärnutrustning.

2009 lanserade president Obama en djupgående reform av exportkontrollsystemet.15 Reformen syftar till att uppnå fyra mål: en kontrollista, en huvudenhet för koordinering av efterlevnads- kontrollen, ett koordinerat internetsystem samt en licensierings- myndighet. En grundläggande kritik mot det rådande systemet har varit att detta är alltför fragmenterat och att det finns en risk för bristande eller överlappande befogenheter mellan tillståndsprö- vande myndigheter och departementen. Reformarbetet har hit- intills resulterat i några konkreta åtgärder. Bl.a. har en ny huvud- enhet för koordinerad tillämpning och efterlevnadskontroll (Ex- port Enforcement Coordination Center) skapats. Utrikes- och Försvarsdepartementet har gått över till en gemensam IT-plattform och Handelsdepartementet förväntas snart också övergå till denna plattform. Den mest omfattande uppgiften inom ramen för refor- men har varit att gå igenom varje kategori och produkt på Utrikes- departementets kontrollista och flytta de produkter som anses vara mindre militärt relevanta till Handelsdepartementets kontrollista, den så kallade 600-serien. För att ta bort en produkt från en kon- trollista krävs dock kongressens godkännande.

I motsats till många andra stater har USA ett omfattande system för efterkontroll. Under Utrikesdepartementet finns det s.k. Blue Lantern-programmet, vars syfte är att säkerställa att mot- tagaren av försvarsmateriel följer de beslutade licensvillkoren samt att produkterna används enligt det syfte som föreskrivs. Kontrollen

15 Före honom hade såväl president Clinton som president Bush d.y. verkat för en reform av systemet.

290

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

genomförs av bl.a. amerikansk ambassadpersonal som besöker pre- sumtiva och existerande slutanvändare. Ibland skickas även per- sonal ut från DDTC. Försvarsdepartementet använder sig av ett system som heter Golden Sentry för att övervaka de produkter och tjänster som förmedlats via FMS. Syftet är att minska säkerhets- risken genom att säkerställa att mottagaren uppfyller såväl export- kontrollen som säkerhetskraven. Även Handels- och Finansdeparte- mentet har egna kontrollfunktioner för att säkerställa efterlevnaden av lämnande tillstånd.

Under vissa förutsättningar – bl.a. att exportaffären minst upp- går till ett visst belopp – måste Kongressen lämna sitt godkännande före affären kan genomföras. Kongressen har i dessa sammanhang vetorätt.

Riktlinjerna och policy

Utgångspunkten för den amerikanska exportkontrollen är att ex- port av försvarsmateriel är en integrerad del av den amerikanska utrikespolitiken och ett sätt att bevara landets nationella säkerhet. Export av försvarsmateriel anses nödvändigt för USA och export är därför tillåten så länge den gynnar den amerikanska utrikespoli- tiken.

Det huvudsakliga syftet med den amerikanska exportkontrollen är att förhindra att amerikansk högteknologi hamnar hos fel slut- användare.

Under det kalla kriget fanns det en relativt klar skiljelinje mellan vem som var vän respektive fiende. Genom exportkontrollregimen COCOM (Corordination Committee for Export Control) över- vakades att amerikansk teknologi inte överfördes till Östblocket. Efter kalla krigets slut har nya riktlinjer för det amerikanska exportkontrollregelverket presenterats i omgångångar.

I februari 1995 utfärdade President Clinton beslutsdirektiv nummer 34, vilket framhöll att exportkontrollpolitikens syfte var att använda försvarsmaterieltransfereringar som ett verktyg för och en del av den amerikanska utrikespolitiken. I direktivet angavs bl.a. följdleveranskriterier, vars syfte var att förenkla sådana leveranser.

I januari 2008 utfärdade President Bush säkerhetsdirektiv num- mer 55 och 56. Direktiven utgjorde ett tillägg till beslutsdirektiv 34

291

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

och avsåg en reform av kontrollsystemen för produkter med dubbla användningsområden och försvarsmaterielexport.

I januari 2014 utfärdade president Obama policydirektiv 27. Direktivet innehåller en genomgång av exportpolitiska mål samt kriterier som exportkontrolladministrationen ska beakta vid till - ståndsprövningen. Enligt policyn är målet för den amerikanska vapenleveranspolitiken:

Försäkra att USA och dess allierade åtnjuter en teknologisk över- lägsenhet gentemot fiender.

Förespråka införskaffandet av amerikanska vapensystem som ett sätt att öka interoperabiliteten med allierade och partners, sam- tidigt som kostnader sänks och den industriella basen stärks.

Stärka allierade och partnerländers förmåga att avskräcka eller försvara sig mot anfall.

Uppmuntra underhållet och utvecklingen av säkerhetspartner- skap mellan USA och de som delar amerikanska intressen, samt de som befinner sig i regioner som är viktiga för USAs intressen.

Stöd till regional stabilitet, fredlig konflikthantering och vapen- kontroll.

Förhindra spridningen av de konventionella vapen som kan an- vändas som leveranssystem för massförstörelsevapen.

Stärkandet av samarbetet mot terrorism, skyddet av essentiell infrastruktur, och andra prioriteter inom ramen för nationens säkerhet.

Motverka transnationell organiserad brottslighet och relaterade hot mot den nationella säkerheten.

Stöd till demokratisk statsstyrning och andra relaterade ameri- kanska utrikespolitiska prioriteringar.

Försäkran om att vapenleveransen inte bidrar till brott mot mänskliga rättigheter eller brott mot internationell humanitär rätt.

I policyn anges också de kriterier som ska beaktas vid tillstånds- prövningen. Ett par av kriterierna (nummer sex och nummer nio) anses ha hämtat inspiration från FN:s internationella Vapenhandels-

292

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

föredrag (Arms Trade Treaty, ATT).16 Kriterierna uppställer inga formella hinder mot att tillstånd till export meddelas.17 I likhet med det svenska systemet görs en helhetsbedömning vid tillstånds- prövningen. Vid den bedömningen är USA:s syn på mottagarstaten utifrån utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter av stor vikt.

Enligt kriterierna ska följande vägas in vid tillståndsprövningen:

1.Transfereringens lämplighet utifrån legitima säkerhetsskäl i USA samt i mottagarstaten.

2.Transfereringens överensstämmelse med USAs regionala stabi- litetsintressen – kan produkten bidra till ökad militär styrka, eller till en förmåga att blockera tillträde till ett område, eller kan exporten i fråga rubba säkerhetsbalansen och bidra till upp- rustning?

3.Transfereringens inverkan på amerikansk kapacitet och tekno- logiska övertag. Särskilt ska beaktas hur man bäst skyddar hård- och mjukvarudesign, utveckling, tillverkning och integrations- kunskap.

4.Till vilken grad mottagarlandet kan skydda den känsliga tekno- login samt till risken för otillåten överföring till tredje part, såväl som omledning till icke tillåten slutanvändning inom landet.

5.Hur hög risken är för systemsårbarhet samt för att amerikansk militär operabilitet avslöjas ifall produkten kommer i orätta händer.

6.Risken för att större politiska eller säkerhetsrelaterade föränd- ringar inom mottagarlandet kan leda till otillåten slutanvändning eller transferering av försvarsmaterielen.

7.Till vilken grad kan transfereringen stödja amerikanska strate- giska- och utrikes- samt försvarspolitiska intressen genom ökad närvaro och inflytande, avlastning av allierade samt interopera- bilitet.

16USA har undertecknat avtalet, men inte ratificerat detta. Bedömningen är att USA p.g.a. inrikespolitiska skäl inte kommer att ratificera avtalet.

17Jfr de ovillkorliga hindren i de svenska riktlinjerna.

293

Internationell jämförelse

SOU 2015:72

8.Mottagarlandets agerande vad gäller mänskliga rättigheter, de- mokratisering, anti-terrorism och icke-spridning samt hur den exporterade produkten eventuellt kan missbrukas.

9.Sannolikheten för att mottagaren kommer att använda vapnen för att begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller överföra vapnen till någon som kommer att använda dessa för att begå brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot internationell humanitär rätt, eller att USA kan komma att identifieras med brott mot mänskliga rättigheter eller allvarliga brott mot inter- nationell humanitär rätt.

10.Inverkan på amerikansk industri och den försvarsindustriella basen om transfereringen godkänns eller inte.

11.Tillgängligheten av liknande system från utländska leverantörer.

12.Hur väl kan mottagarstaten etablera, underhålla samt korrekt använda systemet enligt dess ämnade slutanvändning.

13.Risken för att transaktionen får negativa ekonomiska, politiska och sociala konsekvenser inom mottagarlandet, samt hur säker- hetsbehoven kan mötas på annat sätt.

Icke-demokrati

Det finns inga särskilda riktlinjer eller någon policy som talar mot krigsmaterielexport till icke-demokratiska eller auktoritära stater i det amerikanska exportkontrollregelverket. Förvisso anges i krite- rium åtta i de nya riktlinjerna att mottagarstatens demokratisering ska beaktas. Kriteriet förbjuder dock inte export till en icke-demo- kratisk eller auktoritär stat. Därtill kan noteras att hänsynen till mottagarstatens demokratisering endast utgör ett bland flera andra hänsynstaganden – varav vissa, utifrån bl.a. amerikanska säkerhets- politiska intressen, med styrka kan tala för tillåtande av export även till stater med bristande demokratiskt inslag – som beaktas vid den slutliga avvägningen.

294

SOU 2015:72

Internationell jämförelse

Öppenhet och transparens

Uppgifter om utförsel och transport av försvarsmateriel etc. lämnas återkommande av flera olika myndigheter. Innehållet i de uppgifter som lämnas skiljer sig dock åt mellan myndigheterna, bl.a. till följd av att myndigheterna utgår från olika regelverk och att rappor- teringskraven enligt dessa är olika. Den sammantagna information som publiceras är relativt omfattande men är inte alltid fullständig, vilket också försvårar möjligheten att få en heltäckande bild av vad som de facto exporteras. I huvudsak är det den kommersiella för- säljningen som redovisas öppet, medan den försäljning som sker under FMS inte redovisa öppet. Det lämnas ingen information om skälen för att en export beviljas eller avslås. Förekomsten av avslag redovisas inte heller.

Utrikes- och Handelsdepartementet lämnar båda statistik- uppgifter, bl.a. över exportlicenser, överträdelser och påföljder, till Kongressen. Även Försvarsdepartementet lämnar viss data över den utförsel som skett under FMS. Det finns dock viss försäljning under FMS som inte rapporteras. Information i den delen kan be- gäras med stöd av lagen om tillgång till information (Freedom of Information Act). Justitiedepartementet sammanställer årligen en rapport över exporten av handeldvapen. Statistiska centralbyrån (Census Bureau) och Tullen sammanställer data över vapentrans- porter. Därutöver sammanställer Kongressens forskningsenhet sedan 2004 en årlig rapport med bakgrundsdata över amerikanska vapenöverenskommelser samt med uppgifter om leveranser till större inköpare.

295

11 Följdleveranser

Vad som är att betrakta som en följdleverans har utvecklats över tiden. Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men åter- finns däremot i riktlinjernas motivtext. Vare sig riktlinjerna eller riktlinjernas motivtext lämnar någon uttömmande definition av vad som utgör en följdleverans. Av riktlinjerna framgår att med följdleverans avses reservdelar till tidigare exporterad krigs- materiel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Ett följdleveransärende ska, som varje annat ut- förselärende, prövas utifrån gällande regelverk. Det är således inte självklart att en ansökan om utförseltillstånd ska beviljas på grund av att det är fråga om en följdleverans. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder. Vad som är att betrakta som följd- leverans har förtydligats genom praxisutveckling. Det föreligger inte någon bortre tidsgräns för när en följdleverans kan ske. Följdleveransbegreppet har varit föremål för övervägande i de två senaste utredningarna på krigsmaterielexportområdet; Följd- leveransutredningen (SOU 1999:38) och KRUT (SOU 2005:9). Utredningarnas förslag har inte föranlett några direkta lagstift- ningsåtgärder.

297

Följdleveranser

SOU 2015:72

11.1Inledning

Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men återfinns där- emot i riktlinjernas motivtext.1 Begreppet används frekvent i den allmänna debatten, liksom i såväl regeringens som riksdagens arbete.

Frågan om följdleverans vid krigsmaterielexport och vad som utgör en sådan har vid flera tillfällen varit föremål för diskussion och bedömning. Följdleveranser har behandlats i förarbetena till gällande krigsmateriellagstiftning, av Följdleveransutredningen2 – som tillsattes efter begäran från konstitutionsutskottet3 – och av Krigsmaterielutredningen (KRUT).4 Vidare har följdleveransfrågan varit föremål för en återkommande politisk diskussion. Med jämna mellanrum har frågan behandlats av utrikesutskottet till följd av motioner från riksdagsledamöter. Därvid har bl.a. föreslagits att bestämmelserna för följdleveranser ska blir mer restriktiva och att en tidsgräns ska sättas för hur länge följdleveranser kan pågå.

Vid den granskning av krigsmaterielexporten som konstitu- tionsutskottet gjorde i mitten av 1990-talet anmärkte utskottet att det fanns ett antal problem förknippade med följdleveransbegrep- pet. Ett sådant var att nya vapensystem var mer komplicerade och krävde större kringinvesteringar jämfört med tidigare. Detta med- för i sin tur att ett systemberoende lättare uppkommer när det var fråga om mer komplexa och avancerade vapensystem. Utskottet konstaterade ”att följdleveransbegreppet tenderar att glida i bety- delse över tiden varigenom innehållet och tillämpningen föränd- ras.”5 Vidare framhölls att riktlinjerna är allmänt hållna som medför tolkningssvårigheter. Tolkningen av följdleveransbegreppet har för- tydligats genom praxisutvecklingen.

I kapitlet lämnas en deskriptiv redogörelse över bl.a. vad som utgör en följdleverans och hur begreppets betydelse utvecklats över tiden. Kommitténs förslag avseende vad som bör betraktas som följdleveranser och vilka regler som bör gälla för dessa redovisas i kapitel 15.

1Prop. 1991/92:174 s. 45ff.

2SOU 1999:38.

3Se betänkande 1995/96:KU30, s. 90, betänkande 1996/97:KU25, s. 63 och direktiv 1997:130.

4SOU 2005:9.

5Betänkande 1996/97:KU25 s. 60f.

298

SOU 2015:72

Följdleveranser

11.2Vad är en följdleverans?

Vad som är att betrakta som en följdleverans har utvecklats över tiden. Begreppet följdleverans används när det är fråga om en leve- rans som har ett ”organiskt” samband med tidigare godkänd ex- port.6 Någon uttömande definition av vad som utgör en följdleve- rans finns dock inte.

I riktlinjerna beskrivs följdleverans som ”utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter” liksom ”andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”.7

Att reservdelar är att betrakta som följdleverans framgår redan av 1971 års riktlinjer, medan ammunition först infördes i de gäl- lande riktlinjerna. Således skedde en expansion av vad som var att betrakta som följdleveranser från 1971 års riktlinjer till 1993 års riktlinjer. Av förarbetena framgår att förklaringen till den nya skrivningen var att regeringen i praxis bedömt utförsel av ammuni- tion till tidigare utförda pjäser m.m. på motsvarande sätt som re- servdelar. Motivet för detta var att ett antal vapensystem kräver speciell ammunition och att systemet i princip är obrukbart utan denna ammunition.

Medan införandet av ammunition som ett element i följdleve- ransbegreppet var en bekräftelse av rådande praxis så utgjorde in- förandet av uttrycket ”eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd” ett nytt element i följdleveransbegreppet. Det hade dock sedan 1986 funnits en praxis som innebar att även hela, nya vapen- system kunde inrymmas i följdleveransbegreppet.8 Någon närmare förklaring av detta uttryck lämnas dock inte i motivtexten för rikt- linjerna. Vid sin granskning fann Följdleveransutredningen att den Rådgivande nämnden (föregångaren till Exportkontrollrådet), i sam-

6Se Följdleveransutredningen SOU 1999:38.

7Den fullständiga texten lyder ”Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”.

8I ett KU granskningsärende, bet. 1996/97:KU25 s. 39ff, angavs följande ”Under gransk- ningen har det framkommit att det sedan 1986, då tillstånd gavs till följdleverans av totalt 16 luftvärnskanoner till Indonesien, funnits ett synsätt innebärande att hela, nya vapenexemplar kan inrymmas i följdleveransbegreppet under vissa speciella förutsättningar. Denna typ av leveranser innebär att mottagarlandets kapacitet i kvantitativ mening ökar.”

299

Följdleveranser

SOU 2015:72

band med ett utförselärende från 1986, konstaterat att det vore oskäligt att inte medge export då det i det aktuella ärendet var för- enat med stora olägenheter för den aktuella mottagarstaten, där denna gjort ett medvetet systemval, att införskaffa ett likvärdigt vapensystem från en annan stat.9

11.3Typer av följdleveranser

I samband med nämnda granskning av konstitutionsutskottet redo- gjorde Inspektionen för strategiska produkter (ISP) i en promemo- ria10 för tolkningen av följdleveransbegreppet. I promemorian redo- görs för tio olika följdleveranssituationer, vilka baserades på ären- den som handlagts sedan 1985 av regeringen, Krigsmaterielinspek- tören respektive ISP. Dessa följdleveranssituationer återgavs även i Följdleveransutredningen.11 ISP har i sin redovisning avseende praxisutvecklingen anfört att de slutsatser som framkommer i de ovan nämnda promemoriorna i allt västenligt fortfarande gäller.12 Nedan följer ett utdrag över de olika typer av följdleveranssituatio- ner som redogjordes för i promemorian:

Reservdelsleveranser

Begreppet följdleveranser avsåg ursprungligen reservdelar. Ett stort antal tillstånd beviljas årligen för reservdelsleveranser. Att det finns en stabil ”riktlinjepraxis” i detta avseende innebär att ett reservdelsärende skulle tas upp till prövning i Exportkontrollrådet endast om helhets- bedömningen innehåller element som talar för ett avsteg från praxis.

Ibland förekommer förfrågningar rörande export av reservdelar till system som inte ursprungligen levererats från Sverige. Något följd- leveransförhållande anses inte föreligga då, utan ärendet prövas utifrån en bedömning av om det tänkta mottagarlandet uppfyller riktlinjernas krav för export och ev. andra faktorer i en helhetsbedömning.

En handlingsregel som upprätthållits med stor fasthet är att reserv- delsexport inte bör komma ifråga till system som förts ut eller vidare- exporterats utan den svenska regeringens medgivande. En klar inrikt- ning i detta avseende har ett viktigt förebyggande syfte. Vid rikt- linjernas revidering 1992 infördes detta synsätt explicit i följdleverans-

9SOU 1999:38 s. 73.

101996/97:KU25, bilaga A 5.2, s. 164 ff. Promemorian har rubriken ”Uttolkningen av det s.k. följdleveransbegreppet i riktlinjerna”.

11SOU 1999:38 s. 64ff.

12Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel.

300

SOU 2015:72

Följdleveranser

avsnittet (”reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporte- rad krigsmateriel”).

Underhållsutrustning

Nära reservdelsbegreppet ligger underhållsutrustning som är specifik för den tidigare levererade materielen. Sådan utförsel har prövats vid olika tillfällen och bedömts ligga inom ramen för följdleveransbegrep- pet. Även avstyrkande har förekommit, vilket ytterligare bidrar till att tydliggöra under vilka omständigheter bedömningen gäller.

Renoverings- och uppgraderingssatser

Det blir allt vanligare att försvarsmakter av ekonomiska skäl söker för- länga livslängden på befintliga system genom renovering eller uppgra- dering. Renovering avser genomgång av utrustningen och utbyte av skadade och förslitna delar. Uppgradering innebär utbyten som med- för förbättrade prestanda för systemet. Det sistnämnda är inte minst viktigt ur brukarens synvinkel eftersom ett systems livslängd inte bara bestäms av fysisk slitstyrka utan också av om bättre materiel blivit till- gängligt senare och därmed minskat det egna systemets militära värde. De flesta system inom det svenska försvaret vidareutvecklas konti- nuerligt för att möta hotet från senare generationer av utländsk mate- riel. Inte sällan medför renovering med automatik en viss uppgrade- ring, eftersom reservdelar i det ursprungliga utförandet inte längre finns tillgängliga utan bara förbättrade versioner. Frågor om utförsel av renoverings- och uppgraderingssatser till system som ursprungligen exporterats från Sverige har prövats många gånger.

Ammunition

Leveranser av ammunition specifik för ett vapensystem innefattas ut- tryckligen i riktlinjernas följdleveransbegrepp. Ett antal exempel på prövning av detta synsätt föreligger från tiden före 1993 och låg till grund för beslutet att explicit omnämna ammunition i riktlinjetexten.

En särskild form av ammunition är robotarna till svenska luftvärns-, pansarvärns-, eller sjömålsrobotsystem. Genom prövning av olika kon- kreta ärenden har framkommit att dessa robotar bör betraktas som ammunition eftersom systemets avskjutningsanordning inte är av en- gångskaraktär utan, liksom en artilleripjäs, laddas om med en ny robot när den avfyrats.

Liksom i reservdelsfallet uppkommer ibland den särskilda situatio- nen att den ursprungliga materiel som ammunitionen är avsedd för inte levererats från Sverige. Ett bra exempel är granatgeväret Carl Gustaf, som anskaffats av den brittiska försvarsmakten under lång tid. Under efterkrigstiden, i samband med att kolonialväldet avvecklades, över- lämnades svenska granatgevär helt legitimt i mindre antal till de nya självständiga staternas försvarsmakter i samband med det brittiska trupptillbakadragandet. Ammunitionen kan i dag endast erhållas från

301

Följdleveranser

SOU 2015:72

Sverige, eller från licenstillverkning som, vad avser reexport, alltjämt kontrolleras från svensk sida.

Prövning av ärenden som rör export av ammunition till system som inte exporterats från Sverige styrs inte av ett följdleveranstänkande, utan av de andra elementen i riktlinjerna.

Ersättningsleveranser, hela system

Ammunitionsleveranser kan, liksom reservdelsleveranser i allmänhet, beskrivas som ersättningsleveranser (påfyllnad av ny materiel för att ersätta försliten eller förbrukad sådan). Ersättningsleveranser kan emellertid även avse hela exemplar av ett system. Det kan vara frågan om att ersätta utslitna eller förlorade system, eller om att byta ut tidi- gare exporterade system mot, exempelvis, ett billigare utförande när ursprungliga inköpsplaner fått lov att revideras av ekonomiska skäl.

Kompletteringsleveranser

En annan typ av utförsel där följdleveransbegreppet är relevant är kompletteringsleveranserna (ytterligare utrustningar av samma slag). I sin nuvarande utformning innehåller riktlinjernas följdleveransbegrepp ett mindre precist avslutande element (”… eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd”). Denna formulering tar sikte bl.a. på situationer då mottagarlandet kan sägas ha gjort ett systemval genom sina upphandlingsbeslut, och då det skulle vara förenat med betydande tekniska eller ekonomiska svårigheter för detta land att vid senare an- skaffning frångå det ursprungligen valda systemet. Sådana svårigheter kan uppstå om det runt ett större system byggs upp särskilda utbild- nings- och underhållsresurser och annan infrastruktur specifikt avpas- sad för just det systemet.

Ett annat särskilt skäl som vid tillfälle beaktats positivt är då kom- pletteringsleveransen avser ett svenskt inslag i ett utländskt system, när detta särskilt anpassats för den svenska delen och utbyte skulle medföra ett behov av omkonstruktion med betydande kostnader och fördröjningar som följd. Ett exempel är när en fartygstyp konstruerats runt en särskild pjäs.

Ammunitionsförsörjning, kraftförsörjning, förbindelse med eldled- ning, förstärkningar och urtag i skrov m.m. är till sina fysiska mått och utformning anpassade till den specifika pjäsen. Ett sådant samband mellan pjäs och fartyg innebär inte med automatik att en följdleverans- situation skall anses föreligga. En bedömning måste göras av relevanta faktorer i det specifika fallet för att avgöra vilka konsekvenser som ett svenskt nej skulle få för slutmottagaren.

Dessa skäl är av sådan art att ärenden knappast avgörs utan prövning i Exportkontrollrådet om inte landbedömningen är invändningsfri och leveransen därmed ”står på egna ben”. Någon lika entydig riktlinjepraxis som för reservdelar eller ammunition kan inte sägas föreligga. Det är frågan om att bedöma relativt komplicerade förhållanden för att utröna om det underliggande syftet med riktlinjernas följdleveransbestämmel-

302

SOU 2015:72

Följdleveranser

ser måste beaktas i helhetsbedömningen. Hur man drar gränsen för när ett systemberoende föreligger måst avgöras från fall till fall.

Återkommande anskaffning

En annan typ av situation som under senare tid börjat uppmärksam- mats allt mer är följande: allt färre länder anser sig numera ha råd att upphandla hela sitt behov av ett dyrare system vid ett enda tillfälle. Ofta köper man ett mindre antal enheter utan att binda sig för en fort- sättning, även om denna återfinns i den interna planeringen. Senare, när försvarsanslagen fyllts på, återkommer man med önskemål om fler enheter. Även detta har bedömts vara en aspekt som kan behöva beak- tas i en helhetsbedömning.

Besläktad materiel

Ibland uppkommer frågan om en viss tidigare export motiverar export av besläktad materiel. Det kan exempelvis vara frågan om skilda typer av sjöminsvepningsutrustning, eller ytterligare maskiner till en tidigare levererad produktionsanläggning, eller beväpning till en tidigare levere- rad plattform (t.ex. en pjäs till ett levererat fordon). I vissa fall har man kommit fram till att sådana leveranser rimligtvis bör medges.

Följdleveranser utgående från licensavtal

Följdleveransfrågeställningar kan uppkomma också i samband med export till tredjeland av licenstillverkad materiel, när denna export direkt (genom avtalsbestämmelser) eller indirekt (genom komponent- leveranser) kontrolleras från svensk sida. Här finns naturligtvis inte ett lika påtagligt svenskt åtagande som vid direktleveranser från Sverige. Men ett licenssamarbete som godkänts från svensk sida kan sägas med- föra krav på visst hänsynstagande till licenstagarens trovärdighet. Om med svenskt medgivande viss export tidigare skett från licenstagaren till ett tredje land, bör en presumtion för fortsatta leveranser av t.ex. reservdelar föreligga. Om det tredje landet utvecklats i negativ riktning ur svensk riktlinjesynpunkt måste hänsynen till licenstagaren vägas in i helhetsbedömningen.

Tidigare civil materiel

En ny typ av följdleveransfrågeställning uppkom i och med bredd- ningen av krigsmaterielbegreppet 1993. Hur skall man bedöma utförsel av krigsmateriel till ett land som inte är helt självklar ur riktlinje- synpunkt, när utförsel tidigare förekommit på grundval av att materie- len då betraktades som normal civil handel? Prövningar av denna typ av situation har lett till både tillstyrkanden och avslag, beroende på hur helhetsbedömningen i övrigt utfallit. Ibland har en tillstyrkan i denna typ av ärenden försetts med inskränkningar av olika slag, t.ex. att för- säljning endast får ske till civila kunder – vilket inte är orimligt mot bakgrund av att mycket av den ”nya” materielen i krigsmaterielför- teckningen även har civil användning.

303

Följdleveranser

SOU 2015:72

I sin redovisning av praxisutveckling framhåller ISP att de största tolkningsproblemen uppstår när det är fråga om kompletterings- leveranser, ersättningsleveranser och besläktad materiel.13 Här- utöver anför ISP att ikraftträdande av kriterium 2 a) och b) samt kriterium 3 och 4 i EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport medför att ytterligare ovillkorliga hinder har tillkommit som med- för att tillstånd inte kan beviljas om dessa är uppfyllda. Vidare på- talar ISP att Sverige sedan slutet av 1990-talet då de aktuella pro- memoriorna upprättades har ingått flera mellanstatliga överens- kommelser om leveranssäkerhet med andra stater som kan påverka ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande följdleveranser.

11.4Tillståndsprövningen av en ansökan om följdleverans

Ett följdleveransärende ska som varje annat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Det är således inte självklart att en an- sökan om utförseltillstånd ska beviljas på grund av att det är fråga om en följdleverans. Dock följer det av riktlinjerna att det före- ligger en presumtion för bifall när det gäller följdleveranser, under förutsättning att det inte föreligger något ovillkorligt hinder. Denna presumtion framhålls i riktlinjernas motivtext där före- dragande statsråd anför att följdleveranser bör ”få ske oavsett för- hållanden som jag tidigare har angivit som hinder för export, med undantag för … de ovillkorliga hindren”.14 Anledningen till denna presumtion anges vara dels att bevara trovärdigheten av svensk export gentemot presumtiva köpare (dvs. leveranssäkerhet hos den köpande staten som måste kunna lita på att erhålla nödvändiga reservdelar och annan följdleverans till det krigsmateriel som de köper), dels att tillgodose försvarsindustrins behov av förutsägbar- het för att möjliggöra att industrin kan verka på exportmarknaden.

I Följdleveransutredningen anges att det föreligger en ”stark pre- sumtion” samt att huvudregeln är att endast ovillkorliga hinder bryter presumtionen.

13Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 16f.

14Prop. 1991/92:174 s. 57.

304

SOU 2015:72

Följdleveranser

I tillståndsprövningen kommer frågan om följdleverans i princip aldrig upp när prövningen avser ärenden som är okomplicerade. Detta gäller antingen ärenden där tillstånd inte kan medges, dvs. ärenden då ovillkorliga hinder medför att tillstånd ska avslås, eller om det är fråga om tillståndsprövning till okontroversiella stater, såsom utförseltillstånd till nordiska stater och EU:s medlemsstater. I de senare ärendena föreligger generellt inga utrikespolitiska hin- der mot att bevilja tillstånd och frågan om följdleverans behöver så- ledes inte prövas särskilt. En prövning av ett ärende inleds med en bedömning av om det är fråga om en följdleverans eller inte. Följ- aktligen har ISP i sin tillståndsprövning att ta ställning till om en följdleveranssituation är för handen. Avseende reservdelar och ammunition är detta relativt enkelt att avgöra, medan det är mer komplext att avgöra i de följdleveranstyperna som kräver att en skälighetsbedömning görs. Om det i tillståndsprövningen fastslås att det är fråga om en följdleverans har ISP att pröva om föränd- ringar i den mottagande staten ska medföra att en följdleverans, trots den starka presumtion som föreligger enligt riktlinjerna, ska avslås. Av ISP:s praxisredovisning framgår att exempel på avslag till följdleveranser kan hämtas från ärenden rörande Mellanöstern i samband med det arabiska uppvaknandet.15

Varken riktlinjerna eller praxis uppställer någon bortre tidsgräns för när en följdleverans kan ske, vilket varit föremål för en åter- kommande kritik.

11.5Tidigare följdleveransutredningar

Till följd av sin granskning av krigsmaterielexporten fann konstitu- tionsutskottet att praxisutvecklingen av följdleveranser behövde utredas.16 Utskottet framhöll också att följdleveransbegreppet be- hövde preciseras. Till följd av detta tillsatte regeringen en utredning vars uppgift var att analysera praxisutvecklingen och undersöka be- hovet av och möjligheterna till att precisera principerna kring följd- leveranser.17

15Se redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel, s. 36.

16Betänkande 1995/96:KU30 s. 90 och betänkande 1996/97:KU25 s. 63.

17Direktiv 1997:130.

305

Följdleveranser

SOU 2015:72

Följdleveransutredningen framhöll att det förelåg svårigheter att definiera följdleveransbegreppet, bl.a. beroende på den snabba tek- niska utvecklingen. Det förelåg även svårigheter att uttömmande precisera begreppet. Den särskilda utredaren fann att ”[E]fter genomgång av praxis har jag dragit slutsatsen att det inte är möjligt att på ett meningsfullt sätt utforma ett regelverk som uttömmande beskriver alla följdleveranssituationer. Därtill kommer att varje följdleveransärende är föremål för politiska överväganden som inte kan förutses i något generellt regelsystem.”18 Med beaktande av den oklarhet som ansågs föreligga föreslog utredningen dock följande förändring av formuleringen i riktlinjerna:

Om inte ovillkorligt hinder möter bör tillstånd ges till utförsel av

Reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd, exporterad krigsmateriel;

Andra leveranser, t.ex. ammunition, som har samband med tidi- gare beviljad utförsel, samt

Leveranser som har sådant samband med tidigare beviljad utför- sel att det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd.

Följdleveransutredningen förslag remissbehandlades, men för- anledde därefter inga direkta förändringar i exportkontrollregel- verket. Då regeringen 2003 tillsatte en utredning att göra en över- syn av krigsmaterielexporten (KRUT) fick den utredningen i upp- drag att bl.a. ta ställning till de frågor som Följdleveransutredning- en tagit upp.19 KRUT behandlade frågorna i ett avsnitt om leve- ranssäkerhet.20 Utredningen konstaterade bl.a. vikten av leverans- säkerhet för att ett lands försvarsindustri ska kunna hävda sig på den internationella marknaden och att den ”hårda konkurrensen på marknaden har drivit företag och stater att framhålla att just deras åtaganden om leveranssäkerhet är mer trovärdiga än konkurrenter- nas”. KRUT framhöll således vikten av att bevara trovärdigheten. KRUT anförde att det i princip finns tre olika sätt, vilka i praktiken kombineras, att försäkra sig om leveranssäkerhet;

18SOU 1999:38 s. 76.

19Direktiv 2003:80.

20SOU 2005:9 s. 173ff.

306

SOU 2015:72

Följdleveranser

genom uppbyggandet av ömsesidigt beroende genom materiel- samarbete i utveckling och produktion,

genom mellanstatliga överenskommelser avseende t.ex. specifika vapensystem (FA/LOI är ett exempel på en mellanstatlig över- enskommelse med utfästelser avseende bl.a. leveranssäkerhet), samt

genom tillskapandet av nationella regler som säkerställer leve- ranssäkerhet. T.ex. genom att ha en presumtion för export av- seende följdleveranser.

KRUT ansåg att en riktlinje om leveranssäkerhet borde baseras på två element. För det första ska den allt viktigare exporten och det internationella samarbetet – som i sig medför ett ökat behov för Sverige att kunna erbjuda leveranssäkerhet i olika former – åter- speglas i riktlinjerna. För det andra ska den tilltänkta exporten ha ett tydligt samband med en tidigare beviljad leverans av system eller delsystem. Det andra elementet bedömdes inte bara täcka in de fall av följdleveranser som nämns i riktlinjerna utan samtliga tio situa- tioner där följdleveranstänkande tillämpas (se avsnitt 11.3). Inte heller KRUT-utredningens förslag har föranlett några direkta för- ändringar av exportkontrollregelverket.

11.6ISP:s redovisning avseende avslag av ärenden rörande följdleveranser

ISP konstaterar i sin redovisning att antalet formella avslag vid utförselansökningar rörande följdleveranser har varit få sedan myn- digheten inrättades. En orsak härtill anges vara den kontinuerliga dialog som ISP har med krigsmaterielexporterande företag och vil- ken medför att företag många gånger avstår från att ansöka om ut- försel av följdleveranser när de erhållit negativa underhandsbesked från ISP vid dessa dialoger.

Sedan 1996 har ISP meddelat minst 10 avslag när det varit fråga om följdleverlansärenden. Dessa avslag kan delas upp i tre grupper. Den första gruppen avslag består av att ovillkorliga hinder varit för handen. Här nämns särskilt Förenta Nationernas säkerhetsråds be- slutade vapenembargon mot f d Jugoslavien under 1990-talet, samt

307

Följdleveranser

SOU 2015:72

EU:s vapenembargo mot Indonesien i samband med konfliketen i Östtimor 1999–2000. Vidare har även ansökan avseende utförsel av klusterammunition avslagits efter det att Sverige signerat (men inte ratificerat) konventionen mot klusterammunition.

Den andra gruppen avslag rör situationer då mottagarstaten inte fullgjort sina förpliktelser gentemot Sverige i enlighet med under- tecknade slutanvändarintyg. Här nämns bl.a. Venezuela.

Den tredje gruppen rör ärenden där situationen i mottagarlandet förändrats. ISP uppger att avslag medelats i följdleveransärenden – efter att ha gjort en totalbedömning utifrån en samlad säkerhets-, försvars- och utrikespolitisk bedömning – när utvecklingen i en mottagarstat varit negativ. Som exempel nämns avslag som beslu- tats med anledning av händelserna i Nordafrika och Mellanöstern under 2012, det s.k. arabiska uppvaknandet.21

21 Se s. 35f Redovisning av praxisutvecklingen avseende ISP:s tillståndsprövning av ärenden rörande utförsel av krigsmateriel.

308

12 Demokrati och icke-demokrati

Many forms of government have been tried and will be tried in this world of sin and woe. No one pretends that democracy is perfect or all wise. Indeed, it has been said that democracy is the worst form of government, except all those other forms that have been tried from time to time.

Winston Churchill

Den språkliga innebörden av ordet demokrati är folkmakt eller folkstyre. Någon universell definition av vad som utgör en demokratisk stat finns inte. Varken ur ett statsvetenskapligt eller folkrättsligt perspektiv. De flesta statsvetenskapliga fors- karna är emellertid överens om att vissa grundläggande sam- hällsinstitutioner bör vara på plats i en demokratisk stat. Huru- vida det räcker med att institutionerna formellt är på plats eller om dessa också måste ha något faktiskt innehåll råder det dock delade meningar om. En annan teoretisk skiljelinje vid avgöran- det av om en stat är demokratisk eller inte är om denna skillnad ska utgå från en art- eller gradskillnad. Dvs. om det finns en skarp skiljelinje mellan stater som är att betrakta som demokra- tiska respektive icke-demokratiska eller om stater ska inordnas längs en glidande skala.

Det finns i världen ett flertal olika demokratiindex som uti- från olika utgångspunkter försöker besvara frågan huruvida en stat är demokratisk eller inte. Inget av indexen uppdateras kon- tinuerligt och alla index innehåller subjektiva bedömningar. Inget demokratiindex kan således vid en given tidpunkt ge ett objektivt svar på frågan huruvida en viss stat är demokratisk eller inte.

309

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

12.1Inledning

Utredningens uppdrag är att utreda den framtida svenska export- kontrollen med det huvudsakliga syftet att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater.1 En grundläggande förutsätt- ning för att så ska kunna ske är – som framhålls i direktiven – att ”det går att klargöra hur bedömningen ska göras som slår fast vilka länder som bör omfattas av en sådan skärpning.”

Avsikten med kapitlet är att utreda om det går att ta fram över- väganden som möjliggör att det – vid varje givet tillfälle – går att avgöra huruvida en stat är att betrakta som demokratisk respektive icke-demokratisk. Utgångspunkten därvid är att fastställa vilka stater som är att bedöma som demokratiska. Utifrån den distink- tionen kan sedan motsatsvis avgöras vilka stater som är att betrakta som icke-demokratiska.

I kapitlet redogörs för de viktigaste statsvetenskapliga demo- kratiteorierna och för olika typer av icke-demokratiska statsskick som behandlas inom statsvetenskapen. Vidare redogörs för de ledande demokratiindex som finns.

I syfte att ta reda på huruvida det finns en statsvetenskaplig re- spektive en folkrättslig definition av demokrati respektive vilka kriterier eller rättigheter som bör beaktas vid en prövning om en stat ska ses som demokratisk, har kommittén vänt sig till två stats- vetenskapliga respektive en folkrättslig forskare. Uppdraget för dessa forskare har varit att författa rapporter varav den statsveten- skapliga respektive den folkrättsliga synen på demokrati framgår.2 Slutsatserna i rapporterna redovisas löpande i kapitlet.

1Direktiv 2012:50.

2Den statsvetenskapliga rapporten, Mellan demokrati och diktatur, är författad av docent Staffan Lindberg, Statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet, och professor Jan Teorell, Statsvetenskapliga institutionen vid Lunds Universitet. Den folkrättsliga rappor- ten, Expertrapport till Krigsmaterielexportöversynskommittén, är författad av professor Iain Cameron, Juridiska institutionen vid Uppsala Universitet.

310

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

12.2Vad är demokrati?

12.2.1Utgångspunkter

Den språkliga betydelsen av demokrati är folkmakt eller folkstyre. 3 Den övergripande principen i en demokrati är följaktligen att med- borgarna styr sig själva. För att ett samhällsskick ska betraktas som en demokrati ställs det emellertid krav på hur detta ”folkstyre” sker. En stats medborgare ska i ”någon form av process styra över sig själva” och en grundläggande förutsättning är att ”rättigheter och möjligheter till deltagande i styrandeprocessen är lika för alla medborgare.”4 Detta kan även uttryckas i de två grundläggande principerna om den ”politiska jämlikhetens princip” och ”frihetens princip”.5

Med den politiska jämlikhetens princip är utgångspunkten att alla i en stat har rätt att delta i styret av staten samt att dessa behandlas lika och att ”ingens vilja ska räknas för mer än andras”.6 En del samhällsvetare menar att begreppet politiska jämlikheten enbart bör omfatta formellt jämlika möjligheter såsom ”en person en röst”, likhet inför lagen och lika rättigheter. Andra anser emellertid att man även måste väga in individernas faktiska möjlighet och re- surser att tillvarata sina rättigheter.

I den representativa demokratin uttrycker medborgarna sin politiska vilja främst genom att i val utse sina företrädare samt genom opinionsbildning. Av de baskriterier (eller grundkriterier) som redovisas nedan kan val sägas utgöra det mest grundläggande kriteriet. De valda företrädarna ges förtroendet att fatta beslut å medborgarnas vägnar. Medborgarna har sedan i de allmänna valen möjlighet att ställa de förtroendevalda till svars. Vilka som har röst- rätt skiljer sig emellertid åt mellan olika demokratiska stater. Att t.ex. begränsningar sker i rösträtten utifrån medborgarskap och ålder är mindre omstridda, än de begränsningar som utesluter t.ex. en etnisk grupp. Det senare anses inte vara förenligt med de grund-

3Här avses den politiska demokratin och inte den demokrati som finns inom t.ex. skola, arbetsliv m.m.

4Mellan demokrati och diktatur, s. 5.

5Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 10, se även David Beetham, Key

Principles and Indices for a Democratic Audit som talar om principerna ”popular control” och ”political equality” s. 28, i Defining and Measuring Democracy, ed. David Beetham.

6Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 10.

311

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

läggande demokratiska principerna. Det finns emellertid andra begränsningar i rösträtten som anses acceptabla. Här kan bl.a. nämnas att brottsligt belastade personer och vissa statsanställda (såsom militärer och poliser) inte har rösträtt i vissa stater. Av- seende vilken beslutsmetod som ska vara gällande är den vanligaste ståndpunkten i nuvarande demokratier att det är majoritetens upp- fattnings som ska gälla. För vissa frågor som t.ex. konstitutionella frågor är det dock vanligt att kvalificerad majoritet krävs, bl.a. för ändring av grundlag.

För en fungerande demokrati krävs även att vissa politiska fri- heter är uppfyllda. Detta kommer till uttryck genom frihetens prin- cip som föreskriver ”att alla typer av politiska opinioner och vilje- yttringar ska få komma till uttryck i den politiska processen.”7 De politiska friheter som särskilt brukar föras fram är yttrande-, press-, mötes- och organisationsfriheten. Hur dessa kan begränsas är om- stritt. Här går bl.a. en skiljelinje mellan olika demokratiska stater om begränsningar kan göras gentemot grupper eller partier som är anti-demokratiska och ytterst avser avskaffa demokratin. Dessa rättigheter återfinns även i konventioner om mänskliga rättigheter och tillhör de rättigheter gentemot vilka en stat kan göra avvikelser ifrån under extra ordinära förhållanden – såsom krig eller om ett allmänt nödläge hotar nationens existens – ifall det är absolut nöd- vändigt.

Hur dessa principer ska uppnås och omsättas i praktiken råder det emellertid delade meningar om. Det finns ingen allmänt accep- terad definition av demokrati. Det finns dock olika typer av demo- kratier. Som anges i FN:s World Summit Outcome från 2005 så delar demokratier vissa gemensamma drag men där framhålls även att det inte finns någon enskild modell för demokrati.8 Mellan olika demokratiteorier och modeller finns det således skiljelinjer där olika ”egenskapsdimensioner” står emot varandra.9 Dessa kan sam- manfattas i fem grupper.

7Aa s. 10.

82005 World Summit Outcome, A/RES/60/1, para 135.

9Lundquist, Lennart, Demokratins väktare, Ämbetsmännen och vårt offentliga etos, Student- litteratur 1998, s. 79 ff.

312

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

Den första skiljelinjen mellan procedurer och beslutssubstans med- för att frågan kan ställas om det är möjligt – i en demokrati – att i alla beslut som fattas kunna bortse från substansen i besluten, så länge dessa skett i enlighet med uppställda procedurer. Här finns det gränser om vad substansinnehållet i ett beslut kan medföra även om beslutet har fattats i enlighet med demokratiskt korrekta pro- cedurer. Den andra dimensionen ovan är den potentiella konflikt som föreligger mellan en rättsstats krav på att skydda medborgar- nas rättigheter gentemot beslut från majoriteten som kan komma att inskränka dessa rättigheter. Den konflikt som föreligger i den tredje dimensionen är att en stark fokus på individutveckling kan komma att urholka det demokratiska systemets stabilitet och be- slutsförmåga. I den fjärde dimensionen, elitkonkurrens eller mass- deltagande, utgör konflikten vem det är som ska fatta besluten i demokratin. Ytterligheten av en elitkonkurrens medför att med- borgarnas insats i stort begränsas till att rösta vid återkommande val. Detta till skillnad från massdeltagandet där medborgarna löpan- de engageras och aktivt deltar. Ett uttryck för denna egenskaps- dimension följer av svaret på frågan hur folket styr. En indelning brukar här göras i direkt respektive representativ demokrati. I den direkta demokratin är det folket (alla röstberättigade) som fattar beslutet, medan man i den representativa demokratin i val har ut- sett särskilda representanter eller ombud för att fatta beslut å fol- kets vägnar. Den femte och sista egenskapsdimensionen som fram- går av figuren ovan rör demokratins omfattning och innehåll. Här utgör skiljelinjen mellan den centrala politiska frågan om den offent- liga sektorns storlek. Denna dimension ”träffar själva kärnan i höger–vänster-dimensionen”.10

10 Lundquist, Demokratins väktare, s. 88.

313

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

Samtliga stater som betraktas som demokratier i dag är repre- sentativa demokratier,11 om än att vissa stater har större inslag av direkt demokrati, genom t.ex. folkomröstningar. På riksdagens hem- sida framhålls den representativa demokratin. Frågan Vad är demo- krati? besvaras med att det finns ”många olika sorters demokrati och olika grupper tycker att ordet står för olika saker.” Det fram- hålls att alla människors lika värde och rättigheter är grundläggande i en demokrati och att den kännetecknas av respekt för mänskliga fri- och rättigheter, till exempel yttrandefrihet, samt att det råder fria val. Detta framhålls även i propositionen Demokrati för ett nytt sekel12 där det anges att en grundläggande utgångspunkt för reger- ingens demokratisyn är alla människors lika värde och att alla skall ha lika möjligheter att påverka såväl sin vardag som samhällsutveck- lingen i stort.

I regeringsformens inledningsparagraf framgår att det svenska styrelseskicket har demokrati som grundläggande princip. Stats- skickets karaktär av folkstyre följer av regeringsformens portal- paragraf, kap. 1 § 1.

All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på all- män och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

I första stycket är det tydligt att det är medborgarna som ytterst har den politiska makten. Vidare framgår av paragrafen att den svenska demokratin eller folkstyrelse bygger på åsiktsfrihet liksom allmän och lika rösträtt. Härutöver framhålls att det svenska stats- skicket är en representativ demokrati.

I kommitténs direktiv framhålls att det i folkrätten i huvudsak finns två definitioner av termen demokrati. Den ena definitionen inriktar sig på den demokratiska processen och är fokuserad på rösträtt och rätten att vara politiskt aktiv. De grundläggande rättig- heterna i denna definition är rätten till fria, hemliga, direkta och regelbundna val och dessa återfinns även i alla de stora och viktiga

11Lindberg/Teorell framhåller att det enligt deras uppfattning i dag är allmänt vedertaget

”inom såväl vetenskapliga som andra sammanhang att den representativa valdemokratin är ett nödvändigt villkor för all sorters demokrati”, s. 22.

12Prop. 2001/02:80.

314

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

konventionerna om de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna. Bl.a. kan nämnas artikel 25 i 1966 års Inter- nationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. Den andra definitionen omfattar också rösträtt, rätten att vara poli- tiskt aktiv samt rätten till fria och rättvisa val, men dessa rättigheter är beroende och sammankopplade med andra mänskliga rättigheter. Denna definition tar sin utgångspunkt i en helhetsbild där även respekt för andra mänskliga rättigheter är nödvändig för att man ska kunna tala om ett verkligt demokratiskt styrelseskick. I direk- tivet framhålls att Sverige har anslutit sig till den senare definitio- nen av demokrati.

Begreppet demokrati har bl.a. definierats i en skrivelse om Sveriges demokratibistånd, Frihet från förtryck (regeringens skrivelse 2008/09:11), samt i Policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingssamarbete 2010–2014, Föränd- ring för frihet. De definitioner som återfinns i dessa dokument skil- jer sig i viss mån åt. Demokrati definieras som en form av kollek- tivt beslutsfattande och maktutövning av jämlika medborgare. I skrivelsen Frihet från förtryck framhålls att den demokratiska pro- cessen bygger på att varje individ oavsett kön, hudfärg, språk, re- ligion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ur- sprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt tillerkänns sina grundläggande fri- och rättigheter och ges möjlighet att delta i valet av styrande representanter. I Förändring för frihet utvecklas detta ytterligare och det anges att den demokratiska processen förutsätter valda makthavare, fria och rättvisa val, allmän och lika rösträtt, rätten att kandidera till för- troendeuppdrag, möjligheter till ansvarsutkrävande, samt respekt för de olika opinionsfriheterna (tanke-, samvets-, religions-, ytt- rande-, åsikts-, förenings- och mötesfrihet).

I propositionen för Politik för Global utveckling13 framhålls att en demokrati förutsätter en syn på alla människors lika rätt och värde, även om utformningen av en demokratisk stat kan vara an- norlunda mot bakgrund av olika samhällens förutsättningar. Vidare konstateras att demokrati

… kräver ett väl fungerande rättsväsende grundat på rättsstatens princi- per. Demokrati kräver fria val, fungerande politiska partier, oberoende

13 Prop. 2002/03:122, Gemensamt ansvar: Politik för global utveckling.

315

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

media och aktiva enskilda organisationer som får verka fritt. En demo- kratisk kultur, där medborgare har kunskap om sina rättigheter och möjlighet att utnyttja dem, är en förutsättning. I den demokratiska kulturen ingår även jämställdhet, tolerans och respekt för alla individer och grupper. Politiskt ansvar bör kunna utkrävas av dem som har makt. Utbildning och tillgång till information är en förutsättning. En fungerande demokrati kräver också maktfördelning mellan demokra- tins institutioner.

Ett sätt att bedöma vilka stater som är icke-demokratiska är att detta begrepp ska omfatta alla stater som inte är att betrakta som demokratier. I avsaknaden av en allmänt vedertagen, såväl stats- vetenskaplig som folkrättslig,14 definition av demokrati avses en granskning göras om det är möjligt att finna en modell för hur bedömningen ska göras som slår fast om en stat är en demokrati respektive en icke-demokrati. I denna granskning avses en genom- gång göras av vilka kriterier som kan läggas till grund för en sådan bedömning liksom vilka folkrättsliga regler, främst mänskliga rättig- heter, som är av särskild betydelse för att bedöma huruvida ett styrelseskick ska betraktas som demokratiskt eller ej.15

I direkt anslutning till denna genomgång kommer frågan om en stats kategorisering i demokrati respektive icke-demokrati ska be- dömas utifrån en art- eller gradskillnad att behandlas. Detta leder till att en diskussion måste föras om såväl demokratier som icke- demokratier kan delas in i olika typer utifrån styrelseskick. Bak- grunden till detta är delvis att det är en omtvistad fråga i forsk- ningen huruvida skillnaden mellan demokrati och diktatur ska betraktas som en art- eller gradskillnad.16 I detta sammanhang kom- mer en genomgång att göras av de ledande demokratimätnings- projekten som i dag finns att tillgå.

12.3Demokratiteorier

Som framgår ovan syftar demokrati till att folket ska styra. Hur detta ska ske finns emellertid olika lösningar på. För den represen- tativa demokratin uppkommer frågor bl.a. hur folkets representan-

14Se Lindberg/Teorell respektive Cameron.

15Se Cameron s. 13ff.

16Se Lindberg/Teorell s. 9.

316

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

ter ska väljas. Vidare måste det bestämmas vilka frågor som ska överlämnas till folkets representanter för beslut och hur dessa be- slut ska fattas. Hur detta kan organiseras finns det en uppsjö av demokratiteorier om. Nedan följder de 7 demokratiteorierna som Demokratiutredningen lyfte fram.17 I Demokratiutredningen anges även att det i praktiken är så att olika delar från olika teorier blan- das med varandra. Det bör hållas i åtanke att demokratin ska vara neutral i förhållande till politikens innehåll och anger således inte vilka åsikter som ska avsegla i den politiska beslutsprocessen.18

Den elitistiska demokratiteorin ser demokratin som ett institu- tionellt arrangemang vars syfte är att fatta politiska beslut. Fokus i denna teori är maktelitens beslutsfattande. Det medborgerliga in- flytandet är begränsat till valdeltagande och synen på medborgaren är att denne varken har tillräcklig kunskap eller förmåga att sätta sin in i de frågor som det ska beslutas om. Beslutsfattandet bör därför överlämnas till de folkvalda. Teorin förespråkar en represen- tativ demokrati i dess allra striktaste bemärkelse, där medborgarnas politiska deltagande endast sträcker sig till att välja folkvalda.

Den populistiska demokratiteorin bygger på att maximera poli- tisk jämlikhet och folklig suveränitet. Teorin framhåller en enkel majoritetsregel där allmänintresset likställs med majoritetens in- tresse. Minoriteternas anspråk tillgodoses genom vissa grund- läggande fri- och rättigheter upprätthålls. I demokratiutredningen anges att denna teori anser att ”demokratins syfte är kanske snarare att skydda allas vitala intressen än att tillgodose flertalets.”19

I den liberala eller nyliberala demokratiteorin20 anses det finnas ett slags kontrakt mellan individer kring en gemenskap som har till uppgift att skydda deras naturliga rättigheter. Individens behov och rättigheter ska skyddas mot majoritetens ”tyranni”.21 Det finns

17En sammanfattning av demokratiteorierna ges i SOU 2000:1, En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet s. 21 ff. Dessa framfördes ursprungligen i en forsk- ningsrapporten Demokrati av Bo Lindensjö som återfinns i SOU 1999:77, Demokrati och medborgarskap, Demokratiutredningens forskningsvolym II. I sin rapport till utredningen har Lindberg/Teorell räknat upp en inte uttömmande lista över normativa demokrati- teorierna, men som enligt dem ger en bra överblick av de viktigaste teorierna (de som anges är liberal demokrati, majoritetsdemokrati, konsensusdemokrati, deltagardemokrati, delibera- tiv demokrati och egalitär demokrati).

18Se Hadenius, Axel, Demokrati – En jämförande analys, s. 75.

19SOU 2000:1 s. 21.

20Demokratinutredingens indelning har varit omdiskuterat. Inte minst vad gäller att likställa den liberala demokratimodellen med den nyliberala.

21Lindberg/Teorell s. 5.

317

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

inget objektivt allmänintresse som tar över och utöver att säker- ställa lag och ordning ska staten göra så lite som möjligt för att inte individens privatsfär ska kränkas.

Det kommunitära demokratiteoretiska idealet tar sin utgångs- punkt i att medborgarna tillhör en gemenskap och att grunden för demokratin utgörs av en kollektiv värdegemenskap. Genom att alla medborgare integreras i gemenskapens värden, praktiker och tradi- tioner kan dessa tillsammans avgöra hur den gemensamma fram- tiden ska utformas. Teorin leder snarare till att finna gemensamma samförståndslösningar än att finna alternativ till majoritetens förda politik.

I den deltagande demokratins teori betonas att människan inte bara är en individ utan också en social varelse. Denna demokratisyn strävar efter att få ett maximalt folkligt deltagande i alla samhällets och politikens sfärer, vilket helst ska ske direkt. För att kunna ut- veckla sin potential behöver medborgarna leva i en gemenskap med andra i en anda av jämlikhet, tillit och gemensamma intressen. Ett aktivt medborgerligt engagemang eftersträvas även mellan valen. Att delta i de gemensamma besluten betraktas snarare som en plikt än en rättighet. Teorin medför att decentralisering förespråkas.

I teorin om mångkulturell demokrati är jämlikhet inte tillräckligt. Även de förtryckta och marginaliserade grupperna av medborgare måste tillförsäkras en positiv, kollektiv identitet. Detta kan t.ex. ske genom att etniska, kulturella eller religiösa minoriteter kan ges särskilda rättigheter. ”Staten ska inte negligera utan bekräfta med- borgarnas olikheter. Det är rättvisa, inte lika behandling som måste till.”22

Den deliberativa demokratiteorin betonar värdet av åsiktsutbyte och det politiska offentliga samtalet. Demokratin är i behov av offentliga arenor där åsikter och opinioner kan debatteras och ifrågasättas. Politiken kopplas ihop med diskussionen där ”demo- kratin ger ett ramverk för fri diskussion mellan jämlikar”.23

22SOU 2000:1 s. 22.

23Aa.

318

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

12.4Typer av icke-demokratiska system

I sin rapport till kommittén urskiljer Lindberg och Teorell följande typer av icke-demokratiska regimer: monarkier, militärdiktaturer, enpartiregimer och hegemoniska respektive konkurrensutsatta elektorala autokratier. Av genomgången nedan framgår att icke- demokratiska stater inte består av en homogen grupp. Olika typer av icke-demokratiska stater har skapat olika institutioner och kon- stellationer av institutioner motsvarande de som finns i demokra- tiska stater. Vidare framgår av forskning att vissa auktoritära regim- typer är mer stabila och skapar större ekonomisk tillväxt än andra.24

Den absolut monarkin, till skillnad från den konstitutionella monarkin, har historiskt varit den vanligaste styrelseformen. Den politiska beslutsmakten i en monarki koncentreras till en monark, furste, kejsare eller dylikt. Makten går sedan i arv inom familjen. Detta kan t.ex. baseras på förstfödslorätt, det vill säga att makten går från monarken till någon av dennes direkta arvingar, eller att någon väljs från kungafamiljen såsom exempelvis sker i vissa monar- kiska Gulfstaterna, såsom Kuwait, Saudiarabien och Förenade Arab- emiraten.

Under 1900-talet har militärregimer varit en vanlig form av auktoritärt styre. I dessa regimer koncentreras den politiska mak- ten till de väpnade styrkorna, eller företrädare från dessa. En militärregim kan definieras som en regim där ”militära officerare är viktiga eller avgörande politiska aktörer i kraft av faktiskt utövande av eller hot om våld.”

En annan vanlig form av icke-demokratiskt styre under 1900- talet har varit enpartimodellen. I denna typ av regim utgår makten från ett parti där, enligt den traditionella enpartimodellen, ett litet antal medlemmar styr. Partiet styrs i sin tur av personer som väljs av partiet. Ett liknande system utgör de s.k. icke-partiregimerna. I dessa regimer är partier förbjudna och endast vissa utsedda enskilda individer får kandidera i val.

De ovan nämnda icke-demokratiska systemen skulle kunna kallas ”rena diktaturer” då dessa saknar flerpartival som är ett av de mest fundamentala elementen i en modern demokrati. Den van-

24 Michael Wahman, Jan Teorell, Axel Hadenius, Authoritarian regime types revisted: updated data in comparatvie perspective, Contemporary Politics 2013 vol.19 nr 1, s. 19.

319

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

ligaste formen av icke-demokratier utgörs emellertid i dag av s.k. begränsade flerpartisystem. Andra benämningar är flerpartidikta- turer eller elektorala autokratier. Här tillåts flerpartival men p.g.a. av fusk eller andra oegentligheter i valen kan dessa inte anses vara fria och rättvisa och därmed saknas ett av de fundamentala elemen- ten i en demokrati. Två underkategorier av denna regimtyp kan identifieras, dels hegemoniska elektorala autokratier, dels konkur- rensutsatta elektorala autokratier. I en hegemonisk elektoral auto- krati behärskas den politiska makten av ett dominerande parti som har monopol eller nästintill monopol. Dessa regimsystem skiljer sig från de ”rena” diktaturerna genom att formella flerpartival hålls, även om dessa saknar reell betydelse. I de konkurrensutsatta elek- torala autokratier sker valen mer demokratiskt men oppositionen ges inte samma chanser som det styrande partiet. I dessa stater finns det ett starkare element av öppen konkurrens mellan det sty- rande partiet och oppositionen och dessa länder brukar oftare ha en friare media och offentlig debatt än en hegemonisk elektoral auto- krati. Även politiskt motiverad repression sker i mindre utsträck- ning jämfört med den hegemoniska varianten.

De ovan redovisade icke-demokratiska regimtyperna förekom- mer även i olika ”blandningar”, s.k. hybridregimer. Detta framgår av figur 12.1 där hybridvarianterna åskådliggörs i de gråa zonerna.

320

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

 

 

 

 

 

 

12.5Demokratins grundkriterier

Även om det inte finns en allmänt accepterad definition av demo- krati finns det kriterier som utgör en förutsättning för ett demo- kratiskt statsskick. Här kan uppmärksammas att det inom de ramar som ett demokratiskt styrelseskick ställer upp finns många olika sätt att förverkliga folkviljan. Vilka dessa grundkriterier (eller bas- kriterier) är finns det en relativt bred enighet hos samhällsvetare om. Dessa kriterier tar främst sikte på vilka procedurregler som måste vara uppfyllda för att man ska kunna säga att en stat är demokratisk. Inte sällan brukar samhällsvetare referera till de kri- terier som statsvetaren Robert Dahl lyft fram. Dessa anses vara de mest citerade i den statsvetenskapliga forskningen och omfattar de grundläggande institutioner som krävs för att en demokrati ska kunna fungera.25 Dessa omfattar;

förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt,

25 Lindberg/Teorell.

321

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets territorium,

att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mel- lan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande- och pressfrihet), organisations- och mötesfrihet, och en därmed sammanhängande frihet från förtryck och repression.26

Om dessa grundkriterier är uppfyllda kan vi tala om en elektoral demokrati eller valdemokrati. De ovan nämnda kriterierna kan delas in i dels en politisk dimension, dels en rättighets dimension. Medan de politiska komponenterna reglerar hur majoritetsprin- cipen ska fungera kan rättighetsperspektivet sägas vara en motvikt mot att inte ett majoritetsvälde skapas. Rättighetsdimensionen innefattar de grundläggande mänskliga rättigheter och då inte minst de olika opinionsfriheterna, dvs. tanke-, samvets-, religions-, yttrande-, åsikts-, förenings- och mötesfrihet. Dahl förespråkade att begreppet demokrati endast skulle användas som ett idealtill- stånd och värderas utifrån normativa kriterier, medan de stater som uppfyllde baskriterierna skulle benämnas polyarki.27 Enligt Dahl är demokrati en teoretisk utopi som ingen stat kan leva upp till. I dag används emellertid begreppet demokrati mer vitt, men Dahls upp- delning mellan grund- respektive idealkriterier lever kvar. Vad idealkriterierna ska omfatta är emellertid mer omtvistat än de all- mänt accepterade grundkriterierna.28 Beroende på vilka ideal-

26Lindberg/Teorell.

27Dahl talar om fem centrala kriterier för en demokrati;

1.Effektivt deltagande. Medborgarna ska ha samma möjligheter att, under hela besluts- processen fram tills dess att ett beslut är fattat, kunna uttrycka sin åsikt, förespråka ett alternativa lösningar samt föra upp frågor på dagordningen.

2.Lika rösträtt. Alla medborgares röst ska väga lika och samtliga medborgare ska vid det slutgiltiga beslutsfattandet ha lika stor möjlighet att uttrycka ett val som väger lika tungt som de val som andra medborgare gör, och enbart dessa val ska ligga till grund för beslutet.

3.Upplyst förståelse. Varje medborgare bör (inom rimlig tidsram) ha samma möjligheter att upptäcka och förstå vilket val som bäst tjänar hans eller hennes personliga intressen.

4.Kontroll över dagordningen. Medborgarna ska ha möjlighet att bestämma på vilket sätt ärenden ska föras upp på den demokratiska beslutsprocessens dagordning.

5.Inkludering. Jämlikheten ska omfatta alla medborgare och alla medborgare ska vara politiskt likvärdiga.

se bl.a. Dahl, Robert A., Democracy and its critics s. 222 samt On Democracy, (1989) s. 85. 28 Se bl.a. Lindberg/Teorell s. 7.

322

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

kriterier som väljs leder dessa fram till olika modeller av representa- tiva demokratier. Detta framgår av figur 12.1.

12.6Internationell rätt och demokrati

12.6.1Inledning

Den traditionella internationella rätten reglerar förhållanden mellan och inte inom stater. Detta har medfört att frågan om demokrati har lyst med sin frånvaro i den traditionella folkrätten.29 Frågan om en stats statsskick har ansetts utgöra statens interna angelägenheter och har helt enkelt inte ansetts omfattas av folkrätten. Att andra stater skulle blanda sig i en annan stats inre angelägenheter skulle strida mot den grundläggande suveränitetsprincipen.

I folkrätten kan sägas att staters statsskick inte är relevant. Oav- sett en stats statskick så är det den verkställande makten (genom i allmänhet stats-, regeringschefen eller utrikesministern) som har rätt att företräda staten i internationella frågor samt folkrättsligt binda staten för framtiden genom att t.ex. ratificera konventioner. Av folkrättsliga principer följer att en stat inte kan åberopa natio- nell lagstiftning för att underlåta att uppfylla sina internationella förpliktelser, att det är den verkställande makten och inte individer som har processuella rättigheter, samt att den grundläggande prin- cipen om icke-intervention i vissa fall kan komma att skydda icke- demokratiska stater.30

Liksom i den statsvetenskapliga litteraturen kan den folkrätts- liga diskursen delas in i huvudsakligen två synsätt på demokrati. Dels ett som tar sin utgångspunkt i en formell definition med utgångspunkt i procedur- eller förfaranderegler (syftande till att reglera hur val genomförs), dels en materiell där även frågan om hur en stat styrs ska vägas in i bedömningen.31 Den formella defini-

29Se t.ex. professor Iain Camerons rapport till KEX, Expertrapport till Krigsmaterielexport- översynskommittén och Jan Wouters, Bart De Meester och Cedric Ryngaert, Democracy and International Law, Leuven Interdisciplinary Research Group on International Agree- ments and Development, Working Paper No 5, June 2004.

30Dessa exempel nämns av J.Crawford i Democracy and International Law, 44 BYBIL 113– 133, 1993. I sin rapport framhåller även professor Iain Cameron dessa, se s. 2.

31Se bl.a. Mathew Saul, The Search for an International Legal concept of democracy: Lessons from the post-conflict reconstruction of Sierra Leone, Melbourne Journal of International Law, vol. 13 2012.

323

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

tionen förespråkar att fria och rättvisa val är ett tillräckligt krite- rium för demokrati, medan det materiella synsättet går ett steg längre och även väger in principer som politisk jämlikhet och fol- kets suveränitet. Således anses fria och rättvisa val vara nödvändigt för demokrati, men inte tillräckligt för att en stat ska anses kunna betraktas som en demokrati.32

Professor Iain Cameron ansluter sig till den materiella synen och drar i sin rapport till kommittén slutsatsen att ”Mycket talar … för att demokrati inom folkrätten omfattar mer än enbart formella faktorer.”33 Till stöd för detta nämns den praxis som utvecklats i bl.a. mänskliga rättighetsdomstolar och i FN:s kommitté för mänskliga rättigheter. Exakt vilka de materiella värdena är som måste upp- fyllas för att uppnå demokrati råder det dock ingen enighet om. Följaktligen konstaterar han att det inte finns någon allmängiltig definition av demokrati i folkrätten. Samtidigt framhåller han att det inte föreligger några folkrättsliga hinder från att en stat ikläder sig ett åtagande eller en förpliktelse som medför att demokrati de- finieras. För att en sådan definition ska få allmän giltighet krävs emellertid att ett traktat får en universell eller nästan universell anslutning.

12.6.2Förenta Nationerna och demokrati

Till skillnad från medlemskap i EU34 kan konstateras att det inte föreligger något krav på att en stat är demokratisk för att bli medlem av Förenta Nationerna. I FN-stadgan finns inte något krav på ett demokratiskt statsskick för att beviljas medlemskap i organi- sationen. Demokrati anses icke desto mindre anses utgöra en av Förenta Nationernas grundläggande värderingar. Detta framhölls bl.a. i 2005 års World Summit där det konstaterades att främjandet

32Se Cameron s. 12.

33Aa s. 13.

34I de s.k. Köpenhamnskriterierna fastslogs att alla länder som vill bli medlemmar i EU måste uppfylla villkoren i artikel 49 och principerna i artikel 6.1 i EU-fördraget. Vid EU- toppmötet i Köpenhamn 1993 fastställdes anslutningskriterier och de förstärktes sedan vid toppmötet i Madrid 1995. För att få bli medlem i EU måste ansökarlandet bl.a. uppfylla de s.k. politiska kriteriet som innebär att ett land måste ha stabila institutioner som garanterar demokrati, rättssäkerhet, mänskliga rättigheter och minoritetsskydd.

324

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

av mänskliga rättigheter, rättsstaten och demokrati är samman- länkande och ömsesidigt förstärkande.35

FNs generalförsamling och Rådet för mänskliga rättigheter, och dess föregångare Kommissionen för mänskliga rättigheter, har lagt fram ett antal dokument för att utifrån mänskliga rättigheter främja en gemensam förståelse för de grundläggande principer och normer som utgör grunden för demokrati. Här kan bl.a. nämnas general- församlings resolution Promoting and consolidating democracy från 2001.36 Resolutionen uppmanar bl.a. medlemsstaterna att främja pluralism, skydda alla mänskliga rättigheter och grundläggande fri- heter, maximera deltagande av personer i beslutsfattande och ut- veckla effektiva offentliga institutioner. Vidare uppmanas stater att bl.a. stärka rättsstaten, utveckla och vidmakthålla valsystem som möjliggör fria och rättvisa val, stärka demokrati genom god sam- hällsstyrning (good governance) och främjandet av en hållbar ut- veckling.

I början av 2000-talet antogs ett antal resolutioner av Kom- missionen för mänskliga rättigheter i vilka kommissionen föreslog rättsliga, institutionella och praktiska åtgärder som stater kunde vidta för att konsolidera demokrati.37 Vidare fastslogs i en resolu- tion från 200238 att följande element utgör väsentliga delar i en demo- krati;

respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter,

föreningsfrihet,

yttrandefrihet,

tillgång till makt och utövandet i enlighet med rättsstatsprin- cipen,

genomförandet av fria och rättvisa val genom allmän rösträtt och genom sluten omröstning som ett uttryck av folkviljan,

35World Summit Outcome Document, A/RES/60/1, para 119 ” We recommit ourselves to actively protecting and promoting all human rights,the rule of law and democracy and recognize that they are interlinked and mutually reinforcing and that they belong to the universal and indivisible core values and principles of the United Nations, and call upon all parts of the United Nations to promote human rights and fundamental freedoms in accor- dance with their mandates.”

36A/RES/55/96.

37Se Kommissionen för mänskliga rättigheter resolution 2000/47.

38Kommissionen för mänskliga rättigheter resolution 2002/46 para 1.

325

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

ett pluralistiskt system innehållande politiska partier och organi- sationer,

maktdelning,

rättsväsendets oberoende,

öppenhet och ansvarsutkrävande i den offentliga förvaltningen,

fria, oberoende och pluralistiska media.

Även FN:s generalförsamling har i en resolution framhållit vissa grundläggande mänskliga rättigheter som förutsättningar för demo- krati.39

The essential elements of democracy include respect for human rights and fundamental freedoms, inter alia, freedom of association and peaceful assembly and of expression and opinion, and the right to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives, to vote and to be elected at genuine periodic free elections by universal and equal suffrage and by secret ballot guaranteeing the free expression of the will of the people, as well as a pluralistic system of political parties and organizations, respect for the rule of law, the separation of powers, the independence of the judiciary, transparency and accountability in public administration, and free, independent an pluralistic media.

Under 2012 antog FN:s råd för mänskliga rättigheter resolutionen

Human rights, democracy and the rule of law där de ovan redovisade punkterna ånyo betonades samt att rådet även framhöll tanke-, samvets- och religionsfrihet som viktiga element i en demokrati.

12.6.3Demokrati och mänskliga rättigheter

Den svenska uppfattningen är att respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och en fungerande rättsstat förutsätter och ömsesidigt förstärker varandra.40 I en fungerande demokrati är en förut- sättning att staten respekterar de mänskliga rättigheterna. Omvänt är sambandet från demokrati till respekten för mänskliga rättig- heter lika uppenbar. I en demokrati med väl fungerande demo-

39Enhancing the Role of Regional, Subregional and Other Organizations and Arrangements in Promoting and Consolidating Democracy, UN Doc A/RES/59/201, 20 december 2004.

40Se bl.a. regeringens skrivelse 2007/08:109, Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik, s. 5.

326

SOU 2015:72

Demokrati och icke-demokrati

kratiska beslutsprocesser förstärks skyddet av de mänskliga rättig- heterna.41 I detta sammanhang bör det framhållas att mänskliga rättigheter är odelbara och ömsesidigt samverkande. En stat kan inte välja vilka rättigheter som den efterlever utan alla mänskliga rättigheter har samma värde.42

Som ovan framhållits har den traditionella folkrätten inte sär- skilt behandlat demokrati. Utvecklingen av mänskliga rättigheter har emellertid medfört att folkrätten genom denna utveckling numera reglerar rättigheter som anses vara grundläggande krav för en demokrati. Genombrottet för de mänskliga rättigheterna kan sägas ha kommit att i viss mån erodera såväl suveränitets- som icke- interventionsprincipen.

Demokratins betydelse understryks i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. Av artikel 21 följer att folkviljan ska ligga till grund för den offentliga maktutövningen i varje stat och uttryckas genom fria och återkommande val.

1.Var och en har rätt att delta i sitt lands styre, direkt eller genom fritt valda ombud.

2.Var och en har rätt till lika tillträde till offentlig tjänst i sitt land.

3.Folkets vilja skall utgöra grundvalen för statsmakternas myndighet. Folkviljan skall uttryckas i periodiska och verkliga val, som skall genomföras med tillämpning av allmän och lika rösträtt och hemlig röstning eller ett likvärdigt fritt röstförfarande.

De rättigheter som i övrigt ingår i en demokratisk samhällsordning, såsom yttrande-, tryck- och församlingsfriheterna, ingår i såväl FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna som dess kon- vention om de medborgerliga och politiska rättigheterna (ICCPR).

Yttrandefrihet (artikel 19).

Rätten till fredlig sammankomst/mötesfrihet (artikel 21).

Rätten till föreningsfrihet (artikel 22).

41I regeringens skrivelse 2003/04:110 Demokratipolitik framhålls ”Demokrati förutsätter förverkligande av de mänskliga rättigheterna. Samtidigt förutsätter de mänskliga rättig- heterna ett demokratiskt styrelseskick och stärks av en demokrati baserad på ett brett med- borgerligt deltagande”, s. 122.

42Dessa principer slogs fast vid Världskonferensen om de mänskliga rättigheterna år 1993 och bekräftades bland annat vid FN:s senaste toppmöte 2005. Se även regeringens skrivelse 2007/08:109, Mänskliga rättigheter i svensk utrikespolitik, s. 27.

327

Demokrati och icke-demokrati

SOU 2015:72

Rätten att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud (artikel 25 a).

Rätten att rösta och bli vald i fria val (artikel 25 b).

Den överväldigande majoriteten av världens länder har anslutit sig till ICCPR.43 Innehållet i vad som avses med rätten till politisk del- tagande måste emellertid tolkas. Under det kalla kriget kan konsta- teras att stater grovt kunde delas in i två grupper, dels en grupp som ansåg att politiskt deltagande förutsätter ett flerpartisystem, dels de stater som ansåg att politiskt deltagande även kan ske i en enpartistat. Både dessa synsätt ansågs under det kalla kriget vara förenliga med t.ex. artikel 25 i ICCPR. Ett enpartisystem betrak- tades som förenligt så länge det gavs utrymme för olika fraktioner inom partiet.44

I Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna återfinns yttrandefriheten i artikel 10 och förenings- och mötesfriheten i artikel 11. I artikel 3 i Europakonventionens första protokoll för- binder sig konventionsstaterna ”att anordna fria och hemliga val med skäliga tidsintervaller under förhållanden som tillförsäkrar fol- ket rätten att fritt ge uttryck till sin mening beträffande samman- sättningen av den lagstiftande församlingen”. Europadomstolen har slagit fast att denna artikel skapar individuella rättigheter,45 även om dessa kan begränsas kan detta endast ske så länge de inte är godtyckliga, oproportionerliga eller på annat sätt undergräver rättigheten.46 Till skillnad från flertalet andra civila och politiska rättigheter skiljer sig den rättighet som följer av artikel 3 i första protokollet sig åt då den ålägger konventionsstaterna att anordna demokratiska val.47 Ifråga om val- eller valsystem, regler om trösk- lar för att få plats i den lagstiftande församlingen fastställer artikeln inte några bestämda regler. Europadomstolen har uttalat att:

43Denna konvention är nästan universellt antagen. Den 9 augusti 2013 hade konventionen

167fördragsslutande parter.

44Se Democracy and International Law, Jan Wouters