sou 2015 96

Låt fler forma framtiden!

Forskarantologi

Bilaga till betänkande av 2014 års Demokratiutredning

Delaktighet och jämlikt inflytande

Stockholm 2015

SOU 2015:96

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför.

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02)

En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet.

Omslag: Elanders Sverige AB.

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2015.

ISBN 978-91-38-24372-5

ISSN 0375-250X

Förord

Demokrati är i första hand formen för beslut som utgår från folket. Men en fungerande demokrati förutsätter att väljarna har rimlig kunskap och information. Liksom att det förekommer en dialog inför och parallellt med det formella beslutsfattandet.

2014 års Demokratiutredning har i hög grad arbetat med människors inflytande mellan de allmänna valen. Sverige är ju ett land där vi bara går till val vart fjärde år, vilket i internationell jämförelse är sällan. Det skärper behovet av medborgerligt inflytande mellan valen. Däri ligger också utredningens huvud- uppgift.

Varje resonemang kring demokratins funktionssätt i begynnelsen av det tjugoförsta århundradet utgår naturligen från de stora samhällsförändringar som vi går igenom: globaliseringen, digitaliseringen, den förändrade demografin, klimatkrisen. Det är omvälvningar som påverkat och ibland försvagat demokratins traditionella inflytandekanaler - politiska partier, folkrörelser och medier.

Utvecklingen har gått mot en större politisk ojämlikhet, i hög grad i spåren av växande socioekonomiska klyftor. Men samtidigt innebär digitaliseringen och de nya medierna både att människor har nära till kunskap och att individen vant sig vid möjligheten att uttrycka sin åsikt och ofta få snabb respons.

”Det demokratiska samtalet” – den deliberativa demokratin – stod i centrum för den förra demokratiutredningen, som kom med sitt betänkande för femton år sedan. Detta är en naturlig del av varje demokratisk process och har även spelat roll i 2014 års Demokratiutrednings sätt att arbeta.

Utredningen har lagt ut uppdrag på 24 forskare som fördjupat sig och redovisat forskning på olika områden. I denna antologi publicerar vi 14 av de forskarrapporter som utredningen har beställt.

Samtliga rapporter har presenterats på offentliga seminarier och varit utgångspunkt för debatt.

Forskarna låter oss titta in i demokratins maskinrum. Först när man vet hur processerna verkligen fungerar blir det möjligt att komma med förslag till förbättringar – vilket utredningen kommer att göra i början av 2016.

Olle Wästberg Utredare

2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande

Innehåll

Inledning……………………………………………………………..7

Del I: De politiska partierna och demokratin

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången …............13 Det sjunkande antalet partimedlemskap och demokratin…....65 Social representativitet i den lokala demokratin…………......111 Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken……………………...163

Del II: Media, det civila samhället och professionella påverkansaktörer

Demokratin och det förändrade medielandskapet…………..205 De policyprofessionella och demokratins framtid…………..257 Det postkorporativa deltagandet.…………………………….293 Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?.......357

Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostads- områden………………………………………………………....409

Del III: Inflytande och delaktighet i den lokala demokratin

Den lokala demokratins utmaningar…………………………465 Det våras för medborgardialoger………………………….….507 Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin?....559

5

Innehåll

SOU 2015:96

Del IV: Ungas inflytande och delaktighet

Den missnöjda demokraten………………………...607 Ungas politiska deltagande…………………………653

Författarpresentation……………………………………707

Bilagor

Bilaga 1: Förteckning över seminarierna…………...711

6

Inledning

Denna antologi är en bilaga till 2014 års Demokratiutrednings betänkande och innehåller 14 av de forskarrapporter som utredningen har beställt. De är skrivna av sammanlagt 22 forskare med en mängd olika akademiska inriktningar.

Den samlade bilden som dessa rapporter ger är att de omfattande samhällsförändringar som har ägt rum under senare år har haft en stor inverkan på demokratins institutioner och funktionssätt. I och med en ökad globalisering, där beslut fattas på såväl lokal som nationell, mellanstatlig och överstatlig nivå, har den lokala demokratin blivit mer komplex och abstrakt. Digitaliseringen har påverkat förutsättningarna för medie- marknaden och utmanat de traditionella medierna, något som särskilt har drabbat lokaltidningarna. Internet och sociala mediers betydelse för kommunikation, information och politiskt deltagande har ökat och förändrat både opinionsbildningen och nyhetsförmedlingen. Det demokratiska engagemanget har också tagit sig nya former och uttryck. De politiska partierna och de traditionella föreningarna tappar medlemmar medan sociala rörelser, nätverk och sakfrågekampanjer får allt större utrymme i samhällsdebatten.

Dessa samhällsförändringar innebär inte att demokratin är hotad. Förtroendet för politiska och samhälleliga institutioner är högt. Det politiska engagemanget och deltagandet på såväl formella som informella arenor är stadigt och utbrett. Valdeltagandet har ökat i varje val sedan 2002 och andelen av befolkningen som uttrycker sina åsikter genom att demonstrera och skriva på namninsamlingar eller upprop har varit konstant de senaste decennierna. Demokratin mår på det hela taget bra.

Den utmaning som däremot har vuxit sig större på senare år handlar istället om den politiska ojämlikheten. Det finns stora

7

Inledning

SOU 2015:96

skillnaderna mellan de som deltar politiskt och därmed har inflytande över det politiska beslutsfattandet och de som är passiva. Deltagandeklyftorna sammanfaller i stora drag med de socioekonomiska klyftorna i samhället. Samtidigt har demokratins former och institutioner inte i alla avseenden anpassat sig till det samhälle som vi har idag och de förväntningar som medborgarna ger uttryck för. Detta är något som på olika vis skildras i forskarrapporterna.

De 14 kapitel som utgör denna antologi berör ett antal centrala teman i vår demokrati. Vi har valt att dela upp dem under fyra rubriker: De politiska partierna och demokratin, Media, det civila samhället och professionella påverkansaktörer, Inflytande och delaktighet i den lokala demokratin samt Ungas inflytande och delaktighet.

Del I inleds med två kapitel som handlar om hur de politiska partiernas verklighet och förutsättningar har förändrats under de senaste decennierna. Magnus Hagevi och Karl Loxbo belyser i

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången de problem som den stora nedgången i antal partimedlemmar har inneburit för partiernas interna demokrati och för partiernas roll som länk mellan medborgare och makthavare i den representativa demokratin. De fastslår att avståndet mellan medlemmar och väljare har vuxit, men att medlemsinflytandet samtidigt har förbättrats. Ann-Kristin Kölln skriver i Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin om hur ett sjunkande medlemsantal påverkar partiernas organisering och funktion i demokratin. Med utgångspunkt i en analys om partiernas förändrade medlemsantal, medlemssammansättning, organisering och ekonomi argumenterar Kölln för att partierna har reagerat ömsom nytänkande, ömsom konservativt på de utmaningar de hittills har stått inför. Det har gjort att partierna har anpassat sig efter nya förutsättningar utan att deras organisering och roll i demokratin har förändrats i grunden.

Del I innehåller också två kapitel som berör den sociala representativiteten bland de förtroendevalda i Sveriges kommuner. I Social representativitet i den lokala demokratin beskriver Jessika Wide hur den sociala representativen bland kommunfullmäktige- ledamöter ser ut och konstaterar att kvinnor, unga och utrikes födda är underrepresenterade i politiken. Wide framhäver också de

8

SOU 2015:96

Inledning

politiska partiernas viktiga roll i att förbättra den sociala representativiten. Även Olle Folke och Johanna Rickne har undersökt den sociala representativiten bland de förtroendevalda och har särskilt studerat kvinnors och utrikes föddas möjligheter till politisk karriär. De konstaterar i sitt kapitel Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken att den politiska ojämlikheten är mer fram- trädande högre upp i politiken, vilket kan förklaras av att kvinnor och utrikes födda diskrimineras vid tillsättningen av tyngre uppdrag.

Det finns ett antal samhällsaktörer som utöver de politiska partierna fyller viktiga funktioner i en vital demokrati och som på olika sätt påverkar politiken. Del II av antologin handlar om dessa och inleds med kapitlet Demokratin och det förändrade medielandskapet. Det är författat av Jesper Strömbäck som beskriver hur de senaste decenniernas samhällsomdanande förändringar har påverkat mediernas förutsättningar att verka. I kapitlet redogör Strömbäck för hur medborgarnas medie- användning har förändrats och vilken betydelse det har haft för var och ens politiska kunskaper och deltagande.

I takt med att politiken har professionaliserats har en ny yrkesgrupp vuxit fram, de s.k. policyprofessionella. De policy- professionella utgörs av personer som arbetar med att skapa politik, men som sällan är förtroendevalda. Denna utveckling är något som Christina Garsten beskriver i det sjätte kapitlet De policy- professionella och demokratins framtid. Idag är det allt mer vanligt att personer anställs för att utforma politik. Det gör det politiska beslutsfattandet mindre transparent och försvårar ansvars- utkrävandet, konstaterar Garsten.

Det civila samhället utgör en annan aktör som på olika sätt försöker att påverka det politiska beslutsfattandet. I det sjunde kapitlet, Det postkorporativa deltagandet beskriver Erik Lundberg det påverkansarbete som intresseorganisationer bedriver gentemot riksdag och regering genom såväl remissförfarandet och kommittéväsendet som lobbyverksamhet.

Liksom de politiska partierna har organisationerna i det civila samhället genomgått stora förändringar under senare år. Att det traditionella föreningslivet har förlorat många medlemmar är dock inte synonymt med att det medborgerliga engagemanget är på nedgång. Detta visar Johan von Essen och Susanne Wallman

9

Inledning

SOU 2015:96

Lundåsen i sitt kapitel Medborgerligt engagemang – klassresa eller klassklyfta?. Genom att mäta ideellt arbete istället för förenings- medlemskap kan författarna konstatera att engagemanget har varit stabilt sedan 1992, då studien påbörjades. De visar också att socioekonomiskt resursstarka personer är överrepresenterade i föreningslivet. Slutligen kan forskarna genom studien fastslå att föreningar i betydande omfattning försöker att påverka politiken samt att påverkansförsöken till största delen sker på lokal nivå.

Temat för det nionde och sista kapitlet i del II är relationen mellan det lokala föreningslivet och den offentliga sfären. Kapitlet

Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden är skrivet av Carina Listerborn och Annika Nilsson. I kapitlet får vi följa med författarna till fyra olika bostadsområden i Malmö och Helsingborg där de lokala föreningarnas förutsättningar att verka undersöks. I kapitlet skildras de samhällsförändringar som har bidragit till att föreningar idag ges en allt större roll i utvecklingen av det lokala samhället. Författarna beskriver även hur det lokala engagemanget på olika sätt samverkar med offentlig sektor.

Del III handlar om den lokala demokratins villkor och olika verktyg för medborgerligt inflytande och delaktighet. I det inledande kapitlet, Den lokala demokratins utmaningar, diskuterar David Karlsson och Mikael Gilljam den lokala demokratins förändrade villkor utifrån tre parametrar: den kommunala organisationen, de politiska partierna i fullmäktigeförsamlingarna och relationerna mellan politiker och medborgare mellan valen. De fastslår bl.a. att ansvarskedjan i politiken behöver stärkas genom mer transparens och tydligare ansvarsutkrävande för att medborgarnas makt över politiken inte ska inskränkas.

De därpå följande två kapitlen handlar om olika typer av verktyg som används i den lokala politiken för att stärka medborgarnas inflytande mellan valen. Nazem Tahvilzadeh beskriver i kapitlet Det våras för medborgardialoger hur två olika kommuner har arbetat med olika former av medborgardialog i syfte att stärka och utveckla den lokala demokratin. I kapitlet framgår det dock att en medborgardialog inte alltid stärker eller utvecklar demokratin. För att dialogen inte ska bli skendemokratisk är det viktigt att den politiska jämlikheten beaktas, att dialogens innehåll ges tyngd i beslutsprocessen samt att politikerna är tydliga med sina intentioner om dialogens roll i beslutsfattandet.

10

SOU 2015:96

Inledning

Det andra kapitlet handlar om e-verktyg för inflytande och är skrivet av Martin Karlsson och Joachim Åström. De har i rapporten

Kan e-petitioner utveckla den representativa demokratin? studerat hur e-verktyg för politiskt deltagande via internet, i synnerhet e- petitioner, kan utveckla den representativa demokratin. De visar att möjligheten att skriva på namninsamlingar via internet är populär bland medborgarna och att e-petitionssystemet på många sätt kan stärka den representativa demokratin. Precis som med andra verktyg för politiskt deltagande måste dock den politiska jämlikheten beaktas så att inte endast resursstarka medborgare blir de som gör sin röst hörd. Forskarna kan även konstatera att de som deltar i e-petitionen anser att det är viktigare att själva processen är formell, tydlig och rättvis än att de i slutändan faktiskt kan påverka.

Den fjärde och sista delen av antologin samlar de kapitel som handlar om ungas möjligheter till inflytande och delaktighet. Ali Abdelzadeh skriver i kapitel 13, Den missnöjda demokraten, om hur ungas politiska missnöje och engagemang tar sig uttryck. Abdelzadeh resonerar i rapporten kring hur politiskt missnöje kan vara en viktig och positiv förändringsmekanism i ett demokratiskt samhälle, förutsatt att grundläggande demokratiska värden fortfarande är väl förankrade bland befolkningen. Antologins sista kapitel, Ungas politiska deltagande, är författat av Emma Bäck, Hanna Bäck och Nils Gustafsson. Det handlar om ungas politiska deltagande och sociala medier som möjliggörare av engagemang. Författarna visar att sociala medier spelar en viktig roll för ungas politiska deltagande. Samtidigt kan de konstatera att sociala medier inte förändrar rådande maktstrukturer i samhället. Även när det gäller sociala medier så är det resursstarka och välutbildade personer med politiskt intresse och högt självförtroende som deltar i större utsträckning än andra.

Utöver de forskarrapporter som publiceras i antologin har även forskarna Erik Andersson och Ann Simmeborn Fleischer sammanställt underlag för utredningen. Erik Andersson har skrivit om ungas delaktighet i politiska beslutsprocesser på kommunal nivå och Ann Simmeborn Fleischer om demokratisk delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsättningar. Det är huvudsekreterare Daniel Lindvall som varit ansvarig för sammanställningen av forskarantologin och redigeringen har också

11

Inledning

SOU 2015:96

utförts av utredningssekreterarna Adiam Tedros och Matilda Wärmark.

Forskarrapporterna har inte bara använts som underlag till betänkandet. I samband med att de under 2015 har publicerats på Demokratiutredningens hemsida har vi också arrangerat olika seminarier för att med berörda aktörer diskutera rapporternas innehåll och frågor. Genom sociala medier, debattartiklar och i vissa fall även TV- och webbsändningar har diskussionen dessutom kunnat nå den bredare allmänheten. På så vis har seminarierna blivit en del av utredningens kommunikativa uppdrag. Syftet med det kommunikativa uppdraget har varit att stimulera en debatt om de för utredningen centrala frågeställningarna och ge allmänheten möjligheter att delge sina åsikter om demokrati, inflytande och delaktighet.

I januari 2016 överlämnar Demokratiutredningen sitt betänk- ande. Diskussionen om demokratins funktionssätt och medborg- arnas möjligheter till inflytande och delaktighet lever dock vidare. Utredningens förhoppning är att denna antologi även efter uppdragets slut ska bidra till att bredda samtalet om vår demokrati.

12

Del I: De politiska partierna och demokratin

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

Magnus Hagevi och Karl Loxbo

13

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

1 Inledning

En central uppgift för politiska partier är att knyta samman det civila samhället med staten och fungera som en kanal mellan medborgarna och makthavarna.1 Partier antas vara redskap för att artikulera medborgarnas intressen, att aggregera olika intressen i samhället, att skapa policy genom att fatta bindande politiska beslut samt att rekrytera politiker som representerar medborgarna.2 Det faktum att partierna är de enda organisationer som har legitimitet och förmåga att leva upp till dessa centrala funktioner gör det svårt att tänka sig en representativ demokrati utan dem.3

Men denna beskrivning av partiernas roll i den representativa demokratin utgår ifrån ett idealtillstånd, som grundligt ifrågasätts i den internationellt inflytelserika kartellpartiteorin.4 I artikeln där kartellpartiteorin först lanserades för forskarsamhället i mitten av 1990-talet drogs följande dystra slutsats om partieliternas alltmer ansträngda relation till demokratins ideal: ”Partier är samman- slutningar av professionella, inte organisationer av eller för medborgare”.5 Den citerade slutsatsen baseras på observationer som indikerar att partierna sedan masspartiernas glansdagar på 1950-talet har tappat sin förankring i civilsamhället och successivt tagits över av professionella eliter. Långtgående prognoser om ökat elitstyre, som citatet exemplifierar, är emellertid inte unika för nutida forskare. Ungefär samma tankegods presenterades nämligen

1Dalton m fl 2011.

2Crotty 2006.

3Schattschneider 1942.

4Katz & Mair 1995, 2002, 2009, Mair 2013.

5Katz & Mair 1995: 22; jfr Blyth & Katz 2005: 34, 45, 55. Citatet i orginal: ”Parties are partnerships of professionals, not associsations of, or for, the citizens”.

15

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

för över hundra år sedan av sociologen Roberto Michels.6 Både den moderna kartellteorin och Michels klassiska ”järnlag om oligarki” förutspår alltså med nästan ett sekels mellanrum att partiernas interna demokrati successivt kommer att förtvina i kölvattnet av politikens professionalisering.7 Den principiellt viktiga skillnaden mellan teorierna är att Michels såg demokratidealets gradvisa förfall som en ”lagbunden” följd av organisationers inneboende hierarki medan kartellpartiteorin ser utvecklingen mot fåtalsvälde i partierna som ett resultat av samhällsförändringar under senare delen av 1900-talet.8 Centralt för syftet med denna rapport är kartell- partiteorins syn på den stora medlemsnedgången i partierna som en följd av en omfattande samhällsförändring, som leder bort från 1950-talets relativt demokratiska masspartier till nutidens elitstyrda kartellpartier.9

I rapporten beaktas emellertid också en viktig motbild till kartellpartiteorins demokratiska dystopi. I stället för att förvänta sig tilltagande elitstyre presenterar flera samhällsveterare en motstridig hypotes, som anger att medborgarna har genomgått en frigörelse. Forskare som företräder denna ”frigörelsehypotes” kritiserar kartellpartiteorins slutsats om ökad toppstyrning inom partierna utifrån framför allt två argument. Det första går ut på att föreställningen om ökad toppstyrning baseras på svaga belägg om att partiintern demokrati verkligen fungerade bättre förr i tiden. När vi skrapar på ytan menar dock kritiker att kartellpartiteorins implicita antagande om en interndemokratisk guldålder i det förflutna är högst tveksam.10 Det andra, och delvis överlappande, argumentet utgår ifrån föresatsen att moderna partimedlemmar är avsevärt mer individualiserade, bättre utbildade och mindre auktoritetstroende än vad som var vanligt under partiernas glansdagar på 1950-talet.11 Det antas i sin tur medföra att moderna partimedlemmar i stigande grad kräver inflytande över politiken. De alltmer högljudda kraven på medinflytande leder då till den

6Michels 1983, se också Duverger 1954: 133; McKenzie 1963; Hands 1971; Janda 1983; Sartori 1987: 149.

7Michels 1983: 165.

8Se Blyth & Katz 2005.

9Katz & Mair 2009: 756, 763.

10Teorell 1998: 344; Scarrow m fl 2000: 133; Loxbo 2013: 540; Thomassen & van Ham 2014: 403–404.

11Dalton & Wattenberg 2000; se Giddens 1991.

16

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

förhastade slutsatsen att interndemokratin har försämrats, trots att den i själva verket har förbättrats.12

Om det nu är så att partiernas interndemokrati förbättras, snarare än försämras, är dock en sådan utveckling inte självklart av godo. En varnande finger lyfts här av statsvetaren John May13, som menar att det finns spänningar mellan en hög grad av partiintern demokrati och en fungerande representativ demokrati inom staten i sin helhet. Där den representativa demokratins ideal är att val ska resultera i att alla medborgarna representeras av folkvalda politiker14 menar May att samma ideal tillämpat på partier kan resultera i att åsikter hos partiernas valda representanter i praktiken överensstämmer bättre med partimedlemmarna än med partiets väljare. Därutöver menar forskare att skillnader mellan parti- medlemmar och väljare kan öka när partierna tappar medlemmar. Mer specifikt tyder forskningen på politiska resurser, som kunskap och utbildning, blir allt viktigare för att medborgare numera ska ta steget till att bli medlemmar i partierna.15 Om så är fallet också i Sverige kan partimedlemmarna ha fått en annan social samman- sättning över tid i takt med att partierna har förlorat medlemmar. Annorlunda uttryckt kan vi befara att partimedlemmarnas grad av social representativitet, jämfört med partiernas väljare, har försämrats över tid. Hur partiledningar går till väga för att hantera spänningarna mellan väljare, partimedlemmar och partiernas toppskikt kan således beskrivas som ett intrikat och växande dilemma, där demokrati inom partier måste vägas mot representativ demokrati i stort.

Denna rapport tar avstamp i ovan nämnda teorier om de poli- tiska partiernas, och deras medlemmars, förändring. För att ge ett underlag till Demokratiutredningen är det huvudsakliga syftet att belysa om, och i sådana fall på vilket sätt, de svenska politiska partiernas roll i demokratin har påverkats av ett minskat antal parti- medlemmar. För att svara upp till syftet analyserar vi partiernas roll och utveckling i demokratin med fokus på några centrala delar av det partipolitiska arbetets organisering sedan medlemstappet inleddes i mitten av 1980-talet.

12Teorell 1998; Scarrow m fl 2000; Loxbo 2013.

13May 1973.

14Westerståhl 1985.

15Dalton & Wattenberg 2000: 281, 284; Scarrow & Gezgor 2010.

17

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

Vi kommer i rapporten att besvara tre frågeställningar. Den första tar avstamp i kartellpartiteorins mest grundläggande antaganden om partimedlemmars förändrade betydelse i kölvattnet av att partierna förlorar allt fler medlemmar. Frågan lyder:

1.Hur omfattande är medlemstappet i de svenska partierna och vilka strategier anläggs av partieliterna för att säkra partiorganisat- ionernas överlevnad när partimedlemmarna i allt högre grad försvinner?

Med utgångspunkt från analyser av den första frågeställningen baseras vår andra frågeställning på Mays och andra forskares diskussion om relationen mellan partimedlemmar och väljare:

2.Fjärmar sig partimedlemmarna från partiernas sympatisörer i civilsamhället så att de blir allt mindre representativa för sina väljare?

Vår tredje och sista frågeställning utgår från de mer specifika antagandena om förtvinad interndemokrati som görs i kartellparti- teorin, som sedan vägs mot teorier och forskning som förväntar sig motsatt utveckling. Frågeställningen lyder enligt följande:

3.Innebär tappet av partimedlemmar och införandet av partistöd att interndemokratin försvagas och att toppstyrning av partierna tilltar?

Rapporten har följande disposition. Först studeras partiernas huvudsakliga respons på medlemstappet, varpå vi undersöker om medlemstappet förändrat partiernas förankring i civilsamhället. I avsnittet som sedan följer analyseras utvecklingen av partiernas interndemokrati. Till sist sammanfattar vi våra resultat och drar slutsatser utifrån dessa.

Som framgår av denna rapport vilar en stor del av våra slutsatser på tidigare forskning. Inte desto mindre redovisar vi analyser baserade på en stor mängd frågeundersökningar från urval, som är representativa för den svenska befolkningen mellan 16–85 år. Bland dessa ingår 2012 års frågeundersökning av Surveyinstitutet vid

18

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

Linnéuniversitetet16 och undersökningar mellan 1986–2013, som har genomförts av SOM-institutet vid Göteborgs universitet.17 Dessutom genomför vi en studie av formell interndemokrati genom att analysera partiernas stadgar samt en annan studie av hur medierapporteringen om medinflytande i partierna har förändrats över tid.

16Hagevi 2014 a.

17SOM-institutet 2013; Vernersdotter 2014.

19

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

2 Reaktion på medlemstapp

En omfattande forskning visar att de flesta politiska partierna över hela Västeuropa tappar medlemmar18 och Sverige är inget undan- tag.19 Enligt kartellpartiteorin är detta ett tecken på partiernas för- svagade ställning i civilsamhället.20 För att möjliggöra organisa- toriskt oberoende trots denna försvagning menar teorins före- trädare att de stora partierna enas om att införa statligt partistöd.21 Den dominerande strategin för att ersätta medlemmarna är alltså att partieliter använder sina maktpositioner i staten för att öka partiorganisationernas ekonomiska stöd, vilket också innebär att partierna alltmer integreras i staten. Partistödet är det direkta monetära stödet till partiorganisationernas egna verksamheter och den ersättning som betalas ut för deras verksamhet i offentlig sektor. Den definitionen innefattar utbetalningar som sker utifrån de politiska beslut som betecknas som partistöd samt finansie- ringen av partiernas anställda och arvoden till politiker i regering, riksdag, landsting och regering (inklusive deras pensioner). Att det ökade partistödet beslutats av riksdag eller fullmäktige i kommuner och landsting förhindrar inte slutsatsen att offentlig finansiering är partiernas strategi för att motverka effekterna av medlemstappet. Dessa beslutsfattande organ kontrolleras nämligen av partierna.

I följande avsnitt beskrivs först de svenska riksdagspartiernas minskande anslutningsgrad, det vill säga partiernas medlemmar som andel av befolkningen. Därefter redovisas utvecklingen av det offentliga partistödet i Sverige följt av en kort sammanfattning av

18Scarrow 2000; Biezen m fl 2012; Biezen & Poguntke 2014. Se även kapitlet av Kölln i denna antologi.

19Hagevi 2014b; Karlsson & Lundberg 2015.

20Katz & Mair 2009: 756-757, se Mair 1994: 7–8.

21Katz & Mair 1995.

20

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

tidigare forskning om partistödets funktion i partierna. Avslutningsvis redovisas uppgifter om väljares och partimedlemmars uppfattning om det offentliga partistödet.

Medlemsutvecklingen varierar något mellan partierna. I figur 2.1 redovisas respektive partis medlemmar som andel av befolkningen

– vilket betecknas som anslutningsgrad – i femårsperioder mellan 1986–2012.

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Vänsterpartiet

 

 

 

 

 

Socialdemokraterna

 

5

 

 

Centerpartiet

 

av befolkningen

 

 

Folkpartiet

 

 

 

 

Moderaterna

 

 

 

 

Kristdemokraterna

 

 

 

Miljöpartiet

 

4

 

 

Sverigedemokraterna

 

 

 

 

 

 

partimedlemmar

3

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

Procent

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

1986-1990

1991-1995

1996-2000

2001-2005

2006-2010

2011-2012

Kommentar: Data är från SOM-institutet, Göteborgs universitet.

Samtliga fyra partier som vid något tillfälle samlat mer än en procent av befolkningen som partimedlemmar – Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet – uppvisar en kraftigt minskad anslutningsgrad. Till viss del verkar dock fallhöjden inverka på hur stor minskningen är. Störst är nämligen minskningen för Socialdemokraterna som sjunkit flera procentenheter, följt av Moderaterna och därefter Centerpartiet, som i sin tur följs av Folkpartiet. Trots minskningen av andelen partimedlemmar utmärker

21

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

sig fortfarande, 2011–2012, Socialdemokraterna, Moderaterna och till viss del Centerpartiet genom att organisera en större andel av befolkningen än andra partier. De mindre partierna Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Miljöpartiet har i stort sett kunnat behålla sin medlemsandel av befolkningen. Det enda partiet som uppvisar en ökad tillströmning av medlemmar är Sverigedemokraterna. Medlemsandelen för detta parti ligger nu på ungefär samma nivå som för Vänsterpartiet, Miljöpartiet, Kristdemokraterna och Folkpartiet. Medlemsutvecklingen är således inte likartad i alla partier, men däremot tenderar skillnaderna mellan partiernas anslutningsgrad att avta. Under den första undersökta perioden – 1986–1990 – var avståndet i anslutningsgrad mellan det största och minsta partiet 5,2 procentenheter medan motsvarande skillnad var nere i 1,9 procentenheter ett kvartssekel senare (2011–2012). Fem av riks- dagspartierna organiserar nu vardera 0,3–0,5 procent av befolkningen som medlemmar.

 

18

 

 

Partimedlemskap (SCB, Levnadsnivåundersökningarna)

 

 

 

 

 

 

 

1200

 

 

 

 

Partimedlemskap (SOM)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Procent partimedlemmar av befolknngen

16

 

 

Aktiva partimedlemmar (SOM)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Partistöd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Miljoner kronor i partistöd

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

800

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

 

Kommentar: Uppgifter om partistöd, partimedlemskap från SCB och Levnadsnivåundersökningarna är

hämtade från Hagevi 2014b: 32 kompletterat med uppgifter om partimedlemskap 1986 –2012 från

 

SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

22

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

Resultaten i figur 2.2 ovan pekar på att partiernas medlemstapp inleds i mitten av 1980-talet. Denna slutsats bygger på data om partimedlemskap från SCB/Levnadsnivåundersökningarna som inleds 1968 (tjock svart linje). I figur 2.2 redovisas också mot- svarande data från SOM-institutet (tjock grå linje) från 1986 och framåt.

De analyser av partimedlemskap som redovisas i figuren (som i huvudsak tycks vara opåverkade av att Socialdemokraterna avskaffande kollektivanslutningen) visar att andelen medlemmar var svagt stigande fram till början av 1980-talet. Tillströmningen av medlemmar kommer dock till ett abrupt slut 1984, varpå medlemstappet inleds. Från mitten av 1980-talet och framåt rasar andelen partimedlemmar ner till 5–6 procent av befolkningen och planar sedan ut på denna nivå under 2000-talet. Medlemstappet inleds således innan kollektivanslutningens avskaffande och fortsätter därefter. Trenden i SCB/Levnadsundersökningarnas långa tidsserie över anslutningsgraden till partierna (tjock svart linje) överensstämmer väl med motsvarande trend som uppmäts av SOM-institutet (tjock grå linje). Längst ned i figur 2.2 finns även en grå prickad linje som visar andelen aktiva partimedlemmar (vilket här betecknar partimedlemmar som under ett år gått på minst ett medlemsmöte). Trots det modesta kriteriet för att bli kategoriserad som aktiv medlem framgår det att en avsevärt mindre andel av befolkningen är aktiva partimedlemmar än andelen som är partimedlemmar. Men även andelen aktiva partimedlemmar har minskat med 2–3 procentenheter, vilket kan uppfattas som en måttlig minskning. Det innebär dock att andelen aktiva parti- medlemmar minskat med omkring två tredjedelar, vilket är en lika stor relativ minskning som för den totala andelen partimedlemmar, passiva inklusive aktiva. Därmed är andelen aktiva medlemmar av det totala medlemsantalet ungefär lika stor – omkring en femtedel av alla partimedlemmar – som innan medlemstappet startade på 1980-talet.

Den streckade svarta linjen i figur 2.2 visar att det svenska partistödet har ökat kraftigt under de senaste fyra decennierna. Från att partistödet infördes 1966 fram till höjdpunkten för partiernas anslutningsgrad 1984 ökade värdet av det samlade parti- stödet med 3,5 gånger i fast penningvärde. Om vi sedan granskar partistödets värde vid tidsseriens slut hade detta ökat mer än 5

23

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

gånger jämfört med 1966. Utifrån detta är en rimlig slutats att det ökade partistödet inte bara är en strategi från partiernas sida för att motverka medlemstappet, utan att det är den dominerande strategin. Jämfört med det höga och kontinuerligt växande partistödet, som helt bekostas av offentliga medel, framstår andra aktiviteter eller initiativ som krusningar på ytan.22

Speciellt torde förstärkningen av partistödet vara en injektion för mindre partier som inte tappat medlemmar i lika stor omfattn- ing som de fyra som har haft en stor medlemskår. De små partierna har alltjämt ungefär lika stor andel medlemmar som de hade före tappet av partimedlemmar påbörjades, men får nu dessutom ta del av ett växande partistöd.

Det svenska partistödet växer emellertid i storlek långt före det att medlemstappet inleds i mitten av 1980-talet. I takt med att anslutningsgraden minskar ökar dock partistödets omfattning än mer. Flera forskare har noterat att intäkterna från medlemmarna – trots höga medlemsnivåer – minskade (räknat i fast penningvärde) redan i slutet av 1960-talet. Kartellpartiteorins förgrundsgestalter, Katz och Mair, argumenterar också för att kostnaderna för professionaliserade valkampanjer ökade mer än vad partierna uppfattade att medlemmarna var villiga att betala för.23 Av denna anledning började partierna vända sig till staten för att få allt mer i partistöd. Katz och Mair får medhåll av Gullan Gidlund24 som menar att anledningen till att det svenska partistödet infördes 1966 (i kommuner och landsting 1969) var att partierna uppfattade en begynnande kris eftersom intäkterna från medlemmarna inte kunde höjas samtidigt som kostnaderna för partierna, främst i samband med allt mer professionaliserade valkampanjerna, ökade. Vid denna tidpunkt var det dock inte en minskad andel partimedlemmar som låg bakom krisen. Gidlund noterar dessutom att systemet med privata donationer till partierna var stabilt, varför det inte fanns några akuta ekonomiska skäl som motiverade införandet av statligt finansierat partistöd.25 Orsaken till det höjda partistödet är snarare

22Se även kapitlet av Kölln i denna antologi för en diskussion om partiernas förändrade finansiering.

23Katz & Mair 1995:15, 2009:758.

24Gidlund 1983.

25Gidlund 1983: 11, 343-344.

24

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

att partierna, främst Socialdemokraterna, bedömde det som svårt att höja medlemsavgifterna utan att förlora partimedlemmar.

Det sammanlagda svenska partistödet från riksdag, landsting och kommuner var drygt 1,1 miljarder kronor år 2011. Utveck- lingen under de senaste 40 åren innebär därför att detta har ökat med i snitt 15,5 miljoner kronor om året. Den summan ger en signal om att partierna har stora möjligheter att professionalisera politiken genom att anställa personal och köpa tjänster. Även om vi beaktar att lönerna för redan anställda ökar mer än priserna, och att en del av partistödet går till uppköp av varor och tjänster, innebär ökningen goda förutsättningar för att förändra politiken så att allt fler kan bli politiker till yrket. Som en jämförelse kan nämnas att den årliga ökningen av partistödet motsvarar årsarbetskostnaden för omkring 25 tjänstemän.26 Till detta kan läggas att arvodesnivån i kommunerna har ökat avsevärt; kommunernas kostnader för den egna politiska verksamheten har ökat kraftigt trots att antalet kom- munala uppdrag och kommunpolitiker minskat avsevärt sedan 1980-talet.27

Mot bakgrund av ovanstående resultat framgår att betoningen av så kallade selektiva incitament – i detta fall incitament som riktas till den enskilde politikern i form av ekonomisk ersättning28 – är en viktig strategi från partiernas sida för att upprätthålla politiskt engagemang inom deras verksamhet. Därmed kan slutsatsen dras att ytterligare en strategi som partierna tillämpar för att hantera den minskande anslutningsgraden är att, vid sidan av att öka parti- stödet, höja arvoden för de som har uppdrag inom politiken. Denna strategi förändrar sammansättningen av partimedlemmarna. Medan passiva medlemmar utan förtroendeuppdrag blir allt mer sällsynta är kvarvarande partimedlemmar i allt större utsträckning förtroendevalda i kommun, landsting eller riksdag. År 1987 var det 24 procent av partimedlemmarna som var eller hade varit förtroendevalda i kommun, landsting eller riksdag. Tio år senare, år 1997, var motsvarande andel 38 procent.29 Enligt Surveyinstitutets undersökning var denna andel uppe i 40 procent år 2009.30

26SCB 2013.

27Hagevi 2014b.

28Panebianco 1988.

29Petersson m fl 2000: 112.

30Hagevi 2010.

25

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

Höjningen av partistödet och politikernas arvoden innebär att det i svensk politik är allt fler som har politik som yrke. Närmare hälften av de nyvalda riksdagsledamöterna är redan professionella politiker31 samtidigt som forskningen visar att antalet hel- och deltidsanställda politiker ökar inom lokalpolitiken.32 Därutöver har antalet politiskt anställda i riksdagen och regeringskansliet ökat.33 År 2000 uppskattades det totala antalet heltidsanställda professionella politiker – verksamma inom politiska partier (nationellt, regionalt och lokalt) samt inom stat, landsting och kommuner – till ungefär 2 500 personer.34 Tillgängliga uppgifter visar också på en ökning sedan dess (även om antalet deltidsanställda politiker i kommuner och landsting tycks ha ökat mer än motsvarande antal heltidsanställda).35 Till detta kommer de politiskt verksamma som anställs av lobbyorganisationer, PR-byråer och företag. År 2014 uppskattades denna typ av professionella politiker, som är verksamma på nationell nivå, uppgå till 1 500–2 500 personer.36 Dessa kan agera på uppdrag av flera aktörer, inkluderat politiska partier. Om partierna anlitar denna typ av politiskt verksamma går de således utanför den egna organisationen och köper politiska tjänster av företag.

Sammantaget finns det två grundläggande skäl till att det ökade partistödet gör att partiernas beroende av medlemmarna minskar. För det första ersätts medlemsavgifter som huvudsaklig inkomst- källa. För det andra ersätts medlemmarnas arbetskraft och delaktig- het i utvecklingen av partiernas politik av professionella politiker (valda som icke-valda), andra anställda och köpta politiska tjänster.37 Med tanke på den omfattande ökningen av partistödet och antalet professionella politiker bör således införande av partistöd ses som partiernas dominerande strategi för att hantera det minskade antalet partimedlemmar.

I vad mån har då det offentliga finansiella stödet till de politiska partierna, som faktiskt minskar beroendet av medlemmar, stöd bland medborgarna och partimedlemmarna? År 2012 bad Surveyinstitutet på Linnéuniversitetet ett representativt urval av svenska befolkningen mellan 16–85 år att ge respons på följande påstående: ”För att vår

31Hagevi 2003.

32Hagevi 2000; Järbert & Olofsson 2012.

33Ivarsson Westerberg & Nilsson 2009; Hagevi 2014b.

34Hagevi 2003: 359

35Ivarsson Westerberg & Nilsson 2009; Järbert & Olofsson 2012; Hagevi 2014b.

36Garsten m fl 2015.

37Kölln 2014.

26

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

demokrati ska fungera är det viktigt att partierna får ekonomiskt stöd av staten”. Svaren redovisas nedan.

Kommentar: Data är från Surveyinstitutet, Linnéuniversitetet. Frågan om partimedlemskap löd ”Är du medlem i ett politiskt parti eller dess ungdoms- eller kvinnoförbund?” med svarsalternativen ja och nej. Frågan om tänkbart partimedlemskap löd ”om du svarat nej, skulle du tänka dig att bli medlem i ett politiskt parti?” med svarsmöjligheterna ja, nej och vet inte.

I tabell 2.1 ser vi att medborgarnas acceptans för partistöd är tämligen utbrett, i alla fall när detta stöd, som i enkätfrågan som här används, relateras till demokratins funktion. Som framgår av översta raden i tabell 2.1 stödjer nästan hälften av medborgarna förekomsten av statligt partistöd och endast en sjundedel är motståndare. Bland partimedlem- marna är stödet än starkare – två tredjedelar instämmer i påståendet – och nästan lika starkt är stödet bland medborgare som inte är parti- medlemmar men som kan tänka sig bli det. Bland de som inte vet om de kan tänka sig att bli partimedlemmar och bland de som uppger att de inte kan tänka sig bli partimedlemmar är dock stödet svagare, även om andelen positiva vida överstiger andelen negativa. Det står dock klart att de som uppger sig vara medlemmar i partierna, eller de som rapporterar att de kan tänka sig bli partimedlemmar, i mycket liten utsträckning är kritiska mot partistöd. Måhända ser partimedlemmarna inte samma direkta koppling mellan minskat medlemsinflytande och partistödets ökade omfattning som kartellpartiteorins företrädare gör.

27

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

3 Partiernas representativitet

Det minskade medlemsantalet i de politiska partierna är i sig en indikation på en brist i demokratin: det blir allt ovanligare att med- borgare agerar politiskt och att de uttrycker sina intressen och åsikter inom partipolitiken annat än vid de allmänna valen. Denna försvagade politiska mobilisering innebär att partierna alltmer förlorar sin förmåga att inkludera medborgare i politiken.38

Ytterligare en tänkbar demokratisk brist som kan följa av med- lemstappet är att kvarvarande partimedlemmar har egenskaper och åsikter som i allt högre grad skiljer sig från övriga medborgares. Om så är fallet kan partimedlemmarna utvecklas till en politisk elit, som får allt sämre möjligheter att fungera som en länk mellan med- borgarna och makten. Bristande åsiktsöverensstämmelse mellan partimedlemmar och väljare är som vi har sett en central fråga i Mays39 diskussion om hur partiintern demokrati kan komma att kollidera med idealet att partierna också bör vara representativa för sina väljare. Tidigare forskning har studerat denna fråga så väl komparativt som enbart i Sverige.40 Den sammanvägda slutsatsen i dessa studier är att medlemstappet i huvudsak inte har förändrat sammansättningen av medlemskåren i partierna. Studierna som här refereras har dock ett antal år nacken varför det finns anledning att mer systematiskt, och med ny data, belysa partimedlemmarnas sociala representativitet samt deras åsiktsrepresentativitet över tid.

I det följande avsnittet kommer den sociala representationen analyseras genom att olika sociala egenskaper hos partiernas med- lemmar jämförs med motsvarande egenskaper hos partiernas övriga

38Biezen & Poguntke 2014.

39May 1973.

40Widfeldt 1997; Petersson m fl 2000; Scarrow & Gezgor 2010.

28

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

sympatisörer i befolkningen41 För ålder redovisas medelålder, för övriga egenskaper beräknas procentandel. Ju närmare värden på indexet för social representativitet närmar sig noll – det vill säga ingen skillnad mellan medlemmar och sympatisörer – desto bättre är partiernas sociala representativitet.

I figur 3.1 redovisas partimedlemmarnas sociala representativitet för kvinnor, landsbygdsbor, invandrare och regelbundna religiösa mötesbesökare samt medelålder. I figur 3.2 redovisas sedan social representativitet för yrkesorienterade egenskaper i form av andelen högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor. I figu- rerna är perfekt representation (noll) markerat med streckad linje.

41 Index för social representativitet beräknas enligt följande

 

 

 

 

̄

̄

= ∑

,

,

 

 

 

 

=1

där n=antal partier, x̄i=social egenskap för respektive parti, m=partimedlemmar och s=partisympatisörer. Social representativitet mäts med ett index som beräknas i tre steg. För det första beräknas förekomsten av en social egenskap bland respektive partis medlemmar och dess sympatisörer. För egenskapen ålder beräknas medelvärdet, för övriga egenskaper beräknas procentandel för respektive undersökt egenskap. I steg två beräknas den absoluta differensen mellan respektive partis medlemmar och dess sympatisörer. I steg tre beräknas medelvärdet av partiernas differenser. Steg tre innebär att vi erhåller ett sammanfattande mått för samtliga partier.

29

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

 

 

 

 

Kvinna

 

 

 

 

 

 

Medelålder

 

 

 

 

 

Invandrare

 

 

18

 

 

Landsbygdsbo

 

 

 

 

Regelbunden religiös mötesbesökare

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

representativitet

12

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

social

2

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

för

-2

 

 

 

 

 

Index

-4

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

-12

 

 

 

 

 

 

1986-1990

1991-1995

1996-2000

2001-2005

2006-2010

2011-2012

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För kvinnor, invandrare och regelbundna religiösa mötesbesökare baseras indexet på procentandel av respek tive egenskap, medan medelålder baseras på medelvärde. Med regelbunden religiös mötesbesökare avses personer som besöker gudstjänst eller annat religiöst möte minst en gång i månaden.

I figur 3.1 framgår det att personer som besöker religiösa möten regelbundet, landsbygdsbor och äldre tenderar att vara överrepresenterade bland partiernas medlemmar jämfört med deras sympatisörer. Däremot visar analysen i figur 3.1 att framförallt andelen kvinnor och till viss del andelen invandrare är under- representerade bland partimedlemmarna. När medlemstappet inleds i slutet av 1980-talet försämras partimedlemmarnas represen- tativitet med partiernas sympatisörer under perioderna 1991–1995 och 1996–2000. Utifrån denna nivå ökar sedan den sociala repres- entativiteten vad gäller religiösa mötesbesökare, landsbygdsbor, ålder och till viss del också för invandrare och kvinnor. För kvinnor är dock återhämtningen högst måttlig varför denna grupp framstår som förhållandevis underrepresenterade bland partimedlemmarna.

30

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

 

 

 

 

Högskoleutbildade

 

 

 

 

 

Arbetare

 

 

 

18

 

 

Anställd i offentlig sektor

 

 

16

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

representativitet

12

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

social

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

för

-2

 

 

 

 

 

Index

-4

 

 

 

 

 

-6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-8

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

-12

 

 

 

 

 

 

1986-1990

1991-1995

1996-2000

2001-2005

2006-2010

2011-2012

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor baseras indexet på procentandel av respektive egensk ap.

I figur 3.2 redovisas den förändrade representativiteten gällande yrkesorienterade egenskaper. Utifrån en förhållandevis måttlig underrepresentation av högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor förändras representativiteten gällande dessa sociala egenskaper bland partimedlemmarna till det sämre i takt med att partierna tappar medlemmar. Medan underrepresentationen av arbetare tilltar förbyts underrepresentationen av högskoleutbildade till en allt kraftigare överrepresentation. Också offentligt anställda går från att vara underrepresenterade till att vara något över- representerade bland partimedlemmarna.

I rapportens teoriavsnitt nämndes förekomsten av ökade trösklar till partimedlemskap. Enligt detta synsätt ökar behovet att ha stora politiska resurser för att bli partimedlem. Det kan vara en förklaring till partimedlemmarnas försämrade sociala representation vad gäller kön och yrkesorienterade egenskaper. Över tid har den sociala överrepresentationen ökat av människor från medelklassen – som

31

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

oftare än arbetare har en relativt flexibel arbetstid – av högskole- utbildade – som kan misstänkas ha relativt stora politiska resurser – samt av män – som oftast inte tar lika stort ansvar för familj och hem som kvinnor.

Bristande social representativitet leder dock inte nödvändigtvis till bristande åsiktsrepresentativitet.42 Människor med samma egenskaper kan helt enkelt ha olika åsikter samtidigt som människor med olika egenskaper kan dela åsikter. I figur 3.3 och 3.4 redovisas därför medborgarnas uppfattning i fem sakfrågor som har undersökts av SOM-institutet sedan perioden 1986–1990. Varje fråga besvaras på en 5-gradig skala (från mycket bra förslag (1) till mycket dåligt förslag (5) och för vänster-högerskalan från långt till vänster (1) till långt till höger (5). Utifrån svaren bland partiernas medlemmar och sympatisörer beräknas medelvärdet för respektive åsikt utifrån samma principer som det tidigare använda indexet för social representation.43 Ju närmare 0, desto bättre är åsikts- representationen. I figur 3.3 redovisas åsiktsrepresentativiteten mellan partiernas medlemmar och deras sympatisörer dels för subjektiv placering på vänster-högerskalan, dels för politiska sakfrågor, som har stark ekonomisk inriktning och därför brukar beskrivas som centrala för den i huvudsak ekonomiska vänster- högerkonflikten. I figur 3.4 redovisas samma sak för åsikter om flykting- och biståndspolitik som brukar hänföras till den värdebaserade libertära-auktoritära konfliktdimensionen.

42Westerståhl 1985.

43Index för åsiktsrepresentationsindex beräknas enligt följande

 

 

 

 

̄

̄

= ∑

,

,

 

 

 

 

=1

där n=antal partier, xī =åsikt i sakfråga för respektive parti, m=partimedlemmar och s=partisympatisörer.

32

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

 

0,45

 

 

 

 

 

 

0,40

 

 

 

 

 

Åsiktsrepresentationsindex

0,35

 

 

 

 

 

0,30

 

 

 

 

 

0,25

 

 

 

 

 

0,20

 

 

 

 

 

0,15

 

 

 

 

 

0,10

Vänster-högerskala

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,05

Minska den offentliga sektorn

 

 

 

Bedriva mer av sjukvården i privat regi

 

 

 

 

 

0,00

 

 

 

 

 

 

1986-1990

1991-1995

1996-2000

2001-2005

2006-2010

2011-2012

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet.

 

0,45

 

 

0,40

 

Åsiktsrepresentationsindex

0,35

 

0,30

 

0,25

 

0,20

 

0,15

 

0,10

Minska det svenska biståndet till utvecklingsländerna

 

 

 

 

0,05

Ta emot färre flyktingar

 

 

 

0,00

 

 

 

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Kommentar: Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle beaktas

endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet.

Vad gäller vänster-högerfrågorna i figur 3.3 är tendensen – med undantag av perioden 1991–1995 – att åsiktsrepresentativiteten mellan medlemmar och övriga sympatisörer blir mindre över tid. Den försämrade åsiktsrepresentativiteten är dock måttlig och

33

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

resultatet stämmer överens med tidigare forskning.44 I figur 3.4 ser vi dock inte någon egentlig tendens till förändrad representativitet mellan partimedlemmarna och partisympatisörerna angående flykting- och biståndspolitik.

Slutsatsen är således att partimedlemmarnas minskande sociala representation vad gäller yrkesorienterade egenskaper och kön sammanfaller med deras avtagande åsiktsrepresentativet i vänster- högerfrågor.

Som redan nämnts i rapportens inledning kan medlemstappet ha förändrat incitamenten till att bli partimedlem så att andelen medlemmar som är starkt politiskt engagerade och ideologisk över- tygade har växt. I redovisningen av medlemstappet och partistödets tillväxt har vi redan konstaterat att en allt större andel av partiernas medlemmar också är förtroendevalda i kommuner, landsting och kommuner. I denna del analyseras i vad mån partierna i allt större utsträckning lockar medborgare som är starkt ideologiskt över- tygade och har ett stort politiskt intresse av att bli medlemmar. Undersökningens resultat kan ge fingervisning om huruvida incitamenten att gå med i ett parti har förändrats så att parti- medlemmarna blivit mer av en politisk engagerad elit och mindre som medborgare i allmänhet.

Analysen sker på följande sätt: För det första konstrueras två index för extrema svar på ovan redovisade vänster-höger-frågor och libertära-auktoritära frågor. Extremindexet konstrueras genom att personer som besvarat en av dessa frågor med något av extrem- svaren (mycket bra eller mycket dåligt förslag samt långt till vänster och långt till höger) erhåller en poäng. Därmed konstrueras ett index som löper mellan 0 och 5 poäng (ju högre poäng, desto fler extrema svar). Därefter beräknas också differensen mellan medelvärdet av samtliga partimedlemmar och motsvarande medelvärde bland icke- partimedlemmar. På motsvarande sätt beräknas även differensen mellan aktiva partimedlemmar och icke-partimedlemmar.

För det andra undersöks andelen mycket politiskt intresserade bland partimedlemmar och icke-partimedlemmar. Detta sker genom att beräkna differensen mellan andelen partimedlemmar som uppger sig vara mycket politiskt intresserade och motsvarande andel bland icke-partimedlemmar. På motsvarande sätt beräknas även differ-

44 Widfeldt 1997.

34

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

ensen mellan aktiva partimedlemmar och icke-partimedlemmar. Resultatet för de sex tidsperioderna redovisas i figur 3.5: ju högre värden, desto mer ideologiskt extrema eller politiskt intresserade är partimedlemmar och aktiva partimedlemmar jämfört med övriga befolkningen. Notera att värdena för extremindexet redovisas på vänster y-axel och värdena för mycket politiskt intresse på höger y- axel i figur 3.5.

 

 

Partimedlemmar: vänster-högerfrågor

 

 

 

 

Partimedlemmar: libertära-auktoritära frågor

 

 

 

 

Aktiva partimedlemmar: vänster-högerfrågor

 

 

 

 

Aktiva partimedlemmar: libertära-auktoritära frågor

 

 

 

 

Partimedlemmar: mycket intresserad av politik

 

politiskt intresserad

 

0,60

Aktiva partimedlemmar: mycket intresserad av politik

60

extremindex

0,50

 

50

 

 

 

Medelvärdesdifferns av

0,40

 

40

Porocentdifferens för mycket

0,30

 

30

0,20

 

20

0,10

 

10

 

0,00

 

0

 

 

 

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

 

 

Kommentar: Medelvärdesdifferens av extremindex på vänster y-axel och procentdifferens mellan

 

mycket politiskt intresserade på höger y-axel. Data är från SOM-institutet (2013), Göteborgs

 

 

universitet. För libertära-auktoritära frågor är det inte möjligt att sammanställa ett index för

 

 

perioden 1986–1990.

 

 

Med ett visst undantag för partimedlemmars ställningstaganden i vänster-högerfrågor finns det över tid en tendens till att såväl samtliga partimedlemmar som aktiva partimedlemmar blir mer ideologiskt extrema och samtidigt mer politiskt intresserade i förhållande till övriga befolkningen. Under tidsperioden 1991–1995

35

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

(som återkommit ofta i dessa mätningar) finns det dock ett hack i kurvan, men därefter ökar skillnaderna. Den generalla utvecklingen stödjer hypotesen att incitamenten för att bli partimedlem (och att vara aktiv partimedlem) har förändrats till att bli mer fokuserade på kärnan i politiken: politiskt intresse och ideologisk övertygelse.

Slutsatsen vad gäller både sociala egenskaper och politiska åsikter är följaktligen att partimedlemmar i allt högre utsträckning skiljer sig från övriga medborgare i flera avseenden.45 May, som berördes ovan, argumenterar för att partimedlemmar, särskilt aktiva partimedlemmar, tenderar att vara mer extrema än partiets väljare. Väljarnas representanter, menar May, försöker då främst tillfredsställa väljarna genom att representera deras åsikter på bekostnad av partiaktiva med extrema åsikter. Detta har kallats för

”Mays lag”. Även om Mays lag har fått skiftande stöd i forskningen46 indikerar våra resultat att den ökande skillnaden mellan partimedlemmar och partiernas väljare är ett demokratiskt dilemma för partierna. Maximeras partiernas interndemokrati riskerar, å ena sidan, de valda politikerna att försämra representativ- iteten i den stora representativa demokratin. Prioriterar politikerna, å andra sidan, att representera väljarna riskerar partiernas interna demokrati att försämras.

45Widfeldt 1997.

46Se t ex Hagevi 2015.

36

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

4Partikongresser, interndemokrati och medlemmars möjlighet till inflytande

Medger partiernas formellt sett högsta beslutande organ – partikongressen – reellt inflytande för partimedlemmar eller styrs de politiska partierna i praktiken av eliter? Likande frågeställningar har tillhört den politiska sociologins mest klassiska ända sedan Robert Michels studie.47 Michels svar på frågan var också ett entydigt nej. Partikongressens makt sågs endast som en formalitet, som partiledningar utan svårigheter kunde kringgå.48 I dagens läge tycks många forskare ge Michels rätt. Som vi har sett beskriver kartellpartiteorin en historisk process där partier från och med masspartiernas glansdagar på 1950-talet successivt tagits över av eliter. I linje med huvuddragen i denna teori argumenterar flera forskare för att partikongresser – och motsvarande organ – successivt har tappat i betydelse i takt med att partierna har utvecklats från att vara relativt demokratiska massorganisationer till att bli alltmer professionaliserade kampanjmaskiner.49 I det snart tio år gamla betänkandet till Demokratiutvecklings- kommittén drog till exempel statsvetarna Mikael Gilljam och Tommy Möller följande slutsats som då var typisk för forskningsläget: ”Uppenbarligen har en maktförskjutning ägt rum från partimedlemmar till partiledningar”.50 Ett decennium efter den citerade utredningen är slutsatsen om medinflytande i partierna om möjligt än mer dyster. I takt med att partierna tappar medlemmar,

47Michels 1983.

48Michels 1983: 254.

49Pierre & Widfeldt 1994; Katz & Mair 1995, 2009; Blyth & Katz 2005.

50Gilljam & Möller 1996: 155.

37

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

och personifiering och globalisering alltmer präglar politiken, antas den interna demokratin ha förtvinat än mer.51

I denna del av rapporten synas den spridda föreställningen i sömmarna i Sverige. Vi genomför först en kort sammanfattning av de formella möjligheterna till medinflytande i de svenska riksdags- partierna samt hur partierna själva, i sina stadgor, värderar frågor om interndemokrati. Därefter görs en granskning av existerande forskning om medlemmarnas reella möjligheter att påverka sina respektive partier (inklusive de fåtaliga studier som faktiskt har undersökt hur medlemsinflytande i partierna har utvecklats över tid). Avslutningsvis görs också en analys av rapportering om partikongresser i pressen.

De åtta partier som är representerade i den svenska riksdagen har olika ursprung. Vissa uppstod inom parlamentet innan demokratins genombrott medan andra formades som folkrörelser utanför.52 Ytterligare några partier har bildats efter demokratins genombrott. Dessa skillnader till trots är alla partierna i princip organiserade som traditionella masspartier.53 Det innebär att det politiska mandatet i alla svenska riksdagspartier – med vissa fråge- tecken kring nykomlingen Sverigedemokraterna54 – formellt sägs komma från partimedlemmarna. Det innebär också att parti- kongressen (med vilket vi i vår rapport också medräknar stämmor, möten, riksting eller landsdagar som motsvarande organ också kallas) är det formellt högsta beslutande organet.55 Allt sedan Michels studie har forskare ansett att ett partis interna demokrati till stor del avgörs av om ombuden vid partikongressen, som enligt den representativa demokratins principer antas företräda övriga partimedlemmar, har möjligheter att påverka de den politik som partiledningar driver på andra arenor.56 Några centrala uppgifter om hur de svenska riksdagspartierna formellt organiseras för att möjliggöra ett sådant medinflytande framgår i tabell 4.1.

51Erlingsson m fl 2005: 43; Bolin 2015: 117.

52Duverger 1954; Pierre m fl 1994.

53Bäck & Möller 2003: 119–121.

54Art 2011.

55Bolin 2015: 106.

56Teorell 1998: 28-30; Bäck & Möller 2003: 120; Loxbo 2013.

38

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

 

 

 

 

 

 

Kommentar: Informationen är hämtad från respektive partis stadgar för 2015. Tabellen är inspirerad av Bolin (2015: 113).

(a)Avser ordinarie kongress

(b)Miljöpartiets stadgar § 19 anger möjligheter till beslutande medlemsomröstning.

(c)Miljöpartiets stadgar betonar genomgående interndemokrati. Exempelvis § 7.9 (om alla medlemmars förslagsrätt), § 16.6 (krav att alla till partiet anslutna nätverk ska vara demokratiska)

och § 20.7 (om medlemmars rätt till närvaro i alla partiorgan).

(d)Socialdemokraternas partistadgar Kap 2, § 10 Allmän omröstning (rådgivande).

(e)Socialdemokraternas partistadgar. Medlemmarnas rättigheter och skyldigheter betonas särskilt i

kap 5, §§ 4–5.

(f)Vänsterpartiets partistadgar §§ 149–152 möjliggör rådgivande medlemsomröstning.

(g)Vänsterpartiets partistadgar 1 § (portalparagraf) Stadgar uppges vara utformade för att skydda och

utveckla partiets inre demokratin och värna medlemsinflytandet.

(h)Centpartiets partistadgar, § 5; § 26, möjliggör rådgivande medlemsomröstning inför nomineringar.

(i)Centerpartiets partistadgar Kap. 3, § 3, betonar medlemmarnas rättigheter.

Även om alla åtta partier i tabell 4.1 är uppbyggda efter den representativa demokratins principer – där en mindre del av medlemmarna förväntas representera övriga medlemmar vid kontinuerligt återkommande sammankomster – framgår det att de så kallade rödgröna partierna samt Centerpartiet avviker från de resterande partierna genom att öppna upp för en form av direktdemokratiskt medlemsinflytande genom rådgivande eller, i Miljöpartiets fall, beslutande medlemsomröstningar. Dessa partier, som har sina historiska rötter i utomparlamentariska folkrörelser,57

57 Vissa reservationer måste dock göras för Vänsterpartiet som dels bröt sig ur Socialdemokraterna efter deras etablering i riksdagen, dels först efter 1967 övergav

39

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

sticker också ut genom att de, med varierande emfas, betonar alla partimedlemmars rätt till inflytande i stadgarna. Denna formella skillnad kan ställas mot de partier som inför demokratins genombrott i början av 1900-talet bildades utifrån sin representation i parlamenten, vilket i Sverige främst gäller de partier som i dag är Moderaterna och Folkpartiet (Kristdemokraterna och Sverigedemokraterna har en annan historia).

Forskningen visar att skillnaderna mellan partiernas stadgor inte bara är historiska minnen eller ord på papper, utan också i dagens läge tycks reflektera en olikartad syn på interndemokratin som ideal. För det första menar statsvetaren Katarina Barrling att det historiska ursprunget lever kvar i partierna och formar starka interna normer – partikulturer – som påverkar politikernas uppfattningar om vilka ideal som borde eftersträvas.58 För det andra indikerar statsvetaren Jan Teorells forskning att sådana kulturella skillnader överensstämmer med graden av interndemokrati i modern tid. Vid en systematisk jämförelse mellan ett antal besluts- processer i de två största svenska partierna på 1990-talet drar han slutsatsen att Moderaterna har karaktären av ett ”väljarorienterat kampanjparti” – med låg grad av medlemsinflytande – medan Socialdemokraterna i stället har mer drag av ett ”medlemsorienterat folkrörelseparti”.59 För det tredje har statsvetarna Martin Karlsson och Erik Lundberg60 studerat hur partierna reagerar på det stora tappet av medlemmar. Efter intervjustudier med nu aktiva politiker från samtliga riksdagspartier dras slutsatsen att ”folkrörelse- baserade partier” – Socialdemokraterna, Centerpartiet, Vänster- partiet och Miljöpartiet – fortfarande tenderar att anse att med- lemmarna utgör grunden i partiledningens politiska mandat. De

”icke-folkrörelsebaserade partier” däremot visar tendenser till att

överge masspartiets, och den interna demokratins, ideal i en värld där allt färre väljer att engagera sig i de politiska partierna. Skillnaderna mellan partiernas stadgor i tabell 6.1 ger således en ganska god bild av faktiska variationer i hur partier, med skiftande ideologisk utblick och historia, i praktiken ser på det allmänt

leninismens princip om demokratisk centralism, och då antog nya interndemokratiska stadgar, som påminner om Socialdemokraternas (Bäck & Möller 2003:119).

58Barrling-Hermansson 2004: 307.

59Teorell 1998: 332.

60Karlsson & Lundberg 2011.

40

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

omhuldade idealet om medlemsinflytande. Kort sagt tenderar interndemokrati som ideal att värderas högre i partier med en folkrörelsehistoria och lägre i partier som saknar denna historia.

Att interndemokratins ideal värderas olika i partier, och att det historiska ursprunget härvidlag har betydelse, säger dock inget om medlemmarnas reella inflytande. Den svenska forskning som finns på detta tema rör emellertid bara de folkrörelsebaserade partierna Centerpartiet61, Miljöpartiet62, Socialdemokraterna63 samt det icke- folkrörelsebaserade partiet Moderaterna.64 Även om resultaten från dessa studier gäller olika partier i skiftande tidsepoker ger de tillsammans värdefulla inblickar i hur den av May65 berörda motsättningen mellan partiledningar och partimedlemmar har hanterats i Sverige.

Baserat på studier av Centerpartiets riksstämmor på 1970-talet66, Socialdemokraternas partikongresser mellan 1948 och 197867 samt Moderaternas partistämmor mellan 1960 och 198568 är en sammanvägd slutsats att partiledningar, i syfte att vinna stöd för en politisk linje när partiernas högsta organ sammanträder, anpassar utformningen av sina förslag efter vad de känner till om ombudens opinioner. Denna så kallade anticepering69 kan innebära att ombuden utövar ett indirekt inflytande över partiets politik. Och samma slutsats gäller folkrörelse och icke-folkrörelsebaserade partier.70 Partiledningars benägenhet att lyssna av interna opinioner framstår emellertid som störst när partier befinner sig i opposition, medan partimedlemmar och ombud får mindre inflytande när partierna har större ansvar i regeringsställning.71 När mycket står på spel visar dock forskningen att anticeperingsstrategin i praktiken kan innebära att partiledningar får ökat handlingsutrymme genom

61Uddman 1987.

62Lundgren 1990.

63Pierre 1986; Teorell 1998; Lundberg 2003; Loxbo 2007, 2013.

64Albinsson 1986; Teorell 1998.

65May 1973.

66Uddman 1987.

67Pierre 1986.

68Albinsson 1986.

69Erlingsson m fl 2005: 47.

70Bolin 2015:110.

71Erlingsson m fl 2005: 46.

41

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

att konfliktfyllda ärenden bordläggs72 eller att förslag som läggs fram på kongresserna är mycket oprecisa.73

Ovan refererade studier har emellertid många år på nacken och sammantaget finns inga entydiga underlag för att uttala sig om det reella medinflytande i svenska partier, förutom att interndemokrati på flera sätt är högre värderat i de folkrörelsebaserade partierna än i de icke-folkrörelsebaserade (se ovan). Trots att forskningsläget är svagt underbyggt har dock slutsatserna om interndemokratins historiska öde varit förvånansvärt entydiga i forskningen. En spridd och föga ifrågasatt föreställning är, som framgick i avsnittets inledning, att möjligheterna till medinflytande har avtagit sedan 1950- och 60-talen då masspartiet hade sina glansdagar.74 Men stämmer denna verklighetsbild?

I kontrast till den spridda bilden av partiernas utveckling från demokratiska folkrörelser mot toppstyrda kampanjorganisationer menar statsvetaren Jan Teorell att sådana föreställningar mycket väl kan bottna i en ”nostalgisk synvilla”, där idealiserade förställningar om demokratins svunna guldålder ligger till grund för felslut om interndemokratins kris. Mot den bakgrunden föreslår Teorell följande alternativa hypotes: ”I dag är det fler än för 30 år sedan som inifrån kräver förbättrad interndemokrati. Av detta dras den felaktiga slutsatsen att den interna demokratin har försämrats. Men i själva verket kan alltså den interna demokratin i partierna rent av vara bättre än förr”.75

För att pröva denna hypotes har statsvetaren Karl Loxbo76 studerat interna beslutsprocesser över tid i ett parti där försämrad interndemokrati borde vara ett mycket sannolikt utfall. Loxbo jämför två interna beslutsprocesser i det svenska socialdemo- kratiska partiet. Den första rör ATP-reformen1950-talet och den andra rör den nya pensionsreformen på 1990-talet. Studien ställer således en av det socialdemokratiska partiets genom tiderna mest populära och, som det ofta hävdas, välförankrade beslut mot en intern beslutsprocess som i forskningen utpekas som urtypen av ett oligarkiskt förhållningssätt från den socialdemokratiska parti-

72Albinsson 1986.

73Pierre 1986.

74Bäck & Möller 2003:255.

75Teorell 1998: 345.

76Loxbo 2013.

42

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

ledningens sida.77 I linje med Teorells hypotes tillbakavisar emellertid Loxbos studie den spridda föreställningen om att intern- demokratin har försämrats över tid. I stället visar resultaten att de socialdemokratiska partimedlemmarnas, och i synnerhet kongress- ombudens, reella inflytande har ökat dramatiskt över tid. På 1950- talet sanktionerades inte ens ATP-reformen av partikongressen, trots att dess slutliga utformning var kontroversiell i partiet, medan den impopulära pensionsreformen på 1990-talet var huvudnumret på inte mindre än tre kongresser samtidigt som tre rådslag, och ett brett medlemssamråd, hölls för få stöd hos partimedlemmarna. Loxbo visar att partiledningen hade få valmöjligheter på 1990-talet. För att få stöd för den nya pensionsreformen tvingades de i slut- ändan, för att få ett godkännande av partikongressen 1997, till besvärliga omförhandlingar med de borgerliga partierna. Argum- entet i Loxbos studie är emellertid inte att den interna demokratin fungerade tillfredsställande när den socialdemokratiska parti- ledningen lotsade igenom den impopulära pensionsreformen på 1990-talet. Huvudresultatet visar i stället att partimedlemmarna som i princip helt saknade inflytande på 1950-talet hade blivit en maktfaktor att räkna med 30 år senare.

Loxbos slutsatser kan förstås inte med automatik överföras till andra beslutsprocesser eller till andra partier. Inte desto mindre finns det åtminstone tre skäl som talar för att resultaten i denna jämförande fallstudie visar skymten av en annan verklighet än den bild som annars dominerar forskningen om partiernas interna demokrati.

För att återknyta till Teorells hypotes samt till den

”frigörelsehypotes” som berördes inledningsvis är det, för det första, mycket som talar för att dagens partimedlemmar, precis som människor i allmänhet, är väsentligt mer ifrågasättande och kritiska än vad som var fallet när masspartierna florerade på 1950-talet. Forskare som drar slutsatser om försämrad interndemokrati tenderar emellertid att negligera det faktum att utbildningsnivån har höjts radikalt över tid samt att otaliga studier visar på en ökad individualisering bland människor i allmänhet.78 I takt med denna utveckling har människor slutat engagera sig i politiska partier och väljer i stället andra typer av engagemang. Kvarvarande parti-

77Lundberg 2003:275.

78Inglehart 1997.

43

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

medlemmar är emellertid, i motsats till spridda antaganden, avsevärt mycket mindre auktoritetstroende och samtidigt mer kunniga och självmedvetna än vad som var vanligt under masspartiets så kallade guldålder på 1950-talet.79

För att återknyta till kartellpartiteorins motbild finns det, för det andra, en överhängande risk att slutsatser om interndemokratis kris i själva verket baseras på jämförelser mellan dagens partiinterna konflikter, som ofta exponeras i media, och idealiserade idéer om ett förflutet som aldrig existerat. Den forskning som faktiskt har undersökt demokratins tillstånd under masspartiets ”guldålder” på

1950- och 1960-talen bekräftar också misstanken att föreställn- ingen om nedgång och kris baseras på att det förflutna idealiseras. Politisk apati, oreflekterade grupplojaliteter samt auktoritetstro tillhörde de stora demokratiska orosmomenten, vilka lyftes fram av forskarna på 1950- och 1960-talen.80 Snarare än att vara vitala masspartier med sprudlande aktivitet och utbrett deltagande ser dessa forskare på 1950-talets partier som hierarkiska organisationer där ledningen tog partimedlemmarnas lojalitet för given.81

För det tredje är det viktigt att notera att relationen mellan partier och media har förändrats över tid. Denna utveckling innebär bland annat att relationer mellan partiledningar och ombud, som förr var mer av partiinterna affärer, tilldrar sig ett allt större medialt intresse samtidigt som möten med riksdagspartiernas högsta beslutande organ ofta direktsänds på tv och internet.82 Hur rappo- rteringen om partimedlemmarnas inflytande vid dessa samman- komster, som äger rum året innan riksdagsvalen, har utvecklats i de största tidningarna i Sverige redovisas nedan i figur 4.1.

79Scarrow m fl 2009:133.

80Thomassen & van Ham 2014:403.

81Lijphart 1977.

82Bolin 2015:106.

44

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

 

1200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

artiklar

800

 

 

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1981

1984

1987

1990

1993

1997

2001

2005

2009

2013

Kommentar: Informationen i figur 6.1 kommer från Retriver (2015). De sökord som har avvänts är namnen på respektive partis högsta beslutande organ, som var för sig ska förekomma i kombination med sökorden interndemokrati och/eller medlemsinflytande. Den streckade linjen visar rapportering i all svensk press medan den heldragna endast visar rapporteringen i tidningarna Afton bladet, Dagens Nyheter, Dala-Demokraten, Expressen, Svenska Dagbladet samt Sydsvenskan.

Den streckade linjen i tidsseriens början anger rapporteringen om medlemsinflytande i all svensk press fram till år 1990. Den heldragna linjen från 1990 fram till 2013 redogör emellertid endast för rapporteringen i sju svenska tidningar.

Resultatet visar en mycket markant ökning av rapporteringen om medinflytande och interndemokratin i samband med att partiernas högsta beslutande organ sammanträder året innan riks- dagsvalen. Av detta följer naturligtvis inte att medinflytandet har förbättrats. Vi menar dock att det är sannolikt att den ökade genomlysningen i medierna har gjort det svårare för partiledningar att ostört manipulera, och utöva makt över, ombuden och medlemmarna. Sett från andra sidan torde också möjligheterna ha blivit större för ombud och medlemmar med uppfattningar som avviker från partiledningen att få spridning och genomslag för sina idéer. Massmedias ökade rapportering kan också bero på att många journalister uppfattar det som händer på partikongresser som viktigare än vad som tidigare var fallet. Det kan betyda att journalisterna allt mer uppfattar partikongresserna som arenor för maktkamp än som föreställningar regisserade av partiledningen.

För att sammanfatta forskningsläget menar vi att följande slut- sats kan dras: trots att interndemokratin inte är rakt igenom till- fredsställande, samtidigt som den varierar mellan folkrörelse- och

45

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

icke-folkrörelsebaserade partier, finns det mycket som talar för att möjligheterna till inflytande, samt det reella inflytandet som faktiskt utövas av ombud, har förbättrats över tid.

46

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

5Hur bedömer väljare, partimedlemmar och folkvalda medinflytande i politiska partier?

Även om forskningen vi har berört ovan indikerar att det finns anledning att tro att partimedlemmarnas reella inflytande i praktiken har förbättrats över tid inställer sig frågan om också medborgarna i Sverige delar samma entusiastiska slutsats. I den föregående Demokratiutredningen, vars slutbetänkande presenterades 200083, målades också i detta avseende en dyster bild upp av forskarna. Tillgängliga mätningar visade nämligen att medborgarnas förtroende för politiska partier formligen rasade över tid. Mätningar i Valundersökningarna från 1968 fram till slutet av 1998 visar till exempel att andelen väljare som uppger sig tro att

”partierna intresserar sig för folks åsikter, och inte bara deras röster” har störtdykt från 55 till 23 procent av väljarkåren.84 Mot bakgrund av sådana analyser var följaktligen en slutsats i Demokratiutredningens att partierna, för att stärka den representativa demokratin, bör arbeta fram nya idéer och arbets- metoder för att svara upp till medborgarnas behov. Sedan 1998 har dock larmen om partiernas förtroendekris tonats ned betydligt.85 I sin analys av valet 2010 – där andelen väljare som instämmer i ovan nämnda förtroende för att partierna intresserar sig för folks åsikter uppgår till 44 procent – konstaterar statsvetarna Sören Holmberg och Henrik Oscarsson följande:

83SOU 2000:1.

84Holmberg 2000:34.

85Erlingsson & Persson 2014: 407–408.

47

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

Nivån på politikerförtroendet 2010 är tillbaka på samma nivå som det var i mitten på 1970-talet. Det är en rejäl comeback för politiken som förtroendebransch. Att tala om politikerförakt har alltid varit en överdrift i Sverige – nu är det direkt felaktigt.86

Vad förklarar då denna nya ökning av förtroendet för riksdagspartierna? En möjlighet, som lanseras av statsvetarna Gissur Erlingsson och Mikael Persson, är att väljare över tid har kommit att acceptera vad de uppfattar som ett alltmer profess- ionaliserat partiväsende där möjligheterna till inflytande är starkt begränsat.87 En annan möjlighet är att väljarna faktiskt anser att partierna har blivit mer lyhörda. Det finns dock mycket lite forskning som på djupet studerar hur medborgare och folkvalda bedömer möjligheten att som partimedlem påverka den riktning som partierna stakar ut.

I detta avsnitt presenterar vi dock nya uppgifter om hur partimedlemmars inflytande uppfattas. Vi inleder med att studera hur medborgarna uppfattar möjligheten att påverka politiskt via partier i såväl tvärsnittsstudier som i upprepade enkäter över tid. Därefter studerar vi partimedlemmars uppfattning om hur de själva upplever inflytandet i sina partier. Till sist analyserar vi hur kommunpolitiker bedömer lokala partiorganisationers inflytande över tid.

När vi analyserar de data som vi har tillgång till ges grund för slutsatsen att det faktiskt finns utbredda uppfattningar om att partimedlemmar utövar ett visst inflytande i partierna. För att undersöka medborgarnas bedömning av partimedlemmars inflyt- ande bads respondenterna i ett representativt urval av den svenska befolkningen 2012, i Surveyinstitutets undersökning vid Linné- universitetet, att ta ställning till följande påstående: ”Den som är medlem i ett politiskt parti har betydligt större inflytande än andra väljare”.

Eftersom partimedlemmar, till skillnad från väljare i allmänhet, kan antas ha egna upplevelser av möjligheter till inflytande i partierna utgår vår analys i tabell 5.1 primärt från medborgare som uppger sig ha partimedlemskap – och vi skiljer då på medlemskap i folkrörelse- och icke-folkrörelsebaserade partier. Utöver detta

86Oscarsson & Holmberg 2013: 348.

87Erlingsson & Persson 2014

48

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

jämförs svaren bland väljare som uppger att de kan tänka sig att bli partimedlemmar med de som inte uppger att de kan tänka sig detta.

Kommentar: Data är från Surveyinstitutet, Linnéuniversitetet. Frågan om partimedlemskap löd ”Är du medlem i ett politiskt parti eller dess ungdoms- eller kvinnoförbund?” med svarsalternativen ja och nej. Frågan om tänkbart partimedlemskap löd ”Om du svarat nej, skulle du tänka dig att bli medlem i ett politiskt parti?” med svarsmöjligheterna ja, nej och vet inte.

Som vi ser i tabell 7.1 utmärker sig partimedlemmarna genom att i relativ hög grad inte instämma i påståendet att partimedlemmar har mer politiskt inflytande än andra medborgare (34 procent bland partimedlemmarna jämfört med 21 bland samtliga). Inte desto mindre är det vanligare att partimedlemmar instämmer i att partimedlemskap innebär större politiskt inflytande än hos övriga medborgare. Ett intressant undantag är partimedlemmar i partier som inte är folkrörelsepartier (i denna grupp ingår ej Sverigedemokraterna eller partier utanför riksdagen). Denna grupp visar en större tveksamhet inför möjligheten att påverka (41 procent

49

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

instämmer inte) än folkrörelsepartiernas medlemmar (28 procent instämmer inte). Ett enstaka resultat, som baseras på få svarande partimedlemmar, är dock inte tillräckligt säkert för att dra slutsatser om förhållandena inom folkrörelsepartier jämfört med övriga partier. Det kan dock noteras att medborgare som kan tänka sig att bli partimedlemmar uppger ganska stora förhoppningar om möjligheterna att påverka inom ett parti (43 procent instämmer).

Hur står då till med utvecklingen över tid? Här har vi bara funnit en enda datakälla som direkt undersöker uppfattningen om partierna är bra eller dåliga på att ge medlemmarna inflytande över sin politik. I samband med att förtroendet för partierna dalade som mest i slutet av 1990-talet gav det så kallade Demokratirådet i uppdrag till SOM-institutet att undersöka medborgarnas syn på de politiska partierna. För att följa upp de tämligen nedslående resultaten upprepade SOM-institutet samma frågor i sin under- sökning 2013 på uppdrag av statsvetaren Gissur Erlingsson.88 Resultatet redovisas i tabell 5.2.

88 Erlingsson & Persson 2014; Erlingsson m fl 2015.

50

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

 

 

 

 

 

 

Kommentar: Data är från SOM-institutet, Göteborgs universitet. Primärforskare för SOM -institutets data från 2013 är Gissur Ò Erlingsson (Erlingsson m fl 2015; Erlingsson & Persson 2014) och för 1999 Olof

Petersson (Petersson m fl 2000). Frågan lyder ”Det finns olik a uppfattningar om de politiska partierna. Hur tycker du partierna fungerar när det gäller:” varpå bland annat ”Att ge medlemmar inflytande över partiets politik” nämndes. Det var möjligt att svara ”mycket bra”, ”ganska bra” (sammanslaget till bra i tabellen), ”ganska dåligt” och ”mycket dåligt” (sammanslaget till dåligt i tabellen) samt ”vet ej”.

Tabell 5.2 visar att svenska folket var mer positiva till medlemmars möjligheter att utöva inflytande i politiska partier 2013 än 1999. Trots detta bör det påpekas att en betydligt större andel tror att partierna är dåliga på att ge sina medlemmar inflytande. I tabell 5.2 är det även möjligt att studera uppfattningen bland partimed- lemmarna.89 År 1999 var partiernas medlemmar också mer negativa

89 Detta är något som diskuteras mer utförligt i Erlingsson m fl (2015).

51

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

till interndemokratin, även om en större andel av dessa var positiva och en mindre andel negativa till sina möjligheter att få inflytande i partierna. Fjorton år senare är dock bilden förändrad. Det är nu fler partimedlemmar som tycker att partierna är bra på att ge dem inflytande än som tycker att partierna är dåliga på detta. Detta indikerar att uppfattningar om partiernas interndemokrati har förbättrats. Det kan också betonas att förändringen är ungefär lika påtaglig bland medlemmar i folkrörelsepartier som bland övriga partimedlemmar.

För att komplettera bilden med data från ett större urval av partimedlemmar redovisar vi i tabell 5.3 data om hur kommunalt förtroendevalda – som får anses representera aktiva partimedlemmar – med olika partitillhörighet bedömer lokala partiorganisationers, det vill säga lokala partimedlemmars, reella inflytande över kommun- politiken. Två likartade frågor ställs med ett knappt decenniums mellanrum. Till skillnad från tidigare frågor har dessa alltså som uttalat mål att analysera kommunalpolitik.

52

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kommentar: Data från Hagevi (1999) och Karlsson (2007). Frågan från 1999 års undersökning löd ”I den kommunala beslutsprocessen medverkar flera aktörer. Kan Du ange hur mycket inflytande följande aktörer har respektive bör ha när det gäller beslutsfattande i allmän het i Din kommun?” varefter bland annat ”De lokala partiorganisationerna” nämndes. Svaren angavs på en 11 -gradig skala som gick från ”mycket litet inflytande” (0) till ”mycket stort inflytande” (10). Svarspersonernas kunde ange ”Har inflytande” respektive ”Bör ha inflytande”, och i tabell 7.3 används det förstnämnda svaret där alla som angivet 7–10 på skalan kategoriseras som stort inflytande. I undersökningen från 2008 ställdes frågan ”Kan du på grundval av Din erfarenhet som ledamot av fullmäktige markera hur stort reellt inflytande var och en av följande aktörer har över kommunens verksamhet?” varpå bland annat ”Partiorganisationerna” nämndes. Det var möjligt att svara ”mycket stort inflytande”, ”stort inflytande”, ”något inflytande”, ”litet inflytande” och ”inget inflytande”. I tabell 7.3 redovisas andelen som svarat mycket stort och stort inflytande som stort inflytande.

Varken 1999 eller 2008 bedömde den genomsnittlige kommunpolitikern att lokala partiorganisationer utövade något särskilt stort inflytande över kommunalpolitiken (26 procent 1999 och 29 procent 2008). Även bland lokalpolitiker visar dock jämförelsen mellan de båda mätningarna att partiorganisationernas inflytande anses ha ökat en aning över tid. Resultaten visar dock en betydande variation mellan olika partier, där positiva bedömningar tydligast ökar i de folkrörelsebaserade partierna Socialdemo- kraterna (+11), Centpartiet (+8) och Miljöpartiet (+9). Samtidigt ser vi att det är företrädare för Moderaterna (-7), Kristdemokraterna (-7) samt – i första hand – lokala partier (-14) som upplever att det reella inflytandet för lokala partiorganisationer har minskat. Vid

53

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

mätningen 2008 sticker också Sverigedemokraterna ut genom att endast 6 procent av partiets tillfrågade folkvalda anser att medlemmarna har ett stort inflytande.

Det går inte att dra långtgående slutsatser utifrån jämförelsen i tabell 5.3. Trots att den övergripande trenden är svagt positiv bedömer en majoritet av folkvalda politikerna, i alla partier, att det reella inflytandet är lågt. Samtidigt kan variationer – både upp- och nedgångar – avspegla förändringar i partiernas valresultat och faktiska styrkeförhållanden. Med dessa reservationer i åtanke drar vi ändå slutsatsen att svenska kommunpolitiker inte instämmer i slutsatsen att medinflytandet i politiska partier sjunker över tid. Tvärtom tenderar kommunalpolitikerna – speciellt de som är verksamma inom folkrörelsepartier – att göra bedömningen att medlemmarnas inflytande är stabilt eller svagt ökande.

För att dra slutsatser om partiernas interndemokrati har vi liksom många forskare före oss fått använda data som inte varit perfekt, men som ändå kunnat ge viktig information. Det skulle vara svårt att dra slutsatser utifrån en enda fråga ställd i en enkätundersökning. Men genom att lägga samman sinsemellan stödjande pusselbitar från olika undersökningar framträder en bild av att partiernas interndemokrati har förbättrats efter sekelskiftet. Denna bild bekräftas också av omfattande fallstudier av besluts- fattande inom partier.90 Ibland finns det en skillnad i bedömningarna av interndemokratin mellan medlemmar i folk- rörelsepartier och övriga partier. När sådana skillnader framträder är det alltid medlemmarna i folkrörelsepartier, inte medlemmarna i icke-folkrörelsepartier, som uppfattar att deras inflytande är större eller har blivit bättre.

90 Loxbo 2013.

54

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

6 Slutsatser

Den första frågan som vi har analyserat i denna rapport tar avstamp i kartellpartiteorins mest grundläggande antaganden och rör omfattningen av partiernas medlemstapp samt partieliternas strategier för att hantera denna utmaning. För att svara på frågan har rapporten till att börja med visat att antalet partimedlemmar har minskat stadigt över tid. Nedbrutet på enskilda partier är det dock i första hand de fyra partier (Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet), som en gång i tiden samlade de största medlemskadrerna, som är drabbade. De partier som inte tidigare har haft stora medlemsskaror har i stället lyckats bevara sin andel medlemmar i befolkningen. Samtidigt är det viktigt att betona att det, under 2000-talet, endast är nykomlingen Sverigedemokraterna som har haft en klart positiv medlemsutveckling.

För att svara på den första frågan har vi visat att den dominerande strategin för att kompensera för det minskade antalet medlemmar är att partieliterna, genom sina maktpositioner i den offentliga sektorn, beslutar om olika former av partistöd. Följaktligen har såväl den offentliga finansieringen av parti- organisationerna som arvoden till förtroendevalda och hel- och deltidsanställda politiker ökat i takt med att med att antalet partimedlemmar har minskat. Partiernas växande ekonomiska muskler innebär dessutom att de har stora möjligheter att anställa personal och köpa olika tjänster, vilket innebär att politiken professionaliseras. Vi menar dock att förstärkningen av partistödet särskilt utgör en injektion för de mindre partier som inte är drabbade av samma medlemstapp som de fyra partierna – Socialdemokraterna, Moderaterna, Centerpartiet och Folkpartiet. Dessa mindre partier har alltjämt ungefär lika stor andel medlemmar av befolkningen som de hade före tappet av partimedlemmar

55

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

påbörjades. Trots att dessa partier inte drabbas ekonomiskt av medlemstappet får de nu alltså ta del av ett växande partistöd.

Med utgångspunkt från analysen av vår första fråga har vi, för det andra, besvarat frågan om partimedlemmarna fjärmat sig bort från partiernas sympatisörer i civilsamhället så att de blir allt mindre representativa med sina väljare. Vår studie av partimedlemmarnas representativitet gällande sociala egenskaper och politiska åsikter visar att dessa i allt större utsträckning skiljer sig från övriga medborgare. Våra resultat sätter därmed fingret på vad som har kallats för ”Mays lag”.91 Denna ”lag” innebär att partimedlemmar, särskilt aktiva partimedlemmar, tenderar att vara mer ideologiskt extrema än partiets väljare. Partieliterna försöker dock, enligt May, främst tillfredsställa väljarna genom att representera deras åsikter på bekostnad av de partiaktivas mer extrema åsikter. Även om Mays lag fått skiftande stöd i tidigare forskning92 indikerar våra resultat att den ökade skillnaden mellan partimedlemmar och partiernas väljare kan vara ett demokratiskt dilemma för partierna. Om partiernas interndemokrati maximeras riskerar de valda politikerna, å ena sidan, att försämra representativiteten i den stora representativa demokratin. Prioriterar politikerna, å andra sidan, att representera väljarna riskerar partiernas interna demokrati att försämras.

Den tredje frågan vi har analyserat löd: Har partiernas medlemstapp och införandet av partistöd med nödvändighet inneburit en försvagad interndemokrati och en ökad toppstyrning av partierna?

Vår slutsats är att interndemokratin i svenska partier ingalunda är rakt igenom tillfredsställande samtidigt som den varierar mellan folkrörelse- och icke-folkrörelsepartier. Med detta sagt finns det dock mycket som talar för att partimedlemmarnas och parti- kongressernas möjligheter till inflytande, samt det reella inflyt- andet, har förbättrats, snarare än försämrats, över tid. Denna tolkning stärks, för det första, av att folkrörelsepartier har infört formella regler för att möjliggöra medlemsinflytande, till exempel i form av medlemsomröstningar. För det andra får slutsatsen stöd av flera frågeundersökningar, som visar att partimedlemmarna uppfattar att deras inflytande har ökat över tid, och då särskilt i de

91May 1973.

92Kitschelt 1989; Norris 1995; Widfeldt 1997; Hagevi 2015.

56

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

mer folkrörelsebaserade partierna. Därutöver tyder den ökade rapporteringen om partikongresser i medierna på att det har blivit svårare för partiledningar att ostört utöva makt över ombuden och medlemmarna. Även om partiernas interndemokrati inte på något sätt är perfekt kan vi alltså sammanfattningsvis skönja tendenser till förbättringar över tid.

Vare sig teorin om kartellpartier eller Michels än mer pessimistiska tes om ”oligarkins järnlag” får utifrån vår under- sökning stöd vad gäller utvecklingen av partiernas interndemokrati. Mer tillspetsat menar vi att den dystra bilden av partidemokratins successiva förtvinande tycks vara något av en teoretisk konstruktion i det svenska fallet. Det betyder inte att partiernas interndemokrati är vital och fri från problem. Däremot pekar det mesta på att det demokratiska underskottet i partierna var än större under den tid som kartellpartiteorins upphovsmän utpekar som en gyllene epok för masspartier och medlemsinflytande. Våra inledande analyser av den första frågeställningen tyder dock på att kartellpartiteorins idé om att partiernas bristande förankring i civil- samhället, i kölvattnet av alltmer frikostigt partistöd, får ett visst stöd. Våra resultat stärker inte slutsatsen om ökad toppstyrning av partierna, utan indikerar endast att partiernas medlemmar i allt mindre utsträckning kan betraktas som en länk mellan med- borgarna och de politiska beslutsfattarna. Gällande såväl viktiga sociala egenskaper som centrala åsikter tenderar partiernas medlemmar i allt mindre utsträckning att vara representativa för partiernas väljare. Till detta kommer att partierna samlar en allt mindre del av medborgarna som medlemmar. En följd av denna utveckling är att en allt mindre andel av medborgarna uttrycker sina önskemål genom partiernas interndemokratiska processer. Om den representativa demokratins ideal är skapa en brygga mellan medborgarna och de politiska besluten menar vi därför att partimedlemmarnas fjärmande från civilsamhället kan ses som ett växande problem.

57

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

Referenser

Albinsson, Per (1986): Skiftningar i blått: Förändringar i Moderata Samlingspartiet riksorganisation 1960–1986. Lund: Kommunfakta förlag.

Art, David (2011): Inside the Radical Right: The Development of Anti- Immigrant Parties in Western Europe. Cambridge: Cambridge University Press.

Asp, Ken, 2011, Mediernas prestationer och betydelse: Valet 2010. Göteborg: Institutionen för journalistik, medier och kom- munikation, Göteborgs universitet.

Barrling Hermansson, Katarina (2004): Partikulturer. Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Biezen, Ingrid van, Peter Mair & Thomas Poguntke (2012): “Going, going,…. gone? The decline of party membership in contemporary

Europe”, European Journal of Political Research, 51(1): 24–56.

Biezen, Ingrid van & Thomas Poguntke (2014): ”The decline of membership-based politics”, Party Politics, 20(2): 205–216.

Blyth, Mark & Katz, Richard S (2005): ”From Catch-all Politics to

Cartelisation: The Political Economy of the Cartel Party”, West European Politics 28(1): 33–60.

Bolin, Niklas (2015): ”Partikongresser och interndemokrati” i Partier och partisystem, red Magnus Hagevi. Lund: Studentlitteratur.

Bonander, Fredrik (2009): Party Membership and State Subsidies: A Comparative Study. Örebro: Örebro University.

Bäck, Mats & Tommy Möller (2003): Partier och organisationer. Stockholm: Norstedts juridik.

58

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

Crotty, William (2006): “Party Transformations: The United

States and Western Europe”, i Handbook of Party Politics, red Richard S Katz & William Crotty. London: Sage.

Dalton, Russel T, David M Farrell & Ian McAllister (2011):

Political Parties & Democratic Linkage: How Parties Organize Democracy. Oxford: Oxford University Press.

Demokratiutredningen (2000): En uthållig demokrati! (SOU 2000:1). Stockholm: Fritze.

Duverger, Maurice, 1954. Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. London: Methuen & CO.

Epstein, Leon D (1967): Political Parties in Western Democracies.

New York: Praeger Publishers.

Erlingsson, Gissur Ó (2005): Varför bildas nya partier? Om kollektivt handlande och partientreprenörer. Lund: Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet.

Erlingsson, Gissur Ó, Anders Håkansson, Karl Magnus Johansson & Ingvar Mattson (2005): Politiska partier. Lund: Studentlitteratur.

Erlingsson, Gissur Ó & Mikael Persson (2014): ”Ingen partikris trots allt?” i Mittfåra och marginal, red Henrik Oscarsson och Annika Bergström. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.

Erlingsson, Gissur Ó, Magnus Hagevi & Karl Loxbo (2015): Inget tyder på försämrad interndemokrati. Internet: https://politologerna.wordpress.com/2015/02/13/inget-tyder- pa-forsamrad-interndemokrati/ (hämtat 2015-02-20).

Garsten, Christina, Bo Rothstein & Stefan Svallfors (2015): Makt utan mandat: De policyprofessionella i svensk politik. Stockholm: Dialogos.

Giddens, Anthony (1991): Modernity and Self-Identity. Stanford: Stanford University Press.

Gidlund, Gullan (1983): Partistöd. Lund: Liber/CWK Gleerup.

Retriever (2015): Mediaarkivet. Internet: https://web.retriever- info.com/services/archive.html (hämtat 2015-02-10).

Gilljam, Mikael & Tommy Möller (1996):”Från medlemspartier till väljarpartier” i På medborgarnas villkor: En demokratisk infra- struktur (SOU 1996:162). Stockholm: Fritze.

59

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

Hagevi, Magnus (1999): Kommunalt förtroendevalda 1999. Datafil. Göteborg: Cefos, Göteborgs universitet.

Hagevi, Magnus (2000): Professionalisering och deltagande i den lokala representativa demokratin: En analys av kommunala förtroendeuppdrag 1999. Göteborg: Cefos, Göteborgs universitet.

Hagevi, Magnus (2003): ”Sweden: Between Participation Ideal and Professionalism”, i The Political Class in Advances Democracies: A Comparative Handbook, red Borchert, Jens & Jürgen Zeiss., Oxford: Oxford University Press.

Hagevi, Magnus (2010): Vilka har någon gång varit offentligt för- troendevalda? Uppsats, Statsvetenskapliga förbundets årsmöte i Göteborg, 30 september till 2 oktober.

Hagevi, Magnus (2014a): ”Survey 2012: Teknisk rapport”, Survey- journalen, 1(1): 59–67.

Hagevi, Magnus (2014b): ”Fyra decenniers partistöd”, Statsveten- skaplig tidskrift, 116(1): 21–44.

Hagevi, Magnus (2015): ”Krock mellan representativ demokrati och partidemokrati”, Surveyjournalen, 1(2).

Hands, Gordon (1971): ”Roberto Michels and the Study of Political Parties”, British Journal of Political Science, 1(2): 155– 172.

Holmberg, Sören (2000): Välja parti. Stockholm: Nordstedts juridik.

Inglehart, Ronald (1997): Modernization and Postmodernization: Cultural, Economic, and Political Change in 43 Societies. Princeton: Princeton University Press.

Ivarsson Westerberg, Anders & Torbjörn Nilsson (2009): ”De dolda makthavarna – politiska tjänstemän i stad och stat”, Stats- vetenskaplig tidskrift 111(4): 323–346.

Janda, Kenneth (1983): ”Cross-National Measures of Party Organizations and Organizational Theory”, European Journal of Political Research, 11(3): 319–332.

Järbert, Mikaela & Jonas Olofsson (2012): Förtroendevalda i kom- muner och landsting 2011. Stockholm: Statistiska Centralbyrån.

Karlsson, David (2007): Europas fullmäktigeledamöter. Datafil. Göteborgs universitet: Förvaltningshögskolan.

60

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

Karlsson, Martin & Erik Lundberg (2011): Mot medlemslösa partier. Partiföreträdare om orsaker, konsekvenser och strategier kring en sviktande medlemskår. Stockholm: Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället.

Karlsson, Martin & Erik Lundberg (2015): ”Partimedlemmar” i

Partier och partisystem, red Magnus Hagevi. Lund: Student- litteratur.

Katz, Richard S & Peter Mair (1995): “Changing Models of Party

Organization and Party Democracy: The Emergence of the

Cartel Party.” Party Politics, 1(1): 5–28.

Katz, Richard S & Peter Mair (2002): ”The Ascendency of the Party in Public Office: Party Organizationl Change in Twentieth-

Century Democracies”, i Political Parties: Old Concepts and New Challenges, red Richard Gunther, José Ramón Montero & Juan J Linz. Oxford: Oxford university Press.

Katz, Richard S & Peter Mair (2009): “The Cartel party Thesis: A Restatement.” Perspectives on Politics, 7(4): 753–766.

Kitschelt, Herbert (1989): “The Internal Politics of Parties: The Law of Curvilinear Disparity Revisited”, Political Studies, 37(3): 400–421.

Kölln, Ann-Kristin (2014): Party decline and response: The effects of membership decline on party organisations in Western Europe, 1960–2010. Enschede: Institute for Innovation and Governance Studies and the Department of Public Administration, University of Twente.

Lijphart, Arend (1977): Democracy in Plural Societies. New Haven: Yale University Press.

Loxbo, Karl (2007): Bakom socialdemokrateranas beslut: En studie av den politiska förändringens dilemman – från 1950-talets ATP- strid till 1990-talets pensionsuppgörelse. Växjö: Växjö University Press.

Loxbo, Karl (2013): ”The Fate of Intra-Party Democracy. Leadership Autonomy and Activist Influence in the Mass Party and the

Cartel Party”, Party Politics, 19(4): 537–554.

Lundberg, Urban (2003): Juvelen i kronan. Socialdemokraterna och den allmänna pensionen. Stockholm: Hjalmarsson & Högberg.

61

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

Lundgren, Åsa (1990): ”Miljöpartiet – en alternativ parti- organisation?”, Statsvetenskaplig tidskrift, 94(1): 55–76.

Mair, Peter, 1994. ”Party Organizations: From Civil Society to the

State” i How Parties Organize: Change and Adaption in Party Organization in Western Democracies, red Richard S Katz & Peter Mair. London: Sage.

Mair, Peter (2013): Ruling the Void: The Hollowing of Western Democracy. London: Verso.

McKenzie, Robert. (1982): ”Power in the Labour Party: The Issue of Intra-Party Democracy”, i The Politics of the Labour Party, red Dennis Kavanagh. London: George Allen and Unwin.

Michels, Robert [1911] (1983): Organisationer och demokrati: en sociologisk studie av de oligarkiska tendenserna i vår demokrati. Stockholm: Ratio.

May, John D. (1973): ”Opinion Structure of Political Parties: The Special Law of Curvilinear Disparity”, Political Studies, 21(2): 135–151.

Norris, Pippa (1995): “May’s Law of Curvilinear Disparity

Revisited: Leaders, Officers, Members and Voters in British

Political Parties”, Party Politics, 1(1): 29–47.

Oscarsson, Henrik & Sören Holmberg (2013): Nya svenska väljare. Stockholm: Norstedt juridik.

Panebianco, Angelo, 1988. Political Parties: Organization & Power. Cambridge: Cambridge University Press.

Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lise Togeby och Lena Wängnerud (2000): Demokrati utan partier: Demo- kratirådets rapport 2000. Stockholm: SNS Förlag.

Pierre, Jon (1986): Partikongresser och regeringspolitik: En studie om socialdemokratiska partikongressens beslutsfattande och inflytande 1948–1978. Lund: Kommunfakta förlag.

Pierrre, Jon & Anders Widfeldt (1994): ”Party Organizations in Sweden: Colossuses with Feet of Clay or Flexible Pillars of

Government?” i How Parties Organize. Change and Adaptation in Party Organizations In Western Democracies, red Richard S Katz & Peter Mair. London: Sage Publications.

62

SOU 2015:96

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

Pierre, Jon, Svåsand, Lars & Widfeldt, Andres (2000): ”State

Subsidies to Political Parties: Confronting Rhetoric with

Reality.” West European Politics 23(3): 1–24.

Sartori, Giovanni (1987): The Theory of Democracy Revisited. Clatham: Clatham House Publishers.

Scarrow, Susan (2000): “Parties without Members? Party

Organization in Changing Electoral Environment”, i Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies, red Russel J Dalton & Martin P Wattenberg. Oxford: Oxford University Press.

Scarrow, Susan E, Paul Webb & David M Farrell (2000): “From

Social Integration to Electoral Contestation: The Changing

Distribution of Power within Political Parties” i Parties without Partisans: Political Change in Advances Industrial Societies, red Russel J Dalton & Martin P Wattenberg. Oxford: Oxford University Press.

Scarrow, Susan E & Burcu Gezgor (2010): ”Declining member- ships, changing members? European political party members in a new era”, Party Politics, 16(6): 823–843.

SCB (2013): Arbetskostnadsindex för arbetare och tjänstemän inom privat sektor (AKI), tillgänglig på http://www.scb.se/Pages/TableAndChart____248029.aspx (hämtad 2013-05-20).

Schattschneider, Eric Elmer (1942): Party Government. New York: Rinehart.

SOM-institutet (2013). Super-riks-SOM 1986–2012. Datafil. Göte- borg: Göteborgs universitet, SOM-institutet (distributör: Svensk Nationell Datatjänst, SND).

Teorell, Jan (1998): Demokrati eller fåtalsvälde? Om beslutsfattande i partiorganisationer. Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Thomassen, Jacques & Carolien van Ham (2014): ”Failing Political

Representation or a Change in Kind? Models of Representation and Empirical Trends in Europe”, i West European Politics, 37(2): 400–419.

63

Partierna och demokratin efter medlemsnedgången

SOU 2015:96

Uddman, Paula (1987): ”Arbetsbörda och regeringsansvar: Center- partiets riksstämmor under 1970-talet”, i Statsvetenskapens mångfald. Festskrift till Nils Sternquist, red Lars Göran Stenelo. Lund: Lund University Press.

Vernersdotter, Frida (2014): ”Den nationella SOM- undersökningen 2013” i Mittfåra och marginal, red Henrik Oscarsson & Annika Bengtsson. Göteborg: SOM-institutet, Göteborgs universitet.

Westerståhl, Jörgen (1985): ”Om representation” i Makten från folket: 12 uppsatser om folkstyrelsen, Folkstyrelsekommittén. Stockholm: Liber Allmänna förlaget.

Westerståhl, Jörgen och Folke Johansson (1981): Medborgarna och kommunen, studier av medborgerlig aktivitet och representativ folkstyrelse: Rapport 5 från kommunaldemokratiska forsknings- gruppen, Kommunaldemokratiska kommittén, DS KN 1981:12. Stockholm: LiberFörlag/Allmänna förlaget.

Widfeldt, Anders (1997): Linking Parties with People? Party Membership in Sweden 1960–1994. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

64

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Ann-Kristin Kölln

65

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

1 Inledning

Det minskande antalet partimedlemmar måste vara anledning till allvarlig oro för nästan alla partiledare. Antalet personer som är medlemmar i Sveriges riksdagspartier minskar enligt partiernas officiella siffror för varje år. Under 2010 hade riksdagspartierna totalt 258 067 medlemmar. Det är en halvering från 1990-talet.1 Problemet är inte unikt för Sverige. Motsvarande trender kan observeras i flera andra europeiska länder. Utvecklingen drabbar flera olika typer av partier. Politiska partier i nästan alla västerländska demokratier har under de senaste decennierna förlorat medlemmar.

Bristande politiskt intresse kan inte vara roten till problemet. Sedan slutet av andra världskriget har valdeltagandet i europeiska länder varit stabilt och legat runt cirka 80 procent. Motsvarande siffra i Sverige är något högre. Det går inte att skönja någon märkbar nedåtgående trend i valdeltagandet varken i Sverige eller i resten av de europeiska länderna.2 Dessutom har antalet sociala rörelser och ideella organisationer ökat. Denna utveckling pekar inte mot någon ökad politisk apati eller ett minskat politiskt deltagande. Inte heller finns det stöd för att partierna saknar medborgarnas förtroende. Enkätundersökningar från 1999 och 2013 visar att svenskarna har en mer positiv attityd till partierna i dag än tidigare.3 Enligt en världsomspännande undersökning uppger de flesta medborgarna också att partier är nödvändiga i demokratin och att de knappast kan föreställa sig hur demokratin skulle fungera utan dem.4 I medborgarnas ögon, både i Sverige och

1Kölln, 2014a.

2Aarts och Wessels, 2005.

3Erlingsson och Persson, 2014.

4Linz, 2002.

67

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

i andra länder, spelar politiska partier alltså en central och nästan oersättlig roll i den demokratiska processen.

Trots dessa nationella och globala trender om medborgarnas positiva inställning till partier kvarstår partiernas problem med sjunkande medlemsantal. De flesta partierna ser sig själva som medlemsbaserade organisationer, vars arbete präglas av med- lemmarnas åsikter och viljor. Partimedlemmarna uppfyller såväl praktiska som ekonomiska funktioner för partiet, och de utgör också en stor källa till partiernas legitimitet. Hur påverkar det sjunkande medlemsantalet de politiska partierna i deras arbete och organisation?

Även om fenomenet med sjunkande partimedlemskap inte är nytt, är lite känt om hur partierna hanterar denna förändring. Studier i politisk sociologi har gjort rätt så stora framsteg i att förstå och förklara varför antalet medlemmar i partierna sjunker. Andra, enkätbaserade studier, har undersökt hur den kvantitativa förskjutningen i medlemskapet påverkat de kvarvarande parti- medlemmarnas sociala representativitet.5 Denna rapport syftar dock till att undersöka möjliga effekter av det sjunkande antalet parti- medlemmar på partiernas arbete och organisation. Kan partier med färre medlemmar fortfarande fullgöra sina funktioner i den demo- kratiska processen? Vilka är partiernas strategier för att hantera nedgången i antal medlemskap och hur ser de återstående medlem- marna på partiorganisationernas behov av utveckling?

En cynisk väljare skulle kunna tro att partierna inte alls reagerar på det sjunkande medlemsantalet. Enligt ett sådant synsätt fortsätter partierna helt enkelt att utvidga sin organisation, utan att analysera vilken utveckling som vore mest logisk utifrån demo- kratiska ideal om exempelvis social eller åsikts-representativitet. En större partiorganisation bidrar inte nödvändigtvis till en mer välfungerande demokrati. Partier som representerar åsikter eller grupper i samhället gör det dock. Cynikern anser kanske till och med att partierna ser medlemmarna som en belastning, och att de därmed är tillfreds med att antalet minskar. Detta då medlemmarna kan antas begränsa partiledningarnas makt över politiken genom att kräva att få delta i beslut som rör politik och personal i allt större utsträckning. Dessa analyser stämmer dock inte.

5 se Scarrow och Gezgor, 2010; Widfeldt, 1995.

68

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Samtidigt kommer de som tror att minskningen i medlemsantal medfört en total förnyelse av de politiska partiernas relation till medlemmarna också att bli besvikna. Det går inte att visa att partierna bryr sig om sina medlemsantal till den grad att de, för att undvika att förlora kontakten med sina väljare eller befolkningen överlag, har förändrat partiernas organisation i grunden.

I stället fortsätter partierna i Sverige och i Europa att fullgöra sina uppgifter i det demokratiska systemet, men på ett annorlunda sätt än tidigare. Partimedlemmarna skiljer sig från den allmänna befolkningen, men både den sociala representativiteten och åsikts- representativiten har faktiskt förbättrats under de senaste decennierna. Partierna har förändrats och justerat sitt arbete och sin organisation för att förbli konkurrenskraftiga. Förändringarna i partiernas arbete och organisation visar att partierna svarar på det sjunkande partiantalet på olika sätt, reaktionerna är såväl innovativa som konservativa. Partierna omdirigerar sina resurser, tar avstånd från idén om att vara folkrörelse- eller massmedlemspartier och betonar i stället vikten av att ta hänsyn till väljarna.

Denna rapport presenterar en analys av partiernas förändrade roll i ljuset av det sjunkande antalet partimedlemmar i Sverige och i resten av Europa. Eftersom syftet är att bedöma hur det sjunkande medlemsantalet påverkar politiska partier i allmänhet nämns enskilda partier endast som exempel i rapporten. I det första avsnittet ges en översikt av problemet med det sjunkande antalet partimedlemmar i Sverige och i andra länder. Sedan följer en presentation av några av de strukturella orsakerna till nedgången i medlemsantal. I det tredje avsnittet undersöks hur och i vilken utsträckning effekterna av medlemstappet påverkat partiernas förmåga att leva upp till sina centrala funktioner i demokratin. I avsnitt fyra skiftar fokus från partier som företrädare för väljarna till partier som strategiska aktörer. Där presenteras resultat kring hur partierna reagerat på det sjunkande medlemsantalet. Det sista avsnittet innehåller en sammanfattning, en inblick i vad de åter- stående partimedlemmarna i Sverige tycker om interndemokratin och en prognos för partiernas möjliga framtid.

Analyserna i denna rapport är baserade på underlag från i huvudsak tre olika källor. Den första är studien Political Party Dataset 1960-2010 som innehåller uppgifter om partiorganisationer från 47 partier i sex europeiska länder (Danmark, Tyskland,

69

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Storbritannien, Nederländerna, Norge och Sverige) mellan 1960 och 2010.6 Studien innehåller årliga uppgifter om partiernas medlemsantal, ekonomi, personal och graden av byråkratisk komplexitet, dvs. antalet lokalavdelningar. De partier som är del av undersökningen har funnits i det nationella parlamentet i minst tre på varandra följande mandatperioder. Det innebär att de svenska partier som är del av analysen är Centerpartiet, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet. Den andra källan är de nationella SOM- undersökningarna. Enkätresultatet från dessa undersökningar presenteras för åren 1986 och 2013.7 Den tredje källan är Sveriges första partimedlemsenkät som genomfördes i maj och juni 2015 i samarbete med sju svenska partier (Feministiskt initiativ, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna, Vänsterpartiet). Fler än 10 000 svenska partimedlemmar besvarade enkäten.8

6Kölln, 2014a.

7Göteborgs universitet, 2014.

8Partimedlemsundersökning, Göteborgs universitets hemsida http://pol.gu.se/partiforskningsprogrammet/Forskning+om+partier/partimedlemsunderso kning

70

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

2Ett sjunkande antal partimedlemmar

Mellan åren 2007 och 2010 förlorade de svenska riksdagspartierna tillsammans cirka 25 000 medlemmar. Vid en första anblick kanske inte detta framstår som en särskilt stor siffra, speciellt då den totala mängden medlemmar är mer än tio gånger så stor. Problemet med nedgången i antalet medlemmar blir dock tydlig över tid. De svenska partierna har nämligen sammantaget nästan oavbrutet förlorat fler medlemmar än de rekryterat under de senaste decennierna.

1983 hade de svenska partierna tillsammans mer än 1,5 miljoner medlemmar.9 Socialdemokraterna hade den största medlemsbasen med mer än 1,1 miljoner medlemmar följt av Moderaterna med nästan 138 000 och Centerpartiet med cirka 130 000 medlemmar. I motsats till dessa imponerande siffror hade partierna år 2010 i stället omkring 109 000, 47 000 respektive 35 000 medlemmar.10 I dag omfattar de tre partierna med de största medlemsbaserna endast 2,7 procent av väljarkåren. Med utgångspunkt i att denna siffra tidigare varit 24 procent så är nedgången unik i Europa. Naturligtvis måste nedgången i Socialdemokraternas medlemsbas nyanseras. Partiet avskaffade kollektivanslutningen av i början 1990-talet, vilket automatiskt förde med sig en förlust på mer än 550 000 medlemmar enligt officiell statistik.11

Figur 2.1 och 2.2 visar trenden av sjunkande politiskt medlem- skap i partier. Här visas det totala antalet registrerade medlemmar per parti mellan 1960 och 2010. Eftersom Socialdemokraterna hade en mycket större medlembas placeras de separat i den övre figuren.

9Kölln, 2014a.

10ibid.

11ibid.

71

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Källa: Erlingsson, Kölln och Öhberg, kommande.

Källa: Erlingsson, Kölln och Öhberg, kommande.

72

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Graferna visar att Socialdemokraterna, Moderaterna och Center- partiet fram till omkring 1980-talet utgjorde klassiska catch-all partier, för vilka bland annat en stor medlemsbas är karakteristiska. Fram till dess kunde partierna regelbundet värva fler medlemmar än vad de förlorade - eller åtminstone behålla sina befintliga medlemsnivåer. Sedan mitten på 1980-talet har de dock, tillsammans med Folkpartiet, konstant förlorat ett stort antal medlemmar.

Däremot visar den nedre figuren också att andra, mindre partier, inte påverkades av sjunkande medlemskap. Med vissa variationer har Kristdemokraterna och Vänsterpartiet kunnat behålla sina medlemmar under de senaste decennierna. Miljöpartiet har under samma tid vuxit. Dessutom har nybildade partier som Feministiskt initiativ och Sverigedemokraterna också ökat sitt medlemskap.12 Detta betyder att partimedlemskap inte kan anses vara en helt död gren av det politiska deltagandet. Det verkar snarare vara så att medlemmarna i dag är mer jämnt fördelade över riksdagspartierna.

Liknande mönster går även att se utanför Sverige. Det genom- snittliga antalet partimedlemmar har minskat även i andra europeiska länder. Precis som i Sverige har det dock visat sig att mindre och yngre partier, liksom de som bygger på nyare ideo- logier, antingen har ett stabilt antal medlemmar eller till och med ökar. 13

Det är brukligt att ange partiernas förmåga att värva medlemmar i relativa mått. Det innebär att den totala andelen medlemskap sätts i relation till storleken på väljarkåren.14 Kvoten uttrycker då andelen partimedlemmar bland den andel av befolkningen som är röstberättigad under ett visst år. Metoden innebär att det går att göra meningsfulla jämförelser över tid, men också mellan länder med olika befolkningsstorlekar. Under 2010 var exempelvis cirka 3,7 procent av den svenska väljarkåren partimedlemmar i något av riksdagspartierna.

Figur 2.3 nedan visar utvecklingen inom det relativa måttet för andelen partimedlemmar, uppdelade per land och under tidsperioden 1960–2010.

12Aylott och Bolin, kommande.

13Kölln, kommande.

14Mair och van Biezen, 2001.

73

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Källa: Kölln, kommande.

Värdena är nästan uteslutande högre i de tre skandinaviska länderna jämfört med i de övriga tre länderna. Figuren visar också att de nordiska länderna drabbats hårdare internationellt sett av nedgången i medlemskapet. Som man kan se var svenska och danska partier de med flest medlemmar i mitten på förra seklet och det är också de som har drabbats hårdast vad gäller medlemstapp i förhållande till väljarkårens storlek. Även de holländska, tyska och brittiska partierna verkar dock ha liknande problem med att locka nya partimedlemmar och behålla befintliga.

Socialdemokraternas förändrade samarbete med de fackliga organisationerna är den främsta anledningen till de svenska partiernas stora medlemsförlust. Det finns dock fler faktorer som förklarar utvecklingen. Som den föregående diskussionen visar är problemet med medlemsförluster inte isolerat till ett visst parti, en viss politisk kontext eller en viss tidsperiod. Politiska partier i många

74

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

västerländska demokratier kämpar för att behålla eller rekrytera medlemmar. Figur 2.3 visar att högst 5 procent av de europeiska väljarna varit partimedlemmar under de senaste åren. Det verkar därmed som om tiden för catch-all partiet är över, åtminstone beträffande andel anslutna medlemmar av väljarna. Politiska partier som plattformar för politiskt deltagande är inte lika populära som de en gång var.

75

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

3Förklaringar till varför medlemsantalen minskar

Det finns ett antal potentiella förklaringsfaktorer till de lägre medlemsskapsnivåerna. På samma sätt som personliga eller parti- specifika skäl kan vara anledningar till att en person väljer att bli medlem, kan det också vara den utlösande faktorn för ett avbrutet medlemskap. Den stadigt nedåtgående trenden i antalet medlemmar bland europeiska partier antyder dock att förklaringen i stället går att finna i strukturella förändringar som präglat omvärlden snarare än hos specifika partier eller individer.

När så många partier från olika ideologiska hemvister och länder påverkas på liknande sätt av sjunkande medlemssiffror behövs en mer allmängiltig förklaring. Inom den politiska soci- ologin har det argumenterats att de västerländska samhällena genomgår en fas av medborgerlig modernisering och individual- isering.15 Det är en effekt av de stora samhällsförändringar som har ägt rum under det senaste seklet. För det första har omvandlingen från en industribaserad ekonomi till en tjänstebaserad sådan resulterat i en stabil ekonomisk tillväxt, bättre arbetsvillkor och en växande välfärdsstat. För det andra har utbildningsnivån ständigt ökat och den sociala rörligheten förbättrats. För det tredje har kvinnors frigörelse och inträde på arbetsmarknaden påverkat människors privatliv. Slutligen har även ny teknik inom kommunikationssektorn, såsom TV och internet, förändrat de sociala relationerna inom och mellan stater. Många upplever exempelvis att den globaliserade och uppkopplade världen gör nationalstatsgränser överflödiga.16

15se Inglehart, 2007.

16se Luther och Müller-Rommel, 2002.

76

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Dessa utvecklingsprocesser har påverkat det politiska systemet och dess institutioner. Enligt den s.k. dealignment thesis, dvs. tesen om minskad partiidentifikation, är utvecklingen inom dessa sociala, ekonomiska och politiska processer skälet till varför medborgarnas attityder till politiska partier har förändrats, och till varför medborgarna inte längre känner samma tillhörighet till de politiska partierna.17 Förändringar i medborgarnas livsmiljö och livsmönster har inneburit ett skifte i politiska värderingar.18 Ett exempel på detta är att västeuropeiska medborgare i dag sällar sig till mer post- materialistiska värderingar gällande bland annat miljöhänsyn, kärnkraftsmotstånd samt ökat stöd för feminism.

Samtidigt, och eventuellt i relation till utvecklingen som beskrivits ovan, visar enkätdata också en minskad betydelse av religion och en försvagning av sociala band utifrån vänster-höger- orienteringen.19 Då medborgare nuförtiden är bättre informerade om politiska frågor och mer utbildade i allmänhet ökar kravet på inflytande i den demokratiska processen. Detta står i kontrast till det representativa systemet genom vilket medborgarna får delta i en demokratisk omröstning vart fjärde år.20 Alla dessa förändringar på individ- och samhällsnivå har haft en djupgående inverkan på de politiska partierna och deras roll som länk mellan samhälle och stat. Utvecklingen för med sig åtminstone sex utmaningar för partierna och deras arbete:

1.Den minskade partiidentifieringen har resulterat i en ökad väljarrörlighet. Över tid har medborgarna blivit mindre bundna till bakgrund och social klass. Det har gjort dem mindre benägna att hålla fast vid ett parti, vilket exemplifieras genom ökad väljarrörlighet och minskad partiidentifiering.21 Till följd av detta har partiernas stabila medlemsbas urholkats. Medborg- arnas beslut om vilket parti de ska rösta på har också skjutits

fram över tid. Detta har fått konsekvenser för partiernas valrörelser. Partierna kan inte förlita sig på en stabil väljarbas utan måste kämpa in i det sista om medborgarnas röster. Det har gjort att valkampanjerna blivit mer professionella och

17Beck, 1984; Dalton et al., 1984; Inglehart, 1990.

18Dalton, 2006; Inglehart, 2007; Klingemann, 1995.

19Luther och Müller-Rommel, 2002.

20Dalton, 2006.

21Dalton et al., 2002: 28, 31.

77

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

kapitalintensiva.22 En minskad medlemsbas har också påverkat partiernas organisation. Partierna har generellt färre volontärer för kampanjer och liknande i dag samt färre stabila väljare att lita på och lägre inkomster från medlemsavgifter.23

2.Framväxten av nya partier med andra politiska värderingar.

Partier grundade innan andra världskriget representerar generellt perspektiv som följer av de klassiska sociala klyftorna (dominerande kultur kontra minoritetskultur, kyrkan kontra staten, jordbruksekonomi kontra industriekonomi och arbete kontra kapital), som introducerats av Lipset och Rokkan.24 I och med framväxten av de nya postmateriella värderingarna hos befolkningen växte en ny grupp av väljare fram som de gamla partierna hade svårt att fånga upp genom sina befintliga partiprogram. En kortsiktig konsekvens av de nya värderingarna är den ökade väljarrörligheten, dvs. att väljarna tenderar att rösta på olika partier i olika val. En mer bestående konsekvens är framväxten av nya partier.25 Det är särskilt de gröna partierna, varav de flesta etablerade sig under 1970- och 80-talen, som representerar postmaterialistiska värderingar. Med tiden har gröna partier långsamt utökat sin väljarbas. I dag är de en ständig utmanare till de etablerade och traditionella partierna i många länder.

3.Fler arenor för politiskt engagemang utmanar partiernas attraktionskraft. Traditionellt sett har partierna inte bara organiserat politiken utan också till viss del allmänheten.26 Innan den masskommunikation som möjliggjorts av internet utvecklats fyllde de politiska partierna en roll som plattform för politiskt intresserade medborgare. Partimedlemskap var ett redskap för dessa medborgare att hålla sig informerade, men även ett verktyg för att kunna delta i politiken. Som en följd av spridningen av masskommunikationsverktyg och de ökade utbildningsnivåerna har partierna inte längre en exklusiv tillgång

22Bengtsson et al., 2014.

23Kölln, 2014b.

24Lipset och Rokkan, 1967:14.

25Dalton et al., 1984.

26Gunther och Diamond, 2001.

78

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

till politisk information och engagemang.27 I stället kan medborgarna få information om och engagera sig i politiken självständigt och oberoende av partierna. Attraktionskraften i partimedlemskapet har också minskat på grund av politiska skäl. I de flesta västeuropeiska länder har valutgången blivit mer osäker med åren då ett större antal partier kämpar om rösterna.28 Fler partier innebär ökade valmöjligheter, men det kan också göra att alternativen blir mer otydliga.

4.Masskommunikation gör att partierna inte länge behöver medlemmar som kommunikatörer. I och med internet har hastigheten i informationsspridningen och kommunikation ökat snabbt. Detta står i kontrast till det traditionella sättet att kommunicera politiskt. Tidigare fick många partier förlita sig på antingen nyhetsspridning från person till person eller genom den interna partipressen i form av nyhetsbrev för interna syften.29 I sin externa kommunikation höll partier traditionellt presskonferenser eller spred pressmeddelanden. Dessa metoder framstår i dag som mindre lämpliga verktyg för att mobilisera och upprätthålla politiskt stöd, framför allt eftersom de är för långsamma.30 I ljuset av snabba och effektiva kommunikations- verktyg efterfrågar partikommunikationen - internt och externt - uppdateringar och justeringar för att hålla jämna steg med omvärlden. De politiska partierna är mycket aktiva på sociala medier i dag. Sådan politisk kommunikation kräver inte medlemmarna som kommunikatörer.

5.Tydligare krav på ökad interndemokrati inom partierna. Som tidigare nämnts har samhällsförändringar på makronivå påverkat medborgarnas värderingar och krav. Medborgarna har bland annat blivit mycket mer engagerade i politiken genom nya engagemangsformer, bortom de traditionella institutionerna, under de senaste decennierna. Detta är tydligt i och med ökningen av antalet enfrågerörelser. Västeuropéer – både medborgarna i allmänhet och de som är anslutna till partier – kräver i allt större utsträckning inflytande i de politiska besluts-

27Luther och Müller-Rommel, 2002.

28Dalton et al., 2002:32.

29Webb, 2002.

30Luther och Müller-Rommel, 2002.

79

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

processerna.31 Detta är dock i strid med partiernas traditionellt hierarkiska interna struktur, där besluten fattas av en liten styrande elit i toppen.32 Vanliga medlemmar har traditionellt sett ofta en begränsad beslutanderätt när det gäller nationella frågor, nominering av kandidater och val av ledare.33 Utvecklingen med ökade krav från medlemmarna utmanar partiernas interna struktur, och tvingar dem att begränsa elitens makt över beslutsfattandet.34 Partieliten kan, till exempel, dela beslutsfattningen för riksdagskandidater med medlemmar och införa olika steg där båda medlemmar och eliten har en röst.

6.Förändrade ekonomiska förutsättningar. Svagare länkar till andra organisationer och mindre permanent stöd från medborg- are utmanar partiernas finansiella struktur. Med färre och svagare länkar till exempelvis fackföreningsrörelsen, får politiska partier också mindre stöd från dessa på ett ekonomiskt plan.35 Ett sjunkande antal medlemmar innebär också lägre intäkter genom medlemsavgifter.36 Samtidigt, och som har nämnts tidigare, har kampanjarbetet blivit mer kapitalintensivt och därför blivit mer resurskrävande. De parallella utveckl- ingarna av osäkra inkomstkällor men expanderande utgifter förorsakar stora problem för partiernas finansiering.

Som framgår av denna korta översikt utmanas västeuropeiska partier av såväl ekonomiska och sociala som politiska förändringar på mikro- och makronivå. Att medborgarna fortfarande finner det svårt att föreställa sig politik utan partier visar dock att partierna har anpassat sig till dessa förändringar, och har behållit sitt inflytande under denna hela period.37

31Dalton, 2006; Webb, 2002.

32Scarrow et al., 2000.

33ibid

34ibid

35Allern et al., 2007.

36Luther och Müller-Rommel, 2002.

37se Dalton och Weldon, 2005.

80

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

4Vad innebär färre medlemmar för partierna och demokratin?

Partiernas sjunkande medlemsantal innebär inte nödvändigtvis att de inte lyckas fylla sin funktion i demokratin längre. Inställningen till behovet av medlemmar varierar mellan olika partier. Vissa partier, såsom det nederländska Frihetspartiet (PVV), verkar exempelvis inte vilja ha partimedlemmar alls. I fallet med PVV är partiledaren Geert Wilders faktiskt den enda medlemmen. Trots denna ovanliga partiorganisation har partiet firat ett antal framgångar under de senaste åren. Detta föranleder frågan om hur viktiga partimedlemmar egentligen är för de politiska partierna och partiernas funktion i demokratin.

Vad de politiska partierna har för funktioner i demokratin är något som har diskuterats sedan deras uppkomst. Forsknings- litteraturen om partiernas funktioner visar att det knappast finns någon roll som partierna inte har spelat.38 Richard Gunther och Larry Diamond39 har fastställt ett antal gemensamma nämnare som utmärker partiernas funktion i förhållande till staten och det civila samhället. De omfattar följande: nominering av kandidater, mobilisering vid val, strukturering av politik, åsiktsrepresentation, aggregering av intressen, regeringsbildning samt social integration. Partierna möjliggör en kanalisering av medborgarnas intressen, åsikter och viljor vilket är nödvändigt för att länken mellan folkviljan och politiska beslut ska vara framgångsrik. Det är denna förmedlande roll som gör partiväsendet så värdefullt för medborg- arna och demokratin.

38Schmitter, 2001.

39Gunther och Diamond, 2001:7.

81

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Partiernas medlemmar kan stärka den förmedlande rollen på ett antal olika sätt. De kan exempelvis förbättra ett partipolitiskt program eller partiets åsikt, social och geografisk representativitet genom att vara partiets ögon och öron på gräsrotsnivå.40 Genom att vara en informationskanal mellan partierna och medborgarna ger medlemmarna partieliten en föraning om vad medborgarna efterfrågar från sina beslutsfattare. Detta värdefulla arbete, medvetet eller omedvetet, kan göra partierna mer uppmärksamma på medborgarnas önskemål. Dessutom fungerar denna kommuni- kationskanal även i motsatt riktning. Medlemmar kan kommuni- cera, förklara och försvara partiets ställning inför utomstående och på så vis påverka väljarnas politiska ståndpunkter. Genom att vara informationskanaler för de väljarnas och partiernas politiska ståndpunkter närmare varandra.41

4.1Förändringar i partiernas representativa roll

Medlemmarna fyller som länk mellan medborgare och politiska beslutsfattare åtminstone två viktiga roller som vi kan mäta: de representerar och mobiliserar den övriga befolkningen. Tidigare studier som undersökt deras roll att representera medborgarna tar vanligtvis hänsyn till två olika typer av representativitet: social representativitet och åsiktsrepresentativitet. Social representativitet handlar om hur väl de sociala egenskaperna hos partimedlemmarna stämmer överens med den övriga befolkningens. Åsikts- representativitet handlar i stället om hur väl befolkningens politiska åsikter är representerade i partiet.42 Om medlemmarna är så pass viktiga för partiernas förmedlande roll eller arbete att representera åsikter och grupper som litteraturen antyder, bör en förlust av medlemmar också innebära att de återstående blir mindre representativa för väljarna.43 Därför är det av intresse att jämföra svenska partimedlemmarnas sociala egenskaper och politiska attityder mot den övriga befolkningens egenskaper och politiska attityder över tid.

40se Katz, 1990; Scarrow, 1996, 2000.

41Scarrow, 1996; Scarrow och Gezgor, 2010.

42Scarrow och Gezgor, 2010; Widfeldt, 1995, 1997.

43Scarrow, 2000: 83; Scarrow och Gezgor, 2010.

82

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

I denna studie undersöker jag i vilken grad partimedlemmar i dag är mer eller mindre representativa för den allmänna befolkningen i Sverige utifrån ett antal sociodemografiska profiler.44 För att kunna göra detta jämför jag medlemmars och icke-medlemmars egenskaper under åren 1986 och 2013 med hjälp av data från SOM-undersökningarna.45 Mer specifikt jämför jag de två grupperna utifrån kön, ålder, samhällsklass, yrke, utbildning, inkomst, livsmiljö, och politiska attityder. Förväntningen är att representativiteten hos partimedlemmarna har minskat, eftersom det totala antalet partimedlemmar i Sverige har sjunkit drastiskt från mer än 1,5 miljoner (1986) till mindre än 250 000 (2013). Resultaten visas nedan i Tabell 4.1.

44Analysen inspireras av Widfeldt 1997.

45Göteborgs universitet, 2013.

83

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

84

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

’*’ statistisk signifikant på konventionella nivåer. Källa: Riks-SOM

Sammanställningen visar fördelningen av partimedlemmar och icke-medlemmar per kategori under respektive år. De grupper som var underrepresenterade bland partimedlemmarna år 198646 var följande: unga (20–29 år), personer från tjänstemannahem, personer boende i en stad eller större tätort samt personer utan särskild politisk inriktning eller med åsikter något till höger. De grupper som var överrepresenterade bland partimedlemmarna år

46 Det vill säga på konventionella nivåer av statistisk signifikans (’*’ i tabellen).

85

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

1986 var: äldre (60+), personer från jordbrukshem, personer med lägre utbildning (högst grundskola), personer i hushåll med lägre (<60 000)="" eller="" mellannivå="" (121="">000–150 000) på årsinkomsten, boende på landsbygden och slutligen personer med en politisk attityd klart till vänster eller klart till höger. Inga skillnader uppmättes inom kategorin könstillhörighet under år 1986.

Undersökningen från 2013 visar dock på signifikanta skillnader mellan könen. Män är överrepresenterade och kvinnor underrepresenterade. Enligt undersökningen är endast 46 procent av medlemmarna kvinnor. Utöver kön återfinns statistiskt signi- fikanta skillnaderna endast i kategorierna rörande ålder, yrke och politiska attityder. Personer från arbetarhem och personer utan särskild politisk inriktning samt de som är något till höger är underrepresenterade. Utöver män är personer över 70 år och personer med politiska åsikter tydligt till vänster överrepresenterade bland partimedlemmarna.

Enligt de flesta indikatorerna är dagens partimedlemmar mer representativa för den allmänna befolkningen än vad parti- medlemmarna var år 1986. Resultaten från de båda undersökningarna visar således att den sociala och politiska representativiteten bland medlemmarna sammantaget inte har försämrats över tid trots att antalet svenska partimedlemmar kraftigt har sjunkit.47

4.2Medlemsbasens storlek och framgångar i val

I ett andra steg i analysen bedöms partimedlemmarnas möjligheter att mobilisera allmänheten. Om partimedlemmarna är en så viktig kanal mellan medborgare och partier eller politiska eliter som litteraturen föreslår borde det gå att se ett samband mellan antal medlemmar och partiernas valframgångar. Med andra ord vilken effekt har sjunkande medlemssiffror för partiernas framgång på valdagen? Svaret på denna fråga är inte bara relevant för att bedöma hur nedgången i medlemskap påverkar partifunktioner utan också

47 Widfeldts (1997) analys av sociala representativitet mellan 1960 och 1997 visar positiva trender för kön och klass och mindre representativitet för ålder och utbildning. I Hagevis och Loxbos kapitel om de politiska partierna i denna antologi skiljer sig resultatet något från ovan, vilket kan härledas till att olika metoder har används för att undersöka den sociala representativiteten.

86

SOU 2015:96 Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

för att utvärdera betydelsen av denna förlust för partiernas möjligheter att vinna val.

I denna analys används information om riksdagspartiernas partimedlemskapsnivåer mellan 1960 och 2010 i kombination med hur stor andel av rösterna respektive parti fått i riksdagsvalen. Det finns ett antal faktorer utöver ett partis mobiliseringskraft som antas påverka ett valresultat, s.k. kontextuella faktorer, som analysen också tar hänsyn till, exempelvis tillståndet i ekonomin. Den ekonomiska tillväxten året före valet utgör en allmän indikator för ekonomin. Hänsyn tas även till om ett parti suttit i regerings- ställning eller inte samt om ett parti innehaft statsministerposten. Dessa faktorer har en betydande plats i litteraturen om economic voting, och har bekräftats ha effekt för partiernas valframgångar.48 Etablerade partier belönas ofta för ekonomisk tillväxt, men straffas för ekonomisk tillbakagång. Väljarna tenderar även att ställa statsministerns parti, dvs. det regeringsbärande partiet, till svars för ekonomiska förhållanden. Av denna anledning finns en inter- aktionseffekt mellan den ekonomiska variabeln och variabeln för statsministers parti i analysen. Tabell 4.2 visar resultaten.

48 se Hooghe och Dassonneville, 2014.

87

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

 

 

 

 

 

 

 

 

Modell 1 demonstrerar resultaten från en basmodell som bara innehåller de kontextuella faktorer som förklarar de svenska partiernas valresultat mellan 1960 och 2010. Att vara det parti som innehar statsministerposten har den starkaste positiva effekten på valresultatet. De kontextuella faktorerna förklarar tillsammans cirka 40 procent av variationen i svenska partiernas valresultat mellan 1960 och 2010.

Modell 2 fångar även medlemskap per parti, uppmätt i relationen till antalet svenska väljare. Som förväntat har antalet medlemmar en positiv effekt på valresultatet. Resultaten visar att en ökning av medlemskvoten med en enhet ökar ett partis valresultat med 0,7 procentenheter. Av större relevans för denna undersökning är dock att medlemsantalet enligt modellen ökar andelen förklarande varians i valresultatet med cirka 30 procentenheter. Detta innebär att medlemantalet kan förklara cirka 30 procent av ett partis valresultat. Det innebär att antalet medlemmar enligt denna under- sökning har en betydande inverkan på ett partis valframgångar över en längre tid.

88

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

I vilken utsträckning kan skillnaden i medlemsantal förklara skillnaden i valresultatet från ett val till nästa? För att kunna besvara detta beräknades skillnaderna i medlemsstorlek och valresultat mellan valen och per parti. Dessa två mått har en korrelation av 0,30 och de delar därmed en måttlig positiv relation. En större förlust i medlemsbasens storlek är således förknippad med en större förlust i valresultatet.

Resultaten ovan och de tidigare nämnda rönen om storlekens inverkan på valresultatet tyder på att effekterna av medlems- storleken på valresultatet har minskat över tid. Modell 3 bekräftar det för tidsperioden 1960–2010 då koefficienten på interaktions- effekten är negativ. Detta betyder att sambandet mellan medlems- antalet och valutgången från ett val till nästa var starkare förr. Studien visar således att medlemsantalet har en positiv och betyd- ande effekt för ett partis valframgångar, men att relationen har försvagats med tiden.

Även om medlemmarnas mobiliserade roll har minskat över tid är valdeltagandet fortsatt högt i Sverige. 49 Det tyder på att partierna trots medlemstappet fortfarande kan uppfylla sin val- mobiliserande funktion.

På det hela taget innebär dessa resultat att även om de svenska partierna drabbats av en medlemskris, som tar sig uttryck genom ett sjunkande antal partimedlemmar, så lyckas de fortfarande uppfylla viktiga funktioner i den representativa processen. De är fortfarande en kanal mellan väljare och politiska eliter, på vissa sätt mer tydligt i dag än på 1980-talet. Både den sociala och åsikts- representativiteten bland partimedlemmarna är bättre i dag än på 1980-talet. Dessutom finns det ett tydligt och positivt samband mellan storleken på medlemsbasen och de politiska partiernas framgång på valdagen. Då partimedlemskap kan förklara mellan 25 och 30 procent av partiernas valresultat är en stor medlemsbas en bra långsiktig investering. Nedgången i medlemskap har påverkat partiernas funktioner i demokratin, men inte i den utsträckningen att de tvingats återuppfinna sig själva. I stället har de utvecklats och anpassat sig till de nya förhållandena.

49 International IDEA, 2014.

89

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

5Partiernas reaktioner på det sjunkande medlemsantalet

Generellt sett är det möjligt att skilja mellan s.k. ”konservativa” och ”innovativa” reaktioner från företag eller organisationer när de står inför en stor utmaning.50 Med en konservativ organisatorisk reaktion avses en strategi inriktad på överlevnad genom att ”frysa” situationen. I stället för att experimentera med nya tillväga- gångssätt ökar fokuseringen på befintliga rutiner och användandet av de redan etablerade vägarna till framgång. Enligt detta synsätt skulle partiorganisationerna reagera på nedgången i medlemsantalet genom att skära ner på organisationens storlek och göra arbetet mer effektivt. Befintliga strukturer förbättras och effektiviseras enligt denna strategi genom mindre personal och en enklare organisation.

Den innovativa reaktionen innebär det motsatta. Behovet att agera gör att organisationen undersöker och testar nya och kreativa tillvägagångssätt. I fallet med de politiska partierna betyder det att ett sjunkande antal medlemmar gör dem benägna att öka sin organ- isatoriska storlek, spendera mer pengar, sysselsätta mer personal samt stärka sin lokala närvaro. Alla dessa åtgärder kan betraktas som satsningar för att motverka eller vända en nedåtgående trend i antal anslutna medlemmar.

Både konservativa och innovativa reaktioner kan resultera organisationens överlevnad och, i detta fall, valframgångar. För att kunna fastställa vilken strategi som har dominerat bland de 47 partierna under de senaste 50 åren har partiorganisationerna bedömts

50 Mone, McKinley och Barker, 1998.

90

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

utifrån deras agerande inom följande områden: komplexitet, personal och ekonomi.51

5.1Komplexitet

Den organisatoriska eller byråkratiska komplexiteten i en partiorganisation speglar ofta det egna landets hierarkiska organisation. Många svenska partier har t.ex. kontor på såväl nationell som regional eller lokal nivå. Denna vertikala organisationsstruktur återfinns även i andra europeiska länder och den avspeglar vanligtvis respektive statsstruktur.

Partiorganisationerna omfattar också en horisontell struktur som rör partiets spridning i landet. Den horisontella strukturen brukar variera mycket mer än den vertikala utifrån partiets önskemål och vad organisationen har råd med. Ett sätt att mäta en partiorganisations horisontella komplexitet är att räkna antalet lokalavdelningar per kommun. Mängden lokalavdelningar säger något om hur väl representerat ett parti är rent organisatoriskt i en kommun. Ett större antal kontor eller lokala avdelningar indikerar att partiet har en starkare förankring i samhället.52

Antalet lokala kontor varierar mycket mellan olika partier i Sverige. Socialdemokraterna uppgav t.ex. år 2010 att de hade totalt 3 112 lokala partiorganisationer medan Moderaterna och Folkpartiet hade omkring 500 respektive 290 lokalföreningar i samma år.53 Skillnaderna i lokal närvaro avslöjar ett intressant mönster när storleken på partiernas medlemsbas beaktas. År 2010 hade ett genomsnittligt Socialdemokratiskt lokalkontor cirka 35 partimedlemmar. Motsvarande siffror för Moderaterna och Folkpartiet var 95 respektive 62 medlemmar.

Mängden lokalkontor säger också något om partiernas organisatoriska prioriteringar. Folkpartiet hade i genomsnitt ett lokalkontor i varje kommun år 2010, medan Moderaterna hade 1,7 och Socialdemokraterna 10,7 kontor per kommun. Detta tyder på att Socialdemokraterna starkare betonade sin lokala närvaro under 2010 jämfört med Moderaterna och Folkpartiet.

51För exakt information, se Kölln, 2014b.

52Kölln, 2014b.

53Kölln, 2014a.

91

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Lokala kontor fyller en funktion genom att erbjuda medborgarna en första kontakt med politiken, antingen som informationskanal eller genom att vara vägen in i ett nytt engagemang. I allmänhet utgör de den första institutionella möjligheten till en personlig kontakt mellan partier och väljare. I de flesta partier organiseras dessutom medlemskapet fortfarande på lokal nivå. Många lokala avdelningar är också ansvariga för partiernas kampanjer under valrörelsen.54 Det lokala partikontoret och dess medlemmar kan vara till stor hjälp för att organisera och genomföra en politisk kampanj. De aktiva medlemmarna hjälper ofta till med att sätta upp affischer och att prata med folk på gatorna. Huruvida ett parti upplevs vara närvarande på en ort är troligtvis också relaterat till antalet lokala föreningar och hur dessa är distribuerade.55 Det finns dock andra sätt, så som uppmärk- samhet i media, som troligtvis är mer effektiva för att skapa en starkare upplevd närvaro. Trots detta kan partierna besluta att inte utöka sin lokala närvaro, bl.a. på grund av kostnader, exempelvis lokalhyra.

Antalet lokalkontor per kommun har förändrats mycket under de senaste femtio åren i Europa. Jämför man medelvärdena bland partiorganisationerna i de sex europeiska länderna för 1960-talet och 2000-talet ser man en tydlig negativ trend. Partierna hade i genomsnitt 2 55 kontor per kommun under 1960-talet men bara 1,57 lokalkontor per kommun på 2000-talet. Detta motsvarar en genomsnittlig minskning på cirka 39 procent av lokalkontoren.

Hur ser relationen ut mellan partiernas förändrade lokala organisering och det sjunkande medlemsantalet? Statistiska körningar visar att det finns ett samband mellan sjunkande medlemssiffror och partiernas horisontella organisering. Ju färre medlemmar ett parti registrerade under perioden 1960–2010, desto färre lokalkontor hade partiet.56 Utvecklingen mot färre lokalkontor kan därmed ses som en direkt reaktion på nedgången i medlemskap. Detta tyder på att partierna överlag har reagerat på nedgången i medlemskap genom att minska den organisatoriska komplexiteten.

54Scarrow, 2000.

55Jun, 2010; Wiesendahl, 1998.

56Kölln, 2014b.

92

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Därmed uppvisade partierna i allmänhet ett konservativt reaktionsmönster inom detta område, förmodligen som en form av överlevnadstrategi. Möjligen kan dock denna organisatoriska reträtt från den lokala arenan förstärka nedgången i partimedlemsantal i det långa loppet, och därmed skapa en ond spiral. Ett minskat antal partikontor på lokal nivå innebär färre möjliga vägar för medborg- arna att engagera sig politiskt. I dag kan politiskt intresserade medborgare alltså behöva vända sig till en högre organisatorisk enhet än tidigare, alternativt närma sig ett lokalt kontor som kan vara placerat längre bort, om de vill ta steget in i politiken. Inget av alternativen är idealiska om syftet är att öka det politiska deltagandet.

5.2Personal

Det centrala partikontorets personal fyller ett antal viktiga funktioner. De har administrativa uppdrag, förbereder partiets valkampanjer, styr partiets finanser, organiserar evenemang och ger de förtroendevalda politisk rådgivning. De genomför politiska mål och strategier och för därmed partiets utveckling framåt. Utan personalens kunskap, idéer och närvaro kan partiet inte reagera på ett adekvat sätt gentemot de samhällsomdanande utmaningar som tidigare nämnts. Samtidigt måste antalet anställda sättas i relation till vad som är effektivt och ekonomiskt hållbart.

Antalet anställda i partiet kan ge en indikation på partiets nivå av professionalisering. Ju fler anställda ett parti har på sitt huvud- kontor, desto större är sannolikheten att partiet är professionellt organiserat, då fler anställda ofta tyder på en högre grad av speciali- sering.57 Det är i övrigt svårt att mäta om de anställda i parti- organisationerna är specialutbildade, och i så fall i vilken utsträckning.

Antalet anställda har ökat över tid. I Vänsterpartiet ökade t.ex. huvudkontorets personal från fem personer år 1969 till 23 år 2010. Centerpartiet utvidgade under samma tid antalet anställda från 13 till 57.58 Utvecklingen har varit densamma i de andra partierna. Det har således blivit vanligare att arbeta med politik.

57Dalton och Wattenberg, 2000; Farrell och Webb, 2000; Webb och Kolodny, 2006.

58Kölln, 2014a.

93

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Om vi lyfter blicken till den europeiska nivån kan vi bekräfta att utvecklingen är generell för de västeuropeiska partierna. Antalet anställda på huvudkontoren har i genomsnitt ökat med 309 procent mellan 1960-talet och 2000-talet. Medan huvudkontoren igenom- snitt hade cirka 2,7 anställda per 10 000 medlemmar under 1960- talet hade de cirka 11,2 anställda per 10 000 medlemmar under 2000-talet. Att som ovan beakta medlemsbasens storlek i relation till storleken på personalstyrkan är nödvändigt för att kunna jäm- föra mindre och större politiska partier. Metoden synliggör dock inte antalet anställda i relation till det samlade antalet parti- medlemmar. Att antalet anställda rent faktiskt har ökat bekräftas dock av de siffror som redovisats ovan från den svenska och europeiska kontexten.

De personalrelaterade förändringarna behöver inte vara en reaktion på ett sjunkande medlemsantal. Det kan i stället vara så att partierna har blivit mer professionella i allmänhet och att ned- gången i antalet medlemmar varit en parallell utveckling. Statistiska undersökningar visar dock att det sjunkande antalet medlemmar i partierna har resulterat i fler anställda59 och det är en logisk utveckling. Med färre medlemmar behöver det arbete som tidigare utförts av frivilliga medlemmar utföras av avlönad personal. Sambandet mellan en nedgång i antalet medlemmar och en ökning av personalstyrkan tyder på att partiorganisationerna i Europa har använt sig av en innovativ åtgärdsstrategi inom detta område. Genom att ersätta ideella medlemsinsatser med arbete utfört av avlönad personal har partierna lyckats fortsätta med sin verksamhet och de funktioner i demokratin som har beskrivits ovan.

59 Kölln, 2014b.

94

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

5.3Ekonomi

De politiska partiernas finansiella medel möjliggör ett organiserat partiarbete. Antalet lokalkontor, anställda och de anställdas löne- nivåer är alla faktorer som påverkas av tillgången på ekonomiska resurser. Det finns i huvudsak tre inkomstkällor för ett parti: medlemsavgifter, partibidrag och en tredje kategori som inkluderar donationer, fastighetstillgångar och värdepapper. De politiska partierna får återkommande kritik i media och politiska debatter för att de får partibidrag. Det är partierna själva som bestämmer partibidragens omfattning. Den vanligaste kritiken handlar därför om att partierna gemensamt beslutat att frigöra sig från behovet av privata finansieringskällor, såsom medlemsavgifter, till förmån för mer lättillgängliga inkomstkällor från staten.

Medlemsavgifterna utgjorde tidigare den primära inkomstkällan för partierna, precis som de fortfarande gör i de flesta andra föreningar. I och med de senaste årens modernisering av politiken, bl.a. i form av ökad professionalisering, räcker medlemsavgifterna inte längre till för att finansiera de politiska partiernas utgifter. Partibidraget fyller då denna lucka. Kritik har lyfts mot att pengar spelar en så stor roll i valrörelsen. I stället hävdas det att valet bör grundas på en fri och rättvis konkurrens mellan olika politiska förslag.60 Då partibidraget är utformat med ansatsen att eliminera finansiella ojämlikheter mellan partierna kan det dock argument- eras att bidraget påverkar demokratin positivt.

I dag har nästan alla västerländska demokratier någon form av ekonomiskt stöd för politiska partier, och bidragsnivån ökar vanligtvis med tiden.61 Detta innebär alltså att de politiska partierna i Europa i allt större utsträckning finansieras av staten. I Sverige infördes partistödet 1965.62 År 2010 finansierades 37 procent av verksamheten på Socialdemokraternas huvudkontor av staten. För Moderaterna var finansieringsgraden ännu högre då partistödet finansierade cirka 65 procent av huvudkontorets verksamhet.63 Dessa två exempel visar inte bara att staten ger ett väsentligt stöd till partiorganisatoriskt arbete i Sverige. De illustrerar också att det

60Norris, 2004.

61van Biezen, 2009.

62Erlingsson et al., kommande.

63Kölln, 2014a.

95

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

finns en väsentlig skillnad mellan partier. Storleken på partiernas intäkter från medlemsavgifter och donationer påverkar naturligtvis hur stor andel av partistödet som utgör av den totala inkomsten för respektive parti.

Det ekonomiska stödet till de politiska partierna i andra europeiska länder påminner om det svenska. Det svenska parti- stödet utmärker sig dock på så vis att det har finansierat en relativt stabil andel av partiernas verksamhet under de senaste decennierna. Sedan partistödet introducerades har den genomsnittliga finansi- eringsgraden legat omkring 50 procent (se figur 5.1 nedan). De svenska partierna har därmed under en längre tid lyckats med att få ihop finansieringen av sin verksamhet även genom andra inkomstkällor.

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

procent

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

2005

2008

Källa: Erlingsson, Kölln och Öhberg, kommande

I ett jämförande perspektiv har partierna i övriga Europa blivit mer beroende av partistöd över tid. Figur 5.2 visar den genomsnittliga fördelningen mellan partiernas inkomstkällor under två skilda decennier. Den övre cirkeln visar hur stor andel av den totala inkomsten som de olika inkomstkällorna utgjorde under 1960-talet, medan den nedre visar 2000-talets fördelning. Det framgår tydligt att partistödets andel av partiernas inkomster ökat kraftigt med tiden. Partistödet utgjorde i genomsnitt 2,4 procent av de europeiska ländernas inkomster

96

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

under 1960-talet. Motsvarande siffra under 2000-talet var 41 procent. Att intäkterna från medlemsavgifter över lag har minskat från 42,13 procent till 17procent under samma tid är inte förvånande. Andelen övriga inkomstkällor har varit förhållandevis stabil över tid.

1960-talet

partistöd

medlemmar

andra

2000-talet

partistöd

medlemmar

andra

Källa: Kölln, 2014a

Utvecklingen kan också fångas i procent. Förändringen i den genom- snittliga andelen partistöd mellan 1960- och 2000-talet motsvarar en ökning med 15,93 procent. Förändringen för medlemsavgifter som in- komstkälla mellan 1960- och 2000-talet innebar i stället en 59-procentig minskning.

Statistisk analys visar att ju färre medlemmar ett parti har, desto högre är statens finansieringsgrad.64 Statens ökade finansiering kan

64 Kölln, 2014b; Kölln, 2015.

97

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

därmed ses som en direkt följd av nedgången i antalet medlemmar. Utvecklingen är en innovativ reaktion. Partierna har gemensamt ökat inkomsterna från staten i syfte att väga upp den förlorade inkomsten från medlemsavgifter.

Även andra aspekter av partiernas ekonomi har förändrats över tid. Som tidigare antytts har politiska kampanjer blivit allt mer professi- onella och därmed också dyrare. En granskning av partiernas genomsnittliga kostnader visar att de var 467 procent högre under 2000-talet än under 1960-talet. De genomsnittliga intäkterna har däremot bara ökat med 72 procent under samma tidsperiod. Jäm- förelsen väcker frågor om den ekonomiska situationen för partierna. Kunde partier på 1960-talet spara en massa pengar? Är partier i dag ständigt i skuld?

Den ovan beskrivna utvecklingen är bara delvis en direkt reaktion på det minskade antalet medlemmar.65 En minskning av medlemsbasens storlek har nämligen ingen effekt på partiernas inkomstnivå eftersom partistödet jämnar ut nivån. Det påverkar däremot kostnaderna. Den statistiska analysen visar att ett färre antal medlemmar ökar ett partis kostnader. Detta är logiskt med tanke på de funktioner som medlemmarna har. Med färre antal medlemmar som sätter upp affischer, delar ut flygblad eller utför andra ideella tjänster för partiet ökar partiets behov av att köpa in dessa tjänster. Ökade utgifter mot- svarar återigen en innovativ strategi gentemot nedgången i medlem- skapet. Partierna tycks ha investerat pengar för att upprätthålla sin aktivitetsnivå i stället för att skala ned sin verksamhet. Analysen avslöjar inte vad pengarna har använts till, men visar ändå att partierna hanterat nedgången i medlemskap med att spendera mer pengar.

Dessa resultat ger upphov till en blandad slutsats på det ekonomiska området. Det sjunkande medlemsantalet fick partierna att reagera innovativt på området för inkomststrukturen och även vad gäller utgifter. Partierna förlitar sig i större utsträckning på partistöd i dag och spenderar också mer pengar än tidigare. Å andra sidan har det sjunk- ande antalet medlemmar, och därmed färre inbetalade medlemsavgifter, inte direkt påverkat de totala partiintäkterna. På det området visar resultaten inte några effekter.

65 Kölln, 2014b.

98

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

6Partiernas framtida utveckling och förhållande till samhällsförändringar

De politiska partiernas blandade reaktioner på det sjunkande antalet medlemmar visar att det finns tendenser till konservativa överlevnadsstrategier. Det innovativa beteendet är dock mer vanligt. På många områden har partierna expanderat sin verksamhet och sina resurser.

Det är uppenbart att den proaktiva strategin varit framgångsrik i flera avseenden. De ovan presenterade resultaten kring representat- ionen och mobiliseringen inom partier i Sverige visar exempelvis att partimedlemmar har blivit mer representativa för väljarna över tid. Detta trots att antalet medlemmar sjunkit drastiskt. I under- sökningen har jag även kunnat fastställa att storleken på medlems- basen kan förklara en betydande del av partiernas valresultat. Den förklarade andelen är dock lägre i dag än vad den brukade vara. De svenska partierna är fortsättningsvis ganska välförankrade i samhället, men behöver i dag använda fler metoder för att mobilisera väljarna än tidigare. Partierna är framgångsrika i detta anseende, vilket det stabila och höga valdeltagandet i Sverige bekräftar.

Politiska partier i andra länder verkar även de anpassat sig till samhällsutvecklingen på ett framgångsrikt sätt. Det har inte skett några större strukturella förändringar i det europeiska parti- systemet,66 bortsett från uppkomsten av och framgången hos ett antal nya partier. Valframgångar kan därmed uppnås även med ett lägre antal medlemmar. Det är kanske snarare engagemangsnivån bland partimedlemmarna än summan av partimedlemmar som är

66 se Klingemann, 2005.

99

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

avgörande, något som forskningen om lokala politiker i Sverige också antytt.67 Exemplet med holländska Frihetspartiet, PVV, visar dessutom att valframgångar är möjliga med bara en enda partimedlem.

Ett politiskt deltagande i partierna är dock fortsatt önskvärt av flera skäl. Medlemmar uppfyller en mängd olika funktioner och uppgifter för partierna som måste tas över av andra när medlems- basens storlek minskar. Ett stort antal medlemmar ses dessutom som något positivt för demokratin. Politiskt engagemang och delaktighet ökar förtroendet för demokratin och gör de politiska besluten mer legitima. Medlemskap i politiska partier är på så vis en viktig form av politiskt deltagande. Som sagt är medlemmar också bra kommunikatörer av politiska idéer eller förslag. De kan mobilisera stödet bland vanliga medborgare.

Att storleken på partiernas medlemsbaser ska öka till nivåer motsvarande de på 1980-talet inom en snar framtid är inte särskilt troligt. De ovan nämnda orsakerna till medlemsminskningen är strukturella, dvs. effekter av olika samhällsförändringar. Det betyder dock inte att partierna så småningom kommer att stå helt utan medlemmar. Det innebär inte heller att partierna kommer att vara mindre framgångsrika än vad de tidigare har varit. Snarare betyder det att partierna behöver anpassa sin organisation efter samhällsförändringarna och hitta nya och kreativa sätt att stimulera och fånga upp politiskt deltagande. Om de lyckas kommer de även fortsatt att framgångsrikt utgöra en kanal mellan de förtroende- valda och medborgare.

Det är mycket som tyder på att de politiska partierna i framtiden kommer att ta på sig rollen som väljarpartier snarare än medlemsbaserade organisationer, sannolikt genom att omdirigera sina resurser. Detta innebär att partiorganisationerna måste vara öppna för alla former av organisationsförändringar. De tidigare nämnda strukturella orsakerna till tappet i antalet medlemmar kan i sig visa vägen mot en första strategi. Medborgare är fortfarande politiskt engagerade. De är aktiva i lokala intressegrupper som har ett specifikt syfte och en platt organisation. Partier kan lära av det. De bör utveckla en öppen, transparent, mindre hierarkisk och lokalt orienterad organisation där politikerna kan diskutera särskilda frågor med sakkunniga och intresserade medborgare.

67 Kokkonnen och Karlsson, 2015.

100

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Nya sätt att organisera medborgarna

Några europeiska partier har redan visat hur en öppen struktur skulle kunna se ut i praktiken. Socialdemokraterna i Sverige införde exempelvis arbetsformen ”verksamhetstema” år 2011. Att arbeta med verksamhetstema innebär att partiet fokuserar på en specifik fråga både i sin reguljära verksamhet och genom särskilda satsningar. Denna typ av kampanjarbete förväntas leda till att partiet når särskilda målgrupper som ännu inte är medlemmar men som röstar på partiet. Kampanjerna suddar på så vis ut gränserna mellan medlemmar och icke-medlemmar. Kampanjarbetarna har i uppgift att rekrytera nya medlemmar, utveckla politiska förslag och skapa ett politiskt engagemang inom ett givet ämne. Genom sitt arbete skapar de kontaktytor mellan organisationer och andra aktörer och kan ge utlopp för synpunkter från aktivister, parti- medlemmar och intresserade medborgare.68

Det holländska liberala partiet, VVD, har i provinsen Limburg infört en liknande organisation. De arrangerar regelbundna möten kring relevanta politiska ämnen, till vilka talare från industrin, politiken och personer utanför partiet är inbjudna. Ett annat exempel är det norska vänsterpartiet, SV, som organiserade ett energipolitiskt nätverk som drevs bortom geografiska eller medlemskapsrelaterade gränser. Innan nätverket skapades genom- fördes dock en omröstning inom medlemskåren för att få en uppfattning om partimedlemmarnas attityder.

Sociologen och filosofen Veit Bader välkomnar dessa och andra förändringar i partiernas organisation.69 Utvecklingen tillåter, enligt honom, partieliten att sudda ut inte bara gränserna mot partimedlemmar, utan även gränserna mot medlemmar från andra organisationer på det sättet. De skulle till exempel kunna erbjuda och rekommendera sina medlemmar ytterligare medlemskap i andra frivilligorganisationer och sociala rörelser. Detta skulle leda till att parallella debatter inom samma ämne integreras, och skulle ansluta den representativa, formella arenan som partipolitiken är med den icke-representativa och informella sfär som består av andra organisationer.

68Socialdemokraterna, 2011.

69Bader, 2014.

101

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Utvecklingen påkallar även mer insyn i partiernas verksamhet. Det gröna partiet i Nederländerna, GL, är ett bra exempel på vad insyn i partipolitiken kan innebära. Den 13 september 2014, den nationella demokrati dagen i Nederländerna, höll partiets huvud- kontor i Utrecht ett ”öppet hus” och bjöd därmed in allmänheten att ta en titt på arbetet bakom kulisserna. Initiativet möjliggjorde en personlig kontakt mellan partiet och medborgare och kan kanske öka öppenheten, tilliten och förtroendet.

Som redan nämnts i inledningen visar forskningen att medborg- arna fortfarande engagerar sig politiskt, men att de inte längre väljer partier som plattform för engagemanget. Som jag hävdar i en annan publikation kan partierna hitta sätt att möta den engagerade medborgaren där denne vistas och genom diskussioner om lokalt relevanta frågor återvinna förtroendet.70 Den lokala politiken uppfattas ofta som mer konkret än den nationella. Resultat presenterade i den här studien visar dock att partierna systematiskt drar sig tillbaka från den lokala arenan genom att skära ner på antalet lokalkontor. Därmed finns det en risk att politiken blir något som bara utspelar sig på nationell nivå. Dessutom kan det resultera i att partierna endast är synliga för medborgarna under valrörelserna. Medborgare med politiskt intresse, entusiasm och vilja att delta lämnas otillfredsställda av ett osynligt partiväsende. De kommer då antingen välja andra vägar för engagemang, möjligtvis i det civila samhället eller andra plattformar för lokala frågor, eller inte engagera sig politiskt alls.

Vad gäller politiskt engagemang och deltagande har parti- väsendet en klar fördel då de är en naturlig del av det politiska beslutsfattandet. Icke partibundna organisationer har inte samma förutsättningar att vara inflytelserika i de frågor som de driver. Partierna skulle kunna bli mer proaktiva genom att aktivt försöka fånga och driva medborgarnas intressen. Ett första steg i denna riktning skulle vara att utöka partiernas lokala närvaro i stället för att minska den.

Många partier har också ökat graden av intern partidemokrati för att ge sina medlemmar en starkare röst. Detta kan vara en hållbar strategi för att förhindra fortsatta medlemstapp. Om man frågar partimedlemmar så är den interna demokratin och medlems-

70 se Kölln och Aarts, 2014.

102

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

inflytandet viktigt. I samarbete med nästan alla svenska partier (Feministiskt initiativ, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljö- partiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet) och i samband med 2014 års Demokratiutredning utfördes den första enkäten till partimedlemmar i Sverige. Totalt svarade mer än 10 000 partimedlemmar i maj och juni 2015 på en webb-enkät. Tabell 6.1 nedan visar hur medlemmarna svarade på tre frågor gällande hur ett parti kan organisera och involvera medlemmarna i sina beslut- processer.

Resultaten visar att medlemmarna önskar att de hade större inflytande men de visar också att medlemmar respekterar en hierarkisk organiseringsform. Mer än 60 procent av de intervjuande medlemmarna tycker att det är bra om alla medlemmar får rösta i valet av partiledare, jämfört med bara 23 procent som inte tycker det är ett bra förslag. Dessutom önskar fler än hälften av de intervjuande medlemmarna att de skulle spela en större roll i framtagandet av de nationella valplattformarna. Samtidigt är medlemmarnas åsikter mer jämnt fördelade gällande frågan om huruvida de viktigaste besluten bör fattas direkt av dem.

Eftersom partieliterna inte alltid är bekväma med direkta omröstningar om kandidater eller partiledare måste olika former av politiskt deltagande inom partierna utvecklas. Att få en uppfattning av sitt partis medlemmars åsikter genom att använda sig av enkätundersökningar och fokusgrupper är numera relativt billigt och det kan ha en positiv effekt på de medlemmar som deltar. Om en medlem blir tillfrågad om sin åsikt känner denne sig kanske mer

103

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

uppskattad och mindre som en i mängden. Dessutom skulle den politiska eliten få viktiga tips och förslag på vad partimedlemmarna, och i längden vanliga medborgare, önskar och behöver. Detta kan också leda till att partiet bättre representerar medlemmarnas åsikter och därmed kan partiets politik stärkas. Den interna parti- demokratin bör således inte ses som ett verktyg endast utformat för att begränsa elitstyret och bemyndiga medlemmarna; en ökad partidemokrati kan faktiskt skapa legitimitet för den politiska ledningen och samtidigt få medlemmarna att känna sig viktiga.

De ovanstående förslagen kräver att de politiska partierna reformerar sig själva. Dagens partier, som är baserade på en parti- modell med en stor mängd medlemmar71, är förmodligen inte tillräckligt flexibla för att möta de förändrade kraven på förut- sättningar för engagemang från väljare och medlemmar.72 Partierna måste skapa moderna, platta, lokala och flexibla organisationer i syfte att förhindra sjunkande medlemsantal och lindra den redan existerande förlustens framtida konsekvenser. Detta är viktigt både för partiets interna funktioner men också för partiernas externa relationer med andra politiska organisationer, vetenskap och industri.

71Bolleyer, 2009.

72Se Katz och Mair, 1995.

104

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Referenser

Aarts, K. och Wessels, B. (2005). “Electoral turnout”. In: J.

Thomassen (ed.) The European Voter: A Comparative Study of Modern Demcoracies, Oxford: Oxford University Press.

Allern, E. H., Aylott, N., & Christiansen, F. J. (2007). Social Democrats and trade unions in Scandinavia: The decline and persistence of institutional relationships. European Journal of Political Research, 46, 607–635.

Aylott, N. och Bolin, N. (kommande). “Polarising Pluralism: The Swedish Parliamentary Election of September 2014”. West European Politics. Online first.

Bader, V. (2014). “Crisis of political parties and representative democracies: rethinking parties in associational, experimentalist governance”. Critical Review of International Social and Political Philosophy, 17, 350-376.

Beck, P.A. (1984). “Patterns of dealignment”. In: R.J. Dalton, S.C.

Flanagan och P.A. Beck (eds.) Electoral change in advanced industrial democracies: realignment or dealignment? Princeton: Princeton University Press.

Bengtsson, Å., Hansen, K. M., Harðarson, Ó. Þ., Narud, H. M., & Oscarsson, H. (2014). The Nordic Voter: Myths of Exceptionalism. Colchester: ECPR Press.

Bolleyer, N. (2009). Inside the cartel party: party organisation in government and opposition. Political Studies, 57, 559–579.

Dalton, R.J. (2006). Citizen Politics: Public Opinion and Political Parties in Advanced Industrial Democracies. Washington: CQ Press.

105

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Dalton, R.J., Beck, P.A., och Flanagan, S.C. (1984). “Electoral Change in Advanced Industrial Democracies”. In: R.J. Dalton,

S.C. Flanagan och P.A. Beck (eds.) Electoral Change in Advanced Industrial Democracies: Realignment or dealignment?

Princeton: Princeton University Press.

Dalton, R.J., McAllister, I. och Wattenberg, M. (2002). “Political Parties and their Publics”. In: K.R. Luther och F. Müller- Rommel (eds.) Political Parties in the New Europe: Political and analytical challenges. Oxford: Oxford University Press.

Dalton, R. J., & Wattenberg, M. P. (2000). Partisan Change and the Democratic Process. In R. J. Dalton & M. P. Wattenberg (eds.), Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies (pp. 262–285). Oxford: Oxford University Press.

Dalton, R.J. och Weldon, S.A. (2005). “Public Images of Political Parties: A Necessary Evil?” West European Politics, 28, 931–951.

Erlingsson, G., Kölln, A. och Öhberg, P. (kommande). “The Party Organizations”. In: J. Pierre (ed.) The Oxford Handbook of Swedish Politics. Oxford: Oxford University Press.

Erlingsson, G. och Persson, M. (2014). “Ingen partikris trots allt?”

In: A. Bergström och Henrik Oscarsson (eds.) Mittfåra & marginal. Göteborgs universitet: SOM-institutet.

Farrell, D. M., & Webb, P. (2000). Political Parties as Campaign Organizations. In R. J. Dalton & M. P. Wattenberg (Eds.),

Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies (pp. 102–128). Oxford: Oxford University Press.

Gunther, R. och Diamond, L. (2001). “Types and functions of parties”. In: L. Diamond och R. Gunther (eds.) Political parties and democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Göteborgs universitet, SOM-institutet (2014). SUPER-RIKS-SOM 1986-2013 [datafil]. Göteborgs universitet, SOM-institutet [prod- ucent], 2013. Göteborg, Sverige: Svensk Nationell Datatjänst (SND) [distributör], 2014.

Hooghe, M. och Dassonneville, R. (2014). “Party members as an electoral linking mechanism: An election forecasting model for political parties in Belgium, 1981-2010.” Party Politics, 20, 368–380.

106

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Inglehart, R. (1990). Culture shift. Princeton: Princeton University Press.

Inglehart, R. (2007). “Postmaterialist values and the shift from survival to self-expression values”. In: R.J. Dalton och H.

Klingemann (eds.) The Oxford Handbook of Political Behavior.

Oxford: Oxford University Press.

Jun, U. (2010). Politische Parteien als fragmentierte Organisat- ionen: Eine Einführung. In U. Jun & B. Höhne (Eds.), Parteien als fragmentierte Organisationen. Erfolgsbedingungen und Veränderungsprozesse (Vol. 1, pp. 11–34). Opladen & Farmington Hills, MI: Verlag Barbara Budrich.

International IDEA (2014). Voter Turnout Database [Online]. Available at: http://www.idea.int/vt/.

Katz, R. (1990). “Party as linkage: A vestigial function?” European Journal of Political Research, 18, 143–161.

Katz, R. och Mair, P. (1995). “Changing models of party organization and party democracy: The emergence of the cartel party”. Party Politics,1, 5–28.

Klingemann, H. (1995). “Party Positions and Voter Orientations”.

In: H. Klingemann och D. Fuchs (eds.) Citizens and the State. Oxford: Oxford University Press.

Klingemann, H. (2005). “Political Parties and Party Systems”. In:

J. Thomassen (ed.) The European Voter. Oxford: Oxford University Press.

Kokkonnen, A. och Karlsson, D. (2015). “The Friendly Solution to the Descriptive Representation Dilemma”. Paper presented at the MOD Workshop, 25/03/2015, University of Gothenburg.

Kölln, A. (2014a). “The Party Organisation Dataset, 1960–2010”,

Enschede: University of Twente.

Kölln, A. (2014b). “Party Decline and Response: The effects of membership decline on party organisations in Western Europe, 1960–2010”, Enschede: University of Twente.

Kölln, A. (2015). The effects of membership decline on party organisations in Europe. European Journal of Political Research. doi:10.3990/1/9789036536165

107

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

SOU 2015:96

Kölln, A. och Aarts, K. (2014). “Een campagne zo nu end an is niet genoeg” De Twentsche Courant Tubantia. 22/02/2014.

Kölln, A. (kommande). “Party membership in Europe: Testing party- level explanations of decline”, Party Politics, online first.

Linz, J.J. (2002). “Parties in Contemporary Democracies: Problems and paradoxes. In: J.R. Montero och J.J. Linz (eds.) Political Parties: Old concepts and new challenges. Oxford: Oxford University Press.

Lipset, S.M. och Rokkan, S. (1967). ”Party Systems and Voter

Alignments: Cross-National Perspectives”. New York: The Free Press.

Luther, K.R. och Müller-Rommel, F. (eds.) (2002). “Political

Parties in the New Europe: Political and analytical challenges. Oxford: Oxford University Press.

Mair, P. och van Biezen, I. (2001). “Party membership in twenty European democracies, 1980–2000”, Party Politics, 7, 5–21.

Mone, M.A., McKinley, W. och Barker, V.L. (1998). “Organizational Decline and Innovation: A Contingency Framework.” The Academy of Management Review, 23, 115–132.

Norris, P. (2004). Building political parties: Reforming legal regulations and internal rules. Stockholm: International IDEA.

Scarrow, S. (1996). Parties and their members. Oxford: Oxford University Press.

Scarrow, S. (2000). “Parties without members? Party Organizations in a Changing Electoral Environment”. In: R.J. Dalton och M.

Wattenberg (eds.) Parties without partisans. Oxford: Oxford University Press.

Scarrow, S. och Gezgor, B. (2010). “Declining memberships, changing members? European political party members in a new era” Party Politics, 16, 823–843.

Scarrow, S., Webb, P. och Farrell, D.M. (2000). ”From Social

Integration to Electoral Contestation: The changing distribution of power within political parties”. In: R.J. Dalton och M.

Wattenberg (eds.) Parties without partisans. Oxford: Oxford University Press.

108

SOU 2015:96

Det sjunkande antalet partimedlemmar och demokratin

Schmitter, P.C. (2001). “Parties are not what they once were.” In:

L. Diamond och R. Gunther (eds.) Political parties and democracy. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Socialdemokraterna (2011).”Verksamhetsberättelse 2011”, Stockholm.

Van Biezen, I. (2009). ”Party Law in Modern Europe” [Online].

Leiden. Available: http://www.partylaw.leidenuniv.nl/

Webb, P. (2002). “Conclusion: Political parties and democratic control in advanced industrial democracies”. In: P. Webb, D. Farrell och I. Holliday (eds.) Political parties in advanced industrial democracies. Oxford: Oxford University Press.

Webb, P., & Kolodny, R. (2006). Professional staff in political parties. In R. S. Katz & W. Crotty (Eds.), Hanbook of Party Politics (pp. 337–347). London: SAGE.

Widfeldt, A. (1995). “Party membership and party representat- iveness.” In: H. Klingemann och D. Fuchs (eds.) Citizens and the State, Oxford: Oxford University Press.

Widfeldt, A. (1997). “Linking Parties with People? Party membership in Sweden 1960-1997”, Göteborg: Göteborgs universitet.

Wiesendahl, E. (1998). Parteien in Perspektive. Opladen: Westdeutscher Verlag

109

Social representativitet i den lokala demokratin

Partierna som politikens grindvakter?

Jessika Wide

111

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

1 Inledning

Sverige har internationellt sett haft en hög kvinnorepresentation i både riksdag och regering under flera decennier. Fortfarande är dock majoriteten av de svenska politikerna män. Efter valet 2014 utgörs 56 procent av ledamöterna i såväl riksdagen som i kommunfullmäktige av män. Efter valet 2014 varierade kvinno- representationen i kommunfullmäktige från 29 procent i Örkel- ljunga till 58 procent i Nordanstig. Det är inte bara kvinnor som är underrepresenterade i politiken. Detsamma gäller även unga och utrikes födda samt delvis även äldre.

Den sociala representativiteten på den kommunala nivån är sällan i fokus på samma sätt som den nationella nivån inom samhällsdebatt och forskning. Kvinnors politiska deltagande i kommunpolitiken är en i hög grad relevant fråga i Sverige. Kommunfullmäktige fattar många beslut som påverkar människors dagliga liv, och kanske kvinnors liv i högre grad än mäns.1 Dessutom är kommunerna väldigt viktiga arbetsgivare för kvinnor. Enligt Arbetskraftsundersökningen (AKU) är 39 procent av den kvinnliga arbetskraften sysselsatt inom den kommunala sektorn, jämfört med bara 12 procent av den manliga arbetskraften.

Inom forskningen är det i dag relativt vedertaget att politikers sociala bakgrund kan ha betydelse för de politiska besluten. Att en viss social grupp är överrepresenterad i politiken innebär även en överrepresentation av vissa åsikter.2 Det finns i dag många studier som på olika sätt har analyserat om kvinnors närvaro i politiken verkligen förändrar politikens utseende och innehåll. Vad dessa kommer fram till kan sammanfattas enligt följande: För det första är

1Phillips 1996; IULA 1998.

2Hernes 1987; Phillips 2000.

114

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

det många politiska frågor som nästan bara förs fram av kvinnliga politiker, t.ex. sådana som rör reproduktiv hälsa, sexualiserat våld, kvinnorepresentation, barnomsorg samt jämställdhet. För det andra kan kvinnor som grupp prioritera helt andra frågor än män som grupp. Kvinnor som grupp ser t.ex. ofta den offentliga sektorn som viktigare än vad män som grupp gör. För det tredje kan män och kvinnor ha olika intressen och prioriteringar i en och samma fråga, eftersom kvinnor och män lever under delvis olika samhälleliga villkor.3

En jämn könsrepresentation kan också betraktas som mer rättvis och demokratisk än en ojämn. De demokratiskt valda församlingarna är demokratins hjärta och det är därför problematiskt om kvinnor och män inte deltar i dessa organ i ungefär samma utsträckning, oavsett om det beror på att kvinnor inte släpps in eller att kvinnor inte vill delta. I båda fallen är det att betrakta som att demokratin inte fungerar till fullo. I vissa sammanhang pratar man därför om den moderna representativa demokratin som ”den ofärdiga demokratin”.4 Dessutom riskerar en skev social representativitet att skada legitimiteten för det politiska systemet. Medborgarna kan se det som orättvist och odemokratiskt om politiken bara verkar vara till för vissa grupper.

Det är de politiska partierna som rekryterar och nominerar kandidater inför allmänna val. Politiska partier brukar beskrivas som grindvakter, som bestämmer vilka som ska släppas in i politiken och inte.5 Syftet med denna rapport är att analysera den sociala representativiteten i den lokala demokratin. I rapporten analyseras hur kvinnorepresentationen i kommunerna har utvecklats över tid samt vilken betydelse nomineringsprocessen i partierna har för den sociala representativiteten. I detta samman-hang uppmärk- sammas om partierna tillämpar könskvotering och andra åtgärder för att uppnå en jämnare könsfördelning. Den sociala represent- ativiteten kommer även att diskuteras utifrån faktorer som ålder och etnisk mångfald.

Rapporten baseras på en analys av valstatistik från SCB, partidokument och annat material från de politiska partierna på

3Några exempel på dylika studier av svenska kommuner är Lindgren & Vernby 2007; Svaleryd 2009 och Wängnerud & Sundell 2012.

4Haavio-Mannila m.fl. 1983.

5Lovenduski & Norris 1993; Paxton & Hughes 2007.

115

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

central nivå samt intervjuer med partiföreträdare i kommunerna inför kommunalvalet 2010. Stora delar av materialet är insamlat och analyserat inom ramen för forskningsprojektet Nomineringsprocessens betydelse för kvinnors politiska representation i kommunerna.6

6 Forskningsprojektet är finansierat av Vetenskapsrådet (VR dnr 2009-901).

116

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

2Kvinnorepresentationens utveckling över tid i kommunerna

År 1919 erhöll kvinnor i Sverige allmän rösträtt och valbarhet. Kommunalvalet samma år resulterade i att 4 procent av alla invalda fullmäktigeledamöter var kvinnor. 7 Det var inte förrän efter andra världskriget som kvinnorepresentationen i kommunerna sakta började öka. År 1946 var 6 procent av alla fullmäktigeledamöter kvinnor, 1950 var andelen 7 procent och 1954 var den 9 procent. Därefter fortsatte kvinnorepresentationen att öka med en eller ett par procentenheter vid varje val. Under 1970-talet skedde kvinnors verkliga genombrott i kommunalpolitiken, precis som i riksdagen och regeringen. Tidigare studier har främst förklarat denna utveckling med en stark och politiskt integrerad kvinnorörelse som bevakade utvecklingen och kämpade för en ökad kvinnorepresentation.8

Nästa stora förändring skedde i valet 1994, då kvinno- representationen ökade från 34 procent till 41 procent. Därefter har den nästan legat stilla på strax över 40 procent. Valet 1994 är avgörande för hur kvinnorepresentationen ser ut än i dag. I detta val tillämpade Socialdemokraterna nämligen könskvotering, i form av ”varvade listor”9, för första gången. Socialdemokraterna hade som största parti nästan hälften av mandaten i kommunerna 1994. Genom kvoteringen ökade de sin kvinnorepresentation i kommun-

7Alla uppgifter om kvinnorepresentationen har hämtats från svensk valstatistik. Sveriges valstatistik ingår i Sveriges officiella statistik (SOS) och tillhandahålls av Statistiska centralbyrån (SCB).

8Sainsbury 1993; Wide 2006.

9”Varvade listor” innebär att partiernas kandidatlistor till allmänna val varvas utefter kandidaternas kön: Varannan kandidat är en man, varannan är en kvinna. Detta kallas ibland också för ”varannan damernas”.

117

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

erna från 37 procent 1991 till 47 procent 1994. Flera av de andra partierna ökade också sin kvinnorepresentation, men eftersom dessa partier var så mycket mindre så var effekten i kommunerna begränsade.

Källa: Valstatistik från Sveriges officiella statistik (SOS). Figuren visar andelen kvinnor i procent av alla fullmäktigeledamöter.

I tabell 2.1 visas andelen kvinnliga kommunfullmäktigeledamöter över tid i partierna. Variationen mellan partierna är stor, även om de röd-gröna partierna tenderar att ha en högre andel kvinnliga ledamöter än övriga partier. En sak har dock alla partier gemensamt: Andelen män var t.o.m. valet 2010 högre än andelen kvinnor i samtliga partier. Efter valet 2014 är kvinnorepresentationen över 50 procent i två av partierna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. I övriga partier har män varit i majoritet under hela tidsperioden.

Ofta pratar man om att det råder jämställdhet i en grupp eller situation om varje kön utgör minst 40 procent. Det är rimligt att utgå ifrån att könsfördelningen inte alltid kan vara helt jämn med hälften kvinnor och hälften män. Ibland kan kvinnor vara över- representerade, och ibland kan män vara överrepresenterade. Problemet är dock när det konstant råder en underrepresentation

118

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

av ena könet i en kontext, t.ex. i ett parti, i en kommun eller i ett politiskt organ.

Källa: Valstatistik från Sveriges officiella statistik (SOS).

Det är inte bara mellan partierna som kvinnorepresentationen varierar, utan även mellan kommunerna. Detta visas i tabell 2. Ända fram till 1970-talets början fanns det kommuner som inte hade någon kvinna i kommunfullmäktige. Först 1991 inträffade det att kvinnor utgjorde en majoritet i fullmäktige i en kommun. Det är under hela tidsperioden stor skillnad mellan kommunerna med lägst och högst kvinnorepresentation.

119

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

 

 

 

 

 

 

 

 

Min – minimivärde; Q1 – första kvartilen; Medel – medelvärde; Q3 – tredje kvartilen; Max – maximivärde, N – antal kommuner. Källa: Bearbetningar av valstatistik från Sveriges officiella statistik (SOS).

Tidigare forskning har visat att kommunstrukturen förklarar en relativt stor del av variationen mellan kommunerna fram till 1990- talet.11 Kvinnorepresentationen tenderade förut att vara högre i större kommuner med en mångfacetterad arbetsmarknad, och lägre i industrikommuner och jordbrukskommuner samt i kommuner med en högre kyrksamhet. Det kan förklaras med att kommun- strukturen ofta samvarierade med normer kring vad kvinnor respektive män ”kan”, ”bör” och ”får” göra. Politik har traditionellt varit en manlig sfär. Socioekonomisk utveckling och sekularisering

10Minimivärdet är den lägsta och maximivärdet den högsta kvinnorepresentationen. En fjärdedel av kommunerna har vid respektive val en kvinnorepresentation som är lägre än första kvartilen (Q1) och en fjärdedel av kommunerna har en kvinnorepresentation som är högre än den tredje kvartilen (Q3). Hälften av kommunerna hamnar mellan första och tredje kvartilen.

11Wide 2006.

120

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

leder vanligtvis till att traditionella normer och värderingar luckras upp. Städer och större kommuner är ofta mer jämställda än mindre kommuner, som i större utsträckning har präglats av en traditionell socioekonomisk struktur och hög religiositet. Grovt sett påverkar kommunstrukturen på så sätt såväl kvinnors intresse för och möjligheter att åta sig politiska uppdrag (utbudet av kvinnliga politiker) som partiernas intresse av att rekrytera och nominera kvinnliga politiker (efterfrågan på kvinnliga politiker).

Från 1990-talet har istället politiska variabler haft en större effekt på kvinnorepresentationen.12 Det är främst partisamman- sättningen i fullmäktige som spelat roll. Kvinnorepresentationen tenderar att vara högre ju fler ledamöter det finns från de röd-gröna partierna (Miljöpartiet, Socialdemokraterna, Vänsterpartiet). Det är trots detta svårt att förklara variationen mellan kommunerna med hjälp av strukturer och politiska variabler fr.o.m. 1990-talet. Detta kan bero på att Socialdemokraterna tenderar att vara störst i kommuner med en mer traditionell struktur och att den högre kvinnorepresentationen i Socialdemokraterna således bryter upp tidigare mönster. Det kan också bero på att kvinno- representationen inte längre är så lätt att förutsäga bara utifrån kommunstruktur och fullmäktiges partisammansättning. Istället kan mer aktörsbetonade faktorer, såsom partiernas rekryterings- och nomineringsarbete på kommunal nivå, ha fått större betydelse.

12 Wide 2006.

121

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

3Könskvotering och jämställdhet i partierna

3.1Partierna som grindvakter

Partierna har mycket stor betydelse för kvinnorepresentationen i svensk politik. Politiska partier beskrivs inom statsvetenskap ibland som grindvakter, som bestämmer vilka som ska släppas in i politiken och vilka som inte släpps in.13 Kandidater inför allmänna val rekryteras och nomineras av partierna enligt formella såväl som informella regler, kriterier och rutiner. I Sverige är det därmed de politiska partierna som sätter samman listor med kandidater inför valen. Personvalsinslaget är svagt, vilket innebär att väljarna har relativt begränsade möjligheter att påverka den rangordning som partierna gjort. Det brukar bara vara ett par hundra kandidater i hela landet som väljs in till kommunfullmäktige enbart tack vare personröster.

Inom den internationella forskningen har det länge hävdats att partier till vänster på den politiska skalan tenderar att nominera kvinnliga kandidater i högre grad än borgerliga partier. Det finns flera anledningar till detta. Jämställdhet, grupprepresentation och egalitära värderingar brukar ha större betydelse i partier till vänster. I nomineringsarbetet innebär det att dessa partier ofta utgår från argument om social representativitet och jämlikhet, medan borgerliga partier snarare betonar enskilda kandidaters meriter och kompetens. Könskvotering är därför vanligare i vänsterpartier. Dessutom har kvinnorörelsen traditionellt varit närmare kopplad till vänsterpartierna.14 Historiskt sett har de borgerliga partierna

13Lovenduski & Norris 1993; Paxton & Hughes 2007.

14Caul 1999; Caul Kittilson 2006.

122

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

även haft en snävare syn på kvinnors roll i politiken och i samhället i stort, vilket har begränsat kvinnors engagemang inom partierna.15 Partiernas ideologi kan därmed ha en effekt på kvinno- representationen. Över tid har denna tydliga uppdelning mellan partierna till vänster respektive till höger luckrats upp i de flesta länder. I dag kan stödet för kvinnor i politiken vara lika starkt (eller svagt) i borgerliga partier som i socialistiska partier.

Partiernas kvinnorepresentation kan också påverkas av partiernas organisering. Det är vanligtvis lättare för partiledningen att införa eventuella åtgärder för att öka kvinnorepresentationen i centraliserade partier.16 Därmed är könskvotering ofta mindre effektivt i partier med decentraliserade nomineringsprocesser.17 Nomineringsprocessen i de svenska partierna sker i hög grad på lokal nivå, både när det gäller riksdagsval och kommunalval. Partierna fattar dock många beslut om regler och riktlinjer inför nomineringsarbetet på central nivå. Detta ska sedan implementeras av partiernas lokalavdelningar runt om i kommunerna. I många partier är det frivilligt att följa rekommendationerna. Köns- kvotering riskerar därmed att bortprioriteras, samtidigt som partiet på central nivå saknar kontrollinstrument i kommunerna. Det kan alltså vara svårt, eller i vissa partier t.o.m. omöjligt, för partiledningen på central nivå att tvinga igenom riktlinjer kring kvinnorepresentation i kommunalvalen.

I teorin ser nomineringsprocessen i de lokala föreningarna likadan ut i alla partier. Rekryteringen och nomineringen av kandidater inför valet genomförs av en valberedning eller nomine- ringskommitté på kommunal nivå i respektive parti. Rådgivande provval kan användas i nomineringsarbetet i alla partier. Valberedn- ingen eller nomineringskommittén sätter ihop ett förslag på en partilista, som sedan godkänns på ett medlemsmöte. I realiteten ser dock nomineringsprocessen väldigt olika ut både inom och mellan partierna. Det beror bl.a. på partiets organisation och storlek.

15Rule 1987.

16Caul 1999:80-1.

17Verge 2011.

123

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

3.2Könskvotering i svenska partier

Könskvotering i politiska val kan delas in tre kategorier. Till den första kategorin räknas länder med ett fast antal reserverade mandat i parlamentet, som bara kvinnor kan väljas till. Ett exempel är Rwanda, där 24 mandat av parlamentets totalt 80 mandat är vikta för kvinnor. Dessa tillsätts i speciella val. Till den andra kategorin hör länder med lagstadgad könskvotering, vilket innebär att det finns obligatoriska krav i konstitutionen eller vallagen på att partierna ska nominera en viss andel kvinnor för att valsedeln ska vara giltig. Till denna kategori hör Belgien, där det är ett krav med en jämn könsfördelning på partiernas listor. Ett annat exempel är Frankrike, där listorna måste vara varvade i kommunalvalen (undantaget mindre kommuner). Den tredje kategorin omfattar länder med könskvotering i partierna. Där har ett eller flera av partierna fri- villigt, på eget initiativ, fattat beslut om könskvotering i sin kandidatnominering. Detta förekommer i många länder, bl.a. i Sverige.18

Könskvotering i partierna kan vara antingen ”mjuk” eller ”hård”. Hård könskvotering är formulerad som ett krav med tydliga kriterier och ses som obligatorisk inom partiet. Det finns ett formellt fattat beslut i partiet och könskvoteringen finns ofta inskriven i partiets stadgar. Mjuk könskvotering utgörs istället av en rekommendation och är därmed inte tvingande. Båda formerna av könskvotering innebär dock att partierna på olika sätt strävar efter att uppnå en viss andel kvinnor bland sina kandidater. I båda fallen betyder det dessutom att kandidaternas kön diskuteras som ett kriterium i nomineringsarbetet.19 Om den mjuka könskvoteringen har en effekt på nomineringsarbetet eller inte, torde bero på hur pass väl förankrad diskussionen är i partiet. Könskvotering kan inom partierna motiveras av instrumentella skäl, t.ex. att en jämn könsfördelning på listorna attraherar fler väljare. Könskvotering kan också motiveras ideologiskt, vilket innebär att en jämn köns- fördelning ses som viktigt i sig inom partiet. En ideologiskt baserad diskussion tenderar att påverka kvinnorepresentationen i högre grad än instrumentella argument. Så länge ett parti enbart har röst-

18Dahlerup 2006:19-21; Paxton & Hughes 2007: 155.

19Krook 2009:7-8.

124

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

maximering som syfte, behöver partiet enbart förhålla sig till övriga partier för att inte tappa väljare. Om könsfördelningen är skev i andra partier, riskerar därmed könskvoteringen att försvagas.20

I tabell 3.1 redovisas vilka av de nuvarande riksdagspartierna som har centralt utformade regler eller rekommendationer om könskvotering i nomineringsarbetet samt hur könskvoteringen är utformad. Om inte annat anges är könskvoteringen giltig på både nationell och kommunal nivå.

Källa: Partistadgar, annat partitryck samt information från partiföreträdare.

Det är två partier som tillämpar hård könskvotering (krav och regler) i både riksdags- och kommunalval: Vänsterpartiet och Social- demokraterna. Tre partier tillämpar mjuk könskvotering (re- kommendationer): Folkpartiet, Kristdemokraterna och Moderaterna. Miljöpartiet tillämpar hård könskvotering i riksdagsvalet och mjuk könskvotering i kommunalvalen. Centerpartiet och Sverigedemo- kraterna använder inte någon könskvotering i något val. Center-

20 Wide 2006.

125

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

partiet har dock, till skillnad från Sverigedemokraterna, olika målformuleringar som syftar till att öka kvinnorepresentationen. Dylika mål anses emellertid inte påverka kandidatnomineringen på samma sätt som rekommendationer och krav. Målformuleringar brukar därför inte kategoriseras som könskvotering21, vilket inte heller har gjorts här.

Den hårdaste könskvoteringen finns i stadgarna för Vänsterpartiet: ”Kvinnor skall vara representerade i valda organ och på förtroendeposter med minst 50 procent om inte synnerliga skäl förhindrar detta. I de fall där suppleanter förekommer skall såväl antalet ordinarie ledamöter som styrelsen som helhet bestå av minst 50 procent kvinnor. Om synnerliga skäl anförs skall särskilt beslut om detta fattas och skälen antecknas till protokollet.”22

Socialdemokraterna har inte något skrivet om könskvotering i stadgarna, men det finns ett kongressbeslut från 1993 med formuleringen: ”… att i enlighet med partistyrelsens förslag uttala att kommunfullmäktige-, landstings- och riksdagslistorna inför nästa val ska vara varvade”. Eftersom det är ett kongressbeslut, betraktas principen om varvade listor som ett krav inom partiet.23

Inom Folkpartiet har det ända sedan 1980-talet funnits rekommendationer om könsfördelningen bland politikerna. Den senaste formuleringen är rekommendationer från ett landsmöte 2013: ”Vartannat namn på valsedeln bör vara en kvinna, vartannat namn en man. Detta gäller särskilt de översta platserna på listan. Om listan trots detta inte är varvad bör den på annat sätt ha en jämn könsfördelning.”24

Kristdemokraterna har över tid börjat röra sig från en rekommendation om könskvotering mot en striktare regel. Detta finns dock ännu inte inskrivet i partiets stadgar, utan formuleras separat i partiets riktlinjer inför det senaste valet: ”Listorna ska också vara så utformade att målsättningen om minst 60/40 gällande könsfördelning uppnås, liksom att listorna skall vara ’varvade’ så långt som möjligt.”25

21Wängnerud 2001:140; Krook 2009.

22Vänsterpartiets stadgar, §21.

23Uppgifter från Socialdemokraternas partikansli.

24Folkpartiet, Protokoll för landsmötet 2013, § 130.

25Kristdemokraterna, Riktlinjer för nomineringsarbetet inför valen 2014.

126

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

Miljöpartiet har ett krav på könskvotering inskrivet i sina stadgar: ”Varje organ i riksorganisationen ska bestå av minst 40 procent av varje kön, men sträva efter en jämn könsfördelning.”26 Detta krav är dock endast giltigt på nationell nivå, eftersom partiets lokalavdelningar i hög grad är självständiga. Enligt partiföreträdare är det ändå praxis att lokalavdelningarna följer principen om köns- kvotering. På central nivå gick partiet även ut med rekommend- ationer till lokalavdelningarna om en jämn könsfördelning och varvade listor inför valet 2014.27

Centerpartiet har inte formulerat någon rekommendation eller regel, utan har i sin arbetsordning istället ett mer öppet formulerat mål: ”Vid samtliga val /…/ inom Centerpartiet och vid upprättande av valsedlar bör hänsyn tas till kön, ålder och etnicitet för att skapa en jämn fördelning av uppdragen och god representativitet.”28

I Sverigedemokraterna finns det varken några regler, rekommendationer eller målformuleringar gällande köns-fördeln- ingen bland kandidaterna. Sverigedemokraterna är därmed det enda av de svenska riksdagspartierna som tar uttalat avstånd från riktlinjer och rekommendationer vad gäller könsfördelningen bland kandidater och valda.29

Generellt har de regler och riktlinjer om könskvotering inom partierna som har presenterats här beslutats på nationell nivå. Därefter ska detta implementeras av partierna på kommunal nivå. över har partiernas lokalavdelningar i de flesta fall möjlighet att utarbeta egna kompletterande riktlinjer inför kandidat-nomineringen.

3.3Könsfördelningen bland partiernas medlemmar, väljare och valda

Kvinnors politiska representation kan ses som resultatet av tre

”kritiska faser”, vilket illustreras i figur 3.1. För att kvinnor ska bli representerade i politiken måste kvinnor rekryteras, nomineras och väljas: För det första måste kvinnliga medborgare rekryteras till partipolitiken. Detta kan ske på olika sätt. Antingen rekryteras

26Miljöpartiets stadgar, § 17.

27Uppgifter från Miljöpartiets partikansli.

28Centerpartiet, Stadgar och arbetsordning.

29Uppgifter från Sverigedemokraternas partikansli.

127

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

kvinnor som medlemmar för att stödja partiet eller så rekryteras kvinnor specifikt inför val för att kunna kandidera. För det andra måste partierna sedan nominera kvinnliga kandidater inför valet genom att sätta upp kvinnor på valsedlarna. För det tredje måste väljarna rösta på kvinnliga kandidater i valen.30

Valbara medborgare

1. Rekrytering

Medborgare intresserade av

politiska uppdrag

2. Nominering

Kandidater i val

3. Val

Politiker

Källa: Bearbetning av Hellevik & Skard 1984:16.

Alla dessa tre faser är nödvändiga för kvinnorepresentationen. Väljarna kan inte rösta på kvinnor om partierna inte har nominerat några kvinnliga kandidater. Partierna kan inte nominera några kvinnliga kandidater om partiet inte har rekryterat några kvinnliga medlemmar. I den svenska kontexten har själva valet en liten betydelse för kvinnorepresentationen. I t.ex. Norge och Finland har personvalet större effekt och där har väljarna i högre grad en reell möjlighet att påverka vilka kandidater som väljs in och inte. Så är inte fallet i Sverige, utan det är bara ett fåtal kandidater på valbar plats som väljs in tack vare personval. I Sverige borde det därför istället vara rekryteringen och nomineringen som orsakar den skeva könsfördelningen.

30 Hellevik & Skard 1984.

128

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

I tabell 3.2 redovisas andelen kvinnliga medlemmar, väljare, kandidater och ledamöter per parti. Den ”pool” som varje parti kan hämta sina politiker ur torde ytterst utgöras av väljarna. Det finns dock inte något tydligt samband mellan andel kvinnliga väljare och andel kvinnliga politiker, förutom att Moderaterna och Sverige- demokraterna har både lägst andel kvinnliga väljare och lägst andel kvinnliga ledamöter. Samma mönster upprepas i stort när det gäller andelen kvinnliga medlemmar.

Källor: Könsfördelning bland ledamöter i kommunfullmäktige och kandidater i kommunalvalet 2014: Data från Valmyndigheten.

Könsfördelning bland väljarna 2010: Data från Dahlberg m.fl. (2011) (Tabell B.1, uppskattning utifrån opinionsdata).

Könsfördelning bland partimedlemmar (2012–2014): Data från partierna. Centerpartiet har inte några uppgifter om könsfördelningen bland sina medlemmar.

I dag är det omkring 5 procent av befolkningen (över 16 år) som är medlemmar i ett politiskt parti. Män är partimedlemmar i något högre grad än kvinnor (5,1 procent respektive 4,7 procent). Kvinnor är i minoritet bland medlemmarna i alla partier utom i Miljöpartiet och i Kristdemokraterna. Socialdemokraterna har t.ex. bland den lägsta andelen kvinnliga medlemmar, men bland den högsta andelen kvinnliga ledamöter. I Kristdemokraterna är situationen tvärtom: Andelen kvinnliga medlemmar är hög, men kvinnorepresentationen låg. Varken könsfördelningen bland väljarna

129

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

eller bland medlemmarna visar något entydigt samband med kvinnorepresentationen.

Andelen kvinnliga kandidater på valsedlarna är i nästan samtliga partier något lägre än andelen kvinnliga ledamöter. Det innebär att könsfördelningen är jämnare på listornas valbara platser än längre ner på listorna. Kvinnor hamnar således inte längre på valsedlarna bara som ”pynt” för att locka röster31, vilket har varit fallet tidigare: Det beskrevs då som att de kvinnliga kandidaterna placerades på ”prydnadsplatser”.32 Istället placerar partierna faktiskt de kvinnliga kandidaterna på valbara platser på listan i kommunalvalen. Det innebär att när kvinnor väl är nominerade så blir de också valda. Att det är en högre andel kvinnliga ledamöter än kvinnliga kandidater, beror sannolikt på att det finns fler manliga än kvinnliga kandidater i partierna. Det finns alltså inte tillräckligt många kvinnliga kandidater för att kunna varva hela listan. Istället verkar partierna prioritera en jämn könsfördelning på de valbara platserna.

Det är inte ett helt tydligt samband mellan partiernas köns- kvotering och könsfördelningen bland valda ledamöter. Visserligen har både Vänsterpartiet och Socialdemokraterna en relativt jämn könsfördelning, vilket överensstämmer med deras tvingande krav. Samtidigt har även Miljöpartiet en jämn könsfördelning, trots att partiets könskvotering inte är ett krav på kommunal nivå. Centerpartiet är dessutom det av de borgerliga partierna som har allra högst kvinnorepresentation, trots att de inte tillämpar någon könskvotering överhuvudtaget.

Viktigt att beakta är att könskvoteringen riskerar att få en begränsad effekt om det är ett udda antal valda ledamöter från partiet. Vanligast är nämligen fortfarande att manliga kandidater toppar valsedeln. I riksdagsvalet 2014 toppades t.ex. bara en tredjedel av valsedlarna av en kvinna.33 Detsamma gällde i kommunalvalet 2010.34 Om ett parti har en man som förstanamn, blir män överrepresenterade om partiet vinner ett udda antal mandat, även om listorna är varvade. Ju färre mandat partiet får, desto större effekt har förstanamnet på könsfördelningen vid udda

31Darcy m.fl. 1994:151; Jones 2004:1209.

32Skard 1980:48; Skard & Haavio-Mannila 1983.

33Wide 2014.

34Sundell & Öhrvall 2013.

130

SOU 2015:96 Social representativitet i den lokala demokratin

antal mandat. Ett mandat ger 100 procent män, två mandat ger 50 procent män, tre mandat ger 67 procent män osv.35

I de svenska kommunerna är det många partier som konkurrerar om få mandat. Det innebär att många av partierna bara har 1–3 mandat vardera i kommunerna. Det gör således att det i många fall kan vara viktigare för kvinnorepresentationen vem som toppar valsedeln än om partiet tillämpar könskvotering eller inte.

Källa: Valstatistik från Valmyndigheten.

Tabell 3.3 visar hur mandaten i kommunerna är fördelade mellan partierna. Tabellen visar även hur de kvinnliga ledamöterna i

35 Ett alternativt förslag förs fram av statsvetarna Anders Sundell och Richard Öhrvall (2013) mot bakgrund av att varvade listor alltid ger en övervikt av män vid udda antal mandat om förstanamnet är en man. Ett alternativ är därför att det könet som inte toppar listan varvas parvis, t.ex. M, K, K, M, M, K, K. Vid udda antal mandat skulle det ibland ge en övervikt av män och ibland en övervikt av kvinnor.

131

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

kommunfullmäktige är fördelade mellan partierna. De flesta kvinnliga ledamöterna kommer från Socialdemokraterna (39 procent), Moderaterna (18 procent) och Centerpartiet (12 procent). Detta innebär inte med nödvändighet att de driver frågan mest framgångsrikt, utan snarare att de är de största partierna.

132

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

4En vertikal segregering av kvinnor i kommunpolitiken?

4.1Den kommunala makthierarkin

Kvinnorepresentationen är lägre i de flesta indirekt valda politiska organen på kommunal nivå än i kommunfullmäktige. Ibland beskrivs detta förhållande som ”Ju mer makt, desto färre kvinnor” eller ”Ju högre upp man kommer i de politiska hierarkierna, desto färre kvinnor finns det”.36

Att styrelse- och ordförandeposter har mer makt och högre status än ledamotsposter i fullmäktige och facknämnder får anses vara allmänt vedertaget, liksom att nämndposter har mer makt och status än bara fullmäktigeposter. Formellt är visserligen kommun- fullmäktige den viktigaste politiska beslutsförsamlingen i kommunerna, men i realiteten fungerar kommunfullmäktige i många fall som en ”transportsträcka” för beslut som redan är fattade någon annanstans. Detta är inte något nytt, utan kommun- fullmäktige har under de senaste decennierna beskrivits som svagt i förhållande till kommunstyrelsen och facknämnderna.37

I en studie har kommunfullmäktigeledamöter fått gradera hur de upplevt sitt personliga inflytande över kommunens politiska verksamhet utifrån sina olika politiska uppdrag.38 Resultatet blev följande rangordning, från störst upplevt inflytande till lägst upplevt inflytande:

36Hernes 1982; Haavio-Mannila m.fl. 1983.

37Granberg & Montin 2013.

38Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:102-103.

133

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

1.Ordförande i kommunstyrelsen;

2.Ordförande i kommunfullmäktige;

3.Ordförande i facknämnd;

4.1:e/2:e vice ordförande i kommunstyrelsen;

5.1:e/2:e vice ordförande i kommunfullmäktige;

6.1:e/2:e vice ordförande i facknämnd;

7.Ledamot i kommunstyrelsen;

8.Ersättare i kommunstyrelsen;

9.Ledamot i facknämnd;

10.Ersättare i facknämnd;

11.Endast kommunfullmäktigeledamot39

Detta styrker beskrivningen av den kommunala makthierarkins utseende. Det är därför rimligt att utgå ifrån att det är så fördelningen av makt och status ser ut inom kommunalpolitiken. Detta kan uttryckas som att det råder en vertikal marginalisering av kvinnor i kommunpolitiken40, dvs. att kvinnorepresentationen är lägre ju högre upp i makthierarkin man kommer.

4.2Kvinnorepresentationen i den kommunala makthierarkin

Efter valet 2010 var 43 procent av kommunfullmäktiges ledamöter kvinnor och 57 procent var män. I kommunstyrelsen var det 41 procent kvinnor och 59 procent män. Det var bara 29 procent av kommunerna som hade en kvinnlig ordförande i kommunstyrelsen. I de kommunala facknämnderna var 44 procent av de ordinarie ledamöterna kvinnor. Kvinnorepresentationen varierar dock kraftigt mellan de olika nämnderna. Andelen kvinnor är högst i facknämnder med inriktning mot vård, omsorg och sociala frågor

39Gilljam, Karlsson & Sundell 2010: 103.

40Raaum 1995:90. Se även J. Ricknes och O. Folkes kapitel i denna antologi.

134

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

(57 procent) och lägst i facknämnder med inriktning mot miljö, trafik, fastigheter och tekniska frågor (30 procent).41

Denna uppdelning mellan könen överensstämmer med den som vi ser på arbetsmarknaden. Den kan antingen tolkas som att kvinnor trängs undan från vissa sektorer i politiken (dvs. en horisontell marginalisering), men den kan också tolkas som en horisontell arbetsdelning – att kvinnliga politiker strategiskt väljer de politikområden som främst intresserar dem och som upplevs som viktigast.42 Det kan då vara svårt att argumentera för att det handlar om en marginalisering, eftersom vård, omsorg och sociala frågor är så centrala inom kommunalpolitiken.

Det råder även stora skillnader mellan kvinnors och mäns representation på ordförandeposterna i facknämnderna. Det var bara 30 procent av ordförandeposterna i facknämnderna som innehades av kvinnor och 70 procent av män. Män dominerar således på ordförandeposterna.43

Dessa siffror presenteras i figur 4.1. Figuren visar att kvinno- representationen på ordinarie ledamotsposter i kommunfullmäktige, facknämnder och kommunstyrelser ligger runt 40 procent. På de ordinarie ordförandeposterna i nämnder, fullmäktige och styrelse ligger kvinnorepresentationen runt 30 procent. Här syns således den vertikala marginaliseringen, där kvinnorepresentationen är lägre på poster med mer makt och status.

41SCB 2012.

42Bergqvist 1994.

43SCB 2012.

135

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

 

 

 

 

 

 

Källa: Statistik från SCB 2012.

Många kommuner har dessutom ett eller flera kommunala bolag, som är politikerstyrda. Det finns ingen statistik på andelen kvinnliga ledamöter i alla bolag i alla kommuner, men Riksdagens Utredningstjänst har gjort en kartläggning av de helägda bostads- och fastighetsbolagens styrelser. Detta utgör en mycket stor del av de kommunala bolagen. Andelen kvinnor i dessa bolagsstyrelser uppskattas vara bara 26 procent44, dvs. snarare i nivå med kvinnorepresentationen i det privata näringslivets bolagsstyrelser (24 procent) än med övriga kommunalpolitiska organ. Det kan dessutom jämföras med de statliga bolagsstyrelserna, där kvinnor utgör omkring hälften av ledamöterna. Andelen kvinnliga ordföranden i de kommunala energi- och fastighetsbolagen är 12 procent och andelen kvinnliga vice ordföranden är 18 procent.45

Politikeruppdrag i kommunerna kan vara avlönade eller oavlön- ade. Kommunstyrelsens ordförande är alltid avlönad. Detsamma gäller vanligtvis även kommunstyrelsens vice ordförande samt oppositionens ledare i kommunstyrelsen. I större kommuner kan även t.ex. facknämndernas ordförande vara avlönade.46 I den studie som nämndes ovan fick respondenterna svara på om de

44Riksdagen 2011.

45Riksdagen 2011.

46Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:101.

136

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

kategoriserade sig själva som heltids-, deltids- eller fritidspolitiker. Totalt ansåg sig 9 procent vara heltidspolitiker och 18 procent deltidspolitiker. Även här syns en tydlig marginalisering utifrån kön: Kvinnor utgjorde 43 procent av fritidspolitikerna, 36 procent av deltidspolitikerna och 37 procent av heltids-politikerna.47 Kart- läggningen som SCB gjort visar samma resultat: Kvinnor utgör 37 procent av heltidspolitikerna och 38 procent av deltidspolitik- erna.48 Manliga politiker är således arvoderade i högre grad än kvinnliga. Ytterligare ett viktigt uppdrag i innehas av gruppledarna, dvs. respektive partis ledare i kommunfullmäktige. Totalt utgör kvinnor 34 procent av gruppledarna.49

4.3Resultat

Sammantaget får det anses vara belagt att det råder en vertikal marginalisering av kvinnor i kommunalpolitiken. Andelen kvinnor är lägre på positioner med högre status och mer makt.

Indirekt valda uppdrag i kommunerna tillsätts proportionellt i relation till mandatfördelningen i fullmäktige. Partierna nominerar sina kandidater till de olika posterna, kommunfullmäktiges valberedning lägger ett förslag och kommunfullmäktige fattar sedan slutligt beslut om sammansättningen. Nomineringen och valet till indirekt valda poster är inte alls synlig för väljarna på samma sätt som till kommunfullmäktige. Det finns alltså ingen anledning för partierna att upprätthålla en god social representativitet på de indirekt valda posterna om målet med social representativitet bara är att vinna röster.

I andra länder har fullmäktiges valberedning fått ett större ansvar i arbetet med att tillsätta nämnderna. I Finland finns det en lag om könskvotering vid sammansättningen av styrelse och nämnder i kommunerna. Den kräver att respektive kön ska vara representerat med minst 40 procent i varje nämnd och styrelse.50 När detta har diskuterats i Sverige har fokus främst legat på de kommunala bolagsstyrelserna. Frågan om könskvotering till dessa

47Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:101.

48SCB 2012.

49Gilljam, Karlsson & Sundell 2010:95-96.

50Holli 2011.

137

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

har varit uppe i riksdagen men mött motstånd, bl.a. med hänvisning till det kommunala självstyret. Detta har också diskuterats i några svenska kommuner. Ett konkret förslag har varit att partierna ska nominera två kandidater (en man, en kvinna) till varje post och att kommunfullmäktiges valberedning sedan ska sammanställa förslagen till en jämställd bolagsstyrelse. Argumenten mot detta har varit att det går emot partiernas fria nomineringsrätt.

138

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

5Ålder och etnicitet i kommunalpolitiken

Kvinnor är en underrepresenterad grupp i kommunpolitiken, men den sociala representativiteten brister även när det gäller andra grupper. I detta kapitel analyseras hur representationen av unga, äldre och invandrare ser ut i partierna i kommunerna.

5.1Unga

Med unga avses i detta sammanhang personer i åldern 18–29 år. Tabell 5.1 visar att unga är kraftigt underrepresenterade i samtliga partier utom i Sverigedemokraterna. Över tid har det inte varit någon skillnad i representationen av unga mellan partierna till vänster och partierna till höger. Det har inte heller riktigt märkts någon förändring över tid. I valet 2014 skedde dock en liten ökning, framförallt i partierna till vänster samt i Moderaterna. Avståndet är dock fortfarande långt mellan de yngres andel av befolkningen (14 procent) och de yngres andel av ledamöterna i kommunfullmäktige (8 procent). I riksdagen är det efter valet 2014 11 procent av ledamöterna som är i åldern 18–29 år, vilket innebär att unga är bättre representerade på nationell nivå än på kommunal nivå.

139

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Valstatistik från SCB.

5.2Äldre

Med äldre avses i detta sammanhang personer i åldern 65 år och äldre. Utvecklingen i kommunfullmäktige ser här något annorlunda ut än när det gäller unga. Tabell 5.2 visar att andelen äldre bland fullmäktigeledamöterna har ökat över tid i alla partier. Efter det senaste valet är skillnaden liten mellan andelen äldre av befolkningen (20 procent) och andelen äldre av fullmäktige- ledamöterna (19 procent). Däremot råder det stora skillnader mellan partierna. Äldre är fortfarande underrepresenterade i de rödgröna partierna, samtidigt som de är något överrepresenterade i Folkpartiet och Moderaterna. I riksdagen är det däremot efter valet 2014 bara 3 procent av ledamöterna som är 65 år och äldre, vilken innebär att äldre är avsevärt mycket bättre representerade på kommunal nivå än på nationell nivå. Äldre är således en kraftig underrepresenterad grupp i riksdagen, men de är inte alls underrepresenterade i kommunalpolitiken sett till riket i sin helhet.

140

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

 

 

 

 

 

 

Källa: Valstatistik från SCB.

5.3Etnisk mångfald

Etnisk mångfald är ett begrepp som är avsevärt svårare att fånga än kön och ålder. ”Invandrare” är inte ett enhetligt begrepp och det kan definieras på många olika sätt. I tabell 8 redovisas data utifrån ett sätt att mäta andelen invandrare i politiken: Utrikes födda. Denna grupp utgör omkring 14 procent av befolkningen. I både riksdagen och kommunfullmäktige är det efter det senaste valet bara 8 procent av ledamöterna som är födda utomlands. I kommunerna är det bara i Vänsterpartiet och i Miljöpartiet där andelen invandrare bland de valda fullmäktigeledamöterna motsvarar andelen invandrare av befolkningen. I övriga partier är andelen invandrare bland politikerna bara hälften av andelen invandrare bland befolkningen. Allra lägst är andelen invandrare i Centerpartiet.

141

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Valstatistik från SCB.

142

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

6Kandidatnominering i partierna i fyra kommuner

I ett tidigare forskningsprojekt studerade jag nomineringsarbetet inför kommunalvalet 2010 genom att intervjua partier i fyra kommuner. Syftet var att undersöka hur nomineringsarbetet i partierna påverkade den sociala representativiteten i kommun- fullmäktige. De fyra kommunerna låg i olika delar av landet och varierade med avseende på befolkningsstorlek, areal, närings- struktur och politiskt styre. De studerade partiernas medlemsantal varierade från färre än tio medlemmar till över tusen.51 De fyra kommunerna tillhör olika kommungrupper enligt SKL:s indelning52 och dessa etiketter används i den följande texten:

Större stad (100 000 invånare)

Varuproducerande kommun (30 000 invånare)

Förortskommun till större stad (20 000 invånare)

Glesbygdskommun (5 000 invånare)

51I studien ingick de sju partier som var representerade i både riksdagen och respektive kommunfullmäktige under mandatperioden 2006–2010 (Centerpartiet, Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet, Moderaterna, Socialdemokraterna och Vänsterpartiet). Alla sju partier fanns inte representerade i alla kommuner, och några partier avböjde deltagande i studien. Totalt genomfördes 23 intervjuer. Partiers nomineringsarbete handlar i hög grad om enskilda kandidater och hur deras meriter och politiska arbete värderas. Detta kan upplevas som känsligt. För att informanterna skulle känna sig bekväma att prata fritt om nomineringsprocessen och rangordningen av kandidaterna, har de studerade kommunerna avidentifierats. Det innebär att kommunnamnen inte nämns och att kommunerna beskrivs på ett sådant sätt att det inte är möjligt att identifiera dem.

52Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Kommungruppsindelning, , tillgänglig 2015-04-13.

143

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

6.1Partiernas nomineringsarbete

Centerpartiet

Centerpartiet i den större staden hade 500 medlemmar. Nominer- ingsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté, där ingen som kandiderade själv fick ingå. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under förnomineringen. Kandidaterna fick sedan inför det kommande provvalet skriva en presentation som lades ut på internet. En femtedel av medlemmarna röstade i provvalet, då tio kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan. Dock skedde vissa justeringar för att få varvade listor. För att synliggöra de nya kandidaterna, tog partiet fram två olika listor. En med tidigare förtroendevalda och en med kandidater som inte varit politiskt aktiva tidigare. I valet 2010 var det 2 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Centerpartiet i den varuproducerande kommunen hade också 500 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté, där ingen som kandiderade själv fick ingå. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under för- nomineringen. På förnomineringsstämman fick styrelsen i uppdrag att rekrytera ytterligare kandidater för att listan skulle täcka alla delar av kommunen. En tredjedel av medlemmarna röstade i provvalet, då fem kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga rangordningen av kandidaterna, som fördelades på två listor efter bostadsort. Listorna varvades inte, men provvalsresultatet gjorde att det ändå blev en relativt jämn könsfördelning på listan. I valet 2010 var det 4 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Centerpartiet i förortskommunen hade 30 medlemmar. Nominer- ingsarbetet inför valet leddes av styrelsen efter beslut av årsstämman. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under förnomineringen. Styrelsen rekryterade även kandidater aktivt. Omkring 75 procent av medlemmarna röstade i provvalet, då tio kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga rangordningen av kandidaterna, men listan kompletterades av strategiska skäl i efterhand med en yngre kvinna på andra plats. De fyra översta namnen på listan varvades

144

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

utifrån kön. I valet 2010 var det 2 män och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Centerpartiet i glesbygdskommunen hade 100 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av valberedningen. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater under förnominer- ingen. Styrelsen rekryterade även kandidater genom att aktivt värva nya medlemmar till partiet. Utifrån inkomna förslag satte valberedningen samman en lista. En jämn könsfördelning sågs som viktig, men listan blev inte helt varvad eftersom färre kvinnor än män ville kandidera. I valet 2010 valdes 4 män och 3 kvinnor från partiet.

Folkpartiet

Folkpartiet i den större staden hade 300 medlemmar. Nominerings- arbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté. Inför valet tillämpades ”öppna nomineringar”, dvs. via annonser i lokal- tidningen bjöds även icke-medlemmar in att nominera kandidater. En tredjedel av medlemmarna röstade i provvalet, då fem kandidater skulle väljas (inte rangordnas). Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades för att fördelningen mellan kandidaterna skulle vara rättvis utifrån kön, ålder och etnicitet. Listan var varvad på de tio översta platserna. I valet 2010 var det 2 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Folkpartiet i den varuproducerande kommunen hade 60 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av valberedni- ngen i samarbete med styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Styrelsen arbetade även aktivt med att rekrytera nya medlemmar. Valberedningen och styrelsen diskuterades sig fram till en rangordning på listan. En jämn könsfördelning och fler yngre kandidater såg som viktigt. Listan varvades inte eftersom det ansågs gå emot partiets ideologi. I valet 2010 var det 2 män och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Folkpartiet i förortskommunen hade 30 medlemmar. Nominer- ingsarbetet inför valet leddes av valberedningen, där ingen som kandiderade själv fick ingå. Valberedningen arbetade nära styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater. Dessutom

145

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

arbetade styrelsen med att rekrytera nya medlemmar genom olika tillställningar och personliga kontakter. Hälften av medlemmarna deltog i provvalet, då 3–5 kandidater skulle väljas (inte rangordnas). Kvinnor utgjorde en majoritet i partiet, både bland medlemmarna och de förtroendevalda. Partiet valde att inte varva listan, utan att låta kvinnorna vara överrepresenterade. I valet 2010 var det 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Folkpartiet i glesbygdskommunen hade 40 medlemmar. Styrelsen ansvarade för nomineringsarbetet. Alla medlemmarna bjöds in att nominera kandidater, även icke-medlemmar. Därefter hölls ett medlemsmöte då rangordningen av kandidaterna diskuterades och fastställdes vid sittande bord. Styrelsen fick därutöver i uppdrag att fylla listan med ytterligare några namn. Listan varvades så långt antalet kvinnliga kandidater räckte (t.o.m. åttonde plats). I valet 2010 var det 1 man och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Kristdemokraterna

Kristdemokraterna i den större staden hade 100 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté, där det ingick redan valda fullmäktigeledamöter. Alla medlemmar bjöds in att nominera kandidater, dock inte sig själv. Även icke- medlemmar kunde nomineras. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades för att listan skulle bli varvad. I valet 2010 var det 2 kvinnor och 2 män som blev valda från partiet.

Kristdemokraterna i glesbygdskommunen hade 70 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Dessutom arbetade styrelsen med att rekrytera nya medlemmar genom olika tillställningar och personliga kontakter. Ungefär en tredjedel av medlemmarna deltog i provvalet. Provvalsresultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades för att försöka varva listan. Ingen kvinna ville dock stå på valbar plats. I valet 2010 var det 2 män som blev valda från partiet.

Kristdemokraterna i den varuproducerande kommunen och i förortskommunen valde att inte delta i undersökningen.

146

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

Miljöpartiet

Miljöpartiet i den större staden hade 200 medlemmar. Nominerings- arbetet inför valet leddes av valberedningen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. I det webbaserade provvalet, där samtliga nominerade kandidater skulle rangordnas, röstade hälften av medlemmarna. Prov-valsresultatet hade betydelse för sammansättningen av listan, men rangordningen justerades utifrån partiets nationella och lokala kriterier, såsom varvade listor och etnisk mångfald. Listan presenterades på ett medlemsmöte, där de närvarande medlemmarna fick rangordna kandidaterna på nytt utifrån valberedningens förslag. I valet 2010 var det 3 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Miljöpartiet i den varuproducerande kommunen hade 25 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av val-beredn- ingen. Alla medlemmar tillfrågades om de ville kandidera. Därefter hölls ett möte med de intresserade kandidaterna, då man diskute- rade sig fram till placeringarna på listan. Listan var varvad utifrån partiets riktlinjer nationellt. I valet 2010 var det 1 man och 1 kvinna som blev valda från partiet.

Miljöpartiet i förortskommunen valde att inte delta i under- sökningen. Miljöpartiet ställde inte upp i kommunalvalet i gles- bygdskommunen.

Moderaterna

Moderaterna i den större staden hade 300 medlemmar. Nomineringsarbetet inför valet leddes av en nomineringskommitté. Alla medlemmar tillfrågades om de ville kandidera. Partiets fören- ingar bjöds också in att nominera kandidater. De nominerade kandidaterna utvärderades utifrån tidigare uppdrag samt intervjuer. Partiet hade centralt rekommendationer om att var femte kandidat på listan skulle vara ny samt att det skulle vara en jämn köns- fördelning, geografisk spridning, etnisk mångfald och en jämn åldersfördelning. Eftersom det fanns många kandidater var det lätt att följa rekommendationerna, förutom när det gällde etnisk mång- fald. Listan varvades efter kön. I valet 2010 var det 6 män och 7 kvinnor som blev valda från partiet.

147

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

Moderaterna i den varuproducerande kommunen hade 400 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av en nominerings- kommitté, som bestod av representanter från styrelsen och fullmäktige. Nomineringskommittén utgick från föregående vals lista samt tog kontakt med aktiva medlemmar för att rekrytera nya kandidater. När kandidaterna skulle rangordnas beaktades antalet personröster i valet 2006 samt kandidaternas engagemang och intresse. Dessutom togs hänsyn till riktlinjer från central nivå gällande jämn könsfördelning, etnisk mångfald och yngre medelålder. I valet 2010 var det 5 män och 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Moderaterna i förortskommunen hade 150 medlemmar. Nomin- eringsarbetet leddes av en nomineringskommitté, som bl.a. inklud- erade partiets kommunalrådskandidat samt ordföranden. Inför valet arbetade partiet aktivt med att rekrytera nya medlemmar i olika sammanhang. En fjärdedel av medlemmarna röstade i provvalet, där fem kandidater fick väljas. Provvals-resultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, men rangordningen justerades något för att få fler kvinnor högre upp. Listan var inte varvad. I valet 2010 var det 6 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Moderaterna i glesbygdskommunen hade 50 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av valberedningen i samarbete med styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att anmäla intresse för att kandidera. Mer än hälften av medlemmarna röstade i provvalet, där max tio kandidater skulle rangordnas. Provvalsresultatet hade stor betydelse för rangordningen, men den justerades något för att listan skulle bli varvad i enlighet med rekommendationer från partiet nationellt. Listan varvades så långt antalet kvinnliga kandidater räckte (t.o.m. artonde plats). Det fanns en rekommend- ation inom partiet att var femte kandidat skulle vara helt ny, vilket uppnåddes genom en värvningskampanj i början av nominerings- arbetet. I valet 2010 var det 3 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

148

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

Socialdemokraterna

Socialdemokraterna i den större staden hade 1 000 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av valberedningen, där kommunalrådet ingick. Valberedningen var stor och representerade de många s- föreningarna. Alla s-föreningar (inte enskilda medlemmar) bjöds in att nominera kandidater. Tidigare ledamöter fick fortsätta om de skött sitt uppdrag. Partiet ställde upp med fyra listor som var och en representerade en kommundel. När listorna sattes samman prioriterades en jämn könsfördelning, geografisk spridning, etnisk mångfald och en representativ åldersfördelning. Kommunalrådet toppade alla fyra listor. Alla listor var varvade. I valet 2010 var det 13 män och 12 kvinnor som blev valda från partiet.

Socialdemokraterna i den varuproducerande staden hade 300 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av valberedningen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Valberedningen arbetade även aktivt med att rekrytera kandidater. Det var framför allt svårt att hitta kvinnliga kandidater samt yngre kandidater. Ålder, kön och bostadsort var dock ändå viktiga kriterier vid rangordningen av kandidaterna. De som redan hade uppdrag och ville sitta kvar fick göra det. I valet 2010 var det 7 män och 6 kvinnor som blev valda från partiet.

Socialdemokraterna i förortskommunen hade 200 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av valberedning, där även styrelsen ingick. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Valberedningen kontaktade även dem som redan satt i fullmäktige. Det var i hög grad kandidaternas egna önskemål som avgjorde placeringen på valsedeln. De flesta nominerade ville helst stå på icke-valbar plats. Listan var varvad. I valet 2010 var det 3 män och 3 kvinnor som blev valda från partiet.

Socialdemokraterna i glesbygdskommunen hade 200 medlemmar. Valberedningen och styrelsen ansvarade för nomineringsarbetet. Arbetarkommunens fyra s-föreningar (inte enskilda medlemmar) bjöds in att nominera kandidater. Styrelsen sammanställde sedan en lista utifrån s-föreningarnas förslag. Listan var varvad utifrån kön. I valet 2010 var det 7 män och 6 kvinnor som blev valda från partiet.

149

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

Vänsterpartiet

Vänsterpartiet i den större staden hade ett par hundra medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av en valberedning. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Ungefär hälften av medlemmarna deltog i provvalet, där de skulle rangordna fem kandidater på en lista med kvinnliga kandidater och fem kandidater på en lista med manliga kandidater. För att rösten skulle vara giltig, var man tvungen att rösta på båda listorna. Provvals- resultatet hade stor betydelse för den slutliga sammansättningen av listan, då kandidater plockades från respektive provvalslista så listan blev varvad. Manslistan var längre än kvinnolistan, vilket innebar att flera kvinnliga medlemmar övertalades att stå med på slutet. I valet 2010 var det 3 män och 4 kvinnor som blev valda från partiet.

Vänsterpartiet i den varuproducerande kommunen hade 30 medlemmar. Nomineringsarbetet leddes av styrelsen. Alla medlemmar bjöds in att nominera sig själva eller andra medlemmar. Styrelsen arbetade även aktivt med att rekrytera kandidater. Hur kandidat- erna skulle rangordnas diskuterades och fastställdes på ett med- lemsmöte. Listan toppades av tre kvinnor. I valet 2010 var det 2 kvinnor som blev valda från partiet.

Vänsterpartiet i förortskommunen hade 10 medlemmar. Inför valet annonserade partiet i lokaltidningen efter såväl nya medlemmar som kandidater. Nomineringsarbetet leddes av ord- föranden, som skrev en lista med tänkbara kandidater i bokstavs- ordning och skickade denna till medlemmarna för att kontrollera att alla intresserade fanns med. Därefter hölls ett medlemsmöte då man diskuterade sig fram till rangordningen. I valet 2010 var det 1 man som blev vald från partiet.

Vänsterpartiet i glesbygdskommunen valde att inte delta i under- sökningen.

6.2De kommunala kontexterna

Den större staden

Den större staden är en ytmässigt stor kommun med omkring 100 000 invånare. Av befolkningen var 21 procent i åldern 19–29 år och 12 procent var 65 år eller äldre. Omkring 10 procent var

150

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

utrikes födda. Det fanns en högskola och flera gymnasieskolor i kommunen. Efter valet 2010 var det 14 procent av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år och 14 procent som var över 65 år. Kvinnorepresentationen var 49 procent och det var 11 procent av fullmäktiges ledamöter som var utrikes födda. Av de 9 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 4 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

De flesta partierna i kommunen hade kvinno-, ungdoms- och studentföreningar. I några fall fanns det även invandrar- och seniorföreningar. Partierna hade generellt sett många medlemmar och gav en samstämmig bild när de beskrev tillgången på kandidater inför kommunalvalet. De berättade att det var lätt att engagera studenter och andra yngre, men att dessa försvinner från partipolitiken när de bildar familj. Även tillgången på äldre kandidater beskrevs som god. Det var istället ett underskott på kandidater i 30- och 40-årsåldern. Inget parti beskrev någon brist på kvinnliga kandidater, även om antalet manliga kandidater i de flesta fall var större. Alla partier varvade sina listor utifrån kön. Det var dock få av partierna som hade någon särskild strategi för att inkludera utrikes födda på valsedlarna, även om etnisk mångfald ändå fanns med i några partier som ett viktigt kriterium. Flera partier såg det som en uppenbar brist att det saknades invandrare på valsedlarna. Trots att kommunen är stor till ytan, ansåg de flesta partierna att kommundel inte är en viktig faktor att beakta i nomineringsarbetet.

Den varuproducerande kommunen

Den varuproducerande kommunen hade omkring 20 000 invånare på en relativt stor yta. Av befolkningen var 12 procent i åldern 19– 29 år och 16 procent 65 år eller äldre. Omkring 15 procent var utrikes födda. Det fanns en gymnasieskola i kommunen. Efter valet 2010 var det inga av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år, medan 20 procent av ledamöterna var över 65 år. Kvinno- representationen var 40 procent och det var 11 procent av fullmäktiges ledamöter som var utrikes födda. Av de 9 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 4 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

151

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

Partierna beskrev överlag problem med att rekrytera såväl medlemmar som kandidater. Några av partierna hade flera hundra medlemmar, men hade en hög medelålder och få kvinnliga medlemmar som ville ta uppdrag. Det beskrevs som svårt att engagera yngre i partiarbetet. Många aktiva yngre flyttade efter några år från kommunen för att studera eller söka arbete. De flesta partierna hade inga aktiva invandrare alls, fastän de egentligen verkade anse det vara viktigt, medan två av partierna berättade att de hade en invandrare vardera på listan. Lite motsägelsefullt är att problemen med att rekrytera medlemmar och kandidater beskrevs som större i partierna med många medlemmar än i de mindre partierna. De olika kommundelarna hade mycket stor betydelse i nomineringsarbetet. De flesta partierna eftersträvade en god geografisk spridning bland kandidaterna.

Förortskommunen

Förortskommunen är liten till ytan med omkring 15 000 invånare. Av dessa var 10 procent i åldern 19–29 år och 11 procent 65 år eller äldre. Omkring 10 procent av befolkningen var utrikes födda. Det fanns ingen gymnasieskola i kommunen. Efter valet 2010 var det 7 procent av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år och 7 procent som var över 65 år. Kvinnorepresentationen var 45 procent och det var 3 procent av fullmäktiges ledamöter som var födda utomlands. Av de 9 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 3 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

Partierna i kommunen var relativt små. Alla partier berättade om problem att rekrytera medlemmar, framförallt medlemmar under 30 år. Kommunen saknade en egen gymnasieskola, vilket innebar att politiskt intresserade tonåringar ofta engagerade sig i grann- kommunerna där de gick i skolan. Efter gymnasiet flyttade många från kommunen. Några partier berättade att det vissa år kunde uppstå en aktiv ungdomsförening inom partierna, som dock lika snabbt försvann när dessa medlemmar flyttade från kommunen. In- och utflyttningen i kommunen beskrevs av partierna generellt som hög, vilket medförde att det kunde vara svårt att hitta en kontinui- tet i partiarbetet. Kommunen var liten till ytan, men bestod ändå av flera tätorter. Detta saknade dock i stort betydelse i nominerings-

152

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

arbetet i alla partier. Även etnisk mångfald beskrevs av alla partier som en icke-fråga, vilket motiverades med att det fanns få invandrare i kommunen.

Glesbygdskommunen

Glesbygdskommunen hade en stor area och en liten befolkning, bara några tusen invånare. Av befolkningen var 11 procent i åldern 19–29 år och 20 procent 65 år eller äldre. Omkring 8 procent av befolkningen var utrikes födda. Det fanns ingen gymnasieskola i kommunen. Efter valet 2010 var det 7 procent av fullmäktiges ledamöter som var under 30 år och 16 procent som var över 65 år. Kvinnorepresentationen var 42 procent och det var 6 procent av fullmäktiges ledamöter som var utrikes födda. Av de 7 partier som ställde upp i kommunalvalet, hade 2 partier en kvinna som förstanamn på valsedeln.

Partierna i kommunen hade generellt få medlemmar. Samtidigt arbetade de flesta partierna ständigt med att möta medborgare och rekrytera nya medlemmar i mer otraditionella sammanhang runt om kommunen. Alla partier upplevde problem med att rekrytera yngre medlemmar. Många unga flyttade från kommunen och partierna såg det som problematiskt att själva ta initiativ till en aktiv ungdomsverksamhet i partiet. Alla partier arbetade med att få en jämn könsfördelning på listorna, men flera beskrev att det var svårt att få de kvinnliga medlemmarna att vilja stå med på listan. Kommunen var stor till ytan och flera av partierna uppgav att geografisk spridning bland kandidaterna var väldigt viktigt. Andra partier förespråkade istället kommunen som en enhet.

6.3Resultat

Genomgången av de 23 partiföreningarna visar både skillnader och likheter i nomineringsarbetets normer, rutiner och organisering. I vissa fall leddes nomineringsarbetet av föreningens tyngsta politiker i kommunen, medan det i andra fall var tydligt reglerat att den som själv kandiderade inte skulle ingå i nomineringsarbetet. En partiförening arbetade med helt öppna nomineringar, men i övrigt var det vanligast att alla medlemmar bjöds in att lämna

153

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

namnförslag. I många fall, men inte alla, kunde man även föreslå sig själv. I några föreningar låg fokus istället på att aktivt tillfråga alla medlemmar om de var intresserade, istället för att uppmana medlemmarna att föreslå andra personer. Rådgivande provval var vanligt förekommande. Det motiverades med att det var demokratiskt och gav en bra fingervisning om vad väljarna troligen tyckte. En nackdel som nämndes var att nya kandidater missgynnas. Hur själva provvalet genomfördes varierade utifrån antal kandidater som skulle väljas eller rangordnas och hur poängsättningen gick till. I några av de minsta partiföreningarna med bara 10–20 medlemmar skedde nästan hela nominerings- processen istället på ett medlemsmöte, där medlemmarna i grupp diskuterade sig fram till hur listan skulle se ut. Omvalsprincipen, d.v.s. en norm att sittande politiker får behålla sina uppdrag kommande mandatperiod om de själva vill, var genomgående stark i partierna.

De allra flesta partiföreningar eftersträvade varvade listor eller en så jämn könsfördelning som möjligt. Det var bara i ett par fall som de tog avstånd från könskvotering av ideologiska skäl, men även där sågs det som positivt med en jämn könsfördelning. Även när det gäller övriga grunder för social representativitet, såsom ålder och etnisk mångfald, var föreningarna generellt positiva och engagerade. Få av föreningarna diskuterade däremot en strategi för att rekrytera äldre kandidater, trots att äldre länge varit underrepresenterade i kommunpolitiken och fortfarande är det i riksdagen.

Så gott som alla partiföreningar argumenterade för social representativitet på samma sätt: en jämn könsfördelning är viktig därför att kvinnor och män har olika erfarenheter och olika intressen, vilket påverkar politikens innehåll. Flera föreningar argumenterade även för att det handlar om demokrati och rättvisa och att det är en självklarhet att kvinnor ska delta i politiken precis som de deltar i övriga samhället. Några partiföreningar argumenterade även för partiets ideologiska förankring i jämställd- het och feminism och att man måste föregå med gott exempel i jämställdhetsarbetet. Det fanns inga tydliga skillnader i argumenta- tionen mellan partierna.

Ett genomgående tema var bristen på kandidater, framförallt vad gäller kvinnor, invandrare och yngre. I flera av kommunerna

154

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

beskrevs hur de yngre flyttar från kommunen och att det är svårt att bygga upp en bestående ungdomsverksamhet. Det upplevdes också vara svårt för partiförningarna att rekrytera yngre medlemmar när man saknar nätverk. Istället efterlystes yngre

”eldsjälar” som kunde skapa dessa nätverk och få med sig andra yngre.

Det verkar således inte finnas några explicit diskriminerande praktiker i själva nomineringsarbetet, som skulle kunna missgynna kvinnor och andra underrepresenterade grupper. Ett problem verkar istället vara att partiföreningarna först under det pågående nomineringsarbetet upptäcker den skeva fördelningen vad gäller kön och etnisk mångfald bland föreningens aktiva medlemmar. Då har det varit svårt att hitta nya medlemmar som ville stå på listan. Här är det tydligt att det krävs mer långsiktiga strategier inom partierna, där nya medlemmar rekryteras i mycket god tid innan nomineringsarbetet påbörjas och att dessa ges möjlighet att skaffa sig erfarenhet och kunskap inom partiet. I flera fall beskrevs det hur kvinnliga medlemmar övertalats att stå med på listan vid tidigare val trots stor tveksamhet och hur dessa sedan hoppade av sina uppdrag ganska snart efter valet. Några partiföreningar arbetade aktivt med studiecirklar och ”politikerskolor” för att slussa in nya medlemmar i det politiska arbetet. Andra lät nya medlemmar börja som ersättare i en nämnd för att på så sätt få en chans att utvecklas som politiker. Samtidigt är det mycket stora skillnader mellan partiföreningarna med avseende på medlemsantal och resurser. Ett dylikt arbete är sannolikt enklare i de större föreningarna med flera hundra medlemmar än i de med ett tiotal medlemmar.

155

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

7 Sammanfattning och slutsatser

Att den sociala representativiteten i politiken spelar roll för både politikens innehåll och för demokratin är idag allmänt accepterat. Trots detta är kvinnor, yngre och invandrare fortfarande underrepresenterade i kommunpolitiken. Detta gäller i kommun- fullmäktige som väljs av medborgarna i allmänna val, men det gäller i ännu högre grad bland de indirekt valda ledamöterna i kommunerna i styrelser och på ordförandeposter. Dessa ledamöter väljs av kommunfullmäktige efter förslag från partierna.

En förklaring till den ojämna könsfördelningen kan vara att kvinnor missgynnas i nomineringsprocessen. Det innebär i så fall att partierna efterfrågar och förespråkar färre kvinnor än män. En annan förklaring kan vara att kvinnor av olika skäl är mindre intresserade av politiska uppdrag än vad män är. Tidigare studier har visat att kvinnor i lägre grad än män anser sig vara tillräckligt kvalificerade för politiska uppdrag.53 Därutöver uttrycker kvinnor större svårigheter att kombinera politiska uppdrag med livet i övrigt än vad män gör.54 Förmodligen är båda förklaringarna giltiga. Föreliggande rapport visar att många partier eftersträvar en jämn könsfördelning i kommunalvalet, men att de i vissa fall upplever ett underskott på kvinnliga kandidater. Samtidigt är det så att även om det snarare är regel än undantag att partierna varvar sina listor, så blir förstanamnet ofta oreflekterat en man. Formellt har alltså kvinnor och män samma möjligheter, men i realiteten verkar politikernas kön på något sätt sortera upp och styra karriär- möjligheterna och uppdragsvilligheten.

53Lawless & Fox 2010.

54Erlingsson & Öhrvall 2010.

156

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

Partierna ses som ”grindvakter” till politikens församlingar.

Partierna har ett mycket stort ansvar i sitt arbete med att rekrytera och nominera politiker. Könskvotering i form av varvade listor har visat sig vara ett effektivt verktyg för att öka kvinno- representationen i kommunfullmäktige. Kvotering är dock svårare att tillämpa när det gäller andra grupptillhörigheter, såsom ålder och etnicitet, och fungerar inte när partiet bara ska utse en kandidat. Det handlar inte heller bara om att ”öppna grinden”. Det

är lika viktigt att ge nya politiker goda förutsättningar för sitt uppdrag. För att förbättra den sociala representativiteten krävs det långsiktiga strategier både inom och mellan partierna för att rekrytera medlemmar och för att låta alla partimedlemmar oavsett bakgrund meritera sig samt känna sig inkluderade i politiken.

Partierna måste dessutom kritiskt granska de normer och kriterier som avgör vem som nomineras och inte. Detta gäller framför allt i nomineringen till indirekt valda poster, där könsfördelningen i många fall fortfarande är väldigt skev. Män dominerar på ordförandeposter, som gruppledare, som heltids- politiker och som förstanamn på valsedlarna. När listorna ska sättas samman eftersträvas och uppnås ofta en relativt jämn köns- fördelning sett till listan i helhet, men när partierna ska utse en enda politiker till ett viktigt uppdrag tenderar det fortfarande att bli en man. Eftersom många av partierna bara har ett fåtal mandat ute i kommunerna, kan det ofta vara viktigare för kvinnorepresenta- tionen vem som toppar valsedeln än om partiet tillämpar könskvotering eller inte.

157

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

Referenser

Bergqvist, Christina (1994) Mäns makt och kvinnors intressen, Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet.

Birgersson, Bengt Owe & Jörgen Westerståhl (1989) Den svenska folkstyrelsen, Stockholm: Allmänna förlaget.

Caul Kittilson, Miki (2006) Challenging Parties, Changing Parliaments. Women and Elected Office in Contemporary Western Europe. Columbus: The Ohio State University Press.

Caul, Miki (1999) ”Women’s Representation in Parliament. The

Role of Political Parties”, i: Party Politics, Vol. 5, No. 1, s. 79– 98.

Dahlberg, Stefan m.fl. (2011) Partiernas väljare 1956–2010, Rapport 2011:2, Valforskningsprogrammet, Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet.

Dahlerup, Drude (2006) red. Women, Quotas and Politics. London: Routledge.

Darcy, R., Susan Welch & Janet Clark (1994) Women, Elections & Representation, Lincoln: University of Nebraska Press.

Erlingsson, Gissur Ó & Öhrvall, Richard (2010) Politikens villkor: Om engagemang och avhopp i kommunpolitiken, Linköpings universitet, Centrum för kommunstrategiska studier.

Gilljam, Mikael, David Karlsson & Anders Sundell (2010) Politik på hemmaplan. Tiotusen fullmäktigeledamöter tycker om politik och demokrati, Stockholm: SKL Kommentus AB.

Granberg, Mikael & Stig Montin (2013) Moderna kommuner, Stockholm: Liber Förlag.

Haavio-Mannila, Elina (1983) m.fl., Det uferdige demokratiet. Kvinner i nordisk politikk, Oslo: Nordiska Ministerrådet.

158

SOU 2015:96

Social representativitet i den lokala demokratin

Hellevik, Ottar & Torild Skard (1984) Norske kommunestyrer – plass for kvinner? Oslo: Universitetsforlaget AS.

Hernes, Helga Maria (1982) Staten – kvinner ingen adgang? Oslo: Universitetsforlaget.

Hernes, Helga Maria (1987) Welfare State and Women Power. Essays in State Feminism, Oslo: Universitetsforlaget.

Holli, Anna Maria (2011) “Transforming local politics? The impact of gender quotas in Finland.” I Pini, B. & P. McDonald (red.)

Women and Representation in Local Government. International Case Studies, Oxon: Routledge, s. 142–158.

IULA (1998) Women in Local Government, International Union of Local Authorities, The Hague.

Jones, Mark P. (2004) “Quota Legislation and the Election of Women: Learning from the Costa Rican Experience”, Journal of Politics (66)4: 1203-23.

Krook, Mona Lena (2009) Quotas for Women in Politics. Gender and Candidate Selection Reform Worldwide, Oxford: Oxford University Press.

Larsson, Thorbjörn (1993) Det svenska statsskicket, Lund: Studentlitteratur.

Lawless, Jennifer L. & Richard L. Fox (2010) It Still Takes A Candidate. Why Women Don’t Run for Office, Cambridge: Cambridge University Press.

Lindgren, Karl-Oskar & Kåre Vernby (2007) ”Om kvinno- representation och rätten till heltid”, Kommunal ekonomi och politik, Vol. 11, Nr. 4

Lovenduski, Joni & Pippa Norris (1993) red. Gender and Party Politics, London: SAGE Publications.

Paxton, Pamela & Melanie M. Hughes (2007) Women, Politics, and Power: A Global Perspective, London: SAGE Publications.

Phillips, Anne (1996) ”Feminism and the Attractions of the Local”, i: Desmond King & Gerry Stoker (red.) Rethinking Local Democracy, Basingstoke: Palgrave Macmillan, s. 111–129.

Phillips, Anne (2000) Närvarons politik – den politiska representationen av kön, etnicitet och ras, Lund: Studentlitteratur.

159

Social representativitet i den lokala demokratin

SOU 2015:96

Raaum, Nina (1995) ”Politisk representasjon”, i: Nina C. Raaum (red.) Kjønn og politikk, Oslo: TANO.

Riksdagen (2011) Könsfördelning i kommunala bolagsstyrelser. RUT Dnr 2011:60.

Rule, Wilma (1987) “Electoral Systems, Contextual Factors and Women’s Opportunity for Election to Parliament in Twenty- three Democracies”, Western Political Quarterly, Vol. 40, s. 477– 498.

Rönnblom, Malin (1997), ”Halva makten? En feministisk granskning av politik”, i: Nordborg, Gudrun red. (1997), Makt & kön. Tretton bidrag till feministisk kunskap, Stockholm: Brutus Östlings Bokförlag Symposion, s. 151–170.

Sainsbury, Diane (1993) “The Politics of Increased Women’s Representation: the Swedish Case”, i: Lovenduski, Joni & Pippa

Norris (red.) Gender and Party Politics, London: SAGE Publications, s. 263–290.

SCB, Statistikdatabasen, .

SCB (2012) Förtroendevalda i kommuner och landsting 2011, Demokratistatistik rapport 12, SCB.

Skard, Torild & Elina Haavio-Mannila (1983) ”Kvinner i parlamentene”, i: Haavio-Mannila, Elina (m.fl.) Det uferdige demokratiet. Kvinner i nordisk politikk, Oslo: Nordiska ministerrådet, s. 78–117.

Skard, Torild (1980) Utvalgt til Stortinget. En studie i kvinners frammarsj og menns makt, Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

SOS, Allmänna valen, 1970–2002. SOS, Kommunala valen, 1919–1967.

Sundell, Anders & Richard Öhrvall (2013) ”Fortfarande en bit kvar till jämn könsfördelning i politiken”, Politologerna, -en-bit-kvar-till-jamn-konsfordelning-i-politiken/>, tillgänglig 2015-04-13.

Svaleryd, Helena (2009) ”Women’s representation and public spending”, i: European Journal of Political Economy, Vol. 25, No. 2.

160

SOU 2015:96 Social representativitet i den lokala demokratin

Sveriges Kommuner och Landsting (2015), Kommungrupps- indelning, , tillgänglig 2015-04-13.

Valmyndigheten, .

Verge, Tània (2011) “Women and Local Politics in Spain:

Exploring Gender Regimes and Biased Party Candidate

Selection Processes”, i: Barbara Pini & Paula McDonald (red.),

Women, Voice and Representation in Local Government, s. 59– 75. London: Routledge.

Wide, Jessika (2006) Kvinnors politiska representation i ett jämförande perspektiv. Nationell och lokal nivå, Umeå universitet.

Wide, Jessika (2014) ”Vem toppar valsedeln i riksdagsvalet?”, Om makt och politik,

valsedeln-i-riksdagsvalet/>, tillgänglig 2015-04-13.

Wängnerud, Lena (2001) ”Kvinnors röst: En kamp mellan partier”, i: Jönsson, Christer (red.) Rösträtten 80 år. Forskarantologi, Stockholm: Riksbankens Jubileumsfond/Justitiedepartementet, s. 129–146.

Wängnerud, Lena & Anders Sundell (2012) “Do politics matter?

Women in Swedish local elected assemblies 1970–2010 and gender equality in outcomes”. European Political Science Review, 4: 97-120.

161

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Olle Folke och Johanna Rickne*1

* Finansiellt stöd från Vetenskapsrådet och Torsten och Ragnar Söderbergs Stiftelser har möjliggjort forskningen som ligger till grund för denna rapport.

163

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

1 Introduktion

Det ligger i samhällets intresse att rekryteringsbasen för politiska uppdrag är bred. Med ett större intresse för uppdragen bland den breda allmänheten ökar möjligheterna att locka de mest engagerade och duktigaste medborgarna till politiken. Det finns också en stor forskningslitteratur som visar att politiska församlingar som är mer representativa av befolkningens demografiska sammansättning upp- fattas som mer legitima. Sådana församlingar är också mer sannolika att fatta politiska beslut i enlighet med medborgarnas önskemål.

Forskning om rekrytering till politiken har i huvudsak fokuserat på att förklara variation mellan olika grupper, exempelvis utrikes och inrikes födda, utifrån sannolikheten att bli folkvald.2 Det finns också ett antal enkätstudier som undersökt avhopp från politiken. I den här rapporten fokuserar vi i stället på rekryteringen till högre politiska positioner. Denna variation är särskilt intressant eftersom personer på högre förtroendeuppdrag har ett mycket större inflytande över de politiska besluten än den genomsnittligt folkvalda ledamoten.3

Vi undersöker rekryteringen till högre positioner utifrån tre perspektiv: kön, invandrarbakgrund och familjestruktur. Analysen grundar sig på data från svenska kommuner, ett dataunderlag som innefattar samtliga nominerade och folkvalda politiker från alla partier och i alla kommunala val mellan 1982 och 2010.4 Vi undersöker variationen i socioekonomiska egenskaper på olika hierarkiska nivåer,

2Se exempelvis Dancygier m.fl. i tryck..

3se exempelvis Nilsson 2001, Jonsson, 2003, diskussion av Wide i denna antologi-

4Med hjälp av Statistiska Centralbyrån har vi tagit avstamp i samtliga kommunala valsedlar från perioden 1982–2010 och satt samman en databas med socioekonomiska variabler för alla personer som stått på en valsedel i något val under denna trettioårsperiod. Variablerna i databasen innefattar politikernas utbildnings- och yrkesbakgrund, antalet barn och huruvida personen är gift eller född utanför Sveriges gränser. Vi har också information om både politikerns födelseregion i de fall där hen är utrikesfödd, och även födelseregionen för politikerns föräldrar.

165

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

exempelvis bland nominerade, valda till kommunfullmäktige, och på uppdrag som nämndordförande och kommunstyrelseordförande. Vi analyserar också ett antal förklaringar till att den sociala representa- tionen ser ut som den gör.

Den första av rapportens tre delar handlar om könsskillnader i vertikal representation. Här analyserar vi könskillnader i ackumul- eringen av politisk erfarenhet, mätt som att bli vald till ytterligare en period i kommunfullmäktige. Vi undersöker också om kvinnors politiska karriärer hindras av ett glastak och om könskvotering ökar eller minskar sannolikheten för att kvinnor ska ta sig till partiets ledande positioner. Rapportens andra del handlar om kommunpolitikernas familjestruktur. Den innehåller en deskriptiv analys av hur sannolikheten att en person är gift och har barn har utvecklats över tid på olika kommunpolitiska uppdrag. Vi anal- yserar också graden av skilsmässor bland kvinnor och män som utnämnts till högre förtroendeuppdrag. Rapportens tredje och sista del handlar om utrikes födda politiker. Vi beskriver graden av vertikal ojämlikhet och undersöker om bristen av utrikes födda på högre positioner kan förklaras av vistelsetid i Sverige, utbildnings- nivå, en lägre sannolikhet att ha släktband till tidigare folkvalda politiker i samma kommun eller stöd i personvalet. Vi undersöker också kopplingen mellan könskvotering och utrikes föddas representation.

166

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

2Kvinnors politiska karriärer: återval, glastak och könskvotering

Det har tidigare dokumenterats att det finns ett underskott av kvinnor på de högre positionerna inom svensk kommunpolitik.5 Den vertikala ojämlikheten illustreras i figur 2.1 nedan och med hjälp av data från 2010. Vi ser att kvinnor utgör 44 procent av leda- möterna i kommunfullmäktige, 35 procent av nämnd-ordföranden och 28 procent av ordföranden i kommunstyrelsen. I den här sektionen undersöker vi tre aspekter av den vertikala ojämlikheten. Först undersöker vi hur kvinnor och män ackumulerar erfarenhet för högre förtroendeuppdrag genom att väljas upprepade gånger till kommunfullmäktige (återval). Syftet är att förstå vilka faktorer som kan förklara huruvida politikerna fortsätter i ytterligare en period, snarare än att avbryta sin karriär.

I den andra delen undersöker vi sannolikheten att rekryteras till högre förtroendeuppdrag för en given nivå av erfarenhet och andra bakgrundsvariabler. Analysens mål är att utvärdera om kvinnors karriärer hindras av ett glastak, ett begrepp som vi preciserar genom fyra testbara hypoteser. I korthet innebär det att testa om det finns en snedrekrytering på basis av kön (och inte på basis av meriter) som förvärras ju längre upp på karriärstegen som analysen gäller.

En tredje del av analysen studerar samband mellan köns- kvotering och kvinnors karriärer, både mellan partierna och inom Socialdemokraterna när detta parti införde varvade listor (Varannan Damernas) år 1993. Här är det således frågan om att utvärdera huruvida en särskild reform kan påverka den vertikala ojämlikheten

5 Se till exempel Järnbert och Wilén, 2013 och Wide, 2015.

167

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

och i så fall på vilket sätt. Figuren nedan visar hur representationen av kvinnor blir lägre ju tyngre uppdrag som beaktas.

2.1Ackumulering av politisk erfarenhet6

Med hjälp av vårt detaljerade datamaterial om de svenska kommunpolitikerna kan vi undersöka vilka män och kvinnor som återkommande blir förtroendevalda i flera mandatperioder i rad. Dessa ”återvalda” individer utgör det huvudsakliga underlaget för rekryteringen till högre positioner. Liksom i andra länder samlar politiker på sig erfarenhet, färdigheter och förtroende över tid och klättrar på detta sätt upp till högre hierarkiska nivåer.7 Vår analys baserar sig på data från samtliga kommunpolitiker under sex valperioder, 1991–2010. Vi delar in politikerna i två grupper, de som sitter kvar på sitt mandat i kommunfullmäktige i ytterligare en mandatperiod (återval) och de som inte gör det (avhopp). Syftet är

6För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till Folke och Rickne (i tryck (a)) Electoral competition and gender differences in political careers. Quarterly Journal of Political Science

7Jmf. Norris, 1997.

168

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

förstå vilka faktorer som är relaterade till återval och om det finns några könsskillnader i detta mönster.

Vi börjar med att beräkna skillnaden i sannolikheten att män och kvinnor fortsätter sitt åtagande i kommunfullmäktige ytterli- gare en mandatperiod. Beräknat på basis av alla partier och under de sex senaste valperioderna är könsskillnaden i att bli återvald nästan åtta procent (57 procent för män och 53 procent för kvinnor). Genom att sätta återval som utfallsvariabel och kön som förklarande variabel i en regressionsanalys kan vi lägga till ytterligare förklarande variabler och undersöka om de påverkar den skattade könsskillnaden. Utifrån denna ansats kan vi inte dra slutsatser om orsakssamband, men vi kan däremot undersöka hur stor andel av kvinnors och mäns utträde ur kommunpolitiken som kan förklaras av vissa mätbara egenskaper hos politikerna och den kommunala kontexten.

Det finns flera kvalifikationer som kan göra politiker mer eller mindre kvalificerade i partiorganisationens ögon och som dessutom kan skilja sig åt mellan kvinnor och män. Om kvinnorna är mindre kvalificerade än männen skulle detta kunna förklara varför de inte blir kvar i politiken i lika stor utsträckning som män. Vi tar hänsyn till tre mätbara kvalifikationer: (1) antal utbildningsår, (2) inkomsten på den privata arbetsmarknaden och (3) yrkessektor.8 Med hänsyn till dessa variabler blir dock skillnaden i sannolikheten att bli kvar i kommunpolitiken mellan könen större, inte mindre. Kvinnor har i genomsnitt en mer attraktiv profil för partierna i dessa dimensioner, men trots detta försvinner de från politiken i snabbare takt.

Nästa steg är att undersöka om kvinnors lägre sannolikhet att bli kvar som folkvalda kan förklaras av faktorer som kan härröras till händelser i en politikers privatliv eller dennes arbetsmarknads situation. I studier av avhopp har särskilt tre faktorer framkommit som vanliga skäl till att lämna sitt uppdrag: att flytta från kommunen, att få barn och att få ett bättre jobb på den privata arbets- marknaden.9 Vi lägger därför till kontrollvariabler för tre händelser under efterföljande mandatperiod: (1) att politikern flyttar ifrån kommunen, (2) att personen blir förälder till sitt första barn10, eller

8Galasso och Nannicini 2011, Besley och Reynal-Querol 2011, Franscheset och Piscopo 2012.

9Nielsen 2001.

10För att ta hänsyn till att detta kan ha olika betydelse för män och kvinnor så interagerar vi dessa kontroller med politikerns kön.

169

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

(3) lönen på den privata arbetsmarknaden ökar med mer än 25 procent. Vi kontrollerar också för huruvida personen har mer än ett barn. När kontrollvariabler läggs till ser vi att könsskillnaden i sannolikheten att bli kvar i ytterligare en mandatperiod minskar med två tredjedelar. Genom att testa betydelsen av olika variabler kan vi härleda minskningen till kontrollvariabeln för att bli förälder för första gången.

Analysen visar således att kvinnor och män reagerar olika när det gäller att fortsätta med sina politiska uppdrag efter att ha blivit förälder. Det är dock viktigt att flagga för att vi inte kan uttala oss om reaktionerna beror på ett större familjeansvar hemma eller på att män och kvinnor som blir föräldrar bemöts på olika sätt inom sina partier. Fördomar om förväntat beteende kan finnas på olika nivåer i organisationen och påverka att kvinnor i högre grad än män hoppar av sina uppdrag i samband med föräldraskapet. Däremot stödjer resultaten den diskussion som förts under en lång tid och som fokuserat på vikten av att arbetsvillkoren och normerna inom politiken är sådana att det går att kombinera politiska uppdrag med ett aktivt föräldraskap (detta diskuteras vidare i rapportens sista sektion).11

Sammanfattningsvis ger resultaten inget stöd för hypotesen att kvinnor är mindre sannolika att ackumulera erfarenhet inom kommunpolitiken på grund av bristande formella meriter. Däremot ser vi att kvinnor, trots sina bättre meriter, har ett snabbare utträde från den grupp av individer som utgör rekryteringsunderlaget till de högre positionerna. Vidare inträffar detta utträde ofta i samband med en förändrad familjesituation.

Våra kontrollvariabler är unika i sitt slag när det gäller hur väl vi kan undersöka variationen i sannolikheten att bli återvald till sitt mandat i kommunfullmäktige. Men även med dessa variabler förblir en ansenlig del av könsskillnaden oförklarad. Som ett sätt att testa om könsskillnaden kan kopplas till incitament hos partierna att rekrytera på basis av merit jämför vi mönstret i återval i kommuner med olika grad av politisk konkurrens. Tanken är, i enlighet med nationalekonomisk forskning, att en ökad konkurrens om väljarnas röster ger större incitament att rekrytera på basis av merit, medan en låg grad av konkurrens tillåter rekrytering på basis

11 Se till exempel SOU 1975:41, och Bäck 2000.

170

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

av annan hänsyn.12 Resultaten visar tydligt att könsskillnaden i sannolikheten att bli återvald är mindre ju större konkurrens det är mellan höger och vänsterblocket i kommunen. Dessutom ökar kvinnors sannolikhet att bli förstanamn på valsedeln med graden av politisk konkurrens. Resultaten påverkas inte om hänsyn tas till samtliga kontrollvariabler som diskuterats ovan. De är också snar- lika oavsett om jämförelser av variation i konkurrens görs över tid i en och samma kommun eller om olika kommuner jämförs. Vi tolkar resultaten som evidens för att partierna inte kan undvara kvinnornas kompetens när det är som viktigast att vinna röster från motståndarblocket. Nomineringsprocessen blir mer jämställd när partierna utsätts för ett större externt tryck.

2.2Glastak13

För att ytterligare närma oss frågan om vad som avgör kvinnors tillträde till inflytelserika positioner studerar vi de specifika utnämningarna till viktiga förtroendeuppdrag. Vi vill i detta hänseende undersöka om det finns ett glastak som förhindrar att kvinnor klättrar i hierarkin. Ett glastak innebär att individer från en viss grupp (här kvinnor) är mindre sannolika att få en befordran inom en organisation trots att de är lika kvalificerade som individer från andra grupper (här män). Ett glastak innebär också att denna diskriminering tilltar ju högre positioner inom organisationen som befordran gäller.14 Inom näringslivet används ofta löneskillnader för att påvisa existensen av glastak, men inom politiken är det mer lämpligt att jämföra fördelningen av förtroendeuppdrag. Vi undersöker tre hierarkiska kategorier med tilltagande politisk makt: grundnivån som förtroendevald i fullmäktige, ordförandeskap i nämnder och ordförandeskap i kommunfullmäktige. Eftersom det är partierna i kommunens styrande majoritet som tillsätter dessa förtroendeuppdrag avgränsas datamaterialet till att bara innefatta dessa partier.

12Exempelvis Becker, 1957 och Black och Strahan, 2001.

13För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till Folke och Rickne (i tryck (b)) The Glass Ceiling in Politics: Formalization and Empirical Tests, working paper.

14Se exempelvis Cotter m.fl. 2001, Baxter och Wright 2000.

171

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

Vi testar fyra kriterier som vart och ett, givet att de uppfylls, ger gradvis större stöd för existensen av ett glastak. Vi sammanfattar dessa kriterier och dess testbara implikationer i Tabell 2.1.

Vår analys ger stöd för samtliga fyra kriterier, även om data är något bristfälligt för att fullt ut kunna analysera kriterium nummer fyra. Resultaten kan sammanfattas som följer:

1.Kvinnor har en lägre sannolikhet att bli både kommunstyrelsens ordförande (KSO) och nämndordförande. Denna ojämlikhet kvarstår efter att vi har kontrollerat för ett flertal viktiga kvalifikationer, så som politisk erfarenhet, utbildning, ålder och yrke. Detta ger stöd för kriterium 1.

2.För givna kvalifikationer är kvinnor mindre sannolika att ha nått positionen som nämndordförande. De är också mindre sannolika att ha nått positionen som KSO. De två nackdelarna är ungefär lika stora och resultaten ger därför stöd för kriterium 2.

3.Kvinnor har en nackdel också vad gäller att flyttas upp till en högre position mellan två valperioder. Inte heller denna nackdel kan förklaras av skillnader i kvalifikationer, vilket ger stöd för kriterium 3.

4.Figur 2.2 nedan jämför sannolikheten att ha tilldelats ett förtro- endeuppdrag som nämndordförande eller KSO bland män och

172

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

kvinnor med lika många perioder av erfarenhet som full- mäktigeledamöter, vårt mått på politisk erfarenhet. Resultaten visar att kvinnor har en mycket lägre sannolikhet att ha nått dessa uppdrag än män med samma erfarenhet. Kvinnors relativa, och lägre, sannolikhet att blir KSO minskar med graden av erfarenhet. Detta ger stöd för det fjärde kriteriet genom att visa att klyftan i karriärerna vidgas över tid och blir större ju längre kvinnorna och männen varit valda.

2.3Bristande erfarenhet vs. glastak, vad är viktigast?

Utifrån de två forskningsrapporterna som vi beskriver ovan finns det både ett ”läckande rör” (en högre sannolikhet att kvinnor lämnar politiken, och främst i samband med att de får barn) och ett glastak (en lägre sannolikhet att kvinnor tilldelas förtroende- uppdrag trots likvärdiga kvalifikationer) som hindrar kvinnor från att nå toppen i kommunpolitiken. Att båda faktorerna spelar roll för kvinnors möjligheter att nå toppen säger oss dock lite om vilken faktor som är mest betydelsefull.

För att mäta den relativa vikten av de två faktorerna kan vi göra en enkel övning. Grundidén är att skatta hur stor andelen kvinnor med högre positioner hade varit om kvinnor haft samma sannolikhet som män att nå dessa positioner för varje nivå av politisk erfarenhet. Den kvarvarande vertikala ojämlikheten skulle därefter kunna tillskrivas ett ”läckande rör” (leaky pipeline).

173

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

Vi skapar en hypotetisk situation där kvinnor och män med samma nivå av politisk erfarenhet också har samma sannolikhet att tilldeles ett visst uppdrag15. I denna hypotetiska värld kommer all ojämlikhet mellan män och kvinnor att bero på skillnader igenom- snittlig erfarenhet. Därmed kan den vertikala ojämlikheten i den hypotetiska situationen tillskrivas det ”läckande röret”, det vill säga det faktum att kvinnor är mindre sannolika att bli återvalda och därigenom ackumulera ytterligare perioder av erfarenhet. Vi presenterar resultaten av denna övning i Figur 2.3.

Figur 2.3 bör tolkas som följer: Längst till vänster visar den svarta stapeln den faktiska andelen valda kvinnor i kommun- fullmäktige. Om det inte hade funnits någon vertikal ojämlikhet hade denna andel varit konstant också för de högre förtroende- uppdragen. Denna nivå av kvinnlig representation illustreras av den streckade horisontella linjen. Som vi tidigare konstaterat är den verkliga andelen kvinnor sjunkande på högre positioner, vilket illustreras av nästa två svarta staplar för andelarna nämndordföranden och KSO.

De grå staplarna visar våra beräkningar för hur stor andelen kvinnor på de två förtroendeuppdragen hade varit om kvinnor och män haft samma genomsnittliga sannolikhet att utnämnas till dessa förtroendeuppdrag för ett givet antal valperioder som fullmäktige- ledamot. Vi kan se att vi med en jämställd tillsättning av uppdrag utifrån graden av erfarenhet skulle gå från 28 procent kvinnliga KSO till 41 procent. Genom att sedan täppa till det läckande karriärsröret skulle de resterande 3 procenten av gapet jämnas ut. Bland nämndordförandena skulle vi gå från 35 till 42 procent kvin- nor med jämställd belöning av erfarenhet.

15 Vi skapar denna hypotetiska situation genom att först räkna ut den genomsnittliga sannolikheten för att någon med en viss erfarenhet ska utnämnas till de två respektive uppdragen, nämndordförande och kommunstyrelsens ordförande. Sedan räknar vi ut hur många kvinnor och män som skulle ha fått respektive uppdrag givet att män och kvinnor som varit valda till kommunfullmäktige lika länge (lika mängd erfarenhet) hade haft den genomsnittliga sannolikheten att bli utnämnd. Detta är vår hypotetiska värld där kvinnor och män med samma erfarenhet också har samma sannolikhet att få ett uppdrag.

174

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Vår analys visar att bristen på kvinnor på de högre positionerna till största delen beror på glastaket (ojämlika tillsättningar av uppdrag trots jämställda meriteringsgrunder). Denna faktor orsakar mer än tre fjärdedelar av den vertikala ojämlikheten. För att komma till rätta med den låga andelen kvinnor på de högre positionerna skulle det därför ha en relativt liten betydelse att jämna ut könsskillnaden i avhopp. Fokus bör i stället ligga på ett mer jämlikt tillsättande av högre förtroendeuppdrag bland de kvinnor och män som stannar kvar i politiken under en längre tid.

2.4Könskvotering16

Mer än hundra länder runt om i världen har infört någon typ av könskvotering i sitt politiska system. I Sverige har kvotering inte införts med hjälp av nationell lagstiftning utan på frivillig grund av

16 För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till O'Brien och Rickne (i tryck) Gender Quotas and Women's Political Leadership, American Political Science Review, och Rickne (2014) Könskvotering och kvinnors karriärer: En jämförelse av svenska politiska partier (2014) Statsvetenskaplig Tidskrift 116(2), 207–228.

175

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

enskilda politiska partier.17 Men liksom i andra länder har kvoteringarna varit kontroversiella.

Kritiker till kvotering hävdar ofta att åtgärden är onödig eftersom andelen kvinnor ändå ökar sakta men säkert över tid.18 Vidare argumenteras det ofta att kvotering rent av kan skada kvinnors möjligheter till karriär inom organisationen. Om kvotering innebär att meriter åsidosätts som rekryteringsgrund kan det skapas misstro mot de nya – och även de tidigare – kvinnorna inom organisationen. Det kan i sin tur innebära negativa förväntningar om kvinnornas arbetsinsats. Eftersom stigmatisering bygger på ett antagande om att ”inkvoterade” personer har lägre kompetens kan fenomenet uppkomma även om kvinnorna är lika meriterande som männen. Sammanfattningsvis kan en kvotering enligt detta resonemang underlätta för kvinnor att ta sig in på lägre nivåer inom en organisation, samtidigt som den försämrar kvinnornas långsiktiga möjligheter till jämlikt politiskt inflytande.19

Den motsatta hypotesen är att kvotering kan ha positiva effekter på kvinnors möjligheter till att nå toppen av politiken. Intuitionen bakom denna hypotes är att karriärmöjligheterna är bättre i en mer könsbalanserad organisation. Fler personer av en viss social grupp kan stödja varandra och skapa bättre möjligheter att klättra i hierarkin. I samband med att Socialdemokraterna införde varvade valsedlar släppte S-kvinnor en ”makthandbok” som diskuterade den detaljerade processen för en sådan mobilisering. Kvinnor uppmanades att nominera varandra till ledande poster, gemensamt lansera kandidater i media, gå på möten och rösta för sina kandidater och uppmuntra varandra att aktivt kandidera till olika maktpositioner.

För att få en bild av hur kvotering påverkat kvinnors möjligheter att nå toppen i de svenska partierna kommer vi att redovisa data för både lägre och högre positioner. Vi börjar med att sammanfatta vilka partier som infört kvotering för att sedan

17Se till exempel Wide 2015.

18Dahlerup och Freidenvall 2010.

19En negativ effekt på kvinnors karriärer kan också uppkomma genom att samarbetsklimatet förändras. Kanthak och Krause (2012) resonerar att sammanhållningen bland politiska minoriteter (så som kvinnor) försämras i grupper med en större andel kvinnor. När andelen växer blir det svårare för den politiska minoriteten att mobilisera stöd för varandra. Författarna föreslår också att stödet för minoriteten från de manliga politikerna minskar eftersom minoritetens tillväxt gör dem till ett större hot mot majoritetens maktpositioner.

176

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

undersöka hur införandet av dessa åtgärder samvarierat med andelen valda kvinnor. En särskilt viktig insikt från forskningen om olika utformningar är att ”platsgaranti” på valsedeln är en förut- sättning för att en kvotering ska ha den förväntade positiva effekten på andelen valda kvinnor. Det krävs alltså specifika regler som specificerar att även högre platser på valsedeln ska tilldelas kvinnor20, exempelvis att kvinnor och män varvas på valsedeln.21 Det är också viktigt att organisationen formulerar krav som ses som obligatoriska att följa snarare än rekommendationer.

Svenska partier skiljer sig tydligt åt när det gäller vilka åtgärder de antagit för att öka andelen kvinnor på deras mandat i kommun- fullmäktige. Det är tre av riksdagspartierna som har infört åtgärder som anses obligatoriska och som garanterar valbara platser till kvinnor, nämligen Vänsterpartiet (50 procent år 1993), Socialdemokraterna (50 procent år 1993) och Miljöpartiet (40 procent 1987 och 50 procent 1997).22 Resterande partier har, med undantag för Sverigedemokraterna, i stället formulerat målsättningar och rekommendationer.23

Figur 2.4 jämför utvecklingen över tid av den genomsnittliga andelen kvinnor i partierna som infört kvotering och de som inte gjort det. Sverigedemokraterna har utelämnats från analysen eftersom de först på senare år nått representation i kommun- fullmäktige. Det är tydligt att partierna med åtgärder som ger kvinnor platsgarantier på valsedlarna har uppnått en mer jämställd representation i kommunfullmäktige.

20Krook 2009.

21Åtgärder som i stället anger en procentsats av valsedeln som helhet, exempelvis att ”30 procent av de nominerade på valsedeln ska vara kvinnor” utmynnar vanligtvis i en koncentration av kvinnliga kandidater till listans nedre regioner. Följden blir naturligtvis att kvinnor visserligen står på listan men att de har låg sannolikhet att faktiskt bli valda.

22www.quotaproject.org

23I vissa sammanhang kallas dessa åtgärder för ”mjuk kvotering”.

177

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

Figurerna ger också en uppfattning om hur verbala målsättningar inom partierna var en effektiv metod för att öka andelen kvinnor bland partiernas kommunfullmäktigeledamöter. Det tydligaste exemplet är kanske Socialdemokraterna, som införde en målsättning om 50 procent kvinnor på partiets valsedlar år 1990. Denna åtgärd ledde bara till en blygsam ökning av den genomsnittliga andelen kvinnor. Moderaterna och Centerpartiet antog samma verbala mål- sättning inför valet 1994. Här visar Figur 2.4 att kvinnors numeriska representation ökade för båda partierna i detta val, och dessutom betydligt mer än både föregående och efterkommande perioder. Det är dock tydligt att båda ökningarna var mer blygsamma än ökningen i Socialdemokraterna som införde varvade listor i samma år.

Härnäst skiftar vi fokus till de högre nivåerna av förtroende- uppdrag. Vi börjar med att jämföra olika partier med varandra mot bakgrund av om de infört kvotering med platsgaranti eller inte. Om kvotering utgör ett allvarligt hinder för kvinnors möjligheter att nå toppen borde vi se sämre könsbalans på toppen i de partier som infört

178

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

åtgärder med platsgaranti. Figurerna 2.5 och 2.6 beskriver hur det såg ut på toppen av de kommunala partigrupperna i kommunerna efter valet 2010. Det är uppenbart att det finns en högre andel kvinnor på ledande positioner i de partier som infört kvotering, det vill säga Miljöpartiet, Vänsterpartiet och Socialdemokraterna, jämfört med de partier som inte infört kvotering.

179

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

En mer ambitiös metodologisk ansats är att studera Socialdemo- kraternas införande av varvade valsedlar i och med Varannan Damernas inför valet 1994. Beslutet om kvotering fattades av partiets nationella organisation och respons på hotet om ett feministiskt utbrytarparti på riksnivån, de så kallade Stödstrumporna. Vi betraktar införandet av varvade valsedlar som ett naturligt experiment där vi kan jämföra hur sannolikheten att få en kvinnlig ledare för partigruppen påverkades på platser där kvoteringen hade olika stor effekt. Om kvotering gör att kvinnor bedöms som mindre kompetenta och att de därmed får sämre karriärmöjligheter borde vi se en lägre sannolikhet att kvinnor nådde högre positioner i kommuner där kvoteringen tvingade partigruppen att öka andelen valda kvinnor (det vill säga kommuner där andelen kvinnor sedan tidigare var som lägst). Om åtgärden däremot underlättade för kvinnor att mobilisera sina krafter och förbättra sina karriärmöjligheter borde vi se störst ökningar i sannolikheten för kvinnligt ledarskap i de kommuner där kvoteringen hade en större effekt.

För att få jämförbarhet över tid approximeras kvinnors politiska ledarskap i de kommunala partigrupperna med en indikator för om partiet hade en kvinna som förstanamn på sin valsedel. En analys av

180

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

kvinnors tillträde till denna topposition på valsedlarna under perioden 1988–2010 visar på en positiv och långvarig effekt av kvoteringen på sannolikheten att en kommunal partigrupp har en kvinna som första- namn. I de kommuner där Socialdemokraterna tidigare hade den lägsta andelen valda kvinnor, och som alltså såg den största ökningen i och med införandet av de varvade listorna, skedde också den största ök- ningen av sannolikheten att ha en kvinna som förstanamn i valen efter kvoteringen.

Vi undersöker en möjlig förklaring till den positiva effekten av kvoteringen på sannolikheten att få en kvinnlig listetta. I stället för att analysera huruvida en kvinna toppade valsedeln används samma metod för att undersöka den genomsnittliga kvalifikationsnivån bland de valda kvinnorna. Resultaten visar att kvoteringen ökade antalet (och andelen) folkvalda kvinnor med universitetsutbildning och tidigare yrkeserfarenhet inom förvaltning eller som riksdagsledamot.24 Fler meriterade kvinnor i gruppen är således en rimlig delförklaring till den ökade chansen för att en kvinna når toppen av partigruppen.

Kvotering är en reform som ofta kritiseras för att gå emot principen om meritokrati vid rekryteringar. Sammantaget visar dock resultaten i våra studier av könsmönster i karriärer inom kommunpolitiken att det finns goda grunder att tvivla på meritokratin. Om en man och kvinna har jämlika formella meriter är det långt vanligare att förtroendeuppdrag går till mannen. Könsskillnader i avhopp från politiken är också mindre där de politiska partierna utsätts för en högre grad av politisk konkur- rens. Resultaten i den här sektionen visar att Socialdemokraternas införande av kvoteringen gav fler meriterade kvinnor i partigrupperna och ökade sannolikheten för kvinnligt ledarskap.25 Den bild som målas upp tyder på bristande meritokrati inom kommunpolitiken men att kvotering är en möjlig åtgärd för att göra rekryteringsprocessen mer, snarare än mindre, meritokratisk.

24Det är viktigt att ha en kritisk hållning till alla mått på kvalifikationer bland politiker. Här följer vi forskningslitteraturen i hur kvalifikationer mäts, men det är uppenbart att vi samtidigt fångar en

”elitisering” av gruppens sammansättning, något som i sig inte är oproblematiskt från ett representa- tionsperspektiv.

25Till detta kan läggas resultaten från vår tidigare studie (se Besley m.fl. 2013) där vi undersöker män- nens kvalifikationer och finner att kvoteringen orsakade en förbättring av männens genomsnittliga kvalifikationsnivå. Detta resultat är oförenligt med idén att kvoteringen ledde till en försämrad rekrytering av män genom att avskräcka kompetenta män från fortsatt politisk karriär.

181

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

3Familjen och den politiska karriären

Fokus i alla de studier som vi nämnt ovan gäller kvinnors möjligheter att nå toppen. En kanske lika viktig fråga är vad som händer med de kvinnor som nått toppen och hur deras politiska karriärer påverkat deras livssituation. Genom att öka vår kunskap om detta kan vi få en tydligare bild av de faktorer som kan locka eller avskräcka politiker på lägre nivåer från att söka sig till de högre positionerna. Analysen är naturligtvis också viktig i sig eftersom arbetsmiljön för kommunpolitikerna kan avgöra exempelvis hur väl de kan utföra sina uppdrag och hur länge de vill stanna kvar på dessa.

Att göra karriär är en process där en person successivt klättrar uppför en stege av positioner inom en organisation. Vanligtvis ökar graden av ansvar och mängden arbetsuppgifter när personer når tyngre uppdrag. I Svenska kommuner finns en lång historia av maktkoncentration till den högsta positionen, kommunstyrelsens ordförande.26 Till skillnad från de andra förtroendevalda är KSO oftast heltidsavlönad. Till positionen hör också en rad krävande arbetsuppgifter såsom att föra ordet i kommunstyrelsens samman- träden, att koordinera det politiska arbetet i partiet och/eller i den styrande majoriteten och att företräda kommunen i nationella och internationella sammanhang. Förutom detta ska KSO också med kommunchefens hjälp styra den kommunala sektorns operativa verksamhet.27

26Jonsson 2003.

27Ibid.

182

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Arbetet som kommunstyrelseordförande delar många av de egenskaper som tillskrivs så kallade ”extrema jobb”.28 Antalet arbetstimmar per vecka är högt, uppdraget medför ett betydande ansvar för budget och personal, en svårighet att förutsäga mängden arbete, och förväntningar om att vara tillgänglig utanför kontorstid och på kvällar och helger. I intervjuer med kommunstyrelse-ord- föranden beskrivs uppdraget som ”gränslöst”. I en intervju citerad av Nilsson beskriver en KSO att ”många har svårt att betrakta uppdraget som ett arbete.29 Framför allt är det svårt att se gränserna för vad de ska göra. Arbetsmängden är obegränsad. Arbetstidens omfattning reduceras endast av familjesituation och hälsa”.

Vi har genomfört en enkätundersökning där KSO ombads ange antalet arbetstimmar per vecka som i genomsnitt ägnats åt upp- draget. Hela 84 procent av de svarande angav en arbetsvecka som översteg 40 timmar. Nästan en tredjedel rapporterade en arbets- vecka på mer än 60 timmar. I genomsnitt angav de svaranden att de spenderade elva timmar i veckan av kvällstid på sina uppdrag.

Det finns viktiga lagmässiga åtskillnader mellan politiska förtroendeuppdrag och regelrätta anställningar som löntagare på företag eller i en organisation. Dessa skillnader kan också ha stor betydelse för arbetsmiljön och, i sin tur, på vilka personer som söker sig till uppdragen. Två viktiga områden där arbetsvillkoren skiljer sig åt är reglerna för föräldraledighet och tjänstledighet. Ingetdera medges av kommunallagen. Ledighet under en längre period kräver att politikern avsäger sig sina uppdrag eller att kommunerna utformar lokala regler som ändå medger en viss från- varo. Trots att vissa politiker är heltidsanställda på sina uppdrag saknar de alltså grundläggande rättigheter till ledighet som med- följer andra anställningar. En anledning till denna utformning av kommunallagen är den kontroversiella frågan om ”professionella” politiker. Fler heltidsanställda politiker, menar vissa, minskar behovet av partiernas medlemmar och undergräver politikernas arbetssätt som en folkrörelse som engagerar frivilliga, fritids- politiker. Med regelrätta anställningar blir politiken ett permanent jobb, som utförs av permanent anställda, vilket motsäger det

28Luce and Hewitt 2006.

29Nilsson 2001:181.

183

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken SOU 2015:96

grundläggande synsättet på de folkvalda som folkets tillfälliga företrädare.

Det faktum att heltidsanställda förtroendevalda inte kan ta tjänst- eller föräldraledigt utan att avsäga sig sina uppdrag, kombin- erat med de höga kraven som ställs på dessa företrädare, kan inne- bära problem för den som vill, eller måste, kombinera en sådan position med ett aktivt föräldraskap. Ett sätt att närma sig en analys av dessa problem är att beskriva familjesituationerna för kommun- styrelseordföranden i jämförelse med de övriga folkvalda från samma parti.

I Tabell 3.1 sammanfattar vi olika indikatorer för livssituationen för kvinnor och män inom dessa två grupper (ledamöter och KSO). För valperioderna mellan 1991 och 2002 har vi antagit att personen som är förstanamn på valsedeln i det största partiet i den styrande majoriteten har positionen som KSO. För valperioderna 2006 och 2010 har vi emellertid använt exakta data för positionen. Med data för de senare perioderna kan vi också verifiera att approximation för de tidiga perioderna, och konstatera att den stämmer i mer än nio av tio fall.

* Politikerns andel av föräldraledigheten är beräknat som politikerns andel av det totala antalet dagar av föräldraledighet som tagits ut av någon av föräldrarna. ** politikerns löneandel är definierat som politikerns årslön dividerat med den totala lönen för de två makarna.

184

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Tabell 3.1 visar flera slående fakta. Bland de valda är det färre kvinnor än män som är gifta (61 procent jämfört med 71 procent). Men bland KSO är skillnaden enorm, 61 procent jämfört med 78 procent. Vi ser också att det är vanligare att de kvinnliga politikerna skilt sig. Bland KSO är hela 21 procent av kvinnorna skilda, medan bara 9 procent av männen är det. Vad gäller andelen politiker med omyndiga barn (0–17 år) eller små barn (0–3) utmärker sig kvinnliga KSO som den grupp som har helt klart lägst andel. Här kan vi passa på att nämna ett slående fakta som inte finns med i tabellen. Bland kvinnliga KSO som har omyndiga barn och är gifta i början av mandatperioden så skiljer sig hela 17 procent under mandatperioden om de är KSO, medan endast 7 procent av männen i samma grupp skiljer sig.

De manliga politikerna har tagit ut en avsevärt mindre andel av föräldraledigheten än de kvinnliga politikerna, och de manliga KSO har tagit ut minst andel av alla grupperna (13 procent). De kvinnliga KSO har å andra sidan tagit ut den största andelen, hela 82 procent.

Det är också intressant att jämföra relationen mellan de kvinnliga och manliga politikerna och deras gifta makar.30 De manliga kommunalråden har äkta makar som har betydligt lägre årsinkomster än de själva. För de kvinnliga kommunalråden ser vi detsamma. Bland KSO är det 97 procent av männen och 88 procent av kvinnorna som har en högre årsinkomst än sin partner. Dessa siffror är av särskilt intresse eftersom de innebär att kvinnliga KSO har en inkomstfördelning som dels skiljer sig från det genom-snitt- liga mönstret i befolkningen, men också bryter mot den sociala normen att mannen bör ha en högre lön än sin fru.31

Varför är det så mycket vanligare att kvinnliga KSO är skilda och skiljer sig medan de sitter på sitt uppdrag? Vår forskning visar att en anledning troligtvis är att positionens natur innebär för stora påfrestningar för en relation där båda de vuxna har krävande jobb och där det dessutom finns hemmavarande barn. Analys beskrivs grafiskt i figur 3.1 nedan. Vi utgår ifrån de politiker som blir KSO för första gången och följer dem bakåt i tiden till valperioden innan de tilldelades uppdraget. Värdena på X-axeln startar under perioden

30Svenska registerdata innefattar inte något mått på familjer som är sambo vilket innebär att vi bara kan göra dessa beräkningar för par som gift sig.

31Bertrand m.fl 2015.

185

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

före uppdraget, -3 till -1, där tidpunkt -1 är valåret (notera att KSO tillträder i december). Tidpunkt 0 är det första året som KSO, och 1 och 2 är de två följande åren. Linjerna i figuren visar andelen av männen och kvinnorna som är skilda i de olika tidpunkterna. I den vänstra figuren visas andelen skilda bland män och kvinnor som inte har något barn under 18 år. I den högra figuren visas mot- svarande andelar för dem som har minst ett barn i den åldern.

Resultaten i figur 3.1 är slående. I den högra delen av figuren kan vi se att kvinnor utan hemmavarande barn är mer än dubbelt så sannolika att vara skilda som männen i samma livssituation. Andelen skilda förändras dock inte märkbart när individerna utses till KSO. För dem med barn sker däremot en stor förändring. Innan tillträdandet till positionen är kvinnorna och männen med barn under 18 år relativt snarlika när det gäller andelen skilda. Efter tillträdet ser vi en skarp ökning av skilsmässorna bland kvinnorna där andelen skilda kvinnor fördubblas, från 10 till 20 procent. Framtida forskning kommer att syfta till att undersöka det här mönstret på ett mer ingående sätt.

Som vi sett i den här sektionen, och också tidigare i den här rapporten, har familjesituationen olika påverkan på mäns och kvinnors sannolikhet att fortsätta som kommunpolitiker. Denna situation är inte unik för den politiska sektorn. Tvärtom har forskare uppmärksammat att just företeelsen att bli förälder har en stor negativ inverkan på kvinnors arbetsutbud i ekonomin som helhet. Tongivande ekonomer har till och med hävdat att förbättr- ade förutsättningar för kvinnor att kunna kombinera sina åtagan-

186

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

den som föräldrar med sina karriärer är det ”sista kapitlet” i berättelsen om hur kvinnor och män ska få jämlika löner i dagens industrisamhällen.32 Ett annorlunda sätt att beskriva denna process skulle kunna vara att skapa arbetsvillkor som (1) gör det möjligt för både män och kvinnor att kombinera aktiva föräldraskap med politiska åtaganden och (2) skapa politiska åtaganden som tidsmässigt är möjliga att kombinera med två heltidsarbetande föräldrar.

Tidigare studier har formulerat olika förutsättningar för att yrken (i det här fallet det lokalpolitiska uppdraget) ska gå att kombinera med ett förtroendeuppdrag. De faktorer som särskilt lyfts fram är tids- och platsmässig flexibilitet, resonabla krav på arbetstiden och att samla mindre ansvar i en och samma individ. För positionen som KSO skulle detta kunna innebära dubbelt ledarskap och ökade resurser till den politiska staben, tydliga och sänkta krav på omfattningen av arbetsuppgifterna, och tydliga gränsdragningar för arbete på kvällar och helger. En kultur av att KSO ska vara ”tillgänglig jämt” bör ersättas med en kultur av att jobbet sköts som bäst om personen också har rätt till privat tid för hem och familj. Mer tillgänglighet är inte bättre.

När det gäller tids och platsmässig flexibilitet är det möjligt att skapa förutsättningar för kommunpolitiska uppdrag som gör dem mer attraktiva för barnföräldrar. Det kan särskilt handla om infra- strukturen. Att ha skötrum och lek/videorum för barn i anslutning till möteslokalerna, eller en lekhörna inne i själva mötesrummet, kan vara underlätta deltagandet bland föräldrar. I dagsläget finns sköt- rum i knappt hälften av alla svenska kommuner, medan lek/videorum endast finns i knappt 5 procent (författarnas eget enkätmaterial).33 Det är också bara i en tredjedel av kommunerna där den lagstadgade rätten till ersättning för barnvakt under politiska möten utnyttjas i praktiken. Det är också önskvärt att möten förläggs utanför skolloven, vilket utgör en explicit regel i 25 procent av kommunerna.

32Goldin 2014.

33Enkätundersökning genomfördes under våren 2014. Svarsfrekvensen var 70 procent av samtliga KSO och vice-KSO. Minst ett svar kom in från 90 procent av kommunerna.

187

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

4Utrikes föddas vertikala politiska representation34

Det är inte bara kvinnor som blir mer sällsynta på de högre förtroendeuppdragen i kommunpolitiken. Detsamma gäller utrikes födda. I figur 4.1 jämför vi den genomsnittliga andelen personer födda utanför Norden bland befolkningarna i svenska kommuner35 med andelen personer födda utanför Norden på tre hierarkiska nivåer av kommunpolitiken.36 Som lägsta nivå använder vi nomin- erade politiker, mellannivån är kommunfullmäktige-ledamöter som inte är KSO, och den högsta nivån är KSO.37 För att jämföra utrikes föddas representation på de tre nivåerna inom samma organisationer, dvs. lokala politiska partier, använder vi endast data från det största partiet i den styrande majoriteten i varje kommun. Detta dataunderlag omfattar 40 procent av den totala mängden fullmäktigeledamöter.

34Detta stycke är en sammanfattning av vår forskningsrapport Immigrants' Vertical Representation som tillhandahålls av författarna på begäran.

35Medborgare i andra nordiska och EU-länder som varit folkbokförda i Sverige i minst ett år liksom personer från andra länder som varit folkbokförda i minst tre år har rätt att rösta och att kandidera i de kommunala valen.

36Vårt fokus på utrikes födda från länder utanför Norden följer av tidigare forskning om invandrare i svensk politik som till exempel Blomqvist (2005). Studier har visat att marginalisering inte är en konsekvens av att vara utrikesfödd i sig, utan snarare av etniska hierarkier där sociokulturella avståndet är längre. Nordiska invandrare har med sig kultur och ideologi som liknar de svenska och därför gör den etniska kategoriseringen mindre synlig för svenskfödda. Utomnordiska invandrares avstånd är större, vilket gör dem mer synliga och ger dem lägre status (Bäck and Soininen 1996, Strömblad and Borevi 2004, Blomqvist 2005, Niklasson 2005a, Dahlstedt 2002, Molina and de los Reyes 2002).

37Som nominerade politiker räknar vi nedåt på valsedeln från och med de som blivit invalda i kommunfullmäktige. Vi tar bara med hälften av partiets antal folkvalda, 5 nominerade för ett parti med 10 valda, osv. KSO approximeras med valsedelns förstanamn. Vi kan verifiera att 9 av 10 förstanamn blev KSO efter valen 2006 och 2010.

188

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

8 %

 

 

 

 

 

6 %

 

 

 

 

 

4 %

 

 

 

 

 

2 %

 

 

 

 

 

0 %

 

 

 

 

 

1991

1994

1998

2002

2006

2010

Befolkning

Nominerade

 

Valda

KSO

Figur 4.1 visar att de utrikes födda är underrepresenterade på alla tre nivåer i politiken och att graden av underrepresentation växer på de högre nivåerna. Medan andelen nominerade och folkvalda har ökat över tid i takt med den ökande andelen icke-nordiska invandrare i befolkningen kan vi inte se någon motsvarande trend för representationen på den högsta positionen, KSO. Mellan 1991 och 2010 låg denna andel på under 2 procent samtidigt som den genomsnittliga andelen icke-nordiska invandrare i kommun- befolkningarna växte från 4 till 8 procent.

Teorier om invandrares politiska representation skiljer sig delvis från teorier om kvinnors politiska representation genom att ha en starkare betoning på den underliggande befolkningen. Medan kvinnor oftast utgör ungefär hälften av befolkningen i en given kommun finns det en större geografisk variation i andelen utrikes födda. Eftersom forskningen visar att utrikes födda väljare är mer benägna att rösta på politiker som också är utrikes födda, och vice

189

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

versa för svenskfödda, förväntar vi oss en positiv relation mellan andelen utrikes födda inom befolkningen och inom politiken.38

I figur 4.2 använder vi data från valen 2006 och 2010 för att undersöka sambandet mellan befolkningsandel och vertikal ojäm- likhet. Eftersom vi har information om den exakta fördelningen av alla förtroendeuppdrag under dessa två mandat-perioder kan vi göra en mer detaljerad indelning av den politiska hierarkin än vi gjort i analysen ovan. Vi delar in politikerna i fyra nivåer: 1) nominerade (enligt samma definition som ovan), 2) KF-ledamöter utan ordförandeskap, 3) nämndordförande, och 4) KSO.

Varje punkt är genomsnitt för 50 kommunalval. Data från 2006 och 2010. Figur 4.2 visar en högre grad av politisk representation på de två lägre nivåerna (nominerade och valda utan ordförandeskap) i

38 Se Bird m.f. 2011; Berg och Bjørklund 2011; Dancygier 2014.

190

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

kommuner med en större befolkningsandel. Det syns tydliga posi- tiva trender i både de helfärgade punkterna och trianglarna i figu- ren. Däremot kan vi inte se något motsvarande mönster för de två högre positionerna. Både cirklarna (andelen KSO) och kryssen (andel nämndordföranden) saknar samvariation med befolknings- andelen. Andelarna utrikes födda på dessa positioner är låga, oavsett om de utrikes födda utgör en större andel av kommun- befolkningen. Våra resultat visar därmed att en högre andel utrikes födda i befolkningen inte är förknippat med mindre vertikal ojämlikhet.39

Vi kan kvantifiera den vertikala ojämlikheten genom att beräkna skillnaden i andelen personer födda utanför Norden på de olika nivåerna. Denna gradient kan sedan jämföras med situationen för svenskfödda. Resultaten visar tydligt att de utrikes födda blir mer sällsynta längre upp i hierarkin. Oddsen för att en politiker som är född utanför norden har nått en position som folkvald ledamot i kommunfullmäktige, snarare än att ha nått den lägre positionen som nominerad, är 35 procent lägre än för en svenskfödd politiker. Skillnaden i sannolikheten att ha nått ett ordförandeskap är ännu mer markant. De utrikes födda har 66 procent lägre odds att ha nått positionen som nämndordföranden, och hela 71 procent lägre odds att ha blivit ordförande i kommunstyrelsen. Denna bild stämmer väl överens med Blomqvists slutsats att invandrare bereddes plats i partierna, men att de inte fick positioner med faktiskt inflytande.40

Var är orsaken till den stora ojämlikheten i sannolikheterna att ha nått de högre positionerna? Ett sätt att närma sig den här frågan är att lägga till kontrollvariabler i skattningarna av de utrikes föddas relativa odds att ha nått respektive nivå. Vi börjar med att lägga till kontrollvariabler för ålder, kön och variabler som kan sägas mäta kvalifikationer för högre politiska uppdrag.41 En sådan variabel är tidigare politisk erfarenhet, mätt som antalet perioder som ledamot i fullmäktige. Två andra är utbildningsnivå och yrke. Analysen visar att kontrollvariablerna bara kan förklara en liten del av den vertikala ojämlikheten. Estimaten på de utrikes föddas nackdel i att

39Jmf. resultaten i Dancygier m.fl., i tryck, som visar att sannolikheten att som nordisk eller icke-nordisk utrikes född bli nominerad på en valsedel ökar när andelen utrikes födda i befolkningen är högre.

40Blomqvist 2005.

41Se exempelvis Folke och Rickne (i tryck (a)) för en utförlig diskussion dessa kvalifikationer.

191

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

ha nått de högre nivåerna minskar bara med en tredjedel. Det innebär att nackdelen inte kan förklaras av dessa observerbara kvalifikationer och sociala attribut.

Vi kan också dela in de utrikes födda i grupper beroende av hur länge de bott i Sverige och sedan jämföra respektive grupp med den genomsnittliga svenskfödda politikern. Här behåller vi också kon- trollvariablerna som beskrevs ovan. Jämförelsen visar att ojämlik- heten är mindre markant när vi jämför svenskfödda med utrikes födda som varit bosatta en längre tid Sverige. Men även för den grupp som bott i Sverige allra längst, i mer än 30 år, finns betydande skillnader kvar. Exempelvis har dessa utrikes födda fortfarande 40 procent lägre odds än en svenskfödd att ha blivit nämndordförande.

Studier inom svensk statskunskap har uppmärksammat att personliga kontakter är en viktig resurs för en framgångsrik politisk karriär.42 Utrikes födda kan ha sämre förutsättningar att knyta sådana kontakter, inte minst när det gäller tillgång till före detta politiker bland familj och släktingar. Vi undersöker om de utrikes föddas nackdel att nå högre positioner kan förklaras av denna nätverksresurs genom att lägga till en kontrollvariabel för huruvida politikerna haft en släkting som varit folkvald i samma kommun i någon tidigare valperiod sedan 1982. Resultaten visar att släktskap till tidigare politiker kan förklara en del av skillnaden på de lägre positionerna, det vill säga att vara nominerad och att vara ledamot i fullmäktige. Däremot finner vi ingen skillnad i sannolik- heten att nå de högre positionerna för politiker med ett sådant släktnätverk. För jämförelsen av utrikes och inrikes födda visar analysen att avsaknad av tidigare släktingar inom politiken kan förklara en liten andel av de utrikes föddas nackdel i att gå från nominerad till vald. Däremot kan variabeln inte alls förklara nackdelen i att ha nått de högre förtroendeuppdragen.

42 Se t.ex. Niklasson 2005b.

192

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

4.1Personröster

Det har tidigare uppmärksammats att utrikes födda politiker har ett större stöd i personvalet än inrikes födda.43 Vi vet också att för- delningen av personkryss mellan politikerna på ett partis valsedel påverkar hur partiet tillsätter högre förtroendeuppdrag.44 En möjlig förklaring till utrikes föddas nackdel i att nå högre positioner skulle kunna vara att utrikes födda politiker på lägre platser på valsedeln har ett större personröststöd än inrikes födda på jämförbara platser, men att detta mönster inte gäller valsedelns topp. Ett sådant mönster skulle vara förenligt med att utrikes födda får fler personröster i genomsnitt, men att utrikes födda som står på valsedelns högsta positioner kan ha det svårt att samla tillräckligt många kryss för att överträffa de svenskfödda på närliggande listplaceringar.

I figur 4.3 jämför vi den genomsnittliga andelen personröster för utrikes- och svenskfödda beroende på deras placering på sitt partis valsedel. Valsedlarna delas in i fyra kategorier, nominerade som inte blev valda, de två nedre tredjedelarna av de valda, den övre tredjedelen av de valda, och listettorna. Den heldragna linjen visar det skattade värdet för den genomsnittliga skillnaden i andelen kryss mellan utrikes- och svenskfödda politiker inom samma kategori av listplaceringar. Ett värde på 0.5 innebär exempelvis att utrikes födda har i genomsnitt 0.5 procentenheters fler person- kryss. De två streckade linjerna på respektive sida om den hel- dragna linjen visar gränsvärdena ett 95-procentigt konfidens- intervall kring denna skattade differens. Om konfidensintervallet överlappar den horisontella nollinjen innebär det att skillnaden i andelen röster inte är statistiskt säkerställd på fem procents signifikansnivå.

De regressioner som ligger till grund för figur 10 innefattar två viktiga typer av kontrollvariabler. Först och främst kontrollerar vi för listrank (en indikatorvariabel för varje enskild placering). Det innebär att vi tar hänsyn till att svenskfödda och utrikes födda kan ha olika placering inom respektive kategori. Vi inkluderar också ”partigruppsfixa effekter” (en indikatorvariabel för varje kommunalt parti och i varje val), vilket tar hänsyn till att utrikes födda utgör en större andel av politikerna i vissa partier och kommuner.

43exempelvis SOU 2007:68.

44Folke m.fl. i tryck.

193

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

16.3*

1.04

0.51* 0.82*

Våra resultat visar att utrikes födda får en större andel av sitt partis personröster och att denna positiva differens återfinns inom alla fyra kategorier av listplaceringar. Både på lägre och på högre nivåer är de utrikes födda mer framgångsrika är inrikes födda i person- valet. Detta innebär att fördelningen av personröster inte är någon sannolik förklaring till varför utrikes födda nått toppen i lägre utsträckning. Snarare är det så att denna grupp är under- representerade på de högre positionerna trots att de har ett större stöd i personvalet än sina svenskfödda partikamrater.

4.2Personer med utländsk bakgrund och nordiska invandrare

Vi analyserar den vertikala ojämlikheten för ytterligare tre grupper: 1) politiker med minst en förälder född utanför Norden, 2) politiker födda i ett nordiskt land och 3) politiker med minst en

194

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

förälder född i ett nordiskt land. Analysen visar tämligen annor- lunda resultat för dessa grupper.

För personer med föräldrar från icke-nordiska länder är den vertikala ojämlikheten ungefär hälften så omfattande som ojämlik- heten för utrikes födda från dessa länder. Den estimerade skillnaden i att ha nått nivån av att vara vald är liten, och de något större estimaten för de högre nivåerna inte statistiskt skilda från noll.45 För utrikes födda från de nordiska länderna hittar vi en statistiskt säkerställd ojämlikhet i sannolikheten att ha nått var och en av de tre högre nivåerna (vald, nämndordförande och KSO). Storleken på nackdelarna är dock mindre än för de utrikes födda från icke-nordiska länder. Den genomsnittliga nordiska invandraren har 26 procent lägre odds att bli vald till kommunfullmäktige relativt att vara nominerad, 41 procent lägre odds att ha nått positionen som nämndordförande och 59 procent lägre odds att ha blivit KSO.

För personer med åtminstone en förälder född i ett nordiskt land (förutom Sverige, naturligtvis) finner vi ingen evidens för vertikal ojämlikhet.

4.3Könskvotering och utrikes föddas representation46

Ett argument som ibland anförs av kritikerna till könskvotering är att reformen ger företräde för vissa minoriteter på bekostnad av andra. Om kvinnor ges förtur kommer det att gynna just kvinnorna, medan utrikes födda får det svårare att ta sig fram.47 En möjlig förklaring till utrikes föddas underrepresentation skulle därmed kunna vara att kvotering kan ha minskat antalet tillgängliga positioner. En enkel jämförelse av utrikes föddas representation mellan partierna ger inte stöd för denna hypotes. I de partier som genomfört könskvotering är representation högre på alla nivåer än i

45För personer födda i andra nordiska länder ser vi en nackdel som är ungefär hälften så stor som för icke nordiska invandrare, medan personer med föräldrar födda i nordiska länder inte har någon uppmätt nackdel.

46För en utförlig beskrivning hänvisas läsaren till Folke, Freidenvall och Rickne (i tryck) Gender Quotas and Ethnic Minority Representation: A Longitudinal Mixed Methods Study of Intra-Party Spillover, Politics and Gender.

47Hughes 2011.

195

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

de partier som inte genomfört könskvotering. Här har både utrikes födda från Norden och utanför Norden räknats med.

Frågan kan studeras på ett mer omsorgsfullt sätt genom att undersöka effekten av socialdemokraternas införande av varvade listor. Om kvoteringen ledde till en undanträngning av utrikes födda från partiets mandat ska vi se en minskad andel utrikes födda bland ledamöterna i de lokala partigrupper som var tvungna att öka andelen kvinnor mest dramatiskt. Resultaten visar att så inte var fallet. Andelen utrikes födda varierar inte med storleken på kvoteringen, vilket innebär att kvoteringen varken förorsakade en förbättring eller försämring av utrikes föddas politiska represent- ation. En viss trend syns visserligen i könsfördelningen bland de utrikes födda. På de platser där kvoteringen hade en relativt liten inverkan på könsfördelningen (eftersom representationen redan var relativt jämställd) är andelarna invandrarmän och -kvinnor snarlika. Där kvoteringen hade en större inverkan syns däremot att invandrarkvinnor går om invandrarmän när kvoteringen infördes i valet 1994 och sedan ligger konstant högre i de efterkommande valen.

Resultatet att kvoteringen för kvinnor kan ha gynnat utrikes födda kvinnor mer än utrikes födda män har en stark parallell i tidigare studier som undersöker hur politiska partier svarar på uppfattade (eller strikta) krav på att kombinera jämställdhet och etnisk representation på sina valsedlar. Om en viss social grupp har ett relativt stort inflytande över valsedelns sammansättning kan denna grupp maximera sin egen andel av mandaten genom att besätta andra platser med personer som faller inom ett flertal underrepresenterade kategorier på en och samma gång. Med andra ord kan det bli fler platser till svenskfödda medelålders män, samtidigt som listan som helhet uppfattas som mer representativ, om de kvinnor som står på listan samtidigt fyller ”kvoten” för utrikes födda. Sådana resonemang har rapporterats från partier i länder med valsystem som liknar det svenska och där köns- kvotering införts, så som Belgien och Norge.48 Om partierna tillämpar denna strategi får det naturligtvis negativa konsekvenser för utrikes födda män.

48 Celis m.fl. 2014, Bråten 2013, se också Tan 2014.

196

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

5 Slutsatser

Vår forskning visar att det finns en stark vertikal ojämlikhet både för kvinnor och utrikes födda. Även om båda grupperna är relativt välrepresenterade på de lägsta nivåerna i den kommunala politiska hierarkin, så minskar deras andelar ju högre upp vi kommer i hierarkin. Den genomsittliga kvinnan eller utrikes födda har till exempel knappt hälften så stor sannolikhet att vara ordförande för kommunstyrelsen som en inrikes född man.

Vår forskning visar att könskillnader i sannolikheten att hoppa av sina kommunpolitiska uppdrag bara kan förklara en mindre del av kvinnors frånvaro från de högre positionerna. För ett givet antal perioder som folkvald på kommunnivån, och för givna kvalifika- tioner, är kvinnorna mindre sannolika att utnämnas till de tyngre uppdragen. Att jämna ut skillnader i avhopp är således viktigt, men för att nå vertikal jämlikhet är det viktigt att skapa förståelse för varför kvinnorna som inte hoppat av missgynnas i så hög grad i förhållande till männen.

Könskvotering har visat sig vara en effektiv åtgärd för att öka andelen valda kvinnor. Vår forskning visar kvotering ger en ökad sannolikhet för att partgrupper leds av kvinnor. Den visar också att kvotering kan ge ett inflöde av kvinnor med högre kvalifikationer, utan att för den delen tränga undan andra politiska minoriteter så som utrikes födda.

Vår forskning, som sammanfattas i sektionen om familjen och den politiska karriären, visar att det inte bara finns viktiga skillnader i mäns och kvinnors möjligheter att nå toppen, utan också att följderna av att nå toppen kan bli olika. Till exempel kan vi se att kvinnor med barn under 18 år som är ordförande för kommunstyrelsen har en mer än dubbelt så hög risk för skilsmässa som män med barn under 18 år på samma position. En viktig

197

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

förklaring till detta är att kvinnors familjesituationer gör det svårare för dem än för män att kombinera den politiska karriären med familjeliv och äktenskap.

I sektionen om den vertikala ojämlikheten för utrikes födda visar vi att det råder en markant vertikal ojämlikhet för utrikes födda från icke-nordiska länder, medan situationen ser något bättre ut för utrikes födda från andra nordiska länder. För personer med en eller två utrikes födda föräldrar tyder resultaten på mindre nackdelar i den politiska karriären och vi hittar ingen statistisk nackdel för dem med föräldrar från nordiska länder. För gruppen som ligger längst efter svenskfödda vad gäller representation, de utrikes födda från icke-nordiska länder, finner vi att deras underrepresentation på tunga förtroendeuppdrag är lika markant i kommuner med små som med större andelar utrikes födda i befolkningen. Vi kan inte heller förklara underrepresentationen med ett svagt väljarstöd: stödet är i genomsnitt större än för svenskfödda, både på lägre och högre politiska positioner. Vidare finner vi ingen evidens för att kortare erfarenhet, utbildning, eller brist på nätverk i politiken i form av släktingar som tidigare varit kommunpolitiker, kan förklara ojämlikheten.

198

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Referenser

Baxter, Janeen, och Erik Olin Wright. 2000. The Glass Ceiling Hypothesis: A Comparative Study of the United States, Sweden, and Australia. Gender and Society 14 (2): 275–94.

Becker, Gary S. 1957. The Economics of Discrimination. Chicago: The University of Chicago Press.

Bergh, Johannes, and Tor Bjørklund. 2011. The Revival of Group Voting: Explaining the Voting Preferences of Immigrants in Norway. Political Studies 59 (2):308–27.

Bertrand, M., Kamenica, E. och J. Pan. 2015. Gender Identity and Relative Income within Households, The Quarterly Journal of Economics. 130 (2):571-614

Besley, Timothy, Olle Folke, Torsten Persson och Johanna Rickne. 2013. Forced to succeed? Quotas, competition and candidate characteristics. IFN Working paper N 985.

Besley, Timothy, och Marta Reynal-Querol. 2011. Do democracies select more educated leaders?. American political science review

105(3): 552-566.

Bird, Karen, Thomas Saalfeld, och Andreas Wüst, red. 2011. The Political Representation of Immigrants and Minorities: Voters, Parties and Parliaments in Liberal Democracies. New York: Routledge.

Black, Sandra och Philip Strahan. 2001. The division of spoils: Rent sharing and discrimination in a regulated industry. American Economic Review 91(4): 814-831

Blomqvist, Paula. 2005. Närvarons politik och det mångetniska Sverige. Om att ta plats i demokratin. Doktorsavhandling Göteborgs Universitet

199

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

Borevi, Karin and Per Strömblad, Per (red.), 2004. Kategorisering och integration: Om föreställda identiteter i politik, forskning, media och vardag: rapport från Integrationspolitiska makt- utredningen) Stockholm: Fritzes offentliga publikationer

Bråten, B. 2013. Folkestyrets innvandrere. Integrering i norske kommuner. Oslo: Institutt for statsvitenskap (ISV).

Bäck, Henry. 2000. Kommunpolitiker i den stora nyordningens tid. Stockholm: Liber.

Bäck, Henry och Maritta Soininen. 1996. Invandrarna, demokratin och samhället. Om invandrarnas politiska deltagande i dagens Sverige Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs Universitet.

Celis, K., Erzeel, S., Mügge, L. och A. Damstra. 2014. “Quotas and Intersectionality: Ethnicity and gender in candidate selection.

International Political Science Review, 35 (55): 55–66.

Cotter, David A., Joan M. Hermsen, Seth Ovadia, och Reeva Vanneman. 2001.. Social Forces 80 (2): 655–81. The Glass Ceiling Effect

Dahlerup, Drude, och Lenita Freidenvall. 2010 Judging gender quotas: predictions and results. Policy & Politics 38(3): 407–425.

Dahlstedt, Magnus. 2002. Den mångfaldiga representationen: Det monokulturella partilivet i kritisk belysning: 152-171. in Lindberg, Ingemar, and M. Dahlstedt. i: Lindberg, I & Dahlstedt, M (red)

Det slutna folkhemmet. Om etniska klyftor och blågul självbild.

Stockholm: Agora

Dancygier, Rafaela. 2014. Electoral Rules or Electoral Leverage? Explaining Muslim Representation in England. World Politics 66(2): 229-263.

Dancygier, Rafaela, Oskar Lindgren, Sven Oskarsson, and Kåre Vernby. i tryck, Why are Immigrants Underrepresented in Politics? Evidence from Sweden. American Political Science Review.

Folke, Olle och Rickne, Johanna. i tryck (a). The Glass Ceiling in Politics: Formalization and Empirical Tests. Comparative Political Studies

Folke, Olle och Johanna Rickne. i tryck (b). Electoral competition and gender differences in political careers. Quarterly Journal of Political Science.

200

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Folke, Olle, Torsten Persson och Johanna Rickne. i tryck. The Primary Effect: Preference Votes and Political Promotions. American Political Science Review

Folke, Olle, Freidenvall, Lenita, och Johanna Rickne. i tryck.

Gender Quotas and Ethnic Minority Representation: Swedish Evidence from a Longitudinal Mixed Methods Study. Gender & Politics

Franceschet, Susan, och Jennifer M. Piscopo. 2012. Gender and political backgrounds in Argentina. In Dahlerup, Drude (red)

The Impact of Gender Quotas, 43–56.

Galasso, Vincenzo och Tommaso Nannicini. 2011. Competing on good politicians. American Political Science Review, 105, 79–99.

Goldin, Claudia. 2014. A Grand Gender Convergence: Its Last Chapter. American Economic Review. 104(4):1091–1119.

Holman, Mirya R. och Monica C. Schneider. 2014. Experimental Investigations of the Gendered Political Ambition Gap. American Political Science Association Annual Meeting, Washington, DC.

Hughes, Melanie. 2011. “Intersectionality, Quotas, and Minority Women’s Political Representation Worldwide. American Political Science Review, 1–17.

Jonsson, Leif. 2003. Kommunstyrelseordförande: Kommunledare med politiskförankring. Nora: Nya Doxa.

Järnbert, Mikaela och Johan Wilén.2013. Folkvaldas villkor i kom- munfullmäktige Rapport från SCB.

Kanthak, Kristin, och George A. Krause. 2012. The Diversity Paradox: Political Parties, Legislatures, and the Organizational Foundations of Representation in America. New York: Oxford University Press.

Krook, Mona Lena. 2009. Quotas for Women in Politics: Gender and Candidate Selection Reform Worldwide. New York: Oxford University Press.

Makthandboken, S-kvinnor

(http://www.socialdemokraterna.se/Webben-for-alla/S-kvinnor/S- kvinnor/Var-politik/Makthandboken/)

201

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

SOU 2015:96

Molina, Irene and Paulina de los Reyes. 2002. Kalla mörkret natt! Kön, klass och ras/etnicitet i det postkoloniala Sverige. i Mulinari, Diana, Molina, Irene och Paulina de los Reyes, (red.) Maktens

(o) lika förklädnader. Kön, klass & etnicitet i det postkoloniala Sverige. Stockholm: Atlas.

Nielsen, Peder. 2001. På och av – om uppdragsvillighet, rekrytering och avhopp i den kommunala demokratin. in Att vara med på riktigt. Bilagor till betänkande av Kommundemokratikommittén. Bilaga till SOU 2001:48.

Niklasson, Birgitta. 2005a. Enstaka öar av framgång-etnicitet och invandrarrepresentation i den politiska eliten. i Anita Göransson (red) Makten och mångfalden: Eliter och etnicitet i Sverige. Stockholm: Fritzes: 11–1.

Niklasson, Birgitta. 2005b. Contact Capital in Political Careers. Gender and Recruitment of Parliamentarians and Political Appointees. doktorsavhandling

Nilsson, Thomas. 2001. Den lokalpolitiska karriären: En socialpsykologisk studie av 20 kommunalråd. Växjö: Växjö Universitetspress

Niven, David. 1998. The Missing Majority: The Recruitment of Women as State Legislative Candidates. Westport, CT: Praeger.

Niven, David. 2010. Party Elites and Women Candidates: The Shape of Bias, in Women, gender and politics: A reader. Krook, Mona, Lena. (red), Oxford: Oxford University Press.

Norris, Pippa (redaktör). 1997. Passages to Power: Legislative Recruitment in Advanced Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.

O'Brien, Diana Z., och Johanna Rickne, i tryck. “Gender Quotas and Women's Political Leadership. American Political Science Review.

Palmieri, Sonia. 2011. Gender-sensitive Parliaments: A Global Review of Good Practices. Inter-Parliamentary Union Report No. 65.

SOU 1975:41 Utredningen om den kommunala demokratin. Stockholm. Fritzes.

SOU 2007:68. Ett decennium med personval – Erfarenheter och utfall. Stockholm

202

SOU 2015:96

Vertikal ojämlikhet i kommunpolitiken

Rickne, Johanna. 2014. Könskvotering och kvinnors karriärer: En jämförelse av svenska politiska partier. Statsvetenskaplig Tidskrift, Nr. 2.

Tan, Netina. 2014. “Ethnic quotas and unintended effects on women's political representation in Singapore. International Political Science Review, 35 (55): 55–66

Wide, Jessika, 2015. Social representativitet i den lokala demokratin

– Partierna som politikens grindvakter? Underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning.

203

Del II: Media, det civila samhället och professionella påverkansaktörer

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Mot ökade kunskapsklyftor och deltagandeklyftor?

Jesper Strömbäck

205

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

1 Inledning

I moderna demokratier spelar medierna en avgörande roll. Det bottnar i att medierna – i synnerhet nyhetsmedierna – utgör människors viktigaste källa till information om politik och samhälle.1 Modern politik är i allt väsentligt medierad, det vill säga den utspelar sig i och via medier. Det gör att både medborgarna och de politiska aktörerna är beroende av medierna. Medborgarna är beroende av medierna för information om allt sådant som ligger bortom deras egen vardag, vilket gäller det mesta som rör dagsaktuella frågor samt politik och samhälle. Även politiska aktörer är beroende av medierna för att få information om aktuella frågor, men också för att nå ut till bredare grupper i samhället.

Genom sin centrala ställning som informationskälla, arena för offentlig debatt och länk mellan olika grupper i samhället genomsyrar medierna de demokratiska och politiska processerna i samhället. Samtidigt har medierna över tid blivit allt mer oberoende av politiska institutioner och aktörer. Deras självständiga inflytande har därmed ökat. Den moderna demokratin är därför inte bara medierad. Den är också medialiserad, det vill säga genomsyrad, anpassad till och påverkad av medierna och deras självständiga inflytande.2 Forskning visar också att medierna kan utöva avsevärd makt bl.a. över vilka frågor människor tycker är viktiga och över hur människor uppfattar olika aspekter av verkligheten.3 I praktiken blir mediernas bilder av verkligheten ofta verkligare än verkligheten, eftersom det är mediernas bilder av verkligheten som människor har tillgång till.

1Strömbäck & Shehata, 2013; Shehata & Strömbäck, 2014.

2Asp, 1986; Esser & Strömbäck, 2014; Kriesi et al., 2013.

3Arendt & Matthes, 2014; Maurer, 2014; Strömbäck, 2014.

207

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Det går därför inte att förstå demokratin och dess sätt att fungera utan att ta hänsyn till medierna och samspelet mellan politik, medier och medborgare. Både direkt och indirekt genomsyrar och påverkar medierna demokratin och dess kvalitet.

Vad gäller demokratins kvalitet finns det tre kriterier som är centrala och ofta lyfts fram inom demokratiteorin: politisk jämlikhet, effektivt deltagande och upplyst förståelse.4 Den mest grundläggande är principen om politisk jämlikhet. Ytterst bygger demokratin på tron om alla människors lika värde, och det är utifrån principen om alla människors lika värde som de demokratiska fri- och rättigheterna har formulerats.

För att demokratin ska fungera krävs det också att människor har möjlighet och är villiga att på olika sätt delta i de politiska processerna. Effektivt deltagande handlar därför om att medborgarna måste ha jämlika och effektiva möjligheter att påverka politiken, men också om att tillräckligt många måste vara villiga att delta politiskt. För att deltagandet ska vara meningsfullt och för att människor ska kunna ta ställning i samhällsfrågor och till de politiska alternativen krävs det samtidigt att de är inform- erade.5 Upplyst förståelse handlar därmed om att medborgarna måste ha jämlika och effektiva möjligheter att informera sig om politik och samhälle. Samtidigt ställer den upplysta förståelsen också krav på att medborgarna själva införskaffar sig den information de behöver.

De tre demokratikriterierna politisk jämlikhet, effektivt deltagande och upplyst förståelse behöver ses tillsammans. Ju mer demokratin präglas av att medborgarna har goda kunskaper om politik och samhälle och deltar i de demokratiska processerna, desto bättre. Inte minst är det viktigt att människor är informerade.

För att citera Michael Delli Carpini och Scott Keeter, ”Political information is to democratic politics what money is to economics: it is the currency of citizenship”. 6 Samtidigt är det viktigt att det inte finns allt för stora kunskaps- eller deltagandeklyftor mellan olika grupper. Stora kunskaps- eller deltagandeklyftor skulle inte bara strida mot principen om politisk jämlikhet. Det skulle också riskera att leda till att den politiska representationen snedvrids, till

4Dahl, 1998, 2006; Petersson et al., 1998; Rothstein et al., 1995.

5Delli Carpini & Keeter, 1996; Milner, 2010.

6Delli Carpini & Keeter, 1996, s. 8.

208

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

ett växande demokratiskt utanförskap och till minskad legitimitet för demokratin.7

Med tanke på att medierna utgör människors viktigaste källa till information om politik och samhälle i vid mening går det inte att förstå vare sig graden av effektivt deltagande och upplyst förståelse utan hänsyn till medierna och människors mediekonsumtion. Det innebär att förändringar av medielandskapen eller människors mediekonsumtion kan få betydande demokratiska konsekvenser. För att kunna analysera demokratin och dess utmaningar måste man därför analysera medielandskapens och mediekonsumtionens förändringar.

Mot den bakgrunden är syftet med den här rapporten att analy- sera de förändrade medielandskapen och hur de påverkar människ- ors medieanvändning, samt vilken betydelse dessa förändringar har för människors politiska kunskaper och politiska deltagande.

För att undersöka nyhetskonsumtionens förändringar och vilka faktorer som kan förklara i vilken grad människor följer olika nyhetsmedier kommer jag att använda Nordicoms Mediebarometer och de nationella SOM-undersökningarna, vilka har genomförts årligen sedan 1979 respektive 1986. För att undersöka sambanden mellan människors medieanvändning och deras politiska deltagande och kunskaper kommer jag att använda mig av Demokratipanelen 2014, som är en panelundersökning som genomförts inom ramen för det pågående forskningsprojektet De förändrade medieland- skapen och demokratin.8

7Delli Carpini & Keeter, 1996; Oskarson, 2013; Schlozman et al., 2012.

8Forskningsprojektet är finansierat av Axel och Margaret Ax:son Johnsons Stiftelse för allmännyttiga ändamål. Det som skiljer panelundersökningar från vanliga enkätundersökningar är att samma individer tillfrågas vid flera olika tillfällen, vilket bl.a. gör det möjligt att studera förändringar på individnivå. I Demokratipanelen 2014 ingick fyra panelvågor, men här kommer jag främst att använda mig av den fjärde vågen. Den genomfördes den 15-24 september 2014. Demokratipanelen genomfördes av Novus och består av ett representativt urval medborgare mellan 18-75 år. I den fjärde vågen deltog 2676 svarspersoner. Den ackumulerade svarsfrekvensen – andelen som deltog i samtliga fyra panelvågor – var 64%.

209

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

2 Medielandskap i förändring

Sedan mitten på 1980-talet har det svenska medielandskapet genomgått en revolutionerande förändring i flera faser. Vid mitten av 1980-talet hade public service fortfarande monopol på radio och tv och det fanns endast två rikstäckande tv-kanaler och tre radiokanaler. Dessutom var sändningstiden mycket begränsad, särskilt i tv. Först vid 16 eller 17-tiden började SVT:s båda kanaler att sända sitt ordinarie utbud och runt midnatt släcktes tv-rutorna. Den som dagtid eller nattetid ville titta på tv fick oftast nöja sig antingen med testrutan eller repriser. 1986/87 var den totala sändningstiden i SVT på årsbasis 5 224 timmar, vilket motsvarar 100 timmar per vecka och 14 timmar per dag.9 Ville man följa nyheterna kunde man välja mellan att läsa morgontidningen eller kvällstidningen på papper eller att vänta till nästa nyhetssändning i tv eller radio. I tv sändes nyheter endast under kvällstid. Runt 90 procent av svenskarna var regelbundna läsare av dagstidningar, medan runt 58 procent regelbundet såg på nyheterna i SVT. Medier var för de flesta liktydigt med radio, tv och tidningar.

Sedan dess har mycket hänt. Public service-monopolet har brutits och antalet tv-kanaler som har tillstånd att sända i marknätet har ökat från 2 till 57. Samtidigt har sändningstiden ökat dramatiskt. Idag sänds tv dygnet runt, och bara i SVT:s kanaler har sändningstiden ökat till 23 486 timmar, motsvarande 451 timmar per vecka och 64 timmar per dag.10 Samtidigt är radion sedan 1993 avreglerad och idag sänds kommersiell radio över hela landet.

Avregleringen av etermedierna är en revolutionerande förändr- ing av det svenska medielandskapet under de senaste decennierna.

9http://statistikdatabas.publicservice.se

10Sveriges Television 2014, s. 8.

210

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

En annan revolutionerande förändring är tillkomsten och den ökade spridningen av internet och den fortgående digitaliseringen. Även om internets historia går tillbaka till 1960-talet var det under 1990-talet som utvecklingen tog fart. För varje år ökar den samlade informationsmängden. Idag beräknas det finnas flera miljarder hemsidor. I allt högre grad gäller maximen att allt som kan digitali- seras kommer att digitaliseras. I mitten på 1980-talet var det mycket ovanligt att människor hade egna datorer och internet existerade inte utanför mycket specialiserade kretsar. Idag har runt 90 procent av svenskarna tillgång till dator och internet i hemmet och närmare 60 procent har tillgång till bredband. På 1980-talet existerade knappt mobiltelefoner. Idag har nästan alla en mobiltelefon och över 60 procent en smartphone.11 En tydlig illu- stration av den tekniska utvecklingen är att en iphone idag rymmer mer datorkraft än Apollo 11 när den gjorde den första månlandningen.12

Den samlade effekten av dessa förändringar är att den totala informationsmängden har ökat dramatiskt. Aldrig har utbudet av olika medier och medieplattformar varit lika stort. Aldrig har det samlade medieutbudet varit lika stort. Aldrig har människor haft lika goda möjligheter att ta del av medieutbudet genom olika medier när de vill, var de vill och på de sätt de vill.

Utifrån detta är det vanligt att karaktärisera nutida samhällen som informationssamhällen. Det är korrekt i den meningen att informationsmängden har ökat dramatiskt och att framställning, bearbetning och förädling av information har blivit en allt viktigare källa till produktivitet, ekonomisk tillväxt, kreativitet och skapande. Digitaliseringen och den ökade automatisering som följer av digitaliseringen har till och med beskrivits som en industriell revolution, lika viktig som mekaniseringen och ångkraften i slutet av 1800-talet (den första industriella revolutionen) och utveckl- ingen av förbränningsmotorer och elektricitet (den andra indu- striella revolutionen) i slutet av 1800-talet och början av 1900- talet.13 Viktigt ur det perspektivet är att vi bara är i början av den digitala revolutionen.

Samtidigt är talet om informationssamhället förledande av åtminstone två skäl. Det första handlar om att ordet information

11Bergström & Oscarsson, 2014, s. 27.

12Framtidskommissionen, 2013, s. 69.

13Anderson, 2012; Brynjolfsson & McAffee, 2014; Castells, 2000.

211

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

lätt tolkas som att det handlar om sanningsenlig och korrekt information, men det är inte bara mängden korrekt information som har ökat. Även mängden desinformation – information som är falsk eller vilseledande, t.ex. genom att den är malplacerad, fragmenterad eller irrelevant i det sammanhang den används – har ökat.14 Mängden desinformation kan till och med ha ökat mer än mängden information, även om det är svårt att dra gränsen och att mäta mängden av information respektive desinformation.15

Det andra skälet är att mängden information i samhället inte säger särskilt mycket om vilka typer av information som finns tillgänglig eller om hur och av vilka grupper som olika typer av information används. Ur ett demokratiskt perspektiv är det fram- förallt information om politik och samhälle som är central. Den typen av information har ökat kraftigt, men det har också andra typer av information. Som andel av det totala utbudet av inform- ation kan mängden information om politik och samhälle till och med ha minskat. Att det finns mer information om politik och samhälle tillgänglig än någonsin betyder inte heller att den används i högre grad än förr. Med andra ord: mer information behöver inte betyda att människor blir mer informerade.

Mycket talar tvärtom för att människor i allmänhet inte är mer informerade om politik och samhälle nu än förr, trots stigande utbildningsnivåer och att den absoluta mängden information om samhälle och politik har ökat.16 För att förstå denna paradox är det centralt att förstå mediernas roll när det gäller människors kunska- per om politik och samhälle och vad som påverkar människors medieanvändning.

14Nationalencyklopedins ordbok; Postman, 1987, s. 114.

15Mohammed, 2012.

16Delli Carpini & Keeter, 1996; Framtidskommissionen, 2013; Milner, 2010; Mohammed, 2012; Petersson et al., 1998.

212

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

3Mediernas betydelse som källa till information om politik och samhälle

Samtidigt som information inte är liktydigt med kunskap är information en förutsättning för kunskap. När det gäller information om den politiska världen finns det i grund och botten tre vägar till information: egna erfarenheter, samtal med andra människor och medier.17 Beroende på vilken typ av politisk information det handlar om kan olika vägar till information vara olika viktiga. Om det t.ex. handlar om information om det svenska statsskicket är det något som människor kan lära sig i hemmet eller skolan och sedan bära med sig i vuxen ålder. I yngre åldrar är familjen, skolan och lärarna sålunda viktiga socialisationsagenter och källor till politisk information. Även samtal med andra människor kan vara en viktig källa till information, i den utsträckning som man diskuterar politik och samhälle med personer som är välinformerade om politik och samhälle. Egna erfarenheter väger alltid tungt, och via egna erfarenheter kan människor skaffa sig en bild av exempelvis hur den egna skolan fungerar. Däremot räcker egna erfarenheter inte långt när det gäller information om hur skolan generellt fungerar, och än mindre när det gäller information som handlar om varför skolan fungerar som den gör eller vilka förslag som finns för att förbättra den.

För att få information om allt sådant som ligger bortom den egna vardagen är människor beroende av medier för information. Det kan handla om böcker och sociala medier, men för de allra flesta har traditionella massmedier som tv, radio och tidningar – i

17 Asp, 1986; Mutz, 1998.

213

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

deras analoga eller digitala former – störst betydelse.18 Det främsta skälet är att det framför allt är nyhetsmedier som har organisat- ionen och resurserna för att samla in, bearbeta och sprida information om aktuella skeenden, men också att människor av tradition vänder sig till olika nyhetsmedier för information om politik och samhälle. Över tid har digitala medier blivit viktigare, men de sajter som människor vänder sig till för information om politik och samhälle är i första hand digitala versioner av traditionella nyhetsmedier.19 De nyheter som delas och sprids via sociala medier kommer också i huvudsak från traditionella nyhets- medier.

Det betyder att det bör finnas samband mellan människors medieanvändning, utbudet av politisk information i de breda nyhetsmedierna och människors kunskaper om politik och sam- hälle. Även om det finns många nyanser inom forskningen visar såväl nationella som komparativa studier att så är fallet, även om styrkan på sambandet varierar mellan studier och kan skilja sig beroende på bl.a. medietyp (exempelvis tv respektive tidningar), olika grupper av användare (exempelvis lågutbildade och högutb- ildade) och land. Det generella mönstret är att ju mer de breda nyhetsmedierna rapporterar om politik och samhälle och ju mer människor regelbundet tar del av de breda nyhetsmedierna, desto bättre är deras kunskaper om politik och samhälle.20

Samtidigt pekar forskning på att det kraftigt ökade utbudet av olika typer av medier och medieinnehåll har bidragit till ökade skillnader mellan grupper när det gäller i vilken grad man följer olika nyhetsmedier.21 Det riskerar att leda till ökade kunskaps- klyftor.22 För att förstå vad medielandskapens förändringar betyder för demokratin är det därför viktigt att förstå vad som påverkar människors medieanvändning.

18Mutz & Young, 2011; Shehata & Strömbäck, 2014.

19Mutz & Young, 2011; Purcell et al., 2010.

20Aalberg & Curran, 2012; Curran et al., 2009; Elenbaas et al., 2013; Eveland et al., 2005; Fraile & Iyengar, 2014; Iyengar et al., 2010; Jerit et al., 2006; Liu et al., 2013; Nir, 2012; Shehata, 2013.

21Aalberg et al., 2013; Blekesaune et al., 2010; Kziazek et al., 2010; Prior, 2007; Strömbäck et al., 2013.

22Se exempelvis Arendt & Matthes, 2014; Fraile, 2010; Fraile & Iyengar, 2014; Kwak, 1999; Nir, 2012; Prior, 2005; Shehata, 2013.

214

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

4Att förklara medieanvändning – och förstå dess konsekvenser

Inom forskningen finns det ett flertal teorier för att försöka förstå och förklara människors medieanvändning. De flesta utgår från att människor är rationella och använder medier för att uppnå olika syften. En av de främsta teorierna är användningsteorin (uses and gratifications). Utgångspunkten för användningsteorin är att människor har vissa behov och att de använder medier för att tillfredsställa dessa.23 Det kan t.ex. handla om behov av information, avkoppling, underhållning eller att ha något att prata med andra om. Användningsteorin fokuserar därför på de sociala och psykologiska förklaringarna till vilka behov människor har, på vilka sätt människor använder sig av olika medier för att möta dessa, och i vilken grad som användningen av olika medier tillfredsställer dessa behov.

Samtidigt kan människor vara mer eller mindre aktiva som mediekonsumenter. En viktig distinktion är därför mellan instrumentell och ritualiserad medieanvändning.24 Med instrumentell medieanvändning avses att människor aktivt väljer medier och medie- innehåll för att uppnå olika mål, medan ritualiserad medieanvändning syftar på att människor mer passivt använder medier och väljer olika typer av medieinnehåll av vana eller för att fördriva tid. Olika skäl till att ta del av olika medier och medieinnehåll kan leda till både likheter och olikheter i mediekonsumtionen. Vi kan t.ex. välja att se på Rapport därför att vi är intresserade av de viktigaste nyheterna under dagen (instrumentell medieanvändning), men också därför att vi har som vana att göra det eller därför att vi av

23Rubin, 2009; Ruggiero, 2000.

24Rubin, 2009.

215

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

vana ser på TV och ibland råkar hamna på Rapport (ritualiserad medieanvändning).

Ju mer människors medieanvändning präglas av att vara instrumentell och målinriktad, desto mer selektiva kan de förväntas vara. Här bör man skilja mellan selektiv exponering (vad man expo- nerar sig för), selektiv uppmärksamhet (vad man uppmärksammar av det som man exponerar sig för), selektiv perception (hur man uppmärksammar och tolkar den information man exponerar sig för och uppmärksammar) samt selektiv hågkomst (vad man kommer ihåg av den information som man har exponerat sig för).25 I samtliga dessa selektivitetsprocesser har människors preferenser betydelse. Om man jämför någon som inte är politiskt intresserad med någon som är mycket intresserad är sannolikheten exempelvis större att den politiskt intresserade aktivt väljer att exponera sig för nyhetsmedier och uppmärksammar samt kommer ihåg just de nyheter som handlar om politik. Nyckelordet är sannolikhet: också de som inte är intresserade av politik kan mycket väl exponera sig nyhetsmedier, men det är mindre sannolikt, och i det fallet är valet mindre aktivt och instrumentellt.

Ett problem med många teorier som söker förklara människors medieanvändning är dock att de utgår från att människor är rationella och målinriktade, att de har fasta preferenser, och att de har förmåga att bedöma i vilken grad som användningen av olika typer av medier och medieinnehåll leder till måluppfyllelse.26 Inget av detta kan tas för givet. Ett annat problem är att de flesta teorier på området fokuserar på den individuella analysnivån. Samtidigt ingår människor alltid i en kontext präglad av olika kulturella, sociala, politiska, ekonomiska och tekniska förhållanden. De val som görs, görs alltid inom ramen för den kontext som människor befinner sig i. Man kan därför aldrig förstå individerna och deras medieanvändning utan att ta hänsyn till den kontext och det medielandskap som de ingår i.27 Strukturella och kontextuella för- hållanden och institutioner genomsyrar människors vardag, inklusive deras preferenser och medieanvändning. Faktorer på makronivån samverkar alltid med faktorer på individnivån.

25Eagly & Chaiken, 1993.

26Webster, 2014.

27Aalberg & Curran, 2012; Iyengar et al., 2010; Jerit et al., 2006; Nir, 2012; Prior, 2007; Shehata & Strömbäck, 2011; Webster, 2014.

216

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Den mest eleganta teorin för att förklara hur faktorer på individnivån samverkar med faktorer på makronivån och påverkar mänskligt beteende kallas OMA-modellen, vilket står för

Opportunities, Motivations och Abilities.28 Kärnan i OMA-modellen är att mänskligt beteende – exempelvis politiskt deltagande eller nyhetskonsumtion – beror på kombinationen av möjligheter, motivationer och förmågor. För att människor ska kunna agera på ett visst sätt förutsätts att det finns möjligheter att göra det. Att det finns möjligheter räcker dock inte, om människor inte också har motivationen och förmågan. Det innebär samtidigt att ju större möjligheterna för att agera på olika sätt är, desto större betydelse får människors motivationer och förmågor. Förändringar av möjligheter på makronivån leder till förändringar av vilken betydelse som motivationer och förmågor på individnivån har.

Ett exempel kan illustrera detta. Om vi går tillbaka till 1980- talet var medier liktydigt med massmedier och massmedier lik- tydigt med nyhetsmedier. De viktigaste medierna var dagspress, radio och tv, och samtliga dagstidningar, radiokanaler och tv- kanaler förmedlade nyheter. Det var därför svårt att ta del av mass- medier utan att exponeras för nyheter. Eftersom det bara fanns två tv-kanaler såg många på nyheterna, inte nödvändigtvis för att de var intresserade av att se på tv-nyheterna, men därför att de var intresserade av att se på tv, och såg man på tv var det stor sannolikhet att man råkade se nyheterna. Nu finns dock alla möjligheter i världen för människor att se på tv utan att exponeras för nyheter. Är man intresserad av nöje kan man välja mellan olika underhållnings- orienterade kanaler och är man intresserad av sport kan man ta del av olika sportkanaler. Det finns också alla möjligheter i världen att via nätet hitta sidor som handlar om just det man är intresserad av. Var och en kan forma sin egen mediediet.

Vad OMA-modellen förutsäger är att ju större valmöjligheterna är, desto mer selektiva måste människor vara, och ju mer selektiva människor måste vara, desto större betydelse får deras preferenser och förmågor. Det kan i sin tur förväntas leda till ökade skillnader mellan grupper när det gäller vilka medier och vilket medieutbud de tar del av och i vilken grad olika grupper tar del av nyhetsmedier

28 Delli Carpini & Keeter, 1996; Luskin, 1990; Prior, 2007.

217

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

och följer nyheter om politik och samhälle.29 För de som är intresserade av politik och samhälle har det aldrig varit lika enkelt som nu att ständigt hålla sig informerad och uppdaterad. För de som inte är intresserade av politik och samhälle har det omvänt aldrig varit lika enkelt som nu att undvika allt vad nyheter om politik och samhälle heter. Det kraftigt ökade medieutbudet och möjligheterna att välja var, när och hur man tar del av olika medier och medieutbud kan därför resultera i att det uppstår parallella paradis för olika grupper av människor beroende av vilka motiva- tioner och intressen de har.

Formulerat annorlunda innebär förändringarna av medieland- skapen att sannolikheten för oavsiktlig exponering (incidental exposure) för nyheter har minskat.30 Givet mediernas betydelse som källa till information om politik och samhälle innebär det att sannolikheten för oavsiktlig inlärning (incidental learning) också har minskat.31 Risken är att det leder till ökade kunskapsklyftor genom att de som är intresserade av politik och samhälle i allt högre grad följer nyheterna och lär sig av det, samtidigt som sannolikheten för oavsiktlig exponering och inlärning minskar bland dem som inte är särskilt intresserade av politik och samhälle.

En annan konsekvens av de förändrade medielandskapen är att det har blivit enklare för människor att söka sig till information som bekräftar de verklighetsuppfattningar och åsikter som man redan har. Inte minst i USA finns det omfattande forskning kring detta, vilket hänger samman med att det där under en längre tid har funnits medier präglade av politiska agendor, exempelvis Fox News.

På nätet har det samtidigt etablerat sig allt fler ”alternativa” medier som präglas av politiska agendor, också i länder som Sverige. Amerikansk forskning har också visat bl.a. att det finns tydliga tendenser att Demokrater och Republikaner använder olika medier, både när det gäller traditionella och nyare medier.32 Bland andra Cass Sunstein har därför varnat för en ”balkanisering” av offentligheten, där olika grupper lever i sina enklaver och där deras verklighetsuppfattningar och åsikter präglas av den självförstärkande

29Arceneaux & Johnson, 2013; Kziazek et al., 2010; Prior, 2007; Stroud, 2011; Strömbäck et al., 2013.

30Aalberg et al., 2013; Schoenbach & Lauf, 2002; Wonneberger et al., 2011.

31Knoblock-Westerwick, 2014; Prior, 2007.

32Arceneaux & Johnson, 2013; Iyengar & Hahn, 2009; Stroud, 2011.

218

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

och ensidiga information som förmedlas inom dessa.33 Relevant i det sammanhanget är att människor har en tendens att föredra information som bekräftar de åsikter och verklighetsuppfattningar som man redan har, så kallad confirmation bias.34 Det råder samtidigt olika uppfattningar om hur stark tendensen att söka sig till bekräftande information och att undvika utmanande information är.35

Oavsett vilket leder förändringarna av medielandskapen till att människor måste vara mer selektiva när det gäller vilka medier och vilken typ av medieinnehåll de exponerar sig för, och ju mer selektiva människor tvingas vara, desto större betydelse får deras preferenser och förmågor. Samtidigt är människors preferenser inte nödvändigtvis statiska. De påverkas av bl.a. de vanor man format under uppväxten, av normer och värderingar hos de grupper man umgås med eller identifierar sig med liksom i samhället i stort, av hur viktiga aktuella skeenden upplevs vara, och de kan fluktuera från en dag till en annan beroende på humör och andra omständigheter. Även den mest politiskt intresserade kan ibland föredra en actionfilm framför Agenda, och även den mest politiskt ointresserade kan ibland fångas av nyhetsflödet. Preferenserna kan också vara mer eller mindre starka.

Ytterst är dock frågan om hur medielandskapens förändringar har påverkat människors medieanvändning, liksom sambanden mellan medieanvändning och politiska kunskaper och politiskt deltagande, en empirisk fråga. Därmed är det dags för de empiriska analyserna.

33Sunstein, 2007.

34Kahneman, 2011; Lodge & Taber, 2013.

35Arceneaux & Johnson, 2013; Stroud, 2011; Garrett, 2009.

219

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

5 Mediekonsumtion i förändring

Sedan 1980-talet har en rad nya medieteknologier tillkommit samtidigt som antalet medier och det totala medieutbudet har expanderat kraftigt. Trots det var svenskarnas användning av de främsta massmedierna på en övergripande nivå länge förhållandevis stabil. Det visar Nordicoms Mediebarometer, som mäter andelen av befolkningen som en genomsnittlig dag använder olika medier. 1979 såg exempelvis 76 procent på TV en genomsnittlig dag: 2013 var motsvarande andel 83 procent. De största förändringarna står morgontidningar och internet för. Sedan 1979 har andelen som en genomsnittlig dag läser en morgontidning sjunkit från 74 till 56 procent. Samtidigt har andelen som en genomsnittlig dag använder internet ökat från 31 till 77 procent mellan 1999 och 2013.

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1979

1983

1987

1991

1995

1999

2003

2007

2009

2013

TV

 

Radio

Morgontidning

Kvällstidning

 

Internet

Källa: Mediebarometer 2013. Figuren visar andel av befolkningen 9 -79 år som använder de olika medierna en genomsnittlig dag.

Att använda olika massmedier och att följa nyheterna är emellertid inte samma sak. Trenden att morgontidningar över tid tappar

220

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

medan internet blir allt viktigare är dock tydlig oavsett hur man mäter människors medieanvändning. I SOM-undersökningarna har människor sedan 1986 tillfrågats om sin nyhetsanvändning, och dessa visar att den regelbundna användningen av dagstidningar har minskat kraftigt samtidigt som användningen av nättidningar har ökat. Även nyheterna i TV och radio har tappat under de senaste 10–15 åren, men förändringarna är i dessa fall mindre. Det framkommer av Figur 5.2, som visar andelen regelbundna användare av olika nyhetsmedier mellan 1986 och 2013.

Källa: Bergström & Oscarsson, 2014. Användningen avser minst 5 dagar i veckan för radio och tv - nyheter samt morgontidningar och minst tre dagar i veckan för kvällstidningar och nättidningar.

För mindre än tio år sedan läste över 80 procent fortfarande en dagstidning regelbundet, men nu är det bara cirka 56 procent som gör det. Det är en kraftig förändring på relativt kort tid. Samtidigt har andelen av befolkningen som regelbundet läser nättidningar ökat till 43 procent under samma tidsperiod. Det väcker frågan om förändringen framförallt handlar om minskad läsning av tidningar eller om att människor i allt högre grad läser nättidningar istället för de traditionella papperstidningarna.36

36 Jalakas & Wadbring, 2014, s. 163.

221

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Svaret beror i hög grad på om det handlar om morgontidningar eller kvällstidningar. För morgontidningar har den regelbundna läsningen, inklusive både papper och online, minskat från 77 procent till 60 procent mellan 1986 och 2013, och de allra flesta – cirka 50 procent – läser fortfarande morgontidningar bara på papper. Andelen som läser morgontidningar online ökar över tid, men kompenserar inte för nedgången i läsningen av papperstidningarna.

Annorlunda förhåller det sig med kvällstidningarna, där läsningen på papper under perioden 1986-2013 sjönk från cirka 40 till cirka 5 procent. Samtidigt kompenserade den ökade läsningen online för det tappet, och den samlade regelbundna kvälls- tidningsläsningen är nu något större än på 1980-talet (se Figur 5.3).37

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

90

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

Totalt:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

39

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

42

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

 

Bara papper

Papper och online

 

Bara online

 

 

 

 

Källa: Jalakas & Wadbring, 2014. Användningen avser minst 3 dagar i veckan.

I allt högre grad är kvällstidningar något som bara läses digitalt. Under de senaste åren kan man också se en förskjutning av den digitala läsningen från datorer till mobiltelefoner. Mellan 2010 och 2013 ökade andelen av de regelbundna kvällstidningsläsarna som enbart läste via mobilen från 2 till 14 procent. Under samma period

37 Jalakas & Wadbring, 2014; Färdigh & Westlund, 2014.

222

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

sjönk kvällstidningsläsningen via dator i samma grupp från 53 till 27 procent.38

Ett sätt att tolka dessa resultat är i termer av ökad fragment- ering. I allt mindre grad följer människor samma medier och medieutbud via samma plattformar: i allt högre grad följer människor olika medier och medieutbud via olika plattformar. Också när människor tar del av samma medier sker en ökad frag- mentering när läsningen sker digitalt istället för på papper. När människor läser tidningar på papper exponeras alla för samma innehåll, medan läsningen digitalt styrs av vilka ämnen man är intresserad av men också av vilka nyheter som delas via sociala medier.39 Läser man en tidning på papper exponeras man för tidningen som en helhet. Läser man en tidning digitalt exponeras man snarare för enskilda artiklar.

Det är därför viktigt att inte enbart titta på förändringar på den aggregerade nivån och att inte likställa användningen av nyhets- medier på olika plattformar. Även om forskningen på området ännu är begränsad är det troligt att kunskapseffekterna av att följa medier via deras traditionella plattformar och digitalt skiljer sig åt.

Att utvecklingen kan tolkas i termer av ökad fragmentering styrks av forskning som visar att den individuella variationen i nyhetsanvändningen har ökat över tid.40 Medan vissa grupper konsumerar nyhetsmedier i allt högre grad finns det andra som i högre grad än förr väljer bort nyhetsmedier. I spåren av det större medieutbudet har det under de senaste åren därför blivit vanligare att skilja mellan vad som kallas nyhetssökare (news seekers) och nyhetsundvikare (news avoiders). Definitionerna av nyhetssökare och nyhetsundvikare varierar något, men i grunden syftar nyhets- sökare på dem som i de nya medielandskapen – präglade av allt större valmöjligheter – i hög grad väljer att använda sig av nyhets- medier medan nyhetsundvikare syftar på dem som i hög grad väljer bort nyhetsmedier, oftast till förmån för mer underhållnings- orienterade medier och medieutbud.41

38Färdigh & Westlund, 2014, s. 181.

39Boczkowski & Mitchelstein, 2013; Wadbring & Ödmark, 2014.

40Strömbäck et al., 2013.

41Aalberg et al., 2013; Ksiazek et al., 2010; Prior, 2007; Strömbäck et al., 2013; Webster, 2014.

223

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

För svensk del har det gjorts en tidsjämförande studie av gruppen nyhetssökare och nyhetsundvikare, vilken jag gjorde tillsammans med Monika Djerf-Pierre och Adam Shehata. Baserad på SOM-mätningarna bygger den på ett summerat index över människors samlade nyhetsmediekonsumtion, vilket omfattar såväl radio som tv-nyheter och läsning av både morgontidningar och kvällstidningar antingen på papper eller online. Indexet sträcker sig från 0 till 27, där 0 står för att man inte använder några nyhets- medier överhuvudtaget medan 27 står för att man i princip dagligen följer nyheterna i såväl radio som tv, morgontidningar och kvällstidningar. Nyhetssökare definierades som personer med ett indexvärde över 20, medan nyhetsundvikare definierades som personer med ett indexvärde under 9.42

Den studien omfattade perioden 1986 till 2010, och visade att båda grupperna ökade i storlek över tid. Även om andelarna varierade något från år till år var trenden tydlig. Samma studie visade också att människors politiska intresse över tid blev viktigare för att förklara i vilken utsträckning som de följer nyhetsmedierna, även efter kontroll för bakgrundsvariabler som kön, ålder och utbildning. Den ökade betydelsen av politiskt intresse gällde för hela tidsperioden, men var särskilt markant under de sista fem år som ingick i studien.43

Sedan 2010 har förändringarna av medielandskapen fortsatt och en fråga är därför ifall andelarna nyhetssökare och nyhetsundvikare har fortsatt att öka sedan dess. För att undersöka detta har analysen gjorts om så att den omfattar hela tidsperioden 1986-2013. Result- atet redovisas i Figur 5.4. Medan kurvorna visar andelen nyhets- sökare och nyhetsundvikare per år visar de raka linjerna vilken trenden är. Som framgår ökade andelen nyhetssökare mellan 1986 och 2013 från 12 till 18 procent, medan andelen nyhetsundvikare ökade från 8 till 17 procent. Jämförs detta med den tidigare studien tycks ökningen av andelen nyhetssökare ha avstannat medan andelen nyhetsundvikare fortsätter att öka. Trenden att andelen nyhetsundvikare ökar bekräftas också av studier som fokuserar på andelen icke-användare av olika medier. Mellan 1986 och 2011 ökade exempelvis andelen som mindre än en gång i veckan tar del

42Strömbäck et al., 2013, s. 419-421.

43Strömbäck et al., 2013, s. 429-430.

224

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

av någon morgontidning från 10 till 27 procent. Dessutom visar forskning att personer som sällan eller aldrig läser morgontidning i hög grad väljer bort också andra traditionella nyhetsmedier.44

22

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nyhetssökare

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

18

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nyhetsundvikare

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Källa: Uppdaterad version från Strömbäck, Djerf-Pierre & Shehata, 2013.

 

 

 

 

 

 

 

 

De faktorer som generellt har starkast samband med nyhets- undvikande är ålder och politiskt intresse, och framförallt när det gäller den minskade papperstidningsläsningen är ålder en central förklaring.45 Unga väljer i allt högre grad bort papperstidningar. Samtidigt är det viktigt att poängtera att den ökade betydelsen av politiskt intresse för att förklara i vilken grad människor följer nyhetsmedier gäller också efter kontroll för ålder.

Ska man sammanfatta tyder denna och annan svensk och inter- nationell forskning på att människors preferenser och intressen har fått allt större betydelse för i vilken utsträckning som man följer olika nyhetsmedier, samtidigt som andelen nyhetssökare och inte minst nyhetsundvikare ökar över tid.46 Ur ett demokratiskt perspektiv är detta viktigt av flera skäl.

44Shehata & Wadbring, 2012, s. 376, 379.

45Strömbäck et al., 2013; Shehata & Wadbring, 2012.

46Strömbäck et al., 2013; Shehata, 2013; Shehata & Wadbring, 2012.

225

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

För det första ligger resultaten i linje med OMA-teorin, enligt vilken ökade möjligheter att välja leder till att människors preferen- ser får ökad betydelse. Förändringar på makronivån (expanderande medielandskap och ökade valmöjligheter) leder till att faktorer på mikronivån (preferenser och förmågor) får större betydelse för att förklara människors medieanvändning. Skälet till varför andelen nyhetssökare och nyhetsundvikare har ökat är inte att deras politiska intresse eller andra relevanta preferenser har förändrats: skälet är att deras politiska intresse och andra preferenser får större genomslag i ett medielandskap präglat av stora valmöjligheter än i ett medielandskap där valmöjligheterna är få.

För det andra talar mycket för att andelen nyhetsundvikare kommer att fortsätta öka. Det följer av att den grundläggande mek- anismen handlar om att ökade valmöjligheter leder till att människors preferenser får ökad betydelse, men också av att yngre generationer inte socialiseras in i vanan att ta del av nyhetsmedier på samma sätt som tidigare generationer.47 Om andelen nyhets- sökare kommer att öka är mer osäkert, bland annat därför att det finns en gräns för hur mycket tid även de mest intresserade kan lägga på att följa olika nyhetsmedier.

För det tredje visar forskning att sambandet mellan konsumtion av nyhetsmedier och politiskt intresse är ömsesidigt. Politiskt intresse bidrar till ökad nyhetskonsumtion, men konsumtionen av olika nyhetsmedier kan också bidra till ökat politiskt intresse, även om den effekten är svagare och inte gäller alla medier.48 För svensk del tyder forskning på att den positiva medieeffekten på politiskt intresse framförallt gäller nyheterna i public service.49 Förenklat uttryckt kan konsumtionen av nyhetsmedier bidra till att stimulera människors politiska intresse, vilket bidrar till ökad nyhetskonsumtion. Det innebär samtidigt att sjunkande nyhetskonsumtion bland grupper som inte är särskilt politiskt intresserade minskar sannolik- heten att deras politiska intresse ska stimuleras, vilket i sin tur ökar sannolikheten att de fortsätter att vara, eller blir, nyhetsundvikare. Det kan leda till att en negativ spiral uppstår.

För det fjärde visar tidigare forskning att det finns samband mellan konsumtion av nyhetsmedier och såväl politiska kunskaper

47Jalakas & Wadbring, 2014; Milner, 2010.

48Boulianne, 2009; Strömbäck & Shehata, 2010.

49Strömbäck & Shehata, 2010.

226

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

som politiskt deltagande.50 En ökande andel nyhetsundvikare och ökade klyftor i nyhetskonsumtion riskerar därmed leda till åtminstone två, ur ett demokratiskt perspektiv negativa, effekter. Dels riskerar utvecklingen att leda till ökade kunskapsklyftor och ökade deltagandeklyftor. Dels riskerar den lägsta nivån på kunskaperna hos de som är mindre politiskt intresserade att sjunka över tid. Det följer av att sannolikheten för oavsiktlig inlärning (incidental learning) minskar när sannolikheten för oavsiktlig exponering (incidental exposure) för nyhetsmedier minskar.

För att undersöka om dessa observationer stämmer krävs studier som både sträcker sig över tid och innehåller kunskaps- frågor. Den typen av studier finns det dock en brist på. Däremot möjliggör Demokratipanelen 2014 för analyser av hur medie- konsumtion såg ut under supervalåret 2014 och för sambanden mellan mediekonsumtion, politiska kunskaper och politiskt deltagande.

De följande empiriska analyserna består av två delar. Den första delen syftar till att beskriva svenskarnas mediekonsumtion, politiska kunskaper och politiska deltagande i samband med valrörelsen till riksdagen 2014. Den andra delen syftar till att analysera sambanden mellan mediekonsumtion, politiskt deltagande och politiska kunskaper.

50 Aalberg & Curran, 2010; Delli Carpini & Keeter, 1996; Iyengar et al, 2009, 2010; Jerit et al., 2006; Ksiazek et al., 2010; Liu et al., 2013; Shehata, 2013.

227

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

6Mediekonsumtion, politiska kunskaper och politiskt deltagande

Tidigare konstaterades det att nyhetsmedierna för de allra flesta utgör den viktigaste källan till information om politik och samhälle. Detta bekräftas när svenskarna får svara på frågan hur de huvudsakligen får information om vad som händer i svensk politik (Figur 6.1). I topp ligger tv, följt av dator och morgontidningar, medan blott två procent uppger att samtal med vänner och bekanta utgör den viktigaste informationskällan.

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

45

 

37

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

25

 

15

 

16

 

20

 

12

12

15

 

 

 

 

 

 

5

 

10

 

 

2

2

5

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676. Procent avrundade till hela tal.

228

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Jämför man resultaten med 2010 har tv och morgontidningar tappat, medan mobilen och surfplattan har tillkommit och blivit viktigare som informationskällor.51 Ett utmärkande drag för medieutvecklingen är samtidigt att människor följer nyheterna via olika plattformar. Nästan all politisk information härrör ytterst från olika nyhetsmedier, men man kan följa dem i deras traditionella eller digitala format eller via delningar på sociala medier. För att bedöma hur betydelsefulla olika plattformar är räcker det dock inte att studera andelen som regelbundet följer nyheterna via dem; det är även viktigt att studera andelen som aldrig gör det. Det framkommer av Figur 6.2, som visar andelarna som följer nyheterna om politik via olika plattformar minst fem dagar respektive mindre än en dag i veckan.

100

 

 

86

 

 

 

 

 

 

 

90

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

63

70

 

55

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

41 40

40

44

 

38 43

50

 

32

40

 

 

32

 

21

 

17

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

3

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Minst 5 dgr/v

< 1="">

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676. Procent avrundade till hela tal.

Resultaten visar åter att tv dominerar, både genom att det är en stor andel som regelbundet följer nyheterna om politik via tv och att det är en relativt liten andel som nästan aldrig gör det. Samtidigt som det jämfört med tidigare är fler som följer nyheterna om politik via mobil och surfplatta eller via sociala medier är det dock

51 Strömbäck & Shehata, 2013, s. 215.

229

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

många som nästan aldrig gör det. Inte minst är det en majoritet som nästan aldrig följer nyheterna om politik via sociala medier.

När det gäller läsning av kvällstidningar på papper är det tydligt att det är en mycket liten andel som regelbundet läser dem och en mycket stor andel som nästan aldrig gör det. Som framgått tidigare har kvällstidningarna dock varit mer framgångsrika än morgon- tidningar när det gäller läsning online. För att närmare undersöka hur viktiga de olika formaten är för de olika medierna innehöll Demokratibarometern 2014 en fråga om hur ofta människor under den senaste veckan tagit del av de främsta nyhetsmedierna i deras traditionella format eller på internet eller i mobilen. Resultatet redovisas i figur 6.3.

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

45

 

 

 

 

 

 

38

 

 

40

 

 

 

36

 

 

37

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

32

 

32

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

28

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

17

17

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

8

 

 

 

 

 

 

8

10

 

6

 

 

 

 

7

 

 

5

4

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

2

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Traditionellt format

Digitalt format

 

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

Procent avrundade till hela tal. Digitalt format syftar på ”på internet eller i mobilen”. Med regelbunden nyhetsanvändning avses minst fem dagar i veckan.

Resultaten visar tydligt att för tv och radio-nyheterna, men också de lokala morgontidningarna, är de traditionella formaten klart viktigare än de digitala formaten. Omvänt är de digitala formaten mycket viktigare än papperstidningen för kvällstidningarna. För Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet är det mer jämnt.

230

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Olika typer av mediekonsumtion hänger samtidigt samman. Det framkommer av en faktoranalys baserad på frågan om konsumt- ionen av de olika nyhetsmedierna i deras analoga eller digitala former. Mer specifikt urskiljer sig sex dimensioner, vilka tillsammans förklarar 67 procent av variansen (se tabell 6.1).

Den första dimensionen skulle kunna kallas digitala etermedier och omfattar att lyssna på Ekot och att se på Rapport, Aktuellt eller TV4 Nyheterna på internet eller via mobilen. Den andra dimensionen kan kallas traditionella tv-nyheter och omfattar att se på Rapport, Aktuellt och TV4 Nyheterna på tv. Den tredje dimensionen kan kallas digitala kvällstidningar och omfattar främst att läsa Aftonbladet och Expressen, men också den lokala morgon- tidningen, via internet eller mobilen. Den fjärde dimensionen om- fattar att läsa de ”nationella” morgontidningarna Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet, antingen på papper eller via internet och mobilen. Den skulle kunna kallas nationella morgontidningar. Den femte dimensionen skulle kunna kallas traditionella kvällstidningar och omfattar läsning av kvällstidningar på papper. Den sjätte dimensionen omfattar att lyssna på ekot på radion och att läsa den lokala morgontidningen på papper. Den är svårast att benämna, men skulle i brist på bättre kunna kallas morgonnyheter. Visserligen sänder Ekot nyheter över hela dagen, men även på morgonen då de flesta också läser morgontidningen på papper.

231

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Oviktade resultat. N = 2 676. Faktoranalys enligt Kaiser’s kriterium. Varimaxrotering. Endast resultat med faktorladdningar på minst 0.4 redovisas.

Samtidigt som traditionella nyhetsmedier utgör den viktigaste källan till information om politik och samhälle har internet skapat nya möjligheter för politiska och andra aktörer att kommunicera

232

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

direkt till människor och för medborgarna att söka information via politiska hemsidor och bloggar, att följa politiker och partier via sociala medier och att själva delta i den politiska debatten. Många har också lyft fram de digitala och de sociala mediernas, enligt dem, revolutionerande och demokratiserande potential. En central fråga är därför i vilken grad som svenskarna de facto använder sig av digitala medier för politiska syften. En annan viktig fråga är vilken betydelse som politiskt intresse har. Svaret ges av Figur 6.4. Den visar andelen i befolkningen i dess helhet, samt bland dem som är mycket eller inte alls intresserade av politik, som under den senaste månaden (vilket här omfattar valrörelsen under de sista veckorna före riksdagsvalet) minst någon gång i veckan använt digitala medier för politiska syften.

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

45

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

35

 

 

 

 

33

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

17

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

13

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

9

 

9

 

 

9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

3

4

 

4

3

 

4

 

4

 

5

 

 

2

2

2

2

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Besökt

Läst

Skrivit på Diskuterat

Följt via

Följt via

Följt via

Följt via

 

 

 

 

 

 

hemsida

politisk

egen

politik

Twitter

Facebook

Youtube

Instagram

 

 

 

 

blogg

blogg

online

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Alla

Mycket intresserade

Inte alls intresserade

 

 

 

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

Resultaten är tydliga. För det första är det överlag relativt få som använder digitala medier för politiska syften. Den vanligaste aktiviteten är att läsa politiska bloggar. För det andra har det politiska intresset stor betydelse för att förklara i vilken grad som människor använder digitala medier för politiska syften. I allt väsentligt är det de politiskt intresserade – som även använder traditionella nyhetsmedier mer än de mindre politiskt intresserade

233

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

– som använder digitala medier för politiska syften. Det betyder, för det tredje, att användningen av digitala medier för politiska syften generellt sett inte kompenserar för ojämlikheter vad gäller i vilken utsträckning man följer nyhetsmedierna. Snarare förstärker digitala medier redan existerande ojämlikheter vilka bottnar i motivation och intresse.

6.1Politiskt deltagande

Om vi vänder blicken mot det politiska deltagandet fick deltagarna i Demokratipanelen svara på om de någon gång under den senaste månaden deltagit i olika aktiviteter i syfte att påverka en samhälls- fråga. Fokuserar man på den fjärde panelvågen, som omfattar den sista månaden före valet, visar figur 6.5 andelen bland befolkningen i dess helhet samt bland de mycket respektive inte alls politiskt intresserade som ägnade sig åt olika politiska aktiviteter.

Även om det inte finns några absoluta gränsvärden för vad som ska räknas som högt eller lågt deltagande kan det konstateras att det i de flesta fallen var färre än 15 procent som minst en gång under valrörelsen – den politiskt mest intensiva period som man kan tänka sig – ägnade sig åt någon av de politiska aktiviteterna. Undantagen utgörs av att argumentera för sina åsikter i en politisk diskussion och att försöka övertyga andra att rösta på ett visst parti, men det är också aktiviteter som är av ett annat – mer informellt och på många sätt mindre krävande – slag än de övriga politiska aktiviteterna.

234

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

80

 

 

 

 

 

 

 

 

73

 

 

 

 

 

 

70

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

49

 

 

 

 

54

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

31

 

 

 

 

28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

23

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

16

10

13

 

 

10

 

16

15

 

12

 

16

13

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

7

 

 

5

 

8

6

10

5

10

 

 

 

4

 

4

 

3

3

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Alla

 

Mycket intresserade

Inte alls intresserade

 

 

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar = 2 676.

 

Ett tydligt mönster är annars att politiskt intresse har stor betydelse: genomgående ägnar sig de mycket politiskt intresserade åt politiska aktiviteter i betydligt högre grad än de som inte är politiskt intresserade. Det kan låta självklart, men är i linje med OMA-modellen och understryker vikten av människors preferen- ser. Ett tredje konstaterande är att faktorer såsom kön, ålder, utbildning, inkomst och ställning på arbetsmarknaden överlag har mycket mindre betydelse för att förklara människors politiska deltagande än politiskt intresse. Av utrymmesskäl visas inte alla dessa resultat, men mönstret är genomgående.

235

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

6.2Politiska kunskaper

Vid sidan av det politiska deltagandet är människors politiska kunskaper av stor demokratisk betydelse. Samtidigt som det finns en utbredd enighet om den demokratiska vikten av upplyst förståe- lse finns det en diskussion om vilken typ av kunskaper som är viktigast. I studier av människors politiska kunskaper är det vanligt att fokusera på kunskaper om politikens former och regelverk, t.ex. hur många partier som sitter i riksdagen.52 Den typen av kunskaper är viktiga, men upplyst förståelse innebär även kunskaper om politikens substans, om förhållanden i verkligheten och om aktuella skeenden. Ska man förstå mediernas betydelse är det också mer relevant att fokusera på kunskaper om aktuella frågor än på kunskaper som man lär sig i skolan.

För att undersöka människors politiska kunskaper och fånga den mångdimensionella naturen av politisk kunskap ingick det 18 kunskapsfrågor i Demokratipanelens fjärde våg. En del av dessa handlade om det politiska regelverket, andra om förhållanden i verkligheten, andra om nya förslag som lagts sedan den föregående panelvågen och ytterligare andra om vilka partier människor för- knippar olika förslag med. I samtliga fall gavs fyra svarsalternativ plus vet ej. För att förhindra att folk sökte efter rätt svar fanns det en tidsgräns på 20 sekunder för varje fråga. I tabell 6.2 redovisas resultaten.

52 Delli Carpini & Keeter, 1996; Petersson et al., 1998.

236

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Källa: Våg 4 i Demokratipanelen 2014. Resultat viktade efter kön, ålder och län. Antal svar: 2676. De som inte svarade i tid har räknats som om de svarade fel/inte visste.

Som framgår varierade kunskapsnivåerna stort mellan olika frågor. Om man ska försöka urskilja något mönster tycks kunskaperna störst när det gäller de politiska spelreglerna (a-c) och frågor som

237

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

har diskuterats länge eller fått stort utrymme i debatten (d, g, k, l, o och r). Slår man ihop svaren på kunskapsfrågorna till ett additivt index (0-18) är det genomsnittliga antalet rätt svar 9,8. Med andra ord, i genomsnitt hade människor rätt på cirka hälften av frågorna.

6.3Samband mellan medieanvändning och politiskt deltagande

En central fråga för den här rapporten är sambanden mellan nyhetskonsumtion och politiskt deltagande respektive politiska kunskaper, vilket kommer att undersökas i detta och nästa avsnitt. Låt oss börja med sambanden mellan medieanvändning och politiskt deltagande. I figur 6.5 ovan redovisades hur ofta människor under den sista månaden före valet ägnade sig åt en rad specificerade politiska aktiviteter. Två av dessa faller lite utanför och har en annan karaktär än de övriga aktiviteterna. Det handlar om att argumentera för sina åsikter i en politisk diskussion och att försöka övertyga någon att rösta på ett visst parti. Fortsättningsvis lämnar jag dessa två aktiviteter utanför.

De kvarvarande sju aktiviteterna är skriva under en namn- insamling, kontakta en politiker, skriva en insändare eller debatt- artikel i en dagstidning, skriva en debattartikel eller ett blogginlägg på internet, kontakta massmedier, delta i demonstration och att vara på ett politiskt möte. Slår man samman dessa till ett index sträcker det sig från 0 (inte deltagit i någon) till 14 (deltagit i samtliga aktiviteter flera gånger under den senaste månaden). En analys av indexet avslöjar en högst ojämn fördelning. De allra flesta, 68 procent, deltog inte i någon aktivitet alls och får ett indexvärde på 0. 12 procent får ett indexvärde på 1, 8 procent ett indexvärde på 2 och 4 procent ett indexvärde på 3. Det finns en liten grupp som får ett indexvärde på mer än 3, men 92 procent får ett indexvärde lika med eller mindre än tre.

Att det politiska deltagandet inte är mer omfattande och att fördelningen är så pass sned är intressant i sig, men det försvårar samtidigt möjligheterna att söka efter orsaksförklaringar. För att göra linjära regressionsanalyser krävs att svaren mer liknar en

238

SOU 2015:96 Demokratin och det förändrade medielandskapet

normalfördelningskurva. Alternativet är att göra en logistisk regressionsanalys.53

För att undersöka nyhetskonsumtionens betydelse för det politiska deltagandet har jag därför gjort en serie logistiska regressionsanalyser. Som bakgrundsvariabler används kön, ålder, utbildning, månadsinkomst, politiskt intresse samt allmän politisk kunskap.54 I en första analys använder jag svaren på den

övergripande frågan ”Hur stor uppmärksamhet ägnar du åt nyhets- rapporteringen om politik” som mått på nyhetskonsumtionen.

Svarsskalan sträcker sig från 1 (ingen uppmärksamhet) till 5 (mycket stor uppmärksamhet). Resultaten visar att det finns ett signifikant och positivt samband mellan nyhetskonsumtion och politiskt deltagande (b = .22). Också när det gäller politiskt intresse finns det ett tydligt samband (b = .82).

I en andra modell använder jag som mått på nyhetsanvändning istället hur ofta människor följer nyheterna om politik genom att titta på tv-nyheter, läsa morgontidningar på papper, läsa kvälls- tidningar på papper, lyssna på nyheter i radion, gå in på nyhets- sajter på internet, ta del av nyheter i mobilen eller surfplattan samt ta del av nyheter via sociala medier som Twitter och Facebook (se figur 6.2 ovan). En sådan analys visar återigen att det finns ett tydligt samband med politiskt intresse, men även att det finns positiva samband mellan politiskt deltagande och i vilken utsträckning människor läser kvällstidningar på papper (b = .10) och tar del av nyheter via sociala medier (b = .21).

I en tredje modell använder jag som mått på nyhetsanvändning istället de dimensioner som framkom av den tidigare faktor- analysen, det vill säga ”digitala etermedier”, ”traditionella tv-nyheter”, ”digitala kvällstidningar”, ”nationella morgontidningar”, ”traditionella kvällstidningar” och ”morgonnyheter”. Kontrollvariablerna är desamma som tidigare. Den analysen visar att det finns ett signifikant samband mellan ”digitala etermedier” och politiskt deltagande, men i övrigt är inget av sambanden mellan politiskt deltagande och ny- hetskonsumtion signifikanta. Det ska också noteras att sambandet är svagt (b = .05). Liksom tidigare finns det ett tydligt samband mellan politiskt deltagande och politiskt intresse (b = .94).

53För att kunna göra logistiska regressioner har den beroende variabel dikotomiserats utifrån 0=inte deltagit i någon politisk aktivitet och 1=deltagit i någon politisk aktivitet.

54Politiskt intresse är mätt i panelvåg 3 och allmän politisk kunskap panelvåg 1.

239

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Av dessa analyser kan man dra två övergripande slutsatser. Den första slutsatsen är att det finns mycket tydliga samband mellan politiskt intresse och politiskt deltagande. Det kan framstå som självklart, men understryker den betydelse som preferenser har för människors beteenden i relation till såväl politik som andra områden. Den andra slutsatsen är att det finns vissa samband mellan nyhetsanvändning och politiskt deltagande – även efter kontroll för bl.a. politiskt intresse och politiska kunskaper – men att de är relativt svaga och uppträder tydligare ju mer generella mått på nyhetsanvändning som används.

6.4Samband mellan medieanvändning och politiska kunskaper

Nästa fråga handlar om sambanden mellan medieanvändning och politiska kunskaper. I de analyser som följer kommer den beroende variabeln utgöras av två olika index. Det ena inkluderar de sju frågor som rör kunskaper om aktuella frågor som redovisades i tabell 1, och kommer att benämnas Aktualitetskunskaper. Det sträcker sig från 0 till 7 med ett genomsnittligt värde på 3. Det andra inkluderar de åtta frågor som rör vilka partier som man förknippar med olika åsikter, och kommer att benämnas Partikunskaper. Det sträcker sig från 0 till 8 med ett genomsnittligt värde på 4,3. Vad gäller båda indexen liknar fördelningen en normalfördelningskurva.

För att undersöka sambanden mellan nyhetskonsumtion och politiska kunskaper har jag gjort en serie multivariata regressions- analyser. I dessa har kontrollvariablerna utgjorts av kön, ålder, utbildning, månadsinkomst och politiskt intresse. Politiskt intresse mäts i panelvåg 3. Dessutom ingår återigen ett mått på allmän politisk kunskap, vilket undersöktes i panelvåg 1. Detta gör det möjligt att utesluta att eventuella kunskapseffekter beror på tidigare inhämtad kunskap.

Liksom tidigare börjar jag med det mest generella måttet på nyhetskonsumtion, vilket utgår från frågan ”Hur stor uppmärk- samhet ägnar du åt nyhetsrapporteringen om politik”. Resultaten redovisas i tabell 6.3.

240

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Källa: Demokratipanelen 2014. * markerar statistiskt signifikanta samband. Ostandardiserade b - värden.

Resultaten visar att det finns positiva och tydliga samband mellan såväl partikunskaper som aktualitetskunskaper och hur stor uppmärksamhet människor ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik. Ju större uppmärksamhet människor ägnar åt nyhets- rapporteringen om politik, desto bättre är deras aktualitets- kunskaper och partikunskaper.

I nästa steg ersätter jag måttet på nyhetsanvändning med svaren på frågan om hur ofta människor följer nyheterna om politik genom att titta på tv-nyheter, läsa morgontidningar på papper, läsa kvällstidningar på papper, lyssna på nyheter i radion, gå in på nyhetssajter på internet etc. Resultaten redovisas i tabell 6.4.

241

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Källa: Demokratipanelen 2014. * markerar statistiskt signifikanta samband. Ostandardiserade b- värden.

Resultaten visar flera statistiskt säkerställda samband, även efter kontroll för politiskt intresse och allmänna politiska kunskaper. När det gäller aktualitetskunskaper finns det positiva samband med att titta på tv-nyheter, läsa morgontidningar på papper, lyssna på nyheter i radio och gå in på nyhetssajter på internet. När det gäller partikunskaper finns det positiva samband med att läsa morgon- tidningar på papper, lyssna på nyheter i radion, på in på nyhetssajter på internet och ta del av nyheter via sociala medier. Samtidigt finns det ett negativt samband mellan partikunskaper och att läsa kvällstidningar på papper. Nyhetskonsumtionen har med andra ord betydelse, men också genom vilka medier man följer nyheterna om politik. Att effekterna generellt är relativt svaga beror i hög grad på kontrollvariablerna: utan dessa skulle effekterna vara starkare.

242

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

För att ytterligare testa medieanvändningens betydelse för människors politiska kunskaper ska jag i ett tredje steg undersöka sambanden mellan de dimensioner i nyhetsanvändningen som framkom i faktoranalysen av hur ofta människor tar del av specifika nyhetsmedier och människors aktualitetskunskaper och partikun- skaper. Resultaten redovisas i tabell 6.5.

Källa: Demokratipanelen 2014. * markerar statistiskt signifikanta samband. Ostandardiserade b - värden. Mediekategorierna följer av faktoranalysen redovisad i tabell 1.

Även med dessa mått på nyhetskonsumtion visar resultaten flera signifikanta samband med politiska kunskaper. När det gäller aktualitetskunskaper finns det positiva samband med konsumtion av ”traditionella tv-nyheter”, ”digitala kvällstidningar”(som också omfattar digitala lokala morgontidningar), ”nationella morgon- tidningar” och ”morgonnyheter” (som omfattar att lyssna på Ekot i radion och att läsa lokala morgontidningar på papper). Samtidigt finns det negativa samband med att konsumera ”digitala etermedier”

243

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

och att läsa kvällstidningar på papper. Vad gäller partikunskaper finns det positiva samband med att konsumera ”nationella morgon- tidningar” och ”morgonnyheter”, men ett negativt samband med att läsa kvällstidningar på papper. Precis som tidigare gäller dessa samband efter kontroll för politiskt intresse och allmän politisk kunskap, vilket är viktigt i sig och utesluter att resultaten beror på tidigare inhämtade kunskaper.

En fråga som kan vara av särskilt intresse handlar om public service. Som vi har sett finns det positiva samband mellan att ”titta på tv-nyheter” och dimensionen ”traditionella tv-nyheter” och aktualitetskunskaper, men inte partikunskaper. Men har det någon betydelse om man tittar på Aktuellt, Rapport eller TV4 Nyheterna? För att undersöka detta har jag gjort en ytterligare regressions- analys med samma kontrollvariabler som tidigare och svaren på frågan om hur man ofta tittar på de tre nyhetsprogrammen på TV som mått på nyhetskonsumtion. Resultaten visar att det har betydelse vilka tv-nyheter människor tittar på. Vad gäller både aktualitetskunskaper och partikunskaper finns det positiva samband med att titta på Rapport (b = .14 och b = .08) men negativa samband med att titta på TV4 Nyheterna (b = – .07) och b = – .07). För Aktuellt är inga samband signifikanta.55

Som illustration av nyhetskonsumtionens betydelse kan vi gå tillbaka till frågan om hur stor uppmärksamhet människor ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik. Bland dem som knappt ägnar någon uppmärksamhet alls åt den politiska nyhetsrapporteringen – vilka kan ses som nyhetsundvikare – hade man i genomsnitt 1,6 rätt på frågorna om aktualitetskunskaper och 2,8 rätt på frågorna om partikunskaper. Bland dem som ägnar stor uppmärksamhet åt nyhetsrapporteringen om politik – vilka kan ses som nyhetssökare

– hade man i genomsnitt rätt på 3,6 av frågorna om aktualitets- kunskaper och 4,9 rätt på frågorna om partikunskaper.56

Med andra ord, nyhetskonsumtionen gör skillnad. Det har betydelse både hur mycket man följer nyhetsrapporteringen om politik och genom vilka medier man gör det.

55Se även Strömbäck, 2015.

56Med nyhetsundvikare avses här att man svarat 1 eller 2 på den femgradiga skalan om hur stor uppmärksamhet man ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik. Med nyhetssökare avses att man svarat 4 eller 5 på samma skala.

244

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

7 Sammanfattning och slutsatser

Under de senaste decennierna har det svenska medielandskapet förändrats i grunden. Från att ha präglats av begränsade valmöjligheter och att massmedier var liktydigt med nyhetsmedier har medielandskapet förändrats till att präglas av nästan obegränsade valmöjligheter och att nyhetsmedier och nyhets- journalistik utgör en krympande andel av det totala medieutbudet. Medielandskapet har både expanderat och fragmenterats. Som en konsekvens av detta har människors preferenser fått allt större betydelse, vilket har gjort att även mediekonsumtionen har fragmenterats. Samtidigt som det har blivit allt enklare för dem som är intresserade av politik och samhälle att hitta kvalificerad information och ta del av nyheter var de vill, när de vill och via plattformar de föredrar, har det blivit allt enklare för dem som inte är intresserade av politik och samhälle att undvika nyhetsmedier och nyhetsjournalistik. Över de senaste decennierna har det allt tydligare vuxit fram en grupp av nyhetssökare och en grupp av nyhetsundvikare. Samtidigt som det finns tecken på att ökningen av andelen nyhetssökare har avstannat fortsätter andelen nyhetsundvikare att öka. Den processen riskerar att accelerera i takt med att mediekonsumtionen blir allt mer digital och att yngre generationer växer upp utan att socialiseras in i normen att följa nyheterna.

Detta har stor betydelse för demokratin, inte minst mot bakgrund av det demokratiska kravet på upplyst förståelse. För att demokratin ska fungera förutsätts det att människor är åtminstone någorlunda informerade om politik och samhälle och att kunskaps- klyftorna mellan olika grupper inte är allt för stora. Annars riskerar det politiska deltagandet bli mindre utbrett och effektivt än vad det redan är och den politiska representationen snedvridas.

245

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Utvecklingen skulle kunna beskrivas som en process där sanno- likheten för oavsiktlig exponering för nyhetsmedier och politisk information, och därmed för oavsiktlig inlärning, minskar i takt med att medielandskapen och mediekonsumtionen fragmenteras och att människors preferenser – inte minst deras politiska intresse

– blir allt viktigare för att förklara i vilken utsträckning de tar del av olika nyhetsmedier.

Samtidigt visar de resultat som har presenterats i den här rapporten att människors nyhetskonsumtion har betydelse för deras politiska kunskaper. Ju mer uppmärksamhet man ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik, desto bättre är kunskaperna om både aktuella frågor och händelser och om partiernas ståndpunkter. Samtidigt har det betydelse vilka nyhetsmedier man följer. De positiva kunskapseffekterna följer i första hand av att läsa morgon- tidningar på papper, lyssna på radionyheter som Ekot, titta på Rapport och att läsa Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet på papper eller på nätet. När det gäller att följa etermedierna digitalt och att läsa kvällstidningar på papper är effekterna på människors politiska kunskaper antingen icke-signifikanta eller till och med negativa. Effekterna är i vissa fall ganska små, men med tanke på att analyserna har kontrollerat för bl.a. politiskt intresse, allmänna politiska kunskaper, utbildning, kön och ålder har de ändå betydelse.

Effekterna när det gäller det politiska deltagandet är överlag svårare att etablera efter kontroll för politiskt intresse. Det betyder inte nödvändigtvis att nyhetskonsumtionen saknar betydelse för i vilken utsträckning människor deltar politiskt, utan snarare att betydelsen av människors politiska intresse överskuggar andra faktorer. Om man gör om regressionerna utan att kontrollera för politiskt intresse visar de fler och starkare samband mellan politiskt deltagande och nyhetskonsumtion. Exempelvis ökar sambandet mellan politiskt deltagande och hur stor uppmärksamhet man ägnar åt nyhetsrapporteringen om politik från b = .22 till b = .59. Samtidigt betyder det politiska intresset allt mer för att förklara människors nyhetskonsumtion, vilken i sin tur har samband med människors politiska deltagande.

I det här sammanhanget är det värt att reflektera över mätbara respektive faktiska samband mellan nyhetskonsumtion och såväl politiska kunskaper som politiskt deltagande. När det gäller

246

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

politiska kunskaper utgår den här typen av undersökningar alltid från sådant som nyheterna faktiskt har uppmärksammat och undersöker sedan sambanden mellan nyhetskonsumtion och kunskaper om dessa frågor eller händelser. Därmed riskerar dock mediernas betydelse som informations- och kunskapskälla att underskattas. Skälet är att det förutsätts att nyhetsmedierna har rapporterat om frågorna eller händelserna, men det är inget som kan tas för givet. De frågor eller händelser som passerar mediernas nyhetsvärderings- och nyhetsurvalsprocesser och rapporteras om är bara en liten bråkdel av allt som faktiskt sker och som skulle kunna rapporteras som nyheter. Det mesta filtreras bort, och sannolik- heten att människor – utöver de specialintresserade och direkt berörda – ska få vetskap om sådant som medierna inte rapporterar om är mycket liten. Med andra ord: mediernas faktiska betydelse för människors kunskaper om politik och samhälle är större än den mätbara betydelsen.

Det är också mycket troligt att nyhetsmediernas betydelse för det politiska deltagandet är större än vad undersökningar brukar visa. Människors intresse för politik liksom deras vilja att delta politiskt och om de uppfattar politiskt deltagande som menings- fullt formas normalt över längre tidsprocesser än vad de flesta undersökningar lyckas fånga. Samtidigt har medierna betydelse för hur intresserade människor är av politik och för i vilken utsträck- ning de upplever det politiska systemet som responsivt och politiskt deltagande som meningsfullt.57 I stor utsträckning filtreras denna betydelse bort när man kontrollerar för människors politiska intresse, samtidigt som effekterna uppstår under längre tids- perioder än vad studier på området normalt omfattar. Med andra ord: mediernas indirekta och faktiska betydelse för det politiska deltagandet är med stor sannolikhet större än den mätbara betydelsen.

En annan viktig aspekt av medieutvecklingen som inte har varit i fokus för den här rapporten, men som har en central betydelse för demokratin, handlar om de successivt försämrade förutsättningarna för nyhetsjournalistiken. Under de senaste 10-20 åren har de svenska nyhetsmedierna pressats allt hårdare av digitaliseringen och

57 Boulianne, 2009; Hansen & Pedersen, 2014; McCombs et al., 2011; Strömbäck & Shehata, 2010.

247

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

den ökade konkurrensen om såväl människors uppmärksamhet som om annonsintäkter. Trycket på att hålla nere eller minska kostnaderna har ökat, samtidigt som nyhetsvärderingarna har påverkats i riktning mot att fokusera mer på nyheter som genererar klick och uppmärksamhet – vad som ibland kallas mjuka nyheter (soft news) – på bekostnad av nyheter som ur ett samhälleligt och demokratiskt perspektiv kanske är viktigare men som kräver mer resurser och som ställer högre krav på publikernas intressen och kunskaper – vad som ibland kallas hårda nyheter (hard news).58 Aktuella studier visar också en utveckling inte minst av den lokala journalistiken som är oroväckande. Mellan 2004 och 2014 minskade antalet journalister på svenska lokaltidningar med 25 procent, samtidigt som antalet lokalredaktioner minskade 36 procent. Antalet journalister som arbetar utanför huvudredaktioner minskade med 34 procent.59 Under 2014 lade TV4 dessutom ned sina lokala redaktioner, samtidigt som Sydsvenskan köpte Helsingborgs Dagblad varvid antalet journalisttjänster minskade med en tredjedel. Fler exempel från olika delar av landet skulle kunna ges.

Konsekvensen av detta är bl.a. en uttunnad journalistisk kvalitet och att fler delar av landet och samhället hamnar i medieskugga. Allt färre journalister kan inte förväntas klara av att upprätthålla en bevakning med samma bredd och djup som förr. Detta riskerar att göra nyhetsmedierna (inte minst lokaltidningar och kommersiella medier) allt mindre informativa. Det riskerar i sin tur att bidra negativt till människors politiska kunskaper och deltagande.

Om demokratin förutsätter att människor är åtminstone någorlunda informerade om politik och samhälle och att det inte finns allt för stora kunskapsklyftor mellan olika grupper väcker medieutvecklingen och sambanden mellan nyhetskonsumtion och politiska kunskaper tre mycket viktiga frågor för framtiden. För det första, hur skulle det politiska intresset kunna stimuleras bland grupper som är måttligt eller inte alls intresserade av politik och samhälle? För det andra, hur skulle sannolikheten för oavsiktlig exponering för nyheter om politik och samhälle och därmed för oavsiktlig inlärning kunna ökas bland grupper som är måttligt eller inte alls intresserade av politik och samhälle? För det tredje, hur

58Boczkowski & Mitchelstein, 2013; Hamilton, 2004; Karlsson & Clerwall, 2013.

59Nygren & Althén, 2014.

248

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

skulle förutsättningarna för den kvalificerade nyhetsjournalistiken kunna förbättras i de nyhetsmedier som når ut till breda grupper i samhället?

Här finns inte utrymme för att utveckla svar på dessa frågor, men det är dessa frågor som borde stå i centrum för diskussionen om medieutvecklingen och dess konsekvenser. Medieutvecklingen är ingen branschfråga. Medieutvecklingen är en demokratifråga.

249

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Referenser

Aalberg, T., & Curran, J. (red.) (2012). How Media Inform Democracy. A Comparative Approach. London: Routledge.

Aalberg, T., Blekesaune, A., & Elvestad, E. (2013). Media Choice and Informed Democracy: Toward Increasing News Consumption Gaps in Europe? International Journal of Press/Politics 18(3), 281– 303.

Anderson, C. (2012). Makers. The New Industrial Revolution. New York: Crown Business.

Arceneaux, K., & Johnson, M. (2013). Changing Minds or Changing Channels? Partisan News in an Age of Choice. Chicago: University of Chicago Press.

Arendt, F., & Matthes, J. (2014). Cognitive Effects of Political Mass Media. I C. Reinemann (red.), Political Communication (sid. 547-568). Berlin: De Gruyter.

Asp, K. (1986). Mäktiga massmedier. Studier i politisk opinionsbildning. Stockholm: Akademilitteratur.

Bergström, A., & Oscarsson, H. (2014). Mittfåra & marginal. I A. Bergström & H. Oscarsson (red.), Mittfåra & marginal (sid. 11- 34). Göteborg: SOM-institutet.

Blekesaune, A., Elvestad, E., & Aalberg, T. (2010). Tuning out the World of News and Current Affairs – An Empirical Study of

Europé’s Disconnected Citizens. European Sociological Review

28(1), 110-126.

Boczkowski, P. J., & Mitchelstein, E. (2013). The News Gap. When the Information Preferences of the Media and the Public Diverge. Cambridge: MIT Press.

250

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Boulianne, S. (2009). Stimulating or Reinforcing Political Interest? Using Panel Data to Examine Reciprocal Effects Between News Media and Political Interest. Political Communication 28(2), 147-162.

Brynjolfsson, E., & McAfee, A. (2014). The Second Machine Age. Work, Progress, and Prosperity in a Time of Brilliant Technologies. New York: W. W. Norton.

Castells, M. (2000). Nätverkssamhällets framväxt. Andra upplagan. Göteborg: Daidalos.

Curran, J., Iyengar, S., Lund, A. B., & Salovaara-Moring, I. (2009). Media System, Public Knowledge and Democracy. European Journal of Communication 24(1), 5-26.

Dahl, R. A. (1998). On Democracy. New Haven: Princeton University Press.

Dahl, R. A. (2006). On Political Equality. New Haven: Princeton University Press.

Delli Carpini, M. X., & Keeter, S. (1996). What Americans Know About Politics and Why It Matters. New Haven: Yale University Press.

Eagly, A. H., & Chaiken, S. (1993). The Psychology of Attitudes. Belmont: Thomson Wadsworth.

Elenbaas, M., Boomgaarden, H. G., Schuck, A. R. T., & de Vreese, C. H. (2013). The Impact of Media Coverage and Motivation on Performance-Relevant Information. Political Communication 30(1), 1-16.

Esser, F., de Vreese, C. H., Strömbäck, J., van Aelst, P., Aalberg, T., Stanyer, J., Lengauer, G., Berganza, R., Legnante, G., Papathan- assopoulos, S., Salgado, S., Sheafer, T., & Reinemann, C. (2012). Political Information Opportunities in Europe: A Longitudinal and Comparative Study of Thirteen Televisions Systems.

International Journal of Press/Politics 17(3), 247-274.

Esser, F., & Strömbäck, J. (red.) (2014). Mediatization of Politics. Understanding the Transformation of Western Democracies. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Eveland, W. P., Hayes, A. F., Shah, D., & Kwak, N. (2005). Understanding the Relationship between Communication and

251

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Political Knowledge: A Model Comparison Approach Using Panel Data. Political Communication 22(4), 423–446.

Fraile, M (2010). Widening or Reducing the Knowledge Gap? Testing the Media Effects on Political Knowledge in Spain (2004–2006). International Journal of Press/Politics 16(2), 163– 184.

Fraile, M., & Iyengar, S. (2014). Not All News Sources Are Equally Informative: A Cross-National Analysis of Political Knowledge in Europe. International Journal of Press/Politics

19(3), 275-294.

Framtidskommissionen (2013). Svenska framtidsutmaningar – slutrapport från regeringens Framtidskommission. DS 2013:19. Stockholm: Fritzes.

Färdigh, M. A., & Westlund, O. (2014). Användning och icke- användning av kvällspressen: på papper, via dator, mobil och surfplatta. I A. Bergström & H. Oscarsson (red.), Mittfåra och marginal (sid. 175-188). Göteborg: SOM-institutet.

Garrett, R. K. (2009). Politically Motivated Reinforcement Seeking: Reframing the Selective Exposure Debate. Journal of Communication 59(4), 676-699.

Hamilton, J. T. (2004). All the News That’s Fit to Sell. How the

Market Transforms Information Into News. Princeton: Princeton University Press.

Hansen, K. M., & Pedersen, R. T. (2014). Campaigns Matter: How Voters Become Knowledgeable and Efficacious During Election Campaigns. Political Communication 31(2), 303-324.

Iyengar, S., & Hahn, K. S. (2009). Red Media, Blue Media: Evidence of Ideological Selectivity in Media Use. Journal of Communication 59(1), 19–39.

Iyengar, S., Curran, J., Lund, A. B., Salovaara-Moring, I., Hahn, K. S., & Coen, S. (2010). Cross-National versus Individual-Level Differences in Political Information: A Media Systems Perspective. Journal of Elections, Public Opinion and Parties

20(3), 291-309.

Jalakas, A., & Wadbring, I. (2014). Ska man gråta om pappers- tidningen försvinner? I A. Bergström & H. Oscarsson (red.), Mittfåra och marginal (sid. 161-174). Göteborg: SOM-institutet.

252

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Jerit, J., Barabas, J., & Bolsen, T. (2006). Citizens, Knowledge, and the Information Environment. American Journal of Political Science 50(2), 266–282.

Kahneman, D. (2011). Thinking, Fast and Slow. New York: Farrar, Straus & Giroux.

Karlsson, M., & Clerwall, C. (2013). Negotiating Professional

News Judgment and ”Clicks”: Comparing Tabloid, Broadsheet and Public Service Traditions in Sweden. Nordicom Review 34(2), 65-76.

Knobloch-Westerwick, S. (2014). Selection, Perception, and Processing of Political Messages. I C. Reinemann (red.), Political Communication (sid. 507-526). Berlin: De Gruyter.

Kriesi, H., Lavenex, S., Esser, F., Matthes, J., Bühlmann, M., & Bochsler, D. (2013). Democracy in the Age of Globalization and Mediatization. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Ksiazek, T. B., Malthouse, E. C. & Webster, J. G. (2010). News- Seekers and Avoiders: Exploring Patterns of Total News Consumption Across Media and the Relationship to Civic Participation. Journal of Broadcasting & Electronic Media 54(4), 551–568.

Kwak, N. (1999). Revisiting the Knowledge Gap Hypothesis. Education, Motivation, and Media Use. Communication Research 26(4), 385–413.

Liu, Y-I, Shen, F., Eveland, W. P., & Dylko, I. (2013). The Impact of News Use and News Content Characteristics on Political Knowledge and Participation. Mass Communication & Society 16(5), 713-737.

Lodge, M., & Taber, C. S. (2013). The Rationalizing Voter. New York: Cambridge University Press.

Luskin, R. C. (1990). Explaining Political Sophistication. Political Behavior 12(4), 331–361.

Maurer, M. (2014). Attitudinal Effects in Political Communication. I C. Reinemann (red.), Political Communication (sid. 591-607). Berlin: de Gruyter.

McCombs, Maxwell, Holbert, R. Lance, Kiousis, Spiro & Wanta, Wayne (2011). The News and Public Opinion. Media Effects on Civic Life. Malden: Polity Press.

253

Demokratin och det förändrade medielandskapet SOU 2015:96

Milner, H. (2010). The Internet Generation. Engaged Citizens or Political Dropouts? Medford: Tufts University Press.

Mohammed, S. N. (2012). The (Dis)information Age. The Persistence of Ignorance. New York: Peter Lang.

Mutz, D. (1998). Impersonal Influence. How Perceptions of Mass Collectives Affect Political Attitudes. Cambridge: Cambridge University Press.

Mutz, D. & Young, L. (2011). Communication and Public Opinion: Plus Ca Change? Public Opinion Quarterly 75(5), 1018-1044.

Nir, L. (2012). Public Space: How Shared News Landscapes Close Gaps in Political Engagement. Journal of Broadcasting & Electronic Media 56(4), 578-596.

Nygren, G., & Althén, K. (2014). Landsbygd i medieskugga. Nedmonteringen av den lokala journalistiken och bilden av landsbygden i Dagens Nyheter. Stockholm: Södertörns högskola.

Oskarson, M. (2013). Utmaning: Att undvika en tvåtredjedelsdemokrati. I J. Strömbäck (red.), Framtidsutmaningar

– det nya Sverige (sid. 69-85). Stockholm: 8tto.

Petersson, O., Hermansson, J., Micheletti, M., Teorell, J., & Westholm, A. (1998). Demokrati och medborgarskap. Demo- kratirådets rapport 1998. Stockholm: SNS Förlag.

Postman, N. (1987). Underhållning till döds. Stockholm: Prisma.

Prior, M. (2007). Post-Broadcast Democracy. How Media Choice Increases Inequality in Political Involvement and Polarizes Elections. New York: Cambridge University Press.

Purcell, K., Rainie, L., Mitchell, A., Rosenstiel, T. & Olmstead, K. (2010). Understanding the Participatory News Consumer. How Internet and Cell Phone Users Have Turned News Into a Social Experience. Washington, DC: Pew Research Center.

Rothstein, B., Esaiasson, P., Hermansson, J., Micheletti, M., & Petersson, O. (1995). Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. Stockholm: SNS Förlag.

Ruggiero, T. E. (2000). Uses and Gratifications Theory in the 21st Century. Mass Communication & Society 3(1), 3–37.

254

SOU 2015:96

Demokratin och det förändrade medielandskapet

Rubin, A. M. (2009). Uses and Gratifications. An Evolving Perspective of Media Effects. I R. L. Nabi & M. B. Oliver (red.),

The SAGE Handbook of Media Processes and Effects (sid. 147- 160). Thousand Oaks: Sage.

Schlozman, K. L., Verba, S., & Brady, H. E. (2012). The Unheavenly Chorus. Unequal Political Voice and the Broken Promise of American Democracy. Princeton: Princeton University Press.

Schoenbach, K., & Lauf, E. (2002). The ”Trap” Effect of Television and Its Competitors. Communication Research 29(5), 564-583.

Shehata, A. (2013). Active or Passive Learning From Television? Political Information Opportunities and Knowledge Gaps During Election Campaigns. Journal of Elections, Public Opinion & Parties 23(2), 200-222.

Shehata, A., & Strömbäck, J. (2011). A Matter of Context. A Comparative Study of Media Environments and News Consumption Gaps in Europe. Political Communication 28(1), 110-134.

Shehata, A., & Strömbäck, J. (2014). Mediation of Political Realities: Media as Crucial Sources of Information. I F. Esser & J. Strömbäck (red.), Mediatization of Politics. Understanding the Transformation of Western Democracies (sid. 93-112). Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Stroud, N. (2011). Niche News. The Politics of News Choice. New York: Oxford University Press.

Strömbäck, J. (2008). Four Phases of Mediatization: An Analysis of the Mediatization of Politics. International Journal of Press/Politics 13(3), 228-246.

Strömbäck, J. (2014). Makt, medier och samhälle. En introduktion till politisk kommunikation. Lund: Studentlitteratur.

Strömbäck, J. (2015). Learning Political News From Television. Comparing Knowledge Effects of Watching Public Service and Commercial TV News. Paper presenterat vid 2015 års ECREA Political Communication Conference, Odense, 27-28 augusti.

Strömbäck, J., & Shehata, A. (2013). Kampanjeffekter under svenska valrörelser. I J. Strömbäck & L. Nord (red.), Kampen om opinionen. Politisk kommunikation under svenska valrörelser

(sid. 207-238). Stockholm: SNS Förlag.

255

Demokratin och det förändrade medielandskapet

SOU 2015:96

Strömbäck, J., & Shehata, A. (2010). Media Malaise or a Virtuous Circle? Exploring the Causal Relationships Between News Media Exposure, Political News Attention and Political Interest. European Journal of Political Research 49(1), 575-597.

Strömbäck, J., Djerf-Pierre, M., & Shehata, A. (2013). The Dynamics of Political Interest and News Media Consumption: A Longitudinal Perspective. International Journal of Public Opinion Research 25(4), 414-435.

Sunstein, C. (2007). Republic.com 2.0. Princeton: Princeton University Press.

Sveriges Television (2014). Sveriges Televisions årsredovisning 2013. Stockholm: SVT.

Wadbring, I., & Ödmark, S. (2014). Delad glädje är dubbel glädje? En studie om nyhetsdelning i sociala medier. Sundsvall: Demicom.

Webster, J. G. (2014). The Marketplace of Attention. How Audiences Take Shape in a Digital Age. Cambridge: MIT Press.

Wonneberger, A., Schoenbach, K., & van Meurs, L. (2011). Interest in News and Politics – or Situational Determinants? Why People Watch the News. Journal of Broadcasting & Electronic Media 55(3), 325–343.

256

De policyprofessionella och demokratins framtid

Christina Garsten

257

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

1Inledning: En växande grupp av policyprofessionella

Vilka är det som formar visionerna för framtidens politik? Vilka översätter visioner till verklighetsnära budskap och beslut? Vilka är det som har makt och inflytande över demokratin i dagens Sverige? Dessa frågor är centrala för en fungerande och aktiv demokrati och måste ställas kontinuerligt. Svaren kan tyckas vara givna, eftersom våra perspektiv på demokrati ofta utformas mer på grundval av modeller än på hur verklighetens vardag och praktik ser ut. I en representativ demokrati utgår vi från att det är de folkvalda politikerna som har den politiska makten. Andra viktiga aktörer är företrädare för olika folkrörelser och för tunga organisationer i näringslivet samt de stora fackliga organisationerna. Vägen till politisk påverkan för enskilda medborgare har ansetts gå genom aktiv medverkan i de politiska partierna, i fackliga organisationer och någon av de många intresseorganisationerna. Idén om medlemsburna och folkligt förankrade politiska partier och ett öppet civilsamhälle har varit, och är, vägledande för vår syn på hur en väl fungerade demokrati ser ut. Under de senaste decennierna har emellertid verkligheten delvis sprungit ifrån denna idealbild. Det talas om väljarnas flykt från partierna, om bristande förtroende för politikerkåren, om att saklig expertis allt oftare får ersätta lekmannakunskap och om brister på politiska visioner.1

Robert Dahl, demokratiforskningens nestor, såg ett framtida hot mot demokratin i tillväxten av en ”särskild grupp intellektuella” som han menade har ökat kraftigt och som han antog ”även fortsättningsvis kommer att öka”. Denna grupp, menade han, ska

1 Se t.ex. Norris 2011.

259

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

inte förstås som ”en homogen klass med gemensamma klass- intressen”.2 Bland den allmänna gruppen intellektuella finns, hävdade han, allt från kapitalistiska företagsledare till opposit- ionella vänsterintellektuella akademiker. I Dahls perspektiv är det i stället en särskild sorts intellektuella som hotar den representativa demokratins centrala princip om politisk jämlikhet, nämligen ”de som ägnar sig åt politiska frågor och är aktivt engagerade i att påverka offentliga beslut”, såväl direkt som indirekt. Denna grupp av vad Dahl kallade ”politiska specialister” återfinns bland annat i ”förvaltningar, verkställande myndigheter, parlament, partier … intresseorganisationer, konsultfirmor” och på många andra liknande ställen.3 Problemet, menade han, är inte att denna grupp utgör en politisk elit med ett gemensamt intresse som de genom tvång eller övertalning tvingar på medborgarna. Skillnaderna inom gruppen är alltför stora för detta. Problemet ligger på ett annat plan, nämligen att de frågor som måste avgöras genom den representativa demokratins maskineri har blivit alltmer komplexa och sammansatta och sätter käppar i hjulet för väljarkårens möjlig- het att utkräva ansvar för de beslut som fattas. Detta såg Dahl som ett hot mot en fungerande representativ demokrati.

I ljuset av Dahls resonemang finns det anledning att reflektera över den utveckling vi har sett i Sverige och många andra länder under de senaste decennierna. Detta utan att för den skull lägga fram en dystopisk bild av demokratins tillstånd och framtid. Det kan möjligen också vara så att ökningen av de policyprofessionellas antal och gruppens inflytande på sikt kan stärka och förbättra den svenska demokratins funktionssätt, beroende på vilka kriterier man väljer för att utvärdera hur väl demokratin fungerar. Frågan om vad denna utveckling betyder för demokratin är i vilket fall väl värd att ställa.

Andra forskare som har ägnat sig åt policyanalys samt de som koncentrerat sig på den offentliga förvaltningen har också pekat på riskerna med denna utveckling. Den amerikanske statsvetaren Hugh Heclo var den som 1978 lanserade begreppet ”policy- professionella” tillsammans med ett annat begrepp som har blivit centralt, nämligen ”issue networks” (sv. ungefär sakfrågenätverk).

2Dahl, 1999:364.

3ibid.:365.

260

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

Dessa nätverk befolkades enligt Heclo i stor utsträckning av en grupp som varken var traditionellt meritrekryterade och politiskt neutrala statstjänstemän eller folkvalda politiker. I stället domin- erades dessa nätverk av personer som var politiskt och ideologiskt starkt motiverade av den fråga som definierade deras sakfråge- nätverk. Grunden för deras möjligheter att påverka var just deras kompetens i sakfrågan samt deras kännedom om den politiskt- administrativa komplexiteten vad gällde antalet och typen av aktörer som verkade inom området. Heclo pekar i sin analys på att den stora osynlighet som kännetecknar denna kategori politiska aktörer kunde skapa problem för demokratins generella legitimitet genom att det finns brister i möjligheterna till ansvarsutkrävande. 4

I ett nyligen avslutat forskningsprojekt har vi tagit avstamp i behovet av kunskap om vilka de nya aktörerna i svensk politik är och hur de arbetar. Vi har valt att undersöka en till sin omfattning och verksamhet hittills ganska okänd kategori politiska makthavare som vi benämner de policyprofessionella. Detta är personer som inte är folkvalda politiker eller valda av medlemmarna i de organisationer de arbetar för. De är i stället anställda för att bedriva politik. De återfinns i hela det politiska systemet, till exempel i Regeringskansliet, i riksdagen, i de politiska partierna, i många kommuner, i fackliga och andra intresseorganisationer samt vid PR-byråer och i tankesmedjor. De har också en rad varierande yrkestitlar, såsom politiskt sakkunnig, presschef, politisk sekreterare, samhällspolitisk chef, talskrivare, informatör, kommunikatör och så vidare.

Forskningsprojektets målsättning har varit att på ett mer systematiskt sätt fokusera uppmärksamheten på denna delvis nya och växande kategori av politiska aktörer. Baserat på en omfattande empirisk kartläggning av gruppens storlek, personernas kvalifikat- ioner och bakgrund, liksom ett sjuttiotal långa tematiserade intervjuer, en mindre del etnografi, kompletterat med en analys av biografi- och memoarlitteraturen på området samt en genomgång av vad grundlagsexperter och partiforskare har haft att säga, har vi analyserat de policyprofessionella i Sverige ur olika infallsvinklar. Att avgränsa kategorin var inte helt enkelt, men enligt vår uppskattning handlar det om minst 2 500 personer som har denna

4 Heclo, 1978.

261

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

typ av uppgift. Under de senaste två decennierna har denna kategori aktörer vuxit i en sådan omfattning att man kan hävda att en kvalitativt ny politisk påverkansform vuxit fram. Resultaten visar att detta är en kategori som utövar ett betydande men till stora delar osynligt inflytande i svensk politik. De är på intet vis en kategori som enbart assisterar sina uppdragsgivare utan de deltar ofta direkt och inte sällan på eget initiativ i utformandet av politiska visioner, strategier och förslag till beslut.

De policyprofessionella är en relativt ung, universitetsutbildad, Stockholmscentrerad och, med ett par undantag, tämligen jämnt könsblandad kategori. Vad gäller utbildningsbakgrund är de inte sällan statsvetare eller nationalekonomer. De rör sig ofta mellan olika policyprofessionella positioner och tjänar relativt bra, med politikens mått mätt. Sin nuvarande anställning har de i genomsnitt haft under ganska kort tid (cirka två år). Relativt få har varit förtro- endevalda politiker och få av dem lockas av att ge sig in i politiken som förtroendevalda.

Rollen som policyprofessionell är diffus, med oklara gränser mot andra yrkesroller och positioner, otydliga ansvarsförhållanden och otydliga mandat. Inte ens bland de direkt politiskt anställda i regering och riksdag råder någon enighet om huruvida de själva är politiker eller tjänstemän, eller representerar någon slags kvalitativt ny kategori däremellan. Yrkesrollen är i många avseenden flexibel och formbar, i enlighet med deras bakgrund, de egna ambitionerna och deras organisatoriska tillhörighet.

De policyprofessionella utför uppgifter som många gånger påverkar politiska visioner och beslut. De har också blivit medvetna om sig själva som en särskild grupp – anställda för att påverka politiken och samhället – och i detta medvetandegörande är deras sociala och kulturella kännetecken intressanta att diskutera. I diskussioner om demokratins funktionssätt är det också viktigt att reflektera över vilken roll denna kategori kan spela i det politiska livet och vad deras tillväxt kan innebära för demokratins praktik. Vad betyder de för de politiska maktförhållandena och för demokratins utveckling? Denna rapport vill belysa de policy- professionellas roll i svenskt perspektiv, deras drivkrafter, de olika kunskapsformer som kommer till uttryck i deras arbete, deras skiftande lojaliteter och några av de implikationer vi ser för demo- kratin i det samtida Sverige. Demokrati är inget statiskt politiskt

262

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

system, utan en ständigt föränderlig process. I denna process spelar de policyprofessionella en alltmer central roll. Framväxten av denna kategori kan på sikt ha konsekvenser för såväl transparens som ansvarighet i politiska processer – dimensioner som är centrala för det demokratiska systemets legitimitet.

263

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

2De policyprofessionella i det svenska politiska landskapet

De policyprofessionella, som vi kallar dem, är förvisso inte någon helt ny företeelse i svensk politik. Bland de allra första kan sägas ha varit LO-ekonomerna Gösta Rehn och Rudolf Meidner som redan i mitten av 1940-talet anställdes av LO på organisationens nyinrätt- ade utredningsinstitut. De kom senare att spela en central roll, inte bara för LO utan som idégivare och konstruktörer av vad som av samhällsforskare i efterhand kom att betraktas som en internat- ionellt tämligen unik svensk samhällsmodell.

Inom Regeringskansliet kan den första policyprofessionella sägas ha varit Olof Palme, som blott 26 år anställdes som Tage Erlanders handsekreterare 1953. Detta kom att leda till att idén om policyprofessionella i Regeringskansliet blev allmänt accepterad i svensk politik från tidigt 1960-tal. Antalet sådana politiska tjänste- män i Regeringskansliet har efterhand ökat, och 2003 var de för första gången ”mer än halva riksdagen”, det vill säga fler än 175 stycken. Närmare bestämt hade de då blivit 184 personer, vilket var en ökning med 18 personer från 2001 (Premfors & Sundström 2007: 70).

Vad som är ett rimligt eller acceptabelt antal politiskt anställda i Regeringskansliet för ett land av Sveriges typ är inte möjligt att säga. Vi kan däremot konstatera att, bortsett från den kvantitativa ökningen av de policyprofessionellas antal, står vi nu inför en kvalitativ förändring som innebär att själva grundförutsättningarna för den svenska demokratins sätt att fungera förändras. När exempelvis antalet politiska tjänstemän i Regeringskansliet har blivit större än det antal ledamöter i riksdagen som statsministern eller regeringen behöver stöd av för att kunna fortsätta regera, har måhända något hänt vad gäller vilken sorts politiska aktörer som direkt, i sitt dagliga arbete, har som uppgift att försöka påverka

264

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

regeringens politiska beslut. Den utveckling vi har haft innebär att de som anställts i Regeringskansliet för att i olika former bedriva politik numera är fler än det antal riksdagsledamöter som en statsminister behöver stöd av för att säkra regeringens parlamentariska underlag.

Förutom i Regeringskansliet återfinns som nämnts de policyprofessionella i Sverige också i Riksdagen, på partikanslierna, i kommuner och landsting, intresseorganisationer och på PR- och konsultbyråer samt i tankesmedjor med nära koppling till politiken. Enligt vår försiktiga uppskattning ligger antalet policyprofess- ionella i Sverige som nämndes ovan någonstans mellan 2 000 och 2 500 personer. Om man väljer en något bredare ansats kunde man också ha lagt till den grupp anställda inom vissa myndigheter och ämbetsverk som har till uppgift att påverka den politiska åsiktsbildningen både bland befolkningen men också gentemot riksdagen och regeringen.5 Till detta kommer den uppskattning som gjordes av Hermansson och medarbetare vid slutet av förra seklet, av att många var anställda på större företag för att handha

”samhällskontakter”. Den siffra de då kom fram till var flera hundra företagsanställda lobbyister.6 Med en bredare ansats som innefattar även de anställda inom företagsvärlden som har ansvar för samhällskontakter samt de inom förvaltningar och kommuner eller landsting som har mer renodlade påverkansuppgifter är det alltså en rimlig uppskattning att runt 3 500 personer i nuläget kan anses tillhöra kategorin policyprofessionella i svensk politik, det vill säga tio gånger fler än antalet riksdagsledamöter. Förutom antalet anställda finns också andra indikatorer på den ökande betydelsen av policyprofessionella i svensk politik, som nya sam- arbetsformer och överenskommelser mellan parter, där politiskt anställda spelat viktiga roller.

De policyprofessionellas framväxt kan inte helt tillskrivas behovet av expertis inom politiska sakområden. Svensk politik har alltid varit ”experttung”, vilket inte minst det omfattande offentliga utredningsväsendet illustrerar. De policyprofessionella är emellertid generellt sett inte rekryterade på grund av att de ska besitta specifik expertkunskap inom olika fackområden, till exempel teknik, juridik

5Rothstein 2005, SOU 2007.

6Hermansson m.fl. 1999.

265

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

eller medicin. De är, till skillnad från sådana fackexperter, ofta rekryterade i unga år och har oftast inte den nischade kompetens som utmärker experter inom olika fackområden. Deras främsta kompetens är i stället de kunskaper om de ofta outtalade koder för hur svensk politik bedrivs som de på olika sätt har tillägnat sig. En central kompetens är att veta när, till vem och med vilka argument man ska intervenera om man önskar påverka inriktningen på ett offentligt policybeslut. En del policyprofessionella innehar sina positioner i kraft av kunskap om hur man hanterar massmedier, andra vet hur man omvandlar expertkunskap till för partiet eller organisationen användbara ställningstaganden. Många policy- professionella har dessutom ofta ett stort nätverk av användbara kontakter som underlättar både möjligheter att påverka och att inhämta information. De policyprofessionella är således bärare av en annan typ av humankapital än de formellt opolitiska experter som har varit (och fortfarande är) vanliga inom exempelvis utredningsväsendet eller inom analysenheter i departement och myndigheter. Vi kommer nedan att beskriva och analysera vad det mer specifikt är för typ av kunskaper och/eller förmågor som policyprofessionella innehar och varför efterfrågan på dessa har ökat så kraftigt att man numera kan tala inte bara om de policyprofessionella som en ny politisk kategori, utan också om framväxten av en särskild arbetsmarknad för denna grupp. Vi menar att detta ändrat förutsättningarna för hur den svenska demokratin fungerar i dag jämfört med hur det såg ut för några decennier sedan.

I forskningsprojektet framkom tydligt att de policy-profess- ionella ofta uppfattar sig ha mer, ibland till och med mycket mer, politisk makt än till exempel de folkvalda riksdagsledamöterna och att de, i de fall de arbetar nära ett statsråd, verkar kunna utöva ett inte obetydligt inflytande även på den allra högsta politiska nivån. Även en del av de policyprofessionella som arbetar som utredare vid intresseorganisationer och som PR-konsulter/ lobbyister eller vid tankesmedjor anser sig ha stora möjligheter att påverka politiken. En fråga som har gjort detta till ett intressant forsknings- problem är principen för kopplingen mellan makt och ansvars- utkrävande i den svenska demokratin. En av den representativa demokratins grundvalar är att all offentlig makt-utövning ska ha tydliga regler och procedurer för hur den offentliga maktutövn-

266

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

ingen kan granskas, så att det blir möjligt att i efterhand utkräva ansvar. Just formerna för ett sådant ansvarsutkrävande är synner- ligen oklara vad gäller kategorin policyprofessionella.

267

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

3 Politisk makt som drivkraft

I det nämnda forskningsprojektet ingick att söka kunskap om de policyprofessionellas roller och deras viktigaste drivkrafter och resurser. Ett tydligt resultat i våra intervjuer är att den starkaste drivkraften i arbetet är möjligheten att få påverka politiken och samhället, att utöva politisk makt. De policyprofessionella vill sällan stå i rampljuset, utan önskar utöva denna makt utan att behöva utsätta sig för den, som de uppfattar, ofta alltför påflugna granskning som de förtroendevalda utsätts för. För vissa policy- professionella är det centrala att faktiskt vara med och forma det svenska samhällets framtid, för andra är det mer en kittling i att få vara med där det händer och få vistas i maktens cirklar.

En viktig anledning till att de inte vill bli förtroendevalda politiker är att de i överraskande många fall har en ganska negativ bild av den representativa demokratins sätt att fungera. Den beskrivs ofta som långsam, oglamorös och tråkig, framför allt som en yrkeskarriär där lång och trogen tjänst anses väga tyngre än faktiska meriter och dokumenterad kapacitet. Många av dem vi intervjuat pekar också på de omständliga och saktfärdiga proce- durer som de gängse vägarna inom politiken erbjuder. Som folkvalda skulle de tvingas argumentera med mindre vetande personer, i stället för att som i den policyprofessionella verksam- heten direkt få använda sitt kunnande operativt och på en hög politisk nivå. Den representativa demokratin ses dessutom ofta som ytlig och kortsiktig, med inslag av påfrestande personkonfl- ikter och rävspel. Mot denna bakgrund blir det relevant att fråga sig vilken typ av makt de utövar.

De policyprofessionella vill alltså utöva politisk makt i bred mening, men de har inget intresse av att gå vägen via politiska val för att kunna påverka. De allra flesta saknar intresse för att försöka

268

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

bli förtroendevalda politiker och strävar inte heller efter det. Generellt sett har de en ambivalent hållning gentemot media och yrkesjournalister som kår. Å ena sidan utgör genomslag i mass- medier ofta den största glädjen i det vardagliga arbetet. Att framträda på ett framgångsrikt sätt i massmedierna är ett tydligt mått på framgång. Å andra sidan är det just det mediala gransk- andet och medielogiken som är den främsta anledningen till att de inte kan tänka sig att bli förtroendevalda politiker.

Politik syftar till maktutövning och demokrati handlar om att göra den offentliga maktutövningen legitim.7 En av det demo- kratiska styrelseskickets främsta uppgifter är att skapa legitimitet för den offentliga maktutövningen genom att se till att det finns mekanismer som möjliggör att det på olika sätt går att utkräva ansvar för beslut och åtgärder. Framträdande svenska statsvetare som Mikael Gilljam och Jörgen Hermansson hävdar att en av den representativa demokratins centrala mekanismer är ”ansvars- utkrävande i efterhand” av de valda politikerna. Genom att rösta in och rösta ut sina politiska representanter kan väljarna i efterhand

”bestraffa” och ”belöna” efter hur de (det vill säga majoriteten) anser att de styrande politikerna har skött sitt fögderi.8 Enligt grundlagsexperten Fredrik Sterzel ska möjligheten till ansvars- utkrävande gälla ”över hela fältet av offentlig verksamhet”9, inte bara de valda politikerna utan, för att citera Regeringsformen: ”alla som fullgör offentliga uppgifter”10. Den empiriskt grundade forskningen om vad som får människor i demokratier att uppfatta sitt styrelseskick som legitimt ger Sterzels bredare ansats ett starkt stöd jämfört med statsvetarnas mer begränsade modell. Ett flertal nyare sådana studier visar att när människor i demokratiska stater bestämmer sig för om de ska anse att deras styrelseskick är legitimt är kvaliteten på den maktutövning som sker i förvaltningar, domstolar och myndigheter viktigare än deras demokratiska rättigheter, eller i vilken grad de uppfattar att deras valda politikers åsikter överensstämmer med de egna.11

7Esaiasson 2003.

8jfr Przeworski, Stokes & Manin 1999, Gilljam & Hermansson 2003:17.

9Sterzel 2011: 264.

10Regeringsformen (1:9).

11Gilley 2009, Gjefsen 2012.

269

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

Mycket talar med andra ord för att det demokratiska styrelseskickets legitimitet inte kan inskränkas till ansvars- utkrävande av enbart de valda politikerna. Också de många andra kategorierna av beslutsfattare som utövar offentlig makt måste räknas in i det demokratiska styrelseskickets legitimitetskalkyl. Det gäller de offentliga tjänstemännens myndighetsutövning, profess- ionella yrkeskårer som fullgör offentliga uppgifter, personer utsedda som representanter för olika intresse-grupper till offentliga organ och, vill vi hävda, många inom kategorin policyprofessionella.

Om vi utgår från principen att all offentlig maktutövning måste kunna granskas och om alla som utövar offentlig makt ska kunna ställas till ansvar för sin verksamhet måste vi för att analysera hur de policyprofessionella passar in i denna demokratimodell börja med att svara på tre frågor. Den första är vilka olika typer av makt som de policyprofessionella kan utöva, den andra är vilka mekanismer för ansvarsutkrävande som existerar i den svenska modellen för demokrati och den tredje hur de policyprofessionellas inflytande och maktutövning förhåller sig till dessa mekanismer för ansvarsutkrävande.

Studiet av politisk makt och den politiska maktens legitimitet har alltid varit centrala frågor inom stora delar av samhällsveten- skaperna och särskilt framträdande inom den politiska sociologin och statsvetenskapen.12 Teoribildningen och likaså den empiriska forskningen om politisk makt är emellertid både synnerligen om- fattande och disparat, och här kommer vi att göra ett par enstaka nedslag för de delar som kan anses vara relevanta för diskussionen om de policyprofessionella. Det innebär att de mer individual- psykologiska aspekterna av makt, det vill säga varför vissa individer tenderar att vara bättre eller sämre på att utöva och ackumulera personlig makt än andra, lämnas därhän. Likaså kommer de repressiva aspekterna av maktproblematiken, exempelvis den mycket stora debatt som har följt Michael Foucaults uppmärksammade analyser av maktproblematiken, lämnas utanför diskussionen.13

En vanlig definition av makt är att en aktör A, genom att vara i besittning av olika typer av maktresurser (som våld, pengar, information), kan tvinga en aktör B att handla på ett sätt som B

12Gaventa, 1982.

13Foucault & Faubion, 2001.

270

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

annars inte skulle ha gjort, och där detta handlande av B gynnar A. Till denna form av direkt makt brukar man lägga den indirekta typen av maktutövning som handlar om kontrollen över dag- ordningen, alltså vem som har makt att bestämma vad man ska bestämma om. I en nu närmast klassisk diskussion av dessa två former av maktutövning pekade sociologen Steven Lukes på att makt inte bara kan ses i dessa båda dimensioner, utan att det finns en tredje dimension av makt som kunde analyseras som ideologisk och strukturell makt.14

Den första (direkta) maktdimensionen är, enligt Lukes, makt- utövning i form av beslutsfattande, vilken för det mesta kan observeras och därmed är relativt lätt att dokumentera och lyfta fram till en diskussion om legitimitet. Den andra, den indirekta maktdimensionen, handlar om vem som har makten över dagordn- ingen. Vem kan bestämma om vad, vilka frågor och problem, som skulle kunna bli föremål för analyser och beslut? Denna dimension hade lanserats i en synnerligen uppmärksammad artikel av Peter Bachrach och Morton Baratz som en reaktion på de studier av makt som bara fokuserade på observerbara och öppna konflikter och beslut.15 Makt, menade Bachrach och Baratz, utövades också av de individer och grupper som kunde påverka vilka frågor som kommer upp på den politiska agendan och manifesteras i öppna politiska samhällskonflikter. Denna dimension, som de kallade maktens andra ansikte, bestod alltså av makt som kontroll över den politiska dagordningen. Kritiken mot den endimensionella synen på makt i manifesterade politiska konflikter bestod i att man ansåg det nödvändigt att också analysera icke-beslutsfattande, makten att hålla potentiella konflikter borta från den politiska dagordningen. Bachrach och Baratz hävdade att politisk, social och ekonomisk makt också måste förstås som möjligheten att tysta ner och osynliggöra krav på ekonomisk makt och förändring av den existerande fördelningen av resurser och privilegier i samhället.

Den tredje dimensionen av makt, för vilken Lukes hämtade inspiration bland annat från den legendariske italienske marxisten Antonio Gramsci, handlade om makten över tanken, över vad de maktpolitiskt dominerade aktörerna kunde föreställa sig om sin

14Lukes, 2005 [1974].

15Bachrach & Baratz, 1962.

271

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

egen situation och om vilka möjligheter till förändring som existerade.16 Lukes menade att den andra dimensionen av makt hade en sak gemensamt med den första, nämligen fokus på faktiska, observerbara konflikter. Bachrach och Baratz hade hävdat att om det inte existerar ens en förtäckt konflikt, borde man anta att det råder konsensus och att de beslut som kommer ut ur den politiska processen inte kan analyseras i termer av makt.17 I sin kritik av detta hävdade Lukes att den mest effektiva maktutövningen var den där makthavare kunde få den som var objekt för maktutövningen att acceptera sin maktlösa situation och sin underordning som i princip given, och därför som omöjlig att förändra. Makt, menade

Lukes, ”var som mest effektiv där den var som minst observerbar”.18 I denna tredje dimension av makt ingick främst påverkan genom ideologisk hegemoni, både av enskilda men framför allt av särskilda grupper och inte minst den allmänna opinionen. Skillnaden mellan Lukes och Bachrachs och Baratz slutsatser ska emellertid inte överdrivas. De senare hävdade också möjligheten för dem med makt att påverka vad som skulle kunna anses som politiskt viktiga frågor, och detta kunde ske genom påverkan av vilka värderingar som dominerade i samhället.

Vi kan konstatera att det i vårt material inte att går säga något generellt om hur mycket av dessa tre olika former av makt som de policyprofessionella har (och detta har inte heller varit syftet med undersökningen). Dels lämpar sig inte materialet för sådana kvanti- tativa analyser (om de alls går att göra), dels kan man inte säga något i ”hur mycket”-frågan utan att samtidigt undersöka andra gruppers inflytande och makt. För detta skulle krävas en ny maktutredning av säkerligen minst samma omfattning som den som utfördes i slutet av 1980-talet.

Däremot ger det omfattande intervjumaterialet ymniga illustrat- ioner av hur de policyprofessionella själva, och inte minst politiska tjänstemän i regering och riksdag, uppfattar sina möjligheter till politisk makt, och även hur de uppfattar sin egen roll i den politiska maktutövningen. Dessutom har vi också intervjuat ”mottagarna” av denna grupps agerande, det vill säga de politiker som de politiska

16jfr Gaventa 1982.

17Bachrach & Baratz, 1970:47.

18Lukes, 2005[1974]:1.

272

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

tjänstemännen haft att betjäna. Intervjuerna visar att hela skalan är representerad, alltifrån de som anser sig inte alls ha eller knappast alls ha något reellt inflytande till de som anser sig ha ett mycket omfattande inflytande, väl i nivå med eller till och med större än de folkvalda politikernas.

Även vad gäller den egna rollen finns det en stor spännvidd, alltifrån de som enbart ser sig som närmast opartiska icke-politiska tjänstemän till de som inte ser någon skillnad mellan sig själva och de folkvalda politikerna i den meningen att de arbetar med politik och politikutveckling. Det är också många från de andra kategor- ierna av policyprofessionella som uppfattar att även om de inte utövar direkt politisk makt så har de ett inte obetydligt inflytande över den politiska utvecklingen.

I vårt forskningsmaterial hittar vi alla tre typerna av makt: makt över direkta beslut, makt över dagordningen och inslag av hege- monisk makt, maktens tredje dimension. Flera politiskt sakkunniga uppfattar sig exempelvis ha betydligt mer makt än riksdagsledamöterna i sitt eget parti. En del av de policyprofessionella uttrycker sin direkta maktutövning i tämligen tydliga ordalag.

Den indirekta maktens dimension är självklart något svårare att fånga via intervjuer, men det är inte svårt att i materialet finna exempel på sådant. I vårt intervjumaterial återfinns data som tyder på att politiskt sakkunniga kan utöva en betydande indirekt politisk makt, dels genom sin överlägsna tillgång till sina uppdragsgivare, dels genom att de kan kontrollera delar av uppdragsgivarnas dagordning och därmed sätta agendan för vad som kommer att diskuteras. I flera av intervjuerna med utredare inom de fackliga organisationerna och politiska sekreterare i kommunerna återfinns också uppfattningen att man har ett stort inflytande över den politiska agendan. Det finns med andra ord anledning att tro att många policyprofessionella utövar en betydande makt över agenda-sättningen.

Vad gäller maktens tredje dimension, möjligheten att påverka vad aktörerna kan tänka sig att göra och framför allt ta politiska konflikter om, kan man se de policyprofessionellas medverkan i orkestreringen av politiska budskap och kampanjer som ett utslag av detta. Det är i stor uträckning vad de policyprofessionella inom PR-byråer och tankesmedjor sysslar med.

273

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

4 Kunskap som resurs

I arbetet med att påverka politikens utformning är kunskap de policyprofessionellas främsta resurs, och då kunskap av ganska olika slag. Vi har sammanfattat dessa kunskapsformer som tre ”p”: problembeskrivning, processkunskap och pejling.

Problembeskrivning handlar om att, ofta med hjälp av forskningsbaserade indikatorer, kunna beskriva tillståndet i sam- hället, på ett sådant sätt att de värden och intressen man är satt att främja kommer att gynnas. Till stora delar handlar de policy- professionellas arbete om att beskriva samtiden på ett sätt som är grundat i fakta och vetenskap, men vinklat på ett sådant sätt att de grupper och intressen de företräder har nytta av det som presenteras. Ska problemet med dem som står utanför arbets- marknaden ses som en fråga om bristande ekonomiska incitament för att arbeta eller ska det ses som en effekt av allt hårdare krav i arbetslivet? Beror de fallande kunskapsresultaten i skolan på felaktiga undervisningsmetoder (för mycket ”flum”) eller på att för lite resurser har satsats på skolan? Många policyprofessionella är ivriga deltagare i denna sorts kamp om vilken verklighetsbild som ska dominera agendan i svensk politik. För detta arbete, att beskriva samtiden på ett sätt som får genomslag, krävs uthållighet. Argumenten måste nötas in under lång tid för att kunna påverka politiken. Om man vill förändra något gäller det att få politikerna att inse att status quo inte kan vara lösningen. Det systematiska utforskandet och presentationen av resultaten är en viktig maktresurs i arbetet. Forskningen nyttjas i intressenas tjänst, man tar fram underlag, nya fakta, nya insikter. Man måste vara saklig, trovärdig, vetenskaplig, men man gör allt detta med bestämda utgångspunkter och målsättningar: att förbättra villkoren för de grupper man företräder. Att på detta vis beskriva samtiden är

274

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

framför allt, men inte uteslutande, en uppgift för de samhälls- politiska cheferna och deras motsvarigheter på arbetsgivarsidan. Även utredare och experter, liksom många politiskt sakkunniga, ser detta som en fundamental resurs i arbetet.

Processkunskap handlar om att förstå det politiska spelet, förstå vilka mekanismer, processer och aktörer som är verksamma, veta var och när frågor kan lanseras och drivas. Här är erfarenheter av beslutsprocesser, odlandet av nätverk och personliga kontakter viktiga, men också att förstå när det är rätt tillfälle att göra vad. Om man vill påverka ett kommande lagförslag, när bör man agera, till vem ska man vända sig och på vilket sätt bör man argumentera? Det handlar i sådana fall om att kunna det politiska spelet, veta var i det komplexa politiska systemet beslut växer fram och fattas, när i policyprocessen man måste agera, hur ledande politiska aktörer tänker och fungerar. Det är denna politikens specialistkunskap som

Robert Dahl särskilt varnade för i sin diskussion av hur ”politikens specialister” perverterar demokratin.19 För att äga denna kunskap behöver man oftast ha befunnit sig i statsapparatens hjärta, i Regeringskansliet. Mest nytta av den kunskapen har man kanske när man lämnat Regeringskansliet för att arbeta åt andra intressen, såsom privata företag, PR-byråer eller intresseorganisationer. Att kunna det politiska spelet innebär att veta var i det politiska systemet som en fråga kommer att avgöras, vilken instans som är den centrala, vem som ska kontaktas och i vilket skede.

Pejling handlar om att snabbt kunna producera korrekta uppgifter om sakfrågor som ens uppdragsgivare kan använda i politiska utspel och debatter. Det är en sida av kunskapen som handlar om snabb informationsinhämtning och korrekta data. Man behöver ofta veta, omedelbart, var en fråga just nu ligger, eller få tag på fakta som kan användas som politisk ammunition. För detta kunskapsinhämtande är de personliga kontakterna mycket betydel- sefulla. Detta är ofta ett vanskligt spel, eftersom minsta fel i en sifferuppgift eller annat faktaförhållande kan användas för att undergräva förtroendet för den som talar. Det är på denna punkt de policyprofessionella nätverken är allra mest användbara, för att snabbt kunna hämta in information från ”säkra” källor.20 Informa-

19Dahl, 1989.

20jfr Carpenter, Esterling & Lazer 1998, 2003.

275

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

tionen måste inte bara vara snabb, den måste också vara korrekt. I politiken kommer minsta sakfel att användas för att undergräva förtroendet för den som talar, och fasan är att ens närmaste politiker ska stå i rampljuset och föra fram argument som är sakligt felaktiga.

Om makt är den viktigaste drivkraften och massmedierna den viktigaste arenan för de policyprofessionella, är kunskap den viktigaste resursen. Men denna resurs ska då inte förstås i en strikt akademisk betydelse som forskningsbaserad systematiserad kunskap, utan i en mycket vid bemärkelse, som en uppsättning av kontextuellt tillämpbara färdigheter. Det handlar både om en förmåga att beskriva samtidens tillstånd och tendenser, om att ha den rätta fingertopps- känslan för det politiska spelet och om att snabbt få tag på relevant och korrekt information. Kunskap kan betyda olika saker för de policyprofessionella; från en djup forskningsbaserad kunskap om en fråga inom ett område till en erfarenhetsbaserad fingertopps- känsla för det politiska spelet eller en förmåga att snabbt ta reda på sakläget i en viss fråga. Ett framgångsrikt policyprofessionellt agerande kräver tillgång till olika kunskapsformer, men samman- sättningen och den relativa vikten av dem varierar mellan olika policyprofessionella positioner och förhållningssätt.

Alla policyprofessionella arbetar på ett eller annat sätt med idéskapande och kunskapsproduktion. De trixar med kunskap. De mejslar fram idéer och utforskar sätt att förmedla dessa som får andra att lyssna. De vill använda sin kunskap till att bidra till politikutveckling i bred mening. De vill att deras idéer ska göra ett visst avtryck i verkligheten. I sin yrkesutövning liknar de policy- professionella i flera avseenden vad som kallats ”symbolanalytiker”.

Begreppet symbolanalytiker introducerades av den amerikanske ekonomen Robert Reich för att fånga en växande kategori av kunskapsintensiva yrken på arbetsmarknaden.21 Reich såg denna utveckling som ett led i riktning mot en kunskapsintensiv ekonomi och arbetsmarknad och som tätt sammanlänkad med en ökad globalisering av såväl ekonomi som politik. Symbolanalytikerna som kategori kännetecknas framför allt av att de ägnar sig åt att samla in, analysera och kalibrera stora mängder av komplex kunskap. De policyprofessionella i vårt svenska material arbetar på

21 Reich, 1992.

276

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

liknande sätt med att mejsla fram, sammanställa, analysera och kommunicera kunskap. I detta avseende är de en sorts symbol- analytiker.

Men deras arbete stannar inte här. Den kanske mest väsentliga dimensionen är att de förmedlar idéer och kunskap mellan olika sfärer; mellan tjänstemannasfären och den politiska, mellan den politiska sfären och den akademiska samt mellan de politiska och de mediala sfärerna. De är idémäklare och fungerar som bryggor mellan forskning, näringsliv och politik, baserat på de (ofta finansiellt starka) intressen och idéer de företräder. Därmed kan de potentiellt utöva ett visst inflytande över politiska budskap. Deras roll som mäklare av idéer och kunskaper underlättas vidare av den diffusa roll de har i förhållande till folkvalda politiker, till tjänstemän och till akademiker. De förfogar över resurser i form av kunskaper och nätverk som på flexibla sätt kan komma till användning i olika sammanhang. Deras mellanposition i gräns- landet mellan etablerade sfärer ger dem en strategisk plattform att verka ifrån.

I Steven Lukes perspektiv ses just förmågan att kunna påverka människors idéer och önskningar, hur människor tolkar världen, som en viktig form av makt.22 Den formen av maktutövning sker genom att man påverkar människors uppfattningar och kunskaper, så att de vill agera på ett visst sätt. Han menar att ett alltför snävt intresse för faktiska beslut i organisationer gör oss blinda för den påverkan som sker innan beslut tas, och efter att de har tagits. De policyprofessionella arbetar ofta i bakgrunden till det politiska beslutsfattandet med att förbereda och förpacka information och kunskap. De arbetar också intensivt efter beslutsfattandet, när beslutet ska förmedlas och kommuniceras. Deras roller innebär ett trixande och utmejslande av kunskap, en aktiv och kreativ form av översättning och medlande mellan verksamhetssfärer. De policy- professionella har en rollrepertoar som ger dem möjlighet att utöva politik i bred mening, att påverka politikens utformning på kort och lång sikt, ofta bakom kulisserna, genom sina sociala nätverk.

22 Lukes, 2005 [1974].

277

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

5 Lojalitetens olika riktningar

Mot bakgrund av de ofta otydliga roller och oklara mandat som de policyprofessionella har blir lojalitet en central fråga. Kännedom om de policyprofessionellas lojalitet blir relevant för en diskussion om demokratiska implikationer eftersom lojalitetsband kan inverka på prioriteringar och beslut. Inte minst är lojalitet av betydelse för att förstå förutsättningar för kritisk granskning av verksamheter. Alla granskningar görs i en politisk intressentkontext och är socialt konstruerade.23 Kontexten inverkar på aktörers möjlighet att behålla sitt oberoende och sin objektivitet, vilket också har konse- kvenser för deras trovärdighet. De policyprofessionella kan ha svårt att bibehålla objektiviteten och sitt professionella oberoende eftersom de måste väga dessa värden mot lojaliteter, organi- satoriska imperativ och sina egna karriärmässiga prioriteringar. Det kan, åtminstone teoretiskt, medföra en risk att man inte vill inta en alltför kritisk hållning. De måste i viss mån väga lojaliteten gentemot politiska uppfattningar mot lojaliteten gentemot det professionella uppdraget och uppdragsgivaren.

Vilka är de policyprofessionella då lojala mot? Vi hittar olika riktningar för lojalitet bland de policyprofessionella. Även om inga entydiga svar kan ges, ser vi ändå vissa mönster.

En viktig faktor för att förstå upplevd lojalitet är hur de policyprofessionellas anställningsförhållanden ser ut. De politiska sekreterarna i riksdagen har, som vi sett, i regel tillsvidareanställn- ingar. De politiskt sakkunniga i Regeringskansliet är anställda av ministern, medan de politiska sekreterarna i riksdagen är anställda av och beroende av partiorganisationen. Detta får uppenbara följder för hur de upplever lojaliteten i arbetssituationen. Många politiska

23 Markiewicz, 2008.

278

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

sekreterare uppger ändå att de känner en lojalitet mot sitt parti och dess politik. Många gånger ser de sig som partiernas värderings- väktare och som de som ska se till att skutan hamnar på rätt kurs. Men lojaliteten gentemot partiet kan i vissa fall komma i konflikt med lojaliteten mot ett renodlat tjänstemannaideal. Som tjänste- man kan man, åtminstone teoretiskt, tänka sig att byta partigemen- skap, även om det är svårt. Som pressekreterare kan positionen mellan politik och medier, att man står med en fot i varje läger, upplevas som att ha dubbla lojaliteter. Att ha dubbla lojaliteter behöver i själva verket inte vara ett problem, utan kan vara en dimension av arbetet som följer med den position man innehar.24 De ofta dubbla och skiftande lojaliteterna blir begripliga utifrån den intermediära roll som de policyprofessionella har, som för- medlare av kunskap mellan verksamhetssfärer. De kan se sig som länkade till, och beroende av, flera aktörer och intressen. De arbetar i gränslandet mellan olika sfärer och utifrån denna position kan deras lojaliteter skifta.

De policyprofessionella som arbetar inom Regeringskansliet uttrycker oftast lojalitet mot den minister de arbetar för, och då ofta mot personen i fråga snarare än ministerrollen. Inom fackf- örbunden och intresseorganisationerna är oftast lojaliteterna som starkast gentemot sakfrågorna, men också mot organisationen. I organisationer som har formats utifrån tydliga politiska intressen blir frågan om lojalitet ofta synonym med organisationen.

Lojaliteten mot ideologiska positioner och strömningar uttrycks starkast inom tankesmedjorna. Även om man ofta uttrycker att det är högt i tak, är tankesmedjorna som regel bildade kring en ideologisk ståndpunkt. Det är den ståndpunkten som utgör grunden för lojaliteten, snarare än organisationen i sig. Även om tankesmedjor och politiska organisationer kan likna varandra i det avseendet att de bärs upp av centrala politiska perspektiv och idékomplex, skiljer de sig också åt på många sätt. Det kan gälla den variation av ståndpunkter som kan finnas i en tankesmedja eller att fokus ofta ligger på vissa frågeområden. Lojaliteten ligger därmed oftare förankrad i ideologiska ståndpunkter kring centrala politiska frågor.

24 jfr Rhodes. 2011.

279

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

Policyprofessionella inom PR-branschen skiljer sig från de övriga genom att de tydligare betonar lojaliteten gentemot den byrå där de arbetar, mot uppdraget och mot kunden. Banden till byrån och till kollegorna är det som ger positiv återkoppling och mening åt arbetet. Det finansiella beroendet av kunden är tydligt. Man kan vara beredd att gå ganska långt för att tillfredsställa en kund. Det kan innebära många timmars överarbete, hastiga inhopp i projekt som riskerar att haverera och sena kvällar. Inom PR-branschen kan man lätt hamna i ett läge där ekonomiska överväganden går före egna ståndpunkter och ideal, och där den opartiska kunskapen får stå tillbaka.

För de policyprofessionella är lojalitet sällan en abstrakt princip. De talar ofta om lojalitet i relation till yrkesmässiga personliga kontakter och nätverk. Lojalitet är för dem en socialt förankrad och odlad känsla. En stark lojalitet kan upplevas som en styrka, men också som en belastning. Lojalitet skapar förutsägbarhet och tillit i sociala relationer och organisatoriska sammanhang, men kan också binda individer till andra individer och grupper eller till intressen och organisationer.25

25 jfr Connor, 2007.

280

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

6Den politiska makten och demokratiska utmaningar

Den representativa demokratins legitimitet grundar sig i att det är tydligt vem som har rätt att besluta, att medborgarna kan se vem det är som beslutar om vad och att det är möjligt att på olika sätt utkräva ansvar av dem som beslutar när det handlar om genom- förandet av offentliga uppgifter. Principen om ansvarsutkrävande är central för den politiska maktutövningens legitimitet.26 Kraven på ökad tydlighet i politiken, på transparens och ansvarsutkrävande, har vuxit sig starka och blivit normerande i offentlig förvaltning såväl som inom andra organisationer.27 När förutsättningarna för att utöva inflytande och makt i politiken förändras, medför det även förändrade förutsättningar för, och nya behov av, mekanismer för ansvarsutkrävande.28

Till skillnad från många andra kategorier som i något avseende utövar offentlig makt, är de policyprofessionellas legitimitetsgrund långt ifrån uppenbar, varken för dem själva eller för deras arbetsgivare eller uppdragsgivare. Den är inte heller klarlagd i gällande offentliga regelverk eller i den statsrättsliga doktrinbildn- ingen. Kategorin policyprofessionella har hittills heller inte i särskilt hög grad uppmärksammats som politisk påverkansform eller som ett problem värt att analysera. Det finns, vad vi har kunnat se, inte heller någon etablerad samling etiska eller profess- ionella koder för denna grupp. Utifrån ett demokratiteoretiskt

26Lewin, 2007.

27Ahlbäck Öberg 2010, Hood och Heald 2006.

28Wedel, 2015.

281

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

perspektiv kan därför den policyprofessionella maktutövningen sammanfattas med orden otydlighet, osynlighet och oansvarighet.29 Osynlighet och otydlighet förknippas ofta (och ibland oreflekterat) med något tvivelaktigt och illegitimt.30 De policy- professionella verkar i stor utsträckning i ett konstitutionellt tomrum där deras roll inte är föremål för någon offentlig debatt – än mindre en konstitutionellt reglerad granskning. Ett exempel på detta är att övergångar från en anställning som politiskt sakkunnig i Regeringskansliet till organisationer och företag som har stort intresse av hur olika politiska beslut fattas, varken offentliggörs

eller är rättsligt reglerade i Sverige.

De policyprofessionellas relativa osynlighet i politiken är, som nämnts ovan, kombinerad med en ambivalent inställning till exponering i medierna och en ambition att ta plats i strålkastar- ljuset. Det som här kan tyckas paradoxalt är i stället ett uttryck för en stark relation mellan tydlighet och synlighet å ena sidan och otydlighet och osynlighet å den andra. Det politiska livet, liksom vardagslivet i stort, lever med spänningen och motsättningen mellan det synliga och det osynliga. Den relativa osynligheten är i fallet med de policyprofessionella, i vår tolkning, ett uttryck för en process av långsam politisk omvandling, snarare än för dolda agendor och intentioner. Föreställningen om hur en representativ demokrati bör fungera har inte i alla avseenden kompletterats med en insikt om hur den faktiskt utövas i ett föränderligt samhälle.

Vi kan konstatera att förutsättningarna för att utkräva ansvar av policyprofessionella inte alltid är optimala. Dels för att kategorin är spridd i ett flertal organisationer, återfinns i ett flertal olika yrkestitlar och kännetecknas av otydliga och varierande roller. Deras roll i den politiska processen är otydlig och oreglerad. Det brukar vidare hävdas att ansvarsutkrävande kräver att politiska områden är relativt väl avgränsade samt inte minst att medborgarna ska ha en någorlunda god insikt i orsakskedjor och besluts- processer bakom de förändringar som ligger till grund för ansvars- utkrävandet. I de policyprofessionellas verksamhet är det ibland otydligt vilka politikområden de verkar inom eftersom de rör sig relativt fritt mellan dem. Och eftersom de inte är direkt involverade

29Garsten, Rothstein & Svallfors 2015.

30Birchall 2011.

282

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

i politiska beslut och inte alltid syns i medierna, är det ofta svårt för medborgare att lokalisera orsaker och överblicka processer. Vi kan också notera att de policyprofessionella inte kan utkrävas något direkt ansvar av medborgarna i val. Det är inte de policyprofess- ionella som röstas bort eller röstas in när väljarna önskar en förändring av politiken, och de behöver i allmänhet inte svara för sin verksamhet inför väljarna. De policyprofessionella vill dessutom, som vi sett, verka utan att behöva utstå den närgångna mediala granskning som de förtroendevalda utsätts för.

Utöver frågor om ansvarighet och transparens kan en reflektion över de policyprofessionellas relation till några centrala sfärer eller grupper i samhället belysa ytterligare utmaningar för demokratin: relationen till massmedierna, de politiska partierna, väljarkåren, de förtroendevalda samt de opolitiska tjänstemännen. För vart och ett av dessa skärningsfält kan olika problematiska förhållanden förknippade med tillväxten av antalet policyprofessionella noteras.

I relation till massmedierna handlar detta om en på flera sätt problematisk förskjutning i styrkebalansen mellan en krympande skara journalister vid de redaktioner som av hävd haft att granska den politiska maktutövningen och de alltfler kommunikatörerna inom den politiska sfären, exempelvis inom kommunerna. Man kan självklart tolka detta som att ledande kommunpolitiker satsar ökade resurser på att öka mängden och kvaliteten i informationen till medborgarna. En annan tolkning är att ledande kommun- politiker har valt att omge sig med en bataljon av informatörer för att dels påverka vad som kommer fram i medierna, dels skydda sin verksamhet från kritisk granskning.

De policyprofessionellas starka fokusering på att få sina upp- dragsgivare att synas och delvis få dem att kontrollera agendan för massmedierna förstärker tendenser till medialisering av politiken. Att vinna slaget om den massmediala agendan underlättas av tillgång på ekonomiskt kapital och olika intresse-grupperingar i svensk politik har mycket olikartade ekonomiska resurser att använda för detta ändamål. Att driva politik med hjälp av anställda policyprofessionella är kostsamt. Detta förhållande måste ses som ett demokratiproblem, åtminstone utifrån den av många omhuldade grundnormen om politisk jämlikhet. Politiken tenderar på detta sätt att professionaliseras och fjärmas från de bredare folk- lagren och från intresseriktningar med svagare finansiella resurser.

283

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

I förhållande till de politiska partierna tycks de policy- professionella i allt större utsträckning ha tagit de aktiva medlemm- arnas plats ifråga om att vara idéproducenter och bollplank för partiledningarna. Vad de policyprofessionella själva beskriver som ”politikutveckling”, kan innefatta att utarbeta hela programförslag inom ett centralt politikområde för ett riksdagsparti. Utformandet av politiska program eller strategiskt viktiga dokument kan på så vis ”outsourcas” till personer som inte är valda för den uppgiften.

Utvecklingen innebär med all sannolikhet också att den politiska ledningens ställning gentemot medlemmarna och gräsrötterna blir starkare, men också mer distanserad. Det finns även skäl att tro att denna utveckling också innebär att partiledningens ställning gentemot de enskilda riksdagsledamöterna stärks avsevärt. En ökande klyfta riskerar att uppstå mellan ledande politiker och medlemmar å ena sidan och mellan partiledningar och riksdags- ledamöterna å den andra sidan. Professionaliseringen av politik- utvecklingen kan på så vis också innebära en distansering av politiken från en bredare allmänhet.

De policyprofessionella är i än mindre utsträckning än de ledande politikerna socialt, utbildningsmässigt och geografiskt representativa för den svenska väljarkåren. Detta kan möjligen indikera en övergång från en partidemokrati till en åskådar- demokrati, där de ”aristokratiska” eller, om man så vill, elitistiska elementen i den representativa demokratin förstärks på bekostnad av den politiska jämlikheten.31 Från ett annat perspektiv kan vi hävda att det snarare är uttryck för en förstärkning av allmänhetens roll som demokratiska granskare.32 Ingen av de ledande demokrati- teoretikerna fäster dock någon särskild vikt vid den utveckling som här beskrivits, där policyprofessionella verkar som ett stödjande professionellt skikt runt ledande politiker, förstärker deras övertag gentemot vanliga partimedlemmar och politiskt aktiva och inte sällan trixar med kunskap och spinner information på ett sätt som gör det svårare för allmänheten att förstå och granska det som pågår.

Med avseende på relationen mellan de policyprofessionella och de förtroendevalda kan det faktum att en rad personer som varken

31Manin, 1997.

32Keane, 2009.

284

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

är valda eller meritrekryterade kan utöva makt genom att befinna sig i den politiska ledningens ständiga och omedelbara närhet betraktas som problematiskt i sig. Här finns det naturligtvis alltid en risk att man missbrukar sin ställning för att på ett otillbörligt sätt gynna sig själv eller närstående personer eller organisationer. Man kan dessutom befara att genom att de omger sig med personligt rekryterade och likasinnade lojalister kommer de folk- valda att i allt mindre utsträckning tvingas höra argument som går på tvärs mot vad de redan tror på och tycker. Det är inte säkert att byggandet av sådana ”ekokammare” runt ledande politiker är gynnsamt för dem själva eller för demokratins funktionssätt. Att ständigt få den egna verklighetsbilden bekräftad är måhända inte vad våra ledande politiker behöver. Detta är också en aspekt av de policyprofessionellas funktion i relation till de opolitiska tjänste- männen. Om de senare har allt svårare att få direkt kontakt med de förtroendevalda politikerna finns det en risk att vital information

”silas” och tillrättaläggs på ett sätt som i långa loppet påverkar de demokratiska processernas kvalitet negativt.

I jämförelse med vad som kommit fram i anglosaxisk forskning kan vi se att kategorin policyprofessionella i Sverige inom fack- föreningar och andra stora intresseorganisationer står sig jämförelsevis starka, medan tankesmedjor och fristående lobbyister spelar en mer undanskymd roll. Likväl ser vi i den växande andelen PR-byråer och tankesmedjor samt den ökande andelen politiskt sakkunniga i Regeringskansliet och Riksdagen ett slags amerikani- sering av svensk politik. Vår forskning har visat att de personer som arbetar med dessa typer av uppgifter numera återfinns inte bara som en kringvegetation, utan verkar inne i de centrala politiska instanserna, inne i riksdags- och regeringskanslierna. Det är alltså inte bara fråga om en stödjande buffertzon, utan om ett mer centralt och utbrett fenomen. 33

33 Redan för drygt tjugofem år sedan pekade den omfattande så kallade maktutredningen på att ”en särskild marknad för PR-konsulter med inriktning på politisk påverkan har vuxit fram” (SOU 1990:55f.). I slutrapporten framhöll utredningen också hur opinionsbildningen därmed alltmer hade kommit att professionaliseras, vilket resulterade i fler ”genomtänkta och organiserade” försök att påverka både centrala beslutsfattare och den allmänna opinionen. Utredningen pekade också på att antalet personer som kunde definieras som ”informationsspecialister” hade mångdubblats under 1980-talet. Sedan dess har tillväxten av denna bransch inte bara fortsatt, utan även accentuerats (Tyllström, 2009).

285

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

Vår forskning har koncentrerats på svenska förhållanden och eventuella implikationer för svensk politik. En intressant insikt är i vilken liten utsträckning de policyprofessionella själva ser sig som inbäddade i eller påverkade av europeiska eller internationella trender. Detta betyder däremot inte att den utveckling vi här beskrivit skulle vara avskärmad från bredare transnationella inflyt- anden. Det finns till exempel anledning att fråga sig hur den sociala kategorin policyprofessionella, eller dess motsvarighet, ser ut i andra länder, vilka krafter som påverkar utvecklingen i andra polit- iska system, och dess implikationer. Liknande grupper återfinns och verkar i många andra sammanhang än det svenska politiska landskapet, på vissa håll med ännu större genomslag.34

34 Se t.ex. Campbell & Pedersen 2014, Dahl 1999, Heclo 1978, Sowell 2011, Wedel 2014.

286

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

7Avslutande reflektioner: Makt utan mandat

De senaste decenniernas utveckling har stimulerat framväxten av en ny grupp aktörer i svensk politik som kan betraktas som en ny social kategori på det politiska fältet. Denna kategoris medlemmar präglas av särskilda kunskapsinnehav och kompetensprofiler, de har egna karriärvägar, karriäröverväganden och karriärproblem, de har sina egna nätverk, framgångskriterier och belöningssystem. I viss utsträckning har de till och med ett eget språk som till delar kan vara svårt att förstå för utomstående. Även om de första policy- professionella syntes till på den svenska scenen redan för ett halvsekel sedan, är det först under de senaste två decennierna gruppen har blivit så stor att den kommit att få de särdrag som gör det befogat att betrakta den just som en särskild social kategori.

Trots den interna differentiering som kännetecknar den policy- professionella kategorin har de personer som befolkar den ändå en hel del gemensamt. Kanske kan detta sammanfattas som ett särskilt entreprenörsetos – policyprofessionella är politikens innovatörer och säljare – som på ett avgörande sätt skiljer sig både från det ämbetsmannaetos som bör känneteckna den offentliga tjänste- mannen och det representations- och ansvarighetsetos som bör känneteckna folkvalda eller medlemsvalda. Gentemot sådana ideal vill de policyprofessionella tydligt distansera sig. Uppdraget är påverkan, inte förvaltning. De vill ogärna stå till svars inför medlemmar och väljare, tvingas argumentera med okunniga människor, eller bli granskade av framfusiga massmedier.

Frågan är vad detta politiska entreprenörsetos innebär för det som brukar föras fram som den representativa demokratins grundbultar: politiska partier, allmänna val och lagstiftande församlingar? En iakttagelse är att de policyprofessionella förstärker sina parti- och

287

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

organisationsledningars försteg framför aktivister och medlemmar. Det torde göra det svårare för enskilda och grupper av medlemmar att påverka de politiska partierna (och de fackliga organisationerna). Vad medlemmarna möter i en sådan process är inte bara, av dem valda, personer som har politik som sin heltidssysselsättning, utan också en av dem anställd grupp policyprofessionella som är mer kunnig och insatt i de frågor som ska avhandlas. Detta kan i sin tur göra att enskilda medlemmar (eller grupper av medlemmar) finner det mindre meningsfullt att aktivt försöka påverka partiet eller organisationen, då man uppfattar sig vara i ett alltför stort underläge vad gäller kunskaper och information.

Det minskade inflödet av aktiva medlemmar kommer parti- och organisationsledningarna efterhand då att kompensera med att öka antalet policyprofessionella. Oavsiktligt kan därmed en negativ spiral sättas igång, där den ökande professionaliseringen minskar det politiska engagemanget, vilket i sin tur gör att partier och fackliga organisationer upplever att de måste anlita än fler policy- professionella, vilket i nästa led ytterligare minskar medlemmarnas engagemang. Partierna och deras ledningar kan riskera att bli beroende av sin anställda kader av policyprofessionella eller av inhyrda konsulter när de vill utveckla sin politik eller hitta nya sätt att kommunicera den. Detta kan leda till att partierna urholkas på politiska visioner, att de alltmer börjar likna varandra och använder standardiserade repertoarer för att kommunicera sina budskap.35 Den representativa flerpartidemokratin som vi har lärt känna den riskerar att brista i legitimitet hos stora väljargrupper. Även om våra data inte ger underlag för att säga något om kausalitet kan vi ändå konstatera att under den tid som antalet policyprofessionella ökat kraftigt har förtroendet för och engagemanget i de politiska partierna minskat kraftigt.36

Även om det demokratiska tillståndet i ett land som Sverige på många punkter är relativt tillfredsställande finns det mycket som tyder på att demokratins praktik har försvagats av de policy- professionellas intåg i politiken. Detta är en tendens att vara vaksam inför. Hur utvecklingen i stället kan vändas så att demo- kratin främjas bör vara en prioriterad utmaning.

35jfr Mair 2014.

36se Holmberg & Weibull, 2014.

288

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

8 Referenser

Bachrach, Peter, & Morton S Baratz. 1962. ”Two Faces of Power.”

American Political Science Review 56(4):947–52.

Bachrach, Peter, & Morton S. Baratz. 1970. Power and Poverty: Theory and Practice. New York: Oxford University Press.

Birchall, Claire. 2011. ”Introduction to ’secrecy and transparency’: The politics of opacity and openness.” Theory, Culture & Society

28(7–8):7–25.

Campbell, John L, & Ove K Pedersen. 2014. The National Origins of Policy Ideas: Knowledge Regimes in the United States, France, Germany and Denmark. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Carpenter, Daniel, Kevin Esterling, & David Lazer. 1998. ”The strength of weak ties in lobbying networks: Evidence from health-care politics in the United States.” Journal of Theoretical Politics 10(4):417–44.

Carpenter, Daniel, Kevin Esterling, & David Lazer. 2003. ”The Strength of Strong Ties: A Model of Contact Making in Policy

Networks with Evidence from U.S. Health Politics.” Rationality and Society 15(4):411–40.

Christensen, Jørgen Grønnegaard. 2006. ”Ministers and Mandarins under Danish parliamentarism.” International Journal of Public Administration 29:997–1019.

Christiansen, Peter Munk, Birgitta Niklasson, & Patrik Öhberg. 2014. ”Political warriors or political advisors? The organization of political advice in Denmark and Sweden.” Glasgow: Paper presented to the ECPR General Conference, Glasgow Sept 3–6, 2014.

289

De policyprofessionella och demokratins framtid

SOU 2015:96

Dahl, Robert A. 1989. Democracy and Its Critics. New Haven: Yale University Press.

Dahl, Robert A. 1999. Demokratin och dess antagonister.

Stockholm: Ordfront i samarbete med Demokratiakademin.

Dahlström, Carl. 2009. ”Political appointments in 18 democracies,

1975–2007.” QoG Working Paper 2009.18. Gothenburg: The Quality of Government Institute, University of Gothenburg.

Esaiasson, Peter. 2003. ”Vad menas med folkviljans förverklig- ande.” s. 30–54 i Demokratins mekanismer, Mikael Gilljam & Jörgen Hermansson (red). Malmö: Liber.

Foucault, Michel, & James D. Faubion. 2001. The essential works of Michel Foucault : 1954–1984. London: Allen Lane.

Garsten, Christina, Bo Rothstein & Stefan Svallfors. 2015. Makt utan mandat: de policyprofessionella i svensk politik. Stockholm: Daidalos.

Gaventa, John. 1982. Power and Powerlessness: Quiescence and Rebellion in an Appalachian Valley. Urbana and Chicago: University of Illinois Press.

Gilley, Bruce. 2009. The Right to Rule: How States Win and Lose Legitimacy. New York: Columbia University Press.

Gilljam, Mikael, & Jörgen Hermansson. 2003. ”Demokratins ideal möter verkligheten.” s. 10–29 i Demokratins mekanismer, Mikael Gilljam & Jörgen Hermansson (red). Lund: Liber.

Gjefsen, Torbjorn. 2012. Sources of Legitimacy: Quality of Government and Electoral Democracy. Oslo: University of Oslo.

Heclo, Hugh. 1978. ”Issue networks and the political establishment.” s. 87–124 i The New American Political System, Anthony King (red). Washington, DC: The American Enterprise Institute.

Hermansson, Jörgen, Anna Lund, Torsten Svensson, & PerOla Öberg. 1999. Avkorporativisering och lobbyism – konturerna till en ny politisk modell. Stockholm: Fakta Info Direkt SOU 1999: 121.

Holmberg, Sören, & Lennart Weibull. 2014. ”Institutionsförtro- ende mellan berördhet och mediebevakning.” s. 99–129 i

Mittfåra och marginal, Henrik Oscarsson & Annika Bergström (red). Göteborgs universitet: SOM-institutet.

290

SOU 2015:96

De policyprofessionella och demokratins framtid

Hood, Christopher, & David Heald, red. 2006. Transparency: The Key to Better Governance? Oxford: Oxford University Press.

Keane, John. 2009. The Life and Death of Democracy. New York: W.W. Norton.

Lewin, Leif. 2007. Democratic Accountability: Why Choice in Politics is Both Possible and Necessary. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Lukes, Steven. 2005 [1974]. Power: A Radical View. London: Macmillan.

Mair, Peter. 2014. Ruling the Void: The Hollowing of Western Democracy. London: Verso.

Manin, Bernhard. 1997. The Principles of Representative Government. New York: Cambridge University Press.

Markiewicz, Anne. 2008. ”The political context of evaluation: What does this mean for independence and objectivity?” Evaluation Journal of Australasia, 8:35–41.

Norris, Pippa. 2011. Democratic Deficit: Critical Citizens Revisited.

Cambridge: Cambridge University Press.

Reich, Robert B. 1992. The Work of Nations: Preparing Ourselves for 21st-Century Capitalism. New York: Vintage Books.

Premfors, Rune, & Göran Sundström. 2007. Regeringskansliet. Malmö: Liber.

Przeworski, Adam, Susan Stokes, & Bernhard Manin (red.). 1999.

Democracy, Accountability and Representation. Cambridge: Cambridge University Press.

Regeringsformen (SFS 1974:152)

Rhodes, R.A.W. 2011. Everyday Life in British Government.

Oxford: Oxford University Press.

Rothstein, Bo. 2005. ”Från ämbetsverk till ideologiska stats- apparater.” s. 186–220 i Bortom den starka statens politik, Bo Rothstein & Lotta V. Westerhäll (red). Stockholm: SNS Förlag.

SOU, Statens offentliga utredningar. 1990:44. ”Demokrati och makt i Sverige.” Stockholm: Allmänna förlaget.

SOU, Statens offentliga utredningar. 2007:107. ”Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter.” Stockholm: Fritzes.

291

De policyprofessionella och demokratins framtid SOU 2015:96

Sowell, Thomas. 2011. Intellectuals and Society. New York, NY: Basic Books.

Sterzel, Fredrik. 2011. ”Granskningsmakten.” s. 262–82 i Svensk författningspolitik, Ingvar Mattson & Olof Petersson (red). Stockholm: SNS Förlag.

Tyllström, Anna. 2013. Legitimacy for Sale: Constructing a Market for PR Consultancy. Uppsala: Uppsala universitet, Företags- ekonomiska institutionen.

Öberg, Shirin Ahlbäck. 2010. ”Framväxten av granskningssam- hället - en fråga i författningspolitisk skugga.” Statsvetenskaplig tidskrift, 5:501–514.

Wedel Janine R. 2014. Unaccountable: How Elite Power Brokers Corrupt our Finances, Freedom, and Security. New York: Pegasus Books.

292

Det postkorporativa deltagandet

Intresseorganisationerna i den nationella politiken

Erik Lundberg

293

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

1 Inledning1

Att låta intresseorganisationer delta i den offentliga beslutsprocessen framhålls ofta som något demokratiskt önskvärt. Intresseorganisa- tioner ger medborgare en ytterligare kanal vid sidan av den repre- sentativa att föra fram sina synpunkter i den politiska processen. De tillför kunskap, idéer och perspektiv där staten själv inte för- fogar över adekvat eller tillräckligt detaljerad kännedom. De bidrar till pluralism, en bredare och kritisk belysning av beslutsunderlag samt legitimitet till såväl beslutet som processen som sådan.2

I Sverige har intresseorganisationernas deltagande varit ett natur- ligt inslag i den statliga beslutsprocessen. Under en stor del av 1900-talet har korporatismen bildat utgångspunkt för intresse- organisationernas organisering i politiken. Korporatismen var huvudingrediens i den ”svenska modellen” och kännetecknades av att staten tillsammans med organisationerna formade politiken genom institutionella arrangemang och kompromissade fram en gemensam ståndpunkt.3

I mitten av 1980-talet kom emellertid organisationernas insti- tutionaliserade samarbete med staten att ifrågasättas4 och sedan deras beslutsfattande roll i myndigheternas styrelser upphörde i början på 1990-talet har de korporativa dragen i svensk politik blivit allt mindre synliga.5 Det institutionaliserade samarbetet har trätt tillbaka till förmån för en ökad betydelse av informell lobbying, det vill säga, direkta kontakter mellan intresseorganisationer och

1Ett utkast till den här rapporten presenterades på Ersta Sköndals högskola den 12:e maj 2015. Tack till Lars Trägårdh, Pelle Åberg m.fl. för synpunkter och kommentarer.

2Warren 2001; Fung 2003; Amnå 2003.

3Heckscher 1951; Rothstein 1992; Premfors 2000.

4Se exempelvis: De Geer 1992; SOU 1985:40.

5Lewin 1994; Lindvall & Sebring 2005.

295

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

beslutsfattare. Därtill har medialiseringen av politiken öppnat upp för en större betydelse av offentlig lobbying genom opinions- bildning i media och användandet PR-byråer.6 Detta har skett samtidigt som politikens komplexitet sägs ha ökat i omfattning och ett ökat samspel med civilsamhället har lyfts fram som en förut- sättning för att lösa dagens samhällsproblem.7 På senare år har också olika statliga initiativ tagits till att öka ”dialogen” med civil- samhället genom olika nätverkslikande forum såsom samråd, dialoger och överenskommelser.8

De här förändringarna har öppnat upp för en ny form av orga- nisering av intresseorganisationerna i formeringen av den nationella politiken vilket också kan ha demokratiska konsekvenser. Infor- mell lobbying kritiserats ofta för att ha negativa inverkningar på demokratin. En invändning är att beslut formas på mindre transpa- renta arenor med begränsade möjligheter till insyn. Därtill lyfts ofta problemet med den demokratiska jämlikheten fram. Den infor- mella lobbyingen betraktas som resurskrävande och organisationer med goda ekonomiska förutsättningar intar en särställning i politi- ken på bekostnad av mindre resursstarka aktörer.

I takt med den informella lobbyismens ökade betydelse väcks inte sällan förslag om att stärka demokratin. Förslagen har gällt allt från olika former av register där lobbyister förtecknar vilka de före- träder och vilka kontakter de har med politiker och tjänstemän till karantänstider för personer i politisk och intressebärande roll.9 Vad som saknas i diskussionen är emellertid empirisk kunskap om intresseorganisationernas deltagande i utformningen av svensk politik i allmänhet och lobbyismens utbredning i synnerhet. Därtill har vi begränsad kunskap om vilken roll befintliga institutional- iserade arenor har för utformningen av politiken.

Mot den här bakgrunden är avsikten med den här rapporten att öka kunskapen om intresseorganisationernas deltagande i politiska beslutsprocesser på nationell nivå. Två frågor besvaras i rapporten: 1) Vad utmärker intresseorganisationernas deltagande på institutional- iserade och icke-institutionaliserade arenor? 2) Vilken roll har institutionaliserade arenor såsom kommitté- och remissväsendet i

6Öberg & Svensson 2012; Strömbäck 2008, s. 387; Hermansson, et. al. 1999.

7Klijn & Koppenjan 2004; Evers 2005; Jacobsson, Pierre & Sundström 2014.

8Se exempelvis prop. 2009/10:55; Reuter 2012; Jacobsson & Sundström 2006, s. 130–136.

9Se exempelvis Chari, et.al. 2010; Strömbäck 2011.

296

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

svensk politik? Genom att svara på dessa frågor bidrar rapporten också till kunskapen om intresseorganisationernas deltagande i en mer post-korporativ politisk kontext.

Framställningen tar sin huvudsakliga utgångspunkt från intresse- organisationernas direkta kontakter med beslutsfattare, så kallad informell lobbying, samt deltagande genom det statliga kommitté- och remissväsendet.10 Kommitté- och remissväsendet utgör de kanske främsta exemplen på institutionaliserade arenor där staten sätter de yttersta ramarna för intresseorganisationernas deltagande. Informell lobbying är en mer icke-institutionaliserad arena där deltagandet sker mer på initiativ från intresseorganisationerna.

Rapporten är baserad på ett omfattande empiriskt material bestå- ende av fyra olika undersökningar: en dokumentstudie av intresse- organisationernas deltagande i remissväsendet mellan 1964–2009; två enkätstudier om intresseorganisationers användning av olika påverkansarenor; samt en intervjustudie om tillsammans 22 intervjuer med ledande företrädare för olika intresseorganisationer. Delar av resultatet är publicerat men en hel del är också nytt.

Rapporten är strukturerad i fem avsnitt. Det följande avsnittet redogör för centrala begrepp och teoretiska utgångspunkter. Med avstamp i den statsvetenskapliga litteraturen diskuteras också i avsnittet hur intresseorganisationernas deltagande i politiken kan ordnas. I det tredje avsnittet ges en kort beskrivning av rapportens metod och material och i det fjärde avsnittet presenteras de empiriska resultaten. I det femte avsnittet avslutas rapporten med en sammanfattande diskussion.

10 Med det statliga kommittéväsendet menas både parlamentariska kommittéer och utred- ningar som leds av särskilda utredare. Begrepp som kommittéer och utredningar används parallellt och innefattar båda typer, om inget annat framgår.

297

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

2Begrepp och teoretiska perspektiv

2.1Intresseorganisationer och arenor för deltagande

Begreppet intresseorganisation ger upphov till olika associationer. För vissa är det synonymt med ”påtryckningar”, ”särintressen”, och ”oegentlig påverkan”. För det andra är det sammankopplat med mer positiva begrepp som ”folkrörelser”, ”medborgarsamman- slutningar” eller ”civilsamhälle”. Orsakerna till skillnaderna kan naturligtvis vara flera och gälla allt från vilka organisationer som åsyftas till den normativa demokratiska utgångspunkten.11 I det här kapitlet syftar intresseorganisationer på medlemsbaserade organis- ationer som på olika sätt arbetar för att utöva politiskt inflytande. Medlemmar kan vara enskilda, företag eller andra organisationer.12 Det är en bred definition som inkluderar allt från religiösa och idé- burna organisationer såsom Filadelfiakyrkan och Svenska djur- skyddsföreningen; yrkesorganisationer såsom Svenska läkare- sällskapet; fackliga organisationer som Landsorganisationen; arbets- givarorganisationer som Svenskt näringsliv samt branschorganisationer som Teknikföretagen. Gemensamt för intresseorganisationerna är att de på basis av gemensamma attityder, intressen eller idéer reser krav på andra grupper och institutioner i samhället, antingen direkt via det politiska systemet eller indirekt i den offentliga debatten. Intresse- organisationer förenas alltså i att försöka påverka politiska beslut.13

11Naurin 2001.

12Jordan, Halpin & Maloney 2004; Beyers et.al. 2008, s. 1106.

13Ett annat utmärkande drag är att de är baserade i en formell organisation. Det innebär att breda folkliga opinioner, tillfälliga rörelser eller grupper av individer inte inkluderas i den här definitionen. Intresseorganisationers vilja att påverka politiken särskiljer dem också från politiska partier som söker representation i val.

298

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

Det förhindrar emellertid inte att de också verkar för andra syften så som att producera offentlig service eller bedriva idrottslig verksamhet för ungdomar.

Intresseorganisationer som vill påverka politiken kan använda olika kanaler eller arenor. En tydlig skiljelinje går mellan om deltag- andet är institutionaliserat eller icke-institutionaliserat. Ett institut- ionaliserat deltagande kännetecknas av att det äger rum inom de offentliga intuitionernas ramar, det vill säga, där staten sätter de yttersta ramarna för intresseorganisationernas deltagande. Institut- ioner kännetecknas som bekant av att de har någon form av förutbestämda och etablerade procedurer, och att det finns någon form av kontinuitet över tid. Ett institutionellt deltagande innebär således att intresseorganisationer måste förhålla sig till vissa givna etablerade handlingsmönster som i olika grad bestämmer eller påverkar sättet att delta. Det kan vara formellt nedtecknade procedurer eller normativa regler som har erkänns av samtliga inblandade aktörer. Kommitté- och remissväsendet utgör de kanske främsta exemplen på institutionaliserade arenor och kopplas ofta samman med den korporativa modellen.

Ett icke-institutionaliserat deltagande kännetecknas av att det äger rum utanför statens omedelbara kontroll, ofta på initiativ av intresseorganisationerna själva. Vid sidan av direkta aktioner såsom demonstrationer och namninsamlingar är lobbying ett exempel på ett icke-institutionaliserat deltagande. Lobbying är en företeelse som ofta kopplas samman med de politiska systemen i de anglosaxiska länderna och utmålas ibland som något främmande i Svensk politik. Informella kontakter mellan intresseorganisationer och makthavare är emellertid inget nytt utan har varit en del av den svenska politiken under lång tid. I en undersökning om intresseorganisationernas roll i svensk politik mellan 1870 och 1910 underströk statsvetaren Pär-Erik Back att många intresse- organisationer hade frekventa informella kontakter med besluts- fattare.14 Det är också allmänt känt att flera av de politiska partierna, genom sin tillkomst, har varit intimt förbundna med intresseorganisationer och folkrörelser. Det kanske främsta exemplet

14 Back 1967.

299

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

är allianserna mellan fackföreningsrörelsen och det Socialdemokra- tiska partiet.15

Lobbying beskrivs ibland också som ett svårfångat begrepp och i litteraturen återfinns olika definitioner. Ordets ursprung sägs här- stamma från de som ville påverka den Amerikanska president Ulysses S. Grant i slutet av 1860-talet och som samlades i hotellobbyn nära presidentens bostad för att försöka få kontakt.16 Den bestämningen ligger också nära de definitioner av lobbying som återfinns i flera statsvetenskapliga studier. Lobbying har exempelvis definierats som ”icke-institutionaliserade direktkontakter med politiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligt beslutsfattande”17 och som

”påverkan i form av direktkontakter, antingen för att hindra att en fråga blir föremål för ett visst beslut eller tvärtom”.18 Därtill finns det också dem som förespråkar en bredare definition som inkluderar även påverkansförsök som sker genom media och mer offentliga kanaler, det vill säga, opinionsbildande aktiviteter. Vissa forskare har därför valt att göra en distinktion mellan ”inside” och ”outside” lobbying eller informell och offentlig lobbying19 där det tidigare avser direkta kontakter mellan intresseorganisationer och beslutsfattare och de senare indirekta kontakter som sker exempelvis via media. Den här rapporten ansluter sig till en sådan bredare bestämning men fokuserar, som nämnts inledningsvis, på den informella lobbyismen. Sådan verksamhet har i litteraturen skildrats på olika sätt. Vissa beskriver det som ett ”utbyte av nyttigheter” där intresseorganisationer erbjuder kunskap och information i utbyte mot inflytande. Andra har liknat lobbying vid

”övertalningsförsök” och ytterligare några liknar lobbying som en ”stödinsats vid lagstiftning”.20

15Elvander 1966, s. 246–249; Petersson 2007, s. 76.

16Strömbäck 2011.

17Hermansson, et.al. 1999, s. 17.

18Möller 2009, s. 3.

19Caldeira et.al. 2000; Beyers 2004.

20Hall & Deardorff 2006.

300

demokrati,23

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

2.2Demokratiska principer

Som framgick inledningsvis är intresseorganisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen förknippat med ett flertal positiva effekter. Deltagardemokratiska inslag framhålls också ofta som ett omistligt inslag i en demokrati och som ett viktigt komplement till den representativa demokratin.21 På samma gång finns det problem förknippade med att låta intresseorganisationerna delta i utform- ningen av politiken. En risk som redan har nämnts är att särintressen gynnas på bekostnad av allmänintresset. För att deltagandet inte ska utgöra ett hot mot demokratin krävs att det harmonierar med vissa grundläggande demokratiska principer. Statsvetaren Robert A. Dahl har i olika sammanhang formulerat ett antal allmänna grund- satser eller principer för en fullständig demokratisk beslutsprocess eller politiskt system.22 En första princip knyter an till jämlikhets- tanken och föreskriver att vid kollektivt bindande beslut måste lika hänsyn tas till varje medborgares önskemål vilket i ett representa- tivt system uttrycks i den lika och allmänna rösträtten. För det andra ska en demokratisk beslutsprocess vara effektiv, vilket inne- bär att varje medborgare har tillräckliga och lika möjligheter att uttrycka sina önskemål under hela beslutsprocessen. För det tredje ska processen kännetecknas av upplyst förståelse med vilket åsyftas att varje medborgare bör ha tillräckliga och lika möjligheter att informera sig och bilda sig en välgrundad uppfattning. För det fjärde ska det finnas kontroll över dagordningen. Medborgarna och inga andra ska ha exklusiv rätt att avgöra vad som ska beslutas med hjälp av den procedur som uppfyller de tre första kriterierna. Slut- ligen ska en demokratisk beslutsprocess kännetecknas av att vara inkluderande och omfatta alla vuxna medborgare.

Samtliga av dessa principer kan inordnas i de normativa demo- kratimodellerna; valdemokrati, deltagardemokrati och samtals- men de olika modellerna lägger betoning på vissa

21Warren 2001.

22Dahl 1982; Dahl 2006.

23I valdemokratin förverkligas folkviljan genom att folket väljer sina representanter som har som främsta uppgift att ”vaska fram” folkets intressen. Deltagardemokratin riktar intresset mot deltagandet mellan valen och värderar ett aktivt folkligt deltagande för att besluten blir kvalitativt bättre. Samtalsdemokratin betonar kvalitén på samtalet som ska präglas av en fri och öppen debatt, maximal inkludering, ett effektivt deltagande, respekt och ömsesidig för- ståelse (Gilljam & Hermansson 2003, s. 22–25).

301

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

principer. Valdemokratin, som tenderar att se demokratin som ett system för att aggregera medborgarnas individuella preferenser, lägger tyngdpunkten på ett inkluderande medborgarskap och lika och allmän rösträtt medan samtalsdemokratin betonar upplyst förståelse och beslutsfattande i konsensus. Deltagardemokratin betonar främst kvaliteten på den politiska processen som föregår beslutet och tar fasta på ett deltagande som är effektivt och öppet och kännetecknas av jämlikhet.24 Det innebär att alla intresse- organisationer måste ges en reell möjlighet att delta i processen fram till ett beslut genom att uttrycka åsikter för ett eller flera alternativ. Det innebär också att alla intresseorganisationer bör ha lika möjligheter att framföra sina synpunkter i den politiska besluts- processen. Argumentationen bygger på ett antagande om en jämlik- het i utgångsläget, det vill säga, att alla har samma möjligheter att föra fram sina synpunkter.25 Om detta inte uppfylls, exempelvis om processen domineras av resursstarka organisationer eller organisa- tioner med priviligierat tillträde till beslutsprocessen kan den, utifrån Dahls kriterier, stå i strid med kriteriet om politisk jämlik- het. Därtill bör deltagandet också kännetecknas av öppenhet och transparens vilket innebär att beslutsprocesser ska vara tillgängliga och ge alla medborgare en möjlighet att bilda sig en uppfattning om olika frågor. Enligt Dahl går det inte att rättfärdiga beslutsprocesser där vissa medborgargrupper har mer insyn eller tillgång till infor- mation än andra eller där en dagordning sätts utan diskussion eller offentlig insyn.

Att precisera och tillämpa dessa tre principer är ingen lätt uppgift. I synnerhet inte när deltagandet äger rum på flertal arenor, i olika frågor och i olika led av den politiska processen. Däremot är det möjligt att utifrån en bild av verkligheten diskutera deltagandet utifrån dessa ideal för att få en fingervisning om vad som känne- tecknar intresseorganisationernas deltagande i samband med ut- formningen av den statliga politiken.

24Jmf. Held 1997.

25Dahl 2006, s. 179.

302

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

2.3Från korporatism till nätverk

På vilket sätt intresseorganisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen organiseras har stor betydelse för hur de olika demokratiska principerna som beskrivits ovan upprätthålls. I likhet med många andra länder har Sverige ingen lagstiftning som reglerar intresseorganisationernas precisa plats i folkstyrelsen.26 I stället har deltagandet formats av en rad faktorer såväl inom som utanför politisk kontroll. Historiskt sett har den svenska politiska kulturen beskrivits i termer av öppenhet där offentlig politik utformats i samverkan med berörda intressen.27 På ett liknande sätt finns också en djupt rotad tanke om jämlikhet. Det innebär emellertid inte att alla organisationer har haft samma möjligheter att göra sin röst hörd eller att beslutsprocessen kännetecknats av transparens. Under större delen av 1900-talet har korporatismen varit utgångspunkt för hur intresseorganisationernas deltagande i den offentliga besluts- processen har organiserats.

Korporatismen kännetecknas av en maktutbytesprocess mellan staten och intresseorganisationer, och där politiska problem löses gemensamt genom förhandling och kompromiss.28 Staten erbjuder vissa intresseorganisationer priviligierat inflytande i politiken, mot att de disciplinerar sina medlemmar och ställer sin kunskap och information till statens förfogande. Därmed antas att politiken ut- formas på ett sätt som är till gagn för allmänhetens intresse. I likhet med de andra Skandinaviska länderna har det framförallt varit de stora arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som har haft sär- skilt goda påverkansmöjligheter. Dessa organisationer var priviligi- erade av staten på grund av sin monopolliknande ställning i sina respektive områden och förmåga att genom medlemskåren skapa stabilitet i samhället. Vid sidan av att delta i formeringen av politiken tog dessa organisationer på sig ett visst ansvar för verkställandet av politiken. I Sverige har intresseorganisationerna exempelvis haft en

26Det enda undantaget är regeringsformens skrivning om att ge sammanslutningar möjlighet att yttra sig i samband med beredningen av regeringsbeslut (Regeringsformen 7:2). Se vidare i avsnittet om remissväsendet.

27Exempelvis Anton 1969 men se även Premfors 2000.

28Schmitter 1979; Williamson 1985; Öberg 1994; Molina & Rhodes 2002. Se också Feltenius 2004 för en redogörelse av den korporativa teoribildningen.

303

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

framskjuten position som ledamöter i statliga kommittéer och myndigheternas styrelser.29

Sedan 1980-talet har de korporativa dragen i svensk politik för- svagats, något som har förklarats av såväl ekonomiska, maktpolitiska, strukturella och ideologiska orsaker.30 Intresseorganisationernas beslutsfattande roll i myndigheternas styrelser upphörde och repre- sentationen som ledamöter i parlamentariska kommittéer blev mindre vanlig. I stället för ett institutionaliserat deltagande kom intresseorganisationerna närvaro i politiken att förändras i riktning mot en mer pluralistisk modell.

Det klassiskt pluralistiska tänkandet emanerar ur en anglosaxisk politisk kontext och betonar betydelsen av konkurrens mellan olika intressen och där deltagandet kännetecknas av jämlikhet och öppen- het.31 I de tidiga pluralistiska texterna liknas intresseorganisation- erna vid aktörer på en marknad där alla organisationer konkurrerar med varandra om statens uppmärksamhet. Det politiska systemet präglas av ett stort mått av öppenhet där alla medborgare och intresseorganisationer har lika möjligheter att påverka utformningen av politiken. Till skillnad från korporatismen beskrivs staten här som en självständig och neutral aktör och som mottagare av intresse- organisationernas åsikter och intressen. Staten har med andra ord en mer tillbakadragen och passiv roll i förhållande till intresse- organisationerna. Ojämlikheter i maktförhållanden mellan olika intresseorganisationer, till exempel på grund av olika mått av ekono- miska resurser, förutsätts jämnas ut genom interna och externa kontrollmekanismer i likhet med en ”osynlig hand”. En extern kontrollmekanism tar fasta på dynamiken inom civilsamhället. När en organisation som företräder ett intresse blir för dominerande i samhället kommer det leda till framväxten eller agerandet av ett mot- satt intresse och därmed justeras ojämlika påverkansmöjligheter. De interna kontrollmekanismerna återfinns inne i staten. För att politi- ker ska bli återvalda och få stöd för sina förslag förutsätts att de lyssnar till en bred kategori av organisationer. Enligt den pluralis- tiska synen är deltagandet således inte begränsat till ett fåtal organi-

29Jmf. Hadenius 1978; Hermansson et.al 1999.

30Se exempelvis Lewin 1992; Micheletti 1994; Rothstein & Bergström 1999; Hermansson, et.al. 1999.

31Se exempelvis Truman, 1951.

304

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

sationer. Tillträdet är öppet och staten har i princip en obefintlig roll i att forma och påverka intresseorganisationernas deltagande.

Stödet inom forskningen för att deltagande (självrörligt) ordnas enligt en mer eller mindre jämlik modell är i princip obefintligt. Snarare pekar forskning inom den neo-pluralistiska litteraturen på att relationen mellan staten och intresseorganisationerna ofta är mer strukturerad, institutionaliserad och i det närmaste konsekvent ojämlik.32 En återkommande förklaring till det snedvridna deltag- andet är fördelningen av organisatoriska resurser, vilket kan inne- fatta alltifrån finansiella resurser, kunskap och expertis till medlems- bas och politisk status.33 Intresseorganisationer som exempelvis har många medlemmar har större möjligheter att göra sin röst hörd eftersom politiker är intresserade av att samarbeta med organisa- tioner som kan hjälpa dem att vinna många röster i kommande val. På liknande sätt har intresseorganisationer med goda ekonomiska resurser antagits ha bättre påverkansmöjligheter, eftersom ekono- miska resurser ökar möjligheten att på egen hand eller genom konsul- ter frambringa den kunskap och expertis som efterfrågas av besluts- fattare.34 Flera hävdar också att ju mer komplicerad och ”teknisk” en fråga är desto större är i regel beslutfattarnas behov av information från intresseorganisationer som därmed har större möjligheter att blir representerad i politiken.35

Mot bakgrund av korporativismens tillbakagång, däribland i Skandinavien och kritiken mot den klassiskt pluralistiska synen har teorier om ”policynätverk” lyfts fram som ett alternativt sätt att förstå intresseorganisationernas organisering i politiken.36 Forsk- ning inom det här fältet argumenterar för att relationen mellan staten och intresseorganisationerna präglas av mer eller mindre stabila policy nätverk eller beslutsgemenskaper. Karaktären på nät- verken varierar från mer löst sammansatta ”issue networks” där interaktionen är mer tillfällig, dynamisk och konfliktfylld och där många olika aktörer deltar, till mer stabila, konsensusinriktade

”policy communities” med ett mer begränsat antal aktörer.37

32Naurin 2001, s. 69.

33Baumgartner & Leech 1998.

34Hansen 1994; Bouwen 2002.

35Dür & De Bièvre 2007.

36Börzel 1998; Marsh, et.al. 2009; Bernhagen, et.al. 2015.

37Rhodes 1992.

305

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

Ett gemensamt drag hos nätverken är att aktörerna delar en gemensam (grund)syn och ett intresse för utformningen av politiken. En annan viktig förutsättning är att aktörerna är beroende av varandras resurser. Nätverken liknas vid en klunga av aktörer som binds samman av framförallt resursberoenden och som är betyd- elsefulla för såväl skapandet som upprätthållandet av nätverken.38 Medan staten tillhandahåller intresseorganisationer påverkansmöjlig- heter erbjuder intresseorganisationer expertis, information, legiti- mitet och kontroll över genomförandet av politiken. Beroendet av resurser gör att aktörerna dels kan samlas kring gemensamma intressen i politiken dels ha möjlighet att finna politiska lösningar på politiska problem. Vissa studier visar att blott en nära (ideologisk) relation mellan en intresseorganisation och besluts- fattare inte ensamt kan ge intresseorganisationer representation i nätverken utan det krävs att en intresse-organisation också kan till- föra kunskap och information.39 En annan central komponent i nätverken är tillit. Tillit och förtroende mellan aktörer i ett nätverk reducerar transaktionskostnader, minimerar egenintresse, osäker- het och bidrar till stabilitet. Tilliten är också en viktig komponent för samsynen och kommunikation mellan aktörerna i nätverket. Vissa forskare har till och med hävdat att tilliten särskiljer interaktionen i nätverk från det samspel som sker i andra mer hierarkiska organisationer.40

38Rhodes 2007.

39jmf Bernhagen et.al. 2015

40Börzel 1999, s. 264; Hindmoor 1998.

306

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

3 Material och metod

De undersökningar som ligger till grund för rapporten baseras på fyra empiriska studier av såväl kvalitativ som kvantitativ karaktär. Som beskrivs inledningsvis riktar merparten av studierna intresset mot intresseorganisationernas informella lobbying samt deltagande i kommitté- och remissväsendet. Den första studien baseras på en enkät riktad till ett slumpmässigt urval av 12 procent eller mot- svarande 880 svenska intresseorganisationer och syftar till att ge en bild av intresseorganisationernas användning av olika arenor för att påverka svensk politik. Urvalet är baserat på Statistiska Central- byråns databas (SNI 94) och endast aktiva organisationer, det vill säga, de som under de senare åren har varit föremål för skatt har inkluderats. Enkäten skickades ut mellan december 2012 och mars 2013 och svarsfrekvensen på enkäten var 50 procent.41

Den andra studien baseras på en dokumentstudie av remissförteckningar från 33 slutbetänkanden från statliga utredningar mellan 1964–2009. Studien ger en bild av omfattningen av intresseorganisationernas deltagande och hur deltagandet har förändrats över tid. Utredningarna gäller nio politikområden; alkoholpolitik, bostadspolitik, fiskepolitik, integrationspolitik, jaktpolitik, kärnkraftspolitik, kulturpolitik, socialpolitik och utbildningspolitik. Från varje politikområde har tre till fem utredningar valts vilka inbördes behandlar en liknande problematik eller politisk fråga som har varit återkommande under perioden. Detta för att möjliggöra jämförelser över tid. Remissförteckningarna har analyserats och kategoriserats på basis av typ av intresse-

41 Enkäten genomfördes inom ramen för forskningsprojektet “Beyond the welfare state: the Europeanization of Swedish civil society organizations” (EUROCIV) finansierat av Veten- skapsrådet (421-2010-1678). Författaren tackar Roberto Scaramuzzino för assistans med materialet.

307

Det postkorporativa deltagandet SOU 2015:96

organisation och aktör samt hur intresseorganisationerna har deltagit i remissväsendet.42

Den tredje studien består av en enkät riktad till 302 intresse- organisationer som någon gång har deltagit i remissväsendet mellan 2003–2009. Enkäten skickades ut i juni 2011 till organisationer som deltog i remissväsendet i sju av de utredningar som användes för den andra studien. Enkäten skickades per e-post och svarsfrekven- sen uppgick till 75 procent. Den innehöll 34 allmänna frågor om intresseorganisationerna, politiska påverkan, deltagande kommittéer och utredningar, berednings- och referensgrupper samt remiss- väsendet.43 Studien används för att fördjupa förståelsen för intresse- organisationernas deltagande i remissväsendet och vilken roll remiss- väsendet spelar i svensk politik.

Den fjärde och sista studien består av 22 semi-strukturerade intervjuer med ledande företrädare för svenska intresseorganisa- tioner. Den här studien har används för att få en bild av intresse- organisationernas syn på politisk påverkan och lobbying i Sverige samt kommitté- och remissväsendets roll i svensk politik. Organi- sationerna identifierades genom enkäten och valdes ut för att ha särskilt mycket erfarenhet av att delta i det statliga kommitté- och remissväsendet samt politiskt påverkansarbete. Respondenterna har positioner såsom generalsekreterare, ekonomisk eller intresse- politisk chef, etc. och representerar såväl stora som små intresse- organisationer aktiva inom olika politikområden. Intervjuerna genomfördes i två omgångar. I den första omgången intervjuades 18 respondenter från 15 olika organisationer44 och då riktades intresset mot intresseorganisationernas erfarenheter och syn på kommitté- och remissväsendet.45 I den andra omgången intervjuades

42För mer information om vilka utredningar som valts ut och för en diskussion om metodo- logiska överväganden se Lundberg 2014, s. 45–49.

43För mer information om enkätstudien, vilka utredningar som valts, metodologiska över- väganden, etc. se Lundberg 2014, sid. 50–51.

44Följande personer har intervjuats: Lars Berge-Kleber (Afasiförbundet); Mikael Klein (Handikappförbunden); Ulrika Källén Lörelius (KLYS); Lars-Erik Lundkvist (Lantbrukar- nas riksförbund); Milinko Mijatovic (SIOS); Maicen Ekman (Folkbildningsförbundet); Jan Terstad (Naturskyddsföreningen); Martina Krüger (Greenpeace); Lars Pettersson (Famna); Guy Lööf (Pensionärernas riksorganisation); Peter Moilanen (IOGT-NTO); Göran Nordén, Anders Torstensson och Anne Wigart (Svenskt näringsliv); Helene Lindstrand (Lärar- förbundet); Samuel Engblom (TCO); Ola Pettersson och Linda Grape (LO).

45Se Lundberg 2014 för mer info om urval, analytisk strategi och metodologiska övervägan- den.

308

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

åtta respondenter från sju olika intresse-organisationer46 och syftade till att ge en kompletterande bild av intresseorganisationernas syn politisk påverkan i allmänhet och lobbying i synnerhet.

Med undantag från den första studien, som baseras på ett slump- mässigt urval av alla aktiva svensk intresseorganisationer, gör studie två, tre och fyra inga anspråk på att ge resultat som är möjliga att generalisera. Styrkan i dessa studier ligger i stället i dess möjlighet att skapa en djupare förståelse för intresseorganisationernas deltagande i allmänhet och för kommitté- och remissväsendet i synnerhet.

46 Följande personer har intervjuats: Göran Nordén & Anders Torstensson (Svenskt näringsliv); Jonas Cohen (Teknikföretagen); Josefine Karlsson (Kvinna till Kvinna); Mikael Klein (Handikappförbunden); Lars Pettersson (Famna); Kristina Ahlinder (Svenska Författarföreningen) och Ola Pettersson (LO). Tack till Karl-Oskar Öhman för hjälp med transkriberingen av intervjuerna.

309

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

4Deltagandet på institutionaliserade och icke- institutionaliserade arenor

Inledningsvis konstaterades hur förutsättningarna för intresse- organisationernas deltagande i den statliga beslutsprocessen har förändrats. I det här avsnittet presenteras en empirisk analys bestå- ende av tre delar. I den första delen presenteras en översikt av intresseorganisationernas deltagande på institutionaliserade arenor med fokus på remissväsendet. I den andra delen redogörs för intresseorganisationernas deltagande på icke-institutionaliserade arenor, det vill säga, lobbying. I den tredje och sista delen redogörs för vilken roll, om alls, det statliga kommitté- och remissväsendet har i svensk politik. Varje del avslutas med en kort samman- fattning.

4.1Remissväsendet

Efter att en statlig utredning (SOU) har slutförts och överlämnats till regeringen skickas den på konsultation eller ”remiss” till intresse- organisationer, myndigheter och företag som anses vara berörda av utredningens förslag. Traditionen att offentligt rådfråga olika samhällsaktörer om förslag till ny lagstiftning och nya offentliga insatser har djupa rötter i svensk politik och kan spåras åtminstone så långt tillbaka som till 1809 års konstitution (Regeringsformen 1809, 7 §). Ett grundläggande syfte med att skicka utredningar på remiss är att få fram ett bättre beslutsunderlag och skapa en klarare bild av reaktioner från olika aktörer inom och runtomkring det offentliga systemet. Därtill kan remitteringen också betraktas som

310

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

en slags informationsspridning där staten genom remissförfarandet ser till att berörda aktörer får del av betänkandet.

Proceduren att skicka utredningar på remiss har således en lång tradition, men det var först under 1930-talet som intresseorganisa- tioner kom att ta plats i remissväsendet47 vilket sammanföll med den korporativa modellens framväxt i Sverige. Remissväsendet är också en formaliserad process och har stöd i Regeringsformen 7:2 där det stadgas att:

Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Även om remissväsendet inte nämns bokstavligen i grundlagen har praxis varit att tolka regeringsformens skrivning som ett uttryckligt stöd för remissväsendet.48

Remissväsendet är en öppen process och alla aktörer, även privat- personer, har möjlighet att skicka in synpunkter. Statliga aktörer är de enda som är skyldiga att svara. Funktionen att rådfråga ett urval av intresseorganisationer kan innebära att regeringen styr vilka organisationer som bör svara på remiss, och i förlängningen även vilka åsikter som kommer upp på den politiska agendan. Ett främ- jande av intressen kan givetvis ske av olika orsaker, till exempel för att ge en missgynnad grupp en röst i politiken men det kan också ge redan priviligierade organisationer en särställning vilket kan bidra till att befästa ojämlikheter i politiken.

Remissväsendet beskrivs ibland som unikt, men liknande kon- sultativa processer finns i ett flertal andra länder och har fått ökad uppmärksamhet framförallt inom EU. Där har kommissionen utvecklat olika former för skriftliga samråd med civilsamhället.49 Även i USA används skriftliga konsultationer av lagförslag som ut- arbetas av myndigheter och i Danmark konsulteras intresseorgani-

47Nilsson-Stjernquist 1947.

48Petrén & Ragnemalm 1980, s. 154–155.

49Över tid har tre typer av konsultativa förfaranden växt fram; öppna konsultationer som används tidigt i beslutsprocessen, riktade konsultationer som används senare i processen och i samband med ett färdiga förslag samt specialreglerade konsultationer som används i speci- fika och särskilt invecklade frågor. Se vidare Tarschys & Johansson 2014.

311

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

sationer skriftligen innan beslut fattas i parlamentet.50 Fram till 2002 hade även Finland ett närmast identiskt remissförfarande som det svenska.51 I jämförelse med den danska och amerikanska for- men av konsultation är det svenska remissväsendet tämligen om- fattande i bemärkelsen att ett relativt stort antal aktörer bjuds in.

4.1.1Intresseorganisationer och andra aktörer

Resultatet från dokumentstudien visar att intresseorganisationer utgör en relativt stor andel av de totala remissinstanserna. Intresse- organisationer utgjorde i genomsnitt 29 procent av andelen inbjudna remissinstanser under perioden 1964–2009. Motsvarande siffra för offentliga remissinstanser, det vill säga statliga myndig- heter, kommuner, landsting och rättsinstanser, etc. är 68 procent och för marknadsaktörer, det vill säga företag, omkring 3 procent.

Tabell 4.1 visar inbjudna remissinstanser 1964–2009 fördelat på olika typer av aktörer. Som framgår av tabellen ökade antalet remissinstanser mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000–2009) från 737 till 1 139. De offentliga remissinstanserna har ökat mest, från 458 under den första perioden (1964–1979) till 757 under den sista perioden (2000–2009). Motsvarande siffror för intresseorganisationer är från 258 till 316. Relativt sett har emeller- tid intresseorganisationerna minskat med 7 procent medan offentliga aktörer och marknadsaktörer ökat med 4 respektive 3 procent mellan den första och sista perioden.

50Yakee 2006; Binderkrantz, et.al. 2014.

51Raino-Niemi 2010; Anckar 1980.

312

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

 

 

 

 

 

 

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

Alla aktörer svarar emellertid inte på remiss. Ungefär 10 procent av intresseorganisationerna, nästan 8 procent av de offentliga remiss- instanserna samt drygt 2 procent av marknadsaktörerna som har bjudits in valde att inte svara på remiss under den senaste perioden (2000–2009). Sett över hela perioden har andelen ej svarande intresseorganisationer ökat med nästan 6 procent, de offentliga aktörerna med nästan 5 och marknadsaktörerna med knappt 2 procent mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000– 2009). Däremot märks en viss ökning av antalet spontana svar från 156 under den första perioden (1964–1979) till 335 under den sista perioden (2000–2009). Ökningen är störst bland de offentliga aktörerna som har ökat från 33 till 115 och intresseorganisationer, som har ökat från 91 till 119.

Ser vi till antalet totalt inkomna svar under den senaste perioden (2000-2009), det vill säga de som bjuds in och svarar samt eventuella spontana svar, förändras inte bilden avsevärt. Intresse- organisationerna utgör 25 procent varav ungefär 7 procent av dessa är spontana svar. Störst andel svar, 67 procent, kommer emellertid från de offentliga aktörerna och av dessa är 3 procent spontana. Som illustreras i tabell 4.2 nedan har antalet svar på remiss ökat från drygt 800 under den första perioden (1964–1979) till över 1 200 under den sista perioden (1964–2009). De offentliga aktörerna och marknadsaktörerna har ökat mest medan antalet intresseorganisationer har varit relativt konstant. I relativa tal har

313

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

intresseorganisationer emellertid minskat med 12 procent medan framförallt de offentliga aktörerna har ökat med 10 procent.

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

4.1.2Typer av intresseorganisationer

Om vi sedan tillåter oss att titta på förändringen inom kategorin intresseorganisationer kan vi dra ytterligare slutsatser om deltag- andet av olika typer av organisationer. Tabell 4.3 visar inbjudna remissinstanser fördelat på sex typer av organisationer. Resultatet visar att övriga organisationer samt idébaserade- och religiösa organisationer utgjorde 25 respektive 22 procent av intresse- organisationerna under den senaste perioden (2000–2009). Därefter följer yrkesorganisationer (16 procent) och arbetsgivar-organ- isationer (14 procent). Fackliga organisationer utgjorde 12 procent och bransch- och aktivitetsorganisationer 7 respektive 3 procent.

Mellan den första (1964–1979) och sista perioden (2000–2009) har övriga organisationer och arbetsgivarorganisationer ökat mest med 7 respektive 3 procent. Idébaserade- och religiösa organ- isationer och aktivitetsorganisationer har minskat mest med 8 respektive 4 procent. Även fackliga organisationer har minskat med 3 procent under perioden. En närmare granskning av kategorin övriga organisationer visar att de delvis utgörs av service- orienterade organisationer som utför välfärdstjänster. Att dessa fått ökad betydelse kan förstås i relation till välfärdsstatens förändrade

314

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

behov att tillåta aktörer inom det civila samhället som välfärds- leverantörer.52

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

Med utgångspunkt från dokumentstudien är det också möjligt att identifiera vilka enskilda intresseorganisationer som har bjudits in flest gånger att svara på remiss. Tabell 4.4 visar de organisationer som bjudits in fler än fem gånger under perioden 1964–2009. Vi kan se att Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) och Tjänstemännens centralorganisation (TCO) har bjudits in 23 gånger eller i 70 procent av möjliga fall under perioden 1964–2009 medan Landsorganisationen (LO) har bjudits in 21 gånger eller i 64 procent av fallen. Svenskt näringsliv har blivit inbjuden 16 gånger eller i nästan hälften av fallen och Handikappförbunden 14 gånger och i 42 procent av fallen. Lantbrukarnas riksförbund

52 jmf. Lundberg 2012; Wijkström 2004.

315

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

(LRF) och Folkbildningsförbundet har bjudits in vardera 10 gånger eller i var tredje remissomgång.

En sådan här jämförelse är förstås starkt beroende av urvalet av remissförteckningar (se avsnitt 3 ovan) samt typ av utredning. I det här fallet baseras resultatet på mer genomgripande utredningar vilket kan ha gynnat organisationer med en bredare agenda. Result- atet ger alltså inte en representativ bild av deltagandet även om dominansen av resursstarka och korporativa fack- och arbets- givarorganisationer också har noterats i andra studier.53

53 Se Gunnarsson & Lemne 1998; Uhrwing 2001.

316

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

 

 

 

 

 

 

Not 1. Det maximala antalet gånger en intresseorganisation kan bli inbjuden är 33.

Vad som utmärker de organisationer som ges tillträde till besluts- processen har varit föremål för olika undersökningar (Uhrwing 2001; Lundberg 2014). I en studie av de organisationer som deltog i remissväsendet under perioden 2003–2009 visade Lundberg (2013) att olika typer av organisatoriska resurser, exempelvis finansiella resurser och medlemmar inte hade någon effekt på chansen för en

317

Det postkorporativa deltagandet SOU 2015:96

intresseorganisation att bli inbjuden till remissväsendet. Däremot fanns en statistiskt signifikant effekt (på 95 procents nivå) av att ha en priviligierad position genom andra mer informella kanaler i Regeringskansliet såsom berednings- och referensgrupper, dialoger och samråd. Organisationer som ofta deltog på dessa arenor inbjöds nästan 10 procent oftare till remissväsendet än de som inte var det. Därtill fanns en viss effekt av att vara fackorganisation eller arbetsgivarorganisation men sambandet var mindre starkt (90 procents nivå). Resultatet kan sammantaget tolkas som att vissa redan priviligierade organisationer har en fördel.54

Alla organisationer som bjuds in svarar emellertid inte på remiss. Tabell 4.5 visar andelen av inbjudna organisationer som har valt att inte svara på remiss.55 Som framgår av resultatet är det framförallt idébaserade och religiösa organisationer följt av yrkesorganisationer, övriga intresseorganisationer och arbetsgivarorganisationer som valde att inte svara på remiss under den sista perioden (2000–2009). De intresseorganisationerna med minst andel ej svar är aktivitets- organisationer, följt av fackföreningar och bransch-organisationer.

Sett över tid har andelen av ej svar ökat mest bland religiösa och idébaserade organisationer samt yrkesorganisationer (vardera 7 procent) följt av övriga organisationer och arbetsgivar-organ- isationer med 6 respektive 3procent. Fackföreningarna är den enda typen av organisation som visar på en lägre andel ej svar under perioden. Resultatet kan tolkas som att de typer av intresse-organ- isationer som har varit mest förknippade med den korporativa modellen och historiskt sett mest involverad i den nationella beslutsprocessen också är bättre på att svara. Hur organisationer väljer att delta i remissväsendet kan emellertid påverkas av flera faktorer. Att svara på remiss är resurskrävande vilket kan gynna resursstarka organisationer. En annan omständighet som påverkar om organisationer svarar eller inte är också i vilken utsträckning utredningen bedöms relevant av organisationerna.

54Lundberg 2013. Notera att studien mäter variation bland organisationer som deltar i remissväsendet, dvs. inbjudna organisationer och de som svarar spontant utan inbjudan från Regeringen.

55Eftersom studien utgår från en analys av remissteckningar tas ingen hänsyn till remissvarets innehåll. Organisationer som svarar på remiss utan substantiellt innehåll räknas i denna studie som ett svar.

318

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

 

 

 

 

 

 

Not. Procent av totalt antal förtecknade intresseorganisationer. Absoluta tal i parentes.

Slutligen, när det gäller inkomna svar, det vill säga, de som har deltagit aktivt i remissväsendet (spontant eller efter inbjudan) utgjorde övriga organisationer samt idébaserade- och religiösa organisationer de två största typerna av organisationer med 30 respektive 16 procent under den sista perioden (2000–2009). Arbetsgivarorganisationer utgjorde 15 procent följt av fack- organisationer (13 procent), yrkesorganisationer (12 procent). Vidare framgår att bransch- och aktivitetsorganisationer utgjorde vardera 7 procent.

Sett över tid har remissvaren från idébaserade- och religiösa organisationer och yrkesorganisationer minskat mest med 15 respektive 5 procent. Övriga organisationer har däremot ökat sin närvaro i remissväsendet med 11 procent och motsvarande siffra för arbetsgivarorganisationer är 6 procent. Deltagandet av bransch- och fackorganisationer har varit relativt stabilt under perioden och ökat med 2 respektive 1 procent.

319

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

 

 

 

 

 

 

Not. Procent, absoluta tal i parentes.

4.1.3Sammanfattning

Sammantaget visar resultaten på att intresseorganisationer utgjorde i genomsnitt 29 procent av andelen inbjudna remissinstanser under perioden 1964–2009. Antalet inbjudna intresseorganisationer har också ökat något över tid, men den proportionella andelen i förhållande till offentliga aktörer och marknadsaktörer har totalt sett minskat. Övriga organisationer, idébaserade- och religiösa organisationer samt yrkesorganisationer utgör de tre största typerna av organisationer som bjuds in till remissväsendet. Det är också de typerna av organisationer som svarar i minst utsträckning. Ser vi till inkomna svar, det vill säga de som deltar aktivt i remiss- väsendet, utgör övriga organisationer, idébaserade- och religiösa organisationer störst andel av organisationer följt av arbetsgivare- organisationer, fackorganisationer och yrkesorganisationer. De aktiva deltagandet av idébaserade- och religiösa organisationer samt yrkesorganisationer har minskat mest relativt sett medan övriga organisationer och arbetsgivareorganisationer har stärkt sin

320

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

position i remissväsendet. Samtidigt bör också nämnas att förändr- ingarna över tid inte är dramatiska. Närvaron av fackliga organ- isationer har exempelvis varit förvånansvärt stabil under perioden.

4.2Lobbying

I denna del riktas intresset mot intresseorganisationernas deltag- ande på icke-institutionaliserade arenor. Fokus riktas huvud- sakligen mot direkta kontakter med beslutsfattare, det vill säga, informell lobbying.

4.2.1Omfattningen av lobbying

För att få en rättvisande bild av omfattningen av lobbying ska vi inledningsvis titta närmare på intresseorganisationernas användning av olika arenor för att påverka politiken. I figur 4.7 presenteras resultatet från en enkät skickad till 880 slumpmässigt utvalda svenska intresseorganisationer. Organisationerna fick svara på frågan: ”Hur ofta brukar er organisation använda följande sätt att påverka den svenska politiken?” Svarsalternativen inbegrep alltifrån direkta kontakter med politiker och tjänstemän på lokal och nationell nivå, till det statliga kommitté- och remissväsendet och institutioner inom EU. Resultatet visar att direkta kontakter med politiker och tjänstemän (informell lobbying) och media (offentlig lobbying) är de mest använda arenorna. Mellan 42 och 47 procent av de organisationer som har svarat på enkäten använder direkta kontakter med politiker och tjänstemän på nationell nivå för att påverka svensk politik (386/795 för politiker 329/786 för tjänstemän). Traditionell och social media används av drygt 51 procent (454/803 respektive 373/794).

321

Det postkorporativa deltagandet

SOU 2015:96

80

 

 

70

 

 

60

 

 

50

 

 

40

 

 

30

 

 

20

 

 

10

 

 

0

 

 

Ofta

Ibland

Aldrig

Not. Se Appendix 1 för fullständig redovisning av resultaten.

Ungefär 26 procent (233/765) av intresseorganisationerna uppger att de ofta eller ibland använder statliga utredningar för att påverka politiken. I jämförelse med andra arenor såsom direkta kontakter med politiker och tjänstemän och media används således kommittéväsendet i relativt liten utsträckning. Som framgår av figur 4.7 är remissväsendet den formella arena som används av flest intresseorganisationer för att påverka svensk politik. Av de in- tresseorganisationer som har svarat på enkäten uppger strax över 36 procent (321/783) att de ofta eller ibland använder remissväsen- det. Motsvarande siffra för berednings- och referensgrupper är 31 procent (270/779) och institutioner inom EU används av drygt 15 procent (138/758) av intresseorganisationerna. Endast 13 procent (117/777) använder konsulter för att påverka politiken. Något fler, mellan 27 och 33 procent, använder demonstrationer och namn- insamlingar (212/760 för demonstrationer och 390/863 för namn- insamlingar). Flest intresseorganisationer, omkring 63 procent av de som svarat på enkäten, riktar emellertid intresset mot lokala politiker och tjänstemän (555/814 för politiker och 554/810 för

322

SOU 2015:96

Det postkorporativa deltagandet

tjänstemän). Det kan förstås både i ljuset av den decentraliserade svenska förvaltningen och att många intresseorganisationer är för- ankrade på lokal politisk nivå.56 Vidare finns det också totalt sett fler lokala än nationella poli