
Digitaliseringens effekter på individ och samhälle
– fyra temarapporter
SOU 2016:85
Digitaliseringens effekter på individ och samhälle
– fyra temarapporter
Delbetänkande av Digitaliseringskommissionen
Stockholm 2016
SOU 2016:85
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon:
Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Klas Remahl, Urbant
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016
ISBN
ISSN
Till statsrådet Peter Eriksson
Den 7 juni 2012 beslutade regeringen att tillsätta en kommitté, Digitaliseringskommissionen, med uppgiften att verka för att det
Den 26 november 2015 beslutade regeringen om ett tilläggsdirek- tiv (dir. 2015:123) där Digitaliseringskommissionens uppdrag för- längdes till den 31 december 2016. Enligt direktivet bestod uppdraget av att redovisa kunskapssammanställningar om digitaliseringens effekter på samhället och individen samt att stödja regeringens arbete i digitaliseringsfrämjande frågor.
Under 2016 var Lena Carlsson huvudsekreterare och kanslichef t.o.m. den 20 mars då hon entledigades. AnnSofi
Under 2016 har Digitaliseringskommissionen publicerat fyra temarapporter: Det datadrivna samhället (temarapport 2016:1), Det sociala kontraktet i en digital tid (temarapport 2016:2), Digitalisering för ett hållbart klimat (temarapport 2016:3) och Den högre utbild- ningens roll i en digital tid (temarapport 2016:4). Temarapporterna är samlade i detta delbetänkande Digitaliseringens effekter på individ och samhälle (SOU 2016:85), som härmed överlämnas till regeringen.
Stockholm i december 2016
Jan Gulliksen
/AnnSofi
Anna Backlund
Förord
Summa summarum
Vi befinner oss mitt i utvecklingen från ett industrisamhälle till ett digitalt samhälle. Digitaliseringen innebär att de saker som vi redan gör kan göras på helt nya sätt och framförallt att helt nya saker är möjliga att göra. I tider av genomgripande förändringar är det sär- skilt angeläget att bygga upp bred kunskap om utvecklingen genom att lyfta fram och beskriva skilda perspektiv och aspekter på olika områden. För att digitaliseringens möjligheter ska kunna användas på bästa sätt, men också för att de risker och utmaningar som finns ska identifieras och uppmärksammas, behöver vi synliggöra kun- skap och tankar om vad utvecklingen kan komma att betyda.
Digitaliseringskommissionen strävar efter att presentera kvalifi- cerat analysarbete på ett lättillgängligt sätt och bidra till att bygga upp kunskap om digitaliseringens effekter. Digitaliseringskommis- sionen har därför under 2016 valt att ge skribenter i uppdrag att skriva artiklar om digitaliseringens effekter inom ett antal områden. Skribenterna är verksamma inom akademi, forskningsstiftelser och näringslivet. Detta betänkande samlar alla artiklar, som tidigare har presenterats i fyra separata temarapporter:
–Temarapport 1 – Det datadrivna samhället
–Temarapport 2 – Det sociala kontraktet i en digital tid
–Temarapport 3 – Digitalisering för ett hållbart klimat
–Temarapport 4 – Den högre utbildningens roll i en digital tid.
5
Förord |
SOU 2016:85 |
Syftet med artiklarna har varit att:
fördjupa kunskapen om utvecklingen och vilka faktorer och aspek- ter som har, eller kommer att få, betydelse (kunskapsuppbygg- ande)
bidra till förståelse för/vara tankeväckande kring digitaliseringens påverkan på individ och samhälle och de möjligheter och utma- ningar som utvecklingen innebär (främjande)
bidra till innovativa eller nya lösningar på de identifierade utma- ningarna (utvecklingsinriktade)
utgöra underlag för Digitaliseringskommissionens analyser och rekommendationer (policydrivande).
Vår förhoppning är att artiklarna ska inspirera till tankar och samtal och till att fler personer deltar i en bred debatt om den samhälls- utveckling vi befinner oss i och hur vi tillsammans kan arbeta för att på bästa sätt använda digitaliseringens möjligheter.
Digitaliseringskommissionen har inte tagit ställning till artiklarnas innehåll, utan varje författare ansvarar själv för innehåll, slutsatser och policyrekommendationer i sitt bidrag.
Redaktörer för temarapporten och ansvariga för det inledande kapitlet har varit utredningssekreterare Anna Backlund och kansli- chef AnnSofi
Stockholm december 2016
Jan Gulliksen
Ordförande
6
Om författarna
Ulf Bjereld
Ulf Bjereld är professor i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Hans forskning är inriktad på nya politiska skiljelinjer, samhällets individualisering samt digitaliseringens betydelse för makt och demo- krati. Bland hans böcker kan nämnas ”Den nödvändiga politiken. Makt och motstånd i en individualiserad tid” (Hjalmarson & Högberg 2011, med Marie Demker) samt ”Förhandla eller DÖ. December- överenskommelsen och svensk demokrati i förändring” (Bokförlaget Atlas 2016, med Karin Eriksson och Jonas Hinnfors).
Markus Bylund
Markus Bylund är forskningsledare vid SICS Swedish ICT, ett forsk- ningsinstitut för tillämpad informations- och kommunikations- teknik. Han har en doktorsexamen i data- och systemvetenskap från Kungliga Tekniska Högskolan i Stockholm. Markus har sedan början av
Marie Demker
Marie Demker är professor i statsvetenskap vid Göteborgs univer- sitet. Hennes forskning är inriktad på komparativ politik (särskilt politiska partier), nya politiska skiljelinjer samt ideologier och opi- nionsbildning. Bland hennes böcker kan nämnas ”Den nödvändiga politiken. Makt och motstånd i en individualiserad tid” (Hjalmarson & Högberg 2011, med Ulf Bjereld) samt ”Sverige åt svenskarna. Mot-
7
Om författarna |
SOU 2016:85 |
stånd och mobilisering mot invandring och invandrare i Sverige”
(Bokförlaget Atlas, 2014).
Anders Ekholm
Anders Ekholm är vice VD för Institutet för Framtidsstudier där han har ett särskilt ansvar för Institutets policyinriktade verksamhet. Han har arbetat som analyschef på Socialdepartementet där han bland annat undersökt vårt framtida behov av vård och omsorg. Anders har också arbetat på Finansdepartementet, Arbetsmarknadsdeparte- mentet och Utbildningsdepartementet.
Anna Felländer
Anna Felländer är digitaliserings- och framtidsekonom på Swed- bank med en bakgrund från Finansdepartementet och Statsråds- beredningen. Hon har en master från Handelshögskolan i Stock- holm samt har studerat Internationella relationer i USA. Anna har publicerat artiklar om digitaliseringens inverkan på arbetsmarknad, inflation och produktivitet i ett antal tidsskrifter och publikationer.
Stefan Fölster
Stefan Fölster är nationalekonom, chef för Reforminstitutet och adjungerad professor i nationalekonomi vid Kungliga Tekniska Hög- skolan i Stockholm. Stefan har varit chef för Handelns Utrednings- institut och chefsekonom för Svenskt Näringsliv. Stefans bok Robot- revolutionen lanserades 2015 och handlar om ekonomisk utveckling, välfärd och demokrati i robotarnas tidevarv.
Matilda Gennvi Gustafsson
Matilda Gennvi Gustafsson är Sustainability Director på koncern- nivå för Ericsson sedan 2009. Hon har en Master of Science i Industriell ekonomi, inklusive Miljöledning. Matilda har arbetat för Ericsson under de senaste 19 åren inom områdena hållbar utveck- ling, strategiskt genomförande och som General Manager inom
8
SOU 2016:85 |
Om författarna |
Sales & Marketing. Matilda är medlem i Momentum for Change Advisory Panel, som leds av FN:s klimatsekretariat, samt styrelse- ledamot i
Jan Gulliksen
Jan Gulliksen, mera känd som Gulan, är professor i
Lars Haikola
Lars Haikola är en svensk ämbetsman, akademisk ledare, och före detta universitetskansler
Carl Heath
Carl Heath är ansvarig för affärs- och innovationsområdet ICT Lear- ning på RISE ICT (Swedish ICT). Genom åren har Carl verkat och forskat i gränslandet mellan lärande och digitalisering i många olika sammanhang. Carl medverkar i ett antal utvecklingsprojekt inom svensk skola i dag, bland annat i den nationella testbädden Maker- skola – ett Vinnovaprojekt för att utveckla användning av IT som material och programmering i skolan. Carl är också rådgivare inom frågor rörande digitalisering och lärande för företag, myndigheter
9
Om författarna |
SOU 2016:85 |
och organisationer i Sverige som utomlands. Carl är anställd på dotterbolaget Interactive Institute Swedish ICT.
Jakob Heidbrink
Jakob Heidbrink är docent i civilrätt vid Göteborgs universitet och bedriver forskning i gränsområdet mellan privat avtalsrätt och offentligrättslig reglering. Han har tidigare varit lektor på Inter- nationella handelshögskolan i Jönköping och adjungerad ledamot av Göta hovrätt.
Claire Ingram
Claire Ingram är doktorand vid Handelshögskolan i Stockholm.
Hennes forskning handlar om
Darja Isaksson
Darja Isaksson har medgrundat och drivit flera digitala byråer, och har jobbat med att utveckla digitala tjänster sedan
10
SOU 2016:85 |
Om författarna |
förespråkare för öppna data, standardisering och designmetodik som strategiskt verktyg.
Karim Jebari
Karim Jebari är forskare vid Institutet för framtidsstudier. Han disputerade vid KTH med en avhandling som handlar om tillämpad etik och i synnerhet om hur vi bör förhålla oss till de utmaningar och möjligheter som den teknologiska utvecklingen ställer oss inför. Just nu forskar Karim om riskerna med artificiell intelligens (AI), kulturell evolution och evidensbaserad policy.
Anna Kramers
Anna Kramers doktorerade 2014 vid KTH i Stockholm i planering och beslutsanalys med inriktning mot miljöstrategisk analys, med avhandlingen “Smart Cities and Climate targets; Reducing cities’ energy use with ICT and travel information”. Hon är idag verksam som forskare vid Centre for Sustainable Communication (CESC) vid KTH och chef för avd. för Miljöstrategisk Analys. Hennes forsk- ning är inriktad på att utforska hur informations- och kommunika- tionsteknologi kan bidra till att nå klimatmål i städer. Hon har mer än 20 års erfarenhet från it- och telekombranschen genom sitt arbete på företagen Ericsson och Cap Gemini.
Erik Lakomaa
Erik Lakomaa, ekon. dr, är associerad forskare vid institutionen för marknadsföring och strategi vid Handelshögskolan i Stockholm samt föreståndare för Institutet för
11
Om författarna |
SOU 2016:85 |
Claus Popp Larsen
Claus Popp Larsen är affärs- och innovationsområdeschef för Urban Life vid RISE ICT (Swedish ICT). Claus har en PhD i optisk kom- munikation från Danmarks Tekniska Universitet i samarbete med Ericsson. Claus fokuserar speciellt på hur teknik- och tjänsteleveran- törer tillsammans med offentliga aktörer kan skapa och införa öppna plattformar för digitala tjänster. Claus har sin anställning på dotter- bolaget Acreo Swedish ICT där han bland annat projektleder det stora
Karl Palmås
Karl Palmås är docent vid avdelningen för teknik, vetenskap och samhälle, Chalmers tekniska högskola. Karl doktorerade 2005 i sociologi vid London School of Economics and Political Science, efter att ha arbetat med digitalisering inom
(2016), och är samförfattad med Jan Jörnmark och Joakim Forse- malm. Karl ingår i Digitaliseringskommissionens expertgrupp.
12
SOU 2016:85 |
Om författarna |
har examen i management från MIT Sloan School i Boston och i elektroteknik från KTH i Stockholm.
13
Innehåll
DET DATADRIVNA SAMHÄLLET ......................................... |
29 |
Förord............................................................................... |
31 |
Inledning .......................................................................... |
33 |
Stora datamängder och algoritmer är en del av vår vardag ............. |
34 |
Datadriven innovation kan öka tillväxt och konkurrenskraft .......... |
36 |
Analys av stora datamängder ger detaljerad information om |
|
människors beteende .............................................................. |
41 |
Utmaningar........................................................................................ |
43 |
Introduktion till artiklarna ............................................................... |
47 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
|
– Markus Bylund ....................................................... |
49 |
Inledning............................................................................................ |
49 |
Digitalisering, två begrepp i samma term .............................. |
50 |
Data, data, data, … ............................................................................ |
57 |
Datakarakteristik..................................................................... |
58 |
Datakällor ................................................................................ |
65 |
Tekniker för databearbetning................................................. |
67 |
Data och digitalisering – sammanfattning och reflektioner |
|
inför framtiden ........................................................................ |
76 |
Referenser .......................................................................................... |
81 |
15
Innehåll |
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle – Darja Isaksson............ |
83 |
En uppdaterad infrastruktur ............................................................ |
84 |
Öppna data ........................................................................................ |
84 |
Nuläget för öppna data i Sverige ........................................... |
85 |
Incitament för öppna data utanför offentlig sektor ............. |
87 |
Incitament i form av bättre information till |
|
konsumenter................................................................. |
87 |
Interoperabilitet är nödvändigt........................................................ |
88 |
Nationell samordning behövs................................................ |
89 |
Innovationsmotorer river silos ........................................................ |
90 |
Lärdomar och möjligheter för Sverige............................................. |
94 |
Lansera en plattform som mobiliserar Sveriges |
|
digitaliseringskraft........................................................ |
94 |
Undersök möjligheter till affärsmodeller som ger |
|
skalbarhet...................................................................... |
95 |
Inrätta en statlig innovationsmotor som river silos ............. |
96 |
… Några ord om integritet .............................................................. |
96 |
Slutord ............................................................................................... |
97 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
|
– Erik Lakomaa.......................................................... |
99 |
Digitaliseringen, företagen och förtroendet ................................... |
99 |
Kunddata får allt större betydelse........................................ |
100 |
Anseende är en allt viktigare strategisk fråga...................... |
105 |
Hantering av kunddata är en fråga för företagsledningar .. |
108 |
Digitalisering som konsumentfråga............................................... |
110 |
Digitaliseringen och samhället: Tillbaka till dåtiden .................... |
113 |
Referenser........................................................................................ |
117 |
16
SOU 2016:85 |
Innehåll |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
|
– Anna Felländer, Stefan Fölster, Claire Ingram .......... |
119 |
Nya ekonomiska mönster............................................................... |
119 |
Digitaliseringen har transformerat samhället men det |
|
syns inte i |
120 |
Levnadsstandard bortom BNP............................................. |
121 |
BNP och digitalisering.......................................................... |
122 |
Kvalitetsförbättringar underskattas i |
128 |
Tidsoptimering bland konsumenter mäts inte i BNP- |
|
statistiken .................................................................... |
134 |
Hur nationalräkenskaperna påverkas av digitaliseringen.............. |
135 |
Digitala kvalitetsförbättringar gav avtryck runt |
|
millennieskiftet, men fångas övergången från |
|
hårdvara till innehåll?.................................................. |
135 |
Några räkneexempel om det icke inräknade digitala |
|
välståndet..................................................................... |
138 |
Konsekvenser på sikt ...................................................................... |
139 |
Mot en ny makroekonomisk verktygslåda .......................... |
141 |
Referenser ........................................................................................ |
143 |
DET SOCIALA KONTRAKTET I EN DIGITAL TID ................. |
149 |
Förord............................................................................. |
151 |
Inledning ........................................................................ |
155 |
Vad är det sociala kontraktet? ........................................................ |
156 |
Det sociala kontraktet i det industrialiserade samhället ..... |
157 |
Statsindividualismen – Sverige har en unik |
|
utgångspunkt i det sociala kontraktet ....................... |
158 |
Brett stöd för omfördelning av resurser .............................. |
159 |
Mot ett tjänstebaserat kunskapssamhälle ...................................... |
160 |
Livslångt lärande allt viktigare.............................................. |
161 |
Det digitala samhället...................................................................... |
162 |
17
Innehåll |
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens kännetecken ....................................................... |
164 |
Individen i centrum .............................................................. |
164 |
Verksamhetsutveckling sker ihop med användarna ........... |
165 |
Världen krymper................................................................... |
165 |
Ökad effektivitet och kvalitet genom analys av stora |
|
datamängder................................................................ |
165 |
Vad är det statliga åtagandet i en digital tid?................................. |
166 |
Områden i temarapporten.............................................................. |
168 |
Referenser........................................................................................ |
170 |
Det digitala samhällskontraktet – Anders Ekholm................. |
173 |
Data – en kollektiv vara med externa effekter .............................. |
174 |
Det nya digitala samhällskontraktet för datautbyte ..................... |
176 |
Statens som (o)möjliggörare? ........................................................ |
178 |
Rationellt förbättringsarbete är nyckeln ............................. |
178 |
Data till stöd för styrning .................................................... |
179 |
En snäv tolkning av integritet hindrar att data används |
|
för samhällsutveckling ............................................... |
180 |
Data – ett första nödvändigt, men inte tillräckligt, |
|
villkor för förbättring................................................. |
181 |
Infokrati – ett andra nödvändigt villkor för förbättring .... |
182 |
Regeringskansliet behöver en ny mix av kompetenser |
|
och ett annat sätt att arbeta ....................................... |
183 |
Slutsatser för det sociala digitala kontraktet ................................. |
185 |
Utveckla en central informationsmotor.............................. |
186 |
186 |
|
Bilda organ till stöd för utvecklingsarbetet......................... |
186 |
Integriteten i det sociala digitala kontraktet – ett förslag.. |
187 |
Regeringskansliet 2.0 – vad behöver göras? ........................ |
187 |
18
SOU 2016:85 |
Innehåll |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
|
– Karim Jebari......................................................... |
191 |
Sammanfattning............................................................................... |
191 |
Den digitala välfärden ........................................................... |
192 |
Individualismen och människan ..................................................... |
193 |
Hur digitalisering kan användas för att öka jämlikhet och |
|
effektivitet ............................................................................. |
196 |
Samhällsvetenskap och samhällsteknologi..................................... |
198 |
Hotar detta den personliga integriteten?....................................... |
200 |
Slutsats ............................................................................................. |
203 |
Referenser ........................................................................................ |
204 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin och det allmännas |
|
roll i en digitaliserad tid – Jakob Heidbrink ................ |
207 |
Inledning.......................................................................................... |
207 |
Ramen .................................................................................... |
207 |
Terminologiska anmärkningar – några utgångspunkter ............... |
209 |
Inledning................................................................................ |
209 |
Staten, samhället, det offentliga och det allmänna.............. |
209 |
En ideologisk och en kulturell positionering ...................... |
213 |
Den teoretiska utgångspunkten ..................................................... |
215 |
Problembeskrivningen .................................................................... |
216 |
Öka(n)de förväntningar på individuell service ................... |
216 |
Det allmänna som den enskilda frihetens garant ................ |
218 |
Den potentiella konflikten mellan det allmänna och den |
|
enskilda........................................................................ |
219 |
Problematisering ............................................................................. |
221 |
Byråkratins gränser: kan individualisering över huvud |
|
taget förenas med en regelstyrd byråkrati? ............... |
221 |
En privat sfär i informationssamhället? ............................... |
226 |
Behovet av ett val .................................................................. |
230 |
19
Innehåll |
SOU 2016:85 |
Valet och rollen för det allmänna................................................... |
230 |
Valet: ska det finnas någon regelstyrd byråkrati?............... |
230 |
Valet: ska det finnas någon enskild sfär? ............................ |
232 |
Hur debatten ser ut i dag ..................................................... |
232 |
Problemet: snabba tekniska framsteg och långsamma |
|
sociala normförändringar........................................... |
233 |
Vad det allmänna kanske kan göra ...................................... |
235 |
Referenser........................................................................................ |
239 |
Åberopad lagtext .................................................................. |
239 |
Statens Offentliga Utredningar ........................................... |
239 |
Litteratur ............................................................................... |
239 |
Webbsidor ............................................................................. |
241 |
Medborgarskap och delaktighet |
|
– Ulf Bjereld & Marie Demker ................................... |
243 |
Nya tider – nya seder...................................................................... |
243 |
Den digitala revolutionen och samhällets individualisering......... |
245 |
Nya politiska skiljelinjer växer fram.................................... |
248 |
Genom individualiseringen ställs frihetliga och |
|
auktoritära värderingar mot varandra........................ |
249 |
Individualistiska värden är starka i Sverige ......................... |
250 |
Medborgare mer engagerade i sakfrågor än i politiska |
|
partier .......................................................................... |
250 |
Digitaliseringens konsekvenser för den politiska demokratin..... |
252 |
Konsekvenser för representativ demokrati ......................... |
255 |
Konsekvenser för deltagardemokrati .................................. |
256 |
Konsekvenser för liberal demokrati .................................... |
257 |
Partiernas kris?................................................................................ |
258 |
Är politiska partier fortfarande en länk mellan |
|
medborgarna och de folkvalda?................................. |
261 |
Hur kan digitaliseringen underlätta för de politiska partierna |
|
att stärka sin ställning som länk mellan medborgarna |
|
och de beslutsfattande institutionerna? .............................. |
264 |
Framväxten av nya (digitala) gemenskaper i en |
|
individualiserad tid ............................................................... |
266 |
20
SOU 2016:85 |
Innehåll |
Konkreta råd till politiska partier ................................................... |
268 |
Referenser ........................................................................................ |
271 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan |
|
spela för att svara mot kunskapssamhällets behov av |
|
kompetensutveckling? – Lars Haikola......................... |
275 |
Den svenska högskolans syfte ........................................................ |
275 |
Fyra syften med högre utbildning ....................................... |
275 |
Den svenska högskolans särdrag öppnar för |
|
kompetensutveckling.................................................. |
276 |
Samhällets ökade behov av fort- och vidareutbildning, |
|
kompetensutveckling och livslångt lärande......................... |
279 |
Några röster om ökat behov ................................................ |
279 |
Tillgång och efterfrågan........................................................ |
280 |
Sverige och Europa ............................................................... |
282 |
Ökat tryck på högskolan ...................................................... |
283 |
Utbildningsutbudet för livslångt lärande....................................... |
283 |
Fristående kurser, distanskurser, deltidskurser .................. |
284 |
Fort- och vidareutbildning – kompetensutveckling och |
|
livslångt lärande .......................................................... |
286 |
Återkommande utbildning – vilka återkommer till |
|
högskolan? .................................................................. |
288 |
MOOCs ................................................................................ |
290 |
Slutsats................................................................................... |
293 |
Vad är högskolans bidrag till det ökade behovet av |
|
kompetensutveckling? .......................................................... |
294 |
Sverige – med ett folk i utbildning....................................... |
294 |
Livslångt lärande – individens behov ................................... |
295 |
Uppdragsutbildning – arbetslivets behov............................ |
297 |
Slutsats................................................................................... |
298 |
Referenser ........................................................................................ |
300 |
21
Innehåll |
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
|
– |
303 |
En arbetsmarknad under förändring ............................................. |
303 |
Vuxenutbildning för vetgiriga........................................................ |
306 |
Kompetens för arbete – förslag i tiden .......................................... |
307 |
Individuellt kompetenssparande.......................................... |
308 |
Folksam................................................................................. |
309 |
Globaliseringsrådet............................................................... |
310 |
Socialdemokratiska riksdagsgruppen .................................. |
311 |
Arbetsgrupp för arbete i framtiden ..................................... |
312 |
Sammanfattning av förslagen ............................................... |
316 |
Den svenska partsmodellen – vilken roll spelar den för det |
|
livslånga lärandet?................................................................. |
317 |
Omställningsfonderna kan beställa utbildning................... |
318 |
Livslångt lärande – dags att gå från ord till handling .................... |
319 |
Argumenten .......................................................................... |
319 |
Utveckla en kompetensförsäkring för framtiden ............... |
320 |
Tillsätt en utredning om kompetensförsäkring.................. |
321 |
Källor ............................................................................................... |
326 |
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
|
– |
327 |
Scenarier .......................................................................................... |
328 |
Livssituation: Äldre multisjuk ....................................................... |
328 |
Scenario 1 .............................................................................. |
328 |
Nuläge ................................................................................... |
329 |
Nya möjligheter.................................................................... |
330 |
Livssituation: Frisk ......................................................................... |
332 |
Scenario 2 .............................................................................. |
332 |
Nuläge ................................................................................... |
333 |
Nya möjligheter.................................................................... |
334 |
22
SOU 2016:85 |
Innehåll |
Livssituation: Äldre omsorgstagare ............................................... |
336 |
Scenario 3............................................................................... |
336 |
Nuläge.................................................................................... |
337 |
Nya möjligheter .................................................................... |
337 |
Livssituation: Ung med psykisk ohälsa ......................................... |
339 |
Scenario 4............................................................................... |
339 |
Nuläge.................................................................................... |
340 |
Nya möjligheter .................................................................... |
341 |
Slutledningar och rekommendationer............................................ |
342 |
En affärsmöjlighet för Sverige ........................................................ |
345 |
Scenario: Från silo till samverkan – välfärdstjänster i det |
|
smarta hemmet – Claus Popp Larsen ......................... |
347 |
Dagens ”smarta hem”...................................................................... |
347 |
Dagens situation samt målbild för digitala omsorgstjänster ........ |
348 |
I det smarta hemmet delar man på infrastruktur och data ........... |
350 |
Samutnyttjande av infrastruktur och data ........................... |
350 |
Vertikala strukturer bromsar marknaden ............................ |
352 |
Affärsmodeller och aktörsroller i smarta hemmet.............. |
353 |
Olika betydelser av ”öppet”............................................................ |
355 |
Öppenhet och öppen plattform ........................................... |
355 |
Öppen källkod....................................................................... |
356 |
Öppna data ............................................................................ |
356 |
Restriktioner i öppenheten................................................... |
357 |
Plattformsägarens roll..................................................................... |
358 |
Behovsägarens roll........................................................................... |
359 |
Tekniken kan initiera organisationsförändringar................ |
360 |
Behovet av nationell samordning ......................................... |
360 |
Tjänsteleverantörens roll ...................................................... |
361 |
Sammanfattning............................................................................... |
364 |
23
Innehåll |
SOU 2016:85 |
Scenario: Digitaliseringens möjligheter för utbildning och |
|
livslångt lärande – Carl Heath.................................... |
365 |
Decennier av digitalisering ............................................................. |
365 |
Digitaliseringen är många olika saker ............................................ |
366 |
Skolans digitala organisering................................................ |
367 |
Digitalisering av undervisning ............................................. |
367 |
Elevernas egna digitala miljön.............................................. |
369 |
Scenario – Skoldag i en inte allt för avlägsen framtid ................... |
370 |
Förslag för innovation och nya lösningar ..................................... |
374 |
Innovation för en utvecklad digital organisering................ |
375 |
Digitalisering av undervisning ............................................. |
377 |
Den egna digitala miljön ...................................................... |
379 |
Referenser........................................................................................ |
380 |
DIGITALISERING FÖR ETT HÅLLBART KLIMAT ................. |
383 |
Förord............................................................................. |
385 |
Inledning......................................................................... |
387 |
Digitaliseringens potential att begränsa klimatförändringar........ |
388 |
På vilket sätt kan digitalisering ha effekt?........................... |
389 |
Områden där digitalisering har stor potential att minska |
|
klimatförändringar................................................................ |
392 |
Transporter och resor........................................................... |
393 |
Energisystem......................................................................... |
394 |
Städer..................................................................................... |
395 |
Hållbar produktion och konsumtion ............................................ |
396 |
Konsumenters beteenden och betydelsen av styrmedel .... |
396 |
Om artiklarna i denna temarapport ............................................... |
398 |
24
SOU 2016:85 |
Innehåll |
IKT – en viktig nyckel till att nå Parisavtalets klimatmål |
|
– Matilda Gennvi Gustafsson..................................... |
399 |
Inledning.......................................................................................... |
399 |
|
|
Sverige |
401 |
IKT som en väsentlig infrastruktur för hållbar utveckling........... |
402 |
IKT:s transformerande roll i samhället................................ |
404 |
Smarta |
406 |
407 |
|
Ett sektorsperspektiv för att utnyttja IKT för att minska |
|
växthusgasutsläpp ................................................................. |
412 |
417 |
|
Beslutsfattarna måste gå till handling ............................................ |
423 |
Slutsatser och rekommendationer.................................................. |
425 |
Smarta hållbara städer – en lösning för att nå klimatmål |
|
– Anna Kramers....................................................... |
429 |
Inledning.......................................................................................... |
429 |
Smarta hållbara städer ..................................................................... |
431 |
Definition av smarta hållbara städer .................................... |
431 |
Digitalisering för att nå klimatmål i städer.......................... |
431 |
Exempel på smarta städer ..................................................... |
435 |
Var finns den största effekten?....................................................... |
437 |
Konsumtions eller produktionsperspektiv.......................... |
437 |
Identifiera hotspots............................................................... |
438 |
Digitala lösningar för transport och byggnader ............................ |
440 |
Transport och resor .............................................................. |
440 |
Minska efterfrågan på transport och resor .......................... |
441 |
Optimering av befintlig infrastruktur ................................. |
442 |
Byggnader.............................................................................. |
443 |
25
Innehåll |
SOU 2016:85 |
Övergång till ny teknik – möjligheter och hinder ........................ |
445 |
Beteendeförändringar........................................................... |
445 |
Möjligheter och hinder på planerings- och policynivå i |
|
kommun, region och stat........................................... |
447 |
Slutsatser ......................................................................................... |
448 |
Referenser........................................................................................ |
450 |
Digitalisering, innovation och hållbar urbanisering |
|
– Karl Palmås .......................................................... |
453 |
Den smarta hållbara staden ............................................................ |
453 |
Är storstaden mer resurseffektiv än småstaden?................ |
454 |
Vad är en smart hållbar stad? Exemplet Norra |
|
Djurgårdsstaden ......................................................... |
455 |
Är storstaden mer innovativ än småstaden? ....................... |
456 |
Digitaliseringens kunskapseffekter: Från kolera till SARS .......... |
458 |
Den smarta hållbara staden: Exemplet Singapore............... |
458 |
Digitalisering och studiet av mänskliga beteenden ............ |
462 |
Staden som laboratorium för hur beslut fattas ............................. |
463 |
Att ”knuffa” medborgare mot klimatsmarta beslut ........... |
464 |
Effektiv kollektivtrafik genom ”knuffar” ........................... |
465 |
Staden som laboratorium för samskapande .................................. |
467 |
Skapandeprocesser med, inte för, människor ...................... |
468 |
Kan living labs främja innovationer för hållbarhet? ........... |
470 |
Den välartikulerade staden ............................................................. |
471 |
Referenser........................................................................................ |
474 |
Scenario: ”Beam me up Scotty” – På spaning mot det |
|
digitaliserade transportsamhället |
|
– |
479 |
Digitaliseringen – möjliggörare till mobilitet i ett uthålligt |
|
samhälle ................................................................................. |
479 |
Scenario: En vanlig dag 14 maj, 2027. Stadsdelen |
|
DenCity kl 07:50........................................................ |
481 |
Bakgrund och fakta till scenariot......................................... |
483 |
26
SOU 2016:85 |
Innehåll |
Delningsekonomin och transportsystemet ................................... |
484 |
Scenario: Stadsdelen DenCity kl 14:00................................ |
485 |
Bakgrund och fakta till scenariot ......................................... |
486 |
Automatiseringen av transportsystemet........................................ |
487 |
Scenario: Stadsdelen DenCity kl 15:00................................ |
488 |
Bakgrund och fakta till scenariot ......................................... |
489 |
Agil process i policy labs för att uppnå hållbarhet ........................ |
489 |
DEN HÖGRE UTBILDNINGENS ROLL I EN DIGITAL TID..... |
491 |
Förord............................................................................. |
493 |
Den högre utbildningens roll i en digital tid – Jan Gulliksen..... |
495 |
Ett manifest för utveckling av högre utbildning i en digital tid ... |
496 |
Digital kompetens ........................................................................... |
500 |
Intresset för |
502 |
Livslångt lärande.............................................................................. |
503 |
Möjligheter till högre utbildning under hela livet |
|
behöver öka ................................................................. |
503 |
Näringslivets behov och arbetsmarknadens förändringar ............ |
506 |
Betydelsen av att ha en högre utbildning ökar .................... |
506 |
Behovet av nya kompetenser och färdigheter ..................... |
507 |
Både arbetstagare och arbetsgivare behöver vara mer |
|
delaktiga i högre utbildning ....................................... |
508 |
Uppdragsutbildningar har stor potential och bör |
|
byggas ut ..................................................................... |
510 |
Universitetens ledning, styrning och förändringsmöjligheter ..... |
511 |
Teknikens utveckling och pedagogiska utmaningar ..................... |
513 |
Massive Open Online Courses ............................................ |
513 |
Pedagogiska möjligheter....................................................... |
514 |
Examinationens digitalisering .............................................. |
515 |
Statens roll ....................................................................................... |
517 |
27
Innehåll |
SOU 2016:85 |
Individens ansvar ............................................................................ |
518 |
|
Reformera studiestödssystemet........................................... |
518 |
|
Slutord ............................................................................................. |
|
519 |
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2012:61......................................... |
521 |
Bilaga 2 |
Kommittédirektiv 2013:108....................................... |
533 |
Bilaga 3 |
Kommittédirektiv 2015:18......................................... |
537 |
Bilaga 4 |
Kommittédirektiv 2015:123....................................... |
543 |
28

Det datadrivna samhället
Temarapport
2016:1
Förord
Tempora mutantur nos et mutamur in illis
Tiderna förändras och vi med dem
Denna temarapport handlar om vad analys av stora mängder data innebär för vår kunskap om och förståelse av människan, samhället och miljön och vilka möjligheter och utmaningar utvecklingen för med sig för individer, företag och den offentliga sektorn.
Markus Bylund förklarar inledningsvis många av de termer som används inom området datadriven digitalisering. Syftet är att ge en tillräckligt god översikt och struktur så att läsaren ska kunna vär- dera såväl möjligheterna som utmaningarna med datadriven digitali- sering.
Darja Isaksson diskuterar vad begreppet infrastruktur betyder i ett digitalt samhälle, och vilka grundläggande system och tjänster som behöver tillhandahållas för att samhället och ekonomin ska fungera effektivt.
Erik Lakomaa fokuserar i sin artikel på företagens hantering av kunddata, vilka risker datainsamling och spridning för med sig, vilka krav det ställer på företagen samt hur företags olika sätt att agera på detta område påverkar konsumenterna.
Anna Felländer, Stefan Fölster och Claire Ingram lyfter i sin artikel fram att digitaliseringen ger upphov till ganska betydande värden som inte räknas in i BNP med nationalräkenskapernas nuvarande ut- formning. De menar att det sker en dold ökning av välståndet, som med tiden kan bli så omfattande att de sedvanliga makroekonomiska instrumenten tappar betydelse, om de inte uppdateras.
Mårten Blix, fil. dr i nationalekonomi, har bidragit med värde- fulla synpunkter på artiklarna och kommenterat dem vid ett semi- narium med författarna.
31
Förord |
SOU 2016:85 |
Digitaliseringskommissionen har inte tagit ställning till artiklar- nas innehåll utan varje författare ansvarar själv för innehåll, slutsatser och policyrekommendationer i sitt bidrag.
Redaktörer för temarapporten och ansvariga för det inledande kapitlet har varit utredningssekreterare Anna Backlund och kansli- chef AnnSofi
32
Inledning
I dagens samhälle genereras enorma mängder data. Individer, företag och andra organisationer har visserligen sedan länge samlat in data för att följa upp och förbättra sina verksamheter, men på senare år har insamlingen och analysen av data förändrats. I vårt digitalisera- de samhälle lämnar numera människor och saker ständigt digitala spår efter sig. Dessa enorma mängder data passar inte längre in i tradi- tionella databaser, utan det har utvecklats nya metoder för lagring och dataanalys. Allt fler företag och offentliga aktörer ser att denna utveckling ger stora möjligheter till innovation och ökad konkurrens- kraft, till att effektivisera offentlig sektor liksom till att öka vår kun- skap om hur människan, samhället och miljön fungerar. Data kan liknas med den nya oljan för tvåtusentalet, och dataanalys är då för- bränningsmotorn.1
En ökad tillgång till och användning av data utmanar samtidigt regleringar och policy på många områden. Det berör allt ifrån frågor om hur tillgång till öppna data ska säkras och hur integritets- och konsumentskydd ska utformas, till en förändrad syn på hur del- aktighet och jämlikhet kan definieras och utvecklas i ett datadrivet samhälle.
I detta inledande kapitel ges en översikt över vilken betydelse stora datamängder och dataanalys spelar redan i dag i samhället, vilka möjligheter det finns till datadriven innovation i framtiden samt utmaningar för att fullt ut dra nytta av dessa möjligheter.
1 Fritt översatt citat av Peter Sondergaard, senior vice president, Gartner Research.
33
Inledning |
SOU 2016:85 |
Stora datamängder och algoritmer är en del av vår vardag
Den mängd data som skapas, samlas in och analyseras ökar snabbt. Redan 2012 uppskattades att 2,5 exabytes data (en triljon byte) ska- pades varje dag, och att volymen skulle fördubblas var 40:e månad.2 Begreppet big data kan på svenska översättas till stora datamängder. Det saknas en officiell definition av begreppet, men en som ofta används kommer från konsultföretaget Gartner. De menar att stora datamängder har tre huvudsakliga egenskaper: volume (volym), velocity (hastighet) och variety (variation/mångfald). Under senare år brukar definitioner av begreppet även innefatta att de stora data- mängderna kräver ny teknik och nya analysmetoder för att om- vandlas till värde.3 Med stora datamängder menas i denna inledning data som är mycket omfattande i volym och som kommer från många olika datakällor och har olika format. Datamängderna kan både bestå av tidigare insamlad data och av data som registreras i realtid.
Såväl individer, företag som offentlig sektor genererar data. När en person t.ex. använder en mobiltelefon, söker på internet, lägger upp foton på sociala nätverk eller betalar med kreditkort skapas data som beskriver aktiviteterna. Företag och offentlig sektor samlar också in uppgifter om sin organisation och sina processer. Men det är inte bara mänskliga aktiviteter som genererar data. En stor mängd infor- mation kommer också från sensorer, t.ex. i trafikmiljöer eller i indu- striell produktion.
Utvecklingen påverkar processer för hur beslut fattas. Data spelar numera en allt större roll som underlag för beslutsfattande, både som stöd för beslut som människor tar men också som grund för automatiserade beslut. Utvecklingen inom dataanalys har gjort att det dessutom finns större möjligheter att göra datadrivna experi- ment innan beslut fattas. Beslutsunderlag kan också hämtas in från helt nya källor, t.ex. via crowdsourcing där idéer, förslag eller in- formation samlas in från ett stort antal människor.
Analysen av data för att hitta mönster och ta fram beslutsunder- lag utförs i stor utsträckning av algoritmer. Algoritmer ingår i regel i programvaror och består av instruktioner om vad som ska utföras, med vad och i vilken ordning. Algoritmerna har blivit alltmer avan-
2McAfee and Brynjolfsson (2012), Big Data: The Management Revolution. Harvard Business Review.
3https://en.wikipedia.org/wiki/Big_data Läst
34
SOU 2016:85 |
Inledning |
cerade, och kan innehålla funktioner för självlärande. I vår vardag används stora datamängder och algoritmer redan i dag. Ett exempel kan hämtas från musikbranschen, där flera företag erbjuder strömmad musik. Ett sätt att särskilja sin tjänst på marknaden är att erbjuda lyssnaren skräddarsydda personliga spellistor med ny musik. Bakom en sådan spellista finns en algoritm som analyserar musikbloggar, recensionssajter och tidningar där det skrivs om ny musik, och som sedan analyserar vilka av musiktjänstens användare som tidigt lägger till dessa låtar i sina spellistor. Från dessa spetsanvändares låtlistor sätter algoritmen sedan automatiskt samman spellistor till övriga lyss- nare, baserat på vilka sparade låtar och vilken smakprofil de senare har. Spellistorna med ny musik finns bara tillgängliga en vecka, och genom att även analysera om lyssnarna väljer att spara de nya låtar- na, eller byter låt när det spelas något de inte gillar, kan rekommen- dationerna bli än mer träffsäkra.4 Det är inte förvånande att etable- rade företag i dag investerar i analys av stora datamängder eftersom de ser att det kan förändra och avgöra konkurrensförutsättningarna i deras industrisektorer.
Ett annat exempel i vår vardag är algoritmer som utvecklats för att varna resenärer för förseningar i tågtrafik, redan innan förseningen har inträffat. Algoritmerna använder sig av historiska trafikdata för att förutsäga hur stor förseningen blir och beräknar även effekter på andra tåg. Det skulle också gå att kombinera historiska data med information om resenärerna, för att t.ex. ge prioritet åt tåg med många resenärer. På detta vis får trafikledarna bättre beslutsunder- lag och resenärerna får bättre information om sin resa. Den som använder översättningstjänsten Google Translate utnyttjar också kraften i algoritmers analys av stora datamängder. Google valde i sin tjänst att gå ifrån den traditionella metoden för översättning, som gör en grammatisk analys av meningar och har regler för hur dessa skulle översättas. I stället skrev de algoritmer som analyserar alla över- sättningar som finns på nätet för att hitta statistiska samband mellan förekomst av ord och hur meningar är konstruerade. Intressant nog nådde tjänsten ett tak där texterna inte längre förbättrades efter- som det började publicerades dåliga maskinöversättningar på nätet, och dessa låg sedan till grund för algoritmernas analyser. Google
4
35
Inledning |
SOU 2016:85 |
fick då dels ändra algoritmerna, dels via crowdsourcing ta hjälp av människor för att få in fler exempel på korrekta översättningar.5
Datadriven innovation kan öka tillväxt och konkurrenskraft
Data och dataanalys används för att utveckla nya produkter, pro- cesser, marknader och organisationer, något som brukar kallas data- driven innovation. Det har blivit en av hörnstenarna för tillväxt på
Företag utvecklar innovationer baserade på analys av stora datamängder
Hittills har
Jordbruket är ytterligare en sektor som moderniseras tack vare datadriven innovation, och som ser möjligheter att öka produktivi- ten och minska verksamhetens negativa miljöeffekter. Data samlas
5
6OECD (2015),
7
36
SOU 2016:85 |
Inledning |
in via sensorer, drönare, radar och andra teknologier för att ge detal- jerad information om jordmån, näringsbrister, ogräs, skadedjur, sol- ljus och skugga, fukthalt m.m. Analys av stora datamängder används t.ex. för att göra rekommendationer om val av utsäde och gödsel- mängder, baserat på information om jordmån och lokala väderleks- rapporter.8
Företag som använder analys av stora datamängder ökar arbets- produktiviten snabbare än företag som inte gör det, visar ett ännu begränsat antal studier. Studierna indikerar
Datadriven innovation kan förbättra offentlig verksamhets tjänster
Offentliga organisationer producerar och samlar in stora mängder data för att utföra sina verksamheter, vilket gör offentlig sektor till en av de mest dataintensiva i samhället. Men offentlig sektor är inte bara en stor producent av data, utan även en stor användare av data och analyser. Datadriven innovation kan bidra till att effektivisera offentlig verksamhet och att utforma bättre välfärdstjänster. En ökad användning av offentlig data kan också underlätta kontrollen av förvaltningen, öka insynen och den demokratiska utvecklingen samt göra privatpersoner mer delaktiga i beslut och processer. En sådan utveckling förutsätter både att offentliga aktörer själva an- vänder stora datamängder för att förbättra sin verksamhet, och att de gör sin information tillgänglig och sökbar så att företag och privatpersoner kan använda den, t.ex. för att utveckla nya tjänster.10
8Megan Stubbs (2016), Big Data in U.S. Agriculture, Congressional Research Service.
9OECD (2015),
10Ibid.
37
Inledning |
SOU 2016:85 |
Offentliga aktörer data kan också kombinera egen intern data med externa data för att utveckla tjänster eller policy. Ett exempel är prognoser för utvecklingen på arbetsmarknaden. Forskare har i olika studier visat att officiella prognoser om arbetslöshet kan för- bättras och bli mer träffsäkra om de utnyttjar uppgifter från Google om jobbrelaterade sökningar som görs i sökmotorn.11 Data kan också hämtas enbart från nätet, t.ex. om officiella uppgifter skulle vara för dyra att samla in eller inte kunna täcka det man vill beskriva, vilket exempelvis är av intresse för statistikproducenter. Statistikutredning- en pekar i sitt slutbetänkande på problemet med minskande svars- frekvenser i statistiska undersökningar och statistikproducenterna behöver hitta andra vägar för att komma åt information, t.ex. genom att utnyttja den ökande mängd information som finns på internet.12
Data kan också ligga till grund för automatiserade beslutspro- cesser, som i ett exempel från Pensionsmyndigheten som har effek- tiviserat sin ärendehantering av bland annat ålderspension. Myndig- heten beslutar i så hög grad som möjligt om sina ärenden utan att en handläggare behöver hantera ärendet. Effektiviseringen av ärende- hanteringen har lett till att Pensionsmyndigheten i vissa delar har kunnat halvera personalen som jobbar med denna typ av ärenden. Havs- och vattenmyndigheten har också infört automatiserade be- slut i en tjänst där yrkesfiskare sinsemellan kan byta tilldelade fiske- möjligheter och myndigheten kan automatiskt fatta beslut om för- ändringarna. I bägge fallen behövdes regelförenklingar för att få till stånd dessa beslutsprocesser. I takt med att allt fler myndigheter inför automatiserade beslutsprocesser finns det risk för att varje myn- dighet har sina egna regler om hur dessa beslut får fattas.
11Se bl.a. D’Amuri och Marcucci (2015). The Predictive Power of Google Searches in Fore- casting Unemployment http://www.econ.upf.edu/docs/seminars/marcucci.pdf och Askitas, N. and Zimmermann, K. F. 2009. “Google Econometrics and Unemployment Forecasting”,
Applied Economics Quarterly.
12Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83).
13Automatiserade beslut – färre regler ger tydligare reglering (SOU 2014:75).
38
SOU 2016:85 |
Inledning |
Regeringar arbetar för att främja öppna offentliga data
Den bärande tanken bakom att göra offentliga data tillgängliga är att användningen av data kan skapa värde för användare både inom offentlig och privat sektor. För den offentliga sektorn själv är vik- tiga värden att öka tranparens och öppenhet gentemot medborgarna, liksom att öka verksamhetens effektivitet och träffsäkerhet. Genom att göra data öppna behöver inte alltid den offentliga aktören själv förutse vilka tjänster som skulle kunna tas fram utifrån data, utan fler aktörer kan delta i utvecklingen. För den privata sektorn ger öppna data således möjligheter för nystartade och etablerade företag att utveckla innovationer och skapa ekonomiskt värde.
För att göra offentlig information mer tillgänglig har
Även OECD har publicerat rekommendationer för ökad tillgång och mer effektivt utnyttjande av offentlig sektors information.18
14Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen.
15Vinnova (2014), Öppna data 2014. Nulägesanalys. VR 2014:04.
16http://index.okfn.org/place/2014/ Hämtad
17Statskontoret (2015), Myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av information – En nulägesbild.
18OECD (2008), Recommendation of the Council for Enhanced Access and More Effective Use of Public Sector Information. C(2008)36.
39
Inledning |
SOU 2016:85 |
Hälso- och sjukvården – exempel på en sektor under förändring
Hälso- och sjukvård lyfts ofta fram som en sektor där det finns en stor potential i datadriven innovation. Hälso- och sjukvården är under press i ett samhälle med en stigande andel äldre, multisjuka och där många drabbas av livsstilssjukdomar. Samtidigt finns ett tryck på att minska utgifterna, öka produktiviteten och att erbjuda en än mer patientspecifik vård.
Inom hälso- och sjukvården genereras mängder av data från jour- naler, röntgenbilder, sensorer, hälsoappar osv. Dessa uppgifter kan användas för att förbättra vården för enskilda patienter, för att ut- veckla och styra sjukvårdens egen organisation, för att följa och för- utse befolkningens hälsoläge i stort, arbeta förebyggande samt för att förbättra forskningen. Patienterna är också själva i allt högre utsträckning involverade i att generera data, t.ex. via appar och själv- tester, och de vill använda data och annan information för själv- diagnoser och för att följa sin hälsa.
Ett exempel på hur hälso- och sjukvården har börjat utnyttja analyser av stora data är att IBM:s programvara Watson används vid behandlingscentret Memorial Sloan Kettering för att förbättra cancer- diagnostik och utforma individuella vårdplaner. Programvaran har utvecklats för att förstå mänskligt språk, föreslå hypoteser och lära sig kontinuerligt. Watson går igenom publicerat material från veten- skapliga tidskrifter och konferenser samt behandlingshistorik från centrets tidigare patienter, och utifrån dessa data föreslår systemet på några sekunder diagnos och ett vårdprogram för en enskild patient. Läkaren får på detta sätt stöd i att fatta specifika och nyanserade beslut, baserat på stora mängder forskningsresultat.19 Ytterligare ett exempel hur dataanalys används är för att förutspå influensautbrott. I USA samlar Center for Disease Control (CDC) in influensa- rapporter varje vecka från ett nätverk av läkare, laboratorier och sjukhus. Data behandlas i CDC:s applikation FluView, och kan ge en bild av hur influensan breder ut sig i landet, vilka patientgrupper som drabbas, vilken typ av behandling som är mest effektiv etc.20
Datadrivna innovationer inom hälso- och sjukvården kan också bidra till att nya vårdmodeller utvecklas, så att personer i ökad ut-
19
20www.cdc.gov/flu/weekly/
40
SOU 2016:85 |
Inledning |
sträckning kan vårdas i sina hem och uppmuntras att ta ett per- sonligt ansvar för att göra hälsosamma val i livet. Dataanalyser kan också stötta sektorns arbete med ett kontinuerligt lärande, identi- fiering av best practise och ständiga förbättringar. Hälso- och sjuk- vården kan på så sätt bli mer proaktivt, arbeta mer förebyggande och fokusera på livskvalitet och hälsa. Det förutsätter en ökad för- måga att samla in, dela och analysera hälsodata och även forskning bl.a. kring preventivt arbete.21
Samtidigt är insamlingen och analysen av data inom hälso- och sjukvården förenad med stora tekniska utmaningar och den reser stora frågor, t.ex. kring sekretess och personlig integritet.
I Sverige arbetar eHälsomyndigheten inom området, med visionen att Sverige år 2025 ska vara bäst i världen på att använda digitali- seringens och
Analys av stora datamängder ger detaljerad information om människors beteende
Hittills har diskussionen om stora datamängder inte i någon större utsträckning berört vilken betydelse insamling och analys av data har för utvecklingen av samhället i stort. Fokus har främst legat på hur dataanalyser används för att fatta beslut i företag och i sociala medier, och hur det påverkar den personliga integriteten. Ett resone- mang om hur samhället påverkas förs dock av Alex Pentland, forskare vid M.I.T. Media Lab. Han menar att den största betydel- sen av big data är att det nu går att på detaljnivå studera människors beteende i stället för deras åsikter. Informationen kan t.ex. vara positionsdata från en persons mobiltelefon eller uppgifter om hur kreditkort används. Det visar vad människor verkligen väljer att göra, i stället för en åsikt de väljer att uttrycka, t.ex. på Facebook, i webb- sökningar eller via valsedeln. Genom analyser av dessa data kan forskare göra förutsägelser om enskilda personer, exempelvis om det är troligt att de kommer återbetala lån, eller om de löper risk att drabbas av diabetes. Tanken bakom detta är att en person är en del i ett socialt sammanhang, vilket påverkar ens beteenden och vad man tycker är normalt. Genom att analysera en del av en persons beteen-
21 OECD (2015),
41
Inledning |
SOU 2016:85 |
den och jämföra med övriga personer som ingår i samma sociala sam- manhang kan man göra alla möjliga förutsägelser om den personen.22 Analyser av stora datamängder kommer alltmer handla om att hitta samband mellan människor och samband mellan människors beteenden och vilket utfall det ger, menar Pentland. Studier av finan- siella bubblor är ett exempel på hur denna typ relationsanalys (con- nection analysis) kan användas. Där kan analyser av stora datamäng- der som beskriver människors beteende och nätverk ge en förstå- else för hur de finansiella systemen fungerar och om de är stabila.23 Analyserna för alltså in människan i ekvationen, vilket bygger på en insikt om att det är en förståelse för relationer och nätverk mellan människor som är kärnan i att få saker som transportsystem, energi- system och finansmarknader att fungera effektivt. Marknader består inte endast av algoritmer, de består av algoritmer och människor i
samverkan.
Statliga insatser och incitament kan i högre grad bli individualiserade
De nya möjligheterna att analysera data på mikronivå skulle kunna få betydelse för utformningen av statliga insatser och incitament. De öppnar upp nya vägar för hur man kan tänka kring samhällets funktion och organisation. Beslutsfattare behöver inte längre utgå från aggregerade data och medeltal, utan kan utgå från specifika personers beteende och deras individuella fysiska, ekonomiska och sociala förutsättningar. Exempelvis kan man tänka sig att justera bidrags- och stödnivåer för enskilda individer och företag utifrån deras specifika förhållanden och behov. En sådan utveckling för sam- tidigt med sig frågeställningar om vad som är rättvist och jämlikt, och om detta skulle accepteras av övriga medborgare och företag. För att nå en acceptans kommer staten troligen behöva visa att detta nya sätt att fördela medel på är träffsäkert, effektivt och ger positiv samhällsnytta.
22Pentland, Alex. ”Reinventing Society in the Wake of Big Data”. www.edge.org/conversation/
23Ibid.
42
SOU 2016:85 |
Inledning |
Utmaningar
Sverige har en stark position inom analys av stora datamängder. Svenska företag och den offentliga sektorn genererar och samlar redan i dag in stora datamängder av hög kvalitet. Det finns också en forskningstradition inom området både vad gäller grundforskning och tillämpad forskning, t.ex. inom områden som dataanalys, moln- tjänster och nätverk. Det växer dessutom fram ett ekosystem av små och medelstora tjänsteföretag som genererar data och riktar sig till slutanvändarna.24
Det finns dock ett antal utmaningar som regeringar, företag och andra organisationer behöver hantera för att fullt ut kunna utnyttja potentialen med analys av stora datamängder och datadriven inno- vation. Det finns därmed behov av ett kontinuerligt statligt engage- mang, vilket innefattar en systematisk kunskapsuppbyggnad, stöd för offentliga och privata aktörers utvecklingsarbete samt stöd för samverkan mellan aktörerna.
Regelverk behöver anpassas
Användningen av stora datamängder utmanar lagstiftning inom många områden. EU lyfter i sin strategi för en datadriven ekonomi fram att relevant lagstiftning och den politik som förs, t.ex. inom områdena interoperabilitet, dataskydd, säkerhet och immateriella rättigheter, måste vara datavänlig och leda till större rättslig säker- het för företag och öka konsumenternas förtroende för datateknik.25
Regelverk kan också hindra företag och offentliga aktörer i deras användning av databaserad analys. Som beskrivits tidigare har myn- digheter behövt få till stånd förändringar i regelverk som styr deras verksamhet för att kunna fatta automatiserade beslut. Ett annat exempel är självkörande fordon, där det finns lagar som hindrar självkörande fordon. Regeringen har därför tillsatt en utredning för att anpassa detta regelverk.26
24The Swedish Big Data Analytics Network (2012), Big Data Analytics – A Research and Innovation Agenda for Sweden.
25COM(2014) 442 final, Mot en blomstrande datadriven ekonomi.
26Regeringen (2015), Självkörande fordon på väg, Dir. 2015:114.
43
Inledning |
SOU 2016:85 |
Från politiskt håll har det varit viktigt att förbättra förutsätt- ningarna för vidareutnyttjande av offentlig information från myndig- heter för både kommersiella och ideella ändamål.27 Det rättsliga regelverket kan dock framstå som komplext och ibland delvis mot- sägelsefullt. Det finns ingen sammanhållen reglering om vidareut- nyttjandet av offentlig information och därför blir det aktuellt med många olika regler, med olika inriktning och syfte. Vissa innebär att myndigheter måste underlätta vidareutnyttjandet (regler som kräver tillgängliggörande av information, regler som begränsar vilka villkor för vidareutnyttjande som får uppställas etc.) medan andra regler begränsar tillgängliggörandet eller förutsättningarna för vidare- utnyttjande (t.ex. bestämmelser om personuppgiftsbehandling eller upphovsrätt).28
Det kommer vara en utmaning att anpassa dessa regelverk och deras uttolkning så att de är relevanta i ett datadrivet samhälle.
Se data som en del av en modern infrastruktur
Begreppet infrastruktur avser inte bara fysisk infrastruktur, utan i ett datadrivet samhälle är data i sig en del av infrastrukturen. Stora datamängder kännetecknas av att de är stora med avseende på volym, hastighet och variation i källor och format, vilket ställer stora krav på infrastruktur och interoperabilitet. EU beskriver i sin strategi för en datadriven ekonomi att infrastrukturen behöver ha följande egenskaper:29
Själva datamängderna behöver vara tillförlitliga och av god kvalitet, vilket inkluderar öppna data som är allmänt tillgängliga för att utveckla nya tjänster. Det ska inte finnas några irrelevanta hinder för ett fritt flöde av data mellan olika sektorer, språk och lands- gränser. Användare behöver också ha förtroende för tekniken, data- leverantörerna och de regler som gäller för dem.
Det behövs standardiserade och gemensamma format för insam- ling och behandling av data från olika källor, och det måste finnas
27Näringsdepartementet (2011), It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige, N2011.12.
28
29COM(2014) 442 final, Mot en blomstrande datadriven ekonomi.
44
SOU 2016:85 |
Inledning |
en interoperabilitet mellan sektorer och marknader som t.ex. energi, transport, miljö, smarta städer, detaljhandel, säkerhet m.m.
Det behövs solida infrastrukturer, resurser och tjänster, som t.ex. portaler för öppna data samt forskningsinfrastrukturer som stöder datadriven innovation, snabb internetuppkoppling och tillgång till stora och flexibla datorresurser. Här kan särskilt nämnas högpre- sterande datorsystem, gridteknik, molntjänster samt statistikinfra- struktur.
I Sverige gör olika offentliga aktörer satsningar på att utveckla infrastrukturen för det datadrivna samhället. Exempelvis har Vinnova en utlysning om datadrivna labb, som syftar till att öka den natio- nella kapaciteten att använda data i innovationer, och Stiftelsen för Strategisk Forskning har en utlysning för att stimulera tvärveten- skaplig forskning om datamängder och beräkningsvetenskap av betydelse för näringslivet och samhället.
Både teknisk och affärsmässig kompetens behöver förstärkas
Behovet av kompetens på alla nivåer kring analys och datahantering ökar kraftigt. För att kunna dra nytta av potentialen med data- driven analys och innovation krävs både teknisk kompetens och kompetens om hur en organisation ska tolka och generera nytta utifrån dataanalyserna. Brist på kompetens har lyfts fram som ett av de största hindren för datadriven innovation, och även företag utanför
30
31OECD (2015),
45
Inledning |
SOU 2016:85 |
och humaniora behöver alltså samverka. Vidare finns det ett behov av vidareutbildning inom stora datamängder och datanalys för personer som redan är ute i arbetslivet.32
Diskussioner om vilka kompetenser som behövs i det datadrivna samhället måste även ta hänsyn till att datadrivet beslutsfattande och automatisering förändrar arbetsmarknaden som helhet. Många av dagens yrken kommer försvinna eller förändras och nya yrken kommer till.
Synen på integritet och säkerhet kan förändras
En förutsättning för att offentliga och privata aktörer ska kunna ta till vara möjligheterna i det datadrivna samhället är förtroende. Tillit är ett komplext begrepp som spelar en central roll i ekonomiska och sociala interaktioner, och förtroendets huvudsakliga bestånds- delar är säkerhet och integritet för medborgare och konsumenter.33
När allt fler aktiviteter och beslut är automatiserade och data- baserade så blir det nödvändigt att hantera säkerhetsfrågor. Säker- hetshoten har förändrats både i storlek och skala, de kan vara såväl organiserade som
Samtidigt kan för stark säkerhet hindra innovation och utveckling som bygger på ett öppet och dynamiskt flöde av data mellan olika system, och där data ibland kombineras från nya källor. OECD förespråkar därför ett skifte från en kultur med fokus på säkerhet, till en kultur med fokus på riskhantering. Målet med riskhantering är att öka sannolikheten att data ska generera ekonomiska och social nytta, genom att minimera eventuella negativa effekter av osäkerhet kring datauppgifternas tillgänglighet, integritet och sekretess.34
Utvecklingen mot ett datadrivet samhälle reser också frågor kring hur den personliga integriteten kan skyddas. Även här behöver en avvägning göras mellan den nytta medborgare och konsumenter kan få av individualiserade tjänster och vad de anser är ett intrång i den personliga integriteten. OECD pekar på att ett sätt att hantera
32The Swedish Big Data Analytics Network (2012), Big Data Analytics – A Research and Innovation Agenda for Sweden.
33OECD (2015),
34Ibid.
46
SOU 2016:85 |
Inledning |
integritet i en datadriven ekonomi är att öka transparensen kring vilka uppgifter som samlas in och öka individens tillgång till och kontroll över uppgifterna. Ett annat sätt är att främja självregering så att organisationer som samlar in data använder uppgifterna på ett ansvarsfullt sätt. Ytterligare en möjlighet är att stötta en kultur av riskhantering, på samma sätt som inom säkerhetsområdet.35 Inom EU införs under 2018 en ny
Introduktion till artiklarna
I denna temarapport beskriver ett antal författare utvecklingen mot ett datadrivet samhälle och vad det innebär för individer, företag och den offentliga sektorn.
Markus Bylund förklarar inledningsvis många av de termer som används inom området datadriven digitalisering. Syftet är att ge en tillräckligt god översikt och struktur så att läsaren ska kunna värdera såväl möjligheterna som utmaningarna med datadriven digitalisering.
Darja Isaksson diskuterar därefter kring vad begreppet infra- struktur betyder i ett digitalt samhälle, och vilka grundläggande system och tjänster som behöver tillhandahållas för att samhället och ekonomin ska fungera effektivt.
Erik Lakomaa fokuserar i sin artikel på företagens hantering av kunddata, vilka risker datainsamling och spridning för med sig, vilka krav det ställer på företagen samt hur företags olika sätt att agera på detta område påverkar konsumenterna.
Anna Felländer, Stefan Fölster och Claire Ingram lyfter i sin artikel fram att digitaliseringen ger upphov till ganska betydande värden som inte räknas in i BNP med nationalräkenskapernas nuvarande utformning. De menar att det sker en dold ökning av välståndet, som med tiden kan bli så omfattande att de sedvanliga makro- ekonomiska instrumenten tappar betydelse, om de inte uppdateras.
35Ibid.
36
47
Inledning |
SOU 2016:85 |
Mårten Blix, fil.dr i nationalekonomi, har bidragit med värde- fulla kommentarer till artiklarna och diskuterat dem med författarna vid ett seminarium.
48
Datadriven digitalisering
– översikt och strukturering
Markus Bylund
Inledning
Datadriven digitalisering är ett begrepp vars båda ingående termer rymmer lika mycket hopp och förväntan som otydlighet. Brist på förståelse och insikt i hur datadriven digitalisering fungerar medför stora risker. Dels finns risken att möjligheter och förbättringspoten- tial går om intet eftersom de förblir osynliga för beslutsfattare och nyckelpersoner i samhälle och näringsliv. Dels finns risken för fel- riktade satsningar som begränsar eller helt omintetgör den potential som området rymmer baserat på antingen övertro till tekniken eller alltför stora rädslor kopplade till dess tillämpning. Avslutningsvis finns risken för direkt skada eller förlust som ett resultat av att nega- tiva effekter med tillämpningen av datadriven digitalisering förbises.
Avsikten med följande kapitel är att skapa en grundläggande för- ståelse för vad de båda termerna datadriven och digitalisering bety- der, dels var för sig, dels tillsammans. Målet är att därmed erbjuda en tillräckligt god översikt och struktur över området för att kunna värdera såväl de möjligheter som utmaningar som följer dess tillämp- ning. Kapitlet innehåller även flera reflektioner kring några av de utmaningar som hotar att begränsa den stora potential som data- driven digitalisering rymmer: är integritet ett reellt problem i samman- hanget och går det att lösa med hjälp av anonymisering; erbjuder datadriven digitalisering en genväg till opartiska bedömningar och avvägningar eller är det tvärtom ett hinder; och vilken effekt kan vi förvänta att datadriven digitalisering har på etablerade maktbalanser i samhället?
49
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
Digitalisering, två begrepp i samma term
Det saknas inte målande bilder av vad digitaliseringen kan bidra till. Debatter, diskussioner och marknadsföring pekar på en lång rad potentiella samhällsförbättringar där digitaliseringen förväntas leda till ett individualiserat, demokratiskt, klimatsmart och jämställt sam- hälle med trygga medborgare med stor samhällstillit och ökade möj- ligheter att ta initiativ, vara delaktiga och bidra till transparens. För- hoppningen är att digitaliseringen ska bidra till smarta städer och en levande landsbygd, bland annat genom att organisera och förvalta de offentliga verksamheterna genom rationaliseringar och effektivise- ringar. Det offentliga kommer att få ökade möjligheter att begripa, utveckla och styra komplexa system, som vården, så att de kan foku- sera på bättre service till en lägre kostnad liksom på nya processer, former och sätt att erbjuda service och välfärdstjänster till människor. Digitaliseringen kommer att medföra helt nya förutsättningar för näringslivet vilket leder till effektivare resursanvändning och ett innovativt näringsliv. Den kommer innebära att fysiska varor blir digitala tjänster samt leda till ökad efterfrågan i den lokala tjänste- sektorn där den förmår att effektivisera, rationalisera och internatio- nalisera tjänster. Traditionell produktion kommer att effektiviseras. Vi kan även se fram emot ett nytt, diversifierat och föränderligt arbetsliv med kontinuerlig utveckling av nya kunskaper och kompe- tenser. Högkvalificerade jobb kommer att skapa allt mer av värde och därför ge än högre löner. Arbetsuppgifter kommer att automa- tiseras, digitaliseras eller utföras av robotar samtidigt som arbets- kraft till det som inte kan automatiseras frigörs.
Beskrivningarna av möjligheter med digitalisering speglar många förväntningar på vad digital teknik och dess användning kan och kommer att bidra till. Det finns goda skäl att tro att mycket av det som förutspås kommer att förverkligas, inte minst eftersom digitali- seringen redan har bidragit till många och omvälvande samhällsför- bättringar. Men, att begränsa sig till ensidigt positiva beskrivningar av förhoppningar om positiva effekter, vilket ofta är fallet, har sina baksidor. En brist med att beskriva digitaliseringens förtjänster i alltför breda penseldrag är att kopplingen mellan orsak och verkan blir diffus. I ena änden finns data och digital teknik och i den andra finns förväntningar om positiv förändring, men vad händer egent- ligen däremellan?
50
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
Ett skäl till att digitalisering hanteras svepande och vagt är att begreppet har två snarlika men ändå tydligt olika betydelser1. Den första betydelsen handlar om att beskriva en analog signal med en digital representation, på engelska benämnt som digitization. Den andra betydelsen handlar om de förändringar i processer, organisa- tion och system som användningen av digital teknik bidrar till, på engelska benämnt som digitalization. Båda dessa rymmer såväl möjlig- heter som begränsningar som bidrar till att sätta ramar för vad som går att uppnå med datadriven digitalisering.
Digitala representationer av analoga signaler
Det finns många fördelar med att representera signaler digitalt. Ettor och nollor är enkla att spara i stora mängder. De kan enkelt trans- porteras och kopieras, om och om igen, till låg kostnad. Både data och kod (program eller appar, i mer vardagligt språk) kan represen- teras digitalt vilket medför att såväl materialet som maskinen kan lagras, mångfaldigas och distribueras i stor skala. Samma hårdvara, eller dator, kan användas för många olika syften. Alla dessa egen- skaper kretsar kring databearbetning av något slag, antingen som i kommunikation av data eller som i analys eller förädling av det- samma. Samtliga egenskaper kan i grunden kopplas till kostnads- effektivitet och skalbarhet. Ju större del i en produktion som kan digitaliseras, desto större blir dessa fördelar.
Digitaliseringen av musik utgör ett illustrativt exempel. Möjlig- heten att digitalisera akustiska ljudsignaler öppnar för kopiering av musik utan kvalitetsförlust till försumbar kostnad. Det är möjligt att transportera musiken över stora avstånd till många mottagare i stor skala. Inspelning, eller mer specifikt digitalisering av analoga ljud- signaler samt dess lagring, är billigt jämfört med motsvarande ana- loga process. Transformationer av de digitalt fångade signalerna, som när musik mixas eller kompletteras med effekter, är också enklare än med analoga signaler vilket kräver dyra elektroniska och mekaniska maskiner med mer begränsad användning. De direkta konsekvenserna av digitaliseringen av musik är att fler kan spela in
1 Olika sätt att se på begreppet digitalisering beskrivs i flera av Digitaliseringskommissionens betänkanden, se till exempel SOU 2014:13 (s.
51
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
och skapa musik, fler kan sprida den, och fler kan avnjuta den till lägre kostnad än om musiken hade hanterats med analog teknik.
Digitalisering av analoga signaler är inte utan nackdelar. Upp- lösningen, eller detaljrikedomen, hos en digital signal har en tydlig begränsning vilket analoga signaler normalt inte har, åtminstone inte på samma sätt. Det gör att digitala signaler kan uppfattas som plattare eller blekare än dess analoga motsvarighet. Att värdefull klangfärg försvann i digitaliseringsprocessen var en vanligt förekommande kritik av musik på
Hittills har dock fördelarna med att representera analoga signa- ler i digital form övervägt nackdelarna. Det gäller i synnerhet när medvetenhet om brister med det digitala gör att dessa kan undvikas eller kompenseras för på annat sätt. Mer allmänt bidrar övergången från analogt till digitalt till nya möjligheter av mer generell karaktär, som bättre möjlighet att skaffa sig koll på läget i tid och rum, att kontrollera och styra skeenden, att optimera och effektivisera kom- plexa processer, att hitta avvikelser samt regelbundenheter i brusiga eller stora datamängder och att matcha behov och efterfrågan. Möjligheten att både utnyttja fördelarna med digitalisering och undvika dess baksidor, och vid behov balansera dessa effekter, kräver en god förståelse för kopplingen mellan det analoga och digitala.
52
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
Datadrivna förväntningar
De generella möjligheter som digitala representationer av analoga signaler medför öppnar i sin tur för förändringar av existerande system, processer och organisationer inom en lång rad tillämpnings- områden. Dessa transformationer utgör det centrala i den andra be- tydelsen av begreppet digitalisering. Enskilda branscher genomgick stora förändringar som ett resultat av omfattande digitalisering redan under 1980- och
I vissa fall var förändringar av de här slagen så pass värdefulla att de tidigt motiverade de ganska stora investeringarna som krävdes för att åstadkomma dem: dyra och tekniskt avancerade sensorer, kommunikationsutrustning för insamling av sensordata och sprid- ning av resultat, liksom lagrings- och beräkningskapacitet. Inled- ningsvis var det bara ett fåtal branscher där värdet av digitalisering kunde motivera dessa höga investeringströsklar. Utöver meteorologi var tryckeribranschen tidigt ute genom att fasa ut manuell typsätt- ning med hjälp av desktop
53
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
att investeringströsklarna för transformation genom digitalisering numera är låga inom de flesta tillämpningsområden.
Kombinationen av goda möjligheter till positiv förändring till låg kostnad har väckt stora förhoppningar om allt från ökade intäkter, minskade kostnader, höjd produktivitet och rationellt resursutnytt- jande inom breda lager i såväl näringsliv som offentlig sektor. Nedan följer tre exempel på tillämpningsområden tillsammans med logiken bakom förväntningarna på datadriven digitalisering.
Kundanalys inom handel. Kunder möter i dag handelsföretag via många olika kanaler, mest framträdande är fysiska butiker, webbase- rad
Operationell analys i såväl näringsliv som offentlig sektor. Genom att samla och analysera data, ofta fragmenterad och ostrukturerad, från loggar, sensorer och maskiner är målet att identifiera trender, mönster och avvikelser i produktionsmönster. Förhoppningen är att insikterna ska förbättra beslut, öka prestanda och spara resurser. Dyr utrustning, arbetsintensiva processer eller kritiska system är sär- skilt lämpliga måltavlor. Ett exempel kommer från enheten MODA (Mayers’ Office for Data Analytics) i New York som har till uppgift att bidra till förbättrad verksamhet genom omfattande datainsam- ling och
Stadsplanering är en komplicerad process med många inbyggda målkonflikter och varierande perspektiv att ta hänsyn till. Ett av de mål stadsplanerare försöker uppnå är en levande stad som stimule- rar kreativitet och initiativrikedom till förmån för goda levnads- villkor och innovationskraft. Det saknas inte teorier för hur städer ska planeras för att åstadkomma detta. Ett exempel är att planera
54
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
stadsdelar så att de tjänar flera olika syften vid olika tidpunkter på dygnet, dag som kväll. Ett annat är att planera för mindre gator med många tillfällen för fotgängare att mötas, med gott om andra mötesplatser än hem och arbetsplats, som torg, parker och restau- ranger. Hittills har få av dessa teorier kunnat verifieras empiriskt. Dels för att utmaningen är beroende av många olika variabler sam- tidigt, dels för att det har varit dyrt och svårt att få data av hög kvalitet. Med hjälp av många olika nya datakällor, som kollabora- tiva digitala kartverktyg, social media och mobiltelefonanvändning, som alla kan bidra med information om hur människor rör sig, vad de gör, och när, är det möjligt att komplettera traditionella datakällor om landanvändning, boendestatistik, med mera (Nadai et al. 2016). Förutom verifiering av befintliga teorier är förhoppningen att tek- niken ska utgöra ett kompletterande verktyg för mer lokal- och situationsanpassad vägledning inför dyra infrastruktursatsningar med mycket lång livslängd.
Än så länge handlar datadriven digitalisering mycket mer om för- väntningar än om välbeprövade metoder med verifierbara resultat, åtminstone sett som en generell metod. Potentialen finns där i många branscher och tillämpningsområden. Hur väl det fungerar beror dock på många olika faktorer. Att sätta sin tilltro till en metod som endast testats i begränsad skala i helt andra sammanhang, med andra förutsättningar än den aktuella, är vanskligt. Datadriven digitali- sering behöver baseras på en mycket god förståelse för möjligheter och begränsningar med datainsamling, bearbetning och analys. Det kräver också kompetens för att bedöma om analysresultaten verk- ligen har potential att leda till den transformation som eftersträvas.
Data, information och kunskap
I vardagligt bruk används ofta begreppen data, information och kunskap närmast synonymt. Det finns flera olika definitioner på alla tre begrepp som också delvis är överlappande. Det finns dock goda skäl att beskriva de som tre olika men nära besläktade begrepp.
Data betraktas som den mest grundläggande komponenten av de tre, och kan definieras som symboler som representerar signaler av något slag. Enligt denna definition är det oklart om data är an- vändbar eller ej. Information skiljer sig från data såtillvida att den är
55
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
konstaterat användbar. Den hjälper till att besvara frågor som vad, vem, var, när, hur många, och så vidare. Eller med andra ord, infor- mation är data som tilldelats mening. Genom att vidare processa, strukturera eller ordna information så kan det leda till kunskap. Det kräver att informationen sätts i ett sammanhang av erfarenheter, värderingar och omgivningsbeskrivningar för att skapa nya erfaren- heter, upplevelser eller information.
Följande talserie kan illustrera det vi med ovan definition kallar för data.
[−2.7, −2.8, 0.2, 5.2, 10.9, 14.7, 17.7, 16.2, 11.4, 6.5, 1.8, −1.7]
Utan annan information om datamängden kan vi bara konstatera att det är ett antal symboler från det arabiska talsystemet som sam- mantaget uttrycker värdet från tolv distinkta signaler. Mer än så kan vi inte säga utan ett sammanhang som berättar något mer om signalernas uppkomst. Genom att tillföra kunskapen att talserien representerar månadsmedeltemperaturen uttryckt i grader Celsius, listade i ordningsföljd med den första signalen avseende månaden januari, så har datamängden fått mening – vi har fått information. Om vi dessutom sätter informationen i ett sammanhang tillsammans med en annan kunskap så kan vi använda informationen i datamäng- den för att få ny kunskap. Om vi exempelvis tänker oss att sam- manhanget är bilkörning, och att vi dessutom känner till att is är halt och att vatten fryser vid temperaturer under 0 grader Celsius, då har vi tillägnat oss den nya kunskapen att det sannolikt är halt på vägarna under månaderna december till februari. Om vi dessutom vet att temperaturen normalt varierar en hel del utifrån medel- temperaturerna så kan vi gissa att risken för halka även är stor i november och mars.
Ovanstående exempel är trivialt men representativt för en stor mängd datasammanhang där nya datamängder förhållandevis enkelt kan leda till ny kunskap. I många fall är dock övergångarna från data till information, och information till kunskap, betydligt otyd- ligare och svårare att få till. Med alla nya möjligheter till såväl data- insamling som
56
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
båda fallen åt, i synnerhet på förhand. Det finns dock många exem- pel på att situationer där misslyckanden att nå målen kan vara svåra att upptäcka ens i efterhand. Det senare kan bara botas genom en bättre förståelse för vad datadriven digitalisering egentligen är, vad det går ut på och vad som är rimligt att vänta sig i slutändan.
Data, data, data, …
Datadriven digitalisering utgår från data: stora och små data, snabba och långsamma data, hög- och lågdimensionella data, värdefulla och icke värdefulla data, flyktiga data och data som behåller värde över tiden. Och så vidare. Kort sagt, data kan se ut och uppträda på många olika sätt. I dataålderns barndom under 1950- och
Det var då. Sedan dess har datorer och lagring har blivit allt mindre, billigare och energisnålare. I kombination med internets snabba tillväxt sedan början av
57
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
ligheten hade skapat genom historien fram till
Datakarakteristik
Dagens enorma dataproduktion skapar ett behov av mer finkornig beskrivning av datamängders olika egenskaper och särdrag. Innan digitaliseringen tog fart på allvar, fram till
Registermetaforen är alltjämt relevant, men endast för en mycket liten delmängd av all digitalt hanterad data. Det finns helt enkelt inga tydliga vinster med att likna dagens stora mängd digital media med ljud, bild och video, liksom sensordata, trafikdata, transaktions- data, med mera, vid register i pappersformat.
Stora data, eller big data på engelska, har under flera år varit ett lika populärt som missbrukat begrepp för att beskriva de nya möjlig- heter som många hoppas på i och med ökad förmåga till insamling och bearbetning av data. Det finns egentligen ingen bra definition av vad som menas med stort i begreppet, mer än en allmän och diffus avgränsning uttryckt som datamängder som är så stora att
2
3SFS 1973:289.
58
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
traditionell databehandling inte är tillräcklig. Facebooks fyra miljo- ner gillaklick per minut är tillsammans med all annan data som skapas i samband med att över en miljard individer använder tjänsten ett bra exempel på stora data. Detsamma gäller klimatdata och data från
Volym och mängd är således förhållandevis trubbiga instrument för att beskriva datamängder, inte minst för att det i det närmaste finns en oändlig variation i vad data kan beskriva. Registerdata har med tiden kompletterats med data som beskriver i stort sett all form av text och skriftlig information; bild, ljud, och video i en uppsjö av kvaliteter; social information i form av relationer mellan individer och reaktioner på deras yttranden; fysiska fenomen av olika slag i allt från meteorologisk och biometrisk data till data från maskiner och produktionssystem. Den stora variationen i vad data beskriver bäddar för betydande skillnader mellan olika datamängder.
Skillnaderna är inte minst viktiga för att förstå graden av osäkerhet i hur väl data, till exempel en temperaturmätning, stämmer överens med verkligheten. Denna osäkerhet kan bestå i avvikelser och direkta fel, men även ofullständig och inaktuell data. Den kan vara svår att upptäcka eftersom datamängden ofta är separerad från källan i både rum och tid. Oren och felaktig data är ett stort och växande pro- blem i både näringsliv och offentlig sektor, som genom extraarbete och dåliga beslut och beräknas leda till mycket stora kostnader liksom dålig arbetsmiljö och annat lidande. Det saknas studier av bra kvalitet som på ett konstruktivt sätt kvantifierar dessa kon- sekvenser, men de ekonomiska riskerna bedöms i allmänhet vara höga. I en studie av användning och upptag av datakvalitetsverktyg genomförd av Gartner svarar de deltagande företagen att de upp- skattar kostnaderna som härrörs från bristande datakvalitet till i genomsnitt USD 14,2 miljoner årligen (Friedman & Judah 2013).
Ett alternativt sätt att beskriva data är att se till hastigheten med vilken ny data produceras och levereras. Hög dataproduktions- hastighet kan leda till mycket stora datavolymer, men bara om den producerade datamängden behöver lagras i sin helhet. Ofta kan ana- lysen av dataströmmen ske löpande, exempelvis i jakt på föränd- ringar i ett dataflöde, vilket leder till låg volym men stora behov av
59
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
hög analyskapacitet. På samma sätt utgör komplexiteten i en data- mängd en faktor som uttrycker såväl möjligheter som utmaningar i samband med analys och förädling. Enklare sammanhang, som en temperaturmätning över tiden, kan beskrivas i ett fåtal dimensioner (två stycken: temperatur och tid). På samma sätt kan geografisk information i sitt enklaste utförande beskrivas i fyra dimensioner (längd, höjd, bredd och tid). I takt med att antalet sammankopp- lade datakällor ökar så kan även antalet dimensioner i datamängden bli mycket stor, inte sällan räknas de i tusental eller mer.
Metadata
En term som ofta förekommer utan vidare definition eller diskussion i datasammanhang är metadata. Termen avser data som på något vis beskriver annan data. Ett vardagligt exempel är information om digitala fotografier. Det kan handla om kvaliteteter i själva bilden som dess upplösning och färgdjup, eller omständigheter kring själva skapandet av bilden som kamerans brännvidd, bländare och slutar- tid vid fototillfället. Det kan också handla om sammanhanget i vilket bilden fotograferades, som tidpunkt och plats. All denna informa- tion skapas av kameran i fotograferingsögonblicket och lagras till- sammans med bilden i en och samma datafil. Ytterligare metadata kan tillföras senare, som motiv eller vilka personer som är med på bilden, antingen manuellt av en människa eller automatisk som ett resultat av maskinell analys. Syftet med metadata i bilder är deskrip- tiv för att skapa ett mervärde där informationen följer bilden genom dess livslängd. En annan slags metadata har en mer begränsad livs- längd. Syftet här kan vara strukturellt som att beskriva data under transport eller lagring, exempelvis ett meddelandes längd eller orga- nisation.
Metadata kan ses som sekundär och perifer i jämförelse med den datamängd som metadata beskriver. Men i många fall visar sig just metadata ha värden som består mycket längre än dess tilltänkta livs- längd, inte sällan på helt oförutsedda sätt. Av det skälet är begrep- pet åtföljt av ständigt återkommande värdeladdade kontroverser. En anledning till det är att metadata ofta är ett fokusobjekt i över- vakningssammanhang. Flera regleringar för brottsbekämpande ända- mål tar sikte på just metadata snarare än de dataobjekt de är satta
60
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
att beskriva. Exempelvis tid, plats och avsändare för ett meddelande som skickas mellan olika individer. Ett syfte med att begränsa sig till metadata är att minska kränkningen av integritet som övervak- ningen befaras leda till genom att utesluta innehållet i meddelandet från övervakning. Det går dock att utläsa en stor mängd informa- tion enbart från metadata, även avseende innehållet i meddelandet, med kvarstående stor risk för kränkning av de övervakades integritet.
Tid och plats för produktion av ett dataobjekt är bra exempel på metadata som har långt många fler tillämpningar än vad som ur- sprungligen avses. Sådan metainformation från stora mängder foto- grafier i öppna bildarkiv som Flickr och Panoramio har exempelvis använts för att härleda vanliga turistattraktioner i stora städer, lik- som vilka rutter turister oftast använder för att ta sig mellan dessa (Zheng, Zha & Chua 2012).
Öppna data
En överväldigande majoritet av all data som produceras har begräns- ningar i vem som får tillgång till den och hur den får användas. Media som nyheter, böcker, film och musik distribueras mot betal- ning i någon form, och de får normalt inte dupliceras eller spridas vidare av mottagaren, i vart fall inte utan begränsningar. Dessutom är tillgången ofta behäftad med kostnader. Social media, som med- delanden i Twitter, är ofta fria för användarna att ta del av. Men om man vill få tillgång till alla meddelanden som produceras i tjänsten, liksom metadata som exempelvis var och när de producerade, så sker det normalt mot betalning och med begränsningar i hur de får användas. Öppen data handlar om motsatsen och beskriver således ingen kvalitet i datamängden eller dess källa utan handlar om frihet att använda den fritt utan begränsande restriktioner. Formella defini- tioner av begreppet saknas, men de allra flesta innefattar återanvänd- ning som en given frihet. Det kan exempelvis handla om redigering av en bild, eller användning av ett ljud i en musikproduktion. Fri vidare spridning inkluderas också, men oftast med begränsningen att upphovsmannen ska uppges vid spridningen liksom att spridningen ska ske med samma rättighet som ursprungsdata distribuerades med. Det senare innebär att det inte är möjligt att ta betalt för data som helt eller delvis skapats med hjälp av öppen data.
61
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
Det finns många argument för varför öppen data är bra varav få är generellt tillämpliga. Många anser att data som har sina rötter i grundläggande biologiska eller fysiska strukturer, som exempelvis organismers genetiska material, tillhör mänskligheten i stort och att det därför inte kan skyddas av upphovsrätt eller begränsas i sprid- ning. Mycket data produceras med offentliga medel, antingen som en del i offentlig verksamhet eller via offentligt finansierad forsk- ning i akademi och näringsliv. Enligt ett
Möjligheten för alla och envar att på ett enkelt sätt ta del av, vidareförädla och själv sprida offentliga data är värdefull av flera skäl. Ett handlar om att modellen har potential att skapa en positiv innovationskraft där uppfinningsrikedom och skaparglädje leder till en uppsjö av kreativ och användbar användning som skapar värde på många nivåer i samhället: ekonomiskt, socialt och demokratiskt. Ett annat handlar om att delandet i sig är förtroendeskapande i rela- tionen mellan offentliga institutioner och både medborgare och näringsliv, och att det bidrar till såväl större delaktighet i offentliga processer som ett medskapande som är positivt och utvecklande för samhället i stort.
Personlig data
Personliga data, eller personuppgifter som de benämns i reglerings- sammanhang, avser data som direkt eller indirekt kan kopplas till en individ. Exempel på data som med stor precision går att koppla till enskilda individer är namn, personnummer och adress. Foto-
4
62
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
grafier som innehåller identifierbara personer är exempel på data med indirekta kopplingar till individer. Såväl metadata som trafik- data innehåller ofta information som går att koppla till geografiska positioner, vilket gör det möjligt att skapa detaljerade spår av hur individer rör sig mellan och inom olika platser. Denna praktik under- lättas ytterligare av användning av direkta positioneringsmekanis- mer som GPS i smartphones och sportklockor.
Personliga data skyddas genom en mängd olika regleringar för att på olika sätt hjälpa individer att värna sin integritet5, exempelvis personuppgiftslagen6, kreditupplysningslagen7 och lagen om elek- tronisk information8 som var och en reglerar olika tillämpningsom- råden. Generellt gäller att det inte är tillåtet att samla in, behandla och sprida personliga data utan varje enskild individs medgivande. Personen det gäller har även rätt att ta del av data som kan kopplas till ens person och få den korrigerad om den är felaktig. Hantering och spridning av ostrukturerad personlig data, som exempelvis namn på personer i löpande text på en blogg eller i en tidningsartikel, är tillåten även utan omnämnda personers direkta medgivande.
Vissa uppgifter anses vara särskilt känsliga, det gäller sådana som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filo- sofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör hälsa och sexualliv. Det är enligt personuppgiftslagen förbjudet att hantera känsliga personuppgifter, men i vissa undantagsfall är det ändå tillåtet. Lagring av personuppgifter för hälso- och sjuk- vårdsändamål är ett exempel på ett undantag som gör hanteringen laglig. För all hantering av känsliga uppgifter gäller dock hårdare krav på säker datahantering än för andra uppgifter. Personuppgifts- lagen kommer 2018 att ersättas av en ny
5Det finns gott om litteratur som behandlar integritet kopplat till data och digitalisering, men få texter erbjuder breda och multifacetterade diskussioner på temat. För två undantag se Bylund (2013) och Nissenbaum (2010).
6SFS 1998:204.
7SFS 1973:1173.
8SFS 2003:389.
9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (allmän dataskyddsförordning).
63
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
Det är lätt att förledas att tro att det är enkelt att avgöra om enskilda dataobjekt går att koppla till en individ eller inte, liksom att de datamängder som innehåller sådana objekt skulle vara få i rela- tion till övriga. Många enskilda fall har dock bevisat motsatsen. Det finns i själva verket gott om datamängder som till synes inte inne- håller referenser till individer men som ändå innehåller dataobjekt med personliga kopplingar. En anledning till detta är att mycket data på ett eller annat sätt produceras som en konsekvens av mänsk- lig aktivitet, som social interaktion via webb eller telefon, men även fotografier, köptransaktioner och elförbrukning.
En vanlig metod för att göra datamängder med personliga kopp- lingar hanterbara utan direkta individuella medgivanden, vilket lag- stiftning oftast kräver, är att anonymisera datamängden. Det handlar oftast om att tvätta bort identifierbar information från datamängden helt och hållet genom att ta bort alla identifierare i datamängden. Det låter sig göras om värdet i datamängden består även helt utan kopplingar till individer. Ett exempel är en automat som räknar antal passager in och ut från en butik. En alternativ metod för att anonymisera data är att byta ut identifierare som namn och person- nummer mot andra identifierare som var för sig inte går att koppla till någon individ. Det krävs om värdet i datamängden är beroende av kopplingar till människor som dock inte behöver vara kända indi- vider. Ett exempel är en automat som räknar antal återkommande besökare i en butik.
En stor utmaning för båda dessa varianter, men i synnerhet den senare, är att det i många fall är förhållandevis enkelt att använda annan känd information för att avkoda anonymiseringen och åter- identifiera enskilda dataobjekt. I vissa fall låter sig hela datamängder återidentifieras. En telefonkatalog är ett bra exempel på en data- mängd som är användbar för ändamålet, eftersom den bidrar med information som kopplar individer till platser som hem och arbets- plats. Det är utomordentligt svårt att på förhand utesluta att en anonymiserad datamängd inte går att återidentifieras på något sätt. Vid en studie baserad på tre månaders kreditkortsdata från drygt en miljon personer lyckades forskare vid MIT i USA visa att det räcker med data från fyra transaktioner per person för att återidentifiera hela 90 procent av individerna (de Montjoye et al. 2015).
64
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
Datakällor
Under tiden då register var den dominerande metaforen för lagring av data var i princip all dataproduktion analog, varefter den mer eller mindre manuellt matades in i digitalt format. I takt med att mängden digitalt lagrad information har ökat så har även själva pro- duktionen blivit alltmer digital. I dag lagras en överväldigande andel av all ny data digitalt redan från början. Fysikaliska signaler som temperatur och tryck, men även mer sammansatta intryck som ljud och bild, är ursprungligen analoga fenomen. I modern datahantering konverteras de dock till digitalt format tämligen omgående utan analog mellanlagring. En mycket stor mängd data produceras även helt digitalt, utan att någonsin ha passerat analog form. Det gäller all data som uteslutande baseras på digital data eller uppkommer som ett resultat av digitala transaktioner.
Media i bred bemärkelse är i dag i stor utsträckning digital i alla led, från produktion till lagring, distribution och konsumtion. Tryckt media som böcker och tidningar, liksom radio, är de mest fram- trädande undantagen där senare delar i kedjan alltjämt är analog. Inom digital media har webben som distributionsplattform en mycket framträdande roll. Dels för dess totala dominans avseende amatör- producerad media i form av bloggar och egenproducerad musik och film. Dels för att traditionell media i allt högre utsträckning går över till webbaserad distribution i samklang med stora förändringar i mediakonsumtionsvanor.
Media i sin helhet står för en betydande del av all lagrad och distribuerad digital data. En annan stor komponent är kommuni- kation i form av epost, social media samt röst- och videosamtal. De digitala plattformarna för kommunikation och socialt umgänge har växt exponentiellt sedan webben gjorde internet populärt med början under
65
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
analys under mycket lång tid framöver. Att radera denna informa- tion är komplicerat och ibland omöjligt.
Internet, och då främst social och traditionell digital media, har bidragit till att skapa digitala rum i vilka människor numera utför många av de handlingar som tidigare var bundna till fysiska rum och platser. Vi umgås, roar oss, arbetar, handlar, gör affärer och mycket mer i dessa nya digitala rum, i stor utsträckning på samma sätt som vi tidigare har gjort det i de fysiska rummen. Andra förutsättningar hos de digitala rummen, med möjlighet till kommunikation över stora avstånd och till många samtidigt, har dock bidragit till snabb spridning och upptag av nya vanor med kraftigt utökade nätverk som följd. Framför allt geografiskt men även sett till volym. Dessa digitala rum har på många sätt utvecklats parallellt med de fysiska rummen, endast hoplänkade via individer och organisationer.
Sakernas internet, eller internet of things på engelska, är en term som beskriver företeelsen att koppla ihop fysiska och digitala rum via sensorer och aktuatorer av olika slag. Sensorer för att registrera signaler som representerar allt från temperatur till rörelse och bio- metriska data, liksom aktuatorer för att reglera belysning, öppna dörrar och styra inomhusklimat, förses i allt högre utsträckning med koppling till internet. Analysföretaget Gartner uppskattade i en färsk analys att antalet saker i sakernas internet under 2016 skulle uppgå till fler än 6 miljarder10. Om fyra år är prognosen fler än 20 miljarder saker. Precis som med datadriven digitalisering i allmän- het så finns det många förväntningar avseende de värden som saker- nas internet kommer att bidra till11. Många är säkerligen överskat- tade, men om man ser till betydelsen för samhällsutvecklingen som det digitala har bidragit med hittills, och då företrädesvis i digitala rum separerade från våra fysiska, så är det inte en alltför vild gissning att sammanlänkningen mellan det fysiska och digitala rymmer mycket stora möjligheter. Under alla omständigheter så kommer sakernas internet att bidra till en mycket omfattande digital dataproduktion med sikte på allt möjligt som händer i vår fysiska miljö.
En annan växande datamängd är de restprodukter som skapas som ett resultat av digitala transaktioner av en mängd olika slag.
10www.gartner.com/newsroom/id/3165317.
11Se exempelvis rapporten The Internet of Things: Mapping the Value Beyond the Hype från McKinsey Global Institute,
66
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
Kreditkortköp, elenergianvändning, passage genom vägtullar, liksom en mängd andra aktiviteter i fysiska rum skapar bestående avtryck i form av digitala loggar och noteringar. Detsamma gäller händelser i digitala rum, som webbsökning, besök på bloggar och nyhetsplatser samt gillaklick i social media. De är alla datakällor i sin egen rätt. I vissa fall skapas data för stunden, som vid datakommunikation då information om ett meddelandes storlek, dess avsändare och mot- tagare fastställs för att säkerställa transport av meddelandet. I andra fall har syftet en längre tidshorisont, som när trafikdata från mobil- telefonanvändning lagras för att säkerställa ett betalningsunderlag vid fakturering av kund. I åter andra fall upptäcks ett mer bestå- ende värde i dessa tillfälliga data, varefter de lagras under längre tid än vad ursprungsändamålet kräver. Statens krav på telekomopera- törer att lagra trafikdata för brottsbekämpande ändamål utöver det som krävs för fakturering, den så kallade trafikdatalagen12, är ett sådant exempel. Gemensamt för alla varianter av trafikdata är att de anses vara mycket värdefulla för en många olika ändamål, inklusive övervakning, marknadsföring och optimering av exempelvis res- vanor.
Sammantaget finns det en stor och variationsrik mängd källor till digital dataproduktion i vår omgivning. De allra flesta är osyn- liga för ögat liksom för de flesta människors medvetande. Det finns lite som talar för att utvecklingen med allt fler källor kommer att plana ut. Troligare är att vi kommer få se en allt kraftigare tillväxt i både variation och antal.
Tekniker för databearbetning
Det förekommer en stor mängd tekniker och metodskolor som an- vänds för att bearbeta och söka värde i datamängder av olika slag: databrytning, artificiell intelligens, deep learning, artificiella neuron- nät, statistisk analys, mönsterigenkänning, genetisk programmering, är några av många termer som förekommer i såväl teknisk som mer vardaglig litteratur. Gemensamt för alla är att de handlar om pro- cesser och system för utvinning av kunskap ur såväl strukturerad
12 Ingår i lagen om elektronisk kommunikation, SFS 2003:389.
67
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
som ostrukturerad data. Alla har sin grund i tillämpad matematik, ofta med framträdande inslag av statistiska metoder.
Maskininlärning
Maskininlärning är ett samlingsbegrepp för algoritmer13 för att mer eller mindre automatiskt skapa modeller som beskriver någon egen- skap i en datamängd – ett sätt för datorer att lära sig från data utan program som exakt beskriver vad de ska göra. Intrycket blir att resultatet kan liknas med inlärning av mänskligt eller biologiskt slag. Dessa algoritmer utgör på ett eller annat sätt centrala komponenter i många av de tekniker och metodskolor som handlar om data- bearbetning.
Maskininlärning kan användas för att lösa ett antal grundläggan- de matematiska problem. Vid klassificering skapas en modell som kan användas för att sortera indata i ett antal förutbestämda kate- gorier. Vid klustring skapas en modell för att sortera indata i icke förutbestämda kategorier. Vid regressionsanalys är målet att givet en bekant variabel hitta en funktion som beskriver dess beroende av en eller flera obekanta variabler.
13 Mer vardagligt kan det matematiska begreppet algoritm liknas vid ett recept, som i en kok- bok, eller mer generellt en struktur, för att lösa matematiska problem.
68

SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
Källa: https://en.wikipedia.org/wiki/Machine_learning#/media/File:Svm_max_sep_hyperplane_with _margin.png
Källa:
69
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
Källa: https://en.wikipedia.org/wiki/Regression_analysis#/media/File:Linear_regression.svg
Det finns flera olika sätt som maskininlärning kan gå till på. Vid övervakad inlärning presenteras algoritmen med ett antal exempel på datapunkter och deras motsvarande rätta svar. Efter tillräckligt många exempel kan algoritmen med viss säkerhet förutse rätt resul- tat givet datapunkter som den inte stött på tidigare. Metoden kräver att man har en känsla för vad man vill få ut redan när man startar träningen, exempelvis olika förutbestämda kategorier i en svarsrymd. Det behövs även tillgång till exempel på datapunkter och deras mot- svarande rätta svar, vilka kan vara svåra att få tag på. Klassificering är ett problem som kan lösas med övervakad inlärning.
Vid oövervakad inlärning visas inte några exempel på korrekta kopplingar mellan indata och resultat utan algoritmen ska enbart utifrån förevisade datapunkter hitta användbar struktur i data, exem- pelvis ordning eller gruppindelning. Metoden är användbar när man inte vet vad man letar efter och på förhand inte kan säga vilka alter- nativa svar som indata kan ge upphov till, liksom när man vill ta fram ny kunskap från data. Klustring är ett problem som man lösas med oövervakad inlärning.
En tredje variant, reinforcement learning, kan ses som en slags kombination av de två ovanstående. Det används i föränderliga
70
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
situationer där algoritmens beteende behöver förändras över tiden, exempelvis vid interaktion med en dynamisk omvärld. Genom att kontinuerligt utvärdera och återkoppla de beslut algoritmen fattar förändras den över tiden. Medan det finns likheter mellan reinforce- ment learning och både övervakad och oövervakad inlärning så finns det också en viktig skillnad. Vid de båda senare är målet att iden- tifiera likheter och skillnader i indata medan det i den förra är att skapa ett föränderligt beteende i en dynamisk miljö.
Dessa tre problemlösningsutmaningarna klustring, klassificering och regressionsanalys illustrerar grundläggande problem som man kan lösa med maskininlärning, men ett stort antal besläktade och specialiserade varianter förekommer. Sammantaget handlar dessa om att skapa system med förmågan sortera och ordna data, förutse varia- tioner och förändringar i dataströmmar, hitta avvikelser i datamäng- der, och så vidare. Dessa kan sedan tillämpas inom en mängd olika områden i allt från programvara som spelar avancerade spel som schack och go baserat på en motspelares drag, kör ett fordon givet signaler från sensorer som detekterar egenskaper i fordonets omgiv- ning eller uppmärksammar hälso- och sjukvården på annalkande in- fluensaepidemier utifrån många individers webbsökningar på temat.
Centralt i alla resonemang är dock förekomsten av (1) någon slags modell av ett fenomen och (2) en algoritm som givet (3) indata kan producera (4) resultat med utgångspunkt från modellens be- skaffenhet. I maskininlärningens barndom för
Beräkningskraft och lagring av data
I dataålderns barndom var både beräkningskraft och lagringskapa- citet mycket resurskrävande. De var dyra i inköp och underhåll, tog stor plats och krävde mycket energi för drift. Resultatet blev stora
71
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
centraliserade datorhallar för hantering av ett begränsat antal problem- lösningar till ett fåtal aktörer. I takt med att processorer och minnen blev mindre, mer energisnåla och billigare att tillverka så flyttade lag- ring och beräkning ut till persondatorer och såväl tillämpnings- områden som antal användare ökade kraftigt. Dagens tillämpningar, som baseras på mycket stora datamängder och väldiga behov av beräkningskraft, har tvingat fram en återgång till centraliserade an- läggningar eftersom kapaciteten i enskilda datorer, även kraftfulla sådana, inte räcker till. Dessa anläggningar, så kallade datacenter, möjliggör även en högre grad av kostnadseffektiv tillförlitlighet (redundans, säkerhetskopiering, skalskydd, med mera) jämfört med distribuerade lösningar. Dagens datacenter är baserade på många men billiga datorer och de är utvecklade för att kunna växa i storlek utan att komplexiteten blir ohanterlig. De kan hantera såväl stora som små problem av många olika slag kostnadseffektivt och de kan tjäna många olika aktörer samtidigt.
Molnbaserade lösningar är närbesläktade med datacenter såtill- vida att en lösning anses vara molnbaserad om den till skillnad från lokal lagring och beräkning i servrar, desktops, laptops och telefoner hanteras i datacenter i stället. Vid små och medelstora behov köps oftast denna kapacitet av en leverantör av molntjänster. Det fungerar bra för aktörer vars beräkningsbehov är så små att de inte motiverar investering och drift av ett eget datacenter. Dessutom möjliggör det flexibilitet för kunder vars behov av beräkningskraft och lagring ändras snabbt. Vid större behov är det dock vanligt med egen data- centerkapacitet. Stora leverantörer av social media som Google, Microsoft och Facebook utgör typiska exempel på aktörer som driver egna datacenter för molnbaserade lösningar i stor skala. Men även företag utanför
Övergången till stora anläggningar med många, ofta tiotusentals, datorer och stor lagringskapacitet ställer nya krav på mjukvara och problemlösningsstrategier. För att kunna dra nytta av att ha många datorer samtidigt (så kallade beräkningskluster) och kunna lösa problem baserat på mycket stora datamängder behövs metoder för att dela upp problem i mindre delar och lösa de var för sig på var sitt håll. Vissa aktörer, som exempelvis Google, har utvecklat egna system för effektiv distribuerad problemlösning. En vanligt om-
72
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
nämnd produkt i sammanhanget är Hadoop, vilket är ett mjukvaru- ramverk baserat på öppen källkod för distribuerad lagring och be- räkning av mycket stora datamängder på stora beräkningskluster. Ramverket innehåller komponenter för distribuerade filsystem, algoritmer för att bryta upp stora beräkningsproblem till mindre delproblem, samt funktioner för att skapa tillförlitlighet i problem- lösningen.
Databrytning
Databrytning, eller data mining, är en term som ofta förekommer i databearbetningssammanhang, ofta som om det vore en teknik i sig själv. Det är dock snarare ett användningsområde som handlar om att tillämpa maskininlärning och statistisk analys för att hitta mönster i stora datamängder. Det finns många sammanhang där databrytning spelar en viktig roll eller bidrar med nyckelkomponenter, exem- pelvis för kundsegmentering inom handel och övervakning för att förhindra kortbedrägerier. Uppsala Monitoring Centre14 har en lång tradition av att framgångsrikt tillämpa databrytning på miljontals medicinska biverkningsrapporter som samlas in via WHO Programme for International Drug Monitoring. Syftet är att identifiera hittills okända kausala samband mellan medicinanvändning och allvarliga biverkningar.
Databrytning bygger på en process om fyra steg: hypotes, data, analys och utvärdering. Vid helt förutsättningslös databrytning kan hypotessteget plockas bort, åtminstone i en första vända. Därefter följer datainsamling och tvätt av data, varefter analys baserat på maskininlärning eller statistisk analys tar vid. I det avslutande steget utvärderas resultatet med avseende på förväntat värde. Processen är typiskt iterativ med många upprepningar av ovanstående steg med inslag av förfinade hypoteser, ny datainsamling eller omstrukture- ring och nya analyser. Visualisering av data i de olika stegen är en viktig komponent då datavolymerna typisk är mycket stora och ostrukturerade. Området rymmer en stor mängd tekniker för att visuellt åskådliggöra olika egenskaper i stora och spretiga datamäng- der.
14
73

Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
Källa: Andrew Beveridge, med benäget tillstånd av Mathematical Association of America
Artificiell intelligens
Ett annat begrepp som förtjänar särbehandling är artificiell intelligens, eller mer vardagligt AI. Begreppet myntades redan 1955 av data- och kognitionsforskaren John McCarthy med betydelsen “vetenskapen och tekniken att skapa intelligenta maskiner”. Vad som utgör intel- ligens i maskiner är dock ett högst rörligt mål. Därför används även
74
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
ibland den något retsamma betydelsen av AI som “det som AI- forskare ägnar sig åt”.
AI var ett populärt begrepp på
Rent allmänt finns ett antal egenskaper eller förmågor som ofta är närvarande när något marknadsförs som AI, inklusive förmågan att tolka och använda naturligt språk i kommunikation, att postulera hypoteser som ett resultat av kommunikation med omgivningen, att aktivt beforska och söka stöd för hypoteser, och slutligen att komma fram till slutsatser baserat på allt ovanstående. Egenskaper- na tillåter att maskiner kan lära av sina erfarenheter och öka sina förmågor över tiden.
En stor utmaning med begreppet är att det är beroende av en högst flytande förståelse för begreppet intelligens som saknar en klar och entydig definition. Kombinationen av otydlighet och snabba fram- steg inom området har utgjort en grogrund för höga förväntningar på framtida utveckling inom AI. Begrepp som singularitet, som be- skriver den hypotetiska situationen då AI är så avancerat att det leder till en kedjereaktion av självförbättrande algoritmer och i slut- ändan en superintelligens som vida överstiger mänsklig intelligens, diskuteras flitigt inom såväl datavetenskap som mer filosofiska fora (se exempelvis Eden et al. 2012). Andra har en mer nedtonad syn på utvecklingen och menar att utvecklingen visserligen rymmer många fantastiska möjligheter, men att tekniken inte på något sätt bör,
15
75
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
eller ens går att, jämföras med mänsklig intelligens.16 Alldeles oaktat vilken betydelse man vill lägga i begreppet så har dock alla
Data och digitalisering – sammanfattning och reflektioner inför framtiden
Datadriven digitalisering handlar i grunden om två sammanlänkade komponenter. Den ena handlar om styrkor som kommer av digita- lisering av analoga signaler vilket möjliggör omfattande och kost- nadseffektiv datainsamling och
Infrastruktur för datakommunikation och låga priser på sensorer och annan elektronik har sänkt de ekonomiska trösklarna för om- fattande datainsamling inom många tillämpningsområden. Teknik och metoder för databearbetning, inklusive datorer och lagrings- kapacitet till låg kostnad, har väsentligt höjt analys- och beräk- ningskapaciteten. Inte bara i datacenter, utan även i persondatorer, smartphones, och andra mindre datorer.
Databearbetning beskrivs ofta med en retorik som för tankarna till mänsklig, ibland övermänsklig, intelligens. Lärande maskiner, artificiell intelligens och superintelligens är några av de termer som bidrar till denna bild. I grund och botten handlar det dock om tilläm- pad matematik för att lösa grundläggande problem som klassifice- ring, kategorisering och kurvpassning. Det förekommer stor variation bland de matematiska metoder som används för att kunna hantera många olika typer av data i allt större mängd och högre takt. Ibland med fantastiska resultat i allt från självkörande bilar till identifiering av komplicerade samband mellan faktorer som bidrar till svåra sjuk-
16 Se exempelvis Robert Epsteins essä Your Brain is not a computer,
76
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
domar. Men grunden för problemlösningen är densamma över hela linjen. Den stora förtjänsten med databearbetning kommer sig av tillgång till stora mängder data och av förmågan att skapa ordning och struktur i densamma.
Det fulla värdet i data infinner sig dock först när data kan leda till information som i ett specifikt sammanhang kan leda till an- vändbar kunskap. Detta steg kräver stor förståelse för den aktuella omgivningen, liksom väl underbyggda idéer om vilka transforma- tioner som kunskapen kan leda till. Det senare gäller såväl önskade som oönskade förändringar. Medan den första delen, den som handlar om datainsamling och
Datadriven digitalisering rymmer en enorm potential för positiv förändring och utveckling inom många olika tillämpningsområden. Det kräver dock mycket och gedigen kompetens för att förverkligas, dels inom databearbetning och
Stora heterogena datamängder är svåra att överblicka och förstå i sin helhet. Avancerade verktyg för analys och visualisering av så- dana kan därför skapa ett närmast magiskt intryck när mönster och korrelationer mellan olika delar av datamängden framträder. I sådana sammanhang är det lätt att skapa falska eller överdrivna förhopp- ningar om vad tekniken kan bidra till. På samma sätt kan en omoti- verad optimism om framtida förändringar obstruera och effektivt dölja viktiga andra viktiga aspekter.
De omfattande globala klimatutmaningarna har lett till stora be- hov av att minska vårt energiberoende, bland annat genom lägre elenergiförbrukning. Tillgången till allt billigare elenergimätare med hög upplösning och granularitet har sedan nära ett decennium till- baka närt idén att visualisering av energiförbrukning har möjlighet att påverka människors vanor och beteende med minskad förbruk-
77
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
ning som följd. Tanken är lika tilltalande som enkel. Tyvärr så är förändring av vanor och beteende långt ifrån enkelt eftersom det styrs av en stor mängd faktorer, inte minst sociala, institutionella och regulatoriska. Att göra människor medvetna om deras energi- användning har därför inte den omvälvande positiva effekten som idén utlovar. En bred tillämpning av modellen riskerar däremot att skapa ett antal högst negativa effekter, i synnerhet om tekniken kopplas till olika ekonomiska eller sociala förmåns- och belönings- system. Det riskerar att skapa sociala sorteringsmekanismer där de som av en eller annan anledning, som bristande ekonomi, kompetens eller tillgång till tid, inte kan ta del av de fördelar som användning- en av systemet är kopplat till. Det hindrar tyvärr vare sig forskare eller beslutsfattare i både näringsliv och offentlig sektor att förorda modellen samtidigt som dess eventuella negativa konsekvenser sällan undersöks närmare.
Oönskade effekter av datadriven digitalisering är ofta svåra att upptäcka, inte minst på grund av dess oöverblickbara natur. Det har en familj i Kansas fått erfara efter att under nära 10 år blivit hem- sökta av allt från poliser som söker efter narkotika och barn som rymt hemifrån till lurade konsumenter som brutit sig in och vanda- liserat gården i jakt på hämnd. Under lång tid kunde ingen förstå varför familjen ständigt utsattes för dessa trakasserier. Till slut lycka- des en redaktör vid mediabolaget Fusion förstå sambandet17. Det visade sig att en tjänst för att positionera
Data är makt är ett populärt uttryck med mycket substans, men möjlighet att analysera och förädla data till information och kun- skap innebär ännu mer makt. Ännu så länge så är det få som har
17
78
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
både kompetens och resurser att göra det i betydande skala, vilket innebär en stor risk för maktobalans mellan olika aktörer i sam- hället. Här finns en oro för att vissa aktörer utnyttjar obalansen på ett ojuste sätt. Utöver att stora datamängder är svårgripbara så är de även svåra att se, åtminstone för de allra flesta. Det medför att även maktobalansen mellan de som kan och inte kan dra nytta av data i sig är svår att identifiera. Det senare riskerar att leda till minskad tillit mellan enskilda, näringsliv och offentlig sektor, efter- som ovisshet är en stark orsak till oro och ängslan.
Det förekommer initiativ som syftar till att synliggöra data- insamling och skapa tydliga villkor som reglerar förhållandet mellan de som bidrar med data och de som använder den. Crowdsignals.io18 är ett exempel som fokuserar på varierad longitudinell insamling av data från smarta telefoner och klockor. Syftet är att skapa en plattform för delning där såväl de som bidrar med data som de som använder den är fullt synliga i alla steg. Transparens av det slaget är ett viktigt förtroendeskapande verktyg. Det är dock även viktigt med verktyg som hjälper fler enskilda och andra aktörer att analy- sera och förädla data, vilket är betydligt mer ovanligt.
Rättvisa och opartiskhet är dygder i många sammanhang. Det gäller för media och nyhetsrapportering, relationen mellan enskilda och det offentliga, liksom en lång rad andra sammanhang inom näringsliv och offentlig sektor. Det finns en tendens att tillskriva algoritmer och stora datamängder en högre grad av opartiskhet än system som baseras på mänskliga beslut. Ett tydligt exempel är den upprörda debatten som följde påståendet att Facebook diskrimine- rar konservativa nyheter i sin automatiska nyhetsrapportering19, en debatt som har sin grund i antagandet att urvalet av nyheter skulle vara helt rättvist för alla inblandade, från alla tänkbara perspektiv, bara för att det till stor del är datadrivet. Det finns tvärtom goda skäl att vara mer kritisk i sin granskning av opartiskhet och rättvisa när det gäller just automatiska system, i synnerhet de som har många användare, eftersom en faktor som systematiskt förfördelar en viss grupp riskerar att drabba många människor samtidigt. Exempel på det senare är webbaserad marknadsföring som i en studie visade sig
18http://crowdsignals.io/
19
79
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
SOU 2016:85 |
resultera i att fler män än kvinnor fick se jobbannonser för välbetalda arbeten medan reklam för lån till dåliga villkor visades oftare för låg- än höginkomsttagare (Datta, Tschantz & Datta 2015).
En övertro till teknikens förmåga att skapa neutrala och rättvisa beslutsunderlag är riskabel, inte minst för att systematiska orättvisor riskerar att bestå under lång tid. Exemplet med gården i Kansas är en bra illustration på en händelse där det är tydligt att data och algoritmer i kombination kan skada enskilda under lång tid utan att någon ens märker sambandet. Ett mer omfattande exempel är an- vändningen av automatiska klassificeringssystem för att bedöma risken att häktade och dömda återfaller i brottslighet. De proprietära algoritmerna som systemen baseras på har anklagats för att syste- matiskt gynna vita individer samtidigt som färgade missgynnas i mot- svarande utsträckning, trots att hänsyn visats andra bakgrunds- faktorer.20
Denna omotiverade tilltro gör också att vi inte ställer samma krav på digitala system som vi normalt ställer på mänskligt beslutsfattan- de, med ombudsmän, mångfald i medieutbud, krav på transparens inom det offentliga, rätt att överklaga beslut, och så vidare. För att komma till rätta med det krävs dels tydlighet i hur utveckling av system går till, vilka träningsdatamängder som används, vilka kvalitets- garantier som ställs ut och hur upptäckta fel och brister rapporteras och åtgärdas. Det handlar i stor utsträckning om förbättrad direkt kommunikation i form av utformning av reklam och användarvill- kor, men även om indirekta aspekter avseende mer ändamålsenlig utformning av användargränssnitt och
Algorithm Watch21 är ett bra exempel på ett av flera ideella och akademiska initiativ som nyligen startats för att genom forskning, omvärldsbevakning, nätverkande och opinionsbildning försöka på- verka teknikbranschen att ta ett tydligare ansvar för frågor som rör rättvisa och opartiskhet.22 Det finns dock ett stort behov av att
20
21http://algorithmwatch.org/
22Forskningsinstitutet Data & Society står för ett annat initiativ, på temat vem kontrollerar den publika sfären, där de har samlat ett stort antal läsvärda texter.
80
SOU 2016:85 |
Datadriven digitalisering – översikt och strukturering |
stora beställare av tjänster och system, inte minst offentlig sektor, gör detsamma genom tydliga krav i upphandling och beställning.
Referenser
M. Bylund. 2013. Personlig integritet på nätet. FORES.
A.Datta, M.C. Tschantz, and A. Datta. 2015. Automated Experi- ments on Ad Privacy Settings, Proceedings on Privacy Enhancing Technologies, 1.
A.H. Eden, J.H. Moor, J.H. Soraker, and E. Steinhart. 2012. Singularity Hypotheses: An Overview, in Singularity hypotheses: A Scientific and Philosophical Assessment. Dordrecht: Springer. 2012.
T. Friedman and S. Judah. 2013. The State of Data Quality: Current Practices and Evolving Trends. 11 December 2013.
M. De Nadai, J. Staiano, R. Larcher, N. Sebe, D. Quercia, and B. Lepri. 2016. The Death and Life of Great Italian Cities: A Mobile Phone Data Perspective. In Proceedings of the 25th International Conference on World Wide Web (WWW '16). International World Wide Web Conferences Steering Committee, Republic and Canton of Geneva, Switzerland,
DOI=http://dx.doi.org/10.1145/2872427.2883084
H. Nissenbaum. 2010. Privacy in Context. Stanford University Press.
DOI=http://dx.doi.org/10.1145/2168752.2168770
Se
81
Infrastruktur för ett digitalt samhälle
Darja Isaksson
Infrastruktur är de grundläggande system och tjänster, såsom trans- port och energisystem, som ett land eller organisation använder för att fungera effektivt.1
Infrastruktur refererar till strukturer, system och inrättningar som tjänar ett land, stad eller område, inklusive de tjänster och faciliteter som är nödvändiga för dess ekonomi att fungera.2
Vad är infrastruktur i en digital demokrati? Vilka är de grundläggan- de system och tjänster som behöver tillhandahållas, för att landet och dess ekonomi ska fungera effektivt?
Det finns en tydlig koppling mellan digitalisering och företags tillväxt och lönsamhet.3 Samma samband är relevant på nationsnivå.4 Effektiv förvaltning, hög kvalitet och en hållbar utveckling inom alltifrån transportsektorn till hälsoområdet kräver digitalisering. Det innebär att vi behöver uppdatera vår syn på Sveriges infrastruk- tur till att inkludera de strukturer, processer och regelverk som ger oss bästa möjliga effektivitet i arbetet att digitalisera samhället.
1http://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/infrastructure
2https://en.wikipedia.org/wiki/Infrastructure
3
4www.bcg.se/documents/file191290.pdf, s. 9
83
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
En uppdaterad infrastruktur
Flera rapporter, från bland annat DESI5 och Världsbanken6, visar att Sverige tappat tempo i digitaliseringen och att vi behöver agera nu för att komma ikapp länder som moderniserat sin förvaltning med tydliga strategier och åtgärder för ökad digitalisering. Det innebär att vi behöver investera tid, pengar och kunskap i att komplettera vårt lands infrastruktur ur ett digitalt perspektiv.
Vi behöver skapa regelverk, incitament och strukturer som ger oss öppna data, interoperabilitet och innovationsmotorer som river silos. Vi behöver också utgå från ett starkare individfokus i alltifrån integritetsfrågor till utvecklingsprocesser.
Öppna data
Open data is publicly available data that can be universally and readily accessed, used, and redistributed free of charge. It is structured for usability and computability.7
En organisations, såväl som ett lands, förmåga till innovation i en digital tid beror till stor del på förmågan att förädla data till tjänster och produkter som skapar värde. Precis som i fråga om fysiska rå- varor som järn och malm, är råvarans tillgänglighet, och det bredare ekosystemet av aktörers möjligheter att förädla den, avgörande. Världsbanken8 har konstaterat att öppna data har stor betydelse för att nå de globala målen. När data görs tillgänglig kan den användas till att effektivisera och förbättra produktions- och supply chain- processer men också konsumtionsmönster, vilket är en förutsättning för ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling.9
Öppna data kan ge ett viktigt stöd för offentlig förvaltning i att prioritera och agera på de ställen som ger störst nytta.10 Dessutom är öppna data en grundläggande förutsättning för transparens i en
5
6
7http://odimpact.org/about.html
8http://pubdocs.worldbank.org/pubdocs/publicdoc/2015/9/741081441230716917/Open-
9
10http://odimpact.org/
84
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
digital demokrati. Öppna data ger journalister verktyg för att mera kostnadseffektivt utföra viktigt granskningsarbete och medborgare ökad möjlighet att organisera sig och fatta informerade beslut.
Slutligen fungerar öppna data som råvara för innovation. När öppna data dessutom är standardiserad, skapar det marknader. Sam- mantaget ger det stora möjligheter till innovation, ökad hållbar tillväxt och nya jobb i alla branscher och samhällssektorer, från transport till hälsa och utbildning. För EU som helhet bedöms öppna data kunna generera en direkt marknad11 på 325 miljarder euro de när- maste fyra åren, åtminstone 16 miljarder kronor i direkt marknad i Sverige, och flera tusen arbetstillfällen de närmaste fyra åren.
Öppna data är alltså en viktig del av den infrastruktur som krävs i bygget av ett ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbart samhälle. Både Världsbanken och EU rekommenderar länder och städer att satsa på öppna data, bland annat genom att:
göra öppna data tillgängligt kostnadsfritt för allmänheten
prioritera datamängder som efterfrågas
säkerställa långsiktig finansiering, kompetens och processer för arbete med kvalitetssäkring och löpande underhåll.
Nuläget för öppna data i Sverige
I dag finns fler barriärer än incitament för myndigheter att bidra till den viktiga digitala infrastrukturen. Få myndigheter eller verksam- heter i offentlig sektor har i dag instruktioner i sina regleringsbrev, eller ersättningsmodeller, som belönar satsningar på öppna data eller arbete med öppna standarder. I många fall saknas också kompetens. Detta kan ställas i kontrast till länder som Storbritannien, som haft en tydlig riktning för öppna data på varje enskilt departement12 sedan 201213, med en ständigt uppdaterad handlingsplan14 och öppen redo- visning av hur arbetet fortgår15.
11Direkt marknad dvs. tillväxt som bygger direkt på öppen data. Indirekt marknad kan vara tillväxt som skapas i omkringliggande tjänster eller på andra sätt.
12
13
14
15
85

Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
Skillnaden mellan våra länder syns tydligt, bland annat i Open Data Barometer16, som visar att Sverige har lägre mognadsgrad och lägre nytta av öppna data exempelvis i form av ren tillväxt än Storbritannien. Det mest oroande att Sveriges trend dessutom är nedåtgående.
17
Källa: Open Data Barometer 2015.
16
17
86
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
För att både göra nytta på kort sikt, och påbörja arbetet att komma ikapp de länder som i dag ligger flera år före oss, behöver vi
Ta fram en nationell strategi och ramverk för öppna data.18
Säkra finansiering och utpekat ansvar för att tillgängliggöra och underhålla de öppna data som bedöms ha störst värde på kort sikt, bland annat geodata och klimatdata.
Löpande arbeta med att identifiera fortsatta problemområden där öppna data kan göra stor skillnad, och de datamängder som har stort värde.19
Se över de regelverk som eventuellt hindrar öppnande av värde- fullt data.
Incitament för öppna data utanför offentlig sektor
I näringslivet finns naturliga incitament för att samverka för stan- dardisering, åtminstone bland stora företag. Men incitamenten att dela data är inte lika uppenbara. Ändå finns flera områden där kon- kurrensneutralt tillgänglig data skulle ge stora möjligheter att öka utvecklingen mot ett hållbart samhälle och samtidigt öka innova- tionstakten utan att skada befintliga företag. Policy skulle kunna ge de incitament som saknas att få det att hända.
Incitament i form av bättre information till konsumenter
Ett exempel på möjlig policy: Från 2020 kan det vara varje svensk invånares rättighet att kunna fatta konsumentbeslut baserat på infor- mation om utsläppseffekter av vad vi köper. Just nu görs mycket arbete med att samla data för att optimera produktion och supply chain i olika tillverkande industrier. Data finns. Men arbetet är sällan inriktat på att också driva konsumentefterfrågan på ännu bättre klimateffekter, så informationen görs inte tillgänglig. På andra håll
18Digitaliseringskommissionen föreslår i SOU 2015:91 att en nationell strategi tas fram för datadriven innovation och ramverk för öppna data, se sid
19Digitaliseringskommissionen föreslår i SOU 2015:91 att ett nationellt kompetenscenter kring stora datamängder inrättas kring metoder för insamling, analys och nyttiggörande av stora datamängder, se sid
87
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
finns aktörer som försöker stärka konsumentperspektivet: Företaget GoodGuide erbjuder konsumenter möjligheter att göra medvetna konsumentval genom en app som ger information om olika konsu- mentprodukters klimatpåverkan.20 Det medlemsdrivna organet GS1 i Belgien arbetar med att göra information om utsläpp allmänt till- gänglig för allmänheten genom att koppla utsläppsinformation till de
Initiativ som GS1 projekt eller startupen GoodGuide kan ge vik- tiga bidrag till hållbar utveckling genom att påverka konsumenters attityder och beteende. Policy som stärker vår rätt som konsumen- ter kan öka takten i denna typ av datadriven innovation och sam- tidigt gynna de enskilda företag som är bäst på att verka i denna riktning redan i dag.
Interoperabilitet är nödvändigt
Men att göra data tillgängligt räcker inte. För att data ska kunna användas, och för att lösningar ska kunna få verklig effekt, behövs interoperabilitet.
Interoperability is a characteristic of a product or system, whose inter- faces are completely understood, to work with other products or systems, present or future, in either implementation or access, without any restrictions.22
Inom alltifrån transporter till hälsa och smarta städer, ser vi ett allt- mer komplext ekosystem av olika tekniska implementationer växa fram. I dag är det ibland ett problem. Bara Stockholms Läns Lands- ting bedömer till exempel att man har 1 600 olika system. Det skadar både arbetsmiljö och effektivitet när dessa fungerar dåligt tillsam- mans. Samtidigt vore motsatsen; få men gigantiska system, snarare en innovationshämmande dystopi än något att sträva efter. Tvärt- om behöver det bli enklare och billigare att komplettera eller ersätta digitala lösningar med varandra.
20www.goodguide.com
21
22https://en.wikipedia.org/wiki/Interoperability
88
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
Kvalitet, effektivitet, och tempo i vidareutveckling kräver att data kan flöda effektivt mellan olika system och tjänster. För att det ska vara möjligt behöver man använda gemensamma standarder för hur data struktureras och tillgängliggörs. Data kan vara öppen i olika grad för olika aktörer, men såväl semantik som teknisk tillgänglighet be- höver fungera på samma sätt för att data ska kunna flöda mellan olika system.
Nationell samordning behövs
Standarder utvecklas oftast i näringslivet och dessutom i internatio- nellt kontext. I de flesta sammanhang finns bra standarder att tillgå och använda, men utmaningen är att se till att tillräckligt många an- vänder samma standard. Så nationell samordning behövs på flera områden. Gemensamma standarder är avgörande för att skapa en fungerande marknad för digitala innovationer i Sverige, inte minst därför att vi är ett litet land. Alternativet innebär att lösningar i brist på gemensamma standarder hela tiden behöver anpassas för att fun- gera med varandra, vilket snabbt leder till exploderande komplexitet och med det orimliga kostnader för underhåll eller vidareutveck- ling. Gemensamma standarder är lösningen, och inom varje sektor såsom exempelvis hälsa, transport eller miljö behöver det därför finnas utpekat ansvar hos lämplig part att underhålla riktlinjer för vilka standarder som gäller i Sverige.
Det finns erfarenheter att hämta från länder som redan agerat, både ifråga om arbetssätt, tekniklösningar och nytta av nationella standarder. I USA, där privat sektor tillhandahåller många av de tjänster som vi i Europa ser som gemensamma, finns statliga initiativ på området. ONC (Office of National Coordinator of Health Information Technology) har en nationell strategi för interopera- bilitet på hälsoområdet23. I Europa är Nederländerna ett gott före- döme på transportområdet, där man sedan länge har en nationell standard för trafikdata, en nationell standard för biljetthantering och en öppen plattform för trafikdata24 som används av en rad olika aktörer.
23
24www.plannerstack.org/
89
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
Även processerna för arbetet med standarder behöver vara trans- parenta.
Följande behöver göras:
Utse aktörer med ansvar att samordna arbetet med vilka stan- darder som ska gälla i Sverige ifråga om data som rör hälsa, trans- porter samt data som är viktigt för ekologiskt hållbar utveckling.
Finansiera öppna standarder och transparenta processer på de områden som är särskilt viktiga för samhället.
Innovationsmotorer river silos
Öppna data och interoperabilitet är i sig en infrastruktur för de nya digitala tjänster som behövs. Men för att vi ska få den utveckling som ger mesta möjliga nytta till samhället behövs också processer som river silos, säkerställer tempo i utvecklingen och ger träffsäker- het i att skapa lösningar med hög kvalitet. I dag finns kunskap om vad som kännetecknar sådana processer26. Viktiga återkommande principer är att de:
25
26https://playbook.cio.gov/
90
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
involverar en bredd av aktörer
utgår ifrån användarnas behov
arbetar med iterativa processer.
För att injicera mer av sådan kompetens, arbetssätt och kultur i sam- hället och den statliga förvaltningen, har flera länder goda erfaren- heter av att starta olika former av ”labb”, där principerna för modern digital utveckling omsätts i praktiken. Syftet med sådana labb är ofta flera:
Fungera som goda föredömen. Genom lyckade exempel inspirera andra delar i offentlig sektor att ta till sig alltifrån
Skapa bättre digitala tjänster till lägre kostnad än gammaldags it- organisationer lyckats med, genom att omsätta arbetssätt och principer som bevisat sig framgångsrika, framför allt principer för agil och användarcentrerad utveckling, samt hög grad av öppen- het.
Fungera som katalysatorer i arbetet att skapa samhällsnyttiga tjänster som ställer höga krav på samarbete mellan olika myndig- heter.
Öppna upp utvecklingen av samhällsnyttiga tjänster för en rikare flora av innovativa team i civilsamhälle och näringsliv.
Några relevanta exempel som i dag visar vägen är:
18f i USA
18f har beskrivits som en ”startup i administrationen”. Temat består av specialister handplockade från USA:s största digitala företag, och de använder
27 https://18f.gsa.gov/
91
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
Så här uttrycker de vad de bidrar med till de statliga myndig- heter de tjänar: ”Leverans är strategin. Vi levererar:
anpassade produkter som löser dina problem
innovativa sätt att köpa lösningar
plattformar för staten
en väg till att bli en digitalt stärkt organisation
tekniker för moderna digitala tjänster.
Vi arbetar med användarcentrerad design, agila metoder och öppen källkod för att bygga digitala tjänster i världsklass för amerikas allmän- het. Vi är dedikerade till att arbeta öppet, bygga tillgängliga produkter och lansera tidigt och ofta.”
De arbetar verkligen öppet. Allting som produceras av dem finns tillgängligt på deras webbplats: öppen källkod, nyheter såväl som mätetal på användning för allt de bygger28, vilket gör att allting de gör är fritt och enkelt kan återanvändas och vidareutvecklas.
NASA Tournament lab
Få organisationer har samma möjligheter att attrahera de bästa talang- erna i världen som NASA. Ändå säger Harvardprofessorn Karim Lakhani att öppna innovationstävlingar gång på gång överträffar NASA:s egna team i problemlösning.29 Därför finns NASA Tourna- ment Lab, som regelbundet arrangerar öppna innovationstävlingar, där team från hela världen kan delta.30 NASA Tournament Lab visar att i en digitaliserad värld handlar det inte längre bara om att an- ställa de bästa, eller göra de bästa upphandlingarna. Det finns andra sätt att mobilisera innovationskraft, och de sätten handlar ofta om att använda plattformar som ger öppenhet, sammanhang som ger trovärdighet och attraktionskraft samt processer som säkerställer
28https://18f.gsa.gov/dashboard/
29
30www.nasa.gov/coeci/ntl
92
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
att de lösningsidéer som genereras kan skalas upp i verkliga imple- mentationer.
US Challenge platform
Liksom NASA Tournament Lab förstår USA:s administration att inte ens USA:s regering kan anställa all den talang som krävs för att skapa de bästa lösningarna för sina behov. En viktig nyckel för både tempo och kvalitet är att lyckas skapa plattformar för samarbete som gör att lösningar skapas av många fler än de team som kan an- ställas eller upphandlas direkt. US Challenge platform är ett sätt som USA:s administration använder för att stimulera innovativa lös- ningar på sina egna problem.31 På plattformen publiceras utmaning- ar där myndigheter uppmanar de som känner sig manade att lösa alltifrån kommunikativa problem till ingenjörs- och forsknings- problem. Till varje utmaning finns en problemägare och de vinnande förslagen vinner priser som ersättning för sitt bidrag.
GDS i Storbritannien
I Storbritannien finns myndigheten Government Digital Service (GDS) som stöd till myndigheter och offentlig verksamhet. Om sig själva säger de att de arbetar med:
standarder och kvalitetssäkring
att utveckla gemensamma resurser
att stärka människor och förmågor.
I sin blogg32 konstaterar de att det ofta är svårt att skapa bra tjänster för medborgare, på grund av att administrationen arbetar i silos. Befintliga processer leder också ibland till att tjänster utvecklas med metodik som kan göra att lösningarna gör det enklare för admini- strationen snarare än för medborgarna. De har identifierat tjänste-
31www.challenge.gov/list/
32
93
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
design33 som en central metodik för att skapa lösningar som adres- serar verkliga problem, på ett effektivt sätt.
Lärdomar och möjligheter för Sverige
Sverige har jämförelsevis gott om kompetens på flera av de om- råden som nu behövs. Men vi har ännu inte tagit något grepp om hur vår gemensamma välfärd ska stärkas genom ökat tempo i digita- liseringen av myndigheter och offentlig sektor. Det är avgörande för vår framtida konkurrenskraft, kvalitet och effektivitet i förvalt- ningen att vi nu organiserar oss för den digitala transformation som behövs inom alltifrån hälsa och transport till migration och hållbara städer. I arbetet att göra det vore det klokt att lära av de som gått före oss.
Vi behöver organisera oss för att riva de silos som i dag känne- tecknar svensk förvaltning. Ett invånarfokuserat arbetssätt behövs både för att identifiera förbättringsområden och lösningar som ger verklig effekt. Vi behöver öppna upp för en bred flora av aktörer som skapar de lösningar som behövs. Allt detta kan vi åstadkomma genom att:
Lansera en plattform som mobiliserar Sveriges digitaliseringskraft
Vi kan skapa en plattform på samma sätt som NASA och USA:s regering gör, där myndigheter gemensamt kan synliggöra sina ut- maningar och behov och ge möjlighet för fler att bidra med lösnings- idéer. En sådan plattform behöver vara en del av ett systematiskt arbete med att skapa synlighet till utmaningarna och attraktionskraft till att bidra. Processer ska finnas på plats för att skapa engagemang kring utmaningarna, exempelvis genom hackatons, men också för att sedan finansiera och implementera de bästa idéerna.
94
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
Undersök möjligheter till affärsmodeller som ger skalbarhet
Öppen källkod har radikalt sänkt barriärerna för att bygga digitala tjänster. Plattformar som Github gör det möjligt för utvecklare i hela världen att dra nytta av varandra genom att återanvända varan- dras kod i sina egna lösningar.
Det vore värdefullt att undersöka möjligheten att skapa en nationell plattform för digitala tjänster. En plattform som premierar öppen källkod, och där de som utvecklar funktioner får ersättning baserat på hur mycket deras funktionalitet används. En sådan platt- form skulle göra det möjligt för offentlig sektor att både dra maxi- mal nytta av den kostnadsbesparing och effektivisering som kan uppnås med hjälp av öppen källkod, ge finansiella incitament till ut- veckling av digitala tjänster och att samtidigt möjliggöra ett betydligt bredare utbud av tjänster och leverantörer än vad traditionell upp- handling kan göra.
Oavsett affärsmodell skulle det också bidra till effektivitet och kvalitet i statlig digitalisering att skapa gemensamma standarder för data som handlar om kvalitet.
95
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
Inrätta en statlig innovationsmotor som river silos
Vi kan följa USA:s, Storbritanniens, Danmarks, Estlands och Singapores exempel och inrätta minst en organisation med tydligt mandat att vara den katalysator i samarbetet mellan myndigheter och organisationer som behövs. En sådan organisation ska:
a)innehålla multidisciplinära team med mandat att samla de myndig- heter, aktörer och invånare som krävs för att identifiera förbätt- ringsområden.
b)arbeta enligt samma principer som skapar framgångar i hela den digitala världen: öppet, agilt och med ett tydligt invånarperspek- tiv i fokus.
… Några ord om integritet
Att värna individens integritet är centralt i en digital demokrati. Regelverken som omgärdar den kan också anses vara en del av vår digitala infrastruktur. Mänskligheten har aldrig tidigare haft tillgång till så enorma mängder data som vi har just nu. Ur hållbarhetssyn- punkt är det avgörande att kunna använda stora datamängder. Opti- merade transportsystem kräver data för att kunna realiseras, och inom hälsa är det av avgörande betydelse för oss att alltifrån medicin till behandling i ökande grad baserar sig på data om våra individu- ella förutsättningar. Som både individer och samhälle kan vi sägas stå mitt i en informationstsunami, och vi ger ofta bort data om oss själva i försök att få enklare upplevelser i våra försök att hantera den. Samtidigt behöver vår integritet värnas.
Men i stället för att bara se integritetsfrågan som ett hinder för den utveckling vi vet att vi behöver, behöver vi också minnas det omvända perspektivet på integritet. Att värna invånares integritet handlar om att stärka oss som individer. Vår integritet handlar om:
individens rätt till sin egen data, och i tillbörliga fall rätten att välja vem som ska ha tillgång till den.
individens rätt till transparens ifråga om vem som har tillgång till data och hur den används
96
SOU 2016:85 |
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
individens möjlighet till rättsskydd i de fall där individen anser att data används på ett för hen skadligt sätt. Kanske borde vi ha en informationsombudsman?
Integritet handlar inte bara om att hindra data från att samlas eller användas. Det handlar i allra högsta grad om att öka transparensen i vem som använder data, och hur. Framför allt handlar det om att stärka individens rätt till sin egen data.
Slutord
Vi har länge sagt att vi ska vara bäst i världen på att ta vara på digi- taliseringens möjligheter. Ändå visar de flesta internationella jäm- förelser att vi tappat tempo i både näringsliv och offentlig sektor. En starkt bidragande anledning till det är att vi underskattat hur viktigt det är att uppdatera vår svenska förvaltning med ett digitalt perspektiv. Det fungerar inte längre att arbeta i sinsemellan effek- tiva silos. Det fungerar inte längre att tro att digitalt är ett undantag i våra verksamheter, när det i själva verket är normen för alla former av verksamhetsutveckling. Vi behöver agera nu. Vi behöver:
Mobilisera digitaliseringskraften i hela landet genom att
Säkra tillgången till samhällsnyttig öppna data att bygga tjänster på. Börja med den vi vet har stort värde i närtid: geodata, trafik- data och miljödata.
Säkerställa (genom utpekat ansvar och finansiering) transparenta processer för, och tillgång till, standarder för den data som är avgörande för att säkra interoperabilitet inom hälsa, transporter och miljö.
Lansera en nationell plattform och process som tydliggör behov hos olika myndigheter och offentliga verksamheter, och säker- ställer att de bra lösningsidéer som fångas upp också implemen- teras.
Maximera skalbarheten i de lösningar som byggs åt staten genom att ha transparens i kvalitet på lösningar, kanske kombinerat med
97
Infrastruktur för ett digitalt samhälle |
SOU 2016:85 |
affärsmodeller som gör att lösningar som tillgängliggörs som öppen källkod också ger finansiell ersättning.
Skapa innovationsmotorer som river silos i offentlig sektor. Se till att de arbetar agilt och multidisciplinärt samt designdrivet där de involverar alla för uppgiften relevanta myndigheter men fram- för allt invånarna själva. Se till att de börjar arbeta inom de om- råden där vi vet att förbättringsbehovet är stort och effektiva lösningar kan hittas i mötet mellan olika verksamheters processer, exempelvis etablering av nyanlända34.
Genom sunda inkluderande processer och öppna plattformar, kan vi mobilisera bred samverkan för samhällsnyttig digitalisering långt bortom
Vi väljer själva om vi vill dra nytta av de möjligheter som nu finns att bygga ett samhälle som är hållbart ekonomiskt, miljömässigt och socialt. Vi har allt att vinna på att nu uppdatera vår bild av vad infrastruktur är i en modern digital demokrati. Vår gemensamma infrastruktur behöver inkludera den data, de standarder och de pro- cesser som hjälper oss att digitalisera för ett hållbart samhälle. Vi kan välja att öka tempot i att riva de silos och arbetssätt som funge- rade igår, men som inte längre räcker till. Vi vet att digitaliseringen är central för vår framtid och att den kan ge oss både bättre kvalitet och mera effektivitet. Vi vet att digitaliseringen är central för vår framtid och att den kan ge oss både bättre kvalitet och mera effek- tivitet. Det är dags för den svenska modellen att sätta digitalt först.
34 Förslag presenterat för innovationsrådet av Lisa Lindström i februari 2016.
98
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna
Erik Lakomaa
Digitaliseringen öppnar inte bara för nya tjänster, affärsmodeller och produktionsmetoder. Den för också med sig nya risker. Hur dessa hanteras har betydelse både för företagen och för konsumenterna. I flera fall medför digitaliseringen att existerande regelverk blir svår- tillämpat, vilket kan kräva ändringar i reglerna om man vill behålla den tidigare nivån av skydd för exempelvis konsumenter eller arbets- tagare.
Det här kapitlet kommer att behandla effekter av digitalisering för företag och konsumenter. Fokus ligger på företagens hantering av kunddata, vilka risker datainsamling och spridning för med sig, vilka krav det ställer på företagen samt hur företags olika sätt att agera på detta område påverkar konsumenterna. Det argumenteras både för att företagen bör se datahantering som en strategisk fråga och för att digitaliseringen kan ha kommit att förändra styrkerela- tioner mellan företag och konsumenter. Vidare behandlas frågan om vilka krav digitaliseringen ställer på ändamålsenlig reglering av detta område.1
Digitaliseringen, företagen och förtroendet
Tidigare har forskningen kring digitalisering främst varit inriktad på hur tekniken möjliggjort nya tjänster eller affärsmodeller, eller på effekter av ny teknik på konkurrens. Det första utgörs bland
1 Även om integritetsfrågor är viktiga behandlas de inte här då de är föremål för en annan på- gående utredning.
99
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
annat av affärsmodeller där en tjänst erbjuds konsumenten i utbyte mot data, eller av prenumerationsmodeller där man för en fast avgift får tillgång till ett större digitalt utbud (exempelvis av musik).2 Det andra utgörs exempelvis av hur etablerade företag slås ut av nya företag som varit snabbare eller bättre på att implementera ny tekno- logi. Det finns emellertid även andra områden där digitaliseringen påverkar företagen. För ett växande antal företag är insamling av kunddata en central del av verksamheten. Det gör dem också mer beroende av hur kunderna ser på denna hantering.
Kunddata får allt större betydelse
Kunddata, både i form av personuppgifter och i form av uppgifter om kunders köpbeteenden, får allt större betydelse för företagen. För vissa företag är sådana uppgifter till och med en av deras största tillgångar. Många företag förlitar sig på att kunderna inte ska reagera på att man sparar data om deras köpbeteenden, att de är villiga att fortgående lämna ifrån sig personuppgifter frivilligt samt att de accep- terar att uppgifter lagras, bearbetas och sprids.
Möjligheterna att analysera data har samtidigt utvecklats enormt genom nya analystekniker som databaserad kognitiv beräkning (cognitive computing; se t.ex. (Kelly III & Hamm, 2013) och predik- tiva analyser utifrån stora datamängder (big data; se t.ex. (Berman, 2013; Hildebrandt, 2008). Sådana data insamlas i dag av en mängd företag och även av myndigheter, förmodligen av det stora flertalet organisationer som är aktiva i den digitala världen. Det gör att både nyttan av datainsamlingen och riskerna vid missbruk ökar.
I och med att kostnaderna för insamling minskat till nära noll begränsas inte heller insamlingen av ekonomiska skäl. Det innebär också att besluten kan tas längre ner i organisationen, exempelvis på it- eller marknadsavdelningar. Tidigare fanns en automatisk ekono- misk begränsning av datainsamling. Eftersom lagring var dyrt var det nödvändigt för företag (och myndigheter) att sålla, och kostna- derna gjorde också att det krävdes strategiska beslut om dessa utgift- er. I dag är den begränsningen borta och företag samlar regelmässigt
2 För diskussion om sådana möjligheter se exempelvis Shapiro & Varian (2013).
100
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
in och sparar data de inte behöver för verksamheten eftersom den kan vara bra att ha i framtiden.
Dataminimeringsprincipen som ingår i EU:s dataskyddsförord- ning syftar till att begränsa sådan överdriven datainsamling. En be- gränsning är dock att förordningen överlåter till företagen att av- göra vad som är nödvändigt för verksamheten i stället för att låta detta bestämmas utifrån objektiva kriterier. Risken finns att det blir företagens intressen som i praktiken kommer att överordnas konsu- menternas. Samtidigt ger förordningen ökade möjligheter för kon- sumenter att hävda sin rätt, exempelvis möjligheter till grupptalan eller annan kollektiv handling. Ökad konkurrens innebär också att konsumenterna får större möjligheter att rösta med fötterna och välja bort företag vars hantering av kunddata de ogillar.3
Företags allt mer omfattande insamling och användning av kund- uppgifter innebär å ena sidan att de kan erbjuda nya tjänster, å andra sidan risker för att kunderna överger företaget om företaget eller någon annan, med det insamlande företagets godkännande eller ej, missbrukar eller sprider dessa uppgifter.
Genom att samla in data om kunderna som sådana och om deras beteende när det gäller interaktionen med företagen i fråga, exem- pelvis hur de väljer varor inför ett köp eller deras surfmönster, kan företagen skapa profiler eller bedöma deras sannolikhet till köp. Ett vanligt användningsområde för sådana profiler är att ge riktade erbju- danden eller rekommendationer om andra produkter som kunden kanske också skulle kunna tänkas köpa.
De kan även anpassa prissättningen efter hur angelägen kunden bedöms vara. Visar profilen att kunden gjort omfattande research innan köpet krävs kanske en rabatt för att få till ett avslut. Medan rabatter normalt uppfattas som okontroversiella kan profilerings- data också användas till sådant som inte ligger i kundens intresse. Visar profilen att kunden är i desperat behov av produkten – exem- pelvis om den potentielle kundens agerande i sociala media avslöjat att den flygbiljett kunden söker sannolikt ska användas för att flyga
3 En brittisk surveyundersökning (Information Commissioner’s Office Annual Track 2016) visar att 35 procent av konsumenterna valt bort en tjänst som en följd av att företaget bakom begärt för mycket personuppgifter. För att kunna byta bort en tjänst krävs dock att konsu- menten känner till hur företaget hanterar data. Vidare kan det finnas företag som fått en sådan dominerande ställning att de kan vara svåra att byta bort. Denna typ av företags ageranden har traditionellt varit föremål för särskild reglering.
101
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
till sin dotters bröllop – kan företaget använda informationen för att höja priset. Många skulle tycka att detta var omoraliskt men be- teendet kan vara svårt att komma åt.4 Priser på flygbiljetter varierar kraftigt och det är inte alltid två personer på ett flygplan har betalat lika mycket för sina biljetter. Undersökningar visar att prisdiskrimi- nering är något som konsumenter oroar sig för. En brittisk survey- undersökning av internetanvändare visar att 35 procent ansåg att prisdiskriminering var en av de användningar av persondata som oroade dem mest.5
Data kan även användas på andra sätt som går emot kundens intressen. Profiler kan användas för att bestämma försäkringspremier (eller om någon ska få en försäkring överhuvudtaget). Information om köpmönster rörande livsmedel kan exempelvis användas för att identifiera förekomst av, eller risk för, vissa sjukdomar. De skulle även kunna användas för profilering i fler än ett steg. En persons inköp av vissa produkter kanske inte i sig kan användas för att identifiera en viss typ av risk, eller riskbeteende, men om profilen stämmer överens med en annan profil som matchar ett riskbeteende kan profilen ändå användas för att sortera bort en försäkringstagare.
Profiler kan också, vilket Hildebrandt (2008) uppmärksammar, användas för att screena arbetssökande. Den person vars profil matchar en tidigare uppsatt varningsflagga, exempelvis för risk för sjukfrånvaro, kallas aldrig till intervju. Inte heller detta kan antas ligga i konsumentens intresse (även här kan detta vara svårt att upp- täcka eftersom den sökande rimligen inte får reda på varför hon eller han inte kallats).
Digitalisering kan även komma att ändra styrkeförhållandena på arbetsmarknaden. Den övervakning av anställda som företag har möjlighet att bedriva kan användas för att hitta förevändningar för att kunna säga upp obekväma medarbetare. De flesta arbetsgivare har exempelvis praktiska möjligheter att övervaka anställdas
De digitala fotspår som dagens verktyg ofta lämnar efter sig innebär också att arbetsgivare i högre grad än tidigare kan följa vad de anställda gör, ofta i detalj. För den anställde kan det uppfattas som obehagligt. Inom hemtjänst har det exempelvis förekommit att
4Här är värt att notera att prisdiskriminering skulle kunna leda till minskade välfärdsför- luster (”deadweight loss”). Dock räcker inte nödvändigtvis detta för att sådan i alla lägen ska ses som önskvärd.
5Information Commissioner’s Office Annual Track 2016.
102
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
anställda övervakats via smartphones eller GPS. Syftet med detta har varit att säkerställa att de hjälpbehövande verkligen har fått hjälp, ett ändamål som måste ses som angeläget. Metoden för att uppnå detta innebär dock att betydligt mer data än nödvändigt samlas in. Arbetsgivaren har då exempelvis kunnat följa exakt hur den an- ställde rört sig, om denne stannat för att köpa kaffe eller för att besöka toaletten. Samma resultat hade kunnat uppnås med betyd- ligt mindre datainsamling exempelvis genom att hemtjänstpersonalen scannade en streckkod hos personen de besökte när de kom och gick.
Inte alla risker som kan associeras med kunddata handlar om att företagen medvetet missbrukar data. Kunder kan även drabbas om en tredje part kommer över data, exempelvis genom intrång. Kunder kan dock antas reagera negativt även i de fall deras data kommit på avvägar utan att det varit företagets avsikt.
Däremot visar undersökningar att företag som snabbt infor- merar kunder om dataläckage inte med nödvändighet förlorar deras förtroende; det kan till och med leda till ökat förtroende. En under- sökning från Australien visar att 33 procent av kunderna som fått information om dataläckage upplevde att deras förtroende ökade när de informerades, något som kan bero på att de uppfattade att företaget då agerade i kundens intresse och genom att det signale- rade att företaget inte försökte dölja något. Ungefär lika många, 29 procent av dem som fått en notifiering, upplevde samtidigt att deras förtroende för företaget minskat (Deloitte 2016).
För normalkunden torde de fördelar som riktade erbjudanden och rabatter eventuellt innebär inte uppväga de risker som omfat- tande insamling av kunduppgifter för med sig. Undersökningsdata visar exempelvis att de flesta amerikaner inte anser att data mot rabatter är ett rättvist byte (Turow et al., 2015).
Frågan om riktad reklam är speciell då det finns undersökningar från reklambranschen som visar att många konsumenter inte har något emot att data används för att ta fram mer anpassade erbju- danden.6 Samtidigt finns andra undersökningar som visar på mot- satsen.7 Vidare indikerar kundernas beteende att de sannolikt inte
6Se exempelvis Insight Intelligence ”Delade meningar – Svenska folkets syn på digital inte- gritet 2015”.
7Information Commissioner’s Office Annual Track 2016.
103
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
uppskattar reklam som sådan. Exempelvis använder en betydande andel reklamblockerare (”adblockers”). I Sverige är det 2016 cirka var fjärde person som använder sådana.8 Den siffran motsvarar genom- snittet inom OECD. Användningen varierar mellan länder: i Polen och Grekland använder 38, respektive 36 procent reklamblockerare medan det endast är 10 procent i Japan. Undersökningar från USA visar också att användningen av reklamblockerare är kunskapsdriven, ju mer datakunniga personerna är desto mer använder de reklam- blockerare.9 Användningen är också tydligt åldersdriven. I länder som Polen, Spanien och Tyskland använder varannan (eller mer än så) i åldersgruppen
Skälen att använda en reklamblockerare kan vara flera. Det van- ligaste uppgivna skälet är att man tycker att mängden reklam är besvärande, följt av att man vill undvika spårning och att webbsidor laddar snabbare utan reklam.11 Av studien framgår att den som väl laddat ner en reklamblockerare också kommer att använda den.12 Detta bekräftas i andra undersökningar. En brittisk surveyunder- sökning visar att vidareförsäljning av data för marknadsföringsända- mål hör till det som användarna är mest oroade av när det gäller dataskyddsbrister, efter stöld av personuppgifter av kriminella och att data används för störande telefonförsäljning.13
Oavsett varför användare använder reklamblockerare minskar an- vändningen av sådana möjligheten för företag att finansiera tjänster
8Dagens Media
9Man kan också förvänta sig att de som inte ville ha reklam skulle vinna om detta ut- vecklades till en teknikstrid. Skulle mediaföretagen exempelvis införa adblockblockers skulle det sannolikt snabbt följas av att det utvecklades adblockblockerblockers som lät kunderna läsa utan reklam på skärmen.
10Reuters Institute for the study of journalism ”Digital News Report 2016”, s. 22. Nedbruten data för Sverige saknas.
11Reuters Institute for the study of journalism ”Digital News Report 2016”.
12Undersökningar visar också att ett växande antal konsumenter använder reklamblockerare i mobilen. 21 procent av
13Information Commissioner’s Office Annual Track 2016.
104
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
med reklam eller med datainsamling för reklamändamål. Utbredd användning av data för reklamändamål kan vara kontraproduktiv för företagen om den leder till att kunderna vidtar åtgärder för att slippa reklamen. Reklam eller datainsamling som kunderna inte upp- skattar kan därmed ses som en negativ externalitet som drabbar andra företags möjligheter att finansiera tjänster med reklam.
Anseende är en allt viktigare strategisk fråga
Tidigare studier som gällt företagsrisker som följd av digitalisering har främst fokuserat på risken att som etablerat företag slås ut av nya konkurrenter som är snabbare/bättre på att anamma ny teknik. Risken för anseendeskador kopplade till hantering av data finns emellertid både för existerande och nya företag. Samtidigt ses denna fråga inte alltid som strategisk för företagen.
Att företags egna ageranden kan leda förtroendeskador av sådan omfattning att företaget går under är inte något som kommit med digitaliseringen. Ett företag som förlorar kundernas förtroende kan snabbt gå från att vara världsledande till konkursmässigt. Ett av de mest kända exemplen på hur förtroendeförlust kan sänka ett före- tag kommer från revisionsbranschen. Arthur Andersen LLP var en av världens fem största revisionsbyråer tillsammans med PricewaterhouseCoopers, Deloitte & Touche Tohmatsu, Ernst & Young och KPMG. År 2002 lämnade företaget frivilligt in sin revi- sionslicens efter att ha befunnits skyldigt till kriminellt agerande i samband med att man reviderade företaget Enron, ett stort globalt företag som året innan hade gått i konkurs, även det under uppmärk- sammade former efter förlorat anseende. Trots att USA:s högsta domstol senare friade Arthur Andersen hade deras anseende skadats så allvarligt att det omöjligen kunde återuppta sin revisionsverksam- het. Företaget hade med andra ord tagit en anseenderisk som kostade dem hela sin kärnverksamhet.
Digitaliseringen innebär dock att företag löper större risk att drabbas av betydande anseendeskada även när de inte medvetet gjort något olagligt eller omoralisk. Det gäller exempelvis reaktioner på externa intrång. Det amerikanska detaljhandelsföretaget Target ut- sattes 2014 för ett intrång där kontouppgifter för minst 40 miljoner kunder spreds. Resultatet blev minskad försäljning med
105
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
och att kvartalsvinsten sjönk med 47 procent jämfört med året innan. Target räknade också att intrånget skulle leda till stämningar från drabbade.14 Tagets börsvärde minskade också med 9 procent den första månaden efter intrånget. Sammantaget bidrog detta till att företagets koncernchef fick lämna företaget.15
När data från uppemot fyra miljoner kunder till det brittiska tele- och bredbandsföretaget TalkTalk spreds efter ett intrång resulte- rade det i att man tappade över 100 000 kunder och att företagets börsvärde föll med en tiondel.16
Ny forskning (Wahlund m.fl. 2016) visar att kunder och anställda reagerar starkt på missbruk av kunddata. I en stor surveyundersök- ning (n = 10 000) har de undersökt reaktioner på olika beteenden hos företag som kunde förväntas leda till negativa reaktioner. Av dessa var det bara om företag inte kontrollerar om underleverantörer använder sig av barnarbete som gav ett mer betydande negativa reaktioner än bristande dataskydd. På en skala från +100 till
Wahlund m.fl. (2016) undersökte också i vilken utsträckning de negativa reaktionerna kunde dämpas genom kommunikation, dvs. om företagen kunde minska de negativa reaktionerna genom att förklara varför de gjorde som de gjorde, och/eller vilka positiva kon- sekvenser deras ageranden också hade.
14CNN Money
15Los Angeles Times
16The Telegraph
106
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
Företags- |
|
|
|
Enbart |
Kommunicerade |
|
|
Samtidiga ageranden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||||
agerande |
100 |
företagsagerande |
|
konsekvenser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Positiva |
|
Negativa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dataskydd: |
|
Dataskydd: |
|
Dataskydd: |
|
Dataskydd: |
|
Dataskydd: |
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Tilläggstjänst |
|
Garanterar |
|
Bara företag |
|
Efter aktiv |
|
Endast om |
|||||||||||||
|
|
|
|
|
65 |
|
|
63 |
|
|
66 |
|
|
|
|
|
|
|
om ej |
|
anonymiserade |
|
som skapar nytt |
|
dialog med |
|
man själv |
||||||||||||||
“Rätt” |
|
|
|
57 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
spridning. |
|
data. |
för kunden. |
|
kundrepresen- |
|
valt detta. |
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tant. |
|
|
|
|
|||||
(normenligt) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Barnarbete: |
|
Barnarbete: |
Barnarbete: |
|
|
|
|
|
|
Barnarbete: |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||
agerande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
39 |
|
38 |
|
|
(inget) |
|
|
|
(inget) |
Inför avtal |
|
Barnarbete: |
|
Engagerar sig i |
||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
som förbjuder |
|
Kontroll av |
|
utbildnings- |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
barnarbete. |
|
arbetsmiljö hos |
|
insatser i |
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
leverantörer. |
|
||||||
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
“Felaktigt” |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(norm- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
brytande) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
agerande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Dataskydd |
|
|
Barnarbete |
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Wahlund et al., 2016, s. 118.
Undersökningen visar att kommunikation i viss mån kunde minska den negativa påverkan, dock inte särskilt mycket. Effekten av kom- munikation var också mindre för bristande dataskydd än för barn- arbete. Vidare fann forskarna att de påtagligt negativa attityderna till vidarespridning av kunddata bestod även om kunderna godkänt denna genom att acceptera användaravtal. Även spridning av ano- nymiserad data uppfattas som negativt, också när data som sprids vidare är anonymiserad ger det ett negativt värde om
Forskningen indikerar att företagen inte kan utgå ifrån att kun- derna är nöjda med hur deras data hanteras bara för att de fortsätter att använda tjänsterna. För detta krävs dels att kunderna har känne- dom om hur data hanteras, dels att de har alternativ. Amerikansk forskning (Turow m.fl., 2015) har visat att många konsumenter resignerat och accepterar datainsamlingen endast i brist på alternativ.
107
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
I Sverige har SCB undersökt kunskaper och attityder till data- insamling och spårning på nätet. De fann att endast 53 procent av befolkningen (62 procent för män och 43 procent för kvinnor) känner till att cookies kan användas för att spåra människors inter- netvanor. När det gäller kunskaper om andra former av spårning saknas svenska data. Företagens möjligheter att avgöra om kunder- na accepterar den datainsamling och lagring de bedriver är samtidigt begränsad.
Även amerikansk forskning (Turow et al., 2015) visar att många konsumenter inte känner till omfattningen av företagens datainsam- ling eller vad företag får göra med insamlade data. 65 procent tror exempelvis att företag som har en ”privacy policy” inte får lämna vidare data. 49 procent tror att butiker inte får sälja vidare eller lämna ut information om kundens inköp utan kundens tillstånd.
Enligt Nissenbaum (2009) uppfattar konsumenter samtidigt att det är mindre problematiskt om ”deras butik”, där de gör sina dagliga inköp, samlar in kunddata än om andra butiker gör det. En anled- ning till att kunden valt en viss butik som ”sin” kan bero på att hon litar mer på att den inte missbrukar kunduppgifter. Det kan också vara så att kunden upplever att hon får mer i utbyte (t.ex. rabatter och extra service) av en viss handlare och därför är beredd att accep- tera datainsamling i utbyte mot detta, samtidigt som detta inte gäller butiker i allmänhet.
Forskning visar även att det kan finnas diskrepanser mellan hur konsumenter agerar och hur de tycker. De kan använda en tjänst eller handla hos en viss leverantör även om de inte är nöjda med hante- ringen av kunduppgifter eller deras sätt att rikta reklam så länge alternativ saknas. Det kan dock företag inte räkna med annat än på kort sikt.
Hantering av kunddata är en fråga för företagsledningar
Digitaliseringen gör att företagen blir mer beroende av kundernas och allmänhetens förtroende genom att tiden mellan ett förtroende- skadligt agerande och reaktionen förkortas, liksom att information
108
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
om agerandet får större och snabbare spridning.17 Därmed uppkom- mer också nya förtroenderisker. I branscher där produkterna är likvärdiga eller likartade (exempelvis molnlagring eller betalnings- förmedling) kan hanteringen av kunddata vara den differentierande faktorn och det företag som uppvisar brister kan snabbt förlora stora kundgrupper till en nyetablerad konkurrent som inte gör det. Detta medför att företagen bör se hantering av kunddata som affärs- kritiskt och brister inom dataskydd som verksamhetsrisker.
Vad kan då företag göra för att minska riskerna? Redan insikten att de kan drabbas av anseendeskada som en följd av hur de han- terar data är sannolikt värdefull. En åtgärd som många företag direkt skulle kunna implementera är dataminimering, i synnerhet företag som inte har vidareförsäljning av data som affärsidé. Det innebär att endast uppgifter som är nödvändiga för verksamheten samlas in. Detta kan även kompletteras med lagringsminimering, dvs. att data- baser gallras så snart som möjligt. Principerna återfinns i EU:s data- skyddsförordning, men kan också användas frivilligt inom områden som inte omfattas av förordningen. Genom att inte samla in eller lagra mer uppgifter än vad som krävs minskar också risken för att känslig data sprids, exempelvis vid intrång. Bruce Schneier menar att data många gånger kan ses som en ”toxic asset” för företag och att det bästa sättet att skydda företaget ofta är att radera data som inte är oundgänglig.18
Eftersom brister i dataskydd snabbt kan sätta stora värden på spel genom förlorat anseende eller förlorade kunder borde frågan ses som strategisk. Många av de ovan beskrivna riskerna kan sanno- likt undvikas eller minskas om avvägningar görs på ledningsnivå. Hanteringen av kunddata bör således vara en strategisk fråga och inte något som delegeras till marknadsföringsavdelningen eller it- avdelningen. Det skulle också medföra att företag inte slentrian- mässigt lät funktionalitet i dataprogram styra vilka uppgifter som skulle samlas in och hur de ska lagras och bearbetas. Schneier (2015) menar att företag ofta använder identifiering när det skulle räcka med autentisering.
17Information om företags ageranden kan exempelvis spridas genom rejtingsajter, där miss- nöjda kunder kan ge företag dåliga betyg.
18CNN 2016.03.01 Bruce Schneier ”Data is a toxic asset, so why not throw it out?”
109
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
Genom att göra datainsamling och hantering av data till en led- ningsfråga tvingas företagen fatta uttryckliga beslut om vilka insam- lings- och lagringspolicyer som ska gälla. Det öppnar också för att olika intressen – exempelvis kunders eller anställdas – vägs in i analysen. Slutsatsen är inte med nödvändighet att företagen måste sluta samla in data om sina kunder, utan att de måste göra infor- merade beslut om det.19
Ett sådant förfarande skulle samtidigt indikera att företaget tar frågan på allvar. Ett företag som tillämpar dataminimering och har adekvat skydd för kunduppgifter torde även kunna kommunicera detta till kunderna och därigenom skapa konkurrensfördelar.
Även transparens kring intrång kan bli en konkurrensfördel för företag. Att vänta tills media uppmärksammar sådana problem är inte att rekommendera. Ett sådant agerande ger lätt intryck av att man har något att dölja.
Digitalisering som konsumentfråga
Digitaliseringen och de datadrivna tjänster som växer fram kommer att ställa nya krav på såväl företagsetik som på utformningen av regleringar. Ur ett samhällsperspektiv är det viktigt att notera att digitaliseringen kan ändra styrkeförhållanden mellan parter eller skapa informationsasymmetrier och ändrade incitamentsstrukturer. Det kan gynna konsumenter genom ökade valmöjligheter, bättre infor- mation och mer konkurrens. Det kan dock samtidigt medföra att befintlig konsumentskyddslagstiftning inte längre tjänar sitt syfte.
I många fall kan kunderna undvika ett företag genom att välja en annan leverantör. Men det finns områden där enbart konkurrens inte räcker för att upprätthålla en önskad nivå av konsumentskydd. Det handlar bland annat om fall där det finns informationsasymmetrier mellan företag och konsument (och där företaget inte har incitament att agera i kundens intressen) eller när tredje man är inblandad. Det
19 Schneier (2016) menar att datainsamling är en high
110
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
gemensamma är att det handlar om områden där kunden har svårt att skydda sig eftersom denne inte med nödvändighet vet vad före- tagen gör.
Ett exempel som berör de båda första områdena är när kunddata sprids utan att det är det insamlande eller lagrande företagets avsikt, exempelvis genom dataintrång eller slarv.20 Stölder av personupp- gifter skiljer sig på flera sätt från andra stölder som ett företag kan utsättas för genom att de drabbar företag och kund på ett annat sätt. Ett inbrott i en butik där varor stjäls drabbar företaget direkt men kunden lider normalt ingen skada. En stöld av kunddata be- höver däremot inte alls drabba företaget, men väl kunden. På sikt kan dock företagen skadas genom att kundernas förtroende för före- tagen minskar. Det kräver dock att kunderna känner till det, och det ligger inte alltid i företagens intresse att informera kunderna om att spridning av data skett.
Exempelvis drabbades jobbsajten Linkedin 2012 av ett större intrång där över 100 miljoner användares
Först förnekade företaget att några användardata alls hade kom- mit på drift, men efter att en lösenordsfil publicerats på en rysk hackersajt gick man ut med information och uppmanade sex miljoner av sina användare att byta. Först 2016 fann man att intrånget be- rörde ytterligare drygt 100 miljoner konton.22
Dessa asymmetrier kan även leda till att företagen underinveste- rar i säkerhetsfrämjande åtgärder. När det gäller fysisk säkerhet finns ett starka incitament för företagen att investera i exempelvis lås, larm och andra inbrottsskydd eftersom kostnaderna vid inbrott drabbar dem. När det gäller stöld av data gäller det motsatta; data- förluster drabbar endast indirekt företagen – i synnerhet om de inte
20Värt att notera är att de flesta dataförluster inte beror på intrång utan på slarv. Se t.ex. SOU 2015:23 för exempel. Åtgärder för bättre säkerhet kan dock ofta skydda både mot in- trång och spridning genom slarv.
21Computer World
22The Wall Street Journal
100Million”.
111
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
behöver tala om för kunderna att det skett ett intrång. Det gör att man frestas att underinvestera i
Här skulle sannolikt krav på obligatorisk incidentrapportering ligga i konsumenternas intresse (se bland annat Hildebrandt, 2008). Ju tidigare man får reda på att lösenord eller kontonummer kapats desto lättare är det att undvika skador genom att byta lösenord eller spärra kort. Även om den säkerhetskunnige vet att man inte ska ha samma lösenord på flera sajter är det vanligt att man gör så och en dataläcka på ett ställe kan därför medföra att även andra sajter komprometteras.
Även när det gäller säkerhetsluckor som upptäckts men inte hunnit exploateras ligger det i konsumenternas (men inte nödvändigtvis företagens) intresse att de uppmärksammas så de kan åtgärdas. Post och Telestyrelsen, PTS föreslog också redan 2006 att det skulle göras obligatoriskt att rapportera sårbarheter (PTS, 2006).24
Även frågor som hur identifiering sköts i den digitala världen kan påverka konsumenters ställning
När det gäller konsumenträtten har den digitala utvecklingen rent generellt inneburit en försvagning av konsumentens ställning. Detta beror enligt forskare på att konsumentintresset, och andra enskilda intressen, ofta kommit att definieras bort när man gjort av- vägningar mot andra intressen. Detta gäller både när det gäller rela- tionen till företag och till staten. Naarttijärvi tar upp detta i sin avhandling om proportionalitetskrav vid användning av tvångsmedel och menar att svensk lagstiftning där behandlar enskildas intressen som mindre viktiga (Naarttijärvi, 2013). Samma observation gjorde Arnbak i sin avhandling, men då rörande europeisk
23Skydd av kunddata kan ses som ett lockande område att spara in på då konsekvenserna för företaget, även om något händer, inte blir omedelbara. Det gör att exempelvis nystartade företag kan förväntas samla in mer data om kunderna och lägga mindre resurser på att skydda den än vad som ligger i samhällets intresse (Schneier 2016).
24Observera att sårbarhetsrapportering inte är det samma som incidentrapportering. För ägare av elektroniska kommunikationsnät är incidentrapportering redan i dag obligatoriskt, detta regleras bland annat i EU:s förordning 2013/611 om åtgärder tillämpliga på anmälan av personsuppgiftsbrott enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58 EG vad gäller personlig integritet och elektronisk kommunikation.
112
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
Konsumenter skulle också tjäna på om företag var tvungna att inhämta kundernas godkännande innan insamlade data spreds vidare eller bearbetades på ett nytt sätt (exempelvis genom samkörning med andra register).25 Detta skulle samtidigt stimulera företag att utforma sin verksamhet så att datainsamlingen och
Digitaliseringen och samhället: Tillbaka till dåtiden
När datorerna under
Dessa utredningar rörde frågor om hur datorisering skulle på- verka arbetets organisation (skulle vi behöva anpassa oss till hur datorerna eller de till oss, skulle datoriseringen ta ifrån oss jobben och arbetsglädjen eller bara de tråkiga och monotona arbetsupp- gifterna), men också andra frågor som handlade om förtroendet för olika institutioner som företag och myndigheter. Accepterar vi beslut som en dator fattat i stället för en mänsklig handläggare, och kom- mer vi att lita på att datorn tar samma hänsyn till mina särskilda behov som handlaren i butiken på hörnet?
De generella perspektiv som då anlades är tillämpliga på dagens frågor. Profilering handlar exempelvis även det om att vi utlämnar oss till beslut av en dator. Då är frågan om vi är villiga att acceptera konsekvenserna av detta. Accepterar vi att vi får en högre försäkrings- premie om våra livsmedelsinköpsmönster överensstämmer med en profil för risk för sjukdomar? Att vi inte bli kallade på anställnings-
25 Här räcker inte godkännande av allmänna användaravtal då konsumenten inte kan för- väntas läsa sådana (än mindre ta till sig innehållet i dem). Forskare har beräknat att om vi skulle läsa alla de användaravtal eller integritetspolicies vi presenterades och som vi godkände skulle vi behöva använda flera veckor varje år enbart åt att läsa avtal på nätet (McDonald & Cranor, 2008). Forskare har även funnit att självreglering baserad på användaravtal inte fun- gerar som lösning på problemet (Cranor, Hoke, Leon, & Au, 2014).
113
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna SOU 2016:85
intervju på ett jobb vi sökt för att datorn funnit att vår profil indikerar förhöjd risk för sjukfrånvaro?26
Det är ett perspektiv som nästan helt kommit bort, framför allt inom områden som affärsstrategi och konsumentbeteende. Genom att gå tillbaka till dessa mer abstrakta resonemang – som i högre grad än uppfattningar om tekniken som sådan kan antas vara giltiga över tid – kan man få en klarare bild hur man bör förhålla sig till digitaliseringens samhällspåverkan. Det abstrakta perspektivet förde också med sig att man inte kom att landa i att man skulle ha en nivå av konsument- eller anställningsskydd i datorrelaterade sammanhang och en annan nivå i andra, utan att samma generella principer skulle gälla överallt.
På vilket sätt ska man från samhällets sida verka för att skydda data och konsumentintressen? I Sverige har det inom politiken sedan
Den ursprungliga synen har dock stöd inom forskningen där man ser betydelsen av att den enskilde kan utveckla sin identitet och sina preferenser utan otillbörlig påverkan utifrån (dvs. ett skydd mot profilering, se exempelvis Hildebrandt (2010) och Gürses (2010).
Gürses beskriver i sin avhandling hur dessa paradigm utvecklats. Under
26 Dwork och Mulligan (2013) varnar också för att datorer kan komma att sortera människor (kunder eller anställda) på ett sätt som om det gjordes av en människa skulle räknas som diskriminering. Vidare tar de upp att profilering skulle kunna innebära att den som (antas) befinna sig på en plats utan konkurrens av en fysisk butik får högre pris av en
114
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
enskilde kan utöva kontroll över sina data även om de gjorts till- gängliga för andra. I stället för att förlora kontrollen kan man få möjlighet till rättelse, insyn och en möjlighet att säga nej till fortsatt behandling. Detta har senare kommit att ändras.
För att ett skyddssystem baserat på missbruksregler ska fungera krävs emellertid att det finns effektiva möjligheter att hävda sin rätt. Det krävs också att kostnaden för företagen att göra fel är tillräck- ligt hög för att verka avskräckande.
Ur rättsekonomiskt perspektiv krävs för att en reglering ska vara begränsande att kostnaden för att bryta mot den är högre än vinsten att göra det. Kostnaden kan i sin tur beräknas som sanno- likheten för att agerandet upptäcks multiplicerad med sannolik- heten att domstol finner agerandet felaktigt gånger kostnaden för en dom som går en emot. Detta gäller oavsett om kostnaden är ett straff enligt brottsbalken eller utdömt skadestånd. När det gäller skadeståndsmål krävs också att den som drabbats finner det värt besväret att driva målet.
I den amerikanska rättsordningen har detta balanserats genom att skadestånden som döms ut kan vara mycket höga. Det innebär att kostnaden för ett företag som chansar kan bli betydande, även om den faktiska skadan för varje enskild som drabbas kan vara be- gränsad. En annan institutionell faktor som gör att den amerikanska skadeståndsrätten fungerar återhållande är att advokatbyråer och intresseorganisationer har möjlighet att stämma på uppdrag av en- skilda (och få en del av skadeståndet som ersättning). I Sverige där normalt endast direkt ekonomisk skada ersätts är kostnaden för företag att chansa låg.
Att stämma i domstol innebär också i det svenska rättssystemet att den enskilde löper risk att behöva betala motpartens rättegångs- kostnader. Motparten i dataskyddsmål är i allmänhet ett företag eller en offentlig institution, exempelvis en kommun eller myndig- het, vilket innebär mycket ojämna ekonomiska styrkeförhållanden, vilket kan verka hämmande på enskildas möjlighet att få rätt.27
27 Bevisbördan ligger här på konsumenten som måste visa att det förekommit felaktig be- handling och att denna skadat eller kränkt honom eller henne (se SOU 2016:41 s. 170). Här har företag och myndigheter i ett informationsövertag. Det kan därför i praktiken vara svårt för konsumenter att visa att felaktig behandling skett eftersom algoritmer, datasystem och datorer kan omfattas av skydd för företagshemligheter eller andra åtkomstbegränsningar.
115
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
En reglering baserad på skadeståndsrätt har inom den nuvarande svenska rättsordningen få möjligheter att verka begränsande för företag, utan leder till att konsumenterna, åtminstone på kort sikt, behöver förlita sig på företagens goda vilja när det gäller oönskad insamling och vidarespridning av data.
Många i Sverige skulle sannolikt anse att en övergång till ett amerikanskt skadeståndssystem inte är önskvärd, även om den sanno- likt är nödvändig om man inte inför andra möjligheter att skydda enskildas data. Detta talar för att reglering av data inte bör baseras på amerikanska rättsprinciper.
Utifrån ett konsumentperspektiv, men inte nödvändigtvis ur före- tagsperspektiv, skulle sannolikt en återgång till en procedurbaserad ordning vara att föredra. EU:s dataskyddsförordning innebär ett sådant steg, och överträdelser av regler kan där bestraffas med känn- bara böter.
Det finns utöver vad som nämnts ovan – krav på incident- och sårbarhetsrapportering – ett antal åtgärder som skulle kunna vidtas för att stärka konsumenternas ställning i den digitala världen. Kun- der skulle också tjäna på att företag blev tvungna att radera upp- gifter om personer med vilka de inte längre hade någon kundrelation (en konsument kan inte normalt antas har tidsmässig möjlighet att bevaka alla de företag som den en gång varit kund hos och deras hantering av data). Ett införande av en sådan ordning underlättas av stadgandena om dataportabilitet i EU:s dataskyddsförordning efter- som den förutsätter att företagen kan identifiera alla data som hör till en individ. Det kan även vara ändamålsenligt med åtgärder som bidrar till att stärka konsumenternas rättigheter när det gäller data som hanteras av tredje man och vid konkurser.
När man diskuterar digitaliseringen är det viktigt att inte enbart fokusera på vilka nya varor och tjänster som den kan föra med sig utan också vad den för med sig för risker, vilka krav den ställer på företag och på samhället. Här är det sannolikt en fördel att angripa frågan från ett mer generellt perspektiv – såsom man gjorde när datorerna först blev en politisk fråga på 1960- och
116
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
Referenser
Arnbak, A. M. (2015). Securing private communications: Protecting private communications security in EU law: fundamental rights, functional value chains and market incentives. Diss. Instituut voor Informatierecht (IViR), University of Amsterdam
Berman, J. J. (2013). Principles of Big Data: preparing, sharing, and analyzing complex information: Newnes.
Cranor, L. F., Hoke, C., Leon, P. G., & Au, A. (2014). Are they worth reading? an
Dwork, C., & Mulligan, D. K. (2013). It's not privacy, and it's not fair. Stanford Law Review Online, 66, 35.
Gandy Jr, O. H. (2010). Engaging rational discrimination: exploring reasons for placing regulatory constraints on decision support systems. Ethics and Information Technology, 12(1),
Gürses, S. (2010). Multilateral privacy requirements analysis in online social network services. Diss. Leuven: Katholieke Universiteit
Haider, J., & Sundin, O. (2016). Algoritmer i samhället. Kansliet för strategi- och samtidsfrågor, Regeringskansliet.
Hildebrandt, M. (2008). Profiling and the identity of the European citizen i Hildebrandt, M., & Gutwirth, S. (2008). Profiling the European citizen (pp.
Kelly III, J., & Hamm, S. (2013). Smart Machines: IBM:s Watson and the Era of Cognitive Computing: Columbia University Press.
McDonald, A. M., & Cranor, L. F. (2008). Cost of reading privacy policies, the. ISJLP, 4, 543.
Naarttijärvi, M. (2013). För din och andras säkerhet: Konstitutio- nella proportionalitetskrav och Säkerhetspolisens preventiva tvångsmedel. Diss, Umeå Universitet, Skrifter från Juridiska institutionen vid Umeå universitet, Iustus förlag, 2013.
Nissenbaum, H. (2009). Privacy in context: Technology, policy, and the integrity of social life: Stanford University Press.
PTS. (2006). Strategi för ett säkrare internet i Sverige
117
Digitaliseringen, förtroendet, företagen och konsumenterna |
SOU 2016:85 |
Schneier, B. (2015). Data and Goliath: The hidden battles to collect your data and control your world: WW Norton & Company.
Shapiro, C., & Varian, H. R. (2013). Information rules: a strategic guide to the network economy: Harvard Business Press.
SOU 1973:6. (1973). Data och näringspolitik: Lägesrapport avgiven av dataindustriutredningen: Beckmans.
SOU 1976:36. (1976). Anonymitet och tvångsmedel betänkande. Stockholm: Liber Förlag/Allmänna förlaget.
SOU 1979:93. (1979). ADB och samhällets sårbarhet: överväganden och förslag: betänkande. Stockholm: Liber Förlag/Allmänna förlaget.
SOU 1981:17. (1981). Industrins datorisering: effekter på sysselsättning och arbetsmiljö betänkande. Stockholm: Liber Förlag/Allmänna förlaget.
SOU 2004:6. (2004). Översyn av personuppgiftslagen betänkande. Stockholm: Fritzes offentliga publikationer.
SOU 2015:23. (2015). Informations- och cybersäkerhet i Sverige strategi och åtgärder för säker information i staten betänkande. Stockholm: Fritzes.
SOU 2016:41. (2016). Hur står det till med den personliga inte- griteten?: en kartläggning av Integritetskommittén : delbetänkande.
Stockholm: Wolters Kluwer.
Turow, J., Hennessy, M., & Draper, N. (2015). The tradeoff fallacy: How marketers are misrepresenting American consumers and opening them up to exploitation. The Annenberg School for Communication, University of Pennsylvania.
Wahlund, R., Lakomaa, E., Dellham, D., & Åberg, D. (2016). Anseenderisker och dataskydd. In R. Wahlund (Ed.), Risker och riskhantering i näringsliv och samhälle (s.
Zuiderveen Borgesius, F. J. (2015. Behavioural Sciences and the Regulation of Privacy on the Internet. I Alemanno, A., & Sibony, A. L. (Eds.). (2015). Nudge and the Law: A European Perspective. Bloomsbury Publishing.
118
Digitaliseringens välstånd bortom BNP
Anna Felländer, Stefan Fölster, Claire Ingram
Nya ekonomiska mönster
Sveriges, och många länders, makroekonomiska utveckling avviker från vad som kan förklaras med beprövade modeller. En del kända nationalekonomer, t.ex. Larry Summers, har därför återuppväckt tidigare dödförklarade hypoteser, som sekulär stagnation, men osäker- heten är stor.
Till det nya mönstret hör en, med hänsyn till konjunkturläget, ovanlig låg prisökningstakt, lägre investeringar, låga räntor och åter- kommande risker för tillgångsbubblor. Mest bekymmersamt är en uppmätt låg produktivitetsökningstakt i många länder. Det finns sannolikt flera förklaringar till denna, men digitalisering är en möjlig sådan. Episoder av låg tillväxt har förekommit tidigare, även samtidigt med snabb teknologisk förändring. Fenomenet har ibland kallats
Några nya studier drar slutsatsen att felmätning av den ekono- miska aktivitet som ingår i
I denna artikel undersöker vi hypotesen att digitalisering påverkar värdeskapande genom flera kanaler som inte fångas upp i national-
1 Exempelvis Syverson (2016) och Byrne et al. (2016).
119
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
räkenskapernas
Digitaliseringen ger upphov till ganska betydande värden som inte räknas in i BNP med nationalräkenskapernas nuvarande ut- formning, särskilt när man synar det växande konsumentöverskottet. Bland ekonomer förs en ännu ganska begränsad diskussion om om- fattningen av denna dolda välståndsökning. I denna artikel beskrivs den gryende forskningslitteraturen. Slutligen visas med ett antal räkneexempel att det dolda digitala välståndet med tiden mycket väl kan bli så omfattande att såväl BNP som mycket av de sedvanliga makroekonomiska instrumenten tappar betydelse. Våra slutsatser speglas väl i en nyligen genomförd granskning av Storbritanniens nationalräkenskaper av Charles Bean (2016), som förordar en mer proaktiv hållning för att mäta den nya digitala ekonomin.
Digitaliseringen har transformerat samhället men det syns inte i
Före millennieskiftet bestod digitaliseringen av stora förbättringar av hårdvara. Snabbare datorer och mobila telefoner fick stor sprid- ning. Fiberkablar drogs och kapaciteten i dem ökade. Allt detta motsvarades av synliga betalningsströmmar och kunde mätas någor- lunda väl med nationalräkenskapernas verktygslåda. Denna vidare- utvecklades dessutom, till exempel genom att ta hänsyn till att it- kostnader inte bara består av löpande kostnader utan även av investe- ringar.
Digitaliseringen har ändrat konsumtionsmönster och konsument- drivna innovationer ökar i det utbud som förmedlas via internet.2
2 Detta beskrivs väl i Breman and Felländer, 2014.
120
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
på den andra. Det finns också många nya tjänster som konsumen- ter får använda gratis, ofta i utbyte mot data kring deras online- aktiviteter.
Låga fasta kostnader, låga transaktionskostnader, öppna källor och en väldigt låg kostnad för spridning är några av anledningarna till den snabba spridningen. Kollaborativ produktion, dvs. digitala applikationer där konsumenten är med och producerar tjänsten,3 har suddat ut gränsen mellan konsument och producent. Värdet som skapas på nätet fångas sällan väl i nationalräkenskaperna. Hal Varian, chefsekonom på Google, tror att många innovationer inte kan mätas av BNP, särskilt de som ingår i delningsekonomin.4
Under de kommande decennierna kan digitaliseringen ändra form igen. Självstyrande bilar, virtuella verkligheter, ”internet of things”, självlärande robotar, digitala läkare och lärare kan skapa värden som också till stor del växer vid sidan om
Dessa bredare trender tyder på att även om tidigare vågor av innovativa produkter, speciellt på hårdvaruområdet, fångades upp av
Levnadsstandard bortom BNP
Nationalekonomer definierar tillväxtens värde som ökningen i alla individers sammanlagda ”nytta” av utvecklingen. Ökad nytta mäts dock inte med BNP. Till exempel ger dricksvattenförsörjningen typiskt ett mindre bidrag till BNP, men nyttan, eller konsument- överskottet, är enorm. Detta är inget mätfel, men illustrerar att även
3Ett exempel är appen Waze där trafikinformation delas.
4Aepel, 2015.
121
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
digitalisering skulle kunna ge upphov till ökade konsumentöver- skott som inte syns i BNP.5 Därutöver finns det också mätproblem som kan leda till missvisande siffror för
Det så kallade konsumentöverskottet är ett värde av nytta som inte normalt mäts. Ekonomer hänvisar till det som värdet som kon- sumenter tillmäter något de köper utöver priset de faktiskt betalar. En relevant fråga är således om digitalisering ger större tillskott av konsumentöverskott än vad som varit vanligt tidigare. Vi menar att så kan vara fallet.
BNP och digitalisering
BNP mäts på två sätt. Från produktionssidan mäts summan av alla producenters mervärde. Från konsumtionssidan mäts värdet av all slutlig användning av produktion, såsom konsumtion eller investe- ringar. I båda fallen är värdena för slutlig användning i teorin justerat för kvalitetsförändringar genom att omvandla kvalitetsförbättringar till motsvarande prisfall. Kvalitetsförbättringar för intermediär pro- duktion ska då fångas upp av en motsvarande prisjustering i varans eller tjänstens sista led, det som konsumenten köper.
Metoderna för att omräkna kvalitetsförbättringar till motsvarande prisjusteringar innehåller dock många osäkerheter. Det finns ingen anledning att tro att kvalitetsförbättringar systematiskt underskattas när det gäller varor. För tjänster är dock kvalitetsjusteringar mycket bristfälliga p.g.a. digitalisering.6 I många fall antas
I den mån digitalisering förbättrar kvaliteten på sådana tjänster kommer de då inte att fångas i mått som
5Stiglitz, 2009.
6Coyle och Quah, 2002.
122
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
Hur statistiker har försökt att mäta digitaliseringens effekter på BNP
Det har varit svårt att fånga förändringar i tillgång till it med hjälp av statistik. Detta beror till stor del på att det är svårt att mäta digita- lisering. Detta har gett upphov till en rad olika mått. Det första av dem syftar till att kvantifiera faktiska investeringar i internetinfra- struktur och därmed förenade ökningar i internethastighet och till- förlitlighet. Vissa studier har funnit att förbättrad internettillgång skapar arbetstillfällen och ökar produktionen, medan andra finner att teknik inte ökar produktiviteten i den mån man hoppats.
Digitaliseringens effekter på mikronivå är väl kända. Digitalise- ringen minskar hindren för marknadstillträde för nya aktörer, vilket innebär mer konkurrens bland återförsäljare av varor och tjänster på nätet7. Internet och digitaliseringen har lett till produktivitets- vinster för enskilda företag då de digitaliserar interna processer och
Detta resulterar i produktionsvinster på makronivå. Exempelvis fann Världsbanken år 2002 att en tioprocentig förbättring av hög- hastighetsuppkopplingen i utvecklingsländer resulterade i en ökning av BNP på 1,4 procent9. Man konstaterade också ett samband mellan bredbandstillgång i förhållande dels till arbetsproduktivitetstillväxt, dels till
7Brynjolfsson och Smith, 2000.
8Lancioni, Smith, och Oliva, 2000.
9World Bank, 2015.
10Friedrich, Sabbagh och
11Katz m.fl., 2010.
12Qiang, 2010.
13Buchholz, Bukowski och Sniegocki, 2014.
123
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
har utvecklat ett digitaliseringsindex, med fokus på tillgänglighet, och inkluderat detta i en tillväxtregression. Resultaten tyder på att en ökad digitalisering från nivån i Portugal, Tyskland eller Frankrike till samma nivå som Korea eller Norge är förknippad med 3 procent högre BNP.
Ett annat sätt att mäta internets effekter har varit att betrakta internet som allmänt använd teknik (General Purpose Technology) och studera därpå baserade investeringar i teknik, eller IKT. Enligt en amerikansk studie från 2002 ökade
Konsumentvinster
Nationalekonomer har alltid varit helt på det klara med att BNP- måttet inte fångar förändringar i konsumentöverskottet. Då internet var nytt betonade studier av kopplingen mellan digitaliseringen och produktiviteten att produktivitetsrelaterade vinster för konsumen- terna kan vara asymmetriska, eftersom konsumenter har olika pre- ferenser17. I studier i detta tidiga skede noterades dock även att återförsäljare som bedrev handel på nätet både sålde varorna till lägre pris, var snabbare att justera priset18, samt att det var mer troligt att priset hade betydelse då det rörde sig om en rent digital produkt
14Stiroh, 2002.
15Baily och Lawrence, 2001.
16Brynjolfsson och Hitt, 2003.
17Keeney, 1999.
18Brynjolfsson, och Smith, 2000.
124
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
(dvs. konsumenter ansåg att priset var mindre viktigt då produkten inte var digital)19.
De saker som lett till produktionsvinster för producenter har även gett upphov till konsumtionsvinster för konsumenter. Dessa uppkommer särskilt till följd av de sänkta priser och den ökade kon- kurrens som redan beskrivits20, samt till följd av ökad variation21. Dessa vinster fångas dock ofta upp av dagens statistik. De vinster som är svårare att fånga upp faller under två kategorier:
1.Konsumentvinster som uppstår då leverantörer kombinerar tjänst- er, till exempel genom att ta ut fasta avgifter, vilket innebär att marginalkostnaden för ytterligare konsumtionsenheter närmar sig noll.22
2.Konsumentvinster där marginalkostnaden faktiskt är noll, eller i det närmaste noll (på grund av sökkostnader), såsom i samarbets- eller delningsekonomin23. Delningsekonomins frammarsch gör att resurser används mer effektivt och att produktionen av varor därmed dämpas.
Några försök att uppskatta konsumentöverskottet för internet har gjorts. Till exempel beräknar Greenstein (2013) ökningen av konsu- mentöverskottet under 2006 till följd av ökad bredbandstillgäng- lighet till 8,7 miljarder dollar för USA. Hal Varian som är chefs- ekonom på Google kom 2013 fram till liknande siffror, dvs. inte särskilt stora summor. En reservation är dock att dessa uppskatt- ningar är mycket osäkra och bygger på försiktiga antaganden om efterfrågekurvans form.
En annan reservation är att fokus för dessa beräkningar ligger på sökfunktionen på internet, vilket kanske var det viktigaste innehållet i början. Numera har internet ett mycket bredare innehåll och digitalisering är ett ännu vidare begrepp.
Det har gjorts ett antal studier på hur konsumentöverskott kan beräknas. Studierna berör bl.a. hur man rent allmänt kan beräkna konsumentöverskott, konsumentöverskott i den digitala ekonomin
19Lal och Sarvary, 1999.
20Brynjolfsson och Smith, 2000.
21Brynjolfsson m.fl., 2003.
22Rifkin, 2014.
23Fellander, Ingram och Teigland, 2015.
125
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
och konsumentöverskott i den så kallade ”svarta ekonomin”. För en förteckning över dessa studier se tabell 1.
Varför är då konsumentöverskottet större p.g.a. digitaliseringen? Det beror på att den senaste innovationsvågen, till skillnad från de föregående, inneburit alltfler kostnadsfria, eller i det närmaste kost- nadsfria, varor och tjänster, tjänster av bättre kvalitet och skapat mer fritid för konsumenterna. Det är svårt att mäta värdet av fria varor och kvalitetsförbättringar och traditionella studier av BNP har vanligtvis inte granskat hur fritiden används. Av dessa skäl menar vi att de vinster som gjorts på senare år underskattas i den befint- liga
126

SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
|
|
|
|
|
|
|
127
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
Kvalitetsförbättringar underskattas i
Ett område där livskvaliteten drastiskt underskattas i
Utbudet av gratistjänster har ökat
Mycket av innehållet på internet kan vara helt gratis, eller så betalar konsumenter indirekt genom till exempel reklamexponering. Denna omständighet spelar mindre roll i de fall ett företag använder så- dana gratistjänster och därmed lyckas producera mer. I sådant fall ökar mervärdet och i slutändan även BNP. Men om användaren är en konsument så räknas utökningar eller förbättringar av gratis- tjänster inte in i BNP. I vissa fall betalas en prenumerationsavgift. I båda fallen noteras en utveckling där man går från att prissätta en knapp fysisk vara med hjälp av ett enhetspris till att erbjuda ett obegränsat digitalt utbud med hjälp av prismodeller som gör det svårt att fånga pris och konsumtion per enhet.
Tack vare billig digital inspelningsteknik, fildelning, YouTube, musikströmning och sociala medier är en stor del av internetanvänd- ningen gratis. I viss mån sker det lagligt, men ibland även genom illegal kopiering. En följd är att intäkterna för inspelad musik, och även dess bidrag till BNP, har rasat sedan år 2000. Trots det har musikindustrins egentliga produktion ökat kraftigt. Enligt en studie beräknas kvaliteten på inspelade låtar sedan år 2000 ha förbättrats avsevärt24. Samtidigt har urvalet av tillgängliga låtar tredubblats, vilket enligt studien skapat 15 gånger så stort värde för konsumen- terna jämfört med en tredubbling av valmöjligheter med
Att söka information är också oftast avgiftsfritt. En studie fin- ner att tiden som går åt för informationssökning har minskat från 22 minuter per fråga till 6 minuter tack vare internet25. Dessutom
24Waldfogel, 2014; 2015.
25Chen, 2014.
128
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
skapas ett konsumentvärde genom att många frågor som tidigare inte ens ställdes nu besvaras.
Vissa försök att mäta kostnadsfria varor och tjänsters hypotetiska kostnad har dock gjorts. Studier har undersökt eller uppskattat hur mycket mer konsumenterna är beredda att betala för en förbättrad tjänst, dvs. så kallad betalningsvilja. Själva sökningen på internet kan vara nyttoskapande, precis som att strosa i en modebutik. Enligt en studie av Tom Blake, eBay och andra (2014) tillmätte
Sammanfattningsvis utgör det växande utbudet av gratistjänster på internet en viktig utmaning när det gäller hur BNP och inkomster mäts.
Teknikskiften ger mervärden för konsumenterna
SCB mäter gradvisa kvalitetsförbättringar av varor, och i viss mån av tjänster. Förbättringar till följd av tekniksprång missas däremot ofta. Ett exempel är Spotify som anses vara en helt ny tjänst. Sum- man av de löner och vinster som Spotify genererar registreras visser- ligen som förädlingsvärde, men konsumentnyttan av att övergå från
Förbättrad servicekvalitet kan ibland fastställas utifrån hur tjänster- na optimerar konsumentens tidsanvändning, genom så kallade ”tids- optimeringsstudier”. Enligt en studie av bokförsäljning på nätet genererade nätbokhandlare ett tidsrelaterat välfärdsöverskott för konsumenterna på mellan 731 miljoner och 1,03 miljarder USD år
26Khattak, Yim och Prokopy, 2003.
27Chiang och Assane, 2009.
129
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
2000, vilket är mellan 7 och 10 gånger så mycket som effekten av ökad konkurrens och lägre priser skulle ha varit28.
Dessutom medför sådana digitala tjänster både ökad automati- sering och tjänstetillgänglighet, vilket gör att många ”mellanleds- tjänster” i stället utförs av konsumenten själv. Exempelvis kanske man inte längre behöver en mäklare när man letar nytt boende, efter- som säljare kan annonsera direkt mot konsumenterna på nätet29. Dessa tjänster flyttar således från den delen av ekonomin som re- gistreras i BNP till hushållsarbete som inte registreras, samtidigt som tjänsterna också effektiviseras av den digitala tekniken.
Viss teknik går till och med längre än så. Digitala tjänster som en gång i tiden endast var tillgängliga genom webbläsare på fasta datorer finns i dag på smarta telefoner och surfplattor. Denna ökade till- gänglighet har medfört att fler människor sannolikt kommer att använda sig av digitala produkter och tjänster, vilket därmed ökar deras konsumtion av dessa. Studier har till exempel visat att mobil- telefonspelens lättillgänglighet och utbredning har gjort att spel- sektorn inte har pressats av den ökade konkurrensen, utan växt till följd av den ökade efterfrågan bland användarna30. Även om ökning- en av antalet spel kan fångas med hjälp av traditionell
Ökad användning på grund av lättillgänglighet utgör dock bara ett av de områden där dagens
28Brynjolfsson m.fl., 2003.
29Shideler och Badasyan, 2007.
30Waldron, okänt datum.
31Lehdonvirta och Virtanen, 2010.
32Martin, 2008.
130
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
Externa och plattformsrelaterade effekter
Några av gratistjänsterna på internet ger också upphov till positiva externa effekter, ofta i form av plattforms- eller nätverkseffekter. En persons användning av Facebook gör till exempel Facebook mer attraktivt för andra användare. Dessa externa effekter skapar kon- sumentnytta men registreras normalt inte i BNP.
Ett annat exempel är självkörande bilar. SCB kommer sannolikt att försöka att mäta hur tekniska förbättringar av självkörande bilar värderas av konsumenter. Teoretiskt sett kommer det att inbegripa en värdering av hur konsumenter värderar minskad egen olycksrisk. Däremot förbises de externa effekter som genereras i och med att personer som köper självstyrande bilar kanske mer sällan orsakar skador på andra trafikanter.
En av följderna av dessa nätverkseffekter är att enskilda plattfor- mar får en dominerande ställning inom vissa områden. Om man betraktar plattformar som två- eller flersidiga så krävs det att man verkar genom den plattform som har flest medlemmar för att göra en affär, då detta maximerar möjligheten att göra en affär eller ett byte. Likaså minskas transaktionskostnaderna. Av dessa skäl ten- derar användare att koncentreras till en eller två plattformar. Ta till exempel en tjänst som Hemnet. Mäklare skulle gå miste om möjlig- heten att marknadsföra sina fastighetsobjekt mot ett mycket stort antal potentiella köpare om de valde att annonsera via en annan platt- form än Hemnet. Dessa plattforms- eller nätverkseffekter skapar en ”inlåsningseffekt”. Så länge det inte finns något incitament för ett stort antal användare att byta plattform är det inte troligt att de kommer att byta plattform överhuvudtaget. Detta ger därför upp- hov till plattformsmonopol, även om nätverkseffekter ökar konsu- mentnyttan genom minskade sök- och transaktionskostnader.
Dramatiska kvalitetsförbättringar har skett inom tjänstesektorn
Kvalitetsförbättringar i fråga om konsumenttjänster räknas endast i marginell utsträckning in i BNP. Det kan ha fungerat relativt väl så länge många tjänster, såsom restaurangtjänster, kunde anses hålla en ganska stabil kvalitet över tid. I och med digitaliseringen blir detta emellertid ett ganska tveksamt antagande. Kvaliteten på till exempel banktjänster har förbättrats dramatiskt för kunder som ett resultat
131
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
av
Även digitala paket är relevanta att diskutera, eftersom de gör det omöjligt att mäta en ökad konsumtion och att fånga
Möjligtvis kan det bli vanligare framöver med sk. ”unbundling”, där konsumenterna väljer endast de kanaler eller
Kvalitetsförbättringar sker i skattefinansierad verksamhet
Även i de flesta skattefinansierade verksamheter räknas kvalitets- förbättringar endast i marginell utsträckning. Vissa länder har dock börjat göra smärre justeringar för vissa kvalitetsförändringar i väl- färdstjänsterna. SCB tar numera hänsyn till förbättringar i betyg, som ett kvalitetsmått för offentligt finansierad utbildning, och till några kvalitetsparametrar inom hälso- och sjukvården. Men detta arbete befinner sig fortfarande i ett tidigt skede och har hittills bara resulterat i marginella justeringar. Digitalisering kan genom till exem- pel digitala lärplattformar eller diagnosstöd inom vården komma att
33 Chuang och Sirbu, 1999.
132
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
leda till stora kvalitetsförbättringar som inte kommer att mätas i nationalräkenskaperna.
Ett annat exempel är en reseapp som låter lokala trafikanter hitta rätt buss eller tåg. Den kan avsevärt förbättra kvaliteten på kollek- tivtrafiken utan att förbättringen någonsin räknas in i BNP. I Sverige har användningen av digitala verktyg lett till besparingar i form av tid och till serviceupplevelser. Ta till exempel användningen av BankID. Många av dess fördelar fångas upp i måttet för
Digitaliseringen ökar hushållens produktion
Förädlingsvärdet inom hushåll ingår inte i BNP. Digitalisering kan öka hushållsproduktionen på tre sätt:
–För det första kan kvaliteten på den egna konsumtionen för- bättras. Om man exempelvis använder en kostnadsfri idrottsapp på en smart telefon, som fungerar som en hälsocoach, förbättras hushållsproduktionens kvalitet.
–För det andra skapar människor nätinnehåll som hjälper andra människor. Ett exempel är
–För det tredje produceras och säljs varor och tjänster som inte räknas in i BNP (eller beskattas). Ett exempel är att uthyrning av rum genom Airbnb, eller försäljning på
34 Eaton m.fl., 2014.
133
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
Vissa delar av delningsekonomin ligger i en skuggsektor där man inte betalar skatt, moms eller arbetsgivaravgifter. En del av dessa tjänster delas gratis medan ett pris fastställs för andra tjänster genom ”perfekt konkurrens” på plattformen. Värdet av effektivare resursutnyttjan- de och ”delande” av vilande kompetens, bostäder, varor och tjänster blir underskattat om det begränsas till det traditionella
Tidsoptimering bland konsumenter mäts inte i
Mycket av den utveckling som digitaliseringen driver leder i slut- ändan till förbättrad användning av fritid och fritid av högre kva- litet. Traditionellt sett har denna fritid inte mätts av ekonomer som studerat BNP. Detta har delvis berott på att man har ansett att förbättrad tidsoptimering och tidsbesparing i produktionssektorn fångas upp i förbättrad produktionsstatistik, vilket inte är fallet när man studerar tidsoptimering bland konsumenter.
Ta till exempel tvättmaskinen. Denna innovation frigjorde inled- ningsvis tid för dem som utförde hushållsarbete, vanligtvis kvinnor. I slutändan gav kombinationen tvättmaskin och andra bekvämlig- heter kvinnor så mycket tid över att de började yrkesarbeta. Deras inträde på arbetsmarknaden påverkade i sin tur produktionen och ledde till en ökning av både produktionsstatistiken och konsum- tionen, till följd av det ökade antalet löntagare.
Vi får dock inte fram en komplett bild ens om vi tar hänsyn till tidsoptimeringen. Ta till exempel skillnaden mellan att åka tåg eller att köra bil i en timme. Det är inte alls samma upplevelse. När man kör bil måste man vara uppmärksam och kan bara fokusera på kör- ningen. En timme på tåget ger en däremot möjlighet att göra andra saker samtidigt, som att till exempel titta på en film eller läsa en bok.
Skiftet är inte längre så uppenbart. Det är mindre troligt att moderna bekvämligheter, inklusive gratistjänster och kvalitetsför- bättringar, kommer att bidra till att öka deltagandet i arbetslivet. De förblir i stället konsumentfördelar, eller det man brukar kalla för konsumentöverskott. Den tidsoptimering som ger konsumentöver- skott skulle, om den uppmättes, visa den effekt som tjänster av högre kvalitet har på konsumenter. När det gäller tidsoptimeringen bör man vidare beakta att all tid inte är densamma i kvalitetshän-
134
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
seende. Förbättringar av tjänsters kvalitet spar inte bara tid utan kan även innebära att den tid som sparas håller högre kvalitet.
Hur nationalräkenskaperna påverkas av digitaliseringen
Inom statistiken har man traditionellt sett fokuserat på produktion, eftersom den ansågs utgöra den viktigaste värdeindikatorn i sam- hället. Produktionsstatistik, särskilt
I många andra avseenden förblir dock nationalräkenskaperna ofullständiga.
Digitala kvalitetsförbättringar gav avtryck runt millennieskiftet, men fångas övergången från hårdvara till innehåll?
I början på
35 Edquist, 2009.
135

Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
na därav minskade, vilket gjorde att nationalinkomsten inte spurtade på samma sätt.
Källa: SCB.
John Fernald (2014) uppmärksammade samma utveckling i USA. Diagrammet nedan visar en kraftigt avvikande och större ökning av tillväxttakten i industrin i total faktorproduktivitet mellan åren 1995 och 2003. Denna ökning hänför sig helt till den delen av indu- strin som tillverkar
136
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
Källa: Fernald (2014).
I en senare artikel argumenterar Byrne, Fernald och Reinsdorf (2016) att den lägre produktivitetsökningstakten efter 2004 jämfört med perioden
Storbritannien uppvisar samma mönster som Sverige och USA. Andra länder visar dock inte alls samma
Allt detta stödjer hypotesen att den låga produktivitetsöknings- takten under senare år delvis visar på en återgång till ett normalläge, efter att den möjligen har överskattats under några år. Delvis kan
137
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
detta bero på att drivkraften i
Några räkneexempel om det icke inräknade digitala välståndet
Här ger vi några rudimentära räkneexempel som visar på att de väl- ståndsökningar som digitaliseringen medför och som inte mäts kan vara betydande.
Ett räkneexempel visar värdet av appar och nättjänster som ersät- ter produkter som man tidigare köpte separat. Exempelvis kan en smart mobiltelefon som i dag kostar 3 000 kronor ersätta följande produkter som fanns att köpa år 2000, utöver att den ersätter en mobiltelefon som kunde köpas till ungefär samma pris då:
–Bärbar stereo: 200 kronor
–Klockradio: 300 kronor
–Miniräknare: 100 kronor
–GPS: 2 000 kronor
–Enklare dator: 1 500 kronor
–
–Kamera: 800 kronor
–Fast telefon med smarta funktioner: 500 kronor
–Videokamera: 1 000 kronor
Att köpa dessa produkter kostade år 2000 ungefär 6 900 kronor i dåtidens penningvärde. Alla köpte visserligen inte samtliga dessa produkter separat, men även de som inte köpte dem tillskriver san- nolikt de nya funktionerna ett värde. En smart mobiltelefon kan dessutom utföra mycket mer, vilket vi inte tar hänsyn till i detta räkneexempel.
Sammanlagt är det då inte orimligt att tänka sig att konsumenter därmed har erhållit ett ökat värde motsvarande ungefär 5 000 kronor under en femtonårsperiod. Det motsvarar en ökning av disponibla inkomster per capita med 0,2 procent per år, vilket inte mäts i BNP.
138
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
Då är ändå inte hänsyn taget till det konsumentöverskott som upp- stått längs vägen, till exempel till följd av integrationen av GPS med sökfunktioner på internet.
Däremot kan minskad produktion av de tidigare köpta produk- terna, som nu ersätts med en smart mobiltelefon, snarare uppmätas som en negativ
För att få en ökad tillväxt på 0,2 procent av de disponibla in- komsterna behövs i vanliga fall en lika stor ökning av BNP (givet några antaganden, t.ex. att effekten på den offentliga konsumtionen är lika stor som på den privata). Eftersom detta är en ytterst partiell beräkning av digitaliseringens effekter får 0,2 procent per år anses vara icke oväsentligt.
Brad deLong föreslår ett helt annat sätt att räkna. Anta att vi till- bringar två timmar om dagen med våra
En invändning mot dessa räkneexempel skulle kunna vara att det kan ha funnits annan, icke uppmätt, tillväxt även innan digitalise- ringen. Så kan naturligtvis vara fallet, men det minskar knappast behovet av att få en bättre bild av ekonomisk tillväxt i dag.
Konsekvenser på sikt
Vilka konsekvenser skulle brister i
Ponera att halva produktionen och konsumtionen skulle ske i virtuella världar inom ungefär 30 år. I dessa sker kollaborativ produk- tion och konsumtion i viss mån utan externa monetära transaktion- er, eller av andra skäl i former som inte fångas av nationalräken- skaperna. Det kan konstateras att en del datorspelande ungdomar redan lever i en sådan värld.
139
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
hockey. Amerikanska medborgare tillbringar i snitt fem och en halv timmar med digitala medier, varav hälften med mobila sådana36. I snitt kollar de sin mobiltelefon 221 gånger per dag. Kvinnliga studenter vid Baylor University rapporterade tio timmars smart mobiltelefons- användande om dagen.
Vi antar vidare att konsumtionen i dessa virtuella världar är gratis, alternativt att det betalas med medel som intjänats i virtuella världar utan att rapporteras som inkomst i Sverige. En del sådana inkomster krävs inte på skatt i dag, t.ex. om en person ”tjänar in” pengar eller förmåner i ett datorspel som också spenderas i samma spel. I andra situationer kan inkomsten teoretiskt vara skattepliktig, men väldigt svårt att kontrollera och kräva in. I princip alla med skrivande, tänkande, designande yrken kommer att kunna producera i virtuella världar och tjäna inkomster där, vilket med dagens metoder är svårt att registrera eller beskatta.
Dessutom har digitaliseringen förbättrat kvaliteten när det gäller enskilda användares upplevelser av internet, och därmed den tid de lägger på att skaffa sig en viss vara eller tjänst. Detta påverkar inte produktiviteten utan livskvaliteten, vilket inte mäts av bl.a. SCB i dag. Om det mättes skulle man dock se indikationer på att mycket stora förändringar är på gång.
Om denna virtuella produktion och konsumtion går från noll till halva den egentliga totala produktionen och konsumtionen på 32 år, och totalen växer med 2 procent per år, så blir slutsatsen att den av SCB uppmätta tillväxten fluktuerar kring noll under tiden. Mycket av tillväxten sker i de oregistrerade virtuella världarna. Det kan noteras här att den registrerade tillväxten i BNP per capita i Sverige har varit mycket nära noll under perioden
Detta är som sagt ett tankeexperiment som kanske aldrig infrias. Men det kan knappast uteslutas som en möjlighet att ta på allvar. En sådan utveckling skulle ha mycket stora konsekvenser för be- dömningen av makroekonomins tillväxt.
En intressant följd av en sådan utveckling är att också jämlikhet och fördelningspolitik kommer i en helt annan dager. I virtuella världar kan hög- och låginkomsttagare konsumera ungefär på samma villkor, och har jämlik tillgång till tjänster, eftersom det mesta är gratis eller ganska billigt. Denna utjämning syns dock inte i statistik-
36 Enligt eMarketer.
140
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
en. De kommande decennierna kan komma att bjuda på en synvilla av allt mer ojämna inkomster i den fysiska världen, men allt mer jämnt fördelad virtuell konsumtion.
Parallellt med ökningen av den dolda konsumtionen i virtuella världar kan också stora skift ske i de registrerade konsumtions- mönstren. Digitalisering, automatisering och globalisering bidrar till att sänka priset på många varor. Det kan naturligtvis ske utveckling av nya varor som lockar till sig konsumenternas betalningsströmmar. Men det är också tänkbart att fler varor blir allt billigare i förhållan- de till inkomster, och att konsumenter lägger allt mer av sina in- komster på tillgångar som t.ex. bostäder och upplevelser. I ett sådant scenario kan produktivitetsutvecklingen ytterligare dämpas därför att andelen av ekonomin som utgörs av produktion av varor avtar.
Mot en ny makroekonomisk verktygslåda
Digitaliseringen påverkar konsumentöverskottet ganska mycket och kan därför inte ignoreras. Det är särskilt viktigt eftersom det också är svårt att kvantifiera dessa effekter. Värdet som digitaliseringen skapar, utöver vad som fångas i
Utveckla mätning av den digitala ekonomin
En första, och uppenbar, slutsats är att det är angeläget med en metodutveckling kring hur värdeskapande i virtuella världar kan mätas. Ett tillvägagångssätt skulle kunna vara att SCB börjar med ett försök till satelliträkenskaper.
Parallellt kan man fundera på mått som mer direkt mäter föränd- ringar i livskvalitet. Tyvärr lider alternativa åtgärder som har före- slagits, såsom ”Genuine Progress Indicator”, av att de ofta innehåller ideologiskt färgade ingångsvärden som sedan vägs ihop på ett god- tyckligt sätt. Det har varit mer framgångsrikt för att samla in ytter- ligare indikatorer, på hälsa, miljö, social sammanhållning och så vidare, separat från BNP. Detta är också den metod som rekommenderas av
141
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
med mått på livskvalitet i den allt större del av livet som sker på nätet.
Vi föreslår i stället att man ska sätta ett värde på den tidsoptime- ring som uppnås. Det innebär man behöver formulera antaganden om vad en timme ledig tid är värd. På detta sätt kan konsument- överskottet i t.ex. bankers digitala kanaler mätas. Ett annat sätt är att mäta s.k. rekylkostnader, dvs. vilken typ av konsumtion som den positiva plånbokseffekten har gått till, som t.ex. investeringar i boende.
Delningsekonomin utgör ett specifikt område där statistiken inte lyckas hänga med i den tekniska utvecklingen. Skatteverket lyfter i en nyligen framlagd rapport fram att de flesta transaktioner inom delningsekonomin kräver att privatpersoner själva uppger sina in- komster i deklarationen, vilket påverkar myndighetens kontroll.
Ta itu med finanspolitikens utmaningar
En andra slutsats rör finanspolitiken. Beskattning av intäkter och konsumtion i virtuella världar är i vissa situationer inte lagligt möjligt, och i andra situationer lagligt möjligt men i praktiken svår. Grun- den kommer sannolikt vara att försöka följa betalningsströmmar och kräva att intäkter deklareras, även om de uppstått på nätet eller inom delningsekonomin. Det är dock inte alltid lätt, eftersom såväl betalning som konsumtion kan ske helt utanför Sverige i krypte- rade system. Även inom Sverige kan betalning ske med betalsystem som bitcoin, som kan vara svåra att spåra. Rent tekniskt finns det möjligheter att reglera bitcoin och liknande betalsystem. Varje bitcoin kan till exempel förses med en certifiering om att senaste trans- aktionen har redovisats för skattemyndigheten. Sådana regleringar kräver dock en hel del metodutveckling och ligger sannolikt långt i framtiden.
Penningpolitiken måste beakta digitaliseringseffekten
Den tredje slutsatsen rör penningpolitiken. Den bör tydligt väga in sannolikheter för det scenario som vi beskriver. Det kan vara rim- ligt att en centralbank tidvis avviker från inflationsmålet, men för- klarar hur man resonerar. I goda konjunkturlägen bör styrräntan
142
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
kunna höjas trots låg inflation, med hänvisning till digitaliseringens krafter och risk för tillgångsbubblor.
En fjärde slutsats är att någon aktör behöver ges ett tydligt ansvar för att skapa bättre förståelse, inklusive bättre mätningar, av digitaliseringens effekter på konsumtionen, vilket skulle vara till hjälp för myndigheterna vid fördelning av resurser och framtagande av prognoser.
En femte slutsats är att digitaliseringens potentiella effekter kan behöva beaktas i lönebildningen. Om en centralbank regelbundet misslyckas med sitt inflationsmål på grund av digitaliseringen kom- mer arbetsmarknadens parter inte se att inflationsmålet kan vara styrande för löneökningstakten.
Referenser
Baily, Martin N, and Robert Lawrence (2001) “Do We Have A New
Bapna, R., Jank, W., & Shmueli, G. (2008) Consumer surplus in online auctions. Information Systems Research, 19(4):
Bean, Charles (2016) Independent Review of UK Economic Statistics. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/ attachment_data/file/507081/2904936_Bean_Review_Web_ Accessible.pdf
Blake, T., C. Nosko and S. Tadelis, (2013) ”Consumer Search on eBay,” Economist.com/blogs/freeexchange, June 2013.
Byrne, D.M., Fernald, J.G., och M.B. Reinsdorf (2016) Does the United States have a producitivity slowdown or a measurement problem? Brookings Papers on Economic Activity. BPEA Con- ference Draft. March
Breman, A. and A. Felländer (2014) Diginomics: New Economic
Drivers. Translation of the article “Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter”, published in Swedish in the journal Ekonomisk
Debatt Oct 8 2014.
Brynjolfsson, Erik, and Lorin M. Hitt (2003) “Computing Pro- ductivity:
Statistics 85, no. 4.
143
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
Brynjolfsson, E. & Smith, M. D. (2000) Frictionless commerce? A comparison of Internet and conventional retailers. Management Science, 46(4):
Brynjolfsson, E., Hu, Y., & Smith, M. D. (2003) Consumer surplus in the digital economy: Estimating the value of increased product variety at online booksellers. Management Science, 49(11):
Buchholz, Sonia, Maciej Bukowski, and Aleksander Sniegocki (2014) “Big and Open Data in Europe: A Growth Engine or a Missed
Opportunity?”
Chen, Y. (2013) Does the web trade time saved for quality? Mar 8th, Free Exchange, Economist.
Chen, Y., G. Young and J.
Chiang, Eric P, and Djeto Assane. (2009) “Estimating the Willing- ness to Pay for Digital Music.” Contemporary Economic Policy
27, no. 4:
Chuang, John
Bundling Strategy for Digital Information Goods: Network
Delivery of Articles and Subscriptions.” Information Economics and Policy 11, no. 2:
Coyle, D., & Quah, D. (2002). Getting the measure of the new economy. Work Foundation.
Davenport, T. H. and J. Glaser (2002).
Deloitte (2014) The value of connectivity – economic and social benefits of exanding internet access.
Dell’Anno, R. & Schneider, F. (2009) A complex approach to estimate shadow economy: the structural equation modelling, Coping with the Complexity of Economics:
Eaton, Ben, Hanne Kristine Hallingby,
Edquist, H. (2009). Hur länge förblir IKT avgörande för svensk produktivitetsutveckling?. Ekonomisk debatt, 37(1).
144
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
Ellison, G. and S. Fisher Ellison (2014) ”Match Quality, Search, and the Internet Market for Used Books,” Massachusetts Institute of Technology Working Paper, September 2014 http://economics.mit.edu/files/10351
Fellander, A., Ingram, C., & Teigland, R. (2015) The Sharing Economy: Embracing Change with Caution;
Fernald, John G. (2014) Productivity and Potential Output Before, During, and After the Great Recession. Federal Reserve Bank of San Francisco, June 2014.
Friedrich, R., Sabbagh, K., &
Goolsbee, A. & Petrin, A. (2004) The consumer gains from direct broadcast satellites and the competition with cable TV. Econo- metrica, 72(2):
Goolsbee, A. & Klenow, P. J. (2006) Valuing consumer products by the time spent using them: An application to the Internet: National Bureau of Economic Research.
Keeney, R. L. (1999) The value of Internet commerce to the customer. Management Science, 45(4):
Gordon, Robert (2016) The Rise and Fall of American Growth, Princeton University Press.
Greenstein, S. (2013) Measuring consumer surplus online, Free Exchange, Economist, Mar 11th
Gruber, H., J. Hätönen, and P. Koutroumpis. (2014) “Broadband Access in the EU: An Assessment of Future Economic Benefits.”
Telecommunications Policy 38, no. 11:
IAB Europe. (2010) Consumers driving the digital uptake: The economic value of online
IBM Corporation (2012). From Evidence to Insight: Achieving Outcomes that Matter.
145
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
Kahneman, D. (2011). Thinking Fast and Slow. Penguin Books, London.
Katz, Raul L., Stephan Vaterlaus, Patrick Zenhäusern, and Stephan Suter. (2010) “The Impact of Broadband on Jobs and the German
Economy.” Intereconomics 45, no. 1.
Khattak, Asad J, Youngbin Yim, and Linda Stalker Prokopy. (2003)
“Willingness to Pay for Travel Information.” Transportation Research Part C: Emerging Technologies 11, no. 2:
Lal, R. & Sarvary, M. (1999). When and how is the Internet likely to decrease price competition? Marketing Science, 18(4):
Lancioni, R. A., Smith, M. F., & Oliva, T. A. (2000). The role of the Internet in supply chain management. Industrial Marketing Management, 29(1):
Landefeld, S., B. M. Fraumeni and C. M. Vojtech (2009) Accoun- ting for household production: A prototype satellite account using the American time use survey. Review of Income and Wealth Series 55, Number 2, June 2009.
Lehdonvirta, Vili, and Perttu Virtanen. (2010) “A New Frontier in
Digital Content Policy: Case Studies in the Regulation of Virtual
Goods and Artificial Scarcity.” Policy & Internet 2, no. 3:
Martin, Jennifer. (2008) “Consuming Code:
For Virtual Worlds Research 1, no. 2.
McConnell, K. E. (1995) Consumer Surplus from Discrete Choice Models. Journal of Environmental Economics and Management, 29:
McKinsey (2010) Fostering the Economic and Social Benefits of ICT. In The Global Information Technology Report
OECD (2013), “Measuring the Internet Economy: A Contribution to the Research Agenda”, OECD Digital Economy Papers, No.
226, OECD Publishing.
Qiang, C. Z. and C. M. Rossotto (2009) Economic Impacts of Broadband. In Information and Communications for Develop- ment 2009: Extending Reach and Increasing Impact
146
SOU 2016:85 |
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
Rifkin, J. (2014) The zero marginal cost society: the internet of things, the collaborative commons, and the eclipse of capitalism: Macmillan.
Schneider, F. & Enste, D. H. (2000) Shadow Economies: Size, Causes and Consequences. Journal of Economic Literature, 38(1):
Shideler, Dave, and Narine Badasyan. (2007) “The Economic Impact of Broadband Deployment in Kentucky.” August 2007.
Spann, M., Skiera, B., & Schäfers, B. (2004) Measuring individual frictional costs and
Stiglitz, J. E. (2009). GDP fetishism. The Economists' Voice, 6(8).
Stiroh, Kevin J. “Are ICT Spillovers Driving the New Economy?”
(2002) Review of Income and Wealth 48, no. 1:
Syverson, Chad (2016) Challenges to Mismeasurement Explana- tions for the U.S. Productivity Slowdown NBER Working Paper No. 21974, National Bureau of Economic Research, February 2016.
Waldfogel, J. (2015) ”Digitization and the Quality of New Media Products: The Case of Music,”, chapter in forthcoming book,
'Economic Analysis of the Digital Economy', published by the National Bureau of Economic Research.
Waldfogel, J. (2014) ”Copyright Protection, Technological Change, And The Quality Of New Products: Evidence From Recorded
Music Since Napster,” National Bureau of Economic Research
Working Paper 17503, October 2011 http://www.nber.org/papers/w1750
Varian, H. (2013) The value of the internet now and in the future, Free Exchange, Economist, Mar 10th 2013, 3:49.
World Bank. (2015) ICTs for Greater Development Impact – World Bank Group Strategy for Information and Communi- cation Technology
147
Digitaliseringens välstånd bortom BNP |
SOU 2016:85 |
Zhen‐Wei Qiang, Christine. (2010) “Broadband Infrastructure Investment in Stimulus Packages: Relevance for Developing Countries.” Info 12, no. 2:
148

Det sociala kontraktet i en digital tid
Temarapport
2016:2
Förord
”Audiatur et altera pars”
”Låt även den andra parten bli hörd”
Seneca d.y.
Denna temarapport handlar om hur förutsättningarna för olika delar av det sociala kontraktet förändras på grund av digitaliser- ingens transformerande kraft. Vad innebär jämlikhet när samhällets insatser för den enskilde i exempelvis vård, skola och omsorg, kan ges på helt nya sätt och i högre grad individualiserat? Vad kan och bör det statliga åtagandet vara och vilka rättigheter och skyldigheter bör den enskilde individen ha? Den personliga integriteten utmanas av själva kärnan i digitaliseringen, möjligheten att samla in, analysera och använda data för utveckling av tjänster och produkter. Vilka möjliga lösningar finns på detta dilemma? På vilka sätt förändras medborgarskapet och de former för delaktighet i demokratin som vuxit fram under industrisamhällets framväxt? Ett grundläggande villkor för hållbar välfärdsutveckling i det digitala kunskapssamhället är utvecklingen av humankapital. De flesta individer behöver kunna kompetensutveckla sig genom livet – ett reellt livslångt lärande be- höver möjliggöras. Hur svarar den högre utbildningen upp mot dessa behov?
Anders Ekholm skriver om att i en digital tid så måste data från medborgarna ingå i det sociala kontraktet. Han menar att på sam- ma sätt som vi invånare ger staten beskattningsrätt och våldsmono- pol för att kollektivets och individens bästa sammanfaller, måste data in i samhällskontraktet.
Karim Jebari lyfter fram hur digitalisering, eller integreringen av datainsamling och maskininlärning i existerande tjänster, kan vara en lösning på de problem vi har idag. En konsekvens av att de senaste
151
Förord |
SOU 2016:85 |
decenniernas välfärdsreformer haft den rationella och upplysta kon- sumenten som utgångspunkt är att efterfrågan på vård inte alltid överensstämmer med vårdbehov. De med större kunskaper och socialt kapital efterfrågar mer vård än de behöver. Och de med mindre kunskaper efterfrågar för lite.
Jakob Heidbrink lägger grunden för en bred diskussion om vad enskild frihet egentligen kan tänkas betyda i digitaliseringens tide- varv, och hur detta förhåller sig till det allmännas myndigheter och förvaltningar samt till förväntningarna på den service som det all- männa levererar.
Marie Demker och Ulf Bjereld skriver om hur digitaliseringen är en avgörande del av den kommunikationsteknologiska revolutionen, vilken har bidragit till en individualisering av samhället och därigenom vidgat avståndet mellan medborgarna och partierna. Men den kom- munikationsteknologiska utvecklingen tillhandahåller också verktyg som, rätt använda, kan bidra till att stärka medborgarskapet och medborgarnas demokratiska delaktighet.
Lars Haikola beskriver den svenska högskolans syften, struktur och organisering samt hur detta passar in i det digitala samhällets behov av kompetens, kompetensutveckling och livslångt lärande.
I den sista delen av temarapporten presenteras tre scenarion som är framtagna av forskare från RISE ICT (Swedish ICT).
Claus Popp Larsens scenario handlar om hur man skapar förut- sättningar för en öppenhet som kan frigöra innovationskraften för tjänster i hemmet, vilka möjligheter kan vi förvänta oss om man lyckas skapa öppenhet i hemmet, hur det påverkar de kommersiella aktörerna, och vilken roll spelar offentliga sektorn i allt detta?
152
SOU 2016:85 |
Förord |
Carl Heath visar i ett scenario hur användningen av digitaliser- ingens möjligheter kan komma att se ut inom utbildning och vad som behöver göras inom skola och utbildning.
Lil Ljunggren Lönnroth, ordförande i Dua – Delegationen för unga till arbete och tidigare statsekreterare på Utbildningsdeparte- mentet, har bidragit med värdefulla synpunkter och kommentarer vid ett seminarium med författarna till artiklarna om högre utbild- ning och vuxnas modeller för kompetensutveckling.
Elin Wihlborg, professor i statsvetenskap vid Linköpings univer- sitet, har bidragit med värdefulla synpunkter och kommenterat övriga artiklar vid ett seminarium med författarna. Scenarioartik- larna har inte behandlats vid något seminarium.
Digitaliseringskommissionen har inte tagit ställning till artiklar- nas innehåll utan varje författare ansvarar själv för innehåll, slut- satser och policyrekommendationer i sitt bidrag.
Redaktörer för temarapporten och ansvariga för det inledande kapitlet har varit utredningssekreterare Anna Backlund och kansli- chef AnnSofi
153
Inledning
I detta inledande kapitel ges en introduktion till temaområdet det sociala kontraktet i en digital tid och några av dess delar. Utgångs- punkten är att digitaliseringen utgör en transformerande kraft i samhället och att många av de institutioner, processer och uppfatt- ningar om vad det sociala kontraktet är, kan och ska vara baseras på de förutsättningar, möjligheter och behov som det industrialiserade samhället hade.
Även om man kan hävda att vi fortfarande är ett industrisam- hälle som befinner sig i en kontinuerlig utvecklingsprocess, så vill kommissionen framhålla att digitaliseringen och användningen av ny teknik innebär så pass omvälvande förändringar att man behöver prata om en transformering av samhället.1 Det som varit fasta håll- punkter, delar i hittills fungerande helheter, förändras till något nytt. Kartan ritas om. Det innebär att såväl förutsättningar, villkor och processer som produktion, varor och tjänster blir annorlunda och nya.
Utvecklingen innebär nya frågor och utmaningar. Det handlar om de möjligheter till analys av individers data som det datadrivna samhället och digitaliseringen ger och hur det leder till förändrade förutsättningar för det sociala kontraktet. Hur kan man använda digitaliseringens potential för högre kvalitet och bättre effektivitet i de offentliga åtagandena och samtidigt förhålla sig till de risker som det datadrivna samhället innefattar avseende den personliga integri- teten? Hur påverkas våra värderingar, eller kanske snarare våra ut- tolkningar i praktiken av värderingar, av att digitalisering ger oss information och kunskap om människan, samhället, verksamheter och saker etc. på helt nya sätt? Hur förändras medborgarskapet av
1 Digitaliseringskommissionen (2015), Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden, SOU 2015:91 kap 3 och 4.
155
Inledning |
SOU 2016:85 |
digitaliseringen och på vilka sätt kan den demokratiska delaktig- heten utvecklas och hur kan den demokratiska praktiken se ut? Hur skapas möjligheter för utveckling av humankapitalet i ett digitali- serat tjänstebaserat kunskapssamhälle med stora risker för en tudelad arbetsmarknad? Det livslånga lärandet är nödvändigt för en hållbar välfärdsutveckling – men hur kan nya modeller för inte bara omställ- ning utan också kontinuerlig kompetensutveckling för alla utfor- mas? Och hur behöver det sociala kontraktet utvecklas, förnyas och säkerställas framöver?
Varje historisk tidsepok har sina kännetecken, strukturer, förut- sättningar och behov vilket innebär att det är relevant att tydliggöra vilka förändringar som digitaliseringen innebär och hur det digitala samhället skiljer sig från industrisamhället för att kunna identifiera nya behov och möjliga lösningar.
Vad är det sociala kontraktet?
Det finns en lång och bred diskussion om vad det sociala kontrak- tet, eller samhällskontraktet, är, kan och bör vara. Det finns ingen vedertagen definition men kortfattat avser begreppet den relation som finns mellan enskilda och samhället avseende rättigheter, skyl- digheter och åtaganden för båda parter för att ömsesidiga värden och gemensamma intressen lättare ska kunna tillvaratas. Det handlar både om formella kontrakt som författningar, avtal och regler och mer informella överenskommelser i form av attityder, förväntningar och beteenden. Det sociala kontraktet har utvecklats genom avtal som ingåtts, mellan enskilda, eller företrädare för olika intressen, och samhället. På detta sätt har samhället utvecklats på ett sätt som gynnar såväl enskilda som samhället i stort. Sociala kontrakt mellan enskilda och det allmänna (socknar, kommuner, stat mm) har ut- vecklats under lång tid i Sverige och förändrats i sin utformning vid genomgripande samhällsförändringar.2 Samhället kan ses som ett resultat av enskilda individers och gruppers behov och intresse av att samarbeta.
Sammanfattningsvis innebär det sociala kontraktet att den enskil- de har vissa rättigheter och skyldigheter i relation till samhället, det
2 Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. Premiss förlag.
156
SOU 2016:85 |
Inledning |
offentliga. På samma sätt har staten vissa åtaganden till den enskilde. Den enskilde individens rättigheter har lagfästs i form av friheter såsom yttrandefrihet och näringsfrihet, men också som offentliga åtaganden, som rätten till utbildning, sjukvård, ekonomisk trygghet och möjligheter att försörja sig. Skyldigheterna är sammankopplade med dessa rättigheter. Skatt ska betalas, lagar och allmänna normer ska följas.
Det sociala kontraktet i det industrialiserade samhället
I Europa påbörjades industrialiseringen av samhället under sent
De moderna välfärdsstaterna – dvs. stater som skapades i de ut- vecklade marknadsekonomierna och som tog ett övergripande ansvar för medborgarnas ekonomiska trygghet – kan i Europa sägas utgå från tre modeller. Grovt sett kan de indelas i liberala, kristdemo- kratiska och socialdemokratiska.3 Över tid har det skett en harmoni- sering mellan de olika modellerna, men skillnaderna handlar om i vilken utsträckning de sociala rättigheterna utgår från att de är in- tjänade (kristdemokratiska) eller utgår från socialt medborgarskap (liberala) samt hur långt länderna haft en grundsyn att välfärdsstaten främsta mål är att skapa ökad social jämlikhet mellan olika grupper i samhället (socialdemokratiska).
Under mellankrigstiden och efter andra världskriget utveckla- des socialförsäkringssystemen ytterligare till att innefatta i stort hela befolkningen samt att i högre grad vara inkomstrelaterade. Även i tillhandahållandet av sociala tjänster har förskjutningar skett i form av att även de socialdemokratiska välfärdsstaterna har ett ökat inslag
3 Blomqvist, Paula (2003) Den gränslösa välfärdsstaten. Agoras årsbok 2003.
157
Inledning |
SOU 2016:85 |
av privata aktörer, vilket de andra modellerna redan tidigare utgått ifrån.
I Sverige utvecklades den fackliga kampen och strävandet efter demokrati under framväxten av det industrialiserade samhället på
Jämlikhet, frihet och solidaritet var värden som politiken via lag- stiftning, institutioner och reformer avsåg att stärka. Sverige och de nordiska länderna har avvikit markant från många andra länder i utvecklandet av det sociala kontraktet. Den höga tilliten och den form av individualism som utgör kärnan i det sociala kontraktet, är unikt.5
Statsindividualismen – Sverige har en unik utgångspunkt i det sociala kontraktet
Det sociala kontraktet i Sverige bygger på en allians mellan stat och individ, där staten investerar i alla medborgare genom att utrusta dem med resurser. Staten frigör på detta sätt individen från beroende- band till andra kollektiviteter som fungerar hämmande, såsom den patriarkala familjen och andra traditionella, hierarkiska gemenskaper i civilsamhället. Individen kan via staten frigöra sig från beroendet
4Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. Premiss förlag. s. 24.
5Trägårdh, Lars (2015) Framtidsfolket – Modernitet och svensk nationell identitet, s. 369, i Digitaliseringskommissionen, Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.
158
SOU 2016:85 |
Inledning |
av ekonomiskt, kulturellt och social stöd, dvs. från de förutsätt- ningar man fötts in i eller befinner sig i. Det har gjort social rör- lighet möjlig och att den enskilde har kunnat påverka det egna livet. Detta leder till fördelar såväl för den enskilde som för samhället i stort.
Trägårdh har myntat begreppet ”statsindividualism” för att be- teckna denna särskilda individualism.6 Det är en individualism som, till skillnad från andra definitioner, inte handlar om frihet från staten utan frihet genom staten. Individualism kopplas i många länder till rätten att vara olik, men den frihet som ”statsindividualismen” ger handlar inte i första hand om friheten att vara annorlunda, menar Trägårdh, utan det är en individualism kopplad till (jäm)likhetsideal. Likheterna i människors behov av exempelvis skola, vård och om- sorg har varit utgångspunkt för reformerna, inte individernas olik- heter och individuella preferenser.
Olika lagar och reformer som gestaltar dessa värderingar har in- förts kontinuerligt, t.ex. allmän rösträtt, äganderätt, allas rätt till förskola, skola och högre utbildning, införandet av särbeskattning, allmän pension och generell rätt till studiemedel.
Brett stöd för omfördelning av resurser
Sverige är också i ett annat avseende olikt andra länder. Det sociala kontraktet innebär här en omfattande omfördelning av resurser, vilket har ett ovanligt starkt stöd hos medelklassen i Sverige.7 Detta kan ha sin grund i att tilliten till staten (och dess tjänstemän) är hög, men också i tilliten om ett starkt rättsmedvetande hos andra, dvs. tilliten baseras på att man tror andra om gott. Så länge omfördelningen kommer dem till del som har rätt till den och att man (i tillräckligt hög grad) kan lita på att enskilda inte utnyttjar systemen och att staten har kontroll över användningen, så har man tillit till det sociala kontraktet.
6Trägårdh, Lars (2015) Framtidsfolket – Modernitet och svensk nationell identitet, s. 370 i Digitaliseringskommissionen, Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjlig- heter, SOU 2015:65.
7Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska välfärdsmodellen. Premiss förlag
159
Inledning |
SOU 2016:85 |
Mot ett tjänstebaserat kunskapssamhälle
Tre vågor av globaliseringen har påverkat Sveriges internationa- lisering under framväxten av industrisamhället (1865
Teknikutvecklingen från
Kunskapssamhället och informationssamhället är begrepp som började användas i västvärlden på
8 Globaliseringsrådet (2007), Globaliseringens tre vågor – Sveriges internalisering under 150 år. Anders Johnsson. Underlagsrapport nr 3 http://www.regeringen.se/contentassets/9b6f3c6b6af3408c8feb92d6b8f36fca/globaliseringens-
160
SOU 2016:85 |
Inledning |
hället som begrepp erkänner betydelsen av kunskap, kompetens och teknologi som bas för samhällets och ekonomins utveckling.9
Under hela
Livslångt lärande allt viktigare
När kunskap har ökat i betydelse för att nå tillväxt och förändra samhället, och när förändringstakten på arbetsmarknaden ökar, ökar också vikten av ett livslångt lärande. Inom OECD arbetade i slutet av
Europeiska rådet antog vid mötet i Lissabon år 2000 det strate- giska målet att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi. Livslångt lärande infördes som en vägledande princip i arbetet för att underlätta övergången
9OECD (1996) The
10Slutrapport från Globaliseringsrådets kansli (2009), Utvecklingskraft och omställningsför- måga. En globaliserad svensk ekonomi. http://www.regeringen.se/sb/d/5146/a/126550
11World Economic Forum (2016), The Human Capital report 2016 – insight report. s. 1.
12Definition and Selection of Key Competencies.
13
14http://www.deseco.admin.ch/.
161
Inledning |
SOU 2016:85 |
till kunskapssamhället och kärnan i själva strategin är att stärka kom- petenser hos medborgarna för att uppnå målet.15 De åtta nyckel- kompetenser som Europeiska rådet antog år 2006 bedömdes vara nödvändiga för Europas välstånd och tillväxt, liksom för alla indivi- ders självförverkligande och personliga utveckling, den sociala sam- manhållningen och ett aktivt medborgarskap, samt möjligheter inom arbetsmarknaden.16
Det digitala samhället
Vi är på väg mot ett digitalt samhälle. Digitaliseringen innebär en om- välvande transformering av samhällets viktigaste delar – tillväxt och hållbarhet, välfärd och jämlikhet, trygghet och demokrati. Digitali- sering innebär att digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara. Det förändrar hur vi gör saker, hur vi upplever saker, hur vi tar oss an uppgifter och hur vi finner lösningar. Användningen av ny teknik förändrar förutsätt- ningar och villkor för företag och offentlig sektor, för arbetsliv och utbildning och för tillit och social sammanhållning i samhället.17
Ekonomin förändras genom digitaliseringen. Digitaliseringen skapar radikalt nya förutsättningar som gör att etablerade affärs- och verksamhetsmodeller utmanas och etablerade strukturer för- ändras i grunden.18 Digitaliseringen innebär att fysiska varor i hög utsträckning blir digitala tjänster och att digitala plattformar effek- tiviserar och internationalisererar tjänster som tidigare var lokala samt att den traditionella produktionen effektiviseras.19
Logiken i den digitala ekonomin skiljer sig från den i industri- samhället. Nya begrepp formuleras för att beskriva delar av den för-
15Europeiska rådets resolution om livslångt lärande 27 juni 2002. Europeiska gemenskapernas officiella tidning, C 163, 9.7.2002.
16Europaparlamentets och rådets rekommendation av den 18 december 2006 om nyckel- kompetenser för livslångt lärande
17Se omvärldsanalysen i kapitel 3 i Digitaliseringskommissionen (2015) Digitaliseringens trans- formerande kraft – vägval för framtiden, SOU 2015:91.
18Regårdh, Patrik (2015), Värdeskapandets nya logik, s. 326 i Digitaliseringskommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.
19Breman, Anna, Felländer, Anna (2014) Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter, Ekono- misk debatt, nr 6, årgång 42.
162
SOU 2016:85 |
Inledning |
ändring som ekonomin genomgår. Nyttjandeekonomi20 är ett be- grepp som fångar hur ekonomin förändras till att baseras på använd- ning av tjänster istället för en ekonomi som bygger på ägande av produkter. Det skiljer sig från industrisamhällets värdeskapande, som bygger på hierarkiskt styrda processer av produktion av varor för en massmarknad, medan nyttjandeekonomin fokuserar på dyna- miska och individuella tjänster som både genereras och distribueras via digitala nätverk.
Digitaliseringen får en kraftig påverkan på arbetsmarknaden, där många yrken kommer att försvinna eller förändras i grunden och helt nya yrken kommer att tillkomma.21 Utvecklingen går från fasta anställningar till att allt fler är egna företagare, har kortare anställ- ningar och att man får inkomster via delande av sina tillgångar, t.ex. hyra ut sin lägenhet.
Till skillnad från tidigare utvecklingsfaser, så sker transforme- ringen av arbetsmarknaden brett, då de flesta sektorer berörs sam- tidigt. Det gör att behoven av utbildning och kompetensutveckling är stora och kommer att vara så för de flesta genom hela yrkeslivet.22 Tillgång till rätt kompetens är helt avgörande för möjligheterna att utveckla och skapa framgångsrika företag och nya jobb och för
individens möjligheter till trygghet på arbetsmarknaden. Samhällsutvecklingen och digitaliseringen påverkar också värde-
ringar, attityder och beteenden, vilket förändrar sammanhållning och socialt samspel – dvs. en viktig del av det sociala kontraktet. Exempelvis innebär den obegränsade tillgången till information och kommunikation liksom det oöverskådliga medieutbudet att en indi- vidualisering av mediekonsumtionen uppstår, dvs. att olika indivi- der tar del av olika medier, nyheter etc. Det här sker både utifrån individuella val och algoritmiskt. Individualiseringen av mediekon- sumtionen riskerar att ge människor helt separata verklighetsbilder vilket försvårar social tillit och sammanhållning. Det skiljer sig från
20Begreppet förs fram av Regårdh, Patrik (2015), Värdeskapandets nya logik, i Digitalise- ringskommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.
21Frey, C. B. och Berger, T (2015) Digital disruption at work, s.107 – 134 i Digitaliserings- kommissionens delbetänkande Om Sverige i framtiden, SOU 2015:65. Stiftelsen för strategisk forskning, Fölster, S (2015), Vartannat jobb automatiseras inom 20 år – utmaningar för Sverige.
22Se fördjupad beskrivning i Omvärldsanalysen i kapitel 3 i Digitaliseringskommissionens delbetänkande SOU 2015:91, Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden.
163
Inledning |
SOU 2016:85 |
den masskonsumtion av ”samma” medier som skedde under fram- växten av industrisamhället och som där fungerade som ett sam- manhållande kitt eftersom man delade en likartad uppfattning om verkligheten, även om man ansåg olika saker om den.
Digitaliseringen kommer att stöpa om formerna för demokratin. Den ökar möjligheten för fler att ta initiativ, vara delaktiga och bidrar till transparens. Det kan skapa nya former för engagemang när del- tagandet i föreningsliv samt i politiska partier kontinuerligt sjunkit sedan
En tilltagande urbanisering och en befolkningsstruktur med allt högre andel äldre etc. innebär helt nya förutsättningarna för och krav på den offentligt finansierade sektorn. Inom denna behöver effektiva verksamheter utvecklas som möter individers behov med god kvalitet.
Digitaliseringens kännetecken
Digitaliseringen har ett antal kännetecken, som kommer att påverka det sociala kontraktet. Nedan beskrivs några av dessa kännetecken.
Individen i centrum
Digitaliseringen möjliggör och leder till en ökad individualisering. Detta gör att individen sätts i centrum på ett sätt som tidigare inte varit möjligt. Denna nya nivå av
164
SOU 2016:85 |
Inledning |
Verksamhetsutveckling sker ihop med användarna
Digitaliseringen ger delvis nya förutsättningar för utvecklingsarbete jämfört med hur arbetet tidigare gått till inom statlig förvaltning. Digitaliseringen innebär att användaren och det användargenere- rade är utgångspunkt för identifiering av behov och innovation, att en agil processen är nödvändig, dvs. en kontinuerlig utveckling av tjänster utifrån testresultat och texter i mindre skala/ ”piloter” för att sedan lätt skala upp fungerande lösningar. De ökade möjligheter- na till och förväntningarna på transparens och på informations- inhämtning ”on demand” utgör nya förutsättningar liksom de ökade analysmöjligheter som den ökade mängden digitala data ger och därmed andra typer av kunskapsunderlag för beslutsfattande.
Världen krymper
Digitaliseringen påverkar en ökad internationalisering genom att vi snabbt får kontakt med och är del av utvecklingen i omvärlden på ett annat sätt än tidigare. Integreringen av marknader, handel, in- vesteringar, människor mm sker globalt. Olika former av system har- moniseras eller standardiseras exempelvis utbildningssystem. Som individer är vi medvetna om vilken cancerbehandling som ges i andra länder, och förväntar oss samma tjänster i Sverige. Likaså har vi till- gång till utbildningar som ges digitalt, men produceras i andra länder. Vi agerar också själva gentemot internationella aktörer och t.o.m. länder exempelvis genom att skriva på upprop, kommentera val i andra länder och vi förväntar oss att Sverige ska agera internatio- nellt på ett annat sätt än tidigare. Beroendet av andra länder ökar, inte minst avseende utvecklingen inom hållbart klimat.
Ökad effektivitet och kvalitet genom analys av stora datamängder
När allt fler människor, saker, skeenden är digitala och lämnar digitala spår får vi även enorma mängder data. Dessa stora mängder data kan analyseras, struktureras och användas för att göra helt nya saker och att göra de saker vi tidigare gjort på nya sätt. Detta sker, och kommer i allt större utsträckning att ske, automatiserat. Digitalise-
165
Inledning |
SOU 2016:85 |
ringen får ett mycket stort genomslag eftersom den i allt högre ut- sträckning också är kopplad till annan teknisk utveckling.
Digitaliseringen möjliggör att kunskap kan utvecklas genom data- baserade experiment och olika former av simuleringar på ett sätt, och med en omfattning, som vi tidigare inte varit i närheten av. Inom de flesta forskningsdiscipliner används digitaliseringens möj- ligheter på detta sätt och såväl företag som offentliga verksamheter använder i allt högre utsträckning simuleringar vid planering av tjänster.
Dessa förändringar kommer att ge oss helt ny kunskap om och förståelse för människan och samhället. Det kommer att påverka identitetsskapande och värderingar, tillväxt och arbete, hälsa och sjuk- dom, och människors relationer till varandra och samhället, och på- verkar därmed även statens roll.
Vad är det statliga åtagandet i en digital tid?
Digitaliseringens transformation kommer påverka såväl vad staten kan göra och utmana de uppfattningar som vuxit fram under 1900- talets industrisamhälle om vad det statliga/offentliga åtagandet bör vara. Hur kan det statliga åtagandet komma att se ut i en digital tid? Rothstein menar att en diskussion om välfärdspolitik alltid kommer att vara ofullständig om inte de normativa problemen kring frågan om vad som ska menas med social rättvisa behandlas.23 Sedan 1970- talet har intresset för normativa analyser och resonemang ökat. Forskare som Rawls och Nozick har lyft fram betydelsen av att diskutera begrepp som rättvisa, jämlikhet och rättigheter, och foku- serat på frågan – Vad bör staten göra?24 I det ryms frågor om hur långt kollektivets ansvar för den enskilde bör sträcka sig och vad den enskildes eget ansvar bör vara, dvs. inom vilka moraliska ramar bör det kollektiva politiska handlandet ske.
Sedan
23Områdets beskrivning utgår från resonemang i Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik, SNS förlag.
24John Rawls, A theory of Justice och Robert Nozicks, Anarchy, State and Utopia.
166
SOU 2016:85 |
Inledning |
behöver belysas i en digital kontext för att få en bred diskussion och teoretiska ramverk för vad staten ska göra.
Den statliga förvaltningens roll i det demokratiska samhället är att förverkliga politiken. Förtroende från medborgare, verksam- heter och företag är en förutsättning för genomförandet. Viljan att gemensamt finansiera den offentliga verksamheten bygger på att med- borgare och företag litar på att skattemedel används på ett ansvars- fullt sätt. På samma sätt är statsförvaltningens integritet och gemen- samma grund en förutsättning liksom att lagar och regler efterlevs, vilket garanteras genom tillsyn och tillståndsgivning. Den svenska förvaltningsmodellen ska fungera så effektivt och utvecklingsinriktat som möjligt varför samordning och samverkan är centralt.25 Denna grund gäller även i en digital tid, men frågan är om medborgarnas syn på hur skattemedel ska användas nu kommer att förändras?
Då digitaliseringen möjliggör en ökad individualisering så kom- mer stöd och insatser i vård, skola och omsorg kunna se mycket olika ut för olika individer. Vad är då likvärdigt? Vad är rättvist? Då individens eget beteende på helt nya sätt kommer att kunna följas och värderas givet effekten – vad är då individens skyldigheter och ansvar? En central fråga är hur staten ska förhålla sig till de som aktivt säger nej till det digitala – hur ska insatser för dem se ut?
Risken är stor att det i allt högre utsträckning kommer att ut- veckla en obalans mellan politikens räckvidd (kapacitet att leverera) och medborgarnas efterfrågan på resultat. Kansliet för strategisk analys lyfter fram att statens står inför stora utmaningar till följd av samhällsutvecklingen:
Generellt sett sker en förskjutning från
Det är centralt att staten proaktivt arbetar för att främja gemen- skap, tillit till samhället och social sammanhållning. Den individua- lisering som digitaliseringen driver på står inte i motsats till tillit och sammanhållning, men nya former eller uttolkningar av statens åta-
25Regeringens förvaltningspolitik (2014) Skrivelse 2013/2014:155 s.5
26Regeringskansliet (2014), Kansliet för strategisk analys, Strategiska trender i globalt perspektiv, 2025: en helt annan värld? s. 53.
167
Inledning |
SOU 2016:85 |
gande i det sociala kontraktet kommer att behöva utvecklas, även givet samma värderingar som vi har sedan tidigare kring likvärdig- het och rättvisa.
Områden i temarapporten
I denna temarapport ingår åtta artiklar där olika författare belyser skilda aspekter och perspektiv på det sociala kontraktet.
Anders Ekholm skriver om att i en digital tid så måste data från medborgarna ingå i det sociala kontraktet. Han menar att på sam- ma sätt som vi invånare ger staten beskattningsrätt och våldsmono- pol för att kollektivets och individens bästa sammanfaller, måste data in i samhällskontraktet.
Karim Jebari lyfter fram hur digitalisering, eller integreringen av datainsamling och maskininlärning i existerande tjänster, kan vara en lösning på de problem vi har idag. En konsekvens av att de senaste decenniernas välfärdsreformer haft den rationella och upplysta kon- sumenten som utgångspunkt är att efterfrågan på vård inte alltid överensstämmer med vårdbehov. De med större kunskaper och socialt kapital efterfrågar mer vård än de behöver. Och de med mindre kunskaper efterfrågar för lite.
Jakob Heidbrink lägger grunden för en bred diskussion om vad enskild frihet egentligen kan tänkas betyda i digitaliseringens tide- varv, och hur detta förhåller sig till det allmännas myndigheter och förvaltningar samt till förväntningarna på den service som det all- männa levererar.
Marie Demker och Ulf Bjereld skriver om hur digitaliseringen är en avgörande del av den kommunikationsteknologiska revolutionen, vilken har bidragit till en individualisering av samhället och därigenom vidgat avståndet mellan medborgarna och partierna. Men den kom- munikationsteknologiska utvecklingen tillhandahåller också verktyg som, rätt använda, kan bidra till att stärka medborgarskapet och medborgarnas demokratiska delaktighet.
Lars Haikola beskriver den svenska högskolans syften, struktur och organisering samt hur detta passar in i det digitala samhällets behov av kompetens, kompetensutveckling och livslångt lärande.
168
SOU 2016:85 |
Inledning |
behovet av kompetens som uppstår vid förändringar på arbetsmark- naden. Han lyfter fram vilka frågor som är centrala att besvara i kommande förslag på lösningar för det livslånga lärandet.
I den sista delen av temarapporten presenteras tre scenarion som är framtagna av forskare från RISE ICT (Swedish ICT).
Claus Popp Larsen scenarion handlar om hur man skapar förut- sättningar för en öppenhet som kan frigöra innovationskraften för tjänster i hemmet, vilka möjligheter kan vi förvänta oss om man lyckas skapa öppenhet i hemmet, hur det påverkar de kommersiella aktörerna, och vilken roll spelar offentliga sektorn i allt detta?
Carl Heath visar i ett scenario hur användningen av digitalise- ringens möjligheter kan komma att se ut inom utbildning och vad som behöver göras inom skola och utbildning.
169
Inledning |
SOU 2016:85 |
Referenser
Blomqvist, Paula (2003) Den gränslösa välfärdsstaten. Agoras årsbok 2003.
Breman, Anna, Felländer, Anna (2014) Diginomics – nya ekonomiska drivkrafter, Ekonomisk debatt, nr 6, årgång 42.
Digitaliseringskommissionen (2014) Digital kompetens – gör Sverige i framtiden, SOU 2015:28.
Digitaliseringskommissionen (2015), Om Sverige i framtiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:61.
Digitaliseringskommissionen (2015), Digitaliseringens transforme- rande kraft – vägval för framtiden, SOU 2015:91.
Europeiska rådet (2002), Europeiska rådets resolution om livslångt lärande 27 juni 2002. Europeiska gemenskapernas officiella tidning, C 163, 9.7.2002.
Europaparlamentets och Europeiska rådet (2006), Europaparla- mentets och rådets rekommendation av den 18 december 2006 om nyckelkompetenser för livslångt lärande
Fölster, Stefan (2015), Vartannat jobb automatiseras inom 20 år – utmaningar för Sverige.
Globaliseringsrådet (2007), Globaliseringens tre vågor – Sveriges inter- nalisering under 150 år. Anders Johnsson. Underlagsrapport nr 3 http://www.regeringen.se/contentassets/9b6f3c6b6af3408c8feb
Globaliseringsrådets kansli (2009), Slutrapport från Globaliserings- rådets kansli Utvecklingskraft och omställningsförmåga. En globa- liserad svensk ekonomi.
Nozick, Robert (1974) Anarchy, State, and Utopia, Basic Books, New York City.
170
SOU 2016:85 |
Inledning |
OECD (1996) The
Rawls, John (1971), A Theory of Justice, Harvard University Press, UK.
Regeringskansliet, Kansliet för strategisk analys (2014), Strategiska trender i globalt perspektiv, 2025: en helt annan värld?
Regeringskansliet (2014) Regeringens förvaltningspolitik, Skrivelse 2013/2014:155
Rothstein, Bo (1994) Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens mora- liska och politiska logik, SNS förlag.
Trägårdh, Lars (2015) Framtidsfolket – Modernitet och svensk nationell identitet, s. 369, i Digitaliseringskommissionen, Om Sverige i fram- tiden – en antologi om digitaliseringens möjligheter, SOU 2015:65.
Wennemo, Irene (2014), Det gemensamma – Om den svenska väl- färdsmodellen. Premiss förlag.
World Economic Forum (2016), The Human Capital report 2016 – insight report.
171
Det digitala samhällskontraktet
Anders Ekholm
Tanken på ett samhällskontrakt uppstod under upplysningen då samhällen började röra sig från diktatoriska monarkier till mer av demokratier. Namn som brukar förknippas med denna tanke är John Locke, Thomas Hobbes och Rousseau. Kontraktet är inget papper som man skriver under, utan är mer en föreställning av de ömsesidiga rättigheter och skyldigheter som gör att suveräna med- borgare ändå kan sluta sig samman i en stat och gå med på att in- skränka sina friheter mot att få vissa rättigheter och möjligheter via samhällets försorg.
Staten garanterar medborgarnas liv och fysiska säkerhet, men även vissa rättigheter: ägande, utbildning, sjukvård etc. Kontraktet ”skrivs” mellan alla medborgarna i ett land. Invånarna går med på att låta sig beskattas, att följa lagar och lyda polisen, och behandla varandra med respekt. Skälet till att staten behövs är att vissa saker inte effektivt kan administreras eller produceras av frivilliga samman- slutningar. T.ex. måste ett försvar och ett rättsväsende vara gemen- samt och lika för alla.
Nationalekonomer talar om kollektiva varor, dvs. varor som inte minskar i värde för att fler konsumerar dem, t.ex. radioutsändningar eller försvar, men även om positiva externa effekter, dvs. varor eller tjänster som ger större nytta än för endast de som är direkt invol- verade i utbytet. En negativ extern effekt är till exempel buller och utsläpp då du reser med bil genom ett bostadsområde. Eftersom du får nyttan, själva resan, medan de som bor i området inte får någon nytta, utan endast får ta del av buller och utsläpp, kommer resandet att bli större än vad det är värt sett från alla medborgares perspek- tiv. Koldioxidskatt är ett exempel på en sådan skatt som försöker påverka fossildrivet resande till samhällsekonomiskt effektiva nivåer.
173
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
Då det finns kollektiva varor eller externa effekter säger optimal beskattningsteori att man bör beskatta eller subventionera. Fria mark- nader kommer att leda till effekter som inte är samhällsekonomiskt effektiva. Dessa behöver korrigeras med regler, subventioner eller beskattning för att inte misslyckas.
Data – en kollektiv vara med externa effekter
Det digitaliserade samhället bygger på data och data bör betraktas som en del av samhällskontraktet. Data, eller information, är en lite märklig blandning av kollektiv vara, externa effekter samt har privata egenskaper på ett lite unikt sätt. Data är inte en vara bland alla andra.
Då vi forskar med hjälp av data uppstår kunskap som kan leda till nytta i termer av bättre kvalitet eller effektivitet. Handlar data om hälsa eller utbildning kan vi få längre liv, bättre hälsa och färre skolmisslyckanden, dvs. välfärdens kärnvärden är det som vi kan på- verka. Det är samtidigt viktigt att upprepa att forskning utan data inte ger någon evidens eller kunskap som kan leda till förbättring. Det går helt enkelt inte att påverka välfärdens kärnvärden på ett systematiskt sätt utan data. Digitalisering handlar om att ta till vara dessa positiva effekter. Data som kollektiv vara innebär t.ex. att nyttan av data ökar med ökande användning om vi t.ex. använder data som underlag för forskning. Det innebär att ur detta perspek- tiv är maximal användning av data samhällsekonomiskt önskvärt.
Då vi använder data för forskning finns det även positiva externa effekter. Om vi tänker oss att vi ska utforma ett beslutstöd för att ställa sjukdomsdiagnos, kommer alla data som vi kan slänga in i maskineriet att vara viktiga. Det innebär att ju fler variabler desto bättre, då vi ska träna en artificiell intelligens. Det behövs dessutom data från många människor, inte minst behövs det människor som INTE fick diagnosen vi är intresserade av, eftersom vi ju vill få ett system som kan avgöra om just jag hamnar i gruppen som har eller inte har en viss diagnos. Det innebär förenklat att vi alltid behöver köra hela befolkningens data för alla diagnoser, inte enbart data för de personer som fick sjukdomen. Utan stora mängder data kan dessa system inte få särskilt hög precision. Så om jag ska få bra diagnoser i framtider så måste alla andras data köras tillsammans med mina.
174
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
Så data har tunga positiva externa effekter. Ur det perspektivet är maximal dataanvändning önskvärt ur allas perspektiv. Eftersom data dessutom är en kollektiv vara så räcker den till all forskning och utveckling, utan merkostnader. Under förutsättningen att alla faktiskt vill ha så bra sjukvård eller välfärd som möjligt.
Men data har även en privat dimension, den kan säga något om oss som människa. Vissa personer vill inte dela med sig av uppgifter av personlig karaktär med andra. Antagligen är det så att man själv vill bestämma över vad som delas med andra eller ej. Få vill dela alla data om sig själv med andra, men många delar med sig av uppgifter av ganska intim karaktär på olika sociala media. Men det finns även andra agenter med legitima krav på att få ta del av dina data. I en skattefinansierad verksamhet, är det skattebetalarna som står för notan. Skattebetalaren har ett legitimt krav på att verksamheter ska utföras så effektivt som möjligt, men även att det ska ske med så stort lärande som möjligt, så när mina barn får skolproblem eller hälso- problem så har verksamheterna lärt sig maximalt hur man ska tackla dessa. Det innebär att du och jag har ömsesidiga nyttor av våra respek- tive data.
I någon mening liknar det resonemangen i det ömsesidiga sam- hällskontraktet. Vi går bägge med på att våra data får användas för det större goda – för forskning och för utveckling – så att om vi hamnar i samma predikament så kommer lösningarna i morgon att vara lite bättre än vad de är i dag. Dessa lösningar kommer inte att realiseras på en fri marknad, eftersom vi har valt en samhällsmodell med stort inslag av gemensam finansiering och produktion. Men de skulle inte heller realiseras i helt marknadsorienterade sektorer. Efter- som det där råder konkurrens kommer alla data att ses som, och faktiskt vara, en konkurrensfördel, vilket leder till att företagen kom- mer att vilja låsa in just dina data i just deras tjänster. En viktig grund för lärande försvinner därmed.
Men det finns även problem med t.ex. att donera data till Facebook. Man tror att det är gratis att använda dessa olika tjänster, men i realiteten betalar vi ju med att donera data om oss själva och våra nätverk. Att dessa data har stort värde vittnar de stora infor- mationsbolagens vinster om. Även om det i praktiken är så att många donerar sina data till Facebook m.fl., så är vår beredvillighet att dela med oss av data mindre då det gäller privata vinstdrivande företag. Kanske är det så att de slår slant av att använda det vi
175
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
donerar till dem, vilket vi kanske inte tycker om. Det startar nu ett antal olika tjänster för att hjälpa oss kunna ta betalt för våra data då företag använder dessa. Detta leder dock till samhällsekonomisk suboptimalitet eftersom data ju är en kollektiv vara med positiva externa effekter, så vi vill egentligen att data ska vara gratis och fritt tillgängligt för i alla fall, koordinering av mig och mina tjänster, samt för lärande, utveckling och forskning.
Detta leder till att staten bör vara den som tar hand om de stora informationsflödena, som även ska vara fria för forskningen och för förbättringsarbetet, i alla fall för alla data som genereras i kontakten med offentligt finansierade verksamheter. Medan vi själva måste få bestämma om vi vill donera eller sälja våra data till privata företag.
Det nya digitala samhällskontraktet för datautbyte
På samma sätt som vi invånare ger staten beskattningsrätt och vålds- monopol för att kollektivets och individens bästa sammanfaller, måste data in i samhällskontraktet.
I dag regleras dataanvändning av samtycke eller av att den får göras utan samtycke. Ett typexempel är att du för skattefrågor aldrig behöver ge ditt samtycke, medan information om dig i vård, skola, omsorg måste få ditt samtycke om din information ska kunna föras vidare till någon annan del i den offentliga sektorn. Problemet är att samtycke då även behövs för att kunna utveckla verksamheten eller t.ex. utveckla prediktionsmodeller som stöd för strukturerat förbyggande arbete.
Det behövs data från alla i befolkningen för att kunna göra de nya beslutsstöden, och det behövs i princip alla data om alla personer, till varje lärprocess. Däremot kan data vara anonymiserat. Systemen måste inte veta något alls om vems data det är, bara att data kring varje individ hänger ihop. Data behövs alltså inte för att titta på varje person, utan endast för att de artificiella intelligenserna ska kunna lära sig se och hantera mönster. Men sedan behövs koppling till individen om vi ska kunna arbeta förebyggande mot ojämlikhet i hälsa eller skolmisslyckande. Systemen måste ju kunna spotta ut en specifik person att börja arbeta med. Detta går inte att göra i dag utan samtycke.
176
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
Samtycke till dataanvändning eller informerat samtycke är en i stort sett meningslös idé, kanske till och med lite löjeväckande. När SCB gjorde en genomgång av sina socialstatistiska databaser fann de 53 000 variabler. Så antalet variabler som kommer att finnas i en modernt driven välfärdsstat kommer antagligen överskrida flera hundra tusen, och ständigt öka.
53 000 kan låta mycket, men då ska man hålla i minnet att SCB inte har utvecklat sin information om oss invånare på många år, utan snarare aktivt tar ställning mot att ta in nya variabler. Databasernas precision blir också allt sämre, eftersom inget har gjorts för att er- sätta enkäter, vilka i dag är i stort sett meningslösa då registren över var folk bor eller vad de har för telefonnummer inte heller har upp- daterats sedan vi öppnade våra gränser till EU. Svarsfrekvenserna i enkäter ligger därför regelmässigt under 50 procent.
Alla 53 000 variabler finns förvisso inte dokumenterade för alla personer i riket, alla år, men mängden information som finns lagrad om oss passerade för decennier sedan en nivå som är rimlig för män- niskor att hantera, ännu mindre godkänna. Staten måste få förtro- ende även i lagstiftningen för att hantera data.
Medborgarna känner redan detta förtroende. Huvudregeln måste vara att all data följer individen, men finns tillgänglig i centrala register så att vi kan forska, ta fram beslutsstöd, lära upp artificiell intelligens osv. Det samhälleliga vetandet måste kunna utvecklas. Samhälls- teknologin måste bli bättre om vi ska kunna möta alla framtidens utmaningar och medborgarnas ökande krav på service.
Om du tillhör den väldigt lilla skara personer som tycker detta är oroande bör du kunna avregistrera dig. Då får du själv hantera dina processer manuellt. Ett särfall utgörs av personer med psykisk ohälsa. Personer med exempelvis paranoida föreställningar, kanske kommer att bli överrepresenterade bland de som avregistrerar sig, vilket i sin tur medför att personer med paranoida sjukdomar kom- mer att få sämre vård och i förlängningen dö tidigare. Det blir en politisk fråga att avgöra hur beslutsoförmögnas val kring data ska hanteras.
177
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
Statens som (o)möjliggörare?
Att som regeringen ansvara för, och som det lite optimistiskt står i grundlagen ”styra” Sverige, är en rätt grannlaga uppgift. De nordiska välfärdsstaterna har dessutom mer och större ambition att påverka olika delar av invånarnas liv än i princip alla andra länder på jorden. Hittills har vi gjort det bra – riktigt bra. De nordiska länderna toppar alltid olika rankingar om livskvalitet och lycka, men även innovation, rikedom och sysselsättning. Så historiskt har det gått bra. Men nu kommer andra länder i kapp. Sverige är inte längre topplacerat i BNP, livslängd, transfereringssystemens omfattning, jämlikhet, innova- tion, digitalisering osv., som många svenskar varit stolta över. Andra länder har gått om oss. Vi förbättrar oss, men det går numera lång- sammare än i omvärlden.
Rationellt förbättringsarbete är nyckeln
Att bli bättre, på riktigt, inom ett område kräver uthållighet och rationellt förbättringsarbete. Rationellt är här nyckelordet. Förr i en värld som endast var Sverige kunde vi nästan helt och hållet bestämma hur vi ville ha det, införa förändringar och få det på det önskade sättet. I dag ser världen annorlunda ut. Framför allt internationalise- ringen gör att risker och kriser sprids extremt snabbt, t.ex., Lehman
Detta innebär att de gamla statliga systemen snabbare kan spela ut sin roll, att behovet av nya system plötsligt uppstår. Kort sagt:
178
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
kravet på staten som rationell förändrare och förbättrare har ökat avsevärt.
Innovationer kommer från olika individer och mikrosystem i myllan, staten kan sedan understödja eller motverka utvecklingen. En utveckling som inte röner något intresse i breda lager kan antag- ligen inte göras vanlig endast genom statens insatser, och omvänt kan staten inte förbjuda eller förhindra en utveckling som många människor finner god.
Detta ger en bra illustration av vad staten måste göra för att underlätta utveckling.
1.Tillåta experiment med det nya.
2.Se genom fingrarna om det nya bryter mot gamla regler som egent- ligen inte är tillämpliga.
3.Uppmuntra det nya genom att stödja infrastrukturuppbyggnad.
4.Driva på utvecklingen genom att vara en ambitiös och visionär beställare, som är beredd att prova nytt och att misslyckas.
Staten måste komma närmare produktionen, ha ett öra mot rälsen och i tid se hur världen förändras, men sedan
Data till stöd för styrning
Om så de gamla sätten att styra inte längre fungerar, vad kan man göra? Sättet man håller ihop globala företag, med omsättning större än Sveriges BNP eller moderna stater, stavas data. I realtid flödar data för att beskriva vad som händer just nu. De mest moderna före- tagen har simuleringsmodeller för att se vad som händer om några av de olika osäkerheterna, som alltid existerar, faller ut, och modeller som illustrerar vad som kommer att hända givet vilka åtgärder man vidtar eller underlåter att vidta.
Eftersom man ska hantera en osäker värld som snabbt förändrar sig kan man inte arbeta med aggregerade data i tabeller, utan måste
179
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
ha tillgång till mikrodata, dvs. data om varje aktör, eller ett täm- ligen stort urval av dessa. Det finns aspekter av politiken som inte alls låter sig hanteras eller följas utan tillgång till mikrodata, alla former av jämlikhetsanalyser, eller ovanliga företeelser som skolmisslyckan- de, kriminalitet, sällsynta diagnoser osv. Alla dessa, och mer, måste hanteras med hjälp av data i realtid på aktörs eller agentnivå.
Vet man inte vad man gör kan man inte förbättra sig.
En snäv tolkning av integritet hindrar att data används för samhällsutveckling
Data används inte i dag fullt ut för att förbättra vårt samhälle. Hur data får hanteras styrs bl.a. av personuppgiftslagen (PuL). Egentligen är det inte ett problem att vi har en lagstiftning som reglerar hante- ring av personuppgifter och söker skydda den personliga integrite- ten, vad det nu är. Det har alla länder numera. I EU är den dessutom baserad på gemensam
Då personuppgiftslagen kom 1998 skilde sig vår implementering mot andra länders implementering. Till exempel räknas data som har en nyckel till personuppgifter alltid som personuppgifter, oavsett om användaren faktiskt har nyckeln eller ej. Det här betyder att om du beställer ett forskningsdataset från en myndighet, t.ex. SCB, får OK efter en juridisk bedömning som ofta tar minst ett halvår och betalar 100 000 kr för att få ut det, så sparar SCB en nyckel enbart några månader för att kunna korrigera felleverans, men inte längre. Så om du vill göra en påfyllning med mer aktuella uppgifter, eller mer vanligt, att du behöver en variabel du inte insåg att du behövde från början till ditt dataset, så går inte det eftersom SCB har tagit bort nyckeln som utgör kopplingen mellan de två seten eftersom det annars är att betrakta som personuppgifter. Då måste du alltså börja om. Med samma juridiska prövning, samma väntan och samma kostnad.
Som bjärt kontrast kan nämnas hur det fungerar i England som ju lyder under samma
180
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
behöver en ny variabel mailar du registerorganisationen och inom 40 minuter har du den pålagd på ditt dataset.
Hur det nya dataskyddsdirektivet kommer att implementeras vet vi inte i dagsläget, utredningen sitter nu och arbetar. Men om det blir som det brukar så lägger man klart mindre vikt vid använd- barhet och samhällets utveckling eller välfärd och mer vikt vid det som kallas integritet. Dataskyddsförordningen ökar riskerna för t.ex. myndigheter och företag som inte kan uppfylla den. Detta gör att säkerhetsföretagen och juristerna vädrar guldrusch inför lagstift- ningens ikraftträdande 2018. Problemet är inte att det behövs regel- verk kring kryptering och datasäkerhet – tvärtom – det är ytterst viktigt. Problemet är att det kommer att bildas fler instanser och ansvariga som har till uppgift att bromsa användandet av data, just i en period där behovet och potentialen av innovativ dataanvändning inte har varit större. Varje myndighet kommer att behöva tillsätta en dataskyddschef. För många myndigheter kommer den första data- hanteringsansvarige ha ett ansvar för att bromsa användningen och inte för att bli snabbare, bättre och få högre precision i verksamheten med hjälp av samhällsteknologi. Men det beror helt och hållet på hur vi i Sverige väljer att implementera den nya förordningen. Här finns det anledning att vara pessimistisk, vi väljer ofta en mycket mer restriktiv tolkning än vad andra moderna länder väljer att göra. PuL utformades särskilt restriktivt i Sverige.
Vill man stödja forskning som baserar sig på våra svenska re- gister, måste man omorganisera datatillgången. I dag synes inte SCB vara särskilt väl lämpliga för denna uppgift. Vill man dessutom att verksamhetsutveckling inom offentlig sektor ska vara databaserad måste man göra ytterligare saker, inte enbart regelförändringar, utan ganska mycket för att förändra kultur och arbetssätt inom och mellan myndigheterna.
Data – ett första nödvändigt, men inte tillräckligt, villkor för förbättring
För att förändra verkligheten i önskad riktning, t.ex. genom en politisk reform, eller genom dagligt förbättringsarbete, behövs det kunskap om dagsläget, en idé om vart man vill, en modell för vilka
181
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
åtgärder som påverkar fenomenet i vilken riktning, och så data i real- tid om resultaten.1
Dessa fyra villkor för ett styrt system kan i princip inte upp- fyllas i dag i offentlig sektor. Det är förvånansvärt ofta förbjudet. T.ex. får inte Statens institutionsstyrelse, SiS, ta del av vad som händer med de ungdomar som tvångsintagits på deras institutioner när de kommer tillbaka till sin kommun.
Landstingen fick dela på en miljard kronor i den s.k. sjukskriv- ningsmiljarden om sjukskrivningen minskade, men de fick inte ta del av data om vilka som faktiskt var sjukskrivna. Det säger sig själv att om du inte vet resultatet av det du gör, kommer du inte att bli bättre på det. Nu har en statstikportal tagits fram och landstingen kan se sjukskrivning på kommun eller landsstingnivå, men det är ju aldrig kommuner eller landsting som är sjukskrivna, det är alltid individer, som arbetar i processen och som blir sjukskrivna rehabiliterade etc.
Men vissa specialfall får du följa upp, och det finns till och med lite krav på uppföljning. Om du hanterar ett väldigt specifikt fenomen, säg höftledsoperationer, då får du ha ett kvalitetsregister över de delar som direkt berör patienten och hennes protes. Men vi vet ju t.ex. också att om man har en make/maka spelar detta stor roll för resul- tatet. Utbildningsnivå, inkomst, kognitiv förmåga likaså. Men dessa variabler får du inte ha med i ett kvalitetsregister.
Det är klart att invånarnas kritik mot att alla stuprör aldrig kan samarbeta är helt korrekt. Staten har i huvudsak i praktiken förbjudit samarbete. All koordination är information, och om information inte tillåts utbytas, så kommer heller aldrig koordinationen att fun- gera. Dagens verklighet är ett väldigt bra exempel på det.
Infokrati – ett andra nödvändigt villkor för förbättring
Målet är det ständiga lärandet ute i mikrosystemen. Lärare, social- tjänstemän, läkare osv., alla som arbetar ska hela tiden veta hur det går för såväl de invånare de tjänar som för dem själva över tid och i jämförelse med andra. Beslutsstöd, artificiella intelligenser och pre- diktionsmodeller behöver bli vardag. Det innebär att regelverken
1 För bra introduktion till förbättringsforskning se t.ex. Institute for Healthcare Improve- ment på IHI.org.
182
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
måste vara mer av ramverk, kanske sätta mål för resultat snarare än för process. Mer av regelverken ska tillåta algoritmbaserade beslut som kontinuerligt förändras baserat på data i realtid. Att använda datadrivna experiment för att utveckla regelverket blir avgörande. Staten måste ta ett ansvar för datainfrastrukturen och kräva av myn- digheter, kommuner och landsting att de kopplar ihop sina system med varandra och med invånarna. Annars tar staten över ansvaret. Hela tiden lite bättre. Resultat. På riktigt. För invånarna.
I olika undersökningar av befolkningens ståndpunkt i fråga om dataanvändning är det tydligt att befolkningen vill dela med sig av data för utveckling och forskning. Mellan
Befolkningen litar på staten och undrar snarare varför hen som invånare måste sköta så mycket av processen. Folk häpnar när man berättar hur otroligt manuellt och förbjudet det rationella och auto- matiska är.
Problemen med att dela med sig av data uppstår snarare i kon- takten med marknadsaktörerna. Där måste du kunna välja vilken information om dig du vill dela med vilken aktör, vilket måste kunna göras via en central portal där du kan sätta dina preferenser. Igen; staten får inte vara utvecklare av själva gränssnittet, eller i vart fall inte ha monopol på det. Andra aktörer måste också kunna utveckla. På så sätt initierar vi också en helt ny industri av tjänster och export- varor.
Regeringskansliet behöver en ny mix av kompetenser och ett annat sätt att arbeta
Ens tänkande styrs av ens varande och hur man ser på förändring. Om du frågar en kirurg hur man ska lösa ett problem, säger hen
”skär”. Frågar du en snickare säger hen ”bygg”, frågar du en national- ekonom, säger hen ”ekonomiska incitament”. Juristen säger ”reglera”.
Den kompetensmix du har i en organisation spelar stor roll för vilka svar du kommer att få.
I Regeringskansliet finns det ungefär 4 500 anställda. Runt 40– 50 personer är kvantitativa analytiker som använder mikrodata för att göra analyser om hur världen ser ut. Något tiotal av dessa kör
183
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
simuleringsmodeller och simulerar fram vad resultaten av en reform kommer att bli i olika avseenden, t.ex. på ojämlikhet, kostnader, arbetskraftsutbud, skatteintäkter osv.
Googles chefsekonom Hal Varian, säger att digitaliseringsålderns sexigaste yrke kommer att vara statistiker, alltså de som analyserar alla de mängder data vi har till vårt förfogande. På Regeringskansliet är det alltså blott en procent av alla anställda som har framtidens sexigaste yrke. Antagligen kommer en sådan organisation ha svårt att ta sig in i framtiden.
Jag försökte 2008 få fram uppgifter om vilka utbildningar de an- ställda i RK har för att få en bild av kompetensmixen. Det fanns ingen där som visste. En assistent hjälpte mig att lägga in uppgifter från statskalendern, som var en tryckt produkt med namn, utbildning och titel på alla som arbetar i staten. Den vanligaste utbildningsbak- grunden på Socialdepartementet var jurist, följt av statsvetare, ganska många nationalekonomer, och en del socionomer. Då jag sist arbe- tade på Finansdepartementet, på budgetavdelningen runt år 2000, sa man att det fanns fler jurister än ekonomer på det departementet. Kanske kan man tycka att det är märkligt.
Regeringskansliet skulle behöva uppgradera sin kompetens och arbetssätt om digitalisering ska ta fart. Det är ett stort problem att statsvetare, nationalekonomer och jurister i huvudsak delar samma perspektiv, om än på lite olika sätt. De ser (ofta) på världen ur ett top- down perspektiv. Nationalekonomer framhåller de centralt beslu- tade marginaleffekterna i skatte- och transfereringssystemen, jurister framhåller det centralt beslutade regelverket, och statsvetare de centralt fördelade uppdragen och rollbeskrivningarna.
Problemet är att världen och samhället i huvudsak växer fram underifrån,
Visst har incitament, regler och uppdragsbeskrivningar en viss på- verkan och fungerar utmärkt som stabilisator i ett oföränderligt sam- hälle. Men i ett föränderligt samhälle fungerar de mer som broms. Det kan vara bra, men det krävs en balans av
Alla regeringskanslier är inte skapade lika. I Danmark, Holland och England kommer man fram med nya innovativa idéer på en lång rad områden. I Singapore är man också ofta nytänkande. Så det verkar
184
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
gå att arbeta på andra sätt. Det verkar som om de har en kompe- tensmix som skiljer sig från den på det svenska regeringskansliet.
I Holland finns det mest ekonomer, och endast en handfull jurister per departement. De kommer ofta fram med marknadslösningar på problem. Jag tror att de får lite för mycket marknadstänkande. Inga köer i vården, men en kostnadsökning på
I England har man en 120 personer stark analysavdelning enbart på departementet för sjukvård (i Sverige finns en person). De bygger ekonomiska modeller och ersättningssystem baserade på national- ekonomisk teori. De har antagligen lite för mycket sådant. De kom t.ex. på att de betalade ut 1 miljard pund i bonus för blodtrycksmät- ning av personer som visserligen är bra att observera, men som syste- met redan tidigare hade haft koll på.
I Danmark verkar man vara pigga på nytänkande. Enligt anek- dotiska uppgifter från personer anställda där verkar deras mix ha mer av statsvetare och nationalekonomer jämfört med jurister än i Sverige. Där finns t.ex. MindLab som är en myndighetsöverskridande orga- nisation som använder brukarcentrerad design för att utforma nya sätt att möta och lösa medborgarnas vardagsproblem.
Jag tänker att danskarnas sätt att politikutveckla har potential. Vill man titta på några som verkligen kommit långt, fast som är i när- heten, så ligger Estland runt hörnet. De har närmast science fiction- funktioner i sin styrning och syn på digitalisering jämfört med Sverige.
Slutsatser för det sociala digitala kontraktet
Men det finns alternativ. Vi kan verkligen påbörja bygget av en väl- färdsstat 2.0, det kräver bara en lång rad åtgärder på många håll. De länder som tidigt bejakat en ny teknik, tagit risken och fått fram storskalig användning, verkar ha kunnat dra nytta av tekniken för sysselsättning, välfärd och tillväxt.
För att kollektivets och individens bästa ska sammanfalla måste data in i samhällskontraktet. Teknik, lust och vilja finns hos befolk- ningen. Frågan är om staten tänker gå dem till mötes.
185
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
Utveckla en central informationsmotor
Börja utveckla en central process/mötes/informationsmotor. Alla resurser, handläggningar osv. som finansieras av offentliga medel ska kunna bokas i ett sådant gränssnitt. Som invånare ska du på samma ställe kunna nå alla dina data; intyg, journaler, ansökningar osv. I Estland kan du redan i dag kolla på dina barns skolgång eller dina egna bokade hälsobesök i samma app på telefonen. Utvecklingen måste ske lokalt, men staten måste se till att allt går att koppla ihop. Annars kan vi aldrig samordna processerna. Men det får inte bli en statlig monolitisk applikation, då blir den oanvändbar. Se t.ex. statens brevlåda ”Mina meddelanden” som används för att korrespondera med invånarna och är väsentligt säkrare än användbar. Privata ut- vecklare måste få tillgång till systemen för att utveckla gränssnitt, så att du som invånare kan välja. Ett samhälle som fortfarande har pappersbaserade personbevis som bas i identifierandet av sina invå- nare är givetvis en inkompetent amatör i digitalisering.
Ett
Bilda organ till stöd för utvecklingsarbetet
Bilda ett nytt organ för datautbyte och simulering, som kan stödja automatiserade processer, beslutstöd och faktiskt lärande ute i offent- ligt finansierad verksamhet.
186
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
Integriteten i det sociala digitala kontraktet – ett förslag
På samma sätt som det sociala kontraktet inte är särskilt specifikt om hur vi tillåter oss beskattas, eller vad som ska ingå i våra rättigheter, kan inte det sociala kontraktet vad gäller datautbytet vara särskilt konkret. Eftersom vi inte vet hur värderingar, teknik eller ekonomi kommer att utvecklas måste det finnas stor frihet för det demokra- tiska systemet att definiera hur data används. Men några punkter kan urskiljas:
Jag donerar mina data, om och endast om:
a.Personer som är direkt involverade i mina ärenden har tillgång till mina namngivna ärendenödvändiga data.
1.Data krypteras och skyddas mot läckage.
2.Att jag aldrig behöver uppge samma uppgift två gånger.
3.Jag kan när som helst gå in och se en komplett logg på vilka per- soner som använt mina data på vilket sätt.
4.Jag kan när som helst opta out, och får då sköta all min informa- tionshantering själv, (undantaget nattväktarstaten polis- skatt- försvar).
5.Mina långsiktiga intressen bevakas så att jag pushas till rätt beslut i dag (nudge).
6.Sådana pushar kan jag när som helst stänga av eller ignorera.
7.Att alla förbättringar som uppstår i lärandet från min ärende- process kommer alla till del.
8.Och tvärtom.
Genom detta ”kontrakt” vet jag vem och hur mina data används samtidigt som det gör ett förbättringsarbete med stora data möjligt.
Regeringskansliet 2.0 – vad behöver göras?
Om Regeringskansliet faktiskt ska ge annorlunda förslag till den sittande regeringen som på allvar kan förändra resultaten så måste även Regeringskansliet förändra sig och sitt interna arbete.
187
Det digitala samhällskontraktet |
SOU 2016:85 |
Utse en CIO för Regeringskansliet
Utse en gemensam CIO, Chief Information Officer, med ansvar för såväl dataregelverk som faktiskt drift av informationsförsörjningen för staten och offentlig sektor i allmänhet och Regeringskansliet i synnerhet.
Förändra arbetssättet
Regeringskansliet behöver förändra sättet att arbeta på och bli mer praktisk och mer teknisk. Praktisk i så måtto att mer av utveckling- en sker i iterationer med de som faktiskt berörs med brukardriven tjänstedesign. Mer teknisk så att mer avancerad samhällsteknologi i större utsträckning används, dvs. olika former av beslutstöd och simuleringsmodeller. Men även mer teknisk i meningen att det an- vänds mer av kvantitativ analys för att rangordna problem och väg- leda i val i dilemman. Att arbeta mer öppet, med mer datadrivna insikter och i projektform, är antagligen en väg att gå, i stället för dagens formalia- och förhandlingsbaserade manuella arbetssätt, som garanterar att empiri och evidens inte påverkar processen nämnvärt.
Förändrad mixen av kompetens
I England har man sedan länge en enhet på motsvarande statsråds- beredning som utgår från vad vi vet om människan och hennes drivkrafter och utformar politiken utifrån det samt genomför rigorösa tester med kontrollgrupper innan man genomför reformer i full skala. Delar av detta arbete sker vid The Behavioural Insights Team (BIT). Vid denna arbetar experimentella beteendepsykologer och kvantitativa ekonomer, samt personer med erfarenhet från politik- utformning. Det är först då regelverken bygger på datadrivna insikter samt möjliggör automatiserat beslutsfattande som digitaliseringens goda effekter fullt ut kan slå igenom.
I Sverige borde man antagligen utse en tjänstemannaledning, vars uppgift var förändring och förbättring av det interna arbetet i termer av effekt på verkligheten, och snabbhet i beslut. I näringslivet finns måttet TTM, Time To Market, som beskriver hur lång tid det går att få en innovation ut till kundnytta. Motsvarande skulle införas i
188
SOU 2016:85 |
Det digitala samhällskontraktet |
departementen TTM, Tid Till Medborgaren. Hur lång tid tar det innan medborgaren får en förändrad (förbättrad) verklighet från det att en politiker ger utryck för en förändring.
Skapa ett effektråd i Regeringskansliet
Inför ett effektråd i Regeringskansliet. Precis som lagrådet granskar lagförslags lagenlighet, ska effektrådet utifrån tillgänglig forskning granska om regeringens förslag kan få någon effekt. Finns det ingen evidens (vilket är vanligt, eftersom man gör nya saker) så inför man reformen så att det går att se om och hur det finns en effekt, gärna som experiment i olika delar i landet. Se till att data samlas i realtid så att man kan faktiskt kan utvärdera, det går i dag nästan aldrig att göra. Det absolut vanligaste läget är att vi inte har en aning om vad som händer just nu i den offentliga sektorn.
189
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar
Karim Jebari
Sammanfattning
Det moderna samhällskontraktet i Sverige förutsätter att offentliga tjänster är effektiva och verkar för ett sammanhållet samhälle genom att motverka de negativa effekterna av ekonomisk ojämlikhet. Men dessa åtaganden riskerar att undermineras av de senaste decen- niernas välfärdsreformer, där medborgare ses som rationella och upp- lysta konsumenter av välfärdstjänster. Med avseende på vissa välfärds- tjänster, som till exempel vård och omsorg, råder stor ojämlikhet i kunskap mellan patient och vårdgivare och mellan patienter. En kon- sekvens av detta är att efterfrågan på vård inte alltid överensstäm- mer med vårdbehov, eftersom de med större kunskaper och socialt kapital efterfrågar mer vård än de behöver. Med andra ord så kon- sumerar relativt friska patienter allt mer vård på bekostnad av de som har ett större vårdbehov. Men digitalisering, eller integreringen av datainsamling och maskininlärning i existerande tjänster, kan vara en del av lösningen för att åtgärda dessa problem. Dessa verktyg som kan användas för att för att öka precisionen och kostnadseffek- tiviteten i samhällsplanering och fördelning av välfärdsresurser, möjliggör en form av samhällsstudier som kan beskrivas som ”sam- hällsteknologi”. Ledande företag som Google och Facebook kan i realtid spåra var vi är, vad vi gör och vilka vi känner. De kan göra detta tack vare massiv datainsamling från miljarder interaktioner i realtid, och med hjälp av sofistikerade metoder för datautvinning. När vi diskuterar dessa digitala jättars innovationer tenderar vi att fokusera på deras digitala teknologi. Men det som gör denna tekno- logi spännande är att den möjliggör nya sätt att studera hur refor-
191
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
SOU 2016:85 |
mer påverkar samhället i realtid. Liknande informationsinfrastruktur skulle i välfärdens tjänst kunna i grunden förändra effektiviteten i välfärdens kvalité. I synnerhet tillåter den här typen av teknologi att nå de “osynliga” patienterna, personer som behöver vård men som vården i dag inte når. Om tekniken kombineras med väl uttänkta rättsliga skydd för medborgarna att kontrollera hur deras data an- vänds, kan en hög effektivitet kombineras med tillbörlig respekt för medborgarnas personliga integritet.
Den digitala välfärden
Idén om ett samhällskontrakt, alltså att det råder en relation som bygger på ett ömsesidigt utbyte mellan medborgare och stat som legitimerar politisk maktutövning, är central i modern politisk teori. I moderna demokratier och välfärdsstater omfattar det offentligas åtagande gentemot medborgarna effektiva och välfungerande väl- färdstjänster. I Sverige förväntar vi oss även att de offentliga tjänst- erna ska motverka de negativa effekterna av socioekonomisk ojäm- likhet och möjliggöra klassresor. Men alltmer tyder på att välfärden har stor förbättringspotential i sin kapacitet att nå de allra fattigaste och mest socialt marginaliserade. Till exempel når vården bara 28 % av de som har depression i
En vanlig tillämpning av maskininlärning är att träna ett system med stora mängder data om till exempel personer som diagnostice- rats med depression och variabler som samvarierar med detta tillstånd. Dessa variabler kan vara förekomsten av depression i personens
192
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
anhöriga, antalet och fördelningen av sjukdagar, andra diagnoser, vissa nyckelord i statusuppdateringar på sociala medier och vissa inköp- och rörelsemönster. Systemet kan sedan presenteras med ett antal nya individer och ange vilka av dem som är i riskzonen för depression. Genom att öka precisionen för hur offentliga resurser allokeras så kan maskininlärning spara det offentliga stora summor som i dag läggs på screening (t.ex. av bröstcancer) av breda befolk- ningssegment. Men den här teknologin kan också möjliggöra att man når individer som annars inte hade tagit kontakt med vården. I detta kapitel kommer jag att argumentera att potentialen hos digi- talisering kräver att det offentliga tar ett större ansvar för att distri- buera välfärdsresurser så att medborgare konsumerar den välfärd som de har rätt till, snarare än att efterfrågan styrs av resursstarka med- borgare med lindriga besvär. Den här aktiva rollen, att samla in data om medborgare, göra prediktiva modeller, och aktivt söka upp väl- färdens ”osynliga patienter”, är kontroversiell. En huvudinvändning mot den här typen av datainsamling rör frågan om personlig inte- gritet (eng. privacy). Denna invändning kommer att diskuteras i den sista delen av denna text.
Individualismen och människan
Den människosyn som växte fram under upplysningen och den som kom att prägla de stora progressiva ideologierna under
(både vänster och höger) i sin bok “The Blank Slate” (Pinker 2003).
I modern tid har dessa idéer fått sällskap av nationalekonomins
“economic man”, en konstruerad individ som tillskrivs perfekt ratio- nalitet. Även om flertalet akademiker inom denna tradition förstår att “economic man” är en modell som har begränsade tillämpnings- områden, har kritiken mot denna modell från
193
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
SOU 2016:85 |
Uppfattningen att homo sapiens saknar homo economicus ratio- nalitet började få spridning så sent som på
Inom forskningsområdet beteendeekonomi har individers besluts- fattande studerats, och ett stort antal avvikelser från “economic man” har identifierats sedan
Daniel Kahnemans forskning, sammanfattad i boken “Tänka, snabbt och långsamt”, har de brister som allvarligt begränsar människors förmåga att fatta vissa typer av beslut kartlagts. Det stämmer helt enkelt inte att en vanlig person kan göra ett rationellt val mellan alla de skolor, vårdcentraler eller pensionsförvaltare som erbjuds (Kahneman 2013). Forskaren Cass Sunstein har också bidragit till en fördjupad förståelse för hur mänskligt beslutsfattande i verklig- heten kan användas som underlag för politiska reformer (Sunstein 2008). Avgörande för att reformer ska få den effekt som är avsedd är att de måste utgå från en mer realistisk bild av mänskligt besluts- fattande, en som tar hänsyn till att beslutsfattande är extremt svårt och resurskrävande i termer av tid, mental ansträngning och för- kunskaper. Sunstein beskriver den diskrepans mellan politikers och psykologers “normalindivid” som den mellan de fiktiva karaktär- erna Mr. Spock och Homer Simpson (Thaler and Sunstein 2009). Ett exempel på detta är att avståndet mellan en persons bostad och en vårdcentral påverkar hur sannolikt det är att personen besöker den, trots att det rimligen borde spela en högst marginell roll för individen ur ett cost/benefit perspektiv (Janlöv, et al. 2013). Likaså upplever personer med låg socioekonomisk status det som mer svårt att uppsöka vården, även när de har ett stort vårdbehov. Att
194
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
inte ha svenska som modersmål är också av förståeliga skäl ett hin- der för patienter att uppsöka vård när de behöver den (Landahl and Segerpalm 2014, s.
Digitala verktyg, till exempel
Men inte ens den bildade, urbana medelklassen kan alltid han- tera den autonomi som vissa av de mer utopiska förespråkarna av digitaliseringssamhället kräver. Trots att mängden, tillgängligheten och kvalitén på information ökat lavinartat de senaste åren, har mäng- den desinformation också ökat. Ett stort antal samtida hälsorela- terade trender är obefintligt vetenskaplig förankrade och lett till att patienter kräver behandlingar som inte bara är resurskrävande utan i vissa fall också hälsovådliga Ett exempel på detta är “tarmrening”
(lavemang), en vida spridd hälsotrend bland USA:s urbana medel- klass, som av dess förespråkare beskrivs som ett sätt att främja hälsa hos i övrigt friska personer. Ett lokalt exempel är det påverkans- arbete som Prostatacancerförbundet driver för att införa ett system där samtliga män kallas till
195
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
SOU 2016:85 |
cancerförbundet – Påverkansarbete” 2016). Detta trots att all forsk- ning visar att mer screening för den här typen av sjuklighet inte minskar mortaliteten (Barratt 2015, Juth and Munthe 2012). Ett annat exempel är det stora antal webapplikationer som samlar in data om mat- och sovvanor samt andra variabler och påstår sig kunna skapa prediktiva modeller med diverse “hälsofrämjande” rekommen- dationer. Dessa program, som är en del av hälsotrenden “quantified self”, är föga mer vetenskapliga än veckomagasinens självtest, och kan utgöra hälsoproblem om dess användare inte förstår detta. Den digitala tekniken kan förstärka den här typen av trender om den inte regleras på ett förnuftigt sätt. Trots dess enorma potential riske- rar den att skapa mer ohälsa och omfördela resurser från fattiga till rika medborgare som använder dyrbara hälsoresurser för att (i värsta fall) skada sig själva.
Hur digitalisering kan användas för att öka jämlikhet och effektivitet
Under
196
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
Google och Facebook kan i realtid spåra var vi är, vad vi gör och vilka vi känner. De kan göra detta tack vare massiv datainsamling från sina många kunders interaktioner med sina system i realtid, och med hjälp av sofistikerade metoder för datautvinning. Ett svenskt nystartat
Även om Sverige historiskt varit en av de demokratier som har haft mest information om sina medborgare, så har teknikföretagen på kort tid sprungit ikapp och förbi det offentliga. Det offentliga, alltså myndigheter och välfärdsutövarna, är i jämförelse med dessa företag närmast blind och döv i förhållande till sin information om medborgarna, vilket är paradoxalt eftersom brist på information all- tid varit en central utmaning för välfärden. I kontrast till en ren marknadsekonomi, där varje transaktion innehåller information om vad konsumenter vill ha och hur mycket de är villiga att betala för en viss vara eller tjänst, så har de tjänstemän som fattar centrala be- slut om välfärden mycket svårare att inhämta kunskap om värdet och effekten av de tjänster som erbjuds. Detta var kärnan i Friedrich von Hayeks kritik av planekonomin (Hayek 2007). Välfärdens centra- la princip är att var och en ska få efter behov, inte efter betalnings- förmåga. Men hur vet man vem som behöver vad, och hur mycket, när transaktionsmekanismen saknas? Och hur garanterar man att en verksamhet levererar det som ska levereras när det inte finns ett tydligt incitament att producera välfärd effektivt? Tidigare välfärds- modeller har i hög utsträckning litat på att professionerna kunnat besluta om behov och fördelning samt planering och produktion av välfärdstjänster (något som i dag okritiskt hyllas av nostalgiska före- trädare för professionerna inom välfärdssektorn). Bristen på infor- mation om vem som behöver vad har i allt högre utsträckning kom- mit att adresseras genom införandet av marknadsmekanismer och en utökad byråkratisering (s.k. “målstyrning”) av verksamheten. Oav- sett vilka fördelar och nackdelar som respektive modell har så är informationsbristen kärnan i problemet. Politiker och tjänstemän har inte tillgång till information om hur medborgare och välfärds-
197
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
SOU 2016:85 |
utövare interagerar och producerar olika utfall, utan måste förlita sig på källor från medborgare och välfärdsutövare, som ju har in- citament att förmedla en viss bild av hur verksamheten fungerar i verkligheten. Ökad byråkratisering, med verktyg som diarieföring, möten, inspektioner etc. kan öka transparensen i systemet, men är kostsamt och kan påverka kvalitén i välfärden negativt.
Det är mot denna bakgrund som ökad digitalisering skapar nya möjligheter för reformer inom välfärden. Även om Sverige har en av världens mest omfattande befolkningsregister och har en tradi- tion av att använda sig av t.ex. kvalitetsregister inom sjukvården, så står vi inför en helt annan typ av möjligheter. Digitalisering öppnar nämligen dörren för en helt annan sorts datainsamling och kunskap om medborgare på individnivå än som var möjligt tidigare. Genom
Samhällsvetenskap och samhällsteknologi
Vi har konstaterat att de flesta av oss är väldigt dåliga på att fatta vissa typer av beslut. Detta gäller i synnerhet beslut som vi har liten erfarenhet av att fatta och där konsekvenserna av beslutet är för- dröjda (Kahneman 2013). Men är politiker och byråkrater ett bättre alternativ? Har inte de samma tillkortakommanden? Och visst kän- ner vi oss själva och våra egna intressen bäst? Politiker och byrå- krater är knappast mycket mer rationella än andra. Men det offent- liga kan som organisation kanalisera en princip som kan sägas vara rationell i en vid bemärkelse: den vetenskapliga metoden. Denna metod är inte perfekt, men har visat sig långt mer framgångsrik på att lösa problem än andra metoder. Men inte ens experter eller tekno-
198
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
krater är immuna mot kritik. Inom de vetenskaper som är mogna, och där teorier och modeller kan göra precisa och korrekta predik- tioner, så har vi goda skäl att lyssna på experter. Men samhälls- vetenskaperna är ännu inte där (Hedstrom 2005). Vår förståelse för hur samhället fungerar är ännu alldeles för begränsad för att förlita sig på vad experter anser vore det bästa sättet att uppnå politiska mål.
Men goda samhällsvetenskapliga teorier är vare sig nödvändiga eller tillräckliga för att kunna utforma system och institutioner som funkar. Låt mig exemplifiera med en analogi. Naturvetenskaplig för- ståelse för världen är vare sig en nödvändig eller tillräcklig förut- sättning för teknologiska framsteg. Ångmaskinen, kalendern och potatisen är alla teknologiska landvinningar som togs fram utan kun- skaper om termodynamik, astronomi och biokemi. Teknologi är inte huvudsakligen tillämpad vetenskap, men praktiker och innovationer som utvecklats med hjälp av experiment och mer eller mindre syste- matiska observationer. Alltså kan vi utveckla en samhällsteknologi utan att ha en välutvecklad samhällsvetenskap.
Ett exempel på skillnaden mellan samhällsvetenskap och samhälls- teknologi är typen av frågor man ställer. I stället för att fråga “vad leder till att brottsligheten ökar?” frågar samhällsteknologer “vilka korrelationer finns mellan brottlighet och andra mätbara omstän- digheter?”. Skillnaden är inte trivial. Där sökandet efter en orsak ofta slutar i en återvändsgränd av tilltagande komplexitet, kan sam- hällsteknologens fråga om korrelationen besvaras tämligen precist. Det gör att samhällsteknologen kan formulera hypoteser och skapa experiment där de olika variablerna varieras. I slutändan är sanno- likheten att samhällsteknologen lyckas minska brottsligheten större, även utan en kausal förklaring om vad som orsakade den.
Ett av de mest kraftfulla verktyget i samhällsteknologens arsenal är handlingsvägledande randomiserade experiment, där olika inter- ventioner eller reformer prövas i slumpmässigt utvalda populationer och där en adekvat kontrollgrupp alltid finns (Hansson 2014). Dessa skiljer sig från samhällsvetenskapliga experiment i det att de inte primärt syftar till att testa generella hypoteser, utan att testa lokala och kontextberoende lösningar på praktiska problem. Men inte alla interventioner kan prövas experimentellt, av både praktiska och etiska skäl.
199
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
SOU 2016:85 |
Den typen av datainsamling som här diskuterats är därför ett värdefullt komplement till randomiserade kontrollstudier i samhälls- teknologisk utveckling. När vi samlar in data om en process utan att samla in alla datapunkter måste vi göra ett urval. Men för att göra ett urval som kan generaliseras bortom urvalet, måste vi ha en teori om vilka variabler som är relevanta för utfallet
När potentialen i maskininlärning och Big data diskuteras ten- derar analytiker att fokusera på hur tekniken i sig kan användas för att göra världen bättre. Men detta skymmer potentialen i tekniken att vara ett verktyg för att möjliggöra samhällsteknologisk utveck- ling. Till skillnad från digital teknologi, är samhällsteknologi i ett så pass tidigt stadium att vi kan förvänta oss mycket större framsteg inom detta område.
Hotar detta den personliga integriteten?
Dessvärre är den typ av reformer som digitalisering möjliggör poten- tiellt impopulära hos den del av medelklassen som tenderar att av- göra val, inte minst i storstäderna. Denna medelklass har vunnit stort på välfärdsmarknadens utbredning. De har fått möjlighet att flytta sina barn från skolor med en stor andel synliga minoriteter och fattiga, och de har fått större valfrihet i att välja vårdgivare och har därmed en bättre förhandlingsposition gentemot läkare. En välfärdspolitik med större fokus på social jämlikhet och samman- hållning kommer att behöva omfördela resurser från den urbana medelklassen till fattiga personer i samhällets periferi. Här kan vi för- vänta oss att integritetsargumentet kan komma att spela en viktig roll i det ideologiska motståndet. Den individualistiska digitalise- ringsmodellen som hittills använts har förutsatt individens aktiva deltagande. Det är just det som gjort vissa individer till förlorare i
200
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
detta system. En digital välfärdsmodell som använder information om välfärdskonsumenter för att fördela resurser mer jämlikt kom- mer att behöva förlita sig på automatisk datainsamling i högre ut- sträckning, alltså “övervakning”. Enligt vissa kommer detta att ses som ett hot mot den personliga integriteten.
Men vad menar vi egentligen med “personlig integritet”? En de- finition som är inflytelserik i den moralfilosofiska diskussionen om personlig integritet kopplar begreppet till idéer och principer som handlar om individens autonomi och självbestämmande. Att vara en person är att ha en identitet och ett eget liv. Att respektera person- er innebär också att respektera att det finns en gräns mellan “mig” och “dig” (Nozick 2013). Sådan respekt kan ta sig uttryck i att vi inte får behandla varandra som endast medel, alltså som om vi vore verktyg. En aspekt av att respektera varandra som mål och inte endast som medel handlar om att erkänna värdet av personlig inte- gritet. I det ingår att ge kontroll över tillgången till ens kropp, egendom och information till individen själv. Att bli berörd är inte nödvändigtvis en integritetskränkning, om det sker med personens samtycke. Men att utan samtycke invadera någons personliga sfär eller hem är en integritetskränkning. Likaså är det inte integritets- kränkande att läsa någon annans dagbok om den personen sam- tycker. Personlig integritet handlar alltså inte om att “bli lämnad ifred”, utan om att ha kontroll om när man ska bli lämnad ifred. Där tidigare juridiska resonemang om personlig integritet fokuserat på vilken typ av information, platser eller kroppar som bör anses privata (Parent 1983) är huvudfåran inom samtida politisk filosofi att personlig integritet är mycket mer kontextuellt och subjektivt (Moore 2003). Vad som utgör en kränkning av den personliga inte- griteten är således beroende på de kulturella normerna om den rik- tiga nivån av kontroll som personer bör ges över information om sig själva (DeCew 2015).
Detta resonemang kan användas för att belysa de etiska aspek- terna av offentlig och privat datainsamling. Det centrala är att ge medborgare möjlighet att påverka vilken data som lagras och an- vänds. Huruvida det valet sker i form av ett
201
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
SOU 2016:85 |
garna möjlighet att välja vilken data som ska delas och vilken som ska förbli privat. En annan relevant aspekt som Moores idéer be- lyser är att riktigheten i en viss typ av datainsamling beror delvis på vilka normer kring data som råder i det aktuella fallet. Alltså kan en typ av datainsamling i ett land som har en mycket restriktiv syn på vad staten får veta om dess medborgare vara problematisk även om samma typ av datainsamling kan vara acceptabel i ett land där befolk- ningen har en huvudsakligen positiv inställning till insamlingen i fråga. Utöver skillnaden i normer mellan länder finns också skillna- der i normer mellan generationer, där många unga bevisligen delar med sig av stora mängder information på sociala medier om sina privata förehavanden. Normförändringar kan ske snabbt, och en lagstiftning som är förankrad i kontrolldefinitionen av personlig integritet måste även förhålla sig till de medborgare som har en mer tillåtande inställning till datainsamling, och inte enbart anpassa sin politik till de medborgare vars syn är den mest restriktiva. Det finns en risk att man uppfattar att det är etiskt oproblematiskt att inte samla in data, även när det finns en ansenlig andel av medborgarna som vill att deras data ska samlas in för att kunna förbättra deras offentliga service. Men enligt principen om personlig integritet som en aspekt av individens autonomi och rätt till självbestämmande är vägran att samla in data från de som önskar det lika klandervärd som att samla in data från de som inte samtycker till det.
Att se frågan om personlig integritet som en aspekt av personers rätt till självbestämmande tydliggör också när det kan vara rimligt att göra avvägningar mellan alternativ som innebär att personers auto- nomi blir nedsatt. Vi anser till exempel att det är rimligt att fysiskt frihetsberöva en person som annars hade åsamkat sig själv stor skada. Till exempel är det rimlig att knuffa en person som ovetandes joggar på en ofärdig bro och som annars hade fallit ned. Individer begrän- sar ofta sin egen autonomi för att samtidigt kunna öka den, som i det klassiska verket Odyssén illustrerades med Odysseus val att låta sig bindas vid masten för att kunna motstå sirenernas lockande men dödliga sång. I vissa fall kan det alltså vara berättigat att, med en persons samtycke, inskränka den individens autonomi vid något tillfälle i framtiden om den handlingen rimligen ökar individens totala självbestämmande.
Sett ur det här perspektivet tycks många av sjukvårdens praktiker, där patienters önskemål om att slå ihop journaler inte hörsammas
202
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
med hänvisning till den personliga integriteten, närmast perversa. Även om den typ av datainsamling som här beskrivs är radikal, och för tankarna till dystopiska romaner, så tycks argumenten inte vara grundade i en klar uppfattning om vad “personlig integritet” innebär.
Slutsats
Det här kapitlet har diskuterat några aspekter av digitaliseringens möjligheter och risker i ljuset av rådande politiska och sociala trender. För att säkerställa att digitaliseringen främjar effektiva och evidens- baserade välfärdstjänster är det viktigt att politiken tar en aktiv roll i att integrera de digitala verktygen som nu finns till förfogande, och att beslut i dessa frågor inte överlämnas till särintressen. Ett sam- hällsteknologiskt utvecklingsarbete skulle kunna göra stor skillnad om den utgick från behoven hos de grupper där välfärdstjänster kan göra störst nytta. Dessa är ofta samhällets svagaste och fattigaste, som sällan har möjligheten att göra sin röst hörd.
203
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
SOU 2016:85 |
Referenser
Barratt, Alexandra. 2015. “Overdiagnosis in Mammography Screening: A 45 Year Journey from Shadowy Idea to Acknowledged Reality.” BMJ 350 (March): h867. doi:10.1136/bmj.h867.
Beckman, Anders, and Anders Anell. 2013. “Changes in Health Care
Utilisation Following a Reform Involving Choice and Privatisa- tion in Swedish Primary Care: A
Visits.” BMC Health Services Research 13: 452.
Chisholm, Dan, Kim Sweeny, Peter Sheehan, Bruce Rasmussen,
Filip Smit, Pim Cuijpers, and Shekhar Saxena. 2016.
Investment Analysis.” The Lancet Psychiatry 3 (5):
DeCew, Judith. 2015. “Privacy.” In The Stanford Encyclopedia of Philosophy, edited by Edward N. Zalta, Spring 2015. http://plato.stanford.edu/archives/spr2015/entries/privacy/.
Hansson, Sven Ove. 2014. “Why and for What Are Clinical Trials the Gold Standard?” Scandinavian Journal of Public Health 42 (13 suppl):
Hayek, F. A. 2007. The Road to Serfdom: Text and
Hedstrom, Peter. 2005. Dissecting the Social: On the Principles of Analytical Sociology. 1st edition. Cambridge, UK. ; New York: Cambridge University Press.
Janlöv, Nils, Agneta Andersson, Anders Beckman, Sofia Sveréus,
Juth, Niklas, and Christian Munthe. 2012. The Ethics of Screening in Health Care and Medicine. Vol. 51. International Library of Ethics, Law, and the New Medicine. Dordrecht: Springer Netherlands.
204
SOU 2016:85 |
Digitaliseringen och välfärden: nya möjligheter och utmaningar |
Kahneman, Daniel. 2013. Thinking, Fast and Slow. Reprint edition. New York: Farrar, Straus and Giroux.
Landahl, Jan, and Henrik Segerpalm. 2014. “Primärvårdens styrning
– efter behov eller efterfrågan?” Text. Riksrevisionen. http://www.riksrevisionen.se/sv/rapporter/Rapporter/EFF/201
Reprint edition. Boston: Eamon Dolan/Mariner Books.
Moore, Adam D. 2003. “Privacy: Its Meaning and Value.” SSRN
Scholarly Paper ID 1980880. Rochester, NY: Social Science Research Network. http://papers.ssrn.com/abstract=1980880.
Nozick, Robert. 2013. Anarchy, State, and Utopia. Reprint edition. New York: Basic Books.
Parent, W. A. 1983. “Privacy, Morality, and the Law.” Philosophy and Public Affairs 12 (4):
Pinker, Steven. 2003. The Blank Slate: The Modern Denial of Human Nature. Reprint edition. New York: Penguin Books.
“Prostatacancerförbundet – Påverkansarbete.” 2016. Accessed July 13. http://www.prostatacancerforbundet.se/subPage1.asp?nodeid= 99367.
Sen, Amartya K. 1977. “Rational Fools: A Critique of the Behavioral Foundations of Economic Theory.” Philosophy & Public Affairs
6 (4):
Sunstein, Cass R. 2008. Infotopia: How Many Minds Produce Knowledge. 1 edition. New York; Oxford: Oxford University Press.
Thaler, Richard H., and Cass R. Sunstein. 2009. Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness. Revised & Expanded edition. New York: Penguin Books.
205
Den enskildes frihet, styrning
av byråkratin och det allmännas roll i en digitaliserad tid
Jakob Heidbrink
Inledning
Ramen
I sin rapport i SOU 2015:91 pekar Digitaliseringskommissionen på förändrade förväntningar hos medborgaren i digitaliseringens spår vad avser den service som det allmänna ska prestera. Kommissionen identifierar framför allt krav på ökad individualisering av välfärds- tjänster som problem och påpekar, att dessa krav kan få implika- tioner för det så kallade samhällskontraktet.
Begreppet samhällskontraktet förefaller därvid förstås som den utsträckning i vilken medborgarna litar på och är beredda att åtlyda och stödja det allmännas institutioner i utbyte mot att det allmänna garanterar inre och yttre fred och tillhandahåller välfärdstjänster. Kommissionens fråga ser mot denna bakgrund ut att vara vilka indi- viduella variationer i servicenivån som medborgarna kräver, alternativt är beredda att acceptera eller leva förutan, vad som upplevs som rättvist och hur ett brett stöd för den starka staten ska kunna säker- ställas när omfånget och djupet i statens åtaganden varierar mellan medborgarna eftersom statens tjänster är individualiserade.
Frågan leder ur mitt perspektiv till framför allt två vidareledande frågor, nämligen dels den i vilken grad en byråkrati som är organi- serad på nuvarande sätt (i huvudsak enligt den Weberianska modellen) över huvud taget kan eller bör leverera individualiserade tjänster (alldeles oavsett huruvida förvaltningen digitaliseras eller inte), dels
– förutsatt att en Weberiansk byråkrati kan leverera individuali-
207
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
serade tjänster – frågan vad individualiserade tjänster, eller snarare den informationsinhämtning som krävs för att tjänster ska kunna individualiseras, betyder för det som traditionellt uppfattats som medborgarens privatsfär. Vilket skydd kan medborgaren åtnjuta för den egna sfären när samtidigt det allmänna i förhållande till samma medborgare strävar efter att individualisera sina tjänster och därför måste inhämta mycket stora mängder information om varje enskild medborgare? Det är dessa frågor som ska diskuteras i det följande.
Såvitt jag kan se, är det omöjligt att ge den välfärdsstatliga byråkra- tin långtgående befogenheter att individanpassa tjänsteleveransen utan att förändra det byråkratiska systemet från att vara regel- och processtyrt till att genom andra styrningsmodeller lägga mera makt i den enskilda tjänstemannens händer. Regelstyrd byråkrati och indi- vidanpassning är enligt min mening ömsesidigt uteslutande storheter (jfr också Rothstein 2014 om den legalbyråkratiska – Weberianska
– byråkratistyrningsmodellens inflexibilitet).
Även om trots min skepsis det skulle vara möjligt att i någon form bibehålla regel- och processtyrning av byråkratin, samtidigt som det allmännas tjänster i hög grad anpassas till individen, kräver sådan individanpassning mycket god kunskap om individens förhållan- den, med andra ord information eller data. Min tes är mot bakgrund av detta att också blotta försök att så långt som möjligt individ- anpassa välfärdstjänsterna kräver en så långtgående informations- insamling om medborgarens samtliga förehavanden, att det allmänna får problem att hantera sin ställning som garant för enskild frihet. I stället blir det allmänna också långt utöver områdena terrorbekämp- ning och yttre säkerhet en del av det generella övervakningsproble- met i digitaliseringens spår.
Vi behöver alltså en bred diskussion avseende vad enskild frihet egentligen kan tänkas betyda i digitaliseringens tidevarv, och hur detta förhåller sig till det allmännas myndigheter och förvaltningar samt till förväntningarna på den service som det allmänna levererar. Medan jag inte kan presentera något färdigt svar på frågan hur en sådan diskussion ska initieras, kommer jag att avslutningsvis i denna text att lämna några förslag som kanske kan utvecklas.
208
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
Terminologiska anmärkningar – några utgångspunkter
Inledning
Innan jag kan presentera en mera strukturerad teoretisk utgångs- punkt, behöver jag introducera några begreppsdefinitioner och posi- tionera mig både ideologiskt och kulturellt. Anledningen till att begreppsdefinitionerna föregår formuleringen av den teoretiska ut- gångspunkten är att jag vill kunna använda begreppen på ett visst sätt när jag formulerar den teoretiska utgångspunkten; anledningen till att jag låter min ideologiska och kulturella positionering föregå formuleringen av min utgångspunkt är, att jag inte anser att dessa positioneringar i sig utgör del av teorin, även om de är nära för- knippade med mitt ställningstagande.
Staten, samhället, det offentliga och det allmänna
Det finns många olika ord och begrepp som betecknar den gemen- samma politiska sfären och dess förvaltningsapparat. ”Staten”, ”sam- hället” och ”det offentliga” förefaller mig vara de oftast använda.
Jag vill dock här bredda och precisera terminologin, eftersom jag anser att de nämnda begreppen har olika syftningar. Jag kommer att an- vända begreppen på följande sätt.
”Staten” är med min terminologi just staten, alltså den centrala politiska organisationen som främst utgör det folkrättsliga subjekt- et Sverige (riksdag, regering, myndigheter under regering och riks- dag). Begreppet utesluter med andra ord kommuner och landsting, som är andra uppenbarelser av den svenska allmänna politiska orga- nisationen. Såsom jag nedan kommer att klargöra, använder jag i stället begreppet ”det allmänna” när jag syftar till hela den sfär som utgör det politiska Sverige och dess förvaltningsapparat. Anled- ningen till åtskillnaden mellan staten å den ena och kommuner och landsting å den andra sidan är att dessa två aspekter av det officiella Sverige inte alltför sällan står i ett konfliktladdat förhållande till varandra. Begreppsåtskillnaden är förankrad i regeringsformen (jfr 1 kap. 7 § regeringsformen, där det sägs att riket är indelat i kom- muner).
209
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
”Det offentliga” kommer jag att bruka för alla förhållanden som ligger utanför den enskilda sfären. Här finns förvisso den formella politiken och den statliga och kommunala förvaltningen, men även exempelvis sociala medier, demonstrationer eller vistelser på krogar och caféer har sin plats i det offentliga. Det offentliga har med andra ord för mig och därför i denna text en betydelse som bär mycket längre än till den politiska organisationen.
”Samhället” är för mig, i avgränsning mot ovan nämnda begrepp, ett socialt, inte något politiskt eller juridiskt, begrepp. Samhället är medborgarnas förhållanden till varandra, inte bara i den politiska, utan även i den mera privata sfären. Föreningar, grannförhållanden, familjer är alla del av samhället. Begreppet ”samhället” omfattar på så sätt förvisso också myndigheter och den formella politiska sfären, men inte enbart. Begreppet framhäver envars individuella bidrag till det större samspelet som utgör det svenska samhället. Emellanåt förefaller med samma syftning begreppet civilsamhället användas, men jag undviker detta begrepp, eftersom det är problematiskt och till sitt innehåll inte skarpt avgränsat (jfr diskussionen hos Trägårdh 1999).
När jag syftar till den formella politiska och till myndighets- sfären på alla nivåer i den organisation som utgör det officiella Sverige, använder jag däremot det något gammalmodiga juridiska begreppet
”det allmänna” (jfr till exempel 1 kap. 2 § 2 st. 2 men. regerings- formen). ”Det allmänna” syftar sålunda på den av formella politiska beslut präglade gemensamma sfären, det vill säga framför allt myn- digheterna på både riks- och kommunal nivå, men även på det politiska beslutsfattandet i statliga och kommunala församlingar.
Med min terminologi omfattar alltså det allmänna dels staten och dess myndigheter, men dels även kommunerna och landstingen och deras myndigheter. Det allmänna är begreppsligt en del av sam- hället och verkar i det offentliga.
Myndigheter och den privata frihetssfären
I texten använder jag flitigt begreppet ”myndigheter”, och med samma syftning ordet ”byråkratin”. Begreppet syftar på både stat- liga och kommunala myndigheter, alltså på Försäkringskassan lika väl som på socialtjänsten i någon kommun. Mycket av den faktiska
210
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
leveransen av välfärden tillhandahålls dock numera av privata aktörer, så att myndighetsbegreppet inte räcker för att avgränsa den sfär jag avser.
Jag väljer därför här att avgränsa den sfär som jag avser med be- greppet ”myndighet” med (det i och för sig oskarpa) begreppet ”myn- dighetsutövning”. Med ”myndighetsutövning” avses ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldig- het, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande” (3 § i 1971 års förvaltningslag). Ytterst är alltså i den här texten den orga- nisation en myndighet som gentemot någon enskild kan anses utöva den beskrivna formen av befogenhet, vilken befogenhet ytterst utgör uttryck för det allmännas maktbefogenhet gentemot en enskild med- borgare. Därvid är det för mina syften här likgiltigt huruvida en privat eller en offentligrättsligt organiserad aktör utövar denna be- fogenhet, och båda betecknas alltså här i texten av lingvistiska skäl som ”myndighet”. ”Myndighet” är den organisation som fattar beslut av karaktären ”myndighetsutövning”. Vidare använder jag ordet ”beslut” i bemärkelsen ”beslut som innebär myndighetsutövning”.
Utöver detta kommer jag, så att säga på den andra sidan av den skala där myndighetsutövning utgör den ena ändan, att tala om den privata
211
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
Myndighet, digitalisering och individualisering
Digitalisering inom myndigheter förekommer på många olika sätt: automatiserade system kan ta fram underlag för beslut (vilket i sin enklaste form består i en sökning i en databas efter tidigare beslut och praxis samt lagstiftning), ett program kan ta fram ett utkast till beslut som en mänsklig handläggare sedan formellt fattar, och rutin- beslut där enkla förutsättningar leder till ett formaliserat beslut kan helt fattas av datorer (som när trängselskatt debiteras; se vidare Bylund 2016). För mina syften här är dock själva formen beslutet, huruvida det fattas automatiserat eller av en mänsklig handläggare, inte det avgörande momentet.
Det problem som här ska diskuteras är dels individualisering av beslut, dels den datainsamling som är nödvändig för att individuali- sera besluten. Eftersom individuellt träffsäkra beslut förutsätter kun- skap och därmed en så stor mängd data om den enskilda medborgaren att dessa data inte längre kan hanteras manuellt, och eftersom det alltså behövs digitala stödtjänster eller till och med helt automati- serade beslut för att kunna individualisera förvaltningsbeslut, är individualisering ett fenomen som till sin karaktär närmast förut- sätter digitalisering. Det är insamlingen av stora mängder av data som är det för mig här centrala problemet i digitaliseringens spår.
En individualisering av tjänster innebär att medborgarna behand- las olika och efter sina äkta eller uppfattade individuella förutsätt- ningar: den ena kallas till ett möte med Försäkringskassan när de automatiserade systemen indikerar ett behov, den andra måste själv söka kontakt; den ena får ett bostadsbidrag erbjudet eftersom syste- men indikerar ett behov och underanvändning av välfärdstjänster, den andra måste söka själv när hen anser sig behöva välfärdsstatens hjälp. Riktas välfärdstjänster till vissa personer eller personkategorier, men inte till andra, och erbjuds vissa välfärdstjänster medan andra måste söka dem, är detta måhända en vinst i välfärdsstatligt effekti- vitetshänseende, men innebär de facto en olikbehandling av per- soner och grupper. För ett byråkratiskt system som traditionellt är inriktat på processregler innebär det att antingen ett mångfaldigande
212
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
av processregler blir nödvändigt för att kunna beakta alla individu- ella omständigheter eller av byråkratins sätt att fungera måste stöpas om. En individualisering av förvaltningsbeslut i digitaliseringens spår leder alltså till de inledningsvis identifierade två konflikterna, näm- ligen dels att byråkratins nuvarande sätt att fungera ifrågasätts, dels att stora mängder data (måste) samlas in om enskilda medborgare.
En ideologisk och en kulturell positionering
En ideologisk positionering
De frågor som ska diskuteras i denna text är svåra att diskutera på ett neutralt sätt: den egna politiska övertygelsen kommer alltid att färga av sig på texten, på urvalet av argument och på det författaren väljer att framhäva, alternativ tona ned. En viss ideologisk positio- nering är alltså nödvändig för att läsaren rätt ska kunna värdera för- fattarens ord.
Jag har själv svårt att utan förbehåll identifiera mig med någon färdig gängse ideologi, men mest rättvisande är det kanske att posi- tionera mig i den Hayekianska liberala traditionen (sammanfattan- de formulerad exempelvis hos Hayek 2011). I den klassiska mänsk- liga konflikten mellan det individuella och det kollektiva behovet tenderar jag starkt att ge det individuella behovet företräde, dock utan att förneka eller ringakta det kollektiva planet. Enligt min mening behöver vi den kollektiva organisatoriska nivån, och denna nivå har befogade anspråk på att den enskilde ska anpassa sig till dess krav, men jag anser att denna kollektiva nivås omfattning bör vara, och egentligen måste vara, begränsad.
Att den kollektiva nivåns omfattning bör vara begränsad, är en syn som betingas av att den kollektiva nivån å ena sidan genom sina krav på anpassning och sitt våldsmonopol utövar tvång mot den enskilda medborgaren, men att enligt min mening alla kollektiva poli- tiska organisationers syfte å den andra sidan ytterst bör vara att maximera enskildas frihet. Enskildas frihet påverkas med andra ord negativt av de krav som den kollektiva nivån ställer på anpassning, även om den kollektiva organisationen genom sina tvångsåtgärder samtidigt ofta fungerar som frihetens positiva garant för frihet i förhållande till andra parter i det horisontella ledet medborgarna emellan. Om summan av förlust av frihet genom krav på anpassning
213
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
på den ena och främjande av individuell frihet genom kollektiva tvångsåtgärder på den andra sidan ska vara positiv, måste de kollek- tiva kraven begränsas, och med andra ord den kollektiva organisa- tionen vara begränsad. Mitt ställningstagande i detta avseende utgör dock utöver nämnda argument ett axiomatiskt val och kan egent- ligen som sådant inte nödvändigtvis försvaras ytterligare.
Att den kollektiva nivån också av nödvändighet måste vara be- gränsad, följer av de krav på regelstyrning och de kunskapsproblem som varje kollektiv organisation ställs inför. Det finns, mycket enkelt uttryckt, gränser för vad en kollektiv organisation kan och bör åstad- komma, och dessa gränser är enligt min mening snävare än vad som allmänt brukar antas. Denna poäng kommer att utvecklas närmare nedan.
Det kan avslutningsvis i denna ideologiska positionering an- märkas, att min misstänksamhet mot stora organisationers makt och förmåga gäller alla former av maktkoncentrationer: privat övermakt är lika problematisk som statlig makt. Det ligger alltså inget vur- mande för privat och/eller ekonomisk makt i min skepticism, utan jag är i liknande utsträckning skeptisk mot privat marknadsmakt. Det allmänna är dock speciellt i makthänseende, då det i vårt och andra västerländska samhällen är den enda aktör som legitimt får utöva våld (om vilket mera nedan). Jag begränsar mig därför här till att diskutera medborgarens frihetssfär i förhållande just till det allmänna.
En kulturell positionering
Jag är född och uppvuxen i Tyskland, har tyska föräldrar och bär på mödernet med mig ett tungt arv av nazism i familjen. Detta på- verkar mina ställningstaganden med avseende på förhållandet mellan statlig makt och den enskilda medborgaren: drastiskt uttryckt är jag glad att det allmänna under nazismen, och även under öststats- kommunismen och under de sydamerikanska diktaturernas tid, inte hade tillgång till de möjligheter digitaliseringen ger. I min av min kulturella bakgrund betingade världsbild är därför det allmänna inte någon med nödvändighet god aktör, utan kan snabbt och utan större förvarning vändas till att bli en aktör som vill medborgaren eller åtminstone vissa medborgare illa. Ingen hade 1932 kunnat förutspå
214
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
hur det allmänna i Tyskland skulle behandla
Mitt förvaltningsrättsliga och förvaltningsorganisatoriska tänkan- de påverkas alltså av den tyska erfarenheten att det allmänna kan komma att använda alla till buds stående medel för att göra med- borgare illa. För att hindra sådant missbruk, räcker det inte med att stifta regler som ska stoppa missbruk. Det enda sättet att förhindra att vissa medel används är att inte tillhandahålla medlen: diktaturers särskilda kännetecken är att de ignorerar eller upphäver lagstadgade förbud mot missbruk.
En kvarts sekel i Sverige har inte kunnat övertyga mig om att den tyska historiska erfarenheten skulle vara speciell för Tyskland, utan liknande erfarenheter har, som ovan antytts, gjorts i andra länder som under sin historia någon gång störtat ned i en diktatur. Det finns inget skäl att tro att Sverige skulle vara immunt mot den risken. Slutsatsen av de historiska erfarenheterna är för mig att förvaltning- en bör ges de maktmedel som behövs för att den ska kunna fungera hyggligt effektivt, men inte mer: allt som kan göras i effektivitets- hänseende bör inte göras, just för att det ska finnas grus i förvalt- ningsmaskineriet om och när staten inte längre vill alla medborgares väl.
Den teoretiska utgångspunkten
Mot bakgrund av de ovan företagna begreppsdefinitionerna och positioneringarna kan nu en teoretisk utgångspunkt formuleras.
För det första är frågan i denna text själva individualiseringens konsekvenser för byråkratin. Det hävdvunna sättet att styra byrå- kratin är att använda sig av processregler, alltså förfaranderegler som ska leda till vissa former av beslut, givet vissa förutsättningar (med andra ord ligger fokus på input, snarare än output; modellen kallas också den Weberianska modellen). En individualisering av beslut skulle nödvändiggöra en växling från process- till resultatstyrning i någon form (ett byte av fokus från input till output), där sättet för att uppnå resultatet ligger i byråkratins och alltså ytterst i den en- skilda tjänstemannens händer. Jag är skeptisk till huruvida en sådan resultatstyrning av myndigheter i dag anses eller kan anses vara acceptabel ur medborgarens och det befintliga samhällskontraktets
215
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
synvinkel. Trots att denna fråga inte i sig har med digitaliseringen av förvaltningen att göra, aktualiseras den av den av kommissionen ställda frågan om individualisering av välfärdstjänster.
Även om en individualisering av välfärdstjänster i sig skulle vara acceptabel, är vidare digitalisering en förutsättning för att myndig- heter över huvud taget ska kunna fatta i stor utsträckning individua- liserade beslut: en långtgående individualisering av beslut måste vila på stor kunskap om beslutsadressaten, och sådan kunskap kan sam- las in och framför allt hanteras endast med digitala medel. I den mån inget specificerat samtycke till informationsinsamlingen och
Problembeskrivningen
Öka(n)de förväntningar på individuell service
Individanpassning av tjänster och service är framför allt en fråga om information. För att kunna anpassa tjänster och service till indivi- den, måste man så långt möjligt veta vad det är som individen önskar eller behöver.
Före den digitala revolutionen var det en mycket svår uppgift att få fram och reagera på relevant information avseende en individuell avnämare: man kunde i stort sett bara gå på avnämarens tydligt ut- trycka önskemål. Eftersom dessa önskemål yttrades i nära anslut- ning till avtals- eller beställningsögonblicket, eller till och med till leveransen, krävdes ett stort mått av flexibilitet hos den organisation vars produkter eller tjänster efterfrågades. Det var långt ifrån alla organisationer som mäktade med detta. I stället skapade man sig uppfattningar om grupper på aggregerad nivå (fokusgrupper): man tog alltså fram en beskrivning av ett slags normal förväntan hos gruppens medlemmar och levererade enligt denna beskrivning. De
216
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
producerade tjänsterna motsvarade då sällan helt alla förväntningar på individuell nivå, men kom tillräckligt nära varje individs förväntan för att vara acceptabla. Denna beskrivning av
I den digitala miljön lämnar dock allt som individen gör inom denna miljö spår efter sig, vilket skapar en stor mängd av informa- tion om individen och dess behov och önskemål som kan användas för att förutspå och känna igen individens beteende och behov (Bylund 2016). Varje avrop av en tjänst genom internet, varje be- talning av en vara eller en tjänst (och det köptas identitet) sparas digitalt. Både den som använder internet som led i sin konsumtion, förmedlaren av informationen mellan den beställande och leveran- tören och leverantören själv har alltså information om vad som konsumerats, av vem, när och till vilket pris. Denna information kan sammanställas med annan information av liknande slag, och på så sätt mönster av data skapas runt individen. Av dessa mönster kan långtgående slutsatser dras om individens behov, önskemål och beteende i allmänhet. En leverantör som har tillgång till den digitala informationen avseende någon viss person vet alltså ofta i förväg i ganska stor detalj vad denna person förväntar sig, och behöver inte längre invänta avnämarens uttalanden. Producentens verksamhet kan dessutom genom den digitala informationen göras flexibel och inriktas på att ha det som krävs för att kunna förutse, möjliggöra och tillgodose val i det individuella fallet. I det mest långtgående fallet vet leverantören redan i förväg vad avnämaren önskar och kan ta fram en produkt som passar avnämaren redan innan denna yttrat några önskemål. Hela produktionsapparaten blir alltså långt mera flexibel än före den digitala revolutionen.
Denna flexibilitet blir också en förväntan. Leverantörer i den digitala tidsåldern förväntas vara flexibla och kunna reagera på indi- viduella önskemål om individuella lösningar. De förväntas också veta så mycket om den individuella avnämaren att de valmöjligheter denna erbjuds redan från början är inriktade på det avnämaren önskar sig. Drastiskt uttryckt förväntar sig avnämaren att hen inte ska behöva ta sig igenom en massa bråte innan hen kommer fram till det som efterfrågas, utan det anses vara leverantörens sak att sålla bort ointressanta val redan innan avnämaren får se dem. Ett exempel på detta är sökmotorns Googles algoritmer, som mot bakgrund av
217
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
bland annat användarens sökhistorik nedprioriterar eller sållar bort länkar som kan förväntas vara ointressanta. Ett annat exempel är beställningar av nybilar, där kunden kan sammanställa en bil enligt sin egen smak ur en i tilltagande grad bred meny av komponenter, varpå bilen produceras efter önskemål, i stället för att kunden får välja ur ett färdigproducerat sortiment av bilar i bilhandlarens hall. Denna förväntan om individualisering och flexibilitet kan anses redan vara dominerande i förhållande till åtminstone de större aktörerna inom näringslivet och sprider sig därifrån också till förhållandet mellan den enskilda och det allmänna.
Som jag redan nämnde i begreppsdefinitionerna ovan, beror hela mekanismen, alltså den växelverkan som föreligger mellan ökade möjligheter till flexibel gestaltning av varu- och tjänsteproduktion och förväntningarna om att denna flexibilitet finns och används, på att informationen om enskilda personers göranden och låtanden blivit tillgänglig för producenterna och leverantörerna genom de spår som lämnas vid varje användning av digital teknik. En förutsättning för omfattande anpassning till individen är att man vet mycket om individen.
Det allmänna som den enskilda frihetens garant
Som påpekats av Henrik Berggren och Lars Trägårdh (Berggren, Trägårdh 2015) uppfattas i Sverige det allmänna som garant för den enskilda medborgarens frihet och oberoende, inte bara i förhållande till det allmänna självt, utan också i förhållande till andra parter i samhället. Det allmänna ska alltså skydda medborgaren mot över- grepp på dennas sfär och möjliggöra för den enskilda medborgaren att leva sitt liv oberoende av andra. Detta innebär att det allmänna hjälper medborgaren att dra en gräns mot andra: det allmänna och dess våldsmonopol fredar medborgarens sfär.
Detta gäller utan tvekan också för medborgarens informations- sfär. Det allmänna förväntas skydda medborgarens intresse av en från yttre angrepp fredad sfär. Med andra ord förväntas det all- männa genom juridiska regler och polisiär övervakning säkerställa att företag som anförtrotts information om medborgaren inte an- vänder denna information hur som helst. Informationen ges i ett syfte, och ska endast användas i detta syfte: förväntan om flexi-
218
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
bilitet och individualisering hos näringslivets kunder möts alltså av en förväntan om att det allmänna hjälper den enskilda medborgaren att sätta gränser för den informationsinhämtning som flexibilitet och individualisering förutsätter. I vissa fall kan medborgaren till och med ha ett intresse av att den insamlade information förstörs: den relativt nyligen i olika rättsordningar erkända ”rätten att glöm- mas” utgör ett symptom på medborgarens förväntan att få det all- männas stöd i sin kamp om sina data.
Ur ett samhällskontraktsperspektiv är därför frågan hur den inneboende konflikt som finns mellan förväntningar om individuali- sering och intresset av kontroll över den egna sfären kan och ska hanteras när den informationsinsamlande parten inte tillhör närings- livet, utan utgörs av det allmänna självt. I denna situation blir näm- ligen garanten för frihet själv den part som genom omfattande infor- mationsinsamling ingriper i medborgarens frihetssfär.
Den potentiella konflikten mellan det allmänna och den enskilda
Den potentiella konflikten mellan det allmänna och medborgaren ligger i att också det allmänna, om det ska anpassa sina tjänster till individen, måste i stor utsträckning samla in information om med- borgaren. Denna informationsinhämtning kan ske antingen öppet genom att begära information, eller mera fördolt genom att använda den information det allmänna har tillgång till genom att individen lämnat digitala spår efter sig i sina mellanhavanden med det allmänna. I de ofta förekommande situationer i vilka en individs förhållande till det allmänna involverar flera olika myndigheter eller myndig- hetsliknande institutioner (såsom till exempel när både socialtjänsten, Försäkringskassan och
219
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
mation om den enskilda medborgaren lämnats till var och en av de samarbetande myndigheterna.
Därmed är dörren öppnad för så kallad ändamålsglidning, alltså för att information som samlats in i ett specifikt syfte stegvis används i andra syften, därefter den informationen som således används i ett nytt syfte frambringar ny information som ännu en gång gör underlag för åtgärder i ett tredje syfte och så vidare, till dess in- formationen används i syften som över huvud taget inte var på- tänkta när informationen lämnades. I den slutliga situationen – där informationen används i syften som i förhållande till det ursprung- liga är helt främmande – har det allmänna kommit medborgarens frihetssfär nära på det sätt som i förhållande till näringslivet upplevs som problem. I förhållande till näringslivet skulle en sådan ända- målsglidning – som ju inte täcks av det ursprungligen givna sam- tycket till informationsinhämtningen – aktualisera det allmännas roll som medborgarens värn mot övergrepp från andra medborgares sida: det allmänna skulle förväntas ingripa till medborgarens värn för att möjliggöra för denna att skydda sina data mot ett alltför påfluget företag. Eftersom dock det allmänna i den beskrivna situationen just är den part mot vilken ska värnas, blir lösningen på konflikten inte på samma sätt som i förhållande till näringslivet självklar: det saknas någon tredje part som skulle kunna vara medborgarens värn i för- hållande till det allmänna.
Denna konflikt kan omformuleras: i grunden gäller konflikten frågan om förhållandet mellan den enskilda medborgarens frihets- sfär och det allmännas förmåga att anpassa sina tjänster till individen. Detta ska nu i det följande ytterligare problematiseras. Konflikten tangerar nämligen de två frågor som jag inledningsvis formulerade för denna text. Dels vill jag diskutera i vad mån en individuell an- passning av välfärdstjänster över huvud taget är förenlig med den regelstyrning som i den västerländska liberala demokratiska modellen utgör byråkratins kärna, dels är frågan i vad mån en sådan indivi- duell anpassning är förenlig med de juridiska krav på det allmänna som har sin grund i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (i det följande Europakonventionen).
220
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
Problematisering
Byråkratins gränser: kan individualisering över huvud taget förenas med en regelstyrd byråkrati?
I den liberala traditionen – som, trots åtskilliga påbyggnader och överlagringar, fortsatt utgör kärnan också i den socialliberala och socialdemokratiska välfärdstatsmodell som i dag är förhärskande i Västvärlden – utgör det allmänna i främsta rummet en monopolise- ring av våldet (Weber 1958; 1972, s. 29 § 17). Det är (nöd och nöd- värn undantaget) endast det allmänna och dess företrädare som har legitim rätt att utöva våld. Av detta följer att det allmänna ska garan- tera yttre säkerhet, ska bistå medborgaren i konflikter med andra medborgare som annars kan hota övergå till våld och ska genom polisiärt våld kväva våld som utövas medborgare emellan. Det all- männa har våldsmonopolet och de rättigheter och skyldigheter som följer av detta monopol. En stat som begränsar sig enbart till vålds- monopolet och de ur detta omedelbart härflytande plikterna kallas i debatten ofta pejorativt för nattväktarstat (begreppet tillskrivs Ferdinand Lasalle; jfr Nationalencyclopedien under uppslagsordet ”nattväktarstat”), men nattväktarstaten utgör alltså även i den social- liberala och socialdemokratiska välfärdsstaten det allmännas kärna.
Våldsmonopolet förvaltas av det allmännas byråkrati och alltså ytterst av enskilda individer i byråkratins tjänst (se om allokeringen av makt i komplexa hierarkiska organisationer Luhmann 2012). Detta innebär att med positionen som det allmännas företrädare följer makt i högst fysisk bemärkelse, och därmed risken för missbruk och korruption (om institutionellt skapade frestelser till korruption, se Erlingsson 2006). Risken manifesteras kanske tydligast i övergrepp som begås av polismaktens företrädare (där elementet av fysiskt våld i det allmännas våldsmonopol blir som tydligast), men även i situationer där tjänstemän tar mutor som förutsättning för bygglov, serveringstillstånd eller andra sorters tillstånd. Eftersom staten genom sitt monopol på våld i yttersta fall rent fysiskt kan tvinga medbor- garen att avsluta vad hen håller på med, ligger det sist och slutligen i den enskilda tjänstemannens mandat att använda, eller beordra användningen av, fysiskt våld och därmed i den individuella tjänste- mannens makt att tillåta eller förhindra verksamhet som medborgar- en vill utöva. Den enskilda tjänstemannen riskerar att inte kunna motstå de frestelser som innehav av makt medför.
221
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
Denna risk har historiskt manifesterat sig vid olika tillfällen och i olika stater, och lärdomen av dessa manifestationer har framför allt bestått i att genom regler snäva in byråkratins förmåga att handla (se exempelvis Bergh m.fl. 2013). Byråkratiskt handlande på det all- männas vägnar styrs därför idealiskt av regler som bestämmer tjänstemannens handlande.
Dessa regler är, förenklat uttryckt, behörighetsgivande eller be- ordrande: tjänstemannen ges antingen behörighet att i en viss situa- tion göra något visst, men inte något annat, eller förpliktas göra något visst när vissa omständigheter föreligger. Tjänstemannen anvisas alltså genom reglerna att hen får göra vissa saker i vissa situationer, men inte annars, att bara vissa saker, men inte andra, får göras när situationen är sådan att något över huvud taget får göras och att vissa saker måste göras i vissa situationer. Denna sorts regelstyrning var tidigare kringgärdad av ämbetsmannaansvaret och implemen- teras ännu i dag av JO:s tillsyn och av förvaltningsdomstolarnas överprövning av beslut. Den utgör, såvitt detta går att bedöma utan en systematisk analys av ett omfattande material, kärnan i den sam- hälleliga föreställningen om hur det allmännas byråkrati ska fungera (se också Lindvall, Rothstein 2006). På så sätt går regelstyrningen på tvären med förväntningar om flexibilitet och individuell anpass- ning, inte bara i digitaliseringens spår, utan över huvud taget.
Regelstyrningen utesluter nämligen flexibilitet. Som antytt är ute- slutande av flexibilitet just det centrala syftet med regelstyrningen, då flexibilitet lätt förvandlas till godtycke och korruption. Har den enskilda tjänstemannen en av regler obunden makt att i ett enskilt fall företa eller inte företa någon viss åtgärd (är tjänstemannen flexibel), har tjänstemannen också i en enskild situation makt att ge eller förvägra medborgaren någon viss förmån, att ålägga eller inte ålägga medborgaren vissa skyldigheter (jfr Diller 2000 i de ameri- kanska socialförvaltningarnas kontext). I den regelstyrda byråkratin är tjänstemannen inom regelns ram skyldig att vidta vissa åtgärder, och får inte vidta åtgärder som inte har stöd i reglerna. Reglerna utgör en mekanism, en automatik, och utesluter på det sättet flexi- bilitet, i syfte att förhindra korruption.
Därmed utesluts dock också möjligheten att reagera flexibelt på ett enskilt fall: de fall som i reglerna är kategoriserade som lika, ska behandlas lika; de fall som i reglerna kategoriseras som olika, ska behandlas olika. Behandlingen av varje kategori är normerad genom
222
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
regler. Tjänstemannen ska inte och får inte göra egna kategorise- ringar eller hitta på egna åtgärder med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Gör tjänstemannen det ändå, kan överordnade myndigheter och domstolar förhållandevis enkelt överpröva tjänste- mannens beslut och ersätta det med det beslut som enligt reglerna borde ha fattats.
En lösning på problemet hur regelstyrning ska kunna förenas med önskvärd flexibilitet – vilken också utnyttjas i befintlig lag- stiftning – är att göra regeln själv flexibel. I stället för att ange att tjänstemannen ska agera på något visst sätt X i en viss situation Y, anger regeln att tjänstemannen ska förordna som det är lämpligt eller skäligt i situation Y. Ett exempel är socialtjänstlagens bestäm- melse om skälig levnadsnivå: regeln anger inte vad som är en skälig levnadsnivå, utan tjänstemannen skulle i princip och på grundval enbart av lagtexten kunna konkretisera denna standard med hänsyn till lokala och individuella förhållanden. Exemplet illustrerar dock också att regler som syftar till att vara flexibla över tid tenderar till att stelna och att på en annan nivå ersättas med förhållandevis strikta regler.
En flexibel regels tillämpning kommer nämligen i en Weberianska byråkrati över tid att leda till en prejudikatsverkan: i och med att en viss medborgare i en viss situation fått en viss förmån, skapas en förväntan hos andra medborgare i samma eller liknande situation att också de ska få samma förmån beviljad. I främsta rummet gäller det i mitt exempel samma kommunala socialförvaltning som först givit ifrågavarande förmån, men det är regel snarare än undantag att jämförelser görs också över kommungränser: därmed uppstår ett tryck att det som i en kommun betraktats som skälig levnadsnivå också i en annan kommun ska betraktas som skälig levnadsnivå. Denna senare process förstärks av att den centrala statliga myn- digheten Socialstyrelsen ger officiella råd och vägleder avseende vad som ska anses vara skälig levnadsnivå. På grundval av dessa råd och vägledningar, och mot bakgrund av kommunal praxis skapas en grund för förvaltningsdomstolarnas bedömningar i samma fråga. Förvalt- ningsdomstolarnas beslut uppfattas (och ska uppfattas) vara nor- merande inom varje domstols domsaga. Över tid, och i takt med att även Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) uttalar sig i frågan, konkretiseras den ursprungligen lösa standarden ”skälig levnadsnivå” till en uppsättning tämligen fasta regler. Den i lagtexten
223
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
öppna regeln blir i praktisk tillämpning och över tid en stel och sluten regel.
Byråkratin har alltså en inneboende drift mot regelstyrning, i vart fall så länge byråkrati ska vara mer än samlingsnamnet på enskilda tjänstemäns individuella beslut utan någon uppenbar gemensam nämnare, och utan direkt och omedelbar koppling till politiska och juridiska beslut. Regelstyrningen utesluter individuell flexibilitet hos tjänstemannen och därmed individuell flexibilitet i förhållande till den enskilda medborgaren.
Numera finns också annan byråkratistyrning, såsom målstyrning och kunskapsstyrning (för en överblick över några olika modeller av byråkratistyrning, se McCourt 2013; även Rothstein 2014). Mål- styrning betyder att styrningen genom regler ersätts av att mål defi- nieras vilka verksamheten ska uppnå: hur målen uppnås, är sedan inom en mycket vitt tilltagen ram upp till verksamheten (se redan Demokratiberedningen 1984, tydligast på s. 34). Makten över hur målen åstadkoms, ligger alltså i tjänstemäns hand och faktiskt före- tagna åtgärder kan, då regler saknas, inte nödvändigtvis i efterhand kontrolleras av andra organ. De politiska målen kan måhända vara tydliga, men sättet på vilket målen ska uppnås och i förekommande fall ansvar utkrävas är inte det (tveksam redan Riberdahl 1986, där han diskuterar Demokratiberedningens förslag; se också Lindvall, Rothstein 2006). Detsamma gäller, måhända i än högre grad, så kallad kunskapsstyrning, det vill säga ett i grunden teknokratiskt förhållningssätt till det allmännas förvaltning: här tenderar till och med de operativa (i motsats till de strategiska) målen för verksam- heten formuleras av tjänstemän (om kunskapsstyrning som begrepp och förvaltningsorganisatorisk metod, se Ansvarskommittén 2007, s. 98 ff.; svårigheten för kontrollerande utomstående organ att be- döma ansvarsfrågor inom kunskapsstyrda förvaltningsområden visade sig tydligt i det så kallade barnläkarmålet 2010, där orden mellan den medicinska expertisen och det kontrollerande juridiska sam- fundet stundtals var mycket hårda).
Mål- och kunskapsstyrning ingår ofta i det som allmänt beteck- nas New Public Management och är föremål för delvis mycket hård kritik (Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet 2013; se också diskussionen hos Haynes 2011). Dessa alternativa sätt att styra förvaltningen illustrerar därför min övergripande poäng här avseende problemet att övergå till individualiserade välfärds-
224
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
tjänster. Jag diskuterar dem härefter inte specifikt, utan anser att de omfattas av mina allmänna tvivel avseende byråkratier som orga- niseras på andra sätt än genom regelstyrning.
Regelstyrningen har, vilket ligger i beskrivningen ovan, en för- ankring även i en viss form av rättvisetänkande. I sin mest grund- läggande beskrivning (som i sig döljer många följdfrågor) är rättvisa att lika saker ska behandlas lika och olika saker behandlas olika. Det mest centrala problemet i denna beskrivning är frågan vad som är likt och vad som är olikt. I en regelstyrd byråkrati besvaras denna fråga med regler: medan regler aldrig kan vara uttömmande, be- gränsar de dock utrymmet för tjänstemannens, eller för den delen den sökande medborgarens, privata preferenser. I den meningen är regelstyrningen rättvis: omfattas medborgaren av någon viss regel (vars innehåll går något så när att bestämma på ett för de flesta för- ståeligt och därmed giltigt sätt), har medborgaren bestämda rättig- heter eller skyldigheter; omfattas medborgaren inte, har hen inte de nämnda rättigheterna eller skyldigheterna. Den potentiella tviste- frågan om vad som är likt eller olikt är för de flesta fall besvarad i en regel och är öppen endast i regelns marginal, där den förhoppnings- vis över tid också konkretiseras. Också denna sorts rättvisetänkan- de förhindrar alltså, utöver de krav på regelstyrning som grundas i hänsyn till att det är våldsmonopolet som ytterst förvaltas även av välfärdsbyråkratin, principiellt att byråkratin är flexibel.
Med andra ord är tanken att flexibelt anpassa byråkratins ageran- de till den enskildas behov och krav över huvud taget problematisk i förhållande till det sätt att styra byråkratin som i huvudsak an- vänds i dag. Förändringar i regelstyrningen av byråkratin riskerar komma i konflikt med förväntningen om att i någon bemärkelse objektivt (regelbestämt) lika fall ska behandlas lika. Denna konflikt föreligger i dag i förhållande till reglerna själv (exakt vilken kategori- sering av olika fall som lika och olika framgår av reglerna?), skärps i förhållande till mål- eller kunskapsstyrda förvaltningar och riskerar att bli akut i förhållande till enskilda tjänstemäns bedömningar av individuella fall, om byråkratin berövas möjligheten att legitimera sina kategoriseringar av fall i likt och olikt genom hänvisning till av den politiska makten satta regler. Tillsammans med den ovan ut- vecklade och nedan närmare behandlade konflikten mellan behovet av datainsamling i syfte att över huvud taget kunna anpassa välfärds- tjänster till individuella behov och intresset av en fredad informa-
225
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
tionssfär runt medborgaren, riskerar konflikten att på sikt under- minera förtroendet för byråkratin som sådan.
En privat sfär i informationssamhället?
Även om min bedömning ovan inte skulle delas – att en individuali- sering av förvaltningarnas välfärdsstatliga tjänsteproduktion inte går att förena med en byråkratistyrning som förankras i tankarna om möjlighet till kontroll, ansvarsutkrävande och formell rättvisa – återstår ändå problemet att individualiserade tjänster kräver omfat- tande information om medborgaren och en systematisk bearbetning av denna information. Informationsmängden är sådan att inhämt- ningen och bearbetningen endast kan ske genom digitala verktyg. Här är alltså mera direkt fråga om digitaliseringens betydelse för en individualisering av välfärdstjänster.
Medborgaren har ett på internationella traktat grundat anspråk på att ha sitt privatliv helgat. Art. 8 i Europakonventionen skyddar privat- och familjelivet, det privata hemmet och posthemligheten i förhållande till det allmänna. Ingrepp i de nämnda värdena är tillåt- liga, men endast med lagstöd och om det är nödvändigt i vissa skydds- syften.
En individualisering av välfärdstjänster torde inte ligga inom ramen för dessa skyddssyften. Med andra ord synes – den exakta frågan har veterligen inte prövats av
Ett fall som behandlar en mycket snarlik, men inte helt samma, fråga är fallet M.S. mot Sverige, där dom gavs den 27 augusti 1997.1 En kvinna hade lidit en ryggskada och blivit sjukskriven. Försäk- ringskassan hade utan kvinnans medgivande inhämtat hennes journal från de behandlande sjukhusen. Kvinnan klagade till Strassbourg-
1 En sammanfattning av fallet kan laddas ned på:
https://www.coe.int /t/dghl/standardsetting/dataprotection/Judgments/DP%202013%20 Case%20Law_Eng_FINAL.pdf#page=70&zoom=auto,54,721, senast besökt den 6 september 2016.
226
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
domstolen under åberopande bland annat att hennes rättigheter enligt art. 8 Europakonventionen blivit kränkta.
Domstolen fann att kvinnans sjukvårdsjournal föll under art. 8, och att det faktum att journalen tillgängliggjorts för en vidare krets av tjänstemän och dessutom lagrats av Försäkringskassan utan att kvinnans samtycke till åtgärden givits, aktualiserade art. 8. Frågan var därför om huruvida en sådan undantagssituation från skyddet för privatlivet förelåg om vilken stadgas i art. 8 andra stycket.
Domstolen fann att åtgärden hade lagstöd och att dess ändamål
–kontroll av hur medel spenderas i välfärdssyften, alltså ”the eco- nomic
Given de strikta begränsningarna hos undantagen i art. 8 andra stycket som framgår av domen – ingrepp ska ha lagstöd, falla under de uppräknade kategorierna för undantag och vara proportionerliga
–är frågan huruvida ett generellt delande av information avseende enskilda mellan myndigheter i syfte att kunna skapa ett heltäckande skräddarsytt system av välfärdstjänster skulle passera ett sådant nåls- öga. Att informationen som sådan täcks av art. 8, har domstolen upprepat i flera fall, och de förfaranden som godkänts av domstolen har alltid varit snävt avgränsade och kringgärdade med åtskilliga skyddsmekanismer. Det är därför enligt min mening mycket tvek- samt huruvida det allmänna generellt och utan individuellt samtycke kan inhämta information om enskilda i allmänna och i förväg ospecificerade välfärdssyften.
Givet den långtgående digitaliseringen av förvaltningen i åtmin- stone några andra europeiska länder (Estland är ett viktigt exempel; jfr Ilves 2016), kan det måhända tyckas förvånande att domstolen inte haft tillfälle att uttala sig om tillåtligheten av generell datainsam- ling i välfärdsstatliga syften. Misstanken ligger nära till hands att hälsan tiger still.
Så behöver dock inte vara fallet. Frånvaro av praxis på området kan ha flera olika förklaringar. Dels är digitalisering ett relativt nytt fenomen, så att rättsfall kan vara på väg genom domstolsinstans- erna i respektive land (och kanske också redan ha lösts där) utan att
227
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
de ännu kommit upp till Europadomstolen. Dels kan, eftersom digitalisering är ett nytt fenomen, befolkningen i respektive land tänkas vara omedveten om vilken informationsinhämtning och lag- ring som sker. Dels kan det finnas en utbredd social konsensus om att digitalisering av förvaltningen är önskvärt, så att någon större opposition mot digitaliseringen inte finns, och därmed inte heller någon som klagar på digitaliseringen. Dels slutligen krävs för en pro- cess genom hela ett lands domstolsinstanser och påföljande klagan till Europadomstolen betydande mentala och ekonomiska resurser som måhända inte ännu uppbringats av någon. Frånvaro av praxis indikerar inte med nödvändighet att en långtgående digitalisering av förvaltningen i sig är förenlig med Europakonventionens krav. Som sagt är jag mycket tveksam till denna förenlighet.
Förutsatt att en konflikt mellan omfattande informationsinhämt- ning och skyddet för privatsfären enligt Europakonventionen före- ligger, är ett uppenbart sätt att undvika konflikten att be om med- borgarens samtycke om och när information inhämtas i olika syften, alternativt att göra lämnande av information till en förutsättning för att få del av den välfärdsstatliga tjänsten (i det senare fallet finns alltså ett element av tvång i det att tjänsten inte kan fås om in- formationen inte lämnas). I båda fallen är problemet i förhållande till förväntningen om individualiserade tjänster dels att informa- tionen typiskt sett torde ges i förhållande till en enda tjänst, och att då individuell anpassning av andra tjänster inte automatiskt möjlig- görs genom att den efterfrågade informationen lämnas, dels i att dessa sätt att komma över informationen inte förhindrar den ända- målsglidning i användningen av informationen som jag framställt ovan. Användningen av information i andra syften än dem för vilka samtycket givits täcks som sagt inte nödvändigtvis av Europakon- ventionen.
Vad gäller information som lämnas med avseende på en enda tjänst eller typ av tjänst, torde en sådan informationsinhämtning i grunden inte skilja sig från den informationsinhämtning som alltid skett i den analoga miljön. Om digitaliseringen inskränker sig till att sökandens akt i stället för i pappersform lagras i digital form, förefaller den enda skillnaden mellan hanteringen före och efter digi- talisering vara att medborgarens akt migrerar från den analoga till den digitala miljön. Någon större individanpassning enbart på grund av digitalisering torde inte vara möjligt med denna lösning, utan
228
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
digitaliseringen måste vara långt mera omfattande och ändamålen med behandlingen av informationen långt mera skiftande än ett enda ärende. En ändamålsglidning är implicit nödvändig om det allmänna i någon större skala ska kunna anpassa välfärdstjänster till indivi- duella behov.
Detta aktualiserar faran med ändamålsglidningen: ska välfärds- tjänster anpassas individuellt, måste den insamlade informationen kunna användas bortom det område som avses med den tjänst för vilken informationen lämnades. Medan detta i varje enskilt fall då ändamålsglidning sker inte torde leda till några mera grundläggande debatter och framstå som välmotiverat (vilket då också kan tänkas leda till att ingen någonsin klagar till Europadomstolen), är som ovan sagt problemet upprepade ändamålsglidningar avseende samma information. Det finns inget logiskt skäl till varför information som ursprungligen lämnades i avsikt att få ett bygglov inte genom ända- målsglidning i slutändan också används i polisiär spaning föranlett av lösligt grundade misstankar om brottslig verksamhet, eller renderar en kallelse till kommunens socialtjänst. Den genomskinliga medbor- garen (der gläserne Bürger) har därmed blivit verklighet. Det är bland annat en sådan total genomsyn av medborgarens privatliv genom det allmänna som Europakonventionen söker förhindra.
Ytterligare en möjlighet skulle förstås vara att förklara Europa- konventionens bestämmelser som i detta avseende föråldrade – i och för sig ett med hänsyn på konventionens universella anspråk problematiskt val – och öppna svensk rätt för informationsinhämt- ning genom det allmänna som i samarbete mellan myndigheter och utan någon större politisk debatt sker tvångsvis och/eller i det för- dolda. Med tanke på att ett sådant agerande skulle behöva förklaras med välfärdstjänsternas betydelse för samhällskontraktet, medan åtgärden samtidigt skulle tendera att på ett mycket principiellt plan ifrågasätta förklarade och ofta åberopade rättigheters grund, skulle dock ett sådant agerande riskera att underminera det samhällskon- trakt som det är tänkt att stärka.
229
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
Behovet av ett val
Digitaliseringen ställer därför även med avseende på individualise- ringen av välfärdsstaten det allmänna och samhället som helhet inför mycket grundläggande frågeställningar, som dock förenklat kan uttryckas som frågan huruvida medborgarna i gemen är beredda att betala det pris som individualiserade tjänster kostar. Individuell an- passning av välfärdstjänster är säkerligen tekniskt sett möjligt, men dels är frågan huruvida en på ansvarsutkrävande och kontroll baserad byråkratistyrningsmetod över huvud taget kan prestera en sådan individuell anpassning (kritisk härvidlag Savoie 1995), dels kommer priset att behöva betalas i förlust av privatsfär – genom att det allmänna som sådant, och inte bara enskilda myndigheter, samlar, lagrar och använder information i syften som inte är helt bestämda i förväg. En byråkrati som flexibelt reagerar på enskilda fall kommer att behöva bli långt mindre regelstyrd och få långt mera utrymme för skönsmässiga bedömningar än i dag, vilket åtminstone riskerar att leda, inte till skönsmässiga, utan till godtyckliga bedömningar, och det på grundval av mycket omfattande kunskap om den enskilda medborgaren. Digitaliseringens möjligheter kräver alltså, om de ska förverkligas, en mycket fundamental omförhandling av det som fram- står som det tysta samhällskontrakt på vilket Sverige som stat och samhälle åtminstone delvis grundas.
Valet och rollen för det allmänna
Valet: ska det finnas någon regelstyrd byråkrati?
Som diskuterades ovan, finns det gränser för vad byråkratin kan åstadkomma i termer av flexibilitet utan att mista regelstyrningen och därmed möjligheten till ansvarsutkrävande. Just viljan att för- hindra godtycklighet utgör också drivkraften i den mekanism som genom prejudikat och deras verkan normalt tvingar byråkratier till- baka till någon form av regelstyrning, och det även i de fall där byråkratin – och därmed den enskilda tjänstemannen – genom en regels obestämda utformning inom ramen för något mål givits fritt skön att hantera ärenden på det sätt tjänstemannen eller dess myn- dighet anser är lämpligt eller skäligt. En verklig individanpassning innebär att kategorier i vilka medborgarna delas in måste överges:
230
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
vid individuellt anpassade tjänster är det individen, inte den grupp som individen må tillhöra, som måste bestämma tjänstens utform- ning.
Även en delvis individualisering kräver att regelstyrningen över- ges. Frågan är nämligen då enligt vilka kriterier – när – individuell anpassning ska vara möjligt och när regelstyrningen och därmed inflexibiliteten ska vidhållas: sådana kriterier måste åter framgå av regler. Utan sådana kriterier har tjänstemannen ingen annan ledning än den egna bedömningen av när det är lämpligt att anpassa tjänsten till individen, och därmed öppnas portarna till godtycklighet och, i förlängningen, korruption. Med sådana kriterier finns det dock tydliga gränser för vad byråkratin kan göra; möjligheten att anpassa tjänsten till individen begränsas då också.
Om och i den mån som i ett system som i huvudsak är avsett att vara flexibelt ändå reglerna anger vissa kriterier som ska styra tjänst- ens anpassning till individen, är vidare frågan hur dessa kriterier inbördes ska värderas. Den som inte får sin begäran beviljad av byrå- kratin inbjuds formligen att mena att värderingen av kriterierna varit felaktig. Tillåter man överklaganden på sådan grund, så att förvalt- ningsdomstol avgör frågan om kriteriernas inbördes vikt, får man genom domstolarnas rättsbildande praxis över tid igen något som liknar en regel, med åtföljande förlust av flexibilitet.
Frågan är alltså på ett mycket grundläggande sätt huruvida byrå- kratin ska vara regelstyrd. En verklig anpassning av byråkratiska tjänster till individen kräver mycket stor frihet för, och i motsva- rande mån omdöme hos, den enskilda tjänstemannen att inte miss- bruka denna frihet. Mot bakgrund av historiska erfarenheter med byråkratier som agerar med stor frihet att välja medel för att åstad- komma mål som anses vara viktiga, är ett sådant val inte utan be- tänkligheter. En långtgående anpassning av välfärdsstatliga tjänster till individen i digitaliseringens spår innebär ett ifrågasättande av det traditionella liberala, socialliberala och socialdemokratiska sättet att styra byråkratin.
Ett val måste träffas mellan individuell anpassning av välfärds- tjänster och styrning av byråkratin, och detta val måste vara väl förankrat och hållbart över tid.
231
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
Valet: ska det finnas någon enskild sfär?
Allt vi gör i den digitala sfären lämnar oundvikligen spår efter sig, och dessa spår är synliga samt kan utvärderas på avstånd och utan att medborgaren ens blir medveten om att hens liv kartläggs. Digi- taliseringen betyder alltså oundvikligen en långtgående förlust av privatsfär, en förlust av ett helgat rum dit ingen annan har tillträde. Frågan som behöver ställas är om vi med tanke på de möjliga och tämligen uppenbara vinsterna ska bejaka denna förlust, eller om vi med tanke på de likaledes uppenbara riskerna ska försöka försvara den privata sfären. Denna fråga behöver ställas både i förhållande till näringslivet och det allmänna. I förevarande skrift är det dock förhållandet till det allmänna som utgör fokus för uppmärksam- heten, och jag lämnar därför frågan om värderingen av frivilliga eller omedvetna avståenden av privatsfär till privata parter dithän.
Med avseende på den förlust av privatsfär som sker i förhållande till det allmänna, innebär ett bejakande av digitaliseringen i detta av- seende med stor sannolikhet också en omvärdering av art. 8 Europa- konventionen. Det handlar alltså inte enbart om en teknikalitet, utan det handlar om mycket grundläggande frågor i förhållandet mellan enskild och stat. Bejakas digitaliseringen, avstår medborgarna genom politiska processer från en privatsfär som de flesta tycks ta för given; skulle detta missbrukas, är skadan stor och irreparabel. Avstår där- emot det allmänna från digitaliseringens möjligheter åtminstone i viss mån och sätter tydliga gränser för vilken information som får inhämtas och användas, och i vilka syften den får inhämtas och an- vändas, avstår det allmänna också från åtminstone vissa möjligheter att anpassa välfärdstjänster till individen, med risk att medborgarna kommer att bli besvikna över en byråkrati som uppfattas som otymp- lig och omodern.
Ett val måste träffas mellan individuell anpassning av välfärds- tjänster och rätten till en privat sfär, och detta val måste vara väl förankrat och hållbart över tid.
Hur debatten ser ut i dag
Debatten om digitaliseringens gränser förs bland den breda allmän- heten i dag enligt min mening på ett tudelat sätt, där en del av de- batten i huvudsak avser näringslivet och en annan del huvudsak-
232
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
ligen det allmänna. I förhållande till näringslivet ställs frågor om vidareförsäljning av data, användningen av data i marknadsförings- syfte, företags kontroll över plattformar på vilka det moderna politiska samtalet förs (Facebook och Twitter) och rätten att glöm- mas bort. I förhållande till det allmänna diskuteras huvudsakligen de efter 11 september 2001 kraftigt utökade möjligheterna till över- vakning och kontroll. Det finns dock i och för sig ingen anledning att hålla dessa diskussioner åtskilda. Även det allmänna kan lämna data vidare till parter som medborgaren inte anser har med hens data att göra, kan använda insamlade data till marknadsföring och mani- pulation av politiska övertygelser, kan använda digitaliseringen till att inskränka möjligheten till politiskt åsiktsutbyte och kan tänkas bli avkrävd en rätt att bli bortglömd. Även privata företag kan tänkas ägna sig åt övervakning och kontroll.
På några isolerade punkter har diskussionen redan breddats och på allvar börjat föras i tidningar och sociala medier: ett exempel i förhållande till näringslivet är debatten om den på upphovsrätten grundade industrins ambitioner att i stor utsträckning kontrollera licenshavares hantering av verk i digital miljö, eller den i skrivande stund åter spirande diskussionen om nätneutralitet. I förhållande till det allmänna kan pekas på diskussionen om elektronisk röstning. Men den verkligen breda debatten om digitaliseringens risker och löften som sådana har, utanför särskilt intresserade akademiska eller politiska kretsar, endast börjat föras: frågor om regelstyrning inom byråkratin eller om inhämtning, lagring och bearbetning av enskilda data i välfärdsstatliga syften dyker sällan upp i fora och medier av vilka en bredare allmänhet naturligt tar del. Politiska och sociala normer och koder har svårt att hänga med den snabba digitala ut- vecklingen.
Problemet: snabba tekniska framsteg och långsamma sociala normförändringar
Den digitala tekniken förändras ytterligt snabbt och bryter för när- varande in i domäner som intill nyligen troddes vara förbehållna människan. Ett exempel är nyheten på våren 2016 att en dator vunnit en serie på fem matcher i spelet go mot en av mänsklighetens bästa spelare, och det i åtminstone ett fall på ett sätt som människan till en början upplevde som ologiskt och överraskande. Datorer är på
233
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
allt större områden vida överlägsna människan och hennes förmåga. Det egentligen enda stora område där människan tills vidare har ett självklart övertag är språket, och även här påstår insatta personer att datorer snart kommer att kunna kommunicera på ett med män- niskans fullt likvärdigt sätt. Om och när datorers förmågor är åt- minstone likvärdiga med människans på alla punkter och på många eller de flesta punkterna till och med är överlägsna människans, sätter förstås fantasin knappt några gränser för vilka vinster för män- niskan som kan tänkas bli följden av att låta datorer ta över allt större delar av mänsklig verksamhet. En förutsättning för att sådana vinster ska kunna realiseras är att digitaliseringen bejakas och inte hämmas.
Samtidigt ser människan inte ut att kunna hantera digitalisering- ens konsekvenser för det mänskliga samhället på ett omedelbart adekvat sätt. Ett exempel är reaktionerna också från gärningsmän när förtal skett på internet: reaktionerna framstår ofta som ånger- fulla och oförstående inför den breda skada som åstadkommits genom det digitaliserade rummets publika natur. Det förefaller vara mycket svårt att förstå och ta till sig att inga meddelanden via internet någonsin är helt privata, att de kan spåras och i princip ha globala konsekvenser. Människor förefaller överföra den känsla av enskild kommunikation som finns i det personliga samtalet eller ett fysiskt brev till den digitala miljön, och inte vara i stånd att utan vidare anpassa sitt digitala beteende till de villkor som gäller i det digitala rummet.
Det finns ingen anledning att anta att detta enbart gäller yttran- den som tros vara eller upplevs som privata. Samma risker gör sig gällande i förhållande till den offentliga förvaltningen. Enkelt ut- tryckt är risken stor att även en tjänsteman som frestas att endast något litet gå utöver gränserna för sin behörighet åstadkommer stor och irreparabel skada. Även felaktigt uppfattad tjänstvillighet eller oskyldiga misstag kan, genom att det digitaliserade rummet saknar naturliga gränser mellan olika områden inom detta rum, leda till förödande konsekvenser, både för det allmänna som sådant och för medborgaren och dennas enskilda intressen.
Strikta juridiska normer för hur digitaliserad information får an- vändas kan allena inte motverka dessa risker. Dels finns, som på- pekat, ett naturligt motsatsförhållande mellan byråkratisk flexibilitet och strikta normer, dels kan normer inte som sådana förebygga missbruk: ett straffbud för missbruk av digital information förhindrar
234
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
inte att digital information missbrukas, lika lite som ett straffbud för mord förhindrar att mord sker. Valet tycks alltså stå mellan å ena sidan att acceptera de med digitaliseringen förenade riskerna och det faktum att nya, till det digitala rummet anpassade sociala normer utvecklas först efter en tid, och å andra sidan ett avstående från åtminstone viss digitalisering eller till och med ett tekniskt omöjliggörande av digitalisering på åtminstone vissa områden. Det senare innebär dock också ett frivilligt avstående från de vinster för det allmänna och dess verksamhet som ett bejakande av digitalise- ringen skulle kunna innebära.
Vad det allmänna kanske kan göra
Debatten om digitaliseringens risker och möjligheter måste föras brett, det vill säga också utanför serien Statliga Offentliga Utred- ningar och akademiska rapporter. Den måste bli förd i tidningar och sociala medier, om någon form av politisk konsensus ska kunna växa fram.
Uppdraget till Digitaliseringskommissionen och därefter kom- missionens uppdrag till de författare som står bakom denna och andra skrifter i utredningen utgör därför ett lovvärt led i det all- männas försök att initiera en sådan bred debatt, men kan ensamma inte räcka. Mot bakgrund av den påtagliga pessimism som ventilerats ovan, är förstås frågan vad, om något, det allmänna kan göra ytter- ligare.
Det viktigaste är kanske att acceptera att digitaliseringen går snabbt, men att politiska och sociala processer måste få ta tid: någon politisk konsensus eller ens stabil majoritetsmening kommer inte att växa fram på kort sikt. De frågor som digitaliseringen ger upp- hov till är svåra och berör mycket grundläggande förhållanden, och något klart svar på dessa frågor kommer inte att kunna ges lika snabbt som tekniken utvecklas. Det går inte att bromsa den tekniska utvecklingen, men av detta följer inte att den politiska och förvalt- ningstekniska utvecklingen ska eller ens kan gå lika fort: digitalise- ringen vinster bör inte inhöstas i den takt möjligheter därtill upp- står, och i vissa avseenden kan det hända att en majoritet anser att de över huvud taget inte ska inhöstas. Med tanke på frågornas karak- tär bör det allmänna akta sig för att genom snabba förändringar i
235
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
byråkratin skapa förvaltningstekniska fakta utan föregående bred diskussion om de tillhörande fundamentala frågorna.
En annan aspekt av samma iakttagelse är att det allmänna inte bör försöka driva utvecklingen. Medborgarens fredade privatsfär och styrningen av byråkratin genom regler är för fast förankrade i det invanda sätt på vilket Sverige som stat fungerar för att ändringar därvidlag ska böra vidtas utan att något klart mandat för detta givits dessförinnan. Det allmänna är, ur ett samhällskontraktsperspektiv, medborgarnas uppdragstagare och måste därför åtminstone vid större förändringar i dess sätt att fungera invänta ett mandat. Det allmänna kan genom informationskampanjer i medier – som bör vara neutrala och inte utgöra försök att övertyga medborgarna om digitaliseringens förträfflighet eller dess farlighet – aktiv försöka att få medborgarna att ta ställning, men måste underlåta att agera innan ett mandat kan anses vara givet. Försök från det allmännas sida att inhösta digitaliseringens vinster i samma takt som vinstmöjligheterna uppstår, framstår ur det här företrädda perspektivet som farliga.
Detta innebär två saker, nämligen dels att vissa vinster av digitali- sering som redan nu skulle vara möjliga tills vidare tillåts gå det all- männa förbi, dels att byråkratin som följd av detta i tilltagande grad kommer att upplevas som gammalmodig. Åtminstone det senare kan, också det, innebära en påfrestning på samhällskontraktet. Med tanke på att bristerna i analoga system är välkända och med tanke på att förändringar i sådan omfattning som behövs för att individ- anpassa det allmännas tjänster för med sig många följdändringar i andra system, är dock min intuitiva bedömning att den påfrestning på samhällskontraktet som är en följd av att utvecklingen sker för långsamt är mindre än den påfrestning som riskeras om föränd- ringen sker för snabbt. Riskerna är för okända och för stora för att det allmänna ska kunna agera snabbt.
Det är därför också viktigt att det allmänna, utöver att initiera en bred debatt genom neutralt utformade informationskampanjer, ser till att åtminstone de frågor som här pekats på blir mera grund- ligt belysta. Det pågår redan en utredning om skyddet för den per- sonliga integriteten hos myndigheter (dir. 2014:164), vilken enligt uppgift ska rapportera under hösten 2016. Utredningen har i upp- drag att föreslå hur tillsynen över att den personliga integriteten värnas bäst ska organiseras. Vidare pågår arbete i Integritetskom- mittén, som ska kartlägga vilka risker som kan föreligga för den
236
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
personliga integriteten i samband med användning av informations- teknologi i både privat och offentlig verksamhet. Enligt min mening är detta, på samma sätt som Digitaliseringskommissionens arbete, en lovande början, men inte tillräckligt.
Tillsynsorganisationen är i huvudsak en fråga om reglering av myndigheternas verksamhet och alltså en organisatorisk fråga, och en kartläggning av riskerna för den personliga integriteten löser inte den normativa frågan huruvida digitaliseringens möjligheter är värda det pris som kan komma behöva betalas av enskilda. Därutöver verkar underlag saknas för en bedömning av i exakt vilken mån individuell anpassning av välfärdstatliga tjänster – vilket skulle vara ett mål som ligger långt bortom de administrativa förenklingar för myndig- heters handläggning som normalt utgör syftet med införande av informationsteknologi hos det allmänna – över huvud taget på ett rättssäkert och så långt möjligt korruptionsfritt sätt kan ske inom ramen för det allmännas förvaltning.
Det allmänna bör därför enligt min mening utöver Digitaliserings- kommissionen tillsätta två utredningar, nämligen dels en utredning avseende frågan vad privatlivet egentligen kan och ska vara och be- tyda i digitaliseringens tidevarv, dels en utredning i vad mån det är förenligt med hävdvunna förvaltningsprinciper att skapa möjlig- heter för byråkratin att individanpassa dess tjänster med hjälp av digitalisering. Utredningarna bör få ett mycket öppet mandat och rundligt med tid samt uppmanas att samarbeta med varandra.
Sammanfattningsvis anser jag att tydliga tecken finns på att både statsmakterna och samhället tar digitaliseringsfrågor på allvar. Jag är dock inte säker på att det ännu är helt klart vilka konsekvenser för fundamentet i den svenska välfärdsstaten som digitaliseringen har. Som jag försökt visa, innebär digitaliseringen enligt min mening att mycket av det som i dag anses vara självklart i förhållandet mellan medborgare och det allmänna ifrågasätts. Digitaliseringen kommer att ställa hela det svenska samhället och dess institutioner inför enorma utmaningar, som är så mångfacetterade att jag inte tror att de kan hanteras utan en mycket bred diskussion i alla fora om mycket grundläggande principer, om medborgerlig frihet och om det all- männas sätt att organisera sig självt. En hantering av problematiken en fråga i taget utan övergripande föreställning om målbilden riskerar leda till en kompromiss i helheten som förenar det sämsta av den analoga och den digitala världen, nämligen hinder för utvecklingen
237
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
på punkter som enbart skenbart förefaller vara känsliga på den ena, och ingen reglering alls, eller endast bristfällig sådan, på de punkter som verkligen är viktiga på den andra sidan.
238
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
Referenser
Åberopad lagtext
Brottsbalk (1962:700)
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna den 4 november 1950 (Europa- konventionen; nedladdningbar på http://www.manskligarattigheter.se/dm3/file_archive/020521/b b9e3648d3ba4bc99876ca6c6485a221/europa_501104.pdf,
senast besökt den 7 september 2016) Förvaltningslag (1971:290) Regeringsform (2011:109) Rättegångsbalk (1942:740)
Statens Offentliga Utredningar
Demokratiberedningen, Folkstyret i kommunerna: medverkan, del- aktighet, ansvar, SOU 1984:83
Ansvarskommittén, Hållbar samhällsorganisation med utvecklings- kraft, SOU 2007:10
Litteratur
Berggren, Henrik; Trägårdh, Lars, Är svensken människa: gemenskap och oberoende i det moderna Sverige, Nordstedts, Stockholm 2015
Bergh, Andreas; Erlingsson, Gissur Ó; Sjölin, Mats; Öhrvall, Richard, Allmän nytta eller egen vinning?, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2013:2
Bylund, Markus, Datadriven digitalisering, Digitaliseringskommis- sionens temarapport 2016:1, s. 29 ff.
Diller, Matthew, The Revolution in Welfare Administration: Rules, Discretion, and Entrepreneurial Government, New York University Law Review, Volume 75 (2000), no. 5, p. 1121 ff.
239
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
SOU 2016:85 |
Erlingsson, Gissur Ó., Organisationsförändringar och ökad kom- munal korruption: Existerar ett samband?, Kommunal ekonomi och politik, volym 10 (2006) nummer 3, sida 7 ff. (nedladd- ningsbar på https://www.researchgate.net/profile/Gissur_Erlingsson/ publication/274890733_Organisationsfrndringar_och_kad_kom munal_korruption/links/552ba1b70cf29b22c9c1ca40.pdf, senast besökt den 6 september 2016)
Hayek, Friedrich A., The Constitution of Liberty, University of Chicago Press, Chicago 2011
Haynes, Paul, The Return of New Public Management?, Opubli- cerat, nedladdningsbar på http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1935909, senast besökt den 8 september 2016
Ilves, Toomas Henrik, Estonia’s Digital Dividend, på
Lindvall, Johannes, Rothstein, Bo, Sweden: The Fall of the Strong State, Scandinavian Political Studies, Vol. 29 (1) (2006), s. 47 ff.
Luhmann, Niklas, Macht, Fjärde upplagan, UTB, 2012
McCourt, Willy, Models of Public Service Reform: A Problem- Solving Approach, World Bank Policy Research Working Paper 6428 (nedladdningsbar på http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2258956, senast besökt den 8 september 2016)
Riberdahl, Curt, Målstyrning och ramlag, Statsvetenskaplig tid- skrift 89.1 (1986) (på internet på http://cts.lub.lu.se/ojs/index.php/st/article/view/3445/3021, senast besökt den 6 september 2016)
Rothstein, Bo (red.), Politik som organisation: förvaltningspolitikens grundproblem, Femte upplagan, Studentlitteratur, Lund 2014, s. 15 till 34
Savioe, Donald J., What Is Wrong With the New Public Management, Canadian Public Administration Vol. 38 no. 1 (1995), s. 112 ff.
Trägårdh, Lars: Det civila samhället som analytiskt begrepp och politisk slogan, SOU 1999:84, s. 13 – 59
240
SOU 2016:85 |
Den enskildes frihet, styrning av byråkratin … |
Weber, Max, Gesammelte politische Schriften, J.C.B. Mohr, Tübingen 1958, kap. 2 (på engelska på http://anthropos-
Weber, Max, Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Auflage, J.C.B. Mohr, Tübingen 1972
Webbsidor
Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet 2013 på
241
Medborgarskap och delaktighet
Ulf Bjereld & Marie Demker
Nya tider – nya seder
Måndagen den 20 september 2010, dagen efter att Sverigedemokra- terna röstats in i riksdagen, samlades flera hundra Västeråsungdomar på Sigmatorget till en spontan demonstration mot rasism. Manifesta- tionen hade ingen officiell organisatör och det fanns ingen formell talarlista.
Gycklargruppen Trix utnyttjade tillfället till att genomföra en
En talare gick spontant upp på Torgscenen och manade: ”Nu har Sverigedemokraterna kommit in i riksdagen. Det betyder att de har rätt att vara där till dess att vi röstar ut dem. Vi måste protestera på ett värdigt sätt mot det här skitvalet. Nu skriver vi insändare.
Nu samlas vi till möten. De ska ut!”
Några motdemonstranter syntes inte till. Det enda intermezzot som inträffade var att polisen fick ingripa mot en person som måla- de graffiti med en sprayburk.2
Den
1Vestmanlands Läns Tidning 21 september 2010.
2Vestmanlands Läns Tidning 21 september 2010.
243
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
er mot att Sverigedemokraterna kommit in i riksdagen. I Stockholm samlades, enligt polisen, 10 000 människor på Sergels Torg. Initiativ- tagare var
I Göteborg samlades, enligt TT, 5 000 personer för att trots ösregn manifestera mot Sverigedemokraternas valframgång. Inbjudan till manifestationen hade publicerats på Facebook på måndagsmorgon- en, av tre unga kvinnor i
I Malmö samlades ett par tusen personer på Möllevångstorget. Även i Umeå och senare ibland annat Linköping och Örebro genom- fördes snabbt och informellt mobiliserade manifestationer mot rasism och mot Sverigedemokraternas intåg i riksdagen.
Samtliga dessa manifestationer kännetecknades av att de var spon- tana och inte samordnade. Initiativtagarna var enskilda individer, som möjligen ingick i något löst organiserat nätverk. De politiska partierna lyste med sin frånvaro. Manifestationerna organiserades mycket snabbt och främst via SMS och Facebook. Trots de korta tidsramarna mätte antalet deltagare sig väl med de politiska partier- nas noga förberedda
*
Berättelsen om de
3Aftonbladet 20 september 2010.
4
244
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
För det andra: De politiska partiernas ställning som plattform för medborgarnas politiska engagemang har försvagats. På bara ett par decennier har antalet svenskar som är medlemmar av ett politiskt parti mer än halverats. Svenska folket är inte mindre politiskt enga- gerat är tidigare, men det politiska engagemanget kommer allt oftare till uttryck på andra sätt än genom de politiska partierna.
Utvecklingen är inte unik för Sverige. Det pågår en stor inter- nationell debatt om de politiska partiernas kris och om digitalise- ringens politiska konsekvenser. Hur kan digitaliseringen påverka medborgarskapet och den demokratiska delaktigheten? Vad betyder partiernas försvagade ställning för maktfördelningen i samhället och för den politiska demokratin? Kan digitaliseringen och framväxten av sociala medier bidra till att återupprätta de politiska partierna som den viktigaste plattformen för medborgarnas politiska aktiviteter och engagemang?
Vi menar att digitaliseringen är en avgörande del av den kom- munikationsteknologiska revolutionen, vilken har bidragit till en indi- vidualisering av samhällets och därigenom vidgat avståndet mellan medborgarna och partierna. Men den kommunikationsteknologiska utvecklingen tillhandahåller också verktyg som, rätt använda, kan bidra till att stärka medborgarskapet och medborgarnas demokra- tiska delaktighet.5
Den digitala revolutionen och samhällets individualisering
De politiska partiernas försämrade förmåga att fungera som en länk mellan medborgarna och deras valda representanter hänger samman med den digitala revolutionen och samhällets individualisering. Parti- erna har hittills misslyckats med att utveckla sina politiska idéer och sina organisationsformer så att de uppfattas som relevanta för medborgarna i dagens samhälle.
De flesta av de svenska partierna har sitt ursprung i industri- samhället och de sociala konflikter som präglade
5 Bjereld & Demker (2011). Jämför Bennet & Segerberg (2013) samt Karlsson & Åström (2014).
245
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
farande en mycket stor betydelse för Sveriges ekonomiska utveck- ling. Men industrin och dess behov strukturerar inte längre vårt sätt att leva tillsammans eller hur vi bygger samhället. Vår tid är betydligt mer individualiserad än vad industrisamhällets tid var. Det nya samhälle som växer fram kallas ofta i brist på bättre för ”kun- skapssamhället” eller ”informationssamhället”.
De västeuropeiska partisystemen präglades länge av stabilitet. De västeuropeiska samhällena utvecklades och förändrades. Men partisystemen tenderade att leva kvar och avspegla sociala skilje- linjer som inte längre var lika relevanta. Samhällsforskarna Seymour Lipset och Stein Rokkan hävdade att det sena
Den industriella revolutionen skapade ytterligare två skiljelinjer;
6 Lipset & Rokkan (1967).
246
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
partier som socialdemokraterna och kommunisterna har sin grund i denna skiljelinje.7
På ett motsvarande sätt som Lipset och Rokkan analyserade samhällsutvecklingen i demokratins barndom utifrån den nationella och den industriella revolutionen kan utvecklingen efter 1970 tolkas som början på en kommunikationsteknologisk revolution med stora samhälleliga konsekvenser. Den kommunikationsteknologiska revo- lutionen urholkar territoriets betydelse, vilket påverkar national- staten som baserar sin makt just på kontroll över ett avgränsat territorium. Därigenom ifrågasätts relevansen av de två skiljelinjer som Lipset och Rokkan härledde ur den industriella revolutionen:
Med den kommunikationsteknologiska revolutionen avser vi en samhällsrevolution som sker på grundval av kommunikationerna, inte utvecklingen av kommunikationsmedlen i sig.9 Internet är ju t.ex. inte ett nytt massmedium, utan en ny infrastruktur som för- ändrar betingelserna för maktutövning, identitetsbildning och norm- givning.10 Men det främsta inslaget i denna kommunikationstekno- logiska utveckling är naturligtvis digitaliseringen och dess betydelse för samhälle och politik.
Den kommunikationsteknologiska revolutionen främjar en indi- vidualisering av samhället genom att minska territoriets betydelse, genom att främja framväxt av transnationella nätverk och nätverks- baserat samarbete samt genom att ge ökad betydelse åt innovation och flexibilitet som medel för produktivitet och konkurrenskraft.
7Se även Malmström (1998) kapitel 1.
8Demker (2015a). För en diskussion om de nya framväxande politiskt relevanta skiljelinjerna
9Bjereld, Demker & Ekengren (2005) s. 11. Den kommunikationsteknologiska revolutionen har sin grund i två olika former av kommunikationsutveckling; dels kommunikation i form av transportmedel (t.ex. järnväg, flyg och personbil) och dels kommunikation i form av informationsförmedling, både som kommunikationsmedel (t.ex. telefon, telefax,
10Castells (2009).
247
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
Nya politiska skiljelinjer växer fram
På vilket sätt har då maktfördelningen i samhället förändrats i takt med att den kommunikationsteknologiska revolutionen främjat en individualisering av det politiska livet? Vilka maktförskjutningar kan vi iaktta när det politiska skiljs från politiken genom att politikens institutioner dräneras på makt och den gemensamma medborgerliga offentligheten och samhällsgemenskapen fragmentiseras? Vi ser en ökad frihet för den enskilde individen att själv utforma sitt livs- projekt. Ideologiernas och de stora berättelsernas strukturella bety- delse luckras upp och kollektiva organisationer (som fackförening- arna, kyrkan, partierna) förlorar makt. Nationalstaterna förlorar makt till transnationella nätverk och de politiska partierna förlorar makt till nationella eller transnationella nätverksrörelser av olika slag. De politiska representativa organen – som parlamenten – urholkas på makt till förmån för överstatliga organ (som EU) och till det gränsöverskridande och ständigt rörliga finanskapitalet.
Nationalstaterna försöker paradoxalt nog bevara så mycket som möjligt av sin försvagade maktställning genom att i form av olika former av överstatligt samarbete avsäga sig delar av sin suveränitet och autonomi. EU är ett sådant exempel, där flera politiska sakfrågor hanteras genom överstatliga beslut (antingen i form av majoritets- beslut av EU:s medlemsstater, av kommissionen eller av
Om riksdagen och andra demokratiskt valda politiska försam- lingar urholkas på makt tappar de politiska partierna också makt. För det första eftersom de demokratiskt valda politiska församling- arna är de arenor där partierna genom de valda företrädarna haft möjlighet att utöva makt. Men för det andra innebär partiernas minskade möjligheter att utöva makt i de valda politiska försam- lingarna också att partierna blir mindre relevanta i väljarnas ögon.
248
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
Genom individualiseringen ställs frihetliga och auktoritära värderingar mot varandra
Ett tecken på nya framväxande skiljelinjer kan vara att polarisering- en längs
Partier kan ligga relativt nära varandra på
Vi vet ännu inte om den ökade mobiliseringen på
Framväxandet av
11Se t.ex. Oscarsson (2015) eller Gerin & Bernhardtz (2014).
12Richard Florida har lanserat begreppet ”den kreativa klassen” som den viktigaste nya sociala gruppen i informationssamhället. Den kreativa klassen är kunskapsalstrare och informa- tionsbehandlare, deras verksamhet skapar vinster och värden för samhälle och näringsliv. Se Florida (2002).
249
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
revolutionen – digitaliseringen – understödjer individualiseringen och utmanar de maktkollektiv som vi förknippar med den nationella och den industriella revolutionen, som till exempel nationalstaten, kyrkan, de politiska partierna och fackföreningarna.
Individualistiska värden är starka i Sverige
Teknikutvecklingen – vari digitaliseringen är en central komponent
– har gjort det lättare för människor att flytta och att resa och att hålla kontakt med människor var i världen man själv än befinner sig. Människor är inte längre lika bundna vid territoriet, och denna ökade frihet ger också individerna ökade handlingsmöjligheter att förverkliga sina livsprojekt.13 Individers identiteter präglas allt mindre av de grupptillhörigheter som präglade industrisamhället. I fråge- undersökningar om människors klasstillhörighet är det allt fler sva- rande som anser sig inte tillhöra någon samhällsklass överhuvudtaget.
Sverige beskrivs ibland som världens mest individualiserade land. Resultat från den världsomfattande attitydundersökningen World Value Survey (WVS) visar att svenskarna tillsammans med medborg- arna i övriga skandinaviska länder utmärker sig genom att prioritera individualistiska värden som till exempel oberoende, självförverkli- gande, individuella rättigheter och självständiga opinionsyttringar. Kollektiva värden som till exempel nation, familj, religion och tra- dition tillmäts mindre vikt.
Medborgare mer engagerade i sakfrågor än i politiska partier
Individualiseringen ställer också de politiska partierna inför nya ut- maningar. Banden mellan medborgarna och de politiska partierna försvagas.14 Allt färre svenskar väljer att vara medlem av ett politiskt parti. Under åren
13Jämför Baldersheim & Rose (2020).
14Van Biezen, Mair & Poguntke (2012),Mair (2013).
15Erlingsson & Persson (2014). De senaste åren har raset stannat av och det finns vissa tecken på en svag uppgång. Det är viktigt att komma ihåg att många fackförbund fram till år
250
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
något politiskt parti har mer än halverats under de senaste decennier- na, från 65 procent 1968 till 27 procent 2014. På motsvarande sätt har andelen väljare som betraktar sig som starkt övertygad anhäng- are av något politiskt parti minskat från 45 procent år 1960 till en- dast 17 procent 2014.
Individualiseringen tar sig också uttryck i att sambandet mellan klasstillhörighet och röstning – den s.k. klassröstningen – sjunker. Skillnaden mellan hur stor andel av arbetarklassen respektive medel- klassen som röstar på socialistiska partier minskar kontinuerligt och är i dag endast hälften av vad den var vid
Försvagningen av banden mellan medborgarna och partierna leder till att rörligheten i valmanskåren ökar. Andelen väljare som byter parti mellan valen har tredubblats de senaste decennierna, från 11 pro- cent 1960 till 35 procent 2014. Andelen väljare som bestämmer sitt partival först under valrörelsen har tredubblats från 18 procent 1964 till 59 procent 2014.16
Samhällets individualisering innebär inte att svenska folkets poli- tiska engagemang har minskat. Engagemanget tar sig däremot allt oftare andra uttrycksformer än genom de traditionella politiska par- tierna. Många människor betraktar i dag politiken som ett smörgås- bord och engagerar sig i de enskilda politiska sakfrågor som man brinner mest för (till exempel miljö, antirasism, djurrätt), i stället för att gå in i ett politiskt parti och varaktigt binda sig för en ideo- logisk och politisk helhet.
Samhällets digitalisering och individualisering förändrar medie- landskapet. Antalet plattformar för nyhetsrapportering och politisk debatt ökar språngartat och individen sköter i allt större utsträck- ning sin informationsinhämtning själv, vid sidan av papperstidningar, radio och TV. På samma sätt som den kommunikationsteknologiska utvecklingen tunnat ut partiernas band med väljarna individuali- seras medborgarnas relation till medierna. Banden mellan individers politiska åsikter och medieanvändning har försvagats.17
1987 kollektivanslöt sina medlemmar till Socialdemokraterna. Siffrorna är därför inte helt jämförbara över tid.
16Holmberg & Oscarsson (2004), Oscarsson & Holmberg (2008), Oscarsson (2016).
17Weibull (2006).
251
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
Politikernas utrymme i traditionella medier i valrörelserna minskar, samtidigt som utrymmet för journalister och politiska kommenta- torer ökar. Intresseorganisationerna, främst fackförbunden, får kraf- tigt minskat utrymme. De politiska sakfrågornas plats på medie- agendan försvagas, medan analyser av det politiska spelet ökar i betydelse.18
Sociala medier förändrar genom sin snabbhet, sin räckvidd, sin transparens och möjlighet till interaktivitet villkoren för politisk mobilisering. Egenskaperna hos sociala medier främjar nätverksorga- nisation, improvisation, flexibilitet och massaktioner. Inom de poli- tiska partierna gynnas individer som förmår bygga sig en plattform utanför den traditionella partistrukturen. Dessa plattformar kan användas bland annat till personvalskampanjer som utmanar de nomi- neringsprocesser som partiorganen tidigare kontrollerat.19
En politiker kan använda sociala medier på flera olika sätt. Som megafon, för att mobilisera och ingjuta mod och hopp bland sina egna anhängare. För att lyssna, och den vägen bättre förstå och kunna förhålla sig till de opinionsströmningar som rör sig i samhället. Till dialog, för att stärka banden med väljarna och för att försöka över- tala och övertyga om riktigheten i den egna ståndpunkten.
Digitaliseringens konsekvenser för den politiska demokratin
Den intressanta frågan för medborgaren är knappast om digitalise- ringen påverkar förutsättningarna för den ena eller andra demo- kratimodellen, utan om det fortsättningsvis finns goda möjligheter att förverkliga folkviljan, mobilisera, artikulera och samla medbor- garna kring centrala konflikter i samhället. Kan jag som medborgare nyttja mina demokratiska rättigheter fullt ut, finns det tillbörlig respekt för medborgarna från de styrandes sida och är det möjligt att mobilisera motstridiga intressen i samhället på ett fredligt sätt? Och det är också den frågan som vi menar måste ställas på nytt i digitaliseringens tid.
18Asp & Bjerling (2014), Pollack (2014). Delar av detta avsnitt baserar sig på Bjereld, Eriksson & Hinnfors (2016).
19Gustafsson (2013).
252
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
Efter andra världskriget kom den samhällsvetenskapliga forsk- ningen att lägga stor vikt vid förutsättningar för ett demokratiskt styrelseskick och för en demokratisk medborgarkultur, i motsätt- ning till just de auktoritära diktaturer som förpestat världen sedan
Inom traditionell demokratiteori brukar man också räkna in kon- kurrensdemokratin i den representativa demokratimodellen. Konkur- rensdemokratin är oftast förknippad med Josef Schumpeters idé om konkurrerande eliter som styr staten efter fredliga val bland med- borgarna. Schumpeter menade att vanliga medborgare inte skulle lägga sig i statens styrelse eftersom de ändå inte hade kunskap nog att tillföra något till elitens bedömningar och val. Hans uppfattning liknar tanken på expert- eller elitstyre.21 Direktdemokrati däremot står i motsättning till representativ demokrati och har en annan grund. Direktdemokratin, som var normen i den första grekiska demokra- tin, har utvecklats av Jean Jacques Rousseau i hans tankegångar om allmänviljan. Om en direktdemokrati skall fungera, menade Rousseau,
20Se t.ex. Thue (1997).
21Platons idé i dialogen ”Staten” om att filosoferna är de som borde styra ligger nära det tekno- kratiska synsätt på demokratin som Schumpeter utvecklar.
253
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
måste individernas viljor stämmas av mot ”allmänviljan” som är mer
än summan av alla individers vilja. Rousseaus begrepp för snarast tanken mot en form av ”det allmänna bästa” som folket skall få in- sikt och kunskap om genom eget förnuft och genom samhällelig fostran.22 Jürgen Habermas har utvecklat ett tänkande kring ett demokratiskt alternativ kallat den deliberativa demokratin (eller samtalsdemokratin) som en annan modell. Tanken är att man gemen- samt genom rationell argumentation kommer fram till en lösning som kan ses som den som är mest förenlig med det allmänna bästa. Demokratin övergår då från en modell där man kompromissar och kohandlar kring legitima intressekonflikter till en process för att i stället skapa konsensus.
Andra demokratimodeller som ibland nämns är liberal demokrati, mångkulturell demokrati och populistisk demokrati. Den liberala demokratin är ett övergripande demokratibegrepp som betonar de värden som underbygger demokratin – mänskliga rättigheter som yttrandefrihet och religionsfrihet – och som därmed tillskriver indi- videns medborgerliga fri- och rättigheter samt den fria och öppna opinionsbildningen en avgörande roll i beslutsprocesserna. Liberal demokrati benämns också ibland konstitutionell demokrati. Den mångkulturella demokratin betonar skyddet för gruppen rättigheter även inom ramen för ett demokratiskt styre.
Vi väljer att illustrera resonemanget genom att diskutera digitali- seringens betydelse för de demokratiteoretiska perspektiv som be- nämns representativ demokrati, deltagardemokrati och den liberala demokratin. Valet av dessa tre är baserat på att de är de mest frekvent förekommande i de europeiska och västerländska samhällena.
Centrala mekanismer i alla demokratimodeller är överförandet av medborgarnas intressen till politiska beslut, legitimiteten i dessa beslut och upprätthållandet av de värden (rättigheter och skyldig- heter) på vilka den aktuella demokratin bygger.
22 De grekiska stadsstaterna brukar anges som de första direktdemokratierna, men dessa stater undantog kvinnor och slavar och ofria män från inflytande. En sådan direktdemokrati har ingen likhet med dagens demokratiska grundvärde om ”en man, en röst”.
254
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
Konsekvenser för representativ demokrati
Representativ demokrati betonar att folket väljer en grupp som repres- enterar dem och som därmed fattar för folket bindande och legi- tima beslut. Att representera innebär inte att ”avspegla” något eller någon, utan representanten i den representativa demokratin har normalt ett mandat att agera efter eget gottfinnande för att försöka gynna det intresse som valt henne/honom. Synen på representantens mandat varierar mycket mellan t.ex. parlamentariska system med välutvecklat partiväsen och mer personbaserade system. Men det grundläggande perspektivet är att medborgarna röstar på en kandi- dat som i beslutsfattande position skall representera dem, tillvarata deras intressen och agera i linje med vad de som valt henne/honom har förväntat sig. Inom forskningen finns en mängd studier av hur dessa processer fungerar och bör fungera, men här är bara på sin plats att påpeka att representanten dels har ett mandat från sina väljare (underifrån) och dels ett mandat som legitim beslutsfattare (ovanifrån).23
Digitaliseringen har skapat nya möjligheter för individen att enga- gera sig i spontana nätverk men har också i motsvarande grad för- svagat attraktiviteten – särskilt bland yngre – hos mera traditionella organisationer som partier, folkrörelser och kyrkor.
För den representativa demokratin hotar individens spontana engagemang möjligheten att bygga upp långsiktiga kedjor av aggre- gering, artikulering och kanalisering av medborgarnas intressen. Digitaliseringen hotar också möjligheten av återkoppling på beslut eftersom den återkopplingen sällan sker via de traditionella orga- nisationerna. Å andra sidan har den representativa demokratin vita- liserats genom att det mandat som väljarna ger de valda hela tiden kan förnyas och förändras. Nya frågor kan snabbt diskuteras och den förtroendevalda kan också snabbt förklara och motivera sitt eget och sitt partis ställningstagande. För partierna och särskilt för partigrupperna i riksdagen är dock denna vitalisering ett problem – dels utsätts ledamöterna för tryck från väljarna/medlemmarna som kan gå på tvärs med partilinjen i gruppen, dels saknar partikansli- erna kontroll över medlemmar, sympatisörer och väljare som på olika sätt intervenerar i lagstiftningsprocessen. I kontroversiella frågor där
23 Holmberg & Esaiasson (1988), Esaiasson & Heidar (2000).
255
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
riksdagsgruppen intagit en position som utmanas av medlemmar och sympatisörer är den virtuella diskussionen något som lätt skapar en svekdebatt.
I upproret mot
Exemplet med
Konsekvenser för deltagardemokrati
Med digitaliseringen har en kraftfull individualisering, i meningen att makt och ansvar förflyttats till individen/medborgaren, också fått politisk kropp. Populariteten hos den s.k. deltagardemokratin – med s.k. brukarinflytande – bör förstås mot den bakgrunden. Men deltagardemokratins betoning av den individuella brukarens inflytan- de och engagemang skapar föreställningen om statens och kom- munens åligganden som enbart rörande en själv. Kombinationen av
24Bjereld & Oscarsson (2009).
25Här finns anledning att tro att den klassiska diskussionen om mandatets roll återkommer.
I en partibaserad demokrati är det partierna som i huvudsak ”äger” mandatet medan det i ett personvalsbaserat system är den enskilde ledamoten. Det svenska systemet har nu en bland- ning av dessa två. Det är symptomatiskt att flera av dem som försökte mäla sig ur partiposi- tionen var just personvalda ledamöter som Fredrik Federey (C). Om bundna mandat, parti- mandat och fria mandat se Esaiasson (2000).
256
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
deltagande och individualisering tenderar att leda till partikularise- ring. Deltagardemokratin som modell förändras i ett digitalt samhälle, från att ställa krav på tid och engagemang att ta sig an samhälleliga uppgifter på sin fritid skapar digitaliseringen också ett utrymme där deltagandet är virtuellt. Det s.k. brukarinflytandet som sker genom föräldramötet på den kooperativa förskolan kan helt plötsligt sättas åsido genom en facebookgrupp där särskilt aktiva eller drivande föräldrar i praktiken fattar de beslut som förväntas växa fram på föräldramötet på en gemensam plats en bestämd tid. Individens ökade makt gör den deltagardemokratiska modellen idealisk, men när digita- liseringen ersätter det aktiva arbetet och samtalet med dem som faktiskt är berörda finns risk för en skiktning av inflytandet, och en skiktning som också innebär en hierarki.
Konsekvenser för liberal demokrati
Den liberala – eller konstitutionella – demokratin är värdebaserad och innebär att ett antal medborgerliga fri- och rättigheter helt enkelt inte får tillbakahållas till förmån för andra värden. Centrala sådana rättigheter är t.ex. yttrandefrihet, religionsfrihet och för- eningsfrihet.
Digitaliseringen förändrar framför allt villkoren för åsiktsutbyte och opinionsbildning. Men demokratins rättighetsbas blir också mer välartikulerad och kanaliserad. Med ökad handlingsfrihet kommer frågan om det rimliga i medborgarens underordning i centrum sam- tidigt som kraven på staten som garant för individens rättigheter kommer i fokus. Dilemmat mellan att skydda enskilda medborgare mot övergrepp och att skydda religiösa och andra minoriteters möjlig- heter att reproducera sin egen kultur blir också allt starkare genom digitaliseringens möjligheter till individuellt handlingsutrymme. Å ena sidan skall små barn skyddas från ensidig propaganda som in- skränker deras möjlighet att som vuxna välja fritt (t.ex. flickor i konservativa kristna kretsar eller ungdomar i sekter). Men å andra sidan skall kollektiva identiteter och sociala grupper med avvikande kulturmönster ha rättigheter att leva i enlighet med sina egna upp-
257
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
fattningar, som t.ex. Plymouthbröderna eller Sun Myung Moon- anhängare.26
Digitaliseringen har utvidgat den gemensamma offentligheten, men också skapat gråzoner som i alla fall är mer påtagliga än förr, oavsett om de är större eller ej. Genom nätets möjligheter får åsikts- bildningen allt mer transnationella drag. Det som förr beskrevs som rykten och som spred sig från
Eftersom en öppen debatt och påföljande opinionsbildning är så central för den liberala demokratin så är den också extra känslig för den kraftfulla förändring i medielandskapet som digitaliseringen fört med sig. När debatten inte förs i medier som är jämlikt tillgängliga
– trots bred nättillgång i Sverige är användningen mycket varieran- de mellan olika sociala grupper – så blir också opinionsbildningen mindre rationell och mindre argumentativ. Ett faktum som kraftigt underminerar den liberala demokratins möjligheter att medverka till folkviljans förverkligande.
Oavsett vilken demokratimodell som tillämpas så får digitalise- ringen avgörande betydelse för möjligheterna till folkviljans för- verkligande. En del mekanismer i modellerna, kanske särskilt rela- tionen mellan parti, förtroendevalda och gräsrötter samt betydelsen av informerade samtal mellan jämlikar, påverkas i så hög grad att de riskerar att leda till motsatsen av det önskade: till minskat förtro- ende och minskad förmåga att förverkliga folkviljan.
Partiernas kris?
Diskussionen om partiernas kris är sannerligen inte ny, den har följt
– eller kanske snarare förföljt – de politiska partierna ända sedan deras uppkomst.28 Men partierna har visat sig mer seglivade och
26För en diskussion kring detta tema, se Johansson Heinö (2009).
27Strömbäck,
28Se Kölln (2014).
258
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
partisystemen mer stabila än deras belackare föreställt sig. De poli- tiska partierna och de existerande politiska skiljelinjerna har också visat prov på stor förmåga att ta hand om nya politiska sakfrågor som dyker upp. Så har till exempel de framväxande gröna partierna i de allra flesta fall fått anpassa sig till och placera sig själva på redan existerande sociala och politiska konfliktdimensioner, i första hand till vänster på
Statsvetarna Gissur Ó Erlingsson och Mikael Persson påminner om att Statsvetenskaplig tidskrift 1995 uppmärksammade ämnet ”Partienas kris”. År 2000 publicerade SNS Demokratiråd rapporten ”Demokrati utan partier”, i vilken partiernas bekymmer analysera- des.29 Diskussionen om partiernas kris i slutet av
Gissur Erlingsson och Mikael Persson argumenterar för att på- ståendena om partiernas kris måste tas med en nypa salt. Påståen- dena om partiernas kris har ju visat sig pågå lika länge som de poli- tiska partierna existerat, och ännu finns de kvar och lever på många sätt i välmåga. I Sverige ser vi tecken på att medlemstappet börjat stanna av. Den förtroendekris som omgärdade de politiska partier- na från
29Erlingsson & Persson (2014). Se även Statsvetenskaplig Tidskrift 98(1), Petersson et al (2000), Karlsson & Lundberg (2011) samt Sandberg & Bjereld (2015).
30Oscarsson & Holmberg (2008) s. 212, Erlingsson & Persson (2014) s. 408.
31Oscarsson & Holmberg (2016).
259
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
Det är viktigt att komma ihåg att de politiska partierna i Sverige
– och i Europa som helhet – i allt större utsträckning utvecklats från att vara masspartier som befolkas av specifika sociala grupper och i stället bli ”catch
Teorierna om kartellpartier har utsatts för hård kritik, bland annat för att teorierna underskattar de politiska skiljelinjer och de politiska konflikter som faktiskt existerar.34 Sammantaget är det ändå svårt att bortse från att samhällets individualisering, allt mer rörliga väljare och partiernas försvagade band till sina medlemmar och till olika sociala grupper möjliggör rörelser och positionsförflyttningar på det politiska fältet på ett annat sätt än tidigare.
Partiernas kris är vid närmare eftertanke ett samlingsuttryck för en stor mängd förändringar och utmaningar som de politiska parti- erna ställts inför. Uttrycket har använts för att benämna så skilda företeelser som partiernas sviktande medlemstal, uppkomsten av nya
32Katz & Mair (1995) och (2009) samt Blyth & Katz (2005).
33Hagevi (2015). Se även Bjereld, Eriksson & Hinnfors (2016), Garsten, Rothstein & Svallfors (2015) och Wide (2015).
34Se t.ex. Loxbo (2014) och Stensöta (2014).
260
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
trycket riskerar att famna över så många olikartade företeelser att det blir meningslöst att använda.35
Är politiska partier fortfarande en länk mellan medborgarna och de folkvalda?
Vår utgångspunkt är att partiernas försvagade ställning som länk mellan medborgarna och deras valda representanter riskerar att ur- holka legitimiteten för det politiska systemet och försvåra medbor- garnas möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande. När vi talar om ”partiernas kris” syftar vi således på deras försvagade förmåga att upprätthålla sin funktion just som en sådan länk. Huruvida ett minskat valdeltagande eller ett minskat förtroende är ett uttryck för ”partierna kris” beror således ur vårt perspektiv enbart på om en sådan utveckling försvagar partiernas ställning som länk eller ej.
Vad menas då egentligen med uttrycket att de politiska partierna förväntas fungera som en länk mellan medborgarna och deras valda representanter?
Partiernas ursprungliga funktion kan beskrivas som att kanali- sera ”det politiska” till ”politiken”, dvs. att sammanväga och reducera olika gruppers och individers ståndpunkter och intressen (”det poli- tiska”) till en gemensam partiståndpunkt, för att därefter i konkur- rens med andra partier försöka få genomslag för dessa ståndpunkter i de institutioner – främst parlamentet – där de politiska besluten fattas (”politiken”).36
Men när ”det politiska” och ”politiken” som en konsekvens av den kommunikationsteknologiska revolutionen glider isär får parti- erna allt svårare att upprätthålla denna funktion. När den gemen- samma offentligheten fragmentiseras och politikens institutioner genom beroenden, globala kapitalrörelser och överstatliga samarbet- en dräneras på makt väcks frågan om vilken roll partierna spelar och bör spela i dagens politiska liv.
I dag har de politiska partierna fått allt svårare att upprätthålla funktionerna för medborgarnas politiska mobilisering, att artikulera och aggregera olika samhällsgrupper mål och intressen, rekrytera kandidater till de politiska församlingarna samt svara för det poli-
35Se Kölln (2014), samt Pierre & Widfeldt (1995).
36Jämför Bäck & Möller (2003).
261
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
tiska beslutsfattandet. I en allt mer individualiserad tid söker sig allt färre medborgare till kollektiva rörelser med ideologier som gör an- språk på att täcka in alla samhällsfrågor. Den kommunikationstek- nologiska utvecklingen har främjat nätverksorganisering, där indi- vidualiserade medborgare kan välja vilka enskilda sakfrågor de vill engagera sig i, i stället för att köpa det helhetspaket som det inne- bär att gå med i ett politiskt parti.37
För att de politiska partierna skall kunna artikulera olika sam- hällsgruppers mål och intressen krävs att partierna har en kontinuer- lig kontakt med folket. Kontakten är nödvändig för att partierna skall kunna lyssna in och läsa av medborgarnas värderingar, stånd- punkter och känslor. För att nå djupare insikt måste partierna också kommunicera och föra en dialog med medborgarna. Utan en sådan kontinuerlig kontakt blir det svårt för partierna att på ett trovärdigt sätt göra anspråk på att artikulera olika samhällsgruppers mål och intressen. Om partierna fortfarande vore medlemspartier kunde åtminstone de aktiva medlemmarna vara bärare av en sådan kom- munikation. Medlemmarna förväntades finnas bland folket och vara en del av folket.
I dag är det inte så. De aktiva partimedlemmarna är så få att de inte förmår fylla denna funktion. Särskilt för de partier som tidigare kunde beskrivas som ”folkrörelsepartier”, till exempel Socialdemo- kraterna eller Centerpartiet, har omställningen varit stor. I stället använder de politiska partierna sig av sofistikerade opinionsunder- sökningar, fokusgrupper och medborgardialoger för att försöka kart- lägga ”vad som rör sig i folkdjupet”. Ju större och ekonomiskt starkare parti, desto bättre är möjligheterna till att ersätta medlem- marnas betydelse med sådana arbetsmetoder.
Partierna ställning som länk mellan medborgarna och deras valda representanter kan sägas befinna sig i en ond cirkel. Om medbor- garna hyser lågt förtroende för de politiska partierna kan vi inte förvänta oss någon stark partiidentifikation. Utan partiidentifika- tion kommer partiernas medlemstal att vara fortsatt låga. Med låga medlemstal försvåras partiernas möjligheter att läsa av och föra fram medborgarnas mål och intressen och att med trovärdighet represen- tera medborgarna i parlamentet. Därigenom urholkas partiernas ställning som länk mellan medborgarna och deras valda representan-
37 Jämför Sandberg & Bjereld (2015).
262
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
ter. Partierna urholkade ställning som länk leder i sin tur till ett bristande förtroende för de politiska partierna.
När väljarnas mobilisering flyttas bort från de politiska partierna undermineras också partiernas förmåga och legitimitet att artiku- lera och aggregera olika samhällsgruppers mål och intressen. Om partierna inte längre förmår uttrycka och representera olika sam- hällsgruppers mål och intressen uppstår två problem för det politiska systemet. För det första undergrävs medborgarnas förtroende för de politiska partierna, eftersom partierna inte längre fyller den funk- tion som de är tänkta att göra. För det andra finns det inte några andra institutioner som kan eller har legitimitet att fylla funktionen av att uttrycka och representera olika samhällsgruppers mål och in- tressen. Nätverk av olika slag är för anarkiska och saknar represen- tativitet i förhållande till medborgarna för att kunna fylla en sådan funktion. Dessa nätverksrörelser är också obeständiga och har en- dast sällan ambitionen att ta ett helhetsperspektiv på politiken. Och ur ett demokratiskt perspektiv – hur utkräver man politiskt ansvar av ett nätverk och av dess företrädare? Om den representativa demo- kratin inte förmår tillhandahålla institutioner (t.ex. politiska partier) som uttrycker och representerar olika samhällsgruppers mål och in- tressen eroderar också grunden för den representativa demokratin själv.
På samma sätt urholkas legitimiteten i de beslut som fattas i de politiska församlingarna, eftersom dessa beslut i praktiken oftast fattas internt i de politiska partierna. Det växande ömsesidiga bero- endet, de globala kapitalrörelserna och inkapslingen av de politiska institutionerna i överstatliga samarbeten minskar dessutom de poli- tiska församlingarnas beslutsmakt, vilket i sin tur ytterligare kan urgröpa partiernas legitimitet i väljarnas ögon.
263
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
Hur kan digitaliseringen underlätta för de politiska partierna att stärka sin ställning som länk mellan medborgarna och de beslutsfattande institutionerna?
Grundläggande för partiernas förmåga att utgöra länken mellan makten (besluten) och medborgarna (intressen) är de tre proces- serna aggregering, artikulering och kanalisering.38 Digitaliseringen på- verkar alla dessa eftersom de alla är beroende av människors socialitet och engagemang, något som på ett genomgripande sätt påverkats av den informationsteknologiska utvecklingen där särskilt tillgången till ett globalt internet är avgörande.
Partiernas band till medborgarna innefattar i väsentlig del ett ansvar att lyssna och samla in synpunkter, ståndpunkter och åsikter kring samhällsutvecklingen. Med partier som baseras på gruppintres- sen är utgångspunkten att dessa individuella åsiktsyttringar skall få en samlad form som gör dem kraftfulla i debatten och i syfte att påverka. Här är partiernas roll att vara drivna nedifrån, alltså vara
38 Bartolini & Mair (2007).
264
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
Det andra steget i partiernas band till medborgarna är att artiku- lera de intressen som identifierats. I den
Innan ett beslut skall fattas skall positionen kanaliseras in i det politiska maskineriet – det må vara på kommunal nivå, landstings- eller riksnivå. Digitaliseringen har skapat många vägar in – medlem- mar och intressegrupper kring partiet kan utöva påtryckningar och bilda opinion på ett mer manifest sätt än före digitaliseringen. Möjlig- heten att ”mejlbomba” ledamöter, att genomföra utredningar som sedan kan kommuniceras till partiledningen eller att helt enkelt under- minera den kanal som partiet självt har valt, t.ex. riksdagsgruppen, är mycket större än före digitaliseringen. Samtidigt är just kanali- seringen den som styrs upp mest tydligt av lagstiftning, förslag skall väckas på ett särskilt sätt och beslut skall likaledes fattas på ett särskilt sätt, sätt som inte påverkas direkt av digitaliseringen annat än tekniskt. Att det är så lätt att kommunicera resultaten av ett be-
39 Asp & Bjerling (2014).
265
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
slut (såväl motiveringar som omröstningar) kan dock påverka kanali- seringen i den meningen att kontroversiella frågor kan ges särskild stor omsorg eller förankras på ett ännu mer robust sätt i den egna gruppen – risken för avhopp eller svekdebatt är större i ett medie- landskap med snabba, sociala och individuella medier. Å andra sidan har partierna också mycket större möjligheter än förr att påverka tolkningen av besluten genom en armé av anställda och lojala parti- företrädare som agerar i sociala medier och i den digitala debatt som direkt uppstår.
Störst inverkan på partiernas band till medborgarna har dock digitaliseringen på artikuleringen av de gemensamma intressena, där- efter kommer förmåga att aggregera (samla) intressena kring en gemensam position och minst påverkan har digitaliseringen på kanali- seringen av positionerna in det politiska beslutsfattandet. För parti- demokratin är alltså digitaliseringen en möjlighet att vitalisera partier- na, att skapa nya partier och upptäcka nya intressen, vilket gynnar förutsättningarna för partiers förmåga att representera medborgar- nas intressen. Men digitaliseringen hotar också den mest sårbara punkten i partiernas relation till medborgarna, den som innefattar artikuleringen av de intressen som står emot varandra i samhället. Tidspress, kontrollbehov, transparens och fokus på det politiska spelet tenderar att främja en positionering i relation till andra partier och anteciperande av medialt spinn, något som alienerar medbor- garna från partiernas artikulerade positioner.
Framväxten av nya (digitala) gemenskaper i en individualiserad tid
Parallellt med samhällets accelererande individualisering växer nya digitala gemenskaper fram. Flera av dessa gemenskaper har sin bas i frågor som rör kunskap och information. Det fenomenala encyklo- pediska verket Wikipedia skapas av användarna själva, och har på några få år fått ett genombrott som ett uppslagsverk som saknar motsvarighet i den analoga världen. I maj 2016 innehöll Wikipedia globalt 39 miljoner artiklar, och den svenskspråkiga versionen inne-
266
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
höll 3 274 000 artiklar.40 Att skriva för Wikipedia har utvecklats till en massrörelse och det finns kurser kring hur man bäst går till väga.
På Facebook finns i dag 1.65 miljarder aktiva användare. Varje dag läggs 300 miljoner bilder ut på Facebook. Varje minut genomförs nära 300 000 statusuppdateringar. Facebooks genomslag är svårt att överskatta. I enskilda – öppna eller slutna –
Vid stora engagemang – valdebatter, idrottsarrangemang, Melodi- festivalen – flödar Twitter i en kakafoni av röster från de mest skilda håll. Visst, enskilda röster går att urskilja. Men flödet i sig blir ett kollektivt uttryck för engagemang, kunskap och starka känslor. Genom specifika #hashtags samlas grupper med intressen för speci- fika företeelser inom till exempel politik, sport, nöje eller pågående evenemang.
En allt större del av den politiska mobiliseringen sker via sociala medier eller andra digitala plattformar. De kollektiva identiteter och tillhörigheter som skapas på nätet har hittills visat sig vara mer rörliga och mer förändringsbenägna än de identiteter och tillhörig- heter vi förknippar med industrisamhället och med den analoga världen. Vi vet ännu inte om detta kommer att förändras – om det sker en ”normalisering” av de digitalt konstruerade identiteterna och tillhörigheterna så att de mera påminner om de identiteter och till- hörigheter vi är vana vid. Eller om det är så att de nya digitala identi- teternas och tillhörigheternas flexibilitet och rörlighet är den nya normaliteten. De allt rörligare mobiliseringsformerna kommer san- nolikt att påverka politikens former: partier, förtroendevalda, engage- mang, partiprogram och omröstningar kommer att påverkas både tekniskt och socialt. Konfliktlinjerna i samhället påverkas redan av digitaliseringen genom att nya perspektiv får snabbare genomslag och genom att livsstils- och kulturrelaterade frågor får allt större betydelse för politisk mobilisering och engagemang. Den nationella gemenskapen har visat sig ståndaktig trots många dödförklaringar,
40Se Wikipedias uppslagsord ”Wikipedia”, 21 juni 2016. Flera av artiklarna skrivs emellertid av robotar, som scannar av nätet och samlar ihop information om personer, sjöar, berg, fiskar, in- sekter etc. Dessa ihopsamlade informationsmängder blir sedan enskilda artiklar på Wikipedia.
267
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
bland annat eftersom statens våldsmonopol är centralt för att upp- rätthålla ordningen och för att politiska val sker inom den gemen- skap där de valda församlingarna har legitimitet att fatta bindande beslut. Digitaliseringen kommer sannolikt inte att påverka dessa båda fundament men digitaliseringens underlättar föränderlighet och gränsöverskridande, något som kan ifrågasätta beslutens legitimitet: går det i framtiden att upprätthålla en separat nationell gemenskap utifrån medborgarskap när så många medborgare tillhör så många transnationella kollektiv och identiteter? Måste inte legitimiteten i besluten i större utsträckning än nu vila på gemensamma värde- ringar och symboler och innefatta alla som lever i vårt land?
Överhuvudtaget är sannolikheten stor att distinktionen mellan digital och analog kommer att lösas upp. Digitaliseringen impreg- nerar samhällskroppen på ett sådant sätt att den blir en naturlig del av vår tillvaro, på samma sätt som luften vi andas eller människor vi umgås med. Digitaliseringen blir en så naturlig del av vår tillvaro att det är svårt eller till och med hart när omöjligt att tänka sig en värld utan den.
För den generation som föds efter 2010 kommer det digitala inte vara något som de använder för att förstärka, förstora eller för- vandla utifrån de utrycksformer som finns i det analoga. För den generationen blir det digitala samma enkla utgångspunkt som eter- medier var för vår generation eller dagstidningar var för våra föräldrar. Digitalt blir för dem inget åtskilt från andra former av interaktion, digitalt blir normen och därmed finns potentialen att också teknikens inneboende möjlighet i att t.ex. kombinera olika plattformar – som vi i dag inte riktigt är kapabla att se – också utvecklas.
Konkreta råd till politiska partier
Hur skall då de traditionella partierna hantera denna nya digitala verklighet så att de åter blir kraftfulla demokratiska aktörer och så att medborgarskapet och delaktigheten förstärks? Nedan följer fem avslutande råd att ha som riktmärke i ett kortare perspektiv:
268
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
Öppna upp verksamheten och utveckla flexibiliteten
Sänkt tröskeln till att bli medlem av ett politiskt parti och till att delta i det politiska arbetet. Komplettera den territoriella organisa- tionsformen med en nätverksinspirerad organisation där enskilda medlemmar kan arbeta med just den sak de brinner för. Skapa ut- rymme för engagemang i enskilda frågor och för specifika tids- perioder.
Gör saker tillsammans med andra
Interna partimöten i dess nuvarande form hör dåtiden till. Mötes- formen måste utvecklas för att attrahera nya medlemmar. Öppna för partipolitiska aktiviteter som inkluderar
Bejaka sociala mediers potential
Utnyttja sociala medier till att interagera med medborgarna, inte bara till att lyssna in vad som sägs eller som megafon för att sprida ett budskap. Digitaliseringen ger utrymme för transparens i besluts- och förhandlingsprocesser, låt medlemmar följa och kommentera, men också ta ansvar, genom att som förtroendevald ställa frågor, visa upp genuina dilemman och diskutera dem samt visa respekt för att det finns rättfärdighet även i uppfattningar som går emot den egna.
Kasta inte ut barnet med badvattnet
Nätverk präglas ofta av kortvarighet och enfrågepolitik. De politiska partierna måste kombinera en ökad öppenhet och flexibilitet med varaktighet och ett helhetsperspektiv. Här krävs uthållighet och egna tekniska plattformar.
269
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
Utnyttja massans kreativitet
Använd digitaliseringen till att få massans hjälp med informations- insamling, konkreta problemlösningar, utveckling av idéer samt analys av datamaterial. På så sätt kan massans kollektiva kreativitet och intelligens bidra både till ideologiutveckling och till konkreta policy- förslag. Ta upp frågor innan det finns färdiga svar, släpp kontrollen över diskussionen, låt inte digitaliseringen bli ursäkten för moralise- rande omdömen utan belöna i stället konstruktiva samtal och våga exkludera de få, men högljudda, som i så många frågor tror sig sitta inne på sanningen.
270
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
Referenser
Asp, Kent & Johannes Bjerling (2014) Mediekratin. Mediernas makt och svenska val. Stockholm: Ekerlids förlag.
Baldersheim, Harald & Lawrence E Rose (eds) (2010) Territorial Choice: The politics of boundaries and borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Bartolini, Stefan & Peter Mair (2007) Identity, Competition and Electoral Availability. The Stabilisation of European Electorates
Bennett, Lance & Alexandra Segerberg (2013) The Logic of Con- nective Action: Digital Media and the Personalization of Contentious Politics. Cambridge: Cambridge University Press.
van Biezen, Ingrid & Peter Mair, Thomas Poguntke (2012) “Going, going… gone? The decline of party membership in contemporary Europe” European Journal of Political Research 51(1):
Bjereld, Ulf & Marie Demker (2011) Den nödvändiga politiken. Makt och motstånd i en individualiserad tid. Stockholm: Hjalmarson & Högberg.
Bjereld, Ulf, Marie Demker &
&
Bjereld, Ulf, Karin Eriksson & Jonas Hinnfors (2016) Förhandla eller DÖ. Decemberöverenskommelsen och svensk demokrati i förändring. Stockholm: Bokförlaget Atlas.
Blyth, Mark & Richard S Katz (2005) ”From
Bäck, Mats & Tommy Möller (2003) Partier och organisationer. Stockholm: Norstedts Juridik.
Castells, Manuel (2009) Communication Power. Oxford: Oxford University Press.
Demker, Marie (2015) ”Sociala skiljelinjer och partisystem” i Hagevi, M (red) Partier och partisystem. Lund: Studentlitteratur.
271
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
Erlingsson, Gissur Ó & Mikael Persson (2014) “Ingen partikris trots allt?” i Bergström, Annika & Henrik Oscarsson (red) Mittfåra & marginal. Göteborgs universitet:
Florida, Richard (2002) The Rise of the Creative Class. New York: Basic Books.
Garsten, Christina, Bo Rothstein & Stefan Svallfors (2015) Makt utan mandat. De policyprofessionella i svensk politik. Stockholm: Dialogos Förlag.
Gerin, Enna & Victor Bernhardtz (2014) Utan segel i vänster- vinden. Katalys No:18.
Gustafsson, Nils (2013) “The Subtle Nature of Facebook Politics:
Swedish Social Network Site Users and Political Participation.”
New Media & Society 14(7):
Hagevi, Magnus (2015) “Partier och partisystem” i Hagevi, Magnus
(red) Partier och partisystem. Lund: Studentlitteratur.
Holmberg, Sören & Henrik Oscarsson (2004) Väljare. Svenskt väljar- beteende under 50 år. Stockholm: Norstedts Juridik.
Karlsson, Martin & Erik Lundberg (2011) Mot medlemslösa partier. Partiföreträdare om orsaker, konsekvenser och strategier kring en svikande medlemskår. Stockholm: Sektor3 – tankesmedjan för det civila samhället.
Karlsson, Martin & Joachim Åström (2016) “The Political Blog Space: A new arena for political representation?” New Media & Society 18(3)
Katz, Richard S & Peter Mair (1995) ”Changing Models of Party
Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel
Party” Party Politics 1(1)
Katz, Richard S & Peter Mair (2009) “The Cartel Party Thesis: A Restatement” Perspectives on Politics 7(4) s.
Kölln,
Lipset, Seymour & Stein Rokkan (1967) Party Systems and Voter Alignments. New York: The Free Press.
272
SOU 2016:85 |
Medborgarskap och delaktighet |
Loxbo, K (2015) ”Sverigedemokraterna: Framgångsrikt enfråge- fokus” i Hinnfors, J & M
Mair, Peter (2013) Ruling the Void. The Hollowing of Western Democracy. London/New York: Verso.
Malmström, Cecilia (1998) Regionen, makten och härligheten. Regio- nala partier i Västeuropa. Stockholm: SNS förlag.
Oscarsson, Henrik (2015) Hur endimensionellt är det svenska parti- systemet? http://www.henrikoscarsson.com 24 januari 2015.
Oscarsson, Henrik (2016) Flytande väljare. SCB. Demokratistatistik. Rapport 21.
Oscarsson, Henrik & Sören Holmberg (2008) Regeringsskifte. Väljarna och valet 2006. Stockholm: Norstedts Juridik.
Oscarsson, Henrik & Sören Holmberg (2016) Svenska väljare. Stockholm: Wolters Kluwer.
Petersson, Olof, Gudmund Hernes, Sören Holmberg, Lise Togeby & Lena Wängnerud (2000) Demokrati utan partier. Demokrati- rådets rapport 2000. Stockholm: SNS.
Pierre, Jon & Anders Widfeldt (1995) ”Partikris i Sverige?” Stats- vetenskaplig Tidskrift 98(1)
Pollack, Ester (2014) ”Därför växer mediernas makt över din röst” Under strecket. Svenska Dagbladet 14 september 2014.
Sandberg, Linn & Ulf Bjereld (2015) ”Politiskt deltagande och engagemang i en digital kontext” i Bergström, Annika & Bengt Johansson, Henrik Oscarsson, Maria Oskarson (red) Fragment. Göteborgs universitet:
Stensöta, Helena (2014) ”Kartellpartiteorin ur ett genusperspektiv”.
Statsvetenskaplig Tidskrift 116(2) s.
Strömbäck, Jesper,
Thue, Fredrik W. (1997) Empirisme og demokrati. Norsk sam- funnsforskning som etterkrigsprosjekt. Oslo: Universitetsforlaget.
273
Medborgarskap och delaktighet |
SOU 2016:85 |
Weibull, Lennart (2006) ”Finns det fortfarande en partipress?” i Holmberg, S & L Weibull (red) Du stora nya värld. Göteborgs universitet.
Wide, Jessika (2015) ”Partitypologier” i Hagevi, M (red) Partier och partisystem. Lund: Studentlitteratur.
274
Högskola och livslångt lärande
– vilken roll bör högskolan spela
för att svara mot kunskapssamhällets behov av kompetensutveckling?
Lars Haikola
Den svenska högskolans syfte
Fyra syften med högre utbildning
Högskolan har av tradition flera syften. Dessa fångas väl i ett citat av dåvarande utbildningsministern ur ett förarbete till den stora hög- skolereformen 1993:
Högskoleutbildning har olika syften, dels examensinriktad som förbe- reder för mer eller mindre preciserad yrkesverksamhet utanför hög- skolan eller för forskarutbildning, dels allmänt kompetenshöjande studier som fortbildning och vidareutbildning eller individuell utveckling.1
Fyra syften kan identifieras:
Yrkesutbildning
Forskarutbildning
Fortbildning och vidareutbildning
Individuell utveckling
1 Ds 1992:1, s. 36.
275
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
Dessa syften är sedan länge etablerade och självklara, både politiskt och inom högskolan, även om de getts olika uttryck i lagstiftningen under de senaste femtio årens omfattande högskolereformer. Att fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling, livslångt lärande2 är en av högskolans uppgifter är således okontroversiellt.
Den svenska högskolans särdrag öppnar för kompetensutveckling
Högre utbildning expanderar över hela världen och Sverige karak- teriseras av samma utvecklingsdrag som övriga länder. Men – den svenska högskolan har också särdrag varav några påverkar fort- och vidareutbildning. Dessa är:
Den svenska högskolan är – unikt – bred
Den svenska högskolan är kursbaserad
Den svenska arbetsmarknaden är långt avreglerad; få legitima- tionsyrken medför få legitimationsutbildningar.
Att högre utbildning är avgiftsfri i Sverige är också ett viktigt drag
– som delas med framför allt våra nordiska grannländer.
Den svenska högskolan är bred
1977 genomfördes en genomgripande reform av den svenska hög- skolan. En viktig förändring bestod i att stora utbildningsområden som tidigare funnits utanför universitet och högskola nu integrera- des i den ordinarie högskolevärlden. Hit hörde framför allt de stora lärarutbildningarna och de korta och medellånga vårdutbildningar- na och senare även korta ingenjörsutbildningar. Socionomutbild- ningen och journalistutbildningen är andra exempel på yrkesutbild- ningar utan akademisk tradition som infogades i den nya breda högskolan. (Detta medförde också att från 1977 har högskolan haft kvinnlig majoritet av studenter.) Också de konstnärliga utbildning- arna integrerades i högskolan. Många länder i omvärlden har genom- fört liknande reformer – polytechnics har uppgraderats till univer-
2 Flera olika termer för livslångt lärande har använts i olika tider. I denna artikel används de synonymt.
276
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
sitet och yrkeshögskolor har närmat sig universitet och högskola – men få reformer har varit lika långtgående som i Sverige. Så orga- niseras t.ex. lärarutbildning och sjuksköterskeutbildning i Danmark än i dag utanför universitetsvärlden och Finland upprätthåller en tydlig skillnad mellan universitet och yrkeshögskola. Den breda svenska högskolan skapar naturligtvis förväntningar på motsvaran- de bredd när studenterna återkommer för fort- och vidareutbild- ning och kompetensutveckling.
Den svenska högskolan är kursbaserad
Med nästa stora högskolereform 1993 följde att utbildningslin- jen/programmet ersattes av kursen som basenhet i utbildningen. Högskoleförordningen stadgar att all utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska bedrivas i form av kurser med tillägget att kurser får sammanföras till utbildningsprogram.3 Men grunden är alltså kursen och det kursbaserade systemet och möjligheten att bygga sin egen examen skiljer Sverige från omvärlden. Normalfallet i högskole- världen är att studenten studerar på ett program som omfattar tre till fem år vilket sedan ligger till grund för framtida yrkesverksam- het.
Det kursbaserade utbildningssystemet skapar stor flexibilitet.
Det är lätt för studenter att ”prova på” högre utbildning med den lägre tröskel som kursen innebär bredvid programmet. Det stora ut- budet av kurser som kan sökas av personer som är verksamma i yrkeslivet öppnar för att högskolans hela utbud kan nyttjas för fort- och vidareutbildning. Den svenska högskolan har med sitt kurs- baserade system stora fördelar framför programinriktade utbildnings- system som ofta nödgas bygga särskilda system för att tillgodose behoven av fort- och vidareutbildning.4
3SFS 1993:100, 6 kap 13 §.
4Det finns också tydliga svagheter med det kursbaserade systemet, men dessa svagheter har liten påverkan på fort- och vidareutbildning.
277
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
Den svenska arbetsmarknaden är långt avreglerad; få legitimationsyrken medför få legitimationsutbildningar
Sverige har få yrken som i lag reglerar vad som krävs för att få arbeta i yrket. De yrken som trots allt är reglerade finns inom hälso- och sjukvården men numera hör även läraryrken dit. I flera andra europeiska länder är regleringen av såväl yrke som yrkestitlar betyd- ligt mer omfattande än i Sverige.5 Den avreglerade arbetsmarknaden får konsekvenser för utbildningen. För utbildningar som leder till reglerade yrken är kopplingen mellan utbildning och arbetsmarknad stark (tydligast i läkarexamen – läkarlegitimation/läkaryrke), medan övriga utbildningar blir vägar som kan leda till många olika yrken och präglas av svag koppling. Det medför också att kompetens- utvecklingen för ett visst yrkesområde blir öppnare och att yrkes- växling underlättas.
Sammantaget gör dessa särdrag i svensk högskola att den genom sin breda, kursbaserade utbildning som verkar mot en avreglerad arbetsmarknad på ett flexibelt sätt kan utnyttjas för fort- och vidare- utbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande i större ut- sträckning än i andra utbildningskulturer, som har en mer exklusiv syn på vad som hör till högskolan, som organiserar utbildningen i fleråriga program och som verkar mot en reglerad arbetsmarknad.
En delförklaring till denna öppenhet är att den svenska hög- skolan faller in i den starka folkbildningstradition som präglar hela Norden. I Sverige och Norden är trösklarna låga för tillgång till kun- skap och kompetensutveckling vilket utgör ett betydande värde för ett samhälle som allt oftare och med allt större giltighet kallas ett kunskapssamhälle.
De formella och organisatoriska förutsättningarna för vuxnas livslånga lärande är alltså goda i Sverige. Innan formerna för och den faktiska omfattningen av fort- och vidareutbildning i högskolan beskrivs ska det ökade behovet av kompetensutveckling belysas.
5 Ds 2003:4, s.
278
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
Samhällets ökade behov av fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande
Några röster om ökat behov
Det moderna samhället och arbetslivet har ett starkt ökat behov av kontinuerlig kompetensutveckling. Arbetslivet blir alltmer kunskaps- intensivt och kräver uppdaterad kunskap. Strukturomvandlingen som drivs av digitaliseringen är kraftig och snabb – yrkesarbetande får räkna med att karriärväxla kanske mer än en gång under sitt yrkesliv. Befolkningens utbildningsnivå stiger hela tiden samtidigt som ett längre aktivt yrkesliv kan förutses. Inte minst för individen blir det allt viktigare att utvecklas i sitt arbete eller för ett nytt arbete för att känna den tillfredsställelse som ett längre liv, inklusive längre arbetsliv, kräver.
Digitaliseringskommissionens sammanfattande rapport anför under rubriken Strategiska områden:
Samhällsutvecklingen kommer kontinuerligt att ställa krav på individens digitala kompetens i alla delar av livet. Livslångt lärande, utbildning, kompetensutveckling och omskolning blir allt viktigare för individer, företag och samhälle. 6
TCO har i rapporten Ny kunskap för nya jobb. Eftergymnasialt ut- bildningsutbud för yrkesverksamma kraftfullt pläderat för det ökade behovet av fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande.7 I rapporten påpekas att årligen omsätts 20 procent av alla arbetstillfällen – dvs. 450 000 jobb försvinner och lika många tillkommer. Den kunskapsintensiva delen av arbetslivet ökar konti- nuerligt vilket medför att andelen jobb som förutsätter högskole- utbildning ökar medan andelen jobb med lägre utbildning minskar. Detta gäller tydligast inom den kunskapsintensiva tjänstesektorn och tekniksektorn men ingen bransch är oberörd av den förändring som teknifiering och digitalisering innebär.
6SOU 2015:91.
7TCO (2015).
279

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
Tillgång och efterfrågan
Både efterfrågan och tillgång på högskoleutbildade har ökat kraftigt de senaste decennierna och beräknas fortsatt öka.
Källa: Rapport 2015:4, UKÄ8
Alltfler högskoleutbildade tillförs arbetsmarknaden. Sedan 1991/92 har antalet examinerade per år vid högskola mer än fördubblats till 2014/15, från 31 600 till 67 900 personer. Antalet examina har ökat ännu mer, från 32 100 till 80 900 examina.
8 UKÄ (2015) fig. 51.
280

SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
9
90000
80000
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
Examinerade |
|
Examina |
|
Förstagångsexaminerade |
|
|
Tillskottet av högskoleutbildade överstiger antalet pensionerade med högskoleutbildning, dvs. utbildningsnivån på arbetsmarknaden ökar konstant och sprider sig till alltfler branscher. De högskoleutbildade som tillkommer i dag har dessutom en längre högskoleutbildning än gårdagens generation. Den tendens som visas i figur 3 nedan har fortsatt efter 2013.
9 UKÄ (2016c) fig. 16.
281

Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
10
Sverige och Europa
Andelen i befolkningen med minst tre års högskoleutbildning har ökat i alla länder inom
Debatten om livslångt lärande och kompetensutveckling har varit omfattande i Europa men svagare i Sverige. Detta kan, åtminstone delvis, bero på att Sverige har haft ett bättre utgångsläge än andra länder. Den svenska högskolans organisation och utbud är väl anpassat
10UKÄ (2014) fig. 23.
11Europeiska unionen (2011).
282
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
för fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande.
Ökat tryck på högskolan
Den allt högre utbildningsnivån illustrerar naturligtvis samhällets ökade behov av kunskap och högre utbildning men den visar också att detta behov accelererar, dvs. behovet av kompetensutveckling är högt och ökande. Därtill kommer att när en allt högre andel av be- folkningen vid sitt inträde på arbetsmarknaden har en högskole- examen så måste den nödvändiga fort- och vidareutbildningen utgå ifrån och bygga vidare på denna nivå. Detta innebär att alltmer av fort- och vidareutbildning måste bestå av högre utbildning. Av under- sökningar om vilka som söker sig till fort- och vidareutbildning framgår också att individer som genomfört högskoleutbildning är mer benägna att söka sig till högskolan igen för kompetensutveck- ling.12 Trycket på högskolan att erbjuda fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och engagera sig i livslångt lärande kommer således att öka både från samhälle och individ.
Utbildningsutbudet för livslångt lärande
Det är inte bara grunddragen i högskolans organisation som är till gagn för livslångt lärande utan också ett stort antal utbildningsform- er förstärker detta. De redovisas här under fyra olika rubriker
Fristående kurser, distanskurser, deltidskurser
Fort- och vidareutbildning – kompetensutveckling, livslångt lärande
Återkommande utbildning – vilka återkommer till högskolan?
MOOCs.
Dessa rubriker speglar inte kategorier av utbildning som exkluderar varandra. Tvärtom är överlappningen mellan kategorierna stor.
12 Se t.ex. SCB (2014)
283
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
Fristående kurser, distanskurser, deltidskurser
Eftersom kursen utgör basenheten i hela högskolan så är utbudet av kurser mycket stort. Den utbildningsform som fr. a. lämpar sig för livslångt lärande är den fristående kursen som definieras av att ges fristående, dvs. ej bundet till ett flerårigt program. Fristående kurs- er som ges som distansutbildning och som ges på deltid är naturligtvis särskilt väl anpassade för att nyttjas i vuxnas livslånga lärande. Distans- studier är en stor och etablerad studieform där Sverige kan bygga på en stark tradition – grundlagd långt före
Några fakta:13
2013 gavs 14 000 fristående kurser
2013 fanns 70 000 helårsstudenter på fristående kurser
Utbudet av fristående kurser har fördubblats under tjugo år
Andelen av kursutbudet som består av korta kurser (< 30="" hög-="" skolepoäng)="" följer="" samma="" utveckling,="" dvs.="" först="" fördubblas="" antalet="" korta="" kurser="" för="" att="" under="" senare="" år="">
Humaniora och samhällsvetenskap dominerar kursutbudet
50 procent av fristående kurser på campus ges på deltid
30 procent av fristående kurser ges på distans
80 procent av fristående kurser på distans ges på deltid
Höstterminen 2014 fanns 73 400 distansstudenter, dvs. 21 pro- cent av totala antalet studenter
Kvinnor dominerar (också) gruppen distansstudenter
13 SOU 2015:70 och Högskoleverket (2011).
284
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
Distansstudenterna karakteriseras av att vara äldre studenter med lågutbildade föräldrar
De flesta distansstudenter har tidigare erfarenhet av högskole- utbildning.
Utbudet av kurser som kan läsas fristående är stort – 14 000. (Enligt en vidare tolkning t.o.m. ännu högre – 27 600 fristående kurser 2013.)14 Som påpekats torde ett så omfattande utbud av kurser vara unikt i den internationella högskolevärlden. Antalet fristående kurser har också växt mycket kraftigt – fördubblats – senaste tjugo åren, men denna trend bröts 2010/11 då det politiska påbudet att studenter bör läsa mer sammanhållna program med tydlig yrkesin- riktning stärktes, samtidigt som studenterna själva i ökad utsträck- ning eftersträvade programformen. Ändå utnyttjas fristående kurser av 70 000 helårsstudenter, dvs. knappt trettio procent av alla studen- ter. Det är framför allt inom humaniora och samhällsvetenskap som utbildningen av tradition organiseras i form av fristående kurser.
Fristående kurser som ges som distansutbildning och som ges på deltid är naturligtvis särskilt väl anpassade för att nyttjas av vuxna som befinner sig i arbetslivet, ofta på avstånd från en högskola. Med trettio procent av kursutbudet på distans och åttio procent av dessa på deltid så finns goda möjligheter att nyttja utbudet för kom- petensutveckling i det livslånga lärandet.
Det är välkänt att högre utbildning domineras av kvinnor – rela- tionen har länge varit cirka
14Det finns administrativt/tekniska problem med att definiera vad som är en fristående kurs
– registrerade data medger bara att identifiera kurs oavsett om det är en fristående kurs eller en programkurs. I betänkandet används två olika definitioner av fristående kurs. Se SOU 2015:70 s. 113,
15Högskoleverket (2011) s. 6.
285
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
Det finns också ett mindre antal program (oftast ett- eller ett och ett halvt åriga,
Digitaliseringen har gett distansutbildningen en ny dimension och en kraftig skjuts framåt. Webbaserade lärplattformar har utvecklats, standardiserats och utnyttjats först för just distansstudier, men efter- hand också för gängse campusutbildning. Denna process har suddat ut gränser mellan traditionell campusutbildning och distansutbildning. De digitala verktygen har visat sig användbara för all utbildning – oavsett distributionsform – vilket återspeglas i uttrycken ”dual mode” och ”blended learning”. Utbyggnaden av bredband och annan infra- struktur är naturligtvis också nödvändiga villkor för utvecklingen av högre utbildning. Digitaliseringen av högre utbildning omfattar således mycket mer än en utökad distansutbildning.16
Sammantaget är det tydligt att utbudet av högre utbildning som lämpar sig för livslångt lärande, i form av fristående kurser och kurser på distans och deltid, är mycket stort. Fristående kurser, distans- utbildning och distansstudenter har ökat kraftigt senaste tjugo åren men minskat de senaste åren.
Fort- och vidareutbildning – kompetensutveckling och livslångt lärande
Det är i viss mån möjligt att mäta omfattningen av fort- och vidare- utbildning även om det innebär betydande definitionsproblem. Den enda registrerade basenheten är – som angetts – kurs utan att det anges om kursen är fristående, ingår i ett program eller utgör en fort- och vidareutbildningskurs. Det senare utgör ett syfte med kursen som egentligen enbart kan registreras i studentens huvud. Samma kurs kan läsas av en annan student inom ett program och med annat syfte. Men om man approximerar att en fort- och vidareutbildnings- kurs karakteriseras av att ges på deltid (<75 procent)="" och="" att="" kurs-="" deltagarnas="" medianålder="" är="">
16Utvecklingen av distansutbildning i svensk högskola kan följas i Högskoleverket (2011).
17Denna definition används i SOU 2015:70 s. 185. Också fakta är hämtade därifrån.
286

SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
Antalet fort- och vidareutbildningskurser, inom det totala utbudet av fristående kurser, har ökat under en tjugoårsperiod
Fort- och vidareutbildningskurser består mest av korta kurser (<30>
Andelen fort- och vidareutbildningskurser på avancerad nivå är liten men stabil
Fort- och vidareutbildningskurser finns i lika stor utsträckning på campus som på distans
De flesta fort- och vidareutbildningskurserna finns inom huma- niora, lärarutbildning och hälso- och sjukvårdsutbildningar – men alla har minskat under senare år.
|
18 |
1 200 |
|
1 000 |
Hum |
|
Ped |
800 |
|
|
Hälso |
600 |
Sam |
400 |
Natur |
|
|
|
Tekn |
200 |
Tjänst |
|
|
0 |
Lant |
|
Det finns således ett gott utbud av vad som kan karakteriseras som fort- och vidareutbildningskurser – mer än var fjärde fristående kurs är en fort- och vidareutbildningskurs, och – inte oväntat – är detta i
18 SOU 2015:70 s. 188.
287
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
huvudsak korta kurser som ges både på campus och på distans. Men man kan ifrågasätta om den ambition som ligger i fort- och vidareutbildning uppnås när en så liten andel av kurserna ges på avancerad nivå. Ännu mer kritiskt är den dramatiska minskningen av fort- och vidareutbildning inom de två yrkesområden som redan i dag har en bristande kompetensförsörjning – lärare/skola och vård- området.
Återkommande utbildning – vilka återkommer till högskolan?
Det finns god kunskap om i vilken mån studenter återkommer till högskolan efter sin första utbildningsperiod.19 Kunskapen bygger på en omfattande undersökning av alla nybörjare i högskolan under
Mer än 40 procent har återkommit till nya högskolestudier efter en första avslutad studieperiod. Bland kvinnorna har hälften åter- kommit och bland männen en tredjedel
En stabil andel om tio procent av en nybörjarkull återkommer för studier om högst en termin
Benägenheten att återvända till en ny studieperiod är högst bland nybörjare inom området vård och omsorg
En majoritet av de män som tagit examen inom teknikområdet byter inriktning vid den andra studieperioden
Det finns inte någon tids- eller åldersgräns för att återvända till högskolestudier.
Det är slående hur tydliga skillnader som råder mellan kvinnors och mäns studiemönster. Mäns och kvinnors studieval är olika redan från start – män studerar genomgående en längre period under sin första studietid än kvinnor som väljer kortare utbildningar. Detta kan delvis, men ej helt, förklara varför kvinnor återkommer till studier i högre utsträckning.
19 Högskoleverket (2012).
288
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
Av de tio procent som studerar högst en termin har cirka 85 pro- cent varit registrerade på fristående kurser, varav nästan hälften inom ämnesområdet juridik och samhällsvetenskap.
Vård och omsorg utgör det största området för studenter som återkommer till utbildning och detta är ett stort och kvinnodomi- nerat området. Dock hade cirka en fjärdedel av både kvinnor och män bytt inriktning där området vård och omsorg samt undervis- ningsområdet var vanligast bland kvinnor och det tekniska området bland män.
Bilden av återkommare till högskolan speglar också hur arbets- marknaden tar olika ansvar för fort- och vidareutbildning. Inom vissa områden finns påbyggnadsutbildningar, framför allt inom vårdom- rådet. De tre examina som finns på avancerad nivå inom vårdområdet
Det tycks inte finnas någon tids- eller åldersgräns för att åter- vända till högskolestudier. Det framgår t.ex. av att bland de personer som tog examen före 1977 var det cirka 1 100 som återvände för en andra studieperiod läsåren
Sammantaget står det klart att en betydande andel av Sveriges befolkning nyttjar högskolan i sitt livslånga lärande.
289
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
MOOCs
MOOCs – Massive Open Online Courses – ses ibland som digita- liseringens frälsning av den högre utbildningen som kommer att revolutionera högskolan på samma sätt som handeln revolutionerats av Amazon, skivindustrin av Spotify och transportnäringen av Uber.
MOOCs kan grovt definieras som öppna och lätt tillgängliga storskaliga kurser med internet som plattform. Kurserna vänder sig oftast mot en mycket bred publik, är i allmänhet avgiftsfria och med fritt tillträde. En enda MOOC kan i extremfallet genomföras av hundratusentals användare simultant, vilket ställer stora krav på teknik, pedagogik och kvalitetskontroll – i synnerhet om kurserna ger formella akademiska meriter.
MOOC slog igenom i USA men har inte fått samma starka genomslag i Europa och ännu mindre i Sverige. Skälen till olika genomslag kan finnas i förutsättningarna för högre utbildning i respektive kulturer. I USA är merdelen av utbildningen organiserad i fleråriga program och avgiftsbelagd. Då framstår det som en nästan revolutionär förändring att välrenommerade lärosäten erbjuder korta- re kurser gratis. Konstrasten är särskilt stor mot Sverige där det av tradition varit förhållandevis enkelt att få tillträde till en fristående kurs – på heltid, deltid, kvällstid eller distans – och som alltid varit avgiftsfri. För svenska förhållanden ligger snarast det revolutionära i att MOOC inte kräver förkunskaper. Det blir möjligt för en kurs- deltagare att komma förbi hela den komplexa antagnings- och urvals- processen som annars gäller för tillträde till högre utbildning i Sverige.
Utvecklingen av MOOC har utanför Sverige gått mycket snabbt och flera plattformar för att distribuera MOOCs har utvecklats. Några av dessa drivs som
290
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
Det är svårt att följa aktuella siffror angående hur många MOOCs som ges och hur många som tar del av dem. Beträffande Sverige visar en aktuell rapport från Universitetskanslersämbetet att 2014 fanns 64 000 deltagare anmälda till MOOCs vid svenska universitet och drygt 150 000 år 2015 fördelat på elva MOOCs som ges av sex läro- säten.20 Det är tveksamt om svenska lärosäten får använda sina an- slagsmedel till MOOCs men det finns i dag ett förslag från Univer- sitetskanslersämbetet att genom ändring i högskoleförordningen göra det möjligt för svenska lärosäten att inrätta MOOCs som en särskild utbildningsform vid sidan av den ordinarie högskoleutbild- ningen.
MOOCs har betydande fördelar som karakteriseras av:
Öppenheten
–inga förkunskapskrav
–utan kostnad – för kursdeltagaren
–distribueras till många
–”folkbildning” – ett demokratiskt drag
Utveckling av högre utbildning
Marknadsföring – stärker lärosätets status och internationella anseende
Breddning i studentrekryteringen
Förstärkning av samverkan med samhället
Learning Analytics – skapar kunskap om lärande.
Det som i huvudsak driver svenska lärosäten att utveckla och ge ut- bildning i form av MOOCs är marknadsföring av lärosätet och att MOOCs tydligt bidrar till utveckling av hela den högre utbild- ningen (i enlighet med vad som ovan anfördes angående svårigheten att skilja på distansutbildning och campusutbildning – all utbildning utvecklas genom blended learning och i dual mode.)
Debatten om MOOC har varit mycket polariserad. Liksom det finns mycket starka företrädare för MOOC som menar att MOOC
20 UKÄ (2016a) s. 17 och 19.
291
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
kommer att revolutionera högre utbildning, så finns det skarpa kritiker. De kritiska punkter som anförs mot MOOCs är:
Kostnaderna – det är dyrt att utveckla MOOCs
Oklar finansieringsmodell
Svag kvalitetssäkring och svag kvalitet
Svag genomströmning.
MOOCs är gratis för studenten – men inte för lärosätena. Att ut- veckla en MOOC är en resurskrävande verksamhet som kan uppgå till en miljon kronor per kurs utöver lärartiden.21 Det råder ännu oklarhet om hur MOOCs ska finansieras långsiktigt. Till en del har lärosätena och plattformarna börjat ta ut avgifter, som dock är mycket lägre än för motsvarande campusutbildning. Det är särskilt vanligt att examination och kurscertifiering är förknippade med en kost- nad för kursdeltagaren. Dessa avgifter kan dock inte på långt när finansiera utveckling och drift av hela
De stora plattformarna drivs både kommersiellt och
Dessa ibland spekulativa teorier om hur
21 Enligt det enkätresultat UKÄ redovisar i UKÄ (2016a) s. 45.
292
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
klar över att högskolan i dag utgör en mycket stor sektor som fort- farande växer över hela världen och som omsätter mycket stora sum- mor – i Sverige 77 miljarder kronor 2015. Att det finns kommersiella inslag i en så stor och växande verksamhet som högre utbildning är ofrånkomligt.
Slutsats
Svensk högre utbildning har ett starkt utgångsläge genom sin flexibla organisation av utbildning i form av kurser och genom sin folkbild- ningstradition. I andra länder bedrivs ofta fort- och vidareutbild- ning, kompetensutveckling och livslångt lärande utanför högskolan i en annan organisation. Utbudet av högre utbildning som lämpar sig för livslångt lärande, både i form av fristående kurser och kurser på distans och på deltid, är mycket stort. Distansutbildningen och distansstudenterna har ökat kraftigt de senaste tjugo åren men har minskat under de senaste åren. Den del av utbildningsutbudet som kan identifieras som fort- och vidareutbildning är också stort. Men man kan vara kritisk till den nedgång – från en hög nivå – som skett de senaste åren och tveksam inför om det är rätt områden som domi- nerar fort- och vidareutbildningen. Fyrtio procent av nybörjar- studenter återkommer till högre utbildning vilket tyder på att hög- skolan fungerar som en arena för fort- och vidareutbildning men även för kompetensväxling. Skillnaderna mellan hur kvinnor och män nyttjar högskolan för återkommande utbildning är slående. MOOCs är ett symptom på den högre utbildningens efterfrågan och status, men ej en lösning på högskolans problem att upprätthålla och ut- veckla högre utbildning för en allt större andel av befolkningen. MOOCs driver på den högre utbildningens tekniska och pedago- giska utveckling. Detta sker genom att utnyttja digitaliseringens mycket kraftiga möjligheter, men dess baksidor måste bevakas.
293
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
Vad är högskolans bidrag till det ökade behovet av kompetensutveckling?
Inledningsvis anfördes fyra grundläggande uppgifter för högskolans utbildning:
Yrkesutbildning
Forskarutbildning
Fortbildning och vidareutbildning
Individuell utveckling.
Det är svårt att prioritera mellan dessa uppgifter men det står klart att examensinriktad programutbildning av unga människor, och som förbereder för ett yrkesliv, utgör stommen i högskola och univer- sitet över hela världen – så även den svenska högskolan. Detta gäller trots att den svenska högskolan skiljer sig från omvärlden genom att i grunden vara kursbaserad. Det kursbaserade systemet har en betydande styrka i den flexibilitet det skapar för studenten och för lärosätena. Detta system skapar gynnsamma förutsättningar för livs- långt lärande genom att en så stor andel av det totala utbildnings- utbudet är tillgängligt i form av fristående kurser, ytterligare för- stärkt av att så stor andel utgöres av kurser på deltid och distans. Högskolans utbildningar utnyttjas också i hög grad av vuxna och yrkeslivsarbetande för återkommande utbildning.
Sverige – med ett folk i utbildning
Sverige är ett av de länder som investerar mest i utbildning och livs- långt lärande – detta beläggs i flera internationella studier.22 Studier visar också att svenska folket är ett folk i utbildning. Sverige, till- sammans med nordiska grannländer, har det högsta deltagandet av alla
22Se t.ex. OECDs rapporter Education at a Glance, senaste utgåva 2015, OECD (2015).
23SCB (2013).
294
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
bildning i huvudsak utanför högskolan. Detta illustreras av en under- sökning om vuxnas lärande från SCB 2014 där det visas att merdelen av all kompetensutveckling och fort- och vidareutbildning sker i form av internutbildning inom företag, myndigheter och andra arbets- organisationer.24 SCB skiljer i undersökningen på formell utbild- ning, dit högskolan räknas, och informell utbildning. 3,5 miljon indi- vider – 72 procent av den vuxna befolkningen – genomförde någon typ av formell eller informell utbildning under undersökningsperio- den – till helt övervägande del inom informell utbildning, oftast som personalutbildning på arbetsgivarens bekostnad. Det kan före- komma att högskolan är engagerad för sådant uppdrag men detta sker endast i liten omfattning. Rapporten visar också att högskole- utbildade är mer benägna till kompetensutveckling än andra grupper.
Livslångt lärande – individens behov
Den öppenhet och den flexibilitet som präglar den svenska hög- skolans kursbaserade system, och som möjliggör fortbildning och vidareutbildning, är ett starkt system för livslångt lärande, men det är användbart främst för individen. Detta framstår också som stats- makternas intention med fortbildning och vidareutbildning när stats- rådet i propositionen Ny värld – ny högskola säger att
… universitet och högskolor har ett stort ansvar när det gäller att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda sig eller vidareutbilda sig.25 (Min kursivering.)
Hela det stora utbildningsutbud som högskolan erbjuder i form av fristående kurser, på deltid och distans, utgör ett erbjudande för individen att fortbilda eller fortsatt bilda sig och förutsätter att indi- viden initierar sin egen kompetensutveckling genom en ordinarie ansökan om högskoleutbildning. I viss mån avspeglar det faktiska utbildningsutbudet också att högskolan baserar fort- och vidare- utbildningsutbudet på individens önskemål och behov. Det utbild- ningsutbud som lämpar sig och nyttjas för fort- och vidareutbildning domineras av humaniora. Inom denna kategori finns stora språk- utbildningar men ligger i övrigt inte centralt inom arbetsmarknadens
24SCB (2014).
25Prop. 2004/05:162 s. 88.
295
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
behov av kompetensutveckling. Dock måste beaktas – ovan anfört
– att de olika arbetsmarknadsområdena har olika traditioner för sin egen kompetensutveckling och tar ansvar för sina egna kompetens- utvecklingsbehov på olika sätt – ibland med stöd av högskolan, ibland inte. Individens engagemang för sitt eget livslånga lärande och högskolans förmåga att möta detta behov är vitalt för att individen ska kunna fungera som medborgare i ett modernt kunskapssam- hälle. Individens engagemang och högskolans förmåga utgör också villkor för att Sverige ska kunna upprätthålla status som kunskaps- nation – men det räcker inte.
Under rubriken Det moderna samhällets ökade behov av fort- och vidareutbildning, kompetensutveckling och livslångt lärande ovan har samhällets och arbetslivets starkt ökade behov av kompetensutveck- ling betonats. Denna – mycket stora – utmaning kan inte mötas genom enbart individuella initiativ. När företag, myndigheter och andra arbetsorganisationer har behov av fortbildning och vidare- utbildning för att systematiskt kompetensutveckla sin personal så är högskolans organisation mindre väl anpassad. Som angetts är merdelen av högskolan organiserad för examensinriktad program- utbildning och cyklerna i sådan utbildning är i det närmaste tioåriga, vilket illustrerar högskolans behov av långsiktighet i all planering. För att tillgodose arbetsmarknadens behov av systematisk fortbild- ning och vidareutbildning av stora kohorter av anställda finns ett fåtal korta program på avancerad nivå men i övrigt har högskolan svårt att hantera den mycket kortare och snabbare process som krävs för fort- och vidareutbildning av en föränderlig arbetsmarknad. Högskolans flexibla kursbaserade organisation och stora kursutbud tar mer hänsyn till individens efterfrågan än arbetsmarknadens be- hov.
Ett ännu allvarligare hinder för att högskolan ska kunna svara mot samhällets och arbetslivets ökade behov av kontinuerlig kom- petensutveckling är finansiella.
Den svenska högskolan har – liksom i övriga världen – byggts ut i snabb takt. Stora resurser har tillförts men ej i en takt som mot- svarar utbyggnaden av utbildningsplatser. Den högskola som i dag omfattar 400 000 studenter bygger på ett
296
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
ens realiteter, har kvalitetsbrister efterhand blivit alltmer uppmärk- sammade.
Det är inte realistiskt att tilltro högskolan förmågan att inom dagens ramar och med dagens organisation och inriktning växla upp sitt uppdrag om fort- och vidareutbildning så att det kan tillfreds- ställa det ökade behov som arbetsmarknadens systematiska kompe- tensutveckling kräver.
Det är möjligt för statsmakterna att ge högskolan ett annorlunda balanserat uppdrag – att vikta ned den traditionella examensinriktade campusutbildningen av unga människor för att i stället vikta upp fort- och vidareutbildning, men det är tveksamt om det finns en sådan vilja hos någon stark intressent – politiken, arbetsmarknaden, studenterna, högskolan. Det är tydligt att vad som bör vara hög- skolans huvuduppdrag ytterst är ett politiskt avgörande.
Uppdragsutbildning – arbetslivets behov
Den väg som kan beträdas är uppdragsutbildning. Uppdragsutbild- ning är inte en av de fyra klassiska uppgifterna för högskolan utan regleras genom särskild förordning.26 Av förordningen framgår att
”med uppdragsutbildning [avses] utbildning som anordnas mot av- gift från annan än en fysisk person för den som uppdragsgivaren utser.”27 Intentionen framgår tydligare i vad föredragande statsråd uttryckte i en proposition om uppdragsutbildning 1984:
… grunden för uppdragsutbildning inom det offentliga utbildnings- väsendet är behovet att fort- och vidareutbilda människor eller eljest utveckla deras kompetens som ett led i utvecklingen av de företag eller myndigheter där de är anställda.28 (Min kursivering.)
Av citatet framgår att det primärt är företagets eller myndighetens behov av högre kompetens som utbildningen syftar till.
Universitetskanslersämbetet har 2016 publicerat en rapport om uppdragsutbildning.29 Av denna framgår:
26SFS 2002:760.
27SFS 2002:760 § 2.
28Prop 1984/85:195 s. 12.
29UKÄ (2016b).
297
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
2014 gavs 1 770 poänggivande uppdragsutbildningar. Utbildning- ar som berörde skolan var i särklass störst
Kurser om 7,5 högskolepoäng var vanligast – mest på grundnivå
För icke poänggivande utbildning varierar omfattningen och typ av utbildning mycket mellan lärosäten. Den kan omfatta kurser, men också workshops och enstaka föreläsningar
Uppdragsutbildning ges oftast på deltid
Lärosätenas intäkter av uppdragsutbildning har varierat mellan 4,7 och 5,9 procent av utbildningsanslaget under perioden
Hälften av alla intäkter av uppdragsutbildning kommer från stat- liga myndigheter, fr. a. Skolverket
Företag köper uppdragsutbildning framför allt av de lärosäten som ger teknisk utbildning
Antalet kvinnor i uppdragsutbildning är större än antalet män.
Uppdragsutbildning är i dag av relativt liten omfattning och omfatt- ningen har heller inte förändrats mycket över senare år. Statliga myndigheter dominerar som uppdragsgivare, framför allt Skolverket.
Slutsats
Högskolan har en adekvat organisation och ett stort utbildnings- utbud som kan svara på individens behov av kompetensutveckling. Men – behovet av systematisk kompetensutveckling inom företag och det offentliga arbetslivet är stort och växande, och för att svara på detta behov är individens initiativ till livslångt lärande en nöd- vändig men inte tillräcklig förutsättning. För att svara på arbetslivets omfattande och systematiska behov av kompetensutveckling av ibland en hel arbetskår måste en annan utbildningsform – uppdragsutbild- ning – nyttjas. Som form är uppdragsutbildning mer lämpad än hög- skolans ordinarie utbildning främst genom att den skräddarsys för de behov beställaren/arbetsorganisationen uttrycker, men också för att den har betydligt kortare planeringshorisont än examensinriktad programutbildning – dock längre än den som erbjuds genom att enbart ta del av befintligt kursutbud. Kostnaderna för uppdrags-
298
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
utbildning bärs av beställaren – arbetslivet. Med de stora behov av systematisk kompetensutveckling på högskolenivå som både arbets- marknadens organisationer och statsmakterna signalerat för fram- tiden så kommer det inte att vara möjligt för högskolan att bära kostnaderna inom ramen för det normala anslagssystemet varför upp- dragsutbildning bör utgöra formen för sådan kompetensutveckling.30 Även givet en egen finansiering är det en utmaning för högskolan att klara en utökad uppdragsutbildning. Detta kommer att kräva strategiska beslut på ledningsnivå, en utvidgad organisation för syste- matisk uppdragsutbildning och att lärarkåren byggs ut för att kon- tinuerligt kunna svara mot uppdragsutbildningsbehoven. Det krävs också en fördjupad och systematisk samverkan mellan högskolan och arbetslivet för att högskolans uppdragsutbildning verkligen ska kunna svara mot arbetslivets behov. Flera aktuella undersökningar visar att både högskola och arbetslivet delar dessa slutsatser och har uttryckt höga ambitioner till fördjupat samarbete.31 De ökande behoven av kvalificerad kompetensutveckling är uppenbara och om inte högskolan organiserar sin verksamhet för att svara på behoven så kommer någon annan utbildningsorganisation, inom eller utom lan- det, att göra detta.
30Frågan kan komma att påverkas av tillkomsten av de individuella kompetensutvecklings- konton som arbetsmarknadens parter länge diskuterat.
31Se t.ex. UKÄ (2016b) och Svenskt näringsliv (2013).
299
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
SOU 2016:85 |
Referenser
Ds 1992:1 Fria universitet och högskolor
Ds 2003:4 Magisterexamen i internationell belysning
Europeiska unionen (2011) Modernisering av högre utbildning [COM (2011) 567 final]
Högskoleverket (2011) Kartläggning av distansverksamheten vid universitet och högskolor Rapport 2011:2R
Högskoleverket (2012) Studenternas studiemönster och totala studie- tider Rapport 2012:2R
OECD (2015) Education at a Glance
Prop 1984/85:195
Prop. 2004/05:162 Ny värld – ny högskola
SCB (2013) Den internationella undersökningen av vuxnas färdigheter
Tema Utbildning Rapport 2013:2
SCB (2014) Vuxnas deltagande i utbildning 2011/12 Temarapport 2014:3
SFS 1993:100 Högskoleförordningen
SFS 2002:760 Förordning om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor
SOU 2015:91 Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden. En sammanfattning av omvärldsanalys och presentation av betänkandets rekommendationer
SOU 2015:70 Högre utbildning under tjugo år
Svenskt näringsliv (2013) Företagens syn på högre utbildning
TCO (2015) Ny kunskap för nya jobb. Eftergymnasialt utbildnings- utbud för yrkesverksamma 4/15. En undersökning om utbild- ningsutbudet för vidareutbildning i högskola och yrkeshögskola
UKÄ (2014) Universitet och högskolor Årsrapport 2014, Rapport 2014:7
UKÄ (2015) Universitet och högskolor Årsrapport 2015, Rapport 2015:8
UKÄ (2016a) Öppna nätbaserade kurser (MOOCs) i svensk högskola. Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 2016:1
300
SOU 2016:85 |
Högskola och livslångt lärande – vilken roll bör högskolan spela … |
UKÄ (2016b) Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor – Redovisning av ett regeringsuppdrag Rapport 2016:8
UKÄ (2016c) Universitet och högskolor Årsrapport 2016, Rapport 2016:10
301
Modeller för vuxnas kompetensutveckling
Vilka konsekvenser får digitaliseringen för behovet av kompetens- utveckling bland vuxna? Ju snabbare förändringar inom arbets- och samhällsliv, desto tydligare blir behovet av nya kunskaper. Det kan handla om teoretiska kunskaper, praktiska färdigheter, kännedom om var information finns tillgänglig och inte minst förmåga att använda sig av sina lärdomar, vilka utgör delar av framtidens kom- petensbehov. Kunskap behövs för att klara det nya arbetslivets ut- maningar, men också för att vara en aktiv samhällsmedborgare.
Näringslivet måste för att klara den globala konkurrensen stän- digt förnya teknik, organisation och produkter. Individer, företag och offentlig sektor ställs inför stora utmaningar. Brist på kompetens försvårar, fördröjer och förhindrar en nödvändig digitalisering.
Förändringar i arbetsliv och samhälle är förvisso ingen ny före- teelse. Nya arbeten har alltid uppstått, gamla har trängts tillbaka eller försvunnit. Takten och omfattningen har emellertid skruvats upp.
En arbetsmarknad under förändring
Ett skäl till att behovet av livslångt lärande ökar är den snabba för- ändringen av arbetsmarknaden. Den har under det senaste seklet genomgått exceptionellt stora strukturella förändringar. Under 1900- talets första hälft handlade det främst om en övergång från jord- bruk till industri och därefter i allt större utsträckning till offentlig och privat tjänstesektor.
303

Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
Källa: Lagerqvist, 2012.
Arbetskraften behövde flyttas från en sektor till en annan och i många fall krävdes utbildning för att klara det nya jobbet. Jordbruket har successivt spelat en allt mindre roll på svensk arbetsmarknad. Från att ha sysselsatt majoriteten av befolkningen i början av
Industrin växte och nådde sin kulmen under
Den här förändringen är bara en liten del av den revolution som svensk arbetsmarknad har genomgått. Inom varje sektor har också förändringens vindar varit starka. Yrken som tidigare var vanliga har ersatts av helt andra som kräver färdigheter som inte ens var möjliga
1 SCB, Arbetskraftsundersökningarna.
304
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
förr. År 1960 var de vanligaste yrkena förknippade med jord- och skogsbruk, handel, transport och verkstadsindustri. I dag är vård, skola och omsorg samt handel de helt dominerande yrkena.
Könssegregationen är fortfarande stor. Av undersköterskorna, det vanligaste yrket, är 93 procent kvinnor. Av de 30 vanligaste yrkena är det bara tre där fördelningen mellan könen är någorlunda jämn.2
Även i framtiden kommer stora förändringar att inträffa på arbets- marknaden. Digitaliseringen kommer i det sammanhanget att ha stor betydelse, dels för behovet av ny kunskap, dels genom att många yrken mer eller mindre kommer att raderas ut. Arbetet som kusk bakom häst och vagn hade en innebörd på
Vi kan konstatera att det kommer att finnas ett behov, sannolikt växande, av utbildning genom hela yrkeslivet. Det behövs för att överbrygga generationsmässiga skillnader i utbildning, för att parera strukturella förändringar på arbetsmarknaden och för att uppdatera kunskaper även inom de yrken som fortfarande kommer att vara betydande på arbetsmarknaden. Det livslånga lärandets innehåll be- höver förstärkas.
Digitaliseringen kommer att ställa arbetsmarknaden inför stora utmaningar, en arbetsmarknad som redan har betydande problem. Det handlar om matchningen mellan utbud och efterfrågan. Många jobb tar tid att tillsätta därför att det saknas efterfrågad kompetens. Samtidigt befinner sig stora grupper av arbetskraften långt ifrån ett jobb. Det handlar främst om ungdomar utan gymnasieutbildning, äldre, nyanlända invandrare och funktionsnedsatta. Samtidigt som arbetslösheten är hög har alltså många arbetsgivare svårt att rekry- tera personal med adekvat kompetens. Redan av detta skäl är det tydligt att det finns ett stort behov av utbildning.
2 SCB Yrkesregistret.
305
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
Vuxenutbildning för vetgiriga
Utbildning av vuxna, kompetensutveckling mitt i yrkeslivet om man så vill, är inget nytt för svensk arbetsmarknad. Det har i någon mening alltid funnits. Att instruera anställda i hur en ny maskin fungerar eller i utformningen av ett nytt affärssystem är en elementär, men helt nödvändig, del av en personalutbildning som varje år ger an- ställda nya kunskaper.
Sveriges vuxna befolkning är både vetgirig och deltar i olika former av bildningsresor, både sådant som är obligatoriskt på arbetsplatser och genom självstudier. Närmare tre av fyra vuxna svenskar deltog i någon form av studier 2011/2012. Det är en större andel än i något annat land inom EU. Företagens personalutbildning är viktig för de som är anställda. Närmare sex av tio deltog i en utbildning genom sitt arbete år 2010.
Det har under lång tid även funnits formell och reguljär vuxen- utbildning genom kommunala vuxenutbildning, arbetsmarknads- utbildning och många andra former av vuxenutbildning. För många med bristfällig grundutbildning, antingen de saknar komplett grund- skola eller gymnasieexamen, har den kommunala vuxenutbildningen spelat en stor roll. Den har också gjort att generationsskillnaderna har jämnats ut.
Studieförbund anordnar studiecirklar. Seminarier och konferen- ser sker ofta på företags och organisationers initiativ. Folkhögskolan genomför korta kurser. Genom självstudier och när man i vardagen företar sig något för att lära sig mer kallar vi det för informellt lärande.
306
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
Formell utbildning |
|
|
Informellt lärande |
|
|
|
|
|
|
• Grundskola |
|
• Studieförbund |
|
• SJälvstudier |
• Gymnasieskola |
|
• Folkhögskolans korta kurser |
|
• Aktiviteter i vardagen med |
• Högskola/universitet |
|
• Konferenser |
|
avsikt att lära sig något |
• Komvux |
|
• Seminarier |
|
|
• Kvalificerad yrkesutbildning |
|
• Studiedagar |
|
|
• Yrkeshögskolan |
|
• Personalutbildning - utanför |
|
|
• Folkhögskolans långa kurser |
|
reguljär utbildning |
|
|
• Arbetsmarknadsutbildning |
|
|
|
|
• Svenska för invandrare |
|
|
|
|
• Personalutbildning - inom |
|
|
|
|
reguljär utbildning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: SCB, Vuxnas deltagande i utbildning 2011/2012.
Kompetens för arbete – förslag i tiden
I takt med de stora förändringarna på arbetsmarknaden har en rad förslag lanserats för att lösa det ökade behovet av kompetens som uppstår. Det har kommit förslag på kompetenskonton, kompetens- försäkring och kompetensstiftelse. Det har varit statliga utredningar, fackliga organisationer och enskilda opinionsbildare som i olika sam- manhang har drivit frågan. Några frågor har stått i centrum för för- slagen:
Hur kan kompetensutveckling möta behoven på framtidens arbetsmarknad?
Vad krävs för att individerna i ökad utsträckning ska efterfråga utbildning?
Vilket utbud behövs för att tillgodose efterfrågan på utbildning?
307
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
Vilket ansvar har enskilda, intresseorganisationer, offentliga och privata arbetsgivare och staten?
Nedan presenteras de viktigaste förslagen, i kronologisk ordning.
Individuellt kompetenssparande
I början av
Sparandet på kompetenskontot skulle vara individens pengar som var och en själv förfogade över. Det var individens val vilken kom- petensutveckling, enligt en generös definition, som hen skulle delta i. Ett särskilt register skulle inrättas över de aktiviteter som uppfyllde vissa villkor, vilket skulle definiera godkänd kompetensutveckling. Sparandet skulle vara avdragsgillt upp till maximalt ett inkomstbas- belopp per år, vilket år 2016 är 59 300 kronor. Efter genomgången och godkänd kompetensutveckling skulle individen också ha rätt till en kompetenspremie i form av en skattereduktion, upp till 25 pro- cent av ett inkomstbasbelopp.
Arbetsgivare skulle kunna komplettera individens egna insättning- ar på kompetenskonton, och för arbetsgivare som tecknade avtal om kompetenssparande skulle en nedsättning av arbetsgivaravgiften för det insatta beloppet göras.
Medel som fanns kvar på kontot när innehavaren tog ut ålders- pension skulle omvandlas till individuellt pensionssparande eller pen- sionsförsäkring.
Förslaget genomfördes aldrig, bl.a. efter protester från LO. I dags- läget kan dessutom konstateras att det avdragsgilla pensionssparan- det har tagits bort och att ett avdragsgillt kompetenssparande skulle vara ett sätt att återinföra det.
Utredningen om kompetenskonton blev på många sätt start- skottet för fortsatta rapporter och förslag till förhandlingslösningar om olika former av kompetensförsäkringar. En rapport till TCO:s
308
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
styrelse år 2008 – ”Kompetensförsäkring – nästa stora arbetsmark- nadsreform” – diskuterade olika former av försäkringslösningar. Utgångspunkten var en hårdnande internationell konkurrens om jobb med höga kvalifikationer och krav på omfattande kompetens. Man menade också att det fanns ett behov av trygghet i omställ- ningen, rörlighet på arbetsmarknaden samt tidiga insatser för de som riskerade att falla ut ur arbetsmarknaden.
Till kongressen 2011 återkom TCO till idén i ”Hållbar välfärd”: ”Kompetenskonton eller kompetensförsäkringar”. Stat, arbetsgivare och arbetstagare ska gemensamt se till att det finns medel för att vässa eller bredda var och ens yrkeskunskaper arbetslivet igenom, vilket skulle vara ett sätt att säkerställa investeringar i landets viktigaste tillgång, humankapitalet.
Folksam
Folksam tog fram en idéskrift i mars 2009 med utgångspunkten att människor som upplever en otillfredsställande situation på arbets- marknaden ska få en chans att göra något åt sin situation genom kom- petensutveckling. Perspektivet är individens. Det är individer som är inlåsta i arbetssituationer de inte trivs med, där de inte förmår att tillgodose sina behov av ökade kunskaper och där sjukskrivningarna kommer allt tätare och blir allt längre. Ett botemedel mot detta skulle vara att öka möjligheterna till kompetensutveckling. En kompetens- utvecklingsförsäkring skulle skapa dessa förutsättningar.
Försäkringen bestod av tre moduler; en obligatorisk försäkring som kommer alla i arbetslivet till del, en avtalslösning där parterna kommer överens om avsättningar till en kompetensutvecklingsför- säkring samt en tredje där enskilda individer kan ges en skattesub- vention som motsvarar en andel av de medel som används, ungefär som i pensionssystemet. Den första nivån, en allmän och obligatorisk
309
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
försäkring för alla i arbetslivet finansierad genom omfördelning av arbetsgivaravgifter och sjukförsäkringsavgifter, beräknades till totalt ca 25 miljarder kronor. Den skulle skapa trygghet vid förändringar i arbetslivet. Den skulle användas av individer när de själva känner att de inte kommer längre i sitt nuvarande arbete. Den andra nivån skulle vara att sätta av en summa i kollektivavtalet för individuell kompetensutveckling, exempelvis som en del av omställningsför- säkringen. Den tredje nivån på kompetensutvecklingsförsäkringen skulle vara frivilligt sparande till en egen kompetensutveckling.
Globaliseringsrådet
Globaliseringsrådet tillsattes av Alliansregeringen och lanserade i maj 2009 i slutrapporten möjligheten att genom kompetenskonton främja det livslånga lärandet. Man skrev att ”ett lands omställnings- förmåga beror till stor del på vilka möjligheter som finns för vuxna att skaffa sig kompletterande kunskaper”. Man menade att staten borde medfinansiera – genom avdragsrätt eller direkta bidrag – ett system med individuella kompetenskonton eller kompetensförsäk- ringar.
Globaliseringsrådet hänvisade till det brittiska systemet med indi- viduella lärandekonton (Individual Learning Accounts, ILA). Tanken bakom systemet är att det är individen som bäst kan bedöma sina kompetensbehov och att finansieringen av det är ett delat ansvar. År 2000 hade en halv miljon britter öppnat individuella lärande- konton, som baserades på omfattande statliga subventioner av kurs- avgifter, litteratur och material. Ett liknande system finns sedan år 2001 i Nederländerna, där överenskommelser mellan arbetstagare, arbetsgivare och utbildningsinstitutioner kan innebära subventione- rade utbildningar och insatser från arbetsgivarna kan medge skatte- avdrag. I Finland finns också sedan år 2001 en möjlighet att tillför- säkra vuxna sysselsatta ett utbildningsstöd för heltidsstudier avseende yrkesutbildning, som är avsett att kompensera för inkomstförlust i samband med vuxenutbildning.
310
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
Socialdemokratiska riksdagsgruppen
År 2010 genomfördes en utredning åt den Socialdemokratiska riks- dagsgruppen som landade i ett förslag som påminner om den modell TCO förespråkade. Till en del tänkte man sig en allmän och obliga- torisk försäkring som skulle komma alla i arbetslivet till del. Den skulle finansieras med en allmän kompetensförsäkringsavgift som skulle tas ut som en del av socialavgifterna.
Rätten att få ekonomiskt stöd skulle baseras på ett poängsystem, men de poäng som tjänades in under ett år skulle baseras på års- inkomsten upp till en viss nivå. Tanken var dock att poängen skulle kunna viktas upp för att särskilt stimulera till kompetensutveckling för dem med kort utbildning. Poängsystemet skulle också kunna an- vändas för att stimulera utnyttjandet i en period med vikande efter- frågan i en viss bransch, eller för grupper där risken för arbetslöshet är särskilt hög.
Därtill rymde förslaget ytterligare två delar. En avtalsbaserad del där arbetsmarknadens parter skulle komma överens om att göra av- sättningar till en kompetensförsäkring och en individuell del baserad på frivilligt, enskilt sparande. Genom att avgiften för den avtalade kompetensförsäkringen skulle göras avdragsgill för företagen skulle parterna få ett incitament att skapa egna kompetensförsäkringar. Det hela skulle vara konstruerat så att den samlade avsättningen till för- säkringen (som andel av lönesumman) skulle vara densamma oavsett om kollektivavtal slutits eller inte. Kostnaden för arbetsgivaren skulle alltså bli densamma, men med ett avtal skulle parterna få större in- flytande över användningen av försäkringen.
För att nå dit behöver dagens system för livslångt lärande kom- pletteras och breddas. Till det system av utbildningar och andra kompetensutvecklande aktiviteter som finns i dag behöver tre centrala moment adderas: information och upplysning om att återkomman- de kompetensutveckling är ett naturligt inslag i arbetslivet, indivi- duell vägledning för alla över 30 år samt genom en kompetensför- säkring som skapar ekonomiska förutsättningar för den enskilde att delta i aktiviteter för kompetensutveckling.
311
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
Arbetsgrupp för arbete i framtiden
Efter regeringsskiftet 2014 tillsatte regeringen en arbetsgrupp som hade till uppgift att analysera framtidens arbetsmarknad som man ansåg vilar på två ben; flexibilitet och kompetens på den ordinarie arbetsmarknaden samtidigt som man underlättar inträdet för alla i arbetslivet. Gruppen lade stor vikt vid det livslånga lärandet. Man såg det som en nödvändig del för att nå målen om hög sysselsättning, låg arbetslöshet och minskade klyftor. Man menade att regeringen skulle ta initiativ till överläggningar med parterna för att utforma ett sådant system. Gruppen pekade på att i det sammanhanget ”bör även nya lösningar för delar av trygghetsreglerna för anställda kunna diskuteras”, i klartext en diskussion om reglerna i Lagen om anställ- ningsskydd.
Arbetsgruppen ansåg att förmågan att svara upp mot framtidens behov av kontinuerlig kompetensutveckling i hela arbetslivet är avgörande för Sveriges konkurrenskraft, välstånd och sammanhåll- ning.
Gruppen menade att det behövde byggas något nytt med syfte att ge människor i arbete förutsättningar att använda utbudet av kompetensutvecklande insatser. I det bygget såg man tre centrala moment. För det första en allmän information och upplysning till stöd för återkommande kompetensutveckling i arbetslivet. För det andra en individuell vägledning för yrkesaktiva över 30 år för att ge enskilda stöd att se sina kompetenser och möjliga utvecklingsvägar. För det tredje en kompetensförsäkring som ger ekonomiska förut- sättningar för den enskilde att mitt i arbetslivet delta i kompetens- utvecklingsaktiviteter.
I strukturen för livslångt lägrande ska det enligt gruppen vara en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan staten och arbetsmarkna- dens parter, samt mellan olika aktörer inom den offentliga sektorn, t.ex. sådana som har ett övergripande ansvar för det livslånga läran- dets olika delar. Man behöver uppmärksamma behovet av kompetens- utveckling bland de sysselsatta, och i samverkan med andra aktörer se till att det finns ett utbildningsutbud och andra insatser som svarar mot det livslånga lärandets behov.
Man menade att det behövs en regional samordning av kommu- nernas utbud inom komvux och att statsbidraget till yrkesvux an- vänds för att stimulera och stödja samverkan. Inriktningen på utbudet
312
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
inom yrkesvux ska tydligt baseras på en regional analys av behoven av kompetensförsörjningen. Det ska, enligt gruppen, skapas regiona- la bryggor mellan arbetslivet och utbildningsaktörerna för att säkra relevansen i inriktning och utformning av utbildningarna. Vidare ville man utreda hur validering av reell kompetens på eftergymnasial nivå ska kunna resultera i ett förhandsbesked om tillgodoräknande och formella kursintyg.
För att systemet ska få önskvärda effekter menade man att arbets- marknadens parter skulle uppmanas att komma överens om krav som ska kunna ställas på den enskilde att delta i kompetensutveck- lingsaktiviteter och i vilka situationer det i så fall ska kunna ske.
Det skulle bli möjligt att erbjuda alla som är över 30 år regel- bundna samtal. Den enskilde skulle då kunna se sina kompetenser och möjliga utvecklingsvägar.
Man konstaterar att den ekonomiska situationen är besvärlig för många som vill genomföra en längre utbildning. Studiemedelssyste- met är knappast utformat så att familjeförsörjare med hygglig in- komst ska klara sig. Inkomstbortfallet som det leder till betyder att många avstår från att utbilda sig mitt i livet. De går därmed miste om möjligheten att stärka sin situation till fortsatt arbete.
Man skriver att förslagen ”innebär omfattande förändringar i infrastrukturen för det livslånga lärandet”. För att genomföra detta, ansåg man, behövdes en utredning med uppdrag att precisera hur stödet till det livslånga lärandet i arbetslivet ska organiseras, hur en kompetensförsäkring kan utformas och vilka förändringar och an- passningar som krävs i utbildningsväsendets olika delar och nivåer. Arbetsgruppen ansåg att tiden var mogen för att etablera en allmän och obligatorisk kompetensförsäkring för hela arbetsmarknaden. De närmare lösningarna bör utredas för att samordna insatserna med de lösningar som parterna diskuterar. Målet, oavsett hur systemet utformas, bör vara att skapa en lösning som ger alla yrkesverksam- ma möjligheter till ersättning för delar av inkomstbortfallet vid studier eller andra kompetensutvecklande aktiviteter.
Enligt arbetsgruppen bör det vara en bred definition på vilka ut- bildningar som kan vara aktuella. Gränsen menar man bör exempel- vis gå vid rena fritids- eller hobbyorienterade utbildningar, som inte borde ges stöd. Man är dock inte främmande för att arbetsplats- förlagd utbildning och utbildningar som initierats av den nya verk- samheten skulle kunna omfattas även om den inte kvalificerar till
313
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
studiemedel. En avgränsning bör dock göras mot företagsspecifik personalutbildning. Ett kriterium bör vara att utbildningen leder till kunskaper och färdigheter som är överförbara mellan arbetsplatser.
En uppgift för kompetensförsäkringen bör vara att svara för övergripande analyser av hur långsiktiga trender och förändringar i omvärlden förändrar kompetenskraven och påverkar de redan yrkes- verksamma. Vidare bör man bidra till ökad medvetenhet om vikten av kontinuerlig kompetensutveckling i arbetslivet. Dessutom bör man samverka med andra aktörer för att se till att utbildningsutbudet och andra insatser motsvarar det livslånga lärandet behov. Med dessa uppgifter som grund bör man stödja de vägledande verksamheterna.
PTK
I förhandlingarna om ett utvecklat Omställningsavtal la PTK fram ett utvecklat system för en kompetensstiftelse. Förslaget hade först utretts av Unionen och hade sedan i en något reviderad form lagts fram av PTK i förhandlingarna. Dessa avbröts dock utan att något avtal träffades.
Avsikten var att med ett utvecklat Omställningsavtal stärka tjänste- männens proaktiva kompetensutveckling och öka tjänstemännens anställningstrygghet genom att stärka medlemmarnas anställnings- barhet under yrkeskarriären. Detta skulle ske genom att ersätta kost- nader för yrkesvägledning, kursavgifter och inkomstbortfall vid studier. Ersättningarna skulle finansieras genom årliga avsättningar. I media har det förekommit uppgifter om att det fanns en beredskap hos fackliga organisationer att i avtal ändra turordningsreglerna en- ligt LAS i utbyte mot en avsättning på 0,3 procent av lönesumman till stiftelsen för kompetensutveckling.
De åtgärder som stiftelsen ska verka för ska ske utöver arbets- givarens befintliga utbildningsansvar. Konstruktionen på stiftelsen förutsätter att avsättningar som görs av anslutna företag förväntas vara avdragsgilla och att stiftelsen förväntas vara skatte- och moms- befriad.
Vidare förväntas utbetald inkomstersättning belastas med en särskild löneskatt om 24,26 procent. Den särskilda löneskatten ska ersätta vanliga sociala avgifter och motsvarar Trygghetsrådets nuva- rande förutsättningar för utbetalning av avgångsersättning.
314
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
Övriga förutsättningar som är viktiga för kollektivavtalsstiftelsen är att ingen ersättning kommer att ske för pensions- eller semester- förmåner i samband med att stiftelsen utbetalar inkomstersättning. Vidare förväntas inkomstersättning från kollektivavtalsstiftelsen att vara skattepliktig för individen som erhåller ersättningen. Slutligen förväntas inte inkomstersättningen räknas som inkomst av CSN, när man ska bedöma om individen uppnått inkomstgränsen för lån och bidrag.
Den tänkta basen som omfattas av stiftelsen är tjänstemän an- ställda på företag som är anslutna till Svenskt Näringsliv och bundna av kollektivavtal mellan medlemsförbund inom PTK och arbets- givarförbund inom Svenskt Näringsliv. Därutöver omfattas tjänste- män som är anställda på företag som är bundna av kollektivavtal genom hängavtal till nyss nämnda kollektivavtal. Man beräknar att det rör sig om 750 000 personer, varav 50 000 omfattas av hängavtal.
Kollektivavtalsstiftelsens verksamhet innehåller vägledning, ut- bildning och inkomstersättning. Vägledningen innebär inventering av individens erfarenheter, kompetens och nuvarande yrkesroll och ambition samt identifiering av tillgängliga utbildningsåtgärder. Dess- utom kan vägledningen innebära att man ger råd kring åtgärdernas effekt för individen, givet rådande arbetsmarknadsförhållanden.
Kollektivavtalsstiftelsen förväntas förlita sig på befintligt utbild- ningsutbud och inte skapa egna utbildningar. Dock kan en möjlig- het vara att upphandla populära avgiftsbelagda utbildningar om volymmässiga förutsättningar finns. Vidare kan kollektivavtalsstiftel- sen ersätta kursavgifter och vissa resekostnader som är relaterade till utbildningen.
Kollektivavtalsstiftelsens främsta uppgift är att kunna ge finan- siellt stöd till individer som ska baseras på individens normala in- komst. Målet med inkomstersättningen är att den totala ersättningen, inklusive
För att undvika geografisk diskriminering ska kollektivavtals- stiftelsen täcka kostnader för resor, pendling och övernattningar. Kostnader för utbildningsavgifter, i de fall som dessa inte berättigar till
Inkomsten för halvåret jämförs av CSN med ett fribelopp av hur mycket man får tjäna samtidigt som man tar fullt lån och bidrag. Fribeloppet varierar med studielängd och studietakt. Maximalt studie-
315
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
stöd varierar också med studielängd och studietakt. Eventuellt av- drag görs om inkomsten överstiger fribeloppet, vilket resulterar i det faktiska studiemedlet som en person får.
Sammantaget skulle stiftelsen få mellan 550 och 900 miljoner kronor om avsättningen motsvarar
PTK har även föreslagit en organisation för stiftelsen.
Sammanfattning av förslagen
En lång rad utredningar och rapporter från politiskt tillsatta kom- mittéer och förhandlande organisationer, försäkringsbolag och en- skilda initiativ har under
En utgångspunkt är att se till individens intresse och bedömning av behovet av kompetensutveckling – en annan är att utgå från den globala konkurrenssituationen och vad Sverige som nation behöver av kompetens.
Använd kompetenskonton, till vilka individen själv gör insätt- ningar med rätt till skatteavdrag – eller kom genom kollektivavtal överens om avsättning till kompetensutveckling.
Det kan vara en stor bredd i godkänt utbildningsutbud, från universitetskurser till hobbybetonade studier – men det går också att göra en snävare avgränsning av vilka utbildningar som kan finansieras med kompetensförsäkring.
Vissa initiativ koncentrerar sig på själva kompetensutvecklingen
– andra har även sett behov av vägledning, rådgivning och kart- läggning av befintlig kompetens.
Några har ansett att individen själv ska välja när och till vad kom- petensförsäkringen ska användas – andra har pekat på behovet av en samhällelig bedömning av kompetensbehovet hos individerna.
316
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
Vissa har ansett att statens uppgift ska begränsas till att bidra med skattereduktion – andra har ansett att staten bör ta ett större ansvar för att kompetensutvecklingen kommer till nytta.
Det utbud som finns av utbildning är tillräckligt är en uppfatt- ning – en annan är att utbudet behöver kompletteras med kom- petensutveckling som efterfrågas i arbetslivet.
Den svenska partsmodellen – vilken roll spelar den för det livslånga lärandet?
Hur skulle man inom partssystemet kunna främja det livslånga läran- det? Vi vet att det finns ett starkt intresse från många parter att få till stånd en vidgad kompetensutveckling. Svensk arbetsmarknad är unik genom den ställning arbetsmarknadens parter har. De tecknar kollektivavtal om löner och övriga anställningsvillkor, omställnings- fonder och andra arbetsmarknadsrelaterade organisationer. Arbets- löshetskassorna är organisatoriskt till stor del knutna till de fackliga organisationerna och parterna påverkar utvecklingen på utbildnings- området.
Partssystemets legitimitet vilar på en hög organisationsgrad, både bland arbetsgivare och löntagare, och på att kollektivavtalen har hög täckningsgrad. Av alla löntagare beräknas 90 procent år 2014 omfattas av kollektivavtal på arbetsplatsen, 85 procent i den privata sektorn och heltäckande inom den offentliga sektorn.
Det är inte minst arbetsgivarnas höga organisationsgrad som gör att kollektivavtalen har så stark ställning. Visserligen är mindre än vart fjärde företag medlem i en arbetsgivarorganisation, men i dessa medlemsföretag arbetar mer än tre av fyra privatanställda löntagare.
Den fackliga organisationsgraden har däremot sjunkit, inte minst under det senaste decenniet. I dag är 69 procent av löntagarna fack- ligt organiserade, jämfört med 77 procent år 2006. Sedan länge har kvinnor en högre organisationsgrad än män, och tjänstemän en högre organisationsgrad än arbetare3. Den fackliga organisationsgraden är avgörande för om den svenska modellen med kollektivavtal ska kunna upprätthållas. Även förmågan att teckna ansvarsfulla löneavtal
3 Kjellberg, 2010.
317
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
är betydelsefulla för partsmodellen. Det har till stor del lyckats de senaste 25 åren, men tilltagande spänningar mellan olika grupper på arbetsmarknaden kan hota stabiliteten.
Nära de fackliga organisationerna finns arbetslöshetskassorna. De har ett mycket begränsat uppdrag: att utreda rätten till ersätt- ning vid arbetslöshet och i förekommande fall betala ut korrekt ersättningsbelopp. I debatten har det förekommit förslag om att utvidga kassornas uppdrag genom att de även ska få möjlighet att bevilja ersättning för utbildning. Det finns betydande problem med ett sådant uppdrag för arbetslöshetskassorna enligt min mening och det kommer därför inte att diskuteras ytterligare i den här artikeln.
Omställningsfonderna kan beställa utbildning
Omställningsfonderna kan emellertid bedriva utbildning. De är en del av partssystemet och spelar en viktig roll för personer som är, eller riskerar att bli, arbetslösa vid nedskärningar eller nedläggningar. Fonderna finns inom alla större sektorer av arbetsmarknaden.
Fyra omställningsfonder täcker in större delen av den svenska arbetsmarknaden. Trygghetsfonden, TSL, är en omställningsförsäkring för privatanställda arbetare. Trygghetsrådet, TRR, är en trygghets- organisation som ägs av arbetsgivarförbunden inom Svenskt Närings- liv och fackförbunden inom PTK. Omställningsfonden omfattar parterna inom kommuner, landsting och regioner. Trygghetsstiftelsens omställningsarbete sker inom det statliga avtalsområdet. Utöver dessa finns det även mindre omställningsfonder för smärre delar av arbets- marknaden.
Omställningsfonderna finansieras genom en avgift på lönesum- man, vanligtvis 0,3 procent. Gemensamt är att de underlättar för anställda, företag och fackliga organisationer i samband med upp- sägning av personal. De erbjuder coaching, kompetenskartläggning och
Därutöver kan omställningsfonderna även finansiera viss utbild- ning. Eftersom det belopp som kan användas för de berörda är
318
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
begränsat kan det inte bli fråga om någon omfattande utbildning. Däremot kan alltså konstateras att omställningsfonderna har erfaren- het av att beställa utbildning och att det finns en verksamhet som man skulle kunna bygga på.
Den allmänna meningen är att omställningsfonderna har varit framgångsrika i sitt arbete och till stor del lyckats i sitt uppdrag att slussa uppsagda löntagare till ett nytt jobb. Men nya jobb får man inte om man inte har adekvat utbildning. Och vad det är går inte på förhand att slå fast på en föränderlig arbetsmarknad. Därför är en flexibel utbildning nödvändig.
Livslångt lärande – dags att gå från ord till handling
Vi kan alla konstatera att den tekniska utvecklingen rusar framåt, oavsett hur vi förhåller oss till den. Digitaliseringen kommer att kräva helt nya kunskaper inom de flesta yrken. Digitaliseringen har gått olika fort och kommit olika långt inom olika yrken och för personer i olika företag eller förvaltningar. Men tids nog kommer i stort sett alla att påverkas. Många yrken försvinner i digitalisering- ens spår och andra förändras i grunden. Successivt kommer arbets- marknaden att ömsa skinn. Det kommer att krävas nya kunskaper, andra kompetenser och kraven att följa med i utvecklingen kommer att utmana oss alla. Skulle hela denna omställning hänvisas till en- skilda individer och marknadsmässiga lösningar är risken att den kommer att gå saktare, det kommer att uppstå flaskhalsar och match- ningen på arbetsmarknaden kommer att bli sämre än om vi hittar gemensamma lösningar på en i grund och botten gemensam möjlig- het. Det är en möjlighet att öka produktiviteten och därigenom förstärka välfärden. Mindre arbete resulterar i mer värde.
Argumenten
Det går naturligtvis att argumentera för att staten inte ska blanda sig i kompetensutveckling av vuxna personer mer än man faktiskt gör. Man kan förfäkta uppfattningen att det är upp till individen att försäkra sig om att ha den kompetens som efterfrågas på arbets- marknaden. Om jobben inom vederbörandes yrke försvinner är det beklagligt, men något individen själv ska klara av med hjälp av de
319
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
institutioner som existerar, i form av arbetslöshetsförsäkring och olika former av utbildning.
Det finns emellertid starka rationella skäl att åstadkomma en mer omfattande kompetensutveckling än som skulle ha blivit fallet om man var helt hänvisad till marknaden:
Det överbryggar klyftan mellan olika generationer – visserligen är den inte så stor som för 40 år sedan, men det är trots allt skill- nad på en utbildning man fick för 30 år sedan och den som ges i dag.
Det minskar utanförskapet genom att fler kan bli gångbara på en flexibel och föränderlig arbetsmarknad, inte minst om det går att förbättra integrationen av utrikes födda.
Matchningen mellan utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden kan förbättras om kompetensutvecklingen svarar mot det behov av kompetens som arbetsgivarna efterfrågar.
Den tekniska utvecklingen, digitaliseringen, kan gå snabbare om det finns fler som har kompetens för att klara förändringen, vilket bör leda till en större välfärd till en mindre arbetsinsats.
Skälen är starka, men förutsätter en uppbyggnad av formen för kom- petensutveckling som gör att det går att dra nytta av fördelarna.
Utveckla en kompetensförsäkring för framtiden
Vi bör utveckla en kompetensförsäkring, som i princip bör omfatta alla på den svenska arbetsmarknaden. Systemet bör bygga på förhand- lingar mellan parterna på arbetsmarknaden, där staten kan smörja avtalen med möjligheter till skattelättnader. Men det är de fackliga organisationerna och arbetsgivarna som känner arbetsmarknadens behov och kan skapa de bästa förutsättningarna för en kompetens- försäkring.
Som löntagare och företagare har vi behov av olika former av trygghet. Först och främst är det tryggheten till liv och hälsa. Det handlar om trygghet från arbetsskador, olycksfall och våld i olika former. Trygghet till anställningen är en annan form av trygghet. Framför allt handlar det om att skyddas från omotiverade uppsäg- ningar och godtycke från arbetsgivarens sida. I framtiden kommer
320
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
emellertid förmågan att vidmakthålla kunskaper för sitt arbete och möjligheterna att utveckla kompetens för nya jobb att vara av allt större betydelse. Omställningstryggheten kommer att bli allt vikti- gare.
Samtidigt måste en sådan organisation tänkas igenom noggrant. Framför allt gäller det att också utnyttja befintliga resurser. Det gäller inte minst utbildningsväsendet. En ny kompetensförsäkring kan inte satsa på nya utbildningsinstitutioner i stor skala. Man måste ut- nyttja de befintliga organen, vare sig det handlar om studieförbund, kommunal vuxenutbildning, folkhögskolor eller universitet och hög- skolor.
Regeringen borde, i likhet med vad framtidsgruppen ”Arbete i framtiden” föreslog, tillsätta en parlamentarisk utredning med bred representation även från arbetsmarknadens parter.
Tillsätt en utredning om kompetensförsäkring
För att utforma en kompetensförsäkring bör en utredning tillsättas som gör att ett genomarbetat förslag kan föras fram. Några av de stora frågor som en sådan utredning bör ta ställning till skisseras nedan.
Inriktningen på utredningen bör vara att kompetensförsäkringen ska göra skillnad för alla dem som i dag skulle behöva kompetens för att komma vidare i sitt yrkesliv. Det kan finnas en rad skäl för detta. Arbetsmarknaden förändras och en hotande arbetslöshet gör att man behöver utbilda sig för ett nytt yrke. Man kan behöva byta inriktning på sitt yrkesliv, därför att man inte upplever tillräcklig stimulans från det yrkesval man kanske gjorde för flera decennier sedan. Hälsoskäl kan göra att man har behov av ett nytt jobb och det kräver utbildning. Den utbildning man fick i sin ungdom kan vara föråldrad och för att kunna arbeta högre upp i åldrar behövs en förnyelse av kunskaperna. Digitaliseringen påverkar i stort sett hela arbetsmarknaden. Enligt vissa bedömare är det framför allt jobb som kräver kompetens på vad som betraktas som ”mellannivå” som främst påverkas. Men förändringarna kommer att slå brett och påverka många.
Det finns ett antal områden där det går att ta olika utgångs- punkter och där hållbara vägval och bedömningar för modeller för
321
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
kompetensutveckling behöver ske. Det handlar om val av konstruk- tion för kompetensutveckling avseende:
Individuell eller kollektiv?
Det vanligaste förslaget i hittills framförda förslag är att kompe- tensförsäkringen ska genomföras genom att individen sparar på ett konto, med stimulans från staten i form av skattereduktion eller liknande. Ett individuellt sparande kan kombineras med kollektiv- avtalade avsättningar som en del av löneutrymmet. Ett annat sätt att bygga upp försäkringen är att se det som en gemensam försäkring som kan användas efter behov. Det kan vara individen som har behov av kompetensutveckling för att hen är eller riskerar att bli arbetslös. Det kan också vara behov som uppstår av kompetens hos näringsliv eller offentlig förvaltning som kan tillgodoses genom särskilda ut- bildningsinsatser.
Spara eller fördela?
De som förespråkat att man ska bygga på individuella kompetens- konton menar att man ska spara pengar för att senare i livet kunna delta i kompetensutveckling. En sådan lösning innebär att den som sparar 200 kronor i månaden för sin framtida kompetensutveckling har omkring 24 000 kronor efter tio år. Om kontot är förenat med möjligheten att låna pengar för sin kompetensutveckling kan man tänka sig att det går att finansiera utbildningen tidigare. Ett annat sätt är att man ser de inbetalade medlen som en kollektiv resurs, där ett års inbetalade medel används för kompetensutveckling året därpå. Det innebär att man snabbt kan komma igång med kompetens- utvecklingen.
Hela arbetsmarknaden eller sektorsvis?
Det finns möjlighet att bygga upp en stiftelse som omfattar hela arbetsmarknaden. Den kan bli helt neutral mellan privata, koopera- tiva och offentliga arbetsgivare. Det blir en mycket stor stiftelse med mycket resurser och skulle kräva en omfattande administration. Det går att bygga stiftelser utifrån kollektivavtalsområden. Det skulle bli områden som till stor del motsvarar de nuvarande omställnings- fonderna.
322
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
Vilka kriterier ska gälla?
För att uppnå de goda resultat som en kompetensförsäkring skulle kunna ge gäller det att undvika problem som kan uppstå vid etable- ringen av en sådan. Det gäller exempelvis hur en kompetensförsäk- ring kommer att påverka redan befintliga utbildningar, både ungdoms- utbildningar och personalutbildning genom arbetsgivarens försorg. Ett annat är vilka utbildningsformer som ska finansieras med kom- petensförsäkringen. I första hand bör den omfatta
Vad bör ersättas?
Kompetensförsäkringen kan inriktas på att ersätta olika kostnader i samband med kompetensutvecklingen. Det kan handla om kurs- avgifter, kostnader för litteratur och annan material, kostnader för resor och vistelser utanför hemmet. Kostnaden för förlorad inkomst kan bygga på de bidrag och lån som går att få från CSN. Kompetens- försäkringen kan fylla ut inkomstbortfallet upp till en viss nivå, t.ex. 80 procent av inkomsten. Därutöver kan kompetensförsäkringen även ersätta kostnader för rådgivning, validering, studievägledning och kompetenskartläggning.
Hur ska försäkringen finansieras?
Den stora knäckfrågan för att skapa en kompetensförsäkring som är värd namnet är hur den ska finansieras. Det kan vara ett sparande som individen gör. Det kan vara en del av löneutrymmet som par- terna på arbetsmarknaden kommer överens om. Det kan vara bidrag eller skatteavdrag som staten kan bidra med.
Individens bidrag till kompetensutvecklingen kan vara av olika slag. Om man väljer att bygga kompetensförsäkringen på individu- ella kompetenskonton kan individen spara genom insättningar på ett sådant konto. Individen bidrar också genom den inkomstförlust hen gör, oavsett om man ersätter förlusten upp till en viss nivå. Individen kan givetvis även bekosta en del av utbildningskostna- derna. Parterna på arbetsmarknaden har möjlighet att förhandla om hur en kompetensförsäkring kan byggas upp inom deras avtalsom- råde. Det kan bli en avgift för företagen som en viss nivå på löne-
323
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
summan. I dag finansieras omställningsförsäkringen med en avgift på 0,3 procent på lönesumman, för de flesta avtalsområden.
Staten kan medverka till finansieringen genom att dels skjuta till medel till kompetensförsäkringen, besluta om avdragsrätt för insätt- ningar på kompetenskonton och genom en nedsättning av arbets- givaravgifterna för företag som sluter avtal om kompetensförsäk- ring.
Vilket utbildningsutbud behövs?
Om kompetensförsäkringen ska få effekt måste givetvis olika ut- bildningsanordnare också erbjuda verksamhet som är anpassade för de som är yrkesverksamma och till de behov av kompetensutveck- ling som finns i samhället.
Ska kompetensutvecklingen konjunkturanpassas?
Omfattningen på kompetensutvecklingen kan variera mellan olika år. Den kan vara mer omfattande under lågkonjunkturer medan man under högkonjunkturer kan dra ner på verksamheten.
Förlag till utredningens inriktning
Det bör utredas hur en gemensam kompetensförsäkring kan etable- ras som är öppen för alla som finns eller söker sig till arbetsmark- naden. De resurser som tillförs försäkringen bör användas för att tillgodose de behov av kompetensutveckling som uppstår.
Vidare bör utredningen studera möjligheterna att snabbt komma igång med kompetensutvecklingen. Jag anser att inriktningen bör vara att använda ett fördelningssystem och att de som upplever att de har behov av kompetensutveckling kan söka medel ur en gemen- sam försäkring.
Vidare anser jag att utredningen bör inrikta sig på att förslag på kompetensstiftelser utformas genom kollektivavtal. De bör byggas upp sektorsvis på arbetsmarknaden i den takt som de kollektiv- avtalsslutande parterna finner lämpligt.
Man bör ta fasta på att det blir ett rimligt avstånd från vanlig ungdomsutbildning, eftersom det inte är rationellt att ungdomar skjuter upp sin utbildning för att få en förmånligare finansiering av studierna. Vidare bör den kompetens man får genom försäkringen
324
SOU 2016:85 |
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
vara gångbar på flera arbetsplatser, vilket innebär att man inte finan- sierar normal personalutbildning. Det bör även finnas en begräns- ning i vilka studier som kan ge ersättning, genom att inte bevilja ersättning för hobbybetonade studier. Slutligen bör det vara behovet av kompetens, antingen hos individen eller i samhället, som bör vara styrande för vilken kompetensutveckling som ska ge ersättning. Utredningen bör kartlägga behovet av utbildning på ett översiktligt plan och undersöka i vilken utsträckning befintligt utbildnings- utbud kommer att tillgodose behovet.
Utredningen bör studera vilka möjligheter det finns att utnyttja befintliga resurser i så stor utsträckning som möjligt. Den bör utgå från att man genom försäkringen ska kunna få så brett stöd som möjligt för att komma vidare i sin kompetensutveckling. Avgräns- ningen bör göras genom att man definierar vilken typ av utbildning som ska vara berättigad till ersättning. Vidare bör man undersöka möjligheterna att konjunkturanpassa omfattningen på den kompe- tensutveckling som sker genom kompetensförsäkringen.
Utredning bör ta fasta på möjligheterna att finansiera kompetens- försäkringen genom att såväl individen som parterna och staten bidrar med medel.
325
Modeller för vuxnas kompetensutveckling |
SOU 2016:85 |
Källor
James Albrecht m.fl.: ”The aggregate labor market effects of the Swedish knowledge lift program”, IFAU Working paper 20028:1.
Analysgruppen för arbetet i framtiden, slutrapport: ”Arbetet i fram- tiden”.
Analysgruppen för arbetet i framtiden, underlagsrapport: ”Livslångt lärande – på riktigt”, Annelie Nordström.
Folksam: ”Kompetensförsäkring” av Lil Ljunggren Lönnberg och
Annie Persson.
Bengt Furåker: ”Inlåsning på den svenska arbetsmarknaden”, Arbets- marknad&Arbetsliv, årg 16 nr 4.
Globalieringsrådet: ”Utvecklingskraft och omställningsförmåga” av
Pontus Braunerhjelm, Camilo von Greiff och Helena Svaleryd.
2011:4.
Gunnar Karlsson m.fl.: ”Längre utbildning gynnar inte lärandet”
SvD 20160427.
Anders Kjellberg: ”Kollektivavtalens täckningsgrad samt organisa- tionsgraden hos arbetsgivarförbund och fackförbund” (publicerad 2010, uppdaterad senast 2016).
Christopher Lagerqvist: ”Näringsförändringar i Sverige åren 1750– 2010”, The Royal Coin Cabinet, Papers in Economic and Social
History, Number 01, January 2012. SCB, Arbetskraftsundersökningarna.
SCB, Temarapport 2016:1 Utbildning: ”Samband mellan barns och föräldrars utbildning 2011/2012.
SCB, Temarapport 2014:3 Utbildning: ”Vuxnas deltagande i utbild- ning 2011/2012”.
SOU 2000:119, ”Individuellt kompetenssparande – IKS – med start år 2002”.
TCO: ”Hållbar välfärd”: Kompetenskonton eller kompetensför- säkringar.
326
Scenario: Digitalisering
för en hälsosammare framtid
Hälso- och sjukvården genomgår en radikal förändring genom digi- taliseringen som kan medföra en bättre livskvalitet genom livet för medborgarna och en möjlighet att klara den demografiska utveck- lingen med en åldrande befolkning. Tre tydliga trender kan urskiljas:
Individen tar ett större ansvar för sin egen hälsa
Behandlingar är mer individanpassade
Hemmet är den nya vårdplatsen
Människor ges genom ny teknik allt större möjlighet att ta ansvar för sin egen hälsa. Genom digitaliseringen kommer det att öppnas nya möjligheter för oss som individer att få bättre kontakt med vår- den, kontinuerlig information om vår egen hälsa, tidiga varningar om vi är på väg att bli sjuka och ökad trygghet var vi än befinner oss.
Vården står inför omdanande omställningar. Möjligheten att följa patienternas sjukdomsutveckling genom bättre kommunikation och genom sensorer och dataanalys kommer att ändra vårdprocesserna radikalt och möjliggöra en alltmer individanpassad hantering. Vård- sektorn kommer att utvecklas genom nya yrkesroller, beslutsstöd- system och med bättre tillgång till data.
När hemmet är den nya vårdplatsen kommer vården normalt att ske i hemmet medan ”vård på distans” innebär att den då sker på sjukhus eller vårdcentraler. Detta kräver bl.a. nya samarbeten mellan landsting och kommuner, i gränslandet mellan vård och omsorg.
Att få ett fungerande samspel mellan den offentliga verksam- heten, näringslivet och forskningen inom hälsoområdet är en nyckel
327
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
SOU 2016:85 |
till framgång för Sverige. När Sverige lyckas, kommer offentlig verksamhet att få minskade kostnader genom effektivare arbetssätt samtidigt som staten får ökade intäkter genom en friskare och mer självständig befolkning. Näringslivet kommer att se en våg av inno- vationer på en ny marknad med möjlighet till fler jobb och ökade intäkter. Svenska företag kan få en stark position internationellt med ökade exportmöjligheter.
Scenarier
I de kommande scenarierna beskrivs fyra typiska situationer i livet där digitala lösningar kan erbjuda bättre hälsa och högre livskvalité för individen.
Livssituation: Äldre multisjuk
Scenario 1
Arne, 74 år, är multisjuk med hjärtsvikt, diabetes, KOL och reumatism. Han har svårt att röra sig. Han har dessutom början på en kognitiv svikt och behöver stöd för minnesfunktionen samt har ålderspåverkan på syn och hörsel.
Arne behöver ta ett prov varannan dag som ställer in hans medicin. Barnen bor långväga och hans fru är bortgången. Han bor på andra våningen, utan hiss. Det finns inget särskilt boende för honom i kom- munen.
Arne besöker sin vårdcentral och hans läkare konstaterar att hans vitalparametrar skulle behöva övervakas på grund av hans skörhet. Han har haft dåliga värden under senare tid och de riktiga varningstecknen har ökat i frekvens. Han samlar lätt på sig vätska och får andnöd och ökad puls vilket skapar rädsla, vilken i sin tur påverkar beslutsförmågan. Anfallen kommer allt oftare och skapar tillsammans med rädslan en negativ spiral.
Läkaren inser att åtgärder behövs för att bryta den nedåtgående trenden och ordinerar en
328
SOU 2016:85 |
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
självskattning för sjukdomsspecifik tillståndsuppföljning samt psykisk ohälsa och upplevd livskvalitet. Läkaren remitterar patienten till en så kallad vårdoperatör som följer upp enligt ordination.
Vårdoperatören är en utbildad sjuksköterska som följer Arne i hem- met via videolänk. Hon läser av Arnes sensorvärden och självskatt- ningsformulär en gång per dag och ringer upp och pratar med honom via videolänk. Med tiden utvecklar de en personlig relation.
Läkaren medverkar i en virtuell rond veckovis och kan däremellan kopplas in när vårdoperatören tycker det är nödvändigt. Arne kan också själv ta kontakt med vården via vårdoperatören.
Arne känner sig efter den förändrade behandlingen mera sedd och trygg med att han enkelt kan kontakta vården via nätet och den pekplatta han har. Läkarna har full kontroll på vitalparametrarna och lyckas sätta in åtgärder tidigt innan de sämre tillstånden inträffar.
Arne får inte längre de djupa ”dipparna” som tidigare ledde till akut- transporter och akutbesök och den ångest sådant innebär för en svårt sjuk patient.1
Nuläge
Antalet personer som lider av kroniska sjukdomar ökar i takt med att befolkningen blir äldre. Av de som är över 65 år har 85 % minst en kronisk sjukdom enligt Myndigheten för vård och omsorgsanalys. Många av de svårt sjuka riskerar att bli socialt isolerade, lider av dålig fysisk rörlighet, är infektionskänsliga och riskerar att bli för- sämrade snabbare än nödvändigt. Enligt en rad undersökningar tar hälften av patienterna inte heller sin medicin enligt ordination.
Kroniskt sjuka patienter är i stort behov av regelbunden vård och omsorg. Vården har i dag begränsade resurser och önskvärt vore att kunna ge såväl bättre support som bättre uppföljning, för att tidigt kunna se försämringar i sjukdomsbilden.
1 En film som beskriver detta scenario kan ses på
329
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
SOU 2016:85 |
Nya möjligheter
Nya roller i vården
För att på ett effektivt sätt stödja och hantera kroniskt sjuka patien- ter som befinner sig i hemmet och dess omgivningar kommer nya roller att införas, som fokuserar på att följa patienten och dra slut- satser ur data som kommer från patienten. En s.k. vårdoperatör vakar över att försämringen går så långsamt som möjligt. Genom att ligga före i förloppet kan man proaktivt vidta åtgärder redan innan för- sämringstillstånd (som t.ex. exacerbationer för
Vårdoperatören är också den naturliga kontaktpunkten för patien- ten som enkelt kan kommunicera via video och få råd och stöd kring sin sjukdom. Vid allvarliga situationer kan även läkare bli inkopp- lade på samtalen för att t.ex. ändra ordination. Vårdoperatörens roll innefattar också att underlätta kontakt med sjukgymnast, dietist, närstående etc.
Smidigare kontakt med vården
Nya kommunikationsverktyg kan på ett enkelt sätt kopplas till sen- sorer i och kring kroppen så att kroppsdata automatiskt kan samlas in och analyseras av vårdansvariga. Nya verktyg stödjer också video- kontakt med vården som i tester visat sig mycket uppskattat av patienter med kroniska sjukdomar. De ger också möjlighet att enkelt etablera kontakt med vården i tjänster av typen kry.se eller mindoktor.se. Smartphones utgör en enastående kanal även för forsk- ning på patientgrupper som tidigare var mycket svåra att nå och få med i studier.
Sjukgymnastik och rehab på distans
Värdet av fysisk aktivitet kan inte överskattas för multisjuka äldre. Många gånger är fysisk aktivitet lika viktig som medicinering. Genom s.k. gamification kan övningarna individanpassas och skapa den motivation som behövs. Patienter med kroniska sjukdomar behöver stöd i hemmet för att utföra de fysiska övningarna. Lösningar för gruppgymnastik på nätet som leds av en sjukgymnast finns snart tillgängliga. Man kan då se och prata med andra som utför samma
330
SOU 2016:85 |
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
eller andra övningarna. Området är under utveckling men kräver mer forskning innan möjligheten kan utnyttjas i sin fulla potential.
Att tillhandahålla rehabilitering av hög kvalitet till alla medborgare, oavsett var i landet man bor, är en utmaning. Forskningsinstituten utvecklar, tillsammans med vården och näringslivet, lösningar för bl.a. interaktiv strokerehabilitering på distans. En annan utmaning är bristande motivation hos patienten vilket gör att många inte full- följer sina rehabiliteringsprogram. Genom att utnyttja spelteorins motivationsmekanismer och interaktiva spel kan man effektivisera rehabiliteringsprogram av olika slag.2
Individanpassad vård
Individualisering av vård, där en behandling ordineras efter patientens speciella behov och förutsättningar, kommer att ske baserat på data från sensorer, aktuatorer, genanalys och journaldata. Genom att analysera stora mängder individer och se hur de, under olika pre- misser, reagerar på behandlingar kan man dra bättre slutsatser av hur en enskild individ, med sina egenskaper, bör behandlas. I stället för att ordinera doser baserat på kroppsvikt mäter man effekterna av behandlingarna och anpassar sig efter hur patienten svarar på behandlingen.
Den uppkopplade kroppen för diagnostik, behandling och dataanalys
Sensorer i kroppen, på kroppen och i den omgivande miljön inne- bär att sjukdomsutvecklingen kan följas i detalj av vården och även ge underlag till egenvård. Sensorerna blir allt mer avancerade och mer sjukdomsspecifika. Säkrare diagnostik och bättre behandling av neurologiskt sjuka är t.ex. ett område där sensorteknik kan göra mycket nytta. Man kan avläsa exakt hur bra nervöverföringen fun- gerar och hjälpa till att kompensera för bortfall. Sensorer och rörelse- mätare används i utveckling av ”wearables” för neurologiskt sjuka. Exempel på sådana är uppkopplade armband och smarta kläder med insydda rörelsesensorer.
2 Se exempel på https://www.sics.se/stroke.
331
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
SOU 2016:85 |
Leverans av medicin lokalt i kroppen, exempelvis genom aktua- torer som placeras i anslutning till en tumör eller som skapar lokal smärtlindring, kommer snart att vara möjligt. Mycket av tekniken finns i dag tillgänglig och kommer att testas i projektet BioComLab https://www.acreo.se/projects/biocomlab vilket drivs av Linköpings Universitet och Acreo Swedish ICT.
Livssituation: Frisk
Scenario 2
Sixten, 32 år, är datatekniker på ett stort företag. Han är förtjust i nya tekniska prylar och lägger gärna ut sina löparrundor på nätet. Sixtens arbetsgivare får avdrag på arbetsgivaravgiften om de erbjuder sina anställda ett godkänt hälsoprogram som följs upp med regelbundna hälsotester via sensorer. En friskare personal tjänar både företaget och personalen själva på. När Sixten får ett erbjudande om en egen individanpassad digital Hälsocoach från företagshälsovården tackar han ja. Han har nyligen fått sitt första barn och haft mindre utrymme för att träna än vanligt. Han har fått en liten irriterande ölmage och i samband med att hans son föddes började han känna större ansvar för sin egen hälsa. I samband med att han går med i hälsoprogrammet gör han också en fullständig genanalys. Han öppnar inte alla flikar i analysen, en del av dem väcker bara oro, men de som han kan på- verka med sin livsstil öppnar han. Då får han veta att han har en liten förhöjd risk för att drabbas av typ 2 diabetes.
Hälsocoachen som är kopplad till
Varningen om risk för diabetes senare i livet motiverar honom att använda
332
SOU 2016:85 |
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
Hälsocoachens granskningsfunktion, så att han får en liten varning för de produkter som han bör vara försiktig med. Flickvännen uppskattar också tjänsten, eftersom hon också har lagt på sig lite efter graviditeten. Appen hjälper dem också att äta giftfritt och hållbart.
I samband med att Sixten börjar granska sina hälsodata ser han att han har ett litet stresspåslag nästan jämt och rejäla stressperioder höst och vår. Hälsocoachen föreslår att han ska delta i företagets yogapass två gånger i veckan och tipsar även om att det nära bostaden finns en gospelkör som söker både tenorer och basar.
När Sixten får en rejäl influensa kontaktar han en läkarservice på nätet. Det finns en liten misstanke att han har fått lunginflammation. Han delar med sig data om sitt generella hälsotillstånd på sitt Person- liga Hälsokonto och läkaren ber honom dessutom att starta en app som gör att hon kan lyssna på Sixtens lungor genom att han lägger mobil- telefonen mot bröstet. Han har helt klart en infektion i ena lungan och Sixten betalar gärna för att få medicinen hembudad samma efter- middag så han kan påbörja behandlingen direkt.
Nuläge
Människor tar allt större ansvar för sin hälsa. I dag erbjuds en mängd produkter som stödjer en hälsosam livsstil t.ex. aktivitetsband, digi- tala träningscoacher och
Majoriteten av kroniska sjukdomar som cancer,
333
Scenario: Digitalisering för en hälsosammare framtid |
SOU 2016:85 |
Nya möjligheter
Sensorer och dataanalys
Sensorer som fästs på eller i kroppen kan avläsa rörelsemönster, puls, svettning, stresshormoner, blodsocker, blodtryck etc. Stora mäng- der data kan analyseras i realtid och slutsatser dras för en personlig profil. Denna speglas tillbaka till kunden som får en tydlig bild av sitt hälsotillstånd, om träningen ger resultat, ev.