Högre utbildning under tjugo år

Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud

Stockholm 2015

SOU 2015:70

3.8Den fortsatta diskussionen om den högre utbildningens

4.1Skillnader mellan hur länder organiserar sina

4.2Utbyggnaden av eftergymnasial utbildning är i olika

5.2.2Styrning av antalet helårsstudenter –

6

SOU 2015:70 Innehåll

6.2.4Andelen studenter med utländsk bakgrund har

7.3.1Antalet program och fristående kurser totalt i

7.3.6Sambandet mellan antalet helårsstudenter och

7

7.4.1Ökning av korta kurser och minskning av

7.4.3Tillväxten av korta kurser har skett vid

7.4.4Andelen kurser på avancerad nivå ökade 2008-

7.5.1Antalet fristående kurser på distans har ökat

7.5.2Antalet program på distans har ökat, men

7.6.1Svårt att definiera kurser för fortbildning och

7.6.4Fortbildning och vidareutbildning inom pedagogik samt hälso- och sjukvård har

7.7.2Flest kurser inom Humaniora och konst samt

7.7.3Många sommarkurser ges på distans och på

8.1.1Ökad internationell rörlighet bland

8.1.2Utsikterna på den svenska arbetsmarknaden

8

8.1.4Utbildningsvolymens utveckling i förhållande

8.2.1Yrkesspridningen är minst för

8.2.2Vissa yrkesexamensprogram har stor

8.2.3Generella utbildningar har stor yrkesspridning ..223

8.2.4Utbildningsspridning inom de flesta ej

9.4.3Högskolans ansvar för fortbildning och

10.1.1Examensfrekvens är inte alltid ett mått på

9

10.1.3Stora variationer i examensfrekvens mellan

10.1.4Kvinnor har genomgående högre

10.2.4Politisk svängning – från ”självklart” till

11.2.3Svensk yrkeshögskola i internationell

10

11

betydande förändringar från 1977 till 2007, men av förarbeten framgår att de övergripande målen ligger fast. Alltsedan 1993 gäller att förberedelse för yrke främst uppnås genom en bred, allmän- bildande utbildning präglad av generiska kunskaper och färdigheter. 1993 års högskolereform innebar dock en betydande förskjutning från att högskolans främsta mål är yrkesutbildning till att istället stödja individens utveckling och individens möjlighet att välja sin egen utbildning. Efter den senaste examensreformen, nu gällande, har balansen i viss mån återställts, framför allt genom högskoleförord- ningens – särskilt examensordningens – tydliga krav på yrkes- förberedelse.

Högre utbildning har ökat i Sverige och internationellt

Högre utbildning har ökat såväl i Sverige som i övriga världen. Mellan 2001 och 2012 har andelen i befolkningen (25–64 år) som har minst tre års högskoleutbildning ökat från 15 till 24 procent i OECD-länderna i genomsnitt. I Sverige har andelen ökat från 17 till 27 procent under samma tidsperiod. Utbyggnaden av högskolan märks tydligast i den yngre delen av befolkningen. I genomsnitt hade 30 procent av 25–34-åringarna inom OECD en högskole- utbildning år 2012, vilket är en ökning med 10 procentenheter sedan 2003. Det är ett resultat av att många länder har byggt ut sin högskoleutbildning under senare år. Även i Sverige har mot- svarande ökning skett, från 24 till 34 procent.

Intresset för högre utbildning i Sverige – mätt i antalet sökande

– har varierat över tid. Sedan 2006 har antalet sökande dock ökat konstant, och andelen som antagits har minskat. De sökande för- delar sig inte jämt, utan konkurrenssituationen varierar mellan olika utbildningar. Flest behöriga förstahandssökande har civil- ingenjörs-, sjuksköterske- och juristutbildningarna samt de olika lärarutbildningarna sammantagna. Utbildningarna till psykolog, veterinär, läkare, jurist samt fysioterapeut tillhör de utbildningar som har högst söktryck (antal behöriga förstahandssökande per antagen).

I Sverige, liksom i de flesta andra OECD-länder, är det en högre andel av kvinnorna än av männen som har högskoleutbildning. I Sverige har könsfördelningen i högskolan varit omkring 40 procent

14

män och 60 procent kvinnor sedanbörjan av 2000-talet, men ser man till enskilda utbildningar är könsfördelningen ofta snedare. Läsåret 2012/13 hade endast var fjärde kurs vid universitet och högskolor en jämn könsfördelning (inom intervallet 40–60 procent).

De senaste tio åren har den svenska studentpopulationen föryngrats. Mellan läsåren 2004/05 till 2013/14 har medianåldern minskat bland studenterna från 26,0 år till 24,9 år. Kvinnorna var i genomsnitt ett år äldre än männen. Fortfarande är studenter med högutbildade föräldrar överrepresenterade i högskolan. Andelen av studenterna som har utländsk bakgrund (och som tillhör den svenska befolkningen) har ökat. Övergången till högskolan bland personer med utländsk bakgrund skiljer sig beroende på ålder vid invandring, ursprungsland och föräldrarnas utbildningsnivå.

Utvecklingen av utbildningsutbudet 1994–2013

Antalet helårsstudenter vid universitet och högskolor ökade med 31 procent från 228 000 år 1994 till 298 500 år 2013. Högskolorna har haft den största tillväxten under perioden. Men i absoluta tal är de traditionella universiteten fortfarande störst, och tillsammans med nya universitet och fackinriktade universitet utgör de tre fjärdedelar av högskolan – mätt i antal helårsstudenter.

15

Sammanfattning SOU 2015:70

Källa: SCB:s universitets- och högskoleregister.

Ökningen av antalet helårsstudenter mellan 1994–2013 har skett inom utbildningsprogram, medan antalet helårsstudenter på fristående kurser har varit nästan oförändrat. Det innebär att programutbildningens andel – mätt i helårsstudenter – har ökat från 64 procent 1994 till 73 procent 2013. Det har alltså skett en programmifiering av svensk högskola. Framför allt är det generella program som har ökat. Yrkesinriktade program har däremot haft en måttlig tillväxt som följer dengenerella expansionen i högskolan. En förklaring till att yrkesinriktade program inte har ökat mer är att lärarutbildning, som är det största yrkesexamensområdet, har minskat under perioden.

16

SOU 2015:70 Sammanfattning

Fristående kurser har framför allt minskat inom den del av högskolan som har den största andelen, nämligen traditionella universitet och i viss mån nya universitet. Att fristående kurser har minskat beror framför allt på att de har fungerat som ekonomisk buffert vid ekonomiska neddragningar. (Program omfattar flera år, tar längre tid att förändra och därmed att få ut spareffekter av.) Inför utbildnings- och examensreformen 2007 omvandlades också många terminslånga fristående kurser till generella program. En hög andel av det fristående kursutbudet erbjuds på deltid. Av fristående kurser på campus ges 50 procent på deltid, och på distans ges 80 procent på deltid.

Sommarkurser är av liten omfattning och har, liksom övrigt fristående kursutbud, minskat de senaste åren. Sommarkurser är sällan kurser som ingår i examensinriktad utbildning, utan kurser som syftar till fortbildning och förberedelse för annan högskoleutbildning. De kan också vara projektarbeten eller säsongsbetonade kurser.

Det är svårt att avgränsa vad som utgör fortbildning och vidare- utbildning eftersom syftet med en utbildning bestäms av varje enskild individ. Fristående kurser som ges på deltid och har äldre studenter ger dock ett grovt mått på fortbildning och vidare- utbildning. Antalet kurser som faller inom dessa kriterier ökade fram till 2010, och de utgör en allt större del av de fristående kurserna. Merparten är korta kurser, och ungefär hälften ges på distans. Sedan 2010 har dock antalet kurser av fortbildnings- och vidareutbildningskaraktär minskat.

Vad som utgör distansutbildning är svårt att avgränsa, då all högre utbildning i dag nyttjar olika former av IT-plattformar. Respektive lärosäte markerar i statistikenvilka utbildningar som är distansutbild- ningar utifrån definitionen att lärare och studenter i huvudsak är åtskilda i tid och rum. Distansutbildning har ökat kraftigt från 1994 till 2013 och används i stor utsträckning för fortbildning och vidareutbildning. Framför allt är det fristående kurser som ges på distans. Det finns också program som erbjuds på distans, mestadels utbildningar inom vård- och lärarutbildningsområdet.

Det utbildningsområde (enligt Svensk utbildningsnomenklatur, SUN1) som har haft flest antal helårsstudenter under hela perioden 1994–2013 är samhällsvetenskap juridik, handel och administration

1 Se bilaga 6.

17

(85 000 helårsstudenter 2013). Näst störst har hela tiden teknik och tillverkning varit (54 000 helårsstudenter 2013). Det utbildnings- område som har haft den största procentuella ökningen är hälso- och sjukvård samt social omsorg som har ökat med 75 procent mellan 1994 och 2013. Det enda utbildningsområde som har minskat är pedagogik och lärarutbildning som minskade från 39 000 helårsstudenter år 1994 till 36 500 år 2013. Fristående kurser domineras av humaniora och konst, där språk är ett stort inslag, samt samhällsvetenskap, juridik, handel och administration.

Det har skett en uttunning av undervisningen i och med att antalet program och kurser har ökat mer än antalet helårsstudenter. Detta innebär att undervisningstätheten har minskat under peri- oden. Det ökade kursutbudet utan motsvarande ökning av stu- denter kan också ses som en fragmentisering.

Högskoleutbildning och arbetsmarknad

Personer med högskoleutbildning har genomgående en god arbets- marknad – de är generellt sett arbetslösa i lägre utsträckning än de som bara har en utbildning från grundskolan eller gymnasieskolan. Flera undersökningar visar också att högskoleutbildade etablerar sig väl på arbetsmarknaden. Enligt statistik från Eurostat har mer än 90 procent av de svenska studenterna en anställning efter examen, vilket är tio procentenheter högre än genomsnittet för EU. Det finns dock en pågående diskussion om matchning på arbetsmarknaden, där näringslivet påpekar att det finns brister i matchning mellan utbud och efterfrågan av utbildad arbetskraft.

Det finns många aktörer som gör prognoser om den framtida arbetsmarknaden. De flesta prognoser som görs ger dock samma bild av utvecklingen på en övergripande nivå.

Vi har valt att använda de planeringsunderlag för universitet och högskolor som Universitetskanslersämbetet (UKÄ) återkommande publicerar. En jämförelse av dessa prognoser över tid visar att för vissa utbildningsgrupper varierar bedömningen om det framtida balansläget, medan bedömningen för andra utbildningsgrupper har varit stabil. Genom att öka eller minska antalet nybörjarplatser på olika utbildningar har lärosätena till viss del anpassat sig efter prognoserna, och därigenom påverkat bilden av det framtida

18

balansläget. Inom utbildningsområdena hälso- och sjukvård samt social omsorg samt pedagogik och lärarutbildning har dock flera utbildningsgrupper under lång tid prognosticerats som bristyrken.

Kopplingen mellan utbildning och ett specifikt yrke är olika tydlig för olika högskoleutbildningar. Tydligast är kopplingen för de yrken som är reglerade enligtsvensk lag – legitimationsyrken – där en hög andel av de utbildade arbetar inom ”målyrket”. Det finns dock också legitimationsutbildningar (apotekarutbildning, biomedicinsk analytikerutbildning) där många väljer att arbeta inom andra yrken är ”målyrket”. De yrkesexamensutbildningar som inte leder till legitimationsyrken – t.ex. jurist-, socionom- och ingenjörsutbildningar

– har mindre stark koppling till ett specifikt yrke. Många generella utbildningar är breda och utbildar till flera yrken. Detta är typiskt för utbildningar inom humaniora, samhälls- och beteendevetenskap, biologi och ekonomi.

Utbildningsutbudet – bedömning av balansen

Vår bedömning är att utbildningsutbudet i huvudsak är väl balan- serat och att dimensioneringssystemet i huvudsak fungerar väl.

Vi har gjort en bedömning av om balansen i högskolans utbild- ningsutbud är väl avvägd med hänsyn till 1) studenternas efterfrågan, 2) arbetsmarknadens behov och 3) samhällets övriga behov. Målet att utbildning i högskolan ska ha hög kvalitet och att studenterna ska ha möjligheter till progression i utbildningen är ett absolut krav som inte kan kompenseras eller balanseras mot andra behov eller krav. Om en utbildning inte tillfredsställer detta krav så ska den överhuvud inte finnas som utbildning i högskolan.

Studenternas efterfrågan

Vi bedömer att studenters efterfrågan är väl tillgodosedd genom det dimensioneringssystem och resurstilldelningssystem som infördes med 1993 års högskolereform och som innebär att det är just studenters efterfrågan som ska styra utbildningsutbudet.

Även om systemet i grunden är efterfrågestyrt så finns det vissa fall då studenters efterfrågan inte tillfredsställs. Detta är fallet i ett flertal dyrbara utbildningar som är starkt eftersökta, exempelvis

19

läkarutbildning, psykologutbildning, veterinärutbildning och skåde- spelarutbildning. För vissa sådana dyrbara utbildningar har stats- makterna lagt begränsningar i hur många utbildningsplatser som får finansieras genom tilldelade medel. Begränsningar kan också finnas på andra sätt, t.ex. i form av begränsad tillgång till verksamhets- förlagd utbildning. Det tycks vara accepterat av alla intressenter att statsmakterna genom ekonomisk styrning begränsar tillgången till utbildning som är kostsam att genomföra. Därtill kan lärosätena hämma studenternas efterfrågan genom att av olika skäl begränsa översökta utbildningar.

Arbetsmarknadens behov

Vår bedömning är att arbetslivets behov är tillgodosett med viktiga undantag inom vård- och lärarutbildning. Representanter för arbets- marknaden har dock uttryckt missnöje med hur de kan påverka högskolans utbildningsutbud. Såväl arbetsmarknadens representanter som lärosätena saknar också diskussion kring gemensamma lös- ningar inom framför allt bristyrkesutbildningar.

Beslut om utbildningsutbud i en långt decentraliserad högskole- sektor, där varje lärosäte självständigt beslutar om sitt utbildnings- utbud, bör förutsätta dels dialog med företrädare för den arbets- marknad man utbildar för, dels samverkan med andra lärosäten vars utbildningsutbud påverkar det egna lärosätet.

Det är angeläget att arenor för återkommande och systematisk dialog mellan lärosäten och berörda arbetslivsorganisationer finns både regionalt och nationellt. I den mån det saknas i dag bör de skapas och i den mån de finns bör de stärkas.

Det är klart att samhällets behov av utbildade för vård och skola inte tillfredsställs varför det är viktigt att undersöka vilka incitament som krävs för att fler utbildas inom dessa sektorer. Hindren för balans är av olika karaktär och kan grupperas i faktorer som hög- skolan kan påverka respektive faktorer som högskolan har svårt att påverka och där åtgärdspotentialen istället ligger på andra agenter, oftast arbetsmarknaden. Till den senare kategorin räknas hinder som hör samman med verksamhetsförlagd utbildning samt bristande studentintresse, vilket ofta har sin grund i en icke attraktiv arbets- marknad.

20

SOU 2015:70 Sammanfattning

Fortbildning och vidareutbildning

Högskolan har flera uppdrag varav det kvantitativt största upp- draget är att utbilda unga människor i en flerårig sammanhållen utbildning som förbereder för arbets- och samhällslivet. Att den absolut största delen av utbildningsutbudet består av examens- inriktade program är en rimlig avvägning.

Antalet fristående kurser påverkar utrymmet för fortbildning och vidareutbildning. Vår bedömning är att lärosätena inte ytter- ligare bör minska utbudet av fristående kurser.

Vi menar att fortbildning och vidareutbildning är ett av hög- skolans uppdrag och tydligt ska ingå i den strategiska utbildnings- planeringen. Genom att en så stor andel av det totala utbildnings- utbudet i högskolan är tillgängligt i form av fristående kurser skapas en mycket stor potential för individer att ta del av högskolans hela utbildningsutbud när de vill utöka sin kunskap – dvs. fortbilda eller vidareutbilda sig. Denna möjlighet har utökats med det ökade utbudet av fristående kurser som ges på deltid och på distans. Denna styrka med det svenska systemet bör betonas.

Men den öppenhet och den flexibilitet som präglar den svenska högskolan och som möjliggör fortbildning och vidareutbildning är tillgänglig främst för individen. Högskolan bör också i sin strategiska planering ta hänsyn till återkommande kompetensutvecklingsbehov med hög efterfrågan och erbjuda kurser för grupper. Utbildningens distributionsform bör anpassas till individer som studerar i fort- bildnings- och vidareutbildningssyfte.

När företag, myndigheter och andra arbetsorganisationer har behov av fortbildning och vidareutbildning för att systematiskt kompetensutveckla sin personal så är högskolans normala utbild- ningsorganisation mindre väl anpassad, utan sådan fortbildning och vidareutbildning bör ske i form av uppdragsutbildning. Högskolan bör dock tillgängliggöra spetskunskap, och annan kunskap som enbart högskolan kan tillhandahålla, i form av fortbildning och vidareutbildning när sådan efterfrågas.

21

Sammanfattning SOU 2015:70

Samhällets övriga behov

Utifrån den kunskap vi har är det inte möjligt att bedöma om högskolans utbildningsutbud tillgodoser samhällets övriga behov, men vi anser att det heller inte föreligger uppenbara indicier som talar emot detta.

Behovet av dugliga samhällsmedborgare är ett vitalt krav för ett fungerande samhälle. Vi menar att detta behov tillfredsställs i hög- skolans bildningsuppdrag och att bildning ska ses som en dimen- sion i all högskoleutbildning.

Utbildning för den ideella sektornförutsätter alltmer professions- kunskap, men utbildning som krävs för att verka i ideell verksamhet är svår att bedöma. Ideella organisationer utgör heller inte en stark påtryckningsgrupp på högskolan vilket bidrar till svårigheten att bedöma om kriteriet uppfylls.

Alla högskolor verkar också i en regional kontext och utgör viktiga kraftcentra i sina regioner. Högskoleutbildning (utöver distansutbildning) är relativt väl spridd i Sverige, men antalet orter med högskoleutbildning har minskat under senare år. Att i mer strikt mening bedöma huruvida högskolor i dag tillfredsställer uppdraget att fungera som motor i regionens näringsliv, samhällsliv och kulturliv ligger utanför denna utrednings ramar.

Högskolan ska också utgöra en kritisk kraft i samhället genom att utgöra ”friutrymme” för utbildning som skapats oberoende av kända behov. Denna funktion är vital för samhället och bidrar till svårigheten att bedöma om enutbildning är omotiverad eller grund- lägger en framtida arbetsmarknadsnisch. Det ligger i sakens karaktär att det är mycket svårt att bedöma om detta kriterium är tillfreds- ställt.

Slutsats och förslag utifrån balansbedömningen

Vår slutsats är att de styrningsmekanismer som infördes med reformen 1993 fungerar och att dimensioneringssystemet i huvud- sak är välfungerande. Detta innebär fortsatt tilltro till att studenters efterfrågan i grunden utgör det bästa sättet att planera utbildnings- utbud och att studenter är med och skapar framtidens arbets- marknad. Det innebär också att vi även fortsatt lägger ansvaret på den enskilde studenten för att planera sin egen framtid.

22

Det är dock uppenbart att dagens dimensioneringssystem inte tillfredsställer alla behov på arbetsmarknaden och att det därmed inte är ett perfekt dimensioneringssystem. Åtgärder av justerande karaktär bör därför vidtas för att bättre tillfredsställa arbets- marknadens behov.

Vi föreslår att lärosätena ska – i de fall detta inte redan finns – skapa arenor för regelbunden och systematisk samverkan med såväl arbetslivets representanter som med andra lärosäten om dimensio- nering av högskolans utbildning. Utformningen av dessa arenor ska anpassas till respektive lärosätes profil, behov och arbetslivs- intressenter och ta hänsyn till lärosätets regionala, nationella och internationella uppdrag. Lärosätena ska i årsredovisningen till regeringen redovisa hur den systematiska samverkan med arbets- livets intressenter genomförs.

Vi föreslår vidare att UKÄ ges i uppdrag att utvärdera hur sam- verkansarenor fungerar ur lärosätets och ur arbetslivets perspektiv efter tre år. UKÄ bör också i samband med publiceringen av rapporten Högskoleutbildningarna och arbetsmarknaden samla högskolorna och andra berörda myndigheter till diskussion i dimensioneringsfrågor.

Därtill föreslår vi att regeringen samlar högskolans och arbets- livets representanter för att skapa gemensamma upplösningar av de hinder som identifierats beträffande vårdutbildningar och lärar- utbildningar.

Vi menar att lärosätena inte ytterligare bör minska utbudet av fristående kurser.

Fortbildning och vidareutbildning bör göras tydligare i lärosätenas strategiska utbildningsplanering. Vi föreslår att lärosätena i års- redovisningen till regeringen redovisar hur fortbildnings- och vidare- utbildningsuppdraget har tydliggjorts i planeringen av utbildnings- utbudet.

Sommarkurser – i syfte att förkorta studietiden

Vår bedömning är att Sverige på grund av överenskommelser inom Bolognaprocessen inte ensidigt kan förlänga det akademiska året genom att använda sommaren som utbildningstid. För enskilda studenter finns dock alltid möjligheten att förkorta sin studietid

23

genom att öka sin studieinsats, exempelvis genom att läsa sommar- kurser. Det krävs dock att utbudet av sommarkurser ökar och att det i större utsträckning än i dag består av kurser som normalt sett ingår i en examensinriktad utbildning. De senaste åren har antalet sommarkurser minskat, vilket är i likhet med utvecklingen för fri- stående kurser totalt sett. Utbudet av sommarkurser är olika stort vid olika lärosäten, och några lärosäten har inget sådant utbud alls.

Om regeringen vill öka utnyttjandet av sommarkurser för att förkorta studietider föreslår vi att lärosätena ges uppdrag att öka utbudet av sommarkurser inom ramen för särskilda åtgärder.

Många heltidsutbildningar fyller dock inte studenternas arbets- veckor, dvs. utbildningarna motsvarar inte i realiteten heltidsstudier. Att ge samtliga studenter som på papperet studerar på heltid också i realiteten heltidsstudier bedömer vi vara en samhällsekonomiskt mer angelägen insats än att utöka möjligheterna för studenter att förkorta sin utbildning genom studier under sommaren.

Examensfrågor

Studenter som inte avlägger examen

Det är stora variationer i examensfrekvens mellan olika yrkes- examensprogram. Generellt sett gäller att examensfrekvensen är högre i utbildningar som leder till legitimationsyrken. Att mäta genom- strömning genom examensfrekvens är relevant för legitimations- utbildningar, men för andra utbildningar innebär låga examens- frekvenser inte per automatik att studenterna inte har fullföljt utbildningen. I den internationella statistiken mäts genomströmning genom andelen av högskolenybörjarna som avlagt examen. Detta innebär att statistiken inkluderar studenter på fristående kurser som inte alltid studerar för att ta examen, något som är specifikt för Sverige. Det är en förklaring till att examensfrekvensen är låg i Sverige jämfört med övriga OECD-länder.

Kvinnor har högre examensfrekvens än män på nästan alla yrkesexamensprogram. Kvinnor har också en högre prestationsgrad (andel avklarade poäng av registrerade poäng) än män. Det är svårt att hitta förklaringar till varför kvinnor generellt presterar bättre än män. Det kan dock konstateras att detta även gäller inom

24

gymnasieskolan, och att denna skillnad mellan könen även finns i många andra OECD-länder.

Vår bedömning är att den låga examensfrekvensen i huvudsak beror på att arbetslivet inte efterfrågar examensbevis och att hög- skoleförordningen stadgar att examensbevis måste initieras av studenten.

Sverige har en – i förhållande till omvärlden – avreglerad arbets- marknad med få reglerade yrken, vilket medför att arbetsgivare efterfrågar examensbevis i låg utsträckning. Även om den svenska arbetsmarknaden är avreglerad och sällan ställer formella krav på examensbevis så medför en alltmer internationaliserad arbets- marknad att en utbildning fullföljs med ett formellt examensbevis. Vi anser att arbetsgivare och arbetslivets organisationer bör som norm kräva att examensbevis föreligger vid anställning i de fall examen från högskolan är relevant.

Processen att utfärda examensbevis utgår från studenten, till skillnad mot det gängse i omvärlden, lärosätet. Trots att det svenska utbildningssystemet är kursbaserat – vilket medför att det finns många vägar fram till examen – är det möjligt att lägga större ansvar på lärosätena för att utfärda examensbevis, vilket bör leda till att examensfrekvensen ökar. Vi föreslår att regeringen utreder en ändring av högskoleförordningen med innebörden att högskolan ska utfärda examensbevis för yrkesexamen och konstnärlig examen när studenten har fullgjort fordringarna för examen. På sikt bör lärosätena utveckla ett system för att ta samma ansvar för generella examina. Vi föreslår att regeringen fastställer målet att högskolorna senast 2020 ska ha det fulla ansvaret för att utfärda examina efter fullgjorda fordringar för examen.

Dubbla examina

Med dubbla examina menas att två examina baseras på (exakt) samma utbildning, oftast en yrkesexamen som kombineras med en generell examen. Det är framför allt inom vissa vårdutbildningar och teknik- utbildningar som dubbla examina är vanligt förekommande.

Att utfärda dubbla examina är ett utpräglat svenskt fenomen som växt i omfattning med 2007 års examensreform. De vanligast förekommande argumenten för möjligheten att ge en generell

25

examen utöver yrkesexamen synes bottna i missförstånd: att detta skulle vara nödvändigt för internationell anpassning och att tillträde till utbildning på avancerad nivå och forskarnivå kräver generell examen. Nackdelen med dubbla examina är att både yrkesinriktningen och den generella inriktningen riskerar att suboptimeras om man planerar att genomföra båda samtidigt.

Ett av Bolognareformens viktigaste syften var att skapa en gemensam struktur för examina i Europa. Systemet med dubbla examina motverkar syftet att skapa internationell jämförelse mellan utbildningar.

Vår bedömning är att det är olämpligt att mer än en examen utfärdas på samma studiemeriter. Vi föreslår att regeringen utreder en ändring av högskoleförordningen med innebörden att lärosätet inte får utfärda två examina som grundar sig på samma studie- meriter.

Förlängning av utbildningar

Vår bedömning är att det inte förekommer att utbildningar omotiverat har förlängts. I och med att alla examina fr.o.m. 2007 innehåller ett exakt antal högskolepoäng finns inte längre några möjligheter att förlänga utbildningar. Tidigare fanns – framför allt för de generella programmen – endast krav på minst antal poäng i examen, vilket innebar att många examina innehöll fler poäng än de nominella. Övergången till den nya utbildnings- och examens- strukturen 2007 har inte medfört någon kraftig ökning av helårs- studenter på utbildningar på avancerad nivå, och därmed kan vi heller inte se något som tyder på att generella program har förlängts.

Under de senaste tjugo åren har regeringen beslutat att öka antalet högskolepoäng i åtta yrkesexamina. Därtill har regeringen i och med förändringar i lärarexamina ökat antalet högskolepoäng i en examen och minskat antalet högskolepoäng i en examen.

Utbildning till tandhygienist, som enligt examensordningen är tvåårig, har vid flera lärosäten varit organiserad som en treårig utbildning. Denna examen är dock för närvarande under utredning för förlängning. För djursjukvårdarexamen stämmer poängomfatt- ningen enligt examenordningen inte överens med legitimations- kraven för den utbildningens målyrke. Det har gjort att utbild-

26

ningen istället ges som ett generellt program, och därmed har utbildningen förlängts. Att legitimationskravet för djursjukskötare inte motsvaras av en yrkesexamen är ett förhållande som utred- ningen finner märkligt. Vi föreslår att förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet ändras så att poängomfattningen för djursjuk- vårdarexamen stämmer överens med legitimationskraven för djur- sjukskötare, alternativt att det införs en djursjukskötarexamen med poängomfattning som motsvarar legitimationskravet.

Högskolans gränser

I vårt uppdrag ingår att bedöma om det förekommer utbildningar inom högskolan som istället bör organiseras i andra utbildnings- former. Det gör vi genom att dels se på kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen, dels genom att undersöka gränsdragningen högskola-yrkeshögskola.

UKÄ har under 2011–2014 genomfört fyra granskningar av kurser som inte specifikt omfattas av kursfordringarna för någon examen, s.k. enstaka kurser. De brister som UKÄ funnit bland enstaka kurser som inte uppfyller lagens krav handlar framför allt om att de inte har tillräcklig vetenskaplig grund.

Yrkeshögskoleutbildning och högskoleutbildning skiljer sig åt på flera väsentliga punkter. Där högskolan utbildar för långsiktiga behov utifrån individens efterfrågan utgår yrkeshögskoleutbildningen från kortsiktiga behov och arbetslivets efterfrågan. En annan skiljelinje avser arbetslivets deltagande i utbildningen, vilket är en förutsättning för yrkeshögskoleutbildning men inte för högskoleutbildning. Enligt vår mening är det dock kriteriet om forskningsanknytning som är det som framför allt åtskiljer utbildning i högskolan från utbildning i yrkeshögskolan.

Forskningsanknytning är idén om ett nära samband mellan utbildning och forskning, och det används ofta som kriterium på vad som överhuvud konstituerar universitet och högskolor. Detta återfinns också i högskolelagen. Dagens massutbildning i högskolan utmanar dock detta ideal. Det finns ett mycket stort spann i vad som i dag utgör forskningsanknuten utbildning. Lärosätena hanterar frågan pragmatiskt och anpassar forskningsanknytningen efter olika behov i t.ex. utbildning på grundnivå och utbildning på avancerad nivå. Vi

27

menar dock att lärosätena bör höja och tydliggöra kraven för kortare utbildningar. Emellertid – frågan om hur långtgående krav som kan ställas på forskningsanknytning, och därmed gräns- dragningen kring vad som hör till högskolans utbildningsansvar, är i grunden oklar. Vi föreslår att regeringen utreder hur högskole- lagens krav på forskningsanknytning ska tolkas. Innan en sådan tolkning är gjord går det inte att bedöma om det förekommer utbildningar inom högskolan som bör ges inom andra utbild- ningsformer.

Vi föreslår också att lärosätena och Myndigheten för yrkes- högskolan utvecklar sin samverkani syfte att identifiera utbildningar som överlappar i alltför hög grad. I de fall en utbildning inom högskolan synes sammanfalla med en utbildning i yrkeshögskolan, bör lärosätet visa på vilket sätt utbildningen i högskolan är knuten till forskning.

28

Vi har också funnit det lämpligt att lägga till ytterligare faktorer varav den viktigaste är helårsstudenter. Uppdraget är att redovisa utbildning, vars valuta är kurser och program. Emellertid kan denna valuta vara missvisande när det gäller att bedöma storlek och balans då en kurs, eller ett program, kan bestå av fem studenter eller av femhundra studenter. För att skapa en bild av storlek i högskolan redovisar vi också i den valuta som det statistiska underlaget väl beskriver, nämligen helårsstudenter.

Syftet med att återskapa tjugo års utbildningsutbud är tvåfalt. Dels ska den historiska bilden återskapas, dels ska den framtida bilden skapas. Bakgrundsbilden av tjugo års expansion av hög- skolan är intressant i sig, men naturligtvis är det av ännu större vikt hur denna bild kan nyttjas för att i framtiden bättre tillfredsställa ”studenternas efterfrågan, arbetsmarknadens behov och samhällets övriga behov och målet att utbildning i högskolan ska ha hög kvalitet.”

Uppdraget är att redovisa inte bara den nationella bilden av utbildningsutbudet utan också per lärosäte. Vi har tolkat uppdraget så att uppdraget om balans i utbildningsutbudet avser den natio- nella nivån och att balans inom varje lärosäte ska bedömas av respektive lärosäte. Det är varken lämpligt eller möjligt att utred- ningen inom rimliga tidsramar genomför analyser av varje enskilt lärosäte. Det omfattande materialet kräver att all redovisning per lärosäte sker elektroniskt. Således redovisas i bilaga 3, lärosätes- bilagan, uppgifter om samtliga lärosäten. Bilagan publiceras dels på ett USB-gem, dels på regeringens hemsida www.sou.gov.se, under rubriken Avslutade utredningar.

Inom ramen för kärnuppdraget ska vi särskilt utreda frågor kring sommarkurser och utanför kärnuppdraget vissa examens- frågor (studenter som inte avlägger examen, dubbla examina, förlängning av utbildning) samt frågor om högskolans gränser.

Direktiven anger två förutsättningar som är av stor betydelse för hur våra förslag kan utformas. För det första anges att huvud- principen om lärosätenas ansvar för utbildningsutbudet bör bestå, för det andra anges att förslag till förändringar ska ske inom ramen för nuvarande resurstilldelningssystem. Detta innebär att grunden för hur högskolan dimensioneras och styrs inte ska rubbas.

Detta betänkande har sin tyngdpunkt i beskrivning och analys av kärnuppdraget. Efter denna beskrivning och analys ska vi också

30

bedöma och ”föra ett resonemang om” utbildningsutbudet är väl avvägt. Det är en svår uppgift att fastställa grunden för vad som är ett väl avvägt utbildningsutbud. Det kommer nära den klassiska frågan om högskolans idé och kan inte ges ett säkrare svar utan en gedigen analys av högskolans uppdrag i dagens samhälle. En sådan analys ligger utanför utredningens ramar men är, icke desto mindre, en angelägen uppgift som vi också delvis kommer att beröra. Det ligger i sakens natur att vi mer kommer att ”föra ett resonemang om” än att ”bedöma” högskolans utbildningsutbud. Draget av resonemang förstärks av att det starkaste styrinstrumentet – resurstilldelningssystemet – enligt direktiven ej ska förändras.

1.2Uppdraget – vad det inte innebär

En central fråga för utredningen är relationen mellan högre utbild- ning och arbetsmarknad. När vi bearbetar detta uppdrag utgår vi från utbildnings- och arbetsmarknadsanalyser genomförda av andra organisationer, SCB och Universitetskanslersämbetet (UKÄ). Vi har inte uppdraget att göra egna analyser av bristområden och över- utbildning, och ännu mindre uppdraget att föreslå ökning eller minskning av utpekade utbildningar. Vårt uppdrag är att beskriva och analysera dimensioneringssystemet och hur detta kan för- bättras.

Vi har heller inte uppdraget att analysera utbildningens innehåll vad avser arbetsmarknadsförberedelse. I dialoger vi haft med arbets- livsrepresentanter uppstår lika ofta diskussion om utbildningens innehåll som dess dimensionering, men uppdraget rör entydigt dimensionering. Därmed inte sagt att frågorna är oberoende av varandra. Utbildningar kan förändras inom ramen för oförändrat namn och i grunden samma utbildning kan ges olika namn varför dimensionering och innehåll kan vara intimt sammanknutna. Här måste vi så långt möjligt skilja dem åt.

1.3Metodologiska synpunkter

Vårt uppdrag att rekapitulera de senaste tjugo årens utbildnings- utbud har varit ett kvantitativt omfattande arbete. En del av arbetet har bestått i att återskapa förutsättningar och regelsystem som gällt

31

under tiden. Den bild vi återskapat är av vikt för att förstå hur landets största statliga område har utvecklats och utgör en viktig grund för beslut om hur högskolan bör utvecklas i framtiden. Därför bör denna typ av översikt och analys göras kontinuerligt. Till stor del sker detta genom UKÄ:s årsrapport som är väl ansedd och nyttjad i högskolesektorn. UKÄ:s årsrapport svarar emellertid inte fullt ut på de frågor vi besvarat. Vi menar att en kontinuerlig uppföljning bör göras av våra resultat och att UKÄ bör ges ett sådant uppdrag.

Vi har påpekat metodologiska svårigheter i vårt uppdrag. Det finns inga enkla sätt att i det statistiska underlaget utläsa vad som är ”fristående kurs”, ”kurser och utbildningar som har en mer direkt arbetsmarknadsanknytning” eller ”utbildningar och kurser som främst ges i bildningssyfte” eller hur ”utbildningar av fortbildnings- och vidareutbildningskaraktär” identifieras. Om det bedöms som viktigt att kontinuerligt följa dessa faktorer, som är viktiga för att karakterisera högre utbildning, så måste märkningen i det statistiska underlaget förändras.

Det finns förvånansvärt få data och undersökningar om relationen högre utbildning – arbetsmarknad och framför allt få aktuella under- sökningar. SCB gör undersökningar om högre utbildning – arbets- marknad men alltför sällan. Det finns också för lite kvalitativa analyser. T.ex. är nya faktorer som gränsgångare och migration – i dag viktiga faktorer som påverkar utbildningens dimensionering – alltför lite undersökta. För framtiden bör fler analyser högre utbildning – arbetsmarknad göras.

1.4Utredningens arbetssätt

Utredningen har arbetat traditionellt genom stöd av och diskussion med ett flertal organisationer och grupper.

Grundmaterialet har beställts i samråd med och effektuerats av SCB. Samråd och dialog har också förts med Universitetskanslers- ämbetet, Universitets- och högskolerådet, Myndigheten för yrkeshög- skolan och utredaren för översyn av Myndigheten för yrkes- högskolans uppgifter.

Utredningen har, utöver expertgruppen, utövat samråd och haft stöd i dels en referensgrupp med representanter för de viktigaste

32

SOU 2015:70 Utredningens uppdrag och arbete

intressenterna, dels en rådgivande grupp med lång och bred erfarenhet av högskolan. Gruppernas ledamöter anges i bilaga 4.

Under arbetets slutfas har vi kallat till hearings med universitet och högskolor, arbetslivsorganisationer och studentorganisationer. Vi har också föredragit vårt uppdrag och delresultat i konferenser i Sverige och Norden. De viktigaste av dessa möten framgår av bilaga

4.Diskussioner har också förts inom ramen för de uppvaktningar

vitagit emot.

Utredningens uppdrag omfattar frågor som diskuteras i många utbildningskulturer. Frågor om effektivitet, utbildning, arbets- marknad ligger högt på agendan internationellt. Utredningen har i jämförande syfte besöktde nordiska grannländernas ministerier med ansvar för högskolan. Det är tydligt att frågorna är lika men lös- ningarna olika.

Utredningen har samrått med utredningen Försvarsmaktens personalförsörjning och utredningen En nationell samordnare för effektivare resursutnyttjande inom hälso- och sjukvården.

Under 2016 kommer en modernisering av yrkeskvalifikations- direktivet att genomföras. Det kommer också att fattas beslut om nationellt ramverk för att underlätta jämförelser mellan olika utbildningar och kvalifikationer i Europa (National Qualification Framework – NQF). Vi bedömer att dessa beslut ej kommer att påverka våra förslag.

33

I Sverige finns drygt 300 000 helårsstudenter vid cirka 50 lärosäten (varav ett tiotal små enskilda lärosäten, se bilaga 5). Högskolan utgör den största statliga sektorn med 75 000 anställda och en omslutning på 74 miljarder kronor (inklusive studiestöd). 7 Högre utbildning har på drygt ett halvsekel utvecklats från att vara en insulär, elitistisk och liten verksamhet till att bli en global mass- rörelse där nästan alla människor, direkt eller indirekt, möter hög- skolan. De utmaningar och problem som svensk högre utbildning brottas med är inte unika för Sverige utan delas med alla utbild- ningskulturer.

Också motiven för den snabba och omfattande utbyggnaden av högre utbildning är gemensam. Det som länge kallats kunskaps- samhället betyder just att kunskapen sätts i högsätet.

Knowledge is the only meaningful resource today. The traditional factors of production – land, labour and capital – have not disappeared,

but they have become secondary. They can be obtained and obtained easily, providing there is knowledge.8

Det råder enighet om att det finns en positiv relation mellan, å ena sidan, befolkningens utbildningsnivå och, å andra sidan, tillväxt och välfärd i en region och i en nation. Detta visas också i en rad OECD-rapporter.9 Det finns också belägg för att etableringen av högskolor har gynnat regional tillväxt.10 I en aktuell rapport från Entreprenörskapsforum hävdas ”att knappt 50 procent av den eko- nomiska tillväxten under det senaste årtiondet kan förklaras av tillväxt i högutbildad arbetskraft. Ungefär en fjärdedel av tillväxten kan hänföras till teknikutveckling respektive investeringar i kapital. Lågutbildade har bidragit mycket marginellt, cirka 0,05 procent under perioden.”11 Den starka tilltron till relationen utbildning – tillväxt gäller över hela världen, även om högre utbildning ingår i olika kontexter och delvis löser olika problem i industriländer respektive utvecklingsländer.

I begreppet kunskapssamhället ingår också att såväl arbetsliv som samhälle blir alltmer komplext och ställer högre krav på sina med-

7UKÄ (2014a).

8Drucker (1993).

9Framför allt i den årligen publicerade Education at a Glance.

10Se t.ex. Sörlin (1996).

11Eklund (2014) s. 64.

36

arbetare och medborgare. Både arbetsliv och samhällsliv kräver fler och högre utbildade. I den s.k. Moderniseringsagendan fastställer Europeiska unionen att det behövs fler ungdomar med avslutad högre utbildning, och prognostiserar att 2020 kommer 35 procent av arbets- tillfällena i EU att kräva högre kvalifikationer – medan endast 26 procent av arbetskraften i dag har avslutad högre utbildning.12

Utbildning har ökat i politisk vikt och högre utbildning har bli- vit universalinstrument för att lösa samhällsproblem inom alla politikområden. Högskolan har samtidigt lyckats vidmakthålla den höga nimbus som av tradition tillkommer högre utbildning och forskning. I SOM-institutets årliga mätningar kommer högskolan år efter år ut som en av de samhällsinstitutioner som åtnjuter högst förtroende hos svenska befolkningen.13

För individen är också fördelarna med högre utbildning stora. Högre utbildning öppnar för fler alternativ på arbetsmarknaden och ökar därmed sannolikheten för arbete. Omvänt minskar risken för arbetslöshet. År 2013 var 5 procent av personer med efter- gymnasial utbildning i Sverige arbetslösa mot 8 procent för dem med gymnasial utbildning och 20 procent för dem med för- gymnasial utbildning.14 Livslönen blir genomsnittligt högre ju längre utbildning man har. Därtill – med högre utbildning lever man ett längre, friskare ochlyckligare liv! OECD mäter dessa parametrar i sin återkommande rapport Education at a Glance. I samma publikation har OECD i de senaste utgåvorna beräknatatt de positiva ekonomiska effekterna av högre utbildning är fyra gånger större än de offentliga kostnaderna för högre utbildning i genomsnitt inom OECD.15

2.2Högre utbildning i tiden

Universitetens och högskolornas historia är väl omskriven. Det första universitetet i Bologna skapades år 1088 genom att studenter slog sig samman i ett skrå – universitas – och anställde lärare, medan universitetet i Paris bildades något senare genom att lärare slog sig samman i ett skrå. Studenter och lärare rörde sig fritt mellan olika

12Europeiska unionen (2011).

13Ekengren, Oscarsson & Bergström (2014).

14UKÄ (2014a) s. 70.

15OECD (2011).

37

universitet – det underlättades av att det var samma auktoriteter, skrifter, examensordning och språk – latin – som följdes vid alla medeltida lärdomsanstalter. Det brukar anföras att universiteten därför redan från sin begynnelse var internationella till sin karaktär. Mer korrekt är att säga att de var a-nationella. Före nationsgränsers upprättande kan universitet inte vara internationella. Utbildning – till yttermera visso yrkesutbildning – utgjorde universitetslivets kärna. De första universiteten bildades för att utbilda präster och ämbetsmän i staten varför yrkesutbildning är universitetets äldsta uppgift.

Med nyhumanistiska strömningar på 1800-talet tonades ansvaret för yrkesutbildning ned samtidigt som uppdraget bildning stärktes. Bildning innebär att de insikter som universitetet ger ska forma och utveckla studenten, bidra till individens utveckling och att kun- skapen ska kunna sättas samman till en helhetsbild av tillvaron. Naturvetenskapen och den empiriska vetenskapen hade haft sitt genombrott redan på 1500- och 1600-talen men gjorde nu sitt defi- nitiva inträde i universitetet. Idén att söka kunskap utanför etable- rade auktoriteter som Aristoteles och Thomas av Aquino, och i stället förlita sig på att systematiskt undersöka naturen för att hitta lagbundna sanningar, var revolutionerande. Den kom att för- ändra synen på kunskap, universitet och på sikt mänskligt liv. I universiteten gjorde forskningen sitt intåg vid sidan om utbild- ningen och förstärkte universitets a-nationella karaktär. Kunskap är i sig obunden av vem, var och när en upptäckt görs. Wilhelm von Humboldt katalyserade och organiserade den nya situationeni idealet om ett universitet där utbildning och forskning är intimt knutna till varandra. Den forskande läraren etablerades som ett nödvändigt villkor för att studenten ska få insikt i kunskapssökandets kreativa och kritiska process.

Detta ideal är i dag stadfäst i den svenska högskolelagens portal- paragrafer:

Staten ska som huvudman anordna högskolor för

1 utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet, och

2 forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utveck- lingsarbete

/…/

38

Verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning.16

Det starka sambandet mellan utbildning och forskning utgör en grund för den moderna högskolans och massuniversitetets utveckling och utgör samtidigt ett slags klangbotten för denna utredning.

2.3Utvecklingen av svensk högskola17

Den svenska högskolan har följt internationell utveckling men har också utvecklat några särdrag. Under trycket av stark expansion har högskolan reformerats vid flera tillfällen under det senaste halv- seklet. De två mest kända högskolereformerna genomfördes 1977 och 1993. Vid båda dessa tillfällen genomfördes radikala föränd- ringar som 1977 manifesterades i den första högskolelagen och 1993 i en starkt förändrad högskolelag. Men också efter 1993 har omfattande reformer genomförts, t.ex. den utbildnings- och examensreform från 2007 som är central för denna utrednings frågor. Det bör under- strykas att även om 1977, 1993 och 2007 markerar särskilt viktiga årsringar för högskolan så är kontinuiteten i den svenska hög- skolans utveckling stark. Den moderna högskolans utveckling kan bäst beskrivas som en stabil och kontinuerlig utveckling där man kan sätta startpunkten vid 1955 års eller 1962 års universitets- utredning eller ännu tidigare. Men högskolereformen 1977 (H 77), 1993 års universitets- och högskolereform (frihetsreformen) och utbildnings- och examensreformen 2007 (Bolognareformen) utgör särskilt viktiga hållpunkter i utvecklingen.

Före 1977 års högskolereform gällde i huvudsak 1956 års uni- versitetsstatuter. Fakultetsindelningen var given med nio fakulte- ter: farmaceutisk, humanistisk, juridisk, matematisk-naturveten- skaplig, medicinsk, odontologisk, samhällsvetenskaplig, teologisk och teknisk fakultet. Ansvaret för utbildningens innehåll och orga- nisation låg hos fakulteterna medan verksamheten bedrevs vid institutioner. Det s.k. automatiksystemet för tilldelning av resurser förutsatte centralt fastställda, detaljerade, organisationsplaner i

16SFS 1992: 1434, 1 kap. 2–3 §§.

17Det finns två aktuella och utmärktaöversikter av den svenska högskolans utveckling under de senaste femtio–sjuttiofem åren. Se Askling (2012) och Andrén (2013).

39

varje ämne med angivande av undervisningsvolym, gruppstorlek och undervisningsform. År 1968 hade ”Försöksverksamhet med nya samarbetsformer mellan lärare, studenter och övrig personal” (FNYS) införts och därmed svarat på studenternas krav på större inflytande i utbildningen. I tiden låg också ett yrvaket intresse för samhällsfrågor – universitetsvärlden hade öppnat ett fönster mot omvärlden och den tredje uppgiften påbörjades.

2.41977 års högskolereform – H 77

1977 års reform (H 77) var en genomgripande reform. Den var uttryck för en gedigen och systematisk helhetssyn på svensk hög- skoleutbildning. En sådantotal översyn av den svenska högskolan har vi ej mäktat med efter 1977. Ändock var H 77 som reform också begränsad – den var framför allt inriktad mot utbildning och högskolans organisation, dimensionering och lokalisering. Frågor om forskning och högskolans tjänstestruktur var marginellt berörda. Forskarutbildningen fördes formellt till utbildning och blev därmed berörd, men den stora förändringen i forskarutbildningen hade genomförts i en reform redan 1969.

Det fanns en grund i 1968 års händelser i världen och i Sverige. Universiteten stod mitt uppe i att ta emot och utbilda de stora ungdomskullarna från 1940-talet som i allt högre grad blivit behöriga till högskolan genomen utbyggd gymnasieskola. Detta var den första vågen i massuniversitetet. Tidsandan hade manifesterats redan i FNYS men med H 77 fastställs definitivt studenternas medverkan i lednings- organ samtidigt som omvärldsrepresentanter gavs ett betydande inflytande.

Begränsningar i det fria tillträdet till studier vid filosofiska fakulteter hade påbörjats redan 1969 men nu blev högskolan i prin- cip totaldimensionerad.

De övergripande målen för högskoleutbildning angavs till

•Personlighetsutveckling

•Välfärdsutveckling

•Demokrati

40

•Internationalisering

•Social förändring.

Högskolan fick för första gången i lagform reglerad verksamhet. Högskoleagen stadgade:

Uppgifter för högskolan

2 § Utbildningen inom högskolan skall bygga på vetenskaplig grund.

Utbildningen skall anordnas så att de studerande förvärvar kun- skaper och färdigheter samt utvecklar sin förmåga att kritiskt bedöma

företeelser av skilda slag. Utbildningen skall främja att de studerande förbereder sig för skilda yrken eller vidareutvecklar sig inom yrken

som de redan utövar. Inom utbildningen skall kunskaper och färdig-

heter som har vunnits inom arbets- och samhällslivet i övrigt tas till- vara.

All utbildning skall främja de studerandes personliga utveckling.

Allmänna föreskrifter om verksamheten inom högskolan

7 § Utbildningen inom högskolan skall planeras med hänsyn till sam- hällets behov av utbildade och individernas behov och önskemål.

Samma hänsyn skall tagas när resurserna för utbildning fördelas inom högskolan.

När utbildningen planeras skall åtgärder vidtagas som främjar att

utbildningen kan ingå i en växling mellan studier och yrkesverksamhet (återkommande utbildning).18

Högskolelagen explicerade klassiska mål med högre utbildning som kunskapsinhämtning och kritisk träning liksom yrkesförberedelse och vidareutbildning i yrket. Därtill nämndes explicit personlighets- utveckling. Med H 77 kom dock yrkesutbildning att prioriteras tydligt framför utbildning mot ett vagt bildningsideal och att stödja den enskilde studentens personliga utveckling.

Utbildningslinjer blev den grundläggande enheten för all utbildning. Utbildningslinjerna fördelades på en av fem yrkesutbildnings- sektorer:

1. Sektorn för utbildning för tekniska yrken,

18 SFS 1977:218.

41

2.Sektorn för utbildning för administrativa, ekonomiska och soci- ala yrken,

3.Sektorn för utbildning för vårdyrken,

4.Sektorn för utbildning för undervisningsyrken samt

5.Sektorn för utbildning för kultur- och informationsyrken.

Allmänna linjer utgjorde den helt dominerande delen av högskole- utbildningen. Utöver allmänna linjer fanns utrymme för lokala linjer, individuella linjer och enstaka kurser.

Organisationen av utbildning och högskola reglerades och standardiserades. En central myndighet, Universitets- och högskole- ämbetet, fastställde nationella utbildningsplaner där utbildningens innehåll och organisation reglerades. Universitets- och högskole- ämbetet föreslog också alla utbildningsprograms dimensionering som underlag för riksdagens budgetbeslut. Undantaget var individuella och lokala linjer samt enstaka kurser som finansierades av nyupprättade regionstyrelser.

Examina togs bort och ersattes av en dokumentation av genom- gången utbildningslinje. Universitets- och högskoleämbetet var dock bemyndigat att knyta en examensbenämning till utbildningsbeviset.19 Universitetsfilialerna (i Växjö, Karlstad, Örebro och Linköping) avknoppades som egna lärosäten (Linköpings universitet redan 1970), och nio nya högskolor upprättades, ofta på platser med gamla lärar- seminarier. De nya högskolorna fick emellertid inga fasta forsknings- resurser. Rekryteringen till högskolan breddades genom sprid- ningen av högre utbildning till fler orter. Utöver den statliga högskolan fanns en kommunal och landstingskommunal högskola. En viktig förändring var att stora utbildningar som tidigare genomförts utanför universitet och högskola nu integrerades i den ordinarie högskolan. Hit hörde framför allt de stora lärarutbild- ningarna och vårdutbildningarna men senare också korta ingen- jörsutbildningar. Som konsekvens har högskolan från 1977 haft kvinnlig majoritet av studenter. Flera konstnärliga utbildningar

tillfördes och konstnärliga högskolor etablerades i sektorn.

19 Ds 2003:4, s. 17–18.

42

1977 års reform kännetecknades av en stark tilltro till den högre utbildningens roll som utvecklings- och förändringskraft i sam- hället. Men den präglades också av en instrumentell syn på utbild- ning och en ambition att centralplanera all högre utbildning.

Med H 77 skapades i Sverige en bred högskola – en enhetshög- skola – genom att integrera flera och stora utbildningar som tidi- gare bedrivits utanför högskolan. Dessa utbildningar var rena yrkesutbildningar och hade en svag eller obefintlig forskningsbas. Högskolan förändrades inte bara kvantitativt – den blev 50 procent större med reformen – utan även kvalitativt genom den kulturför- ändring integrationen av de nya yrkesutbildningarna innebar. H 77 innebar dock ingen principiell lösning av hur de nya utbildningar- nas forskningsbas skulle garanteras. Även om forskningsbasen för de nya utbildningarna efterhand har byggts ut så är frågan om deras forskningsanknytning i grunden ännu olöst.20

20 Sverige valde en mer radikal lösning än andra länder med sin breda högskola. För en inter- nationell jämförelse, se Teichler (1988).

43

•Skapande av karriärvägar för lärare

•Institutionell organisation

•Disposition av resurser till grundutbildning, och

•Omfördelning mellan anslag till forskning.2

Dessa ”friheter” skulle balanseras mot skärpta krav på

•Uppföljning och

•Utvärdering.3

Dessa tio punkter speglar, trots sitt antal och sin karaktär, bara delvis reformens djup och omfattning.

3.2Examensordning

Med 1993 års högskolereform ersattes det hårt reglerade linjesyste- met med en examensordning för högskoleutbildning och en exa- mensbeskrivning för varje examen. I stället för att reglera innehållet i varje utbildningslinje genom nationella utbildningsplaner så styr statsmakterna genom att ange mål som ska uppnås. Examensord- ningen gavs flera syften:

–Att ange krav och inriktning för olika examina

–Att informera om olika högskoleexamina

–Att genom examensbeskrivningar tillhandahålla ett instrument för kvalitetskontroll

–Att fungera som instrument för lokalisering av vissa utbild- ningar.4

Examensordningen utgör ett nytt sätt att styra – att styra genom mål och att överlåta åt lärosätena att besluta om hur målen ska uppnås. Detta styrsystem syftade också till att öppna för mångfald

2Prop. 1992/93:1, s. 22.

3Ds 1992:1, s. 7.

4Ds 1992:1, s. 14 samt Prop. 1992/93:1, s. 35.

46

i utbildningen genom att lärosätena själva fick ansvaret för hur utbildningen organiseras och genomförs. Målgruppen för informa- tion om högskoleexamina var arbetsgivare snarare än presumtiva studenter. Examensbeskrivningarna skulle också läggas till grund för den utvärdering som utgjorde pendangen till att statsmakterna inskränkte styrningen till att ange mål. Statsmakterna ville också nyttja det nya instrumentet examensordning för att styra utbild- ning till särskilda lärosäten. Det angavs också att examens- ordningen skulle nyttjas för dimensionering.5

3.3Program – kurs

I arvet från 1977 års högskolereform ingick en organisation av utbildning i linjer – allmänna, lokala och individuella. Linjen var den basala enheten. Den ingick i en av fem yrkesutbildnings- sektorer och skulle ha en tydlig relation till arbetsmarknaden. Detta gällde framför allt allmänna linjer som var i särklass störst både ifråga om antal linjer och om antal helårsstudenter. Utöver linjerna fanns en liten del enstaka kurser6.

Linjesystemet hade luckrats upp betydligt under 1980-talet men vid reformens införande fanns ännu 128 av riksdagen beslutade utbildningslinjer, varav 48 hade centralt fastställda utbildningspla- ner. Allmänna, nationellt beslutade, utbildningslinjer avskaffades nu helt. Omvandlingen av linjer till program och omvandlingen av enstaka kurser till fristående kurser var tämligen problemfri. Den stora förändringen bestod i stället i att kursen fick status av att utgöra basal enhet i all utbildning, i stället för linjen/programmet. Denna förändring är kongenial med ideologin att öka friheten i utbildningssystemet genom att i mycket högre utsträckning bygga på studentens val. Statsrådet skrev: ”Studenterna bör i sina studier fritt kunna kombinera olika ämnen. Jag förordar införandet av en internationellt gångbar examensordning.”7 Det gavs ett tillägg – att kurser får sammanföras till utbildningsprogram. Det framgår av

5Ds 1992:1, s. 16.

6”Enstaka kurs” har senare använts av UKÄ som beteckning på kurser som ej kan ingå i examen. ”Enstaka kurs” kommer att användas i enlighet med UKÄ:s användning i kapitel 11

Högskolans gränser.

7Prop. 1992/93:1, s. 22.

47

förarbeten att en lång sammanhållen utbildning som avslutas med en examen även i framtiden förväntas utgöra norm. Bakom ned- monteringen av linjesystemet låg också kritiken att linjer riskerade att fragmentera utbildning och hindra fördjupning i ett ämne. Detta gällde framför allt utbildning inom de filosofiska fakulteterna.8

Sverige har alltsedan 1993 ett kursbaserat utbildningssystem – något som skiljer Sverige från de flesta utbildningskulturer i vår omvärld. Normalfallet i högskolevärlden är att studenten studerar på ett program som omfattar tre till fem år och som sedan ligger till grund för framtida yrkesverksamhet.

Det kursbaserade utbildningssystemet skapar stor flexibilitet. Det är lätt för studenter att ”prova på” högre utbildning med den lägre tröskel som kursen innebär bredvid programmet. Det stora utbudet av kurser som kan sökas av personer som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för fortbildning och vidareutbildning. På samma sätt öppnar det kurs- baserade systemet för alla som vill studera ”främst … i bildnings- syfte”. Den svenska högskolan har med sitt kursbaserade system stora fördelar framför programinriktade utbildningssystem som nödgas bygga särskilda system för att tillgodose behoven av fort- bildning och vidareutbildning. Med kursen som bas gynnas också utveckling. Utvecklingen av nya utbildningsidéer provas först i formatet av kurser som senare kan utvecklas till ett fullt program. Detta minskar risktagningen och sänker investeringskraven när högskolans utbildning utvecklas.

Svagheter med det kursbaserade systemet uppstår när det framför allt nyttjas för att sätta samman fristående kurser till en hel utbildning. Planeringshorisonten blir då lägre för viktiga intres- senter. En student som valt att studera en fristående kurs kan bara planera säkert för en kurs i taget och tvingas varje termin att ansöka på nytt om nästa kurs. På institutionsnivå är den fristående kursen mer beroende av årliga budgetbeslut än programmet. En kursbase- rad högskola med stor andel fristående kurser kan bli ryckig och leda till att kurser i stället nyttjas som dragspel i tillfälliga kon- junktursvängningar.

Det står klart att kurs respektive program passar olika väl för olika typer av utbildningar. Det finns ett stort antal utbildnings-

8 Prop. 1992/93:1, s. 14.

48

områden som av tradition består av långa sammanhängande utbild- ningar. Detta gäller främst yrkesutbildningar där arbetslivet kräver vissa, ibland internationellt reglerade, kunskaper och färdigheter. I sådana fall är det sammanhållna programmet den naturliga lösningen på att organisera studierna. Detgäller också konstnärliga utbildningar. Andra utbildningsområden organiseras bäst i form av kurser, så som traditionen är i de filosofiska fakulteternas ämnesbaserade studier. I själva verket är högskolans sätt att organisera utbildning i form av kurser respektive program tämligen opåverkad av huruvida basenheten i högskolelagen kallas kurs eller program. Dock ledde H 93 till ett större inslag av valbara kurser inom traditionella programutbildningar, främst vid de tekniska högskolorna.

3.4Generella examina – yrkesexamina

Distinktionen mellan yrkesexamen och generell examen stadfästs med 1993 års högskolereform. Före dess fanns – enligt ovan – inte nationellt reglerade examina överhuvud samtidigt som idealet var att all utbildning var yrkesinriktad.9 I examensordningen angavs vilka examina som fick avläggas ochen ordning för vilka lärosäten som fick ge examina. I examensstrukturen fastlades en uppdelning mellan två typer av examina; generella examina och yrkesexamina. Generella examina angavs till kandidatexamen, magisterexamen och högskole- examen. Som princip för att inrätta en yrkesexamen angavs att det finns vissa yrken för vilka det krävs legitimation eller särskild behörighet för att utöva ett yrke. Yrkesexamina inrättades därför inom vårdutbildningar, senare lärarutbildningar, och utbildningar inom vilka Sverige förbundit sig genom internationella avtal (sjöbefäl) samt genom annan förordning (brandingenjör). För juris kandidatexamina och teologie kandidatexamina angavs motiverade undantag och det befanns att ”övervägande skäl” talade för att inrätta socionom-, civilingenjörs-, arkitekt- samt ingenjörsexamina. Slutligen inrättades en kort yrkesteknisk högskolexamen. Därtill inrättades yrkesexamina inom Sveriges lantbruksuniversitets ansvars-

9 Se t.ex. Prop. 2004/05:162, s. 75.

49

område, angivna i bilaga till förordningen för Sveriges lantbruks- universitet.10

Det ligger i sakens natur att yrkesexamina har en uttalad relation till ett visst yrke medan generella examina har en öppnare karaktär. Terminologin kan dock förleda till tanken att yrkesexamina leder direkt till arbetslivet medan generella examina saknar relation till arbetslivet och enbart syftar till bildning, personlighetsutveckling, ämnesfördjupning eller kunskapssökande för dess egen skull. Så är inte fallet. Inom den stora gruppen generella examina återfinns ett stort antal utbildningsinriktningar som leder till stora yrkesområ- den, t.ex. utbildningar inom ekonomi, förvaltning och personal- administration, och till tydliga yrken, t.ex. mäklare, revisor och präst.11

Det är tydligt i förarbeten att också generella examina ska leda till yrkesverksamhet men att sådan utbildning är mer öppen och att det inte alltid finns en lika tydligt definierad arbetsmarknad som för yrkesexaminerade.12 Därtill var tanken att studenter med hjälp av egna kompositioner av utbildning – dvs. generella examens- utbildningar – skulle utgöra spejare mot nya yrkesområden.

Balansen mellan det som i direktiven uttrycks ”utbildningar som har en mer direkt arbetsmarknadsanknytning och utbildningar och kurser som främst ges i bildningssyfte” finns inbyggd i all högsko- leutbildning för att beaktas med olika emfas under olika tider. I propositionen som föregick H 77 anförde föredragande statsråd:

Sammanfattningsvis ansluter jag mig till U 68-beredningens syn att den enskildes utbildning som helhet bör utformas så att den gör ut-

bildningen användbar inom något – ofta relativt brett – område av arbetslivet.13

Även om H 77 var en tydligt yrkes- och arbetsmarknadsinriktad reform så gavs också här uttryck för att utbildningen bör sikta mot viss bredd.

Vi kommer i kapitel 8, Högskoleutbildning och arbetsmarknad, visa att flödet mellan yrken är betydande, dvs. yrkesarbetande åter- finns i olika hög grad i det yrkesområde man utbildats för. Också

10SFS 1993:221.

11Exemplen gäller 2015.

12Ds 2003:4, s. 106.

13Prop. 1975:9 s. 421.

50

den omvända flödesbilden kommer att beskrivas, dvs. yrkesområ- den rekryterar inte enbart personer med en viss yrkesexamen eller viss generell examen.

Vi kommer att kalla program som leder till yrkesexamen för yrkesprogram eller yrkesinriktade program, och program som leder till generell examen för generella program eller generell utbildning.14

3.5Dimensioneringssystemet – studentens val

Studenternagavs med 1993 års reform ett avgörande inflytande i två avseenden, dels, som ovan visats, genom att de i det kursbaserade systemet gavs större frihet att välja inom utbildningen, dels genom att de förväntades påverka utbud och dimensionering av utbildningen.

Studenternas val av utbildning förväntas ligga till grund för läro- sätenas erbjudande av utbildning och dess dimensionering. Stu- denterna förutsätts skaffa sig information om alternativautbildningars kvalitet och arbetsmarknadsutsikter och på denna grund välja utbildning. Därmed blir studenternas efterfrågan den avgörande dimensioneringsprincipen. Föredragande statsråd skrev:

Jag vill i detta sammanhang framhålla att studenternas val måste få stor

betydelse för universitetens och högskolornas utbildningsutbud. Det måste också vara en strävan att tillse att studenterna är så välinformerade

att de själva kan ta ansvar för sina utbildningsval och därmed för sin

framtida yrkesverksamhet. … Fördjupade kunskaper inom av studenterna fritt valda områden är den bästa förberedelsen för framtiden.15

Grundläggande princip ska således vara studenternas efterfrågan, men staten förbehöll sig att styra över vissa viktiga utbildnings- områden (som t.ex. lärarutbildning och sjuksköterskeutbildning).

I den nya universitets- och högskoleorganisationen avstår regeringen,

/…/ från att i detalj ange hur många studenter som skall utbildas på respektive område vid varje universitet och högskola.

14Uppdelningen yrkesexamen – generell examenär internationellt ovanlig. Alla utbildnings- kulturer skiljer i och för sig på en examen av traditionell ämneskaraktär, som fil kand i statsvetenskap, och en bred fackutbildning, som civilingenjörsexamen, men examina listas utan uppdelning mellan de två kategoriernayrkesexamen – generell examen.Det är tveksamt om den skarpa distinktionen fyller någon funktion. Se också avsnitt 10.2 Dubbla examina där de problem en uppdelning skapar återkommer.

15Prop. 1992/93:169, s. 8.

51

Det blir i stället studenterna, universiteten och högskolorna som genom sina egna val och prioriteringar avgör detta. De enda undan-

tagen är utbildningar till vissa viktiga yrken för vilka staten ur ett nationellt perspektiv måste garantera ett visst antal examinerade stu-

denter samt vissa mindre, men väsentliga ämnen. Dessutom anges övergripande mål för den långsiktiga inriktningen av examinationen.16

Skälet till denna nya betoning på studentens val var insikten att centrala beslut om utbildningens dimensionering alltsedan 1977 visat sig dysfunktionellt. ”Staten gav intryck av att kunna förutse arbetsmarknadens krav på ett sätt som inte är möjligt.”17 Studen- terna själva tilltroddes en bättre förmåga att läsa av framtidens utbildningsbehov än vad som uttrycktes i centrala myndigheters prognoser. Denna syn var också kongenial med att studenter bättre förstod ”kommande yrkesverksamhet av skilda slag, och vars krav vi i dag inte kan förutsäga i detalj.”18

Samtidigt är det viktigt att erinra sig att studenternas inflytande inte innebar ett radikalt nytt inslag i dimensioneringen av utbild- ning. Vid 1977 års högskolereform angav högskolelagen:

7 § Utbildningen inom högskolan skall planeras med hänsyn till sam-

hällets behov av utbildade och individernas behov och önskemål. Samma hänsyn skall tagas när resurserna för utbildning fördelas inom

högskolan.19

Högskolans utbildning har, förmodligen alltid, balanserat mellan studentens önskemål och samhällets behov.

3.6Den högre utbildningens övergripande mål

1993 års högskolereform berörde och förändrade flera av de bärande delarna av H 77 – längre och djupare än vad de inlednings- vis citerade tio punkterna antydde. H 93 förändrade uttryckssättet för högskoleutbildningens mål och skapade ett nytt sätt att reglera dimensionering genom ett radikalt annorlunda resurstilldelnings- system (se kapitel 5). Däremot vidmakthölls i allt väsentligt hög-

16Prop. 1992/93:169, s. 32.

17Prop. 1992/93:1, s. 14.

18Prop. 1992/93:1, s. 30.

19SFS 1977:218.

52

skolans övergripande utbildningsuppdrag och mål. I departements- promemorian Fria universitet och högskolor anförs:

Högskoleutbildning har olika syften, dels examensinriktad som för- bereder för mer eller mindre preciserad yrkesverksamhet utanför hög-

skolan eller för forskarutbildning, dels allmänt kompetenshöjande stu-

dier som fortbildning och vidareutbildning eller individuell utveck- ling.20

I punktform kan detta uttryckas:

•Yrkesutbildning, mer eller mindre väl preciserad.

•Forskarutbildning, fortsatta studier efter den grundläggande högskoleutbildningen.

•Fortbildning och vidareutbildning.

•Individuell utveckling.

Detta är samma mål med högskolan som kan identifieras, med olika betoningar, också i H 77.21

Yrkesutbildning hade i H 77 och alla dess förarbeten, t.ex. U 68, en framträdande roll. ”U 68 utgår från att högskoleutbildningen skall förbereda för den framtida yrkesverksamheten.”22 Att högskolans grundutbildning fortsatte i forskarutbildning utgjorde självklart ett möjligt mål då som nu. Fortbildning och vidareutbildning gavs i H 77 ett betydande utrymme under namnet återkommande utbildning. Individuell utveckling kan ses som en fortsättning av ”personlighetsutveckling” som 1977 års högskolelag explicit nämnde som ett mål med högskolan. Häri uttrycks klassiska bildningsmål om att all kunskap ska integreras i individens personlighet och påverka honom/henne som person.

I H 93 samlades dessa syften i en ny målformulering i högsko- lelagen:

Den grundläggande högskoleutbildningen skall, utöver kunskaper och färdigheter, ge studenterna förmåga till självständig och kritisk be-

dömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa

20Ds 1992:1, s. 36.

21Utöver dessa mål uttycker högskolelagen mål om hållbar utveckling, jämställdhet, internationalisering och breddadrekrytering. Liknande mål har funnits i tidigare versioner av högskolelagen. Dessa mål kommenteras ej vidare.

22SOU 1973:2, s. 10.

53

kunskapsutvecklingen, allt inom det område som utbildningen avser. Utbildningen bör också utveckla studenternas förmåga till kunskaps- utbyte på vetenskaplig nivå.23

Trots att det övergripande uppdraget och syftet inte förändrades så skiljer sig denna formulering avsevärt från 1977 års högskolelag.

3.7Yrkesinriktad utbildning och bildning

Förändringen av högskolelagens formulering i 1993 års högskole- reform var radikal. Den bestod i att målen om yrkesförberedelse och personlighetsutveckling ströks ur lagtexten. Lagtextens formule- ringar om vidareutveckling av yrket och återkommande utbildning ströks också men samtidigt uttryckte lagen att i den grundläggande högskoleutbildningen ingick fortbildning och vidareutbildning. Som citatet om högskoleutbildningens syften ur departementsprome- morian Fria universitet och högskolor ovan visar, kan ändå den högre utbildningens övergripande mål beskrivas i att förbereda för yrkes- verksamhet, att förbereda för forskarutbildning, att ge fortbildning och vidareutbildning och att utveckla studenten som individ och bidra till bildning. 1993 års högskolereform syftade inte till att i grunden ändra högskolans uppdrag. Beträffande målet att förbereda för yrkeslivet skrev föredragande statsråd:

I mitt förslag till målformulering nämns inte explicit att högskole-

utbildningen utgör grund för framtida yrkesverksamhet. Jag anser – liksom många remissinstanser – att den student som genomgått hög-

skoleutbildning som uppfyller de här föreslagna målen har tillägnat sig

ett aktivt och kritiskt förhållningssätt till kunskap. Detta är enligt min mening den bästa förberedelsen för kommande yrkesverksamhet av

skilda slag, och vars krav vi i dag inte kan förutsäga i detalj. Senare i

propositionen /…/ kommer jag att föreslå att de mer specifika målen för utbildningar som leder till tydliga yrkesroller skall anges i den

examensordning som avses ingå i högskoleförordningen.24

Det var uppenbart statsrådets mening att kravet på yrkesförebere- delse är implicerat i den nya formuleringen av högskolelagen. Detta motiveras av att den bästa yrkesförberedelsen uppnås genom de breda generiska kunskaper och färdigheter som lagtexten nämner

23SFS 1992:1434, 1 kap., 9 § i dess lydelse före 1 juli 2002, SFS 2001:1263.

24Prop. 1992/93:1, s. 30.

54

och det förstärks av att det är svårt att veta vad framtidens yrkesliv kräver, vilket blir ännu ett argument för breda generiska kunskaper och färdigheter.

Det framgick också av citatet ur Fria universitet och högskolor att föredragande statsråd menar att individuell utveckling eller person- lighetsutveckling är en del av högskolans uppdrag. Det är rimligt att tolka lagtexten så att ”kunskaper och färdigheter, … förmåga till självständig och kritisk bedömning, förmåga att självständigt lösa problem samt förmåga att följa kunskapsutvecklingen” utgör en väsentlig aspekt av individens utveckling. Det klassiska bildnings- idealet inbegriper inte bara breda kunskaper och färdigheter per se, utan också att dessa kunskaper och färdigheter sammanfogas till en helhet – integrerade av och i individen, som också håller denna bild av verkligheten i ständig kritisk omformning. Kunskap, färdighet, bildning och personlighetsutveckling är intimt förknippade med varandra.

3.8Den fortsatta diskussionen om den högre utbildningens mål

I detta avsnitt fokuseras frågan om högskolans mål med examens- ordningen 2007. Längre fram, i avsnitt 5.8, behandlas strukturella förändringar med examensordningen 2007.

Ytligt sett tonades alltså yrkes- och arbetsmarknadsinriktningen ned med linjesystemets avskaffande 1993, men i grunden syftar högre utbildning fortfarande till att förbereda för arbetsmarknaden. Balansen mellan olika syften fortsatte att behandlas i utredningar och propositioner under kommande år.

3.8.1Den öppna högskolan 2002

I propositionen Den öppna högskolan25 diskuteras åter högskolans mål. Regeringen skrev att 1993 års högskolereform syftade till att öka studenternas valmöjligheter, men underströk samtidigt utbild- ningens samhälleliga betydelse. Detta hade också markerats i regle-

25 Prop. 2001/02:15.

55

ringsbreven från 1997 där högskolorna uppmanats att ”anpassa utbildningsutbudets inriktning till områden där behovet av väl- utbildad arbetskraft bedömdes öka.”26 Att utbildning syftar till arbete och yrke får anses självklart. Portalparagrafen om utbildningens syfte ges en ny utformning efter propositionens förslag.

Den grundläggande högskoleutbildningen skall ge studenterna

–förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar,

–förmåga att självständigt urskilja, formulera och lösa problem, samt

–beredskap att möta förändringar i arbetslivet.

Inom det område som utbildningen avser skall studenterna, utöver kunskaper och färdigheter, utveckla förmåga att

– söka och värdera kunskap på vetenskaplig nivå,

–följa kunskapsutvecklingen, och

–utbyta kunskaper även med personer utan specialkunskaper inom området.27

Ändringen i högskolelagen motiveras med att den måste ”svara mot de ökade krav på olika färdigheter som ställs i dagens samhälle och arbetsliv”.28 En närmare läsning av förarbeten29 ger vid handen att arbetslivets krav mer ses som en aspekt av den allmänna samhälle- liga utvecklingen än som ett krav i sig. Detta kan förklara att lag- texten uttalar målet ”beredskap att möta förändringar i arbetslivet” men inte det mer direkta målet att ”förbereda för arbetslivet” (vår kursivering). Detta får även i den nya formuleringen av högskole- lagen anses förutsatt – och ännu i dag gällande.

3.8.2Utbildnings- och examensreformen 2007

Med utbildnings- och examensreformen 2007, ofta kallad Bologna- reformen, stryks målet om fortbildning och vidareutbildning ur lagtexten med motiveringen att det inte utgör en särskild kategori

26Prop. 2001/02:15, s. 14.

27SFS 1992:1434, 1 kap. 9 §, i dess lydelse fr.o.m. 1 juli 2002, SFS 2001:1263.

28Prop. 2001/02:15, s. 88.

29Framför allt SOU 2001:13.

56

av utbildning utan ingår i normal högskoleutbildning.30 Lagtexten anpassas till den nya examensstrukturen med särskilda målformule- ringar för varje nivå. Detta sker genom att målen som i äldre ord- ning gällt grundläggande utbildning överförs till att gälla utbildning på grundnivå. Karaktären av yrkesförberedelse i kandidatexamen framgår av propositionstexten där föredragande statsråd anger att ”… kandidatexamen bör ge studenterna en god grund för att gå vidare till nästa nivå eller söka sig ut på arbetsmarknaden inom eller utom landet.”31

För avancerad nivå formuleras nya mål.

Utbildning på avancerad nivå skall innebära fördjupning av kunskaper,

färdigheter och förmågor i förhållande till utbildning på grundnivå och skall, utöver vad som gäller för utbildning på grundnivå,

–ytterligare utveckla studenternas förmåga att självständigt integrera och använda kunskaper

–utveckla studenternas förmåga att hantera komplexa företeelser, frå- geställningar och situationer, och

–utveckla studenternas förutsättningar för yrkesverksamhet som stäl- ler stora krav på självständighet eller för forsknings- och utvecklings-

arbete.32

Det tillförs således ett nytt krav att ”utveckla studenternas förut- sättningar för yrkesverksamhet som ställer stora krav på självstän- dighet eller för forsknings- och utvecklingsarbete”. Det kan note- ras att det inte uttrycks krav på progression avseende yrkesförbe- redelse som annars är vanligt förekommande i högskolelag och högskoleförordning i uttryck som ”ytterligare utveckla” eller ”för- djupning av”. I propositionstexten uttrycks också tydligt att ut- bildning på avancerad nivå samtidigt förbereder för forsknings- och utvecklingsarbete och kvalificerad yrkesverksamhet.33

Det införs en ny kategori av examina – konstnärliga examina – som tidigare ingått i yrkesexamina. Som skäl anges att de konstnär- liga utbildningarnas speciella karaktär inte kan fångas i examens- beskrivningar inom andra examenstyper.34

30Prop. 2004/05:162, s. 88–89.

31Prop. 2004/05:162, s. 111.

32SFS 1992:1434, 1 kap. 9 §, i dess lydelse fr.o.m. 1 januari 2007, SFS 2006:173.

33Prop. 2004/05:162, s. 92.

34Prop. 2004/05:162, s. 119–121.

57

Utöver högskolelagens krav anger högskoleförordningens bilaga 2, examensordningen, (motsvarande för Sveriges lantbruksuniversitet) examensbeskrivningar som anger mer specificerade mål för utbild- ningen än vad högskolelagen anger och betydligt mer precisa än vad som tidigare förekommit i den sedan 1993 målstyrda högskolan. För alla examina gäller att målen grupperas under tre rubriker:

•kunskap och förståelse

•färdighet och förmåga

•värderingsförmåga och förhållningssätt.

Mål för den generella kandidatexamen uttrycks:

Kunskap och förståelse

För kandidatexamen skall studenten

– visa kunskap och förståelse inom huvudområdet för utbildningen, inbegripet kunskap om områdets vetenskapliga grund, kunskap om

tillämpliga metoder inom området, fördjupning inom någon del av området samt orientering om aktuella forskningsfrågor.

Färdighet och förmåga

För kandidatexamen skall studenten

–visa förmåga att söka, samla, värdera och kritiskt tolka relevant information i en problemställning samt att kritiskt diskutera företeel- ser, frågeställningar och situationer,

–visa förmåga att självständigt identifiera, formulera och lösa problem samt att genomföra uppgifter inom givna tidsramar,

–visa förmåga att muntligt och skriftligt redogöra för och diskutera

information, problem och lösningar i dialog med olika grupper, och

– visa sådan färdighet som fordras för att självständigt arbeta inom det område som utbildningen avser.

Värderingsförmåga och förhållningssätt

För kandidatexamen skall studenten

– visa förmåga att inom huvudområdet för utbildningen göra bedöm- ningar med hänsyn till relevanta vetenskapliga, samhälleliga och etiska

aspekter,

– visa insikt om kunskapens roll i samhället och om människors ansvar för hur den används, och

58

– visa förmåga att identifiera sitt behov av ytterligare kunskap och att utveckla sin kompetens.35

Målen för kandidatexamen förtydligar och fördjupar de generella målen i högskolelagen. Dessa mål har ovan beskrivits vara formule- rade i termer av klassiska bildningsmål som implicerar yrkesförbe- redelse. Samtidigt bör noteras att högskoleförordningen explicerar målet ”… att självständigt arbeta inom det område som utbild- ningen avser”. Liknande formuleringar finns för alla examina på grundnivå liksom för konstnärliga utbildningar. För generella exa- mina och konstnärliga examina på avancerad nivå uttrycks krav på att ”(självständigt) arbeta i annan kvalificerad verksamhet” eller ”självständigt verka i arbetslivet”.

För yrkesexamina kan den sent tillkomna optikerexamen tjäna som exempel:

För optikerexamen skall studenten visa sådan kunskap och förmåga som krävs för behörighet som optiker.

Kunskap och förståelse

För optikerexamen skall studenten

– visa kunskap om områdets vetenskapliga grund och kännedom om

aktuellt forsknings- och utvecklingsarbete samt kunskap om samban- det mellan vetenskap och beprövad erfarenhet och sambandets bety-

delse för yrkesutövningen, och – visa kunskap om relevanta författ- ningar.

Färdighet och förmåga

För optikerexamen skall studenten

– visa förmåga att självständigt och i samverkan med patienten genom- föra synundersökning samt vid behov hänvisa patienten vidare till

hälso- och sjukvården,

–visa förmåga att medverka vid optometrisk habilitering och rehabili- tering inom hälso- och sjukvården,

–visa förmåga att tillämpa sitt kunnande för att hantera olika situa-

tioner, företeelser och frågeställningar utifrån individers och gruppers behov,

–visa förmåga att informera och undervisa olika grupper,

35 SFS 1993:100, bilaga 2 – examensordning.

59

–visa förmåga att muntligt och skriftligt redogöra för och diskutera bedömningar och vidtagna åtgärder med berörda parter samt i enlighet med relevanta författningar dokumentera dessa,

–visa förmåga till lagarbete och samverkan med andra yrkesgrupper, och

–visa förmåga att kritiskt granska, bedöma och använda relevant information samt att diskutera nya fakta, företeelser och frågeställ-

ningar med olika grupper och därmed bidra till utveckling av yrket och verksamheten.

Värderingsförmåga och förhållningssätt

För optikerexamen skall studenten

–visa självkännedom och empatisk förmåga,

–visa förmåga att göra åtgärdsbedömningar utifrån relevanta veten- skapliga, samhälleliga och etiska aspekter med särskilt beaktande av de mänskliga rättigheterna,

–visa förmåga till ett professionellt förhållningssätt gentemot patien- ter och deras närstående, och

–visa förmåga att identifiera sitt behov av ytterligare kunskap och att fortlöpande utveckla sin kompetens.36

I de fall utbildningen syftar till ett yrke som ej uppställer formella behörighetskrav på viss examen (dvs. ej utgör legitimationsutbild- ning) så uttrycks kraven som i civilingenjörsexamen.

För civilingenjörsexamen skall studenten visa sådan kunskap och för- måga som krävs för att självständigt arbeta som civilingenjör.37

Examensbeskrivningarna avseende övriga yrkesexamina är analogt utformade.

Examensbeskrivningarna avseende yrkesexamina uttrycker såle- des dels ett övergripande mål att kunna arbeta i ett visst yrke, dels ett flertal mål under kunskap och förståelse, färdighet och förmåga respektive värderingsförmåga och förhållningssätt som är tydligt kopplade till yrkesutövningen, t.ex., som ovan, visa förmåga till lagarbete och samverkan med andra yrkesgrupper och visa förmåga till ett professionellt förhållningssätt gentemot patienter och deras när- stående.

36SFS 1993:100, bilaga 2 – examensordning.

37SFS 1993:100, bilaga 2 – examensordning.

60

3.8.3Bolognasamarbetet

Examensreformen 2007 kallas ofta för Bolognareformen vilket hänvisar till dess europeiska bakgrund. Det multilaterala Bologna- samarbetet har som ett centralt mål att högre utbildning ska leda till ”anställningsbarhet”. Bolognasamarbetet betonar således hög- skolans mål angående yrkesförberedelse. Denna del av Bologna- samarbetet har fått stor uppmärksamhet och skapat en omfattande, ofta kritisk, diskussion, även om uttrycket ”anställningsbarhet” senare slipats av, t.ex. genom att breddas till ”användbarhet”. I internationell debatt är överhuvud utbildningens relation till arbetsmarknaden stark och debatten behärskas av tesen att över- gången från utbildning till etablering på arbetsmarknaden måste stärkas. Av alla styrdokument gällande högre utbildning i Sverige är det Bolognadeklarationen som tydligast ställer kravet på att högre utbildning ska leda till arbete och sysselsättning. Dock är Bologna- samarbetet en icke-bindande överenskommelse och det uttryck denna formellt fått i svenskt regelverk är den ovan redovisade i utbildnings- och examensreformen 2007.

3.9Den högre utbildningens mål är stabila

De övergripande målen med högskolans utbildning har varit stabila. Målen kan beskrivas i att förbereda för yrkesverksamhet, att förbe- reda för forskarutbildning, att ge fortbildning och vidareutbildning och att utveckla och bilda studenten som individ. Högskolelagens sätt att utforma målen har genomgått betydande förändringar från 1977 till 2007, men av förarbeten framgår att de övergripande målen ligger fast. Alltsedan 1993 gäller att förberedelse för yrke främst uppnås genom en bred, allmänbildande utbildning präglad av generiska kunskaper och färdigheter. De olika utformningarna av målen måste dock tolkas så att fokus läggs på olika mål vid olika tillfällen. Tveklöst innebar 1993 års högskolereform en betydande förskjutning från att högskolans främsta mål är yrkesutbildning till att stödja individens utveckling och valmöjlighet, med och inom utbildning. Efter den senaste examensreformen, nu gällande, har balansen i viss mån återställts, framför allt genom högskoleförord- ningens, särskilt examensordningens, tydliga krav på yrkesförbere- delse.

61

reformerade sitt utbildningssystem så att utbildning till bland annat sjuksköterska blev högskoleutbildning. 2

4.2Utbyggnaden av eftergymnasial utbildning är i olika stadier i olika länder

Många OECD-länder har successivt byggt ut den eftergymnasiala utbildningen, och utbildningsnivån har därmed höjts efter hand. År 2012 hade 33 procent av den vuxna befolkningen (25–64 år) inom OECD minst två års eftergymnasial utbildning, jämfört med 22 procent år 2000. I Sverige ligger utbildningsnivån lite över OECD- genomsnittet – 36 procent hade minst två års eftergymnasial utbildning år 2012, jämfört med 30 procent år 2000.3

I flera av de länder som tidigare har byggt ut den eftergymnasiala utbildningen har utbildningsnivån stabiliserats. I exempelvis de nordiska länderna, USA, Kanada och Schweiz var utbildningsnivån redan för tio år sedan hög, och den har bara höjts måttligt under senare år. I Sydkorea har eftergymnasial utbildning under en längre tid kraftigt byggts ut, vilket har lett till att landet har högst andel eftergymnasialt utbildade unga inom OECD. På senare år har dock höjningen även i Sydkorea mattats av. 4 Hur stor andel av utbildningen som är offentligt finansierat skiljer sig åt mellan olika länder (se avsnitt 4.4)

Några länder som har haftrelativt låg utbildningsnivå men som på senare år påtagligt har byggt ut den eftergymnasiala utbildningen är Polen, Tjeckien, Slovakien, Italien och Turkiet.5 Sammantaget innebär det att utbildningsnivån inom OECD förmodligen kommer att fort- sätta att öka.

Den eftergymnasiala utbildningen är inte jämt fördelat över befolkningen. I de länder där utbyggnaden har skett relativt nyligen är det stora skillnader i utbildningsnivå mellan olika generationer. I Sverige har 43 procent av den yngre befolkningen (25–34 år) efter- gymnasial utbildning, medan motsvarande i den äldre befolkningen (55–64 år) är 29 procent. Det är också i de flesta OECD-länder

2UKÄ (2015b), s. 6.

3OECD (2014), tabell A1.4a.

4OECD (2014), tabell A1.4a.

5OECD (2014), tabell A1.4a.

64

skillnader mellan kvinnors och mäns utbildningsnivå. Bland OECD-länderna hade i genomsnitt 35 procent av kvinnorna och 31 procent av männen eftergymnasial utbildning år 2012. I Sverige var det större skillnader mellan könen: 41 procent av kvinnorna och 30 procent av männen hade uppnått denna utbildningsnivå. De övriga nordiska länderna har motsvarande könsskillnader som i Sverige.6

4.3Andelen med högskoleutbildning ökar inom OECD

Högskoleutbildning är alltså en del av den eftergymnasiala utbild- ningen, och om vi koncentrerar oss på ISCED-nivåerna 5A och 6 (minst tre års högskoleutbildning) ser vi att även denna del har ökat inom OECD. Mellan 2001 och 2012 har andeleni befolkningen (25– 64 år) med minst tre års högskoleutbildning ökat från 15 till 24 procent i OECD-länderna i genomsnitt. I Sverige har ökningen varit i samma takt, från 17 till 27 procent. Norge var 2012 det land som hade högst andel högskoleutbildade i befolkningen (36 procent), följt av USA, Israel, Nederländerna, Island och Storbritanniendär andelenvar över 30 procent. 7

I de flesta länder är det en högre andel av kvinnorna än av männen som har högskoleutbildning, även om det i några länder är en betydligt högre andel av männen som har högskoleutbildning. De tydligaste exemplen på detta är Japan och Sydkorea. I de nordiska länderna, med undantag av Finland där skillnaderna är något mindre, skiljer det ungefär tio procentenheter mellan kvinnor och män.8

6OECD (2014), tabell A1.4a och A1.4b.

7OECD (2002), tabell A2.3 samt OECD (2014) tabell A1.3a.

8OECD (2014), tabell A1.3b.

65

Figur 4.1 Andel (%) av kvinnor och män (25–64 år) med minst tre års högskoleutbildning 2012

Diagrammet är sorterat på utbildningsnivå för båda könen totalt.

Källa: OECD, Education at a Glance 2014, tabell A1.3b (webbtabell).

66

Utbyggnaden av högskolan märks tydligast bland de yngre och det är också bland demman snabbast kan se hur utbildningsnivån påverkats av ländernas utbildningssatsningar. År 2012 hade i genomsnitt 30 procent av den unga befolkningen (25–34 år) i OECD-länderna en högskoleutbildning (ISCED 5A och 6). Det är en ökning med tio procentenheter jämfört med 2003, och den kraftiga ökningen är ett resultat av att många länder har byggt ut sin högskoleutbildning under senare tid.9

I Sverige har andelen högskoleutbildade bland 25–34-åringar ökat från 24 procent till 34 procent mellan 2003–2012. Ökningen skedde fram till 2009, sedan dess har nivån inte förändrats. I de flesta andra länder har utbildningsnivån fortsatt att öka efter 2009.10 I Sverige byggdes högskolan ut framför allt under 1990- talet och under åren i början av 2000-talet. Därefter avstannade utbyggnaden. Under högkonjunkturen 2006–2008 minskade dessutom studenternas efterfrågan på utbildning tillfälligt, vilket också påverkar att utbildningsnivån inte har stigit efter 2009.11

Norge är det land som har högst andel högskoleutbildade i den unga befolkningen (44 procent). Därefter följer Polen (41 procent) som kraftigt har byggt ut högskolan så att andelen högskole- utbildade unga har mer än fördubblats den senaste tioårsperioden. Nederländerna, Storbritannien, Sydkorea och Finland har också en hög andel högskoleutbildade i den unga befolkningen, omkring 40 procent.12

9OECD (2014), tabell A1.4a.

10OECD (2014), tabell A1.4a.

11UKÄ (2015b), s. 8.

12OECD (2014), tabell A1.4a.

67

Figur 4.2 Andel (%) av 25–34-åringar med minst tre års högskoleutbildning 2001 och 2012

Källa: OECD, Education at a Glance 2014, tabell A1.4a samt Education at a Glance 2002, tabell A2.3.

68

4.4Stora skillnader i finansiering mellan länder

År 2011 avsatte OECD-länderna i genomsnitt 1,6 procent av BNP för eftergymnasial utbildning och forskning inom högskolan, varav 1,1 procent var offentliga medel. Sverige satsade 1,7 procent av BNP, varav 1,6 procent var offentliga medel. Bland de övriga nordiska länderna satsade Finland och Danmark 1,9 procent av BNP, Norge 1,7 procent av BNP och Island 1,2 procent av BNP. I samtliga nordiska länder utgör offentliga medel huvuddelen av finansieringen, medan länder som Kanada, Sydkorea, USA och Australien har en övervägande del privat finansiering, huvudsakligen från studie- avgifter.13

Mellan 2001 och2011 har kostnaden per student ökat med drygt 30 procent (i löpande priser) i genomsnitt bland OECD-länderna. USA och Kanada har de högsta kostnaderna per student, följt av Schweiz, Danmark och Sverige på femte plats.14 Sveriges satsningar på eftergymnasial utbildning och forskning inom högskolan är alltså stora i internationell jämförelse.

OECD-länderna skiljer sig dock åt med avseende på hur stor andel av kostnaderna som avser utbildning, forskning respektive studentstöd (exempelvis studentbostäder och studentmatsalar). För OECD-länderna i genomsnitt utgörs två tredjedelar av kostnaden per student av utbildningskostnader och en tredjedel av forsknings- kostnader. Sverige utmärker sig, tillsammans med Schweiz, genom att över hälften av den totala kostnaden är forskningskostnader. I andra länder bedrivs forskning i högre utsträckning utanför högskolesektorn. Det innebär att vid en jämförelse som enbart innehåller utbildningskostnader faller Sverige inte lika bra ut i jämförelse med andra OECD-länder. 15

13OECD (2014), tabell B2.3.

14OECD (2004), tabell B1.1 och OECD (2014), tabell B1.2.

15OECD (2014), tabell B1.2.

69

Figur 4.3 Kostnad för eftergymnasial utbildning och forskning per student 2011

Diagrammet är sorterat efter utbildningskostnad

Köpkraftsjusterade US-dollar, tusental

Källa: OECD, Education at a Glance 2014, tabell B1.2.

70

vissa slag som skulle avläggas. Medelstilldelningen ett visst bud- getår till grundläggande utbildning vid en högskola bestämdes slut- ligt först i efterskott, när högskolan redovisat hur många studenter (omräknat till helårsstudenter) som deltagit i utbildningen och vilket antal helårsprestationer de åstadkommit.

Vid införandet av reformen beräknades och översattes utbild- ningarna (egentligen kurserna) från de fem sektorsanslagen samt anslaget för lokala och individuella linjer och enstaka kurser i 1977 års studieordning till det nya systemet med utbildningsområden. Vid starten 1993/94 fanns följande sex ersättningsområden:

–Humaniora, teologi, juridik och samhällsvetenskap

–Naturvetenskap, teknik, farmaci, vårdutbildning

–Medicin

–Odontologi

–Undervisning (lärarutbildningarnas praktisk pedagogiska inslag)

–Övrigt (journalist- bibliotekarieutbildning samt praktiskt este- tiska inslag i lärarutbildningarna).

Utbildningsområdena borde enligt propositionen2 motsvara de traditionella fakultetsområdena, undervisnings- och vårdutbildnings- områdena samt det konstnärliga området.

För varje utbildningsområde fastställdes ett ersättningsbelopp för helårsstudent respektive helårsprestation. Det lägsta beloppet utgick för humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskap- lig utbildning (14 024 kronor för en helårsstudent och 14 242 kro- nor för en helårsprestation) och det högsta för medicinsk utbild- ning (46 597 kronor för en helårsstudent och 58 874 kronor för en helårsprestation).

Resurser för lokalkostnader inkluderades inte i prislapparna för 1993/94 beroende på att utredningen av dessa krävde ytterligare tid. (Medlen anvisades tidigare under ett anslag för lokalkostnader och var inte uppdelade på grundutbildning och forskning/forskar-

2 Prop. 1992/93:169 s. 14.

72

utbildning.) Från och med budgetåret 1994/95 fördes en ”hyres- peng” in i ersättningen för helårsstudenter.3

Från 1995/96 kom ersättning för helårsstudenter och helårspre- stationer att utgå även för de konstnärliga och idrottsliga högsko- leutbildningarna.

I propositionen understryker statsrådet att principerna för er- sättningsbeloppen enbart avser statsmakternas resurstilldelning till universitet och högskolor och att lärosätena förväntas göra interna omfördelningar enligt deras egna behov:

Det ankommer sedan på respektive styrelse att besluta om hur de till-

delade medlen fördelas och används internt för att fullgöra utbild- ningsuppdraget. Ansvaret för kvaliteten i verksamheten måste vara

vägledande för de fördelningsprinciper som universiteten och hög- skolorna tillämpar internt.4

Trots detta har det visat sig att flera lärosäten kommit att tillämpa de centrala ersättningsbeloppen eller relationerna mellan dem i den lokala resursfördelningen.

Resurserna för grundutbildningen anvisades som ett anslag till varje universitet och högskola. Till skillnad mot övriga anslag där myndigheterna avräknar sina kostnader fick lärosätena ett helt prestationsinriktat anslag där intäkterna för respektive budgetår avräknas i efterskott beroende på vilka prestationer som har utförts vid lärosätet. I grundutbildningsanslaget ingår ett takbelopp, som är den maximala ersättningen ett lärosäte kan erhålla för grund- utbildningen under ett budgetår. Sveriges lantbruksuniversitet och Försvarshögskolan har inget takbelopp då de ej omfattas av resurstilldelningssystemet. Vid sidan av takbeloppet finns i vissa fall medel för särskilda åtaganden5. Dessa är av mindre storlek.

3Avsnittet bygger i huvudsak på Utbildningsutskottets betänkande 1993/94: UbU 8.

4Prop. 1992/93:169 s. 17.

5För vissa särskilda ändamål exempelvis för småämnen och för tandvårdscentralerna vid Karolinska institutet och Lunds universitet utgår medel direkt som s.k. särskilda åtgärder. Dessa avräknas inte mot takbeloppet utan fungerar som ett ”vanligt” statligt anslag.

73

5.1.1Anslagssparande och sparande av prestationer

Respektive lärosätes anslag fastställs av riksdagen. Takbeloppet som är den största delen av anslaget fördelas i tolftedelar som för- skott till lärosätet under året. Vid budgetårets slut beräknas antalet helårsstudenter och helårsprestationer per ersättningsområde och först vid årets slut kan lärosätets intäkt under året beräknas. Om intäkten underskrider takbeloppet återförs differensen till anslaget och ett anslagssparande uppstår. Om däremot intäkten överskrider takbeloppet uppstår ett sparande av prestationer. Båda dessa ”sparformer” får utnyttjas under kommande år.

Under den första treårsperioden (1993/94 till det förlängda budgetåret 1995/966) fick lärosätena enbart använda detta sparande under själva treårsperioden. Efter treårsperiodens slut drogs allt sparande in. Från och med budgetåret 1997 får sparande maximalt uppgå till 10 procent av takbeloppet. Anslagssparande som översti- ger 10 procent dras in till staten och om prestationssparandet över- stiger 10 procent ersätts det överhuvudtaget inte. Begränsningen inom treårsperioden togs då bort och eventuellt sparande fick över- föras till nästa budgetår. Begränsningarna om maximalt 10 procent finns fortfarande kvar. Ytterligare en begränsning som enbart fanns under första treårsperioden var så kallade ”innertak” inom tak- beloppet. För varje utbildningsområde angavs det maximala antalet helårsprestationer under treårsperioden som högskolan kunde få ersättning för. Denna begränsning infördes för att lärosätena skulle erbjuda ett allsidigt utbildningsutbud. Även denna begränsning togs bort 1997.

Resultatet av första periodens nollställande av sparandet blev att lärosätena producerade att stort antal helårsprestationer för vilket man inte kunde få ersättning. Summan beräknades till drygt 1 miljard eller motsvarande 40 000 helårsstudenter inom det samhällsvetenskapliga området.7 I en rapport från Sveriges universitets- och högskole- förbund redovisas anslagssparande och överproduktion som över- stiger 10 procentför perioden2003–2012. Enligt denna rapport har 2 493 989 tkr återgått till statskassan från anslagssparandet och lärosätena har överproducerat utbildning för 1 166 930 tkr utan

6Läsåren ersattes fr.o.m. 1997 av kalenderår, som då infördes som budgetår för hela stats- förvaltningen.

7Högskoleverket (1997a), s. 31.

74

ersättning.8 Det är alltså betydande belopp som antingen har åter- gått från lärosätena till statskassan eller där man har utbildat utan ersättning.

Antalet helårsstudenter och helårsprestationer är svårt att för- utse. Påverkan från konjunktursvängningar och av förändringen i de för lärosätet aktuella årskullarna påverkar inflödet av studenter. Vid lågkonjunktur i samhället tenderar fler studenter att både påbörja eller förlänga sin utbildning – vid högkonjunktur råder det motsatta läget. Både 1997 och 2004 var det ekonomiska utfallet av antalet helårsstudenter och helårsprestationer betydligt högre än takbeloppet. Under perioden 2000–2001 var situationen den mot- satta då utfallet var 95–96 procent av takbeloppet. Därefter följde några år av överproduktion då lärosätena byggde upp ett nytt spa- rande av prestationer som vid ingången av 2006 uppgick till nästan 1 miljard kronor.9 Därpå följde återigen en nedgång av studenter som så småningom byttes mot en uppgång i slutet av perioden. Ett sparande uppstod till stor del på grund av att de tillfälliga platserna (10 000 per år) för 2010 och 2011 upphörde inför 2012 och att läro- sätena då inte hade hunnit förbruka samtliga medel som de hade tilldelats.

Frågan om det lämpliga i att använda utbildningsområden som grund för resurstilldelningen har diskuterats ett flertal gånger efter reformen.

Redan i den första uppföljningen som gjordes av Högskolever- ket i rapporten Uppföljning av resurstilldelningssystemet för grund- läggande utbildning10 förekommer ifrågasättande:

Vidare har också påpekats att det förhållande att resurstilldelningen

baseras på utbildningsområden i sig verkar konserverande. Utbild- ningsområdena avspeglar i stort den traditionella fakultetsindelningen.

Eftersom per capitaersättningarna inom de olika utbildningsområ-

dena/fakultetsområdena är historiskt betingade (med undantag för förstärkningen av per capitaersättningen till de humanistiska, juridiska,

teologiska och samhällsvetenskapliga områdena) motverkas föränd-

ringar och utveckling framför allt inom de områden som har den lägsta per capitatilldelningen.

8Eriksson & Heyman (2014), bilaga 1.

9Högskoleverket (2009a), s. 29.

10Högskoleverket (1997b).

75

I Styrutredningens betänkande Högskolans styrning konstateras att ”utbildningsområdenas ersättningsnivåer har egentligen sin grund i tidigare förhållanden, vilka i betydande utsträckning saknar aktua- litet i dag. Ingenting har egentligen gjorts för att modernisera och rationalisera dess grunder.”11

Problematiken och ifrågasättandet av klassificeringen har varit föremål för ett flertal rapporter och promemorior från inte minst Riksrevisionen. Högskoleverket publicerade 2012 en uppföljning av kursklassificeringen med förslag och rekommendationer.12 Slutligen bör det tilläggas att grundutbildningens resurstilldelningssystem har varit föremål för två större offentliga utredningar: Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning13 och Resurser för kvalitet14. Inga av förslagen till förändringar av resurstilldel- ningssystemet har genomförts.

5.1.2Förändringar av ersättningsbeloppen

Under perioden från reformen 1993/94 till 2013 har ett antal för- ändringar skett av ersättningsbeloppen. Det har rört sig om ökning av ersättningsbeloppentill följd av att olika kostnader har förts över till högskolan (exempelvisvis nytt pensionssystem, studiedokumenta- tionssystemet Ladok, det gemensamma avtalet för upphovsrätts- skyddat material Bonus m.m.), men också för ofinansierade reformer. Fram till 2008 hade minst 30 ändamål fått finansieras av högskolorna utan tillförsel av resurser.15

Större förändringar av ersättningsbeloppen har skett för vård- utbildningarna som höjdes 2002 i samband med förstatligandet av vårdhögskolorna och fick ett eget ersättningsbelopp (ingick fram till 2001 i gruppen naturvetenskap, teknik och farmaci) och resur- ser för klinisk praktik tillfördes från landstingen. Ersättnings- beloppet för humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsveten- skaplig utbildning, som har haft den lägsta ersättningen, har höjts ett antal gånger: 2001, 2002, 2006, 2007, 2008, 2012 och 2013. Även

11SOU 2000:82, s. 102.

12Högskoleverket (2012c).

13SOU 2005:48.

14SOU 2007:81.

15Andrén (2013), s. 173, SOU 2007:81, s. 186.

76

ersättningsbeloppet för naturvetenskap, teknik och farmaci har höjts 2002 och 2005.16 Den största höjningen av ersättningsbeloppet per helårsstudent till humanistisk, teologisk, juridisk och samhälls- vetenskaplig utbildning genomfördes mellan 2011 och 2013 med 6 500 kronor per helårsstudent eller med 30 procent17 (Ersättnings- beloppet per helårsprestation höjdes inte). Finansieringen skedde bland annat genom omfördelningar inom takbeloppen. Relationen mellan ersättningen för helårsstudent respektive helårsprestation kom därmed att ändras till en större andel av ersättningen för hel- årsstudent.

Ersättningsbeloppen och högskolornas takbelopp räknas årligen upp enligt den pris- och löneomräkningsmodell som gäller för alla statliga myndigheter. Omräkningen baseras bl.a. på ett lokalkost- nadsindex och ett löneindex. För högskolorna används en gemensam omräkning baserad på ett genomsnitt för samtliga lärosäten. Löne- indexet justeras med ett s.k. produktivitetsavdrag, baserat på produktivitetsutvecklingen i den privata tjänstesektorn. Produkti- vitetsavdraget behandlades bl.a. i betänkandet Resurser för kvalitet.18 Där framhålls att högre utbildning borde undantas från det årliga kravet på ökad produktivitet med motiveringen att ständig ökad produktivitet, utan att kvaliteten sänks, är svår att åstadkomma inom sådan verksamhetsom bygger på mötet mellan studenter och lärare.

5.2Styrmedel

Reformen 1993 resulterade i en ny högskolelag och en ny högsko- leförordning. All detaljstyrning av dimensioneringen försvann och ersattes med att högskolorna i stället fick ansvaret för dimension- ering av utbildningen. En ny styrning med utbildningsuppdrag och ett helt nytt resurstilldelningssystem infördes.

Följande uttalande, som tidigare har citerats, från utbildnings- ministern i propositionen Högre utbildning för ökad kompetens sammanfattar den grundläggande ideologin bakom den nya styr- modellen:

16Högskoleverket (2009a), tabell 4 B.

17Prop. 2012/13:1 Utgiftsområde 16, s. 78.En fulltäckande beskrivning av hur ersättnings- beloppen har förändrats under perioden 1997–2007 återfinns i Högskoleverket (2009a).

18SOU 2007:81, s. 189–190.

77

I den nya universitets och högskoleorganisationen avstår regeringen, som jag tidigare nämnt, från att i detalj ange hur många studenter som

skall utbildas på respektive område vid varje universitet och högskola. Det blir i stället studenterna, universiteten och högskolorna som

genom sina egna val och prioriteringar avgör detta. De enda undan-

tagen är utbildningar till vissa viktiga yrken för vilka staten ur ett nat- ionellt perspektiv måste garantera ett visst antal examinerade samt

vissa mindre men väsentliga ämnen. Dessutom anges viktiga mål för den långsiktiga inriktningen av examinationen.19

I detta avsnitt redovisar vi en sammanfattning av hur styrningen har varierat under perioden 1994–2013.

Under de första åren fanns inte arbetsmarknadens behov om- nämnt i styrsystemet utan det fanns en ensidig koncentration på studenternas efterfrågan och häri låg också de ekonomiska incita- menten. Först i den andra treårsperioden 1997–1999 återfinns en formulering att universiteten och högskolorna också ska anpassa utbildningarna till områden där behovet av välutbildad arbetskraft kan förutses. Någon ekonomisk stimulans för detta finns inte i systemet – tvärtom. Ensatsning på utbildning för arbetsmarknadens behov och där studenterna inte visar intresse för denna utbildning leder direkt till en ekonomisk förlust för högskolan. Eftersom hög- skolans resurstilldelning bygger på ett förskott av medel under det aktuella året kommer den ekonomiska konsekvensen av en felaktig prioritering (i betydelsen att studenterna inte kommer att söka) att få en direkt ekonomisk konsekvens.

Vi väljer att redovisa en sammanfattning av styrningen utifrån följande typer av styrmedel som har använts under perioden:

•Styrning av antalet examina

•Styrning av antalet helårsstudenter – tilldelning av platser20

•Ekonomisk styrning

•Övrig styrning.

19Prop. 1992/93:169, s. 32.

20Begreppet platser är odefinierat. Det finns inte och har inte funnits i varken 1977 års eller 1993 års resurstilldelning. Före 1993 års reform användes begreppen nybörjarplatser, till- handahållna respektiveutnyttjade helårsplatser. I 1993 års reform används helårsstudenter respektive helårsprestationer. Se även UKÄ (2013g).

78

5.2.1Styrning av antalet examina

I högskoleförordningens examensbilaga finns förtecknat vilka examina som kan utfärdas vid lärosätena. Tillstånd att utfärda examen till ett enskilt lärosäte avgörs efter prövning av Universitetskanslersämbetet (tidigare Högskoleverket). Kontinuerliga kvalitetsprövningar genom- förs för respektive utbildning, och lärosäten kan få sitt tillstånd att utfärda examen ifrågasatt/indraget.

I de första utbildningsuppdragen för treårsperioden 1993/94 till 1995/96 angavs, vid sidan om uppgiften om vilka examina som lärosätet hade tillstånd att utfärda, också för respektive lärosäte det som var aktuellt för lärosätet:

•Minsta antalet examina som omfattar minst 120 p

•Minsta antalet civilingenjörsexamina

•Minsta antalet grundskollärarexamina 1–7

•Minsta antalet grundskollärarexamina 4–9

•Minsta antal gymnasielärarexamina

•Minsta antal läkarexamina

•Minsta antal tandläkarexamina.

Under perioden 1993–2013 har styrningen av antalet examina grad- vis förändrats vad gäller krav och uppföljning. Nedanstående tabell redovisar hur styrningen av nationellt viktiga examina formulerades i ett regleringsbrev från 2003 för ett universitet.

79

Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 SOU 2015:70

* Examinationen bör vara på minst samma nivå som under perioden 2001–2004. ** Inklusive examina inom motsvarande äldre utbildningar.

I årsredovisningen skulle universitetet redovisa i vilken utsträckning målen hade uppnåtts, vilka åtgärder som hade vidtagits och i förekommande fall varför målen inte hade uppnåtts. Resultatet redovisades och diskuterades vid de årliga dialogerna mellan departementet och universitetet och slutligen återgavs de i den sammanfattande resultatredovisningen för respektive universitet och högskola i budgetpropositionen. Några sanktioner förkom inte i anslutning till om dessa mål uppfylldes eller inte. Denna typ av styrning avskaffades helt i budgetpropositionen för 2010. Om de avskaffades för att det var mycket få universitet och högskolor som uppnådde målen eller om målen var för högt uppsatta i förhållande till studenternas efterfrågan och examinationsfrekvens har vi ingen kunskap om. Det bör dessutom tilläggas att autonomireformen då hade genomförts.

Vid sidan av de så kallade nationellt viktiga examina har det också förkommit en mjukare form av styrning/uppmaningar i reglerings- breven. Nedan redovisas några exempel från olika regleringsbrev:

•Antalet avlagda examina inom högskoleingenjörsutbildningen bör tillsammans med antalet avlagda högskole-, kandidat- och magisterexamina med inriktning mot teknik sammantaget öka 2003 i förhållande till 2002.

•Minst en tredjedel av antalet lärarexamina bör ha en inriktning med matematik, naturvetenskap eller teknik.

•För lärarexamen med inriktning mot tidigare år skall särskilt behovet av lärare i förskola och förskoleklass beaktas.

80

•För perioden 2005–2008 bör antalet examinerade i psykolog- utbildningen öka.

Även för dessa mål sker redovisning i årsredovisningarna, i dialogerna mellan Utbildningsdepartementet och högskoleledningarna samt i budgetpropositionerna.

5.2.2Styrning av antalet helårsstudenter – tilldelning av platser

Under den första treårsperioden 1993/94–1995/96 angavs i varje läro- sätes utbildningsuppdrag det högsta antal helårsstudenter som lärosätet kunde påräkna ersättning för. Det bör poängteras att läro- sätet själv inom vissa ramar under den första treårsperioden kunde dimensionera sin utbildning så att fler helårsstudenter kunde avräknas om det gjordes för utbildningar med det lägsta ersätt- ningsbeloppet (humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi) och färre om det gjordes mot de högre ersättningsbeloppen (exem- pelvis det naturvetenskapligt/tekniska). För de lärosäten som hade examenstillstånd inom det konstnärliga området angavs även ett maximalt antal helårsstudenter som kunde avräknas. Det senare villkoret berodde på att ersättningsbeloppen för de konstnärliga utbildningarna inte fastställdes förrän 1994/95 och då maximerades antal helårsstudenter som kunde avräknas mot respektive konst- närligt ersättningsbelopp. Dessa var i förhållande till de andra ersättningsbeloppen mycket höga.

Ganska snart togs det maximala antalet helårsstudenter bort (se avsnittet 5.2.3) och ersattes med uttalanden i budgetpropositioner och regleringsbrev om att antalet helårsstudenter inom vissa områ- den – oftast inom det naturvetenskapliga och tekniska utbildnings- området – borde öka. Från i stort sett 2001 till 2009 fanns detta i regleringsbreven som ett komplement till examenstabellen (tabell 5.1). I en högskolas regleringsbrev fanns exempelvis följande skriv- ning: ”Antalet helårsstudenter 2003 totalt och inom de naturveten- skapliga och tekniska utbildningsområdena bör öka i förhållande till 2002.”

Från 2012 tar regeringen ett nytt grepp och fördelar en ökning av antalet nybörjarplatser. Dessa ökningar berörde nästan alltid

81

högskoleingenjörs-, läkar-, tandläkar-, civilingenjörs- och sjukskö- terskeutbildningarna. Oftast genomfördes denna inom ramen för omfördelningar mellan lärosäten vilket innebar att samtliga högskolor fick vara med om finansieringen av de högskolor som erhöll dessa ökningar.

I regleringsbrevet för 2013 uttrycks i ett fall en mjukare styr- ning:

Universitet och högskolor som har tillstånd att utfärda lärar- och för-

skollärarexamina ska planera för dimensioneringen av olika examina, inriktningar och ämneskombinationer, så att den svarar mot studen-

ternas efterfrågan och arbetsmarknadens nationella och regionala be-

hov. Överväganden och vilka åtgärder som har gjorts för att informera och vägleda studenterna i detta val ska redovisas i årsredovisningen.21

Men också detaljerad styrning av programnybörjare, exempelvis för ett universitet:

Antalet programnybörjare ska under 2013 öka vid universitet enligt nedan.

Detta sätt att styra är ett direkt exempel på det sätt regering och riksdag styrde i perioden 1977–1993. Enda skillnaden är att det då hette nybörjarplatser på de centrala utbildningslinjerna som då fanns.

5.2.3Ekonomisk styrning

Konstruktionen av resurstilldelningen har delvis beskrivits i avsnitt 5.1. I detta avsnitt behandlas de olika delarna och hur de har använts under den aktuella 20-årsperioden.

Ersättningsbeloppens storlek kan användas som ett ekonomiskt styrmedel exempelvis för att höja kvaliteten på utbildningar inom det aktuella ersättningsområdet. Att identifiera förändringarna av ersättningsbeloppens storlek över åren är komplicerat då vissa

21Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende universitet och högskolor, s. 1.

22Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende Umeå universitet, s. 1.

82

reformer har finansierats medan andra har fått ske inom befintliga resurser.

Vid sidan av takbeloppet finns en resurs för särskilda åtaganden. Sedan 2012 är dessa för de universitet och högskolor som berörs samlade under ett eget anslag ”Särskilda medel till universitet och högskolor”. Under detta anslag anvisas medel för exempelvis nat- ionella resurscentra i olika ämnen, tandvårdscentraler, tolk- och översättarinstitutet, decentraliserad utbildning, utbildning förlagd till Kiruna m.m. Resurserna från detta anslag anvisas direkt och för ett specifikt ändamål till respektive lärosäte utan avräkning. Inom detta anslag finns det således möjligheter att direkt – och obero- ende av studenttillströmning och prestationer – ge resurser för vissa ändamål.

Ett annat ekonomiskt styrmedel har använts för att stimulera sommaruniversitetskurser – som har en låg prestationsgrad och därmed genererar färre helårsprestationer, dvs. en lägre intäkt. År 2002 gavs möjligheten att avräkna helårsstudenterna på dessa kur- ser oavsett prestationsgrad, dvs. lika många helårsprestationer som helårsstudenter fick avräknas.23 Denna styrform kan användas när man utgår från att studenter följer utbildningen men få avlägger prestationer.

Ytterligare ett ekonomiskt styrmedel är att maximera antalet ersättningsbelopp som kan avräknas. Under den första treårs- perioden 1993/94–1995/96 var antalet helårsprestationer för varje ersättningsområde maximerade i ett ”innertak”. Respektive högskola var alltså begränsad så att inte enbart det område med högst ersätt- ningsbelopp kunde maximeras. Denna begränsning togs i huvudsak bort inför budgetåret 1997 men för utbildningsområden med mycket högt ersättningsbelopp, exempelvis de konstnärliga, har i stället maximalt antal helårsstudenter som kan avräknas angivits i respektive lärosätes regleringsbrev. I denna begränsning fanns från början en sanktion i den meningen att om det maximala antalet överskreds fick lärosätet bara ersättning med det lägsta ersättningsbeloppet (för humanistisk, teologisk, juridisk och samhällsvetenskaplig utbild- ning). Sanktionen mildrades efter ett antal år och överskjutande

23 Jämför med indragningen av resurser för inaktiva studenter. Här gäller motsatsen dvs. om det finns helårsstudenter men inga prestationer får inte heller helårsstudenter avräknas.

83

helårsstudenter fick i stället avräknas mot en högre prislapp, dvs. för naturvetenskapligt/tekniskt utbildningsområde.

Riksdagen beslutade 2010 att resurser för utbildning på grund- nivå och avancerad nivå ska fördelas även på grundval av kvalitets- utvärderingar av utbildningars resultat. Enligt beslutet ska lärosäten med utbildningar som vid en kvalitetsutvärdering ges högsta omdömet uppmuntras och få bekräftelse genom en ökad resurstill- delning. Detta skulle bli ett viktigt incitament för att satsa på ökad utbildningskvalitet. Denna kvalitetsbaserade tilldelning påbörjades 2013 och omfattade då 95 miljoner kronor. Fullt utbyggd 2015 beräknades denna omfatta 295 miljoner kronor.24

En ny typ av styrning infördes 2012 då regeringen utökande antalet platser på vissa utbildningar (civilingenjörs-, högskoleingenjörs-, läkar-, tandläkar-, sjuksköterske- och lärarutbildning). Resurser till ökning av dessa utbildningar överfördes från lärosätenas takbelopp. Eftersomdessa utbildningar har höga ersättningsbelopp bidrog detta till att antalet helårsstudenter minskade.

Perioden 2011–2013 genomfördes ett antal omfördel- ningar/indragningar av medel exempelvis följande:

–Indragning 2012 av den tidigare tillfälliga satsningen under 2010 och 2011 på 10 000 högskoleplatser.

–Införandet av avgifter för s.k. tredjelandsstudenter medförde permanent minskning från 2011 av motsvarande resurser som tidigare hade finansierats inom takbeloppet.

–Anslagsminskning till följd av ny lärarutbildning och omfördel- ningar av platser inom lärar- och förskollärarutbildningar.

–Minskning av resurser till följd av inaktiva studenter.

Dessa åtgärder har medfört att antalet helårsstudenter har minskat.

24 Prop. 2011/12:1 Utgiftsområde 16, s. 67.

84

5.2.4Övrig styrning

Under perioden har olika typer av nationella utvärderingssystem påverkat högskoleutbildningen. Det har varit statsmakternas intention att styra den högre utbildningen genom utvärdering och kvalitetssäkring genomförd av Högskoleverket/UKÄ. På dimen- sioneringsfrågor har examenstillståndsprövningar haft störst styr- ningseffekt. System som avser att utvärdera den högre utbildning- ens kvalitet har haft begränsad effekt på dimensionering, däremot på utbildningens innehåll och organisation. Störst effekt har 2011– 2014 års utvärderingssystem haft. De ekonomiska konsekvenserna av de senaste kvalitetsutvärderingarna har behandlats i avsnittet om ekonomisk styrning.

Antalet mål och uppföljningskrav i regleringsbreven har varierat över tiden och uppnådde sannolikt sitt maximala antal runt 2005. I det generella regleringsbrevet för universitet och högskolor 2005 kunde man exempelvis återfinna tre återrapporteringskrav som berörde kvalitetsarbetet, sex krav som rörde samverkan, tre krav rörande internationalisering, fyra krav rörande jämställdhet samt ett antal som berörde personalförsörjning m.m.

Denna mängd återrapporteringskrav ledde till mycket omfat- tande årsredovisningar och det är oklart vilka slutsatser som cen- trala myndigheter drog av dessa. I slutet av perioden genomfördes en prioritering och minskning av återrapporteringskraven.

Ett krav som gäller hur lärosätena har planerat sitt utbildnings- utbud och vilka bedömningar som har gjorts har funnits i reglerings- breven sedan 2013.

Universitet och högskolor ska i årsredovisningen redovisa vilka be-

dömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. Ett universitets eller en högskolas av-

vägningar när det gäller t.ex. fördelningen mellan program och kurser

på olika nivåer och med olika förkunskapskrav samt fördelningen mellan campus och distansutbildning ska redovisas. Därutöver ska en

redovisning lämnas över hur lärosätet möter det omgivande samhällets behov av utbildning.25

I budgetpropositionerna förekommer också styrning, dels genom detaljerade satsningar av platser på olika utbildningar men även

25 Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende universitet och högskolor.

85

generella uttalanden som bör observeras av lärosätena. Som exem- pel kan nämnas att i budgetpropositionerna för 2012 och 2013 finns uttalande om gränsdragningsproblematiken mellan högskole- utbildning och andra utbildningar:

Gränsdragningen mellan olika utbildningsformer är ibland svår, men kan ändå inte undvikas. Regeringen menar att sådan utbildning som

primärt hör hemma inom gymnasieskolan eller vuxenutbildningen inte bör ges inom högskolan.26

Även avräkning av inaktiva studenter tas upp i budgetpropositionen för 2012:

Det är mot denna bakgrund viktigt att lärosätena har interna rutiner för kontrollen av att studenter som inte deltar i utbildningen inte heller ingår i avräkningen mot takbelopp.27

Även Riksrevisionen har haft synpunkter på hur högskolorna klassificerar sina utbildningar m.m.

5.3Förändringar universitet och högskolor 1993–2013

1977 års reform innebar att den eftergymnasiala utbildningen i Sverige samlades i en statlig högskola, en kommunal och en landstings- kommunal högskola.

Läsåret 1993/94 förtecknades det i högskoleförordningen28 totalt 37 universitet/högskolor varav 36 med staten som huvudman och Handelshögskolan i Stockholm med enskild huvudman:

Universitet (motsv.): Uppsala universitet, Lunds universitet, Universitetet i Göteborg, Stockholms universitet, Universitetet i Umeå, Universitetet i Linköping. Karolinska institutet, Kungl. Tekniska högskolan, Chalmers tekniska högskola, Högskolan i Luleå, Sveriges lantbruksuniversitet29, Handelshögskolan i Stockholm (enskild huvudman men delfinansiering från staten).

26Prop. 2011/12:1,Utgiftsområde16,s. 68 och Prop. 2012/13:1, Utgiftsområde 16, s. 82.

27Prop. 2011/12:1, Utgiftsområde 16, s. 67.

28SFS 1993:100.

29Tillhörde då Jordbruksdepartementets område (numera Näringsdepartementet) och fick en egen förordning (SFS 1993:221).

86

Högskolor: Högskolan i Borås, Högskolan i Falun/Borlänge, Högskolan i Gävle/ Sandviken, Högskolan i Halmstad, Högskolan i Jönköping, Högskolan i Kalmar, Högskolan i Karlskrona/Ronneby, Högskolan i Karlstad, Högskolan i Kristianstad, Högskolan i Skövde, Högskolan för lärarutbildning i Stockholm, Högskolan i Trollhättan/Uddevalla, Högskolan i Växjö, Högskolan i Örebro, Idrottshögskolan i Stockholm, Mitthögskolan och Mälardalens högskola.

Konstnärliga högskolor: Danshögskolan, Dramatiska institutet, Grafiska institutet och Institutet för högre kommunikations- och reklamutbildning, Konstfack, Kungl. Konsthögskolan, Kungl. Musikhögskolan i Stockholm, Operahögskolan i Stockholm och Teaterhögskolan i Stockholm.

Universitetsgruppen hade, redan före 1993 års reform, fasta resurser för forskning och forskarutbildning vilket de andra grupperna saknade.

Vid sidan av de statliga högskolorna fanns landstingskommunala högskolor vilka främst utbildade personal till hälso- och sjukvården exempelvis sjuksköterske-, social omsorgs- och biomedicinsk ana- lytikerutbildning. Huvudmän för dessa så kallade vårdhögskole- utbildningar var landstingen och Gotlands kommun fram till 2002 då de förstatligades. Det fanns också kommunala högskolor med fritidspedagogutbildning och ADB-utbildning.

Vårdutbildningarna hade fram till överförandet till statligt huvudmannaskap 2002 landsting eller kommuner som huvudmän.30 Under perioden 1995–1999 hade samtliga landsting, med undantag av Jönköpings läns landsting och Gotlands kommun, genom avtal överlämnat ett utbildningsuppdrag omfattande vårdutbildningarna till den statliga högskolan i respektive län. Avtalen innebar att huvudmännen finansierade utbildningsuppdragen men högskolorna övertog i avtalet personal, utrustning m.m. I samband med förstat- ligandet upphörde dessa avtal.31 Ersättningsbeloppen för utbildning inom vård räknades upp med 15 procent.

Följande förändringar av lärosäten har skett under perioden:

30Prop. 2000/01:71.

31Eftersom reformen skulle vara kostnadsneutral minskades det generella statsbidraget fr.o.m. 2001 med 1 420 miljoner kronor, och det särskilda statsbidraget om 246 miljoner kronor upphörde.

87

–Chalmers tekniska högskola och Högskolan i Jönköping har fr.o.m. budgetåret 1994/95 stiftelser som huvudmän.

–Södertörns högskola inrättades 1997.

–Malmö högskola inrättades den 1 juli 1998, Vissa utbildningar överfördes från Lunds universitet. (Lärarutbildning och hög- skoleingenjörsutbildning från 1 juli 1998 och tandvårdsutbild- ningar från den 1 januari 1999.)

–Högskolan på Gotland bildades 1 juli 1998. Tidigare anordnades utbildningarna av andra universitet och högskolor på uppdrag av Högskoleutbildningen på Gotland med ett anslag som dispone- rades av länsstyrelsen.

–Högskolorna i Karlstad, Örebro och Växjö blev universitet 1 januari 1999 och Mitthögskolan blev universitet 1 januari 2005.

–Stockholms universitet inkluderar Grafiska institutet fr.o.m. 1 juli 1994 och Lärarhögskolan i Stockholm fr.o.m. 1 januari 2008.

–Försvarshögskolan bildades som ny högskola 1 januari 2008.32

–Linnéuniversitetet inrättades 1 januari 2010 genom fusion mel- lan Växjö universitet och Högskolan i Kalmar.

–Stockholms dramatiska högskola bildades 1 januari 2011 av Dramatiska institutet och Teaterhögskolan.

–I Uppsala universitet ingår Högskolan på Gotland fr.o.m. 1 juli 2013.

–Stockholms konstnärliga högskola bildades 1 januari 2014 av Dans- och cirkushögskolan, Operahögskolan och Stockholms dramatiska högskola.

32 Hade tidigare tillhört Försvarsdepartementet område men flyttades över till Utbildnings- departementet och blev högskoleutbildning.

88

SOU 2015:70 Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014

I beskrivningen av utvecklingen 1993–2013 utgår vi från de universitet och högskolor som fanns 2014. För högskolor och universitet som har fusionerat, sammanslagits eller inrättats under perioden ingår samtliga uppgifter gällande 1993/94 i det lärosäte de tillhörde 2014. Exempelvis har Stockholms universitet tillförts all lärarutbildning från Lärarhögskolan i Stockholm. All vårdhögskoleutbildning är från 1993/94 förd till den statliga högskola de kom att tillhöra efter förstatligandet 2002.

5.4Vetenskapsområden

Nya universitet inrättades 1 januari 1999 i Karlstad, Växjö och Örebro och principbeslut fattades om att även Mitthögskolan på sikt skulle få universitetsstatus (inrättades 1 januari 2005). För att åstad- komma en bredare indelning än fakultetsindelningen att fördela resurser på, fattade riksdagen 1999 beslut om att införa vetenskaps- områden. Detta möjliggjorde för högskolor att få bedriva forskar- utbildning och få anslag till forskning och forskarutbildning.

Fyra vetenskapsområden inrättades: humanistisk-samhällsveten- skapligt, medicinskt, naturvetenskapligt och tekniskt (i stort sett jämförbart med fakultetsindelningen). För högskolor med fasta forskningsresurser fördelades nu resurserna på vetenskapsområden i stället för på fakulteter. En högskola som, efter prövning av Hög- skoleverket, erhöll ett vetenskapsområde fick rätt att utfärda exa- men på forskarnivå inom området, och fick också ett anslag för forskning och forskarutbildning inom vetenskapsområdet.

Följande högskolor erhöll efter ansökan vetenskapsområden: Blekinge tekniska högskola, Högskolan i Jönköping, Högskolan i

89

Resurstilldelningssystemet och större förändringar 1993–2014 SOU 2015:70

Kalmar, Malmö högskola, Mitthögskolan (fram till 2004) och Mälardalens högskola.

Från och med 2010 gavs högskolorna i stället rätt att hos Hög- skoleverket ansöka om examenstillstånd inom forskningsområden (snävare indelning än vetenskapsområden) som den berörda hög- skolan själv avgränsat. Ett sådant erhållande av examenstillstånd innebar inte att särskilda resurser tilldelades.

I dag har nästan alla högskolor utom de konstnärliga minst ett sådant examenstillstånd.

5.5Forskningsmedlens utveckling

Även om vårt utredningsuppdrag enbart berör grundutbildningen finns det skäl att något kommentera utvecklingen av forsknings- finansieringen. I en rapport från Universitetskanslersämbetet (UKÄ) redovisas utvecklingen av lärosätenas intäkter som går till forskning. I absoluta tal har ökningen varit störst vid de traditionella universiteten, följt av de fackinriktade universiteten33. Dessa två lärosätesgrupper fick 93 procent av den totala intäkts- ökningen i sektorn. Däremot har den relativa ökningen varit störst vid de fackinriktade universiteten (+24 procent) och de konstnär- liga högskolorna (+23 procent). Vid de traditionella universiteten har ökningen varit 18 procent och vid högskolorna 12 procent. Ökningen har varit minst vid de nya universiteten där forsknings- resurserna ökat med 11 procent.34

I rapporten redovisas också andelen av lärosätets totala intäkter som går till forskning och utbildning på forskarnivå.

33I rapporten ingårLuleåtekniska universitet i de fackinriktade universiteten. I den fortsatta redovisningen är Luleåtekniskauniversitet inkluderad i de traditionella universiteten. Se text under figur 5.1.

34UKÄ (2013b).

90

Figur 5.1 Andel av lärosätenas totala intäkter som går till forskning och utbildning på forskarnivå, år 2004, 2008, 2014

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Källa: Bearbetningar av UKÄ (2013b) Forskningsresurser i högskolan, En kartläggning av lärosätenas forskningsfinansiering 2008–2012. Rapport 2013:7.

5.6Styrelsernas sammansättning

Reformen 1977 hade inneburit stora förändringar i styr- och beslutsformerna inom universitets- och högskoleområdet. Frånsett anställda och studenter gavs också företrädare från samhället (yrkesliv och politik) direkt inflytande i organen.

Vid det nya ämbetsverket Universitets- och högskoleämbetet, hade inrättats fem planeringsberedningar med stort ansvar för framför allt utbildningsfrågor, bl.a. utarbetade de riksgiltiga utbild- ningsplaner och yttrade sig över högskolornas anslagsframställ-

91

ningar. Detta nya upplägg innebar en hårdare central styrning av utbildningen än tidigare.35

Regionstyrelser och linjenämnder hade införts med en majoritet av allmänföreträdare i regionstyrelserna, och i linjenämnderna ingick yrkeslivsrepresentanter. Regionstyrelserna36 skulle, i sin region, sam- ordna utvecklingenoch utbyggnaden av den högre utbildningen och utbildningsutbudet, fördela vissa medel för utbildning (särskilt inom anslaget för lokala och individuella linjer samt enstaka kurser) och ta ansvar för anknytningen mellan enheter med och utan forsk- ningsresurser. Slutligen skulle de ta ansvar för organisations- och förvaltningsfrågor som berörde två eller flera högskoleenheter. Vid högskolorna infördes under högskolestyrelsen linjenämnder. Dessa skulle ansvara för utbildningens innehåll m.m. inom varje utbild- ningssektor.37

Reformen 1993 blev i stället en ”frihetsreform”. Regionstyrel- serna hade tidigare avskaffats och styrelserna för högskolorna fick ett betydligt större ansvar än tidigare. Centralstyrningen upphörde och regering och riksdag skulle styra genom mål och resultatstyr- ning inom fastställda ekonomiska ramar. Efter regeringsskiftet 2006 tillsattes en utredning som 2008 överlämnade sitt betänkande Självständiga lärosäten38. Efter beredning kom propositionen En akademi i tiden. Ökad frihet för universitet och högskolor39. Efter riksdagsbehandlingen, vilken ledde till att propositionens förslag fullföljdes, togs i stort sett alla regleringar bort om hur en högskola skulle vara organiserad och högskolorna kunde själva besluta om sin organisation utöver styrelse och rektor. 40 Om beslut ska fattas som berör uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen eller organisation av eller kvalitet i forskningen ska dock personer som är vetenskapligt eller konstnärligt kompetenta vara i majoritet. Studenterna gavs rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation. 41

35Andrén (2013).

36Avskaffades 1 juli 1988.

37Andrén (2013).

38SOU 2008:104.

39Prop. 2009/10:149.

40SFS 1992:1434 2 kap. 5 §.

41SFS 1992:1434 2 kap. 6–7 §§.

92

Eftersom styrelserna har fått en mycket central och ansvarsfull position finns det anledning att redovisa vilka förändringar som har skett i deras sammansättning under perioden.

Tabell 5.3 Förändringar i styrelsernas sammansättning under perioden 1993–2014

I nu gällande högskoleförordning sägs att styrelsen för en högskola ska bestå av ordföranden och fjorton andra ledamöter. Av högsko- lelagen framgår att rektor skall ingå i styrelsen. Styrelsen ska utse vice ordförande inom sig.47

I förordningen regleras nu också den detaljerade sammansätt- ningen: Lärarna har rätt att vara representerade med tre ledamöter i styrelsen. Studenterna har rätt att vara representerade med tre ledamöter i styrelsen.

Från och med 201248 finns det i högskoleförordningen för första gången reglerat hur nomineringen av de ledamöter som utses av regeringen ska ske. En grupp bestående av en person som utses av regeringen, landshövdingen i aktuellt län samt en representant för studenterna vid lärosätet ska lämna förslag på styrelse till reger- ingen. Tidigare hade det skett genom att Utbildningsdepartementet hade hämtat in förslag från respektive lärosäte och övriga intres- senter.

42SFS 1993: 100.

43SFS 1994: 1101.

44SFS 1995: 337.

45SFS 1998: 1003.

46SFS 2007: 151.

47SFS 2012: 584.

48SFS 2012: 584.

93

Sammanfattningsvis har de viktigaste förändringarna varit att rektor fr.o.m. 1998 inte längre är ordförande i styrelsen, och att nomineringen av de externa ledamöterna reglerades 2012 vilket innebar att endast studenterna tillförsäkrades ledamotskap i nomi- neringsgruppen. Antalet ledamöter har varierat över tiden men de externa ledamöterna har alltid haft majoritet. Frågan om styrelsens roll är för närvarande under utredning (Dir 2014:70).

5.7Tillträde till högre utbildning

I och med reformen 1993 blev varje lärosäte en antagningsmyndig- het. Den lokala friheten ledde till att behörighetsreglerna blev allt mer differentierade mellan olika utbildningar, och därmed oöver- skådliga. Detta åberopade regeringen i propositionen Tillträde till högre utbildning m.m.49 och tydliggjorde att reglerna för tillträde till högskolan är en angelägenhet för riksdag och regering eftersom universitet och högskolor ingår i ett nationellt utbildningssystem. I propositionen föreslogs det enskilda lärosätet även fortsättningsvis vara antagningsmyndighet, men den nya myndigheten Högskole- verket50 skulle samtidigt få omfattande uppgifter på tillträdesområ- det. Propositionen låg till grund för de nya tillträdesregler som infördes fr.o.m. höstterminen 1997. Tillträdesreglerna blev då mer likriktade än tidigare. Högskoleverket utfärdade föreskrifter om vilka utbildningar som gav grundläggande behörighet, vilka stan- dardbehörigheter som gällde för olika utbildningar m.m.

Parallellt med 1993 års reform inom högskolan förändrades gymnasieskolan. Nationella gymnasieprogram infördes successivt, som alla skulle ge allmän behörighet till högskolan.

Den senaste stora förändringen av tillträdesreglerna skedde när nya tillträdesregler infördes i och med antagningen till hösttermi- nen 2010. Reglerna innebar en skärpning av den grundläggande behörigheten. Dessutom infördes att sökande med betyg utfärdade efter 2003 kan tillgodoräkna meritpoäng för matematik, moderna språk, engelska samt för meritkurser som är angivna för respektive områdesbehörighet. Personer med kompletterande betyg söker i en

49Prop. 1995/96:184.

50Inrättades 1995.

94

särskild grupp. Några år tidigare hade också den så kallade 25:4 regeln

– som infördes i samband med reformen 1977 och som innebar att ålder och arbetslivserfarenhet kunde ge allmän behörighet – upphört att gälla.51 Sammantaget innebär detta att i förhållande till tidigare regler gynnar de nya tillträdesreglerna unga sökande, vilket de senaste åren har visats genom att studentpopulationen i högskolan föryngrats (se avsnitt 6.2.2).

5.8Förändringar i examensstrukturen

Examensordningens struktur behölls i stort sett oförändrad från 1993 fram till 2007. Ett antal yrkesexamina infördes 1999–2001, främst inom vårdområdet (audionom-, biomedicinsk analytiker-, dietist-, ortopedingenjörs-, röntgensjuksköterske-, tandtekniker-, specialistsjuksköterske- och sjukhusfysikerexamen), och en yrkes- högskoleexamen 2002. Några yrkesexamina togs bort. Exempelvis ersattes åtta äldre lärarexamina av en enda lärarexamen, och på sjö- utbildningsområdet slogs några examina samman. Många yrkes- examina fick också ändrade målbeskrivningar, och för några ändra- des poängomfattningen. Bland generella examina var den största förändringen att en ny inriktning inom magisterexamen infördes: magisterexamen med ämnesbredd.52

Den 1 juli 2007 infördes53 den utbildnings- och examensstruktur som gäller i dag. Bakgrunden till denna var Sveriges deltagande i den s.k. Bolognaprocessen. Bolognaprocessen syftar till att främja rörlighet, anställningsbarhet och Europas konkurrenskraft som utbildningskontinent, och ett viktigt medel för att nå dessa mål var att skapa jämförbara strukturer för den högre utbildningen i de europeiska länderna.

Den största förändringen i den nya utbildnings- och examens- strukturen var att tre nivåer infördes i högre utbildning: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Såväl utbildning – dvs. varje kurs – som examen är placerad på en av dessa nivåer. Varje nivå förutsätter och bygger på att studenten har utbildning från tidigare nivå.

51Prop. 2006/07:107.

52Ds. 2003:4, s. 33–34.

53Prop. 2004/05:162.

95

En annan stor förändring var att en ny examen – masterexamen

– infördes. Masterexamen är en tvåårig examen på avancerad nivå. Magisterexamen – som tidigare var fyrårig (djupmagister) eller ettårig (breddmagister som förutsatte en tidigare examen) – blev nu en ettårig examen på avancerad nivå. Därmed finns två generella examina på avancerad nivå. Också på grundnivå finns två generella examina: högskoleexamen, som är tvåårig, och kandidatexamen, som är treårig. Ett antal yrkesexamina togs bort. Av nuvarande yrkesexamina är 29 placerade på grundnivå och 22 placerade på avancerad nivå.

En ny examenskategori – konstnärliga examen – infördes. Inom kategorin finns konstnärlig högskoleexamen, konstnärlig kandidat- examen, konstnärlig magisterexamen och konstnärlig masterexa- men – i analogi med de generella examina.

I och med den nya examensordningen omarbetades dessutom samtliga examensbeskrivningar så att de följer en gemensam struktur i enlighet med den europeiska övergripande referensramen för examina. Alla examina fick också ett exakt antal poäng. Detta gällde även tidigare för det stora flertalet examina, men för de gene- rella examina och för några yrkesexamina fanns innan reformen i stället ett krav på minst antal poäng.

Utöver dessa förändringar i utbildnings- och examensstrukturen infördes ett nytt poängsystem där ett läsårs heltidsstudier motsva- rade 60 högskolepoäng (hp).

Vissa examina har fått en ökad poängomfattning under perioden, se vidare avsnitt 10.3.

96

Studenterna i högskolan SOU 2015:70

gärna vill veta mera. Det är en betydligt större andel av de unga männen än av de unga kvinnorna som anser sig känna till framtids- utsikter för olika yrken.

Över 90 procent uppger att det är mycket eller ganska viktigt att de är säkra på att utbildningen leder till ett jobb när de väljer utbildning. Samtidigt uppger 27 procent att de inte direkt anpassar sina studie- och yrkesval till hur arbetsmarknaden ser ut i fram- tiden. Och 96 procent anser att det är mycket eller ganska viktigt att utbildningen är inom ett ämne som de är intresserade av. Valet av utbildning sker alltså sannolikt genom en jämkning mellan de ungas ämnesintresse och deras kunskap om den framtida arbets- marknaden.

Att enkelt kunna bli antagen till utbildningen, att den ges vid ett visst lärosäte och att kvaliteten på undervisningen är hög är också viktiga parametrar i valet av utbildning.

De allra flesta av de elever som vill läsa vidare efter gymnasiet planerar att läsa på ett program. I SCB:s enkätstudie uppger 75 procent att de vill läsa ett program som leder till examen. Omkring 5 procent vill själva kombinera ihop kurser som leder till en exa- men, och cirka 20 procent vet inte om de vill följa ett program eller läsa kurser. En stor andel, 37 procent, uppger att de kan tänka sig att läsa hela eller delar av utbildningen på distans.3

6.1.2Söktrycket varierar mellan utbildningar

Intresset för att studera vid universitet och högskolor kan mätas i antalet som anmäler sig som sökande till kurser och program vid universitet och högskolor. Över åren har intresset för högskolestu- dier – mätt på detta sätt – varierat. De senaste åren har antalet sökande legat på en hög nivå.

De sökande till högskolan består dels av nya sökande, dvs. per- soner som inte tidigare har studerat i högskolan, dels av personer som redan är studenter och söker sig vidare i systemet. I ett längre perspektiv har det skett relativt kraftiga förändringar i antalet sökande, vilket innebär att också konkurrensen om platserna – andelen av de

3 SCB (2014c), s. 17 och 21.

98

sökande som har antagits – har varierat. Sedan 2006 har antalet sökande ökat konstant, och andelen antagna har minskat.

Inför hösten 2014 fanns det totalt 364 400 behöriga sökande till program och kurser vid universitet och högskolor. Av dessa sökte knappt hälften, 175 100, till program. Både antalet sökande till pro- gram och till kurser har ökat de senaste åren, dock har antalet sökande till program ökat något mer.4

De sökande fördelar sig dock inte jämt, och konkurrenssitua- tionen varierar mellan olika utbildningar. Under perioden 1998– 2014 har andelen som kommer in på sitt förstahandsval på program varierat mellan 54 och 71 procent. Hösten 2014 gällde det för 54 procent. Enligt Universitets- och högskolerådet var det höstterminen 2014 konkurrens till 61 procentav programmenoch till 18 procent av kurserna, efter urval 2.5 Med konkurrens avses att det fanns minst en reservplacerad sökande.

Det är inte så stora förändringar över tid vilka utbildningar som lockar flest sökande. Av de 175 100 behöriga förstahandssökanden till program höstterminen 2014 sökte 11 600 till civilingenjörs- utbildningen. Till sjuksköterskeutbildningen sökte 8 600 och till juristutbildningen 7 200. Antalet behöriga förstahandssökande till de fyra lärarutbildningarna var sammantaget 16 400 hösten 2014. För program som leder till en generell eller en konstnärlig examen var det flest behöriga sökande inom företagsekonomi och admi- nistration (12 700 sökande), informatik, datavetenskap och system- vetenskap (7 500) och ledning och administration (6 500).6

Hur konkurrenssituationenser ut beror dock på hur många av de sökande som slutligen blir antagna. Flest behöriga förstahandssökande per antagen, bland yrkesexamensprogram med minst 100 antagna, hade hösten 2014 utbildningarna till psykolog (9,7 behöriga första- handssökande per antagen), veterinär (7,1), läkare (6,6), jurist (5,6) samt fysioterapeut(5,6). Detta är utbildningar somunder lång tid har varit eftersökta. Bland större yrkesexamensprogram med få behöriga förstahandssökande per antagen märks utbildningen till högskole- ingenjör (1,0 behöriga förstahandssökande per antagen), ämneslärare (1,1) och grundlärare (1,4).7 Man bör notera att även om antalet

4UKÄ & SCB (2014c), s. 12, och motsvarande Statistiska meddelanden åren 2010–2013.

5Universitets- och högskolerådet (2014), s. 13.

6UKÄ & SCB (2014c), tabell 6A.

7UKÄ & SCB (2014c), tabell 6A.

99

förstahandssökande per antagenär lågt till dessa utbildningar tillhör de utbildningar som har flesta antal sökande.

Tabell 6.1 Antal behöriga förstahandssökande och antagna till yrkesexamensprogram höstterminen 2014

Yrkesexamensprogram med fler än 100 antagna. Tabellen är sorterad enligt högst antal behöriga förstahandssökande.

100

SOU 2015:70 Studenterna i högskolan

Anm: Antal förstahandssökande är avrundat till närmaste tiotal.

6.2De som är studenter

Antalet studenter har ökat kraftigt de senaste tjugo åren. Höstter- minen 1994 studerade knappt 200 000 personer i högskolan, höst- terminen 2013 hade antalet ökat till 350 000. De allra flesta som studerar vid svenska universitet och högskolor tillhör den svenska befolkningen. Ungefär en tiondel – andelen har varierat genom åren – av studenterna är dock inresande studenter, dvs. studenter som ingår i lärosätenas utbytesprogram eller som kommer till Sverige på egen hand för att studera.

Andelen studenter som enbart läser på fristående kurs har mins- kat och andelen som läser på program har ökat. Under läsåren 2004/05–2010/11 låg andelen studenter som enbart läste på fri- stående kurser på mellan 40 och 42 procent. Läsåret 2012/13 gällde det för 38 procent av studenterna, och läsåret 2013/14 för 35 pro- cent av studenterna.8

6.2.1Många utbildningar har sned könsfördelning

Det är fler kvinnor än män som studerar i högskolan. I alla åldrar var det en större andel av kvinnorna än av männen i befolkningen som studerade. Detta är inte unikt internationellt sett – i de flesta andra OECD-länder är situationen densamma (se kapitel 4). I Sverige har könsfördelningen i högskolan varit omkring 40 procent män och 60 procent kvinnor sedan början av 2000-talet, men ser

8 UKÄ & SCB (2015), s. 21.

101

man till enskilda utbildningar är könsfördelningen ofta snedare.9 Läsåret 2012/13 hade endast 26 procent av kurserna vid universitet och högskolor en jämn könsfördelning (inom intervallet 40–60 procent).10

Flera orsaker brukar anges som skäl till att fler kvinnor än män studerar i högskolan. En förklaring är att utbildning mot yrken dit män traditionellt söker sig i stor utsträckning ges i gymnasieskolan, medan utbildning mot yrken dit kvinnor traditionellt söker sig finns i högskolan. Av eleverna i gymnasieskolan 2012/13 läste 36 procent av männen och 28 procent av kvinnorna på ett yrkesinrik- tat program. En annan förklaring är att kvinnor har bättre studie- resultat i gymnasieskolan och därmed större möjlighet att studera i högskolan.11 Dessutom återkommer kvinnor i större utsträckning än män till nya studieperioder i högskolan.12 Samtidigt är det en lägre andel av de kvinnor som söker än av de män som söker som blir antagna, vilket åtminstone delvis hänger samman med kvinnor i större utsträckning än män söker till utbildningar inom hälso- och sjukvårdsområdet där konkurrensen är stor.13

Både bland kvinnor och män är juridik och samhällsvetenskap det vanligaste ämnesområdet. Näst vanligast bland kvinnor är huma- niora och teologi, medan det bland män var teknik. Könsfördel- ningen är jämnast inom området naturvetenskap. Störst könsskill- nad finns inom vård och omsorg samt medicin och odontologi. Inom teknik och naturvetenskap har könsskillnaderna blivit mindre de senaste tjugo åren, då andelen kvinnor inom dessa områden har ökat. Någon motsvarande ökning av andelen män finns inte i områdena vård och omsorg samt medicin och odontologi.14

9UKÄ & SCB (2015), s. 17.

10UKÄ (2014a), s. 119.

11SCB (2014a), s. 31–33.

12Högskoleverket (2012a), s. 5.

13UKÄ & SCB (2014c), s. 8.

14UKÄ & SCB (2015), s. 20.

102

SOU 2015:70 Studenterna i högskolan

Källa: UKÄ & SCB (2015), Studenter och examina, Statistiskt meddelande UF20 SM 1501.

Av yrkesexamensprogrammen är det endast ett fåtal som har en könsfördelning inom det etablerade jämställdhetsintervallet 40–60, dvs. som lägst 40 procent av någotdera könet. Läsåret 2013/14 gällde det för utbildningarna15 mot civilekonom, jurist, läkare samt yrkes- lärare och ämneslärare (där det dock skiljer beroende på ämnes- inriktning).16

En högre andel av männen än av kvinnorna studerar på avance- rad nivå. Läsåret 2013/14 studerade 24 procent av kvinnorna och 26 procent av männen på kurser avancerad nivå. Andelen som studerar på avancerad nivå skiljer sig mellan ämnesområden. Inom alla ämnesområden förutom vård och omsorg och konstnärligt område var det dock en högre andel av männen än av kvinnorna som stude- rade på avancerad nivå. Störst skillnad mellan könen fanns inom området medicin och odontologi, där 39 procent av männen men enbart 28 procent av kvinnorna studerade på avancerad nivå. För- klaringen ligger antagligen i att män i större utsträckning finns på långa utbildningar där en större del av kurserna är klassificerade på avancerad nivå.17

15Avser könsfördelning bland nybörjare på programmen.

16SCB (2015), tabell 5.

17SCB (2015) s. 20.

103

Att studera på fristående kurser är vanligare bland kvinnor än bland män. Läsåret 2013/14 studerade 36 procent av kvinnorna och 34 procent av männen enbart på fristående kurser. Detta hänger samman med att det bland kvinnorna också är vanligare att studera på distans. Bland kvinnorna studerade omkring 30 procent på distans

–inräknat de somkombinerar distansstudierna med campusstudier – och bland männen gällde det för cirka 25 procent. Många av dem som läser på distans har en tidigare examen. Läsåret 2013/14 hade 42 procent av kvinnorna som enbart läste på distans en tidigare examen, och bland män gällde det för 38 procent.18

När det gäller genomströmning finns det också könsskillnader. Examensfrekvensen varierar mellan olika program men för i stort sett alla gäller att kvinnor avlägger examen i högre utsträckning än män. Detta gäller både på program med en majoritet kvinnor och på program med en majoritet män. (Se vidare avsnitt 10.1.) Pre- stationsgrad – som också kan ses som ett mått på genomströmning

–är högre på program än på fristående kurs, och högre på campus- utbildningar än på distansutbildningar. Inom samtliga studieformer är dock prestationsgraden högre för kvinnor än för män.

6.2.2Fler yngre studenter

Studentpopulationen har föryngrats de senaste tio åren. Mellan läsåren 2004/05 till 2013/14 har medianåldern minskat bland stu- denterna från 26,0 år till 24,9 år. Kvinnorna var i genomsnitt ett år äldre än männen.

Bland studenterna 2013/14 utgjorde åldersgruppen som var 21 år eller yngre 22 procent av kvinnorna och 25 procent av männen. Bland både män och kvinnor har denna åldersgrupp ökat, för kvin- nor med 5 procentenheter och för män med 7 procentenheter sedan läsåret 2004/05. Även andelen studenter i åldern 22–24 år har ökat under samma period: bland kvinnorna med 3 procentenheter och bland männen med 1 procentenhet. Däremot har andelen stu- denter som var äldre än 30 år minskat, bland kvinnor från 27 till 21 procent, och bland män från 16 till 13 procent.19

18SCB (2015), s. 22 ff.

19SCB (2015), s. 19 ff.

104

Många av distansstudenterna tillhör den äldre åldersgruppen. Bland de studenter som enbart läser på distans var 42 procent 34 år och äldre läsåret 2013/14. Det kan jämföras med de studenter som både läser på distans och på campus och med dem som enbart stu- derar på campus där 17 respektive 12 procent var 34 år och äldre.20 Eftersom distansutbildning är vanligare bland kvinnor än bland män, och det dessutom är vanligare att kvinnor återkommer till utbildning, blir följden en kraftig dominans av kvinnor i student- gruppen som är 34 år och äldre.

6.2.3Social snedrekrytering till högre utbildning21

Studenternas sociala bakgrund mäts genom uppgifter om deras för- äldrars utbildning. Uppgifter om social bakgrund finns för studen- ter som är 35 år eller yngre.

Om man mäter den sociala bakgrunden bland studenterna och relaterar den till motsvarande uppgifter för befolkningen i sin helhet, ser man att det är en social snedrekrytering till högre utbildning, och att omfattningen av denna inte har förändrats de senaste tio åren.

Läsåret 2013/14 hade 38 procent av de nya studenterna i högskolan högutbildade föräldrar, dvs. åtminstone en av föräldrarna hade avslutat en minst treårig eftergymnasial utbildning. I samma nybörjarkull var det 23 procent som hade föräldrar med låg utbildning, dvs. högst tvåårig gymnasieutbildning. Om rekryteringen till högskolan skulle motsvara fördelningen i befolkningen i åldern 19 till 34 år skulle förhållandena vara de omvända: 25 procent av de nya studenterna skulle ha högutbildade föräldrar och 37 procent skulle ha lågutbildade föräldrar.

Den sociala snedrekryteringen blir än tydligare när man studerar enskilda utbildningar. I de fall som föräldrarna är högutbildade läser studenterna i stor utsträckning på långa utbildningar som förbereder för ett yrkesliv som ofta har goda karriärmöjligheter. Några exempel på detta är utbildningar till läkare (66 procent av nybörjarna 2013/14 hade högutbildade föräldrar), arkitekt (66 pro- cent), psykolog (63 procent) jurist (58 procent) och civilingenjör

20SCB (2015), s. 23.

21UKÄ & SCB (2014b).

105

(56 procent). På de generella programmen börjar studenter med högutbildade föräldrar i stor utsträckning på masterprogram (50 procent av nybörjarna 2013/14 hade högutbildade föräldrar). Stu- denter som inte har högutbildade föräldrar finns framför allt på kortare lärar- och vårdutbildningar.

6.2.4Andelen studenter med utländsk bakgrund har ökat22

Studenter med utländsk bakgrund tillhör den svenska befolkningen, men de är antingen födda i ett annat land än Sverige eller har två utrikesfödda föräldrar. Andelen nya studenter med utländsk bakgrund har ökat över tid. Läsåret 2012/13 hade 19 procent av de nya studenterna utländsk bakgrund, vilket kan jämföras med 16 procent tio år tidigare.

Uppgifter från SCB och Universitetskanslersämbetet visar på att personer med utländsk bakgrund som har invandrat vid 7 års ålder eller senare är underrepresenterade i högskolan. Bland de 25- åringar som hade utländsk bakgrund och som antingen var födda i Sverige eller hade invandrat senast vid sex års ålder, var övergången till högskolestudier lika hög som bland de 25-åringar som hade svensk bakgrund. Bland 25-åringar med utländsk bakgrund och som invandrat vid 7 års ålder eller senare, var däremot övergången till högskolestudier betydligt lägre.

Skillnader i övergång till högre studier är också större i äldre födelsekohorter. Förutom ålder vid invandring spelar föräldrars utbildningsnivå roll för övergången till högskolestudier – liksom den gör för studenter med svensk bakgrund. Även vilket land som man själv eller föräldrarna har invandrat ifrån har betydelse.

Studenter med svensk respektive utländsk bakgrund börjar i viss utsträckning på skilda utbildningar. Studenter med utländsk bakgrund finns bland annat i stor utsträckning på utbildningarna till apotekare (76 procent av nybörjarna hade utländsk bakgrund), receptarie (64 procent), biomedicinsk analytiker (54 procent) och tandläkare (49 procent), och i liten utsträckning på utbildningar till fysioterapeut (5 procent), civilekonom(10 procent), jurist (11 procent), psykolog (11 procent) och arkitekt (12 procent).

22 UKÄ & SCB (2014a).

106

Utvecklingen 1994–2013 SOU 2015:70

konstnärlig examen (i fortsättningen konstnärliga program) hade 1994 drygt 1 800 helårsstudenter. År 2013 hade detta antal ökat till cirka 3 100 helårsstudenter eller med 72 procent. Hälften av dessa helårsstudenter fanns 2013 vid de konstnärliga högskolorna.

Skillnaden mellan generell respektive yrkesinriktad examen är av mer formell natur i högskoleförordningen men det bör påpekas att båda typerna förbereder för yrkeslivet. Inom de generella program- men finns flera program med klar yrkesinriktning exempelvis utbildningar inom HR-området, internationellt inriktade utbild- ningar, datavetenskapliga utbildningar samt en stor andel samhälls- vetenskapliga utbildningar som utbildar för administrativt inriktad yrkesverksamhet. För yrkesexamina är examensmålen mer specifika än för de generella.

De utbildningsområden (enligt svensk utbildningsnomenklatur, SUN1) som har flestantal helårsstudenter 2013 är samhällsvetenskap, juridik, handel, administration (85 000), teknik och tillverkning (54 000) och hälso- och sjukvård samt social omsorg (51 500). Vid de traditionella och nya universiteten samt vid högskolorna har sam- hällsvetenskap, juridik, handel, administration flest och hälso- och sjukvård samt social omsorg näst flest helårsstudenter. De fack- inriktade universiteten har flest helårsstudenter inom teknik och tillverkning medan hälso- och sjukvård samt social omsorg intar en andraplats i detta avseende. Den sistnämnda kategorin har haft den största procentuella ökningen, 75 procent, från 1994. Den enda kategori som har minskat är utbildningar inom pedagogik och lärar- utbildningsom minskade från 39 000 helårsstudenter 1994 till 36 500 år 2013.

Antalet helårsstudenter på fristående kurser har alltså, trots den totala ökningen av utbildningsvolymen, minskat marginellt. En förklaring till detta kan vara införandet av en ny utbildnings- och examensstruktur 2007 (Bolognareformen). De fristående kurser som kom att klassificeras på avancerad nivå kunde infogas eller rent av

1 Svensk utbildningsnomenklatur (SUN) är ett system för klassificering av utbildning. På första nivån: 0 Allmän utbildning; 1 Pedagogik och lärarutbildning; 2 Humaniora och konst; 3 Samhällsvetenskap, juridik,handel,administration; 4 Naturvetenskap,matematik och data; 5 Teknik och tillverkning; 6 Lant- och skogsbruk samt djursjukvård; 7 Hälso- och sjukvård samt social omsorg; 8 Tjänster; 9 Okänd.

Notera att utbildningsområde i SUN inte motsvarar de utbildningsområden som används för fördelning av resurser till utbildning på grundnivå och avancerad nivå. SUN-nivåerna beskrivs även i bilaga 6.

108

översättas till magister-/masternivå och kom i flera fall att erbjudas som generella program.

Antalet helårsstudenter var som högst år 2010 då det fanns 315 000 helårsstudenter vid universiteten och högskolorna. Därefter har det skett en minskning till 2013 med 18 500 helårsstudenter på fristående kurser medanantalet helårsstudenter på programhar ökat med 2 000.

I det följande har vi markerat i huvuddiagrammet i varje avsnitt när Bolognareformen 2007 infördes. Dessutom finns en markering för 2011 då ett antal omfördelningar/indragningar av medel på- börjades:

–Indragning 2012 av den tidigare tillfälliga satsningen under 2010 och 2011 på 10 000 högskoleplatser.

–Införandet av avgifter för s.k. tredjelandsstudenter medförde permanent minskning från 2011 av motsvarande resurser som tidigare hade finansierats inom takbeloppet.

–Anslagsminskning till följd av ny lärarutbildning och om- fördelningar av platser inom lärar- och förskollärarutbildningar

–Minskning av resurser till följd av inaktiva studenter.

Dessa åtgärder har medfört att antalet helårsstudenter har minskat. Vi redovisar i detta kapitel också utvecklingen av antalet program och antalet kurser även om dessa beräkningar bygger på mycket osäkra definitioner ochberäkningar. Längre kurser kan omvandlas till program men också splittras upp i mindre kurser, program kan samläsas2 med andra program osv. Resultatet kan dock ge en tendens. Antalet program ökade kraftigt i samband med Bologna- reformen 2007 för att senare plana ut från 2009 på en nivå om drygt 3 500 program i landet. Antalet fristående kurser ökade relativt jämt från cirka 15 000 år 1994 till 32 500 år 2010. Därefter minskade antalet till cirka 27 000 fristående kurser 2013. Det har alltså skett en för- dubbling av antalet kurser under perioden trots att antalet helårs-

studenter minskat något.

Antalet program och antalet helårsstudenter har inte haft samma procentuella utveckling över tiden. Antalet helårsstudenter

2 I betydelsen en kurs kan ingå i flera program och följs då av alla studenter från flera program. En kurs kan också ingå i en större kurs och även här läser alla studenterna vid samma tillfälle kursen.

109

på program har under perioden ökat med cirka 50 procent medan antalet program har ökat med 175 procent. Skillnaden är störst för de generella programmen där antalet helårsstudenter har ökat med cirka 130 procent medan antalet program har ökat med 300 pro- cent. För yrkesprogrammen är ökningen av antalet program 75 procent medan antalet helårsstudenter har ökat med 20 procent. Med reservationen ovan om svagheten i måtten kan en uttunning, dvs. färre antal helårsstudenter per program, noteras.

Fristående kurser har gått från att ofta bestå av terminslånga kurser som i normalfallet byggs samman till en lång utbildning som ger examen, till att framför allt vara korta kurser (mindre än 30 hp). Fristående kurser ges framför allt, och i växande utsträckning, inom utbildningsområdet humaniora och konst, där främmande språk utgör en stor del. Andelen kurser på avancerad nivå har ökat efter 2007 när den nya utbildnings- och examensstrukturen infördes.

Fortfarande ges merdelen av de fristående kurserna på campus, men en allt större andel ges på distans. Mätt i helårsstudenter är denna utveckling särskilt tydlig. Fristående kurser på distans är oftast korta och ges i stor utsträckning på deltid. Distansutbildning omfattar också programutbildningar, men även om utbudet av program på distans har ökat är antalet fortfarande relativt litet. Sedan 2010 har antalet fristående kurser minskat, och minskningen har framför allt skett bland det slags kurser som tidigare ökade – korta kurser, distanskurser och deltidskurser.

Kurser som ges på deltid och har äldre studenter ger ett grovt mått på fortbildning och vidareutbildning. Antalet kurser som faller inom dessa kriterier ökade framtill 2010, och de utgör en allt större del av de fristående kurserna. Merparten är korta kurser, och ungefär hälften ges på distans. Sedan 2010 har dock antalet kurser av fort- bildnings- och vidareutbildningskaraktär minskat, i synnerhet gäller det för utbildningsområdena pedagogik och lärarutbildning och hälso- och sjukvård samt social omsorg. Också antalet sommarkurser har minskat sedan 2010.

Tabell 7.1 sammanfattar de viktigaste data från kartläggningen.

110

SOU 2015:70 Utvecklingen 1994–2013

Källa: SCB:s universitets- och högskoleregister.

I de följande avsnitten redovisas mer detaljerade uppgifter för respektive högskolegrupp.

111

7.2Utvecklingen av antalet helårsstudenter 1994- 2013

7.2.1Inledande beskrivning av statistiken

Vi har i beskrivningen valt att inledningsvis redovisa antalet helårs- studenter fördelade på program (inriktade mot generell examen, yrkesexamen ochkonstnärlig examen) samt fristående kurser. Efter- som det första året efter 1993 års reform redovisades som ett läsår har vi valt att börja vår redovisning med det första hela kalenderåret efter reformen, dvs. 1994.

I redovisningen har vi valt att gruppera lärosäten i följande grupper:

1.Traditionella universitet (Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå uni- versitet, Linköpings universitet, Luleå tekniska universitet).

2.Fackinriktade universitet(Kungl. Tekniska högskolan, Karolinska institutet, Chalmers tekniska högskola, Handelshögskolan i Stockholm, Sveriges lantbruksuniversitet).

3.Nya universitet (Linnéuniversitetet, Karlstads universitet, Mitt- universitetet, Örebro universitet).

4.Högskolor (Blekinge tekniska högskola, Försvarshögskolan, Högskolan Dalarna, Högskolan i Borås, Högskolan i Gävle, Högskolan i Halmstad, Högskolan i Jönköping, Högskolan Kristianstad, Högskolan i Skövde, Högskolan Väst, Gymnastik- och idrottshögskolan i Stockholm, Malmö högskola, Mälar- dalens högskola, Södertörns högskola).

5.Konstnärliga högskolor (Kungl. Konsthögskolan, Kungl. Musik- högskolan, Konstfack, Stockholms konstnärliga högskola).

6.Vårdhögskolor med enskild huvudman (Ersta Sköndal högskola, Röda korsets högskola, Sophiahemmet högskola).

7.Övriga enskilda anordnare av högskoleutbildning.

I en särskild lärosätesbilaga (bilaga 3) som enbart publiceras elektro- niskt, finns redovisning för varje lärosäte. Där redovisas fördelningen efter programtyp och fristående kurser för respektive SUN 1-nivå.

112

Detta gör det möjligt för den intresserade att följa utvecklingen för enskilda yrkesinriktade respektive generella program och fristående kurser.

I beskrivningen i detta kapitel särredovisas inte övriga enskilda anordnare eftersom det för dessa rör sig om ett mycket litet antal helårsstudenter, dessutom har ett antal av dessa utbildnings- anordnare bara varit aktiva under vissa år under perioden. Under perioden har totalt 19 enskilda utbildningsanordnare haft helårs- studenter registrerade i SCB:s register. År 1994 fanns det två enskilda utbildningsanordnare med 18 helårsstudenter vardera. År 2014 hade antalet högskolor ökat till 11 med totalt 620 helårs- studenter. Av dessa fanns majoriteten, drygt 320, inom teologiskt inriktad utbildning, 120 fanns inom designinriktad utbildning och övriga fanns inom utbildningar i skog, musik och psykoterapi. I avsnittet om den totala bilden i riket ingår emellertid alla lärosäten oavsett huvudman.

I kapitel 5 har vi beskrivit vilka förändringar, fusioner, samman- slagningar och namnbyten som har skett under perioden 1994– 2013. I beskrivningen utgår vi från hur högskolelandskapet ser ut i dag vilket innebär att alla sammanslagna högskolors utbildningar ingår i och redovisas under sin högskoletillhörighet 2014.3

SCB har levererat uppgifter från universitets- och högskole- registret och utifrån dessa redovisas i detta avsnitt utbildningarna (program och kurser) efter SUN 1-nivå. Under de första åren fanns det ett antal helårsstudenter som studerade på program men som inte hade fått någon klassificering. Eftersom programnamnen i flertalet fall återfanns har dessa kunnat föras till respektive SUN 1- nivå.

När det gäller redovisningen av fristående kurser har detta medfört problem eftersom kurserna i studiedokumentationssystemet Ladok inte är märkta som programkurser respektive fristående kurser (se avsnitt 7.4).

3 Så har till exempel vårdutbildningarna,som förstatligades 2002 förts till respektive statlig högskola redan från 1994.

113

7.2.2Utvecklingen i riket

Antalet helårsstudenter på program ökade från 147 000 (1994) till 218 000 (2013), eller med 48 procent, medan antalet helårsstudenter på fristående kurs i stort sett var oförändrat: 81 000 (1994) och 80 500 (2013).

Högskolegruppen är den grupp som har erhållit den största andelen av ökningen; 64 procent. Den näst största andelen, 15 procent, har tillfallit de fackinriktade universiteten. De traditionella och de nya universiteten har ungefär samma andel av ökningen, dvs. 9 procent respektive 8 procent.

114

Figur 7.2 Fördelning av ökningen av totala antalet helårsstudenter per lärosätesgrupp 1994–2013

Traditionella univ

4% 9%

64%

Högskolor

Konstn, Ensk vårdh övriga

Källa: SCB:s universitets- och högskoleregister.

Även om ökningen vid de traditionella universiteten endast har varit liten, drygt 6 500 helårsstudenter, har dessa universitet 50 procent (148 500 helårsstudenter) av det totala antalet helårsstudenter 2013. Högskolegruppen har näst högsta antal, 75 000 helårsstudenter 2013.

Figur 7.3 Totalt antal helårsstudenter 2013 per lärosätesgrupp

25%

Källa: SCB:s universitets- och högskoleregister.

115

Förändringarna på programtyp respektive fristående kurser redo- visas i figur 7.4. De största ökningarna på samtliga utbildningstyper har skett vid högskolorna. Övriga grupper av lärosäten har haft en mindre ökning eller en minskning.

Figur 7.4 Förändring av antalet helårsstudenter 1994–2013 på programtyp och fristående kurser

Högskolor

Nya univ

Fackinr univ

Traditionella univ