sou 2016 85

Digitaliseringens effekter på individ och samhälle

– fyra temarapporter

SOU 2016:85

Digitaliseringens effekter på individ och samhälle

– fyra temarapporter

Delbetänkande av Digitaliseringskommissionen

Stockholm 2016

SOU 2016:85

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Klas Remahl, Urbant

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016

ISBN 978-91-38-24536-1

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Peter Eriksson

Den 7 juni 2012 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté, Digitaliseringskommissionen, med uppgiften att verka för att det it-politiska målet uppnås och att regeringens ambitioner inom om- rådet fullföljs (dir. 2012:61). Samma dag förordnades Jan Gulliksen, professor vid KTH, som ordförande.

Den 26 november 2015 beslutade regeringen om ett tilläggsdirek- tiv (dir. 2015:123) där Digitaliseringskommissionens uppdrag för- längdes till den 31 december 2016. Enligt direktivet bestod uppdraget av att redovisa kunskapssammanställningar om digitaliseringens effekter på samhället och individen samt att stödja regeringens arbete i digitaliseringsfrämjande frågor.

Under 2016 var Lena Carlsson huvudsekreterare och kanslichef t.o.m. den 20 mars då hon entledigades. AnnSofi Persson-Stenborg förordnades till huvudsekreterare och kanslichef den 21 mars 2016. Anna Backlund förordnades till sekreterare den 4 april 2016.

Under 2016 har Digitaliseringskommissionen publicerat fyra temarapporter: Det datadrivna samhället (temarapport 2016:1), Det sociala kontraktet i en digital tid (temarapport 2016:2), Digitalisering för ett hållbart klimat (temarapport 2016:3) och Den högre utbild- ningens roll i en digital tid (temarapport 2016:4). Temarapporterna är samlade i detta delbetänkande Digitaliseringens effekter på individ och samhälle (SOU 2016:85), som härmed överlämnas till regeringen.

Stockholm i december 2016

Jan Gulliksen

/AnnSofi Persson-Stenborg

Anna Backlund

Förord

Summa summarum

Vi befinner oss mitt i utvecklingen från ett industrisamhälle till ett digitalt samhälle. Digitaliseringen innebär att de saker som vi redan gör kan göras på helt nya sätt och framförallt att helt nya saker är möjliga att göra. I tider av genomgripande förändringar är det sär- skilt angeläget att bygga upp bred kunskap om utvecklingen genom att lyfta fram och beskriva skilda perspektiv och aspekter på olika områden. För att digitaliseringens möjligheter ska kunna användas på bästa sätt, men också för att de risker och utmaningar som finns ska identifieras och uppmärksammas, behöver vi synliggöra kun- skap och tankar om vad utvecklingen kan komma att betyda.

Digitaliseringskommissionen strävar efter att presentera kvalifi- cerat analysarbete på ett lättillgängligt sätt och bidra till att bygga upp kunskap om digitaliseringens effekter. Digitaliseringskommis- sionen har därför under 2016 valt att ge skribenter i uppdrag att skriva artiklar om digitaliseringens effekter inom ett antal områden. Skribenterna är verksamma inom akademi, forskningsstiftelser och näringslivet. Detta betänkande samlar alla artiklar, som tidigare har presenterats i fyra separata temarapporter:

Temarapport 1 – Det datadrivna samhället

Temarapport 2 – Det sociala kontraktet i en digital tid

Temarapport 3 – Digitalisering för ett hållbart klimat

Temarapport 4 – Den högre utbildningens roll i en digital tid.

5

Förord

SOU 2016:85

Syftet med artiklarna har varit att:

fördjupa kunskapen om utvecklingen och vilka faktorer och aspek- ter som har, eller kommer att få, betydelse (kunskapsuppbygg- ande)

bidra till förståelse för/vara tankeväckande kring digitaliseringens påverkan på individ och samhälle och de möjligheter och utma- ningar som utvecklingen innebär (främjande)

bidra till innovativa eller nya lösningar på de identifierade utma- ningarna (utvecklingsinriktade)

utgöra underlag för Digitaliseringskommissionens analyser och rekommendationer (policydrivande).

Vår förhoppning är att artiklarna ska inspirera till tankar och samtal och till att fler personer deltar i en bred debatt om den samhälls- utveckling vi befinner oss i och hur vi tillsammans kan arbeta för att på bästa sätt använda digitaliseringens möjligheter.

Digitaliseringskommissionen har inte tagit ställning till artiklarnas innehåll, utan varje författare ansvarar själv för innehåll, slutsatser och policyrekommendationer i sitt bidrag.

Redaktörer för temarapporten och ansvariga för det inledande kapitlet har varit utredningssekreterare Anna Backlund och kansli- chef AnnSofi Persson-Stenborg.

Stockholm december 2016

Jan Gulliksen

Ordförande

6

Om författarna

Ulf Bjereld

Ulf Bjereld är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Hans forskning är inriktad på nya politiska skiljelinjer, samhällets individualisering samt digitaliseringens betydelse för makt och demo- krati. Bland hans böcker kan nämnas ”Den nödvändiga politiken. Makt och motstånd i en individualiserad tid” (Hjalmarson & Högberg 2011, med Marie Demker) samt ”Förhandla eller DÖ. December- överenskommelsen och svensk demokrati i förändring” (Bokförlaget Atlas 2016, med Karin Eriksson och Jonas Hinnfors).

Markus Bylund

Markus Bylund är forskningsledare vid SICS Swedish ICT, ett forsk- ningsinstitut för tillämpad informations- och kommunikations- teknik. Han har en doktorsexamen i data- och systemvetenskap från Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm. Markus har sedan början av 2000-talet lett många forskningsprojekt om digitalisering, i synnerhet med koppling till hållbar stadsutveckling samt personlig integritet och it.

Marie Demker

Marie Demker är professor i statsvetenskap vid Göteborgs univer- sitet. Hennes forskning är inriktad på komparativ politik (särskilt politiska partier), nya politiska skiljelinjer samt ideologier och opi- nionsbildning. Bland hennes böcker kan nämnas ”Den nödvändiga politiken. Makt och motstånd i en individualiserad tid” (Hjalmarson & Högberg 2011, med Ulf Bjereld) samt ”Sverige åt svenskarna. Mot-

7

Om författarna

SOU 2016:85

stånd och mobilisering mot invandring och invandrare i Sverige”

(Bokförlaget Atlas, 2014).

Anders Ekholm

Anders Ekholm är vice VD för Institutet för Framtidsstudier där han har ett särskilt ansvar för Institutets policyinriktade verksamhet. Han har arbetat som analyschef på Socialdepartementet där han bland annat undersökt vårt framtida behov av vård och omsorg. Anders har också arbetat på Finansdepartementet, Arbetsmarknadsdeparte- mentet och Utbildningsdepartementet.

Anna Felländer

Anna Felländer är digitaliserings- och framtidsekonom på Swed- bank med en bakgrund från Finansdepartementet och Statsråds- beredningen. Hon har en master från Handelshögskolan i Stock- holm samt har studerat Internationella relationer i USA. Anna har publicerat artiklar om digitaliseringens inverkan på arbetsmarknad, inflation och produktivitet i ett antal tidsskrifter och publikationer.

Stefan Fölster

Stefan Fölster är nationalekonom, chef för Reforminstitutet och adjungerad professor i nationalekonomi vid Kungliga Tekniska Hög- skolan i Stockholm. Stefan har varit chef för Handelns Utrednings- institut och chefsekonom för Svenskt Näringsliv. Stefans bok Robot- revolutionen lanserades 2015 och handlar om ekonomisk utveckling, välfärd och demokrati i robotarnas tidevarv.

Matilda Gennvi Gustafsson

Matilda Gennvi Gustafsson är Sustainability Director på koncern- nivå för Ericsson sedan 2009. Hon har en Master of Science i Industriell ekonomi, inklusive Miljöledning. Matilda har arbetat för Ericsson under de senaste 19 åren inom områdena hållbar utveck- ling, strategiskt genomförande och som General Manager inom

8

SOU 2016:85

Om författarna

Sales & Marketing. Matilda är medlem i Momentum for Change Advisory Panel, som leds av FN:s klimatsekretariat, samt styrelse- ledamot i ICT-organisationen Global e-Sustainability (GeSI). Hon har tidigare arbetat för Procordia Food AB som miljöchef och chef för två produktionsanläggningar.

Jan Gulliksen

Jan Gulliksen, mera känd som Gulan, är professor i Människa-dator- interaktion och dekan för skolan för datavetenskap och kommunika- tion på KTH. Han är också ordförande för Digitaliseringskommis- sionen och Digital champion of Sweden för EU-kommissionen. Gulan doktorerade i systemanalys vid Uppsala universitet och be- driver för närvarande forskning inom användbarhet och tillgänglighet av it, digitala arbetsmiljöer, användarcentrerad systemdesign, samt digitalisering och ledarskap.

Lars Haikola

Lars Haikola är en svensk ämbetsman, akademisk ledare, och före detta universitetskansler (2010–2014). Han har varit rektor för Cam- pus Helsingborg vid Lunds universitet (2007–2010). Under åren 2001–2007 var han rektor för Blekinge tekniska högskola. Haikola var ordförande för organisationskommittén som genomförde sam- manslagningen av Växjö universitet och Högskolan i Kalmar till Linnéuniversitetet.

Carl Heath

Carl Heath är ansvarig för affärs- och innovationsområdet ICT Lear- ning på RISE ICT (Swedish ICT). Genom åren har Carl verkat och forskat i gränslandet mellan lärande och digitalisering i många olika sammanhang. Carl medverkar i ett antal utvecklingsprojekt inom svensk skola i dag, bland annat i den nationella testbädden Maker- skola – ett Vinnovaprojekt för att utveckla användning av IT som material och programmering i skolan. Carl är också rådgivare inom frågor rörande digitalisering och lärande för företag, myndigheter

9

Om författarna

SOU 2016:85

och organisationer i Sverige som utomlands. Carl är anställd på dotterbolaget Interactive Institute Swedish ICT.

Jakob Heidbrink

Jakob Heidbrink är docent i civilrätt vid Göteborgs universitet och bedriver forskning i gränsområdet mellan privat avtalsrätt och offentligrättslig reglering. Han har tidigare varit lektor på Inter- nationella handelshögskolan i Jönköping och adjungerad ledamot av Göta hovrätt.

Per-Erik Holmberg

Per-Erik Holmberg är affärs- och projektutvecklare på RISE ICT (Swedish ICT) och arbetar med tillämpad informations- och kommunikationsteknik med fokus på hur digitaliseringen kan bidra till ett mer hållbart transportsystem. Per-Erik har en kandidat- examen inom området Informationssystem och har sin industriella bakgrund i kollektivtrafik och sjöfart, där han arbetat med verk- samhetsutveckling med hjälp av it. Per-Erik är anställd på dotter- bolaget Viktoria Swedish ICT och är involverad i flera FoI-projekt som rör nya mobilitetstjänster och dess effekter på hållbarhet.

Claire Ingram

Claire Ingram är doktorand vid Handelshögskolan i Stockholm.

Hennes forskning handlar om ”peer-to-peer” innovationer och hur de påverkar finanssektorn. Claire är en av författarna till rapporter om delningsekonomin, FinTech och crowdfunding i Sverige, ut- givna av Entreprenörskapsforum Stockholm Business Region och Stiftelsen för Internetinfrastruktur.

Darja Isaksson

Darja Isaksson har medgrundat och drivit flera digitala byråer, och har jobbat med att utveckla digitala tjänster sedan 1990-talet. Idag är hon medlem i statsministerns innovationsråd, och hon är en varm

10

SOU 2016:85

Om författarna

förespråkare för öppna data, standardisering och designmetodik som strategiskt verktyg.

Karim Jebari

Karim Jebari är forskare vid Institutet för framtidsstudier. Han disputerade vid KTH med en avhandling som handlar om tillämpad etik och i synnerhet om hur vi bör förhålla oss till de utmaningar och möjligheter som den teknologiska utvecklingen ställer oss inför. Just nu forskar Karim om riskerna med artificiell intelligens (AI), kulturell evolution och evidensbaserad policy.

Anna Kramers

Anna Kramers doktorerade 2014 vid KTH i Stockholm i planering och beslutsanalys med inriktning mot miljöstrategisk analys, med avhandlingen “Smart Cities and Climate targets; Reducing cities’ energy use with ICT and travel information”. Hon är idag verksam som forskare vid Centre for Sustainable Communication (CESC) vid KTH och chef för avd. för Miljöstrategisk Analys. Hennes forsk- ning är inriktad på att utforska hur informations- och kommunika- tionsteknologi kan bidra till att nå klimatmål i städer. Hon har mer än 20 års erfarenhet från it- och telekombranschen genom sitt arbete på företagen Ericsson och Cap Gemini.

Erik Lakomaa

Erik Lakomaa, ekon. dr, är associerad forskare vid institutionen för marknadsföring och strategi vid Handelshögskolan i Stockholm samt föreståndare för Institutet för ekonomisk-historisk och före- tagshistorisk forskning (EHFF). Hans forskning är inriktad på hur organisationer – offentliga och privata – hanterar extern förändring, som ny lagstiftning, ny teknik eller nya marknader. Hans forskning är publicerad i bland annat Business History, QJAE och IEEE Access.

11

Om författarna

SOU 2016:85

Claus Popp Larsen

Claus Popp Larsen är affärs- och innovationsområdeschef för Urban Life vid RISE ICT (Swedish ICT). Claus har en PhD i optisk kom- munikation från Danmarks Tekniska Universitet i samarbete med Ericsson. Claus fokuserar speciellt på hur teknik- och tjänsteleveran- törer tillsammans med offentliga aktörer kan skapa och införa öppna plattformar för digitala tjänster. Claus har sin anställning på dotter- bolaget Acreo Swedish ICT där han bland annat projektleder det stora Vinnova-projektet Smarta hem i samverkan med 25 partners från näringslivet och offentlig sektor.

Karl Palmås

Karl Palmås är docent vid avdelningen för teknik, vetenskap och samhälle, Chalmers tekniska högskola. Karl doktorerade 2005 i sociologi vid London School of Economics and Political Science, efter att ha arbetat med digitalisering inom EU-kommissionen samt inom ramen för konsultverksamhet och startup-företag. Hans senaste bok heter ”Göteborg: Mellan segregation och kreativitet”

(2016), och är samförfattad med Jan Jörnmark och Joakim Forse- malm. Karl ingår i Digitaliseringskommissionens expertgrupp.

Lars-Olof Pettersson

Lars-Olof Pettersson är konsult, och driver företaget Rådhusgruppen City sedan år 2000. Han har en bakgrund i fackliga organisationer och Regeringskansliet, där han var verksam i Statsrådsberedningen och Arbetsmarknadsdepartementet. Har medverkat i en rad statliga utredningar inom arbetsmarknadsområdet och ledde A-kasseutred- ningen år 1999.

Per-Olof Sjöberg

Per-Olof Sjöberg är affärs- och innovationsområdeschef för e-hälsa vid RISE ICT (Swedish ICT), ett forskningsinstitut för tillämpad informations- och kommunikationsteknik. Han är också chef för Digital Health Lab vid dotterbolaget SICS Swedish ICT. Per-Olof

12

SOU 2016:85

Om författarna

har examen i management från MIT Sloan School i Boston och i elektroteknik från KTH i Stockholm. Per-Olof har arbetat med digi- talisering sedan tidigt 1980-tal och var bland annat ansvarig för hemkommunikationsområdet inom Ericsson. Sedan 2004 har fokus legat på digitala e-hälsotjänster med basen både inom Stockholms Stads stadsledning och sedan 2009 inom SICS Swedish ICT. RISE ICT har för närvarande 45 pågående projekt inom området e-hälsa.

13

Innehåll

DET DATADRIVNA SAMHÄLLET .........................................

29

Förord...............................................................................

31

Inledning ..........................................................................

33

Stora datamängder och algoritmer är en del av vår vardag .............

34

Datadriven innovation kan öka tillväxt och konkurrenskraft ..........

36

Analys av stora datamängder ger detaljerad information om

 

människors beteende ..............................................................

41

Utmaningar........................................................................................

43

Introduktion till artiklarna ...............................................................

47

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

 

– Markus Bylund .......................................................

49

Inledning............................................................................................

49

Digitalisering, två begrepp i samma term ..............................

50

Data, data, data, … ............................................................................

57

Datakarakteristik.....................................................................

58

Datakällor ................................................................................

65

Tekniker för databearbetning.................................................

67

Data och digitalisering – sammanfattning och reflektioner

 

inför framtiden ........................................................................

76

Referenser ..........................................................................................

81

15

Innehåll

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle – Darja Isaksson............

83

En uppdaterad infrastruktur ............................................................

84

Öppna data ........................................................................................

84

Nuläget för öppna data i Sverige ...........................................

85

Incitament för öppna data utanför offentlig sektor .............

87

Incitament i form av bättre information till

 

konsumenter.................................................................

87

Interoperabilitet är nödvändigt........................................................

88

Nationell samordning behövs................................................

89

Innovationsmotorer river silos ........................................................

90

Lärdomar och möjligheter för Sverige.............................................

94

Lansera en plattform som mobiliserar Sveriges

 

digitaliseringskraft........................................................

94

Undersök möjligheter till affärsmodeller som ger

 

skalbarhet......................................................................

95

Inrätta en statlig innovationsmotor som river silos .............

96

… Några ord om integritet ..............................................................

96

Slutord ...............................................................................................

97

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

 

– Erik Lakomaa..........................................................

99

Digitaliseringen, företagen och förtroendet ...................................

99

Kunddata får allt större betydelse........................................

100

Anseende är en allt viktigare strategisk fråga......................

105

Hantering av kunddata är en fråga för företagsledningar ..

108

Digitalisering som konsumentfråga...............................................

110

Digitaliseringen och samhället: Tillbaka till dåtiden ....................

113

Referenser........................................................................................

117

16

SOU 2016:85

Innehåll

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

 

– Anna Felländer, Stefan Fölster, Claire Ingram ..........

119

Nya ekonomiska mönster...............................................................

119

Digitaliseringen har transformerat samhället men det

 

syns inte i BNP-statistiken ........................................

120

Levnadsstandard bortom BNP.............................................

121

BNP och digitalisering..........................................................

122

Kvalitetsförbättringar underskattas i BNP-statistiken.......

128

Tidsoptimering bland konsumenter mäts inte i BNP-

 

statistiken ....................................................................

134

Hur nationalräkenskaperna påverkas av digitaliseringen..............

135

Digitala kvalitetsförbättringar gav avtryck runt

 

millennieskiftet, men fångas övergången från

 

hårdvara till innehåll?..................................................

135

Några räkneexempel om det icke inräknade digitala

 

välståndet.....................................................................

138

Konsekvenser på sikt ......................................................................

139

Mot en ny makroekonomisk verktygslåda ..........................

141

Referenser ........................................................................................

143

DET SOCIALA KONTRAKTET I EN DIGITAL TID .................

149

Förord.............................................................................

151

Inledning ........................................................................

155

Vad är det sociala kontraktet? ........................................................

156

Det sociala kontraktet i det industrialiserade samhället .....

157

Statsindividualismen – Sverige har en unik

 

utgångspunkt i det sociala kontraktet .......................

158

Brett stöd för omfördelning av resurser ..............................

159

Mot ett tjänstebaserat kunskapssamhälle ......................................

160

Livslångt lärande allt viktigare..............................................

161

Det digitala samhället......................................................................

162

17

Innehåll

SOU 2016:85

Digitaliseringens kännetecken .......................................................

164

Individen i centrum ..............................................................

164

Verksamhetsutveckling sker ihop med användarna ...........

165

Världen krymper...................................................................

165

Ökad effektivitet och kvalitet genom analys av stora

 

datamängder................................................................

165

Vad är det statliga åtagandet i en digital tid?.................................

166

Områden i temarapporten..............................................................

168

Referenser........................................................................................

170

Det digitala samhällskontraktet – Anders Ekholm.................

173

Data – en kollektiv vara med externa effekter ..............................

174

Det nya digitala samhällskontraktet för datautbyte .....................

176

Statens som (o)möjliggörare? ........................................................

178

Rationellt förbättringsarbete är nyckeln .............................

178

Data till stöd för styrning ....................................................

179

En snäv tolkning av integritet hindrar att data används

 

för samhällsutveckling ...............................................

180

Data – ett första nödvändigt, men inte tillräckligt,

 

villkor för förbättring.................................................

181

Infokrati – ett andra nödvändigt villkor för förbättring ....

182

Regeringskansliet behöver en ny mix av kompetenser

 

och ett annat sätt att arbeta .......................................

183

Slutsatser för det sociala digitala kontraktet .................................

185

Utveckla en central informationsmotor..............................

186

e-ID är nödvändigt ...............................................................

186

Bilda organ till stöd för utvecklingsarbetet.........................

186

Integriteten i det sociala digitala kontraktet – ett förslag..

187

Regeringskansliet 2.0 – vad behöver göras? ........................

187

18

SOU 2016:85

Innehåll

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

 

– Karim Jebari.........................................................

191

Sammanfattning...............................................................................

191

Den digitala välfärden ...........................................................

192

Individualismen och människan .....................................................

193

Hur digitalisering kan användas för att öka jämlikhet och

 

effektivitet .............................................................................

196

Samhällsvetenskap och samhällsteknologi.....................................

198

Hotar detta den personliga integriteten?.......................................

200

Slutsats .............................................................................................

203

Referenser ........................................................................................

204

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin och det allmännas

 

roll i en digitaliserad tid – Jakob Heidbrink ................

207

Inledning..........................................................................................

207

Ramen ....................................................................................

207

Terminologiska anmärkningar – några utgångspunkter ...............

209

Inledning................................................................................

209

Staten, samhället, det offentliga och det allmänna..............

209

En ideologisk och en kulturell positionering ......................

213

Den teoretiska utgångspunkten .....................................................

215

Problembeskrivningen ....................................................................

216

Öka(n)de förväntningar på individuell service ...................

216

Det allmänna som den enskilda frihetens garant ................

218

Den potentiella konflikten mellan det allmänna och den

 

enskilda........................................................................

219

Problematisering .............................................................................

221

Byråkratins gränser: kan individualisering över huvud

 

taget förenas med en regelstyrd byråkrati? ...............

221

En privat sfär i informationssamhället? ...............................

226

Behovet av ett val ..................................................................

230

19

Innehåll

SOU 2016:85

Valet och rollen för det allmänna...................................................

230

Valet: ska det finnas någon regelstyrd byråkrati?...............

230

Valet: ska det finnas någon enskild sfär? ............................

232

Hur debatten ser ut i dag .....................................................

232

Problemet: snabba tekniska framsteg och långsamma

 

sociala normförändringar...........................................

233

Vad det allmänna kanske kan göra ......................................

235

Referenser........................................................................................

239

Åberopad lagtext ..................................................................

239

Statens Offentliga Utredningar ...........................................

239

Litteratur ...............................................................................

239

Webbsidor .............................................................................

241

Medborgarskap och delaktighet

 

– Ulf Bjereld & Marie Demker ...................................

243

Nya tider – nya seder......................................................................

243

Den digitala revolutionen och samhällets individualisering.........

245

Nya politiska skiljelinjer växer fram....................................

248

Genom individualiseringen ställs frihetliga och

 

auktoritära värderingar mot varandra........................

249

Individualistiska värden är starka i Sverige .........................

250

Medborgare mer engagerade i sakfrågor än i politiska

 

partier ..........................................................................

250

Digitaliseringens konsekvenser för den politiska demokratin.....

252

Konsekvenser för representativ demokrati .........................

255

Konsekvenser för deltagardemokrati ..................................

256

Konsekvenser för liberal demokrati ....................................

257

Partiernas kris?................................................................................

258

Är politiska partier fortfarande en länk mellan

 

medborgarna och de folkvalda?.................................

261

Hur kan digitaliseringen underlätta för de politiska partierna

 

att stärka sin ställning som länk mellan medborgarna

 

och de beslutsfattande institutionerna? ..............................

264

Framväxten av nya (digitala) gemenskaper i en

 

individualiserad tid ...............................................................

266

20

SOU 2016:85

Innehåll

Konkreta råd till politiska partier ...................................................

268

Referenser ........................................................................................

271

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan

 

spela för att svara mot kunskapssamhällets behov av

 

kompetensutveckling? – Lars Haikola.........................

275

Den svenska högskolans syfte ........................................................

275

Fyra syften med högre utbildning .......................................

275

Den svenska högskolans särdrag öppnar för

 

kompetensutveckling..................................................

276

Samhällets ökade behov av fort- och vidareutbildning,

 

kompetensutveckling och livslångt lärande.........................

279

Några röster om ökat behov ................................................

279

Tillgång och efterfrågan........................................................

280

Sverige och Europa ...............................................................

282

Ökat tryck på högskolan ......................................................

283

Utbildningsutbudet för livslångt lärande.......................................

283

Fristående kurser, distanskurser, deltidskurser ..................

284

Fort- och vidareutbildning – kompetensutveckling och

 

livslångt lärande ..........................................................

286

Återkommande utbildning – vilka återkommer till

 

högskolan? ..................................................................

288

MOOCs ................................................................................

290

Slutsats...................................................................................

293

Vad är högskolans bidrag till det ökade behovet av

 

kompetensutveckling? ..........................................................

294

Sverige – med ett folk i utbildning.......................................

294

Livslångt lärande – individens behov ...................................

295

Uppdragsutbildning – arbetslivets behov............................

297

Slutsats...................................................................................

298

Referenser ........................................................................................

300

21

Innehåll

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

 

Lars-Olof Pettersson ..............................................

303

En arbetsmarknad under förändring .............................................

303

Vuxenutbildning för vetgiriga........................................................

306

Kompetens för arbete – förslag i tiden ..........................................

307

Individuellt kompetenssparande..........................................

308

Folksam.................................................................................

309

Globaliseringsrådet...............................................................

310

Socialdemokratiska riksdagsgruppen ..................................

311

Arbetsgrupp för arbete i framtiden .....................................

312

Sammanfattning av förslagen ...............................................

316

Den svenska partsmodellen – vilken roll spelar den för det

 

livslånga lärandet?.................................................................

317

Omställningsfonderna kan beställa utbildning...................

318

Livslångt lärande – dags att gå från ord till handling ....................

319

Argumenten ..........................................................................

319

Utveckla en kompetensförsäkring för framtiden ...............

320

Tillsätt en utredning om kompetensförsäkring..................

321

Källor ...............................................................................................

326

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

 

Per-Olof Sjöberg....................................................

327

Scenarier ..........................................................................................

328

Livssituation: Äldre multisjuk .......................................................

328

Scenario 1 ..............................................................................

328

Nuläge ...................................................................................

329

Nya möjligheter....................................................................

330

Livssituation: Frisk .........................................................................

332

Scenario 2 ..............................................................................

332

Nuläge ...................................................................................

333

Nya möjligheter....................................................................

334

22

SOU 2016:85

Innehåll

Livssituation: Äldre omsorgstagare ...............................................

336

Scenario 3...............................................................................

336

Nuläge....................................................................................

337

Nya möjligheter ....................................................................

337

Livssituation: Ung med psykisk ohälsa .........................................

339

Scenario 4...............................................................................

339

Nuläge....................................................................................

340

Nya möjligheter ....................................................................

341

Slutledningar och rekommendationer............................................

342

En affärsmöjlighet för Sverige ........................................................

345

Scenario: Från silo till samverkan – välfärdstjänster i det

 

smarta hemmet – Claus Popp Larsen .........................

347

Dagens ”smarta hem”......................................................................

347

Dagens situation samt målbild för digitala omsorgstjänster ........

348

I det smarta hemmet delar man på infrastruktur och data ...........

350

Samutnyttjande av infrastruktur och data ...........................

350

Vertikala strukturer bromsar marknaden ............................

352

Affärsmodeller och aktörsroller i smarta hemmet..............

353

Olika betydelser av ”öppet”............................................................

355

Öppenhet och öppen plattform ...........................................

355

Öppen källkod.......................................................................

356

Öppna data ............................................................................

356

Restriktioner i öppenheten...................................................

357

Plattformsägarens roll.....................................................................

358

Behovsägarens roll...........................................................................

359

Tekniken kan initiera organisationsförändringar................

360

Behovet av nationell samordning .........................................

360

Tjänsteleverantörens roll ......................................................

361

Sammanfattning...............................................................................

364

23

Innehåll

SOU 2016:85

Scenario: Digitaliseringens möjligheter för utbildning och

 

livslångt lärande – Carl Heath....................................

365

Decennier av digitalisering .............................................................

365

Digitaliseringen är många olika saker ............................................

366

Skolans digitala organisering................................................

367

Digitalisering av undervisning .............................................

367

Elevernas egna digitala miljön..............................................

369

Scenario – Skoldag i en inte allt för avlägsen framtid ...................

370

Förslag för innovation och nya lösningar .....................................

374

Innovation för en utvecklad digital organisering................

375

Digitalisering av undervisning .............................................

377

Den egna digitala miljön ......................................................

379

Referenser........................................................................................

380

DIGITALISERING FÖR ETT HÅLLBART KLIMAT .................

383

Förord.............................................................................

385

Inledning.........................................................................

387

Digitaliseringens potential att begränsa klimatförändringar........

388

På vilket sätt kan digitalisering ha effekt?...........................

389

Områden där digitalisering har stor potential att minska

 

klimatförändringar................................................................

392

Transporter och resor...........................................................

393

Energisystem.........................................................................

394

Städer.....................................................................................

395

Hållbar produktion och konsumtion ............................................

396

Konsumenters beteenden och betydelsen av styrmedel ....

396

Om artiklarna i denna temarapport ...............................................

398

24

SOU 2016:85

Innehåll

IKT – en viktig nyckel till att nå Parisavtalets klimatmål

 

– Matilda Gennvi Gustafsson.....................................

399

Inledning..........................................................................................

399

IKT-, media- och underhållningssektorernas klimatpåverkan i

 

Sverige 1990–2015 och framåt..............................................

401

IKT som en väsentlig infrastruktur för hållbar utveckling...........

402

IKT:s transformerande roll i samhället................................

404

Smarta IKT-lösningar ...........................................................

406

IKT-lösningarnas effekter på växthusgasutsläpp 2030 .......

407

Ett sektorsperspektiv för att utnyttja IKT för att minska

 

växthusgasutsläpp .................................................................

412

IKT-förstärkt kunskap leder till bättre beslut...............................

417

Beslutsfattarna måste gå till handling ............................................

423

Slutsatser och rekommendationer..................................................

425

Smarta hållbara städer – en lösning för att nå klimatmål

 

– Anna Kramers.......................................................

429

Inledning..........................................................................................

429

Smarta hållbara städer .....................................................................

431

Definition av smarta hållbara städer ....................................

431

Digitalisering för att nå klimatmål i städer..........................

431

Exempel på smarta städer .....................................................

435

Var finns den största effekten?.......................................................

437

Konsumtions eller produktionsperspektiv..........................

437

Identifiera hotspots...............................................................

438

Digitala lösningar för transport och byggnader ............................

440

Transport och resor ..............................................................

440

Minska efterfrågan på transport och resor ..........................

441

Optimering av befintlig infrastruktur .................................

442

Byggnader..............................................................................

443

25

Innehåll

SOU 2016:85

Övergång till ny teknik – möjligheter och hinder ........................

445

Beteendeförändringar...........................................................

445

Möjligheter och hinder på planerings- och policynivå i

 

kommun, region och stat...........................................

447

Slutsatser .........................................................................................

448

Referenser........................................................................................

450

Digitalisering, innovation och hållbar urbanisering

 

– Karl Palmås ..........................................................

453

Den smarta hållbara staden ............................................................

453

Är storstaden mer resurseffektiv än småstaden?................

454

Vad är en smart hållbar stad? Exemplet Norra

 

Djurgårdsstaden .........................................................

455

Är storstaden mer innovativ än småstaden? .......................

456

Digitaliseringens kunskapseffekter: Från kolera till SARS ..........

458

Den smarta hållbara staden: Exemplet Singapore...............

458

Digitalisering och studiet av mänskliga beteenden ............

462

Staden som laboratorium för hur beslut fattas .............................

463

Att ”knuffa” medborgare mot klimatsmarta beslut ...........

464

Effektiv kollektivtrafik genom ”knuffar” ...........................

465

Staden som laboratorium för samskapande ..................................

467

Skapandeprocesser med, inte för, människor ......................

468

Kan living labs främja innovationer för hållbarhet? ...........

470

Den välartikulerade staden .............................................................

471

Referenser........................................................................................

474

Scenario: ”Beam me up Scotty” – På spaning mot det

 

digitaliserade transportsamhället

 

Per-Erik Holmberg.................................................

479

Digitaliseringen – möjliggörare till mobilitet i ett uthålligt

 

samhälle .................................................................................

479

Scenario: En vanlig dag 14 maj, 2027. Stadsdelen

 

DenCity kl 07:50........................................................

481

Bakgrund och fakta till scenariot.........................................

483

26

SOU 2016:85

Innehåll

Delningsekonomin och transportsystemet ...................................

484

Scenario: Stadsdelen DenCity kl 14:00................................

485

Bakgrund och fakta till scenariot .........................................

486

Automatiseringen av transportsystemet........................................

487

Scenario: Stadsdelen DenCity kl 15:00................................

488

Bakgrund och fakta till scenariot .........................................

489

Agil process i policy labs för att uppnå hållbarhet ........................

489

DEN HÖGRE UTBILDNINGENS ROLL I EN DIGITAL TID.....

491

Förord.............................................................................

493

Den högre utbildningens roll i en digital tid – Jan Gulliksen.....

495

Ett manifest för utveckling av högre utbildning i en digital tid ...

496

Digital kompetens ...........................................................................

500

Intresset för it-relaterade utbildningar behöver öka...........

502

Livslångt lärande..............................................................................

503

Möjligheter till högre utbildning under hela livet

 

behöver öka .................................................................

503

Näringslivets behov och arbetsmarknadens förändringar ............

506

Betydelsen av att ha en högre utbildning ökar ....................

506

Behovet av nya kompetenser och färdigheter .....................

507

Både arbetstagare och arbetsgivare behöver vara mer

 

delaktiga i högre utbildning .......................................

508

Uppdragsutbildningar har stor potential och bör

 

byggas ut .....................................................................

510

Universitetens ledning, styrning och förändringsmöjligheter .....

511

Teknikens utveckling och pedagogiska utmaningar .....................

513

Massive Open Online Courses ............................................

513

Pedagogiska möjligheter.......................................................

514

Examinationens digitalisering ..............................................

515

Statens roll .......................................................................................

517

27

Innehåll

SOU 2016:85

Individens ansvar ............................................................................

518

Reformera studiestödssystemet...........................................

518

Slutord .............................................................................................

 

519

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2012:61.........................................

521

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2013:108.......................................

533

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2015:18.........................................

537

Bilaga 4

Kommittédirektiv 2015:123.......................................

543

28

Det datadrivna samhället

Temarapport

2016:1

Förord

Tempora mutantur nos et mutamur in illis

Tiderna förändras och vi med dem

Denna temarapport handlar om vad analys av stora mängder data innebär för vår kunskap om och förståelse av människan, samhället och miljön och vilka möjligheter och utmaningar utvecklingen för med sig för individer, företag och den offentliga sektorn.

Markus Bylund förklarar inledningsvis många av de termer som används inom området datadriven digitalisering. Syftet är att ge en tillräckligt god översikt och struktur så att läsaren ska kunna vär- dera såväl möjligheterna som utmaningarna med datadriven digitali- sering.

Darja Isaksson diskuterar vad begreppet infrastruktur betyder i ett digitalt samhälle, och vilka grundläggande system och tjänster som behöver tillhandahållas för att samhället och ekonomin ska fungera effektivt.

Erik Lakomaa fokuserar i sin artikel på företagens hantering av kunddata, vilka risker datainsamling och spridning för med sig, vilka krav det ställer på företagen samt hur företags olika sätt att agera på detta område påverkar konsumenterna.

Anna Felländer, Stefan Fölster och Claire Ingram lyfter i sin artikel fram att digitaliseringen ger upphov till ganska betydande värden som inte räknas in i BNP med nationalräkenskapernas nuvarande ut- formning. De menar att det sker en dold ökning av välståndet, som med tiden kan bli så omfattande att de sedvanliga makroekonomiska instrumenten tappar betydelse, om de inte uppdateras.

Mårten Blix, fil. dr i nationalekonomi, har bidragit med värde- fulla synpunkter på artiklarna och kommenterat dem vid ett semi- narium med författarna.

31

Förord

SOU 2016:85

Digitaliseringskommissionen har inte tagit ställning till artiklar- nas innehåll utan varje författare ansvarar själv för innehåll, slutsatser och policyrekommendationer i sitt bidrag.

Redaktörer för temarapporten och ansvariga för det inledande kapitlet har varit utredningssekreterare Anna Backlund och kansli- chef AnnSofi Persson-Stenborg.

32

Inledning

I dagens samhälle genereras enorma mängder data. Individer, företag och andra organisationer har visserligen sedan länge samlat in data för att följa upp och förbättra sina verksamheter, men på senare år har insamlingen och analysen av data förändrats. I vårt digitalisera- de samhälle lämnar numera människor och saker ständigt digitala spår efter sig. Dessa enorma mängder data passar inte längre in i tradi- tionella databaser, utan det har utvecklats nya metoder för lagring och dataanalys. Allt fler företag och offentliga aktörer ser att denna utveckling ger stora möjligheter till innovation och ökad konkurrens- kraft, till att effektivisera offentlig sektor liksom till att öka vår kun- skap om hur människan, samhället och miljön fungerar. Data kan liknas med den nya oljan för tvåtusentalet, och dataanalys är då för- bränningsmotorn.1

En ökad tillgång till och användning av data utmanar samtidigt regleringar och policy på många områden. Det berör allt ifrån frågor om hur tillgång till öppna data ska säkras och hur integritets- och konsumentskydd ska utformas, till en förändrad syn på hur del- aktighet och jämlikhet kan definieras och utvecklas i ett datadrivet samhälle.

I detta inledande kapitel ges en översikt över vilken betydelse stora datamängder och dataanalys spelar redan i dag i samhället, vilka möjligheter det finns till datadriven innovation i framtiden samt utmaningar för att fullt ut dra nytta av dessa möjligheter.

1 Fritt översatt citat av Peter Sondergaard, senior vice president, Gartner Research.

33

Inledning

SOU 2016:85

Stora datamängder och algoritmer är en del av vår vardag

Den mängd data som skapas, samlas in och analyseras ökar snabbt. Redan 2012 uppskattades att 2,5 exabytes data (en triljon byte) ska- pades varje dag, och att volymen skulle fördubblas var 40:e månad.2 Begreppet big data kan på svenska översättas till stora datamängder. Det saknas en officiell definition av begreppet, men en som ofta används kommer från konsultföretaget Gartner. De menar att stora datamängder har tre huvudsakliga egenskaper: volume (volym), velocity (hastighet) och variety (variation/mångfald). Under senare år brukar definitioner av begreppet även innefatta att de stora data- mängderna kräver ny teknik och nya analysmetoder för att om- vandlas till värde.3 Med stora datamängder menas i denna inledning data som är mycket omfattande i volym och som kommer från många olika datakällor och har olika format. Datamängderna kan både bestå av tidigare insamlad data och av data som registreras i realtid.

Såväl individer, företag som offentlig sektor genererar data. När en person t.ex. använder en mobiltelefon, söker på internet, lägger upp foton på sociala nätverk eller betalar med kreditkort skapas data som beskriver aktiviteterna. Företag och offentlig sektor samlar också in uppgifter om sin organisation och sina processer. Men det är inte bara mänskliga aktiviteter som genererar data. En stor mängd infor- mation kommer också från sensorer, t.ex. i trafikmiljöer eller i indu- striell produktion.

Utvecklingen påverkar processer för hur beslut fattas. Data spelar numera en allt större roll som underlag för beslutsfattande, både som stöd för beslut som människor tar men också som grund för automatiserade beslut. Utvecklingen inom dataanalys har gjort att det dessutom finns större möjligheter att göra datadrivna experi- ment innan beslut fattas. Beslutsunderlag kan också hämtas in från helt nya källor, t.ex. via crowdsourcing där idéer, förslag eller in- formation samlas in från ett stort antal människor.

Analysen av data för att hitta mönster och ta fram beslutsunder- lag utförs i stor utsträckning av algoritmer. Algoritmer ingår i regel i programvaror och består av instruktioner om vad som ska utföras, med vad och i vilken ordning. Algoritmerna har blivit alltmer avan-

2McAfee and Brynjolfsson (2012), Big Data: The Management Revolution. Harvard Business Review.

3https://en.wikipedia.org/wiki/Big_data Läst 2016-06-05.

34

SOU 2016:85

Inledning

cerade, och kan innehålla funktioner för självlärande. I vår vardag används stora datamängder och algoritmer redan i dag. Ett exempel kan hämtas från musikbranschen, där flera företag erbjuder strömmad musik. Ett sätt att särskilja sin tjänst på marknaden är att erbjuda lyssnaren skräddarsydda personliga spellistor med ny musik. Bakom en sådan spellista finns en algoritm som analyserar musikbloggar, recensionssajter och tidningar där det skrivs om ny musik, och som sedan analyserar vilka av musiktjänstens användare som tidigt lägger till dessa låtar i sina spellistor. Från dessa spetsanvändares låtlistor sätter algoritmen sedan automatiskt samman spellistor till övriga lyss- nare, baserat på vilka sparade låtar och vilken smakprofil de senare har. Spellistorna med ny musik finns bara tillgängliga en vecka, och genom att även analysera om lyssnarna väljer att spara de nya låtar- na, eller byter låt när det spelas något de inte gillar, kan rekommen- dationerna bli än mer träffsäkra.4 Det är inte förvånande att etable- rade företag i dag investerar i analys av stora datamängder eftersom de ser att det kan förändra och avgöra konkurrensförutsättningarna i deras industrisektorer.

Ett annat exempel i vår vardag är algoritmer som utvecklats för att varna resenärer för förseningar i tågtrafik, redan innan förseningen har inträffat. Algoritmerna använder sig av historiska trafikdata för att förutsäga hur stor förseningen blir och beräknar även effekter på andra tåg. Det skulle också gå att kombinera historiska data med information om resenärerna, för att t.ex. ge prioritet åt tåg med många resenärer. På detta vis får trafikledarna bättre beslutsunder- lag och resenärerna får bättre information om sin resa. Den som använder översättningstjänsten Google Translate utnyttjar också kraften i algoritmers analys av stora datamängder. Google valde i sin tjänst att gå ifrån den traditionella metoden för översättning, som gör en grammatisk analys av meningar och har regler för hur dessa skulle översättas. I stället skrev de algoritmer som analyserar alla över- sättningar som finns på nätet för att hitta statistiska samband mellan förekomst av ord och hur meningar är konstruerade. Intressant nog nådde tjänsten ett tak där texterna inte längre förbättrades efter- som det började publicerades dåliga maskinöversättningar på nätet, och dessa låg sedan till grund för algoritmernas analyser. Google

4 www.dn.se/kultur-noje/deras-robotar-vet-mer-om-din-musiksmak-an-du-sjalv/ Hämtad 2016-06-18.

35

Inledning

SOU 2016:85

fick då dels ändra algoritmerna, dels via crowdsourcing ta hjälp av människor för att få in fler exempel på korrekta översättningar.5

Datadriven innovation kan öka tillväxt och konkurrenskraft

Data och dataanalys används för att utveckla nya produkter, pro- cesser, marknader och organisationer, något som brukar kallas data- driven innovation. Det har blivit en av hörnstenarna för tillväxt på 2000-talet, med potential att avsevärt höja produktivitet, kon- kurrenskraft och social välfärd samt att effektivisera utnyttjandet av resurser.6

Företag utvecklar innovationer baserade på analys av stora datamängder

Hittills har it-sektorn varit ledande i att dra nytta av möjligheterna med dataanalys. Men intresset ökar snabbt från andra delar av näringslivet som ser möjligheter att utnyttja data i sin innovations- verksamhet. I tillverkningsindustrin använder företag sensorer på produktionsutrustningen och de färdiga varorna för att samla in och analysera data. Uppgifterna används bl.a. för att övervaka, effek- tivisera och automatisera produktionen, för service och eftermark- nadstjänster, för att upptäcka behov av reparationer och service etc. Ibland ingår data som en del av nya tjänster för befintliga och poten- tiella kunder och leverantörer. Ett exempel på detta är lastbilstill- verkaren Scania, som ser att deras uppkopplade lastbilar genererar omfattande mängder information i realtid, information som sedan används för att skräddarsy tjänster till kunderna. Genom att exem- pelvis analysera hur förarna gasar, bromsar och låter motorn gå på tomgång kan Scania fortsätta utveckla fordonen mot lägre bränsle- konsumtion.7

Jordbruket är ytterligare en sektor som moderniseras tack vare datadriven innovation, och som ser möjligheter att öka produktivi- ten och minska verksamhetens negativa miljöeffekter. Data samlas

5http://digital.di.se/artikel/varfor-blir-google-translate-inte-battre Hämtad 2016-05-24.

6OECD (2015), Data-Driven Innovation: Big Data for Growth and Well-Being.

7www.scania.com/group/en/the-next-big-data-thing/ Hämtad 2016-05-23.

36

SOU 2016:85

Inledning

in via sensorer, drönare, radar och andra teknologier för att ge detal- jerad information om jordmån, näringsbrister, ogräs, skadedjur, sol- ljus och skugga, fukthalt m.m. Analys av stora datamängder används t.ex. för att göra rekommendationer om val av utsäde och gödsel- mängder, baserat på information om jordmån och lokala väderleks- rapporter.8

Företag som använder analys av stora datamängder ökar arbets- produktiviten snabbare än företag som inte gör det, visar ett ännu begränsat antal studier. Studierna indikerar 5–10 procents snabbare produktivitetstillväxt bland företag med datadriven innovation (”DDI users”) jämfört med de som inte utnyttjar dessa möjligheter. Resultaten kan dock inte generaliseras, eftersom effekterna varierar beroende på sektor och ett stort antal andra faktorer, som tillgång på kompetent personal och på relevant data. Dessutom lider stu- dierna ofta av att de baseras på ett positivt urval av företag, varför det behövs studier i stor skala för att bättre förstå de ekonomiska effekterna av datadriven innovation.9

Datadriven innovation kan förbättra offentlig verksamhets tjänster

Offentliga organisationer producerar och samlar in stora mängder data för att utföra sina verksamheter, vilket gör offentlig sektor till en av de mest dataintensiva i samhället. Men offentlig sektor är inte bara en stor producent av data, utan även en stor användare av data och analyser. Datadriven innovation kan bidra till att effektivisera offentlig verksamhet och att utforma bättre välfärdstjänster. En ökad användning av offentlig data kan också underlätta kontrollen av förvaltningen, öka insynen och den demokratiska utvecklingen samt göra privatpersoner mer delaktiga i beslut och processer. En sådan utveckling förutsätter både att offentliga aktörer själva an- vänder stora datamängder för att förbättra sin verksamhet, och att de gör sin information tillgänglig och sökbar så att företag och privatpersoner kan använda den, t.ex. för att utveckla nya tjänster.10

8Megan Stubbs (2016), Big Data in U.S. Agriculture, Congressional Research Service.

9OECD (2015), Data-Driven Innovation: Big Data for Growth and Well-Being.

10Ibid.

37

Inledning

SOU 2016:85

Offentliga aktörer data kan också kombinera egen intern data med externa data för att utveckla tjänster eller policy. Ett exempel är prognoser för utvecklingen på arbetsmarknaden. Forskare har i olika studier visat att officiella prognoser om arbetslöshet kan för- bättras och bli mer träffsäkra om de utnyttjar uppgifter från Google om jobbrelaterade sökningar som görs i sökmotorn.11 Data kan också hämtas enbart från nätet, t.ex. om officiella uppgifter skulle vara för dyra att samla in eller inte kunna täcka det man vill beskriva, vilket exempelvis är av intresse för statistikproducenter. Statistikutredning- en pekar i sitt slutbetänkande på problemet med minskande svars- frekvenser i statistiska undersökningar och statistikproducenterna behöver hitta andra vägar för att komma åt information, t.ex. genom att utnyttja den ökande mängd information som finns på internet.12

Data kan också ligga till grund för automatiserade beslutspro- cesser, som i ett exempel från Pensionsmyndigheten som har effek- tiviserat sin ärendehantering av bland annat ålderspension. Myndig- heten beslutar i så hög grad som möjligt om sina ärenden utan att en handläggare behöver hantera ärendet. Effektiviseringen av ärende- hanteringen har lett till att Pensionsmyndigheten i vissa delar har kunnat halvera personalen som jobbar med denna typ av ärenden. Havs- och vattenmyndigheten har också infört automatiserade be- slut i en tjänst där yrkesfiskare sinsemellan kan byta tilldelade fiske- möjligheter och myndigheten kan automatiskt fatta beslut om för- ändringarna. I bägge fallen behövdes regelförenklingar för att få till stånd dessa beslutsprocesser. I takt med att allt fler myndigheter inför automatiserade beslutsprocesser finns det risk för att varje myn- dighet har sina egna regler om hur dessa beslut får fattas. E-dele- gationen har därför föreslagit att regleringen ska förenklas och att förutsättningarna för e-förvaltning och för automatiserat besluts- fattande ska bli gynnsammare, så att det inte råder någon osäkerhet om att beslut får fattas automatiserat.13

11Se bl.a. D’Amuri och Marcucci (2015). The Predictive Power of Google Searches in Fore- casting Unemployment http://www.econ.upf.edu/docs/seminars/marcucci.pdf och Askitas, N. and Zimmermann, K. F. 2009. “Google Econometrics and Unemployment Forecasting”,

Applied Economics Quarterly.

12Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83).

13Automatiserade beslut – färre regler ger tydligare reglering (SOU 2014:75).

38

SOU 2016:85

Inledning

Regeringar arbetar för att främja öppna offentliga data

Den bärande tanken bakom att göra offentliga data tillgängliga är att användningen av data kan skapa värde för användare både inom offentlig och privat sektor. För den offentliga sektorn själv är vik- tiga värden att öka tranparens och öppenhet gentemot medborgarna, liksom att öka verksamhetens effektivitet och träffsäkerhet. Genom att göra data öppna behöver inte alltid den offentliga aktören själv förutse vilka tjänster som skulle kunna tas fram utifrån data, utan fler aktörer kan delta i utvecklingen. För den privata sektorn ger öppna data således möjligheter för nystartade och etablerade företag att utveckla innovationer och skapa ekonomiskt värde.

För att göra offentlig information mer tillgänglig har EU-kom- missionen utarbetat det s.k. PSI-direktivet (Public Sector Informa- tion). Det innebär bland annat att olika aktörer i samhället ska kunna använda offentlig information för att skapa nya produkter och tjänster. PSI-direktivet har gett upphov till den svenska så kallade PSI-lagen, som trädde i kraft 2010-07-01.14 Lagen avser att under- lätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myn- digheter och att förhindra att myndigheter beslutar om villkor för hur handlingar får användas som begränsar konkurrensen. Känne- domen om och intresset för öppna data har ökat och flera svenska myndigheter gör försök med öppna data. Däremot efterlyses högre politiskt tryck på myndigheterna för att snabba på och utöka arbetet.15 Enligt Open data index, som visar hur långt olika länder har kommit inom öppna data, låg Sverige 2014 på 13:e plats av totalt 97 länder.16 Att det återstår en hel del arbete innan alla myndigheter lever upp till syftet med PSI-lagen framgår av en enkätundersök- ning från Statskontoret från 2015. I den angav var femte myndighet som besvarade enkäten att de inte känner till PSI-lagens syfte eller vad lagen betyder för dem.17

Även OECD har publicerat rekommendationer för ökad tillgång och mer effektivt utnyttjande av offentlig sektors information.18

14Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.

15Vinnova (2014), Öppna data 2014. Nulägesanalys. VR 2014:04.

16http://index.okfn.org/place/2014/ Hämtad 2016-05-29.

17Statskontoret (2015), Myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av information – En nulägesbild.

18OECD (2008), Recommendation of the Council for Enhanced Access and More Effective Use of Public Sector Information. C(2008)36.

39

Inledning

SOU 2016:85

Hälso- och sjukvården – exempel på en sektor under förändring

Hälso- och sjukvård lyfts ofta fram som en sektor där det finns en stor potential i datadriven innovation. Hälso- och sjukvården är under press i ett samhälle med en stigande andel äldre, multisjuka och där många drabbas av livsstilssjukdomar. Samtidigt finns ett tryck på att minska utgifterna, öka produktiviteten och att erbjuda en än mer patientspecifik vård.

Inom hälso- och sjukvården genereras mängder av data från jour- naler, röntgenbilder, sensorer, hälsoappar osv. Dessa uppgifter kan användas för att förbättra vården för enskilda patienter, för att ut- veckla och styra sjukvårdens egen organisation, för att följa och för- utse befolkningens hälsoläge i stort, arbeta förebyggande samt för att förbättra forskningen. Patienterna är också själva i allt högre utsträckning involverade i att generera data, t.ex. via appar och själv- tester, och de vill använda data och annan information för själv- diagnoser och för att följa sin hälsa.

Ett exempel på hur hälso- och sjukvården har börjat utnyttja analyser av stora data är att IBM:s programvara Watson används vid behandlingscentret Memorial Sloan Kettering för att förbättra cancer- diagnostik och utforma individuella vårdplaner. Programvaran har utvecklats för att förstå mänskligt språk, föreslå hypoteser och lära sig kontinuerligt. Watson går igenom publicerat material från veten- skapliga tidskrifter och konferenser samt behandlingshistorik från centrets tidigare patienter, och utifrån dessa data föreslår systemet på några sekunder diagnos och ett vårdprogram för en enskild patient. Läkaren får på detta sätt stöd i att fatta specifika och nyanserade beslut, baserat på stora mängder forskningsresultat.19 Ytterligare ett exempel hur dataanalys används är för att förutspå influensautbrott. I USA samlar Center for Disease Control (CDC) in influensa- rapporter varje vecka från ett nätverk av läkare, laboratorier och sjukhus. Data behandlas i CDC:s applikation FluView, och kan ge en bild av hur influensan breder ut sig i landet, vilka patientgrupper som drabbas, vilken typ av behandling som är mest effektiv etc.20

Datadrivna innovationer inom hälso- och sjukvården kan också bidra till att nya vårdmodeller utvecklas, så att personer i ökad ut-

19www.mskcc.org/blog/msk-trains-ibm-watson-help-doctors-make-better-treatment-choices Hämtad 2016-06-20.

20www.cdc.gov/flu/weekly/

40

SOU 2016:85

Inledning

sträckning kan vårdas i sina hem och uppmuntras att ta ett per- sonligt ansvar för att göra hälsosamma val i livet. Dataanalyser kan också stötta sektorns arbete med ett kontinuerligt lärande, identi- fiering av best practise och ständiga förbättringar. Hälso- och sjuk- vården kan på så sätt bli mer proaktivt, arbeta mer förebyggande och fokusera på livskvalitet och hälsa. Det förutsätter en ökad för- måga att samla in, dela och analysera hälsodata och även forskning bl.a. kring preventivt arbete.21

Samtidigt är insamlingen och analysen av data inom hälso- och sjukvården förenad med stora tekniska utmaningar och den reser stora frågor, t.ex. kring sekretess och personlig integritet.

I Sverige arbetar eHälsomyndigheten inom området, med visionen att Sverige år 2025 ska vara bäst i världen på att använda digitali- seringens och e-hälsans möjligheter.

Analys av stora datamängder ger detaljerad information om människors beteende

Hittills har diskussionen om stora datamängder inte i någon större utsträckning berört vilken betydelse insamling och analys av data har för utvecklingen av samhället i stort. Fokus har främst legat på hur dataanalyser används för att fatta beslut i företag och i sociala medier, och hur det påverkar den personliga integriteten. Ett resone- mang om hur samhället påverkas förs dock av Alex Pentland, forskare vid M.I.T. Media Lab. Han menar att den största betydel- sen av big data är att det nu går att på detaljnivå studera människors beteende i stället för deras åsikter. Informationen kan t.ex. vara positionsdata från en persons mobiltelefon eller uppgifter om hur kreditkort används. Det visar vad människor verkligen väljer att göra, i stället för en åsikt de väljer att uttrycka, t.ex. på Facebook, i webb- sökningar eller via valsedeln. Genom analyser av dessa data kan forskare göra förutsägelser om enskilda personer, exempelvis om det är troligt att de kommer återbetala lån, eller om de löper risk att drabbas av diabetes. Tanken bakom detta är att en person är en del i ett socialt sammanhang, vilket påverkar ens beteenden och vad man tycker är normalt. Genom att analysera en del av en persons beteen-

21 OECD (2015), Data-Driven Innovation: Big Data for Growth and Well-Being.

41

Inledning

SOU 2016:85

den och jämföra med övriga personer som ingår i samma sociala sam- manhang kan man göra alla möjliga förutsägelser om den personen.22 Analyser av stora datamängder kommer alltmer handla om att hitta samband mellan människor och samband mellan människors beteenden och vilket utfall det ger, menar Pentland. Studier av finan- siella bubblor är ett exempel på hur denna typ relationsanalys (con- nection analysis) kan användas. Där kan analyser av stora datamäng- der som beskriver människors beteende och nätverk ge en förstå- else för hur de finansiella systemen fungerar och om de är stabila.23 Analyserna för alltså in människan i ekvationen, vilket bygger på en insikt om att det är en förståelse för relationer och nätverk mellan människor som är kärnan i att få saker som transportsystem, energi- system och finansmarknader att fungera effektivt. Marknader består inte endast av algoritmer, de består av algoritmer och människor i

samverkan.

Statliga insatser och incitament kan i högre grad bli individualiserade

De nya möjligheterna att analysera data på mikronivå skulle kunna få betydelse för utformningen av statliga insatser och incitament. De öppnar upp nya vägar för hur man kan tänka kring samhällets funktion och organisation. Beslutsfattare behöver inte längre utgå från aggregerade data och medeltal, utan kan utgå från specifika personers beteende och deras individuella fysiska, ekonomiska och sociala förutsättningar. Exempelvis kan man tänka sig att justera bidrags- och stödnivåer för enskilda individer och företag utifrån deras specifika förhållanden och behov. En sådan utveckling för sam- tidigt med sig frågeställningar om vad som är rättvist och jämlikt, och om detta skulle accepteras av övriga medborgare och företag. För att nå en acceptans kommer staten troligen behöva visa att detta nya sätt att fördela medel på är träffsäkert, effektivt och ger positiv samhällsnytta.

22Pentland, Alex. ”Reinventing Society in the Wake of Big Data”. www.edge.org/conversation/ alex_sandy_pentland-reinventing-society-in-the-wake-of-big-data Hämtad 2016-05-04.

23Ibid.

42

SOU 2016:85

Inledning

Utmaningar

Sverige har en stark position inom analys av stora datamängder. Svenska företag och den offentliga sektorn genererar och samlar redan i dag in stora datamängder av hög kvalitet. Det finns också en forskningstradition inom området både vad gäller grundforskning och tillämpad forskning, t.ex. inom områden som dataanalys, moln- tjänster och nätverk. Det växer dessutom fram ett ekosystem av små och medelstora tjänsteföretag som genererar data och riktar sig till slutanvändarna.24

Det finns dock ett antal utmaningar som regeringar, företag och andra organisationer behöver hantera för att fullt ut kunna utnyttja potentialen med analys av stora datamängder och datadriven inno- vation. Det finns därmed behov av ett kontinuerligt statligt engage- mang, vilket innefattar en systematisk kunskapsuppbyggnad, stöd för offentliga och privata aktörers utvecklingsarbete samt stöd för samverkan mellan aktörerna.

Regelverk behöver anpassas

Användningen av stora datamängder utmanar lagstiftning inom många områden. EU lyfter i sin strategi för en datadriven ekonomi fram att relevant lagstiftning och den politik som förs, t.ex. inom områdena interoperabilitet, dataskydd, säkerhet och immateriella rättigheter, måste vara datavänlig och leda till större rättslig säker- het för företag och öka konsumenternas förtroende för datateknik.25

Regelverk kan också hindra företag och offentliga aktörer i deras användning av databaserad analys. Som beskrivits tidigare har myn- digheter behövt få till stånd förändringar i regelverk som styr deras verksamhet för att kunna fatta automatiserade beslut. Ett annat exempel är självkörande fordon, där det finns lagar som hindrar självkörande fordon. Regeringen har därför tillsatt en utredning för att anpassa detta regelverk.26

24The Swedish Big Data Analytics Network (2012), Big Data Analytics – A Research and Innovation Agenda for Sweden.

25COM(2014) 442 final, Mot en blomstrande datadriven ekonomi.

26Regeringen (2015), Självkörande fordon på väg, Dir. 2015:114.

43

Inledning

SOU 2016:85

Från politiskt håll har det varit viktigt att förbättra förutsätt- ningarna för vidareutnyttjande av offentlig information från myndig- heter för både kommersiella och ideella ändamål.27 Det rättsliga regelverket kan dock framstå som komplext och ibland delvis mot- sägelsefullt. Det finns ingen sammanhållen reglering om vidareut- nyttjandet av offentlig information och därför blir det aktuellt med många olika regler, med olika inriktning och syfte. Vissa innebär att myndigheter måste underlätta vidareutnyttjandet (regler som kräver tillgängliggörande av information, regler som begränsar vilka villkor för vidareutnyttjande som får uppställas etc.) medan andra regler begränsar tillgängliggörandet eller förutsättningarna för vidare- utnyttjande (t.ex. bestämmelser om personuppgiftsbehandling eller upphovsrätt).28

Det kommer vara en utmaning att anpassa dessa regelverk och deras uttolkning så att de är relevanta i ett datadrivet samhälle.

Se data som en del av en modern infrastruktur

Begreppet infrastruktur avser inte bara fysisk infrastruktur, utan i ett datadrivet samhälle är data i sig en del av infrastrukturen. Stora datamängder kännetecknas av att de är stora med avseende på volym, hastighet och variation i källor och format, vilket ställer stora krav på infrastruktur och interoperabilitet. EU beskriver i sin strategi för en datadriven ekonomi att infrastrukturen behöver ha följande egenskaper:29

Själva datamängderna behöver vara tillförlitliga och av god kvalitet, vilket inkluderar öppna data som är allmänt tillgängliga för att utveckla nya tjänster. Det ska inte finnas några irrelevanta hinder för ett fritt flöde av data mellan olika sektorer, språk och lands- gränser. Användare behöver också ha förtroende för tekniken, data- leverantörerna och de regler som gäller för dem.

Det behövs standardiserade och gemensamma format för insam- ling och behandling av data från olika källor, och det måste finnas

27Näringsdepartementet (2011), It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige, N2011.12.

28www.vidareutnyttjande.se/juridik-och-rekommendationer/regelverket/ Läst 2016-06-10.

29COM(2014) 442 final, Mot en blomstrande datadriven ekonomi.

44

SOU 2016:85

Inledning

en interoperabilitet mellan sektorer och marknader som t.ex. energi, transport, miljö, smarta städer, detaljhandel, säkerhet m.m.

Det behövs solida infrastrukturer, resurser och tjänster, som t.ex. portaler för öppna data samt forskningsinfrastrukturer som stöder datadriven innovation, snabb internetuppkoppling och tillgång till stora och flexibla datorresurser. Här kan särskilt nämnas högpre- sterande datorsystem, gridteknik, molntjänster samt statistikinfra- struktur.

I Sverige gör olika offentliga aktörer satsningar på att utveckla infrastrukturen för det datadrivna samhället. Exempelvis har Vinnova en utlysning om datadrivna labb, som syftar till att öka den natio- nella kapaciteten att använda data i innovationer, och Stiftelsen för Strategisk Forskning har en utlysning för att stimulera tvärveten- skaplig forskning om datamängder och beräkningsvetenskap av betydelse för näringslivet och samhället.

Både teknisk och affärsmässig kompetens behöver förstärkas

Behovet av kompetens på alla nivåer kring analys och datahantering ökar kraftigt. För att kunna dra nytta av potentialen med data- driven analys och innovation krävs både teknisk kompetens och kompetens om hur en organisation ska tolka och generera nytta utifrån dataanalyserna. Brist på kompetens har lyfts fram som ett av de största hindren för datadriven innovation, och även företag utanför it-sektorn behöver kompetens för att ställa om till en data- driven verksamhet. En studie visar att antalet specialister inom stora data ökar med mer än 240 procent i Storbritannien under 2012– 2017.30 Även OECD har lyft fram att det saknas personal med ut- bildning inom naturvetenskap, teknik, ingenjörsvetenskap och mate- matik, med särskild brist på statistiker och matematiker. OECD framhåller dessutom att det är viktigt att utbildningssystemen stöttar en förståelse för mänskligt beteende och sociala system, i syfte att stärka en känsla av ansvar hos beslutsfattare som i framtiden grun- dar sina beslut på data.31 Utbildningar inom naturvetenskap, teknik

30e-skills UK (2013), Big Data Analytics – An assessment of demand for labour and skills, 2012–2017.

31OECD (2015), Data-driven Innovation for Growth and Well-being, What Implications for Governments and Businesses?, STI Policy Note, October 2015.

45

Inledning

SOU 2016:85

och humaniora behöver alltså samverka. Vidare finns det ett behov av vidareutbildning inom stora datamängder och datanalys för personer som redan är ute i arbetslivet.32

Diskussioner om vilka kompetenser som behövs i det datadrivna samhället måste även ta hänsyn till att datadrivet beslutsfattande och automatisering förändrar arbetsmarknaden som helhet. Många av dagens yrken kommer försvinna eller förändras och nya yrken kommer till.

Synen på integritet och säkerhet kan förändras

En förutsättning för att offentliga och privata aktörer ska kunna ta till vara möjligheterna i det datadrivna samhället är förtroende. Tillit är ett komplext begrepp som spelar en central roll i ekonomiska och sociala interaktioner, och förtroendets huvudsakliga bestånds- delar är säkerhet och integritet för medborgare och konsumenter.33

När allt fler aktiviteter och beslut är automatiserade och data- baserade så blir det nödvändigt att hantera säkerhetsfrågor. Säker- hetshoten har förändrats både i storlek och skala, de kan vara såväl organiserade som icke-avsiktliga, och de kan orsaka stor skada i ett datadrivet samhälle.

Samtidigt kan för stark säkerhet hindra innovation och utveckling som bygger på ett öppet och dynamiskt flöde av data mellan olika system, och där data ibland kombineras från nya källor. OECD förespråkar därför ett skifte från en kultur med fokus på säkerhet, till en kultur med fokus på riskhantering. Målet med riskhantering är att öka sannolikheten att data ska generera ekonomiska och social nytta, genom att minimera eventuella negativa effekter av osäkerhet kring datauppgifternas tillgänglighet, integritet och sekretess.34

Utvecklingen mot ett datadrivet samhälle reser också frågor kring hur den personliga integriteten kan skyddas. Även här behöver en avvägning göras mellan den nytta medborgare och konsumenter kan få av individualiserade tjänster och vad de anser är ett intrång i den personliga integriteten. OECD pekar på att ett sätt att hantera

32The Swedish Big Data Analytics Network (2012), Big Data Analytics – A Research and Innovation Agenda for Sweden.

33OECD (2015), Data-Driven Innovation: Big Data for Growth and Well-Being.

34Ibid.

46

SOU 2016:85

Inledning

integritet i en datadriven ekonomi är att öka transparensen kring vilka uppgifter som samlas in och öka individens tillgång till och kontroll över uppgifterna. Ett annat sätt är att främja självregering så att organisationer som samlar in data använder uppgifterna på ett ansvarsfullt sätt. Ytterligare en möjlighet är att stötta en kultur av riskhantering, på samma sätt som inom säkerhetsområdet.35 Inom EU införs under 2018 en ny EU-förordning om dataskydd, som kommer ersätta den svenska personuppgiftslagen. Den nya förord- ningen ställer bl.a. strängare krav på att företag och andra organisa- tioner ska informera om hur de hanterar enskildas personuppgifter.36

Introduktion till artiklarna

I denna temarapport beskriver ett antal författare utvecklingen mot ett datadrivet samhälle och vad det innebär för individer, företag och den offentliga sektorn.

Markus Bylund förklarar inledningsvis många av de termer som används inom området datadriven digitalisering. Syftet är att ge en tillräckligt god översikt och struktur så att läsaren ska kunna värdera såväl möjligheterna som utmaningarna med datadriven digitalisering.

Darja Isaksson diskuterar därefter kring vad begreppet infra- struktur betyder i ett digitalt samhälle, och vilka grundläggande system och tjänster som behöver tillhandahållas för att samhället och ekonomin ska fungera effektivt.

Erik Lakomaa fokuserar i sin artikel på företagens hantering av kunddata, vilka risker datainsamling och spridning för med sig, vilka krav det ställer på företagen samt hur företags olika sätt att agera på detta område påverkar konsumenterna.

Anna Felländer, Stefan Fölster och Claire Ingram lyfter i sin artikel fram att digitaliseringen ger upphov till ganska betydande värden som inte räknas in i BNP med nationalräkenskapernas nuvarande utformning. De menar att det sker en dold ökning av välståndet, som med tiden kan bli så omfattande att de sedvanliga makro- ekonomiska instrumenten tappar betydelse, om de inte uppdateras.

35Ibid.

36www.datainspektionen.se/lagar-och-regler/eus-dataskyddsreform/

47

Inledning

SOU 2016:85

Mårten Blix, fil.dr i nationalekonomi, har bidragit med värde- fulla kommentarer till artiklarna och diskuterat dem med författarna vid ett seminarium.

48

Datadriven digitalisering

– översikt och strukturering

Markus Bylund

Inledning

Datadriven digitalisering är ett begrepp vars båda ingående termer rymmer lika mycket hopp och förväntan som otydlighet. Brist på förståelse och insikt i hur datadriven digitalisering fungerar medför stora risker. Dels finns risken att möjligheter och förbättringspoten- tial går om intet eftersom de förblir osynliga för beslutsfattare och nyckelpersoner i samhälle och näringsliv. Dels finns risken för fel- riktade satsningar som begränsar eller helt omintetgör den potential som området rymmer baserat på antingen övertro till tekniken eller alltför stora rädslor kopplade till dess tillämpning. Avslutningsvis finns risken för direkt skada eller förlust som ett resultat av att nega- tiva effekter med tillämpningen av datadriven digitalisering förbises.

Avsikten med följande kapitel är att skapa en grundläggande för- ståelse för vad de båda termerna datadriven och digitalisering bety- der, dels var för sig, dels tillsammans. Målet är att därmed erbjuda en tillräckligt god översikt och struktur över området för att kunna värdera såväl de möjligheter som utmaningar som följer dess tillämp- ning. Kapitlet innehåller även flera reflektioner kring några av de utmaningar som hotar att begränsa den stora potential som data- driven digitalisering rymmer: är integritet ett reellt problem i samman- hanget och går det att lösa med hjälp av anonymisering; erbjuder datadriven digitalisering en genväg till opartiska bedömningar och avvägningar eller är det tvärtom ett hinder; och vilken effekt kan vi förvänta att datadriven digitalisering har på etablerade maktbalanser i samhället?

49

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

Digitalisering, två begrepp i samma term

Det saknas inte målande bilder av vad digitaliseringen kan bidra till. Debatter, diskussioner och marknadsföring pekar på en lång rad potentiella samhällsförbättringar där digitaliseringen förväntas leda till ett individualiserat, demokratiskt, klimatsmart och jämställt sam- hälle med trygga medborgare med stor samhällstillit och ökade möj- ligheter att ta initiativ, vara delaktiga och bidra till transparens. För- hoppningen är att digitaliseringen ska bidra till smarta städer och en levande landsbygd, bland annat genom att organisera och förvalta de offentliga verksamheterna genom rationaliseringar och effektivise- ringar. Det offentliga kommer att få ökade möjligheter att begripa, utveckla och styra komplexa system, som vården, så att de kan foku- sera på bättre service till en lägre kostnad liksom på nya processer, former och sätt att erbjuda service och välfärdstjänster till människor. Digitaliseringen kommer att medföra helt nya förutsättningar för näringslivet vilket leder till effektivare resursanvändning och ett innovativt näringsliv. Den kommer innebära att fysiska varor blir digitala tjänster samt leda till ökad efterfrågan i den lokala tjänste- sektorn där den förmår att effektivisera, rationalisera och internatio- nalisera tjänster. Traditionell produktion kommer att effektiviseras. Vi kan även se fram emot ett nytt, diversifierat och föränderligt arbetsliv med kontinuerlig utveckling av nya kunskaper och kompe- tenser. Högkvalificerade jobb kommer att skapa allt mer av värde och därför ge än högre löner. Arbetsuppgifter kommer att automa- tiseras, digitaliseras eller utföras av robotar samtidigt som arbets- kraft till det som inte kan automatiseras frigörs.

Beskrivningarna av möjligheter med digitalisering speglar många förväntningar på vad digital teknik och dess användning kan och kommer att bidra till. Det finns goda skäl att tro att mycket av det som förutspås kommer att förverkligas, inte minst eftersom digitali- seringen redan har bidragit till många och omvälvande samhällsför- bättringar. Men, att begränsa sig till ensidigt positiva beskrivningar av förhoppningar om positiva effekter, vilket ofta är fallet, har sina baksidor. En brist med att beskriva digitaliseringens förtjänster i alltför breda penseldrag är att kopplingen mellan orsak och verkan blir diffus. I ena änden finns data och digital teknik och i den andra finns förväntningar om positiv förändring, men vad händer egent- ligen däremellan?

50

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

Ett skäl till att digitalisering hanteras svepande och vagt är att begreppet har två snarlika men ändå tydligt olika betydelser1. Den första betydelsen handlar om att beskriva en analog signal med en digital representation, på engelska benämnt som digitization. Den andra betydelsen handlar om de förändringar i processer, organisa- tion och system som användningen av digital teknik bidrar till, på engelska benämnt som digitalization. Båda dessa rymmer såväl möjlig- heter som begränsningar som bidrar till att sätta ramar för vad som går att uppnå med datadriven digitalisering.

Digitala representationer av analoga signaler

Det finns många fördelar med att representera signaler digitalt. Ettor och nollor är enkla att spara i stora mängder. De kan enkelt trans- porteras och kopieras, om och om igen, till låg kostnad. Både data och kod (program eller appar, i mer vardagligt språk) kan represen- teras digitalt vilket medför att såväl materialet som maskinen kan lagras, mångfaldigas och distribueras i stor skala. Samma hårdvara, eller dator, kan användas för många olika syften. Alla dessa egen- skaper kretsar kring databearbetning av något slag, antingen som i kommunikation av data eller som i analys eller förädling av det- samma. Samtliga egenskaper kan i grunden kopplas till kostnads- effektivitet och skalbarhet. Ju större del i en produktion som kan digitaliseras, desto större blir dessa fördelar.

Digitaliseringen av musik utgör ett illustrativt exempel. Möjlig- heten att digitalisera akustiska ljudsignaler öppnar för kopiering av musik utan kvalitetsförlust till försumbar kostnad. Det är möjligt att transportera musiken över stora avstånd till många mottagare i stor skala. Inspelning, eller mer specifikt digitalisering av analoga ljud- signaler samt dess lagring, är billigt jämfört med motsvarande ana- loga process. Transformationer av de digitalt fångade signalerna, som när musik mixas eller kompletteras med effekter, är också enklare än med analoga signaler vilket kräver dyra elektroniska och mekaniska maskiner med mer begränsad användning. De direkta konsekvenserna av digitaliseringen av musik är att fler kan spela in

1 Olika sätt att se på begreppet digitalisering beskrivs i flera av Digitaliseringskommissionens betänkanden, se till exempel SOU 2014:13 (s. 28–29) och SOU 2015:28 (s. 97–98).

51

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

och skapa musik, fler kan sprida den, och fler kan avnjuta den till lägre kostnad än om musiken hade hanterats med analog teknik.

Digitalisering av analoga signaler är inte utan nackdelar. Upp- lösningen, eller detaljrikedomen, hos en digital signal har en tydlig begränsning vilket analoga signaler normalt inte har, åtminstone inte på samma sätt. Det gör att digitala signaler kan uppfattas som plattare eller blekare än dess analoga motsvarighet. Att värdefull klangfärg försvann i digitaliseringsprocessen var en vanligt förekommande kritik av musik på CD-skivor jämfört med dess motsvarighet i vinyl när de infördes. Möjligheten att digitalisera signaler och förflytta dessa i tid och rum gör att risken är stor för förlust av sidoinformation som är väsentlig för att kunna tolka signalen i ett relevant samman- hang. Detta är något som många tydligt upplever första gången de deltar i ett videosamtal och förlorar tajming och samspel i kropps- språk och ansiktsuttryck. Det är inte unikt för digitalisering, men de möjligheter som digitaliseringen öppnar för blottar utmaningarna med förlust av signalers ursprungliga sammanhang på ett sätt som inte är lika tydligt i analoga sammanhang. Ett snarlikt problem är att digital information inte slits på ett synligt sätt och därmed sak- nar den patina som är vanlig vid analogt lagrad information. Det är ofta en fördel, men det innebär även en informationsförlust som ibland är betydelsefull. Vi använder ibland stigar i skogen för att hitta rätt, vilket är detsamma som spår efter andra som har färdats samma väg tidigare, eller väljer böcker och tidskrifter utifrån att de ser att vara välanvända.

Hittills har dock fördelarna med att representera analoga signa- ler i digital form övervägt nackdelarna. Det gäller i synnerhet när medvetenhet om brister med det digitala gör att dessa kan undvikas eller kompenseras för på annat sätt. Mer allmänt bidrar övergången från analogt till digitalt till nya möjligheter av mer generell karaktär, som bättre möjlighet att skaffa sig koll på läget i tid och rum, att kontrollera och styra skeenden, att optimera och effektivisera kom- plexa processer, att hitta avvikelser samt regelbundenheter i brusiga eller stora datamängder och att matcha behov och efterfrågan. Möjligheten att både utnyttja fördelarna med digitalisering och undvika dess baksidor, och vid behov balansera dessa effekter, kräver en god förståelse för kopplingen mellan det analoga och digitala.

52

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

Datadrivna förväntningar

De generella möjligheter som digitala representationer av analoga signaler medför öppnar i sin tur för förändringar av existerande system, processer och organisationer inom en lång rad tillämpnings- områden. Dessa transformationer utgör det centrala i den andra be- tydelsen av begreppet digitalisering. Enskilda branscher genomgick stora förändringar som ett resultat av omfattande digitalisering redan under 1980- och 1990-talen, som meteorologi där manuella analoga mätstationer ersattes med automatiska digitala stationer. Dessa för- ändringar gjorde befintliga processer avsevärt billigare i drift på be- kostnad av ett antal arbetstillfällen på de bemannade mätstationerna. Digitaliseringen bäddade dessutom för en lång rad andra fördelar. Inom meteorologi har skiftet inneburit fler mättillfällen på fler platser. I kombination med nya typer av sensorer, bland andra satellitbase- rade, och väsentligt bättre datorbaserad lagrings- och analyskapacitet, så har prognosernas upplösning, längd och tillförlitlighet förbättrats. Dessutom har tillgången till prognoser effektiviserats via internet så att de allra flesta har tillgång till aktuella prognoser närsomhelst. De sammantagna effekterna av digitalisering inom meteorologi är alltså bättre prognoser till fler mottagare till en lägre kostnad. Data är centralt genom hela transformationen: tillgång till mycket sensor- data av olika slag från många platser, möjlighet att bearbeta stora mängder data till prognoser och till slut leverera data som beskriver dessa till slutanvändare.

I vissa fall var förändringar av de här slagen så pass värdefulla att de tidigt motiverade de ganska stora investeringarna som krävdes för att åstadkomma dem: dyra och tekniskt avancerade sensorer, kommunikationsutrustning för insamling av sensordata och sprid- ning av resultat, liksom lagrings- och beräkningskapacitet. Inled- ningsvis var det bara ett fåtal branscher där värdet av digitalisering kunde motivera dessa höga investeringströsklar. Utöver meteorologi var tryckeribranschen tidigt ute genom att fasa ut manuell typsätt- ning med hjälp av desktop publishing-programvara, liksom mekanisk tillverkning som övergick från ritningar med papper och penna till datorstödd design och tillverkning (CAD/CAM-system). Sedan dess har kostnaderna för alla delar i kedjan sjunkit dramatiskt sam- tidigt som tillgängligheten och kapaciteten har ökat. Resultatet är

53

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

att investeringströsklarna för transformation genom digitalisering numera är låga inom de flesta tillämpningsområden.

Kombinationen av goda möjligheter till positiv förändring till låg kostnad har väckt stora förhoppningar om allt från ökade intäkter, minskade kostnader, höjd produktivitet och rationellt resursutnytt- jande inom breda lager i såväl näringsliv som offentlig sektor. Nedan följer tre exempel på tillämpningsområden tillsammans med logiken bakom förväntningarna på datadriven digitalisering.

Kundanalys inom handel. Kunder möter i dag handelsföretag via många olika kanaler, mest framträdande är fysiska butiker, webbase- rad e-handel och mobilt internet. Sammantaget genererar dessa kon- takter mycket data av varierat slag från olika källor: webbloggar, ekonomiska transaktioner, mobila besöksräknare, annonsering via social media och webb, återkoppling via kundtjänst, med mera. Samlad analys av all data förväntas bidra med värdefulla insikter om kunderna. Hur de beter sig. Hur man kan få dem att handla mer. Hur man enklast når dem. Ytterst handlar det om att få fler beta- lande kunder och att behålla dessa längre.

Operationell analys i såväl näringsliv som offentlig sektor. Genom att samla och analysera data, ofta fragmenterad och ostrukturerad, från loggar, sensorer och maskiner är målet att identifiera trender, mönster och avvikelser i produktionsmönster. Förhoppningen är att insikterna ska förbättra beslut, öka prestanda och spara resurser. Dyr utrustning, arbetsintensiva processer eller kritiska system är sär- skilt lämpliga måltavlor. Ett exempel kommer från enheten MODA (Mayers’ Office for Data Analytics) i New York som har till uppgift att bidra till förbättrad verksamhet genom omfattande datainsam- ling och -analys. De har bland annat tillämpat sina insatser på före- byggande brandskydd. Genom att analysera statistik från tidigare brandincidenter och -utryckningar lyckades de prioritera om sina inspektioner så att de hittade 70 procent av de värsta överträdelser- na under den första fjärdedelen av alla utförda inspektioner jämfört med 21 procent innan analysen.

Stadsplanering är en komplicerad process med många inbyggda målkonflikter och varierande perspektiv att ta hänsyn till. Ett av de mål stadsplanerare försöker uppnå är en levande stad som stimule- rar kreativitet och initiativrikedom till förmån för goda levnads- villkor och innovationskraft. Det saknas inte teorier för hur städer ska planeras för att åstadkomma detta. Ett exempel är att planera

54

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

stadsdelar så att de tjänar flera olika syften vid olika tidpunkter på dygnet, dag som kväll. Ett annat är att planera för mindre gator med många tillfällen för fotgängare att mötas, med gott om andra mötesplatser än hem och arbetsplats, som torg, parker och restau- ranger. Hittills har få av dessa teorier kunnat verifieras empiriskt. Dels för att utmaningen är beroende av många olika variabler sam- tidigt, dels för att det har varit dyrt och svårt att få data av hög kvalitet. Med hjälp av många olika nya datakällor, som kollabora- tiva digitala kartverktyg, social media och mobiltelefonanvändning, som alla kan bidra med information om hur människor rör sig, vad de gör, och när, är det möjligt att komplettera traditionella datakällor om landanvändning, boendestatistik, med mera (Nadai et al. 2016). Förutom verifiering av befintliga teorier är förhoppningen att tek- niken ska utgöra ett kompletterande verktyg för mer lokal- och situationsanpassad vägledning inför dyra infrastruktursatsningar med mycket lång livslängd.

Än så länge handlar datadriven digitalisering mycket mer om för- väntningar än om välbeprövade metoder med verifierbara resultat, åtminstone sett som en generell metod. Potentialen finns där i många branscher och tillämpningsområden. Hur väl det fungerar beror dock på många olika faktorer. Att sätta sin tilltro till en metod som endast testats i begränsad skala i helt andra sammanhang, med andra förutsättningar än den aktuella, är vanskligt. Datadriven digitali- sering behöver baseras på en mycket god förståelse för möjligheter och begränsningar med datainsamling, bearbetning och analys. Det kräver också kompetens för att bedöma om analysresultaten verk- ligen har potential att leda till den transformation som eftersträvas.

Data, information och kunskap

I vardagligt bruk används ofta begreppen data, information och kunskap närmast synonymt. Det finns flera olika definitioner på alla tre begrepp som också delvis är överlappande. Det finns dock goda skäl att beskriva de som tre olika men nära besläktade begrepp.

Data betraktas som den mest grundläggande komponenten av de tre, och kan definieras som symboler som representerar signaler av något slag. Enligt denna definition är det oklart om data är an- vändbar eller ej. Information skiljer sig från data såtillvida att den är

55

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

konstaterat användbar. Den hjälper till att besvara frågor som vad, vem, var, när, hur många, och så vidare. Eller med andra ord, infor- mation är data som tilldelats mening. Genom att vidare processa, strukturera eller ordna information så kan det leda till kunskap. Det kräver att informationen sätts i ett sammanhang av erfarenheter, värderingar och omgivningsbeskrivningar för att skapa nya erfaren- heter, upplevelser eller information.

Följande talserie kan illustrera det vi med ovan definition kallar för data.

[−2.7, −2.8, 0.2, 5.2, 10.9, 14.7, 17.7, 16.2, 11.4, 6.5, 1.8, −1.7]

Utan annan information om datamängden kan vi bara konstatera att det är ett antal symboler från det arabiska talsystemet som sam- mantaget uttrycker värdet från tolv distinkta signaler. Mer än så kan vi inte säga utan ett sammanhang som berättar något mer om signalernas uppkomst. Genom att tillföra kunskapen att talserien representerar månadsmedeltemperaturen uttryckt i grader Celsius, listade i ordningsföljd med den första signalen avseende månaden januari, så har datamängden fått mening – vi har fått information. Om vi dessutom sätter informationen i ett sammanhang tillsammans med en annan kunskap så kan vi använda informationen i datamäng- den för att få ny kunskap. Om vi exempelvis tänker oss att sam- manhanget är bilkörning, och att vi dessutom känner till att is är halt och att vatten fryser vid temperaturer under 0 grader Celsius, då har vi tillägnat oss den nya kunskapen att det sannolikt är halt på vägarna under månaderna december till februari. Om vi dessutom vet att temperaturen normalt varierar en hel del utifrån medel- temperaturerna så kan vi gissa att risken för halka även är stor i november och mars.

Ovanstående exempel är trivialt men representativt för en stor mängd datasammanhang där nya datamängder förhållandevis enkelt kan leda till ny kunskap. I många fall är dock övergångarna från data till information, och information till kunskap, betydligt otyd- ligare och svårare att få till. Med alla nya möjligheter till såväl data- insamling som -analys och -bearbetning är det lätt att skapa höga förväntningar på den kunskap som kan skapas utifrån nya stora datamängder. I vissa fall infrias dessa förväntningar, men i många kommer de i stället på skam. Det är en svår utmaning att skilja de

56

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

båda fallen åt, i synnerhet på förhand. Det finns dock många exem- pel på att situationer där misslyckanden att nå målen kan vara svåra att upptäcka ens i efterhand. Det senare kan bara botas genom en bättre förståelse för vad datadriven digitalisering egentligen är, vad det går ut på och vad som är rimligt att vänta sig i slutändan.

Data, data, data, …

Datadriven digitalisering utgår från data: stora och små data, snabba och långsamma data, hög- och lågdimensionella data, värdefulla och icke värdefulla data, flyktiga data och data som behåller värde över tiden. Och så vidare. Kort sagt, data kan se ut och uppträda på många olika sätt. I dataålderns barndom under 1950- och 1960-talen var lagringskapacitet oerhört dyrt och exklusivt. För att spara lag- ringsutrymme valdes därför det data som skulle hanteras av datorer ut med stor omsorg. På samma sätt fanns det goda skäl att hitta kompakta representationer av det som skulle bearbetas för att spara ytterligare lagringsutrymme, vilket exempelvis tog sig uttryck i vanan att lagra årtal med endast två siffror. Något som ställde till det rejält i samband övergången från 1900-tal till 2000-tal då år 99 över- gick i år 00 och åldersdifferensen mellan något sentida fenomen och något äldre plötsligt kunde bli negativ. Den absoluta merparten av all information som producerades i samhället var under lång tid analog även efter att datorer ökade i popularitet och användning. Fjärrkommunikation skedde företrädesvis via analog telefoni och hand- eller maskinskrivna brev. Media var under lång tid alltjämt analog i både radio, TV och tryckt form.

Det var då. Sedan dess har datorer och lagring har blivit allt mindre, billigare och energisnålare. I kombination med internets snabba tillväxt sedan början av 1990-talet så har det bidragit till en exponentiell tillväxt i digital dataproduktion. I början av 2000-talet inträffade brytpunkten då mängden digitalt lagrad information över- steg mängden analogt lagrad information. Sedan dess har det digitala ökat kraftigt på bekostnad av en krympande analog lagringsvolym. Det kryllar numera av målande beskrivningar av hur mycket digital data som produceras, i synnerhet inom social media. Googles VD Eric Schmidt påstod i en kommentar från 2010 att det då tog två dagar att skapa lika mycket digitalt lagrad information som mänsk-

57

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

ligheten hade skapat genom historien fram till 50-50-brytpunkten, och avsåg då såväl analog som digital information. Dataanalysföre- taget Domo bidrog med några uppskattningar i augusti 2015 med följande ungefärliga produktionstakt per minut: fler än 200 miljoner skickade ebrev, fyra miljoner Google-sökningar och lika många gilla- klick på Facebook-inlägg, 300 timmar uppladdad video på Youtube, 300 000 snaps via Snapchat och något fler kvitter på Twitter2. Listan kan göras mycket längre, och siffrorna ökar i allt snabbare takt.

Datakarakteristik

Dagens enorma dataproduktion skapar ett behov av mer finkornig beskrivning av datamängders olika egenskaper och särdrag. Innan digitaliseringen tog fart på allvar, fram till 1970-talet ungefär, var registerdata dominerande. Goda exempel är folkbokföringsuppgift- er och statistik i olika former, det senare ofta i rejält aggregerad form för att spara lagringsutrymme. Att använda manuella pappersregister som metafor för att beskriva digital data var naturligt, eftersom en av de första stora uppgifterna för datorer var automation av tidigare analoga register. Metaforen var så väletablerad att den utgjorde grunden för Sveriges, och världens, första nationella datalag 19733. Till skydd för enskildas personliga integritet föreskrev den att inga dataregister med personuppgifter skulle få inrättas och föras utan tillstånd av Datainspektionen.

Registermetaforen är alltjämt relevant, men endast för en mycket liten delmängd av all digitalt hanterad data. Det finns helt enkelt inga tydliga vinster med att likna dagens stora mängd digital media med ljud, bild och video, liksom sensordata, trafikdata, transaktions- data, med mera, vid register i pappersformat.

Stora data, eller big data på engelska, har under flera år varit ett lika populärt som missbrukat begrepp för att beskriva de nya möjlig- heter som många hoppas på i och med ökad förmåga till insamling och bearbetning av data. Det finns egentligen ingen bra definition av vad som menas med stort i begreppet, mer än en allmän och diffus avgränsning uttryckt som datamängder som är så stora att

2https://www.domo.com/blog/2015/08/data-never-sleeps-3-0/

3SFS 1973:289.

58

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

traditionell databehandling inte är tillräcklig. Facebooks fyra miljo- ner gillaklick per minut är tillsammans med all annan data som skapas i samband med att över en miljard individer använder tjänsten ett bra exempel på stora data. Detsamma gäller klimatdata och data från DNA-sekvensering. Den exponentiella tillväxten i datavolym- er till trots så är dock många datamängder fortfarande små i ljuset av den gängse avgränsningen. Icke desto mindre kan de innehålla intressant information som bidrar till ny kunskap.

Volym och mängd är således förhållandevis trubbiga instrument för att beskriva datamängder, inte minst för att det i det närmaste finns en oändlig variation i vad data kan beskriva. Registerdata har med tiden kompletterats med data som beskriver i stort sett all form av text och skriftlig information; bild, ljud, och video i en uppsjö av kvaliteter; social information i form av relationer mellan individer och reaktioner på deras yttranden; fysiska fenomen av olika slag i allt från meteorologisk och biometrisk data till data från maskiner och produktionssystem. Den stora variationen i vad data beskriver bäddar för betydande skillnader mellan olika datamängder.

Skillnaderna är inte minst viktiga för att förstå graden av osäkerhet i hur väl data, till exempel en temperaturmätning, stämmer överens med verkligheten. Denna osäkerhet kan bestå i avvikelser och direkta fel, men även ofullständig och inaktuell data. Den kan vara svår att upptäcka eftersom datamängden ofta är separerad från källan i både rum och tid. Oren och felaktig data är ett stort och växande pro- blem i både näringsliv och offentlig sektor, som genom extraarbete och dåliga beslut och beräknas leda till mycket stora kostnader liksom dålig arbetsmiljö och annat lidande. Det saknas studier av bra kvalitet som på ett konstruktivt sätt kvantifierar dessa kon- sekvenser, men de ekonomiska riskerna bedöms i allmänhet vara höga. I en studie av användning och upptag av datakvalitetsverktyg genomförd av Gartner svarar de deltagande företagen att de upp- skattar kostnaderna som härrörs från bristande datakvalitet till i genomsnitt USD 14,2 miljoner årligen (Friedman & Judah 2013).

Ett alternativt sätt att beskriva data är att se till hastigheten med vilken ny data produceras och levereras. Hög dataproduktions- hastighet kan leda till mycket stora datavolymer, men bara om den producerade datamängden behöver lagras i sin helhet. Ofta kan ana- lysen av dataströmmen ske löpande, exempelvis i jakt på föränd- ringar i ett dataflöde, vilket leder till låg volym men stora behov av

59

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

hög analyskapacitet. På samma sätt utgör komplexiteten i en data- mängd en faktor som uttrycker såväl möjligheter som utmaningar i samband med analys och förädling. Enklare sammanhang, som en temperaturmätning över tiden, kan beskrivas i ett fåtal dimensioner (två stycken: temperatur och tid). På samma sätt kan geografisk information i sitt enklaste utförande beskrivas i fyra dimensioner (längd, höjd, bredd och tid). I takt med att antalet sammankopp- lade datakällor ökar så kan även antalet dimensioner i datamängden bli mycket stor, inte sällan räknas de i tusental eller mer.

Metadata

En term som ofta förekommer utan vidare definition eller diskussion i datasammanhang är metadata. Termen avser data som på något vis beskriver annan data. Ett vardagligt exempel är information om digitala fotografier. Det kan handla om kvaliteteter i själva bilden som dess upplösning och färgdjup, eller omständigheter kring själva skapandet av bilden som kamerans brännvidd, bländare och slutar- tid vid fototillfället. Det kan också handla om sammanhanget i vilket bilden fotograferades, som tidpunkt och plats. All denna informa- tion skapas av kameran i fotograferingsögonblicket och lagras till- sammans med bilden i en och samma datafil. Ytterligare metadata kan tillföras senare, som motiv eller vilka personer som är med på bilden, antingen manuellt av en människa eller automatisk som ett resultat av maskinell analys. Syftet med metadata i bilder är deskrip- tiv för att skapa ett mervärde där informationen följer bilden genom dess livslängd. En annan slags metadata har en mer begränsad livs- längd. Syftet här kan vara strukturellt som att beskriva data under transport eller lagring, exempelvis ett meddelandes längd eller orga- nisation.

Metadata kan ses som sekundär och perifer i jämförelse med den datamängd som metadata beskriver. Men i många fall visar sig just metadata ha värden som består mycket längre än dess tilltänkta livs- längd, inte sällan på helt oförutsedda sätt. Av det skälet är begrep- pet åtföljt av ständigt återkommande värdeladdade kontroverser. En anledning till det är att metadata ofta är ett fokusobjekt i över- vakningssammanhang. Flera regleringar för brottsbekämpande ända- mål tar sikte på just metadata snarare än de dataobjekt de är satta

60

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

att beskriva. Exempelvis tid, plats och avsändare för ett meddelande som skickas mellan olika individer. Ett syfte med att begränsa sig till metadata är att minska kränkningen av integritet som övervak- ningen befaras leda till genom att utesluta innehållet i meddelandet från övervakning. Det går dock att utläsa en stor mängd informa- tion enbart från metadata, även avseende innehållet i meddelandet, med kvarstående stor risk för kränkning av de övervakades integritet.

Tid och plats för produktion av ett dataobjekt är bra exempel på metadata som har långt många fler tillämpningar än vad som ur- sprungligen avses. Sådan metainformation från stora mängder foto- grafier i öppna bildarkiv som Flickr och Panoramio har exempelvis använts för att härleda vanliga turistattraktioner i stora städer, lik- som vilka rutter turister oftast använder för att ta sig mellan dessa (Zheng, Zha & Chua 2012).

Öppna data

En överväldigande majoritet av all data som produceras har begräns- ningar i vem som får tillgång till den och hur den får användas. Media som nyheter, böcker, film och musik distribueras mot betal- ning i någon form, och de får normalt inte dupliceras eller spridas vidare av mottagaren, i vart fall inte utan begränsningar. Dessutom är tillgången ofta behäftad med kostnader. Social media, som med- delanden i Twitter, är ofta fria för användarna att ta del av. Men om man vill få tillgång till alla meddelanden som produceras i tjänsten, liksom metadata som exempelvis var och när de producerade, så sker det normalt mot betalning och med begränsningar i hur de får användas. Öppen data handlar om motsatsen och beskriver således ingen kvalitet i datamängden eller dess källa utan handlar om frihet att använda den fritt utan begränsande restriktioner. Formella defini- tioner av begreppet saknas, men de allra flesta innefattar återanvänd- ning som en given frihet. Det kan exempelvis handla om redigering av en bild, eller användning av ett ljud i en musikproduktion. Fri vidare spridning inkluderas också, men oftast med begränsningen att upphovsmannen ska uppges vid spridningen liksom att spridningen ska ske med samma rättighet som ursprungsdata distribuerades med. Det senare innebär att det inte är möjligt att ta betalt för data som helt eller delvis skapats med hjälp av öppen data.

61

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

Det finns många argument för varför öppen data är bra varav få är generellt tillämpliga. Många anser att data som har sina rötter i grundläggande biologiska eller fysiska strukturer, som exempelvis organismers genetiska material, tillhör mänskligheten i stort och att det därför inte kan skyddas av upphovsrätt eller begränsas i sprid- ning. Mycket data produceras med offentliga medel, antingen som en del i offentlig verksamhet eller via offentligt finansierad forsk- ning i akademi och näringsliv. Enligt ett EU-direktiv från 20034 ska all data som offentlig verksamhet tillgängliggör vara fri för alla att återanvända. Rätten och spridningen får inte utformas så att den diskriminerar någon enskild, och den får inte behäftas med avgifter som överstiger kostnaden för reproduktion och spridning. Många länder har tagit god tid på sig att fullt ut implementera direktivet i nationell lagstiftning, inklusive Sverige, men sedan några år tillbaka blir alltmer offentligt producerad data publikt tillgänglig. Det finns även goda skäl att tro att felaktig data, eller så kallad dataröta, har större chans att blir rättad om många har tillgång till datamängden än bara ett fåtal.

Möjligheten för alla och envar att på ett enkelt sätt ta del av, vidareförädla och själv sprida offentliga data är värdefull av flera skäl. Ett handlar om att modellen har potential att skapa en positiv innovationskraft där uppfinningsrikedom och skaparglädje leder till en uppsjö av kreativ och användbar användning som skapar värde på många nivåer i samhället: ekonomiskt, socialt och demokratiskt. Ett annat handlar om att delandet i sig är förtroendeskapande i rela- tionen mellan offentliga institutioner och både medborgare och näringsliv, och att det bidrar till såväl större delaktighet i offentliga processer som ett medskapande som är positivt och utvecklande för samhället i stort.

Personlig data

Personliga data, eller personuppgifter som de benämns i reglerings- sammanhang, avser data som direkt eller indirekt kan kopplas till en individ. Exempel på data som med stor precision går att koppla till enskilda individer är namn, personnummer och adress. Foto-

4 EU-direktiv 2003/98/EC, även bekant under namnet PSI-direktivet.

62

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

grafier som innehåller identifierbara personer är exempel på data med indirekta kopplingar till individer. Såväl metadata som trafik- data innehåller ofta information som går att koppla till geografiska positioner, vilket gör det möjligt att skapa detaljerade spår av hur individer rör sig mellan och inom olika platser. Denna praktik under- lättas ytterligare av användning av direkta positioneringsmekanis- mer som GPS i smartphones och sportklockor.

Personliga data skyddas genom en mängd olika regleringar för att på olika sätt hjälpa individer att värna sin integritet5, exempelvis personuppgiftslagen6, kreditupplysningslagen7 och lagen om elek- tronisk information8 som var och en reglerar olika tillämpningsom- råden. Generellt gäller att det inte är tillåtet att samla in, behandla och sprida personliga data utan varje enskild individs medgivande. Personen det gäller har även rätt att ta del av data som kan kopplas till ens person och få den korrigerad om den är felaktig. Hantering och spridning av ostrukturerad personlig data, som exempelvis namn på personer i löpande text på en blogg eller i en tidningsartikel, är tillåten även utan omnämnda personers direkta medgivande.

Vissa uppgifter anses vara särskilt känsliga, det gäller sådana som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filo- sofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa och sexualliv. Det är enligt personuppgiftslagen förbjudet att hantera känsliga personuppgifter, men i vissa undantagsfall är det ändå tillåtet. Lagring av personuppgifter för hälso- och sjuk- vårdsändamål är ett exempel på ett undantag som gör hanteringen laglig. För all hantering av känsliga uppgifter gäller dock hårdare krav på säker datahantering än för andra uppgifter. Personuppgifts- lagen kommer 2018 att ersättas av en ny EU-förordning om data- skydd9, den allmänna dataskyddsförordningen, men även den nya förordningen erbjuder ett särskilt skydd för känsliga uppgifter.

5Det finns gott om litteratur som behandlar integritet kopplat till data och digitalisering, men få texter erbjuder breda och multifacetterade diskussioner på temat. För två undantag se Bylund (2013) och Nissenbaum (2010).

6SFS 1998:204.

7SFS 1973:1173.

8SFS 2003:389.

9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän dataskyddsförordning).

63

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

Det är lätt att förledas att tro att det är enkelt att avgöra om enskilda dataobjekt går att koppla till en individ eller inte, liksom att de datamängder som innehåller sådana objekt skulle vara få i rela- tion till övriga. Många enskilda fall har dock bevisat motsatsen. Det finns i själva verket gott om datamängder som till synes inte inne- håller referenser till individer men som ändå innehåller dataobjekt med personliga kopplingar. En anledning till detta är att mycket data på ett eller annat sätt produceras som en konsekvens av mänsk- lig aktivitet, som social interaktion via webb eller telefon, men även fotografier, köptransaktioner och elförbrukning.

En vanlig metod för att göra datamängder med personliga kopp- lingar hanterbara utan direkta individuella medgivanden, vilket lag- stiftning oftast kräver, är att anonymisera datamängden. Det handlar oftast om att tvätta bort identifierbar information från datamängden helt och hållet genom att ta bort alla identifierare i datamängden. Det låter sig göras om värdet i datamängden består även helt utan kopplingar till individer. Ett exempel är en automat som räknar antal passager in och ut från en butik. En alternativ metod för att anonymisera data är att byta ut identifierare som namn och person- nummer mot andra identifierare som var för sig inte går att koppla till någon individ. Det krävs om värdet i datamängden är beroende av kopplingar till människor som dock inte behöver vara kända indi- vider. Ett exempel är en automat som räknar antal återkommande besökare i en butik.

En stor utmaning för båda dessa varianter, men i synnerhet den senare, är att det i många fall är förhållandevis enkelt att använda annan känd information för att avkoda anonymiseringen och åter- identifiera enskilda dataobjekt. I vissa fall låter sig hela datamängder återidentifieras. En telefonkatalog är ett bra exempel på en data- mängd som är användbar för ändamålet, eftersom den bidrar med information som kopplar individer till platser som hem och arbets- plats. Det är utomordentligt svårt att på förhand utesluta att en anonymiserad datamängd inte går att återidentifieras på något sätt. Vid en studie baserad på tre månaders kreditkortsdata från drygt en miljon personer lyckades forskare vid MIT i USA visa att det räcker med data från fyra transaktioner per person för att återidentifiera hela 90 procent av individerna (de Montjoye et al. 2015).

64

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

Datakällor

Under tiden då register var den dominerande metaforen för lagring av data var i princip all dataproduktion analog, varefter den mer eller mindre manuellt matades in i digitalt format. I takt med att mängden digitalt lagrad information har ökat så har även själva pro- duktionen blivit alltmer digital. I dag lagras en överväldigande andel av all ny data digitalt redan från början. Fysikaliska signaler som temperatur och tryck, men även mer sammansatta intryck som ljud och bild, är ursprungligen analoga fenomen. I modern datahantering konverteras de dock till digitalt format tämligen omgående utan analog mellanlagring. En mycket stor mängd data produceras även helt digitalt, utan att någonsin ha passerat analog form. Det gäller all data som uteslutande baseras på digital data eller uppkommer som ett resultat av digitala transaktioner.

Media i bred bemärkelse är i dag i stor utsträckning digital i alla led, från produktion till lagring, distribution och konsumtion. Tryckt media som böcker och tidningar, liksom radio, är de mest fram- trädande undantagen där senare delar i kedjan alltjämt är analog. Inom digital media har webben som distributionsplattform en mycket framträdande roll. Dels för dess totala dominans avseende amatör- producerad media i form av bloggar och egenproducerad musik och film. Dels för att traditionell media i allt högre utsträckning går över till webbaserad distribution i samklang med stora förändringar i mediakonsumtionsvanor.

Media i sin helhet står för en betydande del av all lagrad och distribuerad digital data. En annan stor komponent är kommuni- kation i form av epost, social media samt röst- och videosamtal. De digitala plattformarna för kommunikation och socialt umgänge har växt exponentiellt sedan webben gjorde internet populärt med början under 1990-talet. Mobiltelefoni, och framför allt mobilt internet i kombination med smartphones, har bidragit med ytterligare bränsle till utvecklingen. I dag uppskattas en knapp tredjedel av världens befolkning ha tillgång till internetuppkopplade smartphones med social interaktion som en av dess främsta tillämpningar. Röst- och videosamtal, liksom epost, lagras normalt inte på lång sikt. I vart fall inte centralt. Det gäller inte data som produceras i social media som Facebook och Twitter med flera. Där får man räkna med att meddelanden, kommentarer och gillaklick lagras och används för

65

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

analys under mycket lång tid framöver. Att radera denna informa- tion är komplicerat och ibland omöjligt.

Internet, och då främst social och traditionell digital media, har bidragit till att skapa digitala rum i vilka människor numera utför många av de handlingar som tidigare var bundna till fysiska rum och platser. Vi umgås, roar oss, arbetar, handlar, gör affärer och mycket mer i dessa nya digitala rum, i stor utsträckning på samma sätt som vi tidigare har gjort det i de fysiska rummen. Andra förutsättningar hos de digitala rummen, med möjlighet till kommunikation över stora avstånd och till många samtidigt, har dock bidragit till snabb spridning och upptag av nya vanor med kraftigt utökade nätverk som följd. Framför allt geografiskt men även sett till volym. Dessa digitala rum har på många sätt utvecklats parallellt med de fysiska rummen, endast hoplänkade via individer och organisationer.

Sakernas internet, eller internet of things på engelska, är en term som beskriver företeelsen att koppla ihop fysiska och digitala rum via sensorer och aktuatorer av olika slag. Sensorer för att registrera signaler som representerar allt från temperatur till rörelse och bio- metriska data, liksom aktuatorer för att reglera belysning, öppna dörrar och styra inomhusklimat, förses i allt högre utsträckning med koppling till internet. Analysföretaget Gartner uppskattade i en färsk analys att antalet saker i sakernas internet under 2016 skulle uppgå till fler än 6 miljarder10. Om fyra år är prognosen fler än 20 miljarder saker. Precis som med datadriven digitalisering i allmän- het så finns det många förväntningar avseende de värden som saker- nas internet kommer att bidra till11. Många är säkerligen överskat- tade, men om man ser till betydelsen för samhällsutvecklingen som det digitala har bidragit med hittills, och då företrädesvis i digitala rum separerade från våra fysiska, så är det inte en alltför vild gissning att sammanlänkningen mellan det fysiska och digitala rymmer mycket stora möjligheter. Under alla omständigheter så kommer sakernas internet att bidra till en mycket omfattande digital dataproduktion med sikte på allt möjligt som händer i vår fysiska miljö.

En annan växande datamängd är de restprodukter som skapas som ett resultat av digitala transaktioner av en mängd olika slag.

10www.gartner.com/newsroom/id/3165317.

11Se exempelvis rapporten The Internet of Things: Mapping the Value Beyond the Hype från McKinsey Global Institute, www.mckinsey.com/business-functions/business- technology/ our-insights/the-internet-of-things-the-value-of-digitizing-the-physical-world.

66

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

Kreditkortköp, elenergianvändning, passage genom vägtullar, liksom en mängd andra aktiviteter i fysiska rum skapar bestående avtryck i form av digitala loggar och noteringar. Detsamma gäller händelser i digitala rum, som webbsökning, besök på bloggar och nyhetsplatser samt gillaklick i social media. De är alla datakällor i sin egen rätt. I vissa fall skapas data för stunden, som vid datakommunikation då information om ett meddelandes storlek, dess avsändare och mot- tagare fastställs för att säkerställa transport av meddelandet. I andra fall har syftet en längre tidshorisont, som när trafikdata från mobil- telefonanvändning lagras för att säkerställa ett betalningsunderlag vid fakturering av kund. I åter andra fall upptäcks ett mer bestå- ende värde i dessa tillfälliga data, varefter de lagras under längre tid än vad ursprungsändamålet kräver. Statens krav på telekomopera- törer att lagra trafikdata för brottsbekämpande ändamål utöver det som krävs för fakturering, den så kallade trafikdatalagen12, är ett sådant exempel. Gemensamt för alla varianter av trafikdata är att de anses vara mycket värdefulla för en många olika ändamål, inklusive övervakning, marknadsföring och optimering av exempelvis res- vanor.

Sammantaget finns det en stor och variationsrik mängd källor till digital dataproduktion i vår omgivning. De allra flesta är osyn- liga för ögat liksom för de flesta människors medvetande. Det finns lite som talar för att utvecklingen med allt fler källor kommer att plana ut. Troligare är att vi kommer få se en allt kraftigare tillväxt i både variation och antal.

Tekniker för databearbetning

Det förekommer en stor mängd tekniker och metodskolor som an- vänds för att bearbeta och söka värde i datamängder av olika slag: databrytning, artificiell intelligens, deep learning, artificiella neuron- nät, statistisk analys, mönsterigenkänning, genetisk programmering, är några av många termer som förekommer i såväl teknisk som mer vardaglig litteratur. Gemensamt för alla är att de handlar om pro- cesser och system för utvinning av kunskap ur såväl strukturerad

12 Ingår i lagen om elektronisk kommunikation, SFS 2003:389.

67

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

som ostrukturerad data. Alla har sin grund i tillämpad matematik, ofta med framträdande inslag av statistiska metoder.

Maskininlärning

Maskininlärning är ett samlingsbegrepp för algoritmer13 för att mer eller mindre automatiskt skapa modeller som beskriver någon egen- skap i en datamängd – ett sätt för datorer att lära sig från data utan program som exakt beskriver vad de ska göra. Intrycket blir att resultatet kan liknas med inlärning av mänskligt eller biologiskt slag. Dessa algoritmer utgör på ett eller annat sätt centrala komponenter i många av de tekniker och metodskolor som handlar om data- bearbetning.

Maskininlärning kan användas för att lösa ett antal grundläggan- de matematiska problem. Vid klassificering skapas en modell som kan användas för att sortera indata i ett antal förutbestämda kate- gorier. Vid klustring skapas en modell för att sortera indata i icke förutbestämda kategorier. Vid regressionsanalys är målet att givet en bekant variabel hitta en funktion som beskriver dess beroende av en eller flera obekanta variabler.

13 Mer vardagligt kan det matematiska begreppet algoritm liknas vid ett recept, som i en kok- bok, eller mer generellt en struktur, för att lösa matematiska problem.

68

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

Källa: https://en.wikipedia.org/wiki/Machine_learning#/media/File:Svm_max_sep_hyperplane_with _margin.png

Källa: https://en.wikipedia.org/wiki/Cluster_analysis#/media/File:Cluster-2.svg

69

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

Källa: https://en.wikipedia.org/wiki/Regression_analysis#/media/File:Linear_regression.svg

Det finns flera olika sätt som maskininlärning kan gå till på. Vid övervakad inlärning presenteras algoritmen med ett antal exempel på datapunkter och deras motsvarande rätta svar. Efter tillräckligt många exempel kan algoritmen med viss säkerhet förutse rätt resul- tat givet datapunkter som den inte stött på tidigare. Metoden kräver att man har en känsla för vad man vill få ut redan när man startar träningen, exempelvis olika förutbestämda kategorier i en svarsrymd. Det behövs även tillgång till exempel på datapunkter och deras mot- svarande rätta svar, vilka kan vara svåra att få tag på. Klassificering är ett problem som kan lösas med övervakad inlärning.

Vid oövervakad inlärning visas inte några exempel på korrekta kopplingar mellan indata och resultat utan algoritmen ska enbart utifrån förevisade datapunkter hitta användbar struktur i data, exem- pelvis ordning eller gruppindelning. Metoden är användbar när man inte vet vad man letar efter och på förhand inte kan säga vilka alter- nativa svar som indata kan ge upphov till, liksom när man vill ta fram ny kunskap från data. Klustring är ett problem som man lösas med oövervakad inlärning.

En tredje variant, reinforcement learning, kan ses som en slags kombination av de två ovanstående. Det används i föränderliga

70

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

situationer där algoritmens beteende behöver förändras över tiden, exempelvis vid interaktion med en dynamisk omvärld. Genom att kontinuerligt utvärdera och återkoppla de beslut algoritmen fattar förändras den över tiden. Medan det finns likheter mellan reinforce- ment learning och både övervakad och oövervakad inlärning så finns det också en viktig skillnad. Vid de båda senare är målet att iden- tifiera likheter och skillnader i indata medan det i den förra är att skapa ett föränderligt beteende i en dynamisk miljö.

Dessa tre problemlösningsutmaningarna klustring, klassificering och regressionsanalys illustrerar grundläggande problem som man kan lösa med maskininlärning, men ett stort antal besläktade och specialiserade varianter förekommer. Sammantaget handlar dessa om att skapa system med förmågan sortera och ordna data, förutse varia- tioner och förändringar i dataströmmar, hitta avvikelser i datamäng- der, och så vidare. Dessa kan sedan tillämpas inom en mängd olika områden i allt från programvara som spelar avancerade spel som schack och go baserat på en motspelares drag, kör ett fordon givet signaler från sensorer som detekterar egenskaper i fordonets omgiv- ning eller uppmärksammar hälso- och sjukvården på annalkande in- fluensaepidemier utifrån många individers webbsökningar på temat.

Centralt i alla resonemang är dock förekomsten av (1) någon slags modell av ett fenomen och (2) en algoritm som givet (3) indata kan producera (4) resultat med utgångspunkt från modellens be- skaffenhet. I maskininlärningens barndom för 40–50 år sedan krävdes mycket handpåläggning och manuellt arbete för att skapa dessa modeller. Det kunde handla om kodning av regler i schack eller om- fattande systematisering av beroenden och relationer i tillverknings- processer i så kallade expertsystem. Med bättre algoritmer, mer minne och processorkraft, och framför allt tillgång till alltmer data, har gränserna för hur mycket av modellbygget som måste göras manuellt på förhand krympt drastiskt. I dag finns många exempel på tillämpningar som helt drivs av data.

Beräkningskraft och lagring av data

I dataålderns barndom var både beräkningskraft och lagringskapa- citet mycket resurskrävande. De var dyra i inköp och underhåll, tog stor plats och krävde mycket energi för drift. Resultatet blev stora

71

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

centraliserade datorhallar för hantering av ett begränsat antal problem- lösningar till ett fåtal aktörer. I takt med att processorer och minnen blev mindre, mer energisnåla och billigare att tillverka så flyttade lag- ring och beräkning ut till persondatorer och såväl tillämpnings- områden som antal användare ökade kraftigt. Dagens tillämpningar, som baseras på mycket stora datamängder och väldiga behov av beräkningskraft, har tvingat fram en återgång till centraliserade an- läggningar eftersom kapaciteten i enskilda datorer, även kraftfulla sådana, inte räcker till. Dessa anläggningar, så kallade datacenter, möjliggör även en högre grad av kostnadseffektiv tillförlitlighet (redundans, säkerhetskopiering, skalskydd, med mera) jämfört med distribuerade lösningar. Dagens datacenter är baserade på många men billiga datorer och de är utvecklade för att kunna växa i storlek utan att komplexiteten blir ohanterlig. De kan hantera såväl stora som små problem av många olika slag kostnadseffektivt och de kan tjäna många olika aktörer samtidigt.

Molnbaserade lösningar är närbesläktade med datacenter såtill- vida att en lösning anses vara molnbaserad om den till skillnad från lokal lagring och beräkning i servrar, desktops, laptops och telefoner hanteras i datacenter i stället. Vid små och medelstora behov köps oftast denna kapacitet av en leverantör av molntjänster. Det fungerar bra för aktörer vars beräkningsbehov är så små att de inte motiverar investering och drift av ett eget datacenter. Dessutom möjliggör det flexibilitet för kunder vars behov av beräkningskraft och lagring ändras snabbt. Vid större behov är det dock vanligt med egen data- centerkapacitet. Stora leverantörer av social media som Google, Microsoft och Facebook utgör typiska exempel på aktörer som driver egna datacenter för molnbaserade lösningar i stor skala. Men även företag utanför IT-branschen som H&M och IKEA har stora behov av lagring och beräkningskraft och driver datacenter i egen regi.

Övergången till stora anläggningar med många, ofta tiotusentals, datorer och stor lagringskapacitet ställer nya krav på mjukvara och problemlösningsstrategier. För att kunna dra nytta av att ha många datorer samtidigt (så kallade beräkningskluster) och kunna lösa problem baserat på mycket stora datamängder behövs metoder för att dela upp problem i mindre delar och lösa de var för sig på var sitt håll. Vissa aktörer, som exempelvis Google, har utvecklat egna system för effektiv distribuerad problemlösning. En vanligt om-

72

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

nämnd produkt i sammanhanget är Hadoop, vilket är ett mjukvaru- ramverk baserat på öppen källkod för distribuerad lagring och be- räkning av mycket stora datamängder på stora beräkningskluster. Ramverket innehåller komponenter för distribuerade filsystem, algoritmer för att bryta upp stora beräkningsproblem till mindre delproblem, samt funktioner för att skapa tillförlitlighet i problem- lösningen.

Databrytning

Databrytning, eller data mining, är en term som ofta förekommer i databearbetningssammanhang, ofta som om det vore en teknik i sig själv. Det är dock snarare ett användningsområde som handlar om att tillämpa maskininlärning och statistisk analys för att hitta mönster i stora datamängder. Det finns många sammanhang där databrytning spelar en viktig roll eller bidrar med nyckelkomponenter, exem- pelvis för kundsegmentering inom handel och övervakning för att förhindra kortbedrägerier. Uppsala Monitoring Centre14 har en lång tradition av att framgångsrikt tillämpa databrytning på miljontals medicinska biverkningsrapporter som samlas in via WHO Programme for International Drug Monitoring. Syftet är att identifiera hittills okända kausala samband mellan medicinanvändning och allvarliga biverkningar.

Databrytning bygger på en process om fyra steg: hypotes, data, analys och utvärdering. Vid helt förutsättningslös databrytning kan hypotessteget plockas bort, åtminstone i en första vända. Därefter följer datainsamling och tvätt av data, varefter analys baserat på maskininlärning eller statistisk analys tar vid. I det avslutande steget utvärderas resultatet med avseende på förväntat värde. Processen är typiskt iterativ med många upprepningar av ovanstående steg med inslag av förfinade hypoteser, ny datainsamling eller omstrukture- ring och nya analyser. Visualisering av data i de olika stegen är en viktig komponent då datavolymerna typisk är mycket stora och ostrukturerade. Området rymmer en stor mängd tekniker för att visuellt åskådliggöra olika egenskaper i stora och spretiga datamäng- der.

14 www.who-umc.org

73

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

Källa: Andrew Beveridge, med benäget tillstånd av Mathematical Association of America

Artificiell intelligens

Ett annat begrepp som förtjänar särbehandling är artificiell intelligens, eller mer vardagligt AI. Begreppet myntades redan 1955 av data- och kognitionsforskaren John McCarthy med betydelsen “vetenskapen och tekniken att skapa intelligenta maskiner”. Vad som utgör intel- ligens i maskiner är dock ett högst rörligt mål. Därför används även

74

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

ibland den något retsamma betydelsen av AI som “det som AI- forskare ägnar sig åt”.

AI var ett populärt begrepp på 1960-talet och genererade stora forsknings- och utvecklingsanslag. De tillämpningar som tekniken bidrog med var maskiner som hade förmågan att spela enkla spel och lösa matematiska problem baserat på inlärning och träning. Sedan dess har termen varierat stort i popularitet i flera omgångar. På senare år talas det återigen mycket om AI som begrepp, som i an- slutning till Googles arbete med självkörande bilar, i Facebooks användning av sin interna AI-plattform för att förutse vilket inne- håll varje enskild användare är intresserad av och i Apples röstbase- rade digitala tjänst Siri. Ett aktuellt exempel som illustrerar hur be- greppet används i dag är lanseringen av den artificiella advokaten Ross som utnyttjar AI-plattformen IBM Watson för att skapa något som liknar en mänsklig advokat avseende kommunikation och problemlösningsförmåga15.

Rent allmänt finns ett antal egenskaper eller förmågor som ofta är närvarande när något marknadsförs som AI, inklusive förmågan att tolka och använda naturligt språk i kommunikation, att postulera hypoteser som ett resultat av kommunikation med omgivningen, att aktivt beforska och söka stöd för hypoteser, och slutligen att komma fram till slutsatser baserat på allt ovanstående. Egenskaper- na tillåter att maskiner kan lära av sina erfarenheter och öka sina förmågor över tiden.

En stor utmaning med begreppet är att det är beroende av en högst flytande förståelse för begreppet intelligens som saknar en klar och entydig definition. Kombinationen av otydlighet och snabba fram- steg inom området har utgjort en grogrund för höga förväntningar på framtida utveckling inom AI. Begrepp som singularitet, som be- skriver den hypotetiska situationen då AI är så avancerat att det leder till en kedjereaktion av självförbättrande algoritmer och i slut- ändan en superintelligens som vida överstiger mänsklig intelligens, diskuteras flitigt inom såväl datavetenskap som mer filosofiska fora (se exempelvis Eden et al. 2012). Andra har en mer nedtonad syn på utvecklingen och menar att utvecklingen visserligen rymmer många fantastiska möjligheter, men att tekniken inte på något sätt bör,

15 http://futurism.com/artificially-intelligent-lawyer-ross-hired-first-official-law-firm/

75

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

eller ens går att, jämföras med mänsklig intelligens.16 Alldeles oaktat vilken betydelse man vill lägga i begreppet så har dock alla AI-tillämp- ningar en gemensam faktor, de bygger på grundläggande matema- tiska problemlösningsmetoder med koppling till maskininlärning och tillgången till stora datamängder, beräkningskraft och lagrings- kapacitet. Vad som faller inom respektive utanför begreppets ram är därutöver helt upp till betraktaren att bestämma.

Data och digitalisering – sammanfattning och reflektioner inför framtiden

Datadriven digitalisering handlar i grunden om två sammanlänkade komponenter. Den ena handlar om styrkor som kommer av digita- lisering av analoga signaler vilket möjliggör omfattande och kost- nadseffektiv datainsamling och -bearbetning. Den andra handlar om förmågan att tillämpa resultaten från databearbetningen för att skapa ny kunskap med potentialen att förändra system, processer och organisation till det bättre.

Infrastruktur för datakommunikation och låga priser på sensorer och annan elektronik har sänkt de ekonomiska trösklarna för om- fattande datainsamling inom många tillämpningsområden. Teknik och metoder för databearbetning, inklusive datorer och lagrings- kapacitet till låg kostnad, har väsentligt höjt analys- och beräk- ningskapaciteten. Inte bara i datacenter, utan även i persondatorer, smartphones, och andra mindre datorer.

Databearbetning beskrivs ofta med en retorik som för tankarna till mänsklig, ibland övermänsklig, intelligens. Lärande maskiner, artificiell intelligens och superintelligens är några av de termer som bidrar till denna bild. I grund och botten handlar det dock om tilläm- pad matematik för att lösa grundläggande problem som klassifice- ring, kategorisering och kurvpassning. Det förekommer stor variation bland de matematiska metoder som används för att kunna hantera många olika typer av data i allt större mängd och högre takt. Ibland med fantastiska resultat i allt från självkörande bilar till identifiering av komplicerade samband mellan faktorer som bidrar till svåra sjuk-

16 Se exempelvis Robert Epsteins essä Your Brain is not a computer, https://aeon.co/essays/your-brain-does-not-process-information-and-it-is-not-a-computer.

76

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

domar. Men grunden för problemlösningen är densamma över hela linjen. Den stora förtjänsten med databearbetning kommer sig av tillgång till stora mängder data och av förmågan att skapa ordning och struktur i densamma.

Det fulla värdet i data infinner sig dock först när data kan leda till information som i ett specifikt sammanhang kan leda till an- vändbar kunskap. Detta steg kräver stor förståelse för den aktuella omgivningen, liksom väl underbyggda idéer om vilka transforma- tioner som kunskapen kan leda till. Det senare gäller såväl önskade som oönskade förändringar. Medan den första delen, den som handlar om datainsamling och -bearbetning, har upplevt en mycket kraftig utveckling de senaste decennierna så har delen som handlar om vilka transformationer som kan och bör följa därav utvecklats i betydligt mer blygsam takt.

Datadriven digitalisering rymmer en enorm potential för positiv förändring och utveckling inom många olika tillämpningsområden. Det kräver dock mycket och gedigen kompetens för att förverkligas, dels inom databearbetning och -analys, dels gällande de transforma- tioner som väntas följa. Bristande förmåga att hantera såväl önska- de som oönskade effekter sätter för närvarande käppar i hjulen för många av de fantastiska möjligheter som datadriven digitalisering har potential att bidra till. Det är väsentligt att dessa hanteras skyndsamt och väl, annars riskerar en del av potentialen att gå om intet. Kapitlet avslutas med en översikt över några av de utmaning- ar som är mest angelägna att hantera.

Stora heterogena datamängder är svåra att överblicka och förstå i sin helhet. Avancerade verktyg för analys och visualisering av så- dana kan därför skapa ett närmast magiskt intryck när mönster och korrelationer mellan olika delar av datamängden framträder. I sådana sammanhang är det lätt att skapa falska eller överdrivna förhopp- ningar om vad tekniken kan bidra till. På samma sätt kan en omoti- verad optimism om framtida förändringar obstruera och effektivt dölja viktiga andra viktiga aspekter.

De omfattande globala klimatutmaningarna har lett till stora be- hov av att minska vårt energiberoende, bland annat genom lägre elenergiförbrukning. Tillgången till allt billigare elenergimätare med hög upplösning och granularitet har sedan nära ett decennium till- baka närt idén att visualisering av energiförbrukning har möjlighet att påverka människors vanor och beteende med minskad förbruk-

77

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

ning som följd. Tanken är lika tilltalande som enkel. Tyvärr så är förändring av vanor och beteende långt ifrån enkelt eftersom det styrs av en stor mängd faktorer, inte minst sociala, institutionella och regulatoriska. Att göra människor medvetna om deras energi- användning har därför inte den omvälvande positiva effekten som idén utlovar. En bred tillämpning av modellen riskerar däremot att skapa ett antal högst negativa effekter, i synnerhet om tekniken kopplas till olika ekonomiska eller sociala förmåns- och belönings- system. Det riskerar att skapa sociala sorteringsmekanismer där de som av en eller annan anledning, som bristande ekonomi, kompetens eller tillgång till tid, inte kan ta del av de fördelar som användning- en av systemet är kopplat till. Det hindrar tyvärr vare sig forskare eller beslutsfattare i både näringsliv och offentlig sektor att förorda modellen samtidigt som dess eventuella negativa konsekvenser sällan undersöks närmare.

Oönskade effekter av datadriven digitalisering är ofta svåra att upptäcka, inte minst på grund av dess oöverblickbara natur. Det har en familj i Kansas fått erfara efter att under nära 10 år blivit hem- sökta av allt från poliser som söker efter narkotika och barn som rymt hemifrån till lurade konsumenter som brutit sig in och vanda- liserat gården i jakt på hämnd. Under lång tid kunde ingen förstå varför familjen ständigt utsattes för dessa trakasserier. Till slut lycka- des en redaktör vid mediabolaget Fusion förstå sambandet17. Det visade sig att en tjänst för att positionera IP-adresser av en slump hänvisade alla 600 miljoner amerikanska IP-adresser med okänd geo- grafisk position till just den utsatta gården i Kansas. Anekdoten illustrerar två stora problem med stora och heterogena datamäng- der. Dels utformades positioneringssystemet så att misstaget kunde ske. Problemet hade exempelvis gått att undvika genom att peka okända adresser till platser mitt i sjöar i stället. Dels förlitade sig många, från myndighetspersoner till brottslingar, på information från en tjänst som inte alls var avsedd att användas på det sättet och därför inte levererar information med den kvalitet som använd- ningen kräver.

Data är makt är ett populärt uttryck med mycket substans, men möjlighet att analysera och förädla data till information och kun- skap innebär ännu mer makt. Ännu så länge så är det få som har

17 http://fusion.net/story/287592/internet-mapping-glitch-kansas-farm/

78

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

både kompetens och resurser att göra det i betydande skala, vilket innebär en stor risk för maktobalans mellan olika aktörer i sam- hället. Här finns en oro för att vissa aktörer utnyttjar obalansen på ett ojuste sätt. Utöver att stora datamängder är svårgripbara så är de även svåra att se, åtminstone för de allra flesta. Det medför att även maktobalansen mellan de som kan och inte kan dra nytta av data i sig är svår att identifiera. Det senare riskerar att leda till minskad tillit mellan enskilda, näringsliv och offentlig sektor, efter- som ovisshet är en stark orsak till oro och ängslan.

Det förekommer initiativ som syftar till att synliggöra data- insamling och skapa tydliga villkor som reglerar förhållandet mellan de som bidrar med data och de som använder den. Crowdsignals.io18 är ett exempel som fokuserar på varierad longitudinell insamling av data från smarta telefoner och klockor. Syftet är att skapa en plattform för delning där såväl de som bidrar med data som de som använder den är fullt synliga i alla steg. Transparens av det slaget är ett viktigt förtroendeskapande verktyg. Det är dock även viktigt med verktyg som hjälper fler enskilda och andra aktörer att analy- sera och förädla data, vilket är betydligt mer ovanligt.

Rättvisa och opartiskhet är dygder i många sammanhang. Det gäller för media och nyhetsrapportering, relationen mellan enskilda och det offentliga, liksom en lång rad andra sammanhang inom näringsliv och offentlig sektor. Det finns en tendens att tillskriva algoritmer och stora datamängder en högre grad av opartiskhet än system som baseras på mänskliga beslut. Ett tydligt exempel är den upprörda debatten som följde påståendet att Facebook diskrimine- rar konservativa nyheter i sin automatiska nyhetsrapportering19, en debatt som har sin grund i antagandet att urvalet av nyheter skulle vara helt rättvist för alla inblandade, från alla tänkbara perspektiv, bara för att det till stor del är datadrivet. Det finns tvärtom goda skäl att vara mer kritisk i sin granskning av opartiskhet och rättvisa när det gäller just automatiska system, i synnerhet de som har många användare, eftersom en faktor som systematiskt förfördelar en viss grupp riskerar att drabba många människor samtidigt. Exempel på det senare är webbaserad marknadsföring som i en studie visade sig

18http://crowdsignals.io/

19http://gizmodo.com/former-facebook-workers-we-routinely-suppressed-conser- 1775461006

79

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

SOU 2016:85

resultera i att fler män än kvinnor fick se jobbannonser för välbetalda arbeten medan reklam för lån till dåliga villkor visades oftare för låg- än höginkomsttagare (Datta, Tschantz & Datta 2015).

En övertro till teknikens förmåga att skapa neutrala och rättvisa beslutsunderlag är riskabel, inte minst för att systematiska orättvisor riskerar att bestå under lång tid. Exemplet med gården i Kansas är en bra illustration på en händelse där det är tydligt att data och algoritmer i kombination kan skada enskilda under lång tid utan att någon ens märker sambandet. Ett mer omfattande exempel är an- vändningen av automatiska klassificeringssystem för att bedöma risken att häktade och dömda återfaller i brottslighet. De proprietära algoritmerna som systemen baseras på har anklagats för att syste- matiskt gynna vita individer samtidigt som färgade missgynnas i mot- svarande utsträckning, trots att hänsyn visats andra bakgrunds- faktorer.20

Denna omotiverade tilltro gör också att vi inte ställer samma krav på digitala system som vi normalt ställer på mänskligt beslutsfattan- de, med ombudsmän, mångfald i medieutbud, krav på transparens inom det offentliga, rätt att överklaga beslut, och så vidare. För att komma till rätta med det krävs dels tydlighet i hur utveckling av system går till, vilka träningsdatamängder som används, vilka kvalitets- garantier som ställs ut och hur upptäckta fel och brister rapporteras och åtgärdas. Det handlar i stor utsträckning om förbättrad direkt kommunikation i form av utformning av reklam och användarvill- kor, men även om indirekta aspekter avseende mer ändamålsenlig utformning av användargränssnitt och -upplevelse. Ett gränssnitt som utformas för att ge en tjänst intrycket av att vara opartiskt och som systematiskt döljer markörer som avslöjar källa eller annan kvalitetsinformation skapar lätt intrycket av att tjänsten är neutral. Även om det inte är sant.

Algorithm Watch21 är ett bra exempel på ett av flera ideella och akademiska initiativ som nyligen startats för att genom forskning, omvärldsbevakning, nätverkande och opinionsbildning försöka på- verka teknikbranschen att ta ett tydligare ansvar för frågor som rör rättvisa och opartiskhet.22 Det finns dock ett stort behov av att

20www.propublica.org/article/machine-bias-risk-assessments-in-criminal-sentencing.

21http://algorithmwatch.org/

22Forskningsinstitutet Data & Society står för ett annat initiativ, på temat vem kontrollerar den publika sfären, där de har samlat ett stort antal läsvärda texter.

80

SOU 2016:85

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering

stora beställare av tjänster och system, inte minst offentlig sektor, gör detsamma genom tydliga krav i upphandling och beställning.

Referenser

M. Bylund. 2013. Personlig integritet på nätet. FORES.

A.Datta, M.C. Tschantz, and A. Datta. 2015. Automated Experi- ments on Ad Privacy Settings, Proceedings on Privacy Enhancing Technologies, 1.

A.H. Eden, J.H. Moor, J.H. Soraker, and E. Steinhart. 2012. Singularity Hypotheses: An Overview, in Singularity hypotheses: A Scientific and Philosophical Assessment. Dordrecht: Springer. 2012.

T. Friedman and S. Judah. 2013. The State of Data Quality: Current Practices and Evolving Trends. 11 December 2013.

Y.-A. de Montjoye, L. Radaelli, V. K. Singh, and A. Pentland. 2015. Unique in the shopping mall: On the reidentifiability of credit card metadata. Science, 347(6221), January 2015.

M. De Nadai, J. Staiano, R. Larcher, N. Sebe, D. Quercia, and B. Lepri. 2016. The Death and Life of Great Italian Cities: A Mobile Phone Data Perspective. In Proceedings of the 25th International Conference on World Wide Web (WWW '16). International World Wide Web Conferences Steering Committee, Republic and Canton of Geneva, Switzerland, 413–423.

DOI=http://dx.doi.org/10.1145/2872427.2883084

H. Nissenbaum. 2010. Privacy in Context. Stanford University Press.

Y.-T. Zheng, Z.-J. Zha, and T.-S. Chua. 2012. Mining Travel Patterns from Geotagged Photos. ACM Trans. Intell. Syst. Technol. 3, 3, Article 56 (May 2012), 18 pages.

DOI=http://dx.doi.org/10.1145/2168752.2168770

Se www.datasociety.net/events/who-controls-public-sphere/.

81

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

Darja Isaksson

Infrastruktur är de grundläggande system och tjänster, såsom trans- port och energisystem, som ett land eller organisation använder för att fungera effektivt.1

Infrastruktur refererar till strukturer, system och inrättningar som tjänar ett land, stad eller område, inklusive de tjänster och faciliteter som är nödvändiga för dess ekonomi att fungera.2

Vad är infrastruktur i en digital demokrati? Vilka är de grundläggan- de system och tjänster som behöver tillhandahållas, för att landet och dess ekonomi ska fungera effektivt?

Det finns en tydlig koppling mellan digitalisering och företags tillväxt och lönsamhet.3 Samma samband är relevant på nationsnivå.4 Effektiv förvaltning, hög kvalitet och en hållbar utveckling inom alltifrån transportsektorn till hälsoområdet kräver digitalisering. Det innebär att vi behöver uppdatera vår syn på Sveriges infrastruk- tur till att inkludera de strukturer, processer och regelverk som ger oss bästa möjliga effektivitet i arbetet att digitalisera samhället.

1http://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/infrastructure

2https://en.wikipedia.org/wiki/Infrastructure

3www.capgemini.com/resource-file-access/resource/pdf/The_Digital_Advantage__How_ Digital_ Leaders_Outperform_their_Peers_in_Every_Industry.pdf

4www.bcg.se/documents/file191290.pdf, s. 9

83

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

En uppdaterad infrastruktur

Flera rapporter, från bland annat DESI5 och Världsbanken6, visar att Sverige tappat tempo i digitaliseringen och att vi behöver agera nu för att komma ikapp länder som moderniserat sin förvaltning med tydliga strategier och åtgärder för ökad digitalisering. Det innebär att vi behöver investera tid, pengar och kunskap i att komplettera vårt lands infrastruktur ur ett digitalt perspektiv.

Vi behöver skapa regelverk, incitament och strukturer som ger oss öppna data, interoperabilitet och innovationsmotorer som river silos. Vi behöver också utgå från ett starkare individfokus i alltifrån integritetsfrågor till utvecklingsprocesser.

Öppna data

Open data is publicly available data that can be universally and readily accessed, used, and redistributed free of charge. It is structured for usability and computability.7

En organisations, såväl som ett lands, förmåga till innovation i en digital tid beror till stor del på förmågan att förädla data till tjänster och produkter som skapar värde. Precis som i fråga om fysiska rå- varor som järn och malm, är råvarans tillgänglighet, och det bredare ekosystemet av aktörers möjligheter att förädla den, avgörande. Världsbanken8 har konstaterat att öppna data har stor betydelse för att nå de globala målen. När data görs tillgänglig kan den användas till att effektivisera och förbättra produktions- och supply chain- processer men också konsumtionsmönster, vilket är en förutsättning för ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling.9

Öppna data kan ge ett viktigt stöd för offentlig förvaltning i att prioritera och agera på de ställen som ger störst nytta.10 Dessutom är öppna data en grundläggande förutsättning för transparens i en

5https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/scoreboard/sweden

6http://reports.weforum.org/global-information-technology-report-2015/network-readiness- index/

7http://odimpact.org/about.html

8http://pubdocs.worldbank.org/pubdocs/publicdoc/2015/9/741081441230716917/Open- Data-for-Sustainable-development-PN-FINAL-ONLINE-September1.pdf

9www.ellenmacarthurfoundation.org/news/circular-economy-would-increase-european- competitiveness-and-deliver-better-societal-outcomes-new-study-reveals

10http://odimpact.org/

84

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

digital demokrati. Öppna data ger journalister verktyg för att mera kostnadseffektivt utföra viktigt granskningsarbete och medborgare ökad möjlighet att organisera sig och fatta informerade beslut.

Slutligen fungerar öppna data som råvara för innovation. När öppna data dessutom är standardiserad, skapar det marknader. Sam- mantaget ger det stora möjligheter till innovation, ökad hållbar tillväxt och nya jobb i alla branscher och samhällssektorer, från transport till hälsa och utbildning. För EU som helhet bedöms öppna data kunna generera en direkt marknad11 på 325 miljarder euro de när- maste fyra åren, åtminstone 16 miljarder kronor i direkt marknad i Sverige, och flera tusen arbetstillfällen de närmaste fyra åren.

Öppna data är alltså en viktig del av den infrastruktur som krävs i bygget av ett ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart samhälle. Både Världsbanken och EU rekommenderar länder och städer att satsa på öppna data, bland annat genom att:

göra öppna data tillgängligt kostnadsfritt för allmänheten

prioritera datamängder som efterfrågas

säkerställa långsiktig finansiering, kompetens och processer för arbete med kvalitetssäkring och löpande underhåll.

Nuläget för öppna data i Sverige

I dag finns fler barriärer än incitament för myndigheter att bidra till den viktiga digitala infrastrukturen. Få myndigheter eller verksam- heter i offentlig sektor har i dag instruktioner i sina regleringsbrev, eller ersättningsmodeller, som belönar satsningar på öppna data eller arbete med öppna standarder. I många fall saknas också kompetens. Detta kan ställas i kontrast till länder som Storbritannien, som haft en tydlig riktning för öppna data på varje enskilt departement12 sedan 201213, med en ständigt uppdaterad handlingsplan14 och öppen redo- visning av hur arbetet fortgår15.

11Direkt marknad dvs. tillväxt som bygger direkt på öppen data. Indirekt marknad kan vara tillväxt som skapas i omkringliggande tjänster eller på andra sätt.

12https://data.gov.uk/open-data-strategies

13www.gov.uk/government/publications/open-data-white-paper-unleashing-the-potential

14http://theodi.org/roadmap-uk-2015

15https://data.blog.gov.uk/2015/03/24/progress-on-the-national-information-infrastructure- project/

85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

Skillnaden mellan våra länder syns tydligt, bland annat i Open Data Barometer16, som visar att Sverige har lägre mognadsgrad och lägre nytta av öppna data exempelvis i form av ren tillväxt än Storbritannien. Det mest oroande att Sveriges trend dessutom är nedåtgående.

17

Källa: Open Data Barometer 2015.

16http://opendatabarometer.org/data-explorer/?_year=2015&indicator=ODB

17http://opendatabarometer.org/data-explorer/?_year=2015&indicator=ODB&lang= en®ion=:EU&open=SWE&comparew=GBR

86

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

För att både göra nytta på kort sikt, och påbörja arbetet att komma ikapp de länder som i dag ligger flera år före oss, behöver vi

Ta fram en nationell strategi och ramverk för öppna data.18

Säkra finansiering och utpekat ansvar för att tillgängliggöra och underhålla de öppna data som bedöms ha störst värde på kort sikt, bland annat geodata och klimatdata.

Löpande arbeta med att identifiera fortsatta problemområden där öppna data kan göra stor skillnad, och de datamängder som har stort värde.19

Se över de regelverk som eventuellt hindrar öppnande av värde- fullt data.

Incitament för öppna data utanför offentlig sektor

I näringslivet finns naturliga incitament för att samverka för stan- dardisering, åtminstone bland stora företag. Men incitamenten att dela data är inte lika uppenbara. Ändå finns flera områden där kon- kurrensneutralt tillgänglig data skulle ge stora möjligheter att öka utvecklingen mot ett hållbart samhälle och samtidigt öka innova- tionstakten utan att skada befintliga företag. Policy skulle kunna ge de incitament som saknas att få det att hända.

Incitament i form av bättre information till konsumenter

Ett exempel på möjlig policy: Från 2020 kan det vara varje svensk invånares rättighet att kunna fatta konsumentbeslut baserat på infor- mation om utsläppseffekter av vad vi köper. Just nu görs mycket arbete med att samla data för att optimera produktion och supply chain i olika tillverkande industrier. Data finns. Men arbetet är sällan inriktat på att också driva konsumentefterfrågan på ännu bättre klimateffekter, så informationen görs inte tillgänglig. På andra håll

18Digitaliseringskommissionen föreslår i SOU 2015:91 att en nationell strategi tas fram för datadriven innovation och ramverk för öppna data, se sid 163–164.

19Digitaliseringskommissionen föreslår i SOU 2015:91 att ett nationellt kompetenscenter kring stora datamängder inrättas kring metoder för insamling, analys och nyttiggörande av stora datamängder, se sid 165–166.

87

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

finns aktörer som försöker stärka konsumentperspektivet: Företaget GoodGuide erbjuder konsumenter möjligheter att göra medvetna konsumentval genom en app som ger information om olika konsu- mentprodukters klimatpåverkan.20 Det medlemsdrivna organet GS1 i Belgien arbetar med att göra information om utsläpp allmänt till- gänglig för allmänheten genom att koppla utsläppsinformation till de streck-koder som används för att registrera varor i alltifrån lager till kassasystem.21

Initiativ som GS1 projekt eller startupen GoodGuide kan ge vik- tiga bidrag till hållbar utveckling genom att påverka konsumenters attityder och beteende. Policy som stärker vår rätt som konsumen- ter kan öka takten i denna typ av datadriven innovation och sam- tidigt gynna de enskilda företag som är bäst på att verka i denna riktning redan i dag.

Interoperabilitet är nödvändigt

Men att göra data tillgängligt räcker inte. För att data ska kunna användas, och för att lösningar ska kunna få verklig effekt, behövs interoperabilitet.

Interoperability is a characteristic of a product or system, whose inter- faces are completely understood, to work with other products or systems, present or future, in either implementation or access, without any restrictions.22

Inom alltifrån transporter till hälsa och smarta städer, ser vi ett allt- mer komplext ekosystem av olika tekniska implementationer växa fram. I dag är det ibland ett problem. Bara Stockholms Läns Lands- ting bedömer till exempel att man har 1 600 olika system. Det skadar både arbetsmiljö och effektivitet när dessa fungerar dåligt tillsam- mans. Samtidigt vore motsatsen; få men gigantiska system, snarare en innovationshämmande dystopi än något att sträva efter. Tvärt- om behöver det bli enklare och billigare att komplettera eller ersätta digitala lösningar med varandra.

20www.goodguide.com

21http://ecr-all.org/files/GS1-Belgilux-CO2-measurement-roadmap.pdf

22https://en.wikipedia.org/wiki/Interoperability

88

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

Kvalitet, effektivitet, och tempo i vidareutveckling kräver att data kan flöda effektivt mellan olika system och tjänster. För att det ska vara möjligt behöver man använda gemensamma standarder för hur data struktureras och tillgängliggörs. Data kan vara öppen i olika grad för olika aktörer, men såväl semantik som teknisk tillgänglighet be- höver fungera på samma sätt för att data ska kunna flöda mellan olika system.

Nationell samordning behövs

Standarder utvecklas oftast i näringslivet och dessutom i internatio- nellt kontext. I de flesta sammanhang finns bra standarder att tillgå och använda, men utmaningen är att se till att tillräckligt många an- vänder samma standard. Så nationell samordning behövs på flera områden. Gemensamma standarder är avgörande för att skapa en fungerande marknad för digitala innovationer i Sverige, inte minst därför att vi är ett litet land. Alternativet innebär att lösningar i brist på gemensamma standarder hela tiden behöver anpassas för att fun- gera med varandra, vilket snabbt leder till exploderande komplexitet och med det orimliga kostnader för underhåll eller vidareutveck- ling. Gemensamma standarder är lösningen, och inom varje sektor såsom exempelvis hälsa, transport eller miljö behöver det därför finnas utpekat ansvar hos lämplig part att underhålla riktlinjer för vilka standarder som gäller i Sverige.

Det finns erfarenheter att hämta från länder som redan agerat, både ifråga om arbetssätt, tekniklösningar och nytta av nationella standarder. I USA, där privat sektor tillhandahåller många av de tjänster som vi i Europa ser som gemensamma, finns statliga initiativ på området. ONC (Office of National Coordinator of Health Information Technology) har en nationell strategi för interopera- bilitet på hälsoområdet23. I Europa är Nederländerna ett gott före- döme på transportområdet, där man sedan länge har en nationell standard för trafikdata, en nationell standard för biljetthantering och en öppen plattform för trafikdata24 som används av en rad olika aktörer.

23www.healthit.gov/sites/default/files/hie-interoperability/nationwide-interoperability- roadmap-final-version-1.0.pdf

24www.plannerstack.org/

89

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

Även processerna för arbetet med standarder behöver vara trans- parenta. EU-kommissionen faciliterade i juni 2016 en workshop där man slog fast att små och medelstora företag är otillräckligt involve- rade i arbetet med standarder för interoperabilitet, och att sättet att arbeta med standarder behöver vara mera transparent25. I praktiken ser dag i dag ut så att många standardiseringsprocesser omgärdas av betalkrav. I flera fall är till och med själva standarden dyr att ens läsa, vilket i praktiken nästan blir en garanti för att små bolag inte har tillgång till dem. Det är skadligt för innovationssystemet att tillåta att samhällsviktiga standarder tillåts kosta pengar att bidra till och ens ta del av. I praktiken fungerar det som en utelåsningsmeka- nism mot de små bolag som behövs i ekosystemet, och det bygger in en affärsmässig risk för många som vill bygga tjänster baserat på öppna data, eftersom man inte har praktisk möjlighet till insyn i vilka förändringar man kan förvänta sig i de standarder man är beroende av. Enkelt uttryckt kan den tjänst man bygger sluta fungera utan att man själv haft möjlighet att agera proaktivt för att förhindra det.

Följande behöver göras:

Utse aktörer med ansvar att samordna arbetet med vilka stan- darder som ska gälla i Sverige ifråga om data som rör hälsa, trans- porter samt data som är viktigt för ekologiskt hållbar utveckling.

Finansiera öppna standarder och transparenta processer på de områden som är särskilt viktiga för samhället.

Innovationsmotorer river silos

Öppna data och interoperabilitet är i sig en infrastruktur för de nya digitala tjänster som behövs. Men för att vi ska få den utveckling som ger mesta möjliga nytta till samhället behövs också processer som river silos, säkerställer tempo i utvecklingen och ger träffsäker- het i att skapa lösningar med hög kvalitet. I dag finns kunskap om vad som kännetecknar sådana processer26. Viktiga återkommande principer är att de:

25www.europeandataportal.eu/sv/content/standards-data

26https://playbook.cio.gov/

90

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

involverar en bredd av aktörer

utgår ifrån användarnas behov

arbetar med iterativa processer.

För att injicera mer av sådan kompetens, arbetssätt och kultur i sam- hället och den statliga förvaltningen, har flera länder goda erfaren- heter av att starta olika former av ”labb”, där principerna för modern digital utveckling omsätts i praktiken. Syftet med sådana labb är ofta flera:

Fungera som goda föredömen. Genom lyckade exempel inspirera andra delar i offentlig sektor att ta till sig alltifrån startup-världens arbetssätt till gemensamma lösningar.

Skapa bättre digitala tjänster till lägre kostnad än gammaldags it- organisationer lyckats med, genom att omsätta arbetssätt och principer som bevisat sig framgångsrika, framför allt principer för agil och användarcentrerad utveckling, samt hög grad av öppen- het.

Fungera som katalysatorer i arbetet att skapa samhällsnyttiga tjänster som ställer höga krav på samarbete mellan olika myndig- heter.

Öppna upp utvecklingen av samhällsnyttiga tjänster för en rikare flora av innovativa team i civilsamhälle och näringsliv.

Några relevanta exempel som i dag visar vägen är:

18f i USA

18f har beskrivits som en ”startup i administrationen”. Temat består av specialister handplockade från USA:s största digitala företag, och de använder startup-världens arbetssätt till att bygga samhällsnytta tjänster.27 Teamet har handplockats från USA:s ledande digitala företag; Google, Amazon, Facebook och andra.

27 https://18f.gsa.gov/

91

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

Så här uttrycker de vad de bidrar med till de statliga myndig- heter de tjänar: ”Leverans är strategin. Vi levererar:

anpassade produkter som löser dina problem

innovativa sätt att köpa lösningar

plattformar för staten

en väg till att bli en digitalt stärkt organisation

tekniker för moderna digitala tjänster.

Vi arbetar med användarcentrerad design, agila metoder och öppen källkod för att bygga digitala tjänster i världsklass för amerikas allmän- het. Vi är dedikerade till att arbeta öppet, bygga tillgängliga produkter och lansera tidigt och ofta.”

De arbetar verkligen öppet. Allting som produceras av dem finns tillgängligt på deras webbplats: öppen källkod, nyheter såväl som mätetal på användning för allt de bygger28, vilket gör att allting de gör är fritt och enkelt kan återanvändas och vidareutvecklas.

NASA Tournament lab

Få organisationer har samma möjligheter att attrahera de bästa talang- erna i världen som NASA. Ändå säger Harvardprofessorn Karim Lakhani att öppna innovationstävlingar gång på gång överträffar NASA:s egna team i problemlösning.29 Därför finns NASA Tourna- ment Lab, som regelbundet arrangerar öppna innovationstävlingar, där team från hela världen kan delta.30 NASA Tournament Lab visar att i en digitaliserad värld handlar det inte längre bara om att an- ställa de bästa, eller göra de bästa upphandlingarna. Det finns andra sätt att mobilisera innovationskraft, och de sätten handlar ofta om att använda plattformar som ger öppenhet, sammanhang som ger trovärdighet och attraktionskraft samt processer som säkerställer

28https://18f.gsa.gov/dashboard/

29https://hbr.org/2013/04/using-the-crowd-as-an-innovation-partner/

30www.nasa.gov/coeci/ntl

92

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

att de lösningsidéer som genereras kan skalas upp i verkliga imple- mentationer.

US Challenge platform

Liksom NASA Tournament Lab förstår USA:s administration att inte ens USA:s regering kan anställa all den talang som krävs för att skapa de bästa lösningarna för sina behov. En viktig nyckel för både tempo och kvalitet är att lyckas skapa plattformar för samarbete som gör att lösningar skapas av många fler än de team som kan an- ställas eller upphandlas direkt. US Challenge platform är ett sätt som USA:s administration använder för att stimulera innovativa lös- ningar på sina egna problem.31 På plattformen publiceras utmaning- ar där myndigheter uppmanar de som känner sig manade att lösa alltifrån kommunikativa problem till ingenjörs- och forsknings- problem. Till varje utmaning finns en problemägare och de vinnande förslagen vinner priser som ersättning för sitt bidrag.

GDS i Storbritannien

I Storbritannien finns myndigheten Government Digital Service (GDS) som stöd till myndigheter och offentlig verksamhet. Om sig själva säger de att de arbetar med:

standarder och kvalitetssäkring

att utveckla gemensamma resurser

att stärka människor och förmågor.

I sin blogg32 konstaterar de att det ofta är svårt att skapa bra tjänster för medborgare, på grund av att administrationen arbetar i silos. Befintliga processer leder också ibland till att tjänster utvecklas med metodik som kan göra att lösningarna gör det enklare för admini- strationen snarare än för medborgarna. De har identifierat tjänste-

31www.challenge.gov/list/

32https://gds.blog.gov.uk/2016/04/18/what-we-mean-by-service-design/

93

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

design33 som en central metodik för att skapa lösningar som adres- serar verkliga problem, på ett effektivt sätt.

Lärdomar och möjligheter för Sverige

Sverige har jämförelsevis gott om kompetens på flera av de om- råden som nu behövs. Men vi har ännu inte tagit något grepp om hur vår gemensamma välfärd ska stärkas genom ökat tempo i digita- liseringen av myndigheter och offentlig sektor. Det är avgörande för vår framtida konkurrenskraft, kvalitet och effektivitet i förvalt- ningen att vi nu organiserar oss för den digitala transformation som behövs inom alltifrån hälsa och transport till migration och hållbara städer. I arbetet att göra det vore det klokt att lära av de som gått före oss.

Vi behöver organisera oss för att riva de silos som i dag känne- tecknar svensk förvaltning. Ett invånarfokuserat arbetssätt behövs både för att identifiera förbättringsområden och lösningar som ger verklig effekt. Vi behöver öppna upp för en bred flora av aktörer som skapar de lösningar som behövs. Allt detta kan vi åstadkomma genom att:

Lansera en plattform som mobiliserar Sveriges digitaliseringskraft

Vi kan skapa en plattform på samma sätt som NASA och USA:s regering gör, där myndigheter gemensamt kan synliggöra sina ut- maningar och behov och ge möjlighet för fler att bidra med lösnings- idéer. En sådan plattform behöver vara en del av ett systematiskt arbete med att skapa synlighet till utmaningarna och attraktionskraft till att bidra. Processer ska finnas på plats för att skapa engagemang kring utmaningarna, exempelvis genom hackatons, men också för att sedan finansiera och implementera de bästa idéerna.

33 https://sv.wikipedia.org/wiki/Tj%C3%A4nstedesign

94

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

Undersök möjligheter till affärsmodeller som ger skalbarhet

Öppen källkod har radikalt sänkt barriärerna för att bygga digitala tjänster. Plattformar som Github gör det möjligt för utvecklare i hela världen att dra nytta av varandra genom att återanvända varan- dras kod i sina egna lösningar. App-stores gör det ofta möjligt för den som byggt något att distribuera sina lösningar till en global målgrupp på ett effektivt sätt.

Det vore värdefullt att undersöka möjligheten att skapa en nationell plattform för digitala tjänster. En plattform som premierar öppen källkod, och där de som utvecklar funktioner får ersättning baserat på hur mycket deras funktionalitet används. En sådan platt- form skulle göra det möjligt för offentlig sektor att både dra maxi- mal nytta av den kostnadsbesparing och effektivisering som kan uppnås med hjälp av öppen källkod, ge finansiella incitament till ut- veckling av digitala tjänster och att samtidigt möjliggöra ett betydligt bredare utbud av tjänster och leverantörer än vad traditionell upp- handling kan göra.

Oavsett affärsmodell skulle det också bidra till effektivitet och kvalitet i statlig digitalisering att skapa gemensamma standarder för data som handlar om kvalitet. App-stores och sociala handelsplatser erbjuder transparens i form av användardrivna recensioner och be- tyg. Det gör det enklare för användare att hitta bra lösningar, men skapar också effektiva incitament att ta ansvar för sin egen kund- upplevelse. På liknande sätt skulle de digitala tjänster som används i offentlig sektor kunna låta användare (både invånare och yrkes- verksamma) ge betyg på tjänsterna de möter. Precis som i appstores skulle den informationen kombineras med information om vem som byggt tjänsten, och kanske vilken del av offentlig sektor som upphandlat den. Öppna data på den upplevda kvaliteten av statens digitala tjänster skulle kunna sänka barriärerna för bra lösningar att nå ökad spridning, men också öka trycket på att förbättra de tjänster som inte håller måttet.

95

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

Inrätta en statlig innovationsmotor som river silos

Vi kan följa USA:s, Storbritanniens, Danmarks, Estlands och Singapores exempel och inrätta minst en organisation med tydligt mandat att vara den katalysator i samarbetet mellan myndigheter och organisationer som behövs. En sådan organisation ska:

a)innehålla multidisciplinära team med mandat att samla de myndig- heter, aktörer och invånare som krävs för att identifiera förbätt- ringsområden.

b)arbeta enligt samma principer som skapar framgångar i hela den digitala världen: öppet, agilt och med ett tydligt invånarperspek- tiv i fokus.

… Några ord om integritet

Att värna individens integritet är centralt i en digital demokrati. Regelverken som omgärdar den kan också anses vara en del av vår digitala infrastruktur. Mänskligheten har aldrig tidigare haft tillgång till så enorma mängder data som vi har just nu. Ur hållbarhetssyn- punkt är det avgörande att kunna använda stora datamängder. Opti- merade transportsystem kräver data för att kunna realiseras, och inom hälsa är det av avgörande betydelse för oss att alltifrån medicin till behandling i ökande grad baserar sig på data om våra individu- ella förutsättningar. Som både individer och samhälle kan vi sägas stå mitt i en informationstsunami, och vi ger ofta bort data om oss själva i försök att få enklare upplevelser i våra försök att hantera den. Samtidigt behöver vår integritet värnas.

Men i stället för att bara se integritetsfrågan som ett hinder för den utveckling vi vet att vi behöver, behöver vi också minnas det omvända perspektivet på integritet. Att värna invånares integritet handlar om att stärka oss som individer. Vår integritet handlar om:

individens rätt till sin egen data, och i tillbörliga fall rätten att välja vem som ska ha tillgång till den.

individens rätt till transparens ifråga om vem som har tillgång till data och hur den används

96

SOU 2016:85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

individens möjlighet till rättsskydd i de fall där individen anser att data används på ett för hen skadligt sätt. Kanske borde vi ha en informationsombudsman?

Integritet handlar inte bara om att hindra data från att samlas eller användas. Det handlar i allra högsta grad om att öka transparensen i vem som använder data, och hur. Framför allt handlar det om att stärka individens rätt till sin egen data.

Slutord

Vi har länge sagt att vi ska vara bäst i världen på att ta vara på digi- taliseringens möjligheter. Ändå visar de flesta internationella jäm- förelser att vi tappat tempo i både näringsliv och offentlig sektor. En starkt bidragande anledning till det är att vi underskattat hur viktigt det är att uppdatera vår svenska förvaltning med ett digitalt perspektiv. Det fungerar inte längre att arbeta i sinsemellan effek- tiva silos. Det fungerar inte längre att tro att digitalt är ett undantag i våra verksamheter, när det i själva verket är normen för alla former av verksamhetsutveckling. Vi behöver agera nu. Vi behöver:

Mobilisera digitaliseringskraften i hela landet genom att

Säkra tillgången till samhällsnyttig öppna data att bygga tjänster på. Börja med den vi vet har stort värde i närtid: geodata, trafik- data och miljödata.

Säkerställa (genom utpekat ansvar och finansiering) transparenta processer för, och tillgång till, standarder för den data som är avgörande för att säkra interoperabilitet inom hälsa, transporter och miljö.

Lansera en nationell plattform och process som tydliggör behov hos olika myndigheter och offentliga verksamheter, och säker- ställer att de bra lösningsidéer som fångas upp också implemen- teras.

Maximera skalbarheten i de lösningar som byggs åt staten genom att ha transparens i kvalitet på lösningar, kanske kombinerat med

97

Infrastruktur för ett digitalt samhälle

SOU 2016:85

affärsmodeller som gör att lösningar som tillgängliggörs som öppen källkod också ger finansiell ersättning.

Skapa innovationsmotorer som river silos i offentlig sektor. Se till att de arbetar agilt och multidisciplinärt samt designdrivet där de involverar alla för uppgiften relevanta myndigheter men fram- för allt invånarna själva. Se till att de börjar arbeta inom de om- råden där vi vet att förbättringsbehovet är stort och effektiva lösningar kan hittas i mötet mellan olika verksamheters processer, exempelvis etablering av nyanlända34.

Genom sunda inkluderande processer och öppna plattformar, kan vi mobilisera bred samverkan för samhällsnyttig digitalisering långt bortom myndighets-, verksamhet- och kommungränser.

Vi väljer själva om vi vill dra nytta av de möjligheter som nu finns att bygga ett samhälle som är hållbart ekonomiskt, miljömässigt och socialt. Vi har allt att vinna på att nu uppdatera vår bild av vad infrastruktur är i en modern digital demokrati. Vår gemensamma infrastruktur behöver inkludera den data, de standarder och de pro- cesser som hjälper oss att digitalisera för ett hållbart samhälle. Vi kan välja att öka tempot i att riva de silos och arbetssätt som funge- rade igår, men som inte längre räcker till. Vi vet att digitaliseringen är central för vår framtid och att den kan ge oss både bättre kvalitet och mera effektivitet. Vi vet att digitaliseringen är central för vår framtid och att den kan ge oss både bättre kvalitet och mera effek- tivitet. Det är dags för den svenska modellen att sätta digitalt först.

34 Förslag presenterat för innovationsrådet av Lisa Lindström i februari 2016.

98

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

Erik Lakomaa

Digitaliseringen öppnar inte bara för nya tjänster, affärsmodeller och produktionsmetoder. Den för också med sig nya risker. Hur dessa hanteras har betydelse både för företagen och för konsumenterna. I flera fall medför digitaliseringen att existerande regelverk blir svår- tillämpat, vilket kan kräva ändringar i reglerna om man vill behålla den tidigare nivån av skydd för exempelvis konsumenter eller arbets- tagare.

Det här kapitlet kommer att behandla effekter av digitalisering för företag och konsumenter. Fokus ligger på företagens hantering av kunddata, vilka risker datainsamling och spridning för med sig, vilka krav det ställer på företagen samt hur företags olika sätt att agera på detta område påverkar konsumenterna. Det argumenteras både för att företagen bör se datahantering som en strategisk fråga och för att digitaliseringen kan ha kommit att förändra styrkerela- tioner mellan företag och konsumenter. Vidare behandlas frågan om vilka krav digitaliseringen ställer på ändamålsenlig reglering av detta område.1

Digitaliseringen, företagen och förtroendet

Tidigare har forskningen kring digitalisering främst varit inriktad på hur tekniken möjliggjort nya tjänster eller affärsmodeller, eller på effekter av ny teknik på konkurrens. Det första utgörs bland

1 Även om integritetsfrågor är viktiga behandlas de inte här då de är föremål för en annan på- gående utredning.

99

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

annat av affärsmodeller där en tjänst erbjuds konsumenten i utbyte mot data, eller av prenumerationsmodeller där man för en fast avgift får tillgång till ett större digitalt utbud (exempelvis av musik).2 Det andra utgörs exempelvis av hur etablerade företag slås ut av nya företag som varit snabbare eller bättre på att implementera ny tekno- logi. Det finns emellertid även andra områden där digitaliseringen påverkar företagen. För ett växande antal företag är insamling av kunddata en central del av verksamheten. Det gör dem också mer beroende av hur kunderna ser på denna hantering.

Kunddata får allt större betydelse

Kunddata, både i form av personuppgifter och i form av uppgifter om kunders köpbeteenden, får allt större betydelse för företagen. För vissa företag är sådana uppgifter till och med en av deras största tillgångar. Många företag förlitar sig på att kunderna inte ska reagera på att man sparar data om deras köpbeteenden, att de är villiga att fortgående lämna ifrån sig personuppgifter frivilligt samt att de accep- terar att uppgifter lagras, bearbetas och sprids.

Möjligheterna att analysera data har samtidigt utvecklats enormt genom nya analystekniker som databaserad kognitiv beräkning (cognitive computing; se t.ex. (Kelly III & Hamm, 2013) och predik- tiva analyser utifrån stora datamängder (big data; se t.ex. (Berman, 2013; Hildebrandt, 2008). Sådana data insamlas i dag av en mängd företag och även av myndigheter, förmodligen av det stora flertalet organisationer som är aktiva i den digitala världen. Det gör att både nyttan av datainsamlingen och riskerna vid missbruk ökar.

I och med att kostnaderna för insamling minskat till nära noll begränsas inte heller insamlingen av ekonomiska skäl. Det innebär också att besluten kan tas längre ner i organisationen, exempelvis på it- eller marknadsavdelningar. Tidigare fanns en automatisk ekono- misk begränsning av datainsamling. Eftersom lagring var dyrt var det nödvändigt för företag (och myndigheter) att sålla, och kostna- derna gjorde också att det krävdes strategiska beslut om dessa utgift- er. I dag är den begränsningen borta och företag samlar regelmässigt

2 För diskussion om sådana möjligheter se exempelvis Shapiro & Varian (2013).

100

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

in och sparar data de inte behöver för verksamheten eftersom den kan vara bra att ha i framtiden.

Dataminimeringsprincipen som ingår i EU:s dataskyddsförord- ning syftar till att begränsa sådan överdriven datainsamling. En be- gränsning är dock att förordningen överlåter till företagen att av- göra vad som är nödvändigt för verksamheten i stället för att låta detta bestämmas utifrån objektiva kriterier. Risken finns att det blir företagens intressen som i praktiken kommer att överordnas konsu- menternas. Samtidigt ger förordningen ökade möjligheter för kon- sumenter att hävda sin rätt, exempelvis möjligheter till grupptalan eller annan kollektiv handling. Ökad konkurrens innebär också att konsumenterna får större möjligheter att rösta med fötterna och välja bort företag vars hantering av kunddata de ogillar.3

Företags allt mer omfattande insamling och användning av kund- uppgifter innebär å ena sidan att de kan erbjuda nya tjänster, å andra sidan risker för att kunderna överger företaget om företaget eller någon annan, med det insamlande företagets godkännande eller ej, missbrukar eller sprider dessa uppgifter.

Genom att samla in data om kunderna som sådana och om deras beteende när det gäller interaktionen med företagen i fråga, exem- pelvis hur de väljer varor inför ett köp eller deras surfmönster, kan företagen skapa profiler eller bedöma deras sannolikhet till köp. Ett vanligt användningsområde för sådana profiler är att ge riktade erbju- danden eller rekommendationer om andra produkter som kunden kanske också skulle kunna tänkas köpa.

De kan även anpassa prissättningen efter hur angelägen kunden bedöms vara. Visar profilen att kunden gjort omfattande research innan köpet krävs kanske en rabatt för att få till ett avslut. Medan rabatter normalt uppfattas som okontroversiella kan profilerings- data också användas till sådant som inte ligger i kundens intresse. Visar profilen att kunden är i desperat behov av produkten – exem- pelvis om den potentielle kundens agerande i sociala media avslöjat att den flygbiljett kunden söker sannolikt ska användas för att flyga

3 En brittisk surveyundersökning (Information Commissioner’s Office Annual Track 2016) visar att 35 procent av konsumenterna valt bort en tjänst som en följd av att företaget bakom begärt för mycket personuppgifter. För att kunna byta bort en tjänst krävs dock att konsu- menten känner till hur företaget hanterar data. Vidare kan det finnas företag som fått en sådan dominerande ställning att de kan vara svåra att byta bort. Denna typ av företags ageranden har traditionellt varit föremål för särskild reglering.

101

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

till sin dotters bröllop – kan företaget använda informationen för att höja priset. Många skulle tycka att detta var omoraliskt men be- teendet kan vara svårt att komma åt.4 Priser på flygbiljetter varierar kraftigt och det är inte alltid två personer på ett flygplan har betalat lika mycket för sina biljetter. Undersökningar visar att prisdiskrimi- nering är något som konsumenter oroar sig för. En brittisk survey- undersökning av internetanvändare visar att 35 procent ansåg att prisdiskriminering var en av de användningar av persondata som oroade dem mest.5

Data kan även användas på andra sätt som går emot kundens intressen. Profiler kan användas för att bestämma försäkringspremier (eller om någon ska få en försäkring överhuvudtaget). Information om köpmönster rörande livsmedel kan exempelvis användas för att identifiera förekomst av, eller risk för, vissa sjukdomar. De skulle även kunna användas för profilering i fler än ett steg. En persons inköp av vissa produkter kanske inte i sig kan användas för att identifiera en viss typ av risk, eller riskbeteende, men om profilen stämmer överens med en annan profil som matchar ett riskbeteende kan profilen ändå användas för att sortera bort en försäkringstagare.

Profiler kan också, vilket Hildebrandt (2008) uppmärksammar, användas för att screena arbetssökande. Den person vars profil matchar en tidigare uppsatt varningsflagga, exempelvis för risk för sjukfrånvaro, kallas aldrig till intervju. Inte heller detta kan antas ligga i konsumentens intresse (även här kan detta vara svårt att upp- täcka eftersom den sökande rimligen inte får reda på varför hon eller han inte kallats).

Digitalisering kan även komma att ändra styrkeförhållandena på arbetsmarknaden. Den övervakning av anställda som företag har möjlighet att bedriva kan användas för att hitta förevändningar för att kunna säga upp obekväma medarbetare. De flesta arbetsgivare har exempelvis praktiska möjligheter att övervaka anställdas e-post.

De digitala fotspår som dagens verktyg ofta lämnar efter sig innebär också att arbetsgivare i högre grad än tidigare kan följa vad de anställda gör, ofta i detalj. För den anställde kan det uppfattas som obehagligt. Inom hemtjänst har det exempelvis förekommit att

4Här är värt att notera att prisdiskriminering skulle kunna leda till minskade välfärdsför- luster (”deadweight loss”). Dock räcker inte nödvändigtvis detta för att sådan i alla lägen ska ses som önskvärd.

5Information Commissioner’s Office Annual Track 2016.

102

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

anställda övervakats via smartphones eller GPS. Syftet med detta har varit att säkerställa att de hjälpbehövande verkligen har fått hjälp, ett ändamål som måste ses som angeläget. Metoden för att uppnå detta innebär dock att betydligt mer data än nödvändigt samlas in. Arbetsgivaren har då exempelvis kunnat följa exakt hur den an- ställde rört sig, om denne stannat för att köpa kaffe eller för att besöka toaletten. Samma resultat hade kunnat uppnås med betyd- ligt mindre datainsamling exempelvis genom att hemtjänstpersonalen scannade en streckkod hos personen de besökte när de kom och gick.

Inte alla risker som kan associeras med kunddata handlar om att företagen medvetet missbrukar data. Kunder kan även drabbas om en tredje part kommer över data, exempelvis genom intrång. Kunder kan dock antas reagera negativt även i de fall deras data kommit på avvägar utan att det varit företagets avsikt.

Däremot visar undersökningar att företag som snabbt infor- merar kunder om dataläckage inte med nödvändighet förlorar deras förtroende; det kan till och med leda till ökat förtroende. En under- sökning från Australien visar att 33 procent av kunderna som fått information om dataläckage upplevde att deras förtroende ökade när de informerades, något som kan bero på att de uppfattade att företaget då agerade i kundens intresse och genom att det signale- rade att företaget inte försökte dölja något. Ungefär lika många, 29 procent av dem som fått en notifiering, upplevde samtidigt att deras förtroende för företaget minskat (Deloitte 2016).

För normalkunden torde de fördelar som riktade erbjudanden och rabatter eventuellt innebär inte uppväga de risker som omfat- tande insamling av kunduppgifter för med sig. Undersökningsdata visar exempelvis att de flesta amerikaner inte anser att data mot rabatter är ett rättvist byte (Turow et al., 2015).

Frågan om riktad reklam är speciell då det finns undersökningar från reklambranschen som visar att många konsumenter inte har något emot att data används för att ta fram mer anpassade erbju- danden.6 Samtidigt finns andra undersökningar som visar på mot- satsen.7 Vidare indikerar kundernas beteende att de sannolikt inte

6Se exempelvis Insight Intelligence ”Delade meningar – Svenska folkets syn på digital inte- gritet 2015”.

7Information Commissioner’s Office Annual Track 2016.

103

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

uppskattar reklam som sådan. Exempelvis använder en betydande andel reklamblockerare (”adblockers”). I Sverige är det 2016 cirka var fjärde person som använder sådana.8 Den siffran motsvarar genom- snittet inom OECD. Användningen varierar mellan länder: i Polen och Grekland använder 38, respektive 36 procent reklamblockerare medan det endast är 10 procent i Japan. Undersökningar från USA visar också att användningen av reklamblockerare är kunskapsdriven, ju mer datakunniga personerna är desto mer använder de reklam- blockerare.9 Användningen är också tydligt åldersdriven. I länder som Polen, Spanien och Tyskland använder varannan (eller mer än så) i åldersgruppen 18–24 år reklamblockerare. Siffran är i nästan samtliga undersökta länder dubbelt så hög i gruppen 18–24 år som i gruppen 55+.10 Om detta samband står sig kan andelen som blockerar reklam komma att öka i takt med att kunskapsnivån och datavanan höjs.

Skälen att använda en reklamblockerare kan vara flera. Det van- ligaste uppgivna skälet är att man tycker att mängden reklam är besvärande, följt av att man vill undvika spårning och att webbsidor laddar snabbare utan reklam.11 Av studien framgår att den som väl laddat ner en reklamblockerare också kommer att använda den.12 Detta bekräftas i andra undersökningar. En brittisk surveyunder- sökning visar att vidareförsäljning av data för marknadsföringsända- mål hör till det som användarna är mest oroade av när det gäller dataskyddsbrister, efter stöld av personuppgifter av kriminella och att data används för störande telefonförsäljning.13

Oavsett varför användare använder reklamblockerare minskar an- vändningen av sådana möjligheten för företag att finansiera tjänster

8Dagens Media 2016-01-25 ”Skräcksiffran: 4 av 10 har adblockers”. Digital News Report 2016 visar att 27 procent uppger sig använda reklamblockerare i Sverige, s. 21.

9Man kan också förvänta sig att de som inte ville ha reklam skulle vinna om detta ut- vecklades till en teknikstrid. Skulle mediaföretagen exempelvis införa adblockblockers skulle det sannolikt snabbt följas av att det utvecklades adblockblockerblockers som lät kunderna läsa utan reklam på skärmen.

10Reuters Institute for the study of journalism ”Digital News Report 2016”, s. 22. Nedbruten data för Sverige saknas.

11Reuters Institute for the study of journalism ”Digital News Report 2016”.

12Undersökningar visar också att ett växande antal konsumenter använder reklamblockerare i mobilen. 21 procent av smartphone-användarna globalt använde reklamblockerare. Fram- för allt gäller det på tillväxtmarknader. I Asien-Stilla havsregionen använder exempelvis 36 pro- cent av smartphone-användare reklamblockerare, däremot är det relativt få som använder sådana i Europa och Nordamerika (se PAGEFAIR 2016 Mobile Adblockning Report). Det finns även reklamblockerare som blockerar reklam inne i appar.

13Information Commissioner’s Office Annual Track 2016.

104

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

med reklam eller med datainsamling för reklamändamål. Utbredd användning av data för reklamändamål kan vara kontraproduktiv för företagen om den leder till att kunderna vidtar åtgärder för att slippa reklamen. Reklam eller datainsamling som kunderna inte upp- skattar kan därmed ses som en negativ externalitet som drabbar andra företags möjligheter att finansiera tjänster med reklam.

Anseende är en allt viktigare strategisk fråga

Tidigare studier som gällt företagsrisker som följd av digitalisering har främst fokuserat på risken att som etablerat företag slås ut av nya konkurrenter som är snabbare/bättre på att anamma ny teknik. Risken för anseendeskador kopplade till hantering av data finns emellertid både för existerande och nya företag. Samtidigt ses denna fråga inte alltid som strategisk för företagen.

Att företags egna ageranden kan leda förtroendeskador av sådan omfattning att företaget går under är inte något som kommit med digitaliseringen. Ett företag som förlorar kundernas förtroende kan snabbt gå från att vara världsledande till konkursmässigt. Ett av de mest kända exemplen på hur förtroendeförlust kan sänka ett före- tag kommer från revisionsbranschen. Arthur Andersen LLP var en av världens fem största revisionsbyråer tillsammans med PricewaterhouseCoopers, Deloitte & Touche Tohmatsu, Ernst & Young och KPMG. År 2002 lämnade företaget frivilligt in sin revi- sionslicens efter att ha befunnits skyldigt till kriminellt agerande i samband med att man reviderade företaget Enron, ett stort globalt företag som året innan hade gått i konkurs, även det under uppmärk- sammade former efter förlorat anseende. Trots att USA:s högsta domstol senare friade Arthur Andersen hade deras anseende skadats så allvarligt att det omöjligen kunde återuppta sin revisionsverksam- het. Företaget hade med andra ord tagit en anseenderisk som kostade dem hela sin kärnverksamhet.

Digitaliseringen innebär dock att företag löper större risk att drabbas av betydande anseendeskada även när de inte medvetet gjort något olagligt eller omoralisk. Det gäller exempelvis reaktioner på externa intrång. Det amerikanska detaljhandelsföretaget Target ut- sattes 2014 för ett intrång där kontouppgifter för minst 40 miljoner kunder spreds. Resultatet blev minskad försäljning med 2–6 procent

105

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

och att kvartalsvinsten sjönk med 47 procent jämfört med året innan. Target räknade också att intrånget skulle leda till stämningar från drabbade.14 Tagets börsvärde minskade också med 9 procent den första månaden efter intrånget. Sammantaget bidrog detta till att företagets koncernchef fick lämna företaget.15

När data från uppemot fyra miljoner kunder till det brittiska tele- och bredbandsföretaget TalkTalk spreds efter ett intrång resulte- rade det i att man tappade över 100 000 kunder och att företagets börsvärde föll med en tiondel.16

Ny forskning (Wahlund m.fl. 2016) visar att kunder och anställda reagerar starkt på missbruk av kunddata. I en stor surveyundersök- ning (n = 10 000) har de undersökt reaktioner på olika beteenden hos företag som kunde förväntas leda till negativa reaktioner. Av dessa var det bara om företag inte kontrollerar om underleverantörer använder sig av barnarbete som gav ett mer betydande negativa reaktioner än bristande dataskydd. På en skala från +100 till –100 fick bristande kontroll av barnarbete –69 och vidarespridning av kundinformation –65.

Wahlund m.fl. (2016) undersökte också i vilken utsträckning de negativa reaktionerna kunde dämpas genom kommunikation, dvs. om företagen kunde minska de negativa reaktionerna genom att förklara varför de gjorde som de gjorde, och/eller vilka positiva kon- sekvenser deras ageranden också hade.

14CNN Money 2014-01-11 ”Target: Hacking hit up to 110 million customers”.

15Los Angeles Times 2014-05-05 “Target CEO resigns as fallout from data breach continues”.

16The Telegraph 2015-10-23 ”TalkTalk share prices drop almost 11pc as Metropolitan Police investigation continues”.

106

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

Företags-

 

 

 

Enbart

Kommunicerade

 

 

Samtidiga ageranden

 

 

 

 

 

 

 

 

agerande

100

företagsagerande

 

konsekvenser

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Positiva

 

Negativa

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dataskydd:

 

Dataskydd:

 

Dataskydd:

 

Dataskydd:

 

Dataskydd:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tilläggstjänst

 

Garanterar

 

Bara företag

 

Efter aktiv

 

Endast om

 

 

 

 

 

65

 

 

63

 

 

66

 

 

 

 

 

 

 

om ej

 

anonymiserade

 

som skapar nytt

 

dialog med

 

man själv

“Rätt”

 

 

 

57

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

spridning.

 

data.

för kunden.

 

kundrepresen-

 

valt detta.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

tant.

 

 

 

 

(normenligt)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Barnarbete:

 

Barnarbete:

Barnarbete:

 

 

 

 

 

 

Barnarbete:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

agerande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

39

 

38

 

 

(inget)

 

 

 

(inget)

Inför avtal

 

Barnarbete:

 

Engagerar sig i

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

som förbjuder

 

Kontroll av

 

utbildnings-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

barnarbete.

 

arbetsmiljö hos

 

insatser i

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

leverantörer.

 

u-länder.

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“Felaktigt”

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(norm-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-39

 

 

-40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-42

 

 

 

 

brytande)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-49

 

 

 

-49

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

agerande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-53

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-54

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-60

 

 

-65

 

 

 

 

-57

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-58

 

 

 

 

-57

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-69

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-75

-72

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dataskydd

 

 

Barnarbete

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Wahlund et al., 2016, s. 118.

Undersökningen visar att kommunikation i viss mån kunde minska den negativa påverkan, dock inte särskilt mycket. Effekten av kom- munikation var också mindre för bristande dataskydd än för barn- arbete. Vidare fann forskarna att de påtagligt negativa attityderna till vidarespridning av kunddata bestod även om kunderna godkänt denna genom att acceptera användaravtal. Även spridning av ano- nymiserad data uppfattas som negativt, också när data som sprids vidare är anonymiserad ger det ett negativt värde om –57. Under- sökningen visar att de negativa reaktionerna är stora i alla ålders- grupper och för båda könen.

Forskningen indikerar att företagen inte kan utgå ifrån att kun- derna är nöjda med hur deras data hanteras bara för att de fortsätter att använda tjänsterna. För detta krävs dels att kunderna har känne- dom om hur data hanteras, dels att de har alternativ. Amerikansk forskning (Turow m.fl., 2015) har visat att många konsumenter resignerat och accepterar datainsamlingen endast i brist på alternativ.

107

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

I Sverige har SCB undersökt kunskaper och attityder till data- insamling och spårning på nätet. De fann att endast 53 procent av befolkningen (62 procent för män och 43 procent för kvinnor) känner till att cookies kan användas för att spåra människors inter- netvanor. När det gäller kunskaper om andra former av spårning saknas svenska data. Företagens möjligheter att avgöra om kunder- na accepterar den datainsamling och lagring de bedriver är samtidigt begränsad.

Även amerikansk forskning (Turow et al., 2015) visar att många konsumenter inte känner till omfattningen av företagens datainsam- ling eller vad företag får göra med insamlade data. 65 procent tror exempelvis att företag som har en ”privacy policy” inte får lämna vidare data. 49 procent tror att butiker inte får sälja vidare eller lämna ut information om kundens inköp utan kundens tillstånd.

Enligt Nissenbaum (2009) uppfattar konsumenter samtidigt att det är mindre problematiskt om ”deras butik”, där de gör sina dagliga inköp, samlar in kunddata än om andra butiker gör det. En anled- ning till att kunden valt en viss butik som ”sin” kan bero på att hon litar mer på att den inte missbrukar kunduppgifter. Det kan också vara så att kunden upplever att hon får mer i utbyte (t.ex. rabatter och extra service) av en viss handlare och därför är beredd att accep- tera datainsamling i utbyte mot detta, samtidigt som detta inte gäller butiker i allmänhet.

Forskning visar även att det kan finnas diskrepanser mellan hur konsumenter agerar och hur de tycker. De kan använda en tjänst eller handla hos en viss leverantör även om de inte är nöjda med hante- ringen av kunduppgifter eller deras sätt att rikta reklam så länge alternativ saknas. Det kan dock företag inte räkna med annat än på kort sikt.

Hantering av kunddata är en fråga för företagsledningar

Digitaliseringen gör att företagen blir mer beroende av kundernas och allmänhetens förtroende genom att tiden mellan ett förtroende- skadligt agerande och reaktionen förkortas, liksom att information

108

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

om agerandet får större och snabbare spridning.17 Därmed uppkom- mer också nya förtroenderisker. I branscher där produkterna är likvärdiga eller likartade (exempelvis molnlagring eller betalnings- förmedling) kan hanteringen av kunddata vara den differentierande faktorn och det företag som uppvisar brister kan snabbt förlora stora kundgrupper till en nyetablerad konkurrent som inte gör det. Detta medför att företagen bör se hantering av kunddata som affärs- kritiskt och brister inom dataskydd som verksamhetsrisker.

Vad kan då företag göra för att minska riskerna? Redan insikten att de kan drabbas av anseendeskada som en följd av hur de han- terar data är sannolikt värdefull. En åtgärd som många företag direkt skulle kunna implementera är dataminimering, i synnerhet företag som inte har vidareförsäljning av data som affärsidé. Det innebär att endast uppgifter som är nödvändiga för verksamheten samlas in. Detta kan även kompletteras med lagringsminimering, dvs. att data- baser gallras så snart som möjligt. Principerna återfinns i EU:s data- skyddsförordning, men kan också användas frivilligt inom områden som inte omfattas av förordningen. Genom att inte samla in eller lagra mer uppgifter än vad som krävs minskar också risken för att känslig data sprids, exempelvis vid intrång. Bruce Schneier menar att data många gånger kan ses som en ”toxic asset” för företag och att det bästa sättet att skydda företaget ofta är att radera data som inte är oundgänglig.18

Eftersom brister i dataskydd snabbt kan sätta stora värden på spel genom förlorat anseende eller förlorade kunder borde frågan ses som strategisk. Många av de ovan beskrivna riskerna kan sanno- likt undvikas eller minskas om avvägningar görs på ledningsnivå. Hanteringen av kunddata bör således vara en strategisk fråga och inte något som delegeras till marknadsföringsavdelningen eller it- avdelningen. Det skulle också medföra att företag inte slentrian- mässigt lät funktionalitet i dataprogram styra vilka uppgifter som skulle samlas in och hur de ska lagras och bearbetas. Schneier (2015) menar att företag ofta använder identifiering när det skulle räcka med autentisering.

17Information om företags ageranden kan exempelvis spridas genom rejtingsajter, där miss- nöjda kunder kan ge företag dåliga betyg.

18CNN 2016.03.01 Bruce Schneier ”Data is a toxic asset, so why not throw it out?”

109

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

Genom att göra datainsamling och hantering av data till en led- ningsfråga tvingas företagen fatta uttryckliga beslut om vilka insam- lings- och lagringspolicyer som ska gälla. Det öppnar också för att olika intressen – exempelvis kunders eller anställdas – vägs in i analysen. Slutsatsen är inte med nödvändighet att företagen måste sluta samla in data om sina kunder, utan att de måste göra infor- merade beslut om det.19

Ett sådant förfarande skulle samtidigt indikera att företaget tar frågan på allvar. Ett företag som tillämpar dataminimering och har adekvat skydd för kunduppgifter torde även kunna kommunicera detta till kunderna och därigenom skapa konkurrensfördelar.

Även transparens kring intrång kan bli en konkurrensfördel för företag. Att vänta tills media uppmärksammar sådana problem är inte att rekommendera. Ett sådant agerande ger lätt intryck av att man har något att dölja.

Digitalisering som konsumentfråga

Digitaliseringen och de datadrivna tjänster som växer fram kommer att ställa nya krav på såväl företagsetik som på utformningen av regleringar. Ur ett samhällsperspektiv är det viktigt att notera att digitaliseringen kan ändra styrkeförhållanden mellan parter eller skapa informationsasymmetrier och ändrade incitamentsstrukturer. Det kan gynna konsumenter genom ökade valmöjligheter, bättre infor- mation och mer konkurrens. Det kan dock samtidigt medföra att befintlig konsumentskyddslagstiftning inte längre tjänar sitt syfte.

I många fall kan kunderna undvika ett företag genom att välja en annan leverantör. Men det finns områden där enbart konkurrens inte räcker för att upprätthålla en önskad nivå av konsumentskydd. Det handlar bland annat om fall där det finns informationsasymmetrier mellan företag och konsument (och där företaget inte har incitament att agera i kundens intressen) eller när tredje man är inblandad. Det

19 Schneier (2016) menar att datainsamling är en high risk-high reward-strategi som ofta används av startups (där misslyckande ändå betyder konkurs, och förtagen därför har råd att chansa – även genom att bryta mot lagar och regler kring dataskydd) behöver samhället se till att den typen av affärsmodeller inte blir så lockande. Han diskuterar exempelvis straff- ansvar för ledningspersoner i företag som bryter mot dataskyddsregler. Här bör också nämnas att ny EU-lagstiftning ställer krav på att företag skall ha dataskyddsombud, vilket kan komma att bidra till att frågorna lyfts till ledningsnivå.

110

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

gemensamma är att det handlar om områden där kunden har svårt att skydda sig eftersom denne inte med nödvändighet vet vad före- tagen gör.

Ett exempel som berör de båda första områdena är när kunddata sprids utan att det är det insamlande eller lagrande företagets avsikt, exempelvis genom dataintrång eller slarv.20 Stölder av personupp- gifter skiljer sig på flera sätt från andra stölder som ett företag kan utsättas för genom att de drabbar företag och kund på ett annat sätt. Ett inbrott i en butik där varor stjäls drabbar företaget direkt men kunden lider normalt ingen skada. En stöld av kunddata be- höver däremot inte alls drabba företaget, men väl kunden. På sikt kan dock företagen skadas genom att kundernas förtroende för före- tagen minskar. Det kräver dock att kunderna känner till det, och det ligger inte alltid i företagens intresse att informera kunderna om att spridning av data skett.

Exempelvis drabbades jobbsajten Linkedin 2012 av ett större intrång där över 100 miljoner användares e-postadresser och lösen- ord spreds. Åtkomsten av lösenorden i samband med intrånget möj- liggjordes av att företaget inte hade vidtagit några mer omfattande åtgärder för att hålla dem säkra än att kryptera dem med osaltad SHA-1, en form av hashning som är lätt att knäcka.21

Först förnekade företaget att några användardata alls hade kom- mit på drift, men efter att en lösenordsfil publicerats på en rysk hackersajt gick man ut med information och uppmanade sex miljoner av sina användare att byta. Först 2016 fann man att intrånget be- rörde ytterligare drygt 100 miljoner konton.22

Dessa asymmetrier kan även leda till att företagen underinveste- rar i säkerhetsfrämjande åtgärder. När det gäller fysisk säkerhet finns ett starka incitament för företagen att investera i exempelvis lås, larm och andra inbrottsskydd eftersom kostnaderna vid inbrott drabbar dem. När det gäller stöld av data gäller det motsatta; data- förluster drabbar endast indirekt företagen – i synnerhet om de inte

20Värt att notera är att de flesta dataförluster inte beror på intrång utan på slarv. Se t.ex. SOU 2015:23 för exempel. Åtgärder för bättre säkerhet kan dock ofta skydda både mot in- trång och spridning genom slarv.

21Computer World 2012-06-07 “Hackers crack more than 60 % of breeched Linkedin pass- words: Speed of hackers to crack passwords show weakness of security scheme used by Linkedin, researchers say”.

22The Wall Street Journal 2016-05-19 ”LinkedIn 2012 Data Breach May Have Hit Over

100Million”.

111

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

behöver tala om för kunderna att det skett ett intrång. Det gör att man frestas att underinvestera i it-säkerhet.23

Här skulle sannolikt krav på obligatorisk incidentrapportering ligga i konsumenternas intresse (se bland annat Hildebrandt, 2008). Ju tidigare man får reda på att lösenord eller kontonummer kapats desto lättare är det att undvika skador genom att byta lösenord eller spärra kort. Även om den säkerhetskunnige vet att man inte ska ha samma lösenord på flera sajter är det vanligt att man gör så och en dataläcka på ett ställe kan därför medföra att även andra sajter komprometteras.

Även när det gäller säkerhetsluckor som upptäckts men inte hunnit exploateras ligger det i konsumenternas (men inte nödvändigtvis företagens) intresse att de uppmärksammas så de kan åtgärdas. Post och Telestyrelsen, PTS föreslog också redan 2006 att det skulle göras obligatoriskt att rapportera sårbarheter (PTS, 2006).24

Även frågor som hur identifiering sköts i den digitala världen kan påverka konsumenters ställning vis-à-vis företag. Med vissa iden- tifikationsmetoder är det exempelvis kunden som bär risken om de missbrukas.

När det gäller konsumenträtten har den digitala utvecklingen rent generellt inneburit en försvagning av konsumentens ställning. Detta beror enligt forskare på att konsumentintresset, och andra enskilda intressen, ofta kommit att definieras bort när man gjort av- vägningar mot andra intressen. Detta gäller både när det gäller rela- tionen till företag och till staten. Naarttijärvi tar upp detta i sin avhandling om proportionalitetskrav vid användning av tvångsmedel och menar att svensk lagstiftning där behandlar enskildas intressen som mindre viktiga (Naarttijärvi, 2013). Samma observation gjorde Arnbak i sin avhandling, men då rörande europeisk IT-säkerhets- lagstiftning (Arnbak, 2015).

23Skydd av kunddata kan ses som ett lockande område att spara in på då konsekvenserna för företaget, även om något händer, inte blir omedelbara. Det gör att exempelvis nystartade företag kan förväntas samla in mer data om kunderna och lägga mindre resurser på att skydda den än vad som ligger i samhällets intresse (Schneier 2016).

24Observera att sårbarhetsrapportering inte är det samma som incidentrapportering. För ägare av elektroniska kommunikationsnät är incidentrapportering redan i dag obligatoriskt, detta regleras bland annat i EU:s förordning 2013/611 om åtgärder tillämpliga på anmälan av personsuppgiftsbrott enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58 EG vad gäller personlig integritet och elektronisk kommunikation.

112

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

Konsumenter skulle också tjäna på om företag var tvungna att inhämta kundernas godkännande innan insamlade data spreds vidare eller bearbetades på ett nytt sätt (exempelvis genom samkörning med andra register).25 Detta skulle samtidigt stimulera företag att utforma sin verksamhet så att datainsamlingen och -bearbetningen skapade ett explicit mervärde för kunderna.

Digitaliseringen och samhället: Tillbaka till dåtiden

När datorerna under 1970-talet blivit så vanliga att medborgarna skulle kunna komma att möta dem, eller resultatet av automatisk databehandling (ADB) uppstod också behov av en ändamålsenlig reglering av området. Flera statliga utredningar behandlade frågan (se exempelvis SOU 1973:6; 1976:36; 1979:93; 1981:17). Frågorna behandlades när datorer var maskiner i princip förbehållna storföre- tag och myndigheter, och sköttes av tekniker, och kom därför att behandlas ur ett mer abstrakt perspektiv än senare när de blivit var- dagsredskap.

Dessa utredningar rörde frågor om hur datorisering skulle på- verka arbetets organisation (skulle vi behöva anpassa oss till hur datorerna eller de till oss, skulle datoriseringen ta ifrån oss jobben och arbetsglädjen eller bara de tråkiga och monotona arbetsupp- gifterna), men också andra frågor som handlade om förtroendet för olika institutioner som företag och myndigheter. Accepterar vi beslut som en dator fattat i stället för en mänsklig handläggare, och kom- mer vi att lita på att datorn tar samma hänsyn till mina särskilda behov som handlaren i butiken på hörnet?

De generella perspektiv som då anlades är tillämpliga på dagens frågor. Profilering handlar exempelvis även det om att vi utlämnar oss till beslut av en dator. Då är frågan om vi är villiga att acceptera konsekvenserna av detta. Accepterar vi att vi får en högre försäkrings- premie om våra livsmedelsinköpsmönster överensstämmer med en profil för risk för sjukdomar? Att vi inte bli kallade på anställnings-

25 Här räcker inte godkännande av allmänna användaravtal då konsumenten inte kan för- väntas läsa sådana (än mindre ta till sig innehållet i dem). Forskare har beräknat att om vi skulle läsa alla de användaravtal eller integritetspolicies vi presenterades och som vi godkände skulle vi behöva använda flera veckor varje år enbart åt att läsa avtal på nätet (McDonald & Cranor, 2008). Forskare har även funnit att självreglering baserad på användaravtal inte fun- gerar som lösning på problemet (Cranor, Hoke, Leon, & Au, 2014).

113

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna SOU 2016:85

intervju på ett jobb vi sökt för att datorn funnit att vår profil indikerar förhöjd risk för sjukfrånvaro?26

Det är ett perspektiv som nästan helt kommit bort, framför allt inom områden som affärsstrategi och konsumentbeteende. Genom att gå tillbaka till dessa mer abstrakta resonemang – som i högre grad än uppfattningar om tekniken som sådan kan antas vara giltiga över tid – kan man få en klarare bild hur man bör förhålla sig till digitaliseringens samhällspåverkan. Det abstrakta perspektivet förde också med sig att man inte kom att landa i att man skulle ha en nivå av konsument- eller anställningsskydd i datorrelaterade sammanhang och en annan nivå i andra, utan att samma generella principer skulle gälla överallt.

På vilket sätt ska man från samhällets sida verka för att skydda data och konsumentintressen? I Sverige har det inom politiken sedan 1970-talet skett en glidning från ett synsätt där den enskilde antas ha rätt och möjlighet att utöva kontroll över sina data till ett syn- sätt där detta inte anses möjligt. Som följd av detta har man i stället infört en missbruksregel (SOU 2004:6 och Prop 2005/06:173), dvs. regleringen koncentrerar sig på det som ses som missbruk, men han- teringen som sådan kan ses som fri. Den tidiga datalagstiftningen byggde på att man ville reglera procedurer: vilken data som fick samlas in och till vilket syfte, hur den fick lagras och vilka samkörningar som fick göras. En del av dessa regler gäller än i dag, men inte alla.

Den ursprungliga synen har dock stöd inom forskningen där man ser betydelsen av att den enskilde kan utveckla sin identitet och sina preferenser utan otillbörlig påverkan utifrån (dvs. ett skydd mot profilering, se exempelvis Hildebrandt (2010) och Gürses (2010).

Gürses beskriver i sin avhandling hur dessa paradigm utvecklats. Under 1970-talet baserades regleringen på utgångspunkten att den

26 Dwork och Mulligan (2013) varnar också för att datorer kan komma att sortera människor (kunder eller anställda) på ett sätt som om det gjordes av en människa skulle räknas som diskriminering. Vidare tar de upp att profilering skulle kunna innebära att den som (antas) befinna sig på en plats utan konkurrens av en fysisk butik får högre pris av en e-handlare. Schneier (2015) pekar även på att en dator indirekt kan registrera sådant som annars skulle vara otillåtet, exempelvis sexuell läggning. Den, skriver Schneier, vars vänner i sociala media till 80 procent är självidentifierade homosexuella kan exempelvis antas vara det själv. Diskri- mineringsfrågan vid profilering och vid användning av datoriserat beslutfattande tas även upp av (Gandy Jr, 2010). Som diskrimineringslagstiftningen är utformad är det inte säkert att detta omfattas. Zuiderveen Borgesius (2015) menar att dataskyddsåtgärder inte räcker för att stoppa diskriminering genom profilering, utan att man där bör överväga uttryckliga förbud mot vissa typer av profilering. För beslut baserade på algoritmer se också Haider och Sundin (2016).

114

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

enskilde kan utöva kontroll över sina data även om de gjorts till- gängliga för andra. I stället för att förlora kontrollen kan man få möjlighet till rättelse, insyn och en möjlighet att säga nej till fortsatt behandling. Detta har senare kommit att ändras.

För att ett skyddssystem baserat på missbruksregler ska fungera krävs emellertid att det finns effektiva möjligheter att hävda sin rätt. Det krävs också att kostnaden för företagen att göra fel är tillräck- ligt hög för att verka avskräckande.

Ur rättsekonomiskt perspektiv krävs för att en reglering ska vara begränsande att kostnaden för att bryta mot den är högre än vinsten att göra det. Kostnaden kan i sin tur beräknas som sanno- likheten för att agerandet upptäcks multiplicerad med sannolik- heten att domstol finner agerandet felaktigt gånger kostnaden för en dom som går en emot. Detta gäller oavsett om kostnaden är ett straff enligt brottsbalken eller utdömt skadestånd. När det gäller skadeståndsmål krävs också att den som drabbats finner det värt besväret att driva målet.

I den amerikanska rättsordningen har detta balanserats genom att skadestånden som döms ut kan vara mycket höga. Det innebär att kostnaden för ett företag som chansar kan bli betydande, även om den faktiska skadan för varje enskild som drabbas kan vara be- gränsad. En annan institutionell faktor som gör att den amerikanska skadeståndsrätten fungerar återhållande är att advokatbyråer och intresseorganisationer har möjlighet att stämma på uppdrag av en- skilda (och få en del av skadeståndet som ersättning). I Sverige där normalt endast direkt ekonomisk skada ersätts är kostnaden för företag att chansa låg.

Att stämma i domstol innebär också i det svenska rättssystemet att den enskilde löper risk att behöva betala motpartens rättegångs- kostnader. Motparten i dataskyddsmål är i allmänhet ett företag eller en offentlig institution, exempelvis en kommun eller myndig- het, vilket innebär mycket ojämna ekonomiska styrkeförhållanden, vilket kan verka hämmande på enskildas möjlighet att få rätt.27

27 Bevisbördan ligger här på konsumenten som måste visa att det förekommit felaktig be- handling och att denna skadat eller kränkt honom eller henne (se SOU 2016:41 s. 170). Här har företag och myndigheter i ett informationsövertag. Det kan därför i praktiken vara svårt för konsumenter att visa att felaktig behandling skett eftersom algoritmer, datasystem och datorer kan omfattas av skydd för företagshemligheter eller andra åtkomstbegränsningar.

115

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

En reglering baserad på skadeståndsrätt har inom den nuvarande svenska rättsordningen få möjligheter att verka begränsande för företag, utan leder till att konsumenterna, åtminstone på kort sikt, behöver förlita sig på företagens goda vilja när det gäller oönskad insamling och vidarespridning av data.

Många i Sverige skulle sannolikt anse att en övergång till ett amerikanskt skadeståndssystem inte är önskvärd, även om den sanno- likt är nödvändig om man inte inför andra möjligheter att skydda enskildas data. Detta talar för att reglering av data inte bör baseras på amerikanska rättsprinciper.

Utifrån ett konsumentperspektiv, men inte nödvändigtvis ur före- tagsperspektiv, skulle sannolikt en återgång till en procedurbaserad ordning vara att föredra. EU:s dataskyddsförordning innebär ett sådant steg, och överträdelser av regler kan där bestraffas med känn- bara böter.

Det finns utöver vad som nämnts ovan – krav på incident- och sårbarhetsrapportering – ett antal åtgärder som skulle kunna vidtas för att stärka konsumenternas ställning i den digitala världen. Kun- der skulle också tjäna på att företag blev tvungna att radera upp- gifter om personer med vilka de inte längre hade någon kundrelation (en konsument kan inte normalt antas har tidsmässig möjlighet att bevaka alla de företag som den en gång varit kund hos och deras hantering av data). Ett införande av en sådan ordning underlättas av stadgandena om dataportabilitet i EU:s dataskyddsförordning efter- som den förutsätter att företagen kan identifiera alla data som hör till en individ. Det kan även vara ändamålsenligt med åtgärder som bidrar till att stärka konsumenternas rättigheter när det gäller data som hanteras av tredje man och vid konkurser.

När man diskuterar digitaliseringen är det viktigt att inte enbart fokusera på vilka nya varor och tjänster som den kan föra med sig utan också vad den för med sig för risker, vilka krav den ställer på företag och på samhället. Här är det sannolikt en fördel att angripa frågan från ett mer generellt perspektiv – såsom man gjorde när datorerna först blev en politisk fråga på 1960- och 1970-talen.

116

SOU 2016:85

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

Referenser

Arnbak, A. M. (2015). Securing private communications: Protecting private communications security in EU law: fundamental rights, functional value chains and market incentives. Diss. Instituut voor Informatierecht (IViR), University of Amsterdam

Berman, J. J. (2013). Principles of Big Data: preparing, sharing, and analyzing complex information: Newnes.

Cranor, L. F., Hoke, C., Leon, P. G., & Au, A. (2014). Are they worth reading? an in-depth analysis of online advertising companies’ privacy policies. Paper presented at the 2014 TPRC Conference Paper.

Dwork, C., & Mulligan, D. K. (2013). It's not privacy, and it's not fair. Stanford Law Review Online, 66, 35.

Gandy Jr, O. H. (2010). Engaging rational discrimination: exploring reasons for placing regulatory constraints on decision support systems. Ethics and Information Technology, 12(1), 29–42.

Gürses, S. (2010). Multilateral privacy requirements analysis in online social network services. Diss. Leuven: Katholieke Universiteit Leuven–Faculty of Engineering.

Haider, J., & Sundin, O. (2016). Algoritmer i samhället. Kansliet för strategi- och samtidsfrågor, Regeringskansliet.

Hildebrandt, M. (2008). Profiling and the identity of the European citizen i Hildebrandt, M., & Gutwirth, S. (2008). Profiling the European citizen (pp. 17–45). Heidelberg: Springer.

Kelly III, J., & Hamm, S. (2013). Smart Machines: IBM:s Watson and the Era of Cognitive Computing: Columbia University Press.

McDonald, A. M., & Cranor, L. F. (2008). Cost of reading privacy policies, the. ISJLP, 4, 543.

Naarttijärvi, M. (2013). För din och andras säkerhet: Konstitutio- nella proportionalitetskrav och Säkerhetspolisens preventiva tvångsmedel. Diss, Umeå Universitet, Skrifter från Juridiska institutionen vid Umeå universitet, Iustus förlag, 2013.

Nissenbaum, H. (2009). Privacy in context: Technology, policy, and the integrity of social life: Stanford University Press.

PTS. (2006). Strategi för ett säkrare internet i Sverige PTS-ER 2006:12.

117

Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna

SOU 2016:85

Schneier, B. (2015). Data and Goliath: The hidden battles to collect your data and control your world: WW Norton & Company.

Shapiro, C., & Varian, H. R. (2013). Information rules: a strategic guide to the network economy: Harvard Business Press.

SOU 1973:6. (1973). Data och näringspolitik: Lägesrapport avgiven av dataindustriutredningen: Beckmans.

SOU 1976:36. (1976). Anonymitet och tvångsmedel betänkande. Stockholm: Liber Förlag/Allmänna förlaget.

SOU 1979:93. (1979). ADB och samhällets sårbarhet: överväganden och förslag: betänkande. Stockholm: Liber Förlag/Allmänna förlaget.

SOU 1981:17. (1981). Industrins datorisering: effekter på sysselsättning och arbetsmiljö betänkande. Stockholm: Liber Förlag/Allmänna förlaget.

SOU 2004:6. (2004). Översyn av personuppgiftslagen betänkande. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer.

SOU 2015:23. (2015). Informations- och cybersäkerhet i Sverige strategi och åtgärder för säker information i staten betänkande. Stockholm: Fritzes.

SOU 2016:41. (2016). Hur står det till med den personliga inte- griteten?: en kartläggning av Integritetskommittén : delbetänkande.

Stockholm: Wolters Kluwer.

Turow, J., Hennessy, M., & Draper, N. (2015). The tradeoff fallacy: How marketers are misrepresenting American consumers and opening them up to exploitation. The Annenberg School for Communication, University of Pennsylvania.

Wahlund, R., Lakomaa, E., Dellham, D., & Åberg, D. (2016). Anseenderisker och dataskydd. In R. Wahlund (Ed.), Risker och riskhantering i näringsliv och samhälle (s. 95–134). Stockholm: Stockholm School of Economics.

Zuiderveen Borgesius, F. J. (2015. Behavioural Sciences and the Regulation of Privacy on the Internet. I Alemanno, A., & Sibony, A. L. (Eds.). (2015). Nudge and the Law: A European Perspective. Bloomsbury Publishing.

118

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

Anna Felländer, Stefan Fölster, Claire Ingram

Nya ekonomiska mönster

Sveriges, och många länders, makroekonomiska utveckling avviker från vad som kan förklaras med beprövade modeller. En del kända nationalekonomer, t.ex. Larry Summers, har därför återuppväckt tidigare dödförklarade hypoteser, som sekulär stagnation, men osäker- heten är stor.

Till det nya mönstret hör en, med hänsyn till konjunkturläget, ovanlig låg prisökningstakt, lägre investeringar, låga räntor och åter- kommande risker för tillgångsbubblor. Mest bekymmersamt är en uppmätt låg produktivitetsökningstakt i många länder. Det finns sannolikt flera förklaringar till denna, men digitalisering är en möjlig sådan. Episoder av låg tillväxt har förekommit tidigare, även samtidigt med snabb teknologisk förändring. Fenomenet har ibland kallats Solow-paradoxen.

Några nya studier drar slutsatsen att felmätning av den ekono- miska aktivitet som ingår i BNP-måttet inte är en viktig förklaring av senare års lägre produktivitetsökningstakt.1 Robert Gordon vid Northwestern University argumenterar för att innovationstakten nu är långsammare än vad många tror, och otillräcklig för att kompen- sera tillväxtdämpande effekter av en ökande andel äldre i befolk- ningen och makroekonomiska obalanser. Boskinkommissionen i USA hävdade att både BNP och konsumentprisindex underskattades redan 1996.

I denna artikel undersöker vi hypotesen att digitalisering påverkar värdeskapande genom flera kanaler som inte fångas upp i national-

1 Exempelvis Syverson (2016) och Byrne et al. (2016).

119

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

räkenskapernas BNP-mått. Kan alltså de nya makroekonomiska mönstren i viss mån förklaras av mätfel och förskjutningar av mänsk- lig aktivitet till domäner utanför statistikmyndigheters synfält?

Digitaliseringen ger upphov till ganska betydande värden som inte räknas in i BNP med nationalräkenskapernas nuvarande ut- formning, särskilt när man synar det växande konsumentöverskottet. Bland ekonomer förs en ännu ganska begränsad diskussion om om- fattningen av denna dolda välståndsökning. I denna artikel beskrivs den gryende forskningslitteraturen. Slutligen visas med ett antal räkneexempel att det dolda digitala välståndet med tiden mycket väl kan bli så omfattande att såväl BNP som mycket av de sedvanliga makroekonomiska instrumenten tappar betydelse. Våra slutsatser speglas väl i en nyligen genomförd granskning av Storbritanniens nationalräkenskaper av Charles Bean (2016), som förordar en mer proaktiv hållning för att mäta den nya digitala ekonomin.

Digitaliseringen har transformerat samhället men det syns inte i BNP-statistiken

Före millennieskiftet bestod digitaliseringen av stora förbättringar av hårdvara. Snabbare datorer och mobila telefoner fick stor sprid- ning. Fiberkablar drogs och kapaciteten i dem ökade. Allt detta motsvarades av synliga betalningsströmmar och kunde mätas någor- lunda väl med nationalräkenskapernas verktygslåda. Denna vidare- utvecklades dessutom, till exempel genom att ta hänsyn till att it- kostnader inte bara består av löpande kostnader utan även av investe- ringar.

Digitaliseringen har ändrat konsumtionsmönster och konsument- drivna innovationer ökar i det utbud som förmedlas via internet.2 E-handeln har vuxit kraftigt sedan millennieskiftet. Digitala platt- formar har ersatt traditionella mellanhänder och många etablerade branscher utmanats. En utbudschock av digitala tjänster inleddes med antingen en prismodell karaktäriserad av en fast kostnad (”flat cost”), dvs. prenumerationskostnader som ger fallande marginalpris, eller med kostnadsfria tjänster. Spotify och Netflix är ett par exempel på den förstnämnda prismodellen och Skype, Facebook och Youtube

2 Detta beskrivs väl i Breman and Felländer, 2014.

120

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

på den andra. Det finns också många nya tjänster som konsumen- ter får använda gratis, ofta i utbyte mot data kring deras online- aktiviteter.

Låga fasta kostnader, låga transaktionskostnader, öppna källor och en väldigt låg kostnad för spridning är några av anledningarna till den snabba spridningen. Kollaborativ produktion, dvs. digitala applikationer där konsumenten är med och producerar tjänsten,3 har suddat ut gränsen mellan konsument och producent. Värdet som skapas på nätet fångas sällan väl i nationalräkenskaperna. Hal Varian, chefsekonom på Google, tror att många innovationer inte kan mätas av BNP, särskilt de som ingår i delningsekonomin.4

Under de kommande decennierna kan digitaliseringen ändra form igen. Självstyrande bilar, virtuella verkligheter, ”internet of things”, självlärande robotar, digitala läkare och lärare kan skapa värden som också till stor del växer vid sidan om BNP-måttet. Det kan då be- hövas helt nya sätt att mäta ekonomisk utveckling.

Dessa bredare trender tyder på att även om tidigare vågor av innovativa produkter, speciellt på hårdvaruområdet, fångades upp av BNP-måttet så gäller det inte nödvändigtvis för den nuvarande formen av digitaliseringen. Det finns tre skäl till detta. För det första att förbättrad tjänstekvalitet, särskilt till samma eller lägre pris, inte syns fullt ut i BNP-statistik. För det andra att den stora mängden affärsmodeller och innovativ mjukvara på marknaden, eller på väg in på marknaden, gör att kvalitetsförbättringen, spridningen och ur- valet blir oerhört stort. För det tredje har BNP traditionellt sett inte mätt mer effektiv fritidsanvändning, t.ex. till följd av innova- tioner som gör det möjligt för människor att spara tid på fritiden.

Levnadsstandard bortom BNP

Nationalekonomer definierar tillväxtens värde som ökningen i alla individers sammanlagda ”nytta” av utvecklingen. Ökad nytta mäts dock inte med BNP. Till exempel ger dricksvattenförsörjningen typiskt ett mindre bidrag till BNP, men nyttan, eller konsument- överskottet, är enorm. Detta är inget mätfel, men illustrerar att även

3Ett exempel är appen Waze där trafikinformation delas.

4Aepel, 2015.

121

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

digitalisering skulle kunna ge upphov till ökade konsumentöver- skott som inte syns i BNP.5 Därutöver finns det också mätproblem som kan leda till missvisande siffror för BNP-tillväxten.

Det så kallade konsumentöverskottet är ett värde av nytta som inte normalt mäts. Ekonomer hänvisar till det som värdet som kon- sumenter tillmäter något de köper utöver priset de faktiskt betalar. En relevant fråga är således om digitalisering ger större tillskott av konsumentöverskott än vad som varit vanligt tidigare. Vi menar att så kan vara fallet.

BNP och digitalisering

BNP mäts på två sätt. Från produktionssidan mäts summan av alla producenters mervärde. Från konsumtionssidan mäts värdet av all slutlig användning av produktion, såsom konsumtion eller investe- ringar. I båda fallen är värdena för slutlig användning i teorin justerat för kvalitetsförändringar genom att omvandla kvalitetsförbättringar till motsvarande prisfall. Kvalitetsförbättringar för intermediär pro- duktion ska då fångas upp av en motsvarande prisjustering i varans eller tjänstens sista led, det som konsumenten köper.

Metoderna för att omräkna kvalitetsförbättringar till motsvarande prisjusteringar innehåller dock många osäkerheter. Det finns ingen anledning att tro att kvalitetsförbättringar systematiskt underskattas när det gäller varor. För tjänster är dock kvalitetsjusteringar mycket bristfälliga p.g.a. digitalisering.6 I många fall antas BNP-bidraget av en tjänst helt enkelt vara summan av lönekostnader och vinster (och skatter) i branschen, helt utan hänsyn till kvalitetsförändringar.

I den mån digitalisering förbättrar kvaliteten på sådana tjänster kommer de då inte att fångas i mått som BNP-tillväxt eller reallöne- ökningar.

5Stiglitz, 2009.

6Coyle och Quah, 2002.

122

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

Hur statistiker har försökt att mäta digitaliseringens effekter på BNP

Det har varit svårt att fånga förändringar i tillgång till it med hjälp av statistik. Detta beror till stor del på att det är svårt att mäta digita- lisering. Detta har gett upphov till en rad olika mått. Det första av dem syftar till att kvantifiera faktiska investeringar i internetinfra- struktur och därmed förenade ökningar i internethastighet och till- förlitlighet. Vissa studier har funnit att förbättrad internettillgång skapar arbetstillfällen och ökar produktionen, medan andra finner att teknik inte ökar produktiviteten i den mån man hoppats.

Digitaliseringens effekter på mikronivå är väl kända. Digitalise- ringen minskar hindren för marknadstillträde för nya aktörer, vilket innebär mer konkurrens bland återförsäljare av varor och tjänster på nätet7. Internet och digitaliseringen har lett till produktivitets- vinster för enskilda företag då de digitaliserar interna processer och B2B-processer, bl.a. lagerstyrning, transporter, orderhantering, kund- service, relationer till säljare och produktplanering8.

Detta resulterar i produktionsvinster på makronivå. Exempelvis fann Världsbanken år 2002 att en tioprocentig förbättring av hög- hastighetsuppkopplingen i utvecklingsländer resulterade i en ökning av BNP på 1,4 procent9. Man konstaterade också ett samband mellan bredbandstillgång i förhållande dels till arbetsproduktivitetstillväxt, dels till BNP-tillväxt i OECD-länderna10. I en tysk studie från 2010 fann man att snabbare och mer allmänt tillgängligt bredband gav 0,1 procents ökning av BNP och en ökning med cirka 300 000 sysselsättningstillfällen under en femårsperiod11. I en annan studie fann man att förbättrad internettillgång gav 1,4 procents ökning av BNP i låg- och medelinkomstländer, och en ökning på 1,2 procent av BNP i höginkomstländer12. Enligt en studie av öppna data från 2014 skulle beviljandet av tillträde till data från den offentliga sek- torn i Europa kunna medföra en BNP-ökning på 1,9 procent, eller 10 miljarder euro fram till år 202013. Katz och Koutroumpis (2013)

7Brynjolfsson och Smith, 2000.

8Lancioni, Smith, och Oliva, 2000.

9World Bank, 2015.

10Friedrich, Sabbagh och El-Darwiche, okänt datum.

11Katz m.fl., 2010.

12Qiang, 2010.

13Buchholz, Bukowski och Sniegocki, 2014.

123

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

har utvecklat ett digitaliseringsindex, med fokus på tillgänglighet, och inkluderat detta i en tillväxtregression. Resultaten tyder på att en ökad digitalisering från nivån i Portugal, Tyskland eller Frankrike till samma nivå som Korea eller Norge är förknippad med 3 procent högre BNP.

Ett annat sätt att mäta internets effekter har varit att betrakta internet som allmänt använd teknik (General Purpose Technology) och studera därpå baserade investeringar i teknik, eller IKT. Enligt en amerikansk studie från 2002 ökade IKT-intensiva sektorer sin arbetsproduktivitet mellan 1995 och 2000. Medan arbetsproduktivi- teten i det icke IKT-intensiva jordbruket sjönk med 1 procent under perioden, noterade IKT-intensiva tjänstesektorer som finanssektorn en arbetsproduktivitetstillväxt på 2,5 procent14. Enligt en annan amerikansk studie från år 2002 ledde introduktionen av informations- och kommunikationsteknik till en arbetsproduktivitetsökning på mellan 1,2 och 2 procent15. Brynjolfsson och Hitt fann däremot år 2003 att investeringar i it i USA lett till en föga imponerande ökning av BNP på 0,1 procent16. En reservation är att detta inte nöd- vändigtvis är ett orsakssamband, och att det kan vara en stor under- skattning på grund av vad BNP-statistiken missar.

Konsumentvinster

Nationalekonomer har alltid varit helt på det klara med att BNP- måttet inte fångar förändringar i konsumentöverskottet. Då internet var nytt betonade studier av kopplingen mellan digitaliseringen och produktiviteten att produktivitetsrelaterade vinster för konsumen- terna kan vara asymmetriska, eftersom konsumenter har olika pre- ferenser17. I studier i detta tidiga skede noterades dock även att återförsäljare som bedrev handel på nätet både sålde varorna till lägre pris, var snabbare att justera priset18, samt att det var mer troligt att priset hade betydelse då det rörde sig om en rent digital produkt

14Stiroh, 2002.

15Baily och Lawrence, 2001.

16Brynjolfsson och Hitt, 2003.

17Keeney, 1999.

18Brynjolfsson, och Smith, 2000.

124

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

(dvs. konsumenter ansåg att priset var mindre viktigt då produkten inte var digital)19.

De saker som lett till produktionsvinster för producenter har även gett upphov till konsumtionsvinster för konsumenter. Dessa uppkommer särskilt till följd av de sänkta priser och den ökade kon- kurrens som redan beskrivits20, samt till följd av ökad variation21. Dessa vinster fångas dock ofta upp av dagens statistik. De vinster som är svårare att fånga upp faller under två kategorier:

1.Konsumentvinster som uppstår då leverantörer kombinerar tjänst- er, till exempel genom att ta ut fasta avgifter, vilket innebär att marginalkostnaden för ytterligare konsumtionsenheter närmar sig noll.22

2.Konsumentvinster där marginalkostnaden faktiskt är noll, eller i det närmaste noll (på grund av sökkostnader), såsom i samarbets- eller delningsekonomin23. Delningsekonomins frammarsch gör att resurser används mer effektivt och att produktionen av varor därmed dämpas.

Några försök att uppskatta konsumentöverskottet för internet har gjorts. Till exempel beräknar Greenstein (2013) ökningen av konsu- mentöverskottet under 2006 till följd av ökad bredbandstillgäng- lighet till 8,7 miljarder dollar för USA. Hal Varian som är chefs- ekonom på Google kom 2013 fram till liknande siffror, dvs. inte särskilt stora summor. En reservation är dock att dessa uppskatt- ningar är mycket osäkra och bygger på försiktiga antaganden om efterfrågekurvans form.

En annan reservation är att fokus för dessa beräkningar ligger på sökfunktionen på internet, vilket kanske var det viktigaste innehållet i början. Numera har internet ett mycket bredare innehåll och digitalisering är ett ännu vidare begrepp.

Det har gjorts ett antal studier på hur konsumentöverskott kan beräknas. Studierna berör bl.a. hur man rent allmänt kan beräkna konsumentöverskott, konsumentöverskott i den digitala ekonomin

19Lal och Sarvary, 1999.

20Brynjolfsson och Smith, 2000.

21Brynjolfsson m.fl., 2003.

22Rifkin, 2014.

23Fellander, Ingram och Teigland, 2015.

125

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

och konsumentöverskott i den så kallade ”svarta ekonomin”. För en förteckning över dessa studier se tabell 1.

Varför är då konsumentöverskottet större p.g.a. digitaliseringen? Det beror på att den senaste innovationsvågen, till skillnad från de föregående, inneburit alltfler kostnadsfria, eller i det närmaste kost- nadsfria, varor och tjänster, tjänster av bättre kvalitet och skapat mer fritid för konsumenterna. Det är svårt att mäta värdet av fria varor och kvalitetsförbättringar och traditionella studier av BNP har vanligtvis inte granskat hur fritiden används. Av dessa skäl menar vi att de vinster som gjorts på senare år underskattas i den befint- liga BNP-statistiken, vilket följande avsnitt kommer att visa.

126

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

 

 

 

 

 

 

127

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

Kvalitetsförbättringar underskattas i BNP-statistiken

Ett område där livskvaliteten drastiskt underskattas i BNP-måttet är kvalitetsförbättringar som rör varor och tjänster. Kvalitetsförbätt- ringarna kan ta många skepnader. Många av dem är en följd av att alltfler kostnadsfria, eller i det närmaste kostnadsfria, varor blir tillgängliga, medan andra utgörs av prestandaförbättringar till följd av digitaliseringen.

Utbudet av gratistjänster har ökat

Mycket av innehållet på internet kan vara helt gratis, eller så betalar konsumenter indirekt genom till exempel reklamexponering. Denna omständighet spelar mindre roll i de fall ett företag använder så- dana gratistjänster och därmed lyckas producera mer. I sådant fall ökar mervärdet och i slutändan även BNP. Men om användaren är en konsument så räknas utökningar eller förbättringar av gratis- tjänster inte in i BNP. I vissa fall betalas en prenumerationsavgift. I båda fallen noteras en utveckling där man går från att prissätta en knapp fysisk vara med hjälp av ett enhetspris till att erbjuda ett obegränsat digitalt utbud med hjälp av prismodeller som gör det svårt att fånga pris och konsumtion per enhet.

Tack vare billig digital inspelningsteknik, fildelning, YouTube, musikströmning och sociala medier är en stor del av internetanvänd- ningen gratis. I viss mån sker det lagligt, men ibland även genom illegal kopiering. En följd är att intäkterna för inspelad musik, och även dess bidrag till BNP, har rasat sedan år 2000. Trots det har musikindustrins egentliga produktion ökat kraftigt. Enligt en studie beräknas kvaliteten på inspelade låtar sedan år 2000 ha förbättrats avsevärt24. Samtidigt har urvalet av tillgängliga låtar tredubblats, vilket enligt studien skapat 15 gånger så stort värde för konsumen- terna jämfört med en tredubbling av valmöjligheter med cd-skivor.

Att söka information är också oftast avgiftsfritt. En studie fin- ner att tiden som går åt för informationssökning har minskat från 22 minuter per fråga till 6 minuter tack vare internet25. Dessutom

24Waldfogel, 2014; 2015.

25Chen, 2014.

128

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

skapas ett konsumentvärde genom att många frågor som tidigare inte ens ställdes nu besvaras.

Vissa försök att mäta kostnadsfria varor och tjänsters hypotetiska kostnad har dock gjorts. Studier har undersökt eller uppskattat hur mycket mer konsumenterna är beredda att betala för en förbättrad tjänst, dvs. så kallad betalningsvilja. Själva sökningen på internet kan vara nyttoskapande, precis som att strosa i en modebutik. Enligt en studie av Tom Blake, eBay och andra (2014) tillmätte e-bayanvän- dare knappt sökning på nätet någon tidskostnad. De var villiga att genomföra ytterligare en sökning för att uppnå en försumbar genom- snittlig besparing på bara 25 dollarcent. Tydligen utgör lågt pris bara en liten del av det värde som en användare får av att söka på nätet. Enligt en annan studie var konsumenter villiga att betala mer för mer detaljerad reseinformation, inklusive skräddarsydd sådan26. I en studie av betalningsviljan fann man att inkomst, riskuppfatt- ning och lokala normer inverkade på konsumenters vilja att betala för musik som annars var gratis27.

Sammanfattningsvis utgör det växande utbudet av gratistjänster på internet en viktig utmaning när det gäller hur BNP och inkomster mäts.

Teknikskiften ger mervärden för konsumenterna

SCB mäter gradvisa kvalitetsförbättringar av varor, och i viss mån av tjänster. Förbättringar till följd av tekniksprång missas däremot ofta. Ett exempel är Spotify som anses vara en helt ny tjänst. Sum- man av de löner och vinster som Spotify genererar registreras visser- ligen som förädlingsvärde, men konsumentnyttan av att övergå från CD-skivor till Spotify räknas inte in i BNP. Tvärtom kan netto- effekten bli en BNP-sänkning.

Förbättrad servicekvalitet kan ibland fastställas utifrån hur tjänster- na optimerar konsumentens tidsanvändning, genom så kallade ”tids- optimeringsstudier”. Enligt en studie av bokförsäljning på nätet genererade nätbokhandlare ett tidsrelaterat välfärdsöverskott för konsumenterna på mellan 731 miljoner och 1,03 miljarder USD år

26Khattak, Yim och Prokopy, 2003.

27Chiang och Assane, 2009.

129

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

2000, vilket är mellan 7 och 10 gånger så mycket som effekten av ökad konkurrens och lägre priser skulle ha varit28.

Dessutom medför sådana digitala tjänster både ökad automati- sering och tjänstetillgänglighet, vilket gör att många ”mellanleds- tjänster” i stället utförs av konsumenten själv. Exempelvis kanske man inte längre behöver en mäklare när man letar nytt boende, efter- som säljare kan annonsera direkt mot konsumenterna på nätet29. Dessa tjänster flyttar således från den delen av ekonomin som re- gistreras i BNP till hushållsarbete som inte registreras, samtidigt som tjänsterna också effektiviseras av den digitala tekniken.

Viss teknik går till och med längre än så. Digitala tjänster som en gång i tiden endast var tillgängliga genom webbläsare på fasta datorer finns i dag på smarta telefoner och surfplattor. Denna ökade till- gänglighet har medfört att fler människor sannolikt kommer att använda sig av digitala produkter och tjänster, vilket därmed ökar deras konsumtion av dessa. Studier har till exempel visat att mobil- telefonspelens lättillgänglighet och utbredning har gjort att spel- sektorn inte har pressats av den ökade konkurrensen, utan växt till följd av den ökade efterfrågan bland användarna30. Även om ökning- en av antalet spel kan fångas med hjälp av traditionell BNP-statistik utgör denna ökning bara en droppe i havet jämfört med den ökade spelanvändningen.

Ökad användning på grund av lättillgänglighet utgör dock bara ett av de områden där dagens BNP-statistik inte fångar upp mer- värdet. Andra värdeskapande områden inbegriper skapandet av rent digitala marknader, till exempel i helt digitala världar. Bland exemp- len finns digitala världar med egna ekonomier. I onlinespelet World of Warcraft, finns det till exempel en onlinemarknad för digitala svärd och trollformler (i spelet spelar man olika roller med krigare)31 och i den virtuella världen Second Life kan en hel fastighet eller en mun- dering inhandlas på en egen marknad i den världen.32 Dessa rent digitala varor kan inhandlas med hjälp av fiat-valuta (t.ex. dollar eller euro, eller genom byteshandel eller nyskapade valutor som fungerar inom en virtuell värld).

28Brynjolfsson m.fl., 2003.

29Shideler och Badasyan, 2007.

30Waldron, okänt datum.

31Lehdonvirta och Virtanen, 2010.

32Martin, 2008.

130

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

Externa och plattformsrelaterade effekter

Några av gratistjänsterna på internet ger också upphov till positiva externa effekter, ofta i form av plattforms- eller nätverkseffekter. En persons användning av Facebook gör till exempel Facebook mer attraktivt för andra användare. Dessa externa effekter skapar kon- sumentnytta men registreras normalt inte i BNP.

Ett annat exempel är självkörande bilar. SCB kommer sannolikt att försöka att mäta hur tekniska förbättringar av självkörande bilar värderas av konsumenter. Teoretiskt sett kommer det att inbegripa en värdering av hur konsumenter värderar minskad egen olycksrisk. Däremot förbises de externa effekter som genereras i och med att personer som köper självstyrande bilar kanske mer sällan orsakar skador på andra trafikanter.

En av följderna av dessa nätverkseffekter är att enskilda plattfor- mar får en dominerande ställning inom vissa områden. Om man betraktar plattformar som två- eller flersidiga så krävs det att man verkar genom den plattform som har flest medlemmar för att göra en affär, då detta maximerar möjligheten att göra en affär eller ett byte. Likaså minskas transaktionskostnaderna. Av dessa skäl ten- derar användare att koncentreras till en eller två plattformar. Ta till exempel en tjänst som Hemnet. Mäklare skulle gå miste om möjlig- heten att marknadsföra sina fastighetsobjekt mot ett mycket stort antal potentiella köpare om de valde att annonsera via en annan platt- form än Hemnet. Dessa plattforms- eller nätverkseffekter skapar en ”inlåsningseffekt”. Så länge det inte finns något incitament för ett stort antal användare att byta plattform är det inte troligt att de kommer att byta plattform överhuvudtaget. Detta ger därför upp- hov till plattformsmonopol, även om nätverkseffekter ökar konsu- mentnyttan genom minskade sök- och transaktionskostnader.

Dramatiska kvalitetsförbättringar har skett inom tjänstesektorn

Kvalitetsförbättringar i fråga om konsumenttjänster räknas endast i marginell utsträckning in i BNP. Det kan ha fungerat relativt väl så länge många tjänster, såsom restaurangtjänster, kunde anses hålla en ganska stabil kvalitet över tid. I och med digitaliseringen blir detta emellertid ett ganska tveksamt antagande. Kvaliteten på till exempel banktjänster har förbättrats dramatiskt för kunder som ett resultat

131

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

av 24-timmars tillgänglighet genom internetbanking, bankomater och mobil telefonbank. Inget av dessa förbättringar räknas i BNP- statistiken, men tillkommer bankkunden i form av ett konsument- överskott, en tidsoptimering och en icke-obetydlig positiv effekt på plånboken. I framtiden kommer detta konsumentöverskott att växa stort i takt med t.ex. robotiserad rådgivning.

Även digitala paket är relevanta att diskutera, eftersom de gör det omöjligt att mäta en ökad konsumtion och att fånga BNP-effek- ten. Digitala leveranser av varor och tjänster har gjort att många traditionella sätt att sälja styckevis ersätts av paket till fastpris, där paketpriset normalt sett är lägre än summan av de enskilda delarna. I USA går paketerbjudanden för multimedieinnehåll via kabel-tv långt tillbaka, och stöds i ekonomisk litteratur. Konsumenten betalar ett fast prenumerationspris och får i gengäld ett paket bestående av diverse tv-kanaler. Även om konsumenten troligtvis vill ha en del av dessa kanaler blir det ett betydande spill, eftersom konsumenten i slutändan betalar för en rad kanaler som hen inte är intresserad av.

Möjligtvis kan det bli vanligare framöver med sk. ”unbundling”, där konsumenterna väljer endast de kanaler eller tv-program som de är intresserade av. I en studie om paketerbjudanden bland akade- miska tidskrifter fann ekonomer att som strategi för vinstmaxime- ring ger separat försäljning bättre resultat än rena paketerbjudan- den33.

Kvalitetsförbättringar sker i skattefinansierad verksamhet

Även i de flesta skattefinansierade verksamheter räknas kvalitets- förbättringar endast i marginell utsträckning. Vissa länder har dock börjat göra smärre justeringar för vissa kvalitetsförändringar i väl- färdstjänsterna. SCB tar numera hänsyn till förbättringar i betyg, som ett kvalitetsmått för offentligt finansierad utbildning, och till några kvalitetsparametrar inom hälso- och sjukvården. Men detta arbete befinner sig fortfarande i ett tidigt skede och har hittills bara resulterat i marginella justeringar. Digitalisering kan genom till exem- pel digitala lärplattformar eller diagnosstöd inom vården komma att

33 Chuang och Sirbu, 1999.

132

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

leda till stora kvalitetsförbättringar som inte kommer att mätas i nationalräkenskaperna.

Ett annat exempel är en reseapp som låter lokala trafikanter hitta rätt buss eller tåg. Den kan avsevärt förbättra kvaliteten på kollek- tivtrafiken utan att förbättringen någonsin räknas in i BNP. I Sverige har användningen av digitala verktyg lett till besparingar i form av tid och till serviceupplevelser. Ta till exempel användningen av BankID. Många av dess fördelar fångas upp i måttet för BNP-tillväxt. Det gör dock inte de tillhandahållna tjänsternas kvalitet. I en studie om BankID i Norge som genomfördes år 2014 fann man t.ex. att det gav upphov till nya affärs- och intäktsmöjligheter samt fördelar för miljön34. Precis som i Sverige används BankID i Norge även för identifiering mot myndigheter, bl.a. för identifiering i skattehänse- ende eller vid sjukledighet. Dessa tjänster fanns tillgängliga tidigare, oftast endast i analog form, men genom att se till att de blev säkrare och mobila förbättrade man tillgången därtill för många människor. En fördel har varit att enskilda får mer tid över för annat, och det är även troligt att det bidragit till att fler människor är benägna att använda sig av dessa skattefinansierade tjänster.

Digitaliseringen ökar hushållens produktion

Förädlingsvärdet inom hushåll ingår inte i BNP. Digitalisering kan öka hushållsproduktionen på tre sätt:

För det första kan kvaliteten på den egna konsumtionen för- bättras. Om man exempelvis använder en kostnadsfri idrottsapp på en smart telefon, som fungerar som en hälsocoach, förbättras hushållsproduktionens kvalitet.

För det andra skapar människor nätinnehåll som hjälper andra människor. Ett exempel är Youtube-filmer med instruktioner om hur man kan reparera hushållsartiklar.

För det tredje produceras och säljs varor och tjänster som inte räknas in i BNP (eller beskattas). Ett exempel är att uthyrning av rum genom Airbnb, eller försäljning på e-bay av begagnade före- mål som tidigare skulle ha kasserats.

34 Eaton m.fl., 2014.

133

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

Vissa delar av delningsekonomin ligger i en skuggsektor där man inte betalar skatt, moms eller arbetsgivaravgifter. En del av dessa tjänster delas gratis medan ett pris fastställs för andra tjänster genom ”perfekt konkurrens” på plattformen. Värdet av effektivare resursutnyttjan- de och ”delande” av vilande kompetens, bostäder, varor och tjänster blir underskattat om det begränsas till det traditionella BNP-måttet.

Tidsoptimering bland konsumenter mäts inte i BNP-statistiken

Mycket av den utveckling som digitaliseringen driver leder i slut- ändan till förbättrad användning av fritid och fritid av högre kva- litet. Traditionellt sett har denna fritid inte mätts av ekonomer som studerat BNP. Detta har delvis berott på att man har ansett att förbättrad tidsoptimering och tidsbesparing i produktionssektorn fångas upp i förbättrad produktionsstatistik, vilket inte är fallet när man studerar tidsoptimering bland konsumenter.

Ta till exempel tvättmaskinen. Denna innovation frigjorde inled- ningsvis tid för dem som utförde hushållsarbete, vanligtvis kvinnor. I slutändan gav kombinationen tvättmaskin och andra bekvämlig- heter kvinnor så mycket tid över att de började yrkesarbeta. Deras inträde på arbetsmarknaden påverkade i sin tur produktionen och ledde till en ökning av både produktionsstatistiken och konsum- tionen, till följd av det ökade antalet löntagare.

Vi får dock inte fram en komplett bild ens om vi tar hänsyn till tidsoptimeringen. Ta till exempel skillnaden mellan att åka tåg eller att köra bil i en timme. Det är inte alls samma upplevelse. När man kör bil måste man vara uppmärksam och kan bara fokusera på kör- ningen. En timme på tåget ger en däremot möjlighet att göra andra saker samtidigt, som att till exempel titta på en film eller läsa en bok.

Skiftet är inte längre så uppenbart. Det är mindre troligt att moderna bekvämligheter, inklusive gratistjänster och kvalitetsför- bättringar, kommer att bidra till att öka deltagandet i arbetslivet. De förblir i stället konsumentfördelar, eller det man brukar kalla för konsumentöverskott. Den tidsoptimering som ger konsumentöver- skott skulle, om den uppmättes, visa den effekt som tjänster av högre kvalitet har på konsumenter. När det gäller tidsoptimeringen bör man vidare beakta att all tid inte är densamma i kvalitetshän-

134

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

seende. Förbättringar av tjänsters kvalitet spar inte bara tid utan kan även innebära att den tid som sparas håller högre kvalitet.

Hur nationalräkenskaperna påverkas av digitaliseringen

Inom statistiken har man traditionellt sett fokuserat på produktion, eftersom den ansågs utgöra den viktigaste värdeindikatorn i sam- hället. Produktionsstatistik, särskilt BNP-statistik, visar att moderna industrialiserade samhällen utvecklades enormt under de senaste år- tiondena, särskilt sedan digitaliseringens början och i synnerhet under 1990-talet. I ett viktigt avseende har nationalräkenskaperna ändrats för att ta hänsyn till en aspekt av digitaliseringen. Många länder har relativt nyligen justerat sina räkenskaper uppåt för att ta hänsyn till IKT-investeringar. Dessa har traditionellt räknas som produktionskostnader under året betalningen sker. Nu mäts de och behandlas uttryckligen som investeringar med ett värde som skrivs av över tiden. Detta har lett till en engångs-uppjustering av produk- tivitet och därmed av BNP.

I många andra avseenden förblir dock nationalräkenskaperna ofullständiga.

Digitala kvalitetsförbättringar gav avtryck runt millennieskiftet, men fångas övergången från hårdvara till innehåll?

I början på 2000-talet uppstod en diskussion om sättet att beräkna kvalitetsförbättringar i mobiltelefoner i nationalräkenskaperna. Dessa förbättringar stod nämligen under några år för en till synes orimligt stor andel av Sveriges totala BNP-tillväxt. Många makroekonomer gladde sig åt den höga produktivitetstillväxten, utan att uppmärk- samma att den nästan helt härrörde från en kraftig kvalitetsför- bättring av mobiltelefoner som fick IKT-sektorn att lyfta35, såsom visas i figur 1. Eftersom denna kvalitetsförbättring räknades om i ett motsvarande prisfall, fick Sverige i motsvarande utsträckning ett enastående fall i sina bytesförhållanden. Enkelt uttryckt: enligt nationalräkenskaperna ökade Sverige under några år den kvalitets- justerade mobiltelefonproduktionen kraftigt samtidigt som intäkter-

35 Edquist, 2009.

135

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

na därav minskade, vilket gjorde att nationalinkomsten inte spurtade på samma sätt.

Källa: SCB.

John Fernald (2014) uppmärksammade samma utveckling i USA. Diagrammet nedan visar en kraftigt avvikande och större ökning av tillväxttakten i industrin i total faktorproduktivitet mellan åren 1995 och 2003. Denna ökning hänför sig helt till den delen av indu- strin som tillverkar it-produkter, eller som är mycket stora använ- dare därav, medan övriga näringslivet inte visar någon ökning av produktivitetstillväxten.

136

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

Källa: Fernald (2014).

I en senare artikel argumenterar Byrne, Fernald och Reinsdorf (2016) att den lägre produktivitetsökningstakten efter 2004 jämfört med perioden 1995–2004 inte kan hänföras till felmätning i det som tra- ditionellt ryms inom BNP-måttet. Men de utesluter inte möjligheten att perioden 1995–2004 kan ha haft ovanlig snabb produktivitets- ökning både beroende på speciella tillväxtmönster och på mät- problematik. Dessutom erkänner de att det kan ha skett en snabbare tillväxt i dimensioner som ligger utanför det traditionella BNP-måttet, vilket är tesen i detta kapitel.

Storbritannien uppvisar samma mönster som Sverige och USA. Andra länder visar dock inte alls samma it-topp runt millennieskiftet. Vi har försökt att undersöka några länders principer för beräkning av nationalräkenskaperna och funnit att de oftast använt mer kon- servativa estimat för den implicita kvalitetsförbättringen av it-produk- ter. Flera länder har inte heller haft så stora industrier inom denna sektor.

Allt detta stödjer hypotesen att den låga produktivitetsöknings- takten under senare år delvis visar på en återgång till ett normalläge, efter att den möjligen har överskattats under några år. Delvis kan

137

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

detta bero på att drivkraften i it-utvecklingen skiftat från hårdvara till internetinnehåll. Den första kategorin fångas upp i national- räkenskaperna i större utsträckning än den andra.

Några räkneexempel om det icke inräknade digitala välståndet

Här ger vi några rudimentära räkneexempel som visar på att de väl- ståndsökningar som digitaliseringen medför och som inte mäts kan vara betydande.

Ett räkneexempel visar värdet av appar och nättjänster som ersät- ter produkter som man tidigare köpte separat. Exempelvis kan en smart mobiltelefon som i dag kostar 3 000 kronor ersätta följande produkter som fanns att köpa år 2000, utöver att den ersätter en mobiltelefon som kunde köpas till ungefär samma pris då:

Bärbar stereo: 200 kronor

Klockradio: 300 kronor

Miniräknare: 100 kronor

GPS: 2 000 kronor

Enklare dator: 1 500 kronor

CD-spelare: 500 kronor

Kamera: 800 kronor

Fast telefon med smarta funktioner: 500 kronor

Videokamera: 1 000 kronor

Att köpa dessa produkter kostade år 2000 ungefär 6 900 kronor i dåtidens penningvärde. Alla köpte visserligen inte samtliga dessa produkter separat, men även de som inte köpte dem tillskriver san- nolikt de nya funktionerna ett värde. En smart mobiltelefon kan dessutom utföra mycket mer, vilket vi inte tar hänsyn till i detta räkneexempel.

Sammanlagt är det då inte orimligt att tänka sig att konsumenter därmed har erhållit ett ökat värde motsvarande ungefär 5 000 kronor under en femtonårsperiod. Det motsvarar en ökning av disponibla inkomster per capita med 0,2 procent per år, vilket inte mäts i BNP.

138

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

Då är ändå inte hänsyn taget till det konsumentöverskott som upp- stått längs vägen, till exempel till följd av integrationen av GPS med sökfunktioner på internet.

Däremot kan minskad produktion av de tidigare köpta produk- terna, som nu ersätts med en smart mobiltelefon, snarare uppmätas som en negativ BNP-effekt, eller oförändrad om konsumenten lägger de sparade pengarna på andra inköp.

För att få en ökad tillväxt på 0,2 procent av de disponibla in- komsterna behövs i vanliga fall en lika stor ökning av BNP (givet några antaganden, t.ex. att effekten på den offentliga konsumtionen är lika stor som på den privata). Eftersom detta är en ytterst partiell beräkning av digitaliseringens effekter får 0,2 procent per år anses vara icke oväsentligt.

Brad deLong föreslår ett helt annat sätt att räkna. Anta att vi till- bringar två timmar om dagen med våra audio/video-apparater. Anta vidare att bredbandet, med dess innehåll, har fördubblat den upp- levda nyttan av dessa timmar. Det motsvarar två extratimmar om dagen som tillkommit sedan säg år 1990, vilket skulle motsvara en tillväxt på 0,6 procent per år. Enligt DeLong räknas bara 0,2 pro- cents tillväxt per år därav in i nationalräkenskaperna, i form av be- talning för bredband och tillhörande betaltjänster.

En invändning mot dessa räkneexempel skulle kunna vara att det kan ha funnits annan, icke uppmätt, tillväxt även innan digitalise- ringen. Så kan naturligtvis vara fallet, men det minskar knappast behovet av att få en bättre bild av ekonomisk tillväxt i dag.

Konsekvenser på sikt

Vilka konsekvenser skulle brister i BNP-statistiken kunna ge på sikt? Låt oss göra ett tankeexperiment som vi kallar för Matrixscenariot. I filmen Matrix ligger människorna i kuvöser, och allt liv utspelar sig i en virtuell värld. Vårt scenario går dock inte riktigt lika långt.

Ponera att halva produktionen och konsumtionen skulle ske i virtuella världar inom ungefär 30 år. I dessa sker kollaborativ produk- tion och konsumtion i viss mån utan externa monetära transaktion- er, eller av andra skäl i former som inte fångas av nationalräken- skaperna. Det kan konstateras att en del datorspelande ungdomar redan lever i en sådan värld. E-sport har globalt fler tittare än is-

139

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

hockey. Amerikanska medborgare tillbringar i snitt fem och en halv timmar med digitala medier, varav hälften med mobila sådana36. I snitt kollar de sin mobiltelefon 221 gånger per dag. Kvinnliga studenter vid Baylor University rapporterade tio timmars smart mobiltelefons- användande om dagen.

Vi antar vidare att konsumtionen i dessa virtuella världar är gratis, alternativt att det betalas med medel som intjänats i virtuella världar utan att rapporteras som inkomst i Sverige. En del sådana inkomster krävs inte på skatt i dag, t.ex. om en person ”tjänar in” pengar eller förmåner i ett datorspel som också spenderas i samma spel. I andra situationer kan inkomsten teoretiskt vara skattepliktig, men väldigt svårt att kontrollera och kräva in. I princip alla med skrivande, tänkande, designande yrken kommer att kunna producera i virtuella världar och tjäna inkomster där, vilket med dagens metoder är svårt att registrera eller beskatta.

Dessutom har digitaliseringen förbättrat kvaliteten när det gäller enskilda användares upplevelser av internet, och därmed den tid de lägger på att skaffa sig en viss vara eller tjänst. Detta påverkar inte produktiviteten utan livskvaliteten, vilket inte mäts av bl.a. SCB i dag. Om det mättes skulle man dock se indikationer på att mycket stora förändringar är på gång.

Om denna virtuella produktion och konsumtion går från noll till halva den egentliga totala produktionen och konsumtionen på 32 år, och totalen växer med 2 procent per år, så blir slutsatsen att den av SCB uppmätta tillväxten fluktuerar kring noll under tiden. Mycket av tillväxten sker i de oregistrerade virtuella världarna. Det kan noteras här att den registrerade tillväxten i BNP per capita i Sverige har varit mycket nära noll under perioden 2007–2014.

Detta är som sagt ett tankeexperiment som kanske aldrig infrias. Men det kan knappast uteslutas som en möjlighet att ta på allvar. En sådan utveckling skulle ha mycket stora konsekvenser för be- dömningen av makroekonomins tillväxt.

En intressant följd av en sådan utveckling är att också jämlikhet och fördelningspolitik kommer i en helt annan dager. I virtuella världar kan hög- och låginkomsttagare konsumera ungefär på samma villkor, och har jämlik tillgång till tjänster, eftersom det mesta är gratis eller ganska billigt. Denna utjämning syns dock inte i statistik-

36 Enligt eMarketer.

140

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

en. De kommande decennierna kan komma att bjuda på en synvilla av allt mer ojämna inkomster i den fysiska världen, men allt mer jämnt fördelad virtuell konsumtion.

Parallellt med ökningen av den dolda konsumtionen i virtuella världar kan också stora skift ske i de registrerade konsumtions- mönstren. Digitalisering, automatisering och globalisering bidrar till att sänka priset på många varor. Det kan naturligtvis ske utveckling av nya varor som lockar till sig konsumenternas betalningsströmmar. Men det är också tänkbart att fler varor blir allt billigare i förhållan- de till inkomster, och att konsumenter lägger allt mer av sina in- komster på tillgångar som t.ex. bostäder och upplevelser. I ett sådant scenario kan produktivitetsutvecklingen ytterligare dämpas därför att andelen av ekonomin som utgörs av produktion av varor avtar.

Mot en ny makroekonomisk verktygslåda

Digitaliseringen påverkar konsumentöverskottet ganska mycket och kan därför inte ignoreras. Det är särskilt viktigt eftersom det också är svårt att kvantifiera dessa effekter. Värdet som digitaliseringen skapar, utöver vad som fångas i BNP-statistiken, är något som kan få konsekvenser för policy. Dessa konsekvenser, särskilt för penning- politiken, är i dagsläget oklara – men förtjänar att utredas.

Utveckla mätning av den digitala ekonomin

En första, och uppenbar, slutsats är att det är angeläget med en metodutveckling kring hur värdeskapande i virtuella världar kan mätas. Ett tillvägagångssätt skulle kunna vara att SCB börjar med ett försök till satelliträkenskaper.

Parallellt kan man fundera på mått som mer direkt mäter föränd- ringar i livskvalitet. Tyvärr lider alternativa åtgärder som har före- slagits, såsom ”Genuine Progress Indicator”, av att de ofta innehåller ideologiskt färgade ingångsvärden som sedan vägs ihop på ett god- tyckligt sätt. Det har varit mer framgångsrikt för att samla in ytter- ligare indikatorer, på hälsa, miljö, social sammanhållning och så vidare, separat från BNP. Detta är också den metod som rekommenderas av Stiglitz-kommissionen, som gjorde ett omfattande arbete på detta område för den franska regeringen. Sådana initiativ borde då utökas

141

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

med mått på livskvalitet i den allt större del av livet som sker på nätet.

Vi föreslår i stället att man ska sätta ett värde på den tidsoptime- ring som uppnås. Det innebär man behöver formulera antaganden om vad en timme ledig tid är värd. På detta sätt kan konsument- överskottet i t.ex. bankers digitala kanaler mätas. Ett annat sätt är att mäta s.k. rekylkostnader, dvs. vilken typ av konsumtion som den positiva plånbokseffekten har gått till, som t.ex. investeringar i boende.

Delningsekonomin utgör ett specifikt område där statistiken inte lyckas hänga med i den tekniska utvecklingen. Skatteverket lyfter i en nyligen framlagd rapport fram att de flesta transaktioner inom delningsekonomin kräver att privatpersoner själva uppger sina in- komster i deklarationen, vilket påverkar myndighetens kontroll.

Ta itu med finanspolitikens utmaningar

En andra slutsats rör finanspolitiken. Beskattning av intäkter och konsumtion i virtuella världar är i vissa situationer inte lagligt möjligt, och i andra situationer lagligt möjligt men i praktiken svår. Grun- den kommer sannolikt vara att försöka följa betalningsströmmar och kräva att intäkter deklareras, även om de uppstått på nätet eller inom delningsekonomin. Det är dock inte alltid lätt, eftersom såväl betalning som konsumtion kan ske helt utanför Sverige i krypte- rade system. Även inom Sverige kan betalning ske med betalsystem som bitcoin, som kan vara svåra att spåra. Rent tekniskt finns det möjligheter att reglera bitcoin och liknande betalsystem. Varje bitcoin kan till exempel förses med en certifiering om att senaste trans- aktionen har redovisats för skattemyndigheten. Sådana regleringar kräver dock en hel del metodutveckling och ligger sannolikt långt i framtiden.

Penningpolitiken måste beakta digitaliseringseffekten

Den tredje slutsatsen rör penningpolitiken. Den bör tydligt väga in sannolikheter för det scenario som vi beskriver. Det kan vara rim- ligt att en centralbank tidvis avviker från inflationsmålet, men för- klarar hur man resonerar. I goda konjunkturlägen bör styrräntan

142

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

kunna höjas trots låg inflation, med hänvisning till digitaliseringens krafter och risk för tillgångsbubblor.

En fjärde slutsats är att någon aktör behöver ges ett tydligt ansvar för att skapa bättre förståelse, inklusive bättre mätningar, av digitaliseringens effekter på konsumtionen, vilket skulle vara till hjälp för myndigheterna vid fördelning av resurser och framtagande av prognoser.

En femte slutsats är att digitaliseringens potentiella effekter kan behöva beaktas i lönebildningen. Om en centralbank regelbundet misslyckas med sitt inflationsmål på grund av digitaliseringen kom- mer arbetsmarknadens parter inte se att inflationsmålet kan vara styrande för löneökningstakten.

Referenser

Baily, Martin N, and Robert Lawrence (2001) “Do We Have A New E-Conomy?”

Bapna, R., Jank, W., & Shmueli, G. (2008) Consumer surplus in online auctions. Information Systems Research, 19(4): 400–416.

Bean, Charles (2016) Independent Review of UK Economic Statistics. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/ attachment_data/file/507081/2904936_Bean_Review_Web_ Accessible.pdf

Blake, T., C. Nosko and S. Tadelis, (2013) ”Consumer Search on eBay,” Economist.com/blogs/freeexchange, June 2013.

Byrne, D.M., Fernald, J.G., och M.B. Reinsdorf (2016) Does the United States have a producitivity slowdown or a measurement problem? Brookings Papers on Economic Activity. BPEA Con- ference Draft. March 10–11, 2016.

Breman, A. and A. Felländer (2014) Diginomics: New Economic

Drivers. Translation of the article “Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter”, published in Swedish in the journal Ekonomisk

Debatt Oct 8 2014.

Brynjolfsson, Erik, and Lorin M. Hitt (2003) “Computing Pro- ductivity: Firm-Level Evidence.” Review of Economics and

Statistics 85, no. 4.

143

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

Brynjolfsson, E. & Smith, M. D. (2000) Frictionless commerce? A comparison of Internet and conventional retailers. Management Science, 46(4): 563–585.

Brynjolfsson, E., Hu, Y., & Smith, M. D. (2003) Consumer surplus in the digital economy: Estimating the value of increased product variety at online booksellers. Management Science, 49(11): 1580–1596.

Buchholz, Sonia, Maciej Bukowski, and Aleksander Sniegocki (2014) “Big and Open Data in Europe: A Growth Engine or a Missed

Opportunity?”

Chen, Y. (2013) Does the web trade time saved for quality? Mar 8th, Free Exchange, Economist.

Chen, Y., G. Young and J. Yong-Mi Kim (2013) A Day without a Search Engine: An Experimental Study of Online and Offline Searches.

Chiang, Eric P, and Djeto Assane. (2009) “Estimating the Willing- ness to Pay for Digital Music.” Contemporary Economic Policy

27, no. 4: 512–22.

Chuang, John Chung-I, and Marvin A Sirbu. (1999) “Optimal

Bundling Strategy for Digital Information Goods: Network

Delivery of Articles and Subscriptions.” Information Economics and Policy 11, no. 2: 147–76.

Coyle, D., & Quah, D. (2002). Getting the measure of the new economy. Work Foundation.

Davenport, T. H. and J. Glaser (2002). Just-in-time Delivery comes to Knowledge Management. Harvard Business Review, July.

Deloitte (2014) The value of connectivity – economic and social benefits of exanding internet access.

Dell’Anno, R. & Schneider, F. (2009) A complex approach to estimate shadow economy: the structural equation modelling, Coping with the Complexity of Economics: 111–130: Springer

Eaton, Ben, Hanne Kristine Hallingby, Per-Jonny Nesse, and Ole Hanseth. (2014) “Achieving Payoffs from an Industry Cloud Ecosystem at BankID.” MISQ Executive 13, no. 4.

Edquist, H. (2009). Hur länge förblir IKT avgörande för svensk produktivitetsutveckling?. Ekonomisk debatt, 37(1).

144

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

Ellison, G. and S. Fisher Ellison (2014) ”Match Quality, Search, and the Internet Market for Used Books,” Massachusetts Institute of Technology Working Paper, September 2014 http://economics.mit.edu/files/10351

Fellander, A., Ingram, C., & Teigland, R. (2015) The Sharing Economy: Embracing Change with Caution; http://entreprenorskapsforum.se/wp-content/uploads/2015/06/ Sharing-Economy_webb.pdf.

Fernald, John G. (2014) Productivity and Potential Output Before, During, and After the Great Recession. Federal Reserve Bank of San Francisco, June 2014.

Friedrich, R., Sabbagh, K., & El-Darwiche, B. (Unknown date) Digital Highways: The Role of Government in 21st-Century Infrastructure; http://www.strategyand.pwc.com/media/file/Digital_Highways _Role_of_Government.pdf.

Goolsbee, A. & Petrin, A. (2004) The consumer gains from direct broadcast satellites and the competition with cable TV. Econo- metrica, 72(2): 351–381.

Goolsbee, A. & Klenow, P. J. (2006) Valuing consumer products by the time spent using them: An application to the Internet: National Bureau of Economic Research.

Keeney, R. L. (1999) The value of Internet commerce to the customer. Management Science, 45(4): 533–542.

Gordon, Robert (2016) The Rise and Fall of American Growth, Princeton University Press.

Greenstein, S. (2013) Measuring consumer surplus online, Free Exchange, Economist, Mar 11th

Gruber, H., J. Hätönen, and P. Koutroumpis. (2014) “Broadband Access in the EU: An Assessment of Future Economic Benefits.”

Telecommunications Policy 38, no. 11: 1046–58.

IAB Europe. (2010) Consumers driving the digital uptake: The economic value of online advertising-based services for consumers.

IBM Corporation (2012). From Evidence to Insight: Achieving Outcomes that Matter.

145

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

Kahneman, D. (2011). Thinking Fast and Slow. Penguin Books, London.

Katz, Raul L., Stephan Vaterlaus, Patrick Zenhäusern, and Stephan Suter. (2010) “The Impact of Broadband on Jobs and the German

Economy.” Intereconomics 45, no. 1.

Khattak, Asad J, Youngbin Yim, and Linda Stalker Prokopy. (2003)

“Willingness to Pay for Travel Information.” Transportation Research Part C: Emerging Technologies 11, no. 2: 137–59.

Lal, R. & Sarvary, M. (1999). When and how is the Internet likely to decrease price competition? Marketing Science, 18(4): 485–503.

Lancioni, R. A., Smith, M. F., & Oliva, T. A. (2000). The role of the Internet in supply chain management. Industrial Marketing Management, 29(1): 45–56.

Landefeld, S., B. M. Fraumeni and C. M. Vojtech (2009) Accoun- ting for household production: A prototype satellite account using the American time use survey. Review of Income and Wealth Series 55, Number 2, June 2009.

Lehdonvirta, Vili, and Perttu Virtanen. (2010) “A New Frontier in

Digital Content Policy: Case Studies in the Regulation of Virtual

Goods and Artificial Scarcity.” Policy & Internet 2, no. 3: 7–29.

Martin, Jennifer. (2008) “Consuming Code: Use-Value, Exchange- Value, and the Role of Virtual Goods in Second Life.” Journal

For Virtual Worlds Research 1, no. 2.

McConnell, K. E. (1995) Consumer Surplus from Discrete Choice Models. Journal of Environmental Economics and Management, 29: 263–270.

McKinsey (2010) Fostering the Economic and Social Benefits of ICT. In The Global Information Technology Report 2009–2010 @ 2010 World Economic Forum.

OECD (2013), “Measuring the Internet Economy: A Contribution to the Research Agenda”, OECD Digital Economy Papers, No.

226, OECD Publishing.

Qiang, C. Z. and C. M. Rossotto (2009) Economic Impacts of Broadband. In Information and Communications for Develop- ment 2009: Extending Reach and Increasing Impact 35–50. Washington, DC: World Bank.

146

SOU 2016:85

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

Rifkin, J. (2014) The zero marginal cost society: the internet of things, the collaborative commons, and the eclipse of capitalism: Macmillan.

Schneider, F. & Enste, D. H. (2000) Shadow Economies: Size, Causes and Consequences. Journal of Economic Literature, 38(1): 77–114.

Shideler, Dave, and Narine Badasyan. (2007) “The Economic Impact of Broadband Deployment in Kentucky.” August 2007.

Spann, M., Skiera, B., & Schäfers, B. (2004) Measuring individual frictional costs and willingness-to-pay via name-your-own-price mechanisms. Journal of Interactive Marketing, 18(4): 22–36.

Stiglitz, J. E. (2009). GDP fetishism. The Economists' Voice, 6(8).

Stiroh, Kevin J. “Are ICT Spillovers Driving the New Economy?”

(2002) Review of Income and Wealth 48, no. 1: 33–57.

Syverson, Chad (2016) Challenges to Mismeasurement Explana- tions for the U.S. Productivity Slowdown NBER Working Paper No. 21974, National Bureau of Economic Research, February 2016.

Waldfogel, J. (2015) ”Digitization and the Quality of New Media Products: The Case of Music,”, chapter in forthcoming book,

'Economic Analysis of the Digital Economy', published by the National Bureau of Economic Research.

Waldfogel, J. (2014) ”Copyright Protection, Technological Change, And The Quality Of New Products: Evidence From Recorded

Music Since Napster,” National Bureau of Economic Research

Working Paper 17503, October 2011 http://www.nber.org/papers/w1750

Varian, H. (2013) The value of the internet now and in the future, Free Exchange, Economist, Mar 10th 2013, 3:49.

World Bank. (2015) ICTs for Greater Development Impact – World Bank Group Strategy for Information and Communi- cation Technology 2012–2015; http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContent Server/WDSP/IB/2012/07/31/000386194_20120731021726/ Rendered/PDF/715400WP0WBG0I0sclosed0July02502012.pdf.

147

Digitaliseringens välstånd bortom BNP

SOU 2016:85

ZhenWei Qiang, Christine. (2010) “Broadband Infrastructure Investment in Stimulus Packages: Relevance for Developing Countries.” Info 12, no. 2: 41–56.

148

Det sociala kontraktet i en digital tid

Temarapport

2016:2

Förord

”Audiatur et altera pars”

”Låt även den andra parten bli hörd”

Seneca d.y.

Denna temarapport handlar om hur förutsättningarna för olika delar av det sociala kontraktet förändras på grund av digitaliser- ingens transformerande kraft. Vad innebär jämlikhet när samhällets insatser för den enskilde i exempelvis vård, skola och omsorg, kan ges på helt nya sätt och i högre grad individualiserat? Vad kan och bör det statliga åtagandet vara och vilka rättigheter och skyldigheter bör den enskilde individen ha? Den personliga integriteten utmanas av själva kärnan i digitaliseringen, möjligheten att samla in, analysera och använda data för utveckling av tjänster och produkter. Vilka möjliga lösningar finns på detta dilemma? På vilka sätt förändras medborgarskapet och de former för delaktighet i demokratin som vuxit fram under industrisamhällets framväxt? Ett grundläggande villkor för hållbar välfärdsutveckling i det digitala kunskapssamhället är utvecklingen av humankapital. De flesta individer behöver kunna kompetensutveckla sig genom livet – ett reellt livslångt lärande be- höver möjliggöras. Hur svarar den högre utbildningen upp mot dessa behov?

Anders Ekholm skriver om att i en digital tid så måste data från medborgarna ingå i det sociala kontraktet. Han menar att på sam- ma sätt som vi invånare ger staten beskattningsrätt och våldsmono- pol för att kollektivets och individens bästa sammanfaller, måste data in i samhällskontraktet.

Karim Jebari lyfter fram hur digitalisering, eller integreringen av datainsamling och maskininlärning i existerande tjänster, kan vara en lösning på de problem vi har idag. En konsekvens av att de senaste

151

Förord

SOU 2016:85

decenniernas välfärdsreformer haft den rationella och upplysta kon- sumenten som utgångspunkt är att efterfrågan på vård inte alltid överensstämmer med vårdbehov. De med större kunskaper och socialt kapital efterfrågar mer vård än de behöver. Och de med mindre kunskaper efterfrågar för lite.

Jakob Heidbrink lägger grunden för en bred diskussion om vad enskild frihet egentligen kan tänkas betyda i digitaliseringens tide- varv, och hur detta förhåller sig till det allmännas myndigheter och förvaltningar samt till förväntningarna på den service som det all- männa levererar.

Marie Demker och Ulf Bjereld skriver om hur digitaliseringen är en avgörande del av den kommunikationsteknologiska revolutionen, vilken har bidragit till en individualisering av samhället och därigenom vidgat avståndet mellan medborgarna och partierna. Men den kom- munikationsteknologiska utvecklingen tillhandahåller också verktyg som, rätt använda, kan bidra till att stärka medborgarskapet och medborgarnas demokratiska delaktighet.

Lars Haikola beskriver den svenska högskolans syften, struktur och organisering samt hur detta passar in i det digitala samhällets behov av kompetens, kompetensutveckling och livslångt lärande.

Lars-Olof Pettersson skriver om de förslag och modeller för vuxnas kompetensutveckling som lanserats för att lösa det ökade behovet av kompetens som uppstår vid förändringar på arbetsmark- naden. Han lyfter fram vilka frågor som är centrala att besvara i kommande förslag på lösningar för det livslånga lärandet.

I den sista delen av temarapporten presenteras tre scenarion som är framtagna av forskare från RISE ICT (Swedish ICT).

Per-Erik Sjöberg pekar på tre tydliga trender som kan urskiljas avseende framtidens hälso- och sjukvård: individen tar ett större ansvar för sin egen hälsa, behandlingar är mer individanpassade och hemmet är den nya vårdplatsen. I fyra scenarier beskrivs typiska situa- tioner i livet där digitala lösningar kan erbjuda bättre hälsa och högre livskvalité för individen.

Claus Popp Larsens scenario handlar om hur man skapar förut- sättningar för en öppenhet som kan frigöra innovationskraften för tjänster i hemmet, vilka möjligheter kan vi förvänta oss om man lyckas skapa öppenhet i hemmet, hur det påverkar de kommersiella aktörerna, och vilken roll spelar offentliga sektorn i allt detta?

152

SOU 2016:85

Förord

Carl Heath visar i ett scenario hur användningen av digitaliser- ingens möjligheter kan komma att se ut inom utbildning och vad som behöver göras inom skola och utbildning.

Lil Ljunggren Lönnroth, ordförande i Dua – Delegationen för unga till arbete och tidigare statsekreterare på Utbildningsdeparte- mentet, har bidragit med värdefulla synpunkter och kommentarer vid ett seminarium med författarna till artiklarna om högre utbild- ning och vuxnas modeller för kompetensutveckling.

Elin Wihlborg, professor i statsvetenskap vid Linköpings univer- sitet, har bidragit med värdefulla synpunkter och kommenterat övriga artiklar vid ett seminarium med författarna. Scenarioartik- larna har inte behandlats vid något seminarium.

Digitaliseringskommissionen har inte tagit ställning till artiklar- nas innehåll utan varje författare ansvarar själv för innehåll, slut- satser och policyrekommendationer i sitt bidrag.

Redaktörer för temarapporten och ansvariga för det inledande kapitlet har varit utredningssekreterare Anna Backlund och kansli- chef AnnSofi Persson-Stenborg.

153

Inledning

I detta inledande kapitel ges en introduktion till temaområdet det sociala kontraktet i en digital tid och några av dess delar. Utgångs- punkten är att digitaliseringen utgör en transformerande kraft i samhället och att många av de institutioner, processer och uppfatt- ningar om vad det sociala kontraktet är, kan och ska vara baseras på de förutsättningar, möjligheter och behov som det industrialiserade samhället hade.

Även om man kan hävda att vi fortfarande är ett industrisam- hälle som befinner sig i en kontinuerlig utvecklingsprocess, så vill kommissionen framhålla att digitaliseringen och användningen av ny teknik innebär så pass omvälvande förändringar att man behöver prata om en transformering av samhället.1 Det som varit fasta håll- punkter, delar i hittills fungerande helheter, förändras till något nytt. Kartan ritas om. Det innebär att såväl förutsättningar, villkor och processer som produktion, varor och tjänster blir annorlunda och nya.

Utvecklingen innebär nya frågor och utmaningar. Det handlar om de möjligheter till analys av individers data som det datadrivna samhället och digitaliseringen ger och hur det leder till förändrade förutsättningar för det sociala kontraktet. Hur kan man använda digitaliseringens potential för högre kvalitet och bättre effektivitet i de offentliga åtagandena och samtidigt förhålla sig till de risker som det datadrivna samhället innefattar avseende den personliga integri- teten? Hur påverkas våra värderingar, eller kanske snarare våra ut- tolkningar i praktiken av värderingar, av att digitalisering ger oss information och kunskap om människan, samhället, verksamheter och saker etc. på helt nya sätt? Hur förändras medborgarskapet av

1 Digitaliseringskommissionen (2015), Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden, SOU 2015:91 kap 3 och 4.

155

Inledning

SOU 2016:85

digitaliseringen och på vilka sätt kan den demokratiska delaktig- heten utvecklas och hur kan den demokratiska praktiken se ut? Hur skapas möjligheter för utveckling av humankapitalet i ett digitali- serat tjänstebaserat kunskapssamhälle med stora risker för en tudelad arbetsmarknad? Det livslånga lärandet är nödvändigt för en hållbar välfärdsutveckling – men hur kan nya modeller för inte bara omställ- ning utan också kontinuerlig kompetensutveckling för alla utfor- mas? Och hur behöver det sociala kontraktet utvecklas, förnyas och säkerställas framöver?

Varje historisk tidsepok har sina kännetecken, strukturer, förut- sättningar och behov vilket innebär att det är relevant att tydliggöra vilka förändringar som digitaliseringen innebär och hur det digitala samhället skiljer sig från industrisamhället för att kunna identifiera nya behov och möjliga lösningar.

Vad är det sociala kontraktet?

Det finns en lång och bred diskussion om vad det sociala kontrak- tet, eller samhällskontraktet, är, kan och bör vara. Det finns ingen vedertagen definition men kortfattat avser begreppet den relation som finns mellan enskilda och samhället avseende rättigheter, skyl- digheter och åtaganden för båda parter för att ömsesidiga värden och gemensamma intressen lättare ska kunna tillvaratas. Det handlar både om formella kontrakt som författningar, avtal och regler och mer informella överenskommelser i form av attityder, förväntningar och beteenden. Det sociala kontraktet har utvecklats genom avtal som ingåtts, mellan enskilda, eller företrädare för olika intressen, och samhället. På detta sätt har samhället utvecklats på ett sätt som gynnar såväl enskilda som samhället i stort. Sociala kontrakt mellan enskilda och det allmänna (socknar, kommuner, stat mm) har ut- vecklats under lång tid i Sverige och förändrats i sin utformning vid genomgripande samhällsförändringar.2 Samhället kan ses som ett resultat av enskilda individers och gruppers behov och intresse av att samarbeta.

Sammanfattningsvis innebär det sociala kontraktet att den enskil- de har vissa rättigheter och skyldigheter i relation till samhället, det

2 Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. Premiss förlag.

156

SOU 2016:85

Inledning

offentliga. På samma sätt har staten vissa åtaganden till den enskilde. Den enskilde individens rättigheter har lagfästs i form av friheter såsom yttrandefrihet och näringsfrihet, men också som offentliga åtaganden, som rätten till utbildning, sjukvård, ekonomisk trygghet och möjligheter att försörja sig. Skyldigheterna är sammankopplade med dessa rättigheter. Skatt ska betalas, lagar och allmänna normer ska följas.

Det sociala kontraktet i det industrialiserade samhället

I Europa påbörjades industrialiseringen av samhället under sent 1700-tal genom ett antal tekniska uppfinningar. Under 1800-talet tog utvecklingen fart och påverkade ekonomin, samhällets sociala utveckling och värderingar. För ungefär 125 år sedan lades grunden för dagens moderna välfärdstater när de första socialförsäkringarna mot sjukdom och arbetsskador för arbetare infördes i Tyskland. Många andra stater följde Tysklands exempel under de närmaste år- tiondena genom att införa obligatoriska socialförsäkringssystem, in- klusive pensionssystem, för åtminstone delar av befolkningen.

De moderna välfärdsstaterna – dvs. stater som skapades i de ut- vecklade marknadsekonomierna och som tog ett övergripande ansvar för medborgarnas ekonomiska trygghet – kan i Europa sägas utgå från tre modeller. Grovt sett kan de indelas i liberala, kristdemo- kratiska och socialdemokratiska.3 Över tid har det skett en harmoni- sering mellan de olika modellerna, men skillnaderna handlar om i vilken utsträckning de sociala rättigheterna utgår från att de är in- tjänade (kristdemokratiska) eller utgår från socialt medborgarskap (liberala) samt hur långt länderna haft en grundsyn att välfärdsstaten främsta mål är att skapa ökad social jämlikhet mellan olika grupper i samhället (socialdemokratiska).

Under mellankrigstiden och efter andra världskriget utveckla- des socialförsäkringssystemen ytterligare till att innefatta i stort hela befolkningen samt att i högre grad vara inkomstrelaterade. Även i tillhandahållandet av sociala tjänster har förskjutningar skett i form av att även de socialdemokratiska välfärdsstaterna har ett ökat inslag

3 Blomqvist, Paula (2003) Den gränslösa välfärdsstaten. Agoras årsbok 2003.

157

Inledning

SOU 2016:85

av privata aktörer, vilket de andra modellerna redan tidigare utgått ifrån.

I Sverige utvecklades den fackliga kampen och strävandet efter demokrati under framväxten av det industrialiserade samhället på 1800-och 1900-talet. Det sociala kontraktet hamnade i centrum för politiken. Det skedde i form av välfärdsreformer inom många om- råden och skapandet av ”folkhemmet”. Det industrialiserade samhället innebar nya förutsättningar och behov i jämförelse med jordbruks- samhället. Det förändrade ekonomin, arbetslivet, infrastruktur, in- stitutioner och värderingar. Det ökade lönearbetet innebar exempel- vis en annan sårbarhet för den enskilde vid sjukdom och arbetslöshet än när majoriteten försörjde sig genom egen jordbruksproduktion. Lokalsamhällen bröts upp och sociala relationer och trygghet på- verkades genom den stora inflyttningen till städerna. Industrialise- ringen innebar också en genomgripande arbetsdelning, vilket gav ett större beroende av marknaden och av omfördelningssystem.4 Teknik- utveckling och medicinska framsteg ledde till ökade möjligheter för offentliga insatser.

Jämlikhet, frihet och solidaritet var värden som politiken via lag- stiftning, institutioner och reformer avsåg att stärka. Sverige och de nordiska länderna har avvikit markant från många andra länder i utvecklandet av det sociala kontraktet. Den höga tilliten och den form av individualism som utgör kärnan i det sociala kontraktet, är unikt.5

Statsindividualismen – Sverige har en unik utgångspunkt i det sociala kontraktet

Det sociala kontraktet i Sverige bygger på en allians mellan stat och individ, där staten investerar i alla medborgare genom att utrusta dem med resurser. Staten frigör på detta sätt individen från beroende- band till andra kollektiviteter som fungerar hämmande, såsom den patriarkala familjen och andra traditionella, hierarkiska gemenskaper i civilsamhället. Individen kan via staten frigöra sig från beroendet

4Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. Premiss förlag. s. 24.

5Trägårdh, Lars (2015) Framtidsfolket – Modernitet och svensk nationell identitet, s. 369, i Digitaliseringskommissionen, Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.

158

SOU 2016:85

Inledning

av ekonomiskt, kulturellt och social stöd, dvs. från de förutsätt- ningar man fötts in i eller befinner sig i. Det har gjort social rör- lighet möjlig och att den enskilde har kunnat påverka det egna livet. Detta leder till fördelar såväl för den enskilde som för samhället i stort.

Trägårdh har myntat begreppet ”statsindividualism” för att be- teckna denna särskilda individualism.6 Det är en individualism som, till skillnad från andra definitioner, inte handlar om frihet från staten utan frihet genom staten. Individualism kopplas i många länder till rätten att vara olik, men den frihet som ”statsindividualismen” ger handlar inte i första hand om friheten att vara annorlunda, menar Trägårdh, utan det är en individualism kopplad till (jäm)likhetsideal. Likheterna i människors behov av exempelvis skola, vård och om- sorg har varit utgångspunkt för reformerna, inte individernas olik- heter och individuella preferenser.

Olika lagar och reformer som gestaltar dessa värderingar har in- förts kontinuerligt, t.ex. allmän rösträtt, äganderätt, allas rätt till förskola, skola och högre utbildning, införandet av särbeskattning, allmän pension och generell rätt till studiemedel.

Brett stöd för omfördelning av resurser

Sverige är också i ett annat avseende olikt andra länder. Det sociala kontraktet innebär här en omfattande omfördelning av resurser, vilket har ett ovanligt starkt stöd hos medelklassen i Sverige.7 Detta kan ha sin grund i att tilliten till staten (och dess tjänstemän) är hög, men också i tilliten om ett starkt rättsmedvetande hos andra, dvs. tilliten baseras på att man tror andra om gott. Så länge omfördelningen kommer dem till del som har rätt till den och att man (i tillräckligt hög grad) kan lita på att enskilda inte utnyttjar systemen och att staten har kontroll över användningen, så har man tillit till det sociala kontraktet.

6Trägårdh, Lars (2015) Framtidsfolket – Modernitet och svensk nationell identitet, s. 370 i Digitaliseringskommissionen, Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjlig- heter, SOU 2015:65.

7Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. Premiss förlag

159

Inledning

SOU 2016:85

Mot ett tjänstebaserat kunskapssamhälle

Tre vågor av globaliseringen har påverkat Sveriges internationa- lisering under framväxten av industrisamhället (1865 –1914, 1950– 1971, 1989–). Det har påverkat varu- och tjänstehandel, kapital- rörelser och migration. Välståndsutvecklingen har påverkats i varje våg.8 Den tredje vågen innebar en övergång till ett informations- och tjänstebaserat kunskapssamhälle. Under 1970-talet hamnade industrivärlden i den djupaste ekonomiska krisen under fredstid sedan 1930-talet. Många svenska företag och branscher drabbades hårt. När krisen var övervunnen på 1980-talet inleddes en ny globali- seringsvåg. För svensk del anses 1989 som start för den tredje glo- baliseringsvågen därför att valutaregleringen då avskaffades.

Teknikutvecklingen från 1970-talet och framåt gav också helt nya möjligheter för internationell handel och internationellt företa- gande. Sedan dess har kostnaderna för bearbetning, lagring och över- föring av information minskat dramatiskt. För de produkter som kunde omvandlas till elektroniska signaler, skapades möjligheter för global handel till låga kostnader. På samma sätt öppnades möjlig- heter att organisera globala produktionssystem, där många olika före- tag runt om i världen bidrog med sin specialkompetens. Det gjorde att specialisering och arbetsdelning ökade starkt. Många företag outsourcade delar av sin verksamhet till andra, både vad gäller till- verkning och leverans av tjänster, och företag blev en del i globala värdekedjor.

Kunskapssamhället och informationssamhället är begrepp som började användas i västvärlden på 1970/1980-talen. Den tekniska utvecklingen med persondatorer och internet innebar att arbete med och hantering av information i hög grad ersatte fysiskt arbete. Begreppen fick stort genomslag på 1990-talet när internet fick en allt större spridning. Det var under detta decennium som övergången till ett informations- och kunskapssamhälle tog fart och behovet av och efterfrågan på kunskap och kompetens ökade. Kunskapssam-

8 Globaliseringsrådet (2007), Globaliseringens tre vågor – Sveriges internalisering under 150 år. Anders Johnsson. Underlagsrapport nr 3 http://www.regeringen.se/contentassets/9b6f3c6b6af3408c8feb92d6b8f36fca/globaliseringens- tre-vagor---sveriges-internationalisering-under-150-ar

160

SOU 2016:85

Inledning

hället som begrepp erkänner betydelsen av kunskap, kompetens och teknologi som bas för samhällets och ekonomins utveckling.9

Under hela 1900-talet har möjligheterna till och kraven på utbild- ning i samhället ökat. Allt fler har omfattats av och deltagit i allt längre formella utbildningar. Skola och utbildning har syftat till att ge varje individ kunskap och kompetens för såväl den egna utveck- lingen och deltagande i arbetslivet som för ökat välstånd och för att leva och verka i en demokrati. I kunskapssamhället är utveckling och spridning av kunskap den viktigaste förutsättningen för ekonomisk tillväxt och omställningsförmåga.10 OECD lyfter fram regeringars betydelse för att individer ska utveckla den kompetens och kun- skap som krävs i ett kunskapssamhälle. Begreppet humankapital an- vänds för att ringa in länders behov och betydelse av individer med kunskaper och färdigheter som kan bidra till ekonomisk tillväxt, vilket gör landets välståndsutveckling möjlig.11

Livslångt lärande allt viktigare

När kunskap har ökat i betydelse för att nå tillväxt och förändra samhället, och när förändringstakten på arbetsmarknaden ökar, ökar också vikten av ett livslångt lärande. Inom OECD arbetade i slutet av 1990-talet DeSeCo12-gruppen fram ett antal nyckelkompetenser.13 De definierade tre breda kategorier av nyckelkompetenser som de ansåg att alla individer behöver i samhället; att kunna interagera i sociala heterogena grupper, att kunna agera autonomt samt att kunna använda verktyg (som språk och teknik) för att interagera med om- givningen.14

Europeiska rådet antog vid mötet i Lissabon år 2000 det strate- giska målet att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi. Livslångt lärande infördes som en vägledande princip i arbetet för att underlätta övergången

9OECD (1996) The Knowledge-based Economy, GENERAL DISTRIBUTION, OCDE/ GD(96)102. https://www.oecd.org/sti/sci-tech/1913021.pdf

10Slutrapport från Globaliseringsrådets kansli (2009), Utvecklingskraft och omställningsför- måga. En globaliserad svensk ekonomi. http://www.regeringen.se/sb/d/5146/a/126550

11World Economic Forum (2016), The Human Capital report 2016 – insight report. s. 1.

12Definition and Selection of Key Competencies.

13http://www.oecd.org/edu/skills-beyond-school/definitionandselectionofcompetencies deseco.htm.

14http://www.deseco.admin.ch/.

161

Inledning

SOU 2016:85

till kunskapssamhället och kärnan i själva strategin är att stärka kom- petenser hos medborgarna för att uppnå målet.15 De åtta nyckel- kompetenser som Europeiska rådet antog år 2006 bedömdes vara nödvändiga för Europas välstånd och tillväxt, liksom för alla indivi- ders självförverkligande och personliga utveckling, den sociala sam- manhållningen och ett aktivt medborgarskap, samt möjligheter inom arbetsmarknaden.16

Det digitala samhället

Vi är på väg mot ett digitalt samhälle. Digitaliseringen innebär en om- välvande transformering av samhällets viktigaste delar – tillväxt och hållbarhet, välfärd och jämlikhet, trygghet och demokrati. Digitali- sering innebär att digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara. Det förändrar hur vi gör saker, hur vi upplever saker, hur vi tar oss an uppgifter och hur vi finner lösningar. Användningen av ny teknik förändrar förutsätt- ningar och villkor för företag och offentlig sektor, för arbetsliv och utbildning och för tillit och social sammanhållning i samhället.17

Ekonomin förändras genom digitaliseringen. Digitaliseringen skapar radikalt nya förutsättningar som gör att etablerade affärs- och verksamhetsmodeller utmanas och etablerade strukturer för- ändras i grunden.18 Digitaliseringen innebär att fysiska varor i hög utsträckning blir digitala tjänster och att digitala plattformar effek- tiviserar och internationalisererar tjänster som tidigare var lokala samt att den traditionella produktionen effektiviseras.19

Logiken i den digitala ekonomin skiljer sig från den i industri- samhället. Nya begrepp formuleras för att beskriva delar av den för-

15Europeiska rådets resolution om livslångt lärande 27 juni 2002. Europeiska gemenskapernas officiella tidning, C 163, 9.7.2002. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT /?qid= 1410793134348&uri=URISERV:c11054.

16Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 18 december 2006 om nyckel- kompetenser för livslångt lärande http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT /?uri=CELEX:32006H0962&qid=1408966371090.

17Se omvärldsanalysen i kapitel 3 i Digitaliseringskommissionen (2015) Digitaliseringens trans- formerande kraft – vägval för framtiden, SOU 2015:91.

18Regårdh, Patrik (2015), Värdeskapandets nya logik, s. 326 i Digitaliseringskommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.

19Breman, Anna, Felländer, Anna (2014) Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter, Ekono- misk debatt, nr 6, årgång 42.

162

SOU 2016:85

Inledning

ändring som ekonomin genomgår. Nyttjandeekonomi20 är ett be- grepp som fångar hur ekonomin förändras till att baseras på använd- ning av tjänster istället för en ekonomi som bygger på ägande av produkter. Det skiljer sig från industrisamhällets värdeskapande, som bygger på hierarkiskt styrda processer av produktion av varor för en massmarknad, medan nyttjandeekonomin fokuserar på dyna- miska och individuella tjänster som både genereras och distribueras via digitala nätverk.

Digitaliseringen får en kraftig påverkan på arbetsmarknaden, där många yrken kommer att försvinna eller förändras i grunden och helt nya yrken kommer att tillkomma.21 Utvecklingen går från fasta anställningar till att allt fler är egna företagare, har kortare anställ- ningar och att man får inkomster via delande av sina tillgångar, t.ex. hyra ut sin lägenhet.

Till skillnad från tidigare utvecklingsfaser, så sker transforme- ringen av arbetsmarknaden brett, då de flesta sektorer berörs sam- tidigt. Det gör att behoven av utbildning och kompetensutveckling är stora och kommer att vara så för de flesta genom hela yrkeslivet.22 Tillgång till rätt kompetens är helt avgörande för möjligheterna att utveckla och skapa framgångsrika företag och nya jobb och för

individens möjligheter till trygghet på arbetsmarknaden. Samhällsutvecklingen och digitaliseringen påverkar också värde-

ringar, attityder och beteenden, vilket förändrar sammanhållning och socialt samspel – dvs. en viktig del av det sociala kontraktet. Exempelvis innebär den obegränsade tillgången till information och kommunikation liksom det oöverskådliga medieutbudet att en indi- vidualisering av mediekonsumtionen uppstår, dvs. att olika indivi- der tar del av olika medier, nyheter etc. Det här sker både utifrån individuella val och algoritmiskt. Individualiseringen av mediekon- sumtionen riskerar att ge människor helt separata verklighetsbilder vilket försvårar social tillit och sammanhållning. Det skiljer sig från

20Begreppet förs fram av Regårdh, Patrik (2015), Värdeskapandets nya logik, i Digitalise- ringskommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.

21Frey, C. B. och Berger, T (2015) Digital disruption at work, s.107 – 134 i Digitaliserings- kommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden, SOU 2015:65. Stiftelsen för strategisk forskning, Fölster, S (2015), Vartannat jobb automatiseras inom 20 år – utmaningar för Sverige. http://stratresearch.se/wp-content/uploads/varannat-jobb-automatiseras.pdf

22Se fördjupad beskrivning i Omvärldsanalysen i kapitel 3 i Digitaliseringskommissionens delbetänkande SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden.

163

Inledning

SOU 2016:85

den masskonsumtion av ”samma” medier som skedde under fram- växten av industrisamhället och som där fungerade som ett sam- manhållande kitt eftersom man delade en likartad uppfattning om verkligheten, även om man ansåg olika saker om den.

Digitaliseringen kommer att stöpa om formerna för demokratin. Den ökar möjligheten för fler att ta initiativ, vara delaktiga och bidrar till transparens. Det kan skapa nya former för engagemang när del- tagandet i föreningsliv samt i politiska partier kontinuerligt sjunkit sedan 1990-talet. Analys av data kan också komma att få en stor be- tydelse för demokratin och underlag för arbetet med demokratiska frågor.

En tilltagande urbanisering och en befolkningsstruktur med allt högre andel äldre etc. innebär helt nya förutsättningarna för och krav på den offentligt finansierade sektorn. Inom denna behöver effektiva verksamheter utvecklas som möter individers behov med god kvalitet.

Digitaliseringens kännetecken

Digitaliseringen har ett antal kännetecken, som kommer att påverka det sociala kontraktet. Nedan beskrivs några av dessa kännetecken.

Individen i centrum

Digitaliseringen möjliggör och leder till en ökad individualisering. Detta gör att individen sätts i centrum på ett sätt som tidigare inte varit möjligt. Denna nya nivå av kund/individ-orientering påverkar företag, civilsamhällets organisationer och även de offentliga verk- samheterna. Vi som individer förväntar oss ett skräddarsytt erbju- dande som passar just mig. Spelreglerna ändras därmed för såväl före- tags som statens relation med medborgare och kunder, distribution och produktion av produkter och tjänster.

164

SOU 2016:85

Inledning

Verksamhetsutveckling sker ihop med användarna

Digitaliseringen ger delvis nya förutsättningar för utvecklingsarbete jämfört med hur arbetet tidigare gått till inom statlig förvaltning. Digitaliseringen innebär att användaren och det användargenere- rade är utgångspunkt för identifiering av behov och innovation, att en agil processen är nödvändig, dvs. en kontinuerlig utveckling av tjänster utifrån testresultat och texter i mindre skala/ ”piloter” för att sedan lätt skala upp fungerande lösningar. De ökade möjligheter- na till och förväntningarna på transparens och på informations- inhämtning ”on demand” utgör nya förutsättningar liksom de ökade analysmöjligheter som den ökade mängden digitala data ger och därmed andra typer av kunskapsunderlag för beslutsfattande.

Världen krymper

Digitaliseringen påverkar en ökad internationalisering genom att vi snabbt får kontakt med och är del av utvecklingen i omvärlden på ett annat sätt än tidigare. Integreringen av marknader, handel, in- vesteringar, människor mm sker globalt. Olika former av system har- moniseras eller standardiseras exempelvis utbildningssystem. Som individer är vi medvetna om vilken cancerbehandling som ges i andra länder, och förväntar oss samma tjänster i Sverige. Likaså har vi till- gång till utbildningar som ges digitalt, men produceras i andra länder. Vi agerar också själva gentemot internationella aktörer och t.o.m. länder exempelvis genom att skriva på upprop, kommentera val i andra länder och vi förväntar oss att Sverige ska agera internatio- nellt på ett annat sätt än tidigare. Beroendet av andra länder ökar, inte minst avseende utvecklingen inom hållbart klimat.

Ökad effektivitet och kvalitet genom analys av stora datamängder

När allt fler människor, saker, skeenden är digitala och lämnar digitala spår får vi även enorma mängder data. Dessa stora mängder data kan analyseras, struktureras och användas för att göra helt nya saker och att göra de saker vi tidigare gjort på nya sätt. Detta sker, och kommer i allt större utsträckning att ske, automatiserat. Digitalise-

165

Inledning

SOU 2016:85

ringen får ett mycket stort genomslag eftersom den i allt högre ut- sträckning också är kopplad till annan teknisk utveckling.

Digitaliseringen möjliggör att kunskap kan utvecklas genom data- baserade experiment och olika former av simuleringar på ett sätt, och med en omfattning, som vi tidigare inte varit i närheten av. Inom de flesta forskningsdiscipliner används digitaliseringens möj- ligheter på detta sätt och såväl företag som offentliga verksamheter använder i allt högre utsträckning simuleringar vid planering av tjänster.

Dessa förändringar kommer att ge oss helt ny kunskap om och förståelse för människan och samhället. Det kommer att påverka identitetsskapande och värderingar, tillväxt och arbete, hälsa och sjuk- dom, och människors relationer till varandra och samhället, och på- verkar därmed även statens roll.

Vad är det statliga åtagandet i en digital tid?

Digitaliseringens transformation kommer påverka såväl vad staten kan göra och utmana de uppfattningar som vuxit fram under 1900- talets industrisamhälle om vad det statliga/offentliga åtagandet bör vara. Hur kan det statliga åtagandet komma att se ut i en digital tid? Rothstein menar att en diskussion om välfärdspolitik alltid kommer att vara ofullständig om inte de normativa problemen kring frågan om vad som ska menas med social rättvisa behandlas.23 Sedan 1970- talet har intresset för normativa analyser och resonemang ökat. Forskare som Rawls och Nozick har lyft fram betydelsen av att diskutera begrepp som rättvisa, jämlikhet och rättigheter, och foku- serat på frågan – Vad bör staten göra?24 I det ryms frågor om hur långt kollektivets ansvar för den enskilde bör sträcka sig och vad den enskildes eget ansvar bör vara, dvs. inom vilka moraliska ramar bör det kollektiva politiska handlandet ske.

Sedan 1970-talet har också kunskapsuppbyggnaden om vad som påverkar genomförandet av politiska reformer vuxit. Man under- söker ur olika aspekter förutsättningarna för att på politisk och administrativ väg styra samhället – dvs. Vad kan staten göra? Detta

23Områdets beskrivning utgår från resonemang i Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik, SNS förlag.

24John Rawls, A theory of Justice och Robert Nozicks, Anarchy, State and Utopia.

166

SOU 2016:85

Inledning

behöver belysas i en digital kontext för att få en bred diskussion och teoretiska ramverk för vad staten ska göra.

Den statliga förvaltningens roll i det demokratiska samhället är att förverkliga politiken. Förtroende från medborgare, verksam- heter och företag är en förutsättning för genomförandet. Viljan att gemensamt finansiera den offentliga verksamheten bygger på att med- borgare och företag litar på att skattemedel används på ett ansvars- fullt sätt. På samma sätt är statsförvaltningens integritet och gemen- samma grund en förutsättning liksom att lagar och regler efterlevs, vilket garanteras genom tillsyn och tillståndsgivning. Den svenska förvaltningsmodellen ska fungera så effektivt och utvecklingsinriktat som möjligt varför samordning och samverkan är centralt.25 Denna grund gäller även i en digital tid, men frågan är om medborgarnas syn på hur skattemedel ska användas nu kommer att förändras?

Då digitaliseringen möjliggör en ökad individualisering så kom- mer stöd och insatser i vård, skola och omsorg kunna se mycket olika ut för olika individer. Vad är då likvärdigt? Vad är rättvist? Då individens eget beteende på helt nya sätt kommer att kunna följas och värderas givet effekten – vad är då individens skyldigheter och ansvar? En central fråga är hur staten ska förhålla sig till de som aktivt säger nej till det digitala – hur ska insatser för dem se ut?

Risken är stor att det i allt högre utsträckning kommer att ut- veckla en obalans mellan politikens räckvidd (kapacitet att leverera) och medborgarnas efterfrågan på resultat. Kansliet för strategisk analys lyfter fram att statens står inför stora utmaningar till följd av samhällsutvecklingen:

Generellt sett sker en förskjutning från input-legitimitet (medborg- arnas delaktighet i den politiska processen) till output-legitimitet (att det politiska systemet ger det utfall medborgarna efterfrågar) – en rörelse som nedvärderar betydelsen av det politiska styrelseskicket till förmån för handlingskraft och resultatorientering.26

Det är centralt att staten proaktivt arbetar för att främja gemen- skap, tillit till samhället och social sammanhållning. Den individua- lisering som digitaliseringen driver på står inte i motsats till tillit och sammanhållning, men nya former eller uttolkningar av statens åta-

25Regeringens förvaltningspolitik (2014) Skrivelse 2013/2014:155 s.5

26Regeringskansliet (2014), Kansliet för strategisk analys, Strategiska trender i globalt perspektiv, 2025: en helt annan värld? s. 53.

167

Inledning

SOU 2016:85

gande i det sociala kontraktet kommer att behöva utvecklas, även givet samma värderingar som vi har sedan tidigare kring likvärdig- het och rättvisa.

Områden i temarapporten

I denna temarapport ingår åtta artiklar där olika författare belyser skilda aspekter och perspektiv på det sociala kontraktet.

Anders Ekholm skriver om att i en digital tid så måste data från medborgarna ingå i det sociala kontraktet. Han menar att på sam- ma sätt som vi invånare ger staten beskattningsrätt och våldsmono- pol för att kollektivets och individens bästa sammanfaller, måste data in i samhällskontraktet.

Karim Jebari lyfter fram hur digitalisering, eller integreringen av datainsamling och maskininlärning i existerande tjänster, kan vara en lösning på de problem vi har idag. En konsekvens av att de senaste decenniernas välfärdsreformer haft den rationella och upplysta kon- sumenten som utgångspunkt är att efterfrågan på vård inte alltid överensstämmer med vårdbehov. De med större kunskaper och socialt kapital efterfrågar mer vård än de behöver. Och de med mindre kunskaper efterfrågar för lite.

Jakob Heidbrink lägger grunden för en bred diskussion om vad enskild frihet egentligen kan tänkas betyda i digitaliseringens tide- varv, och hur detta förhåller sig till det allmännas myndigheter och förvaltningar samt till förväntningarna på den service som det all- männa levererar.

Marie Demker och Ulf Bjereld skriver om hur digitaliseringen är en avgörande del av den kommunikationsteknologiska revolutionen, vilken har bidragit till en individualisering av samhället och därigenom vidgat avståndet mellan medborgarna och partierna. Men den kom- munikationsteknologiska utvecklingen tillhandahåller också verktyg som, rätt använda, kan bidra till att stärka medborgarskapet och medborgarnas demokratiska delaktighet.

Lars Haikola beskriver den svenska högskolans syften, struktur och organisering samt hur detta passar in i det digitala samhällets behov av kompetens, kompetensutveckling och livslångt lärande.

Lars-Olof Pettersson skriver om de förslag och modeller för vuxnas kompetensutveckling som lanserats för att lösa det ökade

168

SOU 2016:85

Inledning

behovet av kompetens som uppstår vid förändringar på arbetsmark- naden. Han lyfter fram vilka frågor som är centrala att besvara i kommande förslag på lösningar för det livslånga lärandet.

I den sista delen av temarapporten presenteras tre scenarion som är framtagna av forskare från RISE ICT (Swedish ICT).

Per-Erik Sjöberg pekar på tre tydliga trender som kan urskiljas avseende framtidens hälso- och sjukvård: individen tar ett större ansvar för sin egen hälsa, behandlingar är mer individanpassade och hemmet är den nya vårdplatsen. I fyra scenarier beskrivs typiska situa- tioner i livet där digitala lösningar kan erbjuda bättre hälsa och högre livskvalité för individen.

Claus Popp Larsen scenarion handlar om hur man skapar förut- sättningar för en öppenhet som kan frigöra innovationskraften för tjänster i hemmet, vilka möjligheter kan vi förvänta oss om man lyckas skapa öppenhet i hemmet, hur det påverkar de kommersiella aktörerna, och vilken roll spelar offentliga sektorn i allt detta?

Carl Heath visar i ett scenario hur användningen av digitalise- ringens möjligheter kan komma att se ut inom utbildning och vad som behöver göras inom skola och utbildning.

169

Inledning

SOU 2016:85

Referenser

Blomqvist, Paula (2003) Den gränslösa välfärdsstaten. Agoras årsbok 2003.

Breman, Anna, Felländer, Anna (2014) Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter, Ekonomisk debatt, nr 6, årgång 42.

Digitaliseringskommissionen (2014) Digital kompetens – gör Sverige i framtiden, SOU 2015:28.

Digitaliseringskommissionen (2015), Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:61.

Digitaliseringskommissionen (2015), Digitaliseringens transforme- rande kraft – vägval för framtiden, SOU 2015:91.

Europeiska rådet (2002), Europeiska rådets resolution om livslångt lärande 27 juni 2002. Europeiska gemenskapernas officiella tidning, C 163, 9.7.2002. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?qid= 1410793134348&uri=URISERV:c11054

Europaparlamentets och Europeiska rådet (2006), Europaparla- mentets och rådets rekommendation av den 18 december 2006 om nyckelkompetenser för livslångt lärande http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri= CELEX:32006H0962&qid=1408966371090.

Fölster, Stefan (2015), Vartannat jobb automatiseras inom 20 år – utmaningar för Sverige. http://stratresearch.se/wp-content/uploads/varannat-jobb- automatiseras.pdf

Globaliseringsrådet (2007), Globaliseringens tre vågor – Sveriges inter- nalisering under 150 år. Anders Johnsson. Underlagsrapport nr 3 http://www.regeringen.se/contentassets/9b6f3c6b6af3408c8feb 92d6b8f36fca/globaliseringens-tre-vagor---sveriges- internationalisering-under-150-ar

Globaliseringsrådets kansli (2009), Slutrapport från Globaliserings- rådets kansli Utvecklingskraft och omställningsförmåga. En globa- liserad svensk ekonomi.

Nozick, Robert (1974) Anarchy, State, and Utopia, Basic Books, New York City.

170

SOU 2016:85

Inledning

OECD (1996) The Knowledge-based Economy, GENERAL DISTRIBUTION, OCDE/GD(96)102. https://www.oecd.org/sti/sci-tech/1913021.pdf

Rawls, John (1971), A Theory of Justice, Harvard University Press, UK.

Regeringskansliet, Kansliet för strategisk analys (2014), Strategiska trender i globalt perspektiv, 2025: en helt annan värld?

Regeringskansliet (2014) Regeringens förvaltningspolitik, Skrivelse 2013/2014:155

Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens mora- liska och politiska logik, SNS förlag.

Trägårdh, Lars (2015) Framtidsfolket – Modernitet och svensk nationell identitet, s. 369, i Digitaliseringskommissionen, Om Sverige i fram- tiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.

Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska väl- färdsmodellen. Premiss förlag.

World Economic Forum (2016), The Human Capital report 2016 – insight report.

171

Det digitala samhällskontraktet

Anders Ekholm

Tanken på ett samhällskontrakt uppstod under upplysningen då samhällen började röra sig från diktatoriska monarkier till mer av demokratier. Namn som brukar förknippas med denna tanke är John Locke, Thomas Hobbes och Rousseau. Kontraktet är inget papper som man skriver under, utan är mer en föreställning av de ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som gör att suveräna med- borgare ändå kan sluta sig samman i en stat och gå med på att in- skränka sina friheter mot att få vissa rättigheter och möjligheter via samhällets försorg.

Staten garanterar medborgarnas liv och fysiska säkerhet, men även vissa rättigheter: ägande, utbildning, sjukvård etc. Kontraktet ”skrivs” mellan alla medborgarna i ett land. Invånarna går med på att låta sig beskattas, att följa lagar och lyda polisen, och behandla varandra med respekt. Skälet till att staten behövs är att vissa saker inte effektivt kan administreras eller produceras av frivilliga samman- slutningar. T.ex. måste ett försvar och ett rättsväsende vara gemen- samt och lika för alla.

Nationalekonomer talar om kollektiva varor, dvs. varor som inte minskar i värde för att fler konsumerar dem, t.ex. radioutsändningar eller försvar, men även om positiva externa effekter, dvs. varor eller tjänster som ger större nytta än för endast de som är direkt invol- verade i utbytet. En negativ extern effekt är till exempel buller och utsläpp då du reser med bil genom ett bostadsområde. Eftersom du får nyttan, själva resan, medan de som bor i området inte får någon nytta, utan endast får ta del av buller och utsläpp, kommer resandet att bli större än vad det är värt sett från alla medborgares perspek- tiv. Koldioxidskatt är ett exempel på en sådan skatt som försöker påverka fossildrivet resande till samhällsekonomiskt effektiva nivåer.

173

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

Då det finns kollektiva varor eller externa effekter säger optimal beskattningsteori att man bör beskatta eller subventionera. Fria mark- nader kommer att leda till effekter som inte är samhällsekonomiskt effektiva. Dessa behöver korrigeras med regler, subventioner eller beskattning för att inte misslyckas.

Data – en kollektiv vara med externa effekter

Det digitaliserade samhället bygger på data och data bör betraktas som en del av samhällskontraktet. Data, eller information, är en lite märklig blandning av kollektiv vara, externa effekter samt har privata egenskaper på ett lite unikt sätt. Data är inte en vara bland alla andra.

Då vi forskar med hjälp av data uppstår kunskap som kan leda till nytta i termer av bättre kvalitet eller effektivitet. Handlar data om hälsa eller utbildning kan vi få längre liv, bättre hälsa och färre skolmisslyckanden, dvs. välfärdens kärnvärden är det som vi kan på- verka. Det är samtidigt viktigt att upprepa att forskning utan data inte ger någon evidens eller kunskap som kan leda till förbättring. Det går helt enkelt inte att påverka välfärdens kärnvärden på ett systematiskt sätt utan data. Digitalisering handlar om att ta till vara dessa positiva effekter. Data som kollektiv vara innebär t.ex. att nyttan av data ökar med ökande användning om vi t.ex. använder data som underlag för forskning. Det innebär att ur detta perspek- tiv är maximal användning av data samhällsekonomiskt önskvärt.

Då vi använder data för forskning finns det även positiva externa effekter. Om vi tänker oss att vi ska utforma ett beslutstöd för att ställa sjukdomsdiagnos, kommer alla data som vi kan slänga in i maskineriet att vara viktiga. Det innebär att ju fler variabler desto bättre, då vi ska träna en artificiell intelligens. Det behövs dessutom data från många människor, inte minst behövs det människor som INTE fick diagnosen vi är intresserade av, eftersom vi ju vill få ett system som kan avgöra om just jag hamnar i gruppen som har eller inte har en viss diagnos. Det innebär förenklat att vi alltid behöver köra hela befolkningens data för alla diagnoser, inte enbart data för de personer som fick sjukdomen. Utan stora mängder data kan dessa system inte få särskilt hög precision. Så om jag ska få bra diagnoser i framtider så måste alla andras data köras tillsammans med mina.

174

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

Så data har tunga positiva externa effekter. Ur det perspektivet är maximal dataanvändning önskvärt ur allas perspektiv. Eftersom data dessutom är en kollektiv vara så räcker den till all forskning och utveckling, utan merkostnader. Under förutsättningen att alla faktiskt vill ha så bra sjukvård eller välfärd som möjligt.

Men data har även en privat dimension, den kan säga något om oss som människa. Vissa personer vill inte dela med sig av uppgifter av personlig karaktär med andra. Antagligen är det så att man själv vill bestämma över vad som delas med andra eller ej. Få vill dela alla data om sig själv med andra, men många delar med sig av uppgifter av ganska intim karaktär på olika sociala media. Men det finns även andra agenter med legitima krav på att få ta del av dina data. I en skattefinansierad verksamhet, är det skattebetalarna som står för notan. Skattebetalaren har ett legitimt krav på att verksamheter ska utföras så effektivt som möjligt, men även att det ska ske med så stort lärande som möjligt, så när mina barn får skolproblem eller hälso- problem så har verksamheterna lärt sig maximalt hur man ska tackla dessa. Det innebär att du och jag har ömsesidiga nyttor av våra respek- tive data.

I någon mening liknar det resonemangen i det ömsesidiga sam- hällskontraktet. Vi går bägge med på att våra data får användas för det större goda – för forskning och för utveckling – så att om vi hamnar i samma predikament så kommer lösningarna i morgon att vara lite bättre än vad de är i dag. Dessa lösningar kommer inte att realiseras på en fri marknad, eftersom vi har valt en samhällsmodell med stort inslag av gemensam finansiering och produktion. Men de skulle inte heller realiseras i helt marknadsorienterade sektorer. Efter- som det där råder konkurrens kommer alla data att ses som, och faktiskt vara, en konkurrensfördel, vilket leder till att företagen kom- mer att vilja låsa in just dina data i just deras tjänster. En viktig grund för lärande försvinner därmed.

Men det finns även problem med t.ex. att donera data till Facebook. Man tror att det är gratis att använda dessa olika tjänster, men i realiteten betalar vi ju med att donera data om oss själva och våra nätverk. Att dessa data har stort värde vittnar de stora infor- mationsbolagens vinster om. Även om det i praktiken är så att många donerar sina data till Facebook m.fl., så är vår beredvillighet att dela med oss av data mindre då det gäller privata vinstdrivande företag. Kanske är det så att de slår slant av att använda det vi

175

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

donerar till dem, vilket vi kanske inte tycker om. Det startar nu ett antal olika tjänster för att hjälpa oss kunna ta betalt för våra data då företag använder dessa. Detta leder dock till samhällsekonomisk suboptimalitet eftersom data ju är en kollektiv vara med positiva externa effekter, så vi vill egentligen att data ska vara gratis och fritt tillgängligt för i alla fall, koordinering av mig och mina tjänster, samt för lärande, utveckling och forskning.

Detta leder till att staten bör vara den som tar hand om de stora informationsflödena, som även ska vara fria för forskningen och för förbättringsarbetet, i alla fall för alla data som genereras i kontakten med offentligt finansierade verksamheter. Medan vi själva måste få bestämma om vi vill donera eller sälja våra data till privata företag.

Det nya digitala samhällskontraktet för datautbyte

På samma sätt som vi invånare ger staten beskattningsrätt och vålds- monopol för att kollektivets och individens bästa sammanfaller, måste data in i samhällskontraktet.

I dag regleras dataanvändning av samtycke eller av att den får göras utan samtycke. Ett typexempel är att du för skattefrågor aldrig behöver ge ditt samtycke, medan information om dig i vård, skola, omsorg måste få ditt samtycke om din information ska kunna föras vidare till någon annan del i den offentliga sektorn. Problemet är att samtycke då även behövs för att kunna utveckla verksamheten eller t.ex. utveckla prediktionsmodeller som stöd för strukturerat förbyggande arbete.

Det behövs data från alla i befolkningen för att kunna göra de nya beslutsstöden, och det behövs i princip alla data om alla personer, till varje lärprocess. Däremot kan data vara anonymiserat. Systemen måste inte veta något alls om vems data det är, bara att data kring varje individ hänger ihop. Data behövs alltså inte för att titta på varje person, utan endast för att de artificiella intelligenserna ska kunna lära sig se och hantera mönster. Men sedan behövs koppling till individen om vi ska kunna arbeta förebyggande mot ojämlikhet i hälsa eller skolmisslyckande. Systemen måste ju kunna spotta ut en specifik person att börja arbeta med. Detta går inte att göra i dag utan samtycke.

176

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

Samtycke till dataanvändning eller informerat samtycke är en i stort sett meningslös idé, kanske till och med lite löjeväckande. När SCB gjorde en genomgång av sina socialstatistiska databaser fann de 53 000 variabler. Så antalet variabler som kommer att finnas i en modernt driven välfärdsstat kommer antagligen överskrida flera hundra tusen, och ständigt öka.

53 000 kan låta mycket, men då ska man hålla i minnet att SCB inte har utvecklat sin information om oss invånare på många år, utan snarare aktivt tar ställning mot att ta in nya variabler. Databasernas precision blir också allt sämre, eftersom inget har gjorts för att er- sätta enkäter, vilka i dag är i stort sett meningslösa då registren över var folk bor eller vad de har för telefonnummer inte heller har upp- daterats sedan vi öppnade våra gränser till EU. Svarsfrekvenserna i enkäter ligger därför regelmässigt under 50 procent.

Alla 53 000 variabler finns förvisso inte dokumenterade för alla personer i riket, alla år, men mängden information som finns lagrad om oss passerade för decennier sedan en nivå som är rimlig för män- niskor att hantera, ännu mindre godkänna. Staten måste få förtro- ende även i lagstiftningen för att hantera data.

Medborgarna känner redan detta förtroende. Huvudregeln måste vara att all data följer individen, men finns tillgänglig i centrala register så att vi kan forska, ta fram beslutsstöd, lära upp artificiell intelligens osv. Det samhälleliga vetandet måste kunna utvecklas. Samhälls- teknologin måste bli bättre om vi ska kunna möta alla framtidens utmaningar och medborgarnas ökande krav på service.

Om du tillhör den väldigt lilla skara personer som tycker detta är oroande bör du kunna avregistrera dig. Då får du själv hantera dina processer manuellt. Ett särfall utgörs av personer med psykisk ohälsa. Personer med exempelvis paranoida föreställningar, kanske kommer att bli överrepresenterade bland de som avregistrerar sig, vilket i sin tur medför att personer med paranoida sjukdomar kom- mer att få sämre vård och i förlängningen dö tidigare. Det blir en politisk fråga att avgöra hur beslutsoförmögnas val kring data ska hanteras.

177

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

Statens som (o)möjliggörare?

Att som regeringen ansvara för, och som det lite optimistiskt står i grundlagen ”styra” Sverige, är en rätt grannlaga uppgift. De nordiska välfärdsstaterna har dessutom mer och större ambition att påverka olika delar av invånarnas liv än i princip alla andra länder på jorden. Hittills har vi gjort det bra – riktigt bra. De nordiska länderna toppar alltid olika rankingar om livskvalitet och lycka, men även innovation, rikedom och sysselsättning. Så historiskt har det gått bra. Men nu kommer andra länder i kapp. Sverige är inte längre topplacerat i BNP, livslängd, transfereringssystemens omfattning, jämlikhet, innova- tion, digitalisering osv., som många svenskar varit stolta över. Andra länder har gått om oss. Vi förbättrar oss, men det går numera lång- sammare än i omvärlden.

Rationellt förbättringsarbete är nyckeln

Att bli bättre, på riktigt, inom ett område kräver uthållighet och rationellt förbättringsarbete. Rationellt är här nyckelordet. Förr i en värld som endast var Sverige kunde vi nästan helt och hållet bestämma hur vi ville ha det, införa förändringar och få det på det önskade sättet. I dag ser världen annorlunda ut. Framför allt internationalise- ringen gör att risker och kriser sprids extremt snabbt, t.ex., Lehman Brothers-kollapsen 2008 och flyktingströmmarna efter Syrien-krisen är exempel på att stora saker kan hända snabbt. Men även teknik- utvecklingen gör att förhållandena förändras snabbt. Så t.ex. har medellivslängden på företag förkortats avsevärt under de senaste 100 åren. Det blir även svårare i varje system att förbättra sig givet en viss teknologinivå. Marginalnyttan minskar helt enkelt i alla system. Då och då kommer nya genombrott i teknologi och man kan börja om resan med enkla åtgärder som ger stora effekter för att med tiden få svårare och svårare att förbättra sig. De nordiska välfärdsländerna har i dag helt enkelt ianspråktagit de möjliga sociala innovationerna på den historiska teknologinivån. För att gå vidare krävs ett rejält steg i samhällsteknologisk kompetens i alla delar av den offentligt finansierade välfärden.

Detta innebär att de gamla statliga systemen snabbare kan spela ut sin roll, att behovet av nya system plötsligt uppstår. Kort sagt:

178

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

kravet på staten som rationell förändrare och förbättrare har ökat avsevärt.

Innovationer kommer från olika individer och mikrosystem i myllan, staten kan sedan understödja eller motverka utvecklingen. En utveckling som inte röner något intresse i breda lager kan antag- ligen inte göras vanlig endast genom statens insatser, och omvänt kan staten inte förbjuda eller förhindra en utveckling som många människor finner god.

Detta ger en bra illustration av vad staten måste göra för att underlätta utveckling.

1.Tillåta experiment med det nya.

2.Se genom fingrarna om det nya bryter mot gamla regler som egent- ligen inte är tillämpliga.

3.Uppmuntra det nya genom att stödja infrastrukturuppbyggnad.

4.Driva på utvecklingen genom att vara en ambitiös och visionär beställare, som är beredd att prova nytt och att misslyckas.

Staten måste komma närmare produktionen, ha ett öra mot rälsen och i tid se hur världen förändras, men sedan 60-talet har utveck- lingen gått i motsatt riktning. Den statliga styrningen har gradvist kommit allt längre bort från de producerande mikrosystemen. Ett skäl till att staten distanserat sig från mikrosystemen kan vara att omfattningen av offentlig sektor i dag är så mycket större och mer finmaskig, än på 60-talet.

Data till stöd för styrning

Om så de gamla sätten att styra inte längre fungerar, vad kan man göra? Sättet man håller ihop globala företag, med omsättning större än Sveriges BNP eller moderna stater, stavas data. I realtid flödar data för att beskriva vad som händer just nu. De mest moderna före- tagen har simuleringsmodeller för att se vad som händer om några av de olika osäkerheterna, som alltid existerar, faller ut, och modeller som illustrerar vad som kommer att hända givet vilka åtgärder man vidtar eller underlåter att vidta.

Eftersom man ska hantera en osäker värld som snabbt förändrar sig kan man inte arbeta med aggregerade data i tabeller, utan måste

179

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

ha tillgång till mikrodata, dvs. data om varje aktör, eller ett täm- ligen stort urval av dessa. Det finns aspekter av politiken som inte alls låter sig hanteras eller följas utan tillgång till mikrodata, alla former av jämlikhetsanalyser, eller ovanliga företeelser som skolmisslyckan- de, kriminalitet, sällsynta diagnoser osv. Alla dessa, och mer, måste hanteras med hjälp av data i realtid på aktörs eller agentnivå.

Vet man inte vad man gör kan man inte förbättra sig.

En snäv tolkning av integritet hindrar att data används för samhällsutveckling

Data används inte i dag fullt ut för att förbättra vårt samhälle. Hur data får hanteras styrs bl.a. av personuppgiftslagen (PuL). Egentligen är det inte ett problem att vi har en lagstiftning som reglerar hante- ring av personuppgifter och söker skydda den personliga integrite- ten, vad det nu är. Det har alla länder numera. I EU är den dessutom baserad på gemensam EU-lagstiftning. Problemet ligger snarare i hur vi i Sverige implementerar det internationella regelverket, och sär- skilt i hur praxis utvecklas bland myndigheter och personal.

Då personuppgiftslagen kom 1998 skilde sig vår implementering mot andra länders implementering. Till exempel räknas data som har en nyckel till personuppgifter alltid som personuppgifter, oavsett om användaren faktiskt har nyckeln eller ej. Det här betyder att om du beställer ett forskningsdataset från en myndighet, t.ex. SCB, får OK efter en juridisk bedömning som ofta tar minst ett halvår och betalar 100 000 kr för att få ut det, så sparar SCB en nyckel enbart några månader för att kunna korrigera felleverans, men inte längre. Så om du vill göra en påfyllning med mer aktuella uppgifter, eller mer vanligt, att du behöver en variabel du inte insåg att du behövde från början till ditt dataset, så går inte det eftersom SCB har tagit bort nyckeln som utgör kopplingen mellan de två seten eftersom det annars är att betrakta som personuppgifter. Då måste du alltså börja om. Med samma juridiska prövning, samma väntan och samma kostnad.

Som bjärt kontrast kan nämnas hur det fungerar i England som ju lyder under samma EU-regelverk. Processen i England går till så att man först ansöker om att bli godkänd för att forska på mikro- data. Det gör man endast en gång och det tar två veckor, samtidigt får du kostnadsfritt tillgång till datasetet. När du upptäcker att du

180

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

behöver en ny variabel mailar du registerorganisationen och inom 40 minuter har du den pålagd på ditt dataset.

Hur det nya dataskyddsdirektivet kommer att implementeras vet vi inte i dagsläget, utredningen sitter nu och arbetar. Men om det blir som det brukar så lägger man klart mindre vikt vid använd- barhet och samhällets utveckling eller välfärd och mer vikt vid det som kallas integritet. Dataskyddsförordningen ökar riskerna för t.ex. myndigheter och företag som inte kan uppfylla den. Detta gör att säkerhetsföretagen och juristerna vädrar guldrusch inför lagstift- ningens ikraftträdande 2018. Problemet är inte att det behövs regel- verk kring kryptering och datasäkerhet – tvärtom – det är ytterst viktigt. Problemet är att det kommer att bildas fler instanser och ansvariga som har till uppgift att bromsa användandet av data, just i en period där behovet och potentialen av innovativ dataanvändning inte har varit större. Varje myndighet kommer att behöva tillsätta en dataskyddschef. För många myndigheter kommer den första data- hanteringsansvarige ha ett ansvar för att bromsa användningen och inte för att bli snabbare, bättre och få högre precision i verksamheten med hjälp av samhällsteknologi. Men det beror helt och hållet på hur vi i Sverige väljer att implementera den nya förordningen. Här finns det anledning att vara pessimistisk, vi väljer ofta en mycket mer restriktiv tolkning än vad andra moderna länder väljer att göra. PuL utformades särskilt restriktivt i Sverige.

Vill man stödja forskning som baserar sig på våra svenska re- gister, måste man omorganisera datatillgången. I dag synes inte SCB vara särskilt väl lämpliga för denna uppgift. Vill man dessutom att verksamhetsutveckling inom offentlig sektor ska vara databaserad måste man göra ytterligare saker, inte enbart regelförändringar, utan ganska mycket för att förändra kultur och arbetssätt inom och mellan myndigheterna.

Data – ett första nödvändigt, men inte tillräckligt, villkor för förbättring

För att förändra verkligheten i önskad riktning, t.ex. genom en politisk reform, eller genom dagligt förbättringsarbete, behövs det kunskap om dagsläget, en idé om vart man vill, en modell för vilka

181

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

åtgärder som påverkar fenomenet i vilken riktning, och så data i real- tid om resultaten.1

Dessa fyra villkor för ett styrt system kan i princip inte upp- fyllas i dag i offentlig sektor. Det är förvånansvärt ofta förbjudet. T.ex. får inte Statens institutionsstyrelse, SiS, ta del av vad som händer med de ungdomar som tvångsintagits på deras institutioner när de kommer tillbaka till sin kommun.

Landstingen fick dela på en miljard kronor i den s.k. sjukskriv- ningsmiljarden om sjukskrivningen minskade, men de fick inte ta del av data om vilka som faktiskt var sjukskrivna. Det säger sig själv att om du inte vet resultatet av det du gör, kommer du inte att bli bättre på det. Nu har en statstikportal tagits fram och landstingen kan se sjukskrivning på kommun eller landsstingnivå, men det är ju aldrig kommuner eller landsting som är sjukskrivna, det är alltid individer, som arbetar i processen och som blir sjukskrivna rehabiliterade etc.

Men vissa specialfall får du följa upp, och det finns till och med lite krav på uppföljning. Om du hanterar ett väldigt specifikt fenomen, säg höftledsoperationer, då får du ha ett kvalitetsregister över de delar som direkt berör patienten och hennes protes. Men vi vet ju t.ex. också att om man har en make/maka spelar detta stor roll för resul- tatet. Utbildningsnivå, inkomst, kognitiv förmåga likaså. Men dessa variabler får du inte ha med i ett kvalitetsregister.

Det är klart att invånarnas kritik mot att alla stuprör aldrig kan samarbeta är helt korrekt. Staten har i huvudsak i praktiken förbjudit samarbete. All koordination är information, och om information inte tillåts utbytas, så kommer heller aldrig koordinationen att fun- gera. Dagens verklighet är ett väldigt bra exempel på det.

Infokrati – ett andra nödvändigt villkor för förbättring

Målet är det ständiga lärandet ute i mikrosystemen. Lärare, social- tjänstemän, läkare osv., alla som arbetar ska hela tiden veta hur det går för såväl de invånare de tjänar som för dem själva över tid och i jämförelse med andra. Beslutsstöd, artificiella intelligenser och pre- diktionsmodeller behöver bli vardag. Det innebär att regelverken

1 För bra introduktion till förbättringsforskning se t.ex. Institute for Healthcare Improve- ment på IHI.org.

182

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

måste vara mer av ramverk, kanske sätta mål för resultat snarare än för process. Mer av regelverken ska tillåta algoritmbaserade beslut som kontinuerligt förändras baserat på data i realtid. Att använda datadrivna experiment för att utveckla regelverket blir avgörande. Staten måste ta ett ansvar för datainfrastrukturen och kräva av myn- digheter, kommuner och landsting att de kopplar ihop sina system med varandra och med invånarna. Annars tar staten över ansvaret. Hela tiden lite bättre. Resultat. På riktigt. För invånarna.

I olika undersökningar av befolkningens ståndpunkt i fråga om dataanvändning är det tydligt att befolkningen vill dela med sig av data för utveckling och forskning. Mellan 70–90 procent i olika under- sökningar brukar ange att de vill dela data. I detta avseende är det således lite orimligt att lagstiftningen lägger så stor vikt på de 10– 30 procenten som inte vill det.

Befolkningen litar på staten och undrar snarare varför hen som invånare måste sköta så mycket av processen. Folk häpnar när man berättar hur otroligt manuellt och förbjudet det rationella och auto- matiska är.

Problemen med att dela med sig av data uppstår snarare i kon- takten med marknadsaktörerna. Där måste du kunna välja vilken information om dig du vill dela med vilken aktör, vilket måste kunna göras via en central portal där du kan sätta dina preferenser. Igen; staten får inte vara utvecklare av själva gränssnittet, eller i vart fall inte ha monopol på det. Andra aktörer måste också kunna utveckla. På så sätt initierar vi också en helt ny industri av tjänster och export- varor.

Regeringskansliet behöver en ny mix av kompetenser och ett annat sätt att arbeta

Ens tänkande styrs av ens varande och hur man ser på förändring. Om du frågar en kirurg hur man ska lösa ett problem, säger hen

”skär”. Frågar du en snickare säger hen ”bygg”, frågar du en national- ekonom, säger hen ”ekonomiska incitament”. Juristen säger ”reglera”.

Den kompetensmix du har i en organisation spelar stor roll för vilka svar du kommer att få.

I Regeringskansliet finns det ungefär 4 500 anställda. Runt 40– 50 personer är kvantitativa analytiker som använder mikrodata för att göra analyser om hur världen ser ut. Något tiotal av dessa kör

183

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

simuleringsmodeller och simulerar fram vad resultaten av en reform kommer att bli i olika avseenden, t.ex. på ojämlikhet, kostnader, arbetskraftsutbud, skatteintäkter osv.

Googles chefsekonom Hal Varian, säger att digitaliseringsålderns sexigaste yrke kommer att vara statistiker, alltså de som analyserar alla de mängder data vi har till vårt förfogande. På Regeringskansliet är det alltså blott en procent av alla anställda som har framtidens sexigaste yrke. Antagligen kommer en sådan organisation ha svårt att ta sig in i framtiden.

Jag försökte 2008 få fram uppgifter om vilka utbildningar de an- ställda i RK har för att få en bild av kompetensmixen. Det fanns ingen där som visste. En assistent hjälpte mig att lägga in uppgifter från statskalendern, som var en tryckt produkt med namn, utbildning och titel på alla som arbetar i staten. Den vanligaste utbildningsbak- grunden på Socialdepartementet var jurist, följt av statsvetare, ganska många nationalekonomer, och en del socionomer. Då jag sist arbe- tade på Finansdepartementet, på budgetavdelningen runt år 2000, sa man att det fanns fler jurister än ekonomer på det departementet. Kanske kan man tycka att det är märkligt.

Regeringskansliet skulle behöva uppgradera sin kompetens och arbetssätt om digitalisering ska ta fart. Det är ett stort problem att statsvetare, nationalekonomer och jurister i huvudsak delar samma perspektiv, om än på lite olika sätt. De ser (ofta) på världen ur ett top- down perspektiv. Nationalekonomer framhåller de centralt beslu- tade marginaleffekterna i skatte- och transfereringssystemen, jurister framhåller det centralt beslutade regelverket, och statsvetare de centralt fördelade uppdragen och rollbeskrivningarna.

Problemet är att världen och samhället i huvudsak växer fram underifrån, bottom-up, som ett komplext system, vilket jag har be- skrivit i texten ”Det biologiska samhället” i Digitaliseringskommis- sionens antologi från 2015.

Visst har incitament, regler och uppdragsbeskrivningar en viss på- verkan och fungerar utmärkt som stabilisator i ett oföränderligt sam- hälle. Men i ett föränderligt samhälle fungerar de mer som broms. Det kan vara bra, men det krävs en balans av push-pull faktorer.

Alla regeringskanslier är inte skapade lika. I Danmark, Holland och England kommer man fram med nya innovativa idéer på en lång rad områden. I Singapore är man också ofta nytänkande. Så det verkar

184

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

gå att arbeta på andra sätt. Det verkar som om de har en kompe- tensmix som skiljer sig från den på det svenska regeringskansliet.

I Holland finns det mest ekonomer, och endast en handfull jurister per departement. De kommer ofta fram med marknadslösningar på problem. Jag tror att de får lite för mycket marknadstänkande. Inga köer i vården, men en kostnadsökning på 5–6 procent. I alla fall var situationen sådan för ett par år sedan.

I England har man en 120 personer stark analysavdelning enbart på departementet för sjukvård (i Sverige finns en person). De bygger ekonomiska modeller och ersättningssystem baserade på national- ekonomisk teori. De har antagligen lite för mycket sådant. De kom t.ex. på att de betalade ut 1 miljard pund i bonus för blodtrycksmät- ning av personer som visserligen är bra att observera, men som syste- met redan tidigare hade haft koll på.

I Danmark verkar man vara pigga på nytänkande. Enligt anek- dotiska uppgifter från personer anställda där verkar deras mix ha mer av statsvetare och nationalekonomer jämfört med jurister än i Sverige. Där finns t.ex. MindLab som är en myndighetsöverskridande orga- nisation som använder brukarcentrerad design för att utforma nya sätt att möta och lösa medborgarnas vardagsproblem.

Jag tänker att danskarnas sätt att politikutveckla har potential. Vill man titta på några som verkligen kommit långt, fast som är i när- heten, så ligger Estland runt hörnet. De har närmast science fiction- funktioner i sin styrning och syn på digitalisering jämfört med Sverige.

Slutsatser för det sociala digitala kontraktet

Men det finns alternativ. Vi kan verkligen påbörja bygget av en väl- färdsstat 2.0, det kräver bara en lång rad åtgärder på många håll. De länder som tidigt bejakat en ny teknik, tagit risken och fått fram storskalig användning, verkar ha kunnat dra nytta av tekniken för sysselsättning, välfärd och tillväxt.

För att kollektivets och individens bästa ska sammanfalla måste data in i samhällskontraktet. Teknik, lust och vilja finns hos befolk- ningen. Frågan är om staten tänker gå dem till mötes.

185

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

Utveckla en central informationsmotor

Börja utveckla en central process/mötes/informationsmotor. Alla resurser, handläggningar osv. som finansieras av offentliga medel ska kunna bokas i ett sådant gränssnitt. Som invånare ska du på samma ställe kunna nå alla dina data; intyg, journaler, ansökningar osv. I Estland kan du redan i dag kolla på dina barns skolgång eller dina egna bokade hälsobesök i samma app på telefonen. Utvecklingen måste ske lokalt, men staten måste se till att allt går att koppla ihop. Annars kan vi aldrig samordna processerna. Men det får inte bli en statlig monolitisk applikation, då blir den oanvändbar. Se t.ex. statens brevlåda ”Mina meddelanden” som används för att korrespondera med invånarna och är väsentligt säkrare än användbar. Privata ut- vecklare måste få tillgång till systemen för att utveckla gränssnitt, så att du som invånare kan välja. Ett samhälle som fortfarande har pappersbaserade personbevis som bas i identifierandet av sina invå- nare är givetvis en inkompetent amatör i digitalisering.

e-ID är nödvändigt

Ett e-ID är en av de mest strategiska insatserna en stat som har ambition i modernisering kan införa. Och inte enbart för fysiska och juridiska personer, utan även för Internet of Things. För att få en infrastruktur där livsmedelsleverantörer kan vara säker på att det är just mitt kylskåp som beställer mjölk, och att det är just min drönare som kommer och hämtar den, blir detta direkt och en väl- digt effektiv näringspolitik. Men även om sjukvårdssystemet direkt kan se att det är just min blodsockermätare som larmar för farligt låga halter blodsocker, och påkallar mina anhörigas och de formella systemens resurser, kan stora hälsovinster såväl som ekonomiska vinster skapas.

Bilda organ till stöd för utvecklingsarbetet

Bilda ett nytt organ för datautbyte och simulering, som kan stödja automatiserade processer, beslutstöd och faktiskt lärande ute i offent- ligt finansierad verksamhet.

186

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

Integriteten i det sociala digitala kontraktet – ett förslag

På samma sätt som det sociala kontraktet inte är särskilt specifikt om hur vi tillåter oss beskattas, eller vad som ska ingå i våra rättigheter, kan inte det sociala kontraktet vad gäller datautbytet vara särskilt konkret. Eftersom vi inte vet hur värderingar, teknik eller ekonomi kommer att utvecklas måste det finnas stor frihet för det demokra- tiska systemet att definiera hur data används. Men några punkter kan urskiljas:

Jag donerar mina data, om och endast om:

a.Personer som är direkt involverade i mina ärenden har tillgång till mina namngivna ärendenödvändiga data.

1.Data krypteras och skyddas mot läckage.

2.Att jag aldrig behöver uppge samma uppgift två gånger.

3.Jag kan när som helst gå in och se en komplett logg på vilka per- soner som använt mina data på vilket sätt.

4.Jag kan när som helst opta out, och får då sköta all min informa- tionshantering själv, (undantaget nattväktarstaten polis- skatt- försvar).

5.Mina långsiktiga intressen bevakas så att jag pushas till rätt beslut i dag (nudge).

6.Sådana pushar kan jag när som helst stänga av eller ignorera.

7.Att alla förbättringar som uppstår i lärandet från min ärende- process kommer alla till del.

8.Och tvärtom.

Genom detta ”kontrakt” vet jag vem och hur mina data används samtidigt som det gör ett förbättringsarbete med stora data möjligt.

Regeringskansliet 2.0 – vad behöver göras?

Om Regeringskansliet faktiskt ska ge annorlunda förslag till den sittande regeringen som på allvar kan förändra resultaten så måste även Regeringskansliet förändra sig och sitt interna arbete.

187

Det digitala samhällskontraktet

SOU 2016:85

Utse en CIO för Regeringskansliet

Utse en gemensam CIO, Chief Information Officer, med ansvar för såväl dataregelverk som faktiskt drift av informationsförsörjningen för staten och offentlig sektor i allmänhet och Regeringskansliet i synnerhet.

Förändra arbetssättet

Regeringskansliet behöver förändra sättet att arbeta på och bli mer praktisk och mer teknisk. Praktisk i så måtto att mer av utveckling- en sker i iterationer med de som faktiskt berörs med brukardriven tjänstedesign. Mer teknisk så att mer avancerad samhällsteknologi i större utsträckning används, dvs. olika former av beslutstöd och simuleringsmodeller. Men även mer teknisk i meningen att det an- vänds mer av kvantitativ analys för att rangordna problem och väg- leda i val i dilemman. Att arbeta mer öppet, med mer datadrivna insikter och i projektform, är antagligen en väg att gå, i stället för dagens formalia- och förhandlingsbaserade manuella arbetssätt, som garanterar att empiri och evidens inte påverkar processen nämnvärt.

Förändrad mixen av kompetens

I England har man sedan länge en enhet på motsvarande statsråds- beredning som utgår från vad vi vet om människan och hennes drivkrafter och utformar politiken utifrån det samt genomför rigorösa tester med kontrollgrupper innan man genomför reformer i full skala. Delar av detta arbete sker vid The Behavioural Insights Team (BIT). Vid denna arbetar experimentella beteendepsykologer och kvantitativa ekonomer, samt personer med erfarenhet från politik- utformning. Det är först då regelverken bygger på datadrivna insikter samt möjliggör automatiserat beslutsfattande som digitaliseringens goda effekter fullt ut kan slå igenom.

I Sverige borde man antagligen utse en tjänstemannaledning, vars uppgift var förändring och förbättring av det interna arbetet i termer av effekt på verkligheten, och snabbhet i beslut. I näringslivet finns måttet TTM, Time To Market, som beskriver hur lång tid det går att få en innovation ut till kundnytta. Motsvarande skulle införas i

188

SOU 2016:85

Det digitala samhällskontraktet

departementen TTM, Tid Till Medborgaren. Hur lång tid tar det innan medborgaren får en förändrad (förbättrad) verklighet från det att en politiker ger utryck för en förändring.

Skapa ett effektråd i Regeringskansliet

Inför ett effektråd i Regeringskansliet. Precis som lagrådet granskar lagförslags lagenlighet, ska effektrådet utifrån tillgänglig forskning granska om regeringens förslag kan få någon effekt. Finns det ingen evidens (vilket är vanligt, eftersom man gör nya saker) så inför man reformen så att det går att se om och hur det finns en effekt, gärna som experiment i olika delar i landet. Se till att data samlas i realtid så att man kan faktiskt kan utvärdera, det går i dag nästan aldrig att göra. Det absolut vanligaste läget är att vi inte har en aning om vad som händer just nu i den offentliga sektorn.

189

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

Karim Jebari

Sammanfattning

Det moderna samhällskontraktet i Sverige förutsätter att offentliga tjänster är effektiva och verkar för ett sammanhållet samhälle genom att motverka de negativa effekterna av ekonomisk ojämlikhet. Men dessa åtaganden riskerar att undermineras av de senaste decen- niernas välfärdsreformer, där medborgare ses som rationella och upp- lysta konsumenter av välfärdstjänster. Med avseende på vissa välfärds- tjänster, som till exempel vård och omsorg, råder stor ojämlikhet i kunskap mellan patient och vårdgivare och mellan patienter. En kon- sekvens av detta är att efterfrågan på vård inte alltid överensstäm- mer med vårdbehov, eftersom de med större kunskaper och socialt kapital efterfrågar mer vård än de behöver. Med andra ord så kon- sumerar relativt friska patienter allt mer vård på bekostnad av de som har ett större vårdbehov. Men digitalisering, eller integreringen av datainsamling och maskininlärning i existerande tjänster, kan vara en del av lösningen för att åtgärda dessa problem. Dessa verktyg som kan användas för att för att öka precisionen och kostnadseffek- tiviteten i samhällsplanering och fördelning av välfärdsresurser, möjliggör en form av samhällsstudier som kan beskrivas som ”sam- hällsteknologi”. Ledande företag som Google och Facebook kan i realtid spåra var vi är, vad vi gör och vilka vi känner. De kan göra detta tack vare massiv datainsamling från miljarder interaktioner i realtid, och med hjälp av sofistikerade metoder för datautvinning. När vi diskuterar dessa digitala jättars innovationer tenderar vi att fokusera på deras digitala teknologi. Men det som gör denna tekno- logi spännande är att den möjliggör nya sätt att studera hur refor-

191

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

SOU 2016:85

mer påverkar samhället i realtid. Liknande informationsinfrastruktur skulle i välfärdens tjänst kunna i grunden förändra effektiviteten i välfärdens kvalité. I synnerhet tillåter den här typen av teknologi att nå de “osynliga” patienterna, personer som behöver vård men som vården i dag inte når. Om tekniken kombineras med väl uttänkta rättsliga skydd för medborgarna att kontrollera hur deras data an- vänds, kan en hög effektivitet kombineras med tillbörlig respekt för medborgarnas personliga integritet.

Den digitala välfärden

Idén om ett samhällskontrakt, alltså att det råder en relation som bygger på ett ömsesidigt utbyte mellan medborgare och stat som legitimerar politisk maktutövning, är central i modern politisk teori. I moderna demokratier och välfärdsstater omfattar det offentligas åtagande gentemot medborgarna effektiva och välfungerande väl- färdstjänster. I Sverige förväntar vi oss även att de offentliga tjänst- erna ska motverka de negativa effekterna av socioekonomisk ojäm- likhet och möjliggöra klassresor. Men alltmer tyder på att välfärden har stor förbättringspotential i sin kapacitet att nå de allra fattigaste och mest socialt marginaliserade. Till exempel når vården bara 28 % av de som har depression i OECD-länderna (Chisholm et al. 2016). Ett skäl till att den här gruppen får mindre resurser än vad som är skäligt är att det offentliga förväntar sig att när kostnaderna är låga, så kommer behov att matcha efterfrågan. Alltså att när den ekono- miska tröskeln tas bort, så borde enbart behov styra efterfrågan av till exempel sjukvård. Att så inte är fallet har blivit allt mer uppen- bart. Socioekonomiska faktorer påverkar sannolikheten att efterfråga offentliga tjänster på andra sätt än rent ekonomiska. För att uppnå visionen där det offentliga har en mer aktiv roll i att utjämna skillna- der i förutsättningar behövs nya sätt att aktivt identifiera och söka upp de medborgare som behöver hjälp. Denna vision har nu möjlig- gjorts av den senaste utvecklingen inom maskininlärning och data- insamling.

En vanlig tillämpning av maskininlärning är att träna ett system med stora mängder data om till exempel personer som diagnostice- rats med depression och variabler som samvarierar med detta tillstånd. Dessa variabler kan vara förekomsten av depression i personens

192

SOU 2016:85

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

anhöriga, antalet och fördelningen av sjukdagar, andra diagnoser, vissa nyckelord i statusuppdateringar på sociala medier och vissa inköp- och rörelsemönster. Systemet kan sedan presenteras med ett antal nya individer och ange vilka av dem som är i riskzonen för depression. Genom att öka precisionen för hur offentliga resurser allokeras så kan maskininlärning spara det offentliga stora summor som i dag läggs på screening (t.ex. av bröstcancer) av breda befolk- ningssegment. Men den här teknologin kan också möjliggöra att man når individer som annars inte hade tagit kontakt med vården. I detta kapitel kommer jag att argumentera att potentialen hos digi- talisering kräver att det offentliga tar ett större ansvar för att distri- buera välfärdsresurser så att medborgare konsumerar den välfärd som de har rätt till, snarare än att efterfrågan styrs av resursstarka med- borgare med lindriga besvär. Den här aktiva rollen, att samla in data om medborgare, göra prediktiva modeller, och aktivt söka upp väl- färdens ”osynliga patienter”, är kontroversiell. En huvudinvändning mot den här typen av datainsamling rör frågan om personlig inte- gritet (eng. privacy). Denna invändning kommer att diskuteras i den sista delen av denna text.

Individualismen och människan

Den människosyn som växte fram under upplysningen och den som kom att prägla de stora progressiva ideologierna under 1900-talet var huvudsakligen positiv i bemärkelsen att människan sågs som en i grunden god och förnuftig varelse. I den mån som människan an- sågs ha brister var dessa ett resultat av sociala tillkortakommanden. Med rätt institutioner kunde alla sociala problem, som brottslighet och fattigdom, lösas. Författaren Stephen Pinker beskriver den här föreställningens historia och utbredning bland progressiva tänkare

(både vänster och höger) i sin bok “The Blank Slate” (Pinker 2003).

I modern tid har dessa idéer fått sällskap av nationalekonomins

“economic man”, en konstruerad individ som tillskrivs perfekt ratio- nalitet. Även om flertalet akademiker inom denna tradition förstår att “economic man” är en modell som har begränsade tillämpnings- områden, har kritiken mot denna modell från icke-ekonomer ofta riktat in sig på föreställningen att ”economic man” huvudsakligen är självisk (Sen 1977).

193

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

SOU 2016:85

Uppfattningen att homo sapiens saknar homo economicus ratio- nalitet började få spridning så sent som på 90-talet, vilket medfört att antaganden om människors rationalitet smugit sig in utforman- det av policy (Thaler and Sunstein 2009). Ett exempel på dessa re- former var lagen om vårdvalet. Den bärande principen i reformen var att medborgare kunde och skulle göra informerade val utifrån sina intressen och preferenser. Dessa val skulle i sin tur styra alloke- ringen av offentliga resurser från dåliga till bra vårdcentraler. Mark- nadens logik skulle garantera att individens val resulterade i en bättre resursallokering och ökad tillgänglighet (Landahl and Segerpalm 2014). Samtidigt så motverkades den ojämlikhet som marknads- ekonomin normalt sett ger upphov till då alla medborgare skulle få ett förfoga över en likvärdig mängd resurser (vårdpeng).

Inom forskningsområdet beteendeekonomi har individers besluts- fattande studerats, och ett stort antal avvikelser från “economic man” har identifierats sedan 70-talet. Men kritiken från beteende- ekonomer drabbar även den klassiska progressiva föreställningen av personer som ganska förnuftiga och välinformerade. I till exempel

Daniel Kahnemans forskning, sammanfattad i boken “Tänka, snabbt och långsamt”, har de brister som allvarligt begränsar människors förmåga att fatta vissa typer av beslut kartlagts. Det stämmer helt enkelt inte att en vanlig person kan göra ett rationellt val mellan alla de skolor, vårdcentraler eller pensionsförvaltare som erbjuds (Kahneman 2013). Forskaren Cass Sunstein har också bidragit till en fördjupad förståelse för hur mänskligt beslutsfattande i verklig- heten kan användas som underlag för politiska reformer (Sunstein 2008). Avgörande för att reformer ska få den effekt som är avsedd är att de måste utgå från en mer realistisk bild av mänskligt besluts- fattande, en som tar hänsyn till att beslutsfattande är extremt svårt och resurskrävande i termer av tid, mental ansträngning och för- kunskaper. Sunstein beskriver den diskrepans mellan politikers och psykologers “normalindivid” som den mellan de fiktiva karaktär- erna Mr. Spock och Homer Simpson (Thaler and Sunstein 2009). Ett exempel på detta är att avståndet mellan en persons bostad och en vårdcentral påverkar hur sannolikt det är att personen besöker den, trots att det rimligen borde spela en högst marginell roll för individen ur ett cost/benefit perspektiv (Janlöv, et al. 2013). Likaså upplever personer med låg socioekonomisk status det som mer svårt att uppsöka vården, även när de har ett stort vårdbehov. Att

194

SOU 2016:85

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

inte ha svenska som modersmål är också av förståeliga skäl ett hin- der för patienter att uppsöka vård när de behöver den (Landahl and Segerpalm 2014, s. 70–71) (Beckman and Anell 2013). Med andra ord så har fattiga, lågutbildade, sjuka och minoriteter mycket svårare att delta i välfärdsmarknaden på lika villkor. Det kan handla om strukturella svårigheter, som att en utlandsfödd person inte känner till att den måste ställa sig i kö för att kunna placera sina barn i ett bra daghem. Det kan handla om kulturella barriärer, som att psykisk sjukdom är mycket mer stigmatiserat hos arbetarklassen, något som därmed försvårar kontakten mellan en sjuk person och vården.

Digitala verktyg, till exempel online-bokning, online-diagnoser, avancerad egenvård och andra typer av innovationer riskerar att för- värra den trend vi ser i dag, där reformer som främst gynnar en bildad, urban och digitalt erfaren medelklass genomförs i namnet av en ideologisk uppfattning om hur människor fattar beslut i var- dagen. Att ge personer som har goda kunskaper större autonomi över hur de konsumerar sjukvård är i sig förstås önskvärt, men när denna autonomi blir normen, så kan detta få allvarliga konsekven- ser för de som saknar relevanta färdigheter. Även om resurser i teorin kan frigöras när starka patienter ges större ansvar över sin egen vård, finns det också en risk att dessa patienter använder sagda autonomi till att bli mer resurskrävande. Ett exempel på hur detta kan ske är med ökade krav på skräddarsydd service i system som sällan är väl rustade att leverera detta. Denna dynamik är inte oväntad i en mark- nad där både patient och vårdgivare har incitament att behandla, eftersom dessa inte betalar för kostnaden.

Men inte ens den bildade, urbana medelklassen kan alltid han- tera den autonomi som vissa av de mer utopiska förespråkarna av digitaliseringssamhället kräver. Trots att mängden, tillgängligheten och kvalitén på information ökat lavinartat de senaste åren, har mäng- den desinformation också ökat. Ett stort antal samtida hälsorela- terade trender är obefintligt vetenskaplig förankrade och lett till att patienter kräver behandlingar som inte bara är resurskrävande utan i vissa fall också hälsovådliga Ett exempel på detta är “tarmrening”

(lavemang), en vida spridd hälsotrend bland USA:s urbana medel- klass, som av dess förespråkare beskrivs som ett sätt att främja hälsa hos i övrigt friska personer. Ett lokalt exempel är det påverkans- arbete som Prostatacancerförbundet driver för att införa ett system där samtliga män kallas till PSA-prov vid uppnådda 45 år (“Prostata-

195

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

SOU 2016:85

cancerförbundet – Påverkansarbete” 2016). Detta trots att all forsk- ning visar att mer screening för den här typen av sjuklighet inte minskar mortaliteten (Barratt 2015, Juth and Munthe 2012). Ett annat exempel är det stora antal webapplikationer som samlar in data om mat- och sovvanor samt andra variabler och påstår sig kunna skapa prediktiva modeller med diverse “hälsofrämjande” rekommen- dationer. Dessa program, som är en del av hälsotrenden “quantified self”, är föga mer vetenskapliga än veckomagasinens självtest, och kan utgöra hälsoproblem om dess användare inte förstår detta. Den digitala tekniken kan förstärka den här typen av trender om den inte regleras på ett förnuftigt sätt. Trots dess enorma potential riske- rar den att skapa mer ohälsa och omfördela resurser från fattiga till rika medborgare som använder dyrbara hälsoresurser för att (i värsta fall) skada sig själva.

Hur digitalisering kan användas för att öka jämlikhet och effektivitet

Under 2000-talet har mängden data som skapas och lagras om varje medborgare vuxit explosionsartat. Denna utveckling är till del en följd av allt billigare och effektivare metoder för att lagra och in- hämta data. Till exempel så bär en allt större andel av befolkningen på GPS-mottagare dygnet runt, som gör att deras rörelser kan följas i realtid, och Sverige är ett av de länder där kortbetalning etablerat sig snabbast. Det innebär att data om en majoritet av de ekonomiska transaktionerna genereras och kan potentiellt användas för att skapa prediktiva modeller om individers beteende. Under de senaste fem åren har nya tekniker för datautvinning och agentbaserad model- lering gjort stora framsteg, och de datamängder som finns tillgäng- liga kan nu användas för att yta fram modeller som kan förutsäga utfall med relativt hög precision. De stora ekonomiska värden som antas kunna utvinnas ur individbaserade data har ytterligare ökat resurserna för forskning och utveckling inom detta område, vilket bådar för att möjligheterna för bättre precision i framtiden anses vara goda. Allt fler aktörer använder sådan information för att förbättra och anpassa produkter och tjänster efter användarens pre- ferenser, såväl sådana som är kända för användaren som sådana som användaren själv (ännu) inte är medveten om. Ledande företag som

196

SOU 2016:85

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

Google och Facebook kan i realtid spåra var vi är, vad vi gör och vilka vi känner. De kan göra detta tack vare massiv datainsamling från sina många kunders interaktioner med sina system i realtid, och med hjälp av sofistikerade metoder för datautvinning. Ett svenskt nystartat it-bolag har introducerat ett program som integreras med användarens bankkort och som kartlägger alla inköp som görs med kortet, och samkör detta med data från användarens mobila GPS. Detta ger företaget möjligheten att skicka erbjudanden med stor precision till konsumenter. Till exempel kan informationen användas för att skicka ett erbjudande att satsa pengar i spel på en fotbolls- match till en person som är i en bar som direktsänder matchen.

Även om Sverige historiskt varit en av de demokratier som har haft mest information om sina medborgare, så har teknikföretagen på kort tid sprungit ikapp och förbi det offentliga. Det offentliga, alltså myndigheter och välfärdsutövarna, är i jämförelse med dessa företag närmast blind och döv i förhållande till sin information om medborgarna, vilket är paradoxalt eftersom brist på information all- tid varit en central utmaning för välfärden. I kontrast till en ren marknadsekonomi, där varje transaktion innehåller information om vad konsumenter vill ha och hur mycket de är villiga att betala för en viss vara eller tjänst, så har de tjänstemän som fattar centrala be- slut om välfärden mycket svårare att inhämta kunskap om värdet och effekten av de tjänster som erbjuds. Detta var kärnan i Friedrich von Hayeks kritik av planekonomin (Hayek 2007). Välfärdens centra- la princip är att var och en ska få efter behov, inte efter betalnings- förmåga. Men hur vet man vem som behöver vad, och hur mycket, när transaktionsmekanismen saknas? Och hur garanterar man att en verksamhet levererar det som ska levereras när det inte finns ett tydligt incitament att producera välfärd effektivt? Tidigare välfärds- modeller har i hög utsträckning litat på att professionerna kunnat besluta om behov och fördelning samt planering och produktion av välfärdstjänster (något som i dag okritiskt hyllas av nostalgiska före- trädare för professionerna inom välfärdssektorn). Bristen på infor- mation om vem som behöver vad har i allt högre utsträckning kom- mit att adresseras genom införandet av marknadsmekanismer och en utökad byråkratisering (s.k. “målstyrning”) av verksamheten. Oav- sett vilka fördelar och nackdelar som respektive modell har så är informationsbristen kärnan i problemet. Politiker och tjänstemän har inte tillgång till information om hur medborgare och välfärds-

197

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

SOU 2016:85

utövare interagerar och producerar olika utfall, utan måste förlita sig på källor från medborgare och välfärdsutövare, som ju har in- citament att förmedla en viss bild av hur verksamheten fungerar i verkligheten. Ökad byråkratisering, med verktyg som diarieföring, möten, inspektioner etc. kan öka transparensen i systemet, men är kostsamt och kan påverka kvalitén i välfärden negativt.

Det är mot denna bakgrund som ökad digitalisering skapar nya möjligheter för reformer inom välfärden. Även om Sverige har en av världens mest omfattande befolkningsregister och har en tradi- tion av att använda sig av t.ex. kvalitetsregister inom sjukvården, så står vi inför en helt annan typ av möjligheter. Digitalisering öppnar nämligen dörren för en helt annan sorts datainsamling och kunskap om medborgare på individnivå än som var möjligt tidigare. Genom e-legitimation och smarta betalsystem kan kunskap om medborga- res interaktioner med olika välfärdstjänster aggregeras och data om beteende och livssituation kan utvinnas. I kombination med register- data, journaler och genealogiska uppgifter kan välfärden få helt nya verktyg att identifiera behov och verka proaktivt för att förebygga problem och ge mer fokuserad service. Till exempel kan en person som har olika recept hos olika läkare för mediciner som tillsammans är farliga få information om detta. Resultat från olika hälsounder- sökningar skulle kunna sammanföras i ett centralt register, som också kan integrera andra variabler som kan vara av relevans för att planera och utvärdera välfärdstjänster.

Samhällsvetenskap och samhällsteknologi

Vi har konstaterat att de flesta av oss är väldigt dåliga på att fatta vissa typer av beslut. Detta gäller i synnerhet beslut som vi har liten erfarenhet av att fatta och där konsekvenserna av beslutet är för- dröjda (Kahneman 2013). Men är politiker och byråkrater ett bättre alternativ? Har inte de samma tillkortakommanden? Och visst kän- ner vi oss själva och våra egna intressen bäst? Politiker och byrå- krater är knappast mycket mer rationella än andra. Men det offent- liga kan som organisation kanalisera en princip som kan sägas vara rationell i en vid bemärkelse: den vetenskapliga metoden. Denna metod är inte perfekt, men har visat sig långt mer framgångsrik på att lösa problem än andra metoder. Men inte ens experter eller tekno-

198

SOU 2016:85

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

krater är immuna mot kritik. Inom de vetenskaper som är mogna, och där teorier och modeller kan göra precisa och korrekta predik- tioner, så har vi goda skäl att lyssna på experter. Men samhälls- vetenskaperna är ännu inte där (Hedstrom 2005). Vår förståelse för hur samhället fungerar är ännu alldeles för begränsad för att förlita sig på vad experter anser vore det bästa sättet att uppnå politiska mål.

Men goda samhällsvetenskapliga teorier är vare sig nödvändiga eller tillräckliga för att kunna utforma system och institutioner som funkar. Låt mig exemplifiera med en analogi. Naturvetenskaplig för- ståelse för världen är vare sig en nödvändig eller tillräcklig förut- sättning för teknologiska framsteg. Ångmaskinen, kalendern och potatisen är alla teknologiska landvinningar som togs fram utan kun- skaper om termodynamik, astronomi och biokemi. Teknologi är inte huvudsakligen tillämpad vetenskap, men praktiker och innovationer som utvecklats med hjälp av experiment och mer eller mindre syste- matiska observationer. Alltså kan vi utveckla en samhällsteknologi utan att ha en välutvecklad samhällsvetenskap.

Ett exempel på skillnaden mellan samhällsvetenskap och samhälls- teknologi är typen av frågor man ställer. I stället för att fråga “vad leder till att brottsligheten ökar?” frågar samhällsteknologer “vilka korrelationer finns mellan brottlighet och andra mätbara omstän- digheter?”. Skillnaden är inte trivial. Där sökandet efter en orsak ofta slutar i en återvändsgränd av tilltagande komplexitet, kan sam- hällsteknologens fråga om korrelationen besvaras tämligen precist. Det gör att samhällsteknologen kan formulera hypoteser och skapa experiment där de olika variablerna varieras. I slutändan är sanno- likheten att samhällsteknologen lyckas minska brottsligheten större, även utan en kausal förklaring om vad som orsakade den.

Ett av de mest kraftfulla verktyget i samhällsteknologens arsenal är handlingsvägledande randomiserade experiment, där olika inter- ventioner eller reformer prövas i slumpmässigt utvalda populationer och där en adekvat kontrollgrupp alltid finns (Hansson 2014). Dessa skiljer sig från samhällsvetenskapliga experiment i det att de inte primärt syftar till att testa generella hypoteser, utan att testa lokala och kontextberoende lösningar på praktiska problem. Men inte alla interventioner kan prövas experimentellt, av både praktiska och etiska skäl.

199

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

SOU 2016:85

Den typen av datainsamling som här diskuterats är därför ett värdefullt komplement till randomiserade kontrollstudier i samhälls- teknologisk utveckling. När vi samlar in data om en process utan att samla in alla datapunkter måste vi göra ett urval. Men för att göra ett urval som kan generaliseras bortom urvalet, måste vi ha en teori om vilka variabler som är relevanta för utfallet (Mayer-Schönberger and Cukier 2014). I frånvaron av en god samhällsvetenskaplig teori så är den här typen av studier därför behäftad med teorirelaterad osäkerhet (Hansson 2014). Men den typ av datainsamling som be- skrivits här, där samtliga datapunkter i den relevanta domänen in- hämtas behöver ett urval inte göras. Potentialen hos denna teknik är alltså att den möjliggör samhällsteknologisk utveckling även med begränsade teoretiska resurser. Det är inom samhällsteknologins om- råden som Big data och maskininlärning har sin stora potential.

När potentialen i maskininlärning och Big data diskuteras ten- derar analytiker att fokusera på hur tekniken i sig kan användas för att göra världen bättre. Men detta skymmer potentialen i tekniken att vara ett verktyg för att möjliggöra samhällsteknologisk utveck- ling. Till skillnad från digital teknologi, är samhällsteknologi i ett så pass tidigt stadium att vi kan förvänta oss mycket större framsteg inom detta område.

Hotar detta den personliga integriteten?

Dessvärre är den typ av reformer som digitalisering möjliggör poten- tiellt impopulära hos den del av medelklassen som tenderar att av- göra val, inte minst i storstäderna. Denna medelklass har vunnit stort på välfärdsmarknadens utbredning. De har fått möjlighet att flytta sina barn från skolor med en stor andel synliga minoriteter och fattiga, och de har fått större valfrihet i att välja vårdgivare och har därmed en bättre förhandlingsposition gentemot läkare. En välfärdspolitik med större fokus på social jämlikhet och samman- hållning kommer att behöva omfördela resurser från den urbana medelklassen till fattiga personer i samhällets periferi. Här kan vi för- vänta oss att integritetsargumentet kan komma att spela en viktig roll i det ideologiska motståndet. Den individualistiska digitalise- ringsmodellen som hittills använts har förutsatt individens aktiva deltagande. Det är just det som gjort vissa individer till förlorare i

200

SOU 2016:85

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

detta system. En digital välfärdsmodell som använder information om välfärdskonsumenter för att fördela resurser mer jämlikt kom- mer att behöva förlita sig på automatisk datainsamling i högre ut- sträckning, alltså “övervakning”. Enligt vissa kommer detta att ses som ett hot mot den personliga integriteten.

Men vad menar vi egentligen med “personlig integritet”? En de- finition som är inflytelserik i den moralfilosofiska diskussionen om personlig integritet kopplar begreppet till idéer och principer som handlar om individens autonomi och självbestämmande. Att vara en person är att ha en identitet och ett eget liv. Att respektera person- er innebär också att respektera att det finns en gräns mellan “mig” och “dig” (Nozick 2013). Sådan respekt kan ta sig uttryck i att vi inte får behandla varandra som endast medel, alltså som om vi vore verktyg. En aspekt av att respektera varandra som mål och inte endast som medel handlar om att erkänna värdet av personlig inte- gritet. I det ingår att ge kontroll över tillgången till ens kropp, egendom och information till individen själv. Att bli berörd är inte nödvändigtvis en integritetskränkning, om det sker med personens samtycke. Men att utan samtycke invadera någons personliga sfär eller hem är en integritetskränkning. Likaså är det inte integritets- kränkande att läsa någon annans dagbok om den personen sam- tycker. Personlig integritet handlar alltså inte om att “bli lämnad ifred”, utan om att ha kontroll om när man ska bli lämnad ifred. Där tidigare juridiska resonemang om personlig integritet fokuserat på vilken typ av information, platser eller kroppar som bör anses privata (Parent 1983) är huvudfåran inom samtida politisk filosofi att personlig integritet är mycket mer kontextuellt och subjektivt (Moore 2003). Vad som utgör en kränkning av den personliga inte- griteten är således beroende på de kulturella normerna om den rik- tiga nivån av kontroll som personer bör ges över information om sig själva (DeCew 2015).

Detta resonemang kan användas för att belysa de etiska aspek- terna av offentlig och privat datainsamling. Det centrala är att ge medborgare möjlighet att påverka vilken data som lagras och an- vänds. Huruvida det valet sker i form av ett opt-in system där det krävs ett aktivt val för deltagande, eller ett opt-out system, där medborgare måste aktivt välja att avstå, spelar mindre roll ur ett integritetssammanhang. Det viktiga är att ge medborgare tydlig in- formation om hur deras data används och varför, samt ge medbor-

201

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

SOU 2016:85

garna möjlighet att välja vilken data som ska delas och vilken som ska förbli privat. En annan relevant aspekt som Moores idéer be- lyser är att riktigheten i en viss typ av datainsamling beror delvis på vilka normer kring data som råder i det aktuella fallet. Alltså kan en typ av datainsamling i ett land som har en mycket restriktiv syn på vad staten får veta om dess medborgare vara problematisk även om samma typ av datainsamling kan vara acceptabel i ett land där befolk- ningen har en huvudsakligen positiv inställning till insamlingen i fråga. Utöver skillnaden i normer mellan länder finns också skillna- der i normer mellan generationer, där många unga bevisligen delar med sig av stora mängder information på sociala medier om sina privata förehavanden. Normförändringar kan ske snabbt, och en lagstiftning som är förankrad i kontrolldefinitionen av personlig integritet måste även förhålla sig till de medborgare som har en mer tillåtande inställning till datainsamling, och inte enbart anpassa sin politik till de medborgare vars syn är den mest restriktiva. Det finns en risk att man uppfattar att det är etiskt oproblematiskt att inte samla in data, även när det finns en ansenlig andel av medborgarna som vill att deras data ska samlas in för att kunna förbättra deras offentliga service. Men enligt principen om personlig integritet som en aspekt av individens autonomi och rätt till självbestämmande är vägran att samla in data från de som önskar det lika klandervärd som att samla in data från de som inte samtycker till det.

Att se frågan om personlig integritet som en aspekt av personers rätt till självbestämmande tydliggör också när det kan vara rimligt att göra avvägningar mellan alternativ som innebär att personers auto- nomi blir nedsatt. Vi anser till exempel att det är rimligt att fysiskt frihetsberöva en person som annars hade åsamkat sig själv stor skada. Till exempel är det rimlig att knuffa en person som ovetandes joggar på en ofärdig bro och som annars hade fallit ned. Individer begrän- sar ofta sin egen autonomi för att samtidigt kunna öka den, som i det klassiska verket Odyssén illustrerades med Odysseus val att låta sig bindas vid masten för att kunna motstå sirenernas lockande men dödliga sång. I vissa fall kan det alltså vara berättigat att, med en persons samtycke, inskränka den individens autonomi vid något tillfälle i framtiden om den handlingen rimligen ökar individens totala självbestämmande.

Sett ur det här perspektivet tycks många av sjukvårdens praktiker, där patienters önskemål om att slå ihop journaler inte hörsammas

202

SOU 2016:85

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

med hänvisning till den personliga integriteten, närmast perversa. Även om den typ av datainsamling som här beskrivs är radikal, och för tankarna till dystopiska romaner, så tycks argumenten inte vara grundade i en klar uppfattning om vad “personlig integritet” innebär.

Slutsats

Det här kapitlet har diskuterat några aspekter av digitaliseringens möjligheter och risker i ljuset av rådande politiska och sociala trender. För att säkerställa att digitaliseringen främjar effektiva och evidens- baserade välfärdstjänster är det viktigt att politiken tar en aktiv roll i att integrera de digitala verktygen som nu finns till förfogande, och att beslut i dessa frågor inte överlämnas till särintressen. Ett sam- hällsteknologiskt utvecklingsarbete skulle kunna göra stor skillnad om den utgick från behoven hos de grupper där välfärdstjänster kan göra störst nytta. Dessa är ofta samhällets svagaste och fattigaste, som sällan har möjligheten att göra sin röst hörd.

203

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

SOU 2016:85

Referenser

Barratt, Alexandra. 2015. “Overdiagnosis in Mammography Screening: A 45 Year Journey from Shadowy Idea to Acknowledged Reality.” BMJ 350 (March): h867. doi:10.1136/bmj.h867.

Beckman, Anders, and Anders Anell. 2013. “Changes in Health Care

Utilisation Following a Reform Involving Choice and Privatisa- tion in Swedish Primary Care: A Five-Year Follow-up of GP-

Visits.” BMC Health Services Research 13: 452. doi:10.1186/1472-6963-13-452.

Chisholm, Dan, Kim Sweeny, Peter Sheehan, Bruce Rasmussen,

Filip Smit, Pim Cuijpers, and Shekhar Saxena. 2016. “Scaling-up Treatment of Depression and Anxiety: A Global Return on

Investment Analysis.” The Lancet Psychiatry 3 (5): 415–24. doi:10.1016/S2215-0366(16)30024-4.

DeCew, Judith. 2015. “Privacy.” In The Stanford Encyclopedia of Philosophy, edited by Edward N. Zalta, Spring 2015. http://plato.stanford.edu/archives/spr2015/entries/privacy/.

Hansson, Sven Ove. 2014. “Why and for What Are Clinical Trials the Gold Standard?” Scandinavian Journal of Public Health 42 (13 suppl): 41–48. doi:10.1177/1403494813516712.

Hayek, F. A. 2007. The Road to Serfdom: Text and Documents--The Definitive Edition. Edited by Bruce Caldwell. 1 edition. Chicago: University Of Chicago Press.

Hedstrom, Peter. 2005. Dissecting the Social: On the Principles of Analytical Sociology. 1st edition. Cambridge, UK.; New York: Cambridge University Press.

Janlöv, Nils, Agneta Andersson, Anders Beckman, Sofia Sveréus, Ann-Britt Wiréhn, and Claes Rhenberg. 2013. “Vem Har Vård- valet Gynnat?” Myndigheten för vårdanalys. http://www.vardanalys.se/Rapporter/2013/Vem-har-vardvalet- gynnat/.

Juth, Niklas, and Christian Munthe. 2012. The Ethics of Screening in Health Care and Medicine. Vol. 51. International Library of Ethics, Law, and the New Medicine. Dordrecht: Springer Netherlands. http://link.springer.com/10.1007/978-94-007-2045-9.

204

SOU 2016:85

Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar

Kahneman, Daniel. 2013. Thinking, Fast and Slow. Reprint edition. New York: Farrar, Straus and Giroux.

Landahl, Jan, and Henrik Segerpalm. 2014. “Primärvårdens styrning

– efter behov eller efterfrågan?” Text. Riksrevisionen. http://www.riksrevisionen.se/sv/rapporter/Rapporter/EFF/201 4/Primarvardens-styrning--efter-behov-eller-efterfragan/.

Mayer-Schönberger, Viktor, and Kenneth Cukier. 2014. Big Data: A Revolution That Will Transform How We Live, Work, and Think.

Reprint edition. Boston: Eamon Dolan/Mariner Books.

Moore, Adam D. 2003. “Privacy: Its Meaning and Value.” SSRN

Scholarly Paper ID 1980880. Rochester, NY: Social Science Research Network. http://papers.ssrn.com/abstract=1980880.

Nozick, Robert. 2013. Anarchy, State, and Utopia. Reprint edition. New York: Basic Books.

Parent, W. A. 1983. “Privacy, Morality, and the Law.” Philosophy and Public Affairs 12 (4): 269–288.

Pinker, Steven. 2003. The Blank Slate: The Modern Denial of Human Nature. Reprint edition. New York: Penguin Books.

“Prostatacancerförbundet – Påverkansarbete.” 2016. Accessed July 13. http://www.prostatacancerforbundet.se/subPage1.asp?nodeid= 99367.

Sen, Amartya K. 1977. “Rational Fools: A Critique of the Behavioral Foundations of Economic Theory.” Philosophy & Public Affairs

6 (4): 317–44.

Sunstein, Cass R. 2008. Infotopia: How Many Minds Produce Knowledge. 1 edition. New York; Oxford: Oxford University Press.

Thaler, Richard H., and Cass R. Sunstein. 2009. Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. Revised & Expanded edition. New York: Penguin Books.

205

Den enskildes frihet, styrning

av byråkratin och det allmännas roll i en digitaliserad tid

Jakob Heidbrink

Inledning

Ramen

I sin rapport i SOU 2015:91 pekar Digitaliseringskommissionen på förändrade förväntningar hos medborgaren i digitaliseringens spår vad avser den service som det allmänna ska prestera. Kommissionen identifierar framför allt krav på ökad individualisering av välfärds- tjänster som problem och påpekar, att dessa krav kan få implika- tioner för det så kallade samhällskontraktet.

Begreppet samhällskontraktet förefaller därvid förstås som den utsträckning i vilken medborgarna litar på och är beredda att åtlyda och stödja det allmännas institutioner i utbyte mot att det allmänna garanterar inre och yttre fred och tillhandahåller välfärdstjänster. Kommissionens fråga ser mot denna bakgrund ut att vara vilka indi- viduella variationer i servicenivån som medborgarna kräver, alternativt är beredda att acceptera eller leva förutan, vad som upplevs som rättvist och hur ett brett stöd för den starka staten ska kunna säker- ställas när omfånget och djupet i statens åtaganden varierar mellan medborgarna eftersom statens tjänster är individualiserade.

Frågan leder ur mitt perspektiv till framför allt två vidareledande frågor, nämligen dels den i vilken grad en byråkrati som är organi- serad på nuvarande sätt (i huvudsak enligt den Weberianska modellen) över huvud taget kan eller bör leverera individualiserade tjänster (alldeles oavsett huruvida förvaltningen digitaliseras eller inte), dels

– förutsatt att en Weberiansk byråkrati kan leverera individuali-

207

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

serade tjänster – frågan vad individualiserade tjänster, eller snarare den informationsinhämtning som krävs för att tjänster ska kunna individualiseras, betyder för det som traditionellt uppfattats som medborgarens privatsfär. Vilket skydd kan medborgaren åtnjuta för den egna sfären när samtidigt det allmänna i förhållande till samma medborgare strävar efter att individualisera sina tjänster och därför måste inhämta mycket stora mängder information om varje enskild medborgare? Det är dessa frågor som ska diskuteras i det följande.

Såvitt jag kan se, är det omöjligt att ge den välfärdsstatliga byråkra- tin långtgående befogenheter att individanpassa tjänsteleveransen utan att förändra det byråkratiska systemet från att vara regel- och processtyrt till att genom andra styrningsmodeller lägga mera makt i den enskilda tjänstemannens händer. Regelstyrd byråkrati och indi- vidanpassning är enligt min mening ömsesidigt uteslutande storheter (jfr också Rothstein 2014 om den legalbyråkratiska – Weberianska

– byråkratistyrningsmodellens inflexibilitet).

Även om trots min skepsis det skulle vara möjligt att i någon form bibehålla regel- och processtyrning av byråkratin, samtidigt som det allmännas tjänster i hög grad anpassas till individen, kräver sådan individanpassning mycket god kunskap om individens förhållan- den, med andra ord information eller data. Min tes är mot bakgrund av detta att också blotta försök att så långt som möjligt individ- anpassa välfärdstjänsterna kräver en så långtgående informations- insamling om medborgarens samtliga förehavanden, att det allmänna får problem att hantera sin ställning som garant för enskild frihet. I stället blir det allmänna också långt utöver områdena terrorbekämp- ning och yttre säkerhet en del av det generella övervakningsproble- met i digitaliseringens spår.

Vi behöver alltså en bred diskussion avseende vad enskild frihet egentligen kan tänkas betyda i digitaliseringens tidevarv, och hur detta förhåller sig till det allmännas myndigheter och förvaltningar samt till förväntningarna på den service som det allmänna levererar. Medan jag inte kan presentera något färdigt svar på frågan hur en sådan diskussion ska initieras, kommer jag att avslutningsvis i denna text att lämna några förslag som kanske kan utvecklas.

208

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

Terminologiska anmärkningar – några utgångspunkter

Inledning

Innan jag kan presentera en mera strukturerad teoretisk utgångs- punkt, behöver jag introducera några begreppsdefinitioner och posi- tionera mig både ideologiskt och kulturellt. Anledningen till att begreppsdefinitionerna föregår formuleringen av den teoretiska ut- gångspunkten är att jag vill kunna använda begreppen på ett visst sätt när jag formulerar den teoretiska utgångspunkten; anledningen till att jag låter min ideologiska och kulturella positionering föregå formuleringen av min utgångspunkt är, att jag inte anser att dessa positioneringar i sig utgör del av teorin, även om de är nära för- knippade med mitt ställningstagande.

Staten, samhället, det offentliga och det allmänna

Det finns många olika ord och begrepp som betecknar den gemen- samma politiska sfären och dess förvaltningsapparat. ”Staten”, ”sam- hället” och ”det offentliga” förefaller mig vara de oftast använda.

Jag vill dock här bredda och precisera terminologin, eftersom jag anser att de nämnda begreppen har olika syftningar. Jag kommer att an- vända begreppen på följande sätt.

”Staten” är med min terminologi just staten, alltså den centrala politiska organisationen som främst utgör det folkrättsliga subjekt- et Sverige (riksdag, regering, myndigheter under regering och riks- dag). Begreppet utesluter med andra ord kommuner och landsting, som är andra uppenbarelser av den svenska allmänna politiska orga- nisationen. Såsom jag nedan kommer att klargöra, använder jag i stället begreppet ”det allmänna” när jag syftar till hela den sfär som utgör det politiska Sverige och dess förvaltningsapparat. Anled- ningen till åtskillnaden mellan staten å den ena och kommuner och landsting å den andra sidan är att dessa två aspekter av det officiella Sverige inte alltför sällan står i ett konfliktladdat förhållande till varandra. Begreppsåtskillnaden är förankrad i regeringsformen (jfr 1 kap. 7 § regeringsformen, där det sägs att riket är indelat i kom- muner).

209

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

”Det offentliga” kommer jag att bruka för alla förhållanden som ligger utanför den enskilda sfären. Här finns förvisso den formella politiken och den statliga och kommunala förvaltningen, men även exempelvis sociala medier, demonstrationer eller vistelser på krogar och caféer har sin plats i det offentliga. Det offentliga har med andra ord för mig och därför i denna text en betydelse som bär mycket längre än till den politiska organisationen.

”Samhället” är för mig, i avgränsning mot ovan nämnda begrepp, ett socialt, inte något politiskt eller juridiskt, begrepp. Samhället är medborgarnas förhållanden till varandra, inte bara i den politiska, utan även i den mera privata sfären. Föreningar, grannförhållanden, familjer är alla del av samhället. Begreppet ”samhället” omfattar på så sätt förvisso också myndigheter och den formella politiska sfären, men inte enbart. Begreppet framhäver envars individuella bidrag till det större samspelet som utgör det svenska samhället. Emellanåt förefaller med samma syftning begreppet civilsamhället användas, men jag undviker detta begrepp, eftersom det är problematiskt och till sitt innehåll inte skarpt avgränsat (jfr diskussionen hos Trägårdh 1999).

När jag syftar till den formella politiska och till myndighets- sfären på alla nivåer i den organisation som utgör det officiella Sverige, använder jag däremot det något gammalmodiga juridiska begreppet

”det allmänna” (jfr till exempel 1 kap. 2 § 2 st. 2 men. regerings- formen). ”Det allmänna” syftar sålunda på den av formella politiska beslut präglade gemensamma sfären, det vill säga framför allt myn- digheterna på både riks- och kommunal nivå, men även på det politiska beslutsfattandet i statliga och kommunala församlingar.

Med min terminologi omfattar alltså det allmänna dels staten och dess myndigheter, men dels även kommunerna och landstingen och deras myndigheter. Det allmänna är begreppsligt en del av sam- hället och verkar i det offentliga.

Myndigheter och den privata frihetssfären

I texten använder jag flitigt begreppet ”myndigheter”, och med samma syftning ordet ”byråkratin”. Begreppet syftar på både stat- liga och kommunala myndigheter, alltså på Försäkringskassan lika väl som på socialtjänsten i någon kommun. Mycket av den faktiska

210

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

leveransen av välfärden tillhandahålls dock numera av privata aktörer, så att myndighetsbegreppet inte räcker för att avgränsa den sfär jag avser.

Jag väljer därför här att avgränsa den sfär som jag avser med be- greppet ”myndighet” med (det i och för sig oskarpa) begreppet ”myn- dighetsutövning”. Med ”myndighetsutövning” avses ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldig- het, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande” (3 § i 1971 års förvaltningslag). Ytterst är alltså i den här texten den orga- nisation en myndighet som gentemot någon enskild kan anses utöva den beskrivna formen av befogenhet, vilken befogenhet ytterst utgör uttryck för det allmännas maktbefogenhet gentemot en enskild med- borgare. Därvid är det för mina syften här likgiltigt huruvida en privat eller en offentligrättsligt organiserad aktör utövar denna be- fogenhet, och båda betecknas alltså här i texten av lingvistiska skäl som ”myndighet”. ”Myndighet” är den organisation som fattar beslut av karaktären ”myndighetsutövning”. Vidare använder jag ordet ”beslut” i bemärkelsen ”beslut som innebär myndighetsutövning”.

Utöver detta kommer jag, så att säga på den andra sidan av den skala där myndighetsutövning utgör den ena ändan, att tala om den privata (frihets-)sfären. Med detta beskrivs en inte helt klart av- gränsad sfär runt varje enskild medborgare inom vilken denna själv utövar kontroll över sig, sina förehavanden och över information om sig själv och sina förehavanden. Denna sfär är således avskärmad från andra och även från det allmänna, såvida inte medborgaren själv medger att andra ingriper i den, eller det allmänna ingriper i den som ett led i dess myndighetsutövning. Ett exempel kan vara den traditionella posthemligheten: ingen får läsa annans post (4 kap. 8 § brottbalken), men den enskilda kan självfallet tillåta andra att läsa hens brev. Ingriper det allmänna i posthemligheten genom exempel- vis ett beslut om restriktioner vid häktning (24 kap. 5 a § rätte- gångsbalken), utgör detta ett ingrepp som har karaktär av myndig- hetsutövning och måste ha stöd i lag (art. 8 Europakonventionen). Det strikta kravet på samtycke eller lagstöd vid ingrepp i post- hemligheten skapar en rättsligt skyddad sfär runt medborgaren, och i den sfären är medborgaren i normala fall ensam herre. För den här texten är det viktigt att data som ansluter till medborgaren och har medborgaren som föremål – alltså exempelvis kroppsstorlek, sjuk- domar och sjukvårdsjournaler, politiska eller sexuella preferenser,

211

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

TV-vanor och annat dylikt – som utgångspunkt anses vara del av privata sfären.

Myndighet, digitalisering och individualisering

Digitalisering inom myndigheter förekommer på många olika sätt: automatiserade system kan ta fram underlag för beslut (vilket i sin enklaste form består i en sökning i en databas efter tidigare beslut och praxis samt lagstiftning), ett program kan ta fram ett utkast till beslut som en mänsklig handläggare sedan formellt fattar, och rutin- beslut där enkla förutsättningar leder till ett formaliserat beslut kan helt fattas av datorer (som när trängselskatt debiteras; se vidare Bylund 2016). För mina syften här är dock själva formen beslutet, huruvida det fattas automatiserat eller av en mänsklig handläggare, inte det avgörande momentet.

Det problem som här ska diskuteras är dels individualisering av beslut, dels den datainsamling som är nödvändig för att individuali- sera besluten. Eftersom individuellt träffsäkra beslut förutsätter kun- skap och därmed en så stor mängd data om den enskilda medborgaren att dessa data inte längre kan hanteras manuellt, och eftersom det alltså behövs digitala stödtjänster eller till och med helt automati- serade beslut för att kunna individualisera förvaltningsbeslut, är individualisering ett fenomen som till sin karaktär närmast förut- sätter digitalisering. Det är insamlingen av stora mängder av data som är det för mig här centrala problemet i digitaliseringens spår.

En individualisering av tjänster innebär att medborgarna behand- las olika och efter sina äkta eller uppfattade individuella förutsätt- ningar: den ena kallas till ett möte med Försäkringskassan när de automatiserade systemen indikerar ett behov, den andra måste själv söka kontakt; den ena får ett bostadsbidrag erbjudet eftersom syste- men indikerar ett behov och underanvändning av välfärdstjänster, den andra måste söka själv när hen anser sig behöva välfärdsstatens hjälp. Riktas välfärdstjänster till vissa personer eller personkategorier, men inte till andra, och erbjuds vissa välfärdstjänster medan andra måste söka dem, är detta måhända en vinst i välfärdsstatligt effekti- vitetshänseende, men innebär de facto en olikbehandling av per- soner och grupper. För ett byråkratiskt system som traditionellt är inriktat på processregler innebär det att antingen ett mångfaldigande

212

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

av processregler blir nödvändigt för att kunna beakta alla individu- ella omständigheter eller av byråkratins sätt att fungera måste stöpas om. En individualisering av förvaltningsbeslut i digitaliseringens spår leder alltså till de inledningsvis identifierade två konflikterna, näm- ligen dels att byråkratins nuvarande sätt att fungera ifrågasätts, dels att stora mängder data (måste) samlas in om enskilda medborgare.

En ideologisk och en kulturell positionering

En ideologisk positionering

De frågor som ska diskuteras i denna text är svåra att diskutera på ett neutralt sätt: den egna politiska övertygelsen kommer alltid att färga av sig på texten, på urvalet av argument och på det författaren väljer att framhäva, alternativ tona ned. En viss ideologisk positio- nering är alltså nödvändig för att läsaren rätt ska kunna värdera för- fattarens ord.

Jag har själv svårt att utan förbehåll identifiera mig med någon färdig gängse ideologi, men mest rättvisande är det kanske att posi- tionera mig i den Hayekianska liberala traditionen (sammanfattan- de formulerad exempelvis hos Hayek 2011). I den klassiska mänsk- liga konflikten mellan det individuella och det kollektiva behovet tenderar jag starkt att ge det individuella behovet företräde, dock utan att förneka eller ringakta det kollektiva planet. Enligt min mening behöver vi den kollektiva organisatoriska nivån, och denna nivå har befogade anspråk på att den enskilde ska anpassa sig till dess krav, men jag anser att denna kollektiva nivås omfattning bör vara, och egentligen måste vara, begränsad.

Att den kollektiva nivåns omfattning bör vara begränsad, är en syn som betingas av att den kollektiva nivån å ena sidan genom sina krav på anpassning och sitt våldsmonopol utövar tvång mot den enskilda medborgaren, men att enligt min mening alla kollektiva poli- tiska organisationers syfte å den andra sidan ytterst bör vara att maximera enskildas frihet. Enskildas frihet påverkas med andra ord negativt av de krav som den kollektiva nivån ställer på anpassning, även om den kollektiva organisationen genom sina tvångsåtgärder samtidigt ofta fungerar som frihetens positiva garant för frihet i förhållande till andra parter i det horisontella ledet medborgarna emellan. Om summan av förlust av frihet genom krav på anpassning

213

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

på den ena och främjande av individuell frihet genom kollektiva tvångsåtgärder på den andra sidan ska vara positiv, måste de kollek- tiva kraven begränsas, och med andra ord den kollektiva organisa- tionen vara begränsad. Mitt ställningstagande i detta avseende utgör dock utöver nämnda argument ett axiomatiskt val och kan egent- ligen som sådant inte nödvändigtvis försvaras ytterligare.

Att den kollektiva nivån också av nödvändighet måste vara be- gränsad, följer av de krav på regelstyrning och de kunskapsproblem som varje kollektiv organisation ställs inför. Det finns, mycket enkelt uttryckt, gränser för vad en kollektiv organisation kan och bör åstad- komma, och dessa gränser är enligt min mening snävare än vad som allmänt brukar antas. Denna poäng kommer att utvecklas närmare nedan.

Det kan avslutningsvis i denna ideologiska positionering an- märkas, att min misstänksamhet mot stora organisationers makt och förmåga gäller alla former av maktkoncentrationer: privat övermakt är lika problematisk som statlig makt. Det ligger alltså inget vur- mande för privat och/eller ekonomisk makt i min skepticism, utan jag är i liknande utsträckning skeptisk mot privat marknadsmakt. Det allmänna är dock speciellt i makthänseende, då det i vårt och andra västerländska samhällen är den enda aktör som legitimt får utöva våld (om vilket mera nedan). Jag begränsar mig därför här till att diskutera medborgarens frihetssfär i förhållande just till det allmänna.

En kulturell positionering

Jag är född och uppvuxen i Tyskland, har tyska föräldrar och bär på mödernet med mig ett tungt arv av nazism i familjen. Detta på- verkar mina ställningstaganden med avseende på förhållandet mellan statlig makt och den enskilda medborgaren: drastiskt uttryckt är jag glad att det allmänna under nazismen, och även under öststats- kommunismen och under de sydamerikanska diktaturernas tid, inte hade tillgång till de möjligheter digitaliseringen ger. I min av min kulturella bakgrund betingade världsbild är därför det allmänna inte någon med nödvändighet god aktör, utan kan snabbt och utan större förvarning vändas till att bli en aktör som vill medborgaren eller åtminstone vissa medborgare illa. Ingen hade 1932 kunnat förutspå

214

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

hur det allmänna i Tyskland skulle behandla icke-önskvärda med- borgare 1933.

Mitt förvaltningsrättsliga och förvaltningsorganisatoriska tänkan- de påverkas alltså av den tyska erfarenheten att det allmänna kan komma att använda alla till buds stående medel för att göra med- borgare illa. För att hindra sådant missbruk, räcker det inte med att stifta regler som ska stoppa missbruk. Det enda sättet att förhindra att vissa medel används är att inte tillhandahålla medlen: diktaturers särskilda kännetecken är att de ignorerar eller upphäver lagstadgade förbud mot missbruk.

En kvarts sekel i Sverige har inte kunnat övertyga mig om att den tyska historiska erfarenheten skulle vara speciell för Tyskland, utan liknande erfarenheter har, som ovan antytts, gjorts i andra länder som under sin historia någon gång störtat ned i en diktatur. Det finns inget skäl att tro att Sverige skulle vara immunt mot den risken. Slutsatsen av de historiska erfarenheterna är för mig att förvaltning- en bör ges de maktmedel som behövs för att den ska kunna fungera hyggligt effektivt, men inte mer: allt som kan göras i effektivitets- hänseende bör inte göras, just för att det ska finnas grus i förvalt- ningsmaskineriet om och när staten inte längre vill alla medborgares väl.

Den teoretiska utgångspunkten

Mot bakgrund av de ovan företagna begreppsdefinitionerna och positioneringarna kan nu en teoretisk utgångspunkt formuleras.

För det första är frågan i denna text själva individualiseringens konsekvenser för byråkratin. Det hävdvunna sättet att styra byrå- kratin är att använda sig av processregler, alltså förfaranderegler som ska leda till vissa former av beslut, givet vissa förutsättningar (med andra ord ligger fokus på input, snarare än output; modellen kallas också den Weberianska modellen). En individualisering av beslut skulle nödvändiggöra en växling från process- till resultatstyrning i någon form (ett byte av fokus från input till output), där sättet för att uppnå resultatet ligger i byråkratins och alltså ytterst i den en- skilda tjänstemannens händer. Jag är skeptisk till huruvida en sådan resultatstyrning av myndigheter i dag anses eller kan anses vara acceptabel ur medborgarens och det befintliga samhällskontraktets

215

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

synvinkel. Trots att denna fråga inte i sig har med digitaliseringen av förvaltningen att göra, aktualiseras den av den av kommissionen ställda frågan om individualisering av välfärdstjänster.

Även om en individualisering av välfärdstjänster i sig skulle vara acceptabel, är vidare digitalisering en förutsättning för att myndig- heter över huvud taget ska kunna fatta i stor utsträckning individua- liserade beslut: en långtgående individualisering av beslut måste vila på stor kunskap om beslutsadressaten, och sådan kunskap kan sam- las in och framför allt hanteras endast med digitala medel. I den mån inget specificerat samtycke till informationsinsamlingen och -hante- ringen inhämtats, utgör sådan insamling prima facie ett intrång i medborgarens privata sfär och är alltså i sig en form av tvång och därmed en form av myndighetsutövning. Sådant tvång kan ur det här företrädda perspektivet vara befogat om vinsten för medbor- garen i frihetshänseende överväger den förlust i frihetshänseende som det tvångsvisa intrånget i den privata sfären innebär. När för- lustens storlek uppskattas, är ett element i uppskattningen den alltid beaktansvärda faran att staten använder den insamlade informa- tionen till att förtrycka medborgaren, i stället för att bistå den.

Problembeskrivningen

Öka(n)de förväntningar på individuell service

Individanpassning av tjänster och service är framför allt en fråga om information. För att kunna anpassa tjänster och service till indivi- den, måste man så långt möjligt veta vad det är som individen önskar eller behöver.

Före den digitala revolutionen var det en mycket svår uppgift att få fram och reagera på relevant information avseende en individuell avnämare: man kunde i stort sett bara gå på avnämarens tydligt ut- trycka önskemål. Eftersom dessa önskemål yttrades i nära anslut- ning till avtals- eller beställningsögonblicket, eller till och med till leveransen, krävdes ett stort mått av flexibilitet hos den organisation vars produkter eller tjänster efterfrågades. Det var långt ifrån alla organisationer som mäktade med detta. I stället skapade man sig uppfattningar om grupper på aggregerad nivå (fokusgrupper): man tog alltså fram en beskrivning av ett slags normal förväntan hos gruppens medlemmar och levererade enligt denna beskrivning. De

216

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

producerade tjänsterna motsvarade då sällan helt alla förväntningar på individuell nivå, men kom tillräckligt nära varje individs förväntan för att vara acceptabla. Denna beskrivning av icke-digital indivi- dualisering gäller både näringslivet och det allmännas tjänster och service.

I den digitala miljön lämnar dock allt som individen gör inom denna miljö spår efter sig, vilket skapar en stor mängd av informa- tion om individen och dess behov och önskemål som kan användas för att förutspå och känna igen individens beteende och behov (Bylund 2016). Varje avrop av en tjänst genom internet, varje be- talning av en vara eller en tjänst (och det köptas identitet) sparas digitalt. Både den som använder internet som led i sin konsumtion, förmedlaren av informationen mellan den beställande och leveran- tören och leverantören själv har alltså information om vad som konsumerats, av vem, när och till vilket pris. Denna information kan sammanställas med annan information av liknande slag, och på så sätt mönster av data skapas runt individen. Av dessa mönster kan långtgående slutsatser dras om individens behov, önskemål och beteende i allmänhet. En leverantör som har tillgång till den digitala informationen avseende någon viss person vet alltså ofta i förväg i ganska stor detalj vad denna person förväntar sig, och behöver inte längre invänta avnämarens uttalanden. Producentens verksamhet kan dessutom genom den digitala informationen göras flexibel och inriktas på att ha det som krävs för att kunna förutse, möjliggöra och tillgodose val i det individuella fallet. I det mest långtgående fallet vet leverantören redan i förväg vad avnämaren önskar och kan ta fram en produkt som passar avnämaren redan innan denna yttrat några önskemål. Hela produktionsapparaten blir alltså långt mera flexibel än före den digitala revolutionen.

Denna flexibilitet blir också en förväntan. Leverantörer i den digitala tidsåldern förväntas vara flexibla och kunna reagera på indi- viduella önskemål om individuella lösningar. De förväntas också veta så mycket om den individuella avnämaren att de valmöjligheter denna erbjuds redan från början är inriktade på det avnämaren önskar sig. Drastiskt uttryckt förväntar sig avnämaren att hen inte ska behöva ta sig igenom en massa bråte innan hen kommer fram till det som efterfrågas, utan det anses vara leverantörens sak att sålla bort ointressanta val redan innan avnämaren får se dem. Ett exempel på detta är sökmotorns Googles algoritmer, som mot bakgrund av

217

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

bland annat användarens sökhistorik nedprioriterar eller sållar bort länkar som kan förväntas vara ointressanta. Ett annat exempel är beställningar av nybilar, där kunden kan sammanställa en bil enligt sin egen smak ur en i tilltagande grad bred meny av komponenter, varpå bilen produceras efter önskemål, i stället för att kunden får välja ur ett färdigproducerat sortiment av bilar i bilhandlarens hall. Denna förväntan om individualisering och flexibilitet kan anses redan vara dominerande i förhållande till åtminstone de större aktörerna inom näringslivet och sprider sig därifrån också till förhållandet mellan den enskilda och det allmänna.

Som jag redan nämnde i begreppsdefinitionerna ovan, beror hela mekanismen, alltså den växelverkan som föreligger mellan ökade möjligheter till flexibel gestaltning av varu- och tjänsteproduktion och förväntningarna om att denna flexibilitet finns och används, på att informationen om enskilda personers göranden och låtanden blivit tillgänglig för producenterna och leverantörerna genom de spår som lämnas vid varje användning av digital teknik. En förutsättning för omfattande anpassning till individen är att man vet mycket om individen.

Det allmänna som den enskilda frihetens garant

Som påpekats av Henrik Berggren och Lars Trägårdh (Berggren, Trägårdh 2015) uppfattas i Sverige det allmänna som garant för den enskilda medborgarens frihet och oberoende, inte bara i förhållande till det allmänna självt, utan också i förhållande till andra parter i samhället. Det allmänna ska alltså skydda medborgaren mot över- grepp på dennas sfär och möjliggöra för den enskilda medborgaren att leva sitt liv oberoende av andra. Detta innebär att det allmänna hjälper medborgaren att dra en gräns mot andra: det allmänna och dess våldsmonopol fredar medborgarens sfär.

Detta gäller utan tvekan också för medborgarens informations- sfär. Det allmänna förväntas skydda medborgarens intresse av en från yttre angrepp fredad sfär. Med andra ord förväntas det all- männa genom juridiska regler och polisiär övervakning säkerställa att företag som anförtrotts information om medborgaren inte an- vänder denna information hur som helst. Informationen ges i ett syfte, och ska endast användas i detta syfte: förväntan om flexi-

218

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

bilitet och individualisering hos näringslivets kunder möts alltså av en förväntan om att det allmänna hjälper den enskilda medborgaren att sätta gränser för den informationsinhämtning som flexibilitet och individualisering förutsätter. I vissa fall kan medborgaren till och med ha ett intresse av att den insamlade information förstörs: den relativt nyligen i olika rättsordningar erkända ”rätten att glöm- mas” utgör ett symptom på medborgarens förväntan att få det all- männas stöd i sin kamp om sina data.

Ur ett samhällskontraktsperspektiv är därför frågan hur den inneboende konflikt som finns mellan förväntningar om individuali- sering och intresset av kontroll över den egna sfären kan och ska hanteras när den informationsinsamlande parten inte tillhör närings- livet, utan utgörs av det allmänna självt. I denna situation blir näm- ligen garanten för frihet själv den part som genom omfattande infor- mationsinsamling ingriper i medborgarens frihetssfär.

Den potentiella konflikten mellan det allmänna och den enskilda

Den potentiella konflikten mellan det allmänna och medborgaren ligger i att också det allmänna, om det ska anpassa sina tjänster till individen, måste i stor utsträckning samla in information om med- borgaren. Denna informationsinhämtning kan ske antingen öppet genom att begära information, eller mera fördolt genom att använda den information det allmänna har tillgång till genom att individen lämnat digitala spår efter sig i sina mellanhavanden med det allmänna. I de ofta förekommande situationer i vilka en individs förhållande till det allmänna involverar flera olika myndigheter eller myndig- hetsliknande institutioner (såsom till exempel när både socialtjänsten, Försäkringskassan och a-kassan hanterar socio-ekonomiska frågor avseende en och samma medborgare), torde en verklig individanpass- ning av tjänsterna dessutom förutsätta ett relativt långtgående ut- byte av information mellan de olika aktörer som uppträder å det allmännas vägnar. I den mån de olika myndigheterna fått informa- tion i ett specifikt syfte, måste alltså vid samarbetet mellan myn- digheterna detta specifika syfte åtminstone i viss mån ignoreras för att samarbetet ska vara meningsfullt: syftet med samarbetet mellan myndigheterna motsvarar ju normalt inte det syfte i vilket infor-

219

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

mation om den enskilda medborgaren lämnats till var och en av de samarbetande myndigheterna.

Därmed är dörren öppnad för så kallad ändamålsglidning, alltså för att information som samlats in i ett specifikt syfte stegvis används i andra syften, därefter den informationen som således används i ett nytt syfte frambringar ny information som ännu en gång gör underlag för åtgärder i ett tredje syfte och så vidare, till dess in- formationen används i syften som över huvud taget inte var på- tänkta när informationen lämnades. I den slutliga situationen – där informationen används i syften som i förhållande till det ursprung- liga är helt främmande – har det allmänna kommit medborgarens frihetssfär nära på det sätt som i förhållande till näringslivet upplevs som problem. I förhållande till näringslivet skulle en sådan ända- målsglidning – som ju inte täcks av det ursprungligen givna sam- tycket till informationsinhämtningen – aktualisera det allmännas roll som medborgarens värn mot övergrepp från andra medborgares sida: det allmänna skulle förväntas ingripa till medborgarens värn för att möjliggöra för denna att skydda sina data mot ett alltför påfluget företag. Eftersom dock det allmänna i den beskrivna situationen just är den part mot vilken ska värnas, blir lösningen på konflikten inte på samma sätt som i förhållande till näringslivet självklar: det saknas någon tredje part som skulle kunna vara medborgarens värn i för- hållande till det allmänna.

Denna konflikt kan omformuleras: i grunden gäller konflikten frågan om förhållandet mellan den enskilda medborgarens frihets- sfär och det allmännas förmåga att anpassa sina tjänster till individen. Detta ska nu i det följande ytterligare problematiseras. Konflikten tangerar nämligen de två frågor som jag inledningsvis formulerade för denna text. Dels vill jag diskutera i vad mån en individuell an- passning av välfärdstjänster över huvud taget är förenlig med den regelstyrning som i den västerländska liberala demokratiska modellen utgör byråkratins kärna, dels är frågan i vad mån en sådan indivi- duell anpassning är förenlig med de juridiska krav på det allmänna som har sin grund i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (i det följande Europakonventionen).

220

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

Problematisering

Byråkratins gränser: kan individualisering över huvud taget förenas med en regelstyrd byråkrati?

I den liberala traditionen – som, trots åtskilliga påbyggnader och överlagringar, fortsatt utgör kärnan också i den socialliberala och socialdemokratiska välfärdstatsmodell som i dag är förhärskande i Västvärlden – utgör det allmänna i främsta rummet en monopolise- ring av våldet (Weber 1958; 1972, s. 29 § 17). Det är (nöd och nöd- värn undantaget) endast det allmänna och dess företrädare som har legitim rätt att utöva våld. Av detta följer att det allmänna ska garan- tera yttre säkerhet, ska bistå medborgaren i konflikter med andra medborgare som annars kan hota övergå till våld och ska genom polisiärt våld kväva våld som utövas medborgare emellan. Det all- männa har våldsmonopolet och de rättigheter och skyldigheter som följer av detta monopol. En stat som begränsar sig enbart till vålds- monopolet och de ur detta omedelbart härflytande plikterna kallas i debatten ofta pejorativt för nattväktarstat (begreppet tillskrivs Ferdinand Lasalle; jfr Nationalencyclopedien under uppslagsordet ”nattväktarstat”), men nattväktarstaten utgör alltså även i den social- liberala och socialdemokratiska välfärdsstaten det allmännas kärna.

Våldsmonopolet förvaltas av det allmännas byråkrati och alltså ytterst av enskilda individer i byråkratins tjänst (se om allokeringen av makt i komplexa hierarkiska organisationer Luhmann 2012). Detta innebär att med positionen som det allmännas företrädare följer makt i högst fysisk bemärkelse, och därmed risken för missbruk och korruption (om institutionellt skapade frestelser till korruption, se Erlingsson 2006). Risken manifesteras kanske tydligast i övergrepp som begås av polismaktens företrädare (där elementet av fysiskt våld i det allmännas våldsmonopol blir som tydligast), men även i situationer där tjänstemän tar mutor som förutsättning för bygglov, serveringstillstånd eller andra sorters tillstånd. Eftersom staten genom sitt monopol på våld i yttersta fall rent fysiskt kan tvinga medbor- garen att avsluta vad hen håller på med, ligger det sist och slutligen i den enskilda tjänstemannens mandat att använda, eller beordra användningen av, fysiskt våld och därmed i den individuella tjänste- mannens makt att tillåta eller förhindra verksamhet som medborgar- en vill utöva. Den enskilda tjänstemannen riskerar att inte kunna motstå de frestelser som innehav av makt medför.

221

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

Denna risk har historiskt manifesterat sig vid olika tillfällen och i olika stater, och lärdomen av dessa manifestationer har framför allt bestått i att genom regler snäva in byråkratins förmåga att handla (se exempelvis Bergh m.fl. 2013). Byråkratiskt handlande på det all- männas vägnar styrs därför idealiskt av regler som bestämmer tjänstemannens handlande.

Dessa regler är, förenklat uttryckt, behörighetsgivande eller be- ordrande: tjänstemannen ges antingen behörighet att i en viss situa- tion göra något visst, men inte något annat, eller förpliktas göra något visst när vissa omständigheter föreligger. Tjänstemannen anvisas alltså genom reglerna att hen får göra vissa saker i vissa situationer, men inte annars, att bara vissa saker, men inte andra, får göras när situationen är sådan att något över huvud taget får göras och att vissa saker måste göras i vissa situationer. Denna sorts regelstyrning var tidigare kringgärdad av ämbetsmannaansvaret och implemen- teras ännu i dag av JO:s tillsyn och av förvaltningsdomstolarnas överprövning av beslut. Den utgör, såvitt detta går att bedöma utan en systematisk analys av ett omfattande material, kärnan i den sam- hälleliga föreställningen om hur det allmännas byråkrati ska fungera (se också Lindvall, Rothstein 2006). På så sätt går regelstyrningen på tvären med förväntningar om flexibilitet och individuell anpass- ning, inte bara i digitaliseringens spår, utan över huvud taget.

Regelstyrningen utesluter nämligen flexibilitet. Som antytt är ute- slutande av flexibilitet just det centrala syftet med regelstyrningen, då flexibilitet lätt förvandlas till godtycke och korruption. Har den enskilda tjänstemannen en av regler obunden makt att i ett enskilt fall företa eller inte företa någon viss åtgärd (är tjänstemannen flexibel), har tjänstemannen också i en enskild situation makt att ge eller förvägra medborgaren någon viss förmån, att ålägga eller inte ålägga medborgaren vissa skyldigheter (jfr Diller 2000 i de ameri- kanska socialförvaltningarnas kontext). I den regelstyrda byråkratin är tjänstemannen inom regelns ram skyldig att vidta vissa åtgärder, och får inte vidta åtgärder som inte har stöd i reglerna. Reglerna utgör en mekanism, en automatik, och utesluter på det sättet flexi- bilitet, i syfte att förhindra korruption.

Därmed utesluts dock också möjligheten att reagera flexibelt på ett enskilt fall: de fall som i reglerna är kategoriserade som lika, ska behandlas lika; de fall som i reglerna kategoriseras som olika, ska behandlas olika. Behandlingen av varje kategori är normerad genom

222

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

regler. Tjänstemannen ska inte och får inte göra egna kategorise- ringar eller hitta på egna åtgärder med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Gör tjänstemannen det ändå, kan överordnade myndigheter och domstolar förhållandevis enkelt överpröva tjänste- mannens beslut och ersätta det med det beslut som enligt reglerna borde ha fattats.

En lösning på problemet hur regelstyrning ska kunna förenas med önskvärd flexibilitet – vilken också utnyttjas i befintlig lag- stiftning – är att göra regeln själv flexibel. I stället för att ange att tjänstemannen ska agera på något visst sätt X i en viss situation Y, anger regeln att tjänstemannen ska förordna som det är lämpligt eller skäligt i situation Y. Ett exempel är socialtjänstlagens bestäm- melse om skälig levnadsnivå: regeln anger inte vad som är en skälig levnadsnivå, utan tjänstemannen skulle i princip och på grundval enbart av lagtexten kunna konkretisera denna standard med hänsyn till lokala och individuella förhållanden. Exemplet illustrerar dock också att regler som syftar till att vara flexibla över tid tenderar till att stelna och att på en annan nivå ersättas med förhållandevis strikta regler.

En flexibel regels tillämpning kommer nämligen i en Weberianska byråkrati över tid att leda till en prejudikatsverkan: i och med att en viss medborgare i en viss situation fått en viss förmån, skapas en förväntan hos andra medborgare i samma eller liknande situation att också de ska få samma förmån beviljad. I främsta rummet gäller det i mitt exempel samma kommunala socialförvaltning som först givit ifrågavarande förmån, men det är regel snarare än undantag att jämförelser görs också över kommungränser: därmed uppstår ett tryck att det som i en kommun betraktats som skälig levnadsnivå också i en annan kommun ska betraktas som skälig levnadsnivå. Denna senare process förstärks av att den centrala statliga myn- digheten Socialstyrelsen ger officiella råd och vägleder avseende vad som ska anses vara skälig levnadsnivå. På grundval av dessa råd och vägledningar, och mot bakgrund av kommunal praxis skapas en grund för förvaltningsdomstolarnas bedömningar i samma fråga. Förvalt- ningsdomstolarnas beslut uppfattas (och ska uppfattas) vara nor- merande inom varje domstols domsaga. Över tid, och i takt med att även Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) uttalar sig i frågan, konkretiseras den ursprungligen lösa standarden ”skälig levnadsnivå” till en uppsättning tämligen fasta regler. Den i lagtexten

223

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

öppna regeln blir i praktisk tillämpning och över tid en stel och sluten regel.

Byråkratin har alltså en inneboende drift mot regelstyrning, i vart fall så länge byråkrati ska vara mer än samlingsnamnet på enskilda tjänstemäns individuella beslut utan någon uppenbar gemensam nämnare, och utan direkt och omedelbar koppling till politiska och juridiska beslut. Regelstyrningen utesluter individuell flexibilitet hos tjänstemannen och därmed individuell flexibilitet i förhållande till den enskilda medborgaren.

Numera finns också annan byråkratistyrning, såsom målstyrning och kunskapsstyrning (för en överblick över några olika modeller av byråkratistyrning, se McCourt 2013; även Rothstein 2014). Mål- styrning betyder att styrningen genom regler ersätts av att mål defi- nieras vilka verksamheten ska uppnå: hur målen uppnås, är sedan inom en mycket vitt tilltagen ram upp till verksamheten (se redan Demokratiberedningen 1984, tydligast på s. 34). Makten över hur målen åstadkoms, ligger alltså i tjänstemäns hand och faktiskt före- tagna åtgärder kan, då regler saknas, inte nödvändigtvis i efterhand kontrolleras av andra organ. De politiska målen kan måhända vara tydliga, men sättet på vilket målen ska uppnås och i förekommande fall ansvar utkrävas är inte det (tveksam redan Riberdahl 1986, där han diskuterar Demokratiberedningens förslag; se också Lindvall, Rothstein 2006). Detsamma gäller, måhända i än högre grad, så kallad kunskapsstyrning, det vill säga ett i grunden teknokratiskt förhållningssätt till det allmännas förvaltning: här tenderar till och med de operativa (i motsats till de strategiska) målen för verksam- heten formuleras av tjänstemän (om kunskapsstyrning som begrepp och förvaltningsorganisatorisk metod, se Ansvarskommittén 2007, s. 98 ff.; svårigheten för kontrollerande utomstående organ att be- döma ansvarsfrågor inom kunskapsstyrda förvaltningsområden visade sig tydligt i det så kallade barnläkarmålet 2010, där orden mellan den medicinska expertisen och det kontrollerande juridiska sam- fundet stundtals var mycket hårda).

Mål- och kunskapsstyrning ingår ofta i det som allmänt beteck- nas New Public Management och är föremål för delvis mycket hård kritik (Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet 2013; se också diskussionen hos Haynes 2011). Dessa alternativa sätt att styra förvaltningen illustrerar därför min övergripande poäng här avseende problemet att övergå till individualiserade välfärds-

224

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

tjänster. Jag diskuterar dem härefter inte specifikt, utan anser att de omfattas av mina allmänna tvivel avseende byråkratier som orga- niseras på andra sätt än genom regelstyrning.

Regelstyrningen har, vilket ligger i beskrivningen ovan, en för- ankring även i en viss form av rättvisetänkande. I sin mest grund- läggande beskrivning (som i sig döljer många följdfrågor) är rättvisa att lika saker ska behandlas lika och olika saker behandlas olika. Det mest centrala problemet i denna beskrivning är frågan vad som är likt och vad som är olikt. I en regelstyrd byråkrati besvaras denna fråga med regler: medan regler aldrig kan vara uttömmande, be- gränsar de dock utrymmet för tjänstemannens, eller för den delen den sökande medborgarens, privata preferenser. I den meningen är regelstyrningen rättvis: omfattas medborgaren av någon viss regel (vars innehåll går något så när att bestämma på ett för de flesta för- ståeligt och därmed giltigt sätt), har medborgaren bestämda rättig- heter eller skyldigheter; omfattas medborgaren inte, har hen inte de nämnda rättigheterna eller skyldigheterna. Den potentiella tviste- frågan om vad som är likt eller olikt är för de flesta fall besvarad i en regel och är öppen endast i regelns marginal, där den förhoppnings- vis över tid också konkretiseras. Också denna sorts rättvisetänkan- de förhindrar alltså, utöver de krav på regelstyrning som grundas i hänsyn till att det är våldsmonopolet som ytterst förvaltas även av välfärdsbyråkratin, principiellt att byråkratin är flexibel.

Med andra ord är tanken att flexibelt anpassa byråkratins ageran- de till den enskildas behov och krav över huvud taget problematisk i förhållande till det sätt att styra byråkratin som i huvudsak an- vänds i dag. Förändringar i regelstyrningen av byråkratin riskerar komma i konflikt med förväntningen om att i någon bemärkelse objektivt (regelbestämt) lika fall ska behandlas lika. Denna konflikt föreligger i dag i förhållande till reglerna själv (exakt vilken kategori- sering av olika fall som lika och olika framgår av reglerna?), skärps i förhållande till mål- eller kunskapsstyrda förvaltningar och riskerar att bli akut i förhållande till enskilda tjänstemäns bedömningar av individuella fall, om byråkratin berövas möjligheten att legitimera sina kategoriseringar av fall i likt och olikt genom hänvisning till av den politiska makten satta regler. Tillsammans med den ovan ut- vecklade och nedan närmare behandlade konflikten mellan behovet av datainsamling i syfte att över huvud taget kunna anpassa välfärds- tjänster till individuella behov och intresset av en fredad informa-

225

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

tionssfär runt medborgaren, riskerar konflikten att på sikt under- minera förtroendet för byråkratin som sådan.

En privat sfär i informationssamhället?

Även om min bedömning ovan inte skulle delas – att en individuali- sering av förvaltningarnas välfärdsstatliga tjänsteproduktion inte går att förena med en byråkratistyrning som förankras i tankarna om möjlighet till kontroll, ansvarsutkrävande och formell rättvisa – återstår ändå problemet att individualiserade tjänster kräver omfat- tande information om medborgaren och en systematisk bearbetning av denna information. Informationsmängden är sådan att inhämt- ningen och bearbetningen endast kan ske genom digitala verktyg. Här är alltså mera direkt fråga om digitaliseringens betydelse för en individualisering av välfärdstjänster.

Medborgaren har ett på internationella traktat grundat anspråk på att ha sitt privatliv helgat. Art. 8 i Europakonventionen skyddar privat- och familjelivet, det privata hemmet och posthemligheten i förhållande till det allmänna. Ingrepp i de nämnda värdena är tillåt- liga, men endast med lagstöd och om det är nödvändigt i vissa skydds- syften.

En individualisering av välfärdstjänster torde inte ligga inom ramen för dessa skyddssyften. Med andra ord synes – den exakta frågan har veterligen inte prövats av Strasbourg-domstolen ännu – informationsinsamling från det allmännas sida avseende medborgar- ens privata göranden och låtanden inte nödvändigtvis ens vara tillåt- lig i välfärdsstatliga syften. Stämmer detta, är tvångsvis inhämtning av information om medborgaren förbjudet med hänsyn till Europa- konventionen.

Ett fall som behandlar en mycket snarlik, men inte helt samma, fråga är fallet M.S. mot Sverige, där dom gavs den 27 augusti 1997.1 En kvinna hade lidit en ryggskada och blivit sjukskriven. Försäk- ringskassan hade utan kvinnans medgivande inhämtat hennes journal från de behandlande sjukhusen. Kvinnan klagade till Strassbourg-

1 En sammanfattning av fallet kan laddas ned på:

https://www.coe.int /t/dghl/standardsetting/dataprotection/Judgments/DP%202013%20 Case%20Law_Eng_FINAL.pdf#page=70&zoom=auto,54,721, senast besökt den 6 september 2016.

226

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

domstolen under åberopande bland annat att hennes rättigheter enligt art. 8 Europakonventionen blivit kränkta.

Domstolen fann att kvinnans sjukvårdsjournal föll under art. 8, och att det faktum att journalen tillgängliggjorts för en vidare krets av tjänstemän och dessutom lagrats av Försäkringskassan utan att kvinnans samtycke till åtgärden givits, aktualiserade art. 8. Frågan var därför om huruvida en sådan undantagssituation från skyddet för privatlivet förelåg om vilken stadgas i art. 8 andra stycket.

Domstolen fann att åtgärden hade lagstöd och att dess ändamål

kontroll av hur medel spenderas i välfärdssyften, alltså ”the eco- nomic well-being of the country” – var legitimt. Åtgärden var dess- utom kringgärdat av viktiga begränsningar och skyddsmekanismer mot missbruk fanns. Åtgärden kunde därför inte anses vara opro- portionerligt i förhållande till sitt ändamål och passerade därför också det sista testet, att åtgärden ska vara nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle.

Given de strikta begränsningarna hos undantagen i art. 8 andra stycket som framgår av domen – ingrepp ska ha lagstöd, falla under de uppräknade kategorierna för undantag och vara proportionerliga

är frågan huruvida ett generellt delande av information avseende enskilda mellan myndigheter i syfte att kunna skapa ett heltäckande skräddarsytt system av välfärdstjänster skulle passera ett sådant nåls- öga. Att informationen som sådan täcks av art. 8, har domstolen upprepat i flera fall, och de förfaranden som godkänts av domstolen har alltid varit snävt avgränsade och kringgärdade med åtskilliga skyddsmekanismer. Det är därför enligt min mening mycket tvek- samt huruvida det allmänna generellt och utan individuellt samtycke kan inhämta information om enskilda i allmänna och i förväg ospecificerade välfärdssyften.

Givet den långtgående digitaliseringen av förvaltningen i åtmin- stone några andra europeiska länder (Estland är ett viktigt exempel; jfr Ilves 2016), kan det måhända tyckas förvånande att domstolen inte haft tillfälle att uttala sig om tillåtligheten av generell datainsam- ling i välfärdsstatliga syften. Misstanken ligger nära till hands att hälsan tiger still.

Så behöver dock inte vara fallet. Frånvaro av praxis på området kan ha flera olika förklaringar. Dels är digitalisering ett relativt nytt fenomen, så att rättsfall kan vara på väg genom domstolsinstans- erna i respektive land (och kanske också redan ha lösts där) utan att

227

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

de ännu kommit upp till Europadomstolen. Dels kan, eftersom digitalisering är ett nytt fenomen, befolkningen i respektive land tänkas vara omedveten om vilken informationsinhämtning och lag- ring som sker. Dels kan det finnas en utbredd social konsensus om att digitalisering av förvaltningen är önskvärt, så att någon större opposition mot digitaliseringen inte finns, och därmed inte heller någon som klagar på digitaliseringen. Dels slutligen krävs för en pro- cess genom hela ett lands domstolsinstanser och påföljande klagan till Europadomstolen betydande mentala och ekonomiska resurser som måhända inte ännu uppbringats av någon. Frånvaro av praxis indikerar inte med nödvändighet att en långtgående digitalisering av förvaltningen i sig är förenlig med Europakonventionens krav. Som sagt är jag mycket tveksam till denna förenlighet.

Förutsatt att en konflikt mellan omfattande informationsinhämt- ning och skyddet för privatsfären enligt Europakonventionen före- ligger, är ett uppenbart sätt att undvika konflikten att be om med- borgarens samtycke om och när information inhämtas i olika syften, alternativt att göra lämnande av information till en förutsättning för att få del av den välfärdsstatliga tjänsten (i det senare fallet finns alltså ett element av tvång i det att tjänsten inte kan fås om in- formationen inte lämnas). I båda fallen är problemet i förhållande till förväntningen om individualiserade tjänster dels att informa- tionen typiskt sett torde ges i förhållande till en enda tjänst, och att då individuell anpassning av andra tjänster inte automatiskt möjlig- görs genom att den efterfrågade informationen lämnas, dels i att dessa sätt att komma över informationen inte förhindrar den ända- målsglidning i användningen av informationen som jag framställt ovan. Användningen av information i andra syften än dem för vilka samtycket givits täcks som sagt inte nödvändigtvis av Europakon- ventionen.

Vad gäller information som lämnas med avseende på en enda tjänst eller typ av tjänst, torde en sådan informationsinhämtning i grunden inte skilja sig från den informationsinhämtning som alltid skett i den analoga miljön. Om digitaliseringen inskränker sig till att sökandens akt i stället för i pappersform lagras i digital form, förefaller den enda skillnaden mellan hanteringen före och efter digi- talisering vara att medborgarens akt migrerar från den analoga till den digitala miljön. Någon större individanpassning enbart på grund av digitalisering torde inte vara möjligt med denna lösning, utan

228

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

digitaliseringen måste vara långt mera omfattande och ändamålen med behandlingen av informationen långt mera skiftande än ett enda ärende. En ändamålsglidning är implicit nödvändig om det allmänna i någon större skala ska kunna anpassa välfärdstjänster till indivi- duella behov.

Detta aktualiserar faran med ändamålsglidningen: ska välfärds- tjänster anpassas individuellt, måste den insamlade informationen kunna användas bortom det område som avses med den tjänst för vilken informationen lämnades. Medan detta i varje enskilt fall då ändamålsglidning sker inte torde leda till några mera grundläggande debatter och framstå som välmotiverat (vilket då också kan tänkas leda till att ingen någonsin klagar till Europadomstolen), är som ovan sagt problemet upprepade ändamålsglidningar avseende samma information. Det finns inget logiskt skäl till varför information som ursprungligen lämnades i avsikt att få ett bygglov inte genom ända- målsglidning i slutändan också används i polisiär spaning föranlett av lösligt grundade misstankar om brottslig verksamhet, eller renderar en kallelse till kommunens socialtjänst. Den genomskinliga medbor- garen (der gläserne Bürger) har därmed blivit verklighet. Det är bland annat en sådan total genomsyn av medborgarens privatliv genom det allmänna som Europakonventionen söker förhindra.

Ytterligare en möjlighet skulle förstås vara att förklara Europa- konventionens bestämmelser som i detta avseende föråldrade – i och för sig ett med hänsyn på konventionens universella anspråk problematiskt val – och öppna svensk rätt för informationsinhämt- ning genom det allmänna som i samarbete mellan myndigheter och utan någon större politisk debatt sker tvångsvis och/eller i det för- dolda. Med tanke på att ett sådant agerande skulle behöva förklaras med välfärdstjänsternas betydelse för samhällskontraktet, medan åtgärden samtidigt skulle tendera att på ett mycket principiellt plan ifrågasätta förklarade och ofta åberopade rättigheters grund, skulle dock ett sådant agerande riskera att underminera det samhällskon- trakt som det är tänkt att stärka.

229

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

Behovet av ett val

Digitaliseringen ställer därför även med avseende på individualise- ringen av välfärdsstaten det allmänna och samhället som helhet inför mycket grundläggande frågeställningar, som dock förenklat kan uttryckas som frågan huruvida medborgarna i gemen är beredda att betala det pris som individualiserade tjänster kostar. Individuell an- passning av välfärdstjänster är säkerligen tekniskt sett möjligt, men dels är frågan huruvida en på ansvarsutkrävande och kontroll baserad byråkratistyrningsmetod över huvud taget kan prestera en sådan individuell anpassning (kritisk härvidlag Savoie 1995), dels kommer priset att behöva betalas i förlust av privatsfär – genom att det allmänna som sådant, och inte bara enskilda myndigheter, samlar, lagrar och använder information i syften som inte är helt bestämda i förväg. En byråkrati som flexibelt reagerar på enskilda fall kommer att behöva bli långt mindre regelstyrd och få långt mera utrymme för skönsmässiga bedömningar än i dag, vilket åtminstone riskerar att leda, inte till skönsmässiga, utan till godtyckliga bedömningar, och det på grundval av mycket omfattande kunskap om den enskilda medborgaren. Digitaliseringens möjligheter kräver alltså, om de ska förverkligas, en mycket fundamental omförhandling av det som fram- står som det tysta samhällskontrakt på vilket Sverige som stat och samhälle åtminstone delvis grundas.

Valet och rollen för det allmänna

Valet: ska det finnas någon regelstyrd byråkrati?

Som diskuterades ovan, finns det gränser för vad byråkratin kan åstadkomma i termer av flexibilitet utan att mista regelstyrningen och därmed möjligheten till ansvarsutkrävande. Just viljan att för- hindra godtycklighet utgör också drivkraften i den mekanism som genom prejudikat och deras verkan normalt tvingar byråkratier till- baka till någon form av regelstyrning, och det även i de fall där byråkratin – och därmed den enskilda tjänstemannen – genom en regels obestämda utformning inom ramen för något mål givits fritt skön att hantera ärenden på det sätt tjänstemannen eller dess myn- dighet anser är lämpligt eller skäligt. En verklig individanpassning innebär att kategorier i vilka medborgarna delas in måste överges:

230

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

vid individuellt anpassade tjänster är det individen, inte den grupp som individen må tillhöra, som måste bestämma tjänstens utform- ning.

Även en delvis individualisering kräver att regelstyrningen över- ges. Frågan är nämligen då enligt vilka kriterier – när – individuell anpassning ska vara möjligt och när regelstyrningen och därmed inflexibiliteten ska vidhållas: sådana kriterier måste åter framgå av regler. Utan sådana kriterier har tjänstemannen ingen annan ledning än den egna bedömningen av när det är lämpligt att anpassa tjänsten till individen, och därmed öppnas portarna till godtycklighet och, i förlängningen, korruption. Med sådana kriterier finns det dock tydliga gränser för vad byråkratin kan göra; möjligheten att anpassa tjänsten till individen begränsas då också.

Om och i den mån som i ett system som i huvudsak är avsett att vara flexibelt ändå reglerna anger vissa kriterier som ska styra tjänst- ens anpassning till individen, är vidare frågan hur dessa kriterier inbördes ska värderas. Den som inte får sin begäran beviljad av byrå- kratin inbjuds formligen att mena att värderingen av kriterierna varit felaktig. Tillåter man överklaganden på sådan grund, så att förvalt- ningsdomstol avgör frågan om kriteriernas inbördes vikt, får man genom domstolarnas rättsbildande praxis över tid igen något som liknar en regel, med åtföljande förlust av flexibilitet.

Frågan är alltså på ett mycket grundläggande sätt huruvida byrå- kratin ska vara regelstyrd. En verklig anpassning av byråkratiska tjänster till individen kräver mycket stor frihet för, och i motsva- rande mån omdöme hos, den enskilda tjänstemannen att inte miss- bruka denna frihet. Mot bakgrund av historiska erfarenheter med byråkratier som agerar med stor frihet att välja medel för att åstad- komma mål som anses vara viktiga, är ett sådant val inte utan be- tänkligheter. En långtgående anpassning av välfärdsstatliga tjänster till individen i digitaliseringens spår innebär ett ifrågasättande av det traditionella liberala, socialliberala och socialdemokratiska sättet att styra byråkratin.

Ett val måste träffas mellan individuell anpassning av välfärds- tjänster och styrning av byråkratin, och detta val måste vara väl förankrat och hållbart över tid.

231

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

Valet: ska det finnas någon enskild sfär?

Allt vi gör i den digitala sfären lämnar oundvikligen spår efter sig, och dessa spår är synliga samt kan utvärderas på avstånd och utan att medborgaren ens blir medveten om att hens liv kartläggs. Digi- taliseringen betyder alltså oundvikligen en långtgående förlust av privatsfär, en förlust av ett helgat rum dit ingen annan har tillträde. Frågan som behöver ställas är om vi med tanke på de möjliga och tämligen uppenbara vinsterna ska bejaka denna förlust, eller om vi med tanke på de likaledes uppenbara riskerna ska försöka försvara den privata sfären. Denna fråga behöver ställas både i förhållande till näringslivet och det allmänna. I förevarande skrift är det dock förhållandet till det allmänna som utgör fokus för uppmärksam- heten, och jag lämnar därför frågan om värderingen av frivilliga eller omedvetna avståenden av privatsfär till privata parter dithän.

Med avseende på den förlust av privatsfär som sker i förhållande till det allmänna, innebär ett bejakande av digitaliseringen i detta av- seende med stor sannolikhet också en omvärdering av art. 8 Europa- konventionen. Det handlar alltså inte enbart om en teknikalitet, utan det handlar om mycket grundläggande frågor i förhållandet mellan enskild och stat. Bejakas digitaliseringen, avstår medborgarna genom politiska processer från en privatsfär som de flesta tycks ta för given; skulle detta missbrukas, är skadan stor och irreparabel. Avstår där- emot det allmänna från digitaliseringens möjligheter åtminstone i viss mån och sätter tydliga gränser för vilken information som får inhämtas och användas, och i vilka syften den får inhämtas och an- vändas, avstår det allmänna också från åtminstone vissa möjligheter att anpassa välfärdstjänster till individen, med risk att medborgarna kommer att bli besvikna över en byråkrati som uppfattas som otymp- lig och omodern.

Ett val måste träffas mellan individuell anpassning av välfärds- tjänster och rätten till en privat sfär, och detta val måste vara väl förankrat och hållbart över tid.

Hur debatten ser ut i dag

Debatten om digitaliseringens gränser förs bland den breda allmän- heten i dag enligt min mening på ett tudelat sätt, där en del av de- batten i huvudsak avser näringslivet och en annan del huvudsak-

232

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

ligen det allmänna. I förhållande till näringslivet ställs frågor om vidareförsäljning av data, användningen av data i marknadsförings- syfte, företags kontroll över plattformar på vilka det moderna politiska samtalet förs (Facebook och Twitter) och rätten att glöm- mas bort. I förhållande till det allmänna diskuteras huvudsakligen de efter 11 september 2001 kraftigt utökade möjligheterna till över- vakning och kontroll. Det finns dock i och för sig ingen anledning att hålla dessa diskussioner åtskilda. Även det allmänna kan lämna data vidare till parter som medborgaren inte anser har med hens data att göra, kan använda insamlade data till marknadsföring och mani- pulation av politiska övertygelser, kan använda digitaliseringen till att inskränka möjligheten till politiskt åsiktsutbyte och kan tänkas bli avkrävd en rätt att bli bortglömd. Även privata företag kan tänkas ägna sig åt övervakning och kontroll.

På några isolerade punkter har diskussionen redan breddats och på allvar börjat föras i tidningar och sociala medier: ett exempel i förhållande till näringslivet är debatten om den på upphovsrätten grundade industrins ambitioner att i stor utsträckning kontrollera licenshavares hantering av verk i digital miljö, eller den i skrivande stund åter spirande diskussionen om nätneutralitet. I förhållande till det allmänna kan pekas på diskussionen om elektronisk röstning. Men den verkligen breda debatten om digitaliseringens risker och löften som sådana har, utanför särskilt intresserade akademiska eller politiska kretsar, endast börjat föras: frågor om regelstyrning inom byråkratin eller om inhämtning, lagring och bearbetning av enskilda data i välfärdsstatliga syften dyker sällan upp i fora och medier av vilka en bredare allmänhet naturligt tar del. Politiska och sociala normer och koder har svårt att hänga med den snabba digitala ut- vecklingen.

Problemet: snabba tekniska framsteg och långsamma sociala normförändringar

Den digitala tekniken förändras ytterligt snabbt och bryter för när- varande in i domäner som intill nyligen troddes vara förbehållna människan. Ett exempel är nyheten på våren 2016 att en dator vunnit en serie på fem matcher i spelet go mot en av mänsklighetens bästa spelare, och det i åtminstone ett fall på ett sätt som människan till en början upplevde som ologiskt och överraskande. Datorer är på

233

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

allt större områden vida överlägsna människan och hennes förmåga. Det egentligen enda stora område där människan tills vidare har ett självklart övertag är språket, och även här påstår insatta personer att datorer snart kommer att kunna kommunicera på ett med män- niskans fullt likvärdigt sätt. Om och när datorers förmågor är åt- minstone likvärdiga med människans på alla punkter och på många eller de flesta punkterna till och med är överlägsna människans, sätter förstås fantasin knappt några gränser för vilka vinster för män- niskan som kan tänkas bli följden av att låta datorer ta över allt större delar av mänsklig verksamhet. En förutsättning för att sådana vinster ska kunna realiseras är att digitaliseringen bejakas och inte hämmas.

Samtidigt ser människan inte ut att kunna hantera digitalisering- ens konsekvenser för det mänskliga samhället på ett omedelbart adekvat sätt. Ett exempel är reaktionerna också från gärningsmän när förtal skett på internet: reaktionerna framstår ofta som ånger- fulla och oförstående inför den breda skada som åstadkommits genom det digitaliserade rummets publika natur. Det förefaller vara mycket svårt att förstå och ta till sig att inga meddelanden via internet någonsin är helt privata, att de kan spåras och i princip ha globala konsekvenser. Människor förefaller överföra den känsla av enskild kommunikation som finns i det personliga samtalet eller ett fysiskt brev till den digitala miljön, och inte vara i stånd att utan vidare anpassa sitt digitala beteende till de villkor som gäller i det digitala rummet.

Det finns ingen anledning att anta att detta enbart gäller yttran- den som tros vara eller upplevs som privata. Samma risker gör sig gällande i förhållande till den offentliga förvaltningen. Enkelt ut- tryckt är risken stor att även en tjänsteman som frestas att endast något litet gå utöver gränserna för sin behörighet åstadkommer stor och irreparabel skada. Även felaktigt uppfattad tjänstvillighet eller oskyldiga misstag kan, genom att det digitaliserade rummet saknar naturliga gränser mellan olika områden inom detta rum, leda till förödande konsekvenser, både för det allmänna som sådant och för medborgaren och dennas enskilda intressen.

Strikta juridiska normer för hur digitaliserad information får an- vändas kan allena inte motverka dessa risker. Dels finns, som på- pekat, ett naturligt motsatsförhållande mellan byråkratisk flexibilitet och strikta normer, dels kan normer inte som sådana förebygga missbruk: ett straffbud för missbruk av digital information förhindrar

234

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

inte att digital information missbrukas, lika lite som ett straffbud för mord förhindrar att mord sker. Valet tycks alltså stå mellan å ena sidan att acceptera de med digitaliseringen förenade riskerna och det faktum att nya, till det digitala rummet anpassade sociala normer utvecklas först efter en tid, och å andra sidan ett avstående från åtminstone viss digitalisering eller till och med ett tekniskt omöjliggörande av digitalisering på åtminstone vissa områden. Det senare innebär dock också ett frivilligt avstående från de vinster för det allmänna och dess verksamhet som ett bejakande av digitalise- ringen skulle kunna innebära.

Vad det allmänna kanske kan göra

Debatten om digitaliseringens risker och möjligheter måste föras brett, det vill säga också utanför serien Statliga Offentliga Utred- ningar och akademiska rapporter. Den måste bli förd i tidningar och sociala medier, om någon form av politisk konsensus ska kunna växa fram.

Uppdraget till Digitaliseringskommissionen och därefter kom- missionens uppdrag till de författare som står bakom denna och andra skrifter i utredningen utgör därför ett lovvärt led i det all- männas försök att initiera en sådan bred debatt, men kan ensamma inte räcka. Mot bakgrund av den påtagliga pessimism som ventilerats ovan, är förstås frågan vad, om något, det allmänna kan göra ytter- ligare.

Det viktigaste är kanske att acceptera att digitaliseringen går snabbt, men att politiska och sociala processer måste få ta tid: någon politisk konsensus eller ens stabil majoritetsmening kommer inte att växa fram på kort sikt. De frågor som digitaliseringen ger upp- hov till är svåra och berör mycket grundläggande förhållanden, och något klart svar på dessa frågor kommer inte att kunna ges lika snabbt som tekniken utvecklas. Det går inte att bromsa den tekniska utvecklingen, men av detta följer inte att den politiska och förvalt- ningstekniska utvecklingen ska eller ens kan gå lika fort: digitalise- ringen vinster bör inte inhöstas i den takt möjligheter därtill upp- står, och i vissa avseenden kan det hända att en majoritet anser att de över huvud taget inte ska inhöstas. Med tanke på frågornas karak- tär bör det allmänna akta sig för att genom snabba förändringar i

235

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

byråkratin skapa förvaltningstekniska fakta utan föregående bred diskussion om de tillhörande fundamentala frågorna.

En annan aspekt av samma iakttagelse är att det allmänna inte bör försöka driva utvecklingen. Medborgarens fredade privatsfär och styrningen av byråkratin genom regler är för fast förankrade i det invanda sätt på vilket Sverige som stat fungerar för att ändringar därvidlag ska böra vidtas utan att något klart mandat för detta givits dessförinnan. Det allmänna är, ur ett samhällskontraktsperspektiv, medborgarnas uppdragstagare och måste därför åtminstone vid större förändringar i dess sätt att fungera invänta ett mandat. Det allmänna kan genom informationskampanjer i medier – som bör vara neutrala och inte utgöra försök att övertyga medborgarna om digitaliseringens förträfflighet eller dess farlighet – aktiv försöka att få medborgarna att ta ställning, men måste underlåta att agera innan ett mandat kan anses vara givet. Försök från det allmännas sida att inhösta digitaliseringens vinster i samma takt som vinstmöjligheterna uppstår, framstår ur det här företrädda perspektivet som farliga.

Detta innebär två saker, nämligen dels att vissa vinster av digitali- sering som redan nu skulle vara möjliga tills vidare tillåts gå det all- männa förbi, dels att byråkratin som följd av detta i tilltagande grad kommer att upplevas som gammalmodig. Åtminstone det senare kan, också det, innebära en påfrestning på samhällskontraktet. Med tanke på att bristerna i analoga system är välkända och med tanke på att förändringar i sådan omfattning som behövs för att individ- anpassa det allmännas tjänster för med sig många följdändringar i andra system, är dock min intuitiva bedömning att den påfrestning på samhällskontraktet som är en följd av att utvecklingen sker för långsamt är mindre än den påfrestning som riskeras om föränd- ringen sker för snabbt. Riskerna är för okända och för stora för att det allmänna ska kunna agera snabbt.

Det är därför också viktigt att det allmänna, utöver att initiera en bred debatt genom neutralt utformade informationskampanjer, ser till att åtminstone de frågor som här pekats på blir mera grund- ligt belysta. Det pågår redan en utredning om skyddet för den per- sonliga integriteten hos myndigheter (dir. 2014:164), vilken enligt uppgift ska rapportera under hösten 2016. Utredningen har i upp- drag att föreslå hur tillsynen över att den personliga integriteten värnas bäst ska organiseras. Vidare pågår arbete i Integritetskom- mittén, som ska kartlägga vilka risker som kan föreligga för den

236

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

personliga integriteten i samband med användning av informations- teknologi i både privat och offentlig verksamhet. Enligt min mening är detta, på samma sätt som Digitaliseringskommissionens arbete, en lovande början, men inte tillräckligt.

Tillsynsorganisationen är i huvudsak en fråga om reglering av myndigheternas verksamhet och alltså en organisatorisk fråga, och en kartläggning av riskerna för den personliga integriteten löser inte den normativa frågan huruvida digitaliseringens möjligheter är värda det pris som kan komma behöva betalas av enskilda. Därutöver verkar underlag saknas för en bedömning av i exakt vilken mån individuell anpassning av välfärdstatliga tjänster – vilket skulle vara ett mål som ligger långt bortom de administrativa förenklingar för myndig- heters handläggning som normalt utgör syftet med införande av informationsteknologi hos det allmänna – över huvud taget på ett rättssäkert och så långt möjligt korruptionsfritt sätt kan ske inom ramen för det allmännas förvaltning.

Det allmänna bör därför enligt min mening utöver Digitaliserings- kommissionen tillsätta två utredningar, nämligen dels en utredning avseende frågan vad privatlivet egentligen kan och ska vara och be- tyda i digitaliseringens tidevarv, dels en utredning i vad mån det är förenligt med hävdvunna förvaltningsprinciper att skapa möjlig- heter för byråkratin att individanpassa dess tjänster med hjälp av digitalisering. Utredningarna bör få ett mycket öppet mandat och rundligt med tid samt uppmanas att samarbeta med varandra.

Sammanfattningsvis anser jag att tydliga tecken finns på att både statsmakterna och samhället tar digitaliseringsfrågor på allvar. Jag är dock inte säker på att det ännu är helt klart vilka konsekvenser för fundamentet i den svenska välfärdsstaten som digitaliseringen har. Som jag försökt visa, innebär digitaliseringen enligt min mening att mycket av det som i dag anses vara självklart i förhållandet mellan medborgare och det allmänna ifrågasätts. Digitaliseringen kommer att ställa hela det svenska samhället och dess institutioner inför enorma utmaningar, som är så mångfacetterade att jag inte tror att de kan hanteras utan en mycket bred diskussion i alla fora om mycket grundläggande principer, om medborgerlig frihet och om det all- männas sätt att organisera sig självt. En hantering av problematiken en fråga i taget utan övergripande föreställning om målbilden riskerar leda till en kompromiss i helheten som förenar det sämsta av den analoga och den digitala världen, nämligen hinder för utvecklingen

237

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

på punkter som enbart skenbart förefaller vara känsliga på den ena, och ingen reglering alls, eller endast bristfällig sådan, på de punkter som verkligen är viktiga på den andra sidan.

238

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

Referenser

Åberopad lagtext

Brottsbalk (1962:700)

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna den 4 november 1950 (Europa- konventionen; nedladdningbar på http://www.manskligarattigheter.se/dm3/file_archive/020521/b b9e3648d3ba4bc99876ca6c6485a221/europa_501104.pdf,

senast besökt den 7 september 2016) Förvaltningslag (1971:290) Regeringsform (2011:109) Rättegångsbalk (1942:740)

Statens Offentliga Utredningar

Demokratiberedningen, Folkstyret i kommunerna: medverkan, del- aktighet, ansvar, SOU 1984:83

Ansvarskommittén, Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- kraft, SOU 2007:10

Litteratur

Berggren, Henrik; Trägårdh, Lars, Är svensken människa: gemenskap och oberoende i det moderna Sverige, Nordstedts, Stockholm 2015

Bergh, Andreas; Erlingsson, Gissur Ó; Sjölin, Mats; Öhrvall, Richard, Allmän nytta eller egen vinning?, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2013:2

Bylund, Markus, Datadriven digitalisering, Digitaliseringskommis- sionens temarapport 2016:1, s. 29 ff.

Diller, Matthew, The Revolution in Welfare Administration: Rules, Discretion, and Entrepreneurial Government, New York University Law Review, Volume 75 (2000), no. 5, p. 1121 ff.

239

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

SOU 2016:85

Erlingsson, Gissur Ó., Organisationsförändringar och ökad kom- munal korruption: Existerar ett samband?, Kommunal ekonomi och politik, volym 10 (2006) nummer 3, sida 7 ff. (nedladd- ningsbar på https://www.researchgate.net/profile/Gissur_Erlingsson/ publication/274890733_Organisationsfrndringar_och_kad_kom munal_korruption/links/552ba1b70cf29b22c9c1ca40.pdf, senast besökt den 6 september 2016)

Hayek, Friedrich A., The Constitution of Liberty, University of Chicago Press, Chicago 2011

Haynes, Paul, The Return of New Public Management?, Opubli- cerat, nedladdningsbar på http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1935909, senast besökt den 8 september 2016

Ilves, Toomas Henrik, Estonia’s Digital Dividend, på http://blogs.worldbank.org/developmenttalk/estonia-s-digital- dividends (senast besökt den 13 september 2016)

Lindvall, Johannes, Rothstein, Bo, Sweden: The Fall of the Strong State, Scandinavian Political Studies, Vol. 29 (1) (2006), s. 47 ff.

Luhmann, Niklas, Macht, Fjärde upplagan, UTB, 2012

McCourt, Willy, Models of Public Service Reform: A Problem- Solving Approach, World Bank Policy Research Working Paper 6428 (nedladdningsbar på http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2258956, senast besökt den 8 september 2016)

Riberdahl, Curt, Målstyrning och ramlag, Statsvetenskaplig tid- skrift 89.1 (1986) (på internet på http://cts.lub.lu.se/ojs/index.php/st/article/view/3445/3021, senast besökt den 6 september 2016)

Rothstein, Bo (red.), Politik som organisation: förvaltningspolitikens grundproblem, Femte upplagan, Studentlitteratur, Lund 2014, s. 15 till 34

Savioe, Donald J., What Is Wrong With the New Public Management, Canadian Public Administration Vol. 38 no. 1 (1995), s. 112 ff.

Trägårdh, Lars: Det civila samhället som analytiskt begrepp och politisk slogan, SOU 1999:84, s. 13 – 59

240

SOU 2016:85

Den enskildes frihet, styrning av byråkratin …

Weber, Max, Gesammelte politische Schriften, J.C.B. Mohr, Tübingen 1958, kap. 2 (på engelska på http://anthropos- lab.net/wp/wp-content/uploads/2011/12/Weber-Politics-as-a- Vocation.pdf, senast besökt den 6 september 2016)

Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Auflage, J.C.B. Mohr, Tübingen 1972

Webbsidor

Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet 2013 på http://www.sbs.su.se/IKE-start/New-Public-Management/ (senast besökt den 6 september 2016)

241

Medborgarskap och delaktighet

Ulf Bjereld & Marie Demker

Nya tider – nya seder

Måndagen den 20 september 2010, dagen efter att Sverigedemokra- terna röstats in i riksdagen, samlades flera hundra Västeråsungdomar på Sigmatorget till en spontan demonstration mot rasism. Manifesta- tionen hade ingen officiell organisatör och det fanns ingen formell talarlista.

-Nej, ryktet har gått, sms har skickats runt och personliga in- bjudningar har funnits på Facebook. Vi skulle samlas här på Sigma- torget klockan 16 för att protestera mot rasism. Mer vet jag inte, berättade en ung gymnasiekille för Vestmanlands Läns Tidning.1

Gycklargruppen Trix utnyttjade tillfället till att genomföra en anti-rasistisk ballongknytningsuppvisning och delade ut ”mångkul- turella ballonghundar”. – Ni kan ta vilken färg på ballongen ni vill. Det spelar ingen roll om vi är röd vänster eller blå moderater. Nu måste vi alla enas, sa Martin Gerhardsson från Trix.

En talare gick spontant upp på Torgscenen och manade: ”Nu har Sverigedemokraterna kommit in i riksdagen. Det betyder att de har rätt att vara där till dess att vi röstar ut dem. Vi måste protestera på ett värdigt sätt mot det här skitvalet. Nu skriver vi insändare.

Nu samlas vi till möten. De ska ut!”

Några motdemonstranter syntes inte till. Det enda intermezzot som inträffade var att polisen fick ingripa mot en person som måla- de graffiti med en sprayburk.2

Den anti-rasistiska manifestationen i Västerås var ingen isolerad händelse denna dag. Runt om i Sverige genomfördes demonstration-

1Vestmanlands Läns Tidning 21 september 2010.

2Vestmanlands Läns Tidning 21 september 2010.

243

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

er mot att Sverigedemokraterna kommit in i riksdagen. I Stockholm samlades, enligt polisen, 10 000 människor på Sergels Torg. Initiativ- tagare var 17-åriga Felicia Margineanu som på Facebook uppmanat människor att komma till Sergels Torg. – Jag vill att vi visar att vi inte stödjer rasism i vårt land, sa hon till Aftonbladet.3

I Göteborg samlades, enligt TT, 5 000 personer för att trots ösregn manifestera mot Sverigedemokraternas valframgång. Inbjudan till manifestationen hade publicerats på Facebook på måndagsmorgon- en, av tre unga kvinnor i 20-årsåldern. En av dem, Isabella Andersson, hade vaknat med en stark känsla av hopplöshet över valresultatet och beslöt då att via Facebook uppmana till en demonstration samma dag, utformad som ett sorgetåg: – För Göteborg och Sverige, ett land som numera accepterar rasism. Låt oss visa vår kollektiva sorg över årets valresultat. Vi tågar i tystnad svartklädda från Göta- platsen.4

I Malmö samlades ett par tusen personer på Möllevångstorget. Även i Umeå och senare ibland annat Linköping och Örebro genom- fördes snabbt och informellt mobiliserade manifestationer mot rasism och mot Sverigedemokraternas intåg i riksdagen.

Samtliga dessa manifestationer kännetecknades av att de var spon- tana och inte samordnade. Initiativtagarna var enskilda individer, som möjligen ingick i något löst organiserat nätverk. De politiska partierna lyste med sin frånvaro. Manifestationerna organiserades mycket snabbt och främst via SMS och Facebook. Trots de korta tidsramarna mätte antalet deltagare sig väl med de politiska partier- nas noga förberedda 1-majdemonstrationer på respektive ort.

*

Berättelsen om de anti-rasistiska demonstrationerna mot Sverige- demokraterna dagen efter valet i september 2010 gestaltar två centrala utvecklingsdrag i svensk politik. För det första: Sociala medier har genom digitaliseringen blivit en viktig kanal för att mobilisera med- borgare till politiska manifestationer. Snabbheten, räckvidden och möjligheten till interaktivitet gör kommunikation via sociala medier och kanske främst Facebook till en effektiv strategi för att på kort tid samla många människor till gemensamma aktioner.

3Aftonbladet 20 september 2010.

4Göteborgs-Posten 21 september 2010.

244

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

För det andra: De politiska partiernas ställning som plattform för medborgarnas politiska engagemang har försvagats. På bara ett par decennier har antalet svenskar som är medlemmar av ett politiskt parti mer än halverats. Svenska folket är inte mindre politiskt enga- gerat är tidigare, men det politiska engagemanget kommer allt oftare till uttryck på andra sätt än genom de politiska partierna.

Utvecklingen är inte unik för Sverige. Det pågår en stor inter- nationell debatt om de politiska partiernas kris och om digitalise- ringens politiska konsekvenser. Hur kan digitaliseringen påverka medborgarskapet och den demokratiska delaktigheten? Vad betyder partiernas försvagade ställning för maktfördelningen i samhället och för den politiska demokratin? Kan digitaliseringen och framväxten av sociala medier bidra till att återupprätta de politiska partierna som den viktigaste plattformen för medborgarnas politiska aktiviteter och engagemang?

Vi menar att digitaliseringen är en avgörande del av den kom- munikationsteknologiska revolutionen, vilken har bidragit till en indi- vidualisering av samhällets och därigenom vidgat avståndet mellan medborgarna och partierna. Men den kommunikationsteknologiska utvecklingen tillhandahåller också verktyg som, rätt använda, kan bidra till att stärka medborgarskapet och medborgarnas demokra- tiska delaktighet.5

Den digitala revolutionen och samhällets individualisering

De politiska partiernas försämrade förmåga att fungera som en länk mellan medborgarna och deras valda representanter hänger samman med den digitala revolutionen och samhällets individualisering. Parti- erna har hittills misslyckats med att utveckla sina politiska idéer och sina organisationsformer så att de uppfattas som relevanta för medborgarna i dagens samhälle.

De flesta av de svenska partierna har sitt ursprung i industri- samhället och de sociala konflikter som präglade 1900-talet. I dag håller industrisamhället på att fasas ut. Industrin har naturligtvis fort-

5 Bjereld & Demker (2011). Jämför Bennet & Segerberg (2013) samt Karlsson & Åström (2014).

245

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

farande en mycket stor betydelse för Sveriges ekonomiska utveck- ling. Men industrin och dess behov strukturerar inte längre vårt sätt att leva tillsammans eller hur vi bygger samhället. Vår tid är betydligt mer individualiserad än vad industrisamhällets tid var. Det nya samhälle som växer fram kallas ofta i brist på bättre för ”kun- skapssamhället” eller ”informationssamhället”.

De västeuropeiska partisystemen präglades länge av stabilitet. De västeuropeiska samhällena utvecklades och förändrades. Men partisystemen tenderade att leva kvar och avspegla sociala skilje- linjer som inte längre var lika relevanta. Samhällsforskarna Seymour Lipset och Stein Rokkan hävdade att det sena 1900-talets politiskt relevanta skiljelinjer kan härledas ur den nationella och den indu- striella revolutionen.6 Den nationella revolutionen ägde rum i sam- band med den europeiska feodalismens sönderfall och nationalsta- ternas bildande. Övergången från rivaliserande furstendömen och stadsstater till nationalstater innebar att centrum-periferi och kyrka- stat växte fram som dominerande skiljelinjer. Skiljelinjen centrum- periferi utvecklades mellan den dominerande kulturen, som utgjorde statens centrum, och områden i periferin med skiljaktig kultur eller språk. Skiljelinjen kyrka-stat utvecklades mellan den religiösa över- heten och den sekulariserade staten. I samband med demokratins genombrott mobiliserades medborgarna efter dessa skiljelinjer, vilket tog sig uttryck i politiska partier eller andra politiska rörelser. Så har olika regionala partier som t.ex. det katalanska Convergència i Unió (CiU), Scottish National Party (SNP) och det nordirländska partiet Sinn Féin sitt ursprung i skiljelinjen centrum-periferi, medan de kristdemokratiska partierna i Europa har sitt ursprung i skilje- linjen kyrka-stat.

Den industriella revolutionen skapade ytterligare två skiljelinjer; stad-landsbygd samt arbete-kapital. Skiljelinjen stad-landsbygd ut- vecklades mellan å ena sidan den jordägande klassen på landet och å andra sidan industrietablissemanget i städerna. De skandinaviska bondepartierna (där t.ex. dagens svenska centerparti har sitt ursprung) kan ses som utlöpare från skiljelinjen stad-landsbygd. Skiljelinjen arbete-kapital utvecklades mellan å ena sidan den arbetarklass som arbetade inom industrin och å andra sidan arbetsgivarna i form av den industri- och/eller kapitalägande klassen. Framväxten av arbetar-

6 Lipset & Rokkan (1967).

246

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

partier som socialdemokraterna och kommunisterna har sin grund i denna skiljelinje.7

På ett motsvarande sätt som Lipset och Rokkan analyserade samhällsutvecklingen i demokratins barndom utifrån den nationella och den industriella revolutionen kan utvecklingen efter 1970 tolkas som början på en kommunikationsteknologisk revolution med stora samhälleliga konsekvenser. Den kommunikationsteknologiska revo- lutionen urholkar territoriets betydelse, vilket påverkar national- staten som baserar sin makt just på kontroll över ett avgränsat territorium. Därigenom ifrågasätts relevansen av de två skiljelinjer som Lipset och Rokkan härledde ur den industriella revolutionen: centrum-periferi och kyrka-stat.8

Med den kommunikationsteknologiska revolutionen avser vi en samhällsrevolution som sker på grundval av kommunikationerna, inte utvecklingen av kommunikationsmedlen i sig.9 Internet är ju t.ex. inte ett nytt massmedium, utan en ny infrastruktur som för- ändrar betingelserna för maktutövning, identitetsbildning och norm- givning.10 Men det främsta inslaget i denna kommunikationstekno- logiska utveckling är naturligtvis digitaliseringen och dess betydelse för samhälle och politik.

Den kommunikationsteknologiska revolutionen främjar en indi- vidualisering av samhället genom att minska territoriets betydelse, genom att främja framväxt av transnationella nätverk och nätverks- baserat samarbete samt genom att ge ökad betydelse åt innovation och flexibilitet som medel för produktivitet och konkurrenskraft.

7Se även Malmström (1998) kapitel 1.

8Demker (2015a). För en diskussion om de nya framväxande politiskt relevanta skiljelinjerna kunskap-marknad respektive nationalstat-transnationella nätverk, se Bjereld & Demker (2011) samt Demker (2015a).

9Bjereld, Demker & Ekengren (2005) s. 11. Den kommunikationsteknologiska revolutionen har sin grund i två olika former av kommunikationsutveckling; dels kommunikation i form av transportmedel (t.ex. järnväg, flyg och personbil) och dels kommunikation i form av informationsförmedling, både som kommunikationsmedel (t.ex. telefon, telefax, e-post) och som informationstillgänglighet (t.ex. Internet).

10Castells (2009).

247

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

Nya politiska skiljelinjer växer fram

På vilket sätt har då maktfördelningen i samhället förändrats i takt med att den kommunikationsteknologiska revolutionen främjat en individualisering av det politiska livet? Vilka maktförskjutningar kan vi iaktta när det politiska skiljs från politiken genom att politikens institutioner dräneras på makt och den gemensamma medborgerliga offentligheten och samhällsgemenskapen fragmentiseras? Vi ser en ökad frihet för den enskilde individen att själv utforma sitt livs- projekt. Ideologiernas och de stora berättelsernas strukturella bety- delse luckras upp och kollektiva organisationer (som fackförening- arna, kyrkan, partierna) förlorar makt. Nationalstaterna förlorar makt till transnationella nätverk och de politiska partierna förlorar makt till nationella eller transnationella nätverksrörelser av olika slag. De politiska representativa organen – som parlamenten – urholkas på makt till förmån för överstatliga organ (som EU) och till det gränsöverskridande och ständigt rörliga finanskapitalet.

Nationalstaterna försöker paradoxalt nog bevara så mycket som möjligt av sin försvagade maktställning genom att i form av olika former av överstatligt samarbete avsäga sig delar av sin suveränitet och autonomi. EU är ett sådant exempel, där flera politiska sakfrågor hanteras genom överstatliga beslut (antingen i form av majoritets- beslut av EU:s medlemsstater, av kommissionen eller av EU-dom- stolen). Men när nationalstater väljer att avsäga sig delar av sin suveränitet och autonomi försvagas också medborgarkollektivets möjligheter i de enskilda nationalstaterna att utkräva politiskt an- svar av beslutsfattarna.

Om riksdagen och andra demokratiskt valda politiska försam- lingar urholkas på makt tappar de politiska partierna också makt. För det första eftersom de demokratiskt valda politiska församling- arna är de arenor där partierna genom de valda företrädarna haft möjlighet att utöva makt. Men för det andra innebär partiernas minskade möjligheter att utöva makt i de valda politiska försam- lingarna också att partierna blir mindre relevanta i väljarnas ögon.

248

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

Genom individualiseringen ställs frihetliga och auktoritära värderingar mot varandra

Ett tecken på nya framväxande skiljelinjer kan vara att polarisering- en längs vänster-högerskalan minskar och vi ser en ökad betydelse för en frihetlig-auktoritär åsiktsdimension i svensk politik. Den fri- hetlig-auktoritära dimensionen kallas också för GAL-TAN-dimen- sionen, där GAL står för Grön-Alternativ-Liberal (Green-Alternative- Liberal) och där TAN står för Tradition-Auktoritär-Nationalistisk (Tradition-Authoritarian-Nationalist). Dimensionen rör värden som å ena sidan tradition, familj, religion, nation, disciplin och lag och ordning och å andra sidan värden som tolerans, alternativa livs- stilar, normbrytande och individualitet. Bland de politiska sakfrågor som brukar förknippas med den frihetlig/auktoritära dimensionen återfinns flykting- och invandringspolitik, feminism/jämställdhet, miljö/hållbar utveckling, försvarsfrågor och frågor kring brott och straff.11

Partier kan ligga relativt nära varandra på vänster-högerdimen- sionen, men långt ifrån varandra på den frihetlig-liberala dimension- en (till exempel Centerpartiet och Kristdemokraterna). Även det omvända är naturligtvis möjligt. Partier kan ligga långt ifrån varandra på vänster-högerdimensionen, men nära varandra på den frihetlig- liberala dimensionen (till exempel Vänsterpartiet och Centerpartiet).

Vi vet ännu inte om den ökade mobiliseringen på GAL-TAN- dimensionen är ett uttryck för nya sociala skiljelinjer. Det skulle kunna vara så att nya sociala grupper som t.ex. ”den kreativa klassen” ser sina intressen främjas bäst genom en politik med grund i den frihetliga polen, medan grupper som uppfattar sig som globalisering- ens förlorare mobiliserar kring den auktoritära polen.12 Om GAL- TAN-dimensionen inte vilar på en social grund kan det i stället bli så att den ”kollapsar” och integreras med vänster-högerdimensionen.

Framväxandet av GAL-TAN-dimensionen hänger samman med samhällets individualisering. Och den kommunikationsteknologiska

11Se t.ex. Oscarsson (2015) eller Gerin & Bernhardtz (2014). Vänster-högerdimensionen kan också beskrivas som en socio-ekonomisk dimension, medan GAL-TAN-dimensionen utgör en socio-kulturell dimension.

12Richard Florida har lanserat begreppet ”den kreativa klassen” som den viktigaste nya sociala gruppen i informationssamhället. Den kreativa klassen är kunskapsalstrare och informa- tionsbehandlare, deras verksamhet skapar vinster och värden för samhälle och näringsliv. Se Florida (2002).

249

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

revolutionen – digitaliseringen – understödjer individualiseringen och utmanar de maktkollektiv som vi förknippar med den nationella och den industriella revolutionen, som till exempel nationalstaten, kyrkan, de politiska partierna och fackföreningarna.

Individualistiska värden är starka i Sverige

Teknikutvecklingen – vari digitaliseringen är en central komponent

– har gjort det lättare för människor att flytta och att resa och att hålla kontakt med människor var i världen man själv än befinner sig. Människor är inte längre lika bundna vid territoriet, och denna ökade frihet ger också individerna ökade handlingsmöjligheter att förverkliga sina livsprojekt.13 Individers identiteter präglas allt mindre av de grupptillhörigheter som präglade industrisamhället. I fråge- undersökningar om människors klasstillhörighet är det allt fler sva- rande som anser sig inte tillhöra någon samhällsklass överhuvudtaget.

Sverige beskrivs ibland som världens mest individualiserade land. Resultat från den världsomfattande attitydundersökningen World Value Survey (WVS) visar att svenskarna tillsammans med medborg- arna i övriga skandinaviska länder utmärker sig genom att prioritera individualistiska värden som till exempel oberoende, självförverkli- gande, individuella rättigheter och självständiga opinionsyttringar. Kollektiva värden som till exempel nation, familj, religion och tra- dition tillmäts mindre vikt.

Medborgare mer engagerade i sakfrågor än i politiska partier

Individualiseringen ställer också de politiska partierna inför nya ut- maningar. Banden mellan medborgarna och de politiska partierna försvagas.14 Allt färre svenskar väljer att vara medlem av ett politiskt parti. Under åren 1991–2011 rasade antalet partimedlemmar i Sverige från över 600 000 till omkring 250 000, mer än en halvering på bara 20 år.15 Andelen medborgare som betraktar sig som anhängare av

13Jämför Baldersheim & Rose (2020).

14Van Biezen, Mair & Poguntke (2012),Mair (2013).

15Erlingsson & Persson (2014). De senaste åren har raset stannat av och det finns vissa tecken på en svag uppgång. Det är viktigt att komma ihåg att många fackförbund fram till år

250

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

något politiskt parti har mer än halverats under de senaste decennier- na, från 65 procent 1968 till 27 procent 2014. På motsvarande sätt har andelen väljare som betraktar sig som starkt övertygad anhäng- are av något politiskt parti minskat från 45 procent år 1960 till en- dast 17 procent 2014.

Individualiseringen tar sig också uttryck i att sambandet mellan klasstillhörighet och röstning – den s.k. klassröstningen – sjunker. Skillnaden mellan hur stor andel av arbetarklassen respektive medel- klassen som röstar på socialistiska partier minskar kontinuerligt och är i dag endast hälften av vad den var vid 1960-talets början. Allt färre medborgare anser sig tillhöra någon samhällsklass överhuvud- taget.

Försvagningen av banden mellan medborgarna och partierna leder till att rörligheten i valmanskåren ökar. Andelen väljare som byter parti mellan valen har tredubblats de senaste decennierna, från 11 pro- cent 1960 till 35 procent 2014. Andelen väljare som bestämmer sitt partival först under valrörelsen har tredubblats från 18 procent 1964 till 59 procent 2014.16

Samhällets individualisering innebär inte att svenska folkets poli- tiska engagemang har minskat. Engagemanget tar sig däremot allt oftare andra uttrycksformer än genom de traditionella politiska par- tierna. Många människor betraktar i dag politiken som ett smörgås- bord och engagerar sig i de enskilda politiska sakfrågor som man brinner mest för (till exempel miljö, antirasism, djurrätt), i stället för att gå in i ett politiskt parti och varaktigt binda sig för en ideo- logisk och politisk helhet.

Samhällets digitalisering och individualisering förändrar medie- landskapet. Antalet plattformar för nyhetsrapportering och politisk debatt ökar språngartat och individen sköter i allt större utsträck- ning sin informationsinhämtning själv, vid sidan av papperstidningar, radio och TV. På samma sätt som den kommunikationsteknologiska utvecklingen tunnat ut partiernas band med väljarna individuali- seras medborgarnas relation till medierna. Banden mellan individers politiska åsikter och medieanvändning har försvagats.17

1987 kollektivanslöt sina medlemmar till Socialdemokraterna. Siffrorna är därför inte helt jämförbara över tid.

16Holmberg & Oscarsson (2004), Oscarsson & Holmberg (2008), Oscarsson (2016).

17Weibull (2006).

251

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

Politikernas utrymme i traditionella medier i valrörelserna minskar, samtidigt som utrymmet för journalister och politiska kommenta- torer ökar. Intresseorganisationerna, främst fackförbunden, får kraf- tigt minskat utrymme. De politiska sakfrågornas plats på medie- agendan försvagas, medan analyser av det politiska spelet ökar i betydelse.18

Sociala medier förändrar genom sin snabbhet, sin räckvidd, sin transparens och möjlighet till interaktivitet villkoren för politisk mobilisering. Egenskaperna hos sociala medier främjar nätverksorga- nisation, improvisation, flexibilitet och massaktioner. Inom de poli- tiska partierna gynnas individer som förmår bygga sig en plattform utanför den traditionella partistrukturen. Dessa plattformar kan användas bland annat till personvalskampanjer som utmanar de nomi- neringsprocesser som partiorganen tidigare kontrollerat.19

En politiker kan använda sociala medier på flera olika sätt. Som megafon, för att mobilisera och ingjuta mod och hopp bland sina egna anhängare. För att lyssna, och den vägen bättre förstå och kunna förhålla sig till de opinionsströmningar som rör sig i samhället. Till dialog, för att stärka banden med väljarna och för att försöka över- tala och övertyga om riktigheten i den egna ståndpunkten.

Digitaliseringens konsekvenser för den politiska demokratin

Den intressanta frågan för medborgaren är knappast om digitalise- ringen påverkar förutsättningarna för den ena eller andra demo- kratimodellen, utan om det fortsättningsvis finns goda möjligheter att förverkliga folkviljan, mobilisera, artikulera och samla medbor- garna kring centrala konflikter i samhället. Kan jag som medborgare nyttja mina demokratiska rättigheter fullt ut, finns det tillbörlig respekt för medborgarna från de styrandes sida och är det möjligt att mobilisera motstridiga intressen i samhället på ett fredligt sätt? Och det är också den frågan som vi menar måste ställas på nytt i digitaliseringens tid.

18Asp & Bjerling (2014), Pollack (2014). Delar av detta avsnitt baserar sig på Bjereld, Eriksson & Hinnfors (2016).

19Gustafsson (2013).

252

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

Efter andra världskriget kom den samhällsvetenskapliga forsk- ningen att lägga stor vikt vid förutsättningar för ett demokratiskt styrelseskick och för en demokratisk medborgarkultur, i motsätt- ning till just de auktoritära diktaturer som förpestat världen sedan 1930-talet. I synnerhet amerikansk samhällsvetenskap utvecklade en mängd begrepp och tekniker som spreds i Europa för att undersöka och analysera medborgarnas demokratiska halt och de olika politiska systemens utveckling mot demokrati.20 Den representativa demokra- tin var den helt dominerande modellen för hur folkviljan skulle för- verkligas. Under 1970-talet uppstod en kritik och diskussion snarast inom demokratin själv och ett ideal om deltagande ställdes mot den representativa demokratins stela institutioner där de återkomman- de valen egentligen var det enda tillfället för folkligt engagemang i själva beslutsprocessen. Med Carol Patemans ”Participation and Democratic Theory” som kom ut 1970 bröt 1960-talets anti-aukto- ritära ungdomsrevolt igenom även som ett forskningsproblem. Pateman menade att medborgarna borde få möjlighet att delta i det politiska livet på en större arena än bara genom val till represen- tativa institutioner. Även arbetsplatser, skolor och service borde bli föremål för demokratiskt deltagande, menade hon. Deltagardemo- kratins grunder var därmed lagda. Mot den deltagardemokratiska modellen stod därför den gamla och beprövade s.k. valdemokratiska modellen, men båda inom ramen för en representativ demokrati.

Inom traditionell demokratiteori brukar man också räkna in kon- kurrensdemokratin i den representativa demokratimodellen. Konkur- rensdemokratin är oftast förknippad med Josef Schumpeters idé om konkurrerande eliter som styr staten efter fredliga val bland med- borgarna. Schumpeter menade att vanliga medborgare inte skulle lägga sig i statens styrelse eftersom de ändå inte hade kunskap nog att tillföra något till elitens bedömningar och val. Hans uppfattning liknar tanken på expert- eller elitstyre.21 Direktdemokrati däremot står i motsättning till representativ demokrati och har en annan grund. Direktdemokratin, som var normen i den första grekiska demokra- tin, har utvecklats av Jean Jacques Rousseau i hans tankegångar om allmänviljan. Om en direktdemokrati skall fungera, menade Rousseau,

20Se t.ex. Thue (1997).

21Platons idé i dialogen ”Staten” om att filosoferna är de som borde styra ligger nära det tekno- kratiska synsätt på demokratin som Schumpeter utvecklar.

253

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

måste individernas viljor stämmas av mot ”allmänviljan” som är mer

än summan av alla individers vilja. Rousseaus begrepp för snarast tanken mot en form av ”det allmänna bästa” som folket skall få in- sikt och kunskap om genom eget förnuft och genom samhällelig fostran.22 Jürgen Habermas har utvecklat ett tänkande kring ett demokratiskt alternativ kallat den deliberativa demokratin (eller samtalsdemokratin) som en annan modell. Tanken är att man gemen- samt genom rationell argumentation kommer fram till en lösning som kan ses som den som är mest förenlig med det allmänna bästa. Demokratin övergår då från en modell där man kompromissar och kohandlar kring legitima intressekonflikter till en process för att i stället skapa konsensus.

Andra demokratimodeller som ibland nämns är liberal demokrati, mångkulturell demokrati och populistisk demokrati. Den liberala demokratin är ett övergripande demokratibegrepp som betonar de värden som underbygger demokratin – mänskliga rättigheter som yttrandefrihet och religionsfrihet – och som därmed tillskriver indi- videns medborgerliga fri- och rättigheter samt den fria och öppna opinionsbildningen en avgörande roll i beslutsprocesserna. Liberal demokrati benämns också ibland konstitutionell demokrati. Den mångkulturella demokratin betonar skyddet för gruppen rättigheter även inom ramen för ett demokratiskt styre.

Vi väljer att illustrera resonemanget genom att diskutera digitali- seringens betydelse för de demokratiteoretiska perspektiv som be- nämns representativ demokrati, deltagardemokrati och den liberala demokratin. Valet av dessa tre är baserat på att de är de mest frekvent förekommande i de europeiska och västerländska samhällena.

Centrala mekanismer i alla demokratimodeller är överförandet av medborgarnas intressen till politiska beslut, legitimiteten i dessa beslut och upprätthållandet av de värden (rättigheter och skyldig- heter) på vilka den aktuella demokratin bygger.

22 De grekiska stadsstaterna brukar anges som de första direktdemokratierna, men dessa stater undantog kvinnor och slavar och ofria män från inflytande. En sådan direktdemokrati har ingen likhet med dagens demokratiska grundvärde om ”en man, en röst”.

254

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

Konsekvenser för representativ demokrati

Representativ demokrati betonar att folket väljer en grupp som repres- enterar dem och som därmed fattar för folket bindande och legi- tima beslut. Att representera innebär inte att ”avspegla” något eller någon, utan representanten i den representativa demokratin har normalt ett mandat att agera efter eget gottfinnande för att försöka gynna det intresse som valt henne/honom. Synen på representantens mandat varierar mycket mellan t.ex. parlamentariska system med välutvecklat partiväsen och mer personbaserade system. Men det grundläggande perspektivet är att medborgarna röstar på en kandi- dat som i beslutsfattande position skall representera dem, tillvarata deras intressen och agera i linje med vad de som valt henne/honom har förväntat sig. Inom forskningen finns en mängd studier av hur dessa processer fungerar och bör fungera, men här är bara på sin plats att påpeka att representanten dels har ett mandat från sina väljare (underifrån) och dels ett mandat som legitim beslutsfattare (ovanifrån).23

Digitaliseringen har skapat nya möjligheter för individen att enga- gera sig i spontana nätverk men har också i motsvarande grad för- svagat attraktiviteten – särskilt bland yngre – hos mera traditionella organisationer som partier, folkrörelser och kyrkor.

För den representativa demokratin hotar individens spontana engagemang möjligheten att bygga upp långsiktiga kedjor av aggre- gering, artikulering och kanalisering av medborgarnas intressen. Digitaliseringen hotar också möjligheten av återkoppling på beslut eftersom den återkopplingen sällan sker via de traditionella orga- nisationerna. Å andra sidan har den representativa demokratin vita- liserats genom att det mandat som väljarna ger de valda hela tiden kan förnyas och förändras. Nya frågor kan snabbt diskuteras och den förtroendevalda kan också snabbt förklara och motivera sitt eget och sitt partis ställningstagande. För partierna och särskilt för partigrupperna i riksdagen är dock denna vitalisering ett problem – dels utsätts ledamöterna för tryck från väljarna/medlemmarna som kan gå på tvärs med partilinjen i gruppen, dels saknar partikansli- erna kontroll över medlemmar, sympatisörer och väljare som på olika sätt intervenerar i lagstiftningsprocessen. I kontroversiella frågor där

23 Holmberg & Esaiasson (1988), Esaiasson & Heidar (2000).

255

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

riksdagsgruppen intagit en position som utmanas av medlemmar och sympatisörer är den virtuella diskussionen något som lätt skapar en svekdebatt.

I upproret mot FRA-lagen (som initialt beslutades av riksdagen den 18/6 2008) kan vi se att medborgarna utsatte sina representan- ter i riksdagen för stark press att inte följa partilinjen inför om- röstningen. Flera partiföreträdare hade ytterst svårt att ens för sig själva leva upp till partilojaliteten och rösta för lagen, men endast en ledamot från regeringspartierna (Camilla Lindberg, FP) röstade emot förslaget, medan ytterligare en lade ned sin röst (Birgitta Ohlsson, FP). Upproret mot FRA-lagen blev i det närmaste en liten folkrörelse, särskilt bland yngre medborgare.24

Exemplet med FRA-lagen pekar på att den representativa demo- kratin utsätts för stora påfrestningar när väljarnas politiska identitet är individuellt baserad, och när grupptänkandet (den s.k. parti- piskan) framstår som auktoritärt snarare än den nödvändighet det är i en partibaserad representativ demokrati. Representationen fram- står som haltande och väljarnas tilltro till riksdagsledamöternas för- måga att fatta legitima beslut försvagas. Att FRA-beslutet direkt berör det informationssamhälle som vuxit fram under det senaste decenniet visar också att digitaliseringen också bär in nya sakfrågor i politiken.25

Konsekvenser för deltagardemokrati

Med digitaliseringen har en kraftfull individualisering, i meningen att makt och ansvar förflyttats till individen/medborgaren, också fått politisk kropp. Populariteten hos den s.k. deltagardemokratin – med s.k. brukarinflytande – bör förstås mot den bakgrunden. Men deltagardemokratins betoning av den individuella brukarens inflytan- de och engagemang skapar föreställningen om statens och kom- munens åligganden som enbart rörande en själv. Kombinationen av

24Bjereld & Oscarsson (2009).

25Här finns anledning att tro att den klassiska diskussionen om mandatets roll återkommer.

I en partibaserad demokrati är det partierna som i huvudsak ”äger” mandatet medan det i ett personvalsbaserat system är den enskilde ledamoten. Det svenska systemet har nu en bland- ning av dessa två. Det är symptomatiskt att flera av dem som försökte mäla sig ur partiposi- tionen var just personvalda ledamöter som Fredrik Federey (C). Om bundna mandat, parti- mandat och fria mandat se Esaiasson (2000).

256

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

deltagande och individualisering tenderar att leda till partikularise- ring. Deltagardemokratin som modell förändras i ett digitalt samhälle, från att ställa krav på tid och engagemang att ta sig an samhälleliga uppgifter på sin fritid skapar digitaliseringen också ett utrymme där deltagandet är virtuellt. Det s.k. brukarinflytandet som sker genom föräldramötet på den kooperativa förskolan kan helt plötsligt sättas åsido genom en facebookgrupp där särskilt aktiva eller drivande föräldrar i praktiken fattar de beslut som förväntas växa fram på föräldramötet på en gemensam plats en bestämd tid. Individens ökade makt gör den deltagardemokratiska modellen idealisk, men när digita- liseringen ersätter det aktiva arbetet och samtalet med dem som faktiskt är berörda finns risk för en skiktning av inflytandet, och en skiktning som också innebär en hierarki.

Konsekvenser för liberal demokrati

Den liberala – eller konstitutionella – demokratin är värdebaserad och innebär att ett antal medborgerliga fri- och rättigheter helt enkelt inte får tillbakahållas till förmån för andra värden. Centrala sådana rättigheter är t.ex. yttrandefrihet, religionsfrihet och för- eningsfrihet.

Digitaliseringen förändrar framför allt villkoren för åsiktsutbyte och opinionsbildning. Men demokratins rättighetsbas blir också mer välartikulerad och kanaliserad. Med ökad handlingsfrihet kommer frågan om det rimliga i medborgarens underordning i centrum sam- tidigt som kraven på staten som garant för individens rättigheter kommer i fokus. Dilemmat mellan att skydda enskilda medborgare mot övergrepp och att skydda religiösa och andra minoriteters möjlig- heter att reproducera sin egen kultur blir också allt starkare genom digitaliseringens möjligheter till individuellt handlingsutrymme. Å ena sidan skall små barn skyddas från ensidig propaganda som in- skränker deras möjlighet att som vuxna välja fritt (t.ex. flickor i konservativa kristna kretsar eller ungdomar i sekter). Men å andra sidan skall kollektiva identiteter och sociala grupper med avvikande kulturmönster ha rättigheter att leva i enlighet med sina egna upp-

257

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

fattningar, som t.ex. Plymouthbröderna eller Sun Myung Moon- anhängare.26

Digitaliseringen har utvidgat den gemensamma offentligheten, men också skapat gråzoner som i alla fall är mer påtagliga än förr, oavsett om de är större eller ej. Genom nätets möjligheter får åsikts- bildningen allt mer transnationella drag. Det som förr beskrevs som rykten och som spred sig från mun-till-mun i byar och mindre sam- hällen, återfinns i dag på nätet där särskilda sajter tillhandahåller plats för att utbyta kunskaper och uppfattningar om enskilda per- soner och fenomen som inte anses lämpliga i t.ex. Dagens Nyheter eller Public service. Konspirationsteoriers ökade plats i den poli- tiska debatten kan också förstås utifrån det nya medielandskapet – liksom fenomenet ”nyhetsundvikare”.27

Eftersom en öppen debatt och påföljande opinionsbildning är så central för den liberala demokratin så är den också extra känslig för den kraftfulla förändring i medielandskapet som digitaliseringen fört med sig. När debatten inte förs i medier som är jämlikt tillgängliga

– trots bred nättillgång i Sverige är användningen mycket varieran- de mellan olika sociala grupper – så blir också opinionsbildningen mindre rationell och mindre argumentativ. Ett faktum som kraftigt underminerar den liberala demokratins möjligheter att medverka till folkviljans förverkligande.

Oavsett vilken demokratimodell som tillämpas så får digitalise- ringen avgörande betydelse för möjligheterna till folkviljans för- verkligande. En del mekanismer i modellerna, kanske särskilt rela- tionen mellan parti, förtroendevalda och gräsrötter samt betydelsen av informerade samtal mellan jämlikar, påverkas i så hög grad att de riskerar att leda till motsatsen av det önskade: till minskat förtro- ende och minskad förmåga att förverkliga folkviljan.

Partiernas kris?

Diskussionen om partiernas kris är sannerligen inte ny, den har följt

– eller kanske snarare förföljt – de politiska partierna ända sedan deras uppkomst.28 Men partierna har visat sig mer seglivade och

26För en diskussion kring detta tema, se Johansson Heinö (2009).

27Strömbäck, Djerf-Pierre och Shehata (2013).

28Se Kölln (2014).

258

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

partisystemen mer stabila än deras belackare föreställt sig. De poli- tiska partierna och de existerande politiska skiljelinjerna har också visat prov på stor förmåga att ta hand om nya politiska sakfrågor som dyker upp. Så har till exempel de framväxande gröna partierna i de allra flesta fall fått anpassa sig till och placera sig själva på redan existerande sociala och politiska konfliktdimensioner, i första hand till vänster på vänster-högerdimensionen. Likaså har nationalistiska främlingsfientliga partier tvingats positionera sig på vänster-höger- skalan, och då nästan alltid till höger.

Statsvetarna Gissur Ó Erlingsson och Mikael Persson påminner om att Statsvetenskaplig tidskrift 1995 uppmärksammade ämnet ”Partienas kris”. År 2000 publicerade SNS Demokratiråd rapporten ”Demokrati utan partier”, i vilken partiernas bekymmer analysera- des.29 Diskussionen om partiernas kris i slutet av 1990-talet hade föregåtts av en långvarig trend där medborgarnas förtroende för de politiska partierna kontinuerligt minskade. Valundersökningarna vid Göteborgs universitet visar att år 1968 tog 55 procent av de till- frågade avstånd från påståendet ”Partierna är bara intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter. 30 år senare hade denna andel mer än halverats – år 1998 tog endast 23 procent avstånd från påstå- endet att partier bara var intresserade av folks röster.30

Gissur Erlingsson och Mikael Persson argumenterar för att på- ståendena om partiernas kris måste tas med en nypa salt. Påståen- dena om partiernas kris har ju visat sig pågå lika länge som de poli- tiska partierna existerat, och ännu finns de kvar och lever på många sätt i välmåga. I Sverige ser vi tecken på att medlemstappet börjat stanna av. Den förtroendekris som omgärdade de politiska partier- na från 1960-tal till 1990-tal har vänts till sin motsats. År 2010 hade andelen som tog avstånd från påståendet att partierna bara intres- serade sig för väljarnas röster ökat till 44 procent, och trenden har varit ständigt uppåtgående sedan bottenåret 1998. Vid en inter- nationell jämförelse hyser svenska folket ett relativt stort förtroende för de politiska partierna.31

29Erlingsson & Persson (2014). Se även Statsvetenskaplig Tidskrift 98(1), Petersson et al (2000), Karlsson & Lundberg (2011) samt Sandberg & Bjereld (2015).

30Oscarsson & Holmberg (2008) s. 212, Erlingsson & Persson (2014) s. 408.

31Oscarsson & Holmberg (2016).

259

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

Det är viktigt att komma ihåg att de politiska partierna i Sverige

– och i Europa som helhet – i allt större utsträckning utvecklats från att vara masspartier som befolkas av specifika sociala grupper och i stället bli ”catch all-partier” och i förlängningen ”kartell- partier”. I ett Sverige där andelen traditionell arbetarklass och bönder kraftigt minskat i befolkningen har Socialdemokraterna och Centerpartiet i stället utvecklats till ”catch all-partier” som vänder sig till hela befolkningen, inte till specifika grupper. En del menar att ”catch all-partier i sin tur utvecklats till ”kartellpartier” som av- skärmat sig från sina medlemmar och från civilsamhället och i stället blivit en del av statsapparaten. Dessa partiet gör sig beroende av offentligt partistöd och anställer politiskt sakkunniga. Partimedlem- skapets betydelse rationaliseras bort. I frånvaro av medlemsinfly- tande suddas ideologiska skillnader partierna emellan ut. Jakten på rörliga väljare blir avgörande, vilket leder till en samling mot mitten på den politiska skalan, där flest marginalväljare kan vinnas.32 Frågor om kompetens, prestationer och förtroende blir viktigare än att representera olika väljargrupper eller samhällets sociala baser.33

Teorierna om kartellpartier har utsatts för hård kritik, bland annat för att teorierna underskattar de politiska skiljelinjer och de politiska konflikter som faktiskt existerar.34 Sammantaget är det ändå svårt att bortse från att samhällets individualisering, allt mer rörliga väljare och partiernas försvagade band till sina medlemmar och till olika sociala grupper möjliggör rörelser och positionsförflyttningar på det politiska fältet på ett annat sätt än tidigare.

Partiernas kris är vid närmare eftertanke ett samlingsuttryck för en stor mängd förändringar och utmaningar som de politiska parti- erna ställts inför. Uttrycket har använts för att benämna så skilda företeelser som partiernas sviktande medlemstal, uppkomsten av nya

”icke-traditionella” partier som till exempel Miljöpartiet och Sverige- demokraterna (eller varför inte Piratpartiet och Feministiskt initiativ), ett minskat valdeltagande, minskad partiidentifikation, ökad väljar- rörlighet, ett uppsving för politiska nätverk och enfrågerörelser, ökade svårigheter för väljarna att skilja de olika politiska partierna från varandra samt ett minskat politiskt inflytande för partierna. Ut-

32Katz & Mair (1995) och (2009) samt Blyth & Katz (2005).

33Hagevi (2015). Se även Bjereld, Eriksson & Hinnfors (2016), Garsten, Rothstein & Svallfors (2015) och Wide (2015).

34Se t.ex. Loxbo (2014) och Stensöta (2014).

260

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

trycket riskerar att famna över så många olikartade företeelser att det blir meningslöst att använda.35

Är politiska partier fortfarande en länk mellan medborgarna och de folkvalda?

Vår utgångspunkt är att partiernas försvagade ställning som länk mellan medborgarna och deras valda representanter riskerar att ur- holka legitimiteten för det politiska systemet och försvåra medbor- garnas möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande. När vi talar om ”partiernas kris” syftar vi således på deras försvagade förmåga att upprätthålla sin funktion just som en sådan länk. Huruvida ett minskat valdeltagande eller ett minskat förtroende är ett uttryck för ”partierna kris” beror således ur vårt perspektiv enbart på om en sådan utveckling försvagar partiernas ställning som länk eller ej.

Vad menas då egentligen med uttrycket att de politiska partierna förväntas fungera som en länk mellan medborgarna och deras valda representanter?

Partiernas ursprungliga funktion kan beskrivas som att kanali- sera ”det politiska” till ”politiken”, dvs. att sammanväga och reducera olika gruppers och individers ståndpunkter och intressen (”det poli- tiska”) till en gemensam partiståndpunkt, för att därefter i konkur- rens med andra partier försöka få genomslag för dessa ståndpunkter i de institutioner – främst parlamentet – där de politiska besluten fattas (”politiken”).36

Men när ”det politiska” och ”politiken” som en konsekvens av den kommunikationsteknologiska revolutionen glider isär får parti- erna allt svårare att upprätthålla denna funktion. När den gemen- samma offentligheten fragmentiseras och politikens institutioner genom beroenden, globala kapitalrörelser och överstatliga samarbet- en dräneras på makt väcks frågan om vilken roll partierna spelar och bör spela i dagens politiska liv.

I dag har de politiska partierna fått allt svårare att upprätthålla funktionerna för medborgarnas politiska mobilisering, att artikulera och aggregera olika samhällsgrupper mål och intressen, rekrytera kandidater till de politiska församlingarna samt svara för det poli-

35Se Kölln (2014), samt Pierre & Widfeldt (1995).

36Jämför Bäck & Möller (2003).

261

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

tiska beslutsfattandet. I en allt mer individualiserad tid söker sig allt färre medborgare till kollektiva rörelser med ideologier som gör an- språk på att täcka in alla samhällsfrågor. Den kommunikationstek- nologiska utvecklingen har främjat nätverksorganisering, där indi- vidualiserade medborgare kan välja vilka enskilda sakfrågor de vill engagera sig i, i stället för att köpa det helhetspaket som det inne- bär att gå med i ett politiskt parti.37

För att de politiska partierna skall kunna artikulera olika sam- hällsgruppers mål och intressen krävs att partierna har en kontinuer- lig kontakt med folket. Kontakten är nödvändig för att partierna skall kunna lyssna in och läsa av medborgarnas värderingar, stånd- punkter och känslor. För att nå djupare insikt måste partierna också kommunicera och föra en dialog med medborgarna. Utan en sådan kontinuerlig kontakt blir det svårt för partierna att på ett trovärdigt sätt göra anspråk på att artikulera olika samhällsgruppers mål och intressen. Om partierna fortfarande vore medlemspartier kunde åtminstone de aktiva medlemmarna vara bärare av en sådan kom- munikation. Medlemmarna förväntades finnas bland folket och vara en del av folket.

I dag är det inte så. De aktiva partimedlemmarna är så få att de inte förmår fylla denna funktion. Särskilt för de partier som tidigare kunde beskrivas som ”folkrörelsepartier”, till exempel Socialdemo- kraterna eller Centerpartiet, har omställningen varit stor. I stället använder de politiska partierna sig av sofistikerade opinionsunder- sökningar, fokusgrupper och medborgardialoger för att försöka kart- lägga ”vad som rör sig i folkdjupet”. Ju större och ekonomiskt starkare parti, desto bättre är möjligheterna till att ersätta medlem- marnas betydelse med sådana arbetsmetoder.

Partierna ställning som länk mellan medborgarna och deras valda representanter kan sägas befinna sig i en ond cirkel. Om medbor- garna hyser lågt förtroende för de politiska partierna kan vi inte förvänta oss någon stark partiidentifikation. Utan partiidentifika- tion kommer partiernas medlemstal att vara fortsatt låga. Med låga medlemstal försvåras partiernas möjligheter att läsa av och föra fram medborgarnas mål och intressen och att med trovärdighet represen- tera medborgarna i parlamentet. Därigenom urholkas partiernas ställning som länk mellan medborgarna och deras valda representan-

37 Jämför Sandberg & Bjereld (2015).

262

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

ter. Partierna urholkade ställning som länk leder i sin tur till ett bristande förtroende för de politiska partierna.

När väljarnas mobilisering flyttas bort från de politiska partierna undermineras också partiernas förmåga och legitimitet att artiku- lera och aggregera olika samhällsgruppers mål och intressen. Om partierna inte längre förmår uttrycka och representera olika sam- hällsgruppers mål och intressen uppstår två problem för det politiska systemet. För det första undergrävs medborgarnas förtroende för de politiska partierna, eftersom partierna inte längre fyller den funk- tion som de är tänkta att göra. För det andra finns det inte några andra institutioner som kan eller har legitimitet att fylla funktionen av att uttrycka och representera olika samhällsgruppers mål och in- tressen. Nätverk av olika slag är för anarkiska och saknar represen- tativitet i förhållande till medborgarna för att kunna fylla en sådan funktion. Dessa nätverksrörelser är också obeständiga och har en- dast sällan ambitionen att ta ett helhetsperspektiv på politiken. Och ur ett demokratiskt perspektiv – hur utkräver man politiskt ansvar av ett nätverk och av dess företrädare? Om den representativa demo- kratin inte förmår tillhandahålla institutioner (t.ex. politiska partier) som uttrycker och representerar olika samhällsgruppers mål och in- tressen eroderar också grunden för den representativa demokratin själv.

På samma sätt urholkas legitimiteten i de beslut som fattas i de politiska församlingarna, eftersom dessa beslut i praktiken oftast fattas internt i de politiska partierna. Det växande ömsesidiga bero- endet, de globala kapitalrörelserna och inkapslingen av de politiska institutionerna i överstatliga samarbeten minskar dessutom de poli- tiska församlingarnas beslutsmakt, vilket i sin tur ytterligare kan urgröpa partiernas legitimitet i väljarnas ögon.

263

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

Hur kan digitaliseringen underlätta för de politiska partierna att stärka sin ställning som länk mellan medborgarna och de beslutsfattande institutionerna?

Grundläggande för partiernas förmåga att utgöra länken mellan makten (besluten) och medborgarna (intressen) är de tre proces- serna aggregering, artikulering och kanalisering.38 Digitaliseringen på- verkar alla dessa eftersom de alla är beroende av människors socialitet och engagemang, något som på ett genomgripande sätt påverkats av den informationsteknologiska utvecklingen där särskilt tillgången till ett globalt internet är avgörande.

Partiernas band till medborgarna innefattar i väsentlig del ett ansvar att lyssna och samla in synpunkter, ståndpunkter och åsikter kring samhällsutvecklingen. Med partier som baseras på gruppintres- sen är utgångspunkten att dessa individuella åsiktsyttringar skall få en samlad form som gör dem kraftfulla i debatten och i syfte att påverka. Här är partiernas roll att vara drivna nedifrån, alltså vara medlems-/sympatisörsdrivna, men förmå att få gruppen att se sig själva som en grupp och uppfatta att det finns en gemensam posi- tion. Att samla medborgarna kring några gemensamma positioner är ofta utgångspunkten för nya partier, allt från Sverigedemokrater- na, Feministiskt initiativ och Piratpartiet i dag till Socialdemokra- terna och Bondeförbundet (Centern) på sin tid. Ett partis grundläg- gande villkor är normalt sett att representera ett gemensamt intresse som har identifierats. En avgörande effekt som digitaliseringen haft på aggregeringen är att medborgare som fysiskt sett rör sig i helt olika geografiska och sociala kretsar kan identifiera gemensamma intressen. Det första steget i partibildandet är därför sannolikt lättare än före den digitala tiden. Samtidigt är också splittringen bland de grupper som utgör partiernas bas också mycket synlig. Gräsrötter har lätt att komma till tals med förtroendevalda och många är de facebookgrupper och nätverk som bildats i protest mot att partier agerar på tvärs mot medlemmarnas och sympatisörers uppfattningar. I vårt svenska samhälle där hierarkier och auktoriteter monterats ned sedan 1970-talet blir det allt svårare för en partiledning att hävda sin egen problemformulering när medlemmar och sympati- sörer uppenbart inte håller med.

38 Bartolini & Mair (2007).

264

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

Det andra steget i partiernas band till medborgarna är att artiku- lera de intressen som identifierats. I den pre-digitala eran var det en process för partimöten, diskussionsgrupper och feedback från lokala och centrala partiföreträdare. I dag är tidspressen i den processen hårdare och för många partier sker den artikuleringen snarare med hjälp av fokusgrupper, kommunikationsansvariga och särskilda grup- per som diskuterar specifika frågor. Kopplingen till medlemmar och medborgare är oftast svag, en viktig anledning till det är tidsaspek- ten: i det digitala samhället sker opinionsbildande processer mycket snabbare än på 1970-talet, det s.k. spinnet blir ofta avgörande för hur en fråga tas emot och formuleras snarare än en genomgripande medlemsdiskussion. Partierna skulle kunna upprätta digitaliserade grupper med bredare bas än i dag, och partierna skulle också kunna bjuda in till medverkan i artikuleringen i större utsträckning än i dag, detta utan att tidsaspekten är något problem. Processen är trans- parent, snabb och kan styras framåt av förtroendevalda eller parti- anställda – om man ville. Partierna har dock sällan intresse av att artikulera intressen i relation till medlemmar, i stället är det relation- en till andra partiers positioner som är det intressanta. Mediesitua- tionen skapar större fokus på det s.k. spelet i politiken vilket i sin tur gör medlemmarna sämre rustade än de anställda partiföreträdarna i kunskapen om vilka budskap som kommer att ha politisk effekt.39 I alla fall är den processen sannolikt förklaringen till det låga in- tresset för medlemsaktivitet i artikuleringsfasen.

Innan ett beslut skall fattas skall positionen kanaliseras in i det politiska maskineriet – det må vara på kommunal nivå, landstings- eller riksnivå. Digitaliseringen har skapat många vägar in – medlem- mar och intressegrupper kring partiet kan utöva påtryckningar och bilda opinion på ett mer manifest sätt än före digitaliseringen. Möjlig- heten att ”mejlbomba” ledamöter, att genomföra utredningar som sedan kan kommuniceras till partiledningen eller att helt enkelt under- minera den kanal som partiet självt har valt, t.ex. riksdagsgruppen, är mycket större än före digitaliseringen. Samtidigt är just kanali- seringen den som styrs upp mest tydligt av lagstiftning, förslag skall väckas på ett särskilt sätt och beslut skall likaledes fattas på ett särskilt sätt, sätt som inte påverkas direkt av digitaliseringen annat än tekniskt. Att det är så lätt att kommunicera resultaten av ett be-

39 Asp & Bjerling (2014).

265

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

slut (såväl motiveringar som omröstningar) kan dock påverka kanali- seringen i den meningen att kontroversiella frågor kan ges särskild stor omsorg eller förankras på ett ännu mer robust sätt i den egna gruppen – risken för avhopp eller svekdebatt är större i ett medie- landskap med snabba, sociala och individuella medier. Å andra sidan har partierna också mycket större möjligheter än förr att påverka tolkningen av besluten genom en armé av anställda och lojala parti- företrädare som agerar i sociala medier och i den digitala debatt som direkt uppstår.

Störst inverkan på partiernas band till medborgarna har dock digitaliseringen på artikuleringen av de gemensamma intressena, där- efter kommer förmåga att aggregera (samla) intressena kring en gemensam position och minst påverkan har digitaliseringen på kanali- seringen av positionerna in det politiska beslutsfattandet. För parti- demokratin är alltså digitaliseringen en möjlighet att vitalisera partier- na, att skapa nya partier och upptäcka nya intressen, vilket gynnar förutsättningarna för partiers förmåga att representera medborgar- nas intressen. Men digitaliseringen hotar också den mest sårbara punkten i partiernas relation till medborgarna, den som innefattar artikuleringen av de intressen som står emot varandra i samhället. Tidspress, kontrollbehov, transparens och fokus på det politiska spelet tenderar att främja en positionering i relation till andra partier och anteciperande av medialt spinn, något som alienerar medbor- garna från partiernas artikulerade positioner.

Framväxten av nya (digitala) gemenskaper i en individualiserad tid

Parallellt med samhällets accelererande individualisering växer nya digitala gemenskaper fram. Flera av dessa gemenskaper har sin bas i frågor som rör kunskap och information. Det fenomenala encyklo- pediska verket Wikipedia skapas av användarna själva, och har på några få år fått ett genombrott som ett uppslagsverk som saknar motsvarighet i den analoga världen. I maj 2016 innehöll Wikipedia globalt 39 miljoner artiklar, och den svenskspråkiga versionen inne-

266

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

höll 3 274 000 artiklar.40 Att skriva för Wikipedia har utvecklats till en massrörelse och det finns kurser kring hur man bäst går till väga.

På Facebook finns i dag 1.65 miljarder aktiva användare. Varje dag läggs 300 miljoner bilder ut på Facebook. Varje minut genomförs nära 300 000 statusuppdateringar. Facebooks genomslag är svårt att överskatta. I enskilda – öppna eller slutna – Facebook-grupper kom- municerar människor över territoriella gränser på ett sätt som tidigare var fullständigt omöjligt. Här frodas traditionella identiteter kring boendeorter (”Vi som kommer från X) med nya, digitala identi- teter (Vi som vill stoppa företeelse X).41

Vid stora engagemang – valdebatter, idrottsarrangemang, Melodi- festivalen – flödar Twitter i en kakafoni av röster från de mest skilda håll. Visst, enskilda röster går att urskilja. Men flödet i sig blir ett kollektivt uttryck för engagemang, kunskap och starka känslor. Genom specifika #hashtags samlas grupper med intressen för speci- fika företeelser inom till exempel politik, sport, nöje eller pågående evenemang.

En allt större del av den politiska mobiliseringen sker via sociala medier eller andra digitala plattformar. De kollektiva identiteter och tillhörigheter som skapas på nätet har hittills visat sig vara mer rörliga och mer förändringsbenägna än de identiteter och tillhörig- heter vi förknippar med industrisamhället och med den analoga världen. Vi vet ännu inte om detta kommer att förändras – om det sker en ”normalisering” av de digitalt konstruerade identiteterna och tillhörigheterna så att de mera påminner om de identiteter och till- hörigheter vi är vana vid. Eller om det är så att de nya digitala identi- teternas och tillhörigheternas flexibilitet och rörlighet är den nya normaliteten. De allt rörligare mobiliseringsformerna kommer san- nolikt att påverka politikens former: partier, förtroendevalda, engage- mang, partiprogram och omröstningar kommer att påverkas både tekniskt och socialt. Konfliktlinjerna i samhället påverkas redan av digitaliseringen genom att nya perspektiv får snabbare genomslag och genom att livsstils- och kulturrelaterade frågor får allt större betydelse för politisk mobilisering och engagemang. Den nationella gemenskapen har visat sig ståndaktig trots många dödförklaringar,

40Se Wikipedias uppslagsord ”Wikipedia”, 21 juni 2016. Flera av artiklarna skrivs emellertid av robotar, som scannar av nätet och samlar ihop information om personer, sjöar, berg, fiskar, in- sekter etc. Dessa ihopsamlade informationsmängder blir sedan enskilda artiklar på Wikipedia.

41https://zephoria.com/top-15-valuable-facebook-statistics/

267

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

bland annat eftersom statens våldsmonopol är centralt för att upp- rätthålla ordningen och för att politiska val sker inom den gemen- skap där de valda församlingarna har legitimitet att fatta bindande beslut. Digitaliseringen kommer sannolikt inte att påverka dessa båda fundament men digitaliseringens underlättar föränderlighet och gränsöverskridande, något som kan ifrågasätta beslutens legitimitet: går det i framtiden att upprätthålla en separat nationell gemenskap utifrån medborgarskap när så många medborgare tillhör så många transnationella kollektiv och identiteter? Måste inte legitimiteten i besluten i större utsträckning än nu vila på gemensamma värde- ringar och symboler och innefatta alla som lever i vårt land?

Överhuvudtaget är sannolikheten stor att distinktionen mellan digital och analog kommer att lösas upp. Digitaliseringen impreg- nerar samhällskroppen på ett sådant sätt att den blir en naturlig del av vår tillvaro, på samma sätt som luften vi andas eller människor vi umgås med. Digitaliseringen blir en så naturlig del av vår tillvaro att det är svårt eller till och med hart när omöjligt att tänka sig en värld utan den.

För den generation som föds efter 2010 kommer det digitala inte vara något som de använder för att förstärka, förstora eller för- vandla utifrån de utrycksformer som finns i det analoga. För den generationen blir det digitala samma enkla utgångspunkt som eter- medier var för vår generation eller dagstidningar var för våra föräldrar. Digitalt blir för dem inget åtskilt från andra former av interaktion, digitalt blir normen och därmed finns potentialen att också teknikens inneboende möjlighet i att t.ex. kombinera olika plattformar – som vi i dag inte riktigt är kapabla att se – också utvecklas.

Konkreta råd till politiska partier

Hur skall då de traditionella partierna hantera denna nya digitala verklighet så att de åter blir kraftfulla demokratiska aktörer och så att medborgarskapet och delaktigheten förstärks? Nedan följer fem avslutande råd att ha som riktmärke i ett kortare perspektiv:

268

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

Öppna upp verksamheten och utveckla flexibiliteten

Sänkt tröskeln till att bli medlem av ett politiskt parti och till att delta i det politiska arbetet. Komplettera den territoriella organisa- tionsformen med en nätverksinspirerad organisation där enskilda medlemmar kan arbeta med just den sak de brinner för. Skapa ut- rymme för engagemang i enskilda frågor och för specifika tids- perioder.

Gör saker tillsammans med andra

Interna partimöten i dess nuvarande form hör dåtiden till. Mötes- formen måste utvecklas för att attrahera nya medlemmar. Öppna för partipolitiska aktiviteter som inkluderar icke-medlemmar och skapa band till nätverk och sociala rörelser genom olika politiska aktiviteter.

Bejaka sociala mediers potential

Utnyttja sociala medier till att interagera med medborgarna, inte bara till att lyssna in vad som sägs eller som megafon för att sprida ett budskap. Digitaliseringen ger utrymme för transparens i besluts- och förhandlingsprocesser, låt medlemmar följa och kommentera, men också ta ansvar, genom att som förtroendevald ställa frågor, visa upp genuina dilemman och diskutera dem samt visa respekt för att det finns rättfärdighet även i uppfattningar som går emot den egna.

Kasta inte ut barnet med badvattnet

Nätverk präglas ofta av kortvarighet och enfrågepolitik. De politiska partierna måste kombinera en ökad öppenhet och flexibilitet med varaktighet och ett helhetsperspektiv. Här krävs uthållighet och egna tekniska plattformar.

269

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

Utnyttja massans kreativitet

Använd digitaliseringen till att få massans hjälp med informations- insamling, konkreta problemlösningar, utveckling av idéer samt analys av datamaterial. På så sätt kan massans kollektiva kreativitet och intelligens bidra både till ideologiutveckling och till konkreta policy- förslag. Ta upp frågor innan det finns färdiga svar, släpp kontrollen över diskussionen, låt inte digitaliseringen bli ursäkten för moralise- rande omdömen utan belöna i stället konstruktiva samtal och våga exkludera de få, men högljudda, som i så många frågor tror sig sitta inne på sanningen.

270

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

Referenser

Asp, Kent & Johannes Bjerling (2014) Mediekratin. Mediernas makt och svenska val. Stockholm: Ekerlids förlag.

Baldersheim, Harald & Lawrence E Rose (eds) (2010) Territorial Choice: The politics of boundaries and borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Bartolini, Stefan & Peter Mair (2007) Identity, Competition and Electoral Availability. The Stabilisation of European Electorates

1885–1985. Colchester: ECPR Press.

Bennett, Lance & Alexandra Segerberg (2013) The Logic of Con- nective Action: Digital Media and the Personalization of Contentious Politics. Cambridge: Cambridge University Press.

van Biezen, Ingrid & Peter Mair, Thomas Poguntke (2012) “Going, going… gone? The decline of party membership in contemporary Europe” European Journal of Political Research 51(1): 24–56.

Bjereld, Ulf & Marie Demker (2011) Den nödvändiga politiken. Makt och motstånd i en individualiserad tid. Stockholm: Hjalmarson & Högberg.

Bjereld, Ulf, Marie Demker & Ann-Marie Ekengren (2005) ”Makt, identitet & modernitet. Individualisering och destabilisering i en globaliserad värld” ur Bjereld, Ulf, Marie Demker, Jan Ekecrantz

& Ann-Marie Ekengren (red) Det hyperindividualiserade sam- hället? Umeå: Boréa.

Bjereld, Ulf, Karin Eriksson & Jonas Hinnfors (2016) Förhandla eller DÖ. Decemberöverenskommelsen och svensk demokrati i förändring. Stockholm: Bokförlaget Atlas.

Blyth, Mark & Richard S Katz (2005) ”From Catch-All Politics to Cartelisation: The Political Economy of the Cartel Party” West European Politics 28(1) s. 33–60.

Bäck, Mats & Tommy Möller (2003) Partier och organisationer. Stockholm: Norstedts Juridik.

Castells, Manuel (2009) Communication Power. Oxford: Oxford University Press.

Demker, Marie (2015) ”Sociala skiljelinjer och partisystem” i Hagevi, M (red) Partier och partisystem. Lund: Studentlitteratur.

271

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

Erlingsson, Gissur Ó & Mikael Persson (2014) “Ingen partikris trots allt?” i Bergström, Annika & Henrik Oscarsson (red) Mittfåra & marginal. Göteborgs universitet: SOM-institutet.

Florida, Richard (2002) The Rise of the Creative Class. New York: Basic Books.

Garsten, Christina, Bo Rothstein & Stefan Svallfors (2015) Makt utan mandat. De policyprofessionella i svensk politik. Stockholm: Dialogos Förlag.

Gerin, Enna & Victor Bernhardtz (2014) Utan segel i vänster- vinden. Katalys No:18.

Gustafsson, Nils (2013) “The Subtle Nature of Facebook Politics:

Swedish Social Network Site Users and Political Participation.”

New Media & Society 14(7): 1111–1127.

Hagevi, Magnus (2015) “Partier och partisystem” i Hagevi, Magnus

(red) Partier och partisystem. Lund: Studentlitteratur.

Holmberg, Sören & Henrik Oscarsson (2004) Väljare. Svenskt väljar- beteende under 50 år. Stockholm: Norstedts Juridik.

Karlsson, Martin & Erik Lundberg (2011) Mot medlemslösa partier. Partiföreträdare om orsaker, konsekvenser och strategier kring en svikande medlemskår. Stockholm: Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället.

Karlsson, Martin & Joachim Åström (2016) “The Political Blog Space: A new arena for political representation?” New Media & Society 18(3) 465–483.

Katz, Richard S & Peter Mair (1995) ”Changing Models of Party

Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel

Party” Party Politics 1(1) 5–28.

Katz, Richard S & Peter Mair (2009) “The Cartel Party Thesis: A Restatement” Perspectives on Politics 7(4) s. 753–766.

Kölln, Ann-Kristin (2014) Party Decline and Response. The Effects of Membership Decline on Party Organisations in Western Europe, 1960–2010. Doktorsavhandling. Department of Public Admini- stration. University of Twente.

Lipset, Seymour & Stein Rokkan (1967) Party Systems and Voter Alignments. New York: The Free Press.

272

SOU 2016:85

Medborgarskap och delaktighet

Loxbo, K (2015) ”Sverigedemokraterna: Framgångsrikt enfråge- fokus” i Hinnfors, J & M Rosén-Sundström (red) Tema: Partierna och riksdagsvalet 2014, Statsvetenskaplig Tidskrift 117(2) s. 169– 188.

Mair, Peter (2013) Ruling the Void. The Hollowing of Western Democracy. London/New York: Verso.

Malmström, Cecilia (1998) Regionen, makten och härligheten. Regio- nala partier i Västeuropa. Stockholm: SNS förlag.

Oscarsson, Henrik (2015) Hur endimensionellt är det svenska parti- systemet? http://www.henrikoscarsson.com 24 januari 2015.

Oscarsson, Henrik (2016) Flytande väljare. SCB. Demokratistatistik. Rapport 21.

Oscarsson, Henrik & Sören Holmberg (2008) Regeringsskifte. Väljarna och valet 2006. Stockholm: Norstedts Juridik.

Oscarsson, Henrik & Sören Holmberg (2016) Svenska väljare. Stockholm: Wolters Kluwer.

Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lise Togeby & Lena Wängnerud (2000) Demokrati utan partier. Demokrati- rådets rapport 2000. Stockholm: SNS.

Pierre, Jon & Anders Widfeldt (1995) ”Partikris i Sverige?” Stats- vetenskaplig Tidskrift 98(1) 41–45.

Pollack, Ester (2014) ”Därför växer mediernas makt över din röst” Under strecket. Svenska Dagbladet 14 september 2014.

Sandberg, Linn & Ulf Bjereld (2015) ”Politiskt deltagande och engagemang i en digital kontext” i Bergström, Annika & Bengt Johansson, Henrik Oscarsson, Maria Oskarson (red) Fragment. Göteborgs universitet: SOM-institutet

Stensöta, Helena (2014) ”Kartellpartiteorin ur ett genusperspektiv”.

Statsvetenskaplig Tidskrift 116(2) s. 73–94.

Strömbäck, Jesper, Djerf-Pierre, Monika & Adam Shehata (2013) The Dynamics of Political Interest and News Media Con- sumption: A Longitudinal Perspective. International Journal of Public Opinion Research 25 (4) s. 414–435.

Thue, Fredrik W. (1997) Empirisme og demokrati. Norsk sam- funnsforskning som etterkrigsprosjekt. Oslo: Universitetsforlaget.

273

Medborgarskap och delaktighet

SOU 2016:85

Weibull, Lennart (2006) ”Finns det fortfarande en partipress?” i Holmberg, S & L Weibull (red) Du stora nya värld. Göteborgs universitet. SOM-institutet.

Wide, Jessika (2015) ”Partitypologier” i Hagevi, M (red) Partier och partisystem. Lund: Studentlitteratur.

274

Högskola och livslångt lärande

– vilken roll bör högskolan spela

för att svara mot kunskapssamhällets behov av kompetensutveckling?

Lars Haikola

Den svenska högskolans syfte

Fyra syften med högre utbildning

Högskolan har av tradition flera syften. Dessa fångas väl i ett citat av dåvarande utbildningsministern ur ett förarbete till den stora hög- skolereformen 1993:

Högskoleutbildning har olika syften, dels examensinriktad som förbe- reder för mer eller mindre preciserad yrkesverksamhet utanför hög- skolan eller för forskarutbildning, dels allmänt kompetenshöjande studier som fortbildning och vidareutbildning eller individuell utveckling.1

Fyra syften kan identifieras:

Yrkesutbildning

Forskarutbildning

Fortbildning och vidareutbildning

Individuell utveckling

1 Ds 1992:1, s. 36.

275

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

Dessa syften är sedan länge etablerade och självklara, både politiskt och inom högskolan, även om de getts olika uttryck i lagstiftningen under de senaste femtio årens omfattande högskolereformer. Att fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling, livslångt lärande2 är en av högskolans uppgifter är således okontroversiellt.

Den svenska högskolans särdrag öppnar för kompetensutveckling

Högre utbildning expanderar över hela världen och Sverige karak- teriseras av samma utvecklingsdrag som övriga länder. Men – den svenska högskolan har också särdrag varav några påverkar fort- och vidareutbildning. Dessa är:

Den svenska högskolan är – unikt – bred

Den svenska högskolan är kursbaserad

Den svenska arbetsmarknaden är långt avreglerad; få legitima- tionsyrken medför få legitimationsutbildningar.

Att högre utbildning är avgiftsfri i Sverige är också ett viktigt drag

– som delas med framför allt våra nordiska grannländer.

Den svenska högskolan är bred

1977 genomfördes en genomgripande reform av den svenska hög- skolan. En viktig förändring bestod i att stora utbildningsområden som tidigare funnits utanför universitet och högskola nu integrera- des i den ordinarie högskolevärlden. Hit hörde framför allt de stora lärarutbildningarna och de korta och medellånga vårdutbildningar- na och senare även korta ingenjörsutbildningar. Socionomutbild- ningen och journalistutbildningen är andra exempel på yrkesutbild- ningar utan akademisk tradition som infogades i den nya breda högskolan. (Detta medförde också att från 1977 har högskolan haft kvinnlig majoritet av studenter.) Också de konstnärliga utbildning- arna integrerades i högskolan. Många länder i omvärlden har genom- fört liknande reformer – polytechnics har uppgraderats till univer-

2 Flera olika termer för livslångt lärande har använts i olika tider. I denna artikel används de synonymt.

276

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

sitet och yrkeshögskolor har närmat sig universitet och högskola – men få reformer har varit lika långtgående som i Sverige. Så orga- niseras t.ex. lärarutbildning och sjuksköterskeutbildning i Danmark än i dag utanför universitetsvärlden och Finland upprätthåller en tydlig skillnad mellan universitet och yrkeshögskola. Den breda svenska högskolan skapar naturligtvis förväntningar på motsvaran- de bredd när studenterna återkommer för fort- och vidareutbild- ning och kompetensutveckling.

Den svenska högskolan är kursbaserad

Med nästa stora högskolereform 1993 följde att utbildningslin- jen/programmet ersattes av kursen som basenhet i utbildningen. Högskoleförordningen stadgar att all utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska bedrivas i form av kurser med tillägget att kurser får sammanföras till utbildningsprogram.3 Men grunden är alltså kursen och det kursbaserade systemet och möjligheten att bygga sin egen examen skiljer Sverige från omvärlden. Normalfallet i högskole- världen är att studenten studerar på ett program som omfattar tre till fem år vilket sedan ligger till grund för framtida yrkesverksam- het.

Det kursbaserade utbildningssystemet skapar stor flexibilitet.

Det är lätt för studenter att ”prova på” högre utbildning med den lägre tröskel som kursen innebär bredvid programmet. Det stora ut- budet av kurser som kan sökas av personer som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för fort- och vidareutbildning. Den svenska högskolan har med sitt kurs- baserade system stora fördelar framför programinriktade utbildnings- system som ofta nödgas bygga särskilda system för att tillgodose behoven av fort- och vidareutbildning.4

3SFS 1993:100, 6 kap 13 §.

4Det finns också tydliga svagheter med det kursbaserade systemet, men dessa svagheter har liten påverkan på fort- och vidareutbildning.

277

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

Den svenska arbetsmarknaden är långt avreglerad; få legitimationsyrken medför få legitimationsutbildningar

Sverige har få yrken som i lag reglerar vad som krävs för att få arbeta i yrket. De yrken som trots allt är reglerade finns inom hälso- och sjukvården men numera hör även läraryrken dit. I flera andra europeiska länder är regleringen av såväl yrke som yrkestitlar betyd- ligt mer omfattande än i Sverige.5 Den avreglerade arbetsmarknaden får konsekvenser för utbildningen. För utbildningar som leder till reglerade yrken är kopplingen mellan utbildning och arbetsmarknad stark (tydligast i läkarexamen – läkarlegitimation/läkaryrke), medan övriga utbildningar blir vägar som kan leda till många olika yrken och präglas av svag koppling. Det medför också att kompetens- utvecklingen för ett visst yrkesområde blir öppnare och att yrkes- växling underlättas.

Sammantaget gör dessa särdrag i svensk högskola att den genom sin breda, kursbaserade utbildning som verkar mot en avreglerad arbetsmarknad på ett flexibelt sätt kan utnyttjas för fort- och vidare- utbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande i större ut- sträckning än i andra utbildningskulturer, som har en mer exklusiv syn på vad som hör till högskolan, som organiserar utbildningen i fleråriga program och som verkar mot en reglerad arbetsmarknad.

En delförklaring till denna öppenhet är att den svenska hög- skolan faller in i den starka folkbildningstradition som präglar hela Norden. I Sverige och Norden är trösklarna låga för tillgång till kun- skap och kompetensutveckling vilket utgör ett betydande värde för ett samhälle som allt oftare och med allt större giltighet kallas ett kunskapssamhälle.

De formella och organisatoriska förutsättningarna för vuxnas livslånga lärande är alltså goda i Sverige. Innan formerna för och den faktiska omfattningen av fort- och vidareutbildning i högskolan beskrivs ska det ökade behovet av kompetensutveckling belysas.

5 Ds 2003:4, s. 53–55.

278

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

Samhällets ökade behov av fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande

Några röster om ökat behov

Det moderna samhället och arbetslivet har ett starkt ökat behov av kontinuerlig kompetensutveckling. Arbetslivet blir alltmer kunskaps- intensivt och kräver uppdaterad kunskap. Strukturomvandlingen som drivs av digitaliseringen är kraftig och snabb – yrkesarbetande får räkna med att karriärväxla kanske mer än en gång under sitt yrkesliv. Befolkningens utbildningsnivå stiger hela tiden samtidigt som ett längre aktivt yrkesliv kan förutses. Inte minst för individen blir det allt viktigare att utvecklas i sitt arbete eller för ett nytt arbete för att känna den tillfredsställelse som ett längre liv, inklusive längre arbetsliv, kräver.

Digitaliseringskommissionens sammanfattande rapport anför under rubriken Strategiska områden:

Samhällsutvecklingen kommer kontinuerligt att ställa krav på individens digitala kompetens i alla delar av livet. Livslångt lärande, utbildning, kompetensutveckling och omskolning blir allt viktigare för individer, företag och samhälle. 6

TCO har i rapporten Ny kunskap för nya jobb. Eftergymnasialt ut- bildningsutbud för yrkesverksamma kraftfullt pläderat för det ökade behovet av fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande.7 I rapporten påpekas att årligen omsätts 20 procent av alla arbetstillfällen – dvs. 450 000 jobb försvinner och lika många tillkommer. Den kunskapsintensiva delen av arbetslivet ökar konti- nuerligt vilket medför att andelen jobb som förutsätter högskole- utbildning ökar medan andelen jobb med lägre utbildning minskar. Detta gäller tydligast inom den kunskapsintensiva tjänstesektorn och tekniksektorn men ingen bransch är oberörd av den förändring som teknifiering och digitalisering innebär.

6SOU 2015:91.

7TCO (2015).

279

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

Tillgång och efterfrågan

Både efterfrågan och tillgång på högskoleutbildade har ökat kraftigt de senaste decennierna och beräknas fortsatt öka.

Källa: Rapport 2015:4, UKÄ8

Alltfler högskoleutbildade tillförs arbetsmarknaden. Sedan 1991/92 har antalet examinerade per år vid högskola mer än fördubblats till 2014/15, från 31 600 till 67 900 personer. Antalet examina har ökat ännu mer, från 32 100 till 80 900 examina.

8 UKÄ (2015) fig. 51.

280

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

9

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0

Examinerade

 

Examina

 

Förstagångsexaminerade

 

 

Tillskottet av högskoleutbildade överstiger antalet pensionerade med högskoleutbildning, dvs. utbildningsnivån på arbetsmarknaden ökar konstant och sprider sig till alltfler branscher. De högskoleutbildade som tillkommer i dag har dessutom en längre högskoleutbildning än gårdagens generation. Den tendens som visas i figur 3 nedan har fortsatt efter 2013.

9 UKÄ (2016c) fig. 16.

281

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

10

Sverige och Europa

Andelen i befolkningen med minst tre års högskoleutbildning har ökat i alla länder inom OECD-området – under perioden 2001 – 2011 med i genomsnitt 53 procent. Sverige har ökat något mer än OECD-genomsnittet, men är också mer beroende än många andra länder av att utnyttja sitt läge som kunskapsnation och en nation som bygger sin konkurrenskraft på hög förädling av kunskap. EU har i ”Moderniseringsagendan” angett att fler ungdomar bör genom- föra högre utbildning, då 35 procent av arbetstillfällena i EU 2020 kommer att kräva högre kvalifikationer – mot dagens 26 procent.11

Debatten om livslångt lärande och kompetensutveckling har varit omfattande i Europa men svagare i Sverige. Detta kan, åtminstone delvis, bero på att Sverige har haft ett bättre utgångsläge än andra länder. Den svenska högskolans organisation och utbud är väl anpassat

10UKÄ (2014) fig. 23.

11Europeiska unionen (2011).

282

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

för fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande.

Ökat tryck på högskolan

Den allt högre utbildningsnivån illustrerar naturligtvis samhällets ökade behov av kunskap och högre utbildning men den visar också att detta behov accelererar, dvs. behovet av kompetensutveckling är högt och ökande. Därtill kommer att när en allt högre andel av be- folkningen vid sitt inträde på arbetsmarknaden har en högskole- examen så måste den nödvändiga fort- och vidareutbildningen utgå ifrån och bygga vidare på denna nivå. Detta innebär att alltmer av fort- och vidareutbildning måste bestå av högre utbildning. Av under- sökningar om vilka som söker sig till fort- och vidareutbildning framgår också att individer som genomfört högskoleutbildning är mer benägna att söka sig till högskolan igen för kompetensutveck- ling.12 Trycket på högskolan att erbjuda fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och engagera sig i livslångt lärande kommer således att öka både från samhälle och individ.

Utbildningsutbudet för livslångt lärande

Det är inte bara grunddragen i högskolans organisation som är till gagn för livslångt lärande utan också ett stort antal utbildningsform- er förstärker detta. De redovisas här under fyra olika rubriker

Fristående kurser, distanskurser, deltidskurser

Fort- och vidareutbildning – kompetensutveckling, livslångt lärande

Återkommande utbildning – vilka återkommer till högskolan?

MOOCs.

Dessa rubriker speglar inte kategorier av utbildning som exkluderar varandra. Tvärtom är överlappningen mellan kategorierna stor.

12 Se t.ex. SCB (2014)

283

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

Fristående kurser, distanskurser, deltidskurser

Eftersom kursen utgör basenheten i hela högskolan så är utbudet av kurser mycket stort. Den utbildningsform som fr. a. lämpar sig för livslångt lärande är den fristående kursen som definieras av att ges fristående, dvs. ej bundet till ett flerårigt program. Fristående kurs- er som ges som distansutbildning och som ges på deltid är naturligtvis särskilt väl anpassade för att nyttjas i vuxnas livslånga lärande. Distans- studier är en stor och etablerad studieform där Sverige kan bygga på en stark tradition – grundlagd långt före it-samhället och digitali- seringen. Det är i dag svårt att definiera vad som utgör distansutbild- ning – bestämningen av detta begrepp har förskjutits kraftigt under den starka och snabba utveckling som distansutbildningen med stöd av it genomgått. Varje lärosäte klassificerar själv vad som utgör distansutbildning utifrån bestämningen ”utbildning där lärare och studenter i huvudsak är åtskilda i tid och rum”.

Några fakta:13

2013 gavs 14 000 fristående kurser

2013 fanns 70 000 helårsstudenter på fristående kurser

Utbudet av fristående kurser har fördubblats under tjugo år (1993–2013), men har minskat under senare år

Andelen av kursutbudet som består av korta kurser (< 30="" hög-="" skolepoäng)="" följer="" samma="" utveckling,="" dvs.="" först="" fördubblas="" antalet="" korta="" kurser="" för="" att="" under="" senare="" år="">

Humaniora och samhällsvetenskap dominerar kursutbudet

50 procent av fristående kurser på campus ges på deltid

30 procent av fristående kurser ges på distans

80 procent av fristående kurser på distans ges på deltid

Höstterminen 2014 fanns 73 400 distansstudenter, dvs. 21 pro- cent av totala antalet studenter

Kvinnor dominerar (också) gruppen distansstudenter

13 SOU 2015:70 och Högskoleverket (2011).

284

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

Distansstudenterna karakteriseras av att vara äldre studenter med lågutbildade föräldrar

De flesta distansstudenter har tidigare erfarenhet av högskole- utbildning.

Utbudet av kurser som kan läsas fristående är stort – 14 000. (Enligt en vidare tolkning t.o.m. ännu högre – 27 600 fristående kurser 2013.)14 Som påpekats torde ett så omfattande utbud av kurser vara unikt i den internationella högskolevärlden. Antalet fristående kurser har också växt mycket kraftigt – fördubblats – senaste tjugo åren, men denna trend bröts 2010/11 då det politiska påbudet att studenter bör läsa mer sammanhållna program med tydlig yrkesin- riktning stärktes, samtidigt som studenterna själva i ökad utsträck- ning eftersträvade programformen. Ändå utnyttjas fristående kurser av 70 000 helårsstudenter, dvs. knappt trettio procent av alla studen- ter. Det är framför allt inom humaniora och samhällsvetenskap som utbildningen av tradition organiseras i form av fristående kurser.

Fristående kurser som ges som distansutbildning och som ges på deltid är naturligtvis särskilt väl anpassade för att nyttjas av vuxna som befinner sig i arbetslivet, ofta på avstånd från en högskola. Med trettio procent av kursutbudet på distans och åttio procent av dessa på deltid så finns goda möjligheter att nyttja utbudet för kom- petensutveckling i det livslånga lärandet.

Det är välkänt att högre utbildning domineras av kvinnor – rela- tionen har länge varit cirka 60–40 till kvinnors fördel. Men inom distansutbildning är den kvinnliga dominansen ännu större. Dessa studenter är – inte oväntat – äldre än campusstudenter och karak- teriseras också av att vara otraditionella studenter med lågutbildade föräldrar. Trots detta har distansstudenter oftast redan en hög- skoleutbildning – de har läst på högskolan innan de började med distansstudier. ”Det innebär att distansutbildningens betydelse är större för det livslånga lärandet än för att bredda rekryteringen till högskolan.”15

14Det finns administrativt/tekniska problem med att definiera vad som är en fristående kurs

– registrerade data medger bara att identifiera kurs oavsett om det är en fristående kurs eller en programkurs. I betänkandet används två olika definitioner av fristående kurs. Se SOU 2015:70 s. 113, 164–165.

15Högskoleverket (2011) s. 6.

285

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

Det finns också ett mindre antal program (oftast ett- eller ett och ett halvt åriga, 60–90 högskolepoäng) som utgör ett slags på- byggnadsutbildning som kan ses som fort- och vidareutbildning. Dessa program finns i huvudsak inom vård- och lärarutbildningar. (Utbildning till specialistsjuksköterska, barnmorska, psykoterapeut, speciallärare, specialpedagog.)

Digitaliseringen har gett distansutbildningen en ny dimension och en kraftig skjuts framåt. Webbaserade lärplattformar har utvecklats, standardiserats och utnyttjats först för just distansstudier, men efter- hand också för gängse campusutbildning. Denna process har suddat ut gränser mellan traditionell campusutbildning och distansutbildning. De digitala verktygen har visat sig användbara för all utbildning – oavsett distributionsform – vilket återspeglas i uttrycken ”dual mode” och ”blended learning”. Utbyggnaden av bredband och annan infra- struktur är naturligtvis också nödvändiga villkor för utvecklingen av högre utbildning. Digitaliseringen av högre utbildning omfattar således mycket mer än en utökad distansutbildning.16

Sammantaget är det tydligt att utbudet av högre utbildning som lämpar sig för livslångt lärande, i form av fristående kurser och kurser på distans och deltid, är mycket stort. Fristående kurser, distans- utbildning och distansstudenter har ökat kraftigt senaste tjugo åren men minskat de senaste åren.

Fort- och vidareutbildning – kompetensutveckling och livslångt lärande

Det är i viss mån möjligt att mäta omfattningen av fort- och vidare- utbildning även om det innebär betydande definitionsproblem. Den enda registrerade basenheten är – som angetts – kurs utan att det anges om kursen är fristående, ingår i ett program eller utgör en fort- och vidareutbildningskurs. Det senare utgör ett syfte med kursen som egentligen enbart kan registreras i studentens huvud. Samma kurs kan läsas av en annan student inom ett program och med annat syfte. Men om man approximerar att en fort- och vidareutbildnings- kurs karakteriseras av att ges på deltid (<75 procent)="" och="" att="" kurs-="" deltagarnas="" medianålder="" är="">35–65 år så framgår att:17

16Utvecklingen av distansutbildning i svensk högskola kan följas i Högskoleverket (2011).

17Denna definition används i SOU 2015:70 s. 185. Också fakta är hämtade därifrån.

286

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

Antalet fort- och vidareutbildningskurser, inom det totala utbudet av fristående kurser, har ökat under en tjugoårsperiod (1993–2014) från att utgöra 18 procent till 27 procent.

Fort- och vidareutbildningskurser består mest av korta kurser (<30>

Andelen fort- och vidareutbildningskurser på avancerad nivå är liten men stabil

Fort- och vidareutbildningskurser finns i lika stor utsträckning på campus som på distans

De flesta fort- och vidareutbildningskurserna finns inom huma- niora, lärarutbildning och hälso- och sjukvårdsutbildningar – men alla har minskat under senare år.

 

18

1 200

 

1 000

Hum

 

Ped

800

 

 

Hälso

600

Sam

400

Natur

 

 

Tekn

200

Tjänst

 

0

Lant

 

Det finns således ett gott utbud av vad som kan karakteriseras som fort- och vidareutbildningskurser – mer än var fjärde fristående kurs är en fort- och vidareutbildningskurs, och – inte oväntat – är detta i

18 SOU 2015:70 s. 188.

287

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

huvudsak korta kurser som ges både på campus och på distans. Men man kan ifrågasätta om den ambition som ligger i fort- och vidareutbildning uppnås när en så liten andel av kurserna ges på avancerad nivå. Ännu mer kritiskt är den dramatiska minskningen av fort- och vidareutbildning inom de två yrkesområden som redan i dag har en bristande kompetensförsörjning – lärare/skola och vård- området.

Återkommande utbildning – vilka återkommer till högskolan?

Det finns god kunskap om i vilken mån studenter återkommer till högskolan efter sin första utbildningsperiod.19 Kunskapen bygger på en omfattande undersökning av alla nybörjare i högskolan under 20-årsperioden 1978/79–1997/98 som följts till 2009. Totalt rör det sig om mer en miljon individers studiemönster.

Mer än 40 procent har återkommit till nya högskolestudier efter en första avslutad studieperiod. Bland kvinnorna har hälften åter- kommit och bland männen en tredjedel

En stabil andel om tio procent av en nybörjarkull återkommer för studier om högst en termin

Benägenheten att återvända till en ny studieperiod är högst bland nybörjare inom området vård och omsorg

En majoritet av de män som tagit examen inom teknikområdet byter inriktning vid den andra studieperioden

Det finns inte någon tids- eller åldersgräns för att återvända till högskolestudier.

Det är slående hur tydliga skillnader som råder mellan kvinnors och mäns studiemönster. Mäns och kvinnors studieval är olika redan från start – män studerar genomgående en längre period under sin första studietid än kvinnor som väljer kortare utbildningar. Detta kan delvis, men ej helt, förklara varför kvinnor återkommer till studier i högre utsträckning.

19 Högskoleverket (2012).

288

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

Av de tio procent som studerar högst en termin har cirka 85 pro- cent varit registrerade på fristående kurser, varav nästan hälften inom ämnesområdet juridik och samhällsvetenskap. En-terminsstudenter- na är betydligt äldre än övriga studenter. Mycket talar för att de studerar någon kurs av fortbildnings- eller bildningsskäl.

Vård och omsorg utgör det största området för studenter som återkommer till utbildning och detta är ett stort och kvinnodomi- nerat området. Dock hade cirka en fjärdedel av både kvinnor och män bytt inriktning där området vård och omsorg samt undervis- ningsområdet var vanligast bland kvinnor och det tekniska området bland män.

Bilden av återkommare till högskolan speglar också hur arbets- marknaden tar olika ansvar för fort- och vidareutbildning. Inom vissa områden finns påbyggnadsutbildningar, framför allt inom vårdom- rådet. De tre examina som finns på avancerad nivå inom vårdområdet (specialistsjuksköterske-, barnmorske-, psykoterapeutexamen) för- klarar till stor del varför vårdområdet är det vanligaste området att återvända till. Andelen som har återkommit för en ny studieperiod är lägst inom området medicin och odontologi vilket kan förklaras av att läkarnas specialistutbildning inte sker inom högskolan. Samma fenomen gäller inom teknikområdet där den företagsinterna fort- bildningen är omfattande. Det framgår också att en betydande andel studenter återkommer till högskolan för kompetensväxling, dvs. de studerar en helt ny inriktning. Detta gäller bland annat undervis- ningsområdet – trots att det här också erbjuds påbyggnadsutbild- ningar på avancerad nivå (speciallärare, specialpedagog).

Det tycks inte finnas någon tids- eller åldersgräns för att åter- vända till högskolestudier. Det framgår t.ex. av att bland de personer som tog examen före 1977 var det cirka 1 100 som återvände för en andra studieperiod läsåren 2005/06–2009/10, dvs. 30 år eller mer efter den första studieperioden. Mer än hälften var då över 60 år.

Sammantaget står det klart att en betydande andel av Sveriges befolkning nyttjar högskolan i sitt livslånga lärande.

289

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

MOOCs

MOOCs – Massive Open Online Courses – ses ibland som digita- liseringens frälsning av den högre utbildningen som kommer att revolutionera högskolan på samma sätt som handeln revolutionerats av Amazon, skivindustrin av Spotify och transportnäringen av Uber.

MOOCs kan grovt definieras som öppna och lätt tillgängliga storskaliga kurser med internet som plattform. Kurserna vänder sig oftast mot en mycket bred publik, är i allmänhet avgiftsfria och med fritt tillträde. En enda MOOC kan i extremfallet genomföras av hundratusentals användare simultant, vilket ställer stora krav på teknik, pedagogik och kvalitetskontroll – i synnerhet om kurserna ger formella akademiska meriter.

MOOC slog igenom i USA men har inte fått samma starka genomslag i Europa och ännu mindre i Sverige. Skälen till olika genomslag kan finnas i förutsättningarna för högre utbildning i respektive kulturer. I USA är merdelen av utbildningen organiserad i fleråriga program och avgiftsbelagd. Då framstår det som en nästan revolutionär förändring att välrenommerade lärosäten erbjuder korta- re kurser gratis. Konstrasten är särskilt stor mot Sverige där det av tradition varit förhållandevis enkelt att få tillträde till en fristående kurs – på heltid, deltid, kvällstid eller distans – och som alltid varit avgiftsfri. För svenska förhållanden ligger snarast det revolutionära i att MOOC inte kräver förkunskaper. Det blir möjligt för en kurs- deltagare att komma förbi hela den komplexa antagnings- och urvals- processen som annars gäller för tillträde till högre utbildning i Sverige.

Utvecklingen av MOOC har utanför Sverige gått mycket snabbt och flera plattformar för att distribuera MOOCs har utvecklats. Några av dessa drivs som icke-kommersiella verksamheter medan andra är kommersiella till sin karaktär. Oavsett kommersiell status organiseras MOOCs vanligen så att ett universitet står för kursens akademiska innehåll medan plattformsföretaget står för de tekniska lösningarna. Denna ansvarsfördelning hindrar inte att universitet ibland varit grundare av plattformsföretaget. Dominerande plattfor- mar är de amerikanska Coursera, edX, Udacity och den nya brittiska plattformen FutureLearn, men de kvantitativt största satsningarna görs i Kina och Indien, oftast i samarbete med någon av de etable- rade amerikanska plattformarna. MOOCs växer även i Sydkorea, Japan, Australien, Afrika, Brasilien och arabvärlden.

290

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

Det är svårt att följa aktuella siffror angående hur många MOOCs som ges och hur många som tar del av dem. Beträffande Sverige visar en aktuell rapport från Universitetskanslersämbetet att 2014 fanns 64 000 deltagare anmälda till MOOCs vid svenska universitet och drygt 150 000 år 2015 fördelat på elva MOOCs som ges av sex läro- säten.20 Det är tveksamt om svenska lärosäten får använda sina an- slagsmedel till MOOCs men det finns i dag ett förslag från Univer- sitetskanslersämbetet att genom ändring i högskoleförordningen göra det möjligt för svenska lärosäten att inrätta MOOCs som en särskild utbildningsform vid sidan av den ordinarie högskoleutbild- ningen.

MOOCs har betydande fördelar som karakteriseras av:

Öppenheten

inga förkunskapskrav

utan kostnad – för kursdeltagaren

distribueras till många

”folkbildning” – ett demokratiskt drag

Utveckling av högre utbildning

Marknadsföring – stärker lärosätets status och internationella anseende

Breddning i studentrekryteringen

Förstärkning av samverkan med samhället

Learning Analytics – skapar kunskap om lärande.

Det som i huvudsak driver svenska lärosäten att utveckla och ge ut- bildning i form av MOOCs är marknadsföring av lärosätet och att MOOCs tydligt bidrar till utveckling av hela den högre utbild- ningen (i enlighet med vad som ovan anfördes angående svårigheten att skilja på distansutbildning och campusutbildning – all utbildning utvecklas genom blended learning och i dual mode.)

Debatten om MOOC har varit mycket polariserad. Liksom det finns mycket starka företrädare för MOOC som menar att MOOC

20 UKÄ (2016a) s. 17 och 19.

291

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

kommer att revolutionera högre utbildning, så finns det skarpa kritiker. De kritiska punkter som anförs mot MOOCs är:

Kostnaderna – det är dyrt att utveckla MOOCs

Oklar finansieringsmodell

Svag kvalitetssäkring och svag kvalitet

Svag genomströmning.

MOOCs är gratis för studenten – men inte för lärosätena. Att ut- veckla en MOOC är en resurskrävande verksamhet som kan uppgå till en miljon kronor per kurs utöver lärartiden.21 Det råder ännu oklarhet om hur MOOCs ska finansieras långsiktigt. Till en del har lärosätena och plattformarna börjat ta ut avgifter, som dock är mycket lägre än för motsvarande campusutbildning. Det är särskilt vanligt att examination och kurscertifiering är förknippade med en kost- nad för kursdeltagaren. Dessa avgifter kan dock inte på långt när finansiera utveckling och drift av hela MOOCs-utbudet.

De stora plattformarna drivs både kommersiellt och icke-kom- mersiellt. Eftersom mycket stora investeringar görs i plattformar på kommersiella grunder måste man anta att finansiärer kan se en hållbar affärsmodell avseende MOOCs. En misstanke har därför uppstått att de stora plattformarna under ett ingångsskede drivs gratis för nyttjaren för att på detta sätt bygga en stor databas av välutbildade och intressanta ”kunder”. Denna databas har därefter ett stort kom- mersiellt värde. Likheten med finansieringen av Facebook, Linkedin, etc. är uppenbar. Denna kritik förstärks när den kopplas till det nya fenomenet Learning Analytics. MOOC-plattformarna är totalt inte- grerat i elektroniska nätverk och genererar därmed avsevärda mäng- der data om studenters lärande och beteende i undervisningssitua- tionen vilket kan användas inom forskning om lärande. Detta medför risker av etisk karaktär och kan vara integritetskränkande, men framför allt kan Learning Analytics ges en kommersiell tillämpning och öka risken för en monopolliknande marknad inom högre utbild- ning.

Dessa ibland spekulativa teorier om hur MOOC-plattformarna finansieras ger lätt ett konspiratoriskt intryck. Man måste dock vara

21 Enligt det enkätresultat UKÄ redovisar i UKÄ (2016a) s. 45.

292

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

klar över att högskolan i dag utgör en mycket stor sektor som fort- farande växer över hela världen och som omsätter mycket stora sum- mor – i Sverige 77 miljarder kronor 2015. Att det finns kommersiella inslag i en så stor och växande verksamhet som högre utbildning är ofrånkomligt.

Slutsats

Svensk högre utbildning har ett starkt utgångsläge genom sin flexibla organisation av utbildning i form av kurser och genom sin folkbild- ningstradition. I andra länder bedrivs ofta fort- och vidareutbild- ning, kompetensutveckling och livslångt lärande utanför högskolan i en annan organisation. Utbudet av högre utbildning som lämpar sig för livslångt lärande, både i form av fristående kurser och kurser på distans och på deltid, är mycket stort. Distansutbildningen och distansstudenterna har ökat kraftigt de senaste tjugo åren men har minskat under de senaste åren. Den del av utbildningsutbudet som kan identifieras som fort- och vidareutbildning är också stort. Men man kan vara kritisk till den nedgång – från en hög nivå – som skett de senaste åren och tveksam inför om det är rätt områden som domi- nerar fort- och vidareutbildningen. Fyrtio procent av nybörjar- studenter återkommer till högre utbildning vilket tyder på att hög- skolan fungerar som en arena för fort- och vidareutbildning men även för kompetensväxling. Skillnaderna mellan hur kvinnor och män nyttjar högskolan för återkommande utbildning är slående. MOOCs är ett symptom på den högre utbildningens efterfrågan och status, men ej en lösning på högskolans problem att upprätthålla och ut- veckla högre utbildning för en allt större andel av befolkningen. MOOCs driver på den högre utbildningens tekniska och pedago- giska utveckling. Detta sker genom att utnyttja digitaliseringens mycket kraftiga möjligheter, men dess baksidor måste bevakas.

293

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

Vad är högskolans bidrag till det ökade behovet av kompetensutveckling?

Inledningsvis anfördes fyra grundläggande uppgifter för högskolans utbildning:

Yrkesutbildning

Forskarutbildning

Fortbildning och vidareutbildning

Individuell utveckling.

Det är svårt att prioritera mellan dessa uppgifter men det står klart att examensinriktad programutbildning av unga människor, och som förbereder för ett yrkesliv, utgör stommen i högskola och univer- sitet över hela världen – så även den svenska högskolan. Detta gäller trots att den svenska högskolan skiljer sig från omvärlden genom att i grunden vara kursbaserad. Det kursbaserade systemet har en betydande styrka i den flexibilitet det skapar för studenten och för lärosätena. Detta system skapar gynnsamma förutsättningar för livs- långt lärande genom att en så stor andel av det totala utbildnings- utbudet är tillgängligt i form av fristående kurser, ytterligare för- stärkt av att så stor andel utgöres av kurser på deltid och distans. Högskolans utbildningar utnyttjas också i hög grad av vuxna och yrkeslivsarbetande för återkommande utbildning.

Sverige – med ett folk i utbildning

Sverige är ett av de länder som investerar mest i utbildning och livs- långt lärande – detta beläggs i flera internationella studier.22 Studier visar också att svenska folket är ett folk i utbildning. Sverige, till- sammans med nordiska grannländer, har det högsta deltagandet av alla OECD-länder i utbildning av vuxna (65–67 procent) – OECD- genomsnittet är bara hälften så högt.23 Men, högskolan är inte den enda utbildningsanordnaren av fort- och vidareutbildning på tertiär nivå. I själva verket bedrivs kompetensutveckling och personalut-

22Se t.ex. OECDs rapporter Education at a Glance, senaste utgåva 2015, OECD (2015).

23SCB (2013).

294

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

bildning i huvudsak utanför högskolan. Detta illustreras av en under- sökning om vuxnas lärande från SCB 2014 där det visas att merdelen av all kompetensutveckling och fort- och vidareutbildning sker i form av internutbildning inom företag, myndigheter och andra arbets- organisationer.24 SCB skiljer i undersökningen på formell utbild- ning, dit högskolan räknas, och informell utbildning. 3,5 miljon indi- vider – 72 procent av den vuxna befolkningen – genomförde någon typ av formell eller informell utbildning under undersökningsperio- den – till helt övervägande del inom informell utbildning, oftast som personalutbildning på arbetsgivarens bekostnad. Det kan före- komma att högskolan är engagerad för sådant uppdrag men detta sker endast i liten omfattning. Rapporten visar också att högskole- utbildade är mer benägna till kompetensutveckling än andra grupper.

Livslångt lärande – individens behov

Den öppenhet och den flexibilitet som präglar den svenska hög- skolans kursbaserade system, och som möjliggör fortbildning och vidareutbildning, är ett starkt system för livslångt lärande, men det är användbart främst för individen. Detta framstår också som stats- makternas intention med fortbildning och vidareutbildning när stats- rådet i propositionen Ny värld – ny högskola säger att

… universitet och högskolor har ett stort ansvar när det gäller att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda sig eller vidareutbilda sig.25 (Min kursivering.)

Hela det stora utbildningsutbud som högskolan erbjuder i form av fristående kurser, på deltid och distans, utgör ett erbjudande för individen att fortbilda eller fortsatt bilda sig och förutsätter att indi- viden initierar sin egen kompetensutveckling genom en ordinarie ansökan om högskoleutbildning. I viss mån avspeglar det faktiska utbildningsutbudet också att högskolan baserar fort- och vidare- utbildningsutbudet på individens önskemål och behov. Det utbild- ningsutbud som lämpar sig och nyttjas för fort- och vidareutbildning domineras av humaniora. Inom denna kategori finns stora språk- utbildningar men ligger i övrigt inte centralt inom arbetsmarknadens

24SCB (2014).

25Prop. 2004/05:162 s. 88.

295

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

behov av kompetensutveckling. Dock måste beaktas – ovan anfört

– att de olika arbetsmarknadsområdena har olika traditioner för sin egen kompetensutveckling och tar ansvar för sina egna kompetens- utvecklingsbehov på olika sätt – ibland med stöd av högskolan, ibland inte. Individens engagemang för sitt eget livslånga lärande och högskolans förmåga att möta detta behov är vitalt för att individen ska kunna fungera som medborgare i ett modernt kunskapssam- hälle. Individens engagemang och högskolans förmåga utgör också villkor för att Sverige ska kunna upprätthålla status som kunskaps- nation – men det räcker inte.

Under rubriken Det moderna samhällets ökade behov av fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande ovan har samhällets och arbetslivets starkt ökade behov av kompetensutveck- ling betonats. Denna – mycket stora – utmaning kan inte mötas genom enbart individuella initiativ. När företag, myndigheter och andra arbetsorganisationer har behov av fortbildning och vidare- utbildning för att systematiskt kompetensutveckla sin personal så är högskolans organisation mindre väl anpassad. Som angetts är merdelen av högskolan organiserad för examensinriktad program- utbildning och cyklerna i sådan utbildning är i det närmaste tioåriga, vilket illustrerar högskolans behov av långsiktighet i all planering. För att tillgodose arbetsmarknadens behov av systematisk fortbild- ning och vidareutbildning av stora kohorter av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå men i övrigt har högskolan svårt att hantera den mycket kortare och snabbare process som krävs för fort- och vidareutbildning av en föränderlig arbetsmarknad. Högskolans flexibla kursbaserade organisation och stora kursutbud tar mer hänsyn till individens efterfrågan än arbetsmarknadens be- hov.

Ett ännu allvarligare hinder för att högskolan ska kunna svara mot samhällets och arbetslivets ökade behov av kontinuerlig kom- petensutveckling är finansiella.

Den svenska högskolan har – liksom i övriga världen – byggts ut i snabb takt. Stora resurser har tillförts men ej i en takt som mot- svarar utbyggnaden av utbildningsplatser. Den högskola som i dag omfattar 400 000 studenter bygger på ett Humboldt-ideal format för en liten exklusiv elit som möjliggör en nära och handledande rela- tion mellan student och lärare. I dagens massutbildande högskola, som lever efter ett högt och gott ideal men styrs av massutbildning-

296

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

ens realiteter, har kvalitetsbrister efterhand blivit alltmer uppmärk- sammade.

Det är inte realistiskt att tilltro högskolan förmågan att inom dagens ramar och med dagens organisation och inriktning växla upp sitt uppdrag om fort- och vidareutbildning så att det kan tillfreds- ställa det ökade behov som arbetsmarknadens systematiska kompe- tensutveckling kräver.

Det är möjligt för statsmakterna att ge högskolan ett annorlunda balanserat uppdrag – att vikta ned den traditionella examensinriktade campusutbildningen av unga människor för att i stället vikta upp fort- och vidareutbildning, men det är tveksamt om det finns en sådan vilja hos någon stark intressent – politiken, arbetsmarknaden, studenterna, högskolan. Det är tydligt att vad som bör vara hög- skolans huvuduppdrag ytterst är ett politiskt avgörande.

Uppdragsutbildning – arbetslivets behov

Den väg som kan beträdas är uppdragsutbildning. Uppdragsutbild- ning är inte en av de fyra klassiska uppgifterna för högskolan utan regleras genom särskild förordning.26 Av förordningen framgår att

”med uppdragsutbildning [avses] utbildning som anordnas mot av- gift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser.”27 Intentionen framgår tydligare i vad föredragande statsråd uttryckte i en proposition om uppdragsutbildning 1984:

… grunden för uppdragsutbildning inom det offentliga utbildnings- väsendet är behovet att fort- och vidareutbilda människor eller eljest utveckla deras kompetens som ett led i utvecklingen av de företag eller myndigheter där de är anställda.28 (Min kursivering.)

Av citatet framgår att det primärt är företagets eller myndighetens behov av högre kompetens som utbildningen syftar till.

Universitetskanslersämbetet har 2016 publicerat en rapport om uppdragsutbildning.29 Av denna framgår:

26SFS 2002:760.

27SFS 2002:760 § 2.

28Prop 1984/85:195 s. 12.

29UKÄ (2016b).

297

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

2014 gavs 1 770 poänggivande uppdragsutbildningar. Utbildning- ar som berörde skolan var i särklass störst

Kurser om 7,5 högskolepoäng var vanligast – mest på grundnivå

För icke poänggivande utbildning varierar omfattningen och typ av utbildning mycket mellan lärosäten. Den kan omfatta kurser, men också workshops och enstaka föreläsningar

Uppdragsutbildning ges oftast på deltid

Lärosätenas intäkter av uppdragsutbildning har varierat mellan 4,7 och 5,9 procent av utbildningsanslaget under perioden 2002–2014

Hälften av alla intäkter av uppdragsutbildning kommer från stat- liga myndigheter, fr. a. Skolverket

Företag köper uppdragsutbildning framför allt av de lärosäten som ger teknisk utbildning

Antalet kvinnor i uppdragsutbildning är större än antalet män.

Uppdragsutbildning är i dag av relativt liten omfattning och omfatt- ningen har heller inte förändrats mycket över senare år. Statliga myndigheter dominerar som uppdragsgivare, framför allt Skolverket.

Slutsats

Högskolan har en adekvat organisation och ett stort utbildnings- utbud som kan svara på individens behov av kompetensutveckling. Men – behovet av systematisk kompetensutveckling inom företag och det offentliga arbetslivet är stort och växande, och för att svara på detta behov är individens initiativ till livslångt lärande en nöd- vändig men inte tillräcklig förutsättning. För att svara på arbetslivets omfattande och systematiska behov av kompetensutveckling av ibland en hel arbetskår måste en annan utbildningsform – uppdragsutbild- ning – nyttjas. Som form är uppdragsutbildning mer lämpad än hög- skolans ordinarie utbildning främst genom att den skräddarsys för de behov beställaren/arbetsorganisationen uttrycker, men också för att den har betydligt kortare planeringshorisont än examensinriktad programutbildning – dock längre än den som erbjuds genom att enbart ta del av befintligt kursutbud. Kostnaderna för uppdrags-

298

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

utbildning bärs av beställaren – arbetslivet. Med de stora behov av systematisk kompetensutveckling på högskolenivå som både arbets- marknadens organisationer och statsmakterna signalerat för fram- tiden så kommer det inte att vara möjligt för högskolan att bära kostnaderna inom ramen för det normala anslagssystemet varför upp- dragsutbildning bör utgöra formen för sådan kompetensutveckling.30 Även givet en egen finansiering är det en utmaning för högskolan att klara en utökad uppdragsutbildning. Detta kommer att kräva strategiska beslut på ledningsnivå, en utvidgad organisation för syste- matisk uppdragsutbildning och att lärarkåren byggs ut för att kon- tinuerligt kunna svara mot uppdragsutbildningsbehoven. Det krävs också en fördjupad och systematisk samverkan mellan högskolan och arbetslivet för att högskolans uppdragsutbildning verkligen ska kunna svara mot arbetslivets behov. Flera aktuella undersökningar visar att både högskola och arbetslivet delar dessa slutsatser och har uttryckt höga ambitioner till fördjupat samarbete.31 De ökande behoven av kvalificerad kompetensutveckling är uppenbara och om inte högskolan organiserar sin verksamhet för att svara på behoven så kommer någon annan utbildningsorganisation, inom eller utom lan- det, att göra detta.

30Frågan kan komma att påverkas av tillkomsten av de individuella kompetensutvecklings- konton som arbetsmarknadens parter länge diskuterat.

31Se t.ex. UKÄ (2016b) och Svenskt näringsliv (2013).

299

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

SOU 2016:85

Referenser

Ds 1992:1 Fria universitet och högskolor

Ds 2003:4 Magisterexamen i internationell belysning

Europeiska unionen (2011) Modernisering av högre utbildning [COM (2011) 567 final]

Högskoleverket (2011) Kartläggning av distansverksamheten vid universitet och högskolor Rapport 2011:2R

Högskoleverket (2012) Studenternas studiemönster och totala studie- tider Rapport 2012:2R

OECD (2015) Education at a Glance

Prop 1984/85:195

Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola

SCB (2013) Den internationella undersökningen av vuxnas färdigheter

Tema Utbildning Rapport 2013:2

SCB (2014) Vuxnas deltagande i utbildning 2011/12 Temarapport 2014:3

SFS 1993:100 Högskoleförordningen

SFS 2002:760 Förordning om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor

SOU 2015:91 Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden. En sammanfattning av omvärldsanalys och presentation av betänkandets rekommendationer

SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år

Svenskt näringsliv (2013) Företagens syn på högre utbildning

TCO (2015) Ny kunskap för nya jobb. Eftergymnasialt utbildnings- utbud för yrkesverksamma 4/15. En undersökning om utbild- ningsutbudet för vidareutbildning i högskola och yrkeshögskola 2015-06-15

UKÄ (2014) Universitet och högskolor Årsrapport 2014, Rapport 2014:7

UKÄ (2015) Universitet och högskolor Årsrapport 2015, Rapport 2015:8

UKÄ (2016a) Öppna nätbaserade kurser (MOOCs) i svensk högskola. Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 2016:1

300

SOU 2016:85

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela …

UKÄ (2016b) Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor – Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 2016:8

UKÄ (2016c) Universitet och högskolor Årsrapport 2016, Rapport 2016:10

301

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

Lars-Olof Pettersson

Vilka konsekvenser får digitaliseringen för behovet av kompetens- utveckling bland vuxna? Ju snabbare förändringar inom arbets- och samhällsliv, desto tydligare blir behovet av nya kunskaper. Det kan handla om teoretiska kunskaper, praktiska färdigheter, kännedom om var information finns tillgänglig och inte minst förmåga att använda sig av sina lärdomar, vilka utgör delar av framtidens kom- petensbehov. Kunskap behövs för att klara det nya arbetslivets ut- maningar, men också för att vara en aktiv samhällsmedborgare.

Näringslivet måste för att klara den globala konkurrensen stän- digt förnya teknik, organisation och produkter. Individer, företag och offentlig sektor ställs inför stora utmaningar. Brist på kompetens försvårar, fördröjer och förhindrar en nödvändig digitalisering.

Förändringar i arbetsliv och samhälle är förvisso ingen ny före- teelse. Nya arbeten har alltid uppstått, gamla har trängts tillbaka eller försvunnit. Takten och omfattningen har emellertid skruvats upp.

En arbetsmarknad under förändring

Ett skäl till att behovet av livslångt lärande ökar är den snabba för- ändringen av arbetsmarknaden. Den har under det senaste seklet genomgått exceptionellt stora strukturella förändringar. Under 1900- talets första hälft handlade det främst om en övergång från jord- bruk till industri och därefter i allt större utsträckning till offentlig och privat tjänstesektor.

303

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

Källa: Lagerqvist, 2012.

Arbetskraften behövde flyttas från en sektor till en annan och i många fall krävdes utbildning för att klara det nya jobbet. Jordbruket har successivt spelat en allt mindre roll på svensk arbetsmarknad. Från att ha sysselsatt majoriteten av befolkningen i början av 1900-talet är dess andel nu nere i omkring 2 procent.

Industrin växte och nådde sin kulmen under 1960-talet, varefter andelen industrisysselsatta kontinuerligt minskat, delvis beroende på outsourcing av vissa verksamheter. Tjänstesektorn har vuxit, såväl den privata som den offentliga. Den privata tjänstesektorn är i dag dominerande på arbetsmarknaden. Över hälften av de förvärvsarbe- tande är sysselsatta inom privata tjänster, t.ex. handel, restauranger, hotell och revisionsbyråer. Den offentliga sektorn har på 50 år ökat från 15 procent av arbetsmarknaden till en tredjedel av den, sam- tidigt som arbetsmarknaden växt med över en halv miljon.1

Den här förändringen är bara en liten del av den revolution som svensk arbetsmarknad har genomgått. Inom varje sektor har också förändringens vindar varit starka. Yrken som tidigare var vanliga har ersatts av helt andra som kräver färdigheter som inte ens var möjliga

1 SCB, Arbetskraftsundersökningarna.

304

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

förr. År 1960 var de vanligaste yrkena förknippade med jord- och skogsbruk, handel, transport och verkstadsindustri. I dag är vård, skola och omsorg samt handel de helt dominerande yrkena.

Könssegregationen är fortfarande stor. Av undersköterskorna, det vanligaste yrket, är 93 procent kvinnor. Av de 30 vanligaste yrkena är det bara tre där fördelningen mellan könen är någorlunda jämn.2

Även i framtiden kommer stora förändringar att inträffa på arbets- marknaden. Digitaliseringen kommer i det sammanhanget att ha stor betydelse, dels för behovet av ny kunskap, dels genom att många yrken mer eller mindre kommer att raderas ut. Arbetet som kusk bakom häst och vagn hade en innebörd på 1930-talet, medan chaufför bakom ratten har en helt annan betydelse i dag. Med digitalisering- ens hjälp är det fullt tänkbart att vi i framtiden kommer att ha auto- noma självkörande fordon där den mänskliga arbetskraften blir över- flödig.

Vi kan konstatera att det kommer att finnas ett behov, sannolikt växande, av utbildning genom hela yrkeslivet. Det behövs för att överbrygga generationsmässiga skillnader i utbildning, för att parera strukturella förändringar på arbetsmarknaden och för att uppdatera kunskaper även inom de yrken som fortfarande kommer att vara betydande på arbetsmarknaden. Det livslånga lärandets innehåll be- höver förstärkas.

Digitaliseringen kommer att ställa arbetsmarknaden inför stora utmaningar, en arbetsmarknad som redan har betydande problem. Det handlar om matchningen mellan utbud och efterfrågan. Många jobb tar tid att tillsätta därför att det saknas efterfrågad kompetens. Samtidigt befinner sig stora grupper av arbetskraften långt ifrån ett jobb. Det handlar främst om ungdomar utan gymnasieutbildning, äldre, nyanlända invandrare och funktionsnedsatta. Samtidigt som arbetslösheten är hög har alltså många arbetsgivare svårt att rekry- tera personal med adekvat kompetens. Redan av detta skäl är det tydligt att det finns ett stort behov av utbildning.

2 SCB Yrkesregistret.

305

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

Vuxenutbildning för vetgiriga

Utbildning av vuxna, kompetensutveckling mitt i yrkeslivet om man så vill, är inget nytt för svensk arbetsmarknad. Det har i någon mening alltid funnits. Att instruera anställda i hur en ny maskin fungerar eller i utformningen av ett nytt affärssystem är en elementär, men helt nödvändig, del av en personalutbildning som varje år ger an- ställda nya kunskaper.

Sveriges vuxna befolkning är både vetgirig och deltar i olika former av bildningsresor, både sådant som är obligatoriskt på arbetsplatser och genom självstudier. Närmare tre av fyra vuxna svenskar deltog i någon form av studier 2011/2012. Det är en större andel än i något annat land inom EU. Företagens personalutbildning är viktig för de som är anställda. Närmare sex av tio deltog i en utbildning genom sitt arbete år 2010.

Det har under lång tid även funnits formell och reguljär vuxen- utbildning genom kommunala vuxenutbildning, arbetsmarknads- utbildning och många andra former av vuxenutbildning. För många med bristfällig grundutbildning, antingen de saknar komplett grund- skola eller gymnasieexamen, har den kommunala vuxenutbildningen spelat en stor roll. Den har också gjort att generationsskillnaderna har jämnats ut.

Studieförbund anordnar studiecirklar. Seminarier och konferen- ser sker ofta på företags och organisationers initiativ. Folkhögskolan genomför korta kurser. Genom självstudier och när man i vardagen företar sig något för att lära sig mer kallar vi det för informellt lärande.

306

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

Formell utbildning

 

Icke-formell utbildning

 

Informellt lärande

 

 

 

 

 

• Grundskola

 

• Studieförbund

 

• SJälvstudier

• Gymnasieskola

 

• Folkhögskolans korta kurser

 

• Aktiviteter i vardagen med

• Högskola/universitet

 

• Konferenser

 

avsikt att lära sig något

• Komvux

 

• Seminarier

 

 

• Kvalificerad yrkesutbildning

 

• Studiedagar

 

 

• Yrkeshögskolan

 

• Personalutbildning - utanför

 

 

• Folkhögskolans långa kurser

 

reguljär utbildning

 

 

• Arbetsmarknadsutbildning

 

 

 

 

• Svenska för invandrare

 

 

 

 

• Personalutbildning - inom

 

 

 

 

reguljär utbildning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: SCB, Vuxnas deltagande i utbildning 2011/2012.

Kompetens för arbete – förslag i tiden

I takt med de stora förändringarna på arbetsmarknaden har en rad förslag lanserats för att lösa det ökade behovet av kompetens som uppstår. Det har kommit förslag på kompetenskonton, kompetens- försäkring och kompetensstiftelse. Det har varit statliga utredningar, fackliga organisationer och enskilda opinionsbildare som i olika sam- manhang har drivit frågan. Några frågor har stått i centrum för för- slagen:

Hur kan kompetensutveckling möta behoven på framtidens arbetsmarknad?

Vad krävs för att individerna i ökad utsträckning ska efterfråga utbildning?

Vilket utbud behövs för att tillgodose efterfrågan på utbildning?

307

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

Vilket ansvar har enskilda, intresseorganisationer, offentliga och privata arbetsgivare och staten?

Nedan presenteras de viktigaste förslagen, i kronologisk ordning.

Individuellt kompetenssparande

I början av 2000-talet presenterades den statliga utredningen ”Indi- viduellt kompetenssparande – IKS – med start år 2002” (SOU 2000:119). I motiven för förslaget hävdades att tillgången till ”åter- kommande kompetensutveckling under yrkeslivet bör ses som en del av välfärden”. Det skulle ge individen ”möjlighet att utvecklas och växa, vilket ger ett rikare liv” och ha stor betydelse för ”tillväxt och sysselsättning”.

Sparandet på kompetenskontot skulle vara individens pengar som var och en själv förfogade över. Det var individens val vilken kom- petensutveckling, enligt en generös definition, som hen skulle delta i. Ett särskilt register skulle inrättas över de aktiviteter som uppfyllde vissa villkor, vilket skulle definiera godkänd kompetensutveckling. Sparandet skulle vara avdragsgillt upp till maximalt ett inkomstbas- belopp per år, vilket år 2016 är 59 300 kronor. Efter genomgången och godkänd kompetensutveckling skulle individen också ha rätt till en kompetenspremie i form av en skattereduktion, upp till 25 pro- cent av ett inkomstbasbelopp.

Arbetsgivare skulle kunna komplettera individens egna insättning- ar på kompetenskonton, och för arbetsgivare som tecknade avtal om kompetenssparande skulle en nedsättning av arbetsgivaravgiften för det insatta beloppet göras.

Medel som fanns kvar på kontot när innehavaren tog ut ålders- pension skulle omvandlas till individuellt pensionssparande eller pen- sionsförsäkring.

Förslaget genomfördes aldrig, bl.a. efter protester från LO. I dags- läget kan dessutom konstateras att det avdragsgilla pensionssparan- det har tagits bort och att ett avdragsgillt kompetenssparande skulle vara ett sätt att återinföra det.

Utredningen om kompetenskonton blev på många sätt start- skottet för fortsatta rapporter och förslag till förhandlingslösningar om olika former av kompetensförsäkringar. En rapport till TCO:s

308

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

styrelse år 2008 – ”Kompetensförsäkring – nästa stora arbetsmark- nadsreform” – diskuterade olika former av försäkringslösningar. Utgångspunkten var en hårdnande internationell konkurrens om jobb med höga kvalifikationer och krav på omfattande kompetens. Man menade också att det fanns ett behov av trygghet i omställ- ningen, rörlighet på arbetsmarknaden samt tidiga insatser för de som riskerade att falla ut ur arbetsmarknaden.

TCO-rapporten menade att ”utbildning kommer att bli det vik- tigaste medlet för enskilda personer i konkurrensen om olika posi- tioner i arbetslivet”. Rapporten pekade på fyra olika lösningar. Några gemensamma drag var att försäkringen inte ska kollidera eller minska annan utbildning och kompetensutveckling, t.ex. för att klara de nuvarande och kommande arbetsuppgifterna eller sådan utbildning som individen går igenom för att reparera utbildningsbakgrunden.

Till kongressen 2011 återkom TCO till idén i ”Hållbar välfärd”: ”Kompetenskonton eller kompetensförsäkringar”. Stat, arbetsgivare och arbetstagare ska gemensamt se till att det finns medel för att vässa eller bredda var och ens yrkeskunskaper arbetslivet igenom, vilket skulle vara ett sätt att säkerställa investeringar i landets viktigaste tillgång, humankapitalet.

Folksam

Folksam tog fram en idéskrift i mars 2009 med utgångspunkten att människor som upplever en otillfredsställande situation på arbets- marknaden ska få en chans att göra något åt sin situation genom kom- petensutveckling. Perspektivet är individens. Det är individer som är inlåsta i arbetssituationer de inte trivs med, där de inte förmår att tillgodose sina behov av ökade kunskaper och där sjukskrivningarna kommer allt tätare och blir allt längre. Ett botemedel mot detta skulle vara att öka möjligheterna till kompetensutveckling. En kompetens- utvecklingsförsäkring skulle skapa dessa förutsättningar.

Försäkringen bestod av tre moduler; en obligatorisk försäkring som kommer alla i arbetslivet till del, en avtalslösning där parterna kommer överens om avsättningar till en kompetensutvecklingsför- säkring samt en tredje där enskilda individer kan ges en skattesub- vention som motsvarar en andel av de medel som används, ungefär som i pensionssystemet. Den första nivån, en allmän och obligatorisk

309

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

försäkring för alla i arbetslivet finansierad genom omfördelning av arbetsgivaravgifter och sjukförsäkringsavgifter, beräknades till totalt ca 25 miljarder kronor. Den skulle skapa trygghet vid förändringar i arbetslivet. Den skulle användas av individer när de själva känner att de inte kommer längre i sitt nuvarande arbete. Den andra nivån skulle vara att sätta av en summa i kollektivavtalet för individuell kompetensutveckling, exempelvis som en del av omställningsför- säkringen. Den tredje nivån på kompetensutvecklingsförsäkringen skulle vara frivilligt sparande till en egen kompetensutveckling.

Globaliseringsrådet

Globaliseringsrådet tillsattes av Alliansregeringen och lanserade i maj 2009 i slutrapporten möjligheten att genom kompetenskonton främja det livslånga lärandet. Man skrev att ”ett lands omställnings- förmåga beror till stor del på vilka möjligheter som finns för vuxna att skaffa sig kompletterande kunskaper”. Man menade att staten borde medfinansiera – genom avdragsrätt eller direkta bidrag – ett system med individuella kompetenskonton eller kompetensförsäk- ringar.

Globaliseringsrådet hänvisade till det brittiska systemet med indi- viduella lärandekonton (Individual Learning Accounts, ILA). Tanken bakom systemet är att det är individen som bäst kan bedöma sina kompetensbehov och att finansieringen av det är ett delat ansvar. År 2000 hade en halv miljon britter öppnat individuella lärande- konton, som baserades på omfattande statliga subventioner av kurs- avgifter, litteratur och material. Ett liknande system finns sedan år 2001 i Nederländerna, där överenskommelser mellan arbetstagare, arbetsgivare och utbildningsinstitutioner kan innebära subventione- rade utbildningar och insatser från arbetsgivarna kan medge skatte- avdrag. I Finland finns också sedan år 2001 en möjlighet att tillför- säkra vuxna sysselsatta ett utbildningsstöd för heltidsstudier avseende yrkesutbildning, som är avsett att kompensera för inkomstförlust i samband med vuxenutbildning.

310

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

Socialdemokratiska riksdagsgruppen

År 2010 genomfördes en utredning åt den Socialdemokratiska riks- dagsgruppen som landade i ett förslag som påminner om den modell TCO förespråkade. Till en del tänkte man sig en allmän och obliga- torisk försäkring som skulle komma alla i arbetslivet till del. Den skulle finansieras med en allmän kompetensförsäkringsavgift som skulle tas ut som en del av socialavgifterna.

Rätten att få ekonomiskt stöd skulle baseras på ett poängsystem, men de poäng som tjänades in under ett år skulle baseras på års- inkomsten upp till en viss nivå. Tanken var dock att poängen skulle kunna viktas upp för att särskilt stimulera till kompetensutveckling för dem med kort utbildning. Poängsystemet skulle också kunna an- vändas för att stimulera utnyttjandet i en period med vikande efter- frågan i en viss bransch, eller för grupper där risken för arbetslöshet är särskilt hög.

Därtill rymde förslaget ytterligare två delar. En avtalsbaserad del där arbetsmarknadens parter skulle komma överens om att göra av- sättningar till en kompetensförsäkring och en individuell del baserad på frivilligt, enskilt sparande. Genom att avgiften för den avtalade kompetensförsäkringen skulle göras avdragsgill för företagen skulle parterna få ett incitament att skapa egna kompetensförsäkringar. Det hela skulle vara konstruerat så att den samlade avsättningen till för- säkringen (som andel av lönesumman) skulle vara densamma oavsett om kollektivavtal slutits eller inte. Kostnaden för arbetsgivaren skulle alltså bli densamma, men med ett avtal skulle parterna få större in- flytande över användningen av försäkringen.

För att nå dit behöver dagens system för livslångt lärande kom- pletteras och breddas. Till det system av utbildningar och andra kompetensutvecklande aktiviteter som finns i dag behöver tre centrala moment adderas: information och upplysning om att återkomman- de kompetensutveckling är ett naturligt inslag i arbetslivet, indivi- duell vägledning för alla över 30 år samt genom en kompetensför- säkring som skapar ekonomiska förutsättningar för den enskilde att delta i aktiviteter för kompetensutveckling.

311

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

Arbetsgrupp för arbete i framtiden

Efter regeringsskiftet 2014 tillsatte regeringen en arbetsgrupp som hade till uppgift att analysera framtidens arbetsmarknad som man ansåg vilar på två ben; flexibilitet och kompetens på den ordinarie arbetsmarknaden samtidigt som man underlättar inträdet för alla i arbetslivet. Gruppen lade stor vikt vid det livslånga lärandet. Man såg det som en nödvändig del för att nå målen om hög sysselsättning, låg arbetslöshet och minskade klyftor. Man menade att regeringen skulle ta initiativ till överläggningar med parterna för att utforma ett sådant system. Gruppen pekade på att i det sammanhanget ”bör även nya lösningar för delar av trygghetsreglerna för anställda kunna diskuteras”, i klartext en diskussion om reglerna i Lagen om anställ- ningsskydd.

Arbetsgruppen ansåg att förmågan att svara upp mot framtidens behov av kontinuerlig kompetensutveckling i hela arbetslivet är avgörande för Sveriges konkurrenskraft, välstånd och sammanhåll- ning.

Gruppen menade att det behövde byggas något nytt med syfte att ge människor i arbete förutsättningar att använda utbudet av kompetensutvecklande insatser. I det bygget såg man tre centrala moment. För det första en allmän information och upplysning till stöd för återkommande kompetensutveckling i arbetslivet. För det andra en individuell vägledning för yrkesaktiva över 30 år för att ge enskilda stöd att se sina kompetenser och möjliga utvecklingsvägar. För det tredje en kompetensförsäkring som ger ekonomiska förut- sättningar för den enskilde att mitt i arbetslivet delta i kompetens- utvecklingsaktiviteter.

I strukturen för livslångt lägrande ska det enligt gruppen vara en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan staten och arbetsmarkna- dens parter, samt mellan olika aktörer inom den offentliga sektorn, t.ex. sådana som har ett övergripande ansvar för det livslånga läran- dets olika delar. Man behöver uppmärksamma behovet av kompetens- utveckling bland de sysselsatta, och i samverkan med andra aktörer se till att det finns ett utbildningsutbud och andra insatser som svarar mot det livslånga lärandets behov.

Man menade att det behövs en regional samordning av kommu- nernas utbud inom komvux och att statsbidraget till yrkesvux an- vänds för att stimulera och stödja samverkan. Inriktningen på utbudet

312

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

inom yrkesvux ska tydligt baseras på en regional analys av behoven av kompetensförsörjningen. Det ska, enligt gruppen, skapas regiona- la bryggor mellan arbetslivet och utbildningsaktörerna för att säkra relevansen i inriktning och utformning av utbildningarna. Vidare ville man utreda hur validering av reell kompetens på eftergymnasial nivå ska kunna resultera i ett förhandsbesked om tillgodoräknande och formella kursintyg.

För att systemet ska få önskvärda effekter menade man att arbets- marknadens parter skulle uppmanas att komma överens om krav som ska kunna ställas på den enskilde att delta i kompetensutveck- lingsaktiviteter och i vilka situationer det i så fall ska kunna ske.

Det skulle bli möjligt att erbjuda alla som är över 30 år regel- bundna samtal. Den enskilde skulle då kunna se sina kompetenser och möjliga utvecklingsvägar.

Man konstaterar att den ekonomiska situationen är besvärlig för många som vill genomföra en längre utbildning. Studiemedelssyste- met är knappast utformat så att familjeförsörjare med hygglig in- komst ska klara sig. Inkomstbortfallet som det leder till betyder att många avstår från att utbilda sig mitt i livet. De går därmed miste om möjligheten att stärka sin situation till fortsatt arbete.

Man skriver att förslagen ”innebär omfattande förändringar i infrastrukturen för det livslånga lärandet”. För att genomföra detta, ansåg man, behövdes en utredning med uppdrag att precisera hur stödet till det livslånga lärandet i arbetslivet ska organiseras, hur en kompetensförsäkring kan utformas och vilka förändringar och an- passningar som krävs i utbildningsväsendets olika delar och nivåer. Arbetsgruppen ansåg att tiden var mogen för att etablera en allmän och obligatorisk kompetensförsäkring för hela arbetsmarknaden. De närmare lösningarna bör utredas för att samordna insatserna med de lösningar som parterna diskuterar. Målet, oavsett hur systemet utformas, bör vara att skapa en lösning som ger alla yrkesverksam- ma möjligheter till ersättning för delar av inkomstbortfallet vid studier eller andra kompetensutvecklande aktiviteter.

Enligt arbetsgruppen bör det vara en bred definition på vilka ut- bildningar som kan vara aktuella. Gränsen menar man bör exempel- vis gå vid rena fritids- eller hobbyorienterade utbildningar, som inte borde ges stöd. Man är dock inte främmande för att arbetsplats- förlagd utbildning och utbildningar som initierats av den nya verk- samheten skulle kunna omfattas även om den inte kvalificerar till

313

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

studiemedel. En avgränsning bör dock göras mot företagsspecifik personalutbildning. Ett kriterium bör vara att utbildningen leder till kunskaper och färdigheter som är överförbara mellan arbetsplatser.

En uppgift för kompetensförsäkringen bör vara att svara för övergripande analyser av hur långsiktiga trender och förändringar i omvärlden förändrar kompetenskraven och påverkar de redan yrkes- verksamma. Vidare bör man bidra till ökad medvetenhet om vikten av kontinuerlig kompetensutveckling i arbetslivet. Dessutom bör man samverka med andra aktörer för att se till att utbildningsutbudet och andra insatser motsvarar det livslånga lärandet behov. Med dessa uppgifter som grund bör man stödja de vägledande verksamheterna.

PTK

I förhandlingarna om ett utvecklat Omställningsavtal la PTK fram ett utvecklat system för en kompetensstiftelse. Förslaget hade först utretts av Unionen och hade sedan i en något reviderad form lagts fram av PTK i förhandlingarna. Dessa avbröts dock utan att något avtal träffades.

Avsikten var att med ett utvecklat Omställningsavtal stärka tjänste- männens proaktiva kompetensutveckling och öka tjänstemännens anställningstrygghet genom att stärka medlemmarnas anställnings- barhet under yrkeskarriären. Detta skulle ske genom att ersätta kost- nader för yrkesvägledning, kursavgifter och inkomstbortfall vid studier. Ersättningarna skulle finansieras genom årliga avsättningar. I media har det förekommit uppgifter om att det fanns en beredskap hos fackliga organisationer att i avtal ändra turordningsreglerna en- ligt LAS i utbyte mot en avsättning på 0,3 procent av lönesumman till stiftelsen för kompetensutveckling.

De åtgärder som stiftelsen ska verka för ska ske utöver arbets- givarens befintliga utbildningsansvar. Konstruktionen på stiftelsen förutsätter att avsättningar som görs av anslutna företag förväntas vara avdragsgilla och att stiftelsen förväntas vara skatte- och moms- befriad.

Vidare förväntas utbetald inkomstersättning belastas med en särskild löneskatt om 24,26 procent. Den särskilda löneskatten ska ersätta vanliga sociala avgifter och motsvarar Trygghetsrådets nuva- rande förutsättningar för utbetalning av avgångsersättning.

314

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

Övriga förutsättningar som är viktiga för kollektivavtalsstiftelsen är att ingen ersättning kommer att ske för pensions- eller semester- förmåner i samband med att stiftelsen utbetalar inkomstersättning. Vidare förväntas inkomstersättning från kollektivavtalsstiftelsen att vara skattepliktig för individen som erhåller ersättningen. Slutligen förväntas inte inkomstersättningen räknas som inkomst av CSN, när man ska bedöma om individen uppnått inkomstgränsen för lån och bidrag.

Den tänkta basen som omfattas av stiftelsen är tjänstemän an- ställda på företag som är anslutna till Svenskt Näringsliv och bundna av kollektivavtal mellan medlemsförbund inom PTK och arbets- givarförbund inom Svenskt Näringsliv. Därutöver omfattas tjänste- män som är anställda på företag som är bundna av kollektivavtal genom hängavtal till nyss nämnda kollektivavtal. Man beräknar att det rör sig om 750 000 personer, varav 50 000 omfattas av hängavtal.

Kollektivavtalsstiftelsens verksamhet innehåller vägledning, ut- bildning och inkomstersättning. Vägledningen innebär inventering av individens erfarenheter, kompetens och nuvarande yrkesroll och ambition samt identifiering av tillgängliga utbildningsåtgärder. Dess- utom kan vägledningen innebära att man ger råd kring åtgärdernas effekt för individen, givet rådande arbetsmarknadsförhållanden.

Kollektivavtalsstiftelsen förväntas förlita sig på befintligt utbild- ningsutbud och inte skapa egna utbildningar. Dock kan en möjlig- het vara att upphandla populära avgiftsbelagda utbildningar om volymmässiga förutsättningar finns. Vidare kan kollektivavtalsstiftel- sen ersätta kursavgifter och vissa resekostnader som är relaterade till utbildningen.

Kollektivavtalsstiftelsens främsta uppgift är att kunna ge finan- siellt stöd till individer som ska baseras på individens normala in- komst. Målet med inkomstersättningen är att den totala ersättningen, inklusive CSN-bidrag och lån, ska motsvara 80 procent av individens bruttolön.

För att undvika geografisk diskriminering ska kollektivavtals- stiftelsen täcka kostnader för resor, pendling och övernattningar. Kostnader för utbildningsavgifter, i de fall som dessa inte berättigar till CSN-lån, ska stiftelsen täcka.

Inkomsten för halvåret jämförs av CSN med ett fribelopp av hur mycket man får tjäna samtidigt som man tar fullt lån och bidrag. Fribeloppet varierar med studielängd och studietakt. Maximalt studie-

315

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

stöd varierar också med studielängd och studietakt. Eventuellt av- drag görs om inkomsten överstiger fribeloppet, vilket resulterar i det faktiska studiemedlet som en person får.

Sammantaget skulle stiftelsen få mellan 550 och 900 miljoner kronor om avsättningen motsvarar 0,2–0,3 procent av lönesumman. Av dessa beräknas 50 miljoner kronor användas för vägledning, led- ning etc. Kvar finns mellan 550 och 850 miljoner kronor per år för inkomstersättning, kursavgifter och övriga kostnader.

PTK har även föreslagit en organisation för stiftelsen.

Sammanfattning av förslagen

En lång rad utredningar och rapporter från politiskt tillsatta kom- mittéer och förhandlande organisationer, försäkringsbolag och en- skilda initiativ har under 2000-talet fört fram förslag, övergripande och i detalj, om modeller för vuxnas kompetensutveckling. Raden är nu lång med olika initiativ som alla haft som syfte att stärka kom- petensutvecklingen mitt i arbetslivet. Det går att urskilja ett antal särdrag och skilda ståndpunkter.

En utgångspunkt är att se till individens intresse och bedömning av behovet av kompetensutveckling – en annan är att utgå från den globala konkurrenssituationen och vad Sverige som nation behöver av kompetens.

Använd kompetenskonton, till vilka individen själv gör insätt- ningar med rätt till skatteavdrag – eller kom genom kollektivavtal överens om avsättning till kompetensutveckling.

Det kan vara en stor bredd i godkänt utbildningsutbud, från universitetskurser till hobbybetonade studier – men det går också att göra en snävare avgränsning av vilka utbildningar som kan finansieras med kompetensförsäkring.

Vissa initiativ koncentrerar sig på själva kompetensutvecklingen

– andra har även sett behov av vägledning, rådgivning och kart- läggning av befintlig kompetens.

Några har ansett att individen själv ska välja när och till vad kom- petensförsäkringen ska användas – andra har pekat på behovet av en samhällelig bedömning av kompetensbehovet hos individerna.

316

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

Vissa har ansett att statens uppgift ska begränsas till att bidra med skattereduktion – andra har ansett att staten bör ta ett större ansvar för att kompetensutvecklingen kommer till nytta.

Det utbud som finns av utbildning är tillräckligt är en uppfatt- ning – en annan är att utbudet behöver kompletteras med kom- petensutveckling som efterfrågas i arbetslivet.

Den svenska partsmodellen – vilken roll spelar den för det livslånga lärandet?

Hur skulle man inom partssystemet kunna främja det livslånga läran- det? Vi vet att det finns ett starkt intresse från många parter att få till stånd en vidgad kompetensutveckling. Svensk arbetsmarknad är unik genom den ställning arbetsmarknadens parter har. De tecknar kollektivavtal om löner och övriga anställningsvillkor, omställnings- fonder och andra arbetsmarknadsrelaterade organisationer. Arbets- löshetskassorna är organisatoriskt till stor del knutna till de fackliga organisationerna och parterna påverkar utvecklingen på utbildnings- området.

Partssystemets legitimitet vilar på en hög organisationsgrad, både bland arbetsgivare och löntagare, och på att kollektivavtalen har hög täckningsgrad. Av alla löntagare beräknas 90 procent år 2014 omfattas av kollektivavtal på arbetsplatsen, 85 procent i den privata sektorn och heltäckande inom den offentliga sektorn.

Det är inte minst arbetsgivarnas höga organisationsgrad som gör att kollektivavtalen har så stark ställning. Visserligen är mindre än vart fjärde företag medlem i en arbetsgivarorganisation, men i dessa medlemsföretag arbetar mer än tre av fyra privatanställda löntagare.

Den fackliga organisationsgraden har däremot sjunkit, inte minst under det senaste decenniet. I dag är 69 procent av löntagarna fack- ligt organiserade, jämfört med 77 procent år 2006. Sedan länge har kvinnor en högre organisationsgrad än män, och tjänstemän en högre organisationsgrad än arbetare3. Den fackliga organisationsgraden är avgörande för om den svenska modellen med kollektivavtal ska kunna upprätthållas. Även förmågan att teckna ansvarsfulla löneavtal

3 Kjellberg, 2010.

317

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

är betydelsefulla för partsmodellen. Det har till stor del lyckats de senaste 25 åren, men tilltagande spänningar mellan olika grupper på arbetsmarknaden kan hota stabiliteten.

Nära de fackliga organisationerna finns arbetslöshetskassorna. De har ett mycket begränsat uppdrag: att utreda rätten till ersätt- ning vid arbetslöshet och i förekommande fall betala ut korrekt ersättningsbelopp. I debatten har det förekommit förslag om att utvidga kassornas uppdrag genom att de även ska få möjlighet att bevilja ersättning för utbildning. Det finns betydande problem med ett sådant uppdrag för arbetslöshetskassorna enligt min mening och det kommer därför inte att diskuteras ytterligare i den här artikeln.

Omställningsfonderna kan beställa utbildning

Omställningsfonderna kan emellertid bedriva utbildning. De är en del av partssystemet och spelar en viktig roll för personer som är, eller riskerar att bli, arbetslösa vid nedskärningar eller nedläggningar. Fonderna finns inom alla större sektorer av arbetsmarknaden.

Fyra omställningsfonder täcker in större delen av den svenska arbetsmarknaden. Trygghetsfonden, TSL, är en omställningsförsäkring för privatanställda arbetare. Trygghetsrådet, TRR, är en trygghets- organisation som ägs av arbetsgivarförbunden inom Svenskt Närings- liv och fackförbunden inom PTK. Omställningsfonden omfattar parterna inom kommuner, landsting och regioner. Trygghetsstiftelsens omställningsarbete sker inom det statliga avtalsområdet. Utöver dessa finns det även mindre omställningsfonder för smärre delar av arbets- marknaden.

Omställningsfonderna finansieras genom en avgift på lönesum- man, vanligtvis 0,3 procent. Gemensamt är att de underlättar för anställda, företag och fackliga organisationer i samband med upp- sägning av personal. De erbjuder coaching, kompetenskartläggning och CV-granskning. Omställningsfonderna erbjuder även kontant ersättning när man blivit uppsagd, i regel om man fyllt 40 år vid upp- sägningen. En del av fonderna har verksamhet runt om i landet. TRR har verksamhet på 40 olika platser i landet och har egna coacher anställda. TSL anlitar olika företag för ändamålet.

Därutöver kan omställningsfonderna även finansiera viss utbild- ning. Eftersom det belopp som kan användas för de berörda är

318

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

begränsat kan det inte bli fråga om någon omfattande utbildning. Däremot kan alltså konstateras att omställningsfonderna har erfaren- het av att beställa utbildning och att det finns en verksamhet som man skulle kunna bygga på.

Den allmänna meningen är att omställningsfonderna har varit framgångsrika i sitt arbete och till stor del lyckats i sitt uppdrag att slussa uppsagda löntagare till ett nytt jobb. Men nya jobb får man inte om man inte har adekvat utbildning. Och vad det är går inte på förhand att slå fast på en föränderlig arbetsmarknad. Därför är en flexibel utbildning nödvändig.

Livslångt lärande – dags att gå från ord till handling

Vi kan alla konstatera att den tekniska utvecklingen rusar framåt, oavsett hur vi förhåller oss till den. Digitaliseringen kommer att kräva helt nya kunskaper inom de flesta yrken. Digitaliseringen har gått olika fort och kommit olika långt inom olika yrken och för personer i olika företag eller förvaltningar. Men tids nog kommer i stort sett alla att påverkas. Många yrken försvinner i digitalisering- ens spår och andra förändras i grunden. Successivt kommer arbets- marknaden att ömsa skinn. Det kommer att krävas nya kunskaper, andra kompetenser och kraven att följa med i utvecklingen kommer att utmana oss alla. Skulle hela denna omställning hänvisas till en- skilda individer och marknadsmässiga lösningar är risken att den kommer att gå saktare, det kommer att uppstå flaskhalsar och match- ningen på arbetsmarknaden kommer att bli sämre än om vi hittar gemensamma lösningar på en i grund och botten gemensam möjlig- het. Det är en möjlighet att öka produktiviteten och därigenom förstärka välfärden. Mindre arbete resulterar i mer värde.

Argumenten

Det går naturligtvis att argumentera för att staten inte ska blanda sig i kompetensutveckling av vuxna personer mer än man faktiskt gör. Man kan förfäkta uppfattningen att det är upp till individen att försäkra sig om att ha den kompetens som efterfrågas på arbets- marknaden. Om jobben inom vederbörandes yrke försvinner är det beklagligt, men något individen själv ska klara av med hjälp av de

319

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

institutioner som existerar, i form av arbetslöshetsförsäkring och olika former av utbildning.

Det finns emellertid starka rationella skäl att åstadkomma en mer omfattande kompetensutveckling än som skulle ha blivit fallet om man var helt hänvisad till marknaden:

Det överbryggar klyftan mellan olika generationer – visserligen är den inte så stor som för 40 år sedan, men det är trots allt skill- nad på en utbildning man fick för 30 år sedan och den som ges i dag.

Det minskar utanförskapet genom att fler kan bli gångbara på en flexibel och föränderlig arbetsmarknad, inte minst om det går att förbättra integrationen av utrikes födda.

Matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden kan förbättras om kompetensutvecklingen svarar mot det behov av kompetens som arbetsgivarna efterfrågar.

Den tekniska utvecklingen, digitaliseringen, kan gå snabbare om det finns fler som har kompetens för att klara förändringen, vilket bör leda till en större välfärd till en mindre arbetsinsats.

Skälen är starka, men förutsätter en uppbyggnad av formen för kom- petensutveckling som gör att det går att dra nytta av fördelarna.

Utveckla en kompetensförsäkring för framtiden

Vi bör utveckla en kompetensförsäkring, som i princip bör omfatta alla på den svenska arbetsmarknaden. Systemet bör bygga på förhand- lingar mellan parterna på arbetsmarknaden, där staten kan smörja avtalen med möjligheter till skattelättnader. Men det är de fackliga organisationerna och arbetsgivarna som känner arbetsmarknadens behov och kan skapa de bästa förutsättningarna för en kompetens- försäkring.

Som löntagare och företagare har vi behov av olika former av trygghet. Först och främst är det tryggheten till liv och hälsa. Det handlar om trygghet från arbetsskador, olycksfall och våld i olika former. Trygghet till anställningen är en annan form av trygghet. Framför allt handlar det om att skyddas från omotiverade uppsäg- ningar och godtycke från arbetsgivarens sida. I framtiden kommer

320

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

emellertid förmågan att vidmakthålla kunskaper för sitt arbete och möjligheterna att utveckla kompetens för nya jobb att vara av allt större betydelse. Omställningstryggheten kommer att bli allt vikti- gare.

Samtidigt måste en sådan organisation tänkas igenom noggrant. Framför allt gäller det att också utnyttja befintliga resurser. Det gäller inte minst utbildningsväsendet. En ny kompetensförsäkring kan inte satsa på nya utbildningsinstitutioner i stor skala. Man måste ut- nyttja de befintliga organen, vare sig det handlar om studieförbund, kommunal vuxenutbildning, folkhögskolor eller universitet och hög- skolor.

Regeringen borde, i likhet med vad framtidsgruppen ”Arbete i framtiden” föreslog, tillsätta en parlamentarisk utredning med bred representation även från arbetsmarknadens parter.

Tillsätt en utredning om kompetensförsäkring

För att utforma en kompetensförsäkring bör en utredning tillsättas som gör att ett genomarbetat förslag kan föras fram. Några av de stora frågor som en sådan utredning bör ta ställning till skisseras nedan.

Inriktningen på utredningen bör vara att kompetensförsäkringen ska göra skillnad för alla dem som i dag skulle behöva kompetens för att komma vidare i sitt yrkesliv. Det kan finnas en rad skäl för detta. Arbetsmarknaden förändras och en hotande arbetslöshet gör att man behöver utbilda sig för ett nytt yrke. Man kan behöva byta inriktning på sitt yrkesliv, därför att man inte upplever tillräcklig stimulans från det yrkesval man kanske gjorde för flera decennier sedan. Hälsoskäl kan göra att man har behov av ett nytt jobb och det kräver utbildning. Den utbildning man fick i sin ungdom kan vara föråldrad och för att kunna arbeta högre upp i åldrar behövs en förnyelse av kunskaperna. Digitaliseringen påverkar i stort sett hela arbetsmarknaden. Enligt vissa bedömare är det framför allt jobb som kräver kompetens på vad som betraktas som ”mellannivå” som främst påverkas. Men förändringarna kommer att slå brett och påverka många.

Det finns ett antal områden där det går att ta olika utgångs- punkter och där hållbara vägval och bedömningar för modeller för

321

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

kompetensutveckling behöver ske. Det handlar om val av konstruk- tion för kompetensutveckling avseende:

Individuell eller kollektiv?

Det vanligaste förslaget i hittills framförda förslag är att kompe- tensförsäkringen ska genomföras genom att individen sparar på ett konto, med stimulans från staten i form av skattereduktion eller liknande. Ett individuellt sparande kan kombineras med kollektiv- avtalade avsättningar som en del av löneutrymmet. Ett annat sätt att bygga upp försäkringen är att se det som en gemensam försäkring som kan användas efter behov. Det kan vara individen som har behov av kompetensutveckling för att hen är eller riskerar att bli arbetslös. Det kan också vara behov som uppstår av kompetens hos näringsliv eller offentlig förvaltning som kan tillgodoses genom särskilda ut- bildningsinsatser.

Spara eller fördela?

De som förespråkat att man ska bygga på individuella kompetens- konton menar att man ska spara pengar för att senare i livet kunna delta i kompetensutveckling. En sådan lösning innebär att den som sparar 200 kronor i månaden för sin framtida kompetensutveckling har omkring 24 000 kronor efter tio år. Om kontot är förenat med möjligheten att låna pengar för sin kompetensutveckling kan man tänka sig att det går att finansiera utbildningen tidigare. Ett annat sätt är att man ser de inbetalade medlen som en kollektiv resurs, där ett års inbetalade medel används för kompetensutveckling året därpå. Det innebär att man snabbt kan komma igång med kompetens- utvecklingen.

Hela arbetsmarknaden eller sektorsvis?

Det finns möjlighet att bygga upp en stiftelse som omfattar hela arbetsmarknaden. Den kan bli helt neutral mellan privata, koopera- tiva och offentliga arbetsgivare. Det blir en mycket stor stiftelse med mycket resurser och skulle kräva en omfattande administration. Det går att bygga stiftelser utifrån kollektivavtalsområden. Det skulle bli områden som till stor del motsvarar de nuvarande omställnings- fonderna.

322

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

Vilka kriterier ska gälla?

För att uppnå de goda resultat som en kompetensförsäkring skulle kunna ge gäller det att undvika problem som kan uppstå vid etable- ringen av en sådan. Det gäller exempelvis hur en kompetensförsäk- ring kommer att påverka redan befintliga utbildningar, både ungdoms- utbildningar och personalutbildning genom arbetsgivarens försorg. Ett annat är vilka utbildningsformer som ska finansieras med kom- petensförsäkringen. I första hand bör den omfatta CSN-finansi- erade studier. Men det finns givetvis även andra utbildningar och kurser som kan bli aktuella och även utbildningar som anordnas som en aktivitet på en enskild arbetsplats.

Vad bör ersättas?

Kompetensförsäkringen kan inriktas på att ersätta olika kostnader i samband med kompetensutvecklingen. Det kan handla om kurs- avgifter, kostnader för litteratur och annan material, kostnader för resor och vistelser utanför hemmet. Kostnaden för förlorad inkomst kan bygga på de bidrag och lån som går att få från CSN. Kompetens- försäkringen kan fylla ut inkomstbortfallet upp till en viss nivå, t.ex. 80 procent av inkomsten. Därutöver kan kompetensförsäkringen även ersätta kostnader för rådgivning, validering, studievägledning och kompetenskartläggning.

Hur ska försäkringen finansieras?

Den stora knäckfrågan för att skapa en kompetensförsäkring som är värd namnet är hur den ska finansieras. Det kan vara ett sparande som individen gör. Det kan vara en del av löneutrymmet som par- terna på arbetsmarknaden kommer överens om. Det kan vara bidrag eller skatteavdrag som staten kan bidra med.

Individens bidrag till kompetensutvecklingen kan vara av olika slag. Om man väljer att bygga kompetensförsäkringen på individu- ella kompetenskonton kan individen spara genom insättningar på ett sådant konto. Individen bidrar också genom den inkomstförlust hen gör, oavsett om man ersätter förlusten upp till en viss nivå. Individen kan givetvis även bekosta en del av utbildningskostna- derna. Parterna på arbetsmarknaden har möjlighet att förhandla om hur en kompetensförsäkring kan byggas upp inom deras avtalsom- råde. Det kan bli en avgift för företagen som en viss nivå på löne-

323

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

summan. I dag finansieras omställningsförsäkringen med en avgift på 0,3 procent på lönesumman, för de flesta avtalsområden.

Staten kan medverka till finansieringen genom att dels skjuta till medel till kompetensförsäkringen, besluta om avdragsrätt för insätt- ningar på kompetenskonton och genom en nedsättning av arbets- givaravgifterna för företag som sluter avtal om kompetensförsäk- ring.

Vilket utbildningsutbud behövs?

Om kompetensförsäkringen ska få effekt måste givetvis olika ut- bildningsanordnare också erbjuda verksamhet som är anpassade för de som är yrkesverksamma och till de behov av kompetensutveck- ling som finns i samhället.

Ska kompetensutvecklingen konjunkturanpassas?

Omfattningen på kompetensutvecklingen kan variera mellan olika år. Den kan vara mer omfattande under lågkonjunkturer medan man under högkonjunkturer kan dra ner på verksamheten.

Förlag till utredningens inriktning

Det bör utredas hur en gemensam kompetensförsäkring kan etable- ras som är öppen för alla som finns eller söker sig till arbetsmark- naden. De resurser som tillförs försäkringen bör användas för att tillgodose de behov av kompetensutveckling som uppstår.

Vidare bör utredningen studera möjligheterna att snabbt komma igång med kompetensutvecklingen. Jag anser att inriktningen bör vara att använda ett fördelningssystem och att de som upplever att de har behov av kompetensutveckling kan söka medel ur en gemen- sam försäkring.

Vidare anser jag att utredningen bör inrikta sig på att förslag på kompetensstiftelser utformas genom kollektivavtal. De bör byggas upp sektorsvis på arbetsmarknaden i den takt som de kollektiv- avtalsslutande parterna finner lämpligt.

Man bör ta fasta på att det blir ett rimligt avstånd från vanlig ungdomsutbildning, eftersom det inte är rationellt att ungdomar skjuter upp sin utbildning för att få en förmånligare finansiering av studierna. Vidare bör den kompetens man får genom försäkringen

324

SOU 2016:85

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

vara gångbar på flera arbetsplatser, vilket innebär att man inte finan- sierar normal personalutbildning. Det bör även finnas en begräns- ning i vilka studier som kan ge ersättning, genom att inte bevilja ersättning för hobbybetonade studier. Slutligen bör det vara behovet av kompetens, antingen hos individen eller i samhället, som bör vara styrande för vilken kompetensutveckling som ska ge ersättning. Utredningen bör kartlägga behovet av utbildning på ett översiktligt plan och undersöka i vilken utsträckning befintligt utbildnings- utbud kommer att tillgodose behovet.

Utredningen bör studera vilka möjligheter det finns att utnyttja befintliga resurser i så stor utsträckning som möjligt. Den bör utgå från att man genom försäkringen ska kunna få så brett stöd som möjligt för att komma vidare i sin kompetensutveckling. Avgräns- ningen bör göras genom att man definierar vilken typ av utbildning som ska vara berättigad till ersättning. Vidare bör man undersöka möjligheterna att konjunkturanpassa omfattningen på den kompe- tensutveckling som sker genom kompetensförsäkringen.

Utredning bör ta fasta på möjligheterna att finansiera kompetens- försäkringen genom att såväl individen som parterna och staten bidrar med medel.

325

Modeller för vuxnas kompetensutveckling

SOU 2016:85

Källor

James Albrecht m.fl.: ”The aggregate labor market effects of the Swedish knowledge lift program”, IFAU Working paper 20028:1.

Analysgruppen för arbetet i framtiden, slutrapport: ”Arbetet i fram- tiden”.

Analysgruppen för arbetet i framtiden, underlagsrapport: ”Livslångt lärande – på riktigt”, Annelie Nordström.

Folksam: ”Kompetensförsäkring” av Lil Ljunggren Lönnberg och

Annie Persson.

Bengt Furåker: ”Inlåsning på den svenska arbetsmarknaden”, Arbets- marknad&Arbetsliv, årg 16 nr 4.

Globalieringsrådet: ”Utvecklingskraft och omställningsförmåga” av

Pontus Braunerhjelm, Camilo von Greiff och Helena Svaleryd.

Ann-Christin Jans: ”Flöden av jobb och arbetstagare på svensk arbetsmarknad, 1990–2008”, Arbetsförmedlingen Working paper

2011:4.

Gunnar Karlsson m.fl.: ”Längre utbildning gynnar inte lärandet”

SvD 20160427.

Anders Kjellberg: ”Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisa- tionsgraden hos arbetsgivarförbund och fackförbund” (publicerad 2010, uppdaterad senast 2016).

Christopher Lagerqvist: ”Näringsförändringar i Sverige åren 1750– 2010”, The Royal Coin Cabinet, Papers in Economic and Social

History, Number 01, January 2012. SCB, Arbetskraftsundersökningarna.

SCB, Temarapport 2016:1 Utbildning: ”Samband mellan barns och föräldrars utbildning 2011/2012.

SCB, Temarapport 2014:3 Utbildning: ”Vuxnas deltagande i utbild- ning 2011/2012”.

SOU 2000:119, ”Individuellt kompetenssparande – IKS – med start år 2002”.

TCO: ”Hållbar välfärd”: Kompetenskonton eller kompetensför- säkringar.

326

Scenario: Digitalisering

för en hälsosammare framtid

Per-Olof Sjöberg

Hälso- och sjukvården genomgår en radikal förändring genom digi- taliseringen som kan medföra en bättre livskvalitet genom livet för medborgarna och en möjlighet att klara den demografiska utveck- lingen med en åldrande befolkning. Tre tydliga trender kan urskiljas:

Individen tar ett större ansvar för sin egen hälsa

Behandlingar är mer individanpassade

Hemmet är den nya vårdplatsen

Människor ges genom ny teknik allt större möjlighet att ta ansvar för sin egen hälsa. Genom digitaliseringen kommer det att öppnas nya möjligheter för oss som individer att få bättre kontakt med vår- den, kontinuerlig information om vår egen hälsa, tidiga varningar om vi är på väg att bli sjuka och ökad trygghet var vi än befinner oss.

Vården står inför omdanande omställningar. Möjligheten att följa patienternas sjukdomsutveckling genom bättre kommunikation och genom sensorer och dataanalys kommer att ändra vårdprocesserna radikalt och möjliggöra en alltmer individanpassad hantering. Vård- sektorn kommer att utvecklas genom nya yrkesroller, beslutsstöd- system och med bättre tillgång till data.

När hemmet är den nya vårdplatsen kommer vården normalt att ske i hemmet medan ”vård på distans” innebär att den då sker på sjukhus eller vårdcentraler. Detta kräver bl.a. nya samarbeten mellan landsting och kommuner, i gränslandet mellan vård och omsorg.

Att få ett fungerande samspel mellan den offentliga verksam- heten, näringslivet och forskningen inom hälsoområdet är en nyckel

327

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

SOU 2016:85

till framgång för Sverige. När Sverige lyckas, kommer offentlig verksamhet att få minskade kostnader genom effektivare arbetssätt samtidigt som staten får ökade intäkter genom en friskare och mer självständig befolkning. Näringslivet kommer att se en våg av inno- vationer på en ny marknad med möjlighet till fler jobb och ökade intäkter. Svenska företag kan få en stark position internationellt med ökade exportmöjligheter.

Scenarier

I de kommande scenarierna beskrivs fyra typiska situationer i livet där digitala lösningar kan erbjuda bättre hälsa och högre livskvalité för individen.

Livssituation: Äldre multisjuk

Scenario 1

Arne, 74 år, är multisjuk med hjärtsvikt, diabetes, KOL och reumatism. Han har svårt att röra sig. Han har dessutom början på en kognitiv svikt och behöver stöd för minnesfunktionen samt har ålderspåverkan på syn och hörsel.

Arne behöver ta ett prov varannan dag som ställer in hans medicin. Barnen bor långväga och hans fru är bortgången. Han bor på andra våningen, utan hiss. Det finns inget särskilt boende för honom i kom- munen.

Arne besöker sin vårdcentral och hans läkare konstaterar att hans vitalparametrar skulle behöva övervakas på grund av hans skörhet. Han har haft dåliga värden under senare tid och de riktiga varningstecknen har ökat i frekvens. Han samlar lätt på sig vätska och får andnöd och ökad puls vilket skapar rädsla, vilken i sin tur påverkar beslutsförmågan. Anfallen kommer allt oftare och skapar tillsammans med rädslan en negativ spiral.

Läkaren inser att åtgärder behövs för att bryta den nedåtgående trenden och ordinerar en IT-baserad lösning i hemmet för att utföra enkla dagliga tester som fångar symptomen innan de blir alltför all- varliga. Testerna består av blodtrycksmätning, sensorer för EKG, puls, vikt, andningsfrekvens och syremättnad, samt ett frågeformulär för

328

SOU 2016:85

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

självskattning för sjukdomsspecifik tillståndsuppföljning samt psykisk ohälsa och upplevd livskvalitet. Läkaren remitterar patienten till en så kallad vårdoperatör som följer upp enligt ordination.

Vårdoperatören är en utbildad sjuksköterska som följer Arne i hem- met via videolänk. Hon läser av Arnes sensorvärden och självskatt- ningsformulär en gång per dag och ringer upp och pratar med honom via videolänk. Med tiden utvecklar de en personlig relation.

Läkaren medverkar i en virtuell rond veckovis och kan däremellan kopplas in när vårdoperatören tycker det är nödvändigt. Arne kan också själv ta kontakt med vården via vårdoperatören.

Arne känner sig efter den förändrade behandlingen mera sedd och trygg med att han enkelt kan kontakta vården via nätet och den pekplatta han har. Läkarna har full kontroll på vitalparametrarna och lyckas sätta in åtgärder tidigt innan de sämre tillstånden inträffar.

Arne får inte längre de djupa ”dipparna” som tidigare ledde till akut- transporter och akutbesök och den ångest sådant innebär för en svårt sjuk patient.1

Nuläge

Antalet personer som lider av kroniska sjukdomar ökar i takt med att befolkningen blir äldre. Av de som är över 65 år har 85 % minst en kronisk sjukdom enligt Myndigheten för vård och omsorgsanalys. Många av de svårt sjuka riskerar att bli socialt isolerade, lider av dålig fysisk rörlighet, är infektionskänsliga och riskerar att bli för- sämrade snabbare än nödvändigt. Enligt en rad undersökningar tar hälften av patienterna inte heller sin medicin enligt ordination.

Kroniskt sjuka patienter är i stort behov av regelbunden vård och omsorg. Vården har i dag begränsade resurser och önskvärt vore att kunna ge såväl bättre support som bättre uppföljning, för att tidigt kunna se försämringar i sjukdomsbilden.

1 En film som beskriver detta scenario kan ses på www.sics.se/KOL-projektet.

329

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

SOU 2016:85

Nya möjligheter

Nya roller i vården

För att på ett effektivt sätt stödja och hantera kroniskt sjuka patien- ter som befinner sig i hemmet och dess omgivningar kommer nya roller att införas, som fokuserar på att följa patienten och dra slut- satser ur data som kommer från patienten. En s.k. vårdoperatör vakar över att försämringen går så långsamt som möjligt. Genom att ligga före i förloppet kan man proaktivt vidta åtgärder redan innan för- sämringstillstånd (som t.ex. exacerbationer för KOL-sjuka) inträffar.

Vårdoperatören är också den naturliga kontaktpunkten för patien- ten som enkelt kan kommunicera via video och få råd och stöd kring sin sjukdom. Vid allvarliga situationer kan även läkare bli inkopp- lade på samtalen för att t.ex. ändra ordination. Vårdoperatörens roll innefattar också att underlätta kontakt med sjukgymnast, dietist, närstående etc.

Smidigare kontakt med vården

Nya kommunikationsverktyg kan på ett enkelt sätt kopplas till sen- sorer i och kring kroppen så att kroppsdata automatiskt kan samlas in och analyseras av vårdansvariga. Nya verktyg stödjer också video- kontakt med vården som i tester visat sig mycket uppskattat av patienter med kroniska sjukdomar. De ger också möjlighet att enkelt etablera kontakt med vården i tjänster av typen kry.se eller mindoktor.se. Smartphones utgör en enastående kanal även för forsk- ning på patientgrupper som tidigare var mycket svåra att nå och få med i studier.

Sjukgymnastik och rehab på distans

Värdet av fysisk aktivitet kan inte överskattas för multisjuka äldre. Många gånger är fysisk aktivitet lika viktig som medicinering. Genom s.k. gamification kan övningarna individanpassas och skapa den motivation som behövs. Patienter med kroniska sjukdomar behöver stöd i hemmet för att utföra de fysiska övningarna. Lösningar för gruppgymnastik på nätet som leds av en sjukgymnast finns snart tillgängliga. Man kan då se och prata med andra som utför samma

330

SOU 2016:85

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

eller andra övningarna. Området är under utveckling men kräver mer forskning innan möjligheten kan utnyttjas i sin fulla potential.

Att tillhandahålla rehabilitering av hög kvalitet till alla medborgare, oavsett var i landet man bor, är en utmaning. Forskningsinstituten utvecklar, tillsammans med vården och näringslivet, lösningar för bl.a. interaktiv strokerehabilitering på distans. En annan utmaning är bristande motivation hos patienten vilket gör att många inte full- följer sina rehabiliteringsprogram. Genom att utnyttja spelteorins motivationsmekanismer och interaktiva spel kan man effektivisera rehabiliteringsprogram av olika slag.2

Individanpassad vård

Individualisering av vård, där en behandling ordineras efter patientens speciella behov och förutsättningar, kommer att ske baserat på data från sensorer, aktuatorer, genanalys och journaldata. Genom att analysera stora mängder individer och se hur de, under olika pre- misser, reagerar på behandlingar kan man dra bättre slutsatser av hur en enskild individ, med sina egenskaper, bör behandlas. I stället för att ordinera doser baserat på kroppsvikt mäter man effekterna av behandlingarna och anpassar sig efter hur patienten svarar på behandlingen.

Den uppkopplade kroppen för diagnostik, behandling och dataanalys

Sensorer i kroppen, på kroppen och i den omgivande miljön inne- bär att sjukdomsutvecklingen kan följas i detalj av vården och även ge underlag till egenvård. Sensorerna blir allt mer avancerade och mer sjukdomsspecifika. Säkrare diagnostik och bättre behandling av neurologiskt sjuka är t.ex. ett område där sensorteknik kan göra mycket nytta. Man kan avläsa exakt hur bra nervöverföringen fun- gerar och hjälpa till att kompensera för bortfall. Sensorer och rörelse- mätare används i utveckling av ”wearables” för neurologiskt sjuka. Exempel på sådana är uppkopplade armband och smarta kläder med insydda rörelsesensorer.

2 Se exempel på https://www.sics.se/stroke.

331

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

SOU 2016:85

Leverans av medicin lokalt i kroppen, exempelvis genom aktua- torer som placeras i anslutning till en tumör eller som skapar lokal smärtlindring, kommer snart att vara möjligt. Mycket av tekniken finns i dag tillgänglig och kommer att testas i projektet BioComLab https://www.acreo.se/projects/biocomlab vilket drivs av Linköpings Universitet och Acreo Swedish ICT.

Livssituation: Frisk

Scenario 2

Sixten, 32 år, är datatekniker på ett stort företag. Han är förtjust i nya tekniska prylar och lägger gärna ut sina löparrundor på nätet. Sixtens arbetsgivare får avdrag på arbetsgivaravgiften om de erbjuder sina anställda ett godkänt hälsoprogram som följs upp med regelbundna hälsotester via sensorer. En friskare personal tjänar både företaget och personalen själva på. När Sixten får ett erbjudande om en egen individanpassad digital Hälsocoach från företagshälsovården tackar han ja. Han har nyligen fått sitt första barn och haft mindre utrymme för att träna än vanligt. Han har fått en liten irriterande ölmage och i samband med att hans son föddes började han känna större ansvar för sin egen hälsa. I samband med att han går med i hälsoprogrammet gör han också en fullständig genanalys. Han öppnar inte alla flikar i analysen, en del av dem väcker bara oro, men de som han kan på- verka med sin livsstil öppnar han. Då får han veta att han har en liten förhöjd risk för att drabbas av typ 2 diabetes.

Hälsocoachen som är kopplad till e-hälsomyndighetens Personliga Hälsokonto erbjuder en rad tjänster. Sixten får en digital tränings- coach baserad på vilka träningsaktiviteter han uppskattar och vad som erbjuds i närheten av hemmet och arbetsplatsen. När han tränar har han en sensor på sig som hjälper honom att utvecklas i den sport han utövar. I Sixtens fall handlar det om tennis och styrketräning på gym. Hans utveckling går att följa via grafer på nätet och han tävlar med sin bästa kompis på jobbet för att sätta lite press på sig.

Varningen om risk för diabetes senare i livet motiverar honom att använda diet-appen som erbjuds i Hälsocoachen. Där föreslås god och hälsosam mat och eftersom Sixten är road av matlagning kopplar han den till en middagsreceptservice som han brukar använda. Sixten och hans flickvän veckohandlar sin mat på nätet och nu tar han hjälp av

332

SOU 2016:85

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

Hälsocoachens granskningsfunktion, så att han får en liten varning för de produkter som han bör vara försiktig med. Flickvännen uppskattar också tjänsten, eftersom hon också har lagt på sig lite efter graviditeten. Appen hjälper dem också att äta giftfritt och hållbart.

I samband med att Sixten börjar granska sina hälsodata ser han att han har ett litet stresspåslag nästan jämt och rejäla stressperioder höst och vår. Hälsocoachen föreslår att han ska delta i företagets yogapass två gånger i veckan och tipsar även om att det nära bostaden finns en gospelkör som söker både tenorer och basar.

När Sixten får en rejäl influensa kontaktar han en läkarservice på nätet. Det finns en liten misstanke att han har fått lunginflammation. Han delar med sig data om sitt generella hälsotillstånd på sitt Person- liga Hälsokonto och läkaren ber honom dessutom att starta en app som gör att hon kan lyssna på Sixtens lungor genom att han lägger mobil- telefonen mot bröstet. Han har helt klart en infektion i ena lungan och Sixten betalar gärna för att få medicinen hembudad samma efter- middag så han kan påbörja behandlingen direkt.

Nuläge

Människor tar allt större ansvar för sin hälsa. I dag erbjuds en mängd produkter som stödjer en hälsosam livsstil t.ex. aktivitetsband, digi- tala träningscoacher och diet-appar. Dessa hjälpmedel är tillgängliga på en öppen marknad utan organiserad koppling till den offentliga hälsovården. Det är i dag upp till den enskilda individen att hitta rätt lösningar för sina behov. Det finns ingen neutral aktör i syste- met vars enda uppgift är att företräda den enskilda individens intres- sen. En affärsmodell behöver skapas där patientens bästa är målet och vinster till produkt- och tjänsteleverantörer baseras på hur väl man uppfyller det målet.

Majoriteten av kroniska sjukdomar som cancer, hjärt-kärlsjuk- domar, diabetes och benskörhet är kopplade till livsstil, inte till gene- tisk ärftlighet. Därför är åtgärder som påverkar livsstilen oerhört viktiga för folkhälsan.

333

Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid

SOU 2016:85

Nya möjligheter

Sensorer och dataanalys

Sensorer som fästs på eller i kroppen kan avläsa rörelsemönster, puls, svettning, stresshormoner, blodsocker, blodtryck etc. Stora mäng- der data kan analyseras i realtid och slutsatser dras för en personlig profil. Denna speglas tillbaka till kunden som får en tydlig bild av sitt hälsotillstånd, om träningen ger resultat, ev. o