sou 2021 71

Riksintressen i hälso- och sjukvården

– stärkt statlig styrning för hållbar vårdinfrastruktur

BETÄNKANDE AV

 

UTREDNINGEN OM

 

ÖKADE FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR HÅLLBARA

 

INVESTERINGSPROJEKT I FRAMTIDENS

 

HÄLSO- OCH SJUKVÅRD

SOU 2021:71

Riksintressen i hälso- och sjukvården

– stärkt statlig styrning för hållbar vårdinfrastruktur

Betänkande av Utredningen om ökade förutsättningar för hållbara investeringsprojekt

iframtidens hälso- och sjukvård

Stockholm 2021

SOU 2021:71

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021

ISBN 978-91-525-0196-2 (tryck)

ISBN 978-91-525-0197-9 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Lena Hallengren

Regeringen beslutade den 17 oktober 2019 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genom kartläggning och analys utreda hur pågående och planerade investeringsprojekt i sjukhus förhåller sig till den pågående utvecklingen av hälso- och sjukvården på nationell nivå. Syftet är att bidra till ökade förutsättningar för hälso- och sjukvårdens huvudmän och regeringen att fatta strategiska beslut om hälso- och sjukvård som svarar mot behoven ur ett nationellt per- spektiv (dir. 2019:69). Regeringen beslutade den 5 november 2020 om tilläggsdirektiv genom vilket uppdraget vidgades till analys av eventuella behov av samverkan för att bidra till den nationella utveck- lingen av hälso- och sjukvården, samt överväga om någon statlig aktör bör ha ett samordnande uppdrag i syfte att öka förutsättningarna för regionerna att beakta det nationella perspektivet i samband med större sjukhusinvesteringar i hälso- och sjukvården (dir. 2020:116).

Till särskild utredare förordnades den 18 november 2019 general- direktören Sofia Wallström.

Som experter i utredningen förordnades den 14 maj 2020 direk- tören Ulf Bengtsson, kanslirådet Helena Cantù, projektdirektören Nils Janlöv, arkitekten och forskaren Jesper Meijling, läkaren och professorn Mef Nilbert, chefsekonomen Annika Wallenskog, depar- tementssekreteraren Jessika Yin och biträdande enhetschefen Per- Henrik Zingmark. Den 5 november 2020 entledigades kanslirådet Helena Cantù och samma dag förordnades departementssekrete- raren Carl Hogstedt som expert i utredningen. Den 12 november 2020 förordnades som experter i utredningen hälso- och sjukvårds- direktören Martin Engström, ekonomidirektören Lars-Åke Rudin och fastighetsstrategen Hans Sandqvist. Den 15 juni 2021 entledigades departementssekreteraren Carl Hogstedt och departementssekrete- raren Jessika Yin. Samma dag förordnades departementssekreteraren Carl Nilsson som expert i utredningen.

Som huvudsekreterare i utredningen förordnades den 3 decem- ber 2019 avdelningschefen Fredrik Andersson. Som sekreterare i utredningen förordnades under perioden den 9 mars till och med den 30 juni 2020 utvecklingsstrategen Tove Gemzell. Som sekreterare i utredningen förordnades den 12 mars 2020 forskningsledaren Unni Mannerheim och den 1 juli 2020 juris doktor Lars Karlander. Den 14 januari 2021 entledigades Unni Mannerheim och den 15 januari 2021 entledigades Lars Karlander. Som sekreterare i utredningen förordnades den 18 januari 2021 sakkunnige Björn Axelsson. Under perioden den 1 mars till och med 15 maj 2021 förordnades forskaren Jesper Meijling. Som sekreterare förordnades den 1 april 2021 juristen och doktoranden Tim Holappa.

Sofia Wallström svarar ensam för innehållet i betänkandet. I och med detta betänkande är uppdraget avslutat.

Stockholm i augusti 2021

Sofia Wallström

/Fredrik Andersson

Björn Axelsson

Tim Holappa

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

15

1

Författningsförslag.....................................................

27

1.1Förslag till lag (2023:xx) om riksintressen på hälso-

och sjukvårdsområdet.............................................................

27

1.2Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

 

(2017:30) .................................................................................

31

2

Om utredningen ........................................................

33

2.1

Utredningens direktiv.............................................................

33

2.2

Utredningens arbete ...............................................................

34

2.3

Patientperspektivet som utgångspunkt .................................

36

2.4Fokus på vårdinfrastruktur som en del

 

av hälso- och sjukvårdssystemet ............................................

37

3

Gällande rätt.............................................................

39

3.1

Ansvaret för hälso- och sjukvården .......................................

39

3.2

Regeringsformen.....................................................................

40

3.3

Kommunallagen ......................................................................

43

3.4

Hälso- och sjukvårdslagstiftningen .......................................

45

 

3.4.1

Hälso- och sjukvårdslagen ......................................

46

 

3.4.2

Organisation, planering och samverkan.................

46

3.4.3Övrig lagstiftning som berör hälso-

och sjukvården .........................................................

48

5

Innehåll

SOU 2021:71

4

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning ..........

51

4.1

Resultat och utfall inom olika områden ................................

51

 

4.1.1

Medicinska resultat .................................................

51

 

4.1.2

Delaktighet, kontinuitet och samordning .............

52

 

4.1.3

Förtroende, tillgänglighet och väntetider..............

54

4.1.4Ett ineffektivt omhändertagande av vissa

 

 

patientbehov ............................................................

55

 

4.1.5

Ett sjukhuscentrerat system ...................................

57

4.2

Pågående reformer på hälso- och sjukvårdsområdet............

58

 

4.2.1

God och nära vård ...................................................

58

 

4.2.2

Nationell högspecialiserad vård..............................

62

 

4.2.3

Ökat patientfokus ...................................................

63

 

4.2.4

Processperspektivet i vården allt viktigare ............

66

4.3

Reformarbetet i praktiken......................................................

66

5

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården........

69

5.1Framväxten av ett nationellt

 

hälso- och sjukvårdssystem....................................................

69

5.2

Hälso- och sjukvårdsreformer under efterkrigstiden...........

71

 

5.2.1

Den moderna hälso- och

 

 

 

sjukvårdslagstiftningen ...........................................

72

 

5.2.2

Nya hälso- och sjukvårdslagen ...............................

74

5.3

Dagens organisering av hälso- och sjukvårdssystemet.........

75

5.4

Staten, regionerna och kommunerna har ansvar...................

77

 

5.4.1

Staten .......................................................................

78

 

5.4.2

Regioner...................................................................

79

 

5.4.3

Samverkansregioner ................................................

82

 

5.4.4

Kommuner...............................................................

84

5.5Styrningen av hälso- och sjukvårdspolitiken i ett större

sammanhang............................................................................

84

5.5.1

Planering som dominerande idé .............................

85

5.5.2

Decentralisering som motreaktion ........................

85

5.5.3

Marknadisering och företagisering ........................

86

5.5.4

Samverkan och samordning....................................

86

6

SOU 2021:71

Innehåll

5.5.5En skiftande balans mellan olika

 

 

styrningslogiker .......................................................

87

5.6

Mot systemsyn på hälso- och sjukvårdsområdet ..................

90

 

5.6.1

Behovet av systemsyn på hälso- och

 

 

 

sjukvårdsområdet har uppmärksammats förut ......

91

5.7

Tidigare stöd och styrning av investeringar ..........................

95

 

5.7.1

Centrala sjukvårdsberedningen ..............................

96

5.7.2Nämnden för sjukvårds- och

socialvårdsbyggnader...............................................

97

5.7.3Sjukvårdens och socialvårdens planerings-

och rationaliseringsinstitut (Spri)...........................

98

5.7.4Nämnden för undervisningssjukhusens

utbyggande...............................................................

98

5.7.5Övriga statliga aktörer för stöd och styrning

 

av investeringar ........................................................

99

5.7.6

Behovet av samverkan kvarstod............................

100

5.8Nuvarande samarbetsstrukturer för investeringar

 

i vårdbyggnader .....................................................................

101

 

5.8.1

Aktörer och nätverk inom fastighetsområdet .....

102

6

Statlig styrning inom andra sektorer...........................

105

6.1Riksintressen avseende hushållning

med mark- och vattenområden ............................................

105

6.1.1

Mark- och vattenområden som

 

 

är betydelsefulla för olika ändamål

 

 

kan betraktas som riksintressen............................

106

6.1.2Statliga myndigheter pekar ut och samordnar

riksintressen ...........................................................

107

6.1.3Kommuner redovisar samtliga riksintressen

 

i översiktsplanen ....................................................

108

6.1.4

Riksintressen ska beaktas i framtagandet

 

 

av detaljplaner och områdesbestämmelser ...........

109

6.1.5Länsstyrelsen utövar tillsyn över kommunens beslut om detaljplaner

 

och områdesbestämmelser ....................................

111

6.1.6

Ersättning till kommuner i vissa fall.....................

113

6.1.7

Riksintressena har utvärderats ..............................

113

7

Innehåll

SOU 2021:71

6.2

Former för att ge medborgare inflytande ...........................

115

6.3

Statens fastigheter.................................................................

117

 

6.3.1

Regleringen på fastighetsområdet

 

 

 

har förändrats över tid ..........................................

117

 

6.3.2

Akademiska Hus AB ............................................

118

 

6.3.3

Specialfastigheter Sverige AB ...............................

120

7

Utmaningar för framtidens investeringar i

 

 

vårdinfrastruktur ......................................................

123

7.1Den medicinska, medicintekniska och digitala

 

utvecklingen..........................................................................

123

7.2

Kostnader och vårdtillfällen.................................................

127

7.3

Demografi .............................................................................

132

7.4

Kompetensförsörjning .........................................................

134

7.5Behovet av forskning och utbildning påverkar

 

investeringar i vårdinfrastruktur..........................................

141

7.6

Vårdinfrastruktur är viktig ur ett beredskapsperspektiv ....

142

7.7

Ekonomisk lägesbild ............................................................

145

 

7.7.1

Resultat ..................................................................

145

 

7.7.2

Investeringar och finansiellt sparande .................

147

7.8

Moderna vårdbyggnader är komplexa .................................

149

8

Regionernas investeringar .........................................

153

8.1

Pågående och planerade större investeringar ......................

153

 

8.1.1

Investeringsnivåer över tid ...................................

154

 

8.1.2

Investeringar i akutsjukhusen ..............................

158

8.1.3Översikt av investeringsläget i respektive

 

 

region .....................................................................

159

 

8.1.4

Investeringarnas koppling till nationella

 

 

 

vårdreformer..........................................................

164

8.2

Regionernas planeringsprocesser.........................................

167

8.3

Utmaningar med investeringar i vårdbyggnader ................

169

8

SOU 2021:71

Innehåll

8.3.1Utmaning 1: Svårt att veta vilka behov investeringarna ska svara mot lokalt, regionalt

 

 

och nationellt .........................................................

170

 

8.3.2

Utmaning 2: Brist på stöd i planerings-

 

 

 

och genomförandeprocessen ................................

176

9

Internationell utblick ...............................................

181

9.1

Om de studerade länderna....................................................

181

9.2Utmaningar med investeringar i vårdbyggnader

har sedan länge adresserats på europeisk nivå .....................

182

9.2.1Europeiskt nätverk för kapitalinvesteringar

i hälso- och sjukvårdstillgångar.............................

184

9.2.2Kunskapssammanställning och fallstudier

om kapitalinvesteringar .........................................

185

9.3 Norge.....................................................................................

186

9.3.1Oberoende kvalitetsgranskning i stora

investeringsprojekt ................................................

187

9.4 Finland ...................................................................................

189

9.4.1Investeringar i sjukhusbyggnader i Finland

regleras och begränsas av en särskild lag ..............

190

9.4.2Den finska regleringen skapar förutsättningar

för överblick...........................................................

192

9.5 Danmark ................................................................................

193

9.5.1Strukturreformen förändrade hälso-

och sjukvårdssystemet i Danmark........................

193

9.5.2Flera nya sjukhus finansieras av regionerna

och staten ...............................................................

194

9.5.3Gemensam modell för styrning av

byggprojekt............................................................

196

9.6 England ..................................................................................

198

9.6.1England har en strategisk plan

för investeringar i hälso- och sjukvårdens

infrastruktur...........................................................

198

9.6.2En strategisk kapitalinvesteringsplan

för sjukhusinvesteringar........................................

199

9

Innehåll

SOU 2021:71

9.7 Nederländerna ......................................................................

201

9.7.1Från centralstyrning till marknadsstyrning

av investeringsprojekt ...........................................

202

9.8 Sammanfattande iakttagelser ...............................................

202

9.8.1Sedan länge identifierat problem i många

 

 

länder......................................................................

202

 

9.8.2

Behov av nationell överblick och planering.........

203

 

9.8.3

Förekomst av funktioner för stöd och extern

 

 

 

granskning vid start samt monitorering under

 

 

 

projektets gång ......................................................

203

10

Analys och överväganden ..........................................

205

10.1

Hälso- och sjukvård – ett nationellt intresse ......................

205

10.2

Representanter för patienter och professioner

 

 

efterfrågar tydligare nationell styrning ...............................

207

10.3Det behövs tydligare reglering för hur regioner och kommuner ska beakta nationella intressen vid

investeringar i vårdinfrastruktur..........................................

208

10.4 Investeringar i vårdinfrastruktur .........................................

212

10.4.1 Kostnaderna för vården ökar................................

212

10.4.2Investeringar i vårdinfrastruktur har stor systempåverkande effekt under lång

tidsperiod...............................................................

213

10.4.3Infrastrukturens betydelse för hälso-

och sjukvårdens resultat .......................................

215

10.4.4 Behov av förbättrade

 

planeringsförutsättningar och stöd

 

i planerings- och genomförandeprocessen ..........

216

10.5 Hamnar pengarna rätt? ........................................................

219

10.5.1Stuprör motverkar en samhällsekonomiskt

effektiv resursallokering .......................................

219

10.5.2Investeringar i vårdbyggnader och planering av hälso- och sjukvårdsverksamhet går inte

i takt .......................................................................

220

10

SOU 2021:71

Innehåll

10.5.3Områden där det finns nationella intressen som behöver beaktas av regioner

och kommuner.......................................................

221

10.5.4Det samhällsekonomiska perspektivet är inte

 

 

tydligt .....................................................................

228

 

10.5.5

Samhällskostnaden för bristande

 

 

 

helhetsperspektiv är potentiellt stor.....................

230

 

10.5.6 Det finns intressen som behöver beaktas

 

 

 

vid investeringar i infrastruktur för hälso-

 

 

 

och sjukvården .......................................................

231

10.6

Hållbara investeringar för framtidens hälso-

 

 

och sjukvård ..........................................................................

233

 

10.6.1

Allmänna överväganden ........................................

233

 

10.6.2 Statens styrning inom hälso- och

 

 

 

sjukvårdsområdet behöver stärkas........................

238

 

10.6.3 Samverkan och samordning är viktigt men inte

 

 

 

tillräckligt ...............................................................

239

 

10.6.4 Att utöka samverkansregionernas uppgifter

 

 

 

är inte ändamålsenligt............................................

241

 

10.6.5 Samrådsplikt mellan stat och region

 

 

 

är ineffektivt...........................................................

243

 

10.6.6

En nationell investeringsstrategi

 

 

 

har begränsade effekter .........................................

245

 

10.6.7 Statligt stöd för investeringar i

 

 

 

vårdinfrastruktur löser inte de identifierade

 

 

 

problemen ..............................................................

246

11

Förslag

...................................................................

249

11.1

Fyra förslag för en nationell vårdinfrastruktur ...................

249

11.2

En reglering om riksintressen

 

 

på hälso- och sjukvårdsområdet ...........................................

250

 

11.2.1 En lag om riksintressen i hälso-

 

 

 

och sjukvården för genomslag i kommunala

 

 

 

och regionala beslut ...............................................

250

 

11.2.2 Riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet

 

 

 

bestäms och preciseras av regeringen

 

 

 

och statliga myndigheter .......................................

253

11

Innehåll

SOU 2021:71

11.2.3Socialstyrelsen ska samordna riksintressen

på hälso- och sjukvårdsområdet ...........................

257

11.2.4Företrädare för patienter och professioner

ska involveras.........................................................

258

11.2.5Kommuner och regioner behåller beslutanderätten men reglerna

om riksintressen är tvingande...............................

260

11.2.6En statlig myndighet utövar tillsyn över

riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet ... 261

11.2.7En genomförandekommitté tillsätts med

 

 

uppdrag att precisera och genomföra uppdrag

 

 

 

till myndigheterna .................................................

265

 

11.2.8

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ......

266

11.3

Utveckla gemensamma definitioner och standarder

 

 

för vårdbyggnadsområdet ....................................................

267

11.4

Ett statligt fastighetsbolag för hälso- och sjukvården

 

 

stärker det nationella perspektivet ytterligare ....................

271

11.5

Stärk förutsättningarna för kunskapsuppbyggnad inom

 

 

området vårdinfrastruktur ...................................................

274

12

Konsekvenser av utredningens förslag ........................

277

12.1

En reglering av riksintressen................................................

277

 

12.1.1

Förslaget i korthet.................................................

277

12.1.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan

 

stat, region och kommun......................................

278

12.1.3

Ekonomiska konsekvenser ...................................

279

12.1.4 Konsekvenser för den kommunala

 

 

självstyrelsen..........................................................

284

12.2 Utveckla gemensamma definitioner och standarder

 

på vårdbyggnadsområdet .....................................................

285

12.2.1

Förslaget i korthet.................................................

285

12.2.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan

stat, region och kommun......................................

286

12.2.3 Ekonomiska konsekvenser ...................................

286

12.2.4Konsekvenser för den kommunala

självstyrelsen..........................................................

288

12

SOU 2021:71

Innehåll

12.3 Ett fastighetsbolag för hälso- och sjukvården.....................

289

12.3.1 Förslaget i korthet .................................................

289

12.3.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan

 

stat, region och kommun ......................................

289

12.3.3

Ekonomiska konsekvenser....................................

290

12.3.4 Konsekvenser för den kommunala

 

 

självstyrelsen ..........................................................

291

12.4 Stärk förutsättningarna för forskningen inom området

 

vårdinfrastruktur...................................................................

291

12.4.1

Förslaget i korthet .................................................

291

12.4.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan

stat, region och kommun ......................................

291

12.4.3 Ekonomiska konsekvenser....................................

291

12.4.4Konsekvenser för den kommunala

 

självstyrelsen ..........................................................

293

12.5

Övriga konsekvenser (samtliga förslag) ..............................

293

13

Författningskommentar ............................................

295

13.1

Förslaget till lag om riksintressen på hälso-

 

 

och sjukvårdsområdet ...........................................................

295

13.2

Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

 

 

(2017:30) ...............................................................................

302

Referenser ......................................................................

303

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2019:69 ...........................................

321

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2020:116 .........................................

327

Bilaga 3

Hur samordnas strukturomvandlingen av hälso-

 

 

och sjukvården med behov av investeringar

 

 

i vårdbyggnader? ...........................................................

331

Bilaga 4

Sjukhusbyggandets beståndsdelar: brister

 

 

och möjligheter .............................................................

367

13

Sammanfattning

Utredningen om ökade förutsättningar för hållbara investerings- projekt i framtidens hälso- och sjukvård har i uppdrag att genom kartläggning och analys utreda hur pågående och planerade inve- steringsprojekt i sjukhus förhåller sig till den pågående utvecklingen av hälso- och sjukvården på nationell nivå. Syftet är att bidra till ökade förutsättningar för hälso- och sjukvårdens huvudmän och regeringen att fatta strategiska beslut om hälso- och sjukvården som svarar mot behoven ur ett nationellt perspektiv. Utredningen ska även analysera samverkan och vid behov lämna förslag på kostnads- effektiv och ändamålsenlig samverkan för nationell utveckling. Syftet är att öka förutsättningarna för att de större sjukhusinvesteringar som genomförs regionalt bidrar till den nationella utvecklingen av hälso- och sjukvården och till ökad ändamålsenlighet och samhällseko- nomisk effektivitet. Utredningen ska vidare överväga om någon stat- lig aktör bör ha ett samordnande uppdrag och lämna förslag på hur ett sådant uppdrag kan utformas.

Investeringar på en historiskt hög nivå förknippade med stora utmaningar

Regionerna har under de senaste åren investerat i storleksordningen 15 till 20 miljarder kronor årligen i fastigheter, varav huvuddelen ut- görs av sjukhusfastigheter. Den totala summan för regionernas nu pågående och beslutade investeringar i akutsjukhusen uppgår enligt utredningens beräkningar till drygt 100 miljarder kronor.

Bakgrunden till att det i dag genomförs stora investeringar i regio- nerna är att en stor del av beståndet av vårdfastigheter, framförallt sjuk- husen, är uppförda under 1960- och 70-talen. Byggnader vars tekniska livslängd nu kräver ersättningsinvesteringar. Dessa historiskt stora

15

Sammanfattning

SOU 2021:71

investeringar genomförs samtidigt som det pågår en omställning av hälso- och sjukvården med ökad koncentration av högspecialiserad vård och utveckling av den nära vården.

Utredningens direktiv anger att utredningen ska kartlägga och ana- lysera större sjukhusinvesteringar. Utredningens kartläggning och ana- lys av investeringarna har lett fram till ett ställningstagande om att i den fortsatta analysen se sjukhus som en av flera vårdbyggnader. Därtill kommer att det i dag saknas en gemensam definition av sjuk- hus och olika typer av sjukhus. Begreppet akutsjukhus kan till exem- pel ha olika betydelse såväl inom som mellan regioner. Den medi- cinska och medicintekniska utvecklingen påverkar även behoven av olika vårdbyggnader över tid. Reformer av typen god och nära vård samt en ökad koncentration av högspecialiserad vård är andra exem- pel på skeenden som påverkar och som bedöms påverka framtida lokalbehov. Mot denna bakgrund menar utredningen att fokus behö- ver vidgas från sjukhusen till det vidare begreppet vårdbyggnader. En byggnad kräver teknik och utrustning som svarar mot verksamhe- tens behov för att det ska vara en vårdbyggnad. Tillsammans med den systemsyn som utredningen menar är nödvändig pekar detta på vikten av att analysera vårdinfrastrukturen som en helhet. Det vill säga den infrastruktur som utgörs av olika typer av vårdbyggnader till- sammans med teknik och utrustning.

Utredningens bedömning är sammanfattningsvis att analysen måste riktas mot vårdinfrastrukturen i stort och hur enskilda investeringar i såväl olika typer av vårdbyggnader som teknik och olika val av tek- niska lösningar bidrar till en sammanhållen vårdinfrastruktur. En nationellt sammanhållen vårdinfrastruktur är en förutsättning för ett effektivt hälso- och sjukvårdssystem som har förmåga att svara mot befolkningens behov och förväntningar, såväl under normala förhål- landen som i krissituationer.

Vad ska investeringarna svara mot?

Utredningen har identifierat flera utmaningar vid beslut, planering och genomförande av investeringar i hälso- och sjukvården. Den största utmaningen, huvudfrågan, är vad en tänkt investering ska svara mot för behov. Utöver att svara mot behovet av hälso- och sjukvård inom regionen måste investeringar som genomförs i regionerna svara

16

SOU 2021:71

Sammanfattning

mot den nationella utvecklingen av hälso- och sjukvården och bidra till ökad ändamålsenlighet och samhällsekonomisk effektivitet. Det förutsätter att enskilda investeringar svarar mot nationella målsätt- ningar och reformer. Det gäller dels målet i hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30) om en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, dels behov som behöver uppfyllas för att säkerställa en långsiktig hållbar utveckling av hälso- och sjukvården. Exempel på det är hälso- och sjukvårdens beredskap, kompetensförsörjning, forsk- ning och utbildning, samt digital kommunikation. En förutsättning för att det som genomförs i regionerna svarar mot nationella behov är att regionala planer och strategier för lokaler och fastigheter svarar mot nationella mål och reformer. Utredningen konstaterar att förekomsten av sådana regionala strategier och planer varierar. Resultatet är att kopp- lingen till den nationella nivån är alltför svag och i flera fall obefintlig.

Utredningen kan vidare konstatera att det i dag saknas nationell överblick över vilka investeringar som genomförs, vad de avser och hur de bidrar till att nå målen för hälso- och sjukvården. Regionernas samverkan om investeringar varierar över landet och när samverkan förekommer rör det sig främst om informationsutbyte om invester- ingsplaner. Utredningen har inte funnit några beskrivningar om att det sker en systematisk gemensam planering och prioritering mellan regioner, till exempel inom samverkansregionerna.

Vårdinfrastrukturen är systempåverkande för lång tid framöver. Byggnader, inklusive digital utrustning, är dimensionerande för kapaci- teten och utvecklingen av hälso- och sjukvården. Pågående struktur- omvandling, såsom utveckling av nära vård samt ökad koncentration av högspecialiserad vård påverkar lokalbehoven. Trots detta har lokal- frågorna kommit i skymundan. I dagsläget finns inget svar på frågan om hur pågående sjukhusinvesteringar stödjer omställningen till nära vård och koncentrationen av högspecialiserad vård.

Utredningens kartläggning och analys, samt de fördjupande studier som utredningen låtit göra, visar att det saknas tydliga kopplingar mellan beslutade investeringar i vårdinfrastruktur och den pågående omställningen av vården. En bidragande förklaring är de långa planer- ingshorisonterna i fastighetsprojekt. Flera projekt började planeras långt innan staten initierade omställningen till nära vård. Å andra sidan är behovet av ökat fokus på primärvården inte något nytt. Hälso- och sjukvården beskrivs dessutom ofta som organisk där den medicinska utvecklingen medför ständiga förändringar av var i vårdsystemet olika

17

Sammanfattning

SOU 2021:71

insatser genomförs. Utredningen konstaterar att kopplingen mellan den långsiktiga fastighets- och lokalplaneringen och vårdverksam- heten är alltför svag.

Utredningen bedömer att det på övergripande nivå finns en tydlig- het från statens sida kring inriktningen av nationella reformer, vilket ger vissa förutsättningar för regionernas planering. Däremot saknas tydlighet från staten gällande genomförandet och gemensamma ut- gångspunkter för lokalanvändning, vilket medför att det finns en osäker- het i regionerna om effekter på lokalbehoven, samt att regionerna arbetar parallellt med frågan. Osäkerheten hanteras av regionerna på olika sätt. Utredningen har mött två dominerande metoder. Dels att i möjlig mån skjuta vissa investeringar framåt i tiden, dels att bygga generellt och flexibelt. Att bygga flexibelt är emellertid en ambition som i uppföljningar visat sig utmanande att realisera i tillräcklig grad.

Genomförande av investeringar

Stora investeringsprojekt medför utmaningar för regionerna. Sjukhus- byggen är som regel mycket stora och komplicerade projekt som med- för utmaningar för alla regioner, så kallade megaprojekt. Inom forsk- ningen används uttrycket megaprojektens järnlag ”over budget, over time, over and over again” för att illustrera komplexiteten. Ett exem- pel som belysts från flera håll under senare år är Nya Karolinska Solna (NKS). Ett projekt av sådan omfattning att Region Stockholm, trots sin storlek och kapacitet, valde att genomförda det genom OPS (offentlig-privat samverkan) för att hantera de risker detta megaprojekt bedömdes medföra. Även mindre investeringsprojekt är komplexa sällanhändelser, och därmed utmanande.

Staten avvecklade under slutet av 1900-talet det tidigare mycket starka statliga engagemanget och styrningen av investeringar i vård- byggnader. Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliser- ingsinstitut (Spri), Nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande (NUU) och Nämnden för socialvårdens och sjukvårdens byggnader (NSB) avvecklades och lagstiftning om byggnadstillstånd slopades. Det fanns goda skäl att genomföra förändringar på området och utredningen föreslår inte att dessa organisationer ska återupprättas. Inte desto mindre innebar avvecklingen att det uppstod en lucka när dessa statliga kunskapsorganisationer avvecklades.

18

SOU 2021:71

Sammanfattning

Regionerna samverkar på flera olika sätt och inom olika organisa- tioner som till exempel Fastighetsrådet som är regionernas FoU-fond för fastighetsfrågor samt nätverket Forum vårdbyggnad. På regionalt initiativ har även Centrum för vårdens arkitektur (CVA) bildats vid Chalmers i huvudsak finansierat genom regionala medel. Samarbete sker även inom ramen för Program för Teknisk Standard (PTS) och PTS-forum.

Utredningens kartläggning visar emellertid att detta inte svarar mot behoven i regionerna. Avsaknad av gemensamma projektmodeller medför att regionerna tenderar att göra olika. Avsaknad av enhetlig terminologi försvårar kommunikation mellan projekt och därmed gemensam erfarenhetsuppbyggnad. Det finns i dag inte någon ordnad erfarenhetsåterföring mellan genomförda projekt. Det saknas vidare en gemensam kunskapsuppbyggnad och kunskapsbank. Detta resul- terar i att i den mån det finns en erfarenhetsåterföring mellan projekt sker det på ad hoc-basis och det är till exempel arkitekter, byggkon- sulter och entreprenörer som bidrar med denna. En relativt utbredd uppfattning i regionerna, som utredningen mött, är att det gemen- samma arbete som sker inom PTS inte resulterar i produkter, till exempel typrumsbeskrivningar, som är tillräckliga för att appliceras i det egna projektet. Detta innebär att PTS-dokument i stället för att fungera som standardlösningar i regionerna används som utgångs- punkt för ett eget standardiseringsarbete i regionen. Resultatet blir att regionerna tenderar att upprepa samma arbete gång på gång i varje nytt projekt.

Vårdinfrastrukturen behöver svara mot befolkningens behov av och förväntningar på framtidens hälso- och sjukvård

I det korta perspektivet är vårdinfrastrukturen i det närmaste statisk och sätter ramar för vårdverksamheten och dess utveckling. I ett längre perspektiv krävs därmed utveckling av vårdinfrastrukturen för att svara mot aktuella behov i befolkningen och ge förutsättningar för utveck- ling. Vid sidan av den medicinska utvecklingen står hälso- och sjuk- vården inför en rad utmaningar vilka förutsätter stöd av vårdinfra- strukturen för att kunna mötas.

19

Sammanfattning

SOU 2021:71

Befolkningsutveckling

Befolkningsutvecklingen medför förändrade behov såväl genom till- växt som genom förändrad åldersstruktur. Befolkningen som helhet växer vilket medför att vårdverksamheter behöver expandera. Samtidigt finns exempel på områden där befolkningsunderlaget minskar. Grup- pen äldre ökar vilket ger ökat vårdbehov. Äldre ökar även som andel av befolkningen vilket leder till stigande försörjningskvot det vill säga att relativt sett färre kommer att behöva producera och finansiera hälso- och sjukvård till flera.

Beredskap

Covid-19-pandemin har tydligt visat på behovet av ett aktuellt bered- skapsperspektiv och hur den befintliga vårdinfrastrukturen begränsar förutsättningarna för vårdverksamheten. Det ligger inte i denna utred- nings uppdrag att utreda hälso- och sjukvårdens beredskap. Utred- ningen kan dock konstatera att sjukhus och andra vårdlokaler tillsam- mans med övriga delar i vårdinfrastrukturen skapar förutsättningar för vårdverksamheten såväl under normala förhållanden som i kris.

Tidigare och pågående utredningar på beredskapsområdet bekräftar denna bild och pekar samtidigt på att det saknas sammanhållen bered- skapsplanering som omfattar planering av förmågor gällande såväl medicinska kriser som till exempel covid-19-pandemin som för en krigssituation. Den beredskap som byggs upp i regionerna bygger på den egna regionens bedömningar av vilka förmågor som krävs. Detta resulterar i att förmågorna varierar över landet.

Kompetensförsörjning

Befolkningsutvecklingen kommer att ytterligare bidra till utmaningen med bemanning och kompetensförsörjning som hälso- och sjukvår- den upplever i dag. Det råder för närvarande brist på personal inom flera vårdyrken och bristen förväntas öka för flera av dessa yrken under de kommande åren. Prognoser från SCB och Universitetskans- lersämbetet (UKÄ) visar att antalet utbildade behöver öka kraftigt för att klara kompetensförsörjningen under de kommande 15 åren. UKÄ har meddelat att sjukvårdshuvudmännen bör förbereda sig på

20

SOU 2021:71

Sammanfattning

en situation där de inte kommer att ha tillgång till högskoleutbildad personal som krävs enligt nuvarande prognoser. Den framtida vård- infrastrukturen behöver vara anpassad till en sådan situation, annars riskerar en del av de moderna vårdplatser regionerna nu investerar i att stå tomma av patientsäkerhetsskäl.

Nationella reformer

Behovet av vårdinfrastruktur påverkas av nationella reformer, såsom nära vård och koncentration av högspecialiserad vård. Utvecklingen med en större geografisk rörlighet för patienter, inklusive mer vård i patientens hem, kräver en sammanhängande vårdinfrastruktur, fysisk och digital, som stödjer hela vårdförloppet. Utredningens kartläggning och analys, tillsammans med de fördjupade studier som utredningen låtit göra, visar ett svagt eller obefintligt helhetsperspektiv mellan nationella reformer och investeringar i vårdinfrastrukturen.

Regeringens ambitioner på life science-området är också ett ut- tryck för reformbehov som kräver nationell styrning och samord- ning gällande vårdinfrastruktur. Genomförandet av precisionsmedicin förutsätter ett sammanhållet och personcentrerat system, hela vägen från den mest avancerade vården till den nära vården, oberoende av geografiska och administrativa gränser. Nya behandlingsmetoder för- utsätter nationellt definierade processer med lokal och enhetlig imple- mentering och tillsyn, till exempel komplicerad diagnostik som hel- genomsekvensering eller beslutsstödda AI-modeller.

Forskning och utbildning

En hämmande faktor för möjligheterna att öka antalet utbildad perso- nal är tillgången till platser för verksamhetsförlagd utbildning (VFU). Det råder i dag brist på VFU-platser och lärosätena anger att denna brist hämmar ökning av vissa vårdutbildningar där det finns student- underlag. En ökning av antalet VFU-platser kräver tillgång till såväl handledarresurser inom vården som till lokaler anpassade för utbild- ning inom vården.

Traditionellt är forskningen beroende av vårdverksamheten som studiemiljö. En hälso- och sjukvård i framkant förutsätter nära rela- tion med forskningen. De senaste årens utveckling av individuellt

21

Sammanfattning

SOU 2021:71

utformade behandlingar är ett tydligt exempel då vårdverksamheten utvecklats genom tillgång till såväl kompetens som utrustning och datorkraft i forskningsmiljöer. För att få ut maximalt ur detta symbio- tiska förhållande krävs dock att vårdinfrastrukturen utformas med hänsyn till forskningens behov vad gäller till exempel tillgång till loka- ler och digital kapacitet.

Digital infrastruktur

Digitaliseringen är viktig ur ett vårdinfrastrukturperspektiv. Digitala lösningar förväntas få effekter på behovet av vård i fysiska lokaler. Utvecklingen av digitala verktyg som stödjer vårdinsatser måste därför beaktas vid planering av framtidens vårdinfrastruktur.

Dagens fragmentiserade digitala struktur skapar hinder för vårdens utveckling. Bristen på gemensamma standarder för de digitala struk- turer som byggts upp i regionerna medför hinder för effektiv digital kommunikation. Ett aktuellt exempel från covid-19-pandemin är för- dröjningar i insamling av testdata från laboratorier. Data som annars skulle kunna samlas in i realtid. Hälsodata och sammanhållna journaler bedöms ha en stor potential att bidra till en bättre och säkrare vård, ökad tillgänglighet och stärkt patientautonomi. Behandling av stora mängder hälsodata från individer är viktigt för metodutveckling och kvalitetssäkring av vården. Det skapar även möjligheter för mer individ- baserad vård.

Systemperspektiv i hälso- och sjukvården

Sjukhusinvesteringar är systempåverkande för hälso- och sjukvården och behöver tillsammans med övrig vårdinfrastruktur betraktas och behandlas ur ett helhetsperspektiv. Nationella intressen som har bety- delse för vårdinfrastrukturens förmåga att svara mot befolkningens behov av och förväntningar på hälso- och sjukvård behöver beaktas i beslut som påverkar vårdinfrastruktur, tillsammans med lokala och regionala intressen.

Det måste stå klart vad och hur en enskild investering bidrar till vårdinfrastrukturen och hälso- och sjukvårdens förmågor i såväl nor- mala tider som i kris så att god vård på lika villkor för hela befolk- ningen kan upprätthållas. I sammanhanget kan nämnas att Sverige i ett

22

SOU 2021:71

Sammanfattning

internationellt perspektiv förefaller avvika i att denna typ av beslut om vårdinfrastruktur är helt regionala. I våra nordiska grannländer har staten någon form av roll i beslut eller kontroll i frågor som gäller investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården.

Den samhällsekonomiska kostnaden av bristande vårdinfrastruk- tur är potentiellt mycket hög. Ett vanligt argument i sammanhanget är det kommunala självstyret. Att stärkt statlig styrning är olämplig eller omöjlig, och att det enda alternativet skulle vara förstatligande. Denna utredning lämnar förslag som innebär ett nytt alternativ för hälso- och sjukvården, i form av reglering som används inom andra samhällsområden för att säkerställa nationella intressen i kommunala beslut. Det är utredningens bedömning att långsiktigt hållbara regler som träffar kommunala och regionala beslut, med en fungerande natio- nell kontrollmekanism, är en nödvändig åtgärd för att lösa de prob- lem som utredningen redovisar.

Utredningens förslag

Mot bakgrund av den redovisade problembilden lämnar utredningen fyra förslag som syftar till att säkerställa att nationella intressen beaktas i beslut om investeringar i vårdinfrastruktur. Förslagen behandlar ökad helhetssyn, ökad effektivitet genom gemensamma definitioner och standarder, systematisk erfarenhetsuppbyggnad, samt stärkt kun- skapsuppbyggnad. Utredningen föreslår:

Stärkt statlig styrning genom definierade riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet som ska beaktas vid regionala och kommu- nala beslut som påverkar vårdinfrastruktur.

Reglering av interregional samverkan i utveckling av standarder på vårdbyggnadsområdet.

Systematisk erfarenhetsuppbyggnad och en sammanhållen fastig- hetsstruktur genom ett statligt ägt bolag för vårdfastigheter, even- tuellt med regionalt delägande.

Ökat statligt stöd till forskning inom området vårdinfrastruktur.

23

Sammanfattning

SOU 2021:71

Stärkt statlig styrning genom definierade riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet

En lag om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet införs. Regio- ner och kommuner ska vid beslut som påverkar hälso- och sjukvår- dens infrastruktur beakta riksintressena. Regeringen bemyndigas att besluta om på vilka områden det finns riksintressen. Ett antal statliga myndigheter utses med uppdrag att precisera riksintressena, bland annat avseende beredskap, kompetensförsörjning, nationella reformer, forskning och utbildning, samt digital infrastruktur. Representanter för patienter och professioner ska involveras.

Socialstyrelsen ges ett samordnande ansvar för riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet. En tillsynsmyndighet granskar att riks- intressena beaktas av regionerna och kommunerna. Om riksintres- sena inte beaktas i tillräcklig grad ska tillsynsmyndigheten upphäva det regionala eller kommunala beslutet eller förelägga regionen eller kommunen att vidta lämpliga åtgärder.

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2023.

En genomförandekommitté tillsätts med uppdrag att precisera de förslag och åtgärder som behövs för att regleringen ska kunna genom- föras.

Utveckla gemensamma definitioner och standarder för vårdbyggnadsområdet

I hälso- och sjukvårdslagen införs en bestämmelse om att regioner ska samverka med andra regioner i frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler. Syftet med samverkan är att bidra med kunskapsöver- föring mellan regioner. Samverkan ska särskilt ta sikte på att producera standardiserade definitioner och modeller för planering och utveck- ling av vårdens lokaler. Genom bestämmelsen förtydligas regionernas befintliga samverkansansvar genom att det i lagen anges att i frågor om planering av vårdens lokaler ska regioner samverka sinsemellan. Förändringen ska träda i kraft den 1 juli 2022. Arbetet ska med syfte att säkerställa öppenhet, transparens och att alla relevanta intressen beaktas bedrivas i enlighet med regelverken för befintliga standardi- seringsorganisationer.

24

SOU 2021:71

Sammanfattning

Ett statligt fastighetsbolag för hälso- och sjukvården stärker det nationella perspektivet ytterligare

En organisationskommitté tillsätts för att detaljera och i erforderlig utsträckning genomföra de praktiska förutsättningarna för att över- föra ägandet av befintliga lokaler för hälso- och sjukvården helt eller delvis från regionerna till ett statligt ägt bolag som uppdras att ansvara för att hälso- och sjukvårdsverksamheten bedrivs i ändamålsenliga lokaler. Ett regionalt delägande kan övervägas.

Genom ett sammanhållet ägande av vårdfastigheter skapas förut- sättningar för att jämna ut villkoren mellan regionerna och möjliggöra för regionerna att fullt ut fokusera på vårdverksamheten. De finan- siella riskerna förknippade med investeringar i vårdinfrastruktur kom- mer inte att belasta regionerna. I kraft av sin storlek kommer bolaget att ha en stark ställning när det gäller att attrahera finansiering. Dagens situation med svag eller obefintlig kunskapsöverföring mellan olika investeringsprojekt skulle ersättas med ett bolag där infrastruk- tursatsningar på hälso- och sjukvårdsområdet inte är sällanhändelser. Regionerna kommer i stället från dagens situation hyra vårdinfrastruk- tur av bolaget, eller (som i dag) från privata fastighetsbolag.

Ökat statligt stöd till forskning inom området vårdinfrastruktur

Staten stärker området vårdinfrastruktur genom ytterligare forsknings- medel, samt övertar ansvaret för finansiering av Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers tekniska högskola. Förstärkningen är en del i en helhet som omfattar utredningens övriga förslag gällande nationell normering genom riksintressen, utveckling av standarder i vårdbyggnadsinvesteringar samt ökad samordning mellan invester- ingsprojekt i ett statligt bolag.

25

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2023:xx) om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Lagens innehåll och syfte

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om hur riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet bestäms och samordnas av staten, om kommu- ners och regioners skyldighet att beakta riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet och om tillsyn.

2 § Riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet är intressen av nationell betydelse för att uppnå målet i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) om en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolk- ningen.

2 kap. Riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet och statliga myndigheters samordning

1 § Regeringen får meddela föreskrifter om på vilka områden det finns riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet i övrigt.

2 § Socialstyrelsen ska samordna riksintressena på hälso- och sjuk- vårdsområdet och verka för att de beaktas i beslutsfattandet hos kom- muner och regioner.

27

Författningsförslag

SOU 2021:71

Socialstyrelsen ska ställa samman och till kommuner och regioner tillhandahålla de utredningar, nationella behovsöversikter och annat planeringsunderlag som har betydelse för riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet.

Socialstyrelsen ska på begäran från en kommun eller region skrift- ligen lämna vägledning om hur riksintressena på hälso- och sjukvårds- området bör beaktas i ett beslut.

3 § Företrädare för patienter och legitimerad hälso- och sjukvårds- personal ska ges möjlighet att delta i myndigheternas arbete enligt detta kapitel. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om formerna för deltagandet och om deltagandet i övrigt.

3 kap. När riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas

1 § Riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas av kom- muner och regioner vid beslut som påverkar hälso- och sjukvårds- infrastruktur.

Med hälso- och sjukvårdsinfrastruktur avses fastigheter, byggna- der och anläggningar för hälso- och sjukvård, medicinteknisk utrust- ning samt digital infrastruktur.

4 kap. Tillsyn

1 § Tillsyn enligt detta kapitel utövas av den myndighet som reger- ingen bestämmer.

2 § När en kommun eller region fattat ett beslut enligt 3 kap. 1 § som har en påtaglig systempåverkande effekt på hälso- och sjukvården eller på ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet, ska kommunen eller regionen skicka ett meddelande om detta till tillsynsmyndigheten.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om vilka beslut som omfattas av första stycket.

28

SOU 2021:71

Författningsförslag

3 § Ett meddelande enligt 2 § ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet samt underlag som visar hur riksintressena på hälso- och sjuk- vårdsområdet beaktats i beslutet.

Meddelandet ska skickas senast dagen efter att det protokoll som innehåller beslutet justerats.

4 § Tillsynsmyndigheten ska besluta att överpröva kommunens eller regionens beslut enligt 2 § om beslutet kan antas innebära att ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktats i till- räcklig utsträckning.

Tillsynsmyndigheten ska inom fem veckor från att ha fått medde- lande enligt 2 § besluta om tillsynsmyndigheten ska överpröva kommu- nens eller regionens beslut.

5 § Tillsynsmyndigheten ska upphäva kommunens eller regionens beslut enligt 2 § om kommunen eller regionen inte beaktat ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet i tillräcklig utsträck- ning. Tillsynsmyndigheten ska beakta alla relevanta omständigheter i sitt beslut, i förekommande fall även innehållet i sådan vägledning som lämnats av Socialstyrelsen enligt 2 kap. 2 § tredje stycket.

Beslut enligt första stycket ska fattas inom två månader efter till- synsmyndigheten beslutat att överpröva ett beslut enligt 4 § om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter.

6 § Tillsynsmyndigheten ska följa utvecklingen av riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet. Om tillsynsmyndigheten får känne- dom om en omständighet som kan antas innebära att ett riksintresse på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktas i tillräcklig utsträckning av en kommun eller region får tillsynsmyndigheten inleda en utredning.

7 § Om tillsynsmyndigheten i en sådan utredning som avses i 6 § finner att ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktas i tillräcklig utsträckning av en kommun eller region, ska tillsynsmyndigheten förelägga kommunen eller regionen att vidta de åtgärder som krävs för att riksintressena på hälso- och sjukvårdsom- rådet ska beaktas i tillräcklig utsträckning om det inte är uppenbart obehövligt.

Ett föreläggande enligt första stycket får förenas med vite.

29

Författningsförslag

SOU 2021:71

8 § Kommuner och regioner är skyldiga att på tillsynsmyndig- hetens begäran lämna över handlingar och annat material samt lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn enligt detta kapitel.

Tillsynsmyndigheten får förelägga kommunen eller regionen att lämna vad som begärs. Ett föreläggande får förenas med vite.

9 § Beslut enligt 5 § och förelägganden enligt 7 och 8 §§ får överklagas av kommunen eller regionen till allmän förvaltningsdomstol.

Beslut enligt 4 § och beslut om att inleda en utredning enligt 6 § får inte överklagas.

10 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om formerna för tillsynen enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2023.

30

SOU 2021:71

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 7 § hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 kap.

7 §

I planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården ska regio- nen samverka med samhällsorgan, organisationer och vårdgivare.

I frågor om planering och ut- veckling av vårdens lokaler ska regioner samverka med varandra. Samverkan ska särskilt inriktas mot att ta fram standardiserade defini- tioner och modeller för planering och utveckling av vårdens lokaler.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2022.

31

2 Om utredningen

2.1Utredningens direktiv

Utredningens direktiv (dir. 2019:69) beslutades vid regeringssamman- trädet den 17 oktober 2019. Enligt direktiven ska den särskilde ut- redaren genom kartläggning och analys utreda hur pågående och planerade investeringsprojekt i sjukhus förhåller sig till den pågående utvecklingen av hälso- och sjukvården på nationell nivå. Syftet är att bidra till ökade förutsättningar för hälso- och sjukvårdens huvudmän och regeringen att fatta strategiska beslut om hälso- och sjukvård som svarar mot behoven ur ett nationellt perspektiv.

Utredaren ska

kartlägga de större investeringsprojekt i sjukhus som pågår och som planeras inom landstingen,

analysera hur dessa investeringsprojekt förhåller sig till den pågå- ende utvecklingen av hälso- och sjukvården på nationell nivå, och

analysera samverkan samt hur denna kan bidra till den nationella utvecklingen av hälso- och sjukvården och till ökad samhällseko- nomisk effektivitet.

Den 5 oktober 2020 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2020:116). I och med tilläggsdirektivet utvidgades uppdraget och utredningstiden förlängdes. Enligt direktivet ska utredaren även

analysera större sjukhusinvesteringars beståndsdelar och kom- plexitet och eventuella behov av samverkan för att bidra till den nationella utvecklingen av hälso- och sjukvården,

analysera för- och nackdelar med, inklusive konsekvenserna av, olika former av samverkan, till exempel mellan stat och regioner liksom mellan regioner, och vid behov lämna förslag på ändamåls-

33

Om utredningen

SOU 2021:71

enlig och kostnadseffektiv samverkan för nationell utveckling. Syftet är att öka förutsättningarna för att de större sjukhusinve- steringar som genomförs regionalt bidrar till den nationella ut- vecklingen av hälso- och sjukvården och till ökad ändamålsenlig- het och samhällsekonomisk effektivitet. Utredaren ska särskilt beakta behovet av att hålla de administrativa kostnaderna vid samverkan på låg nivå, och

överväga om någon statlig aktör, och i så fall vilken, bör ha ett samordnande uppdrag och vid behov lämna förslag på hur ett sådant uppdrag kan utformas, i syfte att öka förutsättningarna för regionerna att beakta det nationella perspektivet i samband med större sjukhusinvesteringar i hälso- och sjukvården.

2.2Utredningens arbete

Utredningen startade i praktiken under våren 2020 samtidigt som smitt- spridningen av covid-19 utvecklades till en pandemi. Utredningens kontakter med huvudmän och andra aktörer har därför skett i den utsträckning som varit möjlig givet regionernas pressade situation under pandemin. Regeringen utsåg under maj 2020 en expertgrupp att bistå utredningen.

Utredningen knöt utöver expertgruppen till sig en referensgrupp bestående av regionföreträdare och tjänstemän från Sveriges Kom- muner och Regioner (SKR), nominerad av regionerna och SKR.1 Dialog i referensgruppen har förts såväl bilateralt som i grupp. I sam- band med att utredningen fick tilläggsdirektiv utökades expertgrup- pen med tre regionföreträdare från referensgruppen. Därefter har arbetet i referensgruppen avtagit.

Expertgruppens arbete har framför allt organiserats genom inle- dande bilaterala diskussioner följt av fem expertgruppsmöten. På grund av covid-19-pandemin har dessa möten med expertgruppen genomförts digitalt.

Utredningen har även haft dialog med en rad andra aktörer såsom statliga myndigheter, statliga utredningar, olika nätverk och andra orga- nisationer som har en roll eller kompetens i utredningens frågor. Utred- ningens dialoger omfattar Boverket, Socialstyrelsen, Myndigheten

1Referensgruppen utgjordes av en regiondirektör, en hälso- och sjukvårdsdirektör, en ekonomi- direktör, en fastighetsstrateg samt två tjänstemän från SKR.

34

SOU 2021:71

Om utredningen

för samhällsskydd och beredskap (MSB), Karolinska Institutet, Upp- sala universitet, Chalmers Tekniska Högskola, Akademiska hus och Specialfastigheter.

Vidare har dialog förts med representanter för professionerna från följande organisationer, Fysioterapeuterna, Kommunal, Sveriges läkarförbund, Vision, och Vårdförbundet.

Dialoger med representanter för patienter har förts med följande organisationer, Forum Spetspatient, Funktionsrätt Sverige, Nätverket för psykisk hälsa, Nätverket mot cancer, Pensionärernas riksorga- nisation (PRO), Riksförbundet HjärtLung och Svenska ödemför- bundet. Utredningen har även haft dialoger med utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09), Coronakommissio- nen (S 2020:09) och Delegationen för ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården (S 2020:12).

Utredningen har fört dialog med regionerna i olika fora bland annat inom ramen för olika nätverk på fastighetsområdet där regio- nerna är aktiva till exempel vid Aktörsnätverkets möten och vid Natio- nella Fastighetsrådet. Dialog har även förts med Biobank Sverige och Genomic Medicine Sweden. Dialoger med SKR har bland annat förts med styrelsens arbetsutskott, ledningsgruppen, Sjukvårdsdelegatio- nen, Fastighetsrådets styrelse och Regiondirektörsnätverket. Därut- över har utredningen fört dialog med enskilda regioner till exempel Beredningen för strategiska sjukvårdsinvesteringar i Region Skåne.

Utredningen har mottagit skriftliga yttranden som inspel till utred- ningens analys från följande organisationer: Forum spetspatienter och Nätverket mot cancer, Sjukhusläkarna, Fysioterapeuterna, Vision, Sveriges läkarförbund, medicinska fakulteten vid Uppsala universi- tet, Karolinska institutet samt ett gemensamt yttrande från de medi- cinska fakulteterna undertecknat av dekanus eller motsvarande vid Göteborgs universitet, Karolinska Institutet, Linköpings universitet, Lunds universitet, Umeå universitet, Uppsala universitet och Örebro universitet.

En enkät till regionerna angående pågående och planerade inve- steringar har utgjort ett viktigt underlag för den kartläggning som utredningen haft i uppdrag att genomföra. Enkäten har genomförts tillsammans med SKR och Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers. En enkät ligger även till grund för den internationella utblick som presenteras i kapitel 9. Utredningen har vidare låtit genomföra två externa studier som redovisas i sin helhet i bilaga till

35

Om utredningen

SOU 2021:71

detta betänkande. Experten i utredningen, arkitekten och fil. dr. Jesper Meijling har genomfört fördjupade studier av fyra större inve- steringsprojekt i sjukhus (Meijling, 2021). En forskargrupp vid Uppsala universitet, ledd av professor Ulrika Winblad har genomfört en studie av hur omställningen av hälso- och sjukvården samordnas med investeringar i vårdbyggnader (Winblad m.fl., 2021).

2.3Patientperspektivet som utgångspunkt

Målet för hälso- och sjukvården är att befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad, tillgänglig och effektiv vård av god kvalitet. Vården ska vara jämlik, jämställd och tillgänglig (prop. 2015/16:1, utg. omr. 9, s. 32, bet. 2015/16:SoU1, rskr. 2015/16:102). Därtill är syftet med patientlagen (2014:821) att stärka och tydliggöra patientens ställning samt till att främja patientens integritet, självbestämmande och integritet inom hälso- och sjukvårdsverksamhet. Patientens ställning på hälso- och sjukvårdsområdet är således väl etablerad i lagstiftningen. Det är därför naturligt att denna utredning, som i huvudsak handlar om sjukhusinvesteringar, och hur sådana investeringar förhåller sig till utvecklingen av hälso- och sjukvården på nationell nivå samt möj- ligheterna till samverkan om sådana investeringar, också tar sin utgångs- punkt i patienternas behov.

I utredningens arbete ska patientperspektivet brytas mot andra perspektiv som har betydelse för vilken vård patienten kan erbjudas, till exempel offentligrättsliga principer om samverkan mellan olika nivåer från det allmännas sida, kommunal självstyrelse och regional- politisk hänsyn.

Den pågående strukturomvandlingen och reformeringen som ger en fingervisning om framtidens hälso- och sjukvård, syftar i mångt och mycket till att förbättra hälso- och sjukvården ur ett patient- perspektiv. En viktig målsättning med omställningen till god och nära vård (prop. 2019/20:164, bet. 2020/21:SoU2, rskr. 2020/21:61) är att den ska bli mer anpassad till individens behov. En viktig driv- kraft för ökad koncentration och nivåstrukturering är förbättrad kvalitet och en mer jämlik vård för invånarna oavsett var i landet man bor (prop. 2017/18:40, bet. 2017/18:SoU18, rskr. 2017/18:176). I ut- vecklingen av hälso- och sjukvården är patienten och individen allt oftare utgångspunkt, vilket till exempel rörelsen mot en personcen-

36

SOU 2021:71

Om utredningen

trerad vård och etableringen av begreppet spetspatienter visar. Styr- ningen och organiseringen av hälso- och sjukvården behöver stödja denna utveckling, så även de investeringar som görs. För att hälso- och sjukvården ska kunna utvecklas i en riktning som förbättrar för patienter, behöver investeringarna skapa goda förutsättningar för det och inte tvärtom låsa in verksamheten i föråldrade eller ineffek- tiva strukturer.

Inom forskningsfältet vårdarkitektur är patientperspektivet en drivande kraft. Det finns numera mycket forskning som visar på arkitekturens betydelse för hälsan, både ur ett patientperspektiv och ur arbetsmiljöhänseende. I den initiala planeringen av projekt är patient- perspektivet också ett av flera perspektiv som beställaren har att utgå ifrån. Investeringar är dock föremål för en lång och komplicerad pro- cess som involverar många aktörer och discipliner och som kräver väl utvecklade samverkansformer och en ändamålsenlig styrning för att resultatet ska bli bra.

2.4Fokus på vårdinfrastruktur som en del av hälso- och sjukvårdssystemet

Utredningen har valt att anlägga ett systemperspektiv på utrednings- uppdraget, vilket innebär att såväl resonemang som förslag huvudsak- ligen berör hälso- och sjukvårdssystemet och styrningen av invester- ingar som en del av systemet. Detta till skillnad från hur enskilda investeringsprojekt eller enskilda sjukhus bör utformas eller styras. Utredningens fokus rör vårdinfrastruktur som en del av hela hälso- och sjukvårdssystemet.

Systemsynsättet sätter fokus på hur de olika delarna i ett system interagerar. Deming (1993) framhåller att det är sambandet mellan delarna som bygger upp ett värdeskapande system och att alltför stor uppmärksamhet på de enskilda delarna gör systemet dysfunktionellt. Av detta följer att vitaliteten i systemet som helhet beror på hur väl delarna samverkar. Om till exempel återkopplingen från en resurs till en annan begränsas kommer systemet som helhet att begränsas. En viktig insikt som följer av synsättet är att det sällan är de svagt preste- rande resurserna som utgör problemet, utan problemet handlar oftare om systemfel och hur systemet låter resurser interagera (Fransson m.fl., 2019).

37

Om utredningen

SOU 2021:71

Applicerat på investeringar blir således frågan om samverkan mel- lan olika nivåer och mellan huvudmän av stor betydelse. Detsamma gäller förhållningssättet till byggnaden. Utredningens direktiv anger att utredningen ska kartlägga och analysera större sjukhusinvester- ingar. Utredningens kartläggning och analys av dessa investeringar, som redovisas i betänkandet, har bekräftat vikten av att se sjukhus som en av flera vårdbyggnader, samt vårdinfrastrukturen som en del av hela hälso- och sjukvårdssystemet.

Det saknas i dag en gemensam definition av sjukhus och olika typer av sjukhus. Akutsjukhus kan till exempel ha olika betydelse såväl inom som mellan regioner. Den medicinska och medicintekniska utvecklingen påverkar även behoven av vårdbyggnader över tid. Refor- mer av typen god och nära vård samt en ökad koncentration av hög- specialiserad vård är exempel på skeenden som påverkar och som bedöms påverka framtida lokalbehov.

Mot denna bakgrund menar utredningen att fokus behöver vidgas från sjukhusen till det vidare begreppet vårdbyggnader. En byggnad kräver teknik och utrustning som svarar mot verksamhetens behov för att det ska vara en vårdbyggnad. Tillsammans med den systemsyn som utredningen menar är nödvändig pekar detta på vikten av att analysera vårdinfrastrukturen som en helhet. Det vill säga den infra- struktur som utgörs av olika typer av vårdbyggnader tillsammans med teknik och utrustning.

Utredningens bedömning är att detta innebär att analysen måste riktas mot vårdinfrastrukturen och hur enskilda investeringar i såväl olika typer av vårdbyggnader som teknik och olika val av tekniska lös- ningar bidrar till en sammanhållen vårdinfrastruktur. Regionerna och kommunerna är huvudmän för hälso- och sjukvården och har genom detta ett ansvar att tillsammans uppfylla målen för hälso- och sjuk- vården i hälso- och sjukvårdslagen om en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vårdinfrastrukturen ger förutsätt- ningarna för vårdverksamheten. Den skapar möjligheter men också begränsningar för vilken vård som kan beredas befolkningen. Detta har inte minst blivit uppenbart under covid-19-pandemin som med- fört stora påfrestningar på hälso- och sjukvårdssystemet. Det är utredningens bedömning att en nationellt sammanhållen vårdinfra- struktur är en förutsättning för ett effektivt hälso- och sjukvårds- system som har förmåga att svara mot befolkningens behov under såväl normala förhållanden som i kris.

38

3 Gällande rätt

I det här kapitlet beskrivs det regelverk som är relevant för regioners och kommuners investeringar i vårdinfrastruktur och utredningens uppdrag i övrigt. Inledningsvis beskrivs kort hur ansvaret för hälso- och sjukvården är fördelat mellan stat, region och kommun. Därefter beskrivs grundlagsreglerade frågor avseende den kommunala själv- styrelsen och på vilka sätt lagstiftaren kan besluta om kommunala befogenheter och åligganden. Därefter behandlas frågor om kommu- nal organisation, samverkan och beslutsfattande innan regelverket som gäller kommuners och regioners ansvar för hälso- och sjukvården redogörs för. Fokus ligger på regeringsformen (1974:152), RF, kom- munallagen (2017:725), KL, och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL, men även andra lagar som har betydelse för hälso- och sjuk- vården behandlas.

3.1Ansvaret för hälso- och sjukvården

Den rättsliga regleringen av hälso- och sjukvården består av ett stort antal lagar, förordningar och föreskrifter som tillsammans bildar det regelverk som hälso- och sjukvården behöver förhålla sig till. Regler- ingen på området behandlar en rad olika frågor såsom ansvarsför- delning mellan olika aktörer, hälso- och sjukvårdens organisation, planering och utförande, patienters ställning och patientsäkerhet. Staten har ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvården som kom- mer till uttryck genom en rad åtaganden, främst i form av normgiv- ning, tillsyn och finansiering. Ansvaret för utförandet av hälso- och sjukvården ligger enligt gällande regelverk framför allt hos regioner, men även kommuner ansvarar för viss hälso- och sjukvård.

Regioner och kommuner bedriver enligt RF alla sina angelägen- heter, inklusive hälso- och sjukvården, på den kommunala självsty-

39

Gällande rätt

SOU 2021:71

relsens grund. Det innebär dock inte att regioner och kommuner är helt fria att bestämma i frågor om hälso- och sjukvård. I stället agerar regioner och kommuner inom ramen för det rättsliga regelverk som lagstiftaren beslutat om. Gränserna för det regionala och kommunala självbestämmandet bestäms således genom att lagstiftaren reglerar befogenheter och åligganden för regioner och kommuner, något som kan förändras över tid.

3.2Regeringsformen

Det allmänna ska enligt 1 kap. 2 § andra stycket RF verka för goda förutsättningar för hälsa. Vilka offentliga organ som ansvarar för hälso- och sjukvården är dock inte grundlagsreglerat utan framgår primärt av vanliga lagar. Ansvaret för utförandet av hälso- och sjuk- vården ligger hos regioner och kommuner, som behandlas vidare nedan. Att regioner och kommuner finns och är centrala i det svenska stats- skicket framgår av RF. Den kommunala självstyrelsen har en central ställning i Sverige och utgör en viktig del i det demokratiska syste- met. Av 1 kap. 1 § andra stycket RF framgår att den svenska folk- styrelsen vid sidan av ett representativt och parlamentariskt statsskick förverkligas genom kommunal självstyrelse. Sverige har även ratifi- cerat Europakonventionen om kommunal självstyrelse. Konventio- nen är inte svensk lag, men konventionens innehåll motsvaras främst av regleringen i RF om den kommunala självstyrelsen och av bestäm- melser i KL (Lundin och Madell, 2021).

Att Sverige är indelat i kommuner på lokal och regional nivå fram- går av 1 kap. 7 § RF. Kommuner på regional nivå benämns i övrig lag- stiftning som regioner. Utöver dessa bestämmelser är det framför allt regelverket om normgivningsmakten i 8 kap. RF samt regelverket om kommunerna i 14 kap. RF som reglerar grunderna för den kom- munala självstyrelsen och hur kommunernas och regionernas verk- samhet ska regleras.

Grunderna för landets indelning i kommuner och regioner och den kommunala självstyrelsen är således grundlagsreglerad i RF. Där- emot är varken regionindelningen eller detaljer kring ansvarsfördel- ningen mellan staten och kommuner och regioner reglerad i grund- lag. I förarbetena till RF anfördes att det varken är lämpligt eller möjligt att precisera en kommunal självstyrelsesektor i grundlagen då förhål-

40

SOU 2021:71

Gällande rätt

landet mellan staten och kommuner och regioner präglas av en hel- hetssyn där dessa aktörer samverkar på olika områden för att nå gemen- samma samhälleliga mål. I takt med att samhället förändras måste också ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kunna ändras (prop. 1973:90, KU 1973:26, rskr. 1973:265, KU 1974:8, rskr. 1974:19). Detta innebär att riksdagen kan lägga till, ändra, och ta bort ålig- ganden och befogenheter för kommuner och regioner utan att ändra RF. Hur sådana förändringar ska göras finns det bestämmelser om i 8 och 14 kap. RF.

Av 8 kap. 2 § 3 RF framgår att föreskrifter som gäller grunderna för kommunernas (inklusive regionernas) organisation och verksam- hetsformer, för den kommunala beskattningen, kommunernas befo- genheter i övrigt samt deras åligganden ska meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 3 § RF får dock riksdagen i lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter på detta område, med vissa undantag, exempel- vis föreskrifter om skatt. Om riksdagen bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter på ett visst område, kan riksdagen enligt 8 kap. 10 § RF också medge att regeringen i sin tur bemyndigar en statlig myndighet att meddela föreskrifter. Vid bemyndiganden till reger- ingen bör de hänsyn som den kommunala självstyrelsen kräver beak- tas, bemyndiganden bör därför ske med försiktighet och inte göras vidare än nödvändigt (prop. 2009/10:80). Enligt 12 kap. 4 § RF får vidare förvaltningsuppgifter överlämnas till kommuner.

Ytterligare reglering om kommunerna finns i 14 kap. RF. Kapitlet innehåller övergripande bestämmelser om grunderna för kommu- nernas verksamhet samt viss precisering om den kommunala självsty- relsen. I 14 kap. 1 § RF fastslås att den kommunala beslutanderätten utövas av valda församlingar. Av 14 kap. 2 § RF följer att kommu- nerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse samt övriga angelägenheter som bestäms i lag på den kommunala själv- styrelsens grund. Av bestämmelsen framgår alltså att kommuner och regioner bland annat sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse. Detta tar sikte på sådana angelägenheter som kommu- ner och regioner själva kan ta initiativ till och som tar sin utgång- punkt i det lokala eller regionala allmänintresset och som preciseras i KL. Denna initiativrätt kan också sägas vara kärnan i den kommu- nala självstyrelsen (prop. 1973:90). Därtill sköter kommuner och regio- ner även sina övriga angelägenheter som bestäms i lag på den kom- munala självstyrelsens grund. Det innebär att all kommunal verksamhet

41

Gällande rätt

SOU 2021:71

som är särskilt reglerad i olika lagar sköts på den kommunala själv- styrelsens grund (prop. 2009/10:80). Det tar framför allt sikte på sådana åligganden som staten ålagt kommunerna.

Inom detta område ryms många olika verksamheter som är special- reglerade i lag, vilket hälso- och sjukvården är ett exempel på. Att kommuner och regioner sköter sådan verksamhet på den kommu- nala självstyrelsens grund innebär inte att kommuner och regioner är helt fria i dessa verksamhetsgrenar. Lagar och andra föreskrifter anger såväl skyldigheter för kommuner och regioner som övriga ramar för verksamheten. Utrymmet för kommunalt och regionalt själv- bestämmande är således mindre inom dessa specialreglerade områden än på det område som grundar sig på det lokala eller regionala all- mänintresset. Hur detaljerade reglerna är och hur stort utrymmet för lokala och regionala skillnader är varierar mellan de olika verk- samheterna. Regelverkens innehåll och därmed det reella utrymmet för kommunalt och regionalt självbestämmande är också möjligt att förändra över tid, vilket också är avsikten med dagens reglering i RF.

Av 14 kap. 3 § RF följer vidare att inskränkningar i den kommu- nala självstyrelsen ska vara proportionerliga. Det innebär att inskränk- ningar i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen. Om flera alternativ finns för att nå samma mål bör det alternativ som lägger minst band på kommunerna väljas (prop. 2009/10:80). Kort efter att bestämmelsen infördes utformade Statskontoret på uppdrag av regeringen underlag för hur proportionalitetsprincipen kan tilläm- pas (Statskontoret, 2011a). Enligt Statskontoret består proportiona- litetsbedömningen av två grundläggande komponenter. Det ena är en analys av vilka konsekvenser förslag till ny lagstiftning får för den kommunala självstyrelsen. Det andra är en avvägning mellan de kom- munala självstyrelseintressena och de nationella intressen som för- slaget ska tillgodose.

Utformningen i RF är således tänkt att säkerställa att den kommu- nala självstyrelsen beaktas vid beslut som innebär inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Den slutliga bedömningen av hur en proportionalitetsbedömning faller ut görs dock av riksdagen i sam- band med att den tar ställning till förslaget. Riksdagen har då att ta ställning till om förslaget är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen av den kommunala självstyrelsen. Innan riksdagen fattar beslut som innebär åligganden för kommuner ska

42

SOU 2021:71

Gällande rätt

Lagrådet enligt 8 kap. 21 § 5 RF höras. Lagrådets bedömning utgör en del av underlaget när riksdagen tar ställning till ett förslag.

Den kommunala självstyrelsen är alltså en för statsskicket viktig princip och grunderna för den kommunala självstyrelsen är reglerade i RF. De exakta gränserna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun och region och det reella utrymmet för kommunalt själv- bestämmande är dock inte grundlagsreglerade. I stället ställer en lång rad lagar och föreskrifter upp åligganden och andra skyldigheter för kommuner och regioner. Innehållet i och omfattningen av dessa åliggan- den och skyldigheter kan variera över tid, något som regleringen i RF också medger.

3.3Kommunallagen

Den rättsliga regleringen avseende kommuners och regioners ange- lägenheter, organisation och verksamhet i övrigt återfinns i olika lagar. I kommunallagen (KL) regleras grunderna för kommunernas och re- gionernas organisation, beslutsfattande, befogenheter och angelägen- heter med mera. I 1 kap. 2 § KL anges att kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund ska sköta de uppgifter som stadgas i KL eller annan författning.

Av 2 kap. KL framgår ett antal bestämmelser som ringar in kom- muners och regioners angelägenheter. I kapitlet regleras kommuners och regioners allmänna kompetens, vilken innebär att kommuner och regioner får ta hand angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionens område eller medlem- mar. Av 2 kap. KL framgår vidare ett antal principer som ringar in kommunernas och regionernas allmänna kompetens. Kommunernas och regionernas befogenheter utökas även med stöd av annan lagstift- ning eller annan författning. Det kallas ofta den specialreglerade kom- petensen. Exempel på ett område där det finns sådan specialreglering är hälso- och sjukvården.

Kommun- respektive regionfullmäktige har som utgångspunkt enligt 14 kap. 1 § RF beslutanderätten i kommuner respektive regio- ner. Av 3 kap. KL framgår att fullmäktige har möjlighet att besluta om hur kommunen ska organiseras i nämnder och andra organ. KL stadgar att kommunen respektive regionen ska tillsätta en styrelse

43

Gällande rätt

SOU 2021:71

samt de nämnder som behövs för att fullgöra kommunens eller regio- nens uppgifter enligt lag eller annan författning.

Enligt 5 kap. 1 § KL ska kommun- eller regionfullmäktige besluta i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för regionen, däribland mål och riktlinjer för verksamheten samt bud- get, skatt och andra viktiga frågor. Det är således fullmäktige som fattar grundläggande beslut om större investeringar i nya eller befint- liga sjukhus medan det ofta är nämnder och förvaltning som sedan genomför dem. Innan ett ärende avgörs av fullmäktige ska det enligt 5 kap. 26–38 §§ KL beredas. Beroende på vad ärendet gäller ställer KL upp olika krav på beredning. Beslutanderätten får, beroende på vad det rör, delegeras till nämnder och i vissa fall anställda, något som regleras i 5–7 kap. KL. Regioner och kommuner får också lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till privaträttsliga aktörer, 10 kap. KL.

KL innehåller därutöver bestämmelser om samverkan mellan kom- muner och regioner. Tre typer av samverkan regleras i 9 kap. KL. Det rör sig om kommunalförbund, gemensamma nämnder samt avtalssam- verkan. Ett kommunalförbund bildas genom att de ingående kommu- nerna eller regionernas fullmäktige beslutar om en förbundsordning, 9 kap. 1 § KL. Ett kommunalförbund är en egen juridisk person dit kommunerna överlämnar skötseln av de kommunala eller regionala angelägenheter de ingående kommunerna väljer.

En gemensam nämnd bildas genom att fullmäktige beslutar om det, 9 kap. 19 § KL. Genom en gemensam nämnd får två eller fler kommu- ner och regioner fullgöra sådana uppgifter som kommunala och regio- nala nämnder annars ansvarar för. Till skillnad från ett kommunal- förbund som är en juridisk person är en gemensam nämnd en del av de ingående kommunernas organisation, 9 kap. 20 § KL.

Bestämmelser om avtalssamverkan finns i 9 kap. 37–38 §§ KL. Avtalssamverkan innebär att en kommun eller region genom att ingå ett avtal bestämmer att en kommunal uppgift helt eller delvis ska ut- föras av en annan kommun eller en annan region.

Enligt 11 kap. 1 § KL ska regioner ha en god ekonomisk hus- hållning i sin verksamhet. Ett liknande krav ställs upp i 4 kap. 1 § HSL där det stadgas att offentligt finansierad hälso- och sjukvårdsverk- samhet ska vara organiserad så att den främjar kostnadseffektivitet.

44

SOU 2021:71

Gällande rätt

3.4Hälso- och sjukvårdslagstiftningen

Staten har ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvårdssystemet. Staten ställer genom lagstiftning upp krav på vilken vård som ska ges och ramarna för dess organisation. Statliga förvaltningsmyndigheter har även ansvar för att utfärda bindande1 och vägledande2 normer, att utöva tillsyn3 samt att koordinera och samordna4. Staten beslutar också om vilken vård som ska vara den nationellt högspecialiserade vården (7 kap. 5 § HSL samt 2 kap. hälso- och sjukvårdsförordningen [2017:80]). Staten har även det primära ansvaret för forskning och utbildning på vårdområdet genom de statliga universiteten. Staten har ansvar på krisberedskapsområdet där bland annat Socialstyrelsen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har upp- drag. Slutligen bidrar staten med betydande finansiering på vårdom- rådet genom generella5 och specialdestinerade6 statsbidrag.

Utförandet av hälso- och sjukvård ansvarar dock genom 8 och

12kap. HSL regioner och kommuner för. Att regioner och kommu- ner enligt HSL är skyldiga att erbjuda hälso- och sjukvård innebär alltså att det är en av staten ålagd obligatorisk uppgift för kommuner och regioner. Utöver HSL finns en rad andra lagar och föreskrifter på hälso- och sjukvårdsområdet som kommuner och regioner behöver beakta. Detta innebär att staten genom lagstiftning och andra beslut har åtaganden och intressen i samt ett övergripande ansvar för hälso- och sjukvårdssystemet medan kommuner och regioner ansvarar för utförandet.

1Se till exempel 8 kap. hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80) om Socialstyrelsens före- skriftsmakt.

2Se till exempel förordning (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.

3Se till exempel 7 kap. patientsäkerhetslagen (2010:659) om Inspektionen för vård och om- sorgs tillsyn.

4Se till exempel 7a § och 9 § 3 förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.

5Generella statsbidrag delas ut utifrån lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. År 2018 bidrog staten med knappt 30 miljarder kronor till regionerna och drygt 70 miljarder kronor till kommunerna. Prop. 2019/20:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.4.4.

6Som exempel kan nämnas läkemedelsförmånerna som 2018 uppgick till 27 miljarder kronor. Prop. 2019/20:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.4.3. Se även till exempel förordning (2020:193) om stats- bidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvård respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid-19.

45

Gällande rätt

SOU 2021:71

3.4.1Hälso- och sjukvårdslagen

Den rättsliga regleringen för hälso- och sjukvården har varierat över tid. Dagens lagstiftning är resultatet av ett antal olika reformer. Regel- verket karaktäriseras av decentralisering där lagstiftningen pekar ut över övergripande mål och sätter ramarna för verksamheten. Av 3 kap. 1 § HSL framgår att målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. I HSL regleras också att kommuner och regioner som huvudmän för hälso- och sjuk- vården är skyldiga att erbjuda hälso- och sjukvård (8 och 12 kap. HSL).

Som lag beskrivs HSL beskrivs ofta som en ramlag (prop. 2016/ 17:43). Det betyder att HSL ger regioner och kommuner frihet att organisera vården efter lokala och regionala förhållanden med beak- tande av gällande lagar och andra föreskrifter. Regleringen för hälso- och sjukvården, även i HSL, innehåller dock en hel del regler som är mer detaljerade. Avseende planering av hälso- och sjukvården inne- håller lagen få skrivningar om den statliga styrningen medan exempel- vis bestämmelserna om avgifter i 17 kap. HSL är på en mycket detal- jerad nivå. Utrymmet för kommunalt och regionalt självbestämmande är således olika stort avseende olika delar i regleringen. Därtill kommer att det finns bestämmelser i en rad lagar och föreskrifter som på olika sätt påverkar hälso- och sjukvården och dess infrastruktur. Utrym- met för kommunalt självbestämmande på hälso- och sjukvårdsområdet varierar alltså såväl över tid som gällande olika frågor.

3.4.2Organisation, planering och samverkan

Genom HSL har regioner och kommuner ålagts det primära ansvaret för hälso- och sjukvårdens utförande. 7 kap. HSL ställer upp vissa krav på organisation, planering och samverkan i den hälso- och sjuk- vård som regionerna bedriver. Motsvarande bestämmelser för den hälso- och sjukvård som kommunerna bedriver finns i 11 kap. HSL. Det finns inga detaljerade bestämmelser i HSL som direkt berör investeringar i vårdinfrastruktur. Av 5 kap. 2 § HSL framgår att där det bedrivs hälso- och sjukvård ska det finnas den personal, de loka- ler och den utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges. Av 7 kap. 4 § HSL framgår vidare att det för sådan hälso- och sjuk- vård som kräver intagning vid vårdinrättning ska det finnas sjukhus. Vad som avses med sjukhus, eller vilka hänsyn som ska tas vid inrät-

46

SOU 2021:71

Gällande rätt

tande av nya sjukhus, eller ändringar och nedläggningar av befintliga sjukhus, regleras inte i HSL. I stället är det upp till regionerna att med beaktande av framför allt vårdbehovet hos de som omfattas av regionens ansvar precisera detta (jfr 7 kap. 2 § HSL).

Därutöver är det framför allt det i 7 kap. 2 § HSL utpekade ansva- ret för regionerna att planera hälso- och sjukvården som är relevant för investeringar. Motsvarande bestämmelse för den vård som kom- munerna bedriver finns i 11 kap. 2 § HSL. Regioner och kommuner ska planera hälso- och sjukvården utifrån vårdbehovet hos dem som omfattas av regionernas respektive kommunernas ansvar med beak- tande av den vård som erbjuds av andra vårdgivare. Regionerna ska därtill planera hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk bered- skap upprätthålls.

Enligt 7 kap. 2 a § HSL ska vården organiseras så att den kan ges nära befolkningen, men den får koncentreras om det är motiverat av kvalitets- eller effektivitetsskäl. I planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården ska regioner och kommuner enligt 7 kap. 7 § och 11 kap. 3 § HSL därtill samverka med samhällsorgan, organisatio- ner och vårdgivare. I frågor om hälso- och sjukvård som berör flera regioner ska regionerna samverka enligt 7 kap. 8 § HSL. Exempel på sådan vård är regional högspecialiserad vård (prop. 1981/82:97Hur samverkan enligt bestämmelserna ska gå till är inte reglerat. Det står varje region och kommun fritt att välja hur och i vilka frågor som samverkan ska ske. Detta är en följd av den kommunala självstyrel- sen och utformningen av bestämmelserna i KL om samverkan som redogörs för ovan. För hälso- och sjukvård som berör fler regioner finns också samverkansregioner. Nationell högspecialiserad vård får enligt 7 kap. 5 a § HSL och 2 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförord- ningen endast bedrivas efter tillstånd från Socialstyrelsen.

Av 6 kap. 1 § 1 HSL följer att regeringen får meddela föreskrifter om att landet ska delas in i samverkansregioner för den hälso- och sjuk- vård som berör flera regioner. Regeringen har i 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen beslutat denna indelning i sex samverkansregio- ner. Grunderna för samverkansregionernas verksamhet återfinns i 7 kap. 8 § HSL där det framgår att regionerna ska samverka i frågor som berör flera regioner. Samverkansregionerna är skapade för att vara till- räckligt stora för att kunna hantera alla typer av vård förutom nationell högspecialiserad vård (jfr SOU 2015:98). Inom varje samverkansregion finns ett universitetssjukhus, förutom i Uppsala/Örebroregionen där

47

Gällande rätt

SOU 2021:71

det finns två. Ansvaret för att bedriva hälso- och sjukvård åligger pri- märt regionerna. Vilka uppgifter som ligger på samverkansregionerna är inte rättsligt reglerat. I rättslig mening är det alltså upp till varje region att bestämma i vilka frågor samverkan ska ske inom samverkansregio- nerna.

Inte heller är formerna för samverkan inom samverkansregionerna reglerade. Regionerna som ingår i respektive samverkansregion får till- sammans bestämma hur samverkan ska formaliseras. De alternativ som står till buds är framför allt kommunalförbund och gemensamma nämnder, men också avtalssamverkan, som alla regleras i KL (och som beskrivs ovan).

Det är alltså, baserat på regleringen i HSL och KL, upp till landets regioner att besluta dels om vad samverkan inom samverkansregio- ner ska innehålla, dels om hur samverkan ska formaliseras. Eftersom ansvaret för hälso- och sjukvården primärt ligger hos regionerna krävs att regionerna i enlighet med bestämmelser i KL lämnar över skötseln av en regional angelägenhet till kommunalförbundet eller den gemensamma nämnden (3 kap. 8 och 9 §§ samt 9 kap. 21 § KL). Som beskrivs vidare i kapitel 5 varierar i dag formerna för samver- kansregionerna.

3.4.3Övrig lagstiftning som berör hälso- och sjukvården

Utöver de lagar och föreskrifter som nu presenterats omgärdas hälso- och sjukvården av en rad andra lagar och föreskrifter. Till de lagar som diskuteras ovan finns såväl förordningar som myndighetsföre- skrifter. Därtill kommer ett antal övriga lagar som på olika sätt berör hälso- och sjukvården.

Patientlagen (2014:821) och patientsäkerhetslagen (2010:659) inne- håller ytterligare bestämmelser om patienters ställning, patientsäker- het och innebär skyldigheter för vårdgivare. Syftet med patientlagen är enligt 1 kap. 1 § att stärka och tydliggöra patientens ställning och att främja patientens integritet, självbestämmande och delaktighet. Patientlagen innehåller bland annat bestämmelser om att hälso- och sjukvården ska vara lätt tillgänglig, om patienters rätt till information, patientens självbestämmanderätt och krav på samtycke samt patien- tens delaktighet i vården. Därutöver innehåller patientlagen rätt till fast vårdkontakt om patienten begär det (bland annat att välja en fast

48

SOU 2021:71

Gällande rätt

läkarkontakt inom primärvården) samt bestämmelser om individuell planering av vården. Patientlagen reglerar också hur val av behand- lingsalternativ ska göras samt att en patient i vissa allvarliga fall ska få möjlighet att inom eller utom den egna regionen få en ny medi- cinsk bedömning. Slutligen innehåller patientlagen bestämmelser om patientens möjlighet att välja utförare av offentligt finansierad öppen vård, hur personuppgifter och intyg ska hanteras samt bestäm- melser om hur synpunkter, klagomål och patientens delaktighet i patientsäkerhetsarbetet ska hanteras.

Patientsäkerhetslagen syftar å sin sida till att främja en hög patient- säkerhet inom hälso- och sjukvården och tandvården. I patientsäker- hetslagen definieras flera begrepp som vårdgivare, hälso- och sjuk- vårdspersonal, patientsäkerhet, vårdskada och allvarlig vårdskada. Vidare regleras vårdgivares skyldigheter att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete. Patientsäkerhetslagen innehåller också bestäm- melser om Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) tillsyn över hälso- och sjukvården och dessa personal, 7 kap. 1 §. Tillsynen enligt lagen innebär enligt 7 kap. 3 § granskning av att den hälso- och sjukvårdsverksamhet och personal uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter. Tillsynen ska, enligt 7 kap. 3 § andra stycket, främst inriktas på granskning av att vårdgivare fullgör sina skyldig- heter att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete. Patient- säkerhetslagen innehåller också bestämmelser om Hälso- och sjuk- vårdens ansvarsnämnd (HSAN). Nämnden är en domstolsliknande myndighet som beslutar i behörighetsfrågor om legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal.

Ett exempel är på lagstiftning som inte i direkt mening berör hälso- och sjukvården men som påverkar kommuner och regioners verksamhet är lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgär- der inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd bered- skap, LEH. LEH syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera kris- situationer i fred. Kommuner och regioner ska enligt 2 kap. 1 § LEH analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur sådana händelser kan påverka den egna verksamheten. Därtill ska kommunen eller regionen bland annat planera för hur extraordinära händelser ska hanteras. Lagen gäller inte specifikt för hälso-och sjukvården, men eftersom hälso-

49

Gällande rätt

SOU 2021:71

och sjukvård är kommunal och regional verksamhet påverkar lagen även hur hälso- och sjukvården bör planeras.

50

4Svensk hälso- och sjukvård

– en lägesbeskrivning

Sverige har höga ambitioner för hälso- och sjukvården. Målet är att befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad och effektiv hälso- och sjukvård av god kvalitet, som är jämlik, jämställd och tillgänglig (prop. 2015/16:1, utg.omr. 9, bet. 2015/16:SoU1, rskr. 2015/16:102). Svensk hälso- och sjukvård uppvisar också goda resultat inom flera viktiga områden, samtidigt som det finns en rad utmaningar. Det gäller inte minst omhändertagandet av patienter med mer komplexa behov där kontinuitet och samordning är av stor vikt. Den pågående covid-19-pandemin förstärker utmaningarna, bland annat gällande vårdköer och kompetensförsörjning.

4.1Resultat och utfall inom olika områden

4.1.1Medicinska resultat

Svensk hälso- och sjukvård står sig väl i internationella jämförelser avseende medicinska resultat, särskilt inom specialistvården. Sverige har till exempel låg åtgärdbar dödlighet jämfört med andra OECD- länder, vilket enligt OECD tyder på att hälso- och sjukvårdssyste- met överlag är effektivt (OECD, 2019b). De relativt goda resultaten på hälso- och sjukvårdsområdet beror sannolikt också på att vi har gynnsamma grundförutsättningar i form av en god folkhälsa, relativt sunda levnadsvanor och ett universellt hälso- och sjukvårdssystem med god tillgång till vård för befolkningen. I många avseenden är utvecklingen också positiv, till exempel för ett antal stora folksjuk- domar.

Inom ett antal områden visar dock resultaten på en ojämlik vård. Regeringen har redovisat att det finns omotiverade könsskillnader,

51

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

regionala skillnader och ojämlikheter förknippade med socioekono- miska faktorer, till exempel utbildningsnivå (prop. 2019/20:1 utg.omr. 9). En uppföljning från SKR visar att endast hälften av invånarna anser att vården ges på lika villkor. Med ”lika villkor” avses att beho- vet av vård avgör vårdinsatsen, inte ålder, kön, födelseland eller dylikt (SKR, 2020a). OECD:s mätningar av så kallad horisontell jämlikhet visar också på högre vårdutnyttjande inom den öppna specialistvår- den för höginkomsttagare än för låginkomsttagare. För slutenvården är vårdkonsumtionen emellertid jämnare fördelad mellan grupperna (OECD, 2019c).

4.1.2Delaktighet, kontinuitet och samordning

Sverige har utmaningar när det gäller patienters delaktighet i vården och när det handlar om att säkerställa kontinuitet och samordning för att möta mer komplexa behov. Regeringen har framhållit interna- tionella studier som visar att patienter i Sverige diskuterar målsätt- ningar, prioriteringar och olika behandlingsalternativ i kontakt med hälso- och sjukvården i relativt liten grad jämfört med i andra länder (prop. 2019/20:1, utg.omr. 9). Delaktighet är samtidigt den kvalitets- aspekt som rankas högst när svenska primärvårdspatienter får vikta delaktighet, fast vårdkontakt, kort väntetid och samordning (Vård- analys, 2020). När svenska patienter tillfrågats inom ramen för den nationella patientenkäten har andelen patienter som upplever sig vara involverade och delaktiga ökat på senare år (Nationell patientenkät, 2016; 2018 och 2020).

För personer med kronisk sjukdom där behoven av samordning mellan olika vårdgivare är betydande har Sverige genomgående svaga resultat i förhållande till andra länder. Sverige är betydligt sämre på att koordinera kontakter mellan olika delar av vården och att sam- ordna information efter utskrivning från sjukhus. Endast 42 procent av svenska patienters ordinarie läkare uppger till exempel att de får information från specialistvården om förändringar i behandlingsplan eller läkemedelslista, jämfört med 70 procent i Norge (Doty m.fl., 2019). I Norge sker informationsöverföringen digitalt med hjälp av ett nationellt utvecklat nätverk (Norsk Helsenett).

52

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

Figur 4.1 Andel primärvårdsläkare som får information från specialistvården om förändringar i patientens behandlingsplan eller läkemedelslista

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

GER SWE NETH US AUS CAN SWIZ UK NOR FR NZ

Källa: Doty m.fl. (2019).

I dag behandlas många patienter med kroniska tillstånd även inom den kommunala hälso- och sjukvården. Sådan vård ställer krav på sam- ordning och kontinuitet med den regionala hälso- och sjukvården. Under 2019 presenterades för första gången öppna jämförelser av den hälso- och sjukvård som tillhandahålls av svenska kommuner. Jämförelserna omfattar vård och omsorg vid demenssjukdom, diabe- tes, stroke och blåsdysfunktion. Resultaten visar bland annat att knappt hälften av Sveriges kommuner kan erbjuda en sammanhållen vård och omsorg till personer med demenssjukdom. Utvecklingen är dock positiv; drygt hälften, 54 procent, erbjuder multiprofessionella demensteam vilket är en ökning med 13 procent jämfört med 2018. Vidare visar jämförelserna att en fjärdedel av kommunerna erbjuder en sammanhållen vård och omsorg till personer med diabetes. Mot bakgrund av jämförelserna bedömer Socialstyrelsen att den kommu- nala hälso- och sjukvården behöver utvecklas för att svara mot behoven av vårdinsatser på lokal nivå (Socialstyrelsen, 2020). För när- varande diskuteras även den kommunala hälso- och sjukvården i spå- ren av covid-19-pandemin som drabbat äldre hårt i Sverige. Diskus- sionen kretsar särskilt kring vården inom äldreomsorgen. I skrivande stund är det för tidigt att säga vad utvärderingarna kommer att visa.

53

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

För en första genomlysning se Coronakommissionens delbetänkande (SOU 2020:80).

4.1.3Förtroende, tillgänglighet och väntetider

Befolkningens förtroende för hälso- och sjukvården har varit och är relativt högt i jämförelse med både andra länder och andra offentliga verksamheter. I 2020 års hälso- och sjukvårdsbarometer svarade

69procent att de har ett stort eller ganska stort förtroende för hälso- och sjukvården i sin egen region. Resultaten varierar dock mellan olika grupper och regioner. Vårdanalys (2018) har tidigare analyserat dessa skillnader och konstaterat att brister i tillgänglighet, kontinui- tet och relationella faktorer såsom att bli lyssnad på är vanliga skäl till att förtroendet är lägre i vissa grupper, exempelvis bland de som har en låg självskattad hälsa. Enligt tidigare mätningar var förtroen- det större för sjukhusen än för vårdcentraler och betydligt lägre för digitala vårdbesök (SKR, 2020a och SKL, 2018a). Mätningen 2020 visar fortsatt högre förtroende för sjukhus än för vårdcentraler (SKR, 2021). Frågan om digitala vårdbesök har omformulerats och nu mäts inställning till vård, konsultation och behandling med hjälp av digital teknik. I den senaste mätningen är en betydligt större andel positivt inställda till vård med digital teknik än dem som i tidigare mätningar uppgivit högt förtroende för digitala vårdbesök. Hur detta ska tolkas är svårt att avgöra då frågorna omformulerats. Det kan dock konstateras att såväl utbudet av digitala tjänster som användningen av digital teknik har ökat under covid-19-pandemin.

Tillgången till hälso- och sjukvård i Sverige är hög i ett internatio- nellt perspektiv och den svenska befolkningen upplever överlag att man har tillgång till den vård man behöver (OECD, 2019a och SKR, 2020a). Andelen som upplever att man har tillräcklig tillgång min- skade dock något från 84 procent 2016 till 81 procent 2018.

Bristande tillgänglighet i form av väntetider har samtidigt konsta- terats som ett stort problem under lång tid och därmed också varit föremål för olika satsningar. Trots att antalet besök vid akutmottag- ningar minskat ökade väntetiderna till läkarbedömning vid akutbesök mellan 2017 och 2018. Möjliga orsaker är enligt Socialstyrelsen fak- torer som arbetsorganisation, bemanning och vårdplatssituationen på sjukhusen (Socialstyrelsen, 2020). Väntetiderna till barn- och ung-

54

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

domspsykiatrin (BUP) är fortsatt mycket långa. För väntetiderna till ett första besök inom den specialiserade vården syns dock en positiv trend i majoriteten av regionerna mellan 2019 och 2020 (SKR vänte- tidsstatistik)1.

När det gäller tid till operationer inom elektiv vård har det under flera års tid gjorts ett antal insatser för att minska väntetiderna, men utvecklingen har varit negativ de senaste åren. I en jämförelse med 16 andra OECD-länder år 2017 hade Sverige trots det bland de kor- taste tiderna till operation. För exempelvis starroperationer redo- visade endast två andra OECD-länder kortare väntetider och för höftleds- respektive knäledsoperationer hamnar Sverige på en fjärde respektive femte plats (OECD, 2019a). Den här typen av jämförelser ska dock tolkas med försiktighet eftersom väntetider registreras på olika sätt i olika länder (ESO, 2019).

Slutligen kan noteras att den pågående covid-19-pandemin orsakat en så kallad vårdskuld där många planerade operationer och behand- lingar ställts in, vilket ökar väntetiderna ytterligare. Det gäller Sverige såväl som i andra länder.

4.1.4Ett ineffektivt omhändertagande av vissa patientbehov

Befolkningens behov av hälso- och sjukvård har förändrats till följd av den medicinska och medicintekniska utvecklingen. Till skillnad från den sjukvård som fanns att tillgå fram till 1900-talets början och de behov som dominerade då, är det inte längre akuta skador och infek- tioner som huvudsakligen upptar vårdens resurser. Numera omhän- dertas allt fler tillstånd av kronisk och långvarig karaktär, där koordi- nering mellan vårdgivare, kontinuitet och individanpassade lösningar är nödvändiga för att nå goda resultat. Vårdens organisation och funk- tionssätt har dock inte genomgått motsvarande förändring. Detta förhållande har identifierats i flera tidigare statliga utredningar2 och kan illustreras med hjälp av följande figur som visar olika patientgrupper med sinsemellan olika behov:

1https://skr.se/vantetiderivarden/vantetidsstatistik.54405.html.

2Se SOU 2016:2, SOU 2018:39, SOU 2019:42.

55

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

Figur 4.2 Vårdens organisation utifrån patientgruppers behov

Källa: Leading Health Care (2016).

Figuren ovan illustrerar vårdbehov och aspekter på vårdens organisa- tion ur ett patientperspektiv, genom att beskriva patientgrupper uti- från två grundläggande dimensioner. Bilden är en förenkling som tyd- liggör det delvis ändrade vårdbehovet hos befolkningen. I praktiken är uppdelningen inte lika tydlig, det är vanligt att patienter med kom- plexa och kroniska tillstånd också behöver behandlingar med avslut till följd av sitt ordinarie tillstånd. Den vertikala dimensionen gör skillnad på situationer där patienten har ett tillstånd som kan botas och situationer där patienter har ett kroniskt tillstånd och därför behö- ver vård över lång tid, kanske hela livet. Den horisontella dimensio- nen gör skillnad på om vårdbehovet kan hanteras inom en specialitet, eller om flera olika vårddiscipliner behöver involveras för att behandla patienten.

Historiskt sett har sjukvårdssystemet haft kapacitet för att ta om hand relativt enkla vårdbehov med hjälp av avgränsade insatser (nedre vänstra rutan). Patienter med sådana behov kan i regel tas om hand inom en primärvårds- eller specialistvårdsenhet och är därefter färdig- behandlade. Hälso- och sjukvårdens traditionella uppdelning i vård- nivåer och diagnosområden är anpassad för att möta sådana behov. Här är tillgänglighet snarare än kontinuitet av vikt.

56

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

Nästa patientgrupp i figuren har mer komplicerade tillstånd som kräver insatser från flera specialiteter eller enheter inom vården, men är av ett sådant slag att de är möjliga att bota (nedre högra rutan). Till exempel gäller det patientgrupper inom elektiv vård. Här har om- fattande förbättringsarbeten bedrivits under de senaste decennierna för att minska problem med långa väntetider och brister i samord- ning mellan olika enheter som är involverade i vårdprocessen. Olika koncept för processutveckling har använts för att effektivisera patien- tens väg genom vården, såsom Lean, Total Quality Management och Värdebaserad vård. Även här är tillgänglighet ofta viktigare än kon- tinuitet.

En tredje patientgrupp (övre vänstra rutan) är de med kroniska till- stånd. För dem handlar det om en lång, ofta livslång, process där målet med vårdinsatserna inte är att bota utan snarare att undvika försäm- ring och uppnå bästa möjliga livskvalitet. Många kroniska sjukdomar behandlas inom primärvården och inom kommunernas övriga hälso- och sjukvårdsverksamhet. För denna patientgrupp är kontinuitet ofta viktigare än tillgänglighet. Att möta dessa vårdbehov är komplicerat, i synnerhet i fall där hälso- och sjukvårdssystemet anpassats för att genomföra riktade insatser.

Den sista gruppen (övre högra rutan) är patienter med flera, ofta livslånga, tillstånd som kräver insatser från flera vårdgivare. Många äldre patienter befinner sig i denna grupp, men även patienter med säll- synta diagnoser. Gruppen är relativt liten men den mest resurskrä- vande. Här finns ett stort behov av kontinuitet, samordning, interpro- fessionellt arbete och individuella lösningar.

4.1.5Ett sjukhuscentrerat system

I dag utgör behandlingen av kroniska och komplexa tillstånd en allt större andel av befolkningens vårdbehov. Samtidigt har hälso- och sjukvården främst varit inriktad mot att hantera relativt avgränsade vårdbehov. I ett historiskt perspektiv har Sverige gjort stora invester- ingar i slutenvård med tillhörande specialisering och akutsjukhus och Sverige har en hög grad av professionell specialisering jämfört med andra länder. Denna inriktning har sannolikt bidragit till goda medi- cinska resultat inom flera områden, men det försvårar ett effektivt omhändertagande av patientgrupper med mer komplexa behov. Dessa

57

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

grupper har vuxit kraftigt de senaste decennierna avseende såväl resur- ser som antal patienter och fortsätter växa med den demografiska och medicintekniska utvecklingen. Primärvården har inte omfattats av det, historiskt sett, relativt enhetligt styrda system som omgärdat sluten- vården. Här har i stället funnits en mer fragmentiserad uppdelning mellan statligt, kommunalt och privat som inte varit föremål för samma ambitioner om en enhetlig organisering (Meijling, 2020).

4.2Pågående reformer på hälso- och sjukvårdsområdet

Det förändrade vårdbehovet, tillgången till ny avancerad teknik och ovan beskrivna brister ligger till grund för pågående reformer på vård- området.

Det kanske mest omfattande arbetet handlar om en omställning mot en mer nära vård, inklusive större fokus på prevention. Andra delar handlar om att öka koncentrationen av högspecialiserad vård. Omställningen förutsätter bland annat förändringar i hur olika resur- ser såsom kompetens, kunskap och ny teknik bäst tas till vara samt ökat fokus på nivåstrukturering. I centrum för reformerna finns patien- ten och dennes perspektiv.

Utredningen har haft dialogmöten med företrädare för ett antal patientorganisationer samt mottagit ett gemensamt yttrande från Forum spetspatienter och Nätverket mot cancer. Ett exempel som framförts på hur utvecklingen inom olika områden samspelar rör dagens möjligheter till tidig upptäckt av cancertumörer där behandling kan sättas in tidigare. Detta minskar behovet av vård på sjukhus och ökar möjligheterna för vård i hemmet och egenvård.

Fokus för denna utredning, behovet av ändamålsenliga vårdbygg- nader, påverkas också av denna utveckling eftersom behovet av sjuk- husförlagd vård förändras och minskar.

4.2.1God och nära vård

Utredningen Effektiv vård (SOU 2016:2) blev ett startskott för det reformarbete som nu pågår, bland annat genom en omställning mot en mer nära vård. Utredningen föreslog nya styrande principer som innebär att vården ska ges nära befolkningen om det inte är motive-

58

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

rat att koncentrera den av kvalitets- eller effektivitetsskäl, samt att vården ska ges som öppen vård i första hand. Ambitionen är inte ny; sedan 1970-talet har målsättningen varit att minska slutenvården och den sjukhuscentrerade strukturen, men tidigare ambitioner har inte lett till önskat genomslag.

Ytterligare en utredning – Samordnad utveckling för god och nära vård – har nyligen avslutat sitt arbete (med huvudbetänkandet SOU 2020:19). Regeringen har gått vidare med flera av de förslag utredningen har lämnat, främst i propositionen Styrande principer inom hälso- och sjukvården och en förstärkt vårdgaranti som antogs av riksdagen 2018 (prop. 2017/18:83, bet. 2017/18:SoU22, rskr. 2017/ 18:294). Beslutet utgör ett första steg i omstruktureringen av hälso- och sjukvården där primärvården ska vara den tydliga basen och första linjen. I omställningsarbetet ingår att överföra resurser till primärvår- den. Omställningen bör dock inte främst betraktas som en förstärk- ning av primärvården även om det utgör en viktig del, utan ska ses som ett nytt sätt att arbeta. Regeringen beskriver (prop. 2017/18:83) förflyttningen så här:

Nära vård är en term som […] beskriver hur vården i allt större utsträck- ning förflyttas från byggnaden ”sjukhuset” och ut i andra vårdformer: till vårdcentral, hälsocentral, andra former av externt belägna specialistmot- tagningar, sjukstugor, mobila team, digitala lösningar eller patientens hem. Att vården är nära kan ibland innebära geografiskt nära, ibland kan när- heten också åstadkommas med hjälp av tekniska och digitala lösningar.

Utredningen Samordnad utveckling för god och nära vård poängte- rar att nära vård inte utgör en ny vårdnivå, utan snarare innebär ”ett nytt sätt att tänka” kring hur man organiserar hälso- och sjukvård, där utgångspunkten är patienters och brukares individuella behov, för- utsättningar och preferenser så att deras hela livssituation kan beak- tas (SOU 2018:39).

Den 1 januari 2019 infördes således en ny bestämmelse i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) om att regionerna ska organisera hälso- och sjukvårdsverksamheten så att vården kan ges nära befolkningen. Om det är motiverat av kvalitets- eller effektivitetsskäl får vården koncentreras geografiskt. Vidare ändrades vårdgarantin från att ställa krav på att patienten inom en viss tid ska få träffa läkare, till att gälla antingen läkare eller annan legitimerad personal. Syftet är att använda så mycket som möjligt av den kompetens som finns inom primär-

59

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

vården för att på bästa sätt möta patienternas behov (prop. 2017/18:83, 2017/17:SoU22, rskr. 2017/18:294).

Under 2020 beslutades andra steget i omstruktureringen av hälso- och sjukvården för att göra primärvården till navet i vården. Beslutet syftar till att ytterligare stärka vårdens tillgänglighet, kontinuitet och patienters delaktighet. Beslutet innehåller bland annat ändrad defini- tion av primärvård och ett förtydligande om vad som ska ingå i primär- vårdens grunduppdrag (prop. 2019/2020 :164, bet. 2020/21:SoU2, rskr. 2019/20:61).3

Socialstyrelsen har i uppdrag av regeringen att stödja omställ- ningen mot en god och nära vård. Myndigheten har utifrån den målbild som presenterades i utredningen God och nära vård (SOU 2018:39) tagit fram en strategisk plan med förslag till insatser. Dessa omfattar bland annat stöd till kunskapsbaserad vård med fokus på primärvård; juridiska och andra stöd för att utveckla samverkan mellan huvud- män och vårdgivare, analyser av hur digitaliseringen kan användas för att stödja en god och nära vård och stärka patientens delaktighet samt stöd för att utveckla det förebyggande och hälsofrämjande arbetet. Planen innehåller vidare förslag till insatser för att stärka kompetens- försörjningen i den nära vården, stödja genomförandet av Vision e-hälsa samt utveckla data och uppföljning av en god och nära vård (Socialstyrelsen, 2019c).

Även SKR stödjer regioner och kommuner i deras utvecklings- arbete mot en god och nära vård. Staten och SKR har träffat en över- enskommelse som innebär att SKR ska stödja regioner och kommu- ner inom följande fyra övergripande områden (Socialdepartementet, 2020):

Utvecklingen av den nära vården med fokus på primärvården.

Ökad tillgänglighet i barnhälsovården.

Goda förutsättningar för vårdens medarbetare.

Insatser inom ramen för Vision e-hälsa 2025.

SKR beskriver att utvecklingsarbetet kräver en omställning i hela vårdkedjan. Från en reaktiv, sjukhustung och organisationsfokuse-

3Utöver förslagen i propositionen gjorde riksdagen ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett förslag där hälsofrämjande insatser, rehabilitering och uppsökande arbete ingår i primärvårdens grunduppdrag.

60

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

rad vård till en proaktiv, relationsbaserad vård nära patienter och bru- kare (SKL, 2019a). Följande rörelser kan enligt SKR ses som indika- torer på omställningen:

Från sluten vård till öppen vård.

Från akut och oplanerad vård till planerad vård.

Mot bättre samverkan mellan specialiserad vård och primärvård.

Mot bättre tillgänglighet i primärvård/nära vård.

Mot ökade hälsofrämjande, sjukdomsförebyggande och proaktiva insatser.

Mot personcentrering och ökad delaktighet.

Mot ökad jämlikhet.

Exempel på nära vård-satsningar

Ett antal satsningar på en mer nära vård har genomförts i kommuner och regioner det senaste årtiondet. På flera håll har mobila team startats, ofta i form av samverkansprojekt mellan primärvård och kommunens hemsjukvård samt i vissa fall slutenvård. I till exempel Borgholm, Ängelholm, Skaraborg och Uppsala finns mobila team som besöker vårdtagaren i hemmet. Dessa insatser är framför allt inriktade mot äldre personer eller grupper med särskilda vårdbehov. (SKR, 2020b).

Andra exempel kan hämtas från regionerna i Norrland där man utvecklat olika sätt att möta vårdbehovet som utgår ifrån dessa regio- ners förutsättningar, med stora avstånd mellan vårdinrättningar och den demografiska situationen. Ett sådant exempel är den så kallade sjukstugemodellen som används i Norrbotten, Västerbotten och delar av Jämtland. Sjukstugorna fungerar som minisjukhus som är beman- nade med en bred kompetens av allmänläkare, sjuksköterskor, ambu- lanspersonal, barnmorskor och andra hälsoprofessioner. Dessa sjuk- stugor är utrustade med röntgen- och laboratorieutrustning och har tillgång till ambulans och telemedicinsk teknik som gör att de flesta patientkategorier kan tas emot. De är ofta sammanbyggda med äldre- boenden, vilket möjliggör samverkan med den kommunala hälso- och sjukvården kring frågor såsom bemanning (SKR, 2020b).

61

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

Man har även tagit initiativ för att dra fördel av olika tekniska lös- ningar som möjliggör vård på distans. Delvis obemannade hälsorum har till exempel inrättats i Västerbotten för att möjliggöra distans- besök och distanskonsultationer för invånare där avståndet till sjukhus är stort. Hälsorummen involverar olika personalgrupper och ibland patienten i utförandet av vården. Satsningarna förutsätter investeringar i utrustning och utbildning i regionen (SKR, 2020b).

4.2.2Nationell högspecialiserad vård

Parallellt med omställningen mot en nära vård pågår ett reformar- bete som innebär en ökad koncentration av högspecialiserad vård. Definitionen av nationell högspecialiserad vård är ”offentligt finansie- rad vård som bedrivs vid som mest fem enheter i landet och där endast ett fåtal vårdgivare i landet kan uppfylla kraven på kompetens, tillgänglighet och arbete i multidisciplinära team” (Socialstyrelsens webbsida: www.socialstyrelsen.se/regler-och-riktlinjer/nationell-hog specialiserad-vard/). Den högspecialiserade vården kännetecknas av att den är komplex, avancerad, investeringstung och sällan förekom- mande. Den är ofta beroende av att olika specialistkompetenser sam- verkar för att tillgodose patientens vårdbehov och den utförs framför allt på universitetssjukhus och vissa regionsjukhus. Den högspeciali- serade vården delas in i nationell och regional vård. Regional högspe- cialiserad vård ska bedrivas på ett begränsat antal enheter i respektive samverkansregion. Som en följd av dess komplexitet är den nationella högspecialiserade vården koncentrerad till max fem samverkansregio- ner. Mätt i antalet patienter utgör den nationella högspecialiserade vården en liten del av vården.

Tidigare beslutade Socialstyrelsen om vilken hälso- och sjukvård som skulle bedrivas som så kallad rikssjukvård och var den skulle ut- föras. Mellan 2007 och 2018 fanns femton beslutade områden för riks- sjukvård och Socialstyrelsen beviljade 21 tillstånd. Systemet sågs över efter att det bedömdes vara alltför tidskrävande och ineffektivt.

Med utgångspunkt i betänkandet Träning ger färdighet – koncen- trera vården för patientens bästa (SOU 2015:98) genomfördes 2018 reformer för att koncentrera den högspecialiserade vården nationellt. Syftet med reformerna är att minska risker för patienter, öka kvalite- ten samt förbättra möjligheterna för patienter att få en jämlik vård

62

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

oavsett var i landet man bor. Tanken är att koncentrationen av den högspecialiserade vården ska ge ett större patientunderlag vilket anses nödvändigt för att bedriva högkvalitativ forskning och utbildning och för att rekrytera spetskompetens.

Socialstyrelsen beslutar om vad som ska utgöra nationell hög- specialiserad vård och utfärdar tillstånd. En sakkunniggrupp har i uppdrag att utreda och ge förslag på vilken hälso- och sjukvård som ska utgöra nationell högspecialiserad vård och hur många enheter sådan vård ska bedrivas på. En beredningsgrupp gör en övergripande analys av sakkunniggruppens förslag, framför allt avseende förmågan att bedriva akut sjukvård. I beredningsgrupperna ingår bland andra höga tjänstemän från de sex samverkansregionerna. Nämnden för nationell högspecialiserad vård beslutar sedan om vilken eller vilka regioner som beviljas tillstånd att bedriva nationell högspecialiserad vård samt vilka villkor som gäller för tillståndet. Nämnden utses av regeringen och består, utöver representanter från Socialstyrelsen, som ska inneha ordförandeposten, av representanter från samverkansregionerna.

Den högspecialiserade vården finansieras baserat på de avtal som sluts mellan samverkansregioner och enskilda regioner utan direkt nationell finansiering. Frågan om investeringar i byggnader och im- materiell infrastruktur som stödjer koncentrationen av nationell hög- specialiserad vård ingår inte i processen, utan förutsätts hanteras inom respektive region.

4.2.3Ökat patientfokus

Patientens rättigheter och ställning har stärkts successivt sedan 1980- talet och framåt. Fram till dess innehöll lagstiftningen på hälso- och sjukvårdens område inga bestämmelser som direkt klargjorde patien- tens rättigheter eller ställning i vården (Krohwinkel, 2018). I tillsyns- lagen (1980:11) slogs fast att vården så långt det är möjligt ska utformas och genomföras i samråd med patienten samt att personalen ska be- möta patienten med omtanke och respekt. Det infördes också en skyl- dighet för personalen att informera om hälsotillstånd och behand- lingsalternativ.

I hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) klargjordes att hälso- och sjukvården ska bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, samt främja goda kontakter mellan patienten och hälso-

63

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

och sjukvårdspersonalen. Det infördes krav på samråd med patien- ten och på individuellt anpassad information om patientens hälso- tillstånd och om vilka metoder för undersökning, vård och behandling som finns att tillgå.

Under slutet av 1990-talet och början av 2000-talet uppmärksam- mades patientens ställning allt mer. Ett exempel är utredningen Patien- ten har rätt (SOU 1997:154). I utredningen redovisades olika aspekter på patientens relation till sjukvårdssystemet, bland annat möjlighe- ter att välja vårdgivare, och inflytande över valet mellan alternativa medicinska behandlingar. Patientens roll och rättigheter har även beto- nats vid inrättandet av patientnämnder 1999 och i förarbetena till nya regler om patientsäkerhet och vårdskador (Krohwinkel, 2018).

Sedan dess har patientens inflytande stärkts ytterligare genom ökade inslag av individuella val och förbättrade förutsättningar för sådana val genom ökad tillgänglighet och informationsspridning, till exempel i form av öppna jämförelser. År 2010 infördes vårdvals- system i primärvården. Reformen var ett resultat av att patienter bedömdes vara alltmer kunniga och kvalitetsmedvetna, och att de hade ökande förväntningar om att bli alltmer involverade (SOU 2008:127). Vårdgarantin kom samtidigt att lagstadgas. Internationellt skedde en liknande utveckling mot ökade valmöjligheter och rörlighet för patien- ter. År 2011 fick patienter rätt att kräva ersättning från sitt hemland för vård utförd i andra EU-länder på samma villkor som gäller för vård i hemlandet.

Det senaste decenniet har utvecklingen fortsatt. Patientlagen (2014:821) som syftar till att stärka och tydliggöra patientens ställning samt främja patientens integritet, självbestämmande och delaktighet har införts (prop. 2013/14:106, bet. 2013/14:SoU24, rskr. 2013/14:327). Lagen har dock kritiserats för att inte ha gjort någon skillnad för patien- tens faktiska ställning inom hälso- och sjukvården (Vårdanalys, 2017).

Ytterligare arbete pågår för att göra vården mer personcentrerad, inte minst vården av patienter med komplexa behov och många vård- kontakter. Ett exempel är införandet av patientkontrakt – en form av gemensam överenskommelse mellan patient och vårdgivare som ska säkerställa delaktighet, samordning, tillgänglighet och samver- kan. Rörelsen mot en mer personcentrerad vård inklusive införandet av patientkontrakt utgör en del av den pågående omställningen mot en mer nära vård (SKL, 2018b). Ett annat exempel på åtgärder för att göra vården mer personcentrerad är lagen (2017:612) om samverkan

64

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

vid utskrivning från sluten hälso- och sjukvård som trädde i kraft 2018. Lagen syftar till att skapa en trygg, säker och smidig övergång från slutenvård till öppenvård.

Ett led i utvecklingen av personcentrerad vård är att i högre ut- sträckning använda benämningen person i stället för patient, som ett sätt att sätta människan med sina unika egenskaper före sjukdomen eller den sjuka kroppen. Begreppet patient används dock fortfarande för att beskriva en person som står i relation till en vårdgivare. Patient och personcentrerad vård beskrivs ofta med värdeladdade begrepp som empati, respekt, engagemang, relation, delat beslutsfattande, holistiskt fokus, individualistiskt fokus och koordinerad vård. I beskrivningar av personcentrerad vård betonas att personer med någon form av ohälsa, risk för ohälsa eller funktionshinder inte främst bör betraktas utifrån ohälsotillståndet eller funktionshindret utan i stället att i högre grad fokusera på de resurser varje person har och vad det innebär att vara människa och i behov av vård (se till exempel Vårdhandboken4). Det är en övergång från en modell där patienten är passiv mottagare av en medicinsk åtgärd till en modell som bygger på överenskommelser med patienten ofta i samarbete med anhöriga, som aktiva deltagare i planering och genomförande av vård och rehabilitering. Personcentre- rad vård är ett internationellt erkänt begrepp och bör enligt Vårdhand- boken tillämpas brett. Studier av personcentrerad vård pekar på tyd- liga förbättringar gällande upplevd hälsa samt kortare vårdtider (Olsson m.fl., 2013).

Ett uttryck för utvecklingen är att begreppet spetspatienter har blivit alltmer etablerat de senaste åren och fanns med som nyord i Språk- rådets nyordlista 2017. En spetspatient är en patient, ofta med kro- nisk eller långvarig sjukdom, diagnos och/eller funktionsvariation, som kan mycket om sina egna hälsoutmaningar.

4www.vardhandboken.se

65

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

SOU 2021:71

4.2.4Processperspektivet i vården allt viktigare

De pågående reformerna på hälso- och sjukvårdsområdet medför att processperspektivet i vården blir allt viktigare. Utvecklingen av den nära vården och den ökade koncentrationen av högspecialiserad vård tillsammans med en ökande andel äldre och multisjuka patienter kräver ökat fokus på patientens väg genom vårdsystemet. Patientcen- trerad vård och personcentrerad vård betonar även detta. Utvecklingen ställer också krav på effektiv samverkan mellan vårdsystemets olika delar för att identifiera rätt remitteringsvägar, rätt vårdnivå och ade- kvat behandling, samt minska väntetider (se till exempel Socialsty- relsen, 2019b). Allt för att öka effektiviteten i omhändertagandet och skapa nytta för patienten. Det är speciellt utmanande när det gäller multisjuka patienter med flera vårdprocesser där störningar och vänte- tider i en vårdprocess kan förhindra eller stanna upp en eller flera andra pågående processer.

För att öka effektiviteten i systemet och undvika väntetider och de konsekvenser det kan medföra krävs att hälso- och sjukvårdssystemets resurser kan nyttjas effektivt. Detta tillsammans med ökad koncentra- tion av den högspecialiserade vården med en ökande andel vård som endast ges på ett fåtal platser i landet förutsätter ett sammanhållet hälso- och sjukvårdssystem med tillgång till effektiva verktyg för att planera vården utifrån den enskildes behov.

4.3Reformarbetet i praktiken

Utredningen har uppdragit forskare från Uppsala universitet att kart- lägga regionernas reformarbete avseende omställningen till en god och nära vård. Rapporten, (Winblad m.fl., 2021) som återfinns i bilaga till detta betänkande, visar att nästan alla regioner har något slags reform- arbete förknippat med en god och nära vård, men att arbetet ännu befinner sig i ett inledande skede. De konkreta åtgärder som genom- förs handlar främst om avgränsade utvecklingsprojekt och testverk- samhet, inte någon större strukturomvandling eller mer omfattande omfördelning av resurser.

Förenklat syftar omställningen till en mer nära vård till att möta utvecklingen mot att fler patienter lever med kroniska tillstånd. Den nationella högspecialiserade vården syftar till att kunna upprätthålla hög kvalitet i avancerade och ovanliga behandlingar. Eftersom utveck-

66

SOU 2021:71

Svensk hälso- och sjukvård – en lägesbeskrivning

lingen inom hälso- och sjukvården påverkar behovet av lokaler utgör utvecklingen utgångspunkter för frågor som gäller framtidens infra- struktursatsningar på området. I kommande kapitel redovisas fler fak- torer som påverkar förutsättningarna för samhällsekonomiskt effektiva och ändamålsenliga investeringar i vårdinfrastruktur.

67

5Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

För att förstå varför hälso- och sjukvården ser ut som den gör i dag behöver den betraktas utifrån dess historiska kontext. Detta kapitel ger en översikt av det svenska hälso- och sjukvårdssystemets framväxt och formering på riksplanet genom viktiga reformer. Vidare beskrivs hur styrningen av hälso- och sjukvården har utvecklats och föränd- rats över tid, statens tidigare styrande roll vid investeringar samt dagens organisation och samarbetsstrukturer.

5.1Framväxten av ett nationellt hälso- och sjukvårdssystem

Någon typ av sjukvård har funnits i offentlig regi i Sverige under flera hundra år, men var fram till 1900-talet begränsad till att bota relativt enkla tillstånd. Sjukhus har funnits i Sverige i någon form sedan om- kring år 1700 (Åman, 1976).

I kombination med ett mer systematiskt upplägg av sjukvårdsverk- samheten förbättrades sjukvårdens förmåga från mitten av 1800-talet. Det svenska systemets nuvarande kännetecken kan härledas till denna tid och det institutions- och systembyggande som då pågick i Sverige. I och med kommunallagarna 1862 beslutade staten att landstings- kommunerna skulle bedriva sjukvård, vilket resulterade i att en upp- byggnad av lasarett påbörjades, vart och ett bemannat med minst en läkare. I och med lasarettsstadgan år 1901 infördes också statlig norme- ring som höjde ambitionerna för sjukhusbyggandet (Meijling, 2020).

Under 1900-talet utreddes och reformerades hälso- och sjukvårds- politiken kontinuerligt, med större reformer 1928, åren runt 1960 och åren runt 1980.

69

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

Från sent 1920-tal påbörjades en mer omfattade uppbyggnad av ett sjukvårdssystem med mottagningar över hela landet, inklusive specia- liseringar och öppen vård. I 1928 års sjukhuslag förpliktigades lands- tingen att driva minst två sjukhus. Detta blev början på en omfattande expansion av sjukvården, som accelererade efter 1945 (SOU 2019:29).

Mellan sent 1920-tal och slutet av 1970-talet gick Sverige från sjukvård vid små lasarett och hos provinsialläkare till stora sjukhus med specialiserad vård och primärvård omfattande flera professioner (SOU 2019:29).

Ett utmärkande drag för det svenska hälso- och sjukvårdssyste- met är att det utvecklats med sjukhusanläggningar och den slutna vården samt därtill knuten stark specialisering i centrum. Fokus har varit på verksamhetsuppbyggnad och de medicinska behoven, med staten som initiativtagare och ett landstingskommunalt utförande. Systemet vilar på en idé om ett förhållandevis sammanhållet och lik- formigt system uppbyggt kring sjukhusvård, inte kring sjuk- eller socialförsäkringar. Sjukvårdsverksamheten skulle koncentreras kring sitt syfte och fungera ”systemstödjande” i förhållande till det omgi- vande samhällets modernisering, snarare än utgå ifrån finansiella inrätt- ningar (Meijling, 2020).1

Detta synsätt märks till exempel i Statens sjukvårdskommittés betänkande 1934, som låg till grund för en ”allmän riksplan” för ett ”rationellt ordnande” av sjukvården (SOU 1934:22). Syftet med riks- planen var att ge huvudmännen överblick över utbyggnadsbehoven och tillse att de satsningar som gjordes bidrog till en effektivt fun- gerande helhet, till lägsta möjliga kostnad och med rättvis fördel- ning. Den allmänna riksplanen skulle bland annat motverka ett alltför snävt perspektiv på regional och lokal nivå. Detta eftersom planen skulle utgöra ”ett värdefullt korrektiv emot tillfälliga omkastningar i olika trakters sjukvårdspolitik och ett skydd emot inflytelser, här- rörande mera av lokala eller andra tillfälliga hänsyn än av sakligt väl grundade skäl” (SOU 1934:22).

I takt med att sjukvården expanderade tog det offentliga ett allt större ansvar för kostnaderna i vården. Staten genomförde ett antal reformer av sjukförsäkringen under 1930-talet där man ökade stödet

1Detta system ställs av Meijling (2020) i motsats till andra länders system med socialpolitiska, försäkringsekonomiska eller marknadsrelaterade förtecken; t.ex. det brittiska som beskrivs som utgående från en socialpolitisk vision eller det tyska eller nederländska som är försäk- ringsstyrt/korporativt organiserat. Se även kapitel 9 för en internationell utblick.

70

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

till de statligt reglerade sjukkassorna. 1947 fattade riksdagen beslut om allmän sjukförsäkring.

Staten genomförde även omfattande reformer som innebar orga- nisatoriska förändringar för utförandet av sjukvården; 1969 genom- fördes exempelvis ”sjukronorsreformen” som innebar i princip enhet- liga avgifter för den offentliga öppna vården och totallön för samtliga offentligt anställda läkare, i motsats till lön per insats.

Det svenska hälso- och sjukvårdssystemet, såsom det formats av riksdag och regering, kan betraktas som ett sammanhållet nationellt system, där utförandet är decentraliserat (SOU 2007:12).

Ett annat särdrag i det svenska systemet som delvis följde av verk- samhetsperspektivet är läkarprofessionens starka ställning. Läkarkåren kom att få stark professionell makt i det system som växte fram, dock utan verklig organisatorisk självständighet. Det kan jämföras med Danmark, där sjukvården i stället byggdes upp utifrån en själv- ständig profession av fritt praktiserande läkare, men där ett organi- serat sjukhussystem saknades (Meijling, 2020).

5.2Hälso- och sjukvårdsreformer under efterkrigstiden

Åren runt 1960 reformerades sjukvårdens organisation. Vid det laget hade sjukhuslagstiftningen bestått i huvudsak oförändrad sedan 1928.2 I propositionen till ny sjukhuslag anförde departementschefen att sjukhusväsendet genomgått en mycket kraftig utveckling och år 1959 utgjorde ett av de viktigaste och mest omfattande verksamhetsfälten för den kommunala självstyrelsen (prop. 1959:19). Behovet av en över- syn av regelverken hade uppmärksammats av svenska landstingsför- bundets styrelse redan ett decennium tidigare. Medicinalstyrelsen och andra viktiga remissorgan anslöt sig till denna uppfattning och Sjuk- huslagstiftningskommittén (SOU 1956:27) tillsattes år 1951.

Såsom framgår av det föregående kännetecknas det svenska sjuk- vårdssystemet av statens roll som initiativtagare och regionalt utfö- rande. Frågan om centralisering eller decentralisering har därför följt hälso- och sjukvårdspolitiken ända sedan regionernas engagemang i

2En partiell revision av lagstiftningen genomfördes 1940 i form av lagen (1940:1044) om vissa av landsting eller kommun drivna sjukhus och sjukhusstadgan (1940:1045).

71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

sjukvården tog fart på 1800-talet (Kock, 1963).3 Under efterkrigstiden sammanföll frågorna med den allmänna decentraliseringstrenden.4

På hälso- och sjukvårdsområdet kom decentraliseringen till uttryck i ett antal förändringar i början av 1960-talet. Till exempel övertog regionerna huvudmannaskapet för den öppna sjukvården (motsvarande dagens primärvård) och statens inflytande över personaltillsättningar inom vården överfördes till stor del till regionerna. Staten skulle dock även framledes bidra till finansieringen av vården och Medicinalstyrel- sen skulle utöva tillsyn på hälso- och sjukvårdsområdet (prop. 1961:181, bet. 1961:SU186, rskr. 1961:394).

5.2.1Den moderna hälso- och sjukvårdslagstiftningen

I propositionen till hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), hädanefter gamla HSL, konstateras att hälso- och sjukvården utgör en väsentlig del av samhällets totala välfärdssystem. Regionernas verksamhet på området måste bedrivas på ett tillfredsställande sätt samt svara mot andra viktiga mål, menade regeringen. Därför krävdes ett väl funge- rande samspel mellan regionerna och staten samt mellan närliggande regioner sinsemellan. I linje med den allmänna decentraliserings- trenden skulle statsmakterna framgent i ökad utsträckning dra upp riktlinjer för kommunal verksamhet i stället för att detaljstyra.

Det skulle vara upp till regionerna (och kommunerna) att bestämma hur målen skulle nås. Lagens utformning som ramlag var således ett tidigt exempel på mål- och resultatstyrning som annars brukar anses ha sitt genombrott senare under samma decennium.5 Lagens utform- ning överfördes till den nuvarande hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) vid dess införande 2017.

Trots att gamla HSL var en ramlagstiftning ändrades den ett flertal gånger, byggdes ut och kom efterhand att innehålla vissa detaljreg-

3En allmän och mer utförlig diskussion om 1900-talets decentraliseringstrend i svensk politik finns i Söderlind och Petersson (1988).

4En serie promemorior under samlingsnamnet Decentraliseringsutredningen publicerades 1948–1949, bland annat en om Medicinalstyrelsens verksamhetsområde (PM nr 25). En redo- görelse för utredningens arbete finns i Decentraliseringsutredningen (1949). I kontrast till detta har till exempel Ivarsson Westerberg (2014) argumenterat för att centraliseringstanken nådde sin kulmen 1967.

5Nämligen i samband med kompletteringspropositionen 1988 (prop. 1988/89:150 bilaga 1, bet. 1987/88:FiU30, rskr. 1987/88:394). I Sundström (2003) beskrivs framväxten av mål- och resultatstyrningen utförligt. I avhandlingen kontrasteras uppfattningen om kompletterings- propositionen 1988 som ett brott från tidigare styrningsmetoder. En närmare genomgång av ram- lagars genombrott i lagstiftningen finns i Sterzel (2009).

72

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

leringar. Avsteg från ramlagstiftningen gjordes när regering och riks- dag ansåg att det fanns behov av nationella perspektiv som inte kunde tillgodoses på lokal och regional nivå (Riksrevisionen, 2017).

Gamla HSL gav stort utrymme för regionerna att utforma vården efter lokala och regionala behov och förutsättningar. Dittills hade det inte funnits någon skyldighet för regionerna att planera för hälso- och sjukvårdens utveckling, men i praktiken ägnade både regionerna och staten förhållandevis mycket resurser åt planering. I mitten av 1970-talet hade så gott som samtliga regioner principplaner som sträckte sig 10 till 15 år fram i tiden.6 Ett bekymmer med dessa planer var att flera av dem missbedömde förutsättningarna för samhällsekonomins utveckling och möjligheterna till personalförsörjning, vilket ledde till alltför optimistiska bedömningar. Vissa ambitiösa mål för utveck- lingen av prioriterade områden, till exempel primärvården kunde där- för inte realiseras i avsedd utsträckning (prop. 1981/82:97).

Sjukvården kom i stället att centreras till sjukhusen. Dessa utveck- lades mot större enheter och mot mer specialisering. De största sjuk- husen utformades för en närmast industriell sjukvårdsproduktion, vil- ket förde med sig en ökad byråkratisering och centralstyrning. Resultatet blev ett vårdlandskap med ökad organisatorisk komplexi- tet och därmed ett större behov av samordning och styrning (Hallin och Siverbo, 2003).

I propositionen till gamla HSL instämde statsrådet i vad lands- tingsförbundet anfört om ”planeringens och samordningens stora bety- delse för möjligheterna att skapa ett samlat och rationellt – effektivt

utbud av hälso- och sjukvård som tillgodoser människornas behov av god vård”. Statsrådet menade att

detta förutsätter ett växelspel där olika vårdgivare måste vara beredda att gemensamt verka för konstruktiva lösningar och där olika vårdgivare är beroende av varandra. Ett gott resultat kommer att kräva god vilja från alla inblandade (prop. 1981/82:97).

Samrådet mellan regionerna och staten skulle, menade statsrådet, syfta till en överenskommelse som skulle utgöra utgångspunkten för regio- nernas långsiktiga planering. Från statens sida skulle Socialstyrelsen följa och stödja hälso- och sjukvårdsplaneringen på regionnivå samt

6Vilket kan ha ett samband med att Socialdepartementets sjukvårdsdelegation (S 1966:39) rekom- menderade detta.

73

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

yttra sig över enskilda planförslag före huvudmännens ställningstagan- den (prop. 1981/82:97).

Det var inte enbart behovet av planering som krävde samordning. För att vissa komplicerade och sällsynta sjukdomar skulle kunna behand- las framgångsrikt krävdes särskilda personella och tekniska resurser som ett enskilt landsting inte kunde erbjuda. Riksdagen fattade därför ett beslut om innehållet och organisationen av regionsjukvården i bör- jan av 1980-talet (prop. 1980/81:9, 1980/81:SoU6, rskr. 1980/81:123).

För att underlätta planeringen av sjukvården borde huvudmännen, menade statsrådet, bedriva sin hälso- och sjukvårdsplanering enligt vissa enhetliga principer som är gemensamma för hela landet och använda samma begrepps- och referensramar (prop. 1981/82:97).7

Det är också i början av 1980-talet som patientens rättigheter och ställning placeras i centrum för hälso- och sjukvårdslagstiftningen. I propositionen till gamla HSL tas ett samlat grepp om patientens rät- tigheter och ställning i vården. Även om patientens ställning dittills inte varit obetydlig hade den fått utläsas i tolkningar av bestämmelser som rörde regionernas och personalens ansvar (prop. 1981/82:97).

5.2.2Nya hälso- och sjukvårdslagen

Ramlagstekniken i gamla HSL överfördes till den nuvarande hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), hädanefter nya HSL. Trots, eller kanske på grund av, att nya HSL syftar till att göra regelverket överskåd- ligare, tydligare och mer lättillgängligt utan att förlora dess karaktär som målinriktad ramlag har lagen kompletterats med ett stort antal andra lagar och övriga författningar på hälso- och sjukvårdens om- råde, inklusive föreskrifter från Socialstyrelsen (Johnsson, 2017). Man måste därför konstatera att nya HSL:s karaktär som ramlag inte har hindrat det formella hälso- och sjukvårdsrättsliga regelverket från att växa. I propositionen till nya HSL framför regeringen att regelverket består av mer än 250 författningar: lagar, förordningar och före- skrifter av olika omfattning (prop. 2016/17:43). Trots att hälso- och sjukvårdspolitikens utförande i princip är decentraliserat är statens ansvar och engagemang på området således alltjämt stort.

7Problemet var inte tillfälligt och inte avgränsat till hälso- och sjukvårdsområdet. 20 år senare konstaterade Äldrevårdsutredningen att det var svårt att följa utvecklingen av särskilda boende- former på vård- och omsorgsområdet eftersom de hade olika beteckningar i olika kommuner. Refererad i Riksrevisionen (2018b).

74

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

Bestämmelsen om regionernas samrådsansvar med ”samhällsorgan”, såsom det uttrycks i lagtexten, överfördes till nya HSL.8 De förhål- landevis utförliga skrivningar om behovet av samverkan mellan regio- nerna och staten som finns i propositionen till gamla HSL saknar emel- lertid sin motsvarighet i förarbetena till nya HSL (prop. 2016/17:43, bet. 2016/17:SoU5, rskr. 2016/17:141). I stället, menade regeringen, är ansvaret för hälso- och sjukvårdspolitikens genomförande i dag mer uppdelat, där staten har ett övergripande systemansvar vilket inbe- griper normering, tillsyn och utjämningssystem (prop. 2017/18:83). Medan statens ansvar för normering kommer till uttryck i olika för- fattningar som fastställer de juridiska ramarna för hälso- och sjuk- vårdspolitiken innebär utjämningssystemet möjligheter för staten att styra hälso- och sjukvårdspolitiken mot uppställda mål genom fördel- ningen av ekonomiska medel.

5.3Dagens organisering av hälso- och sjukvårdssystemet

Dagens organisering av det svenska hälso- och sjukvårdssystemet kan delas in i olika nivåer. Samtidigt innebär den medicintekniska utveck- lingen och den pågående reformeringen av hälso- och sjukvården att gränserna mellan dessa nivåer suddas ut allt mer. Ett exempel är att allt mer avancerad sjukvård utförs i hemmet.

8Mot bakgrund av kommunernas engagemang i hälso- och sjukvårdsfrågorna infördes även en motsvarande samrådsskyldighet för kommunerna.

75

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

Figur 5.1 Hälso- och sjukvårdssystemet

Nationell högspecialiserad vård

Regionsjukvård

7 universitetssjukhus

Länssjukvård

~20 länssjukhus, >40 länsdelssjukhus

Primärvård inklusive kommunal hälso- och

sjukvård

>1 000 Vårdcentraler och motsvarande mottagningar

Vård i hemmet och i särskilda boenden

Källa: SOU 2020:15, bearbetad.

Basen i hälso- och sjukvårdssystemet utgörs av primärvården inklusive den kommunala hälso- och sjukvården.9 De flesta patienter tas om hand på de över 1 000 vårdcentraler, distriktssköterskemottagningar och andra typer av husläkar- och familjeläkarmottagningar samt vid kommunala inrättningar som sammantaget utgör primärvården. Här ges medicinsk behandling, rehabilitering, omvårdnad och förebyggande insatser. Patienter som inte kan ta sig till en vårdcentral tas om hand inom den kommunala hälso- och sjukvården som ges vid vissa boende- former. Även hemsjukvård ges vanligtvis i kommunal regi, då samt- liga regioner utom en överlåtit skyldigheten att erbjuda hemsjukvård till kommunerna. Det kan emellertid noteras att gränssnittet gällande hemsjukvården varierar mellan regionerna.

De som inte kan diagnosticeras eller behandlas inom primärvården eller den kommunala hälso- och sjukvården remitteras till specialist- vården. Specialistvården brukar delas in i tre nivåer av sjukhusvård. Den första är länssjukvården med drygt 20 länssjukhus och mer än 40 länsdelssjukhus. Antalet sjukhus är emellertid svårt att räkna på då det saknas nationella definitioner av sjukhus och olika typer av sjuk- hus, till exempel akutsjukhus. Vissa av sjukhusen är dessutom organi-

9Kommunalt finansierad hälso- och sjukvård är huvudsakligen vård som ges på primärvårds- nivå. Regeringen inkluderar därför kommunalt finansierad hälso- och sjukvård i begreppet primärvård (prop. 2019/20:164).

76

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

satoriskt sett en enhet med verksamhet på flera platser. Länssjuk- husen har specialistkompetens och medicinsk utrustning som täcker de flesta sjukdomstillstånd. En stor del av vården bedrivs som sluten- vård, men de flesta bedriver även öppenvård. Länsdelssjukhusen är ofta mindre än länssjukhusen och har ett begränsat uppdrag. Läns- delssjukhusen kan utföra viss specialistsjukvård men inte all.

Nästa nivå av sjukhusvård är regionsjukvård som bedrivs vid lan- dets sju universitetssjukhus. Regionsjukvård bedrivs emellertid på fler än sju platser då vissa av universitetssjukhusen har sin verksam- het på olika platser. Dessa ska kunna behandla även sällsynta och komplicerade sjukdomar och skador. Universitetssjukhusen samarbe- tar med universitet och högskolor om utbildning och forskning. Regioner utan eget universitetssjukhus har avtal med närliggande regioner om högspecialiserad vård.

Slutligen finns nationell högspecialiserad vård (tidigare rikssjuk- vården). Den syftar till att säkerställa kvaliteten i sällsynt och avancerad vård (se kapitel 4). Den nationella högspecialiserade vården ska vara koncentrerad till högst fem sjukhus i landet. Socialstyrelsen beslutar om vad som utgör nationell högspecialiserad vård utifrån ett brett remitterat förslag från sakkunniga experter, samt antal enheter som ska få utföra vården. Nämnden för nationell högspecialiserad vård vid Socialstyrelsen beslutar om vilka regioner som får tillstånd att bedriva sådan vård och beslutar om särskilda villkor för tillståndet.

I takt med att fler patienter lever med kroniska tillstånd (se kapi- tel 4) ökar behovet av samordning mellan de olika nivåerna i sjuk- vårdssystemet.

5.4Staten, regionerna och kommunerna har ansvar

Såsom framgår av föregående avsnitt delas ansvaret för det svenska sjukvårdssystemet mellan staten, regionerna och kommunerna. Det kommunala åtagandet, inbegripet regionerna, är så pass omfattande att Ansvarskommittén år 2007 menade att det föreligger ett starkt nationellt intresse av att de kommunala verksamheterna fungerar väl (SOU 2007:10). Vidare menade kommittén att viktiga nationella vä- rden såsom demokrati, samhällsekonomisk stabilitet och rättssäker- het förverkligas inte minst genom den kommunala verksamheten. En av grundvalarna i det svenska styrelseskicket är kommunal själv-

77

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

styrelse. Såsom på många andra områden är regioners och kommuners uppgifter på hälso- och sjukvårdsområdet reglerade i speciallagar. På sådana områden kommer självstyrelsen till uttryck i själva utföran- det (SOU 2007:10).10

5.4.1Staten

För att trygga vårdens tillgänglighet och kvalitet har den statliga styr- ningen av hälso- och sjukvården under senare år fått ökad uppmärk- samhet. Diskussionerna handlar om hur stora lokala och regionala variationer i vårdresurserna och utnyttjande av resurserna som är för- svarbara i självbestämmanderättens och närdemokratins namn. Staten har mot den bakgrunden börjat att visa ett allt större intresse av att styra vårdens inriktning och utveckling (Johnsson, 2017).

I en granskningsrapport om hur staten har organiserat hälso- och sjukvården har Riksrevisionen (2017) identifierat fem styrmedel riktade till vårdens huvudmän. Dessa är

Reglerande styrmedel, såsom tvingande lagstiftning och förord- ningar.

Kunskapsstyrning i form av tvingande föreskrifter, nationella rikt- linjer, allmänna råd och metodstöd.

Ekonomisk styrning i form av statsbidrag och överenskom- melser.

Kontroll i form av tillsyn.

Övriga styrmedel såsom nationella samordnare, öppna jämförel- ser, nationella handlingsplaner, nationella strategier och nationella samlingar.

Riksrevisionens granskning visar att det är vanligt att statens styr- ning på hälso- och sjukvårdsområdet kommit till uttryck genom den sista punkten, det vill säga i form av otraditionella styrmedel såsom överenskommelser, nationella samordnare och nationella strategier. Den här typen av styrning kan, trots att de bygger på frivillighet från huvudmännen, visa sig ha stor betydelse. Till exempel framhåller

10Se vidare kapitel 3 för en närmare beskrivning av hur det kommunala självstyret är förverk- ligat i svensk rätt.

78

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

Riksrevisionen att överenskommelser i praktiken är starkt styrande eftersom de i princip alltid är sammankopplade med ekonomiska incita- ment. En möjlig tolkning är att dessa otraditionella styrmedel kommit i stället för den mer reglerade samverkan som tidigare förekom mel- lan staten och regionerna och beskrivs på annan plats i det här kapitlet.

Användningen av otraditionella styrmedel innebär att staten kan undvika att precisera hur nationella ambitioner ska förverkligas, vilket å ena sidan ger huvudmännen stort utrymme för anpassning, men å andra sidan inte ger närmare vägledning. I sammanhanget kan näm- nas att Tillitsdelegationen (SOU 2018:47) identifierade att när styr- ningen väl preciseras riskerar det komma olika styrsignaler från reger- ingen och statliga myndigheter, utan egentlig koordinering mellan olika nationella intressen.

Utvecklingen står i kontrast till Ansvarskommitténs (SOU 2007:10) bedömning om att statens styrning av kommunsektorn bör inriktas mot normering och att andra styrformer bör begränsas. Samtidigt, menade Ansvarskommittén, förutsätter statens och kommunernas åtaganden ett konstruktivt samspel mellan staten och kommunerna. Efter många år av utredning infördes ett särskilt kapitel om kommu- nerna i regeringsformen vid grundlagsreformen 2010.11

Oaktat ansvarsfördelningen på hälso- och sjukvårdsområdet kan man konstatera att systemet är komplext och att insatser från staten, regioner och kommuner är nödvändiga för att det ska fungera, såsom hälso- och sjukvårdspolitiken är organiserad i dag.

5.4.2Regioner

Som beskrivs i detta betänkande har statens styrning av hälso- och sjukvården successivt tonats ned. Av kapitel 8 och 12 i nya HSL föl- jer att regioner och kommuner är huvudmän för hälso- och sjukvår- den.12 Lagens konstruktion syftar till att ge stor frihet till regionerna och kommunerna att själva bestämma över utförandet av hälso- och sjukvården efter lokala och regionala förutsättningar och behov. Samtidigt är HSL:s målbestämmelse tydlig om att vården ska vara jämlik i hela landet.

11Några utredningar som utrett frågan kan nämnas särskilt: SOU 1996:129, SOU 2007:93 och 2008:125. En redogörelse för utvecklingen finns i Eliason (2013).

12Motsvarande bestämmelser fanns i gamla HSL.

79

Styrning och organisering av hälso- och sjukvårdenSOU 2021:71

Regionerna ska erbjuda en god hälso- och sjukvård åt den som är bosatt inom regionen samt verka för en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Regionerna får med bibehållet huvud- mannaskap överlämna åt annan, till exempel privata aktörer, att utföra vården. Det kan ske med hjälp av vårdvalssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem, LOV, upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU, eller avtal om läkarvårdsersättning eller ersättning för fysioterapi enligt den så kallade nationella taxan. Även vårdgivares ansvar regleras i nya HSL och omfattar till exempel de allmänna kraven på all hälso- och sjukvård, bland annat kraven på en god vård (5 kap. 1 § HSL).

Varje region beslutar i praktiken om vilken vård som ska utföras var, till exempel vid vilka sjukhus. Ett undantag är nationell högspecia- liserad vård som kräver tillstånd från Socialstyrelsen. Respektive region beslutar även om investeringar i sjukhus och andra vårdinrättningar samt om investeringar i medicinteknisk och övrig utrustning.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) är en medlems- och arbetsgivarorganisation för alla kommuner och regioner i Sverige. Det är en politiskt styrd organisation med en styrelse som består av förtro- endevalda från kommuner och regioner.

Riksrevisionens (2017) granskning av statens styrning på vårdområ- det visade att användningen av otraditionella styrmedel såsom överens- kommelser resulterat i att SKR i praktiken fått myndighetsliknande uppgifter. Detta eftersom organisationen är den naturliga motparten för staten vid sådana överenskommelser, och eftersom den i kraft av sin roll som medlemsorganisation lättare kan nå ut till huvudmännen.

Exempel på överenskommelser mellan regeringen och SKR är stöd för utvecklingen av god och nära vård (dnr. S2021/00820), förbätt- rad tillgänglighet (dnr. S2020/09780), verksamhetsutveckling och digi- talisering inom äldreomsorgen (dnr. S2020/09778), samt ökad natio- nell testning för covid-19 (dnr. S2020/05276).

SKR stödjer medlemmarnas arbete inom olika utvecklingsom- råden. SKR administrerar också nätverk för kunskapsutbyte och sam- ordning samt ger service och rådgivning till tjänstemän och förtroende- valda.

När det gäller regionernas fastighetsfrågor ansvarar SKR för Fastig- hetsrådet, som är en FoU-fond för regionernas fastighetsfrågor där samtliga regioner bidrar till att finansiera gemensamma projekt kring regionernas hälso- och sjukvårdsmiljöer. Fonden ska användas till

80

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

forskning och utveckling som bidrar till mer kostnadseffektiva och bättre lokaler. Inom SKR finns även ett kansli för samverkansforu- met Aktörsnätverket för vårdens byggda miljöer, som främjar och samordnar nationellt forsknings- och utvecklingsarbete. I aktörsnät- verket ingår Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers tekniska högskola, föreningen Forum Vårdbyggnad, PTS forum (Pro- gram för Teknisk Standard), Boverket, Fastighetsrådet och SKR. Dessa aktörer beskrivs närmare längre fram i detta kapitel.

Regional nivåstrukturering

Koncentrationen av högspecialiserad vård och omställningen mot en god och nära vård innebär ökad nivåstrukturering både nationellt och regionalt. Med nivåstrukturering avses vanligen en förskjutning av ansvar för ett tillstånd eller åtgärd mellan olika vårdnivåer och vård- givare (prop. 2017/18:40). Medan staten ansvarar för beslut om kon- centration av den nationella högspecialiserade vården ligger ansvaret för den regionala nivåstruktureringen, inklusive den regionala högspe- cialiserade vården, på de enskilda regionerna. Beslutsmandaten skiljer sig dock åt mellan samverkansregionerna.

Utredningen som föregick reformen av den nationella högspecia- liserade vården (SOU 2015:98) föreslog att regionerna ska ansvara för den regionala nivåstruktureringen och att Socialstyrelsen ska lämna rekommendationer, exempelvis gällande vilka patientvolymer och vil- ken kompetens som krävs för att högspecialiserad vård ska koncen- treras till en samverkansregion. Regeringen föreslog inget uppdrag för Socialstyrelsen kring regionalt högspecialiserad vård, men menade att samverkansregionernas mandat för att fatta beslut om nivåstruk- turering av vården på regional nivå behöver stärkas och tydliggöras. Det kunde enligt regeringen ske genom att samverkansnämnden ersätts med en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund, till vil- ken regionerna i samverkansnämnden överlåter beslutanderätt. Reger- ingen ansåg att förslaget innebar en höjd förväntan på samverkans- regionerna att förstärka sin beslutsförmåga att koncentrera vård inom den egna samverkansregionen. Vidare menade regeringen att det är viktigt att följa utvecklingen av hur koncentrationen av vård fortskrider på regional nivå (prop. 2017/18:40).

81

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

5.4.3Samverkansregioner

För hälso- och sjukvård som berör flera regioner är landet indelat i samverkansregioner. Vilka län och kommuner som ingår i varje sam- verkansregion framgår av 3 kap. 1 § hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:30). De sex samverkansregionerna beskrivs i tabellen nedan. I varje region finns ett regionsjukhus, förutom Uppsala/Örebro- regionen som har två. Regionsjukhusen benämns inte sällan univer- sitetssjukhus.

Tabell 5.1 Sveriges sex samverkansregioner samt dess ingående regioner och regionsjukhus

Samverkansregion

Ingående län och

Regionsjukhus

 

kommuner

 

Stockholms

Stockholms län

Karolinska Universitetssjukhuset

samverkansregion

Gotlands län

 

Samverkansregion

Östergötlands län

Universitetssjukhuset i Linköping

Linköping

Jönköpings län

 

 

Kalmar län

 

Samverkansregion

Kronobergs län

Skånes universitetssjukhus

Lund/Malmö

Blekinge län

 

 

Skåne län

 

 

Halmstad kommun

 

 

Hylte kommun

 

 

Laholms kommun

 

Samverkansregion

Västra Götalands län

Sahlgrenska Universitetssjukhuset

Göteborg

Falkenbergs kommun

 

 

Kungsbacka kommun

 

 

Varbergs kommun

 

Samverkansregion

Uppsala län

Akademiska sjukhuset

Uppsala/Örebro

Södermanlands län

 

 

Värmlands län

Universitetssjukhuset i Örebro

 

Örebro län

 

 

Västmanlands län

 

 

Dalarnas län

 

 

Gävleborgs län

 

Samverkansregion

Västernorrlands län

Norrlands universitetssjukhus

Umeå

Jämtlands län

 

 

Västerbottens län

 

 

Norrbottens län

 

 

 

 

82

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

Syftet med samverkansregionerna är att möjliggöra samverkan om regionsjukvård och nivåstrukturering inklusive koncentration av regional högspecialiserad vård samt övergripande frågor om kunskapsstyrning. Här har staten med andra ord ålagt regionerna en samverkansskyl- dighet samt beslutat om regional indelning. Formerna för samverkan är dock upp till regionerna, vilket gör att samverkansformerna inom respektive samverkansregion ser olika ut.

Samverkan mellan regioner och kommuner kan exempelvis ske genom att de bildar ett kommunalförbund eller inrättar en gemen- sam nämnd (se kapitel 3). Kommunalförbundet eller nämnden består av politiska företrädare för de regioner och kommuner som ingår. Möjliga samarbetsområden är till exempel kunskapsstyrning, regionala cancercentrum, kvalitetsregister, kompetensförsörjning samt forskning och utbildning. Samverkansregionerna upprättar även samverkans- avtal om bland annat utomlänsvård samt fastställer prislistor för debitering av vård i egen regi av patienter från andra regioner.

Om samverkan sker i form av en nämnd beslutar denna inte självständigt om investeringar i enskilda sjukhus. Det gör i stället re- spektive region. I vissa fall sker dock en gemensam planering i sam- verkansregionen av hur det samlade hälso- och sjukvårdssystemet ska se ut inom regionen och i viss mån vilka prioriteringar som ska göras.

Utredningen har uppdragit forskare från Uppsala universitet att undersöka samverkansregionernas arbete och roll (se Winblad m.fl., 2021 i bilaga). Undersökningen pekar på att det inte verkar göras gemensamma investeringar i vårdbyggnader i dag. En förklaring är att samverkansregioner inte är juridiska personer (bortsett från Norra sjukvårdsregionsförbundet). Några av de intervjuade regionföreträ- darna framför emellertid behov av ökat erfarenhetsutbyte och koor- dinering för att uppnå bättre koordinering av investeringar i vårdinfra- struktur eftersom delar av kostnaderna förväntas täckas av de belopp som vård av patienter från andra regioner inbringar.

Intervjupersonerna som deltagit i undersökningen har en överlag positiv syn på samverkan inom samverkansregionen och att det finns ett värde i att vidareutveckla arbetet. Samtidigt finns det begränsningar i hur långt samarbetet kan sträcka sig med dagens samarbetsformer. Intervjupersonerna menar emellertid att ett starkare mandat inte nöd- vändigtvis är avgörande för förbättrad samverkan. Det viktiga är i stället

83

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

att mervärdet av samverkan synliggörs och att det finns tillit samt en vilja att samverka mellan regionerna.

5.4.4Kommuner

Kommunerna ansvarar enligt nya HSL för att tillhandahålla hälso- och sjukvård åt personer i vissa boendeformer och verksamheter men inte sådan hälso- och sjukvård som ges av läkare. De läkarresurser som behövs inom den kommunala hälso- och sjukvården ska regionerna tillhandahålla. Boendeformer som omfattas av kommunens ansvar är permanent särskilt boende, korttidsboende och dagverksamhet som regleras i socialtjänstlagen (2001:453), SoL, bostad med särskild service och daglig verksamhet som regleras i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, samt patientens eget hem (hemsjukvård). Verksamheten kan bedrivs i egen regi eller av andra utförare.

Utvecklingen mot kortare vårdtider och snabbare utskrivning av patienter från sjukhus leder till att fler åtgärder för rehabilitering och habilitering utförs i den kommunala hälso- och sjukvården. Samtidigt innebär den tekniska utvecklingen att fler patienter med svårare hälso- problem kan vårdas i hemmet. I praktiken får därför många patienter med komplexa vårdbehov en del av sin vård inom den kommunala hälso- och sjukvården. Där omhändertas främst många äldre och multi- sjuka liksom personer med stora funktionsnedsättningar. Många patien- ter inom den kommunala hälso- och sjukvården behandlas också för vanliga folksjukdomar såsom hjärtsjukdom, diabetes, KOL och depres- sion. De behov som tillgodoses inom den kommunala hälso- och sjuk- vården förväntas vara stora under överskådlig tid (Socialstyrelsen, 2019a).

5.5Styrningen av hälso- och sjukvårdspolitiken i ett större sammanhang

Den omfattande expansionen av den offentliga sektorn under efter- krigstiden grundade sig på politiska ambitioner om att ge medbor- garna tillgång till sjukvård, omsorg, utbildning, bostäder, sysselsätt- ning och infrastruktur med mera. Under tillväxtåren ordnades således allt mer i offentlig regi och medborgarnas förväntningar på det all-

84

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

männa växte (SOU 2018:47). Utvecklingen gav så småningom bränsle till ett tilltagande missnöje med styrningen av offentlig sektor samt omfattande reformer. Den debatt om förvaltningspolitiken som följde har fått förnyad kraft på senare år.

5.5.1Planering som dominerande idé

Idealet om decentralisering samexisterade under mitten av 1900-talet med idealet om planering som verktyg inom förvaltningspolitiken. Till exempel uppfattades förstärkningen av regionernas ansvar för hälso- och sjukvårdens utförande som ett sätt att öka förutsättningarna för planering.

Idéer om styrning som fäste större uppmärksamhet vid produk- tivitet och effektivitet, samt vikten av planering och utvärdering som skulle råda bot på upplevda problem hämtades från USA. Den så kallade programbudgeteringen, där program avsåg ”en plan över kost- nader och prestationer för en verksamhet som syftar till att uppnå ett angivet mål”, infördes därför (se SOU 1967:11 för en utförligare redo- visning av programbudgeteringen).

5.5.2Decentralisering som motreaktion

Från den senare delen av 1970-talet växte kritiken mot den offentliga sektorn. Det fanns en utbredd uppfattning om att sektorn hade blivit alltför byråkratisk och att medborgarnas möjligheter till inflytande och insyn var alltför begränsad. Kritiken bör också ses i ljuset av det statsfinansiella läget som försämrades under denna tid och gav upp- hov till ökade krav på effektivitet i den offentliga verksamheten (SOU 2018:47). Den samling idéer som brukar benämnas New Public Management (NPM) växte fram, med ökade inslag av marknadslös- ningar och företagsefterliknande reformer, liksom alltmer mätning och granskning. En bärande idé inom denna styrfilosofi är decentra- lisering av resultatansvar med hjälp av mål- och resultatstyrning. I stället för detaljreglering skulle statens styrning ske med hjälp av tydliga mål och resultatkrav (Statskontoret, 2016).

Decentralisering förblev således en dominerande styr- och organisa- tionsprincip, om än med andra förtecken. Det tog sig bland annat uttryck i ett ökat antal lokala politiska nämnder och styrelser som fick

85

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

ansvar för lokal resursfördelning till kliniker och vårdcentraler, så kal- lade basenheter. Ansvar och befogenheter delegerades till basenheterna och dess ledningar fick ett tydligare ansvar för verksamheternas resultat.

5.5.3Marknadisering och företagisering

Under senare delen av 1980-talet och under 1990-talet blev företags- efterliknande styrning samt reformer för att skapa mer marknadslik- nande förhållanden vanliga. Med hjälp av marknadsreformer såsom konkurrensutsättning, avregleringar, privatiseringar och valfrihet skulle det offentligas roll bli att ”styra, inte ro” (Osborne och Gaebler, 1992). Företagsefterliknande inslag handlade om förändringar inom offentliga organisationer såsom indelning i resultatenheter, intern- debiteringssystem och ett starkt resultatfokus. Med reformerna följde ökat fokus på uppföljning och granskning.

I Sverige uttrycktes dessa ambitioner bland annat i Socialdemo- kraternas 90-talsprogram där man betonade decentralisering, dele- gering, målstyrning, utvärderingar, konkurrens, valmöjligheter och en stärkt ställning för brukarnas intressen (Ahlbäck Öberg och Widmalm, 2016). Inom landstingen blev det vanligt att införa beställar- och utförarorganisationer, att upphandla tjänster från privata aktörer, att övergå från anslagsfinansiering till prestationsfinansiering och att öka valfriheten för medborgarna. Marknadstänket kom även att genom- syra styrningen av den mest högspecialiserade vården. Under 1990- talet infördes ett köp- och säljsystem där huvudmännen själva fick avgöra eventuell etablering av rikssjukvård. Tanken var att kvalitet och kostnad skulle styra och skapa ett effektivt och avreglerat system (SOU 2015:98).

5.5.4Samverkan och samordning

Vid 1990-talets mitt återkom idéer om samverkan och samordning att utmana marknadsidén som dominerande organisations- och styr- princip inom landstingen (Harrison och Calltorp, 2000). Inom lands- tingen betonades samverkan och samordning mer än konkurrens, liksom integrering av tidigare separerade enheter. Det genomfördes

86

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

bland annat sammanslagningar av sjukhus för att genom stordrift och specialisering uppnå högre effektivitet (Hallin och Siverbo, 2003).

Reformer genomfördes även för att öka samverkan mellan verk- samheter med landstingen som huvudmän och verksamheter med kommunalt huvudmannaskap. I och med den så kallade ÄDEL-refor- men 1992 gavs kommunerna ett samlat ansvar för långvarig service, hälso- och sjukvård och socialtjänst till äldre och personer med funk- tionsnedsättning. Fler reformer under 90-talet, till exempel psykiatri- reformen, gav kommunerna ytterligare huvudmannaskap. Reformerna innebar således satsningar på såväl ökad samverkan som ytterligare decentralisering.

I början av 2000-talet tillsattes en utredning för att utveckla den högspecialiserade vården och den kliniska forskningen. Resultatet blev ett avståndstagande från det marknadstänk som gällt och det förorda- des i stället en starkare och mer distinkt samordning på nationell nivå (Socialdepartementet, 2003).

Marknadsstyrningen har samtidigt fortsatt in på 2000-talet med förnyad kraft i flera omgångar, inte minst från statligt håll. Omregler- ingen av apoteksmarknaden innebar att det statliga monopolet avskaf- fades och konkurrensutsattes. Valfrihetsreformer, såsom införandet av lagen (2008:962) om valfrihetsystem, LOV, genomfördes. Ökad uppföljning och kvalitetsrankingar såsom öppna jämförelser utgör andra exempel. Sedan 2006 publiceras årligen öppna jämförelser inom hälso- och sjukvården och från 2007 inom äldreomsorgen. Ett syfte med jämförelserna när de infördes var att de på sikt skulle användas som stöd för vård- och omsorgstagares fria val (Socialdepartementet, 2009).

5.5.5En skiftande balans mellan olika styrningslogiker

Under 2010-talet har styrningen av hälso- och sjukvården återkom- mande beskrivits som fragmenterad, inte minst styrningen från statens sida.13 Den samlade statliga styrningen tycks ha ökat i omfång och detaljeringsgrad under de senaste decennierna (Statskontoret, 2016). De övergripande trenderna i styrningen som beskrivits ovan har emellertid inte alltid avlöst varandra utan nya styrmedel har ofta kom- pletterat snarare än ersatt redan befintliga. Resultatet är många paral-

13Se till exempel Statskontoret (2011b), Thoresson (2012) och SOU 2016:2.

87

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

lella styrsignaler som träffar ett hälso- och sjukvårdssystem med många huvudmän och vårdgivare, med ökad komplexitet som följd.

I sökandet efter lösningar på de samverkans- och fragmentiserings- problem som allt oftare stått i fokus för debatten de senaste decen- nierna har olika idéer lanserats. Ett exempel är begreppet nätverks- sjukvård som blev populärt inom hälso- och sjukvården i mitten av 2010-talet (Rognes m.fl., 2014). Med det avses en situation där flera olika vårdgivare samverkar i nätverk kring en patient.

Sedan 2010-talet kan skönjas en viss kursändring för att hantera den ökade komplexiteten. Utvecklingen kan på ett teoretiskt plan förstås som en skiftande balans över tid mellan olika styrlogiker. Inom samhällsvetenskapen brukar de tre styrlogikerna marknad, hierarki och tillit lyftas fram (Adler, 2001). I marknadslogiken är prismekanismen den reglerande principen och ett viktigt medel är konkurrens. Yttre incitament såsom belöningssystem samt valfrihet anses viktigt för att motivera människor. Med hierarki som huvudsaklig logik är utgångs- punkten i stället att formella beslut och reglering är det som styr mänskligt beteende. Rättssäkerhet och likvärdighet är värden som beto- nas. Tillitslogiken (ibland kallad nätverkslogik) vilar i stället på samar- bete och professionellt handlingsutrymme som viktiga medel och tillmäter kunskap och relationer stor betydelse.

I praktiken kombineras och balanseras styrlogikerna på olika sätt för att matcha behoven i en viss sektor eller verksamhet. De brukar därför betraktas som en uppsättning verktyg snarare än konkurre- rande angreppssätt.14

14Se t.ex. Adler (2001), Tillitsdelegationen (SOU 2018:38) och Krohwinkel m.fl. (2019) som antar ett sådant synsätt.

88

SOU 2021:71Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

Tabell 5.2

Olika styrlogikers karaktärsdrag

 

 

 

 

 

 

Marknad

Hierarki

Tillit

 

 

 

 

Medel

Konkurrens/incitament/

Reglering, formell

Samarbete/

 

optimering

beslutslinje

Handlingsutrymme för

 

 

 

professioner

Motivation/

Yttre motivation

Rollfördelning

Inre motivation

incitament

 

 

 

 

Individuella mål

 

Gemensamma mål och

 

 

 

värderingar

 

 

 

 

Ansvars-

Mätbara resultat i

Regelefterlevnad,

Förmåga till

utkrävande

förhållande till mål,

enhetlighet, transparens

anpassning/flexibilitet,

 

effektivitet

 

lärande, innovation

 

 

Uppföljning ”i linjen”

 

 

Extern granskning och

 

Kollegial granskning

 

jämförelse

 

 

Fokus

Resultat

Process

Kunskap och relationer

 

 

 

 

Riktning

Top-down

Top-down

Bottom-up

Bygger på/

Rationalitet

Förutsägbarhet

Osäkerhet

hanterar

 

 

 

Källa: Bearbetade uppgifter från Krohwinkel et al (2019).

De trender som kommit att debatteras under benämningen NPM kan ur detta perspektiv beskrivas som att balanspunkten i styrningen skif- tat under 1980- och 90-talen samt början av 2000-talet mot marknad och hierarki, i viss mån på bekostnad av de värden som betonar mer tillit och mer professionsbaserad styrning. De senaste åren har tillit och handlingsutrymme för professioner i stället kommit att omtalas alltmer, inte minst i statliga utredningar. Innovationsrådet konstate- rade till exempel 2013 att mycket tyder på att hierarkisk styrning inom offentlig sektor håller på att ersättas av horisontella och mer egalitära styrmekanismer (SOU 2013:40). Tillitsdelegationen (SOU 2018:47) förordade några år senare en starkare betoning av tillit i styrningen av offentlig tjänstesektor.

Vanliga argument för att bejaka tillit i styrningen är att professio- nellt handlingsutrymme är särskilt viktigt inom sektorer som är kun- skapsintensiva och som präglas av komplexitet och variation, medan marknad och hierarki i dess renodlade form lämpar sig bättre för verksamheter av mer statisk och förutsägbar karaktär. Med det senare avses verksamhet som relativt enkelt kan kontrakteras ut och där det är möjligt att åstadkomma fungerande konkurrens, eller där det går

89

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

att automatisera processer eller följa en regel (se till exempel Rothstein, 2010 och Krohwinkel m.fl., 2019). Anell (2020) menar dock att det fortfarande är oklart hur tillitsbaserad styrning ska utformas i prak- tiken. En styrning som enbart baseras på tillit kan enligt Anell (2020) betraktas som naiv. Han menar vidare att erfarenheten pekar mot att professionalism som kontrollmekanism är lika ofullständig som byrå- kratin eller marknaden.

Hälso- och sjukvården är en kunskapsintensiv sektor, inte minst givet att den i många delar präglas av en hög grad av specialisering. Specialiseringen skapar samtidigt informella hierarkier som påverkar hur verksamheten kan ledas och styras. Mångfalden av aktörer och huvudmän på olika nivåer bidrar till ytterligare komplexitet. Även samspelet mellan olika aktörer – patienter och professioner, utförare, huvudmän och staten med flera – påverkar utvecklingen av sektorn.

5.6Mot systemsyn på hälso- och sjukvårdsområdet

Hälso- och sjukvårdsområdet är komplext. Medborgarna har höga för- väntningar på vården och området är av stor betydelse för patienter och anhöriga. Insatserna från det allmänna kommer från olika håll och ansvaret för dessa insatser följer inte någon strikt uppdelning. Genom att betrakta offentlig verksamhet som ett sammanhållet system snarare än att se till beståndsdelarna kan uppmärksamheten flyttas till helheten, samtidigt som relationerna mellan systemets olika delar och möjliga orsakssamband bättre kan identifieras (jfr SOU 2013:40). Styrningen av hälso- och sjukvården behöver ta sin utgångspunkt i denna komplexitet. Även tidigare utredningar har förordat ett sådant helhetsperspektiv, eller systemperspektiv, för att utveckla verksam- heter, till exempel hälso- och sjukvården, så att de bättre uppnår sina syften. Nära sammankopplat med systemperspektivet är samverkan mellan systemets olika delar (jfr SOU 2017:56). Att anlägga en system- syn (eller ett systemperspektiv) på styrningen av offentlig sektor har blivit allt vanligare.

Ett syfte med systemsynsättet så som det beskrivs ovan är att öka sannolikheten för att insatser från samhället får önskad effekt. Ett område där forskningsrapporter visat på bristande systemsyn är infra- strukturinvesteringar, där det är vanligt att kostnaderna blir högre än planerat (Teisman m.fl., 2009). Ytterst handlar behovet av systemsyn

90

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

om att tillgodose de ambitioner samhället har på hälso- och sjukvårds- området.

Systemsynsättet används ofta i förbindelse med mer tjänstenära utvecklingsarbete i offentlig sektor. Både Tillitsdelegationen och den Nationella samordnaren för ett mer effektivt resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården har betonat behovet av systemsyn. Citatet nedan är hämtad från den senare.

Utredningen menar att en helhetssyn och systemansats är nödvändig för att lösa nuvarande problematik kring vård och omsorg om äldre och andra med stora behov av insatser. Med detta som teoretisk utgångs- punkt har utredningen analyserat problematiken ur ett effektivitetsper- spektiv. Utredningen anser att statens roll i detta avseende måste vara att stödja huvudmännen i att anlägga ett systemperspektiv för att komplexa samhällsfrågor ska kunna lösas i det praktiska utförandet av tjänsterna (SOU 2016:2).

5.6.1Behovet av systemsyn på hälso- och sjukvårdsområdet har uppmärksammats förut

Relationen mellan staten, regioner och kommuner behandlas i 2010 års förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175). I propositionen framförde regeringen att det behövs en mer samlad, sektorsövergri- pande och långsiktig statlig styrning av den kommunala sektorn. I sammanhanget menade regeringen att medborgarperspektivet i större utsträckning bör prägla statens styrning genom att i större utsträck- ning se till både statlig och kommunal verksamhet, i utformandet av statens styrning. Medborgarna är, menade regeringen, intresserade av att få en bra service och är inte beredda att acceptera att servicen blir sämre på grund av att staten, regioner och kommuner inte samverkar.15

Även inom hälso- och sjukvårdssektorn har behovet av ett mer sammanhållet system uppmärksammats under det senaste decenniet. Statens vård- och omsorgsutredning (SOU 2011:65) menade att både vården och omsorgen kommer att behöva stärkt nationell samordning på flera områden. Det handlade dels om att säkra vård och omsorg på lika villkor dels om olika former av samordning för att främja kvalitet

15Sedan 2010 års förvaltningspolitiska proposition godkänts av riksdagen (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315) har Statskontoret uppdragits att kartlägga utvecklingen av den statliga styr- ningen av regioner och kommuner i en serie rapporter. Se vidare Statskontoret (2018, 2019 och 2020). Statskontoret har även uppdragits att årligen översiktligt redovisa och analysera utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner och deras verksamheter för åren 2020–2023 (Regeringskansliet 2020).

91

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

och ökad effektivitet. Man förordade i huvudsak nationell samord- ning genom samarbete. Vidare menade utredningen att

[n]ationell samordning är mer än statlig styrning. De senaste årens utveckling visar att kommuner, landsting, entreprenörer, professionella sammanslutningar och andra både vill och kan bygga stora delar av den nationella samordningen genom samarbete. Detta sätt att bygga samord- ning har en styrka i att det bygger på lokal och regional kunskap, samtidigt som beslutsfattandet finns kvar nära de berörda medborgarna och verk- samheterna.

Samtidigt är det nödvändigt att staten deltar med en tydligare roll i det nationella samordningsarbetet. Dels därför att regeringen, med utgångs- punkt från riksdagens överordnade ansvar, behöver möjlighet till över- blick och verktyg för att kunna styra när så behövs. Dels därför att staten, många gånger genom sina myndigheter, har viktiga delar av den kompe- tens och det mandat att ta nationella beslut som samordningen behöver i vissa skeden (SOU 2011:65).

Även Ansvarskommittén hade några år tidigare påtalat betydelsen av ett förbättrat samarbete mellan olika samhällsnivåer och huvudmän (SOU 2007:10). Man menade att staten och kommunsektorn har ett gemensamt ansvar för många välfärdstjänster och att det krävs ett konstruktivt samspel mellan nivåerna för att åtagandet visavi med- borgarna ska kunna utföras väl. Kommittén föreslog, i likhet med andra utredningar av regionfrågan (se till exempel SOU 2016:48), att landstingens uppgifter skulle övertas av betydligt färre och mer jämn- stora regionkommuner för att skapa bättre förutsättningar för en kunskapsstyrd och jämlik hälso- och sjukvård. Samma år som Ansvars- kommittén lämnade sitt slutbetänkande tillsattes en utredning med uppgift att lämna förslag till en nationell cancerstrategi (SOU 2009:11). Det ledde så småningom till bildandet av så kallade regionala cancer- centrum (RCC).

Slutbetänkandet Effektiv vård (SOU 2016:2) från utredningen Nationell samordnare för bättre resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården lyfte behovet av ett mer samordnat agerande för att öka effektiviteten i systemet. Till exempel framfördes:

Utredningen har vid upprepade tillfällen tagit del av utvecklingsarbete och verksamheter där varje landsting/region själva fått bygga upp infra- strukturer, analyser, praktiska och tekniska lösningar och drift. Sällan har dessa enheter/verksamheter haft andra verksamheter att ”låna” lösningar av. Det samlade intrycket är således att det i många frågor handlar om att alla ”utvecklar sitt”. Sett ur ett systemperspektiv är detta inte alltid opti- malt (SOU 2016:2).

92

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

Utredningen föreslog bland annat att det borde införas en skyldighet i hälso- och sjukvårdslagen för samtliga landsting att när det är moti- verat av kvalitets- eller effektivitetsskäl gemensamt planera och utföra uppgifter. Om lagstiftningen om skyldigheten att samarbeta inte har gett resultat två år efter införande skulle regeringen, enligt förslaget i utredningen, överväga ytterligare åtgärder för att säkerställa bättre samarbete och därmed bättre resursutnyttjande mellan landstingen. Utredningen föreslog även en nationell konsultationsordning för sjuk- vården bestående av fasta möten på politisk toppnivå mellan reger- ingen och samtliga landsting/regioner.

Medan förslagen om gemensamt beslutsfattande i betänkandet Effektiv vård inte genomfördes återkom utredningens förslag om hälso- och sjukvårdens organisering i utredningen Samordnad utveckling för god och nära vård (SOU 2018:39, delbetänkande). Utredningen föreslog ett nationellt reglerat grunduppdrag för primärvården. Man konstaterade bland annat att den regionala samordning av primär- vårdens uppdrag som regeringen förväntade sig av landstingen hittills har uteblivit samt att det finns en i stort sett samstämmig bild av att det krävs en ökad nationell styrning för att alla ska få en jämlik vård i hela landet.

Utredningen Styrning för en mer jämlik vård gjorde liknande iakt- tagelser i sitt slutbetänkande (SOU 2019:42). Utredningen menade att utan ett nationellt system med minskade skillnader i landstingens styrning blir det svårt att uppnå hälso- och sjukvårdslagens mål om en jämlik vård. I betänkandet framförs bland annat att landstingen bör tillämpa gemensamma ersättningsprinciper för primärvården samt att den nationella styrningen och samarbetet inom ramen för vårdvals- systemen stärks. Utredningens sammantagna bedömning var att för- delarna med nationell samordning är så pass stora att det motiverar att det kommunala självstyret får stå tillbaka.

Satsningar för att stärka nationell samordning pågår för närva- rande inom många områden. Det Nationella vårdkompetensrådet som ska samordna, kartlägga och verka för att effektivisera kompetens- försörjningen av vårdpersonal finns beskrivet på annan plats i detta betänkande. Ett annat exempel är nationella satsningar på kunskaps- styrning. I budgetpropositionen för 2015 (prop. 2014/15:1, utg.omr.

9)gjorde regeringen bedömningen att den statliga kunskapsstyrningen behövde förändras genom att bli effektivare och mer samordnad. Ett led i arbetet var bildandet av Rådet för styrning med kunskap 2015

93

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

där nio myndigheter ingår.16 Rådet ska vara ett forum för samverkan kring strategiska frågor om kunskapsutveckling och nyttiggörandet av forskning och innovationer avseende hälso- och sjukvård och social- tjänst. Utöver Rådet finns den så kallade Huvudmannagruppen som består av politiska företrädare för regioner och kommuner. Gruppen har till uppgift att dels informera Rådet om områden där huvudmän- nen har behov av statlig styrning med kunskap, dels hur styrningen bör utformas och kommuniceras. Regionerna har sedan 2018 också ett gemensamt system för kunskapsstyrning via nationella och regionala programområden. Framtagna kunskapsstöd publiceras på en webbplats som administreras av SKR (kunskapsstyrningvard.se).

Ytterligare ett område där ökad nationell samordning och styrning efterfrågats är e-hälsoområdet. Till exempel lyfte E-hälsokommittén behovet av ytterligare nationell samordning och styrning då det sakna- des en samordnande kraft med normeringsmöjlighet på området (SOU 2015:32). Under 2018 påbörjade E-hälsomyndigheten uppbygg- naden av en nationell förvaltningsorganisation inom e-hälsoområdet. Fram till 2021 har myndigheten i uppdrag att kontinuerligt samman- ställa och tillgängliggöra gemensamma, nationella specifikationer, att inrätta en funktion för förvaltning av sådana specifikationer samt genomföra en analys av ansvarsfördelningen inom hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten avseende dessa frågor. Nationella gemen- samma specifikationer innebär överenskommelser om hur standarder ska tillämpas för att underlätta informationsutbyte inom och mellan hälso- och sjukvård och socialtjänst. På så sätt kan information om patienter och brukare utbytas och återanvändas där den behövs (E-hälsomyndigheten, 2019).

Den pågående covid-19-pandemin har lett till en allt livligare debatt om behovet av nationell samordning och styrning. Regeringen har också vidtagit en rad åtgärder på nationell nivå som under normala om- ständigheter sköts av regioner och kommuner. Socialstyrelsen fick till exempel i mars 2020 i uppdrag att vid behov ta över regionernas och kommunernas ansvar för att säkerställa tillgång till skyddsutrustning och annan sjukvårdsmateriel. Myndigheten fick också ansvar för inköp av materiel till regioner och kommuner och för att få igång inhemsk produktion av sjukvårdsmateriel. Man har även stöttat regionerna

16Dessa är E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Forte, IVO, Läkemedelsverket, Myndig- heten för delaktighet (MFD), Socialstyrelsen, SBU samt Tandvårds- och läkemedelsförmåns- verket (TLV).

94

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

med att utöka antalet intensivvårdsplatser genom att i samarbete med Försvarsmakten tillföra medicinteknisk utrustning och fältsjukhus med mera.17

Frågan om stärkt beredskap med anledning av hot om såväl terror- attentat som smittsamma sjukdomar väcktes av regeringen redan innan pandemin bröt ut. En statlig utredning arbetar sedan 2018 med dessa frågor. Utredningen ska bland annat pröva om det finns skäl att för- tydliga regionernas, kommunernas, statens eller privata aktörers ansvar och om det finns behov av en närmare samverkan mellan regionerna. Utredningen ska även utarbeta en nationell färdplan för hur bered- skapen inom hälso- och sjukvården ska utvecklas framåt (dir. 2018:77). Vidare ska man, enligt tilläggsdirektiv efter utbrottet av covid-19, ana- lysera nödvändiga åtgärder för att förebygga och hantera situationer med brist på hälso- och sjukvårdsmateriel och läkemedel (dir. 2019:83). Hänsyn ska tas till de erfarenheter som gjorts av utbrottet av covid-19 (dir. 2020:84).

5.7Tidigare stöd och styrning av investeringar

Nuvarande investeringar inom hälso- och sjukvården kan jämföras med den utbyggnad av sjukhus som skedde i Sverige från 1950-talet och fram till 1980-talet. Det sjukhusbestånd som för närvarande ersätts eller renoveras är till stora delar byggt under denna tid.

Precis som nu pågick då strukturförändringar av hälso- och sjuk- vården samtidigt som omfattande investeringar i sjukhus genomför- des. Strukturförändringarna syftade även då till att bygga ut den öppna vården och minska andelen slutenvård vid sjukhus. Reformerna av hälso- och sjukvården utgick från en liknande lägesbild och problem- beskrivning; ökade kostnader och en ökande andel äldre i befolk- ningen, ökade anspråk på hälso- och sjukvårdens tjänster, svårigheter att rekrytera personal, väntetider samt brister i kontinuitet och sam- ordning för patienter med omfattande behov (prop. 1981/82:97).

Staten tillhandahöll ett antal arenor för att långsiktigt stödja huvud- männens omstrukturerings- och utvecklingsarbete, både avseende vårdverksamhet och investeringar.

17Det som kallats fältsjukhus byggdes upp med såväl civila resurser som resurser från För- svarsmakten.

95

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

När det gäller investeringar i vårdbyggnader fanns det från 1960- talets början framför allt två lagar som reglerade investeringar och bygg- nation av sjukhus: sjukvårdslagen (1962:242) och lagen (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m.

I sjukvårdslagen ingick regler kring anordnande av sjukhus. 8 § an- gav att ”anläggning av sjukhus må icke påbörjas förrän sjukhusets för- läggning även som ritningar godkänts i den ordning konungen bestäm- mer. Vad nu sagts skall gälla jämväl större till- eller ombyggnad av sjukhus.”

Lagen om byggnadstillstånd m.m. tillkom 1971 men hade sin grund i ett regelverk som infördes på 1940-talet. Regleringen var ett konjunk- tur- och regionalpolitiskt styrmedel med syftet att kunna reglera till- gången på arbetskraft och byggnadsmaterial över landet. Med hjälp av lagen kunde staten avgöra vilka större byggnadsprojekt som fick komma tillstånd. Prövningen utgick ifrån samhällsekonomiska för- hållanden, läget på arbetsmarknaden ”eller andra väsentliga allmänna intressen och hade således andra utgångspunkter än sjukvårdens behov och planering även om den också omfattade byggnation av sjukhus. Lagen upphävdes 2012. Ett av skälen var att regelverket inte hade utnyttjats på över 20 år (prop. 2011/12:107).

Nedan följer en kronologisk genomgång av hur ansvaret för att pröva planer för infrastruktur i vårdbyggnader och efterföljande sam- verkan och kunskapsutbyte har varit organiserat.

5.7.1Centrala sjukvårdsberedningen

Historiskt sett hade Medicinalstyrelsen ansvar för att pröva planer för ny-, till- och ombyggnad av sjukhus. Efter reformer runt år 1960 flyttades ansvaret till den Centrala sjukvårdsberedningen (CSB), som bestod av representanter från ett antal myndigheter (däribland Medicinalstyrelsen) och landstingen (prop. 1962:122).18

CSB hade tillkommit år 1943 genom en sammanslagning av dåva- rande sjukhusens standardiseringskommitté och centrala sjukhus- arkivet, där den senares uppgift var att samla, registrera och systema- tiskt bearbeta uppgifter av olika slag rörande sjukhusväsendet inom och utom landet i avsikt att uppnå standardisering och rationalisering på det sjukhustekniska området. Centrala sjukhusarkivets verksam-

18Strängt taget skulle planerna godkännas i den ordning som konungen bestämde. Valet föll på CSB.

96

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

het hade reglerats genom ett avtal mellan staten, svenska landstings- förbundet och svenska stadsförbundet (se vidare prop. 1962:79). Efter hand kom denna gren av arbetet att dominera CSB:s arbete, inte minst eftersom CSB i sak kom att pröva ny-, om- och tillbyggnadsärenden inför Medicinalstyrelsens beslut (prop. 1962:79).

5.7.2Nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader

År 1968 övertogs uppgiften att granska och godkänna byggnads- ritningar för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader av den då nystar- tade nämnden för sjukvårds- och socialvårdsbyggnader (NSB) (prop. 1967:68).19 Efter förslag från decentraliseringsutredningen (Ds Kn 1977:6) lades nämnden ner år 1979 och lagstödet för pröv- ning av ny-, om- och tillbyggnad av sjukhus upphörde.20 Som moti- vering framhöll regeringen att Sjukvårdens planerings- och rationa- litetsinstituts (Spri) metodarbete lett till en allt mer utvecklad dialog mellan centrala organ och huvudmännen och att huvuddelen av NSB:s insatser redan fått en rådgivande karaktär genom de arbets- former som utvecklats. Genom underhandssamtal och förhandsut- låtanden hade NSB:s slutliga beslut ofta blivit en formell bekräftelse på ställningstaganden som vuxit fram i ett tidigare planeringsskede i kontakten mellan å ena sidan NSB och Spri och å andra sidan huvud- mannen (prop. 1978/79:174).21

I samband med att NSB avvecklades upphörde slutligen kravet om att planer för ny-, till- och ombyggnad av sjukhus måste ha statens god- kännande, som dittills funnits i sjukvårdslagstiftningen.

Beslutet att lägga ned NSB sammanföll i tid med andra större refor- mer på sjukvårdsområdet, inte minst införandet av gamla HSL (se ovan).

19CSB:s övriga uppgifter överfördes till Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationa- liseringsinstitut (Spri). Visst överlapp fanns mellan NSB och Spri eftersom NSB i sin beredning biträddes av Spri:s byggnadsavdelning och chefen för denna avdelning också var direktör för NSB:s kansli. Enligt uppgift var arbetet på NSB och Spri så pass sammanflätat att tjänstemännen inte alltid förstod skillnaden på organisationernas olika roller i beslutsprocessen (Ring, 2017).

20I stället för en tillståndsprövning föreslog Decentraliseringsutredningen (Ds Kn 1977:6) att ”överensstämmelse i uppfattningar om inriktningen och omfattningen av hälso- och sjukvårdens utbyggnad” skulle uppnås genom överläggningar mellan företrädare för staten och sjukvårdshuvud- männen.

21En närmare beskrivning av tillståndsprövningen och dess omfattning finns i departements- promemorian Ds Kn 1977:6.

97

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

5.7.3Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri)

Efter nedläggningen av NSB fanns samarbetsorganisationen och myn- digheten Spri kvar. Institutet inrättades 1968 och drevs gemensamt av staten och sjukvårdshuvudmännen. Dess uppgift var att bistå huvudmännen i utvecklingen av hälso- och sjukvården på olika sätt. Spri kom att få stor betydelse för planeringen av vårdbyggnader, inte minst i form av de råd innehållande bland annat riktlinjer för dimen- sionering och planering av sjukhus som myndigheten publicerade. Spri sammanställde även rapporter om sjukhusbyggnaders utformning som fick stor spridning, till exempel avseende hur man bör bygga för att uppnå krav på framtida expansion, effektivitet och flexibilitet. Vidare bidrog myndighetens byggnadsavdelning med omfattande rådgivning till regionerna avseende deras byggplaner (Ring, 2017).

Spri ändrade efterhand inriktning från fokus på sjukhus till bygg- nadsplanering av sjukhem och därefter vårdcentraler. Spri:s byggnads- avdelning avvecklades 1989. En orsak till detta var att den kraftiga ut- byggnad av sjukhus som skett under några decennier gjorde att det ansågs vara färdigbyggt för överskådlig tid, samtidigt som den pågå- ende decentraliseringen av hälso- och sjukvården minskade behovet av centralstyrning (Ring, 2017).

Samma år som Spri:s byggnadsavdelning avvecklades lades en annan nämnd med uppgifter som gällde infrastruktursatsningar på sjukvårds- området ned, nämligen Nämnden för undervisningssjukhusens utbyg- gande (NUU).

5.7.4Nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande

Nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande (NUU) inrätta- des 1960. Dess uppgift var att för statens del granska och godkänna förslag till byggnadsarbeten och anskaffande av utrustning vid kommu- nala undervisningssjukhus. Nämnden skulle bland annat ta till vara utbildningens och forskningens intressen med beaktande av sjukvår- dens krav, följa planeringen för undervisningssjukhusen och verka för en samordnad och väl avvägd utbyggnad (förordning [1977:433] med instruktion för nämnden för undervisningssjukhusens utbyg- gande). Man skulle även följa program- och projekteringsarbetet samt delge sjukvårdshuvudmännen synpunkter på dimensionering, placering

98

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

och utformning. NUU:s granskning skulle samordnas med handlägg- ningen av byggnadsärenden hos NSB. Vidare skulle NUU fort- löpande informera ansvariga statsråd inom Social- och Utbildnings- departementen om byggnads- och utrustningsärenden av större vikt.

Nämndens arbete hade från 1984 en koppling till ALF-avtalen (avtal om samarbete om läkarutbildning och forskning). Ersättning för nybyggnad respektive om- och tillbyggnad utgick förutsatt att för- slaget till byggnadsarbeten och anskaffning av utrustning upprättats i samråd med och godkänts av NUU. Nämnden redovisade varje år uppgifter till Socialdepartementet om de investeringsersättningar som staten beräknades betala ut under nästkommande budgetår.

5.7.5Övriga statliga aktörer för stöd och styrning av investeringar

Utöver de ovan nämnda organisationerna spelade Socialdeparte- mentets sjukvårdsdelegation och Socialstyrelsen en roll i styrningen av investeringar i hälso- och sjukvården mellan 1960-talet och 1990- talet. Sjukvårdsdelegationens eller Socialstyrelsens roll i planeringen ansågs inte innebära någon inskränkning i sjukvårdshuvudmännens befogenheter, utan ansvaret för att upprätta och fastställa planer för hälso- och sjukvården låg alltjämt på de kommunala huvudmännen (bet. SoU 1975:15).

Socialdepartementets sjukvårdsdelegation (S 1966:39) samt hälso- och sjukvårdsberedningen

Socialdepartementets sjukvårdsdelegation var ett samrådsorgan mellan staten, landstingskommunerna och fackliga organisationer, verksamt från 1965 till 1983. Dess uppgift var att följa utbyggnaden av sjukvårds- resurser i landet och verka för en samordning av sjukvårdsplaner- ingen. Genom sina yttranden kunde delegationen ge en samlad upp- fattning från de olika parterna.

Delegationen bestod av företrädare för sjukvårdshuvudmännen, arbetstagarorganisationerna och statliga myndigheter med ansvar för sjukvård, arbetsmarknad, utbildning och samhällsekonomi. Bland dessa fanns Socialstyrelsen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Universitets-

99

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

och högskoleämbetet, Landstingsförbundet, Spri samt de fackliga organisationerna.

I början av 1970-talet påbörjade delegationen ett arbete med att ta fram ett riksomfattande system med enhetligt uppbyggda sjukvårds- planer. Arbetet skulle fungera som stöd för den fortsatta uppbygg- naden och samordningen av sjukvårdsplaneringen och byggde på rikt- linjer framtagna av Spri. Dessa skulle innebära tre planeringsnivåer: utvecklingsskisser på cirka 30 års sikt, principplaner på 10 till 15 års sikt och femåriga finansierings- och verkställighetsplaner (bet. SoU 1975:15).

Delegationen ersattes genom ett regeringsbeslut 1983 av Socialde- partementets hälso- och sjukvårdsberedning (S 1987:04). Beredningen var ett nytt samrådsorgan som skulle svara för den övergripande sam- ordningen mellan hälso- och sjukvården och de sektorer i samhället som är av betydelse för en samlad hälso- och sjukvårdspolitik. Bered- ningen skulle även behandla frågor som rör hälso- och sjukvårdens omvandling mot en struktur med större inslag av förebyggande åtgär- der och öppnare vårdformer. Till området hörde också förutsätt- ningarna för samordning av den långsiktiga planeringen av hälso- och sjukvården, arbetet med läkarfördelningsprogram, övriga vårdpersonal- prognoser och utbildningsfrågor samt hur kunskap och insatser från andra sektorer än hälso- och sjukvården skulle kunna tas till vara (prop. 1982/83:174). Beredningen lades ned 1999.

Socialstyrelsen

Socialstyrelsens roll, bland annat, var att samordna och stödja den regionala och lokala planeringen inom hälso- och sjukvården. Fram- för allt under 1970-talet hade Socialstyrelsen även i uppgift att samman- ställa, analysera och redovisa de principplaner som sjukvårdshuvud- männen inkom med. Myndigheten yttrade sig över huvudmännens planer och verkade för att dessa så långt som möjligt utformades enhet- ligt. Arbetet skedde i samarbete med Spri.

5.7.6Behovet av samverkan kvarstod

Såsom beskrivs ovan upphörde kravet i sjukvårdslagstiftningen på att byggande av vårdbyggnader behövde statens godkännande vid unge- fär samma tidpunkt som gamla HSL infördes. Det förutsattes emeller-

100

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

tid att överläggningar fortlöpande skulle ske mellan representanter för staten, kommuner och regioner (prop. 1978/79:95, bet. 1978/79:FiU35, rskr. 1978/79:335). Statens ansvar på sjukvårdsområdet skulle avgrän- sas till ett övergripande planerings- och samordningsansvar, överlägg- ningar med representanter för kommuner och regioner och ett till- synsansvar (prop. 1979/80:6, bet. 1979/80:SoU45, rskr 1979/80:386, refererat i prop. 1981/82:97).

I samband med införandet av gamla HSL menade statsrådet att utfallet av regionernas långtidsplanering medförde att det politiska ansvaret för planering och genomförande behövde förstärkas på lokal, regional och central nivå (prop. 1981/82:97). I kontrast till de optimis- tiska bedömningar som tidigare gjorts skulle planeringen i framtiden bygga på ”realistiska antaganden” om den långsiktiga samhällseko- nomiska utvecklingen och personalförsörjningen (prop. 1981/82:97).

Bestämmelsen om regionernas samrådsansvar med ”samhällsorgan”, såsom det uttrycktes i lagtexten, överfördes till den nya HSL.22 De för- hållandevis utförliga skrivningar om behovet av samverkan mellan regionerna och staten som finns i propositionen till gamla HSL saknar emellertid sin motsvarighet i förarbetena till nya HSL (prop. 2016/17 :43, bet. 2016/17:SoU5, rskr. 2016/17:141).

5.8Nuvarande samarbetsstrukturer för investeringar i vårdbyggnader

Styrningen av investeringar inom hälso- och sjukvården har präglats av trenderna i styrningen av förvaltningen såsom de beskrivits ovan. En omfattande, gemensam planering mellan staten och landstingen under 1960–80-talen avvecklades till stora delar och kom att ersättas av olika former av samverkan.

Sedan de stödjande och styrande aktörer som beskrivs ovan avveck- lats har staten inte längre någon aktiv roll i investeringsprocessen. Det finns heller ingen nationell strategi eller struktur för utformning av och investering i vårdbyggnader. Delvis som en konsekvens av nedläggningen av framför allt Spri har det i stället bildats ett antal frivilliga nätverk. I nätverken deltar regioner, myndigheter, arkitekter och företrädare för forskning för att samverka och utbyta erfarenheter.

22Mot bakgrund av kommunernas engagemang i hälso- och sjukvårdsfrågorna infördes även en motsvarande samrådsskyldighet för kommunerna.

101

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

För att kartlägga hur kunskapsstöd och olika normer används och överförs mellan projekt har utredningen låtit göra en intervjustudie om infrastrukturinvesteringar för hälso- och sjukvården i samband med byggandet av fyra nya sjukhus (se Meijling, 2021, i bilaga ).

Aktuella nätverk och aktörer av betydelse för planering och genom- förande av investeringar i vårdbyggnader beskrivs nedan.

5.8.1Aktörer och nätverk inom fastighetsområdet

Regionernas fastighetsråd

Fastighetsrådet är en FoU-fond för regionernas fastighetsfrågor. Arbetet syftar till att bland annat sjukhus och vårdcentraler ska ha väl fungerande lokaler. Fondens medel används till forskning och utveck- ling som bidrar till mer kostnadseffektiva lokaler.

Nätverk i SKR:s regi

SKR har ett flertal nätverk för generellt kunskapsutbyte och sam- ordning. Bland de nätverk där representanter för regionerna ingår kan nämnas nätverken för regiondirektörer, hälso- och sjukvårdsdirek- törer, ekonomidirektörer, universitetssjukhusdirektörer och fastig- hetsdirektörer.

Centrum för vårdens arkitektur (CVA)

Centrum för vårdens arkitektur (CVA) är en centrumbildning vid Chalmers tekniska högskola. Den beskrivs som en nationell arena för skapande, översättning, utbyte och spridning av kunskap om vårdarki- tektur. CVA bildades 2010 och delfinansieras genom Fastighetsrådet sedan 2011. En konstnärlig professur finansieras av föreningen Forum Vårdbyggnad, Västra Götalandsregionen och Chalmers. CVA har även forskningsfinansiering från Västra Götalandsregionen.

CVA ska stödja svensk hälso- och sjukvård genom att bedriva forsk- ning och tillhandahålla forskningsbaserad kunskap inom vårdbygg- nadsområdet. Centret ska också vara en plattform för samverkan kring kunskapsbygget hos dem som bygger för vård.

102

SOU 2021:71

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

PTS-forum

PTS-forum är ett nätverk för de regioner som är anslutna till PTS (Program för Teknisk Standard). I samarbetet samlas information om vårdinfrastruktur. PTS är en slags kunskapsbank som samlar erfa- renhet från tidigare investeringsprojekt för hälso- och sjukvården och som kan stödja tidiga skeden i projekteringen vid framtida invester- ingar. PTS-forum ordnar även träffar för att utbyta erfarenheter och diskutera förbättringsområden. Alla regioner utom en är medlem- mar i PTS.

Forum vårdbyggnad

Forum vårdbyggnad är en förening som stödjer och informerar om utvecklingsarbete inom området fysisk miljö för vård och omsorg. Föreningen erbjuder en mötesplats för att öka kunskapen om goda miljöer för vård och omsorg. Verksamheten omfattar konferenser och seminarier samt stimulering av forskning och utbildning. Medlem- marna är kommuner, regioner, arkitektkontor, företag och enskilda personer som är verksamma inom området.

Föreningen är en finansiär av den konstnärliga professur som är placerad på CVA vid Chalmers tekniska högskola.

Aktörsnätverket vårdens byggda miljöer

Nätverket består av Regionernas Fastighetsråd, Forum Vårdbyggnad, PTS samt CVA. Nätverkets målsättning är

Att mer resurser avsätts för forskning inom vårdens byggda miljöer.

Att främja tvärvetenskapliga samarbeten inom forskning mellan arkitektur, omvårdnad, medicin, miljöpsykologi med flera områden.

Att skapa förutsättningar för kunskapsutbyte med internationell forskning och praktik.

Att sprida kunskap kring utformningen av framtidens vårdbygg- nader.

103

Styrning och organisering av hälso- och sjukvården

SOU 2021:71

Uppdrag till statliga myndigheter

Boverkets uppdrag om att utveckla vårdmiljöer (N2018/02273/SPN, N2017/03879/SPN) innebär att myndigheten samlar och sprider kun- skap kring hur vårdens miljöer kan utformas. Myndigheten arbetar med en vägledning för vårdens lokaler.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ett pågå- ende arbete med uppdatering av vägledningen Det robusta sjukhuset som finns tillgänglig i förhandsutgåva. Syftet med vägledningen är att förmedla kunskap och erfarenhet för att förbättra sjukhusens funktions- säkerhet.

104

6Statlig styrning inom andra sektorer

Utredningen har i arbetet med att analysera för- och nackdelar med samverkan och eventuella behov av statlig samordning gällande vård- investeringar tagit intryck av statlig styrning inom andra sektorer. I detta kapitel beskrivs i korthet statens styrning av kommuners beslutsfattande om markanvändning genom regleringen av riksintres- sen samt statens styrning inom fastighetsområdet. I kapitlet redogörs även för vissa utgångspunkter gällande involvering av medborgare.

6.1Riksintressen avseende hushållning med mark- och vattenområden

En sektor där ansvarsfördelningen mellan stat och kommun är påtaglig är användningen av mark. På detta område innebär statens ansvar pri- märt att genom normgivning ge ramar och förutsättningar för kom- munerna att verka för en god användning av mark. På detta sätt har regelverket en del likheter med regleringen på hälso- och sjukvårdens område, som framför allt kommer till uttryck i hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30), HSL, patientlagen (2014:821), PL, och patientsäker- hetslagen (2010:659), PSL. Karaktäristiskt för lagarna är att beslutande- rätten inom de olika områdena är decentraliserad medan lagstiftningen anger de rättsliga ramarna för beslutsfattandet. Avseende markanvänd- ning har kommunerna det så kallade planmonopolet vilket innebär att kommunerna har befogenhet att besluta om markanvändning (jfr 1 kap. 2 § plan- och bygglagen [2010:900], PBL). Staten har dock, till skillnad från vad som gäller avseende investeringar i hälso- och sjukvården, ett tillsynsansvar över kommunernas planarbete. En viktig del i statens styrning är de så kallade riksintressena, som innebär att

105

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

staten bedömt att ett antal områden är av sådan betydelse för något nationellt intresse att de ska skyddas.

Regelverket om riksintressen återfinns i 3 och 4 kap. miljöbalken (1998:808), MB, om hushållning med mark- och vattenområden. Regel- verket tar sikte på att mark- och vattenområden ska användas för de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till områ- denas beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde ska ges sådan användning som ur allmän synpunkt medför god hushållning. Ett övergripande syfte kan beskrivas vara att bidra till god hushållning av mark- och vattenområden (SOU 2015:99). Hushållningsreglerna innehåller bland annat bestämmelser om riksintressen. Riksintressen är områden som ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada områdenas värden, påtagligt försvåra viss verksamhet eller utgöra hinder för vissa anläggningar. Riksintressena ska tillämpas eller beaktas enligt en rad lagar, bland annat vid kommunernas fysiska planering enligt PBL. I detta avsnitt beskrivs hur regleringen av riksintressen är reglerat i MB och näraliggande författningar, hur kommunerna i sin fysiska planering ska ta hänsyn till riksintressen i sitt beslutsfattande samt hur statliga aktörer riktar riksintresseanspråk, samordnar riks- intressen och utövar tillsyn över kommunernas beslut.

6.1.1Mark- och vattenområden som är betydelsefulla för olika ändamål kan betraktas som riksintressen

I MB regleras riksintressen på två sätt. 4 kap. MB innehåller bestäm- melser som pekar ut vissa områden som riksintressen med hänsyn till områdenas natur- och kulturvärden. Det rör sig alltså om i lag upp- räknade större områden som riksdagen beslutat utgör riksintressen. Enligt 3 kap. MB kan mark- och vattenområden bedömas vara av riks- intresse för ett antal ändamål. Det handlar om områden som har bety- delse för rennäring, yrkesfiske, naturvård, friluftsliv eller kulturmiljö- vård, områden som innehåller värdefulla ämnen eller material, områden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, slutlig förvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall, kommunikationer, avfallshantering eller vatten- försörjning samt områden som har betydelse för totalförsvaret.

Riksintressena syftar till att skydda mark- och vattenområden på olika sätt. Exempelvis ska områden som är av riksintresse för natur- vården, friluftslivet och kulturmiljövården skyddas mot åtgärder som

106

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Områden som innehål- ler värdefulla ämnen eller material ska i stället skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra utvinningen av dessa. Områden som är sär- skilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energipro- duktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering ska å sin sida skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områ- den som har betydelse för totalförsvaret ska slutligen skyddas mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intressen.

6.1.2Statliga myndigheter pekar ut och samordnar riksintressen

Av förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenom- råden, hushållningsförordningen, följer att ansvaret att bedöma vilka områden som utgör riksintressen enligt 3 kap. MB vilar på tolv statliga myndigheter, ofta kallade riksintressemyndigheter (jfr SOU 2015:99). Inom sina respektive ansvarsområden bedömer riksintressemyndig- heterna vilka områden som är av riksintresse. Boverket har enligt 1 a § hushållsförordningen uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden som omfattas av 4 kap. 1–7 §§ MB samt allmän upp- sikt över hushållningen med mark- och vattenområden. Av 2 § första stycket hushållningsförordningen följer att myndigheterna efter sam- råd med Boverket, länsstyrelserna samt de andra riksintressemyndig- heter som är berörda, ska lämna uppgifter i skriftlig form till länssty- relserna om de områden som de bedömer är av riksintresse.

Riksintressemyndigheternas ansvarsområden pekas ut i 2 § andra stycket hushållningsförordningen, där det framgår att uppgifter i fråga om områden

1.av riksintresse för rennäringen lämnas av Sametinget

2.av riksintresse för yrkesfisket lämnas av Havs- och vattenmyn- digheten

3.av riksintresse för naturvården och friluftslivet lämnas av Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inom sina ansvars- områden

4.av riksintresse för kulturmiljövården lämnas av Riksantikvarie- ämbetet

107

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

5.som innehåller fyndigheter av ämnen eller material som är av riks- intresse lämnas av Sveriges geologiska undersökning

6.av riksintresse för anläggningar för industriell produktion lämnas av Tillväxtverket

7.av riksintresse för anläggningar för energiproduktion och energi- distribution lämnas av Statens energimyndighet

8.av riksintresse för anläggningar för slutlig förvaring av använt kärn- bränsle och kärnavfall lämnas av Strålsäkerhetsmyndigheten

9.av riksintresse för anläggningar för kommunikationer lämnas av Trafikverket och Post- och telestyrelsen inom sina verksamhets- områden

10.av riksintresse för anläggningar för avfallshantering lämnas av Naturvårdsverket

11.av riksintresse för anläggningar för vattenförsörjning lämnas av Havs- och vattenmyndigheten

12.av riksintresse för totalförsvarets anläggningar lämnas av Försvars- makten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inom sina ansvarsområden.

Det är i sin tur länsstyrelsernas ansvar att samordnat företräda statens intressen och däribland ta de initiativ som behövs för att hänsyn ska tas till 3 och 4 kap. MB i arbetet med planerings- och beslutsprocesser. Hur länsstyrelsens ansvar för tillsyn och samverkan med kommu- nerna är utformat framgår nedan. Först ska dock kommunernas arbete med planfrågor och hur kommunerna ska ta hänsyn till riksintressen i sitt arbete beskrivas.

6.1.3Kommuner redovisar samtliga riksintressen i översiktsplanen

Kommunerna är enligt 3 kap. 1 § PBL skyldiga att ha en aktuell över- siktsplan som omfattar hela kommunen. I översiktsplanen anges enligt 3 kap. 2 § PBL inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen är dock inte bindande. I översiktsplanen ska bland annat riksintressen redovisas och det ska därtill framgå hur riksintres-

108

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

sen ska tillgodoses, 3 kap. 4 § PBL. När en kommun upprättar ett förslag till översiktsplan ska kommunen enligt 3 kap. 8 § PBL samråda med länsstyrelsen, regionen och de kommuner som berörs. Länsstyrel- sens roll i samrådet regleras i 3 kap. 10 § PBL. Länsstyrelsen ska bland annat verka för att riksintressen tillgodoses samt verka för att frågor om användning av mark- och vattenområden som angår två eller fler kommuner samordnas på ett lämpligt sätt. Kommunen ska därefter låta förslaget granskas under minst två månader, 3 kap. 12 § PBL. Under granskningstiden ska länsstyrelsen lämna ett granskningsytt- rande enligt 3 kap. 16 § PBL som bland annat ska ange om förslaget inte tillgodoser ett riksintresse samt om frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som rör två eller fler kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt. Efter granskningen ska kommunen i ett särskilt utlåtande sammanställa de synpunkter som kommit fram och redovisa de förslag som synpunkterna gett anledning till enligt 3 kap. 17 § PBL. Om planförslaget ändras väsentligt efter gransknings- tiden ska kommunen låta förslaget granskas på nytt, 3 kap. 18 § PBL. Om kommunen inte ändrar planförslaget väsentligt men länsstyrel- sens yttrande till följd av ändringar ändå inte är relevant längre kan kommunen begära att länsstyrelsen tillhandahåller ett nytt gransk- ningsyttrande, 3 kap. 18 a § PBL. Kommunfullmäktige beslutar där- efter i frågor om att anta översiktsplanen, som senast dagen efter att beslutet tillkännagetts bland annat ska skicka ett meddelande om detta och ett protokollsutdrag med beslutet till länsstyrelsen, 3 kap. 19 och 19 a §§ PBL. Beslut om översiktsplan får enligt 13 kap. 1 § 1 PBL överklagas för laglighetsprövning i enlighet med kommunallagens (2017:725) bestämmelser.

6.1.4Riksintressen ska beaktas i framtagandet av detaljplaner och områdesbestämmelser

Kommunerna får enligt 4 kap. 1 § PBL reglera mark- och vattenom- rådens användning, bebyggelse och byggnadsverk med detaljplaner eller områdesbestämmelser. Detaljplaner är bindande och innebär rät- tigheter och skyldigheter för enskilda (prop. 2009/10:170). I områdes- bestämmelser kan kommunen enligt 4 kap. 41 och 42 §§ PBL bland annat reglera grunddragen i mark- och vattenområdens användning om det behövs för att säkerställa översiktsplanens syften eller till- godose ett riksintresse. 5 kap. PBL innehåller bestämmelser om hur

109

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

detaljplaner och områdesbestämmelser tas fram. Länsstyrelsen har enligt detta kapitel ett ansvar att samråda med och utöva tillsyn över kommunerna. Här beskrivs kort framför allt hur kommunens och länsstyrelsens roller ser ut i förhållande till riksintressen.

I arbetet med att ta fram en detaljplan ska kommunen enligt 5 kap.

11 § PBL samråda med bland annat länsstyrelsen.1 Länsstyrelsens roll i samrådet framgår av 5 kap. 14 § PBL. Länsstyrelsen ska särskilt ta till vara och samordna statens intressen, verka för att riksintressen tillgodoses, att miljökvalitetsnormer följs, att strandskydd inte upp- hävs, att användning av mark- och vattenområden som angår två eller fler kommuner samordnas på ett lämpligt sätt och för att en bebyg- gelse inte blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet, risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Den 1 juli 2017 infördes i PBL en möjlighet för kommunerna att från länsstyrelserna, utöver samråd, begära ett så kallat planerings- besked. Bestämmelserna om planeringsbesked återfinns i 5 kap. 10 a– 10 f §§ PBL. En kommun kan under arbetet med att ta fram en detalj- plan begära att länsstyrelsen ska ge ett planeringsbesked. I ett sådant besked ska länsstyrelsen, i den utsträckning som kommunen begär, bedöma om en åtgärd har en sådan innebörd att länsstyrelsen, om detaljplanen beslutas, ser att det finns skäl att överpröva kommunens beslut enligt 11 kap. 10 § PBL. Detta innebär att länsstyrelsen i pla- neringsbeskedet bland annat ska bedöma om ett riksintresse inte tillgodoses eller om regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samord- nas på ett lämpligt sätt. Länsstyrelsen ska ge planeringsbeskedet inom sex veckor från att en fullständig begäran kommit in till länsstyrel- sen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till arbetets omfatt- ning eller andra särskilda omständigheter.

När samrådet är färdigt ska kommunerna enligt 5 kap. 18 § PBL låta planförslaget granskas under en viss tid (granskningstid). Länssty- relsen ska enligt 5 kap. 22 § PBL yttra sig över planförslaget om läns- styrelsen bedömer att ett riksintresse inte tillgodoses, en miljökvalitets-

1Kommunen ska även samråda med lantmäterimyndigheten, de kommuner som berörs, de kända sakägarna och de kända bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs, de kända orga- nisationer av hyresgäster som har avtal om förhandlingsordning för en berörd fastighet eller, om någon förhandlingsordning inte gäller, som är anslutna till en riksorganisation inom vars verksamhetsområde en berörd fastighet är belägen, och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget.

110

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

norm inte följs, strandskydd upphävs i strid med gällande bestäm- melser, regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller en bebyggelse annars blir olämplig eller ett bygg- nadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

När granskningen är klar ska kommunen göra ett gransknings- utlåtande enligt 5 kap. 23 § som ska innehålla en sammanställning av de skriftliga synpunkter som har kommit in under granskningstiden och en redovisning av kommunens förslag med anledning av syn- punkterna. Kommunen ska skicka granskningsutlåtandet till dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda, 5 kap. 24 § PBL. Om kommu- nen efter granskningstiden ändrar sitt förslag väsentligt, ska kommu- nen låta granska det ändrade förslaget på nytt enligt 5 kap. 25 § PBL. Det följer vidare av 5 kap. 27 § PBL att det är kommunfullmäktige som ska besluta att anta en detaljplan. Fullmäktige får dock delegera åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Ett sådant uppdrag får inte delegeras vidare.

När detaljplanen har antagits ska kommunen enligt 5 kap. 29 § PBL skicka ett meddelande om detta till bland annat länsstyrelsen. Meddelandet ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet och upp- lysningar om vad den som vill överklaga beslutet måste göra. Kom- munen ska till länsstyrelsen skicka det granskningsutlåtande som avses i 5 kap. 23 § PBL tillsammans med meddelandet om att planen har antagits, om kommunen inte redan har skickat utlåtandet enligt 5 kap. 24 § PBL.

I fråga om områdesbestämmelser tillämpas enligt 5 kap. 39 § PBL i huvudsak samma bestämmelser som redogjorts för ovan, med undan- tag för regelverket avseende planeringsbesked enligt 5 kap. 10 a–10 f §§ PBL.

6.1.5Länsstyrelsen utövar tillsyn över kommunens beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser

Länsstyrelsen utövar enligt 11 kap. PBL tillsyn över vissa kommunala beslut. Av 11 kap. 10 § PBL följer att länsstyrelsen inom tre veckor från att länsstyrelsen fått besked om att en kommun antagit en ny detaljplan, ändrat eller upphävt en detaljplan eller beslutat om områdes-

111

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

bestämmelser ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte. Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebär att ett riksintresse inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, en miljö- kvalitetsnorm inte följs, strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till männi- skors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.

Om länsstyrelsen vid sin överprövning kommer fram till att kom- munens beslut har en sådan innebörd som avses i 11 kap. 10 § andra stycket PBL ska länsstyrelsen i enlighet med 11 kap. 11 § PBL upphäva beslutet. Beslutet får upphävas i en viss del om kommunen medger det. Länsstyrelsen ska enligt 11 kap. 11 § andra stycket PBL fatta beslut om upphävande inom två månader från det att länsstyrelsen beslutat att överpröva kommunens beslut. Om längre tid är nödvän- dig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omstän- digheter kan länsstyrelsen ta längre tid på sig.

Om länsstyrelsen under arbetet med att ta fram detaljplanen gett ett planeringsbesked och där angett att en åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket PBL, får överpröv- ning eller upphävande inte ske med hänvisning till den fråga som planeringsbeskedet avser. Detta gäller dock inte om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen ändrats väsentligt i förhållande till de frågor som planeringsbeskedet avser.

Länsstyrelsens beslut att helt eller delvis upphäva detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas till regeringen, 13 kap. 5 § PBL. Beslut om planeringsbesked får också överklagas till regeringen, men endast av kommunen, 13 kap. 5 a och 10 a §§ PBL.

Utöver länsstyrelsens tillsyn har regeringen enligt 11 kap. 15 § PBL möjlighet att förelägga en kommun att inom en viss tid anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser genom ett så kallat planföreläggande, om det behövs för att tillgodose ett riksin- tresse eller för att sådana frågor om användningen av mark- och vatten- områden som angår flera kommuner ska samordnas på ett lämpligt sätt. Om en kommun inte följer ett planföreläggande får regeringen ge länsstyrelsen i uppdrag att på kommunens bekostnad ta fram det förslag och i övrigt göra det arbete som kommunen ska göra enligt 5 kap. PBL för att detaljplanen eller områdesbestämmelserna ska

112

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

kunna antas, ändra eller upphävas samt anta, ändra eller upphäva detaljplanen eller områdesbestämmelserna.

6.1.6Ersättning till kommuner i vissa fall

14 kap. PBL innehåller bestämmelser om skadeersättning och inlösen. Enligt bestämmelserna i kapitlet kan enskilda som drabbats av skada till följd av en kommuns (eller i vissa fall myndighets) agerande ha rätt till ersättning för skadan i vissa fall. Det rör sig bland annat om frå- gor där fastighetsägare till följd av beslut av kommunen inte kan fort- sätta att använda sin mark som tidigare, 14 kap. 9 § PBL. I situationer där regeringen meddelat ett så kallat planföreläggande för att till- godose ett riksintresse, och kommunen sedermera har beslutat om riv- ningsförbud eller vissa andra inskränkningar i användningen av marken, ska staten ersätta kommunens kostnader för ersättning eller inlösen.2

6.1.7Riksintressena har utvärderats

Riksintressesystemet har utvärderats vid olika tillfällen. Riksrevi- sionen granskade exempelvis under 2013 om statens hantering av riks- intressen hindrar eller försvårar för kommunerna att tillgodose med- borgarnas behov av bostäder. Resultaten av granskningen publicerades i rapporten Statens hantering av riksintressen – ett hinder för bostads- byggande (Riksrevisionen, 2013). Granskningen visade att statens han- tering av riksintressen i många fall hindrar och försvårar för kommu- ner med bostadsbrist att planera byggande av nya bostäder. En aspekt som ansågs avskräcka kommunerna från att planera byggande i anslut- ning till riksintressen var de långa och osäkra processerna. Riksrevi- sionen ansåg också att länsstyrelsernas stöd till kommunerna inte var tillräckligt. Bland annat hade de underlag avseende riksintressen som länsstyrelserna skulle tillhandahålla kommunerna ofta brister. En majoritet av kommunerna ansåg enligt rapporten att länsstyrelsernas underlag inte var användbara och att de snarare fokuserade på att sammanställa och lämna över underlag än att bearbeta underlag och lämna råd till kommunerna om hur de kan hantera riksintressena i sin planering. Riksrevisionen menade att länsstyrelserna brast i tydlig-

2Det tar sikte på rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser enligt 14 kap. 7 §, eller sådana åtgärder som avses i 14 kap. 10 § PBL.

113

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

het och förutsägbarhet. Av rapporten framgår vidare att Boverkets samordnande roll inte var ändamålsenlig och att Boverkets vägledning är otillräcklig.

Regeringen tillsatte efter Riksrevisionens granskning en utredning som hade i uppgift genomföra en genomgripande översyn av 3 kap. MB, inklusive en analys av brister i riksintressesystemet och en bedöm- ning om hur bristerna kan åtgärdas så att det motsvarar lagstiftarens intentioner och dagens krav. Utredningen lämnade två betänkanden, ett delbetänkande som specifikt berörde bostadsförsörjning och riks- intressen (SOU 2014:59) och ett slutbetänkande där den genomgri- pande översynen redovisades (SOU 2015:99). Sammanfattningsvis ansåg utredningen att det fortsatt fanns skäl för statligt inflytande i den kommunala fysiska planeringen för att nationellt betydelsefulla intressen ska tillgodoses. En aspekt som utredningen ansåg var viktig var att hanteringen av områden av riksintresse bör förtydligas och för- ankras bättre, exempelvis genom att formella beslut fattas efter dialog med berörda parter samt tydliga kriterier och formkrav på redovis- ning (SOU 2015:99).

Boverket har tillsammans med andra riksintressemyndigheter fått ett regeringsuppdrag att se över riksintresseanspråken i syfte att minska den sammanlagda arealen som utgör riksintressen. Uppdraget är inte avslutat men Boverket lämnade en delrapport under 2020. En iakt- tagelse av mer allmän karaktär som Boverket gjort är att ”ett väl- fungerande riksintressesystem förutsätter en god kunskap om systemet på såväl central som regional och kommunal nivå, en välfungerande dialog och att urvalet hålls aktuellt och relevant” (Boverket, 2020a).

Boverket publicerade år 2020 även en internationell förstudie om nationella anspråk i fysisk planering (Boverket, 2020b). Det rör andra frågor än investeringar i hälso- och sjukvård, men Boverket lämnar några intressanta reflektioner som kan vara av intresse för nationella anspråk/intressen på andra områden än de befintliga riksintresse- områdena. Ett exempel är att syftet med nationella styrdokument som påverkar kommunalt eller regionalt beslutsfattande behöver vara tyd- ligt definierat.

114

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

6.2Former för att ge medborgare inflytande

Möjligheter för medborgare att vara delaktiga i samhällsutvecklingen är en viktig fråga för förtroendet för det demokratiska systemet. Ideal om deltagande och så kallad deliberativ demokrati har fått ökat uppmärksamhet under 2000-talet (se t.ex. Tahvilzadeh, 2015) och har kommit till uttryck i ett antal former för medborgarinflytande, framför allt på kommunal nivå.3 SKR driver sedan 2006 ett projekt om medborgardialog och har gett ut ett antal skrifter på området (t.ex. SKL 2019d). Dialogen mellan representanter för det offentliga och medborgarna som förväntas äga rum mellan valen har numer bli- vit ett demokratiarbete som många kommuner anammat (Tahvilzadeh, 2015). Dialogen syftar till att stärka medborgarnas inflytande och ta till vara förslag och idéer till verksamhetsutveckling. Det utvecklas även former för så kallade samhällskontrakt, där kommuner prövar att utveckla lokala överenskommelser utifrån rättigheter, skyldigheter och delaktighet för en hållbar utveckling tillsammans med aktörer i lokalsamhället. Aktörer som deltar kan vara medborgare, civilsamhälle, universitet, näringsliv och andra myndigheter. I en skrift från SKR fram- hålls att vår tids komplexa samhällsfrågor ger medborgardialogen en viktig roll för att förbättra beslutsunderlag och effektivitet vid genom- förande av kommunala handlingsplaner. En medskapad och tillitsbase- rad samhällsstyrning är därtill av betydelse för att värna demokratin och stärka det representativa politiska systemets legitimitet (SKR, 2019c).

Inom ramen för den fysiska planeringen har kommuner en formell samrådsskyldighet, vilket stadgas i PBL. Skyldigheten innebär att kom- munen ska samråda med medborgare, om både översiktsplan och detaljplan. I båda fallen ska kommunen redovisa ett underlag för sam- rådet. Gällande översiktsplanen ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen till förslaget, förslagets konsekvenser samt planerings- underlag som har betydelse för bedömning av förslaget. I samråd för en detaljplan ska kommunen redovisa ett planförslag. Syftet med sam- råd är att få ett bättre beslutsunderlag genom att samla in kunskap och ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter. Efter ett samråd ska

3Medborgerligt inflytande i politiska frågor är emellertid vare sig en ny företeelse eller ett nytt forskningsfält. Formerna för intresseorganisationer att delta i politiska processer är väl etable- rade på ett antal områden, inte minst inom kommittéväsendet och i remissförfarande. Dock har formerna för medborgare att på egen hand delta i beslutsprocesser fått ökad uppmärksam- het under 2000-talet.

115

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

kommunen redovisa inkomna synpunkter i ett granskningsutlåtande, eller i en samrådsredogörelse. De inkomna synpunkterna ska beskri- vas och kommunens ställningstagande och förslag med anledning av synpunkterna ska redovisas. Om det finns synpunkter som inte har tillgodosetts ska det motiveras (Boverket, 2015).

Den formella samrådsskyldigheten enligt PBL är en del av med- borgardialogen, men enligt Boverkets vägledning i PBL-kunskaps- banken behöver dialogen med medborgarna påbörjas i ett tidigare skede, helst långt innan den formella planprocessen börjar. Det kan vara lättare att engagera kommuninvånarna i arbetet med en del av kommunens yta, till exempel en tätort, eftersom det kan vara lättare att synliggöra hur planen egentligen påverkar medborgarna och deras närmiljö. Boverket beskriver i en vägledning till kommunerna att en arkitekturstrategi kan hjälpa till att konkretisera kommunens avsik- ter och utmaningar i översiktsplanen (Boverket, 2020c). Det är fri- villigt för kommunerna att ha en arkitekturstrategi (andra begrepp som förekommer är arkitekturpolicy och arkitekturprogram). Arkitek- turstrategin är ett framåtsyftande dokument som kan fungera som verktyg för att föra kunskapen framåt och ha ett helhetsperspektiv som omfattar befintlig och kommande bebyggelse samt hur det ger kvalitet i den färdiga gestaltade livsmiljön. Arbetet förutsätter sam- verkan från många aktörer: kommuner, regioner, och flera statliga myndigheter.

Översiktsplanen ska bland annat ta hänsyn till och samordnas med de nationella mål som är relevanta för en hållbar utveckling i kommu- nen, 3 kap. 5 § 2 PBL. Flera av de nationella målen har en uttalad koppling till medborgarinflytande. De folkhälsopolitiska målen med ett tydligt fokus på jämlik hälsa lyfter fram hur tillit mellan männi- skor och att få ingå i ett sammanhang stärker hälsan. Den som kän- ner tillit till andra är mer benägen att delta i sociala nätverk och aktivi- teter, till exempel medborgardialoger. Samhällsplaneringen behöver ta som en utgångspunkt att främja ekologiska, ekonomiska och sociala mål som leder till en mer jämlik hälsa och därmed en hållbar utveckling. Dialog och involvering med medborgare är angeläget för att åstadkomma förändring (prop. 2017/18:249). Ytterligare exempel på nationella utgångspunkter för medborgares delaktighet är barnkon- ventionen, som pekar ut vikten av att lyssna på barn och unga, och ett mål för ungdomspolitiken är att ungdomar ska ha inflytande över samhällsutvecklingen (Skr. 2020/21:105).

116

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

6.3Statens fastigheter

6.3.1Regleringen på fastighetsområdet har förändrats över tid

I samband med införandet av mål- och resultatstyrning i staten refor- merades systemet för statens lokalförsörjning. I 1988 års budgetpro- position (prop. 1987/88:100, bil. 9, 1988/89:FiU26, rskr. 1988/89:338) drogs riktlinjer för förnyelsearbetet upp. De innebar i korthet infö- randet av ett mer kund/leverantörsbetonat och avtalsreglerat för- hållande mellan lokalbrukare och lokalhållande myndigheter. Stats- rådet anförde att riksdagen, regeringen och myndigheterna borde lägga ökad vikt vid lokalkostnaderna och dess förändringar. Verksamhet och lokalförsörjning borde därför prövas samlat, långsiktigt och samord- nat. Myndigheter skulle med den nya ordningen få ökade möjlighe- ter att under kostnadsansvar disponera resurser för lokaler. Reger- ingen skulle dock bibehålla det övergripande ansvaret genom regelverk, system, med mera (SOU 2011:31).

År 1991 återkom regeringen med ytterligare förslag om statens lokalförsörjning (prop. 1991/92:44, 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107). Det föredragande statsrådet menade att varje myndighet har ett hel- hetsansvar för sin verksamhet och ska åläggas att fortlöpande upp- rätta lokalförsörjningsplaner. Vidare skulle myndigheterna så långt som möjligt eftersträva samordning med andra myndigheter, och myn- digheterna borde utgå från en generell standard, utrymmesmässigt och tekniskt, vid prövningen av olika lokalproblem. Myndigheterna skulle emellertid inte förvalta fastigheter, det vill säga företräda staten som ägare. Till stöd för myndigheterna skulle en särskild stabs- och servicemyndighet inrättas, menade statsrådet.

Riksdagen tillkännagav att regeringen borde återkomma med för- slag om bland annat universitetens och högskolornas fastigheter, vilket regeringen gjorde påföljande år (prop. 1992/93:37). Bakgrunden var att riksdagen menade att verksamhetens särart gjorde att särskild hän- syn borde tas till deras behov. Man var också orolig för att reformen skulle inskränka universitetens oberoende och frihet.

En organisationskommitté tillsattes med uppgift att vidta åtgär- der för att ombilda Byggnadsstyrelsen, som tidigare förvaltat statligt ägda fastigheter, och inrätta de nya myndigheterna. Kommittén (SOU 1992:79) redovisade ett antal olika alternativ för hur förvalt- ningen av fastigheterna skulle kunna organiseras och gjorde övervä-

117

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

ganden om vissa fastigheter som av olika skäl hade en särskild ställ- ning och hur de skulle hanteras.

De statligt ägda fastigheter som tidigare förvaltats av Byggnads- styrelsen och Fortifikationsförvaltningen överfördes till två nya myn- digheter, Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket samt till två statligt ägda bolag: Vasakronan AB och Akademiska Hus AB. Där- utöver bildades stabs- och servicemyndigheten Statens lokalförsörj- ningsverk (som avvecklades 1997). Bolaget Vasakronan såldes av staten 2008 till AP Fastigheter och ägs till lika delar av Första, Andra, Tredje och Fjärde AP-fonderna.

Utredningen Staten som fastighetsägare och hyresgäst (SOU 2011:31) konstaterade att grundtankarna bakom reformerna för statens fastighetsförvaltning som genomfördes i början av 1990-talet alltjämt gäller. Med tanke på utvecklingen av den statliga verksamheten över en så pass lång tidsperiod kan det tyckas anmärkningsvärt att det inte skett några genomgripande förändringar på området. Uppdelningen som gjordes är allmänt accepterad och bortsett från försäljningen av Vasakronan har mycket lite av diskussion förts kring principfrågan om vilka fastigheter staten bör äga, även om frågor om myndigheters loka- ler är vanliga i den politiska debatten.

De stora förändringar som ändå har skett, utöver försäljningen av Vasakronan och därtill hörande affärer, är bildandet av Specialfastig- heter som eget bolag samt bildandet av bolaget Vasallen som övertagit vissa uppgifter från Fortifikationsverket. Nedan redovisas hanteringen av fastighetsfrågor på utbildningsområdet och för rättsvårdande myn- digheter i särskild ordning.

6.3.2Akademiska Hus AB

Akademiska Hus AB äger, utvecklar och förvaltar fastigheter för uni- versitet och högskolor. Bolaget ska verka för en långsiktigt hållbar utveckling av universitets- och högskoleområden.

Akademiska Hus har fastigheter på 16 orter i landet. Tyngdpunk- ten ligger på de äldre universitetsstäderna och fastigheter inom campus- områdena dominerar. På flera orter har Akademiska Hus en hög mark- nadsandel, där man i princip äger hela campusområden, men på vissa högskoleorter eller lärosäten är man inte alls representerad. Företa-

118

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

gets samlade marknadsandel inom segmentet universitets- och hög- skolelokaler är cirka 60 procent.

År 2012 genomfördes en fusion inom bolaget. Fram till dess var Akademiska Hus en koncern med sex regionala dotterbolag. Fusio- nen genomfördes syfte att åstadkomma en mer effektiv organisation och ge bolaget bättre ekonomiska förutsättningar. År 2017 införde bolaget en ny organisationsstruktur, vilket innebar att den regionala organisationsstrukturen togs bort och ersattes av en processorien- terad organisation. Omorganisationen gjordes för att uppnå högre intern effektivitet och för att stärka kompetensöverföringen mellan olika delar av landet (Riksrevisionen, 2018a).

Efter en ändring i Akademiska Hus uppdrag ska verksamheten be- drivas på affärsmässig grund och generera marknadsmässig avkast- ning genom en hyressättning som beaktar verksamhetens risk.

De ekonomiska mål som regeringen har satt upp för Akademiska Hus redovisas i betänkandet SOU 2020:76:

Avkastningen på operativt kapital ska uppgå till minst 6 procent.

Utdelningen ska uppgå till mellan 40 och 70 procent av resultatet (efter finansiella poster, exklusive orealiserade värdeförändringar, med avdrag för skatt) Beslut om utdelning ska beakta strategi, finansiell ställning och övriga ekonomiska mål.

Soliditeten ska uppgå till mellan 35 och 45 procent.

De ekonomiska målen avser hela bolagets verksamhet. De om- fattar även andra delar än arbetet med att tillhandahålla lokaler för undervisning och forskning.

Riksdagens utbildningsutskott genomförde 1996 en uppföljning av lokalförsörjningsreformens effekter för universitetens och högsko- lornas lokalförsörjning (1996/97:URD2). Enligt uppföljningen ansåg de flesta lärosäten att reformen i huvudsak fungerat bra, men att den inte var utan brister, framför allt avseende Regeringskansliets hand- läggningstider4.

I en granskningsrapport från Riksrevisionen (2018a) uppgav de flesta lärosäten, 86 procent, att det är tydligt vad som påverkar hyran när ny-, till- eller ombyggnationer görs. I sammanhanget kan nämnas

4Enligt reformen kunde lärosätena endast teckna hyreskontrakt på över 10 år om regeringen med- gav detta.

119

Statlig styrning inom andra sektorer

SOU 2021:71

att ett resultat av granskningen var att Riksrevisionen rekommen- derade de lärosäten som saknade en aktuell lokalförsörjningsplan att upprätta en sådan.

6.3.3Specialfastigheter Sverige AB

Specialfastigheter Sverige AB (nedan Specialfastigheter) bildades i samband med att det då statligt ägda bolaget Vasakronan AB skulle renodlas till ett rent kommersiellt fastighetsbolag. Vissa av Vasakro- nans fastigheter ansågs i sammanhanget vara så pass speciella att de borde betraktas som ändamålsfastigheter. Dessa fastigheter fördes över till det nystartade bolaget Specialfastigheter. Bolaget är alltjämt ägt av staten.

Specialfastigheter ska huvudsakligen långsiktigt och affärsmässigt äga, utveckla och förvalta fastigheter med höga säkerhetskrav i Sverige, där det föreligger ett nationellt säkerhetsintresse. För denna verk- samhet ska fokus på att minimera statens totalkostnader vara vägle- dande. Bolaget kan också, på en konkurrensutsatt marknad äga, ut- veckla och förvalta fastigheter där det på annat sätt föreligger ett säkerhetsintresse, samt bedriva annan därmed förenlig verksamhet.

Bolaget är inriktat på att tillgodose lokalbehov hos ett antal stora statliga myndigheter som ställer stora krav på säkerhetslösningar och tekniska installationer, såsom rättsvårdande myndigheter och myndig- heter inom försvaret och samhällsskydd.

För att tillmötesgå hyresgästernas behov för bolaget en aktiv dialog med dem angående deras behov och särskilda krav.

För att uppnå högre effektivitet och hantera eventuella toppar i efterfrågan arbetar Specialfastigheter med typ- och standardhus samt framförhållning i upphandlingar. En av de viktigaste anledningarna till att Specialfastigheter har valt att arbeta med typ- och standardhus är att man inte ska behöva börja om vid varje ny byggnation. Special- fastigheter menar att produktionen effektiviseras och fördyrande änd- ringar under produktionstiden minimeras.

Fastighetsförvaltningen bedrivs med ett, så långt möjligt, marknads- mässigt avkastningskrav. Eftersom bolaget inom vissa segment av marknaden saknar jämförelseobjekt har det varit svårt att avgöra nivån på den marknadsmässiga hyran. Man har i sådana fall därför bestämt hyran utifrån en skälighetsprincip med full avskrivning under kon-

120

SOU 2021:71

Statlig styrning inom andra sektorer

traktsperioden. Av redovisade hyresintäkter stod staten 2019 för 99,6 procent (SOU 2020:76), men Specialfastigheters kunder kan anlita andra företag för sin lokalförsörjning, vilket de på vissa orter och inom vissa segment i viss utsträckning också gör.

Kontrakten löper över lång tid, vanligen 25 år. I de fall där varken hyresvärd eller hyresgäst har några alternativ kan det vara affärsmäs- sigt att vid en nyinvestering avtala om att hyresgästen förbinder sig att under kontraktstiden betala hela investeringen. I andra fall kan parterna enas om andra villkor för till exempel hur risken ska fördelas mellan hyresvärd och hyresgäst.

Det av staten fastslagna lönsamhetsmålet för Specialfastigheter är åtta procent5. Utdelningen ska uppgå till 50 procent av resultatet (efter finansiella poster, exklusive orealiserade värdeförändringar, med avdrag för skatt). Beslut om utdelning ska beakta koncernens ekonomiska ställning. Soliditeten ska uppgå till mellan 25 och 35 procent.

Riksrevisionen genomförde 2020 en granskning av effektiviteten vid Kriminalvårdens anstalter (Riksrevisionen 2020). Gransknings- rapporten ger uttryck för infrastrukturinvesteringarnas långsiktiga betydelse för verksamheten. I granskningen menade Riksrevisionen bland annat att ”anstalterna präglas av institutionell spårbundenhet”, det vill säga att de förutsättningar som gällde när de etablerades ger avtryck och påverkar verksamheten långt i efterhand, ineffektiva lös- ningar blir permanenta. När en anstalt fått en viss inriktning har det visat sig vara svårt för Kriminalvården att förändra verksamheten, även om det skulle vara verksamhetsmässigt och kostnadsmässigt rationellt.

5Mer specifikt är Specialfastigheters mål för lönsamheten ett resultat efter skatt efter återlägg- ning av värdeförändringar och därtill hörande uppskjuten skatt på 8 procent av genomsnittligt eget kapital.

121

7Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

I detta kapitel beskrivs hur utvecklingen inom medicin, medicintek- nik och digitalisering ger möjligheter till bättre behandlingsmetoder, nya arbetssätt och att bedriva vård närmare patienten. Samtidigt inne- bär denna utveckling utmaningar och ställer krav på ändamålsenlig vårdinfrastruktur för att ta tillvara förutsättningarna. Vidare beskrivs vårdkostnader och vårdtillfällen samt konsekvenser av den demogra- fiska utvecklingen. Befolkningen beräknas öka, om än inte lika snabbt som tidigare prognoser pekat på. Andelen äldre ökar med stigande för- sörjningskvot och fortsatt utmaning kring bemanning och kompe- tensförsörjning som följd. En förutsättning för att möta dessa utma- ningar är att vårdinfrastrukturen ger förutsättningar för såväl effektiv vårdverksamhet som utbildning och forskning. Ytterligare en utmaning är vårdinfrastrukturens betydelse för beredskapen och förmågan att hantera kriser. Därefter ges en lägesbild av den ekonomiska utveck- lingen i regionerna. Kapitlet avslutas med en diskussion kring utma- ningar förknippade med investeringar och vårdbyggnaders kom- plexitet.

7.1Den medicinska, medicintekniska och digitala utvecklingen

Sedan 1950-talet har en omfattande medicinsk och medicinteknisk utveckling skett som möjliggjort stora framsteg och ambitionshöj- ningar på hälso- och sjukvårdsområdet.

Medicinska genombrott under perioden, till exempel i behand- lingen av diabetes och andra vanliga folksjukdomar, har bidragit till markant ökad förväntad livslängd hos de drabbade (se till exempel Steen Carlsson, 2013). På senare år har den medicinska utvecklingen

123

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

genererat nya typer av behandlingar, utvecklade diagnosmetoder och nya sätt att tidigt upptäcka och förebygga sjukdom. Exempel på det är utvecklingen av precisionsmedicin. Med det avses diagnostiska meto- der och terapi för individanpassad utredning, prevention och behand- ling av sjukdom på individnivå eller för delar av befolkningen (Närings- departementet, 2018). Framstegen inom precisionsmedicin beror på en snabb utveckling inom ett flertal viktiga forsknings- och teknologi- områden som dessutom kan kombineras; bland annat molekylärbio- logi, storskalig genetisk sekvensering, högupplösande avbildningstek- nik, genterapier, biosensorer, möjlighet till uppkoppling och överföring av stora mängder data samt användning av artificiell intelligens (Forska!Sverige, 2019).

Användningen av data och artificiell intelligens är delar i anpass- ningen till den snabba utvecklingen av ny teknik och digitalisering i allmänhet. Digitaliseringskommissionen uttryckte det som att vi befin- ner oss i en övergång till ett helt nytt samhälle – det digitala – och att samhället och dess institutioner kommer att förändras i grunden (SOU 2016:89). På hälso- och sjukvårdsområdet är utvecklingen av ny teknik och digitala verktyg en förutsättning för många av fram- stegen inom vården, däribland precisionsmedicin.

Möjligheten att förbättra vården genom att samla in och analysera stora mängder data förutspås bidra till att förbättra diagnosmöjlig- heter och vårdinsatser ytterligare. Detta eftersom till exempel journa- ler, röntgenbilder, sensorer och hälsoappar genererar stora mängder data. Efter analys kan sådana uppgifter användas för att förbättra vår- den för enskilda patienter, utveckla och styra hälso- och sjukvården, följa och förutse hälsoläget hos befolkningen, arbeta förebyggande och bidra till forskningen. Patienterna är också själva involverade i att generera data, till exempel via appar och självtester (ibid.).

Satsningar på e-hälsa och digitala innovationer kan därutöver under- lätta för vården i form av utvecklingen av nya processer och arbets- sätt, möjliggöra ökat informationsutbyte samt förbättra samverkan mellan hälso- och sjukvårds- och omsorgsaktörer. Patienter ges möjlig- het att nyttja hälso- och sjukvård på nya sätt och med ökad tillgäng- lighet oberoende av geografiska avstånd. För att svensk hälso- och sjukvård ska kunna tillgodogöra sig dessa möjligheter krävs en väl fun- gerande nationell digital infrastruktur.

Sverige har relativt goda förutsättningar för att utveckla lösningar inom e-hälsa och digitala lösningar i övrigt. Enligt OECD är Sverige

124

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

ett av världens ledande länder när det gäller digitalisering och vi upp- visar mindre klyftor digitalt jämfört med många andra länder. Drygt 82 procent av befolkningen över 16 år söker i dag efter hälsoinfor- mation och medicinsk information på nätet och 53 procent har bokat tid, fått remiss eller läst provsvar på nätet. Tio procent har använt sig av en vårdapp i stället för att besöka hälso- och sjukvården (Social- styrelsen, 2020a). Under covid-19-pandemin har det skett en kraftig ökning av digitala vårdmöten, både hos privata aktörer och via regio- nernas egna tjänster (Läkartidningen, 2020).

Möjligheterna till informationsutbyte mellan system, organisatio- ner och sektorer är dock fortfarande begränsade. Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag bland annat undersökt regionernas möjlig- heter att följa patientens väg genom vården. Man konstaterar att inget av de informationssystem som används i dag ger möjlighet att följa patienten över vårdgivargränser, varken inom eller mellan regionerna (Socialstyrelsen, 2019b). Ett brett arbete om en nationell digital infra- struktur för ökad säkerhet och effektivitet i samband med elektro- niska informationsutbyten inom offentlig sektor har genomförts i samarbete mellan flera myndigheter. Myndigheterna identifierade att avsaknaden av en nationell digital infrastruktur lett till många myndig- hetsspecifika lösningar, vilket i stor utsträckning har resulterat i en in- effektiv ordning för den offentliga sektorn som helhet (DIGG, 2019).

En nationell digital infrastruktur för hälso- och sjukvården med möjlighet att utbyta data mellan vårdgivare och för digitala tjänster kan innebära att nya arbetssätt blir möjliga och att de positiva effek- terna som ökad digitalisering medför tas till vara. Om, till exempel, digi- tala tjänster för ordinerad egenvård och hemmonitorering utvecklas kan delar av specialistvården komma att utföras av patienten själv utan- för sjukhuset. Det skulle kunna underlätta behandlingen för patienter med kroniska tillstånd.

Flera regioner planerar för eller har pågående pilotprojekt för att testa digitala produkter och tjänster för patienter med kroniska till- stånd, men implementeringstakten bedöms vara låg (SKL, 2019b). Regionerna har i en kartläggning av SKR efterfrågat stöd från natio- nell nivå i flera avseenden, bland annat nationell infrastruktur inklusive tekniska förutsättningar för att utbyta data mellan vårdgivare och gemensamma checklistor för införande av digitala tjänster för att få samstämmighet inom regionerna och bättre resursutnyttjande. Det efterfrågas även ökad samverkan mellan regionerna, bland annat

125

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

kring metoder för förändringsledning och beräkning av nyttoeffek- ter vid införande av ny teknik och nya arbetssätt (Ibid.).

Utredningen har fört dialog med SKR, som betonat att det är nödvändigt att staten tar ett tydligare grepp om den mjuka och hårda digitala infrastrukturen gällande till exempel säker kommunikation mellan regioner, kommuner, privata vårdgivare och staten.

Inom den kommunala hälso- och sjukvården har användning av välfärdsteknik ökat stort de senaste åren, framför allt inom äldreom- sorgen. En majoritet av kommunerna använder till exempel passiva larm och sensorer, samt vårdplanerar med hjälp av video, både i ordi- närt boende och i särskilda boenden (Socialstyrelsen, 2019a).

Vidare bedrivs det mycket forskning kring artificiell intelligens (AI). I dagsläget används dock AI i begränsad omfattning och fram- för allt inom anamnes (sammanställning av patientens sjukdomshisto- ria), diagnos och beslutsstöd. Ett annat användningsområde är moni- torering och telemedicin, till exempel för fjärrövervakning av patien- ter med hjärtsvikt, digital vård i hemmet och fallprevention med hjälp av sensorer (Socialstyrelsen, 2019b).

Till skillnad från den medicinska utvecklingen som hunnit pågå en längre tid befinner vi oss ännu i början av digitaliseringen av vård- verksamheten med stora möjligheter till förbättringar, men även utma- ningar avseende till exempel personlig integritet, etik, cybersäkerhet och de ändrade förutsättningar, som det innebär.

I utredningens kontakter har olika intressenter framfört att beho- vet av en nationell digital infrastruktur är stort.

Det är sannolikt att utvecklingen på det här området kommer att påverka vårdverksamheten på ett sådant sätt att det även har bety- delse för hur vårdinfrastruktur bör utformas för att bäst möjliggöra framtidens vård. Även om det är för tidigt att dra några säkra slutsatser om detta förefaller det relativt klart att kommande infrastruktursats- ningar för framtidens vård behöver anpassas för att vården fullt ut ska kunna dra nytta av de fördelar som utvecklingen på det digitala området innebär.

126

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

7.2Kostnader och vårdtillfällen

Under 1990-talet och början av 2000-talet steg kostnaderna för hälso- och sjukvård i OECD-länderna snabbare än tillväxten i BNP. Efter en inbromsning under finanskrisen åren 2008 och 2009 har kost- nadsökningen stabiliserats på en nivå som motsvarar tillväxten i eko- nomin. I genomsnitt går cirka 9 procent av OECD-ländernas BNP till hälso- och sjukvård. I Europa ligger siffran på 10 procent.

Figur 7.1 Kostnader för hälso- och sjukvård som andel av BNP

2018 (eller närmaste år)

Government/Compulsory

Voluntary/Out-of-pocket

 

 

% GDP

20

18

16

14

12

10

8

6

4

2

0

16.9

12.2

11.2

11.2

11.0

10.9

10.7

10.5

10.4

10.3

10.2

9.9

9.8

9.3

9.3

9.2

9.1

9.1

8.9

8.9

8.8

8.8

8.3

8.1

8.1

7.9

7.8

7.5

7.5

7.5

7.2

7.0

6.8

6.7

6.6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6.4

6.3

5.9

5.5

5.4

5.3

5.0

4.2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3.6

3.1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: OECD Health at a glance 2019.

Sveriges utgifter för hälso- och sjukvård år 2018 motsvarade cirka 11 procent av BNP. Sverige redovisade tidigare en relativt genomsnitt- lig utgiftsnivå, men har efter ändrade redovisningsprinciper från och med 2011 bland de högsta utgifterna inom OECD.1

Sveriges totala kostnader för hälso- och sjukvård 2018 var enligt nationalräkenskaperna 526 miljarder kronor (SCB, 2020). I figuren nedan visas hur kostnaderna fördelar sig på olika verksamheter.

1De nya redovisningsprinciperna innebär att en avsevärt större del av kommunernas äldre- omsorg och omsorg för personer med funktionsnedsättning inkluderades i redovisningen av hälso- och sjukvårdskostnader. Dessa verksamheter är större i bland annat Sverige, Norge och Nederländerna än i flertalet andra jämförbara länder (OECD, 2017).

127

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

Figur 7.2 Hälso- och sjukvårdens kostnader fördelade på ändamål år 2018

Totalkostnad 526 miljarder kronor

Medicinska varor

Förebyggande vård

Andra hälso- och

Adm av hälso- och

3%

sjukvårdsändamål

sjukvård och

till öppenvårds-

 

1%

sjuk(vårds)försäkr

patienter

 

 

 

2%

12%

 

 

 

 

 

Tilläggstjänster

 

 

 

inom sjukvård

 

 

 

4%

 

Botande och

 

 

 

rehabiliterande

 

sjukvårdstjänster

Hälso- och sjukvård

51%

inom omsorgen

 

27%

 

Källa: Statistiska centralbyrån, statistikdatabasen, nationalräkenskaperna.

Av de totala kostnaderna står den kommunala hälso- och sjukvården för 26 procent, regionerna för 58 procent och hushållens egenavgifter för 14 procent. Det är värt att notera att kommunernas och regionernas totala intäkter främst består av skatteintäkter (68 procent) och stats- bidrag (21 procent).

128

SOU 2021:71Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

Figur 7.3

Fördelning av kommuners och regioners intäkter 2019

Taxor och avgifter

Försäljning avHyror och arrenden

Övriga intäkter

verksamhet och

2%

4%

5%

entrep

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

Specialdestinerat

 

 

 

statsbidrag

 

 

 

6%

 

 

 

 

Bidrag för

 

 

 

läkemedelsförmånen

 

 

 

3%

Generella

 

 

 

 

statsbidrag

 

 

 

 

12%

 

 

Skatteintäkter

 

 

 

 

 

 

 

 

68%

Källa: Sveriges Kommuner och Regioner, Sektorn i siffror.

Regionernas intäkter 2019 utgjordes enligt SKR (2020c) till 70 pro- cent av skatter, 22 procent statsbidrag, 3 procent avgifter och 5 pro- cent övriga intäkter. Kommunernas intäkter bestod till 67 procent av skatter, 20 procent statsbidrag, 5 procent taxor och avgifter, 3 procent hyror och arrenden samt övriga intäkter. Regionernas kostnader för hälso- och sjukvården enligt räkenskapssammandragen för år 2019 fördelar sig enligt nedan.

129

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

Figur 7.4 Fördelning av regionernas nettokostnader för hälso- och sjukvård inklusive läkemedel efter verksamhetsområde 2019

Totalkostnad 284 miljarder kronor

Politisk verksamhet

Övrig hälso- och

avseende hälso-

sjukvård

Tandvård

och sjukvård

8%

Specialiserad 3%

1%

 

psykiatrisk vård

 

 

9%

 

Primärvård

 

 

20%

Specialiserad somatisk vård 59%

Källa: Statistiska centralbyrån, statistikdatabasen.

Den största andelen utgörs av kostnader för somatisk specialistvård (59 procent), följt av primärvård (20 procent) och specialiserad psykia- trisk vård (9 procent).

Fördelningen av kostnader över olika verksamheter varierar mellan regionerna men har totalt sett varit stabil över tid. Andelen primär- vård var till exempel 21 procent fram till 2013 och har därefter varit 20 procent, medan andelen somatisk specialistvård stigit marginellt under samma period. I en internationell jämförelse är primärvården i Sverige något mindre än genomsnittet inom OECD, men något större än i Danmark och Norge (OECD, 2019a).

Primärvården ökar alltså inte sett till kostnadsandelar, däremot visar statistiken på en gradvis omställning från slutenvård (både soma- tisk och psykiatrisk specialistvård) till en högre andel öppenvård. I figuren nedan visas en fallande medelvårdtid i slutenvården sedan 1999, samt ett minskat antal vårdtillfällen och minskat antal patienter under perioden. Orsaken är främst den medicintekniska utveck- lingen och kunskapsutvecklingen, men även det allmänna hälsoläget i befolkningen (SKL, 2019a).

130

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

Figur 7.5 Antal patienter, vårdtillfällen och vårddagar i slutenvården 1999 till 2018

Per 100 000 invånare, index 1999=100

110

100

90

80

70

60

50

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

 

 

 

Vårdtid i dagar

 

 

 

 

Vårdtillfällen

 

 

 

Antal patienter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Socialstyrelsen, statistikdatabasen.

Antalet disponibla vårdplatser i Sverige har minskat stadigt de senaste åren, från 25 290 till 21 724 åren 2012 till 2018. Utvecklingen mot ett minskat antal vårdplatser över tid delas av flertalet OECD-länder; Sverige sticker dock ut genom att ha färre antal vårdplatser än fler- talet andra länder, detta trots en i grunden sjukhuscentrerad struktur (se kapitel 4). Den internationella trenden mot ett minskat antal vård- platser har därmed gått längre i Sverige än i andra länder. År 2017 hade Sverige 2,2 vårdplatser per 1 000 invånare, medan OECD-genom- snittet var 4,7.

Figur 7.6 Antal vårdplatser per 1 000 invånare, 2000 och 2007 (eller närmaste år)

 

 

 

 

2000

 

2017

 

Per 1 000 population

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

14

12,3

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

10

13,1

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

6

8,18,07,47,0

 

 

 

4,3

 

 

4

6,66,66,6

6,05,85,75,6

 

 

2,8

 

2

 

 

4,74,74,74,54,5

4,23,83,63,43,33,33,23,13,03,03,0

 

1,00,5

 

 

 

 

0

 

 

 

2,82,72,62,52,5

2,32,32,22,11,71,41,1

Källa: OECD Health at a glance 2019.

131

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

Ett minskat antal vårdplatser kan ses som en del av den pågående omställningen mot mer öppenvård, men också som ett resultat av att vårdgivarna har brist på medarbetare med rätt kompetens. I många verksamheter motsvarar antalet disponibla vårdplatser inte det fak- tiska behovet, vilket leder till överbeläggningar och utlokaliseringar (patienter som vårdas på fel avdelning). År 2019 ökade antalet över- beläggningar inom den somatiska vården medan utlokaliseringarna minskade jämfört med 2018 (Socialstyrelsen, 2020).

En stor andel av vårdkostnaderna i Sverige går till vård av perso- ner med kroniska sjukdomar. 80 till 85 procent av resurserna inom vården riktas till personer med kroniska sjukdomar och hälften av resurserna går till personer med flera kroniska sjukdomar, det vill säga multisjuka (Vårdanalys, 2014a).

7.3Demografi

Befolkningen i Sverige var 2020 närmare 10,4 miljoner invånare. Befolk- ningsutvecklingen (figuren nedan) har under ett antal år varit tillta- gande positiv. Störst ökning sågs 2016 med 1,5 procent, därefter har ökningen fallit till 0,9 procent 2019 och till 0,5 procent pandemiåret 2020. Ökningen förväntas enligt aktuell befolkningsprognos från SCB fortsätta i denna lägre takt och successivt falla ned mot 0,4 pro- cent år 2040. Den totala befolkningen prognostiseras nå 11 miljoner invånare under år 2034 och uppgå till drygt 11,3 miljoner invånare år 2040.

132

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

Figur 7.7 Befolkningsutveckling 2000 till 2020 samt prognos till 2040

160 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

140 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

120 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

2000

2003

2006

2009

2012

2015

2018

2021

2024

2027

2030

2033

2036

-20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nettomigration

 

 

Födelseöverskott

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

 

16 000 000

 

14 000 000

 

12 000 000

 

10 000 000

 

8 000 000

 

6 000 000

 

4 000 000

2039

2 000 000

0

 

Folkmängd

Vid sidan av den ökande folkmängden förändras sammansättningen i befolkningen. Befolkningen ökar i alla åldersgrupper men ökningen i gruppen unga och äldre är högre än i övriga grupper. 1970 var ande- len 75 år och äldre 5 procent av befolkningen. 2020 var denna andel 9,6 procent och prognosen över befolkningsutvecklingen är att ande- len över 75 år kommer att ha ökat till närmare 13 procent av befolk- ningen år 2040. Såväl befolkningsökningen som ålderssammansätt- ningen av befolkningen påverkar kommunsektorns kostnader. Generellt gäller att genomsnittskostnaden per person för hälso- och sjukvård är stigande med åldern (Gralén m fl., 2019).

Ålderssammansättningen påverkar försörjningskvoten. Det vill säga andelen unga och äldre i förhållande till den arbetsföra befolkningen (20 till 64 år). Figuren nedan visar kvotens utveckling från 1970 till 2020 samt prognos till 2040. Kvoten minskade under ett antal år från toppen 0,75 vid början av 1980-talet. Från 2007 då den var 0,7 har den emellertid ökat stadigt och 2020 var den 0,77. Prognosen över befolkningsutvecklingen medför en kvot på 0,81 vid år 2040.

En stigande försörjningskvot indikerar flera utmaningar för kom- muner och regioner. Den är dels en indikation på ökade kostnader i kommunsektorn, då genomsnittskostnaderna per individ generellt sett är högre för yngre och äldre än för dem i arbetsför ålder. Dels indi-

133

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

kerar det en kommande finansieringsutmaning då den relativa skatte- basen förväntas minska med stigande kvot. Detta är en utmaning som enligt prognoserna särskilt kommer att drabba mindre regioner och kommuner. En ökande kvot innebär också att en större andel av invånarna arbetar i välfärden, vilket riskerar att dels ge kompetens- brist, dels leda till ökade lönekostnader. SKR (2021) framhåller att verksamheten i regionerna måste ställas om för att klara ökade krav och kommande demografiskt tryck. Det konstateras att arbetskraften riskerar att inte räcka till i alla sektorer.

Figur 7.8 Utveckling av försörjningskvoten 1970 till 2020, samt prognos till 2040

0,82

0,8

0,78

0,76

0,74

0,72

0,7

0,68

0,66

0,64

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

försörjningskvot prognos

Källa: Statistiska centralbyrån.

7.4Kompetensförsörjning

Kompetensförsörjningen har länge varit en av vårdens stora utma- ningar. Regionerna bedömer att de har brist på sjuksköterskor, men även andra personalkategorier såsom psykologer, specialistläkare, bio- medicinska analytiker och barnmorskor. Det finns behov av fler all- mänläkare, inte minst givet utvecklingen mot en mer nära vård. Ett utökat primärvårdsuppdrag förväntas även öka behovet av distrikts- sköterskor, geriatriker, psykologer med flera. Kraven på personalresur- ser och kompetens inom den kommunala hälso- och sjukvården ökar

134

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

också i takt med att allt mer kvalificerade hälso- och sjukvårdsinsat- ser utförs i hemmet (Socialstyrelsen, 2020a).

Antalet sysselsatta i hälso- och sjukvården i förhållande till befolk- ningsmängden har samtidigt ökat över tid och Sverige har i ett inter- nationellt perspektiv hög personaltäthet. Drygt 17 procent av samtliga sysselsatta i Sverige år 2017 arbetade inom vården. Av OECD-länderna hade endast Norge och Danmark en högre andel än så, vilket framgår i figuren nedan.

Figur 7.9 Antalet sysselsatta inom vård och omsorg som andel av totalt antal sysselsatta

%

25

20

15

10

5

2000 och 2017 (eller närmsta år)

2000 2017

20.9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

17.5

17.3

15.6

15.4

14.1

13.6

13.4

13.3

13.3

13.1

12.4

12.3

11.9

10.9

10.8

10.5

10.4

10.4

10.3

10.1

8.2

7.8

7.2

7.2

6.8

6.6

6.5

6.4

6.0

 

5.4

5.4

 

 

 

 

 

 

 

6.0

5.8

5.5

 

4.2 3.0

0

Källa: OECD Health at a glance 2019.

Även antalet praktiserande läkare i Sverige är högt i ett internatio- nellt perspektiv, med undantag för allmänläkare (se figuren nedan). Endast 16 procent av praktiserande läkare i Sverige arbetar som all- mänläkare, jämfört med OECD-genomsnittet på 23 procent (OECD, 2019a). En orsak skulle kunna vara att det i Sverige finns större möj- ligheter att i utbildningen välja inriktning jämfört med många andra länder där fördelningen av utbildningsplatser mellan specialiteter är mer styrd. I Sverige är ansvaret för fortbildning och specialisering av läkarkåren mer decentraliserat än i andra länder såsom Norge, Dan-

135

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

mark, Nederländerna och Tyskland, där man tillämpar en tydligare statlig styrning inom området (ESO, 2019).

Figur 7.10 Fördelning av olika typer av läkare

%

100

80

60

40

20

0

 

 

 

 

General practitioners

 

 

Other generalists ¹

 

 

Specialists

 

 

Other doctors (not further defined)

 

 

 

 

 

 

4

1

7

 

 

3

 

 

 

14

 

 

4

 

 

 

15

4

1

 

 

 

24

30

17

 

 

 

 

 

11

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

44

 

 

 

 

36

 

 

 

39

 

 

 

 

 

 

 

 

 

49

52

49

 

 

 

 

 

 

55

 

 

 

55

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

58

62

49

68

70

56

73

64

 

65

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

73

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

77

77

77

 

74

80

78

 

77

 

 

53

79

88

82

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

65

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

82

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

31

 

 

 

 

44

 

 

 

 

42

 

54

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

11

16

 

 

 

21

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

51

 

 

 

 

 

 

 

9

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

48

46

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

37

37

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

3

 

3

 

4

 

7

 

 

 

 

 

21

 

 

 

 

33

32

30

30

29

27

27

27

25

 

 

 

 

 

2

 

 

8

 

8

21

 

 

 

 

 

 

24

23

23

21

21 20

20

19

19

18

16

16

15

12

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

17

17

13

9

9

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

Källa: OECD Health at a glance 2019.

Tillgången till hälso- och sjukvårdspersonal är ojämnt fördelad över landet. Det är fortsatt svårt att rekrytera personal inte minst till gles- bygden, samtidigt som sjukskrivningstalen är höga och produktivite- ten inom hälso- och sjukvården sjunker. Socialstyrelsen konstaterar dock att det inte förefaller vara någon flykt av medarbetare från vår- den. Cirka nio av tio utbildade sjuksköterskor arbetar som sjukskö- terska eller inom branschen vård och omsorg. Andelen har föränd- rats marginellt mellan 1996 och 2016 (Socialstyrelsen, 2020).

I det nationella planeringsstödet som Socialstyrelsen publicerat sedan mitten av 1990-talet bedöms årligen tillgång och efterfrågan på legitimerad personal i hälso- och sjukvård samt tandvård. Den bedömda efterfrågan av legitimerad personal bygger på flera källor och på enkä- ter till regionerna, ett urval privata vårdgivare samt fack- och yrkes- organisationer. För år 2020 rapporteras att det råder brist på 10 av 22 legitimationsyrken i minst hälften av regionerna (Socialstyrelsen, 2021). 2020 var ett speciellt år präglat av covid-19-pandemin. Det ställdes inga frågor om hur pandemin påverkat efterfrågan på legiti- merad personal och de bedömningar som gjorts stämmer väl överens med det som rapporterats för tidigare år. Det råder brist på bland annat specialistläkare, sjuksköterskor, specialistsjuksköterskor och barnmor- skor. År 2019 redovisades bristerna kvantitativt, vilket visas i tabellen nedan.

Socialstyrelsens bedömning ska emellertid tolkas med viss försik- tighet då det endast är elva regioner som gjort bedömningar av hur

136

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

många helårsarbetskrafter som saknas för de yrken det råder brister i. Fyra regioner har enbart bedömt vissa yrken och sex regioner har inte lämnat några bedömningar alls. Bland dessa sex regioner ingår bland andra Region Stockholm och Region Västra Götaland vilket indikerar att det är en underskattning av bristen.

Högre brister skattas av SCB som i arbetskraftsbarometern 2019 undersöker möjligheterna att kvantifiera dagens bristsituation på arbetsmarknaden (SCB, 2020). Mönstret stämmer väl överens med Socialstyrelsens bedömning, men de uppskattade antalen är högre. De skattade bristerna är störst bland läkare och sjuksköterskor. Lika stora brister skattas för specialistutbildade som grundutbildade sjuk- sköterskor.

Tabell 7.1

Behov av ytterligare helårsarbetare hösten 2019

 

 

 

 

 

 

 

Socialstyrelsen (2020)

SCB (2020)

Läkare

 

1 262

2 200

Sjuksköterska

 

790

2 800

Specialistutbildad sjuksköterska

722

3 000

Psykolog

 

201

730

 

 

 

 

Barnmorska

 

136

310

Röntgensjuksköterska

121

320

 

 

 

Biomedicinsk analytiker

121

500

Vård- och omsorgspersonal (gymnasium)

 

8 200

Källa: Socialstyrelsen (2020b) och SCB (2020).

SCB gör prognoser på lång sikt över utvecklingen på arbetsmark- naden och utbildningsområdet (SCB, 2021). Under perioden 2018 till 2035 bedöms att sysselsättningen ökar med 400 000 personer. Inom hälso- och sjukvården väntas antalet med gymnasial utbildning vara otillräckligt för att täcka den framtida efterfrågan. Fram till 2035 förväntas efterfrågan öka med närmare 100 000 helårsarbetskrafter, en ökning med 40 procent mot antalet sysselsatta 2018. Bedömningen enligt SCB:s Arbetskraftsbarometer 2020 är att det kommer att råda stor brist på personal med gymnasial vård- och omsorgsutbildning. För eftergymnasialt utbildade finns det risk för fortsatt och förstärkt brist i flera utbildningsgrupper. Behovet 2035 beräknas vara ytter- ligare 70 000 helårsarbetskrafter jämfört med sysselsättningen 2018, en ökning med 17 procent.

137

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

Figuren nedan visar det ökade behovet av helårsarbetskrafter för ett antal yrken med utbildningar där efterfrågan på arbetskraft beräknas öka till 2035. Jämfört med antalet förvärvsarbetande sjuksköterskor med grundutbildning år 2018 förväntas efterfrågan öka med närmare

12000 helårsarbetskrafter till 2035. Behovet av läkare beräknas öka med närmare 11 000 och specialistsjuksköterskor med ungefär 7 600 hel- årsarbetskrafter. Bedömningen är att det kommer att råda stor brist på röntgensjuksköterskor och specialistutbildade sjuksköterskor; brist på arbetsterapeuter, grundutbildade sjuksköterskor, och barnmorskor. Gällande läkare är bilden av arbetsmarknadsläget varierande. Läkarut- bildningen har sedan 2005/06 byggts ut med närmare 70 procent och SCB räknar med ett migrationsöverskott på 400 läkare per år fram till 2035. Det rör sig om personer som tidigare bott i Sverige som åter- kommer efter slutförd läkarutbildning utomlands. Samtidigt förväntas efterfrågan fram till 2035 öka med mellan 20 och 25 procent.

Figur 7.11 Prognos över behov av ytterligare helårsarbetare 2035 jämfört med sysselsatta 2018

Grundutbildad sjuksköterska

Läkare

Specialistsjuksköterska

Fysioterapeut-/sjukgymnast

Arbetsterapeut

Barnmorska

Apotekare

Receptarie

Biomedicinsk analytiker

Röntgensjuksköterska

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

14 000

Källa: SCB 2020.

Utifrån SCB:s prognos beräknar Universitetskanslersämbetet (UKÄ) utbildningsbehovet för att möta efterfrågan 2035. Figuren nedan visar det beräknade behovet av ökad årlig antagning av studenter till ett urval av utbildningar. För specialistsjuksköterskor behöver den årliga antag-

138

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

ningen till utbildningen öka med 40 procent eller 900 nyantagna per år fram till 2035 för att möta behoven. För att inhemskt klara utbild- ningsbehovet av läkare fram till 2035 behöver antagningen öka med 29 procent eller 527 ytterligare studenter antas till utbildning varje år. Utbildningen av sjuksköterskor bedöms vara tillräcklig för att möta efterfrågan 2035. Dock råder det brist redan i dag vilket tyder på att sjuksköterskor söker sig till andra arbetsgivare än offentliga vårdgivare. Detta ökar komplexiteten i att möta de långsiktiga behoven. UKÄ:s slutsats i rapporten är att verksamheterna bör förbereda sig för ett sce- nario där det inte går att tillgodose alla delar av framtidens kompetens- behov av högskoleutbildade.

Figur 7.12 Behov av ökad antagning på utbildningar per år fram till 2035

Specialistsjuksköterska

Läkare

Fysioterapeut

Biomedicinsk analytiker

Röntgensjuksköterska

Barnmorska

Arbetsterapuet

Tandhygienist

Tandläkare

Sjuksköterska

-1 500

-1 000

-500

0

500

1 000

1 500

Källa: UKÄ (2019).

Kompetensförsörjningen innebär också en utmaning för förmågan att tillhandahålla patientsäker vård. Socialstyrelsen gjorde 2018 en kartläggning och analys av akutsjukvård och förlossningsvård. Analy- sen fokuserar särskilt på läkare, sjuksköterska och barnmorska. Slut- satsen är att studien bekräftar det samband som beskrivs i vetenskap- lig litteratur mellan otillräcklig bemanning och kompetens och risken för vårdskador (Socialstyrelsen, 2018). I den nationella handlingsplanen för ökad patientsäkerhet i hälso- och sjukvården 2020–2024 slår Social- styrelsen fast att en grundläggande förutsättning för säker vård är att

139

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

det finns tillräckligt med personal som har adekvat kunskap och kom- petens.

Framtida kompetensförsörjningsbehov handlar inte bara om att säkra tillgången till personal, utan även om att möta de nya krav som ställs på vårdpersonalens kompetens. Pågående reformer på vårdom- rådet som beskrivits närmare i kapitel 4 medför till exempel ökade krav på personalen att kunna arbeta personcentrerat, att vara delaktig i förbättringsarbete och att kunna använda ny teknik.

När det gäller teknikfärdigheten gör den brittiska hälso- och sjuk- vårdsorganisationen NHS bedömningen att 80 procent av arbetskraf- ten inom hälso- och sjukvården år 2040 behöver kunna behärska tek- nik för telemedicin, automatiserad bildtolkning med hjälp av AI, bärbar teknik för diagnostik och fjärrövervakning och teknik för att kunna läsa arvsmassa med mera (NHS, 2019).

Fler legitimationsyrken med nya kompetenser och yrkesgrupper kan också innebära utmaningar för interprofessionell samverkan. För- mågan att se sin roll som en del i ett större sammanhang blir allt vik- tigare. Vidare behöver rätt kompetens användas för rätt arbetsupp- gifter. Det finns till exempel stöd i forskning för att vårdpersonal ofta tar sig an arbetsuppgifter som egentligen inte gynnas av att utföras av någon med deras specifika kompetens (Gadolin, 2019).

Med anledning av den stora utmaning som frågan om kompetens- försörjning innebär inrättade regeringen den 1 januari 2020 ett nationellt vårdkompetensråd vid Socialstyrelsen. Nationella vårdkompetens- rådet är ett rådgivande samverkansforum mellan regioner, kommuner, lärosäten, Socialstyrelsen och UKÄ. Uppdraget är att långsiktigt sam- ordna, kartlägga och verka för att effektivisera kompetensförsörjningen av vårdpersonal. Syftet är att stärka samverkan kring kompetensför- sörjningen mellan regioner, kommuner, universitet och högskolor samt övriga berörda aktörer. Ytterligare ett syfte är att säkerställa en gemensam bild av framtida kompetensförsörjningsbehov i hälso- och sjukvården.

140

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

7.5Behovet av forskning och utbildning påverkar investeringar i vårdinfrastruktur

Behovet av att ha ett helhetsperspektiv på utbildning och forskning vid strukturomvandling av hälso- och sjukvården poängteras från flera håll. Vikten av en nära koppling mellan vårdgivare och företrädare för akademin har lyfts fram av bland annat av Vetenskapsrådet (2020). Rådet framhåller att en förutsättning för en kunskapsbaserad och jämlik vård, samt forskning av hög kvalitet är integrering av forsknings- uppdraget i hälso- och sjukvården. För att säkerställa detta menar Rådet att det är nödvändigt att denna samverkan är en naturlig del även i hälso- och sjukvårdens förändrings- och utvecklingsarbete och att forskningens företrädare bjuds in på lika villkor i diskussio- ner om hälso- och sjukvårdens framtid.

Utredningen har mottagit ett gemensamt yttrande från landets medicinska fakulteter. I yttrandet tar de medicinska fakulteterna upp ett antal frågor som de bedömer skulle gynnas av ökad samordning mellan regionerna och universiteten, som i dag har olika huvudmän. Några exempel där det finns förbättringsmöjligheter är precisions- medicin, digitala verktyg och AI samt frågor som gäller utbildning och VFU-platser (verksamhetsförlagd utbildning). Sammantaget menar de medicinska fakulteterna att regionerna behöver samverka mer med universiteten inför stora investeringsbeslut tidigt i planerings- processen oavsett vilka stora investeringar som planeras. De menar att det i dag finns goda exempel på samverkan, men även det mot- satta då samverkan skett sent eller ibland inte alls. Det händer även att i samförstånd planerade investeringar avseende utbildning och forsk- ning försvinner av besparingsskäl.

Utredningen har fört ytterligare dialoger med företrädare för Karo- linska Institutet (KI) och den medicinska fakulteten vid Uppsala uni- versitet. Den bild som har förmedlats till utredningen i dessa kontakter överensstämmer med vad de samlade medicinska fakulteterna framfört.

Ett aktuellt exempel där planeringen av ett nytt sjukhus fått konse- kvenser för möjligheterna att bedriva utbildning och forskning är Nya Karolinska Solna (se bland annat Öhrming, 2017; SOU 2020:15 och Grafström m.fl., 2021).

Ett exempel på den ökade integrationen mellan vård och forsk- ning finns inom området precisionsmedicin (Life-time 30 mars 2021). Där finns exempel på att det traditionella förhållningssättet mellan

141

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

vård och forskning utmanas. Traditionellt har vården använts för forsk- ning. Men för att kunna ge avancerade terapier som exempelvis för- utsätter helgenomsekvensiering har det krävts att vården ges tillgång till avancerad apparatur, datorkraft och teknisk expertis som finns inom akademin. Ökad integrering och ömsesidigt beroende förutsätt- er att huvudmännen för akademin och vården, det vill säga staten och regionerna samverkar och tar hänsyn till såväl vårdens som forsk- ningens behov vid utveckling och investeringar inom respektive område.

7.6Vårdinfrastruktur är viktig ur ett beredskapsperspektiv

Internationella erfarenheter visar att satsningar på robusta sjukhus är väl investerade för att hälso- och sjukvården ska kunna fortsätta be- driva vård under kriser och vid katastrofer. Sedan 2008 finns vägled- ningen Det robusta sjukhuset utgiven av krisberedskapsmyndig- heten avseende skydd och funktionssäkerhet i sjukhusbyggnader. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) arbetar med en uppdaterad version avseende driftsäkerhet i sjukhusbyggnader, Den robusta sjukhusbyggnaden, som nu föreligger i en förhandsutgåva.

Syftet med vägledningen är att stödja regionernas planering, projek- tering, byggande och förvaltning av sjukhusbyggnader och de fastig- hetstekniska installationer som ska vara robusta i vardag, kris och krig. Vägledningen ger rekommendationer för vad som bör ingå i en sjuk- husbyggnads grundläggande robusthet och hur högre grader av robust- het kan uppnås. En basnivå definieras samt tre olika nivåer av ökad robusthet. Vardera innebär dessa förmågor att upprätthålla sjukhusets prioriterade verksamhet i 24 timmar, tre dygn, en vecka respektive längre än tre månader. För att upprätthålla prioriterad verksamhet en vecka eller längre innebär detta också att sjukhuset har utrymmen och tillgång till utrustning för att snabbt kunna skala upp förmågan att ta emot och vårda ett större antal patienter. Relaterat till detta är försörjningsberedskapen och dimensionering av tillgängliga lager av materiel i anslutning till sjukhusen i händelse av störningar i leverans- kedjan.

När det gäller vårdcentraler har det inom ramen för SKR:s arbete med krisberedskap genomförts en förstudie om den robusta vårdcen-

142

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

tralen. I detta arbete har det föreslagits att det på motsvarande sätt som för sjukhusbyggnader tas fram en vägledning för regionerna som avser robusthet i primärvårdens fastigheter. SKR har också framfört att det är rimligt att programmet på sikt utökas för att även stödja kommunal omsorg.

Arbetet med såväl den robusta sjukhusbyggnaden som den robusta vårdcentralen utgår från att alla sjukhus och vårdcentraler inte behö- ver ha samma nivå av robusthet. Det är regionernas planering och organisation för krisberedskap och civilt försvar som ligger till grund för vilken nivå av robusthet olika sjukhus och vårdcentraler ska ha i kris och krig.

Enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) ska regionerna upprätt- hålla katastrofmedicinsk beredskap. Socialstyrelsen ger ut föreskrifter av vilka det framgår att katastrofmedicinsk beredskap innebär bered- skap att bedriva hälso- och sjukvård i syfte att minimera följderna vid allvarlig händelse. Alla regioner ska ha en fastställd katastrofmedi- cinsk beredskapsplan som beskriver hur hälso- och sjukvården ska organisera sig vid en särskild händelse, men det finns inte någon över- gripande katastrofmedicinsk plan på nationell nivå (SOU 2020:23).

Utredningar på området har uppmärksammat behovet av ökad nationell hantering av beredskapsfrågor. Utredningen om civilt försvar (SOU 2021:25) föreslog att beredskapssektorn hälsa, vård och om- sorg ska inrättas, samt att kommuner och regioner ska rapportera till lämplig myndighet vilka förberedelser som gjorts för krissituationer. Som exempel nämns att regioner ska rapportera tidiga planer på nya akutsjukhus där beredskapsplaner behöver beaktas tidigt i olika pro- cesser. Enligt Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (SOU 2020:23) krävs nationell samsyn kring katastrofmedicinsk beredskap. Samma utredning konstaterar vidare att regionen avgör vad som är en rimlig katastrofmedicinsk beredskap och att det i dag inte finns tydligt angivet vilken förmåga hälso- och sjukvården ska ha vid fredstida kriser och vid krig, varken för kommunernas eller regionernas hälso- och sjukvård. MSB framhåller att det i dag finns en planeringsinriktning för beredskap i händelse av krig och att nästa steg är att få ihop den med krisberedskapen, detta är dock fortsatt endast en ambition.

Socialstyrelsens katastrofmedicinska föreskrifter beskriver övergri- pande vilken förmåga regionerna ska ha för att hantera allvarliga hän- delser. Regionerna ska själva, med utgångspunkt i risk- och sårbarhets-

143

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

analysen, bedöma vad som är nödvändigt för att uppnå den förmågan. En region bedömer därför själv vad som är en rimlig nivå på katastrof- medicinsk förmåga. Utredningen konstaterar att detta har medfört att regionerna dels organiserar sig på olika sätt, dels har olika katastrof- medicinsk förmåga (SOU 2020:23).

Behovet av att öka antalet IVA-platser under covid-19-pandemin illustrerar hur byggnaderna påverkar beredskapen att hantera en kris. Under pandemin har antalet IVA-platser ökats i befintliga sjukvårds- byggnader. Under den mest kritiska fasen av pandemin bistod För- svarsmakten i arbetet att sätta upp två fältsjukhus som byggdes upp med såväl materiel från Försvarsmakten som från civil verksamhet. Endast en begränsad del av fältsjukhusens kapacitet togs i anspråk, men att de sattes upp illustrerar tydligt hur dimensionerande befintliga vårdbyggnader, tillsammans med personal och utrustning, är för för- mågan att hantera kriser. I den tidigare planeringen för krigssjukvården fanns särskilda beredskapssjukhus som i på 1990-talet motsvarades av länsdelssjukhus som kompletterades med vård och operations- annex. Annexen förbereddes i lokaler som inte normalt användes för vård till exempel kommunernas klassrum och tandläkarmottagningar, som kunde ställas om till operations- eller vårdsalar (se till exempel SOU 2020:23 och MSB, 2021). Gällande covid-19-pandemin är, så vitt utredningen erfar, en erfarenhet inom sjukvården att flexibla lokaler som ger möjlighet att växla upp verksamheten inom dem en fram- gångsfaktor. Det ger möjlighet till resurseffektiv användning. Perso- nalen är ofta en kritisk resurs som blir än mer kritisk om den är ut- spridd i flera olika lokaler vilket påverkade besluten att inte nyttja de tillfälliga platserna i fältsjukhusen i någon större utsträckning.

Sammanfattningsvis påverkar vårdbyggnaderna hälso- och sjukvår- dens möjligheter att hantera krissituationer. MSB har sammanställt en vägledning, men den nationella planeringen på området är relativt outvecklad. Samtidigt efterfrågas från SKR ytterligare vägledning rik- tad till såväl regioner som kommuner gällande primärvård och omsorg. Avsaknaden av samordnad nationell planering resulterar i att regio- nerna själva avgör vilken robusthet i vårdbyggnader och vilken kata- strofmedicinsk förmåga som byggs upp i respektive region. Det resul- terar i att förmågan i kris varierar mellan regionerna. Detta trots att intresset för att bygga upp kapaciteten för sådana situationer är stort.

144

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

7.7Ekonomisk lägesbild

Det ekonomiska läget i regionerna påverkar förutsättningarna för hälso- och sjukvårdens utveckling. Under våren 2020 var utmaningarna stora till följd av covid-19-pandemin. Regionerna har genomfört en stor omställning av vården för att kunna ta om hand ett stort antal patienter under pandemin. I stor utsträckning har planerad och före- byggande vård ställts in för att ge utrymme för akut vård, vilket inne- bär att en så kallad vårdskuld byggs upp. Pandemins effekter på regio- nernas ekonomi är än så länge osäker. Staten har ökat bidragen till regionerna för att minska de ekonomiska effekterna på regionernas ekonomi av pandemin.

I det längre perspektivet skapar den demografiska utvecklingen utmaningar. Tillväxten i skatteunderlaget förväntas minska till följd av att andelen av befolkningen i arbetsför ålder minskar. En växande befolkning och en ökande andel äldre förväntas medföra ökade kost- nader, ökat personalbehov med risk för kompetensbrist, samt ökade investeringar. Regionernas skuldsättning förväntas öka till följd av de stora investeringsbehoven och det finansiella sparandet förväntas fortsatt vara negativt.

7.7.1Resultat

Regionerna visade ett sammanlagt resultat 2019 på 8,9 miljarder kro- nor efter finansiella poster. Det motsvarar 2,7 procent av skattein- täkter och generella statsbidrag. Därmed översteg resultatet det så kallade balanskravet om 2 procent. Resultatet är starkare än på flera år och förklaras av icke realiserade vinster till följd av ökat marknads- värde på regionernas pensionsportföljer. Figuren nedan visar rörelse- resultatet efter finansiellt netto under perioden 2010 till 2019. Under denna period har det genomsnittliga resultatet efter finansnetto uppgått till 0,9 procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Inför 2020 var det ekonomiska läget i regionerna kärvt (SKR, 2021). Det ekonomiska resultatet för 2020 blev emellertid det bästa för region- sektorn någonsin. Medan regionernas sammantaget budgeterade resul- tat låg på 2,7 miljarder kronor blev det slutliga utfallet ett slutligt resultat på 19 miljarder kronor. Det finns flera orsaker till det höga resultatet. Pandemin har medfört kraftigt ökade kostnader för regio- nerna som har kompenserats av staten i form av ökade bidrag. Sam-

145

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

tidigt har vissa kostnader minskat till exempel genom att viss planerad vård ställts in (för en redovisning av avvikelsen mellan budget och utfall se SKR, 2021). Covid-19-pandemin gör det ekonomiska läget för regionerna svårbedömt. Bemanningsläget är svårt med personal som i delar av vården under lång tid arbetat mycket. Samtidigt behöver den så kallade vårdskulden tas om hand, vilket kan påverka regio- nernas kostnader under kommande år. SKR uppger i kontakter med utredningen i juni att prognosen för regionernas samlade resultat år 2021 är något under fem miljarder kronor.

SKR (2021) framhåller att långsiktighet är avgörande för regionerna och den statliga styrningen. Att kortsiktiga bidrag riskerar att med- föra en högre kostnadsnivå och att riktade bidrag kopplade till exem- pelvis bemanningskrav riskerar att försvåra en nödvändig omställning. SKR (2021) menar att verksamheten måste ställas om för att klara ökade krav och kommande demografiskt tryck. Exempel på omställ- ning är den digitalisering som pågått länge där pandemin bidragit till att större steg tagits.

Figur 7.13 Regionernas sammanlagda resultat, samt vad 2 procent av skatter och bidrag innebär

Miljarder kronor

20

15

10

5

0

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

-5

årets resultat

balanskrav 2 procent

Källa: Statistiska centralbyrån.

146

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

7.7.2Investeringar och finansiellt sparande

Regionerna genomför och planerar historiskt stora investeringar (se kapitel 8). Orsakerna är flera: en växande befolkning, ett åldrat fastig- hetsbestånd som dels behöver ersättas dels anpassas till dagens medi- cinska och arbetsmiljömässiga krav. Figuren nedan visar utvecklingen av regionernas sammanlagda genomförda investeringar i region och i regionkoncerner, det vill säga inklusive regionägda bolag, 2007 till 2020 samt budget 2021 till 2023. Under perioden har investeringar i regionkoncern ökat med i genomsnitt 13 procent årligen. Invester- ingarnas andel av skatter och bidrag har ökat något från 3 procent 2007 till 9 procent 2020. Pandemiåret 2020 uppgick investeringarna i regionkoncern till 32 miljarder kronor, något lägre än 2018 och 2019, orsaker till detta anges bland annat vara förseningar i pågående byggprojekt och uppskjutna upphandlingar.

Figur 7.14 Investeringar i region och regionkoncern, samt investeringar som andel av skatter och bidrag

Miljarder kronor (vänster axel) och procent (höger axel)

50

45

40

35

30

25

20

15

10

5

0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Region Utfall/ prognos

 

Koncern Utfall/ budget

 

 

Region budget

 

koncern budget

 

 

inv som andel av skatter och bidrag

 

 

Källa: Sveriges Kommuner och Regioner och Statistiska centralbyrån.

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

Svaga ekonomiska resultat i kombination med ökade investeringar har inneburit att självfinansieringsgraden minskat över tid. Om inve- steringar ska vara helt självfinansierade krävs att årets resultat och av- skrivningar tillsammans motsvarar investeringsutgifterna. Den genom-

147

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

snittliga självfinansieringsgraden under perioden 2011 till 2020 var 58 procent. Det jämförelsevis mycket starka resultatet 2020 ökade självfinansieringsgraden till 112 procent. Som jämförelse uppgick den genomsnittliga självfinansieringsgraden under perioden 2011 till 2019 till 55 procent. Den externa upplåningen har dock fortsatt att öka under 2019 och 2020.

Figur 7.15 Investeringar och finansieringsbehov i regionkoncern

Löpande priser, miljarder kronor

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-5

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

av- och nedskrivningar

resultat

 

 

 

 

 

finansieringsbehov

investering

 

 

 

Källa: Sveriges Kommuner och Regioner och Statistiska centralbyrån.

Figuren nedan visar utvecklingen av regionernas samlade låneskuld under tio år fram till 2020. Skulden har som följd av de senaste årens stora investeringsvolymer ökat från 38 till 78 miljarder kronor. Skul- den är emellertid ojämnt fördelad mellan regionerna. Region Stock- holms andel av den totala låneskulden 2020 var 70 procent, vilket är något lägre än 2019 då den var 72 procent och 2018 då den var 77 pro- cent. Antalet regioner utan låneskuld 2020 och 2019 var fem, vilket kan jämföras med sju regioner år 2018 och tio regioner år 2017.

148

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

Figur 7.16 Regionernas sammanlagda låneskuld

Löpande priser, miljarder kronor

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Källa: Kommuninvest.

7.8Moderna vårdbyggnader är komplexa

Det finns ett särskilt akademiskt fält som undersöker så kallade mega- projekt. Megaprojekt är en särskild typ av sällanhändelser såsom anläg- gande av flygplatser, broar, hamnar, motorvägar och anordnandet av olympiska spel. Även byggandet av sjukhus räknas som ett megapro- jekt. Kännetecknande för sådana projekt är att de är mycket komplexa; de omfattar stora summor pengar, påverkar miljontals personer, utgör skärningspunkt för flera politiska kärnfrågor (t.ex. arbetsmarknads- frågor och miljöfrågor). De drar till sig många olika typer av professio- ner, intresseorganisationer och så vidare och därmed även en mång- fald av intressen av perspektiv. De långa tidsperspektiven komplicerar megaprojekten ytterligare. Förändrade politiska ideal eller teknisk ut- veckling kan medföra att gamla beslut behöver omprövas. En nedslå- ende slutsats i många kartläggningar av megaprojekt är att de ofta blir både dyrare och tar längre tid än beräknat. Detta har formulerats i megaprojektens järnlag, ”Over budget, over time, over and over again”.2

Centrum för vårdens arkitektur vid Chalmers (CVA) har i en rap- port finansierad av Fastighetsrådet undersökt hur omställningen till

2För en utförlig megaprojektsstudie av byggandet av Nya Karolinska Solna se Grafström m.fl., (red.) (2021).

149

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

SOU 2021:71

god och nära vård påverkar utformningen av framtidens vårdbygg- nader (Thodelius m.fl., 2021). Trots kopplingen mellan vårdverksam- het och vårdbyggnadernas utformning visar rapporten att det i stor utsträckning saknas konkreta planer för hur lokal- och fastighets- relaterade projekt kommer att anpassas till god och nära vård. I rap- porten ger ett flertal regionföreträdare uttryck för att lokalfrågorna behöver lyftas i omställningen till god och nära vård, men utan när- mare konkretion. Utredningens två underlagsrapporter (Winblad m.fl., 2021 och Meijling, 2021, se bilaga) finner att sambanden mellan lokalprojekt och den pågående omställningen är svag samt att detta är en utmaning som regionerna hanterar på olika sätt (se kapitel 8).

Det är i och för sig naturligt att en omställning av vårdverksam- heten primärt fokuserar på själva vårdverksamheten, inte hur vård- byggnader kan och kommer att stödja vården. Utredningen konsta- terar att beslut om pågående investeringar i flera fall fattats innan den pågående omställningen påbörjats. Med tanke på att investeringar i vårdinfrastruktur är en slags megaprojekt som genomförs sällan, men som har långsiktiga effekter för vårdverksamheten, är det dock väsent- ligt att vårdbyggnader utformas med hänsyn till vårdverksamhetens framtida behov. Annars finns det en risk för investeringar i stora och kostnadskrävande byggnader, med stora klimatavtryck som inte är anpassade till framtidens vårdverksamhet (SOU 2020:19). De behov av koordinering och samverkan som finns inom vårdverksamheten har således sin motsvarighet på fastighetssidan. CVA konstaterar att det är av stor vikt att involvera vårdverksamheten och byggherre- organisationer för att utveckla arbetet med strukturella frågor i det pågående omställningsarbetet (Thodelius m.fl., 2021).

I sin rapport framhåller CVA fyra dimensioner för hur omställ- ningen till en god och nära vård påverkar utformningen av vårdens fastigheter och lokaler. Det handlar om digitalisering, ökad samverkan, mobila lösningar och logistiklösningar.

Mer konkret ska infrastruktursatsningar i vårdbyggnader göras i enlighet med ett antal regelverk både avseende vårdverksamheten och allmänna regler för byggnader, några exempel är regler för renlighet, ventilationsfrågor och arbetsmiljö. Därutöver behöver byggnaderna vara tillräckligt flexibla för att kunna stödja framtidens arbetssätt. Med ökad flexibilitet kompliceras fler behov. Några exempel som lyfts fram

150

SOU 2021:71

Utmaningar för framtidens investeringar i vårdinfrastruktur

i CVA:s rapport är hållfasthet i konstruktionen, elkapacitet, behovet av medicinska gaser, omställningsbarhet och tillgänglighet.3

CVA:s rapport pekar på att det verkar gå att förbättra dialogen mellan vårdverksamheten och byggherrarna för att säkerställa att vård- verksamhetens behov tillgodoses i omställningen till en god och nära vård. Samtidigt har investeringsprojekt i vårdbyggnader fler dimen- sioner av vilka CVA:s rapport tar upp ett antal. Såsom framgått tidigare i detta kapitel finns även andra hänsyn som komplicerar anläggningen av vårdbyggnader, till exempel forskning och utbildning, kompetens- försörjningsfrågor, beredskapsperspektivet, och samhällsekonomisk effektivitet.

3I rapporten från CVA finns en utförligare uppräkning på s. 30.

151

8 Regionernas investeringar

Parallellt med den pågående strukturomvandlingen av hälso- och sjuk- vården sker stora investeringar i vårdinfrastruktur, framför allt i sjuk- hus. I detta kapitel kartläggs regionernas pågående och planerade inve- steringar i syfte att skapa en samlad bild som kan ligga till grund för en analys av hur investeringarna förhåller sig till den nationella utveck- lingen av hälso- och sjukvården. Vidare beskrivs hur regionernas pla- neringsprocesser ser ut, eftersom det till stor del är i den tidiga plane- ringsfasen av vårdbyggnadsprojekt som det avgörs om investeringarna sker med hänsyn till den pågående strukturomvandlingen.

I kapitlet beskrivs även vilka utmaningar som regionerna och andra aktörer ser kring investeringar i vårdbyggnader, med betoning på plane- ringsfasen där de i sammanhanget viktigaste utmaningarna finns. Två kluster av utmaningar lyfts fram. Det första har att göra med de rela- tivt otydliga planeringsförutsättningar som omgärdar investeringspro- jekt; vilken vård ska de stödja på sikt? Det andra klustret av utmaningar kopplar till brist på stöd i planerings- och genomförandeprocessen när man väl identifierat vad som ska byggas och var.

8.1Pågående och planerade större investeringar

Investeringsnivån i regionerna är historiskt hög och en stor del av projekten avser hälso- och sjukvården. Detta avsnitt syftar till att ge överblick av investeringarnas utveckling över tid och så långt möjligt vilka verksamheter de avser. Underlag är statistik från Statistiska cen- tralbyrån (SCB), Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Kom- muninvest. Detta ger dock endast en övergripande bild av vad inve- steringarna avser. För att fördjupa bilden av de investeringar som genomförs i regionerna har utredningen dels gått igenom regionernas budget och plan för perioden 2020 till 2022, dels genomfört en enkät

153

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

som riktats till regionernas fastighetsförvaltningar. Vidare har fördju- pade diskussioner förts i utredningens expertgrupp och i utredningens referensgrupp med region- och SKR-företrädare. Enkäten har utarbe- tats och genomförts tillsammans med SKR och Centrum för vårdens arkitektur vid Chalmers tekniska högskola (CVA). Frågorna i enkäten syftar till att ge en bild över regionernas arbete med fastighetsinve- steringar. Frågorna rör pågående och planerade investeringar i regio- nerna, analyser, underlag och arbetssätt, vilka effekter nära vård och nationella satsningar har på investeringarna, hur besluts- och investe- ringsprocessen ser ut, samt behov av utveckling.

Utredningen har även låtit genomföra fördjupade studier av fyra nu pågående större investeringsprojekt (Meijling, 2021). Vidare har en studie om hur omställningen av hälso- och sjukvården samordnas med investeringar i vårdbyggnader genomförts för utredningens räkning vid Uppsala universitet (Winblad m.fl., 2021). De båda studierna redo- visas i sin helhet som bilagor till detta betänkande.

8.1.1Investeringsnivåer över tid

Investeringsbehoven i regionerna är stora, både nu och i framtiden. Ny- och ombyggnation av sjukhus, vårdcentraler och andra sjukvårds- inrättningar sker i stor omfattning, dels för att motsvara krav och rikt- linjer för dagens vård och arbetsmiljö, dels som följd av att en stor del av fastighetsbeståndet för vården uppfördes under 1960- och 1970- talen och den tekniska livslängden nu driver fram omfattande investe- ringar. Befolkningstillväxten medför också ökade investeringsbehov, i såväl vårdinfrastruktur som kollektivtrafik (se bland annat SKR, 2020f och Kommuninvest, 2020).

154

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

Figur 8.1 Investeringar i regioner inklusive regionägda bolag 2007 till 2020 samt budget och plan 2021–2023

Löpande priser miljoner kronor

50000

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

Koncern utfall

Koncern budget och pronos

Källa: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Regioner.

Figuren ovan visar investeringar i regioner inklusive regionägda bolag, utfall från 2007 till 2020 samt budget och prognos för 2021 till 2023. Regionernas investeringsutgifter inklusive bolagen 2019 uppgick till 32,3 miljarder kronor, vilket är en minskning mot året innan efter flera års kraftiga ökningar. Genomsnittlig årlig ökning över de senaste tio åren är över fem procent. Budgeterade och planerade investeringar för åren 2021 till 2023 indikerar investeringar på en fortsatt hög nivå.

155

Regionernas investeringarSOU 2021:71

Tabell 8.1

Investeringar i regioner och regionkoncerner

 

 

Miljoner kronor, löpande priser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År

 

Koncern

 

Region

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

totalt

totalt

fastigheter

medicinteknisk

övriga

 

 

 

 

 

utrustning

inventarier

2020

32 300

22 518

15 523

3 046

3 685

Serviceverksamheter

 

 

72 %

37 %

41 %

Hälso- och sjukvård

 

23 %

63 %

40 %

 

 

 

 

 

Regional utveckling

 

 

5 %

0%

19 %

 

 

 

 

 

 

2019

 

35 300

29 031

16 626

2 691

9 580

2018

34 476

28 042

20 205

3 120

4 679

 

 

 

 

 

 

2017

 

31 958

24 426

15 626

2 686

6 052

2016

29 635

22 517

15 229

3 161

4 122

 

 

 

 

 

 

2015

 

27 998

20 637

14 059

2 467

4 064

2014

28 450

19 304

12 865

2 113

4 321

 

 

 

 

 

 

2013

 

23 001

16 185

9 968

2 121

4 094

2012

21 024

15 827

10 127

2 013

3 443

 

 

 

 

 

 

2011

 

20 876

15 689

9 598

2 027

3 622

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Statistiska centralbyrån.

Tabellen visar totala investeringsutgifter i materiella tillgångar i regio- ner och regionkoncerner. För investeringar i regionkoncern, det vill säga region och regionägda bolag redovisar SCB totala investeringar. Investeringar i region fördelas på fastigheter, medicinteknisk utrust- ning och övriga inventarier. Inom dessa grupper finns även verksam- hetsindelad statistik. Huvudgrupperna framgår i tabellen. För 2020 utgör fastighetsinvesteringar 69 procent, medicinteknisk utrustning

14procent och övrigt 16 procent. En stor andel av investeringarna hän- förs till serviceverksamheter, vilka till största del omfattar fastighetsför- valtning (79 procent 2020), samt lika delar allmän service och medicinsk service där till exempel laboratorier, operations- och röntgenavdel- ningar ingår (SCB, 2017). Gällande investeringar i hälso- och sjuk- vården fördelas dessa på primärvården 4 procent, specialiserad soma- tisk vård 72 procent, specialiserad psykiatrisk vård 13 procent och övrig hälso- och sjukvård 10 procent. Kommuninvest (2020) kom- pletterar bilden från SCB genom att totala investeringar som genom- förs i regioner och regionägda bolag fördelas. För 2019 är fördel- ningen av investeringar i regionkoncerner 49 procent i fastigheter

156

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

varav huvuddelen sjukhusfastigheter, vårdutrustning 12 procent samt infrastruktur och kollektivtrafik sammanlagt 30 procent.

De fem största regionerna, Stockholm, Västra Götaland, Skåne, Uppsala och Östergötland stod för 77 procent av de totala investe- ringarna under perioden 2010 till 2019. Figuren nedan visar totala investeringsutgifter under perioden 2010 till 2019 som andel av skatter och bidrag plottade mot antalet invånare i respektive region. Region Stockholm, som genomfört stora investeringar i vårdfastigheter och kollektivtrafik, har genomfört störst totala investeringar såväl i abso- luta tal, 116 miljarder kronor, som andel av skatter och bidrag under perioden, totalt 17 procent, följt av Region Uppsala, 14 procent och Region Östergötland 13 procent. Figuren illustrerar skillnaderna mel- lan regionerna gällande hur stora investeringar som genomförts under den senaste tioårsperioden. De större regionerna har generellt genom- fört större investeringar i förhållande till skatter och bidrag än de mindre regionerna. Samtidigt är det stora skillnader mellan de mindre regionerna. Det tydligaste mönstret är att regioner med universitets- sjukhus generellt sett har genomfört större investeringar än övriga. Dessa regioner är rödmarkerade i figuren nedan.

Figur 8.2 Totala investeringar i regionkoncern 2010 till 2019 som andel av skatter och bidrag och befolkning per region

20%

18%

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

Befolkning

Källa: Statistiska centralbyrån och Kommuninvest.

157

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

De långa tidsperspektiven i fastighetsinvesteringar och de korta per- spektiven med en dynamisk utveckling av hälso- och sjukvården är en komplicerande faktor vid investeringsbeslut. Investeringar i byggna- der kommer att sätta ramarna för vårdverksamheten under lång tid och påverkar förutsättningarna för utveckling av vården i befintliga lokaler. Ett sätt att hantera denna osäkerhet i regionerna är att bygga flexibelt (se till exempel Winblad m.fl., 2021). I detta sammanhang bör storleken på investeringarna sättas i relation till de löpande kostna- derna för hälso- och sjukvården. De totala löpande investeringarna i regionerna på i storleksordningen 20 till 30 miljarder varav en stor del avser vårdbyggnader kan jämföras med regionernas löpande totala kostnader för hälso- och sjukvården på ungefär 325 miljarder kronor (2019). Investeringskostnaderna kan tyckas begränsade. Genomförda investeringar påverkar dock såväl förutsättningarna för vårdverksam- heten och dess utveckling som de löpande kostnaderna för vården under lång tid framöver och effektivitetsförbättringar som kan uppnås genom investeringar kan innebära kostnadsminskningar under lång tid.

8.1.2Investeringar i akutsjukhusen

Av statistiken från SCB framgår att huvuddelen av fastighetsinveste- ringarna görs för specialiserad somatisk vård (71 procent). Investeringar för specialiserad psykiatrisk vård utgör 24 procent och för primärvår- den 3 procent. För att fördjupa bilden av investeringar i specialiserad somatisk vård har utredningen sammanställt uppgifter från respek- tive regions budget. Då det ofta framhålls att stora resurser går till akut- sjukhusen har utredningen sammanställt pågående investeringspro- jekt i akutsjukhusen.

Det finns flera utmaningar med att sammanställa investeringar som kan hänföras till akutsjukhus. Dels varierar graden av information om investeringar i regionernas budgetar, dels saknas en entydig definition av akutsjukhus i Sverige. Antalet akutsjukhus beror på val av definition och hur olika enheter inom samma organisation räknas. Som utgångs- punkt har utredningen använt dels Socialstyrelsens publikationer över besöksfrekvens vid akutsjukhusen, dels Vårdanalys (2018) kartlägg- ning av akutsjukhusens organisation och arbetsfördelning. Utifrån dessa underlag har utredningen tagit fram en lista som omfattar 66 akut- sjukhus, inklusive de sju universitetssjukhusen.

158

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

Utredningens kartläggning av investeringarna i akutsjukhusen visar att den totala projektsumman i pågående och planerade projekt upp- går till över 100 miljarder kronor. Detta är i nivå med den uppskatt- ning som gjordes 2019 i utredningen om offentlig-privat samverkan, styrning och kontroll (SOU 2020:15). SKR genomförde en liknande beräkning 2014 som uppskattade den totala projektsumman till 86 mil- jarder kronor. Den nuvarande beräkningen om 100 miljarder kronor stämmer väl överens med bilden att investeringarna har ökat under perioden.

Av totalt 100 miljarder i pågående projekt i akutsjukhusen avser ungefär 37 miljarder kronor universitetssjukhusen. De pågående pro- jekten vid universitetssjukhusen har därmed minskat något mot beräk- ningen från 2019 som var 50 miljarder kronor. Detta förklaras delvis av att större projekt vid universitetssjukhusen färdigställts under 2019.

Budgeterade investeringar för åren 2020 till 2022 uppgår enligt kartläggningen till 26 miljarder för akutsjukhusen. Detta är en minsk- ning jämfört med beräkningen för 2019 till 2021 då den totala budge- ten var 40 miljarder kronor.

8.1.3Översikt av investeringsläget i respektive region

För att ytterligare kvalificera bilden av regionernas investeringar redo- visas här investeringsläget i respektive region. Uppgifterna bygger huvudsakligen på utredningens enkät, uppgifter i respektive regions budget och underlag från intervjuer med regionernas fastighets- chefer hösten 2019 som redovisas i SOU 2020:15. Underlagen visar att 18 av landets 21 regioner har genomfört större byggnadsinvesteringar under de senaste fem åren. Störst investeringar pågår i de tre storstads- regionerna. Alla tre regioner som inte genomfört större fastighetsinve- steringar har identifierade investeringsbehov. Sammanställningen be- kräftar bilden av att stora investeringar genomförs för slutenvården och akutsjukhusen, men visar också att det investeras för primärvården.

Inom ramen för utredningen har det även genomförts fallstudier av fyra av de största byggprojekten vid centralsjukhus/regionsjukhus. Dessa är nytt akutsjukhus i Västerås, H-huset vid Universitetssjuk- huset i Örebro, nytt centrallasarett i Växjö, samt ny vårdbyggnad vid Skånes Universitetssjukhus i Malmö. Studien (Meijling, 2021) redo- visas i sin helhet som bilaga.

159

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

Storstadsregionerna

De största investeringarna genomförs i de tre storstadsregionerna Västra Götalandsregionen, Region Stockholm och Region Skåne. I dessa regioner har investeringarna under de senaste fem åren i genomsnitt varit över 3,1 miljarder kronor per år.

Region Stockholm har under flera år genomfört stora investeringar. Den mest högspecialiserade vården koncentreras till Karolinska univer- sitetssjukhuset i Solna där ett nytt sjukhus byggts.1 Omfattande ny- och ombyggnationer har även genomförts på övriga akutsjukhus (Dan- deryd, Södertälje och Södersjukhuset). Den största pågående investe- ringen är ny- och ombyggnad av vårdavdelningar och behandling vid S:t Görans sjukhus. Anpassningar av vårdavdelningar för framtida vård- utbud genomförs även vid Karolinska universitetssjukhuset. En ny vård- byggnad planeras vid Danderyds sjukhus. Detta projekt är i program- skede.

Västra Götalandsregionen planerar omfattande investeringar vid Sahlgrenska universitetssjukhuset. Vid Östra sjukhuset genomförs en tillbyggnad av Drottning Silvias Barnsjukhus. Nybyggnation för för- lossning och neonatalavdelning detaljprojekteras. Vid Skaraborgs sjuk- hus i Skövde genomförs om- och nybyggnad för akut-, service och psykiatrisk verksamhet. Vid sjukhusen i väst genomförs nybyggnad av specialistbyggnad i Högsbo och nytt vårdblock i Kungälv.

Region Skåne genomför investeringar på sjukhusområdet i Malmö som tillsammans med sjukhusområdet i Lund utgör Skånes univer- sitetssjukhus. I Malmö är två vårdbyggnader och en servicebyggnad under uppförande.2 I Lund har stora investeringsbehov identifierats och arbete med fysisk utvecklingsplan pågår. Arbete med att förnya sjukhusområdet i Helsingborg har pausats. Projektet omfattade dels nybyggnad dels omfattande ombyggnad av befintlig huvudbyggnad. Regionstyrelsens arbetsutskott har beslutat föreslå regionstyrelsen att bygga ett nytt sjukhus i Helsingborg på ny plats. En fysisk utveck- lingsplan har tagits fram för sjukhusområdet i Hässleholm som är ett närsjukhus med stor ortopedisk operationsverksamhet. Bland planerade

1Se till exempel Öhrming (2017), SOU 2020:15 och Grafström m.fl. (red.), (2021).

2För närmare beskrivning av byggnationen i Malmö se bilaga (Meijling, 2021).

160

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

projekt finns koncentration av barn- och ungdomsmedicin i Malmö samt förnyelse av vårdcentraler.

Övriga regioner med universitetssjukhus

Övriga regioner med universitetssjukhus har också en hög investe- ringsnivå. Under de senaste fem åren har dessa regioners investeringar i genomsnitt varit mellan 1 och 1,7 miljarder kronor årligen.

Region Uppsala genomför omfattande investeringar på Akademiska sjukhuset. En ny vård- och behandlingsbyggnad med operationssalar och avancerade behandlingar för de svårast sjuka är färdigställd. Den största pågående investeringen är ombyggnation av en äldre vård- byggnad. Projekt i programskede är nytt produktionskök, ny cyklo- tron vid akademiska sjukhuset. Nybyggnation vid Östervåla vård- central är också i programskede. Planerade investeringar omfattar två behandlingsbyggnader samt byggnad för kvinnokliniken och barnkli- niken vid Akademiska sjukhuset. För verksamhetsområde nära vård och hälsa planeras investeringar vid Tierps vårdcentrum och Vård- centrum i länet.

Region Västerbotten genomför sina största investeringar på Norr- lands Universitetssjukhus i Umeå. Investeringarna omfattar bland annat en ny psykiatribyggnad och renoveringsprojekt. Investerings- behoven är fortsatt stora men planerade investeringar är på en lägre nivå än tidigare. Investeringsbehov finns även i Lycksele och Skellefteå.

Region Örebro län genomför sina två största byggprojekt vid Univer- sitetssjukhuset i Örebro.3 Vidare planeras för investeringar i samband med installation av cyklotron och PET/CT (positronemissionstomo- grafi kombinerad med datortomografi). I Karlskoga genomförs om- byggnation av rehab inklusive ny bassäng. Ny satellitstation för ambu- lans i Berglunda planeras och projekteras.

Region Östergötland genomför stora investeringar för framtidens universitetssjukhus i ett flertal etapper vid Universitetssjukhuset i Lin- köping. Etapp två är i slutfas och ska vara färdigt våren 2021. Etapp tre

3För närmare beskrivning av byggnationen i Örebro se bilaga (Meijling, 2021).

161

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

har planerade inflyttningar 2021 och 2024. Vid Vrinnevisjukhuset i Norrköping genomförs också större investeringar i flera etapper vil- ket ska vara klart 2024. I Vadstena byggs en ny anläggning för rättspsy- kiatri. I Finspång slutförs byggnation av Vårdcentrum för primär- vården. Fortsatta investeringsbehov finns vid Universitetssjukhuset i Linköping. Förstudie har genomförts av laboratoriebyggnad. För pri- märvården har förstudie genomförts för vårdcentrum i Valdemarsvik. Det finns även investeringsbehov i vårdcentraler på ett flertal orter. Förstudier pågår i vissa delar och andra är klara för uppstart.

Övriga regioner som genomfört eller planerar större investeringar

Regioner som inte har universitetssjukhus men som genomfört eller planerar större byggnadsinvesteringar i hälso- och sjukvården har under de senaste fem åren haft en genomsnittlig investeringsnivå inom ett brett spann beroende på hur stor investering som redan genom- förts, är under genomförande eller finns i plan. Här varierar de genom- snittliga investeringarna i intervallet 240 till 780 miljoner kronor årligen.

Region Blekinge investerar i Blekingesjukhuset i Karlskrona. Flera investeringar är i slutskede. En ny byggnad för mikrobiologi, patologi/ cytologi, bröstcentrum och njurmedicin är i slutfas. Ny gynmottag- ning är färdigställd, detsamma gäller röntgenlab. I plan finns en större investering i vårdbyggnader för högspecialiserad vård bland annat operation, akut, röntgen IVA/TIVA, thorax med planerad byggstart 2023. På sjukhusområdet i Karlshamn planeras bland annat ombygg- nader för närakut.

Region Dalarna investerar i Mora lasarett i nya byggnader för vård- central, huvudentré och mottagning. Vid Falu lasarett påbörjas om- byggnad av ortopedikliniken och systemhandling tas fram för till- byggnad för specialistvård (IVA m.m.). Förstudier pågår bland annat för ny vårdbyggnad i Avesta och ombyggnader av vårdavdelningar i Mora, samt psykiatri i Mora och öron, näsa hals i Falun.

Region Gävleborg genomför projekt Framtidsbygget med stora åt- gärder på Gävle och Hudiksvalls sjukhus under tio år.

162

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

Region Jönköpings län genomför investeringar vid länssjukhuset Ryhov. Ny vårdbyggnad för vårdavdelningar, dialys, mammografi, mot- tagningar och dagsjukvård är under uppförande. Ombyggnationer sker även på röntgen. Nytt vårdcentrum Råslätt är under uppförande. Ny- och ombyggnad för MR på Höglandssjukhuset i Eksjö projekteras. Ny- och ombyggnationer i Värnamo ligger i plan.

Region Kalmar investerar i psykiatri och är i programskede för onko- logi och strålbehandling i Kalmar. En investering för psykiatri är i pro- gram- och projekteringsskede i Västervik där även investering i medi- cinsk vårdavdelning är i programskede. De största investeringarna i plan är serverhall med mera i Kalmar samt radiologi, medicinteknisk avdelning med mera i Oskarshamn.

Region Kronoberg har genomfört investering för vuxenpsykiatri i Växjö. Inriktningsbeslut finns för investering i nytt akutsjukhus i Växjö.4

Region Norrbotten genomför investeringar vid Sunderbyns sjukhus mellan Luleå och Boden. Investeringsbehov finns även i Kiruna där sjukhuset inte kan ligga kvar på nuvarande plats.

Region Sörmland uppför nya vårdbyggnader på flera orter. Ny bygg- nad för akutmottagning, vårdavdelningar och operation vid Mälar- sjukhuset. Ny byggnad för operation och akutmottagning samt ny byggnad för entré och mottagningar i Nyköping. Ny byggnad för vårdavdelningar, MR-kamera och mottagningar vid Kullbergska sjuk- huset. I plan finns bland annat ny byggnad och strålbunker för onko- logi Mälarsjukhuset.

Region Värmland har byggt operationshus i vid Centralsjukhuset i Karlstad. Programskede är avslutat gällande ersättningslokaler för akut, onkologi och medicin. Genomförandebeslut finns för ombygg- nationer av vårdcentraler i Säffle och Filipstad. I plan finns en större strukturförändring av området för Centralsjukhuset i Karlstad.

Region Västernorrland genomför om- och tillbyggnad av onkologen vid Sundsvalls sjukhus. I förprojekteringsstadie finns bland annat ny-

4För närmare beskrivning av byggnationen i Växjö se bilaga (Meijling, 2021).

163

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

byggnad av vårdplatser för rättspsykiatri, ny vårdcentral, samt om- byggnader gällande operation och specialisttandvård.

Region Västmanland projekterar nytt akutsjukhus i Västerås med tidplan fram till 2030.5 Under genomförande är ny vårdbyggnad i Sala.

Regioner som inte genomfört större investeringar

De regioner som inte genomfört några större investeringar de senaste åren är Region Gotland, Region Halland och Region Jämtland Härje- dalen. Här uppgår de genomsnittliga investeringarna de senaste fem åren till 400 miljoner kronor eller mindre årligen.

Region Gotland har en pågående utredning om större om- och till- byggnation av Visby lasarett.

Region Halland har ett fastighetsbestånd där tre fjärdedelar är äldre än 30 år. Investeringsbehoven i de tre sjukhusområdena Halmstad, Varberg och Kungsbacka utreds.

Region Jämtland Härjedalen har gjort förstudie för en omvandling av Östersunds sjukhus.

8.1.4Investeringarnas koppling till nationella vårdreformer

En utgångspunkt för utredningen är att investeringarnas genom- förande är av stor betydelse för vårdens möjlighet att ställa om i enlig- het med förändrade behov och nationella reformambitioner. Vilka investeringar som görs, var de sker och hur de utformas, till exempel vilken vård man bygger för, har en stark systempåverkande effekt för vården. I tidigare kapitel beskriver utredningen den pågående utveck- lingen inklusive reformerna om en god och nära vård och om en ökad koncentration av nationell högspecialiserad vård.

Reformen om en god och nära vård har betydelse för fastighets- beståndet och vilka investeringar som är ändamålsenliga. Utredningen Samordnad utveckling för god och nära vård som haft i uppdrag att stödja omställningen har lyft frågan i ett delbetänkande (SOU 2020:19).

5För närmare beskrivning av byggnationen i Västerås se bilaga (Meijling, 2021).

164

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

Man påpekar där att pågående och planerade stora byggnadsprojekt riskerar att dels påverka resurserna till omställningen, dels cementera gamla vårdstrukturer och stuprör om det inte sker samverkan mellan kärnverksamheten och fastighetsfunktioner i omställningsarbetet.

Inom det andra större pågående reformarbetet – ökad koncentra- tion av nationell högspecialiserad vård – har beslutsprocesser skapats för att bland annat minska antalet geografiska platser där en viss typ av högspecialiserad vård bedrivs.

Det nationella reformarbetet kring både nationell högspecialiserad vård och en god och nära vård har än så länge inriktats mot hälso- och sjukvårdens innehåll utan koppling till fastigheter och investeringar.

I det inledande utredningsarbetet erfor utredningen att det saknas övergripande bild av om och eventuellt hur det nationella reformarbe- tet påverkar lokalbehoven i regionerna. För att få en bild av detta och om de nationella reformerna påverkar investeringsbeslut har utred- ningen ställt frågor om detta i utredningens enkät till regionernas fas- tighetsfunktioner. För att ytterligare fördjupa bilden av hur regionerna arbetar med omställningen av vården och hur det kopplar till lokal- behov och investeringar har en studie med intervjuer med ett urval av högre chefer och tjänstemän och några regionpolitiker i regioner och samverkansregioner genomförts av forskare vid Uppsala univer- sitet på uppdrag av utredningen (Winblad m.fl., 2021).

I enkätsvaren uppger flertalet regioner att nationella vårdreformer såsom en god och nära vård och ökad koncentration av nationell hög- specialiserad vård inte påverkar investeringsbesluten i nuläget. Många regioner menar dock att det sannolikt kommer att påverka besluten framöver, men att det ännu är oklart hur. Vissa regioner uppger att de ändå försöker förbereda sitt fastighetsbestånd för kommande föränd- ringar genom att bygga flexibelt. Exempel på andra åtgärder är att bygga med ökad robusthet, ställa högre krav på nyttjandegrad och högre krav på motivering än tidigare vid utökning av ytor på akutsjukhus.

Intervjuerna med högre chefer och tjänstemän i regionerna visar att det finns en osäkerhet i regionerna om vilka effekter omställ- ningen av vården medför gällande lokalbehov (Winblad m.fl., 2021). En utbredd uppfattning i regionerna är att det krävs samordning mel- lan det omställningsarbete som genomförs i hälso- och sjukvården och de investeringar i byggnader och teknik som planeras och genom- förs. Omställningen förväntas i hög grad påverka det framtida behovet av vårdbyggnader till följd av förändringar i arbetssätt och vårdstruk-

165

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

turer som planeras. Flera regioner har initierat ett arbete för att sam- ordna omställningen till nära vård med fastighetsutvecklingen. Arbetet är dock i sin linda och intervjuerna ger få konkreta exempel på hur omställningen mer konkret påverkat pågående planering av investe- ringar i vårdbyggnader och teknik.

Denna bild bekräftas av en studie genomförd av CVA (2021) om hur omställningen till nära vård påverkar utformningen av framtidens vårdbyggnader. Där konstateras att omställningsarbetet kommer att få effekter på lokalfrågor, som en direkt konsekvens av att sjukvårdens system och rutiner förändras och att nya lokalbehov uppstår. Vidare konstateras att hur stor förändring detta kommer att innebära för sjukvårdens fastigheter och lokaler är oklart då det saknas specifika statliga eller regionala utredningar som fokuserar på just denna fråga. Det saknas ofta konkreta planer i regionerna för hur lokal- och fastig- hetsrelaterade frågor kommer att hanteras. Detta bekräftas även av Meijling (2021). Ett sätt för regionerna att hantera denna osäkerhet är att avvakta med vissa planerade investeringar och invänta ytterligare utredningar. Winblad m.fl., (2021) finner att regionerna hanterar situa- tionen på olika sätt där fyra olika angreppssätt kan urskiljas. Dels handlar det om att avvakta med investeringar i vissa delar, samt en strävan att bygga flexibelt. Dels handlar det om att försöka bedöma effekter av omställningen för att bättre dimensionera för framtiden, samt att utveckla nya samarbetsstrukturer för att möjliggöra bättre samordning mellan fastighetsförvaltningen och vårdverksamheten.

Ett hinder som framförts i intervjuer är att det är svårt att få över- blick över hur de förändringar som planeras och genomförs kommer att påverka hälso- och sjukvården och behoven av vårdbyggnader på längre sikt (Winblad m.fl., 2021). Det lyfts till exempel fram att det inte är tydligt vilka verksamheter som ska vara kvar på sjukhusen och vilka som ska flytta ut. Flera framför att behovet av vårdplatser sanno- likt kommer att minska till följd av nya arbetssätt men att det inte finns någon tydlig bild av hur det totala lokalbehovet för framtiden ser ut. CVA (2021) finner genom sina intervjuer att man ser att det framtida lokalbehovet sannolikt kommer att vara oförändrat eller öka.

CVA (2021) finner i intervjuerna att det främst är digitalisering och ökad samverkan som förväntas påverka lokalbehoven. Digita- liseringen förväntas leda till en minskning av sjukhusens lokalbehov samtidigt som motsvarande ökning förväntas i primärvårdens behov av lokaler till följd av primärvårdens större uppdrag. I intervjuerna

166

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

lyfts också frågor kring effekter av digitaliseringens möjligheter. Till exempel vad händer när hemmet blir vårdlokal, vilka konsekvenser får det? Det kan gälla hygienkrav, patientsäkerhet, arbetsmiljö och villkor för personal samt förutsättningar för anhöriga. Utvecklingen av den nära vården förutsätter ökad samverkan mellan regioner och kommuner såväl som över regiongränserna.

Samverkan mellan regionerna i dessa frågor beskrivs av CVA (2021) som en trevande process, vilket även bekräftas av Winblad m.fl., (2021). Samtidigt beskrivs att samverkan mellan olika organisatoriska enheter skulle kunna leda till ett effektivt utnyttjande av lokaler genom att olika verksamheter kan dela på gemensamma ytor. Samlokalisering har i intervjuer (CVA, 2021) framhållits vara ett sätt att säkerställa tillgänglighet såväl geografiskt som rumsligt och tidsmässigt. Det fram- hålls att för att avlasta akutmottagningar krävs ökade öppettider i pri- märvården med följder för bemanning och kompetenskrav. Ett hin- der som lyfts upp gällande samverkan är att det saknas en definition av nära vård och vad nära vård konkret skulle innebära (CVA, 2021).

8.2Regionernas planeringsprocesser

Att planera för, utveckla och investera i sjukhus och andra lokaler för vårdverksamheter är en komplex process som omfattar många aktörer och många beslut på olika nivåer. Valet av en viss fysisk lösning för till exempel ett sjukhusområde, en vårdcentral eller en operationssal kan både påverka framtida personalbehov och underlätta eller försvåra olika arbetssätt. Investeringarna innebär därmed inte bara stora kost- nader för byggprojekten som ska vägas mot andra prioriteringar utan har även betydelse för framtida drift och verksamhet. På en övergri- pande nivå kan investeringar fungera antingen stödjande eller hindrande för vårdens utveckling, både regionalt och i slutändan nationellt.

Det planeringsarbete som föregår genomförandet av investerings- projekt har avgörande betydelse för vilka investeringar som genom- förs och för hur ändamålsenligt resultatet blir. I kartläggningen av regio- nernas investeringar har utredningen därför inkluderat regionernas planeringsprocesser. De flesta regioner har någon form av modell som planeringen av vårdbyggnadsprojekt ska följa. Dessa skiljer sig åt avseende hur många faser processen delas in i, hur de benämns och

167

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

vad de innehåller samt var beslut ska tas. Merparten inkluderar dock åtminstone de fyra stegen nedan även om terminologin varierar.

Figur 8.3 Planeringsprocessen inför investeringsprojekt

 

Behovsanalys

Förstudie

Program

 

/Utveckling

Genomförande

 

/idé

/Etablering

 

/Planering

/Produktion

 

 

/Projektering

Beslut om att

Beslut om att

Beslut om att

Beslut om

påbörja en

påbörja en

påbörja ett

genomförande

planeringsfasförstudiefas programskede

Ett vårdbyggnadsprojekt kan initieras på olika sätt, men är vanligtvis en följd av att nya behov uppstått i vården till följd av verksamhets- utveckling. Andra skäl kan vara politiska initiativ eller strategiska sats- ningar för att förbättra vården, alternativt att en fastighets tekniska livslängd föranleder åtgärder. Strategiska analyser som ger en bredare bild av det system där identifierade behov ska ingå bör föregå behovs- analysen som i figuren ovan beskrivs som den inledande fasen. Flertalet regioner placerar dock det strategiska arbetet utanför själva planerings- processen.6

Det första steget i planeringsprocessen såsom den beskrivs ovan är vanligtvis att den vårdverksamhet som behöver en lokalförändring gör en behovsanalys. I behovsanalysen beskrivs behovet av lokalföränd- ringen, nuläge och framtidsbild av den verksamhet som behöver för- ändringen, syfte och mål med förändringen, förslag på utredningar som bör göras och förslag till åtgärder. Ibland ingår bedömningar av kostnader och finansiering, prioritering, risker och konsekvenser, alter- nativa lösningar, resurs- och tidsplanering för nästa skede, beslutspro- cess och rekommendation till beslut. De flesta regioner har någon form av mall med frågeställningar och rubriker som stöd i denna fas. Lokalplanerare från fastighetsorganisationen är ofta med som stöd i arbetet (PTS och CVA, 2018).

När beslut har fattats avseende behov och mål med investeringen enligt ovan ska idéerna utvecklas och konkretiseras. Det sker i förstu- diefasen genom att olika lösningsalternativ utreds. Här tas även risk- och konsekvensbeskrivningar fram liksom kostnadskalkyler. I vissa

6Denna beskrivning har förmedlats av regionerna i deras kontakter med utredningen. Se även bilaga 2 i PTS och CVA (2018) där olika regioners planeringsprocesser återges.

168

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

regioner påbörjas framtagandet av fysiska lösningar i denna fas, i andra sker det senare. Ansvaret för förstudien ligger vanligtvis, precis som i föregående fas, på vårdverksamheten men förutsätter samarbete med fastighetsförvaltningen (ibid.).

Därefter fattas beslut om att påbörja ett programskede eller pros- pektering. Beslutsnivå varierar beroende på typ av investering och mel- lan regioner men kan till exempel vara en fastighetsdirektör, region- direktör eller fullmäktige. I denna fas tar fastighetsförvaltningen ansvar för att ritningar och dokument tas fram som ska ligga till grund för byggnationen, till exempel hur lokaler och rum ska organiseras och utformas. Vårdverksamheten deltar i varierande utsträckning, exempel- vis genom att ingå i arbetsgrupper (ibid.).

Efter projekteringsfasen upphandlas entreprenörer för att genom- föra byggnationen. Under byggnationen planeras för inflyttning och idrifttagning.

8.3Utmaningar med investeringar i vårdbyggnader

Utredningen har identifierat två kluster av utmaningar med investe- ringar i vårdbyggnader. Det första klustret av utmaningar har att göra med de relativt otydliga planeringsförutsättningar som omgär- dar investeringsprojekt. Vad ska man investera i och var? För vilken vård ska man bygga? Det andra klustret av utmaningar kopplar till brist på stöd i planerings- och genomförandeprocessen. Hur bör man göra och hur har andra gjort?

Underlag har inhämtats genom den enkät till regionerna som utred- ningen genomfört tillsammans med SKR och CVA, underlagsrapporter till utredningen (Winblad m.fl. och Meijling, se bilagor), revisionsrap- porter, studier genomförda av CVA för Program för Teknisk Standard (PTS) och för Regionernas Fastighetsråd, samt övrig information som utredningen inhämtat genom kontakter med olika intressenter; stat- liga myndigheter, experter på vårdarkitektur, forskare med flera.

169

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

8.3.1Utmaning 1: Svårt att veta vilka behov investeringarna ska svara mot lokalt, regionalt och nationellt

Det är framför allt de inledande planeringsfaserna av ett vårdbygg- nadsprojekt som bestämmer förutsättningarna för hur väl investe- ringen kan svara mot vårdens behov. Med inledande faser avser vi dels de två första faserna i planeringsprocessen såsom den illustrerats i figuren nedan – behovsanalysen och förstudien – dels det strategiska arbete som behöver ske fortlöpande på olika nivåer och som investe- ringsprocessen ska förhålla sig till och ta avstamp i.

Figur 8.4 Tidiga planeringsfaser i ett vårdbyggnadsprojekt

Strategiskt

Förstudie

Program

Behovsanalys

Genomförande

arbete

/Utveckling

/Etablering

/idé

/Produktion

 

/Planering

/Projektering

Det finns en relativt samstämmig uppfattning bland de intressenter och experter som utredningen fört dialoger med att det är de tidiga faserna av vårdbyggnadsprojekten som är mest utmanande och där det samtidigt finns störst utvecklingspotential (se PTS och CVA, 2018 samt Winblad m.fl., 2021). Flera utmaningar har att göra med vårdens och fastighetsförvaltningens olikheter – olika tidsperspektiv, olika kulturer och olika arbetssätt. Andra utmaningar relaterar till oklara planeringsförutsättningar till följd av otillräckliga strategiska analyser som investeringarna ska förhålla sig till.

Vårdens och fastighetssidans olika planeringshorisonter

En följd av den snabba förändringstakten i vården är att målen med investeringarna, som behöver ta hänsyn till behov långt fram i tiden, är svåra att konkretisera. Att genomföra en större investering, exempelvis bygga ett nytt sjukhus, tar inte sällan uppåt 10 år från det att plane- ringen påbörjas till idrifttagande. Därefter ska vårdbyggnaden vara ändamålsenlig i många decennier.

170

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

Snabba förändringar i vården avseende bland annat teknik, arbets- sätt och organisation ställer därmed stora krav på förmågan att ta höjd för framtida behov och möjliggöra anpassning. Fastighetsförvalt- ningen framför å sin sida att det samtidigt är svårt att planera utan tydliga mål (PTS och CVA, 2018). Dessa olika planeringshorisonter utgör en väsentlig utmaning vid planeringen av vårdbyggnader. De olika tidsperspektiven hos de som arbetar med fastighetsfrågor och de som arbetar i vårdverksamheten beskrivs också som en utmaning för förutsättningarna att planera lokalbehoven utifrån vårdverksam- hetens behov (se även CVA, 2021).

Investeringarna initieras inte alltid utifrån vårdens behov

En närliggande utmaning är att investeringar ibland initieras på andra grunder än vårdverksamhetens behov, inte sällan tekniska sådana till följd av att en fastighet behöver underhållas eller ersättas. En relativt vanlig uppfattning inom regionernas fastighetsförvaltningar som för- medlats till utredningen är att det i dag råder ”fastighetsdriven verk- samhetsutveckling” snarare än verksamhetsdriven fastighetsutveck- ling. Med det menas att initiativet till investeringar skulle kunna drivas mer proaktivt från vården som ett sätt att stödja nya arbetssätt och vårdbehov. Det förutsätter att lokalutformningens betydelse tas i beak- tande i vårdens löpande verksamhetsutvecklingsarbete. Se även CVA (2021) och Meijling (2021).

Från vården framförs en liknande uppfattning; att den övergri- pande vårdplaneringen till stor del är beroende av fastighetsplaneringen snarare än tvärtom. Liknande problematik beskrivs även av Winblad m.fl., (2021). Brist på personal med kunskap inom bygg- /fastighets- respektive vårdområdet, bristande intresse för lokalfrågor hos led- ningen och pressade tidsplaner uppges som skäl. Vårdpersonalens tid ska utöver vårdinsatser inte bara räcka till lokalfrågor utan även till digitaliseringsprojekt och annan verksamhetsutveckling. Vidare menar man att vårdgivarnas perspektiv inte alltid beaktas tillräckligt på grund av snäva budgetramar för enskilda investeringsprojekt (se till exempel Region Stockholm, 2019; KPMG, 2018).

Meijling (2021) menar att fastighetsavdelningarnas problemformu- leringsföreträde innebär en risk att syftena med byggnationen kan avvika i förhållande till det övergripande målet. Vidare menar han att

171

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

genom att det inte finns något neutralt och överordnat medicinskt och vårdprofessionellt intresse som bidrar och bevakar i processen så uppstår en sammanblandning av lokalt betonade frågor (ibland av ren personkaraktär) och generella medicinska och vårdprofessionella aspekter.

Olika organisationskulturer och organisering i stuprör

En utmaning som delvis berörs ovan är att vården och fastighetssidan har olika perspektiv (jämför planeringshorisont tidigare); de tillhör olika delar av förvaltningen och präglas av olika kultur och arbetssätt (se till exempel SKL, 2014; PTS och CVA, 2018 samt Meijling, 2021). En återkommande synpunkt som framförts av bland annat region- representanter, PTS och CVA (2018), SKL (2014), den regionala revi- sionen och vid seminarier där utredningen deltagit är att vården och fastighetssidan ”behöver mötas”. Som i alla tvärsektoriella frågor inne- bär det en utmaning att samverka och integrera olika perspektiv i till- räcklig utsträckning.

Denna utmaning är inte bara synlig mellan vård och fastighet utan märks även mellan andra delar av förvaltningen som har behov av att samverka; till exempel mellan lokalansvariga inom hälso- och sjuk- vårdsförvaltningen och stadsplanerare (Boverket, 2019a). Vårdutveck- lingen, såsom den mot en mer nära vård och mer hemsjukvård, får följdverkningar på såväl stadsplanering som trafikplanering.

Ytterligare ett exempel på ett område där det finns behov av ökad integration mellan flera perspektiv är forskningen. En synpunkt från regionföreträdare och experter på vårdarkitektur är att det är svårt att få forskningsmedel för forskningsprojekt i gränssnittet vård/samhälls- byggnad/kunskapsuppbyggnad.

Oklart vilken strategisk inriktning investeringarna ska stödja

Strategisk planering, styrning och samordning på olika nivåer behöver omgärda investeringsprocessen för att säkerställa att investeringarna svarar mot vårdens behov på lång sikt, vilket illustreras i figuren nedan. En utmaning som bland annat påtalas av den regionala revisionen är att det ofta saknas en tydlig målbild som gör det möjligt att prioritera och placera investeringarna i ett mer långsiktigt verksamhetsperspek-

172

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

tiv. Detta bekräftas även av CVA (2021), Winblad m.fl. (2021) och Meijling (2021). Det lokala perspektivet i investeringsprocessen som ofta dominerar ökar risken för att verksamheter utreder förslag som ur ett regionalt perspektiv inte är prioriterade (se till exempel Västra Götalandsregionen, 2016; Region Stockholm, 2019; KPMG, 2018 och Forsström m.fl., 2020).

Nätverket PTS Forum (Program för Teknisk Standard) där samt- liga regioner utom en är medlemmar beskriver i en rapport genomförd med hjälp av Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers behovet av strategiskt planeringsarbete på olika nivåer.

Figur 8.5 Behovet av integrerat strategiskt planeringsarbete

Nationellt

Utveckling av

nationella Regionalt

vårdstrategier

Utveckling av regionala

vårdstrategier Vårdförvaltning

Fastighetsförvaltning

Fastighetsutvecklings- projekt

Källa: PTS och CVA (2018)

Utan en koppling till strategier för vårdens utveckling är det svårt att säkerställa att investeringarna stödjer regionens strategiska inrikt- ning och därmed ändamålsenligheten över tid (PTS och CVA, 2018). Det framgår av svaren på utredningens enkät att de flesta regioner i nuläget använder fastighetsutvecklingsplaner (FUP) i planeringsarbe- tet kring investeringar i vårdbyggnader. Dessa tas fram av förvalt- ningens fastighetsorganisation. Fastighetsutvecklingsplanerna och slut- giltiga investeringsbeslut har dock generellt sett en svag koppling till regionala vårdstrategier. Ett symptom på avsaknaden av helhetsper-

173

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

spektiv och strategisk riktning som utredningen uppmärksammats på är olika exempel på avbrutna eller bromsade investeringsprojekt. En orsak som lyfts fram är att det ofta saknas en övergripande bedöm- ning efter behovsanalysfasen kring hur förslagen passar in i regionens övergripande plan för var vården ska bedrivas och vilken totalkapa- citet som krävs. Brister utifrån ett helhetsperspektiv, exempelvis avse- ende antalet vårdplatser, leder till att man behöver pausa och ta omtag i projekten.

För att regionala vårdstrategier ska stödja nationella satsningar behöver de regionala vårdstrategierna också ha en koppling till natio- nella strategier. Detta kan illustreras med den pågående omställningen av vården. I intervjuer (Winblad m.fl., 2021) framträder en övergri- pande bild att den nationella styrningen mot nära vård uppfattas vara tydlig vad gäller vilken generell utveckling av hälso- och sjukvårds- systemet som eftersträvas. Däremot uppfattas styrningen inte vara lika tydlig kring vad regionerna förväntas göra för att nå dit, vilka åtgärder som krävs och vilka lösningar staten vill se. Det finns en sam- tidig utmaning i detta och det har även framförs i intervjuerna att styrningen mot nära vård är så tydlig som den kan vara utifrån per- spektivet att det är regionerna som är ansvariga för hälso- och sjuk- vården och har bäst förutsättningar att bedöma hur vården i den egna regionen kan och bör organiseras. Bilden av att avsaknaden av konkretion är utmanande för regionerna beläggs även av CVA (2021).

I samtal som utredningen fört med regionrepresentanter och exper- ter på området efterlyses mer vägledning eller en tydligare riktning från nationellt håll som kan ge stöd i det regionala strategiska besluts- fattandet. Att exempelvis fatta beslut om nedläggning av ett sjukhus eller om att avstå från en investering kan vara svårt även om effek- tivitets- och kvalitetsskäl talar för ett sådant beslut. Av denna anled- ning efterfrågas mer vägledning eller nationella riktlinjer från nationellt håll som kan stödja beslut på regional nivå, till exempel nationellt bestämda definitioner av olika begrepp såsom ”akutsjukhus” och vad som krävs för att få uppföra eller tillhandahålla det i termer av befolk- ningsunderlag och andra kriterier. Den här typen av behov lyfts även fram av Winblad m.fl., (2021). De möter i sina intervjuer efterfrågan på nationella kunskapsunderlag som kan ge stöd för dimensionering för framtiden innan beslut om stora investeringar tas. Till exempel erfarenheter från forskning och tidigare genomförda projekt kring

174

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

effekter av nya arbetssätt och vilka förflyttningar som är möjliga att genomföra.

I utredningens enkät efterfrågar vissa regioner fler eller andra ana- lyser av bland annat strategisk karaktär som grund för investerings- beslut, till exempel löpande analyser av framtidens vårdbehov och hur förändringar påverkar lokalbehovet över tid. I intervjuer efterfrågas också kunskapsbaserade rekommendationer, inte enbart för bygg- tekniska frågor, utan även för vårdens organisering och utformning, exempelvis kring vårdflöden, hur olika mottagningar och vårdavdel- ningar kan placeras i förhållande till varandra och hur en vårdcentral kan utformas. Enligt de intervjuade skulle det underlätta planeringen av hur lokaler och byggnader kan utformas (Winblad m.fl., 2021). Behovet av att förhålla sig till en förändrad sjukvård i framtiden och att organisera fastighetsplaneringen så att det övergripande systemper- spektivet säkras påtalas även av den regionala revisionen (se till exem- pel Karlsson, L. & Ullström, L-Å., 2016; Region Stockholm, 2019; KPMG, 2018).

Begränsad samordning mellan regioner

Samordningen mellan regioner avseende investeringar är i dagsläget begränsad vilket framkommer i utredningens dialoger och bekräftas i utredningens underlagsrapporter (Winblad m.fl., 2021 och Meijling, 2021). Den medicinska och medicintekniska utvecklingen medför till exempel nya behandlingsmöjligheter som i vissa fall förutsätter stora investeringar i utrustning och läkemedel men där antalet patien- ter inom den egna regionen är för få för att investeringarna ska kunna utnyttjas på ett optimalt sätt. Samordning i form av gemensamma investeringar mellan regioner är trots det sällsynt.

Ett exempel där ökad samordning av investeringar skulle vara ratio- nellt är regionalt högspecialiserad vård. Här finns det från staten för- väntningar om ökad koncentration av vården (prop. 2017/18:40, bet. 2017/18:SoU18, rskr. 2017/18:176), vilket även förutsätter sam- ordnade investeringsbeslut. Stora investeringar utgör dessutom ett av flera kriterier för vad som bör anses utgöra regionalt högspecialiserad vård.

Ett exempel som ofta nämns är Skandionkliniken, som drivs av samtliga regioner med universitetssjukhus genom ett kommunalför-

175

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

bund. Ett problem med den gemensamma investeringen har dock varit nyttjandegraden. Kliniken har dragits med underskott på grund av att färre än beräknat antal patienter remitterats för behandling.

I utredningens samtal kring vad som hindrar en mer utvecklad samordning framkommer att det saknas någon som driver arbetet och att det saknas definitioner av vilken vård som ska vara regionalt hög- specialiserad vård. Vidare nämns att de vårdområden som det hand- lar om är relativt stora och att förändringar här skulle generera starka åsikter, exempelvis inom olika professioner. Det kan leda till att frå- gorna får en politisk laddning som skapar ett tryck att agera i den egna regionens intresse snarare än den samlade patientgruppens.

8.3.2Utmaning 2: Brist på stöd i planerings- och genomförandeprocessen

Ansvaret för kunskapsutveckling kring investeringar i vårdbyggnader ligger sedan 1990-talet helt på de enskilda regionerna. För en beskriv- ning av tidigare ordning, då ett antal statliga aktörer hade i uppgift att publicera riktlinjer, standarder och rekommendationer till sjukvårds- huvudmännen, se kapitel 5. De flesta regioner ingår numera i olika nätverk som möjliggör utbyte av kunskap och erfarenheter, men ett mer systematiskt kunskapsbyggande har uteblivit.

Att alla gör olika försvårar lärande och erfarenhetsutbyte

Utredningen har i dialoger med regionrepresentanter och experter på vårdarkitektur med flera mött önskemål om ökat erfarenhetsut- byte mellan regioner och projekt. En försvårande faktor för att kunna jämföra mellan regioner och mellan investeringsprojekt samt utbyta kunskap och erfarenheter är att organisering, processer, roller och ter- minologi skiljer sig åt mellan regioner och ibland även mellan projekt (se till exempel SKL, 2014; PTS och CVA, 2018). Det gör att även till synes enkla jämförelser, såsom den av projektbudgetar, i praktiken kan bli svåra att göra. Detta utgör ytterligare en anledning till att region- företrädare och andra intressenter efterfrågar nationellt bestämda defi- nitioner av vissa begrepp så som nämnts ovan.

Även beslutsvägar och beslutsmandat ser olika ut mellan regioner och upplevs dessutom i vissa regioner som diffusa. Problembeskriv-

176

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

ningar, bland annat från den regionala revisionen, beskriver oklar- heter i ansvarsfördelning mellan hälso- och sjukvårdsförvaltningen och fastighetsförvaltningen (se till exempel KPMG, 2018).

Meijling (2021) pekar på att avsaknaden av systematisk kunskaps- överföring mellan projekt påverkar innovationsförmågan. Det framförs samtidigt i intervjuerna att möjligheten att pröva och experimentera är positivt och att dagens fria villkor och självständighet för regionerna ger en fördel. Att allt inte behöver stöpas i samma form och samma misstag upprepas om och om igen och att man är fri att pröva och hämta in det man upplever fungerar på andra håll. Meijling (2021) fram- håller dock att variation inte är intressant om det inte präglas av syste- matik och följs av granskning. Innovation framhålls vara en planerad och organiserad verksamhet där avstämning sker mot en större kon- text, något mer än att ha ett intressant efterföljande samtal eller seminarium.

Avsaknad av sammanhållet process- och kunskapsstöd

En orsak till oönskade variationer mellan regionerna och mellan projekt är bristen på sammanhållet processtöd. Med det avses till exempel processbeskrivningar, mallar och checklistor som i någon mån styr inte minst den tidiga planeringsfasen av vårdbyggnadsprojekt. Ett samman- hållet processtöd kan till exempel innehålla fastställda delprocessteg med krav på resursplanering, roller och beslutsmandat (PTS och CVA, 2018). Olika former av kunskapsstöd, till exempel typrum och mer av standardiserade lösningar efterfrågas också av bland annat regionrepresentanter, om än inte av så styrande karaktär som under ”Spri-tiden”, det vill säga den period under 1960–80-talet då den stat- liga myndigheten Spri utfärdade riktlinjer på området (se kapitel 5). Ett visst stöd finns i Program för Teknisk Standard (PTS), men detta upplevs generellt inte som tillräckligt, vilket en av utredningens under- lagsrapporter understryker (Meijling, 2021).

Exempelvis uttrycker bland annat olika experter på vårdarkitek- tur att den kunskap som finns är utspridd, att det saknas en material- bank och strukturerad erfarenhetsåterföring samt att det är svårt att hitta referensexempel när man snabbt behöver hitta liknande projekt. Man pekar även på en splittrad bild över landet där till exempel rikt- linjer kring arbetsmiljö och hygien tillämpas olika i olika regioner

177

Regionernas investeringar

SOU 2021:71

(Boverket, 2019b). Vidare medför olikheterna att det är svårt att följa upp investeringarna, till exempel avseende dess ändamålsenlighet eller ”effekthemtagning” så som flera regionrepresentanter uttrycker det i svaren på utredningens enkät. Flera regionrepresentanter och reviso- rer efterlyser ett ökat fokus på analys av effekthemtagning (utred- ningens enkät och till exempel EY, 2018).

I kontakter med utredningen menar vissa verksamhetsföreträdare att det framför allt är brist på projektledningsstöd som är en stor utmaning i större investeringsprojekt; att få hjälp från dem som gjort det tidigare med att ”hålla ihop det hela” och med att involvera rätt aktörer. Likaså efterfrågas någonstans att ta vägen med den kunskap som man byggt upp efter genomförda projekt. På samma tema påtalas av den regionala revisionen att investeringsprocessen i dag präglas alltför mycket av enskilda personers kompetens och erfarenhet (se till exempel KPMG, 2018).

Meijling (2021) finner att i den mån tillämpade standarder finns så utgår de från verktyget PTS. Detta beskrivs dock som ett hjälpmedel, avstamp, eller utgångspunkt snarare än styrande eller normerande och det finns tvetydigheter och oklarheter kring verktygen och deras funk- tion. Trots detta använder alla de intervjuade sig av PTS samtidigt som de samstämmigt beskriver det som otillräckligt.

Brist på samverkan med andra regioner

Ett mer sammanhållet processtöd samt mer kunskaps- och erfaren- hetsutbyte skulle kunna åstadkommas med ökad samverkan mellan regionerna. I dagsläget finns möjlighet att utbyta erfarenheter inom ett antal nätverk, vilket utnyttjas av regionerna i varierande grad. Samver- kan och samordning mellan regioner kring investeringar är dock begränsad vilket framkommit i utredningens enkät och underlagsrap- porter (se Winblad m.fl., 2021). Meijling (2021) finner att inga externa eller koordinerande perspektiv är särskilt närvarande i något av de stu- derade sjukhusprojekten. Ett möjligt skäl till detta anges vara att sådana externa faktorer inte förekommer i någon tvingande form. Exempel är mandat för nivåer av nationell nivåstrukturering, specialisering, eller centralisering, eller vilka sjukhus som klarar en kris avseende lokal- mässiga, tekniska och försörjningsmässiga förutsättningar.

178

SOU 2021:71

Regionernas investeringar

Hur regionerna ser på behovet av ökad samverkan varierar. Några regioner uppger i utredningens enkät att nuvarande samverkan är god och/eller tillräcklig. Andra efterfrågar ökad samverkan kring till exem- pel dimensionering, beslutsmodeller, uppföljning och resultateffek- ter samt kring tidig analys (var och hur investeringarna ska göras) och kring kompetens. Meijling (2021) pekar även på att bristen på sam- verkan påverkar innovationsförmågan (se ovan).

179

9 Internationell utblick

I detta kapitel beskrivs övergripande hur systemen för investeringar i vårdinfrastruktur, främst sjukhus, ser ut i några av våra grannländer. Utblicken omfattar Finland, Norge, Danmark, Nederländerna och England. De nordiska länderna för att de liknar Sverige i system och storlek och England och Nederländerna för att få ytterligare en dimen- sion på hur investeringar i vårdinfrastruktur kan styras.

9.1Om de studerade länderna

Gemensamt för de studerade länderna är att de precis som Sverige har haft ett högt investeringstryck i sjukhusinfrastruktur de senaste åren. En orsak är att de i likhet med Sverige har byggt upp den befint- liga sjukhusvården och strukturen under efterkrigstiden och därför har ett fastighetsbestånd i behov av upprustning. Länderna har även liknande utmaningar i form av en åldrande befolkning, behov av mer koordinering av vård samt integrering med omsorgen, samt ökande kostnader för hälso- och sjukvård. Det innebär att de också genom- för olika reformer för att effektivisera vården och utveckla den nära vården. Begreppet integrerad vård brukar användas för att beskriva den förändringen, men då omfattas även socialtjänst och omsorg i integ- reringen (SOU 2018:39). Ytterligare en gemensam utvecklingstrend är satsningar på e-hälsa och personcentrerad vård.

Hälso- och sjukvårdsystem kan delas in i det som kallas för Bever- idgemodellen och Bismarkmodellen. Beveridgemodellen bygger på principen att finansiering och organisering av hälso- och sjukvård är ett statligt eller offentligt ansvar och medlen i huvudsak härrör från skatteintäkter. Sverige, Norge, Finland, Danmark och England brukar kategoriseras in under Beveridgemodellen. Det som skiljer de nordiska länderna åt är graden av decentralisering av det offentligt finansierade

181

Internationell utblick

SOU 2021:71

systemet. Sverige utmärker sig såtillvida att det är det mest decentra- liserade av länderna.

Nederländernas system brukar kategoriseras in under Bismark- modellen som beskriver system som finansierats med öronmärkta avgifter, ofta försäkringsbaserade system. De bygger på samverkan mel- lan staten/det offentliga, arbetsgivare och arbetstagare.

9.2Utmaningar med investeringar i vårdbyggnader har sedan länge adresserats på europeisk nivå

EU-nivå har det sedan länge uppmärksammats att kapitalinve- steringar i hälso- och sjukvårdstillgångar är en fråga som behöver adresseras.1 Det gäller både i länder som bygger upp ny infrastruktur och i länder med gammal infrastruktur som behöver bytas ut.

Världshälsoorganisationen (WHO) samlar in data om hur stor andel av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna som går till kapitalinve- steringar i medicinska byggnader. Med medicinska byggnader avses i detta fall det samlade kapital som avsätts för byggnad och renove- ring av medicinska fastigheter (sjukhus, kliniker, hälsocenter, etc.) samt inköp av medicinsk utrustning och fordon. Av de studerade län- derna är det Nederländerna, Norge, Danmark och Storbritannien som rapporterat in sådan data, se figuren nedan.

1Se vidare Watson och Agger (2009) om stöd till vårdinfrastruktur inom ramen för EU:s struktur- fonder.

182

SOU 2021:71

Internationell utblick

Figur 9.1 Kapitalinvesteringar i medicinska byggnader som andel av totala hälso- och sjukvårdsutgifter

10

5

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1994

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

 

 

 

 

Denmark

 

 

 

Netherlands

 

 

 

Norway

 

 

 

United Kingdom

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: WHO European Health Information Gateway.

Figuren ovan visar utvecklingen i andelen av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna som motsvaras av investeringar i infrastruktur.2 Storbritannien lägger exempelvis en relativt liten andel av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna på sådana investeringar jämfört med Nederländerna och Norge. Andelen beror även på hur stora de totala utgifterna för hälso- och sjukvård är. Figuren nedan visar de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna för EU-länderna, där även Finland och Sverige rapporterar data.

2Investeringar i medicinsk infrastruktur ingår inte i de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna utan

de uttrycks som andel av de totala utgifterna för att måttet ska bli jämförbart mellan länder.

183

Internationell utblick

SOU 2021:71

Figur 9.2 Totala hälso- och sjukvårdsutgifter som andel av BNP 2019

12

11

10

9

8

7

6

5

Källa: OECD.

I figuren ovan kan utläsas att hälso- och sjukvårdsutgifterna i Norge och Nederländerna utgör en förhållandevis hög andel av BNP, dock inte lika hög andel som Sverige som lägger cirka 11 procent av BNP på hälso- och sjukvård.

9.2.1Europeiskt nätverk för kapitalinvesteringar i hälso- och sjukvårdstillgångar

År 2000 bildades i Nederländerna ett europeiskt nätverk för att främja bättre investeringar och förvaltning av hälso- och sjukvårdstillgångar (The European Health Property Network [EuHPN]). Organisationen drivs som en stiftelse och har nu sitt säte i Storbritannien. Nätverket består av medlemmar från både akademin, statliga institutioner och regionala organisationer som ansvarar för sjukhustillgångar. Det svenska Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers är en av med- lemmarna i nätverket. Även den europeiska investeringsbanken deltar. Nätverkets mål är att främja bättre standarder och mer effektiva inve- steringar i hälso- och sjukvårdstillgångar i Europa.

184

SOU 2021:71

Internationell utblick

9.2.2Kunskapssammanställning och fallstudier om kapitalinvesteringar

EuHPN gav 2009 ut en kunskapsöversikt tillsammans med European Observatory on Health Systems and Policies som sammanställer till- gänglig kunskap om hållbara investeringar i sjukhus (Rechel m.fl., 2009). Kunskapsöversikten innehåller artiklar från sammanlagt 23 fors- kare inom området. Bakgrunden till rapporten var både de befintliga investeringsbehoven i åldrande byggnader inom Europa och den ut- byggnad av sjukhus som väntades i de forna öststaterna. De stora inve- steringsbehoven i kombination med risken för mycket höga kostnader vid felaktiga investeringar utgjorde ett viktigt motiv. Andra skäl som lyfts fram är svårigheten att fatta kunskapsbaserade beslut i och med att projekten är stora, långsiktiga och omgärdade av många osäkra variabler, såsom hur nya vårdflöden kommer att se ut i praktiken.

I rapporten diskuteras bland annat tillgängliga styrmekanismer och hur dessa kan användas för att förbättra investeringarna. Man kon- staterar till exempel att planering utifrån behov, befolkningsunderlag och geografi behöver ske på rätt nivå; varken för centralt (där pro- cessen riskerar att bli alltför trög) eller för regionalt (där projekten innebär sällanhändelser och rätt kunskap ofta saknas). En annan styr- mekanism som kan användas är regelverket. Många länder har någon typ av inträdeshinder eller ackrediteringssystem i sina hälso- och sjukvårdssystem som kan användas för att påverka sjukhusens antal, storlek och design. Många europeiska länder har också reglerat fram en ökning av privata aktörer inom vården. Det senare kräver dock mycket kunskap för att regleringen ska få de önskade effekterna utan allt för många oönskade bieffekter. Andra styrmekanismer är kapital- finansiering som erbjuder det offentliga flexibilitet, ersättningsmodeller som inte snedvrider incitamenten och tjänstedesign där vårdproces- sen blir styrande för investeringsstrategin och inte tvärtom.

Rapporten lyfter även fram vikten av att involvera patienter och personal i planeringsprocessen och att få in systemperspektivet så att processen kan hantera ständig förändring. Det förutsätter bland annat en kulturförändring hos personalen där exempelvis vårdproduktion behöver ses som en investering i hälsa i stället för bara en kostnad för sjukhuset. Slutligen betonas behovet av att utöka kunskapen inom området. Inom forskningen konstateras att jämförelser mellan länder är svåra på grund av kontextens inverkan på projekten men också på

185

Internationell utblick

SOU 2021:71

grund av brist av data. Bristen på lärande och kunskapsöverföring mel- lan projekt försvåras av att de är så pass långa och inte sällan blir doku- mentation och utvärdering aktuellt först när något har gått väldigt fel.

9.3Norge

Norges hälso- och sjukvårdssystem är delvis decentraliserat. Staten har ansvaret för specialiserad vård och kommunerna för primärvård, lång- tidsvård (dvs. vård av kroniska tillstånd eller en funktionsnedsättning) och för social omsorg.

Under 2020 genomfördes en reform i Norge där 18 regioner (fyl- ken) blev 11 och antalet kommuner minskade från 422 till drygt 350. I samband med reformen har ansvaret för specialiserad sjukvård och för sjukhusen flyttats över från fylkena till staten, som nu äger fyra regionala hälsoföretag. Dessa drivs som statliga företag och har i uppgift att beställa hälso- och sjukvård åt sina invånare. De statliga hälso- företagen ansvarar för att styra egna lokala hälsoföretag vilket i prak- tiken består av ett eller flera sjukhus. De fyra övergripande hälsoföre- tagen finansieras av staten och får ramanslag baserade på DRG-systemet. Från den ramen beställer de sedan vård av de egna lokala hälsoföre- tagen och/eller av privat drivna sjukhus.

Staten utser styrelserna i de regionala hälsoföretagen och styrel- serna i de lokala hälsoföretagen utses av de regionala hälsoföretagen efter nominering från fylkena, kommunerna och sametinget.

År 2012 genomförde Norge en koordineringsreform mellan sjuk- hus och den kommunala vården. Den innebar bland annat att kom- munerna blev ansvariga för att tillhandahålla lokala akutplatser dygnet runt för patienter i behov av sjukhusvård. Platserna kan dock inte användas för att utföra äldreomsorg utan är tänkta för mer kortvarig omsorg för patienter som är på väg in på sjukhus eller just skrivits ut.

En nationell hälsa- och sjukhusplan (mellan sjukhus) upprättas med treårsintervall. Den nuvarande gäller mellan 2020 och 2023. Ett centralt mål med planen är att förbättra vårdkoordinering genom att orga- nisera sjukhusen i regionala nätverk. Varje nätverk ska innehålla ett regionalt sjukhus (ett per varje regionalt hälsoföretag), ett större akut- sjukhus som ska utföra specialiserad akutsjukvård till ett upptagnings- område på cirka 60 000 till 80 000 personer, samt sjukhus som utför akut vård och planerad kirurgi.

186

SOU 2021:71

Internationell utblick

I planen redogörs även för hälsoföretagens investeringsplaner för perioden. Den specificerar planerade bygginvesteringar på över 500 mil- joner NOK, övriga bygginvesteringar, medicinteknisk utrustning och investeringar i informationsteknologi (Helse- og omsorgsdepartemen- tet, 2019 och OECD, 2019d).

9.3.1Oberoende kvalitetsgranskning i stora investeringsprojekt

Av helseforetaksloven (LOV-2001-06-15-93) framgår att hälsoföre- tagen är de som har ansvar för sjukhus och drift av sjukhus. I Norge äger de fyra hälsoföretagen ett gemensamt företag, Sykehusbygg HF.

Hälsoföretagen äger Sykehusbygg HF

Sykehusbygg HF ska säkra en nationell kompetensmiljö för planering och byggande av sjukhus med hög internationell nivå och ska använ- das vid investeringar på mer än 500 miljoner NOK. Det inrättades 2014 med uppdrag att bli ledande inom planering, konstruktion och upprustning av Norges sjukhus.

Det ägs av hälsoföretagen men har en statlig reglering som lyder:

Sykehusbygg HF ska:

vara en internleverantör till det regionala hälsomyndigheterna och lan- dets hälsoföretag och främja en standardisering, erfarenhetsutbyte. Ett gott resursutnyttjande, och resurstillgång inom projekt och sjukhusbygg- nation.

Sörja för att erfarenheter från förvaltning och drift av sjukhusegendom tas hänsyn till i nya projekt och kommer företagens egendomsförvalt- ning till nytta.

Bygguppdrag och bidrag till bygguppdrag ska bara kunna levereras till de fyra hälsomyndigheterna och deras underliggande hälsoföretag, samt till parter som hör till dessa.3

3Sykehusbygg HF – formål § 4, Sykehusbygg HF skal: ”… være en internleverandør for de regio- nale helseforetakene og landets helseforetak, og skal legge til rette for og bidra til standardi- sering, erfaringsoverføring, god ressursutnyttelse og ressurstilgang innen prosjektering og bygging av sykehus.” ”… sørge for at erfaring fra forvaltning og drift av sykehuseiendom tas hensyn til i nye prosjekter og kommer foretakenes eiendomsforvaltning til nytte.” ”Byggeoppdrag eller bidrag til byggeoppdrag skal bare kunne leveres til de 4 RHF-ene og deres underliggende HF, samt parter som inngår i et sameie med disse.” https://sykehusbygg.no.

187

Internationell utblick

SOU 2021:71

Sykehusbygg HF ska med andra ord utföra tjänster kopplat till ut- veckling, planering och genomförande av byggprojekt och tjänster inom fastigheten som ger gemensamma vinster för hälsosektorn. De definierar sitt uppdrag som:4)

Utveckling och förvaltning av kunskap, metoder och verktyg för bygg- och fastighetsrelaterad sjukhusplanering.

Säkra tillgång till personal med spetskompetens inom alla faser av livscykeln i en sjukhusfastighet.

Tillhandahålla projektledning och rådgivning till byggprojekt.

Utföra övriga tjänster inom området.

En statlig projektmodell som är framtagen av ett forskningsprogram

Vid stora investeringsprojekt i infrastruktur finns i Norge en särskild projektstyrning och projektmodell. Modellen specificerar hur utred- ning, planering och kvalitetssäkring av projekten ska gå till.

Den statliga projektmodellen är framtagen av ett forskningspro- gram (Concept) som redan 1997 fick i uppdrag att gå igenom och utveckla hur stora investeringsbeslut och projekt startas. Bakgrunden var flera negativa erfarenheter av stora investeringsprojekt som haft för stora kostnadsökningar, förseningar och som givit en begränsad samhällsnytta.5

När det gäller sjukhus så är det inte Hälsodepartementet som god- känner alla beslutspunkter, men det ankommer på hälsoföretagen att använda minst lika bra kvalitetssäkringssystem som andra statliga bygg- projekt. Det innebär i praktiken att den statliga projektmodellen ska ligga till grund och en extern granskning ska göras. Det ställs också krav på att investeringsprojekt ska vara förankrade i utvecklingsplaner och ekonomiskt långsiktiga planer, det vill säga att de investeringar som föreslås ska främja de mål och strategier som gäller på nationell, regio- nal och lokal nivå.

I modellen godkänns investeringsplanerna i flera steg samtidigt som processen också är designad för att modifiera planerna för att säker- ställa nytta och kostnadskontroll. Denna modifiering sker i de så kal- lade kvalitetssäkringsmomenten i processen där det tas in oberoende

4https://sykehusbygg.no.

5Forskningsprogrammet Concept (2020), https://www.ntnu.edu/concept.

188

SOU 2021:71

Internationell utblick

konsultteam som granskar de olika faserna i investeringsprojekten. Projektmodellen innehåller fyra delar: idéfas, konceptfas, förprojekt och genomförande. Kvalitetssäkring genom extern granskning görs dels efter konceptfasen, dels efter förprojektfasen (Finansdepartemen- tet, 2019).

För investeringsprojekt på över 500 miljoner NOK krävs alltså att Sykehusbygg HF nyttjas, att extern granskning i linje med den statliga projektmodellen används, att investeringen ligger i linje med nationella, lokala och regionala utvecklingsstrategier samt att en kon- ceptrapport tillsammans med de regionala hälsoföretagens värderingar läggs fram för departementet som en del av myndighetsdialogen. Detta utgör sedan underlag för låneansökan för projektet och ett god- kännande i enlighet med lagen för specialiserad vård.6

9.4Finland

Finlands hälso- och sjukvårdssystem styrs både på nationell och på lokal nivå, där den nationella nivån ansvarar för lagstiftning och för att ta fram och implementera reformer.7

På lokal nivå finns det 310 kommuner och 184 samkommuner (jämförbara med svenska kommunalförbund) som ansvarar för att upp- handla och utföra sjukvård. De finansierar och tillhandahåller också primärvård. I en särskild lag för den specialiserade sjukvården framgår vilka 20 sjukhusdistrikt som ska utföra sådan sjukvård. Sjukhusdistrik- ten är i sin tur indelade i fem specialupptagningsområden (motsvarar samverkansregioner i Sverige) som är kopplade till varsitt universitets- sjukhus.8 Av lagen framgår även att regeringen avgör frågor om den verksamhet professorer och andra lärare bedriver vid sjukhuset i fall kommunalförbundet och universitetet inte kommer överens.9

Det finns en nationell socialförsäkringsmyndighet (NHI) som finansierar läkemedel, sjukresor, cirka hälften av all företagshälso- vård samt delvis privat öppenvård. NHI är finansierad via obligatoriska arbetsgivaravgifter, medan primärvård och sjukhusvård är skattefinan- sierat från kommunerna i kombination med statliga subventioner.

6https://sykehusbygg.no.

7Den allmänna planeringen, styrningen och övervakningen av den specialiserade sjukvården an- kommer på social- och hälsovårdsministeriet. 1 kap. 5 § lag om specialiserad sjukvård, (1989/1062).

82 kap. 7 och 9 §§ lag om specialiserad sjukvård (1989/1062).

96 kap. 24–29 §§ lag om specialiserad sjukvård (1989/1062).

189

Internationell utblick

SOU 2021:71

Systemet har inneburit en hel del ojämlikheter för befolkningen, exempelvis har de som innehar en anställning fått bättre tillgång till vård än de som inte har det. Finland har sedan 2007 försökt genom- föra ett flertal reformer och förändringsinitiativ i hälso- och sjuk- vårdssystemet som av olika anledningar inte har lyckats. Gemensamt för flera av försöken är ambitionen att centralisera sjukvården från lokal nivå till en regional nivå, att uppnå kostnadskontroll och en ökad patientmakt (OECD, 2019e).

9.4.1Investeringar i sjukhusbyggnader i Finland regleras och begränsas av en särskild lag

I Finland finns lagen om temporär begränsning av vissa av kommu- nernas och samkommunernas rättshandlingar inom social- och hälso- vården (548/2016), nedan begränsningslagen,10 som trädde i kraft 2016. Begränsningarna avser kostnadsmässigt stora investeringar i bygg- nader som används inom social- och hälsovården.

Lagen är temporär och är tänkt att gälla tills en större social- och hälsovårdsreform är genomförd.

Enligt lagen får kommunerna, samkommunerna eller sjukhus- distrikten inte göra sådana investeringar i lokaler och byggnader som används inom social- och hälsovården för vilka de totala kostnaderna överstiger fem miljoner euro. För sådana investeringar krävs dispens från social- och hälsovårdsministeriet.

Investeringar som hänför sig till årligt underhåll av byggnader samt sådana investeringar som är nödvändiga utifrån tillsynsmyndighe- tens inspektioner kan göras utan dispens.

Begränsningarna gäller emellertid inte maskiner och utrustning (system för diagnos och kirurgiskt ingrepp, utrustning för informa- tions- och kommunikationsteknik).

Även regeringens förordning om arbetsfördelning och centralise- ring av vissa uppgifter inom den specialiserade sjukvården styr sjuk- husplaneringen. Där anges kvantitativa villkor och övriga villkor som ska uppfyllas för undersökningar, åtgärder och behandlingar som cen- traliseras. Förordningen ska ändras så att det blir möjligt att tillämpa

10Lag om temporär begränsning av vissa av kommunernas och samkommunernas rättshand- lingar inom social- och hälsovården 29.6.2016/548 Finlex.

190

SOU 2021:71

Internationell utblick

viss flexibilitet i fråga om de antal operationer och åtgärder som anges i förordningen.11

Bedömning av dispens för bygginvesteringar i sjukhus

Vid Social- och hälsoministeriets bedömning om dispens för att få genomföra en byggnadsinvestering granskas huruvida investeringen är nödvändig och brådskande och om det skulle vara möjligt att under de närmaste åren producera den förväntade vården i befintliga lokaler. En investering kan exempelvis vara nödvändig och brådskande om antalet invånare har förändrats i så betydande grad att det är omöjligt att producera vården i befintliga lokaler. En investering kan också vara nödvändig om lagstiftningen kräver att det görs ändringar i produk- tionen av vård.

Enligt lagen krävs att investeringen ska vara nödvändig. Det bety- der att investeringens nödvändighet inte bara kan bedömas ur en enskild kommuns eller samkommuns perspektiv, utan investeringen ska också vara nödvändig utifrån ett större upptagningsområde än den enskilda kommunen eller samkommunen. I bedömningen ligger också att se över de befintliga möjligheterna till samarbete mellan kommuner och samkommuner.

I Finland är riktlinjerna avseende befolkningsunderlag och planering av sjukhus följande (Social och hälsovårdsministeriet):

5 universitetssjukhus: mål 1 miljon och minimum 500 000 invå- nare per sjukhus.

20 regionsjukhus (som kallas centralsjukhus) mål 200 000, mini- mum 150 000 invånare.

akutsjukhus (som har akutjour) 75 000–150 000 invånare.

Behovet av investeringar kan motiveras genom utlåtanden från övriga kommuner i området, från något samarbetsorgan i kommunerna eller från regionförvaltningsmyndigheten. Social- och hälsovårdsministe- riet kan när det prövar en ansökan om dispens också begära utlåtan- den som ministeriet anser behövliga.

11Regeringens förordning om arbetsfördelning och centralisering av vissa uppgifter inom den specialiserade sjukvården - https://www.finlex.fi/sv/laki/alkup/2017/20170582 och det finska Social- och hälsovårdsministeriet.

191

Internationell utblick

SOU 2021:71

Ansökningarna bereds i samarbete mellan Social- och hälsovårds- ministeriet och Finansministeriet. Antalet beviljade dispenser och det sammanlagda värdet av tillhörande investeringar framgår av tabellen nedan.

Tabell 9.1 Antal beviljade dispenser 2016–2019

År

Antal

Miljoner Euro

2016

37

1 212

2017

20

652

 

 

 

2018

15

1 214

2019

21

674

 

 

 

Totalt

93

3 752

 

 

 

Källa: Finska Social- och hälsoministeriet.

Av de inkomna ansökningarna genomfördes inte 28 projekt. Antingen på grund av att de återkallades, avgjordes genom skriftliga avgöran- den eller avslogs. Fem av ansökningarna avslogs. Den vanligaste orsa- ken till att ansökan återkallades var att sökanden ändrat sina planer efter att ha diskuterat med ministeriet.

9.4.2Den finska regleringen skapar förutsättningar för överblick

Den finska regeringen har initierat åtgärder för att öka produktivite- ten i kommunernas byggbestånd. Som en del i det har regeringen givit Landskapens lokalcentral AB i uppdrag att ta fram en heltäckande bild av kommunernas bygg- och lokalbestånd. Avsikten är att stödja förvaltningen av det offentliga byggnadsbeståndet och att utvidga kun- skapsunderlaget.

Landskapens lokalcentral AB är ett helägt dotterbolag till det stat- ligt ägda Senatfastigheter som har en lagstadgad uppgift att förvalta statens fastighetstillgångar. Tanken var att de inför landskapsreformen, som inte genomfördes, skulle ha gått över till landskapens ägo (Land- skapens lokalcentral, 2018).

Landskapens lokalcentral har bland annat i uppgift att skapa en lägesbild över kommunernas fastigheter och hjälpa kommunerna att förbättra fastighetsförvaltningens produktivitet. Den ska visa jämför- bar, riksomfattande information om offentliga lokalers antal, area,

192

SOU 2021:71

Internationell utblick

användningsändamål, skick, kostnader, investeringar samt miljöpå- verkan. För detta ändamål har de tagit fram en digital lokalinforma- tionstjänst. Den ska:

Innehålla stöd för beslutsfattandet utifrån aktuella uppgifter för investeringar, förändringsledning och verksamhetsplanering.

Vara ett enkelt verktyg för daglig lokalförvaltning.

Innehålla information för planering av servicenätet samt fastighets- och lokalstrategin.

Innehålla utveckling av lösningar tillsammans med det nationella samarbetsnätet.12

9.5Danmark

Den danska regionala och lokala nivån leder och organiserar den danska hälso- och sjukvården, men den statliga nivån står för stora delar av finansieringen. Systemet är decentraliserat samtidigt som det skett en gradvis centralisering av övergripande planering och regler- ing till nationell nivå.

Den nationella nivån är ansvarig för reglering och tillsyn, övergri- pande planering och kvalitetsmonitorering. Regionerna är ansvariga för att organisera och utföra sjukhusvård. Regionerna finansieras till 77 procent via anslagsfinansierade bidrag från staten och 3 procent via aktivitetsbaserade bidrag från staten. De resterande 20 procenten av finansieringen står kommunerna för. Kommunerna har beskatt- ningsrätt och skatteintäkter står för 75 procent av deras verksamhet och statliga anslag för 25 procent. Kommunerna är ansvariga för före- byggande hälsovård, prevention, rehabilitering, hemsjukvård och icke- specialiserad långtidsvård (Vårdanalys, 2014b och OECD, 2019f).

9.5.1Strukturreformen förändrade hälso- och sjukvårdssystemet i Danmark

År 2007 genomfördes en strukturreform där 14 landsting bildade fem större regioner, och de 275 kommunerna ombildades till 98. Reformen är en av de största reformerna som någonsin genomförts i Danmark

12Landskapens lokalcentral https://www.maakuntientilakeskus.fi/.

193

Internationell utblick

SOU 2021:71

och den omfattade styrningen av hela den danska välfärdssektorn. Hälso- och sjukvården påverkades särskilt av reformen eftersom den bland annat ledde till en omorganisering av sjukhusen som blev färre, större och mer specialiserade.

Målet med reformen var att få en mer effektiv offentlig sektor och för hälso- och sjukvården specifikt mer kvalitet för pengarna, kor- tare väntetider och vård i internationell toppklass och minskad byrå- krati. För att uppnå detta behövde resurser både centraliseras och koncentreras, exempelvis bedömdes regionerna vara för små för att kunna tillhandahålla specialiserade sjukhustjänster. Staten fick ett ökat planerings- och uppföljningsansvar. Staten (via Sundhedsstyrelsen) ska nu godkänna regionernas fördelning och organisering av kirurgiska specialiteter. I den nya sjukhusstrukturen anses att sjukhusen behö- ver ha ett befolkningsunderlag på 200 000 till 400 000 invånare för att säkerställa kvalitet.

Förutom modernisering av sjukhusen var den bakomliggande tan- ken också att skapa mer sammanhängande vårdkedjor och bättre kva- litetskontroll. Samtidigt togs initiativ som syftade till att stärka koordi- nering av vård på alla nivåer. De handlade bland annat om att åtgärda bristen på allmänläkare och att få till en bättre vård för de med kro- niska tillstånd (Vårdanalys, 2014b och OECD, 2019f).

9.5.2Flera nya sjukhus finansieras av regionerna och staten

I Danmark genomförs just nu stora investeringar i 16 nya sjukhus som fått anslag av den så kallade kvalitetsfonden. Sammanlagt omfattar de investeringar i storleksordningen 41,4 miljarder DKR varav 25 mil- jarder är särskilt anslagna medel från staten.

År 2007 inrättades en statlig expertpanel för sjukhusinvesteringar. Panelen består av experter inom sjukvård, hälsoekonomi, sjukhusarki- tektur och byggindustri. De har i uppgift att bedöma vilka sjukhuspro- jekt som ska få medel ur kvalitetsfonden. Kriterier vid bedömningen är:

Koncentration av funktioner och specialiteter till färre enheter.

Efterlevnad av Sundhedsstyrelsens (2007) anvisningar inom akut- området.

Den prehospitala insatsen.

194

SOU 2021:71

Internationell utblick

Förhållande till övriga regioner.

De enskilda projekten värderas utifrån följande kriterier:

Projektets roll i en ny sjukhusstruktur, såväl regionalt som för landet som helhet.

Andra möjliga alternativ.

Behovsframskrivning, kapacitetsutnyttjande, geografiska behov och ekonomi.

Produktivitets- och driftsförbättringar.

På en webbplats (godtsygehusbyggeri.dk) finns de 16 sjukhusprojek- ten presenterade tillsammans med regionernas övriga stora investe- ringar i sjukhusbyggnader, totalt 43 sjukhusprojekt inklusive de 16 som fått medel via kvalitetsfonden. Där publiceras löpande informa- tion om projektens mål, utveckling och kostnader.13

De 16 sjukhusprojekten som fått finansiering via kvalitetsfonden följs också upp av regeringen och de har särskilda effektiviserings- krav på sig. Sundheds- og ældreministeriet skriver i en särskild skrivelse att varenda krona som regionerna sparar på grund av de nya sjuk- husen ska gå till finansiering av ny sjukhusaktivitet på det kvalitets- fondsstöttade sjukhuset eller annat sjukhus i regionen.14 Projekten ska även lämna kvartalsvisa rapporter till en, för detta ändamål särskilt inrättad, enhet på Sundheds- og ældreministeriet. Enheten granskar rapporterna som sedan ligger till grund för fortsatt utbetalning av medel från Kvalitetsfonden. De granskar att de fortsatt håller sig till de nationella planerna inom området men också att en viss andel av medlen som reserverats för investeringar i it och medicinteknisk utrustning bibehålls.15

De fem regionerna har egna strategiska planer för den regionala vården och för investeringar i sjukhusinfrastruktur. De har gemen- samma principer i styrning och ledningsfrågor som gäller för samtliga projekt inom området. De har exempelvis en gemensam vision som

13Godt sygehusbyggeri, https://godtsygehusbyggeri.dk/.

14Det er vigtigt at understrege, at hver eneste krone, som regionerne sparer på mere effektiv drift på de nye sygehuse, bliver i regionerne til finansiering af ny sygehusaktivitet – på både de kvalitetsfondsstøttede sygehuse og landets øvrige sygehuse (Sundheds- og ældreministeriet 2019).

15Sundheds- og ældreministeriet, https://sum.dk.

195

Internationell utblick

SOU 2021:71

lyfter vikten av att den samlade infrastrukturen fokuserar på patien- ten, att den ökar effektiviteten och att den är framtidssäker, det vill säga flexibla lösningar då man ännu inte vet helt hur framtidens sjuk- vård kommer att se ut.

Att fokusera på patienten betyder i detta sammanhang att ta till- vara nya organisationsformer för behandling av patienter och att bygg- naden är säker ur ett patientperspektiv. Med ökad effektivitet åsyftas mer koordinerad vård, innovativa lösningar och organisationsformer samt ett effektivt nyttjande av ny teknologi.

9.5.3Gemensam modell för styrning av byggprojekt

I samband med kommunreformen 2007 undersöktes kommunerna och regionernas praxis och styrning av byggprojekt (EY, 2008). Undersökningen låg sedan till grund för en skrift som gavs ut av Danska Regioner, Kommunernas Landsförening, Finansministeriet och Velfærdsministeriet. Skriften riktar sig till regionalt och kommu- nalt ledande politiker och beskriver en modell för god styrning av byggprojekt. Rapporten kan sammanfattas i följande huvudpunkter (Finansministeriet 2008):

Godkänn styrmodellen politiskt och använd den aktivt.

Ta fram en genomarbetad och realistisk budget.

Värdera, kvantifiera och följ upp risk.

Styr mot involvering av brukare och medarbetare med flera.

Ta fram tydliga krav och förväntningar på rådgivare och entre- prenörer.

Etablera och använd en standardiserad genomförandeplan för bygg- projekt.

Regionerna samarbetar kring effekt- och resultatutvärderingar av pro- jekten och har tagit fram fem gemensamma principer för den finan- siella styrningen och konstruktionsstyrningen av projekten. De fem principerna är:

196

SOU 2021:71

Internationell utblick

1.Strategisk besluts- och tillsynsprocess för projekten

Den politiska ledningen fattar strategiska beslut för byggprojek- tet. Det handlar om ekonomiska ramar, visioner, strategiska mål och framgångskriterier. Den politiska ledningen följer löpande utveck- lingen av bygget och säkrar genom styrmanualer en systematisk uppföljning av kostnader och framåtskridande.

2.Framtagning av styrmanualer

Det utarbetas en styrmanual för de större byggprojekten som be- skriver hur de centrala delarna av byggprocessen organiseras och styrs inklusive den löpande budgetuppföljningen och rapporter- ingen. Styrmanualen tydliggör den politiska ledningens monito- reringsansvar och fastställer hur och när rapporter ska produceras till den politiska ledningen. Styrmanualen godkänns av regions- rådet (den politiska beslutande församlingen).

3.En robust och beslutsför byggorganisation

Det etableras en robust och beslutsför byggorganisation som i alla faser av byggprojektet kan matcha de externa samarbetspart- nerna, exempelvis i samband med avtal och kontraktsupprättanden och i den löpande uppföljningen av byggprojektet. Organisatio- nen kan etableras decentraliserat som en självständig byggenhet eller som en del i en existerande byggförvaltning. Delar kan också utgöras av externa leverantörer.

4.Systematisk och transparent riskhantering/styrning

För varje större byggprojekt formuleras en tydlig riskpolicy, som bygger på politiskt vedertagna mål och policys, vilket inkluderar hur kontrollparametrar som tid, kvalitet och kostnad ska priorite- ras. Riskpolicyn utgör en central del av styrmanualen och det finns en tydlig koppling mellan riskhanteringen och uppföljnings- processen.

5.Oberoende monitorering

Det ska etableras en oberoende monitorering/kontroll för de större byggprojekten. Denna uppgift ska utföras fristående från bygg- projektet och kan placeras inom en annan förvaltning eller hos ett externt företag.16

16Godt sygehusbyggeri, https://godtsygehusbyggeri.dk/.

197

Internationell utblick

SOU 2021:71

9.6England

Storbritanniens hälso- och sjukvård är delegerad till fyra riksdelar (England, Skottland, Wales och Nordirland). Det innebär att alla har utvecklat olika system för sjukvården. Gemensamt för samtliga är dock att de utgår från en skattefinansierad modell inom National Health Service (NHS). Regeringen finansierar hälso- och sjukvården genom ramanslag riktade till de fyra riksdelarna.

Gemensamt för de olika systemen är målet att bättre kunna vårda personer med kroniska tillstånd inom primärvården, och ambitionen att skapa team mellan hälso- och sjukvården och den sociala omsorgen (OECD, 2019g).

9.6.1England har en strategisk plan för investeringar i hälso- och sjukvårdens infrastruktur

NHS England och NHS Improvement är sedan april 2019 en och samma organisation, NHSE&I. Organisationen svarar för cirka 90 pro- cent av all hälso- och sjukvård i England. Den bakomliggande idén med sammanslagningen var att eftersom vården behöver utvecklas och integreras, behöver även den övergripande stödstrukturen för- ändras, det vill säga NHS.

Utgångspunkten är att den nya organisationen ska stödja genom- förandet av NHS Long Term Plan, en 10-årsplan som syftar till att bygga ut och integrera den nära vården, effektivisera och utnyttja poten- tialen i ny teknologi och stärka det förebyggande arbetet (NHS Improvement, 2019).

Regeringen ansvarar för att NHSE&I håller budget, både den löpande budgeten och kapitalinvesteringsbudgeten. Under NHSE&I sorterar de olika NHS stiftelserna (NHS Trusts) vilka är dem som organise- rar och utför hälso- och sjukvård.

NHSE&I kapitalinvesteringsbudget avser investeringar i nya bygg- nader, medicintekniska produkter och annan utrustning samt upp- rustning och ersättning av desamma. Den avser med andra ord både underhåll av befintliga tillgångar och utveckling av infrastruktur som stödjer nya vårdmodeller. Kapitalinvesteringsbudgeten ses som avgö- rande för att uppnå de förändringar som behövs för en långsiktigt hållbar vård (NAO, 2020).

198

SOU 2021:71

Internationell utblick

NHS-stiftelserna presenterar sina kapitalinvesteringsbehov i inve- steringsplaner som sedan lämnas in och bearbetas av NHSE&I. Det finns nationella riktlinjer för investeringsplanernas innehåll. Generellt sett ska de ska ligga i linje med lokala investeringsinitiativ samt strategiska planer på nationell och lokal nivå.

9.6.2En strategisk kapitalinvesteringsplan för sjukhusinvesteringar

För att ambitionerna i NHS Long Term Plan ska kunna realiseras har en separat strategisk plan för kapitalinvesteringar i sjukhus tagits fram av regeringen (Department of Health and Social Care, 2019). Planen är uppbyggd på femårs-rullande scheman och innehåller öronmärkt kapital för att:

Bygga nya sjukhus.

Modernisera primärvårdens byggnader.

Förbättra psykiatrins lokaler.

Investera i nya diagnostiska metoder och i ny teknologi.

Bidra till att ta bort patientsäkerhetsrisker i nuvarande byggnader.

Planen innehåller också förslag till ett enklare tillvägagångssätt för att godkänna och styra investeringar i sjukhus. Den tidigare godkännande- processen bedömdes allt för byråkratisk, vilket lett till att det varit svårt att få igenom projekt som faktiskt levererar värde för patienter. Den hade också saknat den långsiktighet som krävs för stora projekt som löper över många år.

Som bakgrund till planen anges också att Englands sjukhusinfra- struktur bedöms vara ålderstigen och det har konstaterats vara ett stort gap (1,7 miljarder GBP) mellan behov av kapitalinvesteringar som presenterats av NHS-stiftelserna och de tilldelade medlen från regeringen. Man har också, bland annat av kostnadsskäl, upphört med att finansiera sjukhusbyggen med så kallade OPS-lösningar (PFI och PF2) vilket medför ett större statligt åtagande för investeringarna (se till exempel SOU 2020:15). Vidare konstaterades att det varit oklart huruvida investeringarna legat i linje med lokala och nationella prio-

199

Internationell utblick

SOU 2021:71

riteringar, patienternas behov och vilka finansieringskällor som kan användas.

NHS såg därför behov av att lyfta upp bedömningen av dessa typer av investeringar på systemnivå i stället för att utgå ifrån de enskilda utfö- rarnas behov. Investeringarna ska därmed ta hänsyn till den långsik- tiga planen (NHS Long Term Plan) där målet om ett integrerat vård- system ska implementeras i England senast april 2021. Strategins vision är en infrastruktur som:

Ligger i linje med NHS vision för vård och social omsorg (som definieras i NHS långsiktiga plan) och nya vårdmodeller.

Säkerställer att lokala strategiska investeringsplaner också reflek- terar de förändrade vårdmodellerna.

Ligger i linje med nuvarande och framtida kliniska tjänstestrategier.

Proaktivt agerar för att underhålla tillgångar och reducerar den eftersatta upprustningen.

Byter ut det som inte kostnadseffektivt kan underhållas och gör sig av med det som inte längre behövs, maximerar användningen av intäkter som kan återinvesteras i nya byggnader, nya tjänster, ökar ekonomisk tillväxt och skapar nya hem.

Omgärdas av korrekt och jämförbar information om bland annat kostnader för tillgångarna och som stödjer beslutsfattande.

Använder experter där det behövs samtidigt som egen kapacitet byggs upp för att öka effektiviteten och förbättra informationen.

Utöver detta innehåller den strategiska planen särskilda målsättningar för att de tekniska investeringarna i informationsteknologi är en del av infrastrukturen. Digitaliseringen ska även här användas för att åstad- komma en bättre, mer integrerad, transformerad och effektiv vård och social omsorg.

Strategin beskriver också en förenklad och mer enhetlig godkän- nandeprocess. Den innehåller två delar där den första handlar om att ge mer stöd i processen att utforma underlagen för projekten. Stödet innebär att mer resurser kan användas för detta steg, att ett utbildnings- paket tas fram och att en särskild stödfunktion bildas. Den andra delen av strategin handlar om en förkortad ansökningsprocess där regeringen (Departement of Health and Social Care) och NHSE&I

200

SOU 2021:71

Internationell utblick

ger förtur till särskilt komplexa och politiskt prioriterade ärenden. Department of Health and Social Care och NHSE&I har även bildat en investeringskommitté för att minska antalet godkännandenivåer.

Inom strategin ligger sex stora sjukhusprojekt som ska vara klara till 2025 och 21 projekt som blivit godkända för att utveckla sina inve- steringsplaner, med målet att vara klara mellan år 2025 och 2030. Totalt handlar det om mer än 40 sjukhusbyggnadsprojekt (NHS, 2019).

9.7Nederländerna

Det nederländska hälso- och sjukvårdssystemet skiljer sig från de nordiska ländernas, och England såtillvida att det inte primärt finan- sieras via skattemedel utan att det organiseras i ett försäkringssystem där staten, arbetsgivarna och arbetstagarna bidrar. Merparten av sjuk- vården utförs av ideella icke vinstdrivande organisationer (Vårdanalys, 2014b).

Den nederländska regeringen är ansvarig för reglering, tillsyn och för styrningen av hälso- och sjukvårdsystemet, som består av tre delar:

(1)konkurrensutsatta hälsoförsäkringar, (2) ett enhetligt hälso- och sjukvårdsförsäkringssystem för långtidsvård och (3) lokalt skattefinan- sierad social omsorg.

Den första delen innehåller en försäkringsmarknad där medbor- gare är skyldiga att teckna en hälso- och sjukvårdsförsäkring som täcker primärvård, specialiserad vård, läkemedel, medicinska hjälpmedel, psy- kiatrisk vård, viss rehabilitering och primärprevention samt olika sjuk- sköterskeinsatser. Medborgarna väljer både försäkringsbolag och vård- givare. Försäkringsbolagen måste acceptera alla försäkringstagare. Tanken är att försäkringsbolagen ska konkurrera med kvalitet och pris.

Sjukvårdsförsäkringssystemet för långtidsvård omfattar omsorg om personer med psykisk ohälsa och boende på sjukhem. Systemet omfattar hela befolkningen och finansieringen till vårdgivarna kommer från en och samma statliga källa. Utförare blir det regionalt dominanta försäkringsbolaget för hälso- och sjukvårdsförsäkringar.

Den lokalt skattefinansierade omsorgen utförs av kommunerna. Omsorgen omfattar särskilt boende, hemtjänst och dagliga aktivi- teter (OECD, 2019e).

201

Internationell utblick

SOU 2021:71

9.7.1Från centralstyrning till marknadsstyrning av investeringsprojekt

Sedan 2008 har ansvaret för sjukhusbyggnader förts över till sjukhus- administratörerna själva som nu helt står för infrastrukturen. Detta var en del i den avreglering som det nederländska sjukhussystemet genom- gått.

Innan dess fanns det en särskild lag som reglerade sjukhusinve- steringar (Wet Ziekenhuis Voorzieningen). Regeringsbeslut krävdes för att göra bygginvesteringar eller för att expandera sjukvårdsanlägg- ningar. Godkännanden gavs endast till de projekt som inte översteg ett förutbestämt mått på produktionsvolym i form av vårdplatser vid specialistvårdskliniker. Investeringsbesluten var även tvungna att hålla sig inom ramen för den årliga investeringsbudgeten (Zwart, 2014).

I en forskningsartikel beskrivs hur denna förändring lett till att ris- ken på lån för investeringar i sjukhus ökat då staten inte längre står som garant för finansieringen. Det har i sin tur lett till att det är svårare att få finansiering från banker och att sjukhusen i stället får ingå samarbeten med privata investeringsbolag (Zwart m.fl., 2010).

9.8Sammanfattande iakttagelser

En internationell utblick ger en bild av hur andra länder hittar lös- ningar på likartade problem som i det egna landet. Funna lösningar kan dock vara svåra att införa utan justeringar eftersom systemen och ländernas problem, om än liknande, i regel inte är helt jämförbara eller överförbara. Trots det kan en del liknande fenomen identifieras i de länder utredningen studerat och nedan ges en beskrivning av dessa.

9.8.1Sedan länge identifierat problem i många länder

De europeiska initiativ som beskrivs inledningsvis, såsom nätverket EuHPN och den kunskapsöversikt som nätverket i samarbete med European Observatory on Health Systems and Policies tagit fram, visar att flera länder har identifierat att investeringar i sjukhus är ett stort och svårt åtagande. De länder som ingår i redovisningen i det här kapitlet har samtliga någon form av samlat system för att hantera sjukhusinvesteringar. En del länder har särskilda lagar som reglerar

202

SOU 2021:71

Internationell utblick

delar av investeringarna, exempelvis Finland och Norge. Regleringen omfattar både dimensioneringen och lokaliseringen av sjukhus och ska även säkerställa att byggnaderna är rätt utformade för det vård- innehåll som förväntas. Endast Nederländerna har gått i en motsatt riktning och decentraliserat investeringsbesluten i anslutning till infö- randet av försäkringsmarknader för sjukvården, men även där hade man en central beslutsprocess innan dess.

9.8.2Behov av nationell överblick och planering

I nästan samtliga studerade länder finns nationella system för att god- känna och styra investeringsprojekten som kopplar till strategiska planer för vårdens utveckling. I England har man två planer, en för vår- dens utveckling och till den, en särskild strategisk plan för kapital- investeringarna i sjukvård.

I länderna finns också exempel på planering med utgångspunkt i befolkningsunderlaget. I Norge sätts till exempel anslagen till hälso- företagen i relation till befolkningsunderlaget. För att stora byggprojekt ska godkännas av regeringen ska man visa att det ligger i linje med den nationella hälso- och sjukvårdsplanen. I Finland godkänns också investeringar med hänsyn till befolkningsunderlaget i relation till vil- ken typ av sjukhus som avses.

I Danmarks satsning har staten godkänt 16 nya sjukhus i särskild ordning samtidigt som regionerna kommit överens om gemensamma principer för styrning och uppföljning av samtliga stora byggprojekt inom hälso- och sjukvården.

Flera länder har också samlat kompetens inom området i särskilda organisationer, exempelvis Godt sykehusbyggeri i Danmark, Sykehus- bygg i Norge och Landskapens lokalcentral AB i Finland.

9.8.3Förekomst av funktioner för stöd och extern granskning vid start samt monitorering under projektets gång

I Finland, Norge, Danmark och England har man vid projektstart för vårdbyggnadsinvesteringar och i Norges fall under projektets gång någon form av oberoende eller extern granskning av projekten. Då granskas om projektet ligger i linje med strategiska planer men också ekonomiska aspekter samt riskhanteringen i projekten. Gränsen mel-

203

Internationell utblick

SOU 2021:71

lan granskning och stöd är ibland flytande. Ett exempel på det är i Finland där det under godkännandeprocessen för dispens att bygga också förs dialog med den sökande så att sökanden kan ändra eller ta tillbaka ansökan.

Exemplen från Norge och Danmark visar att flera olika typer av kompetenser involveras i beslut om vilka kapitalinvesteringar som ska göras. I det rådgivande organet i Danmark sitter exempelvis personer med kompetens i frågor som gäller vårdarkitektur, hälsoekonomi, byggindustri och sjukvård. Norges stödorganisation Sykehusbygg har i uppdrag att samla kompetens inom området och stötta hälsoföre- tagen. I England föreslås det finnas en särskild stödfunktion vid utfor- mandet av Business Cases, och innan dess hjälpte NHS Improvement till med design av byggprojekten.

204

10 Analys och överväganden

10.1Hälso- och sjukvård – ett nationellt intresse

Målet för den svenska hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen (3 kap. 1 § hälso- och sjukvårds- lagen [2017:30], HSL). Ambitionerna är höga och i internationella jäm- förelser visar svensk hälso- och sjukvård goda medicinska resultat. Sverige faller sämre ut i internationella jämförelser gällande kontinui- tet, samverkan, väntetider och personcentrering. Samtidigt står hälso- och sjukvården inför stora utmaningar. Befolkningsutvecklingen till- sammans med den tekniska utvecklingen och nya arbetsmetoder leder till förändrat resursbehov inom hälso- och sjukvården. Stora delar av den svenska vårdinfrastrukturen, framför allt sjukhusen, byggdes under 1960- och 1970-talen. Byggnadernas tekniska livslängd medför att stora byggnadsinvesteringar nu genomförs och planeras i regionerna.

Nya behandlingsmetoder skapar möjligheter men förutsätter för- ändringar. Utvecklingen innebär ökade möjligheter att behandla nya patientgrupper och att ge patienter tillgång till mer effektiv behand- ling där allt fler botas. När fler tillstånd kan behandlas ökar trycket på sjukvården samtidigt som utvecklingen också innebär att patientens genomsnittliga tid på sjukhus kunnat förkortas.

Utvecklingen av behandlingsmetoder och arbetssätt innebär dels ökad specialisering och att en mer individuellt anpassad vård kan ges, dels att det skapas möjligheter att erbjuda patienter vård i andra delar av vårdkedjan än på sjukhusen. Utvecklingen är en drivkraft för nivå- strukturering av vården där framför allt delar av den högspecialiserade vården koncentreras. Samtidigt lyfts behovet av att stärka primärvår- dens roll genom utveckling av den nära vården. Arbete med nivåstruk- turering sker på såväl nationell som regional nivå.

Samhällskostnaden för ohälsa är mycket hög. Den är emellertid inte helt lätt att beräkna. Förutom den direkta kostnaden för hälso-

205

Analys och överväganden

SOU 2021:71

och sjukvården ska andra kostnader till följd av sjukdom som till exempel faller på kommunerna, patienter och anhöriga samt produk- tionsbortfallet i ekonomin inkluderas. Gralén m.fl. (2019) har för år 2017 beräknat den totala kostnaden för sjukdom i Sverige till 872 miljarder kronor, motsvarande 18 procent av BNP. Denna beräk- ning är dock en underskattning då den inte tar hänsyn till kostnader för patienter och anhöriga. Ramsberg och Ekelund (2011) beräknade för år 2005 kostnaden till 823 miljarder kronor, motsvarande 25 pro- cent av BNP. Om vi utifrån dessa beräkningar uppskattar att kost- naderna för ohälsa i Sverige motsvarar ungefär en fjärdedel av BNP skulle kostnaden för 2019 vara drygt 1 200 miljarder kronor.

Det svenska hälso- och sjukvårdssystemet präglas av sin decentra- liserade struktur där 21 regioner och 290 kommuner har ansvar för ut- förandet av hälso- och sjukvården. Staten har ett övergripande ansvar, som inbegriper normering och styrning genom till exempel tillsyn, kunskapsstöd och ekonomiska bidrag. Staten är vidare huvudman för verksamheter som är nära sammankopplade med hälso- och sjuk- vården, bland annat utbildning och forskning. Verksamhetsförlagd utbildning och klinisk forskning är exempel på insatser som förutsätter genomförande i hälso- och sjukvården. Den sammantagna bilden är att styrningen av hälso- och sjukvården är komplex. Utredningen Effektiv vård (SOU 2016:2) konstaterade att det saknas väsentlig samordning av styrningen av vården och att detta medför ineffektivitet. En iakt- tagelse som är giltig även för de frågor denna utredning har att under- söka.

För att uppnå målen för hälso- och sjukvården krävs att flera fakto- rer samverkar. Dels är hälso- och sjukvårdens möjligheter att påverka hälsan i befolkningen begränsad då människors hälsa beror på många andra faktorer som ligger utanför vårdens möjligheter att påverka. Insatser för att förebygga ohälsa och främja hälsa kan ha stor betydelse för kostnaderna i vården och hur resurser kan användas. Dels är hälso- och sjukvårdens funktionssätt beroende av att flera utmaningar kan mötas.

Erfarenheterna från covid-19-pandemin visar att beredskapen för kriser i hälso- och sjukvården behöver förbättras. Ett annat exempel är den demografiska utvecklingen som kan förväntas öka trycket på vården samtidigt som den ytterligare förstärker utmaningen att klara kompetensförsörjningen. Detta kräver att utbildningen av olika perso- nalkategorier kan anpassas till behovet av vård, vilket i sin tur förut-

206

SOU 2021:71

Analys och överväganden

sätter tillgång till utbildningsplatser såväl på lärosätena som ute i hälso- och sjukvården. Dessa exempel belyser vikten av att beslut om system- påverkande förändringar i vården tar hänsyn till påverkan på hälso- och sjukvårdssystemet i stort.

Sammantaget kan konstateras att hälso- och sjukvården har en cen- tral ställning i samhället, vilket kommer till uttryck i ett stort antal stat- liga åtaganden och höga ambitioner om en god vård på lika villkor till hela befolkningen. Utredningen konstaterar att detta förutsätter att nationella intressen beaktas, tillsammans med regionala och lokala intressen. Vårdens infrastruktur i form av lokaler, utrustning och digi- tala strukturer sätter ramar för vårdverksamheten och påverkar hur det övergripande målet i lagstiftningen kan uppnås. Som anges i utred- ningens direktiv är det viktigt att de strategiska beslut som fattas av hälso- och sjukvårdens huvudmän förutom de regionala behoven även svarar mot de nationella behoven.

10.2Representanter för patienter och professioner efterfrågar tydligare nationell styrning

Utredningen har mottagit yttranden från patientrepresentanter och professionsföreträdare för att kunna tillgodogöra sig deras perspek- tiv på de frågor som utredningen har till uppgift att undersöka.

Patientorganisationerna Forum Spetspatient och Nätverket mot cancer menar att regionerna inte har tillräckliga förutsättningar för att anlägga ett helhetsperspektiv vid överväganden om infrastruktur- satsningar inom hälso- och sjukvård samt omsorg. De menar att förut- sättningarna för samordning mellan regionerna och staten behöver förbättras och att en statlig aktör bör ha ansvaret för samordningen. Därtill framhåller patientorganisationerna att utbildningen av ny vård- personal har stor betydelse i besluten om strategiska investeringar i vårdinfrastruktur.

Även yrkes- och fackförbundet Vårdförbundet framför att före- trädare för olika professioner i organisationen och patienter behöver medverka vid infrastrukturinvesteringar eftersom de kan förväntas påverka personalen under lång tid. På motsvarande sätt menar Fysio- terapeuterna att det behövs strategiska satsningar i vårdinfrastruktur som följs av strategiska satsningar på kompetensutveckling i hela vård- kedjan.

207

Analys och överväganden

SOU 2021:71

Flertalet av de organisationer som företräder professionerna menar att den nationella samordningen är otillräcklig och att staten behöver ta ett större roll i styrningen av sjukvården. Till exempel menar Sveriges Läkarförbund att dagens förutsättningar för regionerna att anlägga ett helhetsperspektiv vid överväganden om infrastruktursatsningar inte är tillräckliga. I den mån det finns arenor för samtal mellan regioner finns det ändå inte en styrmekanism som gör att helheten tas i beak- tande, menar man. Kommunal menar att staten bör ta en samordnande roll när det gäller framtiden investeringar i hälso- och sjukvård. Sjuk- husläkarna instämmer i att dagens styrning är bristfällig, men konsta- terar också att också staten är spretigt organiserad, med många myn- digheter som är involverade i patientsäkerhetsfrågor. Sjukhusläkarna framhåller också att hälso- och sjukvården är komplex vilket innebär att styrningen på området också är komplex.

Patient- och professionsföreträdarnas yttranden bekräftar i hög ut- sträckning de iakttagelser som utredningen har gjort under arbetets gång. Även om organisationerna har sina egna ingångar till frågorna konstaterar utredningen att statens medverkan vid systempåverkande beslut är efterfrågad.

10.3Det behövs tydligare reglering för hur regioner och kommuner ska beakta nationella intressen vid investeringar i vårdinfrastruktur

Den övergripande rättsliga regleringen på hälso- och sjukvårdsområ- det har karaktären av ramlagstiftning vilket innebär att lagstiftningen primärt innehåller bestämmelser om mål, ansvarsförhållanden och rikt- linjer för verksamheten. Inom dessa ramar har kommuner och regio- ner ett visst handlingsutrymme att anpassa sin verksamhet efter regio- nala och lokala behov och förutsättningar. Av HSL framgår att det övergripande målet med hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Offentligt finansierad hälso- och sjukvård ska vidare vara organiserad så att den främjar kost- nadseffektivitet. Där det bedrivs hälso- och sjukvård ska det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges.

208

SOU 2021:71

Analys och överväganden

Samtidigt har HSL kompletterats med ett stort antal andra författ- ningar, vilket kan tolkas som ett tecken på hälso- och sjukvårdens stora betydelse i samhället.

Regionerna ansvarar för att erbjuda en god hälso- och sjukvård till de som är bosatta inom regionen. Regioner får också, i fråga om natio- nell högspecialiserad vård eller om regioner kommit överens om det, erbjuda hälso- och sjukvård åt den som omfattas av en annan regions ansvar. Regionerna ansvarar vidare för planeringen av hälso- och sjuk- vården. Den regionala planeringen av hälso- och sjukvård ska ske med utgångspunkt i befolkningens behov av vård. Uppfyllelse av målet med hälso- och sjukvården, en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, kräver därför bland annat samverkan, såväl med andra aktörer som mellan regioner.

I sin planering och utveckling av hälso- och sjukvården ska regio- nerna samverka med samhällsorgan, organisationer och vårdgivare. I frå- gor om hälso- och sjukvård som berör flera regioner ska regionerna därtill samverka sinsemellan. Hur samverkan ska gå till och vad samver- kan innebär i praktiken är inte närmare reglerat.

Av HSL framgår att regeringen får meddela föreskrifter om att landet ska delas in i samverkansregioner1 för den hälso- och sjukvård som berör flera regioner. Regeringen har i hälso- och sjukvårdsför- ordningen beslutat hur landet är indelat i samverkansregionerna. For- merna för och innehållet i samverkan i samverkansregioner är inte reglerat. Med hänsyn till att regionerna sköter sina angelägenheter, inklusive hälso- och sjukvården, på den kommunala självstyrelsens grund innebär dessa övergripande rättsregler i HSL att formerna för och innehållet i samverkan är överlämnat till regionerna att besluta om. Regionerna behöver vid samverkan förhålla sig till kommunallagens (2017:725) regelverk som anger grunderna för kommunal och regional samverkan. Utöver den vård som regionerna ansvarar för har kommu- nerna enligt HSL ansvar för viss hälso- och sjukvård.

På vissa områden, exempelvis krisberedskap, finns ytterligare skyl- digheter för kommuner och regioner att planera sin vårdverksamhet. Till exempel ska regionerna planera sin hälso- och sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls (7 kap. 2 § 3 st. HSL). Enligt lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap är kommuner och regioner därtill skyldiga att analysera vilka extraordi-

1Tidigare benämnda sjukvårdsregioner.

209

Analys och överväganden

SOU 2021:71

nära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen respektive regionen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamhe- ten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Bestämmelserna i lagen syftar till att kommuner och regioner ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god för- måga att hantera krissituationer i fredstid.

Befintliga regler innebär alltså en skyldighet för kommuner och regioner att planera sin verksamhet samt att samverka vid planer- ingen av hälso- och sjukvården samt avseende vård som berör flera regioner. Beslut som avser investeringar i vårdinfrastruktur är starkt systempåverkande och ställer höga krav på att nationella intressen beaktas. I dag saknas det dock formella strukturer för samverkan inför beslut om investeringar i vårdinfrastruktur. Utredningen konstate- rar att det finns olika nätverk där regionföreträdare möts, men få eller inga av de nationella intressena är reglerade på ett sådant sätt att det finns en tydlig kontrollmekanism av efterlevnaden eller en konse- kvens för det fall att efterlevnaden brister. De nationella intressena är heller inte tillräckligt väl definierade för att skapa goda planerings- förutsättningar för kommuner och regioner.

En annan befintlig samverkansform är överenskommelser mellan regeringen och SKR. Även om överenskommelser i hög utsträckning är styrande är de inte rättsligt bindande för kommuners och regio- ners beslutsfattande. Vidare är överenskommelserna inte föremål för en systematisk uppföljning och kontroll. Därutöver anges det inte tyd- ligt i överenskommelserna vad som händer om överenskommelserna inte följs i tillräcklig grad.

Det nybildade rådet för kompetensförsörjning i vården är ett organ som syftar till att åstadkomma en helhetsbild och stärka förutsätt- ningarna för beslut inom utbildningsområdet. Rådet är dock i huvud- sak ett samarbets- eller samrådsorgan, vilket betyder att beslutsfat- tandet gällande frågorna inte är förändrat i någon del. Det finns inget uttalat om vad som händer för det fall att besluten i kommuner och regioner avseende kompetensanvändning inte harmoniserar med de nationella intressena.

Det saknas i dag en sammanhållen rättslig reglering om vilka intres- sen och behov, utöver befolkningens behov av vård inom den egna regionen eller kommunen, som behöver tas hänsyn till i planeringen. Det blir således en uppgift för respektive region och kommun att bedöma hur resultatet av samverkan samt vilka intressen och behov

210

SOU 2021:71

Analys och överväganden

som faktiskt får betydelse i planeringen, inklusive investeringar och andra beslut gällande vårdinfrastruktur. Staten har alltså förväntningar på att kommuner och regioner kommer att beakta nationella intressen, men den rättsliga regleringen motsvarar inte dessa förväntningar. Vilka intressen som tas i beaktande i ett beslut om en investering eller andra beslut om vårdinfrastruktur är upp till respektive kommun eller region att bestämma, vilket innebär en risk för att vissa intressen frånses. Det faktiska stödet från statens sida i mer precisa planerings- förutsättningar är också splittrat och otydligt. Det finns numera ingen statlig myndighet som har ett tydligt uppdrag att tillhandahålla den typen av mer precis vägledning eller planeringsförutsättning till regioner och kommuner.

Sammanfattningsvis saknas i dag ett system som tydliggör vilka nationella intressen och behov som ska ligga till grund för investe- ringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården. I synnerhet som sådana investeringar har stor systempåverkande effekt under många års tid bedömer utredningen att avsaknaden av ett sådant system utgör en betydande risk. Utredningen menar att gapet mellan behovet av att ta hänsyn till nationella intressen och regleringen för att ta hänsyn till nationella intressen är alltför stort. Konsekvenser av bristande hänsyn till nationella intressen kan bli omfattande, i form av samhällseko- nomiska kostnader och ojämlik vård, se bland annat avsnitt 10.5.5.

Inom andra sektorer, exempelvis naturvård, totalförsvar och kultur- miljövård, finns sedan länge lagstiftning om riksintressen. Det är ett etablerat sätt för staten att säkerställa att vissa riksintressen beaktas i faktiska beslut som fattas av kommuner (eller regioner). Regleringen av riksintressen har mekanismer för kontroll och konsekvenser, för det fall att staten bedömer att de kommunala besluten inte tagit till- räcklig hänsyn till riksintresset i fråga. Även om det finns olikheter mel- lan sektorer och utmaningar i tillämpningen av riksintressereglerna, så bedömer utredningen att den principiella utformningen kan över- föras till de frågor som utredningen har att besvara.

I det följande fokuseras resonemangen på regionernas och kommu- nernas beslut om vårdinfrastruktur. I princip kan motsvarande analys göras för regionernas eller kommunernas beslutsfattande gällande andra beslut på hälso- och sjukvårdsområdet som har tydliga behov av nationell koordinering.

211

Analys och överväganden

SOU 2021:71

10.4Investeringar i vårdinfrastruktur

Utredningen har i uppdrag att kartlägga och analysera investeringar i sjukhus. En hög andel av dagens vårdinfrastruktur byggdes på 1960- och 1970-talen. Många av dessa byggnader har nu nått en ålder där den tekniska livslängden gör ersättningsinvesteringar nödvändiga. Sam- tidigt medför utvecklingen inom hälso- och sjukvården ett förändrat behov av lokaler med om- och tillbyggnader som följd. Sammantaget innebär detta att investeringsbehoven i regionerna är stora. De senaste årens investeringar i regionerna har således varit höga. Omfattande investeringar i vårdbyggnader pågår och planeras att göras inom kom- mande år. Såsom beskrivs i tidigare kapitel saknas nationell koordi- nering av dessa investeringar.

Utredningen har i kontakter med regionerna, företrädare för patien- ter och professioner, statliga myndigheter och genom olika studier och rapporter kunnat identifierat ett antal olika utmaningar. Dels finns det frågor om vilka långsiktiga behov investeringarna behöver svara mot. Dels finns det frågor om genomförandet av investeringarna.

Utredningen har identifierat att många intressenter uppfattar det som oklart vilken strategisk riktning investeringarna ska stödja. Det är därmed otydligt hur dagens investeringar stödjer pågående omställ- ningsarbete i vården, vilket även bekräftas i de två fördjupande stu- dier som utredningen låtit genomföra, se bilaga (Winblad m.fl. samt Meijling). Utredningen har även identifierat en efterfrågan gällande tydligare vägledning från nationellt håll, som stödjer regionerna i det strategiska beslutfattandet på regional nivå.

Större byggnadsinvesteringar beskrivs som sällanhändelser i många av regionerna vilket medför utmaningar i såväl planering som genom- förande. Här beskrivs ett behov av ökat erfarenhetsutbyte mellan pro- jekt och regioner. Något som försvårar detta är de skillnader som finns mellan regionerna när det gäller organisation, processer, roller och ter- minologi.

10.4.1Kostnaderna för vården ökar

Samtidigt som regionerna står inför stora investeringsbehov och det finns utmaningar i genomförandet är ekonomin ansträngd. Det kraf- tigt positiva resultatet i regionerna 2020 är en tillfällig effekt av stats- bidrag kopplat till covid-19-pandemin i kombination med att viss

212

SOU 2021:71

Analys och överväganden

planerad vård ställts in. Under kommande år förväntas högre kostna- der då denna så kallade vårdskuld ska tas om hand. Prognoser över den demografiska utvecklingen med en stigande försörjningskvot till följd av växande andel äldre i befolkningen pekar dessutom på ökade kostnader och en minskning av den relativa skattebasen i framtiden.

Hälso- och sjukvårdskostnaderna har ökat under lång tid (SKR, 2020f). Ökningstakten 2019 var 3,8 procent vilket är väsentligt lägre än den genomsnittliga årliga ökningen under perioden 2013 till 2018 som var 4,8 procent. Ökningen 2019 var störst i specialiserad soma- tisk vård med 4,6 procent, vilket också är väsentligt lägre än tidigare år. År 2018 var ökningen 6,5 procent och den genomsnittliga årliga ökningen 2013 till 2018 var 5,0 procent. Primärvårdens kostnader ökade med 3,6 procent under 2019 vilket även det är väsentligt lägre än genomsnittet 2013 till 2018 om 5,3 procent.

Det finns flera förklaringar till kostnadsökningen. Dels möjliggör den medicinska och tekniska utvecklingen behandling av allt fler till- stånd. Dels påverkar den växande och åldrande befolkningen totalkost- naden. Att kostnaderna för primärvården ökar är i linje med omställ- ningen till nära vård. Kostnaderna för specialiserad somatisk vård fortsätter dock att öka i högre takt än vårdproduktionen. Enligt SKL (2019d) har produktiviteten fallit även sedan hänsyn tagits till att den vård som blir kvar inom slutenvården är mer komplicerad, som en effekt av att viss enklare vård flyttar ut till den öppna vården.

10.4.2Investeringar i vårdinfrastruktur har stor systempåverkande effekt under lång tidsperiod

De långa tidsperspektiven i fastighetsinvesteringar och de korta per- spektiven med en dynamisk utveckling av hälso- och sjukvården är en komplicerande faktor vid investeringsbeslut. I en av utredningens underlagsrapporter (Winblad m.fl., 2021) samt utredningens kontak- ter i övrigt har nödvändigheten av att bygga flexibelt för att ta höjd för kommande behov och en utveckling med allt mer och avancerad medicinteknisk utrustning framförts. Detta för att de lokaler som byggs eller byggs om i dag ska ge goda förutsättningar för en fortsatt utveckling av vården. Samtidigt kan konstateras att flexibilitet med- för ökade kostnader (se bl.a. beskrivning av Nya Karolinska Solna, Johannesson och Smas, 2021).

213

Analys och överväganden

SOU 2021:71

Sjukhus, vårdcentraler, hälsorum och andra lokaler för vårdverk- samhet utgör vissa ramar för vårdens utveckling. De lokaler där vården bedrivs kan ge förutsättningar för utveckling av vårdverksamheten och möjliggöra att ny medicinteknisk utrustning kan användas. På samma sätt finns det en risk att lokaler cementerar befintliga strukturer och hämmar utvecklingen om de inte är utformade så att nya möjligheter kan tas i anspråk.

Den totala summan av de investeringar som nu genomförs i regio- nerna är på en historiskt hög nivå. Den totala projektkostnaden för nu pågående och planerade investeringsprojekt i akutsjukhus inklusive universitetssjukhusen beräknas till 100 miljarder kronor. De årliga kost- naderna för investeringarna i vårdbyggnader och medicinteknisk ut- rustning uppgår till drygt 20 miljarder kronor.

En effekt av den höga investeringstakten är ett ökat externt finan- sieringsbehov i regionerna. Skuldsättningen har ökat från 55 till 73 mil- jarder kronor under de senaste fem åren. Utredningen har dock inte funnit något underlag som talar för att regionerna generellt sett upp- lever att finansieringen av investeringarna är problematisk.

Det är rimligt att anta att en ökad skuldsättning begränsar regio- nernas ekonomiska handlingsutrymme i framtiden. Det bör dock poäng- teras att skuldens fördelning mellan regionerna varierar. Det finns en handfull regioner utan externa skulder. Över 70 procent av regionernas samlade upplåning år 2019 kan hänföras till Region Stockholm. Denna andel minskar dock och antalet regioner utan externa skulder minskar till följd av att flera regioner nu genomför större investeringar i vård- infrastruktur.

Kostnaden för investeringar i nya vårdbyggnader, utrustning och digital infrastruktur kan emellertid på lång sikt förväntas vara lägre än dess potentiella effekt på vårdverksamheten. Detta eftersom investe- ringarna ska stödja en verksamhet vars totalkostnad uppgår till över 500 miljarder kronor årligen varav regionerna står för 325 miljarder kronor. Utmaningen är att utforma investeringarna så att de stödjer omställningen i vården mot dels ökad koncentration av högspecia- liserad vård, dels vidareutveckling och högre vårdproduktion i den nära vården så att effektivitetsvinster i form av förbättrad patientmiljö, kortare vårdtider och bättre arbetsmiljö för personalen realiseras.

Investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården handlar således om stora belopp och investeringarna ska ge förutsättningar för hälso- och sjukvårdsverksamheten under många år. Med tanke på

214

SOU 2021:71

Analys och överväganden

hälso- och sjukvårdens komplexitet och det stora behovet av sam- verkan och samordning i olika frågor kan det uppstå betydande nega- tiva effekter om nationella hänsyn inte tas när regionerna investerar i nya vårdbyggnader. Ytterst drabbar detta patienterna och försämrar förutsättningarna att nå målen om en god vård på lika villkor för hela befolkningen.

10.4.3Infrastrukturens betydelse för hälso- och sjukvårdens resultat

Investeringar i vårdinfrastruktur är komplexa. De största satsningarna handlar om stora summor pengar och påverkar många människor. I kraft av deras storlek blir sådana satsningar viktiga ur andra politiska perspektiv, till exempel ur ett arbetsmarknadsperspektiv. De ska vara förenliga med ett antal regelverk både avseende vårdverksamheten och allmänna regler för byggnader. Därutöver behöver byggnaderna vara tillräckligt flexibla för att kunna stödja framtidens arbetssätt. Med ökad flexibilitet kompliceras och fördyras projekten. De långa tidsper- spektiven komplicerar projekten ytterligare. Förändrade politiska mål eller teknisk utveckling kan medföra att gamla beslut behöver omprövas.

När byggnaden väl är byggd har vårdlokalernas utformning påver- kan på patienterna och deras hälsa. Evidensbaserad kunskap och beprö- vad erfarenhet finns numera inte bara avseende vården, utan omfattar även byggnaders utformning. Kunskapen om arkitekturens betydelse som en del av en läkande miljö har etablerats internationellt under benämningen evidensbaserad design (EBD). Forskning inom området visar att byggnadens utformning kan bidra till att öka patientsäker- het, förhindra infektionsspridning, minska tiden för behandling, minska medicinering och stress med mera (Se t.ex. Lawson, 2013 och CVA och PTS, 2011). Detta har haft stort genomslag internationellt vilket lett till att det i många länder krävs specialistkunskap inom området för att få planera och bygga sjukhus (CVA och PTS, 2011).

Exempel på forskningsresultat som visar på byggnadens betydelse för hälso- och sjukvårdens resultat är studier kring enpatientrum. Stu- dier visar på kraftigt reducerad spridning av sjukhussjuka efter ombygg- nad till exempel från intensivvård i flerbäddsrum till enkelrum (se till

215

Analys och överväganden

SOU 2021:71

exempel Walch m.fl., 2005).2 Enpatientrum har även visat sig minska skadliga och kostsamma förflyttningar av patienter samt förbättra kom- munikationen mellan personal och patienter (CVA och PTS, 2011). Andra forskningsresultat visar hur högre exponering för dagsljus kan minska upplevd smärta och intag av smärtstillande medicin (Teltsch m.fl., 2011).3 Ett tredje exempel är att inslag av natur, exempelvis genom utblickar mot natur och grönska eller bilder och konst med naturmotiv, i studier visat sig minska upplevd smärta hos patienten (CVA och PTS, 2011). Byggnadens utformning har även visats ha effekt på behandlingstiden (Lawson och Phiri, 2013).4

Forskning visar att utformningen av byggnader även har betydelse för personalens effektivitet då till exempel planlösningar vid äldre vård- avdelningar innebär personalen tillbringar en stor del av sin tid (30 till 40 procent) gåendes mellan olika rum (Institute of Medicine, 2004 och Hendrich m.fl., 2008). Studierna visar att ineffektiviteten ökar trötthet och stress hos vårdpersonalen, och minskar den tillgängliga patienttiden. Därmed är byggnadernas utformning även en viktig arbetsmiljöfråga.

10.4.4Behov av förbättrade planeringsförutsättningar och stöd i planerings- och genomförandeprocessen

Utredningen har som beskrivs i kapitel 8 identifierat två kluster av utmaningar kopplade till investeringar i vårdbyggnader. Det första rör oklara planeringsförutsättningar (behov 1); att det är svårt för huvud- männen att identifiera vilka behov investeringarna ska svara mot lokalt, regionalt och nationellt. Studien från Uppsala universitet (Winblad m.fl., 2021) visar att det är svårt för regionerna att veta i detalj hur nationella reformer till exempel utvecklingen av nära vård, påverkar vårdinfrastrukturinvesteringar. Det gäller behoven i dag och ännu mer avseende framtida behov. Detta kommer alltid att vara en utmaning givet den osäkerhet som präglar vårdens utveckling och som innebär

2En studie från McGill University Hospital i Montreal (Teltsch m.fl., 2011) visade att omställ- ningen från 25-bädds intensivvårdsavdelning till enpatientrum medförde en reduktion i antal fall av C. difficile med 43 procent, MRSA med 46 procent och jästtillväxt med 51 procent.

3En studie fann t.ex. att patienter som genomgått kirurgi och tilldelats rum med stort insläpp av dagsljus tog 22 procent mindre smärtstillande läkemedel jämfört med liknande patienter som till- delats rum på den skuggiga sidan av samma byggnad (Walch m.fl., 2005).

4Ett forskningsprojekt vid University of Sheffield finansierat av NHS fann att patienter påverkas av den arkitektoniska miljön i sjukhus och att behandlingstiden för patienter på medicinavdel- ning minskade med 21 procent.

216

SOU 2021:71

Analys och överväganden

att framtida behov är otydliga. Det andra klustret som utredningen har identifierat handlar om förutsättningarna för ett effektivt genom- förande (behov 2).

Behov 1: förbättrade planeringsförutsättningar

Långsiktigt hållbar planering på hälso- och sjukvårdsområdet är en komplicerad process. Planeringsarbetet underlättas emellertid om för- utsättningarna är tydliga.

Planering och beslut utifrån regionala intressen räcker inte till

Medan staten ansvarar för normgivning, tillsyn och viss finansiering är regioner och kommuner huvudmän för vårdverksamheten. För att svara upp mot framtidens utmaningar när det gäller vården har staten beslutat om två större reformer under senare tid: reformen om natio- nellt högspecialiserad vård och reformen om en god och nära vård.

Reformen av den högspecialiserade vården innebär att vissa avan- cerade behandlingar koncentreras till ett mindre antal platser i landet. Högspecialiserad vård kännetecknas av att den är avancerad, invester- ingstung och sällan förekommande.

Omställningen till en god och nära vård har beskrivits som ”ett nytt sätt att tänka” snarare än införande av en ny vårdnivå. En god och nära vård lägger större tonvikt vid annan vårdinfrastruktur än sjukhus, till exempel vårdcentraler, specialistmottagningar och mobila team.

Staten fastställer mål för hälso- och sjukvårdspolitiken, beslutar om nationella reformer för hälso- och sjukvårdens organisation och inrikt- ning samt finansierar i viss utsträckning hälso- och sjukvården. Där- utöver har staten åtaganden som påverkar möjligheten att utföra vård, både i dag och i framtiden. Utredningen har identifierat ett antal åtagan- den på hälso- och sjukvårdsområdet som påverkas av och påverkar vilka infrastruktursatsningar som är ändamålsenliga. Utöver innehållet i hälso- och sjukvårdspolitiken handlar det om forskning och utbildning, kompetensförsörjning och beredskapsfrågor.

För att underlätta för regioner och kommuner att leva upp till sitt huvudmannaskap för vården bidrar staten med ekonomiska medel, dels i form av generella statsbidrag, dels i form av riktade bidrag för

217

Analys och överväganden

SOU 2021:71

att till exempel genomföra reformer eller korrigera oönskade effekter i form av långa väntetider i vården.

Beslut om investeringar behöver stödja omställningen. Därför behö- ver investeringar hanteras integrerat med vårdens innehåll. I takt med att vårdens innehåll ur ett strukturellt perspektiv får fler dimensioner av mellanregional och nationell karaktär behöver investeringar beakta sådana intressen, vilket det i dag saknas strukturer för.

Gapet mellan de behov och intressen som finns på en övergripande nivå och förutsättningarna för att beakta sådana behov och intressen på regional nivå är i dag alltför stort. Utvecklingen innebär att regionen som planeringsnivå inte räcker till. Detta konstateras återkommande när det gäller bland annat digital infrastruktur, jämlik vård samt hög- specialiserad vård. Den nationella styrningen är trots det fortsatt svag.

Som beskrivs i detta betänkande har dessa brister påpekats i en rad utredningar det senaste decenniet. Ett mer sammanhållet system i olika former har efterfrågats och föreslagits för att öka systemeffektiviteten, men få förslag har genomförts.

Behov 2: genomförande kan underlättas genom förbättrat stöd i planerings- och genomförandeprocessen

Förbättrat stöd i planerings- och genomförandeprocessen kan svara mot det andra klustret av utmaningar som beskrivs i kapitel 8. Utred- ningen menar att de utmaningar och behov som tidigare har identifie- rats alltjämt är relevanta och även omfattar regionernas arbete med investeringar. I synnerhet gäller det iakttagelsen om att varje region själv får finna lösningar när det gäller infrastruktur, analyser, praktiska och tekniska lösningar och drift, utan andra verksamheter att ”låna” lösningar av.5 Vid PTS Forum har det beskrivits som att ”hjulet upp- finns på flera ställen”. CVA och PTS framförde en liknande bild i en rapport avseende planeringsprocessen för vårdbyggnader redan 2011:

Med SPRI:s nedläggning överfördes huvudansvaret för kunskapsutveck- ling och planering av vårdbyggnader till de enskilda landstingen. Dessa har utvecklat egna planeringsprocesser och verktyg och central samord- ning, ”benchmarking” och kunskapsutbyte saknas ofta. Vad som också saknas är systematisk hantering av forskningsbaserad kunskap.

5Se vidare SOU 2016:2.

218

SOU 2021:71

Analys och överväganden

Denna bild stämmer överens med behovet av mer processtöd och mer standardiserad vägledning som förmedlats till utredningen av regions- företrädare, experter på vårdarkitektur och andra intressenter.

Det mest komplexa och kostsamma projektet – att bygga ett nytt sjukhus – kan vara en engångsföreteelse för såväl en politisk ledning som tjänstemän i en region. I och med att uppbyggd kunskap i dag inte tas till vara på ett systematiskt sätt och att det inte finns någon samman- hållen process för investeringar i hälso- och sjukvård uppfinns hjulet på flera ställen, om och om igen (PTS, 2016). Mot bakgrund av att flera regioner nu planerar och genomför stora investeringar, samt att det i många regioner handlar om sällanhändelser kan konsekvenserna bli stora.

Denna utmaning är inte lika beroende av en viss planeringsnivå utan relaterar mer till hur ändamålsenlig processtyrning och standar- disering kan uppnås och vara till stöd i framtida investeringar. Här pekar problembilden mot att det i nuläget tycks finnas för svagt stöd och svag styrning i planerings- och genomförandeprocessen för att det ska kunna stödja arbetet på bästa sätt. Utredningen menar att detta behov i princip skulle kunna tillgodoses av regionala huvudmän i samverkan. Samtidigt konstaterar utredningen att systematisk kun- skapsöverföring eller mer utvecklad samverkan inte förekommer i dag, trots att kunskapen om bristerna funnits under lång tid och att utveck- lingsinitiativ tagits.

Sverige är inte ensamt om dessa utmaningar. Såsom beskrivs i den internationella utblicken (kapitel 9) finns liknande utmaningar i andra jämförbara länder. Ett exempel är Norge, där man efter flera negativa erfarenheter av stora investeringsprojekt – i form av stora kostnads- ökningar, förseningar och projekt som givit en begränsad samhälls- nytta – byggt upp en omfattande stödstruktur. Ett annat exempel är Finland där regeringen kan stoppa regionala projekt.

10.5Hamnar pengarna rätt?

10.5.1Stuprör motverkar en samhällsekonomiskt effektiv resursallokering

Kostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick 2019 till 526 mil- jarder kronor. Samhällskostnaden för ohälsa är emellertid avsevärt högre till följd av kostnader för patienter och anhöriga och det pro-

219

Analys och överväganden

SOU 2021:71

duktionsbortfall i ekonomin som sjukdom medför. Som beskrivs ovan kan den totala samhällskostnaden för ohälsa baserat på tidigare beräk- ningar uppskattas till i storleksordningen 25 procent av BNP vilket för 2019 är drygt 1 200 miljarder kronor.

De stora summor som hälso- och sjukvården omfattar understry- ker behovet av ökad koordinering och hänsyn till nationella behov vid investeringar, eftersom dessa sätter ramarna för hälso- och sjukvården för lång tid framöver. Goda planeringsförutsättningar för huvudmän- nen för hälso- och sjukvården är viktigt för att uppnå en samhälls- ekonomiskt effektiv resursallokering i hälso- och sjukvården. Detta är särskilt betydelsefullt vid beslut som är systempåverkande och vars effekter påverkar förutsättningarna för hälso- och sjukvården under lång tid. Investeringar i vårdinfrastruktur är exempel på denna typ av beslut.

Det svenska hälso- och sjukvårdssystemet präglas av sin decentra- liserade struktur där 21 regioner och 290 kommuner har ansvar för hälso- och sjukvården. Staten har ett övergripande systemansvar, vilket inkluderar normering och tillsyn, kunskapsstöd och ekonomiska bi- drag. Detta skapar en komplex situation som utmanar en samhälls- ekonomiskt effektiv allokering av resurser i hälso- och sjukvårds- systemet.

10.5.2Investeringar i vårdbyggnader och planering av hälso- och sjukvårdsverksamhet går inte i takt

Hälso- och sjukvården beskrivs ibland som den mest komplexa tjänste- verksamheten av alla. Den snabba förändringstakten och den pågående strukturomvandlingen tillför en dynamik som även innebär hög kom- plexitet på systemnivå. Investeringar, som ska stödja hälso- och sjuk- vården inklusive den påbörjade omställningen, kräver långa planerings- horisonter vilket innebär ytterligare utmaningar.

Investeringar i vårdbyggnader behöver planeras integrerat med inriktningen av vården för att säkerställa att investeringarna stödjer om- ställningen. Vikten av detta har framhållits återkommande av region- representanter och andra intressenter som utredningen varit i kontakt med. Denna koppling är viktig inte minst givet vårdinfrastrukturens potential att möjliggöra eller hämma utvecklingen inom hälso- och sjukvården.

220

SOU 2021:71

Analys och överväganden

För att det ska ske integrerat krävs att investeringarna planeras på samma organisatoriska nivå som reformarbetet kring vårdens innehåll, men i dag görs det på olika nivåer i hälso- och sjukvårdssystemet. Utredningen menar att gapet mellan nivåerna är alltför stort.

10.5.3Områden där det finns nationella intressen som behöver beaktas av regioner och kommuner

En förutsättning för att framtidens hälso- och sjukvård ska kunna möta befolkningens behov och uppnå lagstiftningens övergripande mål om god vård på lika villkor för hela befolkningen är att relevanta intres- sen, beaktas. Det gäller inte bara regionala och lokala intressen, utan även nationella. Nedan följer en översikt av angelägna områden uti- från utredningens uppdrag, där det finns nationella intressen och för- väntningar från statens sida att dessa intressen beaktas av kommuner och regioner.

Beredskap

Covid-19-pandemin har blottlagt vissa brister i det svenska hälso- och sjukvårdssystemet. Flera har uppmärksammat behovet av tydligare stat- lig styrning på hälso- och sjukvårdsområdet, bland annat gällande kris- beredskap.

Men beredskapsfrågorna hade redan innan pandemin fått ökad uppmärksamhet. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap och Utredningen om civilt försvar tillsattes 2018. Den förstnämnda har hittills lämnat två delbetänkanden (SOU 2020:23 och SOU 2021:19) vari det senare lägger stor vikt vid tillgången till läkemedel och andra sjukvårdsprodukter.

Utredningen om civilt försvar (SOU 2021:25) lämnade sitt slutbe- tänkande under våren 2021. Utredningen föreslog att beredskapssek- torn hälsa, vård om omsorg ska inrättas. Den ska enligt förslaget bestå av Socialstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket och E-hälsomyndigheten. Därutöver föreslog man att kommuner och regio- ner ska rapportera till lämplig myndighet vilka förberedelser som gjorts för krissituationer. Som exempel nämner utredningen att regio- ner ska rapportera tidiga planer på nya akutsjukhus där beredskaps- aspekter behöver beaktas tidigt i olika processer.

221

Analys och överväganden

SOU 2021:71

Covid-19-pandemin har prövat samhällets förmåga att hantera plötsliga kriser. Det är ännu för tidigt att dra säkra slutsatser om han- teringen av den, men det kan konstateras att det finns samband mel- lan krisberedskap och vårdinfrastrukturens utformning.

I linje med vad som framförts av utredningen om civilt försvar menar utredningen att beredskapsperspektivet behöver beaktas vid investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården. I dag finns en vägledning avseende skydd och funktionssäkerhet i sjukhusbygg- nader, Den robusta sjukhusbyggnaden, som utarbetas av MSB. Det har även inom ramen för SKR:s arbete med beredskapsfrågor efter- frågats motsvarande vägledningar gällande primärvårdens fastigheter och kommunernas omsorgsverksamhet. Vägledningarna utgår från att alla vårdbyggnader inte behöver ha samma robusthet. Det är respektive regions planering och organisation för krisberedskap som ligger till grund för vilken grad av robusthet som väljs.

Alla regioner ska enligt HSL ha en katastrofmedicinsk beredskaps- plan som beskriver hur hälso- och sjukvården ska organiseras vid en särskild händelse. Socialstyrelsen ger ut föreskrifter på området, men det finns ingen övergripande katastrofmedicinsk beredskapsplan på nationell nivå. Det finns inte heller några krav på vilken katastrofmedi- cinsk kapacitet som regionerna behöver bygga upp. Erfarenheterna från covid-19-pandemin visar på behovet av att under längre tid kunna öka kapaciteten i vården och på begränsningar i befintliga vårdbygg- nader. Under pandemin ökades antalet IVA-platser dels inom ramen för befintliga vårdbyggnader, dels genom att Försvarsmakten bistod i uppbyggnaden av två fältsjukhus. Så vitt utredningen erfar är en erfa- renhet av detta att flexibla lokaler som ger möjlighet att växla upp hälso- och sjukvårdsverksamheten en framgångsfaktor. Det ger möjlig- het till resurseffektiv användning. Tillgång till personal är ofta en kri- tisk faktor som blir än mer kritisk om den är utspridd i flera olika lokaler.

Avsaknaden av samordnad nationell planering innebär att regio- nerna själva, utan närmare vägledning från staten, avgör vilken robust- het i vårdbyggnader och vilken katastrofmedicinsk förmåga som byggs upp i respektive region. Det resulterar i att förmågan i kris varierar mel- lan regionerna. Detta trots att intresset för att bygga upp kapaciteten för sådana situationer är stort. Utredningens bedömning är att det behövs mer av nationell samsyn och planering på dessa områden. Vidare behöver denna planering integreras med ordinarie planering

222

SOU 2021:71

Analys och överväganden

för hälso- och sjukvårdens kapacitet så att beredskapsbehoven kan förenas med andra intressen som följer av målsättningarna för hälso- och sjukvården i termer av till exempel nära vård och arkitektonisk utformning för läkande miljöer.

Kompetensförsörjning

Kompetensförsörjningen är en av vårdens stora utmaningar. Det råder brist på utbildad personal inom flera vårdyrken i dag och bedömningen är att det fram till 2035 fortsatt kommer att vara brist eller stor brist.

Den demografiska utvecklingen med en relativt större andel äldre innebär allt annat lika att en allt större andel av arbetskraften behöver arbeta i vården. För att undvika en ohållbar arbetssituation för persona- len behöver de investeringar som genomförs i vårdlokaler och utrust- ning i största möjliga mån underlätta för vårdpersonalen att genomföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Detta eftersom lokalerna påverkar personalens arbetssituation, hur många patienter vårdpersonalen kan vårda, hur väl olika arbetssätt fungerar och andra förutsättningar för vårdpersonalen att vårda patienterna. Forskning visar att byggnaders utformning har stor betydelse för personalens effektivitet. Ett exem- pel är att äldre vårdavdelningar ofta har planlösningar som kräver att personalen tillbringar en stor del av sin tid (30 till 40 procent) gåendes mellan olika rum (Institute of Medicine, 2004; Hendrich m.fl., 2008). Ineffektiviteten ökar trötthet och stress hos vårdpersonalen, minskar arbetstillfredsställelsen samt den tillgängliga patienttiden (ibid.). Där- med är byggnadernas utformning även en viktig arbetsmiljöfråga.

Kompetensförsörjningen innebär också en utmaning för förmå- gan att tillhandahålla patientsäker vård. Socialstyrelsen slår i den natio- nella handlingsplanen för ökad patientsäkerhet i hälso- och sjukvården 2020–2024 fast att en grundläggande förutsättning för säker vård är att det finns tillräckligt med personal som har adekvat kunskap och kompetens.

Kompetensförsörjningen har av vissa intressenter till utredningen lyfts fram som en viktig fråga vid planering av investeringar i vård- byggnader. Prognoserna över den framtida bristsituationen innebär att regionerna behöver förbereda sig på en situation där relativt färre vårdpersonal kommer att behöva utföra mer vård. Den framtida vård- infrastrukturen behöver vara anpassad till en sådan situation. I annat

223

Analys och överväganden

SOU 2021:71

fall finns det en risk att en del av de moderna vårdplatser regionerna nu investerar i av patientsäkerhetsskäl kommer att stå tomma.

Utredningen har mottagit ett gemensamt yttrande från de medi- cinska fakulteterna i Sverige. I yttrandet framhålls att kompetensför- sörjningen är en komplex fråga som förutsätter samarbete mellan olika nivåer och huvudmän. Studenter och VFU-platser (verksamhetsförlagd utbildning) är viktiga för kompetensförsörjningen, men, menar deka- nerna vid de medicinska fakulteterna, de glöms ibland bort vid ny-, om- eller tillbyggnad samt renovering av sjukhusmiljöer. Hänsyn till de behov VFU-studenter har för sin utbildning är viktigt för den långsik- tiga kompetensförsörjningen inom hälso- och sjukvården, menar deka- nerna i yttrandet.

Det är utredningens bedömning att denna utveckling främst bör han- teras genom systemsyn vid vårdinfrastrukturinvesteringar där gemen- samma överväganden görs kring hur en effektiv vårdinfrastruktur byggs för att skapa en uthållig, patientsäker och personaleffektiv hälso- och sjukvård.

Nationella reformer

Staten har det övergripande ansvaret för lagstiftning och annan normering på hälso- och sjukvårdsområdet. Det tar sig uttryck i hälso- och sjukvårdslagen, men också i ett stort antal författningar med mer detaljerade bestämmelser.

På senare år har nationella reformer som medför en förändrad struk- tur i hälso- och sjukvårdssystemet initierats. De tydligaste reform- spåren är omställningen mot en god och nära vård samt ökad koncen- tration av högspecialiserad vård. Ett tredje reformspår är åtgärder för ökat patientfokus. Två övergripande mål med reformerna är ökad effek- tivitet i hälso- och sjukvårdssystemet och ökad kvalitet för patienten.

Koncentration av högspecialiserad vård där patienten får avan- cerad behandling som bara utförs på ett fåtal platser i landet innebär inte sällan fortsatt vård på ett mindre sjukhus närmare hemmet. Tren- den är även att patienternas tid på sjukhus förkortas, att allt mer avan- cerad sjukvård bedrivs utanför sjukhus. Utvecklingen av den nära vår- den där allt fler tillstånd kan behandlas närmare patienten i regional eller kommunal regi påverkar vilka behov framtidens vårdlokaler behö- ver möta. Utvecklingen med en större geografisk rörlighet för patien-

224

SOU 2021:71

Analys och överväganden

ter kräver en sammanhängande vårdinfrastruktur, fysisk och digital, som stödjer hela vårdförloppet.

Hälso- och sjukvårdens behov av vårdbyggnader och deras utform- ning kommer att påverkas av denna utveckling. Exakt hur behovet kom- mer att påverkas är emellertid svårt att fastslå med säkerhet. Denna utmaning bekräftas av CVA (2021) och i underlagsrapporterna som utredningen låtit göra (se bilagor). Vi kan utgå ifrån att denna osäker- het kommer att bidra ytterligare till komplexiteten i att utforma nya vårdbyggnader som kan dra nytta av den framtida utvecklingen. Under- lagsrapporterna visar också att huvudmännen i flera fall har försökt ta höjd för osäkerheten om vilka möjligheter som kommer att finnas i framtiden genom att bygga flexibla byggnader som kan anpassas till nya krav.

Regeringens ambitioner på life science-området är också ett uttryck för reformbehov som förutsätter nationell styrning och samordning. Precisionsmedicin skapar stora möjligheter till bättre behandlingar, och kommer, enligt en utredning från Vårdanalys, sannolikt att påverka hela vårdsystemet i framtiden. För att detta ska förverkligas krävs såväl internationell som nationell samverkan, och för Sveriges del bland annat en nationellt sammanhållen infrastruktur för hälsodata som bygger på nationella standarder. Genomförandet av precisionsmedicin förutsätter ett sammanhållet och personcentrerat system, hela vägen från den mest avancerade vården till den nära vården, oberoende av geografiska och administrativa gränser.

För att bättre kunna möta de utmaningar och ta till vara de möjlig- heter som utvecklingen inom vården medför kan det inte uteslutas att staten i framtiden behöver ta ett större ansvar för riktlinjer om befolk- ningsunderlag och placering av sjukhus, i synnerhet akutsjukhus, ungefär som man på olika sätt har gjort i våra grannländer (se kapitel 9).

Forskning och utbildning

Det finns ett ömsesidigt beroende mellan utbildning och forskning och hälso- och sjukvården. Såväl utbildning av personal med medicinsk kompetens som en stor del av den medicinska och kliniska forsk- ningen är beroende av att vara integrerad med hälso- och sjukvården. Samtidigt är tillgången till utbildad personal en förutsättning för att hälso- och sjukvården ska klara kompetensförsörjningen och den

225

Analys och överväganden

SOU 2021:71

medicinska forskningen en förutsättning för fortsatt utveckling av hälso- och sjukvården. Till detta kommer de senaste årens medicinska utveckling till exempel inom området precisionsmedicin som inne- bär att sjukvården behöver tillgång till resurser inom forskningen i form av apparatur, datorkraft och kompetens för att utföra nödvän- diga patientspecifika analyser vid utformningen av en behandling.

De medicinska fakulteterna har i ett yttrande till utredningen framfört att regionerna behöver samverka mer med universiteten inför stora investeringsbeslut tidigt i planeringsprocessen oavsett vilka stora investeringar som planeras samt att konsekvenserna för klinisk forsk- ning och utbildning behöver analyseras vid beslut om investeringar i vårdinfrastruktur.

Enligt SCB:s prognoser över befolkningsutvecklingen och arbets- kraftsbehoven inom hälso- och sjukvården krävs det år 2035 ytter- ligare 12 000 sjuksköterskor och 7 600 specialistsjuksköterskor. För att uppnå det krävs enligt Universitetskanslersämbetet att utbild- ningen av specialistsjuksköterskor kan ökas med 900 platser per år. Gällande läkare är behovet år 2035 ytterligare 11 000, vilket kräver att läkarutbildningen utökas med 500 platser per år om behoven ska kunna täckas med inhemskt utbildade läkare.

Dessa utbildningar förutsätter verksamhetsförlagda utbildnings- platser (VFU) i hälso- och sjukvården, se även ovan gällande kom- petensförsörjning. I flera regioner är det redan i dag brist på VFU- platser. Två tredjedelar av lärosätena pekar i sina årsredovisningar ut bristen på VFU-platser som ett hinder för att expandera utbildningar där det finns behov av ytterligare arbetskraft och studentunderlag.

Idialoger med lärosäten har det till utredningen framförts att det krävs planering och anpassning för VFU-platser. En grundläggande förut- sättning är att patientgrupperna i vårdverksamheten är tillräckliga i utbildningshänseende. Utrymmen behöver dimensioneras med hänsyn till att studenter finns i verksamheten. Det kan gälla omklädnings- rum, att mottagningsrum även har plats för studenten utöver patien- ten och vårdpersonalen. Andra exempel är utrymmen för handledning där aktuella fall kan diskuteras. Utöver detta krävs handledarresurser i vården. Utmaningen med VFU-platser omfattar således såväl hälso- och sjukvårdens organisation, personalfrågor som lokalfrågor.

Vid genomförande av strukturförändringar i hälso- och sjukvårds- systemet är det nödvändigt att beakta effekter på utbildning och forskning. Ett exempel som illustrerar detta är de förändringar som

226

SOU 2021:71

Analys och överväganden

genomfördes i projektet Nya Karolinska Solna (se till exempel Graf- ström m.fl. red. 2021). Koncentrationen av högspecialiserad vård med mindre patientgrupper påverkade förutsättningarna för utbildning av ny personal.

Digital infrastruktur

Ett stort antal intressenter utredningen har varit i kontakt med har framfört behovet av bättre digitala verktyg och system. Möjligheterna att förbättra förutsättningarna för vården tack vare digitala verktyg och system är stora och handlar till exempel om att göra vården mer tillgänglig för patienten och hantering av journaldata samt uppföljning av vårdresultat.

Digitala lösningar förväntas få effekter på behovet av vård i fysiska lokaler. Utvecklingen av digitala verktyg och system som stödjer vård- insatser måste därför beaktas vid planering av hälso- och sjukvårdens framtida lokalbehov.

Med beaktande av pågående reformer bedömer utredningen att digitala verktyg och system som stödjer effektiv kommunikation mel- lan olika organisatoriska enheter i hälso- och sjukvården är en viktig förutsättning. Ett aktuellt exempel är digitala journalsystem där regio- ner valt olika system, och använder olika standarder och begrepp, vilket försvårar kommunikation mellan vårdgivare. Intressenter som utredningen har varit i kontakt med menar att dagens situation är otillfredsställande och att det behövs ökad nationell styrning för att ta fram en gemensam standard för att säkerställa interoperabilitet mellan system och effektiv kommunikation och interaktion mellan vårdgivare.

Digital infrastruktur påverkar hälso- och sjukvårdssystemets för- måga i såväl normalt läge som i kris. Avsaknad av gemensam standard som säkerställer att de olika digitala lösningar som valts i regionerna kan kommunicera med varandra medför problem att snabbt samla in information på nationell nivå. Ett exempel under covid-19-pandemin är att om en gemensam standard för laboratorieinformation varit implementerad i regionerna hade realtidsinformation om infektioner i covid-19 kunnat finnas tillgänglig och inrapporteringsfördröjning hade inte varit något problem.

227

Analys och överväganden

SOU 2021:71

En gemensam digital infrastruktur ger också förutsättningar att effektivt samla in hälsodata som produceras inom olika delar av vården och omsorgen. Digitaliserade hälsodata har stor potential att bidra till en säkrare vård, ökad tillgänglighet och ökad patientautonomi (se till exempel smer.se/teman/halsodata/). Det är också en förutsätt- ning för precisionsmedicin, se ovan. Sammanhållna journaler som ger tillgång till patientdata från alla berörda vårdgivare kan påverka patientsäkerheten i positiv riktning. Analyser av data från stora mäng- der individer kan ha betydelse för exempelvis förebyggande insatser, diagnostik eller behandling. Denna typ av analyser bedöms få en central roll för framtida metodutveckling och kvalitetssäkring inom vården. Möjligheter skapas också för en mer individbaserad vård, där behandlingen utformas efter patientens specifika förutsättningar. En grundläggande förutsättning för denna typ av utvecklingsarbete är en gemensam digital infrastruktur för hela hälso- och sjukvården.

Relaterat till frågor om digital infrastruktur är frågor om informa- tionssäkerhet, cybersäkerhet och digital suveränitet. Det är utmanande områden som ställer mycket höga krav på informationshanteringen på alla nivåer. Exempelvis rör det vilka aktörer som kan ges tillgång till patienters hälsodata och på vilka grunder som hälsodata får använ- das. Detta har bland annat diskuterats i relation till privata aktörer och privata vårdgivare med utländskt ägarskap. Utredningen går inte närmare in på dessa frågeställningar, men konstaterar att digital infra- struktur är av starkt nationellt intresse.

10.5.4Det samhällsekonomiska perspektivet är inte tydligt

Utredningen konstaterar att det finns ett antal nationella intressen som i dag inte har någon tydligt reglerad koppling till de investeringar i vårdinfrastruktur som görs. En observation är att investeringar i regel inte varit en del av det nationella reformarbetet för framtidens hälso- och sjukvård.

I tidigare avsnitt konstateras att den regionala beslutsnivån inte räcker till när det gäller investeringar i infrastruktur för framtidens hälso- och sjukvård. Beslutsstrukturer som inte är utformade för att beakta alla relevanta perspektiv innebär att risken ökar för att inve- steringar i stället för att stödja den framtida vården hindrar eller häm- mar effektiva metoder inom hälso- och sjukvården.

228

SOU 2021:71

Analys och överväganden

Av kapitel 5 framgår att staten fram till 1990-talet tog ett stort ansvar i fråga om nya vårdbyggnader, först i form av tillståndspröv- ning och senare i form av planering, stöd och styrning. Att döma av hälso- och sjukvårdslagens förarbeten har behovet av samverkan mel- lan staten och regionerna i fastighetsfrågor emellertid bedömts mindre betydelsefullt i takt med att investeringarna avtagit till lägre nivåer under 1980- och 90-talen.

I stället har lagstiftaren prioriterat decentralisering, där regionerna i ökad utsträckning tar ansvar för att utföra hälso- och sjukvården. Från statens sida har det tagit sig uttryck i styrning via ramlagar och mål- och resultatstyrning.

Hälso- och sjukvårdssystemets ökade komplexitet, befolkningens behov och förväntningar samt nuvarande förhållanden där insatser från samhället kommer från olika håll har emellertid blottlagt beho- vet av ökad systemsyn och ett helhetsperspektiv. Det gäller inte minst vid investeringar i vårdinfrastruktur som kan förutsättas vara styrande för hälso- och sjukvårdens utförande under kommande decennier.

Under utredningsarbetet har flera företrädare från såväl regioner som statliga myndigheter framfört att kopplingen mellan å ena sidan hälso- och sjukvårdsverksamheten som utförs i kommuner och regio- ner och, å andra sidan, statens olika ambitioner och åtaganden är för svag.

Utredningen har fört dialog med företrädare för vårdens profes- sioner samt patientrepresentanter. I dialog med dessa organisationer har problembeskrivningen preciserats, utifrån deras respektive per- spektiv. Det sammantagna intrycket är att det finns ett alltför stort gap mellan de nationella målbestämmelserna och de regionala beslu- ten. Det orsakar ineffektivitet och bidrar till sämre förutsättningar för vårdens professioner att agera utifrån det yrkesmässiga manda- tet. Ytterst drabbar sådana brister i styrkedjan patienterna.

Såsom beskrivs i detta betänkande tillämpas ofta det som Riksrevi- sionen benämner otraditionella styrmedel på hälso- och sjukvårdsom- rådet. Tidigare utredningar har framfört behovet av ökad samverkan, både mellan regionerna sinsemellan, och mellan staten och regionerna. I utredningsarbetet har det framkommit att den senare typen av sam- verkan, mellan staten och regionerna, är svag och ofta saknar konkre- tion och långsiktig hållbarhet.

229

Analys och överväganden

SOU 2021:71

10.5.5Samhällskostnaden för bristande helhetsperspektiv är potentiellt stor

Det faktum att investeringar planeras och beslutas regionalt samt att de inte explicit behandlats inom ramen för nationella reformer som nationellt högspecialiserad vård eller god och nära vård innebär sam- mantaget att det är omöjligt att besvara frågan om de investeringar som nu planeras eller genomförs stödjer den pågående strukturom- vandlingen av vården och om de skapar goda förutsättningar för ut- vecklingen av framtidens vård. Utredningen kan konstatera att utman- ingarna i samband med investeringar är stora och att det i regionerna finns uttalade behov av såväl förbättrade planeringsförutsättningar som stöd för ett effektivt genomförande. Utredningens bedömning är att regionerna utifrån rådande förutsättningar försöker hantera de utmaningar som kan identifieras. I en av utredningens underlagsrap- porter framhålls att det är svårt för regionerna att överblicka hur investeringar motsvarar befolkningens framtida behov av hälso- och sjukvård. Utredningen konstaterar att det saknas formella processer för att tillgodose nationella intressen i infrastruktursatsningar för framtidens hälso- och sjukvård.

Att hantera den utmaning som kompetensförsörjningen utgör kommer att vara centralt för hälso- och sjukvårdens kapacitet under kommande decennier. Som framgår ovan har byggnaderna och dess utformning visat sig ha betydelse för detta till exempel gällande vård- tider samt vårdpersonalens arbetsförhållanden och effektivitet.

Ytterst är kompetensförsörjningen en patientsäkerhetsfråga. Sam- hällets förmåga att möta behovet av vårdpersonal kommer att vara styrande för hur många vårdplatser som kommer att finnas. Ur detta perspektiv är det centralt att vårdbyggnadsfrågan hanteras ur ett system- perspektiv så att den nya vårdinfrastruktur som nu planeras möjliggör ökad effektivitet och en patientsäker vård. Under utredningens arbete har frågetecken uppkommit angående den regionala nivåns förmåga att säkerställa att detta sker. Konsekvenserna av en suboptimal vård- infrastruktur riskerar att bli stora. Beslut om framtidens vårdinfra- struktur behöver därför fattas ur ett helhetsperspektiv, där samtliga relevanta samhällsintressen beaktas.

Vikten av tillgång till personal med adekvat kompetens för att säkerställa patientsäkerhet i vården framhålls av Socialstyrelsen (2020). För att få en uppfattning om vilka värden som står på spel kan vi

230

SOU 2021:71

Analys och överväganden

hämta ett exempel från kostnaderna för vårdskador. Det vill säga skador som hade kunna undvikas om adekvata åtgärder hade vidtagits vid patientens kontakt med hälso- och sjukvården (1 kap. 5 § patient- säkerhetslagen (2010:659)). Vårdskadorna minskar långsamt i sjuk- husvården enligt Socialstyrelsen (2021). Andelen vårdtillfällen med vårdskada 2019 var 7,1 procent, motsvarande siffra för år 2013 var 8,7 procent. Vårdskadorna ökar den genomsnittliga behandlingstiden per vårdtillfälle med 7,1 dagar till en totalkostnad om 7 till 8 miljarder kronor för det ökade antalet vårddagar. Det finns så vitt känt för utred- ningen inte någon aktuell beräkning av samhällskostnaden för vård- skador, det vill säga direkta sjukvårdskostnader och indirekta kostna- der för patienter och anhöriga samt produktionsbortfallet i ekonomin. För att göra en uppskattning antar vi att kostnaderna för vårdskador fördelar sig på samma sätt som totalkostnaderna för ohälsa, som disku- terats ovan i kapitlet. Det skulle innebära att samhällskostnaden kan uppskattas till i storleksordningen 18 till 20 miljarder kronor per år (relationen mellan direkta vårdkostnader och indirekta kostnader 40 procent mot 60).

Om brister i kompetensförsörjningen skulle leda till att vårdska- dorna ökar igen uppstår stora kostnader i såväl vården som för sam- hället som helhet. Antag att vårdskadorna stiger till nivån för år 2013, det vill säga med 1,6 procentenheter. SKR (2013) beräknade kostna- den till nära 11,5 miljarder kronor för den längre vårdtid som vård- skadorna år 2013 medförde. Det innebär en uppskattad ökning av samhällskostnaden om 8 till 10 miljarder kronor per år. Det här är en grov uppskattning men det visar att små skillnader i vårdutfall får stora samhällsekonomiska konsekvenser.

Utredningens bedömning är att de potentiellt stora värden som står på spel, både mänskliga och ekonomiska, motiverar insatser för att säkerställa systemperspektiv och att alla relevanta samhällsekonomiska aspekter vägs in i beslut om investeringar i vårdinfrastruktur.

10.5.6Det finns intressen som behöver beaktas vid investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården

I avsaknad av strukturer för att säkerställa systemperspektiv inom hälso- och sjukvården har utredningen tagit intryck från lagstiftning gällande riksintressen. Begreppet ”riksintresse” som sådant definieras inte i rättskällorna (SOU 2015:99, s. 270), men konstruktionen är

231

Analys och överväganden

SOU 2021:71

inte främmande för hälso- och sjukvårdsområdet: Utredningen beskri- ver i tidigare kapitel hur man tidigare använt begrepp som ”rikssjuk- vård” och ”riksplaner” inom hälso- och sjukvårdsområdet. De befint- liga riksintresseområdena förutsätts ha sådana kvaliteter att de är av intresse för hela riket och att skyddsvärdet anses vara så pass tydligt att gemene man kan förstå dess betydelse. Begreppet riksintresse understryker därför att all planering gällande infrastruktur för hälso- och sjukvården måste ske med hänsyn till intressen som är gemen- samma för hela landet.

Idag kommer riksintresset främst till uttryck i regler för hushåll- ningen med mark- och vattenområden (3 och 4 kap. miljöbalken [1998:808]). Mark- och vattenområden som har stor betydelse i ett nationellt perspektiv kan pekas ut som områden av riksintresse.

Enligt regelverket om riksintressen i miljöbalken ska Boverket sam- ordna de olika myndigheternas arbete med underlag för tillämpningen av reglerna för riksintressen. Boverket ska även ha allmän uppsikt över hushållningen med mark- och vattenområden medan respektive läns- styrelse ska ha uppsikt över hushållningen med sådana områden inom länet.

I dagsläget är det 12 myndigheter (utöver Boverket och länsstyrel- serna) som har särskilt ansvar för att bidra med uppgifter gällande riks- intressen inom sina respektive arbetsfält.6

Riksintresseutredningen konstaterade att innan de så kallade hus- hållningsbestämmelserna som reglerade riksintresset på miljöområdet infördes 1987 dominerade ofta det kommunala (inbegripet det regio- nala) initiativet i planeringen för att tillgodose behovet av bland annat bostäder, kommunikationer och arbetsplatser. I dag möts behovet av bostäder etc. på mer marknadsmässiga grunder, vilket förstärker beho- vet av ett regelsystem som säkerställer att viktiga samhällsintressen tas till vara i planeringen (SOU 2015:99, s. 423).

Utredningen menar att det finns intressen som är att betraktas som riksintressen inom hälso- och sjukvården och som behöver beak- tas av kommuner och regioner i beslut om vårdinfrastruktur, för att säkerställa att vårdinfrastrukturen ger förutsättningar för att uppnå

6Förordning (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden. Myndigheterna är Same- tinget, Havs- och vattenmyndigheten, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sveriges geo- logiska undersökning, Tillväxtverket, Statens energimyndighet, Strålsäkerhetsmyndigheten, Trafikverket, Post- och telestyrelsen, Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

232

SOU 2021:71

Analys och överväganden

det övergripande målet i hälso- och sjukvårdslagen om god vård på lika villkor för hela befolkningen.

10.6Hållbara investeringar för framtidens hälso- och sjukvård

10.6.1Allmänna överväganden

Utredningens bedömning: Sjukhusinvesteringar är systempåver- kande för hälso- och sjukvården och behöver tillsammans med övrig vårdinfrastruktur behandlas ur ett helhetsperspektiv. Natio- nella intressen som har betydelse för vårdinfrastrukturens för- måga att svara mot befolkningens behov av och förväntningar på framtidens hälso- och sjukvård behöver beaktas i beslut som påver- kar vårdinfrastruktur, tillsammans med lokala och regionala intres- sen. Det är i dagsläget otydligt hur nationella intressen ska beaktas i dessa beslut.

Utredningens uppdrag är att genom kartläggning och analys utreda hur pågående och planerade investeringsprojekt i sjukhus förhåller sig till den pågående utvecklingen av hälso- och sjukvården på natio- nell nivå. Syftet är att bidra till bättre förutsättningar för hälso- och sjukvårdens huvudmän och regeringen att fatta strategiska beslut om hälso- och sjukvård som svarar mot befolkningens behov av och för- väntningar på framtidens hälso- och sjukvård ur ett nationellt perspek- tiv. Utredningen ska vidare analysera eventuella behov av samverkan för att bidra till den nationella utvecklingen av hälso- och sjukvårds- området och överväga om någon statlig aktör bör ha ett samord- nande uppdrag.

I kartläggningen har utredningen lagt särskilt fokus på investeringar i sjukhus. Det är emellertid utredningens bedömning att investeringar måste sättas in i sitt sammanhang. Därvid krävs ett helhetsperspektiv på hälso- och sjukvården, och att frågor om styrning, pågående struk- turomvandling och utmaningar beaktas.

Investeringar bör analyseras ur ett systemperspektiv där de olika investeringsprojekt som genomförs i regionerna ska bidra till en natio- nell helhet med förutsättningar för en vård på lika villkor för hela befolkningen såsom framgår av hälso- och sjukvårdslagen. Det behövs

233

Analys och överväganden

SOU 2021:71

nationell samsyn och att en rad olika intressen vägs och hanteras för att hälso- och sjukvårdens ska kunna möta befolkningens behov på kort och lång sikt. Systemperspektivet innebär vidare att fokus bör riktas mot vårdinfrastruktur i stort, inte enbart mot sjukhusen. I takt med att allt mer vård kan (och kommer att) ges utanför sjukhusen bör fler typer av byggnader beaktas, till exempel särskilda boenden för äldre. Vidare behöver byggnadernas funktion beaktas, såsom exem- pelvis förutsättningar för medicinteknisk utrustning och digital infra- struktur. Systemperspektivet innebär därmed att olika typer av inve- steringar som tillsammans utgör vårdinfrastruktur bör hanteras ur ett helhetsperspektiv.

Utredningen kan konstatera att det saknas nationell överblick över pågående investeringar i vårdinfrastruktur och hur dessa bidrar till hälso- och sjukvården som helhet. Det som kan utläsas av tillgäng- liga data från SCB och SKR är att regionernas investeringar är på en historiskt hög nivå och att en stor del av de investeringar som planeras och genomförs för vården omfattar sjukhusbyggnader. Avsaknaden av nationell överblick framgår av att kopplingen mellan planerade investeringar och pågående strukturomvandling av hälso- och sjuk- vården är svag, vilket visats såväl i utredningens analys som i andra rapporter på området (se till exempel CVA, 2021, Winblad m.fl., 2021 och Meijling, 2021).

Utredningens bedömning är att vårdinfrastrukturen, byggnader och lokaler inklusive utrustning och digital infrastruktur är system- påverkande. Infrastrukturen är dimensionerande för hälso- och sjuk- vårdssystemets kapacitet som helhet och påverkar förutsättningarna för den fortsatta utvecklingen av hälso- och sjukvården. Pågående strukturomvandling i vården, såsom utveckling av den nära vården, högspecialiserad vård och digitalisering, påverkar och kommer att påverka lokalbehoven i såväl regioner som kommuner. Trots detta har lokalfrågorna kommit i skymundan. I dagsläget finns det inget svar på frågan om hur pågående sjukhusinvesteringar stödjer omställningen till nära vård och koncentrationen av högspecialiserad vård.

I den vårdinfrastruktur som uppförs i dag ska vård bedrivas under flera decennier framåt. När ett sjukhus eller en annan vårdlokal byggs påverkas således ramarna för sjukvården i regionen för lång tid fram- över. Även ramarna för närliggande regioner och för riket i stort kan påverkas.

234

SOU 2021:71

Analys och överväganden

Större infrastruktursatsningar på hälso- och sjukvårdsområdet är typiskt sett sällanhändelser i alla regioner. Det finns inget som tyder på att de erfarenheter som finns och lärdomar som dras från enskilda projekt på ett systematiskt sätt kommer framtida projekt till nytta. Utredningens bedömning är att det uppstått en kunskapslucka i dessa avseenden sedan avvecklingen av statliga aktörer som Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri), Nämn- den för undervisningssjukhusens utbyggande (NUU) och Nämnden för socialvårdens och sjukvårdens byggnader (NSB). De nätverk och stöd genom till exempel Program för Teknisk Standard (PTS) som därefter utvecklats av regionerna bedöms inte vara tillräckliga.

I det korta perspektivet är infrastrukturen given och dimensio- nerande för vården. Samtidigt behöver hälso- och sjukvårdssystemet kunna svara mot befolkningens behov av vård i såväl normala tider som

ikrissituationer. I den pågående covid-19-pandemin har detta blivit uppenbart. Ett exempel på detta är då ökning av antalet IVA-platser krävdes och användningen av IVA-platser behövde bli mer effektiv. Den ökning som nyttjats hittills klarades inom ramen för befintligt fastighetsbestånd men med hjälp av Försvarsmakten byggdes även två fältsjukhus upp.

Det ligger inte i utredningens uppdrag att utreda beredskapsfrågor. Det är emellertid utredningens bedömning att vårdinfrastrukturen är dimensionerande för förmågorna såväl i normalt läge som vid krissitua- tioner. Tidigare utredningar på beredskapsområdet har belyst att infrastrukturen har en viktig roll och bland annat diskuterat behovet av anmälningsplikt för investeringar i akutsjukhus (SOU 2021:19). Det har också konstaterats att det krävs nationell samsyn kring kata- strofmedicinsk beredskap för att motverka att oönskade skillnader i beredskapsförmåga mellan regioner (SOU 2020:23).

Det är utredningens bedömning att planering av vårdinfrastruk- tur måste göras med ett helhetsperspektiv och det måste stå klart hur en enskild investering bidrar till vårdinfrastrukturen och hälso- och sjukvårdens förmågor i såväl normala tider som i kris så att vård på lika villkor för hela befolkningen kan upprätthållas. I sammanhanget kan nämnas att Sverige i ett internationellt perspektiv avviker i att denna typ av beslut om vårdinfrastruktur är helt regionala. I våra nor- diska grannländer har staten någon form av roll i beslut och/eller kontroll i frågor som gäller investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården. Men även i Sverige har staten tidigare haft en aktiv

235

Analys och överväganden

SOU 2021:71

roll vid beslut om investeringar i vårdbyggnader, till exempel genom NSB, Spri och NUU, vilket varit styrande för utformningen av den vårdinfrastruktur som nu successivt ersätts eller förändras.

Utredningens bedömning är att det behövs ökad nationell koor- dination och planering på dessa områden. Vidare menar utredningen att denna planering bör integreras med planeringen för hälso- och sjukvårdens kapacitet i normala situationer så att beredskapsbehoven kan förenas med andra intressen som följer av målsättningarna för hälso- och sjukvården i termer av till exempel nära vård, digitalisering, forskning och utbildning samt arkitektonisk utformning för läkande miljöer.

Ökat helhetsperspektiv synliggör potentiella målkonflikter. Det kan till exempel gälla robusthet eller närhet kontra läkande miljöer. Ett exempel är modulbyggen som lyfts fram som ett sätt att relativt snabbt etablera lokaler för vård närmare patienter. Det har visat sig att sådana modulbyggen kan ha begränsade ljusinsläpp med negativa konsekvenser för den läkande miljön som följd. Vårdbyggnader ska även vara dimensionerade för att på ett adekvat sätt svara upp emot de behov som följer av verksamhetsförlagda utbildningsplatser vilket inte alltid beaktas när andra frågor prioriteras. Det är utredningens bedömning att den nationella samordningen av sådana intressekonflik- ter behöver stärkas. I de undersökningar som genomförts inom ramen för denna utredning framkommer att en sådan samordning förutsät- ter riktlinjer och konkretisering av olika riksintressen.

Investeringar i hälso- och sjukvården, i synnerhet stora sjukhus är ett slags megaprojekt. Kännetecknande för sådana projekt är dess komplexitet. Utredningen har under arbetets gång stött på synpunk- ter om att det finns för många krav och att det är för krångligt att göra investeringar i hälso- och sjukvården. Det riskerar att medföra ökad komplexitet, omfattande utredningar och svåra avvägningar. Men hälso- och sjukvården är en komplex verksamhet och livsviktig för de svårast sjuka patienterna. Det är avgörande att vårdverksamheten har tillgång till en vårdinfrastruktur som ger så goda förutsättningar som möjligt för dagens sjukvård och för framtidens hälso- och sjuk- vård. Det kräver att dagens lokaler är utformade för såväl normala tillstånd som kris; att den arkitektoniska utformningen bidrar i vår- den ur såväl patientperspektiv som arbetsmiljöperspektiv; att det finns tillräckliga utrymmen för den verksamhetsförlagda utbildningen så att vårdens långsiktiga kompetensförsörjning inte äventyras; att förut-

236

SOU 2021:71

Analys och överväganden

sättningar finns för klinisk forskning; att det finns en nationell digital infrastruktur som möjliggör effektiv kommunikation mellan olika organisatoriska delar i hälso- och sjukvårdssystemet såväl i normalt läge som vid kris. Utredningens bedömning är att det är nödvändigt att vårdinfrastrukturen svarar mot de olika krav och intressen som finns, inklusive de nationella.

Staten har åtaganden i hälso- och sjukvården genom framför allt lagstiftning, statsbidrag, tillsyn samt ett särskilt ansvar för nationell högspecialiserad vård. Staten ansvarar för forskning och utbildning, där en del av genomförandet förutsätter tillgång till klinisk verksam- het för att fullgöra forsknings- eller utbildningsverksamheten. Staten har också ansvar för frågor om beredskap i samhället, där kapacitet och hållbarhet i krissituationer är nära knutet till förekomst av vård- infrastruktur, inklusive digital infrastruktur.

Staten och regionerna samverkar genom vad som av Riksrevi- sionen (2017) beskrivits som otraditionella styrmedel såsom överens- kommelser mellan regeringen och SKR. Dessa överenskommelser har ingen rättsligt bindande verkan för kommuners och regioners besluts- fattande. Inte heller är överenskommelserna föremål för en systema- tisk uppföljning och kontroll, och det finns inte tydligt angivet vad som händer om överenskommelserna inte följs i tillräcklig grad.

Sammantaget finns det nationella intressen i hälso- och sjukvården, som ofta är vagt formulerade eller inte alls rättsligt reglerade. Staten har således förväntningar på att kommuner och regioner kommer att beakta nationella intressen, samtidigt som det inte är reglerat hur regio- ner och kommuner ska beakta dessa. Det faktiska stödet från staten i mer precisa planeringsförutsättningar är därtill splittrat och otydligt. Utredningen menar att gapet mellan behovet av att ta nationell hänsyn och regleringen för att ta sådan nationell hänsyn är alltför stort.

Utredningens bedömning är att det behövs nationell samordning genom ett sammanhållet system för att säkerställa att samtliga intres- sen som vårdens infrastruktur ska svara mot beaktas i regionala och kommunala beslut. Om nationella intressen inte beaktas i tillräcklig grad medför det negativa effekter som ytterst drabbar patienterna och möjligheterna att nå målsättningarna om god vård på lika villkor för hela befolkningen. De samhällsekonomiska kostnaderna för en brist- fällig vårdinfrastruktur kan bli mycket höga. För att ge regionerna och kommunerna bättre planeringsförutsättningar och för att undvika

237

Analys och överväganden

SOU 2021:71

oönskade skillnader över landet behöver staten bistå med ökad tydlig- het om vilka värden och intressen som ska beaktas.

10.6.2Statens styrning inom hälso- och sjukvårdsområdet behöver stärkas

Utredningens bedömning: Nationella intressen och ett ökat hel- hetsperspektiv kan realiseras genom att staten tar ett större ansvar för hälso- och sjukvården. Överväganden gällande förstatligande av hälso- och sjukvården ligger utanför utredningens uppdrag. Utredningen konstaterar emellertid att statens styrning gällande vårdinfrastruktur behöver stärkas för att åtgärda den problembild som utredningen redovisat. Det behövs långsiktigt hållbara regler som ger tydliga planeringsförutsättningar och som har en rätts- verkan på kommunala och regionala beslut om vårdinfrastruktur. Regelverket behöver precisera ansvar och befogenheter för statliga myndigheter, kommuner och regioner samt behöver vara förenat med en fungerande nationell kontrollmekanism.

Som utredningen beskriver i detta betänkande förutsätter en god vård- infrastruktur att ett flertal nationella intressen beaktas i beslut om inve- steringar och andra förändringar av infrastrukturen. Om de nationella intressena inte beaktas i tillräcklig grad leder det till negativa konse- kvenser för bland annat forskning och utbildning, beredskap, digital kommunikation samt genomförandet av nationella reformer såsom omställningen till nära vård och koncentration av viss högspeciali- serad vård. Otillräcklig hänsyn till nationella intressen riskerar orsaka höga samhällsekonomiska kostnader och drabbar ytterst patienterna samt försämrar förutsättningarna för hälso- och sjukvården att nå målet om en god vård på lika villkor till hela befolkningen.

Under arbetets gång har utredningen mottagit synpunkter som lyfter förstatligande av hälso- och sjukvården som en lösning på detta behov. Utredningen konstaterar att det skulle vara ett sätt att omhän- derta frågeställningen, men bedömer att en sådan analys inte ryms inom denna utrednings uppdrag. Samtidigt bedömer utredningen att en fortsatt användning av de styrformer som i dagsläget dominerar inte är ändamålsenligt för att lösa de brister som identifierats gällande en nationellt hållbar vårdinfrastruktur. Som beskrivs ovan är det vanligt

238

SOU 2021:71

Analys och överväganden

med styrning och samordning som bygger på överenskommelser mel- lan staten och SKR eller staten och regionerna. Dessa överenskom- melser är ofta tillfälliga, riktade och förknippade med en bristande uppföljning (se bland annat Riksrevisionen, 2017). Regeringsuppdrag till statliga myndigheter angående stöd till regioner och samordning av vissa frågor är ett annat exempel på en styrform som inte bedöms ändamålsenlig för de nu aktuella frågorna. Utredningen bedömer att det som behövs för att åtgärda problembilden knutet till vårdinfras- truktur är långsiktigt hållbara regler som ger tydliga planeringsför- utsättningar för kommuner och regioner och som har en rättsverkan på besluten om vårdinfrastruktur. Regelverket behöver precisera ansvar och befogenheter för statliga myndigheter, kommuner och regioner samt behöver vara förenat med en fungerande nationell kontroll- mekanism.

10.6.3Samverkan och samordning är viktigt men inte tillräckligt

Utredningens bedömning: Samverkan mellan kommuner och regioner sinsemellan respektive mellan kommuner, regioner och staten är viktigt och nödvändigt i dag och framöver. Krav på ökad samverkan eller ökad samordning är dock inte tillräckligt för att säkerställa att tillräcklig hänsyn tas till nationella intressen vid beslut om investeringar i vårdinfrastruktur.

Kommuner och regioner har i lagstiftning tilldelats ett stort ansvar inom hälso- och sjukvårdsområdet. I princip ansvarar kommuner och regioner för hela utförandet, inklusive planering, av hälso- och sjuk- vården. För att uppnå målet med hälso- och sjukvården, en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen, organisera hälso- och sjukvården kostnadseffektivt och även i övrigt kunna bedriva god vård är samverkan en viktig komponent. Betydelsen av en väl fungerande samverkan mellan regioner och kommuner har uppmärksammats vid ett antal tillfällen. Till exempel framförde Ansvarskommittén (SOU 2007:10) att det är av avgörande vikt att de finner former för dialog och samverkan inom sina utvecklingsområden. Utredningen instämmer i Ansvarskommitténs värdering av ett väl fungerande sam-

239

Analys och överväganden

SOU 2021:71

råd mellan regionerna och välkomnar de initiativ för att stärka sam- verkan som regionsföreträdare har framfört till utredningen.

Hälso- och sjukvårdslagen innehåller regler som innebär att kom- muner och regioner är skyldiga att samverka. Vad regionerna ska sam- verka om har dock inte preciserats. Som framgår i detta betänkande samverkar regioner i dag främst i frågor om högspecialiserad vård samt kunskapsstyrning. Därtill samverkar regioner i frågor om vårdinfra- struktur i forum såsom PTS (Program för Teknisk Standard), PTS- forum, Forum vårdbyggnad och genom att bidra till finansieringen och uppbyggnaden av Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chal- mers tekniska högskola. Utredningen bedömer att det finns behov av att utveckla den befintliga samverkan.

Hälso- och sjukvårdslagen innehåller vidare krav på kommuner och regioner att i planering och utveckling av hälso- och sjukvården samverka med samhällsorgan, organisationer och vårdgivare (7 kap. 7 § och 11 kap. 3 § HSL). Regioner ska också samverka med andra regioner i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera regioner (7 kap. 8 § HSL). Utredningen konstaterar att det finns grupper där regionsföreträdare möts. Få eller inga av de nationella intressen som beskrivs i utredningen är dock reglerade på ett sådant sätt att det går att följa upp dess efterlevnad. Inte heller finns det i dag några kon- sekvenser för det fall att hänsyn till nationella intressen inte tas.

Att förlita sig på ökad samverkan mellan regionerna när det gäller hållbara infrastruktur för framtidens hälso- och sjukvård innebär i praktiken ingen utveckling från den situation vi befinner oss i dag. Utredningen bedömer att det inte finns stöd för att ökad samverkan skulle vara en lösning på de problem som utredningen har identi- fierat. Att rikta detaljerade krav på ökad samverkan mellan kommu- ner, regioner och andra aktörer i frågor om investeringar i vårdinfra- struktur skulle därtill kunna leda till administrativa kostnader som inte bedöms stå i proportion till den potentiella nytta sådana krav skulle medföra.

Ett annat alternativ skulle kunna vara regeringsuppdrag till en eller flera statliga myndigheter, med eller utan deltagande från regioner och kommuner, om att öka samordning och stöd gällande dessa frå- gor. Detta är en inte ovanlig styrform. Utredningen konstaterar dock att även denna möjlighet i dagsläget redan står till buds. Staten och regionerna har ett flertal samarbets- och samordningsarenor, däribland nationell högspecialiserad vård, digitalisering, kunskapsstyrning och

240

SOU 2021:71

Analys och överväganden

kompetensförsörjning, som på olika sätt har kopplingar till vård- infrastruktur. Som utredningen beskrivit i detta betänkande har dessa arenor inte hittills räckt till för att hantera bristerna vad gäller beak- tande av nationella intressen i beslut om vårdinfrastruktur. Utred- ningen bedömer att den typen av frivilliga och oreglerade strukturer inte har förutsättningar för att uppnå önskad effekt i de aktuella frågorna. Dels för att sådana strukturer vanligen är svåra att utforma med tillräcklig tydlighet om rollfördelning, ansvar och befogenheter, dels för att beslut om vårdinfrastruktur rör komplexa processer över lång tid där planeringsförutsättningarna behöver vara tydliga och konkreta och kopplade till det faktiska beslutsfattandet.

Sammantaget bedömer utredningen att ökad samverkan och sam- ordning är positivt och nödvändigt, särskilt i frågor om planering och utveckling av vårdbyggnader och vårdlokaler, men inte tillräckligt för att tillgodose att effekter på såväl övriga delar av hälso- och sjuk- vården som övriga relevanta sektorer i samhället i tillräcklig utsträck- ning beaktas i regionala beslut. Utredningen menar emellertid att regio- nerna bör fortsätta att utveckla sin samverkan på de sätt som bäst pas- sar för de olika regionerna och att dessa fora för samverkan och samord- ning mellan staten och regionerna fortsatt bör utvecklas.

10.6.4Att utöka samverkansregionernas uppgifter är inte ändamålsenligt

Utredningens bedömning: Att utöka samverkansregionernas an- svar och rikta en reglering mot samverkansregionerna avseende investeringar i vårdinfrastruktur är inte ändamålsenligt och svårt att förena med den kommunala självstyrelsen samt rättsordningen i övrigt. För att utöka ansvar och befogenheter för samverkans- regionerna krävs lagstiftning riktad mot regionerna, vilket bedöms svårhanterligt. Sådan reglering bedöms därtill inte uppnå önskade effekter och lösa de problem som utredningen identifierat.

För sådan vård som berör flera regioner har landet delats in i samver- kansregioner. Samverkansregionernas uppgifter och indelning beskrivs i kapitel 5. Ett sätt att bidra till ökad samverkan och koordinering gällande hälso- och sjukvårdens infrastruktur kan det övervägas att utöka samverkansregionernas ansvar på detta område.

241

Analys och överväganden

SOU 2021:71

Samverkansregionerna är sparsamt reglerade i lagstiftning. Av 6 kap. 1 § 1 p. HSL framgår att regeringen får meddela föreskrifter om att landet ska delas in i samverkansregioner för den hälso- och sjukvård som berör flera regioner. Regeringen har i 3 kap. 1 § hälso- och sjuk- vårdsförordningen (2017:80) föreskrivit om en sådan indelning. 7 kap. 8 § HSL stadgar därtill att regionerna ska samverka i frågor som rör flera regioner. Staten har alltså ålagt regionerna en samverkansskyl- dighet och beslutat om samverkansregional indelning. Staten har där- emot inte preciserat formerna för denna samverkan inom samverkans- regionerna, vilket har gjort att samverkansformerna varierar.

Samverkansregioner har alltså etablerats i lagstiftning men det saknas en reglering av deras uppgifter och juridiska status. Staten har skapat indelningen och ålagt regionerna en samverkansskyldighet men överlåtit till dem att själva bestämma om samverkansformerna och det närmare innehållet i samverkan. En konsekvens av detta är att det i dagsläget är svårt att rikta föreskrifter direkt mot samverkans- regionerna då dessa inte är juridiska personer (bortsett från den sam- verkansregion som valt att skapa ett kommunalförbund).

Ett möjligt alternativ skulle vara att införa lagstiftning som stad- gar en skyldighet för regionerna att ingå kommunalförbund inom ramen för respektive samverkansregion samt att förtydliga samverkans- regionernas uppgifter. En liknande reglering finns i 2 kap. 2 § andra stycket lagen (2010:1065) om kollektivtrafik där det stadgas att det i de län där kommunerna och regionerna har ett gemensamt ansvar för kollektivtrafiken ska den regionala trafikmyndigheten organise- ras som ett kommunalförbund. I tredje stycket framgår dock att det finns en möjlighet att i stället organisera myndigheten som en gemen- sam nämnd. Av 2 kap. 4 § framgår vidare att regeringen har mandat att bestämma om bland annat förbundsordningen om parterna inte kan komma överens. För att föreskrifter gentemot samverkansregio- nernas kommunalförbund ska ha någon effekt måste lagstiftningen även ålägga regionerna att överföra vissa uppgifter och beslutsman- dat till samverkansregionens kommunalförbund.

Det finns dock en rad svårigheter med en sådan reglering. Ett pro- blem är att det finns en risk att ytterligare en besluts- och organisa- tionsnivå i vården kan göra ansvarsutkrävande mer komplicerat då systemet blir mer komplext. En sådan ordning riskerar att låsa fast regionerna i komplicerade beslutsstrukturer. En sådan reglering skulle också sakna tillräcklig flexibilitet för att ta hand om regionala förut-

242

SOU 2021:71

Analys och överväganden

sättningar på ett tillräckligt bra sätt. Därtill leder svårigheterna med att införa en sådan reglering till att det är svårt att avgöra om det skulle lösa de utmaningar och problem som utredningen identifierat. En vinst med förslaget skulle vara att kunskapsöverföringen mellan regioner skulle kunna förstärkas. Inget hindrar dock att sådan sam- verkan sker redan i dag. Ett krav på ökad samverkan i samverkans- regioner skulle inte heller säkerställa att de nationella hänsyn som utredningen identifierat skulle tas om hand. Därtill riskerar de admini- strativa kostnaderna att öka.

Att kräva en specifik organisationsform inom samverkansregio- nerna samt ålägga regioner att överlåta visst ansvar till samverkans- regionerna bedöms vara en allt för långtgående inskränkning i den kom- munala självstyrelsen som utredningen inte bedömer kan motiveras mot bakgrund av de behov som identifierats. Sammantaget bedömer utredningen att det i nuläget inte är ändamålsenligt att utöka samver- kansregionernas ansvar avseende investeringar i vårdinfrastruktur.

10.6.5Samrådsplikt mellan stat och region är ineffektivt

Utredningens bedömning: En samrådsplikt mellan regioner res- pektive kommuner och staten skulle kunna leda till förbättrad koordination och ett ökat kunskapsutbyte med positiva effekter som följd. Mot bakgrund av den risk för ökade administrativa kostnader kombinerat med frågetecken kring effektiviteten med en samrådsplikt, bedömer utredningen att en sådan samrådsplikt inte är ändamålsenligt för att säkerställa att tillräcklig hänsyn tas till nationella intressen i regionala och kommunala beslut om investeringar i vårdinfrastruktur.

Utredningen har identifierat ett behov av nationell styrning för att säkerställa en ändamålsenlig utveckling av vårdinfrastrukturen, inte minst i ljuset av pågående strukturomvandlingar inom vården. Ökat statligt engagemang är en förutsättning för att nationella intressen ska tillgodoses vid vårdinfrastrukturens utbyggnad. Tidigare i detta kapitel beskrivs några sådana nationella intressen, riksintressen. Regio- nernas primära uppgift är att ta till vara den egna regionens intressen medan staten har ett övergripande nationellt perspektiv. Motsvarande princip gäller för kommunerna. Denna grundläggande skillnad i per-

243

Analys och överväganden

SOU 2021:71

spektiv talar för att staten bör ha en ledande roll i att skapa mer av nationell samordning. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen bör statens roll inte vara större än nödvändigt för att uppnå de efter- strävade målen. Ett möjligt sätt att förstärka den nationella samord- ningen skulle vara att reglera en samrådsskyldighet för regionerna och staten avseende investeringar i vårdinfrastruktur.

En sådan ordning skulle kunna utformas så att ett obligatoriskt samråd mellan regioner och staten ska ske inför större investeringar i vårdinfrastruktur. Samrådet skulle utgöra en möjlighet för staten och regionerna att samråda i fråga om vad de pågående strukturom- vandlingarna inom vården bör få för konsekvenser för vårdinfrastruk- turens utveckling. Gemensamma utmaningar skulle kunna lösas till- sammans och vissa frågor gällande bristande kunskapsöverföring skulle kunna överbryggas. Samrådet skulle i princip kunna gälla även kommu- ner vid liknande beslut.

Även om regionerna och kommunerna under sådana omständig- heter skulle behålla full beslutskompetens och ta fullt ansvar för sina investeringar, skulle de behöva samråda med staten. En samrådsplikt skulle sannolikt i praktiken påminna om den sortens tillståndspröv- ning som fanns under 1900-talet (se kapitel 5). Det finns vissa förde- lar med en sådan ordning. Processen är tydlig och transparent, vilket inte är oväsentligt med tanke på beslutens betydelse. Systemet med tillståndsplikt tycks också har tvingat fram den sortens frivilliga sam- råd och hänsyn till nationella intressen som utredningen har att utreda, vilket talar för en obligatorisk samrådsskyldighet.

Samtidigt har systemet med tillståndsplikt en gång övergivits av skäl som alltjämt förefaller välgrundade. Vidare menar utredningen att de administrativa kostnaderna för en sådan ordning inte skulle stå i proportion till den eventuella nytta regleringen skulle bidra med. Där- utöver är det tveksamt om de utmaningar som framkommit i utred- ningen skulle lösas enbart genom att införa en samrådsplikt. En sam- rådsplikt skulle svårligen kunna svara mot den snabba utvecklingen på hälso- och sjukvårdsområdet kombinerat med de långa tidshorison- terna i större investeringsprojekt. En samrådsplikt skulle innebära en inskränkning i den kommunala självstyrelsen som inte kan motiveras mot bakgrund i att de problem som utredningen identifierat inte bedöms lösas. Sammantaget bedömer utredningen därför att en regler- ing med samrådsskyldighet inte är ändamålsenlig.

244

SOU 2021:71

Analys och överväganden

10.6.6En nationell investeringsstrategi har begränsade effekter

Utredningens bedömning: En nationell strategi för investeringar i hälso- och sjukvården skulle kunna ha positiva effekter genom att den skapar nationell överblick över investeringar i vårdinfrastruk- tur. Effektiviteten med en sådan strategi kan dock ifrågasättas. Arbetet med en nationell investeringsstrategi skulle kräva en om- fattande administration och behöva kompletteras med ett tvingande regelverk för att få fullt genomslag. Utredningens bedömning är att detta inte är en ändamålsenlig lösning.

Utredningens kartläggning av pågående och planerade sjukhusinve- steringar visar att regionerna inom den närmsta tiden planerar och genomför betydande investeringar i vårdinfrastruktur. Utredningen visar även att det saknas en nationell koordination av investeringarna. Detta innebär dels att det saknas ett strukturerat kunskapsutbyte mellan regionerna, vilket kan leda till ineffektiva byggprocesser, dels att det finns en risk att det byggs sjukhus som inte är optimerade för framtidens vård vilket medför höga samhällsekonomiska kostnader.

Ett tänkbart förbättringsförslag är att staten utformar en natio- nell investeringsstrategi för hälso- och sjukvården. En sådan strategi skulle kunna bidra till tydligare struktur och samtidigt vara tillräck- ligt flexibel för att kunna utvecklas med tiden. Staten skulle i så fall behöva ta ett tydligare ansvar för att systemperspektiv anläggs vid investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården i syfte att stödja regionerna i deras arbeta med att erbjuda befolkningen en vård på lika villkor.

Det närmaste alternativet är att staten behåller huvudmannaska- pet för den nationella investeringsstrategin, men man kan också tänka sig ett delat huvudmannaskap mellan staten och regionerna. För att strategin ska få legitimitet och för att beakta alla relevanta perspektiv skulle regionerna behöva ha en stor roll i framtagandet av strategin. Även kommunerna skulle behöva inkluderas i arbetet mot bakgrund av att en växande del av vården, och därmed frågorna om vårdinfra- struktur, finns i kommunal regi.

Att skapa en sammanhållen strategi för investeringar i infrastruk- tur för hälso- och sjukvården är emellertid en komplex uppgift. Strate- gins största nackdelar är att de administrativa kostnaderna för att ta

245

Analys och överväganden

SOU 2021:71

fram en strategi bedöms vara stora samtidigt som dess effektivitet kan ifrågasättas. För att få genomslag i kommunala och regionala investe- ringsbeslut skulle den behöva kompletteras med ett juridiskt bindande regelverk. Enbart förekomsten av en strategi medför inga långsiktigt hållbara effekter för det faktiska beslutsfattandet. Med hänsyn till att effektiviteten kan ifrågasättas bedömer utredningen att en nationell investeringsstrategi inte på ett ändamålsenligt sätt svarar mot de identi- fierade behoven och utmaningarna.

10.6.7Statligt stöd för investeringar i vårdinfrastruktur löser inte de identifierade problemen

Utredningens bedömning: Stöd till investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården löser inte de problem som utredningen har identifierat.

Utredningen har övervägt införandet av ett riktat statsbidrag för investeringar i vårdinfrastruktur som villkoras med att hänsyn till natio- nella intressen tas. Ett sådant bidrag skulle kunna utgöra ett incitament för regionerna (och kommunerna i förekommande fall) att beakta de riksintressen som utredningen har beskrivit. Samtidigt ligger det i regionernas intresse att redan i dag beakta olika riksintressen vid investeringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården. Införandet av ett statligt stöd innebär ingen inskränkning i den kommunala själv- styrelsen då ansökningsprocessen skulle vara frivillig. Utredningens bedömning är att en sådan ordning är ett effektivt medel för att säker- ställa nationellt genomslag för riksintressen i vårdinfrastrukturen. Det har inte uttalats från regionerna att det saknas medel för att genom- föra investeringar. Ett investeringsbidrag innebär inte stärkt statlig styr- ning då bidraget är frivilligt och således inte säkerställer nationellt genomslag för nationella intressen. Statligt stöd skulle även medföra nya stora specialdestinerade statsbidrag. Utredningens bedömning är att ekonomiska förutsättningar inte är problemet när regioner investerar i infrastruktur för hälso- och sjukvården. Det skulle dessutom gå emot den allmänna inriktningen om att minska specialdestinerade stats- bidrag till förmån för de generella statsbidragen (se bland annat Winblad m.fl., 2021 och SOU 2018:38). Utredningen bedömer att ett statligt stöd för investeringar i vårdinfrastruktur inte är en ändamålsenlig

246

SOU 2021:71

Analys och överväganden

lösning på den problembild som utredningen identifierar i detta betänkande. För att uppnå stärkt statlig styrning krävs att systemet är tvingande. Utredningen bedömer att om staten ska ta ekonomiskt an- svar för att finansiera framtidens vårdinfrastruktur genomförs detta mer effektivt genom statligt ägande av vårdinfrastrukturen (se kapitel 11).

247

11 Förslag

11.1Fyra förslag för en nationell vårdinfrastruktur

Mot bakgrund av de överväganden som beskrivs i kapitel 10 lämnar utredningen fyra förslag som syftar till att säkerställa att nationella intressen beaktas i beslut om investeringar i vårdinfrastruktur. För- slagen behandlar ökad helhetssyn, ökad effektivitet genom gemen- samma definitioner och standarder, systematisk erfarenhetsuppbygg- nad samt stärkt kunskapsuppbyggnad. Utredningen föreslår:

Stärkt statlig styrning genom definierade riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet som ska beaktas vid regionala och kommu- nala beslut som påverkar vårdinfrastruktur.

Reglering av interregional samverkan i utveckling av standarder på vårdbyggnadsområdet.

Systematisk erfarenhetsuppbyggnad och en sammanhållen fastig- hetsstruktur genom ett statligt ägt bolag för vårdfastigheter, even- tuellt med regionalt delägande.

Ökat statligt stöd till forskning inom området vårdinfrastruktur.

Utredningen bedömer att dessa förslag sammantaget ger förutsätt- ningar för att utveckla en nationell vårdinfrastruktur som svarar mot behoven i framtidens hälso- och sjukvård och bidrar till målet om en god vård på lika villkor för hela befolkningen.

249

Förslag

SOU 2021:71

11.2En reglering om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet

Utredningens förslag:

En lag om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet införs. Regioner och kommuner ska i beslut som påverkar hälso- och sjukvårdens infrastruktur beakta riksintressena.

Regeringen bemyndigas att besluta om på vilka områden det finns riksintressen. Ett antal statliga myndigheter utses med upp- drag att precisera riksintressena på hälso- och sjukvårdsområ- det. Representanter för patienter och professioner ska involveras.

Socialstyrelsen tilldelas ett samordnande ansvar för riksintres- sena på hälso- och sjukvårdsområdet.

En tillsynsmyndighet granskar att riksintressena beaktas av regio- nerna och kommunerna. Om riksintressena inte beaktas i till- räcklig grad ska tillsynsmyndigheten upphäva det regionala eller kommunala beslutet eller förelägga regionen eller kommunen att vidta lämpliga åtgärder.

En genomförandekommitté tillsätts med uppdrag att precisera de förslag och åtgärder som behövs för att regleringen ska kunna genomföras.

Lagen träder i kraft den 1 juli 2023.

11.2.1En lag om riksintressen i hälso- och sjukvården för genomslag i kommunala och regionala beslut

Under utredningsarbetet har behovet av förbättrade planeringsför- utsättningar och ökat helhetsperspektiv gällande investeringar i vård- infrastruktur belysts. Bakgrunden är att de enskilda regionerna som planerings- och beslutsnivå inte räcker till. Nationella behov och intressen är avgörande för att åstadkomma en långsiktigt hållbar och ändamålsenlig vårdinfrastruktur. Frågan om vårdinfrastruktur i kom- munerna har inte aktualiserats i lika stor utsträckning, men i princip är utmaningarna vid kommunala investeringar i vårdinfrastruktur likartade. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att en reglering

250

SOU 2021:71

Förslag

om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet införs. På så sätt minskas gapet mellan behovet av att ta hänsyn till nationella intressen och regleringen för att ta hänsyn till nationella intressen i kommu- ners och regioners beslut. Utifrån utredningens uppdrag avgränsas förslagen om riksintresse till frågor om beslut som har en stark påver- kan på vårdinfrastruktur.

Vårdinfrastrukturens utformning, till exempel vårdbyggnaders pla- cering, lokalernas utformning och arkitektoniska egenskaper samt den digitala infrastrukturen påverkar förutsättningarna för vårdverksam- heten och dess utvecklingsmöjligheter. Samtliga relevanta intressen, såväl nationella som regionala och lokala, måste beaktas i regioners och kommuners beslut för att resultera i en nationell vårdinfrastruk- tur som ger förutsättningar för en god vård på lika villkor för hela be- folkningen och som svarar mot behoven vid utvecklingen av fram- tidens hälso- och sjukvård.

Förslaget om en riksintressereglering på hälso- och sjukvårds- området bygger i korthet på att staten å ena sidan samt kommuner och regioner å andra sidan tar ansvar för att relevanta samhällsperspektiv beaktas vid beslut som påverkar vårdinfrastruktur. Staten åläggs enligt förslaget att peka ut och precisera riksintressen på hälso- och sjuk- vårdsområdet som behöver beaktas av kommuner och regioner i frå- gor om vårdinfrastruktur. Kommuner och regioner behåller beslutande- rätten men statens förväntningar och krav på kommuner och regioner blir tydligare och den statliga styrningen förstärks.

Regeringen får enligt förslaget meddela föreskrifter om riksintres- sen, och ange på vilka områden det finns riksintressen. Ett antal stat- liga myndigheter pekas ut som ansvariga riksintressemyndigheter och får i uppdrag att precisera de olika riksintressen som ska beaktas av kommuner och regioner. Socialstyrelsen får i uppgift att samordna riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet, verka för att de beak- tas hos kommuner och regioner samt lämna vägledning om hur intres- sena bör beaktas hos kommuner och regioner. Företrädare för patien- ter och professioner ska involveras. En ändamålsenlig implementering av regleringen förutsätter aktiv dialog såväl mellan kommuner och regioner sinsemellan som mellan staten, regioner och kommuner. En statlig tillsynsmyndighet ska därutöver utöva tillsyn över kommuners och regioners tillämpning av riksintressena på hälso- och sjukvårds- området.

251

Förslag

SOU 2021:71

Vissa regioner planerar i dag för hur hälso- och sjukvården inom regionen bör utvecklas och tar fram strategidokument samt planer för utvecklingen, medan andra regioner saknar ett sådant arbete. På regio- nal nivå varierar det följaktligen huruvida det finns en regionalstrat- egisk plan att förhålla sig till. I den utsträckning regionerna har ett eget strategiskt utvecklingsarbete är det inte alltid kopplat till natio- nella behov. Detta trots att en sådan koppling är betydelsefull för att säkerställa att investeringarna stödjer hälso- och sjukvårdsverksam- heten. En orsak till detta är att staten inte alltid uttryckt behoven till- räckligt tydligt.

Den befintliga riksintresseregleringen, såsom den har utformats i miljöbalken (1998:808) samt näraliggande lagar och andra föreskrif- ter, syftar till att uppnå samma effekt som utredningens förslag, men skiljer sig i den praktiska utformningen på en del punkter från utred- ningens förslag. Utredningen menar dock att sättet att reglera hur nationella intressen ska tas om hand i kommunala beslut fungerar väl som modell för en reglering om riksintressen på hälso- och sjukvårds- området. Förslaget innebär att kommuner och regioner fortsätter att fatta beslut om vårdinfrastruktur, men att kommuner och regioner i dessa beslut behöver beakta vissa nationella intressen. Statens förvänt- ningar och krav på kommuner och regioner förtydligas därigenom, samtidigt som beslutanderätten ligger kvar hos kommuner och regio- ner. En reglering som hämtat inspiration från dagens riksintressereg- lering och som pekar ut ansvarsfördelning mellan å ena sidan staten och å andra sidan kommuner och regioner bedömer utredningen där- för är lämplig för att åtgärda de brister inom området vårdinfrastruk- tur som redovisas i detta betänkande.

Riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet skiljer sig i utred- ningens förslag åt från riksintressen enligt miljöbalken på så sätt att det inte är mark- och vattenområden som utgör riksintressen. Med riks- intressen på hälso- och sjukvårdsområdet avses områden där staten har förväntningar och krav på kommuner och regioner avseende beslut som påverkar vårdinfrastruktur nationellt, se bland annat avsnitt 10.5.3. Exempel är beredskapsfrågor med koppling till infrastruktur vilket kan gälla såväl robusthet som förmåga att snabbt öka antal vårdplat- ser i kris, digitaliseringsfrågor såsom till exempel interoperabilitet samt förutsättningar för utbildning och forskning där vårdbyggna- dernas, särskilt sjukhusens, roll är betydelsefull. Frågor som alla påver- kar hälso- och sjukvårdens förmåga på lång sikt.

252

SOU 2021:71

Förslag

Förslaget innebär en ordning där kommuner och regioner plane- rar och fattar beslut om infrastruktur för hälso- och sjukvården, men där staten genom regeringen och olika myndigheter preciserar de riks- intressen som behöver beaktas, samt att en statlig tillsynsmyndighet får i uppdrag att utöva tillsyn över hur riksintressena beaktas hos kom- muner och regioner. I det fall ett riksintresse inte beaktas i tillräcklig utsträckning kan tillsynsmyndigheten komma att upphäva ett kommu- nalt eller regionalt beslut eller förelägga en kommun eller region att vidta de åtgärder som behövs. Tillsynsbesluten kan i sin tur överkla- gas. Ordningen ger huvudmännen för hälso- och sjukvården handlings- frihet inom lagens ramar. En sådan ordning är i linje med styrningen på hälso- och sjukvårdsområdet i övrigt.

Det är framförallt regionerna som träffas av den föreslagna regler- ingen, då de största investeringarna i vårdinfrastruktur ännu görs av regionerna. Regelverket föreslås dock även omfatta kommuner efter- som de har en viktig och växande roll inom vården.

Utredningen föreslår att bestämmelserna om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet placeras i en ny lag. Att föra in den föreslagna regleringen i en befintlig lag, exempelvis någon av de lagar som i dag styr hälso- och sjukvården, bedöms inte vara lämpligt av lagtekniska skäl.

11.2.2Riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet bestäms och preciseras av regeringen och statliga myndigheter

På vilka områden det ska finnas riksintressen på hälso- och sjukvårds- området bestäms enligt förslaget av regeringen genom förordning. Regeringen får i sin tur möjlighet att bemyndiga statliga myndigheter att med föreskrifter bestämma och precisera respektive riksintresse på hälso- och sjukvårdsområdet. Den föreslagna regleringen lämnar flexi- bilitet till regeringen och myndigheterna vilket bedöms nödvändigt av flera skäl. Att i lag definiera och precisera riksintressena skulle ris- kera att göra riksintressenas innehåll allt för statiskt vilket på sikt skulle kunna leda till att utvecklingen av hälso- och sjukvården hämmas. Genom att låta regeringen i förordning bestämma på vilka området det finns riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet och myndig- heter att i sin tur precisera riksintressena, möjliggörs en reglering som kan följa med i utvecklingen och anpassas över tid. Därtill kan formerna för precisering av respektive riksintresse på hälso- och sjukvårds-

253

Förslag

SOU 2021:71

området variera. Vissa riksintressen kan eventuellt behöva komplette- ras med ytterligare vägledning i form av allmänna råd eller riktlinjer, varför viss flexibilitet är nödvändig. Sammantaget bedömer utredningen att en lämplig ordning är att regeringen bestämmer på vilka områden det ska finnas riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet i förord- ning och att de myndigheter regeringen bestämmer i sin tur preci- serar riksintressena genom bland annat bindande föreskrifter.

En viktig princip i utformning av riksintressen är att de ska vara generellt utformade för att styra egenskaper i vårdinfrastrukturen utan att vara hämmande för utveckling och innovation. Detta är analogt med lagstiftning på till exempel produktsäkerhetsområdet där kra- ven är generellt formulerade egenskaper utan krav på specifika tekniska lösningar. De standarder som finns på området och som utarbetas inom standardiseringsorganen svarar mot lagstiftningen.

Förslagets utformning innebär alltså att ramarna för riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet anges i lag, regeringen i förordningen bestämmer på vilka områden det ska finnas riksintressen och myndig- heter bestämmer och preciserar respektive riksintresse. En sådan reg- lering bedöms vara förenlig med 8 kap. 2, 3 och 10 §§ regeringsfor- men. Vidare bedömer utredningen att de föreslagna reglerna är pro- portionerliga i förhållande till den kommunala självstyrelsen, se när- mare beskrivning i avsnitt 12.1.4.

Det är viktigt att riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet preciseras så tydligt som möjligt för att möjliggöra att kommuner och regioner på ett effektivt sätt kan beakta dem i sitt beslutsfattande. I sina uppdrag att precisera riksintressena bör myndigheterna, utöver bemyndiganden att meddela föreskrifter, även ges i uppdrag att utreda bland annat hur respektive riksintresse på hälso- och sjukvårdsom- rådet förhåller sig till befintlig reglering och föreslå de ändringar som krävs för att riksintresset i fråga ska få genomslag. Utredningens bedöm- ning är som utgångspunkt att förslaget kompletterar befintlig regler- ing på området, men beroende på hur respektive riksintresse kommer att preciseras över tid bör förhållandet till rättsordningen i övrigt beaktas vid framtida beslut.

För att möjliggöra en effektiv tillsyn över kommuners och regioners efterlevnad av riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet, behö- ver den nya lagens tillämpning följas upp, för att identifiera behov av ytterligare regeländringar, främst avses regler om offentlighet och sek- retess. En naturlig del av myndigheternas arbete är att belysa konse-

254

SOU 2021:71

Förslag

kvenserna av preciseringen av respektive riksintresse på hälso- och sjukvårdsområdet. Skulle preciseringen av ett riksintresse på hälso- och sjukvårdsområdet innebära att kostnaderna för kommuner eller regioner ökar behöver dessa konsekvenser inklusive finansiering av dem beskrivas, se även kapitel 12.

Utredningen konstaterar att staten redan i dag har förväntningar på regionerna när det gäller vilka frågor som ska beaktas vid investe- ringar i infrastruktur för hälso- och sjukvården. Nationella reformer såsom omställningen till en mer nära vård respektive viss nationell högspecialiserad vård har tydliga kopplingar till vårdinfrastrukturen. Som redovisas i detta betänkande är dock inte statens förväntningar alltid precisa eller definierade och det saknas formella strukturer för att stödja genomförandet av de nationella intressena. Förslaget handlar således i hög utsträckning om att formalisera de krav och förvänt- ningar som finns redan i dag och möjliggöra en allsidig avvägning mel- lan olika, potentiellt motstridiga, nationella intressen.

Utredningen bedömer att i ett första steg bör ett antal områden för riksintressen bestämmas och preciseras, se närmare beskrivning av berörda områden i avsnitt 10.5.3. Ett sådant område handlar om bered- skap och katastrofmedicinsk beredskap och hur hänsyn till sådana intressen behöver tas i beslut som påverkar vårdinfrastruktur. På detta område finns i dag viss reglering som inte direkt anger hur dessa frågor ska tas om hand avseende vårdinfrastruktur. Lämpliga myndig- heter för att precisera detta riksintresse kan vara Socialstyrelsen eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, eller de två myndig- heterna i samråd. I utformningen av riksintressen på beredskapsom- rådet bör det särskilt övervägas om en sammanhållen nationell bered- skapsplanering för såväl katastrofmedicinsk beredskap som beredskap för en kris eller krigssituation ska ligga till grund. En förutsättning för en sådan planering är också tydliga definitioner av till exempel vad som avses med och vilka förmågor ett (eller olika typer av) akutsjuk- hus ska kunna upprätthålla, eller till exempel definition av IVA-plats. Detta för att säkerställa nationell överblick över den totala förmågan.

Ett annat område där det finns nationella intressen som behöver beaktas vid beslut som påverkar vårdinfrastruktur handlar om kom- petensförsörjning. Som beskrivs tidigare i betänkandet är kompetens- försörjningen en av vårdens stora utmaningar. Det råder i dag brist på utbildad personal inom flera vårdyrken, en brist som bedöms hålla i sig även framöver. Kompetensförsörjningsfrågor är direkt kopplade

255

Förslag

SOU 2021:71

till vårdinfrastruktur eftersom infrastrukturen påverkar vårdperso- nalens förutsättningar att utföra en vård av god kvalitet. Kompetens- försörjning bör således införas som ett område för riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet.

Nationella reformer såsom omställningen till nära vård, ökad kon- centration av högspecialiserad vård samt ökat patientfokus kan enligt utredningen komma till uttryck i olika behov vid utformningen av vårdinfrastruktur. Hur sådana riksintressen formuleras är beroende av vad den aktuella reformen avser. Exempel som bör övervägas är geo- grafisk närhet och vad det betyder för vårdinfrastrukturen som hel- het, till exempel gällande patientunderlag för akutsjukhusen när den nära vården ökar och mer av vården flyttar närmare patienten genom primärvård och hemsjukvård. Notera att denna typ av överväganden även bör tas hänsyn till i beredskapsplaneringen. Socialstyrelsen bedöms vara en lämplig myndighet för att precisera riksintressen inom området nationella reformer Även nya behandlingsmetoder bör kunna omfattas av riksintressen inom området utifrån behovet av nationell koordinering. Detta genom att de införs i en nationellt definierad process med en lokal och enhetlig implementering och tillsyn. Två exempel är komplicerad diagnostik som helgenomsekvensering eller beslutsstödda AI-modeller. Socialstyrelsen bedöms vara lämplig myn- dighet för precisering av sådana riksintressen.

På området forskning och utbildning bör införas riksintressen, som till exempel kan syfta till att säkerställa antalet VFU-platser (verksam- hetsförlagd utbildning) på nationell nivå och att de investeringar som genomförs i vårdinfrastruktur svarar mot de krav som VFU ställer på lokalers utformning. VFU ställer till exempel krav på dimensionering av omklädningsrum och lunchrum, tillgång till utrymmen för handled- ning men även att olika typer av vårdrum är utformade så att utrymme finns för patient, vårdpersonal och student. Avseende detta riksintres- seområde bedöms Socialstyrelsen, Universitetskanslersämbetet eller ett eller flera lärosäten vara lämpliga myndigheter för att precisera riksintresset. På området finns i dag bland annat ALF-avtal med sta- ten och regionerna som part, trots detta är tillgången till VFU- platser en hämmande faktor för att klara den långsiktiga kompetens- försörjningen i vården. Gällande forskning kan riksintressen formu- leras för att säkerställa att lokaler svarar mot forskningens behov av till exempel tillgång till laboratorier, arbetsrum och att digitala struk-

256

SOU 2021:71

Förslag

turer har tillräcklig förmåga för hantering och överföring av stora data- mängder.

Därtill bör riksintressen kopplade till området digital infrastruktur införas. Den digitala infrastrukturen är central till exempel för använd- ande av hälsodata vilket påverkar patientsäkerheten, möjligheter för utvärdering och utveckling av behandlingsmetoder, förutsättningar för individbaserad vård och stärkt patientautonomi. Ett riksintresse på detta område bör till exempel vara tillämpning av gemensamma stan- darder som säkerställer digital kommunikation och interoperabilitet inom hela hälso- och sjukvårdssystemet och möjliggöra effektivt till- gängliggörande av realtidsdata. Dagens utmaningar gällande tillgång till journaldata är välkända. Ett aktuellt exempel från covid-19-pandemin är överföring och sammanställning av laboratoriedata, där dagens fragmentiserade system har medfört att Sverige inte har tillgång till testdata i realtid. Relaterat är insamling och hantering av hälsodata. En nationell hantering av hälsodata ger förutsättningar för metodutveck- ling och uppföljning av vården. Samtidigt ger det förutsättningar för stärkt säkerhet och kontroll över tillgången till befolkningens hälso- data. En lämplig myndighet för precisering av riksintressen på digitali- seringsområdet vid beslut som påverkar vårdinfrastruktur är Myndig- heten för digital förvaltning (DIGG).

11.2.3Socialstyrelsen ska samordna riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet

Socialstyrelsen får i uppdrag att samordna riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet. Det innebär att Socialstyrelsen ska inhämta och sammanställa de utredningar, nationella behovsöversikter och annat planeringsunderlag som har betydelse för att hänsyn kan tas till riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet i de beslut som påverkar vårdinfrastruktur samt tillhandahålla underlagen till kommuner och regioner. Socialstyrelsen ska alltså samla arbetet med riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet.

Socialstyrelsen ska också lämna vägledning till kommuner och regioner om hur riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet bör beaktas. Sådan vägledning ska lämnas direkt till berörd kommun eller region och vara specifik på så sätt att den ska vägleda kommunen eller regionen i hur ett eller flera riksintressen bör beaktas i ett beslut. Vilka kommunala och regionala beslut som kommuner och regioner kan

257

Förslag

SOU 2021:71

inhämta vägledning om regleras inte. Avsikten är att det kan röra sig om såväl strategiska beslut om planering och övergripande utveck- ling av vårdinfrastrukturen som beslut om specifika investeringar i vårdinfrastruktur. Vägledning ska lämnas skriftligen på begäran från en kommun eller en region. På så sätt fungerar Socialstyrelsen som kontaktpunkt för kommuner och regioner. Om en kommun eller region är osäker på hur ett eller flera riksintressen bör beaktas ska det finnas en statlig aktör att vända sig till. Att detta ansvar inte fragmen- teras, utan att statens intressen företräds av en aktör gentemot kommu- ner och regioner bedömer utredningen vara viktigt och stämmer väl överens med lärdomar från exempelvis hur länsstyrelserna bevakar statens intressen gentemot kommuner inom ramen för plan- och bygg- lagen (2010:900). Om en situation där två eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte kan förenas i ett beslut ska Social- styrelsen lämna vägledning om vilket intresse som bör ha företräde. Sådan vägledning är inte rättsligt bindande för kommuner och regio- ner. Tillsynsmyndigheten behöver dock ta hänsyn till vägledning som Socialstyrelsen lämnat (se nedan om tillsynsmyndighetens uppgifter).

11.2.4Företrädare för patienter och professioner ska involveras

De brister gällande planering och beslutsfattande i frågor som gäller vårdinfrastruktur som redovisas i detta betänkande påverkar förutsätt- ningarna för att nå målet om god vård på lika villkor för hela befolk- ningen, samt den samlade förmågan i riket att svara mot de behov hos befolkningen som framtidens hälso- och sjukvård behöver möta. Ytterst medför brister i vårdinfrastruktur negativa effekter på kvalitet och säkerhet för patienter och negativa effekter för kompetensut- veckling och arbetsmiljö för yrkesutövare inom hälso- och sjukvården. De dialoger utredningen fört med representanter för patienter och professioner samt de yttranden som utredningen mottagit bekräftar vikten av bättre nationell styrning. Utredningen bedömer att patien- ters och professioners kunskap och perspektiv är viktiga att tillvarata i processen för riksintressen.

En utgångspunkt för utredningens analys har varit de former för samråd med medborgare som i dag finns inom ramen för samhälls- planeringen. I arbetet med översiktsplaner och detaljplaner har kom- muner en formell samrådsskyldighet med kommuninvånarna som är

258

SOU 2021:71

Förslag

reglerat i plan- och bygglagen (PBL). Den formella samrådsskyldig- heten enligt PBL är en del av medborgardialogen, men dialogen med medborgarna behöver påbörjas i ett tidigare skede, helst långt innan den formella planprocessen börjar (Boverket, 2021).

En utformning anpassad till hälso- och sjukvårdens område, med särskild tanke på vårdinfrastruktur, bör enligt utredningens mening ta sikte på den kunskap och erfarenhet som patienter och professioner inom hälso- och sjukvården besitter. Ett nytt riksintressesystem på hälso- och sjukvårdsområdet kommer att behöva utvecklas stegvis och företrädare för patienter och professioner bör ges möjlighet att bidra. Riksintressen för och beslut gällande vårdinfrastruktur kräver en del förförståelse och kommer sannolikt inte i alla delar att vara konkret och nära människors egen vardag. Det handlar om vilken vård- infrastruktur som behövs för att möta långsiktiga behov i framtidens hälso- och sjukvård, vilket i sig förutsätter god systemförståelse och helhetsperspektiv på de nationella, regionala och lokala intressena som påverkar detta.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att den nya lagen om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet anger att företrädare för patienter och professioner ska involveras i processen med riksintressen. I lagen regleras att företrädare för patienter samt legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal ska ges möjlighet att delta i de statliga myndig- heternas arbete med att precisera riksintressena på hälso- och sjuk- vårdsområdet. Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bemyndigas att meddela föreskrifter om närmare föreskriva om for- merna för sådan involvering och involveringen i övrigt. Detta skapar förutsättningar för regeringen att uppdra åt myndigheter att precisera formerna för involveringen och utveckla dessa över tid. Utöver patien- ters och professioners deltagande i de statliga myndigheternas arbete, som utredningen väljer att föreslå en lagreglering kring, är det utred- ningens bedömning att patienter och professioner i de utsträckning det är möjligt bör involveras även vid tillämpningen på regional och kommunal nivå. Hur patienter och professioner ska involveras på kommunal och regional nivå bedömer dock utredningen inte kräver reglering i lags form.

259

Förslag

SOU 2021:71

11.2.5Kommuner och regioner behåller beslutanderätten men reglerna om riksintressen är tvingande

Den föreslagna regleringen innebär att kommuner och regioner behål- ler beslutanderätten i frågor om vårdinfrastruktur. Regleringen inne- bär dock att kommuner och regioner behöver beakta utpekade riks- intressen på hälso- och sjukvårdsområdet vid beslut som påverkar vårdinfrastruktur.

Avsikten är att regleringen ska svara mot den komplexitet som omgärdar kommuners och regioners planering och beslutsfattande gällande vårdinfrastruktur och i synnerhet större investeringar.

Utredningen har övervägt olika alternativ till när riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas. Att exempelvis ange ett belopp i kronor avseende vilka investeringar som ska omfattas av reg- leringen bedöms inte ändamålsenligt mot bakgrund av att varje inve- steringsprojekt är komplext, sträcker sig över lång tid och omgärdas av flera överväganden och beslut. Därtill kommer att kommuner och regioner är olika stora och har olika behov av investeringar och för- ändringar i vårdinfrastruktur. Även beslut om mindre investeringar i vårdinfrastruktur kan få systempåverkande effekter inom och utom kommunen och regionen. Att fastslå en beloppsgräns eller på annat sätt avgränsa regleringen att omfatta endast större investeringspro- jekt riskerar också, åtminstone i teorin, att skapa incitament att und- vika sådana större investeringar och i stället göra flera mindre investe- ringar. En reglering som avgränsar när riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas till att endast omfatta investeringar över ett visst belopp riskerar därför att inte lösa de problem som utred- ningen identifierat.

Det är därtill angeläget att hänsyn till riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet blir en naturlig del i kommuner och regioners löpande planering av och beslutsfattande avseende vårdinfrastruktur. Att riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas vid beslut som påverkar vårdinfrastruktur innebär att kommunen eller regionen inför beslut som påverkar vårdinfrastrukturen också behöver beakta hur de påverkar riksintressena. Det rör således exempelvis beslut om investeringar, såsom nybyggnation eller förändringar, samt även nedläggningar. Med vårdinfrastruktur avses fastigheter, byggna- der och anläggningar för hälso- och sjukvård, medicinteknisk utrust- ning samt digital infrastruktur. Utredningens bild är att regioner regel-

260

SOU 2021:71

Förslag

mässigt vill och försöker ta hänsyn till nationella intressen redan i dag, men att det saknas tydliga former för hur sådana hänsyn ska tas. Införandet av en reglering som ställer tydliga krav på kommuner och regioner innebär således i praktiken ett stöd för kommuner och regio- nerna i deras beslutsprocesser.

En reglering om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inne- bär ett nytt system som framför allt tydliggör hur nationella intressen behöver tas om hand när kommuner och regioner beslutar i frågor som påverkar vårdinfrastruktur. Regleringen innebär alltså att staten genom att uttrycka riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet tyd- liggör vilka krav och förväntningar som finns på kommuner och regioner i fråga om vårdinfrastruktur. Kommuner och regioner behåller beslutanderätten men behöver beakta ett antal uppräknade riksintres- sen på hälso- och sjukvårdsområdet i sina beslut om vårdinfrastruk- tur. Om en kommun eller region är osäker på hur ett riksintresse på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas ska Socialstyrelsen, som ovan beskrivits, lämna vägledning till kommuner och regioner.

Mot bakgrund av utredningens uppdrag innebär förslaget att kom- muner och regioner ska beakta riksintressen på hälso- och sjukvårds- området vid beslut som påverkar vårdinfrastruktur. Systemet kan dock i princip utvecklas för att omhänderta även andra nationella aspekter i kommuners och regioners beslut inom hälso- och sjukvårdsområdet.

11.2.6En statlig myndighet utövar tillsyn över riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet

För att regleringen om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska få fullt genomslag bedömer utredningen att det behövs en ordning för effektiv statlig tillsyn. En tillsynsmyndighet får ansvar för att utöva tillsyn över att kommuner och regioner i tillräcklig utsträckning beak- tar riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet. Om en kommun eller region inte beaktat ett eller flera riksintressen på hälso- och sjuk- vårdsområdet i tillräcklig utsträckning ska tillsynsmyndigheten upp- häva kommunens eller regionens beslut eller förelägga en kommun eller region att vidta de åtgärder som behövs. Tillsynsmyndighetens beslut i enskilda tillsynsärenden kommer att vara beroende av hur tyd- ligt och precist riksintressena formulerats. Kommunen eller regionen får överklaga tillsynsmyndighetens upphävande eller föreläggande till allmän förvaltningsdomstol. Tillsynen utövas av den myndighet reger-

261

Förslag

SOU 2021:71

ingen bestämmer. I dag utövar Inspektionen för vård och omsorg (IVO) tillsyn över hälso- och sjukvården och dess personal. Utred- ningen bedömer därför att myndigheten kan vara en lämplig tillsyns- myndighet. En genomförandekommitté ges i uppdrag att precisera ansvarig tillsynsmyndighet och dess uppdrag på området, se nedan.

Tillsynens former regleras i lag. Förslaget innebär huvudsakligen två tillsynssituationer. Den första aktualiseras när kommuner och regio- ner fattar beslut som har en påtaglig systempåverkande effekt på hälso- och sjukvården eller på ett eller flera riksintressen på hälso- och sjuk- vårdsområdet. Kommunen eller regionen ska när ett sådant beslut fattats meddela tillsynsmyndigheten om detta. Meddelandet ska inne- hålla ett protokollsutdrag med beslutet samt underlag som visar hur riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet beaktats i beslutet. Med- delandet ska skickas senast dagen efter att protokollet har justerats. Avsikten är att de beslut som får störst påverkan på hälso- och sjuk- vården samt riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet ska skickas in till tillsynsmyndigheten.

Med påtaglig systempåverkande effekt avser utredningen primärt beslut om större investeringar i nya eller befintliga vårdbyggnader, men såsom nämnts ovan kan även andra större investeringar och beslut som har sådan effekt komma att inkluderas. Utredningen bedömer att det inte är lämpligt att i lag definiera vilka beslut som ska skickas in till tillsynsmyndigheten. För att bevara en viss flexibilitet och att kunna svara mot samhällsförändringar samt olikheter i kommuners och regio- ners organisation bör därför regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka beslut som avses. För att tillsynen ska bli effektiv är det viktigt att de beslut som omfattas är beslut i ett tidigt skede av planeringen av en större inve- stering eller liknande. Aktualiseras tillsynen i ett för sent skede riskerar tillsynen att bli såväl ineffektiv som fördyrande. Föreskrifter om vilka beslut som omfattas kan således komma behöva ta hänsyn till beslu- tens form och innehåll. Det är utredningens bedömning att sådana bestämmelser bör finnas på plats när regleringen om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet införs.

Efter att tillsynsmyndigheten fått meddelandet ska myndigheten inom fem veckor fatta ett beslut om myndigheten ska överpröva kom- munens eller regionens beslut. Tillsynsmyndigheten ska överpröva beslutet om det kan antas innebära att ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktats i tillräcklig utsträckning.

262

SOU 2021:71

Förslag

Ett beslut om att överpröva regionens eller kommunens beslut får inte överklagas. Tillsynsmyndigheten ska därefter inom två månader från att ha beslutat om att överprövning ska ske, besluta om att upp- häva kommunens eller regionens beslut om ett eller flera riksintres- sen på hälso- och sjukvårdsområdet inte i tillräcklig utsträckning har beaktats, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Normalt sett bör beslut alltså fattas inom två månader. Det kan dock inte uteslutas att det i undantagsfall kan röra sig om ärenden med exempelvis mycket omfattande material eller ärenden som kräver komplicerade övervä- ganden från tillsynsmyndigheten. Därför bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att vid behov skjuta på att fatta beslut. Tillsynsmyndighe- ten bör alltid sträva efter en enkel, snabb och kostnadseffektiv hanter- ing av tillsynsärenden.

Den andra tillsynssituationen initieras av tillsynsmyndigheten. Om myndigheten får kännedom om en omständighet som kan antas inne- bära att ett eller fler riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktas i tillräcklig utsträckning i en kommun eller region kan till- synsmyndigheten inleda en utredning. Om tillsynsmyndigheten i en sådan utredning finner att ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktas i tillräcklig utsträckning ska tillsyns- myndigheten förelägga kommunen eller regionen att vidta de åtgär- der som krävs för att riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet ska tillgodoses i befintliga eller nya vårdbyggnader. Ett sådant före- läggande får förenas med vite.

För att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva en effektiv tillsyn krävs att myndigheten får tillgång till relevanta underlag. Enligt för- slaget är därför kommuner och regioner skyldiga att på tillsynsmyndig- hetens begäran lämna över handlingar och annat material samt lämna de upplysningar om verksamheten som tillsynsmyndigheten behöver för sin tillsyn. Detta gäller oavsett om tillsynen initierats genom att kommunen eller regionen skickat in beslutet till tillsynsmyndigheten eller om tillsynen initierats av tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndig- heten får förelägga kommunen eller regionen att tillhandahålla be- gärda uppgifter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Det är viktigt att tillsynsmyndigheten även inhämtar övrig information i den mån det är nödvändigt. För det fall en kommun eller region fått vägledning från Socialstyrelsen behöver tillsynsmyndigheten beakta vägledningens innehåll i sin tillsyn.

263

Förslag

SOU 2021:71

Beslut av tillsynsmyndigheten att överpröva ett kommunalt eller regionalt beslut eller att inleda en utredning får inte överklagas. Beslut av tillsynsmyndigheten att upphäva ett kommunalt eller regionalt beslut, föreläggande om att vidta åtgärder samt föreläggande att till- handahålla handlingar och annat material samt lämna upplysningar får överklagas av kommunen eller regionen till allmän förvaltningsdom- stol. Utredningen bedömer att det bör finnas en möjlighet för kom- muner och regioner att överklaga beslut av tillsynsmyndigheten som innebär upphävande av kommunala och regionala beslut eller före- lägganden. Utredningen har övervägt olika alternativ till överkla- gandeinstans och funnit att de två alternativ som är lämpliga är att kommuner och regioner får överklaga tillsynsmyndighetens beslut till allmän förvaltningsdomstol eller till regeringen. Det finns skäl som talar för och emot båda alternativen.

På det område som utredningen hämtat inspiration till reglerings- form, nämligen riksintressen enligt miljöbalken och framför allt hur riksintressen ska beaktas av kommuner enligt plan- och bygglagen, förekommer att frågor om hur riksintressena ska beaktas prövas av såväl domstol som regeringen. Exempelvis har berörda enskilda under vissa förutsättningar möjlighet att överklaga en kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan till mark- och miljödomstol. Länsstyrelsens beslut att upphäva en detaljplan överklagas i stället hos regeringen. Regleringen har även likheter med den tillsyn som IVO i dag utövar över hälso- och sjukvården enligt patientsäkerhetslagen (2010:659). IVO har i sin tillsyn möjlighet att meddela föreläggande till vårdgivare att fullgöra sina skyldigheter eller att inkomma med uppgifter. Sådana förelägganden får överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Den föreslagna regleringen om riksintressen på hälso- och sjuk- vårdsområdet innebär primärt att kommuner och regioner ska beakta rättsligt reglerade riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet. Till- synsmyndighetens tillsyn omfattar primärt efterlevnaden av dessa rätts- ligt reglerade riksintressena. Mot denna bakgrund föreslås tillsynsmyn- dighetens beslut kunna överklagas av kommunen eller regionen till allmän förvaltningsdomstol.

Den föreslagna lagen innehåller också ett bemyndigande till reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer om att meddela ytterligare föreskrifter om formerna för tillsyn. Sådana föreskrifter kan exempelvis ta sikte på att reglera hur ett meddelande som kom-

264

SOU 2021:71

Förslag

munen eller regionen är skyldig att skicka till tillsynsmyndigheten ska skickas in eller närmare bestämmelser om vad ett sådant meddelande ska innehålla.

11.2.7En genomförandekommitté tillsätts med uppdrag att precisera och genomföra uppdrag till myndigheterna

En genomförandekommitté tillsätts med uppdrag att genomföra de åtgärder och precisera de förändringar som behövs för att den före- slagna regleringen om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska genomföras. I uppdraget ingår att definiera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet och lämna förslag till förordning. Därtill ingår att formulera uppdrag till de myndigheter som ska precisera respek- tive riksintresse samt att formulera uppdrag till Socialstyrelsen att samordna riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet, inklusive att verka för att riksintressena beaktas av kommuner och regioner och ge vägledning till kommuner och regioner i detta syfte. Genomförande- kommittén ska också föreslå vilken myndighet som ska vara tillsyns- myndighet samt formulera ett uppdrag till myndigheten. Sedvanliga konsekvensbeskrivningar och analyser, inklusive förslag om finansiering av eventuella kostnadsökningar ska göras av genomförandekommit- tén. Genomförandekommittén ska samverka med berörda myndig- heter, regioner och kommuner samt företrädare för patienter och pro- fessioner.

Utredningen bedömer att en genomförandekommitté är det mest ändamålsenliga sättet att genomföra de åtgärder och precisera de för- ändringar och uppdrag som behövs för att regleringen om riksintres- sen på hälso- och sjukvårdsområdet ska genomföras. Det förslag som utredningen presenterar innebär i huvudsak en regleringsmodell med tydligare statlig styrning genom utpekade riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet. Förslagets införande bygger på att det finns utpekade och preciserade riksintressen. Det kräver i sin tur att berörda myndigheter har fått i uppdrag att precisera riksintressena i fråga. Det är enligt utredningens bedömning lämpligt att det inledningsvis finns ett antal utpekade och preciserade riksintressen på plats när regler- ingen träder i kraft. Som redovisas i detta betänkande bedömer utred- ningen att det i första hand är inom följande områden som riksintres- sen behöver preciseras:

265

Förslag

SOU 2021:71

Beredskap

Kompetensförsörjning

Nationella reformer (i första hand nära vård och högspecialiserad vård)

Forskning och utbildning

Digital infrastruktur.

Arbetet med att bestämma och precisera de riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet som bör införas i ett första steg bör ske samlat och samordnat varför det bedöms lämpligt att en genomförandekom- mitté får detta uppdrag. Genomförandekommitténs arbete bedöms kunna genomföras under en tidsperiod om högst ett år.

11.2.8Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagen om riksintressen föreslås träda i kraft den 1 juli 2023. Utred- ningen bedömer att genomförandekommitténs arbete, som beskrivs ovan, bör genomföras under en tidsperiod om högst ett år. Under denna tid bör berörda myndigheter få i uppdrag att precisera de identi- fierade riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet. Därefter behövs eventuellt viss tid att få de förordningar och föreskrifter som behövs på plats för att regelverket ska kunna genomföras. Därtill behöver hänsyn tas till den omställning som eventuellt krävs hos regioner och kommuner inför ett nytt regelverk. Detta bör inledas och genom- föras parallellt med genomförandekommitténs arbete. Utredningen bedömer sammantaget att lagen ska träda i kraft den 1 juli 2023.

Lagen blir tillämplig på kommunala beslut som fattas efter den

1juli 2023. Det innebär att riksintressen på hälso- och sjukvårdsom- rådet behöver beaktas av kommuner och regioner från och med detta datum. Kommuners och regioners beslut som har påtaglig system- påverkande effekt på hälso- och sjukvården eller på ett eller flera riksintressen och som fattats efter den 1 juli 2023 ska skickas in till tillsynsmyndigheten. Tillsynsmyndighetens möjlighet att förelägga kommuner och regioner att vidta de åtgärder som behövs för att ett eller flera riksintressen ska beaktas i tillräcklig utsträckning ska också gälla från och med ikraftträdandedatumet.

266

SOU 2021:71

Förslag

11.3Utveckla gemensamma definitioner

och standarder för vårdbyggnadsområdet

Utredningens förslag: I hälso- och sjukvårdslagen införs en bestäm- melse om att regioner ska samverka med andra regioner i frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler. Syftet med samver- kan är att bidra med kunskapsöverföring mellan regioner. Samver- kan ska särskilt ta sikte på att producera standardiserade definitio- ner och modeller för planering och utveckling av vårdens lokaler. Arbetet ska bedrivas i enlighet med regelverken för befintliga stan- dardiseringsorganisationer. Förändringen ska träda i kraft den 1 juli 2022.

Större investeringar i vårdinfrastruktur är sällanhändelser utifrån ett regionalt och lokalt perspektiv men inte ur ett nationellt perspektiv. Exempelvis bygger varje region sällan ett nytt sjukhus, men i hela landet byggs sjukhus med en viss regelbundenhet. Dagens former för kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte bedöms dock inte vara till-- räckliga, vilket redovisas i detta betänkande. Utredningen bedömer att det finns potential för en effektivare investeringsprocess om det sker ett regelbundet erfarenhetsutbyte så att inte varje region (eller kom- mun) behöver lösa liknande problem individuellt. Ett alternativ är att en statlig myndighet tar ett nationellt ansvar för att samla in och strukturera kunskap för att sedan utfärda rekommendationer och pro- cesstöd. Detta borde emellertid regionerna kunna göra själva. Det finns inte heller – till skillnad från i frågan om vad som ska byggas – något uppenbart nationellt intresse utöver definierade riksintressen som kräver statlig styrning. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att existerande regionala samarbeten på nationell nivå utvecklas och för- stärks.

Utredningen konstaterar att det finns ett uttalat behov i regio- nerna av tydligare stöd i planerings- och genomförandeprocessen av vårdinfrastrukturinvesteringar. Utredningens bedömning är att det uppstod en lucka gällande kunskap och erfarenhetsåterföring när sta- ten avvecklade de tidigare besluts- och planeringsorganen tillika kun- skapsorganisationerna på området, till exempel Sjukvårdens och social- vårdens planerings- och rationaliseringsinstitut (Spri), Nämnden för undervisningssjukhusens utbyggande (NUU) och Nämnden för sjuk-

267

Förslag

SOU 2021:71

vårds- och socialvårdsbyggnader (NSB). Regionerna har verkat för att täcka denna lucka genom Fastighetsrådet, regionernas FoU-fond för fastighetsfrågor och genom bland annat nätverk för information och erfarenhetsutbyten, PTS-forum, Forum vårdbyggnad och genom att bidra till finansieringen och uppbyggnaden av Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers tekniska högskola. Utredningens bedömning är att det trots dessa ansträngningar finns behov av att ren- odla roller och utveckla arbetet med gemensamma definitioner. Detta omfattar även arbetet med att skapa tydlighet kring hur gemensamt framtagna dokument för till exempel typrum tas fram hur de och hålls aktuella och vilken status de har. För att effektivisera genomförandet av investeringar i vårdinfrastruktur behöver därför det interregionala samarbetet utvecklas.

Utredningen konstaterar i detta betänkande att en utmaning för regionerna är att alla gör olika. Att gemensamma termer, definitioner och projektmodeller saknas i flera fall och inte tillämpas i tillräcklig utsträckning är ett hinder för systematisk gemensam erfarenhetsupp- byggnad och erfarenhetsöverföring mellan projekt. I förlängningen innebär detta även hinder för den inhemska innovationskraften inom vårdbyggnadsområdet. PTS och CVA (2018) har föreslagit att regio- nerna bör utarbeta en gemensam planerings- och utvecklingsmodell för vårdmiljöer för att överbrygga vissa av dessa problem. Det är utredningens bedömning att detta är ett viktigt steg för att öka för- utsättningarna för erfarenhetsutbyte och bör därför tas om hand inom ramen för detta förslag. Utredningen kan också konstatera, viket redo- visas i detta betänkande, att behoven av enhetliga principer som är gemensamma för hela landet och användning av samma begrepps- och referensramar betonades redan då den statliga detaljstyrningen av hälso- och sjukvården minskade genom införandet av hälso- och sjuk- vårdslagen (1982:763) (se prop. 1981/82:97).

Utredningen föreslår därför att regionerna får ansvar för att sam- verka i frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler. Utred- ningens förslag om ett statligt bolag för vårdfastigheter, som beskrivs nedan, tar i huvudsak om hand den problematik som ligger till grund för detta förslag om utveckling av gemensamma standarder. Försla- get ska därmed ses som en åtgärd i avvaktan på ett gemensamt bolag för vårdfastigheter. I den mån en indelning av ägandet av vårdfastig- heter i flera bolag övervägs vill utredningen framhålla vikten av tydlig

268

SOU 2021:71

Förslag

ägarstyrning från staten för att åstadkomma enhetlighet och erfaren- hetsöverföring mellan projekt även mellan bolagen.

Regioner är redan i dag skyldiga att samverka enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL. Enligt 7 kap. 7 och 8 §§ HSL ska regio- ner samverka med samhällsorgan, organisationer och vårdgivare i pla- neringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården, och i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera regioner ska regioner samverka sinsemellan. Förslaget innebär således att regionernas samverkans- skyldighet förtydligas gällande frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler. Förslaget syftar primärt till kunskapsöverföring mellan regionerna rörande planering och utveckling av vårdinfra- struktur. Samverkan ska särskilt inriktas mot att ta fram standardise- rade definitioner och modeller för planering och utveckling av vård- infrastruktur. Den nya bestämmelsen införs som ett andra stycke i 7 kap. 7 § HSL. Formerna för detta regleras inte, regionerna får såle- des själva bestämma om samverkan bäst utvecklas i befintliga nätverk med mera, eller om det finns behov för nya samverkansstrukturer.

Standarder är ett effektivt verktyg i flera avseenden. Under förut- sättning att de baseras på aktuellt kunskapsläge och beaktar de olika perspektiv och intressen som är relevanta för ändamålet är det effek- tiva verktyg för erfarenhetsöverföring och kunskapsspridning. Till- lämpning av relevanta standarder ger också förutsättningar för systematisk erfarenhetsuppbyggnad genom de gemensamma utgångs- punkter som standarden medför. En förutsättning för framgångsrik tillämpning av standarder är att det finns för ändamålet relevanta stan- darder att tillgå. Därvid är det viktigt med tydlighet om vilken status en aktuell standard har, hur den beslutats, vad den fyller för syften och hur den förhåller sig till övriga tillgängliga standarder.

Ett argument som inte sällan hörs rörande beslutsfattande och val av olika lösningar inom hälso- och sjukvården är att det finns fördelar med att prova olika typer av lösningar och att diversiteten gör att man undviker att en mindre lyckosam lösning implementeras i hela hälso- och sjukvårdssystemet. Detta förefaller bygga på en övertro på kun- skapsnivån och innovationsförmågan i enskilda projekt. Den bild som förmedlats till utredningen är snarare att större investeringar är sällan- händelser i regionerna. De flesta som är inblandade i en sjukhusinve- stering är bara med om det en gång under yrkeskarriären, det gäller särskilt företrädare för vårdverksamheten.

269

Förslag

SOU 2021:71

Utredningens bedömning är att standardisering är en effektiv metod för att motverka en del av dessa utmaningar. Det krävs dock att stan- darden tas fram på rätt sätt så att dess innehåll svarar mot ändamålet. I likhet med regelverken för den reguljära standardiseringen inom till exempel Svenska institutet för standarder (SIS) krävs en öppen och transparent process där alla relevanta intressen beaktas och de aktö- rer som företräder olika perspektiv deltar. För ett typrum gäller detta allt från hur till exempel installationer placeras till hygienkrav och arbetsmiljökrav, men även att den arkitektoniska utformningen beak- tar patientperspektivet genom en läkande miljö eller tar hänsyn till att undervisning bedrivs i lokalerna och de krav som detta medför. En särskild utmaning inom standardiseringen är hur ekonomiskt svaga grupper kan beredas möjlighet att delta i framtagande av standarder. På vårdinfrastrukturområdet rör detta till exempel hur patientperspek- tivet beaktas och att patientorganisationer bereds möjligheter att delta i arbetet. I det arbete som i dag bedrivs inom ramen för PTS-forum finns ett brukarråd med syfte att fånga dessa perspektiv. Utredningens bedömning är att patientorganisationernas representation behöver tas om hand på ett mer strukturerat sätt i standardiseringsarbetet.

Det är frivilligt att använda standarder och utredningens bedöm- ning är att detta även bör gälla på vårdbyggnadsområdet. En standard ska vara ett medel för att effektivisera och ett verktyg för att säker- ställa att relevanta hänsyn tas i beaktande och att aktuella regelverk är uppfyllda, i den mån inte annat följer av aktuellt regelverk. Detta gäller även de av staten fastlagda riksintressen i de fall de påverkar lokalernas direkta utformning. I de fall valet att inte tillämpa en stan- dard görs är man emellertid skyldig att på annat sätt visa att aktuella regelverk är uppfyllda. Frivilligheten innebär även att i de fall befint- liga standarder inte tar hänsyn till vårdverksamhetens behov till exem- pel tekniska och medicinska utvecklingssprång står det fritt att välja alternativa lösningar som uppfyller gällande regelverk.

Förslaget bör träda i kraft så snart som lagstiftningsprocessen till- låter, vilket utredningen bedömer är den 1 juli 2022. Förändringen är framför allt ett förtydligande av regionernas befintliga samverkansskyl- dighet och det arbete som till stor del redan görs. Några övergångs- bestämmelser bedöms inte behövas.

270

SOU 2021:71

Förslag

11.4Ett statligt fastighetsbolag för hälso- och sjukvården stärker det nationella perspektivet ytterligare

Utredningens förslag: En organisationskommitté tillsätts för att detaljera och i erforderlig utsträckning genomföra de praktiska förutsättningarna för att överföra ägandet av befintliga lokaler för hälso- och sjukvården helt eller delvis från regionerna till ett stat- ligt ägt bolag som uppdras att ansvara för att hälso- och sjukvårds- verksamheten bedrivs i ändamålsenliga lokaler.

Frågan om kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte har i olika sam- manhang framförts som en svår fråga att hantera med dagens system. I synnerhet gäller det iakttagelsen om att varje region själv får finna lösningar när det gäller infrastruktur, analyser, praktiska och tekniska lösningar och drift, utan andra verksamheter att ”låna” lösningar av. Det har beskrivits som att ”hjulet uppfinns på flera ställen”. I utred- ningen har detta identifierats som behov 2, utmaningar kopplade till brister i planerings- och genomförandeprocessen (se kapitel 8 och 10).

Eftersom dagens former för kunskapsöverföring saknar formell betydelse kan de inte, utan starkare beslutsmandat, få önskvärd effekt.

För att stärka möjligheterna till kunskapsöverföring och erfaren- hetsutbyte föreslår utredningen därför att en organisationskommitté tillsätts med uppdrag att detaljera och i erforderlig utsträckning genom- föra en överföring av ägandeskapet av befintliga lokaler för hälso- och sjukvården helt eller delvis till ett statligt ägt bolag. Regionerna kom- mer i stället från dagens situation hyra vårdinfrastruktur av bolaget. Regionerna kan, precis som i dag, fortsättningsvis även hyra lokaler av privata fastighetsbolag. Ett sammanhållet ägande av åtminstone de större sjukhusen och ett samlat ansvar för framtida investeringar skulle innebära stora möjligheter till koordinering både mellan olika regioner och mellan olika beslutsnivåer i sjukvården. Dagens situation med svag kunskapsöverföring mellan olika projekt skulle ersättas med en organi- sation där infrastruktursatsningar på hälso- och sjukvårdsområdet inte är sällanhändelser.

Som beskrivs i detta betänkande har den typen av uppdelning gjorts, till exempel inom högskolevärlden och för annan statlig verksamhet som behöver speciella fastigheter.

271

Förslag

SOU 2021:71

Även om det funnits invändningar mot en sådan uppdelning inom dessa politikområden visar uppföljningar som har gjorts att det i huvudsak fungerar väl. Det tänkta bolaget kommer sannolikt att vara större än utredningens jämförelseobjekt Akademiska Hus och Special- fastigheter vilket ställer krav på effektiv förvaltning inom bolaget och nära kontakt med hälso- och sjukvårdsverksamheten i respektive region, inte minst eftersom bolaget behöver ta ansvar för underhåll och fastighetsdrift. Samtidigt är bolagets storlek ett av de främsta argumen- ten för förslaget eftersom kunskapsöverföringen kan förväntas bli bättre och sällanhändelser vanligare.

Att placera ansvaret för investeringar och underhåll i ett enda bolag bedöms innebära skalfördelar, och en ökad effektivitet för investerings- kedjan i sin helhet. Behoven av bättre stöd i planerings- och genom- förandeprocesser, till exempel i form av standardiserad vägledning, kan ges bättre förutsättningar då kompetensuppbyggnad och professiona- lisering underlättas genom organisering i ett större specialiserat fastig- hetsbolag. Vidare skulle ett sådant bolag kunna upprätthålla en stark beställarkompetens på upphandlingsområdet, med stora effektivise- ringsvinster som följd.

Investeringar i vårdbyggnader är ett slags megaprojekt som ty- piskt sett är komplexa och medför finansiella risker för huvudmannen. När det gäller Nya Karolinska Solna (NKS) valdes finansieringsmo- dellen offentlig privat samverkan (OPS) bland annat för att bättre kunna hantera dessa finansiella risker (SOU 2020:15). Att placera vård- byggnaderna i ett statligt bolag innebär att de finansiella riskerna för- knippade med investeringar i vårdbyggnader inte kommer att belasta regionerna. I kraft av sin storlek kommer bolaget att ha en stark ställ- ning när det gäller att attrahera finansiering för kommande inve- steringar, vilket talar för ytterligare effektivitetsvinster jämfört med dagens situation.

Utredningens bedömning är att bolaget bör vara helägt av staten men att det kan övervägas om regionerna ska dela bördan i form av ett samägt bolag. Trots de fördelar som finns med ett stort bolag kan man också tänka sig tre till fyra mindre bolag som verkar inom geo- grafiskt avgränsade områden som överensstämmer med en eller flera samverkansregioner, men argumenten för en sådan lösning bedöms svagare. Eftersom staten i dag delar kostnaden för hälso- och sjukvår- den med regionerna kan eventuellt överskott i bolaget återföras till regionerna.

272

SOU 2021:71

Förslag

Genom ett sammanhållet offentligt ägande av vårdfastigheter ska- pas förutsättningar för att jämna ut villkoren mellan regionerna i hela landet och möjliggöra för regionerna att fullt ut fokusera på vård- verksamheten.

En komplicerande förutsättning är att dagens ägarstruktur inte är anpassad till en sådan förändring eftersom respektive region i dag äger sin egen infrastruktur. Att överföra fastigheterna till ett gemensamt bolag skulle således på kort sikt innebära stora ekonomiska transak- tioner. På längre sikt skulle dock kostnaderna vägas upp av inbetalda hyror.

En bolagisering innebär att genomförandet av viktiga investe- ringar flyttas från den regionala nivån till nationell nivå. Utöver de prak- tiska för- och nackdelar med ett bolag är frågan kopplad till mer över- gripande styrningsideal. Å ena sidan decentralisering och å andra sidan ökad systemsyn.

Även ett offentligt ägt bolag behöver ta hänsyn till olika riks- intressen och behovet av koordinering mellan regionala planer, var- för även ett sådant bolag skulle kunna underkastas en prövning i lik- het med den som beskrivs ovan.

Ett offentligt bolag skulle även kunna avgränsas till ett service- bolag, som är helt inriktat på kunskapsuppbyggnaden och stöd till regionerna vid investeringsprojekten, vars komplexitet beskrivs i detta betänkande.

Utöver själva ägarskapet finns ett antal utestående frågor om det praktiska genomförandet som behöver lösas innan ett förslag kan reali- seras. Utredningen föreslår därför att regeringen tillsätter en organisa- tionskommitté med uppgift att precisera och i erforderlig utsträck- ning genomföra de närmare förutsättningarna för ett sådant bolag. I uppdraget bör även ingå en analys av förutsättningar och lämplig- het i ett överfört ägandeskap även gällande lokaler för hälso- och sjuk- vård som ägs av kommunerna.

Organisationskommittén bör vidare få till uppgift att redovisa en ekonomisk plan för överförandet av infrastrukturen och lämna förslag om bolagets organisation och verksamhet samt överväga olika alterna- tiv för ägandefrågan och bolagets närmare organisation. Därutöver bör organisationskommittén uppdras att genomföra de praktiska åtgär- der som är förknippade med bildandet av bolaget.

273

Förslag

SOU 2021:71

11.5Stärk förutsättningarna för kunskapsuppbyggnad inom området vårdinfrastruktur

Utredningens förslag: Staten stärker området vårdinfrastruktur genom ytterligare forskningsmedel, samt övertar ansvaret för finan- siering av Centrum för vårdens arkitektur vid Chalmers tekniska högskola.

Vårdinfrastruktur, i synnerhet sjukhus, är komplexa byggnader som ska tillgodose många olika behov. Det kan handla om att stödja sjuk- vårdsverksamhetens processer, tillgodose särskilda behov vid krissitua- tioner och, inte minst, bidra till patienternas välmående och tillfrisk- nande. Vårdmiljön har hälsofrämjande effekter som är av betydelse för patienter, anhöriga och vårdpersonal. Utformningen av inre och yttre miljöer har visats ge snabbare läkning, påverka vårdförlopp och vårdtider. Läkande miljöer och ”evidence-based design” bör vara cen- trala utgångspunkter i en personcentrerad vård och kan bidra till ökad effektivitet i hälso- och sjukvården. Den pågående omställningen av vården med ökade koncentration av högspecialiserad vård respektive utveckling av den nära vården medför fortsatta utmaningar kopplade till patientens väg genom vården. Behovet av utvecklade processper- spektiv i vården kommer att öka och ställa nya krav på hur vård- sammanhang kan formuleras i personcentrerad vård.

Utredningen bedömer att forskningsområdet behöver stärkas ytterligare för att ge tydligare avtryck i de nya vårdbyggnader som upp- förs och föreslår därför ökade anslag till detta område. Detta för att på sikt även kunna utforma riksintressen som främjar personcentrerad vård som tar sin utgångspunkt i läkande miljöer. Utredningen bedö- mer att denna förstärkning och fördelning av anslag bör hanteras inom ramen för ordinarie processer för forskningsanslag.

År 1998 tillträdde den första professorn i vårdbyggnad. Professuren i vårdbyggnad inrättades av Forum vårdbyggnad i samarbete med Chalmers för att komplettera grundutbildningen av arkitekter samt etablera vårdbyggnad som ett forskningsområde.

År 2010 instiftades Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers. CVA är en centrumbildning för skapande, översättning, ut- byte och spridning av kunskap om vårdarkitektur. CVA bedriver forsk-

274

SOU 2021:71

Förslag

ning, genomför forskarutbildning samt bidrar till grund- och vidare- utbildning inom området.

I styrgruppen för centret ingår representanter från Fastighets- rådet, Forum Vårdbyggnad, Västra Götalandsregionen samt Chalmers. Professuren finansieras i dag av Forum vårdbyggnad och Västra Göta- landsregionen. Fastighetsrådet bidrar till en forskningsplattform. En vidareutbildning om att planera och utforma lokaler för vård och om- sorg genomförs kontinuerligt. Utbildningen genomförs i samarbete av CVA Chalmers, PTS forum och Forum Vårdbyggnad.

Utredningens bedömning är att CVA är en viktig aktör inom områ- det vårdbyggnad som har en central roll för såväl kunskapsutveckling som kunskapsspridning och utbildning på vårdbyggnadsområdet.

Utredningen bedömer att staten bör stärka förutsättningarna för kunskapsutveckling och utbildning och därmed även innovation på vårdområdet. Förstärkningen är en del i en helhet som omfattar utred- ningens övriga förslag gällande nationell normering genom riksin- tressen, utveckling av standarder för ökad effektivitet och främjande av innovation i vårdbyggnadsinvesteringar, samt ökad samordning mel- lan investeringsprojekt i ett gemensamt bolag. Utredningen föreslår därför att CVA bör stärkas för att öka samhällets förmåga att genom vårdinfrastrukturen öka effektiviteten i vårdverksamheten. Detta för- utsätter utveckling och tillgängliggörande av kunskap, utvärdering av lokalers effekter på vårdverksamheten och att öka effektiviteten i planering- och genomförande genom att utveckla standarder på vård- byggnadsområdet som speglar det aktuella kunskapsläget inom forsk- ningsområdet vårdbyggnadens arkitektur. Utredningen bedömer vidare att det finns behov av löpande utvärdering av hur utformning av lokaler svarar mot den pågående omställningen av vården. CVA som kunskapsorganisation är viktigt i detta sammanhang och utredningen bedömer att dessa utredningar skulle stärkas om CVA var oberoende av grundfinansiering från regionsektorn.

CVA har i dag tidsbegränsad finansiering med olika löptider från olika finansiärer, enligt ovan. Utredningen föreslår att staten övertar ansvaret för finansieringen av CVA och att anslagen gäller tillsvidare.

275

12Konsekvenser av utredningens förslag

I enlighet med 14-15a §§ kommittéförordningen (1998:1474) ska kon- sekvenserna av utredningens förslag anges i betänkandet. Av 15a § kommittéförordningen följer att konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vidare anges i utredningens direktiv (dir. 2019:69) att bland annat ekonomiska konsekvenser för de aktuella aktörerna, kon- sekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män samt proportio- nalitetsprincipen när det gäller eventuella inskränkningar av den kom- munala självstyrelsen i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen ska beaktas. I detta kapitel redogörs konsekvenserna av utredningens för- slag.

12.1En reglering av riksintressen

12.1.1Förslaget i korthet

Utredningens förslag om att införa en riksintressereglering på hälso- och sjukvårdsområdet innebär att staten genom riksdag, regering och förvaltningsmyndigheter bestämmer och preciserar riksintressen som i sin tur behöver beaktas av kommuner och regioner i beslut som på- verkar vårdsinfrastruktur. Enligt förslaget får regeringen bestämma på vilka områden det finns riksintressen på hälso- och sjukvårdsom- rådet. Riksintressena preciseras sedan av de myndigheter som reger- ingen bestämmer. Socialstyrelsen får i uppgift att samordna riksin- tressena på hälso- och sjukvårdsområdet, att verka för att de beaktas i kommuner och regioner samt lämna vägledning till kommuner och regioner. Företrädare för patienter och professioner ska involveras.

277

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

Kommuner och regioner behåller beslutanderätten i frågor om vård- sinfrastruktur. En myndighet som regeringen utser får i uppgift att utöva tillsyn över hur riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet beaktas. Tillsynsmyndigheten har enligt förslaget möjlighet att upp- häva kommuners eller regioners beslut, samt att förelägga kommu- ner och regioner att vidta de åtgärder som behövs, om ett eller flera riksintressen inte beaktas i tillräcklig utsträckning. En genomförande- kommitté tillsätts med uppdrag att precisera och detaljera riksintres- sen och riksintressemyndigheter.

12.1.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat, region och kommun

I dag ansvarar regioner och kommuner för utförandet av hälso- och sjukvården. Statens åtaganden på hälso- och sjukvårdsområdet handlar framför allt om lagstiftning, fördelning av statsbidrag, tillsyn samt ett särskilt ansvar för nationell högspecialiserad vård. Nära kopplat till investeringar i vårdinfrastruktur är statens ansvar för forskning och utbildning, beredskap och nationella reformer inom hälso- och sjuk- vårdsområdet.

Genom förslaget om en riksintressereglering på hälso- och sjuk- vårdsområdet behåller regioner och kommuner huvudmannaskapet för hälso- och sjukvården, inklusive beslutanderätten i frågor om inve- steringar och infrastruktur i övrigt. Förslaget innebär att staten pre- ciserar särskilt viktiga nationella intressen som behöver beaktas i regio- nala och kommunala beslut.

Riksintresseregleringen syftar till att öka tydligheten, säkerställa genomslag för nationella behov i regionala och kommunala beslut samt ge regioner och kommuner förbättrade planeringsförutsättningar. Det är utredningens bedömning att regionerna redan i dag enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), HSL, och till exempel ALF-avtalen ska beakta en rad nationella intressen i regionala beslut. I princip gäl- ler motsvarande för kommunala beslut. Det saknas dock en reglering och tillräcklig precisering om de intressen som ska beaktas. Mot bak- grund av utredningens uppdrag om investeringar i vårdinfrastruktur är förslagen fokuserade på denna typ av beslut.

278

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

12.1.3Ekonomiska konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser för staten

Utredningens bedömning är att konsekvenserna av förslaget om riks- intressen framför allt påverkar staten och de myndigheter som ges uppdrag att precisera de intressen som beslutas ingå i regelverket. För- slaget är i sin kärna en regleringsteknik som kan fyllas med innehåll efter behov. De områden där utredningen identifierat att det finns nationella intressen som behöver beaktas i regionala eller kommu- nala beslut om investeringar i vårdinfrastruktur är i sig inte nya eller okända. Förslaget är snarare en styrmodell där staten genom norm- givning säkerställer genomslaget för nationella intressen i regionala och kommunala beslut. Ytterst är syftet att nå målet om vård på lika villkor för hela befolkningen. Styrmodellen med riksintressen är sedan länge etablerad inom andra samhällsområden, men är en ny typ av styrning inom hälso- och sjukvårdsområdet.

Den problembild som utredningen beskrivit visar på risker för mycket höga samhällsekonomiska kostnader på lång sikt om vårdinfra- strukturen inte stödjer de nationella behoven. Att säkerställa att natio- nella intressen får genomslag i regionala och kommunala investerings- beslut är därför, enligt utredningens bedömning, nödvändigt. De mjukare former för styrning som tillämpas i dagens system bedöms inte ändamålsenliga. Detta gäller till exempel överenskommelser mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Riksrevi- sionen har kritiserat regeringen för valet av otraditionella styrformer och regionerna har uttryckt att tillfälliga överenskommelser medför oförutsägbarhet och snedvrider incitamenten för regionala beslut. Vidare är specialdestinerade bidrag förknippade med vissa problem, vilket ytterligare understryker behovet av förbättrad styrning.

Förslaget kan i förlängningen innebära nya uppgifter för myndig- heterna, samtidigt som det ger förutsättningar för mer effektivt arbete i frågor där flera av myndigheterna i nuvarande system har ansvar och ska ge stöd till regionerna på olika sätt. Vilka ekonomiska konse- kvenser riksintresseregleringen får för respektive myndighet kommer att vara avhängigt av vilka områden som kommer att omfattas av syste- met. De detaljerade riksintressena och preciseringen av myndigheter är en fråga för normgivning på förordningsnivå och vad som ska omfat- tas av systemet omfattas inte av utredningens förslag, utan föreslås tas om hand av en genomförandekommitté.

279

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

En ny uppgift enligt förslaget är uppdraget till Socialstyrelsen att samordna arbetet med riksintressen och vara en gemensam ingång för kommuner och regionerna till staten i dessa frågor. Myndigheten behöver tillföras medel i proportion till omfattningen av det nya upp- draget. Omfattningen av detta uppdrag, kommer dels att vara bero- ende på val av omfattning och utformning av riksintressen, dels att vara beroende av vilka åtgärder regionerna vidtar för att i enlighet med utredningens förslag att utveckla gemensamma definitioner och stan- darder på vårdbyggnadsområdet. Om ett effektivt gemensamt imple- menteringsarbete kommer till stånd på det sätt som utredningen före- slår bedömer utredningen att samordningen från Socialstyrelsen med- för avsevärt mindre arbete jämfört med en fortsättning likt dagens situation där respektive region i stor omfattning på egen hand gör egna tolkningar och val av hur nationella intressen ska beaktas.

En ny uppgift enligt förslaget är tillsyn på detta område. Oavsett vilken myndighet som uppdras att utöva tillsyn över riksintressereg- leringen kommer det att vara en ny uppgift. Omfattningen av denna är analogt med tidigare resonemang emellertid beroende dels av om- fattningen av och utformningen av riksintressen, dels hur regionerna (och i förekommande fall kommunerna) väljer att implementera de fastställda intressen som ska beaktas i regionala och kommunala be- slut. Utredningen bedömer att tillsynsverksamheten kommer att på- verkas av i vilken utsträckning samarbete och tydliga öppna proces- ser med bred representation av olika intressen om gemensamma definitioner i enlighet med utredningens förslag kommer till stånd. Utredningen bedömer att utmaningarna förknippade med tillsynen, och som en konsekvens, de ytterligare medel som behöver tillföras till- synsverksamheten ökar i avsaknad av en process för gemensamma defi- nitioner och stödjande verktyg i enlighet med utredningens förslag.

Utredningen menar att regleringens effekt i första hand kommer att vara bättre planeringsförutsättningar och därmed beslut som i ökad utsträckning tar tillräcklig hänsyn till nationella intressen. En sådan effekt bör leda till att tillsynsbesluten i praktiken kommer att vara få till antalet.

280

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

Ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner

Förslaget omfattar en regleringsteknik för ökat genomslag samt ökad tydlighet och långsiktighet i den statliga styrningen på hälso- och sjukvårdsområdet. Förslaget innebär att dagens styrning med otydliga planeringsförutsättningar för regioner och kommuner utifrån natio- nella intressen ersätts med tydlig normgivning från staten. Genom riks- intressena preciseras de nationella intressena. Förslaget innebär inte att några nya eller i dag frivilliga uppgifter görs obligatoriska för kom- muner eller regioner. Någon kommunal eller regional angelägenhet tas inte bort från kommunernas ansvar. Förslaget innebär inte att ambi- tionsnivån för befintliga kommunala eller regionala uppgifter ändras eller att kommunernas eller regionernas möjligheter att ta ut avgifter påverkas, så inte heller kommunernas eller regionernas möjligheter till andra inkomster. Utredningen bedömer att förslaget leder till förbätt- rade planeringsförutsättningar för kommuner och regioner och där- med förutsättningar för ökad effektivitet i resursutnyttjandet på regio- nal nivå.

I betänkandet har utredningen diskuterat och exemplifierat pro- blem kopplade till investeringar i vårdinfrastruktur som kan lösas med denna regleringsteknik. Den reglering som föreslås leder principiellt inte till några ökade kostnader för kommuner eller regioner. Vilka konsekvenser respektive definierat riksintresse får för regioner och kommuner kommer i stället att vara beroende dels av vilka intressen som preciseras i reglering, dels av vilket ansvar regionerna och kom- munerna har på området i dag. I den mån syftet med precisering av ett riksintresse inte medför nya uppgifter för regioner och, i före- kommande fall, kommuner utan avser ökad tydlighet och att etablera gemensamma nationella utgångspunkter bedöms konsekvensen för kommunsektorn som helhet manifesteras i lägre kostnader. Utred- ningen kan konstatera att kommuner och regioner i dag är skyldiga att enligt hälso- och sjukvårdslagen att organisera vården så att den främjar kostnadseffektivitet, regionerna ska samverka sinsemellan och med andra samhällsorgan, organisationer och vårdgivare.

I den mån preciseringen av ett riksintresse medför nya krav på eller en ambitionshöjning för regioner eller kommuner ska konse- kvenserna för kommunsektorn utredas i sedvanlig ordning och kom- pensation till sektorn övervägas i enlighet med rådande ordning av den myndighet som får i uppdrag att precisera riksintresset. I detta

281

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

avseende innebär utredningens förslag om ny regleringsteknik och tydligare statlig styrning av hälso- och sjukvårdsområdet inte någon förändring.

Utredningens förslag innebär att om det inte framgår av ett beslut hur ett definierat riksintresse beaktas, eller om ett definierat riks- intresse inte beaktas fullt ut medför detta åtgärder från tillsynsmyn- digheten. Detta kan leda till administrativa kostnader för regionen eller kommunen i fråga, till exempel som en följd av behov av ytterligare precisering av grunderna för beslutet. I de fall tillsynsmyndigheten finner att beslutet inte har beaktat det preciserade intresset i tillräck- lig utsträckning får detta konsekvenser för beslutets status, beslutet kan komma att upphävas. Följden blir att ytterligare beredning krävs innan ett nytt beslut kan fattas, viket medför kostnader för aktuell region eller kommun. Utredningens bedömning är att förslaget innebär ökad tydlighet och därmed förbättrade förutsättningar för kommun- sektorn att beakta beslutade riksintressen. Utredningen konstaterar att om den statliga normgivningen beaktas i regionala och kommunala beslut medför denna regleringsteknik med ökad tydlighet inte några ytterligare kostnader för regioner eller kommuner.

Finansiering av kostnaderna

Utredningens bedömning är att förslaget kommer att medföra ökade kostnader för staten genom nya uppdrag till myndigheter. Syftet med förslaget är att öka tydligheten och effektiviteten i den statliga styr- ningen för att ge regioner och kommuner förbättrade planeringsför- utsättningar och mer effektiv resursanvändning. Vid given ambitions- nivå bedöms därmed förslaget vara kostnadsbesparande för hälso- och sjukvården som helhet. Staten finansierar en del av hälso- och sjuk- vården och omsorgen genom statsbidrag till regionerna och kommu- nerna. Drygt en femtedel av kommunsektorns intäkter utgörs av statsbidrag. Utredningen bedömer att de ökade kostnader för staten som uppkommer av förslaget kan finansieras genom omfördelning av bidragen till regioner och kommuner.

282

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

Övriga samhällsekonomiska konsekvenser

Utredningen konstaterar att det planeras och genomförs investeringar i regionerna på en historiskt hög nivå. Den övervägande delen av de årliga investeringarna avser hälso- och sjukvården och en stor del går till sjukhusen. Dessa investeringar påverkar och formar den framtida vårdinfrastrukturen och kommer således att under lång tid framöver att vara en del av förutsättningarna för hälso- och sjukvårdsverk- samheten och dess utveckling. Det är emellertid svårt att få överblick över hur dessa investeringar förhåller sig till varandra. Enligt utred- ningens beräkningar uppgår den totala projektsumman för planerade och pågående investeringar i akutsjukhusen till i storleksordningen 100 miljarder kronor. Det saknas dock gemensamma nationella ut- gångspunkter för dessa investeringar och det går inte att besvara frågan om hur de nu beslutade sjukhusinvesteringarna svarar mot kraven i pågående nationella reformer. Den pågående omställningen av vården med ökad centralisering av viss högspecialiserad vård och utveckling av den nära vården påverkar lokalbehoven i olika delar av vårdsyste- met och förutsättningarna för omställningen påverkas även av ut- vecklingen av vårdinfrastrukturens övriga delar, till exempel den digi- tala infrastrukturen. Trots detta har det konstaterats att lokalfrågor har kommit i skymundan i omställningsarbetet. Utredningen kan även konstatera att det finns en efterfrågan i regionerna på ökad tydlighet samt gemensamma nationella utgångspunkter och definitioner för att bättre svara mot de utmaningar omställningsarbetet medför för regionerna. Därutöver konstaterar utredningen att det saknas natio- nell överblick och det faktum att lokalperspektivet kommit i skym- undan medför att ingen heller kan beskriva hur de nu planerade och pågående investeringarna påverkar vårdinfrastrukturen som helhet och hur detta svarar mot framtidsbehoven i befolkningen av hälso- och sjukvård.

Utredningens bedömning är att ökad tydlighet i den statliga styr- ningen genom den föreslagna regleringstekniken ger ökade förutsätt- ningar för nationell samsyn och mindre dubbelarbete i regionerna. Vidare leder det till mer stabila och förbättrade planeringsförutsätt- ningar för regioner och kommuner och därmed ökade förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande där regionalt och lokalt genom- förda investeringar på ett ordnat sätt bidrar till en effektiv nationell vårdinfrastruktur. En vårdinfrastruktur som svarar mot hälso- och

283

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

sjukvårdsverksamhetens behov i såväl normala tider som i kristider och som stödjer den fortsatta utvecklingen av vården. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget innebär ökad samhällsekonomisk effektivitet och bidrar till att öka förutsättningarna för en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen.

12.1.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen ska inskränkningar i den kommu- nala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen. Bestämmelsen innebär att en proportionalitetsbedömning ska göras. Proportionalitetsbedöm- ningen har huvudsakligen två delar, dels ska konsekvenserna av ett förslag som innebär en inskränkning i den kommunala självstyrelsen analyseras, dels ska en avvägning mellan kommunala självstyrelse- intressena och nationella intressen som förslaget ska tillgodose göras (Statskontoret, 2011a, s. 65). Förslaget om att införa en reglering om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet som ska beaktas av kom- muner och regioner vid beslut som påverkar vårdsinfrastruktur inne- bär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen.

Förslaget innebär att kommuners och regioners utrymme att på egen hand besluta i frågor om hälso- och sjukvårdsinfrastruktur begrän- sas. Detta eftersom förslaget innebär att kommuner och regioner i dessa beslut behöver beakta vissa av staten utpekade intressen. De intressen som kommer att utgöra riksintressen på hälso- och sjuk- vårdsområdet är primärt sådana intressen som redan i dag behöver tas om hand av kommuner och regioner. Förslaget innebär således framför allt en förändring från befintlig reglering på så sätt det införs en tvingande reglering om att dessa intressen ska beaktas av kommuner och regioner. På detta sätt tydliggörs vilka förväntningar och krav som staten har på kommuner och regioner.

Förslaget innebär också att en statlig myndighet får ett tillsynsan- svar över lagens efterlevnad. Tillsynsmyndigheten har mandat att upp- häva kommunala och regionala beslut samt att förelägga kommuner och regioner att vidta de åtgärder som krävs, om tillsynsmyndigheten kommer fram till att en kommun eller region inte i tillräcklig utsträck- ning beaktat ett riksintresse. Förslaget i denna del innebär en inskränk- ning av den kommunala självstyrelsen genom den statliga myndighe-

284

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

tens verktyg för att säkerställa att riksintressena på hälso- och sjuk- vårdsområdet får genomslag hos kommuner och regioner.

Inskränkningarna i den kommunala självstyrelsen ska vägas mot bland annat de nationella intressen som föranlett förslaget. Som fram- går av betänkandet har utredningen identifierat en rad utmaningar och problem kopplade till satsningar på vårdinfrastruktur. I tidigare kapitel redogör utredningen för hur befintlig reglering ger uttryck för en förväntan från statens sida på kommuner och regioner sam- tidigt som regleringen lämnar över till kommuner och regioner att lösa de problem som identifierats. Utredningen bedömer alltså att de nationella intressen som föranleder förslaget, primärt behovet av håll- bar nationell vårdinfrastruktur, behöver regleras. I kapitel 10 analy- seras för- och nackdelar med olika regleringsalternativ, inklusive res- pektive alternativs påverkan på den kommunala självstyrelsen. För att lösa de problem och möta de utmaningar som utredningen har iden- tifierat bedöms ingen mindre ingripande åtgärd vara lämplig. Där- med bedöms förslaget om en reglering av riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet vara proportionerligt i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen.

12.2Utveckla gemensamma definitioner

och standarder på vårdbyggnadsområdet

12.2.1Förslaget i korthet

Utredningen föreslår att regionerna genom reglering i hälso- och sjukvårdslagen får ett preciserat ansvar för att samverka i frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler. Utredningens bedömning är att regionerna bör utveckla det arbete inom området gemensamma definitioner och standarder som i dag bedrivs inom olika fora till exem- pel Program för teknisk standard (PTS). Syftet är att öka transparen- sen och tydligheten kring detta arbete och de produkter som produ- ceras inom ramen för detta.

285

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

12.2.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat, region och kommun

Förslaget bedöms inte ge några konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat, region och kommun. Regionerna bedriver som huvudmän för hälso- och sjukvården redan i dag ett sådant arbete och föreslås fortsatt ansvara för denna verksamhet. Staten föreslås delta i relevanta arbetsgrupper men normgivningen och den statliga styrningen sker genom reglering av riksintressen som i sin tur ska beaktas i det arbete som är relevant för detta förslag.

12.2.3Ekonomiska konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser för staten

De direkta ekonomiska konsekvenserna för staten av förslaget utgörs av kostnader för deltagande i relevanta arbetsgrupper. Kostnadernas omfattning kommer att vara beroende av vilken typ av arbete som är aktuellt. Utredningens bedömning är att staten bör se detta arbete som en del i implementeringen av de normer som fastställs inom ramen för riksintressesystemet.

Det är angeläget att tempot i detta arbete kan hållas på en hög nivå. Därmed bör relevanta myndigheter ges i uppdrag att prioritera deltagande i detta arbete.

Staten bör därutöver ta ett särskilt ansvar för att bereda vissa grup- per att delta i arbetet. Det gäller ekonomiskt svaga grupper vars per- spektiv behöver beaktas, till exempel företrädare för patient- och anhörigperspektiv. Kostnaderna för att stödja sådana gruppers delta- gande i arbetet är inte möjliga för utredningen att i nuläget bedöma i detalj. Dessa kommer att vara beroende dels på arbetets omfattning, dels på vilka områden som är aktuella.

Ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner

Regioner är redan i dag skyldiga att samverka enligt HSL. Enligt 7 kap. 7 och 8 §§ HSL ska regioner samverka med samhällsorgan, organisa- tioner och vårdgivare i planeringen och utvecklingen av hälso- och sjukvården, och i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera regio- ner ska regioner samverka sinsemellan. Förslaget innebär således att

286

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

regionernas samverkansskyldighet förtydligas gällande frågor om planering och utveckling av vårdbyggnad och vårdlokaler. Samverkan syftar primärt till kunskapsöverföring mellan regionerna rörande planering och utveckling av vårdbyggnader och vårdlokaler.

Regionerna bedriver redan i dag arbete inom området i olika fora. Utredningens förslag innebär att detta arbete ges mer av struktur lik- nande den som finns inom standardiseringsorganisationerna, till exem- pel Svenska institutet för standarder (SIS). Detta för att säkerställa transparens och öppet deltagande i processen och ökad tydlighet kring framtagna produkters status och inbördes förhållanden.

Utredningen erfar att de brister som finns i dagens system inne- bär otydlighet och dubbelarbete. Det genomförs gemensamma arbeten, vilka sedan tas som utgångspunkt för fortsatt lokal utveckling inom ramen för regionernas planering- och genomförande av vårdinfrastruk- turinvesteringar. Det innebär att varianter på samma arbete upprepas i region efter region. Utredningens bedömning är att ökad struktur och transparens i detta arbete kommer att vara kostnadsbesparande för regionerna som helhet.

I den mån kommunerna berörs gäller motsvarande resonemang som ovan. Förslaget avser sådant arbete som oavsett organisering behö- ver finnas på plats för att på ett effektivt sätt planera och genomföra investeringar i vårdinfrastruktur, inklusive kopplingar till omsorgsverk- samhet. Därmed är utredningens bedömning att regioner och i före- kommande fall kommuners deltagande i ett strukturerat arbete kom- mer att vara kostnadsbesparande för kommunsektorn som helhet.

Vidare är utredningens bedömning att förslaget medför bättre för- utsättningar för erfarenhetsutbyten och kunskapsspridning samt ökar effektiviteten i planering och genomförande av vårdinfrastruktur- investeringar.

Finansiering av kostnaderna

Förslaget bedöms medföra minskade kostnader för regioner och kom- muner som helhet. De ökade kostnader som förslaget bedöms medföra för staten rör myndigheters deltagande i relevanta arbetsgrupper samt visst stöd för att främja deltagande av ekonomiskt svaga grup- per till exempel företrädare för patient- och anhörigperspektiv. Som helhet bedöms de samhällsekonomiska kostnaderna av förslaget att

287

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

vara positiva och visas såväl i ökad effektivitet i planerings- och genomförandeprocesser som genom ökad effektivitet i vårdinfrastruk- turen. Dessa positiva effekter påverkar på lång sikt såväl regioner och i förekommande fall kommuner som staten. Den största vinsten bedöms uppstå för patienten genom de ökade förutsättningar en effek- tiv vårdinfrastruktur ger för fortsatt utveckling av hälso- och sjuk- vården och omsorgen.

Övriga samhällsekonomiska konsekvenser

Förslaget bedöms ge ökade förutsättningar att skapa ökad enhetlig- het i vårdinfrastrukturen. Tillämpning av relevanta standarder bedöms medföra mindre eller inga onödiga eller omotiverade skillnader i utformningen av vårdinfrastrukturens olika delar. Förslaget bedöms även vara ett effektivt verktyg för enhetligt beaktande av fastställda riksintressen. Vidare bör förslaget medföra ökad effektivitet vid såväl planering som genomförande av investeringar i vårdinfrastruktur. Som beskrivits tidigare i betänkandet erfar utredningen att det finns behov av ökat stöd för planerings- och genomförandeprocesserna i regionerna. Befintliga strukturer för erfarenhetsutbyte och dokument till exempel i form av typrum fyller inte detta behov. Förslaget bedöms slutligen främja spridningen av aktuellt kunskapsläge och därmed skapa ökade förutsättningar för en modern utformning av vårdinfrastruk- turen.

12.2.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Förslaget innebär i huvudsak att samverkansskyldigheten förtydligas avseende frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler. Sedan tidigare finns krav på samverkan mellan regioner. För att lösa de pro- blem som identifierats i utredningen och att säkra kunskaps- och erfarenhetsöverföring mellan regioner är samverkan nödvändig. Redan i dag samverkar regioner i viss utsträckning i dessa frågor. Arbetet behöver dock vara transparent och tydligt. Förslaget innebär ett nytt krav på samverkan i frågor som specifikt rör vårdens lokaler. För att lösa de problem som identifierats bedömer utredningen att någon mindre ingripande reglering inte är ändamålsenlig med hänsyn till de ändamål som motiverar förslaget. Den inskränkning som förslaget

288

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

innebär i den kommunala självstyrelsen är liten. Formerna för och det närmare innehållet i samverkan lämnas till regionerna att bestämma. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget därmed är propor- tionerligt i enlighet med 14 kap. 3 § regeringsformen. Att öppna upp och bjuda in relevanta intressen i detta arbete är inte någon ny upp- gift för kommuner och regioner. Regionerna framhåller att inom be- fintligt arbete verkar nationella brukarråd i kvalitetssäkrande arbete. Av hälso- och sjukvårdslagen följer krav på regionerna, och i förekom- mande fall kommunerna, att beakta olika intressen vid beslut om hälso- och sjukvården.

12.3Ett fastighetsbolag för hälso- och sjukvården

12.3.1Förslaget i korthet

Förslaget innebär att en organisationskommitté tillsätts för att pre- cisera och i erforderlig utsträckning genomföra de praktiska förut- sättningarna för att överföra ägandet av befintlig infrastruktur för hälso- och sjukvården från regionerna till ett statligt ägt bolag som uppdras att ansvara för att hälso- och sjukvårdsverksamheten bedrivs i ändamålsenliga lokaler genom att hyra ut lokaler till regioner och kommuner. Ett regionalt delägande i bolaget kan övervägas.

12.3.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat, region och kommun

Bildandet av en organisationskommitté påverkar inte ansvarsfördel- ningen mellan stat, region och kommun. Vilka konsekvenser föresla- get om övertagande av fastigheter medför för ansvarsfördelningen behöver analyseras och beskrivas i av organisationskommittén som ett led i arbetet med att föregå en sådan reform.

289

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

12.3.3Ekonomiska konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser för staten

De ekonomiska konsekvenserna av förslaget inskränker sig till kost- nader för att tillsätta en organisationskommitté med ett sekretariat. Utredningens bedömning är att en sådan kommitté uppskattnings- vis bör kunna genomföras med en budget om fem till sex miljoner kronor under ett års tid.

Ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner

Att staten utreder frågan medför inga ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner. Vilka ekonomiska konsekvenser ett överta- gande av fastigheter medför för ansvarsfördelningen behöver analyse- ras och beskrivas av organisationskommittén som ett led i arbetet med att föregå en sådan reform.

Övriga samhällsekonomiska konsekvenser

Bildandet av en organisationskommitté medför inga samhällseko- nomiska konsekvenser utöver statens kostnader för att tillsätta och bemanna en utredning. Utredningens bedömning är att ett fastighets- bolag för hälso- och sjukvården skulle medföra skalfördelar och ökad effektivitet i investeringskedjan som helhet. Behoven av bättre stöd till planerings- och genomförandeprocesser som identifierats av före- liggande utredning bedöms uppnås genom att kompetensuppbygg- nad och professionalisering underlättas genom organisering i ett större specialiserat fastighetsbolag. Effektivisering av drift och förvaltning möjliggörs genom den föreslagna lösningen.

290

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

12.3.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Att staten utreder frågan medför inga konsekvenser för den kommu- nala självstyrelsen.

12.4Stärk förutsättningarna för forskningen inom området vårdinfrastruktur

12.4.1Förslaget i korthet

Vårdinfrastruktur, i synnerhet sjukhus, är komplexa byggnader som ska tillgodose många olika behov. Det kan handla om att stödja sjuk- vårdsverksamhetens processer, tillgodose särskilda behov vid kris- situationer och, inte minst, bidra till patienternas välmående och till- frisknande. Vårdmiljön har hälsofrämjande effekter som är av betydelse för patienter, anhöriga och vårdpersonal. Utredningen bedömer att forskning om vårdinfrastruktur behöver stärkas ytterligare för att ge tydligare avtryck i de nya vårdbyggnader som uppförs och föreslår därför ökade anslag till detta forskningsområde. Förslaget innebär även att staten tar över ansvaret för finansieringen av Centrum för vårdens arkitektur (CVA) vid Chalmers tekniska högskola.

12.4.2Konsekvenser för ansvarsfördelningen mellan stat, region och kommun

Förslaget innebär att staten tar över finansieringsansvaret från regio- nerna.

12.4.3Ekonomiska konsekvenser

Ekonomiska konsekvenser för staten

Forskningen inom området vårdinfrastruktur är relativt begränsad. Mindre projekt bedrivs vid olika lärosäten och inom olika discipli- ner. Utredningens bedömning är att ytterligare medel till denna typ av forskning är ett viktigt led för att öka kunskapen om betydelsen i hälso- och sjukvården av byggnadens och miljöns utformning. Utred- ningen tar emellertid inte ställning till i vilken om fattning denna typ

291

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

av stöd bör öka. Utredningens bedömning är att detta bäst tas om hand inom befintliga strukturer för beslut om storlek och fördelning av forskningsanslag.

CVA har i dag tidsbegränsad finansiering från Forum vårdbygg- nad, Fastighetsrådet, Västra Götalandsregionen och Chalmers tek- niska högskola. Grundfinansieringen om 1,5 miljoner kronor per år från Fastighetsrådet löper på femåriga avtal och avser finansiering av gästprofessor, föreståndare (på 20 procent) koordinator (på 25 pro- cent). Kostnader för en konstnärlig professor 3+3 år som kan för- längas efter dispens om 3 år (80 procent) 1,7 miljoner kronor per år finansieras av Forum vårdbyggnad, Västra Götalandsregionen och Chalmers tekniska högskola. Den del av finansieringen av professu- ren som kommer från Chalmers utgörs av ersättning för utbildning vid kurser, 0,3 miljoner kronor per år. Forskningsfinansiering base- rat på tvååriga avtal med Västra Götalandsregionen om knappt 1 mil- jon kronor per år. Total kostnad per år exklusive ersättning för utförd undervisning uppgår således till 3,9 miljoner kronor per år.

Ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner

Kostnaderna för regionerna minskar till följd av förslaget enligt vad som redovisats ovan.

Finansiering av kostnaderna

Statens ökade kostnader för finansiering av CVA motsvaras av lägre kostnader för regionerna. Ökade forskningsanslag till området vård- infrastruktur syftar till ökad träffsäkerhet vid investeringar och ökad effektivitet i vårdinfrastrukturen. Ökade forskningsanslag bedöms därmed på lång sikt leda till att regioner och kommuner får lägre kost- nader för hälso- och sjukvården.

Övriga samhällsekonomiska konsekvenser

Utredningen har identifierat utmaningar förknippade med investe- ringar i vårdbyggnader och övrig vårdinfrastruktur. Omställningen av vården påverkar lokalbehoven, samtidigt har fastighetsfrågorna emel-

292

SOU 2021:71

Konsekvenser av utredningens förslag

lertid kommit i skymundan och den osäkerhet om lokalbehoven och dess utformning resulterar i olika strategier i regionerna, vissa väljer att bygga flexibelt och andra avvaktar. Utredningens bedömning är att lokalernas utformning ger viktiga förutsättningar för vårdverksam- heten och dess utveckling. Därför bedömer utredningen att syste- matiserad kunskapsutveckling och spridning av forskningsresultat på området är av betydelse för vårdens fortsatta utveckling. En mer evidensbaserad och strukturerad process kring lokaler kan påverka verksamhetskostnaderna inom hälso- och sjukvården. Stora nyttor bedöms kunna skapas genom att integrera verksamhetsutveckling med lokalfrågor. I detta arbete krävs även utvärdering och framtagning av modeller för att utvärdera vilka effekter som uppnås i de lokaler som byggs för framtidens vård. Utredningen bedömer att ökat stöd till forskningen inom området vårdinfrastruktur är ett viktigt led i detta arbete. Utredningen bedömer vidare att verksamheten vid CVA är viktig och av nationellt intresse. Verksamheten skulle gynnas av stabil finansiering från staten för att stärka oberoendet i forskning och utveckling på området.

12.4.4Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Förslaget bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen.

12.5Övriga konsekvenser (samtliga förslag)

Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för brotts- ligheten och det brottsförebyggande arbetet.

293

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2021:71

Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för syssel- sättning och offentlig service i olika delar av landet.

Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män.

Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen.

Konsekvenser för Sveriges medlemskap i EU

Utredningens förslag bedöms vara i överensstämmelse med de skyldig- heter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Konsekvenser för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt

Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.

Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags.

294

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet

1 kap. Lagens innehåll och syfte

1 §

Paragrafen anger lagens innehåll. Av paragrafen framgår att lagen inne- håller bestämmelser om hur riksintressen på hälso- och sjukvårds- området bestäms och samordnas av staten. Lagen innehåller också bestämmelser om när kommuner och regioner är skyldiga att beakta riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet samt om tillsyn.

2 §

Av paragrafen framgår att riksintressen på hälso- och sjukvårdsom- rådet är intressen av nationell betydelse. Det innebär att riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet är ett sätt för staten att säkerställa att nationella intressen beaktas hos kommuner och regioner. Av para- grafen framgår också att riksintressen på hälso- och sjukvårdsom- rådet syftar till att målet om en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) upp- nås. Avsikten är att detta mål ska få genomslag såväl i hur riksintres- sena bestäms och närmare preciseras i förordning och föreskrifter som i beslutsfattandet hos kommuner och regioner i frågor om denna lag. Regeringen och de statliga myndigheter regeringen bestämmer bör beakta detta när riksintressena bestäms och preciseras.

295

Författningskommentar

SOU 2021:71

2 kap. Riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet och statliga myndigheters samordning

1 §

Regeringen bemyndigas enligt paragrafen att meddela föreskrifter om på vilka områden det finns riksintressen på hälso- och sjukvårdsom- rådet genom förordning. Beskrivning av vilka områden som initialt bör regleras finns i övervägandena i avsnitt 11.2.2. Bemyndigandet meddelas med stöd av 8 kap. 3 § regeringsformen (1974:152), som med- ger att riksdagen får bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om kommuners befogenheter och åligganden som enligt 8 kap. 2 § 3 regeringsformen som huvudregel ska meddelas av riksdagen.

Paragrafen innebär vidare att regeringen i sin tur får bemyndiga de myndigheter regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet i övrigt. Därigenom ges myndigheter möjlighet att bestämma och precisera riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet genom föreskrifter. Avsikten är således att de myndigheter som regeringen bestämmer får i uppdrag att avseende respektive riksintresse på hälso- och sjukvårdsområdet meddela de föreskrifter som behövs för att relevanta riksintressen ska kunna beaktas av kommuner och regioner. Bemyndigandet meddelas med stöd av 8 kap. 10 § regeringsformen enligt vilken riksdagen kan medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet att med- dela föreskrifter på ett område där riksdagen bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter. Överväganden finns i avsnitt 11.2.2.

2 §

Paragrafen stadgar att Socialstyrelsen får i uppgift att samordna riks- intressena på hälso- och sjukvårdsområdet. Att Socialstyrelsen ska samordna riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet innebär bland annat att Socialstyrelsen behöver ha kännedom och kunskap om samt- liga riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet och ha ett helhetsper- spektiv på dessa. Socialstyrelsen kan också komma att behöva samverka med andra statliga aktörer som enligt 1 § bemyndigats att meddela föreskrifter om riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet.

Socialstyrelsen ska vidare verka för att riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet beaktas av kommuner och regioner, vilket innebär

296

SOU 2021:71

Författningskommentar

att Socialstyrelsen i lämplig omfattning ska arbeta för att nå ut med kunskap om riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet till kommu- ner och regioner. I detta ingår också att tillhandahålla utredningar, nationella behovsöversikter och annat planeringsunderlag som har betydelse för riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet till kom- muner och regioner.

Socialstyrelsen ska vidare på begäran av en kommun eller region lämna vägledning till kommuner och regioner om hur riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet bör beaktas i ett beslut. Vägledningen ska lämnas skriftligen och på begäran av en kommun eller region. Vilka beslut som kommunen eller regionen kan begära vägledning om regleras inte. Beslut kan avse såväl strategiska beslut som rör planering och övergripande utveckling av vårdinfrastrukturen som specifika beslut om investeringar (se vidare författningskommentar till 3 kap. 1 § nedan). Vägledningen kan ta sikte på hur ett visst riks- intresse på hälso- och sjukvårdsområdet bör beaktas. Det kan också krävas att Socialstyrelsen gör en intresseavvägning mellan olika riks- intressen på hälso- och sjukvårdsområdet och lämnar vägledning om vilket eller vilka intressen som bör ha företräde. Vägledning ska läm- nas avseende hur riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet bör beaktas i ett specifikt kommunalt eller regionalt beslut. Det är således fråga om en direkt kommunikation mellan kommunen eller regionen och Socialstyrelsen där Socialstyrelsen behöver lämna specifik vägled- ning om kommunens eller regionens förestående beslut. Övervägan- den finns i avsnitt 11.2.3.

3 §

Paragrafen anger att företrädare för patienter och legitimerad hälso- och sjukvårdspersonal ska ges möjlighet att delta i myndigheternas arbete enligt andra kapitlet. Det innebär att företrädare för patienter och personal ska ges möjlighet att involveras i såväl framtagandet av riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet som i Socialstyrelsens samordning. Hur och i vilken utsträckning företrädare för patienter och professioner ska delta regleras inte i lagen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas i stället att meddela föreskrifter om formerna för deltagande och deltagandet i övrigt. Överväganden finns i avsnitt 11.2.4.

297

Författningskommentar

SOU 2021:71

3 kap. När riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas

1 §

Paragrafen anger att kommuner och regioner ska beakta riksintres- sen på hälso- och sjukvårdsområdet vid beslut som påverkar hälso- och sjukvårdsinfrastruktur. Bestämmelsen kompletterar således befint- lig reglering i framför allt HSL, där det framgår att regioner och kommuner ska planera sin hälso- och sjukvård (7 kap. 2 § och 11 kap. 2 § HSL). Bestämmelsen innebär att riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas vid alla kommunala och regionala be- slut som påverkar hälso- och sjukvårdsinfrastruktur. Med hälso- och sjukvårdsinfrastruktur avses i paragrafen fastigheter, byggnader och anläggningar för hälso- och sjukvård, medicinteknisk utrustning samt digital infrastruktur.

Kravet på att beakta riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet är således inte begränsat till vissa typer av beslut, i stället är avsikten att riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet löpande ska genom- syra kommuners och regioners beslut som påverkar vårdinfrastruk- tur. Olika typer av beslut kan kräva att riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet beaktas i olika utsträckning.

Hur riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas beror på hur de olika riksintressena har kommit att uttryckas i förordning och föreskrifter. Överväganden finns i avsnitt 11.2.5.

4 kap. Tillsyn

1 §

Enligt paragrafen utövas tillsyn av den myndighet som regeringen bestämmer.

2 §

Av paragrafen framgår att för beslut som kommuner och regioner fattar där riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska beaktas enligt 3 kap. 1 § som har en påtaglig systempåverkande effekt på den hälso- och sjukvård som bedrivs i landet eller på ett eller flera

298

SOU 2021:71

Författningskommentar

riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet ska kommunen eller regionen skicka ett meddelande om detta till tillsynsmyndigheten. Genom att endast beslut som har påtaglig systempåverkande effekt på den hälso- och sjukvård som bedrivs i landet begränsas vilka beslut som ska skickas till tillsynsmyndigheten. Även beslut som får en påtaglig systempåverkande effekt på ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet omfattas av paragrafen.

Av paragrafens andra stycke framgår att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka beslut som avses i första stycket. Sådana föreskrifter bör precisera inte bara vad som avses med påtaglig systempåverkade effekt innebär utan också vilken typ av beslut som omfattas. Överväganden finns i avsnitt 11.2.6.

3 §

Ett meddelande som en kommun eller region ska skicka till tillsyns- myndigheten enligt 2 § ska innehålla ett protokollsutdrag med beslutet samt underlag som visar hur riksintressena på hälso- och sjukvårds- området beaktats i beslutet. Syftet med att underlagen ska skickas med är att tillsynsmyndigheten skyndsamt ska kunna ta ställning till om en överprövning behöver göras eller inte. Meddelandet ska skickas senast dagen efter att det protokoll som innehåller beslutet justerats.

4 §

Paragrafens första stycke anger att tillsynsmyndigheten ska besluta att överpröva kommunens eller regionens beslut enligt 2 § om beslu- tet kan antas innebära att ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktats i tillräcklig utsträckning. Beslutet ska fattas inom fem veckor från det att tillsynsmyndigheten har fått med- delandet. Beslut bör regelmässigt fattas oavsett om tillsynsmyndig- heten väljer att inleda en överprövning av beslutet eller inte. Över- väganden finns i avsnitt 11.2.6.

299

Författningskommentar

SOU 2021:71

5 §

Enligt paragrafen ska tillsynsmyndigheten upphäva kommunens eller regionens beslut om ett eller flera riksintressen på hälso- och sjuk- vårdsområdet inte beaktats i tillräcklig utsträckning. Inför sitt beslut ska tillsynsmyndigheten beakta alla relevanta omständigheter. I det fall Socialstyrelsen lämnat vägledning i enlighet med 2 kap. 2 § tredje stycket ska tillsynsmyndigheten enligt paragrafen även beakta inne- hållet i den vägledning som lämnats av Socialstyrelsen.

Beslutet ska som huvudregel fattas inom två månader från det att tillsynsmyndigheten beslutat att inleda en överprövning enligt 4 §. Paragrafen möjliggör dock för att tillsynsmyndigheten tar längre tid på sig att fatta ett beslut om det är nödvändigt med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Avsikten är att till- synsmyndigheten regelmässigt ska fatta beslut inom två månader. Det kan dock inte uteslutas att tillsynsmyndigheten, exempelvis till följd av omfattande material eller komplicerade överväganden i undantags- fall kan behöva längre tid på sig. Överväganden finns i avsnitt 11.2.6.

6 §

Paragrafen stadgar att tillsynsmyndigheten ska följa utvecklingen av riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet. Det innebär att till- synsmyndigheten bör hålla sig väl informerad om riksintressena på hälso- och sjukvårdsområdet samt hur situationen ser ut runt om i landet. Om tillsynsmyndigheten får kännedom om en omständighet som kan antas innebära att ett riksintresse på hälso- och sjukvårds- området inte beaktas i tillräcklig utsträckning i en kommun eller region får tillsynsmyndigheten inleda en utredning. Överväganden finns i avsnitt 11.2.6.

7 §

Om tillsynsmyndigheten i en utredning som inletts enligt 6 § finner att ett eller flera riksintressen på hälso- och sjukvårdsområdet inte beaktas i tillräcklig utsträckning hos en kommun eller region ska till- synsmyndigheten enligt paragrafen förelägga kommunen eller regio- nen att vidta de åtgärder som krävs för att riksintressena på hälso- och

300

SOU 2021:71

Författningskommentar

sjukvårdsområdet ska beaktas i tillräcklig utsträckning. Vilka åtgär- der som kan komma i fråga kan variera beroende på vilket riksintresse på hälso- och sjukvårdens områden som berörs. Ett föreläggande får förenas med vite. Överväganden finns i avsnitt 11.2.6.

8 §

Enligt paragrafen är kommuner och regioner skyldiga att på tillsyns- myndigheten begäran lämna över handlingar och annat material samt lämna de upplysningar som tillsynsmyndigheten behöver för sin till- syn enligt kapitlet. Det är viktigt att tillsynsmyndigheten får tillgång till det material som den behöver på ett effektivt sätt. Exempelvis bör tillsynsmyndigheten kunna begära in material i såväl digital som analog form. Bestämmelsen reglerar inte i vilken form handlingar, mate- rial och upplysningar ska lämnas. Sådana bestämmelser kan dock komma i fråga i författningar som meddelas med stöd av 10 § (se nedan). Bestämmelsen gäller oavsett om tillsynen inletts genom att en kommun eller region skickat ett beslut till tilltillsynsmyndigheten enligt 2 och 3 §§ eller på tillsynsmyndighetens initiativ enligt 6 §.

9 §

Paragrafen innebär att tillsynsmyndighetens beslut om att upphäva en kommuns eller regions beslut enligt 5 §, förelägganden om att vidta åtgärder enligt 7 § samt förelägganden om att lämna handlingar, annat material och de upplysningar som behövs enligt 8 § får överklagas av kommunen eller regionen till allmän förvaltningsdomstol. Tillsyns- myndighetens beslut om att överpröva en kommuns eller regions be- slut enligt 4 § samt tillsynsmyndighetens beslut att inleda en utred- ning enligt 6 § får inte överklagas. Överväganden finns i avsnitt 11.2.6.

10 §

I paragrafen bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om formerna för tillsynen enligt lagen. Frågor som kan komma i fråga handlar bland annat om hur med- delande enligt 2 § ska skickas till tillsynsmyndigheten. Även närmare

301

Författningskommentar

SOU 2021:71

bestämmelser som kompletterar 3 § om vad ett sådant meddelande ska innehålla kan regleras i sådana föreskrifter. Därtill kan frågor om hur handlingar, annat material och upplysningar som tillsynsmyndig- heten enligt 8 § får begära in från kommuner och regioner ska göras tillgängliga för tillsynsmyndigheten komma i fråga.

13.2Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)

7 kap. 7 §

Förslaget innebär att ett nytt andra stycke införs i 7 kap. 7 §. I enlighet med 7 kap. 7 § ska regioner i planering och utveckling av hälso- och sjukvården samverka med samhällsorgan, organisationer och vårdgi- vare. Därtill ska regionerna samverka i frågor om hälso- och sjukvård som berör flera regioner. Genom det nya stycket i 7 kap. 7 § förtyd- ligas regioners befintliga samverkansskyldighet att särskilt omfatta frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler. Arbetet ska enligt bestämmelsen särskilt vara inriktat mot att ta fram standar- diserade definitioner och modeller för planering och utveckling av vårdens lokaler. Samverkan kring frågor om planering och utveckling av vårdbyggnader och vårdlokaler förekommer redan på regionernas initiativ. Genom bestämmelsen görs denna samverkan obligatorisk.

Det närmare innehållet i samverkan i frågor om planering och utveckling av vårdens lokaler regleras inte mer än att det särskilt ska inriktas mot att ta fram standardiserade definitioner och modeller för planering och utveckling av vårdbyggnader och vårdlokaler. De frågor som kan komma att omfattas av samverkan i denna del kan således vara olika beroende på vilka erfarenheter och behov som finns hos regionerna. Samverkan behöver ta utgångspunkt i gällande regel- verk. Frågor som samverkan kan hantera är exempelvis utformning av vårdbyggnader och vårdlokaler men även modeller avseende pro- jektering med mera. Arbetet behöver naturligtvis ta hänsyn till den ständiga utvecklingen av hälso- och sjukvården. Det primära syftet med samverkan är att bidra med kunskapsöverföring mellan regionerna för att undvika att kunskap som är nyttig för sjukvårdssystemet som helhet inte stannar i enskilda regioner. Formerna för samverkan regleras inte vilket innebär att regionerna själva får bestämma hur samverkan ska gå till. Överväganden finns i avsnitt 11.3.

302

Referenser

Adler, P. S. (2001) Market, Hierarchy, and Trust: The Knowledge Economy and the Future of Capitalism. Organization Science 12(2), 215–234 april 2001.

Ahlbäck Öberg, S. och Widmalm, S. (2016) Att göra rätt – även när ingen ser på. Statsvetenskaplig tidskrift, 118(1) 7–17.

Anell, A. (2020) Vården är värd en bättre styrning, SNS Forskningsrapport.

Boverket (2015). Synpunkter från samrådet redovisas i gransknings- utlåtandet. https://www.boverket.se/sv/PBL-kunskapsbanken/ planering/detaljplan/detaljplaneprocessen/standardforfarande/s amrad/synpunkter-fran-samradet-redovisas-i-granskningsut latandet/ Hämtad 2021-07-22.

Boverket (2019a) Workshop – Vårdens arkitektur och utemiljö i stads- planering: Utveckla vårdens miljöer, fokusgrupp kommuner 2019-06-18, tillgänglig på www.boverket.se.

Boverket (2019b) Workshop – Vårdens arkitektur: Utveckla vårdens miljöer, fokusgrupp experter vårdarkitektur 2019-06-25, tillgänglig på www.boverket.se.

Boverket (2020a) Översyn kriterier riksintressen Regeringsuppdrag till Boverket att samordna fem myndigheters översyn av kriterierna för riksintresseanspråk. Rapport 2020:26.

Boverket (2020b) Internationell förstudie av nationella anspråk i fysisk planering Uppdrag 5 i Boverkets regleringsbrev 2020. Rapport 2020:29.

Boverket (2020c). Vägledning om arkitekturstrategier. https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/arkitektur-och- gestaltad-livsmiljo/arbetssatt/arkitekturstrategi/vagledning- arkitekturstrategier/ Hämtad 2021-07-22.

303

Referenser

SOU 2021:71

Boverket (2021). Vad är medborgardialog. https://www.boverket.se/ sv/PBL-kunskapsbanken/Allmant-om-PBL/teman/medborgar dialog/vad_ar/ Hämtad 2021-07-11.

Commonwealth Fund (2016) International Health Policy Survey (IHP).

Decentraliseringsutredningen (1949) Decentraliseringsutredningens sammanfattande redogörelse för företagen översyn ur decentralise- ringssynpunkt av den civila statsförvaltningen / avgiven den 7 sep- tember 1949.

Department of Health and Social Care (2019), Health and Infrastructure Plan – A new strategic approach to improving our hospitals and health infrastructure, Policy Paper published

30 September 2019.

DIGG (2019) Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn (DIGG dnr 2019-100), Myndigheten för digital förvaltning.

Direktiv 2018:77 Hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap. Socialdepartementet.

Direktiv 2019:83 Tilläggsdirektiv till Utredningen om hälso-och sjukvårdens beredskap (S 2018:09). Socialdepartementet.

Direktiv 2020:84 Tilläggsdirektiv till Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09). Socialdepartementet.

Doty, M., Tikkanen, R., Shah, A. och Schneider, E. C. (2019) Primary Care Physicians’ Role in Coordinating Medical and Health-Related Social Needs in Eleven Countries. Health Affairs, december 2019. https://doi.org/10.26099/fktx-pe24.

Ds Kn 1977:6 Decentralisering av beslut om hälso- och sjukvårdens byggnadsinvesteringar.

E-hälsomyndigheten (2018) Stöd för utveckling och förvaltning av gemensamma, nationella specifikationer. Återrapportering av E-hälsomyndighetens regeringsuppdrag N2016/04455.

E-hälsomyndigheten (2019) Uppdrag att tillgängliggöra och förvalta gemensamma nationella specifikationer. Delrapport 1 i regerings- uppdraget S2019/01521/FS.

304

SOU 2021:71

Referenser

Eliason, M. (2013) Ändrad grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen – Hur gick det sedan? i Bull, T. m.fl. (red.) Allmänt och enskilt – offentlig rätt i omvandling: Festskrift till Lena Marcusson. Uppsala, Iustitius.

ESO (2019) Vem vårdar bäst? En ESO-rapport om svensk sjukhus- vård i ett jämförande perspektiv. Rapport till Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi, 2019:8.

EY (2008), Kommuners og regioners gennemførelse af anlægsprojekter

endelig rapport, Samarbejdsprojektet for den decentrale offentlige sektor. 03-11-2008.

EY (2018) Granskning av landstingets uppföljning av investeringar. Revisionsrapport skriven på uppdrag av Landstinget i Blekinge, september 2018.

Finansdepartementet (2019), Rundskriv R – Statens prosjektmodell

Krav til utredning, planleggning og kvalitetssikring av store inve- steringsprosjekter i staten, nr R-108/19, Dato: 08.03.2019.

Finansministeriet, Välfærdsministeriet, Danske Regioner, Kommun- ernas Landsforening, God anlægsstyring i kommuner og regioner 15-12-2008.

Finansutskottets betänkande 1978/79:35 om den kommunala eko- nomin m.m. jämte motioner.

Finansutskottets betänkande 1987/88:FiU30 om de allmänna riktlin- jerna för den ekonomiska politiken och för budgetregleringen m.m.

Finansutskottets betänkande 1988/89:FiU26 Statlig lokalförsörjning

Finansutskottets betänkande 1991/92:FiU8 Den statliga fastighets- försörjningen och ombildningen av Byggnadsstyrelsen m.m.

Forska!Sverige (2019) Precisionsmedicin. Faktablad: www.forskasverige.se/ wp-content/ uploads/ Precisions medicin.pdf.

Forsström, H. Häggman, J. och Wessén, C. (2020) Fastighetsförvalt- ning och underhåll. Revisionsrapport från PwC skriven på uppdrag av Region Gävleborg, mars 2020.

Fransson, M. Quist, J. och Wetter-Edman, K. (2019) Politisk hand- lingskraft i en regeringsnära utvecklingsmiljö. Forskningsrapport, Tillitsdelegationen.

305

Referenser

SOU 2021:71

Förordning (1977:433) med instruktion för nämnden för undervis- ningssjukhusens utbyggande.

Förordning (1986:777) om byggnadstillstånd.

GPCC (2018) Tillsammans för en bättre vård. GPCC – Centrum för personcentrerad vård, Göteborgs universitet.

Gadolin, C. (2019) Kompetens. Kap 3 i Krohwinkel, A. och Mannerheim, U. (red.) (2019) Moderna Policies: inspel för en fram- tidsinriktad hälso- och sjukvårdsdebatt. LHC Report nr 3, 2019.

Gralén, K., Hjalte, F. och Persson, U. (2019) Hälso- och sjukvårds- utgifternas utveckling i Sverige, IHE Rapport 2019:5.

Grafström, M., Qvist, M. och Sundström, G., (red.) (2021) Megapro- jektet Nya Karolinska Solna, Beslutsprocesserna bakom en sjukvårds- reform, Makadam förlag.

Hallin, B. och Siverbo, S. (2003) Styrning och organisering inom hälso- och sjukvården. Studentlitteratur, Lund.

Harrison, M. I. och Calltorp, J. (2000) The reorientation of market- oriented reforms in Swedish health-care. Health Policy 50(3)

219–240, februari 2000.

Helse- og omsorgsdepartementet (2019) Nasjonal helse- og sykehus- plan 2020–2023.

Hendrich m.fl. (2008) A 36-hospital time and motion study: How do medical-surgical nurses spend their time? The Permanente Journal, 12(3), 25–34.

Hälso- och sjukvårdsförordning (2017:30). Hälso- och sjukvårdslag (1982:763). Hälso- och sjukvårdslag (2017:30).

Institute of Medicine (2004) Keeping Patients Safe: Transforming the Work Environment of Nurses. Washington, DC: National Academies Press.

Ivarsson Westerberg, A. (2014) Sextisju, sextisju – vart har du tagit vägen nu? i Jacobsson, Bengt och Sundström, Göran (2014) Demokrati och förvaltning: En festskrift till Rune Premfors Stock- holm: Stockholm School of Economics Institute for Research.

306

SOU 2021:71

Referenser

Johannesson, L. och Smas, L (2021) ”Idén om att bygga framtidens sjukhus”, i Grafström, M., Qvist, M. och Sundström, G., (red.) Megaprojektet Nya Karolinska Solna, Beslutsprocesserna bakom en sjukvårdsreform, Makadam förlag.

Johnsson, L-Å. (2017) Kommentar till Hälso- och sjukvårdslagen. Wolters Kluwer.

KBM (2008) Det robusta sjukhuset. Utgåva 2008. KBM Rekommen- derar 2008:2. Krisberedskapsmyndigheten.

Kock, W. (1963) Medicinalväsendet i Sverige 1813–1962, Stockholm: AB Nordiska Bokhandelns förlag.

Kommuninvest (2020) Den kommunala låneskulden 2020.

KPMG (2018) Granskning av Fastighetsinvesteringar. Rapport skriven på uppdrag av Region Skånes förtroendevalda revisorer.

Krohwinkel, A. (2018) Spetspatienter, en idé vars tid har kommit – en kort historik kring patientens formella ställning i svensk hälso- och sjukvård och hur den kan utvecklas framåt, kap 1 i Krohwinkel, A., Riggare, S. och Conning, H. (red.) (2018) Spets- patienter: En ny resurs för hälsa.

Krohwinkel, A. och Mannerheim, U. (red.) (2019) Moderna Policies: inspel för en framtidsinriktad hälso- och sjukvårdsdebatt. LHC Report nr 3, 2019.

Krohwinkel, A. (red.), Mannerheim, U., Rognes, J. och Larsson, I. (2019) Värdebaserad vård: en organisationsteoretisk genomlysning av innehåll, ändamålsenlighet och lärdomar för framtiden. LHC Report nr 2, 2019.

KU 1973:26 Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av pro- positionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m. jämte motioner.

KU 1974:8 Konstitutionsutskottets betänkande med uppgift på vilande förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning, m.m.

Lag (1971:1204) om byggnadstillstånd m.m.

Lag (1980:11) om tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonalen m.fl. Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Lag (2008:962) om valfrihetssystem.

Lag (2016:1145) om offentlig upphandling.

307

Referenser

SOU 2021:71

Lag (2017:612) om samverkan vid utskrivning från sluten hälso- och sjukvård.

Landskapens lokalcentral (2018), I din tjänst - En översikt över land- skapens lokalberedning – Våren 2018, Maakuntientilakeskus.

Lawson, B. (2013) Design and the Evidence, Procedia – Social and Behavioral Sciences 105 (2013) 30–37.

Lawson, B. och Phiri, M. (2003) The Architectural Healthcare Environ- ment and its effects on Patient Health Outcomes, A Report on an NHS Estates Funded Research Project.

Leading Health Care (2016) Målgruppsanpassad vård – ett analys- ramverk. LHC Working Paper 2016:01.

Läkartidningen (2020) Kraftig ökning av digital vård. Läkartid- ningen, 2020-05-11.

Lundin, O. och Madell, T. (2021). Kommunallagen [Elektronisk resurs] en kommentar. Upplaga 3 Stockholm: Norstedts juridik.

McCormack, B., m.fl. Person-centredness – the ‘state’ of the art. International Practice Development journal 5(1).

Meijling, J. (2020) Marknadisering: En idé och dess former inom sjuk- vård och järnväg, 1970