Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens proposition 1991/92:102

Totalförsvarets utveckling till och med budgetåret 1996/97 samt anslag för budgetåret 1992/93


Prop.

1991/92:102


Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Föredragande i propositionsärendet vid regeringssammanträdet har varit chefen för försvarsdepartementet samt cheferna för justitie-, utrikes-, kom­munikations-, finans-, jordbruks-, arbetsmarknads-, kultur- och näringsde­partementen; vidare statsråden Dinkelspiel, Könberg och Thurdin.

Stockholm den 13 februari 1992

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Anders Björck



Propositionens huvudsakliga innehåll        Prop. I99i/92:102

I föreliggande proposition lämnar regeringen förslag avseende totalförsva­rets utveckling under perioden 1992-1997 och en planeringsinriktning för ut­vecklingen under den därpå följande femårsperioden. Vidare lämnas (kap. 2) förslag till verksamhet och anslag för budgetåret 1992/93.

I propositionen redovisas regeringens säkerhetspolitiska överväganden och utifrån dessa anges mål och uppgifter för de militära och civila delarna av totalförsvaret.

Sålunda anförs följande om uppgifter för försvarsmakten:

Försvarsmaktens viktigaste uppgift är att kunna möta ett väpnat angrepp.

Ett angrepp skall kunna mötas varifrån det än kommer.

Försvarsmakten skall kunna möta ett angrepp som - i ett läge av förhöjd politisk spänning i Europa - inleds med endast kort militär förvarning. An­griparen skall därigenom antas kunna sätta in endast begränsade styrkor som dock till huvuddelen har hög kvalitet, och vara inriktad på att nå snabb stra­tegisk och operativ framgång. Försvarsmakten skall sålunda ha en betryg­gande förmåga att motstå ett angrepp som inledningsvis kraftsamlas mot vi­tala funktioner inom Sveriges nationella ledningssystem och inom totalför­svaret.

Försvarsmakten skall också - inom ramen för tillgängliga personella och materiella resurser - ha en beredskap för att snabbt kunna komplettera ut­bildningen och den materiella tillgängligheten så att den samlade försvars­förmågan förstärks.

Luftförsvaret skall tidigt kunna sättas in samlat och i alla delar av landet för att förhindra att en angripare når herravälde över svenskt luftrum.

Vid ett angrepp över havet skall försvarsmakten inriktas mot att hindra en angripare att få fast fot på svensk mark. Vid ett angrepp över landgränsen skall inriktningen liksom hittills vara att successivt bryta angriparens anfalls­kraft genom ett djupförsvar.

Om en angripare genom sina operationer lyckas bryta vårt organiserade motstånd skall alla tillgängliga resurser utnyttjas för att fullfölja försvaret i alla de former som folkrätten medger.

Försvarsmakten skall vidare, om stormakternas säkerhetspolitiska och mi­litära handlingsmöjligheter i värt närområde långsiktigt tillväxer, successivt kunna öka sin samlade sfyrka.

Under neutralitet vid krig i vår omvärld skall försvarsmakten kunna upp­rätthålla en efter omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat an­grepp. Samtidigt skall försök av främmande makter att nå väsentliga opera­tiva fördelar via svenskt territorium kunna motverkas eflfektivt. Vårt luft­rums integritet skall särskilt uppmärksammas i detta sammanhang.

Det är väsentligt, att vi redan i fredstid visar att vi inte accepterar någon form av inträng på vårt territorium. Försvarsmakten skall därför ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkningar mot vårt luftmm och territorium. Skyddet mot undervattenskränkningar skall därvid uppmärksammas sär­skilt.

Beträffande den civila delen av totalförsvaret och dess uppgifter anförs följande.

Huvuduppgifterna för den civila delen av totalförsvaret sammanfattas en­ligt följande:

-   att värna civilbefolkningen mot verkningar av krigshandlingar och under kriser och i krig trygga en livsnödvändig försörjning.



-   att under kriser och i krig stödja försvarsmakten.             Prop. 1991/92:102

För fullföljandet av dessa uppgifter är det väsentligt att de viktigaste sam­hällsfunktionerna kan upprätthållas i kriser och krig.

Den närmare innebörden av dessa uppgifter är följande.

Planeringen inom den civila delen av totalförsvaret skall främst utgå från dels de påfrestningar som Sverige kan utsättas för vid ett väpnat angrepp, dels de försörjningsproblem som kan uppstå i samband med allvarliga, krigs­hotande internationella kriser och i en neutralitetssituation.

Vid ett väpnat angrepp är uppgifterna för totalförsvarets civila del att dels stödja försvarsmakten, dels lindra konsekvenserna för befolkningen.

Uppgifterna för försvarsmakten har redovisats ovan. Dessa uppgifter skall vara sfyrande också för planeringen inom den civila delen av totalförsvaret. Stödet till försvarsmakten skall i första hand inriktas mot ett snabbt och sä­kert genomförande av mobilisering och krigsorganisering, i syfte att säker­ställa försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga i anslutning till vad som sägs i avsnitt 1.8.1, 3:e sfycket.

Totalförsvarets civila del skall sålunda kunna bidra till en betryggande för­måga att motstå ett överraskande inlett angrepp som kraftsamlas mot vitala funktioner.

Befolkningen skall vid ett väpnat angrepp värnas mot konsekvenserna av krigshandlingar genom åtgärder för i första hand skydd, räddning, vård samt livsnödvändig försörjning.

I svåra, krigshotande internationella kriser och under neutralitet kan all­varliga försörjningsproblem uppstå som en konsekvens av en allmän bristsi­tuation, eller till följd av hot om eller försök till påtryckningar. Planeringen inom totalförsvarets civila del skall därvid utgå från att en gmndläggande försörjning skall kunna upprätthållas även i sådana lägen, med syfte att kunna motstå påtryckningar och vidmakthålla försvarsförmågan.

I propositionen föreslås stora förändringar inom försvarsmakten, syftande till att uppnå en till de säkerhets- och försvarspolitiska målen anpassad ba­lans mellan uppgifter och resurser och mellan kvalitet och kvantitet. Under de ekonomiska förutsättningar som anges innebär detta förslag om föränd­ringar såväl i krigs- och grundorganisationen som i ledningsorganisationen och beträffande värnpliktssystemets tillämpning.

Utgående från angivna uppgifter redovisas regeringens förslag till krigsor­ganisation omfattande bl.a. 16 brigader inom armén och på sikt 16 divisioner inom flygvapnet efter JAS-systemets införande. Konsekvensen av dessa krigsorganisationsförändringar - i förening med förslag som framläggs i en särskild proposition om upphävande av försöksverksamhet med korttidsut­bildning - är att ett mindre antal värnpliktiga än hela årskullen behöver ges gmndutbildning, vilket i sin tur minskar behovet av utbildningsetablisse­mang. I propositionen föreslås att tre regementen och en flygflottilj avveck­las, samtidigt som ett antal förband berörs av förändringen genom bl.a. sam­lokalisering mellan och inom garnisonsorter.

Till följd av de förändringar som föreslås kommer övertalig personal inom försvarsmakten, militär och civil, att behöva avvecklas snarast möjligt, vilket förutsätter att parterna i förhandlingar överenskommer om vilka instrument som erfordras för att kunna genomföra avvecklingen.

Regeringen konstaterar att det inför nästa totalförsvarsbeslut kommer att bli aktuellt att överväga huruvida den säkerhetspolitiska utvecklingen med-



ger att ytterligare besparingar kan ske genom minskningar utöver vad som     Prop. 1991/92:102 här föreslås i försvarsmaktens krigs- och grundorganisation,  eller om tvärtom omvärldsutvecklingen nödvändiggör på nytt ökade satsningar.

De realtillskott till det militära försvarets utgiftsram som här föreslås ger uttryck för en dubbel strävan från regeringens sida att dels tillhandahålla för­utsättningar för en satsning på kvalitetsutveckling, personellt och materiellt, deb dämpa omfattningen av de strukturförändringar som följer av föränd­ringarna i övrigt. Inriktningen har sin grund i en bedömning av såväl särskilt angelägna militära behov i det svenska försvaret som de många osäkerheter som präglar viktiga delar av vårt närområde.

Den årliga militära utgiftsramen höjs med 900 miljoner kr.

Såsom en metod primärt ämnad att säkerställa en fortsatt kvalitetsutveck­ling på det högteknologiska området och gardera för förväntad kostnadsök­ning inom försvarsmaterielområdet föreslås den ekonomiska ramen räknas upp med ett belopp motsvarande 1,5 % av materielanskaffningskostna-derna. Priskompensationssystemet kommer att förändras för att med största möjliga precision ta hänsyn till prisutvecklingen på olika fyper av varor och tjänster som försvaret utnyttjar.

Planeringsinriktningen innebär således en omfattande förändringsprocess i olika steg, med åtföljande osäkerheter vad gäller genomförbarheten i olika led av förändringarna. Sålunda förutses föreslagna förändringar i försvarets ledningssystem på central nivå vara genomförda och träda i kraft per den Ijuli 1994 och på regional nivå redan den 1 juli 1993. Den 1 juli 1994 avses förändringarna i försvarsmaktens grundorganisation vara genomförda. 1995 föreslås som inriktning för ställningstagande rörande ytterligare reduce­ringar inom flygvapnets grundorganisation, utgående från det underlag som då förväntas föreligga beträffande möjlig lokalisering av s.k. storflottiljer. Under de kommande åren skall vidare den personalaweckling genomföras som utgör en besparingsförutsättning för planeringen i övrigt. Det går inte att i dag exakt förutse i vilken takt och till vilka eventuella merkostnader som denna personalaweckling kan genomföras.

Till bilden av osäkerhet beträffande planeringens genomförande hör också den pågående särskilda beredningen av de frågor som sammanhänger med de akuta problemen vid företaget Swedish Ordnance. Den fortsatta verksamheten vid detta företag är även föremål för diskussioner mellan före­trädare för berörda industrier. Även JAS-projektets fullföljande och på­gående förhandlingar mellan försvarets materielverk och industrigruppen in­rymmer osäkerheter om kostnadsfördelning och betalningsutfall, m.m.

Det är mot denna bakgrund av dynamisk förändring och planeringsosä­kerhet naturligt och ofrånkomligt att det nu aktuella försvarsbeslutet och den fortsatta försvarsplaneringen måste få en delvis ny karaktär, detta jäm­fört med tidigare föreställningar om möjligheten av exakta försvarsbesluts­parametrar med avseende på mål, uppgifter, genomförandetid, ekonomisk ram och finansiering.

Planeringssituationen i och med 1992 års försvarsbeslut fömtsätter ett ak­
tivt åtagande från statsmakternas sida att med hjälp av nya och flexibla in­
stmment för finansiell sfyrning utöva en kontinuerlig uppföljning och kon­
troll   över   planeringens   genomförande.   Strukturförändringarna   torde
   6



komma att beröra även andra samhällssektorer. Åtgärder från regeringens sida kan därför komma att aktualiseras inom ramen för arbetsmarknads- och näringspolitiken.

Det totala planeringsutrymme som ställs till myndigheternas förfogande för att genomföra kontrakterad verksamhet inkluderar ett åtagande från statsmakternas sida att under genomförandeprocessens gäng fortlöpande kunna ställa medel till förfogande. Detta kan ske t.ex. som intäkter vid för­säljning av fastigheter, mark och materiel, när konjunkturen gör sådan för­säljning lämplig, eller genom andra besparings- och rationaliseringsåtgärder varifrån intäkter kan bidra till att stärka försvarsekonomin och säkerheten i planeringen. Även exportintäkter och motköpsarrangemang kan vägas in i regeringens överväganden.

Förutsättningen för ett sådant dynamiskt system är att statsmakterna och vedebörande myndighet vid försvarsbeslutet uppnår en gemensam syn på dels sambandet mellan myndighetens verksamhetsuppdrag och det totala re­ella planeringsutrymme som under perioden ställs till förfogande, dels meka­nismer för att hantera osäkerheter i genomförandet. Vidare förutsätter en sådan planeringsinriktning att statsmakterna tillhandahåller effektiva instru­ment för finansiell sfyrning och fortlöpande kan tillhandahålla stöd och ut­öva kontroll. Med införande av genomförandeprisbudgetsystem, ramanslag (med möjligheter att föra medel mellan budgetår) och kapitaltjänstkostna­der skapas möjligheter till en mer flexibel hantering av uppkommande likvi­ditetsproblem, m.m. under genomförandeprocessen.


Prop. 1991/92:102


I syfte att åstadkomma ökad klarhet och underlätta riksdagens över­väganden görs i propositionen en fydlig åtskillnad mellan de avsnitt som avser totalförsvarets långsiktiga inriktning och å andra sidan för­slag avseende budgetåret 1992/93.1 propositionens första kapitel läm­nas således förslag till inriktning av verksamheten inom försvarsde­partementets verksamhetsområde för perioden 1 juli 1992 till och med 30 juni 1997 samt en allmän planeringsinriktning för därefter följande period. Kapitlet utgör därmed förslaget till långsiktigt försvarsbeslut. Av kapitel 2 framgår regeringens förslag till verksamhet och anslag inom fjärde huvudtitelns andel av totalförsvaret budgetåret 1992/93. Kapitlet motsvarar således budgetproposition för ett enskilt budgetår. I kapitlen 3-12 redogörs för regeringens förslag till verksamhet och anslag för totalförsvaret inom övriga departements ansvarsområden. Budgetförslaget omfattar totalt 39 032 miljoner kr.



statsministerns inledning:                       Prop. 1991/92:102

Säkerhetspolitiken och totalförsvaret

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och na­tionella oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i for­mer som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet för oss att - såsom enskild nation eller i självvald samverkan med andra länder - kunna utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat av­seende. Ett viktigt inslag i säkerhetspolitiken är att utåt verka för avspän­ning, nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling.

Ett centralt delmål är därvid att bidra till fortsatt lugn och stabilitet i Nor­den och angränsande områden, med yttersta syfte att minska riskerna för att Sverige dras in i krig eller konflikter.

Säkerhetspolitiken formas väsentligen i ett samspel mellan utrikespoliti­ken och försvarspolitiken.

Den svenska säkerhetspolitikens utformning förändras i ett Europa som förändras. Den nya politiska situationen skapar nya möjligheter för delta­gande också i utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra euro­peiska stater.

De strategiska realiteterna i det nordeuropeiska och nordatlantiska områ­det innebär dock att den hårda kärnan i vår säkerhetspolitik fortfarande är den militära alliansfriheten med dess skyldighet att upprätthålla en betryg­gande försvarsförmåga för att vi ska kunna vara neutrala i händelse av ett krig i vårt närområde. Ingen annan försvarar Sverige, och vi försvarar bara Sverige.

Genom de senaste årens utveckling har den säkerhetspolitiska situationen i det europeiska och nordatlantiska området - dvs. den del av världen som står i centrum för Sveriges säkerhetspolitiska intresse - förändrats i grund­läggande avseenden. Den sovjetiska kontrollen över Central- och Östeuropa har avvecklats. Dess ideologiska maktbas, kommunismen, har raserats. Fria stater har uppstått inom den forna Warszawapaktens område. Sovjetunio­nen har upphört som enhetlig stat, dess militära kapacitet att genomföra ett massivt och överraskande militärt angrepp mot Västeuropa likaså.

Någon väg tillbaka till det gamla finns inte. Trots stora osäkerheter om den framtida utvecklingen i öst är en återgång till de säkerhetspolitiska för­hållanden som kännetecknade huvuddelen av efterkrigsperioden i Europa utesluten.

Dessa förändringar har genomgripande konsekvenser även för vårt lands säkerhetspolitiska läge.

Samtidigt består de militärstrategiska förhållandena i nordvästra Europa med kringliggande havsområden i stort sett oförändrade. De strategiska kärnvapnen bibehåller, trots möjligheten av befydande kvantitetsminsk­ningar, sin yttersta funktion för USA och Ryssland. Väsentliga marinstrate­giska intressen har av detta och andra skäl fortfarande sin skärningspunkt i vårt närområde. Även Rysslands strategiska luftförsvarsintressen i nordväst­lig riktning torde ha en bestående karaktär.



Delvis vid sidan av de militärpolitiska och militärstrategiska förhållandena     Prop. 1991/92:102 mellan Öst och Väst har den Europeiska Gemenskapen fortsatt att fördju­pas. Dess idéer och inflytande sprider sig därtill såväl inom övriga västeuro­peiska stater som i det forna östsystemet.

Den svenska säkerhets- och försvarspolitiken skall formas främst utifrån en bedömning av den fortsatta utvecklingens långsiktiga möjligheter och ris­ker.

Regeringen har i andra sammanhang redovisat sin syn på den Europeiska Gemenskapens möjligheter och Sveriges roll i anslutning härtill.

Kravet på framsynthet i vad gäller motverkandet av risker i den internatio­nella miljön gäller i särskilt hög grad försvarspolitiken med dess långsiktiga bindningar i samband med materielanskaffning och organisationsutveckling.

Det svenska försvarets fortsatta utveckling bör utgå från att riskerna i när­tid för ett stormaktskrig i Europa - det krig Sverige främst bör gardera sig mot - är mycket små. Planeringen bör i stället utgå främst från ett längre tidsperspektiv. Även i ett sådant perspektiv kan de västeuropeiska förhållan­dena bedömas förbli stabila. Utvecklingen i öst - och då särskilt i det forna Sovjetunionens huvuddel Ryssland - är däremot osäker. Trots våra förhopp­ningar om fortsatt demokratisering och förbättringar av ekonomin måste vi räkna med att utvecklingen också kan bli ogynnsanunmare. En återgång till auktoritärt styre, kanske åtföljd av en mera aggressiv utrikes- och militärpo­litik, kan i ett långt tidsperspektiv inte uteslutas.

Planeringen inom totalförsvaret skall även fortsättningsvis utgå från att ett militärt angrepp på Sverige eller andra svåra säkerhetspolitiska påfrest­ningar skulle utgöra ett led i en vidare konflikt mellan stormakter. Syftet med en aggression mot Sverige skall därvid antas vara att skapa gynnsamma positioner i den vidare konflikten.

Totalförsvaret skall i första hand vara fredsbevarande genom att ha sådan sfyrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet, att en angripa­res förluster och andra uppoffringar i samband med försök att utnyttja vårt land inte ter sig rimliga i förhållande till fördelarna. Ett så utformat totalför­svar utgör ett väsentligt bidrag till lugn, stabilitet och begränsad stormakts­närvaro i det nordiska området i fred och i internationella kriser. Det är där­till en fömtsättning för att svensk neutralitet skall bli respekterad vid krig i vårt närområde och skapar respekt för vår vilja och förmåga att till det ytter­sta försvara hela vårt land om vi skulle utsättas för militärt angrepp.

Ett militärt angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säker­het och skall vara den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets plane­ring.

Det är väsentligt, att vi redan i fredstid visar, att vi inte accepterar någon form av intrång på vårt territorium. Försvarsmakten skall ha förmåga att in­gripa mot varje form av kränkningar av vårt luftmm och territorium. Skyd­det mot undervattenskränkningar skall uppmärksammas särskilt.

Det svenska försvarets uppgifter skall anpassas till varaktiga förändringar i
den säkerhetspolitiska miljön. Regeringen föreslår i denna proposition, mot
bakgrund av de förändrade europeiska förhållandena, viktiga justeringar av
försvarsmaktens uppgifter. De stort upplagda, långvarigt förberedda an­
greppsföretagen mot vårt land med syfte att successivt erövra vårt territo-
9



rium bör inte längre vara den främsta dimensioneringsgrunden för försvars-     Prop. 1991/92:102 makten. I stället bör angrepp med höga tidskrav, med mera begränsade, men samtidigt kvalitativt högtstående resurser, och med maximalt utnyttjande av militär överraskning sättas i fokus.

Kravet på en självständig försörjningsförmåga i krig och krigshotande kri­ser består. Däremot kan, som en följd av Sveriges förestående medlemskap i den Europeiska Gemenskapen, kraven på försörjningsmässigt oberoende i andra typer av kriser sättas lägre än tidigare.

Vid anskaffningen av materiel för det svenska försvaret är det angeläget att undvika beroendeförhållanden till andra länder som skulle kunna utnytt­jas för påtryckningar i en akut kris. Av särskild vikt är, att vi i ett krig eller en krigshotande kris kan klara det fortlöpande underhållet av försvarsmaktens viktigaste materiel inom landet.

Regeringens samlade syn på den framtida säkerhetspolitiska miljön och de erforderliga åtgärderna inom totalförsvaret utvecklas i det följande. För­slagen innebär i vad gäller det militära försvaret dels omfattande organisato­riska förändringar, dels ett ekonomiskt tillskott. De visar regeringens beslut­samhet att även i en svår ekonomisk situation för landet sörja för ett starkt, allsidigt och självständigt försvar.

Regeringen konstaterar, att det råder en bred enighet mellan partierna om de övergripande säkerhetspolitiska frågorna, liksom om de principer som bör vägleda den fortsatta utvecklingen av totalförsvaret. Detta är en bety­dande tillgång för vårt land.

10



Kapitel 1.

Utvecklingen inom försvarsdeparte­mentets verksamhetsområde till och med budgetåret 1996/97.


Prop. 1991/92:102

11





1 Säkerhetspolitiska överväganden          Prop. 1991/92:102

Kapitel 1 1.1 Stora förändringar i den internationella miljön

För lång tid framöver kommer Sveriges säkerhetspolitiska miljö att påverkas av de omvälvande förändringar som de senaste åren berört framför allt Europa, men indirekt också haft en djup inverkan på förhållandena i andra delar av världen. Den avgörande förändringen är kommunismens och den centralistiska statens sammanbrott i det forna Sovjetunionen. I jämförelse med den bild av den europeiska säkerheten som framtonade i samband med 1987 års försvarsbeslut är framtidsperspektiven nu mer hoppingivande men samtidigt också mer osäkra.

Förhållandet mellan Förenta staterna/Västeuropa och det forna Sovjet­unionen dominerade ända sedan det andra världskrigets slut intemationell politik. Efterkrigstiden har sålunda präglats av de båda supermaktemas och de två maktblockens misstro, rivalitet och agerande i världspolitiken. Detta har varit fallet såväl i det delade Europa som på det globala planet. Ett starkt bipolärt och öst-västligt perspektiv har genomgående gjort sig gällande.

I och med de senaste årens omvälvande förändringar har ett helt nytt läge uppstått i stormaktspolitiken. Det kalla krigets stmkturer har rivits ned, Tysklands och Europas delning har upphört. Warszawapakten har upplösts liksom Sovjetunionen självt. Ett betydande antal nya, självständiga stater har uppstått. Den samlade utvecklingen under åren 1989 - 1991 innebär att efterkrigstiden som historiskt skede i Europa tonar bort, samtidigt som en ny, ännu svåröverskådlig utvecklingsfas inletts.

Härtill kommer, att det fördjupade och vidgade västeuropeiska politiska och ekonomiska samarbetet ytterligare förbättrat fömtsättningama för eko­nomisk tillväxt och politisk stabilitet även utanför de närmast berörda stater­nas krets.

Samtidigt plågas stora delar av det forna Warszawapaktsområdet av svåra, långsiktiga problem gällande ekonomin och andra viktiga samhällsfunktio­ner. Till detta kommer att historiska konflikter av bl.a. etnisk/politisk karak­tär ånyo fått uttymme som följd av den politiska upplösningen.

I tredje världen har samtidigt den tidigare tävlan mellan Förenta staterna och det nu upplösta Sovjetunionen om makt, inflytande och positioner upp­hört. En rad tidigare sovjetiska engagemang, som varit yttringar av denna tävlan, har redan avvecklats. Därmed har regionala kriser utanför Europa kommit att förlora det mesta av sin tidigare sprängkraft som tänkbara utlö­sare av en konflikt mellan stormakterna i Europa. I flera fall förekom sovje­tisk-amerikanskt samråd och samarbete för att begränsa effekterna av så­dana kriser. Sovjetunionens konsekvent genomförda linje av gmndläggande samförstånd med Förenta statema i Gulfkonflikten illustrerade detta förhål­lande. Ryssland, Sovjetunionens viktigaste arvtagare, torde både av viljein­riktning och nödvändighet vara inställd på att fullfölja samma slags politik.

Det förbättrade internationella klimatet har under de senaste åren möjlig­gjort viktiga framsteg inom området rustningskontroll och nedmstning, främst i och med avtalet om reduktion av de strategiska vapnen (START) och överenskommelsen om maktblockens konventionella rustningar i

13



Europa (CFE-överenskommelsen). Djupt oroande är däremot den på­gående upprustningen inom en rad länder i tredje världen. Bl.a. är flera av dem på väg att anskaffa kemiska vapen och kärnvapen samt kvalificerade vapenbärare för dessa.

Det förbättrade stormaktsklimatet har lett till att FN-systemet fått en ställ­ning mer i samklang med intentionerna vid dess bildande. Säkerhetsrådet kan sålunda i gynnsamma fall utgöra ett forum där man under stormakternas ledning fastställer ett gemensamt internationellt agerande vid regionala kon­flikter, som åskådliggjordes i samband med Kuwaitkonflikten.

Den "nya världsordning", som lanserats av USA:s president Bush, med en långtgående respekt för folkrätten och med kännbara sanktioner mot sta­ter som förbryter sig mot världssamfundet, är ännu avlägsen. Likväl tycks det på nationell och internationell nivå finnas en ökad medvetenhet om in­ternationell laglighet och en ökad beredskap att hävda folkrättens principer. Detta kom till tydligt uttryck i samband med FN-aktionen i Gulfen, där USA spelade en dominerande roll. På längre sikt, när USA:s militära styrka med stor sannolikhet nedgår, torde dock USA:s särskilda möjligheter att ingripa i konflikter världen över komma att försvagas.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



1.2 Den framtida europeiska och nordatlantiska miljön

1.2.1 Utgångspunkter

Utvecklingen i det central- och nordeuropeiska samt det nordatlantiska om­rådet står även i framtiden i centrum för Sveriges säkerhetspolitiska intresse.

De senaste årens dramatiska utveckling i Europa och förbättringen av det internationella klimatet grundar sig i långa stycken på de politiska föränd­ringarna i det forna Sovjetunionen. Dess praktiska politik i ett kaotiskt poli­tiskt och ekonomiskt läge var även ett uttryck för insikten att en inre rekon­stmktion minst av allt kunde uppnås under ett tillstånd av mer eller mindre kronisk konfrontation med det teknologiskt och ekonomiskt överlägsna Västeuropa och Nordamerika. En samförståndspolitik drevs sålunda under senare år gentemot de ledande västmakterna även till priset av att man off­rade traditionella säkerhetsambitioner och sovjetlojala regimer i Östeuropa samt avvecklade huvuddelen av sina engagemang i tredje världen.

Förändringarna i Centraleuropa, med Tysklands återförening och de cen­tral- och östeuropeiska staternas frigörelse som främsta inslag, har väsentligt begränsat inflytandet för Sovjetunionen och dess efterföljare i detta område. Särskilt i militär mening är förändringama radikala. NATO:s klassiska hot­bild, det storskaliga, överraskande angreppet mot Centraleuropa, är numera avskriven. Vad mera är, det är mycket svårt att, utifrån de tidsperspektiv som idag kan överblickas, tänka sig en utveckling genom vilken någon fram­tida efterträdare till Sovjetunionen skulle kunna återupprätta en sådan po­tential.

Relativt oberoende av den fortsatta utvecklingen inom det forna sovjetiska området är sålunda de allmänpolitiska forhållandena i Europa och det mili­tära läget i Centraleuropa grundligt och långsiktigt forändrade.


14



1.2.2 Västsystemen

I den bipolära världen och det bipolära Europa koncentrerades allt intresse till de två stora säkerhetspolitiska aktörerna på den europeiska scenen: NATO och Warszawapakten.

I det nya Europa möter ett mera differentierat mönster. I synnerhet EG framstår alltmer som ett självständigt subjekt i säkerhetspolitiken. Warsza­wapakten finns inte mer.

NATO, WEU och EG utgör inte alternativa strukturer i det sammansatta säkerhetspolitiska mönster som nu växer fram i väst, utan framstår tillsam­mans med ESK, Europarådet och det nybildade nordatlantiska samarbetsrå­det, NACC, som komplement till varandra och som var för sig väsentliga element i en europeisk säkerhetsordning.

NATO ses fortfarande av sina europeiska medlemsländer, även efter de senaste två årens genomgripande säkerhetspolitiska förändringar, som det avgörande instrumentet för att binda Förenta staterna till Europa och ytterst för att även i framtiden trygga den amerikanska strategiska kärnvapengaran­tin. Att så sker ses även i flera av de central- och östeuropeiska staterna som en förutsättning för bevarad europeisk stabilitet.

Medan det är förändringarna i den tidigare Sovjetunionen och Central-och Östeuropa som främst gett upphov till dynamiken i avvecklandet av den europeiska efterkrigsordningen, har på NATO-sidan både enskilda med­lemsstater och organisationen som sådan i sina reaktioner successivt sökt bi­dra till utvecklingen i öst. Vid NATO:s toppmöte ijuli 1990 antogs den s.k. London-deklarationen, i vilken det förutskickades att NATO konuner att anpassa sig till den nya situationen. Det gällde bl.a. att förstärka organisatio­nens politiska roll för att etablera nya samarbetsrelationer med de tidigare motståndarna i den gamla Warszawapakten. Efter kuppens misslyckande i Sovjetunionen i augusti 1991 har denna politiska roll kommit att ytterligare accentueras. Tankar på ett NATO med ett mera omfattande europeiskt sä­kerhetsmandat har vunnit terräng såväl i det östra Europa som i delar av organisationen, dar sådana tankar tidigare avvisats kategoriskt. Vid NA-TO:s toppmöte i Rom i november 1991 beslöt man sålunda att inbjuda de forna Warszawapaktsstaterna till en säkerhetspolitisk dialog inom ramen för ett North Atlantic Coopération Council (NACC). Dess verksamhet inleddes redan månaden därpå.

Graden av sammanhållning i NATO på sikt är givetvis omöjlig att med säkerhet förutsäga. Successiva utvecklingstendenser i allmänpolitiskt, mili­tärstrategiskt och ekonomiskt avseende kan i framtiden innebära att det europeiska intresset för den amerikanska närvaron i Europa gradvis försva­gas, samtidigt som krav reses inom USA på väsentliga kostnadsminskningar för det amerikanska engagemanget. En mera radikal omprövning av NA-TO:s roll framstår dock som sannolik endast i det fall Ryssland eller andra viktigare arvtagare till Sovjetunionen långsiktigt kommer att kunna avföras som osäkerhetsfaktorer eller potentiella hot i den internationella säkerhets­politiska miljön.

Förenta statema ser ett bevarat och intakt, om än förändrat NATO också som en garanti för ett mått av amerikanskt inflytande i Europa i ett läge där


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

15



dess möjligheter att påverka europeisk utveckling av andra skäl verkar vara på väg att tunnas ut. Förenta staterna säger sig i princip välkomna en star­kare europeisk säkerhetsidentitet men varnar för en överbetoning av den europeiska dimensionen till förfång för den atlantiska. Den transatlantiska länken är helt central i de amerikanska resonemangen.

Amerikanska styrkor torde - om än i väsentligt minskad skala - för över­blickbar framtid komma att avdelas för att försvara Västeuropa, och NATO konuner rimligen att behövas för att administrera dessa genom ett integrerat militärkommando.

Militärt står NATO nu inför en fullständig omvärdering av den hotbild som den byggt på i hela sin dtygt fyrtioåriga existens. I takt med de tidigare sovjetiska styrkornas tillbakadragande från Central- och Östeuropa föränd­rar NATO sin kärnvapendoktrin. Genom att betona kärnvapnens roll som "yttersta utväg" ersätts den tidigare s.k. flexible response-doktrinen. Det amerikanska beslutet i slutet av september 1991 att dra tillbaka såväl land-som sjöbaserade taktiska kärnvapen kan ses som en yttring av denna om­prövning av NATO-doktrinen. Kärnvapenavskräckning - om än i en påtag­ligt modifierad form - torde dock förbli grunden för NATO-försvaret under överskådlig tid.

Tendensen att minska både rustningar och stående styrkor - underbyggd såväl av ett starkt förbättrat internationellt klimat som av växande krav på besparingar - torde komma att bestå. Ytterligare nedskärningar är att vänta. För de samlade tyska styrkoma har sålunda satts ett tak på 370 000 man, jämfört med den tidigare västtyska numerären om ca 460 000. De ameri­kanska trupperna i Europa väntas på motsvarande sätt minska från 325 000 till högst 150 000 man på ca fem års sikt.

Alliansens uppgift att förebygga kriser och konflikter kommer att betonas än starkare. I stället för ett starkt, framskjutet konventionellt försvar med hög beredskap förespråkas nu en struktur baserad på dels ett i förhållande till nuläget minskat antal stående enheter med hög flexibilitet och bered­skap, dels ett ökat inslag av mobiliserbara reserver. De samlade militära re­surserna förblir dock trots minskningarna mycket betydande.

Vid NATO:s försvarsministermöte i maj 1991 fattades sålunda ett princip­beslut om att upprätta en ny och lättrörlig, huvudsakligen europeisk insats­styrka med hög beredskap och med amerikanskt flyg- och marinunderstöd. Besluten vid detta möte och det efterföljande utrikesministermötet indike­rade vidare, att NATO inte längre uteslutande ser sin roll i en östlig riktning, utan att man riktar blickarna även i andra väderstreck.

NATO kommer sålunda att undergå betydande förändringar i vad avser såväl den politiska rollen som de militära uppgiftema och resurserna. Dock talar starka skäl för att NATO under överskådlig tid kommer att förbli den organisation inom vilken de västeuropeiska statema, tillsammans med För­enta statema och Canada, bedriver huvuddelen av sitt försvarspolitiska sam­arbete.

Västeuropeiska unionen (WEU) har länge fört en undanskymd tillvaro som organ för visst militärt samarbete mellan dess för närvarade nio med­lemsländer (de tolv EG-medlemmarna utom Irland, Grekland och Dan­mark). I samband med EG-debatten om den politiska unionens säkerhetspo-


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

16



litiska dimension, och mot bakgrund av de erfarenheter som gjordes i sam­band med Gulfkrisen, har emellertid ett antal västeuropeiska stater marke­rat ett växande intresse för WEU och en europeisk försvarsidentitet, paral­lellt med ett förändrat NATO. Genom de beslut som fattades vid EG:s topp­möte i Maastricht i december 1991 knyts WEU till EG:s politiska union, och får i uppdrag att genomföra unionsbeslut med försvarspolitiska implikatio­ner. De militära beslut som kan bli aktuella i ett längre tidsperspektiv kom­mer att fattas av WEU. Samtidigt kommer WEU:s koppling till NATO att bestå. WEU:s verksamhet måste samordnas med NATO:s och får inte stå i strid med beslut i den atlantiska alliansen.

Ett antal frågor i detta sammanhang har emellertid ännu inte slutligt be­svarats, främst frågan om hur WEU skulle kunna stärkas och band skapas till EG utan att de transatlantiska banden och NATO:s roll som hörnstenen i Västeuropas försvar därmed äventyras. Andra frågor är hur självständig den europeiska försvarspolitiken egentligen kan bli och huruvida WEU hu­vudsakligen skall vara den europeiska pelaren i NATO eller EG:s försvars­politiska instmment.

Frågorna antyder en avsevärd osäkerhet om hur långt en aktivering av WEU kan leda. Medlemsländerna torde inom överskådlig tid knappast vilja duplicera NATO. Vad gäller försvaret av NATO-området konuner Förenta staterna liksom EG:s medlemsländer med all sannolikhet att stå fast vid upp­fattningen att detta helt och hållet är NATO:s ansvar. Däremot har frågan om europeiska insatser vid konflikter och kriser utanför Atlantpaktens geo­grafiska tillämpningsområde - s.k. "out of area"-operationer - aktualiserats på nytt, senast av Gulfkonflikten. Även i anslutning till den jugoslaviska kri­sen har tankar framförts på särskilda WEU-styrkor för fredsbevarande insat­ser.

Några av WEU:s medlemsstater har framfört idéer om att vissa öron­märkta europeiska insatsstyrkor med hög beredskap i princip skulle kunna ledas av två skilda kommandon: ett NATO-kommando för operationer inom NATO-området och ett WEU-kommando för insatser "out of area". Samti­digt är det dock tveksamt om de europeiska staterna har politisk och militär förmåga att agera oberoende av Förenta staterna i sådana situationer.

Trots besluten i Maastricht är det sannolikt att WEU även under detta år­tionde kommer att spela en relativt undanskymd roll i skuggan av NATO och EG. Som instrument för politisk kompromiss mellan "atlantisterna" och "européerna" har WEU däremot redan visat sitt storpolitiska värde.

Den Europeiska Gemenskapen EG är idag det europeiska samarbetets självklara kärna. Gemenskapens ekonomiska utvecklingspotential har re­dan tidigare kommit till utttyck i arbetet på den inre marknad som skall bli verklighet till slutet av år 1992. Än viktigare är besluten i Maastricht i decem­ber 1991 att vidareutveckla EG till en ekonomisk/monetär och politisk union (EU). EG:s inre samarbete kommer genom dessa beslut att ytterligare för­djupas på viktiga områden. Samverkan mellan Gemenskapens institutioner stärks. Förbättrade förutsättningar skapas för ett gemensamt uppträdande också på det utrikes- och säkerhetspolitiska området.

EG kan genom dessa förändringar bättre fylla sin roll som internationell aktör och stabiliserande faktor under det pågående skedet av genomgri-


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

17


2 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102



pande förändringar i Europa. Ett nytt steg har därmed tagits mot EG:s ur­sprungliga vision, att skapa ett ständigt närmare förbund mellan Europas länder och folk, så att nya inbördes krig blir en omöjlighet.

Inom EG, och i andra europeiska fora, kommer Tyskland till följd av sin ekonomiska sfyrka och sitt växande politiska självförtroende att spela en tung roll. Detta har i politisk mening möjliggjorts sedan Tyskland genom de senaste årens utveckling, inklusive återföreningen, fullt ut kunnat inta sin plats som formellt likvärdig medlem i kretsen av västeuropeiska stater.

Dynamiken och den vision om ett nytt och fredligt Europa som utgör en av Gemenskapens grundtankar utövar en stark dragningskraft också på om­kringliggande länder. Skillnaderna mellan dessa i ekonomisk utveckling gör emellertid att närmandet blir en process i flera faser. Av EFTA-länderna har Österrike och Sverige redan ansökt om medlemskap. I andra EFTA-länder, bl.a. Finland, förs en intensiv intern debatt om den framtida europapoliti­ken. Även reformländerna i det forna östblocket söker uppnå så nära kon­takter med EG som möjligt, i syfte att både ekonomiskt och säkerhetsmäs­sigt finna en ny hemvist i den västliga sfären. Visionen av en in på 2000-talet kraftigt utvidgad gemenskap med måhända mer än fördubblat medlemsantal framstår också i EG-staternas interna överväganden som en fullt möjlig ut­veckling.

I EG-diskussionen om den politiska unionen har frågan om en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik utgjort ett centralt tema. I detta sammanhang bör det noteras, att begreppet "säkerhetspolitik" i EG-vokabulären inte au­tomatiskt har en försvarspolitisk dimension.

Det har rått en bred uppslutning bland EG:s medlemsländer om en vidgad gemensam utrikes- och säkerhetspolitik inom den politiska unionens ramar (där det säkerhetspolitiska samarbetet avser olika internationella frågor så­som ESK-frågor, rustningskontroll, nedrustning, icke-spridning av kärnva­pen o.dyl.). Ett element av majoritetsomröstning införs i och med Maas-trichtöverenskommelsen också i denna del av gemenskapens samarbete. Det framgår dock klart av detta besluts snäva begränsning, att ingen EG-stat va­rit beredd att inskränka sin utrikes- och säkerhetspolitiska handlingsfrihet i viktigare frågor.

Främst EG:s mera federalistiskt orienterade medlemsstater har emellertid hävdat att ett utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete inom Gemenskapen skulle vara ofullständigt utan ett även försvarspolitiskt och militärt samar­bete. Vid Maastrichtmötet fattades beslut om ett långsiktigt mål att utveckla ett gemensamt försvar. Skrivningarna är dock påtagligt försiktiga på denna punkt. Frågan om en gemensam försvarspolitik är avsedd att tas upp till för­nyad prövning vid en ny regeringskonferens 1996.

Meningarna är delade när det gäller försvarspolitiken. Flera stater har markerat bestämt motstånd mot att ändra förutsättningarna för nuvarande NATO-samarbete genom att innefatta militär operativ samverkan i EG-sy­stemet.

Erfarenheterna av Gulfkonflikten har artikulerat frågan om ett europeiskt försvar: å ena sidan har de setts som ett argument för behovet av ökad militär samordning inom EG, och å den andra som ett exempel på hur medlemssta-


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

18



temas olika politik, historiska band och nationella inflytanden försvårar en samlad EG-intervention.

Rom- och Maastricht-mötena bekräftar att det europeiska försvarssamar­betet kommer att kännetecknas av ett stort mått av kontinuitet, med den nuvarande NATO-samverkan som huvudpelare, och ett EG med en långsik­tig vision om europeisk försvarssamverkan. EG:s avsedda försvarssamar­bete kommer därvid att kanaliseras via den Västeuropeiska unionen WEU, som samtidigt vidmakthåller rollen som europeisk pelare i NATO.

EG:s medlemsstater torde sålunda under överskådlig framtid komma att lägga sin militäroperativa samverkan utanför EG:s ramar. Detta försvagar inte bilden av Gemenskapen som en viktig säkerhetspolitisk stabilitetsfaktor i Europa. I ett framväxande alleuropeiskt säkerhetssystem har EG jämte andra europeiska institutioner, däribland ESK, en grundläggande säkerhets­politisk roll att tillvarata.

I och med toppmötena hösten 1991 har det emellertid bekräftats, att be­rörda EG-stater under överskådlig tid ser ett NATO med bibehållen kopp­ling till Förenta staterna och med någon form av fortsatt amerikansk närvaro på europeisk mark som den fördelaktigaste lösningen på sina försvarspro­blem även i det förändrade läget.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



1.2.3 Oberoende staters samvälde

Sovjetunionens upplösning är en händelse av historiska dimensioner. När den gamla unionen i december 1991 formellt avskaffades, innebar detta inte blott slutet för den kommunistiska, hårt centralsfyrda stat som skapades ef­ter revolutionen 1917. Efter nästan 400 år av expansion har den tyska huvud­maktens område i Europa med ens reducerats till att i sina huvuddrag mot­svara utsträckningen vid slutet av 1500-talet. I den forna supermaktens ställe har femton nya stater uppstått, med djupa inre problem, svaga eller outveck­lade demokratiska stmkturer och en befydande konfliktpotential sinsemel­lan. Vid sidan av den ojämförligt största nya staten, Ryssland, framträder Ukraina som en helt ny europeisk stat med ungefär samma yta och folk­mängd som Frankrike. Vilka säkerhetspolitiska följder denna utveckling kan komma att få är det ännu inte möjligt att överblicka. Klart står emeller­tid att de måste bli vittgående, såväl ur ett europeiskt som ett globalt per­spektiv.

Det Oberoende Staters Samvälde (OSS), som hittills samlat elva av den upplösta Sovjetunionens femton republiker, är en bräcklig konstruktion vars fortsatta bestånd ingalunda kan betraktas som säkert. Såsom den hittills ut­formats framstår den framför allt som ett instrument för avveckling av det gemensamma sovjetiska arvet. Någon central makt är OSS inte tänkt att ut­öva, och organisationen torde knappast komma att framträda som en själv­ständig utrikes- eller säkerhetspolitisk aktör. Endast i fråga om kärnvapnen och krigsmaktens strategiska delar i övrigt förutses ett gemensamt uppträ­dande i någon form. Inte minst dispyten mellan Ryssland och Ukraina om den tidigare sovjetiska Svarta Havsflottan visar emellertid vilka svårigheter som kan uppstå för en sådan samverkan, när de forna unionsrepublikerna samtidigt strävar att ställa upp egna väpnade sfyrkor.


19



Från det forna Sovjetunionen har de stater som nu uppstått i dess ställe ärvt en rad djupgående problem inom snart sagt alla samhällslivets områden. Även under gynnsammast möjliga omständigheter kommer lösningen av dessa problem att kräva lång tid. Bland de mest allvarliga svårigheterna märks den bristfälliga energi- och livsmedelsförsörjningen och infrastruktu­ren, de storskaliga miljöskadorna och ytterst frånvaron av ett fungerande ekonomiskt system. Gemene man drabbas av detta i form av en drastiskt sjunkande materiell standard och jtterligare utökad varuknapphet, på sina håll på gränsen till nöd. I spåren har följt växande sociala, nationella och etniska motsättningar.

Det ekonomiska sönderfallet är ett av de största hoten mot en stabil ut­veckling. Ett ekonomiskt kaos hotar inte bara den demokratiska utveck­lingen, utan innebär också risker för länderna i Central- och Östeuropa som fortfarande i befydande utsträckning är beroende av leveranser från det forna sovjetiska området. Ett ekonomiskt kaos skapar vidare ett starkt tryck för utvandring västerut.

Oberoende av den politiska utvecklingen i stort och den ekonomiska poli­tiken är betydande minskningar av försvarsutgifterna nödvändiga. Liksom i väst har man - om än under radikalt svårare ekonomiska ramvillkor - en viss valfrihet att göra minskningar av numerären, samtidigt som den materiella kvaliteten så långt möjligt vidmakthålls eller i något avseende höjs, eller att välja den motsatta vägen. I den öppna debatten härom har tyngdpunkten legat på en kvalitetslinje. Någon ny strategisk syn är dock knappast fastlagd, och de löpande åtgärderna tycks mera präglade av improvisation än plan­mässighet.

Det nya Ryssland intar en särställning inom OSS både genom sin väldiga yta och stora befolkning, sina naturresurser, sin även i nuvarande försvagade tillstånd stora militära styrka, sin industriella kapacitet, och genom sin ställ­ning som Sovjetunionens efterträdare i det internationella samfundet. Ryss­land är även idag en första rangens stormakt, om än en stormakt behäftaa med många och ytterst allvarliga problem. Dess ekonomiska tillväxtpoten­tial är betydande, om väl den nu inledda övergången till marknadsekonomi kan genomföras i tillräcklig utsträckning.

Samtidigt kan starka centrifugala krafter urskiljas även inom Ryssland självt. Sådana krafter skapar redan allvarliga problem i vissa delar av landet. Särskilt sett i förening med den djupa inre krisen i övrigt går det därför inte att utesluta att sönderfallsprocessen sprider sig vidare till det tyska kärnlan­det.

Det fortsatta skeendet i det forna Sovjetunionen rymmer mot denna bak­gmnd såväl vissa positiva möjligheter som allvarliga risker för en turbulent utveckling, utsträckt över en lång tidsperiod. Entydiga långsiktsprognoser är sålunda inte möjliga.

En någorlunda stadig fortsatt utveckling mot demokrati och ekonomisk tillväxt kan trots alla svårigheter visa sig genomförbar. Från det internatio­nella samfundets sida kommer stora ansträngningar att göras för att hjälpa statsbildningarna i det forna Sovjetunionen på denna väg. Omvärlden har samtidigt anledning att överväga riskerna för, och konsekvenserna av, mindre gynnsamma utvecklingar. Ett mer eller mindre totalt sönderfall


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

20



t.o.m. av Ryssland ter sig sålunda också fullt rimligt. Det kan inte uteslutas att ett sådant förr eller senare leder till en återgång till en hårdare central­styrning och en ökad intern politisk repression. I en sådan situation skulle det militära systemet med all sannolikhet åter komma att spela en aktivare roll.

För svensk säkerhetspolitik är det mot ovanstående bakgrund nödvändigt att inkludera ett långsiktigt scenario där i första hand Ryssland med ny kraft vill göra gällande tunga säkerhetsintressen i vårt närområde.

Ett sådant Ryssland torde komma att ha en relativt svag position politiskt och i vad gäller konventionella stridskrafter, sett i ett allmäneuropeiskt per­spektiv. Däremot framstår det som sannolikt att en sådan stat kommer att förfoga över en, jämfört med de nordiska staternas resurser, mycket stor mi­litär potential i vårt omedelbara närområde.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



1.2.4 Baltikum

De baltiska staternas frigörelseprocess underlättades på ett avgörande sätt av de demokratiska krafternas seger över kuppförsöket i Sovjetunionen i au­gusti 1991. Det tidiga stödet till de baltiska staternas självständighet från den Ryska federativa republikens ledning var i detta sammanhang ett förhål­lande av särskild betydelse.

Estland, Lettland och Litauen brottas idag på många områden med pro­blem - om än i mindre skala - likartade dem som förekommer i det forna Sovjetunionen och dess övriga republiker. Detta gäller i såväl allmänpoli­tiskt som ekonomiskt hänseende.

En viktig skillnad till de baltiska staternas fördel har sin grund i dessas nära kontakter i olika historiska perioder med västerländska idéer och kul­turtraditioner. Likväl saknas, efter ett halvsekel av sovjetiskt välde, mycket av grundläggande kunskap om demokratiskt styre och civil förvaltning, lik­som om olika internationella frågor.

I alla tre republikerna finns starka förväntningar om att kunna balansera det oundvikliga ryska inflytandet genom kontakter och samhörighet med väst och särskilt med de nordiska länderna.

Det bör noteras, att de baltiska staterna är långt ifrån ensartade i kultu­rellt, religiöst och språkligt hänseende, liksom i vad avser utrikespolitisk orientering.

Inte minst frågorna kring de stora ryska befolkningsgrupperna i Estland och Lettland kommer av allt att döma att utgöra ett betydande politiskt pro­blem för åtskillig tid framöver.

De baltiska ekonomierna är och torde för en lång tid förbli sammanflätade med den tyska ekonomin. Infrastrukturen har byggts upp som en del av en allunionell struktur. Produktionsuppgifter har fördelats mellan delrepubli­kerna uteslutande utifrån de sovjetiska unionella intressena. Samtidigt be­finner sig de självständiga baltiska staterna i en bättre ekonomisk och för­sörj ningsmässig situation än de flesta övriga delarna av det forna Sovjetunio­nen. Baltikum tillhörde unionens mest utvecklade delar. Betydande stödin­satser västerifrån konuner likväl att behövas för att ge den politiska friheten den nödvändiga ekonomiska basen.


21



Även i militärt hänseende har det baltiska området fullt ut utgjort en del av en allunionell stmktur. Baltikum har utifrån Moskvas perspektiv haft stor betydelse framför allt i luftförsvarshänseende. Detta förhållande torde i mili­tär mening knappast påverkas av att Ryssland numera övertagit det forna Sovjetunionens roll i området. Baltikums läge invid Östersjön innebär därtill att området har stor betydelse för Rysslands utrikeshandel, och därmed tro­ligen också för de tyska militära övervägandena.

Fram till händelserna i augusti 1991 intog den sovjetiska centralmakten inte minst mot denna bakgrund en avvaktande intill helt negativ attityd till baltiska propåer om frigörelse och tmpptillbakadraganden. I januari 1991 ägde t.o.m. lokala kommunistiska försök rum med betydande stöd och inspi­ration från Moskva att återta makten i området. Efter dessa händelser och den politiska självständigheten diskuteras även ett militärt tillbakadragande i en betydligt mera öppen och positiv atmosfär. Det är svårt att göra några säkra prognoser om tempot i det militära tillbakadragandet, liksom om de villkor som kan komma att förknippas med ett uttåg. President Jeltsin har för sin del angivit fem till sju år som tid för processen. Frän baltisk nationell synpunkt torde dock ett sådant tidsschema vara oacceptabelt.

Det förtjänar att understtykas, att de baltiska staternas allmänna situa­tion, liksom tillbakadragandet, är starkt knuten till den allmänna utveck­lingen av Rysslands inre förhållanden och externa relationer. En betydelse­full faktor är även det aktiva stöd de baltiska staterna får från demokratierna i väst.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



1.2.5 Central- och Östeuropa

Central- och Östeuropas f.d. WP-stater har under efterkrigsperioden haft det gemensamt, att de utgjort delar av den sovjetiska maktsfären. I den si­tuationen fanns stora likheter, om än också skillnader, mellan de olika län­dernas situationer. Nu framträder nationella särdrag och delvis också mot­sättningar tydligare, vid sidan av de gemensamma intressen som hävdas från främst Polens, Tjeckoslovakiens och Ungerns sida.

Det forna kommunistiska Östeuropas säkerhets- och samarbetsstmkturer, främst Warszawapakten och SEV, har sålunda formellt upplösts under 1991. Den sovjetiska militära närvaron i Tjeckoslovakien och Ungern är avveck­lad. Sovjetunionen och Polen har undertecknat en överenskommelse om att de sovjetiska trupperna skall ha lämnat Polen redan med utgången av 1992.

Följderna av efterkrigstidens sovjetiska dominans försvinner inte helt i och med detta. De östeuropeiska staterna har under mer än 40 års påtvingat samarbete utvecklat en rad beroendeförhållanden utöver de rent säkerhets­politiska, särskilt på det ekonomiska området. Bl.a. består beroendet av det forna Sovjetunionen när det gäller energi (olja och gas) och vissa råvaror. Att ersätta dessa energileveranser kommer att kräva tid och betydande re­sursinsatser. Intra-SEV-handelns sammanbrott och en tekniskt efterbliven och resursslukande produktionsbas försämrar ytterligare utsikterna till ett snart ekonomiskt uppsving, även om vissa länder varit framgångsrika med att öka sin export till västmarknaderna. En ytterligare förutsättning för en gynnsam utveckling i dessa länder är att omfattande investeringar i infra­strukturen genomförs.


22



Viktiga regioner i Central- och Östeuropa präglas i större eller mindre ut­sträckning av instabilitet - ett förhållande som sannolikt kommer att bestå under överskådlig tid. Risken för en kaotisk utveckling i det forna Sovjet­unionen utgör ett ytterligare osäkerhetsmoment, som riskerar att förstärka de problem som regionen i sig brottas med. Det bör dock samtidigt konstate­ras, att utvecklingen i Ryssland och andra delar av Sovjetunionen efter den misslyckade augustikuppen givit de Central- och Östeuropeiska länderna ett större utrikespolitiskt spelrum.

Efter omvälvningarna 1989 och 1990 har den politiska omdaningen i de tre s.k. reformländerna - Polen, Tjeckoslovakien och Ungern - framgångsrikt drivits vidare. Alla tre staterna har blivit medlemmar i Europarådet. Ett po­litiskt samarbete har inletts mellan de tre staterna, med trevande ansatser även på det säkerhetspolitiska området. De är emellertid övertygade, att de inte ens med förenade krafter förmår skapa trovärdiga säkerhetsarrange­mang, utan söker alla att på olika sätt stärka samarbetet med väst.

Ett partiellt deltagande i det västeuropeiska samarbetet bedöms inte av reformstaterna som tillräckligt för att kunna möta en försämrad säkerhets­politisk relation till grannstaterna inom det forna Sovjetunionen. Därför är en full medverkan i Västeuropas samarbete redan i dag reformstaternas de­klarerade mål.

Inom EG finns förståelse för de tre staternas ambitioner att på sikt integre­ras i Västeuropas samarbetsstmkturer. EG:s medlemmar förefaller inställda på en så nära knytning av dessa länder till gemenskapen som takten i refor­meringen av deras samhällen och ekonomier tillåter. Associationsavtal har nyligen undertecknats.

Uttalade säkerhetspolitiska garantier från NATO, eller till och med med­lemskap i Västalliansen, har vid olika tillfällen framförts som ett starkt öns­kemål från företrädare för reformstaterna. Sådana propåer har dock hittills avvisats från NATO-sidan. Inom ramen för denna begränsning gick emeller­tid NATO-mötet i Köpenhamn i juni 1991 långt i att betona alliansens stora intresse av stabilitet i Central- och Östeuropa. Denna inställning har senare, vid NATO:s toppmöte i Rom i november 1991, bekräftats genom bildandet av North Atlantic Coopération Council, NACC, som står öppet för alla de forna WP-staterna och dessas efterföljare.

Skillnaderna i förutsättningar mellan å ena sidan de tre reformstaterna, å den andra övriga delar av det forna Östeuropa är stora i politiskt, kulturellt och ekonomiskt avseende.

Utvecklingen de senaste åren i Jugoslavien har varit dramatisk. En om­strukturering av ekonomin kunde inte förhindra en djup ekonomisk kris.

Samtidigt har de tidigare underttyckta nationella och religiösa motsätt­ningarna stigit till ytan. Den federala statsbildningen har sprängts i ett tra­giskt och blodigt inbördeskrig. Det står redan nu klart att två nya suveräna stater - Slovenien och Kroatien - erkänts internationellt. Motsättningarna är så djupgående att oron och instabiliteten i det forna jugoslaviska området riskerar att bestå för lång tid framåt.

Den jugoslaviska krisen pekar på riskerna för interna och regionala kon­flikter i delar av det nya Europa. Det råder en betydande osäkerhet även i det övriga Balkan med frågetecken för sådana länder som Albanien och Ru-


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

23



manien. Tendenser finns också till återverkningar i angränsande områden     Prop. 1991/92:102 och grannländer, där gamla sym- och antipatier och politiska ambitioner     Kapitel 1 tycks väckas till liv.

Det är uppenbart, att en regional konflikt i sydöstra Europa inte längre har den allmäneuropeiska sprängkraft som den skulle ha haft under det kalla kriget, eller som den bevisligen hade i seklets början. Samtidigt har händelse­utvecklingen visat på omvärldens svårigheter att ingripa tidigt och verknings­fullt i en akut kris i området. En djupgående konflikt längre norr ut - i anslut­ning till de nya demokratierna - ter sig avsevärt mindre sannolik. Men det är samtidigt uppenbart, att en sädan konflikt, om den trots allt skulle utbryta, på ett helt annat sätt skulle hota fred och säkerhet i hela Europa.

1.3 Den europeiska säkerhetskonferensen (ESK)

Den under 1970-talet inledda ESK-processen kom att spela en viktig roll för den tidens jämförelsevis begränsade diskussion om ökade fri- och rättigheter inom det dåvarande östsystemet. Under åttiotalets första hälft bidrog den dessutom verksamt till att vidmakthålla åtminstone en begränsad dialog mel­lan öst och väst, under en period som i övrigt präglades av betydande mot­sättningar och hård retorik mellan maktblocken.

På senare år, med dess i grunden förändrade säkerhetspolitiska miljö, har ESK fått en delvis annorlunda roll. ESK har sålunda kommit att utgöra dels ett fomm för att bekräfta de stora säkerhetspolitiska förändringarna i Europa, dels också den institutionella ram inom vilken praktiska överens­kommelser i vad avser nedrustning och förtroendeskapande åtgärder kunnat ingås.

I november 1990 samlades ESK:s stats- och regeringschefer till ett topp­möte i Paris. De deltagande staterna enades bl.a. om en deklaration rörande principerna för säkerhet och samarbete i Europa. I denna bekänner sig ESK-staterna till demokratins, rättsstatens och marknadsekonomins principer och anger riktlinjer för det framtida ESK-arbetet samt institutionaliserar detta samarbete genom olika permanenta organ och regelbundna möten på olika politiska nivåer. Bland annat beslöt man inrätta ett permanent sekretariat i Prag och ett center för krishantering (det s.k. Conflict Prevention Centre, CPC) i Wien.

De institutionella säkerhetsarrangemang som nu etablerats har dock i praktiken begränsade möjligheter att förhindra nya hot mot fred och säker­het. Begränsningarna har visat sig inte minst i den jugoslaviska krisen.

Parisdeklarationen rymmer visionen om en ny alleuropeisk säkerhets- och samarbetsordning. Utsikterna att en sådan skall kunna fyllas med reellt inne­håll och bidra till stabilitet i Europa förbättras självfallet om delstaterna i det forna Sovjetunionen efter kuppförsökets misslyckande långsiktigt visar sig slå in på en väg mot ökad demokrati och vidgade mänskliga rättigheter. Den fortsatta utvecklingen av ESK-ordningen är sålunda beroende av hur fram­för allt de stora europeiska staternas och deras inbördes relationers framtid gestaltar sig. Samtidigt finns självfallet ambitionen, att ESK-processen skall kunna bidra positivt till formandet av denna framtid.

Mot denna bakgrund är det uppenbart, att den fortsatta utvecklingen mot    24



en ny säkerhetsordning på ESK:s grund är en långsiktig process, under vilken mänga svårigheter kan uppstå.

De två militära förhandlingarna inom ESK:s ram förde i anslutning till toppmötet i Paris fram till två olika dokument, avtalet om konventionella sfyrkor i Europa (CFE-avtalet), respektive det s.k. Wiendokumentet.

CFE-avtalet förhandlades fram av de sexton NATO-staterna och de sex staterna inom den numera avvecklade Warszawapakten. Avtalet sätter to­tala och regionala tak både för respektive ländergmpps innehav av bl.a. stridsvagnar, tungt artilleri och stridsflygplan. För det forna Sovjetunionens del innebär avtalet långtgående kvantitativa minskningar. Avtalet är försett med en mycket långtgående informations- och verifikationsregim.

Reduktionerna skall enligt avtalet genomföras inom dtygt tre år efter det att samtliga de då 22 statema ratificerat avtalet. Ratifikationsprocessen för­dröjdes under närmare ett år av vissa sovjetiska tolkningar av avtalet som inte accepterades av de övriga 21 staterna. Detta problem är nu löst. Genom Sovjetunionens upplösning har emellertid en helt ny situation uppstått. An­strängningar pågår för att de nya statema i f.d. Sovjetunionen skall ratificera avtalet i föreliggande form. Det kan senare bli nödvändigt att göra vissa kor­rektioner till följd av den förändrade politiska geografin. De nya staterna har såväl vid ESK:s ministerrådsmöte i Prag i januari 1992 som inom ramen för NACC (North Atlantic Coopération Council) deklarerat sin avsikt att ratificera CFE.

Förhandlingarna om förtroende- och säkerhetsskapande åtgärder (CSBM-förhandlingama), med deltagande av samtliga ESK-stater, resulterade i Wiendokumentet 1990.1 överenskommelsen ingår bl.a. information om mi­litära sfyrkor och budgetar, liksom arrangemang för samarbete och konsulta­tioner i händelse av farliga eller hotande aktiviteter.

Enligt beslut vid ESK-toppmötet i Paris skall såväl CFE- som CSBM-för-handlingarna fortsätta med oförändrade mandat fram till uppföljningsmötet i Helsingfors 1992.1 anslutning till detta skall dessutom ett nytt mandat för en sanunanhållen militärförhandling, dvs. med alla ESK-stater represente­rade, förhandlas fram. Förhandlingsmaterien skall omfatta såväl nedrust­ning som förtroendeskapande åtgärder.

I och med Tysklands återförening och Warszawapaktens upplösning upp­hävdes den formellt symmetriska säkerhetsordning i Europa som bildade ut­gångspunkten för CFE-överenskommelsen. I en fortsatt nedrustningsför­handling blir det sålunda nödvändigt att explicit eller implicit fastställa den säkerhetspolitiska geometri som parterna anser karakterisera det nya Europa. Redan att i sådana termer beskriva det forna Soyjetunionens delsta­ters relationer till varandra, till NATO och till de forna östeuropeiska WP-länderaa torde kräva mycket av god vi|ja från de närmast berörda parterna. Det blir också nödvändigt att i någon form beakta de alliansfria staternas sär­skilda säkerhets- och försvarspolitiska förutsättningar. Det finns mot denna bakgrund skäl att anta, att den fortsatta nedrustningsdiskussionen inom ra­men för ESK kommer att bli både komplicerad och utdragen.

CSBM-materien har en annorlunda karaktär och kompliceras inte i samma utsträckning av de förhållanden som berörts ovan. Det kan sålunda visa sig lättare att vidareutveckla de militära ESK-förhandlingarna i detta avseende.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

25



1.4 Sveriges nordeuropeiska närområde

1.4.1 Geostrategiska utgångspunkter

Säkerheten i nordvästra Europa sammanhänger i såväl politisk som militär mening med förhållandet mellan USA och det forna Sovjetunionen (i det nya läget främst Ryssland) och med de europeiska säkerhetsförhållandena i övrigt. De senaste årens avspänningssträvanden har sålunda fått gynnsamma effekter även för Nordens del. De samlade politiska och militära föränd­ringar som beskrivits i det föregående har bidragit till grundläggande föränd­ringar i delar av den traditionella hotbilden för försvarsplaneringen.

Samtidigt uppvisar Norden och dess närområde vissa särdrag i såväl poli­tiskt som militärt avseende, i förhållande till Europa i dess helhet.

Det nordiska området karakteriseras av en grundläggande stabilitet i vad avser den politiska situationen och den säkerhetspolitik som förs av de nor­diska länderna själva. Trots skillnader i säkerhetspolitisk orientering har dessa ofta kunnat verka gemensamt, bland annat inom Förenta nationerna och andra internationella organisationer. En förutsättning för detta samar­bete är de nordiska ländernas gemensamma kultur och grundläggande re­spekt för varandras säkerhetspolitiska lösningar och politiska ställningsta­ganden.

Det nordeuropeiska och nordatlantiska områdets strategiska befydelse sammanhänger i väsentlig grad med vissa grundläggande militärstrategiska intressen för det nya Rysslands och USA:s del. Främst avser de den globala kärnvapenbalansen, liksom marinstrategiska och luftoperativa förhållan­den. Dessa har hittills berörts endast i ringa utsträckning av de senaste årens nedrustningsprocess mellan NATO och den numera avvecklade Warszawa­pakten, och torde inte heller komma att påverkas i grundläggande avseen­den exempelvis av det preliminära avtalet om begränsning av de strategiska kärnvapnen, det s.k. START-avtalet.

Redan geografiska förhållanden har legat till grund för att delar av det nordiska området inklusive Östersjön traditionellt framstått som ett viktigt skyddsområde för vitala civila och militära centra i det historiska Ryssland respektive det forna Sovjetunionen. Dessa förhållanden påverkas endast i begränsad utsträckning av att Ryssland nu åter blir bärare av intressena i området.

I en långsiktig bedömning av Sveriges säkerhetspolitiska miljö finns det mot ovanstående bakgmnd anledning att räkna med, att nordvästra Europa med kringliggande havsområden under lång tid framöver kommer att ha kvar sin befydelse i ett strategiskt perspektiv.

De senaste årens åtaganden om minskningar av stridskrafterna inom maktblocken NATO och det forna WP berör i första hand Centraleuropa, medan förhållandena i norr påverkats i långt mindre utsträckning. Därtill kommer att överenskommelserna inom ESK:s ram hittills berört varken stormakternas luft- och sjötransportkapacitet eller deras förmåga till opera­tiva förflyttningar, faktorer som från nordisk synpunkt har ett särskilt in­tresse. De rent militära effekterna i norr av förändringarna i Centraleuropa, inklusive CFE-överenskommelsen, torde sammantaget främst bli dels en viss kvalitetshöjning hos flyg- och arméförbanden som en konsekvens av


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

26



överföring av överbliven modern materiel frän Centraleuropa, dels en viss     Prop. 1991/92:102 samtidig kvantitetsminskning i vad avser tung arméutrustning som en följd     Kapitel 1 av att äldre materiel avvecklas. Det bör noteras i sammanhanget, att CFE-avtalet ännu inte ratificerats, och att genomförandet under alla omständig­heter kommer att ta ett antal år.

Det forna Sovjetunionens förlust av den säkerhetspolitiska kontrollen över Central- och Östeuropa påverkar sekundärt såväl de ryska militära in­tressena som operationsmöjligheterna i anslutning till Östersjön. De mili­tära fömtsättningarna för större kombinerade offensiva operationer i anslut­ning till södra Östersjön har sålunda försämrats. Samtidigt kan de tyska de­fensiva intressena i Östersjöområdet komma att stärkas i ett längre tidsper­spektiv. Ett fullbordande av de baltiska staternas frihet med ett tillbakadra­gande av de främmande sfyrkorna skulle självfallet ytterligare begränsa Rysslands militära handlingsmöjligheter i Östersjöområdet.

Den kämvapen- och marinstrategbka dimensionen

Skandinaviens strategiska läge har under lång tid dominerats av två huvud­förhållanden: dess befydelse för den kärnvapen- och marinstrategiska balan­sen mellan USA och Sovjet, samt dess befydelse för den konventionella ba­lansen mellan NATO och Soyjetunionen/Warszawapakten i Centraleuropa.

Oberoende av hur de fortsatta relationerna mellan främst Ryssland och USA utvecklas är det troligt att Ryssland för lång tid framåt kommer att upp­fatta en bettyggande och osårbar kärnvapenresurs som en nödvändig ytter­sta gardering för sitt oberoende och sin stormaktsstatus. Mycket talar för att kärnvapnens relativa betydelse t.o.m. kan komma att förstärkas i den för­ändrade tyska militärdoktrin som förmodligen efter hand kommer att eta­bleras efter det forna Sovjetunionens reträtt och styrkereduktioner i Europa.

I de strategiska kärnvapensystemen kommer de kärnvapenbärande strate­giska ubåtarna även fortsättningsvis att ha en central roll för USA och Ryss­land liksom också för Frankrike och Storbritannien. Ubåtarnas relativa bety­delse i de samlade kärnvapenstyrkorna kan t.o.m. komma att öka för Ryss­lands del som ett resultat av det nyligen ingångna START-avtalet.

För Ryssland finns i praktiken inget alternativ till att en stor del av dessa ubåtar baseras vid Norra marinen i Kolaområdet. Samtliga nya kärnvapen­bärande strategiska ubåtar (Delta IV och Typhoon) har under de senaste åren tillförts den Norra Marinen.

USA och Ryssland kommer under överskådlig tid att vidmakthålla även
ett flygburet element i sina strategiska kärnvapenstyrkor. Dessa flygstyrkor
är delvis beväpnade med ktyssningsmissiler. Därutöver disponerar USA lik­
som Ryssland fortfarande ett betydande antal kryssningsmissiler med kärn-
stridsspets eller konventionell laddning på ytfartyg och attackubåtar. Båda
parterna har ensidigt förklarat, att man avser att begränsa de förstnämnda
vapnen. Kapaciteten att avfyra luftbuma kryssningsmissiler med kärnladd­
ning från flyg, respektive konventionellt laddade kryssningsmissiler från en
mängd olika fyper av vapenbärare, kommer dock att bestå. Från ryskt per­
spektiv förblir redan av dessa skäl ett starkt luftförsvar i nordvästlig riktning
     27
med stor säkerhet väsentligt under överskådlig tid.



Skandinavien med omgivande havsområden i norr och nordväst spelar en central roll för Rysslands möjligheter att effektivt skydda Kolahalvön och ubåtarnas operationsområden norr och nordväst därom mot konventionella angrepp. De militärstrategiska förhållandena innebär följakfligen att de po­tentiella ryska skyddsintressena geografiskt torde beröra stora delar av det skandinaviska området och Finland.

Den andra strategiska marina dimensionen avser NATO:s atlanttranspor-ter. Säker kontroll över de atlantiska transportlederna har alltid varit ett vi­talt mål för NATO-planeringen. Samtidigt har det forna Sovjetunionen haft en potential främst med attackubåtar och marinflyg att hota dessa förbindel­ser. Flera utvecklingstendenser påverkar atlanttransporternas framtida befy­delse för NATO. Oavsett detta förblir atlanttransporterna av allt att döma fortsatt centrala i NATO-strategin. Därtill kommer med all säkerhet sjöher­raväldet på Atlanten att förbli ett viktigt utttyck i politisk symbolmening för banden mellan USA och Västeuropa.

I den samlade marinstrategiska bilden är kärnvapendimensionen och at-lanttransportdimensionen starkt ömsesidigt beroende. Samma resurser som är centrala för att skydda resp. hota de strategiska ubåtarna har sålunda vik­tiga funktioner i skyddet av resp. hotet mot atlanttransporterna.

För det forna Soyjetunionens del har ett mera tillbakadraget marint ope­rationsmönster i Norska havet/Barents' hav kunnat observeras under senare år. Detta kan återspegla en - ytterst försvarsekonomiskt betingad - återhåll­samhet från soyjetisk/tysk sida, men kan också vara en konsekvens av en på 80-talet mer offensiv amerikansk marinstrategi.

En viktig ytterligare omständighet för bedömningen av de framtida ameri­kanska marina intressena i Nordatlanten är den amerikanska marinpoliti­kens globala karaktär. Det finns sålunda starka resurs- och planeringsmäs-siga samband mellan den marina kapaciteten för operationer utanför NA­TO-området (exempelvis i anslutning till Gulfen) och förmågan att verka i Norra Atlanten. USA:s fortsatta ambition att kunna ingripa militärt utanför Europa innebär sålunda en ytterligare broms mot snabba förändringar i USA:s/NATO:s marinstrategiska ambitioner i Norr. Det fortlöpande utnytt­jandet av och övningsverksamheten i det nordatlantiska området kan där­emot komma att påverkas starkt av mer eller mindre akuta engagemang i andra delar av världen.

Sammanfattningsvis finns inte mycket som f.n. tyder på mera grundläg­gande förändringar i Rysslands resp. USA:s/NATO:s strategiska intressen i anslutning till Nordatlanten inklusive Norska havet och Barents' hav, samt de nordliga delama av det nordiska området. I ett långt tidsperspektiv är själv­fallet även där stora förändringar tänkbara, men dessa skulle i så fall vara direkt kopplade till så fundamentala politiska förändringar som en långsiktigt bortfallen rysk stormaktsambition och en därtill knuten allmän avveckling av det amerikanska engagemanget i hela Europa.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Nordeuropas koppling till Centraleuropa

I och med att det forna Sovjetunionens stridskrafter dras tillbaka från Cen­tral- och Östeuropa försvinner det stående militära hot från dessa som Väst-


28



europa uppfattat sig utsatt för. Soyjetunionens luftoperativa läge visavi Prop. 1991/92:102 NATO var redan före tillbakadragandet osäkert. Efter tillbakadragande av Kapitel 1 flygstridskrafterna och det övriga luftförsvaret från Central- och Östeuropa kommer man att sakna möjligheter att med konventionella medel vinna det för en framgångsrik offensiv operation absolut nödvändiga luftherraväldet i Centraleuropa. Även i defensivt avseende innebär förändringarna en mycket påtaglig försämring av det forna Soyjetunionens luftoperativa fömt­sättningar.

NÄTO:s baseringsläge för flygstridskrafter på kontinenten blir i det för­ändrade läget väsentligt mindre utsatt. Dess tidigare beroende av att tidigt i en kris eller konflikt säkerställa omfattande baserings- och anflygningsmöj-ligheter från flankerna reduceras.

Detta innebär att Skandinavien blir mindre betydelsefullt som baserings-område och potentiell anflygningszon för NATO-flyg mot den s.k. central­fronten. Skandinaviens roll inte minst i inledningsskedet av en konflikt kon­centrerad till Centraleuropa skulle sålunda från denna utgångspunkt vara mindre avgörande än tidigare.

östersjöområdets roll som rysk skyddszon

Östersjöområdet har genom sin direkta närhet till det forna Sovjetunionens ekonomiskt och befolkningsmässigt vitala västra delar alltid haft en framträ­dande roll för landets försvar. De strategiska luftförsvarsintressena har be­rörts i det föregående. Genom Sovjets framskjutna militärstrategiska posi­tion i Europa, etablerad som ett resultat av andra världskriget, kunde skyddsbehoven i övrigt i Östersjön tillgodoses utan mer omfattande sär­skilda åtgärder.

I vad avser området kring södra Östersjön innebär Warszawapaktens upp­lösning och det sovjetiska tillbakadragandet en avgörande förändring av styrkeförhållandena. Det forna Sovjetunionen har sålunda förlorat kontrol­len över hela södra Östersjökusten medan Tyskland och NATO genom Öst­tysklands uppgående i Förbundsrepubliken fått egen kontroll över en bety­dande del av denna.

Rysslands intressen i södra Östersjön torde i det nya läget främst vara in­riktade på att kunna begränsa NATO:snysklands offensiva handlingsmöjlig­heter gentemot ryskt territorium och mot mellersta och norra Östersjön, samt på att bevara möjlighetema till förbindelser och handel västemt. Den tidigare ambitionen att så långt möjligt kunna hindra NATO operationer i södra Östersjön för att därigenom skapa fömtsättningar att sjövägen under­hålla de egna stridskrafterna i Östtyskland har uppenbarligen förlorat sin ak­tualitet.

Även om Tyskland under under den närmaste framtiden sannolikt kom­mer att försöka tona ner sin fredstida närvaro och militära profil i Öster­sjöområdet, kvarstår faktum att de tyska marinstridskrafterna i en konflikt­situation skulle ha både ett väsentligt förbättrat utgångsläge och väsentligt förbättrade fortsatta baserings- och operationsmöjligheter i södra Östersjön.

Det framtida tyska behovet av att kunna utestänga NATO/Tyskland eller
begränsa dess operativa handlingsmöjligheter längre normt i Östersjön
       29



kommer i stor utsträckning att dikteras av hur man uppfattar sina samlade     Prop. 1991/92:102 strategiska intressen visavi Skandinavien i samband med en tänkt väpnad     Kapitel 1 konflikt med väst.

I sammanhanget kan det konstateras, att de ryska möjligheterna att i en kris- eller krigssituation kontrollera själva Östersjöutloppen nu, som en följd av de genomgripande förändringarna i Centraleuropa, ter sig nära nog för­sumbara.

Resursmässiga och militärgeografiskt grundade förändringar av de militära handlingsmöjligheterna mot Sverige

De väsentligaste förändringarna av omvärldens strategiska intressen och mi­litära handlingsmöjligheter gentemot Sverige sammanhänger som tidigare nämnts mer med de förändrade geografiska och politiska förhållandena än med de direkta resursmässiga förändringarna.

I det nya Europa, efter Warszawapaktens kollaps och de politiska föränd­ringarna i Polen och Östtyskland, är dessa områden inte längre tillgängliga som utgångspunkter för en kustinvasion västerut. De möjliga hoten mot syd­ligaste Sverige har därmed på ett avgörande sätt förändrats. En kustinvasion med kraftsamling mot södra Sverige förefaller även i ett längre tidsperspek­tiv ytterst svårgenomförbar med tanke både på det svenska försvarets fömt-sedda styrka och styrkeförhållandena mellan stormakterna i området.

Även den nya situationen i Baltikum har betydelsefulla implikationer. Den ökar kanske främst omvärldens förutsättningar att uppfatta politiska förändringar i anslutning till Ryssland, men kan också öka möjligheterna att följa de militära dispositionerna i området. Denna öppenhet kan naturligtvis i en krissituation snabbt begränsas, men inte minst en sådan åtgärd är en otvetydig politisk signal att höja den egna vaksamheten och beredskapen. Öppenheten bidrar således i första hand till politisk förvarning. Ett tillbaka­dragande av de främmande styrkorna från Baltikum skulle därtill självfallet innebära ytterligare militära begränsningar i Rysslands handlingsmöjlighe­ter i västlig riktning. Från tysk sida har man dock hittills avvisat ett snabbt tillbakadragande, med hänvisning främst till de sociala problemen med att härbärgera de hemvändande tmpperna. Även nödvändigheten att vidmakt­hålla ett effektivt luftförsvar i nordvästlig riktning har åberopats.

Den framtida rollen för Kaliningradområdet - som är en del av Ryssland -kommer att vara en annan viktig mätare på de tyska ambitionerna i Öster­sjöområdet. F.n. råder stor osäkerhet om både områdets civila framtid, och om dess ev. fortsatta roll som militärt basområde vid sydöstra Östersjön.

Vad gäller de direkta resursförändringarna innebär bortfallet av de polska
och östtyska amfibiestridskrafterna (marininfanteri och amfibiefartyg) och
andra marina resurser för minröjning och eskort en påtaglig förändring. I
runda tal hälften av den f.d. Warszawapaktens tidigare tillgängliga special­
fartyg för landstigning i Östersjöområdet har därigenom bortfallit. Det bör
dock samtidigt påpekas, att det forna Sovjetunionens storskaliga kustinva-
sionskapacitet i Östersjön var knuten till förmågan att genom luften etablera
ett brohuvud (med luftlandsättningsförband, transportflyg och helikoptrar).
En ytterligare nyckelfaktor utgjordes av förmågan att snabbt etablera en så-
   on



dan överiägsenhet i luften och i Östersjön att fortsatt styrketillväxt i stor     Prop. 1991/92:102 skala tidigt (inom några dygn) skulle kunna komma igång med konventio-     Kapitel 1 nella handelsfartyg och ro-ro-fartyg.

I samband med det sovjetiska tillbakadragandet från framförallt Tyskland har vissa delar av flygstridskrafterna placerats i Baltikum och S:t Petersburg­området. Detta kommer dock knappast mer än marginellt att förändra den militära situationen, eftersom den huvudsakliga offensiva potentialen utgörs av det tunga taktiska attackflyget och det medeltunga bombflyget som till sin huvuddel redan idag är baserade i västra Ryssland/Vittyssland/Ukraina.

Så länge understöd av en storskalig konventionell offensiv i Centraleuropa var huvuduppgiften för den forna Warszawapaktens offensiva flygstridskraf­ter i vårt närområde, bedömdes handlingsfriheten med dessa gentemot Sve­rige ha mycket starka begränsningar. I det nya läget torde - fortfarande dock inom ramen för ett stormaktskrig - möjligheterna till kraftsamling mot norra Europa kunna öka, och förlustrestriktionerna vid en sådan operation te sig mindre.

Den kvantitativa tillgången på markstridskrafter (vid sidan av luftlandsätt­ningsförbanden) har aldrig bedömts som särskilt gränssättande för inled­ningsskedet av ett angrepp mot Sverige. Denna bedömning torde, trots avse­värda reduktioner av det forna Sovjetunionens markstridskrafter i Europa, alltjämt vara giltig, eftersom dess militära bindningar i Centraleuropa samti­digt reduceras mycket kraftigt. Gränssättande för styrketillväxten av mark­stridskrafter vid en kustinvasion är således - om man bortser från förluster på grund av militär motverkan - alltjämt i första hand ilastnings-, transport-och lossningskapacitetema.

De militärstrategiska och militäroperativa förhållandena i anslutning till norra Sverige har, såsom delvis berörts tidigare, undergått endast smärre för­ändringar under senare år. Norra Skandinavien med angränsande havsområ­den bibehåller sålunda sin stora betydelse för Ryssland och USA i kärnva­pen- och marinstrategisk samt luftförsvarsstrategisk mening. Markoperativt skapar områdets klimat, terräng och begränsade infrastruktur särskilda be­tingelser. På rysk sida innebär dock tillförseln av modernare materiel en större militär handlingsfrihet än tidigare. De i fred tillgängliga ryska styr­korna i området är likväl - trots en betydande numerär - otillräckliga för mer omfattande offensiva operationer. För sådana är mobilisering och ytterligare styrketillförsel från andra områden nödvändig.

1.4.2 De nordiska ländernas säkerhetspolitiska linje

Åren 1948-49 gjordes viktiga vägval i de nordiska ländernas säkerhetspoli­tik, med väsentliga bestående konsekvenser ännu dtygt 40 år senare. Norge, Danmark och Island anslöt sig till Atlantpakten. Alla tre länderna ålade sig sedermera ensidigt vissa begränsningar i sitt militära samarbete med de allie­rade inom NATO. Genom andra åtgärder har Norge och Danmark sökt un­derbygga trovärdigheten i den kollektiva utfästelsen om allierad försvars­medverkan i händelse av kris eller krig.

Även Finlands säkerhetspolitiska situation bestämdes för lång tid av ar­
rangemangen vid och åren närmast efter det andra världskrigets slut. Fin-
31



land sökte förena ett förtroendefullt förhållande till Sovjetunionen och ett hänsynstagande till dess säkerhetsintressen med en strävan att hålla sig utan­för stormakternas intressemotsättningar. Båda dessa mål kom till uttryck i 1948 års VSB-pakt med Sovjetunionen. Finlands säkerhetspolitiska hand-lingsuttymme har sedan dess efterhand ökat till en situation där Sovjetunio­nen/Ryssland förbehållslöst erkänt Finlands neutralitet, och där Finland självt inlett en förutsättningslös diskussion om sin relation till den Euro­peiska Gemenskapen.

Alla de nordiska ländema påverkas, om än i olika avseenden och utsträck­ning, av de senaste årens säkerhetspolitiska förändringar i Europa. Av de nordiska grannländerna har Finland och Norge hittills offentligen angett vissa utgångspunkter för sin politik i det förändrade Europa.

Finland deklarerade hösten 1990, att man avsåg att fullfölja sin neutrali­tetspolitik och särskilt vårda sig om sina traditionellt goda relationer till grannländerna. Omsorgen om förhållandet till Sovjetunionen framhölls ej längre speciellt, och den s.k. Paasikivi-Kekkonen-linjen omnämndes inte mer. Inte heller VSB-paktens konsultations- eller biståndsartiklar berördes. När man på finsk sida konstaterade att VSB-pakten behöll sin betydelse, för­tydligade man innebörden så, att Finland ej tillät att dess territorium använ­des för ett anfall mot Sovjetunionen. Om 1947 års fredsfördrag förklarade man, att artiklama om Tyskland samt övriga stadganden i avd.III, vilka inne­burit vissa kvantitativa och kvalitativa begränsningar av Finlands försvars­makt, hade förlorat sin betydelse, med undantag för förbudet mot anskaff­ning av kärnvapen.

Finlands och Soyjetunionens förhandlare enades sedermera, efter den misslyckade kuppen i Sovjetunionen, om att ersätta VSB-pakten med ett do­kument av annan karaktär. Ett samarbetsavtal, utgående från ESK:s grund­principer, har nu i stället undertecknats mellan Finland och Ryssland.

De tyska onwåden som gränsar till Finland är enligt finsk bedömning av konstant strategisk betydelse för Ryssland. Därför är det med tanke på Fin­lands säkerhet väsentligt, att Ryssland inte uppfattar sina försvarsintressen i området som hotade.

Norge har en nära 200 km lång gemensam landgräns till Ryssland och en oklar maritim gräns som är bortåt tio gånger så lång. I dessa områden är det Norge, ensamt eller i samarbete med grannländerna, som har ansvaret för viktiga delar av den politiska ordningen i Europa. Ryssland kommer enligt norsk bedömning även i framtiden att vara en av världens två största militär­makter, och det är bara Förenta statema som kan uppväga denna militära förmåga. Även om den sovjetiska styrkekoncentrationen nära gränsen till Norge inte främst är riktad mot Norge, så finns den där och kan under skif­tande omständigheter upplevas som hotande. Norge kan inte bygga upp en lokal militär jämvikt med sin stormaktsgranne. Norges säkerhetspolitik byg­ger på den grundläggande bedömningen, att Norge kan få tillräcklig säker­het endast inom en atlantisk ram. USA har en särskild roll i vad avser de planerade förstärkningama till Norge. Norge betraktar det emellertid som väsentligt att vidmakthålla såväl den atlantiska som den västeuropeiska knytningen i sin säkerhetspolitik.

Det direkta amerikanska engagemanget i Europa kommer enligt norsk


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

32



uppfattning att förbli av vital betydelse i den förändringsperiod som börjat. För Norge kommer det alltjämt att vara av överordnad betydelse att samar­betet i NATO bygger på lika värde och lika deltagande för alla medlemslän­der, och att alliansens säkerhet är odelbar. Norge kommer att fortsätta att arbeta för att det säkerhetspolitiska samarbetet i väst även fortsättningsvis koncentreras till NATO. En starkare västeuropeisk säkerhetspolitisk identi­tet representerar enligt norsk bedömning samtidigt en riktig och oundviklig utveckling. Men Norge lägger vikt vid att den definieras så att NATO och de transatlantiska förbindelserna inte försvagas och att den får en form som inte skapar större avstånd till europeiska allierade. Europa präglas av betydande oro och oöverskådlighet. Också av det skälet måste de transatlantiska ban­den vidmakthållas.

Denna strävan har återspeglats i den norska positionen i NATO-förhand-lingarna om en ny kommandostmktur. Den lösning som nåtts, där ett nytt nordväst-kommando får sitt högkvarter i Storbritannien, är godtagbar för Norge.

De flernationella styrkor som NATO avser att vidareutveckla är inte nå­gon nyhet för Norges del. De spelar en viktig roll för försvaret av Norge, och Norge har självt i en rad år deltagit i NATO:s flernationella flottstyrkor. Syf­tet med NATO:s planer är enligt norsk uppfattning att de flernationella styr­korna skall spela en integrerande roll och bidra till att upprätthålla den stra­tegiska enheten inom alliansen. Norges regering kommer att definiera vilka slags uppdrag inom NATO:s nuvarande ansvarsområde som anmäler sig för en norsk insats, samt vilka åtgärder som är påkallade för att hålla Norges allierade fast knutna till försvaret av Norges säkerhet.

I Danmark har man ännu inte redovisat några samlade slutsatser om hur de senaste årens förändringar i europeisk säkerhetspolitik påverkar den egna nationen. Det kan emellertid konstateras att de militärpolitiska förhållan­dena på kontinenten har långt större betydelse för Danmark än för de övriga nordiska länderna. I och med Warszawapaktens upplösning och de sovje­tiska styrkornas tillbakadragande från det tidigare DDR och Polen har Dan­marks läge uppenbarligen avsevärt förbättrats. De baltiska staternas frigö­relse kommer - delvis beroende på den fortsatta utvecklingen i detta om­råde - att i större eller mindre utsträckning bidra ytterligare till denna posi­tiva utveckling.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



1.4.3 Den nordiska stabiliteten

Utvecklingen i nordvästra Europa under efterkrigstiden har kännetecknats av relativ stabilitet, läg spänning och begränsad närvaro av konventionella militära styrkor. Nordområdenas militärstrategiska betydelse har gradvis ökat, främst som en följd av den kärnvapen- och marinstrategiska utveck­lingen under 60- och 70-talen, men Norden har på det hela taget inte dragits in i allvarliga kriser mellan stormaktsblocken. Det säkerhetspolitiska möns­ter som grundlades 1948-49 har av allt att döma i hög grad bidragit till detta. De nordiska ländernas säkerhetspolitik syftar i första hand till att tillvarata nationella intressen, för Norges, Danmarks och Islands del inom ramen för medlemskapen i NATO. Hänsynen till den nordiska helheten utgör en inte-


33


3 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102



grerad del av de nationella intressena. I alla de nordiska länderna finns en utbredd medvetenhet om det nära inbördes beroendet. Också stormakterna har i olika sammanhang uttalat, att man anser det nordiska mönstret gynn­samt och förenligt med sina intressen. I förhållande till sina vidare strate­giska intressen har stormakterna visat en betydande återhållsamhet i sina mi­litära dispositioner i området.

Även om det grundläggande mönstret består, har som redovisats i det föregående betydande förändringar ägt rum i det nordvästeuropeiska när­området. Sovjetunionens förlust av den säkerhetspolitiska kontrollen över Central- och Östeuropa har lett till en förändrad situation i Östersjöområ­det. I och med de baltiska staternas frigörelse förstärks denna tendens.

Situationen för det nordiska området påverkas i hög grad av den poli­tiska - och därmed ytterst också militära - osäkerhet som råder beträffande det framtida Oberoende staters samvälde, OSS, och speciellt dess viktigaste stat, Ryssland. Särskilt för Finlands del är detta en källa till oro.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


1.5 Sveriges säkerhetspolitik

Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet och na­tionella oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i for­mer som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet för oss att - såsom enskild nation eller i självvald samverkan med andra länder - kunna utveckla vårt samhälle i politiskt, ekonomiskt, socialt, kulturellt och varje annat av­seende. Ett viktigt inslag i säkerhetspolitiken är att utåt verka för avspän­ning, nedrustning, samarbete och demokratisk utveckling.

Ett centralt delmål är därvid att bidra till fortsatt lugn och stabilitet i Nor­den och angränsande områden, med yttersta syfte att minska riskerna för att Sverige dras in i krig eller konflikter.

Säkerhetspolitiken formas väsentligen i ett samspel mellan utrikespoliti­ken och försvarspolitiken.

Den svenska säkerhetspolitikens utformning förändras i ett Europa som förändras. Den nya politiska situationen skapar nya möjligheter för delta­gande också i utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete med andra euro­peiska stater.

De strategiska realiteterna i det nordeuropeiska och nordatlantiska områ­det innebär dock att den hårda kärnan i vår säkerhetspolitik fortfarande är den militära alliansfriheten med dess skyldighet att upprätthålla en bettyg­gande försvarsförmåga för att vi ska kunna vara neutrala i händelse av ett krig i vårt närområde. Ingen annan försvarar Sverige, och vi försvarar bara Sverige.


1.6 Svensk utrikespolitik

Den svenska utrikespolitiken som del av säkerhetspolitiken syftar till att främja en fredlig utveckling i vår omvärld, att förhindra konflikter, att un­danröja konfliktorsaker samt att även i övrigt främja och tillvarata Sveriges säkerhetsintressen. I krig skall den bidra till att hävda Sveriges frihet och oberoende.


34



Utrikespolitiken skall vara en klar röst för mänskliga rättigheter, frihet och demokrati i världens alla delar.

Sverige kommer med all kraft att verka för att snarast möjligt bli medlem av den Europeiska gemenskapen.

Steget in i det europeiska samarbetets kärna är ett steg av historisk bety­delse för Sverige. Det kommer att påverka snart sagt varje del av vårt sam­hälle under det årtionde som ligger framför oss.

De första efterkrigsdecenniernas integrationsarbete i Västeuropa syftade till att säkra freden i ett Europa som sargats av två världskrig. Integrationen har utvecklats till ett alltmer framgångsrikt och fördjupat samarbete för att säkra frihet, demokrati och ekonomiska framsteg i allt större delar av Europa.

Sammanbrottet för de socialistiska diktaturerna och planekonomierna i Central- och Östeuropa och de senaste omvälvande förändringarna i det forna Sovjetunionen innebär en historisk möjlighet att etablera en europeisk frihets- och samarbetsordning.

I detta arbete är den Europeiska Gemenskapen (EG) den självskrivna kärnan. Men också arbetet inom Europarådet och inom ramen för den Euro­peiska säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK) spelar en viktig roll.

Den svenska ansökan om medlemskap i EG är ett utttyck för att Sverige delar Gemenskapens långsiktiga mål, så som dessa har formulerats i Rom­fördraget och Enhetsakten, och att Sverige tillsammans med de andra med­lemsstaterna vill arbeta för dessas förverkligande.

Ansökan om medlemskap grundas på övertygelsen att Sverige som med­lem i EG kommer att kunna bidra konstruktivt till Europas politiska och ekonomiska framtid. Den gmndas samtidigt på insikten att Sverige vid inträ­det i gemenskapen måste ge sin anslutning till alla delar av samarbetet och förklara sig berett att aktivt medverka i Gemenskapens vidare utveckling i riktning mot de politiska mål som uppställdes i Romfördraget.

För Sveriges del är kontakten och samarbetet med de nordiska grannlän­derna av särskild betydelse. Det nordiska samarbetet måste utvecklas. Inom ramen för det vidare europeiska samarbetet finns förutsättningar för att på nytt stärka samhörigheten och samarbetet mellan de nordiska länderna.

Estland, Lettland och Litauen står Sverige nära. Sverige känner en skyl­dighet att ge dem stöd i deras svåra omställning. Omfattande hjälpinsatser till dessa länder, bland annat vad gäller infrastruktur och miljövård, förbe­reds.

De europeiska förändringarna kommer att stå i utrikespolitikens centrum under de kommande åren. Sverige vill utveckla kontakterna inte minst med de nya demokratierna, och bidra till det nya europeiska samarbetets utveck­ling.

Sverige strävar efter att fördjupa kontakterna med fria demokratier också i andra delar av världen. Sverige vill medverka till ett breddat och fördjupat internationellt samarbete inom ramen för Förenta Nationerna och dess fack­organ.

Sverige har, som en av de mindre staterna i världen, ett starkt intresse av att främja en fungerande och stark internationell rättsordning. Det är mot den bakgrunden naturligt att Sverige verkar för att stärka FN:s auktoritet


Prop, 1991/92:102 Kapitel 1

35



och för att ge världsorganisationen större möjligheter att bidra till fredliga     Prop. 1991/92:102
lösningar av konflikter i olika delar av världen.
                      Kapitel 1

Sverige verkar för en friare världshandel. Sverige vill, såväl genom FN som bilateralt, vara en aktiv partner i utvecklingsländernas ansträngningar att bryta sig ur sin fattigdom. Det svenska biståndet syftar samtidigt till att främja utvecklingen av respekt för de mänskliga rättigheterna, av demokrati och av marknadsekonomi.

1.7 Försvarspolitikens utgångspunkter och inriktning

Den säkerhetspolitiska utvecklingen och krigsriskerna i det nordiska områ­det förblir i hög grad avhängiga av det allmänna säkerhetspolitiska klimatet i och i anslutning till Europa, och speciellt av stormaktsrelationerna. Den samlade utvecklingen i Europa, beskriven i det föregående, är gynnsam även för Sveriges säkerhet, även om de omfattande militära förändringarna hittills koncentrerats till Centraleuropa. Riskerna för ett stormaktskrig ter sig än mindre än under de senaste årtiondena. Under alla förhållanden fömtsätter en sådan storkonflikt en avgörande försämring av de internationella relatio­nerna, i förhållande till det nuvarande samarbetsklimatet. För det svenska försvarets långsiktiga utveckling måste emellertid utgångspunkten vara att vi skall kunna gardera oss även för mindre troliga men för vår säkerhet po­tentiellt hotande utvecklingsalternativ.

För att fylla sin uppgift att vara fredsbevarande, bidra till lugn och stabili­tet i det nordiska området och vidmakthålla respekten för vår militära al­liansfrihet måste det svenska totalförsvaret upprätthålla en erforderlig sfyrka i förhållande till de alltfort betydande militära resurser i närområdet som skulle kunna användas mot vårt land.

De pågående politiska och militära förändringarna i Centraleuropa inne­bär att nordområdenas militärstrategiska betydelse sett från ett centraleuro­peiskt perspektiv ter sig mindre än under de senaste decennierna. Samtidigt korruner, såsom redovisats i det föregående, nordområdenas kärnvapen- och marinstrategiska samt luftoperativa betydelse för Ryssland liksom även för USA och NATO av allt att döma att förbli stor. Såväl dessa sistnämnda för­hållanden som Norges och Danmarks NATO-tillhörighet innebär att ett stormaktsangrepp på Sverige inte rimligtvis kommer att kunna uppfattas som en isolerad aktion.

Totalförsvarets planering skall sålunda även fortsättningsvis utgå från att ett militärt angrepp mot Sverige eller andra svåra säkerhetspolitiska påfrest­ningar skulle utgöra ett led i en större konflikt mellan stormakter. Sådana angrepp kan antas syfta till att utnyttja Sverige som genomgångs- och basom­råde för militära operationer riktade mot mål i vårt närområde respektive till att hindra motparten från ett sådant utnyttjande. Svenskt område be­döms därvid ha strategiskt intresse främst som genväg vid flygoperationer, som genomgångsområde, som basområde främst för flygstridskrafter, och för framskjuten luftbevakning.

Särskilt om en eller flera stormakter förmår utnyttja svenskt luftrum i stor
omfattning, skulle detta kunna få stor betydelse för förloppet av en stor­
maktskonflikt. Försök att utnyttja svenskt område torde därvid vara för-
    36



enade med krav på snabba resultat. Ett militärt angrepp eller andra påfrest­ningar för Sveriges del skulle bl.a. mot denna bakgrund kunna komma att aktualiseras redan i inledningen av ett sådant krig.

I totalförsvarets planering skall utgångspunkten mot denna bakgrund vara, att stormakternas överväganden i vad avser utnyttjandet av militära och ekonomiska maktmedel mot Sverige skulle styras främst av deras intres­sen vid en större konflikt dem emellan. Endast en begränsad del av stormak­ternas resurser skall därvid antas disponibla för insats mot oss. Hur stora resurser som en angripare då kan vara beredd att sätta in, vilka tidskrav han kan tänkas ha, och vilka uppoffringar i övrigt han kan tänkas vilja acceptera för att nå fördelarna med att hota eller angripa oss, är i hög grad situations­beroende och även inom en given sådan ram svårbedömt. Avgörande blir intressen, förlopp och styrkerelationer i den större konflikten. I den nya europeiska säkerhetssituationen kommer stormakternas rent militära hand­lingsfrihet mot Sverige med vissa stridskrafter av allt att döma att öka. Samti­digt är det uppenbart att handlingsfriheten för Rysslands del begränsas i andra avseenden, särskilt i vad gäller förutsättningarna för större operatio­ner i södra Östersjön.

Av stor betydelse i en potentiell angripares överväganden inför ett even­tuellt angrepp mot Sverige tidigt i en europeisk konflikt torde vara hans be­dömning av de osäkerheter som säkerhets- och militärpolitiskt är förknip­pade med varje operation som inte leder till att det svenska motståndet tidigt btyts. En angripare måste sålunda beakta tänkbara reaktioner hos mot­stående stormakter och risken för att dessa kan komma att få tillgång till svenskt territorium.

Skulle en situation utvecklas med ett krigshot även mot Sverige bör vi ha fått politisk förvarning. Det kan emellertid vara svårt att rätt tolka andra staters avsikter och åtgärder och att fömtse syftet med iakttagna förberedel­ser för militära operationer.

Totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp är gmndläggande för dess förmåga att stödja säkerhetspolitiken även i andra mindre direkt ho­tande lägen. Skulle en försämring av det politiska klimatet i Europa inträda bör säkerhetspolitiken kunna medverka till att spänningsökningen i vårt när­område begränsas. Detta fömtsätter bl.a. att det svenska totalförsvaret upp­visar en tillräcklig förmåga att ingripa mot försök att via Sverige angripa en tredje part.

Sveriges starka internationella beroende skapar som sådant möjligheter för andra länder att använda ekonomiska påttyckningar för att söka påverka vårt agerande i säkerhetspolitiska frägor. Det starka internationella regelsys­tem inom handelns område, som Sverige är part i, gör det dock knappast möjligt för andra stater att annat än i ett läge med hotande krig utlösa sådana åtgärder direkt riktade mot Sverige. I och med det svenska medlemskapet i EG bör vi räkna med att riskerna för denna typ av åtgärder mot oss från andra EG-medlemmars sida i praktiken helt eliminerats. De handelsstör­ningar som kan inträffa i icke direkt krigshotande lägen bedöms sålunda be­tingas i första hand av en allmän internationell fysisk brist och kraftiga inter­nationella prishöjningar på strategiskt viktiga varor.

I händelse av ett mera påtagligt krigshot i Europa och mot Sverige kan


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

37



motiv och möjligheter för ekonomiska påttyckningar mot Sverige emellertid komma att förstärkas. Man bör samtidigt kunna räkna med att Sveriges be­folkning i ett sådant läge är beredd att acceptera befydande standardsänk­ningar och produktionsomställningar i s)d'te att minska beroendet av omvärl­den, och därmed känsligheten för sådana påttyckningar.

Stormakternas väsentligaste militära intressen för vårt område torde vara förknippade med dess eventuella utnyttjande i ett konventionellt krig. Om ett konventionellt krig skulle trappas upp till kärnvapennivå skulle stormak­terna med största sannolikhet tvingas koncentrera sig på att få ett slut på kriget och värna sin egen fortsatta existens. Skulle Sverige fortfarande stå utanför ett storkrig vid en sådan upptrappning är det därför mycket osanno­likt att ett angrepp - med eller utan kärnvapen - skulle inledas mot vårt land. Totalförsvaret bör även i fortsättningen i första hand inriktas mot att för­hindra att vi dras in i ett konventionellt storkrig.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



1.8 Mål för totalförsvaret

Totalförsvaret skall i första hand vara fredsbevarande genom att ha sådan sfyrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet, att en angripa­res förluster och andra uppoffringar i samband med försök att utnyttja vårt land inte ter sig rimliga i förhållande till fördelarna. Ett så utformat totalför­svar utgör ett väsentligt bidrag till lugn, stabilitet och begränsad stormakts­närvaro i det nordiska området i fred och i internationella kriser. Det är där­till en förutsättning för att svensk neutralitet skall bli respekterad vid krig i vårt närområde och skapar respekt för vår vilja och förmåga att till det ytter­sta försvara hela vårt land om vi skulle utsättas för ett militärt angrepp.

Ett militärt angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säker­het och skall vara den viktigaste utgångspunkten för totalförsvarets plane­ring. Försvaret skall kunna fullföljas i alla former - militära och civila - som folkrätten medger.

Planeringen inom totalförsvaret skall utgå från att ett militärt angrepp kan konuna att inledas innan vår mobilisering till fullo genomförts.

Totalförsvaret skall motverka att Sverige dras in i krig eller kriser i omvärl­den, skydda landet mot verkningarna och trygga för landet nödvändig för­sörjning. Respekten förvår territoriella integritet skall upprätthällas genom förmåga att ingripa mot varje form av kränkning av vårt territorium såväl i fred som under neutralitet.

Totalförsvaret skall vidare värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande, ombesörja vård och ttygga en livsnödvändig försörjning. Totalförsvarets förmåga i dessa av­seenden grundas främst på det fredstida samhällets resurser och dess för­måga till omställning. Ansvar för en verksamhet i fred innebär motsvarande ansvar i krig.

Totalförsvaret skall därutöver kunna medverka i FN:s fredsbevarande operationer.

Totalförsvaret skall vara så uppbyggt och organiserat att det är en hela fol­kets angelägenhet. Av största befydelse är att medborgarna så långt möjligt efter sin förmåga bereds tillfälle att bidra till landets försvar. Detta tillgodo-


38



ses bäst om vårt totalförsvar även i fortsättningen bygger på plikttjänstgö-     Prop. 1991/92:102 ring. Härtill kommer de viktiga insatser som görs i de frivilliga försvarsorga-     Kapitel 1 nisationerna. Folkrörelser är av stor befydelse när det gäller att förankra to­talförsvarsidén i samhället.

1.8.1 Uppgifter för försvarsmakten

Försvarsmaktens viktigaste uppgift är att kunna möta ett väpnat angrepp.

Ett angrepp skall kunna mötas varifrån det än kommer.

Försvarsmakten skall kunna möta ett angrepp som - i ett läge av förhöjd politisk spänning i Europa - inleds med endast kort militär förvarning. An­griparen skall därigenom antas kunna sätta in endast begränsade sfyrkor som dock till huvuddelen har hög kvalitet, och vara inriktad på att nå snabb stra­tegisk och operativ framgång. Försvarsmakten skall sålunda ha en betryg­gande förmåga att motstå ett angrepp som inledningsvis kraftsamlas mot vi­tala funktioner inom Sveriges nationella ledningssystem och inom totalför­svaret.

Försvarsmakten skall också - inom ramen för tillgängliga personella och materiella resurser - ha en beredskap för att snabbt kunna komplettera ut­bildningen och den materiella tillgängligheten så att den samlade försvars­förmågan förstärks.

Luftförsvaret skall tidigt kunna sättas in samlat och i alla delar av landet för att förhindra att en angripare når herravälde över svenskt luftrum.

Vid ett angrepp över havet skall försvarsmakten inriktas mot att hindra en angripare att få fast fot på svensk mark. Vid ett angrepp över landgränsen skall inriktningen liksom hittills vara att successivt btyta angriparens anfalls­kraft genom ett djupförsvar.

Om en angripare genom sina operationer lyckas bryta vårt organiserade motstånd skall alla tillgängliga resurser utnyttjas för att fullfölja försvaret i alla de former som folkrätten medger.

Försvarsmakten skall vidare, om stormakternas säkerhetspolitiska och mi­litära handlingsmöjligheter i vårt närområde långsiktigt tillväxer, successivt kunna öka sin samlade styrka.

Under neutralitet vid krig i vår omvärld skall försvarsmakten kunna upp­rätthålla en efter omständigheterna anpassad beredskap mot ett väpnat an­grepp. Samtidigt skall försök av fränunande makter att nå väsenfliga opera­tiva fördelar via svenskt territorium kunna motverkas effektivt. Vårt luft­rums integritet skall särskilt uppmärksammas i detta sammanhang.

Det är väsentligt, att vi redan i fredstid visar att vi inte accepterar någon form av intrång på vårt territorium. Försvarsmakten skall därför ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkningar mot vårt luftrum och territorium. Skyddet mot undervattenskränkningar skall därvid uppmärksammas sär­skilt.


1.8.2 Uppgifter för den civila delen av totalförsvaret

Huvuduppgifterna för den civila delen av totalförsvaret sammanfattas enligt följande:


39



-       att värna civilbefolkningen mot verkningar av krigshandlingar och under kriser och i krig ttygga en livsnödvändig försörjning,

-       att under kriser och i krig stödja försvarsmakten.

För fullföljandet av dessa uppgifter är det väsentligt att de viktigaste sam­hällsfunktionerna kan upprätthållas i kriser och krig.

Den närmare innebörden av dessa uppgifter är följande.

Planeringen inom den civila delen av totalförsvaret skall främst utgå från dels de påfrestningar som Sverige kan utsättas för vid ett väpnat angrepp, dels de försörjningsproblem som kan uppstå i samband med allvarliga, krigs­hotande internationella kriser och i en neutralitetssituation.

Vid ett väpnat angrepp är uppgifterna för totalförsvarets civila del att dels stödja försvarsmakten, dels lindra konsekvenserna för befolkningen.

Uppgifterna för försvarsmakten har redovisats ovan. Dessa uppgifter skall vara styrande också för planeringen inom den civila delen av totalförsvaret. Stödet till försvarsmakten skall i första hand inriktas mot ett snabbt och sä­kert genomförande av mobilisering och krigsorganisering, i syfte att säker­ställa försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga i anslutning till vad som sägs i avsnitt 1.8.1, 3:e stycket.

Totalförsvarets civila del skall sålunda kunna bidra till en betryggande för­måga att motstå ett överraskande inlett angrepp som kraftsamlas mot vitala funktioner.

Befolkningen skall vid ett väpnat angrepp värnas mot konsekvenserna av krigshandlingar genom åtgärder för i första hand skydd, räddning, vård samt livsnödvändig försörjning.

I svåra, krigshotande internationella kriser och under neutralitet kan all­varliga försörjningsproblem uppstå som en konsekvens av en allmän bristsi­tuation, eller till följd av hot om eller försök till påttyckningar. Planeringen inom totalförsvarets civila del skall därvid utgå från att en gmndläggande försörjning skall kunna upprätthållas även i sådana lägen, med syfte att kunna motstå påttyckningar och vidmakthålla försvarsförmågan.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



1.8.3 Övriga utgångspunkter för planeringen

Planeringen inom totalförsvaret skall utgå från enhetliga antaganden om kri­sers och krigs karaktär och längd. En sådan enhetlighet är en förutsättning för att balans skall kunna säkerställas mellan totalförsvarets olika funktio­ner. Vissa utgångspunkter har redovisats i det föregående.

Det är samtidigt väsentligt att totalförsvarets olika funktioner, inom den ram som de gemensamma antagandena utgör, tar hänsyn till de specifika krav och problem som kännetecknar de olika funktionerna. Sådana skillna­der i förutsättningar och i resp. funktions betydelse i olika lägen av kris, neu­tralitet och krig måste givetvis återspeglas i planeringen.

Framtida krisers och krigs karaktär och längd kan uppenbarligen inte an­ges på annat sätt än genom ett spektrum av tänkbara händelseutvecklingar. Det är av största betydelse att planering och val av åtgärder präglas av ett flexibelt synsätt och att handlingsberedskap upprätthålls för att genom an­passningar kunna hantera även andra påfrestningar än de närmast be-


40



skrivna. Det får ankomma på regeringen att lämna myndigheterna närmare     Prop. 1991/92:102
direktiv för planeringen.
                                                   Kapitel 1

Totalförsvaret skall kunna anpassas till omvärldsförändringar i olika tids­perspektiv.

Planering för långsiktiga förändringar av den säkerhetspolitiska miljön

Avgörande förändringar i stormakternas grundläggande strategiska intres­sen och politiska och militära handlingsmöjligheter bedöms kunna äga rum först efter en längre tid av successiva genomgripande förändringar i de inter­nationella relationerna och stormakternas inre förhållanden. Förmågan att under en sådan framtida period, omfattande ett flertal år, anpassa totalför­svaret till förändrade yttre förutsättningar främjas av att försvarsorganisa­tionen - oberoende av sin storlek - fortlöpande vidmakthåller en tillräcklig kompetens och materiell kvalitet. Denna aspekt berörs ytterligare bl.a. i för­slagen om försvarsmaktens fortsatta utveckling.

Planering för konflikter i kortare tidsperspektiv

Planeringen skall utgå från att säkerhetspolitiska konflikter kan uppstå och utvecklas även i ett snabbare tempo. I sådana lägen är berörda parter hänvi­sade till befintliga eller snabbt kompletterbara militära och andra resurser. En sådan snabbt uppblossande konflikt kan självfallet utveckla sig på ett stort antal sätt. Ett schablonmässigt, totalt konfliktförlopp innefattande föl­jande delsituationer skall läggas till gmnd för planeringen:

-       ett skede med säkerhetspolitiskt betingad kris (krisskede),

-       ett skede med stormaktskrig; detta kan innefatta ett militärt angrepp på Sverige,

-       ett efterkrigsskede.

Hänsynstagandet till A-, B- och C-stridsmedel behandlas senare.

Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen

1.  godkänner inriktningen av säkerhets- och utrikespolitiken (av­snitt 1.5-1.6),

2.  godkänner inriktningen av försvarspolitiken (avsnitt 1.7),

3.  fastställer målen för totalförsvaret samt uppgifterna för försvars­makten och den civila delen av totalförsvaret (avsnitt 1.8-1.8.2),

4.  godkänner vad regeringen anfört om övriga utgångspunkter för planeringen (avsnitt 1.8.3).

41



2 Totalförsvarets militära del

2.1 Försvarsmaktens ledningsorganisation

2.1.1 Regeringens förslag


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Förslag:

Mål- och resultatstyrning skall tillämpas inom försvarsmakten. De myndigheter som f.n. ingår i huvudprogrammen 1-4, dvs. ar­méförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning m.m., skall slås samman till en myndighet benämnd försvarsmak­ten.

Chefen för försvarsmakten skall benämnas överbefälhavare. Överbefälhavaren skall biträdas av ett högkvarter. Det ankommer på regeringen att besluta om högkvarterets organisation. Sverige skall indelas i tre militärområden. Minskningen av antalet militärområden skall åstadkommas genom att Södra och Västra militärområdena resp. Nedre Norrlands och Övre Norrlands mili­tärområden läggs samman. Samtidigt minskas antalet militärbefäl­havare till tre.

Förändringarna på högre regional nivå genomförs så att nuva­rande berörda milo-myndigheter läggs ner och de nya myndighe­terna inrättas. Förändringarna skall vara genomförda senast den 1 juli 1993.

Indelningen av landet i försvarsområden och marinkommandon skall vara oförändrad.

De nuvarande fyra luftförsvarssektorförbanden i landet skall om­bildas till tre flygkommandoförband med gränser som i stort överensstämmer med militärområdenas.

Förändringarna beträffande ledningen av flygstridskrafterna ge­nomförs så att nuvarande två luftförsvarssektorförband i Norrland läggs ned och ersätts av ett flygkommandoförband. De övriga två luftförsvarssektorförbanden ombildas till flygkommandoförband. Flygkorrunandoförbanden bör inrättas den 1 juli 1993 och efter­hand överta de uppgifter som nu utförs av chefen för första flyges­kadern.

Myndigheten försvarsmakten skall inrättas den 1 juli 1994. Samti­digt läggs de myndigheter som ingår i huvudprogram 1-4 ner. De gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 skall också i fortsättningen lyda direkt under regeringen. Försvarsmaktens be­hov av produktion och stödverksamhet från de gemensamma myn­digheterna skall sfyras med uppdrag från myndigheten försvars­makten. I vissa fall kan även uppdrag direkt från regeringen före­komma. Formerna för denna styrning är föremål för fortsatt utre­dande.


42



2.1,2 Utredningens förslag                                               Prop. 1991/92:102

Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret Kapitel 1 (LEMO) har i december 1991 lämnat delbetänkandet (SOU 1991:112) För­svarsmaktens ledning till regeringen. I betänkandet behandlas främst led­nings- och strukturfrågor för försvarsmakten i stort samt verksamheten vid centrala och regionala staber i krig och fred. Regeringens direktiv (1991:41) till utredningen återges kortfattat i avsnitt 7.2 Pägäende utredningar.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Ut­redningen lämnar dessutom förslag till organisatorisk indelning av högkvar­teret, dvs. försvarsmaktens centrala ledning. Utredningen menar att den or­ganisatoriska indelningen av högkvarteret bör präglas av de ledningsfunktio­ner som behöver utövas centralt. Utredningen föreslår därför att högkvarte­ret under överbefälhavaren i fred delas in i tre enheter, nämligen en huvud­avdelning för operativ ledning, en huvudavdelning för programledning och en huvudavdelning för förbandsproduktionsledning.

Utredningen anser att produktionsuppdrag bör riktas internt inom myn­digheten försvarsmakten till krigsförbandschefer såsom fördelningschefer, förvarsområdesbefälhavare, marinkommandochefer och flygkommando-chefer samt till olika skolor m.m. Uppdrag bör också riktas externt till sär­skilda stöd- och produktionsmyndigheter samt till andra myndigheter och företag. Uppdrag bör även avse sådan verksamhet som inte är försvarsgrens-anknuten.

Utredningens förslag till organisatorisk indelning av högkvarteret under överbefälhavaren i tre huvudavdelningar innebär att befattningar motsva­rande de nuvarande försvarsgrenscheferna inte återfinns på denna nivå. Ut­redningen anser emellertid att det är nödvändigt att den försvargrensinrik-tade kompetensen är väl företrädd i de olika huvudavdelningarna. Detta gäl­ler i så hög grad förbandsproduktionsledningen att det är motiverat att denna huvudavdelning underindelas i bl.a. en central arméledning, en cen­tral marinledning och en central flygvapenledning. I den professionella kom­petensen ingår bl.a. att utveckla taktik och stridsteknik för olika förbandsfy-per för att tillgodose aktuella och framtida operativa krav.

Cheferna för dessa tre avdelningar bör, enligt utredningen, ses som de olika försvarsgrenarnas främsta företrädare i försvarsmakten. De bör med­verka till att försvarsgrenarna även framdeles kan utveckla professionell kompetens, ge personalen identitet och tillhörighet samt vidmakthålla de olika traditionerna. Benämningen av dessa tre chefstjänster bör återspegla deras särskilda ställning och uppgifter. Utredningen föreslår därför att de bör benämnas arméchefen, marinchefen och flygvapenchefen.

Chefen för huvudavdelningen för operativ ledning bör vara överbefälha­varens ställföreträdare som chef för myndigheten försvarsmakten. Han bör även på uppdrag av överbefälhavaren kunna svara för arbetsledningen i hög­kvarteret.

Beträffande statsmakternas kontroll av myndigheten försvarsmakten an­för utredningen följande. När närmare hundra myndigheter förs samman till en myndighet, skulle farhågor kunna anföras för att denna sammanhållna myndighet och dess chef skulle bli alltför stark och få en för stor makt i för­hållande till regeringen.

43



Inledningsvis konstaterar då utredningen att ett av syftena med att föra samman den militära verksamheten i försvaret till en myndighet - försvars­makten - är att ansvaret för försvarsmaktens krigsduglighet, beredskap och uthållighet skall samlas till en myndighet under en chef. Därmed förbättras också möjligheten för regeringen att utkräva ansvar för de resultat som nås.

I syfte att säkerställa att olika åsikter om försvarets utformning även i fort­sättningen bereds möjlighet att konuna till utttyck, föreslår utredningen att det i den nya försvarsmaktsmyndigheten skall finnas en direktion som lämp­ligen kan benämnas militärledningen. Särskilda regler bör finnas om for­merna för beslutsfattandet. I den nya militärledningen bör ingå överbefälha­varen, de tre huvudavdelningscheferna i högkvarteret och de tre militärbe­fälhavarna.

Överbefälhavaren bör vara ensam beslutande i militärledningen. I beslut som kan föranleda framställning till regeringen eller som rör en operativ fråga av stor vikt skall av protokollet framgå inte bara överbefälhavarens be­slut utan också varje direktionsmedlems åsikt. Skiljaktlig mening skall anges i skrivelsen till regeringen. I en förordning med instruktion för försvarsmak­ten bör, enligt utredningen, regeringen ge erforderliga föreskrifter om direk­tionen.

För att balansera de befogenheter som i fred samlas hos överbefälhavaren skulle det, enligt utredningen, kunna övervägas att inrätta en styrelse för den nya myndigheten försvarsmakten.

Utredningen menar att vid en diskussion om det lämpliga i att tillföra för­svarsmakten en styrelse måste utgångspunkten vara att styrelsen främst skall främja myndighetens verksamhet och stödja myndighetens chef när han full­gör sina uppgifter. Den insyn i verksamheten, som är en nödvändig fömtsätt­ning för att styrelsen skall kunna utföra sitt uppdrag, kan därmed inte ha tonvikten på kontroll. Om försvarsmakten skulle ges en styrelse sammansatt av framstående personer från bl.a. polifiken och näringslivet, skulle detta närmast ytterligare stärka överbefälhavarens ställning i förhållande till rege­ringen. Utredningen anser därför att en lekmannastyrelse inte bör inrättas för den nya myndigheten försvarsmakten.

I detta sanunanhang erinrar utredningen om de uppgifter som militärled­ningens rådgivande nämnd enligt förordningen (1978:879) har. Om behov finns bör nämnden som ett naturligt inslag i sin verksamhet kunna vidga insy­nen i försvarsmakten.

Utredningen konstaterar att det ankommer på regeringen att styra verk­samheten vid försvarsmakten och att ansvara inför riksdagen härför. För­svarsministern är det statsråd som har det omedelbara ansvaret för verksam­heten inom försvaret. Försvarsministern stöds i sitt arbete av försvarsdepar­tementet. Utredningen anför att det naturliga sättet att balansera överbefäl­havarens utökade befogenheter är att säkerställa att försvarsdepartementet får den kompetens och kapacitet som behövs för att regeringen och försvars­ministern skall kunna styra och kontrollera verksamheten.

I delbetänkandet presenteras också inriktningen av utredningens fortsatta arbete. I huvudsak konuner detta att inriktas på tre områden; ledningsorga­nisationen för den civila delen av totalförsvaret, verksamheten vid de ge­mensamma myndigheterna för att pröva deras förhållande till den nya myn-


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

44



digheten försvarsmakten och ansvarsfördelningen för övriga myndigheter inom försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Utredningen redovisar slutligen också sin syn på vad som behöver utveck­las internt inom försvarsdepartementet och inom myndigheten försvarsmak­ten, nuvarande myndigheten överbefälhavaren för att utredningens förslag skall kunna genomföras. Regeringen behandlar detta i avsnitt 7.1, Fortsatt utvecklingsarbete.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



2.1.3 Remissinstanserna

Remissyttranden har lämnats av överbefälhavaren, som har lämnat svar ef­ter militärledningens hörande, överstyrelsen för civil beredskap och berörda fackliga organisationer. Dessutom har ett antal synpunkter på delbetänkan­det inkommit från landshövdingarna i Nedre Norrlands civilområde, från Skövde kommun och från riksrevisionsverket.

Överbefälhavaren (ÖB) ställer sig i sitt remissvar positiv till att försvars­makten utgörs av en sammanhållen myndighet med en chef som biträds av ett högkvarter.

ÖB anser att utredningen inte har tagit hänsyn till de speciella förhållan­den som finns för Övre Norrlands- resp. Nedre Norrlands militärområden. ÖB förordar därför att antalet militäronuåden i stället blir fyra. ÖB anser att organisationen på detta sätt kan svara upp mot de krav som ställts på ledningssäkerhet i krig.

När det gäller den lägre regionala organisationen så har ÖB inget att erinra mot utredningens förslag med undantag för att han anser att en stmk­tur med fyra militärområden fömtsätter att fyra flygkommandon bibehålls.

Överbefälhavaren anser att försvarsgrenscheferna, när det gäller produk­tionen, skall vara direkt underställda ÖB. Vidare anser ÖB att försvars­grenscheferna bör ingå i militärledningen istället för huvudavdelningsche­ferna.

När det gäller utredningens uppskattade besparingar anför ÖB följande. ÖB delar uppfattningen om att besparingar skall och måste göras, men pekar samtidigt på att det inte går att fastställa de reella besparingarna förrän de­taljorganisationen är klar. ÖB uppskattar de möjliga besparingarna av sitt alternativa förslag till 45 miljoner kr. mindre än de 475 miljoner kr. som an­förs i utredningen. ÖB menar att detta uteslutande beror på förslaget om fyra militärområden resp. fyra flygkommandon. ÖB anser dock att delar av besparingen är beaktade i planeringen.

Översfyrelsen för civil beredskap (ÖCB) anför i sitt yttrande att förslagen om en sammanhållen myndighet underlättar samverkan mellan det militära och det civila försvaret. ÖCB instänuner också i att militär- och civilområ­dena skall ha geografiskt sanunanfallande gränser.

ÖCB anser att fem militärområden resp. fem civilområden är att föredra ur civil synpunkt. ÖCB anser att beslut om antalet militärområden inte bör fattas nu utan föreslår att regeringen skall invänta utredningens fortsatta ar­bete med det civila försvaret. ÖCB anser att ett beslut om tre militär- resp. civilområden skulle innebära minskad säkerhet i det civila försvarets stöd till försvarsmakten.


45



Officerarnas Riksförbund ansluter sig i huvudsak till utredningens förslag.     Prop. 1991/92:102 Förbundet pekar särskilt på att hanteringen av personalfrågor kräver en en-     Kapitel 1 hetlig och klar ledning av försvarsmakten.

Försvarets civila tjänstemannaförbund (FCTF), ställer sig i huvudsak bakom utredningens förslag. Förbundet fömtsätter emellertid att den nya myndigheten bildas på ett sådant sätt att personalens anställningsvillkor och anställningsort bibehålls. FCTF menar vidare att försvarsgrenscheferna bör vara direkt underställda överbefälhavaren och ingå i militärledningen.

Förbundet anser vidare att delar av de rationaliseringsvinster som görs bör användas dels till kompetensutveckling av den anställda personalen dels till att lösa awecklingsproblem av övertalig personal. Förbundet förordar att den nya myndigheten inrättas den Ijuli 1994 eftersom man menar att denna stora förändring måste göras på ett sådant sätt att personalen känner delak­tighet.

Svenska Officersförbundet bejakar utredningens förslag till organisations­struktur, dock under vissa fömtsättningar. Förbundet menar att det är viktigt att försvarsgrensidentiteten kan bevaras och utvecklas. Försvarsgrensche­ferna måste därför enligt förbundet ges ställning och uppgifter i organisatio­nen som säkerställer denna inriktning. Förbundet anser med anledning av detta att försvarsgrenschefema skall vara direkt underställda ÖB och ingå i militärledningen.

Vidare anför Officersförbundet att de förestående rationaliseringarna un­derstryker vikten av att inte höja pensionsåldern för officerare, utan att det snarare att är viktigt att sänka pensionsåldem för att möjliggöra en tillräck­ligt ung officerskår.

Förbundet anser att den nya myndigheten skall inrättas först den 1 juli 1994. Eftersom försvaret i sin helhet just nu står inför stora förändringar an­ser förbundet att det vore olämpligt att samtidigt genomföra stora föränd­ringar i ledningsorganisationen eftersom denna behövs som stöd i det nuva­rande omstruktureringsarbetet.

Statsanställdas förbund (SF) ansluter sig i huvudsak till utredningens för­slag. Förbundet vill emellertid peka på att genomförandet av ÖB:s verksam­hetsidé (VI 90) kan innebära att stödproduktionen lågprioriteras och blir en belastning för krigsförbanden. Detta kan enligt förbundet avhjälpas genom att krigsförbanden och stödproduktionen ekonomiskt balanseras så ingen hämmar den andre. SF anser vidare att de besparingar som uppnås om för­slaget genomförs skall användas till en förstärkning av områdena ekonomi-sfyrning, juridik och personal.

Riksrevisionverket (RRV) har också överlämnat synpunkter på delbetän­kandet. RRV har inget att erinra mot utredningens förslag. RRV pekar emellertid pä svårigheter att mäta effekter inom försvarsmakten. RRV me­nar att de resultatmått som används idag är dåligt anpassade till den sfyr-och kontrollinformation som behövs vid övergången till resultatstyrning där krigsförbanden sätts i centrum.

Länssfyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands och Jämtands län (Nedre
Norrlands civilområde) anser att en hopslagning av militärområdena i norra
Sverige skulle försvaga totalförsvaret i Norrland i en omfattning som inte
står i proportion till de besparingar som uppnås. Länsstyrelserna anför också
    46



att om militärområdena i Norrland slås ihop bör dagens organisation med två civilområden i Norrland ändå behållas.

Skövde kommun förordar i sitt yttrande över delbetänkandet att antalet militärområden, med hänsyn till den civila beredskapens krav, fortfarande bör vara fem.

Skövde kommun anser att om militärområdena i Södra resp. Västra Sverige slås ihop så bör militärområdesstaben lokaliseras till Skövde istället för till Kristianstad. Skövde kommun lämnar också förslag till lämpliga loka­ler i Skövde samt kostnadsförslag vid hyra av kommunens lokaler.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


2.1.4 Regeringens överväganden

Regeringens styming avförsvarsmakten

När det militära försvarets planerings- och ekonomisystem (FPE), infördes i början av 1970-talet, var ett av de uttalade syftena att uppmärksamheten skulle riktas mot resultaten av fredsverksamheten, dvs. krigsförbandens krigsduglighet och beredskapsuppgifter. Under 1970-talet och en stor del av 1980-talet fick styrningen i resultattermer emellertid stå tillbaka för styrning i produktionstermer.

Från senare delen av 1980-talet har regeringen åter uppmärksammat frå­gorna om ledningen och styrningen av försvarsmaktens verksamhet i fred. Styrformerna har setts över och utvecklats. Överbefälhavaren har också ut­vecklat en verksamhetsidé (VI90) för hur ledningen av försvarsmakten i fred bör gå till, i syfte att säkerställa att krigsförbandschefens ställning blir tydlig i produktionsprocessen.

I och med regleringsbrevet för budgetåret 1991/92 styr regeringen genom­förandet av försvarsmaktens verksamhet i fred med resultatmål och resul­tatkrav.

Enligt regeringens mening bör nu ytterligare och avgörande steg tas för att statsmakterna skall styra försvarsmaktens verksamhet i fred genom att mål och krav relateras till krigsförbanden. Ledningssystemet har numera i hu­vudsak de tekniska egenskaper som behövs för detta. De praktiska formerna för styrningen behöver emellertid utvecklas för att den i högre grad än idag skall kunna följas upp.

I resultatstyrning ingår också att ansvar bör kunna utkrävas för de resultat som nås. Det betyder att regeringen skall rikta uppdrag innehållande uppgif­ter, resurser och handlingsregler till en för försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap ansvarig myndighet. Dagens organisation utgör emellertid hinder för att dessa intentioner skall kunna förverkligas. Det förslag till led­ningsorganisation som regeringen presenterar i det följande bygger på en tillämpning och utveckling av ledningssystemet i enlighet med vad som nu har skisserats.


Regeringen och försvarsmakten

Utgångspunkten för regeringens förslag avseende uppgifts- och ansvarsför­delning mellan myndigheterna är att riksdag och regering formulerar de sä­kerhets- och försvarspolitiska målen. Utifrån de försvarspolitiska målen -


47



och med beaktande av de ekonomiska förutsättningarna - bör regeringen ställa upp mål och krav för den krigsorganisation som skall finnas.

Regeringen bör ge försvarsmakten i uppdrag att utveckla och vidmakt­hålla en krigsorganisation i olika tidsperspektiv. Därvid bör anges de vikti­gare krigsförbandens kvantitet och kvalitet. Regeringen kan således sägas beställa en viss krigsorganisation av myndigheten försvarsmakten.

När det gäller regeringens styrning och uppföljning av försvarsmakten är det angeläget att det i regeringskansliet och då närmast i försvarsdeparte­mentet finns resurser och kompetens i tillräcklig utsträckning. För närva­rande råder en obalans så till vida att de centrala militära staberna förfogar över resurser för bl.a. planering som är klart mer omfattande än motsva­rande resurser i regeringskansliet. Självfallet är det viktigt att myndigheter som bedriver verksamhet av den omfattning som är fallet inom försvarsmak­ten har möjlighet att snabbt och effektivt kan få fram ett fylligt planeringsun­derlag. Det är emellertid lika viktigt att regeringen har möjlighet att på ett kompetent sätt granska det underlag som myndigheterna lämnar samt följa upp och utvärdera verksamheten för att bedöma om den bedrivs effektivt och i överensstämmelse med statsmakternas intentioner. Försvarsdeparte­mentets resurser för sfyrning och uppföljning av verksamheten inom för­svarsmakten behöver därför förstärkas.

I samband med införandet av den nya sammanhållna myndigheten för­svarsmakten är det vidare viktigt att kompetensfördelningen mellan rege­ringen och försvarsdepartementet å ena sidan och försvarsmaktsmyndighe­ten å andra sidan utformas sä att de av statsmakterna uppställda mälen och riktlinjerna kan förverkligas.

Det är i detta sammanhang också viktigt att peka på att regeringens förslag till en sammanhållen myndighet innebär att ansvaret för ekonomi och redo­visning blir fydligt. Detta ansvar, liksom ansvaret för att förbättra den sam­lade ekonomiadministrativa liksom juridiska kompetensen inom myndighe­ten, åvilar chefen för myndigheten försvarsmakten. Som regeringen anfört i årets budgetproposition (prop. 1991/92:100, bil.l s.56) kan de resurser som frigörs inom ramen för det rationaliseringskrav som regeringen ställer i första hand disponeras av myndigheterna för åtgärder som kan öka myndig­heternas redovisningsstandard och ekonomiadministrativa kompetens.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Försvarsmakten - en myndighet

Den krigsorganiserade försvarsmakten består för närvarande av flera myn­digheter som alla i vissa avseenden lyder direkt under regeringen. Detta kan formellt medföra besvärliga lydnads- och orderförhållanden i krig. Rege­ringen anser därför att den krigsorganiserade försvarsmakten bör utgöra en samlad myndighet, dock med en snävare avgränsning än vad som följer av dagens försvarsmaktsbegrepp. Myndigheten bör benämnas försvarsmakten och inrättas den 1 juli 1994.

Regeringen anser att flera skäl talar för att försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet. Skälen kan sammanfattas enligt följande:

-   i den svåra situation då övergång till krigsorganisation måste ske bör för­ändringar i lydnads- och ansvarsförhållanden undvikas.


48



-       militära operationer utförs även i fred vilket förutsätter rättsligt och prak­tiskt godtagbara former för ordergivning,

-       i en spänningsfylld situation kan övergången från freds- till krigstillstånd vara oklar varför befogenheterna så långt som möjligt på denna grund måste vara desamma i fred och i krig. Det är mot denna bakgrund en väsentlig fördel att ansvarsfördelningen inom försvarsmakten präglas av kontinuitet,

-       oklarheten om olika myndigheters och chefers befogenheter och ansvar för verksamhetens resultat upphör med en sammanhållen organisation, vilket innebär att effektivitetsvinster i betydande omfattning erhålls.

Regeringen anser därför att den egentliga försvarsmakten även i fred bör vara en sammanhållen myndighet. Detta befyder emellertid inte att all verk­samhet som utförs i det, som för närvarande betecknas som försvarsmakten, skall ingå i den nya myndigheten försvarsmakten. I första hand bör den nya myndigheten omfatta den verksamhet som för närvarande bedrivs vid de myndigheter som hör till huvudprogram 1, dvs. arméförband, marinför­band, flygvapenförband och operativ ledning. Beträffande de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 kommer utredningen i det fortsatta arbe­tet att pröva vilka av dessa verksamheter som bör ingå i den nya myndighe­ten försvarsmakten. Regeringen avvaktar därför utredningens förslag innan slutlig ställning tas till vilka verksamheter som skall ingå i försvarsmakten.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Försvarsmaktens centrala nivå

Den nya sammanhållna myndigheten försvarsmakten bör ledas av en chef. Regeringen anser att benämningen överbefälhavare är väl inarbetad och lämplig att behålla. Därför bör chefen för myndigheten försvarsmakten även i fortsättningen kallas överbefälhavare. Inför regeringen svarar överbefälha­varen för hela försvarsmakten dvs. det operativa krigsförberedelsearbetet samt försvarsmaktens krigsduglighet och beredskap. I rollen som överbefäl­havare ligger också ansvaret för personal- och ekonomifrågor samt för in­ternrevision och resultatuppföljning inom försvarsmakten. I och med detta förslag med en sammanhållen myndighet som skall ledas av en chef med ett odelat ansvar förbättras möjligheterna för regeringen att utkräva ansvar för de resultat som nås.

Vid ledningen av myndigheten försvarsmakten bör överbefälhavaren bit­rädas av ett allsidigt sammansatt ledningsorgan vilket bör benämnas hög­kvarteret. Denna benämning bör användas både i krigsorganisationen och i gmndorganisationen.

Utredningen har lämnat förslag till principer för indelning och organisa­tion av högkvarteret.

Vid den närmare utformningen av högkvarteret är det angeläget att be­akta flera faktorer som f.n. är föremål för fortsatt utredande. Bl.a. måste överväganden göras om var den verksamhet som f.n. utförs av de gemen­samma huvudprogram 5 myndigheterna skall bedrivas och hur de skall sfyras i framtiden. Frågor som rör insynen i och kontrollen över en sammanhållen försvarsmaktsmyndighet mäste också övervägas. Här återfinns vidare frågor


49


4 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102



om huruvida myndigheten bör ledas av en sfyrelse eller om ett organ av det slag som den nuvarande militärledningens rådgivande nämnd utgör bör fin­nas kvar eventuellt med ändrade befogenheter.

Regeringen är därför inte beredd att nu ta ställning till den närmare orga­nisatoriska indelningen av högkvarteret. Dessa frågor kräver ytterligare överväganden. Till avgörande delar hör de nämnda frågorna till det område som är föremål för utredningens fortsatta arbete. Beslut om den närmare utformningen av myndighetens inre organisation hör till regeringens an­svarsområde. Regeringen avser dock att återkomma till riksdagen med en redogörelse för vilka slutliga överväganden som gjorts i frågan om högkvar­terets organisation.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Högre regional nivå

Utredningen har övervägt om det med hänsyn till reduktionen av antalet kvalificerade förband samt kommunikations- och informationsteknikens ut­veckling är tillräckligt att den operativa ledningen i krig utövas enbart från central nivå. Utredningen har emellertid funnit att en högre regional nivå alltjämt behövs. Regeringen delar denna uppfattning.

Utredningen har behandlat frågan om antalet militärområden. Beträf­fande de två militärområdena i Norrland har utredningen vägt ledningssä­kerhet i krig mot beräknade besparingseffekter och därvid funnit att riskerna från ledningssynpunkt med en sammanslagning av militärområdet i Nedre Norrland med militärområdet i Övre Norrland inte är större än att de kan accepteras.

Vad sedan gäller antalet militärområden i södra Sverige är enligt utred­ningen en sammanslagning av militärområdet i Södra Sverige med militär­området i Västra Sverige motiverad av såväl besparings- som av effektivitets­skäl.

Regeringen ansluter sig till utredningens överväganden och föreslår därför att den operativa ledningen av försvarsmakten under överbefälhavaren på högre regional nivå skall utövas av tre militärbefälhavare med operativt an­svar för regionens försvar. Minskningen av antalet militärområden skall ske genom att Södra och Västra militärområdena resp. Nedre Norrlands och Övre Norrlands militärområden läggs samman. Det ankommer på rege­ringen att besluta om benämningen av de tre militärområdena. I det fortsatta arbetet kommer regeringen att uppdra åt överbefälhavaren att lämna förslag till gräns mellan militärområdena i mellersta och norra Sverige. Bl.a. bör närmare övervägas vilket militärområde Gävleborgs försvarsområde skall tillhöra.

För att militärbefälhavarna skall kunna utöva en effektiv ledning i krig bör de vara kaderbemannade och liksom hittills vara organiserade också i fred för att förbereda den operativa verksamheten. Vidare skall de ställa krav på krigsförbandens utveckling samt kontrollera uppnådda resultat.

I avsnitt 2.5 Grundorganisationen behandlar regeringen frågan om lokali­sering av militärområdesstaberna.

Utredningen kommer i sitt fortsatta arbete att behandla den civila delen av totalförsvaret. Som en utgångspunkt för detta arbete bör gälla att militär­områden och civilområden skall ha geografiska gränser som sammanfaller.


50



Lägre regional nivå

Den taktiska ledningen i krig utförs av fördelningschefer, försvarsområdes­befälhavare, marinkommandochefer och flygkommandochefer.

Fördelningschefernas antal bestäms av antalet fördelningar, vilket i sin tur följer av antalet brigader. Med ledning av nu aktuell planering bör antalet fördelningar vara sex. En fördelningschef och dennes kaderstab bör i fred administrativt knytas till en lämplig militärområdesstab eller försvarsomrä-desstab.

Försvarsområdesbefälhavaren svarar, liksom hittills, för den territoriella ledningen. Om det är lämpligt bör chefen för enheter inom marinen eller flygvapnet kunna fullgöra försvarsområdesbefälhavarens uppgifter.

Motsvarande organisation skall också finnas i fred. De huvudsakliga upp­gifterna är att genomföra krigsplanläggning, att leda produktionen av de egna krigsförbanden på uppdrag från högkvarteret och att leda ingripanden mot kränkningar av svenskt territorium.

Försvarsområdena motsvarar länen och det skall finnas en försvarsområ­desbefälhavare för varje försvarsområde i fred. Norrbottens län bör dock, liksom f.n., bestå av tre försvarsområden. I syfte att åstadkomma en be­gränsning av resursanvändningen i fred, bör varje försvarsområdesstabs re­surser anpassas till de uppgifter som oundgängligen behöver utföras. Detta innebär att försvarsområdesstabernas omfattning kan variera starkt.

Antalet marinkommandon i fred skall även fortsättningsvis vara fyra, nämligen västkustens, sydkustens, ostkustens och norrlandskustens marin­kommando (MKV, MKS, MKO och MKN). Militärområdet i södra Sverige kommer således att innehålla två marinkommandon. Resurserna vid de fyra marinkommandona måste anpassas till de uppgifter som oundgängligen be­höver utföras i fred. Detta innebär att marinkommandonas omfattning kan variera starkt. MKV och MKS bör även i fortsättningen fullgöra försvarsom­rådesuppgifter.

Tre flygkommandon bör finnas för att leda flygstridskrafterna. De nuva­rande fyra luftförsvarssektorförbanden i landet skall ombildas till tre flyg­kommandoförband med gränser som i stort överensstämmer med militärom­rådenas. Organisatoriskt sker detta genom att de båda luftförsvarssektorför­banden i Norrland läggs samman till ett flygkommandoförband. I avsnitt 2.5 Grundorganisationen återkommer regeringen till frågan om lokalisering av flygkommandostaberna.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



De gemensamma myndighetema inom huvudprogram 5

I den sammanhållna försvarsmaktsmyndighet som föreslås bildad skall ingå den verksamhet som bedrivs inom huvudprogram \-A, dvs. arméförband, marinförband, flygvapenförband och operativ ledning.

De gemensamma myndigheterna skall lyda direkt under regeringen. För­svarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet från de gemen­samma myndigheterna bör sfyras med uppdrag från myndigheten försvars­makten. Myndigheterna skall lyda direkt under regeringen. Instruktionsen­liga uppgifter och även separata regeringsuppdrag kan bli aktuella i fräga om


51



viss myndighetsutövning och tillsyn samt i fråga om annan verksamhet som har särskild politisk befydelse.

I utredningens fortsatta arbete kommer de gemensamma myndigheternas verksamhet att behandlas. Denna kommer då att delas in i sådan verksamhet som måste ingå i den snävare avgränsningen försvarsmakten, sådan verk­samhet som för försvarsmaktens räkning bör utföras av en särskild myndig­het och sådan som kan tillgodoses av andra myndigheter och företag. Utred­ningen kommer också att pröva om all verksamhet som för närvarande be­drivs inom huvudprogram 1-4 behöver ingå i försvarsmakten. Regeringen återkommer därför till riksdagen när det bl.a. gäller den verksamhet som f.n. bedrivs vid de gemensamma myndigheterna.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Besparingar

I regeringens direktiv anges att utredningen skall pröva och redovisa konse­kvenserna av sammantagna besparingar på central, högre regional och lägre regional nivå om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledning i fred.

Utredningen konstaterar att de resurser som för närvarande används för ledningen i fred inom huvudprogram 1-4 uppgår budgetåret 1991/92 till ca 2 500 årsarbetskrafter till en kostnad av ca 1 500 miljoner kr. per år.

Utredningens samlade bedömning är att förslagen, efter fullt genomfö­rande, innebär besparingar i resursanvändningen för ledning i fred på ca 800 årsarbetskrafter eller ca 475 miljoner kr. per är. Till dessa omedelbara bespa­ringar kommer att kostnaderna för teknisk utrustning för militäromrädessta-ber och för ledning av flygstridskrafter kan begränsas. Dessa kostnader kom­mer i framtiden att bli alltmer befydande, varför det är viktigt att antalet ledningsenheter begränsas så längt möjligt. Vidare bör, enligt utredningen, besparingar kunna göras genom att anpassa materiel- och verkstadsförvalt­ningarna till militärområdesindelningen.

Det är dessutom utredningens uppfattning att effektivitetsvinster upp­kommer genom att avvägningarna kan bli bättre, genom att produktionen i försvarsmakten kan utföras rationellare och genom att verksamheten vid de gemensamma myndigheterna bättre anpassas till behoven. Omfattningen av dessa vinster säger sig dock utredningen för närvarande inte kunna bedöma.

Som regeringen tidigare har redovisat i detta avsnitt anser överbefälhava­ren att besparingar skall och måste göras.

Regeringens uppfattning är att möjligheterna till besparingar, efter fullt genomförande, i huvudsak är i den omfattning som utredningen bedömer. Regeringen vill emellertid peka på att effekterna av de föreslagna åtgär­derna kan realiseras först efter det att förslagen har genomförts. Regeringen konstaterar dessutom att en del av besparingarna redan har inräknats i över­befälhavarens underlag till regeringen. Förslagen innebär också att över-gängskostnader kan komma att uppstå vid inrättandet av den nya myndighe­ten. Enligt regeringens mening är det mot denna bakgrund inte möjligt att nu bedöma de sammantagna nettobesparingarna.


52



Tidsplan för genomförande

Regeringen förslår att den nya indelningen med tre militärområden och or­ganisationen pä lägre regional nivå skall vara genomförd senast den 1 juli 1993. Förändringarna genomförs så att nuvarande berörda milo-myndighe­ter läggs ned och de nya myndigheterna inrättas. Förändringen beträffande ledningen av flygstridskrafterna genomförs så att nuvarande två luftförsvars­sektorförband i Norrland läggs ned och ersätts av ett flygkommandoförband. De övriga två luftförsvarssektorförbanden ombildas till flygkommandoför­band. Flygkommandoförbanden övertar efterhand de uppgifter som nu ut­förs av chefen för första flygeskadern. Det är regeringens avsikt att ge över­befälhavaren i uppdrag att göra översyner av resursdimensioneringen av verksamheten på högre och lägre regional nivå.

Mot bakgrund av behovet av fortsatta överväganden beträffande högkvar­terets organisation m.m. samt förberedelsearbete med författningar och in­terna föreskrifter m.m., anser regeringen att den nya försvarsmaktsmyndig­heten skall inrättas den 1 juli 1994. Samtidigt läggs de myndigheter ner som ingår i huvudprogram \-A. Överbefälhavaren bör efter framställan till rege­ringen kunna vidta inledande åtgärder från hösten 1992.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


2.2 Läget inom försvarsmakten 2.2.1 Allmänt


Försvarsmaktens

krigsorganisation omfattar för närvarande bl.a. följande

förband.

Armén:

7

fördelningsramar

21

fördelningshaubitsbataljoner

22

luftvärnsbataljoner varav

2

med medellång räckvidd

21

brigader varav

10

infanteribrigader

5

norrlandsbrigader

5

pansarbrigader

1

mekaniserad brigad

230 000 man

territorialförsvar

100 000 man

hemvärn

Marinen:

3

helikopterdivisioner

1

kustkorvettdivision

2

robotbåtdivisioner

4

patrullbåtsdivisioner

3

vedettbätsdivisioner

12

undervattensbåtar

4

minkrigsavdelningar

19

spärrbataljoner

6

amfibie-/rörliga spärrbataljoner

1

tungt kustrobotbatteri

3

röriiga kustartillerbataljoner

10 000 man

territorialförsvar


53



Flygvapnet:

11 26,5

3 8

stridslednings- och luftbevakningsbatal­joner

flygdivisioner    (20    fredsorganiserade) varav

jaktflygdivisioner (J 35 J) jaktflygdivisioner (JA 37)

Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

5,5 attackflygdivisioner (AJ 37)

6

spaningsflygdivisioner (S 37) (3 fredsorganiserade)

4

lätta attackflygdivisioner (SK 60) (utnyttjas i fred som skolflygplan)

1

transportflygdivision (Tp 84)

30

basbataljoner

10 000 man

territorialförsvar

Den operativa

1

central ledning (högkvarteret)

ledningen om-

5

militärområdesstaber

fattar bl.a.:

1

5

rörlig militäromrädesförstärkningsstab militärområdesunderhållsledningar

Härutöver finns

23

försvarsområdesstaber

för ledning på

4

marinkommandostaber

den regionala

1

röriig marin ledningsstab

nivån bl.a.:

3

1 4

marindistrikt

flygeskaderstab

luftförsvarssektorstaber

Regeringens bedömning, som grundar sig på överbefälhavarens underlag, är att det militära försvaret i flera avseenden har en god förmåga. Den anställda personalen är kunnig och andan och motivationen hos de värnpliktiga är god. Vidare har försvarsindustrin utvecklat och levererat materiel med hög standard. Moderna vapen- och sambandssystem håller hög internationell klass.

Regeringen vill trots detta peka på ett antal faktorer som delvis ger en an­nan bild av läget inom totalförsvarets militära del. Allt färre förband har kunnat ges tillräckliga resurser för materiell förnyelse, utbildning och sam­träning. Antalet moderna och välutbildade förband har fortsatt att minska. Vid de förband där krigsdugligheten har eftersatts, varierar tiden för återtag­ning av denna från någon vecka till flera månader.

Stora delar av arméförbanden samt vissa marinförband är begränsat an­vändbara direkt efter mobilisering.

I många fall är stridskraftemas uthållighet begränsad på grund av brister i tillgången på ammunition och reservdelar.

Av det underlag överbefälhavaren har lämnat inför försvarsbeslutet fram­går att överbefälhavaren delar här gjorda bedömningar.

I det följande redovisar regeringen en i huvudsak problemorienterad hu­vudprogramvis gjord bedömning av stridskrafterna.

54



2.2.2 Arméstridskrafterna

Krigsdugligheten inom arméstridskrafterna varierar. De förband som är av­sedda för strid vid bl.a. de viktigare infallsportarna har i huvudsak hög dug­lighet.

Allt fler av arméns krigsförband kräver dock enligt regeringens uppfatt­ning viss tid för att återfå stridsdugligheten för att kunna lösa uppgifter direkt efter mobilisering. Behov av kompletterande utbildning m.m. är vid många förband av den omfattningen att förbanden bedöms vara allsidigt använd­bara först efter varierande tider, som i vissa fall kan uppgå till ett par måna­der.

Allvariigast är att många förband har brister i materiell kvalitet, vilket tar flera år att rätta till.

En stor del av ledningsförbanden har reducerad kapacitet bland annat på grund av att befintlig sambandsmateriel är föråldrad och funktionen inte an­passad till dagens telestridsmiljö.

Brigadernas förmåga till strid i mörker är låg då flera vapensystem saknar eller har dålig mörkerkapacitet.

Stridsfordonen uppfyller inte de kvalitativa krav som motiveras av tänk­bara uppgifter i krig.

Pågående omorganisation av territorialförsvarsförbanden medför en svacka i krigsdugligheten i avvaktan på att den nya organisationen intagits och övats.

Kvalificerad artilleriarrununition behöver fredsanskaffas för att artilleri­förbanden skall kunna nå effekt även mot stridsfordon.

Mobiliseringstiderna kan i flera fall antas bli för långa.

Många förband med lokalt bundna uppgifter saknar ett tillräckligt fortifi­katoriskt skydd för att, i ett tidigt krigsskede, kunna uppnå förväntad strids­effekt.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



2.2.3 Marinstridskrafterna

Marinens krigsförband bedöms av regeringen kunna mobilisera inom anbe­falld tid och de förband som är rustade i fred bedöms kunna lösa sina huvud­uppgifter redan före genomförd mobilisering, men med begränsad uthållig­het.

Brister i samträning och samövning föreligger på gmnd av inställda eller reducerade krigsförbandsövningar.

Marinens basförband, vissa ledningsförband samt mindre delar av kustar­tilleribrigaderna har begränsad krigsduglighet. För att lösa stridsuppgifter krävs för dessa förband en till tre veckors kompletterande utbildning. Brister föreligger beträffande fortifikatoriskt skydd för förband med skydds- och försvarsuppgifter.

Senareläggningar och reduceringar av materielanskaffningen har skett och omsättning av äldre förband har skjutits på framtiden för att öka takten i uppbyggnaden av ubåtsskyddet och för att höja incidentberedskapen. Un­derhåll har begränsats av samma skäl. Sammantaget har därmed skapats ett växande behov av underhåll inom befintliga system och av materiell för­nyelse.


55



2.2.4                                                                            Flygstridskrafterna        Prop. 1991/92:102

Huvuddelen av flygstridskrafterna kan enligt regeringens bedömning lösa     iapuel 1 sin uppgift. Den omfattande satsningen på grundläggande utbildning inom flygvapnet har dock medfört att den taktiska förmågan har blivit eftersatt. Det ackumulerade taktiska utbildningsbehovet kan därför komma att nega­tivt påverka initialeffekten i ett inledningsskede.

Vissa av stridslednings- och luftbevakningsförbanden har en begränsad förmåga att lösa sina huvuduppgifter.

Den knappa tillgången på jaktrobotar och den försenade utbyggnaden av flygbassystemet innebär begränsningar främst i luftförsvarets uthållighet.

Attackflygförbandens förmåga till insats mot markmål är begränsad på grund av att vissa fyper av attackvapen saknas.

Vid ett utdraget kris- och neutralitetsskede kan tillgången på reservmate­rid bli gränssättande för förmågan.

Bristen på materiell kvalitet vid stora delar av basförbanden är allvarlig. Den reducerar förbandens uthållighet och tar lång tid att åtgärda.

2.2.5   Den operativa ledningen

Det operativa ledningssystemet har enligt regeringens mening sammantaget en godtagbar förmåga. Svagheter inom vissa underrättelsesystem medför be­gränsningar i möjligheterna att tidigt inhämta underrättelser i kris och krig. Inom sambandssystemen föreligger materiella brister, vilket påverkar led­ningssystemets uthållighet och flexibilitet.

2.2.6   Operativ förmåga

Försvarsmaktens sammantagna förmåga gentemot kust- och gränsinvasion då allmän mobilisering inte hunnit genomföras har, enligt överbefälhavaren, minskat och är i dag och under de närmaste åren begränsad. Möjligheterna att redan i kustzonen hejda ett angrepp är osäkra. Både materiellt och ut­bildningsmässigt föreligger ett stort återtagningsbehov.

För att ge försvarsmakten förmåga att genomföra en kontrollerad uthållig försvarsoperation, då angriparens anfallskraft inte kunnat btytas kust-respektive gränsnära, erfordras en återtagningstid längre än ett år. Främst måste uthålligheten förbättras.

Förmågan att möta påfrestningar i fred och på låga konfliktnivåer har ökat under 1980-talet. Brister finns dock i ubåtsskyddsförmågan.

Förmågan att möta s.k. strategiska överfall är enligt överbefälhavaren i huvudsak fillfyllest. Delar av sjö- och flygstridskrafterna har dock begräns­ningar i sin uthållighet.

Regeringen konstaterar utifrån överbefälhavarens redovisning att för­svarsmaktens operativa förmåga, bedömd främst i relation till uppgifterna enligt 1987 års försvarsbeslut och den i anslutning därtill föreliggande mili­tära kapaciteten i omvärlden, uppvisar brister i såväl materielh som utbild­ningsmässigt avseende.

Regeringen finner dock samtidigt, att denna bedömning måste komplette-

56



ras i olika avseenden för att kunna tjäna som utgångspunkt för försvarsmak-     Prop. 1991/92:102 tens långsiktiga utveckHng. Följande förhållanden måste sålunda vägas in:       Kapitel 1

1.       den genomgripande förändringen av den politiska och militära maktbalan­
sen i Europa,

2.  det poHtiska och militära sönderfallet inom det forna Sovjetunionen,

3.  de av bl.a. denna omvärldsutveckling föranledda förändringarna av för­svarsmaktens uppgifter, redovisade i avsnitt 1.8.3 ovan.

Regeringen finner, att vissa av de av överbefälhavaren bedömda operativa bristerna minskar i befydelse då ovanstående förhållanden vägs in. Bristerna har dock oförändrad befydelse i samband med försvarets fortsatta utveck­ling.

De förslag till stridskrafternas fortsatta utveckling som presenteras i det följande grundar sig på den bedömning av läget inom försvarsmakten som redovisas ovan.

2.3 Stridskrafternas fortsatta utveckling 2.3.1 Arméstridskrafterna

Regeringen föreslär att följande inriktning skall gälla beträffande armé­stridskrafternas fortsatta utveckling.

Det viktigaste för arméstridskrafterna är att säkerställa den kvalitativa ut­vecklingen, vilken av olika skäl under lång tid har måst eftersättas. Genom följande förslag till krigsorganisation kan uttymme skapas för att åstad­komma en materiell förnyelse och höjd kvalitet i utbildningen. Regeringen anser att detta är möjligt genom ett visst resurstillskott men framförallt ge­nom en fortsatt hård omstrukturering inom grundorganisationen. De grund­organisatoriska konsekvenserna och förslagen, med hänsyn till krigsorgani­sationsutvecklingen, redovisas i avsnitt 2.5.1

Krigsorganisationen bör enligt regeringens mening omfatta bl.a. 16 briga­der. Dessa skall ges en på sikt tillräcklig kvalitet. Den eftersträvade kvalite­ten skall avse både personal och materiel. Det är således av vikt att planering genomförs så att en bra gmndutbildning samt tillräcklig och regelbunden re­petitionsutbildning kan genomföras.

Regeringen föreslår i avsnitt 2.1 att antalet fördelningsstaber bör vara sex under perioden. Dessa staber bör kaderbemannas i fred och ges ansvar för förbandsproduktionen inom respektive område.

Fördelningsstabernas ledningsförmåga bör förbättras bl.a. genom att ny sambandsmateriel tillförs. För fördelningsförbanden bör i övrigt gälla bl.a. följande.

Jägarförbanden bör bibehållas på i stort nuvarande nivå och ges förbättrad förmåga främst avseende mörkerstrid. Pansarvärnsförmågan bör förbättras bl.a. genom utökad mörkerkapacitet.

Artilleriförbanden bör ges ökad förmåga genom att fördelningshaubitsba­
taljoner 77 B organiseras. Kvalificerad ammunition, bl.a. hårdmålsammuni-
tion, bör anskaffas. Artillerilokaliseringsradar bör utvecklas och om möjligt
anskaffas med början under första perioden. Antalet artilleribataljoner bör
   57

kunna minskas något genom att antalet pjäser i några bataljoner utökas.



Luftvärnsförbandens förmåga att verka i mörker förbättras i och med in­förande av robotsystem 90. Nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd bör anskaffas.

Ingenjörförbanden bör ges en utveckling så att vissa nya fyper av fördel­nings- och norrlandsförband organiseras. Fördelningsunderhållsbataljoner bör organiseras för att förbättra underhållsfunktionerna.

De fristående stridsvagnsbataljonerna för Övre Norrland inordnas i den mekaniserade brigaden och tillförsel av nya stridsvagnar bör påbörjas.

Infanteribrigaderna, som för närvarande uppgår till tio, bör reduceras till sex. Dessa bör ges en utveckling mot högre kvalitet såväl personellt som ma­teriellt. Organisatoriskt sker tillförsel av en skyttebataljon per brigad från de brigader som avvecklas genom detta och tidigare beslut. Vissa av brigaderna bör ges ytterligare förmåga genom att en av bataljonerna utrustas med strids­fordon 90. På sikt bör mälet vara att samtliga brigader tillförs stridsfordon 90 till en bataljon. En befydande materiell förnyelse bör kunna åstadkommas genom bl.a. nya vapensystem och modernisering av befintlig materiel.

De nuvarande fem norrlandsbrigaderna bör reduceras till fyra och ges en kvalitetsutveckling motsvarande den för infanteribrigaderna. Stridsfordon 90 införs med prioritet vid norriandsbrigaderna. Dessutom tillförs ytterligare ett luftvärnskompani robot 70 till varje brigad.

Pansarbrigadernas antal bör vara två på sikt. Tillförsel av nya stridsvagnar till en brigad påbörjas. Två av de nuvarande pansarbrigaderna bör tillföras renoverade stridsvagnar och omorganiseras till mekaniserade brigader. Stridsfordon 90 tillförs pansarbrigaderna, som dessutom förstärks i sin artil­lerifunktion genom att haubitsbataljon 77 tillförs.

De mekaniserade brigaderna bör utvecklas genom att haubitsbataljon 77, pansarvärnsbataljon och luftvärnskompani robot 70 tillförs. Utöver den nu­varande mekaniserade brigaden i Mellansverige, som tillförs renoverade stridsvagnar, organiseras mekaniserade brigader i Skåne, på Gofland och i Övre Norrland. I Övre Norrland sker detta bl.a. genom att fristående strids­vagnsbataljoner och till mekaniserade bataljoner omorganiserade norr-landsskyttebataljoner inordnas.

Samtliga brigaders förmåga att genomföra mörkerstrid bör förbättras. Även brigadernas pansarvärnsförmåga bör vidareutvecklas. Det personliga skyddet förbättras genom anskaffning av kroppsskydd.

Territorialförsvaret bör organiseras i huvudsak av den volym värnpliktiga som fältförbanden förmår att avkasta. Detta innebär totalt ca 165 000 man. För dessa förband måste säkerställas en krigsduglighet som motsvarar upp­gifterna. Prioriterade territorialförsvarsförband t.ex. försvarsområdesskyt-tebataljoner, stadsskyttebataljoner och gränsbataljoner bör ges en materie­lutveckling motsvarande den för skyttebataljon i infanteri- och norrlandsbri­gaden. Detta gäller i synnerhet i fråga om pansarvämsmateriel.

Hemvärnet bör ges en utveckling mot en organisationsstyrka om ca 125 000 man. Det är enligt regeringens mening angeläget att ålderssamman­sättning och befälskapacitet förbättras inom hemvärnet.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


58



2.3.2 Marinstridskrafterna

Regeringen föreslår att följande inriktning skall gälla beträffande marinst­ridskrafternas fortsatta utveckling.

En kraftig reducering i marinens ledningsorganisation är nödvändig för att balans mellan stridande och understödjande förband skall uppnås. Den re­gionala bredden bör, i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 2.1, bibehållas genom att de fyra marinkommandona kvarstår men reduceras vad gäller per­sonalinnehåll. Den rörliga marina ledningsorganisationen (RML) säkerstäl­ler enligt regeringen ledningsförmågan i en kraftsamlingsriktning.

Helikopterorganisationen bör vidmakthållas under perioden. Regeringen konstaterar att överbefälhavaren av främst ekonomiska skäl bedömmer att ubåtsjaktflygplanet tidigt kan utgå. Regeringen gör ingen annan bedömning, men anser att, innan en avveckling sker, möjligheterna bör ytterligare prövas att genom samutnyttjande mellan marinen och kustbevakningen kunna be­hålla denna funktion och därigenom kunna utnyttja redan gjorda investe­ringar för ubåtsskyddsfunktionen.

Regeringen avser att ge överbefälhavaren och kustbevakningen i uppdrag att utreda denna fråga.

Huvuddelen av ytstridsförbanden har idag en hög insats- och incidentbe­redskap under stor del av året. Den operativa tillgängligheten och förmågan är hög. Regeringen anser att beredskap och rustningsgrad bör anpassas för att möta uppkomna kriser i värt närområde och hävda svenska intressen. Ubåtsskyddsförmågan skall härvid prioriteras.

Försvarsmaktens totala kapacitet för sjömålsbekämpning är god. För­mågan kommer under 1990-talet vara fortsatt hög genom befintliga ytattack-och ubåtssystem, nyanskaffade kustkorvetter, ubåtar och kustrobotssystem samt att AJS 37-systemet får ökade möjligheter till insats mot sjömäl. Rege­ringen kan därför godta överbefälhavarens inriktning vilken innebär att inom marinstridskrafterna de tre planerade ytstridsflottiljerna organiseras i en något långsammare takt än vad som tidigare har avsetts. Det innebär att serien om fyra stycken kustkorvetter fyp Göteborg färdigställs, sex robot­båtar fyp Norrköping moderniseras, åtta patrullbåtar fyp Hugin modernise­ras, fyra patrullbåtar utgär tidigt och övriga robot- och patrullbålar vidmakt­hålls. Denna inriktning, tillsammans med övrig tillgång till fartygs- och helikopterenheter, kommer att medge uppträdande i två insatssfyrkor för främst ubåtsjakt.

Regeringen anser att utvecklingen av nya allsidigt användbara ytstridsfar-fyg skall fortsätta.

Med hänsyn till ubåtsförbandens befydelse såväl i invasionsförsvaret som i ubåtsskyddsuppgifterna anser regeringen att inriktningen tills vidare bör vara att vidmakthålla tolv ubåtar. Ubåt fyp Gotland förses med tillsatsmaski­neri, TILLMA. Ubåt fyp 2000 bör enligt regeringen utvecklas för att efter sekelskiftet kunna ersätta utgående ubåtar.

Minkrigsförbanden bör organiseras i tre minkrigsavdelningar. Förmågan till minröjning utökas genom att äldre minsvepare fyp Arkö utgär och ersätts avytstridsfarfyg, som förutom minröjning också har ubätsjakt, minering och övervakning som uppgifter. Regeringen delar överbefälhavarens bedöming


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

59



att ett minfarfyg kan utgå tidigt varvid mineringsfunktionen på sikt övertas     Prop. 1991/92:102
av tillkommande farfyg.
                                                   Kapitel 1

Organiserandet av amfibieförband bör enligt regeringens mening fullföl­jas. Tre amfibiebataljoner bör under försvarsbeslutsperioden utrustats med nya stridsbåtar och därigenom uppnå full taktisk och operativ rörlighet,

Det ekonomiska uttymmet ger inte möjlighet att bibehålla nuvarande 19 spärrbataljoner. Enligt regeringen bör därför tolv bataljoner bibehållas och hotanpassas. Övriga bataljoner bör utgå ur krigsorganisationen. Gjorda in­vesteringar bör dock tillvaratas så länge de är kostnadseffektiva.

Regeringen anser vidare att ett antal ledningsförband i form av kustartille-ribrigadstaber även fortsättningsvis krävs för samordningen av områdesför­svaret främst i Stockholms skärgård, Blekinge, Göteborgs skärgård samt på Gotland.

Överbefälhavaren föreslår att pågående studier och projektering av ett nytt sjöfrontssystem som ersättning för utgående tunga fasta artilleriförband skall avbtytas.

Mot bakgrund av bl.a. gjorda utlandsåtaganden anser dock regeringen att fortsatt utveckling bör ske. En fortsatt projektering av ett nytt sjöfrontssys­tem, omfattande möjliga ersättningsalternativ till nuvarande fasta artilleri­förband, säkerställer en fortsatt vidareutveckling för de mest prioriterade bataljonsområdena. Härvid bör främst rörliga ersättningsalternativ prövas. Beslut om eventuell anskaffning av ett nytt sjöfrontssystem kan däremot an­stå till nästa försvarsbeslut. Regeringen delar i övrigt överbefälhavarens syn på hur de prioriterade områdesförsvarsförbanden skall hotanpassas bl.a. med luftvärn.

Den påbörjade robot- och torpedutvecklingen bör fullföljas.

2.3.3 Flygstridskrafterna

Regeringen föreslår att följande inriktning skall gälla beträffande flygstrids­krafternas fortsatta utveckling.

Luftförsvarsförmågan bör prioriteras. Flygstridskrafternas luftförsvars­förmåga kommer under försvarsbeslutsperioden att ha sin tyngdpunkt i de åtta jaktflygdivisionerna JA 37. Dessa kompletteras av J 35-divisionerna. Det integrerade AJS 37-systemet får vidare en allt större förmåga inom luft­försvaret. Mot slutet av perioden beräknas härutöver de första JAS 39-divi-sionerna kunna tillföras krigsorganisationen.

Genom de utökade resurserna för det militära försvaret som regeringen föreslår ges även för flygstridskrafternas del uttynune för viktiga kvalitativa förbättringar, främst på materielsidan. Detta innebär att Sverige - även om flygstridskrafternas numerär kommer att minska - även framdeles kommer att ha slagkraftiga och effektiva flygstridskrafter i fred, under kris och i krig.

Flygstridskrafternas förmåga till hög initialeffekt bör bibehållas och uthål­ligheten så långt det är möjligt förbättras. Incidentberedskapen bör vidmakt­hållas på i stort nuvarande nivå.

För stridslednings- och luftbevakningsförbanden bör den tidigare beslu­
tade omsättningen av stridsledningscentralerna av typ stril 60 till StriC 90
fullföljas.
                                                                                        60



Det nya kvalificerade kommunikationssystemet för stridsledning m.m.     Prop. 1991/92:102 (RAS 90) bör anskaffas i en utformning anpassad till en framtida krigsmiljö.     Kapitel 1 Detta har befydelse för såväl stridslednings- och luftbevakningsförbanden som JA 37-förbanden och senare kommande JAS 39-förband.

Ett mindre antal radargruppcentraler bör av besparingsskäl kunna av­vecklas i förtid under den kommande försvarsbeslutsperioden.

Höghöjdsradarsystemet PS 860 bör vidmakthållas och organiserandet av låghöjdsradarsystemet PS 870 bör fullföljas.

Överbefälhavaren slutredovisade i december 1991 sitt uppdrag i fråga om flygburen spaningsradar. Regeringen anser att flygburen spaningsradar skulle öka uthålligheten i stridslednings- och luftbevakningssystemet och att det därför är angeläget att systemet anskaffas. Regeringen vill här betona att systemet har stor befydelse för samtliga stridskrafter liksom för den civila delen av totalförsvaret t.ex. vad avser tidigt underlag för varning av civilbe­folkningen. Inriktningen bör vara att två gmpper om vardera två till tre ra­darsystem skall vara organiserade vid sekelskiftet.

Regeringen kan godta att dagens optiska luftbevakningssystem successivt avvecklas. Investeringar i och underhåll av systemet bör därför kunna avbty­tas den 1 juli 1992. Enligt regeringens mening bör övervägas att skapa en förenklad form av optisk luftbevakning.

Jaktflygförbanden är av gmndläggande betydelse för luftförsvaret av det militära försvarets mobilisering och operationsfrihet samt för totalförsvaret i övrigt. Den höga materiella standarden hos JA 37-divisionerna bör stegvis utvecklas vidare.

Så långt det är möjligt bör anskaffningen av motmedel för JA 37 fullföljas och en viss övrig modifiering genomföras. Vidare bör den för JAS 39 av­sedda aktiva radarjaktroboten om möjligt integreras i JA 37-systemet.

J 35-system6t bör behållas tills vidare och under försvarsbeslutsperioden omfatta minst två krigsflygdivisioner.

Regeringen konuner i avsnitt 2.4 att behandla JAS-projektet. Inrikt­ningen bör vara att i slutet av försvarsbeslutsperioden kunna organisera två krigsflygdivisioner JAS 39. Vidare bör en aktiv radarjaktrobot beställas. Re­geringen har under hösten 1991 beslutat om anskaffning av bombkapsel till JAS 39.

Utveckling och anskaffning av motmedel till JAS 39 bör fortsätta. Studier och utveckling av spaningskapsel till JAS 39 bör fortsätta.

Inom attackflygförbanden AJ 37 bör den minskning av antalet divisioner som har planerats att äga rum i samband med införandet av JAS 39 i krigsor­ganisationen genomföras redan nu. Antalet krigsflygdivisioner bör därefter vara minst fyra.

AJ 37-förbanden har i övrigt en god utbildningsnivå och materielen en god kvalitet. Den pågående modifieringen till AJS 37 bör fullföljas för att möjlig­göra ett mer flexibelt utnyttjande av systemet. Attackkapaciteten ökas vä­sentligt genom tillförandet av robot 15 F mot sjömål och bombkapseln mot markmål. Vidare förbättras jakt- och spaningskapaciteten.

SK 60 bör bibehållas operativt som lätt attackflygplan och skolflygplan.
Under fömtsättning av att en tvåsitsig version av flygplan JAS 39 anskaffas
utgår behovet av ett nytt avancerat skolflygplan.
                                  61



Kvaliteten hos spaningsflygdivisionema S 37 bör vidmakthållas. Modifie­ringen till AJS 37 innebär för S 37 bl.a. att resultat av spaningsföretag snab­bare och säkrare kan föras över för utvärdering. Vidare förbättras attack­kapaciteten genom införandet av robot 15 F och robot 04 för sjömålsbe­kämpning och jaktkapaciteten genom att fler jaktrobotar kan bäras.

Kvaliteten hos transport- och helikopterflygförbanden bör vidmakthållas. På vissa punkter, bl.a. utbildning i krigsuppgiften, bör förmågan förbättras.

Ersättningsflygplan till signalspaningsflygförbanden (Tp 85) bör anskaf­fas.

Antalet basbataljoner bör anpassas till antalet flygdivisioner. Nuvarande 30 basbataljoner bör reduceras för att vara 24 år 1997. Det är enligt regering­ens mening viktigt att konstaterade brister inom basbataljonerna inte nega­tivt påverkar flygstridskrafternas samlade möjligheter att fullgöra sina upp­gifter. En inriktning bör vidare vara att utbyggnad av flygbassystemet Bas 90 med ytterligare några baser inleds under försvarsbeslutsperioden. Behovet bör vara i stort sett täckt till utgången av den därpå kommande perioden.

När det gäller lednings- och sambandsförbanden är det regeringens me­ning - se avsnitt 2.1 - att de nuvarande fyra luftförsvarssektorsförbanden bör ersättas med tre flygkommandoförband med geografiska ansvarsområden som i stort sammanfaller med militärområdena. Flygkommandoförbanden bör inrättas den 1 juli 1993 och efter hand överta de uppgifter som nu utförs av chefen för första flygeskadern.

Försvarets telenät (FTN) fyller i stort de krav som användarsystemen stäl­ler idag. I den nya struktur för försvarsmakten som regeringen har föresla­git - se avsnitt 2.1 - är det viktigt att sambandsfrågorna och där främst FTN beaktas.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



2.3.4 Den operativa ledningen m.m.

Regeringen föreslär att följande inriktning skall gälla beträffande den opera­tiva ledningens m.m. fortsatta utveckling.

Inom den operativa ledningen erfordras strukturella åtgärder för att er­hålla balans mellan ledningsorganisation och ledningssystem samt mellan ledningsorganisation och övriga stridskrafter.

Överväganden med anledning av ledningsutredningen har redovisats i av­snitt 2.1.

Regeringens uppfattning är att den centrala ledningens krigsorganisation kan minskas. På den högre regionala nivån bör organisationen bestå av tre militärområdesstaber samt en rörlig militärområdesförstärkningsstab.

Beredskapssystemet bör medge kontinueriig ledning i olika konfliktlägen. Av bl.a. denna anledning bör utbyggnaden av informationssystem komplet­teras och anskaffade underrättelsesystem vidmakthållas.

På alla konfliktnivåer bör kontinueriig övervakning av territoriet kunna upprätthållas och insatser kunna genomföras för att hävda den territoriella integriteten.

En inriktning bör, när det gäller underhållsorganisationen, vara att skapa ökad överensstämmelse mellan ledningsansvar i krig och fred och därigenom säkerställa ett tidigt understöd. Inom varje militärområde bör inriktningen


62



enligt regeringens mening vara att ett underhållsregemente organiseras på     Prop. 1991/92:102 likartat sätt som i nuvarande övre Norrlands militärområde. Inom under-     Kapitel 1 hållsregementena bör underhållsförbanden sammanföras i allsidigt samman­satta underhållsgrupper.

2.4 Redovisning av JAS 39-projektet

2.4.1   Bakgrund

I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1981/82:102 bil. 2, FöU 18, rskr. 374) ijuni 1982 om riktlinjer för utveckling och anskaffning av JAS-systemet skall regeringen årligen orientera riksdagen om läget inom JAS 39-projektet. Grunden för JAS 39-projektets värdering är riksdagsbeslutet (prop. 1982/83:119, FöU 9, rskr. 271) om riktlinjer för JAS-projektet fram till år 2000.1 propositionen (prop. 1990/91:102 bil. 1, FöU 8, rskr. 285) om total­försvarets fortsatta utveckling redovisades senast läget inom JAS 39-projek­tet.

Överbefälhavaren, chefen för flygvapnet och försvarets materielverk har den 1 oktober 1991 lämnat den årliga redovisningen till regeringen.

Försvarets materielverk har dessutom den 29 april 1991 och den 1 oktober 1991 avrapporterat det tekniska projektläget. Materielverket har därefter den 15 november 1991 redovisat sin värdering av Industrigruppen JAS AB (IG JAS) offert avseende dels serieproduktion av 110 st flygplan JAS 39, delserie 2, dels utveckling av den tvåsitsiga versionen JAS 39B och dels till­hörande stödsystem.

Regeringen redovisar sin syn på rapporterna i det följande under avsnitten 2.4.2., 2.4.3. och 2.4.4

2.4.2   Teknisk värdering av JAS 39-proiektet

Genomförd flygutprovning stärker tidigare bedömning att de tekniska kra­ven avseende prestanda och funktioner i allt väsenfligt kommer att kunna innehållas för delserie 1, efter införande av åtgärder i inplanerad modifie­ringsomgång.

Flygutprovningen visar att JAS 39 i flera avseenden når bättre prestanda än vad som har specificerats. Så är t.ex. luftmotståndet lägre vilket bidrar till bättre svängförmåga, minskad bränsleförbmkning m.m. Dessutom har motorn RM 12 genomgått ett avslutande driftprov med goda resultat.

Resultaten från flygutprovningen ger en ökad säkerhet och stärker tidi­gare bedömning att flygplankonfigurationen är riktig. Behov av konstmk-tionsändringar förutses dock i vissa delsystem.

Industrigmppen JAS AB eftersträvar att kunna leverera flygplan enligt specificerade prestanda och status i slutet av år 1995. Försvarets materiel­verks tidigare bedömning att sådan leverans blir möjlig tidigast ett år senare, kvarstår dock. Flygplan med erforderlig status för inledande flygomskolning i flygvapnet bedöms emellertid vara tillgängliga i slutet av år 1995.

Den situation som hade uppstått för JAS-projektet fram till hösten 1990 nödvändiggjorde vissa förändringar av projektarbetet. Detta har resulterat

63



i vissa organisatoriska förändringar inom såväl industrigruppen JAS som     Prop. 1991/92:102
inom materielverket och i gemensam översyn av återstående fyparbete.
Kapitel 1

Huvuddelen av konstruktionsarbetet är genomfört men ännu återstår om­fattande utprovnings- och vertfieringsverksamhet.

Antalet genomförda provflygningar följer nu i stort den reviderade ut-provningsplanen från hösten 1990. Utprovning av vissa funktioner och pres­tanda har dock av praktiska skäl blivit senarelagda. Industrigruppen JAS har vidtagit åtgärder för att höja tillgängligheten på provflygplanen samt för att öka proveffektiviteten i övrigt. För närvarande utnyttjas fyra provflygplan JAS 39. Det till provflyplan ombyggda serieflygplanet 39.101 planeras flyga i mitten av år 1992. Fram till den 1 juli 1992 planerar Industrigruppen JAS ha genomfört ca 600 provflygningar, av totalt de ca 2 200, som har inplane­rats för verifiering av fyparbetet. Finska flygvapnet har under hösten 1991 evaluerat JAS-projektet och två finska flygförare har provflugit JAS 39.

När det gäller JAS 39B (den tvåsitsiga versionen) har den tekniska säker­heten ökat under det senaste året. Detta som ett resultat av genomfört tids-kritiskt arbete och återmatning från flygutprovning av JAS 39. Tekniken be­döms inte komma att vara gränssättande för en eventuell beställning av fy-putveckling av JAS 39B.

När det gäller s.k. stödsystem (utrustningar m.m. som krävs för drift och underhåll av JAS 39) har ett antal aktiviteter senarelagts på grund av förse­ningarna i fyparbetet. Detta till trots finns nu en ökad kunskap om under­hållsförutsättningarna, vilket främst innebär större säkerhet i bedömningen av kostnader.

Det första serieflygplanet i delserie 1 slutmonteras för närvarande. Vidare pågår delsammanbyggnad av ytterligare fem flygplan. Sammanbyggnaden av flygplan är dock fortfarande inne i ett så tidigt skede att det ännu är för tidigt att förändra gjorda bedömningar av fortsatta leveranser.

Industrigruppen JAS har anmält osäkerheter beträffande vissa underleve­rantörer. Som en direkt följd av bl.a. minskande världsmarknad genomgår flera av underleverantörerna för närvarande strukturrationaliseringar inom företagen eller inom grupper av företag. Ändrade organisationer och perso­nalminskningar kopplat till krav på minskade kostnader och ökad lönsamhet är genomgående inslag. Leverantörsbyten kan bli aktuella av olika anled­ningar - t.ex. ägarbyten. Varje sådant fall kan ge störningar i det löpande arbetet.

2.4.3 De ekonomiska förutsättningarna för projektet

I enlighet med riksdagens beslut (prop. 1982/83:119, FöU 9, rskr. 271) våren
1983 är planeringsramen fram till år 2000 för projektet 24,9 miljarder kronor
i prisläget februari 1981. JAS-projektet följer samma regler för priskompen­
sation som övrig materiel inom försvarsmakten. Riksdagens beslut (prop.
1983/84:112, FöU 20, rskr. 348) under våren 1984 om det militära försvarets
fortsatta utveckling m.m. innebar vissa förändringar för JAS-projektet,
främst i fråga om reglerna för att kompensera försvarskostnadernas utlands­
beroende. Försvarsbeslutet år 1987 tillförde, utanför planeringsramen, JAS-
projektet 500 miljoner kr. i prisläget februari 1986 under budgetåren
           64
1987/88-1991/92 för komplettering av motmedelssystemet.



JAS-projektets planeringsram för budgetåren 1982/83-1999/00 var i 1982 års riksdagsbeslut 25,7 miljarder kronor i prisläget februari 1981. Riksdags­beslutet 1983 innebar för JAS-projektet att planeringsramen skulle minskas med 800 miljoner kr. till 24,9 miljarder kronor. De i överbefälhavarens årliga rapport den 15 oktober 1991 redovisade kostnaderna utgår dock från mate­rielinnehållet i 1982 års försvarsbeslut. Överbefälhavaren har i tidigare redo­visning, år 1986, anmält att en kostnadsreducering som svarar mot 1983 års riksdagsbeslut inte bör göras förrän en ökad säkerhet erhålls i projektet. Den förra regeringen godtog denna inriktning. Riksdagen har tidigare inte haft något att erinra däremot.

Av överbefälhavarens årsredovisning framgår vidare att återstående pla­neringsram för JAS-projektet exkl. prisreserver enligt gällande beräknings­metoder uppgår till ca 31,4 miljarder kronor i prisläget februari 1991, perio­den 1991/92-2000/2001.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



2.4.4 Läget i projektet inför försvarsbeslutet år 1992

Det ekonomiska och tidsmässiga läget inom projektet hos industrigruppen JAS är ansträngt. De verkliga upparbetade kostnaderna för fyparbetet över­stiger de förkalkylerade kostnaderna samtidigt som befydande förseningar föreligger. Industrins kostnader för att genomföra projektet kommer att överskrida förkalkylerad slutkostnad med miljardbelopp. Industrigruppen har dock förklarat sig stå fast vid sina åtaganden för fyparbete och delserie 1.

Förseningarna i projektet har medfört att de sista leveranserna av flygplan i delserie 2, med planering enligt ÖB 92 kommer att ske först under budget­året 2001/02, dvs. ca två år senare än planerat.

De beräknade kostnaderna för projektet enligt de ursprungliga förutsätt­ningarna i JAS-avtalet och med huvudsakligt innehåll enligt systemplan 2, dock med vissa senareläggningar, uppgår till 48,5 miljarder kronor i pris- och valutaläge februari 1991.

De kostnadsökningar som bedöms komma att uppstå som en följd av industrigruppen JAS offert den 1 oktober 1991 på delserie 2, 39 B och stöd­system uppgår till 9,3 miljarder kronor i pris- och valutaläge februari 1991.

De beräknade kostnaderna för JAS 39-systemet med materielinnehåll i huvudsak enligt systemplan 2 uppgår därmed till 57,8 miljarder kronor i pris-och valutaläge februari 1991.

Kostnadsbedömningarna grundar sig på ett fullföljande av delserie 1 och 2 (140 flygplan till år 2002, en produktionstakt av 20 flygplan/år samt utveck­ling av JAS 39 B). Däri inkluderas också vapensystem, direktlevererade ut­rustningar och stödsystemen. Fortsatta flygplanleveranser efter delserie 2 förutsätts.

Medelsförbrukningen inom JAS 39-projektet fram till den 30 juni 1991 uppgår till ca 16,3 miljarder kronor i löpande pris- och valutanivä, varav ca 2,7 miljarder kronor under budgetåret 1990/91.

5 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102


65


2.4.5 Vissa näringspolitiska aspekter på projektet                        Prop. 1991/92:102

JAS-beslutet förutsatte ett svensktillverkat flygplan med en stor andel kom-     Kapitel 1 ponenter, apparater och delsystem köpta utomlands för att begränsa de to­tala utvecklingskostnaderna. Ca 40 % av värdet av ett komplett JAS-flyg-plan är utlandsberoende.

I samband med att JAS-kontraktet slöts år 1982 lämnade industrigruppen JAS vissa utfästelser beträffande sysselsättningsskapande åtgärder och tek­nologiöverföring, som skulle genomföras under en femårsperiod, samt in­dustriellt samarbete mellan utländska underleverantörer och svensk industri i vissa fall ända fram till år 2004. Hittills har drygt 20 utländska underleveran­törer till industrigruppen JAS åtagit sig industriell samverkan med svensk industri.

Tidigare har bakgmnd och redogörelser lämnats för uppnådda resultat i budgetpropositionerna 1981/82:102, 1984/85:100, 1985/86:100, 1986/87:95, 1987/88:100, 1988/89:100 och 1989/90:100 samt i propositionen 1990/91:102 om verksamhet och anslag inom totalförsvaret. Det slutliga utfallet av de sys­selsättningsskapande åtgärderna och teknologiöverföringen redovisades i budgetpropositionen 1987/88:100.

För uppföljningen av industrigruppen JAS näringspolitiska utfästelser av­seende industriellt samarbete finns sedan år 1986 en särskild arbetsgrupp i näringsdepartementet. Arbetsgruppen, som består av representanter från utrikes-, försvars-, arbetsmarknads-, och näringsdepartementen, analyserar det av industrigruppen JAS redovisade materialet om genomfört industriellt samarbete samt ställer det i relation till de utländska underleverantörernas utfästelser mot industrigruppen JAS.

Regeringen har av chefen för dåvarande industridepartementet erhållit rapporter om uppnådda resultat t.o.m. halvårsskiftet 1991. Baserat på rap­porterna har därvid industrisamverkan i enlighet med utfästelserna genom­förts i den omfattning som framgår av nedanstående tabell. Av tabellen framgår också de åtaganden som lämnats.

Underleverantörer lill:   Åtaganden t.o.m. är 2000 i Uppnådd indirekt industrisam-

1991 ärs nivä (miljoner)    verkan (miljoner)

30/6 1990     30/6 1991

Volvo Flygmotor             USD 300-400                     USD 271       USD 326   ♦

Saab-Scania                   Kr.     1610                          Kr.    650       Kr.    682   •*

Ericsson                          Kr.     187                             Kr.    208       Kr.   208   *"

*         Uppnådd industrisamverkan i löpande priser. Dessutom tillkommer direkt industrisam-

verkan.

"          Uppnådd industrisamverkan och åtagande, under förutsättning att delserie 2 beställs, i

1981 ärs priser, omfattar indirekt samt även till viss del direkt industriell samverkan.

**' Uppnådd industrisamverkan och åtagande under förutsättning av att delserie 2 beställs. Med direkt industrisamverkan avses beställningar sora nägot av de svenska IG JAS-företagen erhållit frän de utländska underleverantörerna till JAS-projektet. Med indirekt industrisamverkan avses beställningar m.m. som svensk Industri erhållit frän eller genom de utländska underleverantörerna till JAS-projektet. Affärerna skall bygga pä en kom­mersiell grund.

Näringsdepartementet har således för perioden den 1 juli 1982 till den

30 juni 1991 kunnat konstatera en rapporterad uppnådd indirekt industriell

66



samverkan mellan industrigruppens JAS utländska underleverantörer och svensk industri som sanunanvägt motsvarar över 80 % av gjorda åtaganden. Den uppnådda direkta industrisamverkan uppgår till ca 65 % av gjorda åta­ganden.

Volvo Flygmotors underleverantör General Electric, som är den utan jäm­förelse största underleverantören i projektet, har på mindre än halva tiden uppfyllt sitt åtagande för indirekt industrisamarbete i löpande priser på den lägre nivån, dvs. USD 300 miljoner. Vid en beräkning i fasta priser blir emel­lertid nivån lägre.

Dessutom har General Electric ett långsiktigt avtal om direkt industrisam­arbete med Volvo Flygmotor som omfattar USD 272 miljoner t.o.m. år 2004. Därvid har t.o.m. halvårsskiftet 1991 uppnåtts USD 105 miljoner.

General Electrics åtagande omfattade industrisamverkan uppgående till totalt USD 572 miljoner, ca 4 miljarder kronor, vid tidpunkten för JAS-avta­let.

För Saab-Scanias underleverantörer uppgår den uppnådda industrisam­verkan till 682 miljoner kronor räknat i 1981 års penningvärde, motsvarande 42 % av åtagandet. Därav är 17 % direkt industrisamverkan, motsvarande 177 miljoner kronor. Vid en jämförelse mellan de olika ufländska underleve­rantörerna till Saab-Scania framgår att resultatet är ojämnt fördelat. Tre av totalt 18 leverantörer har med god marginal uppfyllt sitt åtagande.

För Ericsson Radar Electronics två underleverantörer har näringdeparte­mentet, baserat på rapporter t.o.m. halvårsskiftet 1989 kunnat konstatera en uppnådd industrisamverkan på 208 miljoner kronor i löpande priser enligt avtalet, motsvarande över 100 % av det totala åtagandet. Därefter har inga rapporter ingivits från Ericssons båda underleverantörer.

Den ovan ackumulerade industrisamverkan uppgår till 6 130 miljoner kro­nor i 1991 års priser och bedöms av industrigmppen JAS utgöra tecknade beställningar i Sverige motsvarande över 7 000 årsarbeten.

Regeringen konstaterar att de hittillsvarande resultaten av industriell sam­verkan mellan industrigmppen JAS utländska underleverantörer och svensk industri väl kan anses motsvara de urspmngligen ställda förväntningama.

Under år 1991 var ca 3 300 personer sysselsatta med JAS-projektet inom JAS-företagen i Sverige. Av dessa är ca hälften högskoleingenjörer. Projek­tet bidrar dessutom till ett stort antal arbetstillfällen hos övrig svensk industri i form av underleveranser.

Företagen inom industrigruppen JAS har bl.a. genom JAS-projektet kun­nat generera en omfattande civil verksamhet. Saab 340 och Saab 2000, Erics­sons mobiltelefoner och civila radartillämpningar samt Volvos civila motor­program är några exempel. Skapande av ett superdatorcentmm och avance­rad CAD/CAM-tillämpning är andra exempel på teknologisk kunskapsupp­byggnad.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



2.4.6 Regeringens överväganden

Regeringen beslutade den 5 december 1991 om JAS 39-projektets fortsatta inriktning och gav då försvarets materielverk i uppdrag att inleda förhand­lingar med industrigmppen JAS om villkoren i de avtal som krävs för beställ-


67



ningar av dels produktion av delserie 2, dels utveckling av JAS 39 B och dels erforderliga stödsystem.

Regeringen konstaterar att JAS-projektet är den hittills största statliga satsningen på ett enskilt projekt. I regeringsförklaringen anges att JAS-pro­jektet fullföljs. Ett avbrytande av JAS-projektet skulle förutom besvärande konsekvenser för vår säkerhetspolitiska trovärdighet också medföra mycket stora konsekvenser för såväl industri som högteknologisk forsknings- och ut­bildningskompetens i landet. Så skulle exempelvis vissa utbildningslinjer för högskoleingenjörer reduceras eller försvinna, liksom att den civila delen av flygindustrin får svårt att ens fullfölja sina flygplanprojekt SAAB 340 och SAAB 2000.

Regeringen konstaterar att JAS-projektet för utvecklingen och de första 30 flygplanen i delserie 1, i stort följer de kostnadsramar som förutsattes i grundbeslutet. Förseningarna i typarbetet påverkar således främst industrig­ruppen JAS kostnader.

Enligt nu föreliggande offerter kan vi för flygplanen i delserie 2 och för den tvåsitsiga versionen av JAS 39 (JAS 39 B) konstatera att det krävs ytter­ligare resurser för att fullfölja JAS-projektet enligt den ursprungliga målsätt­ningen. Överbefälhavaren har vad avser JAS 39 B tidigare gjort jämförelser mellan alternativa lösningar av utbildningsfrågan i JAS-systemet. Analys av totalkostnaderna visar på i stort likvärdiga eller större kostnader för möjliga alternativ. Överbefälhavaren har därför inplanerat anskaffning av JAS 39 B. Begränsat tekniskt utvecklingsarbete för JAS 39 B har genomförts och ge­nomförs fram till och med juni månad 1992 för att göra det möjligt för riksda­gen att kunna ta ställning till JAS 39 B.

De totala kostnaderna för JAS 39-projektet som nu har beräknats ryms över tiden t.o.m. budgetåret 2000/01, d.v.s. grundavtalsperioden, inom i ÖB 92 avdelade ekonomiska ramar. Fördelningen av betalningsmedel mel­lan femårsperioderna avviker dock från medelsbehovet om offerterna följs. I försvarsbeslutsperioden 1992-1997 indikerar offerterna - innan försvarets materielverk har genomfört slutförhandlingar med industrigruppen JAS -behov av ytterligare medel. I perioden 1997-2002 finns dock ett möjligt ut­rymme för att möta ett sådant behov. Dessutom bedöms en eventuell export av JAS 39 också ge ett ytterligare ökat utrymme. Det är därför regeringens inriktning att utvecklingspotentialen i JAS 39 skall tillvaratas så att såväl egna anpassningskrav som framtida eventuella exportkunders önskemål på JAS 39-systemet kan tillgodoses. Den samlade bedömningen är att förhand­lingarna mellan staten och industrigruppen JAS under år 1992 leder fram till att för staten godtagbara affärsmässiga villkor kan uppnås beträffande nu aktuella avtal.

Regeringen avser att fortlöpande låta riksdagens försvarsutskott bli infor­merat om utvecklingen av JAS-projektet.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


68



2.5 Grundorganisationen 2.5.1 Regeringens förslag


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Förslag:

-       En ny militärbefälhavare i Kristianstad inrättas senast den 1 juli 1993.

-       En ny militärbefälhavare i Boden inrättas senast den 1 juli 1993.

-       Värmlands regemente (I 2/Fo 52) i Karlstad omlokaliseras senast den 30 juni 1994 varvid etablissementet avvecklas.

-       I 2/Fo 52 samlokaliseras med Bergslagens artilleriregemente (A 9) i Kristinehamn senast den 30 juni 1994.

-       Norra Smålands regemente (I 12/Fo 17) samlokaliseras med Göta ingenjörregemente (Ing 2) i Eksjö senast den 30 juni 1994 varvid 112/Fo 17 etablissement avvecklas.

-       Hälsinge regemente (I 14/Fo 21) i Gävle läggs ned senast den 30 juni 1994 och etablissementet avvecklas.

-       Gävle försvarsområde (Fo 21) inrättas i Gävle senast den 1 juli 1994.

-       Norra Skånska regementet (P 6/Fo 14) i Kristianstad läggs ned se­nast den 30 juni 1994 och etablissementet avvecklas.

-       Kristianstad försvarsområde (Fo 14) inrättas i Hässleholm och samlokaliseras med Skånska dragonregementet (P 2) i Hässleholm senast den 1 juli 1994.

-       Göta luftvärnsregemente (Lv 6) i Göteborg omlokaliseras senast den 30 juni 1994 varvid etablissementet avvecklas.

-       Lv 6 samlokaliseras med Hallands regemente (116/Fo 31) i Halm­stad senast den 30 juni 1994.

-       Svea ingenjörregemente (Ing 1) i Södertälje läggs ned senast den 30 juni 1994 och etablissementet avvecklas.

-       Wendes artilleriregemente (A 3) i Kristianstad omlokaliseras se­nast den 30 juni 1994 varvid etablissementet avvecklas.

-       A 3 samlokaliseras med Skånska dragonregementet (P 2) i Hässle­holm senast den 30 juni 1994.

-       Västgöta flygflottilj (F 6) i Karlsborg läggs ned senast den 1 januari 1994.


Regeringen anser att det är nödvändigt att snarast genomföra strukturför­ändringar med anledning av den minskade krigsorganisationen och det där­igenom förändrade värnpliktsbehovet.

Drifts- och produktionskostnader inom försvarsmakten har ökat under se­nare år. Allt mindre del av det ekonomiska utrymmet har kunnat avdelas för att höja den materiella kvaliteten. Det är nödvändigt att anpassa grundorga­nisationen till i första hand krigsorganisationens behov och utveckling. Den fredstida grundorganisationen skall utgöra stomme till krigsorganisationen. Det skall vidare råda stor överensstämmelse mellan organisationen i fred


69



och krig. Grundorganisationen skall i fred upprätthälla krigsförbandens krigsduglighet och förbereda deras mobilisering. Vidare skall grundorgani­sationen medge att anbefalld beredskap kan upprätthållas med tillräcklig säkerhet.

Under försvarsbeslutsperioden kommer enligt överbefälhavaren, i huvud­sak till följd av förestående grundorganisationsförändringar, antalet yrkes­officerare att minska med drygt 1 500 och antalet civilanställda med drygt 4 500. Regeringens bedömning i personalfrågorna redovisas i avsnitt 4. Per­sonal.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



2.5.2 Bakgrund till förslagen

Armén

Överbefälhavaren anger i sitt förslag att grundorganisationen snarast bör an­passas till den värnpliktsvolym som erfordras för den reducerade krigsorga­nisationen. För samtliga strukturförändringar förutsätts att beslut fattas se­nast den 1 juli 1992 om att huvuddelen av förändringarna skall vara genom­förda senast den 30 juni 1994.

Alla infanteri- och pansarregementen (utom Lapplands jägarregemente (122/Fo 66)) ges utbildningsansvaret för en brigad varvid utbildning av spe­cialförband i största möjliga utsträckning bör lokaliseras till dessa regemen­ten.

Kraven på samträning av stridande förband gör att alla fyper av stödför-bandsutbildning så långt möjligt bör genomföras i alla militärområden.

För samfliga truppslag har upprättats centrum för befälsutbildning samt utveckling av stridsteknik, krigsorganisation och utbildningsmetoder.

Utbildning i rätt miljö är enligt överbefälhavaren viktig med hänsyn till förbandens avsedda krigsanvändning.

Genom en långtgående kaderorganisation stärks kopplingen mellan krigs­förbanden och verksamheten i fred.

Regeringen anser att grundorganisationen skall spegla krigsorganisatio­nen, därför skall grundorganisationen i största möjliga utsträckning krigsor-ganiseras och kaderbemannas. Strävan skall vara att söka den mest kost­nadseffektiva strukturen inom de av regeringen angivna ekonomiska ra­marna. Regeringen delar de av överbefälhavaren redovisade motiven i stort. Regeringen kan därför godta det av överbefälhavaren redovisade struktur­förslaget till dess huvuddelar.

Krigsorganisationens 16 brigader bör produceras med utgångspunkt i mot­svarande antal infanteri- och pansarregementen. Därutöver lokaliseras till dessa regementen huvuddelen av det nuvarande utbildningsförbanden. Där­utöver kan enstaka utbildningsförband behöva behållas.

Vad avser brigadproduktionen anser regeringen att det av överbefälhava­ren redovisade förslaget att avveckla Sollefteå garnison kan motiveras från operativ och försvarsekonomisk utgångspunkt. Med hänsyn till de, främst, regionalpolitiska konsekvenserna vid en avveckling av Sollefteå garnison framstår dock förslaget som mindre lämpligt. Tidigare beslutad (prop. 1989/90:9, FöU 3, rskr. 87) samlokalisering av Västernorrlands regemente


70



(I 21/Fo 23) och Norrlands trängregemente (T 3) i Sollefteå skall genomfö­ras. Överbefälhavaren har lämnat alternativ till avveckling av Sollefteå gar­nison. Regeringen anser i likhet med överbefälhavaren att Hälsinge rege­mente (114/Fo 21) i Gävle bör läggas ner och etablissementet avvecklas. Försvarsområdesfunktionen bör dock inte läggas ned. Regionen bedöms ha bättre förutsättningar än Sollefteå att långsiktigt omhänderta de arbetmar-knadsmässiga konsekvenserna av en nedläggning. Ekonomisk är förslagen likvärdiga eftersom förslaget avseende Gävle ger utrymme för rationalise­ringar i Östersund.

För att uppnå ytterligare rationalitet vid produktion av infanteribriga­derna bör vissa samlokaliseringar ske. Således bör Värmlandsbrigaden som för närvarande i huvudsak produceras vid Värmlands regemente (I 2/Fo 52) i Karlstad fortsättningsvis produceras i Kristinehamn. I 2/Fo 52 bör således omlokaliseras till Kristinehamn och där samlokaliseras med Bergslagens ar­tilleriregemente (A 9). Etablissementet i Karlstad bör avvecklas. Vidare bör Norra Smålands regemente (112/Fo 17) i Eksjö med ansvar för Kalmarbriga­den samlokaliseras med Göta ingenjörregemente (Ing 2). 112/Fo 17 etablis­sementet bör därvid avvecklas.

Produktionen av pansar- och mekaniserade brigader i södra Sverige kan tillgodoses inom ramen för två regementen. Vid överväganden om produk­tionens lokalisering har inverkande faktor främst varit utbildningsbetingel­serna i form av bl.a. tillgången till övningsfält, utvecklingsmöjligheter samt ekonomiska faktorer. Vid den samlade bedömningen har regeringen funnit att Norra Skånska regementet (P 6/Fo 14) i Kristianstad bör läggas ner. För­svarsområdesfunktionen omlokaliseras till Hässleholm och samlokaliseras med Skånska dragonregementet (P 2).

Vad avser övrig produktion förordar regeringen följande.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Artilleriutbildning

För produktion av artilleriförband har organisationsstrukturen setts över. Även här är, mot krigsorganisationens behov, vissa rationaliseringar möj­liga.

Regeringen delar överbefälhavarens uppfattning om lokaliseringen av ar­tilleriförbanden. Detta innebär att Wendes artilleriregemente (A 3) i Kristi­anstad bör omlokaliseras till Hässleholm och där samlokaliseras med P 2.

För utbildning av artilleriförband för norrlandsförhållanden bör Norr­lands artilleriregemente (A 4) i Östersund och Bodens artilleriregemente (A 8/Fo 63) i Boden bibehållas. Till A 4 kasernområde respektive Jämtlands fältjägarregemente (I 5/Fo 22) bör vidare samlokaliseras myndigheter i Ös­tersund inom huvudprogrammen operativ ledning och gemensamma myn­digheter.


Luftvärnsutbildning

Enligt regeringens övergripande inriktning att mer koncentrera brigadernas utbildning till ett antal infanteri- och pansarregementen har även luftvärns­utbildningens lokalisering setts över. I syfte att nå ytterligare rationalitet i


71



utbildningen av krigsförband i Västsverige bör därför Göta luftvärnsrege- Prop. 1991/92:102 mente (Lv 6) i Göteborg omlokaliseras till Halmstad och där samlokaliseras Kapitel 1 med Hallands regemente (116/Fo 31). Lv 6 etablissement i Göteborg avveck­las. Luftvärnets tekniska skola (LvTS), som nu är lokaliserad till Göteborg, bör omlokaliseras till Östersund. I enlighet med tidigare av riksdagen fattade beslut (prop. 1989/90:9, FöU 3, rskr. 87) omlokaliseras infanteriets officers­högskola (InfOHS) från Halmstad till Linköping och luftvärnets officers­högskola (LvOHS) från Göteborg till Norrtälje.

Ingenjörutbildning

Viss ingenjörutbildning bör överföras till de för brigaderna ansvariga myn­digheterna. Härmed förbättras möjligheterna till samövning och samträning inom brigadsystemet.

Av främst miljöutbildningsskäl bör ingenjörförband avsedda för Norrland utbildas där. Bodens ingenjörregemente (Ing 3) i Boden bör därför behållas.

Göta ingenjörregemente (Ing 2) i Eksjö bör behållas, då ingenjörtrupper­nas tmppslagscentrum inrättats i Eksjö samt att möjligheterna till samövning och samträning i brigadssystemet bibehålls.

Svea ingenjörregemente (Ing 1) i Södertälje bör läggas ned och etablisse­mentet i Almnäs avvecklas. Viss ingenjörutbildning omlokaliseras därvid till Södermanlands regemente (P 10/Fo 43) i Strängnäs. Försvarets FN-skola (FNS) omlokaliseras till Upplands-Bro (Kungsängen) och slås samman med FN-avdelningen hos chefen för armén till ett FN-centrum.

Underhållsutbildning

Viss underhållsutbildning bör överföras till brigadregementena. Därmed förbättras även här möjligheterna till samövning och samträning i brigadsys­temet.

Vidare bör utbildningen av militärområdes- och fördelningsunderhållsför-band i Hässleholm omlokaliseras till Skövde.

Marinen

Regeringen delar överbefälhavarens uppfattning att det är nödvändigt att re­ducera marinens lednings- och förvaltningsorganisation så att grundorgani­sationen anpassas till den reducerade krigsorganisationen.

Genom den minskade krigsorganisationen blir grundutbildningsbehovet för norrlandskustens marina krigsorganisation från mitten av 1990-talet sä litet att överbefälhavaren anser att denna utbildning av rationalitetsskäl kan överföras till andra marinkommandon.

Regeringen anser dock att beslut i detta avseende inte behöver fattas re­dan år 1992. Skälet till detta är främst att Norrlandskustens marinkomman­dos utbildningskapacitet krävs för organiserandet av en amfibiebataljon av­sedd för Norrlandsmiljö. Överbefälhavaren kommer senare att få i uppdrag att redovisa hur utbildningen av förband till Norrlandskusten skall bedrivas.

Minskningen av marinens krigsorganisation medför att behovet av yrkes-  72



officerare minskar med ca 550 och behovet av civilanställda reduceras med     Prop. 1991/92:102
ca 1000 helårsanställda.
                                                 Kapitel 1


Flygvapnet

Överbefälhavaren har i sin kompletterande programplan föreslagit att en av­veckling av Bråvalla flygflottilj (F 13) i Norrköping inleds den 1 juli 1992. Spaningsflygdivisionen med S 37 skulle, enligt förslaget, avvecklas och divi­sions- och kompaniresurserna omfördelas till de övriga AJS 37-divisionerna /kompanierna. JA 37-divisionen med tillhörande kompani skulle överföras till Upplands flygflottilj (F 16) i Uppsala men detacheras övergångsvis vid Bråvalla. Flygverksamheten på Bråvalla skulle sedan avvecklas när konces­sion för utökad flygning vid flottiljerna föreligger. Inriktningen är enligt för­slaget att F 16 detachement Bråvalla skall vara avvecklat senast den 30 juni 1997.

Regeringen anser att den övergripande utgångspunkten - när det gäller flygvapnet liksom övriga försvarsgrenar - skall vara att krigsorganisationen och verksamheten i krig skall sfyra den samlade organisationen och dess stmktur i fred. På denna grund bör fortsatta rationaliseringar och andra be­sparingar eftersträvas även inom flygvapnet.

På längre sikt bör flygdivisionerna i fred kunna koncentreras till något färre men större flottiljer. Regeringen vill här framhålla vikten av att en så­dan omstrukturering av flygvapnet genomförs i ett samlat sammanhang där operativa och andra konsekvenser vägs in avseende såväl fredsverksamheten som verksamheten under kriser och i krig.

Regeringen konstaterar att överbefälhavarens förslag under den över­gångstid när Bråvalla avses utgöra ett detachement till F 16 får icke obefyd-liga effekter på verksamheten såväl i fred som under kriser och i krig. Inget talar för att den föreslagna - mångåriga - övergångslösningen skulle inne­bära en effektivisering av verksamheten. Enligt regeringens mening uppvägs dessa negativa konsekvenser inte av de - förhållandevis små - besparingar förslaget medför. Förslaget bör därför inte genomföras.

Regeringen bedömer att den eventuella merkostnad som uppstår genom att F 13 behålls oförändrat tyms inom huvudprogrammets ram för försvars­beslutsperioden.

Under avsnitt 2.3.3 om inriktningen av flygstridskrafterna har regeringen föreslagit en minskning av antalet flygdivisioner med AJ 37. Denna minsk­ning gör det möjligt att åstadkomma besparingar redan i det korta perspekti­vet genom att minska flygvapnets grundorganisation. Regeringen anser mot denna bakgrund att Västgöta flygflottilj (F 6) i Karlsborg bör avvecklas med början den 1 juli 1992. De två AJ 37-divisionerna bör avvecklas. Vid Häl­singe flygflottilj (F 15) i Söderhamn bör från och med den 1 juli 1993 organi­seras två AJ 37-divisioner i stället för som nu en division och en attackflyg-gmpp AJ 37. Flygverksamheten vid F 6 bör successivt minska och upphöra senast den 30 juni 1993. Avvecklingen av F 6 bör sedan vara genomförd se­nast den 30 juni 1994. Det kommer an på myndigheterna att överväga beho­vet av att utnyttja bansystemet m.m. vid F 6 som krigsbas.

Överbefälhavaren har tidigare, som alternativ, föreslagit att Skånska flyg-


73



flottiljen (F 10) i Ängelholm skall läggas ned. Regeringen bedömer att det nyligen modifierade J 35-systemet, med dess allsidiga vapenutrustning, kommer att utgöra en väsentlig komponent i Sveriges luftförsvarsförmåga under större delen av 90-talet. All J 35-verksamhet är koncentrerad till F 10. Viktigare är dock att en nedläggning av F 10 inte kan ske för närvarande med hänsyn till de uflandsåtaganden som föreligger vad avser J 35-systemet.

Överbefälhavaren och chefen för flygvapnet bör fortsätta förberedelserna för att kunna koncentrera flygdivisionerna till färre men större flottiljer, bl.a. genom att ansöka om koncession att flyga med minst tre JAS 39 divisio­ner m.m. vid samfliga flygflottiljer. Senast den 1 september 1995 bör till re­geringen redovisas ett samlat underlag för flygvapnets fortsatta omstrukture­ring.

Enligt regeringens mening bör - som överbefälhavaren också har föresla­git - stridslednings- och luftbevakningsenheten vid Skaraborgs flygflottilj (F 7) i Såtenäs avvecklas den 1 juli 1992 och kvarvarande uppgifter övertas av Skånska flygflottiljen (F 10/Se S) i Ängelholm. Vid samma tidpunkt bör dagens optiska luftbevakningssystem avvecklas såtillvida att investeringar i och underhåll av systemet upphör. Under försvarsbeslutsperioden bör även fyra radargmppcentraler avvecklas.

Hämtöver anser regeringen att flygvapnets verksamhet vid Tullinge bör avvecklas senast den 30 juni 1995. Funktioner och anläggningar som inte er­fordras för basens krigsuppgift bör avyttras.

Såsom tidigare har redovisats är det regeringens mening att de fyra luftför­svarssektorförbanden bör ersättas med tre flygkommandoförband vars geo­grafiska ansvarsområden i stort sammanfaller med militärområdenas. Flyg­kommandoförbanden bör inrättas den 1 juli 1993 och efter hand överta de uppgifter som nu utförs av chefen för första flygeskadern. Lokaliseringen av flygkommandostaberna bör övervägas ytterligare.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Operativ ledning

Överbefälhavaren har i sitt underlag föreslagit att antalet militärområden minskas till fyra, genom att nuvarande Södra och Västra militärområdena slås samman. Överbefälhavaren föreslår vidare att staben för det nya sam­manslagna militärområdet i grundorganisationen grupperas i Kristianstad och inrättas den 1 juli 1993.

Regeringens överväganden och förslag när det gäller indelning i militär­områden framgår av avsnittet 2.1. Regeringen föreslår att tre militärbefälha­vare inrättas senast den 1 juli 1993 med lokalisering, främst av operativa skäl, i Kristiansstad, Strängnäs och Boden. Det ankonuner på regeringen att besluta om benämningen av de tre militärbefälhavarna.

I avsnitt 2.3.4 har berörts frågan om underhållsorganisationen på den högre regionala nivån samt strävan att åstadkomma ökad överensstämmelse mellan krigs- och gmndorganisationerna härvidlag.

Riksdagen har i samband med sitt beslut (prop. 1989/90:139, FöU 10, rskr. 312) att organisera Övre Norrlands militärområdes underhållsregemente be­slutat att regeringen, innan den beslutar om ytterligare förändringar för un­derhållsfunktionens utveckling, för riksdagen skall redovisa erfarenheterna


74



från omorganisationen i övre Norrland. Med anledning av att underlag för en sädan redovisning av erfarenheter ännu inte föreligger, är regeringen inte nu beredd föreslå några förändringar i grundorganisationen i detta av­seende. Regeringen har dock den principiella uppfattningen att planeringen för grundorganisationen bör bedrivas med samma inriktning som angetts för krigsorganisationen, dvs. att på sikt ett underhållsregemente organiseras och inrättas i varje militärområde.

Mot bakgrund av den tremilostruktur som nu föreslås behöver frågan om underhållsregementena övervägas ytterligare beträffande antal, lokalisering


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Överbefälhavaren har föreslagit att sex av fördelningsstaberna bör kader-organiseras inom ramen för militärområdesstabernas grundorganisation. Regeringen föreslår i avsnitt 2.1 att sådana kaderorganisationer i fred admi­nistrativt bör knytas till lämplig militärområdesstab eller försvarsområdes­stab.


Ekonomiska konsekvenser

De förslag till strukturförändringar som har redovisats ovan medför befy­dande reella besparingar. Enligt de beräkningar som regeringen har inhäm­tat från bl.a. överbefälhavaren kommer under försvarsbeslutsperioden ca 400 miljoner kr. inom främst flygvapnet att sparas. Fr.o.m. år 1997 kommer ca 475 miljoner kr. att sparas per år. Skälet till att besparingar inom främst armén inte faller ut i närtid är främst de omfattande investeringar som er­fordras för att möjliggöra stmkturförändringama. Det krävs för detta ända­mål investeringar på ca 500 miljoner kr. totalt under första perioden.

Regeringen anser att överbefälhavarens bedömning av kostnaderna för omstruktureringarna inom gmndorganisationen är något osäker. Rege­ringen anser vidare att dé besparingar som kommer att göras kan komma att bli mindre än vad överbefälhavaren har redovisat. Skälet till detta är bl.a. att överbefälhavarens beräkningar bygger på att avvecklingen av såväl mili­tär som civil personal går att genomföra enligt planerna. Dessutom ingår inte kostnaderna för avvecklingen av civil personal efter det att dessa övergår till att omfattas av ttygghetslagstiftningen. Tveksamhet råder, enligt regeringens bedömning, även i beräkningarna när det gäller kostnader för flyttningar och sammanslagningar av förband samt kostnader för eventuella krav på att åter­ställa mark i ursprungligt skick innan en avyttring kan genomföras.

De personalreduceringar som föreslås, utöver de som är kopplade till ned­läggningar och omflyttningar, är i ekonomiskt hänseende redan inplanerade varför dessa inte medför några ytterligare besparingar.

Som ett led i bedömningen av säkerheten i besparingarna kan hänvisas till de beräkningar försvarets forskningsanstalt (FOA) har genomfört efter de flyttningar och nedläggningar som genomfördes i enlighet med 1982 års för­svarsbeslut. FOA konstaterar i en rapport (C 10275-M5) att de planerade försvarsekonomiska besparingarna i febmari 1986 hade uppnätts eller skulle komma att uppnås. Även samhällsekonomiskt hade förändringarna varit lönsamma. Någon utvärdering av de förändringar som riksdagen beslutade år 1989 (prop. 1989/90:9, FöU 3, rskr. 87) har ännu inte genomförts. Rege-


75



ringen har dock inhämtat överbefälhavarens bedömning vilken fyder på att även dessa besparingar uppnås.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Regionalpolitbka konsekvenser

Regeringen har analyserat arbetsmarknadsläget m.m. i kommuner och re­gioner som genom förslagen förlorar arbetstillfällen. Analysen visar att det främst är i Karlsborg som det på sikt kan uppstå regional- och arbetsmark­nadspolitiska problem av befydande omfattning. I övriga fall är enligt rege­ringens bedömning de beräknade sysselsättningseffekterna av förslagen inte av sådan storlek att särskilda regionalpolitiska insatser är påkallade. Där­emot är regeringen medveten om att arbetsmarknadsläget i flera av de ak­tuella orterna/regionerna är ansträngt på grund av nu rådande konjunktur­läge.

Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen

1.  godkänner förslaget till ledningsorganisation för försvarsmakten och de rikflinjer som i övrigt har angivits (avsnitt 2.1.1),

2.  godkänner förslaget till fortsatt inriktning av arméstridskrafter­nas utveckling (avsnitt 2.3.1),

3.  godkänner förslaget till fortsatt inriktning av marinstridskrafter­nas utveckling (avsnitt 2.3.2),

4.  godkänner förslaget till fortsatt inriktning av flygstridskrafternas utveckling (avsnitt 2.3.3),

5.  godkänner förslaget till fortsatt inriktning av den operativa led­ningens utveckling m.m. (avsnitt 2.3.4),

6.   godkänner förslaget till fortsatt inriktning av JAS-projektet, samt bemyndigar regeringen att beställa delserie 2, inklusive utveck­ling av JAS 39B och tillhörande stödsystem, i enlighet med vad som har anförts (avsnitt 2.4),

7.   godkänner de föreslagna förändringarna i grundorganisationen (avsnitt 2.5.1).


76



3 Försvarsindustrin


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Regeringens bedömning:

-       Försvarsindustrin riskerar att genom underkritisk beläggning för­lora sin förmåga att tillgodose försvarets behov inom flera väsent­liga områden.

-       Av säkerhetspolitiska och industripolitiska skäl önskar regeringen bevara svensk förvarsindustri inom för Sverige viktiga teknikom­råden.

-       Livslängder på materiel måste av ekonomiska skäl förlängas, vil­ket medför att förmåga till renoveringar, modifieringar och under­håll får allt större befydelse.

-       Omstruktureringar, rationaliseringar och anpassningsåtgärder inom försvarsindustrin måste fortlöpande ske av industrin själv och utgående från statsmakternas långsiktiga värderingar och för­svarsmaktens planerade behov.

-       Vikande internationell marknad för försvarsindustrin och om­struktureringar i den internationella försvarsindustrin påverkar möjligheterna till export och import av försvarsmateriel.

-       Industriell hög kompetens bör vidmakthållas inom för Sverige spe­ciellt viktiga områden även för att möjliggöra internationellt kun­skapsutbyte och deltagande i projektsamarbete.

-       Viktigt är att svensk försvarsindustri bereds förbättrade möjlighe­ter att samverka med framförallt europeisk försvarsindustri t.ex. inom lEPG.


3.1 Svensk försvarsindustri

Sverige har sedan länge en inom många områden befydande försvarsindu­stri. Den har vuxit fram inom ramen för en långsiktig inriktning av försvarets beställningar, tillgång till en kvalificerad beställare och ur en bas i svensk verkstadsindustri. Det är fortfarande få länder, som i likhet med Sverige har förmåga att utveckla och producera avancerade vapensystem för de flesta viktiga funktioner inom armé-, marin- och flygstridskrafterna.

Den svenska försvarsindustrin har, i internationell konkurrens, exporterat en befydande del av sin produktion. Den har därigenom bevisat sig ha en hög teknologisk nivä och en god konkurrenskraft.

Totalt utvecklar och tillverkar försvarsindustrin materiel för ca 15 miljar­der per år. Av denna produktion exporterades de senaste åren omkring 40 %. Efter en period med en relativt hög exportandel har denna nu kraftigt sjunkit.

Inklusive underleverantörer har försvarsindustrin under senare år syssel­satt ca 40 000 helårsanställda personer. Detta motsvarar ca 10 % av antalet anställda inom svensk verkstadsindustri och en befydande andel högutbildad personal.


77



Det samhällsekonomiska värdet - utöver sysselsättningseffekten - av det     Prop. 1991/92:102 kvalificerade tekniska utvecklingsarbete som sker inom försvarsindustrin     Kapitel 1 har på senare tid kunnat bättre beräknas än tidigare, bl.a. genom ekonomet­riska beräkningar och studier av forsknings- och utvecklingseffekter. Dessa studier fyder på en avsevärd samhällsekonomisk avkastning utöver värdet för försvaret.

3.2    Internationella utvecklingstendenser inom
försvarsindustrin

Den internationella avspänningen har föranlett en minskning av rustnings­takten i omvärlden. Man kan dock notera att ett flertal större försvarspro­jekt pågår och fullföljes enligt tidigare planering och att nya nationer har tillkommit med egna projekt. Tendensen till samarbete över nationsgrän­serna och samgående i större projekt är påtaglig. Stor vikt tillmäts utnytt­jande av militärteknologins alla möjligheter vid införandet av nya generatio­ner militära system. Trots att priset per enhet oftast har blivit högre anses det kostnadseffektivt att successivt införa nya system.

Stora satsningar sker fortfarande på forskning och utveckling bl.a inom områden för avionik, kommunikations- och spaningsteknik samt motme-delsteknik. Av besparingsskäl sker livstidsförlängning och uppdatering av befintliga system i ökad omfattning.

En omstrukturering pågår som ger färre men större industriella enheter med bredare teknikinnehåll och därutöver utpräglade nischföretag. Detta påverkar möjligheterna för svensk försvarsindustri att konkurrera med euro­peisk försvarsindustri och med USA:s. De nuvarande ansträngningarna att skapa ett försvarsindustriellt samarbete i Europa bör på grund av den poli­tiska utvecklingen ha större förutsättningar att bli framgångsrika under 1990-talet än vad som har varit fallet under de föregående decennierna.

Export och import av olika produkter och inte minst av kunskap får en allt större befydelse. Här måste även svårigheterna att kombinera ett affärsmäs­sigt samarbete mellan svenska och utländska försvarsindustrier med den svenska synen på krigsmaterielexport beaktas. Det är vidare väsentligt att försvarsmaterielsamarbete med uflandet utformas med beaktande av de krav, som den svenska säkerhetspolitiken ställer. Grunden för samarbete är att behovet av ett visst eget kompetensområde kan reduceras och komplette­ras av samarbetspartners, medan andra för oss viktiga kompetensområden kan vidareutvecklas.

3.3    Behov av inhemsk försvarsindustri

Det är nödvändigt att prioritera den materiella förnyelsen i det svenska för­svaret och att säkerställa att försvaret kan tillgodogöra sig den militärtek­niska utvecklingen och ges en tillfredsställande modernitet. Väsentligt är därför att försvarets myndigheter har god kompetens för att leda denna ut­veckling. Vidare att denna i befydande utsträckning kan stödjas av svensk industri. När det gäller myndigheternas tekniska kompetens och kapacitet i

78



övrigt inom forskningsområdet för stöd av materielanskaffningsprocessen så     Prop. 1991/92:102
utreds den f.n. av 1991 års försvarsforskningsutredning.
       Kapitel 1

Den svenska försvarsindustrin är idag väsentligen en livskraftig industri med internationell konkurrenskraft och förmåga att förse den svenska för­svarsmakten med kvalificerad materiel. Försvarsindustrin har ett väl utveck­lat systemkunnande, det vill säga en förmåga att med utnyttjande av svenska och utländska delsystem skapa väl fungerande materielsystem.

Av främst ekonomiska skäl kan inte krigsförbandens materiel omsättas i samma takt som tidigare. Livslängden på materielen måste i många fall ökas. Därmed kommer möjligheterna till modifieringar och förbättringar att få allt större befydelse och måste beaktas redan under utvecklingsfasen för ett ma­terielsystem.

Oavsett i vilken grad vi väljer att importera vår försvarsmateriel måste vi självständigt kunna utnyttja och vidmakthålla materielen även under kriser och i krig utan att vara beroende av löpande tillförsel från uflandet. Att vid­makthålla materiel kräver dels kompetens och kapacitet för underhåll och dels kompetens för renoveringar och modifieringar.

Sverige har idag ingen onödig försvarsindustrikompetens, men samma kompetens finns i vissa fall hos mer än en industri. Det svenska försvaret behöver även på sikt en viss försvarsindustri. Omstruktureringar och ratio­naliseringar måste ske fortlöpande bl.a. utgående ifrån den tekniska utveck­lingen och försvarsmaktens behov och finansieringsmöjlighet. Dessa bör ske på industrins eget inititativ. Utgående från försvarsmaktens behov måste kri­terier för en omstrukturering vara att Sverige skall kunna utnyttja och vid­makthålla anskaffade system vid kris och krig utan att vara beroende av stöd utifrån. Dessutom måste svenskt kunnande säkerställas inom områden som andra länder omger med särskild sekretess och försörjning säkras i ett av­spärrnings- eller krisläge och i krig.

Vidare bör eftersträvas sådan kompetens inom valda områden att vi utgör en för samarbete intressant part inom internationella samverkansprojekt och att vi därigenom kan få tillgång till sädan teknologi som vi inte själva förmår att utveckla.

Tillräckliga underhållsresurser, förmåga att vidmakthålla befintlig mate­riel och vissa delar av elektronikindustrin är resurser, som är nödvändiga komponenter i alla framtida industristrukturer. Därutöver är industrier med systemsammanhållande förmåga viktiga för såväl fortsatt svensk produktion som för att upprätthålla en god beställarkompetens hos anskaffningsmyndig­heten.

3.4 Regeringens syn på behovet av kompetens inom olika delområden

3.4.1 Underhåll

Den underhällsförmåga som i fredstid medger drift av de militära systemen måste även vid fall av kris och krig finnas organiserad så att den kan tillgo­dose intensifierad operativ verksamhet. Detta innebär att i det fall den till­verkande industrin eller underhållsindustrin inte kan tillgodose behoven

79



måste dels en separat underhållsfunktion kunna fylla luckorna och dels re-     Prop. 1991/92:102 servdelslager finnas för kritiska komponenter. I samband med de industriella     Kapitel 1 stmkturförändringar, som av ekonomiska eller tekniska skäl sker, måste för­mågan att underhålla i krigsorganisationen befintliga system bevaras.

3.4.2 Försvarselektronik

Ledningssystem: Befintlig kompetens inom landet är hög och beräknas bibe­hållas ett antal år genom beläggning med svenska och utländska beställ­ningar. En omstrukturering har genomförts, som ökat möjligheten att be­hålla utvecklingsförmågan. Även vid ogynnsam exportutveckling bedöms förmåga till vidmakthållandenivån kunna behållas.

Sensorer: Kompetens på sensorområdet är av vital befydelse för moderni­tet och prestanda vid ny- och vidareutveckling av såväl luft, sjö- och mark­bundna spanings- och radarsystem som av målsökare i vapen. Kompetensni­vån har också stor befydelse för förmågan till telekrigföring. Nuvarande in­dustribeläggning tenderar att bli underkritisk för bibehållandet av nuva­rande utvecklingskompetens och behov finns att ytterligare koncentrera in­dustriresurserna. Egen kompetens på sensorområdet har också befydelse för utveckling av och integrering med andra vapensystem både i närtid och på lång sikt. Området fordrar egna goda kunskaper även för att kunna tillgo­dose behovet med import. Industrin behöver nya projekt för att inte kun­skapsnivån skall förloras.

Telekommunikation: God systemkompetens finns inom flertalet områden för telekommunikation. Ambitionsnivån inom flygområdet avgör hur den militära beläggningen blir vid de båda utvecklingsindustrierna, men den in­tensiva civila utvecklingen på området gör att tillräcklig kompetens kan be­hällas under överskådlig tid. Även anskaffning utifrån är möjlig, men egna militära krav på signalskydd måste alltid beaktas.

Telekrigföring: God förmåga till telekrigföring har fått mycket stor befy­delse för utgången av strid med moderna vapen. Området är ett av de mest sekretessomgärdade. Det är därför av stor vikt att svensk egen kompetens kan behållas inom detta teknikområde. Detta kan endast ske om nya utveck­lingsprojekt får avlösa de pågående. Då de båda industrierna - med delvis samma kompetens - under perioden kan behöva anpassa sig till en lägre nivå, kan kompetensen inom vissa delområden gå förlorad. Ett samgående inom området bedöms därför vara angeläget.


3.4.3 Stridsflygplan

Utvecklingen av system JAS-39 pågår ännu ett antal är med en befydande kapacitet, som bl.a. innebär att omkring 3 500 till stor del högkvalificerade personer är direkt engagerade i projektet. De omfattande forsknings- och utvecklingsinvesteringar, som projektet innebär, har skapat en kompetens och konkurrenskraft hos de deltagande industrierna, som bl.a. gjort det möjligt att utveckla, producera och underhålla en kraftigt ökande andel civil flygmateriel. Denna civila andel kan dock inte ensam vidmakthålla tillräck­ligt hög kompetens på utvecklingsområdet för att tillgodose behovet av vida-


80



reutveckling och underhåll av de befintliga svenska flygsystemen. Detta för­hållande kan i närtid mötas genom utvecklingen av JAS 39B (tvåsitsig ver­sion). Mot slutet av 1990-talet förutsätts viss vidareutveckling ske av JAS 39 grundversionen genom utnyttjande av den inbyggda utvecklingspotential som JAS-beslutet år 1982 innebar. En fortsatt kompetensutveckling torde underlättas genom den kunskap som tillföres svensk industri i det ökande internationella samarbetet på det flygtekniska området.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


3.4.4 Ostyrd ammunition

Hitintills har viktiga delar av ammunitions- och explosivämnesindustrin ge­nom svenska beställningar och en befydande export kunnat bibehållas på en nivå, som har medgett en forcerad produktion i ett krisläge, s.k. beredskaps­produktionsförmåga.

För att behålla denna möjlighet liksom förmåga att nyutveckla och att sä-kerhetshantera ammunition fordras en fredsproduktion av en storlek, som endast kan uppnås om en större del kan säljas på export. Om nu planerade beställningar av grovkalibrig ammunition samt krut- och sprängämnen inte kan ökas genom att finansiellt utrymme skapas, blir ammunitionsindustrins överlevnad inom ett fåtal år problematisk, vilket kan innebära avveckling av egna utvecklings- och produktionsresurser för försvarets ammunitionsför­sörjning. Möjligheten till fortlevnad kan dock ökas genom någon form av utländskt samarbete. Utan svensk industri måste ammunitionsbehovet till­godoses med import och en beredskapslagring med åtföljande problem och kostnader för säkerhet och förrådshållning.


3.4.5 Robotar och styrd ammunition

Robotsystem innehåller en stor andel högteknologi, som är avgörande för systemens effekt, men ofta svårtillgänglig och omgiven av sekretess. Senaste krigserfarenheter, bl.a. från Gulfkriget, har bevisat kvalificerade robotsys­tems stora operativa betydelse. Svensk robotindustri har framgångsrikt ut­vecklat och för det svenska försvarets behov tillverkat ett antal robotsystem, som även har haft internationell konkurrenskraft. Denna kompetens kan emellertid inte behållas utan utvecklingsuppdrag till de berörda indu­strierna, när nuvarande beställningar om några år har slutförts. Detta gäller också om fortsatt omstrukturering genomföres. Höga utvecklingskostnader för avancerade robotsystem innebär att ambitionen att kunna utveckla egna system bedöms behöva överges. Även vid robotanskaffning från utlandet be­hövs industriell kompetens för anpassning till svenska förhållanden, kart­läggning av egenskaper för integrering i svenska system, vidmakthållande och etablerande av underhållsresurser.

Möjligheterna för att behålla en svensk robotkompetens är i hög grad be­roende av statsmakternas ställningstagande till utveckling och anskaffning av ett luftvärnsrobotsystem med medellång räckvidd. Svensk industri har tekniskt goda förutsättningar för att realisera ett sådant system.

Om utvecklingskapaciteten inom denna del av robotområdet försvinner, kan också renovering och modifiering äventyras för den stora mängd mate-


81


6 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102



riel som har inplanerats av försvarsmakten och andra kunder. Dessutom kan     Prop. 1991/92:102 förseningar och fördyringar till stora belopp uppkomma för ännu inte levere-     Kapitel 1 rade beställningar av ny materiel.

Inom området styrd ammunition bedöms kompetensen kunna bibehållas om en fortsatt utveckling och anskaffning av en måldetekterande artillerigra­nat sker. Detta skulle förbättra villkoren för svensk ammunitionsindustris fortlevnad.

Möjligheten att genom utlandssamarbete förbättra villkoren för den in­hemska industrins fortlevnad förutsätter att medel för utvecklingsprogram planeras in. Det är ändock nödvändigt att tillräcklig kompetens behålles för vidmakthållande av befintliga system.

3.4.6   Torpeder och sjöminor

Torpeder: Sverige har idag förmåga att nyutveckla och producera torpeder. Ett utlandssamarbete pågår på delsystemnivä. Flera internationella samar­betsavtal ger kunskap om den internationella utvecklingen på området och möjlighet till industrisamarbete. Projekt som kan utnyttja detta saknas f.n. och nyutvecklingsförmågan bedöms endast kunna behållas ett fåtal år utan nya objekt. Produktionsförmågan är i huvudsak säkerställd under 1990-ta­Iet.

Sjöminor: Förmåga att utveckla och tillverka sjöminor finns idag i två svenska företag. Nyutvecklings- och produktionsförmåga bedöms säker­ställd större delen av 1990-talet, dock att det är tveksamt om underlag finns för att upprätthålla kompetensen vid båda företagen. Eftersom den sekretessomgärdade sensortekniken mäste behärskas inom landet är min­anskaffning från utlandet olämpligt.

Av sekretesskäl och hänsyn till den speciella svenska marina miljön är det angeläget att behålla en svensk kompetens åtminstone för vidareutveckling och underhäll av torpeder och sjöminor.

3.4.7   Stridsfartyg

Den mest kvalificerade och svårtillgängliga kompetensen inom varvsindu­strin ligger inom ubåtsområdet. Svensk industri har lyckats etablera sig i en internationell nisch, som gör det möjligt att ha en hög kompetens av stort värde för svenskt försvar. Det är därför angeläget att vi inom landet kan bi­behålla nyutvecklingskapacitet för ubåtssystem.

Varvsindustrin bedöms kunna utveckla och tillverka ytfartyg under hela 1990-talet. Kompetensen att tillverka fartygskrov i plast bedöms kunna bibe­hållas fram till omkring mitten av 1990-talet. Beroende på nästa fartygstyps skrovmaterial kan denna förmåga bli reducerad eller utgå. Varvsindustrin tvingas sannolikt under perioden till en fortsatt anpassning till en lägre nivå, som är anpassad till den långsamma anskaffningen av fartyg, som marinen har under 1990-talet. Det är dock angeläget att kompetens finns inom landet för underhåll och vidmakthållande av befintliga fartyg.

82



3.4.8 Pjäsindustrin

Inom pjäsområdet har svensk industri visat betydande konkurrensförmåga och har haft framgångar på exportmarknaden. Förmågan har grundats på svenska försvarsbeställningar. I pågående försvarsplanering bedöms inte nya utvecklingsprojekt intymmas i en omfattning som medger bibehållande av industrins utvecklingsresurser. Oavsett detta måste inom landet av operativa och ekonomiska skäl behållas kompetens att vidmakthålla ett stort antal pjä­ser. Om på grund av bristande beläggning pjäsindustrin avvecklas, tvingas försvarsmakten bygga upp egna resurser för att säkra kompetensen för un­derhållsåtgärder.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


3.4.9 Stridsfordon

Av de båda industrier som i Sverige utvecklar stridsfordon omfattar den enas kompetensområde tunga torn/pjäser och eldledning medan den andres är chassier och lätta torn. Om den förras pjäskompetens försvinner kommer kompetens att saknas på vapen, vapenverkan och eldledning för stridsfor­don. Detta kan inträffa då utveckling av stridsfordon 90 är klar. Vidmakthål-landenivå bedöms, om pjäskompetens kan upphandlas, kunna behållas till senare delen av 1990-talet. Innan dess behövs alltså lämpliga utvecklingspro­jekt för att säkerställa förmågan att efter sekelskiftet vidareutveckla strids-fordonsbeståndet. Direktanskaffning av ny stridsvagn från utlandet kan komma att öka möjligheterna till att behälla kompetensen vid svensk for­donsindustri.

3.4.10 Övrigt

Svenska företag, vilka direkt eller som underleverantörer levererar appara­ter och komponenter till försvaret och försvarsindustrin berörs genom mins­kad beläggning då försvarets beställningar begränsas till färre objekt. Då den militära materielen ofta har en högre teknisk nivå än den civila, kan även deras tekniska kompetens och konkurrenskraft påverkas. Tillfredsställande kapacitet för nu kända behov bedöms dock kunna bibehållas. För företag som levererar utbildningsmateriel, maskeringsutrustning m.m. förutses på­gående strukturändringar inom försvaret medföra minskad beställningsvo­lym.


3.5 Försvarsindustrins villkor

3.5.1 Relationer mellan staten och industrin

Staten beställer och finansierar större delen av den forskning och utveckling av försvarsmateriel som produceras av den svenska försvarsindustrin. Den­nas beroende av statsmakternas intentioner blir därför stort.

Industripolitiska och säkerhetspolitiska motiv ger som ett nationellt mål att bevara en inhemsk försvarsindustri. Ett annat försvarsindustriellt mål är att bringa ner kostnaderna för nya vapensystem, bl.a. genom effektivare produktion och större serier.


83



Det är väsentligt att statsmakterna vid inriktningen av försvaret också be­aktar försvarsindustrins möjligheter att verka. Likaså att försvarsindustrin får en bild av möjlig marknad i form av planerad anskaffning och de värde­ringar som denna grundas på.

Möjligheterna att genom export få ökad produktion och bättre kostnads­täckning är begränsade. Det råder f.n. en vikande efterfrågan på världs­marknaden. Därutöver finns utrikespolitiska skäl som talar för en restriktiv vapenexport. Samtidigt knyts numera export och annan samverkan med ut­landet samman i olika gemensamma projekt i växande grad. Detta underlät­tas av att gränserna mellan civil och militär teknologi blir allt mer diffusa. Möjligheterna för svensk försvarsindustri att samverka med utlandet bör till­mätas stor betydelse.

Det är angeläget att i en tid av strukturomvandlingar skapa en överblick över försvarets långsiktiga behov av kunskap och kompetens och att samut­nyttja de satsningar på forskning, utveckling och kunskapsuppbyggnad som görs, inte bara inom totalförsvaret utan även inom landet i övrigt.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



3.5.2 Villkor för internationell samverkan

En stark inhemsk kompetens på det högteknologiska området, inkl. för­svarsteknologin, måste tillmätas stor säkerhetspolitisk betydelse. De områ­den där Sverige vill behålla en hög kompetens kräver dock större marknad än vad enbart den svenska kan erbjuda. I likhet med annan svensk industri är därför försvarsindustrin beroende av internationellt teknologiutbyte och behöver på olika sätt delta i det internationella tekniksamarbetet.

Genom förändringar, som sker på den internationella marknaden för för­svarsmateriel, och de stora omstruktureringar som sker inom den internatio­nella försvarsindustrin kommer sannolikt behovet av utlandssamverkan att öka för att den svenska försvarsindustrin skall kunna upprätthålla en för­måga att utveckla och tillverka materiel, som är av vikt för landets försvars­kraft.

Internationellt försvarsindustriellt samarbete syftar väsentligen till att minska kostnaderna för att utveckla och producera nya vapensystem, främst genom längre serier och riskreducering. Svenska företag och myndigheter har på senare år i ökad utsträckning visat intresse för deltagande i samarbets­projekt. Erfarenheter har dock visat att samarbete mellan företag, även mel­lan nationella sådana, är svårare att genomföra än projekt inom en och samma organisation. Vid internationellt samarbete ökar nationella olikheter svårighetsgraden.

Även om försvarsindustriellt samarbete nästan uteslutande bedrivs mellan företag initieras det ofta genom mellanstatliga överenskommelser eller transnationella organ. På senare tid har det blivit vanligare att försvarsindu­strin mera självständigt formar internationella koalitioner och konsortier, som konkurrerar om kontrakten. Sådana samarbetsprojekt som uppstår i anslutning till en upphandling av ett visst system förutsätter att de nationella myndigheterna i ett tidigt skede har enats om gemensamma specifikationer.

En utveckling mot ökat samarbete mellan en sannolikt mindre svensk för­svarsindustri än i dag och företrädesvis europeisk industri måste accepteras


84



och understödjas, när det rör sig om samarbete för att tillgodose väsentliga svenska försvars- och säkerhetspolitiska intressen och det sker i enlighet med våra allmänna utrikespolitiska mål. Därigenom underlättas målet att bevara inhemsk kompetens inom för Sverige viktiga områden.

Industriella samarbetsavtal inom försvarsmaterielområdet bör understäl­las regeringens prövning. Krigsmaterielexportutredningen har i sitt betän­kande (SOU 1989:102 Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet) utförligt behandlat denna fråga, och även lämnat förslag fill riktlinjer för hur en sådan prövning bör ske.

Krigsmaterielexportutredningens betänkande är f.n. föremål för övervä­ganden inom utrikesdepartementets handelsavdelning. Regeringen avser se­nare i år återkomma till riksdagen med förslag till ny lag på krigsmaterielom­rådet. Därvid kommer bl.a. frågan om statsmakternas kontroll av samarbete mellan svensk och utländsk försvarsindustri att behandlas närmare. Från för­svarspolitiska utgångspunkter är det viktigt att skapa sådana betingelser för utlandssamarbetet på detta område att en livskraftig svensk försvarsindustri kan bevaras inom de sektorer, som har angivits som prioriterade för det svenska försvaret. Bedömningen av huruvida utlandssamverkan erfordras för att i vid mening ttygga tillhandahållandet av materiel eller kunnande för den svenska försvarsmaktens behov bör därvid ske i ett brett säkerhetspoli­tiskt och försvarsindustriellt perspektiv.

För att kunna bedriva samarbete med andra länder erfordras i många fall avtal och överenskommelser som reglerar förutsättningarna för samarbetet. Detta gäller inte minst samarbete av olika slag på krigsmaterielområdet. Re­geringen vill här erinra om behoven och önskvärdheten av att i vissa fall ingå sekretess- och säkerhetsskyddsarrangemang liksom samarbetsavtal eller överenskommelser om ett bredare militärtekniskt samarbete. Sådana avtal eller överenskommelser på regerings- eller myndighetsnivå kan i många fall utgöra lämpliga ramar för samarbetet mellan enskilda företag.

Med hänsyn till den snabba utvecklingen i Europa och det snabbt fort­gående europeiska ekonomiska samarbetet, finns det särskild anledning att överväga svenska relationer till existerande samarbetsorgan i Europa på det försvarsindustriella området. I första hand till The Independent European Programme Group (lEPG). lEPG, som bildats av de 13 europeiska NATO-länderna utom Island, är ett forum för europeiskt samarbete om forskning, utveckling och produktion för dessa länders försvarsmateriel. Sådant samar­bete avses äga rum efter definition av gemensamma projekt i respektive ma­terielplaner. Det är för svensk försvarsindustri väsentligt att den svenska marknaden för försvarsmateriel fungerar på likartat sätt som marknaden i lEPG-länderna och att svensk industri kan accepteras som samarbetspartner till försvarsindustrin i dessa länder.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


85



4 Personal


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Regeringens bedömning

Försvarsmaktens behov av anställd personal minskar fill följd av de föreslagna strukturförändringarna med dtygt 1 500 yrkesofficerare, drygt 4 500 civilanställda och ca 1 200 reservofficerare. Övertalig per­sonal bör avvecklas inom ramen för det statliga ttygghetssystemet och med inriktningen att avvecklingen skall vara genomförd senast vid ut­gången av år 1994. Det statliga ttygghetssystemet har stor flexibilitet och ger stora möjligheter till individuell anpassning. Det ankommer på parterna på det statliga området att finna lämpliga åtgärder i övrigt som kan komma att behövas för avvecklingen.

Åldersstrukturen hos yrkesofficerarna bör förändras och anpassas för att bättre svara mot försvarsmaktens behov av yngre befäl.

Behovet av värnpliktiga minskar genom den nya försvarsmakts­strukturen.

Dagersättningen till de värnpliktiga bör höjas med fyra kronor till 38 kr. och den behovsprövade familjepenningens maximibelopp med 355 kr. per månad för hustru och med 177 kr. för barn till 3 285 resp. 1 642 kr.

4.1 Anställda

Den förslagna omstruktureringen av försvarsmakten kommer i flera avseen­den att få stor inverkan på personalområdet. Många anställda måste ges nya arbetsuppgifter eller avvecklas. Ansvaret för att genomföra omställningen på personalområdet vilar på försvarsmaktens myndigheter.

Med hänsyn fill förestående förändringar bedömer regeringen att perso­nalarbetet under försvarsbeslutsperioden måste koncentreras fill främst av­vecklingsfrågorna. Försvarsmaktens sfyrka och effektivitet är bl.a. beroende av att behovet av militär och civil personal kan tillgodoses med avseende på sammansättning och kompetens. Detta ställer krav på en väl utvecklad ar­betsgivarpolitik. Åtgärder för en successiv förändring av åldersstrukturen hos yrkesbefälet är därvid angelägna. Befydelsen av att förbättra ålders­strukturen bör vägas in redan vid uppbyggnaden av den nya organisationen. Konkurrensen på lång sikt om arbetskraften gör det angeläget att personalen i försvarsmakten har intressanta och utvecklande uppgifter samt goda ar­betsförhållanden i övrigt. Regeringen anser därför att försvarsmakten måste ägna stor uppmärksamhet åt det personalpolitiska arbetet.


4.1.1 Omställningsfrågor

Under försvarsbeslutsperioden kommer behovet av yrkesofficerare att minska med drygt 1 500 och antalet civilanställda med dtygt 4 500. Vidare kommer behovet av reservofficerare att minska med ca 1 200.


86



Regeringen anser det angeläget att snabbt etablera försvarsmaktens nya     Prop. 1991/92:102 organisationsstruktur. Avvecklingen av övertalig personal bör därför vara     Kapitel 1 genomförd senast vid utgången av år 1994. Med hänsyn till det omfattande " behovet av personalminskningar kan avvecklingen inte ske enbart genom s.k. naturlig avgång och omplacering.

Förutsättningarna för att säga upp personal under hänvisning till arbets­brist är beroende av anställningsformen i det enskilda fallet. Nästan undan­tagslöst är den civila personalen anställd med förordnande tillsvidare. Detta innebär att den enskilde kan sägas upp på grund av arbetsbrist.

Yrkesofficerarna är däremot till övervägande del anställda med fullmakt, vilket ger dem ett starkare anställningsskydd. De kan således inte sägas upp från sina tjänster, t.ex. på grund av arbetsbrist. En fullmaktshavare är dock förflyttningsskyldig till en annan statlig anställning enligt lagen (1976:600) om offentlig anställning och anställningsförordningen (1965:601).

Regeringen överväger att ersätta fullmaktssystemet för yrkesofficerarna med förordnanden av olika slag. En sådan åtgärd får dock ingen nämnvärd betydelse för den nu aktuella omställningen, utan ger effekt först på längre sikt.

Behovet av att i närtid minska antalet yrkesofficerare anställda med full­makt före pensionsåldern kan således kräva särskilda åtgärder som stimule­rar den enskilde att lämna sin anställning före tidpunkten för avgångsskyl­dighet enligt pensionsbestämmelserna. Överbefälhavaren har aktualiserat olika exempel på sådana instrument som behövs såsom avgångsvederlag och tjänstledighet med lön. Vidare har överbefälhavaren begärt befogenhet att besluta om förtida avgång med full pension för den som fyllt 55 år.

Regeringen, som inte här har anledning att ta ställning till enskildheter, anser att det är nödvändigt att alla existerande möjligheter tas till vara för att inriktningen för omstruktureringen av försvarsmakten skall kunna fullföljas. Om existerande instrument inte är tillräckliga för den erforderliga personal-avvecklingen, ankommer det på parterna att skyndsamt finna lämpliga åt­gärder.

För vissa försvarsanställda innebär förändringarna omställning till annat arbete i försvarsmakten. Ansvaret för omplaceringsverksamheten och ut­bildningsinsatserna vilar på anställningsmyndigheterna. Omplaceringsarbe­tet bör bedrivas i samverkan med försvarets personalnämnd. För dem som inte återanställs inom försvarsmakten, bör individuella åtgärder vidtas för övergång till annat arbete utanför försvarsmakten. Detta bör ske inom ra­men för det stadiga trygghetssystemet, vilket bl.a. innebär arbetsmarknads­myndigheternas och ttygghetsstiftelsens medverkan.

Ett sätt att avveckla personal kan vara att erbjuda kompetensutveckling, detta för att underlätta en övergång till andra uppgifter och en ny karriär. Kompetensutveckling blir också nödvändig för dem som stannar kvar i för­svarsmakten, eftersom kraven på personalen förändras.

Det minskade ianspråktagandet av reservofficerare innebär för många av
dem ändrade förutsättningar i anställningsförhållandet. Eftersom reservoffi­
cerarnas förmåner regleras i kollektivavtal, bör även frågan om villkoren för
avvecklingen av den berörda personalen i denna grupp bestämmas av par­
terna.
                                                                                                                    87



Statens samlade åtaganden kräver särskilda resurser för att omställnings-     Prop. 1991/92:102 arbetet skall kunna bedrivas effektivt. Behovet av sådana resurser har beak-     Kapitel 1 täts vid beräkningen av huvudprogrammens medelsbehov och vid beräk­ningen av medelsbehovet för försvarets personalnämnd.

4.1.2   YrkesofTicerarnas åldersstruktur

Det råder enligt regeringen ett samband mellan åldersstrukturen hos yrkes­officerarna och personalens förutsättningar att klara sina uppgifter i främst krigsorganisationen.

Överbefälhavaren framhåller i sitt kompletterande underlag inför årets försvarsbeslut att det finns en brist på yrkesofficerare i rätt åldersläge i prio­riterade krigsförband. Samtidigt finns det enligt överbefälhavaren ett bety­dande antal yrkesofficerare i åldersintervallet 40-60 år för vilka krigsbefatt­ningar saknas.

Mot denna bakgrund anser regeringen att det är angeläget att sådana åt­gärder vidtas som kan tillgodose det krigsorganisatoriska behovet av yngre yrkesofficerare.

Yrkesofficerarnas åldersstruktur har kartlagts av den militära pensionsål­dersutredningen i betänkandet (SOU 1991:87) Yrkesofficerarnas pensions­ålder och åldersstruktur. Utredaren (generaldirektören Ingemar Mundebo) har lämnat förslag som innebär bl.a. att yrkesofficerarnas pensionsålder höjs från 60 till 65 år och att höjningen övergångsvis skall vara helt genomförd år 2024. Överbefälhavaren har framhållit att en sådan åtgärd motverkar en angelägen förbättring av åldersstrukturen och inte heller är lämplig av säker­hetspolitiska skäl.

Som ett led i att förbättra åldersstrukturen hos yrkesofficerarna föreslår utredaren att det träffas kollektivavtal som ger fömtsättningar att stimulera den enskilde att avgå före pensionsåldern. Vidare föreslår utredaren att det genom avtal införs ytterligare möjligheter för myndigheterna att, med tids­begränsade förordnanden under högst fyra år, anställa annan militär perso­nal än yrkesofficerare, t.ex. reservofficerare och värnpliktiga officerare. Syf­tet med detta skulle vara främst att tillgodose behovet av yngre befäl. Utre­daren föreslår också att möjligheten att införa ett system med tidsbegränsad anställning av yrkesofficerare utreds. Dessa förslag för att förbättra ålders-stmkturen hos yrkesofficerarna ställer sig överbefälhavaren däremot bakom.

Eftersom utredarens förslag rör frågor som skall regleras i avtal, har be­tänkandet överlämnats till statens arbetsgivarverk.

4.1.3   Kompetensutveckling inom den civila delen av totalförsvaret

Systemet för kompetensuppbyggnad inom totalförsvarets civila del behöver
utvecklas. Kompetensutveckling kan vara ett sätt att effektivare inrikta verk­
samheten så att de långsiktiga målen kan uppnås. Detta får en ökad befy­
delse i en situation som präglas av begränsade möjligheter att få ökade resur­
ser. Ändrade säkerhetspolitiska förutsättningar medför också krav på kom­
petensutvecklande åtgärder.
                                                              88



Överstyrelsen för civil beredskap har ett lednings- och systemansvar för Prop. 1991/92:102 utbildningen av personal inom den civila delen av totalförsvaret. Det är an- Kapitel 1 geläget att översfyrelsen fortsätter arbetet med att kartlägga utbildningsbe­hoven och utnyttjandet av befintliga utbildningsresurser samt att klarlägga ansvarsförhållandena och precisera översfyrelsens egen roll. Så t.ex. behö­ver vissa frågor vad gäller beställaransvaret och finansieringen av personal­utbildningen utredas närmare. Enhefliga principer för hur kostnadsansvaret för personalutbildningen bör fördelas behöver utarbetas.

4.1.4 Åtgärder för jämställdhet och mot mobbning

Regeringen har vid tidigare tillfällen (prop. 1988/89:52, prop. 1989/90:100 bil. 6 och prop. 1990/91:102 bil. 1) informerat riksdagen om den verksamhet som bedrivs i syfte att öka jämställdheten mellan kvinnor och män och mot­verka mobbning inom försvarsmakten. Som svar på regeringens uppdrag i juni 1990 har överbefälhavaren överlämnat en redovisning av vilka åtgärder som vidtagits på dessa områden vid försvarsmaktens myndigheter.

Överbefälhavaren framhåller att medvetenheten om mobbning och social utstötning ökat bland säväl anställda som värnpliktiga under de senaste åren. Vidare ger överbefälhavaren exempel på en rad positiva åtgärder som initie­rats för jämställdhet mellan kvinnor och män och mot mobbning inom för­svarsmakten.

Regeringen avser att även fortsättningsvis noggrant följa utvecklingen på dessa områden.

4.2 Värnpliktiga

Krigsorganisationens behov av värnpliktiga minskar genom den nya för-svarsmaktsstmkturen.

I anledning härav lämnar regeringen denna dag, efter hörande av lagrå­det, i en särskild proposition (prop. 1991/92:101) om värnpliktsutbildning förslag till lagändringar, vilka medger ett minskat värnpliktsuttag. I den pro­positionen föreslås också ändrade utbildningstider för såväl värnpliktiga som vapenfria tjänstepliktiga.

4.2.1 Utbildningsfrågor

Antalet värnpliktiga som behövs årligen under försvarsbeslutsperioden be­räknas uppgå till 35 000 - 38 000. Antalet understiger den årliga krigsdugliga värnpliktskullen. Enligt värnpliktslagen (1941:967) skall alla krigsdugliga värnpliktiga genomgå värnpliktsutbildning. I ovan nämnda proposition läggs fast att endast de värnpliktiga som behövs i krigsorganisationen eller för den fredstida beredskapen skall tas ut till värnpliktsutbildning. De värnpliktiga som inte tas ut till utbildning föreslås ingå i en utbildningsrcserv. Dessa värn­pliktiga får enligt förslaget inte tas ut för utbildning i annat fall än efter rege­ringens beslut för att höja krigsberedskapen.

Genom beslut den 14 november 1991 avbröt regeringen försöken med för­
kortad grundutbildning. Den nämnda propositionen innehåller även förslag
   89



till lag om upphörande av försöken med förkortad grundutbildning. I lagen     Prop. 1991/92:102 föresläs att de värnpliktiga som omfattas av försöken och inte fullgjort     Kapitel 1 grundutbildningen skall tas ut till den nämnda utbildningsreserven. Proposi­tionen om värnpliktsutbildning innehåller också förslag om förkortning av grundutbildningstiden för vapenfria tjänstepliktiga med 50 dagar.

Regeringen delgav i prop. 1989/90:9, Arméns utveckling och totalförsva­rets planeringssystem, m.m. riksdagen sin uppfattning att värnpliktiga bör kunna grundutbildas för krigsplacering i förråds- och verkstadsorganisatio­nen. Riksdagen hade ingen erinran häremot (1989/90:FöU 3, rskr. 87).

Utredningen om totalförsvarets personalförsörjning genom pliktsystem skall enligt sina direktiv (dir. 1991:40) bl.a. undersöka hur värnpliktiga i större utsträckning skall kunna utföra arbetsuppgifter i stödproduktion och service, främst inom förråds- och förplägnadsområdet samt inom den mili­tära administrationen. En utgångspunkt skall dock, enligt direktiven, vara att utbildningen leder till en krigsbefattning inom resp. område.

Överbefälhavaren har i sitt kompletterande underlag inför försvarsbeslu­tet föreslagit att mobiliserings- och förplägnadsplutoner organiseras genom utbildning av värnpliktiga. Chefen för armén har utrett förutsättningarna för en sådan åtgärd.

Regeringen anser att en förutsättning för att värnpliktsutbildning skall få genomföras inom den fredstida stödproduktionen är att utbildningen leder till en krigsplacering och att krigorganisationens personalförsörjning därige­nom blir effektivare. Den utredning som chefen för armén har gjort visar att det finns skäl att organisera mobiliserings- och förplägnadsförband med värnpliktiga som utbildas inom stödproduktionen. Enligt chefen för armén bör dessa värnpliktiga ha en grundutbildningstid om ca 270 dagar, vilket krä­ver en ändring av värnphktslagen. Förslag till en sådan lagändring läggs också fram i propositionen om värnpliktsutbildning.

Riksdagen godkände våren 1988 vissa allmänna riktlinjer för vapenfriut­bildningens utformning (prop. 1987/88:81, FöU 8, rskr. 215). I propositionen föreslogs bl.a. att grundutbildningen skulle innehålla en basutbildning som är lika för alla samt en befattningsutbildning. Den nya modellen skulle ge­nomföras på försök och därefter utvärderas. Vapenfrisfyrelsen har i septem­ber 1991 redovisat resultaten av försöksverksamheten. Enligt vapenfrisfyrel­sen har resultaten varit godtagbara. Regeringen anser därför att försöken nu kan avbtytas och att den nämnda basutbildningen bör vara en del av vapen­friutbildningen.

4.2.2 Värnpliktsfijrmåner

Riksdagen beslutade år 1991 (prop. 1990/91:102, FöU 8, rskr. 285) om för­ändringar vad gäller administration och regelsystem för familjebidrag till värnpliktiga. Dessa förändringar medförde kostnadsbesparingar, vilka får full genomslagskraft budgetåret 1992/93.

Regeringen avser att under våren 1992 beluta om vissa inskränkningar i de värnpliktigas rätt till fri tandvård. Detta kommer att medföra besparingar.

Regeriiigen beräknar att drygt 60 miljoner kronor kan avsättas för höjning
av förmåner till värnpliktiga för budgetåret 1992/93. Dagersättningen bör
    90



därvid höjas med 4 kr. till 38 kr. Vidare bör den behovsprövade familjepen­ningens maximibelopp höjas med 355 kr. per månad för hustru och med 177 kr. per månad för barn till 3 285 resp. 1 642 kr. Till följd av höjda boende­kostnader kommer kostnaderna för bostadsbidrag att öka.

I tillämpliga delar bör nämnda förändringar också gälla andra som uppbär ersättning enligt samma grunder som värnpliktiga, t.ex. vapenfria tjänste­pliktiga.

I nyss nämnda proposition anmäldes vissa förändringar i de värnpliktigas reseförmåner. Bl.a. anfördes (s. 185) att rätten till s.k. awikelseresor borde tas bort och att sådana resor till annan ort än bostadsorten enbart borde medges om resandet företogs regelbundet och avsåg besök hos nära anhörig. Uppgift om detta skulle också anmälas till förbandet. Regeringen ändrade värnpliktsförmänsförordningen (1976:1008) i enlighet med det anförda.

Vissa myndigheter och företrädare för de värnpliktiga har nu påtalat att de nya reglerna har medfört ett ökat administrativt krångel. Regeringen överväger därför att ändra reglerna.

Det ankommer på regeringen att utfärda de föreskrifter som krävs.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


91



5 Totalförsvarets civila del                               Prop. 1991/92:102

5.1 Närmare innebörd av uppgifterna för totalförsvarets civila del

I 1987 års försvarsbeslut angavs uppgiften för totalförsvarets civila del vara att under kriser och i krig medverka i de samlade försvarsansträngningarna och att säkerställa samhällets överlevnad (FöU 1987:11 s.87). Uppgiften ut-ttycktes på liknande sätt i 1984 års försvarskommittés slutbetänkande (SOU 1987:9) Det svenska totalförsvaret inför 90-talet (s.73) och i prop. 1987:95 om totalförsvarets fortsatta utveckling (s.95).

I samband med underlagsarbetet inför det planerade totalförsvarsbeslutet våren 1991 preciserades huvuduppgifterna och har från och med regeringens planeringsanvisningar våren 1990 uttryckts i följande fyra punkter.

-       Värna civilbefolkningen mot verkningaina av krigshandlingar genom att bereda skydd, rädda nödlidande och ombesörja vård.

-       Upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna under kriser och i krig.

-       Ttygga en livsnödvändig försörjning under kriser och i krig.

-       Stödja försvarsmaktens krigsorganisation och försvarsförmåga.

Regeringen anser att huvuduppgifterna för totalförsvarets civila del bör ut­tryckas på ett enklare och fydligare sätt genom att renodlas till att avse dels skyddet i vid mening av civilbefolkningen, dels stödet till försvarsmakten. De nuvarande första och tredje uppgifterna har likartad innebörd och bör därför slås samman. Den nuvarande andra uppgiften, att upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna, är snarare ett väsentligt medel att klara de båda huvuduppgifterna än ett medel i sig. Huvuduppgifterna bör sålunda vara följande.

-       Värna civilbefolkningen mot verkningarna av krigshandlingar och under kriser och i krig trygga en livsnödvändig försörjning.

-       Stödja försvarsmakten under kriser och i krig.

Den första huvuduppgiften, värnande av civilbefolkningen, avser såväl en si­tuation då Sverige är indraget i krig som en säkerhetspolitisk kris.

I krig är det fysiska skyddet av befolkningen av största befydelse. Rege­ringen kommer i avsnitt 5.6.2 att redogöra för de prioriteringar som bör till­lämpas i det fortsatta skyddsrumsbyggandet i syfte att begränsa riskerna för befolkningen i de områden där hotet kan bedömas vara störst. Räddnings­tjänsten, hälso- och sjukvården och den livsnödvändiga försörjningen är andra verksamheter som har särskild befydelse i denna situation.

I en säkerhetspolitisk kris, dvs. ett s.k. förkrigsskede eller en situation med krig i omvärlden, träder försörjningsfrågorna inom livsmedels-, energi-och industrivaruområdena i förgrunden.

Den andra huvuduppgiften, att stödja försvarsmakten, har sin fyngdpunkt i ett läge då Sverige är indraget i krig. Det gäller stöd dels i samband med mobilisering under störda förhållanden, dels i ett fortsatt krigsförlopp. Sär­skilda krav ställs här på funktionerna Transporter, Telekommunikationer, Hälso- och sjukvård m.m.. Psykologiskt försvar och på försörjningen med

92



drivmedel och vissa industrivaror. Regeringen återkommer i det följande med en särskild redovisning av försvarsmaktens behov av stöd från totalför­svarets civila del.

För att totalförsvarets civila del skall kunna lösa huvuduppgifterna under kriser och i krig är det nödvändigt att samhällets infrastruktur i vid mening fungerar på ett sådant sätt att svåra störningar och kaos kan undvikas och försvarsvilja och motständsanda kan upprätthållas. Det är särskilt angeläget att vad som brukar benämnas vitala samhällsfunktioner, dvs. främst elför­sörjning, telekommuniktioner och transporter, har en sådan robusthet och kapacitet att grundläggande behov kan tillgodoses. Härutöver är ett funge­rande ledningssystem och tryggande av informations- och nyhetsförmedling viktiga förutsättningar för att uppgifterna skall kunna lösas.

Grunden för totalförsvarets civila del är det fredsfida samhället. De flesta särskilda beredskapsätgärder som planeras är, sett i detta perspektiv, av mar­ginell natur även om de i sig ofta är av strategisk befydelse för kapaciteten hos totalförsvarets civila del under kriser och i krig. I jämförelse med det militära försvaret är totalförsvarets civila del mycket komplex, just mot bak­grund av att den baserar sig på det fredstida samhället med dess komplice­rade inbördes beroende mellan olika sektorer. Den mer konkreta ambitio­nen för totalförsvarets civila del måste med hänsyn härtill uttryckas på nivån samhällssektorer/funktioner.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


5.2 Det militära försvarets beroende av totalförsvarets civila del

5.2.1 Regeringen

Regeringens bedömning:

Frågan om det militära försvarets behov av stöd från den civila delen av totalförsvaret måste ägnas väsentligt ökad och systematisk upp­märksamhet inom totalförsvaret.


En av huvuduppgifterna för totalförsvarets civila del är således att stödja för­svarsmakten under kriser och i krig. Denna uppgift har under senare år givits ökad uppmärksamhet i planeringen. Skälen till detta är bl.a. samhällets ökade komplexitet vilken medfört att försvarsmakten inte kan verka isolerat utan kontinuerligt stöd från det övriga samhället. Detta förhållande för­stärks av den ökade betoningen i planeringen av ett strategiskt angrepp som, i ett läge av förhöjd politisk spänning i Europa, inleds med endast kort mili­tär förvarning och riktas mot vitala funktioner i samhället. I ett sådant läge är det av central befydelse att samhällets infrastruktur har en sådan robust­het och flexibilitet att den trots störningar kan möjliggöra mobilisering av försvarsmakten. De ekonomiska problemen inom försvarsmakten under se­nare år har vidare medfört att åtgärder som syftat till att ttygga underhållet i vid mening i krig har skjutits i bakgrunden. Regeringen anser att frågan om det militära försvarets behov av stöd från


93



den civila delen av totalförsvaret måste ägnas väsentligt ökad och systema­tisk uppmärksamhet inom totalförsvaret. Försvarsmaktens allt större bero­ende av den civila delen av totalförsvaret på försörjningsområdena, och då i första hand försörjningen med industrivaror, synes generellt inte grundad på en riskanalys. De faktiska bristerna hos försvarsmakten förefaller inte heller vara väl klarlagda.

Mot denna bakgrund bör enligt regeringen sambandet mellan den opera­tiva planeringen inom försvarsmakten och programplaneringen inom total­försvaret förbättras. I programplanerna bör en ingående redovisning göras i dessa frägor.

Ambitionen i samarbetet mellan försvarsmakten och de olika civila funk­tionsansvariga myndigheterna är ojämn. Kunskaperna om å ena sidan för­svarsmaktens behov och å andra sidan möjligheterna inom den civila delen av totalförsvaret att tillgodose dessa behov är högst varierande på ömse håll. Det bör ankomma på överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap att tillse och verka för att kunskapsläget i dessa avseenden förbättras. Det är vidare angeläget att var och en av de civila funktionsansvariga myndighe­terna själv känner ansvar för att sätta sig in i det behov av stöd som försvars­makten sannolikt skulle ha i krig på det aktuella området. Detta bör motsva­ras av en ökad ambition inom det militära försvaret att tydliggöra sina behov.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



5.2.2 Bakgrund

För att förbättra kunskapen om karaktären och omfattningen av det militära försvarets behov av stöd från totalförsvarets civila del har en arbetsgrupp inom försvarsdepartementet närmare studerat frågan. Därvid har bl.a. föl­jande framkommit.

Karaktären av de militära kraven på totalförsvarets civila del är komplex och måste analyseras ur olika infallsvinklar. De militära kraven är delvis av direkt natur. Således mäste t.ex. de militära förbanden i stort sett kontinuer­ligt tillföras livsmedel och drivmedel och kunna tranporteras under ett kon­centreringsskede. Det finns emellertid också indirekta krav på verksamheten i samhället som i stort kan sammanfattas så att dessa måste fungera i en viss minsta utsträckning för att det militära försvaret skall kunna upprätthållas. Elförsörjningen är exempel på ett område vars direkta betydelse för för­svarsmakten är relativt liten medan den indirekta betydelsen är mycket stor genom att den är väsentlig för funktioner som försvarsmakten är mer direkt beroende av.

Till en del handlar det militära behovet om krav på den befintliga civila infrastrukturen som t.ex. transportsystemen och telekommunikationer, ofta nämnda som exempel på s.k. vitala funktioner. Försvarsmakten förväntar sig att dessa funktioner har en tillräcklig kapacitet och i viss utsträckning kan motstå en angripares bekämpning. Beredskapsåtgärderna har här fill syfte att öka robustheten och flexibiliteten hos systemen. Helt annan är karaktä­ren på de militära kraven när det gäller de olika varuområdena (livsmedel, drivmedel och industrivaror). Här rör det sig om att tillgångar dels genom lagerhållning i förväg och/eller eventuellt genom produktion under ett för­krigsskede skall finnas tillgängliga inom landet i tillräcklig omfattning, dels


94



skall kunna transporteras dit behoven finns. Det militära behovet av säker tillgänglighet av olika förnödenheter har stor betydelse för om kravet skall tillgodoses genom militära eller civila planeringsåtgärder.

En annan infallsvinkel är frågan i vilket skede de militära behoven upp­kommer. En naturlig indelning är dels mobiliseringsskedet under störda för­hållanden, dels fortsättningen av ett krigsskede. Under en mobilisering är det kraven på transportsystemet som träder i förgrunden men även telekom­munikationernas kapacitet har den största betydelse. För flertalet övriga funktioner är de militära behoven störst i det fortsatta krigsskedet.

Problemen för totalförsvarets civila del att tillgodose de militära kraven är mest påtagliga i Norrland. Skälen är en kombination av faktorer. Befolk­ningstätheten särskilt i inlandet är läg vilket medfört en svag samhällelig in­frastruktur. Vidare är avstånden stora till sydliga befolkningscentra med långa och sårbara kommunikationslinjer som följd. Samtidigt är övre Norr­land ett område som bedöms vara särskilt hotat i en krigssituation. I förhål­lande till den befinfliga folkmängden planeras ett stort antal militära förband tillföras området. Flertalet av de svagheter som finns när det gäller försörj­ningen av militära förband i Norrland kan hänföras till en fråga om trans­portmöjligheter.

Generellt kan sägas att problemen med stödet från den civila delen av to­talförsvaret till försvarsmakten skiljer sig till sin karaktär i södra och norra Sverige.

Kunskapen inom den civila delen av totalförsvaret om det militära försva­rets krav på det övriga samhället i krig och under ett förkrigsskede är ojämn. För vissa funktioner finns sedan lång tid ett etablerat samarbete med motsva­rande del av försvarsmakten vilket medfört att problemen är väl kända och att i vissa fall långtgående åtgärder vidtagits för att minska dessa. På andra områden är uppfattningen inom de civila funktionerna att försvarsmakten inte har presterat ett tillräckligt underlag och att kunskapsläget inte är till­fredsställande.

På motsvarande sätt är den militära kunskapen begränsad om det övriga samhällets möjligheter att lämna stöd till försvarsmakten. Den situationen uppstår lätt som innebär att man genom att anmäla ett behov som skall täckas inom den civila delen av totalförsvaret föreställer sig att en behovs­täckning också är säkrad i krig.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Förhållandena inom vbsa funktioner

Beredskapsplaneringen på transportområdet är väl genomarbetad med god kännedom om de militära behoven av transporter. Beredskapsåtgärderna har mot bakgrund av vad som ovan nämnts sin tyngdpunkt i Norrland.

Transportsystemets robusthet och flexibilitet har avgörande betydelse för försvarsmaktens inrycknings- och koncentreringstransporter liksom för för­sörjningen i fortsättningen av ett krig och för fjärrsjuktransporter av ska­dade. Även om betydande beredskapsåtgärder vidtagits är systemens inne­boende sårbarhet framförallt när det gäller transporter till och inom Norr­land så stor att denna sektor även i fortsättningen måste ägnas den största uppmärksamhet.


95



Det omfattande investeringsprogram i det fredsmässiga telekommunik-tionssystemet som har pågått några år innebär att systemet har erhållit en ökad flexibilitet även i krig. Härutöver har betydande beredskapsåtgärder vidtagits för att möta både freds- och krigstida störningar. Särskilt i Norrland är emellertid telekommunikationerna sårbara.

Televerket svarar för ca 90 % av samhällets telekommunikationer. Sär­skild betydelse härutöver har försvarsmaktens eget telekommunikationssys­tem som främst betjänar det operativa ledningssystemet.

På hälso- och sjukvårdsområdet finns en omfattande beredskapsplanering. Den genomförs inom dels försvarets sjukvårdsstyrelse, dels socialstyrelsen samt landstingskommuner och kommuner. Planläggningen på hälso- och sjukvårdsområdet innebär att förbereda omstruktureringen av det befintliga sjukvårds- och socialtjänstsystemet till krigets krav och att trygga tillgången på förnödenheter.

Den granskning av sjukvårdens beredskapsläge samt utrednings- och pla­neringsunderlaget som låg till grund för riksdagens ställningstaganden våren 1991 till inriktningen av planeringen och socialstyrelsens uppgifter på områ­det (prop.1990/91:102, FöU 8, rskr. 285) har lett till slutsatsen att goda fömt­sättningar får anses föreligga för att bringa hälso- och sjukvården i balans med det övriga totalförsvaret.

Som överstyrelsen för civil beredskap och socialstyrelsen framhåller i sina programplaner hösten 1991 finns det dock vissa brister i fråga om läkemedel för krigsskadade och då främst när det gäller infusionsvätskor.

I beredskapsplaneringen när det gäller försörjning med industrivaror för­utsätts inte att försvarsmakten i ett krigsskede kan tillföras industriprodukter från löpande produktion. Behoven måste således ha tillgodosetts genom an­skaffning i fred och/eller under ett förkrigsskede. För det sistnämnda fallet förutsätts ingen import kunna ske av s.k. strategiska varor.

Grundfrågan är avvägningen mellan hur stor del av försvarsmaktens krigs­tida försörjningsbehov som skall finnas tillgängligt redan i fred och hur stor del som bedöms kunna produceras under ett förkrigsskede. Denna fråga är självfallet en fråga om riskvärdering. Något underlag som närmare belyser denna fråga finns ännu inte.

Den funktionsansvariga myndigheten, överstyrelsen för civil beredskap, anser att underlaget från försvarsmakten på detta område generellt sett måste förbättras.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


5.3 Grundsyn för regionala mål- och riskanalyser

De regionala mål- och riskanalyserna skall gälla tills vidare och revi­deras vart femte år eller när regeringen så beslutar.


I februari 1991 uppdrog regeringen åt överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap att i samverkan med berörda myndigheter se över främst de geografiska prioriteringarna i de tidigare genomförda regionala mål- och


96



riskanalyserna. Översynen skulle ske mot bakgrund av de i regeringens pla-     Prop. 1991/92:102 neringsanvisningar angivna förändringarna av den säkerhetspolitiska miljön     Kapitel 1 i vår del av världen och målen för totalförsvaret m.m. Myndigheterna redo­visade sin översyn i april 1991.

Sammanfattningsvis föreslog överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap att de redan genomförda regionala mål- och riskanalyserna i hu­vudsak skall gälla tills vidare. Som ett komplement utpekades s.k. infallspor­tar som ytterligare prioriteringsgrund i markstridsomräden.

Myndigheterna föreslog även att det bör slås fast att den uppdelning i tre olika risknivåer, som gjorts med hjälp av en värdering av olika typer av funk­tionsmål och en geografisk prioritering, skall utgöra en grund för priorite­ringar och avvägningar som kan behöva göras i olika sammanhang, bl.a. i långsiktig planering och resursfördelning.

Överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap redovisade också ett förslag till hur analyserna skall tillämpas i samband med prioriteringar av olika typer av beredskapsåtgärder. Förslaget innebär i korthet att när olika typer av beredskapsåtgärder måste vidtas skall resurserna styras resp. priori­teras till de mest riskutsatta delarna enligt risknivåindelningen och dep an­givna prioriteringsordningen.

I ett regeringsbeslut i maj 1991 godkände regeringen de av överbefälhava­ren och överstyrelsen för civil beredskap föreslagna ändringarna i grunderna för de regionala mål- och riskanalyserna. Beträffande tillämpningen av de regionala mål- och riskanalyserna angavs att de av överbefälhavaren och överstyrelsen för civil beredskap föreslagna principerna skall gälla. Dock an­gavs särskilt, mot bakgrund av regeringens säkerhetspolitiska bedömning i 1991 års planeringsanvisningar, att Sydsverige skall prioriteras lägre än Östra Mellansverige.

Regeringen anser att de regionala mål- och riskanalyserna skall gälla tills vidare och tillämpas i den funktionsvisa planeringen. Analyserna skall revi­deras vart femte år eller när regeringen så beslutar.

5.4 Mål. Beredskapsläge i stort

Sedan ett par år pågår inom överstyrelsen för civil beredskap ett arbete med att utarbeta mål för funktionerna inom totalförsvarets civila del. Överstyrel­sen har i november 1991 lämnat rapporten Preliminära sammanfattande mål för funktionerna inom det civila försvaret. De föreslagna målen uttrycker den önskvärda förmågan under kriser och i krig. Förmågan bestäms dels av fredssamhällets inneboende kapacitet och flexibilitet, dels av vidtagna be­redskapsåtgärder.

Överstyrelsen för civil beredskap har i augusti 1991 lämnat en rapport om   . beredskapsläget för funktioner den 30 juni 1990. Rapporten är en aktualise-ring av den rapport som lämnades till regeringen i maj 1990 och som avsåg läget den 30 juni 1989. Rapporterna gäller väsenfligen förmågan att uppnå de ambitioner som kom till utttyck i 1987 års försvarsbeslut.

Arbetet med att utttycka mål och beredskapsläge för funktioner bör ses
som en process där successivt en ökad tydlighet, aktualitet och precision kan
uppnås. Avsikten är att redovisningen av beredskapsläget i större utsträck-
    97

7 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102



ning än hittills skall relateras till de aktuella målen och den aktuella plane-     Prop. 1991/92:102
ringsinriktningen för totalförsvarets civila del.
                                Kapitel 1

Regeringen redovisar i de funktionsvisa avsnitten sin syn pä mål för funk­tionerna.

Beredskapslägesrapporten utgör också underlag för överstyrelsens be­dömning i programplanen av förmågan hos totalförsvarets civila del att lösa de hittillsvarande fyra huvuduppgifterna. Nedan redovisas översfyrelsens bedömning, i vissa fall kompletterad med mer detaljerade uppgifter ur funk­tionsansvariga myndigheters redovisningar.

Väma civilbefolkningen

I fråga om skyddsrumsplatser anges att stora brister föreligger. Framförallt gäller detta storstädernas innerområden. Stora delar av civilförsvarsmaterie-len behöver föryngras. Den kommunala räddningstjänsten utgör en god grundberedskap för första insats innan mobilisering genomförts. När det gäl­ler sjukvården anges uthålligheten vara bristfällig för läkemedel och för­brukningsmateriel. Sammanfattningsvis bedömer översfyrelsen beredska­pen inte vara fullt tillfredsställande.

Upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna

Informationsberedskapen anges vara i huvudsak godtagbar. Elförsörjning­ens funktionssäkerhet under starkt störda förhållanden bedöms inte vara godtagbar med hänsyn till dess betydelse för samhället. För telekommunika­tionerna bedöms beredskapsläget vara i huvudsak godtagbart, medan funk­tionssäkerheten inom flera ADB-system är otillfredsställande. I fråga om transporter anges för landsvägstransporter brister för bl.a. reservbromate­riel och för järnvägstransporterna framhålls sårbarheten för bekämpning.

Sammantaget är enligt överstyrelsen sårbarheten och den bristande funk­tionssäkerheten inom vitala samhällsfunktioner inte acceptabel.

Trygga en livsnödvändig försörjning

Överstyrelsen betonar att osäkerheten om det framtida näringslivets struk­tur och egenskaper från beredskapssynpunkt f.n. är stor.

Den industriella beredskapen har en otillfredsställande uthållighet. Inom vissa delbranscher saknas tillräcklig egen produktionskapacitet. Lagertill­gången i fråga om betydelsefulla insatsvaror är ofillräcklig.


Stödja försvarsmaktens krigorganisering och försvarsförmåga

Beredskapsläget på industrivaruområdet betecknas som otillfredsställande, främst när det gäller elektronik och kemikalier. I fråga om sjukvården fram­hålls bl.a. brister i fråga om förbrukningsförnödenheter och läkemedel för krigsskadade. För samverkan med totalförsvarets civila del anges brister i fråga om skydd, uthållighet och samband.

Regeringen konstaterar att slutsatserna i rapporten delvis är relaterade till


98



de förutsättningar och den ambition som gäller enligt 1987 års försvarsbe-     Prop. 1991/92:102 slut. Regeringen anser ändå att redovisningen är värdefull och att den efter     Kapitel 1 hänsynstagande till ändrade planeringsförutsättningar utgör ett viktigt un­derlag för bedömning av nuvarande beredskapsläge.


5.5 Allmän inriktning och prioriteringar

Förmågan hos totalförsvarets civila del grundas på det fredstida samhällets resurser och dess handlingsberedskap och omställningsförmåga inför extra­ordinära situationer. Ett starkt och allsidigt näringsliv tillsammans med ef­fektiva, robusta och flexibla samhällsfunktioner i övrigt har härvidlag en av­görande betydelse.

Ansvar för en verksamhet i fred innebär motsvarande ansvar i krig. Denna ansvarsprincip innebär också ett ansvar för att beredskapsaspekterna beak­tas vid planeringen av verksamheten i fred. Det är enligt regeringens mening angeläget att medvetenheten om dessa frågor sprids i samhället.

Regeringen vill framhålla att de beredskapsåtgärder som vidtas inför kri­ser och krig i många fall har samma karaktär som åtgärder mot skilda risker i det fredstida samhället. Beredskapsverksamheten bör därför i högre grad än hittills inriktas mot att omfatta hela hotskalan fred-kris-krig och i högre grad ingå i de ordinarie driftsäkerhetsbedömningar respektive verksamhets­utövare gör.

I 1987 års försvarsbeslut betonades vikten av att beredskapshänsyn tas i planering och samhällsutveckling. Påtagliga effekter har uppnåtts på några områden. Viktiga informations- och utbildningsaktiviteter har vidare initie­rats av överstyrelsen för civil beredskap. Regeringen vill framhålla att sam­hällets förmåga att möta störningar är en angelägenhet för alla och att det är väsentligt att medvetenheten om dessa frågor sprids i samhället. Att i plane­ring och samhällsutveckling tidigt ta hänsyn till sårbarhet och risker minskar behovet av kostnadskrävande beredskapsåtgärder och ökar säkerheten i det fredstida samhället. Vidare bör framhållas att på vissa områden, t.ex. el- och teleområdena, har åtgärder som vidtas för att minska fredsmässiga risker en rent affärsmässig betydelse samtidigt som de minskar sårbarheten i krig.

Handlingsberedskap och flexibilitet bör eftersträvas inom totalförsvarets civila del. De gemensamma grunder som är en av utgångspunkterna för att bedöma behovet av kostnadskrävande åtgärder skall inte tolkas så att plane­ringen blir stel med ringa förmåga att hantera ohkartade störningar. Tvärtom eftersträvas ett stort mått av flexibilitet. Utbildning och övningar är viktiga medel för att åstadkomma detta.

Det är viktigt med lokal förankring av beredskapsarbetet. Kommunerna har i fred det dominerande ansvaret för människornas väl och ve. Därav föl­jer att de också har viktiga beredskapsuppgifter. Kommunerna har ett sär­skilt ansvar för att samhällsutvecklingen sker i medvetande om sårbarhet och risker och med beaktande av totalförsvarets behov. Hemskyddet är av vital betydelse under kriser och i krig då även socialtjänstens stora betydelse för barn- och äldreomsorgen särskilt framträder. Fortsatta insatser bör göras för att bygga upp, förankra och utbilda hemskyddsorganisationen.

Regeringen har i avsnitt 1.8 redogjort för de allmänna krav som bör ställas


99



på totalförsvarets civila del i kris- och krigssituationer. Dessa krav överens-     Prop. 1991/92:102 stämmer väsentligen med vad som uttalades av regeringen våren 1991 i an-     Kapitel 1 visningarna för programplaneringen och i särskilt beslut om planeringen av uthållighet samt antaganden om kriser och krigs varaktighet, m.m.

Regeringen konstaterar att de förslag till inriktning av planeringen som överstyrelsen för civil beredskap och funktionsansvariga myndigheter redo­visat i programplanen för totalförsvarets civila del i stort är förenliga med dessa förutsättningar för planeringen. Regeringen tillstyrker i allt väsentligt den prioritering av uppgifter som överstyrelsen föreslagit och som grundar sig på principen att prioritera en långsiktig satsning på skydd, ledningssys­tem, tekniska beredskapsåtgärder, bevarad produktionskapacitet m.m. samt utbildning och övning framför lagring.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad regeringen anfört i avsnittet om säkerhetspolitiska överväganden kan regeringen i huvudsak ställa sig bakom överstyrelsens förslag till fördelning av den ekonomiska planerings­ramen vid en resurstilldelning enligt nivå 1. När det gäller funktionerna Häl­so- och sjukvård m.m., Energiförsörjning och Försörjning med industrivaror förordar emellertid regeringen med hänsyn till beredskapsläget en något an­nan resursfördelning i syfte att stärka dessa funktioner.

Regeringen kommer i kap. 11 om näringsdepartementets verksamhetsom­råde att föreslå att de beredskapslager av oljeprodukter som är avsedda för krig skall minskas. Härigenom blir det möjligt att bygga upp ett särskilt fredskrislager för s.k. subcrisis. Härutöver kan genom utförsäljning av be-redskapslagrad olja finansieras dels viss omstrukturering och modernisering av oljelagringsanläggningar, dels vissa åtgärder inom totalförsvarets civila del. Mot bakgrund av att de lagrade produkterna delvis har kvalitetsbrister i fråga om svavel- och blyhalt är det f.n. inte möjligt att mer preciserat förut­säga det ekonomiska utfallet av dessa försäljningar.

Regeringen hemställer i kap. 11 om näringsdepartementets ansvarsom­råde om bemyndigande att utförsälja oljeprodukter som beredskapslagras för krig. Av inkomsterna från utförsäljningen, avses engångsvis ett belopp utöver ram som beräknas till högst 79 miljoner kr. för budgetåret 1992/93 användas för vissa åtgärder inom den civila delen av totalförsvaret.

På regeringens uppdrag har civilbefälhavaren i dåvarande Östra samt civil­befälhavarna i Västra och Södra civilområdena analyserat de särskilda sår-barhetsproblem när det gäller försörjningen som kan föreligga i Stockholm, Göteborg och Malmö och överstyrelsen för civil beredskap utrett vilka åtgär­der som erfordras för att förbättra försörjningsläget i Norrland, på Gotland och i storstadsområdena under kriser och i krig. Uppdragen har avrapporte­rats till regeringen.

De rapporter som nu föreligger iimehåller ett omfattande analysunderlag och ett stort antal förslag avseende metoder för hur de regionala försörj­ningsproblemen skall kunna minska. Regeringen anser att ett värdefullt un­derlag nu finns för den fortsatta beredskapsplaneringen på de nämnda områ­dena. Det bör ankomma på överstyrelsen för civil beredskap resp. berörda civilbefälhavare att verka för att berörda funktionsansvariga och regionala myndigheter beaktar förslagen i rapporterna.

100



5.6 Mål för och inriktning av vissa funktioner inom totalförsvarets civila del, m.m.

5.6.1 Funktionen Civil ledning och samordning

Överstyrelsen för civil beredskap är ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samordning och har till uppgift att som central förvaltningmyn­dighet i fred leda och samordna beredskapsförberedelserna vid övriga funk­tionsansvariga myndigheter. Övriga myndigheter med uppgifter inom funk­tionen är civilbefälhavarna och länsstyrelserna.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Regeringen avser fastställa följande mål för funktionen

Ledning skall kunna utövas i alla lägen. Ledningsorganisationen och dess resurser skall därför flexibelt och med bibehållen kapacitet kunna anpassas till olika hotsituationer. Ledning skall kunna utövas från såväl freds- som krigsuppehållsplats. Förberedelser på krigsuppehållsplats skall vidtas tidigt. Ledning skall i allt väsentligt kunna utövas omedelbart efter krigsorganise­ring. På den regionala nivån skall krigsorganiseringen kunna genomföras på ett dygn under förutsättning att förberedelser på krigsuppehållsplats är vid­tagna. Där så krävs skall ledning kunna utövas i skydd.

Regeringen vill i sammanhanget betona det väsentliga i att viss ledning skall kunna ske redan före krigsorganisering. Regeringen vill också fram­hålla att ordet "ledning" när det gäller den civila delen av totalförsvaret i vissa avseenden kan leda tankarna fel och ge intryck av ledning i det militära försvarets mening. Med ledning skall inom totalförsvarets civila del väsentli­gen förstås sådana verksamheter som samordning, prioritering och informa­tion.

Inom ramen för funktionens verksamhet bedrivs också viss funktions­övergripande samordning för vilken överstyrelsen i programplanen för funk­tionen föreslår en allmän inriktning. Denna överensstämmer i stort med överstyrelsens uppgifter på området enligt förordningen (1986:294) om led­ning och samordning inom totalförsvarets civila del.

Överstyrelsen för civil beredskap har i september 1991 lämnat rapporten Skydd för civila myndigheters ledning på fredsuppehållsplatser i krig. I rap­porten redovisas de principer och prioriteringar som bör gälla vid utbyggna­den av skydd och samband vid centrala, regionala och lokala myndigheters fredsuppehållsplatser. Ett utbyggnadsprogram för en period om 10-20 år presenteras.

Mot bakgrund av förslagen i rapporten bör enligt regeringen de centrala beredskapsmyndigheter som är belägna i högriskområden förses med skydd för personalen. För några av myndigheterna bör byggas skyddade lednings­platser.

När det gäller civilbefälhavarna bör i avvaktan på den pågående översy­nen av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstrukturen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde (LEMO, Dir. 1991:44) någon utbyggnad av ledningsplatser inte äga rum.

Huvuddelen av verksamheten vid länsstyrelserna kommer i krig att bedri­vas på fredsuppehållsplatserna. För flertalet av länsstyrelserna erfordras


101



skyddade ledningsplatser. 10 länsstyrelser har idag någon form av enklare ledningsplats/ledningsutrymme.

För en lO-årsperiod erfordras för skydd av ledningsplatser ca 20 miljoner kr. för central nivå, 10 miljoner kr. för högre regionalnivå och 90 miljoner kr. för lägre regional nivå. Härtill kommer behov av skyddsrum för personal i den mån myndigheterna finns inom högriskområden.

Frågan om ledningsplatser på lokal nivå behandlas i avsnittet om kommu­nal beredskap (avsnitt 5.9).

Länsstyrelserna är högsta civila totalförsvarsmyndighet på lägre regional nivå. Överstyrelsen för civil beredskap har i särskild skrivelse till regeringen i november 1990 redovisat sin syn på länsstyrelsernas fredstida uppgifter, or­ganisation och kompetenskrav inom området civil försvarsberedskap och räddningstjänst. I skrivelsen har överstyrelsen förtecknat de uppgifter som bör ges hög prioritet av länsstyrelserna, nämligen att inrikta och samordna det civila försvaret i länet, genomföra riskanalyser, verka för beredskapshän-.syn i samhällsplaneringen, ge kommunerna och andra stöd och underlag för deras planering samt utöva tillsyn över räddningstjänsten.

Regeringen anser att överstyrelsens förslag om länsstyrelsernas uppgifter inom detta område i huvudsak överensstämmer med av regeringen i andra sammanhang angivna uppgifter och arbetsformer hos länsstyrelserna. Det är angeläget att länsstyrelsernas kompetens utvecklas för att kunna möta de ökade krav som i framtiden kommer att ställas på länsstyrelsernas arbete.

Kommunerna har viktiga beredskapsuppgifter inom funktionen och det är viktigt att beredskapsplaneringen inom såväl denna funktion som övriga funktioner i erforderlig utsträckning förankras lokalt och att utbildning och övning genomförs i tillräcklig omfattning. Regeringen behandlar i avsnittet om kommunal beredskap åtgärder för att motverka krigstida störningar i kommunaltekniska system.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



5.6.2 Funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst

Regeringen avser fastställa följande mål för funktionen

Skador till följd av krigshandlingar på människor, i andra hand på egendom och i miljön skall hindras och begränsas.

Planeringen och produktionen av befolkningsskydd i krig skall framför allt koncentreras till de mest riskutsatta områdena i enlighet med de regionala mål- och riskanalyserna. Fysiskt skydd skall som förebyggande åtgärd byg­gas i riskområden med högsta eller hög prioritet. Hela befolkningen skall med kort varsel kunna förses med andningsskydd.

Kontakterna mellan allmänheten och totalförsvarsmyndigheterna skall förstärkas genom hemskyddsorganisationen som fullt utbyggd omfattar 25 000 hemskyddsgruppchefer och i krigstid omkring 100 000 hemskyddsom­bud. Befolkningen skall kunna varnas genom rundradio och television. I om­råden med farlig verksamhet eller riskområden skall utomhusvarning kunna ske.

Uttymning skall vara förberedd i fred. Den civila och militära planlägg­ningen skall vara samordnad. Uttymningen skall kunna genomföras under ordnade former.


102



Räddningstjänsten i krig skall bygga på den kommunala räddningstjäns­ten och omfatta omkring 125 000 civilförsvarspliktiga. Den skall kunna mo­biliseras med kort varsel samt vara utrustad och utbildad för insatser i områ­den med oexploderad ammunition samt i radiologisk och kemisk miljö. Vid företag och anläggningar som har stor betydelse för totalförsvaret skall verk­skydd vara organiserat.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Inriktning

Med begreppet befolkningsskydd avses de förebyggande åtgärder som vidtas för att förhindra olyckor och för att begränsa skadan vid en olycka. Med räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändel­ser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. Befolkningsskyddet och räddningstjänsten i fredstid har samlats i ut­trycket fredsräddningstjänst. Motsvarande verksamhet under civilförsvars­beredskap kallas civilförsvarsverksamhet. I det följande behandlas både fredsräddningstjänsten och de åtgärder som vidtas för att förbereda civilför­svarsverksamheten. Vissa aktuella frågor för utvecklingen av fredsrädd­ningstjänsten tas således upp förutom inriktningen av funktionen Befol­kningsskydd och räddningstjänst.

Inom fredsräddningstjänsten är uppgifterna fördelade på kommuner och statliga myndigheter pä olika nivåer. Statens räddningsverk påverkar inrikt­ningen av den praktiska verksamheten genom sina insatser i fråga om sam­ordning, utbildning och rådgivning. En överföring av det praktiska ansvaret för civilförsvarsverksarnheten från räddningsverket och länsstyrelserna till kommunerna pågår.

Regeringen avser att vidta åtgärder för att vidareutveckla resultatstyr­ningen av befolkningsskydds- och räddningstjänstverksamheten. Mål och re­sultatmått för att förbättra såväl sfyrning som uppföljning av resultat, effek­tivitet och produktivitet kommer att konkretiseras. Uppföljningen genom­förs, under hänsynstagande till kommunernas roll i sammanhanget, inom ra­men för utvecklade former för tillsynen.

Regeringen bedömer att det är angeläget att det nu vidtas åtgärder för fortsatt metodutveckling av riskhanteringen och dess tillämpning på central, regional och lokal nivä. Riskhanteringen byggs upp genom riskanalyser av befintliga och planerade riskkällor i kommunerna. Den skall i högre grad än för närvarande kunna ligga till grund för utformningen och dimensione­ringen av fredsräddningstjänsten på motsvarande sätt som de mäl- och risk­analyser som överbefälhavaren och översfyrelsen för civil beredskap har ge­nomfört läggs till grund för beredskapen inom befolkningsskyddet och rädd­ningstjänsten i krig. En målsättning bör vara att riskhanteringen samlat skall kunna omfatta risker i såväl fred som krig. Vägledning om riskhanteringen liksom om former för riskkommunikation med allmänheten kommer att lämnas till kommunerna. Dessa frågor ägnas stort intresse i det internatio­nella räddningstjänstsamarbetet, inte minst inom den Europeiska gemen­skapen (EG).


103



Befolkningsskydd                                                            Prop. 1991/92:102

Regeringen anser att räddningsverket bör vidta åtgärder för att stärka den K.apitel 1 enskildes förmåga att ta ansvar för den egna säkerheten och därmed före­bygga olyckor och skador. Detta är befydelsefullt inte minst i t.ex. glesbygds­områden där räddningstjänstens insatstid av naturliga skäl är lång. Informa­tion om vilka olycksrisker som finns i samhället och hur man klarar sig på bästa sätt i farliga situationer i fred och krig bör därför lämnas. Ett viktigt komplement är den självskyddsutbildning som bedrivs av olika frivilligorga­nisationer.

Länsstyrelsernas arbete med vägvalsstyrning i fråga om transporter av far­ligt gods bör följas upp av räddningsverket. Regelsystemet för transporterna bygger i hög grad på internationella överenskommelser. Insatser genomförs i fråga om utbildningen av förare av transporter av farligt gods och av annan berörd personal, om samordningen av tillsynen i syfte att effektivisera denna och om utbyggnaden av det datoriserade informationssystemet.

Antalet bränder per år ligger på en relativt konstant nivå, men de kost­nadsmässiga konsekvenserna fortsätter att öka och uppskattades till 3,6 mil­jarder kr. år 1990. En stor andel är anlagda bränder. Samtidigt bör det emel­lertid understtykas att enskilda, företag och andra fastighetsägare samt för­säkringsgivare har ett eget ansvar för att skyddsåtgärder genomförs. Statens räddningsverk kan medverka genom statistik- och erfarenhetsinsamling samt rådgivning. Detta bör ske i samverkan med andra myndigheter och or­ganisationer.

Räddningstjänst

Den utveckling som pågått inom räddningstjänsten mot en integration av freds- och krigsräddningstjänsten bör enligt regeringen fortsätta. Därmed ökar konununernas roll i sammanhanget. En väl utvecklad och effektiv rädd­ningstjänst i fred utgör en fömtsättning för uppbyggnad av en fungerande räddningstjänst i krig. Samtidigt kan de resurser som skapas för räddnings­tjänsten i krig utformas och organiseras så att de också kan utgöra en resurs­förstärkning vid omfattande olyckor i fred.

Regeringen avser att främja insatserna när det gäller utvecklingen av sam­ordningen inom räddningstjänsten på olika nivåer. Samhällets räddnings­tjänst utgör ett sammanhängande system även om ansvaret för verksamhe­ten är uppdelat på statliga och kommunala myndigheter. Myndigheterna måste kunna samordna sin verksamhet så att balans i systemet uppnås. Detta ställer särskilda krav på de statliga myndigheterna där ansvaret är fördelat på olika nivåer. Samordningen har stor betydelse för att uppnå ett bättre re­sursutnyttjande och en effektivare räddningstjänst.

Riksdagen har nyligen (FöU 5, rskr. 79) med anledning av propositionen (1991/92:41) om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor beslutat om en förstärkning av länsstyrelsens roll inom räddningstjänsten. Förstärkningen får betydelse för både fredsräddningstjänsten och civilförsvarsverksamhe­ten.

104



Varning till allmänheten i fred och krig

Statens räddningsverk har på regeringens uppdrag utrett systemen för var­ning av allmänheten i fred och i krig. Uppdraget redovisades till regeringen i september 1990 i en rapport "Varning till allmänheten vid nödlägen i fred och i krig". Räddningsverket redovisar i rapporten förslag om varning ge­nom radio och television, system för utomhusvarning, förvarningssystem i krig m.m. Förslagen grundar sig på principen att

-       ansvar, system och rutiner för varning av allmänheten i huvudsak bör vara desamma vid nödlägen i fred och krig

-       varning av allmänheten bör vara en del av räddningstjänsten samt

-       rufinen för "viktigt meddelande till allmänheten" (VMA) i ljudradio och television bör utvecklas till att bli det grundläggande varnings- och infor­mationssystemet såväl i fred som i krig.

När det gäller utomhusvarningen har räddningsverket föreslagit en ansvars­fördelning som innebär att samtliga kostnader för ljudsändare i en indu­strianläggnings riskområde skall bekostas av anläggningsinnehavaren medan kostnaden för utbyggnaden av sändare utanför de fredstida riskområdena skall bekostas av kommunen. Där särskilda risker endast föreligger i krig skall staten stå för utbyggnaden. Räddningsverket har även föreslagit en minskning av antalet ljudsignaler i systemet för utomhusvarning.

Regeringen konstaterar att räddningstjänstlagen (1986:1102) ger möjlig­het redan idag för kommunen att ålägga en anläggningsinnehavare att vidta åtgärder för varning av de som kan komma att drabbas av exempelvis ett utsläpp av farliga ämnen. Det är mot bakgrund av att riksdagen med anled­ning av propositionen (1991/92:41) om samhällets åtgärder mot allvariiga olyckor beslutat (FöU 5, rskr. 79) att kommunerna skall vara skyldiga att planera för varning och information till allmänheten vid olyckshändelser i fred och i krig angeläget att statens räddningsverk ger kommunerna ett ak­tivt stöd i arbetet med uppbyggnaden av varningssystemen, t.ex. när det gäl­ler möjligheterna att utlösa signalen VMA, samarbetet med radio och televi­sion samt den fortsatta utbyggnaden av utomhusalarmeringen. Till skillnad mot räddningsverket anser regeringen att kommunerna skall ha ansvar också för utbyggnaden och driften av den del av utomhusalarmeringen som endast tillgodoser ett krigsbehov. Räddningsverket bör därför överväga formerna och kostnaderna för ett kommunalt övertagande av uppgifterna. Det är en uppgift för regeringen att besluta om ett sådant uppdrag.

Staten bör också i fortsättningen svara för förvarningssystemet i krig samt för forskning och teknisk utveckling av alarmeringssystemen.

Regeringen anser att frågan om antalet ljudsignaler i systemet för utom­husvarning bör utredas närmare och är därför inte beredd att nu ta ställning till räddningsverkets förslag i denna del.

De överväganden och principer som redovisas i räddningsverkets var­ningsstudie bör i övriga delar ligga till grund för verkets fortsatta arbete med frågor rörande varning av befolkningen.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


105



Skydd av befolkningen i krig


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Planeringen och produktionen av befolkningsskydd i krig skall inrik­tas pä de mest riskutsatta områdena i enlighet med de regionala mål-och riskanalyserna.

Befolkningsskyddskommittén och räddningsverket

1988 års befolkningsskyddskommitté har i sitt betänkande (SOU 1989:17) Risker och skydd för befolkningen lämnat förslag till en grundsyn för de re­gionala mål- och riskanalyser som skall vara styrande för planeringen inom totalförsvaret samt förslag till en samlad syn på befolkningens behov av skydd i krig.

Enligt befolkningsskyddskommitténs förslag bör befolkningskyddet ses som ett system av samverkande delar där framför allt fysiskt skydd, and­ningsskydd, varning, information, hemskydd, utrymning och inkvartering ingår.

Förslagen innebär även en indelning i tre skyddsnivåer som tillsammans med de regionala mål- och riskanalyserna skall ligga till grund för utform­ningen av bl.a. de fysiska skydden för befolkningen. Indelningen i skyddsni­våer utgär från riskområden och tar hänsyn till indelningen i hemskyddsom­råden.

Kommitténs förslag innebär vidare att hela civilbefolkningen ges tillgäng till s.k. grundskydd inom tio år, att skyddsrumsproduktionen vid nyproduk­tion inriktas på områden med särskilda risker samt att bristtäckningsproduk­tion av skyddsrum i befintlig bebyggelse prioriteras till samhällsviktig verk­samhet i riskområden med mälet att dessa brister bör vara täckta inom tio. år.

Den 1 februari 1991 gav regeringen statens räddningsverk i uppdrag att med utgångspunkt i bl.a. befolkningsskyddskommitténs betänkande göra en bedömning av skydds- och medelsbehovet för perioden 1991-96. Mot bak­grund av uppdraget genomförde räddningsverket en studie av konsekven­serna på befolkningsskyddets inriktning. Resultatet redovisades i en särskild rapport i samband med räddningsverkets programplan för perioden 1991/96.

Inom räddningsverket har vidare en särskild rapport (Fysiskt skydd, skyddsnivå 3) om s.k. grundskydd utarbetats. Rapporten överlämnades till regeringen i december 1991.

Regeringen

I likhet med befolkningsskyddskommittén anser regeringen att befolknings­skyddet i krig bör ses som ett system av samverkande delar: fysiskt skydd, andningsskydd, varning, information, hemskydd, utrymning och inkvarte­ring. När olika fyper av beredskapsåtgärder mäste vidtas skall dock resurserna


106



sfyras resp. prioriteras till de mest riskutsatta delarna av landet, dvs. i förhål­lande till fastställd risknivå enligt de regionala mäl- och riskanalyserna.

Regeringen anser att indelningen i omräden med olika skyddsnivåer skall utgå från riskområden enligt de regionala mål- och riskanalyserna och i nå­gon mån ta hänsyn till hemskyddsområdesindelningen. Hemskyddsorganisa­tionen bygger på en geografisk indelning av kommunerna i hemskyddsområ­den. Olika skyddsnivåer måste emellertid kunna förekomma i samma hem­skyddsområde, i synnerhet i glesbygdsområden och när bara en mycket liten del av ett hemskyddsområde berörs av ett riskområde.

Den indelning i tre skyddsnivåer som befolkningsskyddskommittén föror­dar efter förslag från statens räddningsverk bör tillämpas flexibelt i den me­ningen att möjligheterna till enklare skydd i större utsträckning bör prövas även i riskområden som hittills ha ansetts motivera ett skydd motsvarande t.ex. skyddsrum. Detta bör framför allt omfatta bristtäckning och produk­tion i befintlig bebyggelse i storstädernas riskområden. Med en sådan flexibi­litet kan ett större antal skyddsplatser skapas inom begränsade ekonomiska ramar.

Den lägsta skyddsnivån, (skyddsnivå 3), enligt räddningsverkets och be­folkningsskyddskommitténs förslag, motsvarar ett grundskydd som alla före­släs ha tillgång till. Grundskyddet är tänkt att omfatta främst fysiskt skydd mot radiak och lättare splitter, andningsskydd samt varning och information.

Regeringen delar inte befolkningsskyddskommitténs och räddningsver­kets uppfattning att denna form av grundskydd bör omfatta hela befolk­ningen. I de lägre prioriterade delarna av landet enligt de regionala mål- och riskanalyserna skall inte skyddsproduktion som förebyggande åtgärd före­komma. Däremot bör under en längre förvarningstid möjligheterna att åstadkomma vissa skyddade utrymmen övervägas i de riskområden där skyddsplatser saknas. Åtgärder för fysiskt skydd i de lägre prioriterade om­rådena bör i fred därför begränsas till att omfatta övergripande planläggning och inventering av lämpliga lokaler till grund för utbyggnad av skyddade ut­rymmen under en längre förvarningsperiod. Med denna avgränsning kom­mer befolkningsskyddet i de lägre prioriterade delarna av landet i första hand bestå av varning och information, hemskydd, andningsskydd samt ut­rymning och inkvartering.

Kommittén föreslog som målsättning att hela civilbefolkningen ges till­gång till grundskydd inom tio är samt att bristtäckningsproduktionen av skyddsrum i befinfiig bebyggelse prioriteras till samhällsviktig verksamhet i riskområden med målet att dessa brister bör vara täckta inom tio år.

Regeringen anser det inte rimligt att ange en sådan tidsmässig målsättning för produktionen av fysiskt skydd. De främsta skälen är det statsfinansiella läget och begränsade möjligheter att sfyra byggandet av bostäder och an­läggningar vilket i sin tur påverkar möjligheterna att bygga skydd, framför allt i form av nyproduktion.

Mot bakgrund av att kostnaden för varje skyddsplats är befydligt lägre om man bygger skydd i samband med nybyggnation än om man skulle bygga det efteråt, är det dock angeläget att tillfällena att bygga skydd i samband med nyproduktion tas tillvara.

Regeringen anser att nyproduktionen skall koncentreras till riskområden


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

107



med högsta prioritet och hög prioritet i enlighet med prioriteringsordningen i grundsynen för de regionala mål- och riskanalyserna.

Denna prioriteteringsordning omfattar även övriga former av produktion. Beträffande bristtäckningen bör dessutom i första hand storstädernas risk­områden och de allvarligaste bristerna vid de för totalförsvaret mest ange­lägna verksamheterna under krig täckas.

Behoven av medel för skyddsproduktion varierar över tiden. Detta beror på,'som nämnts ovan, att byggandet av bostäder och anläggningar varierar från tid till annan. Systemet för produktion av skydd måste ha förmåga att möta dessa förändringar. Om nyproduktionen vissa år inte uppgår till den nivå som räddningsverket beräknat bör de medel som av den anledningen inte används för nyproduktionen snarast överföras till bristtäckningsproduk­tion. Ett sådant system förutsätter att räddningsverket planerar för verksam­heten i fråga.

De skyddsrum som redan finns bör bevaras och vårdas även i fortsätt­ningen. Modernisering av äldre skyddsrum bör dock endast ske i riskområ­den med högsta prioritet och hög prioritet. Regeringen vill även betona be­hovet av särskilda åtgärder i syfte att utnyttja t.ex. bergrum, tunnlar och tun­nelbana som skydd för befolkningen. Dessa åtgärder kan till relativt låga kostnader ge värdefulla tillskott på skyddsplatser i framför allt de större stä­dernas riskområden, inte minst om man beaktar vad som anförts ovan om större flexibilitet beträffande skyddsnivån.

Under beredskap kommer hemskyddsorganisationen att fungera som en lokal kontakfyta mellan befolkning och myndigheter. Organisationen består av personal som tagits ut med plikt och av frivilliga som rektyterats av Sveri­ges civilförsvarsförbund. Den har enligt regeringens mening många och vik­tiga uppgifter vad gäller att förmedla kunskap och information till befolk­ningen, inte minst vad gäller befolkningsskyddet. Uppbyggnaden av den del av organisationen som rekryteras och utbildas med civilförsvarsplikt är i stort slutförd. Fortsatta insatser bör göras för uppbyggnad och vidmakthål­lande av en organisation för den frivilliga delen av organisationen om cirka 30 000 hemskyddsombud under perioden. Resurser bör också avsättas för samövning av hemskyddsorganisationen.

Anskaffningen av andningsskydd till hela civilbefolkningen skall i enlighet med tidigare planläggning vara genomförd under budgetåret 1993/94.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


5.6.3 Funktionen Psykologiskt försvar

Styrelsen för psykologiskt försvar är ansvarig myndighet.


Regeringen avser fastställa följande mål för funktionen

En snabb och korrekt nyhetsförmedling samt en fri opinionsbildning och en konkret och fullständig myndighetsinformation under såväl ostörda förhål­landen som under kriser och i krig skall säkerställas, i syfte att stärka befolk­ningens försvarsvilja och motståndsanda vid krigsfara och i krig. Åtgärder skall vidtas som syftar till att minska en motståndares psykologiska mot­ståndskraft.


108



5.6.4 Funktionen Försörjning med industrivaror

Översfyrelsen för civil bereskap är ansvarig myndighet.

Den industriella beredskapen har en otillfredställande uthållighet. Inom vissa delbranscher saknas tillräcklig egen produktionskapacitet. Lagertill­gången på betydelsefulla insatsvaror är otillräcklig. Planläggningen för indu­strins utnyttjande under kriser släpar efter.

För att försörjningen med viktiga industrivaror skall kunna fungera på ett någorlunda tillfredsställande sätt krävs kompletterande åtgärder, främst om­ställning av produkfionen och ett säkerställande av lager av strategiska va­ror. Service-, reparations- och underhållskapacitet inom verkstadsindustrin är inte helt kartlagd eller i förekommande fall planlagd, vilket medför lägre beredskap.

Försvarsmakten har under senare år i ökad utsträckning förlitat sig på stöd i olika hänseenden från totalförsvarets civila del. Den möjligheten minskar nu genom den utveckling som sker i samhället.

Beredskapsläget inom funktionen är otillfredsställande främst avseende elektronik-, verkstads- och kemikaliebranscherna. Metoder för att urskilja och tillgodose behoven av strategiskt viktiga komponenter och specialkemi­kalier måste utvecklas i samverkan med aktuella företag. Detta är grunden för nödvändiga lagrings- och omsättningsavtal. Det osäkra beredskapsläget inom verkstadsbranschen för service, reparation och underhåll inom den egna branschen och inom övriga industribranscher samt samhällsfunktioner är allvarligt.

Vad gäller beredskapsläget i övrigt är den organisatoriska och administra­tiva beredskapen god.

Den ekonomiska planeringsramen för programplaneperioden är 464 mil­joner kr. på nivå 1. För flertalet branscher inom funktionen kan behovet för ett kort stormaktskrig då Sverige är indraget inte tillgodoses på denna nivå. Försvarsmaktens behov för detta fall kan inte heller tillgodoses fullt ut.

Regeringen avser fastställa följande mål för funktionen

Ansvarig myndighet skall via industrin stödja sådana verksamheter inom öv­riga funktioner som oundgängligen erfordras för att kunna upprätthålla krigs- respektive neutralitetsstandard. Särskild vikt skall läggas vid stödet till det militära försvaret samt service, underhåll och reparation. Exporfindu-strin skall därutöver så långt möjligt klara sina åtaganden mot kunder i andra länder i syfte att skapa utrymme för nödvändig import.

Under kriser och vid krig skall en försörjningskommission träda i verk­samhet så att neutralitets- respektive krigsstandard kan upprätthållas. Reg­lering skall kunna genomföras senast fyra veckor efter beslut och ransone­ring senast efter åtta veckor.

Inriktningen av funktionen bör vara att påbörja en förstärkning av funk­tionen under programplaneperioden.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


109



5.6.5 Funktionen Kyrklig beredskap                                    Prop. 1991/92:102

Funktionen omfattar såväl svenska kyrkans som de fria trossamfundens     Kapitel 1 verksamhet. Översfyrelsen för civil beredskap är ansvarig myndighet.

Det finns skäl som talar för en förändring av funktionsansvaret för kyrklig beredskap. Olika lösningar kan övervägas, varvid det kan vara naturligt att jämföra med den kommunala beredskapen, för vilken förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del inte anger någon funktionsansvarig statlig myndighet. Frågan kommer att ytterli­gare övervägas i samband med beredningen av den s.k. CFL-utredningens förslag till en ny lag om det civila försvaret.

Regeringen avser fastställa följande mål för fiinktionen

Såväl kristna som icke kristna trossamfund skall kunna bedriva församlings­vårdande verksamhet i krig liksom i fred. Särskilt själavård, diakonala insat­ser och begravningsverksamhet skall kunna anpassas till de krav som ställs under krigsförhållanden.

I kapitel 2 under anslaget G 1. Översfyrelsen för civil beredskap: Civil led­ning och samordning för funktionen Kyrklig beredskap, har beräknats vissa medel i enlighet med det förslag till inriktning som anges av översfyrelsen.

5.7 Konsekvenser för totalförsvarets civila del av ett svenskt medlemskap i den Europeiska gemenskapen (EG) och en anslutning till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).

I regeringens beslut den 28 februari 1991 om anvisningar för programplaner m.m. för perioden 1992/93-1996/97 uppdrogs åt översfyrelsen för civil bered­skap att i programplanen i samverkan med berörda myndigheter redovisa en analys av vilka konsekvenser ett medlemskap i EG skulle kunna få för den civila delen av totalförsvaret, främst beträffande konsekvenser för försöij-ningsberedskapen. Översfyrelsen redovisade uppdraget i en rapport till re­geringen i september 1991.

Av rapporten framgår bl.a. att EG inte har någon försörjningsberedskap enligt svensk modell. Det framgår också att nuvarande regler för försörj­ningsberedskapen i Sverige sannolikt i delar strider mot det regelsystem som EG skapat bl.a. för upprätthällande av konkurrensen. Det kan heller inte uteslutas att vissa av de hittills vidtagna beredskapsåtgärderna kan visa sig obehövliga. Dessa förhållanden leder till att nuvarande regelsystem för för­sörjningsberedskapens upprätthållande bör ses över.

Regeringen beslutade den 31 oktober 1991 att överstyrelsen skall fortsätta studierna enligt rapportens förslag. Sjrftet är därvid att närmare analysera handlingsmöjligheter och begränsningar för den civila delen av totalförsva­ret inför ett svenskt medlemskap i EG och en anslutning till EES. Översty­relsen skall fortsätta arbetet med att definiera svenska intressen och stånd­punkter samt skapa ett underlag inför de förhandlingar som kommer att

föregå ett svenskt medlemskap i EG.

110



En rapport skall föreligga senast den 15 september 1992. Uppdraget skall     Prop. 1991/92:102 fullgöras efter samråd med kommerskollegium och övriga berörda myndig-     Kapitel 1 heter.

5.8 Ledningsfrågorna

I prop. 1988/89:100 bil.6 redovisades överbefälhavarens och överstyrelsens för civil beredskap rapport Totalförsvarets ledning under kriser och i krig. I rapporten redogjordes för de krav som bör ställas på totalförsvarets led­ningssystem.

Föredragande departementschefen anförde att han i huvudsak kunde ställa sig bakom dessa krav på ledningssystemet men framhöll att ett slutligt ställningstagande till ledningsfrågorna i de hänseenden som togs upp i pro­positionen skulle ske vid behandlingen av förslagen frän den s.k. CFL-utred­ningen i betänkandet (SOU 1989:42) Det civila försvaret.

Regeringen konstaterar att de överväganden som gjorts i samband med den pågående beredningen av förslag till lag om civilt försvar inte har föran­lett någon ändring av ställningstagandet till principerna för utformningen av totalförsvarets ledningssystem som gjordes i prop. 1989/90:100 bil.6. Mot denna bakgrund bör därför följande principer tillämpas i den fortsatta plane­ringen av ledningssystemet inom totalförsvaret.

Ledningssystemet måste medge ledning över hela landet och påverkan på all för totalförsvaret viktig verksamhet.

Ansvarsförhållanden, samverkans-, lednings- och rapporteringslinjer samt arbetsrutiner skall i största möjliga utsträckning sammanfalla i fred med dem som gäller under kriser och i krig.

Samverkansbehoven mellan det militära försvaret och den civila delen av totalförsvaret, såväl i övergripande frågor som inom vissa för det militära försvaret särskilt viktiga funktioner, måste tillgodoses på alla nivåer och un­der alla faser från fredstillstånd till totalt krig.

På alla ledningsnivåer inom totalförsvaret måste övergripande bedöm­ningar kontinuerligt kunna göras av hot, läget i stort, händelseutveckling och egna handlingsmöjligheter och leda till beslut i stort som kan ligga till grund för verksamheten inom de olika totalförsvarsfunktionerna.

Chefer och myndigheter på lägre nivåer måste, inom ramen för övergri­pande beslut och inriktning, självständigt kunna samverka och fatta nödvän­diga beslut samt genomföra dessa.

Det militära försvarets krav pä stöd från samhällets civila delar måste kunna tillgodoses redan vid måttliga beredskapshöjningar.

Ledning och samverkan måste kunna ske redan frän fredsuppehållsplats. Ledningssystemets beredskap och kapacitet samt ledningsorganens befogen­heter måste smidigt och på ett balanserat och flexibelt sätt kunna anpassas till händelseutvecklingens krav.

Ledningssystemets motståndskraft mot olika former av sabotage och be­kämpning måste stärkas genom decentralisering, alternativa ledningsplatser och ökad säkerhet (skydd, rörlighet, flexibilitet).

Uppgifter och verksamhet i krig skall för försvarsmakten vara grunden för
ledningsorganisationen i fred. För utformningen av ledningssystemet inom
  111



totalförsvarets civila del är däremot de ansvars- och ledningsförhållanden som gäller i samhället i fred styrande. Det fredstida ledningssystemet kan emellertid behöva ändras eller kompletteras med hänsyn till de särskilda krav som kriget ställer.

Militär- och civilbefälhavarna bör ges stor frihet att inom vissa ramar ut­forma ledningsorganisationen till de regionala förutsättningarna.

I prop. 1989/90:100 bil.6 redovisades också att överstyrelsen för civil be­redskap till regeringen lämnat rapporten Ledningen av totalförsvarets civila del under kriser och i krig, den s.k. funktionsstudierapporten. Rapporten innehöll bl.a. överväganden och förslag avseende förhållandena inom den civila delens av totalförsvaret olika funktioner och samspelet mellan den operativa ledningen och funktionsledningen inom totalförsvarets civila del.

Föredragande departementschefen framhöll det som angeläget att åtgär­der snarast skulle vidtas för att förbättra ledningen inom totalförsvarets ci­vila del under kriser och i krig och att de principer för ledning som redovisa­des skulle utgöra en grund för myndigheternas fortsatta arbete.

Arbetet med en förbättring av ledningssystemet inom den civila delen av totalförsvaret har fortsatt. Överstyrelsen för civil beredskap lämnade i juni 1991 en rapport med förslag till vissa principer om centrala civila myndighe­ters förberedelser för krigsorganisering.

De grunder som för närvarande gäller för myndigheternas förberedelser för beredskap och krigsförhållanden finns i förordningen (1977:55) om vissa stafliga myndigheters beredskap m.m. och i regeringens anvisningar från är 1978 och 1982 med anledning av förordningen. I anvisningarna regleras vilka myndigheter som skall ha krigsuppgifter och vilka beredskapsförberedelser som skall vidtas. Övriga myndigheter avses avveckla sin verksamhet.

Mot bakgrund av förslagen i rapporten avser regeringen besluta att be­greppet beredskapsmyndighet införs. Med beredskapsmyndighet skall för­stås myndighet med uppgifter av stor betydelse då Sverige är i krig.

Regeringen kommer i särskild ordning att besluta för vilka myndigheter benämningen beredskapsmyndighet skall tillämpas. På regional nivå bör ci­vilbefälhavare och länsstyrelser vara beredskapsmyndigheter. Det bör fram­hållas att övriga myndigheter i krig inte automatiskt skall upphöra med sin verksamhet utan bör fullfölja den i den utsträckning som det finns efterfrå­gan på deras tjänster samt tillgängliga resurser och andra förhållanden med­ger. Motsvarande bör gälla för de delar av beredskapsmyndigheter som inte har prioriterade krigsuppgifter.

För planeringen av myndigheternas verksamhet i krig bör i övrigt följande gälla.

-       Krigsuppgifter, som är av största betydelse för krigsansträngningarna och samordningen av dessa på högsta och central nivå skall kunna lösas även om fredsuppehållsplatsen inte kan utnyttjas.

-       Genomförda investeringar på fredsuppehållsplatser i lokaler, utrustning och personal skall utnyttjas effektivt också för beredskaps- och krigsför­hållanden.

-       Krigsuppehållsplatser planläggs och dimensioneras mot bakgrund av att endast de viktigaste uppgifterna under ett krigsskede skall lösas från dessa.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

112



-       Samutnyttjande av lokaler och utrustning eftersträvas mellan myndighe­ter före uppbyggnad av särskilda resurser avsedda enbart för ett krigs­läge.

-       Vid framtida produktion av lokaler för beredskapsmyndigheter skall hän­syn tas till möjligt utnyttjande vid beredskap och i krig, bl.a. skall skydds­frågor beaktas.

Regeringen har i avsnitt 5.6 under funktionen Civil ledning och samordning behandlat frågan om skydd och samband på beredskapsmyndigheters freds­uppehållsplatser.

Regeringen avser återkomma till riksdagen med anledning av förslag som utredningen om lednings- och myndighetsstrukturen (Dir.l991:41) senare kommer att lämna om ledningen av totalförsvarets civila del.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



5.9 Kommunal beredskap

Under det senaste decenniet har ett betydande reformarbete inom den civila delen av totalförsvaret påbörjats, som inneburit att kommunerna övertagit uppgifter från staten. Det har varit en allmän uppfattning att kvaliteten på beredskapen därmed höjts och att möjligheterna att anpassa beredskapsåt­gärderna till de verkliga behoven förbättrats. Således är kommunstyrelsen sedan år 1986 högsta civila totalförsvarsmyndighet på lokal nivä, vilket bl.a. innebär att kommunerna har ansvaret för att beredskapsåtgärderna hos dem, landstingen, statliga myndigheter, organisationer och enskilda samord­nas. Vidare har kommunstyrelsen ansvaret för ledningen av civilförsvars­verksamheten på lokal nivå vid beredskap och i krig samt för den planlägg­ning som sammanhänger med detta.

Riksdagen har nyligen (FöU 5, rskr. 79) med anledning av propositionen (1991/92:41) om samhällets åtgärder mot allvarliga olyckor beslutat om en ändring av räddningstjänstlagen (1986:1102), som innebär att kommunerna är skyldiga att planera för varning och information till allmänheten vid olyckshändelser. Skyldigheten, som träder i kraft den Ijuli 1992, gäller såväl i fred som i krig.

Statens räddningsverk har i samråd med översfyrelsen för civil beredskap föreslagit att ytterligare uppgifter inom befolkningsskyddet och räddnings­tjänsten överförs till kommunerna.

Statens räddningsverk har i sin programplan redovisat ett förslag om över­gäng till kommunal materielhantering, som innebär att kommunerna succes­sivt fram till år 1996 tar över uppgiften att förrådshålla och värda civilför-svarsmaterielen. Kommunerna skall enligt förslaget, som bygger på en för­söksverksamhet i ett antal kommuner, få rätt att utnyttja materielen i sin lö­pande verksamhet i fred. Enligt räddningsverket kan frågan om ersättning till kommunerna avgöras när erfarenhet vunnits om omfattningen av fredsut­nyttjandet.

Räddningsverket föreslär vidare att ansvaret för personalförsörjningen av kommunens krigsorganisation i sin helhet skall åvila kommunen. Förslaget innebär i denna del att de uppgifter, som i dag utförs av länssfyrelserna av­seende inskrivning, krigsplacering, kallelse till utbildning etc. övertas av


113


S Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102



kommunen senast den 1 juli 1994. Med reservation för personalawecklings-kostnaderna vid länssfyrelserna anser räddningsverket att övertagandet i hu­vudsak kan ske inom ramen för den nuvarande totala kostnaden för funktio­nen.

Svenska kommunförbundet har i sina yttranden över bl.a. dessa utred­ningar framfört att de ekonomiska frågorna måste lösas på ett för kommu­nerna tillfredsställande sätt innan nya uppgifter och ett utvidgat ansvar förs över på kommunerna.

Enligt regeringens mening bör ansvaret för materielhanteringen och per­sonalförsörjningen kunna överföras till kommunerna i huvudsak enligt rädd­ningsverkets förslag. Det bör ankomma på verket att ange de riktlinjer som av beredskapsskäl kan behövas för fredsutnyttjande av den statliga civilför-svarsmaterielen. Regeringen anser att det, då ytterligare erfarenhet har vun­nits av kommunal hantering och användning av civilförsvarsmateriel, bör prövas om också äganderätten till materielen och de statliga civilförsvarsför­råden liksom kontrakten för förhyrda förråd kan överföras till kommunerna. Regeringen avser att uppdra till räddningsverket att utreda formerna och konsekvenserna av ett sådant överförande. En naturlig följd av förslagen är att all mobilisering av kommunens krigsorganisation och den planläggning som sammanhänger med den också görs av kommunen själv. Regeringen an­ser att ett samlat ansvar på den lokala nivån för genomförandet av befol­kningsskyddet och räddningstjänsten är angeläget av flera olika skäl. Kom­munerna har tillsammans med landstingen det huvudsakliga ansvaret för de åtgärder som samhället vidtar i fred för medborgarnas skydd, vård och väl­färd. De åtgärder som behövs för att dessa samhällsfunktioner skall kunna upprätthållas också i krig bör i största möjliga utsträckning vidtas som kom­pletteringar till de fredstida systemen. Därmed främjas också möjligheterna till fredsnytta av beredskapsåtgärderna. En integrering av beredskapsåtgär­derna inom befolkningsskyddet och räddningstjänsten med kommunernas förebyggande och skadeavhjälpande verksamhet i fred bör enligt regering­ens mening genomföras inom den närmaste femårsperioden.

En fortsatt överföring av uppgifter och ansvar till kommunerna enligt vad som ovan föreslagits bör föregås av överläggningar med kommunerna om den statliga ersättningen för kommunernas nya uppgifter och om tidpunkten för överföringen. Regeringen återkommer nedan till finansieringsfrågan.

Civilförsvarslagsutredningen, den s.k. CFL-utredningen, har överlämnat sitt betänkande (SOU 1989:42) Det civila försvaret till regeringen. I betän­kandet föreslås att utttycket civilförsvarsverksamhet skall ersättas av be­greppet befolkningsskydd och räddningstjänst och skall avse den verksam­het som behövs för att under krigsförhållanden skydda och rädda civilbefolk­ningen samt enskild egendom och civil allmän egendom. Enligt utredningen bör kommunerna få ett större ansvar för och inflytande på uppbyggnaden av de resurser som krävs för verksamheten i krig. Utredningen har förslagit att kommunernas nya roll skall regleras rättsligt i en ny lag om civilt försvar, vilken bl.a. avses ersätta den nuvarande civilförsvarslagen (1960:74). CFL-utredningens betänkande bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Regeringens förslag om ett samlat ansvar för genomförandet av befolk­ningsskyddet och räddningstjänsten hos kommunerna påverkar i hög grad


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

114



räddningsverkets och länsstyrelsernas framtida uppgifter och roller. På såväl den centrala som den regionala nivån blir uppgifterna i större utsträckning att utöva tillsyn och uppföljning samt att ge stöd till den lokala nivån och att svara för den allmänna inriktningen och samordningen av beredskapsförbe­redelserna.

Räddningsverket har i sin programplan föreslagit att nya ledningsplatser för befolkningsskydd och räddningstjänst i första hand skall byggas i sam­band med ny- eller tillbyggnad av brandstationer i landets kommuner. Detta bör enligt räddningsverket ske i enlighet med det system som verket be­nämnt Räddningscentral 90.

Regeringen anser att det i många fall kan vara lämpligt att utnyttja de möj­ligheter som nybyggnad och ombyggnad av brandstationer ger. Det fär dock inte medföra att andra ändamålsenliga lösningar inte prövas.

Det kan vidare finnas skäl att påminna om vad som kan utläsas av grundsy­nen för de regionala mål- och riskanalyserna, nämligen att lokalisering och skydd av t.ex. ledningsplatser skall ske med utgångspunkt i de riskområden som finns i kommunen. En ledningsplats bör således inte lokaliseras till ett område med hög risk. Om detta inte är möjligt att undvika skall risknivån och inte t.ex. stabsstorleken avgöra valet av skyddsnivå för ledningsplatsen.

Regeringen övergår så till frägan om skydd och samband för kommunled­ningen. Överstyrelsen för civil beredskap föreslår i samräd med statens rädd­ningsverk att räddningsverket skall ha produktions- och finansieringsansvar för ledningsplatser och sambandsmedel ät säväl räddningsledningen som kommunledningen.Enligt överstyrelsen är målet att förverkliga utbyggna­den av kommunal ledning inom 20 är. Överstyrelsen har likaså i samräd med räddningsverket föreslagit att det genom en lagändring skall bli möjligt att ta skyddsrum i anspråk för ledning av kommunen och andra viktiga sam­hällsfunktioner under skärpt och högsta beredskap. Ärendet bereds för när­varande inom försvarsdepartementet.

Kommunledningen utövas i största möjliga utsträckning från fredsuppe­hållsplats också vid beredskap och i krig. När larmtillstånd råder och befolk­ningen befinner sig i skydd koncentreras intresset till räddningstjänstens be­redskap och förmåga att ingripa när skador uppstår till följd av stridshand­lingar. Kommunledningens uppgift är i detta skede i huvudsak av stödjande karaktär, medan den operativa ledningen utövas av räddningsledningen dvs. av räddningschefen. När larmtillstånd inte råder är kommunledningens roll att samordna och prioritera kommunens samlade insatser samt att upprätt­hålla samband med civila och militära myndigheter. När det gäller att be­döma behovet av särskild ledningsplats för kommunledningen bör kommu­nen enligt regeringens uppfattning själv ha ett avgörande inflytande. Rege­ringen erinrar om möjligheten att i räddningscentralen tillhandahälla visst utrymme också för samverkande personer ur kommunledningen. Det är an­geläget att också åtgärder vidtas för ett förbättrat samband mellan kommun­ledningen, räddningstjänsten och övriga delar av kommunens krigsorganisa­tion.

Överstyrelsen för civil beredskap har sedan år 1988 bedrivit en försöks­verksamhet med finansiering av reservanordningar avsedda att öka funk­tionssäkerheten i systemen i krig.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

115



överstyrelsen har i oktober 1991 lämnat en rapport med utvärdering av försöksverksamheten. Av rapporten framgår att för ca 40 projekt har bevil­jats 70 miljoner kr. Investeringar på ca 150 miljoner kr. har härigenom kun­nat genomföras. Det totala investeringsbehovet bedöms av översfyrelsen uppgå till ca 1 miljard kr.

överstyrelsen konstaterar att de olika systemen för kommunernas tek­niska försöijning är starkt beroende av en ostörd elförsörjning och att för­söksverksamheten därför syftar till att söka metoder för att minska konse­kvenserna av detta beroende. Installerande av reservaggregat för elförsörj­ning har ofta visat sig vara en naturlig åtgärd.

Regeringen anser i likhet med överstyrelsen att försöksverksamheten med statlig medfinansiering av reservanordningar för den kommunaltekniska för­sörjningen bör fortsätta under programplaneperioden. Efter periodens slut bör emellertid förutsättas att krisförsörjningsaspekterna har vunnit insteg när det gäller kommunernas reinvesteringar i de kommunaltekniska syste­men. Den statliga medfinansieringen bör därför upphöra vid programplane-periodens slut.

Regeringen vill framhålla betydelsen av att mål- och riskanalyserna beak­tas i försöksverksamheten och att samordning sker med de myndigheter och organ som ansvarar för beredskapsplaneringen på elområdet.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



5.10 Finansiering av totalförsvarets civila del

De principer som nu gäller för finansieringen av totalförsvarets civila del fastställdes i 1987 års försvarsbeslut. I korthet innebär de att den som skall upprätthålla en verksamhet under kriser och i krig själv skall svara för de administrativa kostnaderna, dvs. kostnaderna för planerings-, utbildnings-och övningsverksamhet. För beredskapsinvesteringarna är huvudregeln att staten ansvarar för kostnaderna med avdrag för vad som kan anses motsvara fredsnyttan av investeringarna. När det gäller drift- och underhållskostna­derna gäller att finansieringsansvaret skall avgöras från fall till fall. Även här skall fredsnyttan ha betydelse för kostnadsfördelningen.

Det bör påpekas att staten enligt försvarsbeslutet och med avvikelse från ovanstående principer tills vidare skulle svara för vissa administrativa kost­nader som kommunerna och landstingen har.

Kommunalekonomiska kommittén har överiämnat sitt betänkande (SOU 1991:98) Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans - statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer till chefen för finansde­partementet. I betänkandet framhåller kommittén att kommuner och lands­ting måste få bästa möjliga förutsättningar för att effektivisera och förändra sin verksamhet. Staten måste minska sin reglering av den kommunala verk­samheten och låta kommuner och landsting fritt utforma och prioritera sin verksamhet inom ramen för lagstiftningen. Staten skall inte ålägga kommu­ner och landsting nya uppgifter utan att samtidigt anvisa finansieringsmöjlig­heter.

Kommittén konstaterar vidare att ett generellt statsbidragssystem förstär­ker den kommunala självsfyrelsen och förbättrar kommunernas och lands­tingens möjligheter att bedriva verksamheten. Kommittén anser att alla spe-


116



cialdestinerade statsbidrag, som går till sådan verksamhet för vilken kommu-     Prop. 1991/92:102

ner eller landsting är ansvariga, bör slopas och i stället inordnas i ett generellt     Kapitel 1

och behovsrelaterat system. Ett sådant system bör förenas med ett system

för statens uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten.

Den statliga uppföljningen bör avse resultaten av verksamheterna och inte

metoderna för att uppnå resultaten.

Kommittén föreslår att de speeialdestinerade statsbidrag som i dag utgår för kommunernas och landstingens beredskapsplanläggning skall inordnas i ett nytt generellt system.

Kommunalekonomiska kommitténs betänkande remissbehandlas för när­varande. Regeringen avser att i samband med den fortsatta beredningen av ärendet pröva på vilket sätt som de speeialdestinerade statsbidrag som i dag utgår eller kommer att utgå för verksamhet inom totalförsvarets civila del kan inordnas i ett generellt statsbidragssystem eller på annat sätt anpassas till de principer för statens bidragsgivning till kommuner och landsting som kommittén föreslagit.

I avsnitt 5.9 Kommunal beredskap ovan har regeringen föreslagit överfö­ring av vissa uppgifter från staten till kommunerna för att uppnä ett samlat ansvar för genomförandet av befolkningsskyddet och räddningstjänsten hos kommunerna. Genomförandet av dessa åtgärder bör samordnas med infö­randet av ett nytt system för statens bidragsgivningssystcm för kommunernas uppgifter inom totalförsvarets civila del. Utgångspunkten bör därvid vara att kommunerna ges full kostnadstäckning för de nya uppgifterna.

Televerket och statens vattenfallsverk har tidigare själva finansierat de in­vesteringar som gjorts inom resp. områden för att öka robustheten och flexi­biliteten i systemen i krig. Statens vattenfallsverk blev den 1 januari 1992 aktiebolag. Regeringen har i prop. 1991/92:100, bilaga 7 aviserat att telever­ket och postverket skall bli aktiebolag den 1 januari 1993.

Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen

1.  godkänner den fortsatta inriktningen som angetts för vissa funk­tioner och fredsräddningstjänsten (avsnitt 5.6),

2.  godkänner principerna för den fortsatta planeringen av lednings­systemet inom totalförsvaret (avsnitt 5.8),

3.  godkänner inriktningen för den fortsatta utvecklingen av den kommunala beredskapen (avsnitt 5.9).

117



6 Gemensamma frågor                                   Prop. 1991/92:102

6.1 Mark,anläggningar och lokaler

6.1.1 Pågående utvecklingsarbete

Allmänt

Ett omfattande förnyelsearbete pågår för närvarande inom den stafliga lo­kalförsörjningen. Riksdagen har i anslutning fill regeringens förslag i propo­sition 1990/91:150, FiU 30, rskr. 386, godkänt vissa riktlinjer för den fort­satta utvecklingen inom området. Riksdagens beslut innebär att myndighe­ternas ansvar och befogenheter i fråga om lokalförsörjningen successivt kommer att öka samt att de ges möjlighet att besluta om sin egen lokalför­sörjning.

Regeringen har närmare beskrivit de nya riktlinjerna i proposition 1991/92:44, om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombild­ningen av byggnadssfyrelsen m.m. Riktlinjerna innebär bl.a. att de lokalbru­kande myndigheterna inte skall representera staten som ägare av fastigheter och inte heller förvalta fastigheter. Fastighetsförvaltningen inom ett antal de­partements områden kommer att samordnas och ges enhetliga krav på av­kastning, redovisning m.m.

Delar av byggnadssfyrelsen ombildas till en stabs-och servicemyndighet som bl.a. efter uppdrag skall stödja regeringen och myndigheter inom lokal­försörjningsområdet och inom det byggadministrativa området. Huvudde­len av bygnadssfyrelsens fastighetsbestånd kommer i fortsättningen att för­valtas i bolagsform. En ny statlig myndighet bildas som skall förvalta de delar av fastighetsinnehavet som inte är lämpliga att föras över till ett bolag.

Fastighetsförvaltningen inom försvarsdepartementets område.

De ovan nämnda allmänna riktlinjerna för fastighetsförvaltningen och lokal­försörjningen skall enligt ovan nämnda proposition tillämpas även inom för­svarsdepartementets område men måste preciseras och anpassas så att de överensstämmer med utvecklingen av ansvars- och rollfördelningen inom det militära försvaret. Utredningen om lednings- och myndighetsorganisa­tionen för försvaret (LEMO) (Dir. 1991:44) kommer i det fortsatta arbetet att behandla roll- och ansvarsfördelning beträffande lokalförsörjning och fastighetsförvaltning.

Regeringen konstaterar att förändringsarbetet i syfte att effektivisera den statliga fastighetsförvaltningen i huvudsak berör förvaltningen av statens fas­tighetskapital, tillgångsredovisningen och en renodling av ägarfunktionen. Ansvaret för den tekniska fastighetsförvaltningen, drift och underhåll, skall även i fortsättningen kunna åvila myndigheterna.

När det gäller fastigheter som inte är specifika för totalförsvaret kan kon­stateras att de kommer att läggas under samma förvaltning som liknande fas­tigheter inom den övriga statsförvaltningen. Till den kategorin hör kontors­fastigheter, vissa byggnadsminnen utan militär användning, monument samt viss mark.

118



6.1.2 Lokalförsörjning för gemensanima myndigheter m.fl.            Prop. 1991/92:102

Från och med budgetåret 1992/93 flyttas följande myndigheter ut ur försvars-     Kapitel 1 makten och den militära utgiftsramen: Försvarets civilförvaltning, försvarets mediecenter,  krigsarkivet,  statens försvarshistoriska  museer,  försvarets forskningsanstalt, försvarshögskolan, försvarets förvaltningshögskola och kustbevakningen.

De s.k. gemensamma myndigheterna inom försvarsmakten under littera F. utgörs av försvarets sjukvårdssfyrelse, fortifikationsförvaltningen, försva­rets materielverk, värnpliktsverket, militärhögskolan, försvarets radioan­stalt och försvarets datacenter.

Regeringens avsikt är att dessa myndigheter (vad gäller s.k. generella lo­kaler) tillsammans med de myndigheter som ligger inom den civila plane­ringsramen och övriga myndigheter inom försvarsdepartementets område skall lokalförsörjas enligt samma system som övriga statsförvaltningen i en­lighet med årets finansplan, (proposition 1991/92:100, bil.l, avsnitt 4.3.8).

Mot bakgrund av vad regeringen anfört om vissa fastigheter som ej är spe­cifika för det militära försvaret föresläs att följande förändringar vidtas re­dan frän och med den 1 juli 1992. Kommande investeringar för ovannämnda myndigheter länefinansieras av byggnadssfyrelsen och redovisas under sjunde huvudtiteln, finansdepartementet, avsnittet investeringar.

Nuvarande anslag F 3. Anskaffning av anläggningar för gemensamma myndigheter, I 2. Anläggningar för räddningsskolorna m.m. och F 6. An­skaffning av anläggningar för försvarets forskningsanstalt utgår från och med budgetåret 1992/93. Inplanerade investeringar pä dessa anslag för budget­året 1992/93 uppgår till 136 852 000 kr. Anslagen kommer att föras bort från statsbudgeten. Förändringarna kommer inte att påverka myndigheternas kostnader under budgetåret 1992/93.

Stadiga byggnadsminnen inom försvaret

Fortifikationsförvaltningen har pä överbefälhavarens uppdrag påbörjat ut­redning avseende upprustningsbehov och härmed förenade kostnader m.m. för fästningar som är eller föreslås bli statliga byggnadsminnen. Fortifika­tionsförvaltningen har avgivit lägesrapport för 15 av totalt 32 statliga bygg­nadsminnen inom det militära försvaret och konstaterat ett avsevärt medels­behov för upprustning och vidmakthållande. Överbefälhavaren har i skri­velse till regeringen föreslagit att byggnadsminnen utan eller med ringa mili­tär användning skall överföras till annan statlig myndighet på grund av att inplanerade medel är otillräckliga för att tillgodose ens de mest akuta beho­ven. Överbefälhavaren avser att återkomma till regeringen med en samlad redovisning när fortifikationsförvaltningen slutfört utredningsuppdraget.

Regeringen instämmer i vad överbefälhavaren och fortifikationsförvalt­ningen anfört beträffande det angelägna i att finna lämpligare former för för­valtning av dessa speciella byggnadsverk. Regeringens inriktning är att för­valtningen skall överföras till den fastighetsförvaltande myndighet som avses bildas i samband med byggnadsstyrelsens ombildning, prop. 1991/92:44.

Innan ett slutligt ställningstagande tagits i denna fråga svarar fortifika-

119



tionsförvaltningen liksom tidigare för att byggnaderna underhålls och vårdas på ett sådant sätt att de ej förvanskas.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Domänverkets bolagisering

Domänverket kommer enligt riksdagsbeslut att ombildas från statligt affärs­verk till aktiebolag.

Beslutet att ombilda domänverket berör på olika sätt det militära försva­rets intressen. Dessa intressen måste bevakas vid överlåtelsen. Problemom­råden och konsekvenser för det militära försvaret har kartlagts och ett om­fattande arbete pågår med att inventera aktuella fastigheter och de avtal m.m. som föreligger för nyttjandet av marken. Främst berörs övnings- och skjutfält, flygfält och flygbaser, befästningsanläggningar, ammunitions- och mobiliseringsförråd samt drivmedelsanläggningar.

Det militära försvaret disponerar totalt 235 000 ha mark som förvaltas av domänverket. En stor del av marken har anskaffats med försvarsmedel. Detta gäller också byggnader och anläggningar som är belägna på denna mark. I det fortsatta arbetet inför bolagiseringen måste noga övervägas vil­ken mark m.m. som skall överlåtas till bolaget och hur det militära försvaret skall kompenseras.

6.1.3 Tbllingeprojektet m.m.

Förslag:

Regeringen godkänner överbefälhavarens föreslagna ändrade inrikt­ning för det s.k. Tullingeprojektet. Förslaget innebär följande:

-       Ostkustens marinkommando stab m.m. lokaliseras till Muskö,

-       marinens helikopterdivision kvarstannar på Berga,

-       kustbevakningens regionledning ost lokaliseras till Muskö,

-       mellersta värnpliktskontoret flyttar till Näsby Park och

-       etablissementen Bagartorp och Tullinge samt ostkustens marin­kommandos delar på Vaxön kan därigenom avvecklas.

Regeringen har tidigare beslutat att följande verksamheter skall lokaliseras till Tullinge:

Ostkustens marinkommando stab m.m., kustbevakningens regionledning ost, helikopterdivisionen vid Berga och mellersta värnpliktskontoret.

Regeringen har fortlöpande informerat riksdagen om ärendet bl.a. i pro­position 1988/89:80, skrivelse 1989/90:80 samt i proposition 1990/91:102.

På Tullinge finns i dag lokaliserat flygvapnets stridslednings- och luftbe-vakningsskola samt krigsbasorganisation och helikopterbasskola ur mari-


Regeringen meddelade den 24 okober 1991 i kompletterande anvisningar för programplan 1992/93-1996/97 att Tullingeprojektet skulle omprövas. Överbefälhavaren skulle vidare redovisa förslag till alternativ lokalisering av


120



Ostkustens marinkommando stab m.m., och konsekvenser i övrigt av redo-     Prop. 1991/92:102
visade förslag.
                                                               Kapitel 1

Överbefälhavaren har i kompletterande underlag den 29 november 1991 föreslagit att Tullingeprojektet avbryts och att inriktningen istället blir att Ostkustens marinkommando stab m.m. lokaliseras till Muskö samt att mari­nens helikopterdivision kvarstannar på Berga. Tidigare beslut om avveck­ling av Näsby Parketablissementet föreslås ändras. Överbefälhavarens för­slag är att Näsby Park behälls och att mellersta värnpliktskontoret flyttas dit. Kustartilleriets stridsskola och nuvarande konferensverksamhet blir kvar på Näsby Park. Kustbevakningens regionledning kan lokaliseras till Muskö.

Tullingeetablissementet och Bagartorp föreslås avvecklas.

Motiv för överbefälhavarens förslag är bl.a. osäkerhet om den framtida omfattningen av marinens regionala ledning och framtida helikopterpro­gram. Det totala investeringsbehovet har jämfört med Tullingeprojektet be­dömts minska med ca 280 miljoner kr. Minsta möjliga investeringar görs för marinens helikopterverksamhet på Berga. Ostkustens marinkommando stab m.m. kvarstannar på Muskö till lägsta kostnad. Genomförda investeringar vid Näsby Park nyttjas för värnpliktsverket.

Regeringen konstaterar att överbefälhavaren och chefen för marinen före­slagit befydande ambitionssänkningar i förhållande till tidigare redovisat Tull ingeprojekt. De båda alternativen har olika lösningar vad avser bl.a. kvaliteten. Med hänsyn till det svåra ekonomiska läget i närfid och ovan an­givna oklarheter beträffande omfattningen av marinens regionala ledning och framtida helikopterprogram godtar regeringen dock den av överbefälha­varen föreslagna ändrade inriktningen. Erforderliga investeringar för kust­bevakningens regionledning ost bör genomföras samordnat med nödvändiga investeringar för ostkustens marinkommandostab m.m.

6.2 Militära insatser i Förenta Nationernas och Europeiska säkerhetskonferensens regi

Fredsbevarande sfyrkor i Förenta Nationernas (FN) regi används i sin ur­sprungliga befydelse för att upprätthålla en vapenvila och därmed skapa tid för att förhandla om en varaktig fred i ett konfliktområde. Sfyrkorna utgörs principiellt sett av dels kontingenter med beväpnad trupp och dels av obe­väpnade observatörer. Observatörssfyrkor bar organiserats sedan år 1948 och kontingenter med trupp sedan år 1956.1 några fall har även mindre en­heter med civila poliser kunnat ingå i sfyrkorna. Sammanlagt har sedan år 1948 drygt 20 fredsbevarande styrkor organiserats av FN. Sverige har delta­git i flertalet av dem. Del av beredskapssfyrkan för FN-tjänst har också kun­nat utnyttjas för katastrofhjälp.

De fredsbevarande operationerna drabbas direkt av FNs bristande ekono­
miska resurser. Tydliga tecken på detta är bland annat bristande underhåll
och otillfredsställande transportresurser. Detta är särskilt markant när nya
operationer startas. Sverige har vid upprepade tillfällen understrukit befy­
delsen av att varje medlemsland fullgör sina ekonomiska förpliktelser mot
världsorganisationen. Detta är en förutsättning för att FN skall kunna full­
göra sina förpliktelser mot medlemsnationerna vad avser bland annat åter-
       121



betalning av lån för insatser med fredsbevarande trupper. Ett annat problem     Prop. 1991/92:102 för FN och därmed för de truppbidragande länderna är att några av de stora     Kapitel 1 operationerna, till exempel i Libanon och på Cypern, förefaller bli perma­nenta inslag i sina insatsområden utan att avgörande framsteg görs i förhand­lingar mellan konfliktens parter.

Avspänningen mellan stormakterna i FNs säkerhetsråd i kombination med den internationella utvecklingen har gjort det möjligt att vidga arbets­fältet för nya operafioner till att omfatta även valövervakning, avväpning av gerillarörelser, utväxling av krigsfångar etc. Detta har gjort operationerna mer användbara men också mer komplexa. Enligt FNs officiella statistik del­tog sammanlagt 9 665 personer från 23 länder i fem pågående fredsbeva­rande operationer den 1 oktober 1984. Motsvarande tal för den 31 oktober 1991 var 10 983 personer från 58 länder i tio pågående operationer. En gläd­jande tendens är att flera av de senaste årens insatser haft ett tidsmässigt begränsat mandat inom vilket uppgiften har lösts. Exempel på detta är ope­rationerna i Afghanistan/Pakistan 1988-90, Namibia 1989-90 och Angola 1988-91.

Värdet av en FN-operation är svårt att uttrycka objektivt i mätbara kvanti­tativa eller kvalitativa termer. Den ovan beskrivna lyckosamma utgången av flera av de senaste operationerna har emellertid - trots kostnaderna - ingju­tit optimism och medfört en utökad efterfrågan på FN-insatser. För närva­rande befinner sig stora operationer i Västra Sahara, Kambodja och Jugosla­vien i ett inledande skede.

De svenska bidragen till de fredsbevarande operationerna fortsätter att röna stor uppskattning och det finns anledning att tro på en fortsatt efterfrå­gan på såväl militära som civila svenska komponenter.

Den europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen (ESK) antog vid det så kallade toppmötet i Paris i november 1990 "Parisstadgan för ett nytt Europa". I denna fastslås en inriktning på såväl fortsatta förhandlingar inom det militära säkerhetsområdet som breddade konsultationer och samarbete för att om möjligt förhindra konflikter innan de får militära dimensioner.

Som ett viktigt medel för att uppnå detta mål beslöt toppmötet att för första gängen inrätta permanenta institutioner och fasta mötesordningar inom ESK-området. Detta skedde dels i form av tre sekretariat i Prag, Wien och Warszawa dels som regelbundna toppmöten, utrikesministermöten och ämbetsmannamöten. I Wien inrättades "the Conflict Prevention Center" (CPC) med uppgift att biträda ministerrådet i dess strävan att reducera ris­kerna för konflikter.

Utrikesministermötet i Berlin i juni 1991 beslöt bl.a. att utreda hur CPCs resurser och ställning skulle kunna stärkas. I de mandatkonsultationer som pågår inför uppföljningsmötet i Helsingfors i mars 1992, är en viktig fräga hur Europeiska säkerhetskonferensens förmåga att förebygga och hantera kriser skall kunna stärkas.

I Jugoslavien har länderna inom Europeiska Gemenskaperna (EG) och
vissa andra stater, däribland Sverige, satt in övervakare. Dessa är obeväp­
nade och har till uppgift att övervaka överenskommelser om eldupphör och
därigenom medverka till att på sikt finna en förhandlingslösning. Rege­
ringen uppdrog åt överbefälhavaren att samordna och administrera den
     122



svenska insatsen av såväl militära som civila övervakare. Detta är den första insatsen av detta slag. Europeiska säkerhetskonferensen har givit den sitt stöd.

Insatser av övervakare eller observatörer för hantering av olika kriser är svåra att förutse till antal och omfattning. Dock framhålls alltmer vikten av att Europeiska säkerhetskonferensen får en utökad förmåga både att före­bygga och hantera kriser. Insatser av beväpnad trupp kan i framtiden inte uteslutas. Detta kan då även ske inom ramen för EG eller västeuropeiska unionen (WEU) men med stöd av Europeiska säkerhetskonferensen. Ris­ken för framtida och fortsatta kriser inom olika delar av Europa är befy­dande.

Regeringen anser att den europeiska säkerhets- och samarbetskonferen­sen spelar en viktig roll i arbetet att etablera en europeisk frihets- och samar­betsordning som säkrar fred och utveckling under generationer framöver. Sverige bör även fortsättningsvis aktivt delta i detta arbete.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


6.3 Helikoptrar i totalförsvaret

Regeringens bedömning

För att förstärka sjuktransportkapaciteten i krig får chefen för armén disponera 87 miljoner kr. av reserverade medel under femte huvudti­teln för anskaffning av helikoptrar för sjuktransporter. En förutsätt­ning är att chefen för armén bidrar med medel i motsvarande omfatt­ning. Nära 175 miljoner kr. kan därmed användas för att förstärka sjuktransportkapaciteten med helikopter såväl i krig som i fred. An­skaffningen förutsätts göras efter hörande av sjukvårdshuvudmän-


Regeringens överväganden

Bakgrund

Riksdagen beslutade i 1987 års försvarsbeslut (prop. 1986/87:95 bil. 1, FöUll, rskr. 310) att sjuktransportkapaciteten med helikopter borde öka för att tillgodose behoven i krig. Detta borde genomföras sä att även behovet i fred kunde tillgodoses. Sjuktransporter med helikopter borde organiseras i landstingskommunal och statlig regi samordnat med försvarsmakten, rikspo-lissfyrelsen, privata helikopterföretag m.fl. för att även tillgodose behoven av sjuktransporter i fred. Statliga medel borde avsättas för ändamålet under förutsättning att sjukvårdshuvudmännen var beredda att medverka i mot­svarande omfattning. Ansvaret för akuta luftbuma sjuktransporter skulle samtidigt föras över från rikspolissfyrelsen till sjukvårdshuvudmännen.

Genom riksdagens beslut år 1990 (prop. 1989/90:100, bil. 7, SoU17, rskr. 172) fastställdes en stadig ram om 75 miljoner kr. i medelprisläge 1988/89 för ändamälet. Av dessa medel anvisades 50 miljoner kr. under femte huvudti-


123



telns reservationsanslag E 18. Beredskapslagring och utbildning m.m. för hälso- och sjukvården i krig. Resterande del skulle täckas med reserverade medel under ifrågavarande anslag.

Ett flertal försök har gjorts att genomföra de intentioner försvarsbeslutet lade fast. År 1987 tillsatte chefen för socialdepartementet en arbetsgrupp för att klargöra förutsättningarna för att förverkliga intentionerna i försvarsbe­slutet. Arbetsgruppen - som redovisade sitt arbete i betänkandet (Ds 1988:9) Helikopter för sjuktransporter - fann ett varierande intresse bland sjukvårdshuvudmännen och konstaterade att det inte fanns underlag för att pä en gång bygga upp en heltäckande organisation över landet. Rikspolissfy­relsens, försvarsmaktens och de privata helikopterföretagens helikoptrar och flygplan borde kunna användas i en gemensam organisation för luft-burna transporter.

Genom beslut i december 1989 inrättade regeringen den s.k. helikopter­delegationen. Denna leddes av f.d. landshövdingen Carl G. Persson och hade som uppgift att förhandla och träffa avtal med sjukvårdshuvudmännen om helikoptrar för sjuktransporter enligt intentionerna i försvarsbeslutet. Delegationen anmälde i en skrivelse till regeringen ijuli 1991 att ett mindre antal av sjukvårdshuvudmännen var intresserade av att medverka i helikop­terverksamhet men också att den dittills inte hade kunnat sluta avtal med någon sjukvårdshuvudman. Delegationen anmälde sin avsikt att fortsätta sitt arbete under hösten 1991.

Den 12 september 1991 beslutade regeringen att helikopterdelegationens arbete var avslutat. Samtidigt beslutade regeringen att inrätta en arbets­grupp med uppgift att gå igenom förutsättningarna för attgenomföra inten­tionerna i 1987 års försvarsbeslut vad avser luftbuma akuta sjuktransporter.

En arbetsgrupp inom 1988 års försvarskommitté redovisade i betänkandet (SOU 1990:108) 5 rapporter frän 1988 års försvarskommitté sin syn på sjuk­värden i kris och i krig. Arbetsgruppens slutsats var att helikopterdelegatio­nens förhandlingsarbete borde vidgas till att avse en mer samlad behandling av helikopterfrågan. Ett fredstida samordnat system borde eftersträvas där både civila och militära helikopterresurser skulle utnyttjas effektivt för olika behov i fred vad avser sjuktransporter, räddningstjänst och polisiär verksam­het. Vidare borde den planerade militära helikopteranskaffningen tidigare­läggas och utökas.

Överbefälhavaren har i sin programplan ÖB 92 i juni 1991 redovisat beho­vet av ambulanshelikoptrar i krig. Tillsammans med socialsfyrelsen redovi­sas även det samlade helikopterbeståhdet i landet samt helikoptrarnas lämp­lighet och tillgänglighet i krig.

Socialsfyrelsen har i sin programplan för 1992/93 -1996/97 anfört att - för att hälso- och sjukvårdens mål i krig skall nås - en utgångspunkt i plane­ringen har varit att helikopter för sjuktransporter i krig finns att tillgå.

Härutöver har bl.a. riksdagens revisorer, statens räddningsverk och riks-revisionsverket i olika sammanhang behandlat frågan om helikoptrar för sjuktransporter. Sjukvårdshuvudmän, helikopterföretag och andra har läm­nat synpunkter och förslag i saken.

Ansvaret för akuta sjuktransporter med helikopter övergick - efter en


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

124



ändring (1991:424) i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) - den 1 januari i år från rikspolissfyrelsen till sjukvårdshuvudmännen.

I enlighet med riksdagens beslut om ändrat huvudmannaskap för sjukre­sor (prop. 1990/91:135, SfU15, rskr. 264) överfördes den 1 januari i år de medel för driftskostnader som tidigare hade anvisats till rikspolissfyrelsen till sjukvårdshuvudmännen.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Regeringen

Regeringen anser att grunderna för 1987 års försvarsbeslut avseende sjuk­transporter i krig med helikopter fortfarande bör gälla. Transportkapacite­ten bör därför ökas.

Sjukvårdshuvudmännen anser sig sakna ekonomiska förutsättningar för att medverka till anskaffning av helikoptrar för sjuktransporter på det sätt som förutsattes i 1987 års försvarsbeslut. En annan väg får därför sökas för att kunna utöka transportkapaciteten. Enligt regeringens mening kan de av­delade resurserna nu användas mest effektivt om de disponeras av chefen för armén. I enlighet med försvarsbeslutets fördelningsprinciper bör chefen för armén ur sin ram avsätta lika stora resurser som de regeringen anvisar.

Enligt regeringens mening bör efter uppräkning till prisläget februari 1991 de resurser som genom 1987 års försvarsbeslut och riksdagens beslut år 1990 (prop. 1989/90:100, bil. 7, SoU17, rskr. 172) anvisades för helikopteranskaff­ning under femte huvudtiteln disponeras av chefen för armén. I prisläget feb­ruari 1991 uppgår beloppet till 87 miljoner kr. Genom att chefen för armén tillskjuter ett lika stort belopp bör fem till sex nya helikoptrar för sjuktrans­porter kunna anskaffas.

Tillgängliga resurser i samhället bör utnyttjas effektivt. Nya sjuktran­sporthelikoptrar för krigsbruk bör därför så långt det är möjligt utnyttjas för sjuktransporter i fred. I enlighet med detta bör sjukvårdshuvudmännen ges möjlighet att teckna avtal med militär chef om användande av helikoptrar för sjuktransporter i fred. Samma möjlighet bör finnas för annan viktig verk­samhet, t.ex. polisens. Härutöver bör chefen för armén pröva möjligheten att ytterligare öka helikopterkapaciteten genom gemensamma finansiella lösningar med sjukvårdshuvudmännen.

Chefen för armén bör mot denna bakgrund och efter hörande av sjuk­vårdshuvudmännen om helikopterval och fredsbasering svara för en anskaff­ning som möjliggör en effektiv fredsanvändning. Det är i detta sammanhang viktigt att prissättningen kan klargöras från konkurrenssynpunkt.

En sammanfattning av regeringens förslag visar att genom den här redovi­sade modellen - som har sin utgångspunkt i 1987 års försvarsbesluts grund­tankar - sjuktransportkapaciteten i krig med helikopter ökar med fem till sex helikoptrar som dessutom har viktiga fredsanvändningsområden.


6.4 Kustbevakningen

Kustbevakningens ställning som civil myndighet direkt under regeringen fär från och med budgetåret 1992/93 en fydligare markering i planeringshän­seende genom att kustbevakningens anslag inte längre skall ingå i den mili-


125



tära utgiftsramen. Därmed upphör även överbefälhavarens ansvar för pro­gramplaneringen av kustbevakningens verksamhet. Regeringen bedömer att denna förändring inte kommer att påverka de fortsatta möjligheterna till samordning och effektivisering.

Under planeringsperioden inriktas verksamheten på att åstadkomma ökad närvaro till sjöss, förbättrad beredskap för sjöräddning samt minst bi­behållen nivå för övrig serviceverksamhet. Detta kan åstadkommas genom bland annat en ökad samverkan med andra myndigheter, ökad intäktsfinan­siering och en effektivare användning av personal och materiel. Kustbevak­ningen har påbörjat ett arbete med utveckling av mål och system för resultat­uppföljning för såväl den samlade sjöövervakningen som för de olika verk­samhetsgrenarna. Detta arbete bör slutföras senast under budgetåret 1992/93.

Regeringen har i ett beslut den 30 januari 1992 behandlat frågan om fort­satt samverkan mellan kustbevakningen och marinen. Det åligger de båda myndigheterna gemensamt att fortlöpande verka för en utveckling av samar­betet och att rapportera vidtagna åtgärder till regeringen i de ärliga resultat­redovisningarna. I beslutet erinrar regeringen om vikten av att kustbevak­ningens särskilda karaktär och inriktning bibehålls.

Kustbevakningen beslutade i augusti 1991 om ny lokal organisation för sin verksamhet. Den nya organisationen, som bland annat innebär en reduce­ring av antalet kuststationer och farfyg, syftar till ett effektivare resursutnytt­jande genom en ökad sjöövervakning och en höjd beredskap för räddnings­tjänst inom nuvarande anslagsramar. Genomförandet sker fram till utgången av år 1993.

Regeringen förordar i övrigt den inriktning av kustbevakningens verksam­het som anges i myndighetens programplan.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



6.5 Underrättelse- och säkerhetstjänst

Underrättelsetjänsten spelar en viktig roll för utformningen av Sveriges för­svars- och säkerhetspolitik. Underrättelseverksamheten förser regeringen, försvarsmakten och vissa andra myndigheter med underlag för bedömningen av den militära verksamheten i omvärlden och för bedömningen av den all­männa utrikes- och säkerhetspolitiska utvecklingen.

En god kunskap om främmande stridskrafters resurser, beredskap, orga­nisation, taktik och utrustning m.m. är vidare en förutsättning för totalför­svarets krigsplanläggning och för försvarsmaktens förbandsproduktion och beredskap.

Underrättelsetjänstens verksamhet i fred syftar främst till att tillgodose behovet av tidig förvarning om hot mot landet så att erforderliga beredskaps­höjande åtgärder hinner vidtagas. Betydelsefulla förändringar i skeenden och mönster i Sveriges omgivning måste därför kontinuerligt kunna registre­ras.

För att landets totalförsvar skall kunna lösa sina uppgifter är det därför viktigt med en välorganiserad och effektiv underrättelse- och säkerhetstjänst redan i fredstid.

11987 års försvarsbeslut anslogs extra medel för vissa, personella och ma-


126



teriella, förstärkningsinsatser inom underrättelsetjänstens område. Dessa förstärkningsåtgärder är nu vidtagna.

Det nordeuropeiska och nordatlantiska områdets fortsatt stora säkerhets­politiska och militärstrategiska betydelse innebär att underrättelsetjänsten måste ges fortsatt hög prioritet inom det militära försvaret. Verksamheten måste dock vara flexibel för att snabbt kunna anpassas till förändrade under­rättelsebehov.

Underrättelsebehoven har emellertid avsevärt förändrats genom att de militära sfyrkorna i Europa för närvarande omstruktureras och omgrupperas i en omfattning som inte skett sedan andra världskrigets slut. Samtidigt pågår en omfattande process inom det politiska säkerhetsskapande området vilken kräver underlag och verifikation av internationella åtaganden och överens­kommelser. Dessa förhållanden ställer nya krav på främst bearbetning och kvalificerad långsiktig analys. Förmågan till en sådan måste därför förstärkas inom underrättelseverksamhetens ram.

Försvarets underrättelsenämnd har i en rapport den 28 mars 1991 till che­fen för försvarsdepartementet, om den svenska militära underrättelsetjäns­tens samverkan med vissa andra länders underrättelsetjänster m.m., föresla­git att det bör övervägas att utforma regeringens riktlinjer för utbyte av in­formation med andra länders underrättelseorganisationer på ett formellt nå­got fastare sätt, såsom sker när det gäller säkerhetspolisens verksamhet.

Riksdagen har redovisat samma uppfattning, (rskr. 1990/91:340). Konsti­tutionsutskottet (1990/91 :KU30, s.37) har vidare konstaterat att det kan fin­nas anledning att låta översynen omfatta riktlinjerna i övrigt för den militära underrättelse- och säkerhetstjänsten.

Ett utbyte av information med vissa utländska underrättelseorganisatio­ner är nödvändigt för att erhålla sådan information som landet behöver men som kräver sådana särskilda resurser som Sverige saknar.

Delar av underrättelseverksamheten mäste av uppenbara skäl omges med särskilt hög sekretess. Med hänsyn till verksamhetens speciella karaktär är det särskilt angeläget att verksamheten bedrivs i linje med statsmakternas utrikes- och säkerhetspolitiska intentioner.

Mot denna bakgrund avser regeringen utfärda särskilda riktlinjer för den militära underrättelse- och säkerhetstjänstens verksamhet. Med hänsyn till ärendets speciella karaktär bör en ytterligare redovisning inte fogas till rege­ringsprotokollet.

Regeringen kommer därför att i särskild ordning informera riksdagens försvarsutskott om riktlinjerna.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


6.6 Skydd mot kärnvapen, biologiska stridsmedel och kemiska hot


Den internationella utvecklingen innebär stora förändringar i förhållande till den hotbild som rådde för några få år sedan. NATO-doktrinen har föränd­rats så att kärnvapnens roll minskats - de blir allt mer ett yttersta maktme­del. De markbaserade medeldistanskärnvapnen har dragits bort och för­störts i enlighet med det s.k. INF-avtalet, och avtal har träffats mellan USA och det dåvarande Sovjetunionen om reduktion av de strategiska kärnva-


127



pensfyrkorna med c:a 30 % (START-avtalet). Enligt ensidiga beslut tillkän­nagivna av presidenterna Bush och Gorbatjov skall samtliga mark- och sjö­baserade taktiska kärnvapnen dras tillbaka och delar av arsenalerna förstö­ras. Osäkerhet råder om vem som kontrollerar och i framtiden kommer att kontrollera det f.d. Sovjetunionens kärnvapen och om de beslutade ned­dragningarna kan komma till stånd. Men även om alla aviserade föränd­ringar skulle genomföras fullt ut kvarstår ändå mycket befydande vapenarse­naler med allt ifrån taktiska till strategiska kärnvapen.

FN-kommissionens undersökningar i Irak har avslöjat att landet trots an­slutning till icke-spridningsavtalet (NPT) och trots övervakningsavtal med det internationella atomenergiorganet (lAEA) kunnat bedriva ett avancerat program för utveckling av egna kärnvapen.

Risker finns att en kärnvapenanvändning initieras i något desperat läge i en kris- eller krigssituation, genom en kombination av felbedömningar, miss­tag och tekniska fel, eller som en följd av att kärnladdningar kommit i hän­derna på terroristgrupper. Kraftfulla insatser är därför angelägna för att för­hindra kärnvapnens spridning.

Förhandlingar syftande till ett totalförbud mot uWeckling, anskaffning, in­nehav och användning av kemiska stridsmedel pågår sedan flera år tillbaka vid nedrustningskonferensen i Geneve. Parallellt med detta har USA och och det dåvarande Sovjetunionen haft bilaterala förhandlingar om en redu­cering av sina arsenaler av kemiska stridsmedel. Förhandlingarna resulte­rade i en överenskommelse, som dock aldrig trädde i kraft. Ryssland uppges nu ha kontrollen över alla.f.d. sovjetiska kemiska vapen. Där finns - vilket är avgörande för svensk försvarsplanering - tillräckliga resurser för en selektiv användning i samband med ett storkrig. Till detta kommer att allt fler länder skaffar sig egen C-vapenkapacitet. Utvecklingen av den biotekniska forsk­ningen skapar förutsättningar för att storskaligt producera kemiska strids­medel som är mycket giftigare än dagens nervgaser. Bioteknikbaserade va­pen kan alltså i framtiden innebära nya, svårbedömda hot.

Konventionen om totalförbud mot biologiska stridsmedel trädde i kraft 1975. Den har emellertid svagheten att den saknar kontroll- och verifika­tionsprocedurer. Intresset att stärka B-vapenkonventionen har stigit under de senaste åren mot bakgrund av möjligheterna att med hjälp av bioteknik skräddarsy biologiska stridsmedel med helt nya egenskaper.

Regeringen anser mot denna bakgmnd att skyddet mot kärnvapen, biolo­giska stridsmedel och kemiska hot skall ha följande allmänna inriktning.

Förberedelser skall göras för att skydda oss mot effekterna av kärnvapen­krig i vår omvärld. Därigenom kan konsekvenserna för vår del mildras avse­värt. Våra skyddsåtgärder skall också syfta till att öka statsmakternas möjlig­heter att stå emot hot om kärnvapeninsats mot Sverige. Om trots allt kärnva­pen .skulle sättas in mot Sverige skall befintliga resurser inom totalförsvaret kunna kraftsamlas till att skydda och undsätta befolkningen och bereda de skadade vård.

Målet i vad avser skyddet mot kemiska stridsmedel skall vara att ge de väsentligaste funkfionerna inom det svenska totalförsvaret en sådan skydds­nivå, att en angripare inte kan nå stora militära fördelar genom att använda


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

128



vådana stridsmedel. Sådana skyddsåtgärder minskar värdet av och därmed risken för insats av dessa stridsmedel.

Skyddet mot biologiska stridsmedel skall syfta till att försvåra att insatser iörs dolt. Detta skulle som komplement till gällande internationella konven­tioner verka i avhållande syfte.

Myndigheterna har i sina programplaner lämnat förslag till hur skyddet skall kunna förverkligas.

Överbefälhavarens planeringsinriktning innebär att ett långsiktigt pro­gram för den enskildes skydd inplaneras liksom åtgärder för snabb och säker C-indikering. Uppgiftsanknutet skydd inplaneras för förband med hög ini­tialeffekt.

Översfyrelsen för civil beredskap anger en planeringsinriktning som inne­bär att hela civilbefolkningen kommer att ha tillgång till andningsskydd vid utgången av budgetåret 1993/94. Skyddsorganisationen för indikering och varning om A- och C-stridsmedel (radiakskyddsorganisationen) föreslås bli vttedigare integrerad med den fredstida beredskapen mot kärnkrafts­olyckor. Det uppgiftsanknutna skyddet föreslås byggas ut i anslutning till riskområden.

Den för totalförsvaret gemensamma berednings- och referensgruppen för ABC-skydd, vilken leds av försvarets forskningsanstalt, har utgående från den internationella utvecklingen och det hittills uppbyggda skyddet inom vårt totalförsvar granskat myndigheternas planer och lämnat förslag syf­tande till att säkerställa inbördes sammanhang och funktionssäkerhet hos skyddsåtgärderna.

Regeringen kan konstatera att mycket återstår innan ett balanserat skydd mot kärnvapen, biologiska och kemiska stridsmedel uppnåtts inom totalför­svaret. För den kommande planeringsperioden bör åtgärderna främst kon­centreras till att avhjälpa de väsentligaste bristerna. Härvid skall skyddet mot kemiska stridsmedel tillmätas särskild vikt och den initiala försvarsför­mågan prioriteras.

Civilbefolkningen bör få ett skydd för överlevnad vid sidoverkan av kärn­vapen, vid utnyttjande av kemiska stridsmedel samt vid förtäckt insats av biologiska stridsmedel. Påbörjade program för att anskaffa andningsskydd för hela civilbefolkningen och personligt grundskydd till all militär personal skall fullföljas. Skyddet bör finnas tillgängligt i ett tidigt skede av en konflikt och vid mobilisering av totalförsvarspersonal.

Vissa utvalda, viktiga totalförsvarsfunktioner av befydelse för vår mobili­sering och inledande försvarsförmåga skall ges ett uppgiftsanknutet skydd som möjliggör att de kan lösa uppgifter även där C-stridsmedel utnyttjas. Bevakning skall förberedas vid känsliga anläggningar för att försvåra insats och öka risken för att en angripare avslöjas vid försök till biologisk krigfö­ring. Prioriterade lednings- och informationsfunktioner skall kunna verka även efter en elektromagnetisk puls från kärnvapen. Viktiga resurser för omhändertagande och värd samt en del av räddningstjänstens krigsorganisa­tion skall ges utrustning och förmåga att verka i radiak- och C-belagda områ­den. Gemensamma resurser för indikering och sanering bör skapas för civila totalförsvarsfunktioner. Indikationerna på fortsatta förändringar i hotbilden samt framtida nya


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1

129


9 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102


möjligheter till skyddsåtgärder gör en fortsatt kvalificerad forskning och en     Prop. 1991/92:102 bred kunskap angelägen för att dels skapa underlag för framtida ställningsta-     Kapitel 1 ganden, dels bidra till uppbyggnaden av ett balanserat skydd mot kärnva­pen, kemiska och biologiska stridsmedel inom totalförsvaret. Berednings-och referensgruppen för ABC-skydd inom totalförsvaret bör utnyttjas i detta sammanhang.

Möjligheterna till samordning med den fredstida beredskapen mot allvar­liga olyckor bör tillvaratas. Åtgärder bör därvid vidtas för att på ett bättre sätt än hittills tillvarata effekten av tidigare anskaffad materiel och den kun­skap som finns i olika delar av totalförsvaret.

Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen

1.   godkänner förslaget till ändrad lokalförsörjning för gemen­
samma myndigheter m.fl. (avsnitt 6.1.2),

2.  godkänner riktlinjerna för skyddet inom totalförsvaret mot kärn­
vapen, biologiska stridsmedel och kemiska hot (avsnitt 6.6).

130



7 Utvecklingsfrågor och utvecklingsinsatser av totalförsvaret i ett längre perspektiv

7.1 Fortsatt utvecklingsarbete

Övergången till mål- och resultatstyrning av statsförvaltningen i dess helhet samt de förslag rörande ledningssystem och ny organisation för försvarsmak­ten som behandlas i avsnitt 2.1 förutsätter ett relativt omfattande arbete med att utveckla styr- och ledningsinstrument, arbetsformer och organisation inom försvarsdepartementets område.

Arbetet bör bedrivas dels inom försvarsdepartementet och dels inom myn­digheterna, främst inom myndigheten försvarsmakten, för närvarande myn­digheten överbefälhavaren. Även riksrevisionsverket bör delta i detta ut­vecklingsarbete.

Översiktligt kommer utvecklingsarbetet att bedrivas inom följande hu­vudområden:


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Mål- och resultatstyming

Mål- och resultatsfyrning är det samlingsbegrepp som numera används för sfyrningen av statsförvaltningen.

I KP 1987/88:150 bil. 1 FiU 30 rskr. 394 redovisades riktlinjerna för ut­vecklingsarbetet. I årets Finansplan (1991/92:100 bil. 1) intensifierar rege­ringen arbetet med att utveckla mäl- och resultatstyrningen ytterligare.

Mäl- och resultatstyrning kännetecknas av att:

-       statsmakterna styr myndigheternas verksamhet genom att sätta upp mål och krav för verksamheten

-       målen och kraven måste utformas på ett sådant sätt att nägon form av uppföljning är möjlig

-       myndigheterna får ökat ansvar för hur verksamheten bedrivs samtidigt som kraven pä redovisning och analys av vilka resultat som uppnås skärps

-       den sfyrning som utvecklas måste vara myndighetsspecifik och anpassas till förutsättningarna inom varje verksamhetsområde. Mål- och resultat­sfyrning kommer alltså att se olika ut inom skilda verksamhetsområden men basera sig på samma grundläggande synsätt.

Regeringens arbete med att utveckla och förbättra resultatsfyrningen inom försvarsdepartementets verksamhetsområde fortsätter. Utgångspunkten för detta arbete är att statsmakterna formulerar de säkerhets- och försvarspoli­tiska målen. Utifrån dessa mål - och med beaktande av de ekonomiska för­utsättningarna - bör regeringen ställa upp mål och krav för den krigsorgani­sation som skall finnas.

I regleringsbrevet för budgetåret 1991/92 angav regeringen under varje an­slag resultatmål- och krav, samt i särskild bilaga kvanitativa och kvalitativa mål för krigsförbanden. I fortsättningen kommer utvecklingsarbetet av reg­leringsbreven (exklusive den särskilda bilagan) att koncentreras på att i högre grad utveckla former för att utttycka resultatmålen i uppföljningsbara och mätbara termer.


131



I överbefälhavarens underlag inför 1992 års försvarsbeslut (ÖB 92) redo­visas utgångspunkter för hur styrningen av försvarsmakten bör utformas. Bl.a. redovisar överbefälhavaren hur formerna för uppdragsstyrning av de gemensamma myndigheterna i huvudprogram 5 bör utformas.

Regeringen kan i allt väsentligt ansluta sig till den utveckling av uppdrags­styrning som överbefälhavaren redovisat i programplanen.

Utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret föreslär i delbetänkandet Försvarsmaktens ledning (SOU 1991:112) att för­svarsmaktens behov av produktion och stödverksamhet från de gemen­samma myndigheterna i huvudprogram 5 bör styras med uppdrag från för­svarsmakten. I utredningens fortsatta arbete kommer verksamheten vid och styrningen av huvudprogram 5 myndigheterna närmare att behandlas.

Regeringen återkommer därför till riksdagen vid ett senare tillfälle för att närmare redovisa formerna för uppdragssfyrning inom försvarsdepartemen­tets område.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Förordningsändringar

Med anledning av de förslag som lämnas i avsnitt 2.1 Försvarsmaktens led­ningsorganisation, kommer försvarsdepartementet att inleda en översyn av de förordningar som reglerar verksamheten inom totalförsvaret.


Ekonomistyrning, redovbning och revision

I 1990 års kompletteringsproposition (1990/91:150 bil 11:12, s. 106-107) be­reddes riksdagen tillfälle att ta del av de förändringar av myndigheternas lö­pande och årliga redovisning samt revisionen av denna som genomförs från och med budgetåret 1991/92. Förändringarna gäller för myndigheter som lämnar anslagsframställning enligt budgetförordningen (1989:400). I korthet innebär förändringarna att myndigheternas ledning beslutar om en samlad årsredovisning och rapporterar till regeringen en gång om året. Årsredovis­ningen skall i sin helhet revideras av riksrevisionsverket.

Regeringen utfärdade den 16 januari 1992 en förordning om ändring i To­talförsvarets budgetförordning (1989:924). Ändringen, som träder i kraft den 1 mars 1992 innebär att krav på årsredovisningar införts även för de myndigheter som omfattas av Totalförsvarets budgetförordning. Detta är ett led i regeringens strävan att undvika särlösningar inom försvarsdepartemen­tets verksamhetsområde. Regeringen kommer således att årligen få en sam­lad redovisning av verksamhetens resultat både i verksamhetsmässiga och ekonomiska termer. I prop. 1991/92:100 (bil.8 s. 68) har regeringen föresla­git att riksrevisionsverket tilldelas resurser för granskning av myndigheter­nas ärliga resultatredovisningar inom den civila statsförvaltningen. Rege­ringen har därefter i ovan nämnda förordning beslutat att myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde skall omfattas av motsva­rande bestämmelser. Riksrevisionsverkets granskning skall därför också gälla försvarets myndigheter. Regeringen avser att återkomma till riksdagen om eventuella resurser till riksrevisionsverket för denna granskning. Årsre­dovisningar och revisionsberättelser blir därmed viktiga delar i resultatstyr­ningen och budgetdialogen mellan regeringen och myndigheterna.


132



Årsredovisningen skall bestå av två delar - en resultatredovisning och ett sammandrag av årsbokslutet med viss komplettering och analys. I enlighet med vad chefen för finansdepartementet anförde i budgetpropositionen (1991/92:100, bil 1 s. 43) skall revisionsrapporterna överlämnas till rege­ringen för ställningstagande i samband med höstens budgetberedning inom regeringen.

Införandet av årsredovisningar för myndigheterna inom försvarsdeparte­mentets verksamhetsområde kräver ett omfattande utvecklingsarbete vid de berörda myndigheterna med att ta fram relevanta resultatmått. Regeringen anser att det är angeläget att myndigheterna bedriver utvecklingsarbetet skyndsamt så att det faktiska innehållet i årsredovisningarna snarast motsva­rar de krav som ställs i gällande förordningar. För att kunna lämna ett full­ständigt bokslut med en fullständig tillgångsredovisning krävs vidare att principer för kapitalvärdering av gjorda investeringar läggs fast.

Översyn av anslags- och ramkonstruktioner kommer att ske i samband med att den nya myndigheten försvarsmakten bildas. Ett första steg tas re­dan budgetåret 1992/93 genom att ramanslag införs för flertalet myndigheter inom försvarsdepartementets verksamhetsområde (se vidare avsnitt 8.6).


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


7.2 Pågående utredningar

I kompletteringspropositionen 1991 (prop. 1990/91:150 del II, FiU37, rskr. 390) redovisade dåvarande försvarsministern (bilaga 11:3) utgångspunkterna för förnyelsearbetet inom försvarsdepartementets verksamhetsområde samt pågående och planerade översynsprojekt.

Målsättningen med detta arbete och med det åtgärder som presenterades var att åtgärderna i allt väsentligt skulle genomföras under försvarsbeslutpe­rioden. Sammantaget skulle åtgärderna leda till en minskning av den statliga administrationen med 350 miljoner kr.

Regeringen har tidigare (avsnitt 2.1) redovisat förslag angående försvars­maktens ledningsorganisation och de besparingar som följer där av.

1 det följande ges en översikt över de utredningar som för närvarande ar­betar inom försvarsdepartementets område.


Försvarsmaktens ledning

Regeringen beslutade den 20 juni 1991 att tillkalla en särskild utredare för att göra en översyn av dels ledningsorganisationen på central och regional nivå inom totalförsvaret, dels myndighetsstrukturen inom försvarsdeparte­mentets verksamhetsområde (dir. 1991:44).

Utredningen skall redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika myndigheter inom verksamhetsområdet. Utredningen skall re­dovisa konsekvenserna av sammantagna besparingar om ca en tredjedel av nuvarande resursanvändning för ledningen i fred.

Utredningen skall vidare:

-   lämna förslag till uppgifter och organisation för försvarsmaktens ledning i krig på central samt pä högre och lägre regional nivä.


133



-       lämna förslag till totalförsvarets ledningsorganisation på regional nivå, bl.a. behovet av särskilda militärområden och ledningsstrukturen inom funktionen Civil ledning och samordning,

-       överväga vilka uppgifter som skall ligga på överstyrelsen för civil bered­skap som ansvarig myndighet för funktionen Civil ledning och samord­ning.

Utredningen skall även lämna förslag om överbefälhavarens och försvars­grenschefernas uppgifter och ansvarsfördelning samt de centrala stabernas uppgifter och organisation i fred.

Av direktiven framgär vidare att utredningen skall lämna förslag till en rationell och effektiv myndighetsstruktur för ledningsorganisationens freds­verksamhet och stödmyndigheterna.

I december 1991 lämnade utredningen ett delbetänkande till regeringen avseende förslag till uppgifts- och ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhetsområde. Regeringen har tidigare idag (avsnitt 2.1) behandlat utredningens förslag och lämnat förslag till riks­dagen avseende lednings- och strukturfrågor för försvarsmakten i stort.

Utredningens slutrapport beräknas komma att lämnas till regeringen i sep­tember 1993.

Utredningen om forskning och utveckling för totalförsvaret

Regeringen beslöt den 30 maj 1991 om direktiv (dir. 1991:43) till en särskild utredare att göra en översyn av forskning och utvecklingsarbete för totalför­svaret.

I november redovisade utredaren delbetänkandet (SOU 1991:91) Forsk­ning och utveckling för totalförsvaret - Kartläggning och probleminvente­ring. Regeringen utfärdade den 9 januari 1992 tilläggsdirektiv till utred­ningen. Enligt dessa skall området för utredningen utvidgas till att utöver forskning och icke objektbunden utveckling inom totalförsvaret även om­fatta den tekniska kompetens och kapacitet i övrigt som stödjer materielans­kaffningsprocessen. Utredningen skall vidare redovisa konsekvenserna av att minska kostnaderna för verksamheten inom det berörda området med 10, 25 resp 40 %. Dessutom skall utredaren nära samverka med och lämna underlag till utredningen om lednings- och myndighetsorganisationen för försvaret.

Uppdraget skall slutredovisas den 15 juni 1992.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1



Frivilligutredningen

I oktober 1990 tillsatte regeringen en utredning (FÖ 1990:02) om frivillig medverkan i totalförsvaret.

Utredarens uppgift är att utreda den del av totalförsvarets personalför­sörjning som sker genom medverkan av de frivilliga försvarsorganisatio­nerna. I uppgiften ingår också att pröva organisationernas roll, uppgifter och ansvar samt frågan om hur verksamheten skall finansieras.

Enligt direktiven skulle utredaren redovisa resultatet av sitt arbete vid ut­gången av år 1991. Till följd av att förutsättningarna för utredningens arbete


134



ändrats har regeringen beslutat att utredningen skall redovisa sitt resultat     Prop. 1991/92:102
senast den 31 december 1992.
                                                      Kapitel 1

Pliktutredningen

I maj 1991 tillsatte regeringen en parlamentarisk utredning (Fö 1991:02) om totalförsvarets personalförsörjning genom pliktsystem. I proposition om verksamhet och anslag inom totalförsvaret (prop. 1990/91:102, FöU 8 rskr. 285) redovisades de närmare motiven för tillsättandet av denna utredning.

I utredningsdirektiven anges att syftet är att dels skapa gemensamma ut­gångspunkter för personalförsörjningen för det militära och civila försvaret, dels rationellt utnyttja de personella resurserna och därigenom uppnå en bättre försvarseffekt.

Utredningen skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 decem­ber 1992.

135



8 Den finansiella styrningen av totalförsvaret 8.1 Inledning


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Regeringens förslag:

-       priskompensationssystemet förändras för den militära utgiftsra­men

-       genomförandeprisbudgetering tillämpas inom den militära utgifts­ramen

-       ramanslag införs inom försvarsdepartementets verksamhetsom­råde

-       kapitalkostnader införs inom den militära utgiftsramen

Regeringen har i årets budgetproposition (bil. 1 kap. 4) lämnat en redogö­relse för olika åtgärder som skall förbättra den finansiella hanteringen inom statsförvaltningen. Regeringen har vidare i föregående avsnitt redovisat det pågående utvecklingsarbetet inom totalförsvaret. Det finns ytterligare åtgär­der, som regeringen kommer att redogöra för i detta avsnitt, vars syfte är att utveckla den finansiella styrningen inom totalförsvaret.

Sist i detta avsnitt redovisas ekonomiska ramar samt dess omfattning för den kommande försvarsbeslutsperioden. En redovisning lämnas av det eko­nomiska utfallet för perioden 1987/88 - 1990/91.


8.2 Priskompensationssystemet

Vid uppräkning av det militära försvarets ekonomiska ram används ett sam­manvägt index som benämns försvarsprisindex (FPI). Sammanvägningen görs med hjälp av olika indexserier. Indexserierna representerar var och en prisutvecklingen inom olika verksamhetsområden. Innehållet i FPI har va­rierat mellan försvarsbeslutsperioderna. Nuvarande innehåll infördes i sam­band med 1987 års försvarsbeslut och är följande:

Delfaktor Löner

Delindex

Inhemsk försvarsmaterial Importerad försvarsmaterial

Oljeprodukter Övrigt

Statens arbetsgivarverks index över löneutvecklingen för stats­tjänstemän

SCB index över prisutvecklingen för inom landet tillverkade och för­sålda verkstadsvaror SCB index över prisutvecklingen för importerade verkstadsvaror, korrigerat för försvarsimportens större beroende av förändringar i dollarkursen

SCB index över prisutvecklingen för importerade oljeprodukter Konsumentprisindex rensat för prisutvecklingen på oljeprodukter


136



Under den senaste försvarsbeslutsperioden har systemet för priskompensa-     Prop. 1991/92:102 tion utsatts för viss kritik. Utvecklingen för olika delindex har inte alltid varit    Kapitel 1 representativt för den pris- och löneutveckling som förekommit inom försva­ret. I en rapport från en arbetsgrupp inom 1988 års försvarskommitté (SOU 1990:108) redovisas förslag till förändringar. Med utgångspunkt i denna rap­port föreslår regeringen att FPI förändras enligt följande:

-       index för lönedelen ersätts med ett försvarsspecifikt löneindex som mäter löneutvecklingen för tjänstemän inom totalförsvarets militära del. Index skall omfatta centralt slutna avtal inom detta område.

-       index för inhemsk försvarsmateriel ersätts med ett faktorprisindex med en lönedel (baserad på SCB arbetskostnadsindex för verkstadsindustrin) och en insatsvamdel (baserad på SCB index för prisutvecklingen på verk­stadsvaror försålda inom landet) samt en fast del som ger uttryck för ett krav på produktivitetsutveckling. Denna sammansättning speglar den in­dexsammansättning som ingår i försvarets kontrakt med inhemsk indu­stri.

-       index för importerad försvarsmateriel behålls, men korrigeringen för dol­larkursen förenklas.

-       ett nytt delindex införs för byggkostnader.

-       index för övriga kostnader ersätts med nettoprisindex rensat för prisut­vecklingen på oljeprodukter. Inom nuvarande FPI har en övergång från konsumentprisindex rensat för oljeprodukter till nettoprisindex rensat för oljeprodukter skett redan innevarande budgetår. Anledningen till denna övergång är främst att statliga myndigheter numera budgeterar och redovisar sina anslag exklusive mervärdesskatt.

Regeringens föreslag till förändrat FPI får då följande innehåll:

Delfaktor                             Delindex

Löner                                  Försvarsspecifikt löneindex.

Inhemsk försvarsmaterial        Ett sammanvägt faktorprisindex av

SCB arbetskraftsindex för verk­stadsindustrin, SCB index för verkstadsvaror försålda inom landet samt en fast del.

Importerad försvarsmaterial     SCB index över prisutvecklingen

för importerade verkstadsvaror med en förenklad korrektion för för­ändringar i dollarkursen.

Oljeprodukter                       SCB index över prisutvecklingen

för importerade oljeprodukter.

Byggnader                           Byggnadsstyrelsens uppräknings-

tal för byggnader.

övrigt                                  Nettoprisindex rensat för prisut-

vecklingen på oljeprodukter.

De olika delfaktorernas vikter kommer vid behov att omprövas av rege­
ringen. Vid bedömning av delfaktorernas vikter kommer hänsyn tas till en
anslagsvis viktning som summeras till totala FPI samt den fördelning som
   137

redovisas i myndigheternas utfall från närmast föregående verksamhetsår.



De komponenter som ingår inom delindex för inhemsk försvarsmateriel     Prop. 1991/92:102 anser regeringen dock skall vara fasta under hela försvarsbeslutsperioden.       Kapitel 1

8.3 Genomförandeprisbudgetering

Regeringen avser övergå till budgetering i genomförandepris för den mili­tära utgiftsramen fr.o.m. budgetåret 1992/93. Således är anslagen här beräk­nade i bedömt genomförandeprisläge för samtliga myndigheter under fjärde huvudtiteln.

Systemet med genomförandeprisbudgetering, som idag tillämpas inom öv­riga statsförsvaltningen, kan beskrivas enligt följande.

Myndigheterna tilldelas medel i ett av regeringen bedömt prisläge för ge-nomförandeäret. Beräkningen görs i regeringskansliet under budgetarbetet. Uppräkning sker för löner med hänsyn till senast ingångna centrala avtal, för övriga kostnader på basis av innevarande års tilldelade medel som uppräknas med den faktiska kostnadsutvecklingen under föregående budgetår och för lokaler med kända lokalkostnader. Merutgifter (ramanslag) eller överskri­danden (förslagsanslag) för löneökningar med hänsyn till centralt ingångna avtal medges under budgetåret.

Detta innebär att uppräkningen/kompensationen för förväntad kostnads­utveckling sker i förväg under budgetarbetet för nästkommande budgetår. Uppräkningen baseras på historiska värden istället för att en prognosticering sker. Uppräkning av anslagen inom den militära utgiftsramen kommer att ske med de delindex som i avsnitt 8.2 föreslagits ingå i det nya försvarprisin-dex.

I proposition 1990/91:102 om verksamheter och anslag inom totalförsvaret 1991/92, anmälde dåvarande chefen för försvarsdepartementet att genom­förandeprisbudgetering skulle införas som ett led i utvecklingen av den fi­nansiella styrningen inom totalförsvaret.

Genomförandeprisbudgetering var ett av flera förslag, tillsammans med bl.a. ramanslag med kreditmöjligheter och införande av kapitalkostnader, för att utveckla den finansiella styrningen av totalförsvaret. Åtgärderna före­slogs i syfte att förbättra förutsättningarna för

-       statsmakternas finansiella styrning inom totalförsvaret,

-       regeringens sfyrning och uppföljning av verksamheten inom totalförsva­ret,

-       den ekonomiska säkerheten i myndigheternas planering och genomfö­rande av sin verksamhet samt,

-       en fortsatt delegering till myndigheterna att besluta om genomförandet av sin verksamhet.

I årets finansplan (Prop 1991/92:100, bil 1 kap.4) redovisar regeringen hur sfyrningen av statsförvaltningen och de finansiella fömtsättningarna för myndigheterna skall förändras och förbättras. De åtgärder och motiven här­för som redovisas i finansplanen förstärker de tidigare angivna skälen.

Vid riksdagsbehandlingen av prop 1990/91:102 ansåg inte försvarsutskot­
tet (FöU 1990/91:8) att frågan om en övergång till genomförandeprisbudge­
tering inom försvarsmakten var tillräckligt genomarbetad för att fatta beslut.
    138



De frågor som krävde ytterligare belysning var konsekvenserna av genom-     Prop. 1991/92:102 förandeprisbudgetering för säkerheten i försvarsplaneringen, för program-     Kapitel 1 myndigheternas ställning och awägningsansvar, för beställningsbemyndi-gandenas ställning samt hur en övergång kan ske utan någon resursföränd­ring för det militära försvaret.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har under våren 1991 utrett de frå­geställningar som utskottet väckt. Den fortsatta beredningen av frågorna har givit följande resultat.

Säkerheten i planeringen kan avse såväl säkerhet i att inte överskrida av statsmakterna anslagna resurser som säkerhet att kunna genomföra plane­rad verksamhet. Med genomförandeprisbudgetering ökar säkerheten i att inte överskrida anslagna resurser då hela resursfilldelningen för genomför­andeåret är känd vid ingången av budgetåret och ramanslag införs för vissa anslag. När det gäller säkerheten i att kunna genomföra planerad verksam­het är inte skillnaderna mellan systemen av avgörande befydelse. Osäkerhe­ten vid själva bytet av budgeteringsteknik, i och med att olika system hante­ras olika och har olika utgångsvärden, är inte en fråga om säkerheten i plane­ringen, utan om behovet av information och utbildning av berörd personal i hanteringen av systemet.

Programmyndigheternas ställning och awägningsansvar påverkas inte av genomförandeprisbudgetering. Snarare ökar möjligheterna till interna om­prioriteringar inom anslagen i och med att ramanslag införs. Mer omfattande omprioriteringar som kräver regeringens ställningstagande kan, i likhet med vad som sker idag, göras genom beslut i särskild ordning.

När det gäller beställningsbemyndigandenas ställning så påverkas dessa inte av en övergång till genomförandepris.

Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag utrett hur en övergång till genomförandeprisbudgetering skall kunna äga rum utan resurs­förändringar för försvaret. RRV har presenterat en beräkningsmodell som skall säkerställa detta. Regeringen har tillämpat denna modell, vilken i kort­het innebär att nuvarande ekonomiska ram har omräknats från ett februari­prisläge 1991 till ett beräknat genomförandeprisläge för budgetåret 1992/93 med hjälp av ett prognosticerat försvarsprisindex (FPI) för denna period. Lönerna har dock endast räknats upp med senast kända centrala löneavtal. Under budgetarbetet hösten 1993 avses en uppföljning ske mot faktiskt FPI för budgetåret 1992/93. Vid uppföljningen kommer hänsyn tas till förändrat FPI enligt avsnitt 8.2. Överskridanden/merutgrfter för lönekostnader till följd av centralt ingångna avtal kommer att medges i enlighet med vad som gäller för statsförvaltningen i övrigt. Då avsikten med uppföljningen är att säkerställa att inte omläggningen till genomförandeprisbudgetering medfört att resurserna förändras bör justering av anslagen för både 1992/93 och 1993/94 ske.

Under det beredningsarbete som ägt rum har regeringskansliet haft konti­nuerliga kontakter med myndighetsföreträdare och informerat om princi­perna för genomförandeprisbudgetering och den modell för omräkning som beskrivits ovan.

139



8.4                                                                Ramanslag    Prop. 1991/92:102

Mot bakgrund av vad regeringen anför ovan om övergång till genomföran-  "

deprisbudgetering och vad som anförs i årets finansplan (1991/92:100 bil.l sid 47) om införandet av ramar för förvaltningskostnader anser regeringen att flertalet av myndigheterna inom försvarsdepartementets verksamhets­område bör anvisas medel över ramanslag för sina förvaltningskostnader.

Ramanslagets storlek skall vara ett utttyck för statsmakternas bedömning om vilka resurser som för myndigheten står till buds för att uppfylla de verk­samhetsmässiga målen under det aktuella budgetåret.

Ramanslaget, med dess möjligheter till anslagssparande och anslagskre­dit, ger samtidigt myndigheterna ökade förutsättningar för en finansiell sta­bilitet och flexibilitet i genomförandet av verksamheten.

Regeringen kommer i kapitel 2 under respektive myndighet redovisa vilka anslag som bör ändras från förslagsanslag till ramanslag.

När det gäller ramanslagen inom den militära utgiftsramen vill regeringen anföra följande. Försvaret kommer under försvarsperioden att göra befy­dande investeringar som ställer krav på en mycket god likviditet. Inom be­fintliga ramar behövs en effektivare resursanvändning. För att möjliggöra bl.a. detta behöver regeringen ett bemyndigande att vid behov omdisponera de samlade resurser som anslagskrediterna som möjliggör.

8.5    Kapitalkostnader inom den militära utgiftsramen

Riksdagen ställde sig vid behandling av propositionen om verksamhet och anslag inom totalförsvaret (prop.1990/91:102, FöU8, rskr.285) bakom för­slaget att införa kapitalkostnader. Utskottet anförde dock att tidpunkten för ett införande kunde behöva övervägas ytterligare samt att förslaget borde införas i ett tempo som harmonierar med behovet att bearbeta, konkretisera och öka förståelsen för förslaget. Särskilt ansågs roll- och ansvarsfördel­ningen i ett sådant system behöva klarläggas ytterligare.

I avvaktan på arbetet med att lägga fram en proposition avseende riktlin­jer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av byggnads­sfyrelsen m.m. har frågan om kapitalkostnader vilat.

Regeringen anser det nu angeläget att fortsätta arbetet så att systemet med kapitalkostnader kan införas fr.o.m. budgetåret 1993/94.

I syfte att närmare klarlägga myndigheternas roll- och ansvarsfördelning i ett sådant kapitalkostnadssystem har regeringen funnit att dessa klarläggan­den bör ske inom ramen för den pågående översynen av totalförsvarets led-ningsorganisafion och myndighetsstruktur.

8.6    Övrigt

Tillämpning av rationaliserings- och besparingskrav inom försvarsdepartementets verksamhetsområde

Under fjärde huvudtiteln har 16 miljoner kr. dragits av som en besparing för
att delfinansiera en anslutning till Europeiska Ekonomiska samarbetsområ­
det (EES). Vidare har besparingar om 31 miljoner kronor genomförts inom
        ]4q
transfereringssystemen.



Därutöver har inom huvudtiteln ett rationaliseringskrav tillämpats, varav en del återförts till huvudtiteln för att finansiera reformer och åtgärda allvar­liga brister.

Den militära ramen har, förutom de inom ramen uppkomna rationalise­ringsmedlen, tillförts 5,3 miljoner kronor från övrig verksamhet för att bl.a. finansiera nödvändiga materielinvesteringar. Kvarvarande frigjorda medel inom övrig verksamhet avses användas för att finansiera reformer inom verksamhetsområdet.

Inom den civila planeringsramen avses de genom rationaliseringskravet frigjorda medlen användas för att åtgärda brister inom funktionerna Hälso-och sjukvård samt Försörjning av industrivaror.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 1


Utnyttjande av försäljningsintäkter

Det förekommer att totalförsvaret har intäkter utöver de betalningsmedel som har anvisats under fjärde huvudtiteln. Sådana intäkter kan häröra från försäljning av fastigheter, mark och materiel. Det bör därför övervägas i föreliggande planeringssituation om sådana intäkter under genomförande-processen bör återföras till totalförsvaret för att stärka säkerheten i plane­ringen.

En sådan ordning är i linje med proposition 1990/91:102, bil. 7, vari rege­ringen anmälde att inkomster från försäljning av fast egendom skulle kunna utnyttjas för reinvesteringar fr.o.m. budgetåret 1991/92. Riksdagen hade inget att erinra (FöU 1990/91:8, rskr. 285).

Teknisk utveckling

Erfarenheter visar att den tekniska utvecklingen för försvarsmateriel medför ökade utgifter i förhållande till det som var känt vid beställningstillfället. För att i rimlig omfattning säkerställa planerad materielanskaffning föreslår re­geringen att anslagen för anskaffning av materiel räknas upp med en faktor om 1,5 %, förutom kompensation enligt tidigare angivna försvarsprisindex.

8.7 Ekonomiska ramar

Totalförsvarets militära del

Den ekonomiska ramen för totalförsvarets militära del finansierar verksam­heter inom armén, marinen, flygvapnet, den operativa ledningen samt vissa för försvaret gemensamma myndigheter.

För perioden 1987/88 -1990/91 har det militära försvarets ekonomiska ut­fall varit följande (löpande priser):


Budgetår miljoner kr.


1987/88 26 361


1988/89 28 793


1989/90 32 372


1990/91 35 319


1991/92' 34 126


Beräknat utfall, exkl. mervärdesskatt


Regeringen föreslår att totalförsvarets militära del tilldelas 173 330 miljoner kr. för perioden 1992/93 -1996/97 (1992/93 års prisläge). I förslaget ingår en ramhöjning med 4 500 miljoner kr. för perioden.


141



Försvarsbeslutsperiodens åriiga planeringsramar blir då följande (1992/93     Prop. 1991/92:102
års prisläge):
                                                                 Kapitel 1

Budgetär     1992/93        1993/94        1994/95        1995/96        1996/97        1997/98-2001/02
miljoner kr.   34 666
  34 666    34 666    34 666     34 666        173 330

Totalförsvarets civila del

Det civila delen av totalförsvaret indelas i samhällssektorer eller funktioner med en ansvarig myndighet för varje funktion. Funktionsindelningen, an­svarig myndighet samt övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen regleras i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom total­försvarets civila del.

Enligt de principer för finansiering av beredskapsåtgärder inom totalför­svarets civila del som fastställdes genom 1987 års försvarsbeslut, skall föl­jande funktioner filldelas medel ur den gemensamma ekonomiska plane­ringsramen nämligen Civil ledning och samordning, Befolkningsskydd och räddningstjänst, Psykologiskt försvar, Hälso- och sjukvård m.m.. Transpor­ter, Socialförsäkring m.m.. Arbetskraft, Energiförsörjning, Försörjning med industrivaror och Kyrklig beredskap.

Beredskapsförberedelser inom affärsverkens ansvarsområde finansieras med egna medel. Undantag härifrån utgörs av statens järnvägar, sjöfartsver­ket och luftfartsverket som finansierar sina beredskapsåtgärder med såväl egna medel som anslagsmedel.

Beredskapsförberedelser inom övriga funktioner finansieras inom ramen för myndigheternas ordinarie förvaltningsanslag.

Utöver den verksamhet som bekostas av statliga verk och myndigheter be­talas beredskapsförberedelser även av korrununer och landsting samt av nä­ringslivet.

Utgifter för beredskapsåtgärder som finansieras med medel ur den ekono­miska planeringsramen är bl.a. investeringar och driftkostnader (exkl. olje­lagringskostnader) samt förvaltningskostnader vid översfyrelsen för civil be­redskap, statens räddningsverk, styrelsen för psykologiskt försvar, vapen­frisfyrelsen och civilbefälhavarna. Kapitalkostnader för beredskapslagring omfattas inte av den ekonomiska planeringsramen.

Överstyrelsen för civil beredskap har i augusti 1991 lämnat en program­plan för totalförsvarets civila del för perioden 1992/93-1996/97.1 program­planen lämnas förslag till fördelning av den ekonomiska planeringsramen enligt de av regeringen i anvisningarna för programplaneringen givna alter­nativen 1 965,5 (Nivå 1), 2 265,5 (Nivå 2) och 2 465,5 (Nivå 3) miljoner kr. per år. Härutöver redovisar översfyrelsen ett eget förslag på 2 892 miljoner kr.

142



För försvarsbeslutsperioden 1992/93 - 1996/97 bedöms de åriiga plane-     Prop. 1991/92:102
ringsramarna bli följande (1992/93 års prisläge):
                   Kapitel 1

Budgetår     1992/93      1993/94     1994/95      1995/96     1996/97

miljoner kr.       2 079,8                 2 079,8       2 079,8      2 079,8            2079,8

Regeringen föreslår att ramen för budgetåret 1992/93 fördelas på funktioner enligt följande:

Miljoner kr.

-       Civil ledning och samordning                               188,7

-       Befolkningsskydd och räddningstjänst                 1194,1

-       Psykologiskt försvar                                             9,7

-       Socialförsäkringar m.m.                                         4,2

-       Hälso- och sjukvård m.m.                                   168,6

-       Transporter                                                     149,6

-       Arbetskraft                                                      181,3

-       Livsmedelsförsörjning m.m.                                   21,3

-       Energiförsörjning                                                72,8

-       Försörjning med industrivaror                                89,5

Summa:                                                             2 079,8

Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen

1.  godkänner de i avsnitt 8.2 föreslagna förändringarna i priskom­pensationssystemet,

2.  bemyndigar regeringen att inom den militära utgiftsramen be­sluta om omdisponering av de anslagskrediter som möjliggörs genom ramanslag,

3.  godkänner den i avsnitt 8.6. redovisade särskilda uppräkningen av anslagen för anskaffning av materiel,

4.  fastställer planeringsramarna för totalförsvarets militära del för perioderna 1992/93 - 1996/97 samt 1997/98 - 2001/02 i enlighet med vad som anges ovan,

5.  fastställer planeringsramen för totalförsvarets civila del för perio­den 1992/93 - 1996/97 i enlighet med vad som anges ovan.

143





Kapitel 2.

Försvarsdepartementets verksam­hetsområde under budgetåret 1992/93

10 Rik.sdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102




I prop. 1991/92:100 (bil. 5 s. 2) har regeringen föreslagit riksdagen att, i av­vaktan på särskild proposition i ämnet, anslagen under fjärde huvudtiteln (Försvarsdepartementet) för budgetåret 1992/93 skall beräknas med de be­lopp som har anvisats av riksdagen för budgetåret 1991/92. Regeringen tar nu upp dessa frågor.

Till försvarsdepartementets verksamhetsområde hör totalförsvarets militära del, totalförsvarets civila del, övrig verksamhet samt FN-styrkor m.m.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


1    Ekonomiska frågor

De anslagsbelopp som regeringen föreslår för budgetåret 1992/93 är angivna exklusive mervärdesskatt. Anslagsbeloppen för 1991/92 anges exklusive mervärdesskatt. Anslagen för budgetåret 1992/93 har även reducerats med de ej disponibla medel som närmare beskrivs i regeringens beslut den 30 maj 1991 Regleringsbrev avseende försvarsdepartementets verksamhetsområde. Beloppen redovisas där under respektive anslag som "ej disponibla medel". För fjärde huvudtiteln uppgår denna summa till sammanlagt dtygt 72 miljo­ner kr.

Samtliga anslag inom den militära utgiftsramen samt de anslag under lit­tera K som för budgetåret 1991/92 ingick i den militära utgiftsramen är an­givna i ett bedömt genomförandepris för 1992/93. Motsvarande anslag för budgetåret 1991/92 är angivna i prisläge februari 1990. Detta förklarar att förändringar i anslagsnivåer mellan dessa budgetår är större än om budgete­ring i fasta februariprislägen skulle ha tillämpats.

1.1 Anslagsstrukturen och försvarsmaktsbegreppet

Dåvarande chefen för försvarsdepartementet redogjorde i prop. 1990/91:102 Om verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92 (avsnitt 2.4.2.), för förändringar av begreppet försvarsmakten. Av redogörelsen framgår att re­geringen anser att den militära utgiftsramen och begreppet försvarsmakten i princip bör sammanfalla. Försvarsmakten bör omfatta enbart myndigheter som har till huvuduppgift att medverka till att producera och vidmakthålla krigsförband eller att upprätthålla den militära beredskapen. Ingen annan statlig myndighet bör utföra motsvarande tjänster. Regeringen avsäg att låta ändringen träda i kraft den Ijuli 1992. Vidare anfördes att det bör ankomma på regeringen att besluta om försvarsmaktsbegreppets omfattning. Riksda­gen hade inga erinringar (FöU8, rskr. 285).

Anslagsstrukturen under fjärde huvudtiteln föreslås nu få följande ut­formning.

Inom littera A. Försvarsdepartementet m.m. föreslås inga förändringar.


Totalförsvarets militära del

Inom littera B. Arméförband, C. Marinförband, och E. Operativ ledning m.m. föreslås inga förändringar ske. Inom littera D. tillkommer anslaget D 4. Flygvapenförband: JAS-systemet, betalningsförskjutningar.


147



Under littera F. Gemensamma myndigheter m.m. inom försvarsmakten bibehålls anslagen avseende

-       försvarets sjukvårdsstyrelse

-       fortifikationsförvaltningen

-       försvarets materielverk

-       försvarets radioanstalt

-       värnpliktverkct

-       militärhögskolan

-       frivilliga försvarsorganisationer inom den militära delen av totalförsvaret m.m.

-       försvarets datacenter

Inom littera F behälls den del av försvarets civilförvaltnings anslag som avser ersättningar för kroppsskador. Anslaget för anskaffning av anläggningar för gemensamma myndigheter har förts bort från fjärde huvudtiteln.

Anslagen under nuvarande littera G. Gemensamma myndigheter m.m. utanför försvarsmakten förs till littera K. Övrig verksamhet nedan.

Totalförsvarets civila del

Till littera G. Civil ledning och samordning förs nuvarande anslagen under littera H. med i några fall förändrade benämningar.

Till littera H. Befolkningsskydd och räddningstjänst m.m. förs anslagen under nuvarande littera I. med i några fall förändrade benämningar. Ansla­get för anläggningar för räddningsskolorna m.m. har förts bort från fjärde huvudtiteln. Nuvarande anslaget I 4. Identitetsbrickor har förts över från försvars- till finansdepartementets verksamhetsområde. Detta framgår av proposition 1991/92:100 bilaga 8.

Till littera 1. Psykologiskt försvar förs nuvarande anslag under littera J. med motsvarande benämning.

Till littera J. Försörjning med industrivaror förs nuvarande anslagen un­der littera K. med motsvarande benämningar.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



Övrig verksamhet

Till littera K. Övrig verksamhet förs de anslag frän nuvarande littera F. som inte bör ingå i försvarsmakten. Hit förs också samtliga anslag under nuva­rande littera G. och vissa av anslagen under nuvarande littera L. Övriga än­damål. Anslaget för anskaffning av anläggningar för försvarets forskningsan­stalt har förts bort från fjärde huvudtiteln. Inom littera K uppförs anslag för Utredning av allvarliga olyckor. Försvarets civilförvaltning: täckning av vissa kostnader samt Stiftelsen Gällöfsta kurscentrum. Frän nuvarande littera F. överförs följande anslag:

-       försvarets civilförvaltning

-       försvarets mediecenter

-       försvarets förvaltningshögskola

-       krigsarkivet

-       statens försvarshistoriska museer.


148



Från nuvarande littera G. överförs följande anslag:

-       gemensam försvarsforskning

-       kustbevakningen

-       anskaffning av materiel för kustbevakningen

-       försvarshögskolan

-       vissa nämnder m.m. inom försvarsdepartementets område (sammanslag­ning av nuvarande anslagen G 6. och L 7.)

Från nuvarande littera L. överförs följande anslag:

-       försvarets forskningsanstalt: intäktsfinansierad verksamhet

-       flygtekniska försöksanstalten

-       flygtekniska försöksanstalten: intäktsfinansierad verksamhet

Littera L. får benämningen FN-styrkor m.m. och omfattar anslagen

-       kostnader i Sverige för FN-styrkor m.m. (tidigare anslaget Beredskaps­styrka för FN-tjänst)

-       FN-styrkors verksamhet utomlands

-       Sveriges delegation vid NNSC i Korea (tidigare anslaget Övervaknings­kontingenten i Korea)


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



1.2   Revisionen av verksamheten budgetåret 1990/91

Inom försvarsdepartementets verksamhetsområde har ett antal myndigheter fått revisionsanmärkningar för budgetåret 1990/91. Myndigheterna är över­befälhavaren, chefen för armén, chefen för marinen, chefen för flygvapnet, fortifikationsförvaltningen och försvarets materielverk. Riksrevisionsverket har bl.a. pekat på följande brister:

-       I nuvarande ekonomisystem är det svårt att följa ekonomiska transaktio­ner. Överensstämmelse saknas mellan redovisningen i olika försystem och riksbokföringen.

-       Vid totalredovisningar för koncernen saknas, i ekonomisystemet, vissa funktioner för elimineringar av interna poster.

-       Den ekonomiadministrativa kompetensen behöver på flera områden för­stärkas.

Regeringen kan inte acceptera anmärkningar av detta slag. Regeringen av­ser därför att uppmana berörda myndigheter att vidta erforderliga åtgärder med anledning av revisionsanmärkningarna. För att tillgodose riksdagens och regeringens krav på information samt för att möta de krav som ställs på myndigheterna skall myndigheterna under budgetåret 1992/93 särskilt in­rikta sig mot att förbättra ekonomisystem och medverka till att höja den eko­nomiadministrativa kompetensen.

Riksrevisionsverket har vidare genomfört cn förvaltningsrevision av mate-rielförsörjningen i arméns krigsförband genom att granska resultatet av ge­nomförd renovering och modifiering av stridsvagn 103 C. Riksrevisionsver­ket har bl.a. kunnat konstatera att kraftiga kostnadsökningar lett till att en­dast delar av renoveringsprogrammet kunnat genomföras. Berörda myndig-


149



heter har i sina yttranden över granskningen bl.a. framfört att flera av de synpunkter som framförts har beaktats i det förändringsarbete som genom­förs. Vad avser riksrevisionsverkets förslag att beslutsformerna för den s.k. steganskaffningsprocessen samt att anslagsutformningen bör förändras an­ser regeringen att dessa frågor tas upp i samband med det fortsatta utveck­lingsarbetet med försvarets planerings- och budgetsystem.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


1.3 Ekonomiskt utfall för budgetåret 1990/91 Totalförsvarets militära del

Det militära försvarets budgeterade utgiftsram för budgetåret 1990/91 var 30 149,7 miljoner kr. i prisläge februari 1989. Regeringen bemyndigades att justera utgiftsramen med hänsyn till pris- och löneutvecklingen enligt för­svarsprisindex efter februari 1989 (prop. 1989/90:100 bil. 6, FöU 7, rskr. 226). Utgiftsramen harjusterats enligt följande.


Kompensation för pris- och

löneökningar Underutnyttjande av ramen för

budgetåret 1989/90 Investeringar för omlokaliseringar

inom kustbevakningen Kompensation för mervärdesskatt

på flygdrivmedel Anskaffning av Haubits 77 B Medel till Tullingeprojektet Övrigt

Summa justeringar


miljoner kr.

4        233,0
428,2

43,5

87,2

200,0

30,0

24,7

5          046,6


Disponibla medel för budgetåret 1990/91 blev därmed 35 196,3 miljoner kr. Enligt riksrevisionsverkets budgetredovisning blev utfallet 35 318,6 miljoner kr., vilket ger följande resultat:


Disponibla medel

Utfall

Överutnyttjande


Miljoner kr.

35 196,3 35 318,6 -   122,3


Regeringen kommer med stöd av riksdagens bemyndigande (prop. 1990/91:102, FöU 8, rskr. 285) att justera den ekonomiska ramen för budget­året 1991/92 med överutnyttjandet 1990/91.


Totalförsvarets civila del

Det civila försvarets ekonomiska planeringsram för budgetåret 1990/91 fast­ställdes till 2 040,5 miljoner kr. i beräknat genomförandeprisläge 1990/91 (prop. 1989/90:100 bil. 6, FöU 7, rskr. 226) Ramen innehåller såväl förslags-som reservationsanslag. Det ekonomiska utfallet för 1990/91 under anslag inom angiven ram redo-


150



visas av överstyrelsen för civil beredskap i en skrivelse till regeringen i okto-     Prop. 1991/92:102
ber 1991. Av redovisningen framgår bland annat följande.
           Kapitel 2

Utfallet under förslagsanslag visar att dessa sammantaget har överutnytt­jats med 55 000 kr. under budgetåret 1990/91.

Utgående reservationer på reservationsanslag budgetåret 1990/91 uppgår till cirka 900 miljoner kr. Reservationerna, som disponeras av myndighe­terna under kommande budgetår, har inplanerats för bland annat följande ändamål. Till viss del har arbetet med överstyrelsens för civil beredskap omorganisation och omlokalisering bidragit till att reservationerna inom funktionerna försöijning med industrivaror har ökat. Vidare har utdragna förhandlingar mellan staten och sjukvårdshuvudmännen om kostnadsfördel­ning inom hälso- och sjukvårdsområdet lett till att dessa reservationer har ökat. Förhandlingarna har numera slutförts och reservationerna förväntas därmed minska.

Av reservationerna hänför sig cirka 80 miljoner kr. till kommunalteknisk försörjning inom funktionen Civil ledning och samordning. Större delen av detta belopp är bundet genom avtal med kommuner. Inom Funktionen för­sörjning med industrivaror är av en total reservation på omkring 345 miljo­ner kr. drygt 160 miljoner kr. bundna till följd av ingångna avtal och beslut om beviljande av försörjningsberedskapsstöd. Överstyrelsen för civil bered­skap har i programplanen för funktionen föreslagit att resterande reservatio­ner används under programplaneperioden för finansiering av beredskapsåt­gärder.

Inom hälso- och sjukvårdsområdet redovisas en reservation på ca 355 mil­joner kr. varav drygt 285 miljoner kr. avses utnyttjas för utrustning och sjuk­vårdsmateriel.

1.4 Ekonomisk sammanfattning

De ekonomiska förändringarna inom försvarsdepartementets verksamhets­område i förhållande till statsbudgeten för budgetåret 1991/92 framgår av följande sammanställning. Sammanställningen är gjord med den litterering som avses gälla för budgetåret 1992/93. Som framgår av kapitel 2, avsnitt 1.1 förs vissa anslag bort från fjärde huvudtiteln från och med 1 juli 1992. Jämförbarheten på litteranivå mellan de båda budgetåren är därför inte full­ständig. Summeringen av medel som anvisats för budgetåret 1991/92 under­stiger av samma anledning det belopp som anges i regeringens proposition 1990/91:102 Verksamhet och anslag inom totalförsvaret 1991/92, s. 6. Ansla­gen för budgetåret 1991/92 anges med de belopp som regeringen anvisat i regleringsbrevet med tillägg av belopp som i förekommande fall anvisats på tilläggsbudget. De för budgetåret 1991/92 anvisade beloppen för verksamhet under littera B-F samt de anslag under littera K som tidigare ingått i den militära utgiftsramen anges i prisläge februari 1990. De för budgetåret 1992/93 föreslagna beloppen anges i bedömt genomförandeprisläge. Detta medför att skillnaden i anslagsnivåer förefaller större än den reella föränd­ringen.

151



Ansiagslittera


Anvisat 1991/92 (tusentals kronor)


Förslag 1992/93 (tusentals kronor)


Förändring

(tusentals

kronor)


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



7 733 360

8 575 000

841 640

3 467 970

3 283 400

-184 570

525 970

713 000

187 030

2 674 910

2 822 000

147 090

2 408 749

2 587 000

178 251

176 215

200 000

23 785

4 374 030

5 103 000

728 970

6 051913

7 503 000

1 451 087

257490

394 000

136 510

888 730

1 035 000

146 270

143 925

129 000

-14 925

72 910

54 000

-18 910

73 695

141 000

67 305

40 256

1

1 014 720

328 251

168 299

67 940

44 700

1

1 151 500

354 700

204 200

83 600

4444

0

136 780

26 449

35 901

15 660

140000

1

155 700 1

15 700 0

71000

71000

30 609 335

34 604 803

3 995 468

1610 O

1610


47 400 11 185

58 585


7 985


60 743


A.      Försvarsdepartementet

A.I      Försvarsdepartementet         45 790

A 2.     Utredningar m.m.                 11185

Summa A                                       56 975

B.      Arméförband

Bl.     Arméförband:Ledning och

förbandsverksamhet B 2.     Arméförband:Anskaffning

av materiel B 3.     ArméförbandiAnskaffning

av anläggningar

C.     Marinförband
C 1.     Marinförband:Ledning och

förbandsverksamhet C 2.     Marinförband:Anskaffning

av materiel C 3.     MarinförbandiAnskaffning

av anläggningar

D.     Flygvapenförband
D L    Flygvapenförband:Ledning

och förbandsverksamhet

D 2.    Flygvapenförband:

Anskaffning av materiel

D 3.    Flygvapenförband:

Ariskaffning av anläggningar

D 4.    Flygvapenförband:

JAS-systemet, betalnings­förskjutningar

E.      Operativ ledning m.m.
E 1.     Operativ ledning m.m.:Ledning

och förbandsverksamhet E 2.      Operativ ledning m.m.:

Anskaffning av materiel E 3.     Operativ ledning m.m.:

Anskaffning av anläggningar E 4.     Operativ ledning m.m.:

Forskning och utveckling

F. Gemensamma myndigheter m.m.
inom försvarsmakten

FL     Försvarets sjukvårdsstyrelse

F 2.     Fortifikationsförvaltningen

F 3.     Försvarets materielverk

F 4.     Försvarets radioanstalt

F 5.     Värnpliktsverket

F 6.     Militärhögskolan

F 7.     Frivilliga försvars­organisationer inom den militära delen av total­försvaret m.m.

F 8.     Försvarets datacenter

F 9.     Ersättningar för kroppsskador

Summa B-F (totalförsvarets militära del)

G.            Civil ledning och samord­
ning m.m.

GL    Överstyrelsen för civil

beredskap:Civil ledning och

samordning                           52 758


152



Ansl:

agslittera

Anvisat

Förslag

Förändring

1991/92

1992/93

(tusentals

(tusentals

(tusentals

kronor)

kronor)

kronor)

G 2.

Överstyrelsen för civil beredskap:Tekniska åtgärder

i ledningssystemet m.m.

72120

91500

19 380

G 3.

Civilbefälhavarna:

Förvaltningskostnader m.m.

22 465

24 666

2 201

G 4.

Civilbefälhavarna: Utbildnings- och övnings-

verksamhet

7 475

11800

4 325

H.

Befolkningsskydd och räddningstjänst m.m.

Hl.

Befolkningsskydd och

räddningstjänst

592 327

653 417

61090

H2.

Skyddsrum, m.m.

496 906

487 560

-9 346

H3.

Ersättning för verksamhet

vid räddningstjänst m.m.

5

6

1

H4.

Frivilliga försvarsorganisa­tioner inom den civila

delen av totalförsvaret m.m.

72 490

77 790

5 300

H5.

Vapenfristyrelsen

151 005

13 101

H6.

Vapenfristyrelsen:

3 829

vapenfria tjänstepliktiga

141 733


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



I.              Psykologiskt försvar

II.            Styrelsen för psykologiskt försvar

J.       Försörjning med industrivaror

m.m. J 1.      Överstyrelsen för civil

beredskap: Försörj ning med

industrivaror J 2.      Överstyrelsen för civil

beredskap:Industriella

åtgärder J 3.      Överstyrelsen för civil

beredskap:KapitaIkostnader J 4.      Överstyrelsen för civil

beredskap:Täckande av

förluster till följd av statliga

beredskapsgarantier m.m.

Summa G-J (försvarsdepartementets andel av totalförsvarets civila del)

Övrig verksamhet Försvarets civilförvaltning Gemensam försvarsforskning Försvarets forskningsanstalt: Intäktsfinansierad uppdrags­verksamhet Kustbevakningen Anskaffning av materiel för kustbevakningen Flygtekniska försöksanstalten Flygtekniska försöksanstalten: Intäktsfmansierad uppdrags­verksamhet

Försvarets mediecenter Försvarets förvaltnings­högskola

Försvarshögskolan Krigsarkivet

K. Kl. K 2. K 3.

K 4. K 5.

K 6.

K 7.

KS. K 9.

K 10. Kil.


9 740

9 340

400

78 464

11040 171 600

74 260

52 730 184 500

4 204

-41690 -12 900

788 382

1 833 161

44 779

117 933 443 090

1 487 761

-117 932 44 671

1 272 990

1 295 698

0

22 708

46 875 9 471

51800 9 969

4 925 498

1

1

1

I

0 0

18 977 7 049 9461

16 533

8 095

11664

-2 444 1046 2 203


153



Ansiagslittera

Anvisat

Förslag

Förändring

1991/92

1992/93

(tusentals

(tusentals

(tusentals

kronor)

kronor)

iaonor)

K 12.   Statens försvarshistoriska

museer

21596

24 787

3191

K 13.   Vissa nämnder m.m. inom

försvarsdepartementets

område

16 083

20 389

4 306

K 14.   Utredning av allvarliga

olyckor

910

910

K 15.   Försvarets civilförvaltning:

Täckning av vissa kostnader

2 000

2 000

K 16.   Stiftelsen Gällöfsta

kurscentrum

5 088

16 000

10912

Summa K (Övrig verksamhet m.m.)

968 616

945 610

-23 006

L.        FN-styrkor m.m.

Ll.     Kostnader i Sverige för

FN-styrkor m.m.

41922

49 915

7 993

L 2.     FN-styrkors verksamhet

utomlands

267 610

247 713

-19 897

L 3.     Sveriges delegation vid

NNSC i Korea

5 290

5 054

-236

Summa L (FN-styrkor m.m.)

314 822

302 682

-12 140

Summa för fjärde huvudtiteln

33 738 130

37 744 841

4 006 711


Kapitel 2


En närmare presentation av fördelningen av medlen på olika ändamäl görs i anslutning till resursberäkningarna under de olika anslagen.

Regeringens förslag till anslag för totalförsvaret under budgetåret 1992/93 omfattar totalt 39031778 miljoner kr. Medlen fördelar sig på följande sätt. (tusentals kr.).


Littera A. Försvarsdepartementet Littera B-F. Militära utgiftsramen Littera G-J. Civila planeringsramen Vissa övriga anslag inom andra huvud­titlar för totalförsvarets civila del Littera K. Övrig verksamhet Littera L. FN-styrkor m.m.


58 585

34 604 803

1 833 161

1286937

945 610

302 682

39031778


154



2. Försvarsdepartementet m.m.                                  Prop. 1991/92:102

A .   X,         ,                                                                                  Kapitel 2

A 1. Försvarsdepartementet

1990/91

Utgift

45 154 818

1991/92

Anslag

45 790 100'

1992/93

Förslag

47400000

' Exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel.

Anslaget har beräknats utifrån att förvaltningskostnader för statens haveri­kommission budgetåret 1992/93 inte skall belasta anslaget.

A 2. Utredningar m.m,

1990/91    Utgift               8 585 410    reservation 3 247 299'

1991/92        Anslag       11185 000'

1992/93    Förslag          11185 000

' Exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel.  Varav 4 600 000 kr. på tilläggsbudget I

Anslaget har beräknats utifrån den uppskattade omfattningen av utrednings­verksamheten för nästa budgetår.

Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår riksdagen att

1.   till Försvarsdepartementet för budgetåret 1992/93 anvisa ett för­slagsanslag på 47 400 000 kr.,

2.   till Utredningar m.m. för budgetåret 1992/93 anvisa ett reserva­tionsanslag på 11 185 000 kr.

155



3   Totalförsvarets militära del 3.1 Arméförband Regeringens förslag


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Verksamhetens inriktning

Inriktningen av arméstridskrafterna för försvarsbeslutsperioden redo­visas under avsnitt 2.3.1 i kapitel 1.

Under budgetåret 1992/93 skall grund- och repetionsutbildningen samt den materiella förnyelsen prioriteras. Inriktningen bör därvid vara att gmndutbildning sker så att en begränsad förbandsomsättning erhålls för samtliga brigader med tillhörande fördelningsförband.

Repetitionsutbildning genomförs för att tillgodose de mest priorite­rade förbandens behov med hänsyn till kraven på krigsduglighet och beredskap. Den materiella förnyelsen skall omfatta fortsatt mekani­sering av stridskrafterna där bl.a. pansarvärnsförmågan ytterligare skall förbättras.

Resurser

Bl. Arméförband:  Ledning och  förbandsverksamhet,  ramanslag

8 575 000 000 kr. B 2. Arméförband:      Anskaffning      av      materiel,      ramanslag

3 283 400 000 kr. Bemyndiganden för materielbeställningar, m.m. 8 203 300 000 kr. B 3. Arméförband: Anskaffning av anläggningar, reservationsanslag

713 000 000 kr.

Bakgrund till förslagen

Uppgifter

Chefen för armén är programmyndighet för huvudprogram 1. Arméför­band. Han skall i denna egenskap bl.a. utarbeta underlag för beslut om av­vägning inom programmet, lämna förslag till, följa och värdera produktio­nen inom programmet, vid behov vidta åtgärder för att ändra produktionen samt genomföra utredningar och studier.

Chefen för armén svarar vidare för produktionsledning och produktion inom huvudprogrammet vad avser ledning och förbandsverksamhet, an­skaffning av mark, anläggningar och lokaler samt för ledning och förbands­verksamhet vad avser krigsförband inom huvudprogrammet Operativ led­ning m.m.


Verksamheten 1990/91 med resultatbedömning

Verksamheten har i huvudsak genomförts i enlighet med regeringens regle­ringsbrev. Försök med förkortad grundutbildning av värnpliktiga för krigs­placering i territorialförsvaret har genomförts. Resultaten har ej varit till-


156



fredsställande varför regeringen i november 1991 beslutat om försökens omedelbara upphörande. Av ekonomiska skäl har regeringen även medgivit en väsentligt minskad repetitionsutbildningsnivå för budgetåret. Försvars­maktsövning "Nordanvind" genomfördes dock, med gott resultat.

Planerad materielanskaffning har i huvudsak kunnat genomföras och flera viktiga materielsystem är nu under införande i krigsorganisationens förband. Här kan nämnas haubits 77 B, pansarvärnsrobot 56 och fältuniformssystem 90.

Chefen för armén har överutnyttjat sina anslag med totalt 111,2 miljoner kr. Regeringen noterar att anslaget B 1. överskridits med 90,5 miljoner kr. till följd av för chefen för armén delvis opåverkbara förhållanden och orsa­ker bl.a. utfallet av RÄLS 89/90. Anslaget B 2. har överskridits med 23,1 miljoner kr. på grund av att inkomsterna blivit lägre än prognosticerat.

Antalet anställda inom armén omräknat i personår uppgick bugetaret 1990/91 till 15 675, varav 8 260 yrkesofficerare, 950 yrkesofficersaspiranter, 6 150 civila samt 315 frivilliga.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Regeringens överväganden

Verksamhetens inriktning 1992/93

Prioriterade förbandstyper är brigaderna och därtill hörande fördelningsför­band.

Inom delprogrammet fördelningsförband skall bl.a. organisering av hau-bitsbataljoner 77 B och televapenförband fortsätta.

Brigadernas personella och materiella kvalitet skall säkerställas. Hos in­fanteri- och norrlandsbrigaderna ökas eldkraften genom tillförsel av nya pansarvärnsvapen. För pansar-/mekbrigaderna skall planeringen för den fortsatta mekaniseringen inklusive anskaffningsförberedelser för ny strids­vagn fortsätta.

Omorganisationen av territorialförsvaret skall fortsätta. De mest priorite­rade förbandens kvalitet skall därvid förbättras genom övertagande av mate­riel från fältförband som avvecklas.

Anslag

B 1. Arméförband: Ledning och förbandsverksamhet


1990/91    Utgift

1991/92                 Anslag

1992/93                 Förslag

9 163150 411

7  733 360 000'

8  575 000 000

' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel  Bedömt genomförandeprisläge 1992/93


Verksamheten under anslaget består av utbildning för och vidmakthållande av arméns krigsförband samt upprätthållande av insats- och mobiliseringsbe­redskap m.m.


157



Chefens för armén yrkande

Chefen för armén anser att inriktningen för budgetåret bör vara att genom grund- och repetitionsutbildning bibehålla krigsdugligheten för prioriterade krigsförband. Härigenom upprätthålls även erforderlig systemkunskap hos huvuddelen av befälet.

Arbetet med att genomföra de omfattande grundorganisationsförändring­arna som försvarsbeslutet innebär får stor inverkan på budgetårets verksam­het i övrigt.

Chefen för armén hemställer att 8 229 miljoner kr.(prisläge februari 1991) anvisas.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Överbefälhavarens yttrande

Överbefälhavaren föreslår att anslaget förs upp med 8 229 miljoner kr. (pris­läge febmari 1991)

Regeringen

Inriktningen av verksamheten under budgetåret har angivits ovan. Inrikt­ningen överensstämmer i sina väsentliga delar med den som chefen för ar­mén har föreslagit i sin anslagsframställning. Regeringen beräknar medels­behovet till 8 575 000 000 kr. Anslaget föreslås fortsättningsvis vara ett ram­anslag.

B 2. Arméförband: Anskaffning av materiel

1990/91

Utgift

3 577 052 121

1991/92

Anslag

3 467 970 000'

1992/93

Förslag

3 283 400 000

' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel  Bedömt genomförandeprisläge 1992/93

Verksamheten under anslaget omfattar materielunderhåll som inte är en di­rekt följd av rnaterielens förrådshållning eller utbildning och övning av för­banden, anskaffning av materiel för krigsorganisationen och av viss materiel för fredsbmk samt utveckling av materiel för armén. Verksamheten inriktas genom tilldelning av bemyndiganden medan anskaffningstidpunkt och an­skaffningstakt bestäms av medelstilldelningen.


Chefens för armén yrkande

Anslaget bör inom den av överbefälhavaren anvisade ramen för huvudpro­grammet på en prolongerad ekonomisk nivå för försvarsmakten föras upp med 2 941 miljoner kr. (prisläge februari 1991) och ett bemyndigande om 5566,2 miljoner kr. inhämtas. För att den materiella kvaliteten skall kunna förbättras bör emellertid anslaget föras upp med 3 806 miljoner kr.

I en kompletterande anslagsframställning begär chefen för armén att an­slaget förs upp med 3 007 miljoner kr. och ett bemyndigande om 5 813 miljo­ner kr. inhämtas. Vidare hemställs att på tilläggsrad medel avdelas långsik­tigt för utveckling och anskaffning av luftvärnsroboten BAMSE.


158



Enligt den kompletterande anslagsframställningen kommer under året le­veranser av bl.a. renoverade 15,5 cm haubits F, automatkarbin 5, pansar-värnsrobotsystem 56 Bill, luftvärnsrobotsystem 90, fältuniformssystem 90, kroppsskydd mot splitter och truppradiosystem 8000 att ske.

Viktigare planerad verksamhet under året är enligt den kompletterande anslagsframställningen fortsatt utveckling av artillerilokaliseringsradar (ARTHUR), specialversioner till stridsfordon 90, telesystem 9000 och för­svarets gemensamma radiosystem 90.

Bemyndiganden som begärs enligt den kompletterande anslagsframställ­ningen för budgetåret 1992/93 framgår av följande sammanställning (pris­läge februari 1991; 1 000-tal kr.)


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



Objekt


Bemyndigande


1 845 500'

2 672 700

Stegobjekt

Övriga objekt

' Exkl. luftvärnsrobotsystem 703 BAMSE pä tilläggsrad

Därutöver har bemyndiganden om 1 795,1 miljoner kr. begärts för prisregle­ring.

Överbefälhavarens yttrande

Den av chefen för armén genomförda planeringen på en prolongerad nivå (2941 miljoner kr.,prisläge februari 1991) enligt programplanen tillstyrks.

Överbefälhavarens s.k. nivå A (5 060 miljoner kr.) enligt programplanen bör dock utgöra grund för den försatta utvecklingen.

Överbefälhavaren tillstyrker chefens för armén kompletterande anslags­framställning.

Regeringen

Regeringens beräkning av det totala bemyndigande- och medelsbehovet (exkl. mervärdesskatt) under anslaget framgår av sammanställningen över bemyndiganden och anslagsmedel. Anslaget föreslås fortsättningsvis vara ett ramanslag.


159



Bemyndiganden och anslagsmedel


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Uppdrag m.m.

1991/92

1992/93

Planerat

Chefen föi

• armén

Regeringen

Bemynd.

Anslagsm.

Bemynd.

Anslagsm.

Bemynd.

Anslagsm.

Arméförband:

Uppdrag för utveckling, anskaffning och centralt vidtaget materielunderhåll

2173 900

4 204 200

4 518 200

3 829 800

6 908 200

4 057 500

Prisreglering

-Hl 355000

+ 1795100

+ 1795 100

Justering på grund av - betalnmgsförskj utningar

-233 900

-322 800

-322 800

- inkomster

-500 000

-500 000

-500 000

-500 000

-500 000

-500 000

- ej disponibla medel -teknisk utveckling

-2 500'

-2 330

48 700

Medelsbehov

3 467 970

3 007 000

3 283 400

Bemyndigandebehov

3 026400

5 813 300

8 203 300

' 2 500 avsedda för anslaget H 3.

Bemyndigandeskulden under anslaget var den 30 juni 1991 11 207 100 000 kr. För budgetåret 1991/92 har lämnats ett bemyndigande om 3 026,4 miljo­ner kr. och anvisats ett anslag av 3 468 miljoner kr.

Den beräknade bemyndigandeskulden under anslaget den 30 juni 1992 blir därmed (11 207 100 000 + 3 026 400 000 - 3 468 000 000) 10 765 500 000 kr.

Med utnyttjande av de belopp som tagits upp i sammanställningen blir be­myndigandeskulden den 30 juni 1993 (10 765 500 000 + 8 203 300 000 -3 283 400 000) 15 685 400 000 kr. Detta belopp bör emellertid justeras med hänsyn till den beräknade fördelningen av prisregleringsmedel för budget­åren 1991/92 och 1992/93. Den beräknade bemyndigandeskulden den 30 juni 1993 blir därmed ca 14 000 miljoner kr.

Under anslaget har beräknats medel för anskaffning av helikoptrar för sjuktransporter i enlighet med vad som anförs i avsnittet 6.3. Chefen för ar­mén kommer att under budgetåret disponera 87 miljoner kr. av medel under den femte huvudtiteln för denna anskaffning.

Förutsättningarna för fortsatt utveckling och anskaffning av ett luftvärns­robotsystem för medelång räckvidd och styrd artilleriammunition samt för ammunitionsindustrins fortbestånd vad avser konventionell artilleri- och granatkastarammunition har tidigare behandlats i avsnittet om försvarsindu­strin.

Regeringen anser att det föreligger starka operativa och försvarsindustri­ella skäl att inom landet utveckla och producera ett nytt luftvärnsrobotsys­tem. Vad avser s.k. styrd artilleriammunition avser regeringen att senare ta slutlig ställning med hänsyn till finansieringsutrymmet.

Vid ammunitionsindustrin anser regeringen att beställningar av grovkali­brig ammunition samt krut- och sprängämnen bör läggas ut i mån av finan­siellt utrymme.

Under anslaget har därför beräknats bemyndiganden för fortsatt utveck-

160



ling av robotsystem 703 BAMSE och artillerigranaten BONUS samt beställ­ningar av grovkalibrig ammunition m.m.

Finansiering i dessa fall kan ske förutom av under anslaget beräknade me­del också genom omplanering och inom ramen för de åtgärder som redovisas i avsnittet 8.6.2 Utnyttjande av försäljningsintäkter. Vidare kan finansiering komma att ske med utnyttjande av anslagskrediter enligt vad som beskrivs under avsnittet om ramanslag.

Om ekonomiska förutsättningar ej skapas för båda ovan nämnda projekt anser regeringen främst av operativa skäl att robotsystemen med medellång räckvidd bör prioriteras före fortsatta satsningar inom artilleriammunitions-området.

Liksom tidigare bör det ankomma på regeringen att ta ställning till vilka anskaffningar m.m. som bör ske inom ramen för det bemyndigande som riksdagen kan komma att lämna.

B 3. Armeförband: Anskaffning av anläggningar


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


503 872 578 525 970000' 713 000 000

1990/91    Utgift

1991/92        Anslag

1992/93    Förslag

' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel  Bedömt genomförandeprisläge 1992/93


Verksamheten under anslaget omfattar nybyggnad m.m. av och centralt be­slutade ombyggnads- och underhållsåtgärder avseende lokaler m.m. för ar­mén. Vidare markförvärv för dessa ändamål och för övnings- och skjutfält.

Chefen för armén

Produktionen är planerad för att kunna tillgodose de byggnationsbehov som krävs för att genomföra de grundorganisatoriska förändringar som redan är beslutade. Beroende pä försvarsbeslutets inriktning finns möjlighet att göra viss omdisposition av de i övrigt inplanerade investeringarna.

Chefen för armén hemställer att 695 miljoner kr. anvisas anslaget, (pris­läge februari 1991).

Överbefälhavaren

Överbefälhavaren föreslår att anslaget förs upp med 695 miljoner kr. (pris­läge februari 1991).

Regeringen

Inriktningen av verksamheten under budgetåret har angivits ovan. Rege­ringen beräknar medelsbehovet för 1992/93 till 713 miljoner kr. Anslaget fö­reslås fortsättningsvis vara ett reservationsanslag.

11  Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 102


161


Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen

1.  till Arméförband: Ledning och förbandsverksamhet för budget­året 1992/93 anvisar ett ramanslag pä 8 575 000 000 kr.

2.  t\ll Arméförband: Anskaffning av materiel för budgetåret 1992/93 anvisar ett ramanslag på 3 283 400 000 kr.

3.  bemyndigar regeringen att medge att beställningar av materiel m.m. och utvecklingsarbete för arméförband får läggas ut inom en kostnadsram av 8 203 300 000 kr.

4.  till Arméförband: Anskaffring av anläggningar för budgetåret 1992/93 anvisar ett reservationsanslag pä 713 000 000 kr.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


3.2 Marinförband Regeringens förslag

Verksamhetens inriktning

Inriktningen av marinstridskrafterna för försvarsbeslutsperioden re­dovisas under avsnitt 2.3.2 i kapitel 1.

Under budgetåret 1992/93 skall ubåtsskyddsförmågan, organiseran­det av amfibieförband samt upprätthållandet av ubåtsförbandens för­måga prioriteras. Insats och incidentberedskapen bör vidmakhållas på i stort nuvarande nivå. En anpassning av antalet krigsförband bör inledas. Åtgärder för att förbättra den materiella kvaliteten och ho-tanpassa krigsförbanden bör inledas. Resurser C1. Marinförband:  Ledning och  förbandsverksamhet,  ramanslag

2 822 000 000 kr. C 2. Marinförband:      Anskaffning      av      materiel,      ramanslag

2 587 000 000 kr. Bemyndiganden för materielbeställningar, m.m. 4 600 000 000 kr. C 3. Marinförband: Anskaffning av anläggningar, reservationsanslag

200 000 000 kr. Övrigt Ostkustens marinkommandos stab skall grupperas på Muskö.


Bakgrund till förslagen

Uppgifter

Chefen för marinen är programmyndighet för huvudprogram 2. Marinför­band. Han skall i denna egenskap bl.a. utarbeta underlag för beslut om av­vägning inom programmet, lämna förslag till, följa och värdera produktio­nen inom programmet, vid behov vidta åtgärder för att ändra produktionen samt genomföra utredningar och studier.


162



Chefen för marinen svarar vidare för produktionsledning och produktion     Prop. 1991/92:102 för i huvudprogrammet Marinförband vad avser ledning och förbandsverk-     Kapitel 2 samhet samt anskaffning av mark, anläggningar och lokaler.

Verksamheten 1990/91 med resultatbedömning

Verksamheten har i allt väsentligt genomförts i enlighet med regeringens re­gleringsbrev. Den anbefallda mobiliserings-, insats- och incidentberedska­pen har upprätthållits.

Chefen för marinen har överutnyttjat sina anslag med 143,1 miljoner kr., främst på grund av löneökningar utöver plan, för vilka kompensation inte har erhållits. Regeringen utgår från att åtgärder vidtas för att förbättra pro­duktionen och produktionsledningen inom anslaget C 1. Marinförband: Ledning och förbandsverksamhet. Anslaget C 2. Anskaffning av materiel har underutnyttjats med 414 miljoner kr., främst på grund av eftersläpningar i fakturering samt betalningsförskjutningar.

Antalet anställda inom marinen, omräknat i personår, uppgick budgetåret 1990/91 till 6 036 varav 3 126 yrkesofficerare, 350 yrkesofficersaspiranter och 2 560 civil personal (exkl. lönebidragsanställda). Därutöver var 2 550 reserv­officerare anställda.

Regeringens överväganden

Verksamhetens inriktning 1992/93

Ubåtsskyddsförmågan bör säkerställas.

Insats- och incidentberedskapen bör vidmakthållas på i stort nuvarande nivå.

En avsevärd minskning av ledningsorganisationens personal bör inledas. Samordning av ledningen för kustbevakningsregion med marinkommando bör fortsätta.

Antalet tunga helikoptrar bör vidmakthållas och införandet av till helikop­terorganisation anpassad rörlig basorganisation bör fullföljas.

Rustning och utbildning av kustkorvettförband bör fullföljas.

Livstidsförlängning av sex robotbåtar och åtta patrullbåtar bör fortsätta. Avveckling av fyra patmllbåtar bör påbörjas.

Livstidsförlängning av två ubåtar typ Sjöormen, modernisering av tre ubå­tar typ Näcken samt byggnation av tre ubåtar typ Gotland bör fortsätta.

Studier och projektering inför ubåt 2 000, nytt mångsidigt ytstridsfartyg och nytt sjöfrontssystem bör fortsätta.

Utbyggnad av fasta bevakningssystem för ubåtsskydd bör fortsätta.

Avveckling av krigsförband utanför de tolv prioriterade bataljonsomrä-dena bör påbörjas.

163



Anslag

C 1. Marinförband: Ledning och förbandsverksamhet


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



1990/91    Utgift

1991/92    Anslag

1992/93    Förslag


3 210 513 075 2 674 910 000' 2 822 000 000-


' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel  Bedömt genomförandeprisläge 1992/93

Verksamheten under anslaget består av utbildning för och vidmakthållande av marinens krigsförband samt upprättande av insats- och mobiliseringsbe­redskap m.m.

Chefens för marinen yrkande

Chefen för marinen anser att marinens utveckling på längre sikt bör inriktas mot de operativa prioriteringar som framgår av överbefälhavarens nivå A. Chefen för marinen anser dock att de uppgifter som långsiktigt kan ställas (enligt avsnitt 2.3.2 i kapitel 1) till marinen, i stort kommer att vara i balans med här föreslagen resurstilldelning.

Chefen för marinen hemställer att 2 924 miljoner kr. anvisas, (prisläge feb­ruari 1991).

Överbefälhavarens yttrande

Överbefälhavaren föreslår att anslaget förs upp med 2 714 miljoner kr. (pris­läge februari 1991).

Regeringen

Inriktningen av verksamheten under budgetåret har angivits ovan. Inrikt­ningen överensstämmer i sina väsentliga delar med den som chefen för mari­nen har föreslagit i sin anslagsframställning. Regeringen beräknar medelsbe­hovet till 2822000000 kr. Anslaget föreslås fortsättningsvis vara ett raman­slag.

C 2. Marinförband: Anskaffning av materiel

1990/91

Utgift

2 061.075 336

1991/92

Anslag

2 408 749 000'

1992/93

Förslag

2 587 000 000-


' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel  Bedömt genomförandeprisläge 1992/93

Verksamheten under anslaget omfattar dels översyner av stridsfartyg och åt­gärder på grund av haverier m.m., dels materielunderhåll som inte är en di­rekt följ av materielens förrädshållning eller utbildning och övning vid för­banden, dels anskaffning av materiel för krigsorganisationen av viss materiel för fredsbruk samt dels utveckling av materiel för marinen. Verksamheten inriktas genom tilldelning av bemyndiganden medan anskaffningstidpunkt och anskaffningstakt bestäms av medelstilldelningen.


164



Chefens för marinen yrkande

Anslaget bör föras upp med 2 447 miljoner kr. (prisläge februari 1991) och ett bemyndigande om 4 545,8 miljoner kr. bör inhämtas.

Bemyndigandena är avsedda bl.a. för ytstridsfartyg, modernisering av ubåt typ Näcken, amfibiebåtar, minor och nytt kustartillerisystem.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Överbefälhavarens yttrande

I sitt yttrande över myndigheternas anslagsframställningar tillstyrks 2438,5 miljoner kr.

Regeringen

Regeringens beräkning av det totala bemyndigande- och medelsbehovet un­der anslaget framgår av sammanställningen över bemyndiganden och an­slagsmedel. Anslaget föreslås fortsättningsvis vara ett ramanslag.

Bemyndiganden och anslagsmedel (1 ODO-tal kr.)

Primäruppdrag m.m.

1991/92 Planerat

1992/93

Chefen föi

■ marinen

Regeringen

Bemynd.

Anslagsm.

Bemynd.

Anslagsm.

Bemynd.

Anslagsm.

Marinförband:

Anskaffning av

materiel m. m.

för delprogram-

men 2.1-2.10

2 960 000

2 568 000

3 491 100

3 507 000

3 500 000

3 608 700

Kostnader

2 960 000

2 568 600

3 491 100

3 507 000

3 500 000

3 608 700

Prisreglering

+1 038 900

-

+1 094 700

-

+ 1 140 000

-

Justering pä grund av

-betalningsförs-

skjutningar

_

-118 000

-

-1 020 000

-

-1 020 000

-inkomster

-40 000

0 000

0 000

0 000

0000

0 000

-ej disponibla medel

-

-

1851

-

-

-

-teknisk utveckling

-

-

-

-

-

+ 38 300

Medelsbehov

_

2 408 749

_

2 447 000

_

2 587 000

Bemyndigandebehov

998 900

-

4 543 800

-

4 600 000

-


Bemyndigandeskulden under anslaget var den 30 juni 1991 6 870 053 277 kr. För budgetåret 1991/92 har riksdagen lämnat ett bemyndigande om 3998,9 miljoner kr. och anvisat ett anslag om 2 408 749 000 kr.

Den beräknade bemyndigandeskulden under anslaget den 30 juni 1992 blir därmed (6 870 053 277 + 3 998 900 000 - 2 408 749 000) 8 460 204 277 kr. Med utnyttjande av de belopp som har tagits upp i sammanställningen blir bemyndigandeskulden den 30 juni 1993 (8 460 204 277 + 4 600 000 000 -2 587 000 000) 10 473 204 277 kr. Detta belopp bör emellertid justeras med hänsyn till den beräknade fördelningen av prisregleringsmedel för budget­åren 1991/92 och 1992/93. Den beräknade bemyndigandeskulden den 30 juni 1993 blir därmed ca 9 500 miljoner kr.

Liksom tidigare bör det ankomma på regeringen att ta ställning till vilka anskaffningar m.m. som bör ske inom ramen för det bemyndigande som riksdagen kan komma att lämna.


165



C3. Marinförband: Anskaffning av anläggningar

1990/91

Utgift

224 494 132

1991/92

Anslag

176 750 000'

1992/93

Förslag

200 000 000


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel  Bedömt genomförandeprisläge 1992/93

Verksamheten under anslaget omfattar nybyggnad m.m. av och centralt be­slutade ombyggnads- och underhållsåtgärder i lokaler m.m. befästningar och ammunitionsförråd för flottan och kustartilleriet. Anslaget omfattar även markförvärv för dessa ändamål och för övnings- och skjutfält m.m.

Chefens för marinens yrkande

Inplanerade stora projekt är bl.a. Kustartilleriets fasta undervattensystem, minstationer, motorområde etapp 1 Rindö och varmförråd vid Karlskrona kustartilleriregemente.

Följande investeringsbehov i anledning av ändrad inriktning för framtida lokalisering av ostkustens marinkommando stab och marinens helikpter-verksamhet anges.

För lokalisering av ostkustens marinkommando stab till Muskö redovisas ett medelsbehov på 24,5 miljoner kr. under 1992/93. Behövliga investeringar för ett bibehållande av helikopterverksamheten vid Berga erfordrar 20 mil­joner kr. budgetåret 1992/93.

Chefen för marinen hemställer att totalt 201 miljoner kr. anvisas anslaget, (prisläge februari 1991).

Överbefälhavarens yttrande

Överbefälhavaren föreslår att anslaget förs upp med 201 miljoner kr. (pris­läge februari 1991).

Regeringen

Inriktning av verksamheten under budgetåret har angivits ovan. Regeringen beräknar medelsbehovet för budgetåret 1992/93 till 200 miljoner kr. Ansla­get föreslås fortsättningsvis vara ett reservationsanslag.

Ärendet till riksdagen

Regeringen föreslår att riksdagen

1.    till Marinförband: Ledning och förbandsverksamhet för budget­
året 1992/93 anvisar ett ramananslag på 2 822 000 000 kr.

2.     till Marinförband: Anskaffning av materiel för budgetåret
1992/93 anvisar ett ramanslag på 2 587 000 000 kr.

3.    bemyndigar regeringen att medge att beställningar av materiel
m.m. och utvecklingsarbete för marinförband får läggas ut inom en
kostnadsram av 4 600 000 000 kr.


166



4. till Marinförband: Anskaffning av anläggningar för budgetåret     Prop. 1991/92:102
1992/93 anvisar ett reservationsanslag på 200 000 000 kr.
         Kapitel 2

167



3.3 Flygvapenförband Regeringens forslag


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Verksamhetens inriktning

Inriktningen av flygstridskrafterna för försvarsbeslutsperioden redo­visas under avsnitt 2.3.3 i kapitel 1.

Under budgetåret 1992/93 skall luftförsvarsförmågan prioriteras och den kvalitativa standarden hos krigsförbanden vidmakthållas. In­sats-, mobiliserings- och incidentberedskap bör vidmakthållas på i stort nuvarande nivå. Viss förbättrad hotanpassning och materiell för­nyelse bör förberedas och i en del fall inledas. Inom strilförbanden bör vissa enheter kunna börja att avvecklas. Antalet AJ 37-divisioner bör minskas till fyra. En avveckling av Västgöta flygflottilj (F 6) bör inledas. En anpassning av antalet basbataljoner till antalet flygdivisio­ner bör inledas. Resurser

Dl. Flygvapenförband: Ledning och förbandsverksamhet, raman­slag 5 103 000 000 kr.

D2. Flygvapenförband:    Anskaffning    av    materiel,    ramanslag 7 503 000 000 kr.

Bemyndiganden för materielbeställningar m.m. 10 779 000 000 kr. D3. Flygvapenförband: Anskaffning av anläggningar, reservations­anslag 394 000 000 kr.

D4. Flygvapenförband: JAS-systemet betalningsförskjutningar, för­slagsanslag 1 000 kr.

Bakgrund till förslagen

Uppgifter

Chefen för flygvapnet är programmyndighet för huvudprogram 3. Flygva­penförband. Han skall i denna egenskap bl.a. utarbeta underlag för beslut om avvägning inom programmet, lämna förslag till, följa och värdera pro­duktionen inom programmet, vid behov vidta åtgärder för att ändra produk­tionen samt genomföra utredningar och studier.

Chefen för flygvapnet svarar vidare för produktionsledning och produk­tion inom huvudprogrammet vad avser bl.a. ledning och förbandsverksam­het, anskaffning av mark, anläggningar och lokaler samt för ledning och för­bandsverksamhet vad avser krigsförband inom huvudprogrammet Operativ ledning m.m.


Verksamheten 1990191 med resultatbedömning

Verksamheten har i allt väsentligt genomförts i enlighet med regeringens regleringsbrev. Den anbefallda mobiliserings- och insatsberedskapen liksom incidentberedskapen har upprätthållits. Chefen för flygvapnet har genom-


168



fört utbildning och vidmakthållit kompetens för att de flygande förbanden och bas- och verkstadsförbanden skall kunna lösa sina uppgifter.

Trots en fortsatt utökad rekrytering av bl.a. flygande personal kvarstår brister i detta avseende. Regeringen noterar bristerna och förutsätter att chefen för flygvapnet fortsätter ansträngningarna att lösa problemen. Rege­ringen kan godta att repetitionsutbildningen av resursskäl har blivit mindre än planerat. Chefen för flygvapnet anför vidare att möjligheterna att återta tidigare redovisade brister har varit begränsade.

Chefen för flygvapnet har överutnyttjat sina anslag med 143 miljoner kr. (1,2%). Regeringen noterar att anslaget D 1. Flygvapenförband: Ledning och förbandsverksamhet har överskridits med 114,1 miljoner kr. (2,3%) och förutsätter att åtgärder vidtas för att förbättra möjligheterna att styra kost­naderna för olika typer av underhåll. Överutnyttjandet av anslaget D 3. Flygvapenförband: Anskaffning av anläggningar med 13,9 miljoner kr. (3,2%) beror bl.a. på en mycket sen fakturering från lokal myndighets sida samt felkalkylering avseende hyrverksamheten. Regeringen förutsätter att åtgärder vidtas för att undvika ett upprepande.

Antalet anställda inom flygvapnet, omräknat i personår, uppgick budget­året 1990/91 till 7 824, varav 3 637 yrkesofficerare, 357 yrkesofficersaspiran­ter och 3 660 civil personal (exkl. lönebidragsanställda).


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2



Regeringens överväganden

Verksamhetens inriktning 1992/93

Luftförsvarsförmågan bör fortsatt prioriteras. Insats-, mobiliserings- och in­cidentberedskapen bör vidmakthållas på i stort nuvarande nivå.

Omsättningen av stridsledningscentralerna av typ stril 60 till StriC 90 bör fortsätta. Utvecklingen och anskaffningen av ett nytt kommunikationssys­tem (RAS 90) bör inriktas mot att avse en utformning anpassad till en fram­tida krigsmiljö. Avveckling av ett mindre antal radargruppcentraler bör inle­das. Anskaffningen av låghöjdsradarsystem PS 870 bör fullföljas. Utveckling av flygburen spaningsradar bör fortsätta. Avveckling av dagens optiska luft­bevakningssystem bör inledas.

Inom jaktflygförbandens J 35-system bör minst två flygdivisioner kunna krigsorganiseras. Jaktflygförbandens förmåga förstärks genom en andra le­verans av robot 74. Beställningsverksamheten inom motmedelsområdet bör fortsätta.

Förberedelserna för omskolning till JAS 39 bör fortsätta.

En och en halv division AJ 37 bör avvecklas ur krigsorganisationen. För attack- och spaningsflygförbanden gäller i övrigt att integreringen till AJS 37 bör fortsätta, liksom seriearbetet med bombkapseln.

Planeringen bör fortsätta för att kunna omsätta flygplanen inom signalspa­ningsflygförbanden (Tp 85).

En anpassning av antalet basbataljoner till antalet flygdivisioner bör inle­das med inriktningen att det nuvarande antalet 30 bataljoner budgetåret 1996/97 skall vara 24.

Utbyggnaden av flygbassystemet till Bas 90 bör fortgå. En långsam ut­byggnadstakt bör godtas.


169



En avveckling av Västgöta flygflottilj (F 6) i Karlsborg bör inledas den 1 juli 1992. De två AJ 37-divisionerna, med divisions- och kompaniresurser, bör avvecklas. Vid Hälsinge flygflottilj (F15) i Söderhamn bör förberedelser vidtas för att från och med den 1 juli 1993 kunna organisera två divisioner AJ 37 i stället för som nu en division och en attackflyggrupp AJ 37. Flygverk­samheten vid F 6 bör upphöra senast den 30 juni 1993.

Arbetet med att fylla personalvakanserna bör fortsätta.


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Anslag

D 1. Flygvapenförband: Ledning och förbandsverksamhet


5 226 045911

4  374 030 000'

5  103 000 000

1990/91   Utgift

1991/92        Anslag

1992/93   Förslag

' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel  Bedömt genomförandeprisläge 1992/93


Verksamheten under anslaget består av utbildning för och vidmakthållande av flygvapnets krigsförband samt upprätthållande av insats- och mobilise­ringsberedskap m.m.

Chefens för flygvapnet yrkande

Chefen för flygvapnet anser i sin kompletterande anslagsframställning att in­riktningen för budgetåret bör vara att bibehålla stridsförmågan hos krigsför­banden, fortsätta förberedelserna för anskaffning av JAS 39, fortsätta inte­greringen till AJS 37 och att uppfylla förekommande personalvakanser.

Under budgetåret avses en fortsatt satsning bli gjord för att vidareutbilda det under senare är stora antalet nyrekryierade yrkesofficerare. Rekryte­ringen och grundutbildningen av yrkesofficerare beräknas bli mindre.

Chefen för flygvapnet hemställer att 4 912 miljoner kr. anvisas, (prisläge februari 1991).

Överbefälhavarens yttrande

Överbefälhavaren föreslår i sin kompletterande programplan att anslaget förs upp med 4 912 miljoner kr. (prisläge februari 1991).

Regeringen

Inriktningen av verksamheten under budgetåret har angivits ovan. Förutom förändringarna avseende AJ 37-förbanden och nedläggningen av F 6 över­ensstämmer inriktningen i sina väsentliga delar med den som chefen för flyg­vapnet har föreslagit i sin kompletterande anslagsframställning. Regeringen beräknar medelsbehovet till 5 103 000 000 kr. Anslaget föreslås fortsättnings­vis vara ett ramanslag.


170



D 2. Flygvapenförband: Anskaffning av materiel

1990/91   Utgift          6 315 682 381

1991/92   Anslag        6 051913 000'

1992/93   Förslag        7 503 000 000

' Prisläge februari 1990 exkl. mervärdesskatt och ej disponibla medel

 Bedömt genomförandeprisläge 1992/93

Verksamheten under anslaget omfattar dels materielunderhåll, som inte är en direkt följd av materielens förrädshållning eller utbildning och övning vid förbanden, dels anskaffning av materiel för krigsorganisationen och av viss materiel för fredsbruk samt dels utveckling av materiel för flygvapnet. Verk­samheten inriktas genom tilldelning av bemyndiganden medan anskaffnings­tidpunkt och anskaffningstakt bestäms av anslagstilldelningen.

Chefens för flygvapnet yrkande

Anslaget bör föras upp med 8 306 miljoner kr. (prisläge februari 1991) och ett bemyndigande om 10 779,3 miljoner kr. inhämtas. I en kompletterande anslagsframställning begär chefen för flygvapnet 7 075 miljoner kr.

Bemyndigandena är bl.a. avsedda för system JAS 39 och radiosystem 90 (RAS 90) samt för ersättning av signalspaningsflygplan (Tp 85).

Överbefälhavarens yttrande

Överbefälhavaren tillstyrker chefen för flygvapnets kompletterande anslags­framställan och föreslår att anslaget förs upp med 7 066 miljoner kr. (prisläge februari 1991).


Prop. 1991/92:102 Kapitel 2


Regeringen

Inriktningen av verksamheten under budgetåret har angivits ovan. Rege­ringens beräkning av det totala bemyndigande- och medelsbehovet (exkl. mervärdesskatt) under anslaget framgår av sammanställningen över bemyn­diganden och anslagsmedel. Anslaget föreslås fortsättningsvis vara ett ram­anslag.

Bemyndigande och anslagsmedel (1 000-taI kr.)


Primäruppdrag m.m.

1991/92

1992/93

Planerat

Chefen för Oygvapnet

Regeringen

Bemynd.

Anslag

Bemynd.

Anslag

Bemynd.

Anslag

Flygvapenförband

Kostnader

12 678 000

7 081600

7 224 300

7 125 000

7 224 000

7 441900

Prisreglering

+ 4 332 000

-

+ 3 605 000

_

+ 3 605 000

_

Justering på grund av

- betalningsför-

skjutningar

-

-975 000

-

-

-

-

-inkomster

-50 000

-50 000

-50000

-50 000

-50 000

-50 000

-ej disponibla medel

-

-4 687

-

-

-

-

- teknisk utveckling

+ 111 100

Medelsbehov

-

6 051913

-

7 075 000

-

7 503 000

Bemyndigandebehov

16 960 000