sou 2015 21 d2

Mer trygghet och bättre försäkring

Del 2

Slutbetänkande av

Parlamentariska socialförsäkringsutredningen

Stockholm 2015

SOU 2015:21

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm

Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: order.fritzes@nj.se

Webbplats: fritzes.se

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Fotograf: Pierre Mens / Øresundsbron

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24251-3

ISSN 0375-250X

Innehåll

Ordlista och förkortningar ...................................................

33

Sammanfattning ................................................................

47

1 Författningsförslag......................................................

93

1.1Förslag till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

(1982:763).................................................................................

93

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1407) om

sjuklön ......................................................................................

95

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1997:238) om

arbetslöshetsförsäkring............................................................

99

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1997:239) om

arbetslöshetskassor ................................................................

102

1.5Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

(2010:110)...............................................................................

103

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

(1997:835) om arbetslöshetsförsäkring ................................

107

2

Uppdraget och dess genomförande ............................

109

2.1

Möten m.m. ............................................................................

110

 

2.1.1

Seminarier vid kommittémöten .................................

110

 

2.1.2

Hearings ......................................................................

114

 

2.1.3

Referensgrupper..........................................................

115

 

2.1.4

Resor och studiebesök................................................

116

 

2.1.5 Vidtalade myndigheter, organisationer och

 

 

 

forskare........................................................................

117

 

 

 

651

Innehåll

SOU 2015:21

 

2.1.6

Andra utredningar ......................................................

117

 

2.1.7

Inkomna inlagor .........................................................

118

2.2

Publikationer..........................................................................

118

 

2.2.1

Delbetänkanden..........................................................

118

 

2.2.2

Underlagsrapporter ....................................................

119

 

2.2.3

Underlagspromemorior .............................................

124

3

Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv ................

129

3.1

Inledning ................................................................................

129

3.2

Globaliseringens påverkan ....................................................

130

3.3

Den samhällsekonomiska utvecklingen ...............................

131

 

3.3.1 Utveckling av BNP och BNP per sysselsatt.............

131

 

3.3.2 Socialförsäkringarnas finansiering och utgifter ........

132

 

3.3.3

Hushållens disponibla inkomster..............................

135

 

3.3.4 Utvecklingen av förtroendet för

 

 

 

socialförsäkringarna ...................................................

137

3.4

Befolkningen blir allt äldre och friskare...............................

139

 

3.4.1

Livslängdens utveckling .............................................

140

 

3.4.2 Utvecklingen av självskattad hälsa ............................

141

 

3.4.3 Dödlighet och dödsorsaker förändras.......................

142

 

3.4.4

Bättre arbetsmiljö .......................................................

143

 

3.4.5

Ökad försörjningsbörda ............................................

147

 

3.4.6

Den ekonomiska försörjningskvoten........................

148

 

3.4.7 En uthållig finansiering av välfärden .........................

152

3.5

Stora förändringar på arbetsmarknaden ...............................

153

 

3.5.1

Arbetskraftsdeltagande och sysselsättning...............

154

 

3.5.2 Utvecklingen av arbetskraftens sammansättning.....

168

 

3.5.3

Arbetsmarknaden fortfarande könsuppdelad...........

171

 

3.5.4 Utvecklingen av olika anställningsformer ................

173

 

3.5.5 Förändrad efterfrågan på arbetskraft ........................

177

 

3.5.6

Företagen och företagandet.......................................

179

 

3.5.7

Arbetskraftens rörlighet ............................................

181

 

3.5.8

Grupper utanför arbetsmarknaden ...........................

185

3.6

Den långsiktiga utvecklingen av sjukfrånvaron ...................

188

 

3.6.1

Internationell utblick .................................................

188

652

SOU 2015:21 Innehåll

 

3.6.2

Ohälsotalet sjunker ....................................................

189

 

3.6.3

Ökat inflöde i sjukförsäkringen.................................

192

 

3.6.4 Sjukfallen varar allt längre ..........................................

194

 

3.6.5 Fler sjukskrivna återgår i arbete.................................

196

 

3.6.6

Tidsgränser i sjukförsäkringen...................................

198

 

3.6.7 Utveckling av avslag och indragningar ......................

199

 

3.6.8 Svårt förklara sjukfrånvarons variationer ..................

200

 

3.6.9 Oklara samband mellan hälsoutveckling och

 

 

 

sjukfrånvaro ................................................................

201

3.7

Arbetsskadornas utveckling ..................................................

204

 

3.7.1

Arbetsolyckor .............................................................

204

 

3.7.2

Anmälda arbetssjukdomar..........................................

205

 

3.7.3 Arbetsskador i ett internationellt perspektiv............

207

 

3.7.4 Ersatta arbetsolyckor och färdolycksfall från

 

 

 

kollektivavtalad försäkring .........................................

208

 

3.7.5

Godkända arbetssjukdomar .......................................

210

 

3.7.6

Arbetsskadelivränta ....................................................

210

 

3.7.7 Bifallsfrekvens och avslag för livräntor .....................

212

 

3.7.8

Diagnoser ....................................................................

215

3.8

Arbetslöshetens utveckling ...................................................

217

 

3.8.1 Arbetslöshetens utveckling över tid ..........................

218

 

3.8.2

Långtidsarbetslöshet och

 

 

 

arbetslöshetsperiodernas längd ..................................

219

 

3.8.3 Arbetslösheten inom olika delgrupper......................

221

 

3.8.4

Arbetslöshetsersättningens täckningsgrad................

225

 

3.8.5

Tid med ersättning......................................................

229

 

3.8.6 Ersättningsnivåer och ersättningsgrad för

 

 

 

arbetslösa.....................................................................

230

4

Allmänna överväganden ............................................

235

4.1

Kommitténs utgångspunkter ................................................

235

4.2

Växande problem och nya förutsättningar ...........................

238

 

4.2.1

De övergripande problemen.......................................

238

 

4.2.2 Nya förutsättningar i samhälle och arbetsliv ............

240

 

4.2.3 Riskerna alltmer ojämnt fördelade ............................

242

4.3

Socialförsäkringarnas huvuduppgifter ..................................

246

653

Innehåll

SOU 2015:21

 

4.3.1 Vad vill medborgarna försäkra...................................

246

 

4.3.2 Därför har vi socialförsäkringar ................................

249

 

4.3.3 Ekonomisk trygghet, omställning och

 

 

 

försörjningsskydd.......................................................

252

4.4

Reformarbetets fortsatta inriktning .....................................

254

 

4.4.1

Vad bör prioriteras? ...................................................

254

 

4.4.2

Hållbara socialförsäkringar ........................................

256

 

4.4.3

Successiva reformer ....................................................

259

 

4.4.4

Avtalade försäkringar ska komplettera .....................

261

 

4.4.5 Förutsägbarhet, rättssäkerhet och administrativ

 

 

 

effektivitet...................................................................

263

4.5

Prioriterade reformer ............................................................

266

 

4.5.1

Förstärkt standardtrygghet........................................

267

 

4.5.2 Bättre stöd för återgång i arbete................................

268

 

4.5.3 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring ........................

271

 

4.5.4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring..................

274

 

4.5.5 En långsiktig modell för

 

 

 

arbetslöshetsersättningen ..........................................

276

 

4.5.6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper................

281

DEL 1 Ett rättvisande inkomstunderlag

 

5

Bakgrund till ett rättvisande inkomstunderlag..............

287

5.1

Uppdraget enligt direktiven..................................................

287

5.2

Nuvarande regler ...................................................................

288

 

5.2.1 Sjukpenningsgrundande inkomst för anställda,

 

 

 

SGI-A..........................................................................

288

 

5.2.2 Sjukpenningsgrundande inkomst för företagare,

 

 

 

SGI-B ..........................................................................

292

 

5.2.3 SGI vid förvärvsavbrott (SGI-skyddad tid)..............

292

 

5.2.4 Hur samlas uppgifterna för beräkning av SGI in? ...

294

 

5.2.5

Arbetslöshetsförsäkringen.........................................

295

 

5.2.6 Hur samlas uppgifterna för beräkning av

 

 

 

arbetslöshetsersättning in? ........................................

298

 

5.2.7

Kontrolluppgifter och skattedeklaration ..................

300

 

5.2.8 Hur samlas kontrolluppgifter och

 

 

 

skattedeklaration in? ..................................................

302

654

SOU 2015:21 Innehåll

5.3

Tidigare utredningar och förslag...........................................

305

 

5.3.1

Inkomstbegreppet i socialförsäkringarna..................

305

 

5.3.2

Insamlingen av uppgifter............................................

306

5.4

Beräkningen av ersättning i andra länder..............................

311

 

5.4.1

SGI...............................................................................

311

 

5.4.2

Arbetslöshetsförsäkringen .........................................

312

5.5

Precisionen i den sjukpenninggrundande inkomsten ..........

314

6

Överväganden om ett rättvisande inkomstunderlag.......

321

6.1

Problem i nuvarande system .................................................

321

 

6.1.1 Kopplingen mellan avgifter och försäkringsskydd

 

 

 

är otydlig .....................................................................

321

 

6.1.2

SGI...............................................................................

322

 

6.1.3

Arbetslöshetsförsäkringen .........................................

325

6.2

Utgångspunkter för en reform..............................................

327

6.3

Ett gemensamt inkomstbegrepp införs ................................

328

6.4

Effektivare insamling av inkomstunderlag (e-inkomst)......

330

 

6.4.1 Inkomstunderlag baserat på kontantprincipen .........

331

 

6.4.2 E-inkomst ersätter kontrolluppgift och

 

 

 

arbetsgivardeklaration ................................................

332

 

6.4.3

Vem lämnar uppgift....................................................

333

 

6.4.4

Tidpunkt för inrapportering ......................................

333

 

6.4.5 Elektronisk inrapportering av inkomstunderlag.......

334

 

6.4.6 Den enskildes tillgång till uppgifterna ......................

334

 

6.4.7 Användarnas tillgång till uppgifterna ........................

335

 

6.4.8 Behandling av personuppgifter och sekretess hos

 

 

 

användarna...................................................................

339

 

6.4.9

Rättelser.......................................................................

341

6.5

Ramtid för förmåner som beräknas på e-

 

 

inkomstuppgifter ...................................................................

342

 

6.5.1 Kort respektive lång ramtid .......................................

342

6.6

Införande i två etapper i socialförsäkringarna ......................

345

655

Innehåll

SOU 2015:21

6.7En förenklad SGI-beräkning som komplement till

nuvarande regelverk – Etapp 1..............................................

345

6.7.1

Förenklad beräkning ..................................................

346

6.7.2

Regler för studerande.................................................

346

6.7.3 Regler för företagare i uppbyggnadsskede................

347

6.8Ett reformerat inkomstunderlag i socialförsäkringarna –

Etapp 2 ...................................................................................

348

6.8.1 E-inkomst används som inkomstunderlag i alla

 

 

situationer ...................................................................

348

6.8.2

Kvalifikationsvillkor...................................................

350

6.8.3

Varaktighetskravet .....................................................

351

6.8.4

Efterskydd ..................................................................

352

6.8.5 Tim- och dagberäkning med faktiska inkomster .....

352

6.8.6 Undantag från ramtiden, skyddsvärda situationer ...

354

6.9Reformerat inkomstunderlag i

 

arbetslöshetsförsäkringen införs i två etapper .....................

355

6.10

Gemensamt inkomstbegrepp för alla, e-

 

 

inkomstberäkning för vissa grupper – Etapp 1....................

357

 

6.10.1 Förenklad beräkning för personer med

 

 

överenskommen arbetstid..........................................

357

 

6.10.2 Nuvarande regler som alternativ ...............................

359

6.11

E-inkomst införs som förstahandsalternativ för alla –

 

 

Etapp 2 ...................................................................................

360

 

6.11.1 Inkomst blir huvudsaklig kvalifikationsgrund .........

360

 

6.11.2 Den ersättningsgrundande inkomsten i den

 

 

frivilliga försäkringen baseras på e-inkomst .............

362

 

6.11.3 Den ersättningsgrundande inkomsten kan även

 

 

beräknas med nuvarande regler .................................

362

 

6.11.4 Även grundförsäkringen baseras på e-inkomst ........

363

 

6.11.5 Beräkning av ersättning vid deltidsarbete ändras .....

364

 

6.11.6 Bisyssleregler kopplas till deltidsberäkning..............

367

 

6.11.7 Garantireglerna anpassas............................................

368

7

Förslag till ett rättvisande inkomstunderlag .................

371

7.1

Införande av ett rättvisande inkomstunderlag.....................

371

 

7.1.1 Införande i två etapper ...............................................

372

656

SOU 2015:21 Innehåll

 

7.1.2 De fortsatta förberedelserna inför etapp 1................

373

7.2

Gemensamt inkomstbegrepp ................................................

375

7.3

E-inkomst...............................................................................

380

 

7.3.1 Vilka uppgifter ska redovisas som e-

 

 

 

inkomstuppgift ...........................................................

380

 

7.3.2 Av vem, när och hur lämnas e-inkomstuppgift ........

381

 

7.3.3

Åtkomst ......................................................................

382

 

7.3.4

Rättelser och sanktioner.............................................

383

7.4

Ramtid för förmåner som beräknas på e-

 

 

inkomstuppgifter ...................................................................

384

7.5

Förslag i socialförsäkringarna – Etapp 1...............................

386

 

7.5.1 En förenklad SGI-beräkning som komplement

 

 

 

till nuvarande regler ....................................................

386

 

7.5.2 Beräkning av SGI enligt nuvarande regler.................

388

 

7.5.3 Ökad trygghet för försäkrade som avslutar

 

 

 

studier..........................................................................

392

 

7.5.4 Ökad trygghet för företagare i

 

 

 

uppbyggnadsskede......................................................

394

7.6

Förslag i arbetslöshetsförsäkringen – Etapp 1 .....................

395

 

7.6.1 Förenklad beräkning av normalarbetstid för

 

 

 

sökande som haft överenskommen arbetstid............

395

7.6.2Ersättningsgrundande inkomst beräknad på e- inkomst för personer som haft överenskommen

 

arbetstid.......................................................................

396

7.6.3 Tillgodoräkningsbara förmåner beräknade på e-

 

 

inkomst........................................................................

397

7.6.4

Normalarbetstid, ramtid, ersättningsgrundande

 

 

inkomst och tillgodoräkningsbara förmåner då e-

 

 

inkomst inte används..................................................

397

7.6.5 Tak på den ersättningsgrundande inkomsten ...........

400

7.6.6

Dagsförtjänst...............................................................

401

7.6.7 Ersättningsgrundande inkomst för företagare..........

401

7.7 Förslag i arbetslöshetsförsäkringen – Etapp 2 .....................

403

7.7.1 Inkomst som huvudsaklig kvalifikationsgrund ........

404

7.7.2 Regler för att fastställa faktiskt arbetad tid tas

 

 

bort ..............................................................................

405

657

Innehåll

SOU 2015:21

 

7.7.3

Ersättningsgrundande inkomst vid beräkning

 

 

 

baserad på e-inkomst..................................................

406

 

7.7.4

Ersättningsgrundande inkomst när e-inkomst

 

 

 

inte används ................................................................

406

 

7.7.5

Grundförsäkringen.....................................................

408

 

7.7.6

Arbetslöshetsförsäkringen saknar golv.....................

410

 

7.7.7

Förändrade regler för deltidsarbetslöshet.................

410

 

7.7.8

Bisyssla........................................................................

417

 

7.7.9

Garantiregler...............................................................

419

 

7.7.10 Ersättningsgrundande inkomst för företagare .........

420

DEL 2 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring

 

8

Bakgrund till en långsiktigt hållbar sjukförsäkring ........

425

8.1

Uppdraget enligt direktiven..................................................

425

8.2

Nuvarande regler ...................................................................

427

 

8.2.1 Bedömning av rätt till sjukpenning ...........................

427

 

8.2.2

Ersättningsnivåer........................................................

428

 

8.2.3

Sjukersättning.............................................................

429

8.3

Tidigare utredningar och förslag ..........................................

430

 

8.3.1

Socialförsäkringsutredningen (SOU 2006:86) .........

430

 

8.3.2 Utredningen om en översyn av

 

 

 

aktivitetsersättningen (SOU 2008:102)....................

430

 

8.3.3

Arbetsförmågeutredningen (SOU 2009:89) ............

431

8.4

Översikt av genomförda reformer........................................

431

 

8.4.1 Ändringar av ersättningsnivå, karens och

 

 

 

sjuklöneperiod ............................................................

432

 

8.4.2 Prop. 1994/95:147 Rätten till förtidspension och

 

 

 

sjukpenning samt folkpension till gifta.....................

433

 

8.4.3 Prop. 1996/97:28 Kriterier för rätt till

 

 

 

sjukpenning och förtidspension ................................

433

 

8.4.4 Prop. 2000/01:96 Sjukersättning och

 

 

 

aktivitetsersättning i stället för förtidspension ........

434

 

8.4.5 Prop. 2004/05:21 Drivkrafter för minskad

 

 

 

sjukfrånvaro ................................................................

434

658

SOU 2015:21

 

Innehåll

8.4.6

Prop. 2005/06:142 Höjt inkomsttak vid

 

 

beräkning av sjukpenninggrundande inkomst och

 

 

höjd lägstanivå för hel föräldrapenning.....................

435

8.4.7

Prop. 2006/07:1 Budgetpropositionen för 2007 .......

436

8.4.8

Prop. 2007/08:124 Från sjukersättning till arbete ....

436

8.4.9

Prop. 2007/08:136 En reformerad

 

 

sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete .....

437

8.4.10 Socialförsäkringsutskottets betänkande

 

 

2009/10:SfU13 ............................................................

438

8.4.11 Riksdagens tillkännagivanden om normalt

 

 

förekommande arbete.................................................

439

8.4.12 Proposition 2011/12:1................................................

439

8.4.13 Proposition 2011/12:113 Ett återinförande av

 

 

begreppet normalt förekommande arbete.................

440

8.4.14 Proposition 2012/13:1................................................

440

8.5 Utvärderingar och uppföljningar av genomförda

 

reformer..................................................................................

440

8.5.1 Uppföljningar av sjukförsäkringsreformen från

 

 

Försäkringskassan.......................................................

441

8.5.2Arbetsförmedlingens återrapportering om tidiga insatser för återgång i arbete –

 

Arbetslivsintroduktion...............................................

443

8.5.3 Rehabiliteringskedjans effekt på sjukfallslängder

 

 

till ca 180 dagar ...........................................................

446

8.5.4

Finanspolitiska rådets underlagsrapport ...................

446

8.5.5

Riksrevisionens granskning........................................

447

8.5.6 Ekonomiska drivkrafter inom arbetslöshets- och

 

 

sjukförsäkringarna ......................................................

447

8.5.7 Den låga rörligheten mellan sjukförsäkringen och

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

448

8.6 Kompletterande avtal och försäkringar vid sjukdom...........

449

8.6.1

Avtalsförsäkringarnas framväxt .................................

450

8.6.2

De stora kollektivavtalen............................................

453

8.6.3 Jämförelse av ersättning mellan avtalsområdena.......

458

8.6.4 Hur många får avtalsersättningar vid sjukdom? .......

461

8.6.5

Privata försäkringar ....................................................

462

659

Innehåll

SOU 2015:21

8.7

Ersättningsnivå och ersättningsgrad för sjukskrivna ..........

464

 

8.7.1

Ersättningsgradens utveckling...................................

465

9

Överväganden om en långsiktigt hållbar sjukförsäkring . 469

9.1

Problem i sjukförsäkringen...................................................

469

9.2

Successiva reformer av sjukförsäkringen .............................

470

 

9.2.1

Sjukförsäkringen kvarstår som en del av

 

 

 

statsbudgeten..............................................................

470

9.3

Fortsatt statligt ansvar för sjukförsäkringen .......................

473

 

9.3.1

Arbetsförmågebegreppet är centralt i

 

 

 

försäkringstillämpningen ...........................................

475

 

9.3.2

Rimliga självrisker för den försäkrade ......................

480

 

9.3.3

Drivkrafter för arbetsgivare .......................................

485

9.4

Angelägna förbättringar inom sjukförsäkringen .................

489

 

9.4.1

Utvecklade mål för sjukfrånvaron.............................

489

 

9.4.2

Standardtryggheten i sjukförsäkringen.....................

492

 

9.4.3

Förstärkt ansvar för hälso- och sjukvården ..............

493

 

9.4.4

Bättre insatser för återgång i arbete ..........................

494

 

9.4.5

Förstärkt arbete med försäkringsmedicinskt

 

 

 

beslutsstöd ..................................................................

495

 

9.4.6

Förstärkt kompetensutveckling hos

 

 

 

Försäkringskassan ......................................................

496

 

9.4.7

Tidigare upptäckt inom hälso- och sjukvården av

 

 

 

stödbehov för återgång i arbete .................................

498

 

9.4.8

Arbetsgivares ansvar för åtgärder för återgång i

 

 

 

arbete...........................................................................

500

 

9.4.9

En aktivare handläggning för återgång i arbete ........

500

 

9.4.10

Rättvisare utformning av karens................................

502

 

9.4.11 Mer flexibel sjukpenning ...........................................

504

9.5

En långsiktigt hållbar sjukförsäkring ...................................

506

 

9.5.1

Behovet av fasta spelregler.........................................

506

9.6

Övriga frågor .........................................................................

507

 

9.6.1

Försäkringsskyddet för några övriga grupper ..........

507

660

SOU 2015:21 Innehåll

10

Förslag för en långsiktigt hållbar sjukförsäkring ...........

511

10.1

Angelägna förbättringar inom sjukförsäkringen..................

511

 

10.1.1 Utvecklade mål för sjukfrånvaron .............................

511

 

10.1.2 Förstärkt ansvar för sjukfrånvaron för hälso- och

 

 

sjukvården ...................................................................

514

 

10.1.3 Utvecklat försäkringsmedicinskt beslutsstöd...........

515

 

10.1.4 Förbättrad standardtrygghet......................................

516

 

10.1.5 Förstärkt kompetensutveckling hos

 

 

Försäkringskassan.......................................................

517

 

10.1.6 Utvecklat bedömningsstöd för hälso- och

 

 

sjukvårdens arbete med tidiga insatser ......................

519

 

10.1.7 Rättvisare utformning av karens ................................

520

 

10.1.8 Mer flexibel sjukpenning............................................

521

10.2

En långsiktigt hållbar sjukförsäkring ....................................

522

 

10.2.1 Behovet av fasta spelregler .........................................

522

DEL 3 Bättre stöd för återgång i arbete

 

11

Bakgrund till bättre stöd för återgång i arbete .............

527

11.1

Uppdraget enligt direktiven ..................................................

527

11.2

Nuvarande regler och ansvarsfördelning ..............................

528

 

11.2.1 Hälso- och sjukvården................................................

528

 

11.2.2 Arbetsgivaren ..............................................................

531

 

11.2.3 Arbetsförmedlingen ...................................................

534

 

11.2.4 Socialtjänsten ..............................................................

535

 

11.2.5 Försäkringskassan.......................................................

537

11.3

Tidigare utredningar och förslag...........................................

538

 

11.3.1 Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar (SOU

 

 

1998:104).....................................................................

538

 

11.3.2 Den arbetslivsinriktade rehabiliteringen (SOU

 

 

2000:78).......................................................................

540

 

11.3.3 Handlingsplan för ökad hälsa i arbetslivet (SOU

 

 

2002:5).........................................................................

540

 

11.3.4 Mera försäkring och mera arbete (SOU 2006:86)....

541

 

11.3.5 Fokus på åtgärder – En plan för effektiv

 

 

rehabilitering i arbetslivet (SOU 2006:107)..............

543

661

Innehåll

SOU 2015:21

 

11.3.6 Bättre samverkan (SOU 2009:49).............................

544

 

11.3.7 Gränslandet mellan sjukdom och arbete (SOU

 

 

2009:89) ......................................................................

545

 

11.3.8 One-stop-shops i Europa ..........................................

546

 

11.3.9 FunkA-utredningen (SOU 2012:92) ........................

547

11.4 Översikt över genomförda reformer ....................................

547

 

11.4.1 Proposition 1990/91:141 om rehabilitering och

 

 

rehabiliteringsersättning m.m....................................

547

 

11.4.2 Proposition 2002/03:89 Förändringar inom

 

 

sjukförsäkringen för ökad hälsa i arbetslivet ............

548

 

11.4.3 Proposition 2004/05:21 Drivkrafter för minskad

 

 

sjukfrånvaro ................................................................

548

 

11.4.4 Proposition 2006/07:59 Vissa

 

 

sjukförsäkringsfrågor m.m. .......................................

549

11.5 Aktörers arbete, insatser och samverkan .............................

549

 

11.5.1 Hälso- och sjukvårdens arbete och samverkan ........

549

 

11.5.2 Arbetsgivarnas insatser ..............................................

554

 

11.5.3 Arbetsförmedlingens insatser och samverkan..........

555

 

11.5.4 Försäkringskassans insatser för att klarlägga

 

 

rehabiliteringsbehov...................................................

562

11.6

Stöd till arbetsgivare ..............................................................

567

 

11.6.1 Företagshälsovård.......................................................

567

 

11.6.2 Rehabiliteringsförsäkringar .......................................

571

 

11.6.3 Insatser hos arbetsgivare............................................

572

 

11.6.4 Arbetsgivarringar........................................................

573

11.7

Finansiell samordning ...........................................................

574

 

11.7.1 Bakgrund.....................................................................

574

 

11.7.2 FINSAM-uppföljning för 2013.................................

575

 

11.7.3 Effekterna av samverkan inom socialförsäkring.......

576

11.8

Europeiska socialfonden .......................................................

577

 

11.8.1 Bakgrund.....................................................................

577

 

11.8.2 Socialfondsprogrammet 2014–2020 ..........................

577

 

11.8.3 ESF:s organisation i Sverige.......................................

578

 

11.8.4 Övervakningskommittén...........................................

578

 

11.8.5 Strukturfondspartnerskap..........................................

579

662

SOU 2015:21

Innehåll

11.9

Hälsa i arbetslivet...................................................................

579

 

11.9.1 Ett målområde i folkhälsopolitiken ...........................

579

 

11.9.2 Arbetsmiljöpolitik ......................................................

580

11.10Internationella jämförelser ....................................................

581

 

11.10.1 Socialförsäkringsadministrationens roll i

 

 

återgång i arbete i sex europeiska länder ...................

581

 

11.10.2 Arbetsgivares ansvar och drivkrafter – en

 

 

internationell jämförelse.............................................

585

11.11Vad fungerar? Litteraturen sedd i ett strukturellt och

 

 

organisatoriskt perspektiv .....................................................

586

 

11.11.1 Policy-rekommendationer enligt bästa

 

 

tillgängliga evidens......................................................

589

 

11.11.2 Vilka arbetsplatsbaserade insatser är effektiva? ......

591

 

11.11.3 Litteraturgenomgång till stöd för svensk

 

 

primärvård ...................................................................

591

 

11.11.4 Brittiska rekommendationer till arbetsgivare och

 

 

hälso- och sjukvård .....................................................

592

 

11.11.5 Den relativa arbetsförmågan ....................................

594

12

Överväganden för bättre stöd för återgång i arbete .......

597

12.1

Överlappande problem och avgränsning ..............................

597

12.2

Problem i nuvarande struktur ...............................................

598

 

12.2.1 Återgång till egen försörjning....................................

598

 

12.2.2 Förbättringsområden..................................................

600

12.3

Individen i centrum................................................................

609

12.4

Utveckling inom befintlig struktur ......................................

610

12.5

Individen, hälso- och sjukvården, arbetsgivare och

 

 

Arbetsförmedlingen är nyckelaktörerna ..............................

613

 

12.5.1 Den enskilde ...............................................................

614

 

12.5.2 Arbetsfokuserad hälso- och sjukvård ........................

614

 

12.5.3 Arbetsgivare och deras expertstöd ............................

615

 

12.5.4 Arbetsförmedlingen ...................................................

615

 

12.5.5 Kommunen .................................................................

616

 

12.5.6 Försäkringskassan.......................................................

616

663

Innehåll

SOU 2015:21

12.6

Hälso- och sjukvården bör bidra mer till återgång i

 

 

arbete ......................................................................................

616

12.7

Arbetsgivare behöver vägledning och stöd ..........................

619

12.8

Arbetsgivarens skyldigheter bör inte förändras ..................

623

12.9

Arbetsmarknadens parter är centrala ...................................

624

12.10Försäkringskassans roll bör förändras för att förstärka

 

 

samverkan...............................................................................

626

13

Förslag för bättre stöd för återgång i arbete .................

629

13.1

Krav på samverkan införs i hälso- och sjukvårdslagen ........

629

13.2

Krav på behandlings- och rehabiliteringsplanering införs

 

 

i hälso- och sjukvårdslagen ...................................................

631

13.3

Ekonomiskt stöd för koordineringsfunktioner inom

 

 

hälso- och sjukvården............................................................

632

13.4

En stärkt roll för Socialstyrelsen ..........................................

633

 

13.4.1 Expertråd för återgång i arbete..................................

633

 

13.4.2 Öppna jämförelser av sjukskrivningar ......................

634

13.5

Förtydligande av arbetsgivarens skyldigheter......................

634

13.6

Bättre stöd från Arbetsförmedlingen ...................................

635

13.7

En förtydligad roll för Försäkringskassan ...........................

638

 

13.7.1 Samverkan i sjukförsäkringsärenden.........................

638

 

13.7.2 Rehabiliteringsplan och arbetshjälpmedel ................

640

13.8

Investeringar i långsiktig kunskapsuppbyggnad..................

641

13.9

En nationell web-portal för återgång i arbete ......................

644

14

Utvecklingsmöjligheter för bättre stöd för återgång i

 

 

arbete .....................................................................

647

14.1

Stöd till arbetsgivarnas insatser för återgång i arbete: fler

 

 

aktörer och ökad valfrihet.....................................................

647

664

SOU 2015:21

Innehåll

14.2 Trepartssamtal för rehabiliteringsöverenskommelser på

 

arbetsmarknaden ....................................................................

648

DEL 4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

15

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring .. 675

15.1

Uppdraget enligt direktiven ..................................................

675

15.2

Nuvarande regler....................................................................

676

 

15.2.1 Den allmänna arbetsskadeförsäkringen.....................

676

 

15.2.2 Kollektivavtalade försäkringar ...................................

679

 

15.2.3 Samordning av den allmänna och den

 

 

kollektivavtalade arbetsskadeförsäkringen................

680

 

15.2.4 Skadeförebyggande arbete..........................................

681

15.3

Arbetsskadeförsäkringens framväxt .....................................

685

15.4

Arbetsskadeförsäkringens dubbla roller...............................

689

16

Överväganden för en mer rättssäker

 

 

arbetsskadeförsäkring ...............................................

691

16.1

Problem i arbetsskadeförsäkringen.......................................

691

16.2

Angelägna förbättringar inom ramen för nuvarande

 

 

arbetsskadeförsäkring ............................................................

693

 

16.2.1 Bättre kunskapsförsörjning i

 

 

arbetsskadeförsäkringen.............................................

693

 

16.2.2 Skillnader mellan kvinnor och män i

 

 

beviljandegrad .............................................................

695

 

16.2.3 En mer sammanhållen arbetsskadestatistik...............

697

16.3

Huvudmannaskapet för arbetsskadeförsäkringen ...............

698

665

Innehåll

SOU 2015:21

17

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring......

703

17.1

Utredning med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd

 

 

i arbetsskadeförsäkringen......................................................

703

17.2

Inrättandet av ett arbetsmedicinskt råd ...............................

704

17.3

Bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen .......

707

17.4

Förstärkt forskning ...............................................................

710

17.5

En mer sammanhållen arbetsskadestatistik..........................

713

DEL 5 En trygg och rättvis arbetslöshetsförsäkring

 

18

Bakgrund till en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring..............................................

719

18.1

Uppdraget enligt direktiven..................................................

719

18.2

Nuvarande regler ...................................................................

721

 

18.2.1 Kvalifikationsvillkoren i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

722

 

18.2.2 Ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen .................

725

 

18.2.3 Ersättningsperiodens längd i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

729

 

18.2.4 Aktivitetsstödet..........................................................

730

 

18.2.5 Arbetslöshetsförsäkringens administration..............

734

 

18.2.6 Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO) .......

737

 

18.2.7 Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen................

738

 

18.2.8 Ekonomiskt bistånd ...................................................

743

18.3

Tidigare utredningar och förslag om försäkringens

 

 

organisation och administration ...........................................

744

 

18.3.1 De första stegen till en arbetslöshetsförsäkring .......

745

 

18.3.2 Frågan om en offentligt finansierad

 

 

arbetslöshetsförsäkring börjar utredas......................

746

 

18.3.3 Arbetslöshetsutredningen och 1935 års

 

 

förordning om arbetslöshetsförsäkring ....................

749

 

18.3.4 Arbetslöshetsförsäkringens utveckling under

 

 

1940-talet och Socialvårdskommittén.......................

752

 

18.3.5 Effektiviseringar av arbetslöshetsförsäkringen ........

753

666

SOU 2015:21

Innehåll

 

18.3.6 Arbetslöshetsförsäkringen blir lag.............................

755

 

18.3.7 1970-talets utredningar om allmänna försäkringar...

757

 

18.3.8 Förändrad finansiering av

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

759

 

18.3.9 Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring 1994 ...............

761

 

18.3.10 ARBOM-utredningen och 1997 års lag om en

 

 

allmän och sammanhållen arbetslöshets-

 

 

försäkring..................................................................

764

 

18.3.11 2008 års obligatorieutredning...................................

766

18.4

Översikt av genomförda reformer rörande

 

 

ersättningsreglerna.................................................................

767

 

18.4.1 Kvalifikationsvillkor ...................................................

767

 

18.4.2 Ersättningen ................................................................

772

 

18.4.3 Ersättningsperiodens längd ........................................

775

 

18.4.4 Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning .................

778

 

18.4.5 Administration............................................................

780

 

18.4.6 Finansiering.................................................................

782

18.5

Kompletterande avtal och försäkringar ................................

783

 

18.5.1 Villkor och ersättning.................................................

785

 

18.5.2 Samordning av kompletterande ersättningar och

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

788

19

Överväganden för en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring .............................................

789

19.1

Problem i arbetslöshetsförsäkringen ....................................

789

19.2

Fördelarna med en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring

 

 

kan uppnås även i en frivillig försäkring ...............................

792

 

19.2.1 Arbetslöshetsförsäkringens administration ..............

794

 

19.2.2 Behovet av att säkerställa en likformig

 

 

tillämpning ..................................................................

795

19.3

Vem ska vara försäkrad? ........................................................

800

19.4

Konjunkturanpassad arbetslöshetsersättning ......................

810

667

Innehåll

SOU 2015:21

19.5

Inkomstrelaterad ersättning både i grundförsäkringen

 

 

och i den frivilliga försäkringen ............................................

814

 

19.5.1 Ersättningsnivåerna i den frivilliga försäkringen

 

 

och i grundförsäkringen.............................................

816

 

19.5.2 Förändrad takkonstruktion i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

817

 

19.5.3 Arbetslöshetsersättningen bör indexeras..................

820

19.6

Ersättningsperioden kompletteras med en ramtid ..............

822

 

19.6.1 100-dagarsregeln återinförs .......................................

827

 

19.6.2 En deltidsbegränsning i veckor .................................

828

19.7

Aktivitetsstödet beror på de arbetsmarknadspolitiska

 

 

programmens roll ..................................................................

831

19.8

Arbetslöshetsförsäkringens finansiering förändras inte .....

833

 

19.8.1 Medlemsavgifterna bör inte differentieras mer än

 

 

i dag .............................................................................

837

19.9

Kompletterande försäkringar är en viktig del av det

 

 

ekonomiska skyddet vid arbetslöshet ..................................

840

20

Förslag för en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring..............................................

845

20.1

Handläggningsbestämmelser för arbetslöshetskassor.........

845

 

20.1.1 Förvaltningslagen bör gälla för

 

 

arbetslöshetskassornas myndighetsutövande

 

 

verksamhet..................................................................

848

 

20.1.2 Förhållandet mellan FL och avvikande

 

 

bestämmelser som styr förfarandet hos

 

 

arbetslöshetskassorna.................................................

849

20.2

Intern styrning och kontroll.................................................

851

20.3

Informationssäkerhet ............................................................

855

20.4

Stärkt arbete för likformighet i rättstillämpningen inom

 

 

arbetslöshetsförsäkringen .....................................................

859

20.5

Kalendertid.............................................................................

863

20.6

Sökområde – 100-dagarsregeln .............................................

865

668

SOU 2015:21

Innehåll

20.7

Ny deltidsbegränsning...........................................................

868

21

Utvecklingsmöjligheter för en trygg och effektiv

 

 

arbetslöshetsförsäkring .............................................

871

21.1

En modell för en uthållig arbetslöshetsförsäkring...............

871

21.2

Administration av arbetslöshetsförsäkringen ......................

871

 

21.2.1 Huvuddragen i en alternativ

 

 

administrationsmodell ................................................

871

 

21.2.2 Arbetslöshetskassornas uppdrag ...............................

874

 

21.2.3 Förtydligade associationsrättsliga bestämmelser

 

 

för arbetslöshetskassor ...............................................

876

DEL 6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper

 

22

Studerande och trygghetssystemen ............................

885

22.1

Bakgrund ................................................................................

885

 

22.1.1 Uppdraget rörande studerande ..................................

885

 

22.1.2 Nuvarande regelverk för studerande .........................

886

 

22.1.3 Tidigare utredningar och förslag................................

900

 

22.1.4 Genomförda reformer rörande studerande...............

923

22.2

Överväganden ........................................................................

926

 

22.2.1 Överväganden – studerande i sjukförsäkringen

 

 

och återgång i studier .................................................

926

 

22.2.2 Överväganden rörande studerande i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

930

22.3

Förslag ....................................................................................

935

 

22.3.1 Sjukförsäkring.............................................................

935

 

22.3.2 Återgång i studier .......................................................

936

23

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare.....

939

23.1

Bakgrund ................................................................................

939

 

23.1.1 Uppdraget ...................................................................

939

 

23.1.2 Nuvarande regelverk...................................................

940

 

23.1.3 Tidigare utredningar ...................................................

946

 

23.1.4 Genomförda reformer ................................................

956

669

Innehåll

SOU 2015:21

23.2

Överväganden avseende företagare ......................................

961

 

23.2.1 Problembeskrivning ...................................................

961

 

23.2.2 Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen ............

964

 

23.2.3 Kommitténs förslag bidrar till att lösa vissa av

 

 

problemen som rör företagarnas trygghet................

966

 

23.2.4 Längre uppbyggnadsskede.........................................

967

 

23.2.5 Uppbyggnadsskede oavsett företagsform ................

969

23.3

Förslag avseende företagare ..................................................

970

 

23.3.1 Förslag till förbättrade regler vid

 

 

uppbyggnadsskede .....................................................

970

 

23.3.2 Införande av regler vid uppbyggnadsskede för

 

 

företagare som bedriver företag i aktiebolagsform ..

970

24

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................

973

25

Konsekvenser av förslagen .........................................

975

25.1

Del 1 Ett rättvisande inkomstunderlag ................................

977

 

25.1.1 Ett förändrat inkomstbegrepp...................................

977

 

25.1.2 Införandet av e-inkomst i sjukförsäkringen .............

981

 

25.1.3 Införandet av e-inkomst i

 

 

arbetslöshetsförsäkringen ..........................................

989

25.2

Del 2 En långsiktigt hållbar sjukförsäkring .........................

991

 

25.2.1 Ökad standardtrygghet ..............................................

991

 

25.2.2 Hälso- och sjukvårdens ansvar för sjukfrånvaron ....

993

 

25.2.3 Förstärkt kompetensutveckling hos

 

 

Försäkringskassan ......................................................

994

 

25.2.4 Socialstyrelsens uppdrag med det

 

 

försäkringsmedicinska beslutsstödet ........................

995

 

25.2.5 Utvecklat bedömningsstöd för hälso- och

 

 

sjukvårdens arbete med tidiga insatser......................

996

 

25.2.6 Rättvisare utformning av karens................................

997

25.3

Del 3 Bättre stöd för återgång i arbete .................................

998

 

25.3.1 Krav på samverkan införs i hälso- och

 

 

sjukvårdslagen.............................................................

998

 

25.3.2 Krav på behandlings- och rehabiliteringsplanering

 

 

införs i hälso- och sjukvårdslagen ............................

1000

670

SOU 2015:21

Innehåll

25.3.3 Ekonomiskt stöd för koordineringsfunktioner i

 

hälso- och sjukvården ...............................................

1001

25.3.4 En stärkt roll för Socialstyrelsen .............................

1002

25.3.5 Ett förtydligande av arbetsgivarens skyldigheter

 

enligt socialförsäkringsbalken..................................

1003

25.3.6 En förtydligad roll för Försäkringskassan ..............

1004

25.3.7 Investeringar i långsiktig kunskapsuppbyggnad .....

1005

25.3.8 En satsning på en nationell web-portal ...................

1007

25.4 Del 4 En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring .................

1008

25.5 Del 5 En trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring.........

1015

25.5.1 Handläggningsbestämmelser för

 

arbetslöshetskassor ...................................................

1015

25.5.2 Intern styrning och kontroll ....................................

1016

25.5.3 Informationssäkerhet ...............................................

1017

25.5.4 Stärkt arbete för likformighet i

 

rättstillämpningen inom

 

arbetslöshetsförsäkringen ........................................

1019

25.5.5 Kalendertid................................................................

1022

25.5.6 Sökområde – 100-dagarsregeln ................................

1023

25.5.7 Ny deltidsbegränsning .............................................

1024

25.6 Del 6 Bättre försäkringsskydd för vissa grupper ...............

1025

25.6.1 Studerandes möjligheter till deltidssjukskrivning...

1025

25.6.2 Ökad trygghet för försäkrade som avslutar

 

studier........................................................................

1027

25.6.3 Förbättrade regler för företagare vid

 

uppstartsskede ..........................................................

1027

25.6.4Förbättrade regler under uppstartsskede för

företagare som bedriver företag i aktiebolagsform. 1029

26

Författningskommentar ...........................................

1033

26.1

Förslaget till lag om ändring i hälso- och sjukvårdslagen

 

 

(1982:763).............................................................................

1033

26.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1047) om

 

 

sjuklön ..................................................................................

1034

26.3

Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:238) om

 

 

arbetslöshetsförsäkring........................................................

1034

671

Innehåll SOU 2015:21

26.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1997:239) om

 

arbetslöshetskassor...............................................................

1036

Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

 

(2010:110) .............................................................................

1037

Reservation och särskilda yttranden .................................

1039

Litteraturlista.................................................................

1061

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2010:48........................................

1087

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2011:40........................................

1115

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2012:26........................................

1117

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2012:90........................................

1119

Bilaga 5

Kommittédirektiv 2015:7..........................................

1131

Bilaga 6

Verktyg för att säkerställa en likformig

 

 

rättstillämpning .........................................................

1133

Bilaga 7

Ett system för tolkningsbesked inom

 

 

arbetslöshetsförsäkringen – möjliga tekniska

 

 

utformningar..............................................................

1145

Bilaga 8

Författningsutkast – Införande av ett rättvisande

 

 

inkomstunderlag i två etapper ..................................

1155

 

Författningsutkast – etapp 1 ....................................

1156

 

Författningsutkast – etapp 2 ....................................

1174

672

DEL 4

En mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

15Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

15.1Uppdraget enligt direktiven

Kommittén ska enligt direktiven analysera och överväga möjlig- heten att föra över ansvaret för de delar av sjukförsäkringen från staten till arbetsmarknadens parter eller privata aktörer som kom- mittén finner lämpligt. Ett område som då kan vara aktuellt är enligt direktiven arbetsskadeförsäkringen. Konsekvensanalyser av en sådan ansvarsöverföring ska göras ur ett brett perspektiv.1

Hösten 2011 beställde kommittén en underlagsrapport om för- slag till en alternativ arbetsskadeförsäkring.2 Under hösten 2012 presenterade Arbetsskadekommissionen sin slutrapport.3 Särskilt dessa rapporter, men även rapporter från Riksrevisionen, Inspekt- ionen för socialförsäkringen och Försäkringskassan,4 ledde till att kommittén vid sidan av de uppdrag som direktiven anger uppmärk- sammades på en rad brister inom arbetsskadeförsäkringen.

Några av de brister som lyftes i dessa rapporter var den ojämna fördelningen mellan kvinnors och mäns beviljande av arbetsskade- livränta, att nyvunnen kunskap om farliga arbetsmiljöer och påfres- tande arbetsmoment inte har en naturlig väg in i försäkrings- tillämpningen och att det finns en bristande kunskap om vilka kostnader arbetsskador skapar för samhällsekonomin som helhet. Dessa förbättringsmöjligheter i arbetsskadeförsäkringen har varit vägledande för kommitténs arbete.

1Dir. 2010:48.

2Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012b).

3Arbetsskadekommissionen (2012).

4Riksrevisionen (2007), ISF (2011a) och Försäkringskassan (2011c).

675

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

Kommittén har även tagit intryck av det reformeringsarbete som skett i arbetsskadeförsäkringarna i Danmark, Finland och Norge. Gemensamt för reformerna i dessa länder har varit att få en mer flexibel arbetsskadeförsäkring, som är mer rättssäker och förutsägbar. Denna inriktning har även präglat kommitténs arbete.

15.2Nuvarande regler

15.2.1Den allmänna arbetsskadeförsäkringen

Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) trädde i kraft den 1 juli 1977 och gäller för alla arbetsskador som inträffat eller visat sig fr.o.m. detta datum. Lagen (1954:243) om yrkesskadeför- säkring (YFL) tillämpas fortfarande för skador som har inträffat eller som har visat sig t.o.m. den 30 juni 1977. LAF upphörde att gälla den 1 januari 2011 då socialförsäkringsbalken (SFB) trädde i kraft. Bestämmelserna i LAF har dock till sitt innehåll i allt väsent- ligt förts över till SFB (kap. 39-42).

Arbetsskadeskyddet gäller för alla som förvärvsarbetar i Sverige. Även andra förvärvsarbetande än arbetstagare dvs. uppdragstagare och egna företagare är försäkrade.

I 39 kap. 3 § SFB anges vad som är arbetsskada. Arbetsskada är, enligt den inledande meningen i paragrafen, ”skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet.” Med skada avses, enligt 39 kap. 4 § SFB, personskada eller en skada på en protes eller annan liknande anordning som användes för avsett ändamål när skadan inträffade. Man skiljer mellan olyckor och annan form av skadlig inverkan. Synonymt med skador till följd av ”annan skadlig inverkan” ärarbetssjukdomar. Det kan handla om inverkan av varje faktor i arbetsmiljön som kan påverka den fysiska och psykiska hälsan ogynnsamt, t.ex. ovanliga eller ovanligt ansträngande arbets- moment.

Dagens generella utformning av arbetsskadebegreppet innebär att det omfattar i princip all form av skadlighet i arbetet som kan ge upphov till personskada. Begreppet infördes genom LAF. Ett motiv till att införa det generella arbetsskadebegreppet var att för- säkringsskyddet därigenom skulle kunna anpassas efter nya forsk- ningsrön och förändrade skaderisker. Tanken var att det skulle ge en mer flexibel försäkring. Genom praxis skulle ett antal typfall

676

SOU 2015:21

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

utvecklas som skulle kunna ge stadga åt tolkningen av skadebe- greppet.

Från och med den 1 januari 2002 gäller att en skada ska anses ha uppkommit genom olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet om övervägande skäl talar för det. Samma regel gäller för både olycksfall och annan skadlig inverkan och bevisregeln får betydelse om det råder tveksamhet om det är en arbetsskada eller inte. Änd- ringen 2002 innebar att beviskravet för arbetssjukdomar lättades upp i förhållande till vad som gällt tidigare. Prövningen ska sedan dess grundas på en helhetsbedömning. Det innebär att det ska göras en sammanfattande bedömning av olika, av varandra obero- ende, förhållanden vid prövningen av om det är en arbetsskada.

Bedömningen av om en skada är en arbetsskada eller inte påver- kas av omständigheterna och bevismöjligheterna i det enskilda fal- let samt av den medicinska sakkunskapen på området. I grunden handlar det om att peka ut en eller flera tänkbara orsaker till den skada som inträffat och att därefter visa på ett konkret samband mellan orsaken och skadan, s.k. orsakssamband. Orsaken måste också kunna relateras till arbetet. Bedömningen av om det förelig- ger skadlig inverkan i arbetet ska bygga på en vetenskapligt förank- rad medicinskt grund. Dock krävs inte full vetenskaplig bevisning utan även skador som på goda medicinska grunder kan antas ha sitt ursprung i faktorer i arbetsmiljön ska kunna omfattas av arbets- skadeförsäkringen.

En annan svårighet är att det inte finns en enhetlig norm för riskvärderingen, vilket följer av att arbetstagaren är försäkrad i befintligt skick. Det innebär att det vid skadebedömningen måste tas hänsyn till om den aktuella skadeorsaken, dvs. orsaken, kan ha lett till den aktuella skadan, den s.k. skadeeffekten hos just den försäkrade beaktat hans eller hennes kön, ålder, längd och vikt, sjukdomsanlag m.m. Faktorer i arbetet som allmänt inte kan anses som skadliga kan dock inte bedömas som sådana ens för en extremt känslig person. Det är också viktigt att fråga sig om skadan har uppkommit eller förvärrats till följd av individuella omständigheter, s.k. konkurrerande skadeorsaker.

I 39 kap. 5 § SFB förtydligas att som arbetsskada avses inte en skada av psykisk eller psykosomatisk natur som är en följd av före- tagsnedläggelse, en arbetstvist, bristande uppskattning av den för-

677

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

säkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbets- kamrater eller därmed jämförliga förhållanden.

I 39 kap. 7 § SFB föreskrivs det också att olycksfall vid färd till eller från arbetsstället (s.k. färdolycksfall) räknas som olycksfall i arbetet, om färden föranleddes av och stod i nära samband med arbetet.

Att fastställa skadetidpunkten, även kallad visandedagen, för ett olycksfall är enkelt. Olycksfallsdagen är alltid också visandedagen.

Vid skada till följd av annat än olycksfall gäller däremot en sär- skild regel. Enligt 39 kap. 8 § SFB anses skadan ha inträffat den dag skadan först visade sig. Enligt praxis anses skadan visa sig när en person för första gången söker läkare för sina sjukdomssymptom. Visandedagen ska dokumenteras genom läkarjournalanteckning, läkarutlåtande, röntgenbild, audiogram (hörselkurva) eller dylikt. Den första sjukskrivningsdagen godtas också som visandedag.

Den som drabbas av en arbetsskada har, så länge sjukdomstill- ståndet fortgår, rätt till samma ersättning från sjukförsäkringen som vid annan sjukdom. Detta framgår av 40 kap. 2 § SFB. Om förmågan att skaffa sig inkomst genom arbete blir bestående ned- satt på grund av en arbetsskada, har den försäkrade även rätt till arbetsskadeersättning i form av livränta enligt bestämmelserna i 41 kap. SFB. För rätt till livränta krävs, förutom att arbetsskadan godkänns, att inkomstförmågan är nedsatt med minst en femton- del, att nedsättningen kan antas bestå under minst ett år och att den årliga inkomstförlusten uppgår till minst en fjärdedel av pris- basbeloppet. Ersättningsnivån är 100 procent av inkomstförlusten upp till taket i sjukförsäkringen på 7,5 prisbasbelopp. Arbetsska- deförsäkringen omfattar även rätt till ersättning för tandvårdskost- nader, sjukvård utomlands och viss annan kostnadsersättning.

En försäkrad som deltar i arbetslivsinriktad rehabilitering kan erhålla rehabiliteringsersättning dels i form av rehabiliteringspen- ning, dels som ett bidrag för kostnader som uppstår i samband med denna rehabilitering. En förutsättning för att ersättning ska kunna betalas ut, är att rehabiliteringen ingår i en rehabiliteringsplan som tagits fram i samarbete med Försäkringskassan. Rehabiliterings- penningen täcker inkomstförlust som uppstår för den som deltar i rehabilitering och den betalas ut med samma belopp som sjukpen- ning. Om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen bedöms pågå

678

SOU 2015:21

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

under minst ett år kan livränta beviljas från arbetsskadeförsäk- ringen.

En stor del av den arbetsskadades ersättning belastar således inte arbetsskadeförsäkringen utan finansieras genom sjukförsäkringen. Arbetsskadeförsäkringen är således inte en primär försäkring utan kompletterar endast den ersättning som utgår från sjukförsäk- ringen.

15.2.2Kollektivavtalade försäkringar

Den som drabbas av en personskada i arbetet kan vara berättigad till skadestånd från sin arbetsgivare eller annan skadeståndsskyldig enligt bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207). Grundprin- cipen i skadeståndslagen bygger på att den skadade fullt ut ska kom- penseras för sina förluster. En förutsättning för rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen är dock att arbetsgivaren har varit vållande till den uppkomna skadan. Fram till mitten av 1970-talet var det vanligt med skadeståndsprocesser i domstol mellan arbetsgivare och arbetstagare. Såväl arbetstagare som arbetsgivare upplevde dessa processer som betungande. På initiativ av arbetsmarknadens parter infördes därför ett kollektivavtalsgrundat försäkringsskydd vid arbetsskada – dagens Trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA).5 Skyddet utformades som en ansvarsförsäkring för arbets- givaren och syftade till att ge de försäkrade skadeståndsersättning grundad på no fault-principen, dvs. ansvar oberoende av vållande. När det gäller TFA har parterna valt att harmonisera skadebe- greppet med socialförsäkringens arbetsskadebegrepp och inte med skadeståndslagens generella regel om personskada i arbetet. Liksom arbetsskadeförsäkringen omfattar TFA därför skada som följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet om övervägande skäl talar för det. Ärenden som avser TFA handläggs av AFA Försäkring. Genom TFA har de allmänna skadeståndsreglerna till stor del spelat ut sin roll på arbetsskadeområdet genom att ersätt- ning, med vissa begränsningar, ger full kompensation.

5 Det kollektivavtalsgrundade arbetsskadeskyddet regleras i dag genom tre centrala avtal: TFA för LO- och PTK-området, TFA-KL för kommun- och landstingsanställda, samt Avtal om personskadeersättning (PSA) för det statliga området.

679

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

Eftersom utgångspunkten för arbetsskadeförsäkringen sedan tillkomsten av LAF varit att den ska utgöra en socialförsäkring som täcker inkomstbortfall fullt ut hade det kollektivavtalsgrundade skyddet ursprungligen störst betydelse för ersättning av ideell skada, dvs. sveda och värk, lyte och men och särskilda olägenheter. Även sjukvårdskostnader och kostnader för skadade kläder, glasö- gon och liknande kan betalas ut. Ersättning lämnas även som kol- lektivavtalade sjuktillägg som skiljer sig mellan olika sektorer. Det kollektivavtalsgrundade försäkringsskyddet kompletterar också sjuklönen och den ersättning som betalas ut från den allmänna sjuk- och arbetsskadeförsäkringen. Sedan början av 1990-talet har den ersättning som betalas ut till arbetsskadade från Försäkrings- kassan begränsats bl.a. genom slopandet av den särskilda arbets- skadesjukpenningen och genom att inkomsttaket för socialförsäk- ringen inte har höjts i takt med löneutvecklingen. Detta har medfört att TFA:s betydelse för att täcka även inkomstbortfall har ökat. Omkring 90 procent av alla anställda som arbetar hos arbets- givare som täcks av kollektivavtal och nära hälften av egenfö- retagarna tecknar en kompletterande arbetsskadeförsäkring. Där- med har en stor del av arbetsmarknaden ytterligare ersättning än den från den allmänna arbetsskadeförsäkringen. Arbetsgivare som inte omfattas av TFA kan, i händelse av arbetsskada, i stället bli skadeståndsskyldiga enligt skadeståndslagen. För arbetstagaren gäller då att han eller hon är hänvisad till att rikta skadeståndsan- språk mot arbetsgivaren eller annan som vållat skadan. För att ska- destånd ska utgå krävs dock, som nämnts inledningsvis, att arbets- givaren kan anses vållande till skadan. Har arbetstagaren själv vållat skadan kan skadestånd enligt skadeståndslagen inte utgå.

15.2.3Samordning av den allmänna och den kollektivavtalade arbetsskadeförsäkringen

I normalfallet regleras arbetsskador till följd av olycksfall i arbetet genom AFA Försäkring innan skadan tas upp till prövning av Försäkringskassan. För arbetssjukdomar gäller det omvända. De prövas som regel först av Försäkringskassan. Någon självständig skadereglering görs i princip inte av AFA Försäkring när det gäller arbetssjukdomar. En arbetssjukdom berättigar till ersättning från TFA om skadan kvarstår sedan 180 dagar har förflutit från den dag

680

SOU 2015:21

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

då skadan visade sig och den har förklarats vara en arbetsskada av Försäkringskassan. För s.k. ILO-sjukdomar6 gäller dock endast 180-dagarsregeln (4 § TFA).

15.2.4Skadeförebyggande arbete

Det övergripande målet för arbetslivspolitiken är goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både män och kvinnor. Arbetsmiljön ska utformas så att den förebygger ohälsa, olycksfall och motverkar att människor utestängs från arbetet. Arbetsmiljön ska också ta hänsyn till människors olika förutsättningar och bidra till att vidareutveckla både individer och verksamhet.7 I arbets- miljölagen regleras de skyldigheter att förebygga ohälsa och olycks- fall i arbetet som arbetsgivare och arbetstagare har.

Arbetsmiljölagen

Arbetsmiljölagen (1977:1160) (AML) är en ramlag inom arbets- miljölagstiftningen och reglerar arbetsgivares och arbetstagares skyldigheter på området. Lagens ändamål är att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att i övrigt uppnå en god arbetsmiljö. Lagen kompletteras med en förordning, arbetsmiljöförordningen (1977:1166). I arbetsmiljöförordningen finns bestämmelser som ger Arbetsmiljöverket rätt att utfärda föreskrifter. Arbetsmiljö- verket har i dag drygt 90 gällande föreskrifter, som mer i detalj reglerar utformningen av arbetsmiljön och täcker olika typer av risker såsom psykiska och fysiska belastningar, farliga ämnen eller maskiner., Föreskrifterna utarbetas i samarbete med arbetsmark- nadens parter och revideras löpande till följd av teknisk utveckling, språk, intressenternas krav m.m.

Vid sidan av ansvarsfrågor anger AML regler för samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare samt skyddsombudens verk- samhet. Detta eftersom det med arbetsmiljö avses alla faktorer och förhållanden i arbetet såsom tekniska, fysiska, sociala förhållanden,

6Sjukdomar som finns upptagana på ILO:s förteckning av arbetssjukdomar.

7Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 14.

681

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

men även sådana som rör organisationen av arbetet och arbetets innehåll.

Arbetsgivarens skyldigheter i AML

Arbetsgivaren är skyldig att systematiskt planera, leda och kon- trollera verksamheten så att föreskrivna krav på en god arbetsmiljö uppfylls (3 kap. 2 a § AML). I det ingår att utreda arbetsskador, fortlöpande undersöka riskerna i verksamheten och vidta eventuella åtgärder som föranleds av detta. Om det finns behov av åtgärder, och dessa inte kan vidtas omedelbart ska en tidplan upprättas. Det ingår även i arbetsgivarens skyldigheter att tillse att det finns en organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av uppgifter enligt AML.

Arbetsgivaren är även skyldig att se till att arbetstagaren får god kännedom om de förhållanden och risker som kan vara förbundna med arbetet (3 kap. 3 § AML) och att den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver finns att tillgå (2 c § AML). Med före- tagshälsovård avses en oberoende expertresurs inom arbetsmiljö och rehabilitering.

Arbetstagarens skyldigheter i AML

Arbetstagaren ska medverka i arbetsmiljöarbetet och delta igenom- förande av åtgärder som krävs för att åstadkomma en god arbets- miljö (3 kap. 4 § AML). Vidare ska de skyddsanordningar som finns tillgängliga användas och försiktighet iakttas för att förebygga ohälsa och olycksfall. Om arbetstagaren finner att arbetet innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa ska arbetsgivaren eller skyddsombud snarast underrättas. Ett skyddsombud ska utses på arbetsställen med minst fem arbetstagare. På arbetsställen med minst femtio arbetstagare ska det finnas en skyddskommitté bestå- ende av företrädare för arbetsgivare och arbetstagare (8 § AML). Skyddsombuden företräder arbetstagarna i frågor som rör arbets- miljön och kontrollerar att arbetsgivaren uppfyller sina skyldig- heter enligt AML.

682

SOU 2015:21

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

Strafföreläggande och sanktioner i AML

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot föreläggande eller förbud enligt AML kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år (8 kap. 1 § AML). Det kan handla om att föreskrifter inte följts, skyddsanordning tagits bort eller oriktiga uppgifter har läm- nats till Arbetsmiljöverket (2 § AML).

I juni 2013 skärptes reglerna om sanktioner i AML genom pro- positionen Effektivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstids- reglerna.8 Regeländringarna innebar att sanktionsavgifter i stor utsträckning ska ersätta straffsanktioner för att åstadkomma ett effektivare sanktionssystem på arbetsmiljöområdet.

Arbetsmiljöverket

Arbetsmiljöverket är den myndighet som har regeringens uppdrag att se till att arbetsmiljölagen följs. Med stöd av lagen ger verket ut föreskrifter och allmänna råd som preciserar vilka krav som ställs på arbetsmiljön. Arbetsmiljöverket har i dag drygt 90 gällande före- skrifter, som mer i detalj reglerar utformningen av arbetsmiljön och täcker olika typer av risker såsom psykiska och fysiska belast- ningar, farliga ämnen eller maskiner.9 Föreskrifterna utarbetas i samarbete med arbetsmarknadens parter och revideras löpande.

Inspektioner, förelägganden och förbud, samt viten

Syftet med Arbetsmiljöverkets inspektioner är att stärka säker- hetstänkandet hos företagen och att få arbetsgivare att genomföra riskbedömningar i syfte att förebygga olyckor och arbetsskador. Själva inspektionen är oftast inriktad på kontroll och vid sidan av arbetsgivarna deltar skyddsombudet. År 2012 genomförde Arbets- miljöverket 21 000 inspektioner. Om inspektören bedömer att arbetsgivaren inte uppfyller kraven i lag, förordning och före- skrifter kan han eller hon kräva att arbetsgivaren rättar till bristerna genom ett föreläggande. Inspektören kan också förbjuda viss han-

8Prop. 2012/13:143.

9Arbetsmiljöverkets (2013a).

683

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

tering eller viss verksamhet genom förbud. Föreläggande eller för- bud meddelas oftast efter inspektion på arbetsplatsen och försök att åstadkomma frivillig rättelse. På detta sätt kan kraven i bestäm- melserna på området konkretiseras och preciseras med hänsyn till den aktuella arbetssituationen. Att flertalet av de föreskrifter Arbetsmiljöverket utfärdar följs säkerställs endast på detta sätt.

Om föreläggandet eller förbudet inte följs kan Arbetsmiljöver- ket sätta ut ett vite. Vitesbeloppets storlek bestäms bland annat utifrån vad de kostar att genomföra åtgärderna och vad bedöms krävas för att förmå arbetsgivaren att vidta åtgärder. Arbetsmiljö- verket kan alltså välja mellan att sätta ut vite och att meddela straf- föreläggande eller förbud utan vite. Har vite inte satts ut inträder istället straffsanktion eller sanktionsavgift.10

Arbetsmiljöverkets bemyndigande att föreskriva sanktionsav- gifter i föreskrifter blev mer omfattande fr.o.m. 2014 som en följd av de lagändringar som trädde i kraft i juni 2013.11 Mot denna bak- grund har Arbetsmiljöverket tagit fram kriterier för sanktionsav- gifter, tagit ställning till hur avgifterna ska differentieras och påbörjat arbetet med att se över de föreskrifter som kommer att beröras. Utgångspunkten är att risken för att drabbas av ohälsa eller skada ska bestämma nivån på sanktionsavgiften samt att den är differentierad i förhållande till företagets storlek (antalet syssel- satta, dvs. anställda plus inhyrda).

Arbetsmiljöpolitisk handlingsplan 2011–2014 (kvinnors arbetsmiljö och skärpta sanktionsmöjligheter)

År 2011 antog riksdagen skrivelsen En förnyad arbetsmiljöpolitik med en nationell handlingsplan 2010–201512. Av handlingsplanen framgår att: ”Arbetsmiljöpolitiken ska liksom hittills handla om att minska riskerna att drabbas av olycksfall och sjukdomar, men även i högre grad än tidigare handla om att arbetsmiljön ska vara utveck- lande och bidra till hälsa.”13 Bland de insatser som ryms inom

10Prop. 2012/13:143.

11Prop. 2012/13:143.

12Regeringens skrivelse 2009/10:248.

13Regeringens skrivelse 2009/10:248.

684

SOU 2015:21

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

ramen för handlingsplanen märks kvinnors arbetsmiljö och effek- tivare sanktioner för arbetsmiljö- och arbetstidsreglerna.

Regeringen gav 2011 Arbetsmiljöverket i uppdrag att utveckla och genomföra särskilda aktiviteter för att förebygga att kvinnor slås ut från arbetslivet på grund av arbetsmiljörelaterade problem. Uppdraget ska ge en ökad kunskap om kvinnors arbetsmiljö och bättre metoder för att i tillsynsarbetet uppmärksamma risker för belastningsskador. Arbetsmiljöverket har valt att genomföra upp- draget i två delar: ”Hållbar arbetsmiljö med kvinnor i fokus – ett genusperspektiv på ohälsan i arbetslivet” och ”Ergonomi i kvinnors arbetsmiljö”. Satsningen omfattar inspektionsaktiviteter, kunskaps- inhämtning, information samt metod- och kompetensutveckling.

I budgetpropositionen för 201314 konstaterar regeringen att arbetsmarknaden är könsuppdelad vilket innebär att kvinnor och män utsätts för olika risker i olika yrken och branscher. Kvinnor blir oftare sjuka av sitt arbete medan män råkar ut för fler olyckor. Kvinnor svarar för en större andel av sjukfrånvaron än män och fler kvinnor än män tvingas avsluta sitt arbetsliv i förtid av hälsoskäl.

15.3Arbetsskadeförsäkringens framväxt

Arbetsskadeförsäkringen har sin grund i de förändringar av, och den otrygghet på, arbetsmarknaden som följde med industria- liseringen.

Redan tidigt fanns tanken i flertalet europeiska länder att den som drabbas av en arbetsskada ska ha rätt till en särskild ersätt- ning.15 Arbetsgivarna ålades att oberoende av vållande, direkt eller genom försäkring, svara för ersättning till de i deras tjänst skadade arbetstagarna.16 Till stöd anfördes att arbetsgivarna – som dispone- rar över rörelsevinsten och övergripande kontrollerar verksam- heten17 – är närmast att bära produktionsrisken när arbetstagare genom olycksfall förlorar sin i regel enda inkomstkälla – arbets- förmågan – under viss tid eller för all framtid.18 En annan grundläg-

14Prop. 2013/14:1.

15SOU 1975:84, SOU 1985:54 och prop. 1954:60.

16SOU 1951:25.

17Enligt principen ”cujus commodum ejus periculum” anses att den som tar fördelarna också får stå för risken.

18SOU 1951:25.

685

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

gande utgångspunkt för en allmän arbetsskadeförsäkring är att arbete leder till välstånd och att medborgarnas arbetsinsats bör prioriteras; den som arbetar för allas bästa ska ha rätt till ett extra skydd.

Den svenska socialförsäkringens startpunkt brukar sättas till 1884, då S.A. Hedin motionerade i riksdagen om en utredning gällande arbetsolycksfall och ålderdomsförsäkring. En utredning tillsattes och resulterade i två propositioner som dock avslogs 1890–91. Frågan utreddes vidare under 1890-talet i den s.k. arbetar- försäkringskommittén. Även denna resulterade dock i propositioner som avslogs. Först år 1901 bifölls en kompromisslösning, ersättning till följd av olycksfall i arbete19, som reglerade ersättningsskyldighet för arbetsgivare vid arbetsolycksfall. Genom lagen förpliktigades arbetsgivare som utövade vissa i lagen angivna verksamheter – huvudsakligen inom industrin – att själva direkt utge ersättning till arbetstagare som skadades genom olycksfall i arbetet.20 Lagstift- ningen utformades på så sätt i anslutning till skadeståndsrätten. Någon försäkringslag var det därför inte fråga om. Arbetsgivaren gavs dock möjlighet att befria sig från ersättningsskyldighet, genom att frivilligt försäkra sina arbetstagare i den då nyinrättade Riksförsäkringsanstalten (RFA). RFA konkurrerade med enskilda försäkringsbolag. Ersättningen var låg och utgick med enhetliga belopp i form av sjukhjälp, livränta vid invaliditet och till efterle- vande samt begravningshjälp.21

År 1916 beslutade riksdagen att införa lagstiftning om försäk- ring för olycksfall i arbetet (OL).22 Genom den nya lagen blev försäkringen till stora delar obligatorisk. Den grundades på arbets- givarens försäkringsplikt och omfattade med några få undantag alla arbetstagare. Lagen innebar också att regelverket tog klivet från civilrätten till socialförsäkringen. I och med den nya lagen kom sjukpenning och livränta att knytas till den skadades årsinkomst vid skadetillfället, alltså baseras på inkomstbortfallsprincipen. Det fanns två skäl till att inkomstbortfallsprincipen valdes. Dels att försäkringen skulle vara attraktiv för välavlönade, dels att olycks- fallsförsäkringen fyllde en skadeståndsliknande funktion. Ett

19Prop. 1901:39.

20Prop. 1901:39.

21Socialförsäkringsutredningen (2005b).

22Prop. 1916:111.

686

SOU 2015:21

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

inkomsttak infördes, vilket successivt kom att höjas. Ersättning utgavs dessutom avseende kostnader för läkarvård, läkemedel och nödvändiga hjälpmedel. Försäkringen tecknades antingen i RFA eller i något av de ömsesidiga försäkringsbolag (socialförsäkrings- bolag) som bildats av arbetsgivare för ändamålet och som fått sär- skild koncession. Skyddet utökades 1919 till att även omfatta fär- dolycksfall.

År 1919 infördes en kompletterande försäkring till OL – lagen om försäkring för vissa yrkessjukdomar (YL).23 Därmed kom den obligatoriska försäkringen även att omfatta en del särskilt angivna sjukdomar.

De båda lagarna ersattes senare av 1954 års yrkesskadeförsäkring (YFL), varmed arbetsolycksfall och arbetssjukdomar samlades i ett regelverk.24 Genom YFL utökades den ersättningsberättigade per- sonkretsen och arbetssjukdomar blev i väsentligt ökad utsträckning ersättningsberättigande.

I lagen räknades ett antal faktorer upp som ansågs vara skadliga. Storleken på ersättningen från YFL beräknades utifrån graden av nedsättning av arbetsförmågan samt den försäkrades årliga arbets- inkomst. Den nya yrkesskadeförsäkringen gav även möjlighet att teckna frivillig försäkring för dem som inte omfattades av obliga- toriet.

Försäkringen finansierades dels genom statsmedel, dels genom premieavgifter från arbetsgivarna. Premierna varierade mellan olika branscher eller företag och beräknades av RFA. I fall då arbetsgiva- ren underlåtit att teckna försäkring var arbetstagaren automatiskt försäkrad hos anstalten.25 RFA och Pensionsstyrelsen ersattes 1961 av Riksförsäkringsverket (RFV).

Vid samma tid som YFL infördes, tillkom även lagen om allmän sjukförsäkring. Den ersattes 1962 av lagen om allmän försäkring (AFL). Genom införandet av dessa lagar kom yrkesskadeersätt- ningen att i ökad utsträckning samordnas med sjukförsäkringen, så att ersättning vid yrkesskada endast utgick i form av sjukersättning under de första 90 dagarna, s.k. samordningstid. YFL blev därmed ett komplement till sjukförsäkringen.26 Härigenom kom även admi-

23Prop. 1929:84.

24Prop. 1954:60.

25Carlsson Mia (2008).

26Prop. 1954:60.

687

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

nistrationen att förläggas till de allmänna försäkringskassorna och det dåvarande Riksförsäkringsverket.27 I takt med utbyggnaden av sjukförsäkringen ifrågasattes också värdet av att ha en särskild yrkesskadeförsäkring.28 För arbetstagarnas trygghet ansågs det trots detta viktigt att det fanns regler om ersättning för inkomst- förluster som följd av skador i arbetet. Av kostnadsskäl och för undvikande av tvister skulle reglerna vara oberoende av vållande.

Genom lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkringen (LAF) infördes det generella arbetsskadeskadebegreppet och ett helt igenom ekonomiskt invaliditetsbegrepp, vilket innebar att den reella ned- sättningen av den skadades förmåga att skaffa sig inkomst genom förvärvsarbete – till följd av arbetsskadan – bestämde ersättningens storlek. Inom ramen för vad som varit socialt och samhällsekono- miskt motiverat skulle den skadade försättas i samma ekonomiska situation som om han eller hon inte hade skadats, s.k. restitution.29 Syftet med försäkringsskyddet sammanföll på så sätt med den ska- deståndsrättsliga huvudprincipen. Genom att försäkringen som regel gav full kompensation minimerades behovet av skadestånd. Kompensation för ideella skador samt för kostnader utöver social- försäkringsförmånerna föll däremot utanför. Genom lagen utvid- gades skyddet till att gälla inte bara arbetstagare, utan alla förvärvs- arbetande.

Reglerna i dagens arbetsskadeförsäkring syftar fortfarande till att ge särskilda fördelar – utöver den ersättning som den allmänna sjukförsäkringen omfattar – till den som skadas i arbetet.30 Därför ställs också ett specifikt krav på skadlighet i form av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet för att arbetsskadeförsäkringen ska träda in.

Med tiden har den angivna grundtanken om full kompensation avsevärt urholkats. Arbetsskadesjukpenningen togs bort år 1993 och sedan dess lämnas ersättning huvudsakligen i form av arbetsskade- livränta, om förmågan att skaffa inkomst genom arbete kan antas bestå under minst ett år. Nedskärningen motiverades främst av de kostnadsökningar som under 1980-talet drabbade arbetsskadeför- säkringen. Vidare har inkomsttaket i de allmänna försäkringarna inte

27SOU 1975:84.

28SOU 1951:25.

29Prop. 1975/76:197.

30SOU 2006:86.

688

SOU 2015:21

Bakgrund till en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

justerats upp i samma takt som den allmänna löneutvecklingen. Dessa förändringar innebär att ett stort antal av de arbetsskadade i dag inte erhåller full kompensation för inkomstförlust från den allmänna försäkringen, vid sjukdom och arbetsskada. Det har också medfört att behovet av samordning mellan socialförsäkringarna och det skadeståndsbaserade skyddet har ökat i omfattning.

15.4Arbetsskadeförsäkringens dubbla roller

Arbetsskadeförsäkringen skiljer sig från andra sociala trygghets- system genom att den vid sidan av att erbjuda inkomsttrygghet vid inkomstbortfall också kan ersätta behovet av skadeståndsprocesser vid arbetsskador.

Det gör att logiken kring systemkonstruktionen delvis skiljer sig från andra socialförsäkringar. Den mest uppenbara skillnaden är att den ger full kompensation för inkomstförlusten upp till taket för SGI och i praktiken även över taket för dem som omfattas av TFA. Dessutom ger försäkringen ersättning för lyte och men samt sveda och värk. Det innebär att individens rätt till ersättning för hela skadan har ansetts väga tyngre än principen om att viss själv- risk behövs för att upprätthålla arbetslinjen.

Arbetsskadeförsäkringen ska dessutom ge trygghet för indivi- den vid olycksfall i arbetet. Skadeståndsrätten reglerar arbetsgiva- rens ansvar så länge denne kan anses vållande till skada. Om en skada inträffar p.g.a. individens försumlighet saknar denne skydd i skadeståndsrätten. Därmed fyller arbetsskadeförsäkringen även en roll som skydd för den enskilde.

689

16Överväganden

för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

16.1Problem i arbetsskadeförsäkringen

Arbetsskadeförsäkringen grundlades under början av 1900-talet. För en stor del av arbetskraften var då risken för plötsliga olycksfall betydande. Arbetslivet har sedan dess förändrats. I allt mindre utsträckning handlar det om plötsliga olycksfall där sambandet mellan skada och arbete enkelt kan beläggas. I stället är orsaks- sambanden ofta komplexa. Dels för att arbetes innehåll förändrats vilket medfört andra risker, dels för att det att enskilda byter arbetsuppgifter eller arbetsgivare i betydligt större utsträckning, vilket gör det svårare att utreda orsakssamband.

Ytterligare en faktor är att kunskapen om vad som ger ohälsa ökar. I takt med detta stiger kraven på att försäkringen ska möta nya typer av skador där man tidigare inte reflekterat över att de skulle kunna vara arbetsrelaterade. Extra komplicerat är att utreda sjukdomar där individuella faktorer samvarierar med hemmiljön eller den yttre miljö den enskilde befunnit sig i.

Det är svårt för den enskilde att förutse vilka skador som omfat- tas av arbetsskadeförsäkringen. Detta gäller särskilt olika typer av belastnings- och förslitningsskador samt besvär relaterade till stress och liknande. Vidare är arbetssjukdomar som regel betydligt mer komplicerade att hantera jämfört med arbetsolycksfall, eftersom det sällan är entydigt att en sjukdom uppstått i samband med arbetet. Detta hänger samman med att det ofta finns konkur- rerande eller samverkande skadeorsaker, dvs. andra faktorer i den enskildes liv som kan ha orsakat eller bidragit till sjukdomens upp- komst.

691

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

För närvarande finns inte någon formell eller institutionell ord- ning för att ta fram aktuella kunskapssammanställningar inom relevanta medicinska områden för arbetsskadeförsäkringen som kan användas som stöd vid handläggningen av arbetsskadeärenden. Detta är en brist som leder till att arbetsskadeförsäkringen inte fullt ut fungerar enligt lagstiftarens intentioner. Rättssäkerheten och legitimiteten för försäkringen påverkas därmed på ett negativt sätt.

Den medicinska vetenskapliga evidensen styr beviljandegraden när det gäller livränta. Det leder till olika utfall för kvinnor och män i arbetsskadeförsäkringen. Skillnaden i beviljandegrad mellan yrken förklarar till största del skillnaden i beviljandegrad mellan kvinnor och män. Beviljandegraden är högre i mansdominerade yrken, vilket gäller för både män och kvinnor.

Yttranden från den försäkringsmedicinske rådgivaren väger mycket tungt för utgången i ett arbetsskadeärende. Yrkesarbetande män är i större utsträckning än yrkesarbetande kvinnor exponerade för faktorer där det enligt gängse litteratursammanställningar finns vetenskaplig evidens för skadlig inverkan. Ett problem är att det finns fler vetenskapliga studier när det gäller mansdominerade yrken.

Den lättare bevisregel som infördes 2002 har inte lett till en jämnare bedömning mellan könen när det gäller beviljande av liv- ränta. Ändringen innebär att det ska göras en helhetsbedömning vid arbetsskadeprövningen. Inte enbart det vetenskapliga stödet ska ligga till grund för bedömningen. De ändrade bevisreglerna har inte fått genomslag i praxis. Vetenskaplig evidens väger fortfarande tyngst. I mansdominerade yrken är den vetenskapliga evidensen större, vilket leder till att skador inom dessa yrken godkänns oftare. I kvinnodominerande yrken gäller det motsatta, där leder skador inom yrket i stället ofta till avslag.

Statistik över inträffade arbetsskador samlas in av flera olika aktörer: Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, AFA Försäkring m.fl. Exempelvis för Arbetsmiljöverket statistik över antalet anmälda arbetsskador, medan Försäkringskassan för statistik över antalet arbetsskador för vilka ersättning ges. Dessa uppgifter är delvis överlappande, delvis inte. AFA Försäkring pre- senterar årligen relativt omfattande statistik över samtliga, av AFA Försäkring, godkända arbetsskador.

692

SOU 2015:21

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

Statistiken har flera olika syften. Den presenteras och analyseras av respektive organisation med utgångspunkt i det egna behovet. Ingen aktör har dock ett övergripande ansvar för att presentera en helhetsbild.

Ett annat problem med statistiken över arbetsskador är att det är svårt att få en uppfattning om arbetsskadornas samlade samhälls- ekonomiska kostnader. Arbetsskador leder till många olika typer av kostnader. Utöver de kostnader som AFA Försäkring har, som finansieras genom premieintäkter och kapitalavkastning, fördelas kostnaderna för arbetsskador på flera olika parter: den enskilde, arbetsgivaren, landsting, kommuner och staten. Exempel på kost- nadsslag är kostnader för produktionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbetsrehabilitering, domstolskostnader, förebyg- gande arbete, sjuklöner och social- och avtalsförsäkringar.

Att kostnaderna fördelas på olika parter leder till att det är svårt att få en uppfattning om de samlade kostnaderna för arbetsskador. Flera studier har pekat på behovet av en samlad statistik över arbetsskador och de kostnader som är förknippade med dem.1 Det görs inte någon regelbunden och sammanhållen analys av den statistik som finns. Detta trots att det är centralt vid bedömningen av om arbetsmiljöerna har förbättrats och om de risker som har identifierats inom olika arbetsmiljöer har minskat.

16.2Angelägna förbättringar inom ramen för nuvarande arbetsskadeförsäkring

16.2.1Bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen

Kommitténs bedömning: Medicinsk kunskap bör tas tillvara på ett bättre sätt vid försäkringstillämpningen. Systematisk och institutionaliserad kunskapsutbyggnad bör utvecklas.

Skälen för kommitténs bedömning: Samhället sätter ramar för vad som anses vara en arbetsskada och vilken ersättning som ges vid sådan skada. För en rättssäker arbetsskadeförsäkring krävs bl.a.

1 Se t.ex. Sjögren Lindquist, G och Wadensjö, E (2008) och Sjögren Lindquist, G och Wadensjö, E (2010).

693

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

kunskap om samband mellan arbete och skador. Det finns ett stort behov av att stärka möjligheterna att ta fram aktuell kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. Brist på sådan kunskap riskerar rättssäkerheten i bedömningen av arbetsskade- ärenden.

En central del för en rättssäker bedömning är att kunskapssam- manställningar inom relevanta medicinska områden görs löpande. För närvarande finns inte någon formell eller institutionell ordning för att ta fram aktuella kunskapssammanställningar som kan använ- das som stöd vid handläggningen av arbetsskadeärenden. Detta är en brist som leder till att arbetsskadeförsäkringen inte fullt ut fung- erar enligt lagstiftarens intentioner. Rättssäkerheten och legiti- miteten för försäkringen påverkas därmed på ett negativt sätt.

Kommitténs bedömning är att förutsättningarna för att på ett systematiskt sätt ta fram kunskapssammanställningar som är rele- vanta för arbetsskadeförsäkringens behov behöver stärkas. Mängden vetenskapliga artiklar som publiceras och som är relevanta vid tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen är så stor att det i prak- tiken blir svårt för Försäkringskassan att hinna ta del av den ständigt växande strömmen av nya forskningsrön. Försäkrings- kassan publicerar inte heller några forskningssammanställningar, vilket dels försvårar handläggningen, dels bidrar till en bristande transparens och förutsebarhet i försäkringen.

Forskningsresultaten behöver sorteras, granskas kritiskt och sammanställas så att de blir överskådliga. Ett steg som har tagits för att förbättra kunskapsläget är att Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) sedan 2011 har i uppdrag av regeringen att sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. I uppdraget ingår att särskilt beakta kvinnors arbets- miljöer. SBU har publicerat tre systematiska litteraturöversikter: Arbetsmiljöns betydelse för sömnstörningar2, Arbetsmiljöns betydelse för symtom på depression och utmattningssyndrom3 samt Arbetsmiljöns betydelse för ryggproblem.4 SBU har även sammanställt kunskap om arbetets betydelse för besvär och sjuk- dom i nacke och arm.5

2SBU (2013).

3SBU (2014a).

4SBU (2014b).

5SBU (2012).

694

SOU 2015:21

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

Det finns metodologiska utmaningar i att göra evidensgrade- rade6 kunskapssammanställningar som visar risken för sjukdom kopplad till en viss faktor i arbetslivet, till exempel att arbetsrelate- rade sjukdomar ofta utvecklas under lång tid. Det är svårt att isolera betydelsen av enskilda faktorer i arbetslivet, eftersom besvär och sjukdomar med koppling till arbetslivet oftast har multifaktori- ella orsaker. Faktorer som inte är kopplade till arbetet kan också spela in. Detta gör att man måste ställa höga krav på hur forsk- ningen utformas och hur resultaten tolkas

16.2.2Skillnader mellan kvinnor och män i beviljandegrad

Kommitténs bedömning: Skillnader mellan kvinnor och män i utfall inom arbetsskadeförsäkringen beror främst på att män och kvinnor arbetar i olika yrken. Osakliga skillnader i utfall mellan kvinnor och män i arbetsskadeförsäkringen ska inte förekomma.

Skälen för kommitténs bedömning: En förutsättning för att arbetsskadeförsäkringen ska uppfattas som rättvis, rättssäker och förutsebar är att kunskapsläget förstärks och kontinuerligt utveck- las. Det behövs ny och förädlad kunskap kring vilka arbetsmiljöer som är skadliga, hur skadliga arbetsmiljöer uppkommer och hur de undviks eller begränsas. Arbetslivet förändras, vilket ställer krav på att arbetsskadeförsäkringens kontinuerligt anpassas. Vad som var skadliga arbetsmiljöer och arbetsmoment förr är nödvändigtvis inte det i dag. Nya arbetsmoment som tidigare inte fanns i arbetslivet kan visa sig vara skadliga vid olika grader av exponering.

Den medicinska vetenskapliga evidensen styr beviljandegraden när det gäller livränta. Detta leder till olika utfall för kvinnor och män i arbetsskadeförsäkringen. Ett flertal studier av arbetsskade- försäkringens beviljandegrader ur ett jämställdhetsperspektiv har visat att fler män än kvinnor beviljas livränta.7

Till största delen förklaras dessa skillnader av att kvinnor och män i stor utsträckning arbetar i olika yrken och sektorer. När hän- syn tas till yrke, födelseår, utbildningsnivå, födelseland och sjuk-

6Evidensgradering innebär att styrkan i evidensen bedöms.

7Studier har gjorts av Riksrevisionen (2007), Försäkringskassan (2011c) och ISF (2011a).

695

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

domsdiagnos m.m. kvarstår en liten skillnad mellan kvinnor och män när det gäller sannolikheten för att beviljas livränta.8 Fler liv- räntor beviljas i mansdominerade yrken, vilket gäller för både kvinnor och män. Yrkesarbetande män är i större utsträckning än kvinnor exponerade för faktorer där det enligt gängse litteratur- sammanställningar finns vetenskaplig evidens för skadlig inverkan. Ett problem är att det finns fler vetenskapliga studier som avser mansdominerade yrken jämfört med kvinnodominerande yrken.

Det behövs således enligt kommitténs mening mer forskning om arbetsmiljön. Sådan forskning bör utföras med data och metoder som i högre grad gör det möjligt att bedöma orsakssam- band. Det innebär också att sammanställningar och spridning av kunskaper bör utgå från högt ställda vetenskapliga krav. Som beskrevs under avsnitt 16.1 har den lättare bevisregel som infördes 2002 inte medfört ett jämnare utfall, mellan kvinnor och män, när det gäller beviljande av livränta.

Försäkringskassan har efter de olika rapporter, som redogjordes för i kapitel 15, om jämställdheten i arbetsskadeförsäkringen genomfört en rad förändringar i handläggningsprocessen. De omfattar bl.a. en förstärkt handläggarutbildning, likaseminarier, en ny handläggningsprocess och förstärkt FMR-utbildning.

Osakliga skillnader i beviljandegrad mellan män och kvinnor ska inte förekomma. Kvinnor och män verksamma i samma bransch ska ha samma möjligheter att beviljas livränta. Även om de skill- nader som kunnat konstateras, som inte kan förklaras av att kvin- nor och män arbetar i olika yrken och sektorer, är små ska dessa skillnader inte förekomma i försäkringstillämpningen. Den viktig- aste åtgärden är att det satsas mer resurser på forskning kring skad- liga arbetsmiljöer i de sektorer där kvinnor företrädesvis arbetar. De osakliga skillnader som finns i utfallet av arbetsskadelivräntor kan också minimeras genom tydligare och mer genomskådliga kri- terier för hur arbetsskador ska bedömas.

8 ISF (2011a).

696

SOU 2015:21

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

16.2.3En mer sammanhållen arbetsskadestatistik

Kommitténs bedömning: Det behövs en samlad kunskap om samhällets kostnader för arbetsskador och dålig arbetsmiljö.

Skälen för kommitténs bedömning: Målet med arbetslivspolitiken är goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvinnor och män. Arbetsmiljön ska utformas så att den förebygger ohälsa och olycksfall och så att den motverkar att människor ute- stängs från arbetslivet.9 En viktig förutsättning för att kunna utvärdera politikens måluppfyllelse och upptäcka fel och brister i arbetsmiljön på olika arbetsplatser är en god statistik. God statistik ger kunskaper om orsaker till arbetsskador och varför skadliga arbetsmiljöer uppkommer. Statistiken har också stor betydelse när det gäller att öka kunskapen om riskfyllda arbeten och bidra till förebyggande insatser och en utveckling av arbetarskyddet.

Statistik om arbetsskador samlas in av Arbetsmiljöverket, För- säkringskassan, AFA Försäkring, Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån (SCB). Varje organisation har sitt eget specifika behov av den statistikinsamling som görs. Statistiken har således ett flera olika syften. Den presenteras och analyseras av respektive organisation med utgångspunkt från det egna behovet. Ingen aktör har ett ansvar för att presentera en helhetsbild av arbetsmiljöstatistiken.

Skillnaden mellan de olika statistikkällorna visar att valet av statistikkälla blir viktigt när arbetsskadornas utveckling och utbredning ska beskrivas. Felkällorna inom respektive undersök- ning kan också vara olika.

I statistiken över anmälda arbetsskador finns i huvudsak två fel- aktigheter. Det första felet är rena felklassificeringar, dvs. att olyckor eller besvärstillstånd klassificeras som arbetsskador trots att de är relaterade till andra orsaker. Detta fel uppkommer som ett resultat av att det inte prövas om skadan ska anses som en arbets- skada utan endast registreras som en. Det leder till att antalet arbetsskador överskattas. Det andra felet är att alla arbetsskador inte anmäls, vilket framför allt rör de skador som inte berättigar till ersättning. Detta leder till att antalet arbetsskador underskattas.

9 Prop. 2013/14:1 utg.omr. 14.

697

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

Även om det finns vissa brister när det gäller antalet anmälda arbetsskador är kommitténs utgångspunkt att varje undersökning kontinuerligt arbetar med att förbättra och vidareutveckla kvali- teten inom respektive undersökning. Detta arbete bedrivs bäst av dem som producerar statistiken och känner dess fel och brister bäst. Kommittén ser därmed ingen anledning att lämna förslag som rör statistikens kvalitet.

Däremot noteras att det saknas ett samordningsansvar för den statistikproduktion som sker inom arbetsmiljöområdet. Bristen på ett sådant samordningsansvar skapar otydligheter och osäkerheter för användare av statistiken om vad de olika statistikprodukterna egentligen står för och hur de kan användas och tolkas i relation till varandra. Bristen på en sådan samordnande aktör gör också att utvecklingsarbetet saknar en initiativtagare till att utveckla nya områden och belysa statistiken ur nya perspektiv.

Ett perspektiv som kommittén saknar är en mer heltäckande bild av de samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med dålig arbetsmiljö i generell mening och mer specifikt med arbets- skador. Arbetsskador medför många olika typer av samhällseko- nomiska kostnader. Några exempel på kostnadsslag är kostnader för produktionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbets- livsinriktad rehabilitering, domstolskostnader, förebyggande arbets- miljöarbete, sjuklöner och social- och avtalsförsäkringar.

16.3Huvudmannaskapet för arbetsskadeförsäkringen

Kommitténs bedömning: Staten bör även fortsättningsvis vara huvudman för arbetsskadeförsäkringen.

Skäl för kommitténs bedömning: Arbetsskadeförsäkringen kan ses dels som en inkomstbortfallsförsäkring för individen, dels som en försäkring för arbetsgivaren som skyddar mot skadestånds- anspråk. I dag är staten huvudman för den allmänna arbetsskade- försäkringen, vilken kompletteras med en partsgemensam försäk- ring administrerad av AFA Försäkring.

Frågan om vem som ska vara huvudman för arbetsskadeför- säkringen är av central betydelse för utformningen av framtidens

698

SOU 2015:21

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

arbetsskadeförsäkring. Valet av försäkringsgivare kommer på olika sätt att påverka möjligheterna att förändra försäkringen.

I huvudsak kan man tänka sig två olika motiv till varför staten ska engagera sig på en försäkringsmarknad. Det första argumentet vilar på fördelningsmässiga grunder. En privat försäkringslösning kan under vissa förutsättningar leda till en ojämnare fördelning av levnadsstandarden. Effektiviteten i privata försäkringslösningar bygger delvis på att kunna differentiera premien mellan olika risk- grupper. Det innebär att om det finns stora skillnader mellan san- nolikheten hos olika grupper att drabbas av en arbetsskada, kom- mer premien variera betydligt mellan grupperna.

Blir premievariationen allt för hög finns en risk att vissa personer inte har råd att betala premien och därmed ställs utan försäkringsskydd. Själva idén med försäkring har därmed urholkats. Det skapas då ett fördelningsmässigt argument för staten att enga- gera sig på en sådan marknad. Det kan också vara så att personer med låga inkomster inte ens har råd att betala en lågt satt premie. Detta motiverar också en statlig inblandning och hanteras vanligt- vis genom att premierna betalas in av någon annan än den enskilde, t.ex. arbetsgivaren genom socialavgifter.

Ett annat klassiskt argument för offentlig inblandning på en marknad är s.k. marknadsmisslyckanden. Om det råder en informa- tionsasymmetri mellan försäkringsgivare och försäkringstagare kan det vara svårt för försäkringsgivaren att på ett korrekt sätt risk- klassificera enskilda. De som anser sig ha en lägre risk än vad för- säkringsgivarens riskbedömning visar kommer vara mindre benägna att teckna försäkringen, eftersom den är för dyr i förhållande till dennes risk.

Detta kan medföra en ond spiral i försäkringen där försäkrings- givaren tvingas höja premien när enskilda med låg risk lämnar för- säkringen, vilket i sin tur får till följd att ännu fler lämnar för- säkringen. Tillgången till försäkringsskydd blir därmed begränsad i och med att försäkringsgivaren inte längre kan erbjuda aktuariskt riktiga premier. Det uppstår därmed ett marknadsmisslyckande.10

Detta problem kan emellertid hanteras genom att göra för- säkringen obligatorisk och på så vis tvinga alla att försäkra sig. Det kräver dock i sin tur att alla har råd att teckna försäkringen.

10 I forskningslitteraturen brukar detta benämnas adverse selection eller skevt urval.

699

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

Den grundläggande skillnaden mellan socialförsäkringar och privata försäkringar kan sammanfattas i sättet att hantera risk. I privata försäkringar är premien kopplad till risken för att råka ut för en skada. För en socialförsäkring är grunden det fördelnings- politiska argumentet att alla hanteras lika oavsett risk. Socialför- säkringen finansieras därmed solidariskt med en premie som i pro- centuella termer är lika för alla. Detta för att alla ska ha råd att för- säkra sig oavsett vilken riskgrupp man tillhör. Ingen ska heller behöva stå utan försäkringsskydd den dag en skada inträffar. När premien differentieras görs avkall på dessa grundläggande principer i socialförsäkringen.

Ett byte av huvudman till privata försäkringsbolag kan ha klara fördelar. Om en privatisering leder till att premierna differentieras skapas ytterligare drivkrafter för arbetsmiljöarbete hos arbets- givarna. En differentiering av premierna innebär dock ett avsteg från nuvarande principer i arbetsskadeförsäkringen. Enligt kom- mitténs mening ska socialförsäkringarnas grundläggande idé om solidarisk finansiering värnas. De fördelar differentierade premier kan ha på förebyggande arbetsmiljöinsatser kan åstadkommas genom reformer på andra områden. Därmed finns inte under över- skådlig framtid något behov av att använda arbetsskadeförsäk- ringen i detta syfte.

En sammanhållen och utvecklad arbetsskadestatistik kan få positiva följdeffekter för det förebyggande arbetsmiljöarbetet. När statistiken är utvecklad så att arbetsskador och arbetssjukdomar redovisas tydligt på branschnivå blir det också tydligare vilka branscher som särskilt behöver arbeta förebyggande. Företag och arbetsgivare får på så sätt incitament att förstärka sitt arbetsmiljö- arbete.

En alternativ försäkringslösning är att låta arbetsmarknadens parter ta över ansvaret för arbetsskadeförsäkringen. Parterna administrerar redan en kompletterande försäkring till den allmänna arbetsskadeförsäkringen. En överföring av hela arbetsskadeförsäk- ringen till arbetsmarknadens parter kräver dock samma typ av över- väganden som en privat försäkringslösning gör. Kommittén tar i detta betänkande inte ställning för eller emot en sådan förändring av arbetsskadeförsäkringen, men konstaterar att det finns flera viktiga frågeställningar som grundligt behöver utredas innan en sådan överföring kan diskuteras vidare.

700

SOU 2015:21

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

En av de frågor som behöver utredas är hur det finansiella ansvaret för befintliga försäkringstagare ska hanteras. Privata och offentliga försäkringshuvudmän lever under olika principer för hur framtida försäkringsåtaganden budgeteras. Privata försäkringsbolag behöver budgetera för hela den framtida försäkringsskulden, något som inte staten behöver göra. Staten kan genom beskattnings- instrumentet se till att försäkringen alltid kan finansiera sina åtag- anden. Därmed är en fondering inte nödvändig.

Om hela försäkringsansvaret ska föras över till en ny huvudman behöver denna huvudman få täckning för det kostnadsansvar som övertas. Detta innebär en finansiell överföring från staten till den nya huvudmannen. Ett alternativ är dock att den nya huvudmannen endast övertar ansvaret för nya försäkringsfall. Det innebär dock att arbetsskadeförsäkringen behöver ha två parallella ersättnings- system under en övergångsperiod. Arbetsskadeförsäkringen är en s.k. långsvansad försäkring, dvs. försäkringsåtagandet följer försäk- ringsgivaren under en lång tid, i arbetsskadeförsäkringen fall oftast till den enskilde fyller 65 år. Lösningen innebär därför parallella försäkringssystem under relativt lång tid.

En annan fråga som ett förändrat huvudmannaskap i arbets- skadeförsäkringen behöver beakta är möjligheten att bevara nuva- rande generella arbetsskadebegrepp i en privat försäkringslösning. Då det hela tiden måste finnas täckning för det försäkringsåtagande som ett privat försäkringsbolag gjort finns det klara fördelar med ett strikt arbetsskadebegrepp. För att kunna beräkna en skade- kostnad måste det vara möjligt att bedöma den risk som försäk- ringsåtagandet innebär. Ändras åtagandet till att omfatta sjukdomar till följd av skadlighet som tidigare inte berättigat till ersättning kan försäkringsgivaren inte i efterhand kompensera sig för denna ökning. Försäkringsskyddet i en privatiserad försäkring riskerar därmed att bli statiskt. För att hantera detta i en privat försäkring kan försäkringsbolag tvingas avsätta reserver för en framtida glidning i bedömningspraxis, vilket innebär en högre premie.11

Ytterligare en fråga som behöver belysas vid ett eventuellt byte av huvudman är hur staten fortsättningsvis ska kunna styra reglerna för försäkringen. Då arbetsskadeförsäkringen är en del av socialför- säkringen är det enligt kommitténs mening centralt att det är staten

11 SOU 1996:113.

701

Överväganden för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

som utformar de grundläggande försäkringsvillkoren och som ska besluta om förändringar av dessa. Detta inte minst mot bakgrund av att arbetsskadeförsäkringen är en sekundär försäkring, dvs. den grundläggande och huvudsakliga ersättningen kommer vanligtvis från sjukersättning eller sjukpenning.

Kommittén ser att det finns fördelar med en partsgemensam försäkringslösning. En sådan försäkringslösning är av intresse att utreda vidare. En tilltalande egenskap med parternas försäkring är att den har en solidarisk finansiering, vilket innebär att samtliga arbetsgivare betalar samma premie. En sådan utformning är mer tilltalande än en försäkring med differentierade premier. Premierna kan dessutom hållas på låga nivåer genom att verksamheten drivs enligt ömsesidiga principer och därmed inte har ett tydligt vinst- krav. Avkastningen från kapitalinvesteringar kan användas till att hålla premierna på en låg och stabil nivå för samtliga försäkrings- tagare.

Kommittén kan konstatera att en förändring av huvudmanna- skapet för arbetsskadeförsäkringen i riktning mot en utvidgad partsgemensam försäkringslösning vilar på en ömsesidig överens- kommelse mellan staten och arbetsmarknadens parter om hur en sådan försäkring ska utformas och administreras. I den mån det finns ett intresse från arbetsmarknadens parter att vidare fördjupa sig i hur den del av arbetsskadeförsäkringen som staten admin- istrerar skulle kunna överföras till den partsgemensamma försäk- ringen, anser kommittén att detta måste utredas vidare. I avvaktan på detta bör staten även fortsättningsvis vara huvudman för arbets- skadeförsäkringen.

702

17Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

17.1Utredning med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd i arbetsskadeförsäkringen

Kommitténs förslag: En utredning ska tillsättas med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd för handläggning av arbets- skadeärenden. Av bedömningsstödet ska framgå vilka sjuk- domar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada.

Skälen för kommitténs förslag: En förutsättning för att arbets- skadeförsäkringen ska kunna ta tillvara medicinsk kunskap på ett bättre sätt är att det blir klart vilka sjukdomar som berättigar till ersättning från försäkringen. I den nuvarande utformningen av arbetsskadeförsäkringen saknas denna tydlighet. Därför föreslås att en utredning tillsätts med uppdrag att ta fram ett bedömningsstöd för arbetsskadeförsäkringen, där det framgår vilka arbetssjukdomar som vid en given exponering ska anses utgöra en arbetsskada.

Kommittén har valt att kalla detta bedömningsstöd och inte ett beslutsstöd, för att betona att det ska fungera som en vägledning snarare än som normerande riktlinjer. När arbetsskadeärenden prö- vas ska alltjämt hänsyn ta till förhållanden i varje enskilt fall.

Med ett sådant bedömningsstöd tydliggörs det för såväl arbets- givare som arbetstagare vilka arbeten, arbetsmiljöer och exponer- ingstider som kan ge upphov till arbetsskador och arbetssjukdomar. Bedömningsstödet ska användas vid handläggningen av arbets- skadeärenden hos Försäkringskassan. Enligt kommitténs mening kan ett bedömningsstöd bidra till att skadliga arbetsmiljöer och

703

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

arbetsmoment tydligare uppmärksammas och får därmed en viss preventiv effekt.

Framtagandet av ett bedömningsstöd syftar till att beskriva sambandet mellan sjukdomsdiagnos och exponering. De sjukdomar som inkluderas i bedömningsstödet bör vara baserade på klara diagnostiska kriterier som uppträder efter specifika exponerings- förhållanden i arbetet. De dokumenterade orsakssambanden mellan exponering och sjukdom bör bygga på erkända vetenskapliga krite- rier för evidensgradering.

Bedömningsstödet kan enligt kommittén även innehålla arbets- orsakade sjukdomar där det bland företrädare med medicinska expertkunskaper finns en väl utbredd uppfattning om existerande samband mellan sjukdom och arbete, men där vetenskaplig evidens ännu saknas. I sådana fall ska detta särskilt anges och motiveras. Genom att inkludera även sjukdomar som inte strikt uppfyller ställda evidenskrav kan bedömningsstödet på ett tidigt stadium omfatta det samlade kunskapsläget om samband mellan sjukdom och arbete.

Den utredning som ges i uppdrag att arbeta fram ett bedöm- ningsstöd ska enligt kommitténs mening bemannas med, eller knyta till sig, hög medicinsk kompetens inom arbetsmiljöområdet och andra relevanta områden. Den ska beakta relevanta inter- nationella förteckningar samt ILO-konvention nr 121 om ersätt- ning vid arbetsskada.

17.2Inrättandet av ett arbetsmedicinskt råd

Kommitténs förslag: Ett arbetsmedicinskt råd ska bildas. Det arbetsmedicinska rådet ska utgöra ett expertorgan inom det arbetsmedicinska området, ansvara för förvaltningen av arbets- skadeförsäkringens bedömningsstöd och implementeringen av ny kunskap i försäkringstillämpningen.

Skälen för kommitténs förslag: Kopplingen mellan medicinsk kunskap och försäkringstillämpning behöver stärkas genom ett tydligare institutionellt ramverk. Därför föreslås att ett arbetsmedi- cinskt råd inrättas. Ledamöterna i rådet ska utses av regeringen. Det arbetsmedicinska rådet ska utveckla och följa upp det bedöm-

704

SOU 2015:21

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

ningsstöd som ska tas fram med förteckning över sjukdomar som vid en given exponering i arbetet ska anses utgöra en arbetsskada.

En risk med att införa ett bedömningsstöd i handläggning av arbetsskadeärenden är att det i praktiken kan leda till att arbets- skadebegreppet blir statiskt. För att undvika detta ska det arbets- medicinska rådet kontinuerligt uppdatera bedömningsstödet i takt med att ny medicinsk kunskap framkommer. På så sätt kan det undvikas att bedömningsstödet blir statiskt samtidigt som fördel- arna vad gäller transparens och förutsebarhet kan komma försäk- ringen och de försäkrade tillgodo.

I den utredning som Försäkringskassan gör i ett arbetsskade- ärende inhämtar handläggaren vid behov information från myndig- hetens försäkringsmedicinska rådgivare om kunskapsläget gällande sambandet mellan en viss sjukdom och exponering. Försäkrings- kassan har utvecklat detta arbete under de senaste åren, men det finns ingen offentlig samlad beskrivning av kunskapsläget för olika diagnosgrupper som den försäkrade och andra intressenter kan tillgodogöra sig.

Det arbetsmedicinska rådet ska ha en mer självständig ställning, klart åtskild från försäkringstillämpningen. Det skapar förutsätt- ningar för att öka förutsebarheten och transparensen för den enskilde. Därmed bidrar det till en högre legitimitet i myndighetens beslut. Rådets arbete ska präglas av ett systematiskt förhållnings- sätt genom att utifrån tillgänglig kunskap förteckna vilka expo- neringssituationer i arbete som leder till sjukdom.

Den brist på systematik och institutionaliserad kunskapsut- byggnad som finns inom arbetsskadeförsäkringen när det gäller vad som är en väl utbredd uppfattning bland läkare, riskerar att leda till att Försäkringskassan inte fäster tillräcklig vikt vid kunskapen. I allt för stor utsträckning riskerar Försäkringskassans beslut att baseras på om det finns evidensbaserade samband mellan sjukdom och arbete eller inte. Bristen på systematiska sammanställningar om kunskapsläget baserade på en väl utbredd medicinsk uppfattning är ett rättssäkerhetsproblem och bidrar till att försvaga legitimiteten för arbetsskadeförsäkringen. Ingen instans kan i relation till försäk- ringstillämpningen på ett vederhäftigt sätt uttala sig om vad som är en medicinsk väl utbredd uppfattning inom ett visst område. Det är därför angeläget att det för arbetsskadeförsäkringens behov blir klarlagt både vad som anses vara en väl utbredd medicinsk uppfatt-

705

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

ning om samband mellan sjukdom och arbete och vem som uttalar denna uppfattning.

Det arbetsmedicinska rådet ska, utöver arbetet med förteck- ningen, på begäran av Försäkringskassan kunna yttra sig i sådana fall där det på goda medicinska grunder finns skäl att anta att sjuk- domen uppkommit till följd av en skadlig inverkan i arbetet. Det arbetsmedicinska rådets yttranden i dessa fall kommer därmed att för arbetsskadeförsäkringen utgöra vad som är en väl utbredd upp- fattning bland läkare som har relevanta specialistkunskaper. I takt med att sådana utlåtanden görs kommer en medicinsk praxis att växa fram vilken underlättar försäkringstillämpningen och stärker rättssäkerheten och förutsebarheten i försäkringen.

Det arbetsmedicinska rådet ska inte bedriva egen forskning i rådets namn. I sin roll som expertorgan ska rådet emellertid vara en aktör för befintliga forskningsfinansiärer att samråda med när nya forskningsområden initieras. Det arbetsmedicinska rådet ska verka för att forskningen fokuseras på områden där det ur ett försäk- ringsperspektiv finns tydliga kunskapsbrister. Ett viktigt underlag för det arbetsmedicinska rådets arbete blir ur detta perspektiv de forsknings- och kunskapssammanställningar som görs av Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU). Det arbetsmedicinska rådet ska också ansvara för att de kunskaper, som forskning och utvärdering ger, införs i försäkringstillämpningen.

Kommittén har övervägt hur sammansättningen ska vara i det arbetsmedicinska rådet och hur dess juridiska status ska regleras. Kommittén bedömer att den nuvarande arbetsskadeförsäkringens brister vad gäller förutsebarhet, rättssäkerhet och administrativ effektivitet framför allt kan förbättras genom att stärka och tydlig- göra de medicinska sambanden mellan sjukdom och arbete. Kom- mittén bedömer mot denna bakgrund att det arbetsmedicinska rådet ska ha hög kompetens inom arbetsmiljömedicin, men att även annan relevant medicinsk kompetens ska finnas, t.ex. psykiatrisk och muskuloskeletal expertis. Utöver den medicinska kompetensen ska även statliga myndigheter med ansvar för verksamheter av betydelse för arbetsskadeförsäkringen vara representerade. Enligt kommittén bör därför rådet utöver Försäkringskassan, även ha representation från Socialstyrelsen och Arbetsmiljöverket. Den särställning som AFA Försäkring har när det gäller det komplet- terande försäkringsskyddet till den allmänna arbetsskadeförsäk-

706

SOU 2015:21

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

ringen kan tala för att även AFA Försäkring skulle vara repre- senterat i det arbetsmedicinska rådet. Härigenom skulle förutsätt- ningar kunna skapas för förbättrad kunskapsöverföring mellan de två försäkringsgivarna. Kommittén finner det inte vara lämpligt att i författning närmare föreskriva hur rådet ska vara sammansatt. Att utse ledamöter i rådet ska vara en fråga för regeringen.

Den allmänna arbetsskadeförsäkringen kompletteras för de allra flesta arbetstagare med kollektivavtalade försäkringar. Dessa admin- istreras av AFA Försäkring och omfattar privat anställda, koopera- tivt anställda, anställda inom kommuner och landsting, anställda inom staten och förtagare som tecknat egen försäkring. AFA För- säkring ägs av Svenskt näringsliv och LO och har en särställning när det gäller kompletterande skydd utöver vad den allmänna arbetsskadeförsäkringen ger.

Det finns sedan länge ett väl utvecklat samarbete mellan Försäk- ringskassan och AFA Försäkring och de två försäkringssystemen är nära sammankopplade.

Det finns flera olika alternativ till var ett arbetsmedicinskt råd skulle kunna placeras organisatoriskt. Betydande samordnings- vinster kan göras om rådet organisatoriskt tillhör en befintlig myn- dighet. Därmed kan rådet få administrativ hjälp och stöd med t.ex. sekretariatsfunktioner. I huvudsak finns tre alternativa myndig- heter som skulle kunna var lämpliga myndigheter för ett arbets- medicinskt råd. Dessa är Försäkringskassan, Socialstyrelsen och Arbetsmiljöverket. Det är framför allt inom dessa myndigheters kompetensområden som det arbetsmedicinska rådet kommer att verka. Kommittén väljer dock att inte ta närmare ställning till rådets placering.

Däremot ska rådets uppgifter regleras i lag. Detta i syfte att ge rådet en tydlig och väl definierad uppgift och för att markera obe- roende från försäkringstillämpningen.

17.3Bättre kunskapsförsörjning i arbetsskadeförsäkringen

Kommitténs förslag: Det arbetsmedicinska rådet ska i samråd med Statens beredning för medicinsk utvärdering (SBU) besluta inom vilka områden som kunskapssammanställningar behöver

707

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

göras. SBU ansvarar för att dessa kunskapssammanställningar görs. Det arbetsmedicinska rådet ska också verka för att relevant forskning bedrivs och att det sker en kontinuerlig kunskaps- utveckling när det gäller skadliga arbetsmiljöer och exponer- ingar.

Skälen för kommitténs förslag: Förutsättningarna för att på ett systematiskt sätt ta fram kunskapssammanställningar som är rele- vanta för arbetsskadeförsäkringens behov behöver stärkas. Sam- hället sätter ramar för vad som anses vara en arbetsskada och vilken ersättning som ges vid sådan skada. En rättssäker arbetsskadeför- säkring kräver bl.a. kunskap om samband mellan arbete och skador. Det finns ett stort behov av att stärka möjligheterna att ta fram aktuell kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjuk- dom. Brist på sådan kunskap riskerar rättssäkerheten vid bedöm- ning av arbetsskadeärenden.

För att det ovan föreslagna bedömningsstödet ska kunna bidra till en tillämpning av arbetsskadeförsäkringen som över tiden anpassar sig till ny kunskap om arbetsrelaterade sjukdomar och skador, krävs en kontinuerlig uppdatering i takt med att ny kunskap tas fram. Det arbetsmedicinska rådet ska ansvara för att bedöm- ningsstödet hålls aktuellt.

En central del i detta arbete är att kunskapssammanställningar inom relevanta medicinska områden görs löpande. För närvarande finns inte någon formell eller institutionell ordning för hur aktuella kunskapssammanställningar ska tas fram eller hur ny kunskap ska användas i handläggning av arbetsskadeärenden. Det är en brist som leder till att arbetsskadeförsäkringen inte fullt ut fungerar enligt lagstiftningens intentioner. Därmed påverkas legitimiteten och rättssäkerheten i försäkringen på ett negativt sätt. Förutsätt- ningarna för att på ett systematiskt sätt ta fram relevanta kunskaps- sammanställningar för arbetsskadeförsäkringens behov, behöver därför stärkas.

Försäkringskassan publicerar inte några egna forskningssam- manställningar, vilket försvårar handläggningen och bidrar till en bristande transparens och förutsebarhet i försäkringen. Mängden vetenskapliga artiklar som är relevanta för tillämpningen av arbets- skadeförsäkringen är dock så omfattande att det i praktiken är svårt för Försäkringskassan att hinna ta del av den ständigt växande

708

SOU 2015:21

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

strömmen av nya forskningsrön. Forskningsresultaten behöver sorteras, granskas kritiskt och sammanställas så att de blir över- skådliga.

Ett steg som har tagits för att förbättra kunskapsläget är att SBU sedan 2011 har i uppdrag av regeringen att sammanställa kunskap om arbetsmiljöns betydelse för uppkomst av sjukdom. I uppdraget ingår att särskilt beakta kvinnors arbetsmiljöer. De metodologiska utmaningarna med att göra evidensgraderade kunskapssamman- ställningar som påvisar risken för sjukdom kopplad till en viss faktor i arbetslivet är stora. Ett exempel på detta är att arbets- relaterade sjukdomar ofta utvecklas under lång tid. Eftersom besvär och sjukdomar med koppling till arbetslivet oftast har multi- faktoriella orsaker är det svårt att isolera betydelsen av enskilda faktorer i arbetslivet. Faktorer som inte är kopplade till arbetet kan också spela in. Det behöver därför ställas höga krav på hur forsk- ningen utformas och hur resultaten tolkas.

Det arbete som SBU gör för att ta fram aktuella kunskapssam- manställningar över arbetets betydelse för uppkomst av sjukdom är mycket värdefullt. Detta arbete ska utvecklas i samband med att ett arbetsmedicinskt råd etableras. I syfte att säkerställa att förteck- ningen med ersättningsgrundande sjukdomar löpande utvecklas ska det arbetsmedicinska rådet i samråd med SBU besluta inom vilka områden som kunskapssammanställningar behöver göras. SBU ska ansvara för att göra kunskapssammanställningarna.

På så sätt skapas förutsättningar för att aktuell kunskap om arbetets betydelse för sjukdomar kan användas som stöd i försäk- ringstillämpningen. Sammanställningarna ska också bidra till att tydliggöra inom vilka områden ytterligare forskning behövs och vilka metodologiska krav som ska ställas på forskningen för att den ska kunna vara användbar inom arbetsskadeförsäkringen.

En viktig uppgift för det arbetsmedicinska rådet ska vara att verka för att mer resurser kanaliseras till forskning om skadliga arbetsmiljöer i traditionellt kvinnodominerande yrken. Det behövs mer kunskap om kvinnors arbetsmiljöer och exponeringar i olika yrken för att på sikt kunna minska skillnaderna mellan kvinnors och mäns beviljande av arbetsskadelivräntor.

709

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

17.4Förstärkt forskning

Kommitténs förslag: En särskild forsknings- och utvärderings- funktion ska inrättas, vars inriktning ska vara mot arbetsmiljö- området och svara upp mot de behov som finns när det gäller evidensbaserad forskning för en väl fungerande arbetsskade- försäkring. Tyngdpunkten i funktionens arbete ska vara att för- bättra kunskapsläget om kvinnors arbetsmiljö och arbetsskador.

Skälen till kommitténs förslag: Dagens arbetsskadeförsäkring tillkom i början av förra århundradet på en arbetsmarknad där en stor del av arbetskraften var utsatt för risk för plötsliga olycksfall. Som beskrevs i kapitel 18 har vad som orsakar skador och ohälsa i arbetet förändrats sedan dess. En betydligt större andel av arbets- kraften finns exempelvis i tjänstesektorer. Det handlar inte längre enbart om plötsliga olycksfall där sambandet mellan skadan och arbetet för det mesta är relativt enkelt att belägga. Ofta är orsaks- sambanden komplexa och kräver omfattande utredning för att bringa klarhet i vilken typ av påverkan arbetet har haft för att en viss skada eller sjukdom uppkommit. Dels handlar det om ett för- ändrat arbetsinnehåll med andra typer av risker, dels handlar det om att många byter arbetsuppgifter eller arbetsgivare flera gånger under sitt arbetsliv. Därmed blir orsakssambanden svårare att utreda. Ytterligare en faktor är att kunskapen om vad som ger ohälsa ökar och att, i takt med detta, kraven stiger på att försäk- ringen ska möta nya typer av skador där man tidigare kanske inte reflekterat över att de skulle kunna vara arbetsrelaterade. Extra komplicerat är att utreda sjukdomar där individuella faktorer sam- varierar med hemmiljön eller den yttre miljö individen befunnit sig i.

En väl fungerande arbetsskadeförsäkring är beroende av att god kunskap utvecklas över sambandet mellan arbete och sjukdom. För närvarande är kunskapsläget bristfälligt inom vissa områden. Detta gäller särskilt för psykiska besvär och för sjukdomar i rörelse- organen. Kvinnor är överrepresenterade inom dessa diagnosgrup- per.1 Kommitténs bedömer att en förutsättning för att arbetsskade-

1 Arbetsmiljöverket (2013b).

710

SOU 2015:21

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

försäkringen ska upplevas som rättvis, rättssäker och förutsebar är att kunskapsläget inom detta och andra diagnosområden förstärks och kontinuerligt utvecklas. Det behövs ny och förädlad kunskap om vilka arbetsbetsmiljöer som är skadliga, hur skadliga arbets- miljöer uppkommer och hur de undviks eller begränsas.

Arbetslivet förändras ständigt. Det ställer krav på att arbets- skadeförsäkringen kontinuerligt anpassas. Vad som var skadliga arbetsmiljöer och arbetsmoment förr är nödvändigtvis inte det i dag. Nya arbetsmoment som tidigare inte fanns i arbetslivet kan visa sig vara skadliga vid olika grader av exponering. Det behövs således enligt kommitténs mening mer forskning om arbetsmiljön som utförs med data och metoder som i högre grad gör det möjligt att bedöma orsakssamband. Det innebär också att sammanställ- ningar och spridning av kunskaper ska utgå från högt ställda veten- skapliga krav.

Forskning inom arbetslivsområdet finansieras i stor utsträck- ning via Forskningsrådet för arbetsliv och välfärd (Forte). Forte har till uppgift att främja och stödja grundforskning och behovs- styrd forskning inom arbetslivsområdet, socialvetenskap och folk- hälsovetenskap. För detta ändamål förfogar Forte över drygt 500 miljoner kronor som årligen kan beviljas till forskning.

I Forsknings- och innovationspropositionen föreslås en särskild satsning på vårdforskning samt åldrande och hälsa.2 Forte har till- förts 40 miljoner kronor för att förstärka forskningen inom detta område.

Även det partsägda bolaget AFA Försäkring är en viktig finansiär av arbetslivsforskning. AFA Försäkring finansierar forskning för omkring 150 miljoner kronor årligen. Forskningen bedrivs inom tre huvudområden; arbetsmiljö, hälsa samt tillämpning och kom- munikation. Utöver dessa forskningsfinansiärer disponerar även Försäkringskassan en forskningsbudget om 8 miljoner kronor som används till forskning inom socialförsäkringen.

Regeringens arbetsmiljöpolitiska råd föreslog i en skrift 2010 att ett kunskapscentrum skulle inrättas och att dess verksamhet skulle omfatta omvärldsbevakning, kunskapsbevakning, tillgänglighet till kunskap, kunskapssammanställning och nationell representation.

2 Prop. 2012/13:30.

711

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

En nationell funktion för kunskapsområdet arbetsmiljö och arbets- liv har inrättats inom Arbetsmiljöverket.

I betänkandet Åtgärder för ett längre arbetsliv föreslås åtgärder för att stärka kunskapsbevakning, kunskapsvård och kunskapsför- medling inom på arbetsmiljöområdet.3 I betänkandet konstateras att kunskaperna om sambanden mellan arbetsförhållanden, ohälsa och tidigt utträde eller ofrivillig nedtrappning från arbetsmark- naden behöver förstärkas. I betänkandet framhålls särskilt behovet av kunskap om psykosociala arbetsmiljöproblem och orsaker till kvinnors höga andel av de beviljade sjukersättningarna. Det behövs, enligt vad som anges i betänkandet, mer forskning om arbetsmiljön som utförs med data och metoder som i högre grad gör det möjligt att bedöma orsakssamband. Det innebär också enligt utredningen att sammanställningar och spridning av kunskaper ska utgå från högt ställda vetenskapliga krav.

Kommittén delar denna synpunkt och anser att dessa behov även är kopplade till arbetsskadeförsäkringen.

Pensionsåldersutredningen konstaterade att det finns ett behov av att inrätta en oberoende funktion för forskning och utvärdering inom arbetsmiljöområdet. Den nya funktionens uppdrag ska främst vara att undersöka sambanden mellan arbetsmiljö och arbetsför- hållanden och hälsa samt utträde från arbetslivet. Forskningen ska inriktas bl.a. på studier som kan visa orsakssamband mellan arbets- miljörisker och tidiga utträden från arbetslivet men också mellan god arbetsmiljö och hälsa.

Funktionens roll ska också vara att utvärdera effekter av nuvarande arbetsmiljöpolitik, bedöma effekter av olika reformer och åtgärder på arbetsmiljöområdet. Vad gäller finansieringen av en sådan funktion ska resurser täcka egna studier samt externa upp- drag från regeringen och myndigheter. Det är också lämpligt att forskare knutna till funktionen har möjlighet att, i konkurrens med andra, söka externa anslag från forskningsfinansiärer. Resurser ska enligt betänkandet avsättas för att knyta ett antal heltidsfinansi- erade forskare och utredare till funktionen. Inledningsvis kan man tänka sig att funktionen skulle få ett antal utredningsuppdrag för att komma i gång med verksamheten.

3 SOU 2013:25.

712

SOU 2015:21

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

Kommittén delar Pensionsåldersutredningens bedömning om behovet av förstärkt forskning och utvärdering inom arbetslivsom- rådet. En sådan funktion ska även beakta de behov som finns av bättre kunskap om samband mellan arbete och sjukdom för en väl fungerande arbetsskadeförsäkring. Funktionens forskning och utvärderingsinsatser ska därför omfatta även denna inriktning. Funktionens forsknings- och utvärderingsområde är av sådan stor- lek och dignitet att det är rimligt att ett särskilt institut ska inrättas för ändamålet.

17.5En mer sammanhållen arbetsskadestatistik

Kommitténs förslag: En myndighet ges i uppdrag att tillsam- mans med andra myndigheter och organisationer utveckla, pro- ducera och redovisa en sammanhållen statistik över arbetsmiljö och arbetsskador. Ett nytt statistiksystem ska utvecklas och för- valtas i syfte att belysa samhällets samlade kostnader för arbets- skador och dålig arbetsmiljö.

Skälen till kommitténs förslag: Det finns i dag ett antal olika myndigheter och organisationer som producerar och publicerar uppgifter om arbetsskador.4 Som tidigare beskrivits i kapitel 18 har varje organisation sitt eget specifika behov av den statistikinsam- ling som görs och de publikationer som publiceras kopplas till den egna organisationens huvudsakliga uppdrag. Statistiken har således flera olika syften. Den analyseras och presenteras av respektive organisation med utgångspunkt från det egna behovet. Ingen av aktörerna har dock ett helhetsansvar för att beskriva arbetsmiljö- statistiken och arbetsskadestatistiken ur alla dess olika perspektiv.

Arbetslivspolitikens mål är goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvinnor och män. Arbetsmiljön ska utformas så att den förebygger ohälsa, olycksfall och motverkar att människor utestängs från arbetslivet.5 Möjligheten att utvärdera politikens måluppfyllelse och upptäcka fel och brister i arbets- miljön på olika arbetsplatser vilar på en god tillgång till statistik.

4Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, AFA Försäkring, Socialstyrelsen och SCB.

5Prop. 2013/14:1, utgiftsområde 14.

713

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

Med ett bra statistiskt underlag ges möjligheter till nya och förbätt- rade kunskaper om orsaker till arbetsskador och varför skadliga arbetsmiljöer uppkommer. Statistiken har också stor betydelse för att öka kunskapen om riskfyllda arbeten och bidra till en utveckling av de förebyggande insatserna ute på arbetsplatserna.

Eftersom statistiken produceras utifrån olika syften mäter den inte alla avseenden samma sak. Skillnaden mellan de olika statistik- källorna visar att valet av statistikkälla blir viktigt när arbetsskador- nas utveckling och utbredning ska beskrivas.6 För respektive stati- stikproducent är skillnaderna mellan dessa undersökningar ofta uppenbara, då de mäter olika saker utifrån olika uppdrag och utgångspunkter. För utomstående som saknar denna specialist- kunskap kan det dock vara svårt att veta vad olika statistikkällor beskriver, vilka felkällor de har och vilka slutsatser som kan dras från respektive källa. Dessa oklarheter kan leda till att beslutsfattare får en splittrad och allt för snäv bild av arbetsmiljöns och arbets- skadornas utveckling.

Bristen på samordningsansvar skapar otydligheter och osäker- heter för användare av statistiken om vad de olika statistikpro- dukterna egentligen står för och hur de kan användas och tolkas i relation till varandra. Bristen på samordnande aktör gör också att det saknas en initiativtagare till att utveckla nya områden och belysa statistiken ur nya perspektiv.

En myndighet ska därför ges i uppdrag att ha ett samordnande ansvar av den statistikproduktion som sker inom arbetsmiljöområ- det. Ansvaret ska omfatta uppbyggnaden av ett statistiksystem som belyser arbetsskador och arbetsmiljöproblem ur ett brett perspektiv. En årlig publikation ska redovisas med en sammanställning av statistik och analyser från de olika statistikproducenternas ansvars- områden.

Sammankopplat med bristerna i statistiken rörande arbetsmiljö och arbetsskador är att det saknas är en mer heltäckande bild av de samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med dålig arbetsmiljö i generell mening och mer specifikt med arbetsskador. Arbetsskador medför många olika typer av samhällsekonomiska

6 En jämförelse av uppgifter från Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, AFA Försäkring, Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån (SCB) uppvisar stora skillnader i antalet arbets- skador.

714

SOU 2015:21

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

kostnader. Några exempel på kostnadsslag är kostnader för pro- duktionsbortfall, medicinsk vård och rehabilitering, arbetslivsinrik- tad rehabilitering, domstolskostnader, förebyggande arbetsmiljö- arbete, sjuklöner och social- och avtalsförsäkringar.

Vissa kostnadsposter är svårare än andra att kvantifiera och samla in uppgifter om och kräver en mer långsiktig planering. Därför förslås en succesiv uppbyggnad av statistiksystemet som fullt utbyggt ska kunna belysa arbetsskadornas kostnader och kon- sekvenser ur alla för samhället relevanta perspektiv. Ett första steg kan vara att redovisa de kostnader som arbetsskador orsakar övriga offentligfinansierade välfärdssystem som sjuklön, sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning samt rehabiliteringspenning. Ett andra steg kan vara att utveckla samarbetet med AFA Försäkring och inkludera kostnaderna för de kompletterande avtalsersätt- ningar som betalas ut från de kollektivavtalade försäkringarna. I ett sista skede kan övervägas om det är möjligt att samla in uppgifter över samhällets övriga kostnader som medicinsk och arbetslivs- inriktad rehabilitering, domstolskostnader samt kostnader för före- tag och individer till följd av arbetsskador.

En lämplig myndighet för att vara den sammanhållande länken av arbetsmiljöstatstiken kan vara någon av de myndigheter som i dag producerar arbetsmiljöstatistik. Det kan således röra sig om Arbetsmiljöverket, SCB eller Försäkringskassan. Ett argument för att någon av dessa myndigheter ska bära samordningsansvaret är att det finns en upparbetad kompetens hos dessa myndigheter avse- ende statistikproduktion och analysarbete. Att lägga ansvaret på en myndighet utanför denna krets kräver en period av kunskaps- och kompetensuppbyggnad och förlänger sannolikt tiden innan statistik- systemet kan vara på plats. Det är mycket angeläget att ett statistik- system kommer på plats så snart som möjligt för att snabbt kunna fylla de kunskapsluckor som finns om samhällets samlade kost- nader för arbetsskador och dålig arbetsmiljö.

Ett samlat statistiksystem som på ett klart sätt redovisar de sam- hällsekonomiska kostnader som arbetsskador och dålig arbetsmiljö genererar är också en bra utgångspunkt för att kunna stärka arbets- givarnas drivkrafter att förebygga arbetsskador och stödja återgång i arbete. Ett sådant statistiksystem möjliggör också en mer detalj- erad redovisning av statistiken efter bransch, arbetsgivare och region. De arbetsgivare som i offentliga redovisningar visar omotiverat höga

715

Förslag för en mer rättssäker arbetsskadeförsäkring

SOU 2015:21

samhällskostnader för arbetsskador kommer rimligen att ha ett betydande intresse att vidta åtgärder för att minska kostnaderna. En bättre redovisning av statistiken kan därmed ha en preventiv och förebyggande effekt på arbetsmiljö och arbetsskador.

716

DEL 5

En trygg och rättvis arbetslöshetsförsäkring

18Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

18.1Uppdraget enligt direktiven

Det övergripande uppdraget enligt direktiven är att se över de all- männa försäkringarna vid sjukdom och arbetslöshet.1 Kommittén ska överväga förändringar som kan leda till mer hållbara sjuk- och arbetslöshetsförsäkringar.

Några generella utgångspunkter för kommitténs arbete som framhålls i direktiven är att försäkringen ska ge god ekonomisk trygghet, utformas så att arbetslinjen understöds och att den ska vara en omställningsförsäkring. Förändringarna ska bidra till lång- siktigt ökad sysselsättning och därmed långsiktigt hållbara stats- finanser.

Dessutom tas frågan om samspelet mellan arbetslöshetsför- säkringen och kompletterande försäkringar (kollektivavtalade och privata) upp i direktivet, liksom vikten av att reglerna i arbetslös- hetsförsäkringen, i den mån det är möjligt, utmärks av enkelhet, tydlighet, begriplighet och stabilitet.

Uppdraget som specifikt avser arbetslöshetsförsäkringen är att utforma en försäkring vars inkomstrelaterade ersättning omfattar alla som förvärvsarbetar och uppfyller arbetsvillkoret. Kommittén ska utgå från att den nuvarande formen med ett högsta belopp för ersättning och avtrappning av ersättningen under en ersättnings- period ska bestå. Införandet av en sådan obligatorisk försäkring ska inte på ett allvarligt sätt öka tröskeleffekterna in på arbetsmark- naden eller leda till överförsäkring av personer som har ett begränsat

1 Dir. 2010:48.

719

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

behov av försäkring av arbetsinkomster. Föreningsfriheten ska också respekteras.

Kommittén har också i uppgift att överväga vilka övriga villkor som ska gälla i försäkringen, t.ex. inträdes-, utträdes- och medlems- villkor. I uppdraget ingår även att överväga vilka åtgärder som behövs för att upprätthålla regelefterlevnad och kontrollmöjligheter.

Angående arbetslöshetsförsäkringens organisation anges att för- delarna med dagens fristående arbetslöshetskassor med bransch- kännedom och låg nivå på felaktiga utbetalningar ska tas till vara. Kommittén ska också pröva alternativa organisationsformer för en framtida, obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Kommittén ska överväga och föreslå de uppbördsregler som anses nödvändiga för att uppnå en stabil finansiering av försäkringen efter kommitténs föreslagna förändringar. Grupper med låg risk för arbetslöshet ska inte överdebiteras. Nuvarande finansieringsmodell med ett avgiftssystem som varierar med kostnaderna för arbets- lösheten ska därför bestå. Kommittén har dock möjlighet att pröva alternativa vägar att hindra att avgiften till arbetslöshetsförsäk- ringen motverkar arbetskraftsdeltagande.

Kommittén har i tilläggsdirektiv fått ytterligare uppdrag som syftar till att förtydliga och förenkla reglerna för arbetslöshets- försäkringen.2 Dessa uppdrag syftar även till att harmonisera reglerna med övrig relevant lagstiftning. Tilläggsdirektivet består av fyra delar:

1.Grundläggande bestämmelser, där kommittén ska

Utreda möjligheten för sökande att begränsa sitt sökområde geografiskt och yrkesmässigt, den s.k. 100-dagarsregeln

Överväga begränsningsregler för ersättningsrätten vid del- tidsarbete, den s.k. 75-dagarsregeln

2.Harmonisering och effektivisering av aktivitetsstöd och utveck- lingsersättning, där kommittén ska

Se över reglerna för aktivitetsstöd och utvecklingsersättning i förhållande till arbetslöshetsförsäkringen

2 Dir. 2012:90.

720

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Överväga alternativa möjligheter för administrationen av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning

3.Vissa grupper i arbetslöshetsförsäkringen, där kommittén ska utreda

Ersättningsreglerna för förtroendevalda

Ersättningsreglerna för uppdragstagare

Ersättningsreglerna för pensionärer

4.Regler om effektivitet och styrning samt förfarande, där kommittén ska utreda

Effektivisering av statsbidragshanteringen

Förfarande samt styrning och effektivitet vid arbetslöshets- kassorna

Uppdraget rörande pensionärer och förtroendevalda redovisades hösten 2013 i delbetänkandet Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt SOU 2013:64. 3

18.2Nuvarande regler

Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ALF, som trädde i kraft den 1 januari 1998, ersätter och utgör i huvudsak en samman- slagning och omarbetning av de tidigare gällande lagarna (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och (1973:371) om kontant arbets- marknadsstöd.

Lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor, LAK, som också trädde i kraft den 1 januari 1998 innehåller i huvudsak förenings- rättsliga bestämmelser beträffande arbetslöshetskassorna.

Kompletterande bestämmelser som arbetslöshetsförsäkringen och om arbetslöshetskassorna finns i förordningarna (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring, ALFFo, och (1997:836) om arbets- löshetskassor, LAKFo.

Från den 1 januari 2004 har Inspektionen för Arbetslöshets- försäkringen, IAF, tagit över Arbetsmarknadsstyrelsens, AMS,

3 SOU 2013:64.

721

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

tidigare roll som tillsynsmyndighet för försäkringen och arbets- löshetskassorna. IAF utfärdar även föreskrifter (IAFFS) för arbets- löshetskassorna. Myndigheten har även en begränsad föreskriftsrätt för Arbetsförmedlingen.

18.2.1Kvalifikationsvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen är allmän såtillvida att den omfattar både anställda och företagare. Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomstbortfallsförsäkring. Sökande har rätt till grundersättning från 20 års ålder. Den månad då den sökande fyller 65 år upphör rätten till arbetslöshetsersättning (se 1, 4, 6 och 22 §§ ALF).

Den sökande måste uppfylla de allmänna villkoren (grund- villkoren) och ett arbetsvillkor för att vara berättigad till ersättning enligt grundförsäkringen. Den sökande måste, utöver dessa villkor, även uppfylla ett medlemsvillkor för att vara berättigad till ersätt- ning enligt inkomstbortfallsförsäkringen.

Grundvillkor

De allmänna villkoren regleras i 9 § ALF och innebär att den sökande är arbetsför, är anmäld på Arbetsförmedlingen och står till arbetsmarknadens förfogande.

Arbetsvillkor och överhoppningsbar tid

Arbetsvillkoret syftar till att säkerställa att den sökande är för- ankrad på arbetsmarknaden och innebär, enligt huvudregeln, att den sökande ska ha förvärvsarbetat minst 80 timmar i månaden i minst sex månader under en ramtid av tolv månader innan arbetslösheten inleddes.

Alternativt kan arbetsvillkoret uppfyllas genom att den sökande har förvärvsarbetat i minst 480 timmar under en sammanhängande tid av sex kalendermånader och utfört arbetet under minst 50 timmar under var och en av dessa månader.

722

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Som tid med förvärvsarbete anses även tid då den sökande haft semester, under vissa omständigheter varit ledig med helt eller delvis bibehållen lön eller fått avgångsvederlag eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön, se 12–13 §§ ALF.4

När ramtiden fastställs räknas inte viss tid då den sökande varit förhindrad att arbeta, s.k. överhoppningsbar tid. Den överhopp- ningsbara tiden regleras i 16–17 a §§ och får inte överstiga fem år.5 Den överhoppningsbara tiden kan delas in i fem huvudgrupper:

sjukdom eller vård av barn eller närstående

karantän, tvångsvård eller frihetsberövande

heltidsstudier eller militär grundutbildning

utlandsvistelse som medföljande make/maka, förvärvsarbete med särskilt anställningsstöd eller deltagande i etableringsinsatser

korttidsarbete, föräldrapenning eller värnplikt

Medlemsvillkor

Medlemsvillkoret innebär att den sökande är och har varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst ett år och under den tiden uppfyllt ett arbetsvillkor. Medlemstid i en annan arbetslöshetskassa får under vissa omständigheter tillgodoräknas medlemsvillkoret (7–8 §§ ALF).

Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som vid ansökningstillfället förvärvsarbetar och uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Även den som vid ansökningstillfället inte arbetar har rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa, om han eller hon uppfyllde villkoren när han eller hon senast arbetade. Rätt att bli medlem har dock inte den

4Av 13 a § ALF framgår att i den mån det behövs för att uppfylla arbetsvillkoret jämställs med förvärvsarbete även tid då den sökande har fullgjort tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt eller fått föräldrapenningsförmån enligt socialförsäkrings- balken, dock tillsammans under högst två kalendermånader.

Vid tillämpning av det alternativa arbetsvillkoret ska minst 330 av de 480 timmarna avse förvärvsarbete under minst 4 kalendermånader som har utförts med minst 50 timmar under var och en av dessa månader. Under var och en av de återstående högst 2 månaderna ska sökanden ha utfört förvärvsarbete, fullgjort tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt eller fått föräldrapenningsförmån enligt socialförsäkringsbalken under tid som motsvarar minst 50 timmar.

5Denna tidsgräns gäller dock inte för utlandsvistelse som medföljande make/maka.

723

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

som är medlem i en annan arbetslöshetskassa eller har fyllt 64 år. När medlemskap i arbetslöshetskassan beviljas anses den sökande ha inträtt i kassan första dagen i den kalendermånad när ansökan om medlemskap gjordes (34 § LAK).

Medlemskapet i en arbetslöshetskassa upphör utan uppsägning den dag medlemmen fyller 65 år. Medlemmen kan avsluta med- lemskapet närsomhelst. En begäran om utträde ska göras skrift- ligen och innehålla uppgift om tidpunkten för utträdet. En medlem kan också anses ha utträtt på grund av bristande betalning. Det innebär att han eller hon inte betalat medlemsavgift vid utgången av andra månaden efter den tid vilken avgiften avser. Medlemmen ska anses ha trätt ut ur kassan vid den tidpunkten se 22 § ALF samt 36, 40, 45, 47 och 47 a §§ LAK.

Sanktioner

Utöver grundvillkoren, arbetsvillkoret och medlemsvillkoret ställs även andra krav på sökande för att uppbära arbetslöshetsersättning. Den som inte uppfyller kraven kan bli varnad eller stängas av från rätt till ersättning under en viss tid. Dessa sanktionsregler finns i 43–43 b §§ ALF och innebär att den sökande ska medverka till att upprätta en individuell handlingsplan, till Arbetsförmedlingen lämna aktivitetsrapporter inom utsatt tid, besöka eller kontakta Arbetsförmedlingen vid överenskommer eller beslutad tidpunkt, söka anvisade lämpliga arbeten och i övrigt aktivt söka arbete. Den sökande får inte heller avvisa ett erbjudet lämpligt arbete, eller orsaka att en anställning inte kommer till stånd. En sanktion kan också bli aktuell om den sökande lämnar sin anställning utan giltig anledning eller skiljs från sitt arbete på grund av otillbörligt uppför- ande.

En sökande som medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter, eller låtit bli att anmäla ändrade uppgifter om förhållanden av betydelse för hans eller hennes rätt till ersättning, ska frånkännas rätt till ersättning. För sökande som är medlemmar i en arbetslöshetskassa ska det dock först prövas om han eller hon i stället ska uteslutas som medlem i kassan. Frånkännandet ska gälla minst 45 och högst 195 ersättningsdagar, och om det finns dagar kvar i ersättningsperioden efter det får dessa betalas ut först efter

724

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

att den sökande förvärvsarbetat under 80 dagar (se 37 § LAK, samt 46–46 b §§ ALF).6

Lämpligt arbete

Bestämmelserna om lämpligt arbete finns i 44 § ALF. Där klargörs att ett arbete ska anses vara lämpligt om skälig hänsyn tagits till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhåll- anden, om anställningsförmånerna är förenliga med de förmåner som arbetstagare som är anställda enligt kollektivavtal får, om arbetet inte hänför sig till en arbetsplats där arbetskonflikt råder till följd av lovliga stridsåtgärder, och om förhållandena på arbets- platsen motsvarar vad som gällande regler om åtgärder till före- byggande av ohälsa eller olycksfall.

IAF:s föreskrifter om lämpligt arbete (IAFFS 2014:2) innehåller bestämmelser om vad som är att anse som ett lämpligt arbete, bl.a. avseende den sökandes kompetens, medicinska hinder, geografisk bundenhet, resor till och från arbetet, bostad, arbetsinkomst, avtal om annat arbete och arbetskonflikt. Utöver detta har även delar av Arbetsförmedlingens föreskrifter (3, 9–10 §§ AMSFS 2004:11) betydelse i frågan.7

18.2.2Ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen

Av 19–20 §§ ALF framgår att ersättningen i arbetslöshetsförsäk- ringen lämnas som ett dagbelopp, s.k. dagpenning. Dagpenning lämnas för högst fem dagar i veckan.

6En medlem får också uteslutas om han eller hon inte uppfyller och inte heller under de senaste sex månaderna har uppfyllt bestämmelsen i en arbetslöshetskassas stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde, 37 a § LAK.

7Enligt ALF är den sökande skyldig att medverka till att upprätta en individuell handlingsplan. Av Arbetsförmedlingens föreskrifter framgår att handlingsplanen bland annat ska innehålla de yrken och yrkesområden samt geografiskt sökområde som är aktuella för den sökande, liksom den sökandes hinder för att ta arbete och de åtgärder han eller hon ska vidta för att undanröja dessa. Arbetsförmedlingen ska underrätta den sökandes arbetslös- hetskassa om den sökande inte fullgör sina åtaganden enligt handlingsplanen. En ny hand- lingsplan ska också upprättas om det visar sig att sökandens förutsättningar att söka arbete har förändrats.

725

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Normalarbetstid

När ersättning beviljas fastställs den sökandes genomsnittliga arbets- tid innan arbetslösheten, s.k. normalarbetstid. I normalarbetstiden ska förvärvsarbete och tid som jämställs med förvärvsarbete ingå. Under vissa omständigheter kan även tid med graviditetspenning, föräldrapenningsförmån, sjukpenning, rehabiliteringspenning, smitt- bärarpenning eller närståendepenning enligt socialförsäkringsbalken ingå. Detsamma gäller tid som ersatts med sjuklön eller ersättning från Försäkringskassan vid tvist om sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön (23 a–b §§ ALF).

Grundförsäkringen

Enligt 24 § ALF lämnas ersättning enligt grundförsäkringen till den som uppfyller arbetsvillkoret. Ersättningen utgår med ett belopp per dag som inte är baserat på tidigare förvärvsinkomster (dag- penning i form av grundbelopp). Dagpenning i form av grund- belopp bestäms utifrån sökandens normalarbetstid och det belopp som regeringen fastställer. Grundbeloppets storlek är enligt gäll- ande regler fastställt till 320 kronor per dag vid heltidsarbete under hela ramtiden (tolv månader). För den som inte har arbetat heltid under hela ramtiden minskas grundbeloppet proportionerligt mot personens normalarbetstid, som är den genomsnittliga arbetade tiden per vecka under ramtiden (3 § ALFFo).

Inkomstbortfallsförsäkringen

Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen (se 25–26, ALF) lämnas till den som uppfyller arbets- och medlemsvillkoret. Ersätt- ningen utgår med ett belopp per dag som är baserat på tidigare förvärvsinkomster (dagpenning i form av inkomstrelaterad ersätt- ning).

Dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning bestäms utifrån sökandens dagsförtjänst, normalarbetstid och det högsta respektive lägsta belopp som regeringen fastställer. Med dags- förtjänst avses en femtedel av den veckoinkomst eller, i fråga om sökande med månadslön, 1/22 av den månadsinkomst, som den

726

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

sökande haft under ramtiden. Dagpenning lämnas normalt med ett belopp som motsvarar 80 procent under de första 200 dagarna av ersättningsperioden, och 70 procent under resten av ersättnings- perioden. Efter att dagsförtjänsten fastställts tillämpas reglerna för taket för ersättning.

I arbetslöshetsförsäkringen finns inget tak för hur höga inkom- ster som kan ingå i beräkningsunderlaget, utan taket utgörs i stället av ett högsta dagpenningbelopp. Taket regleras i 4 § ALFFo och är f.n. 680 kronor per dag, vilket motsvarar en genomsnittlig inkomst före arbetslösheten på 18 700 kronor.

När det bestäms med vilken procentsats ersättning ska lämnas ska dag då en sökande fått aktivitetsstöd för deltagande i ett arbets- marknadspolitiskt program jämställas med ersättningsdag.

För sökande som under ersättningsperioden på nytt uppfyllt arbetsvillkoret och för vilken ersättning lämnas under ytterligare en ersättningsperiod ska, om det är förmånligare, dagpenning lämnas med ett belopp som motsvarar 65 procent av den dagsförtjänst som låg till grund för den senast lämnade arbetslöshetsersättningen. Detsamma gäller för en sökande som lämnat jobb- och utvecklings- garantin, under förutsättning att han eller hon ansöker om arbets- löshetsersättning inom 12 månader från tidpunkten då den sökande lämnade garantin. Dessa skyddsregler får tillämpas högst två gånger (27 a och 30 §§ ALF).

727

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

8

9

* Före skatt och beräknat på dagpenningen multiplicerat med 22 ersättningsdagar per månad.

Skatte- och pensionsregler för arbetslöshetsersättning

Grundprincipen för om ersättningen från försäkringen är skatte- pliktig eller inte beror på i vilket led skatten har betalats. Försäk- ringar vars avgifter betalas av den enskilde beskattas inte. Försäk- ringsersättningar där arbetsgivare betalt premien blir skattepliktig för den enskilde.

Arbetslöshetskassor är skattskyldiga enbart för inkomst på grund av innehav av fastigheter, eftersom de bedriver allmännyttig verksamhet. Erhållna medlemsavgifter och statsbidrag är därför skattefria för arbetslöshetskassan (se 7 kap 16 § femte strecksatsen IL, samt 41 § och 93–93 a §§ LAK). För den enskilde är avgifter till en arbetslöshetskassa inte avdragsgilla. Skattereduktionen för sådana avgifter slopades den 1 januari 2007. Den dagpenning som en arbets- löshetskassa betalar ut är skattepliktig och pensionsgrundande för mottagaren.

Samordning med ersättning från annan och ersättning för del av vecka

I vissa fall då en sökande får annan ersättning jämsides med arbets- löshetsersättningen ska dagpenningen minskas eller samordnas med den andra ersättningen (27, 31–32 §§ ALF). Syftet med detta

8Till den som har arbetat heltid under hela ramtiden lämnas inkomstrelaterad ersättning med lägst 320 kronor per dag. För den som inte har arbetat heltid under hela ramtiden ska det lägsta beloppet minskas proportionellt, 4 § ALFFo.

9Den som har arbetat 50 procent av en heltid under hela ramtiden (12 månader) får ett grundbelopp på 160 kronor per dag, givet att personen i övrigt uppfyller villkoren för ersättning. För den som har arbetat 50 procent av en heltid under arbetsvillkoret (6 månader) blir ersättningen 80 kronor per dag.

728

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

är att den sökande inte ska få en större total ersättning från två system än vad han eller hon skulle ha fått från ett av dessa system.

En sökande som arbetar, men i lägre omfattning än den genom- snittliga arbetstiden innan arbetslösheten (se Deltidsbegränsning nedan) kan få arbetslöshetsersättning jämsides med arbetet. Förut- sättningen för det är att den sökande söker arbete i samma omfatt- ning som normalarbetstiden. Tiden med arbete reducerar arbetslös- hetsersättningen enligt den s.k. omräkningstabellen, som fastställs av regeringen. Omräkningstabellen används även i de fall den sökande är förhindrad att stå till arbetsmarknadens förfogande under del av vecka, exempelvis vid sjukdom, karens, avstängning från rätt till ersättning eller annat hinder (38–38 §§ ALF och 9 § ALFFo).

18.2.3Ersättningsperiodens längd i arbetslöshetsförsäkringen

Ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen regleras i 21–23 §§ ALF och är högst 300 ersättningsdagar. För en heltidsarbetslös som ansöker om arbetslöshetsersättning fem dagar per vecka räcker perioden i ca 14 månader. En sökande som är förälder till barn under 18 år lämnas får ersättning i högst 450 dagar, vilket mot- svarar ca 20,5 månader. Om ersättningsperioden har tagit slut och den sökande uppfyller ett nytt arbetsvillkor har han eller hon rätt till ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Då ska dock karensvillkoret uppfyllas på nytt.

När det bestäms hur många dagar av ersättningsperioden som har förbrukats jämställs dagar då den sökande fått aktivitetsstöd för att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program med ersättningsdag i arbetslöshetsförsäkringen Innan ersättningsperioden kan inledas måste den sökande ha varit arbetslös i sju dagar, s.k. karens.

Den sökande förfogar själv över de 300 ersättningsdagarna och det finns ingen gräns för under vilken tidsrymd dagarna får använ- das. Om en sökande exempelvis arbetar eller är sjuk under en period och därmed inte gör anspråk på ersättning, sparas ersättnings- dagarna.

Om arbetslösheten upphör före ersättningsperiodens slut, har den sökande rätt till ersättning under det återstående antalet dagar av perioden vid ny arbetslöshet. Den sökande har dock inte rätt till

729

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

ersättning efter det att en sammanhängande tid av tolv månader har förflutit sedan den sökande senast fick dagpenning eller aktivitets- stöd. I sådan tid räknas inte överhoppningsbar tid.

Deltidsbegränsning

I lagen om arbetslöshetsförsäkring finns en möjlighet att begränsa arbetslöshetsersättningen vid deltidsarbete. Begränsningen har utnyttjats i förordningen om arbetslöshetsförsäkring och innebär i dag att arbetslöshetsersättning lämnas under sammanlagt längst 75 ersättningsdagar inom en ersättningsperiod för veckor som en sökande deltidsarbetar. Återstående dagar i ersättningsperioden får bara användas om den sökande inte längre deltidsarbetar utan är helt arbetslös (38 § ALF och 7 § ALFFo).

Arbetsförmedlingen ska, under tid då ersättning lämnas jäm- sides med deltidsarbete, verka för att den sökande får en samman- lagd arbetstid som motsvarar hans eller hennes arbetsutbud. Arbetsförmedlingen ska samarbeta med den sökande, arbetsgivare och fackliga organisationer i detta (8 § ALFFo).

Av IAF:s föreskrifter framgår regler för hur schemalagt deltids- arbete fördelas jämnt över de veckor schemat omfattar när ersätt- ningen beräknas.

För konstnärligt arbete gäller särskilda regler, som innebär att inkomsten från uppdraget räknas om till timmar genom med ett schabloniserat timlönebelopp (se IAFFS 2014:5).

18.2.4Aktivitetsstödet

Aktivitetsstödet regleras i förordning (1996:1100) om aktivitets- stöd. Det är ett ekonomiskt stöd till försörjning som lämnas till den som deltar i arbetsmarknadspolitiska program som regleras i för- ordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program, förord- ningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin och förord- ningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar.10

10 Enligt 4 § i förordningen lämnas aktivitetsstöd till arbetssökande som deltar i något av följande arbetsmarknadspolitiska program:

1.jobb- och utvecklingsgarantin,

2.arbetsmarknadsutbildning,

730

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Det är Arbetsförmedlingen som beslutar om att anvisa någon till ett arbetsmarknadspolitiskt program av viss omfattning och längd. Rätten till aktivitetsstöd är således kopplad till att Arbetsförmed- lingen har gjort en sådan anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. En anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program får göras för en person som är eller riskerar att bli arbetslös och söker arbete genom Arbetsförmedlingen.

Aktivitetsstödet betalas för fem dagar i veckan. Aktivitetsstödet lämnas under vissa förutsättningar även under kortare uppehåll i det arbetsmarknadspolitiska programmet. Det kan röra sig om kor- tare uppehåll i programmet självt (t.ex. ferieuppehåll), styrkt sjuk- dom, vård av barn eller närstående eller enskild angelägenhet.

Aktivitetsstödet samordnas med arbetslöshetsersättningen. Det innebär att dagar med aktivitetsstöd räknas av från de dagar arbets- löshetsersättning skulle ha utgått. Det betyder att en sökande kan bli utförsäkrad från arbetslöshetsförsäkringen under tid då han eller hon uppbär aktivitetsstöd. Så länge den sökande kvarstår i det arbetsmarknadspolitiska programmet upphör inte rätten till akti- vitetsstöd, men ersättningsnivån sjunker. Det finns inte någon tidsgräns för hur länge aktivitetsstöd kan lämnas för sökande som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen. Sökande som inte varit berättigade till arbetslöshetsersättning men som deltar i jobb- och utvecklingsgarantin kan få aktivitetsstöd med garantibeloppet under längst 450 ersättningsdagar.

En förutsättning för att stödet ska betalas ut är att närvaron månadsvis intygas av den sökande (5 a, 7–8, samt 10 §§ förordningen om aktivitetsstöd).

Bestämmelserna om aktivitetsstöd är samordnade med bestäm- melser i ALF också på flera andra sätt, bl.a. när det gäller beräk- ningen av ersättningen. Aktivitetsstödets storlek beror på om den sökande har rätt till arbetslöshetsersättning eller inte. Sökande som inte är berättigade till arbetslöshetsersättning får ett s.k. garanti-

3.arbetspraktik,

4.stöd till start av näringsverksamhet,

5.ungdomsinsatser,

6.lyft,

7.förberedande insatser,

8.arbetslivsintroduktion, eller

9.projekt med arbetsmarknadspolitisk inriktning.

731

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

belopp, för närvarande 223 kronor per dag. Till deltagare som har rätt till arbetslöshetsersättning lämnas aktivitetsstöd som huvud- regel med samma belopp som denne skulle ha fått i arbetslöshets- ersättning. För sökande som deltar i jobbgarantin för ungdomar gäller andra nivåer.11

För den som återinträder i jobb- och utvecklingsgarantin eller i jobbgarantin för ungdomar ska, under vissa förutsättningar, ersätt- ningsnivån vara densamma som innan den sökande lämnade garan- tin. Om den sökande är utförsäkrad från arbetslöshetsförsäkringen får han eller hon högst 65 procent av den fastställda dagsförtjäns- ten.

Aktivitetsstödet kan reduceras om den sökande har andra inkom- ster för samma tid. Det gäller t.ex. uppsägningslön, avgångsvederlag, studiestöd, sjuk- och aktivitetsersättning, föräldrapenning och vissa pensioner. Andra inkomster påverkar inte aktivitetsstödets storlek, t.ex. inkomst av arbete vid sidan av ett arbetsmarknadspolitiskt program, löneutfyllnad mellan aktivitetsstödet och tidigare lön, bostadstillägg, handikappersättning och vissa pensioner (11–13 förordningen om aktivitetsstöd, samt 5 § RFFS 1996:24).

I dagsläget finns inga sanktioner liknande de i arbetslöshets- försäkringen i aktivitetsstödet. Däremot träder de förordnings- ändringar som föreslås i Åtgärder i aktivitetsstödet m.m.12 i kraft den 1 mars 2015. Förändringarna innebär att nya sanktioner införs i förordningen om aktivitetsstöd.

De nya sanktionerna motsvarar sanktionerna i arbetslöshets- försäkringen, och förändringen syftar till att harmonisera de båda regelverken. I likhet med vad som gäller inom arbetslöshetsförsäk- ringen blir det därför möjligt att varna och stänga av program- deltagaren från rätt till aktivitetsstöd under begränsade perioder om den sökande inte möter villkoren för ersättning, se 14–14 f §§ förordningen om aktivitetsstöd.

Arbetsförmedlingen kommer att fatta beslut i ärenden om varning och avstängning från rätt till ersättning i upp till 45 ersättningsdagar. Försäkringskassan kommer att fatta beslut om

11 5 c § förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd:

80 procent under de första 100 ersättningsdagarna,

70 procent under de därpå följande 100 ersättningsdagarna, och

65 procent därefter.

12 Ds 2013:59.

732

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

ärenden rörande lämnande av vilseledande eller oriktiga uppgifter, se 14 j § förordningen om aktivitetsstöd.

Arbetsförmedlingen kan dock redan i dag under vissa omständig- heter återkalla en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, se 37 § förordningen om arbetsmarknadspolitiska program. Lik- nande grunder för återkallande av anvisning finns i jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar.13 Om en anvisning till arbetsmarknadspolitiskt program återkallas upphör rätten till aktivitetsstöd. En sökande som inte är berättigad till arbetslöshetsersättning mister då helt ersättningsrätten. En sök- ande som är berättigad till arbetslöshetsersättning kan få det efter att arbetslöshetskassan prövat och beslutat om eventuell sanktion, eftersom sanktionsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen är tillämp- liga även på arbetsmarknadspolitiska program (43 a och b §§ ALF).

Enligt 15–22 §§ förordningen om aktivitetsstöd kan sökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program också få stöd till resor, logi, dubbelt boende och vissa kostnader. Sådant stöd beslutas och betalas ut av Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan fattar beslut och betalar ut aktivitetsstöd och utvecklingsersättning (se nedan). Försäkringskassan har utfärdat föreskrifter för tillämpningen av förordningen om aktivitetsstöd (RFFS 1996:24). Försäkringskassan har också utfärdat en vägledning om aktivitetsstöd som uppdateras kontinuerligt.14

Utvecklingsersättning

I förordningen om aktivitetsstöd finns också bestämmelser om utvecklingsersättning (2–3 §§ förordningen om aktivitetsstöd). Det är ett ekonomiskt stöd som kan lämnas till personer som har fyllt 18 men inte 25 år när de deltar i arbetsmarknadspolitiska program.

13Enligt 15 § förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin och 12 § förord- ningen (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar ska återkallande av anvisning till jobb- och utvecklingsgarantin, eller till jobbgarantin för ungdomar ska ske om den sökande

1.avvisar någon insats inom programmet eller någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd, avvisar ett erbjudande om lämpligt arbete utan godtagbara skäl, inte redovisar sina jobb- sökaraktiviteter eller inte har regelbunden kontakt med en arbetsförmedlare,

2.missköter sig eller stör verksamheten, eller

3.uppfyller ett nytt arbetsvillkor.

En anvisning till programmet ska också återkallas om det i övrigt finns särskilda skäl för att återkalla den.

14Försäkringskassan (2009).

733

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Utvecklingsersättning lämnas huvudsakligen i fall då en sådan yngre person inte uppfyller villkoren för att vara berättigad till arbetslöshetsersättning enligt ALF. Även den som är under 25 år erhåller alltså aktivitetsstöd, om han eller hon är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning. Det finns i övrigt ingen generell åldersgräns för att få rätt till aktivitetsstöd.

Utvecklingsersättningen betalas med ett visst fast belopp per ersättningsdag. Ersättningsnivåerna för utvecklingsersättning är anpassade till nivåerna inom studiestödet och varierar beroende på utbildningsnivå och ålder. Utvecklingsersättningen ska inte sam- ordnas med andra ersättningar på samma sätt som aktivitetsstödet, men i övrigt gäller samma regler för utvecklingsersättning som för aktivitetsstöd.

Skatte- och pensionsregler för aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen

Enligt 11 kap. 36 § inkomstskattelagen (1999:1229) (IL) och 59 kap. 3 och 13 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110) (SFB) är aktivitets- stöd, som betalas ut av Försäkringskassan enligt förordningen om aktivitetsstöd, skattepliktigt och pensionsgrundande för mottagaren. Däremot är utvecklingsersättning, som enligt samma förordning betalas ut av Försäkringskassan till personer som har fyllt 18 men inte 25 år, varken skattepliktig (11 kap. 33 § IL) eller pensions- grundande för mottagaren. Utvecklingsersättning uppgår till ett belopp motsvarande studiebidrag.

18.2.5Arbetslöshetsförsäkringens administration

Enligt 1 och 6 §§ LAK har arbetslöshetskassorna har till uppgift att administrera arbetslöshetsförsäkringen och betala ut arbetslöshets- ersättning, och får inte ägna sig åt annan verksamhet. I dag finns det 28 kassor, vilka till största delen är specialiserade inom olika bransch- eller yrkesområden.15 Verksamhetsområdena ska anges i

15 Det finns dock arbetslöshetskassor med breda verksamhetsområden, t.ex. Akademikernas arbetslöshetskassa som vänder sig till alla som har minst 180 högskolepoäng, Alfakassan som vänder sig till alla som någon gång har arbetat inom Sverige, eller Sveriges Arbetares

734

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

arbetslöshetskassans stadgar. Arbetslöshetskassorna ska samverka med varandra i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveckling av kassornas verksamhet (88 § LAK). Detta sker genom SO.

För att starta en ny arbetslöshetskassa krävs minst 10 000 med- lemmar. Däremot finns ingen gräns för medlemsantal för arbetslös- hetskassor när de väl startats. En eller flera arbetslöshetskassor kan fusioneras, antingen genom att en arbetslöshetskassa går upp i en annan eller genom att arbetslöshetskassorna går samman till en ny arbetslöshetskassa.

I LAK finns bestämmelser om arbetslöshetskassornas organisation och ekonomi. Det finns regler för hur arbetslöshetskassans ledning och styrelsens ansvar, om föreningsstämman och om arbetslöshets- kassans redovisning och revision (3, 15–33, 50–83 §§ LAK).

Den kompletterande arbetslöshetskassan

I LAK finns bestämmelser om en kompletterande arbetslöshets- kassa som har till uppgift att administrera grundförsäkringen och betala ersättning till sökande som inte är medlemmar i en arbetslös- hetskassa. För att fullgöra den kompletterande arbetslöshets- kassans uppgifter bildades Alfakassan 1998 av SO. Kassan bildades på villkor att staten skulle ta det ekonomiska ansvaret för admin- istrationskostnaderna för sökande som inte var medlemmar i en arbetslöshetskassa. Överenskommelsen regleras i ett avtal mellan Alfakassan och staten.16 År 2004 infördes bestämmelser som syf- tade till att göra Alfakassan mer lik övriga arbetslöshetskassor. Enligt de nya bestämmelserna ska Alfakassan ta ut en avgift av sökande som får ersättning enligt grundförsäkringen och som inte är anslutna till kassan. Dessutom skulle även Alfakassan betala utjämningsavgift enligt 87 § LAK.17

När det gäller den frivilliga inkomstbortfallsförsäkringen omfattar verksamheten dem som är anslutna till den kompletterande kassan. Såväl arbetstagare som företagare kan hos kassan försäkra sig mot

Arbetslöshetskassa som vänder till den som är anställd på ett företag eller driver ett eget företag utan anställda.

16Prop. 2003/04:62.

17Prop. 2003/04:62.

735

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

inkomstbortfall. En sådan försäkrad benämns ansluten. I den kom- pletterande arbetslöshetskassan är de organisationer som bildat kassan medlemmar, dvs. rikstäckande organisationer som före- träder anställda och företagare på arbetsmarknaden. Överlag gäller samma regler som för andra arbetslöshetskassor, men det finns vissa undantag, bl.a. för verksamhetsområde och minsta antal med- lemmar, medlemsavgifter och finansieringsavgift, samt kassastyrel- sens sammansättning mm (85–87 §§ LAK).

Tillsyn

IAF utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna och följer upp hur arbetslöshetsförsäkringen fungerar. Inspektionen ska verka för att bestämmelserna i ALF och LAK tillämpas likformigt och rättvist. Mot denna bakgrund är arbetslöshetskassorna skyldiga att lämna de uppgifter som IAF föreskriver. I föreskrifterna finns bl.a. bestäm- melser om uppföljning av ärenden och om uppföljning av återkrav. Föreskrifterna förtydligar även förordningsbestämmelserna om styrelseprotokoll (se §§ 89–91 LAK, samt 6 § LAKFo och 15–17 §§ IAFFS 2014:1).

IAF får meddela de erinringar i fråga om en arbetslöshetskassas verksamhet som inspektionen finner behövliga, och myndigheten får även i vissa fall förelägga en arbetslöshetskassa att vidta de åtgärder som behövs för rättelse.18 Som en sista åtgärd, i de fall arbetslöshetskassan inte vidtar rättelse, får IAF enligt 92 § LAK även bestämma att arbetslöshetskassan helt eller delvis under en viss tid inte ska ha rätt till statsbidrag.

18 IAF får enligt 91 § LAK förelägga om rättelse om

1.en avvikelse har gjorts från kassans stadgar, denna lag, lagen (1997:238) om arbetslöshets- försäkring eller de författningar och föreskrifter i övrigt som gäller för kassans verksamhet,

2.stadgarna inte längre uppfyller kraven enligt 5 §,

3.kassans tillgångar inte är tillräckliga, eller

4.någon annan allvarlig anmärkning kan riktas mot kassans verksamhet.

736

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

18.2.6Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO)

SO har tagit fram en rättslig informationsdatabas för handläggning av ärenden hos arbetslöshetskassor avseende arbetslöshetsförsäkringen. Informationsdatabasen kallas SO:s beslutsstöd, och innehåller författningstexter, förarbeten och redogörelser för besluts innehåll avseende arbetslöshetsförsäkringen och tillhörande rättsområden. Beslutsstödet innehåller även dåvarande AMS och IAF:s regel- böcker och meddelanden avseende arbetslöshetsförsäkringen.

Olika typer av stöddokument som SO har utarbetat finns också i beslutsstödet. De icke bindande stöddokumenten har tagits fram för att vägleda arbetslöshetskassorna i deras ärendehantering. Stöd- dokumenten omfattar bl.a. bakgrundsbeskrivningar, handläggar- stöd och försäkringsmeddelanden i olika frågor.

Bakgrundsbeskrivningarna utgör en form av historisk beskriv- ning i kronologisk ordning av rättsregler och förarbeten avseende grundläggande begrepp inom arbetslöshetsförsäkringen.

Handläggarstöden utarbetas på uppdrag av SO:s försäkrings- utskott och är skrivelser som i första hand riktar sig till anställda på arbetslöshetskassorna. Handläggarstöden ska vara en hjälp vid tolk- ningen av olika rättsregler och syftar till att främja att de försäkrade behandlas lika, oavsett vilken arbetslöshetskassa som hanterar ären- det. I handläggarstöden redovisas t.ex. domar från svenska dom- stolar och från EU-domstolen samt förarbetsuttalanden som är intressanta för det rättsområde som behandlas. I de fall SO har en uppfattning om hur en viss rättsregel bör tillämpas redovisas den i handläggarstödet. Stödet uppdateras kontinuerligt utifrån föränd- ringar av författningar och rättspraxis.19

Försäkringsmeddelandena syftar till att klargöra en tolkning av en viss fråga eller till att förklara nya rutiner och förändringar för arbetslöshetskassorna eller närliggande organisationer och myndig- heter.

19 IAF (2014c).

737

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

18.2.7Finansiering av arbetslöshetsförsäkringen

Statsbidrag

Den utbetalade arbetslöshetsersättningen finansieras genom stats- bidrag till arbetslöshetskassorna. Så länge utbetalningen är korrekt enligt ALF får arbetslöshetskassorna statsbidrag med motsvarande belopp. Staten har också rätt att betala ut statsbidrag av andra skäl och att jämka eller, om det finns synnerliga skäl, efterskänka åter- krav av felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning. Det är Arbetsför- medlingen som betalar ut statsbidrag till arbetslöshetskassorna i omedelbar anslutning till kassans utbetalning av arbetslöshetsersätt- ning. Det är också Arbetsförmedlingen som disponerar anslaget på statsbudgeten (93–93 a §§ LAK, samt 8 § LAKFo).

Statsbidraget finansieras i sin tur genom arbetsgivar- och egen- avgifter i arbetsmarknadsavgiften och genom finansieringsavgiften i arbetslöshetskassornas medlemsavgift.

Tidigare finansierades omkring 60 procent av utgifterna för arbetslöshetsersättning genom arbetsmarknadsavgiften och resterande ca 40 procent genom finansierings- och arbetslöshetsavgiften. Arbetslöshetsavgiften avskaffades i januari 2014.20 Andelen som finansieras genom finansieringsavgiften torde därför sjunka till ungefär hälften.

Om det inte har kommit in tillräckligt mycket medel i form av arbetsmarknads- och finansieringsavgift för att täcka försäkringens utgifter skjuter staten till det som fattas. Om summan av det utbetalade statsbidraget understiger vad som kommit in i form av avgifterna, används överskottet för andra ändamål.

20 Arbetslöshetsavgiften togs ut enbart för sysselsatta medlemmar. Arbetslöshetsavgiften bestämdes på grundval av antalet icke arbetslösa medlemmar i kassan och av summan av den utbetalade inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen. Avgiften var därmed differentierad utifrån arbetslöshetens storlek i respektive arbetslöshetskassa, och beräknades som 33 procent av arbetslöshetskassans utbetalda inkomstrelaterade ersättning under månaden. Från detta belopp gjordes avdrag för varje medlem som inte varit arbetslös under månaden. Avdraget var 50 kronor per medlem, men avgiften kunde inte bli negativ. Arbetslöshets- avgiften kunde maximalt uppgå till 300 kronor per icke arbetslös medlem och månad.

738

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Arbetsmarknadsavgiften

För att finansiera statsbidraget till arbetslöshetskassorna samlar staten in den s.k. arbetsmarknadsavgiften, som är en del av social- avgifterna. Arbetsmarknadsavgiften betalas i form av arbetsgivar- avgifter för anställda. Företagare med inkomst av näringsverksam- het och andra fysiska personer som har avgiftspliktig inkomst betalar motsvarande arbetsmarknadsavgift som en del av egen- avgifterna.

För anställda är arbetsmarknadsavgiften 2014 2,91 procent av avgiftsunderlaget. Arbetsgivaravgifterna är totalt sett 21,54 procent (2 kap. 26 § socialavgiftslagen (2000:980). För dem som i stället betalar egenavgifter är dessa totalt 19,09 procent av avgiftsunderlaget och arbetsmarknadsavgiften är 0,37 procent (3 kap. 13 § social- avgiftslagen). I 9 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter anges vad arbetsmarknadsavgiften ska användas till.

Den ska finansiera:

arbetslöshetsersättning och kostnader för tillsyn av utbetalning av sådan ersättning,

aktivitetsstöd till den som tar del av ett arbetsmarknadspolitiskt program, under förutsättning att han eller hon uppfyller villkoren för inkomstrelaterad ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring,

kostnader enligt lönegarantilagen, och

statliga ålderspensionsavgifter som betalas på ersättningar enligt 1–3.

Medlemsavgift

Arbetslöshetskassornas medlemsavgifter regleras i 41–45 §§ LAK. Arbetslöshetskassorna ska ta ut medlemsavgifter som i förening med andra intäkter får antas täcka förvaltningskostnader och finan- sieringsavgiften. Tidigare skulle medlemsavgiften även täcka den s.k. arbetslöshetsavgiften.

Arbetslöshetskassorna beslutar själva om medlemsavgiften, men den måste godkännas av IAF för att kunna verkställas. Arbetslös- hetskassorna har rätt att ta ut olika medlemsavgifter för olika med-

739

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

lemskategorier om det finns skäl till det. Det ska dock inte finnas omotiverade skillnader i avgift mellan olika medlemskategorier.21

Arbetslöshetskassan är skyldig att använda inkomster som inte går till löpande utgifter under inkomståret under nästföljande år.

Om kassans tillgångar är ”otillräckliga för verksamhetens behöriga utövande” kan en kassa besluta om särskild s.k. uttaxering, vilket innebär uttag av extra medlemsavgift.

Medlemmar som inte betalar medlemsavgiften ska uteslutas.

Finansieringsavgiften

Finansieringsavgiften regleras i 48 § LAK och betalas månadsvis från arbetslöshetskassan till staten. Storleken på finansieringsavgif- ten beror på antalet medlemmar i arbetslöshetskassan vid månadens slut och på den genomsnittligt utbetalda dagpenningen från den inkomstrelaterade ersättningen. Avgiften beräknas genom att med- lemsantalet multipliceras med 131 procent av den under månaden genomsnittligt utbetalda dagpenningen från den inkomstrelaterade försäkringen, delat med tolv. Finansieringsavgiftens storlek beror därmed på den ersättning de arbetslösa medlemmarna får (justerat för arbetslöshetskassans medlemsantal) och därmed indirekt på löne- nivån bland medlemmarna samt på taket för arbetslöshetsersättningen. Det innebär att finansieringsavgiften differentieras efter inkomst- strukturen hos respektive arbetslöshetskassa. I januari 2014 varierade den genomsnittliga inkomstrelaterade dagersättningen hos de olika arbetslöshetskassorna mellan 533 kronor och 673 kronor per dag. Utslaget per medlem och månad innebär det att medlemmarna betalar mellan 58 och 73 kronor per månad i finansieringsavgift. I genomsnitt betalar den som är som medlem i en arbetslöshetskassa 68 kronor per månad i finansieringsavgift. Skillnaden mellan arbets- löshetskassan med högst och lägst finansieringsavgift är endast omkring 15 kronor per månad.22

21Prop. 1996/97:107.

22Se vidare www.iaf.se

740

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Den kompletterande arbetslöshetskassan

Liksom övriga arbetslöshetskassor har den kompletterande arbetslös- hetskassan, Alfakassan, rätt till statsbidrag för utbetald arbetslös- hetsersättning. Anslutna till Alfakassan betalar en medlemsavgift som bestäms på samma sätt som för övriga arbetslöshetskassor. Alfakassan har dessutom rätt till statsbidrag för en del av de administrations- kostnader som följer av att den sköter utbetalning av grundersätt- ning till icke anslutna arbetslösa.

Alfakassan ska även ta ut en avgift av dem som får ersättning enligt grundförsäkringen enligt ALF och som inte är anslutna till kassan eller medlemmar i en annan arbetslöshetskassa. Genom avgiften är även arbetslösa inte är medlemmar med och bidrar till administrationskostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen. Avgiften betalas genom att den dras av när grundersättningen betalas ut. Det betyder att bara de som är arbetslösa betalar avgiften.

För närvarande uppgår avgiften till 24 kronor per ersättnings- dag. I praktiken innebär det att grundbeloppet för den som inte är ansluten till en arbetslöshetskassa som högst uppgår till 296 kronor (320-24=296). Avgiftens storlek regleras i föreskrift från IAF (86–87 b §§ LAK, 19 a § LAKFo, samt 1 § IAFFS 2010:4).

741

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Det finansiella flödet i arbetslöshetsförsäkringen

Källa: IAF (2013a).

Staten betalar genom Arbetsförmedlingen ut statsbidrag till arbets- löshetskassorna för att arbetslöshetskassorna ska betala arbets- löshetsersättning till de arbetslösa medlemmarna. Medlemmarna i sin tur betalar medlemsavgift till arbetslöshetskassorna för att finansiera dessas administration, samt finansieringsavgiften till staten. Avgifterna till staten betalar arbetslöshetskassorna genom IAF.23

23 Det finns även ett flöde som går från medlemmen tillbaka till arbetslöshetskassan. Det gäller återkrav, t.ex. vid felaktiga utbetalningar. Återbetalning av statsbidrag sker också vid felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassan till staten. Ytterligare ett flöde rör utbetal- ningar enligt 93 a § ALF. Enligt denna paragraf har regeringen möjlighet att besluta om bidrag till arbetslöshetskassorna. Från 2007 har detta bidrag betalats ut främst till mindre arbetslöshetskassor med höga administrationskostnader.

742

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

18.2.8Ekonomiskt bistånd

Det ekonomiska biståndets roll är det yttersta skyddsnätet för människor som har tillfälliga försörjningssvårigheter. Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) (SoL) är det endast den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt som har rätt till bistånd för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt.

Rätten till bistånd har inte knutits till att den enskilde behöver hjälp av någon särskild orsak. Rätten till ekonomiskt bistånd byg- ger inte på inkomstbortfallsprincipen utan på en individuell behovs- bedömning. Bedömningen ska präglas av ett helhetsperspektiv på den enskildes eller hushållets totala situation. Det ekonomiska biståndet är behovsprövat. Det finns därför ingen tidsgräns för hur länge det kan utgå, men det ekonomiska biståndet ska vara ett tillfälligt stöd.

För att ha rätt till bistånd ska den enskilde göra vad han eller hon kan för att bidra till sin egen försörjning, bland annat genom att försöka få ett arbete, dvs. stå till arbetsmarknadens förfogande. Att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär att det ställs krav på att den arbetslösa biståndssökande är anmäld på Arbetsförmedlingen och är beredd att ta ett anvisat arbete. Vidare ställs krav på att denna söker arbete aktivt.

Den som är arbetssökande och ansluten till en arbetslöshets- kassa ska i första hand söka sin försörjning genom ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Skyldigheten att söka arbete inkluderar i princip också deltagande i verksamhet som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Jämställt med att stå till arbetsmarknadens förfogande är bland annat deltagande i arbets- marknadspolitiska program.24

En person som vägrat ta anvisat lämpligt arbete och därför inte heller får någon ersättning från arbetslöshetsförsäkringen har i regel inte rätt till ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Kommunen har i normalfallet inte tillgång till information om personen är anmäld som arbetssökande på Arbetsförmedlingen eller inte. Arbetsförmedlingen har inte några sanktionsmöjligheter för personer som har ekonomiskt bistånd som motsvarande de som gäller för personer med arbetslös-

24 Socialstyrelsen (2013).

743

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

hetsersättning. En person med ekonomiskt bistånd är därmed inte tvingad att delta i de möten denna blir kallad till på samma sätt som personer som har arbetslöshetsersättning.

Den som inte upprätthåller kontakten med Arbetsförmedlingen blir avaktualiserad. Arbetsförmedlingen vet i många fall inte vilka av de oförsäkrade som har ekonomiskt bistånd. Arbetsförmedlingen och kommunen utbyter inte information på ett sådant sätt att det direkt uppmärksammas om en person med ekonomiskt bistånd blivit avaktualiserad. Eftersom det krävs 14 månaders samman- hängande inskrivningstid och beräkningen börjar om varje gång en person blir avaktualiserad är det en liten grupp personer med ekonomiskt bistånd som uppfyller detta krav.

Kommunen kan med stöd av 6 c § SoL kräva att personer med ekonomiskt bistånd deltar i praktik eller kompetenshöjande verk- samhet som anordnas av kommunen om personen inte har anvisats till lämpligarbetsmarknadspolitisk åtgärd. Denna skrivning infördes 1998 men innebörden tillämpades i vissa kommuner redan innan detta. Möjligheten att ställa krav på deltagande i aktiviteter gäller för personer under 25 år, personer som söker ekonomiskt bistånd vid ferieuppehåll samt övriga som bedöms ha behov av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser. Möjligheten är tänkt som ett komplement till den statliga arbetsmarknadspolitiken.

Skatte- och pensionsregler för det ekonomiska biståndet

Bistånd enligt SoL och liknande ersättningar är skattefria (8 kap. 11 § IL och 59 kap. 3 § SFB). Eftersom ersättningen varken utgör inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete, är den inte heller pensionsgrundande.

18.3Tidigare utredningar och förslag om försäkringens organisation och administration

Sedan förordningen om arbetslöshetsförsäkring infördes 1935 har frågan om arbetslöshetsförsäkringens organisation och funktion utretts flera gånger, framför allt en obligatorisk arbetslöshets- försäkring. På några avgörande områden har utredningarna dragit olika slutsatser, exempelvis om arbetslöshetskassorna ska fortsätta

744

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

administrera försäkringen, om arbetslöshetsförsäkringen ska har- moniseras med socialförsäkringarna, och om ersättningen i den obligatoriska delen ska vara inkomstrelaterad. Nedan följer en beskrivning av några av dessa utredningar.

18.3.1De första stegen till en arbetslöshetsförsäkring

Före första världskriget var hjälpverksamhet för arbetslösa en kom- munal angelägenhet och förmedlades genom kommunernas fattig- vårdsmyndigheter. Runt sekelskiftet ökade andelen personer som inte kunde försörja sig själva, vilket satte framför allt mindre kom- muner under ekonomisk press. Den industriella utvecklingen inne- bar en urbanisering och större risker för arbetslöshet. Flera kon- junkturnedgångar runt sekelskiftet ökade trycket ytterligare på den kommunala fattigvården.

Arbetslöshetsförsäkringens utveckling kan ses i tre etapper. Den första etappen är den arbetslöshetsförsäkring som växte fram ur fackföreningsrörelsen i slutet av 1800-talet. Det rörde sig då om en icke-offentlig angelägenhet: ett slags solidarisk hjälp till självhjälp bland de fackliga organisationernas medlemmar. Den var därmed inte helt olik skråväsendets s.k. reshjälp.25

Den andra etappen tog vid i början av 1900-talet, då tankar om ett offentligt bidrag till arbetslöshetsförsäkringen föddes. Detta var den s.k. Gent-modellen som innebar att arbetslöshetsförsäkringen var en frivillig, men offentligt understödd och kontrollerad försäk- ring. Den administrerades av fackföreningsdominerade fonder.26

Det finns flera anledningar till att fackförbunden valde att starta arbetslöshetskassor, utöver det faktiska behovet av ett ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Eftersom arbetslöshet, till skillnad från exempelvis sjukdom, till viss del kan påverkas av den enskilde själv var kontrollfrågan en nyckelfaktor redan från början. Fackför- bunden hade kunskap om hur arbetsmarknaden såg ut och om omständigheterna kring en sökandes arbetslöshet. Dessutom hade fackförbunden andra förutsättningar än ett försäkringsbolag att klara av de ekonomiska påfrestningar en arbetslöshetsförsäkring kunde innebära under en lågkonjunktur. För fackförbundens del

25Edebalk (1996).

26Bendz (2004).

745

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

fyllde arbetslöshetsförsäkringen en viktig funktion både för att värva nya medlemmar och för att behålla dem.

Ett problem med Gent-systemet som bidrog till den tredje etappen i arbetslöshetsförsäkringens utveckling under 1920-talet, var att modellen innebar att förhållandevis få personer omfattades. Det var bara i länder med en välutvecklad fackföreningsrörelse som arbetslöshetsförsäkringen fick en acceptabel omfattning. Borgerliga partier i alla länder var också kritiska till systemet eftersom det subventionerade fackliga organisationer. Idén om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring växte sig därför allt starkare. Med obliga- torisk försäkring avsågs vid den tiden en försäkring som var statligt administrerad och finansierad. Det skulle innebära att medborgaren anslöts automatiskt till försäkringen, som i andra socialförsäk- ringar. Under 1920-talet gick flera länder över från Gent-modellen till en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, och den senare har haft fortsatt stort genomslag.27

18.3.2Frågan om en offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring börjar utredas

Statens Arbetslöshetskommission

Vid första världskrigets början förutsågs massarbetslöshet. För att avlasta kommunerna tillsattes Statens arbetslöshetskommission (AK) 1914. Det var ett rådgivande organ som skulle föreslå åtgärder för att motverka den väntande arbetslösheten. Under kommissionens första arbetsår inrättades kommunala arbetslöshets- och hjälpkommittéer. Kommittéernas åtgärder innefattade statliga nödhjälpsarbeten, statsbidrag till kommunernas hjälpverksamhet, samt riktade åtgär- der för särskilt drabbade grupper. Kommunernas hjälpverksamhet kunde bl.a. lämnas i form av kontantunderstöd. Där agerade arbetsförmedlingsanstalter i kommunal regi ofta som kontrollfunk- tion.

En principiell utgångspunkt för AK var emellertid att hjälp till arbetslösa i huvudsak skulle bestå i att ordna arbetstillfällen, s.k. nödhjälpsarbeten.28 Nödhjälpsarbeten skulle dock vara en sista

27Edebalk (1996).

28SOU 1928:9.

746

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

utväg. Det rörde sig ofta om grovarbete och lönerna i dessa arbeten låg under lägsta lönen på orten. Lagen om lösdriveri var fortfarande i kraft och myndigheterna kunde därför sätta lösdrivare i tvång- arbete. Systemet kritiserades för detta, inte minst från fackligt håll där de låga ersättningsnivåerna i nödhjälpsarbetena betraktades som ett sätt att pressa ned lönerna.

Socialförsäkringskommittén

Ungefär samtidigt som AK skapades tillsattes Socialförsäkrings- kommittén med uppdrag att överväga en obligatorisk försäkring. Frågan om en statligt finansierad arbetslöshetsförsäkring hade lyfts i olika fora under 1900-talets första år, men det var först 1915 som en offentlig utredning tillsattes. Utredningen lämnade sitt betänk- ande sju år senare, 1922.29

Av betänkandet framgår att den stora fördelen med ett obliga- torium ansågs vara att alla arbetare skulle omfattas, inte bara de som arbetade inom ett område där det fanns en arbetslöshetskassa och som också valde att ansluta sig till den kassan. Det som talade emot ett obligatorium var att det skulle innebära komplicerade regler och vara en kostsam konstruktion för staten.

Eftersom det inte fanns underlag för en bedömning av arbets- löshetsrisken ansåg man att försäkringsavgiften måste vara enhet- lig. Kommittén menade att ett obligatorium var att föredra, men framhöll att i den ansträngda ekonomin var en obligatorisk arbets- löshetsförsäkring inte möjlig.

Kommittén föreslog därför att de frivilliga arbetslöshetskassorna skulle bestå men att staten skulle bidra till finansieringen av arbets- löshetsförsäkringen genom statsbidrag. För att få statsbidraget skulle arbetslöshetskassorna registreras som understödsföreningar och i stort lyda under reglerna för understödsföreningar. Dessutom före- slog kommittén en separat lag för arbetslöshetskassor, med sär- skilda villkor som skulle öka statens kontroll över försäkringen.

Statsbidraget skulle motsvara medlemsavgiften, dvs. staten skulle finansiera hälften av kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen upp till ett tak. Det bedömdes inte vara lämpligt att kommunerna del-

29 SOU 1922:59.

747

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

tog i finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen, eftersom skill- naderna kommunerna emellan skulle bli alltför stor.

Betänkandet innehöll också förslag om en offentlig arbetsför- medling, något som kommittén framhöll som den viktigaste åtgär- den för att förebygga arbetslöshet. Förslaget innebar att varje landstingsområde skulle ha en arbetsförmedling med avdelnings- kontor. Den offentliga arbetsförmedlingen skulle samfinansieras av stat, kommun och landsting. Förslaget innebar i stor omfattning ett den arbetsförmedling som redan fanns lagstadgades. Förslagen genomfördes inte.

1926 års arbetslöshetssakkunnigutredning

Mellan 1924 och 1925 utredde sakkunniga inom Socialdepartementet hur arbetslösheten kunde motverkas. Två alternativ övervägdes. Arbetslöshetsförsäkring, den s.k. försäkringslinjen, och anordnandet av allmänna arbeten, den s.k. arbetslinjen. Utredningarna utmyn- nade i att en ny utredning skulle tillsattas för att lösa två utestående frågor: särskilda gruppers arbetslöshet, dvs. främst arbetstagare inom jordbruk och skogshushållning, samt arbetsgivarnas med- finansiering av arbetslöshetsförsäkringen.30

Utredningen, som kom att kallas 1926 års sakkunnigutredning, tillsattes 1926 och lämnade sitt betänkande två år senare. Betänkandet innehöll två separata förslag: ett om obligatorisk arbetslöshets- försäkring (utredningens A-förslag) och ett om en frivillig arbets- löshetsförsäkring (utredningens B-förslag).

A-förslaget om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring innebar att försäkringen skulle omfatta alla löntagare, med vissa – i lagen angivna – undantag. Undantagna var grupper med liten eller ingen risk för arbetslöshet, samt grupper där det fanns risk för säsongs- arbetslöshet.

Arbetslöshetsförsäkringen skulle enligt förslaget hanteras av den offentliga arbetsförmedlingen. Precis som Socialförsäkringskom- mittén ansåg man att de befintliga arbetsförmedlingarna fungerade bra och avsåg endast att lagfästa organisationen.

30 SOU 1948:39.

748

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Kostnaderna för försäkringen skulle finansieras genom lika stora avgifter från försäkrade och arbetsgivare.

B-förslaget om en frivillig försäkring innebar att arbetslöshets- kassorna skulle likställas med understödsföreningar och i större utsträckning än vad föregående utredning föreslagit lyda under de reglerna, kompletterat av en förordning om erkända arbetslöshets- kassor. På detta sätt menade utredningen att arbetslöshetskassornas funktion som privaträttsliga subjekt behölls på ett mer begripligt sätt.

Kostnaderna skulle delas rakt av mellan staten och medlemmarna i arbetslöshetskassan. Att göra kostnadsfördelningen utifrån utbetald arbetslöshetsersättning ansågs kräva en alltför stor kon- trollapparat, så fördelningen skulle i stället göras utifrån inbetalade medlemsavgifter. Det ansågs inte heller rimligt att arbetsgivare skulle bidra till finansieringen av en frivillig arbetslöshetsförsäk- ring. Dels för att en sådan lösning skulle kunna anses stärka arbetarrörelsen, dels för att det skulle kunna medverka till att arbetsgivare i större utsträckning anställde arbetare som inte var medlemmar i en fackförening för att få billigare arbetskraft.

I betänkandet fanns även förslag om offentlig arbetsförmedling och om anordnande av reservarbeten, något som sågs som viktiga delar i arbetet med att förebygga arbetslöshet oavsett vilken form av arbetslöshetsförsäkring som valdes.31 Inte heller denna gång antogs något av förslagen av riksdagen.

18.3.3Arbetslöshetsutredningen och 1935 års förordning om arbetslöshetsförsäkring

Arbetslöshetsutredningen

Arbetslöshetsutredningen tillsattes 1927. Utredningen lämnade flera betänkanden under perioden 1931 till 1935. Förslaget om en frivillig arbetslöshetsförsäkring ledde till en proposition 1933.32 Enligt detta förslag skulle den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen bygga på ett system av statsunderstödda arbetslöshetskassor. Arbets-

31SOU 1928:9.

32Prop. 209/1933, se SOU 1948:39.

749

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

löshetskassorna skulle vara registrerade som understödsföreningar, och endast erkända arbetslöshetskassor skulle kunna få statsbidrag.

Det föreslogs att Arbetslöshetskassornas verksamhet skulle reg- leras i förordning, men utrymme skulle lämnas till kassorna själva att bestämma exempelvis vilka av de fastslagna daghjälpsklasserna de skulle tillämpa och hur länge ersättning skulle lämnas, inom det fastslagna spannet. Socialstyrelsen föreslogs bli tillsynsmyndighet.

Statsbidrag till de erkända arbetslöshetskassorna föreslogs läm- nas dels som bidrag för att täcka kassornas utgifter för daghjälp, dels som bidrag till arbetslöshetskassornas förvaltning. För att täcka förvaltningskostnaderna och de merkostnader försäkringen innebar för den offentliga arbetsförmedlingen föreslogs ett system med arbetsgivarbidrag.

I propositionen ingick även, som komplement till den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen, förslag på kommunala understöd med statsbidrag och en utvidgning av den offentliga arbetsförmedlingen.

För- och nackdelarna med en frivillig arbetslöshetsförsäkring liknade de som framförts i Socialförsäkringskommittén. Fördelarna med en sådan försäkring var att det innebar hjälp till självhjälp och självkontroll inom försäkringskollektivet. Arbetslöshetskassorna som skulle administrera försäkringen hade personkännedom om de sökande och god kunskap om arbetsmarknaden. Dessutom hade arbetslöshetskassorna kontakt med den organiserade arbetarrörelsen och samverkan med annan lokal hjälpverksamhet.

Nackdelar med en frivillig försäkring var att vissa grupper som var i behov av arbetslöshetsförsäkring inte skulle omfattas av den. Det skulle inte röra sig om en heltäckande försäkring utan den skulle endast omfatta organiserade arbetare. Därmed skulle en sådan försäkring kunna ses som en subvention av fackföreningsrörelsen.

Riksdagens två kamrar var oeniga, så förslaget genomfördes inte.

750

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

1935 års förordning om arbetslöshetsförsäkring

En ny proposition om en frivillig arbetslöshetsförsäkring lämnades dock till riksdagen redan året därpå.33 Det rörde sig om i stort sett samma förslag, men med mindre förändringar på de punkter där kammarna varit oense. Denna gång godtogs förslaget, dock efter hårda förhandlingar.

Arbetslöshetsersättningen blev en rättighet för den som var medlem i en arbetslöshetskassa och uppfyllde villkoren för ersätt- ning. Arbetslöshetskassorna måste dock vara öppna även för dem som inte var medlemmar i facket. Ersättningen var inte behovs- prövad och en sökande hade, under vissa omständigheter, rätt att tacka nej till arbete utan att mista rätten till ersättning (dvs. regler om lämpligt arbete). Ersättningsnivåerna blev dock relativt låga och kvalifikationsvillkoren striktare än vad som angivits i förslaget.

Arbetsgivarna skulle inte bidra till försäkringens finansiering. Reglerna för statsbidrag var strikta. Statsbidraget bestod av dag- hjälpsbidrag och förvaltningsbidrag. Statsbidragets procentuella andel av kostnaderna, dvs. daghjälpsbidraget, utgick som längst med 21 understödsdagar per medlem och år. För längre arbetslös- hetsperioder utgick inget daghjälpsbidrag. Statsbidragets andel var också progressivt så att det var högre för lägsta nivån för att sedan sjunka vid högre daghjälpsbelopp. Eftersom statsbidraget utgick i efterskott fanns det krav på att arbetslöshetskassorna redan från starten hade en fond av en viss storlek för att klara finansiella svängningar. Det var ofta fackföreningarna som hjälpte till med startkapitalet till de kassor som bildades. Systemet innebar att den finansiella risken vid ökad arbetslöshet i stor utsträckning låg hos arbetslöshetskassorna.

Samtidigt som arbetslöshetsförsäkringen reglerades i förordning genomfördes förslagen om kommunala understöd med statsbidrag och en utvidgad arbetsförmedling.34

Ett år efter att en offentlig arbetslöshetsförsäkring skapats beslutades att avtalsenliga löner skulle utgå för nödhjälpsarbeten. Samtidigt började AK avvecklas och ersattes 1940 av Statens

33Prop. 38/1934, se SOU 1948:39.

34Edebalk (1996).

751

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Arbetsmarknadskommission. 1948 togs verksamheten över av den nya myndigheten Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS).

18.3.4Arbetslöshetsförsäkringens utveckling under 1940-talet och Socialvårdskommittén

Det strikta statsbidragsvillkoret uppfattades av fackföreningsrörel- sen som alltför hårt, vilket ledde till ett motstånd att ansluta sig till Gent-systemet. Först i början av 40-talet ökade anslutningen, efter att förmåner och statsbidrag förbättras jämfört med den modell som infördes 1935.

Exempelvis utökades statsbidraget till att omfatta grundstats- bidrag, daghjälpsbidrag och familjetilläggsbidrag. Daghjälpsbidraget gjordes om så att det lämnades som en andel baserad på kassans totala utgifter för daghjälp. Förvaltningsbidraget förändrades också så att det utgjordes av två delar. Dels ett medlemsbidrag, dels ett bidrag som täckte det arvode som tillsynsmyndighetens representant i kassans styrelse fått. Medlemsbidraget baserades på kassans storlek.35

Socialvårdskommitténs utredning om obligatorisk försäkring

Socialvårdskommittén tillsattes 1938 för att göra en samlad översyn av socialvården. Kommittén lämnade flera betänkanden mellan 1942 och 1951. År 1948 lämnades ett förslag till lag om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.36 I betänkandet lade kommittén fram två alternativa förslag om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Alternativ I innebar en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring som omfattade alla förvärvsarbetande och där handläggningen av försäk- ringen sköttes av myndigheter. Förslaget förutsatte att Socialvårds- kommitténs tidigare lämnade förslag om en omorganiserad sjukför- säkring skulle gå igenom. Enligt detta förslag skulle sjukförsäkringen vara inkomstrelaterad och skattefinansieras genom en socialförsäk- ringsavgift. Socialförsäkringsavgiften skulle finansiera tre socialför- säkringar (sjukförsäkring, mödraskapsförsäkring och olycksfallsför- säkring) och arbetslöshetsförsäkringen.

35SOU 1955:27.

36SOU 1948:39.

752

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Under utredningens gång förändrades dock förutsättningarna för dess arbete på flera sätt. Dels antogs inte utredningens förslag om sjukförsäkringen, dels ökade den frivilliga arbetslöshetsförsäk- ringens omfattning. Utredningen utarbetade därför ytterligare ett förslag där man tog dessa faktorer med i beräkningen.

Alternativ II innebar att den frivilliga arbetslöshetsförsäkringen skulle finnas kvar och att den skulle handhas av arbetslöshetskassor. För de som arbetade, men inte var medlemmar i en arbetslöshets- kassa, skulle en grundläggande försäkring med en enhetsersättning införas. Ersättningen skulle handläggas av särskilda socialförsäkrings- nämnder och vara skattefinansierad. Arbetslöshetskassorna skulle få ett statsbidrag motsvarande enhetsersättningen och ett stats- bidrag för den överskjutande ersättningen motsvarande de regler för statsbidrag som då gällde.

Efterkrigstiden medförde inte den massarbetslöshet man befarat. Dessutom genomfördes flera stora reformer inom välfärdssystemen under årtiondet, varför ett reformstopp infördes mot slutet av 1940- talet. Socialvårdskommitténs förslag genomfördes därför inte.37

18.3.5Effektiviseringar av arbetslöshetsförsäkringen

Delvis som en konsekvens av reformstoppet utreddes inte arbets- löshetsförsäkringens utformning under 50- och 60-talen. Däremot genomfördes en hel del reformer för att öka den frivilliga arbets- löshetsförsäkringens effektivitet.

1951 års utredning om arbetslöshetsförsäkringen

Utredningen tillsattes 1951 för att i första hand öka försäkringens effektivitet. Detta skulle göras inom ramen för den dåvarande försäkringens uppbyggnad och skulle inte medföra några kostnads- ökningar. Administrativa förenklingar skulle prioriteras, men utred- ningen skulle även se över frågor som säsongsarbetslöshet, hur försäkringen skulle kunna komma att omfatta fler, möjligheterna att förbättra ersättningen och en eventuell indexering av ersättningen m.m.

37 Edebalk (1996).

753

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Förslag till förbättringar av ersättningarna i arbetslöshetsförsäk- ringen lämnades i ett delbetänkande 1952. I slutbetänkandet, som lämnades 1955, konstaterades att majoriteten av de arbetstagar- grupper som kunde anses ha risk för arbetslöshet redan omfattades av försäkringen.38 Inga förslag till förändringar på det området lades därför fram. Utredningen fann inte heller anledning att ändra reglerna för säsongsarbetslösa eller att indexera ersättningen. De förslag som lades fram i slutbetänkandet var snarare förtydliganden av gällande regler än förslag till nya. Det gällde exempelvis förtydliganden av beräkningen av fonder och statsbidrag, införande av fast försäkringsår i stället för rullande, samt förtydliganden av ansökningsförfarandet och tillsynen av arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen ledde till den nya förordningen om arbetslöshetshetsförsäkring, 1956 års förordning om erkända arbetslöshetskassor (nr 629).

1960 års arbetslöshetsutredning

Fem år efter att 1951 års arbetslöshetsutredning lämnat sitt slut- betänkande tillsattes en ny utredning med liknande uppdrag, dvs. att undersöka vilka grupper som fortfarande stod utanför försäk- ringen och, om så krävdes, förslå åtgärder för att de skulle kunna omfattas. Utredningen skulle även se över försäkringens finansiering och fondering, se över reglerna för säsongsarbetslösa, samt anpassa försäkringen till en femdagarsvecka (den var utformad efter en sexdagarsvecka).

Utredningen lämnade sitt slutbetänkande 1963.39 Utredningen hade övervägt inrättandet av en arbetslöshetskassa som skulle vara öppen för alla arbetstagare inom yrkesområden som saknade arbetslöshetskassa, men bedömt att en sådan konstruktion skulle vara alltför administrativt krånglig.

Utredningen bekräftade också bedömningarna i 1951 års utred- ning om att de allra flesta arbetstagare redan omfattades av arbets- löshetsförsäkringen. Företagare omfattades inte, men enligt utred- ningen fanns litet intresse för en arbetslöshetsförsäkring i denna grupp. En viss utvidgning av försäkringen föreslogs dock för perso- ner med nedsatt arbetsförmåga. Utredningen framhöll också vikten

38SOU 1955:27.

39SOU 1963:40.

754

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

av att arbetslöshetsförsäkringen skulle vara mer förmånlig än den kommunala kontanthjälpen och föreslog bl.a. automatiska system för höjning av ersättningarna för att behålla skillnaden mellan för- månerna i de båda systemen.

Utredningen föreslog att grundstatsbidraget skulle göras om från ett fast till ett procentuellt belopp som skulle finansiera 35–50 procent av arbetslöshetsersättningen. Dessutom föreslogs förbätt- rade grundstatsbidrag för arbetslöshetskassor med stora utbetal- ningar och halverade fonderingskrav för arbetslöshetskassorna generellt.40 Vissa tillägg till arbetslöshetsförsäkringen skulle slopas.

Utredningen hade undersökt möjligheten till en gemensam fond för att minska avgiftsskillnaderna mellan arbetslöshetskassorna, men fann alltför stora praktiska hinder för en sådan lösning.

Utöver detta innehöll utredningen förslag om en anpassning av försäkringen till en femdagarsvecka. Förslagen om en femdagars- vecka genomfördes.

18.3.6Arbetslöshetsförsäkringen blir lag

Utredningen om kontant stöd vid arbetslöshet

I mitten av 60-talet väcktes frågan om en allmän arbetslöshetsför- säkring igen. Detta ledde till att Utredningen om kontant stöd vid arbetslöshet, den s.k. KSA-utredningen, tillsattes 1966. Utred- ningen hade i uppdrag att se över kontantstöden vid arbetslöshet och i direktiven nämndes både en frivillig arbetslöshetsförsäkring och ett obligatorium. Slutbetänkandet lämnades 1971.41

Förslagen innebar att arbetslöshetsförsäkringen skulle regleras i lag i stället för i förordning, och att arbetslöshetskassorna inte längre skulle lyda under lagen om understödsföreningar. Före- ningsrättsliga bestämmelser skulle i stället införas i lagen om arbetslöshetsförsäkring, även om vissa hänvisningar till lagen om understödsföreningar fortfarande gjordes.

Till skillnad från föregående utredning fann KSA-utredningen att det fanns behov för företagare att omfattas av arbetslöshets- försäkringen. Möjligheterna att ansluta sig till försäkringen vid-

40Ds A 1981:17.

41SOU 1971:42.

755

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

gades därför så att arbetslöshetsförsäkringen var öppen för alla som förvärvsarbetade, både anställda och företagare. Betänkandet inne- höll också förslag om regeländringar som skulle göra det lättare att kvalificera sig för ersättning.

Utredningen menade att helt övervägande skäl talade för att försäkringen även fortsatt skulle vara frivillig. Även om det kunde finnas administrativa vinster i att låta exempelvis försäkringskassorna hantera arbetslöshetsförsäkringen vägde arbetslöshetskassans känne- dom om arbetsmarknadens förhållanden och den kontakt arbets- löshetskassan hade med aktörerna på marknaden tyngre. Utred- ningen menade också att flera av argumenten för en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, som en enhetlig beräkning av ersättningen för olika typer av socialförsäkringar eller en utvidgning av försäk- ringens personkrets inte i sak hade något samband med försäkring- ens karaktär som frivillig eller obligatorisk. En frivillig försäkring skulle dock aldrig kunna uppnå fullständig anslutning, på det sätt som en obligatorisk skulle kunna.

Utredningen föreslog även att kopplingen mellan arbetslöshets- försäkringen och arbetsmarknadspolitiken skulle stärkas, och för- säkringen skulle därför kompletteras med ett kontant arbetsmark- nadsstöd, KAS. KAS riktades till nytillträdande eller återinträdande personer på arbetsmarknaden, och till sökande som inte var med- lemmar i en arbetslöshetskassa. Ersättningsreglerna för KAS lik- nade ersättningsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen, men innehöll även särregler för dessa grupper. Införandet av KAS innebar att det kommunala kontantunderstödet och det statliga omställningsbi- draget avvecklades.42

Utredningen såg det som naturligt att en del av försäkringens kostnader skulle täckas genom avgifter från de försäkrade. Stats- bidragen till arbetslöshetsförsäkringen föreslogs göras om till tre bidragsformer: grundbidrag, progressivt bidrag och förvaltnings- bidrag. Grundbidraget blev genom den nya konstruktionen betydligt högre än tidigare. Det progressiva bidraget var tvådelat. Den fasta delen av progressivbidraget infördes som en följd av att arbets- löshetsersättningen blev skattepliktig. Den rörliga delen av bidraget

42 Det statliga omställningsbidraget infördes 1968 och var avsett för äldre arbetslösa. Bidra- get lämnades bl.a. till medlemmar i en erkänd arbetslöshetskassa som under försäkringsåret fyllde minst 60 år och vars rätt till arbetslöshetsersättning löpt ut, se SOU 1971:42.

756

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

varierade med arbetslösheten. Även förslaget till förvaltningsbidrag byggde på att bidraget ökade då antalet ersättningsdagar i arbets- löshetskassan ökade. Statsbidraget var med andra ord konstruerat så att en ökad arbetslöshet i en arbetslöshetskassa medförde att den ökade kostnaden i första hand bars av staten.43

Barntillägget föreslogs också slopas, vilket innebar att det sista av de sociala tilläggen togs bort. Arbetslöshetsförsäkringen blev därmed en renodlad inkomstbortfallsförsäkring.44

Förslagen ledde med mindre ändringar, fram till lagen om arbets- löshetsförsäkring.45

18.3.71970-talets utredningar om allmänna försäkringar

Allmän arbetslöshetsförsäkring

Under 1970-talet aktualiserades frågan om en obligatorisk arbets- löshetsförsäkring igen, mot bakgrund av ökad arbetslöshet och införandet av KAS. De fackliga organisationerna drev frågan om en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring solidariskt finan- sierad med arbetsgivaravgifter.

År 1974 tog riksdagen ett principbeslut om en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, och samma år tillsattes en utredning vars uppdrag var att skapa en allmän arbetslöshetsförsäkring med bibehållande av de frivilliga arbetslöshetskassorna. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande 1978.46 Betänkandet innehöll en rad förslag på ändringar av försäkringsreglerna. Tre alternativ för arbetslöshetsförsäkringens organisation övervägdes.

En första lösning innebar att ersätta arbetslöshetskassorna med allmänna arbetslöshetskassor, motsvarande förändringen när de allmänna försäkringskassorna tillkom. Den andra lösningen innebar att Arbetsmarknadsverket skulle handlägga arbetslöshetsförsäkringen med utgångspunkt i hur KAS administrerades. Länsarbetsnämnden förslogs bli utredande och beslutande organ, vilket innebar att det skulle skapas en särskild försäkringsenhet. Den tredje föreslagna

43Ds A 1987:4.

44Erici & Roth (1981).

45Prop. 1973:56.

46SOU 1978:45.

757

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

lösningen var att de allmänna försäkringskassorna skulle ta över handläggningen.

Utredningen förordade den första lösningen. Anledningen till detta var att nya grupper skulle komma att omfattas av försäkringen om den blev allmän. Det var viktigt att dessa sökande bemöttes av handläggare med god kunskap om arbetslöshetsförsäkringen och erfarenheter av förhållanden i arbetslivet.

Utredningen ansåg också att utbetalning av arbetslöshetsersätt- ningen skulle centraliseras och hanteras av den allmänna försäk- ringen för att förebygga felaktiga utbetalningar.

En särskild allmän arbetslöshetskassa skulle inrättas för KAS och för andra som föll utanför arbetslöshetskassornas verksamhets- områden. SO skulle ansvara för att bilda den nya arbetslöshets- kassan, som främst skulle vara avsedd för nytillträdande och återin- trädande.

Enligt utredningen stod egenfinansieringen för en mindre andel av kostnaderna för arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringen före- slogs därför finansieras av statsbidrag och arbetsgivaravgifter. De fonderade medlen i de olika arbetslöshetskassorna föreslogs, i enlighet med då gällande regler, tillfalla de organisationer som bildat kassorna, dvs. fackförbunden.47

Socialpolitiska samordningskommittén

En utredning om allmän socialförsäkring tillsattes 1975. Utgångs- punkten för utredningen var att socialförsäkringarna, och där inkluderades arbetslöshetsförsäkringen, hade utvecklats åt olika håll, och att systemet därför blivit svårt att överblicka både för de enskilda och för handläggare

Den socialpolitiska samordningskommittén lämnade sitt slutbe- tänkande 1979.48 Slutbetänkandet innehöll förslag till en princip- modell för, och ett successivt införande av, en allmän socialförsäk- ring. Utredningen menade att inkomstbortfallet var likartat för den enskilde oavsett om det berodde på sjukdom eller arbetslöshet. Formerna för ersättning borde därför vara så lika som möjligt.

47Edebalk (2012).

48SOU 1979:94.

758

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Den allmänna socialförsäkringen skulle bestå av fyra grenar: inkomstförsäkring, barnstöd, bostadsstöd och handikappstöd. Stöd- former vid arbetslöshet – arbetslöshetsförsäkring, KAS och utbild- ningsbidrag – föreslogs sammanföras till en arbetsmarknadspenning och falla under grenen inkomstförsäkring. Inkomstförsäkringen skulle grundas på ett gemensamt inkomstbegrepp (registrerad inkomst med en nedre gräns) och lämnas med en viss procentandel av den fastställda inkomsten. Ersättningsrätten skulle prövas enligt vissa grundvillkor. På en del områden skulle det också finnas behov av specialregler, exempelvis begränsningsregler för ersättningstiden vid arbetslöshet.

Administrationen för försäkringen skulle samordnas hos de all- männa försäkringskassorna.49

Utredningarna om allmän arbetslöshetsförsäkring och om all- män socialförsäkring lämnade sina betänkanden i ett ekonomiskt läge då, precis som efter 1948 års utredning, reformstopp rådde.50 Förslagen genomfördes därför inte.

18.3.8Förändrad finansiering av arbetslöshetsförsäkringen

A-kassekommittén

I juli 1982 genomfördes förändringar i statsbidragssystemet i syfte att minska statens utgifter. Grundbidraget påverkades inte, men den fasta delen av progressivbidraget togs bort och förvaltnings- bidraget slopades. Året därpå ersattes det fasta grundbidraget med en procentandel.

Mot bakgrund av den ökade arbetslösheten och de därpå följ- ande längre arbetslöshetstiderna tillsattes A-kassekommittén 1985. Kommittén hade bl.a. i uppdrag att förtydliga vad det innebär att stå till arbetsmarknadens förfogande, se över reglerna om säsongs- arbetslöshet och tydliggöra gränsdragningarna mellan arbetslöshets- försäkringen och andra trygghetssystem som pension och studiestöd samt se över arbetslöshetsförsäkringens finansiering.

49Edebalk (2012).

50Edebalk (2008).

759

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

I A-kassekommitténs betänkande 1987 beskrevs finansierings- systemet som föråldrat och ineffektivt.51 Utredningen föreslog där- för att det skulle göras om från grunden. Förslaget innebar att fonderingskravet skulle slopas och ersattas med en finansierings- avgift som månadsvis skulle betalas in från arbetslöshetskassorna till staten. Staten ersatte arbetslöshetskassorna för hela den utbeta- lade ersättningen.

Samtidigt infördes ett utjämningsbidrag som syftade till att mot- verka alltför stora skillnader i medlemsavgift mellan arbetslös- hetskassorna. Arbetslöshetskassor med en högre än genomsnittlig arbetslöshet kunde få bidraget, som finansierades med en utjäm- ningsavgift.

Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassan skulle tillsammans med andra inkomster täcka finansieringsavgiften och utjämnings- avgiften, samt kassans förvaltningskostnader. Medlemsavgifternas storlek skulle därmed i stort sett endast påverkas av ersättningens nivå samt förvaltningskostnaderna. Det nya finansieringssystemet innebar därmed bl.a. att arbetslöshetskassornas kostnader för utbe- tald ersättning var oberoende av arbetslöshetens omfattning i kas- san.

Betänkandet innehöll också förslag på höjd kompensationskvot, slopande av karensen och indexering av arbetslöshetshetsättningen. Detta för att harmonisera arbetslöshetsförsäkringen med sjukför- säkringen. Dessutom fanns vissa förtydliganden rörande säsongs- arbetslösas ersättningsrätt och de föreningsrättsliga reglerna. Under utredningstiden hade SO också erbjudit sig att ta över administrat- ionen av KAS, men utredningen menade att en sådan förändring inte skulle medföra några ekonomiska vinster.

A-kasseutredningens förslag om förändrad finansiering av arbets- löshetsförsäkringen infördes 1989 och innebar ett systemskifte för statsbidragshanteringen i arbetslöshetsförsäkringen.52

51Ds A 1987:4.

52Prop. 1987/88:114.

760

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

ALFI-utredningen

1990 tillsattes en utredning för att utvärdera det nya finansierings- systemet för arbetslöshetsförsäkringen. Utredningen skulle också föreslå åtgärder för att förenkla utjämningen av medlemsavgifterna inom arbetslöshetsförsäkringen och föreslå former för en höjning av egenavgiften.

Utredningen konstaterade i sitt betänkande 1991 att det nya finansieringssystemet fungerade bra och att det därför inte fanns någon anledning att föreslå ändringar.53 Utredningen hade övervägt en höjning av egenavgiften i arbetslöshetsförsäkringen, men effekt- erna av en sådan höjning bedömdes vara så stora att den, enligt utredningens mening, inte borde genomföras inom ramen för dåva- rande organisation och system. Även utjämningsbidraget bedöm- des fungera bra överlag, men där föreslogs justeringar av systemet Dessa förslag genomfördes emellertid inte.

Däremot fördubblades finansieringsavgiften enligt utredningens modell, trots att ALFI-utredningen själv avstyrkt förslaget.54 I stället för 35 procent i finansieringsavgift skulle kassorna nu bidra med 70 procent av den genomsnittligt utbetalda dagpenningen under det löpande verksamhetsåret.

18.3.9Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring 1994

Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring

En utredning om en ny arbetslöshetsförsäkring tillsattes 1992. Utredningen hade i uppdrag att lämna förslag om utformningen och finansieringen av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Ett år senare, mot bakgrund av den ökande arbetslösheten, fick utredningen även i uppdrag att lämna förslag om finansieringen av det ackumulerade underskottet i arbetsmarknadsfonden. Utred- ningen lämnade sitt betänkande 1993.55

I betänkandet övervägdes fyra olika modeller för en obligatorisk försäkring. I alla modeller fanns en grundförsäkring och en frivillig tilläggsförsäkring. Skillnaden mellan modellerna bestod i ersätt-

53SOU 1991:57.

54Prop. 1991/92:38.

55SOU 1993:52.

761

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

ningsgraden i respektive försäkring, taken för ersättning och ersätt- ningsformen (procentuell ersättning eller s.k. flat rate).

Utredningen förespråkade det tredje alternativet, som innebar en grundförsäkring med samma ersättningsbelopp till alla, kom- binerad med en laglig rätt till bidrag från arbetsgivaren. Bidraget skulle gå till en frivillig tilläggsförsäkring som skulle fylla ut grund- försäkringen upp till 80 procent av ersättningsgrundande lön med ett tak.

Grundförsäkringen föreslogs omfatta alla som uppfyllde vill- koren, och dessa villkor skulle anges i lag. Grundförsäkringen skulle finansieras genom generella arbetsgivaravgifter och individ- avgifter genom skatt.

Tilläggsförsäkringen föreslogs utgöras av lagstadgade minimi- villkor, som att alla arbetstagare hade rätt till en tilläggsförsäkring och till en del av finansieringen för denna försäkring från sin arbetsgivare. De faktiska ersättningsvillkoren skulle dock utformas av försäkrings- givare och försäkringstagare. Finansieringen av tilläggsförsäkringen föreslogs ligga utanför statsbudgeten. Tilläggsförsäkringen skulle i första hand ordnas genom kollektivavtal på arbetsmarknaden, och i andra hand genom enskilda avtal mellan arbetsgivare och arbets- tagare. Försäkringen skulle administreras av arbetslöshetskassorna och av två (statliga) nybildade arbetslöshetskassor, en för företag- are och en för löntagare.

Utredningen lämnade även förslag i enlighet med tilläggsdirek- tivet, dvs. finansieringen av underskottet i arbetsmarknadsfonden, samt en rad förslag på stramare ersättningsregler för att under- stryka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring.

Förslagen genomfördes inte.

Obligatorisk arbetslöshetskassa införs i två steg

Ett nytt förslag till obligatorisk arbetslöshetsförsäkring lades dock fram strax därpå i två propositioner. Avsikten med förslagen i propositionerna var att samtliga förvärvsarbetande med stark anknytning till arbetsmarknaden skulle kunna få en inkomst- relaterad arbetslöshetsersättning utan att vara medlemmar i en arbetslöshetskassa. KAS-systemet skulle kompletteras av en inkomstrelaterad ersättning inom ramen för systemet.

762

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

I den första propositionen föreslogs införandet av en allmän avgift för finansiering av kontantförmåner vid arbetslöshet för att finansiera reformen. Avgiften skulle betalas av den enskilde och vara avdragsgill. Den allmänna avgiften skulle, enligt förslaget, tas ut på summan av inkomst av anställning och annat förvärvsarbete upp till 7,5 basbelopp. I och med införandet av den allmänna avgiften föreslogs finansieringsavgiften slopas. Arbetsmarknadsavgiften föreslogs däremot vara oförändrad. Propositionen innehöll konkreta förslag rörande avgiften, men inte om hur försäkringen skulle reformeras för att omfatta alla förvärvsarbetande. Den nya allmänna avgiften infördes 1994.56

Samma år lämnade regeringen en andra proposition till riks- dagen där förslaget om en allmän och obligatorisk arbetslöshets- försäkring konkretiserades.57 Förslaget innebar att alla förvärvs- arbetande med stark anknytning på arbetsmarknaden skulle kunna få inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet. Om den sökande inte var medlem i en arbetslöshetskassa och därmed inte uppfyllde medlemsvillkoret för att få den vanliga inkomstrelaterade arbets- löshetsersättningen, skulle han eller hon kunna få en inkomst- relaterad ersättning inom ramen för KAS. Med stark anknytning till arbetsmarknaden menades att både ett s.k. avgiftsvillkor och ett arbetsvillkor (samma som tidigare) skulle vara uppfyllt. Avgiftsvill- koret föreslogs innebära att den arbetslöse under tolv månader inom en ramtid om 24 månader omedelbart före arbetslöshetens inträde skulle ha betalat den allmänna avgiften.

Den inkomstrelaterade ersättningen inom KAS föreslogs till nivå och maximalt antal dagar motsvara arbetslöshetsförsäkringens ersättningsnivå och ersättningsperiod.

Den nya inkomstrelaterade ersättningen skulle, enligt pro- positionen, administreras av KAS-regionerna på länsarbetsnämnderna, med skillnaden att de hädanefter skulle kallas arbetsmarknadskassor. Arbetslöshetskassornas administration påverkades inte av förslaget. Av propositionen framgick också att regeringen avsåg att återkomma i fråga om organisationen av KAS. Riksdagen antog propositionen i juni 1994.58

56Prop. 1993/94:80, bet.1993/94:AU6.

57Prop. 1993/94:209.

58Först föreslog dock arbetsmarknadsutskottet vissa ändringar i regeringens lagförslag och riksdagen beslutade att återremittera frågan till utskottet. I det andra betänkandet med

763

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Efter valet hösten 1994 revs reformen upp av den tillträdande socialdemokratiska regeringen och arbetslöshetsförsäkringen ”åter- ställdes” till sin tidigare form.59

18.3.10ARBOM-utredningen och 1997 års lag om en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

Utredningen om arbetslöshet och omställning

År 1995 tillsattes en ny utredning om ersättning vid arbetslöshet och omställning, kallad ARBOM, med uppdrag att skapa en allmän arbetslöshetsförsäkring. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande 1996.60 Förslagen syftade till att öka försäkringsmässigheten i arbetslöshetsförsäkringen och att understryka försäkringens roll som omställningsförsäkring. Arbetslinjen och den enskildes ansvar var viktiga utgångspunkter för utredningen vars mål med försäk- ringen var en stabil arbetslöshetsförsäkring som skulle tåla kon- junktursvängningar och kunna ligga fast under en längre tid.

Utredningen menade att införandet av KAS innebar vissa steg mot en allmän arbetslöshetsförsäkring. Den var dock fortfarande uppdelad i två delar i och med att KAS låg under länsarbetsnämnderna och den inkomstrelaterade arbetslöshetsersättningen hanterades av arbetslöshetskassor. Genom att ersätta de två separata systemen med en försäkring i två delar (en obligatorisk del med ett fast grund- belopp och en frivillig inkomstrelaterad del) som i sin helhet skulle hanteras av arbetslöshetskassor ansåg utredningen att det skapades en allmän och sammanhållen försäkring.

Alla förvärvsarbetande som uppfyllde ett arbetsvillkor skulle ha rätt till ersättning från den obligatoriska – allmänna – delen av försäkringen. För att kunna få ersättning från det frivilliga försäk- ringsskyddet skulle det krävas att den sökande varit medlem i någon av de arbetslöshetskassor som administrerade försäkringen i minst tolv månader.

anledning av samma proposition föreslog Arbetsmarknadsutskottet att riksdagen skulle avslå propositionen, se bet. 1993/94:AU 18 och 26.

59Prop. 1994/95:99.

60SOU 1996:150.

764

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Utredningen föreslog att medlemmarnas bidrag till finansieringen av försäkringen skulle öka. Enligt förslaget skulle medlemsavgifterna täcka administrationskostnaderna samt en femtedel av inkomst- bortfallsersättningen. Däremot ansåg man inte att medlemsavgifterna skulle differentieras med avseende på arbetslösheten i de olika arbetslöshetskassorna.

En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring

ARBOM-utredningen resulterade i en proposition där införandet av en allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring föreslogs. 61 Den nya arbetslöshetsförsäkringen skulle bestå av en grundförsäkring och en frivillig inkomstbortfallsförsäkring. Arbetslöshetsersättning skulle lämnas dels som ett grundbelopp till den som inte tillhörde en arbetslöshetskassa eller som tillhörde en kassa men som ännu inte hade uppfyllt medlemsvillkoret, dels som en inkomstrelaterad ersättning till den som hade uppfyllt medlemsvillkoret.

Den nya försäkringen skulle administreras av arbetslöshets- kassorna. En ny, kompletterande arbetslöshetskassa skulle dock bildas för att arbetslöshetsförsäkringen skulle bli tillgänglig för alla med en viss anknytning till arbetsmarknaden. Kassan skulle bildas av rikstäckande organisationer som företrädde anställda respektive företagare på arbetsmarknaden.

Ansvaret för försäkringens finansiering föreslogs även fortsatt delas mellan arbetslöshetskassornas medlemmar, samtliga arbets- tagare och staten.

Propositionen innehöll inga genomgripande förslag om för- säkringens finansiering. Dock föreslogs att arbetslöshetskassorna skulle få möjlighet att differentiera avgifterna mellan olika med- lemskategorier om det fanns skäl för det. Denna differentiering skulle dock inte ske på basis av olika arbetslöshetsrisk utan baseras på medlemmarnas ekonomiska förutsättningar.62

Propositionen innehöll också vissa ändringar i ersättnings- villkoren.

Den nya lagen antogs i riksdagen och trädde i kraft 1998.

61Prop. 1996/97:107.

62Ds 2008:61.

765

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

18.3.11 2008 års obligatorieutredning

Knappt tio efter att den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring hade trätt i kraft tillsattes en ny utredning av frågan om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.63 Utredningens förslag innebar en ny kom- pletterande arbetslöshetsförsäkring för personer som inte var med- lemmar i en arbetslöshetskassa. Denna skulle gälla vid sidan av den befintliga medlemsbaserade arbetslöshetsförsäkringen och tillsam- mans skulle de utgöra en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring.

Utgångspunkten för förslaget var att den befintliga arbetslös- hetsförsäkringen som byggde på frivilligt medlemskap skulle påver- kas så lite som möjligt av den kompletterande försäkringen. På några punkter presenterades även förslag som rörde den medlems- baserade arbetslöshetsförsäkringen. Till exempel föreslogs att med- lemsvillkoret och grundförsäkringen skulle avskaffas helt. Vidare föreslogs att inträdesvillkoren i den medlemsbaserade arbetslös- hetsförsäkringen skulle mjukas upp för att underlätta medlemskap i en arbetslöshetskassa.

Alfakassan föreslogs betala ut ersättning till dem som inte var medlemmar i någon arbetslöshetskassa. För detta skulle Alfakassan kompenseras med statsbidrag genom Arbetsförmedlingen och IAF.

I betänkandet föreslogs också att en ny myndighet skulle skapas för att administrera uppbörden av den s.k. arbetslöshetsförsäk- ringsavgiften. Enligt förslaget skulle den som omfattades av den kompletterande arbetslöshetsförsäkringen, dvs. hade etablerat sig på arbetsmarknaden men inte var medlem i någon arbetslöshets- kassa, betala en årlig avgift. Arbetslöshetsförsäkringsavgiften skulle motsvara den högsta gällande medlemsavgiften i någon av arbets- löshetskassorna för att arbetslöshetskassorna inte skulle förlora medlemmar.

En person blev enligt förslaget betalningsskyldig när han eller hon hade haft arbetsinkomster som uppgick till 2,7 prisbasbelopp under ett kalenderår.64 Betalningsskyldigheten bestod tills dess att personen ansågs varaktigt ha lämnat arbetsmarknaden, dvs. uppnått pensionsålder eller inte hade uppfyllt kriterierna för avgiftsskyldig- het på fem år.

63SOU 2008:54.

64När förslaget presenterades 2008 motsvarade 2,7 prisbasbelopp 110 700 kronor. Enligt 2015 års prisbasbelopp motsvarar detta 120 150 kronor.

766

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Mot bakgrund av det i huvudsak negativa remissutfallet angav regeringen i budgetpropositionen för 2009 att den inte avsåg att gå vidare med utredningens förslag.65 Den föreslagna lösningen ansågs innebära ett alltför tekniskt komplicerat system. Det fanns enligt regeringen emellertid fortfarande skäl att eftersträva att alla som arbetar bör omfattas av obligatorisk arbetslöshetsförsäkring med rätt till inkomstrelaterad ersättning i händelse av arbetslöshet. Frågan skulle därför prövas vidare inom ramen för den kommande parlamentariska socialförsäkringsutredningen.

18.4Översikt av genomförda reformer rörande ersättningsreglerna

Nedan följer en översikt av de större lagändringar av ersättnings- reglerna som genomförts inom arbetslöshetsförsäkringen sedan 1974.

18.4.1Kvalifikationsvillkor

Grundvillkor

En förutsättning för att få arbetslöshetsersättning har alltid varit att den sökande är arbetslös och att han eller hon har ett inkomst- bortfall på grund av arbetslösheten. Utöver detta regleras allmänna villkor i arbetslöshetsförsäkringen, ofta kallade grundvillkoren, i lagen. År 1974 innebar grundvillkoren att den sökande skulle vara arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete, beredd att anta erbjudet lämpligt arbete, vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, samt inte kunna få ett lämpligt arbete.66

År 2000 förtydligades de allmänna villkoren genom en bestäm- melse om att den sökande måste anstränga sig för att finna ett lämpligt arbete för att vara ersättningsberättigad. Tanken med denna bestämmelse var att understryka att den sökande själv måste medverka till att lösa arbetslöshetssituationen.67

65Prop. 2008/09:1.

66Prop. 1973:56.

67Prop. 1999/2000:98.

767

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Ett år senare kompletterades grundvillkoren med en regel om att den sökande även måste medverka till att upprätta en individuell handlingsplan. Handlingsplanen skulle innehålla kraven på sök- aktivitet, aktuella sökområden och bedömningen av lämpligt arbete för den sökande. Den individuella handlingsplanen var tänkt som ett stöd för både den sökande och för arbetsförmedlingen och förutsatte att den sökande deltog i upprättandet av planen.68

År 2013 trädde nya grundvillkor i kraft. Dessa skulle tydliggöra att det rörde sig om villkor av grundläggande karaktär, dvs. villkor den sökande kunde uppfylla fr.o.m. den första arbetslösa dagen. Även fortsatt skulle den sökande vara arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete i en viss omfattning, och han eller hon skulle vara anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. Till dessa villkor lades kravet att den sökande i övrigt skulle stå till arbetsmarknadens förfogande, dvs. ha för avsikt att arbeta och att det inte fick finnas hinder mot att göra detta. Genom lagändringen kommer denna grundläggande princip i arbetslöshetsförsäkringen till uttryck direkt i lag.69

Arbetsvillkor och överhoppningsbar tid

En utgångspunkt för att få arbetslöshetsersättning har hela tiden varit att den sökande ska vara förankrad på arbetsmarknaden. År 1974 krävdes att den försäkrade närmast före arbetslöshetens inträde hade utfört förvärvsarbete i fem månader inom en ramtid av tolv månader. Användandet av med arbete jämställd tid vid upp- fyllande av ett arbetsvillkor, dvs. yrkesutbildning, värnplikt eller tilläggssjukpenning enligt lagen om moderskapshjälp, begränsades till två månader. En och samma period med arbete eller med jäm- ställd tid kunde bara användas en gång för att uppfylla ett arbets- villkor. I och med att användandet av den jämställda tiden begräns- ades för uppfyllande av arbetsvillkor utvidgades bestämmelsen om överhoppningsbar tiden. Från att enbart ha gällt styrkt sjukdom omfattades nu även värnplikt, vuxenutbildning, och nykterhetsvård m.m.70

68Prop. 1999/2000:139.

69Prop. 2012/13:12.

70Prop. 1973:56.

768

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

År 1986 infördes lagändringar som innebar att genomförd arbetsmarknadsutbildning eller yrkesinriktad rehabilitering kunde räknas in i arbetsvillkoret och därmed berättiga till arbets- löshetsersättning. Skälet till lagändringen var att det var möjligt att återknyta till en påbörjad ersättningsperiod inom 75 dagar. Att göra arbetsmarknadsutbildning och yrkesrehabilitering tillgodo- räkningsbara ansågs minimera risken för att sökande skulle avbryta aktiviteten för att återknyta till en sådan påbörjad ersättnings- period.71

År 1989 gjordes arbetsvillkoret om från att beräknas på fem månader till fyra.72

I juli 1994 infördes en allmän arbetslöshetsförsäkring. Reformen hann dock inte genomföras i alla delar innan den upphävdes i januari 1995, efter ett regeringsskifte. I den allmänna arbetslöshets- försäkringen delades kvalifikationsvillkoret upp i två delar, ett allmänt och ett särskilt arbetsvillkor. Denna uppdelning åter- användes i senare lagstiftning. För att kvalificera sig för en första ersättningsperiod krävdes reguljärt förvärvsarbete. Det allmänna arbetsvillkoret innebar, enligt huvudregeln, minst 75 timmars arbete under minst fem månader inom en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde. Påföljande ersättnings- period kunde en sökande kvalificera sig till genom det särskilda arbetsvillkoret. Det särskilda arbetsvillkoret kunde uppfyllas genom beredskapsarbete, arbetsmarknadsutbildning eller yrkes- inriktad rehabilitering, arbetslivsutveckling (ALU) värnplikt eller genom uppbärande av föräldrapenningförmåner m.m.73

I januari 1995 återställdes arbetslöshetsförsäkringen till hur den sett ut innan juli 1994. Samtidigt justerades arbetsvillkoret så att det innebar att en sökande måste ha arbetat minst 80 timmar i månaden under fem månader inom en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslösheten.74

Från och med 1996 krävdes åter reguljärt förvärvsarbete för att beviljas en första ersättningsperiod. Påföljande ersättningsperioder

71Prop. 1985/86:150.

72Prop. 198/89:100.

73I de två sistnämnda fallen fick dock sammanlagt högst två månader tillgodoräknas.

74Prop. 1994/95:99 och bet. 1994/95:AU5.

769

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring SOU 2015:21

kunde dock uppfyllas genom deltagande i vissa arbetsmarknads- politiska åtgärder eller genom tid med föräldrapenning m.m.75

År 1997 skärptes arbetsvillkoret så att det krävdes minst 80 tim- mars arbete under minst nio månader inom ramtiden på tolv mån- ader för att vara berättigad till ersättning.76 I juli samma år sänktes dock kravet åter. En sökande måste då antingen ha förvärvsarbetat minst sex månader med minst 70 arbetade timmar i varje månad eller minst 450 timmar under en sammanhängande period av sex månader där den sökande arbetat minst 45 timmar varje månad för att vara ersättningsberättigad. Syftet med förändringen var att säkerställa dels att arbetslöshetsersättning bara lämnades till sök- ande med en fast förankring på arbetsmarknaden, dels att personer som arbetade halvtid skulle kvalificera sig för arbetslöshetsersätt- ning. Det var inte givet med ett arbetsvillkor på 80 timmars arbete per månad. 77

År 2001 trädde nya regler i ikraft, vilka innebar att som mest två månader med tid med föräldrapenning eller genomförd totalför- svarsplikt åter kunde jämställas med arbete vid uppfyllande av arbetsvillkor. Samtidigt slopades återkvalificeringsvillkoret i försäk- ringen. De arbetsmarknadspolitiska program som varit åter- kvalificerande, liksom värnplikt och tid i föräldraledighet blev i stället överhoppningsbara. De subventionerade anställningar som varit återkvalificerande förblev tillgodoräkningsbara i ett arbets- villkor, med undantag för det särskilda anställningsstödet. Föränd- ringen var ett led i att tydliggöra arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. Av samma anledning begränsades den överhoppningsbara tiden till max sju år.78

År 2007 skärptes arbetsvillkoret till att innebära minst 80 tim- mars arbete under minst sex av ramtidens tolv månader. Det alternativa villkoret skärptes till minst 480 arbetade timmar under sex sammanhängande månader med minst 50 timmars arbete varje månad. Vid samma tillfälle kortades den överhoppningsbara tiden till max fem år. Syftet med regeländringarna var att understryka

75Prop. 1995/96:25.

76Prop. 1995/96:222.

77Prop. 1996/97:107 och bet. 1996/97:AU13.

78Prop. 1999/2000:139.

770

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

betydelsen av förankring på arbetsmarknaden för att arbetslöshets- ersättning skulle kunna lämnas.79

Medlemsvillkor

För en anställd krävdes år 1974 tolv månaders medlemskap i arbets- löshetskassa för att få arbetslöshetsersättning. För att bli medlem i en arbetslöshetskassa krävdes att den sökande var mellan 15 och 66 år gammal arbetade inom kassans verksamhetsområde minst 17 timmar i veckan och minst tre timmar per arbetsdag. 80

Vid införandet av den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring 1998 förtydligades inträdesvillkoret. Det krävdes att den sökande hade arbetat i genomsnitt minst 17 timmar per vecka under fyra sammanhängande veckor.81

Tidpunkten för inträde i arbetslöshetsförsäkringen förtydligades 2001, så att inträde beviljades från den 1:a i den månad den sökande ansökte om medlemskap. Samtidigt upphävdes regeln som innebar att en sökande måste uppfylla ett nytt inträdesvillkor vid byte av arbetslöshetskassa. Anledningen till det var att arbetsmarknaden blivit mer rörlig, vilket ställde högre krav på flexibilitet.82

Den s.k. 17-timmarsregeln för att beviljas inträde i en arbets- löshetskassa slopades 2009. Anledningen till detta vara att villkoret ansågs försvåra för den enskilde att bli medlem i en arbetslöshets- kassa. Villkoret ledde dessutom till administration både för arbets- löshetskassorna som för arbetsgivarna. Kravet på ett aktuellt arbete inom arbetslöshetskassans verksamhetsområde upphörde sam- tidigt. Förändringen syftade till att öka anslutningsgraden.83

Lämpligt arbete

Bestämmelsen om lämpligt arbete har ändrats mycket lite sedan 1974. Den innebär att en sökande, under vissa förutsättningar, kan tacka nej till ett erbjudet arbete utan att det får konsekvenser för

79Prop. 2006/07:15.

80Prop. 1973:56.

81Prop. 1996/97:107.

82Prop. 1999/2000:139.

83Prop. 2008/09:127.

771

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

arbetslöshetsersättningen. I bedömningen ska hänsyn tas till den sökandes yrkesvana, förutsättningar och personliga förhållanden. Dessutom måste rimliga arbetsförhållanden råda för att arbetet ska anses som rimligt, dvs., att anställningsförmånerna är förenliga med kollektivavtal, att det inte råder arbetskonflikt på arbetsplatsen och att arbetsplatsen uppfyller kraven för att förebygga ohälsa och olycksfall.

År 2000 infördes ett föreskriftsbemyndigande gällande lämpligt arbete i arbetslöshetsförsäkringen. Som skäl angavs att bedöm- ningen av lämpligt arbete måste kunna variera utifrån arbetsmark- nadens läge, samtidigt som det krävs preciseringar av vad som ingår i bedömningen för att stärka rättssäkerheten i tillämpningen.84

Bestämmelsen om lämpligt arbete kompletterades med en sär- skild regel om sökområdet mellan 2001 och 2007, den s.k. 100- dagarsregeln, se kapitel 19 och 20.

18.4.2Ersättningen

Ersättningsnivå

I och med 1973 års lag om arbetslöshetsförsäkring kom ersätt- ningen att utgå i form av skattepliktig dagpenning för högst fem dagar i veckan enligt tio klasser Det innebar en höjning av ersätt- ningen. Ersättningsperioden inleddes med fem dagars karens.85

Under 1970- och 1980-talen höjdes dagpenningen vid flera tillfällen, bl.a. för att svara mot inflationen.

År 1982 avskaffades dagpenningklasserna, som en följd av förändrade statsbidragsregler. I stället angavs en högsta och en lägsta dagpenning, och inom den ramen fick varje arbetslöshets- kassa fastställa den dagpenning som kassan, med hänsyn till sina ekonomiska förutsättningar, ville tillämpa.86

År 1989 ändrades bestämmelserna så att alla arbetslöshetskassor skulle tillämpa samma högsta och lägsta dagpenning. Samma år infördes en regel som innebar att den högsta dagpenningen varje år skulle fastställas med hänsyn till löneutvecklingen för industri-

84Prop. 1999/2000:98.

85Prop. 1973:56.

86Prop. 1981/82:139.

772

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

arbetare. Indexeringen, som skulle starta året därpå, dvs. 1990, motiverades med att även den som är arbetslös bör ha rätt att ta del av ett förbättrat löneläge.

År 1989 sänktes även ersättningsnivån från 91,7 procent till 90 procent av tidigare inkomst. Detta kompenserades av att karensen i arbetslöshetsförsäkringen slopades.87 Fyra år senare återinfördes karensen. Dessutom sänktes ersättningsnivån från 90 till 80 pro- cent och indexeringen av arbetslöshetsersättningen bröts. Dessa förändringar motiverades av det ekonomiska läget under 1990-tals- krisen.88

År 1996 sänktes ersättningsnivån ytterligare till 75 procent av tidigare inkomst, men höjdes igen ett år senare till 80 procent. Samtidigt höjdes den högsta dagpenningen till 580 kronor.89

I och med införandet av den nya lagen om arbetslöshetsför- säkring 1998 lämnades två olika typer av ersättning. Arbetslös- hetsersättningen lämnades som ett grundbelopp i grundförsäkringen, där det relaterades till den sökandes genomsnittliga arbetstid innan arbetslösheten. Ersättningen lämnades som en inkomstrelaterad dagpenning i inkomstbortfallsförsäkringen. Som skäl för förändringen angavs att det förtydligade arbetslöshetsförsäkringen som allmän och sammanhållen.90

År 2001 infördes en förhöjd dagpenning under de 100 första dagarna i ersättningsperioden. Det innebar att ersättningen som mest kunde vara 680 kronor de 100 första ersättningsdagarna för att sedan sänkas till 580 kronor per dag under resten av ersättnings- perioden. Grundbeloppet höjdes samtidigt till 270 kronor. Bak- grunden till detta var att den högsta dagpenningnivån släpat efter löneutvecklingen under 1990-talet.91

År 2002 höjdes grundbeloppet till 320 kronor och den högsta dagpenningen till 680 kronor. Den förhöjda dagpenningen var 730 kronor.

År 2003 infördes garantiregler för sökande som lämnat aktivitets- garantin och uppfyllt ett nytt arbetsvillkor. Om det var mer förmån- ligt än den ersättning som skulle lämnas enligt vanlig beräkning,

87Prop. 1987/88:114.

88Prop. 1992/93:100, bilaga 11 och prop. 1992/93:150, bilaga 8.

89Prop. 1996/97:107.

90Prop. 1996/97:107.

91Prop. 1999/2000:139.

773

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

kunde dessa sökande få behålla den dagpenning och det arbets- utbud de haft då de senaste var inskrivna i aktivitetsgarantin. Detta gällde under förutsättning att den sökande ansökte om arbets- löshetsersättning inom tolv månader från det att han eller hon lämnat garantin. Förändringen var en följd av att rätten att återgå till en ersättningsperiod som påbörjats innan deltagande i aktivi- tetsgarantin upphörde,92 se även avsnitt om Aktivitetsstöd.

År 2007 förändrades ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäk- ringen. Den förhöjda dagpenningen slopades. Dagpenning läm- nades med högst 80 procent av den tidigare dagsförtjänsten under de 200 första dagarna i ersättningsperioden. Därefter var ersätt- ningsgraden 70 procent av tidigare inkomst. Efter 300 dagar var ersättningsgraden 65 procent. Denna ersättningsgrad var relevant bl.a. för sökande som beviljats en förlängning av ersättningsperioden.93 Motivet till den avtrappande ersättningsgraden var att ge den som är arbetslös incitament att så snabbt som möjligt återgå i arbete och för att ge arbetsförmedlingarna motiv att bidra till detsamma. 94

År 2009 infördes en bestämmelse om att tid med sjuklön samt tid som ersatts med föräldrapenningförmån, sjukpenning, havande- skapspenning eller rehabiliteringspenning, smittbärarpenning eller ersättning för ledighet för närståendevård, under vissa förutsätt- ningar, ska räknas med vid bestämmande av normalarbetstid och dagsförtjänst. Anledningen till denna förändring var att sökande som var sjuka men arbetade i sådan omfattning att månaden ändå var tillgodoräkningsbar i ramtiden inte skulle förlora på detta jämfört med någon som var sjuk i samma omfattning, men arbetade i mindre utsträckning. I det första fallet skulle månaden tillgodo- räknas vid beräkningen av ersättning. I det senare fallet var mån- aden överhoppningsbar, vilket skulle kunna leda till att den senare sökande fick en bättre ersättning än den förra.95

92Prop. 2002/03:44.

93Ersättningen på 65 procent av tidigare inkomst blev också relevant i jobb- och utvecklings- garantin då reglerna om samordning mellan arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet infördes.

94Prop. 2006/07:15.

95Prop. 2008/09:127.

774

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Normalarbetstid

År 1974 fanns inga bestämmelser för hur den genomsnittliga arbetstiden innan arbetslösheten skulle beräknas. Arbetslöshets- kassorna fick själva fastställa en normalarbetstid för att kunna betala ut den deltidsersättning som den nya lagen medgav. I början av 1980-talet utfärdade dåvarande tillsynsmyndigheten AMS gene- rella föreskrifter för beräkning av normalarbetstid och dagsför- tjänst. Det var först i och med införandet av en obligatorisk arbets- löshetsförsäkring 1994 som regler för beräkning av normalarbetstid togs in i lagen.96

År 1995 infördes bestämmelser som innebar att normalarbets- tiden skulle vara den genomsnittliga arbetstiden innan arbetslös- heten. Beräkningen skulle göras på det förvärvsarbete genom vilket den sökande uppfyllt arbetsvillkoret eller, om det var mer förmån- ligt för den sökande, på allt förvärvsarbete som utförts under ram- tiden. Motivet till detta var att endast månader då den sökande utfört arbete skulle ligga till grund för beräkningen av den genom- snittliga arbetstiden.97 Bestämmelsen fördes in i den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring som trädde i kraft 1998.98

Tio år senare förändrades beräkningen av ersättningen. Från att ha beräknats på samma arbete som arbetsvillkoret skulle ersätt- ningen nu fastställas på hela ramtiden om tolv månader innan arbetslösheteten.99 Syftet med denna ändring var att den stadig- varande inkomst den sökande haft innan arbetslösheten skulle åter- speglas i ersättningen under arbetslösheten.100

18.4.3Ersättningsperiodens längd

År 1974 ändrades de regler som dittills gällt för ersättningsperio- den. I stället för ett fastställt antal dagar under en given tidsperiod fastställdes antalet ersättningsdagar till 300. Dessa dagar kunde den sökande ta ut utan tidsbegränsning så länge den sökande återknöt

96Bet. 1994/95:AU5.

97Prop. 1994/95:99 och bet. 1994/95:AU5.

98Prop. 1996/97:107.

99Om det var mer förmånligt för den enskilde skulle dagpenningen emellertid beräknas på hela ramtiden även i före denna regeländring.

100Prop. 2006/07:15.

775

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

till en påbörjad ersättningsperiod inom tolv månader. Innan regel- ändringen kunde samma arbete i vissa fall grunda rätt till ersättning under två på varandra följande försäkringsår. Den längre ersätt- ningsperioden skulle avlasta arbetslöshetskassorna genom att dessa inte skulle behöva pröva arbetsvillkoret lika ofta. Arbetssökande över 55 år fick dessutom 150 extra ersättningsdagar. Ersättnings- perioden i KAS var dock totalt 150 dagar.101

I den nya lagen om arbetslöshetsförsäkring 1998 infördes enhetliga ersättningsperioder. Det innebar att ersättningsperioden var 300 ersättningsdagar oavsett kvalifikationsgrund, dvs. oavsett om den sökande fick inkomstrelaterad ersättning eller det grund- belopp som ersatte KAS. För sökande som var över 57 år var ersätt- ningsperioden 450 dagar.102

År 2001 upphävdes möjligheten till en längre ersättningsperiod för äldre sökande. Ersättningsperioden blev därmed 300 dagar för alla sökande. Dessutom infördes en möjlighet till förlängning av ersättningsperioden. Samtliga arbetssökande som beviljats en ersättningsperiod kunde därmed få en förlängd ersättningsperiod om 300 ersättningsdagar utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor. Detta, och införandet av aktivitetsgarantin ett år tidigare (se avsnitt om Aktivitetsstöd), minskade behovet av en från början förlängd ersättningsperiod för äldre arbetssökande. Samtidigt ändrades reglerna om beviljande av en ny ersättningsperiod. Eventuella åter- stående dagar i en tidigare ersättningsperiod räknades inte längre av från den nya ersättningsperioden, utan den lades ut från den tidpunkt då den tidigare ersättningsperioden löpte ut. Anledningen till denna ändring var att de tidigare reglerna kunde innebära att ersättningsperioden blev väsentligt kortare. Förändringen innebar även en regelförenkling.103

År 2007 upphörde den generella möjligheten till förlängning. Syftet var att understryka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. Eftersom särskild hänsyn kunde behöva tas till fler än enbart den arbetssökande i familjer sattes ersättnings- perioden till 450 dagar för föräldrar till barn under 18 år.104

101Prop. 1973:56.

102Prop. 1996/97:107.

103Prop. 1999/2000:139.

104Prop. 2006/07:89.

776

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Deltidsbegränsning

I 1973 års lag lagstadgades rätten att få arbetslöshetsersättning på deltid jämsides med ett deltidsarbete. Arbetslöshetsersättningen kom därmed att beräknas på veckobasis i stället för dag för dag. En omräkningstabell infördes i vilken förvärvsarbete räknades om till hela och halva ersättningsdagar. I tabellen skulle ersättningen bestämmas utifrån normal arbetstid och inkomst per vecka. En begränsningsregel om 50 dagar, med möjlighet att under vissa omständigheter utöka antalet dagar till 150, infördes i lagen.105

År 1984 slopades begränsningsregeln för arbetslöshetsersättning jämsides med arbete helt, delvis för att minska arbetslöshets- kassornas administrativa börda. I stället infördes ett föreskrifts- bemyndigande.106 Bemyndigandet användes tre år senare genom att begränsningen om 150 ersättningsdagar jämsides med arbete återin- fördes. Dessutom skulle det göras en särskild prövning var sjätte månad av om den sökande kunde anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

Deltidsbegränsningen avskaffades återigen 1993. I stället infördes ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om beg- ränsningar och ytterligare bestämmelser om karenstid för sökande som får arbetslöshetsersättning jämsides med arbete. Anledningen till detta var att det ansågs otillfredsställande att en deltidsarbetslös efter en viss period skulle behöva gå över i hel arbetslöshet för att behålla rätten till arbetslöshetsersättning. Risken för missbruk underströks dock och mot den bakgrunden infördes ett föreskrifts- bemyndigande på området.107

Ett par år senare återinfördes deltidsbegränsningen i förändrad form. Från 1995 bestod deltidsbegränsningen i att den som hade en tillsvidareanställning på deltid kunde få ersättning baserad på tidi- gare arbete ersättningsperioden ut, men inte under en ny ersätt- ningsperiod om deltidsarbetet fortsatte. Tanken bakom denna begränsningsregel var att understryka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. En sökande med fast deltids- anställning skulle kunna uppfylla arbetsvillkoret gång på gång och

105Prop. 1973:56.

106Prop. 1983/84:126.

107Bet. 1992/93:AU17.

777

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

därmed fortsätta uppbära ersättning vid sidan av arbetet på obe- stämd tid.108

Bestämmelsen fördes över till den nya lagen om arbetslöshets- försäkring 1998. Man ansåg att mer generösa regler för arbetslös- hetsersättning jämsides med deltidsarbete skulle kunna bidra till ytterligare ökning av antalet deltidsanställningar på arbetsmark- naden. Detta sågs inte som önskvärt.109

När den förhöjda dagpenningen infördes 2001 begränsades möjligheten till förhöjd dagpenning till 20 veckor för deltidsarbet- ande, vilket motsvarade 100 ersättningsdagar för en helt arbetslös sökande.110

År 2008 ändrades deltidsbegränsningen så att den kom att inne- bära att en sökande som arbetade deltid endast kunde få arbets- löshetsersättning jämsides med arbetet i 75 ersättningsdagar. För att vara berättigad till eventuella återstående dagar i ersättnings- perioden måste den sökande vara helt arbetslös. Syftet med skärp- ningen av deltidsbegränsningen var att skapa drivkrafter till fler heltidsanställningar.

18.4.4Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning

Tidigare reglerades ersättning vid arbetsmarknadspolitiska åtgärder i ett flertal olika lagar och förordningar. Genom förordningen om aktivitetsstöd fördes dessa olika ersättningar samman till en stöd- form 1996. Sammanslagningen var ett led i arbetet med regel- förenkling och effektivisering inom arbetsmarknadspolitiken. Sedan tidigare fanns en stark koppling mellan arbetslöshets- ersättning och utbildningsbidrag, och därför skulle aktivitetsstödet, precis som utbildningsbidraget, lämnas med samma belopp som den sökande var berättigad till från arbetslöshetskassa eller KAS. 111

Vissa arbetsmarknadspolitiska program har varit ersättnings- grundande under vissa perioder. Det innebar att arbetssökande kunde kvalificera sig för en ny ersättningsperiod i arbetslöshets- försäkringen genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program.

108Prop. 1994/95:99.

109Prop. 1996/97:107.

110Prop. 1999/2000:139.

111Prop. 1995/96:222.

778

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Från början gjordes heller ingen samordning mellan arbetslöshets- ersättningen och aktivitetsstödet. Den sökande kunde då gå mellan arbetslöshetsersättning och olika insatser inom arbetsmarknads- politiken under lång tid.

År 2000 infördes aktivitetsgarantin, dit sökande över 20 år som var eller riskerade att bli långtidsarbetslösa skulle anvisas. Pro- grammet hade flera syften. Ett var att erbjuda den sökande en stabil heltidsaktivitet som skulle hjälpa honom eller henne att ta sig ur arbetslösheten. Ett annat syfte var att bryta rundgången mellan arbetsmarknadspolitiska program och arbetslöshetsersättning. Ytter- ligare ett syfte var att säkerställa att den arbetslöse aktivt sökte arbete, även under tiden i aktivitet. I samband med införandet av aktivitetsgarantin infördes en regel som innebar att aktivitetsstödet skulle motsvara arbetslöshetsersättningen för sökande som upp- fyllde ett arbetsvillkor.112

Ett år senare infördes den förhöjda dagpenningen i arbetslös- hetsförsäkringen. Samtidigt infördes en regel som innebar att den förhöjda dagpenningen kunde lämnas i högst 100 dagar, oavsett om den sökande fick arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd under dessa dagar. I denna del skulle de olika stöden samordnas, men i övrigt var de fortfarande fristående från varandra. Samma år upp- hörde tid i arbetsmarknadspolitiska program att vara ersättnings- grundande i arbetslöshetsförsäkringen.113

År 2003 ändrades reglerna för aktivitetsgarantin. Det var inte längre möjligt att återgå till en ersättningsperiod som påbörjats innan deltagandet i garantin. Vid prövning av rätt till ersättning kunde ramtiden heller inte längre omfatta tid före deltagandet i garantin. Anledningen till förändringarna var att en sökande skulle erbjudas plats i aktivitetsgarantin tills dess han eller hon åter hade en förankring på arbetsmarknaden.114

År 2007 ersattes aktivitetsgarantin av jobb- och utvecklings- garantin. Den nya garantin riktade sig till sökande som utförsäkrats från arbetslöshetsförsäkringen utan att ha uppfyllt ett nytt arbets- villkor och till sökande som inte uppfyllde villkoren för arbets- löshetsersättning men som stått till arbetsmarknadens förfogande i

112Prop. 1999/2000:98.

113Prop. 1999/2000:139.

114Prop. 2002/03:44.

779

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

18 månader.115 I jobb- och utvecklingsgarantin ingick individuellt utformade åtgärder som syftade till att så snabbt som möjligt få in deltagarna på arbetsmarknaden.116

Samtidigt infördes regler som innebar att aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen samordnades i större utsträckning än tidigare. Från mars 2007 samordnades ersättningsnivåerna i arbets- löshetsförsäkringen och i aktivitetsstödet. Från oktober samma år samordnades antalet ersättningsdagar i de båda stöden. Detta innebar att när exempelvis 300 ersättningsdagar förbrukats, oavsett om den sökande fått arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd under dessa dagar, lämnades ersättning med 65 procent av tidigare inkomst. Anledning till samordningen var att den dittills rådande ordning skulle kunna uppfattas som orättvis. Sökande som deltog i arbetsmarknadspolitiska program fick i praktiken ett högre eko- nomiskt stöd under en längre tid än arbetssökande som enbart var öppet arbetssökande. Samtidigt upphävdes reglerna om att för- värvsarbete som utförts före deltagande i garantin inte var tillgodo- räkningsbar i ett nytt arbetsvillkor och om att det inte var möjligt att återgå till en ersättningsperiod som påbörjats innan deltagandet i garantin.117

18.4.5Administration

Även om arbetslöshetsförsäkringens administration utretts många gånger har få förändringar genomförts. Arbetslöshetskassorna var först understödsföreningar. Från 1974 knöts reglerna om arbets- löshetskassornas i stället i stor utsträckning till lagen (1951:309) om ekonomiska föreningar. År 1992 togs en rad föreningsrättsliga bestämmelser in i ALF. Detta dels som ett led i att modernisera lagstiftningen, dels som en följd av att den lag om ekonomiska föreningar om ekonomiska föreningar som bestämmelserna inom arbetslöshetsförsäkringen hänvisade till ersatts av ny lagstiftning, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar.

115Kvalifikationstiden ändrades till 14 månader 2011.

116En Jobbgaranti för ungdomar infördes senare samma år. Denna garanti riktade sig till ungdomar mellan 16 och 24 år som varit inskrivna hos Arbetsförmedlingen i minst tre månader, se prop. 2006/07:118.

117Prop. 2006/07:15 och prop. 2006/07:89.

780

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Regeländringarna rörde bl.a. bestämmelser om arbetslöshets- kassans ledning, föreningsstämma och kapital, samt regler för att bilda en ny arbetslöshetskassa och för fusion av existerande arbets- löshetskassor. Reglerna för en arbetslöshetskassas likvidation eller konkurs upphävdes.118

Från 1998 regleras arbetslöshetskassorna föreningsrättsligt i en självständig lag, LAK.

Försörjningen av arbetslösa som inte var medlemmar i en arbets- löshetskassa var en kommunal angelägenhet fram till 1974. I och med införandet av 1974 års lag om arbetslöshetsförsäkring infördes en sär- skild lag om KAS. Reglerna för KAS liknade dem för arbetslöshets- försäkringen. KAS hanterades dock inte av arbetslöshetskassorna, utan av AMS och länsarbetsnämnderna. De allmänna försäkrings- kassorna betalade ut stödet.119

År 1998 trädde nya regler om arbetslöshetsförsäkringen i kraft. De innebar att KAS och arbetslöshetsförsäkringen omvandlades till en sammanhållen försäkring. I samband med skapandet av en sam- manhållen arbetslöshetsförsäkring tillkom en kompletterande arbetslöshetskassa, Alfakassan. Enligt förarbetena skulle den kom- pletterande arbetslöshetskassan bildas av organisationer som orga- niserar dels löntagare, dels arbetsgivare.

När dessa organisationer, Saco och Svenska arbetsgivarför- bundet (SAF,) drog sig ur tog SO på sig rollen att stifta Alfakassan. SO är den enda medlemmen i Alfakassan. Denna skulle främst vara en övergångskassa till någon av de existerande arbetslöshets- kassorna för dem som inte var medlemmar i någon sådan arbets- löshetskassa. Kassan skulle tillhandahålla såväl ersättning enligt grundförsäkringen som ersättning enligt den frivilliga inkomst- bortfallsförsäkringen till dem som anslöt sig till kassan.120

Tillsynsansvaret för arbetslöshetsförsäkringen låg ursprungligen hos Socialstyrelsen, men flyttades över till AMS när den nya myndigheten skapades 1948. År 2004 skapades en ny myndighet, IAF, med tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen som sin huvud- sakliga uppgift.121

118Prop. 1990/91:160.

119SOU 1971:42.

120Prop. 1996/97:107.

121Prop. 2001/02:151.

781

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

18.4.6Finansiering

Som visats i föregående avsnitt har finansieringen av arbetslöshets- försäkringen förändrats över tid. Det går att urskilja två huvud- sakliga finansieringsmodeller, och båda har förekommit i en rad olika varianter. Den ursprungliga modellen varade från 1935 till 1989. I den stod arbetslöshetskassan (i alla fall i början) för större delen av den ekonomiska risken vid ökad arbetslöshet. I början var statsbidraget relativt blygsamt, men villkoren förbättrades succes- sivt inom ramen för samma övergripande statsbidragsmodell.

1989 gjordes statsbidragssystemet om från grunden. I och med reformen betalade staten ut statsbidrag som täckte hela ersätt- ningen till enskilda. Arbetslöshetskassorna fick i stället betala in avgifter – finansieringsavgiften – till staten för att delfinansiera statsbidraget. Staten övertog därmed den ekonomiska risken för arbetslöshetsförsäkringen. Samtidigt infördes ett utjämningssystem mellan arbetslöshetskassor, finansierat av en utjämningsavgift.122

År 2007 ändrades arbetslöshetsförsäkringens finansiering för att göra försäkringen mer försäkringsmässig. Det innebar att utjäm- ningsavgift och utjämningsbidrag togs bort. I stället infördes en möjlighet för regeringen att besluta om bidrag till en arbetslös- hetskassa för annat ändamål än för kostnader för ersättning.

Finansieringsavgiften skulle beräknas månadsvis i stället för, som tidigare, med medlemsantalet vid senaste årsskiftet som bas. Dessutom infördes en förhöjd finansieringsavgift som baserades på kassornas relativa utbetalning per medlem, dock högst 300 kronor per icke arbetslös medlem och månad. Den förhöjda finansierings- avgiften skulle inte betalas av arbetslösa medlemmar.123

Beräkningen av den förhöjda finansieringsavgiften var relativt komplicerad, och den ersattes därför av arbetslöshetsavgiften 2008.124 Arbetslöshetsavgiften baserades på utbetald ersättning under månaden fördelat på icke arbetslösa medlemmar. Konstruktionen blev nu betydligt enklare än tidigare och den så kallade omräknings- faktorn som justerade för genomsnittligt utbetald ersättning för

122Prop. 1987/88:114.

123Prop. 2006/07:15.

124Modellen tog hänsyn till genomsnittligt utbetalad dagpenning i samtliga kassor och med hjälp av avvikelseandelar fick fram en avgift att betala per icke arbetslös medlem. Utgångs- punkten var att den förhöjda finansieringsavgiften som i genomsnitt skulle vara 240 kronor per månad och icke arbetslös kassamedlem, eftersom det skulle täcka finansieringsbehovet.

782

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

samtliga kassor togs bort. Arbetslöshetsavgiften avskaffades 2014, delvis eftersom den inte haft förväntad effekt.125

Sammanfattningsvis kan sägas att arbetslöshetsförsäkringens finansiering präglats av ett successivt ökat statligt ansvarstagande när det gäller att hantera skillnader i arbetslöshetsrisk. Själva stats- bidragssystemet kom redan från början av 1970-talet att i stort sett helt kompensera för skillnader i arbetslöshet. Kopplingen mellan arbetslösheten i den enskilda kassan och de medlemsavgifter som togs ut fanns dock kvar indirekt eftersom kraven på fondstorlek baserades på arbetslösheten i kassan. Även om fondkraven sänktes successivt över tid fanns denna koppling kvar fram till 1989 när fonderna avskaffades. Kopplingen mellan arbetslöshet och arbets- löshetskassornas uttag av medlemsavgifter återinfördes i och med den förhöjda finansieringsavgiften 2007, men avskaffades igen 2014.

18.5Kompletterande avtal och försäkringar

Det finns två typer av kompletterande ersättningar vid arbets- löshet: kollektivavtalade ersättningar och inkomstförsäkringar. Kollektivavtalade ersättningar har förhandlats fram av arbetsmark- nadens parter och omfattar alla som omfattas av kollektivavtal. Inkomstförsäkringar tecknas antingen som gruppförsäkring genom ett fack- eller yrkesförbund eller som en individuell försäkring.

De första kollektivavtalade ersättningarna vid arbetslöshet var avgångsbidrag (AGB) och det kom till i mitten av 1960-talet. Tanken bakom dessa bidrag var att de skulle underlätta strukturomvandling och driftsinskränkningar inom näringslivet. Ersättningen i AGB- försäkringen bestod av ett A-belopp, som utgick oberoende av arbetslöshet och ett B-belopp, som var skattefritt och utbetalades till arbetslösa. Med tiden kom AGB-försäkringen allt mer att bli ett komplement till arbetslöshetsförsäkringen. Vid samma tid förhand- lade de privatanställda tjänstemännen fram sin avgångsersättning (AGE), även om avtalslösningar då i princip inte var något nytt för

125 Prop. 2007/08:118 och prop. 2013/14:1.

783

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

tjänstemännen, som redan hade avtalslösningar för både sjukdom och pension.126

I dag finns ett tiotal omställnings- och trygghetsavtal på den svenska arbetsmarknaden. Kollektivavtalen erbjuder ersättning över taket i arbetslöshetsförsäkringen i vissa fall, men även andra typer av stöd under arbetslösheten som coachning och utbildning m.m.

Fyra av avtalen täcker flertalet anställda och totalt omfattas ca 90 procent av alla anställda av kollektivavtal (inklusive häng- avtal).127 Det är dock förhållandevis få som faktiskt får ersättning från de kollektivavtalade försäkringarna. En förklaring till detta är att inte alla som omfattas av avtalen uppfyller villkoren för ersätt- ning. Det rör sig ofta om yngre arbetstagare, som inte nått den ålder som avtalen anger, och arbetstagare som inte arbetat i den omfattning som krävs för att omfattas av avtalen. En lika viktig förklaring ligger dock i att kunskaperna om de avtalsbaserade för- säkringarna är bristande. Det gör att många inte ansöker om ersätt- ning som de har rätt till.

Inkomstförsäkringar är ett nyare fenomen. Saco SalusAnsvar bildades redan 2000, och de första gruppförsäkringarna kom till 2003. Antalet inkomstförsäkringar har ökat från ca 15 år 2004 till ett 60-tal i dag. Huvudparten av inkomstförsäkringarna vid arbets- löshet tecknas genom fackföreningarna. Gemensamt för inkomst- försäkringarna vid arbetslöshet är att de ger ersättning över taket i arbetslöshetsförsäkringen.128 Några förbund erbjuder även möjlig- heten att teckna en tilläggsförsäkring som i huvudsak ger en skyddad ersättning under en längre period.

Omkring 68 procent av LO-förbundens yrkesverksamma med- lemmar har en inkomstförsäkring. För TCO gäller att ca 97 pro- cent av deras knappt en miljon yrkesverksamma medlemmar

126Edebalk (2008).

127De fyra avtalen är:

Omställningsförsäkringar mellan Svenskt näringsliv och LO för arbetare i privat sektor, AGB och TSL

Omställningsavtalet mellan arbetsgivarförbund i Svenskt näringsliv och fackförbund inom PTK för tjänstemän i privat sektor (TRR)

Omställningsavtalet KOM-KL för anställda i kommun och landsting

Avtal om anställning för statligt anställda, tidigare Trygghetsavtalet för statligt anställda (TA).

128Sjögren, G & Wadensjö, E (2011).

784

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

omfattas, och av Sacos knappt 500 000 medlemmar omfattas unge- fär 92 procent.129

Det saknas uppgift om hur många som faktiskt får ersättning från inkomstförsäkringarna. Precis som för de kollektivavtalade ersättningarna visar dock studier att andelen som får ersättning från inkomstförsäkringar inte står i proportion till antalet personer som har rätt till ersättning.130 Förklaringen är densamma som för de kollektivavtalade ersättningarna, nämligen att de sökande inte uppfyller villkoren för ersättning eller att de helt enkelt inte känner till att de omfattas av en inkomstförsäkring.

18.5.1Villkor och ersättning

De fyra stora kollektivavtalen har flera gemensamma nämnare, men de skiljer sig också åt på många områden. För samtliga avtal gäller att den sökande måste ha sagts upp på grund av arbetsbrist. Däremot är det inte ett krav i alla avtal att den sökande ska vara arbetslös eller få arbetslöshetsersättning för att ersättning enligt avtalet ska lämnas. Kvalifikationstiden varierar mellan ett och fem år. I några avtal ska det ha rört sig om en tillsvidareanställning för att ersättning ska bli aktuell. I ett par av avtalen finns en ålders- gräns på 40 år för att omfattas.

Ersättningen betalas ut automatiskt i vissa fall. I andra är det arbetstagaren eller arbetstagaren och arbetsgivaren tillsammans som ansöker om ersättningen. Ansökan måste göras inom en period mellan ett och två år, annars fryser medlen inne.

Åldersgränsen för när försäkringen upphör är lägre för tjänste- män än för arbetare, 62 respektive 65 år. Generellt har åldersgränsen höjts de senare åren. I något kollektivavtal är ersättningen en engångssumma, men de flesta avtalen följer arbetslöshetsförsäk- ringen med en ersättningsperiod på 300 dagar och en ersättningsnivå på 80 procent under de 200 första ersättningsdagarna och 70 procent under resten av ersättningsperioden. Om ersättningsnivån i arbets- löshetsförsäkringen skulle ändras, ändras den också automatiskt i avtalen. Även om ersättningen bygger på arbetslöshetsersättningen görs en egen bedömning av den sökandes ersättningsnivå i alla

129Ahrengart (2013).

130Sjögren, G & Wadensjö, E (2011).

785

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

avtal. I ett fall är ersättningsperioden anpassad till den sökandes ålder och ersättningsnivån skiljer sig från nivån i arbetslöshets- försäkringen.

I nästan alla inkomstförsäkringar krävs medlemskap i förbundet i minst tolv månader för att ersättning ska kunna lämnas. För många förbund gäller 18 månaders medlemskap och tolv månaders arbete. I samtliga fall krävs att den sökande är berättigad till arbets- löshetsförsäkring. I de flesta fall är en sökande som avslutat sin anställning på egen begäran inte berättigad till ersättning i inkomst- försäkringen, men det finns ett par undantag.

Ersättningsperiod och ersättningstak i inkomstförsäkringarna varierar mellan grupperna och mellan försäkringsbolagen. Antalet ersättningsdagar är mellan 100 och 240 dagar och taket för för- säkrad inkomst är mellan 35 000 och 100 000 kronor per månad. I ett par försäkringar finns inget tak. Ersättningsgraden följer i all- mänhet den i arbetslöshetsförsäkringen, dvs. motsvarar 80 procent över taket i 200 dagar och därefter 70 procent i 100 dagar.

Ersättningen i inkomstförsäkringen fyller ut ersättningen i arbetslöshetsförsäkringen. Försäkringsbolagen är därför beroende av uppgifter från arbetslöshetskassorna. Försäkringsbolagen använder olika metoder för att ta del av dessa uppgifter, från att begära in dem från den sökande till att kräva in ett medgivande om att ta del av den sökandes uppgifter hos arbetslöshetskassan. Bolagen gör sällan en egen prövning av den sökandes ersättningsrätt utan baserar ersätt- ningen på utbetalningarna från arbetslöshetsförsäkringen.131

Skatte- och pensionsregler för kompletterande ersättningar

På den svenska arbetsmarknaden finns kollektivavtal om omställ- ningsersättningar vid arbetslöshet. Enligt en kartläggning som gjorts av IAF rör det sig om tio kollektivavtal som omfattar totalt nästan fyra miljoner personer. Utbetalningarna görs i de flesta fall från stiftelser som bildats genom kollektivavtal. Inom statlig och privat sektor är de anställda anslutna till trygghetsråd som betalar ut ersättning samt stödjer arbetssökande i sökandeprocessen. Inom kommunal och landstingssektor betalar arbetsgivaren ut ersätt-

131 Sjögren, G & Wadensjö, E (2011), samt IAF (2013b).

786

SOU 2015:21

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

ningen genom omställningsfonden.132 TA och TRR finansieras genom avsättning av belopp som parterna enas om i avtalsrörelsen. TSL finansieras genom avgifter och premier. Kollektivavtalet styr avgifterna och försäkringsavtalet styr premierna. Enligt KOM-KL betalar arbetsgivaren årligen in en procentsats av lönesumman för de anställda som omfattas av stödet. Arbetsgivares avsättningar eller premier till sådana stiftelser är avdragsgilla som personal- kostnader.133 De inbetalade beloppen blir inte skattepliktig inkomst hos stiftelserna. I likhet med arbetslöshetskassor är dessa stiftelser endast skattskyldiga för inkomst på grund av innehav av fastig- heter. Eftersom omställningsersättning betalas ut på grund av en tidigare anställning, är den att betrakta som inkomst som erhålls på grund av tjänst. Därmed är ersättningen hänförlig till inkomstslaget tjänst. För mottagaren är sådana ersättningar skattepliktiga. Utbe- talaren är vidare skyldig att för varje år betala särskild löneskatt till staten med 24,26 procent av den utbetalade ersättningen.134 Den särskilda löneskatten ska motsvara den s.k. skattedelen av de sociala avgifterna som inte ger socialförsäkringsförmåner.135 Ersättningen är inte pensionsgrundande för mottagaren, se 59 kap. 25 § SFB, jäm- förd med 1 § första stycket punkt 3 lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.

Vissa fackförbund har hos försäkringsbolag tecknat en s.k. inkomstförsäkring för alla medlemmar som betalas genom medlems- avgiften. Några förbund erbjuder även möjligheten att hos försäk- ringsbolag teckna en kompletterande försäkring som i huvudsak ger ett förlängt skydd, men i vissa fall är det även möjligt att tilläggsförsäkra en högre månadsinkomst. Det är även möjligt för enskilda att teckna inkomstförsäkring direkt hos försäkringsbolag.136 Premierna för att teckna de nu aktuella typerna av inkomstförsäkring är inte avdragsgilla för den försäkrade. Den försäkringsersättning som betalas ut är därmed inte skattepliktig för mottagaren.137 Eftersom

132Sjögren, G & Wadensjö, E (2011), samt IAF (2013b).

133Enligt svar från Skatteverket till kommittén följer detta av huvudregeln i 16 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999;1229, IL, (dnr 131 176402-14/113).

134Se 7 kap. 16 § sjunde strecksatsen IL, 10 kap. 1 § och 11 kap. 1 § IL samt svar från Skatte- verket till kommittén, dnr 131 176402-14/113. Se även RÅ 1988 ref. 127, samt 1 § första stycket 1–3 lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster.

135Prop. 1990/91:54.

136Örnelius, K (2009).

137se RÅ 2007 ref. 25.

787

Bakgrund till en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

försäkringsersättningen varken utgör inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete, är den inte heller pensionsgrundande (jämför 59 kap. 3 § SFB).

18.5.2Samordning av kompletterande ersättningar och arbetslöshetsförsäkringen

Kompletterande ersättningar ska samordnas med arbetslöshets- ersättning i två fall: dels om ersättningen är ett avgångsvederlag, dels om ersättningen är en fortlöpande ersättning.

Om den kompletterande ersättningen är att anse som avgångs- vederlag ska den behandlas som förvärvsarbete. En sökande som har fått ett avgångsvederlag som motsvarar en heltidsinkomst är inte att anse som arbetslös och kan därför inte få arbetslöshetsersättning för samma tid som avgångsvederlaget avser. Den kompletterande ersättning som skulle kunna vara att anse som avgångsvederlag är i första hand avgångsbidrag och liknande engångsutbetalningar, dvs. ersättningar som utgår i de kollektivavtalade lösningarna.

I förarbetena till den äldre lagen om arbetslöshetsförsäkring fanns en tydlig skiljelinje mellan avgångsvederlag och de vederlag som betalas ut genom försäkringar eller fonder som parterna gemensamt byggt upp. Avgångsvederlaget ska jämställas med förvärvsinkomst och förvärvsarbete i fråga om tillgodoräkningsbar tid för att uppfylla ett arbetsvillkor. De avgångsersättningar som betalas ut genom fonder utgör inte förvärvsinkomster.138 Denna hantering tycks gälla även i dag även om uttalanden i förarbetena gäller den tidigare lagstiftningen.

Om den kompletterande ersättningen är att anse som annan fortlöpande ersättning ska arbetslöshetskassan samordna den ersättningen med dagpenningen. Ersättning kan därför lämnas från arbetslöshetsförsäkringen och annan utbetalare samtidigt, men arbetslöshetsersättningen ska minskas så att den totala ersättningen till den enskilde motsvarar 80 respektive 70 procent av dagsför- tjänsten beroende på hur många ersättningsdagar i ersättnings- perioden som har förbrukats.

138 IAF (2013b).

788

19Överväganden

för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

19.1Problem i arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsförsäkringen fyller flera viktiga funktioner. I första hand ska den ge en ekonomisk trygghet vid arbetslöshet. En gene- rös försäkring vid tillfälliga perioder av arbetslöshet kan bidra till en god matchning genom att personer söker och accepterar arbeten som de har rätt kvalifikationer för. En god inkomsttrygghet är också viktigt för försäkringens roll som automatisk stabilisator i lågkonjunkturer. Genom att ge inkomsttrygghet vid arbetslöshet skapas en jämnare inkomstfördelning och den enskildes konsum- tionsförmåga upprätthålls. Därmed bidrar försäkringen till att stärka den inhemska efterfrågan i lågkonjunkturer.

Samtidigt är arbetslöshetsförsäkringen en omställningsför- säkring. Den är därmed inte en försäkring för att skydda ett visst yrke eller en viss bostadsort. Som omställningsförsäkring ska arbetslöshetsförsäkringen i stället stärka arbetslinjen. Den ska ge en drivkrafter för att aktivt söka arbete. Staten kan genom arbetslös- hetsförsäkringens utformning påverka de arbetssökandes sökbete- ende. Krav på sökaktivitet, krav om sökområde, begränsningen av antalet dagar med ersättning och avtagande ersättningsnivåer är exempel på hur staten kan påverka sökbeteendet. Åsikterna bland experter, forskare och olika intressenter om hur mycket olika egen- skaper hos arbetslöshetsförsäkringen påverkar sökbeteendet går isär.

Reglerna inom arbetslöshetsförsäkringen innefattar en avväg- ning mellan intresset av att påverka arbetssökandes sökbeteende, och av att tillhandahålla ett ekonomiskt skydd vid arbetslöshet.

789

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Avvägningen mellan dessa intressen har lett till det första av arbetslöshetsförsäkringens två övergripande problem, nämligen att reglerna har fått en utformning som gör dem komplexa och svåra att förstå. Det kan medföra att det blir svårt för den enskilda att förutse försäkringsskyddet. Därtill är arbetslöshetsförsäkringen på många sätt ett lappverk som byggts på under 80 år. Den är också i stor utsträckning individanpassad på ett sätt som innebär att stora delar av reglerna ger betydande utrymme för bedömningar i det enskilda fallet.

Det finns självklart fördelar med individanpassade regler, men det bidrar till att reglerna blir svåra att tillämpa. Det blir också svårt för enskilda människor att överblicka vilken ersättning de kommer att få vid arbetslöshet. Utöver detta kan komplicerade regler också leda till omfattande uppgiftslämnarbörda för arbetsgivare m.fl., samt ökad administration och långa handläggningstider. Långa handlägg- ningstider kan i sin tur skapa försörjningsproblem för sökande.

Som nyss har konstaterats är förutsägbarheten för den enskilde begränsad i dagens arbetslöshetsförsäkring. Arbetslöshetsförsäk- ringen ska ge en ekonomisk trygghet under en omställningsperiod mellan arbeten och den ska stödja den sökande i denna omställning. Den bristande förutsägbarheten kan leda till att förtroendet för den offentligt finansierade arbetslöshetsförsäkringen minskar. En sådan utveckling i kan i sin tur medföra en försämring av arbetsmarkna- dens funktionssätt.

Det andra övergripande problemet i arbetslöshetsförsäkringen består i försäkringens sjunkande täckningsgrad. Begreppet täck- ningsgrad kan ha flera olika betydelser. Det kan avse hur många sökande som får de 80 procent av sin tidigare inkomst som för- säkringsreglerna anger. I dag är den högsta dagpenningen 680 kro- nor. Det motsvarar en genomsnittlig inkomst före arbetslösheten på 18 700 kronor. Taket i arbetslöshetsförsäkringen höjs genom för- ordningsändringar som beslutas av regeringen. Taket har inte höjts sedan 2002. Allt fler sökande slår i taket i arbetslöshetsförsäk- ringen. Att slå i taket innebär att en dagpenning på 680 kronor motsvarar mindre än 80 procent av den sökandes tidigare inkomst. Genomsnittlig lön var år 2013 ca 30 000 kronor.1 För att sökande med medianinkomsten i Sverige ska få 80 procent av sin tidigare

1 www.medlingsinstitutet.se

790

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

inkomst skulle det krävas en högsta dagpenning på strax över 1 000 kronor. Omkring 70 procent av de arbetslösa med inkomstrelate- rad ersättning hade en genomsnittlig inkomst före arbetslösheten som var högre än 18 700 kronor i månaden. En sjunkande andel av de arbetslösa tillförsäkras därför en standardtrygghet, dvs. att ersättningen ger ett tillräckligt skydd i förhållande till inkomst- förlusten.

Täckningsgraden kan också avse hur många sökande som har rätt till inkomstrelaterad ersättning. Det rör sig om sökande som uppfyller villkoren för ersättning, men som valt att inte försäkra sig mot arbetslöshet och därmed är underförsäkrade. Ca 7 000 hel- tidsarbetslösa har grundersättning därför att de inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa. Därtill har ca 16 000 personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program enbart grundersättning. Personer med grundersättning är alltså en minoritet av de ca 400 000 per- soner som är arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadspolitiska pro- gram med aktivitetsstöd. Skillnaden mellan grundbelopp och inkomstrelaterad ersättning är betydande. Kärnfrågan för denna grupp är varför man valt att inte försäkra sig mot arbetslöshet.

En tredje möjlig innebörd av begreppet täckningsgrad är ande- len arbetslösa som uppfyller ett arbetsvillkor och därför har rätt till arbetslöshetsersättning, oavsett om det är medlemmar i en arbets- löshetskassa eller inte. Andelen arbetslösa som inte uppfyller ett arbetsvillkor och därmed inte får någon ersättning – oförsäkrade arbetslösa – ökar. Huvudorsaken till detta är strukturella föränd- ringar på arbetsmarknaden. En snabbt växande grupp av de arbets- lösa står långt från arbetsmarknaden och har svårigheter att upp- fylla kvalifikationsvillkoret. Alltför många arbetslösa blir därmed beroende av ekonomiskt bistånd. Det medför höga marginaleffek- ter som motverkar drivkrafterna att söka arbete. Det finns också indikationer på att arbetslösa med ekonomiskt bistånd i lägre utsträckning än andra arbetslösa får del av Arbetsförmedlingens åtgärder.

Beroende på hur begreppet täckningsgrad används leder det därmed till olika problembeskrivningar i arbetslöshetsförsäkringen. Anmärkningsvärt är att täckningsgraden sjunker, oavsett vilken betydelse man lägger i begreppet. Det försvagade försäkringsskyd- det kan i sin tur leda till att försäkringens funktion på arbetsmark- naden kan försämras.

791

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

19.2Fördelarna med en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring kan uppnås även i en frivillig försäkring

Kommitténs bedömning: Nuvarande modell för arbetslöshets- försäkringen är ändamålsenlig och välfungerande. Därför före- slås ingen genomgripande förändring av modellen. Den tudelade försäkringen föreslås därför bestå i form av en grundförsäkring och en frivillig försäkring.

Skälen för kommitténs bedömning: Som framgår i kapitel 18 har frågor om en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring diskuterats vid återkommande tillfällen under de senaste hundra åren. Precis som täckningsgraden kan begreppet obligatorium avse olika dimensioner av försäkringen. En sådan dimension är arbetslöshetsförsäkringens administration, där ett obligatorium skulle kunna innebära ett för- statligande. Denna fråga diskuteras i nedan.

En annan betydelse av obligatorisk arbetslöshetsförsäkring har att göra med anslutningen till försäkringen. Detta är också det starkaste argumentet för en obligatorisk försäkring, att alla som arbetar ska skyddas av arbetslöshetsförsäkringen i händelse av arbetslöshet. Det är en rimlig princip att, eftersom alla arbetstagare är med och finansierar den största delen av försäkringen genom arbetsmark- nadsavgiften, bör alla följaktligen omfattas av ett standardskydd vid arbetslöshet. Även personer med bristande förutseende bör till- försäkras en inkomstrelaterad ersättning. Både arbetstagare med hög respektive låg risk för arbetslöshet bör bidra till den finansi- ering som arbetslöshetskassornas medlemmar står för. I annat fall skulle både försäkringens finansiering och legitimitet kunna ur- holkas på sikt.2 Ett förstatligande kan även medverka till en mer likformig och effektiv tillämpning av försäkringsreglerna.

Nackdelar som lyfts fram i de olika utredningarna om en obli- gatorisk arbetslöshetsförsäkring är att en sådan försäkring kan bli svår att administrera, att det är en dyr reform, att uppbörden av avgifter kan bli komplicerad att hantera, och att grupper med låg eller ingen risk för arbetslöshet blir överförsäkrade.

2 SOU 2011:11.

792

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Det har inte funnits någon efterfrågan på en helt privat arbets- löshetsförsäkring på över hundra år. De privata försäkringarna på området är kompletterande försäkringar.

Det har i stället varit den s.k. Gentmodellen som ställts mot en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Gentmodellen innebär att arbets- löshetskassorna administrerar en, i större eller mindre utsträckning, offentligt finansierad arbetslöshetsförsäkring. Gentmodellen främjar en hög facklig organisationsgrad. Det bidrar till en väl fungerade arbetsmarknadsmodell, vilket bl.a. medverkar till en väl fungerande lönebildning. Genom att staten har tagit ett allt större ansvar för arbetslöshetsförsäkringen har arbetslöshetskassorna utvecklats till att bli fristående organisationer, varför kopplingen till facklig organisationsgrad inte är lika tydlig som tidigare.

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras till stor del genom social- avgifter som baseras på skattepliktiga förvärvsinkomster. Alla som arbetar och betalar skatt är med andra ord med och betalar för arbetslöshetsförsäkringen. Därför kan arbetslöshetsförsäkringen till stor del ses som obligatorisk när det gäller finansieringssidan.

På förmånssidan är det inte lika tydligt. Rätt till ersättning enligt grundförsäkringen har sökande som uppfyller arbetsvillkoret och grundvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen. I den meningen kan grundförsäkringen sägas vara allmän eller obligatorisk också på förmånssidan. Rätt till ersättning enligt den frivilliga inkomstbort- fallsförsäkringen bygger dock på medlemskap i, eller anslutning till, en arbetslöshetskassa. En sökande måste därför vara medlem i en arbetslöshetskassa för att ha rätt till en inkomstrelaterad arbetslös- hetsersättning.

Arbetslöshetsförsäkringen är med andra ord redan i dag delvis obligatorisk. En ökad grad av obligatorium skulle inte på något väsentligt sätt bidra till att minska nuvarande problem med försäk- ringsskyddet. Den stora och växande andelen arbetslösa som är oförsäkrade skulle inte minska. Rätten till ersättning beror inte på om försäkringen är frivillig eller obligatorisk utan på kvalifikations- villkoren i försäkringen. En ökad grad av obligatorium skulle inte heller i sig förbättra standardtryggheten.

Problemet med underförsäkring, dvs. att vissa personer väljer att inte bli medlemmar i en arbetslöshetskassa, skulle dock försvinna. Detta problem är dock ganska marginellt i förhållande till de andra problemen.

793

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Kommittén anser att den nuvarande modellen för arbetslöshets- försäkringen i stora drag är ändamålsenlig och välfungerande. Den tudelade försäkringen bör därför bestå i form av en grundförsäk- ring och en frivillig försäkring.

Det är angeläget att arbetslöshetsförsäkringen utvecklas så att täckningsgraden successivt förbättras så att försäkringen kan jäm- ställas med en allmän obligatorisk försäkring i fråga om att ge eko- nomisk trygghet.

19.2.1Arbetslöshetsförsäkringens administration

Kommitténs bedömning: Nuvarande administration av arbets- löshetsförsäkringen fungerar väl. Det finns dock anledning att ytterligare stärka arbetet med att motverka risker i arbetslös- hetskassornas verksamhet och regler som syftar till att säkra rättssäkerhet och likabehandling i arbetslöshetskassornas myn- dighetsutövning. Förstärkningarna leder till att samma krav ställs på arbetslöshetskassorna som på jämförbara myndigheter i dessa avseenden.

Skälen för kommitténs bedömning: Frågan om arbetslöshetsför- säkringens administration är tätt sammankopplad med diskussionen om obligatorium. En vanlig utgångspunkt är att en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring administreras av en statlig myndighet. En frivillig försäkring av det slag som Gentmodellen representerar administreras av arbetslöshetskassor, som är privaträttsliga associa- tioner. Det är dock inte omöjligt att tänka sig en obligatorisk för- säkring som administreras av arbetslöshetskassor. Däremot är det svårare att föreställa sig en arbetslöshetsförsäkring av Gentmodell som administreras av en statlig myndighet.

Kommittén anser att dagens modell för administrationen av arbetslöshetsförsäkringen är välfungerande. Det innebär att arbets- löshetskassorna även framöver bör fylla en viktig funktion i admin- istrationen av arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetskassorna omfattas dock inte av samma författningsstadgade skyldigheter att arbeta med intern styrning och kontroll samt informationssäkerhet som myndigheter med liknande uppdrag. De är inte heller skyldiga att tillämpa förvaltningslagen (1986:223) (FL). Det innebär dels att

794

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

de inte behöver leva upp till de krav som ställs i dessa författningar, dels att tillsynsmyndigheten, IAF, har begränsade möjligheter att följa upp arbetslöshetskassornas arbete i dessa frågor. Detta trots att arbetslöshetskassorna bedriver myndighetsutövning och hanterar stora offentliga belopp.

Kommittén anser att arbetet med att motverka risker i arbets- löshetskassornas verksamhet ytterligare bör stärkas. Reglerna bör förstärkas för att säkra rättssäkerhet och likabehandling i arbets- löshetskassornas myndighetsutövning. Förstärkningarna leder till att samma krav ställs på arbetslöshetskassorna som på jämförbara myndigheter i dessa avseenden.

I detta betänkande diskuteras olika sätt att utveckla arbetslös- hetskassornas uppgifter, se kapitel 21. Vid utvecklade uppgifter för arbetslöshetskassorna kommer de att få en ännu viktigare roll inom arbetsmarknadspolitiken. I det perspektivet är det angeläget att de associationsrättsliga bestämmelserna, som styr kassornas organisa- tion, är så tydliga, att det inte uppstår onödiga oklarheter om hur arbetslöshetskassorna då kommer att fungera.

19.2.2Behovet av att säkerställa en likformig tillämpning

Kommitténs bedömning: Det är statens ansvar att säkerställa att försäkringens bestämmelser tillämpas likformigt. Det är angeläget att stärka och utveckla statens arbete med att säker- ställa en likformig tillämpning av försäkringens bestämmelser. För att arbetet ska nå framgång krävs direkt medverkan av arbetslöshetskassorna själva.

Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen administreras av ett antal fristående arbetslöshetskassor. I sin myn- dighetsutövning styrs arbetslöshetskassorna av innehållet i olika rättskällor, dvs. författningsbestämmelser som har beslutats av riksdag, regering och myndigheter, uttalanden i motiven till lagar samt domstolspraxis.

Rättskällorna lämnar i många fall utrymme för arbetslöshetskas- sorna att göra olika tolkningar. Ofta är det i dessa fall inte lämpligt att ändra i författningsbestämmelser innan det genom domstols- prejudikat har blivit klarlagt hur rättsläget faktiskt ser ut och vad

795

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

som eventuellt behöver ändras av lagstiftaren. Det är normalt sett först efter en sådan analys av ändringsbehovet som det går att ta ställning till i vilken form författningsändringar behöver övervägas. I vissa fall kan det vara så att det ligger inom en förvaltningsmyn- dighets normgivningbemyndigande att besluta om ändringar genom en myndighetsföreskrift. När så inte är fallet kan det rymmas inom regeringens normgivningskompetens att besluta en förordning i ämnet. Om inte heller regeringen har normgivningskompetens i ämnet, behöver riksdagen stifta lag för att åstadkomma nödvändiga förändringar av rättsläget.3

Om svaret på tillämpningsfrågor inte kan utläsas direkt av för- fattningstext, förarbeten eller domstolspraxis kan det sägas före- ligga oklara rättsfrågor. När författningsbestämmelser ger upphov till oklara rättsfrågor, kan klarhet i hur bestämmelserna ska tolkas av arbetslöshetskassorna ändå successivt skapas genom praxis i de högsta domstolsinstanserna (kammarrätterna och Högsta förvalt- ningsdomstolen). På så sätt kan det klarläggas t.ex. i vilka situationer en ersättningssökande kan undgå sanktionsåtgärder enligt ALF, trots vägran att söka eller ta ett arbete på annan ort på grund av svårigheter att anskaffa en ny familjebostad på den andra orten. Likaså kan det utvecklas en domstolspraxis om i vilka fall upp- dragstagare ska behandlas som arbetstagare respektive företagare4.

3Nödvändigheten av att först klarlägga rättsläget för att därefter kunna ta ställning till behovet av och formen för författningsändringar illustreras av avgörandet i RÅ 2005 ref. 39 och de konsekvenser som avgörandet medförde. Arbetsmarknadsstyrelsen, (AMS) hade utfärdat verkställighetsföreskrifter om omprövning av dagsförtjänst. Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) fann att föreskrifterna inte kunde tillämpas, eftersom det sak- nades stöd i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) för att utfärda sådana föreskrifter. För att säkerställa att en myndighet alltjämt skulle kunna meddela föreskrifter i ämnet, införde riksdagen i ALF ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, att få meddela föreskrifter om omräkning av dagsförtjänst (prop. 2005/06:152; bet 2005/06 AU10). Regeringen utnyttjade i sin tur riksdagens bemyndigande till att utfärda ett bemyndigande för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) att meddela föreskrifter om omräkning av fastställd dagsförtjänst. Bestämmelser av det aktuella slaget finns nu i IAF:s föreskrifter.

4Se t.ex. översikten av kammarrättspraxis om gränsen mellan företagare och arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen i SOU 2011:52 (bilaga 2).

796

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Antalet oklara rättsfrågor

Frågan blir då hur många oklara rättsfrågor per år som kan antas förekomma hos arbetslöshetskassorna.

Viss ledning kan hämtas genom att studera hur många mål enligt lagarna om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor som årligen avgörs av kammarrätterna efter meddelat prövningstillstånd. Enligt 34 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska kammarrätten meddela prövningstillstånd och ta upp målet till prövning om det finns skäl att anta att underinstansens avgörande bör ändras eller att det handlar en fråga som bör tas upp till pröv- ning i Högsta förvaltningsdomstolen (s.k. prejudikatdispens). Under åren 2009–2013 har kammarrätterna efter meddelat pröv- ningstillstånd avgjort mellan 56 och 120 mål per år5. Detta mot- svarar i medeltal ungefär 90 mål per år.

Det förekommer också att domstolar prövar oklara rättsfrågor där det inte råder någon tvist mellan sökanden och arbetslöshets- kassan. Då har frågan förts upp till domstol av tillsynsmyndigheten, som på något sätt fått vetskap om ett beslut av arbetslöshetskassan som den anser vara felaktigt6. Detta är emellertid ovanligt. Upp- skattningar av antalet oklara rättsfrågor där det inte råder någon tvist mellan sökanden och arbetslöshetskassan kan inte heller grun- das på något tillgängligt faktaunderlag. Med andra ord finns ett mörkertal i fråga om det totala antalet oklara rättsfrågor i arbets- löshetskassornas verksamhet.

Det är rimligt att utgå från att det är vanligare att oklara rätts- frågor inom arbetslöshetsförsäkringen ger upphov till tvister i all- män förvaltningsdomstol än att de inte gör det. Vid en grov upp- skattning kan då mörkertalet avseende antalet identifierade oklara rättsfrågor i arbetslöshetskassornas verksamhet förväntas uppgå till högst ett hundratal per år. Det totala antalet oklara rättsfrågor hos arbetslöshetskassorna kan i så fall uppskattas till högst ca 200 per år.

5Statistik från Domstolsverket.

6Som ett exempel kan nämnas Kammarrättens i Stockholm dom den 18 februari 2014 i mål nr 2822-13, som berör frågan om arbetslöshetskassan kunnat medge fortsatt och obrutet medlemskap för en person som inte betalat sin avgift inom föreskriven tid. IAF hade över- klagat kassans beslut om att medge fortsatt och obrutet medlemskap. Förvaltningsrätten hade upphävt kassans beslut och förklarat att personen i fråga hade utträtt som medlem. Arbetslöshetskassan överklagade förvaltningsrättens dom i egenskap av ombud för den enskilde. Kammarrätten avslog överklagandet. Omständigheterna var desamma i kammar- rättens mål nr 2849-13 och 2876-13.

797

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Antalet oklara rättsfrågor kan dock antas variera beroende på bl.a. vilka ändringar i lagstiftningen som gjorts.

Under åren 2009–2013 har Högsta förvaltningsdomstolen prö- vat frågan om att meddela prövningstillstånd i mellan 83 och 300 mål per år mål enligt lagarna om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor7. Detta motsvarar i medeltal ungefär 140 mål per år. Domstolen har meddelat prövningstillstånd i mellan 0 och 11 mål per år under den aktuella tidsperioden8. På årsbasis har dom- stolen därmed i genomsnitt meddelat prövningstillstånd i ungefär fyra procent av målen eller i sex mål per år. Det är dessa mål som domstolen tar upp till prövning i sak. Med ett uppskattat antal oklara rättsfrågor hos arbetslöshetskassorna om 100–200 per år kan därmed andelen oklara rättsfrågor som besvaras i Högsta förvalt- ningsdomstolen beräknas till tre–sex procent och i kammarrätterna till 50–100 procent.

Tiden för att besvara antalet oklara rättsfrågor

Följdfrågan är hur lång tid det kan dröja innan en oklar rättsfråga har blivit besvarad i de högsta domstolsinstanserna. Kommittén har från Domstolsverket inhämtat statistik över omloppstiden i för- valtningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen för mål enligt lagarna om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshets- kassor under åren 2009–2013. Omloppstiden beräknas på tiden från det att ett mål kommer in till domstolen tills dess att det avgörs. Det framgår att den genomsnittliga omloppstiden under denna period kan beräknas till cirka sju månader i förvaltningsrätt, ca 4,5 månader i kammarrätt och cirka sex månader i Högsta förvalt- ningsdomstolen. Den sammanlagda genomsnittliga omloppstiden i hela instanskedjan uppgår alltså till drygt 17 månader. I ledet för- valtningsrätt – kammarrätt uppgår den till drygt elva månader.

Till bilden hör dessutom att enskild part har minst två månader på sig att överklaga från det att han eller hon fått del av arbetslös- hetskassans beslut respektive förvaltningsrättens och kammarrät- tens avgörande (se 54 § ALF och 102 § LAK). Därmed torde det i genomsnitt dröja minst ett år från det att arbetslöshetskassan har

7Statistik från Domstolsverket.

8Statistik från Domstolsverket.

798

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

meddelat beslut tills dess kammarrätt har besvarat en oklar rätts- fråga. Vidare torde det genomsnittligt sett dröja drygt ett och ett halvt år innan frågan har besvarats av Högsta förvaltningsdom- stolen.

Vid exempelvis ändringar i lagstiftningen kan det alltså dröja minst ett–ett och ett halvt år innan det har utvecklats en domstols- praxis som kan tjäna till ledning för arbetslöshetskassornas rätts- tillämpning inom olika områden. Som tidigare noterats kan det också finnas ett mörkertal avseende fall som överhuvudtaget inte kommer upp till prövning i domstol.

Kommitténs bedömning

Även innan det har utvecklats en vägledande domstolspraxis finns det ett intresse av att den enskilde ersättningssökanden får sitt ärende behandlat på samma sätt, oavsett vilken arbetslöshetskassa som handlägger ärendet. Detta är naturligtvis ett centralt rätts- säkerhetsintresse från den enskildes synvinkel, men det torde också vara av avgörande betydelse för att på sikt upprätthålla systemets legitimitet.

Det behöver inte vara en statlig myndighetsuppgift att admin- istrera arbetslöshetsförsäkringen. Ytterst är det dock statens ansvar att säkerställa att försäkringens bestämmelser tillämpas likformigt även när svaret på tillämpningsfrågor inte kan utläsas direkt av för- fattningstext, förarbeten eller domstolspraxis. Det är därför ange- läget att stärka och utveckla statens arbete med att säkerställa en lik- formig tillämpning av försäkringens bestämmelser. För att arbetet ska nå framgång krävs direkt medverkan av arbetslöshetskassorna själva. Endast på så sätt kan oklara rättsfrågor identifieras tidigt och signaler som underlättar en likformig rättstillämpning kan snabbt tränga ut till arbetslöshetskassorna och få genomslag på ett smidigt sätt.

799

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

19.3Vem ska vara försäkrad?

Kommitténs bedömning: Det ökande antalet oförsäkrade och underförsäkrade arbetslösa är ett problem. Vinsten av att öppna arbetslöshetsförsäkringen så att fler arbetslösa blir berättigade till arbetslöshetsersättning måste dock vägas mot risken för att villkoren i försäkringen kan bli alltför generösa.

Skälen för kommitténs bedömning: Vem som ska kunna få ersättning är en grundläggande frågeställning. Som visats tidigare i betänkandet har täckningsgraden i arbetslöshetsförsäkringen sjun- kit under den senaste 20-årsperioden. Detta gäller oavsett vad som menas med täckningsgrad. Av störst intresse här är de sökande som inte uppfyller ett arbetsvillkor och därför inte har rätt till arbets- löshetsersättning, dvs. oförsäkrade arbetslösa.

Ett av kvalifikationskraven för arbetslöshetsersättning har alltid varit formulerat som ett arbetsvillkor. Tanken är att arbetslöshets- försäkringen ska ge ersättning för det inkomstbortfall som uppstår vid förlorat förvärvsarbete. Utgångspunkten i försäkringen är i många avseenden den fasta heltidsanställningen. Det innebär att reglerna är mindre väl anpassade för andra anställningsformer. Till exempel omfattar arbetslöshetsförsäkringen företagare sedan 1974, men reglerna för företagare kan fortfarande uppfattas som kompli- cerade och som att de rymmer åtskilliga tolkningsmöjligheter. Det ökande antalet uppdragstagare och – på senare år – egenanställda späder på dessa svårigheter. Studerande är ytterligare en grupp som inte riktigt passar in i arbetslöshetsförsäkringens regler, liksom sökande som valt att arbeta i annat EU/EES-land (se delbetänk- ande I gränslandet9).

Utformningen av arbetsvillkoret har ändrats flera gånger under årens lopp. Arbetsvillkoret har uttryckts som krav på antal arbetade dagar per månad i ett antal månader, som antal dagar under en viss period, och som antal arbetade timmar per månad i ett visst antal månader.

Arbetskravet för att kvalificera sig till ersättning har ökat under den senaste 20-årsperioden, se kapitel 18. I samband med föränd-

9 SOU 2011:74.

800

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

ringarna har kopplingen mellan försäkring och anknytning på arbets- marknaden betonats. Tidigare kunde t.ex. deltagande i arbetsmark- nadspolitiska program ligga till grund för arbetslöshetsersättning, liksom avslutade heltidsstudier. I och med skärpningen av kvali- fikationsvillkoren har det blivit viktigare att ersättningen grundar sig på arbete och på att arbetet ska ha varit fördelat över ett visst antal månader. Detta för att markera kravet på en viss minsta tids etablering på arbetsmarknaden. Eftersom kvalifikationsvillkoren skärpts successivt är det svårare att uppnå dessa villkor, i alla fall för nytillträdande på arbetsmarknaden och för sökande med en svagare förankring på arbetsmarknaden.

En annan förklaring till den sjunkande täckningsgraden, utöver skärpta kvalifikationsvillkor, är att sammansättningen av arbetslösa har förändrats, se kapitel 3. Andelen sökande som har liten – eller ingen – förankring på arbetsmarknaden ökar.

Bedömningen av arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad kan bli missvisande om hänsyn inte samtidigt tas till att arbetslösa som får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Många arbetslösa som inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning kan fortfarande få statligt stöd vid arbetslöshet – aktivitetsstöd eller utvecklingser- sättning – genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Det finns dock skillnader mellan de båda stöden. Det gäller t.ex. ersättningsnivå och efter hur lång tid i arbetslöshet som stöden kan utgå. Dessutom har täckningsgraden för det statliga stödet vid arbetslöshet sjunkit över tid även om aktivitetsstödet tas med i beräkningen. Då rör det sig emellertid inte om en lika kraftig sänk- ning.

En låg täckningsgrad för statligt stöd vid arbetslöshet kan få flera effekter. En sådan effekt är att fler arbetssökande, vars enda problem är arbetslöshet, är hänvisade till att ansöka om ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Det ökar belastningen på det kommunala ekonomiska biståndet. De sökande som inte får statlig ersättning omfattas också i mindre utsträckning av de styrmedel som reglerna i arbetslöshetsförsäkringen, aktivitetsstödet och den statliga arbetsmarknadspolitiken innebär.10 Det kan bidra till att arbetslösa inte i tid och i tillräcklig omfattning får stöd för att finna ett arbete, även om många kommuner arbetar aktivt med arbets-

10 Mörk (2011).

801

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

marknadspolitiska åtgärder för dessa grupper. Om fler arbetslösa omfattas av det statliga stödet vid arbetslöshet och den nationella arbetsmarknadspolitiken kan detta höja sökaktiviteten bland, och öka stödet till, personer som i dag bl.a. får sin försörjning genom ekonomiskt bistånd.

I detta betänkande föreslås en möjlighet att ersätta eller kom- plettera dagens arbetsvillkor med ett kvalifikationsvillkor som bas- eras på inkomst, se kapitel 7. Förändringen syftar inte till att ändra kvalifikationsvillkoret. Tvärtom är inkomstvillkoret utformat för att i så stor utsträckning som möjligt likna det nuvarande arbets- villkoret. Att öppna försäkringen för fler oförsäkrade arbetslösa skulle därför innebära andra förändringar av kvalifikationskraven. Kommittén har övervägt flera alternativ för att öka täcknings- graden i försäkringen.

Införande av en ny kvalifikationsgrund, ett sökvillkor

En möjlighet att utvidga arbetslöshetsförsäkringen så att den omfat- tar fler arbetssökande är att komplettera kvalifikationsreglerna med en generell regel – ett sökvillkor – som öppnar försäkringen för nya grupper. Sökvillkoret skulle innebära att även den som inte för- värvsarbetat skulle kunna få rätt till en grundersättning i arbets- löshetsförsäkringen genom att aktivt söka arbete under exempelvis sex månader. Det motsvarar kvalifikationstiden i arbetsvillkoret. Tid då den sökande arbetar skulle kunna läggas samman med tid då han eller hon är aktivt arbetssökande för att uppfylla sökvillkoret.

Fördelarna med ett sökvillkor är att även den som saknar för- ankring på arbetsmarknaden men som är aktivt arbetssökande skulle kunna ha rätt till en grundersättning. En drivkraft skulle då inte bara vara att hitta ett arbete utan även att vidta fler åtgärder för att ta sig ur arbetslösheten. Det skulle också tydliggöra att det är Arbetsförmedlingen, inte kommunen, som har huvudansvar för arbetsmarknadspolitiken. De sökande som på detta sätt skulle föras över från kommunens till Arbetsförmedlingens ansvar skulle där- med i större utsträckning få del av det stöd myndigheten tillhanda- håller och omfattas av arbetslöshetsförsäkringens sanktionssystem.

Det finns emellertid också nackdelar med ett sökvillkor. För det första finns det risk för att sökvillkoret skulle kunna bli för gene-

802

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

röst, dvs. öppna arbetslöshetsförsäkringen för alltför många. Inför- ande av ett sökvillkor ställer också höga krav på att Arbetsförmed- lingens kontrollfunktion fungerar på ett tillfredsställande sätt. Det är viktigt att de som kvalificerar sig för ersättning med hjälp av ett sökvillkor verkligen står till arbetsmarknadens förfogande och är aktivt arbetssökande. Den individuella handlingsplanen och akti- vitetsrapporten skulle kunna vara en framkomlig väg för att kon- trollera detta. Saknas det en effektiv uppföljning av att de sökande aktivt söker lämpliga arbeten finns risk för att sökande anmäler sig på Arbetsförmedlingen för att ”vänta sig in” i arbetslöshetsförsäk- ringen, dvs. utan någon egentlig avsikt att arbeta. Det skulle i sin tur göra att sökvillkoret inte upplevs som en acceptabel och rättvis grund för att få ersättning.

En annan svårighet med ett sökvillkor är att det skulle kunna bli svårt att begränsa möjligheten att kvalificera sig för arbetslöshets- ersättningen genom ett sökvillkor för studerande eller föräldra- lediga, dvs. personer som har en annan huvudsaklig sysselsättning än att aktivt söka arbete.

En annan nackdel med sökvillkoret är att en kvalifikationsperiod om sex månader inte alltid stämmer överens med tidsramarna inom arbetsmarknadspolitiken. Som visas i kapitel 18 är kvalifikations- tiden för exempelvis jobb- och utvecklingsgarantin olika för olika sökandegrupper. Det är inte lämpligt att sökande anvisas till pro- gram utan att vara berättigade till ersättning. Det är inte heller lämpligt att anpassa arbetsmarknadspolitikens tidsramar till ett eventuellt sökvillkor. Arbetsmarknadspolitiken måste vara flexibel för att kunna anpassa sig till konjunkturer och arbetsmarknadens läge. En fastställd kvalifikationstid för ersättning motverkar detta syfte.

Ytterligare en tänkbar nackdel är svårigheterna att vid införande av ett sökvillkor förutse konsekvenserna av bestämmelserna i för- ordningen 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssyste- men.11 Samordningsreglerna innebär att exempelvis kvalifikations- tid i ett EU/EES-land kan läggas samman med tid i ett annat EU/EES-land för att uppfylla kvalifikationsvillkoren i detta land. En sökande skulle kunna lägga samman tid med arbetssökande i ett

11 Europaparlamentets och rådet förordning (EG) nr. 883/2004 av den 29 april 2004 om sam- ordning av de sociala trygghetssystemen.

803

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

annat EU/EES-land med tid med aktivt arbetssökande i Sverige och på så vis uppfylla villkoren för rätt till arbetslöshetsersättning i Sverige. Det ställer mycket höga krav på kontrollfunktionen i andra EU/EES-länder.

Införande av särregler för specifika grupper

Ett annat sätt att öka täckningsgraden för det statliga stödet i arbetslöshetsförsäkringen är att komplettera kvalifikationsvillkoren för grundförsäkringen med särskilda villkor för specifika grupper. Ett exempel på sådana särskilda regler är det tidigare studerande- villkoret. Detta villkor innebar att den som hade studerat kunde ha rätt till ersättning utan att uppfylla ett arbetsvillkor, givet att grundvillkoren och vissa andra kriterier knutna till genomförda studier var uppfyllda.12 På liknande sätt skulle det kunna vara möj- ligt att utforma riktade villkor för andra specifika grupper som anses vara lämpliga att underlätta kvalificeringen för, t.ex. personer som har deltagit i etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

Fördelen med en sådan lösning är att systemet blir träffsäkert. Försäkringen blir därmed mer generös för de grupper som anges, utan att den öppnas för alla. Prioriterade grupper kan pekas ut i reglerna och därmed komma att omfattas av den ekonomiska trygghet arbetslöshetsförsäkringen utgör. De kan även komma att omfattas av arbetsmarknadspolitiska insatser på ett tydligare sätt.

Nackdelen med en sådan lösning är att reglerna blir mer svår- överskådliga. För en sökande kan det bli otydligt vilken regel han eller hon omfattas av. Regler som kompletteras med undantag och särskilda villkor för vissa grupper riskerar också att leda till gräns- dragningsproblem. De kan också uppfattas som orättvisa, utifrån vilka grupper som omfattas av reglerna och vilka som inte gör det.

12 Studierna skulle vara avslutade, ha omfattat heltid, varat minst ett läsår och ha varit studie- stödsberättigade. Innan ersättningen beviljades skulle den sökande ha fullgjort en kvali- fikationstid som innebar att han eller hon varit anmäld på Arbetsförmedlingen i 90 kalender- dagar inom en ramtid av tio månader efter avslutade studier. Den som hade arbetat minst tre månader efter avslutade studier fick räkna den arbetade tiden som kvalifikationstid om arbetet omfattat minst 25 timmar i genomsnitt per vecka och låg inom ramtiden på tio månader. Ersättning kunde beviljas tidigast från 20-årsdagen. För den som var under 20 år och hade fullföljt en treårig gymnasieutbildning förlängdes ramtiden till den dag han eller hon fyllde 20 år.

804

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

För att minska denna risk blir undantagsreglerna ofta mycket detaljerade och därmed mindre transparenta.

Generella regler är därför att föredra framför särregler. Uppfatt- ningen om vilka grupper som bör omfattas av reglerna kan dess- utom variera över tid. Det kan antingen leda till frekventa regel- ändringar, vilket ger en sämre förutsägbarhet, eller till föråldrade regler, som inte längre träffar rätt grupper. Dessutom har arbets- marknadspolitiken individualiserats under de senaste åren. Särregler för vissa grupper skulle krocka med denna utveckling.

En generell sänkning av kvalifikationsvillkoren

Ett tredje sätt att öppna försäkringen för fler är att behålla arbets- villkor eller inkomstvillkor, men att göra dessa kvalifikationsvillkor mindre strikta. Det finns flera fördelar med att sökande kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning genom arbete. Det ger den enskilde drivkrafter att hitta ett första arbete – och behålla det – för att kva- lificera sig för arbetslöshetsersättning. Dessutom prövar ett sådant villkor arbetsviljan hos en sökande.

Kraven kan sänkas genom att det kvantitativa måttet sänks. I stället för att en sökande måste arbeta minst halvtid i sex månader för att uppfylla villkoren skulle kravet kunna innebära arbete på ca 25 procent av heltid. Kraven kan också sänkas genom att varaktig- hetskravet sänks, så att villkoren motsvarar t.ex. fyra månaders arbete i stället för dagens sex månader.

Fördelen med sänkta kvalifikationskrav är att det ger mer begrip- liga regler. Det skulle innebära generella kvalifikationsvillkor som gäller lika för alla, oavsett vilken arbetslöshetsgrupp den sökande tillhör och oavsett om det handlar om grundförsäkring eller frivillig försäkring.

Nackdelen med en sådan lösning är att den, likt ett sökvillkor, riskerar att bli alltför generös. Kvalifikationsvillkoren skulle sanno- likt behöva sättas lågt för att säkerställa en ökad täckningsgrad. Det är viktigt att det finns en balans mellan kraven i kvalifikationsvill- koren och hur hög ersättning som betalas ut. Det vore inte rimligt att det skulle gå att kvalificera sig för en hög ersättning med en låg inkomst. Ersättningen i försäkringen skulle då kunna vara högre än den inkomst som grundat rätten till ersättningen.

805

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Gradvis kvalificering till arbetslöshetsersättning

Ytterligare en möjlighet att öppna försäkringen för fler sökande skulle kunna vara en gradvis kvalificering för arbetslöshetsersätt- ning. Det kan göras på flera sätt. Den gradvisa kvalificeringen kan kopplas till utfört arbete, till medlemstid i en arbetslöshetskassa, eller till båda dessa alternativ. Den gradvisa kvalificeringen kan avse hur länge en sökande har rätt till ersättning eller hur hög denna ersättning är.

En sådan lösning ger en tröghet i systemet, dvs. hur snabbt en sökande ska få tillgång till en förbättrad förmån, och hur snabbt han eller hon kan förlora den. Om syftet t.ex. är att uppmuntra till långa medlemstider i en arbetslöshetskassa bör det ta tid att för- bättra förmånen. Samtidigt kan det vara värdefullt att uppmuntra till arbete, så att även ett kortare avbrott för arbete ger effekt i form av en förbättrad förmån. Ur det perspektivet bör kvalifika- tionstiderna i försäkringen vara kortare.

Fördelen med en gradvis kvalificering för arbetslöshetsersätt- ning är att sökande som i dag inte uppfyller kvalifikationsvillkoren skulle kunna få rätt till ersättning, även om det skulle bli ersättning på en lägre nivå eller under en kortare tid. En gradvis kvalificering är i detta avseende ett mer flexibelt alternativ än att sänka kvalifi- kationsvillkoren generellt.

Nackdelen med en gradvis kvalificering som exempelvis ger rätt till längre ersättningsperiod är att det i dag krävs sex månaders arbete för att beviljas en ersättningsperiod om 300 dagar. Utökad flexibilitet i fråga om antalet ersättningsdagar skulle därför kräva att systemet rymmer mycket långa ersättningsperioder. Alternativt skulle ersättningsperioden behöva kortas för sökande som varit medlemmar i en arbetslöshetskassa under en kortare tid.

En annan möjlighet är att höja ersättningen för sökande som varit medlemmar i en arbetslöshetskassa under en längre tid.

Ersättning genom deltagande i arbetsmarknadspolitiska program

Den statliga arbetsmarknadspolitiken omfattar i princip alla, oav- sett om de har arbetslöshetsersättning eller inte. Den som deltar i ett program har rätt till aktivitetsstöd och får då hela eller delar av

806

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

sitt försörjningsbehov täckt. Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program är dock inte en rättighet utan en anvisning till ett sådant program bygger på en individuell och arbetsmarknadspolitisk bedömning.

Sedan jobb- och utvecklingsgarantin, som omfattar långtids- arbetslösa, infördes 2007 har möjligheten att delta i program tidigt i arbetslösheten i praktiken varit begränsad.

Huvuddelen av resurserna som avsatts till arbetsmarknadspro- gram har tagits i anspråk garantin. Det är en av anledningarna till att antalet oförsäkrade arbetslösa har ökat.

Oförsäkrade anvisas till jobb- och utvecklingsgarantin efter 14 månaders sammanhängande inskrivning på Arbetsförmedlingen. Om en person som är oförsäkrad avaktualiseras börjar beräkningen om från dag ett ifall han eller hon återkommer till Arbetsförmed- lingen. Det är vanligt att oförsäkrade har avbrott i sina inskriv- ningstider. Därför är det relativt få oförsäkrade som kommer in i jobb- och utvecklingsgarantin.

För unga har jobbgarantin för ungdomar, som ersatte utveck- lingsgarantin 2007, dock tvärtom verkat återhållande på antalet oförsäkrade arbetslösa. Dessa garantier har nämligen inneburit att ungdomarna erbjuds program redan efter tre månaders arbetslös- het.

Genom att tillföra mer resurser till arbetsmarknadspolitiska program och minska de inskrivningstider som krävs innan oförsäk- rade erbjuds att delta i program, kan antalet oförsäkrade arbetslösa minskas. Eftersom det finns risk att försäkrade arbetslösa priori- teras framför oförsäkrade, skulle ökad medelstilldelning kunna öronmärkas för oförsäkrade.13

Även om sådana förändringar skulle genomföras, är det dock viktigt att hålla fast vid principen att deltagande i de arbetsmark- nadspolitiska programmen förutsätter att deltagandet bedöms för- bättra personens möjligheter att få arbete. I annat fall finns det en risk att programmen tappar sin funktion som arbetsmarknads- politiska redskap och i stället alltmera kommer att användas som passivt försörjningsinstrument.

Arbetsmarknadspolitiska program håller nere antalet oförsäk- rade arbetslösa på kort sikt och leder även till kompetensutveckling

13 Ds 1999:54.

807

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

som minskar antalet arbetslösa på lång sikt. Det är dock vanligt att programdeltagande följs av arbetslöshet.

Mellan 1986 och 1994 jämställdes deltagande i arbetsmarknads- politiska program med arbete vid beviljande av arbetslöshetsersätt- ning.14 Personer helt utan anknytning till den reguljära arbetsmark- naden kunde därmed få arbetslöshetsersättning genom att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Från och med 1994 gällde denna möjlighet enbart vissa program och fr.o.m. 1997 var det enbart möjligt för den som tidigare haft arbetslöshetsersättning att återkvalificera sig genom att delta i program.

Möjligheten till återkvalificering genom konjunkturberoende program togs bort för vissa program 1998 och helt då aktivitets- garantin infördes, eftersom deltagarna lämnade programmet först när de hade uppfyllt ett nytt arbetsvillkor.15 Möjligheten att få arbetslöshetsersättning genom subventionerade anställningar finns kvar med undantag för anställningar med särskilt anställningsstöd som även innefattar instegsjobb.

Anledningen till att möjligheten att kvalificera sig för arbetslös- hetsersättning genom arbetsmarknadspolitiska program upphörde var att arbetslöshetsförsäkringen primärt skulle vara en inkomst- bortfallsförsäkring. Det innebar att försäkringen skulle ersätta inkomstbortfall som var en följd av förlorat förvärvsarbete.

Ett sätt att minska antalet oförsäkrade arbetslösa skulle dock kunna vara att låta deltagande i ett avslutat arbetsmarknadspolitiskt program leda till kortare tider med någon typ av statlig ersättning.

Högre krav på personer med ekonomiskt bistånd

En ökande andel oförsäkrade och underförsäkrade arbetslösa ökar risken för att dessa blir beroende av ekonomiskt bistånd för att klara sin försörjning. Uppgifter från Socialstyrelsen pekar på att

14Möjligheten gällde för de som deltagit i arbetsmarknadsutbildning och arbetslivsinriktad rehabilitering. Huvuddelen av de program som berättigade till utbildningsbidrag sorterade under dessa rubriker fram till 1994. Därefter infördes t.ex. ungdomspraktik och arbetslivs- utveckling. Ungdomspraktiken gav inte rätt till arbetslöshetsersättning. Arbetslivsutveck- lingen kvalificerade för ersättning under 1994 men inte därefter.

15Ungdomsgarantin, som infördes 1998, var det första program som inte kunde användas för att återkvalificera för en ny period med arbetslöshetsersättning. För övriga program försvann möjligheten 1999. Av de konjunkturberoende programmen var det enbart allmänt anställ- ningsstöd som kunde tillgodoräknas vid uppfyllande av ett arbetsvillkor efter 1999.

808

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

nästan hälften av de 270 000 personer som fick ekonomiskt bistånd 2012 fick det på grund av arbetslöshet. Varaktigheten i bistånds- tagandet varierar bland biståndstagarna. En relativt stor andel fick bistånd under tio eller fler månader under året.

Arbetslösa personer med ekonomiskt bistånd har kontakt med både socialtjänsten och Arbetsförmedlingen. Trots det varierar sökaktiviteten bland arbetslösa. Öppet arbetslösa som har ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkringen har i genomsnitt högre sök- aktivitet än personer som saknar sådan ersättning. Personer som saknar ersättning från arbetslöshetsförsäkringen uppvisar en lägre aktivitet fram till den tidpunkt dessa personer träder in i jobb- garantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgarantin.16

Utöver detta har åtgärdsreglerna inom arbetslöshetsförsäk- ringen förändrats, och en aktivitetsrapport införts.17 Det finns där- för behov av att se över hur socialtjänsten kan ta del av relevanta uppgifter i aktivitetsrapporten i syfte att bättre kunna kontrollera och följa upp att den som söker ekonomiskt bistånd står till arbets- marknadens förfogande och är aktivt arbetssökande. Därutöver pågår inom ramen för e-delegationen ett arbete med att effektivi- sera handläggningen av ekonomiskt bistånd genom en effektivare informationsförsörjning mellan socialtjänst och andra myndigheter i form av direktåtkomst.

Mot denna bakgrund tillsattes en utredning under våren 2014 med uppdrag att se över stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd.18 Utgångspunkten för upp- draget är att samma krav och uppföljning i så stor utsträckning som möjligt ska gälla för samtliga arbetslösa, oavsett försörjning vid arbetslöshet. Det övergripande målet med uppdraget är att fler personer som tar emot ekonomiskt bistånd ska uppnå bättre förut- sättningar för att bli självförsörjande. Utredningen ska redovisas i april 2015.

Ökade krav på att arbetslösa med ekonomiskt bistånd ska ta del av Arbetsförmedlingens insatser kan bidra till att fler får del av det stöd den statliga arbetsmarknadspolitiken erbjuder. Ökade möjlig- heter till programdeltagande för oförsäkrade, eventuellt i kom-

16Dir. 2014:39.

17Prop. 2012/13:12.

18Dir. 2014:39.

809

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

bination med en kortare tid med ersättning efter programdel- tagandet, skulle kunna göra det mer meningsfullt för socialtjänsten att ställa högre krav på att den som får ekonomiskt bistånd ska vara anmäld på Arbetsförmedlingen och aktivt arbetssökande. Kom- munernas behov av att anordna sysselsättning i egen regi skulle därigenom kunna minska.

Sådana krav behöver dock förenas med ökade resurser för att få förväntad effekt. Även i dessa fall är det också viktigt att hålla fast vid principen att deltagande i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen förutsätter att deltagandet bedöms förbättra personens möjligheter att få arbete. I annat fall finns det en risk att program- men tappar sin funktion som arbetsmarknadspolitiska redskap och i stället alltmera kommer att användas som passivt försörjnings- instrument.

Kommitténs bedömning

Kommittén anser att det ökande antalet oförsäkrade och underförsäk- rade arbetslösa är ett problem. Vinsten av att öppna arbetslöshets- försäkringen så att fler arbetslösa blir berättigade till arbetslöshets- ersättning måste dock vägas mot risken för att villkoren i försäkringen kan bli alltför generösa. Kommittén bedömer dock att sänkta kvali- fikationskrav generellt eller för särskilda grupper skulle kunna övervägas.

19.4Konjunkturanpassad arbetslöshetsersättning

Kommitténs bedömning: En konjunkturanpassad arbetslös- hetsförsäkring möter inte behoven på den svenska arbetsmark- naden.

Skälen för kommitténs bedömning: Ekonomisk teori talar för att en arbetslöshetsersättning som är mer generös i låg- än i högkon- junkturer ger en bättre avvägning mellan försäkrings- och incita- mentshänsyn än ett system som är oberoende av konjunkturläget. En arbetslöshetsersättning som varierar med konjunkturen runt en

810

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

given nivå kan därmed leda till att den genomsnittliga arbetslös- heten blir lägre.

Olika sätt att konjunkturanpassa arbetslöshetsstöd

Det finns flera sätt att göra arbetslöshetsersättningen konjunktur- beroende. Ersättningsnivån kan vara högre i en låg- än i en hög- konjunktur. Alternativt skulle avtrappningen av ersättningen kunna ske i en långsammare takt under en lågkonjunktur. Arbetslösa skulle också kunna uppbära ersättning under längre tid i dåliga än i goda tider. Kvalifikationsvillkoren skulle kunna vara mer generösa under en lågkonjunktur.

Konjunkturanpassning genom regler eller diskretionära beslut

En konjunkturberoende arbetslöshetsersättning kan bygga antingen på regler eller på beslut från fall till fall.

En möjlighet är att göra konjunkturanpassningen avhängig av regler som automatiskt gör villkoren mer generösa om arbetslös- heten överstiger en viss nivå. Risken med sådana regler är dock att de inte tar hänsyn till att det kan finnas varierande orsaker bakom förändringar i arbetslösheten. För att motverka detta skulle för- ändringar av ersättningsvillkoren kunna inträda när rådande arbets- löshet avviker i viss omfattning från ett genomsnitt för de närmast föregående åren (s.k. glidande genomsnitt).19

Alternativet till ett regelstyrt system är att fatta diskretionära beslut om att anpassa förmånerna till konjunkturläget. Detta ger större möjligheter att ta hänsyn till den specifika situationen. Det kan dock vara svårt att med diskretionära beslut upprätthålla en princip om konjunkturberoende arbetslöshetsersättning: det är för- modligen politiskt enklare att höja ersättningsnivån i en låg- konjunktur än att åter sänka den i en högkonjunktur.

Diskretionära anpassningar av ersättningsvillkoren kan också innebära s.k. tidsinkonsistensproblem av det slag som ägnats stor uppmärksamhet i ekonomisk forskning under de senaste decen- nierna. Om de arbetslösa tror att ersättningsnivån kommer att

19 Finanspolitiska rådet (2009).

811

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

sänkas i nästa högkonjunktur, kommer de att söka mer intensivt efter arbete när konjunkturen återhämtar sig. Givet att de arbets- lösa agerar på detta sätt, kan det skapas politiska incitament att skjuta sänkningen av ersättningen framåt i tiden för att stärka kon- junkturuppgången genom privat konsumtion. Om de arbetslösa inser detta, finns det en risk för att de inte ökar sin sökintensitet och arbetslösheten förblir högre än den skulle behöva vara.

Om aktiveringen av arbetslöshetsstödet ska vara styrd av otve- tydiga regler är det naturligtvis lättare att tänka sig att beslutet att aktivera systemet kan vara ett myndighetsbeslut. Ju större diskret- ionära inslag eller avvägningar mellan olika mål som systemet är tänkt att vila på, desto mer talar dock för att avgörandet om akti- vering bör vara politiskt.

Kriterier för att bedöma konjunkturläget

En viktig fråga om konjunkturanpassad arbetslöshetsersättning är om systemet ska aktiveras baserat på prognoser eller på indikatorer av faktiska förhållanden. Ett system baserat på prognoser har större förutsättningar att verkligen fungera konjunkturanpassat, givet att prognoserna är rättvisande. Nackdelen är naturligtvis den osäkerhet som finns i alla prognoser.

Å ena sidan är det naturligtvis allmänt sett önskvärt att ett kon- junkturanpassat system så nära som möjligt följer konjunktur- svängningarna. Ett system baserat på indikatorer avseende faktiska förhållanden kommer med nödvändighet att aktiveras med en viss eftersläpning. Det kan också uppfattas som orättvist om personer i likartade situationer skulle behandlas olika av systemet till följd av att detta i vissa fall ännu inte registrerat ett förändrat konjunktur- läge. Å andra sidan är det centrala i arbetslöshetsstödet att mot- verka att arbetslösa under längre tidsperioder får drastiskt sänkt standardtrygghet till följd av att tillgången på arbete är låg. Ur ett systemperspektiv är det därför mindre centralt att aktiveringen är noga anpassad till konjunkturövergången.

Om en konjunkturanpassning skulle gälla kvalifikationsvill- koren är det snarast en fördel om systemaktiveringen sker efter en viss karenstid från det att konjunktursvängningen uppmätts och annonserats, alternativt att systemet fasas in under en viss över-

812

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

gångsperiod. När systemet ska slå om till att bli mer restriktivt ges arbetssökande då tid att öka sin sökaktivitet för att uppfylla de nya, striktare villkoren. Å andra sidan är det tänkbart att en ”förannon- sering” skulle kunna ha en omvänd effekt när systemet blir mindre strikt.

Risker vid konjunkturanpassning av arbetslöshetsstödet

Finanspolitiska rådet anser att det inte går att veta med någon säkerhet om konjunkturvariationerna i arbetslösheten kommer att bli mindre eller större med konjunkturanpassning av arbetslöshets- stödet. Frågan om en konjunkturberoende arbetslöshetsersättning har någon samhällsekonomisk kostnad går därför inte att besvara. I en bilaga till Långtidsutredningen 2011 anges att en förlängd ersätt- ningsperiod under lågkonjunkturer kan förstärka problemen med moral hazard, speciellt för låginkomsttagare.20 Med moral hazard avses att en arbetssökande kan tänkas söka mindre intensivt efter ett nytt arbete än han eller hon skulle ha gjort om det inte hade funnits någon arbetslöshetsförsäkring.

Finanspolitiska rådet anser att ett konjunkturberoende arbets- löshetsstöd förmodligen kräver en grundläggande politisk samsyn om hur villkoren ska utformas för att fungera väl. Utan en sådan enighet är risken stor att förändringar i ersättningsvillkoren som motiveras av temporära förändringar nedgångar i konjunkturläget blir permanenta och därmed höjer arbetslösheten på sikt.

Kommitténs bedömning

Kommittén har övervägt tanken på en konjunkturanpassad arbets- löshetsförsäkring, men bedömer att en sådan förändring inte möter behoven på den svenska arbetsmarknaden.

20 SOU 2011:11 och bilaga 9 till SOU 2011:11.

813

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

19.5Inkomstrelaterad ersättning både

i grundförsäkringen och i den frivilliga försäkringen

Kommitténs bedömning: Ersättningen i både den frivilliga för- säkringen och i grundförsäkringen bör vara inkomstrelaterad och bör i framtiden baseras på e-inkomstuppgifter där dessa är möjliga att använda.

Skälen för kommitténs bedömning: All typ av försäkring vilar på att den försäkrade känner trygghet och tillit till att det i händelse av skada utgår tillräcklig ersättning för att kompensera för skadans verkan. I arbetslöshetsförsäkringen kan detta översättas till att en person ska kunna få ersättning vid arbetslöshet så att en viss lev- nadsstandard kan upprätthållas under en övergångsperiod. En vik- tig förutsättning är därmed att ersättningen utgår från inkomst- bortfallsprincipen, dvs. att ersättningen ges i relation till den enskildes tidigare inkomstnivå.

Arbetslöshetsförsäkringen är emellertid inte bara en inkomst- försäkring utan ska även fungera som omställningsförsäkring. Balansen mellan inkomst- och omställningsförsäkring skiftar med tiden. Vid kort arbetslöshet är arbetslöshetsförsäkringen primärt en inkomstförsäkring. Inslaget av omställningsförsäkring ökar ju längre tid som den försäkrade är frånvarande från arbetsmarknaden.

För vissa människor finns möjlighet till arbete inom ett annat område än den tidigare anställningen. I sådana situationer är det viktigt att försäkringen ger den sökande tillräckligt stöd i omställ- ningsprocessen mot ett nytt arbete.

Samtidigt som försäkringen ska bidra till att den sökande kom- mer tillbaka till arbetsmarknaden kan försäkringens utformning påverka hur arbetsmarknaden och lönebildningen fungerar. För- säkringen bör därför vara utformad så att det finns drivkrafter att så snabbt som möjligt återgå i arbete och motverka långa arbetslös- hetstider.

Arbetslöshetsersättningen påverkar reservationslönen som är den lägsta lönenivå som en sökande är beredd att acceptera en anställning för. Om den lönenivå som personen erbjuds är lägre än

814

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

hans eller hennes reservationslön kommer personen i fråga enligt ekonomisk teori att tacka nej till det erbjudna arbetet.21

Reglerna om lämpligt arbete i arbetslöshetsförsäkringen säker- ställer att den sökande inte ska tvingas ta arbeten där lönen kan anses vara för låg. Sanktionsreglerna i försäkringen ska motverka att den sökandes reservationslön inte blir orimlig.

Det bör dock påpekas att resonemang kring reservationslönen utgår från ekonomisk teori. På svensk arbetsmarknad finns kollek- tivavtalade löner som kan svara mer eller mindre väl mot den sökandes individuella reservationslön. Dessutom anvisas de arbets- sökande som utförsäkrats ur arbetslöshetsförsäkringen i normal- fallet till ett arbetsmarknadspolitiskt program och får då aktivitets- stöd i stället för arbetslöshetsersättning.22

Reglerna för att fastställa ersättningsnivån i arbetslöshetsför- säkringen är komplicerade.

Beräkningen av den sökandes ersättning i den inkomstrelaterade försäkringen bygger på sökandes genomsnittliga inkomst, den s.k. normalinkomsten, och den sökandes genomsnittliga arbetstid, den s.k. normalarbetstiden. Ersättningen lämnas som en inkomstrelate- rad dagpenning, upp till ett fastställt takbelopp, för närvarande 680 kronor per dag.

Beräkningen av grundersättning bygger enbart på normalarbets- tiden. Grundbeloppet på för närvarande 320 kronor per dag lämnas för en sökande som arbetat heltid innan arbetslösheten och min- skas sedan proportionellt om den sökande arbetat i mindre omfatt- ning. Grundersättningen lämnas alltid med ett fast belopp.

Bestämmelserna om beräkning av både normalinkomst och nor- malarbetstid följer av såväl lag som föreskrifter och till stor del även av praxis. Precis som i fråga om kvalifikationsreglerna innebär de komplicerade reglerna att det är svårt att förutse vilken inkomst som är försäkrad. Kommitténs bedömning är att en övergång till e- inkomst kan förenkla beräkningen och öka förutsebarheten. För- slag om detta lämnas i kapitel 7.

I delbetänkandet Harmoniserat inkomstbegrepp övervägdes två alternativ för att fastställa grundersättningen.23 Det första alternati-

21Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c).

22Nordlund & Strandh (2014).

23SOU 2012:47.

815

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

vet var ett fast ersättningsbelopp oberoende av såväl tidigare inkomst som tidigare arbetad tid. Det andra alternativet var ett inkomstrelaterat grundbelopp där två ersättningsnivåer analysera- des, 40 respektive 50 procent av dagsförtjänsten, med ett tak för grundbeloppet på 320 kronor.

En inkomstrelaterad ersättning även i grundförsäkringen inne- bär att ersättningen får en koppling till den tidigare inkomsten. Det skulle innebära att beräkningsreglerna för ersättning blir gemen- samma i grundförsäkringen och i den frivilliga försäkringen. Det åskådliggör, på ett tydligare sätt än i dag, vad en sökande har att vinna på att bli medlem i en arbetslöshetskassa. Detta, tillsammans med att en inkomstrelaterad ersättning möjliggör beräkning base- rad på e-inkomstuppgifter, innebär att kommittén anser att en sådan lösning på sikt är att föredra. Ett förslag på en konstruktion som bygger på inkomst presenteras i kapitel 7.

19.5.1Ersättningsnivåerna i den frivilliga försäkringen och i grundförsäkringen

Kommitténs bedömning: Ersättningen i grundförsäkringen bör på sikt motsvara halva ersättningsnivån i den frivilliga för- säkringen. Taket i grundförsäkringen bör konstrueras så att den högsta nivån motsvarar det högsta grundbelopp som lämnas i dag. Grundförsäkringen bör inte ha något fastslaget golv.

Skälen för kommitténs bedömning: Enligt nuvarande regler är grundbeloppet ett maximalt belopp som uppgår är 320 kronor. Normalarbetstiden bestämmer hur stor andel av grundbeloppet personen har rätt till. Den som har en normalarbetstid på 20 tim- mar i veckan, dvs. har arbetat 50 procent av en heltid under hela ramtiden, får ett grundbelopp på 160 kronor per dag. Lägsta möj- liga ersättning är 80 kronor per dag och lämnas till sökande som precis uppfyller ett arbetsvillkor, vilket motsvarar 50 procent av en heltid under halva ramtiden. Beräkningen av normalarbetstiden är svår den enskilde att förstå. Därför kan det vara svårt att förutse vilken ersättning som lämnas i grundförsäkringen.

Det lägsta dagpenningbeloppet är individuellt bestämt och avgörs av den genomsnittliga arbetstiden under ramtiden. Lägsta

816

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

belopp för en person med inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning uppgår till samma belopp som grundbeloppet i grundförsäkringen. Det innebär att det lägsta beloppet är 320 kronor för den som arbetat heltid under hela ramtiden men är däremot bara 80 kronor per dag för den som uppfyllt arbetsvillkoret med minsta möjliga marginal.

För att det lägsta beloppet ska ha någon praktisk betydelse krävs att en person har haft en heltidslön som understiger 9 000 kronor per månad när ersättningsnivån är 80 procent och en heltidslön som understiger 11 000 kronor om ersättningsnivån är 65 procent. Så låga löner existerar inte på den del av den svenska arbetsmark- naden som omfattas av kollektivavtal och troligtvis inte heller på övriga delar av arbetsmarknaden. Bestämmelsen har därmed inte någon praktisk betydelse.

Kommittén anser att bestämmelsen om det lägsta beloppet för grundersättningen bör tas bort. Kommittén anser vidare att ersätt- ningen i grundförsäkringen bör motsvara halva ersättningsnivån i den frivilliga försäkringen. Taket i grundförsäkringen bör konstru- eras så att den högsta nivån motsvarar det högsta grundbelopp som lämnas i dag. Förslag om att på sikt införa detta lämnas i kapitel 7.

19.5.2Förändrad takkonstruktion i arbetslöshetsförsäkringen

Kommitténs bedömning: Kommittén tar inte ställning till vilka taknivåer som ska gälla i arbetslöshetsförsäkringen. Takets kon- struktion bör dock beaktas när beslut om framtida ersättnings- nivåer fattas.

Skälen för kommitténs bedömning: Dagsförtjänsten i arbetslös- hetsförsäkringen är den genomsnittliga inkomst den sökande haft under ramtiden. Enligt nuvarande regler beräknas arbetslöshets- ersättningen genom att dagsförtjänsten multipliceras med den gäll- ande ersättningsnivån (80 procent dag 1–200) och divideras med 22 dagar. Ersättningen (dagpenningen) uppgår dock till högst 680 kro- nor per ersättningsdag. För sökande som förbrukat 200 ersätt- ningsdagar räknas ersättningens storlek om genom att dagsförtjän- sten multipliceras med den lägre ersättningsnivån (70 procent), medan taket för dagpenningen är detsamma. Detta får till följd att

817

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

de som haft en inkomst som överstiger 21 700 kronor, vilket är ca 50 procent av ersättningstagarna, får 680 kronor per dag trots den sänkta ersättningsnivån. Det innebär att denna grupp inte möter en avtagande ersättning när ersättningsnivån sänks.

Den genomsnittliga dagpenningen vid de olika ersättningsnivå- erna minskar enbart med ca 30 kronor, eller 4,7 procent, i samband med att ersättningsnivån sjunker från 80 till 70 procent. Detta visar att systemet med en avtrappande ersättning i dag enbart har beg- ränsat genomslag.

En högre ersättningsnivå i början av ersättningsperioden gör att reservationslönen blir högre i början av arbetslösheten. För att inte en hög reservationslön ska öka risken att en person blir kvar i arbetslöshet onödigt länge är det motiverat att ha en avtagande ersättningsnivå.24 Med dagens takkonstruktion, där taket är defini- erat som en maximal dagpenning, får personer med inkomster över en viss nivå samma ersättning oavsett ersättningsnivå. De får den högsta möjliga dagpenningen under hela ersättningsperioden.

Takets konstruktion

En förändrad takkonstruktion skulle stärka arbetslöshetsförsäk- ringens roll som omställningsförsäkring. Om alla påverkas av sänkta ersättningsnivåer, kan taket höjas till en mycket lägre kost- nad jämfört med om taket höjs utan att denna förändring görs. I syfte att förbättra matchningen är det viktigt att ersättningen i det första skedet är tillräckligt hög så att även de som tidigare haft en något högre inkomst ges förutsättningar att hitta ett arbete med god matchningskvalitet. Samtidigt är det sannolikt så att de arbets- sökande som tidigare haft en något högre inkomst efter en längre tids arbetslöshet inte har kvar den produktivitet som motiverade den tidigare lönen. För att reservationslönen ska anpassas efter produktiviteten är det därför viktigt att ersättningen trappas av även för dem som tidigare haft en något högre inkomst.

Det finns flera sätt att förändra arbetslöshetsförsäkringens tak- konstruktion så att alla arbetssökande möter en nedtrappning av ersättningen över tid. I budgetpropositionen för 2015 föreslogs att

24 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c).

818

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

regeringen får möjlighet att lägga in olika nivåer för högsta dag- penning beroende på antalet förbrukade ersättningsdagar.25

Andra alternativ är att förändra den tekniska konstruktionen av taket i arbetslöshetsförsäkringen. Även det kan göras på flera sätt. Till exempel kan den ursprungliga dagpenningen minskas i ett eller flera steg med en viss procentsats. Dagpenningen slås först fast till exempelvis 680 kronor per dag. Efter att 100 ersättningsdagar för- brukats sänks dagpenningen med en viss procentsats, exempelvis åtta procent. Efter ytterligare 100 förbrukade dagar sänks dagpen- ningen med ytterligare åtta procent. Därmed möter alla en avtrapp- ning och avtrappningen bli lika för alla sökande.

Ett annat alternativ till förändring av takkonstruktionen innebär att den görs mer lik takkonstruktionen i SGI-beräkningen. Den högsta dagpenningen ersätts då med en maximal ersättningsgrun- dande inkomst. Denna kan precis som dagens högsta dagpenning regleras i förordning. Att taket sätts till den ersättningsgrundande inkomsten medför att alla sökande får sänkt ersättning när ersätt- ningsnivån sänks. I kapitel 7 föreslår kommittén att arbetslöshets- försäkringen på sikt ska baseras på e-inkomst som ett förstahands- alternativ för alla sökande. Det innebär att flera av reglerna i arbetslöshetsförsäkringen och de regler som gäller för de förmåner som i dag baseras på SGI kommer att harmoniseras. I samband med detta bör konstruktionen av taket i arbetslöshetsförsäkringen änd- ras så att den ersättningsgrundande inkomsten begränsas i stället för att dagpenningen begränsas.

Takets nivå

Att bedöma ersättningsnivån är en avvägningsfråga. En alltför låg ersättning riskerar, å ena sidan, att leda till en ineffektiv matchning mellan arbetslösa och arbeten. Detta kan exemplifieras med att en högkvalificerad sökande inte kan avvakta ett arbete med krav som motsvarar den egna kvalifikationsnivån, utan tar ett arbete med lägre kvalifikationskrav för att snabbt komma i arbete. En alltför hög ersättning riskerar, å andra sidan, att leda till lägre sökaktivitet hos de arbetslösa och därmed längre arbetslöshetsperioder.

25 Prop. 2014/15:1.

819

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Taket i arbetslöshetsförsäkringen styr därmed hur stort ansvar staten ska ta för att arbetslösa får ersättning enligt de grundläg- gande principer som diskuterats i det föregående. Det har alltid funnits en samsyn kring att staten inte kan försäkra hur höga inkomster som helst – det måste finnas ett tak för statens åtagande. Kommittén tar dock inte ställning till vilka taknivåer som ska gälla i arbetslöshetsförsäkringen. I samband med beslut om framtida ersättningsnivåer bör dock takets konstruktion beaktas.

19.5.3Arbetslöshetsersättningen bör indexeras

Kommitténs bedömning: Principen för en framtida indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen bör vara densamma som i socialförsäkringen, men utgångsnivån kan vara olika i de båda försäkringarna.

Skälen för kommitténs bedömning: Indexeringen av arbetslös- hetsersättningen har att göra med frågan om statens åtagande i arbetslöshetsförsäkringen kan upprätthållas över tid. I en ekonomi med reallöneutveckling kommer lönerna över tid att utvecklas snabbare än priserna. I arbetslöshetsförsäkringen finns det ingen regel för hur taket ska justeras. Det finns ingen koppling till varken prisutveckling eller löneutveckling. Taket har höjts efter regerings- beslut ett antal gånger. Undantaget är en kort period under början 1990-talet då taket justerades upp med löneutvecklingen för privata arbetare, se kapitel 18.

Arbetslöshetsförsäkringen är därför inte konstruerad för att hantera en reallönetillväxt av den storlek som Sverige haft under senaste årtiondena. Resultatet har blivit att allt fler har fått inkoms- ter över taket. Det kan ifrågasättas om en sådan utveckling ligger i linje med de ambitioner som präglar lagstiftningen på området.

En arbetslöshetsförsäkring som täcker allt mindre av de enskildes inkomster ökar kraven på kompletterande försäkringar. Därmed blir takfrågan en fråga om vem som på sikt ska ha det huvudsakliga ansvaret för försäkringen vid arbetslöshet. En fortsatt realeko- nomisk utveckling i linje med den som varat under de senaste decennierna innebär under nuvarande regler att statens roll succes- sivt eroderas.

820

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

De höjningar av den högsta dagpenningen som gjordes i början av 2000-talet innebar att taket ökade med närmare 25 procent. När den maximala dagpenningen år 2006 sänktes från 730 till 680 kronor sjönk ersättningen tillbaka. Sett över hela perioden 1999– 2012 har den högsta dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen ökat med ca 17 procent. Under samma period har inkomstindex och löner för privata arbetare ökat med närmare 50 procent samtidigt som priserna stigit med drygt 20 procent. Sett över perioden 1999– 2012 har således ökningen av den högsta dagpenningen varit lägre än prisutvecklingen, vilket innebär att ersättningen i reala termer var lägre 2012 än vad den var 1999. Därmed har också fler och fler fått inkomster som ligger över taket i arbetslöshetsförsäkringen.

Indexeringens konstruktion

Syftet med välfärdssystemen är att den enskilde under en över- gångsperiod i händelse av arbetslöshet ska ha sin levnadsstandard skyddad. Därför är det viktigt att ersättningen från välfärdssyste- men förändras i takt med levnadsstandarden i samhället. Tre olika sätt att mäta standardutvecklingen är att skapa ett index utifrån produktivitetsutvecklingen, löneutvecklingen eller inkomstutveck- lingen. Arbetslöshetsersättningen skulle därför kunna kopplas till någon av dessa index.

Ett problem med att ha en automatisk indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen är dock att regeringen delvis förlorar makten över fördelningspolitiken. Höjningar av förmåner i social- och arbetslöshetsförsäkringarna måste alltid ställas mot andra utgifter och politiska ambitioner inom andra politikområden. År med kraftiga höjningar av taken innebär således att en stor del av reformutrymmet tas i anspråk. Samtidigt är det viktigt för trovär- digheten att den ambitionsnivå som staten sätter för välfärds- systemen upprätthålls.

En indexering av taket innebär med andra ord att de offentliga resurserna i större utsträckning binds upp. I tider med låg inflation är detta inte problematiskt. Om inflationen ökar kan det dock innebära svårigheter. För att motverka detta skulle taket i arbets- löshetsförsäkringen kunna indexeras upp till en viss gräns, som kan relateras till exempelvis Riksbankens inflationsmål. På det sättet

821

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

uppnås full indexering i normala tider, dvs. tider med låg inflation, samtidigt som indexering inte behöver göda en möjlig framtid inflationsspiral.

En annan lösning är att, i stället för att besluta om en strikt indexering, nå en politisk överenskommelse kring hur stor andel av den yrkesverksamma befolkningen eller försäkringstagarna som ska få en viss ersättningsnivå från de offentliga försäkringssystemen. Regeringen får vid en sådan överenskommelse till uppgift att år- ligen eller med annan frekvens höja taken i sådan utsträckning att denna överenskommelse vidmakthålls. En parallell till en sådan lösning finns exempelvis i skattesystemet där skiktgränsen för vilka som ska betala statlig skatt justeras så att andelen som betalar stat- lig inkomstskatt begränsas (reallöneskydd). Ett sådant system ska- par därmed ett större handlingsutrymme för regeringen att hantera ekonomiska kriser, i och med att utgiftsökningar inte öronmärks på samma sätt som vid en indexering.

Kommittén tar i detta betänkande inte ställning till val av metod i fråga om indexering. Däremot anser kommittén att principen för en framtida indexering av taket i arbetslöshetsförsäkringen bör vara densamma som i socialförsäkringarna. Dock kan den nivå, ifrån vilken indexeringen utgår, vara olika i de båda försäkringarna.

19.6Ersättningsperioden kompletteras med en ramtid

Kommitténs bedömning: Ersättningsperioden i arbetslöshets- försäkringen ska även framöver vara begränsad. För att säker- ställa mer likartade omställningstider bör begränsningen i ersätt- ningsdagar kompletteras med en ramtid i kalendertid, inom vilken ersättningsperioden ska förbrukas.

Skälen för kommitténs bedömning: Ersättningen från arbetslös- hetsförsäkringen är begränsad. En ersättningsperiod består av 300 ersättningsdagar (450 dagar för föräldrar till barn under 18 år). För en heltidsarbetslös som ansöker som arbetslöshetsersättning maxi- mala fem dagar per vecka räcker ersättningen därmed i ca 14 mån- ader. Om ersättningsperioden har tagit slut och den sökande upp- fyller ett nytt arbetsvillkor, har han eller hon rätt till ersättning under ytterligare en ersättningsperiod.

822

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Den sökande förfogar själv över de 300 dagarna i ersättnings- perioden och det finns ingen gräns för under vilken tidsrymd dagarna får användas. En ersättningsperiod kan därmed sträckas ut i tid genom att en sökande inte ansöker om ersättning alla dagar i veckan. Anledningen kan variera – den sökande kan vara sjuk eller arbeta på deltid – eller välja att inte ansöka om ersättning alla dagar i en vecka. En ersättningsperiod kan också sträckas ut i tid genom att en sökande bryter arbetslösheten under en period men sedan återknyter till den påbörjade ersättningsperioden.

Regeln innebär att om en sökande slutar ta ut ersättning men har ersättningsdagar kvar i sin ersättningsperiod, har han eller hon rätt att ta ut resterande ersättningsdagar, om ansökan om dessa dagar görs innan tolv månader har förflutit sedan sökanden senast fick arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd. Det spelar ingen roll vad den sökande gjort under uppehållet.

Vid bedömningen av om det har gått längre tid än tolv månader sedan sökanden senast fick arbetslöshetsersättning eller aktivitets- stöd bortses från s.k. överhoppningsbar tid (i normalfallet maxi- malt fem år). Ersättningsperioden anses förbrukad om mer än tolv månader har förflutit sedan den sökande senast fick arbetslöshets- ersättning eller aktivitetsstöd.

Ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen är således beg- ränsad, men det betyder inte att den statliga ersättningen vid arbetslöshet upphör då denna tar slut. För sökande som uppfyller ett nytt arbetsvillkor beviljas en ny ersättningsperiod. Sökande som utförsäkras utan att uppfylla ett nytt arbetsvillkor anvisas i normal- fallet till jobb- och utvecklingsgarantin och får därmed rätt till aktivitetsstöd.

I aktivitetsstödet finns ingen begränsning i tid eller i antal dagar för sökande som är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshets- ersättning. Så länge den sökande deltar i ett arbetsmarknads- politiskt program har han eller hon rätt till aktivitetsstöd. För den som inte är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersätt- ning är däremot tiden med aktivitetsstöd begränsad till som längst 450 dagar, dvs. fram till fas ett och två i jobb- och utvecklings- garantin tar slut.

Ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle i och för sig kunna lämnas under obegränsad tid. En internationell utblick visar dock att det är en ovanlig lösning. De flesta länder har, liksom

823

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Sverige, ett uppdelat ersättningssystem där den som förlorar sitt arbete får arbetslöshetsersättning under en begränsad tid och där- efter får andra former av arbetslöshetsunderstöd.

Vad säger forskningen?

Enligt nationalekonomisk teori påverkas tiden i arbetslöshet av hur lång ersättningsperioden är (och nivån på ersättningen).26 En för- längning av ersättningsperioden kan därmed leda till negativa incita- mentseffekter. Arbetslösa reagerar på förlängningen av ersättnings- perioden genom att förskjuta ett mera aktivt sökbeteende närmare den nya tidsgränsen, vilket minskar utflödestakten ur arbetslöshet.

Liknande effekter går att finna i Sverige. En svensk studievisar en markant ökning av övergång till arbete när tiden för utför- säkring från arbetslöshetsförsäkringen närmar sig.27 Men det är rimligt att förvänta sig svagare effekter i Sverige eftersom arbets- lösa vid utförsäkring normalt bereds plats i ett arbetsmarknads- politiskt program med aktivitetsstöd på samma ersättningsnivå som arbetslöshetsersättningen. En viss ökad sökaktivitet kan ändå för- väntas om den sökande upplever programdeltagande som en förlust av fritid.28

Skogman Thoursie menar att det inte är enkelt att göra inter- nationella jämförelser av socialförsäkringar eftersom de innehåller många olika komponenter. Även bland socialförsäkringar inom en och samma modell finns nyansskillnader, exempelvis när det gäller karensperioder, tidsgränser och generositet. Att sammanfatta dessa skillnader kompliceras av att länder har olika inkomsttak i för- säkringarna. Dessutom förekommer i olika utsträckning komplet- terande ersättningar, bland annat genom avtal mellan arbetsmark- nadens parter.

Att rakt av jämföra tidsgränser ger inte en rättvisande bild när det finns skillnader i vilka alternativ som erbjuds efter utförsäkring. En övergripande jämförelse visar dock att ersättningsperioden i flertalet länder varierar med ålder och/eller hur länge den sökande bidragit till försäkringen. Tanken bakom detta är att äldre sökande

26Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c).

27Carling et al. (1996).

28Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c).

824

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

bör ha bättre försäkring, exempelvis genom en längre ersättnings- period, eftersom äldre generellt kan anses ha en svagare position på arbetsmarknaden med längre förväntad arbetslöshet.29

Enligt flera empiriska studier minskar möjligheten att hitta ett nytt arbete med arbetslöshetstidens längd. Detta anses bero dels på att den enskildes humankapital, och därmed produktivitet, minskar med tiden i arbetslöshet, dels på att exempelvis motivationen att hitta ett nytt arbete avtar. Vissa studier visar också att arbetsgivare tror att personer med långa arbetslöshetstider är mindre produktiva än andra och att de använder den sökandes arbetslöshetshistorik som sorteringsinstrument när de rekryterar.30

Enligt en svensk enkätstudie uppgav 62,5 procent av arbets- givarna att de betraktade arbetslösa sökande som mindre lämpliga kandidater än andra sökande.31 Det var dock mindre än fem procent av de tillfrågade arbetsgivarna som uppgav att arbetslöshet som varat upp till sex månader utgjorde ett hinder. Av arbetsgivarna ansåg 20 procent att tolv månaders arbetslöshet gjorde en arbetslös sökande till en mindre lämplig kandidat. 50 procent menade att arbetslöshetstider över 18 månader gjorde den sökande mindre lämplig.

Det finns också empiriska studier som i experimentform har undersökt sannolikheten att bli kallad till intervju. I en svensk studie från 2011 skickades 8 500 fiktiva ansökningar till 3 800 utannonserade tjänster.32 De fiktiva ansökningarna avsåg personer 20–32 år gamla, med gymnasie- eller universitetsutbildning och olika lång arbetslöshetshistorik. Sammantaget visade resultatet att arbetsgivarna inte tycktes sortera de sökande efter tidigare arbets- löshet, men att vissa arbetsgivare använde pågående, långa (nio månader eller mer) arbetslöshetsperioder för att sortera de sök- ande. Sannolikheten att bli kallad till intervju var fyra procent lägre än för de som inte var arbetslösa.

En liknande amerikansk studie från 2012 bekräftade bilden att pågående arbetslöshet minskade sannolikheten att bli kallad till intervju.33

29Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c).

30Ljungqvist & Sargent (1998) och Cahuc & Zyllerberg (2004).

31Agell & Bennmarker (2002).

32Eriksson & Rooth (2011).

33Kroft et al. (2012).

825

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Ersättningsperiodens längd och matchningen på arbetsmarknaden

Det innebär inte att det är önskvärt med en så kort ersättnings- period som möjligt, eller att helt avskaffa arbetslöshetsersättningen. Ersättning vid arbetslöshet syftar självfallet till att ge personer som drabbas av arbetslöshet ekonomisk trygghet under en omställnings- period och den främjar omställning på arbetsmarknaden. Även om utflödet från arbetslöshet ökar när tiden för utförsäkring närmar sig, behöver en kort tidsperiod därför inte nödvändigtvis vara mer effektiv.

En kortare ersättningsperiod kan leda till att arbetslösa accep- terar arbete snabbare, men det kan också leda till att matchningen mellan vakanser och sökande blir sämre. Detta kan resultera i att de sökandes kompetens inte tas till vara på bästa sätt, med risk för negativa effekter på samhällets samlade arbetsproduktivitet. Den försämrade matchningen kan även göra att den enskilde får lägre lön och att anställningstiden blir kortare.

Det är heller inte säkert att utflödet ur arbetslöshetsförsäk- ringen går till sysselsättning. Det finns studier som pekar på att det största flödet är ut ur arbetskraften.34

Den koppling som görs mellan ersättningsnivå och tid i arbets- löshet bygger på ekonomisk teori. Det finns empirisk forskning som talar för ett sådant samband, men det finns också forskning som pekar på svårigheter att belägga sambandet. TCO har i ett par rapporter lyft fram forskning som visar på att kopplingen mellan ersättningsnivå och tid i arbetslöshet kan beläggas på individnivå, men att det är svårt att belägga samma samband på aggregerad nivå.35

Kommitténs bedömning

Frågan om begränsad eller obegränsad ersättningstid är en principiell fråga och handlar om ifall arbetslöshetsförsäkringen ska syfta till omställning eller vara en permanent försörjningsgaranti. Kom- mittén anser att arbetslöshetsförsäkringen ska vara en omställ-

34Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2012c).

35TCO (2013) och (2014).

826

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

ningsförsäkring. Ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen bör därför även fortsatt vara begränsad. För att säkerställa mera lik- artade omställningstider bör begränsningen kompletteras med en ramtid i kalendertid, inom vilken ersättningsperioden ska för- brukas.

19.6.1100-dagarsregeln återinförs

Kommitténs bedömning: För att förbättra matchningen och arbetsmarknadens funktionssätt bör den sökande inledningsvis ha möjlighet att begränsa sitt sökområde.

Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen har från första början innehållit regler om vad som är att anse som lämpligt arbete. Enligt nuvarande regler ska ett arbete anses vara lämpligt om skälig hänsyn tagits till den sökandes förutsättningar för arbetet och andra personliga förhållanden. Eftersom bedöm- ningen ska utgå från personliga förhållanden finns ett bedömnings- utrymme i bestämmelsen. Det gör att förutsebarheten i regeln minskar.

Bland annat mot den bakgrunden infördes den s.k. 100-dagars- regeln i arbetslöshetsförsäkringen. Bestämmelsen innebar att den sökande under de första 100 dagarna i en ersättningsperiod kunde begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i när- området. Detta innebar ett förtydligande av reglerna om lämpligt arbete.

Forskning visar att sannolikheten att hitta ett nytt arbete minskar med tiden i arbetslöshet. Arbetslöshetsförsäkringen är inte en yrkesförsäkring utan en omställningsförsäkring. Kort omställ- ningstid är viktigt, men det är också matchningen på arbetsmark- naden.

Kommittén anser att om en sökande kan koncentrera sitt arbetssökande till de arbeten som är mest relevanta utifrån hans eller hennes utbildning, yrkesskicklighet och arbetslivserfarenhet, kan detta bidra till att förbättra matchningen på arbetsmarknaden. En sökande bör därför ha möjlighet att inledningsvis begränsa sitt arbetssökande geografiskt och yrkesmässigt.

827

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

19.6.2En deltidsbegränsning i veckor

Kommitténs bedömning: Möjligheten att få arbetslöshetser- sättning jämsides med ett deltidsarbete bör vara begränsad. Beg- ränsningen bör utformas så att ett visst antal veckor med deltids- arbete medges inom varje ersättningsperiod.

Skälen för kommitténs bedömning: Möjligheten att få arbetslös- hetsersättning jämsides med ett deltidsarbete infördes genom den lag om arbetslöshetsförsäkring som trädde i kraft 1974, se kapitel 18. I lagen infördes en begränsningsregel för hur länge en sökande kunde få ersättning jämsides med ett deltidsarbete. Anledningen till denna begränsning var att undvika att arbetslöshetsersättning jäm- sides med ett deltidsarbete skulle normaliseras.

Man menade att om detta kunde pågå under lång tid skulle det kunna innebära att det inte fanns något intresse – varken från arbetsgivaren eller arbetstagaren – att förändra situationen.36 En annan anledning till att begränsa tiden med arbetslöshetsersättning jämsides med deltidsarbete är att det skulle kunna innebära en indi- rekt subvention av de branscher där deltidsarbetslöshet är särskilt vanlig.37

Vad säger forskningen?

Det finns inga kausala studier som undersöker hur arbetslöshets- ersättning till deltidsarbetslösa påverkar övergången till heltidsarbete. Det finns dock en korrelationsstudie som tyder på att deltids- arbetslösa som får arbetslöshetsersättning har drygt 20 procents lägre chans att få ett heltidsarbete inom två år jämfört med deltids- arbetslösa utan arbetslöshetsersättning.38

Inom Norden finns det tre kausala studier av deltidsarbete och deltidsersättning på framför allt övergång till osubventionerad sysselsättning. Studierna visar att korta perioder av deltidsarbete kan fungera som en språngbräda till heltidssysselsättning. För grupper med svag förankring på arbetsmarknaden, t.ex. unga per-

36SOU 1971:42.

37SOU 1999:27.

38Ek-Spector (2014).

828

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

soner och utrikes födda, leder arbetslöshetsersättning jämsides med ett deltidsarbete till att tiden med ersättning minskar. För denna grupp verkar deltidsarbete fungera som en språngbräda. För grup- per med starkare förankring på arbetsmarknaden kan dock inlås- ningseffekten dominera. För kvinnor är inlåsningseffekten störst. Det är rimligt att ha färre antal deltidsdagar med arbetslöshets- ersättning jämfört med antalet heltidsdagar.39

Effekter av nuvarande deltidsbegränsning

Utan deltidsbegränsning förbrukar den som arbetar en dag i veckan sin ersättningsperiod på 18 månader. Den som arbetar fyra dagar i veckan förbrukar perioden på sex år. Eftersom det går att upp- arbeta en ny ersättningsperiod under tiden med deltidsersättning kan ersättningstiden i praktiken bli längre.

Den nuvarande deltidsbegränsningen har funnits sedan 2008. Den innebär att maximalt 75 ersättningsdagar i varje ersättnings- period, som består av totalt 300 ersättningsdagar, kan användas vid deltidsarbetslöshet. Som deltidsarbetslös räknas en person som arbetar och får ersättning i en och samma vecka40. När deltidsbeg- ränsningen nåtts har personen rätt till de återstående ersättnings- dagarna i perioden vid hel arbetslöshet. Personen får alltså välja mellan deltidslön och hel arbetslöshetsersättning.

Dagens begränsning är strikt i jämförelse med de begränsningar som funnits tidigare och omfattar också fler grupper. De tidigare begränsningarna har enbart omfattat de som arbetat deltid regel- bundet, dvs. de som har en deltidsanställning. Dagens begränsning omfattar även timanställda.

Huvudproblemet med dagens deltidsbegränsning är att den som arbetar i liten omfattning förbrukar deltidsdagarna på kort tid. Den som arbetar i genomsnitt en dag i veckan och är arbetslös rester- ande delen av veckan förbrukar fyra deltidsdagar per vecka och når deltidsbegränsningen på cirka fyra månader. En person som arbetar fyra dagar i snitt förbrukar en deltidsdag per vecka. För dessa per- soner räcker deltidsdagarna i 75 veckor vilket motsvarar 18 månader.

39Ek-Spector (2014).

40Den som regelbundet arbetar varannan vecka räknas som deltidsarbetslös, däremot inte den som är timanställd och arbetar varannan vecka.

829

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Detta ska jämföras med en person som är helt arbetslös. Denne förbrukar sina 300 ersättningsdagar på 60 veckor, vilket motsvarar

14månader.

När den deltidsarbetslösa når deltidsbegränsningen tvingas den

som arbetat i liten omfattning säga upp sig från deltidsarbetet eftersom lönen från deltidsarbetet är betydligt lägre än hel arbets- löshetsersättning. Dessa personer tvingas dessutom tacka nej till ytterligare erbjudanden om deltids- eller timanställningar eftersom samtliga deltidsdagar är förbrukade.

Alternativa sätt att begränsa ersättningsrätten vid deltidsarbete

De alternativ som kan övervägas är att återinföra den tidigare for- men av begränsning som bara begränsar antalet dagar för de som har regelbundet deltidsarbete, det vill säga fasta deltidsanställ- ningar. Svagheten med denna begränsning var att kopplingen till anställningsform innebar att den som mötte begränsningen fick incitament att säga upp sig och byta till en timanställning för att på så sätt få möjlighet att fortsätta att deltidsarbeta.

Det skulle även kunna övervägas att ha en strikt begränsning av den tid under vilken arbetslöshetsförsäkringen kan användas. Det finns flera svagheter med en sådan lösning. En av dem är att den som upparbetat en ny ersättningsperiod då kommer att kunna beviljas en ny ersättningsperiod och på så sätt fortsätta att få del- tidsutfyllnad. Dessutom kan det uppfattas som att det saknas incitament att deltidsarbeta om det inte leder till att ersättnings- dagar sparas.

Kommitténs bedömning

Kommittén bedömer att en begränsning som baseras på ett maxi- malt antal veckor med deltidsersättning inom ersättningsperioden i stället för dagar inom ersättningsperioden är den bästa lösningen. På så sätt begränsas möjligheten till deltidsutfyllnad utan att för- svaga drivkrafterna att ta deltidsarbete och utan att skapa rundgång där en ersättningsperiod med deltidsarbete avlöses av en ny period med deltidsarbete.

830

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

19.7Aktivitetsstödet beror på de arbetsmarknadspolitiska programmens roll

Kommitténs bedömning: Aktivitetsstödet och arbetslöshets- ersättningen ska förbli två olika stöd vid arbetslöshet eftersom de har olika syften och olika målgrupper.

Skälen för kommitténs bedömning: Aktivitetsstöd lämnas till sökande som deltar i arbetsmarknadspolitiska program som berät- tigar till aktivitetsstöd. Aktivitetsstödet är en del av den aktiva arbetsmarknadspolitiken, och består av åtgärder som syftar till att minska arbetslösheten. Exempel på sådana åtgärder är arbetsför- medling, utbildning, arbetspraktik och subventionerade anställ- ningar. Arbetslöshetsersättning lämnas vid öppen arbetslöshet och benämns ibland som passiv arbetsmarknadspolitik. De båda stöden har alltså olika syften.

Aktivitetsstödet riktar sig också till en annan målgrupp än arbetslöshetsersättningen. Arbetslöshetsersättning kan ges till sök- ande som uppfyller villkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Alla som anvisats till ett arbetsmarknadspolitiskt är berättigade till aktivitets- stöd.

En ytterligare skillnad mellan arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet är att rätten till arbetslöshetsersättning är reglerad i lag medan aktivitetsstödet är reglerat i förordning. Aktivitetsstödet utges endast till personer som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. En anvisning till ett sådant program baseras på individu- ella bedömningar och Arbetsförmedlingens resurser. En sökande kan inte kräva att få aktivitetsstöd eller att bli anvisad till ett program som berättigar till sådant stöd.

Aktivitetsstödets administration

Handläggningen av aktivitetsstöd är uppdelad i flera olika led. Aktivitetsstödet påbörjas genom att Arbetsförmedlingen anvisar en sökande till ett arbetsmarknadspolitiskt program som berättigar till aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingen ansvarar även för anslaget för aktivitetsstödet.

831

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Arbetslöshetskassan beräknar den sökandes ersättningsnivå i fall då sökanden kan vara berättigad till inkomstrelaterad ersättning. Den fastställs på samma sätt som då en sökandes ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen prövas, dvs. genom en kontroll av huru- vida den sökande är medlem i en arbetslöshetskassa och av om arbetsvillkoret är uppfyllt. Därefter fastställs ersättningsnivån med ledning av arbetsgivarintyg.

Uppgiften skickas sedan till Försäkringskassan som betalar ut aktivitetsstödet. Det är också Försäkringskassan som beräknar eventuellt avdrag, på grund av t.ex. frånvaro eller samordning med annan ersättning.

Det är således tre instanser som är involverade i att fastställa och betala ut aktivitetsstödet, något som kan leda till onödiga vänte- tider i hanteringen.

Det finns många skillnader mellan aktivitetsstöd och arbetslös- hetsersättning. Det finns dock också likheter mellan de båda stö- den. Personer som är eller skulle vara berättigade till arbetslöshets- ersättning kan delta i arbetsmarknadspolitiska program och uppbär då aktivitetsstöd som ska beräknas enligt samma regler som när de får arbetslöshetsersättning. För dessa personer är ersättningsnivån densamma i de båda stöden och antalet ersättningsdagar samordnas genom att dagar med aktivitetsstöd räknas som förbrukade ersätt- ningsdagar i arbetslöshetsförsäkringen.

De arbetsmarknadspolitiska programmen

Eftersom aktivitetsstöd lämnas vid deltagande i arbetsmarknads- politiska program, hänger frågan om hur stödet ska vara utformat nära samman med frågan om vilka grupper som de arbetsmarknads- politiska programmen ska vara riktade till. Om programmen pri- märt används för grupper som står nära arbetsmarknaden, och som befinner sig i en omställningssituation mellan olika arbeten, finns det goda skäl att utforma aktivitetsstödet enligt samma principer som arbetslöshetsförsäkringen. Precis som arbetslöshetsersättning, bör aktivitetsstöd då lämnas som en ersättning för de dagar den sökande vidtar åtgärder – dvs. deltar i programmet – för att ta sig ur arbetslösheten.

832

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Ett annat sätt att se på arbetsmarknadspolitiska program, och därmed aktivitetsstödet, är som ett stöd och en försörjning för sökande som står långt från arbetsmarknaden. Ur detta perspektiv ligger aktivitetsstödet närmare det ekonomiska biståndet än arbets- löshetsförsäkringen. Aktivitetsstödet får då en försörjningskarak- tär. Stödet betalas ut för att lösa den arbetslöses försörjningsbehov under tid då han eller hon deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram som syftar till att stärka möjligheterna på arbetsmarknaden. Däremot utgör stödet då inte något alternativ till att vara öppet arbetssökande med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Det är främst långtidsarbetslösa eller personer som riskerar att bli långtidsarbetslösa, eller unga som anvisas till arbetsmarknads- politiska program. Hanteringen liknar därmed det senare av de båda alternativen ovan. Mot den bakgrunden finns det i dagsläget få argument för att aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen bör harmoniseras i större utsträckning. Snarare bör de två stöden utvecklas för att bättre passa sina respektive syften. Om inrikt- ningen på de arbetsmarknadspolitiska programmen ändras kan det finnas anledning att se över frågan på nytt.

Aktivitetsstödets handläggning hänger samman med frågan om stödets syfte. I kapitel 21 presenterar kommittén ett möjligt alter- nativ till dagens administrationsmodell för hantering av aktivitets- stödet.

Kommitténs bedömning

Kommittén anser att aktivitetsstödet och arbetslöshetsersättningen ska förbli två olika stöd vid arbetslöshet eftersom de har olika syften och olika målgrupper.

19.8Arbetslöshetsförsäkringens finansiering förändras inte

Kommitténs bedömning: Storleken på avgiftsuttaget från arbetslöshetskassornas medlemmar bör inte förändras väsentligt i förhållande till i dag.

833

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Skälen för kommitténs bedömning: Det finns ett samhällseko- nomiskt intresse av en god arbetslöshetsförsäkring. Försäkringen har betydelse för hur sysselsättning, arbetslöshet och lönebildning utvecklas. Det motiverar varför staten ska ha en aktiv roll i såväl försäkringens finansiering som utformningen av kvalifikationsreg- ler och ersättningsnivåer.

Det vanligaste argumentet för att staten ska ingripa i en försäk- ring är rent fördelningsmässigt. Arbetslöshetsrisken är inte jämnt fördelad i samhället. Vissa grupper har större sannolikhet för att bli arbetslösa, andra har mindre risk. En riskdifferentierad försäkring skulle under dessa omständigheter leda till stora variationer mellan olika gruppers premier till försäkringen

Blir premievariationen alltför hög kan vissa inkomsttagare få svårt att betala premien och därmed stå utan försäkringsskydd. Själva idén med försäkringen har då urholkats. Det skapar ett för- delningsmässigt argument för staten att engagera sig i arbetslös- hetsförsäkringen. Det kan också vara så att personer med låga inkomster inte har råd att betala ens en lågt satt premie. Detta motiverar också en statlig inblandning och hanteras vanligtvis genom att premierna betalas genom någon form av socialavgifter.

Staten har ett intresse av att subventionera arbetslöshetsför- säkringen då arbetslöshetsriskerna varierar. Eftersom det finns ett samband mellan inkomst och arbetslöshetsrisk, kan behovet av subvention variera för olika riskgrupper. Störst behov har de med högst arbetslöshetsrisker, vilka i genomsnitt är grupper med lägre inkomster. Det finns därför skäl för att subventionsgraden i för- säkringen ska avta med stigande inkomst. Detta motiverar att staten tar ett stort ansvar för det grundläggande försäkringsskyddet men att ansvaret att försäkra högre inkomster i större utsträckning vilar på den enskilde.

Principer för arbetslöshetsförsäkringens finansiering

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras främst av staten/skattebetal- arna men även till viss del av arbetslöshetskassorna och deras med- lemmar. Frågan är dels om ansvaret för finansieringen även i fram- tiden ska vara ett delat ansvar mellan staten och andra intressenter, dels hur balansen mellan olika intressenters finansieringsansvar i så

834

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

fall ska se ut. En annan viktig fråga är vilka principerna för statens finansiering av arbetslöshetsförsäkringen bör vara. Ska finansie- ringen vara gemensam och solidarisk så att även de som löper liten eller ingen risk att råka ut för arbetslöshet är med och betalar på samma sätt som de med högre risk, eller ska det vara möjligt att välja att ställa sig utanför?

Arbetslöshetsförsäkringen finansieras, nu när arbetslöshets- avgiften slopats, till ca 80 procent av allmänna skattemedel genom socialavgifter. Någon direkt koppling mellan arbetslösheten i en arbetslöshetskassa och medlemsavgiften finns därmed inte. En indirekt koppling finns i och med att den genomsnittliga dagpen- ningen bland de arbetslösa tenderar att öka vid hög arbetslöshet. Det kan förklaras av att det i en lågkonjunktur även är en del med relativt god förankring på arbetsmarknaden och höga inkomster som blir av med sitt arbete, vilket höjer den genomsnittliga ersätt- ningen bland de arbetslösa.

Ökad arbetslöshet leder därmed i teorin till en högre medlems- avgift i och med att finansieringsavgiften ökar. Med dagens tak på 680 kronor per dag blir emellertid denna effekt relativt begränsad, varför sambandet mellan arbetslöshet och arbetslöshetskassornas egenfinansiering kan anses vara relativt svagt. Ökad arbetslöshet kommer därmed i huvudsak att betalas genom högre statsbidrag.

En skattefinansierad arbetslöshetsförsäkring innebär bl.a. att samhällets kostnader för arbetslöshet inte beaktas av enskilda i deras sökbeteende eller av företag vid uppsägningar. Om den sök- ande blir mer aktiv i sitt arbetssökande och snabbare får arbete kommer en del av vinsten att tillfalla staten. På motsvarande sätt kommer kostnaderna av ett mindre aktivt arbetssökande att bäras gemensamt av skattebetalarna.

Ett sätt att göra den enskilde medveten om dessa samhällseko- nomiska kostnader för arbetslöshet är att låta honom eller henne själv finansiera en del av försäkringskostnaden. Detta motiverar således varför arbetslöshetsförsäkringen bör innehålla en viss grad av egenfinansiering.

Liknande resonemang kan föras om att företag bör vara med och bära en del av de samhällsekonomiska kostnaderna av arbets- löshet. Till viss del kan de redan i dag anses göra det genom en form av beskattning genom de arbetsrättsliga regler som finns kring uppsägningar. Lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS)

835

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

ger visserligen företag rätt att säga upp personal men takten på neddragningar och vilka som ska sägas upp måste följa regler om anställningstider och turordningsregler, vilket innebär kostnader för företagen.41

Alternativa finansieringsformer

Staten har allt sedan arbetslöshetsförsäkringen infördes 1935 delvis finansierat försäkringen. Detta har sitt ursprung i den s.k. Gent- modellen, vilken innebar att försäkringen till en del finansierades med offentliga bidrag men administrerades av arbetslöshetskassor med anknytning till fackliga organisationer. Ursprungligen svarade staten för omkring en tredjedel av försäkringskostnaden. Statens finansieringsansvar har sedan successivt vuxit.

I mitten av 1960-talet svarade staten för omkring två tredjedelar av försäkringskostnaderna och från början av 1980-talet fram till omläggningen 2007 var finansieringsandelen så hög som 90 pro- cent. Under åren 2007–2013 var statens finansieringsandel omkring 60 procent. När arbetslöshetsavgiftens avskaffats 2014 ökar den statliga finansieringsandelen till ca 80 procent.

Viktiga frågor är vilket finansieringsansvar staten ska ha för arbetslöshetsförsäkringen, om statens ansvar ska variera med för- säkringens utgifter, om medlemsavgifterna ska vara differentierade och vilka förhållanden som i så fall ska påverka avgifterna och hur snabbt ska avgifterna ska anpassas vid ändrade förutsättningar.

Ett alternativ är att det sluts en politisk överenskommelse om hur stor andel av försäkringens utgifter som staten respektive arbetslöshetskassorna ska finansiera. Ökade utgifter i försäkringen skulle då fördelas mellan staten och arbetslöshetskassorna enligt överenskommelsen. Vid en överenskommelse om att arbetslöshets- kassorna ska finansiera 20 procent av försäkringsutgifterna, skulle denna andel i en sådan modell hållas konstant vid ökade försäk- ringsutgifter. Möjligen kan ett tak för arbetslöshetskassornas sam- lade kostnader övervägas, i syfte att begränsa avgiftsuttaget från medlemmarna.

41 Resonemangen bygger på Fredriksson & Holmlund (2004).

836

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Ett annat sätt är att fixera arbetslöshetskassornas utgifter till en viss nivå. Nivån skulle kunna ändras vid politiska beslut men sakna automatisk koppling till försäkringens utgifter. Ökade försäkrings- kostnader skulle då inte automatiskt innebära att utgifterna ökar för arbetslöshetskassorna och efter hand inte påverka medlems- avgifterna.42

Kommitténs bedömning

Kommitténs uppfattning är emellertid att staten bör stå för en stor del av risken i arbetslöshetsförsäkringen. Med en utformning av egenavgiften likt dagens finansieringsavgift innebär det att utgift- sökningar i försäkringen även fortsättningsvis kommer att delas mellan staten och arbetslöshetskassornas medlemmar. Staten kom- mer dock stå för den största delen av utgiftsökningen.

Kommittén anser att storleken på avgiftsuttaget från arbetslös- hetskassornas medlemmar inte bör förändras väsentligt i förhål- lande till i dag. Denna utgångspunkt bör vara styrande, oavsett hur en framtida finansieringsmodell utformas.

19.8.1Medlemsavgifterna bör inte differentieras mer än i dag

Kommitténs bedömning: Medlemsavgifter till arbetslöshets- kassor bör inte vara beroende av arbetslösheten bland medlem- marna.

Skälen för kommitténs bedömning: När arbetslöshetsavgiften infördes 2008 var ett argument att en differentierad avgift mellan arbetslöshetskassorna skulle bidra till en mer återhållsam löne- utveckling och lägre arbetslöshet. Under förutsättning att avtals- förhandlingarna är decentraliserade och att avtalsområden och arbetslöshetskassor sammanfaller relativt väl, kan differentierade avgifter stärka drivkrafterna för en återhållsam lönebildning och därmed påverka sysselsättningen positivt.

42 Vill man att arbetslöshetskassorna i stället för staten ska stå risken för ökad arbetslöshet kan man vända på resonemanget och fixera statens andel till ett visst belopp.

837

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Om en arbetslöshetskassa är knuten till ett avtalsområde kan låga löneökningar påverka arbetslöshetens utveckling inom avtals- området och ge en lägre egenavgift till försäkringen. Höga löneök- ningar kan på motsvarande sätt öka arbetslösheten och därmed egenavgiften. Differentierade avgifter blir på så vis en ersättning för den samhällsekonomiska hänsyn som arbetsmarknadens parter har anledning att ta i mer centraliserade avtalsförhandlingar. Den teo- retiska grunden för utformningen fick dock svagt genomslag i praktiken, eftersom avtalsområden och arbetslöshetskassornas verk- samhetsområden inte stämde överens i tillräckligt stor utsträck- ning.

Det finns också andra argument för en differentiering av egen- avgiften. Differentierade avgifter kan bidra till strukturomvandling. Om en hög arbetslöshet i en sektor eller bransch leder till höga egenavgifter stärker det drivkrafterna för arbetskraften att söka sig till andra sektorer. En differentierad egenavgift motverkar därmed att arbetslöshetsförsäkringen permanent subventionerar sektorer med hög och återkommande arbetslöshet.

Differentierade avgifter kan också antas påverka arbetslöshets- kassornas intresse av att stävja missbruk och medverka till att de arbetslösa fortare kommer i arbete. I nuvarande arbetslöshetsför- säkring kan detta argument anses vara mindre viktigt. Även om det naturligtvis finns ett intresse hos arbetslöshetskassorna att deras medlemmar snabbt ska komma i arbete så är det Arbetsförmed- lingen som har ansvaret för att kontrollera den arbetslöses arbets- sökande. Arbetsförmedlingen disponerar även resurserna för att bistå den arbetslöse i sitt arbetssökande.

Införandet av arbetslöshetsavgiften innebar inte bara att avgiften differentierades mellan olika arbetslöshetskassor utan även att den genomsnittliga avgiften höjdes. Effekten av detta blev att många lämnade arbetslöshetsförsäkringen. En allt för stor differentiering kan därför leda till att arbetslöshetsförsäkringen blir mindre generell i sin omfattning och att många inte har rätt till en inkomstrelaterad ersättning vid arbetslöshet.

En hög avgift till försäkringen som endast betalas av sysselsatta, innebär dessutom att jobbskatteavdragets positiva arbetsutbuds- effekter avtar genom att arbete på marginalen blir mindre lönsamt. De högre avgifterna i arbetslöshetskassor med hög arbetslöshet kan också antas bidra till en mer ojämn inkomstfördelning eftersom

838

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

arbetslöshetsrisken i genomsnitt är större hos grupper med låga inkomster.

En avgörande faktor för differentieringen är dock synen på vilken grad av riskomfördelning som arbetslöshetsförsäkringen bör ha.

Socialförsäkringar finansieras vanligtvis genom procentuella avgifter i relation till den försäkrades inkomst.43 Så är också med arbetsmarknadsavgiften som är den del av socialavgiften som finan- sierar arbetslöshetsförsäkringen.44 Vill man använda arbetslöshets- försäkringen för att påverka arbetsmarknadens funktionssätt bör en differentierad avgift i framtiden utformas med hänsyn till de erfarenheter som införandet av den förhöjda finansieringsavgiften gav.

Hänsyn bör, på ett tydligare sätt, tas till arbetslöshetsperiodens längd, dvs. både till de kostnader som uppstår i arbetslöshetsför- säkringen och till de kostnader som uppstår i aktivitetsstödet. Kopplingen till den samlade utvecklingen av arbetslösheten bör undvikas så att den genomsnittliga avgiften inte stiger när arbets- lösheten ökar. Detta försvagar försäkringens roll som automatisk stabilisator i lågkonjunkturer och den inhemska konsumtionen. Det genomsnittliga avgiftsuttaget bör därför hållas konstant vid ökad arbetslöshet.

En differentierad avgift skulle trots detta kunna åstadkommas genom att låta den genomsnittliga avgiften vara konstant över tiden samtidigt som avgiften tillåts variera mellan arbetslöshetskassor beroende på de relativa förändringarna i arbetslösheten, inkomst-

43Jämför finansiering av andra socialförsäkringar som sjukförsäkring, arbetsskadeförsäkring m.m.

44I praktiken är arbetsmarknadsavgiften likväl som de andra socialavgifterna delar av stats- budgetens intäktssida och är inte åtskilda från andra delar av statsbudgeten. Det fondsystem som användes tidigare avskaffades under 1990-talskrisen. De enskilda posterna visar över- eller underskott om utgifterna avviker från de prognosticerade utgifterna. Överskott bidrar till att finansiera andra delar av statsbudgeten. På samma sätt finansieras ett eventuellt underskott från statsbudgeten. Undantaget är ålderspensionsavgiften som är ett slutet system där över- eller underskott inte finansierar eller finansieras av övriga statsbudgeten. Sjukförsäkringsavgiften, föräldraförsäkringsavgiften, efterlevandepensionsavgiften, arbetsmarknadsavgiften och arbetsskadeavgiften anpassas varje år till prognoserna för de utgifter de teoretiskt avser att täcka. Den allmänna löneavgiften justeras och det samlade avgiftsuttaget från arbetsgivarna är oberoende av de prognostiserade utgifterna för sjukförsäkringen eller arbetslöshetsförsäkringen. Som exempel sänktes sjukförsäkringsavgiften 2013 med 0,67 procent. På grund av det höjdes den allmänna löneavgiften med samma procenttal från 9,21 till 9,88 procent. De enskilda posterna visar över- eller underskott om utgifterna avviker från de prognosticerade underskott.

839

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

strukturen och arbetslöshetsperiodens längd i respektive arbetslös- hetskassa.

Vilken avgiftsmodell som bör väljas för en uthållig finansiering av arbetslöshetsförsäkringen är en avvägning mellan intresset av att utjämna riskkostnader mellan olika grupper, å enda sidan, och driv- krafter för personer och institutioner att bidra till en väl funge- rande arbetsmarknad, å andra sidan. Det finns teoretiska fördelar med differentierade avgifter.

Kommittén bedömer dock att det är svårt att konstruera en avgift som i praktiken påverkar arbetsmarknaden på ett positivt sätt utan att samtidigt, i en modell som bygger på frivillighet, leda till negativa effekter på riskspridning och medlemsantal. Arbetslös- hetskassornas medlemsavgifter bör därför inte vara beroende av arbetslösheten bland medlemmarna.

19.9Kompletterande försäkringar är en viktig del av det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet

Kommitténs bedömning: Möjligheten att teckna komplette- rande försäkringar mot arbetslöshet är ett värdefullt inslag i det ekonomiska skyddet vid arbetslöshet.

Skälen för kommitténs bedömning: SO:s återkommande mät- ningar av arbetslöshetsförsäkringens täckningsgrad visar att en allt mindre del av ersättningstagarna som har arbetat heltid får 80 pro- cent av sin tidigare inkomst vid arbetslöshet.45 Det innebär att en majoritet av de sökande har haft inkomster som innebär att ersätt- ningen slår i taket i arbetslöshetsförsäkringen.

Bland annat genom partsöverenskommelser har det vuxit fram kompletterande avtalslösningar som ger ersättning till personer med inkomster över taket. De kompletterande ersättningarna kan vara kollektivavtalade ersättningar, gruppförsäkringar tecknade genom en fackförening eller helt privata försäkringar.

En stor del av arbetstagarna på svensk arbetsmarknad omfattas av kompletterande inkomstförsäkringar, åtminstone i inledningen

45 Jfr www.samorg.org

840

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

av arbetslösheten. Det är dock en mindre andel av de arbetslösa som får del av försäkringarna. En stor del av de arbetslösa uppfyller inte de krav på ålder, varaktighet i tidigare anställning, skäl till arbetslöshet etc. som de kollektivavtalade försäkringarna ställer. Av en undersökning genomförd på uppdrag av Finanspolitiska rådet 2010 framgår att andelen av de arbetslösa som uppbär ersättning från en kompletterande försäkring endast uppgår till 15 procent.

De kompletterande försäkringarna har successivt fått en allt större utbredning. Det är troligt att de kompletterande ersättning- arna är minst lika viktiga som arbetslöshetsersättningen för många arbetssökande. De kompletterande försäkringarna fyller en viktig roll vid arbetslöshet för stora och breda grupper i samhället.

Samspelet mellan arbetslöshetsförsäkringen och de kompletterande ersättningarna

De kompletterande försäkringarna kan dock också innebära att det styrmedel som den statliga arbetslöshetsförsäkringen är tänkt att vara får mindre effekt. Det kan få till följd exempelvis att driv- krafter för att aktivt söka arbete minskar och att arbetsmarknadens funktionssätt därigenom försämras.

De kompletterande försäkringsersättningarna bygger i många fall på att den sökande har rätt till ersättning från den statliga arbetslöshetsförsäkringen. Vilka sökande som kvalificerar sig för kompletterande ersättning avgörs därför delvis utifrån statliga regler. Dessutom finns lagstadgade begränsningar av möjligheten att kombinera arbetslöshetsersättning med kompletterande ersätt- ningar, vilka innebär att de samlade ersättningarna inte får överstiga en viss nivå.

Om andelen av försäkringsersättningen som kommer från den offentliga försäkringen minskar och fylls ut av kompletterande ersättningar, finns emellertid en risk att kollektiv med låg risk väljer att skapa egna försäkringslösningar med egna försäkringsvillkor, som helt ersätter det offentliga systemet. För grupper med hög risk är denna möjlighet mindre då försäkringen i många fall kommer att bli dyr, alternativt att försäkringsskyddet blir mindre omfattande.

Vid en utveckling mot separata försäkringar kan statliga regler efter hand komma att förlora betydelse som styrmedel för ersätt- nings- och kvalifikationsvillkor inom de kollektiv som på detta sätt

841

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

har frikopplats från den statliga arbetslöshetsförsäkringen. Dess- utom innebär den ökande betydelsen av kompletterande ersätt- ningar att det är svårt för den enskilde att förutses sitt ekonomiska skydd vid arbetslöshet.

IAF har i en rapport beskrivit i vilken utsträckning avgångs- eller omställningsförsäkringar och avgångsbidrag samordnas med arbetslöshetsersättning.46 Av rapporten framgår att flertalet arbets- löshetskassor, med hänvisning till uttalanden i förarbetena till äldre lagstiftning, behandlar avgångsbidrag som ett avtalat avgångsveder- lag som inte ska jämställas med förvärvsarbete och inte heller sam- ordnas med arbetslöshetsersättningen. IAF menar dock att det klart framgår av lag att avgångsbidrag ska samordnas med arbets- löshetsersättning. Eftersom det kan finnas utrymme för att bet- rakta dessa ersättningar som avgångsvederlag, bör lagstiftningen förtydligas för att säkerställa lagstiftarens intentioner.

IAF menar vidare i rapporten att det vid utbetalning av kom- pletterande ersättningar finns en risk för att den arbetslöse får ut ett större samlat ersättningsbelopp än vad som är förenligt med gällande lag. Risken för sådan överkompensation beror dels på att vissa avtal föreskriver att kompensationen ska baseras på slutlön, inte genomsnittlig inkomst, dels på att arbetslöshetskassorna inte får någon information om vilken kollektivavtalsreglerad ersättning som har betalats ut i de enskilda fallen.

Arbetslöshetskassorna har inte tillgång till uppgifter om utbe- talade kompletterande ersättningar, trots att dessa ska samordnas med arbetslöshetsersättningen. Arbetslöshetskassan kan endast få uppgift om att en sökande får en kompletterande ersättning genom att han eller hon själv lämnar uppgiften. Arbetslöshetskassan har ingen möjlighet att kontrollera uppgiften. Uppgift om komplette- rande ersättningar finns hos de olika trygghetsorganisationerna och hos de privata försäkringsbolag som administrerar de komplette- rande gruppförsäkringarna. De är inte skyldiga att lämna uppgifter till arbetslöshetskassorna.

Arbetslöshetskassorna har därför ingen möjlighet att samordna arbetslöshetsersättningen med kollektivavtalsreglerad ersättning. Den uppgiftsskyldighet som den sökande, i och med lagändring-

46 AF (2013b).

842

SOU 2015:21

Överväganden för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

arna om bl.a. sanktioner i arbetslöshetsförsäkringen47, har skulle kunna förändra denna situation.

Som framhållits anser kommittén att kompletterande försäk- ringar fyller en praktiskt och principiellt viktig roll som uttryck för parternas gemensamma ansvarstagande. Kommittén vill samtidigt understryka vikten av att den statligt reglerade arbetslöshetsför- säkringen behåller en avgörande betydelse för vilka personer som kvalificerar sig för kompletterande avtalsersättning och att den samlade ersättningen vid arbetslöshet inte överstiger en viss högsta nivå.

Enligt nuvarande regler ska kompletterande försäkringar sam- ordnas med arbetslöshetsersättning, se 31 § ALF. Kommittén ser det dock inte som en del av sitt uppdrag att ta ställning till förslag till tekniska förtydliganden av dessa regler som lagts fram av IAF.

En uppgiftsskyldighet har vidare införts i lagen om arbetslös- hetsförsäkring för att säkerställa att arbetslöshetskassan får känne- dom om kompletterande ersättningar. De förslag om införande av e- inkomstuppgifter som läggs fram i detta betänkande (se kapitel 7) kommer ytterligare att förbättra arbetslöshetskassornas kontroll- möjligheter på detta område.

Kommitténs bedömning

Kommittén anser att den nuvarande ordningen på området i huvudsak är väl avvägd. Kommittén lägger därför inte fram några ytterligare förslag i fråga om kompletterande försäkringar.

47 Prop. 2012/13:12.

843

20Förslag för

en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

20.1Handläggningsbestämmelser för arbetslöshetskassor

Kommitténs förslag: Bestämmelserna i förvaltningslagen görs tillämpliga på arbetslöshetskassornas verksamhet som avser myndighetsutövning.

Skälen till förslaget: Förvaltningslagen (1986:223), FL, innehåller dels rena handläggningsregler för ärenden, dels bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndig- heter vid förvaltningsverksamhet. Serviceskyldigheten innebär bl.a. att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde.

FL hade en föregångare, 1971 års lag med samma namn (ÄFL)1. Genom ÄFL infördes en rad grundläggande regler om hur myndig- heterna ska handlägga ärenden som angår enskilda medborgare. ÄFL innebar att förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna för första gången gjordes till föremål för en samlad och enhetlig reg- lering. De handläggningsregler som lagfästes genom ÄFL byggde emellertid på grundsatser som redan tidigare hade tillämpats mer eller mindre allmänt inom förvaltningen2.

1Förvaltningslagen (1971:290).

2Hellners, T och Malmqvist, B (2010) och prop. 1971:30.

845

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

ÄFL var väsentligen inriktad på att tillgodose traditionella rätts- säkerhetskrav som krav på opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning. Även FL värnar de traditionella rätts- säkerhetskraven. Ett uttryck för detta är att de flesta reglerna har flyttats från den gamla lagen till den nya utan ändring i sak. Sam- tidigt har lagstiftaren velat inskärpa att det inte räcker att förvalt- ningsmyndigheterna handlar opartiskt, omsorgsfullt och korrekt i formell juridisk mening. De måste också i övrigt se till att den enskilde kan ta till vara sin rätt3. Därför innehåller FL nya regler om myndigheternas serviceskyldighet, samverkan mellan myndig- heter, snabb och enkel handläggning, lättbegripligt språk och muntlig handläggning (4–7 och 14 §§).

FL gäller enligt 1 § endast för förvaltningsmyndigheter. I annan lagstiftning finns dock hänvisningar till FL som innebär att bestäm- melser i FL ska tillämpas också när vissa andra organ än förvalt- ningsmyndigheter handlägger ärenden som avser myndighetsutöv- ning mot enskilda. Enligt 11 kap. 10 § begravningslagen (1990:1144) ska FL tillämpas när en församling inom Svenska kyrkan som huvudman för begravningsverksamheten handlägger ärenden enligt den lagen4. Vidare ska enligt 29 kap. 10 § skollagen (2010:800) ett flertal bestämmelser i FL tillämpas av enskilda huvudmän för skol- verksamhet5 i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild6. Det gäller FL:s bestämmelser om en parts rätt att meddela sig muntligen, om anteckning av uppgifter, om en parts rätt att få del av uppgifter, om motivering av beslut, om underrättelse av beslut, om rättelse av skrivfel eller liknande och om jäv.

Arbetslöshetskassorna administrerar arbetslöshetsförsäkringen, se 1 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK). Vid pröv- ning av rätten till arbetslöshetsersättning betraktas arbetslöshets- kassorna som företrädare för det allmänna7. Eftersom arbetslös- hetskassorna inte är förvaltningsmyndigheter, gäller inte FL för

3Prop. 1985/86:80.

4Det kan gälla ärenden om bl.a. gravsättning och gravrätt.

5Med enskilda huvudmän avses bolag, föreningar, stiftelser, registrerade trossamfund eller enskilda individer som av Statens skolinspektion har godkänts som huvudmän för olika for- mer av skolverksamhet, se 2 kap. 7 § skollagen och prop. 2009/10:165.

6Som exempel på myndighetsutövning mot enskild som kan förekomma i skolväsendet kan nämnas beslut om åtgärdsprogram, disciplinära åtgärder och befrielse från obligatoriska inslag i undervisning.

7Se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:129, bil. 5.

846

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

dem. Det finns dock författningar som innehåller vissa förfarande- regler avseende arbetslöshetskassornas myndighetsutövning mot enskilda personer. Handläggningsbestämmelser för medlemskaps- ärenden är fler till antalet än motsvarande bestämmelser för ersätt- ningsärenden.8 För båda ärendeslagen saknas emellertid t.ex. bestäm- melser om jäv och om muntlig handläggning (jämför 11, 12 och 14 §§ FL). Det finns inte heller några generella krav på handlägg- ningsrutiner eller handläggningstider (jämför 7 § FL). Likaså saknas bestämmelser om tolk och ombud eller biträde (jämför 8–9 §§ FL) samt generella bestämmelser om kommuniceringsplikt och motive- ringsskyldighet (jämför 11, 14, 16–17 och 20 §§ FL).9

Arbetslöshetskassorna ska enligt lag lämna information till den enskilde om vilka andra arbetslöshetskassor som är verksamma inom hans eller hennes yrkesområde (88 § andra stycket LAK). Därutöver saknas allmänna bestämmelser om serviceskyldighet gentemot enskilda och samverkan med myndigheter.10

I olika sammanhang har uttalats att handläggningsreglerna i FL bör utgöra ett rättesnöre för arbetslöshetskassorna.11 JO har också uttalat kritik mot en arbetslöshetskassa för att inte ha kommuni- cerat inhämtade uppgifter i ett ersättningsärende med den sökande (jämför 17 § FL).12 Vidare har JO uttalat kritik mot en kassa för att inte ha antecknat muntligt lämnade uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende (jämför 15 § FL).13

Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO) har också utar- betat olika typer av icke bindande stöddokument som ska vara en vägledning för arbetslöshetskassorna i deras ärendehandläggning, bl.a. s.k. handläggarstöd. De flesta av handläggarstöden berör främst materiella regler avseende vissa rättsfrågor. I ett handläggarstöd benämnt ”Förstagångsprövning” redogörs dock främst för hand- läggningsförfarandet från det att sökanden anmäler sig som arbets- sökande hos Arbetsförmedlingen tills dess att beslut fattas i ären-

8IAF (2014c).

9Författningskrav på kommunicering och motivering av beslut finns dock i vissa typer av ärenden, se 38–39 §§ LAK och 30 a § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.

10Däremot finns ett lagkrav på att arbetslöshetskassorna ska samverka med varandra i frågor som rör administration, service, information, utbildning och utveckling av kassornas verk- samhet, se 88 § LAK.

11Se bl.a. remissvar från Arbetsmarknadsstyrelsen till JO i samband med JO-beslut den 20 december 2002 i ärende med dnr. 448-2000.

12JO:s ämbetsberättelse 2004/05 s. 176–178.

13JO-beslut den 16 juli 2010 i ärende med dnr. 5600-2009.

847

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

det.14 I detta handläggarstöd anges att arbetslöshetskassorna följer FL i tillämpliga delar15.

20.1.1Förvaltningslagen bör gälla för arbetslöshetskassornas myndighetsutövande verksamhet

Arbetslöshetskassorna fattar varje år med stöd av speciallagstift- ning ett stort antal beslut som innefattar myndighetsutövning. Besluten i dessa ärenden kan överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Arbetslöshetskassorna har med andra ord anförtrotts uppgifter av samma slag som normalt tillkommer statliga förvalt- ningsmyndigheter och sådana kommunala nämnder som bedriver förvaltningsverksamhet som är reglerad genom specialförfatt- ningar16. FL:s bestämmelser är tillämpliga på dessa statliga och kom- munala myndigheter (1 § FL).

I motsats till vad som gäller på andra områden där myndighets- utövning anförtrotts åt andra organ än förvaltningsmyndigheter saknas dock för arbetslöshetskassorna generella regler motsvarande dem i FL. Det gäller regler om bl. a. handläggning, handläggnings- tider, muntlig handläggning, jäv, kommunicering och motivering av beslut. Även om det har ansetts att FL:s bestämmelser följs mer eller mindre allmänt inom arbetslöshetskassor, är det angeläget att de också formellt åläggs att tillämpa samma förfaranderegler som gäller för myndigheter vid ärendehandläggning. Då kommer de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som FL ger den enskilde hos förvaltningsmyndigheterna att gälla även hos arbetslöshetskas- sorna. Tydligare handläggningsbestämmelser för arbetslöshetskas- sorna ger också bättre förutsättningar att utöva tillsyn över dem och att göra uppföljningar av arbetslöshetsförsäkringen.

En utgångspunkt för kommitténs fortsatta överväganden är mot den nu beskrivna bakgrunden att FL bör vara tillämplig på den del av arbetslöshetskassornas ärendehandläggning som avser myndig- hetsutövning mot enskild. Som har framgått reglerar bestämmel-

14IAF (2014c).

15Arbetslöshetskassornas Samorganisation (2010).

16Sådan s.k. specialreglerad kommunförvaltning fullgör uppgifter som det åligger kommun- erna eller landstingen att ha hand om enligt andra författningar än kommunallagen (1991:900). Det handlar t.ex. om uppgifter som utförs av den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter inom socialtjänsten, se 2 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453).

848

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

serna i FL inte enbart handläggningsförfarandet i snäv mening, utan de syftar även till att säkerställa att den enskilde verkligen kan ta till vara sin rätt. Därför innehåller FL regler om myndigheternas serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter, snabb och enkel handläggning, lättbegripligt språk och muntlig handläggning. Arbetslöshetskassornas myndighetsutövande verksamhet innebär omfattande kontakter med både enskilda personer och myndig- heter (se t.ex. redogörelsen i avsnitt 20.3). Behovet av bestämmel- ser som säkerställer att den enskilde verkligen kan ta till vara sin rätt vid kontakter med arbetslöshetskassor kan inte anses vara mindre uttalat än vid kontakter med förvaltningsmyndigheter. Kommittén anser således att bestämmelserna i FL ska gälla för kas- sornas myndighetsutövande verksamhet i samma utsträckning som FL i dag är tillämplig på förvaltningsmyndigheternas verksamhet.

20.1.2Förhållandet mellan FL och avvikande bestämmelser som styr förfarandet hos arbetslöshetskassorna

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har i en under- lagspromemoria, som tagits fram för kommitténs räkning, gjort en kartläggning av vilka författningsbestämmelser som styr förfaran- det hos arbetslöshetskassorna i ärenden som avser myndighets- utövning mot enskilda personer. Av kartläggningen framgår att ett stort antal sådana bestämmelser finns spridda över flera lagar och förordningar17. Därutöver förekommer även i IAF:s föreskrifter bestämmelser om förfarandet vid bl.a. ansökan om ersättning, inträde och utträde samt om förande av medlemsförteckning.

Av 3 § första stycket FL framgår att lagen är subsidiär inte enbart i förhållande till andra av riksdagen stiftade lagar utan även i förhållande till förordningar. Det är alltså möjligt att göra undantag från lagen både genom av riksdagen stiftade lagar och av regeringen beslutade förordningsbestämmelser. Däremot är det inte tillräckligt att bestämmelsen har beslutats av en förvaltningsmyndighet. Lag- stiftaren har förutsatt att endast sådana avvikelser från FL som

17 IAF (2014c). Bestämmelser av detta slag finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäk- ring med tillhörande förordning (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring och i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor med tillhörande förordning (1997:836) om arbetslöshetskassor.

849

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

framgår klart av den speciella lagen eller förordningen ska ha före- träde18.

Det är knappast möjligt att ge några allmänna riktlinjer för hur man i det enskilda fallet ska uppfatta förhållandet mellan FL och avvikande bestämmelser i andra författningar. Det får avgöras enligt sedvanliga tolkningsregler om en förfarandebestämmelse i en specialförfattning ska anses exklusivt reglera en fråga som behand- las också i FL19. Sådana omständigheter som specialregleringens syfte och grad av fullständighet blir självfallet av betydelse. Att en föreskrift i FL på detta vis sätts åt sidan utesluter sålunda inte att en annan samtidigt kan tillämpas. Även det förhållandet att en sär- bestämmelse har tillkommit efter FL kan tjäna till ledning20.

Andra stycket i 3 § FL innehåller en begränsning i möjligheterna att i annan lag eller i förordning meddela från FL avvikande bestämmelser. Lagens bestämmelser om överklagande ska alltid tillämpas, om det behövs för att tillgodose rätten till domstols- prövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen.

Som Förvaltningslagsutredningen påpekat i betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) har det aldrig ifrågasatts att det måste finnas en möjlighet att på olika specialområden meddela bestämmelser, som avviker från och gäller framför FL:s regler. En lag, som i princip ska kunna tillämpas inom hela den mångfacet- terade offentliga förvaltningen, kan aldrig utformas så att den i detalj lämpar sig för tillämpning på varje specifikt område och i varje enskild situation. I vissa fall kan det krävas mera långtgående garantier för den enskildes rättssäkerhet än vad FL erbjuder, i andra kan ett mindre formaliserat förfarande vara motiverat. Samtidigt har det rått enighet om att avvikelserna från de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som FL erbjuder bör begränsas och framför allt att de inte får beslutas i enskilda fall eller av normgivare på en lägre nivå än regeringen.

Förfarandet hos arbetslöshetskassorna i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda personer regleras, som tidigare har framgått, i såväl lagar som förordningar och till viss del även i

18Prop. 1985/86:80.

19Prop. 1971:30.

20Jämför JO 2005/06 s. 478 där JO ansåg att en instruktionsbestämmelse om att en lant- mäterimyndighet ska ge råd och stöd inom verksamhetsområdet skulle kunna innebära att service ska lämnas i större omfattning än vad myndigheten är skyldig att göra enligt FL.

850

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

föreskrifter. Kommittén har i det föregående slagit fast att det är angeläget att arbetslöshetskassorna formellt åläggs att tillämpa samma förfaranderegler som gäller för myndigheter vid denna typ av ärendehandläggning. Därför ser kommittén inga skäl att heller i det sammanhanget tillåta avvikelser från FL annat än genom annan lag eller genom förordning. Förfaranderegler som inte avviker från FL:s bestämmelser kommer dock även i fortsättningen att kunna ges i föreskriftsform.

20.2Intern styrning och kontroll

Kommitténs förslag: Det införs en skyldighet enligt lag för arbetslöshetskassans styrelse att se till att arbetslöshetskassan med beaktande av arten och omfattningen av kassans verksam- het har tillräcklig intern kontroll och tillräckliga riskhanterings- system. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen ska ordnas.

Skälen till förslaget: Med intern styrning och kontroll avses en process som syftar till att, med rimlig säkerhet, säkerställa att en organisation uppfyller sina mål vad gäller effektivitet, regelefterlev- nad och ekonomiska förpliktelser.21 I myndighetsförordningen (2007:515) slås det fast att myndighetens ledning ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt, enligt gällande rätt och de för- pliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel (3 §).

På vissa myndigheter, såsom CSN, Försäkringskassan, univer- siteten och länsstyrelserna m.fl., finns krav på interrevision enligt internrevisionsförordningen (2006:1228). Dessa myndigheter ska också ha en process för att säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter och mål enligt kraven i myndig- hetsförordningen. Detta framgår av 2 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Förordningen utgår från COSO-

21 http://www.esv.se/

851

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

modellen, ett internationellt erkänt ramverk för internkontroll. Processen omfattar riskanalys, kontrollåtgärder och uppföljning. De tre momenten ska också dokumenteras (3–6 §§).

Arbetslöshetskassorna omfattas inte av vare sig myndighetsför- ordningen eller förordningen om intern styrning och kontroll eftersom de inte är myndigheter. Det finns inga direkta författ- ningskrav på att arbetslöshetskassorna ska arbeta systematiskt med intern styrning och kontroll.

År 2009 kartlade IAF samtliga arbetslöshetskassors arbete med internkontroll med fokus på det systematiska arbetet med intern- kontroll. Kartläggningen visade att majoriteten av arbetslöshetskas- sorna inte bedrev något sådant arbete. En orsak till att arbetslös- hetskassorna inte har en systematisk internkontroll kan enligt kart- läggningen vara avsaknaden av reglering och att arbetslöshets- kassornas prioriteringar i första hand utgår från de områden inom arbetslöshetsförsäkringen som är författningsreglerade. IAF bedömde att avsaknaden av en systematisk internkontroll, och då framför allt avsaknaden av systematisk riskanalys, kan leda till otillräckliga kon- trollåtgärder. En svag internkontroll skulle också kunna medföra en ökad risk för felaktiga utbetalningar. 22

IAF följde upp kartläggningen påföljande år och den gransk- ningen visade att arbetslöshetskassorna påbörjat införandet av en systematisk process för att styra och kontrollera verksamheten. Uppföljningen indikerade dock att arbetet befann sig på en begyn- nande nivå för flertalet arbetslöshetskassor, även om kassorna redovisade en mängd genomförda och planerade åtgärder. Uppfölj- ningen visade även att det finns variationer i arbetslöshetskassornas arbete med den interna styrningen och kontrollen. Dessa variationer kunde inte enbart förklaras av att varje organisation är unik och har specifika förutsättningar.23

Även om arbetet med intern styrning och kontroll inletts vid arbetslöshetskassorna saknas en reglering som förtydligar vilka generella krav som finns på arbetslöshetskassorna i detta avseende. Detta kan försvåra arbetet med att införa intern styrning och kontroll.

22IAF (2009).

23IAF (2010b).

852

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

I Finland infördes 2009 en lagbestämmelse om internkontroll för arbetslöshetskassorna. I bestämmelsen anges att arbetslöshets- kassans styrelse ska se till att arbetslöshetskassan med beaktande av arten och omfattningen av kassans verksamhet har tillräcklig intern kontroll och tillräckliga riskhanteringssystem. Den finländska Finansinspektionen meddelar närmare föreskrifter om hur den int- erna kontrollen och riskhanteringen ska ordnas. Som skäl för att införa bestämmelsen har anförts att arbetslöshetskassorna sköter ett offentligt uppdrag och därför måste ha ett ändamålsenligt administrations- och kontrollsystem.24

Kommittén anser att en liknande reglering bör införas i den svenska arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetskassans styrelse ansvarar ytterst för arbetslöshetskassans hela verksamhet. Därför ska också arbetslöshetskassans styrelse svara för att det finns system för intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryg- gande sätt.

En bestämmelse av detta slag skulle tydliggöra styrelsens ansvar för den interna ledningen och styrningen som är nödvändig för att säkerställa att arbetslöshetskassorna med rimlig säkerhet fullgör sitt uppdrag. Det skulle innebära att de betydande risker, både yttre och inre, som kan ha en skadlig inverkan på skötseln av arbetslös- hetskassans lagstadgade uppgifter kontinuerligt identifieras och bedöms. En reglering blir också den norm och referensram som är en förutsättning för att tillsyn på området ska vara effektiv.

Å andra sidan är det knappast lämpligt att ta in alla normer för intern styrning och kontroll i lag. Bland annat skulle det då bli nöd- vändigt med en mycket omfattande lagreglering. Det behov som ibland kan uppkomma av att snabbt åstadkomma en anpassning av regelverket till utvecklingen på området kan inte heller tillgodoses inom ramen för den förhållandevis långsamma lagstiftnings- processen. En sådan tröghet skulle inte sällan kunna vara menlig för arbetslöshetskassor och för de intressen som reglerna avser att skydda.

Mot den bakgrunden finns det enligt kommitténs mening ett påtagligt behov av att på detta område kunna meddela i regerings- formens mening bindande föreskrifter om intern styrning och kontroll.

24 Se IAF (2009).

853

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

I 8 kap. regeringsformen finns bestämmelser om hur lagar och andra föreskrifter som härrör från den offentliga makten meddelas. I 2 § behandlas bl.a. betungande offentligrättsliga föreskrifter, dvs. föreskrifter som gäller förhållandet mellan enskilda och det all- männa och avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Med enskilda avses såväl fysiska som juridiska per- soner. Sådana föreskrifter ska meddelas genom lag. Något utrymme för riksdagen att delegera normgivningsmakten finns, såvitt nu är av intresse, inte.

Som kommittén konstaterat i avsnitt 20.1 är arbetslöshetskas- sorna inte myndigheter. Enligt 1 § lagen (1997:239) om arbetslös- hetskassor (LAK) är de föreningar. De har dock uppgifter som är av utpräglad offentligrättslig karaktär. Av 6 § LAK följer att deras uppgifter i princip enbart består i att administrera arbetslöshetsför- säkringen genom att förmedla statliga medel i form av arbetslös- hetsersättning. Det sker huvudsakligen genom olika former av myndighetsutövning, bl.a. beslut om ersättning. Vid prövning av rätten till ersättning betraktas arbetslöshetskassorna som före- trädare för det allmänna25.

Enligt 71 § LAK får regeringen eller, efter regeringens bemyn- digande, IAF utfärda närmare föreskrifter om arbetslöshetskassans bokföring och årsredovisning. Om det finns särskilda skäl, får före- skrifterna avvika från vad som följer av bokföringslagen (1999:1078) och årsredovisningslagen (1995:1554). I förarbetena till bokförings- lagen har uttalats att det finns utrymme för normgivningsbemyn- diganden avseende finansiella företags bokföring och redovisning26. Med finansiella företag avses i huvudsak banker och försäkrings- bolag.

Regler om finansiella företags redovisning har mycket påtagliga offentligrättsliga inslag och de bärs upp av allmänna intressen såsom skyddet för betalnings- och kreditväsendet. De allmänna intressen som bär upp regler om arbetslöshetskassors redovisning har en stark koppling till skyddet av allmänna medel. Det har under lång tid funnits normgivningsbemyndiganden för regeringen och myn- digheter avseende regler om arbetslöshetskassors redovisning.

25Se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:129, bil. 5.

26Prop. 1998/99:130.

854

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

De allmänna intressen som talar för införandet av regler om intern styrning och kontroll i arbetslöshetskassor är i allt väsentligt av samma slag som de intressen som bär upp de nuvarande redovis- ningsreglerna för kassor. Regler om intern styrning och kontroll syftar till att säkra en korrekt användning av de allmänna tillgångar som arbetslöshetskassorna förfogar över i sin verksamhet. På mot- svarande sätt som beträffande redovisning får det därför anses fin- nas ett utrymme för normgivningsbemyndiganden avseende intern styrning och kontroll i arbetslöshetskassor.

Kommittén föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela närmare före- skrifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen ska ordnas.

20.3Informationssäkerhet

Kommitténs förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas i lag att föreskriva om infor- mationssäkerhet för arbetslöshetskassor.

Skälen till förslaget: Informationssäkerhet som begrepp avser säkerhet i hanteringen av information, oberoende av i vilken form informationen hanteras. Begreppet omfattar således skydd av information både när den hanteras manuellt av människor och när den behandlas med hjälp av it. Informationssäkerhet innebär att information inte läcker ut, förvanskas eller förstörs och att infor- mationen är tillgänglig när den behövs. Dessutom innebär det att det finns spårbarhet i informationshanteringen, dvs. det går att se vem som gjorde vad och när. En organisations sammantagna infor- mationssäkerhet skapas genom en kombination av tekniska respek- tive administrativa säkerhetsåtgärder. I förordningen (2006:942) om krisberedskap och förhöjd beredskap finns en bestämmelse om att myndigheter ansvarar för att deras informationshanterings- system uppfyller sådana grundläggande och särskilda säkerhetskrav att myndighetens verksamhet kan utföras på ett tillfredsställande sätt samt att behovet av ledningssystem ska beaktas (30 a §). Detta innebär i praktiken ett krav på systematiskt informationssäkerhets- arbete med utgångspunkt i verksamhetens behov. I samma förord-

855

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

ning bemyndigas Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att föreskriva om säkerhetskrav för informationssäkerhet kopplade till dessa regler med beaktande av nationell och interna- tionell standard (34 §). Av MSB:s föreskrifter på området27 framgår bl.a. att en myndighet med stöd av ledningssystem ska bedriva ett systematiskt arbete för informationssäkerhet vilket innebär att myndigheten ska

1.upprätta en informationssäkerhetspolicy och andra styrande dokument som behövs för myndighetens informationssäkerhet,

2.utse en eller flera personer som leder och samordnar arbetet med informationssäkerhet,

3.klassificera sin information med utgångspunkt i krav på kon- fidentialitet, riktighet och tillgänglighet,

4.utifrån risk- och sårbarhetsanalyser och inträffade incidenter avgöra hur risker ska hanteras, samt besluta om åtgärder för myndighetens informationssäkerhet, och

5.dokumentera granskningar och säkerhetsåtgärder av större bety- delse som har vidtagits.

Vidare ska myndighetens ledning enligt föreskrifterna löpande informera sig om arbetet med informationssäkerhet samt minst en gång per år följa upp och utvärdera informationssäkerhetsarbetet på myndigheten.

Regleringen pekar på etablerade standarder om informations- säkerhet.28 Standarderna ger stöd och klargör vad ett systematiskt informationssäkerhetsarbete innebär. MSB har därutöver samman- ställt stöd och gett ut ett antal vägledningar om hur olika aspekter i detta arbete praktiskt kan bedrivas.29

Arbetslöshetskassorna är inte myndigheter och omfattas därför inte av MSB:s föreskrifter. I likhet med myndigheter innehar och

27Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter (MSBFS 2009:10) om statliga myndigheters informationssäkerhet.

28ISO/IEC 27001 ledningssystem för informationssäkerhet och ISO/IEC 27002 riktlinjer för styrning av informationssäkerhet.

29Metodstöd för arbete med ledningssystem finns bland annat samlat på www.informationssäkerhet.se. Därutöver har MSB gett ut ett antal vägledningar om kon- tinuitetshantering, upphandling, processkartläggning m.m. samt tagit fram webbutbildningar som stöd. Samtliga finns tillgängliga på myndighetens webbplats.

856

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

hanterar arbetslöshetskassorna emellertid information som inte får förstöras eller förvanskas, och som i många fall dessutom behöver skyddas mot obehörig åtkomst30. Denna information ligger till grund för utbetalningar av arbetslöshetsersättning som sammanlagt uppgår till avsevärda belopp. Under perioden 2006–2013 har arbetslöshetskassorna betalat ut mellan omkring 13–27 miljarder kronor per år i arbetslöshetsersättning. De enskilda kassorna har under samma period betalat ut ersättning med totalt ca 5 miljoner– ca 4 miljarder konor per år31. Det är därför centralt att hanteringen av sådana uppgifter sker på ett sådant sätt att uppgifternas tillgäng- lighet för behörig hantering så långt möjligt kan garanteras och att denna hantering präglas av spårbarhet, dvs. att det går att härleda vem som har gjort vad med en uppgift och när det har skett.

En del uppgifter som arbetslöshetskassorna samlar in för pröv- ningen av ersättnings- och medlemsärenden levereras dessutom vidare till vissa myndigheter. Arbetslöshetskassorna har lagstadgad skyldighet att till Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Pensions- myndigheten och Centrala studiestödsnämnden lämna de uppgifter om ersättning enligt ALF som har betydelse i ärenden om arbets- förmedling, förmån, ersättning eller annat stöd åt enskild, se 48 b § och 48 d § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF). På grundval av uppgifter från arbetslöshetskassor har t.ex. under perioden 2003–2013 betalats ut aktivitetsstöd till ca 102 000– 214 000 personer årligen32. På motsvarande sätt har dessa myndig- heter en lagstadgad skyldighet att till en arbetslöshetskassa lämna de uppgifter som har betydelse för kassans prövning av rätten till ersättning enligt ALF (48 a § och 48 c §). För att samla in och han-

30Uppgift om enskilds personliga förhållanden i ärende om arbetslöshetsersättning och i ärende om medlemsavgift omfattas av sekretess enligt 28 kap. 13 § offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400).

31IAF (2014b).

32Uppgiften har inhämtats från Försäkringskassan och avser hur många personer per år som under den aktuella perioden vid något tillfälle har fått utbetalning av dagersättning med högre belopp än 223 kronor. Det rör sig alltså om dels den grupp som är berättigad till aktivitetsstöd med samma belopp som skulle ha lämnats som arbetslöshetsersättning, dels den grupp som är berättigad till aktivitetsstöd med 65 procent av den dagsförtjänst som låg till grund för den senaste arbetslöshetsersättningen, se 5 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd. Arbetslöshetskassorna aviserar i dessa fall uppgifter elektroniskt till Försäkringskassan om de deltagare som får eller har fått arbetslöshetsersättning eller aktivitets- stöd. Det sker strax efter det att Arbetsförmedlingen har anvisat en person till ett program, se 48 d § ALF och 24 § förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring samt Försäkringskassan (2009).

857

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

tera information använder sig arbetslöshetskassorna av flera IT- system för ärende- och medlemshantering samt system för olika former av informationsutbyte med myndigheter och enskilda.

Arbetslöshetskassorna har alltså ansvar för transaktionssystem som innehåller känsliga uppgifter av stor betydelse i samhället33. Störningar i funktionen hos dessa system kan därmed leda till omfattande konsekvenser för både myndigheter och enskilda samt i förlängningen påverka förtroendet för samhällets funktionsför- måga. I likhet med MSB bedömer kommittén mot denna bakgrund att arbetslöshetskassorna bedriver samhällsviktig verksamhet i den mening som MSB använder detta begrepp. Med samhällsviktig verksamhet avser MSB34 sådan verksamhet som uppfyller det ena eller båda av följande villkor:

1.Ett bortfall av eller en svår störning i verksamheten kan ensamt eller tillsammans med motsvarande händelser i andra verksam- heter på kort tid leda till att en allvarlig kris inträffar i samhället.

2.Verksamheten är nödvändig eller mycket väsentlig för att en redan inträffad allvarlig kris i samhället ska kunna hanteras så att skadeverkningarna blir så små som möjligt.

Arbetslöshetskassornas myndighetsutövning är alltså att betrakta som en samhällsviktig verksamhet, eftersom störningar i den verk- samheten på kort tid kan leda till stora svårigheter i samhället. Till risken för omfattande skadeverkningar bidrar inte minst det omfat- tande utbyte av sekretessbelagda uppgifter som äger rum mellan arbetslöshetskassorna och olika myndigheter. Arbetslöshetskas- sorna hanterar dessutom i sin myndighetsutövande verksamhet allmänna medel som årligen uppgår till avsevärda belopp. Självfallet måste både enskilda kassamedlemmar och andra samhällsintres- senter därför kunna känna förtroende för att arbetslöshetskassorna hanterar information på ett säkert sätt. IAF har i återkommande granskningsrapporter påtalat brister i arbetslöshetskassornas infor- mationssäkerhet35. Som nämnts i avsnitt 20.2 tenderar arbetslös- hetskassorna dock att prioritera utvecklingsområden som är för-

33Se beslut den 17 april 2013 av Datainspektionen, dnr 1821-12 och 1823-12.

34Samhällsviktig verksamhet, Faktablad 2009, Myndigheten för samhällsskydd och bered- skap.

35AF 2008/789 T3, IAF 2010 (b) och IAF (2010c).

858

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

fattningsreglerade. Frånvaron av författningsstadgade krav på hur informationssäkerhetsarbetet ska bedrivas medför dessutom svårig- heter att följa upp och utöva tillsyn över kassornas arbete med informationssäkerhet.

Kommittén ser mot den nu angivna bakgrunden inga skäl att behandla arbetslöshetskassornas myndighetsutövning på annor- lunda sätt än myndigheternas verksamhet när det gäller möjlig- heten att i författning ställa krav på informationssäkerhet.

På samma sätt som när det gäller myndigheter är det dock knappast lämpligt att ta in alla normer för informationssäkerhet i lag. Bland annat skulle det då bli nödvändigt med en mycket omfattande lagreglering. Det behov som ibland kan uppkomma av att snabbt åstadkomma en anpassning av regelverket till utveck- lingen på området kan inte heller tillgodoses inom ramen för den förhållandevis långsamma lagstiftningsprocessen. En sådan tröghet skulle inte sällan kunna vara menlig för arbetslöshetskassor och för de intressen som reglerna avser att skydda.

Kommittén har i avsnitt 20.2 konstaterat att det finns utrymme för normgivningsbemyndiganden avseende intern styrning och kontroll i arbetslöshetskassor. Även regler om informationssäker- het för arbetslöshetskassor bärs upp av starka allmänna intressen som är knutna till skyddet av såväl allmänna medel som känsliga uppgifter. På samma grunder som i fråga om intern styrning och kontroll bedömer kommittén att det finns utrymme för normgiv- ningsbemyndiganden avseende föreskrifter om informationssäker- het för arbetslöshetskassor.

Därför föreslår kommittén att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i lag bemyndigas att föreskriva om informationssäkerhet för arbetslöshetskassor.

20.4Stärkt arbete för likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen

Kommitténs förslag: Statens arbete med att säkerställa en lik- formig tillämpning inom arbetslöshetsförsäkringen kan stärkas genom att en myndighet beslutar allmänna råd eller lämnar

859

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

besked i konkreta tolkningsfrågor på ansökan av arbetslöshets- kassor (tolkningsbesked). Ett sätt att säkerställa effektiv inrap- portering till myndigheten i ett tidigt skede kan vara att arbets- löshetskassor åläggs en rapporteringsskyldighet, som dock måste utformas så att den inte blir onödigt betungande. Regeringen bör ta ställning till valet av lösning, organisatorisk hemvist för en myndighetsfunktion och följdkonsekvenser i olika avseen- den. Kommittén anser dock att lösningar som bygger på tolk- ningsbesked är särskilt intressanta att belysa.

Skälen till förslaget: Som kommittén har konstaterat i avsnitt 19.2.2 är det angeläget att stärka och utveckla statens arbete med att säkerställa en likformig tillämpning av arbetslöshetsförsäkring- ens bestämmelser när svaret på tillämpningsfrågor inte kan utläsas direkt av författningstext, förarbeten eller domstolspraxis. Arbets- löshetskassornas direkta medverkan torde vara en avgörande fram- gångsfaktor i ett sådant arbete med att besvara oklara rättsfrågor.

Ett system för att besvara oklara rättsfrågor inom arbetslös- hetsförsäkringen kan i princip åstadkommas på två olika vägar: Antingen genom att det beslutas allmänna råd om hur författnings- bestämmelser bör tolkas eller genom att det lämnas besked i kon- kreta tolkningsfrågor på ansökan av en arbetslöshetskassa.

Alternativet med allmänna råd beslutade av en statlig myndighet knyter an till den ordning som fram tills relativt nyligen tillämp- ades inom arbetslöshetsförsäkringen. Denna ordning har byggt på att tolkningsrekommendationer beretts med företrädare för arbets- löshetskassorna och deras samorganisation inom ramen för den arbetslöshetsförsäkringsdelegation som tidigare fanns inom Arbets- marknadsstyrelsen36. Som kommittén tidigare har konstaterat torde detta vara ett nödvändigt inslag i ett system för att säkerställa en likformig tillämpning inom arbetslöshetsförsäkringen.

Ett system där en myndighet lämnar besked i konkreta tolk- ningsfrågor på ansökan av arbetslöshetskassor (tolkningsbesked) har vissa drag gemensamma med ordningen för förhandsbesked i skattefrågor37. Sådana tolkningsbesked kommer som utgångspunkt inte att vara formellt rättsligt bindande för arbetslöshetskassans

36Se bilaga 6.

37Se bilaga 6.

860

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

handläggning av det ärende som har föranlett kassan att ansöka om ett tolkningsbesked. De bör beredas i former som tillgodoser höga krav på juridisk kompetens med erfarenhet från både arbetslös- hetskassor och allmänna förvaltningsdomstolar. I så fall torde tolk- ningsbeskeden bli styrande för handläggningen av det aktuella ärendet både i arbetslöshetskassan och i förvaltningsdomstol, även om de inte är formellt bindande.

Det vore också möjligt att göra sådana tolkningsbesked bind- ande för arbetslöshetskassan i förhållande till den enskilde som tolkningsbeskedet angår, om den enskilde yrkar det. Däremot behöver det inte införas någon separat möjlighet att överklaga det av myndigheten beslutade tolkningsbeskedet. Oavsett om ett tolk- ningsbesked ska vara bindande eller inte, är den enskilde ändå garanterad rätt till domstolsprövning genom möjligheten att över- klaga arbetslöshetskassans beslut i samma fråga.

Om tolkningsbesked offentliggörs, torde arbetslöshetskassor och domstolar ta hänsyn till tolkningsbesked också när de avgör andra likande ärenden38.

Ingen av dessa modeller garanterar emellertid att oklara rätts- frågor snabbt kan identifieras när de uppstår. De behöver därför kompletteras med en funktion som säkerställer att detta sker.

Ett sätt att säkerställa effektiv inrapportering av oklara rätts- frågor till en myndighet i ett tidigt skede kan vara att arbetslös- hetskassor åläggs en skyldighet att, så snart det är möjligt, infor- mera myndigheten om oklara rättsfrågor som aktualiseras i ärenden som handläggs vid kassorna. Rapporteringsskyldighet ska alltså föreligga i fall där lagstiftningen eller domstolspraxis är så kompli- cerad att svaret inte kan utläsas direkt av sådana rättskällor. Möjlig- heterna att följa upp hur arbetslöshetskassorna uppfyller en sådan rapporteringsskyldighet kommer att stärkas genom förslaget som läggs fram i avsnitt 20.2. Förslaget innebär att arbetslöshetskassans styrelse ska vara skyldig att se till att kassan har tillräckliga interna kontroll- och riskhanteringssystem för att kunna fullgöra sina för- fattningsstadgade skyldigheter. Tillsynsmyndigheten kan då följa upp hur kassorna uppfyller rapporteringsskyldigheten, bl.a. genom arbetet med intern styrning och kontroll.

38 En närmare beskrivning av möjliga tekniska utformningar av ett system för tolknings- besked och vissa konsekvenser lämnas i bilaga 7.

861

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Varken allmänna råd eller tolkningsbesked kommer att ersätta författningstext, förarbeten eller vägledande domstolspraxis. En oklar rättsfråga upphör därför inte att vara oklar förrän den har blivit besvarad i någon av dessa rättskällor. En eventuell skyldighet för arbetslöshetskassor att informera en myndighet om oklara rättsfrågor upphör alltså inte automatiskt beträffande en viss oklar rättsfråga bara därför att den redan har blivit besvarad genom all- männa råd eller ett tolkningsbesked. Därför kan det även behöva övervägas hur sådana situationer ska hanteras i syfte att inte skapa onödigt betungande arbetsförhållanden för arbetslöshetskassor och för den ansvariga myndigheten. En lösning kan vara att arbetslös- hetskassor undantas från informations- eller ansökningsskyldighet beträffande oklara rättsfrågor som redan har blivit besvarade genom allmänna råd eller tolkningsbesked.

Allmänna råd och system för tolkningsbesked är möjliga att infoga både i dagens administrationsmodell och i den framtida administrationsmodellen som diskuteras i kapitel 21. För båda modellerna gäller också att det är möjligt att till dem knyta organ med bred erfarenhet från relevanta samhällsområden, t.ex. arbets- löshetskassor, myndigheter, domstolar och organisationer på arbets- marknaden.

Allmänna råd torde vara enklare att administrera. De kan också användas proaktivt och t.ex. meddelas redan innan en ny lagstift- ning ska börja tillämpas. Vidare kan konkretionsnivån i allmänna råd anpassas till vad den utfärdande myndigheten bedömer att omständigheterna kräver. Ett sådant system bygger dock inte på någon skyldighet för den ansvariga myndigheten att besvara de frågor som arbetslöshetskassor hänskjuter till den. Om myndig- heten inte utfärdar allmänna råd med anledning av kassors inrap- portering av oklara rättsfrågor, kan det uppstå oklarhet om orsak- erna till varför myndigheten inte vidtar någon åtgärd. Viss klarhet om orsakerna kan förmodligen uppnås vid informella kontakter med kassor. Det finns emellertid en risk för kvarstående ovisshet bland kassor om orsakerna till varför myndigheten inte beslutar allmänna råd. I förlängningen skulle detta kunna undergräva tilltron till ett system med allmänna råd, i synnerhet om det är byggt på en rapporteringsskyldighet för arbetslöshetskassor.

Ett system med tolkningsbesked knutet till en rätt för enskilda att göra beskedet bindande för arbetslöshetskassan skulle stärka

862

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

möjligheterna att utöva tillsyn över rättstillämpningen i enskilda ärenden av principiell vikt. På den tiden då Arbetsmarknadsstyr- elsen (AMS) var tillsynsmyndighet hade AMS en liknande möjlig- het i anslutning till sin roll som överklagandeinstans i ärenden om arbetslöshetsersättning. AMS hade då befogenhet att på eget initiativ besluta att arbetslöshetskassor skulle ändra sina beslut i enskilda ärenden, se Försäkringsöverdomstolens rättsfallsreferat FÖD 1990:20.

Ingen av de invändningar som kan riktas mot allmänna råd eller system med tolkningsbesked är av diskvalificerande art. Båda lös- ningarna kan alltså stärka statens arbete med att säkerställa en lik- formig tillämpning inom arbetslöshetsförsäkringen. Kommittén anser att regeringen bör ta ställning till valet av lösning, organisa- torisk hemvist för en myndighetsfunktion och följdkonsekvenser i olika avseenden.

Lösningar som bygger på tolkningsbesked är dock särskilt intressanta att belysa. Med sådana lösningar utvecklas möjlighet- erna att utöva tillsyn över rättstillämpningen i enskilda ärenden av principiell vikt. Tidigare har möjligheterna att göra detta varit mera framträdande. Lösningar av det slaget skulle också kunna stärka enskildas ställning vid en tvist med arbetslöshetskassan i det ärende som ett tolkningsbesked avser.

20.5Kalendertid

Kommitténs förslag: Begränsningen av ersättningsperioden till 300 (450 dagar för förälder till barn under 18 år) ersättnings- dagar bör kompletteras med en begränsning i kalendertid. Det innebär att ersättning lämnas endast för dagar som förbrukas inom fem år, räknat från och med den dag för vilken ersättning först lämnades.

Skälen till förslaget: En ersättningsperiod består av 300 ersätt- ningsdagar. För den som är förälder till barn under 18 år består ersättningsperioden av 450 ersättningsdagar. Dessa ersättnings- dagar förbrukas genom att arbetslöshetsersättning betalas ut för hel eller halv dag. Dagar som den sökande inte får ersättning för, t.ex.

863

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

dagar då han eller hon är sjuk eller föräldraledig har något annat förhinder, dras inte av från ersättningsperioden (se avsnitt 18.2.3).

En fördel med detta system är att det kan upplevas som rättvist i och med att varje halv- eller heldag bedöms separat och anses för- brukad då ersättning de facto har utbetalats. Det kan också upp- fattas som rättvist att alla arbetssökande får 300 respektive 450 ersättningsdagar.

Nackdelen med detta system är dock, som visats i avsnitt 19.6, att den sökande själv förfogar över dessa 300 respektive 450 dagar. Det innebär att dagarna kan spridas ut under betydligt längre tid än de ca 14 månader som de räcker till om en heltidsarbetslös gör anspråk på ersättning under maximala fem dagar per vecka. Omställningsperioden blir därmed olika lång beroende på hur den sökande väljer att ta ut sina ersättningsdagar. Det gör att tids- gränserna i arbetslöshetsförsäkringen blir otydliga.

Ett annat alternativ är att i stället använda kalendertid som grund för ersättningsperioden i arbetslöshetsförsäkringen. Det skulle enkelt uttryckt betyda att en sökande har rätt till arbetslös- hetsersättning i ett visst antal månader efter det att arbetslösheten har inletts, oavsett hur många – hela eller halva – ersättningsdagar som har förbrukats. I en arbetslöshetsförsäkring baserad på kalen- dertid skulle en sökande ha rätt till arbetslöshetsersättning i ett visst antal i förväg fastställda månader efter det att arbetslösheten har inträffat, oavsett hur många hela eller halva ersättningsdagar som förbrukas.

Att använda kalendertid skulle tydliggöra att arbetslöshetsför- säkringen är en omställningsförsäkring och att tiden i arbetslöshet påverkar den sökandes möjlighet att hitta ett nytt arbete.

En övergång till kalendertid skulle lösa de svagheter som dagens ersättningsperiod är behäftad med, men det skulle också innebära en större systemomläggning. Tidsbegränsningen skulle bli det- samma för olika typer av hindertid, något som inte är fallet enligt nuvarande regler. Deltidsbegränsningen innebär t.ex. att sökande som har arbete som hindertid har en betydligt kortare omställ- ningstid än sökande som är sjukskrivna på deltid.

Ett tredje alternativ är därför att kombinera de två modellerna så att ersättningsperioden även fortsatt består av 300 respektive 450 ersättningsdagar, men att dessa ska förbrukas inom en viss kalen- dertid. Det skulle säkerställa att alla sökande som får arbetslöshets-

864

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

ersättning har en anknytning till arbetsmarknaden. Dessutom skulle omställningstiden för olika sökande bli mer likartad.

Redan i dag finns flera regler inom arbetslöshetsförsäkringen som anger en ramtid i kalendertid, exempelvis sanktionsreglerna i arbetslöshetsförsäkringen. Flera tidsgränser i försäkringen uttrycks också i kalendertid snarare än ersättningstid. Det gäller t.ex. arbets- villkoret, reglerna om överhoppningsbar tid, reglerna om att åter- knyta till en påbörjad ersättningsperiod, regeln för fullgörande av karens samt regeln för ansökan om ersättning.

Reservationslönen, dvs. den lägsta lön för vilken en sökande kan tänka sig att acceptera en anställning, sjunker i takt med att indivi- den närmar sig utförsäkring. På så sätt ökar utflödet från arbets- löshet när individen närmar sig den tidpunkten. Ersättningsperio- den bör inte vara alltför kort, eftersom det skulle försämra det faktiska stödet och övervältra kostnaderna på kommunerna. Den bör dock inte heller vara för lång, eftersom det skulle kunna för- svaga sökaktiviteten bland långtidsarbetslösa.

Utifrån forskningsresultaten (se avsnitt 19.6) går det inte att dra några säkra slutsatser om hur lång en optimal ersättningsperiod är. Att ta ställning till hur lång ersättningsperioden bör vara innefattar därför en politisk avvägning. Inom arbetslöshetsförsäkringen finns redan i bestämmelserna om överhoppningsbar tid en sådan avväg- ning av hur länge en sökande kan vara borta från arbetsmarknaden och ändå anses ha en förankring på arbetsmarknaden. Kommittén anser därför att det är det rimligt att knyta tiden inom vilken ersättningsperioden ska förbrukas till bestämmelserna om över- hoppningsbar tid. Det innebär att ersättning lämnas endast för dagar som förbrukas inom fem år, räknat från och med den dag för vilken ersättning först lämnades.

20.6Sökområde – 100-dagarsregeln

Kommitténs förslag: 100-dagarsregeln återinförs i arbetslös- hetsförsäkringen.

Skälen till förslaget: Under 2001–2007 fanns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) en bestämmelse som innebar att en sökande under de första 100 ersättningsdagarna i en ersättnings-

865

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

period fick begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet, dvs. inom de yrken han eller hon hade erfarenhet av och kompetens för. Möjligheten att begränsa sökandet under de första 100 dagarna gällde dock inte om en sökande påbörjat en ny ersättningsperiod i direkt anslutning till den föregående perioden.

Införandet av 100-dagarsregeln motiverades med att det i inled- ningsskedet är rimligt och samhällsekonomiskt motiverat att den arbetssökande, om han eller hon så önskar, ges möjlighet att söka lämpliga arbeten inom det egna närområdet och inom de yrken han eller hon har erfarenhet av och kompetens för. Efter 100 ersätt- ningsdagar, motsvarande drygt fem månaders obruten arbetslöshet, skulle den arbetssökande vara beredd att vidga sitt sökområde såväl yrkesmässigt som geografiskt. Med att utöka sitt sökområde geo- grafiskt avsågs huvudsakligen att inte längre avgränsa sökandet till arbeten inom pendlingsavstånd. Den arbetssökande skulle således efter de första 100 ersättningsdagarna i ersättningsperioden utvidga sitt sökområde till att avse alla de arbeten som kunde anses lämp- liga för honom och henne39.

100-dagarsregeln avskaffades 2007. Borttagandet motiverades med att sannolikheten att hitta ett nytt arbete minskar med tiden i arbetslöshet och att det därför är viktigt att den som är arbetslös hittar ett nytt arbete så snart som möjligt. Möjligheten att begränsa sitt sökområde yrkesmässigt och geografiskt under de 100 första dagarna i ersättningsperioden ansågs strida mot dessa övervägan- den. Genom tillämpning av bestämmelserna om lämpligt arbete var det dock, enligt regeringens bedömning, möjligt att även fortsätt- ningsvis ta hänsyn till alla individers olika förutsättningar. Rege- ringen förutsatte att IAF beaktar ILO-konventionerna när den utfärdar bestämmelser om vad som är lämpligt arbete.40

2011 tillkännagav riksdagen för regeringen som sin mening vad arbetsmarknadsutskottet anfört om att regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag som ger arbetslösa rätt att begränsa sitt arbetssökande under de första 100 dagarna41. Utskottet menade att borttagandet av 100-dagarsregeln medfört att förutsättningarna

39Prop. 1999/2000:139.

40Prop. 2006/07:89.

41Bet. 2010/11:AU9; rskr. 2010/11:279.

866

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

för att söka efter ett lämpligt arbete som motsvarar den sökandes utbildningsnivå och kompetens blivit sämre.

Kommittén är medveten om att sannolikheten att hitta ett nytt arbete minskar med tiden i arbetslöshet och att det därför är viktigt att den som är arbetslös hittar ett nytt arbete så snart som möjligt. En 100-dagarsregel kan dock i vissa fall fungera som trygghet och stöd för arbetssökande i ett inledande skede. De kan då koncentrera sig fullt ut på att söka sådana arbeten inom pendlingsavstånd som bäst svarar mot deras kompetens. Ett återinförande av 100-dagars- regeln skulle också leda till att kraven på sökområde i ett inled- ningsskede blir tydligare och mera förutsägbara för den enskilde. Likaså kan en sådan bestämmelse underlätta för Arbetsförmed- lingen och arbetslöshetskassorna att tillämpa bestämmelserna om lämpligt arbete. På så sätt förbättras också förutsättningarna för likabehandling av ersättningssökande inom arbetslöshetsförsäk- ringen.

Varken vid införandet eller vid avskaffandet har redovisats några beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna av 100-dagars- regeln. Kommittén ser för sin del inte heller att det är möjligt att göra några sådana preciserade konsekvensberäkningar. Ett återin- förande av 100-dagarsregeln torde dock inte få annat än ringa betydelse för statens utgifter. Kommittén bedömer alltså ett åter- förande på sin höjd kan leda till marginellt ökade kostnader för arbetslöshetsförsäkringen.

Mot den anförda bakgrunden föreslår kommittén att det införs en bestämmelse om att en sökande under de första 100 ersättnings- dagarna i en ersättningsperiod får begränsa sig till att söka lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet, dvs. inom de yrken han eller hon har erfarenhet av och kompetens för. Möjligheten att begränsa sökandet under de första 100 dagarna ska dock inte gälla om en sökande påbörjat en ny ersättningsperiod i direkt anslutning till den föregående perioden.

867

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

20.7Ny deltidsbegränsning

Kommitténs förslag: Dagens deltidsbegränsning ersätts med en begränsning som innebär att till en person som utför eller deklarerar deltidsarbete lämnas ersättning under sammanlagt längst 60 veckor för varje ersättningsperiod.

Skälen till förslaget: Möjligheten att uppbära arbetslöshetsersätt- ning på deltid motiveras med att det stimulerar till arbete, dvs. det är bättre att arbeta lite än att inte arbeta alls. Deltidsarbete kan dessutom vara en språngbräda tillbaka till arbetsmarknaden. Den som arbetar deltid håller kontakten med arbetsmarknaden och upp- rätthåller på så sätt sin kompetens och sitt arbetsutbud. Den som arbetar deltid får möjlighet att pröva om deltidsarbetet kan leda vidare till ett heltidsarbete. Samtidigt finns det negativa effekter som uppstår därför att deltidsarbetet kan verka återhållande på arbetssökandet och förhindra övergång till heltidsarbete. Detta motiverar att antalet deltidsdagar ska vara begränsat.

Nästan alla typer av begränsningar av antalet deltidsdagar har bieffekter. Beroende på hur begränsningen utformas leder den antingen till övergång till heltidsarbetslöshet när den som når begränsningen tvingas välja mellan deltidsarbete och heltidsarbets- löshet, eller så leder begränsningen till fortsatt deltidsarbete under andra anställningsförhållanden. En deltidsbegränsning bör därför vara utformad så att den i så hög grad som möjligt tar till vara på de positiva effekterna men samtidigt minimerar de negativa effekterna av begränsningen.

Motivet till att införa den nu gällande och även tidigare deltids- begränsningar har varit att förhindra orimligt lång tid med arbets- löshetsersättning på deltid. Utformningen av dagens begränsning har dock lett till för kort omställningstid för dem som arbetar i liten omfattning. Mot bakgrund av det bör 75-dagarsbegränsningen ersättas med en begränsning som innebär att en arbetssökande kan få deltidsersättning under längst 60 veckor för varje ersättnings- period. En sådan begränsning innebär dels att omställningstiden blir lika lång för samtliga deltidsarbetslösa oavsett omfattning på deltidsarbetet. Omställningstiden med deltidsarbete blir dessutom lika lång som omställningstiden för en person som är arbetslös på

868

SOU 2015:21

Förslag för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

heltid, eftersom det motsvarar den tid det tar att förbruka 300 ersättningsdagar vid heltidsarbetslöshet.

Precis som med nuvarande regler kommer den som når begräns- ningen i normalfallet att ha ersättningsdagar kvar som enbart kan tas ut vid hel arbetslöshet och får då välja hel arbetslöshet eller del- tidsarbete. När en omställningstid på 60 veckor har gått utan att deltidsarbetet lett till ett heltidsarbete är det dock rimligt att anta att chansen att få ett heltidsarbete faktiskt kan öka om arbets- sökandet istället sker på heltid.

Förslaget innebär att de som arbetar mycket möter begräns- ningen tidigare än i dag. En person som arbetar fyra dagar i veckan kommer att få deltidsersättning under 60 i stället för 75 veckor. Den som arbetar ca 3,7 dagar i veckan når deltidsbegränsningen på samma tid som i dag. De som arbetar mindre kommer att kunna få deltidsersättning under längre tid än i dag. Bland dem som arbetar mycket är sannolikheten att lämna försäkringen för att leva på deltidsarbetet hög när begränsningen nås. Bland dem som arbetar lite är sannolikheten att övergå i hel arbetslöshet tvärt om hög. Förslaget innebär därför minskat uttag av heltidsersättning både genom att de som arbetar lite får möjlighet att arbeta deltid under längre tid, men också genom att de som arbetar mycket lämnar försäkringen tidigare än med dagens begränsning. Den stora fördel som dagens begränsning har när det gäller att förhindra orimligt lång tid med ersättning för dem som arbetar förhållandevis mycket uppnås i ännu större utsträckning med denna begränsning än den nu gällande.

869

21Utvecklingsmöjligheter för en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

21.1En modell för en uthållig arbetslöshetsförsäkring

Arbetslöshetsförsäkringen innehåller ett antal viktiga målkonflikter där olika aktörer historiskt gjort olika avvägningar och förmodligen i olika delar kommer att göra så även i framtiden. Som konstaterats i kapitel 4 är dock förutsättningarna bättre i dag än på lång tid att sträva efter en bred uppgörelse om det ekonomiska arbets- löshetsstödet, som också inkluderar parterna på arbetsmarknaden. Syftet med detta kapitel är att bidra till en sådan utveckling genom att gå igenom ett antal olika möjliga vägar till förändring. Kommittén har inte tagit ställning för eller emot dessa olika utvecklingsmöjligheter, men bedömer att genomgången på ett konstruktivt sätt kan bidra till en fortsatt och fördjupad diskussion om arbetslöshetsförsäkringens utformning.

21.2Administration av arbetslöshetsförsäkringen

21.2.1Huvuddragen i en alternativ administrationsmodell

Kommitténs bedömning: Det kan övervägas att en statlig myn- dighet administrerar den allmänna grundförsäkringen. Det bör då finnas möjlighet för den statliga myndigheten att genom avtal för en viss bestämd tid överlämna till en arbetslöshetskassa att administrera den allmänna grundförsäkringen för sina medlemmar. Till myndigheten kan knytas ett partssammansatt råd. Myndig- heten kan även få i uppdrag att administrera aktivitetsstödet.

871

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen finansieras till stor del genom socialavgifter som baseras på skatte- pliktiga förvärvsinkomster. Alla som arbetar och betalar skatt är med andra ord med och betalar för arbetslöshetsförsäkringen. Som kommittén har konstaterat i avsnitt 19.2 kan därför arbetslöshets- försäkringen till stor del ses som obligatorisk när det gäller finansie- ringssidan. På förmånssidan bygger dock tillhörighet till den frivil- liga inkomstbortfallsförsäkringen på medlemskap i eller anslutning till arbetslöshetskassor. Rätt till ersättning från inkomstbortfalls- försäkringen har med andra ord bara den som är medlem i eller ansluten till en arbetslöshetskassa. Dessa föreningar styrs och förval- tas av medlemsvalda stämmoombud och styrelser som väljs av före- ningsstämman. Tillhörighet till grundförsäkringen bygger däremot inte på medlemskap i eller anslutning till en arbetslöshetskassa. Rätt till ersättning från grundförsäkringen har den som, utan att vara medlem i eller ansluten till en kassa, uppfyller övriga villkor för ersättning. I denna mening kan grundförsäkringen sägas vara allmän eller obligatorisk, inte bara i fråga om finansieringen utan också på förmånssidan. Kassorna administrerar dock även grund- försäkringen för sina medlemmars räkning. Administrationen av grundförsäkringen för dem som inte är medlemmar i någon arbets- löshetskassa sköts av den kompletterande arbetslöshetskassan.

Ett sätt att tydligt synliggöra grundförsäkringens obligatoriska karaktär på förmånssidan skulle kunna vara att en statlig myndighet tar över rollen att administrera grundförsäkringen. Myndigheten tar alltså över den kompletterande arbetslöshetskassans uppgift att administrera grundförsäkringen för dem som inte är med i någon arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassorna administrerar den fri- villiga försäkringen. Det innebär att myndigheten som utgångs- punkt prövar rätten till ersättning enligt grundförsäkringen samt beräknar och betalar ut denna. Till medlemmar som också är berättigade till ersättning från den frivilliga försäkringen, beräknar och betalar arbetslöshetskassan ut mellanskillnaden mellan ersättning från grundförsäkring respektive frivillig försäkring. Det ska dock finnas möjlighet för myndigheten att genom avtal för bestämd tid över- lämna till arbetslöshetskassor att administrera grundförsäkringen i fråga om sina medlemmar. I det fall kassan genom avtal har över- tagit administrationen av grundförsäkringen betalar den ut hela beloppet, dvs. ersättning enligt både grundförsäkringen och den

872

SOU 2015:21

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

frivilliga försäkringen till den som är berättigad till detta. Arbets- löshetskassorna ges samtidigt möjlighet att effektivisera sin administration genom att de kan överlåta till den statliga myndigheten att verkställa utbetalningar av ersättning som kassorna har beslutat. Beslut om rätt till ersättning och ersättningens storlek (myndighets- utövningen) ligger dock i detta fall kvar hos arbetslöshetskassorna.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) utövar även fortsättningsvis tillsyn över både den allmänna grundförsäkringen och den frivilliga försäkringen. Vidare kan IAF förse den statliga myndigheten med underlag för dess bedömningar av förutsätt- ningarna för att överlåta till arbetslöshetskassor att administrera den allmänna grundförsäkringen för sina medlemmar.

Partssammansatt råd

Till myndighetens administration av grundförsäkringen kan knytas ett råd med företrädare för myndigheten, arbetslöshetskassorna samt andra berörda statliga myndigheter som t.ex. IAF. Rådet ska följa utvecklingen inom arbetslöshetsförsäkringen. Myndigheten får överlämna till rådet att besluta i ärenden om arbetslöshets- ersättning, om det är av vikt för att främja en enhetlig rätts- tillämpning. Rådet kan också få i uppgift att yttra sig till IAF och allmän förvaltningsdomstol i ärenden som rör tillämpningen av lag- stiftningen om arbetslöshetsförsäkring. Vidare kan rådet få i uppdrag att rapportera till regeringen eller IAF om rådet uppmärksammar behov av ändringar i regelverket.

Administration av aktivitetsstödet

Ytterligare en uppgift för myndigheten kan vara att administrera aktivitetsstödet. Detta skulle ytterligare förbättra möjligheterna att via bl.a. rådets verksamhet verka för enhetlighet inom de olika formerna av offentligt ekonomiskt stöd vid arbetslöshet.

873

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

21.2.2Arbetslöshetskassornas uppdrag

Kommitténs bedömning: Kommittén vill inte utesluta att arbetslöshetskassors verksamhet i en framtid skulle kunna utvidgas till att omfatta även administration av olika former av kompletterande ersättningar vid arbetslöshet. En modell som kan övervägas för framtiden är att arbetslöshetskassor ges möj- lighet att bedriva verksamhet som underlättar för deras med- lemmar att få arbete.

Skälen för kommitténs bedömning: I dag består arbetslöshets- kassornas uppgifter enbart i att administrera försäkringen, bl.a. genom prövning av ansökningar, beslut om arbetslöshetsersättning och utbetalning av ersättning. Detta följer av 6 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Regeringen får emellertid enligt lag- rummet medge att en arbetslöshetskassa utvidgar sitt uppdrag, om det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena till motsvarande äldre lagbestämmelse har dispensmöjligheten införts därför att funnits ett behov av att kunna utnyttja arbetslöshetskassornas administra- tiva apparat för utbetalningar av speciella former av ersättning vid arbetslöshet1.

Kompletterande ersättningar vid arbetslöshet

Arbetslöshetskassornas uppdrag torde alltså redan med stöd av gällande regler kunna utvidgas till att omfatta administrationen av olika former av kompletterande ersättningar. Kravet på särskilda skäl innebär givetvis att dispens kan meddelas först efter en nog- grann prövning av dels om den kompletterande utbetalnings- verksamheten är förenlig med kassans övriga uppgifter, dels kassans förutsättningar att sköta verksamheten. Kommittén vill dock inte utesluta att arbetslöshetskassors verksamhet på så sätt i en framtid skulle kunna utvidgas till att omfatta även administration av olika former av kompletterande ersättningar vid arbetslöshet.

1 Prop. 1973:56.

874

SOU 2015:21

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Verksamhet som underlättar för medlemmar att få arbete

Inflödet i den medlemsbaserade delen av försäkringen styrs av situationen på arbetsmarknaden, statligt reglerade villkor samt enskildas benägenhet att bli medlemmar. Arbetslöshetskassorna har inte heller något direkt inflytande över utflödet ur försäk- ringen, eftersom även detta beror på arbetsmarknadsläget och regleringen av ersättningsperiodens längd. Arbetslöshetskassan förfogar dock över bedömningen av vad som är att anse som ett lämpligt arbete, något som i viss mån kan påverka antalet ersätt- ningsdagar per ersättningstagare.

Arbetslöshetskassornas uppbyggnad med medlemmar som är verksamma inom respektive verksamhetsområde samt valda stämmoombud och styrelseledamöter från branscher inom deras verksamhetsområden bidrar till kännedomen om förhållandena inom dessa delar av arbetsmarknaden hos arbetslöshetskassorna. Det kan gälla såväl anställnings- och arbetsvillkor som syssel- sättningsmöjligheter. Arbetslöshetskassornas uppbyggnad och organisation ger dem dessutom möjlighet till inblick i situationen för både enskilda medlemmar och olika medlemsgrupper inom deras verksamhetsområden. Det kan t.ex. handla om grupper knutna till vissa typer av företag eller i vissa delar av landet.

Denna branschkännedom skulle kunna tillvaratas genom att öppna möjligheten för arbetslöshetskassorna att bedriva verk- samhet som underlättar för deras arbetslösa medlemmar att få arbete. Det skulle t.ex. kunna handla om att motivera och stödja arbetslösa medlemmar i sökandet efter ett nytt arbete, att utifrån sin branschkännedom informera om läget på arbetsmarknaden, att arrangera kurser och att tillhandahålla utbildningar. En arbets- löshetskassa skulle vidare kunna upprätta en databas över sina arbetslösa medlemmar där arbetsgivare kan söka efter potentiella medarbetare. Givetvis krävs då att detta är förenligt med de krav som följer av personuppgiftslagstiftningen.

En effekt av att utöka uppdraget vore att arbetslöshetskassornas kontrollfunktion förstärks. Redan i dag är det arbetslöshetskassan som fattar beslut om sanktioner om en sökande som bryter mot villkoren i arbetslöshetsförsäkringen. Ett sådant beslut kan initieras av information från Arbetsförmedlingen eller på arbetslöshets- kassans eget initiativ. Om arbetslöshetskassan bedriver arbets-

875

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

förmedlande verksamhet får den en direkt inblick i om en arbetslös medlem inte medverkar i föreslagna insatser, något som är viktigt för kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen.

Å andra sidan förväntas arbetssökande, enligt nuvarande regler, söka alla lediga jobb, dvs. även utanför sin egen branschtillhörighet. Det kan finnas risk för en viss inlåsningseffekt om en arbetslös- hetskassa i alltför stor utsträckning koncentrerar insatserna till den bransch som den är knuten till genom sitt verksamhetsområde. Hur stor den faktiska branschkännedomen är torde också variera mellan olika arbetslöshetskassor beroende på bl.a. verksamhets- områdets omfattning.

Ett utökat uppdrag skulle också behöva vägas mot vikten av en tydlig ansvarsfördelning i förhållande till Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer inom arbetsmarknadspolitiken. Det behöver också övervägas hur kompensationssystem ska utformas för att skapa drivkrafter för att ge stöd även till de grupper av arbetssökande som har svårast att hitta ett nytt arbete. I annat fall finns det en risk för att dessa personer blir Arbetsförmedlingens ansvar.

21.2.3Förtydligade associationsrättsliga bestämmelser för arbetslöshetskassor

Kommitténs bedömning: Vid utvecklade uppgifter för arbets- löshetskassorna är det angeläget att det inte uppstår onödiga oklarheter om hur arbetslöshetskassorna då kommer att fungera. Associationsrättsliga bestämmelser, som styr kassornas organisation, kan då ytterligare behöva förtydligas.

Skälen för kommitténs bedömning: Vid utvecklade uppgifter för arbetslöshetskassorna kommer de att få en ännu viktigare arbets- marknadspolitisk roll. I det perspektivet är det angeläget att de associationsrättsliga bestämmelserna, som styr kassornas organisation, är så tydliga, att det inte uppstår onödiga oklarheter om hur arbets- löshetskassorna då kommer att fungera. I det följande diskuteras några olika områden där sådana reformer kan vara aktuella inom ramen för de utvecklingsmöjligheter som diskuterats i de före- gående avsnitten.

876

SOU 2015:21

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Regler för hur arbetslöshetskassors verksamhet upphör

Utöver bestämmelserna i 82–84 §§ lagen (1997:239) om arbets- löshetskassor (LAK) om fusion av arbetslöshetskassor på frivillig väg finns inte några regler för hur arbetslöshetskassor upphör.

I äldre lagstiftning fanns bestämmelser om konkurs, likvidation och upplösning av en arbetslöshetskassa. Dessa upphörde emeller- tid att gälla 1992.2 Upphävandet motiverades med att rätten till arbetslöshetsersättning är lagstadgad och kvarstår även om arbets- löshetskassan skulle tänkas gå i konkurs. Vidare angavs att en arbetslöshetskassa inte heller har gått i konkurs eller behövt upphävas eller likvideras. Det hänvisades också till att det införts ett nytt system för finansiering av arbetslöshetsförsäkringen inne- bärande att kassorna inte längre behövde avsätta medel i särskilda fonder utan att kassorna i stället får statsbidrag för hela den utbetalade ersättningen. Genom den nya statsbidragskonstruktionen ansågs det uteslutet att en arbetslöshetskassa skulle kunna gå i konkurs. Här- utöver konstaterades att allmänna konkursrättsliga regler enligt konkurslagen (1987:672) är tillämpliga. 3

I anslutning till dessa reformer kompletterades befintliga bestämmelser om fusion av arbetslöshetskassor på frivillig grund med ett modifierat fusionsförfarande. Om en arbetslöshetskassa önskade upplösas genom fusionsavtal men inte kunde komma överens med annan arbetslöshetskassa om hur detta skulle gå till, skulle Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) fatta beslut om fusionen. En arbetslöshetskassa skulle upplösas genom fusion om kassans medlemsantal gått ned under det minsta antal, som enligt lag eller stadgar skulle gälla för kassan eller om det förelåg annat särskilt skäl. Beslut om fusion och hur den skulle gå till fattades av AMS, och beslutet skulle kunna överklagas hos regeringen av berörda arbetslöshetskassor.4

Förslaget om det modifierade fusionsförfarandet var avsett för det teoretiska fallet att enighet om en fusion inte kan uppnås.5 Det hölls därför för troligt att fusion genom avtal även fortsättningsvis

2SFS 1991:744.

3Prop. 1990/91:160.

4Prop. 1990/91:160.

5Prop. 1990/91:160.

877

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

skulle kunna genomföras utan komplikationer och utan motsätt- ningar mellan berörda arbetslöshetskassor och fackförbund.

LAK, som trädde i kraft 1998, innehåller inga motsvarande bestämmelser om modifierat fusionsförfarande. Bestämmelserna togs inte in i lagen på inrådan av till Lagrådet, som bl.a. anförde att arbetslöshetskassorna i princip utgör privaträttsliga objekt som till en del finansierar sin verksamhet med medlemsavgifter. Lagrådet fann det tveksamt att AMS utan närmare grunder angivna av riksdagen tilläggs befogenhet att fatta beslut som skulle kunna innebära att staten tvångsvis disponerar över medlemmarnas medel. Med hänsyn till de sinsemellan mycket olika situationer som kan uppstå saknade Lagrådet underlag för att föreslå mer detaljerade regler. Lagrådet föreslog därför att de aktuella bestämmelserna skulle tas bort ur lagförslaget. Skulle det mot förmodan inträffa en situation där det är nödvändigt att genomföra en fusion tvångsvis ansåg Lagrådet den enda möjliga lösningen vara att lagstifta särskilt för det fallet.6

Sedan 2007 har regeringen genom bestämmelsen i 93 a § LAK möjlighet att besluta om bidrag till arbetslöshetskassor för andra ändamål än arbetslöshetsersättning. Regeringen får därigenom t.ex. möjlighet att besluta om extra statsbidrag till en kassa som har höga administrationskostnader per medlem. I ett särskilt beslut (A2009/2009/AE) har regeringen bestämt principerna för beräk- ning av bidraget. Möjligheten tillkom i samband med att systemet med utjämningsbidrag togs bort.

Att staten skulle utställa en ovillkorlig finansiell garanti för arbetslöshetskassors överlevnad framstår inte som lämpligt av hänsyn till både statsfinanser och intresset av att undvika att försvåra strukturomvandlingar inom arbetslöshetskassornas områden. In- förandet av möjligheten för regeringen att betala ut extra statsbidrag till arbetslöshetskassor kan dock ses som uttryck för att det inte helt går att utesluta att en arbetslöshetskassa skulle kunna gå i konkurs, även om riskerna naturligtvis kan variera över tid. Det kan inte heller helt uteslutas att en arbetslöshetskassas verksamhet upphör av något annat skäl än obestånd. Exempelvis kan det handla om att dess verksamhet minskat i omfattning så att den inte längre kan fungera som arbetslöshetskassa på det sätt som förutsätts av lagstiftaren eller att den saknar behöriga företrädare.

6 Prop. 1996/97:107, bil 5.

878

SOU 2015:21

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

I ett utvecklingsperspektiv finns det skäl att komplettera den associationsrättsliga lagstiftningen om arbetslöshetskassor med uttryckliga regler för hur arbetslöshetskassor upphör i andra situationer än vid frivillig fusion.

Konsekvenserna av att en arbetslöshetskassa upphör att betala ut arbetslöshetsersättning

En arbetslöshetskassa kan upphöra med sin verksamhet att betala ut arbetslöshetsersättning på grund av att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen beslutat att arbetslöshetskassan inte ska ha rätt till statsbidrag för utbetalning av arbetslöshetsersättning eller av annan anledning. I sådana lägen kan det finnas enskilda som enligt lag är berättigade till sådan ersättning, men som inte får ut någon ersättning från kassan.

Personer som är berättigade till ersättning enligt inkomstbortfalls- försäkringen, kan då försöka att omedelbart få träda in i en annan arbetslöshetskassa. Om han eller hon vinner inträde i en annan kassa, får denne tillgodoräkna sig tid som medlem eller ansluten i den tidigare kassan för att uppfylla såväl medlems- som arbetsvillkor, se 8 § och 12 § tredje stycket andra meningen lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF). För det fall att det är den komplet- terande arbetslöshetskassan som upphör med att betala ut ersättning finns dock ingen annan kassa att vända sig till för dem som inte varit anslutna och därför endast är berättigade till ersättning enligt grundförsäkringen. Anslutna till den kompletterande arbetslöshets- kassan som inte uppfyller kravet i någon annan kassas stadgar på arbete inom kassans verksamhetsområde har inte heller någon annan kassa att vända sig till i denna situation (34 § LAK).

De som anser sig ha lidit skada i form av utebliven arbetslös- hetsersättning på grund av att en kassa upphört med att betala ut arbetslöshetsersättning, torde enligt dagens ordning vara hänvisade till att rikta skadeståndsanspråk mot staten. Sådana anspråk handläggs enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadestånds- anspråk mot staten. Anspråken prövas ofta i första hand av Justitie- kanslern och eventuellt skadestånd betalas ut från det anslag som riksdagen anvisar i statsbudgeten och som disponeras av Arbets- förmedlingen.

879

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

SOU 2015:21

I ett utvecklingsperspektiv kan det finnas anledning att överväga alternativa handläggningsordningar som gör det möjligt att hantera sådana anspråk under former som mer stämmer överens med handläggningen av ordinära ärenden om arbetslöshetsersättning.

Bestämmelser om nullitet

Reglerna i LAK om klander, dvs. möjligheten att väcka talan vid domstol mot stämmobeslut, skiljer sig i ett betydelsefullt avseende från reglerna som gäller för andra associationsformer. Det finns nämligen inte några bestämmelser om nullitet. Med nullitet avses att beslut som är behäftade med grova brister blir utan rättsliga konsekvenser. Om ett beslut är en nullitet, behöver det inte ogiltig- förklaras av domstol eftersom det ändå är utan rättsliga kon- sekvenser. I t.ex. aktiebolag och ekonomiska föreningar gäller att särskilt allvarliga överträdelser av skyddsreglerna för aktieägare respektive medlemmar leder till att fattade beslut blir associations- rättsliga nulliteter, dvs. de får inte verkställas och omfattas inte av klanderpreskription.7

Om talan mot ett beslut som är felaktigt inte förs inom tre månader förfaller enligt 62 § LAK rätten att föra talan. Beslutet ska därmed anses vara korrekt fattat.8 I förarbeten till den äldre mot- svarigheten till 62 § LAK har angetts att nullitetsverkan följer av allmänna rättsgrundsatser och därför inte behöver lagfästas för att gälla. Med hänsyn till den fortlöpande tillsyn av arbetslöshets- kassornas verksamhet som tillsynsmyndigheten bedriver har det inte heller ansetts föreligga något behov av att i lag bekräfta principen.9

Kommittén anser att det i ett utvecklingsperspektiv bör övervägas att lagfästa bestämmelser om nullitetsverkan för att uppnå tydlighet kring att särskilt allvarliga överträdelser av skyddsregler för arbets- löshetskassans medlemmar inte omfattas av klanderpreskription.10

7Enligt 7 kap. 17 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar är t.ex. ett fall av nullitet att kallelse till bolagsstämman inte har skett (tredje stycket punkt 3).

8Nial, H (1934).

9Prop. 1990/91:160.

10Ett exempel på en sådan allvarlig överträdelse kan vara att föreningsstämma hålls utan att alla ombud kallats – dvs. ingen lagenlig stämma hållits, men beslut ändå fattats. Även beslut som fattats vid en sådan icke lagenlig föreningsstämma ska då registreras av IAF när klander- preskription har inträtt, såvida de inte ska betraktas som nulliteter.

880

SOU 2015:21

Utvecklingsmöjligheterför en trygg och effektiv arbetslöshetsförsäkring

Ansvarsregler för styrelseledamöter m.fl.

Det finns inga ansvarsregler för arbetslöshetskassans styrelse i LAK, men regelverket tycks ändå utgå från att sådana regler finns. Av 79 § följer att revisorerna ska uttala sig om huruvida ansvarsfrihet för styrelseledamöterna borde beviljas och av 55 § andra stycket punkt 2 framgår att ett ombud inte får rösta i fråga om skadeståndsansvar eller annan talan mot vederbörande. I äldre rätt fanns ansvarsregler för bl.a. styrelseledamöter och kassaföre- ståndare som var modellerade på motsvarande regler för eko- nomiska föreningar. Dessa upphörde emellertid att gälla 1992.11 Anledningen till detta var att bestämmelserna aldrig tillämpats. Allmänna rättsgrundsatser om skadestånd i liknande situationer skulle utgöra ett tillräckligt skydd för en eventuell skadelidande. Det fanns därför inte anledning att ha kvar speciella regler för arbetslöshetskassor i dessa fall. På samma sätt som för ideella för- eningar borde dessa frågor överlämnas åt den allmänna skadestånds- rätten att lösa.12

Kommittén anser att det i ett utvecklingsperspektiv är önskvärt att det förtydligas i lag vilka ansvarsregler som gäller för styrelsen, kassaföreståndaren och andra ledningsorgan.

11SFS 1991:744.

12Prop. 1990/91:160.

881

DEL 6

Bättre försäkringsskydd för vissa grupper

22Studerande och trygghetssystemen

22.1Bakgrund

22.1.1Uppdraget rörande studerande

Enligt direktiven ska kommittén analysera och pröva möjligheterna att utveckla samhällets samlade insatser för återgång i arbete eller studier genom organisations- och strukturförändringar.1 Syftet ska bl.a. vara att ur ett service- och kontrollperspektiv få ett effektivt och ändamålsenligt system. Bakgrunden till detta är, enligt direktiven, att ansvaret för att minska utanförskapet och ge stöd för återgång i arbete är fördelat på flera. Detta kan förhindra en effektiv rehabilitering eftersom varje instans har sina mål och uppdrag som kan leda till motstridiga prioriteringar eller att rehabiliteringen uteblir. Studerande nämns, tillsammans med arbetslösa och sjuk- skrivna, som exempel på grupper där rehabiliteringsansvaret är delat mellan flera myndigheter. I arbetet med att utveckla sam- hällets stöd för återgång i arbete eller studier ska kommittén också se över hur rehabiliteringsansvaret för personer som saknar sjukpenninggrundande inkomst (SGI) kan tydliggöras.2

Ett annat av kommitténs uppdrag är att analysera och överväga om det behövs ytterligare förtydliganden av begreppen arbetsför- måga och sjukdom, två centrala begrepp i sjukförsäkringen som ligger till grund för bedömning av rätt till ersättning. Kommittén ska överväga om det behövs förtydliganden av vilka krav på om- ställning som bör ställas på den försäkrade innan rätten till ersätt- ning kan prövas. Här pekas vidare ut att kommittén ska analysera

1Dir. 2010:48.

2Studerande kan, men måste inte, vara personer som saknar SGI.

885

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

och föreslå regler för hur arbetsförmåga respektive studieförmåga ska kunna kombineras.

Enligt direktiven ska kommittén vidare utreda och föreslå nya regler för det inkomstunderlag som ska användas för beräkning av olika dagersättningar inom socialförsäkringen. Det anges att kom- mittén, vid utformningen av reglerna, särskilt ska beakta de skydds- värda situationer som kan finnas för bl.a. studerande.

Inom arbetslöshetsförsäkringen nämns studerande i samband med utformningen av en obligatorisk försäkring. Studerande anges som ett exempel på en grupp som har ett begränsat behov av för- säkring av sina arbetsinkomster eftersom de har sin huvudsakliga försörjning från annat håll.

22.1.2Nuvarande regelverk för studerande

Nuvarande regelverk för försäkringsskyddet inom studiemedelssystemet

Inom studiemedelssystemet finns sedan 1975 ett särskilt försäk- ringsskydd som ger en studerande rätt att behålla sina studiemedel under sjukdom, trots att han eller hon inte bedriver studier. Det gäller under förutsättning att (vid studier i Sverige) Försäkrings- kassan eller (vid studier utomlands) Centrala studiestödsnämnden (CSN) bedömer att den studerande är helt oförmögen att studera. Det finns ingen gräns för hur länge rätten att behålla studiemedlen gäller. Vid sidan av försäkringsskyddet inom studiemedelssystemet finns det särskilda regler för studerande inom sjukförsäkringen, se nedan.

En studerande som fått sin sjukperiod godkänd av Försäkrings- kassan har under vissa förutsättningar rätt till studiemedel under sjukdom. För att få behålla studiemedlen under sjukdom krävs enligt studiestödsförordningen (2000:655) att den studerande är helt oförmögen att studera på grund av sjukdom. Det är alltså inte möjligt att vara sjuk på deltid och studera på deltid med bibehållen heltidsersättning inom studiemedelssystemet. En studerande som endast är partiellt studieoförmögen kan inte få studiemedel under sjukdom, dvs. för den tid han eller hon är delvis sjukskriven (3 kap. 24 § studiestödslagen [1999:1395] och 3 kap. 28 § studiestödsför- ordningen [2000:655]). I sådana fall lämnas ordinarie studiemedel

886

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

endast i den omfattning studier faktiskt bedrivs. Den som studerar med studiemedel och blir partiellt sjukskriven kan inte heller få sjukpenning från Försäkringskassan för den del som personen inte studerar. En person som studerar på exempelvis 75 procent och som bedöms helt studieoförmögen har rätt till studiemedel under sjukdom i den omfattning som den studerande skulle ha studerat med studiemedel, dvs. 75 procent, om han eller hon varit frisk.

Enligt 3 kap. 28 § studiestödsförordningen ska studerande anmäla till Försäkringskassan om de på grund av sjukdom blir helt oförmögna att bedriva studier. Försäkran, som lämnas på heder och samvete, ska vara skriftlig och innehålla uppgifter om sjukdomen, hur studierna bedrivs och en egen bedömning av studieförmågan (12 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter [RFFS 1998:13] om kont- roll i sjukpenningärenden och ersättning för merutgifter vid resa till och från arbetet, m.m.). Den studerande ska ge in ett läkarintyg till Försäkringskassan för att styrka nedsättning av studieförmåga på grund av sjukdom senast från och med den fjortonde dagen efter sjukanmälningsdagen (13 § RFFS 1998:13). Försäkringskassan får endast godkänna en sjukperiod som avser tid fr.o.m. tidigast sju dagar före det att anmälan har gjorts. Om den studerande har varit förhindrad att göra en anmälan eller om det finns särskilda skäl får Försäkringskassan dock även godkänna tid i en sjukperiod dess- förinnan, se 3 kap. 30 § första stycket studiestödsförordningen. Vid studier utomlands gäller att den studerande ska anmäla uppehåll som är sju dagar eller längre på grund av sjukdom till CSN (14 kap. 2 § första stycket CSN:s föreskrifter och allmänna råd [CSNFS 2001:1] om beviljning av studiemedel).

Om sjukperioden överstiger 30 dagar ingår det även i för- säkringsskyddet inom studiemedelssystemet att lånedelen, om den studerande utnyttjar denna, kan skrivas av fr.o.m. den 31:a sjuk- dagen till sjukperiodens slut. Det betyder att studielån för den del av en sjukperiod som följer efter 30 dagar inte behöver betalas till- baka. När CSN bedömer att det finns grund för att skriva av studielån fattas ett särskilt avskrivningsbeslut. Av beslutet, som skickas till låntagaren, framgår att avskrivning har gjorts, för vilken period och med vilka belopp. Majoriteten av dessa ärenden administreras helt maskinellt. Övriga ärenden hanteras av handläg- gare som då gör slumpvisa kontroller av de studerandes studie- resultat under sjukperioden. Om den studerande har tagit poäng

887

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

eller motsvarande under sjukperioden har den studerande inte oav- brutet varit helt oförmögen att bedriva studier och CSN har där- med vissa möjligheter att neka avskrivning.3 Enligt CSN är denna kontroll varken är fullständig eller särskilt omfattande4.

En studerande som har fått studiemedel under sjukdom anses enligt praxis hos CSN inte ha utnyttjat sina studiemedelsveckor under den tid han eller hon varit sjuk. Detta grundar sig i att CSN har meddelat allmänna råd (Allmänna råd till 3 kap. 8 § studie- stödslagen, införda i 5 kap. CSNFS 2001:1) som säger att veckor då den studerande har fått studiemedel med stöd av regelverket för studiemedel under sjukdom inte ska medräknas när bestäm- melserna om längsta tid med rätt till studiemedel ska tillämpas. Den studerande kan med andra ord med studiemedel läsa om det antal veckor som sjukperioden pågått. CSN skickar inte ut något beslut till den studerande om att veckor har räknats bort eller var- för, med det framgår på hans eller hennes personliga sidor på CSN:s hemsida.

Det är CSN som beslutar om den studerande ska få behålla studiemedel under sjukdom, om studiemedelsveckor ska räknas bort och om studielånet ska avskrivas.

Kostnaderna för avskrivning av studielån då en studerande varit sjuk belastar inte studiemedelsanslaget utan sjukpenninganslaget genom att CSN årligen rekvirerar medel för avskrivningarna från Försäkringskassan.

Hur fungerar det i praktiken?

I CSN-rapporten5 beskrivs hur det kan fungera i praktiken för studerande vid svenska lärosäten (för studerande vid utländska lärosäten utanför Sverige gäller andra regler). Studerande behöver

3Se Kammarrätten i Sundsvalls dom den 25 januari 2006 (mål nr 392-05). I målet hade den studerande en godkänd sjukperiod som sträckte sig från den 1 februari till den 31 maj. Han hade under samma period klarat godkänt resultat i kurser om sammanlagt 13 högskolepoäng genom att skriva omtentor. Kammarrätten konstaterade att CSN inte kan bevilja avskrivning av lån under sjukdom enbart utifrån det förhållandet att Försäkringskassan godkänt sjuk- perioden. Rätten menade att det i stället får anses vara CSN:s uppgift att göra en självständig bedömning av om den studerande under aktuell period varit oavbrutet oförmögen att bedriva studier och om förutsättningarna för avskrivning av lånet, helt eller delvis, kan anses vara uppfyllda.

4CSN (2012).

5CSN (2012).

888

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

inte ansöka om att få behålla sina studiemedel under sjukperiod och får därmed inte heller något beslut som anger att han eller hon har rätt att behålla sina studiemedel under sjukfrånvaro. Många studer- ande känner dessutom inte till den anmälningsskyldighet som finns. Detta leder till att utfallet i praktiken inte alltid blir som det är tänkt enligt regelverket. CSN redogör för olika tänkbara alternativ när ett sjukfall inträffar:

1.Den studerande anmäler inte sjukperioden till vare sig CSN eller Försäkringskassan.

2.Den studerande anmäler sjukperioden endast till CSN.

3.Den studerande anmäler sjukperioden endast till Försäkrings- kassan.

4.Den studerande anmäler sjukperioden till både CSN och Försäkringskassan.

Ett fall som, enligt CSN, är relativt vanligt är att en studerande som är sjuk från terminsstarten ansöker om studiemedel utan att anmäla sin sjukdom till CSN. Då prövar CSN rätten till studiemedel och om villkoren är uppfyllda lämnas ordinarie studiemedel för studier eftersom CSN inte känner till att den studerande är frånvarande. Om den studerande däremot har anmält sjukperioden till För- säkringskassan och Försäkringskassan har godkänt sjukperioden hanteras ärendet automatiskt hos CSN och studiemedel betalas ut till den studerande. Den studerande får inget beslut som anger att han eller hon har rätt att behålla sina studiemedel under frånvaro från studierna på grund av en sjukperiod.

Om en studerande som är sjuk från terminsstarten däremot i sin ansökan anmäler till CSN att han eller hon vill ha studiemedel under en sjukperiod prövar CSN rätten att uppbära studiemedel under sjukperioden. Om det finns en sådan rätt beslutar CSN om rätt till studiemedel under sjukdom. Det förutsätter att perioden är anmäld till och godkänd av Försäkringskassan. I annat fall kan CSN varken besluta om att lämna ordinarie studiemedel eller studiemedel under sjukdom för sjukperioden.

En annan situation är en studerande som blir sjuk under terminen och låter bli att anmäla det till CSN. Då händer enligt CSN oftast ingenting. Om det rör sig om kortare sjukperioder får

889

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

CSN inga signaler från lärosätet om att den studerade inte deltar i studierna. Endast om det rör sig om längre sjukperioder, och om den studerande själv har anmält detta till lärosätet, får CSN sådana uppgifter från skolan. Om den studerande, utan att anmäla sjuk- perioden till CSN, ändå har anmält sin sjukperiod till Försäkrings- kassan och Försäkringskassan har godkänt perioden påbörjas hanter- ingen om frågan om rätt till studiemedel under sjukdom auto- matiskt. Om CSN kommer fram till att det finns en rätt att behålla studiemedel under sjukperioden vidtas inga ytterligare åtgärder och studiemedel betalas fortsatt ut till den studerande. Den studerande får inget beslut som anger att han eller hon har rätt att behålla sina studiemedel under frånvaro från studierna på grund av en sjuk- period.

Om en studerande som insjuknar under en termin anmäler det till CSN, prövar CSN manuellt rätten att uppbära studiemedel under sjukperioden. Om det finns en sådan rätt fattar CSN ett beslut om rätt till studiemedel under sjukdom. Det förutsätter att perioden är anmäld till och godkänd av Försäkringskassan. Om det inte finns en sådan rätt kan CSN komma att ändra beslutet att lämna ordinarie studiemedel.

Kontrollfrågan6

Både utbildningsanordnare och studerande har en uppgiftsskyldig- het till CSN som omfattar bl.a. studieaktivitet, studiernas omfatt- ning och studieavbrott. Utbildningsanordnare ska, utöver detta, lämna uppgifter om uppnådda studieresultat. Enligt Studiesociala kommittén varierar uppgifternas kvalitet mellan olika skolformer.

Det är skillnad i tillgången till samlad information om studer- ande som har respektive inte har studiemedel. CSN har en samlad bild av studieaktivitet och omfattning för studiemedelstagarna, men det finns ingen annan aktör som har det för dem som inte uppbär studiemedel. En studerande kan t.ex. delta i utbildningar hos olika anordnare och då saknas denna samlade bild. En annan skillnad beror på den studerandes egen uppgiftsskyldighet. Den som studerar med studiemedel har all anledning att anmäla för-

6 SOU 2009:28.

890

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

ändringar till CSN för att exempelvis undvika återkrav. Det är också en nackdel att ta ut studiemedel utan att studera, eftersom studiemedelveckor förbrukas samtidigt som studieresultat behöver uppvisas för att beviljas studiemedel i framtiden. Den som däremot inte har studiemedel och är registrerad som studerande men inte bedriver aktiva studier har inga större skäl att anmäla detta.

Nuvarande regelverk för försäkringsskyddet inom sjukförsäkringen

Förutom det försäkringsskydd som studerande har genom studie- medelssystemet, finns det även särskilda regler för studerande inom sjukförsäkringen. Reglerna för sjuka studerande bygger på s.k. SGI-skydd och regleras i socialförsäkringsbalken, SFB.

Vad är SGI-skydd?

SGI-skydd innebär att en persons SGI vid vissa förvärvsavbrott inte sänks trots att han eller hon inte längre har någon inkomst av arbete. Fyra principer brukar anges som motiverar ett SGI-skydd: anknytning till förvärvslivet, att gynna ökat barnafödande, det livs- långa lärandet och samhällsnyttig verksamhet.7 Enligt nuvarande regelverk anses studier vara en grund för att skydda en persons tidigare SGI.

SGI-skydd är ett avsteg från den inkomstbortfallsprincip som vanligtvis gäller i socialförsäkringen. SGI:n för tid då den försäk- rade gör avbrott i sitt arbete av något skäl som är godtagbart enligt SFB beräknas med utgångspunkt i förhållandena närmast före av- brottet om SGI:n därigenom blir högre än om den hade beräknats med beaktande av förhållandena under avbrottet. Bestämmelsen innebär att skyddsbestämmelserna blir aktuella endast om en SGI kan fastställas på en förvärvsinkomst som den försäkrade hade före förvärvsavbrottet. En förutsättning för att skyddsbestämmelserna ska gälla är att det före förvärvsuppehållet ska ha fastställts eller funnits förutsättningar för att fastställa en SGI. Det finns tre olika konstruktioner för SGI-skydd:

7 SOU 2003:50.

891

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

Den försäkrades SGI är aktiv, vilket innebär att den försäkrade får behålla sitt försäkringsskydd under den tid som han eller hon helt eller delvis gör ett avbrott i sitt förvärvsarbete. Om en per- son blir sjuk under skyddad tid beräknas sjukpenningen på den SGI som gällde före förvärvsavbrottet, oavsett det faktiska inkomstbortfallet. Situationer när den försäkrades SGI är aktiv är: vid tillfälligt avbrott i förvärvsarbete under tre månader; när den försäkrade vid graviditet avbryter eller inskränker sitt för- värvsarbete tidigast sex månader före beräknad tidpunkt för barns födelse; när den försäkrade helt eller delvis avstår från för- värvsarbete under föräldraledighet för vård av barn; när den försäkrade är arbetslös och arbetssökande; eller när den försäk- rade är sjuk eller genomgår rehabilitering.

Den försäkrades SGI är vilande, vilket innebär att den försäkra- des SGI kvarstår men att den inte är aktiv under den tid som förvärvsavbrottet pågår. Den försäkrades SGI aktiveras sedan när förvärvsavbrottet har upphört. Situationer när den försäk- rade får ha sin SGI vilande är: studier med studiestöd (dvs. studiehjälp eller studiemedel) eller utbildningsbidrag för dokto- rander; studier inom det egna yrkesområdet; studier, praktik, start av eget företag eller annan jämförbar aktivitet med ersättning från trygghetsråd eller trygghetsstiftelse; deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning; deltagande i aktiviteter enligt etablerings- plan enligt lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare; genomgång av medicinsk behandling eller deltagande i arbetslivsinriktad rehabilitering med livränta enligt arbetsskadeförsäkringen eller motsvarande ersättning; full- görande av tjänstgöring enligt lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt; eller deltagande i militär utbildning inom Försvarsmakten som rekryt under längre tid än 60 dagar.

Den försäkrade återfår sin SGI efter ett förvärvsarbete, vilket innebär att den försäkrade blir av med sin SGI under förvärvs- avbrottet och under vissa förutsättningar får tillbaka skyddet efter förvärvsavbrottet. När den försäkrade får tillbaka sin SGI grundar sig ersättningen vid t.ex. sjukdom på den SGI som gällde innan personen förlorade sin SGI. Situationer när den försäkrade kan återfå sin tidigare SGI är följande. När bistånds-

892

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

arbete enligt 26 kap. 24 § SFB har upphört, när kommunalt vårdnadsbidrag enligt 26 kap. 23 § SFB har upphört eller när en försäkrad har sjukersättning eller aktivitetsersättning som upphört eller minskat den 1 januari 2010 eller senare (26 kap. 22 a § SFB).

Vilande SGI

Av 26 kap. 11 § SFB framgår att försäkringsskyddet vid studier innebär att den studerandes SGI är vilande under studietiden. En förutsättning för detta är att den försäkrade bedriver studier för vilka han eller hon under hela tiden uppbär studiestöd. Skyddsbe- stämmelserna tillämpas även för andra studerande, nämligen för försäkrade som bedriver studier för vilka han eller hon uppbär ut- bildningsbidrag för doktorander, är ledig från sin anställning för studier inom det egna yrkesområdet eller bedriver studier inom det egna yrkesområdet i annat fall. Studierna måste dessutom medföra att den försäkrades arbetsinkomst minskar eller upphör under studietiden för att reglerna om SGI-skydd ska kunna tillämpas (2 § förordningen (2000:1418) om tillämpningen av vissa skyddsbe- stämmelser för sjukpenninggrundande inkomst).

Den vilande SGI:n kan endast aktiveras om studierna har slut- förts eller avbrutits helt. Om den studerande skulle bli sjuk under studietiden betalas inte sjukpenning ut på grundval av den vilande SGI:n. I detta fall hanteras försäkringsskyddet inom ramen för studiemedelssystemet, se ovan.

Studietids-SGI

Den som har inkomst av eget arbete under studietiden kan få en s.k. studietids-SGI fastställd. Särregeln innebär att sjukpenning för denna tid beräknas enbart utifrån studietids-SGI:n. I detta fall beräknas en årsarbetstid som baseras enbart på det antal arbets- timmar som den försäkrade antas förvärvsarbeta under utbild- ningstiden, se 26 kap. 19 § SFB. För den som studerar med studie- stöd räknas även ferier in i studietiden. Studietids-SGI ligger sedan till grund för beräkning av bl.a. sjukpenning och föräldrapenning under studietiden. Sjukpenning som baseras på studietids-SGI ut- betalas endast för den tid som personen är tvungen att avstå från

893

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

arbetet på grund av sjukdom. Sådan sjukpenning kan lämnas sam- tidigt som ordinarie studiemedel lämnas. Den kan även lämnas samtidigt som studiemedel under sjukdom lämnas till studerande som på grund av sjukdom är oförmögen att arbeta vid sidan av studierna och helt oförmögen att bedriva studier.

Studietids-SGI kan beräknas även om förvärvsarbetet avses pågå kortare tid än sex månader. Det finns inget krav på att arbetet ska vara årligen återkommande eller stadigvarande för att få en studie- tids-SGI fastställd. Däremot betalas ersättning ut endast för de dagar då den försäkrade skulle ha förvärvsarbetat om han eller hon inte hade varit sjuk.

Nuvarande regler för rehabiliteringsansvaret

Enligt studiestödsförordningen inträder ett rehabiliteringsansvar när en studerande vid en svensk skola eller läroanstalt som har beviljats studiemedel under sjukdom har varit helt oförmögen att bedriva studier under 90 dagar i följd, eller om det finns något annat särskilt skäl. Försäkringskassan ska då, enligt de närmare bestämmelser som Försäkringskassan meddelar, undersöka om det finns skäl att vidta någon åtgärd som är ägnad förkorta sjukdoms- tiden eller på något annat sätt helt eller delvis återställa studieför- mågan. Om Försäkringskassan finner att åtgärd behövs, ska myn- digheten underrätta den studerande om detta och se till att åtgärden vidtas. För studerande vid en utländsk skola eller läro- anstalt utanför Sverige är det CSN som har motsvarande ansvar (3 kap. 26 och 32 §§ studiestödsförordningen).

Studerande omfattas också av bestämmelserna om rehabilitering i 5 kap. 9 § och 6 kap. 6 § SFB. Även den som inte går miste om någon arbetsinkomst vid arbetsoförmåga på grund av sjukdom, t.ex. en studerande, omfattas. Försäkringskassan är dock inte någon rehabiliteringsaktör, utan ska samordna och utöva tillsyn över de insatser som behövs för rehabiliteringsverksamheten. Arbetsgivarens skyldigheter beskrivs i 30 kap. 6 och 8 §§ SFB, men för den studerande finns ju ingen arbetsgivare.

894

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

Hur fungerar det i praktiken?

Försäkringskassan har, som framgår ovan, ett utpekat samord- nings- och tillsynsansvar för rehabilitering av studerande som är sjuka. Försäkringskassan är dock inte en rehabiliteringsaktör i den bemärkelsen att den själv ger några rehabiliteringsinsatser. Det all- männa rehabiliteringsansvar som Försäkringskassan har innebär i stället att myndigheten ska verka för att de aktörer som har medel och verktyg för rehabilitering samordnas så effektivt som möjligt.

När det gäller Försäkringskassans roll i rehabiliteringen av sjuka studerande, konstaterar CSN i rapporten Uppdrag att se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom att Försäkrings- kassan normalt inte utreder några rehabiliteringsåtgärder för sjuk- skrivna studerande som har studiemedel.8 Endast i några fall genomförs en s.k. SASSAM-utredning9 eller ett avstämningsmöte med den sjukskrivne och representanter från hälso- och sjukvården.

CSN-rapporten pekar på olika orsaker till att rehabiliteringen av studerande i Sverige inte fungerar i dagsläget.10 En orsak är, enligt CSN, just att Försäkringskassan inte är en reha- biliteringsaktör, utan ansvarar för samordningen av andra aktörer. Men för studerande saknas en sådan tydlig motpart på motsvarande sätt som arbetsgivare är för anställda och Arbets- förmedlingen för arbetslösa. Utbildningsanordnare har exempel- vis inget ansvar för att delta i rehabiliteringen av sjukskrivna studerande. En annan orsak är att det i vissa avseenden är oklart vilka rehabiliteringsinsatser som kan vara aktuella för stude- rande. Ytterligare en orsak är att det är oklart vilka åtgärder som kan vara aktuella i de fall studieförmågan inte bedöms möjlig att återställa.

När det gäller CSN:s eget ansvar konstaterar myndigheten själv i rapporten att den inte har meddelat några föreskrifter om utredning av rehabiliteringsåtgärder för långtidssjukskrivna ut- landsstuderande. CSN utreder heller inte om det finns skäl att vidta någon rehabiliteringsåtgärd. Inga rehabiliteringsåtgärder

8CSN (2012).

9SASSAM står för Strukturerad arbetsmetod för sjukfallsutredning och samordnad rehab- ilitering.

10Uppgift lämnats av Försäkringskassan till CSN under februari 2012.

895

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

blir därmed aktuella för gruppen. I rapporten konstateras vidare att denna inaktivitet beror på att CSN saknar kompetens om utredning och genomförande av rehabilitering.

Nuvarande regler för studenthälsovård

Alla svenska universitet och högskolor (hädanefter lärosäten) är skyldiga att tillhandahålla studenthälsovård enligt 1 kap. 11 § hög- skoleförordningen (1993:100). Fram till sommaren 1992 var det studentkårerna som drev studenthälsovården, men fr.o.m. budget- året 1992/93 skrevs det in i högskoleförordningen att denna upp- gift åligger lärosätena. Enligt högskoleförordningen ansvarar läro- sätena för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt före- byggande hälsovård som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa. Det framgår också att högskolorna ansvarar för andra uppgifter av studiesocial karaktär som stöder studenterna i deras studiesituation eller underlättar övergången till arbetslivet samt för att studenterna i övrigt har en god studiemiljö.

När lärosätena fick ansvar för studenthälsovården avsattes inledningsvis ett öronmärkt statsbidrag för verksamheten som uppgick till ca 100 kronor per student11. Fr.o.m. budgetåret 1993/94 finns det inte längre några öronmärkta anslag för detta ändamål, utan studenthälsovården – liksom övriga studiesociala uppgifter – finansieras inom ramen för lärosätenas ordinarie stats- budgetanslag.

Frågan om ansvaret för studenternas hälsovård utreddes bl.a. i samband med överväganden om att avskaffa kårobligatoriet (kår- och nationsobligatoriet avskaffades den 1 juli 2010). När huvud- mannaskapet flyttades från studentkårerna till lärosätena var syftet att säkra verksamhetens kvalitet, förbättra kontinuiteten och minska variationerna i kvalitet och omfattning mellan studie- orterna. Det formella innehållet i verksamheten ändrades dock inte.

Av högskoleförordningen framgår som nämns ovan att läro- sätena ska tillhandahålla studenthälsovård, men den anger inte på vilket sätt eller i vilken omfattning. I en rapport från Högskole- verket (HSV) påtalades att det finns stora skillnader i verksam-

11 SOU 2009:28.

896

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

hetens innehåll, omfattning och kvalitet mellan studieorterna12. HSV kunde inte koppla samman vare sig bra eller dålig verksamhet med särskilda förutsättningar, som lärosätets storlek eller student- gruppens sammansättning.

Eftersom högskoleförordningen inte säger något om hur verk- samheten ska vara utformad, finns det stort utrymme för lärosätena att styra detta utifrån egna prioriteringar och förutsättningar. Det kan också finnas ett visst tolkningsutrymme i vad som avses med förebyggande vård. Enligt HSV verkade det dock råda en bred sam- syn mellan lärosätena om att studenthälsovårdens främsta uppgift är förebyggande arbete med studierelaterade problem som ett komplement till annan vård. Förebyggande och studierelaterad var med andra ord nyckelord för verksamheten. De allra flesta bedrev sålunda verksamhet som rör stressrelaterade och psykosociala pro- blem, medan graden av mer medicinsk vård varierade.

Rapporten visade att studenthälsovården vid majoriteten av lärosätena var inriktad på förebyggande vård mot studierelaterade psykosociala problem. Många lärosäten tillhandahöll dessutom förebyggande vård mot medicinska problem som är studierelate- rade. Många såg studenthälsovården som ett komplement till annan offentlig vård, på motsvarande sätt som företagshälsovården för anställda. Det fanns ett omfattande samarbete med andra vård- givare och i en del fall även med kyrkan. Som exempel på verksam- het som bedrevs nämndes samtalsstöd, hälsopromotion, studie- miljöarbete, preventivt arbete rörande alkohol och sexuellt över- förbara könssjukdomar, motionsverksamhet, introduktion av nya studenter och arbetsmiljöarbete.

Studenthälsovårdens kompetensprofil varierar betydligt, enligt HSV. De yrkesgrupper som förekom i olika konstellationer var folkhälsopedagog, kurator, sjuksköterska, barnmorska, psykolog, psykiater, allmänläkare och sjukgymnast. Hur många årsarbets- krafter som fanns inom studenthälsan varierade med storleken på lärosätena. Enligt HSV:s rapport gick det oftast 1 000-3 000 helårs- studenter per årsarbetare, men det kunde vara upp till 4 000-5 000 helårsstudenter per årsarbetare.

Enligt rapporten var det drygt 50 procent av lärosätena som drev studenthälsovården i egen regi. Av resterande 50 procent som

12 Högskoleverket (2007).

897

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

hade den utlagd i annan regi var det vanligast, hälften av hög- skolorna, med ett avtal med ett annat lärosäte. Resten hade avtal med andra, privata eller offentliga, vårdgivare.

På de flesta lärosätena fanns det ett över lag väl fungerade studentinflytande genom att studentrepresentanter ingick i referens- grupper och styrelser. HSV konstaterade att det troligtvis beror på att det var studentkårerna som drev studenthälsovården tidigare.

HSV påpekade i rapporten att det är viktigt att lärosätena följer upp verksamheten, i synnerhet i de fall då studenthälsovården är upphandlad av annan aktör. Problemet är inte att verksamheten bedrivs i annan regi, utan att se till att upphandlingen är bra och följs upp. Det var t.ex. färre än hälften av lärosätena som utvärd- erade verksamheten genom att undersöka vad studenterna tycker om den.

Tillsynsansvaret för studenthälsovården är tudelat. Det är Uni- versitetskanslersämbetet (tidigare Högskoleverket) som ska utöva tillsyn över verksamheten samt stödja och främja arbetet vid läro- säten med att förbättra verksamhetens kvalitet. Socialstyrelsen ska utöva tillsyn över patientsäkerheten.13

Nuvarande regler för arbetsmiljöansvar

Studenter har samma rätt till en god arbetsmiljö som arbetstagare. Bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160) har därmed betyd- else för studenthälsovårdens arbete. Lagen syftar till att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att uppnå en god arbetsmiljö för anställda. Det är arbetsgivaren som har huvudansvar för arbets- miljön. Enligt lagen är studenter jämställda med anställda, vilket betyder att universitet och högskolor har ansvar för studenternas arbetsmiljö.

13 SOU 2009:28.

898

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

Nuvarande regler i arbetslöshetsförsäkringen

Enligt huvudregeln i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF)lämnas inte arbetslöshetsersättning till sökande som deltar i utbildning. Det finns dock en föreskriftsrätt för att meddela undantag från huvudregeln (10 § ALF).

Avslutad heltidsutbildning kan dock räknas som överhoppningsbar tid då ersättningsrätten ska fastställas. För att studierna ska vara överhoppningsbara ska studierna antingen ha avslutats efter att den sökande fyllt 25 år eller ha föregåtts av förvärvsarbete på heltid i minst 5 sammanhängande månader (16 b § första punkten ALF).

Föreskriftsrätten för undantag från huvudregeln har utnyttjats i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo). Enligt 14–16 §§ ALFFo får studier bedrivas jämsides med arbets- löshetsersättning i tre fall:

Utbildning eller aktivitet som syftar till att ge en orientering om olika yrken och utbildningsvägar, eller underlätta omställning från ett arbete till ett annat. Arbetslöshetsersättning kan i sådana fall lämnas för högst 15 ersättningsdagar inom samma ersättningsperiod.

Utbildning på högst 50 procent av heltid, under förutsättning att det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen, att utbildningen inte hindrar den sökande från att söka och ta ett heltidsarbete, och att utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd. Det sistnämnda gäller dock inte om den sökande före arbetslöshetens inträde har deltagit i utbildningen under minst 15 veckor vid sidan av ett arbete. Arbetslöshetsersättning jämsides med sådana deltidsstudier kan lämnas högst 20 veckor inom samma ersättningsperiod.

Utbildning på heltid, under förutsättning att det tidigare arbetet inte har upphört på grund av utbildningen, att utbildningen inte hindrar honom eller henne från att söka och ta ett heltidsarbete, att utbildningen inte finansieras eller har finansierats med någon form av studiestöd, och att utbildningen före arbetslöshetens inträde har bedrivits under minst 15 veckor vid sidan av ett hel- tidsarbete. Arbetslöshetsersättning jämsides med sådana heltids- studier kan lämnas högst 20 veckor inom samma ersättnings- period.

899

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

Utöver detta kan arbetslöshetsersättning lämnas under uppehåll i utbildning om det är fråga om uppehåll i en arbetsmarknadsutbild- ning inom det reguljära utbildningsväsendet. Det finns även en föreskriftsrätt för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) gällande villkoren för arbetslöshetsersättning under uppehåll i en arbetsmarknadsutbildning.

22.1.3Tidigare utredningar och förslag

Frågan om försäkringsskydd för studerande som blir sjuka har varit föremål för diskussion under en lång tid och den har tagits upp i åtskilliga utredningar och rapporter. I det följande görs en genom- gång, som inte gör anspråk på att vara heltäckande, av de problem och förslag till lösningar som har tagits upp i några av dessa. Genomgången visar att det finns en relativt stor samsyn om pro- blemen med nuvarande system, men att förslagen till lösningar varierar.

Studiesociala utredningen

Studiesociala utredningen ansåg att sjukpenningsystemet och stu- diemedelssystemet borde öppnas upp så att det går att förena parti- ell sjukskrivning med studier på deltid. Utredningen menade att det sjukförsäkringsskydd som finns inom studiemedelssystemet är för- hållandevis generöst men inte täcker alla situationer. Bestäm- melserna för sjukpenninggrundande inkomst motverkar enligt utred- ningen tanken om ett flexibelt användande av studiemedlen eftersom stöd måste uppbäras kontinuerligt för att ge skydd.14

Försäkringskassans rapport Sjukpenning och studiestöd

I november 2005 lämnade Försäkringskassan svar på regeringens uppdrag att, i samverkan med Centrala studiestödsnämnden (CSN), identifiera och lämna förslag på nödvändiga regeländringar vid ett eventuellt införande av möjligheten att kombinera partiell sjuk-

14 SOU 2003:130.

900

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

skrivning med sjukpenning och studier finansierade med studie- medel. I rapporten Sjukpenning och studiestöd15 lämnades förslag som i huvudsak innebär att sjukpenning ska kunna utges till hälften respektive en fjärdedel till en försäkrad som vid sjukdom bedriver studier på halv- eller trekvartstid. Sjukpenningen ska, enligt för- slaget, då beräknas på den vilande sjukpenninggrundande inkomsten.

Den studiesociala kommittén

Regeringen tillsatte 2007 en kommitté, den s.k. Studiesociala kom- mittén, för att överväga och föreslå åtgärder avseende studerandes ekonomiska och sociala situation. Kommittén hade bl.a. i uppdrag att överväga behovet av justeringar i gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och de sociala trygghetssystemen för att systemen ska kunna samverka på ett optimalt sätt. År 2009 lämnade kommittén sitt slutbetänkande. I betänkandet16 beskrevs vad som ansågs vara problemen med nuvarande trygghetsregler för studerande som är sjuka.

En svårighet är att de långa skyddstiderna för studier ger en svag koppling mellan arbetsinsats och ersättning.

En annan svårighet är att studiemedel under sjukdom bara kan lämnas vid hel studieoförmåga, vilket leder till att det inte går att bedriva deltidsstudier och samtidigt få sjukpenning på deltid och inte heller att få behålla studiemedel på heltid om en studerande blir deltidssjuk och skulle kunna fortsätta studera på deltid. Studie- sociala kommittén menade att skälet till att deltidssjuka studerande inte har sjukförsäkringsskydd är risken för fusk eftersom det har bedömts svårt att kontrollera om en person på grund av sjukdom verkligen är oförmögen att studera. Ett annat skäl är att det kan vara svårt att genomföra lämpliga rehabiliteringsinsatser för den som är deltidssjuk och deltidsstuderande. Som exempel på detta nämndes att det kan vara svårt att avgöra om en deltidssjukskriven person som bedriver deltidsstudier ska rehabiliteras till ett arbete inom ett tidigare yrkesområde eller inom det område studierna bedrivs.

15Försäkringskassan (2005).

16SOU 2009:28.

901

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

Ytterligare en svårighet är att det både är generöst och tydligt med SGI-skydd under studietiden, men att det finns brister i systemet. En är att endast den som tar studiemedel, och gör det hela tiden, omfattas. En annan är att det kan upplevas som slump- mässigt vem som omfattas. Som exempel nämndes att den som blir sjuk under terminen med fortsatt studiemedel och som är sjuk även under sommaruppehållet, inte kan få sjukpenning under sommaren. Anledningen är att den som är sjuk inte kan anmäla sig till Arbets- förmedlingen första dagen på sommarlovet. Den som skulle ha arbetat under lovet kan dock ha rätt till sjukpenning grundad på studietids-SGI.

Andra problem är att Försäkringskassans respektive CSN:s rehabiliteringsansvar vid sjukdom under mer än 90 dagar inte fun- gerar. Studerande får därmed inte någon hjälp med rehabilitering. Reglerna för sjuka studerande är relativt komplicerade och admi- nistrationen är delad mellan Försäkringskassan och CSN. Det finns sannolikt informationsbrister och kan dessutom finnas kvalitets- brister i handläggningen på de båda myndigheterna. Slutligen kan studerande som saknar SGI och som behåller sina studiemedel vid sjukdom få problem under sjukdomstider som exempelvis sträcker sig över sommaren. Detta beror på att försäkringsskyddet inom studiemedelssystemet endast täcker tid då personen skulle ha studerat.

Nedan sammanfattas de förslag och bedömningar i betänkandet som rör studerande som är sjuka.

Gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem

Kommittén ansåg att huvudprincipen för gränsdragningen mellan studiemedelssystemet och andra trygghetssystem bör vara att studiemedelssystemet ska täcka levnadsomkostnader under studie- tiden. Levnadsomkostnader under tid då inga studier bedrivs, t.ex. under ferier och vid sjukdom eller föräldraledighet, bör däremot täckas genom inkomst av arbete eller genom de sociala trygghets- systemen.

Avsteg från huvudprincipen skulle enligt kommittén göras i de fall andra förmånssystem inte kan tillgodose särskilda behov hos studerande eller om det finns starka utbildningspolitiska skäl.

902

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

Behovsprövade bidrag som icke studerande kan få borde även fort- sättningsvis vara öppna för studerande med studiemedel. Som exempel nämndes att studerande som på grund av funktionsned- sättning har behov av särskilda hjälpmedel bör kunna få andra ersättningar än studiemedel.

Studiemedlen och ersättning vid sjukdom

När det gäller perioden med sjukdom och därmed samspelet mellan studiemedlen och sjukförsäkringen menade emellertid Studiesociala kommittén att det måste kunna göras undantag från huvud- principen ovan. Kommitténs förslag var att den nuvarande rätten att behålla sina studiemedel vid sjukdom skulle kvarstå. Motivet för detta var att relativt många studerande saknar SGI och därmed inte har rätt till sjukpenning. Ett försäkringsskydd inom studiemedels- systemet bedömdes ge ett tillräckligt grundskydd för samtliga studerande.

Kommittén föreslog också att studiemedel under sjukdom ska kunna lämnas vid såväl hel som halv studieoförmåga. Det skulle med andra ord dels vara möjligt att ha studiemedel på heltid och studera på halvtid och vara sjukskriven på halvtid, dels att få sjuk- penning på halvtid och studiemedel på halvtid. Detta skulle, enligt kommittén, innebära en större flexibilitet för den enskilde och lösa en brist i det nuvarande sjukförsäkringsskyddet inom studie- medels- och sjukpenningsystemet som kommittén annars bedömde relativt väl uppfyller kraven på försäkringsskydd. Att kunna kom- binera partiell sjukskriving med studier med studiemedel skulle innebära större flexibilitet för den enskilde samt möjlighet att minska antalet sjukskrivningar och sjukperiodernas längd. För att förhindra missbruk av systemet borde kontrollerna av de sjuk- skrivna stärkas (se nedan). För att inte försvåra kontrollmöjlighet- erna och bedömningarna allt för mycket begränsades dock förslaget till halv studieoförmåga. Detta ansågs begränsa flexibiliteten, men underlätta administrationen.

Kommittén ansåg också att studiemedel under sjukdom borde lämnas under högst ett år. I dag finns det ingen bortre tidsgräns, vilket bedömdes orimligt. Motivet var att studerande vid längre sjukdomstider borde lyda under samma bestämmelser och ersätt-

903

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

ningssystem som andra. Gränsen ett år motiverades med att det är den längsta tid studiemedel kan ha beviljats för. Konsekvenserna av detta förslag är att studerande med vilande SGI övergår till sjuk- penning, medan studerande utan SGI kommer att vara hänvisade till det ekonomiska biståndet. Kommittén menade att denna för- ändring borde införas först när rehabiliteringsansvaret för studerande har fastställts, så att rehabiliteringsinsatser för långtids- sjuka studerande har säkerställts.

Kommittén föreslog vidare att avskrivning av lånedelen även fortsättningsvis skulle göras fr.o.m. den 31:a sjukdagen. Bedöm- ningen var att det är lämpligt med en karenstid eftersom det finns i det vanliga sjukförsäkringssystemet. Eftersom studiemedelsbelop- pen är desamma för den som är sjuk och för den som studerar ansågs dessutom en karenstid särskilt motiverad i studiemedels- systemet. Därmed förordades att det även fortsättningsvis skulle finnas en period då en sjuk studerande delfinansierar sitt uppehälle under sjukdomen genom att ta lån. Kommittén ansåg vidare att en förkortning av karenstiden skulle kunna övervägas, men att rätten att behålla studiemedel vid partiell sjukdom skulle införas och utvärderas dessförinnan. Avskrivning skulle enligt kommittén ske vid såväl halv som hel sjukskrivning.

Kommittén ansåg att SGI skulle kunna hållas vilande även om en studerande gör ett kortare uppehåll i sitt studiemedelstagande. Studerande som har studerat utan studiemedel under sammanlagt högst 4,5 månader (en termin) borde därför kunna omfattas av SGI-skydd, om det går att påvisa att de har bedrivit aktiva studier på minst halvtid på en studiemedelsberättigande utbildning. Det borde vara Försäkringskassans uppgift att bedöma detta. Tiden för studier utan studiemedel skulle kunna vara antingen en samman- hängande period eller vara fördelad över flera år förutsatt att det rör sig som samma utbildning. Detta skulle, enligt kommitténs bedömning, vara en lämplig tillfällig lösning för SGI-skyddet i avvaktan på att SGI börjar beräknas på historiska inkomster.

Den aviserade modellen för att beräkna SGI utifrån historiska inkomster kunde kommittén inte kommentera eftersom modellen vid tidpunkten inte var fastställd. Kommittén bedömde att en över- gång till en historisk SGI kunde innebära en förenkling av försäk- ringsskyddet för studerande, vilket också kunde förbättra deras ekonomiska trygghet. Det ansågs dock väsentligt att studerandes

904

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

situation beaktas när regelverket utformas. Kommittén ansåg t.ex. att det borde övervägas att ge studerande ett utökat SGI-skydd. Ett annat alternativ var att låta studiemedel vara sjukpenning- grundande, vilket skulle innebära att studiemedel ger rätt till både sjuk- och föräldrapenning.

Kontrollfrågan

För att förhindra missbruk av systemet föreslogs att den utvidgade rätten att få sjukpenning respektive studiemedel under sjukdom vid partiell studieoförmåga skulle åtföljas av ökade kontrollinsatser och en samordningsbestämmelse mellan studiemedel och sjukpenning. Regeringen borde därför, ansåg kommittén, ge CSN i uppdrag att genomföra särskilda insatser för att kontrollera i vilken omfattning de som har studiemedel under sjukdom studerar. De förstärkta kontrollerna preciserades som ett förfinat informationsutbyte mellan CSN och Försäkringskassan där Försäkringskassan är skyldig att lämna uppgift om sjukpenning till CSN. Försäkringskassan före- slogs också kontrollera att de som får sjukpenning inte samtidigt studerar. CSN borde även stärka kontrollen av att studerande som får studiemedel under sjukdom inte studerar på den del av tiden som han eller hon är sjukskriven.

Enligt kommittén skulle vidare kontrollmöjligheterna kunna upprätthållas genom att införa en uppgiftsskyldighet för alla utbild- ningsanordnare till den myndighet som handlägger ersättningen. Ett alternativ vore att ålägga de studerande att för relevant myndig- het styrka att de har studerat.

Bakgrunden till dessa förslag var att bristande kontroll och ökad risk för fusk hade varit den huvudsakliga invändningen mot att studerande skulle kunna få sjukpenning vid partiell sjukskrivning. Kommittén påpekade också att risken för fusk redan finns med nuvarande regler då studerande med hel studieoförmåga kan få sjukpenning. Kommittén bedömde vidare att risken för fusk inte skulle öka med anledning av dess förslag.

Kommittén föreslog dessutom att en samordningsbestämmelse skulle införas som hindrar att studiemedel och sjukpenning beviljas för samma tid, annat än när båda ersättningarna är partiella.

905

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

Åtgärder för att förkorta sjukdomstiden

Kommittén konstaterade att Försäkringskassan inte vidtar några åtgärder för studerande i sin roll som samordnare av rehabiliter- ingsinsatser, för att de som är sjuka mer än 90 dagar ska kunna återgå till studier. Inte heller CSN, som har motsvarande ansvar för dem som studerar utomlands, vidtar några sådana åtgärder.

I betänkandet framfördes uppfattningen att det måste finnas ett tydligt ansvar för att hjälpa studerande tillbaka till studier eller arbetsmarknaden och att Försäkringskassan eller utbildnings- anordnaren skulle kunna vara lämpliga kandidater för ett sådant ansvar. Några förslag presenterades dock inte, utan bedömningen var att den aviserade parlamentariska socialförsäkringsutredningen borde utreda frågan.

Studenthälsofrågor

Studiesociala kommittén hade även i uppdrag att utreda om det ur ett studiesocialt perspektiv fanns behov av insatser för att förbättra studenthälsovården. Kommittén kom fram till att studenthälso- vården borde ha en stark ställning inom högskolan. Kommittén bedömde också att verksamheten även i framtiden främst skulle inriktas mot förebyggande arbete och behandling av studierelate- rade hälsoproblem. Medicinsk, kurativ och folkhälsokompetens för studerande skulle finnas tillgänglig på varje lärosäte. Dessutom pekades några andra specifika områden ut, nämligen alkoholpre- ventiva insatser, psykosociala problem samt sexuell och repro- duktiv hälsa. För att uppnå en likvärdig studenthälsovård över hela landet bedömde kommittén att det skulle ingå i dåvarande Hög- skoleverkets kvalitetsgranskningar att utvärdera studenthälso- vården. Vidare bedömdes att studenthälsovården borde få en tyd- ligare roll i lärosätens arbetsmiljöarbete.17

17 SOU 2009:28.

906

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

Rapport från Saco – Tryggare kan alla vara. Socialförsäkringar för studenten.

I april 2011 publicerade Saco en rapport om socialförsäkringarna för studenter. Saco:s syfte med rapporten, vars författare Maria Noleryd står för förslagen, var att bidra till fördjupad kunskap och breddad debatt om socialförsäkringarna mot bakgrund av att den parlamentariska socialförsäkringsutredningen ser över sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna. 18

Sjukförsäkringen

I rapporten föreslogs att studiemedlet skulle göras SGI-grundande. Den exakta utformningen borde enligt rapportförfattaren diskuteras vidare, men hon ansåg att detta dels skulle leda till en besparing eftersom studenternas sjukersättning skulle bli lägre inom sjukför- säkringen än inom studiemedelssystemet, dels att sommaruppe- hållet skulle bli lättare att hantera eftersom studenterna skulle ha försäkringsskydd mot bortfall av inkomst även under sommar- uppehållet. Detta skulle enligt SACO skapa en sjukförsäkring för studerande med villkor som liknar anställdas, t.ex. med samma karenstid. Ansvaret för studerandes sjukförsäkring skulle då ligga hos Försäkringskassan och CSN:s roll skulle motsvara en arbets- givares, genom att CSN skulle betala ut studiemedel under karens- tiden, dvs. sjuklöneperioden. Detta föreslogs kombineras med fort- satt rätt till vilande SGI och studietids-SGI för studerande.

Om förslaget ovan inte genomfördes, föreslogs en annan lös- ning på problemet med sommaruppehåll. SACO ansåg att det kunde övervägas om studiemedlet kunde utgå som ett bidrag under sommaruppehållet för studenter vars sjukskrivning fortsätter efter terminstiden. För denna sorts ”studentsjukskrivning” skulle det finnas en övre tidsgräns om ett år.

I rapporten framfördes att det är oacceptabelt att studenter är den enda grupp som inte tillåts vara deltidssjukskrivna från sin reguljära ersättning. Därför borde studiemedel kunna betalas ut även för 75, 50 och 25 procents sjukskrivning från studierna, vilket skulle kombineras med kontroller av att studenten inte samtidigt

18 Saco (2011).

907

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

studerar på heltid. Enligt rapporten borde det vara enkelt att kontrollera i Ladok (systemet för dokumentation av studieresultat för högskolestuderande i Sverige) hur många poäng studenten pre- sterat under sjukskrivningsperioden.

Arbetslöshetsförsäkringen

Saco konstaterade i rapporten att det är svårt för studenter att kvalificera sig till arbetslöshetsförsäkringen eftersom studiemedel inte är att anse som inkomst av förvärvsarbete i försäkringens mening. Saco lämnade därför tre förslag för att förbättra situa- tionen för nyutexaminerade studenter.

Det första förslaget innebar ett införande av en omställningsför- säkring för studenter. Försäkringen kunde rymmas inom studie- medelssystemet eller likna de omställningsförsäkringar som för- handlats fram mellan arbetsmarknadens parter på andra områden. Om omställningsförsäkringen skulle rymmas inom studiemedels- systemet skulle den exempelvis kunna innebära rätt till tio veckor med studiemedel. Under dessa veckor skulle den studerande kunna avsluta studierna, dvs. ta restpoäng eller skriva färdigt en uppsats, och söka arbete. Huvuddelen av finansieringen skulle då bäras av studenten själv, eftersom studiemedlet till största delen är ett lån. Det kunde dock finnas risk för att sökande skulle utnyttja systemet och ”ta semester” efter avslutad utbildning, i stället för att söka arbete.

Om omställningsförsäkringen mer liknade övriga omställ- ningsförsäkringar skulle den kunna ha inslag av karriärrådgivning och jobbsökarhjälp, t.ex. från de arbetslivs- och karriärcentrum som finns på flertalet lärosäten. Eventuellt skulle även krav på tidigt aktivt arbetssökande kunna kopplas till en sådan försäkring.

Det andra förslaget rörde en arbetslöshetskassa för studenter, en s.k. s-kassa. Den stora svårigheten med en studerandekassa var finansieringen. En självständig finansiering skulle dock kräva stor anslutning bland studenter som inte löper någon större risk för arbetslöshet efter studierna. Försäkringen skulle kunna göras obligatorisk, men det och skulle lasta över kostnaden för några studenters arbetslöshet på hela studentkollektivet. Om ersätt- ningsnivån i studerandekassan var lika med eller översteg studie-

908

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

medlet, skulle det dock kunna uppmuntra till medlemskap i en studerandekassa och bidra till att studenter avslutar sina studier tidigare.

Det tredje förslaget innebar att låta studenternas trygghet efter examen se ut ungefär som den gör, men att undersöka effekterna av det borttagna studerandevillkoret avseende den sociala snedre- kryteringen till högre utbildning. Dessutom skulle matchningen på akademikernas arbetsmarknad behöva utredas för att se om den försämrats sedan studerandevillkoret togs bort.

Saco påpekade också i rapporten att den nuvarande arbetslös- hetsförsäkringen skulle kunna anpassas till studerandegruppen. Om åldersgränsen på 25 år för att hoppa över studietiden togs bort skulle fler studenter kunna kvalificera sig till arbetslöshetsförsäkringen genom sommarjobb och extrajobb under studietiden. Om den överhoppningsbara tiden dessutom utsträcktes till sex år och all studietid blev överhoppningsbar, oavsett om studenten fått studie- medel eller inte, skulle villkoren också bli mer anpassade för studenter.

Underlagsrapport till Parlamentariska socialförsäkringsutredningen – Studerande och socialförsäkringen

I juni 2011 publicerades den underlagsrapport, Studerande och socialförsäkringen, som kommittén beställt från Sveriges förenade studentkårer (SFS).19 Uppdraget var att kartlägga vilka brister som finns för studerande i dagens socialförsäkringssystem och att ge förslag på lösningar. I det följande redovisas de problem och för- slag som SFS redogjorde för i rapporten.

Sjukförsäkringen

Inför en obligatorisk standardförsäkring för studerande

I rapporten lyfte SFS fram som ett problem att alla studerande inte omfattas av trygghet vid sjukdom när den som nu ges inom studie-

19 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e).

909

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

medelssystemet, eftersom de som inte uppbär studiemedel då inte omfattas.

De studerande har dessutom dålig kännedom om vilka möjlig- heter till ersättning de har vid sjukdom. Bedömningen av vilken sjukpenning en studerande har rätt till är svår att förstå och förutse för den enskilde. Detta beror, enligt SFS, på att sjukförsäkringen för studerande är ett lapptäcke av särlösningar. Bristen på enhetlig- het gör att studerande behandlas olika beroende på t.ex. om de upp- bär studiemedel eller inte, eller om de har studerat före och/eller under studietiden eller inte.

Att tillhandhålla skydd vid sjukdom inom studiemedelssystemet ansågs inte vara en bra lösning, eftersom alla studerande inte upp- bär studiemedel. Även möjligheten till avskrivning av studiemedel vid sjukdom skapar problem exempelvis under sommarmånaderna, då en studerande som är sjuk och får sitt studiemedel avskrivet under terminerna övergår till den allmänna sjukförsäkringen. Detta kan ge tre olika utfall.

Vid vilande SGI: Den studerande ska anmäla sig till Arbetsför- medlingen första dagen på sommaruppehållet och därmed få sjukpenning. Vid anmälan en dag för sent går möjligheten till sjukpenning över sommaren förlorad.

Vid studietids-SGI: Den studerande har möjlighet att få sjuk- penning över sommaren utan att anmäla sig till Arbetsför- medlingen.

Varken vilande eller studietids-SGI: Den studerande har inte rätt till sjukpenning under sommaren.

Inte heller ersättning genom vilande SGI ansågs vara en bra lösning eftersom den studerande som blir sjuk måste avsluta eller avbryta studierna för att få sjukpenning baserad på sin vilande SGI. Den studerande förlorar då sin plats på utbildningen och kommer i sin rehabilitering att bli matchad mot hela arbetsmarknaden och inte mot sina studier.

SFS såg även problem med ersättning genom studietids-SGI eftersom denna ofta blir låg. Den som arbetar vid sidan av studierna kan få en studietids-SGI fastställd. Men eftersom studiemedlet inte ligger till grund för SGI, blir sjukpenningen ofta betydligt lägre än den verkliga inkomsten före sjukdomen.

910

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

Med denna bakgrund föreslog SFS att en obligatorisk standard- försäkring för studerande ska införas. Från början utgår ersätt- ningen från den studerandes faktiska disponibla inkomst, dvs. både studiemedel och förvärvsinkomst, vilket innebär att studiemedlet blir sjukpenninggrundande. För studerande med begränsade inkomster ska standardförsäkringen garantera en lägsta ersättnings- nivå och för studerande med barn ska den nivån vara högre. Ersätt- ningen ska kunna anpassas efter studietakt och på så sätt ska deltidssjukskrivning och deltidsstudier kunna kombineras.

Ersättningen bör efter en tid övergå i en ersättning baserad på tidigare inkomster innan studierna påbörjades. Om den som är sjuk saknar tidigare inkomster och därmed vilande SGI fortsätter den initiala ersättningen att gälla. Tidsgränsen harmoniseras lämpligen med den rehabiliteringskedja för studerande som SFS också före- slog (tabell 22.1).

Källa: Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e).

Standardförsäkringen föreslogs omfatta alla studerande, inte bara dem som uppbär studiemedel. Inträdet i standardförsäkringen behöver, enligt SFS, regleras så att försäkringen inte överutnyttjas exempelvis genom att en person som saknar SGI blir sjuk och börjar studera för att omedelbart sjukanmäla sig.

I samband med införandet av standardförsäkringen ska möjlig- heten att få studiemedlet avskrivet vid sjukdom avskaffas.

Inför en rehabiliteringskedja för studerande

I rapporten konstaterade SFS att det oklara ansvaret när en studerande blir sjuk är ett återkommande problem. Problem upp- står i övergången mellan sjukdom och studier och genom att rehab-

911

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

iliteringsinsatserna är begränsade för studerande som blir sjuka. Den studerande får ofta själv samordna sin återgång i studier. Till skillnad från arbetsgivarnas ansvar för anställda, har inte utbild- ningsanordnarna ansvar för exempelvis sjuklönen och de saknar större ekonomiska drivkrafter för att ta ett större arbetsmiljö- och rehabiliteringsansvar. För den studerande som är sjuk och som har en vilande SGI får rätten till sjukpenning prövas inte mot utbild- ningen, utan mot hela arbetsmarknaden.

Ett annat problem är, enligt SFS, att det inte finns någon aktör med rehabiliteringsansvar för studerande på samma sätt som arbetsgivare har för anställda. SFS menade att det saknas en mot- part till Försäkringskassan och primärvården för de studerande. Ett annat exempel som nämndes var att det saknas verktyg i form av t.ex. arbetsträning för studerande och möjlighet till deltidsstudier.

SFS föreslog därför att den nuvarande rehabiliteringskedjan kompletteras med en rehabiliteringskedja för studerande som om- fattar alla studerande som blir sjuka och syftar till att få de studerande att återgå till studierna. De studerandes rehabiliterings- kedja behöver, enligt SFS, anpassas efter utbildningssektorn när det gäller insatser, tidsgränser och ålägganden. Den ska syfta till att återge den drabbade förmågan att i första hand slutföra sina studier och i andra hand att arbeta.

Rehabiliteringskedjan för studerande föreslogs endast omfatta personer som vid insjuknade främst hade studier som huvudsyssel- sättning och som inte ingick i en annan rehabiliteringsåtgärd.

SFS ansåg också att det behövs tydligare ansvar och samordning när studieförmågan ska bedömas. Vården borde, enligt SFS, ha ansvar för bedömningen av studieförmåga i förhållande till den aktuella utbildningen och utbildningsanordnarna vara skyldiga att tillhandahålla information om den drabbades studier. SFS sam- manfattar sitt förslag med följande skiss:

912

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

 

 

 

 

 

 

Källa: Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e).

Under de första 90 dagarna föreslås det vara utbildningsan- ordnarens ansvar att ta fram en individuell handlingsplan med exempelvis lämpliga kurser och ”studieträning”. Den första perioden bedöms behöva vara minst ett år eftersom många kurser bara ges en gång per år. Försäkringskassan föreslås utreda om utbildningsanordnare kan anpassa studieplatsen så att studierna kan bedrivas trots nedsatt studieförmåga. Om den studerande som är sjuk inte kan gå tillbaka till de tidigare studierna, bör under den andra perioden Försäkringskassan, med stöd från relevanta utbild- ningsaktörer, verka för att den studerande kan återgå till närlig- gande eller andra studier. Om inget av detta varit möjligt bör per- sonen efter den andra perioden övergå till rehabiliteringskedjan för arbetstagare.

Korta karenstiden till sju dagar

Enligt SFS är det ett problem att många studerande inte anmäler sig till Försäkringskassan när de blir sjuka eftersom de inte räknar med att vara sjuka en längre period. Detta gör att tiden innan studielånet avskrivs ofta blir längre än 30 dagar.

Förslaget är därför att sänka karenstiden till sju dagar och ålägga studerande att lämna in läkarintyg den åttonde sjukdagen.

SFS pekar på att kontrollmöjligheterna har stärkts sedan 1995, då tiden för när lånen kan skrivas av förlängdes från 14 dagar till 30 dagar. Kontrollen behövs för att undvika en situation då sjuka studerande ändå bedriver studier. Å ena sidan, resonerade SFS, skulle karenstiden kunna vara 14 dagar eftersom den då skulle sam-

913

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

manfalla med sjuklöneperioden för arbetstagare. Å andra sidan jämförde SFS situationen för studerande med den för egenföre- tagare som har en grundläggande karenstid om sju dagar.

Möjliggör deltidsstudier

I rapporten lyfts det fram som ett problem att det i dag inte går att kombinera partiell sjukskrivning med deltidsstudier och få eko- nomiskt stöd från både sjukförsäkringen och studiemedels- systemet. Detta kan, enligt SFS, få två konsekvenser. Den ena är att en studerande som är sjuk försöker att fortsätta studera på heltid trots att studieförmågan inte motsvarar heltid och därmed inte klarar prestationskraven för fortsatta studiemedel. Den andra är att en studerande som är deltidssjuk avbryter sina studier helt trots förmåga till deltidsstudier.

SFS föreslog därför att sjukpenning och studiemedel ska kunna kombineras för att möjliggöra partiell sjukskrivning och deltids- studier. SFS lyfte vidare kontrollfrågan som en avgörande aspekt för att genomföra en sådan förändring och menade att förslaget om rehabiliteringskedja för studerande skulle kunna öka kontrollmöj- ligheterna.

Utökat skydd av SGI under studier

Ett annat problem som diskuterades i rapporten är att SGI-skyddet under studier inte är optimalt. Studerande som inte uppbär studie- medel har ingen möjlighet till SGI-skydd, vilket försvårar för studer- ande att t.ex. spara studiemedelsveckor för att hålla nere studielånen. Det är problematiskt även för studerande som exempelvis på grund av att prestationsmålen inte har nåtts inte beviljas studiemedel och därmed mister sitt SGI-skydd.

Mot bakgrund av detta föreslog SFS att alla studerande på studiemedelsberättigande utbildningar som studerar minst halvtid ska kunna skydda sin SGI under hela studietiden. Därmed släpps kraven på att den studerande ska uppbära studiemedel för att kunna skydda sin SGI. Att frikoppla SGI-skyddet från studiemedels- systemet skulle, enligt SFS, inte leda till att skyddstiden ökar. Om det finns en sådan oro bör i stället en bortre gräns införas för hur

914

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

lång tid SGI kan skyddas vid studier, på motsvarande sätt som det i arbetslöshetsförsäkringen finns en gräns för överhoppningsbar tid vid studier.

Argumentet att SGI-skyddet ska kopplas till studiemedlet för att möjliggöra en effektiv kontroll av om personen studerar håller inte, menade SFS. Denna bedömning bör kunna göras utan att blanda in studiemedlet. Så sker redan för personer som bedriver studier inom samma yrkesområde som de tidigare arbetade inom, då dessa har SGI-skydd även utan att uppbära studiemedel. Det samma gäller utlandsstuderande, då Försäkringskassan prövar om dessa har rätt till SGI-skydd först när de blir sjuka och ansöker om ersättning. Därför föreslogs Försäkringskassan få ett utökat upp- drag i bedömningen av fastställandet av den studerandes vilande SGI.

Rullande genomsnitt på minst tolv månader vid historiska inkomster

Mot bakgrund av kommitténs uppdrag att föreslå regler för inkomstunderlaget i bl.a. sjukförsäkringen som bygger på historiska (faktiska) inkomster, diskuterade SFS även eventuella problem för studerandes situation vid en sådan reform. I sin analys utgick SFS från att studerandes försäkringsskydd vid sjukdom överförs från studiemedelssystemet till sjukförsäkringen. SFS pekade på att en historisk beräkningsmodell skulle få stora konsekvenser i speciellt tre situationer. För det första skulle försäkringsskyddet under studietiden påverkas. För det andra skulle kvalifikationstiderna påverkas och därmed övergången mellan arbete och studier och vice versa. För det tredje skulle fastställande av vilande rätt till sjuk- penning under studietiden påverkas.

SFS ansåg att om sjukpenningen framöver ska beräknas på historiska inkomster ökar behovet av en miniminivå, en grund- ersättning, i sjukförsäkringen. En kvalifikationstid skulle t.ex. drabba nyexaminerade när de börjar arbeta och dem som blir sjuka under studietiden eftersom studerandes inkomster varierar från månad till månad.

SFS såg även fördelar med en historisk beräkningsgrund, exempelvis genom att oregelbundna inkomster, som många studer- ande har, kan ge möjlighet till sjukpenning hela året och att de som

915

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

har arbetat före studierna kan få en hög sjukpenning baserad på det tidigare arbetet. SFS menade vidare att den föreslagna standard- försäkringen för studerande skulle minska de negativa konsekvens- erna av att införa historiska inkomster som grund för beräkningen.

SFS föreslog i rapporten att om historiska inkomster införs som beräkningsgrund för sjukpenningen bör den beräknas på minst tolv månader. Om standardförsäkringen inte införs ska det vara möjligt för studerande att göra en jämkning för att motverka inkomst- variationer över året. Modellen ska också utformas för att motverka att tidsmässiga eftersläpningar sänker ersättningsnivåerna.

Arbetslöshetsförsäkringen

SFS menade i rapporten att utbildning är en naturlig del av arbets- marknaden och därmed en viktig komponent i arbetslinjen. Arbets- linjen bör därför kompletteras med en kompetenslinje. Studerande bör också omfattas av ett fullgott trygghetssystem.

SFS redovisade flera alternativ för att förbättra studenters situation vid arbetslöshet.

Jobbgaranti för studerande

SFS föreslog att det skulle skapas en jobbgaranti för studerande. Garantin kunde likna jobbgarantin för ungdomar, men den borde anpassas efter de förutsättningar som en nyexaminerad studerande har. De studerande skulle ha rätt till ersättning om de sökt arbete under tre månader. Inskrivningstid hos Arbetsförmedlingen under studierna borde räknas in i karenstiden. Garantin borde omfatta långa folkhögskoleutbildningar, Komvux och eftergymnasiala studier.

Arbetslöshet efter examen har en negativ effekt på studerandes framtida inkomster. Målet för en jobbgaranti för studerande skulle var att öka och förbättra stödet för nyligen examinerade i deras övergång mellan studier och arbete.

Garantin borde anpassas efter de två situationer som är mest problematiska för studerande, dvs. efter avslutade studier och under studieuppehåll. Ersättningen skulle kunna anpassas efter dessa situationer: grundersättning för studerande som inte har uppfyllt

916

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

kvalifikationerna och inkomstrelaterad ersättning för dem som gjort det i det första fallet. I det andra fallet borde ersättningen utformas för att motverka försörjningsproblemen under sommar- månaderna.

Sänkt arbetsvillkor

Generellt kan det antas att ju lägre kraven är på antalet arbetade timmar för att ha rätt till arbetslöshetsförsäkring, desto fler studerande skulle kvalificera sig till arbetslöshetsförsäkringen. SFS ansåg dock inte att ett sänkt arbetsvillkor i arbetslöshetsförsäk- ringen skulle kunna underlätta situationen för arbetslösa studenter. Organisationen menade att det inte är rimligt att heltidsstuderande även tvingas att arbeta halvtid för att kvalificera sig till försäk- ringen. Studerande som kvalificerar sig till arbetslöshetsför- säkringen överskrider dessutom med all sannolikhet fribeloppet i studiemedelssystemet. Dagens system innebär således att det inte går att fullvärdigt ingå i en arbetslöshetsförsäkring och ha studie- medel samtidigt. SFS menade att arbete vid sidan av studier borde vara en möjlighet, men inte ett krav för varken försörjning eller trygghet.

Garantiprogram

En annan möjlighet som diskuterades var att utsträcka ungdoms- garantin till alla nyutexaminerade studenter, dvs. ta bort ålders- gränsen för denna grupp.

För studerande skulle ett sådant förslag innebära att de fick samma rätt till arbetslöshetsersättning som innan studerandevill- koret avskaffades. Problemen med försörjningen över sommaren skulle dock kvarstå, likaså den långa karenstiden.

SFS ansåg att ett garantiprogram skulle innebära ökade driv- krafter för arbete och en förbättrad ekonomisk situation för många studenter, men att det riskerar att bli ett alltför trubbigt instrument. Ett garantiprogram skulle inte heller utgöra det mest effektiva stödet i de studerandes etablering på arbetsmarknaden.

917

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

Ett reformerat studerandevillkor

Ytterligare en möjlighet som lyftes fram i underlagsrapporten var ett återinförande av studerandevillkoret. SFS ansåg att ett återinfört studerandevillkor skulle lösa en del av försörjningsproblem för de studerande, men att svårigheter skulle kvarstå under sommaren. Studerandevillkoret skulle inte heller utgöra det mest effektiva stödet i de studerandes etablering på arbetsmarknaden, i likhet med ett garantiprogram. Vidare ansåg SFS att om studerandevillkoret skulle återinföras borde det anpassas för att stödja de studerande i etableringen på arbetsmarknaden.

Arbetslöshetsförsäkring för studerande

En sista möjlighet som diskuterades i rapporten var införandet av en studerandekassa. SFS såg flera tekniska problem med en sådan lösning, bl.a. gränsdragningen och övergången mellan vanliga arbetslöshetskassor och studerandekassan.

SFS ansåg att en studerandekassa riskerade att bli för dyr för den enskilde studerande och att förslaget därför inte borde genom- föras.

CSN – Regeringsuppdrag att se över bestämmelserna om studiemedel under sjukdom20

Regeringen uppdrog i november 2011 åt CSN att, i samråd med Försäkringskassan, se över bestämmelser om studiemedel under sjukdom inom studiemedelssystemet. I uppdraget ingick särskilt att identifiera hinder för och risker med de förslag till ändringar som den Studiesociala kommittén lämnade i betänkandet Stärkt stöd för studier – tryggt, enkelt och flexibelt (se ovan) i fråga om studiemedel under sjukdom samt att föreslå hur sådana hinder och risker kan hanteras. Särskilt skulle CSN belysa vad som krävs för att kontrollera i vilken omfattning studier bedrivs om studiemedel skulle lämnas vid sjukdom på deltid samt vilka ytterligare kontroller som bör göras i syfte att garantera att den enskilde får

20 CSN (2012).

918

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

rätt ersättning samt vad som bör göras för att felaktiga utbetal- ningar och fusk minimeras. Uppdraget redovisades den 15 april 2012. CSN:s rapport var redan när uppdraget gavs tänkt att utgöra ett underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen och regeringen har följaktligen överlämnat CSN:s förslag till kom- mittén.

De problem med dagens försäkringsskydd för studerande som CSN lyfte fram i rapporten sammanfattas med bristande flexibili- tet, träffsäkerhet och kontroll. Flexibiliteten brister i och med att ersättning endast lämnas om den studerande är helt oförmögen att bedriva studier. Om studieförmågan är delvis nedsatt lämnas ingen ersättning. Det är heller inte möjligt för den som är sjukskriven att prova på att studera under sjukperioden.

Den bristande träffsäkerheten, ansåg CSN, beror på att systemet bygger på två outtalade antaganden. Dels att bara studer- ande som är sjuka under en längre tid drabbas av skador, dels att skadans omfattning alltid står i direkt relation till sjukperiodens längd. Sjukperiodens längd avgör t.ex. vilket belopp den studerande inte behöver betala tillbaka. Den studerande slipper därför ofta att betala tillbaka studielån alldeles oavsett om han eller hon har för- senats i sina studier eller inte.

Enligt CSN finns det inte heller något välfungerande kontroll- system. Studerande som har blivit sjukskrivna men som ändå väljer att studera ska exempelvis inte omfattas av försäkringsskyddet. Att någon bedriver studier trots att han eller hon egentligen är sjuk- skriven kontrolleras dock bara undantagsvis. Det förekommer att studerande inte behöver betala tillbaka sina studielån trots att de har bedrivit framgångsrika studier.

Utgångspunkten för de förslag som CSN lämnade i rapporten var att myndigheten anser att det nuvarande sjukförsäkringsskyd- det måste renodlas för att vara just en försäkring som ersätter skador. För studerande som har studiemedel innebär en försening i studierna, t.ex. på grund av sjukdom, ökade studieskulder. En för- sening kan också göra det svårt att hinna avsluta studierna under den maximala tiden med studiemedel. Därför, ansåg CSN, ska ersättning lämnas om den studerande har försenats i sina studier. Att den studerande provar på att studera under en sjukperiod anses därför helt sakna betydelse. Den centrala frågan är i stället om han eller hon har klarat av sina kurser. Om han eller hon har klarat av

919

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

sina kurser lämnas helt enkelt ingen ersättning. Det är sjukdomens eventuella skadeverkningar som ska vara i fokus. Ett sådant fokus innebär att det blir möjligt att prova på att studera trots en sjuk- period. Det innebär dessutom att ersättning bara lämnas till studerande som faktiskt har drabbats av en ekonomisk skada. Ett renodlat försäkringsperspektiv skapar med andra ord goda förut- sättningar för flexibilitet, träffsäkerhet och kontroll.

CSN föreslog att studiemedel under sjukdom ska kunna lämnas om Försäkringskassan har godkänt sjukperioden. Försäkringskas- san ska godkänna en sjukperiod om den studerande maximalt kan bedriva halvtidsstudier. På så sätt blir det möjligt att vara sjuk- skriven på hel- eller deltid med studiemedel, till skillnad från hur det är i dag, då det bara är möjligt att vara sjukskriven på heltid.

CSN föreslog att försäkringsskyddet för studerande ska bestå av två delar. Den första delen ska vara ett försörjningsskydd som ger rätt att behålla studiemedlen under en sjukperiod. Givet att Försäk- ringskassan har godkänt en sjukperiod ska den studerande därför, precis som i dag, ha rätt att behålla sina studiemedel under sjuk- dom. Den andra delen ska ge ersättning för skador i form av ute- blivna studieresultat. En studerande som har varit sjuk ska inte riskera att förlora rätten till studiemedel på grund av att veckorna med studiemedel tar slut. Han eller hon ska heller inte behöva betala tillbaka de studielån som har lämnats under en sjukperiod. Dessutom ville myndigheten ändra de närmare förutsättningarna för att räkna bort veckor och för rätt till avskrivning.

Innan en studerande beviljas borträkning av tid och avskrivning ska CSN kontrollera vilka studieresultat, t.ex. poäng eller mot- svarande, som den studerande har uppnått under sjukperioden. Endast om den studerande faktiskt har försenats i sina studier ska veckor räknas bort. Detta ansågs kraftigt minska risken för att ersättning lämnas felaktigt. Dessutom föreslogs att karenstiden för avskrivning av studielån skulle sänkas från dagens 30 dagar till 14 dagar. Detta för att fler personer – men samtidigt rätt personer – ska få studielånen avskrivna.

Avskrivning av studielån för en studerande som har varit sjuk ska kunna ske för de veckor som har räknats bort med avdrag för en karenstid. Studielån ska bara skrivas av om den studerande har försenats i sina studier.

920

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

CSN föreslog vidare att studerande som känner att de kan och vill prova på att studera trots att de är sjukskrivna ska kunna göra detta, utan att behöva vara rädda för att förlora sina studiemedel. Sådana försök till studier kan också vara ett led i en rehabilitering.

CSN ska skicka ut beslut till den studerande där det framgår om han eller hon har rätt till studiemedel under sjukdom eller inte. Vetskapen om att studiemedlen kommer att fortsätta betalas ut trots frånvaro från studierna, förväntas öka tryggheten för den studerande. Även eventuella beslut om borträkning av tid ska skickas ut till den studerande när förutsättningarna för att räkna bort tid är uppfyllda.

CSN föreslog slutligen att Försäkringskassan ska fortsätta ansvara för samordningen av rehabiliteringen av dem som studerar i Sverige. Det samordningsansvar som CSN i nuläget har för rehabi- litering av dem som studerar utomlands föreslogs däremot upp- höra.

CSN menade att frågan om rehabiliteringen av studerande behöver utredas ytterligare, främst för att klarlägga vad målet med rehabiliteringen ska vara: Ska det vara återgång i de studier som pågick före sjukfallet, i studier generellt eller inträde på arbets- marknaden? Dessutom behöver det, enligt CSN, utredas vilka rehabiliteringsåtgärder som kan bli aktuella, vilka instanser som ska ansvara för att de genomförs, hur de ska finansieras, om det ska finnas en bortre tidsgräns för när studiemedel under sjukdom inte längre kan utgå och i vilken utsträckning studerande som bedriver studier utomlands ska ha tillgång till rehabilitering.

Saco Studentråd – Rätt jobb inte ett jobb.

År 2012 publicerade Saco Studentråd ett förslag om ett match- ningslån för nyblivna akademiker för att trygga övergången mellan studier och arbetsliv.21 I rapporten underströks vikten av en väl- fungerande matchning på arbetsmarknaden för denna grupp. Saco Studentråd föreslog att ett matchningssystem för nyexaminerade studerande skulle införas.

21 Saco studentråd (2012).

921

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

I det första steget skulle akademiker som avslutar sina studier erbjudas ett matchningslån för att klara ekonomin direkt efter studierna. Detta stöd borde motsvara nivån på studiemedlet. Låne- villkoren borde likna dem i studiemedelssystemet, vilket skulle medföra en enkel administration av matchningslånet. Eftersom arbetslöshet i sig riskerar att utgöra en negativ signalfunktion borde lånet beviljas under en avgränsad tidsperiod om tre månader. Matchningslånet borde knytas till tydliga krav på aktivt arbets- sökande.

Syftet med det första steget var framför allt att de som inte direkt efter examen hittar ett kvalificerat arbete skulle erbjudas ett finansiellt stöd under tiden de söker arbete. Genom utformningen av ett lån skulle den enskilde ta merparten av den ekonomiska risken och därmed skulle behovet av karens försvinna. Kravpro- filen, med krav på återbetalning i händelse av utebliven sökaktivitet, torde också stimulera till ett aktivt arbetssökande under utbetal- ningsperioden.

Lärosätena borde rustas upp med ordentliga karriärcentrum med koppling till Arbetsförmedlingen. Lärosätena borde ansvara för de aktiva åtgärderna för dem som använder matchningslån. Dessa centra borde också finnas tillgängliga för matchningshjälp under hela studietiden så att så många studenter som möjligt skulle kunna få arbete direkt efter examen.

För dem som inte lyckas hitta något kvalificerat arbete under matchningslånsperioden skulle ytterligare matchningshöjande åtgärder sättas in.

Efter att matchningslånet förverkats borde stödet kompletteras med ett system med aktiverande åtgärder. Det andra steget av matchningslånet skulle kunna vara en del av den ordinarie aktiva arbetsmarknadspolitiken. T.ex. skulle Arbetsförmedlingen kunna ges i uppdrag att, tillsammans med de föreslagna karriärcentra, bygga upp en resurspool för gruppen nyexaminerade akademiker och förmedla praktik- och traineeplatser och utbildningar. Förslag på mer direkt arbetsskapande åtgärder, t.ex. kvalificerade trainee- platser inom offentlig sektor, lades också fram i rapporten.

922

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

22.1.4Genomförda reformer rörande studerande

Försäkringsskyddet inom studiestödssystemet22

Rätten att få behålla studiemedel vid studieavbrott på grund av sjukdom för studier inom Sverige infördes den 1 januari 1975. Då infördes även en möjlighet att få lånet avskrivet fr.o.m. den 15:e sjukdagen. Av förarbetena framgår att reglerna endast bör gälla studerande som är helt oförmögna att bedriva studier på grund av sjukdom. Det framgår också att det ansågs stöta på nästan oöver- stigliga praktiska svårigheter att avräkna återbetalningspliktiga studiemedel vid partiell oförmåga på grund av sjukdom23. Det kräv- des särskilda skäl för att bevilja studiemedel under sjukdom för längre tid än två terminer.

Den 1 januari 1985 upphävdes tidsgränsen för hur länge studie- medel under sjukdom kunde utgå. I samband med förändringen påminde departementschefen om det rehabiliteringsansvar som inträder för Försäkringskassan när den studerande varit sjukskriven under 90 dagar.24

När reformen genomfördes 1975 gällde reglerna endast studier inom Sverige, vilket berodde på att det saknades möjligheter till kontroll utomlands.25 Rätten att få behålla sitt studiemedel under sjukdom för dem som studerar utomlands infördes den 1 juli 1986. Då hade Sverige avtalat om sjukvårdsförmåner med relativt många länder.

Den s.k. karenstiden för avskrivning av studielån höjdes från 14 dagar till 30 dagar den 1 juli 1995. Regeringen ansåg att merparten av dem som varit sjukskrivna under kortare tid än en månad inte försenats eller inte försenats nämnvärt i sina studier. En förläng- ning av karenstiden ansågs därför vara rimlig.26

22CSN (2012).

23Prop. 1974:14.

24Prop. 1983/84:127.

25Prop. 1985/86:100, bil. 10.

26Prop. 1994/95:100, bil 9.

923

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

Arbetslöshetsförsäkringen

Studier som kvalifikationsvillkor

Möjligheten att få ersättning baserad på studier infördes 1974 i och med att studerandevillkoret infördes i lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd (KAS). Studerandevillkoret avsåg sökande som avslutat en utbildning på heltid som omfattat minst ett läsår och som berättigat till studiesocialt stöd. En sökande som efter avslutad utbildning antingen arbetade eller stod till arbetsmark- nadens förfogande, dvs. vad anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, i minst tre månader var berättigad till KAS. Den sökande måste dock ställa sig till arbetsmarknadens förfogande inom fem månader från avslutad utbildning för att ersättningen skulle kunna komma ifråga. KAS bestod av ett grund- belopp och kunde lämnas i som mest 150 ersättningsdagar.27

Tio år senare ändrades reglerna så att kvalifikationstiden för studerandevillkoret angavs i dagar i stället för månader, dvs. 90 kalenderdagar i stället för tre månader. Detta för att underlätta beräkningen av kvalifikationstiden. Dessutom förlängdes ramtiden för att ställa sig till arbetsmarknadens förfogande från fem till tio månader.28

År 1998 omarbetades lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäk- ring och lagen om kontant arbetsmarknadsstöd till en lag. Som en konsekvens infördes studerandevillkoret i ALF och studier kunde därmed berättiga till arbetslöshetsersättning.29

År 2001 modifierades reglerna så att ramtiden efter avslutad utbildning kunde förlängas till den dag personen fyllde 20 år. Anled- ningen till detta var att den lägsta åldersgränsen för att KAS skulle betalas ut successivt hade höjts till 20 år.30

Två år senare infördes ett särskilt studerandevillkor, som avsåg sökande som lämnat aktivitetsgarantin för studier. Villkoret lik- nade det vanliga studerandevillkoret, men saknade kvalifikations- tiden om tre månader. En annan skillnad var att det särskilda studer- andevillkoret gav samma ersättning som den sökande tidigare fått i

27Prop. 1973:56.

28Prop. 1983/84:126.

29Prop. 1996/97:107.

30Prop. 1999/2000:139.

924

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

aktivitetsgarantin. För det vanliga studerandevillkoret lämnades grundbelopp. Syftet med villkoret var att uppmuntra till studier.31

Både studerandevillkoret och det särskilda studerandevillkoret avskaffades 2007. Avskaffandet motiverades med att arbetslöshets- ersättning ska grunda sig på förvärvsarbete och med att det inför- des en jobbgaranti för unga arbetssökande.32

Studier jämsides med arbetslöshetsersättning

Frågan om studier jämsides med arbetslöshetsersättning bottnar i huruvida den sökande kan anses stå till arbetsmarknadens för- fogande under tiden i studier. Det är en bedömning som länge läm- nades till den enskilda arbetslöshetskassan att göra.

År 1989 infördes i arbetslöshetsförsäkringen huvudregeln att er- sättning inte lämnas till sökande som deltar i utbildning. Liksom tidigare kunde dock arbetslöshetsersättning beviljas i undantagsfall för sökande som samtidigt studerade. Det gällde t.ex. möjligheten att fortsätta heltidsstudier som bedrivits jämsides med ett heltids- arbete om den sökande blev arbetslös, orienteringskurser eller del- tidsstudier som inte hindrade den sökande från att söka och anta ett heltidsarbete. Dessa undantagsfall reglerades i förordning och föreskrifter.33

I den proposition som ligger till grund för ALF betonades att rätten att studera under tid med arbetslöshetsersättning var en ren undantagssituation. Sådana studier borde vara tillfälliga och kunna avbrytas när som helst till förmån för ett arbete. Dessutom angavs att arbetslöshetsersättning i normalfallet inte borde lämnas till studerande som fick någon form av studiestöd som helt eller delvis bestod av bidrag. Det ansågs vara ett bland flera sätt att visa att den sökande främst var studerande och inte i första hand arbets- sökande.

Studier jämsides med arbetslöshetsersättning skulle dock även fortsatt i undantagsfall kunna beviljas. T.ex. skulle en sökande som studerat deltid och arbetat deltid inte behöva avsluta studierna bara för att han eller hon förlorade arbetet. Utgångspunkten för sådana

31Prop. 2002/03:44.

32Prop. 2006/07:15 och prop. 2006/07:118.

33Prop. 1987/88:114.

925

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

bedömningar skulle bl.a. vara att studierna inte hindrade den arbetslöse från att ta ett arbete av samma omfattning som tidigare. Dessa undantagsfall reglerades även fortsatt i förordning och före- skrifter.34

År 2007 upphörde den möjlighet som tidigare funnits i tillsyns- myndighetens föreskrifter om att få ersättning under uppehåll i reguljär utbildning. Ersättning kunde nu endast lämnas under uppehåll i en arbetsmarknadsutbildning inom det reguljära utbild- ningsväsendet, dvs. inom aktivitetsstödet (18 § ALFFo).

I maj 2010 förtydligades reglerna för studier jämsides med arbetslöshet. Det infördes ett nytt varaktighetskrav på 15 veckor för den som har studerat vid sidan av arbete och ville fortsätta sina studier vid arbetslöshet. Ändringen innebar att den som fortsatte studier som han eller hon före arbetslösheten bedrivit på heltid vid sidan av heltidsarbete under minst 15 veckor kunde ha rätt till arbetslöshetsersättning under fortsatta studier. Samma varaktig- hetskrav gällde den som före arbetslösheten hade arbetat och studerat deltid och fortsatte studierna på deltid under arbetslös- heten.

Fyra år senare förtydligades reglerna igen genom att en tids- gräns för hur länge en sökande fick bedriva studier jämsides med arbetslöshetsersättning infördes i förordningen. Ersättning jäm- sides med en orienteringskurs eller dylikt skulle kunna lämnas under som mest 15 ersättningsdagar inom en och samma ersätt- ningsperiod. För studier på hel- eller deltid skulle en tidsgräns på 20 veckor inom en ersättningsperiod gälla.

22.2Överväganden

22.2.1Överväganden – studerande i sjukförsäkringen och återgång i studier

Kommitténs bedömning: Inkomstbortfallsprincipen bör allt- jämt gälla inom sjukförsäkringen för studerande. Nuvarande regelverk inom studiemedelssystemet med möjlighet till av- skrivning av studielån under vissa förutsättningar vid studie-

34 Prop. 1996/97:107.

926

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

oförmåga på grund av sjukdom bör bestå. Möjligheterna till deltidssjukskrivning för studerande bör utredas vidare. Rehabi- literingsansvaret bör förtydligas och färre karensdagar kan över- vägas.

Skälen för kommitténs bedömning: Som har beskrivits ovan finns det vissa möjligheter för studerande, som på grund av sjukdom saknar förmåga att studera, att få studielånet avskrivet. För att studielånet ska kunna avskrivas måste dock flera villkor vara upp- fyllda. Enligt studiestödsförordningen (2000:655) måste den stud- erande bl.a. helt sakna studieförmåga på grund av sjukdom och ha en sjukperiod som har godkänts av Försäkringskassan. Det är således inte möjligt att få någon del av studielånet avskrivet vid del- tidssjukskrivning. Vidare kan endast den del av studielånet av- skrivas som avser den tid som överstiger 30 dagar i sjukperioden.

En ekonomisk kompensation för den helt uteblivna studieför- mågan förutsätter således att den studerande uppbär studiemedel. Att endast den del av studielånet som avser tid som överstiger 30 dagar i sjukperioden kan komma att avskrivas, har uppfattats som en form av karenstid i försäkringsskyddet för studerande. En viktig skillnad vid en jämförelse med karenstid i sjukförsäkringen är dock att den studerande inte står utan ersättning under de första 30 dagarna i sjukperioden. I stället är det studielån, som betalas ut för dessa dagar, inte befriat från återbetalningsskyldighet.

Kommittén anser att det finns flera problem förknippade med studerandes försäkringsskydd vid sjukdom. Kravet på att den studerande helt ska sakna förmåga att studera på grund av sjukdom gör systemet oflexibelt. En studerande som före sina studier har arbetat och haft en förvärvsinkomst kan under vissa förutsättningar skydda den sjukpenninggrundande inkomst (SGI) som han eller hon hade före studierna. Möjligheterna till SGI-skydd under studietid förutsätter dock att den studerande under hela studie- tiden har haft studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395).

Skälen till det tämligen rigida regelverket är flera. Det huvud- sakliga syftet är att säkerställa att en person bedriver studier i viss omfattning. I annat fall ökar riskerna för felaktiga utbetalningar. Vid deltidssjukskrivning är det svårt att på ett effektivt och säkert sätt kontrollera omfattningen av studieförmågan. Inom vissa skol- former finns det en god kontroll på vem som studerar eller inte. Så

927

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

är fallet vid t.ex. Komvux och folkhögskolor. Högskolestudier bedrivs dock till stor del på egen hand, där tiden i bunden under- visning kan vara begränsad. Det är inte ovanligt att en termins studier tenteras av vid ett eller ett fåtal tillfällen. Några veckors studieoförmåga på grund av sjukdom behöver då inte innebära att den studerande inte kan klara av terminens studier.

Det måste vara möjligt att kontrollera att en person inte studerar under tid som han eller hon får sjukförmåner. Ersättning från sjukförsäkringen får inte bli ett sätt för studerande att försörja sig under studietiden. Kommittén anser dock att det är angeläget att regelverket anpassas, så att det blir möjligt att vara sjuk på deltid med en sammanlagd heltidsersättning inom studiemedelssystemet. Detta bör dock i så fall kopplas till om sjukdomen har påverkat den studerandes studieresultat. Liksom tidigare bör en möjlighet till avskrivning av studielån vid sjukdom endast finnas i de fall Försäk- ringskassan har godkänt en sjukperiod. Det bör vidare föreligga särskilda skäl för att deltidssjukskrivning av studerande ska god- kännas. En kronisk sjukdom som förvärras i skov kan vara exempel på att sådant särskilt skäl. Centrala studiestödsnämnden (CSN) har i en rapport i april 201235 lämnat förslag som innebär att det ska vara möjligt för studerande att vara sjukskrivna på deltid och studera med bibehållna studiemedel på deltid. CSN:s förslag kan utgöra en god grund för den fortsatta beredningen av frågan.

I flera utredningar och rapporter har föreslagits att den s.k. karenstiden i försäkringsskyddet för studerande ska förkortas till 14 eller sju dagar. Den nuvarande karenstiden om 30 dagar innan avskrivning kan komma i fråga tillkom den 1 juli 1995.36 Karens- tiden hade dessförinnan varit 14 dagar. Skälet till ändringen var att CSN:s undersökningar då visat att en stor del av dem som varit sjuka mindre än en månad hade studerat under sjukperioden.37

Kommittén har förståelse för uppfattningen att den nuvarande karenstiden i vissa fall kan upplevas som lång. Många typer av studier bedrivs dock till stor del på egen hand med några få tentamens- tillfällen per termin. En kortare sjukperiod innebär då inte nöd- vändigtvis att studieresultatet påverkas till följd av sjukdomen. Å

35CSN (2012).

36Lagen (1995:480) om ändring i studiestödslagen (1973:349).

37Prop. 1994/95:100, bil. 9.

928

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

andra sidan finns utbildningsformer där redan ett eller flera kortare avbrott kan få stora konsekvenser. Den Studiesociala kommittén ansåg att en förkortning av karenstiden skulle kunna övervägas, men att rätten att behålla studiemedel vid partiell sjukdom borde införas och utvärderas innan dess.38

Med hänsyn till de förändringar som har skett inom utbild- ningsväsendet under de senaste decennierna är det inte nödvändigt- vis så att de skäl som 1995 motiverade en förlängning av karens- tiden till 30 dagar alltjämt gäller och i likhet med den studiesociala kommittén anser kommittén därför att en kortare karenstid för studerande kan övervägas.

Sjukpenningen är en inkomstbortfallsförsäkring. Det är vanligt att studerande saknar egna inkomster under tiden i studier. Det är endast om den studerande, utöver studierna, även arbetar och har en egen inkomst som ett inkomstbortfall uppstår vid sjukdom. I denna situation kan sjukpenning lämnas baserad på den inkomst den studerande har under studietiden, s.k. studietids-SGI. I de fall en studerande inte har förvärvsarbetat före studierna uppstår inget inkomstbortfall vid den studerandes sjukdom. Det är därför natur- ligt att någon sjukpenning då inte kan lämnas. Kommittén anser inte att det finns skäl att göra något undantag från inkomstbort- fallsprincipen i sjukförsäkringen när det gäller studerande. Den möjlighet till ekonomisk kompensation vid studieoförmåga på grund av sjukdom som återstår är således att få studielånet avskrivet. Kopplingen till att den studerande tar studiemedel bör därför kvar- stå när det gäller studerandes möjlighet till ekonomisk kompensa- tion vid studieoförmåga. Det kan påpekas att kostnaden rent budgetmässigt belastar sjukförsäkringen, även om själva kompensa- tionen till den enskilde sker inom ramen för studiemedelssystemet.

För att den studerande ska kunna aktivera en vilande SGI krävs att han eller hon anmäler sig på Arbetsförmedlingen. Om den studerande inte anmäler sig på Arbetsförmedlingen den första dagen efter avslutade studier går den tidigare vilande SGI:n, baserad på inkomsterna före studierna, förlorad.

Kommittén anser att en övergång till ett inkomstunderlag baserat på faktiska inkomster skulle vara fördelaktig för studer- ande. Tiden i studier kan då göras överhoppningsbar och ett

38 SOU 2009:28.

929

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

efterskydd i sjukförsäkringen kan ges efter avslutade studier för dem som av olika skäl inte anmäler sig på Arbetsförmedlingen första dagen efter avslutade studier. Se vidare härom i avsnitt 7.5.3.

Det är oklart vilka aktörer som har ansvaret för rehabilitering av studerande som har drabbats av studieoförmåga till följd av sjuk- dom. Kommittén återkommer till denna fråga i avsnitt 22.3.2.

Kommittén vill också påtala att det är angeläget att det görs tydligt på ett lättillgängligt sätt vilka möjligheter till ekonomiskt stöd och rehabilitering som finns för studerande när de drabbas av studieoförmåga på grund av sjukdom. Förbättrade insatser i form av information och rådgivning från berörda aktörer är viktiga i detta sammanhang.

22.2.2Överväganden rörande studerande i arbetslöshetsförsäkringen

Kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen försäkrar inkomstbortfall vid förlorat förvärvsarbete. Studier kan därför inte ligga till grund för arbetslöshetsersättning.

Frågan om försörjningen mellan studier och arbete är viktig. Kommittén förordar att ett matchningslån utreds vidare.

Arbetslöshetsförsäkringens utformning orsakar problem för studenter på flera olika sätt.

Arbetslöshetsersättning efter avslutade studier

Att hitta ett lämpligt arbete efter avslutade studier kan ta en tid. Bara studerande som tidigare, dvs. före eller under studierna, har uppfyllt arbetsvillkoret kan ha rätt till arbetslöshetsersättning efter avslutade studier. Därför är det få som kvalificerar sig för ersätt- ning. De som inte kvalificerar sig för arbetslöshetsförsäkringen är hänvisade till att söka ekonomiskt bistånd om de inte får ett arbete och inte kan försörja sig på annat sätt.

Avsaknaden av en ersättning efter studier kan påverka nyutexa- minerades inträde på arbetsmarknaden. Personen kan komma att

930

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

acceptera arbeten som han eller hon är överkvalificerad för. Pro- blemet är stort vid övergången från studier till arbete.

En nyexaminerad som, för att klara sin försörjning, känner sig tvingad att ta ett arbete som han eller hon är överkvalificerad för får en sämre avkastning på utbildningen. Det kan leda till en efter- släpning i löneutvecklingen om hänger kvar även om den som tidigt haft ett underkvalificerat arbete senare får ett arbete som stämmer bättre med hans eller hennes kvalifikationer. Det innebär en sam- hällsekonomisk förlust, men också en sämre situation för den enskilde.39

Det är svårt att exakt beräkna kostnaderna för bristande match- ning eftersom det inte går att säga till vilken del felmatchningen på arbetsmarknaden beror på låg efterfrågan på arbetskraft och till vilken del den beror på bristande kontaktytor mellan akademiker och arbetsgivare. Dålig matchning kan medföra en inlåsning i låg- kvalificerat arbete eller arbetslöshet. Forskning visar att sådana inlåsningseffekter är förhållandevis starka. Knappt 60 procent av dem som har ett underkvalificerat arbete vid en tidpunkt har fort- farande det nio år senare.40

Arbetslöshetsersättning under studieuppehåll

Studerande har inte möjlighet att få arbetslöshetsersättning under studieuppehåll, även om de skulle uppfylla ett arbetsvillkor. Studer- ande som inte arbetar över sommaruppehållet, läser en sommarkurs som berättigar till studiemedlen eller löser den ekonomiska situa- tionen på annat sätt, är därmed hänvisade till att söka ekonomiskt bistånd.41

Studier som överhoppningsbar tid i arbetslöshetsförsäkringen

Den tid som kan hoppas över i arbetslöshetsförsäkringen för att fastställa ett arbetsvillkor då rätten till ersättning prövas är begrän- sad till fem år. Den kan innebära att personer som har upparbetat

39Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e).

40Saco Studentråd (2012).

41Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e).

931

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

rätt till arbetslöshetsersättning innan de påbörjade studierna i större utsträckning begränsar sig till kortare utbildningar för att inte riskera att förlora rätten till arbetslöshetsersättning. Införandet av Bolognaprocessen innebär att många utbildningar har utökats till att vara femåriga.42 Studerande med nedsatt studieförmåga är en annan grupp som kan påverkas av tidsgränsen, liksom studerande på forskarutbildning.

För att reglerna om överhoppningsbar tid ska kunna tillämpas måste studierna vara avslutade eller avbrutna. Det innebär att studenter som inte avslutat sin utbildning måste avbryta studierna, och därmed förlora sin garanterade plats på utbildningen, för att ha rätt till arbetslöshetsersättning.

Ytterligare en svårighet i reglerna om överhoppningsbar tid är att den sökande måste vara 25 år eller äldre när han eller hon avslutar eller avbryter studierna för att dessa ska vara överhopp- ningsbara. Här finns dock en skyddsregel som innebär att tiden är överhoppningsbar även om den sökande är under 25, om han eller hon innan studierna har förvärvsarbetat i minst fem månader innan studierna påbörjades.43

Arbete jämsides med studier

Arbete jämsides med studier består i sin tur av två underkategorier. Dels gäller det arbetslösa som studerar, dels studerande som arbetar.

Arbetslösa som studerar

IAF genomförde 2011 en granskning av hur arbetslöshetsersätt- ning kombineras med studier.44 Granskningen visade att det fanns vissa skillnader mellan arbetslöshetskassorna när det gällde bedöm-

42Bolognaprocessen är ett samarbete mellan europeiska länder om utbildning på högskole- nivå. Samarbetet syftar bl.a. till att främja rörlighet och Europas konkurrenskraft. Som en del av Bolognaprocessen har högre utbildning delats upp i cykler. Den första cykeln (under graduate) ska ta mellan tre och fyra år (180 – 240 s.k. ECTS-poäng) och ge tillgång till den andra cykeln. Den andra cykeln (graduate) ska motsvara 90-120 ECTS-poäng, varav minst 60 poäng (motsvarande ett års studier) på den andra cykelns nivå, och leda till magister- eller doktorsexamen.

43Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e).

44IAF (2011a).

932

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

ningen och tillämpningen av reglerna för ersättning samtidigt med studier. Det rörde i huvudsak tre områden:

Hur länge ersättning lämnas samtidigt med heltidsstudier, del- tidsstudier samt deltidsstudier med studiestöd

Vilken omfattning, i procent av heltid, som deltidsstudier högst kan uppgå till för rätt till ersättning

Det krav på intygande som finns i 16 § 2 ALFFo. För att få ersättning samtidigt med deltidsstudier krävs att den sökande på förhand intygar att han eller hon är beredd att avbryta studierna om de kan utgöra ett hinder för arbete.

IAF ansåg att dessa skillnader kunde utgöra en fara för rättssäker- heten och menade därför att förtydliganden på dessa punkter borde införas i förordningsbestämmelserna om studier jämsides med arbetslöshetsersättning.

Studerande som arbetar

Studerande kan kvalificera sig till arbetslöshetsförsäkringen genom att extraarbeta vid sidan av studierna. Det kräver att den studerande uppnår kravet om 80 timmars arbete per månad enligt huvudregeln eller 480 arbetade timmar under sex sammanhängande månader. Det är dock få studerande som arbetar i den omfattningen.

Undersökningar visar att allt fler studerande väljer att studera mindre och arbeta mer. Ju mer de studerande arbetar, desto mindre studerar de. Detta ledder givetvis till sämre genomsnittliga studie- resultat och troligen även en långsammare genomströmning, vilket är negativt för samhällsutvecklingen.45

Kommitténs bedömning

I utredningarna som gjorts av myndigheter och organisationer de senaste åren om studenters rätt till arbetslöshetsersättning har flera svårigheter uppmärksammats och förslag på lösningar presenterats.

45 Parlamentariska socialförsäkringsutredningen (2011e).

933

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

Svårigheterna handlar bl.a. om möjligheten till studier jämsides med arbetslöshetsersättning. De senaste årens förordningsänd- ringar har förtydligat de svårigheter på området som IAF identi- fierade i sin rapport från 2011.

Andra svårigheter som lyfts fram är studenters möjligheter till försörjning, främst mellan studier och arbete, men även under studieuppehåll. I dag finns inget fullgott skydd för studenter i dessa situationer och det är otillfredsställande. Frågan är dock om detta ska lösas inom arbetslöshetsförsäkringen.

Arbetslöshetsförsäkringen är inte en försäkring mot arbetslös- het. Det är en försäkring som ersätter den inkomstförlust som är en konsekvens av att den sökande förlorat ett förvärvsarbete. För att ersättning enligt grundförsäkringen ska kunna lämnas måste en sökande uppfylla två villkor: ett arbetsvillkor och grundvillkoren.

Arbetsvillkoret innebär att den sökande ska ha arbetat i tillräck- lig omfattning för att omfattas av försäkringsskyddet. Det innebär 80 timmars arbete per månad i minst sex månader, alternativt 480 timmar under sex sammanhängande månader där alla månader måste innehålla minst 50 timmars arbete. Det är få studenter som arbetar i den omfattningen.

Grundvillkoren innebär att den sökande står till arbetsmark- nadens förfogande, dvs. kan och vill arbeta. Det är tveksamt om studenter som har för avsikt att fortsätta sina studier efter ett ferie- uppehåll kan anses stå till arbetsmarknadens förfogande.

För att studerande ska kunna ha rätt till arbetslöshetsersättning mellan studier och arbete eller under studieuppehåll skulle det därför krävas särregler för studerande som grupp. Nackdelen med en sådan lösning är att reglerna blir mer svåröverskådliga. För en sökande kan det bli otydligt vilken regel han eller hon omfattas av. Regler som kompletteras med undantag och särskilda villkor för vissa grupper riskerar också att leda till gränsdragningsproblem. För att minska denna risk blir undantagsreglerna ofta detaljerade och därmed mindre transparenta. Generella regler är därför att föredra framför särregler.

Mot den bakgrunden är det tveksamt om studenters behov av försörjning mellan studier och arbete och under studieuppehåll bör hanteras inom arbetslöshetsförsäkringen. Nyutexaminerade akade- miker ofta befinner sig dock ofta i en gråzon efter avlutade studier. De är inte längre berättigade till studiemedel samtidigt som de står

934

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

utanför det ekonomiska skydd som t.ex. arbetslöshetsförsäkringen erbjuder.46 Pressen att hitta ett arbete är därför stark. Det är viktigt att denna press inte påverkar matchningen till ett arbete på ett negativt sätt, eftersom det skulle kunna innebära sämre chanser till ett arbete som motsvarar den enskildes kvalifikationer. Det skulle dessutom innebära en samhällsekonomisk förlust. En skyddstid efter avslutade studier kan vara ett sätt att lösa detta, exempelvis genom ett sådant matchningslån som föreslås av Sacos studentråd. Utformningen av en sådan skyddstid ligger dock utanför kommitténs uppdrag, eftersom det, enligt kommittén uppfattning, inte är en fråga som bör lösas inom ramen för arbetslöshets- försäkringen.

22.3Förslag

22.3.1Sjukförsäkring

Kommitténs förslag: En möjlighet införs att vid särskilda skäl vara sjukskriven på deltid med en sammanlagd heltidsersättning inom studiemedelssystemet.

Skälen för kommitténs förslag: Kommittén har i föregående avsnitt funnit att det är angeläget att det ges en möjlighet till del- tidssjukskrivning av studerande. Kommittén föreslår därför att det införs en möjlighet att vara sjukskriven på deltid med en samman- lagd heltidsersättning inom studiemedelssystemet. Kommittén vill dock betona att det måste finnas särskilda skäl för att deltidssjuk- skrivning av studerande ska godkännas. Det är också viktigt att en noggrann bedömning av studieförmågan görs i varje enskilt fall. Detta för att säkerställa behovet av kontroll i försäkringen. CSN:s rapport47 kan utgöra ett gott underlag för den fortsatta bered- ningen i frågan.

46Saco Studentråd (2012).

47CSN (2012).

935

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

22.3.2Återgång i studier

Kommitténs förslag: Hälso- och sjukvården är den nyckelaktör som har ansvaret för den medicinska behandlingen och rehabi- literingen av studerande som har drabbats av sjukdom. Utbild- ningsanordnarnas ansvar när det gäller rehabilitering av stud- erande ska förtydligas. Försäkringskassans och Centrala studie- stödsnämndens särskilda ansvar för rehabiliteringen av studer- ande ska tas bort.

Skälen för kommitténs förslag: Ansvaret för studerandes rehabili- tering upplevs ofta som oklart.48 Kommittén kan konstatera att hälso- och sjukvården har ett ansvar för studerandes medicinska vård, behandling och rehabilitering vid sjukdom, liksom för alla andra. Enligt 1 kap. 11 § högskoleförordningen (1993:100) ska högskolorna ansvara för att studenterna har tillgång till hälsovård, särskilt förebyggande hälsovård som har till ändamål att främja studenternas fysiska och psykiska hälsa. Högskolorna ska även ansvara för andra uppgifter av studiesocial karaktär som stöder studenterna i deras studiesituation eller underlättar övergången till arbetslivet samt för att studenterna i övrigt har en god studiemiljö.

Studenthälsornas arbete är i huvudsak förebyggande och råd- givande. Vilka typer av hälsovårdande insatser som de olika läro- sätenas studenthälsor erbjuder varierar i hög grad. Något särskilt utpekat ansvar för studerandes återgång i studier vid sjukdom har inte studenthälsorna. De fungerar mera som ett komplement till hälso- och sjukvården på samma sätt som företagshälsovården gör för anställda.

I jämförelse med arbetstagare och arbetslösa saknas en naturlig motpart för hälso- och sjukvårdens samverkan när det gäller åter- gång i studier. För arbetstagare är det arbetsgivaren som är motpart för samverkan och för arbetslösa är det Arbetsförmedlingen. Ut- bildningsanordnarna har ingen på motsvarande sätt reglerad sam- verkansskyldighet när det gäller studerande som har drabbats av sjukdom. Att i lag eller annan författning föreskriva en sådan sam- verkansskyldighet skulle, enligt kommitténs bedömning, inte heller

48 Se t.ex. Sveriges förenade studentkårers (2014).

936

SOU 2015:21

Studerande och trygghetssystemen

vara rimligt eller praktiskt möjligt. Studier bedrivs i dag i så olika former, t.ex. på distans på internet, vilket medför att utbildnings- anordnarnas roll också varierar stort.

På samma sätt som det varierar stort vilka insatser student- hälsorna erbjuder, varierar det i vilken grad rutiner finns hos utbild- ningsanordnarna för rehabilitering av studerande tillbaka till studier efter sjukdom. Kommittén vill i detta sammanhang förtydliga utbildningsanordnarnas ansvar när det gäller insatser för återgång i studier i form av anpassad studiegång och andra åtgärder inom ramen för utbildningsanordnarnas ansvar som kan underlätta en återgång.

Enligt 1 kap. 3 § arbetsmiljölagen (1977:1160) jämställs med arbetstagare i vissa avseenden bl.a. den som genomgår utbildning, med undantag för barn i förskolan och elever i fritidshemmet. Detta gäller bl.a. vad som föreskrivs i 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen, att det i arbetsgivarens verksamhet ska finnas en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet för fullgörande av de uppgifter som enligt denna lag och enligt 30 kap. socialförsäkringsbalken vilar på arbetsgivaren. Det är dock, enligt kommitténs mening, oklart hur långt utbildningsanordnarnas ansvar sträcker sig när det gäller att vidta åtgärder för att möjliggöra studer- andes återgång i studier. Bilden av det otydliga ansvaret för utbild- ningsanordnarna förstärks också av den skiftande grad av insatser de olika utbildningsanordnarna erbjuder.

Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga utbildningsanordnarnas ansvar, vilket även omfattar den verksam- het som studenthälsorna bedriver. Detta kan exempelvis ske genom att regeringen ger en eller flera lämpliga myndigheter ett särskilt uppdrag att, i samråd med utbildningsanordnare och andra berörda, ta fram riktlinjer eller ett policydokument för hur arbetet bör bedrivas när det gäller åtgärder för att underlätta en återgång i studier. Förhållandena inom olika utbildningsformer bör då beaktas. Det finns många olika utbildningsanordnare som till- handahåller utbildningar i varierande former, allt från fleråriga campusbundna akademiska utbildningar till självstudier på deltid via internet. När det gäller universitet och högskolor, som redan i dag har en studenthälsoverksamhet, bör kraven på att tillhandahålla åtgärder för studerandes återgång i studier kunna ställas högt. Det kan bl.a. gälla skyldighet att tillhandahålla undervisning med en

937

Studerande och trygghetssystemen

SOU 2015:21

anpassad studietakt för att underlätta en återgång i studier på hel- fart. Inom andra utbildningsformer bör utbildningsanordnare till- handahålla insatser för återgång i studier i en omfattning som står i proportion till den undervisning som ges

Om en studerande som har beviljats studiemedel på grund av sjukdom har varit helt oförmögen att bedriva studier under 90 dagar i följd eller om det finns något annat särskilt skäl, ska Försäk- ringskassan, enligt 3 kap. 32 § studiestödsförordningen (2000:655), undersöka om det finns skäl att vidta någon åtgärd som är ägnad att förkorta sjukdomstiden eller på något annat sätt helt eller delvis återställa studieförmågan. När det gäller utlandsstuderande har CSN motsvarande skyldighet enligt 3 kap. 26 § studiestödsförord- ningen. CSN har framfört att det särskilda uppdrag som myndig- heten har när det gäller utlandsstuderande bör tas bort, då det i praktiken inte fyller någon funktion. Kommittén instämmer i denna bedömning och föreslår således att uppdraget ska tas bort. Kommittén anser inte heller att det finns skäl att ha särskilda bestämmelser för Försäkringskassan när det gäller rehabilitering av studerande. Det särskilda uppdrag som Försäkringskassan har när det gäller studerande med studiemedel som har varit sjukskrivna i 90 dagar, föreslås därför tas bort. Försäkringskassan kan ändå komma att ha en skyldighet att samverka med hälso- och sjuk- vården och CSN när det har betydelse för frågan om sjukperioder ska godkännas för studerande med studiemedel. En sådan skyldig- het för Försäkringskassan att samverka uppkommer så fort behov av samverkan finns.

938

23Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

23.1Bakgrund

23.1.1Uppdraget

Av utredningens direktiv framgår bl.a. att kommittén ska beakta och utforma sina förslag från ett företagarperspektiv. Reglerna bör utformas så att de underlättar för personer att dels växla mellan olika anställningsformer och företagarformer, dels kunna kombi- nera dessa.1

Av utredningens tilläggsdirektiv framgår att kommittén ska analysera uppdragstagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen och föreslå en reglering som innebär att uppdragstagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen blir tydlig.

Förslaget ska, om det är möjligt, innehålla en definition av vem som är att anse som uppdragstagare och vem som är att anse som uppdragsgivare. Det ska också tydliggöras hur uppdragstagare för- håller sig till de två grupper som finns i arbetslöshetsförsäkringen. Förslaget till definition av uppdragstagare ska därför i så begränsad utsträckning som möjligt förändra nuvarande definition av företa- gare. Den föreslagna definitionen ska också vara likvärdig i arbets- löshets- och socialförsäkringen.

Kommittén ska också analysera hur förslaget förhåller sig till gränsdragningen mellan arbetstagare och uppdragstagare i arbets- och skatterätten. Vidare ska förslaget underlätta för individer att kunna växla mellan anställning, uppdrag och företagande och möj- liggöra för individer att kunna ta sig ur arbetslöshet.2

1Dir. 2010:48.

2Dir. 2012:90.

939

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

23.1.2Nuvarande regelverk

I skatterättslig mening föreligger enligt 13 kap. 1 § inkomstskatte- lagen (1999:1229), IL, näringsverksamhet då någon bedriver yrkesmässig och självständig förvärvsverksamhet, oavsett i vilken företagsform detta sker. Med yrkesmässig menas att verksamheten är varaktig och drivs med vinstsyfte.

Näringsverksamhet kan bedrivas i olika företagsformer och av såväl fysiska som juridiska personer. Aktiebolag, ekonomiska före- ningar, handelsbolag, kommanditbolag och europeiska ekonomiska intressegrupperingar är juridiska personer. Näringsverksamhet kan också bedrivas som enskild näringsverksamhet eller enkelt bolag. Det är då fysiska personer som driver verksamhet. Fysiska personer (inklusive delägare i handelsbolag och dödsbo) kan ha inkomst av tjänst, inkomst av kapital och inkomst av näringsverksamhet.

Inkomst av näringsverksamhet för fysiska personer, som är enskilda näringsidkare eller delägare i handelsbolag, delas in i aktiv respektive passiv näringsverksamhet. En näringsverksamhet anses som aktiv om näringsidkaren har arbetat i verksamheten minst en tredjedel av den tid som motsvarar en heltidsanställning. Den som vid sidan av en anställning driver en näringsverksamhet som i huvudsak bygger på den egna arbetsinsatsen anses också driva verk- samhet som är aktiv. All annan verksamhet är passiv näringsverk- samhet. Den som bedriver passiv näringsverksamhet betalar inga egenavgifter. I stället betalas särskild löneskatt (se 2 kap. 23 § IL och lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvs- inkomster).

Sjukförsäkringen

Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är den årliga inkomst i pengar som en försäkrad kan antas komma att få tills vidare för eget arbete. Det gäller inkomst antingen som arbetstagare i allmän eller enskild tjänst, dvs. inkomst av anställning (SGI-A) eller på annan grund, dvs. inkomst av annat förvärvsarbete (SGI-B), se 25 kap. 2 §§ socialförsäkringsbalken (2010:110) (SFB).

Inkomst av annat förvärvsarbete innebär att inkomsten vilar på annan grund än anställning. Inkomst av näringsverksamhet ska enligt 25 kap. 8 § SFB räknas som inkomst av annat förvärvsarbete.

940

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

Som egenföretagare räknas i socialförsäkringen därför den som driver egen verksamhet i enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag.

När F-skatt infördes blev frågan om vilka inkomster som skulle räknas till SGI-A respektive SGI-B lättare att besvara. Även om gränsdragningen inte är absolut faller främst inkomster från inkomstslaget näringsverksamhet in under inkomst av annat för- värvsarbete, det vill säga SGI-B. Huvudregeln inom socialförsäk- ringen är att tjänsteinkomster räknas till inkomst av anställning, det vill säga SGI-A. Vissa inkomster som beskattas i inkomstslaget tjänst kan dock ligga till grund för SGI-B. Dessa inkomster finns uppräknade i 25 kap. 13–14 §§ SFB.

Utöver de som har inkomst av näringsverksamhet på grund av eget arbete, och som traditionellt ses som företagare, ingår även de som skatterättsligt deklarerar för inkomst av tjänst utan att vara anställda, t.ex. uppdragstagare i gruppen SGI-B. Dessutom kan försäkrade med inkomst av både anställning och annat förvärvsar- bete, s.k. kombinatörer, ingå i denna grupp.

Eftersom SGI beräknas på inkomst av eget arbete kan SGI fast- ställas även för den som bedriver passiv näringsverksamhet och betalar särskild löneskatt. Inkomsten av den passiva verksamheten måste dock vara en följd av eget arbete.

Den som driver verksamhet i form av aktiebolag eller ekono- misk förening är anställd i bolaget eller föreningen och denne har därför inkomst av tjänst. Inkomsten är därmed inkomst av anställ- ning i socialförsäkringen, dvs. SGI-A. En person som bedriver verksamhet i aktiebolagsform anses alltså inte som egenföretagare i socialförsäkringen.

Fastställande av SGI-B

Även för den med inkomst av annat förvärvsarbete ska SGI beräk- nas utifrån ett antagande om en framtida inkomst. För en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver närings- verksamhet bestäms SGI:n som regel utifrån näringsverksamhetens beräknade nettointäkt. Med nettointäkt avses företagets resultat efter avdrag för kostnader, eventuella avsättningar och avgifter, men före skatteavdrag.

941

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

Normalt beräknas en egenföretagares SGI utifrån den framtida inkomst av näringsverksamheten som han eller hon kan antas få för eget arbete. Beräkningen görs utifrån en beräknad inkomst som ännu är okänd men som egenföretagaren tror sig komma att få.

Försäkringskassan kan vid behov kontrollera den försäkrades egna uppgifter. Tidigare års taxerade inkomster av näringsverksam- het kan ge ledning vid bedömningen, liksom den pensionsgrun- dande inkomsten. (25 kap. 6 § SFB och 5 § RFFS 1998:12).

SGI-beräkning under uppbyggnadsskede

När en försäkrad startar verksamhet kan det vara svårt att upp- skatta den årliga inkomst i pengar som denne kan antas komma att få tills vidare för eget arbete. Det finns inte heller något beslut om slutlig skatt att göra uppskattningen utifrån.

I juli 2010 infördes särskilda bestämmelser i SFB om hur SGI ska beräknas i ett uppbyggnadsskede för försäkrade som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverk- samhet.

För en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som bedriver näringsverksamhet ska SGI:n från näringsverksam- heten beräknas till minst vad som motsvarar skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Detta gäller under en tid om 24 månader räknat från den månad då den försäkrade har gjort eller borde ha gjort anmälan för registrering enligt 7 kap. 2 § skatteförfa- randelagen (2011:1244) (SFL), I det fall den försäkrade inte har skyldighet att anmäla sig för registrering, ska tiden om 24 månader räknas som om en sådan skyldighet hade gällt för honom eller henne (25 kap. 9 § SFB).

Det finns ingen vägledning avseende hur bedömningen av ”skä- lig avlöning för liknande arbete” ska göras. Den jämförelseinkomst som ska fastställas ska avspegla den arbetsinsats som personen utför i företaget. Försäkringskassan gör sin bedömning utifrån vad den försäkrade skulle ha kunnat få i lön för motsvarande arbete som anställd i en verksamhet av motsvarande art och verksamhet. Ett sätt att fastställa en skälig avlöning är att fråga företagaren vad denne skulle betala en anställd för att utföra samma arbete. Ett annat sätt är att fråga arbetsmarknadens parter vad som är skälig

942

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

avlöning för liknande arbete. Med hänsyn till att det blir allt vanli- gare med individuell lönesättning torde bedömning av vad som är skälig avlöning bli allt svårare.

Tidigare fanns en generell regel som innebar att inkomst för eget arbete för egenföretagare inte fick beräknas högre än vad som motsvarade skälig avlöning för liknande arbete för annans räkning. Praxis har ansetts gälla även fortsättningsvis. Detta innebär att en egenföretagare får tillgodoräkna sig lön även för ”övrigt arbete”, såsom administration, reparation, jourarbete m.m. I praxis har ett tillgodoräknande för administrativt arbete med cirka tio procent av den beräknade jämförelseinkomsten medgivits.

Arbetslöshetsförsäkringen

I arbetslöshetsförsäkringen används begreppet företagare. Med företagare avses, enligt 34 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsför- säkring (ALF), en fysisk person som bedriver sådan näringsverk- samhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket IL, och som han eller hon personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över.

Den som bedriver näringsverksamhet har inte rätt till någon arbetslöshetsersättning så länge verksamheten pågår. Detta gäller även om den sökande överlåter sin verksamhet men fortsätter att arbeta i den. I första hand krävs att det inte vidtas några andra åtgärder än sådana som varit nödvändiga på grund av oförutsedda händelser eller att verksamheten upphört definitivt. Om verksam- het lagts vilande tidigare kan arbetslöshetsersättning lämnas igen först då fem år har gått sedan verksamheten återupptogs senast (34 a–c, 35 §§ ALF). I de fall då verksamheten kan bedömas som bisyssla eller som deltidsföretag kan arbetslöshetsersättning lämnas trots att verksamheten inte upphört (37 b, 39 §§ ALF).

Företagares dagsförtjänst i arbetslöshetsförsäkringen

Arbetslöshetsersättning lämnas som grundbelopp eller som inkomst- relaterad ersättning, precis som för anställda ersättningstagare. För att grundersättning ska lämnas krävs att personen har uppfyllt ett arbets- villkor innan arbetslösheten. För att inkomstrelaterad ersättning ska

943

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

lämnas krävs att personen har uppfyllt ett arbetsvillkor och ett medlemsvillkor innan arbetslösheten, se kapitel 18.

Av 37 § ALF framgår att dagsförtjänsten för företagare enligt huvudregeln baseras på den inkomst från verksamheten som fram- går av senaste beslut om slutlig skatt. För den som bedrivit verk- samheten under hela inkomståret beräknas dagsförtjänsten till 1/260 av årsinkomsten. Om det är mer förmånligt kan dagsför- tjänsten i stället grundas på den genomsnittliga inkomsten från verksamheten under de två år som föregår beskattningsåret i sen- aste beslut om slutlig skatt.

En företagare som upphör att driva näringsverksamhet inom 24 månader från det att verksamheten startade kan få dagsförtjänsten baserad på sin tidigare anställningsinkomst. Det innebär att bedömningen av om arbets- och medlemsvillkoren är uppfyllda baseras på tiden i anställningen. Ramtiden ska, om denna regel används, vara de tolv månader som närmast föregått den månad när företagaren startade sin verksamhet (37 a § ALF).

I förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring (ALFFo) finns förtydligande bestämmelser om när kombinatörer och yrkes- fiskare är att anse som arbetslösa (5 a–e, 6–6 b §§ ALFFo). I Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens (IAF) föreskrifter (IAFFS 2014:5) om arbetslöshetsförsäkring förtydligas vad som är att anse som avvecklingsåtgärder samt hur beräkningen av företaga- res dagsförtjänst ska göras(6 kap, 1–3 §§ IAFFS 2014:5).

Uppdragstagare

En uppdragstagare åtar sig uppdrag för en eller flera uppdragsgi- vares räkning. Något anställningsförhållande föreligger inte och uppdragstagaren intar en mer eller mindre självständig ställning gentemot uppdragsgivaren.

Det finns varken särskilda regler inom försäkringen för upp- dragstagare eller någon definition av begreppet. Antingen definie- ras uppdragstagaren som företagare eller som arbetstagare. I praxis har uppdragstagaren vanligtvis ansetts vara företagare. Det väsent- ligaste kriteriet vid bedömningen är uppdragstagarens självständig- het i verksamheten.

En självständig uppdragstagare bedriver oftast sin verksamhet i företagsform eller i vart fall redovisas inkomsterna skattemässigt

944

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

som inkomst av näringsverksamhet. Kännetecken som kan beaktas vid bedömningen av om uppdragstagaren är att anse som självstän- dig, dvs. betraktas som företagare, är att han eller hon

på eget ansvar och utan kontroll eller arbetsledning från upp- dragsgivaren utför de uppdrag han eller hon åtagit sig,

utför arbetet på den plats han eller hon själv bestämmer om arbetet är av den arten och det är möjligt,

kan åta sig uppdrag åt flera uppdragsgivare samtidigt,

vanligen använder egna maskiner, redskap och råvaror,

står för samtliga utgifter för arbetets utförande,

debiterar uppdragsgivaren den totala kostnaden för att utföra uppdraget enligt avtal som har träffats i förväg.

En osjälvständig uppdragstagare har en ställning som är jämbördig med en arbetstagare. Kännetecken som kan beaktas vid bedöm- ningen om uppdragstagaren är att anse som osjälvständig, dvs. betraktas som arbetstagare, är om han eller hon

enbart ställer sin arbetskraft till förfogande,

endast säljer eller utför en typ av tjänst eller arbete,

har endast en eller möjligen två uppdragsgivare från vilka upp- dragstagaren får sina uppdrag och därför har blivit beroende av,

har ett inte enbart tillfälligt förhållande till uppdragsgivaren,

ersätts för uppdraget efter den tid som har gått åt, t.ex. per timme, eventuellt med ersättning som bestäms i kollektivavtal,

utför uppdraget på av uppdragsgivaren bestämd plats där arbetet och tidsåtgången ofta kan kontrolleras av uppdragsgivaren,

vanligen saknar särskild lokal för verksamheten och inte har några anläggningstillgångar eller omfattande inventarier,

inte har inregistrerat firma, bolag eller dylikt.3

3 Se SOU 2011:52 och http:\\www.iaf.se.

945

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

23.1.3Tidigare utredningar

Ersättning vid arbetslöshet

År 1992 tillsattes en utredning med uppdrag att lämna förslag till utformning och finansiering av en obligatorisk försäkring.4 Utred- ningens förslag rörande företagare innebar att företagare och arbetstagare i princip skulle anses arbetslösa på samma grunder. Det skulle för rätt till ersättning vara fråga om annat än tillfällig arbetslöshet och detta skulle gälla för alla företagare utan undantag. Syftet med denna regel var, enligt utredningen, minska risken för snedvriden konkurrens mellan olika företagare.

För rätt till ersättning skulle en karenstid tillämpas i syfte att tydliggöra arbetslöshetsförhållandet En företagare som helt hade avvecklat sin rörelse föreslogs få en kortare karenstid än den som var arbetslös från en verksamhet som inte lagts ner helt. I det första fallet föreslogs generellt en karenstid på en månad och i det senare fallet tre månader. Närstående anställda skulle inte omfattas av ersättningsrätt eftersom det skulle kunna innebära en konkurrens- fördel för sådana företag.

Överlag föreslogs ersättningsreglerna för företagare bli mer lika reglerna för arbetstagare. Kopplingen mellan tidigare inkomst och ersättning föreslogs bli starkare genom att ersättningen skulle bygga på visad inkomst från företaget under de tre senaste taxeringsåren.

För att uppdragstagare skulle betraktas som anställd i försäk- ringens mening skulle alla de förpliktelser som gällde för anställda, bl.a. lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS), gälla för upp- dragstagaren i fråga. I annat fall skulle uppdragstagaren betraktas som företagare.

Utredningen ansåg att om det fanns särskilda förhållanden i en viss bransch, exempelvis för åkare eller yrkesfiskare, av mer eller mindre regelbunden karaktär, skulle detta lösas inom branschen och i princip helt bekostas av branschen. Om det fanns ett starkt allmänintresse att stödja en bransch med sådana särskilda förhål- landen, kunde ett särskilt branschstöd lämnas, men då inte från arbetslöshetsförsäkringen. Förslagen ledde inte till lagstiftning.

4 SOU 1993:52.

946

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

Företagares arbetslöshetsersättning

Våren 1994 tillsattes en särskild utredare som skulle utreda företa- garnas ersättning vid arbetslöshet. 5 Utredaren byggde vidare på föregående utrednings förslag om möjligheten till arbetslöshetser- sättning även i de fall en företagare inte helt avvecklat sin verksam- het. Ett alternativt arbetslöshetsbegrepp för företagare föreslogs införas som ett komplement till huvudregeln att en företagare skulle anses arbetslös när den personliga verksamheten i rörelsen hade upphört annat än tillfälligt. Det alternativa begreppet skulle innebära att en företagare som inte avsåg att bedriva någon egentlig verksamhet i rörelsen skulle anses arbetslös, förutsatt att uppehållet inte var av säsongskaraktär. Vissa skyddsinstanser skulle dock vara tillåtna.

Enligt förslaget måste företaget ha drivits i minst tolv månader då det lades vilande första gången och i minst 24 månader från den senaste gången företaget lades vilande. Syftet med begränsningsre- geln var att understryka att det rörde sig om en undantagssituation för stabila företag.

Utredningen föreslog också att dagsförtjänst för företagare i vissa fall skulle beräknas som ett genomsnitt av inkomsten som företagare under de tre senaste åren. Dessutom föreslogs att anhö- riga verksamma i familjeföretag borde visa att skriftlig uppsägning hade presenterats minst en månad innan arbetslösheten för att ersättning skulle kunna lämnas. Utredarens förslag genomfördes inte.

ARBOM-utredningen

Arbom-utredningen tillsattes 1995 för att föreslå en ny arbetslös- hetsförsäkring.6 Utredningen ansåg att reglerna om företagare skulle anges tydligt i lagtext, och i ärenden som rörde företagare skulle en helhetsbedömning göras. En företagare skulle anses som arbetslös när den personliga verksamheten i rörelsen hade upphört annat än tillfälligt. Företagaren skulle kunna låta företaget vara vilande en gång.

5SOU 1994:129.

6SOU 1996:150.

947

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

Medlemsvillkoret skulle vara enhetligt för alla, dvs. tolv måna- der. Dagpenningen skulle beräknas på ett genomsnitt av inkoms- terna från rörelsen under de tre senaste åren före arbetslöshetens inträde. Om en företagare hade bedrivit verksamhet kortare tid än ett kalenderår och innan dess uppfyllt ett arbetsvillkor som arbets- tagare, skulle dagsförtjänsten kunna fastställas på de inkomster den sökande hade som anställd. Reglerna om kombination av deltidsar- bete och företagande föreslogs ändras så att arbetstiden i företaget fick vara i genomsnitt högst 15 timmar i veckan. Närståendereg- lerna borde i avvaktan på utvärdering behållas. En avräkningsregel för anställd närstående borde införas vid uppsägning.

Utredningen ansåg inte att det skulle införas något uppdrags- tagarbegrepp i arbetslöshetsförsäkringen. Uppdragsverksamhet ansågs lämplig att bedriva i företagsform. I vissa fall skulle upp- dragstagare kunna få arbetslöshetsersättning enligt arbetstagarreg- lerna. Gällande praxis, som betraktade uppdragstagare som arbets- tagare om de hade färre än tre uppdragsgivare, skulle enligt utred- ningen behållas. ARBOM-utredningen ansåg vidare att vissa upp- dragstagare kunde betraktas som arbetstagare i försäkringens mening om de uppfyllde följande kriterier:

Den arbetslöse skulle i sin verksamhet omfattas av kollektivavtal där det framgick att kollektivavtalsparterna ansåg att ett anställ- nings-förhållande förelåg.

Den arbetslöse fick inte inneha F-skattsedel för det aktuella arbetet.

Uppdragen skulle vara av den arten att de förmedlades av Arbetsförmedlingen.

Den arbetslöse skull vara anmäld på arbetsförmedlingen och det skulle ha upprättats en individuell handlingsplan, som långsik- tigt syftade till att lösa hans eller hennes arbetslöshetsproblem.

Större delen av utredningens förslag togs upp i propositionen En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäkring som ligger till grund för ALF.7 Förslaget rörande uppdragstagare togs dock inte med i propositionen.

7 Prop. 1996/97:107.

948

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

Trygghetssystemen för företagare

Utredningen tillsattes 2006 och hade bl.a. i uppdrag att se över företagarnas försäkringsvillkor i trygghetssystemen och lämna för- slag på tydligare och bättre regler.8

Utredningens ambition var att i största möjliga utsträckning skapa paralleller i de regelverk som utredningen beaktade. För att skapa enkla och förutsägbara regler utgick utredningen från princi- pen att det är den försäkrades inkomst av arbete som ska ligga till grund för avgifter och ersättningar i trygghetssystemen. Ett sådant samband fanns redan tidigare, men utredningen menade att det inte tillämpades konsekvent i fråga om företagares rätt till förmåner. Flera bestämmelser i lag, förordning och föreskrifter samt allmänna råd upphävde sambandet och gjorde principerna i regelverken otydliga. Förslagen i utredningen skulle bidra till att förtydliga sambandet. Utredningen menade även att ett tydligt regelverk skulle resultera i minskade administrativa kostnader för myndig- heter och företagare, något som skulle bidra till att fler företag startades och att fler arbetstillfällen erbjöds.

Utredningen konstaterade att egenföretagare och företagare i aktiebolag sammantaget har använt försäkringarna i betydligt mindre omfattning än arbetstagare. Företagargrupperna sammanta- get betalade därför in betydligt mer i avgifter än vad de fick ut i ersättningar.

Sjukförsäkring och föräldrapenning

Inom sjukförsäkringen föreslog utredningen att företagare som bedriver näringsverksamhet i olika företagsformer ska kunna jäm- ställas och bedömas utifrån samma utgångspunkt.

Personer som äger minst tio procent av rösterna i fåmansföretag skulle få möjlighet att anmäla till Försäkringskassan att deras inkomst av arbete ska betraktas som inkomst av annat förvärvsar- bete. De fåmansföretagare som gjort sådan anmälan skulle debite- ras arbetsgivaravgifter enligt de avgiftssatser som anges i egenav- gifterna.

8 SOU 2008:89.

949

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

Utredningen föreslog också att SGI för egenföretagare skulle fastställas utifrån den senaste taxeringen eller, om det var mer för- månligt för den försäkrade, genomsnittet av de två högsta av de tre senaste taxeringsårens inkomster av eget arbete.

Vidare föreslogs att ett företags uppbyggnadsskede skulle uppgå till 36 månader från det att företagaren gjort eller borde ha gjort en skatte- och avgiftsanmälan. Under denna tid skulle företagarens senaste anställningsinkomst kunna läggas till grund för SGI- beräkningen.

Jämförelseinkomsten föreslogs avskaffas för att skapa neutrali- tet mellan företagare i olika företagsformer, och medföra att de fåmansföretagare som valt att få sin inkomst betraktad som inkomst av annat förvärvsarbete inte skulle komma i en sämre situ- ation än de företagare som inte gjort detta val.

Utredningen ansåg att det krävdes en särskild reglering som gör att företagare alltid skulle få en sjukpenning på minst en viss lägsta nivå. Utredningen föreslog också att en generell karens på sju dagar skulle införas för egenföretagare. Dessutom skulle dessa få möjlig- het att välja en längre karenstid, 30, 90, 180 eller 365 dagar. Val av karenstid skulle medföra att sjukförsäkringsavgiften sänktes.

I föräldraförsäkringen föreslog utredningen att delningstalet skulle ändras från 365 till 260 vid beräkning av tillfällig föräldra- penning för egenföretagare, dvs. i princip samma beräkningssätt som tillämpas för anställda. Dessutom föreslogs att tillfällig föräld- rapenning skulle kunna lämnas om en förälder ordnar vård av sitt sjuka barn genom köp av en s.k. hushållsnära tjänst. För att försla- get skulle omfatta företagare i samtliga företagsformer, dvs. även de företagare som var att anse som anställda i försäkringens mening, omfattade förslaget alla föräldrar.

Dessutom föreslogs att SGI-beräknad ersättning skulle räknas upp med faktorn 1,25. Hela underlaget skulle sedan räknas om med löneindex som motsvarar löneutvecklingen i landet. Detta skulle även gälla ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Utöver dessa förslag i sjuk- och föräldraförsäkringen föreslog utredningen också införande av ett högkostnadsskydd mot sjuklö- nekostnader. Högkostnadsskyddet skulle omfatta alla företag, detta för att undanröja hinder för småföretagare som har behov av att anställa medarbetare.

950

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

Arbetslöshetsförsäkringen

I arbetslöshetsförsäkringen föreslog utredningen ett förtydligande av företagarbegreppet. För att en sökande ska anses som företagare enligt ALF skulle denna bedriva näringsverksamhet enligt 13 kap. 1 § 1 stycket IL. Därtill skulle det krävas att den sökande arbetar i verksamheten samt har ett väsentligt inflytande i denna. I vissa fall skulle dock kravet på personligt arbete i verksamheten inte anses uppfyllt.

Utredningen fann också att det fanns behov av att särskilt reglera vissa situationer då en person, som egentligen uppfyller kraven för att anses som företagare i ALF:s mening, inte bör omfattas av företagarbegreppet. Enligt utredningen fanns behov av sådan reglering dels för fysiska personer som utför arbete av ideell karaktär i näringsverksamheten, dels för personer som verkar i ett s.k. arbetsintegrerande socialt företag.

Utredningen lämnade också förslag till förtydliganden om till- fälligt uppehåll i verksamhet. En företagare skulle anses arbetslös när det inte vidtogs några åtgärder i företagarens näringsverksam- het. I det avseendet gjordes ingen skillnad på om upphörandet var definitivt eller tillfälligt. Det väsentliga var att företagaren upphört att bedriva näringsverksamhet. Det innebar att möjligheten till arbetslöshetsersättning under tillfälligt uppehåll i verksamheten inte begränsades till ett tillfälle. Begränsningen låg i stället i att regeln endast skulle kunna tillämpas om det förflutit minst fem år sedan näringsverksamheten återupptogs efter ett uppehåll. I de fall arbetslöshet inträffade tätare eller då regeln inte var tillämplig, skulle prövning av om företagaren var arbetslös göras utifrån samma princip som tidigare.

Utredningen föreslog också att medhjälpande makes eller makas arbetade tid skulle beaktas i försäkringen, även om arbetet utförts i en enskild näringsverksamhet som visat underskott. Tanken bakom detta var att associationsformen inte skulle vara avgörande för rät- ten till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen.

Utredningen lämnade förslag om underlaget för beräkning av dagsförtjänst för företagare. Enligt förslaget skulle underlaget fast- ställas utifrån den senaste taxeringen eller genomsnittet av de två bästa av de tre senaste taxeringarna. Detta innebar att utgångs-

951

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

punkten för beräkning av arbetslöshetsersättning för företagare skulle bli densamma som vid SGI-beräkningen.

Den som lade ner sitt företag inom 36 månader skulle kunna få sin dagsförtjänst baserad på tidigare anställning. Därigenom skulle företagaren få en rimlig tid på sig att pröva sin idé och etablera sitt företag.

Utredningen föreslog att en näringsverksamhet som bedrivits under minst tolv månader vid sidan av det huvudsakliga arbetet inte skulle påverka den sökandes rätt till arbetslöshetsersättning. En avräkningsregel föreslogs också för att inte riskera att arbetslös- hetsersättning skulle bli en inkomstutfyllnad eller att konkurrensen skulle snedvridas.

Slutligen föreslogs att ett arbetsmarknadspolitiskt program skulle införas med syftet att den sökande skulle kunna vidta åtgär- der av förberedande karaktär inför start av eget företag utan att riskera sin dagpenning från arbetslöshetskassan.

Flera av förslagen i utredningen lades fram i propositionen

Trygghetssystemen för företagare 2010.9

Harmoniserat inkomstbegrepp

I delbetänkandet föreslog kommittén ett enhetligt inkomstbegrepp av inkomstunderlag för dagersättningar i socialförsäkringen och för dagpenningen i arbetslöshetsförsäkringen.10 Däremot föreslogs ingen ny utformning av inkomstunderlaget, varken för anställda eller egenföretagare. För egenföretagare redovisades endast över- siktligt hur ett inkomstunderlag skulle kunna utformas med bibe- hållande av gällande struktur för SGI-beräkning. Det innebar att utgångspunkten var tolv månaders inkomst med ett tak på årsin- komsten om 7,5 prisbasbelopp. Om inkomstunderlaget inom soci- alförsäkringen baserades på faktiska inkomster skulle inkomstun- derlaget, enligt delbetänkandet, kunna motsvara den deklarerade inkomsten, dvs. det överskott av aktiv näringsverksamhet egenfö- retagaren haft under beskattningsåret. Ett sådant inkomstunderlag skulle då motsvara inkomstbegreppet för egenföretagare. Kom- mittén identifierade även ett par områden där en ökad harmonise-

9Prop. 2009/10:120.

10SOU 2012:47.

952

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

ring mellan arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen i fråga om företagare och kombinatörer var möjliga, exempelvis uppbygg- nadsskedet.

Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen

Utredningen om uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen till- sattes i december 2010 för att förtydliga om en uppdragstagare ska omfattas av reglerna för arbetstagare eller reglerna för företagare i händelse av arbetslöshet.11

Utredningen föreslog att definitionen av företagare i arbetslös- hetsförsäkringen skulle kompletteras med schablonregler rörande uppdragstagare. Detta för att göra gränsdragningen mellan företa- gare och arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen tydligare och enklare att förutse. Reglerna utformades mot bakgrund av rätts- praxis och var inte avsedda att innebära någon egentlig saklig förändring.

Enligt den första schablonregeln skulle en sökande som innehaft en F-skattsedel eller varit registrerad som enskild näringsidkare eller bolagsman i ett enkelt bolag i handelsregistret alltid betraktas som företagare. Enligt den andra schablonregeln skulle en sökande som inte haft F-skattsedel eller registrering och utfört uppdrag för högst två olika uppdragsgivare inte betraktas som företagare utan som arbetstagare. Schablonreglerna skulle normalt avse ramtiden.

Dessutom föreslogs en hjälpregel för bedömningen av om en uppdragstagare skulle betraktas som företagare. Hjälpregeln inne- bar att det för personer som utfört uppdrag för fler än två olika uppdragsgivare, skulle beaktas i vilken omfattning personen varit beroende av uppdragsgivaren och i vilken omfattning personen varit inordnad i verksamheten.

Utöver detta föreslogs en uttrycklig regel om att arbetslöshets- kassan skulle bortse från s.k. fakturerings- och egenanställningsfö- retag eller liknande som personen anlitat för att fakturera de egent- liga uppdragsgivarna för uppdragen och ge honom eller henne en formell anställning. Om en person varit formellt anställd hos ett företag men själv skaffat ett uppdrag hos någon annan skulle före-

11 SOU 2011:52.

953

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

taget som personen utfört uppdraget åt betraktas som uppdragsgi- vare. Förslagen skulle innebära en ökad tydlighet för den sökande och ett minskat behov av samlade bedömningar för arbetslöshets- kassan.

Utredningens förslag ledde inte till lagstiftning.

Sjukfrånvaro och vård av barn bland företagare, ISF-rapport

ISF menade i sin rapport att kunskapen om hur sjuk- och föräld- raförsäkringen används och fungerar för företagare är bristfällig och att företagare inte använder socialförsäkringen i lika stor utsträckning som anställda.12 Dessutom gäller olika regler för företagare beroende på vilken företagsform de har valt.

ISF kunde inte finna några detaljerade tidigare studier om hur väl sjuk- och föräldraförsäkringen fungerar för företagare med olika företagsformer. Mot den bakgrunden gjorde myndigheten en kartläggning av företagares användning av sjukpenning och tillfällig föräldrapenning för vård av barn. Inspektionen fann att företagare använde sjukförsäkringen i lägre utsträckning än anställda, men att skillnaderna var stora mellan olika grupper av företagare. Möjlig- heten att välja karenstid i sjukförsäkringen och därigenom få en lägre sjukförsäkringsavgift användes i liten utsträckning. Orsaken till detta fanns delvis i försäkringens konstruktion. Socialförsäk- ringen är i grunden enhetlig, vilket gör att skillnaderna i avgift mellan karenstidsalternativen blev små. För merparten av alla före- tagare stod den lägre avgiften inte i proportion till den högre risk som en längre karenstid medför.

Även den tillfälliga föräldrapenningen för vård av barn utnyttja- des mindre av företagare än av anställda, men också här var skillna- derna mellan olika grupper av företagare stora. I vissa branscher var egenföretagarnas uttag en tiondel av de anställdas. I hushåll där den ena föräldern är anställd och den andra är företagare var det van- ligtvis den anställda som tog ut tillfällig föräldrapenning. Detta bidrog till egenföretagares lägre användning. Om båda eller ingen av föräldrarna är egenföretagare var det oftast kvinnan som tog ut tillfällig föräldrapenning för vård av barn.

12 ISF (2012b).

954

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

Sju dagars karens i sjukförsäkringen för egenföretagare, ISF- rapport

Införandet av sju dagars karens gällde enbart egenföretagare som driver enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag.13 Företa- gare som driver eget aktiebolag berördes inte av förändringen, eftersom de i socialförsäkringen ses som anställda. Detta möjlig- gjorde en utvärdering av regeländringens effekter på den ersatta sjukfrånvaron.

I rapporten visade ISF att förlängningen av karenstiden i sjuk- försäkringen medfört att färre egenföretagare var sjukfrånvarande längre än sju dagar. Det fanns även en statistiskt säkerställd minsk- ning av sjukskrivningar längre än fyra veckor. En slutsats var att reformen hade lett till att ca 20 procent färre egenföretagare sjukanmäler sig. Egenföretagare var fortfarande sjukskrivna i större utsträckning än företagare med eget aktiebolag, men skillnaderna mellan grupperna hade minskat. Aktiebolagsägares sjuklöneansvar gentemot sig själva de två första veckorna i en sjukperiod, som småföretagare kan uppfatta som en karenstid, var en möjlig förkla- ring till de återstående skillnaderna.

En annan förändring som trädde i kraft den 1 juli 2010 var att beräkningssättet för tillfällig föräldrapenning vid vård av barn änd- rades för egenföretagare, vilket medförde markant högre ersättning vid vård av barn. Denna förändring skulle, tillsammans med för- längningen av karenstiden i sjukförsäkringen, kunna påverka egenföretagares benägenhet att använda tillfällig föräldrapenning. Resultatet var dock att det inte har skett någon större förändring i användningen av tillfällig föräldrapenning. Endast en svag ökning bland kvinnor kunde uppmätas. Egenföretagare använde fortfa- rande tillfällig föräldrapenning i mycket lägre utsträckning än företagare med eget aktiebolag. Dessa skillnader förklarades där- med av andra faktorer än de tidigare olika beräkningssätten och karenstiden i sjukförsäkringen.

13 ISF (2013b).

955

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

23.1.4Genomförda reformer

Sjukförsäkringen

Den 1 juli 2010 trädde nya regler i kraft för beräkning av SGI för den som bedriver näringsverksamhet i form av enskild firma, han- delsbolag eller kommanditbolag. De nya reglerna innebar att alla som startar egen verksamhet omfattades av ett generellt uppbygg- nadsskede. Det betydde att den egna företagaren under en period om 24 månader hade rätt att få en SGI som motsvarar vad en anställd skulle få för liknande arbete. Dessutom upphörde bestäm- melsen om att SGI för en egenföretagare inte fick beräknas till högre belopp än vad som motsvarar skälig lön för liknande arbete, den s.k. jämförelseinkomsten.14

Samtidigt förlängdes den lägsta karenstiden från en till sju dagar. För de egna företagare som vill välja en längre karenstid infördes flera alternativ. Det blev möjligt att välja 14, 30, 60 eller 90 karens- dagar. Som skäl för den förlängda grundläggande karenstiden anförde regeringen bl.a. att man genom att minska försäkringsin- nehållet kunde sänka sjukförsäkringsavgiften för egenföretagare, detta då företagare inte utnyttjade sjukförsäkringen i paritet med de avgifter de betalade. Dessutom gjordes en jämförelse med arbetstagare, för vilka ersättning från Försäkringskassan betalades ut först efter fjorton dagars sjukdom. Sjukförsäkringsavgiften i egenavgifterna sänktes med 0,74 procentenheter till 6,04 procent av avgiftsunderlaget.15

Vid samma tillfälle ändrades sättet att beräkna tillfällig föräldra- penning för egna företagare. Syftet var att så långt som möjligt beräkna ersättning med tillfällig föräldrapenning på samma sätt som för en anställd. Delningstalet vid beräkning av förmånen änd- rades från 365 till 260 dagar. Det innebar att den tillfälliga föräldra- penningen per dag var knappt 80 procent av SGI delad med 260. Ersättning kunde lämnas för högst fem dagar per sjudagarsperiod.16

År 2010 infördes också ett högkostnadsskydd mot sjuklöne- kostnader. Det innebar att en arbetsgivare kunde få ersättning för sjuklönekostnader som, under ett kalenderår, översteg två och en

14http://www.forsakringskassan.se

15Ds 2012:9.

16Prop. 2009/10:120.

956

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

halv gånger den genomsnittliga årliga sjuklönekostnaden för alla arbetsgivare.17

I budgetpropositionen för 2013föreslogs att en försäkrad som har inkomst av annat förvärvsarbete och som betalar egenavgift, utöver möjligheten att kunna välja karenstid om 14, 30, 60 eller 90 dagar, även skulle kunna välja att ha en karenstid på en (1) dag. 18 Regeln trädde i kraft den 1 januari 2013.

Den 1 januari 2015 ersattes högkostnadsskyddet med en ny ersättning som gynnar små företag. Den nya ersättningen differen- tierades genom att företagen delades in i fem storleksklasser utifrån sina lönesummor. De mindre företagen gynnas eftersom ersätt- ningen träder in tidigare för företag med lägre lönesummor. En ytterligare förändring var att företagen inte behövde ansöka om ersättningen. Arbetsgivaren redovisar sjuklönekostnader i arbetsgi- vardeklarationen där även lönesumman redovisas. Arbetsgivare som har rätt till ersättningen får sedan ersättningen genom kreditering på skattekontot.

Arbetslöshetsförsäkringen

Ursprungligen hade företagare inte rätt till arbetslöshetsersättning, men en sådan möjlighet infördes under 1950-talet. När lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd infördes 1974 förtydligades företaga- res ersättningsrätt. Huvudregeln var att en företagare kunde ha rätt till ersättning fr.o.m. den dag då dennes personliga verksamhet i rörelsen hade upphört. Syftet med denna huvudregel var bl.a. att skapa en garanti för att arbetslöshetsersättning inte skulle bli en inkomstutfyllnad i mindre lönsamma företag. Arbetslöshetskas- sorna kunde dock välja att inte försäkra företagare. De hade också möjlighet att bestämma en längre karenstid (maximalt två månader) för företagare.

Arbetsvillkoret var detsamma som för anställda (fem månader), men företagare måste ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i 24 månader i stället för de tolv som gällde för anställda, för att inkomstrelaterad ersättning skulle kunna lämnas. För företagare

17http://www.forsakringskassan.se

18Prop. 2012/13:1.

957

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

gällde, precis som för anställda, att arbetslösheten inte skulle vara självförvållad.19

Tio år senare mjukades reglerna upp på två punkter. Det rörde sig dock inte om någon regeländring, utan justeringen ansågs rym- mas inom gällande regelverk. Försäkrade som var företagare av formella skäl skulle inte längre behöva överlåta företaget för att ha rätt till arbetslöshetsersättning. Det gällde om det kunde visas att det inte bedrevs någon verksamhet i företaget och att detta förhål- lande inte var tillfälligt. För deltidsföretagare infördes en möjlighet att få ersättning. Det gällde om en sökande hade kombinerat del- tidsföretaget med en deltidsanställning och anställningen sedan upphörde. Förutsättningen var dock att verksamheten i företaget inte utökades. Dessutom kortades karenstiden till fem dagar, dvs. samma karenstid som för anställda.20

I början av 1990-talet preciserades företagarbegreppet. Det innebar att den som ägde någon del av en näringsverksamhet som han eller hon aktivt deltog i, och som han eller hon hade ett väsentligt inflytande över, betraktades som företagare. I denna definition var aspekten om ”väsentlig inflytande” svårast att avgöra.

Avgörandet måste göras utifrån en sammanvägd bedömning av de särskilda omständigheterna i det individuella fallet. Närstående anställda skulle betraktas som andra anställda. Om det förelåg tvek- samheter skulle intyg från auktoriserad revisor i företaget eller annan betrodd person begäras in. Samtidigt infördes en möjlighet för företagare att i vissa fall få ersättning vid ett tillfälligt avbrott i verksamheten. Syftet var att förbättra företagares förutsättningar att skapa nya företag.21

År 1998 trädde ALF i kraft. Bedömningen om företagare skulle anses som arbetslös skulle göras utifrån en samlad bedömning av om hans eller hennes personliga verksamhet i rörelsen hade upp- hört annat än tillfälligt. Även en företagare som hade upphört med sin personliga verksamhet i en och samma rörelse endast tillfälligt skulle i vissa fall kunna anses som arbetslös. Detta gällde dock end- ast vid ett tillfälligt uppehåll i den personliga verksamheten.

19Prop. 1973:56.

20Prop.1983/84:126.

21Se IAF:s sammanställning av företagarreglerna i arbetslöshetsförsäkringen, http://www.iaf.se.

958

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

Orsaken till att företagares ersättningsberättigade arbetslöshet ansågs inträffa först när verksamheten lagts ned annat än tillfälligt var främst kontrollsvårigheter och risk för konkurrenssnedvrid- ning. Även om detta fortfarande var viktigt angavs i propositionen att bedömningen av när en företagare ska anses vara arbetslös var mycket svår att göra och att arbetslöshetsbegreppet för företagare inte borde ha en så snäv innebörd. En samlad bedömning av rele- vanta förhållanden borde därför vara styrande för om en företagare ska anses som arbetslös, inte enstaka omständigheter.

Förtydligandet av tillfälligt uppehåll motiverades med att det minskade risktagandet för den som står inför att starta ett företag. Genom att begränsa möjligheten att lägga ett företag vilande och genom att knyta begränsningen både till företaget och den försäk- rade, minskade kontrollbehovet och risken för konkurrens- snedvridning.

Regeländringarna 1998 innebar också att beräkningen av dag- penning för företagare ändrades. I stället för att beräknas på det bästa av de tre senaste åren skulle den beräknas på ett genomsnitt av inkomsterna från rörelsen under de senaste tre åren, exklusive avvecklingsåret, före arbetslöshetens inträde. Regeringen ansåg det rimligt att arbetslöshetsersättningen för en företagare skulle beräk- nas utifrån en genomsnittsinkomst och inte utifrån inkomsten under ett enstaka år. Det skulle medföra en mer rättvisande ersätt- ning, samtidigt som rimlig hänsyn skulle tas till att en företagares inkomster kan variera över tiden.

Om företagaren hade bedrivit verksamhet kortare tid än tolv månader och innan dess varaktigt haft anställning som arbetstagare skulle dagsförtjänsten, om det är till fördel för honom eller henne, beräknas på inkomsten som anställd. Alternativregeln skulle undanröja hinder för att starta företag.

Förslagen i ARBOM-utredningen om uppdragstagare togs dock inte upp i propositionen. Motivet till detta var att uppdragstagarbe- greppet är så komplext att det inte lämpade sig att reglera i lag utan istället borde vara en fråga för rättstillämpningen. Regeringen instämde dock i att det borde vara möjligt för en uppdragstagare att få arbetslöshetsersättning vid brist på uppdrag. Hänsyn till detta skulle tas i tillämpningen av regelverket, men givet de skiftande villkor som gäller för uppdragstagare och arbetstagare med lik-

959

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

nande arbetsförhållanden ansåg regeringen att detta inte borde regleras i lag utan vara en fråga för rättstillämpningen.22

Fr.o.m. den 1 juli 2009 ändrades 37 § ALF som reglerar dags- förtjänstberäkningen. Ändringen innebar att företagare, i likhet med andra försäkrade, skulle få tillgodoräkna sig tid och belopp för särskilt angivna socialförsäkringsförmåner vid beräkning av nor- malarbetstid och dagsförtjänst avseende månader som innehöll så mycket arbetad tid att de var tillgodoräkningsbara i ett arbets- villkor.

År 2010 ändrades reglerna för företagare på ett mer genomgri- pande sätt. Företagarbegreppet i 34 § ALF ändrades. För att betraktas som företagare skull sökandens näringsverksamhet upp- fylla villkoren i IL, dvs. verksamheten skulle bedrivas varaktigt, självständigt, och med vinstsyfte. Kravet att den sökande skulle vara personligt verksam och ha ett väsentligt inflytande över verk- samheten kvarstod. Det förtydligades också att företagare som överlät näringsverksamhet men som fortsatte att utföra arbete i verksamheten eller ha ett väsentligt inflytande över den, skulle anses vara företagare även efter överlåtelsen.

Två undantag från företagarbegreppet infördes. Företagare som vidtog åtgärder i vilande företag på grund av oförutsedda händelser och företagare av ideell karaktär skulle inte anses som företagare i försäkringens mening.

Företagares arbetslöshet förtydligades så att en företagare som upphörde att bedriva näringsverksamhet skulle anses vara arbetslös så snart han eller hon inte vidtog några åtgärder i verksamheten. Det innebar att definitionen av företagares arbetslöshet blev den- samma oavsett om det rör sig om ett definitivt eller tillfälligt uppehåll i verksamheten.

För att undvika missbruk förtydligades också närståendebe- greppet i arbetslöshetsförsäkringen.

Beräkningen av företagares dagsförtjänst ändrades så att den skulle grundas på den inkomst från verksamheten som framgick av den senaste taxeringen. Om det var mer förmånligt kunde den i stället grundas på den genomsnittliga inkomsten från verksamheten under de två år som föregår inkomståret i den senaste taxeringen. Genom det alternativa beräkningssättet avsåg regeringen skapa

22 Prop. 1996/97:107.

960

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

möjligheter att sporra företagare att driva företag vidare även när företaget gick sämre. Utöver detta utökades möjligheterna för företagare att få dagsförtjänsten grundad på inkomst av tidigare anställning. Tidsperioden inom vilken den sökande kunde åberopa tidigare anställning som grund för ersättning fördubblades från tolv till 24 månader. Regeländringen syftade till att stärka skyddet under uppstart av en verksamhet så att den som prövade att driva en verksamhet inte riskerade att hamna i ett sämre ekonomiskt läge än om han eller hon inte hade valt att starta verksamheten.

Utöver detta gjordes också förtydliganden av beräkningen av dagsförtjänst för kombinatörer och deltidsföretag.23

23.2Överväganden avseende företagare

23.2.1Problembeskrivning

Ett konkurrenskraftigt och dynamiskt näringsliv är grunden för tillväxt och sysselsättning. Fler företag skapar bättre förutsätt- ningar för att nya jobb ska uppstå. Det är angeläget att arbeta brett med såväl ramvillkor som insatser som främjar människors och företags förmåga och vilja till tillväxt.

En viktig del i detta är att utforma trygghetssystemen så att de stödjer framväxt av nya företag. För att uppnå detta bör trygghets- systemen utformas med utgångspunkt i att människor rör sig mel- lan anställningar och företagande samt att företag kan ta tid att bygga upp. Det finns också ett stort värde i att reglerna är tydliga så att den som startar ett företag kan känna sig säker på försäk- ringsskyddet om han eller hon blir sjuk eller tvingas lägga ner företaget. Under kommitténs arbete har ett antal olika problem som rör företagarnas trygghet diskuterats.

Sjukförsäkringen

Reglerna i sjukförsäkringen skiljer sig åt beroende på i vilken före- tagsform verksamheten bedrivs. Egenföretagarnas sjukpennings- grundande inkomst (SGI), fastställs utifrån nettointäkten i firman.

23 Prop. 2009/10:120.

961

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

Den som äger aktiebolag får sin SGI bestämd utifrån den lön som tas ut ur bolaget.

De första åren är viktiga och ibland kritiska för ett företags överlevnad. Därför finns det, för företagare med enskild firma och handelsbolag, särskilda regler under ett s.k. uppbyggnadsskede. När en person startar enskild firma har Försäkringskassan möjlig- het att under verksamhetens uppbyggnadsskede fastställa en fiktiv SGI baserad på en jämförelseinkomst. Med jämförelseinkomst menas skälig lön för liknande arbete för annans räkning. En mot- svarande möjlighet finns inte för den som driver aktiebolag.

Avsaknaden av regler för uppbyggnadsskede för företagare som bedriver företag i aktiebolagsform har förts fram som ett stort pro- blem. Den som driver företag i form av aktiebolag räknas i sjukför- säkringen som anställd och omfattas av samma regelverk som övriga anställda (SGI A) medan den som driver företag i en enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag betecknas som egenfö- retagare och därmed omfattas av bestämmelserna om inkomst av annat förvärvsarbete (SGI B).

Skillnaderna mellan de olika juridiska formerna får stora och ibland inte kända konsekvenser för den som startar ett aktiebolag. Den som startar enskild firma, handelsbolag eller kommanditbolag får under 24 månader en SGI som minst motsvarar vad en anställd med samma arbetsuppgifter, utbildning och erfarenhet skulle ha haft. Den som startar ett eget aktiebolag omfattas inte av motsva- rande möjlighet.

Eftersom den inkomst företagaren kan ta ut som lön kan vara mycket liten under de första åren missgynnas den som blir sjuk eller får barn av att han eller hon startat ett aktiebolag jämfört med om annan juridisk form valts.

I sjukförsäkringen finns också gränsdragningsproblem för upp- dragstagare. Rätten till sjuklön från arbetsgivaren gäller endast för arbetstagare, inte för uppdragstagare.

Antalet uppdragsgivare har betydelse när Skatteverket ska bedöma om kriteriet självständighet är uppfyllt. Kravet på flera uppdragsgivare minskar i den mån uppdragstagaren har tagit en stor ekonomisk risk. När Skatteverket ska ta ställning till om en verksamhet är näringsverksamhet ska en samlad bedömning göras utifrån samtliga omständigheter i varje enskilt fall.

962

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

Arbetslöshetsförsäkringen

Reglerna för företagare i arbetslöshetsförsäkringen ger utrymme för olika tolkningsmöjligheter. Gränsdragningsproblemen är störst för gruppen uppdragstagare. Beroende på hur situationen ser ut betraktas uppdragstagare som självständiga eller osjälvständiga och behandlas med utgångspunkt från detta som företagare eller arbetstagare i försäkringens mening. Detta gäller särskilt konstnä- rer som ofta har tidsbegränsade uppdrag eller anställningar.

Det kan vara svårt att bedöma när eller om en konstnärlig verk- samhet upphört. En fråga som lyfts vid flera tillfällen är om det behövs en ny kategori mellan anställd och egenföretagare. Invänd- ningar mot en sådan lösning är att gränsdragningen mellan arbets- tagare och företagare skulle luckras upp samt att nya gränsdrag- ningsproblem sannolikt skulle uppstå.

Tillämpningsproblemen för kooperativ verksamhet har minskat på senare år, men det kvarstår oklarheter om personalkooperativa företag. Dessutom finns tillämpningsproblem för bemannings- företagen.24

Mer specifika problem som kommittén uppmärksammats på är att det inte är klarlagt vad som vid omprövning eller överprövning i domstol är det senaste beslutet avseende slutlig skatt som en före- tagares ersättning ska beräknas på. Beroende på hur och i vilken ordning arbete och företagandet kombinerats är det oklart hur reglerna för beräkning av ersättning till dem som varit kombinatö- rer före arbetslösheten ska tillämpas.

Deltidsbegränsningen har lyfts fram som ett hinder för företa- gare som omfattas av den s.k. 17/10 regeln. Den innebär att en person som arbetar deltid och driver företag på deltid kan fortsätta att driva företaget om han eller hon förlorar anställningen. Tiden personen arbetar i företaget redovisas som arbetad tid. Den som arbetar lite tid varje vecka i företaget når deltidsbegränsningen snabbt och måste då upphöra med företaget för att få fortsatt arbetslöshetsersättning.

Kommittén har också uppmärksammats på att reglerna om till- godoräkningsbara socialförsäkringsförmåner och överhoppnings- bar tid inte fungerar för företagare.

24 Ds 2003:27.

963

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

23.2.2Uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen

Kommitténs bedömning: Det är tekniskt möjligt att införa en schablonregel för att tydliggöra hanteringen av uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen. En sådan regel kan dock leda till oberät- tigade skillnader mellan olika sökande och till oönskade drivkrafter. Oklarheterna beträffande uppdragstagare bör därför hanteras inom ramen för de förslag om ökad likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen som läggs fram i kapitel 20.

Skälen för kommitténs bedömning: Arbetslöshetsförsäkringen omfattar anställda och företagare. Uppdragstagare är ingetdera och har därför ingen självklar plats i arbetslöshetsförsäkringen. Kom- mittén kan konstatera att de identifierade svårigheterna att tillämpa arbetslöshetsförsäkringens regler på uppdragstagare i allt väsentligt har sin grund i hur gränsdragningen görs mellan företagare och arbetstagare.

Enligt fast praxis görs gränsdragningen efter en samlad bedöm- ning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.25 Graden av beroende i förhållande till uppdragsgivare är då avgörande för om en ersättningssökande ska betraktas som arbetstagare eller företa- gare vid prövningen av rätten till ersättning.

Det kan vara fråga om s.k. mellanmanssituationer. Dessa kän- netecknas av att mellanmannen har skjutits in som avtalspart mel- lan uppdragstagaren och uppdragsgivaren för vilken arbetet eller uppdraget egentligen utförs. En sådan situation kan uppstå t.ex. när en uppdragstagare tar uppdrag via en juridisk person som han eller hon äger helt eller delvis. Andra likartade situationer kan upp- komma då uppdragstagare är knutna till ett personaluthyrningsfö- retag, en tolkförmedling, en tandläkarklinik, en modellagentur eller ett s.k. faktureringsföretag.26

Nuvarande utformning av regelverket kan innebära en risk för att lika fall behandlas olika. Dessutom är det är svårt för den enskilde att förutse hur regelverket ska tillämpas.

Tekniskt sett skulle det enligt kommitténs mening vara möjligt att genom lagändringar uppnå en fullständigt förutsägbar gräns-

25Se t.ex. SOU 2011:52.

26Se t.ex. beskrivningen i SOU 2011:52.

964

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

dragning mellan företagare och arbetstagare i arbetslöshetsförsäk- ringen. Detta skulle kunna åstadkommas genom en lagbestämmelse om att endast uppdragstagare med färre än t.ex. tre uppdrag per år ska behandlas som arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen. Ett förslag till en liknande schablonregel har tidigare lagts fram av Utredningen om uppdragstagare i arbetslöshetsförsäkringen.27

En schablonregel kan emellertid leda till oberättigade skillnader mellan olika försäkrade vid prövningen av rätten till arbetslöshets- ersättning. Arbetslöshetskassor skulle vara skyldiga att bortse från alla andra faktorer – exempelvis graden av självständighet i förhål- lande till uppdragsgivare eller mellanmän – när de enligt en sådan bestämmelse tar ställning till om en uppdragstagare ska klassificeras som arbetstagare eller företagare.28

Uppdragstagare som vill bli behandlade som arbetstagare i arbetslöshetsförsäkringen kan då undvika att ta nya uppdrag och i stället ansöka om arbetslöshetsersättning. Sådana konsekvenser vore inte förenliga med arbetslinjen och inte heller med det utta- lade syftet bakom de särskilda reglerna i arbetslöshetsförsäkringen om när en företagare ska anses vara arbetslös. Syftet är att undvika snedvridning av konkurrensen.29

Tilläggas kan att även i tilläggsdirektiven uppmärksammas att det tidigare har gjorts försök att utforma bestämmelser om upp- dragstagare, men att det har visat sig vara komplicerat och att framlagda förslag på schablonregler för att bedöma uppdragstagare inte löser alla frågor. Intresset av ökad tydlighet i lagbestämmelser behöver därför, enligt kommitténs uppfattning, vägas mot intresset av att kunna ta hänsyn till varierande omständigheter som före- kommer i situationer som bestämmelserna avses reglera. Fullstän- digt förutsägbara lagbestämmelser kan annars lätt få oönskade kon- sekvenser som inte uppvägs av de tillämpningsfördelar som kan vinnas med en ökad tydlighet i själva lagtexten.

Mot den bakgrunden anser kommittén att det inte är någon praktiskt framkomlig väg att undanröja oklarheter kring upp- dragstagares ställning i arbetslöshetsförsäkringen genom att föra in

27SOU 2011:52.

28Se t.ex. den kritik som Arbetslöshetskassornas Samorganisation (SO) i remissyttrande den

27september 2011 fört fram mot det förslag till en schablonregel som lagts fram i SOU 2011:52.

29Prop. 1996/97:107.

965

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

en schablonmässigt bestämd definition av uppdragstagare i själva författningstexten. De oklarheter beträffande uppdragstagare som dyker upp i arbetslöshetskassornas rättstillämpning bör i stället hanteras och undanröjas inom ramen för de förslag om ökad lik- formighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen som läggs fram i kapitel 20.

23.2.3Kommitténs förslag bidrar till att lösa vissa av problemen som rör företagarnas trygghet

Kommitténs bedömning: Flera av förslagen som lämnats i tidi- gare avsnitt i betänkandet kan bidra till att lösa vissa av bristerna i trygghetssystemens anpassning till företagare.

Skälen för kommitténs bedömning: Fler oklarheter och tillämp- ningsproblem än de som rör uppdragstagare lyfts fram i problem- beskrivningen. Kommitténs bedömning är att intresset av ökad tydlighet i författningsbestämmelser även i dessa fall måste vägas mot intresset av att kunna ta hänsyn till varierande omständigheter som förekommer i situationer som bestämmelserna avses reglera. Fullständigt förutsägbara bestämmelser kan annars lätt få oönskade konsekvenser som inte uppvägs av de tillämpningsfördelar som kan vinnas med en ökad tydlighet i själva författningstexten.

Kommittén anser inte att det är någon framkomlig väg att undanröja de oklarheter i arbetslöshetsförsäkringen som berörts genom ytterligare författningsregler. De oklarheter som dyker upp i arbetslöshetskassornas rättstillämpning bör istället hanteras och undanröjas inom ramen för de förslag om ökad likformighet i rättstillämpningen inom arbetslöshetsförsäkringen som läggs fram i kapitel 20.

Kommitténs bedömning att den förändring av deltidsbegräns- ningen som föreslås i kapitel 20 kommer att leda till förbättringar för deltidsföretagarna som omfattas av den s.k. 17/10-regeln. Den föreslagna deltidsbegränsningen kommer att göra det möjligt för dem som redovisar deltidsarbetslöshet, inklusive dem som omfattas av 17/10-regeln, att få arbetslöshetsersättning parallellt med del- tidsarbete eller deltidsföretagande under 60 veckor. Den som med

966

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

nuvarande regler arbetar de tio timmar per vecka i företaget som 17/10-regeln medger når deltidsbegränsningen på 20 veckor.

För företagare som driver företag i aktiebolagsform kommer, om de har anställning i bolaget, det att redovisas e-inkomstuppgif- ter i enlighet med förslaget i kapitel 7. I kapitlet föreslås dessutom en förändring som innebär att arbetslöshetsersättningen kan beräknas på e-inkomstuppgifterna för denna grupp när det är mer förmånligt än att beräkna enligt nuvarande regler. När beräkningen baseras på e-inkomstuppgifterna kommer socialförsäkringsförmån- erna att vara tillgoräkningsbara på samma sätt som för de som varit anställda, vilket innebär en förbättring för företagare som bedriver sin verksamhet i aktiebolagsform.

I sjukförsäkringen kommer beräkning av ersättningsgrundande inkomst baserad på e-inkomstuppgifter att kunna förbättra ersätt- ningen till vissa kombinatörer som drivit företag parallellt med tillfälliga anställningar. Dessa personer kan med nuvarande regler ha svårt att påvisa att de kommer att ha en varaktig anställning och får då sin sjukpenninggrundande inkomst baserad enbart på inkomst från företaget. När beräkningen baseras på e-inkomst kommer varaktighetskravet inte att ställas och de kommer därmed även att kunna få ersättning som baseras på anställningsinkomst- erna.

23.2.4Längre uppbyggnadsskede

Kommitténs bedömning: Regler för uppbyggnadsskede för personer som går från anställning till företag bör förlängas.

Skälen för kommitténs bedömning: Utredningen Trygghets- system för företagare30 föreslog att det skulle införas regler för uppbyggnadsskede som skulle gälla ett uppbyggnadsskede på 36 månader. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte detta.

I juli 2010 infördes en möjlighet för företagare att få sin arbets- löshetsersättning beräknad på tidigare anställningsinkomster om näringsverksamheten läggs ner inom 24 månader. För personer som bedriver näringsverksamhet i annan bolagsform än aktiebolag

30 SOU 2008:89.

967

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

SOU 2015:21

infördes en lagreglering i juli 2010 som avser beräkning av sjukpen- ninggrundande inkomst (SGI) under uppbyggnadsskede. Regeln innebär att företagaren under 24 månader från det att företaget startats får en SGI som minst motsvarar vad en anställd med samma arbetsuppgifter, utbildning och erfarenhet skulle ha haft. Innan denna förändring beräknades företagares SGI baserad på jämförelseinkomst med stöd av principer som utvecklats i praxis. Enligt dessa principer kunde en individuell bedömning leda fram till att en person fick sin SGI beräknad på tidigare anställningsin- komster under ett uppbyggnadsskede som varade en längre tidspe- riod än 24 månader. Regeringens intention var att möjligheten att få ersättning utifrån reglerna som avser uppbyggnadsskede under en längre tid än 24 månader efter en individuell bedömning skulle kvarstå.31 Bestämmelser om detta har tagits in i en föreskrift från Riksförsäkringsverket (RFFS 1998:12).

I en dom från Högsta förvaltningsdomstolen den 12 november 201432 anförs att 25 kap. 9 § socialförsäkringsbalken enligt sin ordalydelse och konstruktion uttömmande reglerar hur SGI i det nu aktuella fallet ska beräknas. Därför saknas enligt domstolen utrymme för att genom föreskrifter på lägre nivå än lag utvidga tidsperioden för uppbyggnadsskedet. Det innebär att föreskrifterna om det fortsatta uppbyggnadsskedet strider mot lagen. Att rege- ringen i propositionen har uttalat sig till förmån för en reglering genom föreskrifter påverkar inte domstolens bedömning.

Kommitténs bedömning är att det är motiverat att ha möjlighet till längre uppbyggnadsskede än 24 månader. Mot bakgrund av Högsta förvaltningsdomstolens dom är det därför motiverat att förlänga den lagligt reglerade möjligheten. Nyttan med reglerna ökar av att det är på förhand känt hur långt uppbyggnadsskedet är. Det kan leda till att en person vågar fortsätta att driva sitt företag även om det efter en tid ännu inte lett till lönsamhet som motsvarar personens tidigare förvärvsinkomster.

Det är viktigt att reglerna är så lika som möjligt i de olika för- säkringssystemen. Därför bör en förlängning av uppbyggnadsske- det i arbetslöshetsförsäkringen också göras.

31Prop. 2009/10:120.

32Mål nr 4974-13.

968

SOU 2015:21

Försäkringsskydd för företagare och uppdragstagare

23.2.5Uppbyggnadsskede oavsett företagsform

Kommitténs bedömning: Företagare som driver företag i aktie- bolagsform bör omfattas av regler för uppbyggnadsskede.

Skälen för kommitténs bedömning: Det finns skillnader mellan egenföretagare och anställda som motiverar att bestämmelserna på vissa områden ser olika ut. Bestämmelserna skiljer sig åt både skat- terättsligt och i vissa avseenden i socialförsäkringarna. Till exempel kan egenföretagare välja karenstid och därigenom påverka egenav- giften. En egenföretagare driver sitt företag som fysisk person och är personligen ekonomiskt ansvarig. Den som är anställd i eget aktiebolag är inte personligen ekonomiskt ansvarig, betalar ut lön till sig själv likaväl som till eventuella anställda och har två veckors sjuklön på samma sätt som eventuella anställda.

Kommitténs bedömning är dock att olikheterna mellan bolags- formerna inte motiverar avsaknaden av regler för uppbyggnads- skede för personer som bedriver näringsverksamhet i aktiebolags- form. Sjukförsäkringen bör utformas så att drivkrafter att starta företag skapas oberoende av företagsform.

Företagare med anställning i aktiebolag kommer att redovisa e- inkomstuppgifter enligt förslaget i kapitel 7. I kapitlet lämnas för- slag till bestämmelser som innebär att ersättning baserad på e- inkomster från den tidigare anställningen kan ligga till grund för SGI under ett uppby