sou 2016 3

Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar

Delrapport från Sverigeförhandlingen

Stockholm 2016

SOU 2016:3

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24399-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Anna Johansson

Regeringen beslutade den 1 juli 2014 att tillkalla en särskild utre- dare, som ska fungera som förhandlingsperson i kommittén för ut- byggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna (dir. 2014:106), numera kallad Sverige- förhandlingen. Den 10 juli 2014 utsågs HG Wessberg till förhand- lingsperson och Catharina Håkansson Boman utsågs till biträdande förhandlingsperson. Som huvudsekreterare utsågs Erik Bromander från och med den 10 juli 2014 till och med den 6 oktober 2014. Därefter fungerade utredningssekreterare Hans Rode som tillför- ordnad huvudsekreterare. Den 1 juni 2015 utsågs Niklas Lundin till huvudsekreterare. De utredningssekreterare i kommittén som har arbetat med denna delrapport är Hélène Bratt, Sven-Åke Eriksson och Anna Modin.

Förhandlingspersonen ska senast den 31 december 2015 lämna en delredovisning innehållande en analys av dels kommersiella förut- sättningar för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/ Malmö, dels möjliga finansieringsprinciper för nya stambanor in- klusive legala förutsättningar för differentierade särskilda banavgif- ter. Eventuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruktur ska motiveras särskilt.

Förhandlingspersonen ska lämna ytterligare en delredovisning senast den 1 juni 2016, samt slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2017.

Stockholm december 2015

HG Wessberg

Catharina Håkansson Boman /Hélène Bratt

Sven-Åke Eriksson

Anna Modin

Niklas Lundin

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

11

1

Utredningens uppdrag ...............................................

21

1.1

Uppdraget................................................................................

21

1.2

Tidigare utredningar ...............................................................

22

1.3

Tillvägagångssätt .....................................................................

23

1.4

Disposition..............................................................................

23

1.5

Ordlista och förkortningar.....................................................

24

2

Kommersiella förutsättningar för trafik.........................

29

2.1

Syftet med höghastighetsjärnvägen .......................................

29

2.2

Resandeprognoser...................................................................

33

 

2.2.1

Trafikverkets prognoser..........................................

33

 

2.2.2

Prognoser för kommersiella förutsättningar .........

35

 

2.2.3

Jämförelse av prognoserna ......................................

36

 

2.2.4

Konkurrens med flyget ...........................................

37

2.3

Trafikeringsförutsättningar....................................................

40

 

2.3.1

Trafik på höghastighetsjärnvägen...........................

40

 

2.3.2

Konkurrens och kapacitetstilldelning ....................

48

 

2.3.3

Banavgifter ...............................................................

49

2.4

Utbyggnadsstrategi.................................................................

49

 

2.4.1

Trafikeringsprinciper...............................................

50

 

2.4.2

Teknikval..................................................................

52

 

2.4.3

Stationsorter ............................................................

54

 

2.4.4

Stationslokalisering .................................................

55

 

 

 

5

Innehåll SOU 2016:3

 

2.4.5

Etapputbyggnad ......................................................

58

 

2.4.6

Behov av ytterligare spårkapacitet..........................

60

 

2.4.7

Arlanda och Uppsala...............................................

61

 

2.4.8

Kastrup och Köpenhamn........................................

62

 

2.4.9

Depåer, verkstäder och andra sidosystem .............

62

 

2.4.10

Länsstyrelsernas arbete...........................................

63

2.5

Operatörernas behov/önskemål ............................................

64

 

2.5.1

Önskemål från höghastighetstågsoperatörer ........

64

 

2.5.2

Önskemål från regionala

 

 

 

kollektivtrafikmyndigheter.....................................

69

 

2.5.3

Operatörernas lönsamhet .......................................

72

2.6

Risker kopplat till trafikeringen ............................................

73

 

2.6.1

Risker för höghastighetstågsoperatörerna.............

73

 

2.6.2

Risker för staten......................................................

75

 

2.6.3

Risker för kommuner och regioner .......................

75

 

2.6.4

Sätt att minska och hantera riskerna......................

76

2.7

Kapacitetstilldelningsprocessen.............................................

77

 

2.7.1

Marknadstillträde ....................................................

79

 

2.7.2

Ramavtal ..................................................................

81

 

2.7.3

Reservation ..............................................................

82

 

2.7.4

Prioritering ..............................................................

84

 

2.7.5

Operativ prioritering...............................................

85

 

2.7.6

Styrande banavgifter ...............................................

86

2.8

Internationella erfarenheter ...................................................

87

2.9

Överväganden .........................................................................

90

 

2.9.1

Syftet med höghastighetsjärnvägen .......................

90

 

2.9.2

Utbyggnadsstrategi.................................................

92

 

2.9.3

Förutsättningar för kommersiell trafik .................

94

3

Finansiering ..............................................................

99

3.1

Kostnad för höghastighetsjärnvägen.....................................

99

3.2

Förutsättningar för statlig finansiering...............................

101

3.3

Finansiering enligt huvudregeln ..........................................

103

3.4

Finansieringskälla och finansieringsmetod .........................

105

6

SOU 2016:3 Innehåll

3.5

Medfinansiering från kommuner och landsting..................

107

 

3.5.1

Medfinansieringsbidrag.........................................

109

 

3.5.2

Förskottering.........................................................

110

 

3.5.3

Kommunal upplåning............................................

110

3.6

Utgångspunkter för finansieringsalternativ ........................

112

3.7

Finansieringskällor................................................................

113

 

3.7.1

Banavgifter .............................................................

114

 

3.7.2

Värdeåterföring av fastighetsvärdesstegring ........

116

 

3.7.3

Skatt på stationer och flygplatser .........................

128

 

3.7.4

Flygskatt.................................................................

129

 

3.7.5

Vägslitageskatt.......................................................

130

 

3.7.6

Brukaravgifter på väg.............................................

132

 

3.7.7

EU-bidrag ..............................................................

133

3.8

Finansieringsmetoder ...........................................................

133

 

3.8.1

Lån i Riksgäldskontoret ........................................

135

 

3.8.2

Obligationer...........................................................

137

 

3.8.3

Offentlig-privat samverkan...................................

138

 

3.8.4

Försäljning av statliga tillgångar ...........................

144

3.9

Överväganden .......................................................................

147

3.9.1Finansieringskällor med koppling till

 

 

höghastighetsjärnvägen .........................................

147

 

3.9.2

Avfärdade finansieringskällor ...............................

157

 

3.9.3

Medfinansiering från kommuner och landsting ..

159

 

3.9.4

Finansieringens fördelning över tiden..................

160

4

Konsekvenser av förslagen........................................

165

4.1Om denna konsekvensanalys – principer och

analysstruktur........................................................................

165

4.2Konsekvenser av förslag rörande kommersiella

förutsättningar ......................................................................

166

4.2.1Reglering, prioritering och avtal vid

 

kommersiell trafik .................................................

166

4.3 Anslagsfinansiering...............................................................

170

4.3.1

Det finanspolitiska ramverket ..............................

170

4.3.2

Konsekvenser av anslagsfinansiering....................

171

7

Innehåll

SOU 2016:3

4.4 Konsekvenser av förslag rörande finansieringsprinciper ... 173

4.4.1Finansieringskällor med koppling till

 

 

höghastighetsjärnvägen.........................................

173

 

4.4.2

Kommunal medfinansiering och förskottering...

182

 

4.4.3

Lånefinansiering ....................................................

184

 

4.4.4

Försäljning av statliga tillgångar...........................

187

 

4.4.5

OPS-finansiering...................................................

188

4.5

Statligt stöd...........................................................................

190

5

Ny fast förbindelse över Öresund ...............................

191

5.1

Sverigeförhandlingens direktiv ............................................

191

5.2Regeringens proposition 2012/13:25 Investeringar för

ett starkt och hållbart transportsystem...............................

191

5.3Sverigeförhandlingens uppdrag till Trafikverket 2015-

02-23 med tillägg juni 2015..................................................

192

5.4Trafikverkets rapport ”PM – om Danmarksförbindelse”

 

daterad 30/9, 2015 ................................................................

193

5.5

Sverigeförhandlingens fortsatta arbete................................

194

6

Underlag till kommande infrastrukturproposition.........

195

6.1

Våra utgångspunkter ............................................................

195

6.2

Förslag till åtgärder...............................................................

196

 

6.2.1

Kapacitetsbehovet Järna–Stockholm, Borås–

 

Göteborg och Lund–Malmö behöver studeras ... 196

6.2.2Höghastighetsjärnvägens fysiska påverkan på

 

befintliga järnvägar behöver studeras...................

197

6.2.3

Tillgänglighet till Arlanda och Uppsala ...............

197

6.2.4

Tillgänglighet till Kastrup och Köpenhamn ........

198

6.2.5

Tillgänglighet till Helsingborg .............................

198

6.2.6

Kust till kust-banan...............................................

199

6.2.7

Depåer och verkstäder ..........................................

200

6.2.8

Vidmakthållande, robusthet, hög punktlighet ....

200

6.2.9

Anslutande järnvägar ............................................

201

8

SOU 2016:3

Innehåll

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2014:106 .........................................

203

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2014:113 .........................................

219

Bilaga 3 PwC, Kommersiella förutsättningar för

 

 

höghastighetståg ...........................................................

221

Bilaga 4 PwC, Känslighetsanalys med Trafikverkets

 

 

kostnadsuppskattningar ...............................................

313

Bilaga 5 Oebergs, Reglering av höghastighetsjärnväg ..............

319

Bilaga 6 PwC, Analys av finansieringsprinciper........................

371

Bilaga 7 PwC, Analys av försäljning av statliga tillgångar ........

487

Bilaga 8

Beräkningar och antaganden för uppskattning av

 

 

finansieringspotential ...................................................

493

9

Sammanfattning

Uppdraget

Vi har i uppdrag att möjliggöra ett snabbt genomförande av Sveriges första höghastighetsjärnväg, som ska gå mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Den nya järnvägen kommer att knyta ihop våra tre storstadsregioner och öka kapaciteten i vårt järnvägssystem samtidigt som regioner och kommuner längs de nya järnvägssträck- ningarna kommer att gynnas. Utbyggnaden kommer att innebära större arbetsmarknadsregioner, ökat bostadsbyggande och fler resor och transporter på järnväg. Detta bidrar till ökad tillväxt för Sverige och ett långsiktigt hållbart transportsystem.

I vårt uppdrag ingår att ta fram förslag till principer för finan- siering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för den nya hög- hastighetsjärnvägen. Vi ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där järnvägen angör till respektive stad. En annan viktig del i förhandlingsupp- draget är att öka kollektivtrafikens kapacitet, förbättra tillgänglig- heten och öka bostadsbyggandet i våra tre storstäder; Stockholm, Göteborg och Malmö. Vi ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige och ingå över- enskommelser för att främja cykling.

I juni 2015 överlämnades ett första delbetänkande om ett författ- ningsförslag om värdeåterföring. Enligt direktivet ska ett andra del- betänkande inlämnas vid årsskiftet 2015/2016 innehållande en ana- lys av dels kommersiella förutsättningar för höghastighetsjärnväg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö, dels möjliga finansierings- principer för den nya järnvägen inklusive legala förutsättningar för differentierade särskilda banavgifter. Eventuella avvikelser från gäl- lande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruk- tur ska motiveras särskilt.

11

Sammanfattning

SOU 2016:3

Syftet med höghastighetsjärnvägen

Vi bedömer att syfte och mål för den nya höghastighetsjärnvägen behöver tydliggöras. Utan tydliga syften och mål är det inte möjligt att bedöma vilken utformning och vilken etappindelning som är mest lämplig. Den tolkning vi gör av syftet med utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregio- nerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regio- ner och i övriga Sverige, bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maximera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnadseffektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden

xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Göte- borg C samt mellan Stockholm C och Malmö C,

xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och

xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regionaltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

Vi föreslår att höghastighetsjärnvägen ska uppfylla ett antal mätbara och uppföljningsbara mål vad gäller restider, punktlighet och järn- vägens marknadsandelar. Hur dessa mål bör formuleras behöver stu- deras ytterligare, men följande mål föreslås redan nu vara styrande:

xTåg Stockholm C–Göteborg C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst två timmar.

xTåg Stockholm C–Malmö C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst 2 timmar 30 minuter.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat Arlanda, Uppsala, Kastrup, Köpenhamn och Hamburg.

12

SOU 2016:3

Sammanfattning

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande.

xAndelen tåg som är i tid ska på de nybyggda sträckorna uppgå till minst 98 procent.

Det är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan upp- nås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en alltför stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapacitetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärnvägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik.

Detta syfte och mål avser de nybyggda sträckorna. På de befint- liga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala tra- fik, kan fortsätta att utvecklas.

Kommersiella förutsättningar för trafik

Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse av att bedriva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men samtidigt att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bedöm- ningen är att det kommersiella intresset i första hand avser änd- punktsresandet och stationerna i de större städerna såsom Norr- köping, Linköping, Jönköping och Borås, och eventuellt någonstans mellan Jönköping och Malmö. Vi bedömer också att det finns ett kommersiellt intresse att fortsätta från Malmö till Köpenhamn.

Det faktum att det i dag bedrivs kommersiell trafik på bland annat dessa relationer, och eftersom höghastighetsjärnvägen ökar resandeunderlaget, förkortar restiderna och ger bättre förutsätt- ningar för hög punktlighet, bör förutsättningar för att driva kom- mersiell trafik också finnas i framtiden. Detta indikerar också ut- redningar och samtal med operatörer.

Övriga stationer längs höghastighetsjärnvägen bedömer vi i huvudsak kommer att behöva trafikförsörjas med storregional upp- handlad trafik.

Vi bedömer att de risker som finns kopplade till mängden kom- mersiell trafik är möjliga att hantera genom att ge operatörerna

13

Sammanfattning

SOU 2016:3

goda förutsättningar. Om detta inte skulle visa sig räcka finns till exempel möjligheter att anpassa banavgiftsnivåerna i ett inledande skede.

Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att in- tresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram:

xKorta restider.

xHög punktlighet.

xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än i dag.

xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningsproces- sen.

xBanavgifter på en rimlig nivå.

xStrategiskt belägna depåer.

Punkterna ovan om kapacitetstilldelning och prioritering kräver ändring av svensk lag men är i enlighet med gällande EU-regelverk.

Vi anser att planeringen av utbyggnaden ska utgå från en etapp- indelning med fokus på att realisera investeringarna och få till stånd trafik med höghastighetståg så fort som möjligt, det vill säga i första hand prioritera färdigställande av en hel linjesträcka för hög- hastighetstågstrafik. Vi föreslår vidare att antalet stationer ska be- gränsas för att hålla nere risken för kapacitetskonflikter mellan tåg med olika genomsnittshastighet och för att begränsa kostnaderna, att antalet hopkopplingar med det övriga järnvägsnätet ska minime- ras samt att utbyggnaden ska ske med en i grunden relativt konven- tionell teknik för att göra det möjligt för tågen på höghastighets- järnvägen att också kunna trafikera övrigt järnvägsnät.

14

SOU 2016:3

Sammanfattning

Finansiering

Sammantaget är vår bedömning att totalt cirka fem till tio procent av kostnaderna för höghastighetsjärnvägen kan finansieras av de intäktskällor som vi föreslår. Vår bedömning är att den kostnad som därefter återstår att finansiera, är för stor för att kunna belasta det årliga infrastrukturanslaget. Vi anser att höghastighetsjärn- vägens exceptionella omfattning innebär att det är rimligt att över- väga finansiering med lån som betalas tillbaka med anslag. För att minska behovet av lån anser vi att staten bör överväga att sälja till- gångar.

Trafikverket har på vårt uppdrag beräknat kostnaderna för att bygga ut höghastighetsjärnvägen Stockholm–Göteborg/Malmö. Be- räkningarna har gjorts med den successiva kalkylmetoden och redo- visades i en rapport i december 2015.

Kostnaderna bedöms av Trafikverket till 190–320 miljarder kro- nor. Siffrorna visar kostnadsintervallet för 15–85 procent sannolik- het i prisnivå 2015 (15 procent sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt 190 miljarder kronor och 85 procent sannolikhet att

15

Sammanfattning

SOU 2016:3

projektet kan byggas för maximalt 320 miljarder kronor). Kostna- derna är beräknade för det alternativ som Trafikverket benämner US2 (se figur 3.1).

Trafikverket har också bedömt kostnaderna för ytterligare två alternativ, US1 och US5 till 200–335 miljarder kronor respektive 200–330 miljarder kronor. Skillnaderna mellan alternativen handlar om olika sträckningar för delen Jönköping–Malmö. US2 går via Vär- namo och Hässleholm, US1 är en mer västlig dragning via Helsing- borg och US5 en mer östlig dragning via Växjö och Hässleholm.

Huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastrukturinvester- ingar ska finansieras med anslag över statsbudgeten, vilket innebär att kostnaden belastar statsbudgeten vid investeringstillfället. Even- tuella undantag från denna huvudregel ska beslutas av riksdagen.

Enligt vårt direktiv ska vi analysera och föreslå alternativ finan- siering för höghastighetsjärnvägen. Eftersom kostnaden för utbygg- naden under de år den är som mest omfattande motsvarar drygt två procent av statsbudgeten är det angeläget att möjligheterna till alter- nativ finansiering gås igenom grundligt.

Vi bedömer att de finansieringskällor som har tydlig koppling till höghastighetsjärnvägen, det vill säga intäkter som uppstår på grund av att investeringen genomförs, bör användas till finansier- ingen.

Medfinansiering och förskottering från kommuner och lands- ting bedömer vi är möjligt för finansiering av höghastighetsjärn- vägen. Vår bedömning är att medfinansiering ska baseras på de nyt- tor kommuner och landsting får av investeringen, och att det fram- förallt är ökade fastighetsvärden som är möjliga att realisera.

Vi föreslår fyra verktyg för att fånga in ökade fastighetsvärden i syfte att finansiera höghastighetsjärnväg.

Planvinst som underlag för medfinansiering, innebär att den värdeökning som höghastighetsjärnvägen bidrar med på kommunal mark, ligger till grund för kommunens medfinansiering till staten. Vi bedömer detta som en lämplig metod för värdeåterföring då den har stark koppling till höghastighetsjärnvägen och är kapitaliserbar för kommunen.

Värdestegringsersättning är en metod som föreslås i den första delrapporten från Sverigeförhandlingen, och som motsvarar en del av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Metoden innebär att kommuner i samband med exploateringsavtal kan ingå en frivillig

16

SOU 2016:3

Sammanfattning

och förhandlingsbaserad överenskommelse med fastighetsägare om återföring av fastighetsvärdesökning, som uppstår på grund av transportinfrastruktur som finansieras av en kommun.

Vi bedömer att metoden är lämplig att använda som grund för medfinansiering och därmed som en källa för finansiering av hög- hastighetsjärnvägen. Skäl för bedömningen är att tillgänglighet ska- par kapitaliserbara nyttor för fastighetsägaren. Med medfinansier- ing baserad på dessa medel kan investeringen tidigareläggas och nyttor skapas för fastighetsägare tidigare än annars.

Vi bedömer att värdestegringsersättning framförallt kommer att vara genomförbar i ett omland motsvarande gångavstånd från sta- tionen. I vissa lägen om det finns goda anslutande kommunikatio- ner kan omlandet eventuellt vara större.

Inkrementella skatteökningar innebär att ökade intäkter från be- fintliga skatter, som uppstår av att en investering genomförs, an- vänds i finansieringen. Vi bedömer att inkrementella ökningar från den statliga fastighetsskatten på lokaler är möjlig att använda i finansieringen av höghastighetsjärnvägen. Detta eftersom ökade fastighetsvärden är en förväntad, tydlig effekt av höghastighetsjärn- vägen.

Infrastrukturskatt är en metod för att fånga de nyttor som upp- står i det befintliga fastighetsbeståndet av både bostäder, lokaler och industrier till följd av utbyggnaden av en höghastighetsjärnväg. Även när det gäller denna metod bör den infångade delen av nyttorna endast utgöra en del av den nytta som uppstår, både för att få acceptans från fastighetsägare och minska risken att det blir oattraktivt att nyttja området närmast stationerna. Av samma an- ledning är det viktigt att den effekt som ska beskattas är tydlig och att eventuella gränsdragningsproblem kan undvikas, till exempel att två fastigheter som liknar och ligger nära varandra beskattas olika. Vi anser därför att infrastrukturskatten bör införas i ett begränsat omland med tydlig närhet till stationen. Vi anser att skatten bör vara statlig, men att kommunerna bör ha inflytande över hur skat- ten tillämpas lokalt.

Vi föreslår även att finansierande banavgifter används i finansier- ingen. Banavgifter som betalas av operatörer på den framtida järn- vägen, är den finansieringskälla som har starkast koppling till hög- hastighetsjärnvägen. Hur höga banavgifter som är möjliga styrs av svensk lagstiftning som grundar sig på EU-direktiv, men också av

17

Sammanfattning

SOU 2016:3

vad som är möjligt för operatörerna att bära utan att det påverkar biljettpriser eller trafikering allt för mycket. Huvudregeln är att infrastrukturförvaltaren får ta ut marginalkostnadsbaserade avgifter, det vill säga en avgift som motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. Infrastruktur- förvaltaren får också ta ut en extra avgift för utnyttjandet av över- belastad infrastruktur, för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Det finns dock möjligheter att göra undantag från huvudregeln och ta ut högre så kallade särskilda banavgifter. Det ena alternativet ger möjlighet att ta ut högre avgifter (så kallade markups), för att uppnå kostnads- täckning, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna får då inte sättas så högt att något marknadssegment som annars hade kunnat trafikera järn- vägen hindras från att använda infrastrukturen. En sådan möjlighet innebär att infrastrukturförvaltaren får ta ut högre avgifter på grund av den långsiktiga kostnaden för ett särskilt infrastrukturprojekt, som ökar effektiviteten i järnvägssystemet, vilket annars inte skulle ha kommit till stånd. Höghastighetsjärnvägen uppfyller sannolikt detta krav.

I dag är stationer och flygplatser, undantagna från den statliga fastighetsskatten på lokaler. Detta trots att delar av stationerna ofta i ganska stor utsträckning rymmer kommersiella lokaler och buti- ker, som därmed får en konkurrensfördel gentemot verksamheter i andra lokaler tack vare den lägre skatten. Vi föreslår att skatt på de kommersiella delarna av stationer införs och att intäkterna från de tillkommande stationerna längs med den nya järnvägen används i finansieringen.

Vår bedömning är att den samlade potential som föreslagna finansieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen fem till tio procent av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor1 samt två alternativa återbetalnings- tider (till 2055 respektive 2065). Då intäkterna från finansierings- källorna inte realiseras förrän efter att höghastighetsjärnvägen öpp- nats eller strax innan, behöver lån tas upp i Riksgäldskontoret för att på så vis överbrygga den tidsmässiga skillnaden.

1 15- till 85-procentsintervall för kostnaden, se avsnitt 3.1.

18

SOU 2016:3

Sammanfattning

De övriga 90 till 95 procenten av kostnaderna kommer därmed att belasta statens budget. Storleken på investeringen gör dock att vi bedömer att dessa kostnader inte kan belasta infrastrukturansla- get. För att sprida belastningen på statens budget över tid bedömer vi att det är rimligt att överväga att staten tar upp lån i Riksgälds- kontoret. Det innebär att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden, samtidigt för dock höghastighetsjärnvägen med sig nyttor långt in i framtiden.

Fast förbindelse till Danmark

För den del av Sverigeförhandlingens uppdrag som handlar om fast förbindelse till Danmark har Trafikverket på vårt uppdrag redovisat nuvarande kunskapsläge när det gäller framtida kapacitetsbehov och hur detta kan hanteras i olika tidsperspektiv. Avsikten med detta har varit att få ett bra beslutsunderlag avseende befintlig infrastrukturs nyttjande och kapacitet, samt hur länge denna kan räcka utifrån prognos om framtida behov och utbud.

Det fortsatta arbetet inriktas på kompletterande utredningar ut- ifrån ovanstående kunskapsinventering. Detta för att identifiera vil- ka åtgärder som är mest angelägna avseende fast förbindelse mellan Sverige och Danmark. I detta ingår också att ta fram gemensamma prognosmodeller för den gränsöverskridande trafiken.

Vi avser återkomma med resultat av de ovan beskrivna utred- ningsuppdragen under 2016. Med det underlaget bedömer vi att kontakter med danska företrädare kan tas under 2017.

Underlag till kommande infrastrukturproposition

Vår utgångspunkt för denna del av vårt uppdrag är att vi föreslår åt- gärder i befintlig infrastruktur som bidrar till att ytterligare öka nyt- tan av höghastighetsjärnvägen, samt att detta sker som ett underlag till arbetet inför Nationell transportplan 2018–2029.

19

Sammanfattning

SOU 2016:3

xKapacitetsbehovet Järna–Stockholm, Borås–Göteborg och Lund– Malmö behöver studeras.

xHöghastighetsjärnvägens fysiska påverkan på befintliga järnvägar behöver studeras.

xTillgänglighet till Arlanda och Uppsala.

xTillgänglighet till Kastrup och Köpenhamn.

xTillgänglighet till Helsingborg.

xKust till kust-banan, del av.

xDepåer och verkstäder.

xVidmakthållande, robusthet, hög punktlighet.

xAnslutande järnvägar, efter vidare utredningar av Trafikverket.

20

1 Utredningens uppdrag

1.1Uppdraget

Sverigeförhandlingen har i uppdrag att ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stam- banor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/ Malmö. Förhandlingspersonen ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stam- banorna angör till respektive stad. Förhandlingspersonen ska även ingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting/regio- ner och andra berörda aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostads- byggande i storstadsregionerna i dessa län. Förhandlingspersonen ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige med ett betydande inslag av medfinansier- ing från näringsliv, kommuner och regioner.

I juni 2015 överlämnades en första delredovisning om ett för- fattningsförslag om värdeåterföring. Enligt direktivet ska en andra delredovisning lämnas senast den 31 december 2015 innehållande en analys av dels kommersiella förutsättningar för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö, dels möjliga finansierings- principer för nya stambanor inklusive legala förutsättningar för dif- ferentierade särskilda banavgifter. Eventuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfrastruktur ska motiveras särskilt.

21

Utredningens uppdrag

SOU 2016:3

Om uppdraget om finansieringsprinciper anges i direktivet:

Finansieringsmodeller och finansieringsmöjligheter måste vidare iden- tifieras och utredas. Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt medfinan- siering från kommuner och landsting av stationer och eventuella an- slutande åtgärder för att komplettera den statliga finansieringen. Det är samtidigt angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna.

I direktivet står följande om de kommersiella förutsättningarna:

Även de kommersiella förutsättningarna måste analyseras, dvs. vilket intresse av att bedriva trafik på nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö som kan förväntas. De kommersiella förutsätt- ningarna påverkas av trafikeringsupplägget, inklusive maxhastigheter och stationernas antal och läge, men också av vilka banavgifter som tas ut liksom av affärsupplägg och konkurrenssituationen gentemot andra trafikslag. Ytterligare en central fråga är vilken strategi för utbygg- naden som är mest lämplig med hänsyn till dels de kommersiella förut- sättningarna, dels stambanornas kostnader och nyttor.

– – –

Analysen ska bl.a. inkludera juridiska förutsättningar för differentie- rade särskilda banavgifter som tar hänsyn till såväl nationell rätt som EU-rätt. Analyserna ska även beakta statsstödsreglerna.

Sverigeförhandlingen ska lämna ytterligare en delredovisning senast den 1 juni 2016 som inkluderar förslag till åtgärder i storstäderna inklusive finansieringsprinciper för dessa och avseende uppdraget om järnvägsinfrastruktur i norra Sverige. Om finansieringen förut- sätter lagändringar, ska författningsförslag lämnas.

Förhandlingspersonen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2017.

1.2Tidigare utredningar

Höghastighetsjärnvägar har utretts i flera omgångar, senast av

Utredningen om höghastighetsbanor (2009:74) som leddes av Gunnar Malm och som lämnade sin rapport till regeringen 2009. Den rap- porten innehöll flera aspekter som sammanfaller med innehållet i denna rapport, framförallt finansieringsprinciper, marknadstillträde och banavgifter. Dessa delar fördjupas och uppdateras i vår rapport.

22

SOU 2016:3

Utredningens uppdrag

Trafikverket gav 2014 PwC i uppdrag att uppdatera beräkningar som gjordes i samband med Utredningen om höghastighetsbanor.

I betänkandet från Utredningen om höghastighetsbanor finns en genomgång av utredningar om höghastighetsjärnvägar i Sverige som genomförts före 2009.

1.3Tillvägagångssätt

Huvudsakligt underlag för denna delrapport har varit följande ut- redningar med efterföljande kompletteringar och analyser:

xEtt flertal utredningar och redovisningar från Trafikverket.

xPwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

xPwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprin- ciper och bedömning av alternativa finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6).

xOebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg,(bilaga 5).

Vi har, förutom Trafikverket, PwC och Oebergs, även haft samtal med bland annat SJ AB, MTR, Branschföreningen Tågoperatörerna, Mälardalstrafik MÄLAB AB, Jernhusen, Bombardier, Alstom, Train Alliance, Järnvägsutredningen och berörda regioner och kommuner. Vi har även samlat in erfarenheter vid studiebesök hos bland annat HighSpeed 2 i London, SNCF i Paris, Deutsche Bahn i Berlin och Rijkswaterstaat i Nederländerna. För ytterligare internationella er- farenheter har även litteratursökningar skett på Internet.

1.4Disposition

Denna delrapport innehåller följande kapitel:

xKapitel 2 beskriver höghastighetsjärnvägen översiktligt, syftet med banan och vilka effekter den förväntas ge. I kapitlet behandlas även de kommersiella förutsättningarna och utbyggnadsstrategier inklusive våra överväganden och förslag angående detta.

23

Utredningens uppdrag

SOU 2016:3

xKapitel 3 beskriver finansieringsprinciper samt våra förslag på möjliga finansieringskällor och finansieringsmetoder. Här fram- går också kostnaderna för utbyggnaderna.

xKapitel 4 är en konsekvensutredning av våra förslag.

xKapitel 5 innehåller en lägesrapportering avseende fast förbindel- se till Danmark.

xKapitel 6 tar upp vårt underlag till kommande infrastrukturpro- position.

1.5Ordlista och förkortningar

Nedan har vi listat ett antal ord som förekommer i delrapporten och förklarat dess betydelse, så som de ska förstås i denna delrapport.

Brukaravgift

Avgift som betalas av brukare (fordons-

 

ägare, operatör) av infrastruktur till sta-

 

ten, till exempel banavgift, vägavgift och

 

trängselskatt.

Byggrättsvärde

Fastighetsvärde delas upp i markvärde

 

och byggnadsvärde. Byggrättsvärde är

 

markvärdet inklusive värdet av bygg-

 

rätten oavsett om den är utnyttjad (be-

 

byggd) eller ej.

Exploateringsavtal

Ett avtal om genomförande av en detalj-

 

plan mellan en kommun och en bygg-

 

herre eller en fastighetsägare avseende

 

mark som inte ägs av kommunen, dock

 

inte avtal mellan en kommun och staten

 

om utbyggnad av statlig transportinfra-

 

struktur.

Finansieringskälla

Det kapital som krävs för att täcka

 

kostnaderna över tid och som inte kom-

 

mer att betalas tillbaka.

24

SOU 2016:3 Utredningens uppdrag

Finansieringsmetod

Hur kapital flyttas till den tid då kostna-

 

derna uppstår. Avser kapital som kom-

 

mer att betalas tillbaka.

Finansieringspotential

Uppskattad storlek på intäkter.

Gatukostnadsersättning

Ersättning för gator med mera som

 

fastighetsägare är skyldig att erlägga till

 

kommunen.

Höghastighetståg

Tåg som är avsedda att framföras i

 

320 km/h.

Inkrementell skatteökning Ökade intäkter från befintliga skatter vilka orsakas av en investering, i det här fallet höghastighetsjärnvägen.

Interregional trafik

Den huvudsakligen långväga trafiken

 

med höghastighetståg mellan ändpunk-

 

terna Stockholm, Göteborg och Malmö.

Marginalkostnader

Den kostnad som uppstår som en direkt

 

följd av ytterligare produktion av en en-

 

het, i detta fall framförandet av ytterli-

 

gare ett tåg/järnvägsfordon.

Markanvisning

En överenskommelse mellan en kom-

 

mun och en byggherre som ger bygg-

 

herren ensamrätt att under en begränsad

 

tid och under givna villkor förhandla

 

med kommunen om överlåtelse eller

 

upplåtelse av ett kommunalt ägt mark-

 

område för bebyggande.

Maxtimmar

Den tid då det är som mest trafik,

 

vilket generaliseras till 06:00–09:00 och

 

15:00–18:00.

25

Utredningens uppdrag SOU 2016:3

Medfinansiering

Bidrag från kommun, region eller när-

 

ingsliv till byggandet av infrastruktur

 

som inte påverkar ägoförhållanden.

Operatör

Företag som bedriver järnvägstrafik.

Persontransportarbete

Produkt av personer och transport-

 

sträcka, transportarbetet under en viss

 

tid uttrycks till exempel i personkilo-

 

meter.

Planvinst

Då kommuner säljer eller upplåter kom-

 

munägda fastigheter kan de tillgodogöra

 

sig värdeökningar som har uppstått till

 

följd av offentliga åtgärder, vilket vi i

 

rapporten kallar planvinst.

Ramavtal

Ett avtal mellan ett järnvägsföretag eller

 

någon annan sökande och en infrastruk-

 

turförvaltare om utnyttjande av infra-

 

strukturen för längre tid än en tågplan.

Regional trafik

Regional trafik som är långsammare och

 

har fler uppehåll än den storregionala

 

trafiken, och som normalt inte trafike-

 

rar höghastighetsjärnvägen. I vissa fall

 

kan också regional trafik användas som

 

ett samlingsnamn för både storregional

 

och regional trafik.

RKTM

Regional kollektivtrafikhuvudman.

SERA-direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv

 

2012/34/EU av den 21 november 2012

 

om inrättande av ett gemensamt euro-

 

peiskt järnvägsområde.

26

SOU 2016:3 Utredningens uppdrag

Snedvridningseffekt

Den kostnad för samhället som uppstår

 

på grund av att skatter förändrar jäm-

 

viktspriset för varor och tjänster så att

 

de inte längre ligger på en optimal nivå,

 

vilket minskar konsument- och produ-

 

centöverskottet. Kallas även överskotts-

 

börda eller dödviktsförlust.

Storregional trafik

Snabb regional trafik på höghastighets-

 

järnvägen, med något fler uppehåll än

 

den interregionala

höghastighetstågs-

 

trafiken.

 

Tågläge

Den infrastrukturkapacitet som, enligt

 

vad som anges i en tågplan, får tas i an-

 

språk för att framföra järnvägsfordon,

 

utom arbetsfordon, från en plats till en

 

annan under en viss tidsperiod.

Undanträngningseffekt

När ökade offentliga utgifter ersätter,

 

eller dämpar, konsumtionen inom den

 

privata sektorn.

 

Värdeåterföring

När fastigheter stiger i värde på grund

 

av en offentlig investering, i till exempel

 

infrastruktur, och

då värdeökningen

 

återförs till det offentliga i syfte att

 

finansiera investeringen.

Ändpunktstrafik

Tågtrafik mellan Stockholm, Göteborg

 

och Malmö med eller utan mellanligg-

 

ande stopp.

 

27

2Kommersiella förutsättningar för trafik

I vårt uppdrag ingår att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. I detta kapitel beskrivs vår bedömning av dessa förutsättningar, påverkande faktorer, och hur detta i sin tur kan påverka till exempel utbyggnadsstrategier och regelverk kring kapacitetstilldelning.

2.1Syftet med höghastighetsjärnvägen

I direktiven till Sverigeförhandlingen anges att den nya höghastighets- järnvägen ska sträcka sig mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Det innebär att Sveriges tre största städer utgör ändpunkter för höghastighetsjärnvägen och att åtta av landets tio största kommuner kommer att ligga direkt vid eller i omedelbar närhet till denna. En utbyggnad av höghastighetsjärnvägen skapar förutsättningar för ett helt nytt transportsystem med förbättrade möjligheter till effektiva järnvägstransporter som på ett avgörande sätt kommer att kunna bidra till landets utveckling på många områden.

Järnvägstrafiken i Sverige har utvecklats positivt under en längre tid. Mellan 2009 och 2014 ökade järnvägens totala persontransport- arbete med 7 procent. Den nya nivån på 12,1 miljarder personkilo- meter är också en ny toppnotering.1 Västra och Södra stambanan har ett högt kapacitetsutnyttjande, vilket gör systemet känsligt för störningar som påverkar punktligheten för persontrafik och närings- livets transporter. En ny höghastighetsjärnväg ökar avsevärt den

1 Trafikanalys, Bantrafik 2014. Statistik 2015:13, www.trafa.se

29

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

samlade järnvägskapaciteten och knyter de tre storstadsregionerna närmare varandra genom förkortade restider, men har också stor betydelse för mellanliggande regioner och för övriga Sverige.

Satsningen kommer att främja ett ökat tågresande och kan därigenom bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken. Genom att Västra och Södra stambanan avlastas förbättras också förutsätt- ningarna för storregional trafik, regional trafik och godstransporter på järnväg. Sverige blir också genom höghastighetsjärnvägen och den blivande fasta förbindelsen över Fehmarn Bält en del av det framväxande europeiska nätverket för höghastighetsjärnvägar.

Sveriges befolkning växer i högt tempo samtidigt som den till- tagande urbaniseringen innebär att befolkningen i allt större ut- sträckning koncentreras till de större städerna. Ett ökat bostads- byggande i storstadsregionerna är därför nödvändigt för att respek- tive region ska kunna vara fortsatt attraktiv och därigenom bidra till hela Sveriges tillväxt och konkurrenskraft. För att få till stånd ett ökat, tätt och hållbart bostadsbyggande är effektiva och rätt dimensionerade trafiksystem en central faktor.

30

SOU 2016:3

 

 

 

 

 

 

 

Kommersiella förutsättningar för trafik

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Den tolkning vi gör av syftet med utbyggnaden av höghastighets- järnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregionerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regioner och i övriga Sverige, bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maxi- mera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnads- effektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden

xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Göte- borg C samt mellan Stockholm C och Malmö C,

31

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och

xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regionaltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

Vi föreslår att höghastighetsjärnvägen ska uppfylla ett antal mät- bara och uppföljningsbara mål vad gäller restider, punktlighet och järnvägens marknadsandelar. Hur dessa mål bör formuleras be- höver studeras ytterligare, men följande mål föreslås redan nu vara styrande:

xTåg Stockholm C–Göteborg C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst två timmar.

xTåg Stockholm C–Malmö C utan uppehåll på mellanliggande sta- tioner ska kunna köra sträckan på högst 2 timmar 30 minuter.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat Arlanda, Uppsala, Kastrup, Köpenhamn och Hamburg.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande.

xAndelen tåg som är i rätt tid2 ska på de nybyggda sträckorna upp- gå till minst 98 procent.

Det är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan upp- nås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en alltför stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapacitetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärnvägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik.

Detta syfte och mål avser de nybyggda sträckorna. På de befint- liga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala tra- fik, kan fortsätta att utvecklas.

2 Med ”rätt tid” avses här tåg som är högst fem minuter försenade.

32

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

2.2Resandeprognoser

Hur många personer som kommer använda höghastighetsjärnvägen för sitt resande kan prognostiseras med olika metoder för olika syf- ten. Trafikverket har en lång tradition av att genomföra trafik- prognoser som framförallt används som underlag för samhällsekono- miska kalkyler. För att bedöma de kommersiella förutsättningarna att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen behövs också prognoser. I bilaga 3 presenteras en prognos som en konsult (PwC) tagit fram för detta syfte, vilken skiljer sig från Trafikverkets prognos.

Både konsulten och Trafikverket har förutsatt att målrestiderna på 2 respektive 2,5 timmar nås för direkttågen från Stockholm C till Göteborg C respektive till Malmö C. Förutom direkttågen an- tas att det finns tåg som stannar på de mellanliggande stationerna vilka i Trafikverkets prognoser antas ha olika uppehållsmönster för att göra de enskilda tågens respektive restider mer lika och där- igenom minska kapacitetsbehovet. Båda prognoserna förutsätter en kraftigt ökad tillförlitlighet jämfört med dagens situation.

2.2.1Trafikverkets prognoser

Trafikverket framställer prognoser för ett framtida år med prognos- modeller som är baserade på information om hur människor reser i nuläget. Förutom själva prognosmodellen krävs antaganden om hur olika omvärldsförutsättningar förväntas utvecklas till det framtida året, såsom befolkning, arbetsplatser, ekonomi och trafiknät. En del av dessa antaganden kommer från andra myndigheter, exempel- vis Statistiska Centralbyrån (SCB).

När ett infrastrukturprojekt som höghastighetsjärnvägen ska analyseras jämförs ett utredningsalternativ där höghastighetsjärn- vägen ingår mot ett jämförelsealternativ utan investeringen för sam- ma år. På så vis kan effekten av investeringen isoleras och studeras. Dessa prognoser ligger sedan till grund för samhällsekonomiska analyser som utgör en del i de samlade effektbedömningar som används för att jämföra olika objekt mot varandra och prioritera mellan dem, samt för att välja mellan olika alternativa utformningar av ett objekt. Prognoserna används också vid dimensionering av projekt samt för att analysera brister i trafiksystemet.

33

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Trafikverkets modeller och de värderingar som används i model- lerna och i den samhällsekonomiska kalkylen tas fram och utveck- las i samarbete med forskare. De uppfyller de krav som finns på be- slutsunderlag avseende dokumentation, tydlighet och spårbarhet. Alla prognoser är emellertid behäftade med osäkerheter och Trafik- verkets modeller fungerar bäst vid bedömning av en situation som i stort liknar de förhållanden som prognosmodellerna är skattade ut- ifrån, samt för att jämföra objekt. Ett antal begräsningar i Trafik- verkets modeller är särskilt relevanta för analyser av höghastighets- järnvägen:

xLångväga resor som passerar landsgränsen är sämre modellerade och höghastighetsjärnvägens effekt på detta resande modelleras inte heller. Det innebär att potentialen att flytta över flygresor till höghastighetsjärnvägen mellan Stockholm och Köpenhamn inte fångas.

xAv samma anledning som ovan är inte heller resor till och från Köpenhamn som tillkommer på grund av höghastighetsjärnvägen inkluderade.

xEffekten av förbättrad punktlighet finns inte med.

xAnslutningsresor till och från flygplatser finns inte med i mo- dellen.

xEn osäkerhet är hur stor överflyttning som kan förväntas av det inrikes flygresandet vid ett införande av höghastighetsjärnväg. I detta osäkerhetsintervall ligger Trafikverkets prognos lågt. Det- ta kan till viss del bero på eller förstärkas av att utbudet av anta- let flygturer inte antas förändras när höghastighetsjärnvägen in- förs. När det gäller antalet nygenererade resor ger däremot Trafikverkets modell en större effekt som till viss del kompen- serar den lägre överflyttningen från andra trafikslag.

Genom att dessa begränsningar är kända kan hänsyn tas till dem när resultaten analyseras. En generell analys är att dessa brister innebär att resandet med höghastighetsjärnvägen sannolikt är något underskattat.

Trafikverkets prognosmodell delar upp resandet i regionala resor under 100 kilometer samt långväga resor. Dessutom delas resandet upp i olika ärenden, där det långväga resandet delas upp i privata

34

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

resor och resor som görs i tjänsten, medan de regionala resorna delas upp i arbetsresor, tjänsteresor samt övriga privata resor. Trafikverkets samhällsekonomiska kalkyl visar att det är de långväga resenärerna som står för de största tidsvinsterna, och höghastighets- järnvägens restidsnyttor kommer också till 85 procent från det långväga resandet.

Enligt Trafikverkets prognoser blir det totala resandet med hög- hastighetståg (det vill säga exklusive snabba storregionala tåg) 12,3 miljoner resor per år. Av dessa sker 5,4 miljoner resor mellan ändpunkterna, varav 3,7 miljoner mellan Stockholm och Göteborg samt 1,7 miljoner mellan Stockholm och Malmö. Majoriteten av rese- närerna på höghastighetstågen reser med andra tåg i ett scenario utan höghastighetsjärnväg. Utan höghastighetsjärnväg hade en fjärdedel av resenärerna på höghastighetstågen tagit bilen och bara några få pro- cent flyg eller buss, enligt Trafikverkets prognos. Knappt tio procent är helt nytillkomna resor.

2.2.2Prognoser för kommersiella förutsättningar

I beräkningarna av de kommersiella förutsättningarna3 är det inte investeringen av höghastighetsjärnvägen som ska studeras, utan möjligheterna att få lönsamhet i trafiken på den. Därför har inte något jämförelse- och utredningsalternativ tagits fram, utan en tids- linje. I tidslinjen öppnar höghastighetsjärnvägen ett år (eller flera år på grund av etappöppningar), varpå trafiken trappas upp under en inledande period för att sedan hamna på en stabil nivå med svagare årlig resandetillväxt. För dessa beräkningar har konsulten tagit fram en prognos som baseras på bedömningar av efterfrågan av att resa med höghastighetsjärnvägen. Bedömningarna baseras i sin tur på dagens resande, andra prognoser och internationella erfarenheter. I bedömningarna har konsulten inte tagit hänsyn till restriktioner i kapacitet, utan endast stämt av i efterhand så att kapaciteten ham- nar på en rimlig nivå. Konsultens prognoser är framtagna med fokus på ändpunktsresandet. Resandet som startar eller slutar i en

3 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

35

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

mellanstation är tillagda med samma förhållande till ändpunkts- resandet som i dag.

Enligt prognosen blir antalet resor med höghastighetsjärnvägen 13,4 miljoner per år (2039 då resandet har trappats upp till en stabil nivå), inklusive cirka två miljoner resor till Köpenhamn. Av de drygt 13 miljoner resorna är 4,5 miljoner resor mellan Stockholm och Göteborg, två miljoner mellan Stockholm och Malmö samt en miljon mellan Stockholm och Köpenhamn. Övriga 5,9 miljoner är resor med start eller mål vid någon mellanstation. Av ändpunkts- resenärerna antas ungefär hälften vara resenärer som utan hög- hastighetsjärnvägen hade åkt andra tåg, drygt tio procent hade åkt bil och ungefär 15 procent hade inte rest alls. På tågen till Malmö antas 30 procent vara resenärer som annars hade flugit och mot- svarande på tågen till Göteborg är drygt 20 procent.

2.2.3Jämförelse av prognoserna

När det gäller det totala resandet med höghastighetsjärnvägen ligger konsultens prognos nära Trafikverkets, om hänsyn tas till att resan- det till och från Köpenhamn är inkluderat i konsultens prognos. Antalet resor mellan ändpunkterna ligger cirka 20 procent över Trafikverkets prognos och resor med start eller mål vid en mellan- station ligger ungefär 20 procent under. En skillnad mellan progno- serna är att i konsultens prognos antas höghastighetsjärnvägen ta en större marknadsandel från flygtrafiken jämfört med Trafikverkets prognos, det vill säga betydligt fler resenärer på höghastighetsjärn- vägen hade flugit om höghastighetsjärnvägen inte funnits.

36

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

miljoner resor/år

16

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

14

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Till och från Köpenhamn

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stockholm - Malmö

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stockholm - Göteborg

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mellanpunktsresande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TrV

PwC

Källa: Trafikverket och PwC.

2.2.4Konkurrens med flyget

Konkurrensen med flyget är viktig att analysera för att få en rätt- visande prognos av hur många flygresenärer som kan lockas till en höghastighetsjärnväg, samt för att få rätt bild av investeringens klimateffekter.

En internationell kartläggning av tågets marknadsandel mot fly- get i relation till tågets restid resulterar i diagrammet i figur 2.3.4

4 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

37

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

 

100%

Köln-Frankfurt

Tokyo-Sendai

 

 

 

 

 

 

 

 

90%

Paris-Bryssel

Paris-Lyon

 

 

 

S-M

 

 

 

tåg och flyg)

 

Madrid-Sevilla

 

 

 

 

80%

Fukuoka-Kagoshima

 

Tokyo-Osaka

 

Idag restid

 

 

 

 

London-Paris

 

 

 

 

 

70%

 

 

Rom-Milano

 

 

 

 

 

 

 

 

Stockholm-Göteborg

 

 

 

 

 

av

60%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(i %

50%

 

 

 

Paris-Marseille

 

 

 

 

 

tåg

 

 

 

 

Paris-Amsterdam

 

 

 

 

 

 

Madrid-Barcelona

 

 

 

Marknadsandel

40%

 

 

Planerad restid S-G

Planerad restid S-M

 

Hannover-München

 

Stockholm-

Stockholm-

 

30%

 

 

Idag restid S-G

 

 

 

Malmö

Köpenhamn

 

 

London-Edinburgh

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

Berlin-München

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

5,5

6,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Tågets restid (i timmar)

 

 

 

 

Källa: PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3). Kurvor med liknande form har publicerats av Nelldal-Troche (2001), Transek (2002), Steer Davis Gleave (2006), UIC (2008), Kjorstad-Norheim (2009), Jorritsma (2009), Lundberg (2010).

Diagrammet visar att på sträckor där tåget tar fyra timmar görs ungefär lika många resor med flyg som med tåg. Om tågresan tar två timmar eller mindre är tåget helt dominerande. Anledningen an- ses vara att för kortare flygresor går större delen av restiden åt för anslutningsresor till och från flygplatsen, säkerhetskontroll, med mera.

Dagens resande mellan Stockholm och Göteborg respektive Stockholm och Malmö passar relativt väl in i diagrammet. Mellan Stockholm och Malmö är andelen tågresande 37 procent, vilket stämmer väl givet att resan tar 4,5 timmar i dagsläget. Andelen tåg- resande mellan Stockholm och Göteborg ligger något lågt i förhåll- ande till kurvan, vilket skulle kunna bero på den låga punktligheten. Med höghastighetstågens planerade restid på två timmar mellan Stockholm och Göteborg indikerar detta att flyget på den relatio- nen nästan skulle bli utkonkurrerat av tåget, och i princip endast vara aktuellt för dem som flyger mellan destinationerna på grund av transfer. Även restidsmålet om 2,5 timmar mellan Stockholm och Malmö skulle innebära att tåget utgör upp mot 80 procent av totalt antal tåg- och flygresor.

38

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Restiden är den viktigaste faktorn för valet mellan tåg och flyg men även priset har betydelse. Internationella erfarenheter visar att där ett lågprisflyg har gjort entré har utvecklingen för tågresandet påverkats, åtminstone tillfälligt. I Frankrike och Tyskland har dock lågprisflygen visat sig vara ett större hot mot det konventionella tåget, och endast ett hot för höghastighetståg på vissa sträckor.5 Det har också konstaterats att den största andelen av lågprisets marknadsandel har tagits från konventionellt flyg.6

Oftast har tågoperatören reagerat genom att sänka priserna och på så sätt stabiliserat sin dominerande position. I Tyskland reage- rade Deutsche Bahn på lågpriskonkurrensen från flyg genom att ut- veckla en mer raffinerad prisstrategi där lågprisbiljetter kunde er- bjudas till de priskänsliga, vilket återhämtade den tillfälliga effekt som syntes av lågprisflyget. I Frankrike infördes under 2013 en låg- prisvariant av deras höghastighetstågstrafik (TGV) med namnet OIGU som efterliknar ett lågprisflyg – billigare tågbiljetter med minimal service som ofta angör mindre centralt belägna stationer.

Studier har visat att för resor under 2,5 timmar behåller tåget sin dominerande marknadsposition även om flygpriset sänks kraftigt.7 Tid, avgångsfrekvens, komfort och kvalitet är då av större betydel- se. Är restiden med tåg däremot längre än 2,5 timmar får prissänk- ning för flygresor större betydelse.

När internationella jämförelser används för att bedöma potentia- len för att locka flygresenärer till höghastighetsjärnvägen i Sverige är det viktigt att vara medveten om vad som skiljer det svenska exemp- let från de internationella fallen. En aspekt är att det är en stor skillnad att gå från mycket långsamma tåg direkt till höghastighets- tåg eller om man som i Sverige gått från relativt snabba förbindelser som X2000 till höghastighetståg, vilket innebär att en stor del av den potentiella överflyttningen från flyg till tåg redan har skett. En annan aspekt är att delar av Europa har stor ”trängsel” i luftrummet vilket innebär att ett införande av höghastighetsjärnväg möter en undertryckt resandeefterfrågan som kan komma till stånd i och med att en den nya järnvägen ger en ökad total transportkapacitet. I

5UIC (2003).

6Friebel och Niffka (2005), The functioning of intermodal competition in the transportation market: Evidence from the entry of low cost airlines in Germany.

7www.thredbo-conference-series.org/downloads/thredbo9_papers/thredbo9-workshopA- Esplugas-Teixeira-Lopez-Pita-Sana.pdf

39

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Sverige råder i jämförelse ingen ”trängsel” eller kapacitetsbrist i luft- rummet. Trots detta är prognosen att inrikesresandet med flyg kommer öka måttligt, vilket i sin tur medför att potentialen vad gäller flygresenärer som kan tänkas flytta över till höghastighetståg är relativt liten. Dessa aspekter påverkar framförallt bedömningen av överflyttningar. Den resulterande marknadsandelen ligger dock även i Sverige förhållandevis nära den internationella kurvan i figur 2.3.

2.3Trafikeringsförutsättningar

Höghastighetsjärnvägen planeras för att i huvudsak trafikeras av två typer av persontåg, nämligen interregionala höghastighetståg och snabba storregionala tåg. Här används följande definitioner vid beskrivning av trafikering:

xMed interregional trafik avses den huvudsakligen långväga tra- fiken med höghastighetståg mellan ändpunkterna Stockholm, Göteborg och Malmö.

xMed storregional trafik avses snabb regional trafik på höghastig- hetsjärnvägen, med något fler uppehåll än den interregionala hög- hastighetstågstrafiken.

xMed regional trafik avses trafik som är långsammare och har fler uppehåll än den storregionala trafiken, och som normalt inte trafikerar höghastighetsjärnvägen. I vissa fall kan också regional trafik användas som ett samlingsnamn för både storregional och regional trafik.

2.3.1Trafik på höghastighetsjärnvägen

Olika aktörer gör olika antaganden om den framtida trafikeringen på höghastighetsjärnvägen. Dessa olika antaganden tycks i huvud- sak bero på olika utgångspunkter. Som exempel kan nämnas att ett par av dagens operatörer anser att det bara är trafik mellan änd- punkterna Stockholm, Göteborg och Malmö och med uppehåll i större städer däremellan som kan bedrivas kommersiellt, medan re- gionala och lokala intressenter ifrågasätter om inte även stora delar

40

SOU 2016:3 Kommersiella förutsättningar för trafik

av den regionala trafiken, den så kallade storregionala, kan bedrivas kommersiellt. Men i praktiken innebär en kommersiell trafik mel- lan ändpunkterna och med uppehåll i vissa större mellanliggande städer att även den kommersiella trafiken möjliggör storregionalt resande.

Vidare har olika intressenter, helt beroende på vilken organisa- tion man företräder, olika uppfattning om vilken trafik som hög- hastighetsjärnvägen bör byggas för. Några exempel på detta fram- går i detta avsnitt.

Vilken trafik som de facto kommer att bedrivas på höghastig- hetsjärnvägen är inte känt i dag, men för att kunna bedöma vilken kapacitet de ska byggas för och hur utbyggnadsstratgin bör utfor- mas görs antaganden kring trafikeringen. Dessa antaganden påver- kar till exempel linjedragningar och antalet stationer.

Ett mål som vi angett, och som Trafikverket arbetar med att uppnå, är att höghastighetståg utan uppehåll på mellanliggande

orter ska

kunna trafikera Stockholm–Göteborg på som längst

2 timmar,

och Stockholm–Malmö på som längst 2 timmar och

30 minuter. Målen är satta bland annat utifrån att tågens konkur- renskraft gentemot flyget då förbättras på dessa sträckor. Men för att konkurrenskraften ska förbättras förutsätter det också att trafi- ken kan bedrivas med betydligt högre punktlighet än i dag, och här arbetar Trafikverket för närvarande mot målet att 98 procent av tågen på höghastighetsjärnvägen ska vara i rätt tid,8 och att 95 pro- cent ska vara i rätt tid om man också inkluderar deras trafikering av det konventionella järnvägsnätet.

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag, anlitat en konsult för att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva höghastighetstågstrafik.9 Konsulten kommer fram till att det finns förutsättningar för följande helt kommersiella trafik år 2039, det vill säga några år efter att höghastighetsjärnvägen tagits i bruk:

xStockholm–Göteborg: Fyra stycken 200 meter långa höghastig- hetståg per timme och riktning, vilket eventuellt kan ersättas av

två stycken 400 meter långa höghastighetståg, per timme och

8Med ”rätt tid” avses här tåg som är högst fem minuter försenade.

9PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

41

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

riktning, under de timmar då trafiken är tätast.10 50 procent av tågen antas köra utan uppehåll, och 50 procent med uppehåll i några större mellanliggande städer (i första hand Norrköping, Linköping, Jönköping och Borås).

xStockholm–Malmö: Två till tre stycken 200 meter långa hög- hastighetståg per timme och riktning, vilket eventuellt kan er- sättas av en till två stycken 400 meter långa höghastighetståg per timme och riktning, under de timmar då trafiken är tätast.11 50 procent av tågen antas köra utan uppehåll, och 50 procent med uppehåll i några större mellanliggande städer (i första hand Norrköping, Linköping, Jönköping och någon stad mellan Jön- köping och Malmö).

Trafikverket har i sina analyser12,13 antagit ett något större utbud än konsulten. Trafikverkets antar följande trafikering per riktning under de timmar då trafiken är tätast:

xStockholm–Göteborg år 2035: Tre stycken 400 meter långa hög- hastighetståg. Vissa av dessa körs utan uppehåll på mellanligg- ande orter, medan vissa har uppehåll.

xStockholm–Malmö/Köpenhamn år 2035: Max två stycken 400 me- ter långa höghastighetståg. Tågen antas ha ett blandat uppe- hållsmönster.

xStockholm–Malmö/Köpenhamn år 2040: Tre stycken 400 meter långa höghastighetståg. Tågen antas ha ett blandat uppehålls- mönster.

xUtöver den interregionala trafiken med höghastighetståg Stock-

holm–Göteborg och Stockholm–Malmö/Köpenhamn antas också en trafik med snabba storregionala tåg med hastigheter på 250 km/h. Den trafiken antas vara omfattande främst på sträckor- na Linköping–Stockholm, Borås–Göteborg och Lund–Malmö.

10I PwCs rapport beskrivet som 3,3 stycken 200 meter långa tåg, men två sådana tåg kan tek- niskt kopplas ihop till ett längre tåg.

11I PwCs rapport beskrivet som 2,2 stycken 200 meter långa tåg, men två sådana tåg kan tek- niskt kopplas ihop till ett längre tåg.

12Trafikverket 2015-11-16, Järnvägssystemet Järna–Stockholm, Kapacitetsanalys och objektsbeskriv- ning, www.sverigeforhandlingen.se

13Trafikverket 2015-12-05, Trafikering GöteborgBorås och MalmöLund, Trafikering höghastig- hetsjärnväg i olika tidsperspektiv, Arbetsmaterial.

42

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Linköping–Stockholm antas trafikeras med tre storregionala tåg och Göteborg–Borås med sex storregionala tåg per timme och riktning. Sträckan Lund–Malmö trafikeras av ett stort antal olika tågtyper från olika anslutande banor.

xUtöver den trafik som anges här tillkommer också trafik på andra järnvägar som delvis trafikerar samma spåravsnitt. Exem- pel på det är trafik på Västra stambanan som trafikerar samma sträcka Järna–Stockholm C eller trafik på Västkustbanan som trafikerar samma sträcka Almedal–Göteborg C.

Våra avstämningar med operatörer ger ungefär samma bild som den som konsulten anger, men att utbudet kan påverkas av om det verkligen blir konkurrens mellan minst två operatörer eller inte. Man framför att med skarp konkurrens kan utbudet i realiteten bli större under vissa delar av dygnet, vilket i så fall kan resultera i ett utbud som mer ligger i linje med Trafikverkets antaganden. Vissa kommuner, län och regioner framför att man tror på kommersiell trafik på betydligt fler stationer än de som nämns ovan i detta av- snitt.

Redan i dag bedrivs kommersiell trafik i bland annat relatio- nerna Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö. I och med att höghastighetsjärnvägen angör fler av de större städerna jämfört med i dag, restiderna blir kortare och förutsättningarna för hög punktlighet blir bättre indikerar det att förutsättningar också finns i framtiden. Detta bidrar också till bedömningen att det finns en marknad och ett intresse för kommersiell trafik också på de nya höghastighetsjärnvägarna.

I samband med att kommuner och regioner sände in nytto- analyser till oss omkring den 1 oktober 2015, erhölls även Västra Götalandsregionens bild av trafikbehovet med storregionala och regionala tåg på sträckan Göteborg–Jönköping år 2050.14 Här pekar regionen på ett behov som uppgår till åtta regionala tåg per timme och riktning Göteborg–Landvetter, vilket alltså överstiger Trafik- verkets bedömning. Av dessa fortsätter sex tåg till Borås varav två fortsätter till Jönköping, se figur 2.4.

14 Västra Götalandsregionen 2015-10-01, Västra Götalandsregionens underlag till Sverigeförhand- lingen.

43

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

I analyser gjorda av Trafikverket anges kapacitetsutnyttjandet i södra Lund (Lund C–Högevall, ”Armaturkurvan”) uppgå till 99 pro- cent under maxtimmarna,15 vilket i praktiken innebär att det inte finns någon som helst ledig kapacitet och ingen återställnings- förmåga. Skälet till det höga kapacitetsutnyttjandet är att en kort sträcka i södra Lund enligt nuvarande plan fortsatt består av dub- belspår, medan resten av sträckan Lund–Malmö planeras ha fyra spår.

Även på sträckan Järna–Stockholm är kapacitetsutnyttjandet redan i dag mycket högt, och det har framförts tvivel om att kapaciteten kommer att räcka när höghastighetsjärnvägen tagits i bruk. Enligt Trafikverket kommer, med de angivna antaganden om trafik och stationer, kapacitetsutnyttjandet uppgå till som mest 95 procent på sträckan Linköping–Stockholm C.

Vi har, med anledning av detta, gett Trafikverket i uppdrag att utreda kapaciteten i järnvägssystemet Järna–Stockholm C, Borås– Göteborg C (egentligen Almedal) och Lund–Malmö C (egentligen Arlöv) för att det ska kunna bedömas om tillkomsten av höghastig- hetsjärnvägen också medför ett behov av mer kapacitet på dessa sträckor. En utgångspunkt för dessa studier är att höghastighets- järnvägen, Citybanan i Stockholm, Västlänken i Göteborg, fyra spår mellan södra Lund och Malmö, samt spår 0 i Flemingsberg är klara. Vidare förutsätts att pendeltågsspåren i Stockholmsområdet normalt inte används för annat än pendeltåg. Resultatet av dessa studier framgår nedan i detta avsnitt.

Linköping–Järna–Stockholm C

Utifrån de rapporter som beskrivs ovan i avsnitt 2.3.1 avseende tra- fikering och kapacitet Järna–Stockholm kan nedanstående samman- fattning göras. Det bör observeras att allt inte handlar om helt ny- tillkommen trafik, utan till vissa delar handlar höghastighetstågs- trafiken i detta avseende om trafik som överflyttats från dagens Västra och Södra stambana.

15 Trafikverket 2015-05-29, Trafikering med nya höghastighetsbanor Stockholm–Göteborg/Malmö, www.trafikverket.se

44

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Den antagna trafikeringen uppgår till

xtvå till tre höghastighetståg per timme och riktning mellan Stock- holm och Göteborg,

xett till tre höghastighetståg per timme och riktning mellan Stock- holm och Malmö/Köpenhamn,

xtre storregionala tåg per timme och riktning mellan Stockholm och stationer längs Ostlänken, och

xtåg från anslutande järnvägar såsom Västra stambanan och Svea- landsbanan. Med utbyggd kapacitet på Svealandsbanan kan ny trafik också tillkomma därifrån.

Därutöver behövs viss ledig kapacitet (reservkapacitet) för att kun- na åstadkomma korta restider och hög punktlighet.

Ett scenario med till exempel fyra höghastighetståg och tre stor- regionala tåg, eller med fem höghastighetståg och två storregionala tåg per timme och riktning, och med nödvändig reservkapacitet, gör att trafiken behöver styras upp väldigt hårt. Exempelvis kom- mer ett antal höghastighetståg behöva framföras direkt efter var- andra, följda av ett antal storregionala tåg direkt efter varandra. Dessutom kommer storregionala tåg behöva stanna till upp emot tio minuter på någon station för att köras förbi av höghastighets- tåg, och kapaciteten på den befintliga järnvägen mellan Järna och Flemingsberg kommer ligga på gränsen för dess kapacitet.

Med den maximala trafik som beskrivs i punktsatsen ovan, det vill säga med sex höghastighetståg och tre storregionala tåg, räcker inte längre kapaciteten till.

Ett sätt att lösa kapacitetsproblematiken på sträckan är att för- länga höghastighetsjärnvägen genom att bygga ett ytterligare dub- belspår mellan Järna och Flemingsberg/Huddinge. Detta är sam- tidigt en dyr lösning, inte minst med tanke på de osäkerheter som finns kring exakt trafikvolym i olika tidsskeden. Detta bör därför studeras mer ingående innan beslut tas. För att senarelägga behovet av detta ytterligare dubbelspår kan följande alternativ studeras:

45

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xAntalet höghastighetståg och/eller storregionala tåg begränsas så att de tåg som framförs kan framföras på ett önskvärt sätt.

xUtifrån det antagna syftet med höghastighetsjärnvägen priorite- ras höghastighetstågstrafiken, vilket leder till att storregional tra- fik hänvisas till eventuell överbliven kapacitet. Detta skulle också kunna handla om att storregional trafik i första hand hänvisas till befintlig järnväg, det vill säga Nyköpingsbanan och Södra stam- banan.

xHöghastighetsjärnvägen byggs ut i etapper, där en av sträckorna Stockholm–Göteborg eller Stockholm–Malmö byggs ut tidigare än den andra sträckan. Då blir antalet höghastighetståg färre och en utbyggnad av sträckan Järna–Flemingsberg/Huddinge kan vänta tills båda sträckorna är tagna i bruk.

xLängre restider accepteras för höghastighetstågen, vilket gör att de inte kör förbi de storregionala tågen.

xFärre stationer byggs längs Ostlänken, vilket gör att genom- snittshastigheten för de storregionala tågen ökar.

Borås–Göteborg

Utifrån de rapporter som beskrivs ovan i avsnitt 2.3.1 avseende trafikering och kapacitet Borås–Göteborg kan följande samman- fattning av antagen trafikering göras:

xTvå till tre höghastighetståg per timme och riktning Stockholm– Göteborg.

xFem till åtta storregionala/regionala tåg Borås–Göteborg (med olika utgångsstationer mellan Jönköping och Mölnlycke), sanno- likt med en successiv upptrappning över åren.

xTåg från Västkustbanan som ansluter vid Almedal.

xGodståg.

Därutöver behövs viss ledig kapacitet (reservkapacitet) för att kun- na åstadkomma korta restider och hög punktlighet.

Redan vid en kombination av till exempel tre höghastighetståg och sex storregionala/regionala tåg kan inte den trafiken samordnas

46

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

med mindre än att det medför förlängda restider och sannolikt sämre punktlighet.

Ett sätt att lösa kapacitetsproblematiken på sträckan är att bygga ut hela eller delar av sträckan Borås–Göteborg till fyra spår i stället för dubbelspår. Detta är samtidigt en dyr lösning, inte minst med tanke på de osäkerheter som finns kring exakt trafikvolym i olika tidsskeden. Detta bör därför studeras mer ingående innan beslut tas. Som alternativ till utbyggnad till fyra spår bör också åtmin- stone följande alternativ studeras:

xAntalet höghastighetståg och/eller storregionala/regionala tåg be- gränsas så att de tåg som framförs kan framföras på ett önskvärt sätt.

xUtifrån det antagna syftet med höghastighetsjärnvägen priori- tera höghastighetstågstrafiken, vilket leder till att storregional/ regional trafik hänvisas till eventuell överbliven kapacitet. Detta skulle också kunna handla om att storregional/regional trafik i första hand hänvisas till befintlig järnväg, det vill säga till Kust till kust-banan, vilket dock medför att den trafiken inte kan utveck- las med nuvarande system.

xLängre restider accepteras för höghastighetstågen, vilket gör att de inte kör förbi de storregionala/regionala tågen.

xFärre stationer byggs längs sträckan, vilket gör att genomsnitts- hastigheten för de storregionala/regionala tågen ökar.

Lund–Malmö C

På sträckan Lund–Malmö C kommer kapacitetsutnyttjandet bli mycket högt trots den planerade utbyggnaden till fyra spår på större delen av sträckan, och dessutom påverkas trafikeringen av Malmö C. Det höga kapacitetsutnyttjandet har egentligen inte sär- skilt mycket med höghastighetsjärnvägens tillkomst att göra, utan även oberoende av den nya järnvägen blir sträckan i södra Lund (Lund C–Högevall) en allvarlig flaskhals.

Ett kapacitetsutnyttjade som enligt ovan i detta avsnitt uppgår till 99 procent är inte rimligt.

Det bör studeras vidare hur kapacitetsproblematiken Lund C– Högevall samt trafikeringen på Malmö C bäst kan lösas.

47

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.3.2Konkurrens och kapacitetstilldelning

Det regelverk som gäller för kapacitetstilldelningen i Sverige i dag ger få möjligheter att i förväg styra upp kapacitetsutnyttjandet. Principen, förenklat, är att den som vill bedriva trafik årligen kan ansöka om de tåglägen man önskar, och sedan ska Trafikverket för- söka gå alla till mötes. Eftersom alla som ansöker kan göra detta ut- ifrån egna önskemål och utan någon styrning eller samordning, är det vanligt att ansökningar inte kan tillgodoses fullt ut. Om man inte lyckas ena alla sökande kan Trafikverket förklara en bansträcka för överbelastad, och då kan Trafikverket ensidigt besluta om hur kapaciteten ska fördelas utifrån samhällsekonomisk effektivitet.

Som exempel kan processen inför tågplan 2016 (2015-12-13– 2016-12-10)16 i korthet beskrivas så här:

x2015-04-13: Sista dag för att ansöka om tåglägen.

x2015-07-06: Trafikverket presenteras sitt förslag till tågplan.

x2015-08-07: Sista dag att lämna synpunkter på Trafikverkets för- slag.

x2015-09-25: Trafikverket publicerar fastställd tågplan.

x2015-12-13: Tågplanen börjar gälla.

Från flera håll, inte minst från operatörer och från konsulten PwC,17 har kapacitetstilldelningsprocessen angetts som ett problem i och med att den ger en mycket kort framförhållning, och att detta problem blir större när operatörer ska investera i nya och dyra tåg utan att veta om, och i vilken omfattning, man får bedriva trafik förrän ett år i taget och med cirka två och en halv månads framför- hållning. Detta bedöms kunna vara hämmande för fordonsanskaff- ningen.

Från flera håll har framförts att en möjlighet att åstadkomma längre framförhållning kan vara att teckna ramavtal, men för när- varande18 finns inga sådana.

16Trafikverket (2015-01-30), Järnvägsnätsbeskrivning 2016, www.trafikverket.se

17PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

18Trafikverket (2015-01-30), Järnvägsnätsbeskrivning 2016, www.trafikverket.se

48

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Ett skäl som uppges för att det i dag inte tecknas ramavtal är att de inte ger tillräcklig säkerhet. De uppges fungera bara så länge an- sökningarna om tåglägen kan samordnas inom ramen för Trafik- verkets kapacitetstilldelningsprocess, men om samordningen inte lyckas så ska Trafikverket tillgripa en tilldelning som utgår från samhällsekonomisk effektivitet19, och då uppges att de tecknade ramavtalen inte längre har någon betydelse – tvärtom uppges det kunna vara en nackdel att ha ramavtal eftersom dessa inte får avse exakta tåglägen, vilket däremot en tåglägesansökan får.

Ett ytterligare hinder som uppges för att det inte tecknas ram- avtal är lagens text20 om att ramavtal, för att gälla längre tid än fem år, utgår från att infrastrukturförvaltaren vidtagit omfattande in- vesteringar i infrastrukturen. Men möjligheten uppges inte finnas om en operatör vidtagit omfattande investeringar i fordonsparken.

2.3.3Banavgifter

Förutsättningarna för att bedriva trafik på höghastighetsjärnvägen påverkas bland annat av nivån på banavgifterna. Dessa nivåer kan också påverka biljettpriser, och därmed påverkas även möjligheten att attrahera resenärer. Vårt resonemang och slutsatser kring detta beskrivs i avsnitt 3.7.1 och 3.9.1.

Banavgifter som medel för att styra trafikeringen, det vill säga som ett medel för att prioritera trafik, beskrivs i avsnitt 2.7.6.

2.4Utbyggnadsstrategi

Detta avsnitt om utbyggnadsstrategier utgör en lägesrapport avse- ende faktorer som vi hittills sett kan påverka valet av utbyggnads- strategier. Vissa delar av detta leder fram till överväganden (se av- snitt 2.9), medan andra delar bör fortsätta att studeras.

Valet av strategi för utbyggnad av höghastighetsjärnvägen påver- kas av en mängd faktorer. Exempel på sådana faktorer är kostnader och finansiering, tidsåtgång, hur nyttorna av utbyggnaden utfaller,

19Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 3 §.

20Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 21 a §.

49

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

effektivitet i driften etcetera. I detta avsnitt förs ett resonemang kring olika bevekelsegrunder vid val av utbyggnadsstrategier.

Men ännu viktigare för valet av utbyggnadsstrategi är vilket syfte höghastighetsjärnvägen har, eftersom syftet bör styra inrikt- ningen av utbyggnaden. Om syftet i första hand är att åstadkomma en snabb trafik mellan Sveriges tre största städer leder det till en typ av strategi, men om syftet är att många orter ska kunna ha direkta förbindelser med Stockholm, Göteborg och Malmö leder det i stället till en annan typ av strategi.

I avsnitt 2.1 framgår vår tolkning av syftet med höghastighets- järnvägen och vilka mål som ska uppnås. I avsnitten 2.4.1–2.4.10 pekas på ett antal faktorer som vi anser är nödvändiga för att dessa syften och mål ska kunna uppnås.

Den fysiska planering som för närvarande sker inom Trafik- verket, och där vi deltar i de delar som har bäring på uppdraget, utgår från att höghastighetsjärnvägen byggs med nya dubbelspår mellan Järna (söder om Stockholm) och Almedal (utanför Göte- borg), samt mellan Järna och Lund. Sträckan Järna–Jönköping pla- neras vara gemensam för båda sträckningarna (se även figur 2.1).

Exakta linjedragningar och var det ska byggas stationer återstår att beslutas inom ramen för kommande förhandlingar parallellt med den ordinarie planeringsprocessen.

2.4.1Trafikeringsprinciper

Även om det i dag inte med säkerhet kan sägas något om hur tra- fiken de facto kommer att bedrivas så kommer utbyggnadsstrate- gierna påverka trafikeringen. I detta avsnitt följer ett par principiella exempel på detta.

Om det byggs många stationer så leder det sannolikt till många tåg med många uppehåll, och därmed en låg genomsnittshastighet för dessa tåg. Detta kan vara bra om det man vill åstadkomma i första hand är att gynna den regionala trafiken. Men en sådan ut- byggnad orsakar kapacitetskonflikter mellan de snabbaste tågen och de regionala tågen, vilket i sin tur leder till att restiderna förlängs och risken för störningar ökar. Om antalet stationer i stället begrän- sas till relativt få så blir konflikterna mellan de snabbaste tågen och de storregionala tågen färre eftersom de olika tågens genomsnitts-

50

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

hastighet närmar sig varandra. Detta gynnar i större utsträckning den interregionala och den storregionala trafiken, men antalet orter som får direkta förbindelser med Stockholm, Göteborg och Malmö blir färre.

Om höghastighetsjärnvägen byggs ihop med det befintliga järn- vägsnätet på fler ställen än vid infarterna till de tre största städerna kan det ge möjlighet för den nya trafiken att ”vika av” för att nå orter som inte ligger längs höghastighetsjärnvägen. Samtidigt kommer en sådan trafikering ge relativt gles trafik till dessa orter eftersom an- talet sådana orter kan bli många. Det ökar även investeringskostna- derna eftersom det måste byggas anslutningar mellan höghastig- hetsjärnvägen och anslutande järnvägar, och dessa anslutningar ger ett ökat underhållsbehov och fler växelförbindelser, vilket i sin tur ökar risken för driftstörningar. Det resulterar också i att dyra tåg för höghastighetstågstrafik behöver trafikera långa sträckor på anslut- ande järnvägar där dessa tågs hastighet inte kommer till nytta, eller så blir det i stället långsammare tåg som trafikerar dessa orter och då kan orsaka kapacitetskonflikter på höghastighetsjärnvägen. En trafi- kering som sprider sig ut i det anslutande järnvägsnätet ökar också risken för att trafikstörningar sprider sig mellan olika järnvägar, och därmed också sprider sig till trafiken på höghastighetsjärnvägen.

Med få anslutningspunkter mellan höghastighetsjärnvägen och det befintliga järnvägsnätet minskar kostnaderna för såväl infra- struktur som fordonsanskaffning, och risken för att förseningar sprids mellan olika järnvägar minskar. Å andra sidan kan inte orter vid sidan av höghastighetsjärnvägen då få direkta förbindelser via höghastighetsjärnvägen till de tre största städerna.

En annan princip som har med trafikeringen att göra är hur olika behov av trafik ska prioriteras. Om ingen prioritering sker ges mycket små förutsättningar för långsiktig planering från såväl ope- ratörers som regioners sida. Prioriteringen av trafik hör ihop med kapacitetstilldelningsprocessen, vilket beskrivs närmare i avsnitt 2.7.

En ytterligare princip som har med trafikeringen att göra är tra- fikeringen på de befintliga järnvägssträckorna närmast de tre stör- sta städerna. Här kommer, om inte helt nya järnvägar byggs ända in till dessa städers centralstationer, höghastighetstågen behöva sam- sas med annan trafik. Därmed uppkommer frågan om samma prio- ritering ska gälla här som på de nybyggda sträckorna. Detta är en svårare frågeställning än prioritering på de helt nya järnvägarna

51

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

eftersom de gemensamma sträckorna trafikeras av trafik från flera olika banor, och ofta av lokal och regional trafik med ett stort antal resenärer. Om höghastighetstågen ges samma prioritet här som på de nybyggda sträckorna riskerar det innebära att regionaltrafik, lokaltrafik och godstrafik nedprioriteras och inte ges möjlighet att utvecklas. Å andra sidan innebär alternativet att höghastighetstågen kan behöva köra långsammare på dessa sträckor för att till viss del anpassa sig till övrig trafik.

2.4.2Teknikval

Det finns i dag olika val av teknik på en övergripande nivå när det gäller byggande av höghastighetsjärnvägar.

I Europa kan man, förenklat, beskriva befintlig teknik som att det handlar om relativt konventionella järnvägar där de tåg som trafikerar dessa också tekniskt sett kan trafikera övrigt järnvägsnät.

I Asien finns ett par exempel på magnetjärnvägar (Maglev) vilka har möjlighet att trafikeras med väldigt höga hastigheter. Under 2015 har till exempel provkörningar i Japan genomförts med has- tigheter över 600 km/h. Ett exempel på Maglevjärnväg är en cirka 30 kilometer lång sträcka mellan Shanghai och Shanghais flygplats, och ett annat exempel är en pågående utbyggnad av en längre sådan järnväg i Japan. I Europa har några projekt med Maglevjärnväg på- börjats i Tyskland och England, men de har sedermera lagts ner.

Planeringen av höghastighetsjärnvägen inom Trafikverket sker i dag utifrån att den ska byggas med relativt konventionell teknik – ny för Sverige men internationellt beprövad. Det innebär att till ex- empel magnetjärnvägar (Maglev) eller Hyperloop valts bort, vilket är ett val vi i olika sammanhang har stöttat. Det finns flera skäl för detta, och några av de viktigaste är följande:

xMagnetjärnvägar bygger på en i sammanhanget relativt oprövad teknik. Det finns ett par sådana järnvägar i Asien, men påbör- jade projekt i Europa har lagts ner. Detta gör att erfarenheterna av denna teknik i järnvägssammanhang är begränsad.

52

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xMed väl beprövad teknik, även om delar av det är nytt för Sverige, finns möjlighet för höghastighetstågen att trafikera övrigt järn- vägsnät, till exempel för att fortsätta från Stockholm till Arlanda/ Uppsala, från Malmö till Kastrup/Köpenhamn/Hamburg och för att nå depåer. Detta hade inte varit möjligt annars, med mindre än att också dessa sträckor byggs ut för till exempel Maglevtåg.

xKostnaderna för utbyggnaden är osäkra, inte minst för att det finns så få erfarenheter.

xEn ytterligare osäkerhetsfaktor, som påverkar den totala tids- åtgången, är processen inför att ta ett eventuellt beslut om att bygga för till exempel Maglev. Eftersom erfarenheterna är små är det vår bedömning att ett sådant teknikval skulle medföra stora osäkerheter avseende tidsåtgången för såväl planeringspro- cessen som utbyggnaden, vilket också inbegriper osäkerhet i att komma åt mark för att nå de centrala delarna av de tre största städerna.

I Kalifornien planeras att under 2016 bygga en prototypbana för Hyperloop, vilket förenklat är ett transportsystem med rör med lågt tryck där människor och gods uppges kunna transporteras i hastig- heter upp till 1 100 km/h. I det här sammanhanget bedömer vi att det är alldeles för tidigt för detta teknikval, men däremot finns för- stås all anledning att följa projektet.

För närvarande planerar Trafikverket för att höghastighetsjärn- vägen ska kunna trafikeras med hastigheter upp till 320 km/h, me- dan dagens järnvägar trafikeras med hastigheter upp till 200 km/h. Det finns exempel, även i Europa, där nya järnvägar byggs för högre hastigheter, och framförallt verkar 360 km/h vara relativt vanligt. Trots det är det mycket ovanligt att tågen kör fortare än 300 km/h, och ännu mer ovanligt att man kör fortare än 320 km/h. Undantag är till exempel stor del av sträckan Paris–Strasbourg och cirka tio procent av den nu planerade HighSpeed2 i England21.

Utifrån studier av internationella förhållanden tycks detta bero på att en ökning av hastigheter över 300/320 km/h ger språngkostnader

21 Bland annat Sverigeförhandlingens studiebesök hos Deutsche Bahn i Berlin (februari 2015), hos SNCF i Paris och Reims (januari 2015) och hos HighSpeed1 och HighSpeed2 London (januari 2015). Sammanfattningar från dessa besök finns på vår hemsida, www.sverigeforhandlingen.se

53

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

i fordonsanskaffningen, ökad energiåtgång, ökat buller och ökade underhållskostnader. Högre hastigheter ökar också ytterligare kon- flikterna mellan de snabbaste tågen och de storregionala tågen. Sam- tidigt går det inte att undvika att tro på att kommande teknikutveck- ling bidrar till att kostnader och energiåtgång för högre hastigheter kommer att sjunka i framtiden.

Man kan givetvis fundera över att i vissa delar dimensionera höghastighetsjärnvägen för högre hastigheter än 320 km/h om det inte driver kostnader, men risken finns alltid i liknande samman- hang att sådana åtgärder blir kostnadsdrivande även om man gärna vill tro annat.

2.4.3Stationsorter

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag, anlitat en konsult (PwC) för att analysera de kommersiella förutsättningarna för att be- driva höghastighetstågstrafik.22 Konsulten anger att det troliga är att det finns kommersiella förutsättningar att trafikera, förutom Stock- holm, Göteborg och Malmö, även Norrköping, Linköping, Jön- köping och Borås, samt eventuellt en station mellan Jönköping och Malmö.

Våra kontakter med ett par av dagens operatörer indikerar att även dessa bedömer att ovanstående städer bör vara av intresse för helt kommersiell trafik. Utöver detta framgår det av diskussioner med flera berörda län och regioner, men också utifrån Trafikver- kets analyser, att det finns intresse och behov av kompletterande storregional trafik på ett flertal orter, och inte minst mellan Göte- borg och Borås finns uttalade önskemål om en mycket tät pendel- och regionaltågstrafik med ett flertal stationer, se avsnitt 2.5.2.

Tät regionaltågstrafik med många uppehåll kan bidra till regional utveckling, men samtidigt ger det en stor skillnad i genomsnitts- hastighet gentemot höghastighetstågen. I järnvägstrafik är det väl- känt att ju större skillnaden är i genomsnittshastighet desto större blir kapacitetskonflikterna. Kör alla tåg med samma hastighet kan betydligt fler tåglägen skapas än om genomsnittshastigheten är

22 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

54

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

olika. Det kan utifrån detta konstateras att ju fler stationer desto fler konflikter mellan den storregionala/regionala trafiken och hög- hastighetstågstrafiken, vilket beror just på att många uppehåll gör att genomsnittshastigheten för de storregionala/regionala tågen blir låg, och ju färre stationer desto mindre konflikter.

2.4.4Stationslokalisering

Inom ramen för utbyggnadsstrategierna ryms frågan om centrala eller perifera (externa) stationslägen, det vill säga frågan om en sta- tion bör förläggas centralt i orten eller en bit utanför orten, eller eventuellt inom orten men i dess utkant.

I vårt uppdrag ingår ett ökat bostadsbyggande med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. Utifrån våra studier av utbyggnader av höghastighetsjärnvägar i Europa och Asien finns knappt något exempel på perifera stationslägen som lyckats bidra till detta, och enligt information från Trafikverket är detta också deras erfarenhet. Nedan ges några exempel på för- och nackdelar med centrala respektive externa stationslägen.23,24,25

Vid centralt belägna stationer finns i de flesta orter redan ett marknadsläge, flöden av människor och etablerade verksamheter som underlättar ytterligare utveckling av samma slag. En station som är väl integrerad i det lokala transportsystemet bidrar till bra tillgänglighet. Ett centralt stationsläge kan bidra till förtätning i ortens centrala delar, vilket kan bidra till en stark och attraktiv stadskärna. Restiden för de som bor eller arbetar i staden blir som regel kortare med ett centralt stationsläge, men å andra sidan blir restiden längre för de som reser med tåg som inte stannar eftersom hastigheten rimligen måste sänkas för tågen när de passerar genom stadens centrala delar.

Å andra sidan tar en centralt belägen station mark i anspråk vilket bland annat ger barriäreffekter, och fler människor riskerar

23Trafikverket Arbetsmaterial Version 0.5 2015-11-24, Rapport Stationslokalisering och stads- utveckling.

24Trivector Traffic AB, RAPPORT 2014:101, Stationsutveckling och stationslokalisering, På- verkan på resande och stadsutveckling, inom ramen för Den attraktiva regionen, www.trafikverket.se

25Bland annat Sverigeförhandlingens studiebesök hos Deutsche Bahn i Berlin (februari 2015), hos SNCF i Paris och Reims (januari 2015) och hos HighSpeed1 och HighSpeed2 London (januari 2015), och Trafikverkets studiebesök hos Adif i Spanien (hösten 2015).

55

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

att utsättas för buller. Kostnaderna för att bygga en station blir ofta högre med ett centralt läge än med ett externt läge, bland annat för att man kan behöva tränga in stationen, nya spår, anslutningsvägar etcetera i redan befintlig bebyggelse, vilket också kan resultera i fördyrande provisoriska lösningar under byggtiden. Risken är ofta stor att man råkar på konflikter med kulturmiljöer och liknande.

Ett sätt att minska dessa negativa konsekvenser kan vara att järnvägen byggs med ett spår för passerande tåg utanför staden, medan den centralt belägna stationen förbinds med anslutningsspår (”bibana”). Då kan tågen fortfarande stanna centralt, men eftersom passerande tåg passerar utanför staden kan färre människor utsättas för buller och den anläggning som byggs centralt kan eventuellt bli något mindre.

Ett perifert läge har förutsättningar att vara en effektiv bytes- punkt och angöring för pendelparkering, men tenderar också att bli ödsliga stationer där ingen vill vistas längre tid än vad som är abso- lut nödvändigt. Känslan av otrygghet kan bli större på en perifer och ödslig station, än på en station med mer folkliv. En perifert be- lägen station kan eventuellt på sikt bli en del av centrala staden, men man kan förvänta sig att det inte sker inom överskådlig tid, särskilt inte i orter med låg tillväxt.

Ett perifert stationsläge kan vara att föredra om ortens befolk- ning är liten i relation till sitt omlands befolkning och om utpend- ling är vanligare än inpendling eftersom det kan underlätta för människor från omlandet att ta sig till en sådan station. I små orter kan också ett externt/”halvcentralt” stationsläge ligga relativt nära ortens centrum helt enkelt för att avstånden är korta. Det finns exempel på externa stationslägen där resandeutvecklingen varit positiv, till exempel Landskrona26. Utifrån vad vi kunnat se hänger dock detta ihop med att stationen byggts i samband med utbygg- nad av järnvägssystemet vilket också lett till ett förbättrat trafik- utbud. Det är oklart om resandeutvecklingen kanske hade blivit ännu bättre med ett mer centralt stationsläge. En viktig parameter när det gäller resandeutvecklingen är också att den anslutande lokaltrafiken är väl utvecklad.

26 Trivector Traffic AB, RAPPORT 2014:101, Stationsutveckling och stationslokalisering, På- verkan på resande och stadsutveckling, inom ramen för Den attraktiva regionen, www.trafikverket.se

56

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Det finns också alternativet med nya stationer för höghastighets- tåg i perifera lägen, samtidigt som det finns ett centralt stationsläge för mer lokal trafik, det vill säga två olika stationslägen beroende på typ av trafik.

Här följer en, delvis förenklad, beskrivning av skillnader mellan centrala och perifera stationslägen.

xKostnad: Det är i normalfallet dyrare att dra en helt ny järnväg genom de centrala delarna av städer, och definitivt ifall stadens bebyggelse inte är anpassad för detta sedan tidigare. Det kan till exempel handla om lösningar på bro eller tunnel, eller att be- byggelse måste rivas. Risken för fördyrande provisoriska lös- ningar för att bland annat hantera omgivande vägnät ökar med ett centralt läge.

xRestid: Med ett centralt stationsläge kan det antas att fler människor har lätt att nå stationen jämfört med ett perifert sta- tionsläge, men samtidigt kan ett centralt stationsläge ofta resul- tera i att de passerande tågen måste sänka hastigheten vilket gör att resenärer som bara passerar förbi får en längre restid. Undan- tag kan vara i en ort med liten befolkning i förhållande till sitt omland, där tvärtom ett perifert läge kan vara bra för fler männi- skor.

xStadsutveckling: Ett centralt stationsläge kan bidra till en förtät- ning i ortens centrala delar, vilket i sin tur kan leda till en stark och attraktiv stadskärna, men å andra sidan bidrar en central spårdragning till barriäreffekter. Ett perifert stationsläge riskerar att leda till en ödslig station som också upplevs som otrygg.

xBuller: Tåg som passerar i hög hastighet genom ortens centrum genererar också buller som drabbar många människor. Om fler- talet tåg antas stanna vid stationen blir sannolikt problemet mindre än om få eller inga av de snabba tågen antas stanna.

xMed en lösning där passerande tåg passerar förbi på en järnväg utanför staden, medan de tåg som ska stanna kör via en anslut- ande bana (”bibana”) kvarstår det centrala stationslägets fördelar medan flera av dess nackdelar försvinner. Å andra sidan kan denna lösning eventuellt bidra till att färre tåg stannar vid statio- nen eftersom en trafikering via ”bibanan” tar längre tid.

xEtt ”halvcentralt” stationsläge kan i vissa fall vara en kompromiss.

57

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.4.5Etapputbyggnad

Inom ramen för vårt arbete har frågan om en eventuell etapputbygg- nad av höghastighetsjärnvägen väckts. Frågeställningen har ett ur- sprung i att ett samtidigt byggande och samtidig trafikstart för både Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö kan påverka utbygg- nadstakt och trafikstart negativt. Dessutom är investeringarna i så- väl infrastruktur som fordon och depåer kostsamma.

En eventuell utbyggnad i etapper kan ske på flera olika sätt, till exempel följande:

xEn uppdelning på Stockholm–Malmö och Stockholm–Göteborg, där den ena sträckan byggs färdigt före den andra, kan medföra att höghastighetstågstrafik på åtminstone en sträcka kan reali- seras fortare jämfört med om hela systemet ska byggas ut sam- tidigt.

xEn uppdelning som utgår från att så snabbt som möjligt åstad- komma bättre kapacitet närmare ändpunkterna, till exempel Lin- köping–Stockholm, Borås–Göteborg och Hässleholm–Malmö kan medföra att regionaltågstrafik på dessa sträckor kan reali- seras fortare jämfört med om hela systemet ska byggas ut sam- tidigt.

xEn uppdelning som tar sin utgångspunkt i var dagens kapacitets- brister är som störst kan bidra till att minska kapacitetsutnytt- jandet.

xEn uppdelning som utgår från att de sträckor som kommit längst i planeringen, det vill säga Järna–Linköping och Borås– Almedal, byggs färdigt först kan medföra att regional trafik på dessa sträckor kan realiseras fortare jämfört med om hela syste- met ska byggas ut samtidigt.

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag, anlitat en konsult (PwC) för att analysera de kommersiella förutsättningarna för att bedriva höghastighetstågstrafik.27 Konsulten drar slutsatsen att hög- hastighetsjärnvägen bör byggas ut på ett sätt som så fort som möj- ligt ger en sammanhängande höghastighetsjärnväg. Om utbyggna-

27 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

58

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

den delas upp i små etapper är det inte sannolikt att någon operatör kommer att investera i dyra tåg för höghastighetstågstrafik förrän en hel längre sträcka är klar. Risken ökar då för att kapaciteten tas i anspråk av en omfattande storregional/regional trafik, vilken sedan kan behöva begränsas när en sammanhängande höghastighetsjärn- väg är färdig.

I samma rapport pekar också konsulten på att både sträckan Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö beräknas vara kom- mersiellt lönsamma, men att lönsamheten är störst Stockholm– Göteborg.

Med en så stor förändring som öppnandet av höghastighets- järnvägen innebär finns av naturliga skäl också en osäkerhet kring till exempel resandeutveckling och lönsamhet, även om det görs prognoser av detta. Att öppna en sträcka, Stockholm–Malmö eller Stockholm–Göteborg, före den andra kan minska såväl risker som osäkerheter. Visserligen finns osäkerhet kvar vid öppnandet av den första sträckan, men riskerna är mindre med en sträcka än med två, och inför öppnandet av den andra sträckan har mer kunskap ut- vecklats.

Under 2015 har Trafikverket, på vårt uppdrag genomfört en stu- die avseende kapaciteten på sträckan Järna–Stockholm C. Förenklat har frågeställningen handlat om ifall kapaciteten i dagens järnvägs- system på sträckan räcker för den trafik som antas bedrivas när hög- hastighetsjärnvägen är tagen i bruk. Rapporten visar, vilket beskrivs närmare i avsnitt 2.3.1, att med den antagna trafikvolymen och de antagna stationslägena behöver höghastighetsjärnvägen förlängas vi- dare med ett ytterligare dubbelspår Järna–Flemingsberg/Huddinge omkring år 2040 om höghastighetsjärnvägen är tagen i bruk både Stockholm–Göteborg och Stockholm–Malmö.

Under hösten 2015 har Trafikverket på vårt uppdrag tagit fram nya kalkyler, genom metoden successiv kalkylering. Av dessa fram- går att sträckan Stockholm–Göteborg kostar mindre än sträckan Stockholm–Malmö.

En ytterligare faktor som kan påverka valet av etappindelning är det faktum att planeringen kommit olika långt beroende på sträck- ning. Längst har planeringen kommit Järna–Linköping, följt av Mölnlycke–Bollebygd och därefter övriga delar Göteborg–Borås.

59

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.4.6Behov av ytterligare spårkapacitet

Höghastighetsjärnvägen planeras för närvarande att byggas med helt nya dubbelspår Järna–Almedal och Jönköping–Lund. Utifrån de resonemang som förs i bland annat avsnitten 2.4.1 och 2.4.3 är det tydligt att kapaciteten blir ansträngd på de sträckor där det antas förekomma frekvent storregional/regional trafik parallellt med den interregionala höghastighetstågstrafiken, det vill säga Linköping– Stockholm, Borås–Göteborg och Lund–Malmö. Framförallt på sträckan Borås–Göteborg finns tydliga uttalanden från bland annat Västra Götalandsregionen om önskemål och behov av tät regional trafik.28 Samtidigt kan det i vissa fall handla om att några enstaka ytterligare tåg under någon enstaka timme per dag kan medföra att trafiken slår igenom kapacitetstaket.

Det är i dag inte möjligt att veta exakt vilken trafik som verkli- gen kommer att bedrivas, och att göra extra utbyggnader för något som ”kanske” inträffar (så kallade försvarsarbeten29) är inte med säkerhet ett kostnadseffektivt sätt att använda skattemedel på. Men därmed inte sagt att försvarsarbeten aldrig bör användas – det finns exempel där dessa kommit till nytta, men även det motsatta finns. En fråga som dock måste ställas är om det är rätt lösning att redan nu besluta om utbyggnader också för att möta ett trafikbehov som eventuellt finns 2035 eller senare, eller om dessa medel kan göra bättre nytta någon annanstans. Frågan handlar bland annat om att det kan röra sig om enstaka avgångar under några få timmar per dygn som eventuellt kan medföra ett ytterligare behov av spårkapa- citet. Innan ett sådant beslut tas kan det behöva utredas om be- hovet verkligen är motiverat, eller till exempel om det kan mötas med längre tåg i stället för fler avgångar.

Ytterligare utbyggnader på sträckorna närmast Stockholm, Göte- borg och Malmö är inte kostnadsberäknade, men ett antagande är att det tillsammans handlar om åtminstone några tiotals miljarder kro- nor som skulle adderas ovanpå kostnaderna för det som planeras nu.

28Västra Götalandsregionen 2015-10-01, Västra Götalandsregionens underlag till Sverigeförhand- lingen.

29Med ”försvarsarbeten” avses här investeringar som byggs utan att man vet om de kommer att användas – de görs ”för säkerhets skull”.

60

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Å andra sidan finns en risk, om inte ytterligare utbyggnader sker på dessa sträckor, att trafiken inte kan utvecklas på ett önskat sätt eller att kapacitetsutnyttjandet blir för högt och punktligheten för låg.

För att göra det möjligt att bedriva höghastighetstågstrafik med 400 meter långa tåg30 behöver ombyggnader ske på ett antal statio- ner även utanför höghastighetsjärnvägen. Inom ramen för detta uppdrag har det inte i detalj studerats vilka stationer detta kan handla om, men ett sådant arbete bör genomföras. Förutom hög- hastighetståg- och regionaltågsstationer på sträckorna Järna–Stock- holm C, Almedal–Göteborg C och Lund–Malmö C bör en sådan studie också omfatta åtminstone Arlanda och Uppsala C, men mot- svarande utredningar bör också initieras med avseende på åtmin- stone Kastrup och København H.

2.4.7Arlanda och Uppsala

En utbyggnad av höghastighetsjärnvägen i södra Sverige kan bidra till att öka tillgängligheten till Arlanda. Men det bygger på att hög- hastighetstågen och/eller de storregionala tågen har möjlighet att erhålla kapacitet på Ostkustbanan mellan Stockholm och Arlanda/ Uppsala.

I dag finns fem till sex direkta tåg, beroende på riktning, per vardag som trafikerar relationen Linköping–Norrköping–Stock- holm C–Arlanda C eller omvänt. 31 Tre till fyra, beroende på riktning, av dessa angör Arlanda i tidsperspektivet 06:00–09:00 och 15:00– 18:00. Vi har frågat Trafikverket om den nuvarande kapaciteten, under maxtimmarna, medger ytterligare trafik mellan Stockholm C och Arlanda/Uppsala, och svaret har varit att det inte är möjligt att ytterligare öka trafiken på den sträckan. Om höghastighetståg eller tillkommande storregionala tåg ska tilldelas kapacitet behöver annan trafik tas bort.

Flera intressenter har framfört en oro för att den nya trafiken eventuellt inte kommer att kunna nå Arlanda eller Sveriges fjärde största stad Uppsala på grund av högt kapacitetsutnyttjande på

30Kommissionens beslut (2008/217/EG) av den 20 december 2007 om teknisk specifikation för driftskompatibilitet (TSD) avseende delsystemet Infrastruktur hos det transeuropeiska järnvägssystemet för höghastighetståg.

31Samtrafikens reseplanerare (Resrobot) avseende 2015-11-27, tagtidtabeller.resrobot.se

61

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Ostkustbanan, och att detta kan komma att minska Arlandas kon- kurrenskraft med minskat utbud på flygplatsen som följd.

Inom ramen för vårt uppdrag har det inte ingått att studera en utbyggnad av höghastighetsjärnvägen vidare mot Arlanda. Däremot medför valet av väl beprövad teknik och hopkopplingen med be- fintlig järnväg nära ändpunkterna, att de tåg som trafikerar höghas- tighetsjärnvägen också tekniskt ska kunna nå exempelvis Arlanda och Uppsala.

En ytterligare tänkbar möjlighet, i stället för att bygga ytterligare spår Stockholm–Arlanda, kan vara att höghastighetstågen och/eller de snabba storregionala tågen använder vissa av de tåglägen som i dag används av flygpendeltågen Stockholm–Arlanda, till exempel senast när nuvarande avtal med Arlandabanan Infrastructure AB om flygpendeltågstrafiken upphör. Ingreppet i infrastrukturen bör i så fall kunna inskränka sig till relativt små åtgärder, i varje fall jämfört med att bygga en helt ny järnväg, till exempel ombyggnad av platt- formar.

2.4.8Kastrup och Köpenhamn

Det ingår inte i vårt uppdrag att arbeta med höghastighetsjärnväg vidare från Malmö till Köpenhamn. Däremot innebär den utbygg- nadsstrategi som vi föreslår, och som Trafikverket i praktiken pla- nerar utifrån, att de tåg som trafikerar höghastighetsjärnvägen ock- så tekniskt ska kunna nå exempelvis Kastrup och Köpenhamn.

Mer om vårt uppdrag avseende ny fast förbindelse över Öresund beskrivs i kapitel 5.

2.4.9Depåer, verkstäder och andra sidosystem

Det ingår inte i vårt uppdrag att arbeta med depåer, verkstäder eller andra delar av järnvägens sidosystem, till exempel plats för tågvänd- ning, service, städning och catering. Inom ramen för uppdraget har dock identifierats ett antal frågeställningar kring detta som det finns anledning att ta upp i denna delrapport eftersom de behöver belysas ytterligare.

En sak som lyfts av flera intressenter är frågan om tillgången till depå- och verkstadskapacitet. Att döma av de inspel som gjorts är

62

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

höghastighetståg, oavsett tillverkare, för långa för att kunna använ- da befintliga depåer och verkstäder. För normalt underhåll kan de inte heller delas upp i mindre delar. Detta, tillsammans med en ökad mängd trafik till följd av höghastighetsjärnvägen, medför att det inte går att förutsätta att befintliga depåer och verkstäder kan användas. Andra viktiga parametrar i sammanhanget är kostnaderna för att bygga depåer och verkstäder, samt det faktum att processen med att planera och bygga nytt tar flera år i anspråk och därför be- höver påbörjas i tid.

En ytterligare frågeställning kopplat till detta är tillgång till mark för depåer och verkstäder, inklusive anslutningsvägar för bland an- nat transporter av varor och reservdelar. Ur ett trafiklogistiskt per- spektiv bör sådana anläggningar finnas i närheten av trafikeringens ändpunkter, helt enkelt för att hålla nere mängden onödiga tom- tågskörningar vilket också kan påverka hur många tåg som behövs. Längre sträckor till en depå kan också medföra behov av invester- ingar i fler tåg.

Eftersom ändpunkterna för höghastighetstågen i första hand är de tre största städerna bör depåer och verkstäder finnas där, men samtidigt är tillgången på mark där begränsad, och den som kan finnas riskerar att vara dyr.

För den storregionala trafiken gäller sannolikt i grunden samma resonemang, bortsett från att dessa tåg inte är lika långa som hög- hastighetstågen, och för den trafiken är det mer troligt att depåer kan placeras på andra platser än nära de tre största städerna.

2.4.10Länsstyrelsernas arbete

Den fysiska planeringen för höghastighetsjärnvägen kommer att vara en mycket omfattande uppgift för berörda myndigheter. I det sammanhanget finns det skäl att särskilt överväga länsstyrelsernas möjlighet att kunna fullgöra sin roll i planeringen på ett effektivt och rättssäkert sätt. Länsstyrelsen har bland annat ansvar för pla- neringsunderlag, är en samrådspart i flera frågor, har ett tillsyns- ansvar och fattar ett antal beslut i processen.

Utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen innebär en onormalt stor arbetsbelastning i flera år för berörda länsstyrelser. Länsstyrel- serna har i dag möjlighet att söka extramedel i samband med att

63

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

projekt tillåtlighetsprövas enligt miljöbalken (1998:808), men då den nuvarande planläggningsprocessen inte ställer krav på tillåtlig- hetsprövning av stora projekt bör denna hantering ses över.

2.5Operatörernas behov/önskemål

I detta avsnitt beskrivs ett antal av de, som vi uppfattar det, vikti- gaste behoven/önskemålen från operatörerna.

2.5.1Önskemål från höghastighetstågsoperatörer

Om höghastighetsjärnvägen ska trafikeras kommersiellt är dess effekter beroende av att det finns kommersiella operatörer som är intresserade av att trafikera den. De kommersiella förutsättningarna för operatörerna påverkas av hur höghastighetsjärnvägen byggs med sträckning, antal stationer, stationernas läge och maxhastig- heter, men även av hur tilldelningen av tåglägen kommer ske bland annat när det gäller prioritering mellan olika anspråk och inte minst vilka banavgifter som tas ut. Ytterligare en central fråga för opera- törerna är strategin för utbyggnaden av de olika delarna av hög- hastighetsjärnvägen.

De kommersiella operatörernas syn på förutsättningarna att tra- fikera en höghastighetsjärnväg har undersökts i bilaga 3. Utöver den kommersiella interregionala trafiken mellan ändpunkterna, är planen att även snabb storregional trafik ska trafikera de nya järnvägarna. Även dessa operatörer har behov och önskemål som till viss del överensstämmer med de kommersiella fjärrtågsoperatörerna, men de har också ibland motstående intressen som behöver vägas mot de kommersiella intressena.

Följande aspekter lyft fram som särskilt viktiga av de kommer- siella operatörerna:

64

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xRestid och punktlighet.

xDepåer.

xKapacitetstilldelningen.

xBanavgifter.

xKonkurrens på lika villkor.

xKoppling till övrig trafik och Köpenhamn.

Dessa synpunkter beskrivs närmare nedan i detta avsnitt.

Restid och punktlighet

Det som lyfts fram tydligast hos operatörer är den utlovade restiden, det vill säga två timmar mellan Stockholm C och Göteborg C, re- spektive två och en halv timme mellan Stockholm C och Malmö C. För att nå de effekter av höghastighetsjärnvägen som operatörerna räknar med förutsätts att dessa restider infrias. Operatörerna lyfter flera områden som bör vara uppfyllda eller hanteras för att möta restiden:

a)Undvik blandad trafik på spåren.

En av de tydligaste orsakerna till om restiden på höghastighets- järnvägen kan hållas är huruvida trafik är blandad, visar inter- nationella exempel. Den blandade trafiken ställer högre krav på trafikplanering och skapar högre risk för trafikstörningar. Efter- som delar av järnvägen planeras att öppna i förtid (Ostlänken 2028) kommer sannolikt järnvägen då att trafikeras av storregio- nala tåg. Tågoperatörerna ser en risk att denna trafikering blir för omfattande och att det blir svårt att dra ned på den när en hel sträcka till Göteborg eller Malmö är klar. De önskar därför att tidsperioden mellan Ostlänkens öppnande och en hel hög- hastighetslinjes ibruktagande kortas ned och att en hel sträcka helst borde öppnas vid ett och samma tillfälle.

b)Säkerställ prioriteringsregler till fördel för höghastighetståg. Höghastighetsjärnvägen är planerad att byggas till större delen som en egen bana men ska kopplas ihop med befintliga järn- vägar nära citykärnorna. I Stockholm innebär det enligt nu-

65

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

varande plan att höghastighetstågen kommer att köra på det exi- sterande järnvägssystemet mellan Järna och Stockholm C. Den här sträckan lider redan i dag av kapacitetsbrist och köbildning. För att höghastighetstågen ska kunna nå restidsmålen krävs enligt operatörerna därför att dessa får prioritet före mer lång- samtgående trafik. Dessa prioriteringsregler krävs också på övriga delar av järnvägen med blandad trafik.

c)Flexibilitet i var och hur ofta tåget ska stanna.

Tågoperatörerna ställer sig positiva till att det byggs stationer som ger dem flexibilitet att stanna på olika stationer längs sträckan och maximera kapacitetsutnyttjandet. Exakt vart och hur ofta man kommer att välja att stanna är inte klart i dag men det kommer att styras av kommersiella aspekter. Det ska finnas ett tillräckligt stort passeragarunderlag för att det ska vara värt ett stopp.

För varje stopp räknas en tidsförlust om cirka fem till sju minuter och antalet stopp kommer sannolikt att begränsas till cirka fyra per sträcka. Det ger en extra restid om cirka 30 minu- ter och resulterar således i en restid om två och en halv timme Stockholm till Göteborg och tre timmar mellan Stockholm och Malmö för de tåg som inte är direkttåg. Platser som pekas ut som troliga stopp är Norrköping, Linköping, Jönköping och Borås. Inga specifika önskemål om stopp söder om Jönköping till Malmö har lyfts fram av operatörerna.

d)Egna spår för stationer

För att undvika trängsel och stopp längs järnvägen förespråkar operatörerna att separata spår byggs vid stationerna. Det tåg som ska stanna bör rulla av höghastighetsjärnvägen och släppa förbi eventuellt bakomliggande tåg.

e)Anpassad och pålitlig infrastuktur

Infrastrukturen som byggs bör kunna säkerställa att tågen kan framföras med planerad hastighet. Detta gäller bland annat el- matningen. Operatörerna förespråkar att jämförelser med inter- nationella höghastighetsjärnvägar görs för att bygga in högsta möjliga stabilitet och kapacitet i systemet, snarare än att utgå ifrån hur de nuvarande stambanorna i Sverige är byggda.

66

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

f)Kvalitetsavgifter

Punktligheten är en betydande faktor för framgången för hög- hastighetståget. Nuvarande punktlighet på sträckorna Stock- holm–Malmö och Stockholm–Göteborg är låg och uppges vara en av orsakerna till att inte fler väljer tåget i dagsläget. Flyget anges ha en betydligt högre punktlighet på över 90 procent för samma sträckor. Förseningarna med tåg är också betydligt längre än flyg- förseningarna vilket skadar förtroendet för tåget som transport- medel. För att höghastighetstågen ska få optimal genomslagskraft krävs hög punktlighet, även under rusningstrafik då belastningen är högst.

För att förbättra kvaliteten i infrastrukturen och säkerställa punktligheten, förespråkar operatörerna ett införande av kvali- tetsavgifter för den aktör som orsakar försening i trafiken. Dessa avgifter ska gälla för såväl operatörer som infrastrukturägare och fungera som ett incitament för att undvika förseningar.

Depåer

En förutsättning för att operatörerna ska kunna bedriva sin verk- samhet är att det finns depåer för underhåll och service. Dessa bör vara strategiskt belägna, helst vid ändpunkterna, för att detta ska kunna ske så effektivt som möjligt. Då befintliga depåer redan i dag är högt belastade och för att höghastighetstågen är längre än dagens tåg krävs att nya depåer planeras in i projektet och byggs i samband med höghastighetsjärnvägen.

Kapacitetstilldelning

Operatörerna anser att dagens kapacitetstilldelningsprocess ger allt för kort framförhållning för att fatta beslut att investera i hög- hastighetståg. Den allra största risken för den operatör som väljer att köra höghastighetståg ligger i den första perioden, innan mark- naden har stabiliserats (2028–2039). Det förespråkas från operatö- rerna att den första tåglägestilldelningen bör vara minst 10 år, och åtminstone inkludera en övergripande skiss om antal tåglägen samt fördelning mellan rusningstrafik och övrig trafik. Återbetalnings- tiden är lång (drygt 20 år) och risken för operatörerna är därmed

67

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

hög om man inte kan säkerställa tåglägen. Ett alternativ som lyfts fram till längre framförhållning i kapacitetstilldelningsprocessen är att tågen kan leasas från staten eller annan tredje part.

Banavgifter

Banavgifterna är relativt låga i Sverige i dag i en internationell jäm- förelse. Operatörerna anser att det kan finnas fog för att höja ban- avgifterna något men att nuvarande principer om marginalkostnads- täckning borde gälla. De anser således att banavgifterna inte bör an- vändas som en finansieringsform av infrastrukturen.

I internationella jämförelser har man dock sett att banavgifterna på höghastighetsjärnvägar är cirka 2–4 gånger högre än på konven- tionella järnvägar. I övrigt är det komplicerat att göra internatio- nella jämförelser då det saknas exempel från konkurrensutsatt järn- väg (Italien är det enda egentligen undantaget).

Det är viktigt för operatörerna att förutsättningarna är tydliga och långsiktiga.

Konkurrens på lika villkor

Tågoperatörerna ser konkurrens på järnvägen som en given förut- sättning. Konkurrensen ska ske på lika villkor.

Koppling till övrig trafik och Köpenhamn

Det är viktigt att säkerställa koppling till övrig järnvägstrafik och annan lokal matartrafik för att underlätta för resenärerna, och där- med för operatörerna att erhålla volym. Operatörerna tror också att det är viktigt att resenärerna enkelt kan fortsätta vidare från Malmö till Köpenhamn, eftersom det ger goda förutsättningar att konkurrera med Köpenhamnsflyget och därmed ökar nyttan med höghastighetsjärnvägen.

68

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

2.5.2Önskemål från regionala kollektivtrafikmyndigheter

Vi har i vårt arbete haft kontakter med vissa, men inte alla, regio- nala kollektivtrafikmyndigheter (RKTM). Vi har även haft kontak- ter med Mälardalstrafik MÄLAB AB, som är den organisation som förvaltar och utvecklar den regionala tågtrafiken i Mälardalen på uppdrag av berörda län.

En kort sammanfattning av kontakterna är att de till stor del speglar samma önskemål och samma oro som också nämns av operatörer för den interregionala trafiken. I ett fall blir det dock ”spegelvänt”. Medan operatörerna av den interregionala trafiken ut- trycker en oro över att höghastighetstågstrafiken kan drabbas nega- tivt av för mycket och för långsam regionaltågstrafik så uttryckts det från regionaltrafikhåll en oro för att höghastighetstågen kan medföra att regionaltågen trängs undan och att det resulterar i färre regionaltåg, färre stationer och/eller längre restider.

Enligt Västra Götalandsregionens bedömning uppgår behovet av utbud med storregionala/regionala tåg på sträckan Göteborg–Jön- köping år 205032 till åtta tåg per timme och riktning på sträckan Göteborg–Landvetter, vilket överstiger Trafikverkets bedömning. Av dessa åtta tåg fortsätter sex tåg till Borås och av dessa fortsätter två till Jönköping.

32 Västra Götalandsregionen 2015-10-01, Västra Götalandsregionens underlag till Sverigeförhand- lingen.

69

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

SNABB REGIONTRAFIK GÖTEBORG-JÖNKÖPING

Göteborg C

Haga/Korsvägen

Mölndal

Mölnlycke

Landvetter södra

Landvetter flygplats

Bollebygd

Borås

Ulricehamn

Jönköping

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PENDELTÅG GÖTEBORG-BORÅS

För stråket Göteborg–Borås har Västra Götalandsregionen definie- rat följande målsättningar:

xKollektivtrafikens marknadsandel i stråket ska öka till 33 procent, vilket innebär att var tredje resa ska ske med kollektivtrafik. Nu- varande marknadsandel är cirka 15 procent.

xKollektivtrafikens marknadsandel för resor till Landvetter flyg- plats ska uppgå till 40 procent. I dag är marknadsandelen cirka 15–20 procent.

xRestidskvoten tåg/bil ska vara 0,8 mellan Borås och Göteborg. Det innebär att en tågresa tar 80 procent av tiden för motsvar- ande bilresa. I dag är restidskvoten cirka 1,5.

xRestiden med regiontåg mellan Borås central och Göteborg cen- tral ska inte överstiga 35 minuter för samtliga regionaltågsturer. I dag är restiden 60–65 minuter.

70

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xHög turtäthet eftersträvas där det finns ett stort resandeunder- lag snarare än långa tåg med många sittplatser. Detta innebär en hög attraktivitet för resenärerna.

xStyv tidtabell för regiontågen, det vill säga fasta minuttal mellan avgångarna.

xTågens punktlighet ska vara minst 95 procent.

xFörse nuvarande och framtida samhällen i stråket utmed hög- hastighetsjärnvägen med regiontågstrafik.

Stockholms läns landsting33 lyfter behovet av tillräckligt med kapa- citet för flera olika typer av tåg med olika uppehållsmönster, både höghastighetståg, snabba storregionala tåg, regionaltåg med uppe- håll på fler stationer och pendeltåg. Man bedömer att behovet upp- går till uppåt nio tåg per timme i relationen Stockholm–Nyköping, med olika uppehållsmönster. Vissa av dessa tåg är sannolikt kom- mersiella och andra upphandlade.

Vidare pekar Stockholms läns landsting på att en så tät trafik med olika uppehållsmönster gör att tidtabellerna behöver styras upp hårt, vilket utmanar dagens regelverk för kapacitetstilldelning.

Region Skåne34 bedömer att en höghastighetsjärnväg ger möj- lighet att öka den regionala tågtrafiken på befintlig Södra stambana och införa snabbare regionaltågstrafik på höghastighetsjärnvägen. Detta skulle, enligt Region Skåne, kunna medföra dubblerad tur- täthet i pågatågstrafiken Malmö–Höör och Malmö–Hässleholm, snabbare regionaltågstrafik Malmö–Kristianstad, och införande av regionaltågstrafik Malmö–Jönköping.

33Stockholms läns landsting 2015-10-01, Nyttoanalys Stockholms läns landsting – Underlag från trafikförvaltningen inför Sverigeförhandlingen.

34Region Skåne 2015-11-06, Förtydligande avseende Region Skånes nyttoanalys till Sverige- förhandlingen.

71

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.5.3Operatörernas lönsamhet

En lönsamhetsberäkning av trafikeringen på höghastighetsjärn- vägen har gjorts för att säkerställa operatörernas intresse, samt för att undersöka vilken banavgift som operatörerna kan bära35. Beräk- ningarna visar att det finns kommersiella förutsättningar att trafi- kera höghastighetsjärnvägen, givet att vissa viktiga faktorer är till- godosedda. Det kommersiella intresset gäller ändpunktstrafiken, varav vissa turer antas gå direkt mellan ändpunkterna och andra stannar vid de största stationerna längs vägen, sannolikt Norr- köping, Linköping, Jönköping och Borås, och eventuellt någonstans mellan Jönköping och Malmö. Beräkningarna visar också att opera- törerna klarar en banavgift på mellan 32 och 52 kronor per tågkilo- meter i 2015 års priser, beroende på antaganden om kostnaden att köra höghastighetstågen. Detta är betydligt högre än dagens ban- avgifter som är knappt 10 kronor per tågkilometer, men ligger för- hållandevis lågt i en internationell jämförelse. De ligger ungefär i samma nivå i förhållande till operatörernas omsättning som för hög- hastighetsjärnvägen i Italien, vilket är den enda höghastighetsjärn- vägen där det råder konkurrens på samma järnväg. Beräkningarna baseras på en uppskattning av den totala investeringen i höghastig- hetståg för antagen trafik på hela höghastighetsjärnvägen på cirka 20 miljarder kronor och en återbetalningstid på 20 år. Biljettpriserna har antagits ligga i nivå med dagens biljettpriser på sträckorna.

Om banavgiften sätts högre än de angivna nivåerna visar beräk- ningarna att operatörerna behöver höja biljettpriserna, vilket inne- bär att resandet minskar. Om operatörerna kan planera sina inve- steringar efter den förutsättningen och köpa in färre höghastighets- tåg beräknas de fortfarande kunna få lönsamhet. Risken är dock att turtätheten blir för gles för att attrahera önskat antal resenärer. Den samhällsekonomiska lönsamheten med höghastighetsjärnvägen skulle minska. Banavgifternas nivå och påverkan på höghastighetsjärn- vägens samhällsekonomiska lönsamhet behöver utredas vidare.

Lönsamhetsanalysen visar dock att om en operatör har monopol på en sträcka skulle den kunna hantera en högre banavgift, efter-

35 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

72

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

som operatören då har större möjligheter att parera detta genom att höja priserna eller minska turtätheten.

Lönsamheten för operatörerna beräknas bli något bättre mellan Stockholm och Göteborg än mellan Stockholm och Malmö. Rörelse- resultat för trafiken mellan Stockholm och Göteborg uppskattas bli drygt 20 procent år 2045, medan motsvarande för trafiken mellan Stockholm och Malmö uppskattas till något under 20 procent. Ytter- ligare information om lönsamhetsberäkningarna finns i bilaga 3.

De första åren med höghastighetståg är de mest riskabla för operatörerna. Volymerna beräknas vara låga samtidigt som opera- törerna behöver erbjuda en god turtäthet för få igång marknaden, vilket innebär att operatören sannolikt inte når ett positivt rörelse- resultat under denna period. Fram till att marknaden är etablerad är behovet därför särskilt stort av längre tilldelningstider, på upp mot tio år. Ytterligare ett sätt att minska riskerna för operatörerna i in- ledningsperioden är att lägre banavgifter tillämpas i ett inledande skede.

2.6Risker kopplat till trafikeringen

2.6.1Risker för höghastighetstågsoperatörerna

Risken för operatörerna är att de inte uppnår lönsamhet eller att de får lönsamhet för sent. Detta är framförallt kopplat till följande aspekter:

xAntal resenärer.

xKonkurrensen om resenärerna.

xKapacitet och kapacitetstilldelning.

xRestider och punktlighet.

xNivå på banavgifter.

Resandevolymerna påverkar operatörernas möjlighet att få lönsam- het, men framförallt är det viktigt för operatörerna att prognostisera efterfrågan rätt så att de investerar i optimalt antal höghastighetståg. Köper de för många höghastighetståg tvingas de anpassa antalet tåg- sätt i efterhand, vilket påverkar lönsamheten negativt. Blir resande-

73

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

volymerna alltför låga finns risken att operatörerna tvingas minska turtätheten så mycket att det i sin tur minskar efterfrågan, vilket kan leda till en negativ spiral.

Resandevolymen för en operatör påverkas också av hur konkur- rensen ser ut. Konkurrensen på höghastighetsjärnvägen kan komma från andra operatörer av höghastighetståg men också av subventio- nerad regionaltågstrafik som konkurrerar om resenärer som reser delar av en sträcka. Kanske kommer någon operatör erbjuda ett låg- prisalternativ för ändpunktsresandet på den befintliga järnvägen, även om den trafiken går långsammare. Restiderna på befintlig järn- väg blir betydligt längre än på höghastighetsjärnvägen men priserna kan hållas lägre eftersom banavgifterna är lägre och tågen kanske redan är avskrivna. Ytterligare en risk för operatörerna är konkur- rens från lågprisflyg och bil.

Kapaciteten på höghastighetsjärnvägen är begränsad och nära de tre ändpunkterna där höghastighetstågen ska trafikera de befintliga banorna, är det än trängre. En risk för operatörerna är således att de inte ska få de tåglägen de behöver för att erbjuda en attraktiv trafik. Med befintligt regelverk är framförhållningen i tilldelningen av tåg- lägen kort vilket skapar svårigheter för operatörerna att planera in- köp av tåg.

Förutom höghastighetståg är planen att även snabba storregio- nala tåg ska trafikera höghastighetsjärnvägen. En kombination av tåg som kör med olika hastigheter och har olika uppehållsmönster innebär kapacitetskonflikter och att kapaciteten inte kan utnyttjas lika effektivt. Det finns också en farhåga hos höghastighetstågs- operatörerna att höghastighetjärnvägen öppnar i små etapper som leder till att en allt för omfattande regionaltågstrafik etableras, och att det sedan blir svårt att prioritera ned regionaltågstrafiken när hela sträckan är klar och höghastighetstågen ska få plats.

En blandning av olika typer av trafikering innebär även risker för punktligheten. Punktligheten är tillsammans med restiderna av- görande för operatörernas möjliget att locka resenärer. För att klara punktligheten i en blandad trafikering krävs större marginaler i till- delningen, vilket i sin tur minskar den tillgängliga kapaciteten. Punktligheten beror också till stor del hur infrastrukturen byggs. Exempelvis kan separata spår vid stationerna minska känsligheten i systemet eftersom snabba tåg som stannar sällan då kan passera långsammare tåg eller tåg som stannar oftare. Om restiderna blir

74

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

för långa eller punktligheten för låg uppnås inte de effekter på res- andet som prognosticerats.

Tydliga förutsättningar tidigt är viktigt för att operatörerna ska kunna planera sina investeringar. Banavgifterna är en väsentlig del av operatörernas kostnader, och vid de nivåer som vi beskriver i avsnitt 3.7.1 uppgår de till cirka 10–15 procent av operatörernas intäkter. Om banavgifterna blir högre än vad som aviseras då operatörerna köper in tåg, riskerar de få problem med lönsamheten.

2.6.2Risker för staten

För statens del handlar risken om för litet trafikutbud vilket skulle innebära att investeringen inte nyttjas till fullo och att de potentiella nyttorna därmed inte realiseras fullt ut. En mindre omfattande trafi- kering ger även lägre intäkter från banavgifterna. Om staten väljer att sänka banavgifterna för att öka utbudet genom att förbättra lön- samheten, blir intäkterna än lägre. Med höga finansierande banavgif- ter ökar risken att utbudet blir mindre och konkurrensen sämre, eftersom det ger mindre ekonomiska marginaler för operatörerna. Blir det inte tillräckligt intressant för operatörerna att trafikera banorna ökar risken för monopol med sämre erbjudande till rese- närerna som följd. Höga banavgifter innebär även en risk för att biljettpriserna sätts så högt att antalet resenärer blir lågt.

2.6.3Risker för kommuner och regioner

För kommuner finns, trots att det byggts en station, en risk att hög- hastighetstågen inte stannar alls eller inte stannar lika ofta som för- väntat. Vissa stationer kommer framförallt att trafikeras av storregio- nal trafik, och blir därmed beroende av att den regionala kollektiv- trafikhuvudmannen väljer att upphandla och subventionera den trafiken. För landstingen och regionerna finns risker att regional- tågstrafiken blir svår att bedriva om de prioriteras ned i förmån för höghastighetstågen, vilket också kan leda till ökade kostnader för trafiken.

En ny järnväg kommer också innebära barriärer, intrång och buller som, trots att de ska hanteras enligt gällande lagstiftning, kan orsaka problem för kommunen och dess invånare.

75

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.6.4Sätt att minska och hantera riskerna

Det finns olika möjligheter att minska och hantera de risker som beskrivs i avsnitten 2.6.1–2.6.3. Några exempel nämns nedan.

Riskerna för operatörerna kan minskas genom att de tidigt får information om förutsättningarna. För att kunna göra en bedöm- ning av marknaden behöver de veta vilket regelverk som kommer gälla: hur prioriteringen kommer ske, vilka ramavtal som kommer vara möjliga och vilka banavgifter som kommer tas ut. De kommer även behöva ha tillgång till relevanta prognoser. Dessa åtgärder bi- drar även till att minska riskerna för staten att utbudet blir för litet eller att trafik inte kommer till stånd alls.

En annan väg för att hantera risker för staten kopplat till trafi- keringen är att staten upphandlar trafiken. Detta är möjligt enligt EU:s regelverk men kräver en svensk lagändring så att allmän tra- fikplikt kan införas även för interregional trafik som kan bedrivas kommersiellt, se vidare i avsnitt 2.7.1. Detta skulle ge staten kon- troll över vilken trafik som kommer till stånd, till exempel omfatt- ning och stoppmönster. En nackdel är att de effektivitetsvinster och kundanpassningar som privata operatörer i konkurrens antas bidra med inte kommer till stånd.

Om staten skulle välja att upphandla höghastighetstågstrafik, vilket förutsätter lagändring, förändras banavgifternas roll. De blir mindre styrande och till stor del en transferering mellan två statliga parter. Med lägre banavgifter blir kostnaden för den upphandlade trafiken mindre, alternativt vinsten större. Värdet, det vill säga tra- fikens och därmed i förlängningen resenärernas möjlighet att bära en del av investeringskostnaden, bör dock vara i samma storleks- ordning oavsett om det realiseras via banavgifter eller via upphand- lingen. En anledning till att välja finansierande banavgifter även i ett scenario där en stor del av trafiken upphandlas, är att det trots upp- handling kan förekomma kommersiell trafik parallellt. Finansieran- de banavgifter innebär att även den trafiken är med och bidrar till investeringskostnaden.

Ytterligare ett sätt som ibland lyfts fram för att minska risken att trafiken inte blir den önskade, är att ge ensamrätt till trafik grundat på koncessionsbaserat avtal. Denna möjlighet är dock inte

76

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

tillämpbar eftersom det enligt SERA-direktivet36,37 inte kan tecknas sådana avtal efter den 4 december 2007.

Om en sträcka (Stockholm–Malmö eller Stockholm–Göteborg) öppnar före den andra kan osäkerheterna minska, eftersom osäker- heterna sannolikt är störst initialt. När den andra sträckan öppnar har operatörerna mer information att fatta sina beslut om ytterli- gare inköp av fordon utifrån.

2.7Kapacitetstilldelningsprocessen

I avsnitt 2.3.2 beskrivs kort dagens process för kapacitetstilldel- ning. Där anges också att processen som den fungerar i dag kan hämma operatörers benägenhet att vilja köpa nya dyra höghastig- hetståg. Detta är ett problem som riskerar att vara större i en situa- tion där operatörer förväntas köpa in en stor mängd höghastighets- tåg för att starta upp helt ny trafik, jämfört med dagens situation där nya fordon köps in för att ersätta eller komplettera befintliga tåg i en relativt oförändrad grundstruktur. Om detta vittnar bland annat konsulten PwC och våra samtal med dagens operatörer.

Vi har inom ramen för uppdraget studerat möjligheten att åstad- komma bättre framförhållning för operatörerna för att minska ris- ken att kapacitetstilldelningsprocessen hämmar en positiv utveck- ling av trafik på höghastighetsjärnvägen. Frågeställningarna handlar även om att undersöka om regelverket kan användas för att stödja en prioritering av den trafik som, enligt vår tolkning (se avsnitt 2.1) är det egentliga syftet till att höghastighetsjärnvägen byggs.

Under 2015 gav vi i uppdrag åt Advokatfirman Oebergs38 att stressa dagens regelverk och dagens svenska lagstiftning, men fort- farande inom ramen för gällande EU-regelverk och utifrån vad som är känt från pågående samtal kring förändrade EU-regelverk. I rap- porten studeras bland annat möjligheten att

36Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 11.5.

37Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

38Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

77

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xreservera höghastighetsjärnvägen för snabba tåg,

xprioritera höghastighetståg,

xteckna ramavtal för längre framförhållning avseende kapacitets- tilldelning,

xanvända banavgifter som styrmedel, och

xanvända banavgifter som finansieringskälla.

Bland de slutsatser som dras i rapporten ingår att det under vissa förutsättningar

xär möjligt att reservera de nya järnvägarna för snabba tåg,

xär möjligt att prioritera viss trafik framför annan trafik,

xär möjligt att teckna ramavtal för att trafiken ska ges bättre möj- lighet till framförhållning,

xsannolikt är möjligt att använda banavgifter som finansierings- källa, men

xinte är möjligt att använda banavgifter för att styra bort viss trafik.

Det ska observeras att utredningen enbart avser höghastighetsjärn- vägen, och det är inte säkert att samma tolkningar kan eller bör göras avseende övrigt järnvägsnät.

En ytterligare princip som har med trafikeringen att göra är tra- fikeringen av de befintliga järnvägssträckorna närmast de tre största städerna. Här kommer, om inte helt nya järnvägar byggs ända in till dessa städers centralstationer, höghastighetstågen behöva samsas med annan trafik. Därmed uppkommer frågan om samma prioriter- ing ska gälla här som på de nybyggda sträckorna. Detta är en svå- rare frågeställning än prioritering på de helt nya järnvägarna efter- som de gemensamma sträckorna trafikeras av trafik från flera olika banor, och ofta av lokal och regional trafik med ett stort antal rese- närer. Om höghastighetstågen ges samma prioritet här som på de nybyggda sträckorna riskerar det innebära att lokal- och regional- tågstrafik och godstrafik nedprioriteras och inte ges möjlighet att utvecklas. Å andra sidan innebär alternativet att höghastighetstågen kan behöva köra långsammare på dessa sträckor för att till viss del anpassa sig till övrig trafik.

78

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Ett av de syften vi föreslår för höghastighetsjärnvägen är att de ska bidra till att avlasta befintlig Västra och Södra stambana. Ett sätt att verkligen bidra till att åstadkomma detta är att trafik med regio- naltåg och godståg prioriteras upp i förhållande till snabb trafik med få uppehåll på dessa befintliga järnvägar – det vill säga en prioriter- ing som är omvänd den vi föreslår på höghastighetsjärnvägen.

2.7.1Marknadstillträde

Enligt svensk lagstiftning är i grunden alla järnvägar öppna för den som vill bedriva trafik. Någon möjlighet att begränsa tillträdet till exempelvis ett visst företag eller en viss trafikuppgift finns inte, och därmed inte heller någon möjlighet att i förväg besluta om vilken trafik som ska bedrivas. Undantag är järnvägar som endast är av- sedda för stads- och förortstrafik.39

Enligt lagen (2010:1065) om kollektivtrafik finns möjlighet för regionala kollektivtrafikmyndigheter att fatta beslut om att införa allmän trafikplikt på en sträcka, vilket är en förutsättning för att upphandla trafik. Besluten kan dock endast avse regional kollektiv- trafik.40 Regional kollektivtrafik definieras i kollektivtrafiklagen41 som att trafiken

xäger rum inom ett län eller,

xom den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbu- det huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov.

Detta ger att den lagen inte kan tillämpas för att fatta beslut om all- män trafikplikt för den interregionala trafiken. Trafikverket kan dock enligt förordningen (2010:185) med instruktion för Trafik- verket genom avtal för statens räkning åstadkomma allmän trafik- plikt för interregional trafik.

39Järnvägslagen (2004:519) 5 kap. 4 §.

40Lag (2010:1065) om kollektivtrafik 3 kap. 1 §.

41Lag (2010:1065) om kollektivtrafik 1 kap. 6 §.

79

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Konsulten Oebergs42 pekar i sin rapport på att svensk lagstiftning gått längre än nu gällande EU-regelverk vad gäller ett öppet mark- nadstillträde. SERA-direktivet43 reglerar bara tillträdesrätten för internationell trafik, såvitt gäller persontrafik. EU-direktiven kom- mer dock eventuellt inom kort reglera tillträdet även för den natio- nella trafiken, men möjligheten att skydda allmän trafik kan even- tuellt komma att kvarstå. Men i den svenska lagen om kollektivtrafik anges ett förbud mot att medge ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt. Det går alltså inte att genom att införa allmän trafikplikt i Sverige begränsa tillträdet på det sätt som möjliggörs i SERA-direktivet och liggande direktivförslag.

Vi uppfattar att det tydligt varit regeringens avsikt att begränsa det offentliga åtagandet vad gäller interregional trafik eftersom man ville att den i första hand ska bedrivas kommersiellt.44 Konsulten Oebergs anger också att det i förarbeten till Kollektivtrafiklagen, såsom kriterier för att trafiken ska vara regional och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska kunna agera, angett bland annat att reslängden inte överstiger 100 kilometer och att restiden inte överstiger en timme.

Vidare framgår det av konsultens rapport att det inte är möjligt att ställa krav på kommersiell trafik avseende till exempel viss tur- täthet eller vissa uppehåll. Sådana möjligheter finns endast om be- slut fattas om allmän trafikplikt och trafiken upphandlas.

För både de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och Trafik- verket gäller att allmän trafikplikt endast ska införas där det saknas förutsättningar för kommersiell drift45.

Dagens svenska lagstiftning gör att det inte är möjligt att be- gränsa marknadstillträdet på höghastighetsjärnvägen till viss trafik om inte staten upphandlar den trafiken, och det är samtidigt inte heller möjligt för staten att upphandla och avtala om interregional trafik så länge bedömningen är att den trafiken kan bedrivas kom- mersiellt.

42Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

43Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 11.1.

44Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5), med hänvisning till prop 2009/10:200, s. 56ff.

45Definitionen av allmän trafikplikt i artikel 2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik och 12 a § förordningen (2010:185) med instruktion för Trafikverket.

80

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Staten kan dock begränsa marknadstillträdet till viss trafik ge- nom att upphandla och ingå avtal om interregional trafik om

xstaten ställer sådana krav på trafiken att ingen har intresse av att bedriva den kommersiellt,

xdet sker en ändring av den hittillsvarande utgångspunkten att den interregionala kollektivtrafikmarknaden i första hand ska vara kommersiell, och

xändringar införs i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik.

2.7.2Ramavtal

I avsnitt 2.3.2 beskrivs kort dagens process för kapacitetstilldel- ning. Där anges också att det kan finnas behov av större långsiktig- het vid kapacitetstilldelning i ett scenario med höghastighetsjärn- vägen som genererar ett behov av omfattande investeringar inte bara för utbyggnad av infrastrukturen utan också för operatörernas anskaffning av nya fordon och depåkapacitet. Där anges också att ramavtal skulle kunna vara ett sätt att åstadkomma längre framför- hållning, men att det för närvarande inte finns sådana,46 och att skäl som uppges för att det i dag inte tecknas några ramavtal är att de inte ger tillräcklig säkerhet. De uppges fungera bara så länge ansök- ningarna om tåglägen kan samordnas inom ramen för Trafikverkets kapacitetstilldelningsprocess, men om samordningen inte lyckas så ska Trafikverket tillgripa en tilldelning som utgår från samhällseko- nomisk effektivitet,47 och då uppges att de tecknade ramavtalen inte längre har någon betydelse – tvärtom uppges det vara en nackdel att ha ramavtal eftersom dessa inte får avse exakta tåglägen, vilket där- emot en tåglägesansökan får.

I järnvägslagen (2004:519)48 anges att ett ramavtal ska gälla i fem år, men att det kan gälla i femton år om det handlar om ”… järn- vägstrafik som bedrivs på sådan infrastruktur som har reserverats för viss järnvägstrafik i enlighet med 3 § andra stycket gälla 15 år, om infrastrukturförvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i

46Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016 (2015-01-30), www.trafikverket.se

47Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 3 §.

48Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 21 a §.

81

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

infrastrukturen (vår kursivering) för att möta den sökandes behov. Om det finns synnerliga skäl får ett sådant ramavtal ingås för längre tid än 15 år och innehålla detaljerade villkor om den infrastruktur- kapacitet som ska tillhandahållas den sökande. Sådana villkor får avse turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet”.

I SERA-direktivet49 finns inte samma koppling som i järnvägs- lagen till just infrastrukturförvaltarens investeringar, utan här nämns att en tid överstigande fem år ska vara motiverad av affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker. Här nämns också att för trafik som utnyttjar sådan särskild reserverad infrastruktur, vilken kräver omfattande och långsiktiga investeringar, vederbörligen motiverade av den sökande, får ramavtal gälla under en period om 15 år. Det är alltså trafiken som kräver omfattande och långsiktiga investeringar, inte bara infrastrukturen.

Som framgår i ovanstående utdrag ur järnvägslagen kan ramavtal för längre period än fem år tillämpas endast för infrastruktur som reserverats för viss järnvägstrafik. I den utredning Advokatfirman Oebergs genomfört på uppdrag av oss50 pekas på att det bör vara möjligt att teckna långsiktiga ramavtal även utifrån

xhöga kostnader för investering i nya fordon,

xpå ett sätt som kan ge ramavtalen prioritet i tågplaneprocessen, och

xför tidsperioder på åtminstone 15 år.

För att detta ska kunna ske behöver järnvägslagen (2004:519) för- ändras men fortfarande inom ramen för EU-regelverken.

2.7.3Reservation

I järnvägslagen (2014:519) 6 kapitlet 3 § står följande: ”Järnvägs- infrastruktur får, efter samråd med berörda parter, reserveras för viss järnvägstrafik om det finns alternativ järnvägsinfrastruktur. Att järnvägsinfrastrukturen reserverats för viss järnvägstrafik får inte

49Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 42.

50Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

82

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

hindra annan trafik på denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns tillgänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper som krävs.”

I dag tillämpas reservation i viss utsträckning. I Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016 kan man bland annat läsa att detta tillämpas enligt följande:

xFyra järnvägssträckor i Skåne är reserverade för persontrafik.

xVissa sträckor och tider är reserverade för banarbeten.

xPå sträckan mellan Stockholm C och Stockholms Södra är fyra tåglägen per timme reserverade för att ge viss återställningsför- måga.

Konsulten Oebergs51 pekar i sin rapport på att texten i järnvägslagen (2014:519) 6 kapitlet 3 § motsvaras av SERA-direktivets52 artikel 49.2. I artikel 49 anges också att grundregeln är att infrastrukturkapacitet ska kunna utnyttjas för alla typer av trafik som har de egenskaper som är nödvändiga för att kunna utnyttja ett tågläge.

Konsulten pekar också på att det finns en skillnad mellan SERA- direktivets text och texten i järnvägslagen. Medan SERA-direktivet anger att ”… infrastrukturkapacitet kunna utnyttjas för alla typer av trafik (vår kursivering) som har de egenskaper som är nödvändiga för att kunna utnyttja ett tågläge” anger järnvägslagen ”Att järn- vägsinfrastrukturen reserverats för viss järnvägstrafik får inte hindra annan trafik på denna järnvägsinfrastruktur om kapacitet finns till- gänglig och järnvägsfordonen har de tekniska egenskaper (vår kursi- vering) som krävs”. SERA-direktivet förefaller vara inriktat på att trafiken ska ha de nödvändiga egenskaperna, medan järnvägslagen är inriktad på att järnvägsfordonen ska ha de tekniska egenskaperna.

I SERA-direktivets ingresspunkt 49 anges vidare ”För att ta hänsyn till användarnas, eller de potentiella användarnas, behov av infrastrukturkapacitet för att planera sin verksamhet, samt till kun- dernas och finansiärernas behov, är det viktigt att infrastruktur- förvaltaren säkerställer att infrastrukturkapacitet tilldelas på ett sätt som återspeglar behovet av att bibehålla och förbättra nivån på

51Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

52Europaparlamentets och Rådets direktiv2012/34/EU.

83

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

tjänsternas tillförlitlighet”. I den mån det kan sägas att långsam- mare tåg kan bidra till att tillförlitlighet och effektivitet minskas kan det därmed eventuellt strida mot direktivets anda.

Utifrån vad som sägs ovan i detta avsnitt bör det inte finnas något tvivel om att järnvägar som byggs för i första hand hög- hastighetståg också kan reserveras för den typen av trafik, så länge det finns alternativa järnvägar som annan trafik kan trafikera.

En svårighet är dock hur man i så fall ska definiera begreppet ”höghastighetståg”. Ett sätt att underlätta för en definition av be- greppet ”höghastighetståg” eller ”höghastighetstågstrafik” är att höghastighetsjärnvägen byggs på ett sätt som helt tar sin utgångs- punkt i de allra snabbaste tågen. I så fall kan det vara tydligt att tåg med lägre hastigheter knappast kan framföras, eller att godståg inte kan framföras ens under extrema förhållanden, till exempel en hän- delse som stormen Gudrun 2005-01-08 fälldes cirka 75 miljoner kubikmeter skog i framförallt mellersta och södra Götaland53, och det blev angeläget att prioritera godstågstrafik.

2.7.4Prioritering

Inom den årliga tågplaneprocessen (se avsnitt 2.3.2) ska Trafikver- ket i första hand försöka fördela kapaciteten så att alla ansökningar kan tillgodoses. Om det inte lyckas kan Trafikverket förklara en bansträcka för överbelastad, och då kan Trafikverket ensidigt be- sluta om hur kapaciteten ska fördelas utifrån samhällsekonomisk effektivitet54. För att praktiskt kunna hantera frågan om samhälls- ekonomisk effektivitet i detta sammanhang har Trafikverket tagit fram och publicerat prioriteringskriterier55. Dessa prioriteringskri- terier beskriver, förenklat, ett antal jämförelsetal mellan olika typer av tåg, till exempel pendeltåg i Stockholm, pendeltåg i andra stor- städer, regional expresstrafik, godståg av olika slag etcetera som en hjälp vid denna prioritering.

53Skogsskador efter Gudrun, www.smhi.se

54Järnvägslag (2004:519) 6 kap. 3 §.

55Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016, bilaga 2 (2015-01-30), www.trafikverket.se

84

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

I den utredning56 Advokatfirman Oebergs genomfört på upp- drag av oss pekas på att det bör vara möjligt att, om så önskas, ut- forma prioriteringskriterier så att höghastighetståg prioriteras. För att kunna göra detta bör dock järnvägslagens text om ”samhälls- ekonomisk effektivitet” ändras till något som närmare överens- stämmer med SERA-direktivet57 där det i stället uttrycks att den tjänst som ges kapacitet ska jämföras med dem som inte ges kapa- citet. Där anges vidare, till exempel i artikel 26, att ”Medlemsstaterna ska säkerställa att avgiftssystemen och systemen för tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet är förenliga med principerna i detta direktiv, och att infrastrukturförvaltare således ges möjlighet att marknadsföra den tillgängliga infrastrukturkapaciteten och använda den så effektivt som möjligt” (vår kursivering). Vidare anges i SERA- direktivets ingresspunkt 55 att ”I systemen för tilldelning av kapa- citet och fastställande och uttag av avgifter kan hänsyn behöva tas till det faktum att olika delar i järnvägsinfrastrukturnätet har utfor- mats med tanke på olika huvudanvändare”.

En total prioritering av höghastighetståg kan emellertid riskera att angelägen regional trafik får en för låg prioritet.

2.7.5Operativ prioritering

Operativ prioritering, det vill säga prioritering vid störda lägen under pågående drift, förefaller vara mycket litet reglerat. Trafik- verket har dock i Järnvägsnätsbeskrivningen58 angett att grund- regeln är att ”Tåg som avgår och framförs enligt sin tidtabell har företräde …”, för att därigenom begränsa spridningen av förse- ningar. Eftersom en sådan prioritering i vissa fall skulle leda till orimliga konsekvenser för trafiken som helhet anges samtidigt att regeln vid sådana tillfällen inte ska tillämpas. Detsamma gäller vid svårare trafikstörningar.

Prioriteringskriterierna vid operativ drift ger, i dagsläget, inget stöd åt att prioritera till exempel höghastighetstågen. Man kan fun- dera över om inte de operativa prioriteringsreglerna i grunden bör

56Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

57Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU.

58Trafikverkets Järnvägsnätsbeskrivning 2016, kap 4.8.2 (2015-01-30), www.trafikverket.se

85

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

återspegla en liknande prioritering som i planeringsskedet. Det kan finnas en logik i en sådan prioritering, men å andra sidan kan det leda till att operatörerna av höghastighetstågstågen får ett sämre incitament att själva upprätthålla en hög kvalitet i driften i det man själva kan påverka. Att tåg i rätt tid ges prioritet kan, kanske till- sammans med kvalitetsavgifter, bidra till sådant incitament.

Dessutom kan en väldigt tydlig operativ prioritering av viss tra- fik leda till orimliga konsekvenser för trafiksituationen som helhet.

2.7.6Styrande banavgifter

Inom ramen för vårt arbete har möjligheten att prioritera viss trafik med hjälp av styrande banavgifter studerats, bland annat med stöd av Advokatfirman Oebergs59.

I järnvägslagen (2004:519) anges att

En infrastrukturförvaltare skall ta ut konkurrensneutrala och icke- diskriminerande avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen.60

Här anges vidare att

Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska, inom ramen för infrastrukturförvaltarens kostnader för infrastrukturen, fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon,

det vill säga vara marginalkostnadsbaserade.61 Extra eller högre av- gifter får tas ut i vissa fall62, men det har då bäring på investerings- kostnad respektive överbelastad infrastruktur.

SERA-direktivet63 anger att, med undantag för vissa speciella arrangemang, ska infrastrukturförvaltarna säkerställa att det avgifts- system som används är baserat på samma principer över hela deras järnvägsnät. I SERA-direktivet64 föreskrivs vidare att en infrastruk- turförvaltares genomsnittliga och marginella avgifter för likvärdigt utnyttjande av infrastrukturen ska vara jämförbara och att jämför-

59Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

60Järnvägslagen (2004:519) 7 kap. 1 §.

61Järnvägslagen (2004:519) 7 kap. 2 §.

62Järnvägslagen (2004:519) 7 kap. 3–5 §§.

63Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 29.2.

64Europaparlamentets och Rådets direktiv 2012/34/EU, Artikel 32.5.

86

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

bara tjänster inom samma marknadssegment ska vara belagda med samma avgifter.

Utifrån detta skulle man kunna tänka sig att avgifter sätts utifrån ett tågs hastighet, vilket skulle leda till lägre avgifter ju fortare man kör. Eftersom ett snabbt tåg och ett långsamt tåg erbjuder olika tjänster, så kan avgifterna vara olika. Men utifrån perspektivet att avgifterna är avsedda för kostnadstäckning är slitaget och kostnaden för infrastrukturförvaltaren ofta högre ju fortare tågen kör, vilket inte talar för att lägga högre avgifter på de långsammare tågen.

Konsulten Oebergs gör också tolkningen att SERA-direktivets regler om avgifter inte är avsedda att vara ett alternativt sätt att reservera banor för en viss trafik. Att sätta avgifterna på så sätt att dessa inte bidrar till kostnadstäckning, utan syftar till att vissa marknadssegment helt uteblir och alltså ingen avgift alls betalas, kan därför inte anses vara i enlighet med SERA-direktivets bestäm- melser om avgifter, även om något uttryckligt förbud inte finns an- givet.

2.8Internationella erfarenheter

Eftersom erfarenheten av höghastighetsjärnvägar är relativt begrän- sad i Sverige har vi dels genomfört ett antal studieresor och dels tagit del av erfarenheter från framförallt Trafikverket. Men också i kontakter med till exempel operatörer, tågtillverkare och konsulter har vi fått del av internationella erfarenheter.

Vi har genomfört studieresor till England, Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Spanien och Japan, och även tagit del av andras (inte minst Trafikverkets) erfarenheter från dessa länder och från Kina. Studieresorna har inbegripit möten med departement (Ministry of Ecology, Sustainable Development and Energy och the Ministry of Housing, Regional Equality and Rural Affairs i Frankrike) och järn- vägsförvaltningar/operatörer (Deutsche Bahn i Tyskland, SNCF i Frankrike, HighSpeed1 och HighSpeed2 i England, samt Adif i Spanien), samt resor med höghastighetståg (England, Frankrike och Spanien)65.

65 Bland annat Sverigeförhandlingens studiebesök hos Deutsche Bahn i Berlin (februari 2015), hos SNCF i Paris och Reims (januari 2015) och hos HighSpeed1 och HighSpeed2 London (januari 2015). Sammanfattningar från dessa besök finns på vår hemsida,

87

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

Några av de viktigare erfarenheterna från dessa besök är föl- jande:

xValen av integrerade eller helt separerade system för höghastig- hetståg varierar. Tyskland har till exempel valt ett i huvudsak in- tegrerat system med många uppehåll, till skillnad mot till exem- pel Spanien. Å andra sidan kan det motiveras av att Tyskland har en mängd stora städer med relativt korta avstånd mellan dem, vilket kan motivera många uppehåll, medan till exempel Spanien har glesare mellan de stora städerna vilket kan motivera få uppe- håll. Samtidigt bidrar detta till en hög punktlighet för höghastig- hetstågen i Spanien, och en lägre i Tyskland.

xValen varierar också mellan att låta höghastighetstågen trafikera i princip bara höghastighetsjärnvägen eller låta dem fortsätta ut i det konventionella järnvägsnätet. Här har till exempel Frankrike valt ett system som gör att höghastighetstågen kör långa sträckor också på det konventionella järnvägsnätet, medan till exempel Spanien valt det motsatta. Den franska lösningen har fördelen att väldigt många orter får direkta förbindelser till Paris, men det gör också att trafiken är dyr inte minst på grund av många anslutningsspår och för att de dyra höghastighetstågen kör långa sträckor på ett järnvägsnät som skulle kunna trafikeras med andra tåg.

xI flertalet fall har man undvikit att blanda höghastighetstågen med långsamma tåg. Undantaget är Tyskland, och till viss del HighSpeed1 i England. Som orsaker uppges att blandad trafik bidrar till längre körtider och lägre punktlighet.

xInget land i Europa har valt helt ny teknik, till exempel Maglev, för sina höghastighetsjärnvägar. Projekt har påbörjats på ett par platser, men de har senare lagts ner.

xDet finns ett stort antal exempel på såväl centrala som perifera stationslägen, liksom städer med förbigångsspår där det centrala stationsläget ansluts via en ”bibana”. Det har dock alltid visat sig vara svårt att få till stånd någon stadsutveckling runt de perifera stationslägena. Exempel som har hög tillgänglighet för bilrese-

www.sverigeforhandlingen.se

88

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

närer eller där det vuxit upp campus, forskningsbyar eller liknan- de har nämnts, men det har varit svårt att få till en levande stad runt perifera stationslägen. En viktig parameter som nämnts är att utveckling runt en ny station inte sker med automatik, utan för att omgivningen kring stationen ska bli attraktiv krävs också andra åtgärder. Kommuner som varit aktiva i det arbetet före- faller ha lyckats bättre än kommuner som inte varit så aktiva.

xDe länder vi besökt har i huvudsak hållit sig till hastigheter på 300–330 km/h. Ett fåtal sträckor trafikeras med högre hastighet, och då handlar det med något undantag om kortare sträckor. Bland de skäl som uppges för detta är främst att kostnaderna och bullerproblemen ökar dramatiskt med högre hastigheter.

xInternationella erfarenheter avseende OPS (Offentlig-privat sam- verkan) beskrivs i avsnitt 3.8.3.

En presentation och jämförelse av internationella exempel på hög- hastighetsjärnvägar finns i bilaga 3. En viktig iakttagelse är att det endast är Italien som i dag har konkurrens mellan olika operatörer av höghastighetståg på samma järnväg. Inte heller Italien öppnade sin bana i konkurrens utan i början var det en statligt ägd operatör som var ensam på spåren. Sedan den statliga operatören fick kon- kurrens har priserna på de billigaste biljetterna sjunkit och turtät- heten ökat. Operatörernas lönsamhet är dock dålig, trots att ban- avgifterna är lägre än i de andra jämförda länderna.

Banavgifterna på höghastighetsjärnvägar i de jämförda länderna varierar mellan 8 euro/tågkilometer i Italien till över nästan 20 euro/ tågkilometer i snitt i Frankrike. Detta är betydligt högre än ban- avgifterna på det konventionella nätet som exempelvis i Frankrike ligger på 5 euro/tågkilometer.

89

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.9Överväganden

2.9.1Syftet med höghastighetsjärnvägen

Bedömning

Vi bedömer att syfte och mål för höghastighetsjärnvägen be- höver tydliggöras. Utan tydliga syften och mål är det inte möj- ligt att bedöma vilken utformning och vilken utbyggnadsstrategi som är mest lämplig. Exempel på sådant som påverkas av syfte och mål är antal stationer, anslutningar till befintliga järnvägar, hastigheter, teknisk utformning och inte minst en eventuell etappindelning. Det är inte heller möjligt att bedöma hur de olika trafiksegmenten på höghastighetsjärnvägen bör prioriteras mot varandra utan ett klart syfte med investeringen.

Förslag

Vi föreslår nedanstående syfte och mål avseende de nybyggda sträckorna.

Syftet med utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen är att den ska knyta de tre storstadsregionerna närmare varandra, bidra till utveckling i mellanliggande regioner och i övriga Sverige, bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken och bidra till ett ökat bostadsbyggande. Utbyggnaden ska ske snabbt, maximera den samhällsekonomiska lönsamheten och vara kostnadseffektiv. Vidare anser vi att utbyggnaden

xi första hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Göteborg C samt mellan Stockholm C och Malmö C,

xi andra hand ska möjliggöra snabb, punktlig och konkurrens- kraftig storregional trafik med tåg, och

xi tredje hand ska bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regio- naltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

90

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

Höghastighetsjärnvägen ska byggas för att uppnå följande mål:

xTåg Stockholm C–Göteborg C utan uppehåll på mellanligg- ande stationer ska kunna köra sträckan på högst två timmar.

xTåg Stockholm C–Malmö C utan uppehåll på mellanliggande stationer ska kunna köra sträckan på högst 2 timmar 30 mi- nuter.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas på ett sådant sätt att de tåg som trafikerar den tekniskt sett också ska kunna nå bland annat Arlanda, Uppsala, Kastrup, Köpenhamn och Hamburg.

xHöghastighetsjärnvägen ska byggas så att tillväxten sprider sig till fler orter än storstäderna, vilket ska avspeglas i bland annat ökat bostadsbyggande.

xAndelen tåg som är i rätt tid ska på de nybyggda sträckorna uppgå till minst 98 procent.

xPå de befintliga sträckorna närmast de tre största städerna behövs kriterier som också innebär att annan trafik, inte minst storstädernas lokala trafik, kan fortsätta att utvecklas.

xDet är vidare vår bedömning att dessa syften och mål inte kan uppnås om höghastighetsjärnvägen trafikeras av en allt- för stor blandning av trafik med olika egenskaper, om kapaci- tetsutnyttjandet blir för stort och/eller om punktligheten inte förbättras avsevärt. Annars riskerar höghastighetsjärn- vägen att drabbas av liknande problem som drabbar dagens järnvägstrafik.

91

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

2.9.2Utbyggnadsstrategi

Bedömning

Vi bedömer att utbyggnadsstrategin bör utformas så att den bi- drar till att syfte och mål för höghastighetsjärnvägen kan uppnås. I detta ingår bland annat ett snabbt och kostnadseffektivt färdig- ställande av en hel linjesträckning, och att teknikval, stations- lokalisering och eventuella etapputbyggnader tar sin utgångs- punkt i de syften och mål som föreslås i avsnitt 2.9.1.

Förslag

Vi föreslår att

xantalet stationer ska begränsas för att hålla nere risken för kapacitetskonflikter mellan tåg med olika genomsnittshastig- het och för att begränsa kostnaderna,

xantalet hopkopplingar med det övriga järnvägsnätet ska mini- meras,

xutbyggnaden ska ske med för Sverige ny men internationellt väl beprövad teknik för att göra det möjligt för tågen på hög- hastighetsjärnvägen att också kunna trafikera övrigt järnvägs- nät, till exempel Järna–Stockholm C, Almedal–Göteborg C och Lund–Malmö C, men också Stockholm C–Arlanda/Upp- sala och Malmö C–Köpenhamn–Hamburg,

xSverigeförhandlingen ska ta fram urvalskriterier för vilka orter som eventuellt kan vara lämpliga för nya stationer. Ex- empel på sådana urvalskriterier, enligt nuvarande planerings- läge och utan prioriteringsordning, är;

det nationella intresset för en station på en enskild ort,

viljan till lokal och regional medfinansiering, baserat på vil- ka lokala och regionala nyttor stationsläget får,

ortens storlek och nationella/regionala betydelse,

prognosticerat resandeunderlag, och

en uttalad ambition från den regionala kollektivtrafikmyn- digheten att upphandla kompletterande storregional tågtrafik.

92

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xkriterier ska arbetas fram avseende lämpligheten med centrala, halvcentrala respektive perifera lägen för de nya stationerna,

xvid planeringen av utbyggnaden ska denna utgå från en etapp- indelning med fokus på att realisera investeringarna och få till stånd trafik med höghastighetståg så fort som möjligt, det vill säga i första hand prioritera färdigställande av en hel linje- sträcka från ändpunkt till ändpunkt för höghastighetstågs- trafik,

xåterhållsamhet ska gälla avseende extra utbyggnader för att möta en svårbedömd framtida trafikvolym. Risken är stor att sådana försvarsarbeten senare visar sig inte göra tillräcklig nytta, samtidigt som andra angelägna investeringar riskerar att få stå tillbaka,

xTrafikverket ska få i uppdrag att utreda eventuella ytterligare utbyggnader av spårkapacitet på sträckorna Järna–Stock- holm C, Borås–Göteborg C och Lund–Malmö C (inklusive ändstationerna) för att säkerställa att både höghastighetstågs- trafik och regional och lokal tågtrafik ska kunna utvecklas långsiktigt,

xTrafikverket ska utreda om åtgärder behövs också på sträckor- na Stockholm C–Arlanda/Uppsala och Malmö C–Öresunds- bron för att säkerställa att höghastighetstågen ska kunna tra- fikera också dessa sträckor,

xförutsättningarna för att tågen från höghastighetsjärnvägen också ska kunna ges kapacitet för att fortsätta från Stock- holm C till Arlanda och Uppsala ska studeras, till exempel möjligheten för dessa tåg att använda kapacitet som i dag an- vänds för flygpendeln Stockholm–Arlanda,

xdet ska säkerställas att det finns tillgång till mark för verkstä- der, depåer, uppställning och tågvändning (service, städning, catering), inklusive anslutningsvägar för bland annat varor och reservdelar, på lämpliga platser i anslutning till höghastig- hetsjärnvägen, och att berörda kommuner ska ha planbered- skap för detta, och

93

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xatt det ska säkerställas att berörda länsstyrelser har tillräck- ligt med resurser för att undvika att de blir en flaskhals i pla- neringsprocessen avseende höghastighetsjärnvägen.

Vi föreslår vidare

xatt Trafikverket ska fortsätta att följa utvecklingen avseende höghastighetståg också med helt andra tekniska lösningar för eventuella senare utbyggnader av nya höghastighetsjärnvägar, och

xatt åtgärder vidtas för att säkra järnvägsbranschens kompete- tensutveckling med avseende på nya tekniska lösningar för höga hastigheter och lösningar för förbättrad driftsäkerhet.

2.9.3Förutsättningar för kommersiell trafik

Bedömning

Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse för att be- driva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men sam- tidigt att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda. Bedömningen är att det kommersiella intresset i första hand avser ändpunktsresandet och de större städerna så- som Norrköping, Linköping, Jönköping och Borås, och even- tuellt någonstans mellan Jönköping och Malmö. Vi bedömer också att det finns ett kommersiellt intresse att fortsätta från Malmö till Köpenhamn. Utöver vad utredningar och samtal med operatörer ger indikerar också det faktum att det i dag bedrivs kommersiell trafik på bland annat dessa relationer, och eftersom höghastighetsjärnvägen ökar resandeunderlaget, förkortar res- tiderna och ger bättre förutsättningar för hög punktlighet, att förutsättningar också finns i framtiden.

Övriga stationer längs höghastighetsjärnvägen bedömer vi i huvudsak kommer att behöva trafikförsörjas med storregional upphandlad trafik.

Vi bedömer att de risker som finns kopplat till kommersiell trafik är möjliga att hantera genom att ge operatörerna goda förutsättningar. Om detta inte skulle visa sig räcka finns till ex- empel möjligheter att anpassa banavgiftsnivåerna i ett inledande

94

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

skede. Bland de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att intresset för kommersiell trafik ska vara tillräckligt stort är följande särskilt viktiga att lyfta fram:

xKorta restider.

xHög punktlighet.

xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än i dag.

xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningspro- cessen.

xBanavgifter på en rimlig nivå.

xStrategiskt belägna depåer.

Förslag

Eftersom intresse och möjlighet finns för att åtminstone den interregionala trafiken ska kunna bedrivas kommersiellt, och att den möjligheten i kombination med att kommersiella drivkraf- ter skapar effektivitet och kundanpassning, föreslår vi att arbetet ska drivas vidare med den inriktningen, samtidigt som viss upp- handlad storregional trafik ska ha rimliga förutsättningar att kunna utvecklas. För att bidra till ett tillräckligt stort intresse föreslår vi att nedanstående åtgärder ska vidtas.

Infrastrukturens utformning påverkar förutsättningarna för tra- fikeringen. Våra förslag i detta avseende framgår av våra över- väganden i avsnitt 2.9.2.

Kapacitetstilldelningsprocessen bör bidra till framförhållning, tyd- liga spelregler för vilken trafik som ska ges prioritet och till att syfte och mål med höghastighetsjärnvägen kan uppnås. Vi före- slår därför utgångspunkter för kapacitetstilldelning, ramavtal, re- servation och prioritering enligt nedan.

xKapacitetstilldelningsprocessen avseende trafiken på hög- hastighetsjärnvägen ska utformas för att i första hand möjlig- göra snabb, punktlig och konkurrenskraftig ändpunktstrafik med tåg mellan Stockholm C och Malmö C samt mellan Stockholm C och Göteborg C, i andra hand möjliggöra snabb, punktlig och konkurrenskraftig storregional trafik med tåg,

95

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

och i tredje hand bidra till att frigöra kapacitet på befintlig Västra och Södra stambana för en kombination av mer regio- naltrafik, godstrafik och bättre punktlighet.

xPå sträckorna närmast de tre största städerna, där höghastig- hetstågen ska samsas i samma spårsystem som annan trafik, ska en annan prioriteringsordning gälla än den som förslås på höghastighetsjärnvägen, så att även den lokala och regionala trafiken kan fortsätta att utvecklas.

xEftersom ett syfte är att avlasta befintlig Västra och Södra stambana för att möjliggöra mer regionaltågstrafik, godstra- fik och bättre punktlighet föreslår vi att just sådan trafik ska prioritet före snabba tåg med få uppehåll på dessa järnvägar.

Ramavtal är något som kan bidra till framförhållning i planer- ingsprocessen och utformningen av kriterier i kapacitetstilldel- ningen, och därmed till viljan och möjligheten att ta risker till exempel i form av investering i nya och dyra höghastighetståg. Detta gäller såväl kommersiella som offentliga aktörer, och är extra viktigt vid en så omfattande förändring som ibruktagandet av helt nya järnvägar medför, också på grund av stora invester- ingar i nya tåg. Vad gäller detta föreslår vi att följande ändringar i järnvägslagen (2004:519) utreds med avseende på att bidra till att skapa mer långsiktighet:

xUtredning av om järnvägslagens (2004:519) nuvarande skriv- ning om samhällsekonomisk effektivitet kan ändras till något som närmare överensstämmer med SERA-direktivet, och tydligare utformas för att ge utrymme för att infrastruktur- kapaciteten ska användas så effektivt som möjligt, vilket vi anser ska kunna avse att infrastrukturen används på ett sätt som faktiskt stödjer syftet med utbyggnaden.

96

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för trafik

xUtredning av om järnvägslagens (2004:519) skrivning om att ett ramavtal kan gälla längre tid än fem år om infrastruktur- förvaltaren har vidtagit omfattande investeringar i infrastruk- turen för att möta den sökandes behov kan ändras till att mer överensstämma med SERA-direktivets skrivning om trafikens behov, och att en tid överstigande fem år även ska kunna vara motiverad av affärskontrakt, särskilda investeringar eller risker och kunna innehålla turtäthet, volym och tåglägenas kvalitet.

Reserverandet av trafik på höghastighetsjärnvägen ska hänga ihop med syftena och målen för att överhuvudtaget bygga hög- hastighetsjärnvägen. Därför föreslår vi att det utreds om dagens regler kan ändras enligt följande:

xDet ska vara möjligt att järnvägar som byggs för i första hand höghastighetståg också kan reserveras för den typen av tra- fik, så länge det finns alternativa järnvägar som annan trafik kan trafikera,

xDet ska utredas om järnvägslagen (2004:519) kan ändras så att så att 6 kap. 3 § får en lydelse mer i enlighet med SERA- direktivets skrivning om att trafiken ska ha de nödvändiga egenskaperna i stället för järnvägslagens nuvarande formuler- ing om att järnvägsfordonen ska ha de tekniska egenskaper- na. Skälet är att det då bör bli mer tydligt att höghastighets- järnvägen kan reserveras för trafik som bidrar till att syftet med höghastighetsjärnvägen uppnås,

xRegeringen, eller någon som regeringen anvisar, ska, i enlig- het med järnvägslagens (20014:519) 6 kap. 3 §, samråda med berörda parter om att redan tidigt i processen reservera hög- hastighetsjärnvägen för viss trafik. För att undvika ett alltför högt kapacitetsutnyttjande föreslår vi att detta också ska in- begripa reservation för reservkapacitet för att bidra till åter- ställningsförmåga.

97

Kommersiella förutsättningar för trafik

SOU 2016:3

xEn styrning mot att reservera kapacitet för de snabbare tågen ska så långt möjligt ske via administrativa regelverk, till ex- empel lagar, i stället för att helt bygga bort möjligheten för annan trafik att ens vid extrema situationer kunna trafikera höghastighetsjärnvägen, eller för att trafik inledningsvis ock- så kan behöva bedrivas med något långsammare tåg.

Prioriteringen av trafik på höghastighetsjärnvägen ska hänga ihop med syften och målen för att överhuvudtaget bygga hög- hastighetsjärnvägen. Därför föreslår vi att det utreds hur dagens prioriteringsregler ska kunna ändras för att stödja detta. Vår be- dömning är att det bör vara möjligt att

xJärnvägslagens (2004;51) skrivning om samhällsekonomisk effektivitet ändras till något som närmare överensstämmer med SERA-direktivet och ger utrymme för att infrastruktur- kapaciteten ska användas så effektivt som möjligt, och att det i systemen för tilldelning av kapacitet och fastställande och uttag av avgifter kan behöva tas hänsyn till det faktum att olika delar i järnvägsinfrastrukturnätet har utformats med tanke på olika huvudanvändare. I sammanhanget bör det, en- ligt vår bedömning, kunna anses vara ”så effektivt som möj- ligt” om infrastrukturen faktiskt används på ett sätt som fak- tiskt stödjer syftet med utbyggnaden.

De operativa prioriteringskriterierna kan också påverka förut- sättningarna för den kommersiella trafiken, men här föreslår vi inga förändringar i detta avseende. Dagens grundläggande prio- riteringsregel om att tåg i rätt tid har företräde anser vi kan bidra till ett incitament för alla operatörer, även de kommersiella, att så långt man själva råder över situationen köra sina tåg i rätt tid. Att ändra detta till att höghastighetstågen alltid operativt ska prioriteras före annan trafik riskerar att minska incitamentet att anstränga sig själv också. Även kännbara kvalitetsavgifter bör övervägas för att ge incitament för hög kvalitet.

Styrande banavgifter skulle kunna vara ett sätt att prioritera trafik på höghastighetsjärnvägen. Vi föreslår dock inte att detta införs. Skälet till detta är att det inte är tillåtet enligt dagens EU-regel- verk, och därmed inget som ligger inom ramen för vårt uppdrag att föreslå.

98

3 Finansiering

Detta kapitel inleds med en beskrivning av förutsättningar för stat- lig finansiering samt för medfinansiering från kommuner och lands- ting. Sedan presenteras utgångspunkter vi haft vid utvärderingen av olika finansieringsalternativ, samt de finansieringskällor och finan- sieringsmetoder som utvärderats. Slutligen beskrivs våra bedöm- ningar och förslag samt uppskattningar av finansieringspotential.

3.1Kostnad för höghastighetsjärnvägen

Trafikverket har på vårt uppdrag beräknat kostnaderna för att bygga ut höghastighetsjärnvägen Stockholm–Göteborg/Malmö. Beräk- ningarna har gjorts med den successiva kalkylmetoden1 och redo- visades i en rapport i december 2015.

Kostnaderna bedöms av Trafikverket till 190–320 miljarder kro- nor. Siffrorna visar kostnadsintervallet för 15–85 procent sannolik- het i prisnivå 2015 (15 procent sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt 190 miljarder kronor och 85 procent sannolikhet att projektet kan byggas för maximalt 320 miljarder kronor). Kostna- derna är beräknade för det alternativ som Trafikverket benämner US2 (se figur 3.1).

Trafikverket har också bedömt kostnaderna för ytterligare två alternativ, US1 och US5 till 200–335 miljarder kronor respektive 200–330 miljarder kronor. Skillnaderna mellan alternativen handlar om olika sträckningar för delen Jönköping–Malmö. US2 går via Vär- namo och Hässleholm, US1 är en mer västlig dragning via Helsing- borg och US5 en mer östlig dragning via Växjö och Hässleholm.

1 Successiva kalkylmetoden är en metod där man med hjälp av statistiska principer kartlägger och värderar kostnadsosäkerheterna i investeringsprojekt.

99

Finansiering

SOU 2016:3

I jämförelse med de kostnadsberäkningar som gjorts tidigare är de nya siffrorna högre. I Höghastighetsutredningen (SOU 2009:74) bedömdes kostnaderna till 125 miljarder kronor i 2008 års prisvivå (successiv kalkylering med 50 procent sannolikhet). Beräkningarna i Höghastighetsutredningen låg sedan till grund för Trafikverkets kapacitetsutredning från 2012 och för Trafikverkets fördjupade underlag från 2014. Omräknat till prisnivå 2015 uppskattades kost- naden i det fördjupade underlaget till 145 miljarder kronor, med osäkerhetsintervallet 115–175 miljarder kronor.

Källa: Trafikverket Rapport 2015:241.

Trafikverket redovisar tre huvudsakliga skäl till de ökade kostnaderna: Nära hälften av ökningen kan hänföras till preciserade krav. Det handlar främst om att kraven för maximalt tillåten sättning av spåren har ökat. Spåren behöver, enligt dessa krav, vara fixerade när man bygger för så höga hastigheter. Vidare har kostnaderna för buller-

skydd sannolikt varit underskattade tidigare.

Ungefär en tredjedel av ökningen beror på konsekvenser av brist- ande underlag i tidiga skeden. Bland annat har kunskapen om topo- grafi samt geotekniska och geohydrologiska förhållandet ökat. Det har lett till att andelen bro- och tunnelkonstruktioner ökat.

100

SOU 2016:3

Finansiering

Ungefär en femtedel av kostnadsökningen beror på innehålls- förändringar. Det handlar bland annat om att kostnader för kraftför- sörjning numera belastar projekten samt om nya eller förändrade stationer och stationsutformningar, bangårdar och anslutningar.

Trafikverket arbetar nu vidare med kostnadsberäkningarna. På vårt uppdrag kommer en second opinion att göras, liksom en genom- gång av möjliga kostnadsbesparingar.

I beräkningarna av finansieringsbehovet i denna rapport har vi använt en beräkning av underhållskostnaden (inklusive reinvester- ingar) som togs fram av Trafikverket i samband med Kapacitets- utredningen. Beräkningen är baserad på Trafikverkets scenario US2 och förutsätter att höghastighetsjärnvägen byggs med fixerade spår (rälsen är fast fixerade i underlaget i stället för att vara fästa på sli- pers som vilar på makadam) till 70 procent. Den totala underhålls- kostnaden har Trafikverket beräknat till 650 miljoner kronor per år, varav 460 miljoner kronor per år är fasta underhållskostnader och 190 miljoner kronor per år är en rörlig kostnad baserat på 38 miljo- ner tågkilometer.

3.2Förutsättningar för statlig finansiering

Det överordnade målet för finanspolitiken är att skapa en så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekono- misk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en väl- färd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt högt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken)2.

En viktig del av det finanspolitiska ramverket är det budget- politiska ramverket, som omfattar en stram statlig budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balans- krav.

xÖverskottsmålet syftar till att bidra till långsiktigt hållbara offent- liga finanser. För närvarande är överskottsmålet att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt en procent av BNP över en konjunkturcykel.

2 Prop. 2014/15:1, Budgetproposition för 2015.

101

Finansiering

SOU 2016:3

xUtgiftstaket är en övergripande restriktion för de totala utgif- terna i statens budget, som främjar budgetdisciplinen och stär- ker trovärdigheten i den ekonomiska politiken.

xDet kommunala balanskravet innebär att varje kommun och landsting måste upprätta en budget för nästa kalenderår där in- täkterna överstiger kostnaderna.

Utöver det svenska regelverket lyder Sverige under EU:s Maast- richtfördrag, som bland annat innehåller ett konvergenskriterium om sunda finanser. Kriteriet innebär att en medlemstats statsskuld inte får överstiga 60 procent av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida tre procent av BNP.

Statlig infrastruktur ska enligt budgetlagen finansieras med an- slag över statsbudgeten, för att riksdagen ska ha kontroll över utgif- terna och vilken belastning infrastrukturinvesteringar har på stats- budgeten. Regeringen bedömde i infrastrukturpropositionen från 2012, att utöver anslagsfinansiering ska följande finansieringsformer vara möjliga under perioden 2014–2025:3:

xmedfinansiering från kommuner, landsting och företag

xbrukaravgifter

xträngselskatt

xlånefinansiering, förutsatt att återbetalningen inte belastar stats- budgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande.

Medfinansieringsutredningen4 föreslår att eventuella avgifter som tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör utformas så att de negativa konsekvenserna blir så små som möjligt och leder till ett samhällsekonomiskt utnyttjande av infrastrukturen. Utredningen konstaterar även att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en infrastrukturförvaltare bör avgiftssättas på samma sätt och att sam- ma principer för avgifter bör gälla oavsett trafikslag.

3Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

4SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur.

102

SOU 2016:3

Finansiering

3.3Finansiering enligt huvudregeln

Huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastrukturinvesteringar ska finansieras med anslag över statsbudgeten,5 vilket innebär att kostnaden belastar statsbudgeten vid investeringstillfället. Eventu- ella undantag från denna huvudregel ska beslutas av riksdagen. I vårt direktiv skriver regeringen att i den mån våra finansierings- förslag skiljer sig från gällande principer för finansiering av trans- portinfrastruktur ska detta motiveras särskilt.6

Anslagsfinansiering ger riksdagen god kontroll över de utgifter som går till infrastruktur och vilken belastning infrastrukturinve- steringar har på statsbudgeten. Genom att olika utgiftsområden till- delas anslag ställs olika verksamheter mot varandra vilket tydliggör de prioriteringar som gjorts och den inriktning som politiken har.

Infrastrukturprojekt finansieras normalt med anslaget Utveckling av statens transportinfrastruktur under utgiftsområdet 22 Kommu- nikationer på statens budget. Projekt som finansieras med infra- strukturanslaget prioriteras årligen mot andra projekt om den totala budgeten överskrids eller om anslaget blir lägre än prognostiserat. Detta kan innebära att ett projekts framdrift behöver anpassas till när anslagen blir tillgängliga, vilket kan påverka både den totala kostnaden och projektets tidplan. Till viss del hanteras detta med att det finns möjligheter till anslagssparande och anslagskredit, men för stora projekt är det inte säkert att dessa möjligheter räcker. Andra sätt att hantera samma risk skulle kunna vara ett särskilt anslag för projektet eller att bilda ett projektbolag. Ett projektbolag skulle kunna samordna de statliga insatserna och svara för planering, pro- jektering, upphandling och framtida förvaltning av avtal som avser höghastighetsjärnvägen. Bolaget skulle därmed bära statens risker i projektet och hantera bidrag från EU, regioner och kommuner. Projektbolag har tidigare använts till exempel i utbyggnaden av Botniabanan, Mälarbanan och Öresundsbron.

Finansiering med anslag innebär att kostnaden belastar utgifts- taket det år den uppstår. Om inte statens intäkter ökar med samma belopp påverkas statens budgetsaldo negativt. Ytterligare resone-

5Budgetlagen (2011:203), 7 kap. 5 §.

6Direktiv till Sverigeförhandlingen, (bilaga 1).

103

Finansiering

SOU 2016:3

mang om konsekvenser för statens budget finns i kapitel 4 Konse- kvenser av förslagen.

Höghastighetsjärnvägens stora investeringskostnader innebär att den årliga kostnaden de år den är som störst ligger omkring samma nivå som hela den årliga nivån för utveckling av transportsystemet i Nationell plan för transportsystemet, se figur 3.2. Detta samtidigt som Trafikverket i inriktningsplaneringen konstaterat att om dagens anslagnivåer behålls räcker dessa endast till att genomföra redan be- slutade åtgärder, varav en stor del är projekt som redan startat eller startar inom ett fåtal år.7 Trafikverket lyfter även fram det eftersatta underhållet på järnvägen som innebär att utökade medel behövs till underhåll om funktionaliteten inte ska försämras i förhållande till dagens situation. Ett alternativ är därför enligt Trafikverket att använda en del av det budgetutrymme som finns för utveckling av transportsystemet till underhållsåtgärder.

miljarder kr, 2015 års priser

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

 

Investering 25%

 

 

Investering 85%

Nationell plan (utveckling)

Källa: Investeringskostnaderna för höghastighetsjärnvägen med ett osäkerhetsintevall för 25 till

85 procents sannolikhet. Uppgifter från Trafikverket 20151208.

 

7 Trafikverket 2015:180, Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden 2018–2029.

104

SOU 2016:3

Finansiering

Om kostnaderna för höghastighetsjärnvägen innebär att infrastruk- turanslaget i stället höjs för att bekosta höghastighetsjärnvägen utan att inskränka utrymmet för övriga behov, eller om höghastig- hetsjärnvägen finansieras med ett särskilt anslag, behöver någon an- nan statlig utgift minska om möjligheterna att hålla statens budget inom utgiftsstaket inte ska påverkas. Under de år då kostnaden är som störst motsvarar de årliga kostnaderna för höghastighetsjärn- vägen en och en halv till tre procent av statsbudgeten.

Internationella erfarenheter

Internationellt sett har statlig anslagsfinansiering varit den vanligaste modellen för finansiering av höghastighetsjärnvägar, och har före- kommit i någon mån i samtliga investeringar i höghastighetsbanor i Europa.

Statlig finansiering kan helt utgöras av direkta anslag (cirka 40 pro- cent av EU:s järnvägsinfrastruktur är finansierad på det sättet), eller bestå av en kombination av riktade anslag och finansiering från nationella järnvägsföretag som i till exempel Frankrike och Italien. Användning av statliga anslag har varit nödvändig i samtliga genomförda höghastighetsjärnvägsprojekt i Europa. En stor del an- slagsfinansiering är precis som i Sverige utgångspunkten för statliga investeringar och har ofta motiverats – även här i likhet med svenska principer – med att höghastighetsjärnvägen skapar stora samhällsekonomiska värden för allmänheten som till exempel eko- nomiska och miljömässiga fördelar. Exempelvis finansierades det ursprungliga franska höghastighetstågssystemet (TGV) helt med anslag. Ett motiv till att söka privat finansiering av infrastruktur har i vissa länder varit att statens finanser inte har tillåtit anslags- finansiering eller statlig upplåning. Men även om privat finansiering använts genom Offentlig Privat Samverkan har inga höghastighets- järnvägar i Europa genomförts på helt kommersiella grunder, utan förutsatt offentlig finansiering.

3.4Finansieringskälla och finansieringsmetod

Enligt direktiven till Sverigeförhandlingen ska vi analysera och före- slå alternativ finansiering för höghastighetsjärnvägen. Ordet finan- siering används både för att beskriva behovet av kapital vid bygg-

105

Finansiering

SOU 2016:3

andet av infrastruktur, men också för att beskriva hur medel flyttas från en tid till en annan. För att undvika en sammanblandning av begreppen skiljer vi i denna delrapport på finansieringskälla och finansieringsmetod. Finansieringskällan är det kapital som krävs för att täcka kostnaderna över tid och som inte kommer att betalas till- baka. Traditionellt har två olika finansieringskällor använts för in- vesteringar i transportinfrastruktur: skatter och avgifter. I avsnitt 3.7 presenteras de finansieringskällor vi identifierat som skulle kunna användas utöver anslag.

Finansieringsmetod syftar på hur kapitalet flyttas till den tid då kostnaderna uppstår, till exempel genom lån, och avser kapital som kommer att betalas tillbaka. I figur 3.3 illustreras uppdelningen mellan finansieringskällor och finansieringsmetoder.

Kommuner

 

 

 

Specialdestinerade skatter

 

 

Medfinansiering

 

Företagsekonomiska nyttor

kommuner/landsting

 

(inkrementell skatteökning)

Förskottering Värdeåterföring vid ny kommuner

bebyggelse

Kommunal upplåning*

Finansieringskälla

Finansieringsmetod

*T.ex. i Europeiska investeringsbanken, Nordiska investerings- banken, kommersiella banker, Kommuninvest.

EU

EU-bidrag

 

 

 

 

Svenska staten

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lån i Riksgäldskontoret

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Staten

 

Järnvägsobligationer

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Specialdestinerade skatter

 

 

 

 

 

 

Anslagsfinansiering

 

 

 

 

 

 

 

Företagsekonomiska nyttor

 

 

 

 

(inkrementell skatteökning)

 

 

 

 

 

 

Höghastighetsbana

 

OPS (privat

 

 

investeringskapital)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Operatörer/

Passagerare

Brukaravgifter/banavgifter

Intäkter från trafik

Källa: PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

De resurser som investeras i en höghastighetsjärnväg kommer ge samhällsekonomisk nytta och ekonomisk avkastning för aktörer i samhället. Den största delen av dessa nyttor kommer dock inte vara möjliga att realisera för att återbetala finansieringskostnaden. Det innebär att endast en mindre andel av det kapital som investeras kommer att kunna betalas tillbaka som intäkter till staten.

106

SOU 2016:3

Finansiering

3.5Medfinansiering från kommuner och landsting

Sverigeförhandlingen har i uppdrag att analysera alternativa finan- sieringskällor där medfinansiering nämns som ett exempel. I direk- tivet skriver regeringen att en effektiv utformning och maximal samhällsekonomisk lönsamhet av ny höghastighetsjärnväg förutsät- ter att berörda aktörer samverkar.

Medfinansiering från kommuner och landsting är en av de alter- nativa finansieringsmetoder som regeringen lyfte i infrastruktur- propositionen 2012.8 Regeringen bedömde att medfinansiering av statlig transportinfrastruktur genom bidrag från kommuner, lands- ting och företag är ett bra sätt att åstadkomma effektiva lösningar i transportsystemet. Ett gemensamt finansiellt ansvarstagande för ett projekt kan antas leda till ett mer effektivt genomförande av aktu- ella projekt samt bättre avvägda lösningar. Medfinansiering av stat- lig infrastruktur genom bidrag bör i normalfallet främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundutföranden, men ska även kunna användas till grundutföranden om det finns tydliga mo- tiv för det.9

En risk med medfinansiering som ibland lyfts fram är att statens prioritering av investeringar kan påverkas, vilket kan leda till att statens resurser styrs mot investeringar som gynnar kommuner som har möjlighet att medfinansiera. Samma utgångspunkter om att investeringar ska bidra till de transportpolitiska målen och vara samhällsekonomiskt lönsamma ska dock gälla för prioritering oav- sett finansiering, enligt propositionen. Utöver detta framhöll reger- ingen att en vilja till medfinansiering indikerar samhällsekonomisk nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. Det ska vara tydligt att bidraget framstår i rimlig proportion till med- finansiärens nytta och ansvarsområde. 10

I normalfallet handlar medfinansiering om att staten prioriterar och finansierar ett grundutförande och att en medfinansiär bidrar för en högre standard, annan utformning eller annan lokalisering. Genom denna fördelning är förhoppningen att medfinansieringen ska minska risken för krav på dyra lösningar, då staten kan argu- mentera att kostsamma lösningar som syftar till att möta lokala be-

8Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

9Ibid.

10Ibid.

107

Finansiering

SOU 2016:3

hov ska medfinansieras. Om medfinansiering används för att finan- siera ett grundutförande kan det finnas två varianter.11 Det första är att investeringen till en stor del är att betrakta som en kommunal angelägenhet. Det andra är att investeringens nytta inte motiverar en tillräckligt hög prioritering men att medfinansieringen kan ses som uttryck för positiva samhällsekonomiska effekter.

Medfinansiering ska vara frivillig och därför bör som huvudregel initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierande parten, skrev regeringen i infrastrukturpropositionen. Inom ramen för breda och långsiktiga överenskommelser, som Sverigeförhand- lingen är ett exempel på, kan det finnas skäl för staten att tydlig- göra de samordnings- och effektivitetsvinster som kan följa av ett gemensamt ansvarstagande för finansiering och genomförande. Medfinansiering antas även leda till att nyttorna ökar genom att den som medfinansierar bidrar med lokalkännedom och medverkar till att den statliga investeringen anpassas till lokala och regionala investeringar.

Sedan några år tillbaka har kommunal och regional medfinan- siering av statlig transportinfrastruktur blivit allt vanligare. I natio- nella planen för 2010–2021 fanns åtgärder för 417 miljarder kronor, varav 65 miljarder kommer från medfinansiering. I nationella pla- nen för 2014–2025 är de totala åtgärderna 522 miljarder kronor var- av 85 miljarder utgörs av medfinansiering.

För staten kan medfinansieringen ses som en finansieringskälla och förskottering som ett räntefritt lån, det vill säga en finansier- ingsmetod enligt definitionen i avsnitt 3.4. För kommuner och landsting ska både ett bidrag och en förskottering finansieras med skatter, avgifter eller upplåning, och innebär därför inte i sig någon ytterligare finansieringskälla. Ökade fastighetsvärden på grund av en infrastrukturinvestering är dock en finansieringskälla som kan vara möjlig för kommuner att kapitalisera. Medfinansiering baserad på dessa intäkter kan kräva kommunala lån men ska inte innebära konkurrens med kommunens ordinarie utgifter eller orsaka några skattehöjningar. Verktyg för en sådan kapitalisering beskrivs i den- na rapport i avsnitt 3.7.2.

11 Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

108

SOU 2016:3

Finansiering

3.5.1Medfinansieringsbidrag

Två centrala lagändringar har trätt i kraft för att underlätta kommu- nala medfinansieringsbidrag. Den första var förändringen i Lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47) som trädde i kraft 1 mars 2009. Lagändringen innebär att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för om det är till nytta för invånarna, även om den finansierade åtgärden geografiskt ligger utanför den administrativa gränsen för verksamhetsområdet i fråga. Bestämmelsen innebär en möjlighet, men ingen skyldighet, för kommunen att lämna bidrag till byggande av statlig väg och järnväg.

Den andra lagförändringen, i lagen om kommunal redovisning (SFS 1997:614), trädde i kraft den 1 januari 2010 och ger kommu- nerna möjlighet att redovisa medfinansieringsbelopp till statlig infra- struktur i balansräkningen. Avskrivningstiden får uppgå till högst 25 år. Genom lagförändringen avlägsnades de legala hindren mot att sluta avtal om medfinansiering som tidigare ofta skapade problem i den kommunala budgetprocessen. Kommunens bidrag till statlig infrastruktur ska därmed redovisas som en kostnad i resultaträk- ningen eller tas upp i kommunens balansräkning under en särskild post ”Bidrag till statlig infrastruktur”. Tidigare var gällande norm att medfinansieringen skulle redovisas som en kostnad i bidrags- givarens resultaträkning och att värdet av förpliktelsen skulle redo- visas som avsättning i balansräkningen redan det år då förpliktelsen uppstod. Det innebar att hela den ekonomiska konsekvensen av ett medfinansieringsavtal belastade kommunens ekonomi det år då av- talet slöts, även om utbetalningarna kunde komma att ske långt senare. I den SOU (2009:21) där redovisningen av medfinansier- ingsbidrag utreddes beskrevs hur de tidigare reglerna gav en brist- ande matchning mellan kostnaden och den nytta som investeringen medför. Vidare innebar de tidigare reglerna konsekvenser gällande möjligheten för kommunerna att uppfylla kommunallagens balans- krav, det vill säga kravet på att redovisade intäkter varje år ska vara större än redovisade kostnader. Lagändringen SFS 2009:1319 i lag 1997:614 innehåller en undantagsregel som innebär att bidraget i stället kan aktiveras som en tillgång i balansräkningen. De kom- muner och landsting som skulle medverka till finansieringen av Citybanan genom Stockholm är exempel på kommuner som hade

109

Finansiering

SOU 2016:3

önskat att bidragen skulle aktiveras som tillgång hos respektive bi- dragsgivare för att därefter successivt kostnadsföras i form av av- skrivningar under en längre tidsperiod. Argumentet var att åstad- komma en bättre matchning mellan utgifterna och den nytta som uppstår när investeringen färdigställts och under dess nyttjande- period. Lagen medger att varje bidrag som redovisas i balansräk- ningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst 25 år. Kommunen kan välja under hur många år upplösningen ska ske. Den valda perioden för upplösningen kan inte ändras över tiden. Bi- drag ska börja upplösas det år som beslut om bidrag fattas av kom- munen eller landstinget/regionen.

3.5.2Förskottering

Kommunal förskottering innebär att kommunen ger räntefria lån till staten för att staten ska genomföra en infrastrukturinvestering. Lånen måste vara räntefria, eftersom det då inte innebär någon kost- nad för myndigheten att låna. Det skulle strida mot 1 § i lag (1988:1387) om statens upplåning att myndigheten tog upp ett lån med ränta, eftersom endast regeringen eller Riksgäldskontoret, efter regeringens bemyndigande, får ta upp lån för statens räkning.

Förskottering används till exempel där man vill tidigarelägga projekts genomförande.

I regeringens riktlinjer till Trafikverket anges att förskottering till staten inte får innehålla tidpunkt för återbetalning. Återbetal- ningen ska i stället ske när medel finns tillgängliga i Trafikverkets budget. I Stockholmsförhandlingen, när Stockholmsförhandlingen (Kommitté N2013:01) förhandlade med landsting och kommuner för statens räkning, relateras återbetalningen av förskotterade kom- munala medel till kommunernas åtagande i förhandlingen.

3.5.3Kommunal upplåning

I samband med höghastighetsjärnvägen kan kommunerna behöva ta upp lån dels för att finansiera lokala tilläggsinvesteringar som till exempel resecentrum, bostäder och infrastruktur för anslutande lokaltrafik, dels för att anskaffa kapital till eventuell förskottering eller medfinansiering till staten. Även om kommunerna på sikt

110

SOU 2016:3

Finansiering

skulle kunna använda till exempel specialdestinerade skatter och värdeåterföring från markvärdeshöjningar som en finansieringskälla så kommer de sannolikt att behöva ta upp lån för att överbrygga den tidsmässiga förskjutningen mellan den takt när investerings- kapitalet behöver finnas tillgängligt för bygge av höghastighetsjärn- väg och när uttaget av resurser från brukare och/eller skattebetalare kan göras tillgängligt.

Sedan 2007 omfattas kommuner i definitionen av den offentliga sektorns finansiella sparande. Det innebär att kommunernas upp- låning, precis som statens upplåning, räknas in i nationalräkenska- perna vilket påverkar den totala offentliga bruttoskulden. Det inne- bär att den kommunala upplåningen kan ha påverkan på möjligheten att nå överskottsmålet och konvergenskriterierna, det vill säga att budgetunderskottet får vara max tre procent av BNP. När kom- muner lånar upp medel för investeringar är det således ingen princi- piell realekonomisk skillnad mot om staten lånar samma medel.

Kommuner kan vid behov låna från till exempel Kommuninvest, Nordiska Investeringsbanken samt Europeiska Investeringsbanken. Kommuninvest är en frivillig medlemssamverkan som ägs av ett stort antal kommuner, landsting/regioner och är kommunsektorns största kreditgivare. Sverige är delägare i Nordiska investerings- banken (NIB), vilket innebär att svenska kommuner och landsting kan låna från NIB till projekt med koppling till ökad konkurrens- kraft eller hållbarhet och miljö. Europeiska Investeringsbanken (EIB) riktar sig i huvudsak till kommuner och landsting eftersom staten kan låna till en lägre kostnad i Riksgäldskontoret. EIB har i Sverige varit med och finansierat till exempel Citybanan och ett nytt signalsystem i Stockholms tunnelbana. För ytterligare beskriv- ning av låneinstituten, se bilaga 612.

Riksgäldskontoret presenterade i januari 2013 ett förslag om att öppna möjligheter för kommuner, landsting och regioner att låna i Riksgäldskontoret, till exempel i samband med kommunal med- finansiering och förskottering av infrastruktur. 13 Enligt förslaget skulle utlåning av Riksgäldskontoret bidra med minskade finansier- ingskostnader för kommuner. Riksgäldskontoret måste dock pris-

12PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alter- nativa finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6).

13Dnr 2013/228, Förslag om lån i Riksgälden.

111

Finansiering

SOU 2016:3

sätta lån till kommuner marknadsmässigt vilket innebär att vinsten för kommunen av att låna i Riksgäldskontoret är begränsad – för offentlig sektor som helhet är det dock bättre om kommunerna lånar av Riksgäldskontoret i stället för av en privat aktör. Orsaken till detta är att privata investerare tar ut en likviditetspremie av kom- muner vilket inte Riksgäldskontoret skulle ha skäl att göra.

3.6Utgångspunkter för finansieringsalternativ

När vi har utvärderat de olika finansieringsalternativen har vi haft ett antal utgångspunkter för vår bedömning. I listan nedan redo- visas dessa utgångspunkter.

xEffekten på statens och kommunernas finanser.

xFörenligt med svenska regler, lagar och praxis.

xOrsakssamband. Om det finns ett orsakssamband mellan hög- hastighetsjärnvägen och finansieringskällan.

xTidigare erfarenheter. Om tidigare erfarenheter är positiva antas att osäkerheten är begränsad.

xEffektivitet. Detta syftar till finansieringskostnaden i form av uppbördskostnader och kapitalkostnad, men också till påverkan på projektets effektivitet avseende tid och kostnad.

xLikviditet och tillgänglighet. Om finansieringen finns tillgänglig i rätt tid och omfattning.

xSynliggöra projektrisker. Om finansieringen innebär att projekt- risker synliggörs och hanteras tidigt, eller att de hanteras av den part som har störst möjlighet att påverka dem.

xStyrning, kontroll och flexibilitet. Om staten har rådighet över finansiering och infrastrukturen, samt om det finns möjligheter att förändra finansieringen.

xSamhällsekonomi. Om finansieringen medför några positiva eller negativa effekter som i sin tur kan påverka projektets samhälls- ekonomi.

112

SOU 2016:3

Finansiering

xIncitament. Om finansieringen innebär positiva eller negativa in- citament som kan påverka nyttan av eller kostnaden för invester- ingen. Till exempel ett positivt incitament att exploatera runt en station eller hålla nere risken för kostnadsdrivande åtgärder, eller ett negativt incitament att minska trafikeringen.

xFördelningseffekter. Hur finansieringskällan påverkar vem som är med och betalar samt får nytta av höghastighetsjärnvägen.

3.7Finansieringskällor

Detta avsnitt beskriver finansieringskällor som kan övervägas vid finansiering av en höghastighetsjärnväg. Finansieringsmetoder med syfte att hantera gapet mellan de tider då finansieringskällorna kan realiseras och de tider då kostnaderna uppstår beskrivs i avsnitt 3.8

Finansieringsmetoder.

Det finns i princip två typer av finansieringskällor för järnvägs- investeringar:

xBanavgifter, som betalas av tågoperatörerna och därmed av rese- närerna, det vill säga en typ av brukaravgift.

xSkatter eller avgifter, som tas ut från hela eller delar av skatte- kollektivet.

En skillnad mellan avgifter och skatter är att en avgift normalt ska avspegla den kostnad staten har för en åtgärd medan skatter kan sättas på en valfri nivå och utgör en inkomst till staten som kan fördelas till den verksamhet som beslutas av riksdagen. Detta gör att riksdagen behåller kontroll över hur skatteintäkter används och de kan därmed användas för de ändamål som har högst prioritet. Det finns för närvarande inte heller någon statlig skatt som special- destineras vid sidan av statsbudgeten. Undantag beslutas av riks- dagen och kräver särskild motivering och redovisning.

Trängselskatt är, på samma sätt som övriga skattemedel, ett till- skott till staten som ska fördelas på samma sätt som övriga skatte- intäkter, det vill säga utan specialdestination att användas för visst ändamål. Rent praktiskt (och i enlighet med avtal med berörda kom- muner) får dock Trafikverket ett anslag motsvarande intäkterna från trängselskatten som de använder för att finansiera de avtalade in-

113

Finansiering

SOU 2016:3

vesteringarna. När investeringskostnaderna överstiger trängselskatte- anslaget tas lån upp i Riksgäldskontoret, och amorteringar och räntor betalas med framtida trängselskatteanslag.

3.7.1Banavgifter

Banavgifter som betalas av tågoperatörer på den framtida järnvägen, är den finansieringskälla som har starkast koppling till höghastig- hetsjärnvägen. Hur höga banavgifter som är möjliga styrs av svensk lagstiftning som grundar sig på EU-direktiv, men också av vad som är möjligt för operatörerna att bära utan att det påverkar biljettpri- ser eller trafikering alltför mycket. Banavgifter som håller nere res- andet genom höga biljettpriser eller får operatörerna att dra ner på antalet turer, kan minska höghastighetsjärnvägens samhällsekono- miska lönsamhet.

Enligt regeringen bör en grundläggande princip vara att likvärdig infrastruktur som förvaltas av en och samma infrastrukturförvaltare ska avgiftssättas på likvärdigt sätt, både avseende marginalkostnads- baserade avgifter för att få ett effektivt utnyttjande av existerande infrastruktur, och avseende avgifter som tas ut i syfte att finansiera ny infrastruktur. Vidare bör samma principer ligga till grund för av- giftsuttag oberoende om infrastrukturen avser väg- eller järnvägs- trafik eller sjö- eller luftfart.14 Om avgifter tas ut för att finansiera ny infrastruktur bör det vidare ske på sådant sätt att eventuella negativa samhällsekonomiska konsekvenser blir så små som möjligt.

Det är ytterst Transportstyrelsen, i egenskap av tillsynsmyndig- het, som har att ta ställning till om de avgifter Trafikverket tar ut är förenliga med regelverket.15 Nivån på banavgifterna regleras i järn- vägslagen som grundar sig på SERA-direktivet. Huvudregeln är att infrastrukturförvaltaren får ta ut marginalkostnadsbaserade avgifter, det vill säga en avgift som motsvarar den kostnad som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon. Infrastruktur- förvaltaren får också ta ut en extra avgift för utnyttjandet av över- belastad infrastruktur, för att åstadkomma ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen. Det finns dock

14Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

15Oebergs (2015) Promemoria till Sverigeförhandlingen, Reglering av höghastighetsjärnväg, (bilaga 5).

114

SOU 2016:3

Finansiering

möjligheter att göra undantag från huvudregeln och ta ut högre så kallade särskilda banavgifter. Det ena alternativet ger möjlighet att ta ut högre avgifter (så kallade markups), för att uppnå kostnads- täckning, om det är förenligt med ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande av infrastrukturen. Avgifterna får då inte sättas så högt att något marknadssegment som annars hade kunnat trafikera järn- vägen hindras från att använda infrastrukturen. Det andra alternati- vet innebär att infrastrukturförvaltaren får ta ut högre avgifter på grund av den långsiktiga kostnaden för ett särskilt infrastruktur- projekt, som ökar effektiviteten i järnvägssystemet, vilket annars inte skulle ha kommit till stånd.16 Höghastighetsjärnvägen uppfyl- ler sannolikt detta krav.

Banavgifterna i Sverige har legat lågt i förhållande till marginal- kostnaderna och en anpassning till en högre nivå pågår. I dag ligger de runt 10 kronor per tågkilometer. För persontrafiken och gods- trafiken tillsammans, ligger detta något under marginalkostnader- na, men persontrafiken står för en större del av kostnaderna och betalar mer än sina marginalkostnader i avgifter17.

I rapporten Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige (bilaga 3), har en banavgift på 32 kr/km (2015 års priser) be- räknats utifrån vad som är möjligt för operatörerna att bära18. Detta motsvarar 10 procent av intäkterna. Detta är lågt internationellt sett vilket enligt rapporten19 förklaras med att det i Sverige råder kon- kurrens på tågtrafikmarknaden. Konkurrensen gör det svårare för operatörerna att anpassa priser och antal turer vilket gör det svårare att klara högre banavgifter. En känslighetsanalys baserad på ett anta- gande om lägre kostnader för operatörerna att köra tågen20 resulte- rar i en nivå på 52 kr/km (2015 års priser), vilket motsvarar 15 pro- cent av intäkterna.21

16Järnvägslagen, kapitel 7.

17Banverkets inriktningsunderlag inför ÅP 2010–2019.

18PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

19PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

20En jämförelse av tågkostnaderna i de två beräkningarna finns i rapporten Operativa trafi- keringskostnader för höghastighetståg av Oskar Fröidh från 2015-10-01.

21PwC (2015), Känslighetsanalys med Trafikverkets kostnadsuppskattningar – ASEK 5.2, (bilaga 4). Känslighetsanalysen baseras på samma antagande om tågkostnader som de beräkningar PwC gjorde i en rapport 2014,vilket var underlag till SOU 2009:74, Höghastighetsbanor – ett samhälls- bygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft.

115

Finansiering

SOU 2016:3

Jämfört med dagens marginalkostnader, och sannolikt även jäm- fört med marginalkostnaderna för en höghastighetsjärnväg, ligger dessa nivåer högre och är därmed inte marginalkostnadsbaserade. Avgifter som är högre än marginalkostnaden riskerar att minska den samhällsekonomiska lönsamheten, eftersom det leder till högre priser och därmed ett lägre antal resenärer. Om denna effekt är liten kan den vara acceptabel och fördelarna med att kunna realisera nyttorna och använda dem till finansieringen kan övervägas. Ban- avgiftnivåer som ger stora undanträngningseffekter riskerar dock att göra investeringen olönsam eller betydligt mindre lönsam, och stämmer inte med regeringens principer som presenterats ovan. Vi har därför bett Trafikverket utreda olika banavgiftsnivåers effekt på den samhällsekonomiska lönsamheten, vilket kommer ske under våren 2016.

Internationella erfarenheter

Internationellt sett är banavgifterna för trafik på höghastighetsjärn- vägar 2–4 gånger högre än avgifterna för konventionell trafik och utgör mellan 10 och 40 procent av operatörernas intäkter.22 Mar- ginalkostnaderna motiverar sannolikt inte denna högre nivå, utan detta är antingen markups för att täcka ytterligare underhålls- kostnader eller avgifter för att täcka investeringskostnaden för sär- skilda infrastrukturprojekt.

3.7.2Värdeåterföring av fastighetsvärdesstegring

När ny transportinfrastruktur byggs ökar ofta värdet på fastigheter i området. Denna värdeökning kan med olika verktyg fångas in för att bidra till finansieringen av den infrastruktur som ger nyttorna. När så sker kallas det värdeåterföring, efter det engelska uttrycket value capture.23

Principen tillämpades i 2013 års Stockholmsförhandling för att säkerställa att medfinansieringen stod i proportion till kommuner-

22PwC (2015), Känslighetsanalys med Trafikverkets kostnadsuppskattningar – ASEK 5.2, (bilaga 4).

23Witzell, Jacob. (2013) Möjligheter till fastighets- och exploateringsrelaterad värdeåterföring i transportinfrastrukturprojekt – en jämförelse av svenska förhållanden med London och Hong Kong.

116

SOU 2016:3

Finansiering

nas nytta av tunnelbanans utbyggnad. Grunden var då den värde- ökning som förväntades uppstå på den mark som ligger i närheten av de nya stationslägen som får en förbättrad tillgänglighet och där bostäder, kontor eller andra lokaler kan säljas eller hyras ut till ett högre pris än vad som varit möjligt utan den nya stationen.

Värdeökning i fastigheter som finansieringskälla är starkt kopp- lad till höghastighetsjärnvägen eftersom den baseras på nyttor som inte hade kommit till stånd utan höghastighetsjärnvägen. En fördel med värdeåterföring är att det kan ge incitament till ett mer opti- malt nyttjande av stationsnära mark, då både den som exploaterar och den offentliga part till vilken värdet återförs har skäl att vilja få ut så mycket värde som möjligt av läget. Genom ett bättre nytt- jande av marken runt stationer ökar även nyttan av höghastighets- järnvägen.

En risk med att basera finansieringen på fastighetsvärden är att fastighetsvärdesstegringen är osäker och svår att uppskatta samt att finansieringen blir beroende av fastighetsbranschens konjunktur- svängningar. Risken är att den uppskattade värdeökningen inte överensstämmer med den faktiska ökningen, i omfattning eller när i tiden den uppstår, och därmed finns risk för överskattning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Denna risk kan mins- kas genom att inte hela värdeökningen tas i anspråk för finansier- ingen.

Potentialen med värdeåterföring som finansieringskälla varierar beroende på läget. Där fastighetspriserna är höga, som i storstäder, blir även värdeökningarna större och potentialen som finansierings- källa substantiell.

Nyttorna sprids olika i geografin. Den ökade tillgängligheten kan få spridningar i ett stort omland. De tydligaste effekterna på fastighetsmarknaden är dock i ett mindre omland kring stationen. Avgränsningen av en stations influensområde i syfte att återföra fastighetsvärden kan utgöra en svårighet. Det kan också uppstå gränsdragningsproblem och randeffekter. Vi konstaterar att det saknas praxis i hur värdeökning ska beräknas. De uppskattningar av nyttornas storlek som gjorts inom ramen för detta arbete kommer behöva förtydligas tillsammans med kommunerna inom ramen för förhandlingen.

117

Finansiering

SOU 2016:3

Vi har identifierat fem verktyg som möjliga för att fånga in ökade fastighetsvärden i syfte att finansiera höghastighetsjärnväg. Dessa kan delas upp i två kategorier:

1.verktyg som fångar in värdeökningen på ny bebyggelse i sam- band med exploatering

2.verktyg som fångar in värdeökningen på all bebyggelse, både ny och befintlig, genom årlig beskattning.

I kategori 1 har vi identifierat:

xplanvinst, genom förtjänst vid markanvisning/försäljning av kom- munal mark (gällande rätt)

xvärdestegringsexpropriation (gällande rätt)

xvärdestegringsersättning (kräver lagändring, författningsförslag lämnat i vår delrapport SOU 2015:60).

I kategori 2 har vi identifierat:

xinkrementella fastighetsskatteökningar (gällande rätt)

xtillfällig infrastrukturskatt på fastigheter (kräver lagändring).

Verktygen kan användas parallellt, genom att de delvis fångar värde- ökning från olika typer av fastigheter se figur 3.4. Det föreligger dock en risk att verktygen används överlappande, vilket kan leda till att värdet dubbelräknas. Det är därför viktigt att de finansierings- källor som har identifierats för att realisera ökade markvärden an- vänds och kombineras med stor omsorg.

Nedan redogör vi kortfattat för respektive verktyg samt resone- rar om möjliga effekter och finansieringspotential. För nya meto- der redogörs kortfattat för internationella erfarenheter.

118

SOU 2016:3

Finansiering

Planvinst

Då kommuner säljer eller upplåter kommunägda fastigheter kan de tillgodogöra sig värdeökningar som har uppstått till följd av offent- liga åtgärder, vilket kan kallas planvinst. En offentlig åtgärd kan vara tillgång till en station på höghastighetsjärnvägen. Försäljning av kommunal mark sker ofta genom markanvisning. Med markanvis- ning menas en överenskommelse mellan en kommun och en bygg- herre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett kommunalt ägt markområde för bebyggande.24

Den 1 januari 2015 infördes regler om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Lagen innebär att en kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar om kommunen genomför sådana. Riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggnings- rutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt princi- per för markprissättning.25 Kommunen måste i riktlinjerna tydlig- göra på vilket sätt som kommunen avser säkerställa att fastigheter inte försäljs under marknadspriset, mot bakgrund av de regler som finns i kommunallagen och EU:s statsstödsregler.26

241 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

252 § lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar.

26Prop. 2013/14:126 s. 287.

119

Finansiering

SOU 2016:3

Eftersom köpeskillingen för fastigheter som säljs genom mark- anvisning ska motsvara marknadsvärdet, återförs på så vis de värden som offentliga investeringar har bidragit med. Detta kallar vi här för planvinst.

Planvinst är en direkt intäktskälla för kommuner och den del av planvinsten som motsvarar värdeökningen som uppstår på grund av en statlig tranportinfrastruktur kan ligga till grund för medfinan- siering av densamma.27

Om en fastighetsbeskattning införs enligt avsnittet om infra- strukturskatt på fastigheter nedan, kan marknadspriset minska och därmed även kommunens intäkt från planvinsten.

Värdestegringsexpropriation

Värdestegringsexpropriation är ett verktyg för det offentliga att tillgodogöra sig värdeökningar för fastigheter som har uppstått till följd av offentliga investeringar. Enligt 2 kap. 11 § expropriations- lagen får staten, en kommun, ett landsting eller kommunalförbund expropriera en fastighet om de vidtar en byggnads- eller anläggnings- åtgärd och det med skäl kan antas att åtgärden medför väsentligt ökat värde för fastighet i områdets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att utnyttja sådan fastighet. En förutsättning är att det med hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga om- ständigheter är skäligt.

Syftet med värdestegringsexpropriation är att prisstegring på mark ska dämpas och att oförtjänta värdeökningsvinster som uppkommer genom det allmännas insatser, ska komma samhället till godo.

Ett exempel som anges i lagstiftningens förarbeten på när värde- stegringsexpropriation skulle kunna användas är när en trafikled dras fram, exempelvis väg eller tunnelbana28, och marknadsvärdet på näraliggande fastigheter ökar till följd av detta. Ett annat fall kan vara då en bro byggs mellan fastlandet och en ö med en värdesteg- ring som följd för de fastigheter som ligger i närheten av bro- fästena. Vidare kan en kommun utnyttja expropriationsmöjligheten

27SKL, Markvärden och infrastrukturutbyggnad. PM 2015-06-03.

28Kalbro, s. 10.

120

SOU 2016:3

Finansiering

om kommunen själv uppför en centrumbebyggelse och värdet till följd av detta stiger på intilliggande områden.

Värdestegringsexpropriation ska inte tillämpas i de fall där sam- hället i särskild ordning får bidrag från fastighetsägaren till kostna- derna för en viss åtgärd, exempelvis genom gatukostnadsersättning, eftersom värdeökningen i sådana fall blir mer begränsad. Rätten att expropriera inträder innan de värdeförhöjande åtgärderna har vid- tagits. Planeringen av åtgärderna ska dock ha nått så långt att det står klart att de verkligen kommer att genomföras. Någon detalj- redovisning krävs inte, men det är nödvändigt att åtgärdernas art och omfattning redovisas i stora drag så att tillståndsprövningen kan bygga på en någorlunda säker uppfattning om den effekt som åtgärderna får på kringliggande mark. Expropriation får inte an- vändas sedan byggnads- eller anläggningsåtgärderna har påbörjats.29

Värdestegringsexpropriering har hittills inte använts i expropria- tionssyfte, däremot kan den sägas ge kommuner legala förutsätt- ningar som krävs för att i exploateringsavtal förhandla om ersätt- ning från en fastighetsägare.30

I vår första delrapport konstaterar vi att expropriation är ett för fastighetsägare mycket ingripande verktyg och föreslår att Plan- och bygglagen kompletteras med ett förhandlingsbaserat och fri- villigt verktyg som vi bedömer kan fungera bättre för värdeåterför- ing.31 Det verktyg vi föreslog kallar vi för värdestegringsersättning, vilket beskrivs i avsnittet nedan.

Värdestegringsersättning

Värdestegringsersättning är benämningen på en ersättning från fastighetsägare till kommun inom ramen för exploateringsavtalet. Värdestegringsersättning är därmed en delmängd av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Denna metod för värdeåterföring före- slår vi i vår första delrapport (SOU 2015:60). Lagförslaget bereds för närvarande av Näringsdepartementet efter remittering.

29Prop. 1971:122 s. 162 ff.

30Dahlsjö m.fl. Expropriationslagen. En kommentar. (Zeteo-11-10). Kommentaren till 2 kap.

11§.

31SOU 2015:60 s. 73 ff.

121

Finansiering

SOU 2016:3

Förslaget innebär att en kommun och en fastighetsägare, med hjälp av ett frivilligt och förhandlingsbaserat verktyg, ska kunna in- gå avtal om återföring av värdeökning för fastigheter som uppstår genom en kommuns finansiering av transportinfrastruktur. Vi före- slår i delrapporten att detta ska kallas värdestegringsersättning.

Värdestegringsersättning inom ramen för exploateringsavtalet möjliggör att oförtjänt värdestegring kan återföras samhället från fastigheter som inte ägs av kommunen. Förslaget är att överens- kommelse om värdestegringsersättning ska kunna ske i samband med att exploateringsavtal upprättas. Fördelen med att ingå över- enskommelse i samband med exploateringsavtal och detaljplan är att värdet av transportinfrastrukturen för fastighetsägaren påverkas av utformningen av detaljplanen och kostnadsdelningen i exploater- ingsavtal. Möjligheterna till en ömsesidigt fördelaktig förhandling uppstår således i samband med förhandling om exploateringsavtal.

Värdestegringsersättning skapar incitament för både kommun och fastighetsägare att samverka för ökade nyttor. För att underlätta en förhandling om värdestegringsersättning har kommunen skäl att föra en dialog med berörda fastighetsägare redan på ett tidigt sta- dium. En dialog ger kommunen kännedom om värdet av höghastig- hetsjärnvägen för fastighetsägarna vilket är viktigt för kommunen både i medfinansieringsprocessen med staten och vid förhandling om värdestegringsersättning med fastighetsägare. En sådan dialog ger också fastighetsägarna en möjlighet till inflytande. Kommunen får med värdestegringsersättning incitament att driva planeringsproces- sen effektivt och medverka till ett värdeskapande av fastigheten då dessa kan återspeglas i värdestegringsersättningen. När värdesteg- ringen är erlagd finns incitament för fastighetsägaren att bidra till ett snabbare genomförande för att få täckning för utgiften.

Ersättningens omfattning är relaterad till värdeökningen och be- stäms efter förhandling mellan kommun och fastighetsägare. Hela kommunens intäkt från värdestegringsersättningen ska, enligt lag- förslaget och i enlighet med självkostnadsprincipen, användas för att finansiera den infrastruktur som ger värdeökningen. Det kan vara kommunal infrastruktur eller kommunal medfinansiering av statens eller ett landstings infrastruktur. I detta fall kan kommunen använda dessa intäkter för att finansiera kommunala medfinansieringsbidrag till höghastighetsjärnvägen, samt kommunala värdehöjande inve- steringar med koppling till höghastighetsjärnvägen.

122

SOU 2016:3

Finansiering

Enligt bestämmelserna i 2 kap. 3 § kommunallagen får kommu- ner inte ta ut avgifter retroaktivt. Mot den bakgrunden är det lo- giskt att PBL:s bestämmelser om exploateringsavtal endast får avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående, om inte detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad. Vi föreslår i delrapport 1 att detsamma bör gälla även för värdestegringsersätt- ning. Följden blir att värdestegringsersättning kan vara aktuellt till dess järnvägen är byggd, det vill säga åtgärden vidtagits, och i någon mån efter om exploateringen ingår i en etappvis utbyggnad.

För att kunna förhandla om värdestegringsersättning ska det framgå av kommuners riktlinjer för exploateringsavtal att kommu- nen avser att använda sig av värdestegringsersättning. Skälet till detta är att fastighetsägare i god tid ska kunna förutse vilka förut- sättningar som de kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Värdestegringsersättning ska inte kunna användas om kommunen använt värdestegringsexpropriation eller gatukostnads- ersättning för aktuell infrastruktur.

Vid tillämpningen av värdestegringsersättning har kommunerna att förhålla sig till kommunallagens likställighetsprincip och EU:s statsstödsregler.

Intäkterna till kommunen från värdestegringsersättning kom- mer in successivt och följer exploateringstakten, inte kommunens betalningsplan för medfinansiering, vilket innebär att kommunen kan behöva ta upp lån som sedan kan återbetalas med dessa intäk- ter. Kommunen tar därmed en risk eftersom fastighetsvärden är konjunkturkänsliga och kan påverkas av omvärldsförändringar. Ris- ken ökar ju längre perioder som intecknas.

En svårighet med metoden är att utfallet är svårt att förutsäga och risken finns att värden inte återförs om kommuner bedömer att likabehandlingsprincipen inte kan uppnås. Därtill finns risken att den förhandlade ersättningens storlek inte tillräckligt väl speglar det verkliga (framtida) värdet.

Inkrementella fastighetsskatteökningar

Finansiering med inkrementella skatteökningar (motsvarande det engelska uttrycket Tax Increment Financing) innebär att ökade in- täkter från befintliga skatter, vilka orsakas av att höghastighetsjärn-

123

Finansiering

SOU 2016:3

vägen byggs, används i finansieringen. Denna intäktskälla innebär så- ledes inte någon förändring av skattesatser. Det är framförallt ökade fastighetsvärden som ger ökade intäkter från den statliga fastig- hetsskatten på fastigheter som inte är bostäder. Andra skatter kan också öka tack vare höghastighetsjärnvägen, exempelvis inkomst- skatten på grund av att bättre tillgänglighet ger bättre matchning på arbetsmarkaden och bättre förutsättningar för företag, vilket i sin tur leder till ekonomisk utveckling och ökad konkurrenskraft. Dessa effekter är emellertid mer indirekta och svårare att uppskatta.

För att uppskatta storleken på den inkrementella skatteökning- en beräknas hur fastighetsvärdena påverkas av investeringen. Det är viktigt att ta hänsyn till andra orsaker till att fastighetsvärden kan öka så att intäkten inte överskattas. För att det ska vara en inkre- mentell skatteökning behöver det också vara tydligt att värdet som uppstår är tillkommande och inte flyttar från en annan plats där värdena i stället minskar.

I Sverige har den kommunala fastighetsavgiften på bostäder ett tak som innebär att värdeökningar på hus värda mer än cirka en miljon kronor samt lägenheter värda mer än cirka 400 000 kronor inte ger någon ökad fastighetsavgift. I de lägen som är aktuella lig- ger i stort sett alla bostäder över detta tak, vilket innebär att fastig- hetsavgiften inte ger någon inkrementell ökning. Den statliga fastig- hetsskatten på fastigheter som inte räknas som bostadsfastigheter har däremot inget tak.

Den statliga fastighetsskattens inkrementella ökning tillfaller sta- ten och kan användas för att betala amorteringar och räntor på stat- liga lån.

En fördel med inkrementella skatteökningar som finansierings- källa är att de är kopplade till höghastighetsjärnvägen. Verktyget innebär dock inte någon ökning av statens totala intäkter utan en- dast en omallokering av intäkterna till infrastrukturen. Detta kan däremot innebära en fördel när det gäller acceptans från fastighets- ägare eftersom fastighetsägare inte får några höjda skattesatser. En risk med verktyget är att fastighetsvärdesstegringen är svår att be- räkna samt kan förändras kraftigt om förutsättningarna ändras, till exempel genom politiska beslut om förändringar av skattesatser. Därmed finns en risk för överskattning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Om intäkterna blir lägre än beräknat

124

SOU 2016:3

Finansiering

behöver lånen betalas tillbaka med andra statliga medel på bekost- nad av andra statliga utgifter.

Hur värdepåverkan av en infrastrukturinvestering på fastighets- värden ska uppskattas i detta sammanhang behöver utredas vidare. Om även värdestegringsersättning och lokal tillfällig fastighetsskatt används minskar de inkrementella effekterna, vilket behöver analy- seras ytterligare om detta blir aktuellt.

Tillfällig infrastrukturskatt

Ett verktyg att fånga nyttorna som uppstår på fastighetsmarknaden i befintligt byggnadsbestånd, är att införa en tillfällig infrastruktur- skatt (se lokal, tillfällig fastighetsskatt i bilaga 6), en geografiskt be- gränsad skatt på fastigheter som införs under en begränsad tids- period för att finansiera infrastruktur.

En infrastrukturinvestering som en höghastighetsjärnväg, kan förväntas ge effekter för bostäder, lokaler och industrier och därmed kan en infrastrukturskatt omfatta dessa typer av fastigheter. Om området begränsas till gångavstånd till stationerna är det mycket få småhus som berörs.

Ett alternativ till att beskatta hela fastigheten, det vill säga både marken och byggnaden, är att endast beskatta värdet på marken in- klusive de byggrätter som finns. Fördelen är att det skapar incita- ment att bygga på obebyggd mark för att finansiera skatten, sam- tidigt som man kommer ifrån ett eventuellt negativt incitament med skatt på fastigheter som kan leda till att det byggs i för liten utsträckning då en högre exploatering skulle leda till högre skatt.

Det finns flera möjligheter för en infrastrukturskatts geografiska omfattning. Det skulle kunna vara en låg skatt i ett större omland runt stationen eller tillämpas i ett mindre omland vilket gör att nivån kan vara högre. Det går också att tänka sig en kombination med en högre skattenivå närmast stationen som trappas ned när av- ståndet blir större. När det geografiska omlandet ska fastställas finns flera aspekter att ta hänsyn till. För att få acceptans och för att undvika undanträngningseffekter förutsätts att den effekt som ska beskattas är tydlig, samt att endast en del av de nyttor som uppstår realiseras med beskattningen. En annan aspekt att ta hänsyn till är eventuella randeffekter, det vill säga att två fastigheter som är lik-

125

Finansiering

SOU 2016:3

värdiga och ligger nära varandra beskattas olika. Ett sätt att minska problemet med randeffekter är att ha olika zoner med nivåer som anpassas till hur stor påverkan från infrastrukturinvesteringen är.

Det finns en risk att den tillfälliga infrastrukturskatten och värde- stegringsersättning överlappar varandra. Beroende på hur den tillfälliga infrastrukturskatten utformas kan detta hanteras med olika undantag, exempelvis för fastigheter som erlagt värdestegringsersättning.

Införandet av en infrastrukturskatt kräver en lagändring eller en ny lag, och hur en sådan bör se ut behöver utredas bland annat av- seende hur skatten kan anpassas till den aktuella geografin och de förväntade värdeförändringarna. Beroende på hur lagstiftningen ut- formas kan skatten vara statlig eller kommunal.

Internationella erfarenheter

Att återföra värdeökning för fastigheter och att använda värde- ökningen för att delfinansiera transportinfrastruktur förekommer i många länder. Respektive lands system för värdeåterföring är utfor- mat utifrån lokala förutsättningar och är ofta en blandning av per- manenta och tillfälliga skatter och avgifter. Hur det är utformat beror på skillnader i vem som har planinstitutet, hur infrastruktur finansieras och hur skattesystemet ser ut.

Flera olika motiv för värdeåterföring kan skönjas. Att utöka investeringsvolymen för att kunna realisera angelägen transport- infrastruktur är återkommande, liksom att skapa en hållbar stads- byggnad där tillgängliga lägen utnyttjas till täta miljöer. Ett annat motiv som förekommer är att dämpa priser på ej planlagda fastig- heter som trissas upp genom spekulation, liksom en rättviseaspekt där den som får nytta av skattefinansierade investeringar skäligen ska delta i samhällsbygget.32

I Finland finns ett system för värdeåterföring som liknar det för- slag för värdestegringsersättning som vi föreslog i delrapport 1. I 12 kap. i den finska Markanvändnings- och bygglagen regleras värde- återföring som i första hand bygger på frivillig överenskommelse inom ramen för markanvändningsavtal (motsvarande exploateringsavtal/ markanvisningsavtal i Sverige) och i andra hand på myndighetsbeslut

32 SOU 2015:60, Delrapport från Sverigeförhandlingen, s. 37.

126

SOU 2016:3

Finansiering

om fastighetsägarens skyldighet att erlägga så kallad utvecklingskost- nadsersättning.33 Utvecklingskostnadsersättningen baseras på kom- munens kostnader och ska relateras till fastighetsägarens nytta.

Helsingfors tunnelbana (metron), som är utbyggd till grann- kommunen Esbo, har delfinansierats genom överenskommelser i samband med markanvändningsavtal mellan kommun och fastig- hetsägare.34 Myndighetsbeslut har endast tillämpats vid ett tillfälle i Finland, det vanliga är att fastighetsägare och kommun gör överens- kommelser genom markanvändningsavtal. Kommunerna anser att frivilliga överenskommelser är bättre än myndighetsbeslut om ut- vecklingskostnadsersättning, då den senare upplevs byråkratiskt och tungt samt att ersättningen kommer in för sent.35

I bland annat USA är det vanligt med inkrementella fastighets- skatteökningar (Tax Increment Financing, kort kallat TIF) som finansieringskälla. TIF utvecklades från början i USA framförallt för stadsförnyelseprojekt, men tillämpas nu även bland annat i Stor- britannien och Kanada. I USA regleras användning av TIF i del- staterna. I delstaten Washington möjliggör TIF Act för städer och regioner att definiera ett specifikt område som ”increment area” och genom fastighetsskatt använda delar av värdeökningen för fastig- heter för att finansiera en infrastrukturinvestering.36

I Storbritannien har Business Rate Supplement (BRS) införts på kommersiella fastigheter för finanseringen av tågtunneln Cross- rail 1 i centrala London. BRS innebär att ett påslag om två procent har införts på samtliga kommersiella fastigheter i London med ett värde över 55 000 brittiska pund (beräknat på de årliga hyresintäk- terna). Under perioden 2010–2014 har påslaget genererat mellan 200 och 230 miljoner brittiska pund per år, vilket är mer än vad som ursprungligen prognosticerats.

I Nederländerna och Storbritannien är för närvarande fastighets- priserna högre på kontor än på bostäder, vilket gör att finansierings- modeller med värdeåterföring i huvudsak relaterar till infrastruktur- investeringar i områden där det finns intresse för kontorsetablering. Exempelvis har den planerade tågtunneln Crossrail 2 genom Lon- don, som binder ihop bostadsområden med centrala London, sämre

335.2.1999/132, Markanvändnings- och bygglag. (Finlex.fi).

342014-05-07, Seppo Laakso, forskare, Kaupunkitutkimus TA.

35E-postkonversation den 22–28 maj 2015 med Susanna Ijäs, Finlands kommunförbund.

36Washington State Dept. of Revenue (2011) Tax increment financing type programs in WA.

127

Finansiering

SOU 2016:3

förutsättningar för att finansieras med värdeåterföring än vad Crossrail 1 har haft, då denna binder samman affärsdistrikt med centrala London och den internationella flygplatsen Heathrow. Er- farenheten i Nederländerna (till exempel Amsterdam och Delft) är också att värdeökningar i fastigheter som en finansieringskälla kan leda till bekymmer, när värdet är för högt intecknat eller ett prisfall på fastighetsmarknaden äger rum.37

3.7.3Skatt på stationer och flygplatser

I dag är kommunikationsbyggnader inom transportområdet, det vill säga stationer och flygplatser, undantagna från den statliga fastig- hetsskatten på lokaler. Detta trots att delar av stationerna ofta i ganska stor utsträckning rymmer kommersiella lokaler och butiker, som därmed får en konkurrensfördel gentemot verksamheter i andra lokaler tack vare den lägre skatten. En granskning av bakgrun- den till nuvarande fastighetstaxeringslag från 1979 visar att syftet med undantaget är att fastigheter som används för samhällsnyttiga ändamål ska undantas beskattning, samt att intentionen med lagen förefaller vara att varken kontor, restauranger eller hotell ska vara befriande från skatteplikt även då de är lokaliserade i anslutningen till järnvägen.38

Skatt på de kommersiella delarna av stationer har en koppling till höghastighetsjärnvägen när det gäller stationerna längs med den nya järnvägen, och ett direkt orsakssamband när det gäller de till- kommande stationerna. En skatt på kommunikationsbyggnader finns inte inom ramen för nuvarande lagstiftning och kräver därför en lagändring. Ett införande innebär också att Skatteverket behöver ta fram taxeringsvärden för dessa byggnader.

De befintliga stationer som kommer ligga längs höghastighets- järnvägen ägs i dag av det statliga bolaget Jernhusen. En skatt på de kommersiella lokalerna i stationerna skulle således innebära ett bi- drag från Jernhusen till finansieringen. Ökade skatteintäkter från stationsbyggnader innebär dock till del ett minskat utrymme för utdelning till ägaren staten. När det gäller dessa stationer innebär

37Studiebesök 14–16 april 2014.

38PwC (2015), Promemoria rörande analys av bakgrunden till undantag från skatteplikt för kommunikationsbyggnader, www.sverigeforhandlingen.se

128

SOU 2016:3

Finansiering

skatten en kanalisering av medel som skulle komma staten till del oavsett om skatten införs. Samtidigt innebär den nya järnvägen sannolikt även att Jernhusen behöver göra egna investeringar vilket kan begränsa möjligheterna till ökade vinster.

3.7.4Flygskatt

I november 2015 beslutade regeringen att tillsätta en utredning om flygskatt. Syftet är att flygets klimatpåverkan ska minska, genom att flyget i högre utsträckning ska bära sina egna klimatkostnader. Skatten bör enligt direktivet uppmuntra konsumenter att välja mer miljövänliga alternativ. Flygskatten skulle därmed bli ett styrmedel som skulle kunna öka efterfrågan på att resa med höghastighetståg. Uppdraget ska redovisas senast den 30 november 2016.

I dag belastas inte resandet med flyg med någon direkt skatt, även om flyg inom EU omfattas av EU:s utsläppshandelssystem och därmed betalar marknadspris för sina utsläpp. Däremot finns andra skatter och avgifter såsom bränsleskatt, moms samt start- och landningsavgifter. Trafikanalys har beräknat transportsektorns samhällsekonomiska kostnader och kommit fram till att flyget sannolikt inte täcker sina marginalkostnader med de avgifter som finns i dag.39 Trafikanalys anser dock att ytterligare forskning om flygets marginalkostnader krävs. I rapporten lyfter Trafikanalys fram att det finns en målkonflikt mellan att å ena sidan på kort sikt bibehålla Sveriges konkurrenskraft och å andra sidan en klimat- politik med en hög värdering av koldioxid.

Ett visst samband mellan flygskatt och höghastighetsjärnvägen finns, genom att principen om de olika transportslagens kostnads- ansvar40 ger en koppling mellan flygskatt och finansierande ban- avgifter på höghastighetsjärnvägen. En finansierande banavgift inne- bär en risk att trafiken på järnvägen får svårare att konkurrera med flyget. En flygskatt kan då innebära en mer likvärdig avgiftssättning och därmed en mer samhällekonomiskt effektiv konkurrens mellan trafikslagen. Höghastighetsjärnvägen ger också ett bättre alternativ för en del flygresenärer framförallt i södra Sverige, som har en direkt geografisk koppling till höghastighetsjärnvägen.

39Trafikanalys rapport 2015:4, Transportsektorns samhällsekonomiska kostnader.

40Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

129

Finansiering

SOU 2016:3

Internationella erfarenheter

Flygskatt per passagerare finns i flera europeiska länder, bland an- nat Storbritannien, Italien, Grekland, Tyskland, och Österrike. Det har tidigare även funnits i andra länder såsom Danmark, Holland och Irland. Dessa har dock valt att ta bort skatten då den medförde oönskade effekter på resandet och den inhemska ekonomin. En analys som PwC i Storbritannien genomfört visar att ett avskaff- ande av Storbritanniens relativt sett höga flygskatter (mellan 13 och 184 brittiska pund/resa) skulle betala sig själv till följd av till exempel ökad produktivitet med efterföljande skatteeffekter.41

3.7.5Vägslitageskatt

I april 2015 tillsattes en statlig utredning som har i uppdrag att analysera hur en avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar kan utformas. Tanken är att vägslitageskatt ska medföra att den tunga trafiken i högre grad ska bära sina egna kostnader och bidra till att minska transportsektorns miljöpåverkan. Förhoppningen är även att skatten ska kunna bidra till att fler långväga godstranspor- ter genomförs med tåg eller sjöfart.

I dag betalar tunga lastbilar som är registrerade i Sverige for- donsskatt och en avgift som tas ut i samarbete med ett antal andra länder inom ramen för det så kallade Eurovinjettsamarbetet. Sam- arbetet innebär att lastbilar och lastbilskombinationer om minst 12 ton ska betala en tidsbaserad avgift. När avgiften är betald kan fordonen köra fritt i samtliga länder. För svenska lastbilar tas avgif- ten ut i samband med fordonsskatten. Utländska lastbilar betalar en särskild avgift för kortare perioder om de inte redan betalat i ett annat land.42 Om vägslitageskatten införs ersätter den Eurovinjett- systemet.

Europaparlamentet och rådets direktiv 1999/62/EG reglerar hur skatter och avgifter för användandet av vägar får se ut inom EU. Direktivet omfattar tunga godstransporter det vill säga över 3,5 ton.

41http://corporate.easyjet.com/~/media/Files/E/Easyjet-Plc-V2/pdf/content/APD-study- Abridged.pdf

42Kommittédirektiv: Avståndsbaserad vägslitageskatt för tunga lastbilar, Dir 2015:47.

130

SOU 2016:3

Finansiering

Direktivet säger att en avståndsbaserad skatt kan bestå av två kom- ponenter:

xEn infrastrukturkomponent som ska vara relaterad till kostna- derna för uppförande, drift, underhåll och utveckling av det be- rörda infrastrukturnätet.

xEn komponent för externa effekter som får avse kostnaderna för vissa trafikrelaterade luftföroreningar (inte koldioxid) och vägtrafikrelaterat buller från den tunga trafiken.

I direktivet regleras även hur differentiering får se ut och vilka kost- nader som får inkluderas.

Om en lösning införs där skatterna från utländska åkare ökar kan vägslitageskatten ge positiva realekonomiska effekter. Den på- gående utredningen har i uppdrag att utreda hur uppbörden av väg- slitageskatten kan utformas för att säkerställa ett system som är kompatibelt med EU-regelverk och som kan användas för såväl svenska som utländska tunga lastbilar. Sannolikt blir uppbörds- kostnaden för vägslitageskatten relativt hög.

Liksom flygskatten har vägslitageskatten koppling till transport- sektorn generellt, men endast indirekt till höghastighetsjärnvägen. En förväntad effekt av höghastighetsjärnvägen är att godstranspor- terna får större utrymme på de befintliga järnvägarna, vilket kan underlätta överflyttning av gods från väg till järnväg.

Internationella erfarenheter

Tyskland som tidigare deltog i Eurovinjettsamarbetet har ersatt Eurovinjetten med en kilometerbaserad avgift på motorvägarna. Även Schweiz har kilometerskatt i stället för Eurovinjettsystemet. Även andra länder i samarbetet överväger att på lång sikt avskaffa Eurovinjetten och gå över till kilometerbaserade system.43

43 SOU 2006:33, Andra vägar att finansiera nya vägar.

131

Finansiering

SOU 2016:3

3.7.6Brukaravgifter på väg

Vägavgifter

Regeringen kan bestämma att avgift tas ut för begagnande av väg, så kallade distansbaserad avgift eller infrastrukturavgift.44 Möjligheten omfattar endast nya vägar som inte slutligt finansierats på annat sätt.

Eurovinjettdirektivet tillåter inte att vägtull tas ut på vägar som omfattas av vägavgifter, vilket gäller hela det svenska vägnätet efter- som Sverige ingår i Eurovinjettsamarbetet. Undantagen är broar, tunnlar och bergspass, där vägtull och vägavgift får tas ut samtidigt. Detta undantag har nyttjats i Sverige för att införa avgifter på exem- pelvis broarna i Sundsvall och Motala.

Infrastrukturavgifter ska bestämmas så att de totala avgiftsintäk- terna inte överstiger kostnaderna för uppförande och utveckling av det vägavsnitt som avgifterna avser samt för uppförande, underhåll, drift och utveckling av tillhörande avgiftssystem.45 Detta baseras på Sveriges regeringsform som fastställer att en avgift måste motsvaras av en direkt motprestation från det allmänna. Det är således inte möjligt enligt dagens lagstiftning att finansiera höghastighetsjärn- vägen med dessa intäkter.

Trängselskatt

Trängselskatten är främst ett styrmedel för att motverka trängsel och används i dag för att finansiera infrastruktur i Stockholm och Göteborg. Utformningen av trängselskatter förfogar regering och riksdag över utan inblandning från EU. Däremot sker utformning av trängselskattesystem i samverkan med berörda kommuner och har hittills inkluderat en diskussion om objekt som regionen eller kommunerna vill ska betalas med intäkterna. Intäkterna från de trängselskattesystem som finns i Stockholm och Göteborg används för att bidra till finansieringen av Förbifart Stockholm och tunnel- banor i Stockholms län respektive det Västsvenska paketet i Västra Götaland.

44Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg.

45Lag (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg.

132

SOU 2016:3

Finansiering

3.7.7EU-bidrag

Inom EU finns sedan 1990-talet ett utpekat nätverk av infrastruk- turlänkar, TEN-T, som syftar till att bättre binda ihop medlems- ländernas transportsystem och eliminera flaskhalsar. TEN-T har under 2000-talet utvecklats från att främst ha varit ett finansierings- instrument för infrastrukturprojekt till att numera vara en gemen- sam infrastrukturpolitik för EU. I regelverket för TEN-T definieras ett nätverk i två nivåer, det övergripande nätet och stomnätet. Vidare finns tekniska krav och standarder för nätverket. Dessutom pekas nio europeiska huvudkorridorer ut. Den huvudkorridor som Sverige berörs av är korridoren mellan Helsingfors och Valetta som kallas för Scandinavian–Mediterranean Corridor. Korridorens sträck- ning i Sverige sammanfaller med höghastighetsjärnvägens tänkta korridor Stockholm–Jönköping–Malmö. För varje korridor finns en utsedd koordinator på europeisk nivå med uppgift att bland annat främja ett samordnat genomförande av den berörda stomnätskorri- doren och tillsammans med medlemsstaterna utarbeta en arbetsplan för korridoren och övervaka dess genomförande.

Medel till investeringar och studier till projekt inom TEN-T fördelas genom Fonden för ett sammanlänkat Europa, CEF. Ett skifte från EU-bidrag tillbaka till nationella och lokala finansier- ingskällor har observerats46.

EU-bidrag ska sökas och användas om det finns möjligheter, men eftersom regeringen inte beslutar om utfallet inkluderas detta inte i denna bedömning. Det finns dessutom en ytterligare osäker- het genom att nuvarande programperiod för Fonden för ett sam- manlänkat Europa sträcker sig fram till 2020. I den mån EU-bidrag kan erhållas bedömer vi att det ska användas för att minska behovet av statligt anslag.

3.8Finansieringsmetoder

Finansieringsmetoder syftar till att hantera gapet mellan de tider då finansieringskällorna kan realiseras och de tider då kostnaderna uppstår. De innebär således någon form av lån.

46 Banister, D, Givoni, M (2012), High Speed Rail Development in the EU27: Securing the potential.

133

Finansiering

SOU 2016:3

I stort sett alla de finansieringskällor som presenterats i före- gående avsnitt har det gemensamt att de börjar realiseras efter att höghastighetsjärnvägen öppnat eller strax innan, och förutsätter därmed någon form av finansieringsmetod. Även medfinansierande kommuner behöver använda någon form av finansieringsmetod om medfinansieringen ska överföras till de år då kostnaden uppstår, eftersom även deras intäkter realiseras sent. Kommuners möjligeter att låna beskrivs i avsnitt 3.5.3.

Även om huvudregeln enligt budgetlagen är att infrastruktur- investeringar ska finansieras med anslag, se avsnitt 3.5.1, anges i in- frastrukturpropositionen från 2012 att lån i Riksgäldskontoret kan utgöra finansiering av investeringsutgifter under förutsättning att de slutliga kostnaderna inte beräknas komma att belasta statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. Detta innebär att lånen ska återbetalas med intäkter som uppstår som en direkt följd av att investeringen görs.

Riksdagen kan göra avsteg från denna princip och fatta beslut om finansiering med lån eller någon annan finansieringsmetod för de delar som behöver finansieras med anslag. Anledningen kan vara att minska risken för att projektens framdrift hindras på grund av finansieringsproblem ett visst år, eller för att minska belastningen på infrastrukturanslaget de år då kostnaderna är som störst. Ytter- ligare en anledning till att låna till investeringar som ibland lyfts fram, är att det är rimligt att framtida skattebetalare betalar efter- som nyttorna uppstår i framtiden.

Det reala resursutrymmet för investeringar i infrastruktur blir inte större om de finansieras med lån i stället för med anslag, utan i båda fallen är det i slutänden skattekollektivet som sådant som får stå för investeringskostnaden.47 Lånefinansiering innebär dock att skatteuttag omfördelas mellan olika generationer av skattebetalare. Dagens skattebetalare betalar räntor som pris för att flytta betal- ningar in i framtiden.48

Valet av finansieringsmetod påverkar inte investeringsutrymmet, men kan ge effekt på kapitalkostnader, löptider och riskhantering. I avsnitten nedan presenteras finansieringsmetoderna lån i Riksgälds-

47ESV, Alternativ finansiering av vägar och järnvägar.

48Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65).

134

SOU 2016:3

Finansiering

kontoret och obligationer, samt OPS och försäljning av statliga till- gångar, som delvis kan betraktas som finansieringsmetoder. Även förskottering kan ses som en finansieringsmetod, se avsnitt 3.5.1.

3.8.1Lån i Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret har som uppdrag att agera som statens intern- bank, att ta upp lån och förvalta statsskulden samt att ge statliga garantier och krediter. När Riksgäldskontoret lånar upp pengar för den svenska statens räkning görs det genom försäljning av statspap- per, huvudsakligen obligationer.

Riksgäldskontoret erbjuder även lån till statliga myndigheter på marknadsmässiga villkor baserat på Riksgäldskontorets upplånings- kostnader på kapitalmarknaden. Efter beslut hos regeringen och be- myndigande av riksdagen har myndigheter, statliga bolag och även andra aktörer möjlighet att låna i Riksgäldskontoret.49 Vid lån i Riks- gäldskontoret belastas anslagen även med räntor till skillnad från direkt anslagsfinansiering.

Lånefinansiering, där Trafikverket har en låneram, skulle kunna innebära en fördel genom att det ger stabilare förutsättningar för långsiktig planering och genomförande av infrastrukturprojekt vil- ket enligt Trafikverket ger en ökad kostnadseffektivitet. Lånefinan- siering begränsar dock på sikt regeringens handlingsfrihet eftersom anslagen blir låsta till att betala kapitalkostnaden.

Privata långivare gör en värdering av risker i de projekt de in- vesterar i för att fastställa villkoren för krediter, vilket synliggör risker och därmed ökar möjligheterna att förebygga dem. Någon motsvarande funktion har inte Riksgäldskontoret utan varje myn- dighet har till uppgift att på bästa sätt hantera risker i förhållande till verksamhetens uppdrag.50

Det normala när myndigheter tar upp lån i Riksgäldskontoret är att villkoren rörande amorteringstider ska motsvara den ekono- miska livslängd av den tillgång som lånen avser och att räntor tas ut som motsvarar den kostnad som staten har för sin upplåning, in- kluderat ett litet påslag för administration. Den ekonomiska livs-

49Budgetlagen (2011:203).

50Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65).

135

Finansiering

SOU 2016:3

längden på transportinfrastruktur är bestämd till 40 till 60 år i de kalkyler som görs för att beräkna investeringens samhällsekono- miska lönsamhet. Trafikverket brukar i sina kalkyler för invester- ingar i broar som ersätter färjor räkna med att kunna återbetala lånen inom en period av 20–25 år. Kan man inte återbetala lånen inom en sådan tid bedöms projektet alltför osäkert att genomföra.51 Återbetalningstiden är således ett sätt att hantera risker, både av- seende nyttan med investeringen och storleken på de intäkter som ska användas för att återbetala lånet.

Det finns två principiella sätt att betala tillbaka lån i Riksgälds- kontoret om det används som finansieringsmetod:

xLånet betalas tillbaka med intäkter kopplade till investeringen i form av nya avgifter eller specialutformade skatter.

xLånet betalas tillbaka inom ramen för befintliga skatter och avgifter.

Lån i Riksgäldskontoret som betalas tillbaka med intäkter

I infrastrukturpropositionen från 2012 gjorde regeringen bedöm- ningen att lånefinansiering ska vara möjlig förutsatt att återbetal- ningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. 52 Detta förutsätter att det finns en underligg- ande och faktisk intäktsström genom ett uthålligt uttag av skatter eller avgifter kopplade till investeringen som kan användas för att amortera och betala räntor på lånet. Exempel på detta är vägbroar i Motala och Sundvall, som båda finansieras med vägavgifter. I alla fall vissa av de finansieringsskällor som presenteras i avsnitt 3.7 skulle kunna utgöra sådana intäkter som på detta sätt kan användas för att återbetala lån för finansiering av höghastighetsjärnvägen.

Lån i Riksgäldskontoret som betalas tillbaka med anslag

Lån som betalas tillbaka med anslag minskar överskådligheten i sta- tens budget som med tiden därmed blir ett sämre beslutsunderlag.

51Riksgäldskontorets yttrande över rapporten ”Alternativ finansiering genom partnerskap – ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar” (Ds 2000:65).

52Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

136

SOU 2016:3

Finansiering

Riksdagens möjligheter att göra mer precisa avvägningar mellan långsiktiga satsningar inom olika politikområden såsom transporter, forskning och utbildning försämras. Lån som ska betalas tillbaka med anslag skapar inte heller något ökat reellt budgetutrymme då investeringen tränger undan andra möjliga investeringar oavsett om den belastar skattebetalarna i dag eller imorgon.

Vid flera tillfällen har likväl lån i Riksgäldskontoret tagits upp för att tidigarelägga investeringar i infrastruktur, de flesta med åter- betalningstider på mellan 10 och 25 år. Omfattningen av lånen har legat mellan 2 och 17 miljarder kronor. Utöver dessa har lån även finansierat projekt med särskild organisation, exempelvis Arlanda- banan och Botniabanan. Skälen som lyfts fram för att investeringar i transportinfrastruktur har lånefinansierats under årens lopp har varit ett starkt behov av att tidigarelägga investeringar, så kallade närtidssatsningar. Ett annat skäl har varit att det funnits en under- liggande intäktsström i form av planerade och/eller beslutade på- lagor på den trafik som ska nyttja investeringen. I något fall kan projektets storlek ha spelat in. Det har ansetts svårt att finansiera investeringen inom ramen för gällande anslagsnivåer.53

Regeringen föreslog 2007 och 2008 riksdagen att amortera tidi- gare upptagna lån. Sedan dess har lån om cirka 35 miljarder kronor därigenom amorterats.

3.8.2Obligationer

Ett alternativ till att Riksgäldskontoret finansierar höghastighets- järnvägen genom generella statsobligationer, är att antingen Riks- gäldskontoret, en tredje privat eller offentlig part ger ut obligationer, som tydligare kopplas till vad de ska användas till. De skulle kunna kallas något som visar på att de ska användas för att finansiera en höghastighetsjärnväg som ger samhällsnyttor. De skulle eventuellt även kunna kallas gröna obligationer, vilket är ett vedertaget namn på obligationer som finansierar projekt som gynnar miljön, framför- allt klimatet. Syftet med detta är att attrahera fler investerare.

Om Riksgäldskontoret ger ut obligationen är det i övrigt att lik- ställa med lån i Riksgäldskontoret enligt avsnitt 3.8.1, så länge säker-

53 SOU 2011:12, Medfinansiering av transportinfrastruktur.

137

Finansiering

SOU 2016:3

heten för lånet är en statlig garanti och inte projektets ekonomi, tillgångens marknadsvärde eller liknande.

Om en privat part eller ett offentlig ägt bolag skulle ställa ut obligationen vore situationen en annan. Om en privat part ställer ut obligationen görs det sannolikt inom ramen för en OPS-lösning och i de fallen har de privata aktörerna en högre finansieringskost- nad än staten till följd av bland annat sämre finansiell rating.

Om ett offentligägt bolag skulle ge ut järnvägsobligationer skulle de sannolikt, i likhet med Öresundsbrokonsortiet, vara garanterade av staten. Följaktligen skulle kreditvärdigheten för obligationerna sannolikt vara mycket hög. Därmed skulle räntan för den här typen av järnvägsobligationer sannolikt motsvara eller ligga relativt nära räntan hos Riksgäldskontoret.

3.8.3Offentlig-privat samverkan

Offentlig-privat samverkan (OPS) innebär att offentlig sektor in- går ett avtal med en privat motpart, vanligen ett konsortium, om leverans av en framtida tjänst, till exempel tillhandahållandet av en järnväg. Konsortiet åtar sig att finansiera och bygga järnvägen och när den är färdig sköta underhåll och drift under en lång kontrakts- period. Ersättning till konsortiet betalas i regel löpande från offent- lig sektor då tjänsten levereras. Syftet med denna kontraktsform är att öka effektiviteten i investeringsprojektet och i driften av den färdiga infrastrukturen genom att överföra projektrisker från be- ställaren till den privata parten. De risker som OPS kan överföra är risk för fördyringar och förseningar i byggfasen och kostnads- ökningar under projektets driftfas. Genom att den privata parten finansierar projektet och den offentliga parten inte betalar förrän denne erhåller en leverans som är avtalad, erhålls kraftiga incita- ment för den privata parten att leverera i tid och till rätt kvalitet.

Den slutliga kostnaden står antingen användaren och/eller stats- budgeten för. OPS utgör således inte en finansieringskälla utan en metod för den offentliga beställaren att skjuta upp sina kostnader på framtiden. Därmed ökar inte OPS det totala finansieringsutrymmet.

I infrastrukturpropositionen skrev regeringen att Offentlig-pri- vat samverkan (OPS) i form av extern lånefinansiering (det vill säga lån utanför Riksgäldskontoret) som huvudregel inte bör användas

138

SOU 2016:3

Finansiering

vid utbyggnaden av transportinfrastrukturen. Regeringen bedömde att OPS på samma sätt som intern lånefinansiering kan innebära risk för att budgetdisciplinen försvagas. Ett problem är att OPS kan urholka den styrande funktion som utgiftstaket innebär samt medföra risk att inte tillräcklig hänsyn tas till belastning på finan- siellt sparande och ökad bruttoskuldsättning, eftersom utgifterna dyker upp på statsbudgeten först när objektet öppnas för trafik. Detta innebär att de effektivitetsvinster som OPS förväntas ge be- höver uppväga dessa nackdelar.54

Anledningen till att OPS kan förväntas ge en större effektivitet, är att den privata part som ansvarar för projektet får starkare incita- ment att genomföra det effektivt med hänsyn även till underhålls- och driftskostnader. Denna effekt är dock svår att mäta och bevisa. Ytterligare en fördel som brukar framföras är att ett OPS-bolag har större incitament att bli klara i tid eftersom de inte får intäkter förr- än trafiken är igång. Incitamenten bör kombineras med ett större inflytande över projektet.

Många av fördelarna med OPS kan enligt regeringens bedöm- ning i infrastrukturpropositionen uppnås med funktionsupphand- ling, samtidigt som många av nackdelarna kan undvikas. Trafikver- ket driver ett omfattande arbete för att öka effektiviteten i projek- ten och produktiviteten i anläggningsbranschen, där funktionsupp- handlingar är en viktig del.55

Den främsta fördelen med OPS jämfört med funktionsupphand- ling ligger framförallt i att med privat finansiering binds utföraren starkare till det avtal som ingåtts. Ett OPS-bolag tar större finansiell risk då ägarna investerar eget kapital som de riskerar och ligger ute med under avtalsperioden, vilket skapar drivkrafter att utforma an- läggningen så att framtida kostnader minimeras. Intäkterna överens- koms i förväg och baseras i princip på avtal där anläggningens till- gänglighet, standard och skick vid överlämnande regleras. Om kost- naderna inte hålls nere under avtalsperioden kommer ersättnings- nivåerna inte att räcka för att täcka ägarens investering. I kombi- nation med att inga ersättningar utbetalas förrän anläggningen tas i drift innebär detta starka ekonomiska incitament för innovation, effektivitet och tidhållning.

54Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

55Ibid.

139

Finansiering

SOU 2016:3

Att bolaget har en fordran på staten ger också ett mer balanserat styrkeförhållande i en eventuell omförhandling. I en funktionsupp- handling har inte bolaget något kapital investerat som de riskerar att förlora, utan de riskerar endast de framtida intäkterna från av- talet om driften och underhållet.

Ytterligare en fördel med OPS som brukar lyftas fram är den process som brukar kallas, due diligence. Due diligens är en omfatt- ande genomlysning av ett projekt och dess risker som privata in- vesterare gör inför en investering för att bedöma vilken avkastning de behöver för att överta risker, och vilken ersättningsnivå de där- med behöver begära i upphandlingen.

Kapitalkostnaderna blir dock högre med OPS eftersom ränte- kostnaden är högre för en privat investerare än för staten. Även transaktionskostnaderna, det vill säga kostnader för upphandling och avtalsskrivning, är högre än vid traditionell upphandling. De långa konstraktstiderna gör att risken för omförhandling ökar på grund av ändrade förutsättningar vilket skapar behov av att reglera förutsättningarna för omförhandling i förväg. Storleken och kom- plexiteten i ett OPS projekt medför att mindre aktörer i många fall faller bort och endast kan medverka som underentreprenörer. Det är således viktigt att tillräckligt antal stora aktörer attraheras för att uppnå verklig konkurrens.

I Sverige är erfarenheten av OPS begränsad. Två större OPS-pro- jekt har genomförts; Arlandabanan där avtal tecknades 1994 och Nya Karolinska Solna Universitetssjukhus (NKS) som upphandla- des som en OPS-lösning 2010. Arlandabanan har varit i drift under en längre tid medan Nya Karolinska fortfarande är i byggfasen. Det har tidigare inte gjorts någon egentlig utvärdering eller uppföljning av om syftena med att välja OPS-formen för projekten har upp- nåtts. Riksrevisionen har nu inlett en granskning av erfarenheterna av OPS för Arlandabanan. Resultatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport med planerad publicering i mars 2016.

Designen av ett OPS-projekt är avgörande för möjligheterna att nå de önskade effekterna och minimera nackdelarna. Följande aspek- ter är viktiga att beakta:

xRiskfördelning.

En grundläggande idé med OPS är att överföra risker till den privata parten för att skapa incitament till kostnadseffektivitet i projektet. Värdet av den ökade effektiviteten, förbättrad tids-

140

SOU 2016:3

Finansiering

hållning och budgetprecision får vägas mot den ökade finansier- ingskostnad som uppstår av att överföra risker till privata aktö- rer. Genom att överföra risker till den privata parten som ligger inom dennes kontroll kan effektivitetsökningen fås till så låg kostnad som möjligt. En grundlig genomgång av alla risker i ett projekt är således väsentlig för utformningen av OPS-avtalet.

Logiken är att det ekonomiska ansvaret för projektrisker av olika slag ska läggas på den part som har bäst möjlighet att påver- ka utfallet. Till exempel bör staten ta politiska risker, så som risk för kostnader som kan följa av eventuella lagändringar (exempel Arlandabanan), medan den privata parten har goda förutsätt- ningar att ansvara för vissa byggrisker som de har goda möjlig- heter att påverka. Risker som är svåra att påverka bör antingen tas av staten, eftersom staten med sin storlek har lättast att hantera risk generellt, eller av den privata parten om den har möjlighet att påverka effekterna av risken, antingen genom att förebygga eller genom att hitta nya lösningar för en förändrad situation.

Avtalen bör skrivas för att minimera risken för omförhand- ling, till exempel genom realistiska underlag och hantering av ris- ker kopplade till omvärldsfaktorer. Detta ska inte förväxlas med att villkoren för finansiering omförhandlas av projektbolaget, något som regelmässigt görs efter byggskedets avslutande då en stor andel av byggriskerna har eliminerats och finansieringsvill- koren kan ses över. Detta kan förväntas medföra besparingar för resten av kontraktslängden, som kan delas lika mellan beställare och projektbolagets finansiärer.

xKoncessions- eller tillgänglighetsbaserat avtal.

Koncessionsavtal innebär att projektbolaget tar ut avgifter direkt från dem som brukar anläggningen och står för intäktsrisken, det vill säga risken för att anläggningen inte brukas i förväntad omfatt- ning. Denna modell är vanligt förekommande inom motorvägs- projekt. Med tillgänglighetsbaserade avtal avses projekt där ersätt- ningen baseras på att projektbolaget kan hålla anläggningen till- gänglig för beställaren i avtalad omfattning. Projekt där beställaren huvudsakligen nyttjar anläggningen för egen verksamhet eller har avgörande inflytande på anläggningens nyttjande är vanligen till- gänglighetsbaserade, exempelvis skolor, sjukhus och fängelser. Ett tillgänglighetsbaserat avtal är också ett sätt att minska risköverför-

141

Finansiering

SOU 2016:3

ingen till det privata bolaget. Arlandabanan är ett koncessionsbase- rat avtal medan Nya Karolinska är ett tillgänglighetsbaserat avtal.

xAndel privat kapital.

Projektbolaget lånar till en högre räntekostnad än staten gör. Denna högre finansieringskostnad kan minskas genom att sta- ten delfinansierar projektet eller ställer ut lånegarantier för att minska storleken på det privata lånet. Det privata kapitalet bör dock vara tillräckligt stort för att de önskade incitamenten ska uppstå.

xProjektets storlek.

De höga transaktionskostnaderna för OPS-projekt gör att pro- jekten inte bör vara för små. En miljard kronor har förts fram som en lämplig minsta storlek.56 Ett mycket stort projekt för i stället med sig att de risker som finns med OPS potentiellt blir mycket stora. Om projektet i sin helhet bedöms som allt för stort är det möjligt att dela upp det. En möjlighet som före- kommit bland annat i Nederländerna är att staten upphandlat en järnvägs underbyggnad på konventionellt sätt och att överbygg- naden genomförts som ett OPS-projekt.57 På så sätt kan staten hantera riskerna kopplade till markförhållanden och mark- åtkomst, medan OPS-bolaget tar byggrisker och risker kopplade till de mer tekniska delarna i överbyggnaden. En nackdel med en uppdelning är att den kan medföra gränsdragningsproblematik, både i byggskedet och när det gäller drift och underhåll, vilket ställer än större krav på avtalsskedet.

xAvtalstiden.

Avtalstiden bör vara tillräckligt lång för att minska risken av att drift- och underhållskostnaderna optimeras för ett kort tids- perspektiv. När man väljer mellan olika avtalslängder ligger i ena vågskålen att långa avtalsperioder ger goda incitament att opti- mera anläggningens utformning mot framtida underhållskostna- der. I den andra vågskålen ligger att det långa avtalet betyder att man tar bort projektet från marknaden under en mycket lång

56Stockholms Handelskammares rapport 2012:3 Nya vägar för att effektivisera offentliga bygg- projekt.

57PwC (2015) Sverigeförhandlingen, Analys av finansieringsprinciper och bedömning av alterna- tiva finansieringslösningar för nya stambanor, (bilaga 6).

142

SOU 2016:3

Finansiering

tidsperiod. Med frekventa upphandlingar, säg till exempel vart femte år, så kan den tekniska utveckling som sker i större ut- sträckning komma beställaren till del. Ju oftare en upphandling görs, allt annat lika, desto mindre är möjligheten att tjäna mycket på utförarens bekostnad. Om avtalstiden är kortare än livsläng- den, till exempel 25 respektive 60 år, så måste det i avtalet finnas sätt att garantera att anläggningen vid överlämnandetidpunkten har en ”optimal” standard. Utan detta finns en risk för att ut- föraren sparar på investeringskostnaden och på så sätt övervält- rar stora reinvesteringskostnader på beställaren, vilka inte hade behövts om anläggningen från början utformats för att hålla i längre. Det finns olika sätt att hantera denna fråga i avtalet. Ett tillvägagångssätt är att fortsätta med de tekniska krav som redan finns hos Trafikverket. Baksidan av detta alternativ är att man samtidigt tar bort möjligheten för utföraren att göra ”rimliga” besparingar på byggkostnaderna. Ett annat tillvägagångssätt är därför att ställa tekniska krav på anläggningens standard vid den framtida överlämnandetidpunkten. En tredje möjlighet är att i avtalet bestämma att anläggningen något år före överlämnandet ska genomgå någon typ av större reinvesteringsåtgärd. Sådana krav kan också kombineras med att beställaren håller inne en slutbetalning, det vill säga att den sista utbetalningen villkoras med att anläggningen vid överlämnandetidpunkten har en accep- tabel standard. Oavsett vilket eller vilka av dessa tillvägagångs- sätt som väljs, måste redan det avtal som undertecknas i detalj specificera vilka krav som ställs på anläggningens standard vid ett tillfälle långt in i framtiden. Det är inte möjligt att efter en tids eftertanke återkomma med sådana krav. Det måste också vara krav som är mätbara och som säkerställer att båda parter är medvetna om att en oförmåga att hålla ett ingånget avtal får all- varliga ekonomiska konsekvenser.

Internationella erfarenheter

Det finns omfattande internationell erfarenhet av OPS. Konceptet utvecklades i Storbritannien under 1990-talet. Bakgrunden var att den offentliga infrastrukturen var kraftigt eftersatt och att det sak- nades resurser, finansiella som organisatoriska för att genomföra

143

Finansiering

SOU 2016:3

alla de investeringar som krävdes. Till dags dato har det genomförts över 700 OPS projekt i Storbritannien. Metoden har inte varit okontroversiell och brittiska National Audit Office har utvärderat de projekt som genomförts. Utvärderingen visade att vissa projekt genomförts på felaktiga grunder men att konceptet som sådant hade tillfört betydande värden till offentlig sektor och att det där- för bör användas även fortsättningsvis.

Även i Irland används OPS relativt mycket, och OPS har där blivit en väletablerad upphandlingsform. Det finns en klar uppfatt- ning om vilka sektorer där OPS lämpar sig väl och inom vilka om- råden den passar mindre bra. Tyskland har en ny lagstiftning och har också genomfört några OPS-projekt, där man för övrigt har olika grundmodeller beroende på finansieringsform. Spanien, Por- tugal och Holland har använt OPS inom vissa områden, där typ- exemplet är transportinfrastruktur. För denna ”mellankategori” av OPS-utövare i Europa har det gått väsentligt mer trögt att utöka användningen av modellen till andra sektorer. Till denna kategori kan man också räkna en del av de nya EU-länderna, som Tjeckien, Polen, Ungern och Slovakien, där flera nya infrastrukturprojekt upphandlats som OPS. Slutligen finns det en grupp länder som ännu använt OPS endast i begränsad omfattning. Hit hör Öster- rike, Belgien, Grekland samt de nordiska länderna. I den mån OPS prövats har det varit inom transportsektorn, och i Sverige nu även i sjukvårdssektorn. I Norge har tre vägprojekt upphandlats som OPS. Finland har hittills genomfört två OPS-projekt. I Sverige be- gränsar sig erfarenheterna från OPS till Arlandabanan och Nya Karolinska Solna. För fler internationella exempel, se bilaga 6.

3.8.4Försäljning av statliga tillgångar

Försäljning av statliga tillgångar innebär att resurser kan frigöras för omfördelning till projekt som till exempel höghastighetsjärnväg. Enligt praxis och utifrån det rådande ramverket för finanspolitiken ska inkomster vid försäljning av statliga tillgångar, utdelningar eller återbetalning av statligt kapital redovisas mot inkomsttitel och inte specialdestineras till finansiering av ökade utgifter inom specifika verksamhetsområden. Inkomster från försäljning av statliga bolag används för amortering av statsskulden.

144

SOU 2016:3

Finansiering

Vid en förändring av denna praxis skulle betydande belopp kunna användas till höghastighetsjärnvägen och tillsammans med övriga finansieringsmetoder utgöra ett komplement till att utöka stats- skulden.

Vi har låtit PwC göra en analys av möjligheterna att finansiera höghastighetsjärnvägen genom försäljning av statliga tillgångar.58 I bilaga 7 återges en sammanfattning av PwC:s rapport. De konstate- rar att staten äger en betydande mängd tillgångar och tillgångsslag. För att tillgångarna ska vara relevanta för ändamålet, det vill säga att kunna avyttras i syfte att möta statens finansiella behov för hög- hastighetsbanan, och för att begränsa tillgångarna till ett hanterbart antal har PwC tagit fram ett antal kriterier som tillgångarna ska uppfylla. De kriterier som ligger till grund för urvalet av relevanta tillgångar är:

xBeloppsgräns

xBefintliga försäljningsbemyndiganden

xNära transportsektorn

xKonkurrensutsatt marknad

xÖvervägande uppdrag att skapa ekonomiskt värde

xReglerad marknad

xPositivt kassaflöde utan statlig garanti

xEj bolag som förvaltar strategiska tillgångar.

Utifrån dessa kriterier har statliga tillgångar analyserats både inom statliga bolag och under förvaltning av statliga myndigheter, t.ex. anläggningar och fastigheter. Dessutom har överväganden gjorts rörande förutsättningar att avyttra hela eller delar av aktieägandet i bolag, resp. möjligheterna att avyttra tillgångar som inkråm ur bo- lag eller myndigheter.

En översiktlig bedömning har gjorts av nuvarande marknadsvär- de för dessa tillgångar med utgångspunkt i nyckeltal från liknande försäljningar av verksamheter på kapitalmarknaden, både i Sverige

58 PwC(2015) Sverigeförhandlingen; Analys av möjligheter att finansiera nya höghastighetsbanor genom försäljning av statliga tillgångar, www.sverigeforhandlingen.se

145

Finansiering

SOU 2016:3

och internationellt. Syftet har varit att bedöma potentiell försälj- ningslikvid, inte att utföra en fullskalig värdering av tillgångarna med fullt beaktande av framtida kassaflöden. En regelrätt värdering av de aktuella tillgångarna skulle därmed kunna avvika väsentligt, både uppåt och nedåt, från de värdebedömningar PwC redovisar. Med utgångspunkt i denna nyckeltalsbaserade värdebedömning kan en total intäktspotential beräknas till cirka 373 miljarder kronor för de aktuella tillgångarna. Värdebedömningar har gjorts på övergrip- ande nivå helt baserat på observationer av jämförbara transaktioner och utan hänsyn till tillgångarnas framtida kassaflöden. Det har inte ingått i PwC:s uppdrag att bedöma i vilken utsträckning en ny ägare kan förväntas betala ett högre värde än tillgången har med nu- varande ägarbild. Inför kommande eventuella beslut om försäljning behöver det vid bedömningen dessutom beaktas vilka statsfinan- siella konsekvenser som uppstår av uteblivna utdelningar och deras konsekvenser för statens finanser.

PwC bedömer att staten under en övergångsperiod kan komma att önska behålla visst ägarinflytande över vissa av tillgångarna, var- för ett intervall har definierats som avspeglar en tänkbar ambition att behålla ägarinflytande i dessa fall. Den lägre gränsen för värde- intervallet hamnar då på 168 miljarder kronor. Avyttring av statliga tillgångar kan medföra samhällsekonomiska konsekvenser i den mån statligt ägarinflytande över tillgången behövs för att skapa mesta möjliga samhällsnytta. Det är bl.a. av detta skäl som PwC bedömer att minoritetsandelar i vissa tillgångar kan avyttras initialt, men på längre sikt bedömer PwC att det för de aktuella tillgångarna inte är motiverat ur samhällsekonomiskt perspektiv att behålla statligt ägar- inflytande.

Höghastighetsjärnvägen innebär nyttor som även påverkar värdet hos ett stort antal statliga tillgångar. Det gör även att den potentiella likviden ökar vid en avyttring av de tillgångar som överensstämmer med kriterierna enligt ovan. Med utgångspunkt i nuvarande mark- nadsförhållanden bedömer PwC att den lägre gränsen för värde- intervallet, 168 miljarder kronor, är försiktigt beräknad. Detta be- lopp kan även jämföras med att staten under perioden 2006–2014 av- yttrade bolag till ett värde av 173 miljarder kronor. De statliga bo- lagen genererar årlig utdelning om cirka 18 miljarder kronor.

146

SOU 2016:3

Finansiering

3.9Överväganden

3.9.1Finansieringskällor med koppling till höghastighetsjärnvägen

Bedömning

Vi bedömer att det är rimligt att göra ett undantag från huvud- regeln att investeringar i transportinfrastruktur ska finansieras med anslag, och använda finansieringskällor som realiserar vär- den som uppstår på grund av höghastighetsjärnvägen.

I figur 3.5 illustreras de finansieringskällor vi föreslår (gråa rutor) och vilka nyttor de realiserar (gula rutor). Vissa av dem är kommunala intäkter som utgör grund för medfinansiering (grön ruta) och andra är statliga intäkter som kan användas för att återbetala lån i Riksgälds- kontoret (röd ruta). Huvudregeln anslagsfinansiering illustreras av en mörkröd ruta.

147

Finansiering

SOU 2016:3

Finansierande banavgifter

Bedömning

Vi bedömer att de som reser med höghastighetsjärnvägen bör vara med och bidra till finansieringen av järnvägen.

Förslag

Vi föreslår att finansierande banavgifter införs på höghastighets- järnvägen.

Banavgifter är den finansieringskälla som har starkast orsakssam- band med höghastighetsjärnvägen i och med att det är de som reser med järnvägen som betalar. Vår bedömning är att nuvarande lag- stiftning och EU-direktiv tillåter att banavgifter används för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Banavgiftsnivån begränsas dock av att trafikoperatörerna ska ges förutsättningar att få lönsamhet samt att biljettpriserna ska ge ett samhällsekonomiskt effektivt antal resenärer. Givet dessa förutsättningar uppskattar vi att en banavgift på cirka 30–50 kronor per tågkilometer i 2015 års priser (dagens banavgifter ligger runt 10 kronor per tågkilometer) är möjlig. En lägre nivå på banavgifterna kan övervägas under ett inledande skede efter höghastighetsjärnvägens öppnande, då operatörerna etablerar sin verksamhet, se vidare i avsnitt 2.6.4. Banavgifternas nivå och dess påverkan på höghastighetsjärnvägens samhällsekonomiska lön- samhet behöver utredas vidare, vilket Trafikverket planerar att göra under våren 2016. För ytterligare överväganden om banavgifter kopplat till prioritering, se kapitel 2.7.6.

Finansieringspotential

De beräknade avgiftsnivåerna ger ett spann på intäkter från ban- avgifterna från både höghastighetståg och storregionala tåg på mel- lan cirka en till 1,4 miljarder kronor (2015 års priser) per år när hög- hastighetsjärnvägen är i full trafik.59 En översiktlig känslighetsanalys med 50 procent högre banavgifter visar att operatörerna kan klara lönsamheten men att det kräver en höjning av biljettpriserna med

59 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

148

SOU 2016:3 Finansiering

10 procent.

Prishöjningen

beräknas minska resandet med drygt

5 procent.

Intäkterna från

banavgifterna beräknas bli 45 procent

högre, men det lägre utnyttjandet av höghastighetsjärnvägen ger en lägre samhällsekonomisk lönsamhet.60 Detta ökar också de risker, som beskrivits i avsnitt 2.6, att trafikeringen på höghastighetsjärn- vägen blir gles eller att höga biljettpriser ger ett lågt resande.

En osäker parameter i beräkningen av intäkter från banavgifter är hur stort resandet blir och därmed hur omfattande trafik operatö- rerna kommer kunna köra. Om resandet blir 20 procent lägre är ett sannolikt resultat att operatörerna minskar sitt utbud ungefär lika mycket, vilket då ger 20 procent lägre intäkter från banavgifterna.61

Banavgifterna tas in av Trafikverket och ska enligt regeringen användas för att täcka kostnader för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsinfrastrukturen.62 Om banavgifterna från höghastighets- järnvägen i första hand används för att täcka underhållskostnaderna, som uppskattas till 650 miljoner kronor per år i 2015 års priser,63 kvarstår ungefär hälften av intäkterna att använda i finansieringen.

Banavgifter realiseras naturligtvis efter att höghastighetsjärn- vägen är färdigbyggd och har börjat trafikeras. Detta innebär att det krävs någon finansieringsmetod för att kunna använda banavgifter i finansieringen av höghastighetsjärnvägen.

Värdeåterföring från fastighetsvärdesstegring

Bedömning

Vi bedömer att de värden som uppstår i fastigheter på grund av den tillgänglighetsökning som höghastighetsjärnvägen ger, bör realiseras och användas i finansieringen.

Vi bedömer att kommuner har möjlighet att använda dessa värden för att finansiera medfinansieringsbidrag till höghastig- hetsjärnvägen, och att dessa kan realiseras med hjälp av planvinst och värdestegringsersättning.

60PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige, (bilaga 3).

61Ibid.

62Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

63Trafikverket, opublicerat underlag till Kapacitetsutredningen.

149

Finansiering

SOU 2016:3

Vi bedömer att även staten har möjlighet att realisera nyttor som uppstår i fastigheter.

Förslag

Vi föreslår att inkrementella skatteökningar på den statliga skat- ten på lokaler används i finansieringen.

Vi föreslår att en tillfällig infrastrukturskatt utreds för att återföra ökade värden från bebyggda fastigheter i syfte att finan- siera höghastighetsjärnvägen. Vi föreslår att skatten ska vara statlig och beskatta byggrättsvärdet.

Värdeåterföring från fastighetsvärdesstegring är ett samlingsbegrepp för olika verktyg att kapitalisera ökade fastighetsvärden som uppstår på grund av en infrastrukturinvestering för att använda i finansier- ingen. Finansieringskällan har ett starkt orsakssamband med hög- hastighetsjärnvägen eftersom den baseras på nyttor som inte hade kommit till stånd utan höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att det är rimligt att den som äger marken och får ökade värden, tack vare en offentligt finanserad infrastruktur, bidrar till finansieringen med en del av det ökade värdet.

Realisering av dessa värden förutsätter att höghastighetsjärn- vägens effekt i den geografi som verktygen omfattar är uppenbar. Vi bedömer att verktygen i de flesta fall bör omfatta ett område som nås på gångavstånd från en station längs höghastighetsjärn- vägen. I vissa lägen, om det finns goda anslutande kommunikatio- ner, kan omlandet eventuellt vara större.

Den del av nyttornas ekonomiska värde som tas ut som intäkter bör endast utgöra en andel av det totala ekonomiska värdet, både för att få acceptans för metoden och för att undvika undanträng- ningseffekter. Så länge den del av värdet som återförs är mindre än värdet av tillgänglighetsökningen, kommer de flesta fastighetsägare uppleva att den kvarvarande värdeökningen är större än vad de får betala. Därigenom undviks även risken för att skattetrycket på exploateringar och fastighetsägare blir så stort att det område som får tillgänglighetsökningar underutnyttjas.

En risk med verktygen är att fastighetsvärdesstegringen är osäker och svår att uppskatta, och därmed finns risk för överskatt- ning av hur stora lån som kan återbetalas med intäkterna. Risken bör beaktas när metoder för att beräkna värdestegringen tas fram,

150

SOU 2016:3

Finansiering

samt när återbetalningstiden på lån som ska finansieras med dessa intäkter ska bestämmas.

I tillämpningen är det viktigt att ta hänsyn till att de olika verk- tygen för att återföra fastighetsvärdesstegringar samverkar, för att undvika risken för att de urholkar varandra.

De verktyg som vi identifierat som möjliga för att finansiera höghastighetsjärnväg fångar antingen in värdeökningen på ny be- byggelse i samband med exploatering eller på både ny och befintlig bebyggelse genom årlig beskattning. I den förstnämnda kategorin anser vi att följande bör användas:

xplanvinst, genom förtjänst vid markanvisning/försäljning av kom- munal mark (gällande rätt)

xvärdestegringsersättning (kräver lagändring, författningsförslag lämnat i vår delrapport SOU2015:60).

Vi anser även att följande två verktyg för årlig beskattning, det vill säga den andra kategorin, kan användas:

xinkrementella fastighetsskatteökningar (gällande rätt)

xtillfällig infrastrukturskatt (kräver lagändring).

Vi anser att värdestegringsexpropriation (som kan användas enligt gällande rätt) bör undvikas då det är ett långtgående ingrepp i äganderätten och inte heller skapar incitament för samhällsbyggande. Emellertid kan reglerna om värdestegringsexpropriation användas som motiv för parterna att förhandla om en ömsesidigt gynnsam lösning, för de fall då sådana äger rum innan reglerna om värdesteg- ringsersättning beslutats av riksdagen och vunnit laga kraft.

Planvinst som underlag för medfinansiering, innebär att den värdeökning som höghastighetsjärnvägen bidrar med på kommunal mark, ligger till grund för kommunens medfinansiering till staten. Vi bedömer detta som en lämplig metod för värdeåterföring då den har stark koppling till höghastighetsjärnvägen och är kapitaliserbar för kommunen.

Värdestegringsersättning är en metod som föreslås i den första delrapporten från Sverigeförhandlingen, och som motsvarar en del av det som ofta kallas exploateringsbidrag. Metoden innebär att kommuner i samband med exploateringsavtal kan ingå en frivillig

151

Finansiering

SOU 2016:3

och förhandlingsbaserad överenskommelse med fastighetsägare om återföring av fastighetsvärdesökning, som uppstår på grund av transportinfrastruktur som finansieras av en kommun.

Vi bedömer att metoden är lämplig att använda som grund för medfinansiering och därmed som en källa för finansiering av hög- hastighetsjärnvägen. Skäl för bedömningen är att tillgänglighet ska- par kapitaliserbara nyttor för fastighetsägaren. Medfinansiering base- rad på dessa medel innebär att investeringen kan tidigareläggas och nyttor skapas för fastighetsägare tidigare än annars.

En fördel med denna metod bedömer vi är att den kan skapa drivkrafter för ett ökat byggande av bostäder och lokaler på den mark som får förbättrad tillgänglighet av att höghastighetsjärn- vägen byggs, vilket ökar nyttan av höghastighetsjärnvägen. Om fastighetsägaren har erlagt värdestegringsersättning har de ytterli- gare en drivkraft att realisera (sälja/hyra ut) sina bostäder och loka- ler. Både kommun och fastighetsägare har dessutom en gemensam drivkraft att maximera nyttan av infrastrukturen i planen i form av effektiv markanvändning. En svårighet med metoden är att kom- munen måste beakta likabehandlingsprincipen i sina förhandlingar med fastighetsägare och att utfallet (både beräkningen av värde- stegringen och de sammanlagda intäkterna för kommunen) är svårt att förutsäga.

Intäkterna från planvinst och värdestegringsersättning kommer in successivt och följer exploateringstakten, inte kommunens betal- ningsplan för medfinansiering, vilket innebär att kommunen kan behöva ta upp lån som sedan kan återbetalas med dessa intäkter. För att minimera riskerna för kommunal skuldsättning bör värder- ingen av framtida intäkter av planvinst och värdestegringsersättning vara försiktig.

Inkrementella skatteökningar innebär att ökade intäkter från be- fintliga skatter, som uppstår av att en investering genomförs, an- vänds i finansieringen. Vi bedömer att inkrementella ökningar från den statliga fastighetsskatten på lokaler är möjlig att använda i finansieringen av höghastighetsjärnvägen, eftersom ökade fastig- hetsvärden är en förväntad, tydlig effekt av höghastighetsjärnvägen. Andra skatter, som exempelvis inkomstskatter, kan också öka tack vare höghastighetsjärnvägens positiva effekt på arbetsmarknaden och företags konkurrenskraft, och skulle kunna ligga till grund för medfinansiering.

152

SOU 2016:3

Finansiering

Hur värdepåverkan av en infrastrukturinvestering på fastighets- värden ska beräknas i detta sammanhang behöver utredas vidare. En begränsning med detta verktyg är att det inte innebär någon ökning av statens reala resurser utan endast en omallokering av intäkterna till infrastrukturen. Detta innebär däremot en fördel när det gäller accep- tansen eftersom fastighetsägare inte får några höjda skattesatser.

Tillfällig infrastrukturskatt är en metod för att fånga nyttorna som uppstår i fastigheter som är bebyggda, såväl bostäder och loka- ler som industrier, till följd av utbyggnaden av en höghastighets- järnväg.

I likhet med övriga metoder för värdeåterföring bör den infånga- de delen av nyttorna endast utgöra en del av den nytta som uppstår, både för att få acceptans från fastighetsägare och minska risken att det blir oattraktivt att nyttja området närmast stationerna. Av sam- ma anledning är det viktigt att den effekt som ska beskattas är tydlig och att eventuella gränsdragningsproblem kan undvikas, till exempel att två likvärdiga fastigheter beskattas olika. Vi bedömer därför att infrastrukturskatten bör införas i ett begränsat omland med tydlig närhet till stationen. Om omlandet begränsas till gångavstånd till stationerna är det få småhus som berörs, vilket vi ser som en fördel ur acceptanshänseende. För att minska problemet med randeffekter kan olika zoner med nivåer som anpassas till hur stor påverkan från höghastighetsjärnvägen är övervägas.

Vi föreslår att skatten ska vara statlig, då dess syfte är att finan- siera statlig infrastruktur. Med en statlig skatt minskar transak- tionskostnaderna. Vi ser dock att det är viktigt att kommunerna är engagerade i den lokala implementeringen av skatten.

Vi ser fördelar med att enbart beskatta värdet på marken inklu- sive de byggrätter som finns (byggrättsvärdet), i stället för värdet på hela fastigheten inklusive byggnaden och dess beskaffenhet. Skälet till denna bedömning är att det skapar incitament att bygga på obe- byggd mark för att finansiera skatten, samtidigt som man kommer ifrån det negativa incitament som skatt på fastigheter kan leda till, att det byggs i för liten utsträckning, på grund av att högre exploa- tering och bättre kvalitet leder till högre skatt.

Då metoderna ovan beskattar samma värde (infrastrukturens medförda värdeökning för fastigheter) finns en risk att värdet be- skattas flera gånger. Metoderna kan med andra ord vara överlap- pande helt eller delvis. Värdestegringsersättning är föreslagen som

153

Finansiering

SOU 2016:3

ett kommunalt verktyg medan infrastrukturskatt är föreslagen som ett statligt verktyg. Beroende på hur den tillfälliga infrastrukturskat- ten utformas kan olika undantag göras, exempelvis för fastigheter som erlagt värdestegringsersättning. Införandet av en infrastruktur- skatt kräver en lagändring eller en ny lag, och hur en sådan bör ut- formas kräver vidare utredning.

Finansieringsspotential

För att få en uppfattning om de ovanstående föreslagna finansier- ingskällornas potential har översiktliga beräkningar genomförts. Beräkningarna bygger på antaganden och uppskattningar. Utfallet ska läsas som en ungefärlig storleksordning.

De ökade intäkterna från planvinster för kommunerna som upp- står som en effekt av höghastighetsjärnvägen uppskattas till 130 mil- joner kronor per år.64 Dessa kan antas börja falla ut från det att beslutet om att bygga höghastighetsjärnvägen tas till några år efter öppnandet. Sedan antas de största värdena vara realiserade. Detta kan användas för att betala amorteringar och räntor på kommunala lån som tas upp för att finansiera ett medfinansieringsbidrag.

En uppskattning av möjliga intäkter för kommunerna från en värdestegringsersättning visar på en potential omkring 150 miljoner kronor per år i 2015 års priser under en period om tio år.65 Detta kan användas för att betala amorteringar och räntor på kommunala lån som tas upp för att finansiera ett medfinansieringsbidrag.

Inkrementella skatteökningar beräknas ge en ungefärlig potential för intäkter på 40–50 miljoner kronor per år i 2015 års priser, om lokaler på gångavstånd till stationerna längs höghastighetsjärnvägen omfattas.66 Utöver en viss förväntanseffekt före öppnandet, kom- mer intäkterna framförallt realiseras efter att höghastighetsjärn- vägen tagits i bruk. Intäkterna kan användas för att betala amorter- ingar och räntor på statliga lån.

Potentialen för en tillfällig infrastrukturskatt har beräknats över- siktligt baserat på ett antagande om ett taxeringsvärde på 0,2 pro- cent på de fastigheter (både mark och byggnad) som befinner sig

64Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

65Ibid.

66Ibid.

154

SOU 2016:3

Finansiering

inom gångavstånd från stationen. Detta visar på en intäkt om i storleksordningen 600 miljoner kronor per år i 2015 års priser.67 Om skatten i stället tas ut på byggrättssvärdet behöver skattesatsen justeras upp för att ge en potential i samma storleksordning. Vi har antagit att skatten tas ut under 20 år. Intäkterna kan användas för att betala amorteringar och räntor på statliga lån.68

Skatt på stationsbyggnader

Bedömning

Kommersiella lokaler i stationer bör beskattas på samma sätt som andra kommersiella lokaler och intäkterna användas i finan- sieringen.

Förslag

Vi föreslår att statlig skatt på kommersiella lokaler i stationer ut- reds och att i första hand intäkter från skatten på de stationer som tillkommer längs höghastighetsjärnvägen används i finan- sieringen. Även intäkter från befintliga stationer längs höghastig- hetsjärnvägen och eventuellt från stationer i resten av landet och flygsplatser skulle kunna användas i finansieringen.

Vi ser fördelar med att införa skatt för de kommersiella delarna av stationer och flygplatser, eftersom den konkurrensfördel som dagens undantag från beskattning innebär då skulle undvikas. Vi anser därför att beskattning av de kommersiella delarna av stationer och flygplatser bör införas. I första hand bör skatteintäkter från tillkommande stationsbyggnader längs med höghastighetsjärnvägen användas i finansieringen, eftersom dessa har ett direkt orsakssam- band med höghastighetsjärnvägen. Vi bedömer att även intäkter från de befintliga stationsbyggnaderna längs med den nya järnvägen kan användas i finansieringen då de har en koppling till investering- en. Eventuellt kan även övriga intäkter, från skatt på stationsbygg- nader i resten av landet och på flygplatser, användas i finansier- ingen. Beskattningen innebär en lagändring som behöver utredas.

67Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

68Ibid.

155

Finansiering

SOU 2016:3

Finansieringspotential

En översiktlig beräkning av möjliga intäkter från en beskattning av tillkommande stationsbyggnader längs med höghastighetsjärnvägen, visar att detta handlar om i storleksordningen 5 till 10 miljoner kro- nor per år i 2015 års priser. Intäkterna från befintliga stationer längs höghastighetsjärnvägen uppskattas till cirka 25 till 30 miljoner kro- nor om året. Beskattning av stationsbyggnader i resten av landet och av flygplatser ger i storleksordningen ytterligare 20 till 60 miljoner kronor om året. 69

Samlad finansieringspotential

Bedömning

Då de föreslagna finansieringskällorna realiseras sent bedömer vi att lån bör tas upp, som sedan återbetalas med finansierings- källorna. Vi bedömer att lånen kan tas upp av staten, i enlighet med bedömningen i infrastrukturpropositionen från 2012. Vi be- dömer att medfinansieringen bör överföras under byggtiden, vil- ket innebär att kommuner och landsting kan behöva ta upp lån.

Vi bedömer att de föreslagna finansieringskällorna kan finansie- ra uppskattningsvis fem till tio procent av investeringskostnaden.

Förslag

Vi föreslår att de föreslagna statliga finansieringskällorna som realiseras efter byggtiden används för att amortera och betala räntor på lån som tas upp i Riksgäldskontoret.

Vi föreslår att medfinansiering från kommuner och landsting överförs under byggtiden.

De flesta föreslagna alternativa finansieringskällorna har det gemen- samt att de börjar realiseras efter att höghastighetsjärnvägen öppnat eller strax innan. För att dessa ska kunna användas för att finansiera höghastighetsjärnvägen krävs därför lån. I de fall som intäkterna kommer till staten föreslår vi att lån tas upp i Riksgäldskontoret. Detta är i enlighet med infrastrukturpropositionen från 2012 där

69 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

156

SOU 2016:3

Finansiering

regeringen skrev att lånefinansiering ska vara möjlig förutsatt att återbetalningen inte belastar statsbudgeten eller den offentliga sek- torns finansiella sparande.70 De föreslagna finansieringskällorna är direkt kopplade till genomförandet av höghastighetsjärnvägen och kan användas för att amortera och betala räntor på lånet, vilket gör att vi bedömer att detta är uppfyllt.

Intäkter som tillfaller kommuner kan användas för att finansiera medfinansiering, och vi föreslår att medfinansieringen överförs de år då kostnaden uppstår, vilket innebär att även kommunerna be- höver ta upp lån. Storleken på medfinansieringen beror på utfallet av förhandlingen.

De föreslagna finansieringskällorna kan finansiera uppskatt- ningsvis fem till tio procent av investeringskostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor71 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 och 2065).72

EU-bidrag

Bedömning

I den mån EU-bidrag kan erhållas bedömer vi att det ska använ- das för att minska behovet av statligt anslag.

Vi har inte gjort några ytterligare bedömningar angående EU-bidrag då detta enligt vårt direktiv är en fråga för regeringen.

3.9.2Avfärdade finansieringskällor

Bedömning

Vägslitageskatt, flygskatt och trängselskatter anser vi inte bör användas i finansieringen då de inte har något orsakssamband med höghastighetsjärnvägen.

Vi bedömer att vägavgifter inte är möjliga att använda för att finansiera höghastighetsjärnvägen enligt gällande rätt.

70Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

71Se avsnitt 3.1 Kostnad för höghastighetsjärnvägen.

72Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

157

Finansiering

SOU 2016:3

Vi bedömer att vägslitageskatt inte bör användas i finansieringen. Införandet av en vägslitageskatt har inget orsakssamband med in- vesteringen i höghastighetsjärnväg, vilket gör att intäkterna uppstår oberoende av den nya järnvägen. Det finns dock en koppling mel- lan höghastighetsjärnvägen och vägslitageskatt, i och med att hög- hastighetsjärnvägen avlastar den befintliga järnvägen och därmed ger godstrafiken ett ökat utrymme på spåren. Detta bidrar till den överflyttning från lastbilstrafik till järnväg som vägslitageskatten syftar till, framförallt i södra Sverige som berörs mest av höghastig- hetsjärnvägen. En uppskattning av storleksordningen på intäkterna från vägslitageskatten i den södra delen av Sverige är cirka en mil- jard kronor om året.73 Om denna del skulle användas i finansier- ingen av höghastighetsjärnvägen fördubblas den andel av höghas- tighetsjärnvägen som kan finansieras.

Vi bedömer att inte heller flygskatten bör användas för finan- siering av höghastighetsjärnväg, eftersom inte heller den har ett orsakssamband med höghastighetsjärnvägen. Flygskatten har också en viss koppling till höghastighetsjärnvägen eftersom den bidrar till att flytta över resenärer från flyg till järnväg. Flygskatten har dock även negativa effekter i form av exempelvis minskad turism och minskad konkurrenskraft hos svenska företag. Södra Sverige kan till viss del kompenseras av höghastighetsjärnvägen, men norra Sverige får ingen eller mycket liten förbättring av höghastighetsjärn- vägen. Till följd av de långa avstånden är dessutom norra Sverige mer beroende av flyg än södra Sverige. Flygplatserna i norra Sverige är små och skulle drabbas hårt av ett minskat resande med risk för nedläggning som följd. Detta skulle potentiellt kunna resultera i minskade arbetstillfällen, inte minst i glesbygden. Möjligheterna att höja start- och landningsavgifter bör däremot utredas vidare. Då dessa sannolikt endast skulle gälla statliga flygplatser finns en bättre geografisk överensstämmelse med höghastighetsjärnvägen.

Vi bedömer att intäkter från eventuella höjningar eller utvidg- ningar av trängselskatter skulle gå till att finansiera lokal eller regio- nal infrastruktur och därmed inte heller kan användas i finansier- ingen av höghastighetsjärnvägen. Den har dessutom inte något orsakssamband med höghastighetsjärnvägen. Dessutom förutsätter införande eller utökning av trängselskatter en lokal förankring, och

73 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8.

158

SOU 2016:3

Finansiering

vad intäkterna används till har hittills varit en viktig aspekt i både i den politiska förankringen och för invånarnas acceptans.

Vi bedömer att vägavgifter inte är möjliga att använda för att finansiera höghastighetsjärnvägen enligt dagens lagstiftning.

3.9.3Medfinansiering från kommuner och landsting

Bedömning

Medfinansiering ska baseras på de nyttor kommuner och lands- ting får av höghastighetsjärnvägen. Nyttorna bör vara sådana som kommunen kan realisera, vilket framförallt är ökade fastig- hetsvärden. En del av kommunernas och landstingens nyttor bör gå till medfinansiering. Även förskottering kan bli aktuellt i syfte att tidigarelägga investeringen.

Medfinansiering ska baseras på de nyttor kommunen eller lands- tinget får av höghastighetsjärnvägen. Sverigeförhandlingen har där- för efterfrågat ett underlag från kommuner och landsting om vilka nyttor de får av en höghastighetsjärnväg, för att förhandlingen om medfinansiering ska kunna baseras på väl förankrade nyttoberäk- ningar. Medfinansieringen ska dock endast utgöra en del av de nyt- tor som kommuner och landsting får.

Den tydligaste nyttan som är möjlig att kapitalisera är ökade fastighetsvärden, men även en generell positiv effekt på arbetsmark- naden, näringslivets konkurrenskraft och den ekonomiska utveck- lingen kan ge ökade intäkter exempelvis i form av en inkrementell ökning av inkomstskatten.

Med hjälp av de verktyg vi föreslår för att återföra värden som höghastighetsjärnvägen skapar i kommunen, får kommunerna reella medel till finansieringen av medfinansieringsbidraget. Medfinansier- ingsbidraget ska därmed inte behöva konkurrera med kommunens ordinarie utgifter.

Den del som kommunerna bidrar med till höghastighetsjärn- vägen föreslår vi att de överför till staten redan under byggtiden. Det innebär att kommunerna behöver ta upp lån, som sedan åter- betalas med intäkterna. Storleken på den del som kan användas för medfinansiering bör därför beräknas försiktigt eftersom den base- ras på beräkningar av förväntade framtida intäkter som är behäftade

159

Finansiering

SOU 2016:3

med osäkerheter. Detta för att minimera risken att kommuner får svårt att betala tillbaka lånen de tagit för att finansiera medfinan- sieringsbidraget. Hur stor medfinansieringen slutligen blir beror på utfallet av förhandlingen.

3.9.4Finansieringens fördelning över tiden

Bedömning

Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finan- sieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen fem till tio procent av kostnaden. De övriga 90 till 95 procenten kommer därmed belasta statsbudgeten.

Höghastighetsjärnvägens omfattande investeringskostnader gör att vi bedömer att den del som ska finansieras med anslag inte kan belasta infrastrukturanslaget med den storleksordning det har i dag.

Vi anser att det är rimligt att överväga avsteg från huvud- regeln om finansiering med anslag, som täcker kostnaderna de år de uppstår, och i stället fördela finansieringen över en längre tid. Detta innebär att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden. Motivet är att höghastighetsjärnvägen är en ny generation järnväg, med stora kostnader som ger nyttor långt in i framtiden.

Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finansier- ingskällor ger kan finansiera i storleksordningen fem till tio procent av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljarder kronor74 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 och 2065). I figur 3.5 illustreras hur de föreslagna finansier- ingskällorna förhåller sig till kostnadsprofilen för höghastighets- järnvägen.

74 15- till 85-procentsintervall, se avsnitt 3.1. Kostnad för höghastighetsjärnvägen.

160

SOU 2016:3

Finansiering

miljarder kr, 2015 års priser

35

30

25

20

15

10

5

0

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

2051

2053

2055

 

 

 

Finansieringskällor

 

 

Investering 25%

 

 

 

 

 

Investering 85%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Finansieringskällor – Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8). Investeringskostnaderna för höghastighetsjärnvägen med ett osäkerhetsintevall för 25 till 85 procents sannolikhet. Uppgifter från Trafikverket 20151208.

Återstående kostnader behöver finansieras med anslag, antingen direkt då kostnaderna uppstår eller fördelat över en längre tid. Huvudregeln är att transportinfrastruktur finansieras med anslag som täcker kostnaderna då de uppstår. Då vi bedömer att höghastig- hetsjärnvägen inte kan belasta infrastrukturanslaget med den stor- leksordning det har i dag, kan detta göras antingen genom en ut- ökning av infrastrukturanslaget eller med ett särskilt anslag för hög- hastighetsjärnvägen. Om inte utgiftstaket ska höjas innebär detta sannolikt att andra utgiftsområden påverkas dessa år.

Vi bedömer dock att det är rimligt att regeringen överväger att sprida belastningen på statens budget över tiden för att minska be- lastningen under byggtiden. Skälet till att överväga att göra dessa avsteg från huvudregeln samt regeringens bedömning att lånefinan- siering ska förutsätta återbetalning med intäkter,75 är att höghastig- hetsjärnvägen är en ny generation järnväg, med stora kostnader som ger nyttor långt in i framtiden. Eftersom detta skiljer ut hög- hastighetsjärnvägen från andra investeringar i infrastruktur, be-

75 Prop. 2012/13:25, Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.

161

Finansiering

SOU 2016:3

dömer vi att risken är mindre att dessa undantag bidrar till att prin- cipen om anlagsfinansiering urholkas. Höghastighetsjärnvägens om- fattning gör också att vi bedömer att den inte kan komma till stånd utan dessa avsteg. Vi anser även att det är rimligt att framtida skattebetalare är med och betalar för denna investering vars nyttor faller ut så långt fram i tiden. Lånefinansiering, där Trafikverket har en låneram, skulle även enligt Trafikverket kunna innebära stabilare förutsättningar för långsiktig planering och genomförande av hög- hastighetsjärnvägen, vilket skulle ge en ökad kostnadseffektivitet.

Om finansiering sprids över en längre tid blir påverkan på andra utgiftsområden mindre under byggtiden men räntor och amorteringar innebär att de i stället påverkas i framtiden. Det finns flera olika sätt att åstadkomma en fördelning över tiden utan att höja utgiftstaket:

xTrafikverket får ett bemyndigande att ta upp lån i Riksgäldskon- toret, vilket innebär att statsskulden ökar.

xStatliga tillgångar säljs, vilket minskat lånebehovet men innebär minskade framtida intäkter från statens tillgångar.

xDelar av investeringen byggs med OPS (vi bedömer att OPS inte bör användas för hela investeringen), vilket innebär att en privat part lånar för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Detta påverkar den framtida statsbudgeten på samma sätt som lån i Riksgälden.

Även om inte utgiftstaket behöver höjas innebär alla dessa alterna- tiv ett minskat framtida finansiellt utrymme.

Om kostnaden för höghastighetsjärnvägen skjuts på framtiden bör återbetalningstiden relateras till en bedömning av risker, både avseende nyttan med investeringen och storleken på de intäkter som ska användas för att återbetala lånet. Osäkerheterna kopplade till att den ekonomiska livslängden sträcker sig så långt in i fram- tiden bör även beaktas.

Lån i Riksgäldskontoret

Om de resterande 90 till 95 procenten av kostnaden finansieras med lån i Riksgäldskontoret, som sedan betalas tillbaka med anslag, krävs en årlig anslagsbelastning på uppskattningsvis 6,5 till 12 miljarder kronor per år i 2015 års priser från och med år 2020 till och med år

162

SOU 2016:3

Finansiering

2055 för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Om återbetalnings- tiden förlängs till 2065 krävs 5,5 till 10,5 miljarder kronor per år. Uppskattningsvis bedöms räntekostnaderna bli 65 till 110 miljarder kronor med en återbetalningstid till 2055 och 100 till 170 miljarder kronor med en återbetalningstid till 2065, givet en realränta på 3,3 procent.76

Offentlig-privat samverkan

Bedömning

Offentlig-privat samverkan (OPS) anser vi kan vara intressant för delar av höghastighetsjärnvägen om vidare utredning visar att det kan ge effektivitetsvinster.

Anledningen till att vi bedömer att endast delar av höghastighets- järnvägen kan vara aktuella för OPS är att projektet är för om- fattande och därmed skulle innebära för stora risker, både för sta- ten och för den privata parten, särskilt som OPS använts i så liten utsträckning i Sverige. Vi anser dock att OPS kan övervägas för en del av projektet. Ytterligare en fördel med att dela upp projektet, utöver att riskerna blir mindre, är att de delar av projektet vars risker kan påverkas av ett OPS-bolag kan läggas i OPS-delen, medan de delar med risker som är svåra att påverka för ett OPS- bolag, kan läggas på staten. Därmed minskar riskpremien som sta- ten behöver betala samtidigt som effektivitetsincitamentet blir kvar. En nackdel med en uppdelning är att den kan medföra gräns- dragningsproblematik, vilket ställer än större krav på avtalsskedet.

Innan ett beslut om eventuell OPS-upphandling tas, bör flera aspekter analyseras, för att få en uppfattning om det är möjligt att uppnå effektivitetsvinster med ett OPS-upplägg som kompenserar ökade kapital- och transaktionskostnader, särskilt mot bakgrund av Trafikverkets omfattande effektiviserings- och produktivitetsarbete. Inför ett beslut om att genomföra en del av höghastighetsjärnvägen som ett OPS-projekt samt vid utformning av upplägget, bedömer vi att bland annat följande bör beaktas:

76 Beräkningar och antaganden för uppskattning av finansieringspotential, (bilaga 8).

163

Finansiering

SOU 2016:3

xRiskerna i projektet behöver utredas så att de läggs på den part som hanterar dem bäst. Delar som vi bedömer inte lämpar sig är till exempel markarbeten och tunnelarbeten, där riskerna för kost- nadsökningar till stor del inte går att påverka. Vi bedömer inte att ett OPS-projekt ska inkludera några risker kopplade till antalet resenärer, då en sådan risköverföring skulle kosta för mycket.

xBeroende på storlek på den del som upphandlas med OPS, kan kapitalkostnaden minskas genom att staten står för eller lämnar garantier för delar av kapitalet. Den privata delen ska dock vara tillräckligt stor för att effektivitetsincitamentet ska vara tillräck- ligt och balanserade omförhandlingar ska kunna göras.

xDe delar av projektet som väljs ut som OPS-projekt bör ha så stora frihetsgrader och så få restriktioner som möjligt för att möjliggöra kreativa lösningar från projektbolaget.

xAvtalstiden bör vara tillräckligt lång för att minska risken att kostnaderna optimeras för ett kort tidsperspektiv.

xAvtalen bör skrivas för att minimera risken för omförhandling, till exempel genom realistiska underlag och hantering av risker kopplade till omvärldsfaktorer.

Vi kommer inom vårt fortsatta arbete att vidare undersöka möjlig- heterna med OPS.

Försäljning av statliga tillgångar

Bedömning

Försäljning av statliga tillgångar är ett alternativ till statlig upp- låning, som kan användas som komplement för att minska låne- behovet.

De tillgångar som vi bedömer skulle kunna övervägas att säljas skulle kunna ge en potential likvid på mellan 168 och 373 miljarder kronor, där det högre beloppet är att betrakta som ett bruttobelopp medan det lägre är med hänsyn tagen till statens ambition att behålla ett visst ägarinflytande. I bilaga 7 finns en närmare beskrivning av vilka till- gångar det handlar om. Försäljning av dessa tillgångar kräver ytterli- gare utredning, både för att landa i vilka tillgångar som bör säljas, när de skulle kunna säljas och en noggrannare uppskattning av deras värde.

164

4 Konsekvenser av förslagen

I det här kapitlet redogör vi för konsekvenserna av de förslag som lämnats avseende kommersiella förutsättningar för trafik respektive finansiering för höghastighetsjärnvägen.

4.1Om denna konsekvensanalys – principer och analysstruktur

Konsekvenserna har analyserats utifrån kraven i Kommittéförord- ningen (1998:1474). Då delrapporteringen inte inkluderar konkreta förslag om nya eller ändrade regler aktualiseras inte Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

För vart och ett av de aktuella förslagen presenteras konsekvens- analys i termer av:

1.förslagens påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kom- muner, landsting, företag eller andra enskilda, samt beräkning av dessa konsekvenser

2.samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

3.förslag till finansiering för kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller landsting

4.konsekvenser för den kommunala självstyrelsen.

För övriga typer av konsekvenser har en övergripande bedömning gjorts och de aktuella förslagen innebär enligt denna bedömning inga konsekvenser i dessa avseenden:

165

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

xförslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebygg- ande arbetet

xpåverkan på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet.

xkonsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkur- rensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags

xkonsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

xkonsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Inledningsvis presenteras dock en analys av nollalternativet, det vill säga att höghastighetsjärnvägen finansieras med anslag enligt huvud- regeln.

4.2Konsekvenser av förslag rörande kommersiella förutsättningar

Det följande avsnittet kommer att beskriva konsekvenserna av att trafiken på höghastighetsjärnvägen drivs i konkurrens, det vill säga att minst två aktörer trafikerar järnvägen.

4.2.1Reglering, prioritering och avtal vid kommersiell trafik

Vi bedömer att det finns förutsättningar och intresse för att be- driva kommersiell trafik på höghastighetsjärnvägen, men samtidigt att det bygger på att ett antal förutsättningar måste vara uppfyllda.

xKorta restider.

xHög punktlighet.

xLängre framförhållning i kapacitetstilldelningen än i dag.

xPrioritering av höghastighetstågen i kapacitetstilldelningsproces- sen.

xBanavgifter på en rimlig nivå.

xStrategiskt belägna depåer.

166

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

För att förbättra möjligheterna att erbjuda dessa förutsättningar har vi lämnat förslag avseende infrastrukturens utformning, kapacitets- tilldelningsprocessen, ramavtal samt reserverandet och prioriter- ingen av trafik. Förslagen innebär (1) att järnvägslagen (2004:519) ändras för att möjliggöra reservation av trafik med de nödvändiga egenskaperna, (2) att höghastighetstrafik ska prioriteras och (3) att det ska vara möjligt att teckna ramavtal för längre kapacitetstilldel- ning.

Givet befintliga EU-direktiv är det möjligt att ändra järnvägs- lagen (2004:519) 6 kapitlet 3 § så att höghastighetsjärnvägen reser- veras för tåg som uppfyller vissa krav. En sådan lagändring innebär dock inte säkert att trafik som tekniskt klarar en hastighet men ändå färdas långsamt kan hindras.

En säkrare metod att prioritera snabb och hindra långsam trafik skulle därför vara att utforma tillträdet så att endast tåg special- byggda för höga hastigheter kan komma i fråga (P1). För ett sådant förfarande krävs fortfarande att alternativ järnvägsinfrastruktur finns. En nackdel är minskad flexibilitet och sämre kapacitetsutnytt- jande i väntan på de specialbyggda fordonen.

För att skapa långsiktighet i planeringen föreslår utredningen användning av ramavtal mellan infrastrukturförvaltare och operatö- rer. Ramavtal tydliggör spelreglerna för operatörerna och förenklar operatörernas förberedelse för trafikering. Av det skälet behöver prioriteringsregler även föreskrivas innan höghastighetsjärnvägen är färdigbyggd.

Utredningens förslag innebär att långsiktiga ramavtal om cirka 15 år ska kunna upprättas och att dessa ska reglera villkor om tur- täthet, volym och kvalitet. Detta skulle vara möjligt att göra enligt EU-direktiv, men en ändring av järnvägslagen (2004:519) krävs.

Med dessa förslag bedömer vi att flera risker som har identifie- rats i samband med de kommersiella förutsättningarna för trafiken på höghastighetsjärnvägen minskar. Bland de risker som nämnts in- går att operatörerna inte får tillräcklig lönsamhet till följd av exem- pelvis antalet resenärer, kapaciteten och tilldelningen, restiden och punktligheten samt nivån på banavgifterna. För statens del om- nämns risken att trafiken inte blir tillräckligt omfattande och att de planerade nyttorna därmed uteblir.

167

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

En av de viktigare förutsättningarna för kommersiell trafik är möj- ligheten att prioritera trafik med hög hastighet och garantera att denna trafik inte hindras av eventuell långsammare trafik. Konse- kvensen av att inte kunna presentera sådana garantier mot kommer- siella operatörer på ett trovärdigt sätt skulle kunna bli att invester- ingar i rullande utrustning hotas, och i förlängningen att trafiken och konkurrensen på spåren inte blir den önskade. Utredningens förslag innebär möjlighet att reservera höghastighetsjärnvägen till höghastighetstrafik om långsamma tåg försämrar effektiviteten och tillförlitligheten på järnvägen på bekostnad av höghastighetstrafi- ken. Att nedprioritera denna långsammare trafik kan påverka kost- naderna för eventuell upphandlad eller på annat sätt delvis subven- tionerad trafik då biljettintäkter minskar om trafiken blir mindre attraktiv, samt att trafikeringskostnaderna ökar om exempelvis om- loppstiderna blir längre. Ökat behov av subventionering för upp- handlad trafik kan innebära kostnader för kommuner och landsting. Förbättrade kommersiella förutsättningar med ökad lönsamhet och trafikering av kommersiella aktörer kan leda till ökade skatteintäk- ter och möjligheter att ta ut banavgifter för staten.

Då trafikeringen föreslås styras genom ramavtal skulle staten i förväg veta vilken trafik som förväntas trafikera järnvägen.

Om trafikeringen trots ovanstående åtgärder inte skulle komma till stånd eller bli tillräckligt attraktiv (exempelvis till följd av bris- tande punktlighet) skulle det sannolikt påverka såväl statliga som kommunala skatter negativt samtidigt som möjliga lokala invester- ingar och lönsamhet för lokal affärsverksamhet skulle bli sämre. Minskad efterfrågan skulle även innebära att såväl operatörer på interregionala som storregionala sträckor genomför investeringar i tåg som inte visar sig lönsamma på grund av överkapacitet.

Tågoperatörernas kostnader påverkas av nivån på banavgifter samt av hur möjligheten till marknadstillträde utformas. Höga av- giftsnivåer alternativt otydliga villkor kring tillträde, prioritering och ramavtal kan innebära att enskilda företag inte väljer att trafikera järnvägen, alternativt att operatörer får en minskad lönsamhet. Att på förhand tydligt reglera vilka villkor som gäller för höghastighets- järnvägen torde därför minska risken för tågoperatörerna. Ytterligare

168

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

ett sätt att minska riskerna för operatörerna i inledningsperioden är att lägre banavgifter tillämpas i ett inledande skede.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Sammantaget skulle de föreslagna åtgärderna för trafikeringen på höghastighetsjärnvägen, antingen genom prioritering eller genom avtal, ge ökad långsiktighet och därmed bättre kommersiella förut- sättningar för trafikeringen med höghastighetståg. Samtidigt skulle även planeringsmöjligheterna för staten öka. Det skulle således innebära förbättrade förutsättningar att nå den samhällsekono- miska nytta som eftersträvas med höghastighetsjärnvägen. En följd av förslagen är dock att storregionala tåg med lägre hastigheter som stannar vid många stationer riskerar att få försämrad framkomlig- het och/eller glesare turtäthet, vilket innebär att tillgängligheten på mindre orter kan bli lägre än förväntat. Vi bedömer att denna lägre tillgänglighet vägs upp av att nyttorna från höghastighetstrafiken blir större.

Om passagerarvolymerna och efterfrågan på höghastighetsjärn- vägen av någon anledning, till exempel till följd av höga banavgifter (se avsnitt 4.4.1), inte skulle bli den önskade eller förväntade minskar den samhällsekonomiska lönsamheten för investeringen. Ytterligare en effekt skulle sannolikt vara att operatörerna minskar trafikeringen, för att kompensera intäktsbortfallet. Biljettpriserna skulle sannolikt inte kunna justeras i någon större utsträckning då prissättningen sker i konkurrens med alternativa transportmedel. Det lägre utbudet skulle även det leda till en minskad samhälls- ekonomisk nytta samtidigt som investeringskostnader för såväl sta- ten som operatörerna skulle bestå.

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Förslaget innebär att behovet av stöd till upphandlad storregional trafik eventuellt kan öka till följd av ökad prioritering av höghastig- hetstrafik och övriga förbättrade förutsättningar för den kommer- siella trafiken. I första hand förväntas de regionala kollektivtrafik- huvudmännen och i förlängningen delvis även resenärerna bära eventuella kostnadsökningar.

169

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen har identifierats.

4.3Anslagsfinansiering

Huvudregeln för investeringar i statlig infrastruktur är att det sker genom anslagsfinansiering. Detta avsnitt beskriver det finanspolitiska ramverket och vilka effekter anslagsfinansiering av höghastighets- järnvägen skulle få för statens budget och det finansiella sparandet.

4.3.1Det finanspolitiska ramverket

Finanspolitiken styrs sedan slutet av 1990-talet av tre mål: ett över- skottsmål för hela den offentliga sektorn, ett utgiftstak för staten samt ett krav på kommuner och landsting att ha en god ekonomisk hushållning och balans i budgeten. Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till 1 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Utgiftstaket för staten innebär att statens utgifter inte får överstiga ett belopp som be- slutas av riksdagen två till tre år före det aktuella budgetåret. Ut- giftstaket är därmed en av regeringen föreslagen begränsning för hur stora utgifter staten får ha under ett enskilt år. Riksdagen be- slutar årligen om en total utgiftsnivå, som sedan fördelas på de olika utgiftsområdena i statens budget. Utgiftstaket omfattar alla statens utgiftsområden utom statsskuldsräntorna då dessa inte går att påverka på samma sätt som andra utgifter. Dessutom ingår ålderspensionssystemet.

Utgiftstaket gör att olika utgiftsökningar prövas tillsammans inom ett fastställt ekonomiskt utrymme vilket tvingar fram priori- teringar mellan olika behov. Därmed minskar till exempel risken för att tillfälligt höga inkomster, i ett läge med högt resursutnytt- jande, används för att finansiera permanent högre utgifter.

170

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

4.3.2Konsekvenser av anslagsfinansiering

Anslagsfinansiering är huvudregel för infrastrukturinvesteringar en- ligt budgetlagen (2011:203), och motiven för alternativ finansiering ska anges i varje enskilt fall.

Anslagsfinansiering innebär att hela investeringsutgiften belastar statens budgets utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med statens löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för anslagsfinansiering, vilket framförs i förarbetena till såväl nuvarande budgetlag som den tidigare lagen om stadsbudgeten (1996:1059), är att investeringarna i infrastruktur då underkastas samma budget- prövning som andra utgifter.

Spannet för investeringsutgifterna för höghastighetsjärnvägen beräknas totalt till 190 till 335 miljarder kronor. Utgifterna för in- vesteringen är inte jämt fördelade över investeringsperioden utan de förväntas nå en topp under åren 2027 till 2030. När investerings- utgifterna är som högst år 2028 är den förväntade utgiften 17 till 30 miljarder kronor. Detta motsvarar en och en halv tre procent av statens inkomster eller 0,3–0,6 procent av BNP under ett enskilt år.1

Finansieringen av ett så pass omfattande projekt som höghastig- hetsjärnvägen kommer att påverka möjligheten att uppfylla de stats- finansiella kriterierna:

xÖverskottsmålets syfte är i huvudsak framåtblickande och syftar till att bedöma reformutrymmet eller om det finns ett behov av budgetförstärkandet åtgärder. För närvarande är målet att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel.

xUtgiftstaket syftar till att skapa förutsättningar för att nå över- skottsmålet och bör främja en långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för totala utgifter i statens budget och sätter på så vis ramarna för ut- gifterna i årets budget.2,3 Utgiftstaket uppgick 2014 till 1 107 mil- jarder kronor.

1Beräknat baserat på uppgifter från SCB och Konjunkturinstitutet, framräknat med genom- snittlig årlig tillväxt.

2Regeringens skrivelse 2010/11:79, Ramverk för finanspolitiken.

3Utgiftstaket uppgick till 1 107 miljarder kronor under 2014.

171

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

xMaastrichtkriterierna: EU:s gemensamma ramverk innehåller kri- terier om sunda statsfinanser och innebär att staten inte får ha en konsoliderad offentlig bruttoskuld som överstiger 60 procent av BNP och att budgetunderskottet inte får överskrida 3 procent av BNP.

Konsekvensen för statens budget blir antingen att utgiftstaket måste höjas för de aktuella åren eller att andra utgifter på motsva- rande belopp måste prioriteras ned. Om budgetens utgifter tillåts öka leder det till ett försämrat budgetsaldo om inte inkomsterna ökas i motsvarande mån.

Skattefinansierade utgifter är alltid förknippade med en samhälls- ekonomisk kostnad i form av så kallad snedvridningseffekter. 4 In- komstskatterna påverkar som ett exempel på detta tydligt individer- nas beteende. Höjd skatt på arbetsinkomster påverkar valet mellan att arbeta heltid och deltid, karriärval och förtida pensionsuttag så att arbetsutbudet och därmed skattebasen riskerar att minska. På så sätt kan skattehöjningar leda till en samhällsekonomisk förlust, vilket vanligen kallas överskottsbörda eller snedvridningseffekter. Skatte- finansiering skapar med andra ord en extra kostnad genom att effek- tiviteten i samhällsekonomin minskar. Snedvridningseffekten för ytterligare en skattekrona beror på vilken skatt det gäller. Den är svår att beräkna exakt. Metoden för att fånga denna effekt är i sam- band med infrastrukturinvesteringar att vid bedömningen av sam- hällsekonomisk lönsamhet lägga till 30 procent på de utgifter som skattefinansieras. Det bör dock noteras att även avgiftsfinansierade utgifter kan ge upphov till samhällsekonomiska kostnader om av- giften ger negativa anpassningar på olika marknader, vilka bör vägas mot de ökade intäkterna. Brukaravgifter som är marginalkostnads- baserade, medfinansiering från näringslivet och fastighetskatter är finansieringskällor som ger liten eller ingen snedvridningseffekt.

4 Snedvridningseffekten är den förlust för samhället som uppstår på grunda av att skatter för- ändrar jämviktspriset för varor och tjänster så att de inte längre ligger på en optimal nivå, vilket minskar konsument- och producentöverskottet.

172

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

4.4Konsekvenser av förslag rörande finansieringsprinciper

I avsnittet analyseras konsekvenserna av att använda andra finansier- ingskällor och -metoder än statliga anslagsmedel för att finansiera höghastighetsjärnvägen. Avsnittet kommer inledningsvis beskriva konsekvenser av att använda finansieringskällor med koppling till hög- hastighetsjärnvägen för att därefter beskriva finansieringsmetoder.

De ekonomiska konsekvenserna av de föreslagna finansierings- källorna och finansieringsmetoderna redovisas per förslag. De finan- sieringskällor som beskrivs är banavgifter, planvinster, värdesteg- ringsersättning, inkrementella fastighetsskatteökningar, infrastruk- turskatt på fastigheter samt skatt på stationsbyggnader längs med den nya järnvägen. Vidare redovisas konsekvenserna av kommunal medfinansiering samt konsekvenserna av finansieringsmetoden lån i Riksgäldskontoret. Sist i avsnittet kommer konsekvenserna av för- säljning av statliga tillgångar samt en möjlig delfinansiering med OPS att redovisas.

Vi gör bedömningen att valet av finansieringsmetoder och finan- sieringskällor sannolikt kommer att påverka möjligheten för staten att nå överskottsmålet och risken att utgiftstaket överskrids.

4.4.1Finansieringskällor med koppling till höghastighetsjärnvägen

Då alternativ till anslagsfinansiering övervägs är det naturligt att i första hand använda de värden som investeringen faktiskt skapar för att finansiera denna. Av det skälet beskrivs finansieringskällor där direkta effekter (till exempel inkrementella skatteeffekter) upp- står och där nyttor kan kapitaliseras genom nya skatter och avgifter till följd av höghastighetsjärnvägen.

173

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Banavgifter

Banavgifter är den brukaravgift som är bäst lämpad för finansiering av järnväg. Den betalas av operatören till infrastrukturägaren, i det här fallet staten.5

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

En brukaravgift ger en intäkt till staten (via Trafikverkets budget) då anläggningen som genererar intäkten tagits i bruk. Intäkter från brukaravgifter minskar därför behovet av anslagsmedel och på- verkar således statens budgetsaldo positivt. Banavgifterna kommer således att ge intäkter till staten från tidpunkten då den första trafi- keringsbara sträckan tas i bruk och öka i takt med trafikeringen.

Precis som i dag kommer banavgifterna att beräknas och uppbör- den administreras av Trafikverket. De tillkommande kostnaderna för hantering och uppbörd bedöms därmed vara mycket begränsade.

Den kostnad banavgifterna innebär för de företag och organisa- tioner som ska betala dem, behöver de kommersiella operatörerna ta ut på biljettpriset för att kunna upprätthålla trafiken med lön- samhet. Om betalningsviljan hos resenärerna är för liten i för- hållande till de biljettpriser operatörerna behöver ta ut för att täcka sina kostnader kommer de behöva minska sina kostnader, vilket innebär en risk för att trafikeringen minskar. En minskad trafiker- ing innebär i sin tur att intäkterna från banavgifterna minskar.

Vi har uppskattat att finansierande banavgifter som medger en lönsam kommersiell trafik kan ge årliga intäkter om cirka 1– 1,4 miljarder kronor per år i 2015 års prisnivå när höghastighets- järnvägen är fullt trafikerad. Detta uppskattas motsvara 10 till 15 procent av de kommersiella operatörernas intäkter.

5 Detta förutsätter att högre avgifter än marginalkostnadsbaserade avgifter får tas ut och att höghastighetsjärnvägen kan betraktas som ett sådant särskilt investeringsprojekt som tillåter att järnvägens långsiktiga kostnader för drift, underhåll och kapitalkostnader, inklusive av- skrivningar finansieras med banavgifter.

174

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Det finns en risk att finansierande banavgifter, det vill säga ban- avgifter som är högre än marginalkostnaden, minskar antalet rese- närer, vilket minskar höghastighetsjärnvägens samhällsekonomiska lönsamhet. Färre resenärer påverkar i förlängningen även utbudet och biljettpriserna, vilket innebär att den samhällsekonomiska nyt- tan påverkas ytterligare. Trafikverket har för närvarande i uppdrag att beräkna sambandet mellan banavgiftsnivån och effekten på bil- jettpriserna, resandet och samhällsekonomin.

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Då banavgifter redan används i dag bedöms transaktions- och upp- bördskostnaderna vara begränsade.

Inkrementella skatteökningar

Inkrementella skatteökningar kommer delvis att kunna användas som finansiering till följd av ökade taxeringsvärden för lokaler. Åt- gärden kan rimligen rymmas inom ramen för nuvarande lagstift- ning så länge bostäder undantas då det finns ett tak på fastighets- avgiften för bostäder.

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

Effekten har bedömts till 45 miljoner kronor årligen i 2015 års pris- nivå. Intäktseffekten av fastighetstaxeringsbidraget förväntas upp- komma stegvis från att marknaden bedömer att det är sannolikt att en järnvägsinvestering kan komma att genomföras, då förväntan dri- ver upp fastighetsvärden och genererar nya investeringar, till dess att järnvägen är färdigbyggd och driftsatt, och den förväntade värde- påverkan av ny infrastruktur ersätts av den faktiska nyttan och en resulterande ökad drivkraft för investeringar som kan förväntas pågå under ett antal år efter driftsättning. I beräkningarna har de inkre- mentella effekterna antagits nå full effekt 2030, vilket får represen-

175

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

tera en gradvis stegring av värdet under ett antal år innan höghastig- hetsjärnvägen öppnas.

Kostnader som är förknippade med uppbörden av inkrementella skatteökningar bedöms vara begränsade. Det bör noteras att det fak- tum att de inkrementella fastighetsskatteffekterna används för finan- siering av höghastighetsjärnvägen inte i sig innebär några ökade intäk- ter till staten, utan det är en kanalisering av medel som skulle komma staten till del oavsett om medlen specialdestinerades eller inte.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Att kanalisera en inkrementell skatteökning till höghastighetsjärn- vägen har inga samhällsekonomiska konsekvenserer eftersom de inte påverkar nivån på skatteuttaget eller nivån på kostnaden för in- vesteringen.

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Inkrementella skatter bedöms innebära begränsade transaktions- och uppbördskostnader.

Tillfällig infrastrukturskatt

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

Åtgärden har bedömts ge intäkter om cirka 615 miljoner kronor år- ligen i 2015 års prisnivå och bör enbart införas under en avgränsad period, i det här fallet har perioden som ett exempel antagits vara 20 år. Perioden har beräknats sträcka sig under 2035–2055 för mer- parten av sträckningen. Eventuellt skulle skatten kunna tas ut runt Ostlänken redan från år 2028.

Den tillfälliga infrastrukturskatten kan ge upphov till vissa kost- nader i utformningen, men uppbördskostnaden bedöms som be- gränsad. Uppbördskostnader bör kunna avräknas från intäkterna.

Fastighetsägare och exploatörer kan påverkas ekonomiskt av de skatteuttag som föreslås jämfört med om skatteintäkter från en bre- dare skattebas används. Nettoeffekten (värdeökningen minus skatte-

176

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

uttaget) blir dock positiv givet att endast en del av värdeökningen återförs i enlighet med vårt förslag.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Vi föreslår att enbart en del av det värde som uppstår tas ut i form av skatt. Även om infrastrukturskatten på fastigheter innebär en dämpande effekt på värdestegringen, jämfört med om järnvägen finansierades med anslagsmedel, får fastighetsägaren ändå ha kvar en del av den nytta som den nya järnvägen ger. På så sätt minskar risken att incitamenten att investera påverkas.

Ett alternativ till att beskatta hela fastigheten, det vill säga både marken och byggnaden, är att endast beskatta värdet på marken in- klusive de byggrätter som finns. Fördelen är att det skapar incita- ment att bygga på obebyggd mark för att finansiera skatten, sam- tidigt som man kommer ifrån ett eventuellt negativt incitament med skatt på fastigheter som kan leda till att det byggs i för liten utsträckning då en högre exploatering leder till högre skatt.

Vi gör även bedömningen att kommunerna bör engageras i den lokala utformningen av skatten.

Finansieringskällan ger inte upphov till samma samhällsekono- miska kostnader som anslagsfinansiering då fastighetsskatter inte orsakar snedvridningseffekter på samma sätt som anslagsfinansier- ing, se avsnitt 3.2.

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Infrastrukturskatten på fastigheter bedöms innebära begränsade transaktions- och uppbördskostnader. Eventuella transaktionskost- nader finansieras genom det ökade skatteuttaget.

Värdestegringsersättning

Vi föreslår att en ersättning tas ut i samband med tecknande av exploaterings- och markanvisningsavtal, en så kallad värdestegrings- ersättning, i enlighet med vårt förslag i delrapport ett.

177

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

Den värdestegringsersättning som tas ut bör bygga på de värden som uppstår till följd av höghastighetsjärnvägen och gälla under en be- gränsad period. Den bedöms kunna ge potentiella intäkter till kom- munerna i storleksordningen 300 miljoner kronor årligen i 2015 års prisnivå.6 Då dessa kommunala intäkter används som grund för med- finansiering behöver kommunernas riskexponering samt egna finan- sieringskostnader och transaktionskostnader för ökad belåning, upp- börd med mera dras av. I enlighet med vårt förslag till författning i delrapport ett, har samtliga intäkter efter riskpremie och kostnader beräknats ge intäkter till höghastighetsjärnvägen.

Fastighetsägare och exploatörer kan påverkas ekonomiskt av det avgiftsuttag som föreslås, nettoeffekten av både höghastighetsjärn- väg och värdestegringsersättning blir dock positiv givet att endast en del av värdeökningen återförs i enlighet med vårt förslag.

Eftersom intäktseffekterna till del förväntas uppkomma först efter att den nya järnvägen tagits i drift finns ett behov av att låta denna förväntade intäkt ligga till grund för ett i huvudsak låne- finansierat bidrag från kommunerna, där räntor och amorteringar betalas genom intäkterna.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Då den värdestegringsersättning som föreslås föregås av förhandling mellan berörda parter bedöms risken att investeringar uteblir, till följd av en för hög ersättningsnivå, minska jämfört med om nivån skulle vara fastställd av staten eller kommunen. På så vis bedöms en nytta uppstå både för staten i form av ökade skatteintäkter och för fastighetsexploatören.

En fördel med värdestegringsersättningen är att den kan skapa drivkrafter för ett ökat byggande av bostäder och lokaler på den mark som får förbättrad tillgänglighet av att höghastighetsjärn- vägen byggs. Kommunen får incitament att driva planeringspro-

6 Beräkningen av potentialen inbegriper även värdestegringsersättning för kommunal mark. Vid tecknade av markanvisningsavtal kan kommunen välja att inkludera denna vid prissätt- ningen av marken. I beräkningen av potentialen av kommunal planvinst nedan har värdesteg- ringsersättningen beaktats.

178

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

cessen effektivt och medverka till ett värdeskapande av fastigheten då dessa kan återspeglas i värdestegringsersättningen. När värde- stegringen är erlagd finns incitament för fastighetsägarens att bidra till ett snabbare genomförande för att realisera sina värden (sälja eller hyra ut sina bostäder och lokaler) och få täckning för utgiften. Både kommun och fastighetsägare har dessutom en gemensam drivkraft att maximera nyttan av infrastrukturinvesteringen i form av effektiv markanvändning. Dessa effektiviseringar av samhälls- byggandet kan ge positiva samhällsekonomiska effekter och öka den samhällsekonomiska nyttan av höghastighetsjärnvägen.

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Värdestegringsersättningen bedöms innebära begränsade transak- tions- och uppbördskostnader. Eventuella transaktionskostnader för kommunen, till exempel för förhandling med fastighetsexploa- törer, finansieras genom intäkterna från värdestegringsersättningen.

Planvinster

Planvinster är en finansieringskälla som ger intäkter vid fastighets- utveckling (uthyrning, försäljning i samband med nya invester- ingar, ingående av markanvisningsavtal med exploatörer) genom förändrade markvärden på den mark som kommunen äger. Finan- sieringskällan bygger i det här fallet på de värdeändringar som upp- står till följd av utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen.

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

Intäkterna tillfaller främst fastighetsägaren och därmed kan intäk- ter i samband med utbyggnaden av höghastighetsjärnvägen förvän- tas till kommunen i de fall kommunen är fastighetsägare. Kommu- nen antas till följd av höghastighetsjärnvägen nå planvinster om cirka 130 miljoner kronor per år i nettovärdestegring under perio- den 2023–2040.

179

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Eftersom intäktseffekterna till stor del förväntas uppkomma först efter att den nya järnvägen tagits i drift finns ett behov av att låta denna förväntade intäkt ligga till grund för ett i huvudsak låne- finansierat bidrag från kommunerna, där räntor och amorteringar betalas genom intäkterna.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Att planvinsterna kanaliseras till höghastighetsjärnvägen innebär att kommunerna inte har möjlighet att använda värdeökningen till att finansiera andra investeringar eller åtgärder. Om höghastighetsjärn- vägen har samma samhällsekonomiska lönsamhet som den alterna- tiva användningen av planvinsterna påverkas inte samhällsekonomin.

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Planvinsterna bedöms innebära begränsade transaktions- och upp- bördskostnader. Eventuella transaktionskostnader finansieras genom ökade intäkter.

Skatt på kommersiella lokaler i stationer och flygplatser

Vi föreslår att skatt på kommersiella lokaler i stationsbyggnader och på flygplatser införs för att finansiera höghastighetsjärnvägen. I första hand bör skatteintäkter från tillkommande stationsbygg- nader längs med höghastighetsjärnvägen användas i finansieringen, eftersom dessa har ett direkt orsakssamband med höghastighets- järnvägen. Vi bedömer att även intäkter från de befintliga stations- byggnaderna längs med den nya järnvägen kan användas i finansier- ingen då de har en koppling till investeringen. Eventuellt kan även övriga intäkter, från skatt på stationsbyggnader i resten av landet och på flygplatser, användas i finansieringen.

180

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

Skatt på stationsbyggnader längs höghastighetsjärnvägen bedöms ge intäkter om sammanlagt 36 miljoner kronor årligen i 2015 års pris- nivå:

xBefintliga stationsbyggnader vid stationer som kommer trafike- ras av höghastighetsjärnvägen beräknas stå för cirka 75 procent av intäkterna

xNya stationsbyggnader (stationsbyggnader längs höghastighets- järnvägen) beräknas stå för cirka 25 procent av intäkterna.

Skatt på stationer i resten av landet och flygplatser bedöms ge sam- mantagna intäkter om 20–60 miljoner kronor per år i 2015 års pris- nivå.

Det bör noteras att i den mån stationsbyggnaderna eller flyg- platserna ägs av statliga bolag är det möjligt att ökade skatteintäk- ter från stationsbyggnader till del innebär minskat utrymme för ut- delning från statliga fastighetsägare, i synnerhet Jernhusen. Det är sannolikt möjligt för Jernhusen att ta ut den ökade skatten från hyresgästen. När det gäller dessa stationer innebär skatten en kana- lisering av medel som skulle komma staten till del oavsett om skat- ten införs.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Att införa skatt på kommersiella lokaler i stationsbyggnader inne- bär att eventuella konkurrenssnedvridande effekter mellan lokaler i stationsbyggnader och lokaler utanför stationsbyggnader försvin- ner. I övrigt bedöms inte skatten ge några samhällsekonomiska kon- sekvenser.

Finansieringskällan ger inte upphov till samma samhällsekono- miska kostnader som anslagsfinansiering då fastighetsskatter inte orsakar snedvridningseffekter på samma sätt som anslagsfinansier- ing, se avsnitt 3.2.

181

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Skatt på stationsbyggnader bedöms innebära begränsade trans- aktions- och uppbördskostnader. Eventuella transaktionskostnader finansieras genom ökade intäkter. När det gäller statliga bolag inne- bär ett direkt bidrag till höghastighetsjärnvägen minskat utrymme för utdelning, allt annat lika. Utdelningspotentialen bygger dock på flera faktorer, exempelvis ägarens finansiella mål och verksam- hetens investeringsbehov, som sannolikt kommer att öka i sam- band med höghastighetsjärnvägens tillkomst.

4.4.2Kommunal medfinansiering och förskottering

Kommunal medfinansiering är en finansieringsmetod som ger in- täkter till staten samtidigt som det utgör en utgift för den med- finansierade kommunen. Då utgångspunkten är att medfinansier- ingen ska grundas på en nytta vägs utgiften upp av potentiella in- täkter från ovan beskrivna finansieringskällor.

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

Enligt lag ska kommunens bidrag till statlig infrastruktur redovisas som en kostnad i resultaträkningen eller tas upp i kommunens balansräkning under en särskild post ”Bidrag till statlig infrastruk- tur”. Lag (2009:1319) innehåller en undantagsregel som innebär att bidraget i stället kan aktiveras som en tillgång i balansräkningen. De kommuner och landsting som skulle medverka till finansier- ingen av Citybanan genom Stockholm är exempel på kommuner som hade önskat att bidragen skulle aktiveras som tillgång hos re- spektive bidragsgivare för att därefter successivt kostnadsföras i form av avskrivningar under en längre tidsperiod. Argumentet var att åstadkomma en bättre matchning mellan utgifterna och den nytta som uppstår när investeringen färdigställts och under dess nyttjandeperiod. Lagen medger att varje bidrag som redovisas i balansräkningen ska upplösas med årliga enhetliga belopp under högst 25 år. Kommunen kan välja under hur många år upplösning- en ska ske. Den valda perioden för upplösningen kan inte ändras

182

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

över tiden. Bidrag ska börja upplösas det år som beslut om bidrag fattas av kommunen eller landstinget/regionen.

Vid förskottering behöver kommuner skjuta till pengar till hög- hastighetsjärnvägen innan nyttan sannolikt realiserats. Detta inne- bär troligen att kommuner behöver låna upp medel, vanligen till en högre kostnad än om staten lånat upp motsvarande summa. Riks- gäldskontoret har studerat skillnaden i upplåningskostnad mellan staten och Kommuninvest de senaste sex åren och kom fram till att upplåningskostnaden skiljer sig 0,20–1,00 procentenheter mellan staten och Kommuninvest under perioden. Hur stor skillnaden är varierar beroende på vilken löptid, valuta och tidpunkt som stude- ras. Riksgäldskontoret måste dock prissätta lån till kommuner marknadsmässigt vilket innebär att vinsten för kommunen av att låna i Riksgäldskontoret är begränsad – för offentlig sektor som helhet är det dock bättre om kommunerna lånar av Riksgälds- kontoret i stället för av en privat aktör. Orsaken till detta är att privata investerare tar ut en likviditetspremie av kommuner vilket inte Riksgäldskontoret skulle ha skäl att göra.

Riksgäldskontoret presenterade i januari 2013 ett förslag om att öppna möjligheter för kommuner, landsting och regioner att låna i Riksgäldskontoret, till exempel i samband med kommunal med- finansiering och förskottering av infrastruktur. Enligt förslaget skulle kommunal upplåning i Riksgäldskontoret innebära minskade finansieringskostnader för kommuner.

Kommuners lån påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande på samma sätt som statliga lån (se avsnitt om lånefinan- siering, 4.4.3, nedan).

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Kommunal medfinansiering kan bidra till ökade samhällsekonomi- ska nyttor om medfinansieringen bidrar till ett ökat lokalt engage- mang och samplanering av infrastruktur och omkringliggande åt- gärder. Samtidigt behöver medfinansieringen motsvaras av nyttor för att säkerställa att kommunen inte avstår ifrån eller skjuter upp andra samhällsviktiga investeringar till förmån för investeringar i statlig infrastruktur.

183

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Kommunal uppbörd kan vara något dyrare än statlig uppbörd.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Den kommunala självstyrelsen regleras i regeringsformen och grundar sig i principen att beslut ska fattas nära folket. Eftersom medfinansiering är frivilligt påverkar det inte det kommunala själv- styret även om kommunala resurser tas i anspråk och kommuner kan komma att prioritera andra åtgärder än vad kommunen hade gjort utan medfinansiering.

Medfinansiering tar sin utgångspunkt i en förhandling där den kommunala förhandlingspersonen har ett förhandlingsmandat från kommunstyrelsen. Avtal ingås först efter beslut i fullmäktigeför- samling, varför den kommunala självstyrelsen bedöms upprätthållas även vid medfinansiering av statlig transportinfrastruktur.

4.4.3Lånefinansiering

Vår bedömning är att den samlade potential som förslagna finan- sieringskällor ger kan finansiera i storleksordningen fem till tio procent av kostnaden, beräknat på ett spann för kostnaderna på 190 till 335 miljoner kronor7 samt två alternativa återbetalningstider (till 2055 respektive 2065). Då intäkterna från finansieringskällorna inte realiseras förrän efter att höghastighetsjärnvägen öppnats eller strax innan behöver lån tas upp i Riksgäldskontoret för att på så vis överbrygga den tidsmässiga skillnaden.

De övriga 90 till 95 procenten av kostnaderna kommer därmed att belasta statens budget. Storleken på investeringen gör dock att vi bedömer att dessa kostnader inte kan belasta infrastruktur- anslaget. För att sprida belastningen på statens budget över tid bedömer vi att det är rimligt att överväga att staten tar upp lån i Riksgäldskontoret. Det skulle innebära att investeringen ställs mot andra utgifter längre fram i tiden, vilket är rimligt då höghastighets- järnvägen ger nyttor långt in i framtiden.

7 15- till 85-procentsintervall för kostnaden, se avsnitt 3.1.

184

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

När en infrastrukturinvestering finansieras med statliga lån via Riksgäldskontoret belastas inte utgiftssidan på statens budget vid investeringstillfället, i stället belastas statens budget med räntor och amorteringar under lånets återbetalningstid. I statens årsredovis- ning förs en tillgång, motsvarande investeringen, upp med skulden som motpost. Skulden skrivs ner under återbetalningstiden med amorteringar som i regel motsvarar de årliga avskrivningarna.

Vid investeringstillfället ökar alltså Riksgäldskontorets netto- utlåning med ett belopp motsvarande investeringen. När anlägg- ningen, i det här fallet höghastighetsjärnvägen, tas i bruk kommer räntor och amorteringar att redovisas mot Utgiftsområde 22, Kom- munikationer, under lånets återbetalningstid.

Eftersom utgifterna periodiseras över den ekonomiska livslängden kommer inte ett belopp motsvarande investeringen att ta upp utrym- me under utgiftstaket vid investeringstillfället. I stället kommer ett utrymme motsvarande amorteringar och räntor att belasta utgifts- taket och därmed handlingsutrymmet under återbetalningstiden.

Den samlade potentialen för intäktskällorna exklusive eventuella sålda tillgångar är att uppskattningsvis fem till tio procent av hög- hastighetsjärnvägen kan finansieras med dessa baserat på ovan be- skrivna kostnadsnivåer och alternativa återbetalningsperioder. För att täcka resterande finansieringsbehov kommer de ovan beskrivna källorna att behöva kompletteras med anslag och ytterligare lån i Riksgäldskontoret. Det innebär att statliga anslagsmedel tas i an- språk och att låneramar och bemyndiganderam behöver justeras i motsvarande mån för att tillgodose finansieringsbehovet under varje enskilt år under perioden.

Om de återstående kostnaderna om 90 till 95 procent skulle finansieras med lån i Riksgäldskontoret skulle det innebära en årlig anslagsbelastning om 6,5 till 12 miljarder kronor givet en återbetal- ningstid till 2055 (om återbetalningstiden i stället sträckte sig till 2065 skulle anslagsbelastningen uppgå till mellan 5,5 till 10,5 miljar- der kronor). Räntekostnaderna blir då cirka 65 till 110 miljarder kronor i 2015 års priser (cirka 100 till 170 miljarder kronor vid åter- betalningstid till 2065). Jämför med statens budget utgör dessa årliga belastningar 0,6 till 1,1 procent och de utgör drygt 0,1 till 0,2 pro- cent av BNP.

185

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Även med lånefinansiering kommer ett så pass omfattande pro- jekt som höghastighetsjärnvägen att påverka möjligheten att uppfylla de statsfinansiella kriterierna, överskottsmålet (1 procent av BNP över en konjunkturcykel), utgiftstaket (som uppgick till 1 107 mil- jarder kronor 2014) och Maastrichtkriterierna (konsoliderad offent- lig bruttoskuld som överstiger 60 procent av BNP och att budget- underskottet inte får överskrida 3 procent av BNP).

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Den snedvridningseffekt som uppstår vid anslagsfinansiering uppstår givetvis även vid lånefinansiering om lånen återbetalas med anslag. Alla utgifter som finansieras med anslag eller lån i Riksgäldskontoret finansieras som huvudregel med skatteintäkter vilka genererar ett an- slagsutrymme över statens budget. Ingen snedvridningseffekt räknas dock på den del av utgifterna som finansieras med avgifter från med- borgare och företag eller med effektivitetsbetingade skatter/avgifter som är direkt kopplade till och betingade av den aktuella invester- ingen.

Snedvridningseffekten räknas bara på de kostnader som leder till ökat finansieringsbehov, således inte på alternativkostnader (det vill säga andra tänkbara åtgärder som trängs undan eller inte blir av) för att utnyttja befintlig personal och befintliga anläggningar. Detta kallas skattefaktor II.

Det bör även noteras att även avgiftsfinansierade utgifter kan ge upphov till samhällsekonomiska kostnader om avgiften ger negativa anpassningar på olika marknader, vilket då bör vägas mot de ökade intäkterna

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Lånefinansiering innebär räntekostnader som behöver finansieras och beaktas noga då ökade räntekostnader innebär att utrymmet för andra investeringar och åtgärder minskar. Hur stora de sammantagna räntekostnaderna blir beror bl.a. på hur snabbt lånen amorteras och på den rådande räntenivån.

186

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

4.4.4Försäljning av statliga tillgångar

En möjlighet att minska lånebelastningen är försäljning av statliga tillgångar. Inom ramen för utredningen har försäljningen av statliga tillgångar analyserats både inom statliga bolag och under förvalt- ning av statliga myndigheter, till exempel anläggningar och fastig- heter. Dessutom har överväganden gjorts rörande förutsättningar att avyttra hela eller delar av aktieägandet i bolag, respektive möj- ligheterna att avyttra tillgångar som inkråm ur bolag eller myndig- heter.8

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

Mot bakgrund av det gällande ramverket för finanspolitiken före- faller det osannolikt att likviden från en försäljning skulle kunna specialdestineras för finansiering av åtgärder i samband med hög- hastighetsjärnväg. Tidpunkten för avyttring bör inte väljas utifrån eventuella utgifter som behöver finansieras, vilket gör att avyttring inte heller tidsmässigt kan förväntas matcha behovet av resurstill- skott under byggtiden. En mer sannolik användning av de frigjorda resurserna är i stället att de även fortsättningsvis används för att minska lånebehovet under det budgetår då avyttringen genomförs. I detta avseende är avyttring av statliga bolag ett tydligt alternativ eller komplement till ökad statlig upplåning som finansieringskälla. Att avstå från upplåning innebär minskade räntekostnader. Sam- tidigt kan en alternativkostnad uppstå om avyttringen sker till en ägare som inte kan utveckla och förvalta värdet hos bolaget på ett bättre sätt än staten.

Försäljning av dessa tillgångar kräver alltså ytterligare utredning, både för att landa i vilka som bör säljas, när de skulle kunna säljas och vad de är värda. Mot bakgrund av ovanstående har vi inte an- tagit att någon likvid kan påräknas som finansieringsmetod för att överföra medel till höghastighetsjärnväg. Vi betraktar i stället för- säljningsbeloppet som potentiella komplement eller alternativ till statlig upplåning med liknande effekter på statens finanser.

8 PwC (2015), Sverigeförhandlingen, Analys av möjligheter att finansiera nya höghastighetsbanor genom försäljning av statliga tillgångar, (bilaga 7).

187

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Eftersom förslaget innebär att ytterligare utredning behövs in- för en möjlig avyttring och inte att intäkter från eventuell avyttring av statliga tillgångar ska knytas till höghastighetsjärnväg så medför förslaget ingen påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Inga övriga samhällsekonomiska konsekvenser förväntas uppstå, och heller inga kostnadsökningar som behöver finansieras.

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

Om kostnadsökningar skulle uppstå till följd av avyttringsproces- sen bör dessa kunna finansieras genom avräkning från likviden vid avyttring.

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Inga konsekvenser bedöms uppstå för den kommunala självstyrelsen.

4.4.5OPS-finansiering

Vi anser att en OPS-lösning kan vara intressant för delar av hög- hastighetsjärnvägen om vidare utredning visar att det kan ge effek- tivitetsvinster.

Påverkan på kostnader eller intäkter för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda

OPS-projekt innebär generellt högre kapitalkostnader som ska balanseras mot potentialen för ökad effektivitet i genomförandet.

Ersättningen till bolaget betalas av staten från det att järnvägen öppnats för trafik till dess att kontraktstiden tar slut då objektet övergår till statlig ägo. Till formen är detta upplägg att likna vid en så kallad operationell lease, där restvärdesrisken kvarstår hos staten. En sådan finansieringslösning innebär dock inte något tillskott av reala resurser ur ett statsfinansiellt perspektiv. I formell mening

188

SOU 2016:3

Konsekvenser av förslagen

innebär OPS-konceptet inte att staten tar upp externa lån, det är i stället projektbolaget som gör det. Men statens ersättning till projektbolaget inkluderar i praktiken såväl amorteringar som ränte- betalningar vid sidan om drift- och underhållskostnader och en riskpremie till OPS-bolaget.

För staten skulle detta innebära att statens årliga utgifter påver- kas med ett i huvudsak fast belopp som innefattar både kapital- och driftskostnader från det att tillgången börjar nyttjas till avtalet upp- hör vilket ska jämföras med traditionell finansiering via anslag eller lån där kapitalkostnaden i stället påverkar statens utgifter vid inve- steringstillfället och driftskostnaderna under driftsfasen. I national- räkenskaperna tas anläggningen upp på tillgångssidan, nuvärdet av de framtida betalningarna på skuldsidan och kostnadsförs enligt be- skrivningen i föregående stycke.

Genom att använda OPS-konceptet sker ingen automatisk be- lastning av utgiftstak, lånebehov eller finansiellt sparande under in- vesteringsperioden. För Sveriges del har vi dock frivilligt tagit på oss budgetrestriktioner vilket innebär att om man använder OPS behöver budgetrestriktionerna justeras i motsvarande grad (det vill säga investeringsutgiften belastar budgeten i sin helhet det år som investeringen äger rum, analogt med att tillgången hamnar på sta- tens balansräkning) och då kommer det inte att uppstå något extra utrymme. Om man nu använder ett verktyg som inte innebär någon belastning på saldomålet före driftsättning men däremot under lång tid därefter behöver saldomålet på kort sikt höjas i mot- svarande grad för att den offentliga skulden inte ska påverkas på längre sikt. Det betyder att man inte heller kortsiktigt kan undgå att göra obekväma prioriteringar.

Samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt

Att använda OPS-finansiering innebär generellt ökade kostnader då en privat aktör tar på sig risk och vill ha betalt för denna. Om det skulle vara fallet skulle det innebära att andra samhällsnyttiga inve- steringar eller åtgärder sannolikt inte skulle bli av till följd av OPS- finansieringen. Om OPS-upplägget är väl avgränsat till de delar där en privat aktör har tydliga fördelar och det finns tydliga incitament kan det å andra sidan innebära minskade kostnader till följd av för- seningar och liknande.

189

Konsekvenser av förslagen

SOU 2016:3

Förslag till finansiering av eventuella kostnadsökningar

OPS-finansiering innebär generellt högre kostnader för staten än att finansiera och genomföra infrastrukturinvesteringar i egen regi. Avsikten med OPS-finansiering är dock att risköverföring samt ökad effektivitet ska motsvara de ökade kostnaderna som även in- kluderar transaktionskostnader till exempel kostnad för finansiell genomlysning och avtal.

4.5Statligt stöd

Trafikverket har i en promemoria analyserat om EU:s regelverk om statligt stöd aktualiseras beträffande den offentliga finansieringen av infrastrukturen till höghastighetsjärnvägen. När offentliga åtgärder är inblandade ska en statsstödsbedömning göras. En åtgärd är stat- ligt stöd när de kumulativa kriterierna i artikel 107.1 EUF-fördraget är uppfyllda. Eftersom kriterierna i bestämmelsen är kumulativa innebär det att reglerna om statligt stöd inte är tillämpliga om ett av kriterierna inte är uppfyllt. Om en åtgärd å andra sida utgör statligt stöd ska det anmälas till kommissionen om inte någon rättslig grund kan åberopas som gör att stödet kan beviljas utan anmälan till kom- missionen. För det fall anmälan till kommissionen krävs, får åtgär- den inte genomföras innan kommissionens godkännande.

Det kan konstateras att det finns villkor som om de uppfylls innebär att offentlig finansiering av infrastruktur inte utgör statligt stöd. Bedömningen av om en åtgärd utgör statligt stöd måste dock göras på flera nivåer: staten som ägare och förvaltare samt konces- sionsinnehavaren som användare.

En slutlig bedömning av om någon av åtgärderna i samband med byggandet av infrastrukturen till höghastighetsbanorna, förvalt- ning, drift eller trafikering utgör statligt stöd (och om undantag från anmälan finns eller inte) kan göras först när förutsättningarna är närmare kända. Av det skälet kommer frågan om statligt stöd att kvarstå. För att minska risken för olagligt statligt stöd dvs. att kommissionen gör en annan bedömning av om åtgärden är statligt stöd eller om förutsättningarna för att tillämpa ett undantag från anmälan är tillämpliga bör en dialog föras med EU-kommissionen kring de tänkta åtgärderna. För att kunna göra eventuella tids- vinster bör en sådan dialog initieras på ett tidigt stadium.

190

5 Ny fast förbindelse över Öresund

5.1Sverigeförhandlingens direktiv

Sverigeförhandlingen ska ta initiativ till och föra samtal med företrä- dare för Danmark om ytterligare en fast förbindelse mellan Sverige och Danmark och lämna förslag till process för fortsatt hantering av frågan.

I analysen ska det ingå att fullgöra det åtagande som regeringen uttalat om Helsingborg–Helsingör-förbindelsen i propositionen investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/2013:25).

5.2Regeringens proposition 2012/13:25 Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem

Trafikverket bedömer i Kapacitetsutredningen att det på lång sikt finns ett behov av ökad kapacitet i transportsystemet i Öresunds- området bland annat utifrån EU:s arbete med utpekade godskorri- dorer, ökad integrering i Öresundsregionen och väntad kraftig till- växt av import och export.

När det gäller frågan om ytterligare fast förbindelse bör faktorer som ekonomiska förutsättningar, fysiska planeringsförutsättningar och samarbete mellan berörda aktörer i Sverige och Danmark beaktas.

Väl fungerande landanslutningar är avgörande för möjligheterna att få full nytta av ytterligare en fast förbindelse. Trafikverket me- nar att möjligheterna att öka kapacitetsutnyttjandet på Öresunds- bron bör tas tillvara i första hand.

Utvecklingen av en eventuell Metroförbindelse mellan Köpen- hamn och Malmö bör beaktas. Regeringen anser att de ekonomiska

191

Ny fast förbindelse över Öresund

SOU 2016:3

förutsättningarna för en fast förbindelse mellan Helsingborg och Helsingör för väg och järnväg behöver utredas vidare för att för- bättra underlaget om behov och förutsättningar för en ny fast för- bindelse.

Detta gäller såväl anläggningskostnader och samhällsekonomiska effekter som de miljömässiga förutsättningarna att anordna lämpliga landanslutningar.

Tänkbara finansieringssätt med bland annat brukaravgifter bör också utredas. Dessutom är det viktigt att se över prognoserna, framförallt för godstransporterna samt göra fördjupade analyser, både på nationell nivå och i samverkan med Danmark.

Sverigeförhandlingen har mot bakgrund av skrivningar i ovan nämnda proposition och det uppdrag som Sverigeförhandlingen har i sina direktiv valt att låta Trafikverket ta fram underlag inför beslut om på vilket sätt arbetet ska bedrivas framöver.

5.3Sverigeförhandlingens uppdrag till Trafikverket 2015-02-23 med tillägg juni 2015

Mot bakgrund av Sverigeförhandlingens direktiv samt innehållet i Regeringens proposition 2012/2013:25 uppdrog Sverigeförhand- lingen åt Trafikverket att genomföra ett antal anslyser enligt nedan.

1.Uppdra åt Trafikverket att analysera och redovisa prognoser för trafikens utveckling (gods- och persontrafiken) fram till 2040.

2.Uppdra åt Trafikverket att kartlägga och redovisa åtgärder på landanslutningarna i såväl Danmark som Sverige med syfte att få ut mer kapacitet av nuvarande Öresundsförbindelse och bedöma hur länge den tillskapade kapaciteten räcker med ovan nämnda prognosbedömningar som grund.

3.Tydliggöra de fysiska förutsättningarna samt göra kostnadsupp- skattningar för en ny fast förbindelse och landanslutningar för denna baserat på det underlag som finns framtaget.

4.Redovisa de ekonomiska förutsättningarna för en ny förbindelse Helsingborg–Helsingör för väg och järnväg, inklusive alterna- tiva finansieringsmöjligheter.

192

SOU 2016:3

Ny fast förbindelse över Öresund

5.Översiktligt analysera behov och effekter av en ny fast förbin- delse, Helsingborg–Helsingör/Metroförbindelse Malmö–Köpen- hamn, förbindelsen Landskrona–Köpenhamn samt trafikala kon- sekvenser för befintlig Öresundsbro.

5.4Trafikverkets rapport ”PM –

om Danmarksförbindelse” daterad 30/9, 2015

Trafikverket redovisar i tre sammanfattande punkter vad som bör ingå i det fortsatta arbetet med ny fast förbindelse över Öresund:

Trafikverkets rapport ”PM – om Danmarksförbindelse” finns till- gänglig på Sverigeförhandlingens hemsida.

1.Gemensamt danskt-svenskt arbete för att utveckla bästa möjliga trafikprognoser för person- och godstrafik- såväl i närtid som i ett perspektiv mot åren 2040–2050.

2.Att med dessa prognoser som underlag fortsätta ett gemensamt arbete för att belysa hur befintlig infrastruktur kan förbättras och utvecklas ytterligare samt när detta bör ske tidsmässigt.

3.Med utgångspunkt i tidigare inriktning på svensk och dansk regeringsnivå, Region Skånes politiska inriktning samt hittills framtaget utredningsmaterial, förefaller Helsingborg–Helsingör vara den geografiska utgångspunkten för fortsatta studier av en ny fast förbindelse mellan länderna. Tidigare studier pekar på en god samhällsekonomisk lönsamhet för denna sträckning. I ett danskt-svenskt samarbete bör fortsatta och fördjupade studier ske för en ny fast förbindelse med beaktande av bland annat anläggnings- och driftskostnader, fysiska förutsättningar, finan- sieringslösningar, miljökonsekvenser och fortsatta integrations- möjligheter. Som en utgångspunkt för tidsplanen för genom- förandet av en ny förbindelse är det väsentligt att klargöra när befintlig förbindelse, med genomförda trimnings- och förbätt- ringsåtgärder inte räcker till för att möta kapacitetsbehovet.

193

Ny fast förbindelse över Öresund

SOU 2016:3

5.5Sverigeförhandlingens fortsatta arbete.

Sverigeförhandlingen har hittills bedrivit ovan nämnda utrednings- arbete ensidigt på svensk sida och inte involverat danska myndig- heter eller beslutsfattare. Detta mot bakgrund av att det krävs ett uppdaterat underlag såväl beträffande prognoser, effektivisering av befintlig förbindelse samt uppdatering av de övriga av regeringen nämnda frågorna som underlag för kommande kontakter.

Avsikten med vårt arbete är att få ett bra beslutsunderlag avse- ende såväl befintlig infrastrukturs nyttjande och kapacitet samt hur länge denna kan räcka utifrån prognosbedömningar.

Det fortsatta arbetet innebär att Sverigeförhandlingen uppdrar åt Trafikverket att i nära samarbete med danska myndigheter genomföra ett prognosarbete i två steg. Arbetet bör utgå ifrån att anpassa de svenska metoderna och data med danska analysmetoder och data. Under 2016 genomförs arbetet samordnat med pågående infrastrukturplanering (åtgärdsplanering) för att få en preliminär bedömning av prognoser fram till 2040–2050. Den preliminära be- dömningen baseras på tidigare utredningar genomförda av Trafik- verket.

Under 2017 efter den svenska infrastrukturplaneringen (åtgärds- planeringen) när det föreligger en ny preliminär nationell och regio- nal plan slutförs metodarbetet till ett svensk-danskt förslag.

Sverigeförhandlingens plan är att under 2016 med de uppdrag som läggs på Trafikverket ta fram både en preliminär prognosredo- visning samt en bedömning av effektiviseringsåtgärder på befintlig förbindelse. Dessutom avser man att fortsätta arbetet med att upp- datera uppgifter och bedömningar av de frågor (anläggningskost- nader, samhällsekonomiska effekter, miljömässiga förutsättningar att anordna lämpliga landanslutningar och tänkbara finansierings- sätt) som nämnts i regeringens proposition 2012 beträffande HH- förbindelsen samt Trafikverkets rapport daterad 30/9, 2015.

Med detta underlag, som kan redovisas under 2016, bedömer Sverigeförhandlingen att underhandskontakter kan tas med danska beslutsfattare under 2016 för att intensifiera arbetet under 2017.

Sverigeförhandlingen avser återkomma med resultat av de ovan beskrivna utredningsuppdragen under 2016.

194

6Underlag till kommande infrastrukturproposition

Sverigeförhandlingen ska föreslå hur eventuella tillkommande in- vesteringar i den befintliga infrastrukturen ska planeras och finan- sieras för att få bästa möjliga effekt av de nya stambanorna för hög- hastighetståg. I detta kapitel redovisas en lägesbeskrivning med av- seende på denna del av vårt uppdrag.

6.1Våra utgångspunkter

Vår utgångspunkt för denna del av vårt uppdrag är att vi föreslår åtgärder i befintlig infrastruktur som bidrar till att ytterligare öka nyttan av höghastighetsjärnvägen, samt att detta sker som ett under- lag till arbetet inför Nationell plan 2018–2029.

I vårt arbete med höghastighetsjärnvägen har vi från många kommuner, regioner, operatörer med flera mötts av inspel om att ett stort antal järnvägssträckor i södra Sverige behöver uppgraderas bland annat vad gäller hastigheter och ökad kapacitet.

Eftersom det ligger i sakens natur att i princip vilken anslutande järnväg som helst kan öka nyttan av höghastighetsjärnvägen har vi valt att i huvudsak lyfta fram principiella åtgärder snarare än att peka ut enskilda sträckor, även om vi gjort något undantag från detta. Skälet till att i huvudsak inte peka ut exakta sträckor handlar om att ge utrymme för att Trafikverket verkligen ska kunna utreda exakt vilka sträckor som bäst kan bidra till att öka nyttorna för höghastig- hetsjärnvägen.

Trafikverket har i sitt arbete med inriktningsplaneringen samrått med oss, i enlighet med regeringens beslut den 21 maj 20151.

1 Regeringen (2015), Uppdrag om att ta fram inriktningsunderlag inför transportinfrastruktur- planering för perioden 2018–2029, (N2015/4305/TIF), www.regeringen.se

195

Underlag till kommande infrastrukturproposition

SOU 2016:3

6.2Förslag till åtgärder

Utifrån ovanstående utgångspunkter bedömer vi att nedanstående järnvägssträckor respektive principer väsentligt kan bidra till att öka nyttan av höghastighetsjärnvägen, och därmed bör studeras vidare i arbetet inför Nationell plan 2018–2029. För att bidra till att öka nyttan med höghastighetsjärnvägen räcker ett färdigställande av dessa åtgärder cirka 2035, men det kan betyda att arbete måste påbörjas under planperioden 2018–2029.

6.2.1Kapacitetsbehovet Järna–Stockholm, Borås–Göteborg och Lund–Malmö behöver studeras

I avsnitt 2.3.1 beskrivs bland annat den prognostiserade/antagna trafiken på sträckorna Linköping–Stockholm, Borås–Göteborg och Lund–Malmö. Där beskrivs också översiktligt kapacitetskonflikter om den antagna trafiken blir verklighet, och behov av ytterligare utbyggnader om alla planer/önskemål ska kunna tillgodoses.

Samtidigt framgår av avsnitt 2.4.6 och 2.9.2 att vi anser att man bör vara restriktiv med utbyggnad av extra kapacitet för ett behov som kanske inte inträffar eller som inträffar många år senare. Det är lätt att anse att man bör ”passa på att bygga några spår till när man ändå håller på”. Men dessa extra spår för en kanske osäker trafikering kan kosta stora pengar och riskera att ta resurser från objekt som med större säkerhet kommer att göra nytta. Därmed inte sagt att man aldrig bör bygga ut extra spårkapacitet trots osäkerheter, men detta bör enligt vår uppfattning ske restriktivt.

På sträckorna Järna–Stockholm, Borås–Göteborg och Lund– Malmö kommer kapacitetsutnyttjandet bli högt. Så är fallet redan i dag på sträckan Järna–Stockholm, och på sträckan Lund–Malmö kommer det vara högt även efter den planerade utbyggnaden till fyra spår på större delen av den sträckan. Borås–Göteborg kan inte jämföras på samma sätt eftersom dagens järnväg har väldigt låg kapacitet så en jämförelse blir inte relevant.

Om den regionala trafiken blir den som vi uppfattat är önskvärd ur respektive regions synvinkel och samtidigt antalet höghastig- hetståg blir det som antas av Trafikverket kommer inte kapaciteten räcka till. Men det kan också hända att utbudet blir något enstaka tåg mindre, och då kan eventuellt kapaciteten räcka ytterligare en

196

SOU 2016:3

Underlag till kommande infrastrukturproposition

tid. Det kan också hända att trafiken bedrivs med längre tåg, vilket kan göra att antalet tåg i vissa fall kan vara färre men ändå ge sam- ma utrymme för resenärerna. Det är också möjligt att behovet av mer kapacitet inträffar senare än öppnandet av höghastighetsjärn- vägen (undantag är förbi Högevall i Lund, där behovet verkar finnas redan innan trafikstarten, oberoende av höghastighetsjärnvägen).

I och med denna osäkerhet är det vår bedömning att behovet av kapacitet behöver utredas djupare. Det behöver också utredas vil- ken åtgärd som bäst löser problemet. Det är till exempel inte med automatik säkert att lösningen på kapacitetsfrågan Järna–Stock- holm är två spår för en höghastighetsjärnväg, utan ett alternativ kan eventuellt vara en ny järnväg för i första hand Mälardalens regional- tågstrafik vilket också bidrar till att avlasta befintlig järnväg.

6.2.2Höghastighetsjärnvägens fysiska påverkan på befintliga järnvägar behöver studeras

Beroende på hur höghastighetsjärnvägen slutligen dras, och bero- ende på var stationer byggs, kan befintliga järnvägar påverkas. Exem- pel på detta kan vara

xatt en station byggs på en annan plats än befintlig station vilket kan påverka anslutningar från andra järnvägar, eller

xatt höghastighetsjärnvägen rent fysiskt gör att en befintlig järn- väg måste flyttas.

Det går inte i dag att ange vilka orter detta skulle kunna handla om, men när det är känt bör det utredas om och hur de anslutande järn- vägarna bör dras om för att ge anslutningar till höghastighetsjärn- vägens station.

6.2.3Tillgänglighet till Arlanda och Uppsala

Som framgår av avsnitten 2.4.7, 2.4.8 och 2.9.2 föreslår vi ett tek- nikval som gör det möjligt för tågen på höghastighetsjärnvägen att fortsätta till exempelvis Arlanda, Uppsala, Kastrup och Köpen- hamn. Men valet av teknik är i sig ingen garanti för att göra en så- dan trafikering praktiskt möjligt, utan ytterligare åtgärder behövs.

197

Underlag till kommande infrastrukturproposition

SOU 2016:3

Vi föreslår därför att Trafikverket ska utreda om åtgärder be- hövs på sträckan Stockholm C–Arlanda/Uppsala, till exempel i form av längre plattformar, för att säkerställa att höghastighets- tågen ska kunna trafikera också dessa sträckor.

En ytterligare åtgärd vi föreslår är att det bör studeras om tågen från höghastighetsjärnvägen också ska kunna ges kapacitet för att fortsätta från Stockholm C till Arlanda och Uppsala, till exempel möjligheten för dessa tåg att använda kapacitet som i dag används för flygpendeln Stockholm–Arlanda.

6.2.4Tillgänglighet till Kastrup och Köpenhamn

Som framgår av avsnitten 2.4.7, 2.4.8 och 2.9.2 föreslår vi ett teknikval som gör det möjligt för tågen på höghastighetsjärnvägen att fortsätta till exempelvis Arlanda, Uppsala, Kastrup och Köpen- hamn. Men valet av teknik är i sig ingen garanti för att göra en så- dan trafikering praktiskt möjligt, utan ytterligare åtgärder behövs.

Vi föreslår därför att Trafikverket ska utreda om åtgärder be- hövs på sträckan Malmö C–Öresundsbron, inklusive Malmö C, för att säkerställa att kapaciteten räcker för att höghastighetstågen ska kunna trafikera också denna sträcka. Vi föreslår också att Trafik- verket ska undersöka om det finns förutsättningar för en motsvar- ande utredning avseende sträckan till Köpenhamn H på den danska sidan.

Som framgår av kapitel 5 har vi i december 2015 gett i uppdrag till Trafikverket att tillsammans med danska myndigheter ta fram gemensam prognos för gods- och persontransporter över Öresund fram till 2040–2050 samt redovisa vilka trimningsåtgärder på land- sidorna som kan vidtas för att öka kapaciteten på befintlig Öre- sundsförbindelse.

6.2.5Tillgänglighet till Helsingborg

Trafikverket och berörda kommuner/regioner har fortlöpande redo- visat behov av kompletterande åtgärder vid utbyggnad av höghastig- hetsjärnväg för att säkerställa att nyttan av en utbyggd höghastig- hetsjärnväg skall bli omfattande såväl geografiskt som relaterat till de nyttor som beskrivits.

198

SOU 2016:3

Underlag till kommande infrastrukturproposition

Ett exempel på ovanstående är åtgärder i Helsingborgsområdet. Sverigeförhandlingen har i december 2015 gett i uppdrag till Trafikverket att tillsammans med danska myndigheter ta fram gemensam prognos för gods- och persontransporter över Öresund fram till 2040–2050 samt redovisa vilka trimningsåtgärder på land- sidorna som kan vidtas för att öka kapaciteten på befintlig Öre-

sundsförbindelse.

Trafikverket skall vidare ta fram underlag som svarar på de frå- gor som nämndes i propp 2012/2013:25 angående HH-förbindel- sen med mera.

Det är angeläget att redan nu påbörja arbetet med vilka kom- pletterande åtgärder som bör planeras i Helsingborgsområdet för att en eventuell ny fast förbindelse skall skapa ökad integration och förutsättningar för ökat bostadsbyggande med mera. Kompletter- ande åtgärder ska ta hänsyn till såväl kommande ny fast förbindelse som en dragning av höghastighetsjärnvägen via Hässleholm till Malmö, vilket förordas i Skånebilden.

Helsingborgs stad har till Sverigeförhandlingen levererat ett under- lag som visar på att med framförallt åtgärder på järnvägssidan kom- mer integrationen och bostadsbyggandet att öka/förbättras.

De åtgärder som redovisats är bland annat Skånebanan, Ramlösa, Västkustbanan Maria–Helsingborg C, Södertunneln och stadsspår- väg.

Sverigeförhandlingen vill uppmärksamma regeringen på att det är angeläget att vid fastställande av direktiven för kommande åtgärds- planering ta med fortsatt arbete avseende ett Helsingborgspaket/ HH-förbindelse.

6.2.6Kust till kust-banan

Höghastighetsjärnvägens sträckning genom Småland kommer att fastställas senare, bland annat baserat på kostnader och nyttor, men oavsett linjesträckning bör kapaciteten på sträckan Växjö–Värnamo förstärkas för att bidra till goda anslutningsresor till en eventuell kommande station.

199

Underlag till kommande infrastrukturproposition

SOU 2016:3

6.2.7Depåer och verkstäder

Som framgår av avsnitt 2.4.9 och 2.9.2 finns en problematik kring behov och tillgång till depåer och verkstäder som kan hantera de tåg som kommer att trafikera höghastighetsjärnvägen, samtidigt som tillgång till depåer och verkstäder är förutsättningar för att kunna bedriva trafik.

Vi föreslår därför att det studeras hur tillräcklig depå- och verk- stadskapacitet, inklusive uppställning och anslutningsvägar för bland annat varor och reservdelar, ska kunna säkerställas.

Även tillgång till lämpliga uppställningsspår för tågvändning (ser- vice, städning, catering) vid ändstationerna behöver säkerställas.

6.2.8Vidmakthållande, robusthet, hög punktlighet

Som framgår av bland annat avsnitten 2.1 och 2.5.1 är punktlighet en viktig faktor för att höghastighetstågstrafiken ska bli en fram- gång, och vi bedömer att det handlar om en avsevärt bättre punkt- lighet än i dag.

Vi föreslår därför, utöver vad som har direkt med vår föreslagna utbyggnadsstrategi (se avsnitt 2.4) att göra, att åtgärder vidtas för att avesvärt öka punktligheten på de sträckor där tågen från hög- hastighetsjärnvägen ska trafikera befintligt järnvägsnät. De sträckor vi identifierat som sannolika för detta är följande:

xSträckorna närmast de tre största städerna, det vill säga Järna– Stockholm C, Almedal–Göteborg C och Lund–Malmö C.

xAndra befintliga sträckor som sannolikt kommer att trafikeras av tåg till/från höghastighetsjärnvägen, till exempel Stockholm C–Arlanda/Uppsala och Malmö C–Öresundsbron.

xSträckor som sannolikt kommer att trafikeras av storregionala tåg till/från höghastighetsjärnvägen, till exempel (Stockholm C)– Uppsala–Gävle och (Borås)–Göteborg–Vänersborg/Stenungsund/ Uddevalla.

200

SOU 2016:3

Underlag till kommande infrastrukturproposition

6.2.9Anslutande järnvägar

Sannolikt kommer många resenärer byta från ett tåg på en an- slutande järnväg till ett annat på höghastighetsjärnvägen. Genom att göra den anslutande järnvägen tillräckligt attraktiv ökar möjlig- heten att attrahera fler resenärer som reser på det sättet.

Åandra sidan gäller detta förhållande vid många järnvägar, och

vibedömer att det inte är rimligt att lyfta fram alla. Vi föreslår där- för att Trafikverket utreder vilka ytterligare anslutande järnvägar, utöver sådana som nämns i detta kapitel, som bäst kan bidra till att öka nyttan med höghastighetsjärnvägen.

201

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2014:106

Utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna

Beslut vid regeringssammanträde den1 juli 2014

Sammanfattning

En särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson, nedan kallad förhandlingspersonen, ska ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stam- banor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Förhandlingspersonen ska också genomföra förhandlingar med be- rörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stambanorna angör till respektive stad. Förhandlingspersonen ska även ingå över- enskommelser med berörda kommuner, landsting och andra be- rörda aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i trans- portsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstads- regionerna i dessa län. Förhandlingspersonen ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige med ett betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och regioner.

Syftet med förhandlingspersonens uppdrag är att dels möjlig- göra ett snabbt genomförande av nya stambanor på ett sätt som maximerar deras samhällsekonomiska lönsamhet, dels identifiera kostnadseffektiva åtgärder som leder till en förbättrad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning.

Konsekvenserna av förslagen, inklusive miljökonsekvenser, ska analyseras och förslag till överenskommelser ska tas fram med när-

203

Bilaga 1

SOU 2016:3

mast berörda aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län samt med övriga berörda aktörer längs de nya stambanorna om stationer och lokala anslutningar. Samtliga överenskommelser ska ingås med förbehåll för efterföljande rättsliga prövningar samt regeringens och i förekommande fall riksdagens godkännande.

Förhandlingspersonen ska lämna delredovisningar senast den 1 juni 2015, den 31 december 2015 respektive den 1 juni 2016. För- handlingspersonen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 decem- ber 2017.

Ett helhetsperspektiv på infrastruktur och bostäder

Ansvaret för översiktsplanering, bostäder, samordning av regionalt tillväxtarbete samt infrastruktur är fördelat mellan flera aktörer. Denna ordning fungerar i de flesta fall väl men kräver en god sam- ordning. Det finns emellertid situationer som ställer särskilda krav på samverkan och koordinering mellan den nationella infrastruktur- planeringen å ena sidan och den regionala och kommunala planer- ingen å andra sidan. Den bostadsbrist som råder i storstäderna ut- gör ett hinder för storstadsregionernas tillväxt och företagens möj- ligheter att växa. Många som söker sig till storstäderna för arbete eller utbildning möter stora svårigheter att hitta bostad. Samtidigt försämrar bostadsbristen arbetsgivarnas möjligheter att hitta rätt kompetens och rörligheten på arbetsmarknaden påverkas negativt. Situationen förvärras också av brister i transportsystemet. Dess- utom innebär länsgränser och en uppdelad ansvarsfördelning att strävan att stärka arbetsmarknadsregioner och underlätta arbets- pendling kompliceras ytterligare.

Ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna är nödvändigt för att respektive region ska kunna vara fortsatt attraktiv och där- igenom bidra till hela Sveriges tillväxt och konkurrenskraft. För att få till stånd ett ökat bostadsbyggande är effektiva och rätt dimen- sionerade trafiksystem en central faktor. Människor måste kunna resa till arbete, skola och fritidsaktiviteter och fler invånare och arbetstagare innebär att fler resor görs varje dag. Ett ökat antal in- vånare och växande företag förutsätter dessutom tillförlitliga gods- transporter.

204

SOU 2016:3

Bilaga 1

Storstadsregionernas trafiksystem är komplexa och det är gene- rellt svårt att tillföra kapacitet i redan tätt bebyggda miljöer där efterfrågan på mark är hög. Därtill ska hänsyn tas till de värden som finns i städernas grönområden. I järnvägssystemet råder kapa- citetsbrist, bl.a. i närheten av storstäderna på Västra respektive Södra stambanan. Detta försvårar både för den regionala tågtrafiken och för den långväga person- och godstrafiken på järnväg, i synner- het då störningar snabbt sprider sig vidare och orsakar förseningar och inställda tåg även långt från störningarnas källa. Storstädernas ansträngda transportinfrastruktur har därför en negativ inverkan inte bara på områden i städernas omedelbara närhet utan också på omkringliggande regioner och längs järnvägssystemets huvudlinjer.

Den 28 februari 2013 beslutade regeringen att en särskild ut- redare skulle genomföra en förhandling om Stockholms läns infra- struktur i syfte att åstadkomma en utbyggnad av tunnelbanans blå linje i Stockholm och eventuellt nära anslutande åtgärder (dir. 2013:22). Förhandlingen skulle också leda till ett ökat bostads- byggande och därmed bidra till en fortsatt ekonomisk tillväxt. För- handlingen, kallad 2013 års Stockholmsförhandling, har lett till avtal om fyra nya tunnelbanesträckningar och 78 000 nya bostäder i Stockholms län. Avtalet godkändes av regeringen den 3 april 2014 (dnr N2014/1670/TE [delvis] m.fl.). Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2014.

Regeringen anser att det arbetssätt som 2013 års Stockholms- förhandling har tillämpat, där dialog och samverkan med berörda aktörer i länet har utgjort en viktig del, har varit lyckosamt. Ett fokus på att maximera de nyttor som uppstår genom olika invester- ingsmöjligheter, snarare än ett ensidigt fokus på kostnadsdelning, har gett incitament till medverkande aktörer att identifiera nytto- maximerande och kostnadsminimerande åtgärder och lösningar.

Det finns därför skäl att använda sig av detta arbetssätt även för att identifiera lösningar och ingå överenskommelser med berörda aktörer i framför allt storstadsregionerna. Ett sådant upplägg kan ge ett helhetsperspektiv på hur transportsystemet kan stärkas, arbets- pendling underlättas och bostadsbyggandet öka.

En stambaneutbyggnad skiljer sig till sin karaktär från storstads- regionernas infrastrukturutbyggnad, bl.a. genom att den till större del är anslagsfinansierad och den snarare är interregional än regional till sin karaktär. Det finns dock skäl att hantera både storstädernas

205

Bilaga 1

SOU 2016:3

infrastruktur och nya stambanor inom ramen för samma förhand- lingsorganisation. Där stambanorna ansluter till storstäderna kom- mer det att krävas betydande investeringar och kringinvesteringar. Det är viktigt att de nya stambanorna, det övriga järnvägssystemet och övriga delar av transportsystemet fungerar väl tillsammans. Ana- lys, dialog och förhandling om nya stambanor och övriga åtgärder i storstädernas transportsystem bör därför samordnas för att ge goda förutsättningar för ett sådant utfall.

Resultaten av förhandlingspersonens arbete förväntas utgöra vik- tiga underlag till regeringens nästa infrastrukturproposition, som planeras att föreläggas riksdagen 2016 och avse planeringsperioden 2018–2029, och till nästa nationella plan för transportsystemet.

Med anledning av att en förhandlingsperson för utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna kommer att tillkallas bör 2013 års Stockholmsförhand- ling avslutas då det finns fördelar med att den nya förhandlings- personen övertar de återstående uppgifterna i denna. Den nya för- handlingspersonens uppdrag kan därför komma att förändras.

Fortsatt analys krävs för utbyggnaden av nya stambanor

för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö

Nya stambanor är viktiga för att öka kapaciteten i järnvägssystemet och knyta samman Sveriges storstadsregioner

Järnvägstrafiken har under en längre period ökat kraftigt och denna utveckling förväntas fortsätta framöver. Västra och Södra stam- banan har ett högt kapacitetsutnyttjande, vilket gör systemet käns- ligt för störningar som påverkar punktligheten för fjärrtrafik, regionaltrafik och näringslivets transporter. På initiativ från reger- ingen satsas stora resurser på underhåll och reinvesteringar i järn- vägsinfrastrukturen parallellt med att trafikledningen effektiviseras. Trots dessa stora satsningar bedömer regeringen att ny kapacitet bör tillföras genom nya stambanor för höghastighetståg för att kunna tillgodose medborgarnas och näringslivets behov av snabba, effektiva och punktliga resor och transporter. Nya stambanor ökar avsevärt den samlade järnvägskapaciteten och knyter de tre stor- stadsregionerna närmare varandra genom förkortade restider, men har också stor betydelse för mellanliggande regioner och för övriga

206

SOU 2016:3

Bilaga 1

Sverige. Satsningen kommer att främja ett ökat tågresande och kan därigenom bidra till mindre koldioxidutsläpp från trafiken. Genom att Västra och Södra stambanan avlastas förbättras förutsättning- arna för regional pendeltågstrafik och godstransporter på järnväg.

I augusti 2012 föreslog regeringen att den nya järnvägen Ostlän- ken mellan Järna och Linköping samt järnvägssträckan Mölnlycke– Bollebygd skulle byggas som ett första steg mot en ny stambana för höghastighetståg mellan Stockholm–Göteborg och Stockholm– Malmö. Dessa två investeringar ingår nu i regeringens trafikslags- övergripande nationella plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025. Nya stambanor mellan Sveriges tre storstads- regioner förbättrar kapaciteten och tillgängligheten i det svenska järnvägssystemet. Genom att avlasta Västra och Södra stambanan frigörs på dessa befintliga banor kapacitet för godstrafiken och för den regionala pendeltågstrafiken. Det är därför av stor vikt att det nu aktuella uppdraget också fokuserar på att ta fram en analys av respektive förslag till hur de nya stambanorna påverkar och kan integreras i det befintliga järnvägs- och transportsystemet i punkter där dessa möts. Framför allt gäller det i storstadsområdena men även längs kommande sträckningar där de nya stambanorna kopp- las till andra större befolkningscentra.

Den totala investeringskostnaden för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö kommer att vara mycket hög, även om stor osäkerhet om kostnaderna fortfarande råder. Trafik- verkets preliminära bedömning är en totalkostnad på 110–175 mil- jarder kronor inklusive de två redan beslutade sträckorna Järna– Linköping respektive Mölnlycke–Bollebygd. Investeringen medför därtill en mycket långsiktig planerings- och arbetshorisont. Den tidigaste tidpunkten för färdigställande av fullt utbyggda stam- banor är enligt Trafikverket 2035, vilket förutsätter en skyndsam hantering.1

1 Trafikverkets bedömningar av kostnader, utbyggnadstid m.m. redovisas i rapporten Nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö, Fördjupat underlag, 2014-02-28, dnr N2013/2942/TE.

207

Bilaga 1

SOU 2016:3

Fortsatt analys krävs för att utbyggnaden av de nya stambanorna ska genomföras med maximal samhällsekonomisk nytta

Flera aspekter behöver utredas vidare innan ett slutgiltigt beslut om en fullständig utbyggnad av nya stambanor kan fattas. Den fysiska planeringen måste fortsätta för sträckan Stockholm–Göteborg re- spektive påbörjas för sträckan Jönköping–Malmö, bl.a. för att kost- nadsbedömningen ska bli säkrare. En utbyggnad av stambanorna riskerar att medföra intrång i värdefulla natur- och kulturmiljöer samt barriär- och fragmenteringseffekter med därtill hörande miljö- kostnader. Regeringen anser att en utbyggnad av stambanorna kräver en mycket god kunskap om landskapet vid planeringen av banorna och deras linjeföring för att begränsa de nämnda effek- terna. Även de kommersiella förutsättningarna måste analyseras, dvs. vilket intresse av att bedriva trafik på nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö som kan förväntas. De kommer- siella förutsättningarna påverkas av trafikeringsupplägget, inklusive maxhastigheter och stationernas antal och läge, men också av vilka banavgifter som tas ut liksom av affärsupplägg och konkurrens- situationen gentemot andra trafikslag. Ytterligare en central fråga är vilken strategi för utbyggnaden som är mest lämplig med hänsyn till dels de kommersiella förutsättningarna, dels stambanornas kost- nader och nyttor.

Finansieringsmodeller och finansieringsmöjligheter måste vidare identifieras och utredas. Även om de nya stambanorna i huvudsak ska finansieras genom anslag är det viktigt att analysera möjligheter till alternativa finansieringskällor, som t.ex. banavgifter samt med- finansiering från kommuner och landsting av stationer och eventu- ella anslutande åtgärder för att komplettera den statliga finansier- ingen. Det är samtidigt angeläget att det ges ekonomiskt utrymme för en snabb utbyggnad av stambanorna.

En effektiv utformning och maximal samhällsekonomisk lön- samhet av nya stambanor förutsätter att berörda aktörer samverkar, bl.a. för att identifiera de bästa lösningarna för utformning och finansiering av stationer och omkringliggande infrastruktur. Där stambanorna angör respektive stad kommer det att krävas bety- dande investeringar i spår, stationer och anslutningar till den övriga infrastrukturen. Det är viktigt att dessa investeringar utformas på ett sätt som ger kostnadseffektiva trafiklösningar och möjliggör ett

208

SOU 2016:3

Bilaga 1

ökat bostadsbyggande, effektiv arbetspendling samt täta och väl fungerande arbetsmarknadsregioner. Det är också viktigt att planer- ingsprocessen prioriteras av de berörda aktörerna.

Nya stambanor kommer att avlasta Västra och Södra stambanan och öka tillgängligheten i järnvägssystemet till nytta för den järn- vägsburna gods- och regionaltrafiken. På sikt kan järnvägens till- gänglighet och kapacitet behöva stärkas även mot kontinenten genom ytterligare en fast förbindelse över Öresund. Förutsättning- arna för en sådan investering behöver dock utredas vidare. Oavsett kommande bedömningar i Sverige är Danmarks engagemang i frå- gan avgörande. Utan ett jämbördigt ansvar för finansiering och förverkligande är en ny fast förbindelse över Öresund inte realistisk. Bland annat krävs omfattande anslutningar även på den danska sidan.

Fortsatt analys krävs kring förutsättningarna för att stärka järnvägsförbindelserna mellan de nya stambanorna och norra Sverige

Väl fungerande järnvägstransporter är av stor betydelse för det svenska näringslivet, inte minst i norra Sverige. I den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025 görs bl.a. satsningar på Ostkustbanan, som knyter ihop tidigare satsningar på Botniabanan och Ådalsbanan, samt på Inlandsbanan. Detta är viktiga investeringar för att för- bättra kommunikationerna i norra Sverige för persontrafik och gods- transporter. För att ytterligare stärka kopplingen mellan de nya stambanorna och det befintliga järnvägssystemet, och för att åstad- komma effektiva och kapacitetsstarka järnvägstransporter, bör förut- sättningarna för att stärka järnvägsförbindelserna i norra Sverige analyseras.

209

Bilaga 1

SOU 2016:3

Åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet med fokus på förtätning, hållbarhet och resurseffektivitet behöver identifieras och genomföras i storstadsregionerna

Storstadsregionernas tillväxt förutsätter effektiva och hållbara trafiksystem och förtätning som ger attraktiva städer och dynamiska arbetsmarknadsregioner för människor och företag

Sveriges tre storstadsregioner växer kraftigt, vilket bidrar till hela Sveriges tillväxt. För att denna utveckling ska kunna fortsätta på lång sikt krävs infrastruktur som ger hög tillgänglighet och fler bostäder som gör det möjligt för människor att flytta till och inom respektive region, som i sin tur möjliggör för företag och andra arbetsgivare att rekrytera. Satsningar på infrastrukturen och ett ökat bostadsbyggande bör planeras och genomföras på ett sätt som ger täta och resurseffektiva städer som bidrar till att stärka de lokala och regionala arbetsmarknaderna i respektive län.

Ett tätare Stockholm med ett ändamålsenligt trafiksystem bidrar till ytterligare utveckling

Befolkningen i Stockholmsregionen växer med drygt 35 000 personer per år och väntas nå 2,5 miljoner personer år 2022. Inom ramen för 2013 års Stockholmsförhandling har avtal om fyra nya tunnelbane- sträckningar och 78 000 bostäder träffats (dnr N2013/5666/TE). I ett internationellt perspektiv är Stockholms trafiksystem relativt väl fungerande och andelen resor som görs med kollektivtrafik är mycket hög. Fler åtgärder krävs dock för att minska trycket på re- gionens ansträngda trafiksystem och stödja den förtätning och till- växt som både planeras och är nödvändig.

Möjligheter att ta ytterligare steg för tunnelbanans fortsatta ut- veckling behöver övervägas. Det skulle exempelvis kunna handla om fler stationslägen, nya stationer eller nya sträckningar i områ- den där kapacitetsstark kollektivtrafik behöver utvecklas och för- tätningsmöjligheterna är goda. Åtgärder i övrig spårbunden infra- struktur kan också vara aktuella, såsom pendeltågsstationer. En viktig utgångspunkt för åtgärderna är att minska bostadsbristen och dimensionera bostadsmarknaden för framtida behov, så att Stockholm kan fortsätta att utvecklas på ett positivt sätt. Vilka

210

SOU 2016:3

Bilaga 1

utbyggnader som bör prioriteras avgörs bäst i dialog och förhand- ling med berörda aktörer. På det sättet kan en gemensam analys göras av vilka åtgärder som ger störst samhällsekonomisk nytta och ett gemensamt ansvarstagande kan säkras.

I regeringens nationella trafikslagsövergripande plan för utveck- ling av transportsystemet för perioden 2014–2025 har två miljarder kronor avsatts för utredning och projektering av en östlig förbin- delse som skulle knyta samman trafikledsringen runt Stockholms innerstad och kraftigt förbättra tillgängligheten i regionens östra delar. Även belastningen på befintliga trafikleder över det s.k. Salt- sjö–Mälarsnittet skulle minska. En östlig förbindelse förutsätts inte inkräkta på Nationalstadsparken. Parkens värden och de eventuella negativa konsekvenser för naturmiljön som en östlig förbindelse medför måste särskilt beaktas. Olika finansieringslösningar för en östlig förbindelse behöver analyseras och prövas.

Både åtgärder i tunnelbanan och en östlig förbindelse, liksom eventuella andra åtgärder, behöver bedömas samlat och tillsammans med en analys av och dialog om trängselskattens framtida utform- ning. Investeringar i infrastrukturen och nya bostäder påverkar resandet på både spår och väg, även om åtgärder genomförs som ökar kollektivtrafikens kapacitet. Trängselskattens utformning på- verkar såväl trafikströmmarna som trafiksystemets effektivitet och därför också vilka investeringar som är lämpliga.

Ett tätare och mer tillgängligt Göteborg gynnar näringslivets förutsättningar

En bit in på 2020-talet kommer Göteborgs kommun att passera 600 000 invånare och år 2035 kan befolkningen ha ökat med cirka 150 000 personer jämfört med i dag. Det är en ökning med nära 30 procent. Även regionen som helhet växer och utvecklingen i Västra Götalands län har en betydelse för arbetsmarknaden i västra Sverige som sträcker sig utanför länet.

Göteborg har goda förutsättningar att fortsätta växa som stor- stadsregion. Regionen har spjutspetskompetens inom bl.a. medi- cinsk forskning och industri och växer inom bl.a. mode och finansi- ella verksamheter. Göteborgs hamn är Nordens största och Sveriges enda transoceana hamn med kapacitet att ta emot fartyg från andra kontinenter.

211

Bilaga 1

SOU 2016:3

För att behålla och öka tillgången till kompetens som ytterligare stärker regionens näringsliv behöver bostadsbyggandet öka, infra- strukturen utvecklas och staden förtätas för att ge attraktiva och resurseffektiva boendemiljöer. Åtgärderna i det s.k. västsvenska infrastrukturpaketet, som ingår i regeringens nationella trafikslags- övergripande plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025, stärker regionen och möjligheterna till långväga pend- ling. Behoven på infrastrukturområdet kommer dock att kvarstå även när dessa åtgärder har genomförts, och de kan behöva kom- pletteras med åtgärder kopplade till ett ökat bostadsbyggande och ökad arbetspendling. En förtätning av regionen behöver t.ex. ske parallellt med en utbyggnad av kollektivtrafiken så att kollektiv- trafikandelen i regionen kan öka och möjligheterna till resurseffek- tiv arbetspendling förbättras.

Skåne län kan utvecklas genom ytterligare förtätning och förbättrade pendlingsmöjligheter

Befolkningen i Skåne län ökar med drygt 10 000 invånare varje år. Den största tillväxten sker i västra Skåne, i och kring Malmö, Lund och Helsingborg. Bostadsbrist råder i delar av regionen.

Som en del av Öresundsregionen har Skåne, och då särskilt de västra delarna, en hög internationell tillgänglighet. Regionen känne- tecknas av korta avstånd och generellt hög tillgänglighet, vilket ger andra resandemönster än i Stockholm och Göteborg. Västra Skåne, som präglas av sin närhet till kontinenten, kommer inom några år att ha två unika forskningsanläggningar, MAX IV och ESS.

Malmö, Lund och Helsingborg fungerar i princip som en gemen- sam arbetsmarknadsregion med omfattande pendling. Brister i infrastrukturen innebär dock att trafiksystemet är sårbart. Genom- fartstrafiken med lastbil är dessutom mycket omfattande. Genom regionen transporterar lastbilar hälften av värdet i den svenska utrikeshandeln. Denna trafik förväntas öka ytterligare när Fehmarn Bält-förbindelsen mellan Tyskland och Danmark öppnar 2021. Kollektivtrafiken behöver stärkas ytterligare i regionens mest tät- befolkade delar, inte minst vid viktiga knutpunkter, så att den lokala, regionala och nationella kollektivtrafiken kan sammanlänkas bättre och stärka pendlingsmöjligheterna för arbete och studier.

212

SOU 2016:3

Bilaga 1

Övrigt

Värdeåterföring kan öka genomförandetakten för angelägna investeringar

Offentliga investeringar i transportinfrastruktur bidrar ofta till ökning av markvärdet för fastighetsägare. Det finns därför argu- ment för att låta privata aktörer som gynnas av en offentlig inve- stering återföra delar av detta värde till samhället, s.k. värdeåter- föring.

Värdeåterföring kan t.ex. åstadkommas genom exploaterings- avtal som fördelar åtaganden och kostnader mellan en kommun och en exploatör i samband med att kommunala detaljplaner antas. De exploateringsavtal som tecknas i dag, och som innehåller överens- kommelser om kostnadsdelning, utgår normalt från infrastruktu- rens kostnader snarare än från vilken värdeskapande effekt som infrastrukturen ger. Medel från värdeåterföring kan användas för att finansiera den infrastruktur som ger markvärdesökningen, direkt via kommunala infrastrukturinvesteringar eller indirekt via kom- munal medfinansiering av statlig infrastruktur. Värdeåterföring genom exploateringsavtal kan också ge incitament till aktörerna att finna nyttomaximerande och kostnadssänkande lösningar för infra- struktur och exploatering.

I dag saknas en reglering av förfarandet kring och innehållet i exploateringsavtal och markanvisningar. Detta medför ofta tids- ödande förhandlingar om olika finansieringsfrågor i plan- och bygg- processen samtidigt som exploatören har svårt att förutse sina kost- nader. Riksdagen har efter regeringens förslag i propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) beslutat att kommuner ska vara skyldiga att i riktlinjer för exploateringsavtal respektive mark- anvisningar ange utgångspunkter och mål för sådana avtal, exempelvis grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförande av detaljplan (bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366). Det kan dock finnas behov av ytterligare förtydliganden mot bak- grund av att värdeåterföring genom exploateringsavtal kan ge nyttor till både offentliga och privata aktörer och öka genomförandetakten för angelägna investeringar, som t.ex. de åtgärder som kan komma att föreslås inom ramen för det nu aktuella uppdraget.

213

Bilaga 1

SOU 2016:3

Uppdraget

Förhandlingspersonens uppdrag med koppling till nya stambanor för höghastighetståg

Inom ramen för uppdraget ska förhandlingspersonen.

xAnalysera och föreslå övergripande principer för finansiering av nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göte- borg/Malmö. I den mån förslaget skiljer sig från gällande princi- per för finansiering av transportinfrastruktur ska detta motiveras särskilt.

xAnalysera de kommersiella förutsättningarna för nya stambanor för höghastighetståg utifrån bl.a. trafikeringsupplägg och uttag av banavgifter. Analysen ska bl.a. inkludera juridiska förutsätt- ningar för differentierade särskilda banavgifter som tar hänsyn till såväl nationell rätt som EU-rätt. Analyserna ska även beakta statsstödsreglerna.

xFöreslå en strategi för utbyggnaden av nya stambanor för hög- hastighetståg med hänsyn till sådana banors kostnader och nyttor. Strategin ska innehålla lämplig utbyggnadsordning, sträckningar samt stationsuppehåll.

xFöreslå hur eventuella tillkommande investeringar i den befint- liga järnvägsinfrastrukturen ska planeras och finansieras för att få bästa möjliga effekt av de nya stambanorna.

xIngå överenskommelser med berörda kommuner och andra aktö- rer om finansiering och utformning av spår och stationer där stambanorna ansluter till respektive stad samt, där ett statligt en- gagemang är motiverat, om anslutande infrastrukturåtgärder. Överenskommelserna ska inkludera ansvarsfördelning vid even- tuella kostnadsökningar utöver indexreglerade ökningar. Överens- kommelserna ska ingås med förbehåll för efterföljande rättsliga prövningar samt regeringens och i förekommande fall riksdagens godkännande.

xPröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra Sverige, med ett betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och landsting.

214

SOU 2016:3

Bilaga 1

Förhandlingspersonens uppdrag med koppling till åtgärder i storstäderna

Inom ramen för uppdraget ska förhandlingspersonen.

xIdentifiera och analysera behoven av åtgärder i infrastrukturen i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län som kost- nadseffektivt förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i trans- portsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. Även trimnings- åtgärder och andra åtgärder än investeringsåtgärder kan ingå i analysen. Större åtgärder ska i huvudsak kunna genomföras under perioden 2025–2035. I Stockholms län ska tunnelbanans fortsatta utveckling ingå i analysen. Åtgärder i övrig spårbunden trafik kan också ingå. Möjliga finansieringslösningar för en öst- lig förbindelse i Stockholm ska också analyseras och prövas. Behovet av justeringar i trängselskatten med hänsyn till överens- komna åtgärder ska analyseras och, om ett sådant behov finns, ska sådana justeringar ingå i överenskommelserna.

xIngå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra berörda aktörer i respektive län om åtgärder med ovan nämnda syfte och i sammanhang där ett statligt engagemang kan motiveras som komplement till lokala och regionala åtgärder. Fokus ska ligga på att hantera de utmaningar som den snabba befolkningstillväxten medför. Överenskommelserna ska inklu- dera ansvarsfördelning vid eventuella kostnadsökningar utöver indexreglerade ökningar. Överenskommelserna ska ingås med förbehåll för efterföljande rättsliga prövningar samt regeringens och i förekommande fall riksdagens godkännande.

xTa initiativ till och föra samtal med företrädare för Danmark om ytterligare en fast förbindelse mellan Sverige och Danmark och lämna ett förslag till process för fortsatt hantering av frågan. I analysen ska det ingå att fullgöra det åtagande som regeringen uttalat om Helsingborg–Helsingör-förbindelsen i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25).

215

Bilaga 1

SOU 2016:3

Förhandlingspersonens uppdrag i övrigt

Inom ramen för uppdraget ska förhandlingspersonen föreslå lag- ändringar som tydliggör hur markvärdesökning som uppstår genom investeringar i infrastruktur kan ligga till grund för kostnadsdel- ning i samband med exploateringsavtal. Hänsyn ska tas till befintlig lagstiftning som påverkar möjligheterna att låta en markvärdes- ökning ligga till grund för kostnadsdelning, som kommunallagen (1991:900) och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Om det anses finnas ett behov ska förslag till ändringar föreslås i dessa lagar.

Viktiga förutsättningar

Förhandlingspersonen ska i sin analys, sina förslag och i de över- enskommelser som ingås prioritera kostnadseffektiva åtgärder som ger största möjliga samhällsekonomiska nytta. Andra viktiga aspek- ter är punktlighet och ökad robusthet i järnvägssystemet. Förhand- lingspersonen även ska ta hänsyn till totalförsvarets långsiktiga be- hov och bedöma eventuella konsekvenser av förslagen för dess verksamheter.

Ett ökat bostadsbyggande med fokus på förtätning i främst kollektivtrafiknära lägen, så att effektiv arbetspendling möjliggörs, ska ingå i överenskommelserna. En viktig utgångspunkt för uppdra- get är att bostadsbyggande samt lokal och regional kollektivtrafik i huvudsak ligger inom kommunsektorns kompetens- och ansvars- område.

Förhandlingspersonen kan i sin redovisning beskriva liknande satsningar utomlands och redovisa förslag till förbättringar och möjliga kostnadssänkningar utifrån dessa.

Förhandlingspersonen ska föreslå finansiering av sina förslag. Förslag får inte förutsätta finansiering från EU-budgeten. Ansökan om EU-medel är en fråga för regeringen. I uppdraget ingår att identifiera, analysera och föreslå alternativa finansieringskällor som inte belastar statens offentliga finanser. Förhandlingspersonen ska beakta relevanta utredningar inom detta område. På så sätt kan regeringen påskynda de åtgärder som föreslås och samtidigt minska belastningen på statens budget.

216

SOU 2016:3

Bilaga 1

Förhandlingspersonen bör överväga möjligheterna för och be- hovet av andra åtgärder än rena infrastrukturåtgärder för att maxi- mera den samhällsekonomiska nyttan med de nya stambanorna och övriga identifierade åtgärder i storstäderna. Om förhandlingsperso- nen finner det relevant, kan sådana åtgärder utgöra en del av de överenskommelser som ingås.

Överenskommelser som förutsätter justeringar eller omprioriter- ingar i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2014–2025 får ingås endast om förslagen har en direkt koppling till infrastrukturen i de tre stor- stadsregionerna eller andra regioner som direkt berörs av förslagen.

Trafikverket ska bistå förhandlingspersonen med nödvändigt underlag.

Synpunkter från berörda myndigheter, kommuner och landsting och andra intressenter ska inhämtas.

Till förhandlingspersonen ska en referensgrupp knytas som be- står av personer som kan bidra med sakkunskap när det gäller t.ex. resurseffektiv stadsutveckling.

Inverkan på de transportpolitiska målen samt samhällsekonomiska effekter

Förhandlingspersonens förslag och överenskommelser ska vara ut- formade så att de ger ökad måluppfyllelse av de transportpolitiska målen, såväl funktionsmålet som hänsynsmålet. Effekter på arbets- marknad och bostäder samt intrångs- eller landskapseffekter ska redovisas särskilt.

Förhandlingspersonen ska söka, identifiera och prioritera kost- nadseffektiva åtgärder som ger största möjliga samhällsekonomiska lönsamhet och en bedömning av åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet ska redovisas. I denna ska det även ingå en bedömning av åtgärdernas miljöeffekter. Redovisningen ska göras för de enskil- da åtgärderna på ett sådant sätt att deras respektive samhällsekono- miska lönsamhet går att jämföra. Effekter som inte kan beräknas i ekonomiska termer ska redovisas särskilt liksom hur de påverkat förslagen och valen av alternativ.

217

Bilaga 1

SOU 2016:3

Samråd och redovisning av uppdraget

Förhandlingspersonen ska senast den 1 juni 2015 lämna en delredo- visning innehållande författningsförslag som tydliggör hur mark- värdesökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i exploater- ingsavtal.

Förhandlingspersonen ska senast den 31 december 2015 lämna en delredovisning innehållande en analys av dels kommersiella förutsätt- ningar för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö, dels möjliga finansieringsprinciper för nya stambanor inklusive legala förutsättningar för differentierade särskilda banavgifter. Even- tuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för invester- ingar i transportinfrastruktur ska motiveras särskilt.

Förhandlingspersonen ska senast den 1 juni 2016 lämna en del- redovisning som inkluderar förslag till åtgärder i storstäderna in- klusive finansieringsprinciper för dessa och avseende uppdraget om järnvägsinfrastruktur i norra Sverige. Om finansieringen förutsätter lagändringar, ska författningsförslag lämnas. Eventuella avvikelser från gällande finansieringsprinciper för investeringar i transportinfra- struktur ska motiveras särskilt och vid behov inkludera författ- ningsförslag.

Förhandlingspersonen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2017. Slutredovisningen ska inkludera dels ett förslag till en strategi för en utbyggnad av nya stambanor för höghastig- hetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö, dels ingångna överenskommelser med berörda kommuner och eventuellt andra aktörer om åtgärder kopplade till nya stambanor samt åtgärder för en ökad tillgänglighet och ett ökat bostadsbyggande i framför allt storstäderna. Överenskommelserna ska ha ingåtts med förbehåll för efterföljande rättsliga prövningar samt regeringens och i förekom- mande fall riksdagens godkännande.

(Näringsdepartementet)

218

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2014:113

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna (N 2014:04)

Beslut vid regeringssammanträde den 17 juli 2014

Utredningens ursprungliga uppdrag

Regeringen beslutade den 1 juli 2014 att en särskild utredare, som ska fungera som förhandlingsperson, ska ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor för höghastighetståg mellan Stockholm och Göteborg/Malmö m.m. (dir. 2014:106).

Utvidgning av uppdraget

Utöver nuvarande uppdrag ska förhandlingspersonen i enlighet med vad som anges nedan dels analysera vissa frågor för att främja cyk- ling, dels genomföra de uppgifter som den i förtid avslutade 2013 års Stockholmsförhandling (N 2013:01) inte slutfört.

Förhandlingspersonens utökade uppdrag med koppling till nya stambanor för höghastighetståg.

219

Bilaga 2

SOU 2016:3

Inom ramen för uppdraget ska förhandlingspersonen

xanalysera möjligheter att även utnyttja stambanornas service- vägar som cykelbanor,

xanalysera vilka åtgärder som kan genomföras för att öka tillgäng- ligheten för cyklister i anslutning till de stationer som etableras längs de nya stambanorna.

Förhandlingspersonens utökade uppdrag med koppling till åtgärder i storstäderna

Inom ramen för uppdraget ska förhandlingspersonen

xidentifiera och analysera åtgärder i infrastrukturen i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län som kostnadseffektivt förbättrar tillgängligheten, framkomligheten och trafiksäkerheten för cyklister,

xingå överenskommelser med berörda kommuner, landsting och andra berörda aktörer i Stockholms län, Västra Götalands län samt Skåne län om sådana satsningar,

xgenomföra de uppgifter som ännu inte slutförts inom 2013 års Stockholmsförhandling (N 2013:01).

(Näringsdepartementet)

220

Bilaga 3

Advisory

Sverigeförhandlingen

Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

4 september

2015

221

Bilaga 3

SOU 2016:3

Innehåll

Sektion Översikt Sida

1

Sammanfattning

1

2

Inledning

6

3

Dagens resmönster och prognos fram till 2034

11

4

Operatörers syn på kommersiella förutsättningar för att

15

 

bedriva höghastighetstrafik

 

5

Internationella erfarenheter av höghastighetsbanor

22

6

Analys av resandet 2035-2045

37

6.1

Befintliga prognoser för höghastighetstrafik

38

6.2

PwC's resvaneundersökning

41

6.3

Analys och summering av reseprognos

49

7

Beräkningar av operatörers lönsamhet och kommersiella

57

 

förutsättningar för HHT i Sverige

 

8

Slutsatser

78

9

Bilagor

83

9.1

Intervjulista

84

9.2

Frågebatteri resvaneundersökning

87

222

SOU 2016:3

Bilaga 3

Sammanfattning

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

1

223

Bilaga 3

SOU 2016:3

Sammanfattning (1 av 4)

Sammanfattning

Det finns planer på att bygga två järnvägar för höghastighetståg (HHT) i Sverige; Stockholm- Göteborg och Stockholm-Malmö. Järnvägarna beräknas tas i bruk år 2035 och innebär en total restid mellan Stockholm och Göteborg om 2h och mellan Stockholm och Malmö om 2,5h för direkttåg.

Den här rapporten syftar till att beskriva höghastighetsjärnvägen ur ett operatörsparperspektiv, dvs de kommersiella förutsättningar som påverkar operatörernas vilja att investera i höghastighetståg för att trafikera de nya järnvägarna.

Arbetet och slutsatserna baseras framförallt på befintlig data från Trafikverket och KTH, återkommande intervjuer med SJ och MTR, tidigare publicerade studier och rapporter samt intervjuer med internationella operatörer.

Årligt ändpunktsresande 2014-2039

Stockholm-Göteborg 2014

Resandevolymer – Stockholm-Göteborg

En grundförutsättning för att det ska finnas ett intresse ifrån tågoperatörernas sida är att det finns en substantiell resandevolym.

På sträckan Stockholm-Göteborg görs i nuläget ca 4,6 miljoner resor årligen mellan ändpunkterna och ca 35% av dessa görs med tåg.

Vår prognos för 2039 är att 6,5 miljoner resor kommer att göras mellan ändpunkterna. Då antas 69% av dessa, eller nästan 4,5 miljoner att göras med höghastighetståget.

De 4,5 miljonerna innefattar dock endast resor mellan ändpunkterna. När höghastighetsresor som görs längs med sträckan inkluderas i prognosen antas antalet totala höghastighetsresor på sträckan Stockholm-Göteborg uppgå till 7,5 miljoner år 2039.

Stockholm-Göteborg 2039

Stockholm-Göteborg 2039

3%

35%

35%

4,6m

28%

Tåg

Flyg

Bil

Buss

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

PwC

Årlig tillväxt

20%

2%

 

 

 

8%

6,5m

Totalt: 1,4%

2%

69%

 

Tåg: 4,3%

 

 

 

HHT

Konventionellt tåg Flyg Bil Buss

1 september 2015

2

224

SOU 2016:3

Bilaga 3

Sammanfattning (2 av 4)

Resandevolymer Stockholm-Malmö/Köpenhamn

Mellan Stockholm och Malmö görs i nuläget ca 2,3 miljoner ändpunktsresor årligen och ca 30% av dessa görs med tåg.

Med Köpenhamn inkluderat uppgår antalet resor mellan ändpunkterna till nästan 4 miljoner. Eftersom tåget har en mindre marknadsandel bland resor som görs mellan Stockholm och Köpenhamn uppskattas tågets totala marknadsandel mellan Stockholm- Malmö/Köpenhamn till 25%, med ca 1 miljon resor per år i dagsläget.

På sträckan Stockholm-Malmö/Köpenhamn förväntas ca 5,2 miljoner resor göras mellan ändpunkterna år 2039. Höghastighetståget förväntas då stå för ca 57% (ca 3 miljoner resor) av det totala antalet resor mellan ändpunkterna. Av dessa 3 miljoner beräknas ca 1 miljon resor gå vidare till Köpenhamn. Med HHT-resor som görs längs med

Årligt ändpunktsresande 2014-2039

sträckan inkluderat beräknas antalet totala HHT- resor uppgå till 5,9 miljoner år 2039.

Förväntad marknadsbild 2039

Prognoserna för 2035 och framåt bygger på att tågpriserna för HHT ligger rimligt i linje med nuvarande genomsnittspriser på sträckorna. För Malmö förväntas priset något högre än idag då restidsvinsten blir större och resandet till Köpenhamn förväntas öka, vilket båda ökar värdet på resan.

År 2039 beräknas att marknaden är etablerad och att 34 höghastighetståg behövs för att täcka rusningstrafiken (och ytterligare 6 tåg i reservkapacitet). Från Stockholms central, där såväl tåg mot Göteborg som Malmö avgår, förväntas 6 höghastighetståg per timme avgå under rusningstrafik och ca 2 tåg per timme under övrig tid på dygnet.

Stockholm-Malmö* 2014

Stockholm-Malmö* 2039

 

 

 

 

 

 

 

2%

 

Årlig tillväxt

 

12% 2%

 

18%

25%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4,0m

Totalt: 1,1%

27%

5,2m

 

 

 

 

57%

 

 

 

Tåg: 4,6%

 

2%

 

55%

 

 

 

 

 

 

 

 

Tåg

Flyg

Bil

Buss

HHT Konventionellt tåg Flyg Bil Buss

*Inklusive Köpenhamn

 

 

 

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

 

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

 

 

 

PwC

 

 

 

 

3

225

Bilaga 3

SOU 2016:3

Sammanfattning (3 av 4)

Kommersiella förutsättningar

För att nå full effekt av höghastighetsjärnväg (HHJ) och för att operatörerna ska kunna uppnå lönsamhet har ett antal kommersiella förutsättningar identifierats under projektet;

1)Restid och punktlighet är de viktigaste parametrarna för att kunna uppnå prognostiserade volymer. Det bör därför säkerställas att höghastighetståg inte hindras längs järnvägen på grund av kapacitetsbrist och annan trafik, eller av tåg som står stilla vid stationer. HHJ med ren höghastighetstrafik är de som haft mest framgång internationellt (gällande punktlighet, volymer och rörelseresultat). I det fall höghastighetsjärnvägen till del kommer att trafikeras av regionala tåg med lägre hastigheter bör man säkerställa att de långväga höghastighetstågen är prioriterade på spåren för att inte försämra restid och punktlighet.

2)En viktig parameter för operatörerna är därför att perioden för sträckornas byggande begränsas och att tiden då endast delsträckor är öppna blir så kort som möjligt. Detta för att förhindra att tät regionaltrafik etableras på spåren som riskerar att belasta kapaciteten och försvåra för höghastighetstågen att uppnå önskad restid och punktlighet när järnvägen väl är färdigbyggd. Att köpa in och köra höghastighetståg på sträckor som bara delvis är anpassade för sådan trafik innebär också stor finansiell ansträngning för operatörerna, då lönsamhet inte förväntas realiseras innan förväntad restidsförkortning har uppnåtts. Ett förslag är därför att koncentrera byggnationen av HHJ till en sträckning i taget och att då bygga hela sträckan på en gång.

3)Tilldelningsperioderna bör utökas för att skapa förutsättningar för operatörerna att genomföra de stora investeringar i rullande materiel som krävs. Nuvarande tilldelningstid om ett år anses alldeles

för kort för operatörerna för att våga ta investeringsrisken. Ett alternativ till detta skulle vara att staten eller annan tredje part investerar i tågen och leasar dem till operatörerna under perioder motsvarande tilldelningsperioderna. Förlängd tilldelningstid är framförallt viktig under de tidiga åren då marknaden etableras. Operatörerna efterfrågar också att i god tid (flera år i förväg) få veta antalet avgångar fördelade per rusningstrafik och lågtrafik som de kommer att få köra. En mer detaljerad plan med exakta tåglägen behövs dock inte förrän senare (ca 1 år i förväg som idag).

4)Koppling till övrig trafik är viktig för att säkerställa matartrafik och för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för resenärer att välja höghastighetståget. HHJ bör t.ex. ansluta till övrig järnväg och lokaltrafik genom gemensamma eller närliggande stationer.

5)För att ge operatörerna förutsättning för att vara lönsamma bör inblandning från stat och myndighet vara begränsad (vilket inkluderar konkurrensvillkor såsom fri prissättning och nivåer på banavgifter). Detta är något som lyfts från såväl svenskt som internationellt håll. Risken med HHJ där operatörerna är ansträngda finansiellt är att de inte finns kvar i längden.

6)Konkurrens ses som något givet på den svenska höghastighetsmarknaden och den bör ske på lika villkor. Det kan diskuteras om konkurrensen skulle begränsas något under den första perioden då marknaden sätter sig och operatörernas risk är som högst. Ingenstans i världen har det tidigare startats höghastighetstrafik i en rent kommersiell omvärld, vilket gör de svenska förutsättningarna speciella. I Italien öppnades marknaden för kokurrens efter att den var etablerad.

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

4

226

SOU 2016:3

Bilaga 3

Sammanfattning (4 av 4)

Operatörernas rörelseresultat

I grundscenariot har antagits att två operatörer kör trafik på båda sträckorna och delar lika på antalet avgångar, både totalt och under rusningstrafik. Under presenterade förutsättningar kan de båda tågoperatörna antas nå en positiv rörelsemarginal om ca 6% år 2039. Detta är räknat på att operatörerna har trafik på båda sträckorna. Under perioden 2035-2039 har tågen en lägre beläggningsgrad då fulla volymer ännu inte finns på plats och rörelseresultatet är negativt. Analysen bygger på att järnvägen öppnar i sin helhet 2035, och inte att den delvis (t.ex. Ostlänken) öppnas för HHT-trafik 2028.

Rörelsemarginalen beräknas ligga på ca 14% fr.o.m. år 2043. Resultatet efter finansiella kostnader beräknas vara ca 12% av omsättningen år 2043.

Då varje tåg estimeras kosta 300 miljoner i dagens penningvärde förväntas operatörerna investera ca 6,9 miljarder vardera (vilket motsvaras av 10,3 miljarder i 2035-års penningvärde) fördelat på 23 tåg per operatör. Operatörerna förväntas återbetala tågen på ca 24 år.

Nettointäkter & Rörelsemarginal, 2035-2045

 

7 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nettointäkter(Mkr)

6 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10%

Rörelsemarginal(%)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10%

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20%

 

 

3 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-30%

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-40%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-50%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-60%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2035

2037

 

 

2039

2041

2043

2045

 

 

 

 

 

 

 

 

Nettointäkter

 

 

 

 

 

Rörelseresultat efter avskr.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

PwC

Känslighetsanalys

Operatörernas lönsamhet påverkas av en mängd olika faktorer. Om de prognostiserade volymerna blir lägre (till följd av lägre resande längs delsträckor, sämre punktlighet, pålitlighet eller längre restid) blir effekten negativ för operatörernas lönsamhet. I det fall volymerna blir 20% lägre går operatörernas rörelsemarginal från 14% till -6% i 2045 såtillvida operatörerna inte har anpassat sin verksamhet efter lägre volymer. I det senare fallet kan samma resultatmarginalen bibehållas på 14%.

I analysen framkommer även att den banavgift som operatören antas klara av att bära i grundscenariot är 32 kronor per tågkilometer i 2015-års penningvärde.

I ett scenario med en banavgift om 48kr i 2015-års penningvärde beräknas exempelvis att operatörerna kan uppnå god lönsamhet i det fall en prishöjning med 10% genomförs samtidigt som kostnadsreduceringar till följd av en lägre resandevolym realiseras. Enligt operatörerna är det dock inte helt oproblematiskt att på en konkurrensutsatt marknad höja priserna efter behag, då prispress snarare är mer troligt.

I det fall man skulle välja att ge en operatör ensamrätt på respektive sträcka under en viss period blir dock operatören mindre känslig för prisjusteringar, vilket eventuellt skulle kunna möjliggöra uttagande av en högre banavgift. Biljettprishöjningar begränsas då istället av nivån på flygpriserna. Om dessa priser blir för lika minskar tågets relativa attraktionskraft.

Att skära ned på antalet avgångar (och operatörernas inköpta tåg och rörliga kostnader) för att kompensera för en högre banavgift kan även vara problematiskt för en operatör med ensamrätt på trafik på en sträcka. En viktig faktor för HHT’s genomslagskraft är attraktiva tidtabeller gentemot flyget, så om operatören optimerar sin verksamhet utefter en alltför låg volym finns en risk att den prognostiserade överflytten från andra trafikslag delvis uteblir och att marknadsvolymen därmed blir än lägre än befarat.

1 september 2015

5

227

Bilaga 3

SOU 2016:3

Inledning

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

6

228

SOU 2016:3

Bilaga 3

Bakgrund och syfte med projektet samt metod

Bakgrund

PwC har haft i uppdrag av Trafikverket, som ett underlag för Sverigeförhandlingen, att se över de kommersiella förutsättningar som påverkar tågoperatörers intresse att bedriva höghastighetstrafik på planerade höghastighetsjärnvägar. Projektet har utförts under mars-augusti 2015.

Syfte

Den här rapporten syftar till att presentera kommersiella förutsättningar för att bedriva trafik på nya stambanor mellan Stockholm-Malmö och Stockholm-Göteborg.

Rapporten ska beskriva en prognos över resandevolymer och resmönster på de två aktuella sträckorna samt operatörernas intresse av att trafikera de nya höghastighetsjärnvägarna.

Operatörernas intresse baserar sig på kommersiella förutsättningar (såsom slutkundernas efterfrågan, betalningsvilja och preferenser) samt finansiella och operationella förutsättningar (såsom avkastningskrav, kostnader för rullande materiel etc.).

från Swedavia gällande faktiska flygresor. PwC har också gjort egna beräkningar av resandet för tåg genom antal avgångar, typ av tåg och beläggningsgrader. Beläggningsgrader i detta sammanhang är definierat som antalet resenärer/antalet platser.

För lönsamhetsanalysen har även årsredovisningar och finansiell data från operatörer analyserats.

Intervjuer och enkäter

PwC har genomfört en resvaneundersökning med fokus på framtida resande för att få en bild av resenärernas syn på ett eventuellt höghastighetståg. I den har 2 000 personer från Stor-Stockholm, 1 000 personer från Stor-Göteborg och 1 000 personer från Stor-Malmö svarat på frågor om hur ofta och på vilket sätt man reser sträckorna Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö (samt åt andra hållet) i dagsläget och hur man tror att ens resande kommer att påverkas av höghastighetståget. Svaren från undersökningen har bl.a. använts till att justera och förstärka prognosen.

Intervjuer har också genomförts med svenska tågoperatörer, internationella tågoperatörer (som kör höghastighetståg idag), marknadsexperter samt andra intressenter (såsom flygbolag och tågtillverkare).

Metod

För att kunna svara på syftet har PwC valt att använda sig av en metod som i första hand drar nytta av befintlig data och statistik men som också kompletterar och verifierar den med egna beräkningar och intervjuer.

Data och prognoser

Vi har tagit del av ett stort antal rapporter om höghastighetsjärnvägar generellt och om den svenska marknaden specifikt. Vi har också utgått ifrån resandedata ifrån, framförallt Trafikverket och KTH:s järnvägsgrupp, för att ställa samman resandedata från nuläget samt för prognostisering av 2034-2045.

För nuvarande resandedata har även använts statistik

Source: Sverigeförhandlingen, Trafikverket, PwC

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

höghastighetståg i Sverige

PwC

För att kunna bedöma intresset hos tågoperatörer att trafikera höghastighetsjärnvägarna har flertalet intervjuer genomförts med nuvarande tågoperatörer, SJ och MTR. De har en god bild av nuläget och har fått yttra sig om reseprognoser och lönsamhetsanalys.

Lönsamhetsanalys

PwC har också satt samman en förenklad scenariomodell i vilken operatörernas påverkan av de kommersiella förutsättningarna illustreras. Modellen ska fungera som ett pedagogisk verktyg för att, på ett övergripande plan, förstå de finansiella frågeställningar en operatör sitter med inför ett sådant här investeringsbeslut.

1 september 2015

7

229

Bilaga 3

SOU 2016:3

Avgränsningar och antaganden

Avgränsningar

Fokus för nuvarande resandedata och prognoser är ändstationsresande. Resande som tillkommer längs vägen för de avgångar som stannar har lagts till som en andel av totalvolymen utifrån dagsläget, men någon djupare analys av detta har inte genomförts.

De resandevolymer som tillkommer höghastighetståget ifrån konventionellt tåg är de som åker till Göteborg och Malmö på nuvarande sträckor (dvs ändpunktsresenärerna). Det antas att det även i framtiden kommer att finnas ett intresse av att åka tåg till t.ex. Västerås och Örebro, men dessa sträckor och resandevolymer har inte analyserats. Efterfrågan på resande längs de gamla stambanorna kommer att påverka de nuvarande operatörerna såväl finansiellt som operationellt.

Det finns de som menar att trafiken på nuvarande järnvägar skulle kunna förbättras avsevärt genom att lyfta undan t.ex. pendelstågstrafiken i Stockholm (vilket också är på gång). Genom att öka stabiliteten i nuvarande infrastruktur med investeringar samt olika former av förseningsavgifter skulle behovet av en höghastighetsjärnväg eventuellt kunna minska. I det här projektet har vi inte analyserat detta eller tagit hänsyn till det i våra slutsatser.

Till utmaningarna för projektet hör bland annat att internationella erfarenheter av kommersiell tågtrafik med konkurrerande företag på persontrafiksidan är begränsade. I normalfallet är järnvägstrafiken för persontransporter inom EU fortfarande statliga monopol och den svenska avregleringen har gått längre än i andra länder.

Sverige betraktas som ett föregångsland på EU-nivå. I Sverige är separation av funktioner och marknadsöppning genomförd, men EU:s regelverk för separation och marknadsöppning är ännu under utveckling. Detta försvårar internationell benchmarking vad gäller kommersiella bedömningar kring konkurrensmässiga effekter mellan järnvägsföretag av förändrade banavgifter m.m. eftersom konkurrens

oftast saknas internationellt.

Vi har inte gjort analyser av resandemönster och trafik vid ett eventuellt öppnande av Ostlänken 2028.

Observera att vi inte har granskat erhållna uppgifter och de utomstående analyser vi baserat vårt arbete på för varken fullständighet eller korrekthet, och att våra slutsatser och beräkningar kan ha kommit att påverkats om det visar sig att detta material är ofullständigt eller missvisande i något avseende. Alla våra analyser och slutsatser baseras på de ekonomiska förutsättningar som gäller/kan förutses idag.

De kostnadsuppskattningar för att bedriva tågtrafik som presenteras i rapporten är högre än de uppskattningar som Trafikverket redovisar i ASEK5 och som har legat till grund för tidigare analyser (t.ex. PwC:s rapport ”Nya stambanor mellan Stockholm- Göteborg/Malmö”, 2014). Det kan vara en av orsakerna till att analyserna pekar på olika nivåer för banavgifter mm. Det har inte ingått i vårt uppdrag att vidare analysera dessa skillnader.

Antaganden

Vår analys bygger på att hela höghastighetsjärnvägen på båda sträckorna (Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö) är i bruk år 2035.

I rapporten lyfts förslag och rekommendationer från operatörerna om hur marknaden ska fungera på bästa sätt. Vi tar inte hänsyn till vad som är möjligt att göra utifrån gällande regelverk och praxis. Vår utgångspunkt är att föreslagna justeringar är görbara.

Vi antar att operatörerna, i likhet med idag, kommer att köpa in sina egna tåg. Det har lyfts önskemål om möjligheten att leasa höghastighetståg, men detta är ovanligt¹ och har inte tagits med som ett scenario i vår sammanställning.

I lönsamhetsanalyserna har dagens penningvärde räknats fram med en inflationstakt om 2% till 2035-års penningvärde, vilket innebär att en krona idag motsvaras av ca 1,5 kronor år 2035.

¹Italienska NTV är det enda exempel vi har hittat på operatör som leasar sina tåg

 

Källa: Trafa, Trafikverket, KTH Järnvägsgrupp

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

8

230

SOU 2016:3

Bilaga 3

Förkortningar och förklaringar

Lista över förkortningar och begrepp

Begrepp

Betydelse

 

 

Banavgift

Traditionellt baseras banavgifter på

 

bruttoton-km, tåglägeskostnad,

 

storstadsavgift etc. I rapporten används

 

endast begreppet banavgift per tågkilometer,

 

vilket här omfattar hela avgiften

GBG / G

Göteborg

HHJ

Höghastighetsjärnväg

HHT

Höghastighetståg

MLM / M

Malmö

Penningvärde

2015-års penningvärde har på vissa ställen

 

räknats fram för att beräkna motsvarande

 

belopp i 2035-års penningvärde. Använd

 

inflationstakt är då 2% om året.

Rullande materiel

Tåg

Rörelsemarginal

Rörelsemarginal efter avskrivningar

Rörelseresultat

Rörelseresultat efter avskrivningar

Tågläge

Avgångstid från A till B

Tågplan

Årlig plan över tåglägen som upprättas av

 

Trafikverket och som ger avgångstider och

 

vem som opererar sträckan

Source: Trafa, Trafikverket, KTH Järnvägsgrupp

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

9

231

Bilaga 3

SOU 2016:3

Den planerade svenska höghastighetsjärnvägen i korthet

Den nuvarande planen är att höghastighetsjärnvägar för sträckorna Stockholm-Göteborg och Stockholm- Malmö ska tas i bruk 2035. På dessa järnvägar ska tåg med hastigheter på upp till 320km/h gå. Det innebär en restid på ca 2h mellan Stockholm och Göteborg (ca 450 km) och ca 2,5h mellan Stockholm och Malmö (ca 600 km).

Endast persontrafik och ingen godstrafik kommer att trafikera de nya stambanorna.

Båda sträckorna kommer att gå via Jönköping som, på det sättet, blir en knytpunkt. Hur den exakta sträckningen söder om Jönköping och ned mot Malmö ska se ut är däremot inte klart.

Planerad bansträckning

Stockholm

Södertälje

Norrköping

Borås

Linköping

Göteborg Jönköping

järnvägskapacitet och den nya järnvägen ska bidra till en ökad punktlighet i tågtrafiken.

Tidplan

Höghastighetsjärnvägen planeras att byggas i etapper;

Ostlänken Järna-Linköping, järnvägsutredning av beslutad, byggstart 2018, och förväntas vara klar 2028.

Göteborg-Borås, där järnvägsutredning är klar för delar av sträckan, i övrigt förstudier. Sträckan Mölnlycke- Bollebygd ingår i regeringens nationella plan för utveckling av transportsystemet 2014-2025.

Linköping-Borås, förstudie finns

Jönköping-Malmö, inget beslut fattat om vilken sträckning som är mest lämplig.

Hela järnvägen förväntas sedan vara i bruk 2035. Man räknar med att det kommer att ta ca fem år för marknaden att anpassa sig efter höghastighetståget och att trafikmönstren har stabiliserats till år 2039.

Malmö

Bansträckning satt

 

Bansträckning ännu ej satt

Källa: Trafikverket, 2014

Orsaken bakom det planerade byggande av höghastighetsjärnväg är en ökad efterfrågan på tågresor orsakad av urbanisering och ökad rörlighet i samhället Den nya stambanan ska knyta ihop landets tre största städer genom förkortade restider och bidrar samtidigt till att öka det miljövänliga resandet i Sverige. I södra och västra Sverige råder idag dessutom brist på

Källa: Trafikverket

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

höghastighetståg i Sverige

PwC

Planerad

Direkt

Med fyra

Med fyra

restid med

 

stopp –

stopp

HHT

 

Norrköping

Norrköping

 

 

Linköping

Linköping

 

 

Jönköping

Jönköping

 

 

Borås

Okänd

 

 

 

 

Stockholm

2,0h

2,5h

 

-Göteborg

 

 

 

 

Stockholm

2,5h

 

3,0h

-Malmö

 

 

 

 

1 september 2015

10

232

SOU 2016:3

Bilaga 3

Dagens resmönster och prognos fram till 2034

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

11

 

 

233

Bilaga 3

SOU 2016:3

Dagens resande Stockholm-Göteborg

Sträckan mellan Stockholm och Göteborg är en av Sveriges mest trafikerade

Stockholm-Göteborg

Stockholm

Katrineholm

Hallsberg

Skövde Töreboda

Göteborg Falköping

Alingsås

Tåg och bil som är de två mest använda färdmedlen på ändpunktsmarknaden Stockholm– Göteborg utgör cirka 35% var av totalt antal resor. Flyget har en mindre marknadsandel på cirka 25% (1,3 miljoner resor) och buss cirka 100 000 resor per år.

Det innebär att cirka 12 600 personer reser mellan Stockholm och Göteborg en genomsnittlig dag, och att drygt 4 000 av dessa reser med tåg. SJ körde under 2014 18 turer med snabbtåg och totalt antal turer uppgick till 25. Den ökade konkurrens som var planerad i och med MTRs entré blev uppskjuten och började först i mars 2015.

Stockholm och Göteborg är Sveriges två största städer med befolkning på cirka 2 respektive 1 miljon invånare. Stockholms befolkning växer just nu med ungefär 1.3% om året, och Göteborg något långsammare om cirka 1% per år. Enligt SCBs befolkningsprognos kommer storstäderna under de kommande åren att se en befolkningstillväxt på knappt 1% årligen, vilket kan jämföras med landets genomsnittliga tillväxt på 0.5%.

Det finns ingen enhetlig syn på hur många som reser mellan ändpunktsmarknaderna Stockholm och Göteborg i dagsläget. Enligt KTH:s Järnvägsgrupp som har en bred definition av destinationerna och ser Göteborg som hela Västra Götaland uppgår det totala resandet till 5,6 miljoner per år. Enligt Trafikverket som definierar Göteborg som Göteborgs LA-region* är motsvarande siffra 4 miljoner resor. PwCs analys ger ett totalt resande på 4,6 miljoner mellan ändpunkterna. Gemensamt för alla prognoser är att tåg och bil har störst marknadsandel på sträckan, tätt följt av flyg. Buss utgör endast en marginell del av det totala resandet.

Färdmedelsdistribution STO-GBG genomsnittlig dag 2014

dag

14 000

 

 

4 400

300

12 600

12 000

 

 

 

 

 

 

 

per

 

 

 

 

 

10 000

 

3 500

 

 

 

resor

8 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6 000

4 400

 

 

 

 

Antal

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-

Tåg

Flyg

Bil

Buss

Totalt

 

 

Källa: Baserat på PwC analys av avgångar och beläggningsgrad på tåg, flygresenärer mellan Arlanda/Bromma och Landvetter samt marknadsandel för bil och buss från analyser av KTH/Järnvägsgruppen samt Trafikverket och avstämningar med SJ och MTR

Not: Antalet passagerare representerar resenärer mellan ändstationerna och inte passagerare som stiger på eller av längs vägen.

Passagerarprofil

Veckodag

Veckodag

Helg

 

Off-Peak

Peak

 

 

Privatresenärer

50%

10-20%

90-100%

Not: LA-region är en indelning av Sverige i lokala arbetsmarknader

Affärsresenärer

50%

80-90%

0-10%

och baseras på pendlingsförhållanden.

 

 

 

 

Källa: SCB, KTH Järnvägsgrupp, Trafikverket, PwC Intervjuer

 

 

 

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

 

 

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

 

 

PwC

 

 

 

12

234

SOU 2016:3

Bilaga 3

Dagens resande Stockholm-Malmö

Sträckan mellan Stockholm och Malmö karaktäriseras av kapacitetsbrist

Stockholm-Malmö

 

Stockholm

 

Södertälje

 

Katrineholm

 

Norrköping

 

Linköping

 

Mjölby

c

Tranås

Nässjö

Alvesta

Älmhult

Hässleholm Malmö Lund

Malmö är Sveriges tredje största stad med en befolkning som förutspås växa 22% under en prognostiserad 25-års period, vilket motsvarar en årlig tillväxt om 0,8%. Även närliggande kommuner som Lund och Helsingborg förutspås växa snabbare än genomsnittet under de kommande åren.

Sett till antal tåg har trafiken på Sveriges järnväg ökat allra snabbast mellan Stockholm-Älvsjö och Lund- Malmö under de senaste tio åren. Bortsett från sträckan närmast Stockholms Central är Malmö-Lund den sträcka med flest antal tåg per dygn, följt av etappen mellan Lund till Eslöv och Höör. Under 2013 hade tågen mellan Stockholm-Malmö/Köpenhamn en punktlighet så låg som 61%, vilket tyder på kraftig kapacitetsbrist på spåren.

Enligt Trafikverket görs drygt 2 miljoner resor mellan ändpunktsmarknaderna Stockholm och Malmö per år i dagsläget. KTH:s Järnvägsgrupp, som räknar på resor mellan större områden kring Stockholm och Malmö gör en högre uppskattning om cirka 4,2 miljoner resor per

år. PwC’s analys av ändpunktsmarknaderna hamnar på 2,3 miljoner resor. Till skillnad från Stockholm- Göteborg har flyget störst marknadsandel på sträckan (ca 45%), följt av tåg som utgör strax under 30% av alla resor, bil som utgör cirka 20% och en marginell andel bussresor. Antalet resor mellan Stockholm och Malmö en genomsnittlig dag blir då ca. 6 000.

Med hänsyn tagen till resor som fortsätter mot Köpenhamn blir motsvarande siffror högre. Totalt estimeras att det görs ca 4 miljoner resor per år, och 11 000 resor per dag, mellan ändpunkterna med Köpenhamn inkluderat. Här har flyget en större marknadsandel, med ca 6 000 resor per dag.

Färdmedelsdistribution STO-Malmö/Kph genomsnittlig dag 2014

dag

12 000

 

 

1 900

200

10 900

10 000

 

6 000

 

 

 

 

 

 

 

 

per

8 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

resor

6 000

 

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

 

Antal

2 700

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-

Tåg

Flyg

Bil

Buss

Totalt

 

 

Källa: Baserat på PwC analys av avgångar och beläggningsgrad på tåg, flygresenärer mellan Arlanda/Bromma och Malmö samt marknadsandel för bil och buss från analyser av KTH/Järnvägsgruppen samt Trafikverket och avstämning med SJ och MTR

Not: Antalet passagerare representerar resenärer mellan ändstationerna och inte passagerare som stiger på eller av längs vägen.

Passagerarprofil

Veckodag

Veckodag

Helg

Off-Peak

Peak

 

 

 

 

 

 

Privatresenärer

60%

30%

100%

Affärsresenärer

40%

70%

0-5%

Källa: SCB, KTH Järnvägsgrupp, Trafikverket, PwC Intervjuer

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

13

235

Bilaga 3

SOU 2016:3

Reseprognos fram till 2034

– Innan HHT estimeras att 2,3 respektive 1,4 miljoner tågresor görs mellan städerna

Fram till 2030 har den, enligt Trafikverket, förutspådda årliga tillväxten för långväga tågresande om 2,0% applicerats på utgångsläget för resande 2014, varefter en lägre tillväxt om 0,8% har använts, 2030-2034. Andra färdmedel förväntas växa med en lägre tillväxttakt under perioden. Totalt långväga persontransportarbete i Trafikverkets basprognos antas öka med 1,0% om året fram till 2030, varefter tillväxten saktar ned till ett genomsnitt om 0,6% per år.

Applicerat på utgångsläget som presenterats för Stockholm-Göteborg och Stockholm- Malmö/Köpenhamn innebär Trafikverkets prognos att antalet ändpunktsresor på sträckorna uppgår till 5,8 respektive 4,9 miljoner 2034. Trafikverkets prognos är dock inte gjord speciellt för de aktuella sträckorna, utan avser långväga resande generellt. Kapacitetsbrist på stambanorna och medförda förseningar skulle kunna

peka på en lägre tillväxttakt för tåg på den aktuella sträckan, men det är en faktor som kan antas minska i samband med att pendeltågstrafiken flyttas över till Cityjärnvägen 2017 . I och med den förändringen skulle man kanske kunna anta att tågets marknadsandel på sträckorna ökar snabbare än generellt långväga tågresande i Sverige. Det finns också tecken på att efterfrågan skulle vara än högre om ett tillräckligt utbud kunde erbjudas.

Långväga resande per

Årlig tillväxt

färdmedel

2014-2034

 

 

Tåg

1,8%

Flyg

0,8%

Bil

0,8%

Buss

0,6%

Antalet ändpunktsresor med tåg år 2034 kan estimeras till…

2,3 miljoner

resor/år Stockholm-Göteborg

1,4 miljoner

resor/år Stockholm-Malmö/ Köpenhamn

Prognos över resande STO-GBG 2014 respektive 2034

 

7,0

 

 

 

 

 

 

 

5,8

 

6,0

 

 

 

(miljoner)år

 

 

 

0,1

 

 

 

 

4,0

 

 

4,6

 

 

5,0

 

 

 

 

 

 

 

1,9

 

 

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

per

 

 

1,6

 

 

 

 

 

 

resor

3,0

 

1,3

1,5

 

 

 

Antal

2,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,0

 

 

 

2,3

 

 

1,6

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

2014

2034

 

 

 

Tåg Flyg Bil Buss

Prognos över resande STO-MÖ 2014 respektive 2034

6,0

4,9

(miljoner)

5,0

 

0,1

4,0

 

 

0,1

 

 

 

 

4,0

 

0,8

 

 

 

 

 

 

år

 

 

0,7

 

 

per

3,0

 

 

 

 

 

 

 

 

2,6

resor

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

2,0

 

2,2

 

 

 

 

 

 

1,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,0

 

1,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

2014

 

2034

 

 

 

 

 

 

 

Tåg Flyg Bil

Buss

Not: Trafikverkets prognos över långväga resande är applicerad på Resande i nuläget, och inte hämtat direkt från Trafikverkets siffror. Prognosen inkluderar tillväxt på grund av beslutade planer.

Source: MTR, KTH Järnvägsgrupp, Trafikverket, PwC interviews

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

14

236

SOU 2016:3

Bilaga 3

Operatörers syn på kommersiella förutsättningar för att bedriva höghastighetstrafik

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

15

237

Bilaga 3

SOU 2016:3

Nuvarande kommersiella förutsättningar för att bedriva långväga tågtrafik i Sverige (1 av 2)

1) Konkurrens

Sedan 2010 råder det fri konkurrens på persontrafiken på järnvägar i Sverige. Sverige är det enda landet i Europa med en helt avreglerad marknad. Alla järnvägsföretag med säte i en stat inom EES eller i Schweiz har rätt att utföra person- och/eller godstrafik på svenska järnvägsnät.

På sträckan Stockholm-Göteborg opererar SJ och MTR (sedan 2015), båda med snabbtåg (MTR-tågen tar ca 20 minuter längre tid än SJ).

På sträckan Stockholm-Malmö opererar SJ och Snelltåget där Snelltåget tar ca 1 timmes längre restid än SJ:s tåg.

2) Kapacitetstilldelningspricinper

Infrastrukturförvaltaren (Trafikverket) är skyldiga att ta in ansökningar från den som har rätt att utföra eller organisera järnvägstrafik. Trafikverket beslutar årligen om en tågplan som omfattar perioden från mitten av december till mitten av december påföljande år. Infrastrukturförvaltaren ska bedöma behovet av att organisera tåglägen för olika typer av transporter, inkl. behov av reservkapacitet.

Ansökningarna behandlas i den ordning de inkommit och tidplanen presenteras normalt i december, ca ett år innan den ska börja gälla.

Det finns möjlighet att teckna ramavtal om kapacitet för en längre period än den ettåriga tågplaneperioden. Ramavtal är dock ingen egentlig garanti för kapacitet, utan snarare en avsiktsförklaring.

Trafikverkets krav för att få bedriva tågtrafik inbegriper bland annat;

Källa: Trafikverket, Transportstyrelsen, Intervjuer

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

höghastighetståg i Sverige

PwC

Säkerhetsstyrningssystem

Försäkring

Tillstånd från Transportstyrelsen

Trafikeringsavtal med Trafikverket.

3) Banavgifter

Banavgifter tas ut som ett sätt att finansiera infrastruktur och underhåll av infrastruktur. Avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastrukturen ska användas för att finansiera infrastrukturförvaltarens verksamhet. Det är inte tillåtet att ta ut banavgifter på ett järnvägsnät för att finansiera utnyttjande av ett annat järnvägsnät.

Huvudprincipen är att banavgifterna ska motsvara järnvägstrafikens marginalkostnader, men det finns också möjlighet att ta ut högre avgifter för att täcka infrastrukturförvaltarens kostnader. Infrastrukturförvaltaren får också ta ut en extra avgift för utnyttjandet av överbelastad infrastruktur.

I regeringens proposition 2012/13:25 ”Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem” gjorde regeringen bedömningen att banavgifterna i högre utsträckning än idag bör täcka kostnader för drift, underhåll och reinvesteringar och att intäkterna från banavgifterna i sin helhet därför bör användas för detta ändamål.

Nuvarande valmöjligheter för nivåer på banavgifter

 

 

Avgift för att uppnå

Avgift på grundval

 

 

 

full

 

 

 

av den långsiktiga

 

 

 

kostnadstäckning

 

 

 

kostnaden i ett

 

 

 

 

 

 

 

Villkor

särskilt

Undantag

 

 

infrastruktur-

 

 

Marknads-

projekt

 

 

 

segmentet får inte

 

 

 

 

 

 

 

hindras

Villkor

Huvudprincip

 

 

 

Ökar

 

 

 

Avgift

effektiviteten och

 

 

 

motsvarande

skulle annars inte

 

 

 

järnvägstrafikens

kunna

 

 

 

marginalkostnad

genomföras

 

 

 

Alternativ 1

Alternativ 2

 

Källa: Trafikverket

 

 

1 september 2015

16

238

SOU 2016:3

Bilaga 3

Nuvarande kommersiella förutsättningar för att bedriva långväga tågtrafik i Sverige (2 av 2)

4) Infrastruktur

Mer än 100 tåg per dygn trafikerar Västra och Södra stambanorna. Under stora delar av dygnet finns ingen sträcka som kan skapa återställningsförmåga och mängden trafik skapar köer och trängsel på spåren. De stora trafikmängderna beror dels på att det går mycket godstrafik och dels att det går regional tågtrafik längs samtliga sträckor. Detta gör systemet störningskänsligt och tidvis uppstår problem med punktligheten.

Punktlighet

Mäts som den andel tåg som är mindre än fem minuter försenade till sin slutstation (säger inget om hur mycket försenade och inställda tåg är inte inräknade).

Sträcka

Genomsnittlig

 

punktlighet

 

2008-2013

 

 

Stockholm - Göteborg/ Udevalla

70,9%

Stockholm – Jönköping/ Malmö

63,7%

Källa: Trafikverket

 

5) Prioriteringskriterier i pågående trafik

Prioritering vid trafikstörningar hanteras från fall till fall. I praktiken går ofta tåg som ligger närmast ursprunglig tidplan före redan försenade tåg. Det betyder t.ex. att ett pendeltåg som är i tid prioriteras före ett snabbtåg som är en minut försenat, och att snabbtåget således får köra efter pendeltåget sista sträckan in till Stockholm Central, vilket gör förseningen väsentligt mycket längre.

Källa: Trafikverket, Transportstyrelsen, Intervjuer

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

höghastighetståg i Sverige

PwC

6) Rullande materiel

Det finns 145 registrerade fordonsägare i Sverige (2014). De största fordonsägarna är kollektivtrafikmyndigheter (SL, Västtrafik, Skånetrafiken), Transitio, SJ, Green Cargo och Trafikverket som emellan sig äger 72% av fordonen.

Generellt kan det sägas att större operatörer äger sina egna fordon, medan mindre operatörer är beroende av andra finansieringslösningar vid upphandling av rullande materiel.

Transitio och Trafikverkets fordon används i upphandlad trafik (t.ex. lokaltrafik) där den upphandlande myndigheten inte själv ansvarar för finansiering utan leasar fordonen från aktörerna. Offentligt kontrollerade verksamheter är därmed dominerande när det gäller fordonsinnehav.

7) Fordonsunderhåll

Ett väl fungerande system för fordonsunderhåll syftar till att hålla fordonen tillgängliga, tillförlitliga samt säkra och är en integrerad del i en operatörs verksamhet. Underhåll utförs på ett flertal anläggningar i landet. Ansvaret för underhåll ligger på operatören, men det är vanligt att underhåll upphandlas av en tredjepart.

Generellt sett äger Jernhusen de flesta depåerna (det finns fler depåägare) som sedan hyrs ut till en verksamhetsutövare. Nuvarande depåsystem får anses vara fullbelastat och systemet kommer att behöva byggas ut med utökad trafik.

8) Förändringar i regelverket

Det pågår utredningar för att se över nuvarande järnvägslag och järnvägsförordning inkl. nya prioriteringskriterier. Nya direktiv kan innebära utvecklade förutsättningar, bland annat för vilka finansiella krav infrastrukturförvaltaren kan ställa på sökanden, hur ramavtal för infrastrukturkapacitet kan tillämpas för en längre period än den ettåriga tågplaneperioden och hur avgifter som motsvarar den direkta kostnaden för framförande av tåg ska beräknas.

1 september 2015

17

239

Bilaga 3

SOU 2016:3

Kommersiella förutsättningar för HHT

I intervjuer med svenska operatörer framkommer framförallt tre aspekter som extra viktiga att hantera:

1. Restid:

Tåget måste kunna åka med planerad hastighet

2.Tilldelning

Tilldelnings- tiden om ett år anses för kort för att kunna basera ett investerings- beslut på

3.Banavgifter

Nivån på banavgiften påverkar resultatet och i förlängningen prissättningen och volymerna

De två största operatörerna som idag trafikerar sträckorna Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö är SJ och MTR. Deras syn på att trafikera även de nya höghastighetsjärnvägarna är viktig för att kunna säkerställa att höghastighetsprojektet får den effekt regeringen hoppas på.

Utöver dessa två operatörer finns andra potentiella aktörer som skulle kunna tänkas operera på höghastighetsjärnvägarna, bl.a. internationella HHT-operatörer såsom Deutche Bahn och Trenitalia.

Det här avsnittet presenterar operatörernas synpunkter på höghastighetsprojektet, orosmoment och önskemål.

1) Restid och punktlighet

Det som lyfts fram tydligast hos operatörer är den utlovade restiden. För att nå den kalkylerade effekten av höghastighetsjärnvägen krävs att dessa restider infrias.

Operatörerna lyfter flera områden som bör vara uppfyllda eller hanteras för att möta restiden;

a) Undvik blandad trafik på spåren

En av de tydligaste orsakerna till om restiden på en höghastighetsbana kan hållas eller ej är huruvida där är blandad trafik när man ser till internationella exempel. Den blandade trafiken ställer högre krav på trafikplanering och skapar högre risk för trafikstörningar.

Delar av järnvägen planeras att öppnas i förtid (Ostlänken 2028). Sannolikt kommer järnvägen då att trafikeras av långsamtgående regionaltåg. Tågoperatörernas önskan är att denna tidsperiod kortas ned och att hela järnvägen, eller en hel sträcka, helst borde öppnas vid

Källa: Trafikverket, MTR, SJ, Tågoperatörerna, PwC analys

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

PwC

Grundförutsättningar för att lyckas nå effekterna av höghastighets- järnvägen är restid och punktlighet

ett och samma tillfälle.

Under 2028-2035 kommer höghastighetsoperatörerna annars att trafikera deljärnvägen med dyra höghastighetståg utan att kunna få ut effekt ur dem och därmed inte kunna ta betalt, vilket blir väldigt olönsamt. När järnvägen sedan öppnar i sin helhet är kommer den etablerade regionaltrafiken vara svår att ta bort, vilket riskerar att orsaka längre restider och mindre effekt av HHT.

b) Säkerställ prioriteringsregler till fördel för HHT

Höghastighetsjärnvägen är planerad att byggas till större delen som en egen bana men ska kopplas ihop med befintliga järnvägar nära citykärnorna.

I Stockholm innebär det enligt nuvarande plan att höghastighetstågen kommer att köra på den gamla stamjärnvägen mellan Järna och Stockholms Central. Den här sträckan lider redan idag av kapacitetsbrist och köbildning. 2030 förväntas t ex kapacitets-utnyttjandet vara så högt som 89% mellan Flemingsberg och Södertälje.

1 september 2015

18

240

SOU 2016:3

Bilaga 3

Restid:

Undvik blandad trafik på spåren

Säkerställ prioriterings regler till fördel för HHT

Flexibilitet i var och hur ofta tåget ska stanna

Egna spår för stationer

Anpassad och pålitlig infrastuktur

Optimalt för operatörerna vore att dra HHJ ända in till Stockholms Central, för att undvika risken av att restider och punktlighet fallerar på grund av köer in till citykärnan.

För att höghastighetstågen ska kunna nå sina utsatta 2 timmar Stockholm-Göteborg och 2,5 timmar Stockholm-Malmö krävs därför åtminstone att HHT får prioritet före mer långsamtgående trafik. Dessa prioriteringsregler krävs också på övriga delar av järnvägen om där finns blandad trafik.

c) Flexibilitet i var och hur ofta tåget ska stanna

Tågoperatörerna ställer sig positiva till att det byggs stationer som ger dem flexibilitet att stanna på olika stationer längs sträckan och maximera kapacitetsutnyttjandet.

Exakt vart och hur ofta man kommer att välja att stanna är inte klart idag men det kommer att styras av kommersiella aspekter. Det ska finnas ett tillräckligt stort passeragarunderlag för att det ska vara värt ett stopp.

För varje stopp räknas en tidsförlust om ca fem-sju minuter och antalet stopp kommer sannolikt att begränsas till ca fyra per sträcka. Det ger en extra restid om ca 30 minuter och resulterar således i en restid om 2,5h Stockholm-Göteborg och 3h Stockholm- Malmö.

Platser som pekas ut som troliga stopp är Norrköping, Linköping, Jönköping och Borås (vilket stämmer med nuvarande planer). Inga specifika önskemål om stopp söder om Jönköping till Malmö har lyfts fram av operatörerna.

d) Egna spår för stationer

För att undvika trängsel och stopp längs järnvägen förespråkar operatörerna att

¹SAS och Braathens. I tid räknas som inom 15 minuter från utsatt tid.

Källa: MTR, SJ, Tågoperatörerna, SAS, Braathens, PwC analys

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

PwC

separata spår byggs vid stationerna. Det tåg som ska stanna bör rulla av höghastighetsjärnvägen och släppa före eventuellt bakomliggande tåg.

e) Anpassad och pålitlig infrastuktur

Infrastrukturen som byggs bör kunna säkerställa att tågen kan framföras med planerad hastighet. Detta gäller bland annat elmatningen. Operatörerna förespråkar att jämförelser med internationella höghastighetsjärnvägar görs för att bygga in högsta möjliga stabilitet och kapacitet i systemet, snarare än att utgå ifrån hur de nuvarande stambanorna i Sverige är byggda.

”Orsaken till att man väljer flyg idag mellan Stockholm och Göteborg då restiden egentligen är motsvarande är den låga regulariteten och punktligheten hos tågen”

- Flygoperatör

Kvalitetsavgifter

Punktligheten är en betydande faktor för framgången för höghastighetståget. Nuvarande punktlighet på sträckorna Stockholm-Göteborg och Stockholm-Malmö är låg och uppges vara en av orsakerna till att inte fler väljer tåget i dagsläget. Flyget stoltserar med en betydligt högre punktlighet på över 90% för samma sträckor¹. Enligt vår resvaneundersökning är pålitligheten den viktigaste parametern till att välja färdmedel. Restiden rankas som nummer sex.

Förseningarna med tåg är också betydligt längre än flygförseningarna vilket skadar förtroendet för tåget och dagens tågvolymer. För att HHT ska få optimal genomslagskraft krävs hög punktlighet även under rusningstrafik, då belastningen är högst.

1 september 2015

19

241

Bilaga 3

SOU 2016:3

Tilldelnings- tiden om ett år anses för kort för att kunna basera ett investerings- beslut på

Nivån på banavgiften påverkar resultatet och i förlängningen prissättningen och volymerna

För att förbättra kvaliteten i infrastrukturen och säkerställa punktligheten förespråkas från operatörerna att införa ”kvalitetsavgifter” på den aktör som orsakar försening i trafiken. Dessa avgifter ska gälla för såväl operatörer som infrastrukturägare och fungera som ett incitament för att undvika förseningar.

För att kunna uppnå detta krävs en tydlighet i hur prioriteringsreglerna vid trafikstörningar ser ut.

Byggnation av depåer

En förutsättning för att operatörerna kan bedriva sin verksamhet är att det finns depåer för underhåll och service. Dessa bör vara strategiskt belägna, allra helst vid ändpunkterna, för att detta ska kunna ske så effektivt som möjligt. Då befintliga depåer redan idag är högt belastade krävs att byggnation av nya depåer planeras in i projektet och byggs i samband med HHJ.

2) Tilldelningstider

Dagens tilldelningstider anses alltför korta för att kunna basera ett investeringsbeslut om höghastighetståg på.

I den första perioden innan marknaden har stabiliserats (2035-2039) ligger den största risken för den operatör som väljer att köra höghastighetståg på järnvägen. (2028 om man räknar med att delar av järnvägen öppnas tidigare).

Det förespråkas från operatörerna att den första tåglägestilldelningen gärna får vara minst 10 år.

Storleken på investeringen från operatörens sida är ca 300m kronor per tåg. Enligt prognosen för 2045 krävs att två operatörer investerar i 23 tåg vardera, vilket motsvarar ca 13,8 miljarder kronor i

Källa: MTR, SJ, Tågoperatörerna, PwC analys

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

PwC

dagens penningvärde.

Återbetalningstiden är lång (drygt 20 år) och risken för operatörerna är därmed hög om man inte kan säkerställa att man har någon verksamhet.

Ett alternativ som lyfts fram till lägre tilldelningstider är att tågen kan leasas från staten eller annan tredje part till samma tidsperioder som tåglägestilldelningen.

Tilldelningen av tåglägen bör också ske långt tidigare än ett år i förväg, åtminstone en övergripande skiss om antal tåglägen samt fördelning rusningstrafik /övrig trafik. Den detaljerade planen kan fördelas senare, för att behålla flexibilitet.

3) Banavgifter

Hur banavgifterna ska sättas för höghastighetsjärnvägen är också ett orosområde för operatörerna. Banavgifterna är relativt låga i Sverige idag i en internationell jämförelse.

Operatörerna anser att det kan finnas fog för att höja banavgifterna något men att nuvarande principer borde gälla. Nämligen att avgift motsvarar trafikens marginalkostnad och inte används som en finansieringsform av infrastrukturen.

I internationella jämförelser har man sett att banavgifterna på höghastighetsjärnvägar är ca 2-4 gånger högre än på konventionella järnvägar. Detta ser operatörerna som en rimlig höjning. I övrigt är det komplicerat att göra internationella jämförelser då det saknas exempel från konkurrensutsatt järnväg (Italien det enda egentligen undantaget).

Viktigt är framförhållningen. Förutsättningarna måste vara tydliga från början, och inte plötsligt ändras.

1 september 2015

20

242

SOU 2016:3

Bilaga 3

Utöver grund- parametrar som restid, tilldelningstider och banavgifter menar operatörerna att det är viktigt med konkurrens på lika villkor och koppling till annan trafik (framförallt koppling till Malmö- Köpenhamns- trafik)

Om banavgiften höjs för mycket får detta till konsekvens att operatörerna höjer sina biljettpriser, vilket kan påverka resandevolymerna på sträckorna.

4) Konkurrens på lika villkor

Tågoperatörerna ser konkurrens på järnvägen som en given förutsättning. Och konkurrensen ska ske på lika villkor.

5) Koppling till övrig trafik och Köpenhamn

Att säkerställa koppling till övrig järnvägstrafik och annan matartrafik blir viktig för att underlätta för resenärerna och därmed för operatörerna att erhålla volym. Detta gäller såväl långtgående trafik som lokaltrafik.

För att få ut maximalt av den nya höghastighetsjärnvägen tror operatörerna också att det är viktigt för resenärerna att enkelt kunna fortsätta vidare från Malmö till Köpenhamn. På det sättet blir HHT en direktkonkurrent också till Köpenhamnsflyget.

I prognoserna från KTH:s järnvägsgrupp och de som används som grund för PwC:s analyser och i modellen, är resandevolymer till Köpenhamn inräknade i sträckan Stockholm-Malmö. I vår prognos innebär det ca 1 miljon ytterligare ändpunktsresor om året med HHT på sträckan från 2039. Den större delen av resandet kommer ifrån flyget.

Källa: MTR, SJ, Tågoperatörerna, PwC analys

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

21

243

Bilaga 3

SOU 2016:3

Internationella erfarenheter av höghastighetsbanor

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

22

 

 

244

SOU 2016:3

Bilaga 3

Jämförelse med andra höghastighetsjärnvägar

Utvalda höghastighetsjärnvägar i korthet

Land

Italien

Spanien

Frankrike

Tyskland

Japan

UK

 

 

 

 

 

 

 

Km

 

 

 

 

 

 

höghastighets-

920

3 100

2 030

1 330

2 700

109

järnvägar i bruk

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fler operatörer

Fler operatörer

Konkurrens

Ja

Nej

Nej

Nej

men ej på

men ej på

samma

samma

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

sträckor

sträckor

Topphastighet km/h

Snitthastighet km/h

Punktlighet

HHT-pris i förhållande till flygpris (i %)

Trafikering

300

320

320

300

320

300

173

222

216

145

218

180

87%

98,5%

92,5%

79%

99%

90%

30-60%

50-130%

75-150%

40%-100%

60-120%

80%

Blandad

HHT

Endast HHT

Integrerat med

Endast HHT

 

separerad från

Blandad trafik

trafik

på järnvägen

övrig järnväg

på järnvägen

övrig trafik

 

 

 

 

 

 

Kommentarer

I en internationell jämförelse kan man se att snitthastigheten och punktligheten är lägre på sträckor med blandad trafik, t.ex. Italien och Tyskland.

Man kan också se att prisnivån relativt flyget verkar vara lägre där punktlighet är lägre, återigen Italien och Tyskland.

Pris baserat på Spanien (Madrid-Sevilla) UK: Behrens, Pels Intermodal competition in the London–Paris passenger market: High-Speed Rail and air transport

Källa: SCB, KTH Järnvägsgrupp, Trafikverket, PwC Intervjuer

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

23

245

Bilaga 3

SOU 2016:3

Italien

Längd på höghastighetsbana: 920 km Konkurrens: Ja

Snitthastighet: 173 km/h Punktlighet: 87%

Trafikering: Blandad trafik

Ökad kapacitet för både gods- och persontrafik

Den första höghastighetssträckan i Italien öppnades redan 1977 mellan Rom och Florens med en topphastighet på 250 km/h. järnvägen har sedan successivt byggts ut och uppgraderats och det sammansatta höghastighetsnätverket i Italien blev klart 2009 med sträckan Florens-Bologna, vilket möjliggjorde resor på höghastighetsbana ända från Turin till Neapel.

Målet med höghastighetsjärnvägen har varit ökad kapacitet för såväl personresor som godstrafik, varför de flesta linjer är byggda för blandad trafik. Höghastighetsjärnvägen är separerad från den konventionella järnvägen med knutpunkter där det finns kopplingspunkter till den äldre järnvägen, vilket gör att järnvägen delvis trafikeras av andra typer av tåg.

Konkurrens på spåren

Från och med april 2012 har statligt ägda Trenitalia S.p.A som tidigare varit ensamma på spåret fått konkurrens av Nuovo Trasporto Viaggiatori S.p.A (NTV). Även om det korta tidsspannet med konkurrens begränsar möjligheterna att dra slutsatser av vilka effekter konkurrensen har fått på höghastighetsjärnvägen, har det hittills konstaterats att såväl utbud som efterfrågan har ökat.1 Minimipriser på biljetter har sjunkit med upp till 30%, ett större antal stationer angörs och avgångsfrekvensen har ökat.2 Man har också sett antydan till att resandet mellan flygplatserna i Rom och Milano har minskat särskilt efter att konkurrensen infördes. Dock är den ekonomiska hållbarheten på den konkurrensutsatta marknaden på lång sikt oklar, då lönsamheten hittills har varit dålig för den nya operatören.1

Rom-Milano

Rom och Milano är en av de mest trafikerade ändpunkterna i Italien, med en hög andel tjänsteresenärer. Medelrestiden på den drygt 600 km långa sträckan är knappt 3 timmar med Trenitalia och 3:20 med NTV. Sedan höghastighetståget kom i bruk har marknadsandelen för tåg ökat från 36% 2008 till 65% 2013.2

Rom-Milano 2008, Innan HHTFärdmedelsplit2013,Rom-MilanomedefterHHTHH

Färdmedelsplit Rom-Milano innan HH

I och med höghastighetståget

14%

 

 

9%

och förkortad restid mellan

 

36%

 

 

Rom och Milano har tågets

4:30

26%

 

 

2:55

marknadsandel ökat från

 

 

 

 

 

65%

36% till 65%, till största del

 

 

 

50%

 

 

 

på bekostnad av flyget som

 

 

 

 

 

 

 

minskat från 50% till 26%

 

 

 

 

 

Tåg Flyg

Bil/buss

Tåg Flyg Bil/buss

1. Patuelli (2015) “High-speed rail: is competition in the market

Speed Rail Market”

 

 

sustainable?”

 

 

 

 

2. International Transport Forum (2013) ”New Entry in the Italian High

 

 

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för höghastighetståg i Sverige

PwC

Mellan 2009 och 2012 ökade antalet årliga tågresor med 7 miljoner. 27% av dessa beräknas vara nytillkomna resor som inte tagits från flyg, övrigt tåg eller bil

1 september 2015

24

246

SOU 2016:3

Bilaga 3

Spanien

Längd på höghastighetsbana: 3 100 km Konkurrens: Nej

Snitthastighet: 222 km/h Punktlighet: 98,5%

Trafikering: Separerad höghastighetsbana

Separerad höghastighetsbana och hög punktlighet

Spanien har ett höghastighetsnät som till stora delar är separerat från övrig järnväg och järnvägarna trafikeras enbart av tåg som kör över 250 km/h vilket har resulterat i hög punktlighet. AVE-tågen som opereras av statligt ägda RENFE har en genomsnittlig hastighet i kommersiellt bruk på 222 km/h vilket är högre än både Japan och Frankrike. Det finns både direkttåg och tåg som stannar, och ett mycket stort antal stationer utanför höghastighetsnätet som kan nås via höghastighetsjärnvägarna.

Målet har varit att underlätta resor till och från huvudstaden genom att få ned restiden från alla större städer till Madrid till under fyra timmar.

Spanien är ett av de länder i Europa som anses vara mest jämförbart med Sverige. De spanska storstäderna är betydligt större sett till

befolkningsunderlag, men svenskar har generellt en större benägenhet och tradition av att resa långväga sträckor, vilket kompenserar för mindre befolkning. Distansen mellan storstäderna, och även i viss utsträckning det totala antalet resor, kan på så sätt göra länderna intressanta att jämföra, även om Sverige är mindre.

Madrid-Sevilla

Höghastighetsjärnvägen mellan Madrid och Sevilla som är en sträcka på 471 km öppnade 1992. Fyra år senare hade det totala resandet mellan de två orterna ökat med 26%, samtidigt som antalet flygresor nästan hade halverats.1 Introduktionen av höghastighetsalternativet på sträckan minskade efterfrågan på flygresor med 50%, vilket gjorde att flygavgångar minskade. Flygplatsen i Sevilla upplevde en minskning med 25% i användning eftersom Madrid-resorna utgjorde 50% av all trafik.2

Höghastighetsjärnvägen utgjorde 1996 41% av alla resor.3 Tågets dominans över flyg fortsatte sedan att öka och var 2009 så hög som 89%.4 De traditionella tågen tappade majoriteten av sin trafik i korridoren. Busstrafiken som har en helt annan prisbild påverkades inte i samma utsträckning, då färdmedlen inte anses vara substitut på så pass långa stäckor.2

Madrid-Sevilla

Färdmedelsplit Madrid-Sevilla Färdmedelsplit Madrid-Sevilla

1991, innan HHT

2002, med HHT

På sträckan Madrid-Sevilla ökade tågets marknadsandel ökat från 16% till 52% samtidigt som flygtrafikens andel sjunkit från 40% till 13% vilket gör relationen tåg/flyg 80% för tåg

16%

44% 6:30

40%

Tåg Flyg Bil/buss

30%

En ökning på 34-

2:35

47% sågs som effekt

av HHT

8%

61%

 

1%

 

HHT Trad. Tåg

Flyg Bil/buss

1.

de Rus och Inglada (1997)

3.

López Pita et al. (2006)

2.

Fundación BBVA (2009) ”Economic analysis of high speed rail in

4.

RENFE

 

Europe”

 

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

25

247

Bilaga 3

SOU 2016:3

Frankrike

Längd på höghastighetsbana: 2 030 km Konkurrens: Nej

Snitthastighet: 216 km/h Punktlighet: 92,5% Trafikering: Endast HHT

Med fokus på långväga resande

Frankrike har haft höghastighetsbana sedan 1981 och har idag ett väl utbyggt nät som sträcker sig både nationellt och utanför landets gränser. Idag är Frankrike det land i Europa med absolut högst antal personkilometer på höghastighetsjärnväg.

Nätet av höghastighetsjärnväg har utvecklats som en stjärna med utgångspunkt i Paris, där syftet är att möjliggöra resor till och från huvudstaden över dagen. I motsats till exempelvis Tyskland där man vill förkorta restiden för resenärer på korta och medellånga sträckor är det franska målet att underlätta långdistansresor mellan storstäder. TGV- tågen har kommit att bli ett centralt element för resandet i Frankrike, och under 2012 restes mer än 4 gånger så många personkilometer med tåg som med inrikesflyg.

För statligt ägda SNCF som opererar TGV är

verksamheten endast lönsam på sträckor som angör Paris, de andra finansieras delvis med kors- subventioner från Paris-sträckorna. Denna modell har varit viktigt för utvecklingen av järnvägen, då det har möjliggjort för TGV-tåg att även trafikera orter som ligger långt ifrån höghastighetsnätet. Eftersom TGV-tågen kan köras både på höghastighetsnätet och på konventionell järnväg möjliggörs resor utan byte även ut till mindre städer, vilket bidrar till att tågresandet blir tillgängligt för en stor grupp resenärer.1

Som framgångsfaktorer anses bland annat att TGV- tågen avslutar sin sträckning på centralt belägna stationer, vilket har lockat affärsresenärer tillbaka till tåget. Den ökade säkerhetskontrollerna på flyg har gjort tåget mer bekvämt, och den höga frekvensen av avgångar och enkelheten att ändra en reservation bidrar till tågets konkurrenskraft.

Paris-Lyon

Mellan Paris och Lyon som är en sträcka på drygt 400 km tar HHT 2 timmar, vilket är snabbare än den totala restiden med flyg när resa till flygplats och väntetid är inräknat. I relation till flyg utgör tåg idag ca 90% av antalet resor. När restiden förkortades från 3h 30min på sträckan ökade tågets totala marknadsandel från 40 till 72% samtidigt som flyget minskade från drygt 30% till 6%.2

Paris-Lyon

Färdmedelsplit Paris-Lyon 1980Färdmedelsplit(Innan HH)

Paris-Lyon 1997 (Med HH)

1980, innan HHT

1997, med HHT

Efter införandet av

29%

 

 

21%

 

 

 

 

 

 

 

 

höghastighetsjärnväg ökade

 

3:30

40%

 

6%

2:00

 

 

tågets marknadsandel från

 

 

 

 

 

 

 

 

3%

 

 

 

 

40% till 70% av totala

 

 

 

 

 

70%

 

 

 

 

 

 

 

 

antalet resor på sträckan

 

31%

 

 

 

 

 

 

 

Tåg

Flyg

Bil/buss

HHT

Trad. Tåg

Flyg

Bil/buss

1.International Transport Forum (2013) ”High speed rail performance in France: From appraisal methodologies to ex-post evaluation”

2.López Pita et al. (2006)

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

26

248

SOU 2016:3

Bilaga 3

Tyskland

Längd på höghastighetsbana: 1 330 km Konkurrens: Nej

Snitthastighet: 145 km/h Punktlighet: 79% Trafikering: Integrerad

Med syfte att länka samman regioner

Höghastighetsnätet i Tyskland skiljer sig från många andra länder på så sätt höghastighetsjärnvägen i första hand knyter samman regioner, och inte specifikt syftar till att koppla samman storstäder. Nackdelen är att restiderna mellan storstäder på de befolkningstäta sträckorna är relativt långa, fördelen att man uppnått goda resmöjligheter över stora delar av Tyskland.

Integrerad trafik där Deutsche Bahns ICE- HHT delar järnvägar och stationslägen med andra tåg har medfört kapacitetsproblem och medelhastigheter som inte motsvarar höghastighetstågens potential.

Den genomsnittliga färdsträckan är kortare än på svenska järnvägar. Oftast reser man inte längre än 10-15 mil.

Hamburg-Köln

Avståndet mellan ändpunkterna är ca 470 km, vilket liknar sträckan Stockholm-Göteborg. Restiden är dock fyra timmar, vilket är en timme länge än motsvarande sträcka i Sverige i dagsläget. Detta beror till viss del på de tio stopp som görs på vägen, men även på att hastigheten ofta är låg på långa sträckor kring stationer. Det beror även på kapacitetsbrist som uppstår då många olika tåg angör samma stationer. Med HHT ökade ändå andelen tågresenärer på sträckan.

När ett lågprisflyg sedan gjorde entré på sträckan 2002 minskade dock tågtrafiken igen, innan läget stabiliserades efter att prisstrategin hos tågoperatören ändrades och tågbiljetterna blev billigare.2

Hamburg-Frankfurt

Även ICE-tåget mellan Hamburg och Frankfurt som även det är en sträcka som längdmässigt motsvarar den mellan Stockholm och Göteborg har en restid på mellan 3:20 och 3:40. Detta trots endast ett mellanliggande stopp. De långa restiderna gör att höghastighetstågets marknadsandel är lägre än i andra länder med jämförbar distans mellan stora städer.

Jämfört med hur det såg ut innan järnvägsnätet uppgraderades har dock tågets marknadsandel stigit.

Färdmedelsplit Hamburg-FrankfurtFärdmedelsplit Hamburg-Frankfurt

Hamburg-Frankfurt

1985, innan HHT

2000, med HHT

1985 utgjorde tåget 26% av antalet resor mellan Hamburg och Frankfurt. År 2000 utgjorde tåg strax över hälften av alla resor städerna emellan

26%

4:30

 

45%

3:30

48%

63%

11%

 

 

 

 

 

 

4% 3%

 

Tåg Flyg

Bil/buss

HHT Trad. Tåg

Flyg Bil/buss

Källa: KTH/Järnvägsgruppen, Trafikerket, Intervjuer

 

2. Entry of low-cost airlines in Germany, High-Speed Rail vs. Low-Cost Air: competing or complementary modes?

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

27

249

Bilaga 3

SOU 2016:3

Storbritannien

Längd på höghastighetsbana: 109 km

Konkurrens: Ej på samma sträckor

Snitthastighet: 180 km/h Punktlighet: 90% Trafikering: Blandad

Internationell höghastighetsbana

Den första riktiga höghastighetsjärnvägen i Storbritannien blev Channel Tunnel Rail Link, CTRL, från kanaltunneln till Medway, och som under fas 2 byggdes ut till London. Höghastighetslinjen går idag under namnet High Speed 1. Huvudsyftet med bygget av höghastighetsjärnväg i Storbritannien har varit att minska trängseln och på den befintliga järnvägen och skapa större kapacitet för tågtrafik i landet.

Eurostar-tågen som körs på linjen använder ca 40% av järnvägens kapacitet. De kör internationella turer mellan London och Paris eller Bryssel, och är de enda tågen som använder höghastighetsjärnvägens fulla potential gällande hastighet.

Inrikestrafik på High Speed 1 opereras av Southeastern, och sedan 2011 körs även godstrafik av

DB Schenker på järnvägen. Dessutom har internationella operatörer som Deutsche Bahn, Veolia och Renfe också uttryckt intresse för att operera på järnvägen, och exempelvis köra sträckor mellan London och Frankfurt, Strasbourg, Barcelona m.fl. Längst i planerna har Deutsche Bahn kommit som nu arbetar tillsammans med HS1 Ltd angående tre internationella linjer från London.

High Speed 2

Ytterligare en höghastighetslinje som ska gå mellan London och Birmingham, och senare även till Manchester och Leeds är i planeringsstadiet.

London-Paris

Höghastighetståget har successivt fått större marknadsandel på resorna mellan London och Paris. Samma år som Channel Tunnel Rail Link togs i bruk uppskattades Eurostars marknadsandel till drygt 60% av antalet gjorda resor på sträckan. Bara två år senare hade marknadsandelen ökat till 71%, och har sedan dess ökat ytterligare i och med Fas 2 av projektet, när höghastighetsjärnvägen förlängdes till London. Både Air France och British Airways har minskat sin verksamhet mellan destinationerna, i takt med att Eurostar har ökat sin. Endast Easy Jet har kunnat konkurrera, primärt bland privatresenärer.1

London-Paris Färdmedelsplit2001,Londoninnan-Paris HHTFärdmedelsplit2009,Londonmed-ParisHHT

Eurostars marknadsandel av

 

 

21%

36%

 

 

totala resor med tåg och flyg

 

 

2:55

2:15

London-Paris har ökat

 

64%

 

successivt från ca 64% innan

 

79%

HS1 till 79% efter att

 

 

 

 

 

höghastighetsjärnvägen

 

 

 

förlängdes till London

Tåg

Flyg

Tåg Flyg

 

1. Behrens och Pels (2009) ”Intermodal competition in the London–Paris

passenger market: High-Speed Rail and air transport”

 

Not: Färjetrafik är ej inkluderat i färdmedelssplit då ändpunktresor med färja måste kompletteras av annat färdmedel

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

28

250

SOU 2016:3

Bilaga 3

Japan

Längd på höghastighetsbana: 2 700 km

Konkurrens: Ej på samma sträckor

Snitthastighet: 218 km/h Punktlighet: 99%

Trafikering: Endast höghastighetståg

Världsledande på höghastighetsjärnväg

Japan är en pionjär inom höghastighetståg. Den första sträckan i nätverket och världens första höghastighetsjärnväg, 7ŮNDLGŮ Shinkansen, som förband Tokyo med Osaka togs i bruk 1964. Från att ha tagit sex timmar och fyrtio minuter möjliggjordes resor mellan de två metropolerna på fyra timmar. Redan efter tre år hade 100 miljoner resenärer uppnåtts, och framgången med sträckan blev startskottet för en utbyggnad av höghastighetsnätet som idag sträcker sig som en ryggrad genom landet.

Trafiken på Shinkansen är helt separerad från övrig trafik, vilket gör att tågen på järnvägen aldrig behöver påverkas av långsammare regionala tåg eller godstrafik. Punktligheten är högst i världen på över 99%. En styrka för höghastighetstågets genomslagskraft i Japan är att stationerna ofta är placerade mer centralt än konkurrerande flygplatser,

vilket ger såväl bekvämlighetsmässiga som tidsmässiga fördelar jämfört med flyget. Generellt dominerar tåget i Japan mellan destinationer som tar 3 timmar eller mindre. När restiden är över fyra timmar dominerar flyget.

Biljettpriset för höghastighetståget är relativt högt jämfört med många andra länder. Mellan Tokyo och Hiroshima kostar tåget drygt 1200 kronor. Motsvarande biljett för flyg varierar mellan ca 800 kr och 2200 kr, vilket gör att resekostnaden för tåg utgör mellan 58% och 128% av flygpriset.

På grund av en ansträngd ekonomi till följd av kostsamma investeringar i höghastighetsnätet omstrukturerades det statligt ägda järnvägsbolaget 1987, och trafikeringsverksamheten privatiserades. Höghastighetsjärnvägen opereras idag av fem privata bolag, som ansvarar för varsitt område där underhåll av såväl järnväg som tåg ingår.

Fukuoka-Kagoshima

Mellan Fukuoka och Kagoshima öppnade höghastighetsjärnvägen 2003, och redan året därpå hade antalet resor mellan de två orterna ökat med 125%. Därefter stabiliserades tillväxten till ca 3% per år under följande år. Biljettpriset med höghastighetståget blev 56% högre än den konventionella järnvägen, men fortfarande endast ca 60% av flygpriset.

Fukuoka-KagoshimaFärdmedelsplit2000Fukuoka, innan-KagoshimaHHTFärdmedelsplit2005Fukuoka, med-KagoshimaHHT

År 2000, 3 år innan

18%

 

 

 

höghastighetståget infördes

3:40

41%

på sträckan hade tåget en

 

 

 

marknadsandel på 41%. 2 år

42%

 

efter att järnvägen öppnat

 

 

 

var tågets marknadsandel

 

 

71%

Tåg Flyg

Bil/buss

 

1.Järnvägs- och transportmyndigheten i Japan, Utvärderingsrapport om Kyushu Shinkansen (2009)

17%

 

 

 

Ökad efterfrågan som

12%

2:12

 

inte kommer från bil,

 

flyg eller konventionell

 

 

71%

järnväg var 6%

 

 

(sträckan Osaka

 

 

 

 

 

 

Fukuoka)

Tåg

Flyg

Bil/buss

 

Sverigeförhandlingen • Kommersiella förutsättningar för

1 september 2015

höghastighetståg i Sverige

PwC

29

251

Bilaga 3

SOU 2016:3

Samband mellan tågets restid och

 

Indikationer för Sverige

 

 

marknadsandel jämfört med flyg

 

Ser man till Sverige stämmer även detta relativt väl

Det har vid flertalet olika tillfällen och i olika studier

 

överens då resandet mellan Stockholm-Göteborg är

 

svagt dominerat av tåg i jämförelse med flyg (ca 60%

konstaterats att det finns ett samband mellan tågets

 

väljer tåg) dock inte fulständigt. Enligt kurvan borde

restid mellan två städer och dess marknadsandel

 

andelen tåg vara ca 70% vilket tros ha med den låga

jämfört med flyg. Den generella slutsatsen är att

 

punktligheten att göra. Mellan Stockholm och

tåget vid fyra timmars restid har ungefär lika stor

 

Malmö är motsvarade split 37% för tåg, vilket också

marknadsandel som flyg, att fler resor görs med tåg

 

passar i kurvan givet att resan tar 4,5 timmar i

än med flyg om resan tar tre timmar, samt att flyget i