Regeringens proposition
1996/97:4

Totalförsvar i förnyelse - etapp 2

Prop.

1996/97:4

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 12 september 1996

Göran Persson

Thage G Peterson

(F örs varsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lägger regeringen fram förslag till riksdagens
ställningstagande i den andra etappen av försvarsbeslutet för perioden
1997 - 2001. Utgångspunkt är riksdagens beslut i den första etappen
hösten 1995.

Regeringen redovisar sina överväganden med anledning av den
säkerhetspolitiska kontrollstation som har genomförts under medverkan av
försvarsberedningen. Regeringen drar slutsatsen att det beslut som
riksdagen fattade år 1995 om säkerhetspolitikens mål och
försvarspolitikens inriktning, om anpassning samt om säkerhetspolitiskt
motiverad besparing på totalförsvaret bör bestå.

Regeringen föreslår att säkerhetspolitiska kontrollstationer skall fortsatt
genomföras.

Sverige bör aktivt bidra till att vidareutveckla ett brett regionalt
säkerhetsfrämjande samarbete inom Östersjöområdet.

Totalförsvarets förmåga att delta i internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser vidareutvecklas. Ett internationellt kommando inom
Försvarsmakten inrättas. Statens räddningsverk skall svara för
genomförandet av internationella katastrof- och räddningsinsatser.

Enligt beslut 1995 skall det militära försvarets krigsorganisation minska.
Detta medför att även grundorganisationen måste minska. I propositionen
lägger regeringen fram förslag som innebär att minskningen skall
genomföras genom avveckling av ett antal enheter.

Regeringen lämnar förslag om den närmare inriktningen av det militära
försvarets krigsorganisation. Den bör omfatta bl.a. 13 armébrigader med
fördelningsförband, 24 ytstridsfartyg och 9 ubåtar samt 13                    1

1 Riksdagen 1996/97. I saml. Nr 4

stridsflygdivisoner. Riksdagen föreslås godkänna utveckling och Prop. 1996/97:4
anskaffning av en tredje delserie JAS 39 Gripen.

Regeringen föreslår att ett totalförbud mot användning av antipersonella
minor införs och att befintliga lager skall förstöras så snart som möjligt.

Det civila försvaret föreslås inriktas utifrån en helhetssyn på samhällets
satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl
fred som krig så att det kan anpassas till förändringar i det
säkerhetspolitiska läget. Samordning och ledningsförmåga förbättras.

I propositionen föreslås mål och uppgifter för funktionerna inom det
civila försvaret. Vidare lämnar regeringen förslag samt redovisar egna
bedömningar och åtgärder ir om ett antal delområden, bl.a. ledning,
ansvarsfördelning inom det < .vila="" försvaret="" och="">
personal, materielförsörjning, forskning och åtgärder för att stärka
förmågan till anpassning. Vidare redovisas vissa organisations- och
stymingsfrågor.

Regeringen betonar de frivilliga försvarsorganisationernas betydelsefulla
verksamhet.

Den ekonomiska ramen för utgiftsområdet Totalförsvar redovisas liksom
inriktningen av dess verksamhetsområden under försvarsbeslutsperioden.
Förslag till riksdagens ställningstagande till 1997 års verksamhet lämnas
i budgetpropositionen.

Propositionen innehåller också vissa lagförslag. Regeringen föreslår att
begreppet totalförsvar definieras i lagen (1992:1403) om höjd beredskap.
Definitionen skiljer sig inte från den definition som i dag återfinns i
beredskapsförordningen (1993:242). En nyhet är dock att det klart slås
fast att totalförsvarsresurser skall utformas för att även kunna komma till
användning vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och
för att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra
påfrestningar på samhället i fred.

Vidare föreslås vissa ändringar i lagen (1994:1720) om civilt försvar
och sekretesslagen (1980:100). Ändringarna har sin grund i att regeringen
föreslår organisatoriska förändringar av den upplysningsverksamhet
rörande krigsfångar m.fl. som Sverige skall bedriva till följd av
Genévekonventionema den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i
internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till
konventionerna.

Lagändringarna träder i kraft den 1 januari 1997.

Innehållsförteckning

Prop. 1996/97:4

1      Förslag till riksdagsbeslut ........................ 9

2     Lagtext..................................... 13

2.1   Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) om

höjd beredskap ........................... 13

2.2   Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om

civilt försvar............................. 15

2.3   Förslag till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100) .............................. 20

3     Inledning.................................... 20

3.1   Politiska utgångspunkter..................... 20

3.2   Ärendet och dess beredning .................. 23

4     Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter......... 28

4.1    Ställningstaganden i försvarsbeslutets första etapp . . 28

4.2   Två huvudfrågor för säkerhetspolitisk kontroll-
station ................................. 30

4.2.1  Internationellt säkerhetsskapande samarbete -

hur har mönstret förändrats? ............. 30

4.2.2 Hot och risker i olika tidsperspektiv - har

hotbilden för ändrats?.................. 31

4.3   Internationell utveckling under det senaste året av
betydelse för svensk säkerhets- och försvarspolitik . . 33

4.3.1  Säkerhetspolitikens regionalisering......... 34

4.3.2 FN och det fredsfrämjande arbetet......... 34

4.3.3 Nedrustning......................... 35

4.3.4 EU, NATO och OSSE ................. 36

4.3.5 Utvecklingen i Ryssland................ 38

4.3.6 Den ryska krigsmakten................. 39

4.3.7 Östersjöområdet...................... 40

4.3.8 Nordkalotten........................ 42

4.3.9 De baltiska länderna................... 42

4.4   Slutsatser för Sveriges del ................... 44

4.4.1 Regeringens bedömning och förslag med

anledning av den säkerhetspolitiska kontroll-
stationen ........................... 44

4.4.2 Övergripande slutsatser................. 45

4.4.3 Krishantering och fredsfrämjande.......... 47

4.4.4 EU och VEU........................ 48

4.4.5 NATO-utvidgningen................... 48

4.4.6 Säkerhetsfrämjande i Östersjöområdet ...... 49

4.4.7 Försvarsindustrisamarbete............... 50

4.4.8  Sammanfattande slutsatser för Sveriges

försvarspolitik....................... 52                   3

5     TotalfÖrsvarsbegreppet........................... 54  Prop. 1996/97:4

6     Lägesbeskrivning av totalförsvaret inför

försvarsbeslutsperioden 1997-2001 .................. 58

6.1   Det militära försvaret....................... 58

6.2   Det civila försvaret ........................ 59

6.3   Sammanfattning .......................... 60

7     Mål och uppgifter för totalförsvaret ................. 61

7.1   Övergripande mål och uppgifter for totalförsvaret ... 61

7.2   Allmän inriktning av totalförsvarets utformning .... 62

7.2.1  Helhetssyn på hantering av hot och risker .... 62

7.2.2 Anpassning och handlingsfrihet........... 64

7.2.3  Beredskap och uthållighet............... 68

7.3   Övergripande mål och uppgifter för det militära för-

svaret .................................. 70

7.4   Inriktningen av det militära försvarets krigs-

organisation ............................. 71

7.4.1  Utgångspunkter...................... 71

7.4.2 Operativa lednings- och underhålls förband ... 12

1A.2> Markstridskraftema ................... 72

7.4.4 Sjö- och kustförsvarsstridskraftema ........ 74

7.4.5  Flygstridskraftema.................... 75

7.4.6 JAS 39 Gripen delserie 3 ............... 78

7.4.7 Helikopterförband .................... 79

7.5   Övergripande mål och uppgifter för det civila

försvaret................................ 79

7.6   Inriktning av det civila försvarets funktioner....... 80

7.6.1  Utgångspunkter...................... 80

7.6.2 Inriktningen av planeringen.............. 81

7.6.3 Vissa särskilda frågor.................. 84

8     Internationell verksamhet......................... 87

8.1   Inledning ............................ 88

8.2   Samarbete i Östersjöområdet.................. 90

8.3   Partnerskap för fred (PFF) ................... 93

8.4   Militära internationella insatser ............... 95

8.5    Civila internationella insatser  ................. 97

8.6   Utbildningsfrågor ......................... 98

8.7   Övriga internationella frågor.................. 99

9     Frivillig försvarsverksamhet...................... 101

10   Ledning.................................... 103

10.1  Ledningssystemets utveckling................ 103

10.2  Utgångspunkter.......................... 103

10.3  Ledning och samordning inom totalförsvaret...... 104

10.4  Det militära ledningssystemet................ 106                   4

10.5  Ledningssystem for det civila försvaret ......... 107

11    Försvarsmaktens grundorganisation................. 108  Prop. 1996/97:4

11.1  Inledning .............................. 108

11.1.1       Arbetets bedrivande ............. 108

11.1.2       Principfrågor .................. 108

11.1.3       Samhällsekonomisk analys......... 110

11.1.4       Samband mellan krigs- och grund-
organisation .................. 110

11.2  Regeringens förslag till åtgärder .............. 112

11.3  Grundorganisationens omfattning och lokalisering .. 116

12    Ansvarsfördelningen inom det civila försvaret och

fredsräddningstjänsten på central nivå............... 120

13    Personal ................................... 126

13.1   Plikttjänstgöring ......................... 126

13.1.1       Fördelning av pliktpersonal ........ 127

13.1.2       Totalförsvarspliktiga i stödproduktion .  134

13.1.3       Totalförsvarspliktiga med invandrar-

bakgrund ..................... 135

13.1.4      Förmåner m.m.................. 136

13.1.5       Pliktlagstiftningen .............. 140

13.2  Vid Försvarsmakten anställd personal .......... 141

13.2.1       Allmänt...................... 142

13.2.2      Minskning av personal ........... 142

13.2.3      Åldersstrukturen m.m............. 144

13.2.4       Personalrörlighet................ 144

13.2.5       Utveckling av den militära personalens

kompetens.................... 145

13.2.6       Utveckling av den civila personalens

kompetens.................... 146

13.2.7       Kvinnor i det militära försvaret ..... 146

13.2.8       Rasism och främlingsfientlighet..... 147

13.2.9       Personskador vid tjänstgöring i

utlandsstyrkan inom Försvarsmakten . .  148

13.3  Frivilligpersonal ......................... 149

14    Försvarets materielförsörjning och

försvarsindustriella frågor ....................... 150

14.1  Bakgrund.............................. 151

14.2  Försvarets anpassningsförmåga ställer nya krav på

den inhemska försvarsindustrin............... 152

14.3  Internationellt samarbete och exportfrågor ....... 154

14.4  Försvarsteknologiska satsningar............... 157

14.5  Ekonomiska aspekter...................... 159

15    Forskning .................................. 161

15.1  Allmänt............................... 161

15.2  Samverkan inom området nya hot och risker ..... 162                 5

15.3  Behov av ökade satsningar på forskning for                Prop. 1996/97:4

regeringens behov........................ 162

15.4  ABC-forskning.......................... 163

15.5  Flygteknisk forskning och teknologi ........... 164

16    Åtgärder för att stärka förmågan till anpassning ....... 165

16.1  Det militära försvaret...................... 165

16.1.1       Höjning av krigsdugligheten........ 165

16.1.2      Långsiktig anpassningsförmåga...... 166

16.1.3      Kostnader .................... 168

16.2  Det civila försvaret ....................... 168

17   Övriga frågor................................ 170

17.1  Den civila trafikflygarutbildningen ............ 170

17.2  Sjuktransporter med helikopter............... 171

17.3  Informationskrigföring..................... 174

17.4  Antipersonella minor...................... 176

17.4.1        Internationellt förbud mot antipersonella

minor ....................... 176

17.4.2       Antipersonella minor i det svenska

försvaret ..................... 177

17.5  Totalförsvarets minröjningscentrum............ 178

17.5.1       Bakgrund .................. 178

17.5.2      Inrättande av totalförsvarets

minröjningscentrum ............. 178

17.6  Skydd av samhällsviktig verksamhet ........... 179

17.6.1       Inledning..................... 179

17.6.2       Olika sätt att tillgodose bevaknings-

behoven...................... 180

17.7  Mark, anläggningar och lokaler............... 182

17.8  Miljöfrågor............................. 183

17.9  Förvaring av vapen....................... 187

17.10 Förmåga till sjömålsbekämpning.............. 189

17.11 Inriktning av skyddet mot ABC-stridsmedel...... 191

17.11.1      Bakgrund..................... 191

17.11.2      Inriktning för totalförsvaret ........ 192

17.11.3      Inriktning för det militära försvaret ...  193

17.11.4      Inriktning för det civila försvaret och

fredsräddningstjänsten............ 194

17.12 Ekonomisk styrning av JAS 39 Gripen-projektet ... 194

17.13 Ekonomisk politik i krissituationer och i krig..... 197

18   Lagstiftning med anledning av Sveriges åtaganden enligt

1949 års Genévekonventioner..................... 202

19   Organisations- och stymingsfrågor ................. 209

19.1 Uppföljning av omstruktureringsarbetet inom
Försvarsdepartementets verksamhetsområde ...... 209                 6

19.1.1      Kostnadsminskningar inom Försvarsmaktens Prop. 1996/97:4

ledningsorganisation i fred m.m...... 211

19.1.2       Stymingsfrågor................. 213

19.1.3       Organisationen av högkvarteret inom

Försvarsmakten ................ 214

19.1.4       Ledningen av materielanskaffningen

inom'Försvarsmakten ............ 215

19.1.5       Förvaltningen av forsvarsfastigheter . .  216

19.1.6       Erfarenheterna av organisation och

arbetssätt av omstruktureringsarbetet . .  217

19.1.7      Erfarenheterna av genomförda

avvecklingar................... 217

19.2  Styrning och uppföljning av Försvarsmaktens

verksamhet............................. 218

19.3  Det civila försvaret - styrning och finansiering .... 221

19.4  Regeringens styrning av stödmyndighetema...... 227

19.5  Försvarets högskolor...................... 228

20   Inriktningen av verksamhetsområden................ 230

20.1  Utgiftsbegränsningar ...................... 230

20.2  Verksamhetsområde A - Militärt försvar ........ 232

20.2.1       Försvarsmakten ................ 232

20.2.2       Fredsfrämjande truppinsatser ....... 236

20.3  Vissa funktioner inom civilt försvar............ 237

20.3.1       Funktionen Civil ledning.......... 237

20.3.2       Funktionen Ordning och säkerhet

m.m......................... 240

20.3.3       Funktionen Utrikeshandel ......... 242

20.3.4       Funktionen Befolkningsskydd   och

räddningstjänst ................ 243

20.3.5       Funktionen Psykologiskt försvar..... 248

20.3.6       Funktionen Socialförsäkring m.m.  . . .  250

20.3.7      Funktionen Hälso-och sjukvård m.m.   251

20.3.8       Funktionen Postbefordran ......... 254

20.3.9      Funktionen Telekommunikationer .... 255

20.3.10     Funktionen Transporter........... 258

20.3.11      Funktionen Finansiella tjänster ..... 263

20.3.12    Funktionen Skatte-  och

uppbördsväsende ............... 264

20.3.13     Funktionen Livsmedelsförsörjning

m.m......................... 266

20.3.14     Funktionen Arbetskraft ........... 270

20.3.15     Funktionen Flyktingverksamhet  ..... 271

20.3.16    Funktionen Landskaps-  och

fastighetsinformation............. 272

20.3.17     Funktionen Energiförsörjning ...... 273

20.3.18    Funktionen Försörjning  med

industrivaror..............: ... . 290                     7

20.4  Verksamhetsområde C - Kustbevakningen och             Prop. 1996/97:4

vissa nämnder m.m....................... 292

20.4.1      Kustbevakningen ............... 292

20.4.2      Nämnder m.m.................. 293

20.5  Verksamhetsområde D - Stödverksamhet........ 295

21 Författningskommentar ......................... 297

21.1  Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1403)

om höjd beredskap ....................... 297

21.2  Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1720) om

civilt försvar............................ 299

21.3  Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen

(1980:100) ............................. 301

Förteckning över remissinstanser...........................................................302

Lagrådsremissens lagförslag...................................................................304

Lagrådets yttrande...................................................................................311

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september

1996 ...................................... 312

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

Prop. 1996/97:4

antar

1. förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap

2. förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar

3. förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
godkänner

4. förslaget med anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstationen
(avsnitt 4.4.1)

5. förslaget till övergripande mål för Försvarsmakten (avsnitt 7.3),

6. förslaget till inriktning av krigsorganisationen för markstridskraftema
(avsnitt 7.4.3),

7.  förslaget till inriktning av krigsorganisationen för sjö- och
kustförsvarsstridskraftema (avsnitt 7.4.4),

8. förslaget till inriktning av krigsorganisationen för flygstridskraftema
(avsnitt 7.4.5),

9. förslaget till utveckling och anskaffning av JAS 39 Gripen delserie 3
(avsnitt 7.4.6)

10. förslaget till inriktning av planeringen för det civila försvarets
(avsnitt 7.6)

11. förslaget till ledningssystemets utveckling (avsnitt 10.1),

12. förslaget att Nedre Norra arméfördelningen i Östersund läggs ned
(avsnitt 11.2),

13. förslaget att Västra arméfördelningen i Skövde läggs ned

(avsnitt 11.2),

14. förslaget att Mellersta arméfördelningen i Linköping läggs ned

(avsnitt 11.2),

15. förslaget att försvarsområdesstaben i Ystad läggs ned (avsnitt 11.2),

16. förslaget att försvarsområdesstaben i Växjö läggs ned (avsnitt 11.2),

17. förslaget att försvarsområdesstaben i Kalmar läggs ned (avsnitt 11.2), Prop. 1996/97:4

18. förslaget att försvarsområdesstaben i Gävle läggs ned (avsnitt 11.2),

19. förslaget att försvarsområdesstaben i Borås läggs ned (avsnitt 11.2),

20. förslaget att försvarsområdesstaben i Linköping läggs ned
(avsnitt 11.2),

21. förslaget att försvarsområdesstaben i Västerås läggs ned (avsnitt 11.2),

22. förslaget att försvarsområdesstaben i Östersund läggs ned
(avsnitt 11.2),

23. förslaget att försvarsområdesstaben i Kiruna läggs ned (avsnitt 11.2),

24. förslaget att försvarsområdesstaben i Kalix läggs ned (avsnitt 11.2),

25. förslaget att Livgrenadjärbrigaden i Linköping läggs ned
(avsnitt 11.2),

26. förslaget att Älvsborgsbrigaden i Borås läggs ned (avsnitt 11.2),

27. förslaget att Lapplandsbrigaden i Umeå läggs ned (avsnitt 11.2),

28. förslaget att Svea artilleriregemente i Linköping läggs ned
(avsnitt 11.2),

29. förslaget att Norrlands artilleriregemente i Östersund läggs ned

(avsnitt 11.2),

30. förslaget att Skånska luftvämskåren i Ystad läggs ned (avsnitt 11.2),

31. förslaget att Svea ingenjörkår i Södertälje läggs ned (avsnitt 11.2),

32. förslaget att Svea trängkår i Linköping läggs ned (avsnitt 11.2),

33. förslaget att Hälsinge flygflottilj i Söderhamn läggs ned (avsnitt 11.2),

34. förslaget att Krigsflygskolan i Ljungbyhed läggs ned (avsnitt 11.2),

35. förslaget att inrätta Försvarsmaktens helikopterflottilj på Malmen

(avsnitt 11.2),

36.   förslaget att inrätta Försvarsmaktens underrättelse- och
säkerhetscentrum i Uppsala (avsnitt 11.2),

37. förslaget att inrätta Försvarsmaktens försörjningscentrum
(avsnitt 11.2),

10

38. förslaget att inrätta Arméns taktiska centrum i Enköping (avsnitt 11.2),  Prop. 1996/97:4

39. förslaget att inordna Öresunds marindistrikt i marinkommando-
organisationen (avsnitt 11.2),

40. förslaget att inordna Karlskrona örlogsskolor i Berga örlogsskolor
(avsnitt 11.2),

41.  förslaget att omorganisera SWEDINT till Försvarsmaktens
internationella kommando i Södertälje (avsnitt 11.2),

42. förslaget beträffande omfattning av Försvarsmaktens grundorganisation
och lokalisering av däri ingående organisationsenheter (avsnitt 11.3),

43. förslaget om ett totalförbud mot användning av antipersonella minor
i det svenska försvaret (avsnitt 17.4),

44. förslaget angående förberedelser införande av särskilda bevaknings-
plutoner (avsnitt 17.6)

bemyndigar

45. regeringen att vid försäljningstillfallet nedsätta statskapitalet avseende
mark, anläggningar och lokaler med det bokförda värdet på sådana objekt
som skall avvecklas till följd av riksdagens beslut om reducering av
Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation (avsnitt 17.7),

godkänner

46. vad regeringen förordar beträffande försäljningsintäkterna som uppstår
som en följd av avvecklingen (avsnitt 17.7),

47. förslaget till omdefinierad JAS-ram (avsnitt 17.12)

48. de av regeringen förordade riktlinjerna för hur
upplysningsverksamheten rörande krigsfångar m.fl. skall anordnas
(kapitel 18)

49. förslaget att Militärhögskolan och Försvarshögskolan läggs ned den
31 december 1996 och att den nya myndigheten Försvarshögskolan
inrättas den 1 januari 1997 (avsnitt 19.5),

50. förslaget till ekonomisk ram för försvarsbeslutsperioden 1997 - 2001
(avsnitt 20.1)

51. förslagen till mål för funktionerna inom det civila försvaret
(kapitel 20)

- funktionen Civil ledning (avsnitt 20.3.1)

- funktionen Ordning och säkerhet (avsnitt 20.3.2)

11

- funktionen Utrikeshandel (avsnitt 20.3.3)                            Prop. 1996/97:4

- funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst (avsnitt 20.3.4)

- funktionen Psykologiskt försvar (avsnitt 20.3.5)

- funktionen Socialförsäkring m.m. (avsnitt 20.3.6)

- funktionen Hälso- och sjukvård m.m. (avsnitt 20.3.7)

- funktionen Postbefordran (avsnitt 20.3.8)

- funktionen Telekommunikationer (avsnitt 20.3.9)

- funktionen Transporter (avsnitt 20.3.10)

- funktionen Finansiella tjänster (avsnitt 20.3.11)

- funktionen Skatte- och uppbördsväsende (avsnitt 20.3.12)

- funktionen Livsmedelförsörjning m.m. (avsnitt 20.3.13)

- funktionen Arbetskraft (avsnitt 20.3.14)

- funktionen Flyktingverksamhet (avsnitt 20.3.15)

- funktionen Landskaps- och fastighetsinformation (avsnitt 20.3.16)

- funktionen Energiförsörjning (avsnitt 20.3.17)

- funktionen Försörjning med industrivaror (avsnitt 20.3.18)

52. förslaget till övergripande mål för Fortifikationsverket (avsnitt 20.5),

53. förslaget till övergripande mål för Försvarets materielverk

(avsnitt 20.5),

54. förslaget till övergripande mål för Totalförsvarets pliktverk

(avsnitt 20.5),

55.  förslaget till övergripande mål för den nya myndigheten
Försvarshögskolan (avsnitt 20.5), förutsatt att riksdagen godkänner
förslaget i punkt 49 ovan,

56. godkänner förslaget till övergripande mål för Försvarets radioanstalt

(avsnitt 20.5),

57.  godkänner förslaget till övergripande mål för Försvarets
forskningsanstalt (avsnitt 20.5),

58.  godkänner förslaget till övergripande mål för Flygtekniska
försöksanstalten (avsnitt 20.5).

12

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Prop. 1996/97:4

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) om
höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1403) om höjd beredskap
dels att nuvarande 2 - 5 §§ skall betecknas 4 - 7 §§,

dels att rubriken till lagen samt 1 § och de nya 4 och 5 §§ skall ha
följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 och 3 §§, av

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Lag (1992:1403) om höjd
beredskap

För att stärka totalförsvaret kan
beredskapen i Sverige höjas. Höjd
beredskap är antingen skärpt
beredskap eller högsta beredskap.

Är Sverige i krig råder högsta
beredskap.

Är Sverige i krigsfara eller råder
det sådana utomordentliga
förhållanden som är föranledda av
att det är krig utanför Sveriges
gränser eller av att Sverige har
varit i krig eller krigsfara, får
regeringen besluta om skärpt eller
högsta beredskap.

2

Föreslagen lydelse

Lag (1992:1403) om totalförsvar
och höjd beredskap

§

Totalförsvar är verksamhet som
behövs för att förbereda Sverige
för krig.

För att stärka landets försvars-
förmåga kan beredskapen höjas.
Höjd beredskap är antingen skärpt
beredskap eller högsta beredskap.
Under högsta beredskap är
totalförsvar all samhällsverksamhet
som då skall bedrivas.

Totalförsvar består av militär
verksamhet (militärt försvar) och
civil verksamhet (civilt försvar).

§

Totalförsvarsresurser skall ut-
formas sä att de även kan
användas vid internationella freds-

13

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:4

främjande och humanitära insatser
och stärka samhällets förmåga att
förebygga och hantera svåra
påfrestningar på samhället.

År Sverige i krig råder högsta
beredskap.

Är Sverige i krigsfara eller råder
det sådana utomordentliga för-
hållanden som är föranledda av att
det är krig utanför Sveriges
gränser eller av att Sverige har
varit i krig eller krigsfara, får
regeringen besluta om skärpt eller
högsta beredskap.

Beslut enligt 7 § far avse en viss Beslut enligt 3 § far avse en viss
del av landet eller en viss del av landet eller en viss
verksamhet.                        verksamhet.

När förhållanden som avses i 1 §
inte längre råder, skall regeringen
besluta att höjd beredskap inte
längre skall gälla.

När förhållanden som avses i 3 §
inte längre råder, skall regeringen
besluta att höjd beredskap inte
längre skall gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

14

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om       Prop. 1996/97:4

civilt försvar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1720) om civilt försvar

dels att rubriken närmast före 9 kap. 1 § skall utgå,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8 kap. 13 och 14 §§
samt 9 kap. 2 §, av följande lydelse,

dels att det i lagen närmast före 8 kap. 13 § skall införas en ny rubrik
av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 kap.

Skyldighet att lämna upplysningar
m.m. om krigsfångar och andra
skyddade personer

13 §

Enligt Genévekonventionema den
12 augusti 1949 rörande skydd för
offren i internationella väpnade
konflikter och tilläggsprotokollen
till konventionerna skall uppgifter
om identitet, vistelseort, hälsotill-
stånd och liknande förhållanden
som avser krigsfångar och andra
skyddade personer som är /
Sveriges våld lämnas till en
officiell nationell upplysningsbyrå.
Varje kommun, landsting och
kyrklig kommun som har sådana
uPPgifter skall, under tid när den
nationella upplysningsbyrån är
upprättad, lämna dessa uppgifter i
fråga om krigsfångar till
Totalförsvarets pliktverk och /
fråga om andra skyddade personer
till Statens invandrarverk. Totalför-
svarets pliktverk och Statens
invandrarverk skall vidarebefordra
uppgifterna till den nationella
upplysningsbyrån.

15

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:4

Varje kommun, landsting och
kyrklig kommun skall också till
Totalförsvarets pliktverk respektive
Statens invandrarverk lämna
uppsamlade värdeföremål och
handlingar, som kvarlämnats av
skyddade personer eller som
efterlämnats av avlidna skyddade
personer, om värdeföremålen eller
handlingarna är av vikt för de
närmast anhöriga. Uppgift skall
även lämnas om var avlidna
skyddade personers gravar är
belägna. Totalförsvarets pliktverk
och Statens invandrarverk skall
lämna vidare uppsamlade värde-
föremål och handlingar samt
vidarebefordra uppgifter om
gravars belägenhet till den
nationella upplysningsbyrån.

14 §

På begäran av Svenska röda korset
skall varje kommun, landsting och
kyrklig kommun, som i krig eller
under neutralitet kan få sådan
information som avses i 13 §, i
fred lämna Svenska röda korset
biträde med att förbereda den
nationella upplysningsbyråns verk-
samhet.

9 kap.

2 §

Den som deltar eller har deltagit i
verksamhet hos den nationella
upplysningsbyrå som avses i 8 kap.
13 § får inte obehörigen röja vad
han eller hon i sin verksamhet har
fått veta om en krigsfånge eller

16

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:4

annan skyddad person som avses i
Genévekonventionema den 12
augusti 1949 rörande skydd för
offren i internationella väpnade
konflikter och tilläggsprotokollen
till konventionerna, såvitt gäller
vistelseort, hälsotillstånd eller
andra personliga förhållanden.

Utan hinder av tystnadsplikten får
den som deltar i verksamhet hos
den nationella upplysningsbyrån
till Central Tracing Agency vid
Internationella rödakorskommittén
i Genéve vidarebefordra sådana
uppgifter som avses i 8 kap. 13 §
och motsvarande uppgifter som
lämnats till den nationella
upplysningsbyrån av statliga
myndigheter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

17

2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

2.3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) Prop. 1996/97:4

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100)* skall ha
följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

7 kap.

14 §

Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att
röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts for
övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan
utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av
utlänningar.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för
kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för
uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående
lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess
också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara
uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller
någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om
uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller
sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.

Utöver vad som följer av första
stycket gäller sekretess   hos

Totalförsvarets pliktverk   och

Statens invandrarverk i verksamhet
som avser mottagande  och

vidarebefordran av upplysningar
m.m. om krigsfångar och andra
skyddade personer som avses i
Genévekonventionema den 12
augusti 1949 rörande skydd för
offren i internationella väpnade
konflikter och tilläggsprotokollen
till konventionerna, för uppgift om
enskilds vistelseort, hälsotillstånd
eller andra personliga för-
hållanden, om det inte står klart
att uppgiften kan röjas utan att den
enskilde eller någon honom när-
stående lider men.

18

Lagen omtryckt 1992:1474.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse                Prop. 1996/97:4

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Utan hinder av sekretess enligt
första eller tredje stycket eller
enligt 2 kap. I eller 2 § får
uppgifter som avses i tredje stycket
lämnas till den nationella
upplysningsbyrån enligt vad som
föreskrivs i 8 kap. 13 § lagen
(1994:1720) om civilt försvar och
förordningen (1996:xxx) om
skyldighet att lämna upplysningar
m.m. om krigsfångar och andra
skyddade personer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

19

3 Inledning

Försvarspolitiken genomgår sedan länge i Sverige en fördjupad översyn
vart femte år. Statsmakterna fattar därvid försvarsbeslut om
säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning för den
kommande försvarsbeslutsperioden. Slutliga ställningstaganden till de
enskilda årens verksamhet tas av riksdagen genom beslut med anledning
av de årliga budgetpropositionerna.

3.1 Politiska utgångspunkter

Riksdagen fattade den 6 december 1995 beslut om inriktningen av och
den ekonomiska ramen för totalförsvaret under perioden 1997-2001.
Regeringens förslag hade utarbetats i nära samarbete med centerpartiet.

Beslutet utgick från de radikala säkerhetspolitiska förändringar som
skett i vår omvärld, sedan uppdelningen i två maktblock upphört. Inga
militära angreppshot riktas nu mot Sverige, men på längre sikt är den
säkerhetspolitiska utvecklingen svår att förutsäga. Nya hot och risker av
icke-militär natur träder fram, samtidigt som förutsättningarna ökar för att
skapa en ny ordning för gemensam säkerhet i Europa.

Mot denna bakgrund borde totalförsvaret enligt riksdagens mening
utformas med utgångspunkt i ett vidgat säkerhetsbegrepp. Totalförsvaret
skall inte bara värna vårt lands frihet och oberoende och skydda
befolkningen i krig och kris, utan dess resurser skall även bidra till vår
förmåga att möta svåra påfrestningar i fred och kunna genomföra
fredsfrämjande och humanitära insatser.

De riktlinjer riksdagen drog upp för totalförsvaret kan sammanfattas i
fyra nyckelord: anpassning, helhetssyn, folkförsvar och internationella
uppgifter.

Utifrån dessa riktlinjer har regeringens proposition 1996/97:4,
Totalförsvar i förnyelse - etapp 2, utarbetats. Viktiga underlag har varit
1996 års säkerhetspolitiska kontrollstation, dvs. Försvarsberedningens
rapport Omvärldsförändringar och svensk säkerhetspolitik, samt olika
myndigheters planer, bland dem Försvarsmaktens och Överstyrelsens för
civil beredskap.

Försvarsberedningen har noga analyserat det senaste årets
säkerhetspolitiska utveckling och gjort bedömningen att väpnade angrepp,
som skulle kunna hota Sverige idag, ter sig osannolika men att den
grundläggande osäkerheten består och blivit än mera framträdande vad
gäller Ryssland. Av sin analys har försvarsberedningen dragit slutsatsen
att riktlinjerna för totalförsvaret bör bestå.

Regeringen delar försvarsberedningens slutsats och menar därför att det
inte heller finns anledning att i någondera riktning föreslå en ändring av
den ekonomiska ram riksdagen beslöt år 1995. Den innebar en besparing
om 4 miljarder kronor på de årliga försvarsutgiftema jämfört med
budgetåret 1994/95. Den skall vara genomförd år 2001.

Prop. 1996/97:4

20

Besparingen på försvarsutgiftema medför en minskning av både det Prop. 1996/97:4
militära försvarets krigsorganisation och dess grundorganisation.
Krigsorganisationen kommer bl. a. att omfatta 13 armébrigader, 24 - så
småningom 20 - ytstridsfartyg, 9 ubåtar samt 13 stridsflygdivisioner, på
längre sikt 12 JAS 39 Gripen-divisioner.

Regeringens förslag till grundorganisation utgör en välavvägd
helhetslösning. Utöver militäroperativa krav har strävan att undvika osäkra
investeringar och satsa på utvecklingsbara garnisoner varit vägledande vid
förslagen till utformning av grundorganisationen.

Totalförsvarets förmåga till anpassning efter skiftande hotbilder är av
grundläggande betydelse för vårt lands och folks säkerhet och trygghet i
en svårförutsägbar framtid.

Frånvaron av ett militärt angreppshot i dag medger att totalförsvarets
omedelbara krigsduglighet liksom tidigare begränsas. Färdiga planer finns
utarbetade for att krigsdugligheten skall kunna höjas inom ett år.

Anpassning på längre sikt till en mörkare hotbild fordrar god
analyskapacitet, beslut i rätt tid, planering och tillväxtförmåga och en
fortlöpande materiell förnyelse.

För att säkerställa att dessa krav uppfylls planerar regeringen bl.a. en
översyn av underrättelsetjänsten, särskilda forskningsinsatser,
återkommande säkerhetspolitiska kontrollstationer samt i enlighet med
Försvarsmaktens förslag en något större krigsorganisation utöver vad som
angavs i riksdagens inriktningsbeslut och flera officerare än vad dagens
krigsorganisation erfordrar.

Regeringen planerar vidare omfattande satsningar på teknisk forskning
och utveckling. Enligt regeringens mening är det av största betydelse både
för den materiella förnyelsen och för tillgången på försvarsmateriel i
framtiden att Sverige och svensk försvarsindustri deltar i ett växande
internationellt samarbete om försvarsmateriel.

Det civila försvarets styrka, effektivitet och förmåga till anpassning vilar
ytterst på att vårt samhälle trots ökande sårbarhet på samma gång är både
stabilt och flexibelt. Regeringen föreslår därför särskilda satsningar för att
förbättra beredskapen på de viktigaste infrastrukturområdena.

En god grundberedskap för krig ger också en god beredskap för svåra
påfrestningar i fred. I planeringen för det civila försvaret skall en
helhetssyn tillämpas på beredskapsåtgärder för krigstida och fredstida
förhållanden. Samordningen inom det civila försvaret liksom
ledningsförmågan skall förbättras.

Den fundamentala betydelse regeringen tillmäter det vidgade
säkerhetsbegreppet och helhetssynen på det militära och civila försvaret
framgår ytterligare av den proposition, 1996/97:11 Beredskapen mot svåra
påfrestningar på samhället i fred, som regeringen överlämnar till riksdagen
samtidigt med totalförsvarspropositionen. De båda propositionerna bildar
en helhet.

Den demokratiska folkförsvarstanken är hos det svenska folket djupt
förbunden med den allmänna värnplikten, nu med totalförsvarsplikten,
som i sin tur medverkar till att bibehålla en hög försvarsvilja.

Hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna är uttryck för den                  21

folkliga försvarsviljans stora djup och bredd. Hemvärnets tillväxt,

föryngring och materiella förnyelse är ett viktigt mål för regeringen.

Totalförsvarets resurser skall även kunna användas för fredsfrämjande
verksamhet och humanitära insatser. Detta utgör en viktig del av vår
säkerhetspolitik och vårt arbete för fred och solidaritet.

För att stärka möjligheterna på detta område skall ett internationellt
kommando bildas inom Försvarsmakten. I denna skall bl.a. en
snabbinsatsstyrka ingå. Statens räddningsverk får ansvar för internationella
katastrof- och räddningsinsatser. Så långt det är ändamålsenligt,
samordnas utbildningen av civila och militärer. Då behovet av blandade
militära och civila fredsfrämjande och humanitära insatser med all
sannolikhet växer, kommer helhetssynen på militärt och civilt alltmera att
genomsyra även försvarets internationella verksamhet.

Sveriges aktiva medverkan i Partnerskap för fred (PFF) förbättrar våra
möjligheter att samverka med andra stater i fredsfrämjande operationer
och humanitära insatser. PFF far också en växande betydelse för
säkerheten i Östersjöområdet. Ett stärkande av säkerheten i
Östersjöregionen genom europeiskt och internationellt samarbete på alla
områden är ett nationellt svenskt säkerhetsintresse. Sverige skall
vidareutveckla sitt stöd till de baltiska länderna och deras försvarsmakter.

Regeringens proposition Totalförsvar i förnyelse - etapp 2 har liksom
etapp 1 utarbetats i nära samarbete med centerpartiet. Socialdemokraterna
och centerpartiet är överens om alla delar i försvarsbeslutet. Båda
partierna tar ansvar för utformningen av totalförsvaret åren 1997-2001.

Förslaget till försvarsbeslut är en välavvägd helhet och i väsentliga
avseenden nydanande. Totalförsvaret utformas för att kunna möta dagens
anspråk och en svårförutsägbar framtids krav. Det blir ett modernt och
betryggande försvar mot framtidens, inte gårdagens hot.

Totalförsvaret skall avhålla från yttre angrepp på vårt land och avvärja
dem, om de ändå skulle komma. Samtidigt skall dess resurser bidra till att
förebygga svåra påfrestningar i fredstid och till att bemästra dem, om de
trots allt skulle inträffa. Försvaret skall vara ett redskap i vårt
internationella fredsarbete.

I och med det nya försvarsbeslutet blir det tydligare än någonsin
tidigare att försvaret är en viktig del av samhället även i fredstid. Det
demokratiska folkförsvaret befästs.

Prop. 1996/97:4

22

3.2 Ärendet och dess beredning

Försvarsbeslutet för perioden 1997 - 2001 fattas med en indelning i två
etapper. Den första etappens försvarsbeslut avseende perioden 1997-2001
fattades hösten 1995 (prop. 1995/96:12, bet. 1995/96:UFöUl, rskr.
1995/96:44, bet. 1995/96:FöUl, rskr. 1995/96:45-46,). Med denna
proposition framläggs regeringens förslag till den andra etappens
försvarsbeslut avseende perioden 1997-2001.11996 års budgetproposition
kommer regeringen att lämna förslag till verksamhet för år 1997.

Den första etappen av försvarsbeslutet omfattade statsmakternas
ställningstaganden till säkerhetspolitiken, försvarspolitiken, övergripande
mål och uppgifter för totalförsvaret, övergripande inriktning av
totalförsvarets utformning samt ekonomin.

Den andra etappen omfattar statsmakternas ställningstaganden med
anledning av den säkerhetspolitiska kontrollstation som genomförts samt
ställningstaganden till den närmare inriktningen av det militära försvarets
krigsorganisation och det civila försvarets funktioner. Denna etapp
omfattar också en inriktning av den militära grundorganistionen i fred
samt av verksamheten under försvarsbeslutsperioden inom viktiga
delområden.

Regeringens proposition och riksdagens beslut år 1995 har legat till
grund för de anvisningar som myndigheterna har iakttagit för den fortsatta
planeringen inför andra etappen. Som underlag för de förslag som läggs
fram i denna proposition ligger ett stort antal studier och rapporter från
bl.a. ett flertal myndigheter.

Regeringen beslutade den 12 januari 1995 att försvarsberedningen skall
svara för samråd mellan företrädare för regeringen och riksdagspartierna
rörande nästa långsiktiga försvarsbeslut. En huvudfråga för
försvarsberedningen under år 1996 har varit bedömningar inför den
säkerhetspolitiska kontrollstationen i anslutning till den andra etappen av
försvarsbeslutet. I rapporten Omvärldsförändringar och svensk
säkerhetspolitik (Ds 1996:51) har försvarsberedningen i augusti 1996
redovisat sina säkerhetspolitiska överväganden inför den säkerhetspolitiska
kontrollstationen. Rapporten har legat till grund för övervägandena i
denna proposition. Regeringens bedömningar och förslag till riksdagens
ställningstaganden redovisas i propositionens kapitel 4.

Utredningen om uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret
och fredsräddningstjänsten avlämnade den 30 maj 1996 betänkandet
Utvecklad samordning inom det civila försvaret och
fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86). Betänkandet har remissbehandlats.
Remissyttrandena finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr
Fo96/1556/CIV). En förteckning över remissinstanserna framgår av
bilaga 1.

Utredningen om civila insatser för katastrof- och flyktinghjälp
avlämnade den 29 juni 1995 betänkandet Svenska insatser för
internationell katastrof- och flyktinghjälp - Kartläggning, analys och
förslag (SOU 1995:72). Frågor om civila humanitära insatser behandlas
i båda betänkandena. Betänkandet har remissbehandlats. Remissyttrandena

Prop. 1996/97:4

23

finns tillgängliga i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo95/1451/CIV). En
förteckning över samtliga remissinstanser finns i bilaga 1. Genomförandet
av insatserna behandlas närmare i propositionens kapitel 8 om
internationella insatser.

I prop. 1994/95:100 uttalade regeringen att den ekonomiska
planeringsramen för det civila försvaret är ett effektivt instrument vid
styrning av beredskapsåtgärder. Regeringen anförde vidare att det är
angeläget att ompröva vilka kostnader som bör ingår i ramen. Enligt
regeringen var det i sammanhanget även viktigt att se över
finansieringsprinciperna för det civila försvaret. Riksdagen hade inte
någon erinran mot vad regeringen hade anfört.

Mot denna bakgrund bemyndigande regeringen i november 1995 chefen
för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att
föreslå vilka principer som skall gälla för finansieringen av
beredskapsåtgärder inom det civila försvaret samt att föreslå vad som skall
ingå i den ekonomiska planeringramen för det civila försvaret.
Utredningen antog namnet CFF-utredningen. Utredningen överlämnade sitt
betänkande Finansieringen av det civila försvaret (SOU 1996:58) i mars
1996 till regeringen. Betänkandet har remissbehandlats. En
sammanställning över remissinstansernas yttranden finns tillgängliga i
Försvarsdepartementets akt (dnr Fo96/880/CIV). En förteckning över
samtliga remissinstanser finns i bilaga 1.

Regeringen bemyndigade våren 1995 chefen för Försvarsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare för att följa upp och utvärdera genomförda
strukturförändringar inom verksamhetsområdet. Utredningen antog namnet
Utvärderingen av försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Utredningen
har avlämnat följande betänkanden: En styrande krigsorganisation (SOU
1995:129), Strukturförändring och besparing (SOU 1996:96), Effektivare
försvarsfastigheter! (SOU 1996:97) Vem styr försvaret? (SOU 1996:98),
Avveckling med inlärning (SOU 1996:99) och Iakttagelser och förslag
efter omstruktureringen av försvarets ledning och stöd (SOU 1996:123).
Betänkandena har inte remissbehandlats. Regeringens ställningstaganden
behandlas i kapitel 19.

Regeringen bemyndigade den 6 april 1995 (dir. 1995:61) chefen för
Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att
göra en utvärdering av de totalförsvarspliktigas ekonomiska och sociala
situation m.m. Utredningen (Fö 1995:05) har i november 1995 lämnat
betänkandet Totalförsvarspliktiga m 95 en utvärdering av de
totalförsvarspliktigas medinflytande och deras sociala och ekonomiska
situation under grundutbildningen (SOU 1995:118) och i mars 1996
betänkandet Totalförsvarspliktiga m 95 förslag om jobb/studier efter
muck, bostadsbidrag, dagpenning, försäkringar (SOU 1996:18). Båda
betänkandena har remissbehandlats. Remissyttrandena finns tillgängliga
i Försvarsdepartementets akt (dnr Fo95/2458/MIL och dnr
Fo96/615/MIL). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1.
Regeringens ställningstaganden behandlas i avsnitt 13.1.4.

Våren 1992 uppdrogs åt en särskild utredare - Ellagstiftningsutredningen
(ELU) - att utarbeta förslag till ny lagstiftning på elområdet (dir.
1992:39). Regeringen beslutade sommaren 1993 om tilläggsdirektiv (dir.

Prop. 1996/97:4

24

1993:93) till ELU som bl.a. innebar att utredaren skall redovisa förslag till
riktlinjer för beredskapsverksamheten på elområdet. ELU redovisade sina
överväganden angående elberedskapen i betänkandet Elförsörjning i ofred
(SOU 1995:51). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning
av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Närings- och
handelsdepartementet (dnr N95/1147).

Våren 1996 uppdrogs åt en särskild utredare - Elberedskapsutredningen
(EBU) - att lämna förslag till myndighetsorganisation, ansvarsfördelning,
lagstiftning och finansiering inom elberedskapens område (dir. 1996:23).
EBU redovisade i maj 1996 sina överväganden och förslag om
organisation, m.m., i delbetänkandet Elberedskapen - Organisation,
Ansvarsfördelning och Finansiering (SOU 1996:78). Förslagen har
behandlats vid en hearing i Näringsdepartementet den 25 juni 1996.
Minnesanteckningar från denna hearing finns tillgängligt i Närings- och
handelsdepartementet (dnr N96/1304). Regeringen beslutade den 13 juni
1996 om förlängd tid för EBU att redovisa förslag till lagstiftning och
författningsändringar inom elberedskapens område. EBU skall enligt
beslutet redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 1996.

Genom beslut den 11 januari 1996 (Fo95/1977/MIL) uppdrog
Försvarsdepartementet åt generallöjtnant Lars-Erik Englund att utreda
frågan om en fortsatt statlig trafikflygarutbildning. I mars 1996 redovisade
utredaren resultatet av uppdraget. Yttrande över utredarens rapport har
inhämtats från Försvarsmakten. Utredarens rapport och regeringens
ställningstaganden behandlas i avsnitt 16.1.

Genom beslut den 21 juni år 1996 uppdrog regeringen åt
Ingenjörsvetenskapsakademin (IVA) att genomföra ett projekt om
förutsättningarna för att utveckla forskning och utveckling inom områden
av betydelse för både militära och civila tillämpningar. IVA överlämnade
en rapport till regeringen den 3 april 1996 (dnr Fo96/946/MIL). Någon
remissbehandling av rapporten har inte ägt rum. Regeringens syn på dessa
frågor framgår av kapitel 14 i föreliggande proposition.

År 1989 tillsattes en utredning med uppgift att analysera utformningen
av ekonomisk politik under kriser och krig. Utredningen lämnade sitt
betänkade Ekonomisk politik under kriser och krig (SOU 1992:75).
Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av
remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Försvarsdepartementets
akt (dnr 4298/92). En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 1.

Försvarsdepartementet har mottagit ett stort antal uppvaktningar från
företrädare från kommuner, enskilda förband, frivilliga
försvarsorganisationer m.fl. Företrädare för Försvarsdepartementet har
besökt flertalet berörda förband.

När det gäller regeringens förslag till riksdagsbeslut om budgeten för
totalförsvaret och beredskapsbudgeten hänvisas till regeringens kommande
budgetproposition (prop. 1996/97:1). Där behandlas samtliga anslag under
Försvarsdepartementet inom utgiftsområde 6. Totalförsvar. Regeringens
förslag till riksdagsbeslut i övriga försvarspolitiska sakfrågor framgår av
föreliggande proposition.

Prop. 1996/97:4

25

Inför år 1998 kommer ett mindre antal myndigheter att genomgå en Prop. 1996/97:4
fördjupad prövning och skall inkomma med underlag till regeringen senast
den 1 mars 1997.

Regeringen behandlade i prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse
innebörden av begreppet totalförsvar. Samtidigt konstaterades att
begreppet lämpligen bör definieras i lag samt att regeringens syn på
totalförsvarets uppgifter innebär att lagstiftningen i olika avseenden måste
ses över. Med anledning av detta tillsattes inom regeringskansliet en
arbetsgrupp rörande rättslig översyn med anledning av försvarsbeslutet
(Föl 995 :B). I arbetsgruppen ingick representanter från
Justitiedepartementet och Försvarsdepartementet samt även representanter
från Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens
räddningsverk och Totalförsvarets pliktverk. Arbetsgruppen har under
hand redovisat sitt arbete i promemorior, varvid förslag till lag om
ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap har lagts fram.
Regeringen kommer att i denna proposition behandla förslaget till en i lag
fastslagen definition av begreppet totalförsvar. Under hand har i detta
ärende Försvarsmakten, Totalförsvarets pliktverk, Överstyrelsen för civil
beredskap, Statens räddningsverk, Statens invandrarverk, Svenska
kommunförbundet och Landstingsförbundet getts tillfälle att yttra sig över
lagstiftningsförslagen. Vad beträffar övriga lagstiftningsfrågor som kan bli
aktuella med anledning av försvarsbeslutet avser regeringen att återkomma
efter riksdagens beslut.

Genom beslut den 14 november 1994 (dnr Fo94/2141/CIV) uppdrog
Försvarsdepartementet åt f.d. överdirektören Jan Olsson att se över
Delegationen för planläggning av efterforskningsbyråns (EK.C-
delegationen) arbetsformer. Jan Olsson har också behandlat uppgifter och
organisation för Efterforskningsbyrån för krigsfångar och civilintemerade,
eftersom EKC-delegationens verksamhet och arbetsformer inte kan
behandlas utan att hänsyn tas till Efterforskningsbyrån. Uppdraget har den
30 mars 1995 redovisats i en rapport Organisation och arbetsformer för
EKC och EKC-delegationen. Rapporten har remissbehandlats. En
förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. Remissyttrandena
finns tillgängliga i Försvarsdepartementet akt, (dnr Fo95/740/CIV).

Rapporten innehåller förslag till förordningstext men inte något förslag
till lagtext. Mot bakgrund av detta har nödvändiga lagförslag arbetats fram
i en informell arbetsgrupp inom regeringskansliet. Arbetsgruppen har
omfattat medverkande från Försvarsdepartementet och Arbetsmarknads-
departementet samt från Svenska röda korset. I överläggningarna har även
Justitiedepartementet deltagit. Arbetsgruppen har under hand redovisat
förslag till lagtext. Dessa grundar sig på rapportens förslag till reglering
av efterforskningsverksamheten och vad arbetsgruppen har kommit fram
till med anledning av denna. Regeringen behandlar i denna proposition
även dessa förslag. Under hand har i detta ärende samtliga remissinstanser
getts tillfälle att yttra sig över lagförslagen.

26

Prop. 1996/97:4
Lagrådet

Regeringen beslutade den 15 maj 1996 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i
bilaga 3. Lagrådets synpunkt är av författningsteknisk karaktär.

Regeringen återkommer till Lagrådets synpunkt vid den berörda
paragrafen i författningskommentaren.

Med anledning av vad som förekommit vid lagrådsföredragningen har
även vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten.

27

4 Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter Prop. 1996/97:4

4.1 Ställningstaganden i försvarsbeslutets första etapp

Riksdagen fattade den 6 december 1995 beslut rörande den fortsatta
inriktningen av Sveriges säkerhets- och försvarspolitik samt totalförsvarets
långsiktiga utveckling.

Beträffande säkerhetspolitiken framhölls bl.a. i det sammansatta utrikes-
och försvarsutskottets betänkande (bet. 1995/96:UFöUl) om Sveriges
säkerhetspolitik att:

"Sveriges säkerhetspolitik syftar ytterst till att bevara vårt lands frihet
och oberoende. Vårt säkerhetspolitiska mål är att i alla lägen och i former
som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet att - såsom enskild nation
och i samverkan - kunna utveckla vårt samhälle." (s. 35, stycke 3)

"Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land skall kunna
vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde består. Den förutsätter
att vi har en betryggande försvarsförmåga. Genom att vidmakthålla en
trovärdig grund för totalförsvarets långsiktiga styrka och anpassningsbar-
het ger vi vårt bidrag till säkerhetspolitisk stabilitet i det nordeuropeiska
området." (s. 38, stycke 1)

"Säkerhetspolitikens mål är styrande för mycket av Sveriges utrikespoli-
tiska och försvarspolitiska agerande. Detta avspeglar att vår säkerhetspo-
litik har såväl en internationell som en nationell dimension." (s. 35,
stycke 4)

"Detta innebär att vi nationellt skall kunna möta militära hot som direkt
berör Sverige. Svårast av dessa är väpnade angrepp riktade mot vårt lands
frihet och oberoende. Vi skall också förebygga och kunna hantera
situationer som utan att hota Sveriges frihet och oberoende ändå skulle
kunna innebära svåra nationella påfrestningar eller risker." (s. 35,
stycke 6)

"Internationellt skall vi i samverkan med andra stater aktivt delta i
fredsfrämjande och humanitär verksamhet. I denna strävan efter gemen-
sam säkerhet fullföljer vi vårt mångåriga arbete inom framför allt FN för
fred och nedrustning samt för demokratisk, social, ekonomisk och
ekologiskt hållbar utveckling. Vi skall även samarbeta internationellt för
att förebygga och hantera icke-militära hot och påfrestningar." (s. 35,
stycke 7)

Riksdagen godkände vidare vad regeringen i propositionen 1995/96:12
om totalförsvar i förnyelse förordade om försvarspolitikens inriktning:

"Den allmänna säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa har varit
gynnsam för Sverige. Väpnade angrepp som skulle kunna hota Sverige ter
sig i dagens politiska läge osannolika. Därtill kommer att de rent militära
förutsättningarna för att genomföra sådana angrepp under ett antal år
kommer att vara starkt begränsade. Detta gäller i synnerhet förmågan att
genomföra en kustinvasion." (s. 41, stycke 3)

"Anspråken på totalförsvarets förmåga att möta väpnade angrepp
kommer därför att vara begränsade under ett antal år. De direkta

28

anspråken på totalförsvaret i närtid är därmed främst att hävda svensk
territoriell integritet, att bidra till att hantera de påfrestningar som kan
följa i spåren av kriser i vårt närområde samt att stödja vårt internationella
säkerhetspolitiska engagemang." (s. 41, stycke 4)

"Skulle trots allt en situation under de närmaste åren utvecklas som
innebär ett angreppshot mot Sverige bör vi få en betydande politisk
förvarning." (s. 41, stycke 5)

Riksdagen godkände avslutningsvis vad regeringen i propositionen
1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse förordat om totalförsvarets förmåga
till anpassning.

Regeringen framhöll i denna proposition att angreppshot kan växa upp
om läget i omvärlden förändras. Totalförsvaret måste sålunda på ett be-
tryggande sätt kunna stärka och anpassa förmågan att möta väpnat
angrepp i takt med den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden. Detta
måste kunna ske både snabbt genom att krigsdugligheten höjs hos
befintliga förband och i form av mer långsiktig anpassning varvid nya
förband och system och strukturella lösningar införs. Förmågan att möta
ett väpnat angrepp behöver tillgodoses fullt ut först efter viss komplet-
tering av utrustning och utbildning inom högst ett år.

Regeringen anförde vidare i samma proposition om säkerställande av
förmågan att fatta beslut om anpassning att de internationella kontakterna
och tillgången på information i dag är mycket större än tidigare. Förut-
sättningarna är därmed bättre än förr att varsebli och värdera hotande
utvecklingar i omvärlden. Regeringen ansåg därför att underrättelsetjän-
sten i nuvarande säkerhetspolitiska läge skall lägga särskild vikt vid
information om långsiktiga utvecklingstendenser och förändringar inom
de politiska, ekonomiska och militära områdena av betydelse för Sveriges
säkerhet. Underrättelsetjänsten och försvarsforskningen skall därför
inriktas på att ge underlag för beslut om att vid behov anpassa totalför-
svarets förmåga.

Försvarsutskottet framhöll i sitt betänkande 1995/96 :FöUl att det hyste
farhågor beträffande det risktagande som det innebär att ha ett totalförsvar
som behöver både betydande tid och omfattande resurser för att nå full
duglighet att möta ett angreppshot. Man såg också svårigheterna att i rätt
tid sätta igång uppbyggnaden. Utskottet såg det å andra sidan inte som
rimligt att - i synnerhet i dagens säkerhetspolitiska läge - avsätta de
resurser som skulle vara nödvändiga för att det skulle vara möjligt för
totalförsvaret att i sin helhet ständigt vara fullt stridsdugligt. Utskottet
ställde sig bakom regeringens uppfattning att efter en högst ettårig period
alla väsentliga delar av totalförsvaret skall kunna utnyttjas med full effekt
omedelbart efter mobilisering.

I proposition 1995/96:12 anförde regeringen beträffande den
ekonomiska ramen för totalförsvaret:

"Regeringen gör bedömningen att det säkerhetspolitiska läget medger
att besparingar om totalt 4 miljarder kr kan genomföras t.o.m. år 2001.
Av de 4 miljarderna har besparingsåtgärder motsvarande 1,3 miljarder kr
redan vidtagits under innevarande budgetår, 1995/96. Ytterligare utgiftsbe-
gränsningar om 0,7 miljarder kr skall uppnås fram t.o.m. år 1998. Under

Prop. 1996/97:4

29

perioden år 1999 t.o.m. år 2001 skall de ytterligare utgifitsbegränsningama Prop. 1996/97:4
om 2 miljarder kr stegvis genomföras." (s. 98)

Riksdagen godkände vad regeringen förordat om totalförsvarets ekono-
miska ram.

4.2 Två huvudfrågor för säkerhetspolitisk kontrollstation

Säkerhetspolitiska kontrollstationer skall enligt statsmakternas beslut
genomföras och presenteras för riksdagen dels hösten 1996 inför försvars-
beslutets andra etapp, dels under försvarsbeslutsperioden år 1998.
Kontrollstationerna skall bidra till att det sker en fortlöpande politisk
prövning av det säkerhetspolitiska läget och dess konsekvenser för
totalförsvarets beredskap, omfattning, utveckling och förnyelse.

I det följande redovisas underlag för riksdagens ställningstagande till
1996 års kontrollstation. Underlaget bygger på den rapport som
redovisades av försvarsberedningen den 12 augusti 1996 "Omvärlds-
förändringar och svensk säkerhetspolitik" (Ds 1996:51). Syftet med den
säkerhetspolitiska kontrollstationen är att belysa sådana förändringar i
omvärldsförhållandena jämfört med hösten 1995 som bedöms vara särskilt
viktiga för vår säkerhets- och försvarspolitik och för inriktningen av
totalförsvaret.

Två huvudfrågor står i förgrunden för kontrollstationen. Den första
gäller det internationella säkerhetssamarbetet och huruvida detta samarbete
utvecklats på ett sätt som ger anledning till omprövning av formerna för
och omfattningen av det svenska deltagandet. Den andra huvudfrågan
gäller bedömningen av hot och risker i olika tidsperspektiv. Denna
bedömning är styrande för den fortsatta tillämpningen av vad riksdagen
beslutat om totalförsvarets förmåga till anpassning. Det centrala blir
huruvida utvecklingen i omvärlden ger anledning till att modifiera riks-
dagens uppfattning om tänkbara hot och risker.

4.2.1 Internationellt säkerhetsskapande samarbete - hur har
mönstret förändrats?

I det följande gör regeringen en bedömning av hur formerna för det in-
ternationella säkerhetssamarbetet utvecklas som grund för ställnings-
tagande till eventuella förändringar av inriktningen av Sveriges fortsatta
deltagande i samarbetet. I sammanhanget har framväxten av informella
nätverk och samarbetsmönster beaktats.

Centrala aspekter är ansvarsfördelningen mellan främst FN, OSSE
(Organisationen för Säkerhet och Samarbete i Europa), EU, VEU
(Västeuropeiska unionen) och NATO, erfarenheter av fredsprocessen och
samarbetet inom ramen för den NATO-ledda insatsstyrkan i det forna
Jugoslavien (IFOR), det framtida försvarspolitiska samarbetet inom EU
vad gäller VEU:s s.k. Petersberg-uppgifter (humanitära insatser och                  30

räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet) i ljuset av

regeringskonferensen (IGC, Intergovemmental Conference) och EU:s Prop. 1996/97:4
kommande utvidgning samt NATO:s utveckling och utvidgning.

En annan viktig fråga är hur den säkerhetspolitiska situationen utvecklas
i Östersjöområdet, inklusive eventuella nya samarbetsmönster. Det gäller
dels utvecklingen i de baltiska länderna och Ryssland och relationerna
dem emellan, dels vilka konsekvenser som en NATO- respektive en EU-
utvidgning kan få för den nordisk-baltiska regionen.

En bedömning görs av förändringar beträffande det fortsatta behovet av,
och hanteringen av, internationella fredsfrämjande och humanitära
insatser. Denna analys omfattar utvecklingen av det fortsatta samarbetet
inom PFF (Partnerskap för fred) och Sveriges medverkan däri samt i
vilken mån Sverige bör utveckla förmåga till samverkan (s.k.
interoperabilitet) i övrigt inom fredsfrämjande och humanitär verksamhet.

Slutligen görs en bedömning av förutsättningarna för fortsatt internatio-
nellt samarbete inom försvarsmaterielområdet, dels i ljuset av den snabba
omstrukturering och rationalisering av europeisk försvarsindustri som för
närvarande pågår och dels i ljuset av bilateralt och trilateralt samarbete
vid sidan av de multilaterala europeiska diskussionerna i WEAG (Western
European Armaments Group).

4.2.2 Hot och risker i olika tidsperspektiv - har hotbilden för-
ändrats?

En grundläggande utgångspunkt för riksdagens beslut år 1995 var be-
dömningen att risk för ett stormaktskrig inte föreligger och att några
större angreppsföretag mot Sverige under rådande militärstrategiska
förhållanden inte är tekniskt genomförbara. Styrande för arbetet inför
kontrollstationen har därmed varit behovet av en bedömning av den
politiska och militära utvecklingen i omvärlden.

I det följande redovisar regeringen sin bedömning av stabiliteten och
utvecklingen i Ryssland samt Rysslands förhållande till sina närmaste
grannländer och till andra länder i Central- och Östeuropa liksom till
länderna i väst.

Vidare görs en bedömning av det militärstrategiska läget, bl.a. vad
gäller implementering av nedrustningsavtal, samt av förutsättningarna för
vidmakthållande och iståndsättande av militära resurser. Dessa förhållan-
den, särskilt i området kring Östersjön och Nordkalotten, har stor
betydelse för en bedömning av den förvarning Sverige kan få i samband
med en förestående konflikt. En sådan analys utgör också grunden för
vilka krav som bör ställas på vår förmåga att höja krigsdugligheten och
att långsiktigt anpassa totalförsvaret till nya förutsättningar.

En sammantagen värdering av konfliktrisker och det militärstrategiska
läget görs som grund för en bedömning av huruvida och i vilket vidare
sammanhang Sverige skulle kunna bli berört, direkt eller indirekt, av
eventuella konflikter.

31

Trender och tendenser i den militärtekniska utvecklingen och Prop. 1996/97:4
erfarenheter från kriser och konflikter utgör en grund för bedömningen av
totalförsvarets utveckling och förnyelsebehov. I detta ingår även en
bedömning av utvecklingen av icke-konventionella stridsmedel.

I kontrollstationsarbetet har också utvecklingen av de icke-militära hoten
uppmärksammats.

32

4.3 Internationell utveckling under det senaste året av
betydelse för svensk säkerhets- och försvarspolitik

Prop. 1996/97:4

Regeringens bedömning

Det för Sverige grundläggande positiva säkerhetspolitiska läget
består. Inom vissa delområden har dock förändringar skett, av vilka
följande bedöms vara av särskild betydelse.

Europeiska unionen är av grundläggande betydelse för stabilitet
och säkerhet i Europa. En vidgad union minskar riskerna för
konflikter i Europa. Av stor vikt är därför att Europeiska rådet har
bekräftat åtagandet om en ny utvidgningsomgång till södra och
östra Europa.

IFOR-operationen har placerat NATO i centrum när det gäller
genomförande av större fredsfrämjande militära insatser. PFF-
samarbetet, säkerhetsfrämjande och krishantering synes bli allt
viktigare funktioner för NATO. Det förefaller sannolikt att NATO-
utvidgningen i den första omgången inte kommer att innefatta alla
kandidatländer.

De ryska krafter som verkar för en mer nationellt intresseinriktad
politik har stärkts. Stormaktspolitiken tar sig i vissa fall oroande
uttryck, t.ex. gentemot de baltiska länderna. I politiken finns även
inslag av ökat västsamarbete. Inrikespolitiskt framträder osäkerheten
och svårförutsägbarheten. Problemen för den ryska krigsmaktens
utveckling består.

Översynen av CFE-avtalet i maj 1996 ledde till stora förändringar
av reglerna om tung armémateriel i flankområdena. Detta har givit
Ryssland större frihet att placera sådan materiel i sin del av
flankzonen än vad som ursprungligen avsågs. I norr har detta de
närmaste åren framför allt betydelse för de baltiska länderna.
Avtalets totala resursbegränsningar består dock. Informations- och
inspektionsprocedurema har stärkts genom översynsförändringen.

Väsentligt för stabilitet och säkerhet i Östersjöområdet är det
alltmer omfattande samarbetet inom politiska, ekonomiska, sociala
och kulturella områden. Samarbetet omfattar i ökande utsträckning
det säkerhetsfrämjande området. En betydelsefull dimension av
Östersjösamarbetet är PFF, i vilket alla östersjöstater är deltagare.

33

3 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 4

Den internationella utvecklingen under det senaste året är i första hand Prop. 1996/97:4
inom nedanstående områden av betydelse för Sveriges säkerhets- och för-
svarspolitik.

4.3.1 Säkerhetspolitikens regionalisering

Regional spänning och regionala grupperingar fortsätter att vara fram-
trädande inslag i det globala säkerhetspolitiska mönstret. Utöver kon-
flikterna på Balkan, i Tjetjenien och i andra områden i Kaukasus, mellan
Indien och Pakistan och på koreanska halvön har sedan hösten 1995 bl.a.
upptrappningen av konflikten mellan folkrepubliken Kina och Taiwan
kommit i fokus. I Afrika föreligger ett antal öppna och latenta kon-
flikthärdar.

Hittills har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från
under det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan
omedelbara globala återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid
samtidigt att sänka tröskeln för att regionala konflikter skall trappas upp
till väpnad nivå. Genomförandet av Daytonavtalet är i sammanhanget
exempel på att en svår regional konflikt med uppenbara spridningsrisker
ändå har kunnat begränsas. Det är i detta sammanhang även betydelsefullt
att Ryssland och USA nu bedriver ett gemensamt konkret fredsfrämjande
samarbete.

Ett antal långtidsverkande faktorer har inflytande över den säker-
hetspolitiska utvecklingen. Bland dessa kan nämnas miljöförstöring,
färskvattenbrist och livsmedelsbrist. I vissa fall kan miljöfaktorer komma
att få globala konsekvenser. På Nordkalotten finns sannolikt världens
största ansamling av kärnvapen, uttjänta kämkraftsreaktorer och annat
nukleärt avfall tillsammans med stora lager av kämvapenmateriel som
sammantaget utgör en betydande miljörisk, inte bara regionalt utan även
globalt.

USA framstår än tydligare som den enda verkligt globala aktören.
USA:s globala intresseavvägningar, bland annat mot inrikespolitisk
bakgrund, kan leda till att det amerikanska militära engagemanget i olika
delar av världen kommer att förändras med tänkbara konsekvenser för
Europas och Sveriges del. Bland annat i Stillahavsregionen och i
Sydostasien finns ett växande intresse för regionalt säkerhetssamarbete.
Säkerhetsavtalet våren 1996 mellan USA och Japan bekräftar det
amerikanska engagemanget i området.

4.3.2 FN och det fredsfrämjande arbetet

Förenta Nationerna är fortsatt den enda universella organisation som
genom sina stadgar och sin sammansättning kan agera globalt och genom
beslut av säkerhetsrådet ge mandat för alla slags fredsfrämjande insatser.
Organisationen behåller sin övergripande betydelse och unika roll på detta
område. Samtidigt står det klart att FN i olika hänseenden genomgår en

34

allvarlig kris. FN:s kris är i huvudsak medlemsstaternas kris. Det finns en Prop. 1996/97:4
bristande politisk vilja att förse FN med tillräckliga befogenheter och
resurser för att organisationen skall kunna agera kraftfullt. Detta beror
främst på motsatta intressen hos medlemsstaterna och inte minst hos
säkerhetsrådets medlemmar. Dessutom har det funnits en oförmåga hos
medlemsstaterna att reformera och effektivisera organisationen. Ett
vitaliserat FN skulle skapa större möjligheter att komma till rätta med den
finansiella krisen. Denna har blivit akut genom att flera bidrag, bland
annat flera poster från USA, inte betalats ut.

Det är dock viktigt att konstatera att säkerhetsrådet efter det kalla
krigets slut har fungerat förhållandevis tillfredsställande och inte
lamslagits av stormaktsmotsättningar.

FN behöver återvinna den beslutsförmåga och den framtidstro som
präglade verksamheten under åren efter det kalla krigets slut. En förut-
sättning är inte minst stormakternas och ledande medlemmars satsning på
och förtroende för organisationen.

FN behöver också reformeras och vitaliseras för att kunna möta de krav
och förväntningar som organisationen ställs inför. Ett antal reformförslag
i denna riktning har lagts fram men ännu inte behandlats. FN måste
förbättra sin förmåga att leda den nya typen av sammansatta freds-
främjande insatser. I dessa framstår en förbättrad koordinering mellan de
militära och civila insatserna som allt mer betydelsefull. De länder som
bidrar till FN:s fredsfrämjande insatser men inte har plats i säkerhetsrådet
bör få ett ökat inflytande över genomförandet av dessa insatser. Större
uppmärksamhet bör också ägnas konflikters grundorsaker. Detta skulle
förbättra FN:s möjligheter att agera i konfliktförebyggande syfte.

Den grundläggande bedömningen i försvarsbeslutets etapp ett av
framtida konfliktmönster och behov av fredsfrämjande insatser består i
huvudsak. Detta innebär bland annat en ökad förekomst av och starkare
fokusering på inomstatliga konflikter med allvarliga konsekvenser för
civilbefolkningen. En viktig faktor både för det internationella samfundets
vilja att ingripa och för konflikthanteringens former blir den fortsatta ut-
vecklingen i Bosnien och Hercegovina och IFOR-operationens liksom de
civila insatsernas resultat.

4.3.3 Nedrustning

De multilaterala nedrustningsförhandlingama präglas fortfarande av
svårigheter att komma överens i viktiga frågor, vilket till exempel
illustreras av Indiens hållning i förhandlingarna om ett provstoppsavtal.
Risken för spridning av massförstörelsevapen kvarstår och frågetecken har
rests kring flera länders ambitioner på kämvapenområdet. Ratifice-
ringsprocessema när det gäller START 2-avtalet fortgår, även om man i
olika ryska uttalanden ifrågasatt sitt fullföljande av ratificeringen bland
annat på grund av NATO:s utvidgningsprocess.

35

Inte heller vad gäller biologiska och kemiska vapen är situationen
okomplicerad. Utvecklingen av den biologiska gentekniken accentuerar
problemen med att en kontrollregim saknas i 1972 års konvention om
totalförbud mot biologiska vapen. 1992 års konvention om totalförbud
mot kemiska vapen har inte trätt i kraft eftersom erforderligt antal länder
ännu inte ratificerat avtalet, heller inte nyckelländema USA och Ryssland.

CFE-avtalets översynskonferens i maj 1996 ledde till stora förändringar
bl.a. av reglerna kring de s.k. flankbestämmelsema. Resultatet blev att
avtalets huvudelement består, men att avtalets restriktioner i den för oss
viktiga flankzonen har försvagats. Ryssland har genom överenskommelsen
givits betydligt större frihet att placera tung armémateriel i sin del av
flankzonen än vad som ursprungligen avsågs. Detta påverkar bl.a. möjlig-
heterna att gruppera omedelbart tillgängliga militära styrkor i flankzonen.
Därmed underlättas också potentiellt möjligheterna för Ryssland att
utnyttja de militära styrkorna i området som ett politiskt instrument. I norr
gäller detta framför allt i förhållande till de baltiska länderna.

Samtliga avtalsparter av betydelse har uppfyllt sina totala reduktions-
åtaganden enligt CFE-avtalet. Avtalet har också inneburit en stor öppenhet
genom omfattande krav på avtalsparterna att lämna information och ge
inspektionsmöjligheter, ett område som ytterligare stärkts genom den nu
träffade överenskommelsen. Dessa förhållanden är av stor betydelse.

4.3.4 EU, NATO och OSSE

EU, NATO och OS SE är stadda i förändring och deras respektive roller
utvecklas fortlöpande. Konflikthanteringen i det forna Jugoslavien är
exempel på den nya arbetsfördelning och samverkan som växer fram.

Europeiska unionen är av grundläggande betydelse för stabilitet och
säkerhet i Europa. En vidgad union med en tät politisk och ekonomisk
integration minskar riskerna för nya konflikter på den europeiska
kontinenten. Ett kollektivt europeiskt försvar, såsom det beskrivs i Maas-
tricht-fördraget, framstår som osannolikt och i alla händelser avlägset. 1
stället fokuseras intresset vid EU:s regeringskonferens IGC på relationen
mellan EU och VEU när det gäller de s.k. Petersberg-uppgiftema
(humanitära insatser och räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande
verksamhet). Ett möjligt resultat av IGC-förhandlingama är en stärkt roll
för EU inom detta område.

IFOR-operationen har placerat NATO i centrum när det gäller genomfö-
rande av större fredsfrämjande militära insatser. PFF-samarbetet,
säkerhetsfrämjande och krishantering synes bli allt viktigare funktioner för
NATO. Det kollektiva försvaret inklusive militära säkerhetsgarantier
fortsätter att utgöra kärnan i samarbetet.

Den senaste tidens utveckling, klart manifesterad vid NATOrs
utrikesministermöte i Berlin i juni 1996, bekräftar bilden av ett förändrat
NATO. Alliansens fortsatta anpassning till de förändrade uppgifterna
kompletteras av en tydligare europeisk inriktning (skapandet av en

Prop. 1996/97:4

36

europeisk säkerhets- och fors vars identitet inom NATO, s.k. ESDI). I Prop. 1996/97:4
denna utveckling ingår bland annat en genomgripande reformering av
NATO:s militära ledningsstruktur, en återintegrering av Frankrike i
NATO:s militära samarbete och en breddning och fördjupning av
samarbetet inom PFF som viktiga element. Överenskommelsen
beträffande CJTF (Combined Joint Task Force) ingår därvid som ett led
både i att ge NATO en mer flexibel ledningsstruktur (med möjligt
deltagande även av icke-NATO-medlemmar) och i att möjliggöra VEU-
ledda fredsfrämjande insatser med utnyttjande av NATO-resurser.

Såväl IFOR-samarbetet som den manifesterade samsynen om NATO:s
utveckling understryker den grundläggande betydelsen av det starka
amerikanska politiska och militära åtagandet för Europa.

En utvidgning av NATO kommer sannolikt att genomföras. Enligt
NATO:s egen uppfattning skall utvidgningen ske som en successiv och
öppen process och ta hänsyn till den politiska och säkerhetspolitiska
utvecklingen i hela Europa. Den skall även tjäna syftet att bevara ett
odelat Europa och undvika nya skiljelinjer samt kompletteras av en
parallell utveckling av ett långtgående samarbete med Ryssland. Om dessa
förutsättningar föreligger kommer, såsom framhölls i det gemensamma
utrikes- och försvarsutskottets betänkande 1995/96:UFöUl, ett NATO
som utvidgas, och därmed integrerar ett antal demokratier i Central- och
Östeuropa, att kunna bidra till att öka den politiska stabiliteten i Europa.

Det förefaller sannolikt att NATO-utvidgningen i den första omgången
inte kommer att innefatta alla kandidatländer. Det är angeläget att NATO
parallellt med en första utvidgningsomgång utvecklar sitt förhållande,
bland annat inom ramen för PFF, till de stater som eftersträvar med-
lemskap men tillsvidare kommer att stå utanför alliansen. En begränsad
NATO-utvidgning skulle understryka EU:s säkerhetspolitiska betydelse
och göra EU-utvidgningen än viktigare för den europeiska stabiliteten och
den säkerhetspolitiska utvecklingen.

En fördjupad europeisk säkerhetsgemenskap främjas också av att OSSE
har fått en klarare definierad roll som regional organisation i FN-stadgans
mening med tydliga preventiva och konfliktförebyggande uppgifter.
OSSE-samarbetet mellan alla länder baseras på Parisstadgans principer om
demokrati, mänskliga rättigheter och marknadsekonomi och på Wiendoku-
mentens överenskommelser om förtroende- och säkerhetsskapande
åtgärder.

Sverige verkar för att stärka OSSE:s grundläggande roll i Europa för

- demokratisk utveckling, marknadsekonomi och rättssamhälle,

- konfliktförebyggande insatser,

- konflikthantering och konfliktlösning,

- återuppbyggnad, i synnerhet av det civila samhället, efter konflikt,

- europeisk rustningskontroll och nedrustning samt

- förtroendeskapande åtgärder, militärpolitisk öppenhet och förutsäg-
barhet.

37

4.3.5 Utvecklingen i Ryssland                                        Prop.

Det senaste årets utveckling i rysk utrikes- och säkerhetspolitik markerar
sannolikt en långvarig tyngdpunktsförskjutning. De ryska krafter som
verkar for en mer nationellt intresseinriktad politik har stärkts och därmed
torde en konsolidering ha inträtt vad gäller den ryska stormaktsrollen. I
rysk politik finns även inslag av ökat västsamarbete, såsom till exempel
det ryska deltagandet i IFOR-styrkan i Bosnien och Hercegovina och i
PFF. Det ekonomiska västsamarbetet utvecklas och Ryssland har uttalat
sig positivt om EU:s utvidgning. Det ryska motståndet mot en NATO-
utvidgning har dock åtminstone kortsiktigt påverkat Rysslands relationer
både till NATO-ländema och till kandidatländerna i Centraleuropa.

Den konsolidering av ryska intressen som pågår tar sig i vissa fall
oroande uttryck, till exempel i det agerande som används mot de baltiska
länderna, främst Estland, och i agerandet i vissa fall i Kaukasusområdet.
Den ryska stormaktspolitiken innebär fortsatta risker för motsättningar och
konflikter i det ryska närområdet. En övergripande rysk målsättning att
med olika medel utöva ett dominerande inflytande över vissa länder i
närområdet framstår dock som tydlig.

För Ryssland är OSS-samarbetet centralt. Samarbetet i sig är givetvis
positivt förutsatt att det bygger på frivillig och ömsesidig samverkan.
Redan genom sin storlek spelar dock Ryssland en dominerande roll i
samarbetet. Rysslands syn på den säkerhetspolitiska inriktningen av OSS
finns inskriven i en presidentukas från september 1995, där betydelsen av
samarbete om gränskontroll och av en intensifierad politisk och ekono-
misk integration framhålls. Det uttalas också att Ryssland kommer att
motsätta sig samarbete mellan OSS-statema och utomstående stater i den
mån detta kan skada OSS-integrationen. Från ryska utgångspunkter är ett
närmare samarbete med Vitryssland och Ukraina det mest centrala, såväl
bilateralt som inom OSS. Ukraina värjer sig fortsatt mot samarbete som
inskränker den nationella suveräniteten. Landet strävar även efter att
utveckla sitt samarbete västerut. Vitryssland å andra sidan har varit den
vid sidan av Ryssland starkast pådrivande kraften inom OSS-samarbetet,
inkluderande de säkerhetspolitiska delarna.

När det gäller den inrikespolitiska utvecklingen i Ryssland förblir
osäkerheten och svårförutsägbarheten grundläggande och torde så förbli
under lång tid. Demokratiseringsprocessen har fortsatt, bland annat i form
av de allmänna val som hållits både regionalt och nationellt till duman
och till presidentposten. De auktoritära dragen i rysk politik reser dock
frågetecken inför framtiden. Uppbyggnaden av demokratiska institutioner
och rättsliga, ekonomiska och andra regelverk går relativt långsamt i
förhållande till de förhoppningar som funnits. Den ekonomiska utveck-
lingen påverkas i sin tur av dessa förhållanden liksom av den politiska
osäkerheten i stort. Ekonomin har visat tecken på att kunna gå mot en
stabilisering, men politisk, ekonomisk och social osäkerhet innebär fortsatt
risk för allvarliga bakslag. Snabba växlingar mellan positiva och negativa
utvecklingar inom inrikespolitiken är således möjliga.

Den sedan länge pågående regionaliseringen av den politiska och
ekonomiska makten i Ryssland fortskrider. Den federala makten är

1996/97:4

38

visserligen fortfarande stark, men en bestående trend är minskade politiska Prop. 1996/97:4
och framförallt ekonomiska möjligheter för Moskva att styra regionerna.

På samma gång som Tjetjenien-konflikten illustrerar hur långt centralmak-
ten har varit beredd att gå för att hålla samman federationen, har
svårigheten att nå en lösning varit ännu ett tecken på den federala
maktens svaghet. Den ryska ledningens hårt kritiserade hantering av
konflikten påverkar omvärldens syn på och förhållningssätt till Ryssland.

4.3.6 Den ryska krigsmakten

Den ryska militärdoktrinen anger hotet mot den inre säkerheten och
otillräcklig kapacitet att möta yttre hot med konventionella medel som de
viktigaste förhållandena för Rysslands säkerhet. Inriktningen enligt
doktrinen är att de ryska stridskrafterna skall indelas i fyra huvud-
komponenter; de strategiska avskräckningsstyrkoma, mobila styrkor,
territorialförband och den mobiliserande strategiska reserven. Den
ekonomiska grundvalen för doktrinens genomförande är dock mycket
osäker.

De problem för den ryska krigsmaktens utveckling som beskrevs i
försvarsbeslutets etapp ett kvarstår. De i förhållande till organisationens
storlek begränsade ekonomiska resurserna utgör tillsammans med bristen
på konkreta planer för krigsmaktens omstrukturering den främsta gräns-
sättande faktorn för dess utveckling. Övnings- och utbildnings-
verksamheten genomförs på en mycket låg nivå, moralen är generellt sett
dålig och personaluppfyllnaden har stora brister, främst vad gäller
värnpliktiga. Tjetjenieninsatsen har inneburit ytterligare påfrestningar,
även om viss berörd personal fatt krigserfarenhet och därigenom uppnår
en förbättrad förmåga.

Mycket små nyleveranser av materiel sker till krigsmakten. Nedgången
i militär produktion anses alltjämt fortgå. Om erforderliga medel skulle
tillföras på kort sikt bedöms dock produktionsvolymen relativt snabbt
kunna ökas. På längre sikt torde - om de ekonomiska resurserna så
medger - ett skifte till nästa generations krigsmateriel kunna ske inom de
områden där man i dag söker vidmakthålla strategiskt viktiga forsknings-
och utvecklingskompetenser. Forskning, utveckling och framtagning av
prototyper fortgår inom vissa prioriterade områden, även om
bedömningarna är mycket osäkrare beträffande kapacitet och forsknings-
verksamhet. Inom europeiska Ryssland råder ingen brist på förhållandevis
modem materiel och detta arv torde vara användbart i ytterligare cirka tio
år. Ryssland bedöms alltjämt ha förmåga att utveckla och tillverka
avancerade biologiska och kemiska stridsmedel och Ryssland har
deklarerat avsevärda lager av kemiska vapen.

Den strategiska ledningsorganisationen och de strategiska kämvapenstyr-
koma har högre personaluppfyllnad, modernare materiel och högre
insatsberedskap än krigsmakten generellt. Den operativa förmågan anses
vara god.

39

Även vissa andra forbandstyper ges i någon mening prioritet. Till dessa Prop. 1996/97:4
hör dels inrikes- och gränstruppema, vilka i enlighet med doktrinen
prioriteras framfor krigsmaktens förband, dels liksom tidigare luftland-
sättningstrupper, marininfanteri och transportflygresurser. Även för de
senare förbandstypema är dock den operativa förmågan avklingande.

I maj 1996 utfärdade president Jeltsin ett dekret angående avskaffande
av vämpliktsförsvaret från sekelskiftet. Hittills har emellertid
svårigheterna med s.k. kontraktsanställning tilltagit och antalet
kontraktsanställda var vid 1995 års utgång lägre än vid årets början. Ett
införande av en helt professionell krigsmakt redan till år 2000 förefaller
främst av ekonomiska skäl svårgenomförbart.

Inom det närmaste decenniet torde den ryska konventionella operativa
förmågan avgöras av hur man förvaltar den redan utbildade personalen
och det materiella arv som kan iståndsättas. Givet en fortsatt utveckling
enligt dagens trender kommer den operativa förmågan att fortsätta att
successivt försvagas i takt med att materiel förslits och att utbildnings-
nivån förblir låg inom de väpnade styrkorna.

För att höja den operativa förmågan inom nuvarande krigsmaktsstruktur
skulle krävas att personal inkallas i stor omfattning, att utbildnings- och
övningsverksamhet intensifieras samt att materielen iståndsätts. En sådan
satsning skulle ta tid och innebära stora samhällsekonomiska påfrest-
ningar. Det torde därför ta några år innan man uppnått förmåga till större
offensiva operationer och det torde ta avsevärt längre tid innan man skulle
kunna ha återskapat förmåga till storskaliga kustinvasionsföretag. Det bör
dock noteras att massförstörelsevapen kan utnyttjas för att i viss mån
kompensera svagheter på det konventionella området, framför allt i vad
man på ryskt håll skulle uppfatta vara trängda situationer.

Om den gällande doktrinens omstrukturering av krigsmakten genomförs,
skulle de planerade strategiska insatsstyrkoma vara upprättade kring
sekelskiftet. Detta innebär att förmågan att genomföra strategiskt överfall
kan öka. De begränsningar som bland annat den ekonomiska situationen
i Ryssland innebär, medför dock fortsatt att reformarbetet torde bli
avsevärt försenat i förhållande till gällande doktrin. Förändringar i bland
annat den ryska militära ledningen under sommaren 1996 kan möjligen
öka förutsättningarna för att driva reformprocessen.

4.3.7 Östersjöområdet

Den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen i Östersjöom-
rådet har ännu inte stabiliserats efter det kalla krigets slut. Förändringarna
är här betydligt mer djupgående än på Nordkalotten och dynamiken i
utvecklingen fortsatt stark. Ett nätverk av bilaterala och multilaterala
kontakter avlöser det kalla krigets blockuppdelning. Flera stater söker
ännu sin säkerhetspolitiska identitet. Osäkerheten är stor kring den
framtida utvecklingen av Kaliningrad-området, där ekonomiska och
militära intressen står mot varandra.

40

Rent militära säkerhetsfrågor i Östersjöområdet måste ses i ett bredare Prop. 1996/97:4
säkerhetspolitiskt sammanhang, bland annat beroende på att strategiska
ryska intressen berörs. Dylika övergripande militärstrategiska spörsmål
lämpar sig inte för regionala eller subregionala lösningar utan bör tas upp
i fora där alla tunga aktörer är företrädda. Den i maj 1996 avslutade
översynskonferensen av CFE-avtalet och de ökade möjligheter att placera
tung armémateriel som därvid gavs Ryssland i flankzonen, kan komma att
få militärstrategiska konsekvenser för Östersjöområdet.

Väsentligt för att främja stabilitet och säkerhet i Östersjöområdet är det
alltmer omfattande samarbetet inom politiska, ekonomiska, sociala och
kulturella områden. Östersjösamarbetet har folklig förankring och initieras
ofta på lokal nivå. Östersjörådet får en alltmer operativ roll i detta
samarbete avseende ekonomisk utveckling, miljöskydd, utvecklandet av
demokrati och det civila samhället. Samarbetet inkluderar kamp mot
gränsöverskridande organiserad brottslighet, samverkan mellan kustbe-
vakningar och åtgärder för ökad kämkraftssäkerhet.

Det toppmöte som på svenskt initiativ hölls i Visby i maj 1996 innebar
att samarbetet ytterligare befästes och att Sverige gavs ett särskilt ansvar
för dess uppföljning tills vidare. Av stor betydelse är att EU kommit att
spela en mer aktiv roll i Östersjöregionen. Samarbetet är vidare ett viktigt
instrument för det svenska stödet till EU-medlemskap för de baltiska
länderna.

Av särskild betydelse är att Östersjösamarbetet skapar ett forum där
både Ryssland och de baltiska länderna deltar och får tillfälle till en direkt
dialog på både ett tekniskt och ett politiskt plan. Även om Ryssland inom
miljöområdet snarast verkar bromsande på grund av miljöinsatsernas stora
kostnader och därför att vissa miljöhot härrör från den känsliga ryska
militära sektorn, synes man ha ett genuint intresse för ett utökat regionalt
samarbete.

Ett nätverk av kontakter utvecklar sig också utanför Östersjörådet.
Kustbevakningarna från de flesta strandstatema samarbetar och de
estniska, finska och ryska kustbevakningarna har inlett viss praktisk
samverkan i Finska viken. Helsingforskommissionen (HELCOM) om
miljösamarbete för att rädda Östersjöns vatten är ett annat viktigt element
i samarbetet.

En betydelsefull dimension av Östersjösamarbetet är PFF, i vilket alla
Östersjöstater är deltagare. Detta har hittills omfattat ett antal både
regelrätta PFF-övningar och övningar i PFF:s anda (dvs. bi- eller
multilaterala övningar/aktiviteter som är i enlighet med PFF:s över-
gripande målsättningar men inte leds av eller finansieras av NATO).

Inom det säkerhetsfrämjande området utvecklas inte minst samarbetet
mellan de nordiska och de baltiska länderna. Det omfattar för det första
icke-militära insatser såsom till exempel stödet till uppbyggnaden av kust-
och gränsbevakning och rättssystemen i alla tre baltiska länderna.

För det andra ingår i stödet uppbyggnaden av demokratiska försvars-
makter där bidraget till uppbyggnaden av den baltiska fredsbevarande
bataljonen - utbildningsmässigt och materiellt - utgör den för svensk del
resursmässigt största delen och där förutom de baltiska och nordiska                  41

länderna även Storbritannien, USA, Tyskland, Frankrike och Neder-

länderna deltar. Stödet i övrigt inom det militära området utgörs till Prop. 1996/97:4
största delen av utbildningsbistånd och olika andra former av kunskaps-
överföring.

4.3.8 Nordkalotten

Den grundläggande kämvapenstrategiska situationen på Nordkalotten är
i sina huvuddrag oförändrad. För Ryssland är området därför av stor
strategisk vikt, vilket bl.a. tagit sig uttryck också i en konventionell
materiell förnyelse under de senare åren. Norra Marinen, som är baserad
vid Kolabasema, härbärgerar huvuddelen av Rysslands strategiska ubåtar.
Den har främst betydelse för att balans skall kunna upprätthållas i käm-
vapenavskräckningen mellan i första hand USA och Ryssland. Det är av
vital betydelse för Ryssland att dess vedergällningsförmåga med
kämvapenbestyekade ubåtar inte riskerar att urholkas. Denna betydelse
kan i relativa termer komma att öka vid en implementering av START 2-
avtalet.

Områdets betydelse för rysk kärnvapenkapacitet och andra-slags-
förmåga konstituerar i sin tur grunden för NATO:s och inte minst USA:s
intressen i området. Ett fortsatt strategiskt intresse i området och vid-
makthållande av en förmåga att militärt agera där kan därför förväntas
från USA:s sida. En öppen militär konflikt kring Kola-området skulle
ligga farligt nära för kämvapenmaktema vitala strategiska intressen. Detta
gör sannolikheten liten att en konflikt skulle inledas inom detta område.

Samarbetet på Nordkalotten sker såväl multilateralt som bilateralt.
Multilateralt utgör Barentsrådet ett viktigt forum för konkret samarbete
med Ryssland inom områden som mellanfolkliga kontakter, ekonomisk
utveckling, miljösamarbete och andra former av regionalt samarbete.
Sverige övertar hösten 1996 ordförandeskapet i Barentsrådet.

I grannländernas samarbete på Nordkalotten har miljöproblemen alltmer
kommit i förgrunden. De potentiellt allvarligaste hoten har sitt ursprung
i den sovjetiska, numera ryska, militärapparaten och ägnades föga
uppmärksamhet under det kalla kriget. Ansamlingen av uppstycknings-
färdiga atomubåtar och ett antal större kämkraftsreaktorer både i och ur
drift utgör ett uppenbart orosmoment även för grannländerna. På
miljöområdet har även ett trilateralt samarbete vuxit fram mellan Norge,
Ryssland och USA.

4.3.9 De baltiska länderna

I Estland, Lettland och Litauen pågår inom hela samhällslivet upp-
byggandet av demokratiska strukturer. Utvecklandet av demokrati och
marknadsekonomi är en komplex process och innebär bland annat ett
omfattande lagstiftningsarbete för att inrätta olika regelverk och institutio-

ner.

42

De tre länderna eftersträvar alla en fullständig integration i västliga Prop. 1996/97:4
strukturer. De söker medlemskap i EU för att utvecklas ekonomiskt, men
också för att nå den politiska gemenskap och de säkerhetspolitiska
fördelar som ett medlemskap i unionen innebär. De söker medlemskap i
NATO för att komma i åtnjutande av säkerhetsgarantier, vilket enligt
mångas uppfattning i de berörda länderna också skulle bidra till den
stabilitet som utgör en förutsättning för ekonomisk utveckling. Även om
de baltiska länderna i dag inte uppfattar något omedelbart militärt hot,
väcker det ökade ryska trycket, främst riktat mot Estland, en stark oro.
Inte minst är man i Lettland och Estland medveten om risken för att via
de ryskspråkiga befolkningsgrupperna, och i Litauens fall via transit-
trafiken till Kaliningrad, bli inrikespolitiska slagträn i Moskva. De
fortsatta relationerna med Ryssland är därför präglade av osäkerhet och
har starka inslag av ömsesidig misstänksamhet.

Det är ett självklart och starkt intresse för säkerheten och stabiliteten i
Östersjöområdet att de baltiska länderna i alla avseenden förblir suveräna
stater med full frihet att utöva rätten att välja sina egna säkerhetspolitiska
lösningar.

Medlemskapsperspektivet vad gäller EU har stärkts genom att
Europeiska rådet vid samtliga sina möten under senare tid - senast i juni
1996 - bekräftat åtagandet om en ny utvidgningsomgång till södra och
östra Europa. Även om viss oenighet fortfarande råder i den viktiga
frågan om alla kandidatländer skall få starta sina med-
lemskapsförhandlingar samtidigt, har det nu slagits fast att förhandlingar
om nästa utvidgning skall inledas senast sex månader efter regeringskon-
ferensens avslutning, dvs. troligtvis kring årsskiftet 1997/98. Medlemskap
för Estland, Lettland och Litauen skulle för dessa länder innebära
avgörande steg på vägen mot en fullständig politisk och ekonomisk
integration i Europa. EU-medlemskap skulle därmed verka stabiliserande
i hela Östersjöregionen och bidra till att stärka insatserna mot icke-
militära hot och risker.

Om de baltiska länderna inte skulle omfattas av NATO:s första utvidg-
ningsomgång blir den säkerhetspolitiska betydelsen av ett medlemskap i
EU än större. I militära termer är EU-medlemskap dock ingen ersättning
för NATO:s säkerhetsgarantier. I en sådan situation ökar även vikten av
att fortsatt bygga ut PFF-samarbetet. De baltiska länderna understryker
med hänsyn till integrationsprocessernas komplexitet och olika tids-
perspektiv vikten av ett brett samarbete med olika västländer, inte minst
med de nordiska, och sinsemellan. Det kan konstateras att om de baltiska
länderna lever upp till sina uttalade ambitioner om utveckling av den egna
försvarsförmågan och om ökad inbördes samverkan på försvarsområdet,
så kan de själva uppnå en ökad tröskeleffekt mot yttre aggressioner.

43

Prop. 1996/97:4

4.4 Slutsatser för Sveriges del

4.4.1 Regeringens bedömning och forslag med anledning av den
säkerhetspolitiska kontrollstationen

Regeringens bedömning

Även om väpnade angrepp, som skulle kunna hota Sverige i dag,
ter sig osannolika, råder en grundläggande osäkerhet om den säker-
hetspolitiska utvecklingen på längre sikt. Det finns inga skäl att nu
förändra de riktlinjer för totalförsvaret som riksdagen beslutade år
1995 eller att ompröva den säkerhetspolitiskt motiverade besparing
på försvarsutgiftema som detta beslut omfattade. Utvecklingen det
senaste året ger emellertid heller inte stöd för att nu föreslå några
ytterligare säkerhetspolitiskt motiverade besparingar på försvaret.
Samtidigt understryker den mer framträdande osäkerheten om bland
annat utvecklingen i Ryssland att vårt försvar måste ha en god
förmåga till anpassning efter förändringar i den militära hotbilden.

Regeringens förslag

Riksdagens beslut år 1995 om säkerhetspolitikens mål och försvars-
politikens inriktning, om anpassning samt om säkerhetspolitiskt
motiverade besparingar på totalförsvaret består.

Stor vikt skall läggas vid vårt deltagande i Östersjösamarbetet
också med totalförsvarsresurser liksom vid vårt engagemang inom
PFF och inom VEU om krishantering. Vi skall fortsatt anpassa vår
förmåga att kunna medverka i internationell fredsfrämjande
verksamhet till de former som nu är under utveckling med IFOR-
styrkan som exempel. Samarbetet med andra länder om försvars-
materiel skall intensifieras.

Bevarandet av den militära alliansfriheten förutsätter inte att
Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga sig restriktio-
ner när det gäller deltagandet i det framväxande europeiska
säkerhetssamarbetet. Stor vikt skall därför läggas vid att Sverige
bevarar handlingsfriheten att i takt med förändringar i omvärlden
kunna utveckla sitt deltagande i detta.

Säkerhetspolitiska kontrollstationer skall fortsatt genomföras.

44

Prop. 1996/97:4

4.4.2 Övergripande slutsatser

Den senaste omvärldsutvecklingen understryker betydelsen av att anlägga
ett helhetsperspektiv på säkerhetsfrågorna. Sveriges säkerhetspolitiska
situation formas av en rad olika faktorer. Sverige kan genom egna
åtgärder påverka sitt läge - allt ifrån upprätthållandet av betryggande egen
försvarsförmåga till deltagande i olika typer av förebyggande och freds-
bevarande insatser, till krishantering och till återuppbyggnad och
demokratistöd, repatriering av flyktingar etc. I många av dessa led utgör
totalförsvarsresurser ett väsentligt instrument for Sveriges internationella
agerande. Detta var en viktig slutsats i den första etappen av försvarsbe-
slutet och den har snarast ytterligare förstärkts.

De stora svårigheterna att trots massiva insatser få en återgång till
normala förhållanden i det forna Jugoslavien belyser ånyo vikten av
förebyggande åtgärder och av att söka eliminera konfliktorsaker och
bilägga konflikter i tidiga skeden. Sverige bör liksom tidigare lägga stor
vikt vid att bidra till sådana insatser. Samtidigt kvarstår bedömningen att
det internationella samfundet trots alla förebyggande insatser även i
framtiden kommer att tvingas hantera en mängd kriser, konflikter och
katastrofer. Sverige måste därför även fortsättningsvis lägga stor vikt vid
att ha en beredskap för att medverka i internationella fredsfrämjande,
humanitära och återuppbyggande insatser.

Det europeiska säkerhetsmönstret är vad gäller ländernas politik,
organisationernas inre utveckling och uppgifter liksom rollfördelning
sinsemellan under stark utveckling. Det svenska deltagandet i och
samarbetet med de europeiska organisationerna bör i takt med den
internationella utvecklingen anpassas till vad som bäst svarar mot svenska
intressen. Det är väsentligt att Sverige inte hamnar i ett sämre läge när
den säkerhetspolitiska strukturen i Europa förändras. Sveriges intressen
främjas av ett brett falt av åtgärder och insatser för fredlig samlevnad,
demokratisering och en hållbar utveckling i vår omvärld.

Europeiska unionen spelar en central roll för Europas och Sveriges
säkerhet. Dess östutvidgning är av avgörande betydelse för långsiktig
stabilitet och säkerhet i Europa. Det är ett svenskt intresse att EU:s
förmåga att föra en kraftfull gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
utvecklas. Detta kan bland annat ske genom att länken mellan EU och
VEU stärks i fråga om krishantering och genom bildandet av en särskild
analysenhet för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP).

IFOR innebär en ny dimension i den fredsfrämjande verksamheten.
NATO utvecklar också sin förmåga till samverkan även med icke-
allierade stater inom internationell krishantering och fredsfrämjande

45

verksamhet. Sverige bör mot denna bakgrund ytterligare utveckla sin Prop. 1996/97:4
förmåga att samverka med NATO inom dessa områden.

I dagsläget är det angeläget att fortsätta att stärka Östersjösamarbetet i
vid mening och att ytterligare utveckla det svenska deltagandet i PFF. Det
första är viktigt som bidrag till att förhindra motsättningar och främja
stabiliteten vid de förändringar som torde förestå i det säkerhetspolitiska
mönstret för länderna vid Östersjöns sydöstra stränder. PFF-deltagandet
syftar både till att stärka den svenska förmågan till medverkan i in-
ternationell krishantering och till att sätta in det militära säkerhetssamar-
betet i Östersjöområdet i ett brett, alleuropeiskt perspektiv med engage-
mang från NATO och Ryssland.

Brister i säkerheten i den kärntekniska verksamheten i vårt närområde,
såväl på Nordkalotten som i Östersjöområdet, vid driften av kärnkraftverk,
hanteringen av radioaktivt material m.m. fortsätter att utgöra ett hot också
för vårt land. Fortsatta ansträngningar från svensk sida att medverka till
att förbättra säkerheten på området är därför angelägna.

Sveriges militära alliansfrihet syftar till att landet skall kunna vara
neutralt i händelse av krig i vårt närområde. Den förutsätter att vi har en
betryggande försvarsförmåga. Denna politik bekräftades senast av
riksdagen i december 1995. Utvecklingen sedan dess ger inte anledning
till någon omprövning. Bevarandet av den militära alliansfriheten
förutsätter som det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet därvid
anförde inte att Sverige i något annat avseende skulle behöva ålägga sig
restriktioner vad gäller deltagandet i det framväxande, mångfasetterade
europeiska samarbetet. Den svenska säkerhetspolitiken karakteriseras
enligt utskottet tvärtom av ett aktivt och fullvärdigt deltagande i arbetet
för de mål som numera (genom Parisstadgan) delas av alla europeiska
stater. Det är därför viktigt att Sverige bevarar handlingsfriheten att i takt
med förändringar i omvärlden kunna utveckla sitt deltagande i det
europeiska säkerhetssamarbetet.

Vad som tidigare anförts om rysk intressepolitik kan i sin förlängning
leda till uppkomsten av nya säkerhetsproblem som riskerar att påverka
stabiliteten och samarbetet i Europa och i vårt närområde. Konflikter i
ryska närområden skulle kunna uppstå och man kan inte bortse ifrån
risken att Sverige liksom andra stater i vårt närområde skulle kunna
påverkas av en eventuell konflikt som primärt avsåg Ryssland och ett
eller flera av dess grannländer.

Dessa risker bör uppmärksammas och motverkas. Det är viktigt att
Ryssland inte isoleras och att Rysslands intresse av att medverka till
stabilitet och till att utveckla ett förtroendefullt samarbete med sina
grannar förstärks. Detta bör ske genom ett fördjupat brett politiskt, ekono-
miskt och socialt samarbete som innefattar Ryssland med självklar
utgångspunkt i grundläggande principer om mänskliga rättigheter och
mellanstatligt umgänge. Östersjösamarbetet utgör en mycket väsentlig del
av dessa strävanden.

Det är i sammanhanget väsentligt att Sverige kan agera utifrån den
styrkeposition som en trovärdig svensk försvarsförmåga ger genom att
skapa både trygghet och förmåga till konflikthantering. Skulle en konflikt                  46

i vårt närområde trots allt uppstå bör vi genom de internationella

organisationerna kunna medverka till att söka bilägga den samt kunna Prop. 1996/97:4
lindra verkningarna för vår egen del.

Slutsatsen i 1995 års försvarsbeslut om nödvändigheten av att se på hot
och risker direkt riktade mot Sverige i ett brett perspektiv har bestyrkts.
Detta innebär att den vidgade säkerhetssynen i 1995 års försvarsbeslut
består.

Väpnade angrepp som skulle kunna hota Sverige ter sig under
nuvarande omvärldsförhållanden fortfarande osannolika.

I 1995 års försvarsbeslut gjordes bedömningen att angreppsstyrkor, om
politiska och ekonomiska förutsättningar skapas i Ryssland, kan sättas i
stånd inom några år så länge befintlig materiel och personal kan utnyttjas.
Denna bedömning kvarstår, men så länge utvecklingen fortsätter enligt
dagens trender, kommer förmågan till iståndsättning successivt att
urholkas. Att återskapa förmågan till storskalig kustinvasion skulle ta
avsevärt längre tid.

På längre sikt kvarstår en grundläggande osäkerhet om vart utvecklingen
kan leda. Liksom år 1995 kan dock bedömningen göras att mycket talar
för att eventuella framtida krig skulle karakteriseras av att kvalificerad
militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning.
Förutsättningar härför skapas genom att många länder, t.ex. Frankrike,
Tyskland och Ryssland, avser att i likhet med USA utveckla sina militära
resurser för denna typ av insatser.

4.4.3 Krishantering och fredsfrämjande

Utvecklingen av lokala och regionala konflikter och motsättningar visar
att situationer snabbt kan uppstå som kan medföra påfrestningar för
europeisk och svensk säkerhet. Det tydligaste exemplet är utvecklingen
i det forna Jugoslavien. Utvecklingen har understrukit betydelsen av en
substantiell svensk krishanteringsförmåga och utgör ytterligare argument
för att Sverige i internationellt samarbete fortsätter att aktivt agera för
ökad stabilitet och fred. Man kan, som tidigare påpekats, inte bortse ifrån
risken att Sverige skulle påverkas av en eventuell konflikt som primärt
omfattade Ryssland och dess grannländer. En militär konflikt av sådant
slag skulle få breda internationella säkerhetspolitiska implikationer.

Hur den pågående fredsfrämjande IFOR-insatsen i det forna Jugoslavien
utvecklas har betydelse för det internationella samfundets möjligheter att
ingripa även i andra konflikter. I denna mening kan IFOR utgöra en
katalysator inom fredsfrämjandet. Det sannolikt fortsatt stora behovet av
fredsfrämjande och humanitära insatser visar på den ökande betydelsen av
den internationella dimensionen i svensk säkerhetspolitik. Med multi-
lateralismen som utgångspunkt bör viljan till medverkan i fredsfrämjande
insatser omfatta hela spektrat av åtgärder alltifrån konfliktförebyggande
insatser till fredsfrämjande insatser enligt FN-stadgans kapitel VII.

I detta sammanhang framstår det fortsatta PFF-arbetet och de
gemensamma PFF-övningama som en starkt prioriterad verksamhet för
svensk del. PFF-samarbetet kan bidra till att göra svenska insatser mer

effektiva och säkra samt öka den svenska förmågan till samverkan (s.k. Prop. 1996/97:4
interoperabilitet) i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Det framstår därför som ett klart svenskt intresse att förmågan till
samverkan kan utvecklas såväl genom teknisk anpassning och samöv-
ningar som utbildningsmässigt.

4.4.4 EU och VEU

Medlemskapet i EU ger Sverige ökade möjligheter att verka för ett
Europa präglat av öppenhet, demokrati och gemensam säkerhet. EU är av
fundamental betydelse för säkerhet och stabilitet i Europa. I den pågående
regeringskonferensen kommer grunden att läggas för en utvidgning av EU
med länderna i Central- och Östeuropa. EU måste finna former för att
fungera effektivt med en väsentligt större medlemskrets. Det är ett centralt
svenskt intresse att utvidgningsförhandlingarna inleds samtidigt för
samtliga ansökarländema och att när utvidgningen väl kommer till stånd
den även omfattar de baltiska länderna.

För Sverige är utgångspunkten att medlemsvillkoren bör vara desamma
för alla länder. I undantagsfall kan det däremot vara nödvändigt att låta
vissa länder under viss tid gå före i samarbetet inom ett visst område (s.k.
flexibel integration). Så kommer till exempel ett genomförande av EMU:s
tredje fas med all sannolikhet innebära att EU:s nuvarande medlemsländer
delas upp i minst två kategorier med olika intensitet i samarbetet, något
som i förlängningen kan tänkas få effekter på även annat EU-samarbete
än det monetära.

Det ligger i Sveriges intresse att verka för en effektivisering av EU:s
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik och att unionen utvecklar sin
förmåga när det gäller konfliktförebyggande och fredsfrämjande insatser.
1 samband med IGC-förhandlingama om den framtida relationen mellan
EU och VEU har Sverige och Finland gemensamt föreslagit en tydligare
institutionell länk mellan de båda organisationerna avseende de s.k.
Petersberg-uppgiftema. Förslaget bygger på att åtskillnad görs mellan
dessa uppgifter och försvaret av medlemsländernas territorier. Andra
förslag är att vänta, men förutsättningar saknas för enighet om en
sammanslagning av EU och VEU och för ett kollektivt säkerhetsarrange-
mang innefattande ömsesidiga säkerhetsgarantier.

4.4.5 NATO-utvidgningen

NATO kommer sannolikt att utvidgas med nya medlemmar kring
sekelskiftet. Det kan konstateras att det inte är det kalla krigets NATO
som kommer att utvidgas, det blir inte heller dagens redan delvis
förändrade organisation utan det NATO som existerar om 3-5 år. Detta
kommer sannolikt att vara ett reformerat NATO med en tydligare
europeisk identitet och en militärt bantad struktur med ökad tonvikt vid
krishantering och säkerhetssamarbete, dvs. PFF- och IFOR-dimensionema.

Den ursprungliga kärnan, innebärande ett kollektivt försvar av med- Prop. 1996/97:4
lemmarnas territorier, kvarstår.

Den pågående diskussionen om utvidgningen har redan i sig fått
konsekvenser för det säkerhetspolitiska klimatet. Hur utvidgningen
genomförs blir därmed en central fråga. Givet att utvidgningen sker enligt
NATO:s nuvarande riktlinjer, dvs. utan att skapa nya skiljelinjer och utan
att någon stat ökar sin säkerhet på någon annans bekostnad, finns
förutsättningar att utvidgningen kan leda vidare mot ett bredare europeiskt
säkerhetssamarbete. Om utvidgningen skulle komma att leda till ökade
motsättningar mellan Ryssland och väst skulle detta kunna leda till ökad
spänning också i Östersjöområdet.

Om de baltiska länderna inte skulle omfattas av NATO:s första ut-
vidgningsomgång är det viktigt att en rad olika åtgärder vidtas för att
stärka ländernas säkerhet. Detta är ett gemensamt ansvar där engagemang
krävs från både europeisk och amerikansk sida. Ett ökat regionalt
samarbete kan också bidra till stabilitet och säkerhet i området.

4.4.6 Säkerhetsfrämjande i Östersjöområdet

För att motverka risker för regional spänning i Östersjöområdet är det av
vikt att Sverige med kraft främjar en fördjupning och breddning av
samarbetet i Östersjöregionen i den anda som kom till uttryck bl.a. vid
regeringschefsmötet i Visby. Av särskild säkerhetspolitisk betydelse är att
Ryssland deltar i samarbetet. Sverige bör aktivt verka för att utöka
samarbetet mellan Sverige och Ryssland men också understödja ett utökat
samarbete mellan Ryssland och andra Östersjöstater. Stabilitet och
säkerhet i regionen skapas långsiktigt genom ett vitt förgrenat och ut-
vecklat fredligt samarbete i vilket alla deltar. I detta samarbete ingår
också åtgärder för att förbättra miljön och att öka säkerheten för liv och
egendom och att bekämpa brottslighet.

Sverige bör fortsatt lämna stöd till de baltiska ländernas uppbyggnad av
för en självständig stat normala säkerhetsfunktioner. Detta bör ske i nära
samarbete med övriga bidragande länder. Vi bör hjälpa till att stärka civila
säkerhetsfunktioner som rättsväsen, civilförsvar, gräns- och kustbevakning,
räddningstjänst, miljöskydd och därvid också uppröjning efter tidigare
sovjetisk militär verksamhet, t.cx. minröjning. Inom det militära området
bör samarbetet bidra till bättre demokratisk kontroll av försvaret och
kunna omfatta ett brett spektrum av åtgärder såsom utbildningsinsatser,
rådgivning, samövningar och samverkan inom PFF-ramen samt krigsmate-
rielexport. Krigsmaterielexport till de baltiska länderna skall dock, liksom
till alla andra stater, prövas i särskild ordning från fall till fall. Det måste
emellertid stå helt klart att Sverige inte militärt kan garantera de baltiska
ländernas säkerhet.

Det är ett starkt svenskt intresse att de baltiska länderna i alla avseenden
förblir suveräna stater. Deras säkerhet kan enligt svensk uppfattning
främst tillgodoses genom den ställning som följer av en fortsatt in-
tegration i Europa, i första hand genom EU-medlemskap.

4 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 4

Enligt svensk uppfattning kan den militära säkerheten i Östersjö-om- Prop. 1996/97:4
rådet inte ses i ett regionalt perspektiv. För svenskt vidkommande utgör
en egen trovärdig försvarsförmåga en utgångspunkt, men en bredare
västeuropeisk och amerikansk närvaro är viktig. Det är ett starkt svenskt
intresse att åtgärder vidtas som syftar till att knyta samman Ryssland och
de stora västmakterna i olika former av samarbete i Östersjöområdet.
Sverige bör medverka till en ökad PFF-verksamhet i vilken såväl de
baltiska länderna, Ryssland och andra Östersjöstater som de stora NATO-
ländema medverkar. För detta talar också behovet av att motverka
negativa konsekvenser av CFE-avtalets översynskonferens. Att notera är
Gotlands centrala geografiska läge när säkerhetsmönstret i vid mening
förändras i Östersjöområdet.

Samarbetet med Ryssland är liksom tidigare även beroende av
relationerna mellan Ryssland och de baltiska länderna. Kvarstående
problem måste lösas med beaktande av den historiska bakgrunden och
gängse normer för mellanstatligt umgänge. Rysslands uppträdande innebär
fortsatt ett test på rysk utrikes- och säkerhetspolitisk inriktning. Påtryck-
ningar mot de militärt svaga baltiska länderna får konsekvenser för
Sveriges och andra länders samarbete med Ryssland.

Vad beträffar CFE-avtalet har riksdagen tidigare påtalat att detta är av
stor betydelse för stabiliteten i Europa och därmed också för Sverige.
Förändringarna i avtalet efter översynskonferensen blev större än förutsett.
Överenskommelsen har riktat uppmärksamheten mot säkerhetsläget för de
stater som eftersträvar NATO-medlemskap men som kan komma att
tillsvidare stå utanför alliansen. Betydelsen av att vidareutveckla
strävanden att främja dessa staters säkerhet ökar.

För Sveriges del är den faktiska militärstrategiska utvecklingen i
omvärlden av större betydelse än de nu överenskomna förändringarna i
CFE-avtalet. Viktiga faktorer är bl.a. totalt tillgängliga styrkor och i vilka
tidsperspektiv de kan sättas i stånd för olika typer av operationer.
Ändringarna i CFE-avtalet kan långsiktigt komma att påverka för-
hållandena i Sveriges närområde genom de möjligheter överenskommelsen
ger att, inom avtalets ram, där stationera förband med högre beredskap än
tidigare. Överenskommelsen innebär att avtalet skall vidareutvecklas,
vilket kan komma att beröra Sverige.

Med hänsyn till de totalt sett många inverkande faktorerna och
osäkerheten om CFE-avtalets framtid ger det endast begränsad vägledning
för möjligheten att långsiktigt bedöma den militärstrategiska utvecklingen
i norra Europa.

4.4.7 Försvarsindustrisamarbete

Försörjningen med försvarsmateriel har under det senaste året kommit att
uppmärksammas särskilt inom ramen för det europeiska säkerhetssamarbe-
tet. Möjligheterna att tillgodose det svenska försvarets materielbehov om
vi skulle behöva anpassa det till en hotande utveckling i omvärlden är i
hög grad beroende av strukturen i det internationella samarbetet på detta

50

område. Det finns därför anledning att lägga delvis nya säkerhetspolitiska
aspekter på det svenska försvarets materielförsörjning.

Utvecklingen understryker starkt vikten av att svensk försvarsindustri
och svenska myndigheter ökar sitt internationella samarbete och deltar i
den pågående omstruktureringen. Denna syftar till att omstrukturera den
europeiska försvarsindustrin så att en minskning av den totala produk-
tionen kan hanteras på ett rationellt sätt. Svenskt deltagande i det
internationella samarbetet erfordras för att såväl öka möjligheterna för
svensk industri att överleva som att underlätta den import som under alla
omständigheter är nödvändig. Utan internationellt samarbete riskerar
tillgången inom vissa områden på kvalificerad kompetens och materiel att
helt komma att försvinna.

Sveriges intresse för ett närmare försvarsindustriellt samarbete är
funktionellt och utgår från det svenska försvarets intresse av effektiv och
konkurrenskraftig materielanskaffning och stöd från svensk försvarsindu-
stri. En inhemsk försvarsindustri utgör i sig en säkerhetspolitisk tillgång.
Med hänsyn till den begränsade inhemska marknaden, de ökade svårig-
heterna att upprätthålla nödvändig bredd inom den egna försvarsindustrin
samt med hänsyn till strävan att bibehålla en hög teknisk nivå inom
kritiska områden och en fortsatt kostnadseffektiv materielförsörjning,
framstår ett väsentligt utökat internationellt samarbete som en förut-
sättning för den svenska försvarsindustrins överlevnad.

En inhemsk industri med brett och djupt utlandssamarbete, som bygger
på ömsesidigt beroende, torde skapa förutsättningar för import av system,
delsystem och komponenter i tider då den internationella efterfrågan är
stor. Detta har stor betydelse i en situation där det svenska försvaret
behöver anpassa sig till ökade militära rustningar i omvärlden.

Utformningen av detta samarbete kan för svensk del komma att
innebära avvägningar mellan europeiskt och transatlantiskt samarbete.
Med USA har Sverige ett väl utvecklat samarbete och därmed betydande
försvarsindustriella intressen att slå vakt om. Likaså finns en stor och
växande potential i det europeiska samarbetet. Sveriges roll däri har fatt
ökad aktualitet genom den diskussion som förs inom EU och vid
regeringskonferensen om ett utvidgat samarbete på försvarsmaterielom-
rådet och inte minst genom Frankrikes nya politik och dess följder i form
av ett ökat samarbete mellan försvarsindustrier i Tyskland och Frankrike
till vilket även Storbritannien ansluter sig.

Det är därför angeläget att, inom gällande lag om krigsmateriel, skapa
förbättrade möjligheter för svensk försvarsindustri att delta på likvärdiga
villkor i denna europeiska omstrukturering. Detta förutsätter bland annat
att Sverige aktivt kan delta och hävda svenska intressen i de olika fora
som har inflytande på den fortsatta processen och att vi medverkar till
harmonisering mellan EU-ländema av regler för försvarsupphandling m.m.

EU:s roll inom försvarsmaterielområdet är alltjämt utomordentligt
begränsad. En vidgad roll för EU skulle ge större möjligheter för Sverige
att delta i samarbetet och skapa bättre möjligheter till harmonisering.

Även om WEAG:s roll också är begränsad torde samarbetet ha ett
betydande indirekt värde. Samarbetet ger en väsentlig möjlighet till en
samlad överblick över prioriterade materielområden. Försvarsmyndigheter

Prop. 1996/97:4

51

och försvarsindustrier far förbättrade och förenklade möjligheter till Prop. 1996/97:4
samarbete och samordning med myndigheter och industrier inom andra
deltagarländer. Viktiga nätverk byggs upp mellan de deltagande ländernas
politiska institutioner, myndigheter och industrier. Utvecklingen inom den
europeiska försvarsindustrimarknaden kan påverkas i ett tidigt skede. De
små staterna kan fa ett inflytande genom att tidigt kunna ta initiativ,
formulera samarbetsprogram etc. Ett svenskt medlemskap i WEAG är
därför eftersträvansvärt.

Det mest betydande internationella försvarsmaterielsamarbetet
genomförs i form av direkt samarbete mellan två eller flera länder. För
närvarande sker en snabb utveckling när det gäller materielsamarbete
mellan länder avseende anskaffningsplaner samt etablerandet av bättre
regler och riktlinjer för samarbete. Det är angeläget att svenska
myndigheter i ökad utsträckning medverkar i detta samarbete så att
industrin kan delta i den just nu snabba internationella omstruktureringen
och så att Sverige kan säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och
underlätta materielförsörjningen i en anpassningssituation.

4.4.8 Sammanfattande slutsatser för Sveriges försvarspolitik

Inriktningen av försvarspolitiken i enlighet med 1995 års försvarsbeslut
består i allt väsentligt. Detta gäller anspråken på Sveriges förmåga att
möta angrepp i olika tidsperspektiv. Det gäller betydelsen av att kunna ge
stöd åt internationell fredsfrämjande verksamhet. Det gäller betydelsen av
att med totalförsvarsresurser kunna bidra till att hantera svåra påfrest-
ningar på samhället i fred, bland annat till följd av akuta konflikter och
katastrofer i vår omvärld.

Det senaste årets utveckling bestyrker det rimliga i att vid utformningen
av svenska totalförsvarsresurser särskilt beakta behovet av förmåga till
anpassning. Under nuvarande förhållanden är anspråken små på förmåga
att möta väpnat angrepp. Osäkerheten om den långsiktiga utvecklingen i
omvärlden är dock fortsatt så stor att det måste föreligga både en god
förmåga att höja beredskapen hos den befintliga krigsorganisationen och
en stabil grund för att anpassa totalförsvarsresursema till mer långsiktiga
förändringar.

Inriktningen av Sveriges försvarspolitik består. Det senaste årets ut-
veckling understryker betydelsen av den förda politiken att ökad vikt bör
läggas vid vårt deltagande i samarbetet i Östersjöområdet också med
totalförsvarsresurser, liksom vid vårt engagemang inom PFF och inom
VEU om Petersberg-uppgifter. Vi bör fortsatt anpassa vår förmåga att
kunna medverka i internationell fredsfrämjande verksamhet till de former
som nu är under utveckling med IFOR-styrkan som exempel. Det är till
sist av stor vikt att just nu, när stora internationella förändringar sker, in-
tensifiera vårt samarbete om försvarsmateriel med andra länder för att
därmed säkerställa tillgång till väsentliga kompetenser och underlätta vår
materielförsörjning i en anpassningssituation.

52

För att säkerställa att omvärldsförändringar beaktas i tid, finns det Prop. 1996/97:4
anledning att bland annat i fortsatta kontrollstationer på stor bredd noga
folja relevanta frågeställningar i omvärldsutvecklingen. Det handlar då
på det globala planet till exempel om att analysera utvecklingen av icke-
konventionella stridsmedel liksom tyngdpunktsförskjutningar i USA:s
säkerhetspolitiska engagemang. I ett europeiskt perspektiv framstår de
säkerhetspolitiska strukturernas och samarbetsmönstrens utveckling,
Rysslands roll i detta sammanhang, Östersjöområdets och de baltiska
ländernas säkerhet samt den militärstrategiska utvecklingen som centrala
frågor att analysera.

Det finns fortsatt anledning att uppmärksamma de hot och risker, s.k.
lågnivåhot, som kan följa av till exempel sociala och ekonomiska klyftor,
inomstatliga konflikter, miljöförstöring och brist på naturresurser samt det
moderna komplexa samhällets sårbarhet.

53

5 Totalförsvarsbegreppet

Prop. 1996/97:4

Regeringens förslag

Begreppet totalförsvar definieras i lag. Definitionen tas in i lagen
(1992:1403) om höjd beredskap.

Arbetsgruppens forslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

De under hand hörda instanserna: Berörda instanser har getts tillfälle
att yttra sig under hand. De har inte haft något att erinra mot regeringens
förslag. Överstyrelsen för civil beredskap har dock som alternativ till att
lagfasta begreppet totalförsvar föreslagit att totalförsvarsbegreppet helt tas
bort från lagstiftningen och att uttrycket i stället ersätts med vad det i
varje sammanhang avser. Myndigheten menar att man som komplement
till denna åtgärd bör överväga att lagstifta om den s.k. ansvarsprincipen.
Vidare har myndigheten påpekat att vad som avses med resurser bör
förtydligas.

Skälen för regeringens förslag

Bakgrund

I dag finns begreppet totalförsvar definierat i 1 § beredskapsförordningen
(1993:242) som "den verksamhet som är nödvändig för att förbereda
landet inför yttre hot och för att ställa om samhället till krigsförhållanden.
Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den samhällsverksam-
het som då skall bedrivas." Beredskapsförordningen ersatte den tidigare
gällande förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom
totalförsvarets civila del (ledningsförordningen). Även ledningsför-
ordningen innehöll en definition av begreppet totalförsvar.

Tanken bakom begreppet totalförsvar är att ett modernt krig är totalt
och drabbar hela samhället. Civila och militära resurser måste därför
samverka för att stå emot och lindra krigets verkningar. Fredssamhället,
det vill säga det samhälle som skall värnas genom en försvars
ansträngning, utgör samtidigt basen för alla försvarsresurser. Vår
beredskap grundas med andra ord på samhällets inneboende förmåga att
möta kriser och krig.

I krig omfattar totalförsvaret vårt samhälles totala ansträngningar. Det
svenska totalförsvaret har tidigare beskrivits som ett maskineri med olika
kugghjul, där kugghjulen har symboliserat det militära försvaret,
civilförsvaret, det ekonomiska försvaret, det psykologiska försvaret och
övrigt totalförsvar, där bland annat hälso- och sjukvården samt post-, tele-
och polisväsendet har ingått. Denna historiska tanke har i allt väsentligt

54

byggt på ett organisationstänkande. Sedan slutet av 1970-talet har Prop. 1996/97:4
emellertid detta organisationstänkande kommit att omvärderas. Man talar
nu i stället om att vårt totalförsvar omfattar militär och civil verksamhet
som måste upprätthållas för att samhället skall överleva. Detta innebär att
en mängd verksamheter måste kunna fungera såväl under kriser som i
krig. För att beredskapen att möta hot av skilda slag skall vara god krävs
olika typer av förberedelser på såväl civil som militär sida. Totalförsvar
betecknar alltså verksamhet men beskrivs ofta och upplevs ofta som ett
organisatoriskt begrepp. Totalförsvar består av militär verksamhet, det vill
säga det militära försvaret, och av civil verksamhet som omfattar det
civila försvaret.

Eftersom det militära försvaret till stora delar är att hänföra till en
organisation, Försvarsmakten, och man ofta främst avser det militära
försvaret när man talar om totalförsvar så förstärks det felaktiga organisa-
tionstänkandet. Detta är vanligt trots att det civila försvaret inte har någon
motsvarande organisation utan till alla delar betecknar och består av olika
samhällsorgans verksamhet.

Totalförsvarsbegreppet har varit under omprövning och utformning
under en längre tid. Särskilt i samband med civilförsvarslagstiftningsutred-
ningens betänkande Det civila försvaret (SOU 1989:42) samt i den
därefter följande prop. 1994/95:7 Lag om civilt försvar har begreppet
totalförsvar diskuterats. Även Utredningen om lednings- och myndig-
hetsorganisationen för försvaret (LEMO) har i sitt delbetänkande Ansvars-
och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret (SOU 1993:95) behandlat
begreppet totalförsvar, dock mer som ett led vid definition och av-
gränsning av begreppet civilt försvar. I prop. 1994/95:7 Lag om civilt
försvar diskuterade man att lagdefiniera totalförsvarsbegreppet. Trots att
begreppet totalförsvar är så centralt och av sådan vikt ansåg regeringen
dock att resultatet av pågående utredningar inför det då kommande
totalförsvarsbeslutet skulle avvaktas innan en definition togs in i lag.
Eftersom lagen (1994:1720) om civilt försvar inte reglerar det militära
försvaret, ansåg man inte heller att definitionen riktigt var på sin plats i
den lagen.

Proposition 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse

I prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse anges (s. 52) att
"Totalförsvaret innefattar den verksamhet som är nödvändig för att
förbereda samhället inför yttre hot och för att ställa om samhället till
krigsförhållanden. Under krigsförhållanden omfattar totalförsvaret hela den
verksamhet som då skall bedrivas." Av propositionen Totalförsvar i
förnyelse framgår också att totalförsvarets resurser skall utformas för att
kunna användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser
samt för att kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera
svåra nationella påfrestningar i fred. Försvarsutskottet ställde sig bakom
dessa uttalanden i propositionen Totalförsvar i förnyelse, (bet.
1995/96:FöUl s. 28 f.).

Det är enligt regeringens mening av stor vikt att gränsdragningen görs

55

tydlig dels mellan skilda totalförsvarsverksamheter, dels mellan totalför- Prop. 1996/97:4
svar och samhället i övrigt. Själva definitionen av begreppet totalförsvar
är härvid av central betydelse.

Definitionen av totalförsvar i propositionen Totalförsvar i förnyelse
skiljer sig inte i sak från den definition som finns i beredskaps-
förordningen i dag. En nyhet är däremot att det i propositionen
Totalförsvar i förnyelse klart och tydligt slås fast att totalförsvarsresurser
skall utformas för att även kunna komma till användning i olika slag av
samhällsverksamhet i fred. När dessa resurser tas i anspråk i sådan
verksamhet är det alltså inte fråga om totalförsvarsverksamhet utan det
handlar om att totalförsvarsresurser ställs till förfogande för det
samhällsorgan som normalt har att hantera en viss situation. Syftet är
således att på ett effektivare sätt utnyttja samhällets samlade resurser och
inte att utvidga vad som avses med totalförsvar.

Överväganden

Totalförsvarsbegreppet är av grundläggande betydelse och används utan
att definieras på många ställen i lagstiftningen. Som exempel kan nämnas
att begreppet förekommer i tryckfrihetsförordningen, riksdagsordningen,
brottsbalken (spioneriparagrafen, 19 kap. 5 § brottsbalken) och sekre-
tesslagen (1980:100). Redan mot denna bakgrund är det olämpligt att
definitionen av begreppet totalförsvar inte finns i en lag utan endast i en
av regeringen beslutad förordning. Genom en förordningsändring skulle
regeringen kunna ändra innebörden och räckvidden av en rad av riksdagen
beslutade lagbestämmelser. Ytterligare ett skäl för att definitionen av
begreppet totalförsvar bör lagfästas är att regleringen av totalförsvarsverk-
samhet i stor utsträckning inte bara gäller för statliga myndigheter utan
för samhället i sin helhet. Betydelsen från denna utgångspunkt av att en
lagreglering kommer till stånd har också ökat i och med att i åtskilliga
fall verksamhet har förts över från statliga myndigheter till kommuner och
enskilda rättssubjekt. Att, såsom Överstyrelsen för civil beredskap har
föreslagit, ta bort definitionen av totalförsvar helt och hållet, och i varje
enskild lag där begreppet i dag används uttryckligen ange vad som avses,
framstår för regeringen som en mer otymplig lösning. Vad beträffar
förslaget från Överstyrelsen för civil beredskap om att i lag definiera den
s.k. ansvarsprincipen vill regeringen påpeka att det i den ovan nämnda
propositionen Lag om civilt försvar uttalades att ansvarsprincipen i och
för sig bör genomsyra beredskapsplaneringen inom det civila försvaret.
Regeringen ansåg emellertid att en allmän princip av det slag det är fråga
om inte lämpar sig för att uttryckas i lag. Regeringens inställning i denna
fråga är densamma i dag.

Som ovan nämnts finns i dag definitionen av begreppet totalförsvar i
beredskapsförordningen vilken knyter an till lagen (1992:1403) om höjd
beredskap. Den lagen reglerar hur beredskapen i Sverige kan höjas. Denna
reglering har ett nära samband med totalförsvarsbegreppet. Regeringen
anser därför att definitionen bör arbetas in i lagen om höjd beredskap. På
så sätt far man också en naturlig koppling till regleringen i beredskapsför

56

ordningen, där övergripande reglering av de statliga myndigheternas Prop. 1996/97:4
totalförsvarsverksamhet återfinns.

Av lagstiftningen bör också - som framhållits i propositionen
Totalförsvar i förnyelse - framgå att totalförsvarsresursema skall utformas
för att kunna komma till användning även vid internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser och vid svåra påfrestningar på
samhället. I propositionen Totalförsvar i förnyelse används uttrycket
"svåra nationella påfrestningar". Detta uttryck avsåg att fånga upp
situationer som orsakar en stor påfrestning på samhället till följd av bl.a.
olyckshändelse, naturkatastrof eller sabotage. Begreppet "svåra nationella
påfrestningar" kan dock ge det felaktiga intrycket att en svår olycka eller
katastrof i princip måste omfatta och lamslå hela landet för att den skall
hänföras till svåra nationella påfrestningar. Av denna anledning bör i
stället begreppet "svåra påfrestningar på samhället" användas. Någon
innehållsmässig förändring i förhållande till propositionen Totalförsvar i
förnyelse avses inte med begreppsbytet.

Syftet med att totalförsvarsresursema skall utformas för att kunna
komma till användning även vid internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser och vid svåra påfrestningar på samhället i fred, utan
att dessa utgör ett hot mot Sveriges frihet och oberoende, är - såsom
framgår av propositionen Totalförsvar i förnyelse (s. 43) - att de i
extraordinära lägen skall kunna förstärka det normala fredssamhällets
resurser för hantering av risker och störningar. Ett sådant synsätt stämmer
överens med vad som redan gäller i Sverige på räddningstjänstens
område. En helhetssyn bör eftersträvas för att samhällets samlade resurser
skall kunna utnyttjas för att hantera hot och risker i såväl fred som krig.

Med totalförsvarsresurser avses alla de resurser som finns inom totalför-
svarsverksamhet. Det kan vara fråga om både materiel och personal.

Totalförsvarsresurser kan självfallet - såsom också sker i dag - komma
att användas även i situationer som inte är att anse som en svår
påfrestning på samhället. Om lediga och lämpliga totalförsvarsresurser
finns, skall det vara möjligt att ställa dessa resurser till förfogande. Till
exempel kan Försvarsmakten vara polisen behjälplig med transportresurser
eller så kan Försvarsmaktens helikoptrar användas vid akuta
sjuktransporter. Däremot bör hänsyn till denna typ av situationer inte
behöva tas redan vid utformningen av totalförsvarsresurser.

Ikraftträdande

Lagdefinitionen av begreppet totalförsvar föreslås träda i kraft den 1
januari 1997. En definition av begreppet totalförsvar i lag föranleder inte
några särskilda åtgärder för myndigheter och andra organ, varför hänsyn
inte behöver tas till någon förberedelsetid.

57

6 Lägesbeskrivning av totalförsvaret inför
förs varsbes lutsperioden 1997-2001

6.1 Det militära försvaret

Försvarsmaktens krigsorganisation omfattar för närvarande bl.a. följande
förband:

1  högkvarter med stabsförband

3 militärområdesstaber med stabsförband

3  underhållsregementen

6 fördelningsstaber m.m.

17 artilleribataljoner

22 luftvämsbataljoner varav

2 med medellång räckvidd

16 armébrigader

165000 man territorialförsvar

95000 man hemvärn

4 marinkommandon m.m.

2  helikopterdivisioner

2  ytstridsflottiljer innehållande

6 kustkorvetter

12 robotbåtar

12 patrullbåtar

12 ubåtar

3  minkrigsavdelningar

12 kustförsvarsbatalj oner

5  amfibiebataljoner

3 kustartilleribataljoner

1 tungt kustrobotbatteri

3 flygkommandon m.m.

9 stridslednings- och luftbevakningsbataljoner

20 flygdivisioner varav

8 jaktflygdivisioner JA 37

2 jaktflygdivisioner J 35

6 flygdivisioner AJS 37

4 lätta attackdivisioner SK 60

4  centrala transportflygdivisioner

(i fred 1 transportflygdivision Tp 84)

24 flygbasbataljoner

De förändringar av organisationen som riksdagen angav i 1992 års
totalförsvarsbeslut har i allt väsentligt genomförts med de modifieringar

Prop. 1996/97:4

58

som riksdagen gjort i efterföljande beslut. Detta har inneburit ge- Prop. 1996/97:4
nomgripande förändringar i Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation.

Under försvarsbeslutsperioden har modem och effektiv materiel börjat
tillföras krigsorganisationen i stor utsträckning. Flera av de svagheter som
tidigare fanns beträffande materiell standard och uthållighet är sålunda
avhjälpta eller på väg att avhjälpas.

De besparingar som riksdagen beslutade om hösten 1992 och inför
budgetåret 1995/96 har inneburit att vissa tidigare inplanerade verksam-
heter inte genomförts. Till detta kommer att Försvarsmakten icke förmått
uppnå de kostnadsreduktioner som omorganisationerna i 1992 års
försvarsbeslut förutsattes ge och som var en förutsättning för att försvars-
beslutet skulle kunna genomföras. Som en följd av detta har ett flertal
förband inte uppnått den planerade krigsdugligheten främst genom att
utbildning och samövning har reducerats. I några fall har regeringen valt
att senarelägga beslut om, eller avstå från, anskaffning av materiel.
Anskaffningen av mängdmateriel har senarelagts. Sammantaget innebär
detta att vissa av de mål för utvecklingen av krigsorganisationens förmåga
som angavs i 1992 års totalförsvarsbeslut inte uppnåtts.

De beslut som riksdagen och regeringen under försvarsbeslutsperioden
fattat har sin grund i att vårt säkerhetspolitiska läge efter hand förbättrats.
De mål som angavs i 1992 års totalförsvarsbeslut har därför kunnat
sänkas. Regeringen bedömer därför att Försvarsmakten har god förmåga
att lösa sina uppgifter i det rådande säkerhets- och militärpolitiska läget
och att de hittills genomförda åtgärderna skapar en god grund för ett
fortsatt utvecklingsarbete. Till detta bidrar inte minst den kompetens som
finns i organisationen.

6.2 Det civila försvaret

Tillståndet inom det civila försvaret brukar beskrivas genom det s.k.
beredskapsläget. Med detta avses det civila försvarets bedömda förmåga
att lösa sina uppgifter i säkerhetspolitiska kriser och i krig.

Under krigsförhållanden utgörs det civila försvaret av hela den sam-
hällsverksamhet som då skall bedrivas, dvs. av hela det omställda civila
samhället. Förmågan hos det civila försvaret bestäms därför väsentligen
av det fredstida samhällets inneboende flexibilitet, stabilitet och möjlighet
att hantera störningar. Möjligheterna att göra mer realistiska bedömningar
avseende hela samhällets förmåga i en så svårbedömd situation som ett
krig är självfallet begränsade. Inom det civila försvaret har emellertid
successivt utvecklats metoder som innebär att analysen av denna förmåga
koncentreras till sådana områden som bedöms kunna ha mest avgörande
betydelse i krig. Strävan är att koncentrera analysen till sådana
nyckelområden.

Det är i detta sammanhang viktigt att framhålla de delar i samhälls-
utvecklingen som har särskilt stor betydelse för det civila försvarets
förmåga vid väpnat angrepp. Det gäller bl.a. samhällets ökade beroende
av sårbara tekniska system inom elförsörjning, telekommunikationer och

informationsteknologi. Beroendet gör att svåra störningar snabbt kan Prop. 1996/97:4
medföra allvarliga konsekvenser för samhällets funktionsförmåga och
därmed också för totalförsvaret.

I en rapport i anslutning till sin programplan redovisar Överstyrelsen för
civil beredskap, med utgångspunkt från 1992 års totalförsvarsbeslut,
funktionsvisa bedömningar av beredskapsläget den 31 december 1996.
Redovisningarna har utgjort ett viktigt underlag för regeringens slutsatser
beträffande läget i det civila försvaret som helhet och i fråga om de
enskilda funktionerna. Enligt regeringens mening bör detta underlag i den
framtida planeringen tas fram i ett system med funktionsvisa rapporter
kompletterade med särskilda bedömningar för geografiska områden såsom
civilområden och län.

De bedömningar av det civila försvarets förmåga som redovisas i Det
civila försvarets programplan 1997-2001 grundas på underlag från de
funktionsansvariga myndigheterna.

Mot bakgrund av Överstyrelsens redovisning och den förändrade
inriktningen av planeringen och uppgifterna för det civila försvaret enligt
försvarsbeslutets första etapp, gör regeringen följande bedömning av läget
inom det civila försvaret vid inledningen av den nya
totalförsvarsbeslutsperioden.

Det civila försvaret har generellt sett en acceptabel förmåga.

När det gäller försörjningsområdena livsmedel och försörjning med
industrivaror, befolkningsskyddet, räddningstjänst, hälso- och sjukvård
samt transporter är beredskapsläget relativt tillfredsställande.

I fråga om stabilitet och flexibilitet på de viktigaste infrastrukturom-
rådena, dvs. främst elförsörjning, telekommunikationer, informations-
försörjning samt ledningssystem finns en sårbarhet.

6.3 Sammanfattning

Sammantaget bedömer regeringen att Sveriges nuvarande försvarsförmåga
och beredskapsläge väl motsvarar de hot som i det rådande säkerhets- och
militärpolitiska läget kan riktas mot landets frihet och oberoende.
Möjligheterna att bidra till förmågan att motstå svåra påfrestningar på
samhället i fred liksom möjligheterna att genomföra internationella
insatser behöver emellertid uppmärksammas.

60

7 Mål och uppgifter för totalförsvaret

7.1 Övergripande mål och uppgifter för totalförsvaret

Regeringens bedömning

Totalförsvaret skall under perioden 1997 - 2001 ha de uppgifter som
riksdagen beslutade hösten 1995.

I kapitel 4 "Säkerhets- och försvarspolitiska utgångspunkter" i denna
proposition redovisas regeringens bedömning av resultatet av den
säkerhetspolitiska kontrollstation som genomförts under år 1996.
Slutsatsen är att säkerhetspolitikens mål och försvarspolitikens inriktning
ligger fast. Enligt regeringens mening föranleder den internationella
utvecklingen under det gångna året inte heller några förändringar av
uppgifterna för totalförsvaret, såsom de angavs i försvarsbeslutets första
etapp.

I sammandrag anger försvarsbeslutets första etapp följande uppgifter för
totalförsvaret.

Ett vidgat säkerhetsbegrepp skall vara styrande och en helhetssyn skall
prägla samhällets hantering av hot och risker i fred och krig. Innebörden
av detta är att resurserna måste utformas för bredare uppgifter än tidigare
och med hänsyn till att olika anspråk ställs i skilda tidsperspektiv.

På kort, sikt eller så länge nuvarande säkerhetspolitiska och
militärstrategiska förhållanden består, bestäms de omedelbara kraven på
tillgänglig förmåga främst av behov att hävda territoriell integritet, att
hantera konsekvenser av kriser och konflikter i vårt närområde, att delta
i internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet samt att stärka
samhällets samlade förmåga att förebygga och möta svåra påfrestningar
och risker i fred. Den traditionella uppgiften att möta väpnat angrepp ter
sig däremot i nuvarande säkerhetspolitiska läge mindre framträdande.

Det är dock viktigt att understryka att den långsiktigt dimensionerande
uppgiften inte desto mindre är och förblir att möta väpnat angrepp och att
denna uppgift i sig har en dominerande påverkan på
försvarsmyndighetemas verksamhet i närtid. En tillräcklig långsiktig
försvarsförmåga kan endast säkerställas genom att en betydande förmåga
fortlöpande upprätthålls, inte minst kvalitativt. Även under perioder med
låga omedelbara behov av förmåga att möta väpnat angrepp har därmed
denna uppgift ett avgörande inflytande på uppbyggnaden av resurser för
totalförsvaret.

Sveriges förmåga att möta väpnat angrepp skall vid varje tidpunkt på
ett betryggande sätt svara mot tänkbara hot utgående från aktuell
bedömning av de politiska och militärstrategiska förhållandena i
omvärlden. Förmågan skall förutom genom variationer i beredskap

Prop. 1996/97:4

61

fortlöpande kunna anpassas även strukturellt till mer långtgående föränd- Prop. 1996/97:4
ringar i det säkerhetspolitiska och militärstrategiska läget.

Respekten för vår nationella integritet skall upprätthållas. Vi skall
sålunda ha förmåga att ingripa mot varje form av kränkning mot vårt
territorium.

Sverige skall med militära och civila resurser kunna delta i
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och förberedelser
för sådana. Uppbyggnad av resurser och förberedelser för att kunna göra
internationella insatser är, vid sidan av de traditionella uppgifterna, en
huvuduppgift för totalförsvarsmyndighetema.

Myndigheterna skall också aktivt delta i det växande internationella
förtroendeskapande samarbetet. För vår säkerhet är samarbetet inom
Östersjöområdet för att främja den regionala stabiliteten och samverka om
övervakning, räddningstjänst, brottsbekämpning m.m. av central betydelse.

Totalförsvarsresursema skall stärka samhällets samlade förmåga att
hantera svåra nationella påfrestningar i fred. Sådana påfrestningar kan
uppkomma som en följd av kriser, konflikter eller fredstida katastrofer i
vår omvärld, eller genom stora olyckor och andra extraordinära situationer
inom landet.

7.2 Allmän inriktning av totalförsvarets utformning

7.2.1 Helhetssyn på hantering av hot och risker

Inriktningen av försvarspolitiken i försvarsbeslutets första etapp utgår bl.a.
från en vidgad säkerhetssyn. Bakgrunden är de senaste årens utveckling
som medfört att det i dag finns anledning att teckna en bredare bild än
tidigare av tänkbara risker, hot och påfrestningar. Bilden sträcker sig från
den hårda kärnan av mer traditionella säkerhetspolitiska hot som vi
långsiktigt inte kan utesluta, över de nya konflikter som tenderar att
blossa upp i det kalla krigets spår, till de hot och risker som följer av den
globala utvecklingen och de modema samhällenas sårbarhet.

För att hantera alla dessa hot och risker krävs åtgärder av många olika
slag, säkerhetssynen behöver vidgas. För att skapa säkerhet behövs
förmåga till försvar mot väpnat angrepp men också konfliktförebyggande
samarbete och internationella insatser av humanitär och fredsfrämjande
karaktär. Vi behöver också skydda oss mot följderna av konflikter och oro
i omvärlden, mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, terrorism,
stora miljöolyckor etc.

Ofta kan de resurser som avdelats för mer traditionella
säkerhetspolitiska hotsituationer utnyttjas för att komplettera samhällets
resurser i övrigt för att hantera hot, risker och svåra påfrestningar. Det kan
dämtöver vara svårt att dra skarpa gränser mellan vad som är risker i
fredssamhället och vad som är att betrakta som säkerhetspolitiskt relevant.

I försvarsbeslutets första etapp år 1995 beslöts med bred uppslutning

från riksdagens partier att totalförsvaret skall utformas mot bakgrund av                  62

en helhetssyn på hantering av olika hot och risker. Med utgångspunkt från

en vidgad säkerhetssyn bör en helhetssyn prägla samhällets satsningar och Prop. 1996/97:4
åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker i såväl fred som krig.

En helhetssyn på hantering av olika hot och risker har således varit
vägledande för den utformning av totalförsvarets resurser som regeringen
här föreslår. På ett grundläggande plan tar sig detta utryck i att
totalförsvarets resurser skall utformas också för att kunna medverka till
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och för att kunna
stärka förmågan att hantera svåra påfrestningar på samhället.

Enligt regeringens mening är det av stor vikt att den vidgade
säkerhetssynen och helhetssynen på hantering av olika hot och risker
också på stor bredd genomsyrar verksamheten i alla organ med uppgifter
inom totalförsvaret. Därigenom skapas förutsättningar för en folklig
uppslutning kring landets säkerhets- och försvarspolitik och de nya
förutsättningar för denna som omvärldsutvecklingen medfört.

Det är också väsentligt att de samordningsvinster som bör följa av
tillämpningen av en helhetssyn verkligen uppnås. För detta krävs
samordning och löpande samverkan i form av övningar och gemensamma
insatser mellan olika ansvariga parter. Detta bör genomföras såväl mellan
Försvarsmakten och olika ansvariga parter inom det civila försvaret som
mellan totalförsvarsorganisationer och säkerhetsans vari ga organ inom
samhället i stort. Regeringen avser att i anvisningarna för
programplaneringen ge Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil
beredskap i uppdrag att redovisa en fördjupad analys av hur helhetssynen
skall kunna tillämpas i totalförsvarsplaneringen.

63

7.2.2 Anpassning och handlingsfrihet

Regeringens bedömning

Förmågan till anpassning skall vara styrande för totalförsvarets
framtida utformning.

Krigsdugligheten kan höjas under en ettårsperiod.

Den utveckling av totalförsvaret som regeringen föreslår ger
förutsättning för en anpassning på lång sikt. Utvecklingsarbetet i
dessa avseenden måste dock drivas vidare.

Särskilda åtgärder krävs för att säkerställa förmågan att fatta beslut
om anpassningsåtgärder.

Regeringens åtgärder

Regeringskansliets förmåga att analysera och bereda frågor av
betydelse för anpassningsförmågan skall stärkas.

Underrättelsetjänsten skall ses över.

Utgångspunkter

I försvarsbeslutets första etapp lade riksdagen fast den av regeringen
föreslagna anpassningsprincipen som en grund för totalförsvarets fortsatta
utveckling. Riksdagen anslöt sig härvid till regeringens uppfattning om
lämpligheten och nödvändigheten av att kunna anpassa totalförsvarets
krigsduglighet, såväl i det korta perspektivet med hänsyn till det
militärstrategiska läget i vår omvärld, som mer långsiktigt med hänsyn till
omvärldsutvecklingen i vidare mening.

Den syn på behovet av och förutsättningarna för anpassningsförmåga
som regeringen redovisade inför försvarsbeslutets första etapp utgick från
två viktiga konstateranden; det mycket begränsade militära hotet i
nuvarande omvärldsläge, som bedömdes medge att totalförsvarets
omedelbara krigsduglighet och beredskap begränsades, och den
grundläggande osäkerheten när det gäller utvecklingen på längre sikt som
kräver förmåga till anpassning till förändrade hot och förutsättningar. För
att kunna möta de hot som skulle kunna uppstå om existerande
an grepps styrkor sattes i stånd måste totalförsvarets förmåga snabbt och
säkert kunna ökas genom att de medvetna begränsningarna i
krigsduglighet och beredskap planmässigt åtgärdas under en ettårsperiod.

Regeringen poängterade vikten av att tillräcklig och noga planerad
förmåga finns att snabbt och resolut höja krigsdugligheten, att en stabil
grund byggs upp för att anpassa försvaret till en tänkbar hotutveckling på

Prop. 1996/97:4

64

längre sikt och att förmågan att fatta beslut om anpassning säkerställs. Prop. 1996/97:4
Riksdagen underströk betydelsen av sådana åtgärder.

Regeringens överväganden

De överväganden som skett efter försvarsbeslutets första etapp har
bestyrkt regeringens uppfattning att försvarets förmåga till anpassning är
en central fråga för försvarspolitiken. Endast under två omständigheter
kan vi bortse från behovet av denna förmåga; då den framtida utveck-
lingen i alla aktuella avseenden kan förutsägas eller då resurserna medger
att alla utvecklingsalternativ samtidigt kan hanteras. Sådana omständig-
heter torde aldrig föreligga.

Dagens situation utmärks i stället av två andra viktiga omständigheter.
Svårigheten att förutsäga den framtida utvecklingen ställer krav på
förmåga till anpassning i säkerhetspolitiska, strategiska, operativa, taktiska
och tekniska avseenden. De i närtid begränsade anspråken på förmåga
till försvar mot väpnade angrepp ger möjligheter även till sådana
omstruktureringar och omprioriteringar som temporärt minskar försvarets
förmåga.

De tre frågor som regeringen behandlar i det följande är

- hur möjligheterna att fatta beslut i anpassningsfrågor kan säkerställas,

- hur planeringen och andra åtgärder, för att under en ettårsperiod med
tillräcklig säkerhet kunna höja krigsdugligheten, bör utformas och

- hur totalförsvaret bör utformas för att öka möjligheterna till långsiktig
anpassning och vilka särskilda åtgärder som därvid erfordras.

Säkerställt beslutsfattande

Tillgång till ett bra beslutsunderlag är av stor vikt för att kunna skapa och
vidmakthålla en tillräcklig förmåga till anpassning och för att kunna fatta
beslut om erforderliga anpassningsåtgärder. Härvid kommer såväl
särskilda forskningsinsatser och mera traditionell underrättelsetjänst som
förmåga till analys att erfordras.

I försvarsbeslutets första etapp anförde regeringen att ett säkerställande
av anpassningsförmågan krävde särskilda insatser på underrättelseområdet
i syfte att tillse att aktuellt beslutsunderlag finns tillgängligt. Vidare
underströks behovet av att skapa organisatoriska former för analys och
värdering på hög politisk nivå. Särskild vikt borde därvid läggas vid
långsiktiga utvecklingstendenser på områden av betydele för Sveriges
säkerhet.

Försvarsutskottet fann det motiverat med en översyn av
underrättelsetjänsten för att därmed säkerställa att denna gavs en ledning
och utformning som svarade mot de särskilda behov som den ovannämn-
da inriktningen av totalförsvaret leder till.

En översyn av underrättelsetjänsten är enligt regeringens mening
motiverad även av andra skäl. Omvälvningarna i den internationella
miljön innebär att behovet av underrättelser om de nya hot och risker som
behandlas inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet bör
uppmärksammas. Den nya öppenheten om den militära utvecklingen
5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

Rättelse: S. 70 rad 16-17 Utgår: genom-resurser S. 75 rad 13 Står: stridsledningscen-
traler Rättat till: stridslednings- och luftbevakningsbataljoner

65

innebär vidare att mycket av den information som det tidigare krävdes Prop. 1996/97:4
omfattande insatser för att inhämta nu finns öppet tillgänglig.
Underrättelsetjänsten kan och bör därför i högre grad kraftsamlas till
kvalificerad analys av detta underlag. Till de förändrade förutsättningarna
hör också den snabba utvecklingen inom informationshantering och
kommunikation. Underrättelseverksamheten måste kunna utnyttja och
hantera det alltmer omfattande och tekniskt sett mer lättillgängliga globala
kunskapsflödet.

Mot denna bakgrund avser regeringen inom kort besluta om en översyn
av underrättelsetjänsten för att säkerställa att denna ges former som svarar
mot dagens krav och en ledning som är i linje med totalförsvarets
utformning och behovet av att kunna anpassa försvarsförmågan på kort
och lång sikt. I utredningen kommer även att behandlas vissa frågor som
rör den parlamentariska insynen.

Forskningsverksamhet av betydelse för anpassningsåtgärder ligger i stor
utsträckning inom berörda myndigheters normala ansvar. Härutöver krävs
dock särskilda forskningsinsatser för att ge regeringen erforderligt
underlag. I budgetförslaget för budgetåret 1997 liksom i planeringen för
försvarsbeslutsperioden har regeringen avsatt ökade resurser för den av
regeringen direkt finansierade försvarsforskningen. Regeringen har vidare
vidtagit åtgärder för att öka samordningen och styrningen av denna
forskning. I kapitel 15 redovisas regeringens syn på forskningsfrågorna.

Regeringen redovisade i försvarsbeslutets första etapp försvarsbe-
redningens förslag om att ett självständigt säkerhetspolitiskt råd borde
övervägas och att regeringen avsåg att återkomma i ärendet i försvarsbe-
slutets andra etapp hösten 1996.

Syftet med det säkerhetspolitiska rådet skulle vara att genom ett
breddat beredningsunderlag stärka förmågan att fatta beslut om an-
passning. Vid frågans fortsatta beredning har regeringen funnit att detta
syfte kan uppnås bättre på andra sätt.

Säkerhetspolitiska kontrollstationer, såsom de genomförts inom ramen
för det nu aktuella försvarsbeslutet, finner regeringen därvid
ändamålsenliga. Genom ett inträngande utredningsarbete i den
parlamentariskt sammansatta försvarsberedningen skapar förberedelserna
för kontrollstationerna goda förutsättningar för att nya tendenser i
omvärlden vad gäller hot, risker och andra säkerhetspolitiska förhållanden
skall få en bred politisk uppmärksamhet och övervägas i anslutning till
statsmakternas ställningstagande till den svenska försvarspolitikens
inriktning. 1 tider med svårbedömda förhållanden i omvärlden eller
fortgående förändringar av dessa förhållanden bör frekventa kontroll-
stationer genomföras. En kontrollstation är planerad att genomföras år
1998. Det bör ankomma på regeringen att avgöra om en ytterligare
kontrollstation bör genomföras tidigare.

Regeringen avser också att utveckla och förstärka regeringskansliets
förmåga att analysera och bereda frågor med anknytning till omvärlds-
utvecklingen och behovet av anpassning av totalförsvaret på kort och lång
sikt. Det finns behov av kompetens att följa och utvärdera myndigheternas
åtgärder för att skapa anpassningsförmåga liksom deras planering för                 66

sådana anpassningsåtgärder. Vidare fordras kompetens att analysera

säkerhetspolitiska, strategiska, operativa, taktiska eller tekniska Prop. 1996/97:4
förändringar som kan föranleda anpassningsåtgärder eller förändringar av
anpassningsplaneringen. Därvid skall bl.a. utnyttjas den ökade satsning på
forskning om säkerhetspolitik och hot och risker som regeringen föreslår.

Regeringen avser också att i detta sammanhang ta ställning till vissa av
de förslag om former för beredning av statsmakternas styrning av
försvarsmyndighetema som lämnats av utredningen Utvärderingen av
försvarets ledning och struktur (UTFÖR). Dessa frågor behandlas i kapitel
19. Av betydelse för att utveckla regeringskansliets förmåga är även den
översyn av den militära underrättelsetjänsten som regeringen berört i det
föregående.

Höjning av krigsdugligheten

Berörda myndigheter har, med försvarsbeslutets första etapp som grund,
redovisat förslag till planering för att under en ettårsperiod höja krigs-
dugligheten. Den närmare innebörden av denna planering redovisas i
kapitel 16. Det förtjänar att påpekas att de åtgärder rörande främst det
militära försvaret som erfordras för att i närtid höja krigsdugligheten, och
som därför redovisas i planeringen, i huvudsak återspeglar nuvarande
brister i krigsdugligheten. Åtgärderna är alltså inte konsekvenser av
förslagen i denna proposition utan en följd av tidigare fattade beslut och
redan vidtagna åtgärder. De redovisade planerna bestyrker riktigheten i
försvarsutskottets konstaterande i betänkandet 1995/96:FöUl att totalför-
svaret redan före 1992 års försvarsbeslut hade ett reellt behov av
förberedda åtgärder för att höja krigsdugligheten.

Med den redovisade planeringen som grund bedömer regeringen att det
finns tillräckliga förutsättningar för att vidmakthålla en förmåga att snabbt
och resolut höja krigsdugligheten. Som framgått av den säkerhetspolitiska
redovisningen har regeringen inte funnit anledning att ompröva sin syn på
de tidsbedömningar som ligger bakom kravet på att höjningen av
krigsdugligheten skall kunna genomföras inom en ettårsperiod.

Långsiktig anpassning

Behovet av förmåga till långsiktig anpassning har sin grund i svårig-
heterna att förutsäga den framtida utvecklingen. I stället för att inrikta
utvecklingen mot en relativt preciserad framtidssyn måste ett vitt
spektrum av omvärldsutvecklingar kunna hanteras. Det vore inte en rimlig
hushållning med resurserna att nu dimensionera försvaret efter de svåraste
hot som skulle kunna uppstå på lång sikt. Däremot bör vi vidta nödvändi-
ga åtgärder för att ha tillräcklig förmåga att möta sådana hot om och i så
fall när det blir aktuellt. Totalförsvaret måste alltså ges en mera generell
förmåga till anpassning i stället för att följa en utvecklingslinje som i sig
innebär en förutbestämd anpassning. Viktiga utgångspunkter när det gäller
att ange behoven av anpassningsförmåga kan dock återfinnas i ut-
vecklingen av militärtekniken och de militära doktrinerna. Denna

67

utveckling gör det möjligt att dra slutsatser om karaktären av eventuella
framtida militära konflikter.

Förmågan till anpassning är beroende dels av hur myndigheter och
andra organ med totalförsvarsuppgifter organiseras och hur deras
verksamhet utformas, dels av vilka särskilda åtgärder som vidtas för att
öka förutsättningarna i sådana avseenden som är särskilt betydelsefulla
från anpassningssynpunkt. Behovet av och förutsättningarna för långsiktig
anpassningsförmåga är olika beträffande civilt och militärt försvar.
Anpassningsförmågan i det civila försvaret grundas i stor utsträckning på
den flexibilitet som finns i det fredstida samhället mot bakgrund av kravet
att ständigt anpassas till ändrade förutsättningar. Härutöver behöver
emellertid vissa särskilda åtgärder vidtas. Förmågan till anpassning i det
militära försvaret måste däremot i allt väsentligt skapas genom medvetna
åtgärder. Gemensamt är att mycket tidskrävande och långsiktiga åtgärder,
t.ex. i fråga om infrastruktur eller komplicerade vapensystem, redan från
början måste utformas eller dimensioneras så att erforderlig handlings-
frihet skapas.

Regeringen föreslår i kapitel 14 särskilda satsningar för att öka an-
passningsförmågan vad gäller möjligheter till materiell förnyelse inom det
militära försvaret. Betydelsen av vår förmåga till modifiering och andra
anpassningsåtgärder för befintliga system betonas. Vidare redovisar
regeringen hur det militära försvarets materielförsörjning kan främjas
genom internationellt samarbete.

Den långsiktiga anpassningsförmågans inverkan på utvecklingen av
civilt och militärt försvar redovisas i kapitel 16. Regeringen vill framhålla
att åtgärderna för att skapa en stabil grund för den långsiktiga an-
passningsförmågan inte är slutliga. Ett betydande utvecklingsarbete
återstår. Regeringen avser att lägga kompletterande förslag i samband med
redovisningen av kommande kontrollstationsarbete.

7.2.3 Beredskap och uthållighet

När det gäller antaganden om påfrestningar i fred och om karaktär och
längd av kriser och krig skall samma grundförutsättningar utnyttjas för det
civila och det militära försvaret. Av statsmakterna angivna grundförut-
sättningar har som syfte att ange en gemensam ram för att bl.a. dimensio-
nera kostnadskrävande investeringar. Samtidigt är det väsentligt att de
olika delarna av samhället - inom denna ram - tar hänsyn till sina
specifika krav och problem. Det är därvid viktigt att utnyttja
möjligheterna att kunna vidta åtgärder som innebär förbättringar utan att
detta nödvändigtvis behöver innebära ökade kostnader.

Vissa utgångspunkter för planeringen inför svåra påfrestningar i fred
och väpnade angrepp har redovisats i prop. 1995/96:12. Där redovisas
också vissa utgångspunkter i övrigt. Nedan anges sådana utgångspunkter
för planeringen som i första hand syftar till att närmare ge gemensamma
ramar för funktioner med ansvar för försörjningsberedskap.

Prop. 1996/97:4

68

Det angreppshot i nuvarande omvärldsläge som anges i propositionen
torde inte föranleda några specifika kvantitativa krav på försörjnings-
funktionema utöver fredssamhällets resurser. Denna slutsats bygger på ett
antagande om relationen mellan krisutveckling och angreppshot samt på
bedömd varaktighet av möjliga angrepp.

Beträffande beredskap infor angrepp med iståndsatta styrkor bör
utgångspunkten vara att en försöjningsberedskap inför ett sådant angrepp
bör kunna uppnås genom resurskompletteringar. Den fördjupade
integrationen och de omfattande regelverken inom handelsområdet får
bedömas stärka möjligheterna till upprätthållande av utrikeshandel även
under kriser. De störningar i utrikeshandeln som skulle kunna inträffa i
samband med en krisutveckling inför ett angrepp med iståndsatta styrkor,
bör förutsättas omfatta främst sådana varor som erfordras för det militära
försvarets resurskomplettering (främst oljeprodukter, elektronik, produkter
för ammunitionstillverkning, vissa läkemedel, etc.).

Beredskapen inför angreppshot på lång sikt bör när det gäller
försörjning, liksom för totalförsvaret i övrigt, kunna säkerställas genom
långsiktig anpassning till ett förändrat omvärldsläge.

Regeringen avser senare att i de s.k. operativa anvisningarna ange de
närmare utgångspunkterna för krav på totalförsvaret när det gäller
beredskap och uthållighet.

Prop. 1996/97:4

69

7.3 Övergripande mål och uppgifter för det militära för-
svaret

Regeringens förslag

Följande övergripande mål skall gälla för det militära försvaret och
därmed för Försvarsmakten:

Försvarsmaktens fundamentala uppgift är att i fred förbereda för
att i krig försvara riket mot väpnade angepp som hotar dess frihet
och oberoende. Angrepp skall kunna mötas var det än kommer ifrån
och hela landet skall kunna försvaras.

Försvarsmakten skall kontinuerligt i fred och under kriser kunna
övervaka och hävda rikets territoriella integritet, i luften, till sjöss
och på marken.

Försvarsmakten skall kunna ställa kvalificerade förband och andra
resurser till förfogande för internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser.

Försvarsmakten skall kontinuerligt genom i fred tjänstgörande och
befintliga eller, vid behov, mobiliserade resurser kunna stödja
samhället vid svåra påfrestningar i fred.

I nuvarande omvärldsläge är de militära hoten starkt begränsade.
Försvarsmakten skall emellertid ha förmåga att anpassa sig till
förändrade krav och förutsättningar i detta avseende. På motsva-
rande sätt skall förmågan att lösa övriga uppgifter kunna anpassas.

Försvarsmaktens beredskap skall därför medge att organisationens
huvuddel inom ett år efter beslut har uppnått full krigsduglighet.
Beredskap, organisation och planläggning skall vidare medge att
Försvarsmaktens förmåga långsiktigt kan anpassas, dvs. utökas eller
förändras för att motsvara framtida krav och behov.

Riksdagen fastställde i försvarsbeslutets första etapp i enlighet med
regeringens förslag uppgifterna för det militära försvaret.

Det militära försvaret skall

- försvara landet mot väpnade angrepp

- hävda vår territoriella integritet

- kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser och

- kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred.

Riksdagen ställde sig vidare bakom regeringens uttalande att ett väpnat
angrepp utgör det allvarligaste hotet mot vår nationella säkerhet och att
det därmed långsiktigt är den viktigaste utgångspunkten för totalförsvars-

Prop. 1996/97:4

70

planeringen. Även under perioder då bedömningen av tänkbara hot leder Prop. 1996/97:4
till att det endast finns små anspråk på omedelbar militär förmåga, måste
det militära försvarets verksamhet och utveckling präglas av att uppgiften
att försvara landet mot väpnade angrepp är det yttersta motivet för det
militära försvarets existens. Regeringens förslag till övergripande mål för
Försvarsmakten framgår ovan.

7.4 Inriktningen av det militära försvarets krigsorganisation

7.4.1 Utgångspunkter

Riksdagen godtog i försvarsbeslutets första etapp regeringens förslag till
principiell inriktning och utveckling i stort för krigsorganisationen.

Riksdagen accepterade därvid att låta krigsdugligheten för förbanden
variera men att den inom högst ett år skall ha höjts så att ett angreppshot
med iståndsatta styrkor kan mötas. Riksdagen hade ett motsvarande
synsätt när det gäller åtgärder och handlingsfrihet för en anpassning av det
militära försvaret till en framtida utveckling på längre sikt. Åtgärder för
att säkerställa förmågan till höjning av krigsdugligheten och långsiktig
anpassning redovisas sammanfattat i kapitel 16.

Krigsorganisationens utformning - dvs. dess kvantitet och kvalitet - är
ett uttryck för vilken förmåga i olika avseenden som krävs för att med
acceptabel risktagning kunna lösa uppgifterna, främst uppgiften att möta
väpnade angrepp. Behoven av förmåga kan klarläggas genom en logisk
kedja av analyser med utgångspunkt i hotbedömningar. Därefter kan en
krigsorganisation som motsvarar kraven på förmåga utformas. En viktig
förutsättning är emellertid att hotbedömningama är någorlunda tydliga och
entydiga. Detta är i dagens läge endast möjligt vad gäller hoten i det korta
tidsperspektivet. Krigsorganisationen måste alltså i betydande utsträckning
utformas mot bakgrund av ett annat krav än det som sammanhänger med
behovet av direkt operativ förmåga, nämligen kravet att långsiktigt kunna
anpassa förmågan till framtida behov.

Mot bakgrund av främst vikten av förmåga till långsiktig anpassning till
ökade hot föreslår regeringen att en i vissa avseenden något större
krigsorganisation bibehålls än vad inriktningen i försvarsbeslutets första
etapp angav samtidigt som reduktioner föreslås i andra avseenden.

Regeringens förslag till utveckling av grundorganisationen, bl.a. mot
bakgrund av förslagen rörande krigsorganisationens utveckling, redovisas
i kapitel 11.

71

7.4.2 Operativa lednings- och underhållsförband

Regeringen redovisar i kapitel 10 ett samlat förslag till ledningssystemets
utveckling.

Beträffande de operativa ledningsförbanden innebär detta att
Försvarsmaktens högkvarter samt de tre militärområdesstabema med
tillhörande stabsförband bibehålls. Omfattningen av framför allt den
fredstida kadern reduceras. Den operativa ledningsorganisationen
reduceras vidare genom att den rörliga militärområdesförstärkningsstaben
utgår.

Innebörden är vidare att de tre underhållsregementena utvecklas genom
att de övertar vissa av de uppgifter som i dag löses på försvarsområdes-,
marinkommando- och flygkommandonivå. Syftet är att genom
försvarsmaktsgemensamma lösningar uppnå en ökad rationalitet.
Regeringen bedömer att dessa åtgärder måste genomföras successivt under
försvarsbeslutsperioden på grund av de stora omstruktureringar som
genomförs under dess första del.

Den materiella förnyelsen är nära kopplad till en omfattande utveckling
av metoder för att bedriva ledning och omfattar framför allt sambands-
och informationssystem.

7.4.3 Markstridskrafterna

Regeringens förslag

3 fördelningsstaber med fördelningsförband samt 13 armébrigader
bibehålls. Territorialförsvaret reduceras till ca 90 000 man. Hem-
värnet utökas till 125 000 man. Luftvärn med medellång räckvidd
utvecklas så att anskaffning kan ske under försvarsbeslutsperioden.

Försvarsbeslutets första etapp innebar att följande inriktning angavs
avseende markstridskraftema. Landets stora yta är en grund för
dimensioneringen av markstridskraftema. Fältförbanden bör efter höjning
av krigsdugligheten totalt omfatta ca 12 brigader i 3 fördelningar med
erforderliga fördelningsförband. Vissa brister i krigsdugligheten kan
accepteras i det nära tidsperspektivet under förutsättning att den relativt
snabbt kan höjas efter ett beslut.

I dagsläget består markstridskraftema huvudsakligen av 6
infanteribrigader, 5 norrlandsbrigader, 2 pansarbrigader, 3 mekaniserade
brigader, 6 fördelningsstaber, 7 artilleriregementsstaber samt fördelnings-
och försvarsområdesförband.

Som regeringen anfört i avsnitt 7.2.2 är förmågan till anpassning en
viktig del i det framtida försvaret. För att genom en breddning av den
krigsorganisatoriska basen stärka denna förmåga förordar regeringen att
markstridskraftema tills vidare skall omfatta 13 brigader. Denna utökning

Prop. 1996/97:4

72

jämfört med etapp ett anser regeringen motiverad också av operativa skäl.
Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning att antalet brigader som ges
vinterutbildning blir för lågt i den trettonbrigadslösning Försvarsmakten
framlagt. Regeringen föreslår därför en större andel norrlandsbrigader.
Genom utökningen av antalet brigader, i förhållande till den inriktning
som angavs i försvarsbeslutets första etapp, anser regeringen att en bättre
grund läggs för en möjlig framtida anpassning.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att markstridskraftema
utvecklas enligt följande under försvarsbeslutsperioden.

Fältförbanden bör totalt omfatta 13 brigader i tre fördelningar med
erforderliga fördelningsförband. Fördelningsförbanden minskas överlag på
ett balanserat sätt och ges en omfattning och inriktning som stämmer med
reduceringen av antalet brigader. Härvid undantas dock bl.a.
jägarförbanden som vidmakthålls och vars organisation utvecklas.
Ledningsförbanden ges vidare ökad förmåga bl.a. genom tillförsel av
telesystem 9000. Avvecklingen av krigsförband bör generellt inledas år
1997 och vara genomförda före år 2000.

Regeringen föreslår att hemvärnet bör utökas till ca 125 000 personer.
Regeringen föreslår vidare att territorialförsvaret i övrigt bör bestå av ca
90 000 personer. Försvarsområdesförbandens organisation utvecklas för
att kunna vidmakthålla operativa krav på förmågor och krigsduglighet.
Försvarsområdesstabemas utveckling beskrivs närmare i kapitel 10. För
att minska effekterna av reduktionen föreslår regeringen en
bevakningsorganisation uppgående till ca 40 000 personer efter
anpassning. Detta förslag behandlas utförligare i avsnitt 17.6.

Regeringen har beträffande krigsorganisationens materiella förnyelse
beaktat bland annat funktionen indirekt eld med anskaffning av
artillerilokaliseringsradam ARTHUR och den måldetekterande
artillerigranaten BONUS. Fältförbandens rörlighet ökas med anskaffning
av krigsbro 5 och utveckling av krigsbro 6. Anskaffning av
luftvämsrobotsystemet BAMSE med medellång räckvidd för skydd av
bland annat flygbaser bidrar till den samlade luftförsvarsförmågan och
ökar därmed möjligheterna att skydda kraftsamlingen av våra operativa
anfallsförband. Vissa brigader utrustas med splitterskyddade
luftvämskanonvagnar. Försvarsområdesluftvämskompaniemas förmåga
ökas väsentligt med införandet av direktriktningssikte. Äldre
luftvämsrobotsystem genomgår renovering och modifiering.

Brigadernas mekanisering och eldkraft prioriteras vid utveckling och
anskaffning av materiel. Den redan påbörjade mekaniseringen fullföljs
genom fortsatt tillförsel av stridsvagnar och stridsfordon. Vid en kvalitativ
bedömning av markstridskraftemas utveckling vill regeringen särskilt
framhålla förnyelsen på stridsvagnsområdet där stridsvagn 121 (Leopard
2) är under införande och leverans av stridsvagn 122 (nytillverkade
Leopard 2 I) påbörjas under år 1997. Detta tillsammans med den ökande
andelen splitterskyddade fordon för trupp gör att brigadernas förmåga
under försvarsbeslutsperioden utvecklas avsevärt.

Regeringen anser att hemvämsförbanden är i behov av omfattande
materielfömyelse och att detta kan ske dels genom tillförsel från
avvecklade krigsförband, dels genom anskaffning. Försvarsmaktens

Prop. 1996/97:4

73

planering i detta avseende godtas av regeringen. Regeringen anser dock Prop. 1996/97:4
att Försvarsmakten måste efterstäva en högre takt i leveranserna så att
hemvärnet får den angelägna moderniseringen av utrustningen. Exempel
på utrustning som regeringen särskilt vill framhålla är sambandsmateriel
på plutonsnivå samt materiel för mörkerstrid. Vidare bör slutleverans av
uniform modell 90 till hemvärnet avslutas under år 1997.

7.4.4 Sjö- och kustforsvarsstridskrafterna

Regeringens forslag

4 marinkommandon bibehålls. 24 ytstridsfartyg bibehålls under
försvarsbeslutsperioen varefter antalet minskas till 20. 9 ubåtar
bibehålls, varav 2 i materielberedskap. 6 amfibiebataljoner
organiseras. 3 kustartilleribataljoner och 1 tungt kustrobotbatteri
bibehålls. De fasta kustförsvarsförbanden reduceras till 6 bataljoner.

I försvarsbeslutets första etapp angavs följande inriktning avseende
sjöstridskraftema. Behovet av sjöstridskrafter styrs av kravet att kunna
hävda vår territoriella integritet och kravet på långsiktig anpassning.
Inriktningen bör vara ca 20 ytstridsfartyg, högst 9 ubåtar och en i stort
bibehållen minröjningskapacitet.

De rörliga kustförsvarsförbanden bör enligt försvarsbeslutets första etapp
i huvudsak behållas. För vissa enheter kan brister i krigsdugligheten
accepteras i grundnivån. Högt prioriterade delar av de fasta
kustförsvarsförbanden bör behållas och kunna utnyttjas efter erforderlig
höjning av krigsdugligheten. Resterande delar av den fasta organisationen
avvecklas.

Regeringens förslag är nu att 24 ytstridsfartyg behålls under perioden
1997-2001. Antalet fartyg bör vara av denna storleksordning för att
uthålligt kunna hävda den territoriella integriteten innan nya ytstridsfartyg
hunnit bli operativa. Därefter kan antalet fartyg nedgå till 20. En
patrullbåtsdivision baseras tills vidare i Göteborg. Därigenom läggs en
god grund för en framtida anpassning och möjliggörs en kontinuerlig
närvaro av fartygsförband på Västkusten.

Regeringen föreslår vidare att 9 ubåtar, varav 2 i materielberedskap,
vidmakthålls. Fortsatt kompetens skall säkerställas inom ubåtsområdet.

Som ett led i utvecklingen mot mera operativt rörliga
kustförsvarsförband bör 2 rörliga kustartilleribrigadledningar organiseras
och vidmakthållas under försvarsbeslutsperioden.

För att tillgodose behovet av förmåga till strid i våra skärgårdsområden,
bl.a. i anslutning till storstäderna, anser regeringen att 6 amfibiebataljoner

74

bör utvecklas och vidmakthållas, varvid 2 kan ges en lägre operativ och Prop. 1996/97:4
taktisk rörlighet.

6 kustförsvarsbataljoner med fast kustartilleri bör vidmakthållas i högt
prioriterade områden.

Den materiella förnyelsen innebär för sjö- och kustförsvarsförbanden i
huvudsak följande. Regeringen avser att under hösten 1996 pröva frågan
om anskaffning av 2 ytstridsfartyg YS 2000 utöver de 2 redan beställda.
Båtar anskaffas till ytterligare en amfibiebataljon, utöver redan beställda
båtar för 3 amfibiebataljoner.

7.4.5 Flygstridskrafterna

Regeringens förslag

Flygstridskraftemas ledning organiseras i en central flyglednings-
resurs och 3 flygkommandostaber. 6 stridsledningscentraler, 16
basbataljoner, 13 stridsflygdivisioner samt 4 transportflygdivisioner
bibehålls.

I försvarsbeslutets första etapp angavs följande inriktning avseende
flygstridskraftema. Flygstridskraftema måste utformas och dimensioneras
i ett långsiktigt perspektiv redan på grundnivån. Vissa brister i
krigsdugligheten kan accepteras i det nära tidsperspektivet under
förutsättning att den relativt snabbt kan höjas efter ett beslut. De flygande
förbanden skall omfatta ca 12 stridsflygdivisioner, vilka på sikt bör vara
utrustade med JAS 39 Gripen. Härutöver har riksdagen utgått från att
regeringen i underlagsarbetet inför försvarsbeslutets andra etapp överväger
frågan om att behålla redan anskaffade flygplan för en större organisation
när antalet divisioner minskas från 16 till 12. På detta sätt skulle en
handlingsfrihet att öka luftförsvarets kapacitet kunna skapas. Vidare skulle
det lätta attackflygets omfattning och ambitionsnivå övervägas ytterligare
inför försvarsbeslutets andra etapp. Transportflygets kapacitet borde i
huvudsak bibehållas.

I fråga om markförbanden angavs att stridsledningsorganisationen i alla
väsentliga avseenden måste finnas i grundnivån och snabbt kunna uppnå
full kapacitet. Bassystemet borde kunna minskas till ca 16 basbataljoner.
I samband med en allmän höjning av krigsdugligheten måste bassystemet
snabbt kunna ges full effekt.

Som regeringen har anfört i avsnitt 7.2.2 är förmågan till anpassning en
viktig del i det framtida försvaret. Regeringen anser att förmågan till
anpassning stärks om den krigsorganisatoriska basen breddas något.
Regeringen förordar därför att flygstridskraftema tills vidare skall bestå
av 13 flygdivisioner. Enligt regeringens mening kan, till begränsade
kostnader, förmågan till anpassning i ett längre perspektiv stärkas
ytterligare om viss materiel bibehålls när flygdivisioner avvecklas. Genom

dessa åtgärder anser regeringen att en god grund läggs för en möjlig Prop. 1996/97:4
framtida anpassning avseende flygstridskraftema. Regeringen vill dock
framhålla att den långsiktiga inriktningen skall vara flygstridskrafter
omfattande 12 divisioner JAS 39 Gripen.

Luftförsvaret är en viktig grund för Försvarsmaktens förmåga att kunna
skydda vitala funktioner och områden, utveckla initialeffekt och
kraftsamla operativt rörliga förband. Regeringen anser därför att
luftförsvarsförmågan även fortsättningsvis skall prioriteras när JAS 39
Gripen införs i organisationen. Den samlade luftförsvarseffekten förbättras
bl.a. genom att JAS 39 Gripen tillförs kvalificerade radarjaktrobotar.

Regeringen föreslår att flygstridskraftema utvecklas enligt följande
under försvarsbeslutsperioden.

Lednings- och underhållsförbanden vidmakthålls och utvecklas.
Nuvarande flygkommandostaber omorganiseras till en central
flygledningsresurs och 3 flygkommandostaber. De utgående förbanden bör
avvecklas senast före år 2000.

Regeringen föreslår vidare att stridslednings- och luftbevaknings-
förbanden reduceras från 9 till 6 bataljoner. Som angavs i
försvarsbeslutets första etapp skall basförbanden organiseras i 16
basbataljoner. Med anledning av den reducerade basorganisationen finns
det skäl att utreda organisationen av framtida basförband och ett nytt
bassystem. Utbyggnaden av det nuvarande Bas 90-systemet bör därför
avbrytas tills vidare. Det kvarstående behovet inom Bas 90-systemet kan
tillgodoses i en anpassningssituation. Det är dock angeläget att bl.a.
sambandsutbyggnaden fortsätter för att tillgodose flygsystemens, främst
JAS 39 Gripens behov.

Regeringen har tidigare pekat på betydelsen av försvarets telenät (FTN)
för tillgången till säkra telekommunikationer. Regeringen vill särskilt
framhålla vikten av att Försvarsmakten i den extrema miljö som krig
innebär, har tillgång till exklusiva telekommunikationer för bl.a. operativ
och taktisk ledning. Regeringen förordar därför att Försvarsmakten även
fortsättningsvis skall äga och driva nätet som en egen teleoperatör. FTN
bör vidmakthållas och byggas ut i nätets olika funktioner. En särskild
funktion bör inrättas för att hålla samman ledning samt drift och underhåll
för fred, kris och krig.

Utvecklingen och anskaffningen av 5 stridslednings- och
luftbevakningscentraler och omsättning av äldre centraler bör fullföljas.
Inriktningen är att de första nya centralerna skall tas i begränsad operativ
drift i början av försvarsbeslutsperioden. Även anskaffningen av det
flygbuma spaningsradarsystemet bör fullföljas. 2 radarflyggrupper bör
kunna tas i operativ drift vid sekelskiftet.

Anskaffningen av JAS 39 Gripen bör fullföljas. Utveckling och
anskaffning av en tredje delserie framgår av avsnitt 7.4.6. Det är enligt
regeringens mening angeläget att den första Gripendivisionen blir operativ
år 1997 och en andra division året därpå. Det är angeläget även att
anskaffningen av den tvåsitsiga JAS 39 Gripen fortsätter. Inriktningen är
att detta flygplan skall börja levereras under år 1998 och att systemet skall
tas i operativ drift år 1999.                                                                   76

Det är därutöver angeläget att flygstridskraftema ges en relevant

beväpning och utrustning i övrigt. Anskaffningen och integreringen av Prop. 1996/97:4
robot 99 till såväl JAS 39 Gripen som JA 37 bör således fullföljas.

Regeringen anser även att utvecklingen och anskaffningen av
spaningskapsel för JAS 39 Gripen bör fullföljas så att systemet kan vara
operativt åren 2002-03.

De lätta attackflygförbanden har numera en begränsad förmåga att
uppträda i en svår hotmiljö. Regeringen anser att förbanden därför bör
avvecklas.

Regeringen anser att JA 37-förbanden tills vidare bör organiseras i

8 divisioner. AJS 37-förbanden och J 35-förbanden bör organiseras i

4 AJS 37- och 1 J 3 5-division. De utgående förbanden bör snarast
avvecklas. Under försvarsbeslutsperioden bör 6 divisioner ombeväpnas till
JAS 39 Gripen. År 2001 kommer flygstridskraftema då att bestå av 6 JAS
39 Gripendivisioner, 6 JA 37-divisioner och 1 AJS 37-division.
Ombeväpningen av JA 37-förband till JAS 39 Gripen bör inledas omkring
år 2000.

Regeringen anser att telekrigföringsförmågan inom JA 37-systemet skall
förbättras under försvarsbeslutsperioden.

Transportflygförbanden vidmakthålls och utvecklas. Förbanden bör
organiseras i 4 centrala och 4 regionala transportflygdivisioner.
Flygräddningen bör organiseras i 6 tunga helikoptergrupper. Regeringen
förordar slutligen att omsättningen till signalspaningsförband S 102B
slutförs så att systemet är operativt år 1998.

Större och viktigare projekt avseende krigsorganisationens materiella
förnyelse är, förutom system inom JAS 39-projektet, utveckling och
anskaffning av stridsledningscentraler, kommunikationssystem, samt
flygburen spaningsradar. Telekrigförmågan skall förbättras.

77

Prop. 1996/97:4

7.4.6       JAS 39 Gripen delserie 3

Regeringens förslag

En tredje delserie flygplan JAS 39 Gripen utvecklas och anskaffas
för leverans under perioden 2003-06.

I försvarsbeslutets första etapp godkände riksdagen som inriktning att
krigsorganisationen skall omfatta ca 12 stridsflygdivisioner, vilka på sikt
bör vara utrustade med JAS 39 Gripen.

JAS 39 Gripen bör alltså anskaffas i en omfattning som gör att
Försvarsmaktens krigsorganisation på sikt omfattar totalt 12
stridsflygdivisioner. Med nu gällande riksdagsbeslut som grund är två
delserier JAS 39 Gripen för 8 divisioner under anskaffning. Flygplan och
utrustning motsvarande behovet för ytterligare 4 divisioner bör således
anskaffas i en tredje delserie.

Slutleverans av delserie 2 beräknas ske under år 2003, varför leverans
av en tredje delserie också bör påbörjas under år 2003. Utvecklingsarbetet
för en tredje delserie behöver därmed inledas under år 1997. Slutleverans
beräknas ske 2006.

Utvecklingsarbetet för den tredje delserien inriktas i tekniskt hänseende
mot nödvändig anpassning till ny teknik. I taktiskt hänseende förbättras
främst luftförsvarsförmågan för att motsvara de krav som kan ställas i
framtida konfliktscenarier.

Ett fördjupat underlag om innebörden av regeringens förslag kommer
att redovisas för försvarsutskottet.

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner utveckling och anskaffning
av en tredje delserie JAS 39 Gripen för att tillgodose behovet av
resterande 4 divisioner. Det ankommer på regeringen att besluta om
anskaffningsprocessen inom JAS 39 Gripen investeringsram (se avsnitt
17.12) och inom ramen för av riksdagen, till utgiftsområdet Totalförsvar,
bemyndigade medel.

78

Prop. 1996/97:4

7.4.7 Helikopterforband

Regeringen anser, i likhet med Försvarsmakten, att Försvarsmaktens
helikopterresurser med början den 1 juli 1997 successivt bör samordnas
inom ett gemensamt program. Genom att inrätta Försvarsmaktens
helikopterflottilj skapas ett gemensamt ledningsorgan for Försvarsmaktens
helikopterverksamhet. Detta underlättar ledning av större samlade insatser
under kris och i krig. Sammanförandet av helikopterverksamheten ökar
också möjligheterna till typsamordning och samordning vad avser bl.a.
beredskap och utbildning. Flottiljens ledning krigs- och kaderorganiseras
och skall utgöra en rörlig förstärkningsresurs. I krig skall denna
ledningsresurs kunna ställas till operativ eller taktisk chefs förfogande.
Den rörliga helikopterledningen skall i fred kunna användas för ledning
och samordning vid större räddningsinsatser.

Regeringen anser att helikopterorganisationen fr.o.m. år 1998 bör
inordnas i ett nytt program, Helikopterförband. Regeringen avser att
återkomma till riksdagen inför budgetåret 1998 i denna fråga.

I kapitel 11 behandlar regeringen de grundorganisatoriska aspekterna.
I avsnitt 17.2 behandlas utnyttjandet av Försvarsmaktens helikoptrar för
bl.a. sjuktransporter i fred.

7.5 Övergripande mål och uppgifter för det civila försvaret

I försvarsbeslutets första etapp fastställdes följande uppgifter för det civila
försvaret

- värna civilbefolkningen, trygga en livsnödvändig försörjning, säkerställa
de viktigaste samhällsfunktionerna och bidra till Försvarsmaktens
förmåga vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld,

- kunna genomföra internationella fredsfrämjande och humanitära insatser
och

-  stärka samhällets samlade förmåga att möta svåra nationella
påfrestningar i fred.

Regeringen har i kapitel 5 förordat att begreppet svåra nationella
påfrestningar skall ersättas av "svåra påfrestningar på samhället".

Såsom framgår av kapitel 5 och lagtexten i förslaget till lagen om
totalförsvar och höjd beredskap syftar begreppet civilt försvar på
verksamhet och inte på en organisation. Det framgår vidare att
genomförandet av internationella insatser och stärkandet av samhällets
förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället inte är
totalförsvarsverksamhet men att däremot totalförsvarsresursema skall
utformas så att de också kan användas för dessa situationer. Detta innebär
ingen skillnad i sak i förhållande till försvarsbeslutets första etapp.

79

Enligt försvarsbeslutets första etapp skall en ny inriktning gälla för det Prop. 1996/97:4
civila försvaret som innebär att ökad tonvikt skall läggas på att
åstadkomma en grundläggande tillräcklig robusthet och flexibilitet på de
viktigaste infrastrukturområdena. Det gäller i första hand elförsörjning,
telekommunikationer, informationssystem och ledningssystem. Detta är
sektorer som har avgörande betydelse för samhällets funktionsförmåga vid
väpnat angrepp och som är viktiga vid hot mot säkerheten för befolkning
och samhällsfunktioner i fred.

7.6 Inriktning av det civila försvarets funktioner

Regeringens förslag

Planeringen för det civila försvaret inriktas enligt följande.

- Det civila försvaret skall kunna anpassas till förändringar i det
säkerhetspolitiska läget

- En helhetssyn på beredskapsåtgärdema skall tillämpas

- De kompletterande beredskapsåtgärdema skall i större utsträckning än
hittills avse de viktigaste infrastrukturområdena

- Den fredstida samordningen skall förbättras

- Ledningsförmågan skall förbättras

7.6.1 Utgångspunkter

Det civila försvarets förmåga grundas främst på samhällets inneboende
stabilitet och flexibilitet inför olika slag av störningar. Denna basförmåga
kompletteras genom planeringen för det civila försvaret med de särskilda
beredskapsåtgärder som vidtas med utgångspunkt i krav som ställs vid i
första hand ett väpnat angrepp. Villkoren för planeringen för det civila
försvaret skiljer sig därmed väsentligt från vad som gäller för planeringen
för det militära försvaret.

Regeringen har i avsnitt 6.2 redogjort för de delar i
samhällsutvecklingen som har särskilt stor betydelse för det civila
försvarets förmåga. Det gäller främst områdena elförsörjning,
telekommunikationer och informationsteknologi. På dessa områden är den
tekniska utvecklingen snabb med både positiva och negativa konsekvenser
från sårbarhetssynpunkt. Bilden kompliceras av stora förändringar när det
gäller avreglering och internationalisering inom dessa sektorer.

80

Samhällets känslighet för vissa slag av störningar ökar genom den Prop. 1996/97:4
fortgående specialiseringen och koncentrationen inom näringslivet som
medför en ökad ensidighet och ett ökat utlandsberoende.

Ytterligare en dimension är den ändrade ansvarsfördelningen mellan stat
och kommuner som har ägt rum och som fastställts i lagen (1994:1720)
om civilt försvar och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.
Kommunerna har därmed såväl formellt som reellt blivit ansvariga för en
betydande del av samhällets beredskapsåtgärder inklusive
personalförsörjning i krig.

Genom försvarsbeslutets första etapp har utgångspunkterna för det civila
försvarets planering ändrats väsentligt. Säkerhetsbegreppet har vidgats och
en helhetssyn skall gälla för åtgärder mot hot och risker i fred och i krig.
Förmågan att möta ett väpnat angrepp skall anpassas efter det
säkerhetspolitiska läget. Resurser för det civila försvaret skall kunna
användas i samband med svåra påfrestningar på samhället i fred och vid
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Sammantaget innebär detta att kraven på det civila försvaret har blivit
betydligt mer mångfacetterade och att planeringssituationen har blivit mer
komplicerad.

7.6.2 Inriktningen av planeringen

De utgångspunkter som ovan redovisats leder enligt regeringens mening
till följande allmänna slutsatser när det gäller inriktningen av det civila
försvarets planering. Regeringens förslag överensstämmer i stort med vad
som föreslagits i Överstyrelsens för civil beredskap programplan för det
civila försvaret.

Det civila försvaret måste kunna anpassas till förändringar i det
säkerhetspolitiska läget

I detta sammanhang aktualiseras frågan om beredskapshänsyn i
planering och samhällsutveckling.

Överstyrelsen för civil beredskap framhåller i programplanen att om
riskerna i samhället skall kunna hållas på en godtagbar nivå måste alla
verksamheter inom olika sektorer uppfylla rimliga säkerhetskrav. För att
uppnå detta är det enligt Överstyrelsen väsentligt att statliga myndigheter
som arbetar med beredskapshänsyn och säkerhetsfrågor stödjer och tar
initiativ som på olika sätt höjer den allmänna kunskapsnivån inom risk-
och säkerhetsområdet.

Det är enligt regeringen både av beredskaps- och samhällsekonomiska
skäl av största vikt att olika aktörer i samhället i samband med
investeringar har sådan kunskap om det allmänna beredskapsbehovet att
de beaktar möjligheterna att vidta beredskapsåtgärder. Dessa åtgärder kan
i sammanhanget vara kostnadsmässigt marginella men av stor
beredskapsvikt. En fortsatt verksamhet från myndigheternas sida på detta
område är angelägen. För detta talar också behovet av att trygga en

6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

beredskap inför svåra påfrestningar i fred.                                Prop. 1996/97:4

Regeringen vill betona vikten av att myndigheter med verksamhet inom
det civila försvaret utarbetar planer för hur anpassning skall kunna
genomföras och kontinuerligt överväger hur dessa planer skall kunna
realiseras.

En helhetssyn skall tillämpas på beredskapsåtgärdema

Beredskapsåtgärder inom det civila försvaret skall primärt dimensioneras
av de krav som ställs på samhället vid väpnat angrepp. I enlighet med den
inriktning som statsmakterna fastställt i försvarsbeslutets första etapp skall
emellertid vid dimensionering och utformning av beredskapsåtgärdema
hänsyn tas till att resurserna skall kunna utnyttjas även vid svåra
påfrestningar på samhället i fred och vid internationella fredsfrämjande
och humanitära insatser.

Helhetssynen innebär tillsammans med det vidgade säkerhetsbegreppet
en väsentlig förändring av det civila försvarets inriktning och ett nytt
arbetssätt. Det blir nu nödvändigt att i planeringen konsekvent analysera
effekten av beredskapsåtgärder inte bara för krig utan också med avseende
på fredstida störningar. Även om det är krigets krav som huvudsakligen
skall avgöra dimensionering och utformning av beredskapsåtgärdema är
det enligt regeringen väsentligt att behoven vid fredstida störningar ges
stor vikt i avvägningarna.

Regeringen framlägger i dag en proposition om beredskapen mot svåra
påfrestningar på samhället i fred (prop. 1996/97:11). Där redovisas vissa
svåra påfrestningar som det är särskilt angeläget att det finns en hög
beredskap inför. I planeringen av det civila försvaret bör särskilt beaktas
den effekt som beredskapsåtgärder bedöms medföra för dessa fall.

Det är en uppgift för myndigheterna inom det civila försvaret att verka
för att en helhetssyn även tillämpas när beredskapsåtgärder vidtas i
samhället mot fredstida olyckor, katastrofer och störningar i viktiga
samhällsfunktioner. Helhetssynen innebär i dessa fall att vid utformning
av åtgärderna hänsyn så långt som möjligt tas till kraven vid väpnat
angrepp. Ytterligare en dimension på helhetssynen är den
beredskapshänsyn i planering och samhällsutveckling som regeringen
berört i det föregående.

Den fredstida samordningen bör förbättras

Regeringen föreslår i kapitel 12 en förstärkt samordningsroll för
Överstyrelsen för civil beredskap. Detta görs genom att uppgifterna inom
ramen för samordningsansvaret preciseras och tydliggörs. Överstyrelsens
verksamhet koncentreras till vissa områden inom det civila försvaret och
samordningsansvaret avgränsas mot ansvaret för de olika funktionerna.

82

Ledningsförmågan bör förbättras

Prop. 1996/97:4

Den områdesvisa ledningen inom det civila försvaret förekommer i krig
på fyra nivåer - regering, civilbefälhavare, länsstyrelse och
kommunstyrelse. Vidare förekommer självfallet en ledning inom ramen
för de olika samhällssektorerna eller funktionerna. Denna senare ledning
tar sig olika uttryck beroende på vilken samhällssektor eller funktion det
gäller.

Regeringen anser att ledningsförmågan bör förbättras genom åtgärder
på olika områden. Åtgärderna bör i allt väsentligt vidtas redan i fredstid
och inte anstå till ett anpassningsskede.

Ett område där ambitionen bör höjas är kompetensutvecklingen inom
ledningsorganisationen. Detta bör åstadkommas genom större satsningar
på utbildnings- och övningsverksamhet.

Ett annat område som bör prioriteras är utveckling av och anskaffning
av tekniskt stöd, telesäkerhetsåtgärder, datasäkerhet, reservkraft och i vissa
fall fysiskt skydd främst vid myndigheternas fredsuppehållsplatser. Detta
underlättar de praktiska möjligheterna till ledning.

Genom lagen (1994:1720) om civilt försvar har kommunerna sedan den
1 juli 1995 ansvaret för det civila försvaret inom sitt ansvarsområde.
Regeringen vill betona vikten av att berörda myndigheter ger
kommunerna det stöd som de behöver för sin planeringsverksamhet.
Länsstyrelserna har enligt lagen om civilt försvar och förordningen
(1995:128) om civilt försvar ett särskilt uttalat ansvar i detta hänseende.
Länsstyrelserna har också ett ansvar som högsta civila försvarsmyndighet
på lägre regional nivå samt viktiga uppgifter inom fredsräddningstjänsten.
Under senare år har besparingarna inom länsstyrelsernas område berört
även dessa ansvarsområden. Regeringen avser att noga följa utvecklingen
beträffande möjligheterna att genomföra den aktuella verksamheten.

Sammanfattningsvis har regeringen i detta avsnitt redogjort för den
inriktning som planeringen för det civila försvaret bör ha under
försvarsbeslutsperioden. För att förverkliga denna inriktning bör, mot
bakgrund av det bedömda beredskapsläget, vid resursfördelningen
ledningssystem, kompetensutveckling hos personal, infrastruktur samt
insats- och katastrofberedskap prioriteras högre än vad som hittills varit
fallet. Mot samma bakgrund bör lägre prioritet ges åt
försörj ningsfunktionema.

83

Prop. 1996/97:4

7.6.3 Vissa särskilda frågor

Regionala mål- och riskanalyser

Regeringens bedömning

Regionala mål- och riskanalyser skall användas som en grund för all
totalförsvarsplanering.

De regionala mål- och riskanalyserna är en viktig grund för geografiska
prioriteringar inom totalförsvaret. Analyserna genomfördes i anslutning till
1992 års totalförsvarsbeslut mot bakgrund av de antaganden som gjordes
om karaktär och tänkbart förlopp av ett väpnat angrepp mot landet.
Analyserna avser främst preciserade bedömningar av vilka slag av mål
som en angripare skulle välja och vilka delar av landet som skulle drabbas
av stridshandiingar.

Analyserna har kommit till användning vid lokalisering och utformning
av investeringar för ökad funktionssäkerhet i infrastrukturen och för
utformning av Försvarsmaktens operativa planering. De ligger också till
grund för de prioriteringar som görs inom bl.a. skyddsrumsbyggandet.

Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap har i anslutning
till programplanema redovisat en översyn av inriktning och tillämpning
av de regionala mål- och riskanalyser som fastställdes i 1992 års
totalförsvarsbeslut. Översynen innebär främst en aktualisering med hänsyn
till den ändrade inriktning av totalförsvaret vad gäller ett väpnat angrepp
som fastställdes i försvarsbeslutets första etapp. På denna grund föreslås
en viss förändring avseende bl.a. prioriteringar av mål och geografiska
områden.

Regeringen anser att de regionala mål- och riskanalyserna är ett viktigt
prioriteringsinstrument i totalförsvarsplaneringen och att de därför, efter
att ha reviderats med hänsyn till den förutsedda hotbilden, skall ligga till
grund för all totalförsvarsplanering.

Bolagisering och privatisering

Regeringens bedömning

Beredskapsans vari ga myndigheter bör noga följa utvecklingen ifråga
om bolagiseringar och privatiseringar.

I försvarsbeslutets första etapp framhölls att bolagiseringar och
privatiseringar kan minska möjligheterna att upprätthålla en god beredskap
om inte särskilda motåtgärder vidtas.

84

Regeringen beslöt i november 1995 att en särskild utredare skulle se Prop. 1996/97:4
över principerna för finansiering av beredskapsåtgärder samt vissa andra
frågor inom det civila försvaret. Utredaren skulle bl.a.redovisa vilka
problem från beredskapssynpunkt som kan uppstå vid fortsatta
bolagiseringar och privatiseringar på de primär- och landstingskommunala
områdena.

Den särskilde utredaren lämnade i mars 1996 betänkandet (SOU
1996:58) Finansiering av det civila försvaret. I betänkandet gör utredaren
bedömningen att de genomförda bolagiseringama och privatiseringarna
inte har lett till några större problem från beredskapssynpunkt. Med
hänsyn härtill lämnar utredaren inte några förslag på detta område.

Regeringen anser att de från beredskapssynpunkt mest intressanta
bolagiseringama - vad avser det primärkommunala området - gäller de
kommunaltekniska verksamheterna. Överstyrelsen för civil beredskap bör
även i fortsättningen lämna stöd för investeringar i reservutrustningar i
kommunaltekniska anläggningar. Några ytterligare åtgärder behöver enligt
regeringen för närvarande inte vidtas. Beredskapsansvariga myndigheter
bör emellertid noga följa utvecklingen på detta område.

Ökade uppgifter för kommunerna

I försvarsbeslutets första etapp framfördes att frågan om överföring av
ytterligare uppgifter till kommunerna borde utredas, varvid särskilt
skyddsrumsbyggandet skulle övervägas i enlighet med förslag från
Riksdagens revisorer. Regeringen gav därefter i 1995 års
planeringsanvisningar Överstyrelsen för civil beredskap i uppgift att i
samråd med Statens räddningsverk pröva möjligheten att överföra
ytterligare uppgifter till kommunerna.

Överstyrelsen för civil beredskap gör i sin rapport bedömningen att det
endast återstår ett fatal uppgifter som kan vara aktuella att överföra
ansvaret för till kommunerna. I rapporten föreslås att en prövning görs
dels av möjligheten att skapa ett nytt system för ersättning för
underhållsbesiktning av skyddsrum, dels av möjligheterna för ett ökat
kommunalt inflytande över statsbidragen till frivilligverksamheten på lokal
nivå.

I rapporten föreslås även att ett antal andra frågor bör bli föremål för
fortsatt utredning. Överstyrelsen anser dels att en översyn av lagen
(1994:1710) om civilt försvar bör genomföras i syfte att tydliggöra
kommunernas ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd, dels att
frågor om anläggningars skydd i krig (verkskydd) i framtiden eventuellt
borde regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102) och inte som idag i
lagen om civilt försvar.

Överstyrelsen för civil beredskap föreslår även att det borde utredas om
äganderätten till och anskaffningen av räddningstjänstmateriel för höjd
beredskap skall överföras till kommunerna.

85

Vad avser skyddsrumsbyggandet anser Överstyrelsen att det med
nuvarande finansieringssystem av praktiska skäl inte är lämpligt att
överfora medlen för skyddsrumsbyggande till kommunal nivå utan
föreslår att möjligheten att lånefinansiera beredskapsinvesteringar i
allmänhet och skyddsrumsbyggandet i synnerhet utreds.

Statens räddningsverk delar ej denna uppfattning och motsätter sig
särskilt Överstyrelsens förslag vad gäller räddningstjänstmateriel för höjd
beredskap.

Regeringen anser att det är angeläget att pröva möjligheterna till
fortsatt överföring till kommunerna av uppgifter inom det civila
försvaret.

Förslaget om ett nytt system för ersättning för underhållsbesiktning bör
enligt regeringens mening aktualiseras i samband med den utvärdering av
tillämpningen av ersättningssystemet som skall genomföras av regeringen
och Kommunförbundet år 1999. Frågan om ökat kommunalt inflytande
över statsbidragen för den frivilliga försvarsverksamheten bör enligt
regeringens uppfattning hanteras vid den planerade utvärderingen av
finansieringssystemet för den frivilliga försvarsverksamheten (kapitel 9).

Regeringen har den 13 juni 1996 uppdragit åt Riksrevisionsverket att
utreda möjligheten att lånefinansiera beredskapsinvesteringar av olika slag,
däribland skyddsrum. Både skyddsrum och räddningstjänstmateriel
behandlas i detta uppdrag. Möjligheten till överföring till kommunerna är
i båda fallen sammankopplad med hur finansieringsfrågan kan lösas.
Frågan om finansiering av skyddsrum behandlas i avsnitt 21.2.
Regeringen avser att vidare studera dessa frågor.

Förslagen om fortsatt utredning av regleringen av kommunernas
ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd och anläggningars skydd
i krig kommer att beredas vidare inom regeringskansliet.

Prop. 1996/97:4

86

8 Internationell verksamhet

Prop. 1996/97:4

Regeringens bedömning

Sverige bör aktivt bidra till att vidareutveckla ett brett regionalt
säkerhetsfrämjande samarbete inom Östersjöområdet. Det är angeläget att
Ryssland i ökande utsträckning engageras i detta samarbete.

Det svenska säkerhetsfrämjande stödet bör särskilt uppmärksamma
stärkandet av de baltiska ländernas gräns/kustbevakning och uppbyggandet
av baltiska försvarsmakter under demokratisk kontroll.

Sverige bör aktivt verka för att, tillsammans med andra PFF-länder,
vidareutveckla och fördjupa PFF-samarbetet inklusive interoperabiliteten vid
internationella fredsfrämjande insatser.

Sverige bör under försvarsbeslutsperioden, såsom hittills, kunna delta i
fredsfrämjande och humanitära internationella insatser på mandat av FN eller
OSSE.

Statens räddningsverk bör svara för genomförandet av internationella
katastrof- och räddningsinsatser. Räddningsverket bör även kunna ställa
resurser till förfogande i den inledande återuppbyggnadsfasen.

Regeringens åtgärder

Regeringen avser att ge Försvarsmakten i uppdrag att utarbeta ett särskilt
underlag för stödet till de baltiska länderna beträffande utbildningsinsatser
och materiel.

Regeringen avser att avdela medel till stöd för de svenska
frivilligorganisationemas samarbete med de baltiska länderna.

Regeringen återkommer i kapitel 11 med förslag till bildande av ett
internationellt kommando inom Försvarsmakten. En snabbinsatsstyrka skall
organiseras inom kommandot. Kommandots uppgift blir bl.a. att organisera,
utbilda och understödja de fredsfrämjande insatser som Sverige medverkar i.

Verksamheten inom Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära
insatser, Swedrelief, överförs till Statens räddningsverk.

Åtgärder vidtas för att vidareutveckla och samordna den civila och
militära utbildning som bedrivs i Sverige för fredsfrämjande och humanitär
insatser. Regeringen avser att utse en koordinator med uppgift att föreslå
samordningsåtgärder, utreda och lämna förslag beträffande denna utbildning.

87

8.1 Inledning

Såsom utvecklas i kapitel 4 främjas Sveriges intressen av ett brett falt av
åtgärder och insatser för fredlig samlevnad, demokratisering och en
hållbar utveckling i vår omvärld. I detta sammanhang utgör
totalförsvarsresurser ett väsentligt instrument för Sveriges internationella
agerande. Detta var en viktig slutsats i den första etappen av
försvarsbeslutet och den har snarast förstärkts. Det är mot den bakgrunden
angeläget att fortsätta att stärka Östersjösamarbetet i vid mening, att
ytterligare utveckla det svenska samarbetet inom Partnerskap för fred
(PFF) samt att förbättra totalförsvarets förmåga till fredsfrämjande och
humanitära insatser.

Det säkerhetsfrämjande stödet i Östersjöområdet är väsentligen inriktat
på stöd till de baltiska länderna. För att främja regional stabilitet och
säkerhet är det viktigt att Sverige nu även bidrar till en breddning och
fördjupning av samarbetet i Östersjöområdet. Av stor säkerhetspolitisk
betydelse är att Ryssland deltar i detta samarbete.

PFF-samarbetet är betydelsefullt både utifrån alleuropeiska
säkerhetspolitiska utgångspunkter och för att främja stabilitet och
förtroende i Östersjöområdet. Deltagandet i PFF är också ett viktigt led
i utvecklandet av totalförsvarets interoperabilitet och i kunskapsutbytet
med andra länder och organisationer.

Regeringen ser det som ett klart svenskt intresse att ytterligare utveckla
interoperabiliteten vid internationella fredsfrämjande insatser, vilket
närmare berörs i avsnitt 8.3.

Den första etappen av försvarsbeslutet innebar bl.a. att riksdagen
godkände vad som föreslogs beträffande internationella insatser.
Riksdagens beslut tog därmed sin utgångspunkt i bedömningen att det
även i framtiden kommer att finnas omfattande behov av internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser. Att kunna genomföra sådana
insatser skall framgent vara en av totalförsvarsmyndighetemas huvud-
uppgifter. Vidare godkändes regeringens förslag om att Sverige skall
verka för att stärka FN:s, OSSE:s, EU:s och VEU:s förmåga, såväl
generellt som speciellt i fråga om snabba och tidiga fredsfrämjande
insatser.

Regeringen vidhåller denna bedömning, vilket framgår av kapitel 4, där
regeringens syn på internationella insatser utvecklas.

Det mesta tyder på att FN, trots fördjupad ekonomisk och organisatorisk
kris, behåller sin övergripande roll i det internationella samfundets
fredsfrämjande verksamhet i egenskap av den enda globala organisationen
för fred och säkerhet. Ansträngningar görs nu i syfte att öka
samordningen med regionala organisationer och för att inom FN skapa en
tydligare rollfördelning. Regionala organisationer bör dessutom ges ett
större ansvar i den fredsfrämjande verksamheten. Sverige medverkar i
arbetet att förstärka FN:s förmåga till fredsfrämjande insatser. Det handlar
bland annat om lednings- och koordineringsfrågor (militära och civila

Prop. 1996/97:4

88

insatser m.m.) och om en vidareutveckling av FN:s beredskaps- Prop. 1996/97:4
arrangemang, inklusive snabbinsatsstyrkor.

Den pågående IFOR-insatsen i f.d. Jugoslavien under NATO:s ledning
får sannolikt stor betydelse för utvecklingen av det internationella
samfundets vilja och förmåga att ingripa även i andra konflikter. I den
meningen utgör IFOR en katalysator inom fredsfrämjandet.

I enlighet med vad som angetts i försvarsbeslutets första etapp bör
enligt regeringens mening totalförsvarets förmåga att bidra med resurser
till internationella insatser vidareutvecklas. Därvid bör eftersträvas en
förmåga att delta i ett brett spektrum av insatser över hela det
fredsfrämjande och humanitära området. En annan viktig del i det
fredsfrämjande arbetet utgörs av civilpolisinsatser, för vilka behovet kan
komma att öka.

Fredsfrämjande insatser på mandat av FN eller OSSE skall även kunna
ledas av andra organisationer som t.ex. VEU eller NATO.

När det gäller civila internationella insatser kan hjälpbehoven vid
humanitära katastrofer betraktas som omättliga. Detta gäller inte minst vid
och efter en väpnad konflikt. Det internationella samfundet har byggt upp
ett system for hjälparbetet, inom vilket FN har en central roll. FN verkar
för en riödvändig samordning av olika hjälpinsatser.

Inom ramen for det samlade humanitära hjälparbetet, där från svensk
sida bl.a fredsräddningstjänstens resurser används, har också det civila
försvarets resurser använts vid brådskande insatser, dels under pågående
konflikter och katastrofer, dels under tiden närmast därefter. När läget
stabiliserats blir det naturligt for det civila samhället att ta över.
Biståndsinsatserna kan därmed förväntas bli inriktade mot att stärka lokal
kompetens för återuppbyggnaden.

De bidragsgivande länderna har att ta ställning till de framställningar
om insatser som kommer från olika FN-organisationer. FN-systemet
hämmas emellertid i stor utsträckning av mycket begränsade finansiella
resurser. De länder som bidrar med humanitära hjälpresurser förväntas
därför ofta även finansiera dessa. I vissa fall kommer begäran om insatser
även från andra internationella organisationer eller enskilda länder.
Omfattningen av den internationella efterfrågan som kan komma att riktas
mot det svenska totalförsvarets civila resurser kan emellertid inte på ett
avgörande sätt förväntas förändras.

När FN:s säkerhetsråd beslutar om militära insatser, uppstår ofta frågan
hur den civila hjälpen skall relateras till dessa. De humanitära hjälp-
organisationerna eftersträvar en klar åtskillnad mellan militära och civila
uppgifter. Erfarenheterna från s.k. multifunktionella, ibland även kallade
multidimensionella, operationer visar att den nödvändiga militära och
civila samordningen framför allt måste ske i insatsområdet och vila på
en ökad samverkansförmåga. Då utbildning av personal primärt är ett
nationellt ansvar är det regeringens uppfattning att
utbildningsverksamheten i Sverige bör vidareutvecklas.

Regeringen anser att försvarsforskningen även i fortsättningen bör stödja
utvecklingen av de internationella fredsfrämjande och humanitära
insatserna (se även avsnitt 13.3). Berörda myndigheter bör därför ta

89

tillvara den forskning som bedrivs och vid behov initiera forskning inom Prop. 1996/97:4
angelägna områden av den fredsfrämjande och humanitära verksamheten.

Som en uppföljning av försvarsbeslutets första etapp redovisas i
avsnitten 8.4-8.6 vissa organisatoriska åtgärder med syfte att
vidareutveckla totalförsvarets förmåga att delta i fredsfrämjande och
humanitära insatser.

8.2 Samarbete i Östersjöområdet

Inom den svenska internationella verksamheten intar Östersjösamarbetet
en alltmer framträdande plats. Såsom framhålles i kapitel 4 är samarbetet
av stor vikt för att främja regional stabilitet och säkerhet.

Samarbetet har efterhand fått allt större omfattning och spänner över
vida områden med breda kontaktytor på olika nivåer. Detta
nätverksbyggande genom samverkan och utbyte mellan regeringar,
myndigheter, folkrörelser och individer skapar i sig en djup folklig
förankring för samarbetet och en ökad förståelse för de gemensamma
uppgifter och samarbetsområden som identifieras.

Genom Östersjörådet och andra samverkansformer har initiativ tagits
inom handel, ekonomi, samfärdsel samt kultur. Ett konkret samarbete har
inletts avseende bl.a. miljöskydd och icke-militära säkerhetsfrågor, såsom
kamp mot gränsöverskridande brottslighet, kämkraftsäkerhet och
samverkan mellan kustbevakningar, polis, tull, invandrarmyndigheter och
rättsväsen. Toppmötet i Visby i maj 1996 befäste dessa strävanden och
tilldelade Sverige ett särskilt ansvar för uppföljningen. Visby-mötet
underströk inte minst behovet av gemensamma åtgärder mot den
organiserade brottsligheten och en särskild mellanstatlig aktionsgrupp har
därför upprättats med regerings- och statschefernas personliga
representanter.

Sverige bör aktivt verka för att Ryssland involveras i det nätverk av
kontakter och samarbete som växer fram. En bred samverkan inom hela
Östersjöregionen samt Barents hav och Kolaområdet är särskilt viktig i
förhållande till Rysslands deltagande och det angelägna miljösamarbetet
på det militära området. Gotlands centrala geografiska läge förtjänar att
noteras när säkerhetsmönstret i vid mening förändras i Östersjöområdet.
Likaså framstår en vidareutveckling av PFF-samarbetet som ett mycket
betydelsefullt förtroendeskapande instrument genom alla Östersj östaters
deltagande - i synnerhet de baltiska länderna och Ryssland. Möjliga
samarbetsområden med Ryssland skulle kunna vara fredsfrämjande och
PFF-övningar, räddningstjänst och miljöskydd, kamp mot den
organiserade brottsligheten, demokratisering av försvarsmakten samt
omskolning/utbildning av officerare.

Det s.k. säkerhetsfrämjande stödet i Östersjöområdet har hittills
väsentligen inriktats på att stödja de baltiska ländernas uppbyggnad av för
en självständig stat normala säkerhetsfunktioner. Detta sker både bilateralt
och i samverkan med andra länder. Det är ett starkt svenskt intresse att
de baltiska länderna i alla avseenden förblir suveräna stater. Deras

90

säkerhet kan enligt svensk uppfattning främst tillgodoses genom den Prop. 1996/97:4
ställning som följer av en fortsatt integration i Europa, i första hand
genom EU-medlemskap. Sverige kan inte militärt garantera de baltiska
ländernas säkerhet och de rent militära säkerhetsfrågorna i
Östersjöområdet måste ses i ett bredare säkerhetspolitiskt sammanhang.

Det svenska säkerhetsfrämjande samarbetet har fatt allt större bredd.
Från den första tidens befästande av de baltiska ländernas självständighet
på basnivå - upprättande av strukturer och organ/myndigheter - har stödet
inriktats på att konsolidera och utveckla igångsatta projekt och
verksamheter. De största insatserna har gällt stödet till de tre ländernas kust-
och gränsbevakning, till räddningstjänst samt till skapandet av den
baltiska fredsbevarande bataljonen, BALTBAT.

Stödet till kust- och gränsbevakningen omfattar främst uppbyggnaden
av radarstationer längs de tre baltiska staternas kuster och sjögränser samt
överlämnande av fartyg för kustbevakning (hittills tre till Estland, fem till
Lettland och tre till Litauen).

I BALTBAT-projektet har Sverige tillsammans med främst övriga
nordiska länder och Storbritannien bistått de baltiska länderna med att
upprätta och utbilda moderna militära enheter. Detta ger Estland, Lettland
och Litauen möjlighet att på gängse villkor delta i fredsfrämjande
operationer och därmed på ett konkret, men även symboliskt och politiskt
betydelsefullt, sätt medverka i det europeiska samarbetet och särskilt i den
framväxande alleuropeiska säkerhetsordningen. I detta sammanhang har
mellan de stödjande länderna gjorts en arbetsfördelning innebärande att
Sverige åtagit sig att utbilda det lettiska kompaniet för senare tjänstgöring
tillsammans med svenska enheter i en av FN beslutad fredsfrämjande
insats. Denna utbildning påbörjades i Sverige under sommaren/hösten
1996.

Utbildningsstöd har vidare lämnats genom en flerårig
sjöofficersutbildning i Sverige för tre officerare per baltiskt land. En
liknande arméutbildning har genomförts och utökas till en nivå
motsvarande sjöofficersutbildningen från och med år 1997. Därutöver
bidrar det svenska totalförsvaret med andra typer av utbildningsinsatser
bl.a stöd till baltiska myndigheters informations- och
krishanteringsverksamhet och till personalhanteringssystem för
värnpliktiga. De frivilliga försvars-organisationemas samlade erfarenhet
utnyttjas likaså i det samarbete som utvecklas med de baltiska ländernas
frivilligorganisationer.

Till stödet i uppbyggnadsfasen hörde även gåvor av militär överskotts-
materiel inom områden där behoven var särskilt stora i de baltiska
länderna. Även om denna stödform inte bör vara framträdande eller
styrande, skall den inte uteslutas om dokumenterade behov föreligger.

Statens räddningsverk har engagerats i ett brett samarbete med
motsvarande myndigheter i de baltiska staterna. Stöd har lämnats både i
form av modem utrustning och utbildning av personal. Detta stöd jämte
stödet till kustbevakningarna i form av fartyg och utbildning får ökad
vikt i ljuset av Östersjösamarbetets breddning och intensifiering
beträffande miljösanering, kampen mot organiserad brottslighet, illegal

91

handel, smuggling m.m. Inte minst samarbete rörande den organiserade Prop. 1996/97:4
brottsligheten intar numera en framskjuten plats.

Minröjning i estniska farvatten under åren 1995 och 1996 har rönt stor
uppmärksamhet och gett båda sidor värdefulla erfarenheter samtidigt som
insatserna både haft en viktig utbildningskomponent och bidragit till
miljösanering. Stöd till och utbildning i ammunitions- och minröjning till
lands är på samma sätt angeläget.

För att främja regional stabilitet och säkerhet är det viktigt att Sverige
nu även bidrar till en breddning och fördjupning av Östersjösamarbetet.
Det är av stor säkerhetspolitisk betydelse att Ryssland deltar i detta
samarbete.

När det gäller insatser i de baltiska länderna bör de även fortsättningsvis
utformas och inriktas i nära samverkan och dialog mellan svenska och
baltiska myndigheter. Strävan bör vara att uppnå mer långsiktighet och
koncentration än vad som var möjligt under inledningsskedets insatser för
att täcka ofta akut uppkomna behov. För att stödet skall uppnå största
möjliga effekt är det angeläget att undvika dubbelarbete och att underlätta
baltiskt samarbete. Sverige eftersträvar därför en bättre internationell
samordning och ett utökat informationsutbyte mellan stödländema
respektive med de baltiska staterna. En fristående grupp rådgivare åt de
baltiska försvarsministrarna har - med svensk medverkan - kommit att
spela en viktig roll i bl.a. dessa avseenden.

Fullföljande av påbörjade projekt jämte utbildning i drift och underhåll
samt uppföljning och övertagande av ansvar av samarbetspartnem framstår
som särskilt viktiga moment. Stödet bör vidare planeras och utformas på
ett sådant sätt att samarbetspartnems engagemang och förmåga att hantera
och fortsatt driva projektet inte framstår som tveksamt.

Eftersom stödet skall utformas i en dialog med respektive baltiskt land,
är det naturligt att från svensk sida inte på förhand lägga fast inriktningen
i detalj. Däremot är det rimligt att ange vissa ur svensk synvinkel
prioriterade samarbetsområden och andra överväganden.

Två områden är centrala i samarbetet med de baltiska länderna:

- det fortsatta stärkandet av de baltiska ländernas gräns/kustbevakning och

- uppbyggandet av baltiska försvarsmakter under demokratisk kontroll
med utbildningsinsatser som en särskilt viktig komponent.

Stödet till gräns/kustbevakningen bör fortsätta och i en kommande fas
utvidgas avseende östgränsema i främst Lettland och Litauen. Med hänsyn
till internationell kriminalitet och smuggling samt i ljuset av de baltiska
ländernas strävan till EU-medlemskap framstår den suveräna statens
kontroll av sina gränser som en angelägen uppgift.

Vad gäller uppbyggandet av försvarsmakter under demokratisk kontroll
framstår fullföljandet av BALTBAT-projektet som synnerligen relevant.
Samtidigt som gällande plan för projektet slutförs fram till hösten 1997
inklusive samtjänstgöring med svensk utlandsstyrka kommer berörda
regeringar - de baltiska, nordiska och övriga stödländers - att fortsätta
dialogen om hur projektets hittills mycket goda resultat på bästa sätt skall
förvaltas och följas upp.

Regeringen anser vidare att de svenska frivilligorganisationema kan                 92

göra betydelsefulla insatser för att stödja uppbyggnad av ett försvar under

demokratisk kontroll. Regeringen avser därför avdela medel till stöd för Prop. 1996/97:4
dessa organisationers samarbete med de baltiska länderna (se kapitel 9).

Enligt regeringens mening bör våra svenska frivilligorganisationer
stimuleras till att ta initiativ till kontakter med existerande eller
presumtiva frivilligorganisationer från Estland, Lettland och Litauen. Som
framgår av kapitlet om Försvarsmaktens grundorganisation bibehålls en
militär verksamhet i Fårösund på Gotland. Möjligheterna att använda
dessa resurser i frivilligorganisationemas samarbete bör särskilt
uppmärksammas. Gotlands läge i Östersjön, befintliga lokaler och andra
faciliteter samt historiska traditioner är särskilda motiv härför. I detta
sammanhang kan noteras att regeringen i proposition 1995/96:221 om
militära skyddsområden föreslagit vissa ändringar i fråga om sådana
områden.

Det svenska totalförsvaret är unikt anpassat till vårt land och
erfarenheterna kan inte direkt överföras till en annan miljö eller
verklighet. Däremot torde det finnas många inslag och delar av den
svenska modellen som med en lokal anpassning kan ge värdefulla bidrag
till uppbyggandet av reformerade eller nya försvarsmakter i vårt
närområde. Experter från totalförsvaret skulle kunna fungera som idé- och
rådgivare i de baltiska länderna. Därmed skulle försvarsplanerare i dessa
länder med begränsad erfarenhet eller med föråldrade synsätt ges nya
impulser och idéer. Denna möjlighet till rådgivning på plats skulle kunna
kompletteras med utbildningsstöd genom svenska instruktörer och experter
på korttidsuppdrag i berörda länder. Därmed skulle en komplettering ske
av både de längre officersutbildningarna och de kortare specialistkurserna
i Sverige.

Materielstöd i olika former, inklusive krigsmaterielexport, kan bli
aktuellt inom ramen för den dialog som regeringen för med de baltiska
länderna beträffande deras behov respektive vår förmåga att bistå. För
krigsmaterielexport gäller särskild lagstiftning och en prövning sker från
fall till fall, liksom för alla andra länder.

Regeringen avser att uppdra åt Försvarsmakten att utarbeta ett underlag,
som anger inom vilka områden det är möjligt och lämpligt att inrikta
stödet till de baltiska länderna beträffande både utbildningsinsatser och
materiel.

8.3 Partnerskap för fred (PFF)

Partnerskap för fred (PFF) har på kort tid utvecklats till ett betydande
förtroendeskapande säkerhetssamarbete i Europa. Sveriges deltagande i
PFF har gradvis vuxit och koncentrerats till samarbetet i Östersjöregionen
samt till att öka vår förmåga att delta i internationella räddningstjänst- och
fredsfrämjande insatser. Det finns en vilja bland de länder som deltar i
PFF att stärka och vidareutveckla samarbetet genom att t ex göra de
gemensamma PFF-övningama allt mer komplexa och tillföra nya
samarbetsområden. Regeringen kommer aktivt att delta i detta arbete för
att till fullo nyttja de säkerhets- och förtroendeskapande effekter som

PFF-samarbetet ger.                                                    Prop. 1996/97:4

Inte minst viktigt ur svensk synvinkel är PFF:s roll inom det
säkerhetsfrämjande samarbetet i Östersjöområdet. Genom PFF engageras
såväl NATO som icke NATO-länder och säkerhetssamarbetet i
Östersjöregionen sätts in i ett brett alleuropeiskt perspektiv. Det är därvid
angeläget att Sverige verkar för ett bredare ryskt deltagande i PFF-
samarbetet.

PFF-samarbetet syftar till att öka förmågan att delta i internationella
fredsfrämjande insatser, till att förbättra räddningstjänsten, till att
effektivisera civilt försvar och beredskapsplanering samt till att förbättra
den demokratiska kontrollen av försvarssektom. Inriktningen av det
svenska stödet till de baltiska länderna stämmer väl överens med de
övergripande målen för PFF. De gemensamma PFF-aktivitema stärker
och utvecklar därigenom Östersjösamarbetet. PFF-samarbetet bidrar även
till att allt starkare väva in de baltiska länderna i europeiska
säkerhetsstrukturer, vilket ligger i Sveriges intresse. Brist på utbildad
personal utgör ett allvarligt hinder för baltisk medverkan i PFF-
samarbetet. Insatser för uppbyggande av de baltiska ländernas totalförsvar
går därför hand i hand med ökad baltisk förmåga att delta i detta
samarbete.

Sverige har deltagit i ett antal PFF-övningar i närområdet. Hittills har
det svenska deltagandet huvudsakligen bestått av militära och civila
marina resurser. Regeringen anser att PFF-övningar som äger rum i det
svenska närområdet även fortsättningsvis skall prioriteras. För att
ytterligare stödja det regionala Östersjösamarbetet är det regeringens
avsikt att bredda det svenska deltagandet i PFF-övningar i vårt närområde
till att omfatta även andra relevanta delar av totalförsvaret.

Stöd åt internationell fredsfrämjande och humanitär verksamhet är en
av totalförsvarsmyndighetemas huvuduppgifter. Dessa internationella
uppgifter ställer höga krav på vår förmåga att samarbeta med andra länder
och kräver anpassning till internationell standard vad gäller såväl materiel
som metoder. Sveriges deltagande i FN-insatser och inte minst IFOR har
understrukit PFF-samarbetets stora betydelse och värde. Samarbetet bidrar
till att öka vår samverkansförmåga och i detta avseende har de
gemensamma PFF-övningama varit särskilt värdefulla.

Sverige har en bred och lång erfarenhet av internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser. Genom att delta i PFF-övningar
bidrar Sverige till att öka sin egen och andra länders förmåga i dylik
verksamhet. Sverige kommer under år 1997 att stå värd för flera PFF-
övningar. Vidare arrangerar Sverige kurser och seminarier för PFF och
bidrar därigenom även med kunskaper och erfarenheter för uppbyggandet
av civilt försvar, räddningstjänst och demokratiska kontrollprocesser i
andra PFF-länder.

Sverige har hittills deltagit i PFF-övningar med främst mark- och
marinstridskrafter. Militärhögskolan (MHS) har på uppdrag av regeringen
utfört en studie över de rent militärtekniska förutsättningarna för svenskt
deltagande med marin- och flygstridskrafter i fredsfrämjande insatser och
övningar. MHS anser i sin rapport att deltagande med marin- och                 94

flygstridskrafter i internationella insatser och övningar ökar det svenska

förvarets totala förmåga och förespråkar därför deltagande i såväl insatser Prop. 1996/97:4
som övningar. MHS hävdar att svenska marin- och flygstridskrafter har
fördelar som gör dem väl lämpade att delta i internationella
fredsfrämjande insatser. Tekniska anpassningar och betydande
utbildningsinsatser måste dock, i varierande utsträckning, genomföras for
att svenska stridskrafter skall kunna samverka effektivt internationellt
enligt MHS.

Regeringen anser att Sverige även fortsättningsvis bör delta i PFF-
övningar med enheter från samtliga försvarsgrenar för att stärka förmågan
att kunna genomföra internationella fredsfrämjande insatser på ett säkert
och effektivt sätt. PFF-övningar i Östersjöområdet med en bred
deltagarkrets fyller en viktig förtroendeskapande funktion. Vi bör i första
hand sträva efter att förbättra samverkansförmågan för sådana typer av
enheter som kan förväntas efterfrågas för internationella fredsfrämjande
insatser och där svenska resurser är särskilt väl lämpade. Sverige bör
således ej satsa några betydande resurser inom sådana områden där andra
internationella aktörer är bättre rustade. Exempelvis kan deltagande i
internationella fredsfrämjande insatser med svenskt jakt- och attackflyg
komma att kräva både stora anpassningar och stora kostnader, vilket bör
beaktas vid beslut om svenskt deltagande i PFF-övningar.

Sammanfattningsvis är PFF-samarbetet betydelsefullt utifrån både
alleuropeiska säkerhetspolitiska utgångspunkter och för att öka
förtroendet mellan Östersjöländerna. Sveriges deltagande i PFF är likaså
ett viktigt led i utvecklandet av totalförsvarets interoperabilitet och
kunskapsutbyte med andra länder och organisationer. Det är mot denna
bakgrund som regeringen har för avsikt att, tillsammans med andra PFF-
länder, vidareutveckla och fördjupa PFF-samarbetet.

8.4 Militära internationella insatser

Sverige skall utveckla sin förmåga for att även fortsättningsvis kunna
medverka i fredsfrämjande insatser. Regeringen anser därför att följande
organisatoriska åtgärder bör vidtas.

Inom Försvarsmakten skall med utgångspunkt från nuvarande
SWEDINT bildas ett internationellt kommando. Regeringen återkommer
med förslag därom i kapitel 11. Kommandot skall organisera, utbilda och
understödja de fredsfrämjande insatser som Sverige medverkar i. Utöver
den operativa ledning som utövas av ansvarig chef i insatsområdet,
ansvarar chefen för det internationella kommandot for ledning vad avser
t.ex. logistik, personal och ekonomifrågor.

Som angetts tidigare är en av huvuduppgifterna for totalforsvars-
myndighetema att bygga upp resurser och att förbereda for internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser. Det är viktigt att denna karaktär
av huvuduppgift genomsyrar uppbyggnaden av det internationella
kommandot, såväl vad gäller dess ledning som ställning inom
Försvarsmaktens organisation. Genom det internationella kommandot blir
det möjligt att ytterligare förbättra samordningen och effektiviseringen

inom Försvarsmakten avseende de internationella insatserna. Även det Prop. 1996/97:4
nordiska samarbetet bör ytterligare kunna utvecklas.

Kommandot skall inrymma kapacitet att delta i varaktiga fredsfrämjande
insatser med en styrka som bör vara så organiserad att den kan utgöra en
självständig enhet på bataljonsnivå inom ramen för en större
internationell styrka. Sverige har hittills deltagit i fredsfrämjande insatser
med främst markstridskrafter. I det internationella kommandot skall även
marin- och flygstridskrafter kunna ingå. En viktig fråga i detta
sammanhang är i vad mån förbandsenheter från andra nationer skall kunna
ingå i den svenska enheten.

Verksamheten inom Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära
insatser, Swedrelief, bör enligt regeringens mening föras över till Statens
räddningsverk. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 8.5.

Specialenheter för ledning, fältarbeten t.ex. minröjning, transporter samt
hälso- och sjukvård skall organiseras vid det internationella kommandot.
Dessa skall även kunna delta i civila och humanitära insatser. Civil
expertis skall därför medverka i ledningen för specialenhetema.
Nyckelpersonal bör knytas till dessa enheter på ett sätt som motsvarar
krigsplacering. Annan lämplig och frivillig personal bör förtecknas i ett
specialistregister. Materielplaner bör upprättas. Syftet härmed är att
enheterna skall kunna hålla en hög grundberedskap. Då svensk
specialistmedverkan aktualiseras skall den efterfrågade enhetens insats-
beredskap snabbt kunna höjas. En av specialenhetema skall ingå i
snabbinsatsstyrkan enligt nedan. Kommandot bör vidare hålla en kader av
snabbt tillgänglig personal för tjänstgöring som militärobservatörer och
stabsofficerare samt för specialistuppdrag.

Försvarsmakten bör inom det internationella kommandot organisera en
snabbinsatsstyrka som skall bestå av ett mekaniserat skyttekompani,
ledningspersonal samt en av specialenhetema enligt ovan av kompanis
storlek. Snabbinsatsstyrkan bör kunna insättas i ett krisområde femton till
trettio dagar efter regeringens beslut. Sammansättningen från olika
specialenheter i styrkan skall kunna skifta långsiktigt över tiden beroende
på internationell efterfrågan och nationell kompetensutveckling. Insatser
utomlands med denna styrka bör begränsas till högst sex månader. Ett år
efter avslutad insats bör snabbinsatsstyrkan ånyo vara insatsberedd.
Beredskapspersonalen till snabbinsatsstyrkan skall i så stor utsträckning
som möjligt rekryteras bland personal som nyligen återvänt efter
utlandstjänst.

I anslutning till organiserandet av de styrkor som ingår i det
internationella kommandot skall strävan vara att så långt möjligt
rationalisera rekrytering, utbildning och rotationssystem för dessa.
Erfarenheterna från denna internationella tjänstgöring är värdefulla för
Försvarsmakten och synnerligen betydelsefulla som grund för tjänstgöring
i snabbinsatsstyrkan.

Volym och innehåll i den svenska styrkan skall efterhand kunna
anpassas till efterfrågan och tillgängliga ekonomiska resurser. Resurser för
internationella fredsfrämjande truppinsatser anvisas under anslaget A2
(kapitel 20) som skapas genom överföring från Utrikesdepartementet från                 96

och med år 1997.

Genom denna organisation av förberedelser för internationella militära Prop. 1996/97:4
insatser skapas, enligt regeringens mening, en effektiv bas för en fortsatt
svensk framträdande roll i det internationella fredsfrämjande arbetet.

Det är värt att erinra om att svenskt deltagande med väpnad personal
utomlands är författningsreglerat, vilket far konsekvenser för bl.a.
mandatfrågor och beslutsformer vid fredsfrämjande insatser. Detta gäller
dock inte civil personal.

8.5 Civila internationella insatser

Svenska myndigheter och organisationer som har till uppgift att tillhanda-
hålla resurser för civila insatser - främst Statens räddningsverk och
Försvarsmaktens särskilda enhet för humanitära insatser, Swedrelief, samt
Rikspolisstyrelsen - har gjort värdefulla insatser i flertalet av de större
humanitära katastroferna under de senaste åren. Sverige har därmed
kunnat tillmötesgå förfrågningar om insatser från framför allt
organisationer inom FN-systemet.

Regeringen anser att åtgärder bör vidtas för att förbättra den svenska
beredskapen för att kunna medverka i internationella hjälpinsatser. Den
nuvarande organisationen för svensk medverkan i sådana insatser bör
utvecklas och effektiviseras. I det fortsatta arbetet med att förbättra
verksamheten kommer regeringen att föra en nära dialog med berörda
myndigheter.

Det bör även framgent vara regeringen och inte myndigheterna själva
som fattar beslut om varje insats och om de medel som kan erfordras
härför.

Genom deltagandet i civila insatser utomlands har Statens räddningsverk
förvärvat omfattande erfarenheter från internationellt katastrof- och
räddningsarbete. Swedreliefs verksamhet har många beröringspunkter med
Statens räddningsverks internationella arbete. I syfte att utveckla och
förbättra Sveriges deltagande vid civila internationella insatser anser
regeringen att Swedrelief skall föras över från Försvarsmakten till Statens
räddningsverk, som i framtiden skall svara för genomförandet av
katastrof- och räddningsinsatser i andra länder. Denna uppgift avser inte
sådana insatser som sker enligt internationella överenskommelser eller är
reglerade i annan ordning. Statens räddningsverk skall också ha en
beredskap för att kunna ställa resurser till förfogande i den inledande
återuppbyggnadsfasen.

Den verksamhet som nu förs över till Statens räddningsverk skall
bedrivas vid det internationella kommandot. Avsikten med detta är att
skapa förutsättningar för en ökad samverkan mellan militär och civil
kompetens såväl i planering som utbildning inför internationella insatser.

De svenska katastrof- och räddningsinsatserna har hittills utformats i
enlighet med vad som efterfrågats av internationella organisationer och
FN-systemet. Statens räddningsverk och Swedrelief har utifrån den
definierade efterfrågan i varje särskild katastrof- eller räddningssituation
kunnat sätta samman olika typer av insatser. Genomförda insatser har

7 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

varierat till storlek och sammansättning, beroende på insatsens karaktär. Prop. 1996/97:4
Regeringen anser att detta arbetssätt även fortsättningsvis bör prägla de
svenska insatserna.

Ett system för särskilda insatsstyrkor, som sätts samman utifrån
efterfrågan, bör vidareutvecklas i syfte att säkerställa den flexibilitet som
hittills präglat verksamheten. En utgångspunkt bör vara den personalpool
som har byggts upp av såväl Statens räddningsverk som Swedrelief
genom att yrkesutbildade och experter frivilligt har anmält sitt intresse av
att delta i internationell verksamhet. Även totalförsvarspliktiga som
utbildats med civilplikt bör frivilligt kunna ingå som en framtida resurs
i detta sammanhang.

En form av insatser kan t.ex. vara förutbestämda insatspaket, s.k.
Service Packages, vilka efterfrågas av organisationer inom FN-systemet.
Planeringen och utformningen av sådana insatspaket bör göras i nära
samverkan med SIDA och berörda FN-organisationer.

Det internationella kommandot avses fa specialenheter för fältarbeten,
transporter, hälso- och sjukvård samt ledning. Enheterna skall även kunna
medverka i civila humanitära insatser.

Överstyrelsen för civil beredskap skall enligt sin instruktion samordna
planeringen inom det civila försvaret. Vad gäller de funktionsansvari ga
myndigheternas internationella verksamhet av betydelse för det civila
försvaret bör Överstyrelsen förbättra sin överblick. Dessa myndigheter bör
därför till Överstyrelsen en gång om året redovisa sådan verksamhet.

Överstyrelsen bör även vidareutveckla sin förmåga att om det uppstår
en internationell kris, som har effekt på Sveriges egen
försörjningssituation, då kunna föreslå en avvägning mellan utnyttjandet
av det civila försvarets resurser för nationella och internationella behov.
Regeringen återkommer i kapitel 12 beträffande Överstyrelsens uppgifter
i detta avseende.

8.6 Utbildningsfrågor

Ett antal myndigheter bedriver utbildning av militär respektive civil
personal som förberedelse inför deltagande i internationell verksamhet.
Nuvarande utbildning inom respektive sakområden fungerar väl. De delar
av utbildningen som är av gemensamt intresse för civila och militära
deltagare bör dock hanteras sammanhållet. Kunskaper om stationerings-
landet och andra förutsättningar för insatsen är exempel på sådana
gemensamma utbildningsbehov.

Regeringen lägger särskild vikt vid s.k. multifunktionella operationer.
Sådana operationer ställer höga krav på god samverkan mellan de militära
och civila grupper som deltar i en sådan insats. Den förberedande
utbildningen bör därför inriktas på att möta dessa tillkommande behov. En
viktig målsättning är att bidra till attitydförändringar och ökad förståelse
för olika verksamheters särskilda arbetsförhållanden.

Det är realistiskt att räkna med att svenska enheter i mycket stor
utsträckning kommer att samverka med militära och civila enheter från

andra nationer. Utformningen av den framtida utbildningen bör därför Prop. 1996/97:4
bygga vidare på internationellt samarbete. En väl utformad utbildning
inom detta område kan även vara av intresse för personal från andra
länder. Ett brett utländskt deltagande i utbildningen skall eftersträvas. När
det gäller det specifika nationella militära utbildningsbehovet skall
snabbinsatsstyrkan prioriteras.

Regeringen avser att utse en särskild utredare, en koordinator, för att
bl.a. föreslå former för samordning av utbildning för internationell
verksamhet. Koordinatom placeras vid det internationella kommandot,
men är fristående från berörda myndigheter och skall kunna initiera
gemensamma civila och militära utbildningsprojekt.

Koordinatom utses för en period av två år och skall ha följande
huvuduppgifter:

- föreslå åtgärder för samordning och planering av utbildning för militär

och civil personal inför internationella insatser.

- Denna utbildning skall även, i avgiftsfinansierad form, erbjudas annan
personal (t. ex. representanter från enskilda organisationer) som skall
verka i dessa sammanhang,

- utreda möjligheterna till en framtida samordnad utbildning av militär
och civil personal inför internationella insatser, samt lämna förslag på hur
den framtida utbildningen skall organiseras och bedrivas kostnadseffektivt
och

- informera sig om möjligheter till och erfarenheter av utbildning i andra
länder.

8.7 Övriga internationella frågor

1 prop. 1995/96:12 redogjorde regeringen för hur den svenska försvars-
sektoms internationella kontakter kraftigt ökat som en följd av den
säkerhetspolitiska utvecklingen i Europa. Regeringen redovisade vidare
mot denna bakgrund vissa allmänna överväganden och förslag med det
övergripande målet att förbättra samordning, prioritering och avvägning
av den internationella verksamheten.

Regeringen avser att i den ordinarie dialogen med myndigheterna
närmare precisera förslagens innebörd. I detta sammanhang kan nämnas
att särskilda koordineringsmöten på hög nivå kommer att genomföras och
utgöra ett forum för dialog mellan Försvarsdepartementet och
myndigheterna för att förbättra den övergripande samordningen av den
internationella verksamheten. Syftet är främst att informera om och
diskutera sådana internationella frågor som kan kräva samordning och
prioritering såväl på regerings- som myndighetsnivå.

Vidare kommer åtgärder att vidtas för att försvarssektoms representation
i andra länder och vid internationella organisationer i högre utsträckning
än i dag skall tillvarata Sveriges samlade intressen. Bl.a. kommer
nuvarande ordning med försvarsattachéer att i några fall kompletteras med
särskilda rådgivare i försvarsfrågor som verkar direkt under

99

Försvarsdepartementet.                                                 Prop. 1996/97:4

Vidare bör åtgärder vidtas for att tillvarata den erfarenhet som svensk
personal nu får genom deltagande i internationell verksamhet.
Internationell tjänst bör därvid utgöra ett kriterium vid meritvärdering.

Det är också viktigt att en kompetensutveckling sker inte minst för att
bredda underlaget för rekrytering av svensk personal till internationella
uppdrag. Detta bör bl.a. ske genom ökade möjligheter till växel-
/utbytestjänstgöring.

Regeringen anser att Försvarsmakten och Statens räddningsverk
gentemot arbetsmarknaden skall informera om de för arbetslivet värdefulla
erfarenheter som personalen vunnit genom deltagande i den internationella
verksamheten. Eventuella kostnader för denna verksamhet skall finansieras
inom respektive myndighets anslagsram.

100

9 Frivillig försvarsverksamhet

Regeringens bedömning

De frivilliga försvarsorganisationerna utgör en viktig resurs för
landets försvar. De frivilliga försvarsorganisationernas samarbete
med frivillig försvarsverksamhet i Baltikum skall ges ökat stöd.

Regeringens åtgärder

Nuvarande finanseringssystem för den frivilliga försvars-
verksamheten skall utvärderas.

De frivilliga försvarsorganisationerna utgör genom sitt starka
engagemang och sin breda kompetens inom skilda områden i samhället
en viktig resurs för landets försvar. Det är en tillgång för ett land att ha
ett folkförsvar där var och en efter sin förmåga och kunskap bidrar till
landets beredskap.

För att ytterligare stärka folkförsvarstanken anser regeringen det
värdefullt att de frivilliga försvarsorganisationerna i sin verksamhet ägnar
särskild uppmärksamhet åt rekrytering av kvinnor och invandrare.

Som ett uttryck för den stora betydelse regeringen ger de frivilliga
försvarsorganisationerna och deras verksamhet föreslår regeringen inte
någon besparing när det gäller de statliga resurserna för verksamheten år
1997.

Den kommande reduceringen av den militära grundorganisationen och
användningen av totalförsvarsresurser för dels genomförande av
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, dels stärkande av
samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar i fred kommer
att innebära förändrade uppgifter och förutsättningar men även nya
möjligheter för de frivilliga försvarsorganisationerna. 1 denna situation är
det av vikt att berörda myndigheter även i framtiden på olika sätt stödjer
de frivilliga försvarsorganisationerna i deras verksamhet.

Fr.o.m. den 1 juli 1994 gäller ett nytt system för finansiering av de
frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet. Det nya systemet syftar
till att ge de frivilliga försvarsorganisationerna bättre möjligheter att verka
i större ekonomisk trygghet och stabilitet genom att de medel som
tilldelas organisationerna blir relativt oberoende av eventuella
fluktuationer i utbildningsverksamheten. Syftet med det nya systemet har
även varit att få ett förtydligande av de frivilliga försvarsorganisationernas
ställning som enskilda frivilliga sammanslutningar och att få till stånd en
förbättring av statsmakternas möjligheter till mål- och resultatstyrning.

Stödet till de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet fördelas på
två verksamhetsområden. Den ena delen avser regeringens stöd till de
frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet vad gäller
ledning/administration, rekrytering och försvarsupplysning och finansieras

Prop. 1996/97:4

101

genom ett särskilt anslag. Den andra delen avser de frivilliga
försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet och finansieras genom
medel inom ramen för anslagen Befolkningsskydd och räddningstjänst
respektive Försvarsmakten samt funktionen Hälso- och sjukvård m.m..

Regeringen vill i detta sammanhang framhålla vikten av det samarbete
som vissa av de frivilliga försvarsorganisationerna bedriver vad avser de
baltiska staterna. (Se även avsnitt 8.2 Samarbete i Östersjöområdet). De
frivilliga försvarsorganisationernas samlade erfarenhet kommer att vara till
en allt större hjälp vid uppbyggnaden av en frivillig förvarsverksamhet i
Baltikum. Regeringen anser det viktigt att stödja de frivilliga
försvarsorganisationernas möjlighet att öka detta samarbete. För detta
ändamål avser regeringen att till några utvalda frivilliga
försvarsorganisationer avdela medel.

Mot bakgrund av att nuvarande finansieringssystem tillämpats under två
budgetår, 1994/95 och 1995/96, avser regeringen låta utvärdera om det
avsedda syftet med det nya finansieringssystemet - bl.a. förbättrad mål-
och resultatstyrning, stabilitet och ökad självständighet för de frivilliga
försvarsorganisationerna - har uppnåtts.

Ett viktigt syfte med utvärderingen blir också att stärka kopplingen
mellan finansieringssystemet och dess möjlighet att stödja verksamheter
som är särskilt betydelsefulla för totalförsvaret. Detta kommer att innebära
en prioritering av medel till de frivilliga försvarsorganisationer som
bedriver en särskilt värdefull verksamhet för totalförsvaret.

I avvaktan på ovanstående utvärdering föreslås inga förändringar vad
gäller den frivilliga försvarsverksamheten eller det nuvarande
finansieringssystemet.

Prop. 1996/97:4

102

10 Ledning

Prop. 1996/97:4

10.1 Ledningssystemets utveckling

Regeringens forslag

Nuvarande nivåer i ledningssystemet bibehålls. Antalet
ledningsorgan reduceras dock.

Varje ledningsorgan utformas individuellt med hänsyn till behovet.

Försvarshögkvarteret och de tre militärområdesstabema bibehålls.

Kaderorganisationen reduceras.

Försvarsområdena reduceras i antal från nuvarande 26 till
inledningsvis 16.

Ledningskompetensen förbättras genom bl.a. utökad utbildnings-
och övningsverksamhet.

Satsningarna på de civila ledningsorganens ledningsresurser på
fredsarbetsplats fortsätter.

10.2 Utgångspunkter

I försvarsbeslutets första etapp anslöt sig riksdagen i stora delar till vad
regeringen föreslagit om utgångspunkter för det fortsatta arbetet med
ledningssystemets utveckling. Riksdagen tillkännagav vidare att
underlagsarbetet måste leda fram till en helhetslösning där skilda delar av
de militära och civila ledningsfunktionerna och ledningssystemen är
avstämda mot varandra.

Riksdagen anger bl.a. att den nya säkerhetspolitiska situationen innebär
att totalförsvarets ledningsorganisation i krig och fred behöver förändras
och framhåller vikten av att ha ett effektivt fungerande ledningssystem i
de framtida situationer och stridsmiljöer som kan förutses, liksom för
aktuella ledningsuppgifter i den fredstida verksamheten. Riksdagen pekar
också på behovet att ompröva det nuvarande ledningssystemet med
hänsyn till andra förändrade villkor, inte minst den tekniska utvecklingen.

Beträffande det militära ledningssystemet framhåller riksdagen bl.a. att
förmågan att leda våra stridskrafter under mycket svåra förhållanden har
stor betydelse. Det framtida militära ledningssystemet måste sålunda vara
i balans med hänsyn till

- antalet förband som skall ledas och de uppgifter som dessa förband skall
lösa i krig och fred,

103

- behovet av samverkan med olika delar av det civila försvaret i krig och Prop. 1996/97:4
i fred,

- utvecklingen av civila ledningsstrukturer i fred och i krig och

- den tekniska utvecklingen, främst inom informationsteknologin.

10.3 Ledning och samordning inom totalförsvaret

Totalförsvarets ledningssystem måste kunna fungera effektivt och smidigt
i många olikartade situationer, vid fredstida förberedelser, vid svåra
påfrestningar på samhället i fred, vid kriser och under krig. Trots att varje
situation ställer sina speciella krav på ledningssystemet kommer krigets
krav att vara dimensionerande eller starkt styrande.

Ledningssystemet skall medge ett framgångsrikt försvar mot en
kvantitativt begränsad men kvalificerad angripare. Angreppet kan sättas
in överraskande, med stor kraft och mot många mål över vårt territorium.
Det kan pågå dygnet runt och under alla väderförhållanden. Inledningsvis
kommer en angripare alltid att ha initiativet och kunna välja tid, plats,
medel och metoder. Sannolikt kommer en betydande del av de inledande
insatserna att direkt eller indirekt riktas mot vårt ledningssystem.

Vi måste kunna reagera och agera snabbt. En väl känd samsyn eller
gemensam doktrin, som utvecklas och förmedlas genom övningar och
andra förberedelser, är en nödvändig förutsättning för att tillfallen till
initiativ skall kunna gripas utan att kräva omfattande åtgärder för
samordning.

Vi måste kunna överleva och motstå den informationskrigföring en
angripare sannolikt tillgriper. Detta kräver ett vitt spektrum av tekniska,
fysiska och psykologiska skyddsåtgärder. Samtidigt måste utgångspunkten
vara att ledningssystemet inte får förutsättas fungera fullständigt och
kontinuerligt. Alternativa förfaringssätt som innebär en lägre ambition i
ledningen och som kräver att lägre nivåer handlar självständigt måste
finnas. Även för dessa syften är en gemensam doktrin av stor betydelse.

Inom Försvarsmakten utvecklas sedan länge metoder och materiel för
såväl aktiv som passiv telekrigföring. Dessa verksamheter bör fortsättas
och utvidgas till att även omfatta andra aspekter av informations-
krigföring.

Utvecklingen av informationsteknologin är av stor betydelse. Den gör
det möjligt att inhämta, överföra och bearbeta stora informationsmängder
på kort tid. Information kan presenteras på ett för användaren
"skräddarsytt" sätt. I ökande utsträckning kan beslutsprocessen stödjas av
simuleringar, prognoser och andra beskrivningar av framtiden. IT-
utvecklingen medför samtidigt risker för exempelvis detaljstyrning. På sikt
bedöms denna utveckling medge en betydande ökning av flexibiliteten
och anpassbarheten i ledningssystemet inom totalförsvaret.

Ett grundläggande mål vid utvecklingen av ledningssystemet är att
åstadkomma ett sammanhållet system - en homogen ledningskedja.
Ledningssystemets struktur måste återspegla såväl ledningsansvar och
samordningskrav som de praktiska möjligheterna att genomföra ledningen.

Kommunikations- och informationssystemen måste kunna samverka
tekniskt och vara i balans inom hela ledningssystemet. Arbetsmetoder och
synen på ledning bör vila på en gemensam grund för att t.ex onödiga
tidsfördröjningar inte skall uppstå.

Riksdagen lade i 1992 års försvarsbeslut fast vissa principer for
ledningssystemet inom totalförsvaret. De omfattade bl.a. kravet på
ledningsförmåga över hela landet med möjlighet att påverka all för
totalförsvaret viktig verksamhet, strävan efter överensstämmelse mellan
fred och kris/krig, vikten av att behoven av samverkan mellan det militära
försvaret och den civila delen av totalförsvaret tillgodoses på alla nivåer
och under alla faser från fredstillstånd till krig, vikten av att ledning och
samverkan kan ske redan från fredsuppehållsplats och kravet att genom
olika åtgärder stärka ledningssystemets motståndskraft.

Regeringen finner att dessa principer i huvudsak fortfarande är giltiga
och bör ligga till grund för den fortsatta utvecklingen av totalförsvarets
ledningssystem. Formuleringarna beträffande behoven av samordning
inom totalförsvaret kan emellertid uppfattas som alltför generella och
behöver därför ses över.

Behoven av samordning inom totalförsvaret har under hela
efterkrigstiden bedömts vara mycket stort. Därmed har möjligheterna till
samverkan mellan olika ledningsorgan tillmätts mycket stor vikt och haft
en avgörande inverkan på ledningsstrukturer och sättet att utöva ledning.

I grunden delar regeringen denna värdering av samordningens betydelse.
Däremot finns det från flera utgångspunkter anledning att se över behoven
av och förutsättningarna for samverkan på de olika nivåerna i
ledningssystemet.

Faktorer som därvid bör beaktas är bl.a. behovet att förbereda
anpassningsåtgärder, den förändrade synen på framtida krisers och krigs
karaktär, utnyttjandet av totalförsvarsresurser vid svåra påfrestningar på
samhället i fred samt den snabba tekniska utvecklingen inom
ledningsområdet.

Regeringen avser att genomföra en analys av behoven av samordning
och principerna för samverkan inom totalförsvaret. En sådan analys är ett
viktigt grundvärde vid en omprövning av ledningsstrukturen beträffande
t.ex. antalet ledningsnivåer.

Som framgått ovan är det en förutsättning för en effektiv och säker
ledning att ledningsprinciper, arbetsmetoder, system för kommunikation
och informationshantering etc. utvecklas i takt med krav och möjligheter
samt att utvecklingen inom skilda delar av ledningssystemet hålls
samman. Regeringen anser att förutsättningarna för detta är goda. De
gemensamma principer som lades fast i 1992 års försvarsbeslut
återspeglas i myndigheternas syn på och planer för ledningssystemets
utveckling. De grundläggande principerna för ledning har moderniserats.
Ett mycket omfattande arbete med utveckling av tekniska stödsystem
pågår. Detta omfattar bl.a. ett totalförsvarsgemensamt system för
datakommunikation, vilket är en förutsättning för den pågående
integrationen av militära och civila datoriserade informationssystem. Den
pågående utvecklingen i såväl "kulturella" som tekniska avseenden är av
vital betydelse. Den förutsätter i sin tur att övningar och annan

Prop. 1996/97:4

105

verksamhet inom ledningssystemet genomförs i betydande omfattning. Prop. 1996/97:4
Regeringen bedömer att den pågående utvecklingen på 5 - 10 års sikt
kommer att påtagligt öka handlingsutrymmet när det gäller att bygga upp
och välja mellan alternativa ledningsstrukturer.

Bl.a. av de skäl som berörts ovan föreslår regeringen inte några
förändringar av nivåindelningen i ledningssystemet. Däremot bör antalet
ledningsorgan reduceras.

10.4 Det militära ledningssystemet

Grundläggande för utvecklingen av det militära ledningssystemet bör vara
en strävan att åstadkomma ledningsöverlägsenhet i förhållande till en
angripare och att sedan bibehålla denna. Detta förutsätter bl.a. långtgående
delegering för att möjliggöra initiativ på lägre nivåer. Snabbhet och
automatik, grundat på en väl känd doktrin, krävs för att vi skall kunna
agera och reagera på kortare tid än angriparen så att denne kommer i
efterhand.

Som nu bör det militära ledningssystemet utformas med högkvarter och
militärområdesstaber för operativ ledning. Därunder leder taktiska chefer
de krigsförband som tillsammans utgör stridskrafterna.

En viktig princip för organiserandet är att varje ledningsorgan bör
dimensioneras och utformas utgående från karaktären av dess
ledningsuppgifter, geografiska och andra förhållanden samt mängden
förband att leda. Detta kan leda till att t.ex. två försvarsområdesstaber i
olika delar av landet kan se helt olika ut.

Regeringens förslag innebär följande.

Högkvarteret bibehålls. Regeringens syn på högkvarterets organisation
redovisas i avsnitt 19.1.3.

De tre militärområdesstabema bibehålls. Kaderorganisationen reduceras.

Antalet försvarsområden reduceras till 16 varvid samverkan i flertalet
fall kommer att ske med två länsstyrelser. Antalet försvarsområden
bedöms kunna reduceras ytterligare när länsindelningen i västra Sverige
lagts fast.

Försvarsområdesstabema i Kalix och Kiruna omorganiseras till
gränsjägarstaber med uppgift att leda markstrid.

En fördelningsstab i varje militärområde bibehålls. Antalet reduceras
alltså från 6 till 3.

Marinkommandoledningama bibehålls men reduceras personellt.

Den taktiska ledningen av flygstridskrafter omorganiseras efter hand. De
3 flygkommandona behålls men reduceras personellt. Under
överbefälhavaren organiseras en enhet för central taktisk ledning av
flygresurser. Genom att denna enhet med tilldelade resurser för en viss tid
lyder under en militärbefälhavare skapas förutsättningar för kraftsamling
av flygstridskraftema samtidigt som flexibiliteten i JAS 39-systemet kan
utnyttjas till fullo.

De 3 underhållsregementena bibehålls. De övertar efterhand uppgifter
från försvarsområdena, marinkommandona, flygkommandona och

underhållsförbanden för att skapa försvarsmakts gemensamma lösningar. Prop. 1996/97:4
Regeringens förslag till lokalisering av fördelnings- och
försvarsområdesstaber redovisas i kapitel 11.

10.5 Ledningssystem för det civila försvaret

Det civila försvarets ledningssystem innehåller en "områdesdimension"
med nivåerna regering, civilbefalhavare, länsstyrelser/landsting och
kommuner samt en "funktionsdimension" med regering och
funktionsansvari ga myndigheter. Detta innebär ofrånkomligen att det
civila ledningssystemet blir mera komplext än det militära.

Regeringen anser att ledningssystemets grundberedskap inriktas i närtid
mot att skapa en betryggande förmåga att möta de krav som ett väpnat
angrepp i nuvarande omvärldsläge ställer. Härigenom, bedömer
regeringen, uppfylls i allt väsentligt de krav som ställs på
ledningssystemet när det gäller att kunna bidra till förmågan att hantera
svåra påfrestningar på samhället i fred.

Detta innebär att en betryggande ledningskompetens måste skapas
genom bl.a. en utökad utbildnings- och övningsverksamhet.

En fortsatt satsning bör ske på förstärkning av de civila
ledningsorganens ledningsresurser på fredsarbetsplats, bl.a. vad gäller
utveckling och anskaffning av tekniskt stöd, telesäkerhetsåtgärder,
datasystemsäkerhet, reservkraft och i förekommande fall fysiskt skydd.

Den vidare inriktningen redovisas i kapitel 20.

107

11 Försvarsmaktens grundorganisation

11.1 Inledning

Regeringens åtgärder

En särskild utredare tillkallas för att se över försvarets
skolverksamhet.

11.1.1      Arbetets bedrivande

Regeringens arbete med grundorganisationens utformning har utgått från
totalförsvarsbeslutets första etapp samt de säkerhets- och försvarspolitiska
bedömningar liksom de förslag till inriktning av krigsorganisationen och
utveckling av ledningssystemet som redovisas i denna proposition.
Försvarsmaktens programplan för försvarets utveckling 1997 - 2001, FMP
97, med bakomliggande analyser och beräkningar har vidare varit en
viktig utgångspunkt. Härutöver har. bl.a. i samband med ett stort antal
uppvaktningar, framställningar och förslag överlämnats.

I beredningen har oberoende konsultexpertis anlitats för att kontrollera
Försvarsmaktens underlag vad gäller de ekonomiska kalkylerna. För att,
i enlighet med den för riksdagen tidigare redovisade analysmodellen,
tidigt kunna belysa även konsekvenser av annan typ än försvarspolitiska
eller försvarsekonomiska har inom regeringskansliet en särskild analys av
samhällsekonomiska konsekvenser genomförts. Upplysningar avseende
kommunbeskrivningar har inhämtats från berörda länsstyrelser.

11.1.2 Principfrågor

Riksdagens beslut i den första etappen betonade att beslut om enskildheter
i den framtida utvecklingen inte är möjlig innan helheten kan överblickas.
Något ställningstagande till antalet avvecklingar och än mindre om var
sådana kunde bli aktuella gjordes sålunda inte.

De slutsatser om fortsatt osäkerhet om framtiden som regeringen
redovisar i det säkerhetspolitiska avsnittet innebär för
grundorganisationens vidkommande bl.a. krav på anpassningsförmåga och
flexibilitet. Anpassningsförmågan bör tillgodoses genom att garnisoner
med goda utvecklingsmöjligheter bibehålls och genom en spridning över

Prop. 1996/97:4

108

landet som tar hänsyn även till andra förhållanden än de omedelbara Prop. 1996/97:4
hoten. Förutsättningarna för utbildning och annan verksamhet har noga
analyserats och utvecklingspotentialen har härvid tillmätts stor betydelse.
Miljöaspekterna har i detta sammanhang vägts in. De beräkningar som
redovisats av Försvarsmakten har utnyttjats för den jämförande
ekonomiska analysen.

Regeringen menar att också kraven på folklig förankring, som också
utvecklades i försvarsbeslutets första etapp, ställer krav på att
Försvarsmaktens verksamhet har en tillfredsställande geografisk spridning.
Regeringen kommer därför att se till att varje län även i fortsättningen
innefattar minst en militär organisationsenhet. På flertalet av de orter, där
enligt detta förslag försvarsområdesstabema avvecklas, kommer en militär
enhet, i huvudsak lokaliserad med närhet till länsstyrelse, bl.a. som stöd
för den frivilliga försvarsverksamheten och för kontakt med kommunerna,
att bibehållas.

Osäkerheten om framtiden har också lett till att regeringen inte nu
föreslår åtgärder som inte med rimlig säkerhet har en långvarig
beständighet. Omlokalisering av verksamheter där den framtida strukturen
inte är klarlagd bör undvikas, särskilt i de fall sådana omlokaliseringar är
förenade med påtagliga investeringskostnader eller andra kostnader.
Härigenom minskar också behovet av lånefmansierade investeringar och
därigenom statens upplåningsbehov. Sådana hänsynstaganden för att
förstärka statens finanser ingick inte i regeringens anvisningar till
Försvarsmakten inför försvarsmaktsplanen.

Regeringen framhåller i tidigare avsnitt Östersjöområdets stora
betydelse. Gotland och dess betydelse för Sveriges samlade försvar är från
flera utgångspunkter centralt i detta sammanhang. Det är därför
regeringens mening att även sådana åtgärder som skulle kunna uppfattas
som att försvarets verksamhet på Gotland tillmättes minskad betydelse
måste uppmärksammas.

Av såväl principiella som ekonomiska skäl bör Försvarsmaktens
verksamhet så långt möjligt samordnas. Inom myndigheten bedrivs en
omfattande utbildningsverksamhet vid ett stort antal skolor. Dessa skolor
återspeglar i betydande utsträckning försvarsgrens- och truppslagsupp-
delningen. Inom områden som teknik, informationsteknologi, skydd, hälso-
och sjukvård, men även olika typer av mer generell officersutbildning,
bedrivs utbildning på flera skolor. Det kan ifrågasättas om inte sådan
utbildning i högre grad dels bör ske gemensamt för Försvarsmakten, dels
kan samordnas eller samutnyttjas inom hela totalförsvaret. Skolverk-
samheten inom Försvarsmakten har utretts tidigare men något samlat
grepp med utgångspunkt i totalförsvarets behov har inte tidigare tagits. De
förslag till förnyelse av totalförsvaret som regeringen lämnar i denna
proposition understryker betydelsen av detta. En sådan översyn bör därför
ske. Det ligger nära till hands att låta Försvarsmakten genomföra
utredningen. Skolverksamheten måste emellertid också bedömas i ett brett
perspektiv med hänsyn till att mycket av den har betydande kopplingar till
olika civila högskolor och annan civil utbildning. Regeringen avser därför
att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över utbildningen för                  109

främst anställd militär och civil personal. Utredaren skall särskilt

eftersträva ökad samordning inom Försvarsmakten men även pröva Prop. 1996/97:4
möjligheterna till samordning med totalförsvaret i övrigt. Utredningen
skall ske i nära samarbete med Försvarsmakten.

Riksdagens revisorer har studerat Försvarsmaktens utnyttjande av
myndighetens och Försvarets materielverks skjutplatser och provan-
läggningar. Regeringen avser att i samband med den löpande uppfölj-
ningen av myndigheterna särskilt uppmärksamma denna fråga.

11.1.3 Samhällsekonomisk analys

Utgångspunkten för den samhällsekonomiska analysen har varit de
riktlinjer som finns redovisade i 1995 års budgetproposition (prop.
1994/95:100, bil 5). Enligt dessa riktlinjer skall de av Försvarsmakten
upprättade försvarsekonomiska kalkylerna kompletteras med
samhällsekonomiska faktorer för att åstadkomma ett beslutsunderlag som
även belyser konsekvenserna för de orter som berörs av avvecklingar.
Analysen innehåller följande delar:

- samhällsekonomiskt konsekvensresonemang

- analys av de offentliga transfereringarna

- regionalpolitisk analys.

Analysen finns redovisad i promemorian "Samhällsekonomisk analys",
vilken finns i Försvarsdepartementets akt.

Enligt regeringens mening är de samhällsekonomiska effekterna belysta.

11.1.4 Samband mellan krigs- och grundorganisation

Försvarsmaktens grundorganisation består av kaderorganiserade krigs-
förband, utbildningsförband och skolor m.m.. De kaderorganiserade krigs-
förbanden är sådana viktigare förband som har en större eller mindre del
av sin personal permanent tjänstgörande vid förbandet, t.ex. vissa
ledningsförband (högkvarteret, militärområdes- och försvarsområdesstaber,
marin- och flygkommandon m.fl.), brigader av olika typer, fartygsflottiljer
etc. Övriga delar av grundorganisationen, utbildningsförband och skolor
m.m., finns alltså inte i krigsorganisationen, utan är enheter som upphör
vid mobilisering.

Om krigsorganisationen reduceras påverkas grundorganisationen såväl
direkt som indirekt. Om en brigad eller ett annat kaderorganiserat förband
utgår ur krigsorganisationen påverkar detta direkt grundorganisationen.
Om däremot krigsförband som inte är kaderorganiserade - t.ex. ett antal
lufitvämsförband - avvecklas sker inga direkta förändringar av
grundorganisationen. Däremot minskar belastningen på de utbildnings-
förband (luftvämskårema) som producerar luftvämsförbanden. En eller
flera av dessa kårer kan då bli aktuell att lägga ner.

Det finns ingen omedelbar koppling mellan var ett förband
grundutbildas och var mobilisering skall ske eller var förbandet är tänkt                 j jq

att i första hand utnyttjas. Striden genomförs med de krigsorganiserade

förbanden och inte med de resurser som närmast förknippas med Prop. 1996/97:4
grundorganisationen. En översikt över var de kaderorganiserade
krigsforbanden är lokaliserade och var grundutbildning och annan
verksamhet sker ger inte en rättvisande bild av hur mobilisering och andra
förutsättningar for försvaret är fördelade över landet. Grund-
organisationens utformning har dock på olika sätt en inverkan på dessa
förutsättningar. Lokaliseringen påverkar var den fast anställda personalen
är bosatt. Krigsorganisationens materiel måste kunna utnyttjas for
utbildning m.m. och mobiliseringsförråden bör av rationalitetsskäl finnas
inom rimliga avstånd. Klimat och terräng kan påverka förbandens
användbarhet. Betydelsen av denna inverkan varierar starkt mellan olika
förbandstyper och olika delar av landet.

111

Prop. 1996/97:4

11.2 Regeringens förslag till åtgärder

Regeringens förslag

Följande enheter läggs ned före den 1 januari 1999 med alla
avvecklingsåtgärder genomförda före den 1 januari 2000.

- Nedre Norra arméfördelningen i Östersund

- Västra arméfördelningen i Skövde

- Mellersta arméfördelningen i Linköping

- Försvarsområdesstabema i Ystad, Växjö, Kalmar, Gävle, Borås,
Linköping, Västerås, Östersund, Kiruna och Kalix

- Livgrenadjärbrigaden i Linköping

- Älvsborgsbrigaden i Borås

- Lapplandsbrigaden i Umeå

- Svea artilleriregemente i Linköping

- Norrlands artilleriregemente i Östersund

- Skånska luftvämskåren i Ystad

- Svea ingenjörkår i Södertälje

- Svea trängkår i Linköping

- Hälsinge flygflottilj i Söderhamn

- Krigsflygskolan i Ljungbyhed

Följande enheter inrättas under försvarsbeslutsperioden.

- Försvarsmaktens helikopterflottilj på Malmen

- Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum i Uppsala

- Försvarsmaktens försörjningscentrum

- Arméns taktiska centrum i Enköping

Vidare föreslås att

- Öresunds marindistrikt inordnas i marinkommandoorganisationen

- Karlskrona örlogsskolor inordnas i Berga örlogsskolor

- SWEDINT i Södertälje omorganiseras till Försvarsmaktens inter-
nationella kommando

Regeringens förslag beträffande grundorganisationen framgår av det
följande. Inledningsvis vill regeringen därvid betona att regeringens
förslag till helhetslösning sammantaget inte innebär några ökade kostnader
under försvarsbeslutsperioden jämfört med det förslag Försvarsmakten
redovisat i försvarsmaktsplanen.

112

Regeringens förslag till inriktning av krigsorganisationen och
ledningssystemet redovisas i avsnitt 7.4 respektive kapitel 10. Innebörden
från grundorganisationssynpunkt är i stort att

- armébrigadema reduceras från 16 till 13,

- arméfördelningsstabema reduceras från 6 till 3,

- fordelningsförbanden i övrigt reduceras till sitt antal med ca en
tredjedel,

- försvarsområdesstabema reduceras från 26 till 16,

- ytstridsfartygen reduceras från 30 till 24,

- ubåtarna reduceras från 12 till 9,

- de rörliga kustförsvarsförbanden bibehålls medan de fasta kustförsvars-
förbanden reduceras till ca hälften,

- stridsflygdivisionema reduceras från 16 till 13,

- det lätta attackflyget avvecklas,

- flygbasbataljonema reduceras från 24 till 16.

När det gäller södra Sverige föreslår regeringen att Skånska
luftvämskåren, Lv 4, i Ystad läggs ned. Minskningen av antalet
luftvämsförband i krigsorganisationen innebär att en av de två
luftvämskårema i Södra militärområdet bör avvecklas. En avveckling i
Ystad, tillsammans med den avveckling i Borås som föreslås i det
följande, ger bättre förutsättningar för en ekonomiskt fördelaktig
helhetslösning än en avveckling av den nyligen omlokaliserade
luftvämskåren i Halmstad.

Regeringen föreslår vidare, i enlighet med principen att
krigsförbandsproducerande flygflottiljer i första hand bör vidmakthållas,
att Krigsflygskolan, F 5, i Ljungbyhed läggs ned. Flygutbildningen bör
överföras till Skånska flygflottiljen, F 10, i Ängelhom respektive
Upplands flygflottilj, F 16, i Uppsala. Det bör ankomma på regeringen att
efter översynen av Försvarsmaktens skolor besluta om den framtida
lokaliseringen av övriga verksamheter vid F 5.

Beträffande försvarsområdesstabema föreslår regeringen avveckling i
Ystad, Växjö och Kalmar, varvid det blivande Skåne län bildar ett
försvarsområde, Blekinge län ett försvarsområde och Kalmar, Kronobergs
och Jönköpings län ett försvarsområde.

För att öka rationaliteten föreslår regeringen vidare att Öresunds
marindistrikt i Malmö inordnas i marinkommandoorganisationen i Södra
militärområdet och att Karlskrona örlogsskolor inordnas i Berga
örlogsskolor. Berga örlogsskolor kommer dock även framgent att bedriva
verksamhet i Karlskrona.

Försvarsmaktens förslag överensstämmer med regeringens, utom
beträffande nedläggningen av Skånska luftvämskåren i Ystad, där
Försvarsmakten i stället föreslagit att Göta luftvämskår i Halmstad läggs
ned.

Beträffande västra Sverige föreslår regeringen att Älvsborgsbrigaden
och Älvsborgs regemente i Borås läggs ned. De viktigaste skälen är de
begränsade utvecklingsmöjligheterna beträffande produktion av
mekaniserade förband i Borås garnison och möjligheten att sänka
kostnaderna genom att bibehålla garnisonen i Halmstad.

Prop. 1996/97:4

113

8 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

Med hänsyn till Göteborgsområdets betydelse bibehålls utbildning av
amfibieförband vid Göteborgs marinbrigad.

Försvarsmaktens förslag innebär att Flygvapnets Halmstadsskolor, F 14,
skall läggas ned. Regeringen anser emellertid att frågan om formerna och
tidpunkten för avvecklingen av F 14 bör anstå till efter översynen av
Försvarsmaktens skolor. Det bör ankomma på regeringen att besluta om
den framtida förändringen av verksamheterna vid F 14.

En av de två fördelningsstabema inom södra militärområdet skall
avvecklas. Regeringen föreslår att Västra arméfördelningen i Skövde läggs
ned.

Som ett led i strävandena efter rationella lösningar föreslår regeringen
att ett försvarsmaktsgemensamt centrum för utbildning och utveckling
inom underhållstjänstområdet inrättas, preliminärt i Skövde. Härvid läggs
Arméns underhållscentrum ner.

Med hänsyn till pågående översyn av länsindelningen i Västsverige bör
handlingsfriheten att anpassa försvarsområdesindelningen bevaras.
Regeringen föreslår därför tills vidare inga andra förändringar av
försvarsområdesstabema i området än avvecklingen i Borås.

Försvarsmakten har föreslagit att Livregementets husarer, K 3, och
Fallskärmsjägarkåren omlokaliseras till Borås respektive Östersund. Mot
bakgrund av regeringens ovan redovisade syn på omlokaliseringar anser
regeringen att K 3 och Fallskärmsjägarkåren skall bibehållas i Karlsborg.
Däremot bör utbildningen av stabs- och sambandsförband i Karlsborg
upphöra. Den utbildningskapacitet som finns i Enköping och Boden är
tillräcklig.

Försvarsmaktens förslag skiljer sig från regeringens på flera punkter.
Försvarsmakten föreslår sålunda nedläggning av brigaden respektive
luftvämskåren i Halmstad men att brigaden i Borås och luftvämskåren i
Ystad bibehålies. Vidare föreslår Försvarsmakten att utbildnings-
verksamheten vid Göteborgs marinbrigad skall upphöra.

Försvarsmakten har föreslagit reduktioner av verksamheten på Gotland.
Med hänsyn till öns läge och betydelse anser regeringen att verksamheten
inte bör reduceras på detta sätt. Utbildning av luftvärns- och
kustförsvarsförband avsedda för Gotland bör alltså även fortsättningsvis
ske vid Gotlands luftvämskår och Fårösunds marinbrigad.

Beträffande Mellansverige föreslår regeringen att Livgrenadjärbrigaden,
IB 4, Svea artilleriregemente, A 1, och Svea trängkår, T 1, i Linköping
samt Svea ingenjörkår, Ing 1, i Södertälje läggs ned till följd av att
krigsorganisationen minskas. Det viktigaste motivet till valet av A 1, T
1 och Ing 1 är att de alternativa förbanden Bergslagens artilleriregemente,
A 9, i Kristinehamn, Göta trängkår, T 2, i Skövde respektive Göta
Ingenjörkår, Ing 2, i Eksjö samtliga är samlokaliserade med enheter för
central utbildning och utveckling inom respektive funktion. IB 4 skulle
sålunda bli det enda förbandet lokaliserat till Linköping utan omedelbara
samträningsmöjligheter eller stordriftsfördelar. Regeringens förslag att
lägga ned IB 4 i Linköping men bibehålla NB 13 i Falun syftar till att
öka andelen vinterutbildade förband.

Regeringen föreslår vidare att Mellersta arméfördelningen i Linköping
samt försvarsområdesstabema i Gävle, Linköping och Västerås avvecklas,

Prop. 1996/97:4

114

varvid Gävleborgs och Dalarnas län bildar ett försvarsområde, Östergöt-
lands och Södermanlands län ett försvarsområde samt Västmanlands och
Uppsala län ett försvarsområde.

Regeringen föreslår att Hälsinge flygflottilj, F 15, läggs ned. Andra
alternativ, bland dem främst F 10 i Ängelholm, har övervägts. De tyngsta
motiven till regeringens förslag är möjligheterna att snabbt föra över
flygutbildning från Ljungbyhed till Ängelholm som bl.a. har dubbla
rullbanor samt förhållandet att verksamheter i Söderhamn i mindre
omfattning behöver flyttas vid en avveckling. F 10 har vidare miljötill-
stånd för flygning med tre divisioner JAS 39 Gripen. Besparingarna vid
en avveckling av F 15 blir avsevärt större än om F 10 skulle lagts ned.

Frågan om ett internationellt kommando har behandlats i kapitel 8.
Regeringen föreslår att SWEDINT i Södertälje omorganiseras till
Försvarsmaktens internationella kommando.

Regeringen har i avsnitt 7.4.7 redovisat att Försvarsmaktens helikopter-
resurser bör samordnas inom ett gemensamt program. Den kader-
organiserade flottilj ledningen lokaliseras till Malmen i enlighet med
Försvarsmaktens förslag. Försvarsmaktens samtliga enheter för
helikopterverksamhet inordnas i programmet med bibehållen lokalisering
och verksamhetsinriktning i stort. De marina helikopterdivisionema
omorganiseras dock till två divisioner även i fred. Lokaliseringen till
Malmen underlättas av att målflygdivisionen där avvecklas. Behovet av
målflyg kan tillgodoses på ett mera kostnadseffektivt sätt.

Regeringen förutsätter att samordningen av helikopterverksamheten ger
ökade möjligheter till att förbättra räddningsberedskapen inom landet som
helhet. Regeringen kommer särskilt att tillse att en god räddningsbe-
redskap på Västkusten även framgent upprätthålls på bl.a. Säve.

Regeringen föreslår även att ett försvarsmaktsgemensamt centrum för
utbildning i och utveckling av underrättelse- och säkerhetsstjänst,
Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum, inrättas i Uppsala.
Härvid läggs Arméns underrättelseskola i Karlsborg och Flygvapnets
underrättelseskola i Uppsala ner. Försvarets tolkskola inordnas i centret.

För att förbättra samordning av taktik- och förbandsutvecklingen för
markstridskraftema föreslår regeringen, i enlighet med Försvarsmaktens
förslag, att Arméns taktiska centrum inrättas i Enköping. Härvid avses
delar av Brigad-, Artilleri-, Luftvärns-, Fältarbets-, Ledningscentrum och
Arméns tekniska centrum inordnas. Övriga delar av dessa centra om-
organiseras till stridsskolor (motsvarande) med bibehållen lokalisering.
Det långsiktiga behovet av stridsskolor utreds inom ramen för översynen
av Försvarsmaktens skolor. Skulle det visa sig att utredningen kring
skolverksamheten påverkar centrets inriktning eller lokalisering skall detta
anmälas till regeringen.

Försvarsmaktens förslag överensstämmer med regeringens utom vad
gäller nedläggningen av Livgrenadjärbrigaden i Linköping och försvar-
sområdesstaben i Gävle där Försvarsmakten föreslagit Dalabrigaden och
försvarsområdesstaben i Falun, samt lokaliseringen av det internationella
kommandot till Södertälje där Försvarsmakten föreslagit Strängnäs.

Beträffande norra Sverige föreslår regeringen att Lapplandsbrigaden,
NB 20, i Umeå läggs ned. Försvarsmakten har i stället föreslagit avveck-

Prop. 1996/97:4

115

ling av Fältjägarbrigaden, NB 5, i Östersund. Försvarsekonomiska och Prop. 1996/97:4
försvarspolitiska skäl väger tämligen jämt. Regeringen har dock valt att
bibehålla brigaden i Östersund före brigaden i Umeå främst med hänsyn
till möjligheterna att vidmakthålla och utveckla en allsidig och rationell
försvarsmaktsgamison med såväl flyg- som arméförband.

Regeringen föreslår vidare att Nedre Norra arméfördelningen och
Norrlands artilleriregemente, A 4, i Östersund läggs ned eftersom krigsor-
ganisationen minskas. Övre Norra arméfördelningen och Bodens artille-
riregemente bibehålls på grund av närheten till gränszonen och de goda
verksamhetsbetingelserna i Bodens garnison.

Vad gäller försvarsområdesindelningen föreslår regeringen, i enlighet
med Försvarsmaktens förslag, att försvarsområdesstabema i Östersund,
Kiruna och Kalix avvecklas. I Kiruna och Kalix bibehålls dock en
organisation för taktisk ledning av markstrid utöver den verksamhet som
beskrivs i avsnitt 11.1.2.

Försvarsmaktens förslag överensstämmer med regeringens med undantag
av avvecklingen av brigaden i Umeå där Försvarsmakten föreslagit
nedläggning brigaden i Östersund.

Beträffande genomförandet anser regeringen att avvecklingen skall
påbörjas direkt efter riksdagens beslut och slutföras så snabbt som möjligt.
Regeringen kommer härvid att lämna närmare anvisningar om genom-
förandet till Försvarsmakten.

Regeringen bedömer att de enheter som skall läggas ned kan utgå ur
grund- och i förekommande fall krigsorganisationen före den 1 januari
1999. Avvecklingsåtgärdema skall vara avslutade före den 1 januari 2000.
De organisationsenheter som efter skolöversynen kan bli föremål för
förändringar bör i huvudsak kunna följa denna tidsplan.

11.3 Grundorganisationens omfattning och lokalisering

Regeringens förslag

Grundorganisationen skall ha den omfattning och organisationsen-
heterna skall vara lokaliserade i enlighet med vad som framgår av
det följande. Det skall ankomma på regeringen att bestämma
organisationsenheternas benämningar.

Regeringens förslag innebär att följande organisationsenheter kommer
att ingå i Försvarsmaktens grundorganisation:

116

Prop. 1996/97:4

CENTRAL LEDNING

Kaderorganiserade krigsförband

Högkvarteret i Stockholm

SÖDRA MILITÄROMRÅDET (MILO S)

Kaderorganiserade krigsförband

Södra militärområdesstaben (Milostab S) i Kristianstad

Södra arméfördelningen (13. förd) i Kristianstad

Norra skånska dragonregementet (P 2/Fo 14) i Hässleholm

Norra Smålands regemente (I 12/Fo 17) i Eksjö
Hallands regemente (I 16/Fo 31) i Halmstad
Skaraborgs regemente (P 4/Fo 35) i Skövde
Smålandsbrigaden (IB 12) i Eksjö

Hallandsbrigaden (IB 16) i Halmstad

Skånska dragonbrigaden (PB 8) i Hässleholm

Skaraborgsbrigaden (PB 9) i Skövde

Södra skånska brigaden (MekB 7) i Lund (Revingehed)

Wendes artilleriregemente (A 3) i Hässleholm
Sydkustens marinkommando (MKS) i Karlskrona
Västkustens marinkommando (MKV) i Göteborg
Tredje ytattackflottiljen (3. yaflj) i Karlskrona
Fjärde kustartilleribrigaden (KAB 4) i Karlskrona
Göteborgs marinbrigad (GMB) i Göteborg
Södra flygkommandot (FKS) i Ängelholm
Södra underhållsregementet (Uhreg S) i Kristianstad

Utbildningsförband

Livregementets husarer (K 3) (Fallskärmsjägarkåren ingår) i Karlsborg
Göta luftvämskår (Lv 6) i Halmstad

Göta ingenjörkår (Ing 2) i Eksjö

Göta trängkår (T 2) i Skövde

Skaraborgs flygflottilj (F 7) i Lidköping (Såtenäs)

Skånska flygflottiljen (F 10) i Ängelholm
Blekinge flygflottilj (F 17) i Ronneby.

Skolor m.m.

Försvarsmaktens försörjningscentrum (preliminärt i Skövde)
Flygvapnets Halmstadsskolor (F 14) i Halmstad

117

Prop.

MELLERSTA MILITÄROMRÅDET (MILO M)

Kaderorganiserade krigsförband

Mellersta militärområdesstaben (Milostab M) i Strängnäs

Östra arméfördelningen (4. förd) i Strängnäs

Gotlands militärkommando (MKG) i Visby

Södermanlands regemente (P 10/Fo 43) i Strängnäs

Svea livgarde (I 1/Fo 44) i Upplands-Bro (Kungsängen)

Upplands regemente (S 1/Fo47) i Enköping

Livregementets grenadjärer (I 3/Fo 51) i Örebro

Värmlands regemente (I 2/Fo 52) i Kristinehamn

Dalregementet (I 13/Fo 53) i Falun

Livgardesbrigaden (IB 1) i Upplands-Bro

Värmlandsbrigaden (IB 2) i Kristinehamn

Dalabrigaden (NB 13) i Falun

Södermanlandsbrigaden (MekB 10) i Strängnäs

Gotlandsbrigaden (MekB 18) i Visby

Bergslagens artilleriregemente (A 9) i Kristinehamn

Ostkustens marinkommando (MKO)

Andra ytattackflottiljen (2. yaflj) i Haninge

Första ubåtsavdelningen (1. ubavd) i Haninge

Andra minkrigsavdelningen (2. minkriavd) i Haninge

Andra kustartilleribrigaden (KAB 2) Vaxholm

Fårösunds marinbrigad (FMB) i Fårösund

Mellersta flygkommandot (FKM) i Upplands-Bro

Mellersta underhållsregementet (Uhreg M) i Strängnäs

Muskö örlogsvarv (ÖVM) i Haninge

Utbildningsförband

Livgardets dragoner (K 1) i Stockholm

Gotlands artilleriregemente (A 7) i Visby

Gotlands luftvämskår (Lv 2) i Visby

Roslagens luftvämskår (Lv 3) i Norrtälje

Kustflottan (Kfl) i Haninge

Försvarsmaktens helikopterflottilj i Linköping (Malmen)

Upplands flygflottilj (F 16) i Uppsala

Skolor m.m.

Försvarsmaktens underrättelse- och säkerhetscentrum i Uppsala

Arméns taktiska centrum i Enköping

Försvarets sjukvårdscentrum i Hammarö

Försvarets internationella kommando i Södertälje

Krigsskolan (KS) i Solna

Rikshemsvämscentrum (RiksHvC) i Stockholm (Salem)

Berga örlogsskolor (BÖS) i Haninge

1996/97:4

118

Kustartillericentrum (KAC) i Täby.

Flygvapnets Uppsalaskolor (F 20) i Uppsala

Prop. 1996/97:4

NORRA MILITÄROMRÅDET (MILO N)

Kaderorganiserade krigsförband

Norra militärområdesstaben (Milostab N) i Boden
Övre Norra arméfördelningen (ö.förd) i Boden
Västemorrlands regemente (I 21/Fo 63) i Sollefteå
Västerbottens regemente (I 20/Fo 61) i Umeå
Bodens försvarsområde (Fo 63) i Boden
Fältjägarbrigaden (NB 5) i Östersund
Ångermanlandsbrigaden (NB 21) i Sollefteå
Norrbottensbrigaden (MekB 19) i Boden
Bodens artilleriregemente (A 8) i Boden
Norrlandskusten marinkommando (MKN) i Härnösand
Norra flygkommandot (FKN) i Luleå

Norra underhållsregementet (UhregN) i Boden

Utbildningsförband

Norrlands dragonregemente (K 4) Arvidsjaur
Lapplands jägarregemente (I 22) i Kiruna
Norrlands luftvämskår (Lv 7) i Boden
Norrlands ingenjörkår (Ing 3) i Boden
Norrlands signalkår (S 3) i Boden
Norrlands trängkår (T 3) i Sollefteå
Jämtlands flygflottilj (F 4) i Östersund
Norrbottens flygflottilj (F 21) i Luleå

Skolor m.m.

Totalförsvarets skyddsskola (SkyddS) i Umeå

119

12 Ansvarsfördelningen inom det civila försvaret
och fredsräddningstjänsten på central nivå

Regeringens bedömning

Ansvarsfördelningen på central nivå inom det civila försvaret och
fredsräddningstjänsten skall göras tydligare.

Överstyrelsens for civil beredskap roll som ansvarigt organ för
uppföljning och utvärdering inom det civila försvaret skall stärkas
ytterligare. När det gäller svåra påfrestningar på samhället i fred och
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser, skall
Överstyrelsen förbättra möjligheterna för att kunna använda
resurserna inom det civila försvaret.

Statens räddningsverk skall svara för genomförandet av
internationella katastrof- och räddningsinsatser såvida dessa insatser
inte genomförs enligt internationella överenskommelser eller i annan
reglerad ordning. Räddningsverket skall även kunna ställa resurser
till förfogande i den inledande återuppbyggnadsfasen.

Styrelsen for psykologiskt försvar ges en roll vid
informationsgivning i samband med svåra påfrestningar på samhället
i fred.

Regeringens åtgärder

Regeringen avser göra en översyn av Statens räddningsverks
verksamhet.

Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla
ett samlat system för en aktiv personalutveckling.

Regeringens överväganden

Utredningen om uppgifterna på central nivå inom de civila försvaret och
fredsräddningstjänsten har i sitt betänkande (SOU 1996:86) Utvecklad
samordning inom det civila försvaret och fredsräddningstjänsten lämnat
förslag till ansvarsfördelning inom det civila försvaret och uppgifter for
den centrala nivån.

Vad gäller uppgifterna på central nivå inom det civila försvaret och
fredsräddningstjänsten är remissinstanserna är i allmänhet positiva till
utredningens förslag. Samtliga instanser som yttrar sig i frågan avvisar
förslaget att renodla Överstyrelsens för civil beredskap uppgifter genom
att överföra ansvaret till NUTEK för funktionerna Försörjning med
industrivaror och Transporter.

Prop. 1996/97:4

120

Räddningsverket är positivt till en översyn av målen och medlen for Prop. 1996/97:4
dess verksamhet inklusive utbildningsverksamheten. Kraven på
bibehållande av hög kvalitet i utbildningen framförs av några instanser.
Räddningsverket och personalorganisationerna är negativa till upphandling
av serviceverksamheten vid skolorna. Statskontoret anser att detta bör
prövas utan ytterligare utredningsinsatser.

När det gäller de internationella insatserna, stöder flera remissinstanser
utredningens förslag. Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil
beredskap anser att utredningen inte tillgodosett kraven på en nära civil-
militär samverkan. De två myndigheterna anser att deras rapport i
anslutning till respektive programplan borde ha legat till grund för
utredningens ställningstaganden.

Det civila försvaret och fredsräddningstjänsten grundas på de fredstida
kraven på säkerhet för och skydd av människor, egendom och miljö.
Utgångspunkten bör vara att för varje verksamhet som skapar risker skall
tillfredsställande förebyggande åtgärder vidtas mot olyckshändelser eller
för att förhindra allvarliga störningar i samhället. Även de ansvariga
myndigheterna på olika nivåer har i detta avseende till uppgift att bevaka
att sådana åtgärder vidtas och att verka för ökad säkerhet. Om
olyckshändelser ändå inträffar svarar de som har ansvar för den
kommunala eller statliga räddningstjänsten för att insatser görs. Under
senare tid har även uppmärksammats att den enskilda människan skall
stimuleras att själv kunna vidta åtgärder för att förebygga olyckor och
begränsa skadorna av en olycka. Olika former av självskyddsutbildning
genomförs därför av frivilliga försvarsorganisationer och i skolan.

Genom försvarsbeslutets första etapp har riksdagen fastställt det civila
försvarets uppgifter vid väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. Ett
bredare spektrum av hot och risker ansågs i beslutet leda till att en
helhetssyn bör prägla samhällets åtgärder mot dessa hot och risker. En
samlad syn på stora hot och risker med konsekvenser på nationell nivå
och för viktiga samhällsfunktioner ger totalt sett en mer effektiv och
rationell hantering av samhällets åtgärder. Mot denna bakgrund kan de
åtgärder som vidtas inom det civila försvaret göra det möjligt att stärka
samhällets samlade förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i
fred. Förutsättningar för att resurserna för det civila försvaret skall kunna
användas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och vid
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser bör tas till vara.

Verksamheten bör i första hand genomföras på den lokala eller
regionala nivån. Även näringslivet har ett tydligt ansvar för att
ändamålsenliga åtgärder vidtas för att möta de risker som man skapar och
för att klara av de störningar med konsekvenser för samhället som kan
uppkomma. Den enskildes ansvar har redan berörts.

Ledningssystemet

Regeringen anser att det måste finnas ett i förväg fastställt ansvar som gör
att samhällsorgan på olika nivåer svarar för ledning och fattar de beslut
som fordras vid svåra påfrestningar på samhället. Kraven på                           121

ledningssystemet bör vara att detta täcker hela landet och att det är samma Prop. 1996/97:4
så långt möjligt i fred och krig.

På den lokala nivån är det naturligt att kommunen svarar för de förbe-
redelser för insatser som kan komma att fordras vid svåra påfrestningar.
På den regionala nivån har länsstyrelserna ett ansvar inom räddnings-
tjänsten såväl i fred som i krig. Det är emellertid angeläget att
uppmärksamma att länsstyrelserna under en följd av år i stor utsträckning
tunnat ut organisationen inom sakområdet civilt försvar och
räddningstjänst. I allmänhet har inte heller ny kompetens som svarar mot
de nya uppgifterna genom tillkomsten av lagen (1994:1720) om civilt för-
svar, kunnat tillföras i tillräcklig utsträckning.

Även om civilbefalhavarorganisationen endast ingår i ledningskedjan för
insatser i krig är den enligt regeringens mening en resurs, som bör kunna
utnyttjas även vid svåra fredstida påfrestningar på samhället.

På den centrala nivån pågår för närvarande en utveckling av
beredskapen inför stora olyckor och andra svåra påfrestningar på
samhället i fred.

Regeringen anser således att ansvaret för den operativa verksamheten
vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör ligga på de tre organen i
ledningskedjan - kommunen, länsstyrelsen och regeringen. Det expertstöd
som ledningskedjans organ behöver inför och vid sådana påfrestningar bör
ligga på de ansvariga sektormyndighetema inom de områden som kommer
att beröras av händelserna. I säkerhetspolitiska kriser och i krig
tillkommer en fjärde ledningsnivå, civilbefalhavama. Regeringen föreslår
ingen förändring av denna ordning. Ledningskedjans uppgift blir att så
långt möjligt samordna insatserna eller de operativa åtgärderna. Detta
genomförs med egna resurser och de resurser som regeringen kan komma
att besluta om vid en svår påfrestning.

Samordning

Uttrycket samordning innebär att en myndighet har till uppgift att ange
gemensamma och övergripande mål, redovisa en övergripande inriktning
och prioriteringar samt följa upp och utvärdera verksamheten.
Samordningen bör enligt regeringens mening utvecklas horisontellt och
vertikalt inom det civila försvaret inom ramen för mål- och
resultatstyrningen. En effektiv uppföljning och utvärdering är ett
betydelsfullt element i denna styrning. En utveckling av metoderna för
detta bör därför eftersträvas med syfte att förstärka samordningsrollen
inom ramen för det civila försvaret.

Myndigheternas uppgifter

Överstyrelsen för civil beredskap

Enligt regeringens mening bör Överstyrelsen ha ansvaret för samordning
av förberedelserna av åtgärder inom det civila försvaret. Överstyrelsens
roll bör förstärkas och tydliggöras.

122

Inom ramen för sitt samordningsansvar bör Överstyrelsen framför allt Prop. 1996/97:4

- ge statsmakterna underlag för deras beslut som avser utvecklingen av
beredskapen inom det civila försvaret,

- stimulera förberedelser och annan utveckling i arbetet som har
anknytning till det civila försvaret hos funktionsansvariga myndigheter
och i ledningskedjan,

- utveckla samverkan civilt-militärt och kunskaperna om de ömse-
sidiga kraven inför och under höjd beredskap samt

-  se till att kunskaperna allmänt sett om förutsättningarna för
verksamheten inför och vid höjd beredskap ökar inom det civila försvaret.
Överstyrelsens verksamhet bör koncentreras till områden som

- analys av den hotbild som avser det civila försvaret,

- konkretisering av statsmakternas mål och resultatkrav för det civila
försvaret,

- bedömning av tillgången på resurser i stort inom det civila försvaret,

- uppföljning och utvärdering av genomförda åtgärder,

- avvägningar mellan funktioner eller verksamhetsområden i samband med
programplanearbetet,

- övergripande samverkan mellan det civila och det militära försvaret samt

- inriktning i stort av forskning som avser det civila försvaret.

I fråga om svåra påfrestningar på samhället i fred och vid internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser, bör Överstyrelsen ha till uppgift
att verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret
ökar och ha en överblick över vilka resurser som kan användas.

Styrelsen för psykologiskt försvar

Styrelsens för psykologiskt försvar ansvar bör inte ändras. Styrelsen
bör fa en utökad roll genom att delta med experthjälp inom det vid alla
allvarliga händelser viktiga informationsarbetet samt utarbeta råd och
rekommendationer för andra myndigheters information vid svåra
påfrestningar på samhället i fred. För detta bör Styrelsen tillföras vissa
ytterligare medel.

Statens räddningsverk

Den i försvarsbeslutets första etapp fastställda principen om en
helhetssyn innebär inte någon ändring i räddningstjänstlagens (1986:2201)
bestämmelser om hur samhällets räddningstjänst ska organiseras och
bedrivas. Räddningsverkets uppgifter inom räddningstjänsten, i arbetet
med förebyggande av olyckshändelser och i fråga om transport av farligt
gods bör också i fortsättningen i huvudsak vara tillsyn, utvecklingsarbete
och utbildning. Även samordningsuppgifterna på dessa områden kommer
att vara betydelsefulla. EU-arbetet berör i hög grad områdena
räddningstjänst och transport av farligt gods. Samtidigt förändras
Räddningsverkets uppgifter till följd av kommunernas ökade ansvar för
räddningstjänsten i krig.

Regeringen delar utredningens uppfattning att en översyn av målen och                123

medlen för Räddningsverkets verksamhet bör göras. Regeringen avser att

låta genomföra en sådan översyn.                                       Prop. 1996/97:4

En översyn av verksamheten bör belysa möjligheterna för en ökad och
förbättrad integration mellan de olika verksamhetsområden inom den
centrala organisationen men också med den lokala och regionala
verksamheten genom utnyttjandet av bl.a. informationsteknologin. Det
finns anledning att som utredningen funnit räkna med att rationaliseringar
kan genomföras och därmed besparingar uppnås. Detta gäller även
rationaliseringsmöjligheter vid skolorna, t.ex. serviceverksamheten.

Funktionsansvar

Ansvarsprincipen bör gälla även i fortsättningen inom det civila försvaret.
Att, såsom utredningen om uppgifterna på central nivå inom det civila
försvaret och fredsräddningstjänsten har föreslagit, flytta ansvaret för
funktionerna Försörjning med industrivaror och Transporter bör dock
enligt regeringens mening inte genomföras.

Betydande förändringar förestår inom funktionen Försörjning med
industrivaror under de närmaste åren, och funktionsansvaret bör mot
denna bakgrund inte ändras. Verksamheten kommer att reduceras betydligt
i omfattning vilket bör leda till att resurser friställs som kan användas för
nödvändiga förstärkningar inom andra delar av det civila försvaret. Detta
bör genomföras inom ramen för mål- och resultatstyrningen under
programplaneperioden.

Nedan gör regeringen bedömningen att funktionen Civil ledning och
samordning i fortsättningen bör kallas Civil ledning. Detta innebär att det
klarare framgår vilken typ av verksamhet som skall ingå i funktionen,
nämligen den viktiga ledningskedjan inom det civila försvaret.

Kompetensutveckling

Mot bakgrund av helhetssynen och för att stimulera samverkan mellan
den berörda personalen bör åtgärder inom det civila försvaret vidtas för
att öka kompetensen hos personalen. Kompetensutvecklingen bör bestå av
systematiserad utbildning och möjligheter till växeltjänstgöring.
Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utveckla ett
samlat system för en aktiv personalutveckling. Detta system bör så långt
som möjligt utformas som ett totalförsvarssystem.

Internationella insatser

De resurser och den förmåga som byggs upp inom det civila försvaret
utgör en tillgång vid internationella fredsfrämjande och humanitära insat-
ser. En förutsättning för utveckling av resurser för internationella hjälpin-
satser är att det görs en noggrann analys av vilka behov av insatser som
faktiskt föreligger med avseende på typer och omfattning. Analysen bör
bl.a. belysa behovet av s.k. multifunktionella insatser.

Ansvaret för det internationella samarbetet i fråga om såväl
fredsfrämjande som humanitära insatser bör ligga på de myndigheter som                124

har motsvarande ansvar i det nationella myndighetsarbetet.

Såsom angetts ovan bör Statens räddningsverk i fortsättningen svara för Prop. 1996/97:4
genomförandet av katastrof- och räddningsinsatser i andra länder, såvida
inte insatser sker enligt internationella överenskommelser eller i annan
reglerad ordning. Räddningsverket bör också kunna ställa resurser till
förfogande i den inledande återuppbyggnadsfasen.

Överstyrelsen för civil beredskap skall enligt sin instruktion svara för
samordning av verksamheten inom det civila försvaret. De
funktionsansvariga myndigheterna har däremot ansvaret för åtgärder m.m.
inom sina respektive sak- eller verksamhetsområden. När det gäller
internationella insatser bör Överstyrelsen ha till uppgift att verka för att
förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret ökar och ha en
överblick över vilka resurser som kan användas.

För att underlätta en god samverkan mellan civila och militära insatser
vid multifunktionella insatser avser regeringen att vidta åtgärder på
utbildningsområdet i enlighet med vad som sagts i avsnitt 8.6.

I fråga om användningen av resurserna för det civila försvaret inom den
fredsfrämjande och humanitära verksamheten och om samråd mellan
berörda myndigheter i syfte att främja en effektiv civil-militär samverkan
när detta behövs, bör det, utöver ovan nämnda åtgärder på
utbildningsområdet, ankomma på berörda myndigheter att finna lämpliga
former för sin samordning.

125

13 Personal

Prop. 1996/97:4

13.1 Plikttjänstgöring

Regeringens bedömning

Inriktningen för den fortsatta planeringen bör vara att ca 29 000
totalförsvarspliktiga fördelas årligen till det militära försvaret med
undantag för åren 1998 och 1999 då en tillfällig neddragning får
göras med ca 4 000 per år.

Inriktningen bör vara att på sikt successivt utöka utbildningen inom
det civila försvaret till ca 10 000 per år. Inledningsvis bör
planeringen utgå från att 5 000 totalförsvarspliktiga per år skall
kunna utbildas inom det civila försvaret vid försvarsbeslutsperiodens
slut.

I anslutning till den säkerhetspolitiska kontrollstationen år 1998
bör en förnyad bedömning göras av fördelningen av
totalförsvarspliktiga mellan det militära och civila försvaret.

Regeringens åtgärder

Vämpliktsutbildning i ca tre månader för rekrytering till hemvärnet
bör införas på försök.

Korta grundutbildningar inom det civila försvaret bör genomföras
årligen av ca 300 totalförsvarspliktiga. Utbildningen av
beredskapspolisen utökas så att organisationen på sikt utgör ca
15 000 totalförsvarspliktiga.

Uttryckningsbidraget höjs med 500 kr till 4 500 kr.

Det svenska försvaret skall vara så uppbyggt och organiserat att det är
en angelägenhet för hela befolkningen. Det är av stor betydelse att
medborgarna känner ansvar för och efter förmåga medverkar till Sveriges
försvar. Detta tillgodoses bäst genom ett system med plikttjänstgöring.

Ett yrkesförsvar kan inte skapa den motståndsvilja och styrka som ett
försvar av hela landet kräver. För ett land som Sverige med stor yta och
liten befolkning krävs det numerärt ett förhållandevis stort försvar. Genom
att pliktpersonalen representerar vitt skilda samhällssektorer bidrar
systemet dessutom till en kunskapsbredd och stor allmän erfarenhet inom
det svenska försvaret. Den svenska totalförsvarsplikten har också avsevärd
betydelse för försvarets förankring i samhället.

126

Prop. 1996/97:4

13.1.1 Fördelning av pliktpersonal

Allmänt

Inför försvarsbeslutets första etapp redovisade regeringen sin syn på
pliktfrågan och anförde bl.a. att inriktningen för den fortsatta planeringen
borde vara att ca 30 000 totalförsvarspliktiga årligen utbildas inom det
militära försvaret och ca 10 000 inom det civila försvaret.

Försvarsutskottet anförde bl.a. att det ställde sig bakom en strävan att
utbilda och krigsplacera merparten av dem som mönstrar. Samtidigt
pekade utskottet på de frivilliga försvarsorganisationernas stora betydelse.
I det fortsatta arbetet borde enligt utskottet prövas vilka behov som kan
tillgodoses genom frivilliga eller på annat sätt.

I det underlag som myndigheterna har lämnat till regeringen kan utläsas
att den årliga tillgången på fördelningsbara totalförsvarspliktiga män - om
hittillsvarande kvalitetskrav alltjämt skall gälla - kommer att under
försvarsbeslutsperioden vara ca 38 000.

Av underlaget framgår att de fördelningsbara totalförsvarspliktiga till
lång grundutbildning under de senaste åren minskat och sannolikt kommer
att minska ytterligare. Regeringen avser därför att ge berörda myndigheter
i uppdrag att närmare analysera orsakerna till att den fördelningsbara
pliktpersonalen minskar och att föreslå vilka åtgärder som kan behöva
vidtas för att begränsa problemen. Även problemen med de stora s.k.
avgångarna före inryckningen och under grundutbildning behöver enligt
regeringens mening klarläggas.

Militära försvaret

I försvarsmaktsplanen har Försvarsmakten angett minimibehovet av
totalförsvarspliktiga till ca 28 800 inkl, kompensation för vissa avgångar
och inkallelsereserv. Detta möjliggör en krigsplacering efter genomförd
grundutbildning av ca 22 000 totalförsvarspliktiga, vilket kan jämföras
med Försvarsmaktens redovisade behov av 22 100 totalförsvarspliktiga
inför den första etappen av försvarsbeslutet. Utbildningstiden har angetts
till minst 7,5 månader.

I planen har Försvarsmakten anfört att i det beräknade behovet inte
ingår några personalreserver för vissa förband eller att dessa har
reducerats för andra förband. Om ytterligare ca 2 800 totalförsvarspliktiga
skulle tillföras Försvarsmakten kommer reserverna också att kunna
tillgodoses, vilket ökar säkerheten i mobiliserings- och
personalersättningsberedskapen. Även anpassningsförmågan skulle öka.

Försvarsmakten anför dock att det inte är möjligt att inom de anvisade
ekonomiska ramarna kunna täcka ett behov om totalt fördelade 31 600
totalförsvarspliktiga. Om de medel för utbildning av totalförsvarspliktiga

127

som enligt försvarsbeslutets första etapp skall överföras från den militära Prop. 1996/97:4
ramen till den civila ramen i stället disponeras av Försvarsmakten, skapas
dock förutsättningar för att genomföra denna utökade utbildning.

Försvarsmakten har bekräftat behovet av en utökad bevaknings-
organisation inom det militära försvaret. Försvarsmakten anser dock att
metoden att bemanna organisationen genom korttidsutbildning om ca tre
månader inte är genomförbar.

I Försvarsmaktens underlag finns förslag som innebär att bevaknings-
organisationensp ersonalbehov kan tillgodoses med s.k. överförings-
vämpliktiga, dvs. de totalförsvarspliktiga som vid ca 30 års ålder överförs
från fältförbanden till territorialförsvarets förband.

I försvarsmaktsplanen tas också frågan om rekrytering till hemvärnet
upp. Försvarsmakten anser att frågan närmare bör övervägas. Bl.a. bör
möjligheterna att överföra ytterligare personal direkt efter grundutbildning
prövas, liksom också möjligheterna att överföra totalförsvarspliktiga i
samband med att de vid 30 års ålder lämnar faltförbanden. En modell med
grundutbildning i tre månader med frivillig övergång till hemvärnet bör
försöksvis prövas. Försvarsmaktens uppfattning är dock att tre månader
inte är tillräckligt för att nå erforderliga utbildningsmål utan att en fortsatt
utbildning inom hemvärnet måste ske. Vilket antal totalförsvarpliktiga
som det kan bli fråga om har inte angetts.

Försvarsmakten har också anmält att det egentliga behovet av
totalförsvarspliktiga i närtid minskar. Försvarsmakten anför därvid att det
finns - genom att ett stort antal krigsförband läggs ned - en betydande
"övertalighet" av nyligen utbildad pliktpersonal. Detta möjliggör enligt
Försvarsmakten en tillfällig neddragning av grundutbildningsvolymen
under åren 1997/98 och 1998/99 med 6 000 per år. Detta skulle enligt
försvarsmaktsplanen ge en besparing på 468 miljoner kr per utbildningsår.

Civila försvaret

Ansvar och uppgifter för civil verksamhet i det krigsomställda samhället
är fördelat mellan statliga myndigheter, kommuner, företag, organisationer
m.fl. Den som har en sådan uppgift skall förbereda sig i fred, bl.a. genom
att bygga upp och vidmakthålla en krigsorganisation. Den som är ansvarig
för en krigsorganisation har att fortlöpande avväga behovet av personal
med den uppgift organisationen har, de mål som ställs upp och
tillgängliga medel. Den ansvarige bedömer också i vilken utsträckning
bemanningen skall göras med anställd personal, frivilliga eller
pliktpersonal.

Överstyrelsen för civil beredskap har i programplan 1997 - 2001 angett
behovet av totalförsvarspliktiga med lång grundutbildning (över 60 dagar)
för år 1997 till 1 340 och för de följande åren 1998 - 2001 till ca 1 900
per år. Utbildningstiden varierar mellan 122 och 306 dagar för olika
befattningar. Härav avser merparten, ca 1 200 totalförsvarspliktiga per år,
utbildning för den kommunala räddningstjänsten vars samlade behov
bedöms vara en organisation om 12 000 utbildade. Överstyrelsen

128

konstaterar att det inte nu är möjligt att göra en analys av kommunernas Prop. 1996/97:4
samlade behov av pliktpersonal eftersom kommunernas planering för
räddningstjänsten i krig skall vara färdig först den 1 juli 1997.

Överstyrelsen har - enligt det uppdrag som regeringen gett - tillsammans
med Statens räddningsverk och efter hörande av berörda myndigheter
utrett formerna för hur civila beredskapsstyrkor skall kunna organiseras
och utbildas. Överstyrelsen hade att utgå från en preliminär fördelning av
medel, som överförs successivt från den militära ramen, med 50 miljoner
kr för vardera åren 1997 och 1998 samt med 100 för vardera åren 1999-
2001. Utöver dessa 400 miljoner kr skall ytterligare 100 miljoner kr
tillföras genom omfördelning inom den civila ramen.

Överstyrelsen har utgått från en uppbyggnadsperiod på fem år och en
successivt utökad utbildningsvolym till 8 000 per år - dvs. 750 under år
1997, 1 500 under år 1998, 3 000 under år 1999, 4 610 under år 2000
samt 6 420 under år 2001.

Beredskapsstyrkoma föreslås kunna organiseras antingen som en resurs
direkt under kommunerna, eller som en regional statlig förstärkningsresurs
för att kunna ställas till förfogande för kommuner eller statliga
myndigheter. Utbildningstiden bör omfatta ca 3 månader. En omfattande
redogörelse för utbildningens genomförande har lämnats och denna
innebär bl.a. att Räddningsverket ansvarar för utbildningen.

Överstyrelsen och Räddningsverket, som kompletterat sitt underlag, har
efter hörande av tio kommuner och fyra länsstyrelser, anfört att det finns
ett behov såväl kommunalt som regionalt av pliktpersonal för det civila
försvaret. I kommunerna är enligt underlaget behovet störst inom
verksamhetsområdena information, social verksamhet, skolverksamhet,
teknik samt befolkningsskydd och räddningstjänst. I regel har
kommunerna inte kunnat fullt ut beakta möjligheterna att täcka det
personalbehov som identifierats med annan typ av personal såsom
omfördelning av anställda, frivilliga etc. På den regionala nivån finns
behov av resurser bl.a. för biträde till den kommunala räddningstjänsten,
ammunitionsröjning, utrymning m.m. Enligt Överstyrelsen och
Räddningsverket bör den regionala resursen knytas till länsstyrelserna för
att kunna användas som en förstärkning på den kommunala nivån. Den
närmare rollfördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna behöver
ytterligare övervägas om regionala statliga förstärkningsresuser skall
organiseras.

För korta grundutbildningar med civilplikt (högst 60 dagar) har
Överstyrelsen föreslagit fortsatt utbildning inom funktionen
befolkningsskydd och räddningstjänst till hundförare av 96
totalförsvarspliktiga per år (12 dagar) och av 192 totalförsvarspliktiga per
år till hemskyddsgruppchefer (12 dagar).

Vidare föreslås - så som nämns i avsnitt 20.3.2 Funktionen Ordning och
säkerhet m.m. - att utbildningstiden för vissa beredskapspoliser förlängs
till 19 dagar. Överstyrelsen och Rikspolisstyrelsen föreslår här en
omfattande utökning av befintlig beredskapspolisorganisation till totalt ca
15 000 man. Detta utgör endast en kort grundutbildning (högst 19 dagar)

129

9 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

av pliktpersonal som tidigare har fullgjort militär grundutbildning och som Prop. 1996/97:4
lämnar faltförbanden i 30-årsåldem. Detta ger enligt förslaget ett
utbildningsbehov årligen om ca 2 000 totalförsvarspliktiga som överförs
från Försvarsmakten. Överstyrelsen har i programplanen avsatt medel
(30 mkr år 1997) till denna utbildning.

Överstyrelsen har härutöver tillsammans med Rikspolisstyrelsen angett
två alternativa förslag inom ramen för utbildning av civila
beredskapsstyrkor. Det ena förslaget omfattar utbildning av ca 500
totalförsvarspliktiga i ca 15 veckor till en kostnad av ca 32 miljoner lö-
per år. Dessa utbildas till gränsövervakningsmän som tillförs de lokala
polismyndigheternas organisation. I utbildningen ingår en viss allmän
militär grundutbildning.

Det andra förslaget som Överstyrelsen och Rikspolisstyrelsen tagit fram
innefattar en utbildning av bevakningsmän med ca 15 veckors utbildning
vari ingår en viss allmän militär grundutbildning. Inom en kostnadsram
av 500 miljoner kronor skulle ca 8 000 totalförsvarspliktiga kunna
utbildas varje år, till en fullt utbyggd organisation om 40 000
bevakningsmän.

Regeringens överväganden

Kortare utbildningstid (Försvarsmakten)

Vid försvarsbeslutets första etapp uttalade regeringen att en översyn borde
göras av utbildningstiderna i syfte att uppnå en större differentiering och
anpassning till olika befattningar. Det borde övervägas om den avslutande
förbandsutbildningen liksom repetitionsutbildningen kunde begränsas eller
slopas helt för vissa förband. Sådan kompletterande utbildning skulle då
genomföras om och när det säkerhetspolitiska läget så kräver. Vidare
anförde regeringen att möjligheter att tillgodose behovet av bevakning
kunde skapas genom att totalförsvarspliktiga utbildas till särskilda
bevakningsuppgifter samt att utbildningen för detta kunde göras relativt
kort. Vissa av dessa utbildade borde efter en kompletterande utbildning
kunna ingå i andra krigsförband, som skall utvecklas efter särskilda
beslut.

I försvarsmaktsplanen anges att det avslutande förbands-
utbildningsskedet är av avgörande betydelse för de totalförsvarspliktiga
chefernas och yrkesbefalets förmåga att leda förband på kompani- och
bataljonsnivån. Enligt Försvarsmakten bör inte någon differentiering av
krigsdugligheten göras genom ingrepp i grundutbildningen utan möjligen
inom fortsättningsutbildningen. Försvarsmaktens underlag innehåller också
förslag om att personalbehovet för bevakning bättre kan tillgodoses med
pliktpersonal som tidigare fullgjort grundutbildning och varit krigs-

130

placerade i faltförbanden men som av olika skäl inte längre behövs i dessa Prop. 1996/97:4
förband.

Försvarsmaktens förslag i den här delen kan enligt regeringens mening
i princip godtas. Regeringen anser dock att Försvarsmakten fortlöpande
bör analysera och pröva utbildningstidernas anpassning till de olika
befattningarna.

Försvarsmaktens förslag om försöksvis utbildning i ca tre månader för
rekrytering till hemvärnet bör enligt regeringens mening kunna
genomföras. Vid eller efter mönstringen bör totalförsvarspliktiga som har
placerats eller avses att placeras i utbildningsreserven tillfrågas om de vill
fullgöra ca tre månaders plikttjänstgöring inom Försvarsmakten. Denna
tjänstgöring genomfors med plikt och krigsplacering sker efter fullgjord
grundutbildning i Försvarsmakten. Efter grundutbildningen bör en fortsatt
utbildning ske frivilligt inom hemvämsorganisationen. Tidigare
krigsplacering kan då upphävas och vederbörande överförs till
hemvämsorganisationen. Skulle vederbörande bryta sitt hemvämskontrakt
bör den totalförsvarspliktige inom ramen för plikten kunna krigsplaceras
i någon form av bevakningsförband eller i personalersättningsreserven och
vara skyldig att fullgöra repetitionsutbildning med plikt på sedvanligt sätt.

Förslaget i denna del kräver inte någon ändring i lagen (1994:1809) om
totalförsvarsplikt. Det far ankomma på regeringen att besluta om
erforderliga förordningsändringar.

Utbildningsvolymen (Försvarsmakten)

Försvarsmakten har angett minimibehovet till ca 28 800, inkl, avgångar
och inkallelsereserv. Om också mobiliserings- och personalreserver tas
med har behovet angetts till 31 600. Försvarsmakten har dock ansett att
de ekonomiska ramarna inte medger denna volym i utbildningen, om inte
medel tillförs för detta.

Enligt regeringens uppfattning bör det för Försvarsmaktens räkning
årligen fördelas ca 29 000 totalförsvarspliktiga.

Mot bakgrund av den reduktion som görs av krigsförbanden kan en
tillfällig neddragning av utbildningsvolymen accepteras. Av hänsyn till de
totalförsvarspliktiga bör dock neddragningen begränsas något och
förskjutas i tiden. Därför får enligt regeringens mening en tillfällig
neddragning i utbildningsvolymen göras med ca 4 000 totalförsvars-
pliktiga per år under åren 1998 och 1999.

Utbildningsvolymen (civila försvaret)

Sedan den 1 juli 1995 har det varit möjligt att skriva in
totalförsvarspliktiga för lång grundutbildning med civilplikt, vilket
inneburit en möjlighet till föryngring av de civila krigsorganisationerna.
Enligt regeringens mening bör formerna för denna nya utbildning
vidareutvecklas under den kommande försvarsbeslutsperioden.

•131

Överstyrelsen för civil beredskap bör följa utbildningen noga och beakta Prop. 1996/97:4
behovet av förändringar i utformning och längd.

Mot bakgrund av det vidgade säkerhetsbegreppet ansåg regeringen vid
försvarsbeslutets första etapp att det fanns anledning att i större
omfattning än tidigare utbilda pliktpersonal för att stärka samhällets
förmåga att hantera svåra påfrestningar i fred och vid höjd beredskap.
Regeringen ansåg att utbildning borde ske till civila beredskapsstyrkor för
att skapa en lätt tillgänglig personalresurs.

Överstyrelsen har i sin programplan uppskattat behovet av
totalförsvarspliktiga utbildade enligt nuvarande system inom det civila
försvaret mot vissa befattningar. Regeringen finner inte anledning att
ifrågasätta Överstyrelsens uppgift om att ca 1  340 - 1 900

totalförsvarspliktiga om året bör utbildas för dessa befattningar.

Överstyrelsen pekar på att en samlad uppgift om kommunernas totala
behov av pliktpersonal inte kommer att kunna sammanställas förrän efter
den 1 juli 1997. Kommunerna har då gjort en fördelning mellan
användning av anställd personal, frivilliga och pliktpersonal. Av det
kompletterande underlag som Överstyrelsen och Statens räddningsverk
lämnat till regeringen framgår emellertid att ytterligare behov av
totalförsvarspliktiga, utöver vad som ovan angetts, finns inom olika
områden, såväl kommunalt som regionalt. Mot denna bakgrund anser
regeringen det angeläget att utbildningen av totalförsvarspliktiga med
civilplikt utökas. Detta bör ske genom att en utbildning till civila
beredskapsstyrkor påbörjas under försvarsbeslutsperioden. Genom denna
utökade utbildning tas ett viktigt steg mot att, genom tillförsel av yngre
personal, ge det civila försvaret en kvalitetshöjning, vilket riksdagen
hösten 1994 vid behandlingen av förslaget till lag om totalförsvarsplikt
framhöll som viktigt (prop. 1994/95:6, bet. 1994/95:FöUl).

Regeringen återkommer i avsnitt 13.3 till frågan om användningen av
frivilligpersonal inom totalförsvaret.

Utbildningen till beredskapsstyrkoma bör ha ett innehåll som i stort
överensstämmer med Överstyrelsens och Räddningsverkets förslag. Det
skall vara en lång grundutbildning som bör bestå av två delar, en
gemensam allmän utbildning om minst 60 dagar och en specialutbildning
mot en viss uppgift inom det civila försvaret. Längden på
specialutbildningen kan variera beroende på uppgiften i
krigsorganisationen. Genom utbildningen skapas resurser som kan
användas flexibelt i olika situationer samtidigt som den
totalförsvarspliktige utbildas mot en särskild uppgift i krigsorganisationen.
Under utbildningstiden kan dessa beredskapsstyrkor, såsom ett moment
i utbildningen, användas som en resurs vid olika typer av fredstida
påfrestningar på samhället. Att utbildningen dessutom höjer det allmänna
säkerhetsmedvetandet är till gagn för samhället i stort både i fred och i
krig.

Utbildningen bör inriktas mot en krigsplacering i det civila försvaret,
främst inom verksamhetsområdena information, social verksamhet,
skolverksamhet, teknik samt befolkningsskydd och räddningstjänst. Den

132

totalförsvarspliktiges uppgifter kan t.ex. avse omsorg, mottagande och Prop. 1996/97:4
omhändertagande av flyktingar, stabs- och sambandsuppgifter hos
kommunledning, transport, röjning samt uppgifter i samband med
användning av skyddade utrymmen. Regeringen anser att möjligheterna
att utbilda även för uppgifter inom området för miljöskydd under höjd
beredskap bör utredas.

Det får ankomma på regeringen att i forordningen (1995:238) om
totalförsvarsplikt ange i vilka verksamheter som denna
civilpliktstjänstgöring får fullgöras.

Ytterligare verkställighetsföreskrifter kan meddelas beträffande
grundutbildningens och repetitionsutbildningens längd och genomförande
av Överstyrelsen för civil beredskap efter hörande av berörda myndigheter
med stöd av 9 kap. 1 § förordningen om totalförsvarsplikt.

Regeringen anser att planeringen för utökningen av grundutbildningen
av totalförsvarspliktiga för det civila försvaret bör ske i två steg.
Inriktningen bör vara att på sikt successivt utöka utbildningen till ca
10 000 per år. Inledningsvis bör planeringen utgå från att vid
försvarsbeslutsperiodens slut ca 5 000 totalförsvarspliktiga per år skall
kunna utbildas. I anslutning till den säkerhetspolitiska kontrollstationen
år 1998 bör en förnyad bedömning göras av fördelningen av totalförsvars-
pliktiga för utbildning inom det civila respektive det militära försvaret.
Vid denna tidpunkt finns också möjlighet att få en samlad bild av
kommunernas totala behov av pliktpersonal. Möjligheterna att under
försvarsbeslutsperioden kunna uppnå den ovan angivna inriktningen för
en successivt utökad utbildning kan då också bättre bedömas.

Enligt Överstyrelsen behöver myndighetens förslag till upprättande av
regionala beredskapsstyrkor övervägas ytterligare i fråga om den närmare
rollfördelningen mellan länsstyrelserna och kommunerna. Regeringen
avser att ge Överstyrelsen i uppdrag att närmare utveckla förslaget och
därvid behandla denna fråga.

Statens räddningsverk bör inledningsvis svara för genomförandet av
utbildningen till de civila beredskapsstyrkoma på de fyra
räddningsskoloma i Revinge, Skövde, Rosersberg och Sandö. Dessa
skolor kan ta emot maximalt 1 200 personer per år. För att täcka behovet
av ytterligare utbildningsplatser anser regeringen att de resurser, i form av
lokaler m.m., som kommer att frigöras vid en nedläggning av Svea
ingenjörkår (Ing 1) i Södertälje bör tas i anspråk. Genom
samlokaliseringen med det internationella kommandots verksamhet uppnås
samordningsvinster, såväl ekonomiskt som för framtida utveckling och
kompetens. För att i ett senare skede kunna skapa ytterligare resurser
härutöver avser regeringen att låta Överstyrelsen, i samråd med Statens
räddningsverk och Försvarsmakten, utreda möjligheterna att använda
andra utbildningsanläggningar inom totalförsvaret. Regeringen avser
vidare att uppdra åt Överstyrelsen att utarbeta detaljerade
utbildningsplaner enligt intentionerna i det förslag som Överstyrelsen och
Räddningsverket har redovisat.

133

För kortare grundutbildningar inom det civila försvaret finner regeringen Prop. 1996/97:4
inte anledning att ifrågasätta Överstyrelsens uppgift om att årlig utbildning
bör ske av 96 totalförsvarspliktiga till hundförare och 192 till
hemskydds gruppchefer.

Regeringen har i avsnitt 17.6. Skydd av samhällsviktig verksamhet, tagit
ställning till frågan om utökning av utbildningen av beredskapspoliser i
syfte att skapa ett komplement för bevakning av skyddsobjekt.
Beredskapspolisorganisationen bör på sikt omfatta ca 15  000

totalförsvarspliktiga. Huvuddelen av utökningen bör kunna ske genom
utbildning under försvarsbeslutsperioden 1997-2001.

Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som ovan anförts om
utbildning till civila beredskapsstyrkor, anser regeringen att Överstyrelsens
och Rikspolisstyrelsens alternativa förslag om utbildning för
gränsövervakning och bevakning inte bör genomföras.

13.1.2 Totalförsvarspliktiga i stödproduktion

Försvarsmakten har i fråga om totalförsvarspliktiga i stödproduktion i
försvarsmaktsplanen anfört att den föreslagna krigsorganisationen kommer
i allt väsentligt bibehålla nuvarande mobiliseringssystem. Behovet av att
i krigsorganisationen disponera särskilda förband kvarstår. Dessa kan dock
enligt Försvarsmakten komma att reduceras i proportion till
krigsorganisationens totala volym. Även behovet av särskilda förband som
understödjer territorialförbanden i krig avseende förplägnadstjänst kvarstår
enligt Försvarsmakten i reducerad omfattning. Försvarsmakten bedömer
det årliga behovet till ca 800 totalförsvarspliktiga.

För övrigt stöd till produktionen har enligt Försvarsmakten volymen av
totalförsvarspliktiga minskat avsevärt de senaste åren och kommer
ytterligare att minska. Denna kategori har nu välmotiverade befattningar
med radikalt förbättrad utbildning. Vid de förband där utbildningen
tidigare fått anmärkningar har nya utbildningsplaner gjorts upp vars
genomförande kontrolleras vid inspektioner. Utbildningstidernas längd har
enligt Försvarsmakten bättre anpassats. För vissa kategorier har tiderna
minskats avsevärt.

Regeringens överväganden

Regeringen har inte något att erinra mot vad Försvarsmakten anfört i
denna del. Några ytterligare åtgärder från regeringen i denna fråga behövs
inte. Regeringen anser dock att Försvarsmakten fortlöpande bör pröva
behovet av totalförsvarspliktiga i stödproduktion bl.a. med hänsyn till
tillgången på pliktpersonal samt se över utbildningstiderna i syfte att
bättre anpassa dem till vad som krävs för att ge de totalförsvarspliktiga
rätt utbildning för att kunna krigsplaceras.

134

13.1.3      Totalförsvarspliktiga med invandrarbakgrund           Prop. 1996/97:4

På uppdrag av regeringen har Totalförsvarets pliktverk i samråd med
Försvarsmakten redovisat åtgärder som medför att totalförsvarspliktiga
med invandrarbakgrund på samma sätt som övriga totalförsvarspliktiga
ges utbildning för uppgifter i det militära försvaret.

Antalet manliga invandrare enligt Statistiska centralbyrån i aktuell ålder
(18-19 år) är i fråga om första generationens invandrare (födda utomlands)
drygt 9 000 och i fråga om andra generationens invandrare (födda i
Sverige med minst en förälder som är född utomlands) ca 14 000.
Svenskar och andra generationens invandrare inte skiljer sig nämnvärt vad
gäller den procentuella andel som skrivs in för olika slag av
plikttjänstgöring respektive inte blir uttagna för grundutbildning, nämligen

70.3 % resp. 61,8 %.

Första generationens invandrare som uppgår till ca 3 000 mönstrade
avviker däremot från de övriga. Endast 43,7 % skrivs in för
plikttjänstgöring. Ca 18 % av första generationens invandrare placeras i
utbildningsreserven jämfört med medelvärdet 9 %. Av det material som
myndigheterna har tagit fram dras den slutsatsen att bristande motivation
är huvudanledningen till skillnaden.

Myndigheterna rekommenderar i första hand ökade samhällsinsatser före
mönstringen, riktade mot såväl invandrare som svenskar, syftande till att
öka samhällskunskapen, kunskaperna om svensk säkerhets- och
försvarspolitik. Vidare bör information ges om de krav och möjligheter
som lagen om totalförsvarsplikt ställer på och ger medborgarna.
Myndigheterna anser däremot att positiv särbehandling av invandrare i
detta sammanhang bör undvikas. Myndigheterna har lämnat förslag till
ytterligare specificerade åtgärder.

Regeringens överväganden

Av materialet framgår att motivationen för att fullgöra totalförsvarsplikt
är det som skiljer grupperna åt. Berörda myndigheter bör enligt regeringen
med olika metoder försöka öka motivationen. Främst bör detta enligt
regeringen ske - som också föreslagits av myndigheterna - genom olika
former av information före mönstringen, en information som också bör
rikta sig till anhöriga. Informationen bör i första hand ske i skolor.
Dessutom bör en satsning göras på svenskundervisning på fritiden för
dem som fullgör totalförsvarsplikt samt på information om det svenska
samhället.

Projektet "Den kreativa olikheten" inom Försvarsmakten tar inte bara
upp "Manligt - Kvinnligt" utan pekar också på effekter när olika kulturer
möts. Det är enligt regeringens mening betydelsefullt att projektet
fortsätter.

Regeringen vill framhålla att det är viktigt att medborgare med
invandrarbakgrund inte bara formellt utan också i realiteten har en plats
i totalförsvaret som alla andra.

135

13.1.4
Förmåner m.m.

Prop. 1996/97:4

Allmänt

Utredningen om de totalförsvarspliktigas ekonomiska och sociala situation
(se avsnitt 3.2) har lämnat förslag till åtgärder i huvudsak inom områdena
arbete och studier efter avslutad grundutbildning, bostadsbidrag under
grundutbildning, dagpenningssystemet och pliktpersonalens försäkrings-
skydd.

Remissinstanserna har i stort sett varit positiva till förslagen. Vissa
enskildheter i förslagen har dock kritiserats.

Regeringen ställer sig i princip positiv till förslagen. Vissa av dessa är
sådana att regeringen kan fatta beslut i frågan genom exempelvis
förordningsändringar. Andra förslag kräver att riksdagen beslutar om
ändringar i gällande lagstiftning. Utredaren har lämnat förslag till sådana
författningsändringar.

Efter avslutad grundutbildning

Utredaren har lämnat ett antal förslag till åtgärder som underlättar för den
totalförsvarspliktige att få arbete eller utbildning efter avslutad
grundutbildning. Utredaren föreslår att den totalförsvarspliktige redan vid
inryckningen fyller i ett frågeformulär som tar sikte på vilket arbete eller
vilka studier han eller hon kan tänka sig efter utryckningen. Hela
grundutbildningstiden kan sedan utnyttjas för individuella åtgärder. Vidare
föreslås att platsautomater placeras på vissa utbildningsställen och att
arbetsmarknadskonsulenter anställs hos Försvarsmakten. Dessutom bör
varje totalförsvarspliktig vid utryckningen få ett betyg. Detta betyg bör
enligt utredaren utformas av de utbildande myndigheterna i samarbete
med vissa arbetsgivarorganisationer.

Regeringen delar i stort utredarens slutsatser och anser att en stor del
av insatserna som utredaren tar upp bör prövas och utvecklas på
respektive utbildningsställe med lokala kontakter med arbetsförmedling,
syokonsulenter, studievägledare m.fl. Det är regeringens uppfattning att
totalförsvarspliktiga bör ha nära tillgång till aktuell information om lediga
arbeten och studiemöjligheter. Försök med datauppkoppling mot
platsförmedlingar bör genomföras och utvärderas.

Regeringen menar att det är betydelsefullt att öka totalförsvarets
samarbete med universitet och högskolor både för att pliktutbildningen i
större utsträckning än i dag bör kunna ge civil kompetens men också för
att underlätta för den totalförsvarspliktige att studera på sin fritid.
Regeringen vill framhålla vikten av att de utbildningsansvariga
myndigheterna för totalförsvarspliktiga prioriterar denna uppgift.
Regeringen vill i detta sammanhang nämna den försöksverksamhet som
genomförts på Norrlandskustens marinkommando. Marinkommandot har
i samverkan med civila skolor låtit de totalförsvarspliktiga studera på sin
fritid.

136

Frågan om tjänstebevis och meritvärdering av de totalförsvarspliktigas Prop. 1996/97:4
grundutbildning bereds för närvarande inom Försvarsdepartementet.

Kontant arbetsmarknadsstöd

Vidare föreslår utredaren att kontant arbetsmarknadsstöd bör kunna utges
till en totalförsvarspliktig som inte fått något arbete eller studieplats redan
en månad efter avslutad grundutbildning i stället för vad som nu gäller
tidigast fem månader efter utryckningen. Någon kostnadsberäkning har
inte gjorts av utredaren som dock anser att det inte medför någon
väsentlig merkostnad för samhället.

Samtliga remissinstanser utom Arbetsmarknadsstyrelsen ställer sig
positiva till förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen framhåller att de
totalförsvarspliktiga tillgodoses på ett lämpligt sätt inom ramen för
gällande regler. Förslag till ändring av regler om arbetslöshetsersättningar
måste enligt Arbetsmarknadssstyrelsen hanteras i ett helhetsperspektiv.

Ersättningar vid arbetslöshet ses för närvarande över av en särskild
utredning. (Arbetslöshetsersättningen - en omställningsersättning, dir
1995:92). Utredningen skall vara klar senast den 30 september 1996. I
avvaktan på resultatet från denna utredning anser regeringen att man inte
nu bör ta ställning till förslaget om totalförsvarspliktigas rätt till kontant
arbetsmarknadsstöd.

Däremot vill regeringen i detta sammanhang anmäla att regeringen
denna dag i budgetpropositionen föreslår vissa förbättringar i
arbetslöshetsförsäkringen som rör totalförsvarspliktiga.

Bostadsbidrag

I frågan om bostadsbidrag under grundutbildning har utredaren föreslagit
en skärpning av reglerna som innebär att den totalförsvarspliktige måste
visa att han eller hon haft ekonomisk förmåga att betala för det egna
boendet. Utredaren räknar med att detta skall medföra besparingar på ca
20-30 miljoner kronor. Vidare föreslår utredaren att bostadsbidraget bör
utges under 30 dagar efter utryckningen om grundutbildningen varar minst
61 dagar i stället för som i dag minst 120 dagar. Några kostnader
redovisas inte. Utredaren föreslår också att tillägget till bostadsbidraget
höjs från 250 kronor till 350 kronor i månaden. De flesta remissinstanser
ställer sig bakom förslagen. Regeringen anser att förslagen bör
genomföras utom såvitt avser bostadsbidraget efter utryckning. Regeringen
anser dock att detta bidrag bör utges om den totalförsvarspliktige
genomfört den grundutbildning han eller hon är inkallad till oavsett
antalet dagar eller vid avbrott i utbildningen tjänstgjort i minst 120 dagar.
Det får ankomma på regeringen att utfärda erforderliga
förordningsändringar.

Utredaren har också föreslagit att de avräkningsregler som gäller för
dem som har extra inkomster under grundutbildningen bör ändras på så

137

sätt att inkomsterna beräknas på hela tjänstgöringstiden och inte som nu Prop. 1996/97:4
på enskilda månader.

Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet har riktat viss
kritik mot förslaget och anser att det kan bli stora problem vid
tillämpningen av reglerna. Regeringen anser att förslaget inte bör
genomföras.

Dagpenning

Utredaren föreslår vidare att dagpenningen vid repetitionsutbildning i
framtiden utbetalas med ett enhetligt belopp, lika för alla, i stället för att
som nu relateras till sjukpennings grundande inkomst och att utbetalningen
av dagpenningen förs över från försäkringskassorna till
utbildningsanordnama. Utredaren framhåller i huvudsak att det nuvarande
dagpenningssystemet för pliktpersonal inte kommer att kunna fungera i
krig och att dagpenningsrutinema inte hör hemma inom
socialförsäkringsväsendet.

Remissopinionen i denna del är splittrad. Vissa instanser avvisar
förslaget, andra kan godta förslaget men ställer sig tveksamma till vilket
enhetligt belopp som borde fastställas.

Enligt regeringens mening bör i vart fall under fredsförhållanden ett
system för ersättning vid repetitionsutbildning m.m. bygga på principen
om inkomstbortfall. Därför anser regeringen att det nuvarande
dagpenningssystemet som fungerar väl bör vara kvar. Enligt regeringens
mening bör därför inte förslaget genomföras.

Personskadeskydd

Utredaren tar också upp frågan om de totalförsvarspliktigas
försäkringsskydd och föreslår att de ändringar som gjordes år 1993 nu bör
tas bort, vilket skulle innebära vissa förbättringar i försäkringsskyddet.
Detta kräver ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd.
Sjuk- och arbetsskadekommittén (S 1993:07) har under innevarande år
avgett betänkandet (SOU 1996:113) En allmän och aktiv försäkring vid
sjukdom och rehabilitering. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
Förslagen i betänkandet berör i viss mån totalförsvarspliktigas
personskadeskydd. Regeringen har i avsnitt 13.1.5 Pliktlagstiftningen bl.a.
anfört att regeringen avser att återkomma till riksdagen med vissa förslag
till ändringar i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Regeringen avser
att i samband med beredningen av de frågorna återkomma med förslag om
förbättringar i de totalförsvarspliktigas personskadeskydd.

Utryckningsbidrag

Vämpliktsrörelsen har i olika sammanhang drivit frågan om höjt
utryckningsbidrag. Utredaren har också tagit upp frågan om
utryckningsbidrag och därvid föreslagit en utbildningspremie som är

138

relaterad till grundutbildningens längd. Något belopp anges inte. Prop. 1996/97:4
Utredaren har dock föreslagit att utryckningsbidraget bör utges om den
totalförsvarspliktiga tjänstgjort i minst 61 dagar i stället för som i dag
efter 120 dagar.

Remissinstanserna är positiva till att förbättra de totalförsvarspliktigas
ekonomi.

Regeringen anser inte att några utbildningspremier bör införas. I stället
bör utryckningsbidraget höjas med 500 kronor till 4 500 kronor från den
1 januari 1997. Bidraget bör utges till den som genomfört den
grundutbildning han eller hon är inkallad till oavsett antal dagar eller som
vid avbrott i utbildningen tjänstgjort minst 120 dagar. Det får ankomma
på regeringen att utfärda erforderliga förordningsändringar.

Kostnader

Regeringens förslag till förbättrade ekonomiska förmåner uppskattas
medföra kostnadsökningar om ca 27 miljoner kronor. Denna
kostnadsökning ryms inom den ovan angivna besparingen på
bostadsbidrag.

Droger

Utredaren pekar också på det växande drogproblemet i samhället och
föreslår bl.a. att Försvarsmakten utbildar personalen för att förebygga och
upptäcka drogmissbruk samt för att informera de totalförsvarspliktiga.

I dag finns ett projekt "Soldater mot droger" som drivs i
Vämpliktsrådets regi. Detta projekt bör enligt regeringen kunna tillföras
ytterligare medel inom den ekonomiska ramen för anslaget Al.
Försvarsmakten, för att kunna öka sin verksamhet. Dessutom bör projektet
riktas till alla totalförsvarspliktiga.

Avgångar

För att minska antalet avgångar mellan inskrivning och inryckning bör
denna tid enligt utredaren inte överskrida sex månader. Utredaren föreslår
vidare att inryckning bör ske direkt efter avslutad gymnasieutbildning.
Detta bl.a. för att den totalförsvarspliktige inte skall förlora mer än ett
studieår på exempelvis högskola.

Regeringens uppfattning är att plikttjänstgöringen där det är möjligt
anpassas till studieterminema samt att tiden mellan inskrivning och
inryckning bör minskas.

Medinflytande

Vad avser medinflytande för de totalförsvarspliktiga kan det, enligt
utredaren, förbättras inom vissa områden. Utredaren tar bl.a. upp frågan

139

om antalet ledamöter i Vämpliktsrådet och Civilpliktsrådet samt ansvaret Prop. 1996/97:4
för respektive kongress.

Regeringen vill framhålla betydelsen av ett väl utvecklat
medinflytandesystem på alla nivåer. Regeringen förutsätter att
Försvarsmakten och andra utbildningsanordnare aktivt arbetar för att, där
så behövs, förbättra medinflytandet för de totalförsvarspliktiga.
Regeringen har nyligen beslutat om ändringar i förordningen (1995:808)
om medinflytande för totalförsvarspliktiga som innebär att Vämpliktsrådet
och Civilpliktsrådet får anordna vämpliktskongressen respektive
civilpliktskongressen samt att rådens ledamöter har rätt att fullgöra
återstående grundutbildning vid något av rådens kanslier.

Disciplinlagstiftning

Utredaren har föreslagit att en översyn bör göras av
disciplinlagstiftningen. Vämpliktsrådet ställer sig positiv till en sådan
översyn. Försvarsmakten däremot anser det inte vara nödvändigt med en
översyn av lagen. Försvarsutskottet (bet. 1995/96:FöUl, s. 83) anförde i
samband med försvarsbeslutets första etapp att det nu inte finns något skäl
för att föreslå någon ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar.

Frågan om en översyn av disciplinlagstiftningen bereds för närvarande
inom Försvarsdepartement.

13.1.5 Pliktlagstiftningen

Totalförsvarets pliktverk har enligt regleringsbrevet för budgetåret
1995/96 haft i uppdrag att redovisa erfarenheterna av verkets uppgifter
enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

Redovisningen (Dnr Fo96/848/MIL) visar på att erfarenheterna av den
nya lagstiftningen i stort sett varit goda. Pliktverket har dock lämnat några
förslag till ändringar i lagen.

En av frågorna som tas upp är frågan om namnet på Totalförsvarets
pliktverk. Det föreslås att verket skall benämnas Pliktverket. I
redovisningen föreslås också att 2 kap. 2 § första stycket lagen om
totalförsvarsplikt ändras på så sätt att ett tillägg görs till att avse civilplikt
med längre grundutbildning än 60 dagar. Det föreslås också att den i 3
kap. 1 § nämnda befattningsgruppen specialister bör utgå. Vidare föreslås
att i paragrafen läggs till att inskrivning för civilplikt vid mönstringen
skall avse civilplikt med längre grundutbildning än 60 dagar. I
redovisningen föreslås slutligen att 3 kap. 6 § och 3 kap. 13 § ändras så
att inskrivning kan ske till - förutom befattning - en viss funktion och att
krigsplacering också kan ske i en viss funktion.

Enligt regeringens mening bör namnet på Totalförsvarets pliktverk inte
ändras. Regeringen återkommer i ett annat sammanhang till övriga förslag
till ändringar i lagen om totalförsvarsplikt.

140

Totalförsvarets pliktverk har också redovisat ett regeringsuppdrag om Prop. 1996/97:4
erfarenheterna av antagningsprövningen och inskrivningen av kvinnor för
totalförsvarsplikt.

Sammanfattningsvis konstaterar Totalförsvarets pliktverk att
uppföljningen av lagens tillämpning kan betecknas som tillfredsställande.
Mot bakgrund av önskemål om fler kvinnor i totalförsvaret bör enligt
Totalförsvarets pliktverk lagen om totalförsvarsplikt ses över för att
minska känslan av tvång. Vidare bör befattningarnas fysiska krav
revideras samt resurser satsas på ökad information.

Enligt redovisningen har åtta månader efter lagens ikraftträdande drygt
500 intresseanmälningar gjorts. Som jämförelse nämns i rapporten att 208
kvinnor (officersansökande) prövades år 1994. Totalförsvarets pliktverk
understryker i rapporten vikten av information riktad på olika sätt till
kvinnor om möjligheterna till plikttjänstgöring.

Förslaget om ändring i lagen (1994:1810) om möjlighet för kvinnor att
fullgöra värnplikt eller civilplikt med längre grundutbildning anser
regeringen inte nu bör genomföras. Det behövs enligt regeringen en längre
tids erfarenheter av den nya lagstiftningen innan någon eventuell
förändring görs i detta hänseende.

Regeringen vill dock framhålla vikten av att fler kvinnor bereds
möjlighet att fullgöra totalförsvarsplikt.

13.2 Vid Försvarsmakten anställd personal

Regeringens bedömning

Flera av de åtgärder som Försvarsmakten föreslår angående
personalminskningar, ålderstruktur m.m. bör regleras i avtal mellan
parterna. Regeringen finner inte skäl att ingripa i parternas ansvar
i dessa frågor.

Försvarsmakten bör planera för längre placeringstider i olika
befattningar för yrkesofficerare.

En översyn av utbildningssystemet för yrkes- och reservofficerare
bör göras.

Antalet kvinnliga officerare i försvaret bör öka.

141

Prop. 1996/97:4

13.2.1 Allmänt

I prop. 1995/96:12 anförde regeringen i fråga om minskning av personal
att i den angivna strukturen för det militära försvaret skulle sammanlagt
3 500 - 4 000 yrkesofficerare och civila behöva lämna Försvarsmakten
varav en dryg tredjedel civila samt ett antal reservofficerare. Hänsyn hade
då tagits till det ökade behovet av personal för internationella insatser,
bevakningsuppgifter samt för att öka anpassningsförmågan på längre sikt.
Enligt regeringen skulle endast en mindre del kunna avvecklas genom s.k.
naturlig avgång. Därför ansåg regeringen att särskilda avvecklingsåtgärder
måste vidtas under några år.

I propositionen togs också upp frågor av mer principiell och långsiktig
karaktär, såsom åldersstrukturen hos yrkesofficerama, utbildningssystemet
för officerare, personalrörlighet, utveckling av den civila personalen samt
kvinnor i försvaret.

Försvarsutskottet anförde att det i huvudsak kunde ansluta sig till vad
regeringen anfört om minskningen av antalet anställda. Utskottet hade inte
heller något att erinra mot vad regeringen i övrigt anfört om anställda vid
Försvarsmakten och underströk betydelsen av anförda åtgärder för att öka
antalet kvinnor i försvaret. Vidare underströk utskottet betydelsen av vad
regeringen anfört om att ha fler officerare än vad som motiverades av
enbart krigsorganisationens behov. Utskottet erinrade också om att frågan
om befälsordningen bereds på ett sådant sätt att den resulterar i en
sammanhållen syn på personalförsörjningen av anställda
(bet. 1995/96:FöUl) .

13.2.2 Minskning av personal

I försvarsmaktsplanen anförs att en analys av tillgång och behov av
yrkesofficerare under den kommande försvarsbeslutsperioden visar att
tillgången på yrkesofficerare i dag är ca 16  200 och att

krigsorganisationens behov inklusive yrkesofficerare för Försvarsmaktens
anpassningsförmåga vid försvarsbeslutsperiodens slut är ca 14 100. Enligt
planen beräknar Försvarsmakten att spontana avgångar under perioden kan
uppgå till ca 2 100 yrkesofficerare. Försvarsmakten framhåller vidare att
en rekrytering måste upprätthållas på en konstant om än låg nivå. Under
perioden bör enligt Försvarsmakten totalt ca 1 800 yrkesofficerare
rekryteras. Enligt Försvarsmakten bör därför särskilda avvecklingsåtgärder
för äldre yrkesofficerare vidtas.

Enligt Försvarsmakten bör avvecklingen av yrkesofficerare ske genom
att särskilda åtgärder riktas mot yrkesofficerare med fullmakt som fyller
55 år senast den 31 december 2001.

Åtgärderna föreslås kombinerade med s.k. beredskapskontrakt. Detta
innebär att yrkesofficerama erbjuds pension och ett månatligt tillägg för

142

att de står till Försvarsmaktens förfogande fram till ordinarie Prop. 1996/97:4
pensionsålder. Totalt motsvarar denna ersättning enligt Försvarsmakten ca

75 % av lönen. För att genomföra förslaget krävs enligt Försvarsmakten
en förordning från regeringen. Försvarsmakten har tillsammans med
Arbetsgivarverket till regeringen lämnat förslag till en sådan förordning.
Försvarsmakten bedömer att ca 1800 officerare skall kunna avvecklas med
denna metod.

Försvarsmakten avser också att fortsätta med yrkesväxlingsåtgärder för
yrkesofficerare. Dessa riktas i första hand mot ålderskategorin 40 år och
äldre.

Enligt Försvarsmakten finns inte något behov av att minska
reservofficerama med något bestämt antal. Reservofficeramas avtalade
tjänstgöring måste dock avpassas mot den nya krigsorganisationen och
till behovet av anpassning.

I frågan om den civilanställda personalen bör enligt Försvarsmakten
denna - sedan möjligheten till omplacering prövats - i normalfallet
reduceras genom uppsägning på grund av arbetsbrist. Avvecklingsbehovet
bedöms till vad som motsvarar ca 1 800 anställda.

Försvarsmakten har pekat på att ålderstrukturen försämrats på grund av
tidigare personalminskningar. Enligt Försvarsmakten är ca 65 % av den
civila personalen 45 år och äldre. Enligt Försvarsmakten krävs för att inte
ytterligare försämra ålders- och kompetensstrukturen att Försvarsmakten
kan erbjuda särskild pensionsersättning för vissa arbetstagare.

Regeringens överväganden

Om yrkesofficerare utan fullmakt skall sägas upp är det enligt regeringens
mening inte osannolikt att det behövs ett anställningsstopp under några år.
Vidare kommer sannolikt uppsägningarna - hur än partema bestämmer
turordningskretsama - att drabba många av de yngre officerarna. Detta
medför att åldersstrukturen blir ännu mer ogynnsam än tidigare. Något
instrument kan därför behövas som gör att äldre officerare, främst de med
fullmakt, kan lämna sin anställning i förtid.

Arbetsgivarverket och Försvarsmakten har i samråd gett in ett
förordningsförslag till regeringen i frågan. Regeringen har i ett beslut i
juni 1996 uttalat att det ankommer på Arbetsgivarverket att på statens
vägnar sluta avtal om anställnings- och avtalsvillkor samt att
myndigheterna skall bära ansvaret för de kostnader som följer av
kollektivavtal. Regeringen vidtog därför ingen åtgärd med anledning av
framställningen.

Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning i fråga om minskning av
den civilanställda personalen. Av samma skäl som angetts ovan är
emellertid även detta en sak som bör regleras i avtal mellan
arbetsmarknadens parter.

När det gäller frågan om minskning av personal anser regeringen
sammanfattningsvis att det är nödvändigt att parterna tar till vara alla
möjligheter som nu finns för att inriktningen för omstruktureringen av

143

Försvarsmakten skall kunna fullföljas. Om existerande instrument inte är Prop. 1996/97:4
tillräckliga för den erforderliga personalminskningen ankommer det
således på parterna att skyndsamt finna lämpliga åtgärder.

13.2.3 Åldersstrukturen m.m.

I försvarsmaktsplanen anförs att en gynnsam åldersstruktur svårligen kan
nås samtidigt som en kraftig reducering av antalet yrkesofficerare skall
genomföras. Målet i en omstruktureringssituation bör begränsas till att
skapa förutsättningar för ett framtida system som uppfyller
organisationens krav på ett så kvalitativt och kostnadseffektivt sätt som
möjligt. Grunden bör nu enligt Försvarsmakten läggas för ett mer flexibelt
personalförsörjningssystem. Det kan uppnås genom att andra
befälskategorier än yrkesofficerare ges uppgifter inom
förbandsproduktionen.

Enligt Försvarsmakten kommer emellertid detta att bara marginellt
kunna påverka åldersstrukturen före sekelskiftet. Enligt Försvarsmaktens
förslag skall andra kategorier än yrkesofficerare användas i produktionen
med början under perioden 1997 - 2001. Införandet måste enligt
Försvarsmakten av ekonomiska skäl anpassas till den takt med vilken
omstruktureringen av Försvarsmaktens yrkesofficerare kan ske.

I första hand bör enligt Försvarsmakten reservofficerare men också
totalförsvarspliktigt befal beredas möjlighet att medverka i
grundutbildningen av pliktpersonal och i annan produktion. Tjänstgöringen
i produktionen bör enligt Försvarsmakten ske under ett eller flera år. Den
bör också ske under flera perioder.

Som regeringen redan tidigare anfört bör således andra
personalkategorier än yrkesofficerare i större utsträckning kunna användas
i grundorganisationen. Tidsbegränsad anställning av reservofficerare och
totalförsvarspliktigt befal kräver en regeringsförordning om inte
arbetsmarknadens parter träffar avtal i frågan. Försvarsmakten har lämnat
förslag till ändring i officersförordningen (1994:882). Det får enligt
regeringens mening i första hand ankomma på parterna att sluta avtal i
frågan. Regeringen avser dock att göra de ändringar i officersförordningen
som behövs för att underlätta för parterna att sluta avtal. Även
möjligheten att ersätta yrkesofficerare i vissa funktioner med civila
specialister bör enligt regeringen utnyttjas i större omfattning.

13.2.4 Personalrörlighet

I försvarsmaktsplanen anser Försvarsmakten att rörligheten bland
yrkesofficerama bör minska. En viss rörlighet anses emellertid vara
önskvärd.

144

För att kunna förlänga tidsbegränsade placeringar utöver två (tre) år
förordar Försvarsmakten dispens alternativt en ändring av reglerna i
kommunalskattelagen (1928:370) på så sätt att det blir möjligt för en
enskild officer att göra avdrag för dubbel bosättning m.m upp till en tid
av fem år. Alternativet till detta är enligt Försvarsmakten subventionering
av bostäder för chefer och att Försvarsmakten ordnar arbete åt
medflyttande make eller maka eller ersätter dessa för förlorad
arbetsinkomst.

Försvarsmaktens förslag till ändringar i kommunalskattelagen är
regeringen inte beredd att ställa sig bakom.Visserligen har regeringen
förståelse för de svårigheter både av ekonomisk och praktisk natur som
är förknippade med nödvändigheten från verksamhetssynpunkt att förlänga
placeringstidema i olika befattningar för yrkesofficerare. Enligt regeringen
är frågan emellertid av sådan vikt att Försvarsmakten ändock bör kunna
planera för längre placeringstider för yrkesofficerare. Även i denna fråga
har parterna för övrigt möjlighet att sluta avtal.

Prop. 1996/97:4

13.2.5 Utveckling av den militära personalens kompetens

Försvarsmakten har genom ett regeringsbeslut den 7 december 1995 haft
i uppdrag att i samråd med Militärhögskolan se över utbildningssystemet
för yrkes- och reservofficerare. Uppdraget har redovisats den 9 september
1996.

Av redovisningen framgår inledningsvis att den inriktning som blev
resultatet av det arbete som Försvarsmakten genomförde efter 1992 års
försvarsbeslut för att reformera officersutbildningen alltjämt bör gälla.
Enligt redovisningen är därför en mer genomgripande reform av
utbildningssystemet inte nödvändig. De förslag som redovisas är närmast
en justering av det utbildningssystem som är under införande. Enligt
redovisningen innebär förslaget dock förändringar avseende de militära
skolornas arbetssätt med meritvärdering och tillhörande kvalitetssäkring
samt rekrytering till officershögskoloma.

1 redovisningen framhålls att Försvarsmaktens anpassningsförmåga
ställer krav på en allmänt välutbildad yrkes- och reservofficerskår.
Försvarsmakten måste kunna rekrytera och utbilda officerare med bred
och hög kompetens. Reservofficeramas möjlighet att under några år
tjänstgöra i grundorganisationen bör förbättras, varigenom andelen
reservofficerare med erfarenhet av utbildning av totalförsvarspliktiga och
moderna vapensystem ökar. Detta måste enligt redovisningen komma till
uttryck i den generella reservofficersutbildningen. För detta krävs
ytterligare analyser. Försvarsmakten gör dock bedömningen att
reservofficersutbildningen inte behöver förlängas.

Gymnasieskolans utveckling innebär att betydligt fler ungdomar än
tidigare ges generell kompetens för högskoleutbildning. Härigenom
breddas basen för officersrekrytering, med minskade behov av
kompletterande utbildning. Enligt redovisningen bör en för

145

10 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

Försvarsmakten gemensam struktur med en tvåårig officershögskola och Prop. 1996/97:4
en ettårig krigshögskola inforas. Försvarsmakten föreslår att omfattningen
av utbildningen anges enligt ett poängsystem på samma sätt som vid övrig
högskoleutbildning. Den vidare utvecklingen och förändringen av systemet
för officersrekrytering som bör göras, bör dock anstå tills dess att en
noggrann analys och en djup förankring inom Försvarsmakten hunnit
göras.

Regeringen har i avsnitt 11.1.2 redovisat att den avser tillkalla en
särskild utredare med uppgift att se över försvarets skolverksamhet. Denna
utredning bör på grundval av Försvarsmaktens ovan nämnda redovisning
också få i uppdrag att vidare utveckla frågan om utbildningssystemet för
officerare.

Regeringen avser därefter att till riksdagen lämna den av
försvarsutskottet efterfrågade redovisningen om en sammanhållen syn på
Försvarsmaktens personalförsörjning av anställda.

13.2.6 Utveckling av den civila personalens kompetens

I denna del anför Försvarsmakten att den krigsplacerade civila personalen
genomgår allmänmilitär utbildning och i förekommande fall
befalsutbildning som är anpassad till de krav som befattningen i
krigsorganisationen ställer. Utbildningen skall vara genomförd före den
1 juli 1997. En utvärdering kommer att redovisas i samband med
Försvarsmaktens årsredovisning för år 1997.

Vidare anser Försvarsmakten att en policy bör utarbetas för att skapa
möjligheter för den civila personalen att följa den nivåhöjande
utbildningen vid försvarets skolor och Militärhögskolan. Försvarsmakten
kommer därför att ge Militärhögskolan i uppdrag att förbereda och
genomföra en kurs för civil personal där målet skall vara att öka
kunskapen om totalförsvaret, det militära försvarets organisation och
uppgifter samt om planeringsprocessen.

Enligt regeringens mening är det mycket viktigt och angeläget att även
den civila personalen far del av den utbildning som förmedlas vid
försvarets högskolor och som är adekvat med hänsyn till den civila
personalens uppgifter i Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation.
Regeringen kommer att noga följa upp Försvarsmaktens
utvecklingsinsatser för den civila personalen.

13.2.7 Kvinnor i det militära försvaret

Regeringen ställer sig bakom de förslag till att öka antalet kvinnor i
försvaret som framkommit i försvarsmaktsplanen. Regeringen förutsätter
att Försvarsmakten fortsätter sitt aktiva arbete för att öka antalet kvinnliga
officerare och att fa dessa att stanna kvar i Försvarsmakten.

146

Regeringen vill i detta sammanhang lyfta fram de ideer och förslag som Prop. 1996/97:4
kommer till uttryck i projektet "Den Kreativa Olikheten". Nätverk för
kvinnliga officerare bör få administrativt och ekonomiskt stöd från
Försvarsmakten. Distansundervisningen bör utökas. För att förbättra
rekryteringen bör enligt regeringens mening informationen också utökas.

Regeringen anser att för att öka antalet kvinnliga officerare i försvaret
måste också basen, dvs. de som genomgår pliktutbildning, breddas.
Åtgärder bör således vidtas för att öka informationen om möjligheten för
kvinnor att genomgå pliktutbildning. Detta kan ske på olika sätt, t.ex. i
form av aktiv information genom reklam i tidningar och etermedier samt
genom information i skolor.

För att fa fler kvinnor till officershögskoloma bör enligt regeringen t.ex.
de fysiska kraven till olika befattningar samt kriterierna i övrigt vid
antagningen ses över. Kvinnliga representanter bör så långt möjligt också
finnas i antagningsnämnderna. Man bör även försöka "styra" in kvinnorna
på de områden där det har visat sig fungera bra.

Nuvarande åldersregler vid antagning till nivåhöjande utbildning samt
regler för befodran utgör många gånger ett onödigt hinder, inte minst för
kvinnor, med hänsyn till bl.a. familjebildning. Som en åtgärd för att få
kvinnor att stanna kvar i försvaret har regeringen därför nyligen beslutat
om ändring i officersförordningen (1994:882) som medför slopade
ålderskrav till nivåhöjande utbildning och att befordran får ske direkt i
anslutning till genomförd nivåhöjande utbildning med godkända betyg.
Förändringen gäller såväl kvinnliga som manliga officerare.

13.2.8 Rasism och främlingsfientlighet

I samband med försvarsbeslutets första etapp anförde försvarsutskottet att
regeringen till riksdagen borde redovisa vad som gjorts inom
Försvarsmakten för att motverka rasism och främlingsfientlighet.

Försvarsmakten har på uppdrag av regeringen lämnat en sådan
redovisning (Dnr Fo96/1509/ESU) till regeringen. Sammanfattningsvis
framgår av redovisningen att Försvarsmakten aktivt bedriver ett arbete
mot rasism och främlingsfientlighet. Bl.a. har Försvarsmakten i samråd
med Totalförsvarets pliktverk redovisat förslag till åtgärder som syftar till
att flera svenska medborgare med invandrarbakgrund fullgör värnplikt.
Överbefälhavaren är en av medlemmarna i Sverige 2000-institutet som
skall bedriva ett aktivt informationsarbete om värdet av mångkulturell
kompetens hos arbetstagare och arbetsgivare. Försvarsmakten har också
genomfört fyra olika projekt mot rasism och främlingsfientlighet i vilka
ungdomar har deltagit.

Försvarsmakten stödjer också Stockholms stads gymnasieprojekt för
ungdomar med invandrarbakgrund genom att ge yrkesinformation och
erbjuda möjlighet till yrkespraktik. Sedan år 1993 pågår inom
Försvarsmakten ett projekt benämnt "Den kreativa olikheten" som bl.a.
syftar till att påverka attityder till olika slag av kulturella olikheter.

147

Försvarsmakten har också gett ut faktaskriften "Religion och Prop. 1996/97:4
kulturmönster".

Regeringen anser det mycket angeläget att Försvarsmakten fortsätter sitt
aktiva arbete mot rasism och främlingsfientlighet. Varje tendens till
rasistiska och främlingsfientliga yttringar måste omedelbart och kraftfullt
motverkas. Regeringen har i ett beslut den 30 maj 1996 beviljat
Försvarsmakten 1 miljon kronor att användas under år 1996 för fyra
ungdomsprojekt mot rasism.

13.2.9 Personskador vid tjänstgöring i utlandsstyrkan inom
Försvarsmakten

Regeringens åtgärder

De regler och rutiner som gäller för dem som skadas vid
tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten kommer att ses
över. Åtgärder som visar sig nödvändiga för att förbättra
förhållandena för de skadade och deras närmaste kommer att vidtas.

För anställda i utlandsstyrkan gäller i princip samma förmåner vid
sjukdom, skada och dödsfall som för anställda i statlig tjänst. Förmånerna
gäller hela kontraktstiden och oavsett om tjänstgöringen fullgörs i Sverige
eller utomlands. Beträffande skador som inträffar under tjänstgöringen
utomlands, och som leder till invaliditet och dödsfall har regeringen
härutöver förstärkt den enskildes och familjens ekonomiska skydd.
Skyddet är utformat som en statlig riksgaranti genom vilken staten
ensidigt åtar sig att betala ut ersättning som vid dödsfall och fullständig
invaliditet uppgår till 22 basbelopp (f.n. 796 400 kronor) enligt lagen
(1962:381) om allmän försäkring. Vid annan invaliditet som uppgår till
minst tio procent betalas ersättning ut med det lägre belopp som svarar
mot invaliditetsgraden. Denna avsevärda förbättring av det ekonomiska
skyddet trädde i kraft den 1 juni 1993.

På senare tid har frågan om den enskildes och närståendes
omhändertagande och ekonomiska skydd på nytt kommit att aktualiseras.
Regeringen har därför gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa hur de
skadade tagits om hand, hur försäkringsskyddet aktiverats och hur
uppföljningen av de skadade har skett. Försvarsmakten har också fått i
uppdrag att lämna förslag till lämpliga åtgärder som syftar till att
underlätta för de skadade att återgå till ett liv som medger så hög
livskvalitet som möjligt. Försvarsmakten har i sin redovisning av
uppdraget beskrivit sina rutiner vid skadefall och lämnat vissa förslag till

148

åtgärder, bl.a. att Försvarsmakten får ett kvardröjande ansvar efter Prop. 1996/97:4
kontraktstiden för den skadades rehabilitering.

Regeringen anser det angeläget att de som skadas under sin tjänstgöring
i utlandsstyrkan så snabbt och effektivt som möjligt får bästa möjliga vård
och stöd. I detta syfte pågår inom regeringskansliet en översyn av
gällande regler och rutiner vid skadefall. Inriktningen är bl.a. att genom
förordning införa ett subsidiärt rehabiliteringsansvar för Försvarsmakten
med tillämpning från och med den 1 januari år 1997. Därigenom skulle
Försvarsmakten få skyldighet att, även efter kontraktstiden, fullgöra de
uppgifter som enligt 22 kap. lagen om allmän försäkring åvilar en
arbetsgivare. Vidare skulle Försvarsmakten härigenom behöva en för detta
ändamål på lämpligt sätt organiserad rehabliteringsverksamhet även för
utlandsstyrkans personal.

Även i övrigt kommer regeringen att pröva behovet av de ytterligare
åtgärder som kan visa sig nödvändiga för att förbättra förhållandena för
dem som skadas vid tjänstgöring i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten.

13.3 Frivilligpersonal

I samband med försvarsbeslutets första etapp pekade försvarsutskottet på
frivilligorganisationemas stora betydelse och vikten av att de ges
stimulerande och krävande uppgifter i totalförsvarets krigs- och
beredskapsorganisationer. I det fortsatta utredningsarbetet borde det enligt
utskottet därför allvarligt prövas vilka uttalade personalbehov som kan
tillgodoses genom frivillighet eller på annat sätt än med grundutbildning
av totalförsvarspliktiga.

Försvarsmakten ställer sig i huvudsak positiv till en ökning av
frivilligmedverkan och en förbättring av frivilligutbildning.
Försvarsmakten bedömer dock det inte för närvarande möjligt att i någon
avgörande omfattning öka antalet befattningar för frivillig avtalspersonal
i den krigsorganisation som inryms i försvarsmaktsplanen.

Överstyrelsen för civil beredskap redovisar beträffande de civila
beredskapsstyrkoma att dessa anses utgöra en resurs att utnyttjas när andra
resurser inklusive frivilliga krafter inte räcker till. Om personal ur de
frivilliga försvarsorganisationerna skulle få samma uppgifter som de civila
beredskapsstyrkoma föreslås tilldelas, krävs en avsevärd utökning av
frivilligutbildningen. Denna utökning kan enligt Överstyrelsen vara svår
att förena med frivilligheten.

Enligt regeringens uppfattning skall frivilligorganisationemas roll
fortsatt beaktas vid bedömningen av personalbehov för totalförsvaret. I
övrigt hänvisas till vad som anförs om frivilligorganisationema i
kapitel 9.

149

14 Försvarets materielförsörjning och
försvarsindustrielia frågor

Prop. 1996/97:4

Regeringens bedömning

De riktlinjer för försvarets materielförsörjning som fastställdes i
försvarsbeslutets första etapp bör alltjämt gälla. Försvarsmakten och
Försvarets materielverk skall på det mest kostnadseffektiva sättet
tillgodose Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov. Det senaste
årets utveckling har ytterligare visat på behovet av internationellt
samarbete.

Försvarsmakten skall av anpassningsskäl kunna genomföra en
materiell förnyelse, även i tider av internationell oro. Regeringen
bedömer att en sådan materiell förnyelse kan genomföras, under
förutsättning att svenska myndigheter och svensk försvarsidustri
ökar det internationella samarbetet. Den materiella
anpassningsförmågan bör vara så generell som möjligt och ge
utrymme för framtida vägval. En förutsättning härvidlag är att det
finns en kunskap om hela systemet (s.k. systeminsikt) kombinerad
med delsystemskompetens inom viktiga områden.

Försvarets materielförsörjning bör i allt högre utsträckning ske i
nära samarbete med andra europeiska länder och med USA.
Materielanskaffningsprocessen bör därför inriktas på att tillvarata de
möjligheter som ett ökat internationellt samarbete medför.

I anslutning till kontrollstationen år 1998 bör även göras en analys
av vilka försvarsteknologiska kompetenser som krävs för att
säkerställa en anpassningsförmåga.

Sverige bör eftersträva att ingå i Western European Armaments
Group. Det ankommer på regeringen att pröva hur samarbetet från
svensk sida närmare bör utformas.

150

Regeringens åtgärder

För att tillgodose de krav som ställs på att Försvarsmakten skall
kunna genomföra en materiell förnyelse även i tider av
internationell oro avser regeringen att ge Försvarsmakten i uppdrag
att reservera ytterligare ekonomiska resurser för
anpassningsinriktade tekniksatsningar utöver vad som tidigare har
inplanerats. Sammantaget kommer Försvarsmakten att avsätta ca
550 miljoner kronor årligen till teknologisatsningar. Regeringen
avser också att vidta särskilda åtgärder för att under
försvarsbeslutsperioden säkerställa en inhemsk kompetens inom
krut- och explosivämnesområdet.

Regeringen avser att ge Försvarsmakten och Försvarets
materielverk i uppdrag att för varje större materielprojekt noga
pröva möjligheterna till internationellt samarbete, möjligheterna till
internationellt samarbete.

Prop. 1996/97:4

14.1 Bakgrund

1 avsnitt 4.4.7 redogjordes för de säkerhetspolitiska aspekterna på
försvarets materielförsörjning. Den svenska försvarsindustrins förmåga
som kvalificerad leverantör av högteknologiska produkter har ett fortsatt
stort försvars- och säkerhetspolitiskt värde. Ett säkerställande av
Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning utgör en viktig del av
försvarspolitiken. Detta säkerställande har sedan länge skett genom att
upprätthålla en bred inhemsk systemsammanhållande försvarsindustri.
Flera faktorer samverkar nu till att det kan bli aktuellt med en förnyad
granskning av hur Försvarsmaktens materielförsörjning kan tillgodoses på
bästa sätt.

För det första kan de krav som ställs på att Försvarsmakten skall ha en
anpassningsförmåga komma att ställa förändrade krav på
försvarsindustrins tekniska kompetens och industriella struktur, samt på
försvarets anskaffningsprocess. För det andra skapar den internationella
avspänningen och det ökande internationella samarbetet nya
förutsättningar för att bevara viktiga försvarsindustrielia kompetenser,
samtidigt som det nationella oberoendet också far en annan innebörd.
Svenskt deltagande i internationella operationer innebär också ökade krav
på interoperabilitet, något som underlättas av internationellt
försvarsmaterielsamarbete. Slutligen föreligger inte de ekonomiska
möjligheterna att bibehålla en inhemsk försvarsindustrien kompetens med
dagens stora bredd. Försvarsmaktens materielanskaffning kommer
framöver inte att vara av en sådan omfattning att den utgör en tillräcklig
hemmamarknad för stora delar av den svenska försvarsindustrin. Det är

151

inte heller möjligt att genom särskilda satsningar bevara inhemsk Prop. 1996/97:4
kompetens, annat än för ett fåtal områden.

Det är därför nödvändigt att förutsättningslöst analysera på vilket sätt
Försvarsmaktens långsiktiga materielförsörjning skall kunna säkerställas,
även när den svenska försvarsindustrielia basen krymper. I
försvarsbeslutets första etapp angavs att en långsiktig strategi för
försvarets materielanskaffning bör utarbetas, så att de försvarspolitiskt
mest värdefulla och för anpassning mest nödvändiga teknikområdena och
kompetenserna kan bibehållas, samtidigt som Försvarsmakten och
Försvarets materielverk även fortsättningsvis anskaffar materiel på det
mest kostnadseffektiva sättet (den s.k. beställarrollen gentemot
försvarsindustrin). Regeringen anser att den försvarsindustrielia
inriktningen i försvarsbeslutets första etapp bör ligga fast. En ökad
kunskap om vad som krävs för att Försvarsmakten skall ha fullgod
anpassningsförmåga gör det emellertid nödvändigt att komplettera och
ytterligare specificera inriktningen.

14.2 Försvarets anpassningsförmåga ställer nya krav på den
inhemska försvarsindustrin

I försvarsbeslutets första etapp fastslogs att de två viktigaste kriterierna för
att vidta särskilda åtgärder för att bevara en inhemsk kompetens är att
säkerställa att Försvarsmakten skall kunna utnyttja redan anskaffad
materiel i kris och krig, samt att vi i Sverige skall kunna utveckla och
tillverka materiel inom sådana områden där vi inte kan anskaffa materiel
utomlands.

Utifrån dessa kriterier härleddes de s.k. baskompetensema där
Försvarsmakten skall ansvara för att säkerställa bevarad kompetens inom
landet. Baskompetensema utgörs av telekrigteknik, avancerad
signaturanpassning, undervattensteknik, flygteknik (för vidmakthållande
av JAS 39 Gripen på längre sikt), samt underhåll och vidmakthållande av
de system som ingår i krigsorganisationen. Underhåll måste kunna
genomföras i Sverige i kris och krig, och kompetens härför måste därför
under alla omständigheter finnas hos svenska myndigheter eller företag.
Vidmakthållande bör definieras som kompetens för renovering och viss
modifiering.

I försvarsbeslutets första etapp angavs att det inför etapp två är
nödvändigt att noga pröva om försvarets materielförsörjning kan
tillgodoses på ett tillfredsställande sätt. Regeringen anser att kravet på att
Försvarsmakten skall ha en anpassningsförmåga, innebär att
Försvarsmakten måste kunna genomföra materiell förnyelse. En sådan
materiell förnyelse kan tillgodoses på fyra olika sätt; genom anskaffning
vid svensk försvarsindustri, genom anskaffning utomlands (eventuellt i
kombination med en modifiering till svenska förhållanden), genom

152

uppgradering av befintliga system och genom internationellt samarbete Prop. 1996/97:4
mellan myndigheter och industrier. Den materiella anpassningsförmågan
kan inte enbart utgå från vad som krävs för att vidmakthålla och utveckla
de system som för närvande finns i Försvarsmakten, utan måste också
baseras på en principiell lösning för hur hela den framtida materiella
förnyelsen skall ske.

Det är också viktigt att göra en åtskillnad mellan möjligheter till
materiell förnyelse avseende en höjning av krigsdugligheten samt
avseende långsiktig anpassning. Höjning av krigsduglighet inom ett år kan
inte baseras på att en egentlig materiell förnyelse skall ske. Regeringen
bedömer att de planlagda anspråken på materiell förnyelse måste
begränsas till anskaffning av sådan materiel och förnödenheter, som är
allmänt förekommande på den civila marknaden, samt till viss
uppgradering av befintlig materiel. Däremot är möjligheterna till materiell
förnyelse av central betydelse när det gäller långsiktig anpassning. På
längre sikt kan också materielförsörjningen lösas på flera olika sätt, vilket
ökar möjligheten till anpassning.

Regeringen vill framhålla att kraven på anpassningsförmåga inte
nödvändigtvis innebär en antalsmässig utökning av redan befintliga
system, utan snarare en förmåga att i en oviss framtid få tillgång till den
materiel som krävs vid den aktuella tidpunkten. Den materiella
anpassningsförmågan bör därför vara så generell som möjligt och ge
utrymme för ett framtida vägval, till exempel mellan olika system.

En anpassningsförmåga hos Försvarsmakten innebär att den materiella
förnyelsen förmodligen behöver ske i en situation med en långsiktigt
ökande rustning i omvärlden. Den ökande internationella efterfrågan kan
då göra avancerad försvarsmateriel svårtillgänglig, särskilt för en alliansfri
mindre stat. Detta gäller såväl vid import av hela system, som vid import
av delsystem och komponenter som är nödvändiga för tillverkning i
Sverige. Försvarsindustrins utlandsberoende gör det därför osäkert i vilken
utsträckning en inhemsk systemhuskompetens, dvs. förmåga att
sammanhålla utvecklingen av stora vapensystem och plattformar,
säkerställer möjlighet till produktion i ett läge med begränsad tillgång på
strategiska insatsvaror.

Det är sålunda oklart i vilken utsträckning en inhemsk försvarsindustri
med enbart systemhuskompetens till fullo kan tillgodose Försvarsmaktens
krav på materiell förnyelse. Ett ensidigt inriktande på att tillgodose
materielbehovet i en anpassningssituation genom tillförsel av ny inhemskt
producerad materiel riskerar att innebära ett suboptimalt nyttjande av
resurserna. En materiell förnyelse bör därför inplaneras även på annat sätt.
En stor del av den materiella anpassningsförmågan säkerställs genom de
prioriteringar som fastställdes i den första etappen av försvarsbeslutet,
dvs. baskompetensema. För vissa mycket avancerade system, till exempel
stridsflygplan, är det nödvändigt att i huvudsak tillgodose
Försvarsmaktens materielbehov i fredstid. För andra system är det troligen
mer relevant att rikta eventuella satsningar mot att bevara viktiga
delsystemkompetenser, som kan ge förmåga till uppgradering och

153

anpassning såväl av befintliga system, som av sådan, ibland kanske
mindre avancerad, materiel som kan anskaffas utomlands.

En sådan uppgraderingskompetens kan av ekonomiska skäl inte vara
heltäckande, utan bör inriktas på vissa vitala delsystem, som har stor
påverkan på systemens prestanda och som också är generella och kan
appliceras på olika system. De förbättrade tekniska möjligheterna till
elektronisk krigföring gör att kraven på inhemsk förmåga inom
telekrigområdet är högt prioriterat. Dessutom utgör elektronik och
programvara en ständigt växande och mer betydelsefull del av samtliga
vapensystem och plattformar, och systemens förmåga kommer att i allt
högre utsträckning avgöras av dess elektroniska innehåll. Kompetens inom
dessa områden ger försvaret en möjlighet att avsevärt höja systemens
prestanda under dess livstid. 1 framtiden är det därför troligare att en allt
större och viktigare del av Försvarsmaktens materiella
anpassningsförmåga kommer att utgöras av möjlighet till uppgradering
och hotanpassning av befintliga system eller av standardsystem anskaffade
utomlands. För att rätt kunna tillvarata möjligheterna krävs dock förutom
en djup delsystemkompetens inom vissa viktiga områden, även en
kunskap om hela systemet, vilket skulle kunna definieras som
systeminsikt.

Prop. 1996/97:4

14.3 Internationellt samarbete och exportfrågor

Försvarsindustrins bidrag till Försvarsmaktens anpassningsförmåga avgörs
inte bara av dess tekniska kompetens, utan också av den industriella
strukturen, i synnerhet vad avser internationellt samarbete. Ett kraftigt
utökat och fördjupat internationellt samarbete, mellan myndigheter och
mellan företag, är en förutsättning såväl för att bevara svensk
försvarsindustrien kompetens, som för att möjliggöra Försvarsmaktens
anpassningsförmåga.

Sverige har redan i dagsläget ett betydande internationellt beroende,
även avseende försvarsmateriel. Alternativet till ett ökat internationellt
försvarsmaterielsamarbete utgörs inte av ökad självförsörjning, utan av ett
ökat beroende av import av kompletta system eller delsystem och
komponenter. Det är inte ekonomiskt eller tekniskt möjligt, och inte heller
önskvärt, att försöka skapa ett nationellt oberoende inom
försvarsmaterielområdet. Regeringens bedömning är att Sverige i stället
bör inrikta ansträngningarna på att skapa ett ömsesidigt internationellt
beroende, för att därigenom ta tillvara de fördelar och minimera de risker
som är förknippade med det internationella beroendet. Det nordiska
samarbetet kan härvidlag vara en utgångspunkt för ett fördjupat samarbete
med främst europeiska och amerikanska företag och myndigheter.

Ett fördjupat internationellt samarbete underlättar bevarandet av svensk
försvarsindustrien kompetens inom viktiga områden. Det ger
förutsättningar att upprätthålla och utveckla specialiserad kompetens samt
tillgång till utländsk teknologi. Samarbete mellan svensk och utländsk

försvarsindustri skapar också gynnsamma förutsättningar för Prop. 1996/97:4
konkurrenskraftiga anbud vid svenska och utländska materiel-
anskaffningar. Utan internationellt samarbete riskerar tillgången inom
vissa områden på kvalificerad kompetens och materiel att helt försvinna.

I de fall svensk industri deltar i internationella samarbetsprojekt är det
viktigt att tillse att en tillräcklig insikt i systemets helhet erhålles.
Regeringens bedömning är att svensk industri därigenom får den
systeminsikt som är nödvändig för att, i kombination med en djupare
kompetens inom vissa delsystemområden, kunna anpassa det aktuella
systemet under dess livslängd.

Slutligen kan ett fördjupat internationellt samarbete som skapar ett
ömsesidigt beroende ge vissa förutsättningar för att på sikt hantera den
sårbarhet som tidigare funnits med ett ensidigt svenskt beroende av
utländska underleverantör. En svensk försvarsindustri, med ett brett och
djupt utlandssamarbete som bygger på ömsesidigt beroende, skulle därmed
kunna öka möjligheterna till import av strategiska varor - system,
delsystem och komponenter - även i perioder av internationell oro.

För att internationellt samarbete skall komma till stånd erfordras dels att
svensk industri och svenska myndigheter kan bidra med kvalificerade
tekniska kunskaper, dels att sådana betingelser skapas som möjliggör ett
industriellt samarbete. Av särskild betydelse är därför att myndighetsstöd
lämnas i sådan art och omfattning att samarbetet underlättas. Det kan vara
frågan om beställarsamverkan, utbildningsstöd eller att en formell ram för
samarbetet upprättas.

Den pågående och fortsatta omstruktureringen inom svensk och utländsk
försvarsindustri kan också leda till förändrade ägarförhållanden. En ökad
svensk medverkan i nya internationella företagskonstellationer kan
aktualiseras som ett alternativ för att bevara inhemsk kapacitet och
kompetens i en internationell omstrukturering och specialisering.

För att Försvarsmaktens behov av en inhemsk försvarsindustrien
kapacitet skall kunna tillgodoses krävs att de svenska företagen ges
möjlighet att exportera och delta i det internationella samarbetet. Ett
nödvändigt komplement till det begränsade antalet internationella
utvecklingsprojekt är att den mer traditionella exportförsäljningen
fortsätter. Enligt gällande regelverk för krigsmaterielexport skall
tillståndspliktig utlandssamverkan endast medges om den bedöms
erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov. De
försvarspolitiska behoven kan härvidlag ta sig många olika uttryck. Krav
på anpassningsförmåga medför dessutom att de försvarspolitiska behoven
kan behöva ges en delvis ny innebörd.

Den internationellt sett vikande försvarsmaterielmarknaden har skärpt
konkurrenssituationen på exportmarknaderna, och försvårat de svenska
företagens exportmöjligheter. För att de svenska företagens exportpotential
skall kunna utnyttjas är det viktigt att regeringen och svenska myndigheter
på ett aktivt och strukturerat sätt stöttar försvarsindustrins
exportansträngningar av större materielprojekt, under

155

förutsättning att exportansträngningama står i överensstämmelse med Prop. 1996/97:4
riktlinjerna för krigsmaterielexport.

Den Europeiska kommissionen utfärdade i januari år 1996 en
kommuniké om konkurrenskraften inom europeisk försvarsindustri.
Kommissionen föreslår en viss tillämpning av allmänna EU-regler och
instrument även inom försvarsupphandling och försvarsmaterielområdet,
i första hand avseende icke-krigsmateriel. Härigenom synes diskussionen
kring försvarsindustrifrågoma, delvis inom ramen för en gemensam
säkerhets- och utrikespolitik, gå in i en mer aktiv fas. Såsom har
redovisats i avsnitt 4.4.7 anser regeringen att en vidgad roll för EU inom
försvarsmaterielområdet skulle ge större möjligheter för Sverige att delta
i samarbetet och skapa bättre möjligheter till harmonisering.

Även på myndighetsnivå kommer betydelsen av internationellt
samarbete att öka. Förutom att internationellt samarbete inom
materielområdet i form av gemensam anskaffning medför ökad integration
mellan olika nationer, kan det också vara ett sätt för Försvarsmakten att
erhålla nya system till en lägre kostnad, jämfört med en helt inhemsk
utveckling. Internationellt projektsamarbete på myndighetsnivå underlättar
också betydligt möjligheterna för försvarsindustrin att delta i det
industriella samarbetet.

Försvarsmakten och Försvarets materielverk skall därför noga undersöka
möjligheterna till internationellt samarbete vid starten av nya projekt. Den
traditionella formen av internationella samarbetsprojekt, där
specifikationer och tidsplaner jämkas, och där arbetet ofta fördelas ut till
respektive lands industri, har ofta kritiserats för att vara kostnadsdrivande.
Därför är det viktigt att söka finna nya former för internationellt
samarbete, som inte har dessa nackdelar. Internationellt forsknings-
samarbete är också eftersträvansvärt, eftersom det dels kan reducera
kostnaderna och tillföra ny kunskap, dels kan resultera i nya
materielprojekt.

I försvarsbeslutets första etapp konstaterades att Sverige har ett behov
av att delta i det framväxande europeiska försvarsmaterielsamarbetet och
att ett närmande till Western European Armaments Group (WEAG) därför
bör ske. WEAG, som inte är traktatfåst och saknar överstatliga inslag,
baseras på konsensusprincipen. Det praktiska arbetet inom WEAG sker
i tre s.k. panelgrupper, vilka söker identifiera möjligheter till samarbete
inom områdena utveckling och upphandling, forskning och teknologi,
respektive harmonisering beträffande upphandlingsprocedurer,
kravspecifikationer och kvalificeringskrav för leverantörer. Det bör
därutöver noteras att varje deltagande land själv väljer de
samarbetsområden man önskar delta i.

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet konstaterade att det
svenska medlemskapet i EU och observatörsskapet i VEU kan skapa
möjligheter till mer kostnadseffektiv krigsmaterielanskaffning, bl.a. genom
ökade möjligheter till gemensam anskaffning. WEAG framstår härvidlag
som ett viktigt europeiskt forum. Utskottet fann dock anledning att
framhålla att försiktighet bör iakttas i utvecklingen av samarbetet med

156

WEAG, så att detta stannar inom de ramar som riktlinjerna for Prop. 1996/97:4
krigsmaterielexport anger.

Regeringen anser att samarbete med WEAG ger en väsentlig möjlighet
till en samlad överblick över prioriterade materielområden, vilket för
försvarsmyndigheter och försvarsindustrier kan skapa förbättrade och
förenklade möjligheter till samarbete och samordning med myndigheter
och industrier inom andra deltagarländer. Viktiga nätverk byggs upp
mellan de deltagande ländernas politiska institutioner, myndigheter och
industrier. Utvecklingen inom den europeiska försvarsindustrimarknaden
kan påverkas i ett tidigt skede. De små staterna kan fa ett inflytande
genom att tidigt kunna ta initiativ, formulera samarbetsprogram etc.
Regeringen bedömer att samarbetet inom WEAG under de närmaste åren
i huvudsak kommer att bibehålla nuvarande karaktär.

Försvarsberedningen framför i sitt betänkande Omvärldsförändringar och
svensk säkerhetspolitik (Ds 1996:51) att ett svenskt medlemskap i WEAG
är eftersträvansvärt. Regeringen ansluter sig till försvarsberedningens
bedömning att Sverige bör ingå i WEAG. Det bör ankomma på
regeringen att pröva hur samarbetet från svensk sida närmare skall
utformas.

14.4 Försvarsteknologiska satsningar

De materielprojekt som redovisas på annan plats i propositionen medför
en bevarad och utvecklad kompetens inom stora delar av svensk
försvarsindustri under försvarsbeslutsperioden. Beslut om utveckling och
anskaffning av en tredje delserie av JAS 39 Gripen och en flygburen
spaningsradar har betydande konsekvenser för svensk flyg- och
elektronikindustri. Inom armén kommer bl.a. anskaffningen av BAMSE
(RBS 23), BONUS och stridsfordon 90 att bidra till en bevarad
kompetens hos svensk försvarsindustri. YS 2000 och särskilda
teknologisatsningar inom ubåtsområdet skapar gynnsamma förutsättningar
för den svenska varvs- och elektronikindustrin.

I försvarsbeslutets första etapp angavs att ytterligare överväganden
erfordrades avseende behovet av kompetens inom ammunitionsindustrin.
Regeringen avser, i överensstämmelse med ett förslag från
Försvarsmakten, att vidta åtgärder för att medge ett fortsatt bevarande av
inhemsk kompetens inom krut- och explosivämnesområdet.
Försvarsutskottet anmälde också att frågan om kompetens inom
luftvämsmissilområdet bör avgöras i försvarsbeslutets andra etapp.
Gällande materielplaner möjliggör en bevarad inhemsk försvarsindustrien
kompetens så att luftvärns- och pansarvämsrobotar kan produceras och
hotanpassas under försvarsbeslutsperioden. I början av nästa sekel
försvåras dock möjligheterna till vidmakthållande.

Regeringen bedömer att kompetensen inom de prioriterade basområdena
telekrig, signaturanpassning, undervattensteknik och viss flygteknik, samt
vidmakthållandeförmåga, dvs. förmåga till renovering och i viss

157

utsträckning modifiering, bör kunna bibehållas under försvarsbesluts- Prop. 1996/97:4
perioden.

Försvarsmakten och Försvarets materielverk har anmält att en inhemsk
vidmakthållandeförmåga i vissa fall riskerar att gå förlorad i början av
nästa sekel. Regeringens bedömning är att de åtgärder som föreslagits för
att bevara en inhemsk vidmakthållandeförmåga på alla nivåer
sammantaget inte är ekonomiskt genomförbart och att de inte ryms inom
försvarsanslaget. Regeringen gör vidare den bedömningen att det inte är
en säkerhetspolitisk nackdel om försvarets materielförsörjning,
inkluderande delar av vidmakthållande, sker i nära samarbete med andra
länder. Detta är i dagsläget ofta fallet för de system som har anskaffats
utomlands. En inhemsk kompetens att genomföra hotanpassningar och
uppgradering av system behöver sålunda inte vara generell, utan kan
inriktas till sådana områden som har en stor betydelse för systemens
prestanda.

Regeringens uppfattning är att de krav som ställs på att Försvarsmakten
skall ha en fullgod anpassningsförmåga förutsätter en inhemsk teknisk
kompetens inom vissa centrala områden. Regeringen anser att
Försvarsmakten bör öka ambitionsnivån härvidlag jämfört med vad som
tidigare föreslagits.

Försvarsmaktens tekniksatsningar är inriktade på de i försvarsbeslutets
första etapp prioriterade baskompetensema telekrig, undervattensteknik,
signaturanpassning och flygteknik. Dessutom prioriterar Försvarsmakten
teknologi för att vidareutveckla ledningsfunktioner, kvalificerade vapen
och vapenbärare. För att möjliggöra en tillräckligt god förmåga till
materiell förnyelse avser regeringen att ge Försvarsmakten i uppdrag att,
inom givna resurser, skapa förutsättningar för anpassningsinriktade
tekniksatsningar, utöver vad som föreslås i försvarsmaktsplanen.
Sammantaget kommer Försvarsmakten att avsätta ca 550 miljoner kronor
årligen till teknologisatsningar, vilket är en ambitionsökning med ca 100
miljoner jämfört med Försvarsmaktens tidigare planer.

Huvuddelen av den ökade satsningen skall gå till sådana
delsystemområden som har en avgörande betydelse för Försvarsmaktens
anpassningsförmåga och handlingsfrihet. Eftersom vapensystemens
prestanda i allt högre utsträckning avgörs av deras programvara och
elektroniska innehåll, kan en satsning här ge stora positiva effekter för
flera olika system. Avsikten är att en förbättrad delsystemkompetens skall
kunna tillgodogöras av stora delar av svensk försvarsindustri, och inte
enbart komma ett specifikt projekt eller företag till godo. Försvarsmakten
skall också säkerställa en fortsatt kompetens under försvarsbeslutsperioden
inom ubåtsområdet. Regeringen anser att det i övrigt, förutom de
baskompetenser som prioriterades i försvarsbeslutets första etapp, nu inte
är motiverat att diskutera eller rangordna nyttan av olika kompetenser,
eller att peka ut vilka andra områden Sverige bör satsa på.

Regeringen bedömer att de inplanerade materielbeställningama, i
kombination med riktade teknologisatsningar, kommer att ge
Försvarsmakten en tillräcklig materiell anpassningsförmåga under

158

försvarsbeslutsperioden. Den svenska försvarsindustrin har tidigare visat Prop. 1996/97:4
sin anpassningsförmåga till förändrade förutsättningar. Frågan om den
närmare inriktningen av strategi för att säkerställa försvarets förmåga till
materiell förnyelse måste emellertid utredas närmare. I samband med den
säkerhetspolitiska kontrollstationen år 1998 bör därför även en ytterligare
analys av vilka försvarsteknologiska kompetenser som behövs för att
säkerställa anpassning genomföras, kombinerat med en redovisning av hur
det internationella samarbetet har utvecklats.

Det är vidare angeläget att Försvarsmaktens beställarkompetens vad
gäller materielanskaffning och teknologiförsörjning förbättras. Inhemska
verifieringsresurser, varav prov av system är en del, är av strategisk
betydelse för vår framtida förmåga att anskaffa system, oavsett om det
sker inom eller utom landet.

14.5 Ekonomiska aspekter

Inför den förestående internationella omstruktureringen och de
förändringar som den svenska försvarsindustrin nu står inför är det
angeläget att företagens kunskapsresurser tillvaratas och utnyttjas för att
underlätta deras anpassning. Denna nödvändiga strukturomvandling
kommer att få negativa konsekvenser för enskilda företag och regioner.
Företagens utvecklingsmöjligheter påverkas av flera faktorer; förutom av
försvarets kommande materielanskaffningar och teknologisatsningar även
av exportmöjligheter och internationellt samarbete.

Mot bakgrund av försvarsindustrins starka beroende av politiskt
grundade restriktioner och det faktum att den förestående
strukturomvandlingen delvis är en konsekvens av politiska beslut, är det
rimligt att staten söker underlätta industrins anpassningsmöjligheter under
ett övergångsskede, även om det primärt är industrins uppgift att
genomföra anpassningen. Förutom att statsmakterna aktivt bör söka
underlätta industrins möjligheter till internationellt samarbete, kan de
tillgängliga närings-, regional- och arbetsmarknadspolitiska medlen
användas bl.a. för att stödja vissa regioner.

Inom ramen för EU-samarbetet finns ett omställningsprogram, Konver-
programmet, avsett att stödja sådana orter som drabbas av
förbandsnedläggningar och reduceringar inom försvarsindustrin. Det är för
svenskt vidkommande angeläget att i önskvärd utsträckning utnyttja det
stöd som programmet kan ge i samband med omstruktureringar inom
svensk försvarsindustri. Det ankommer på regeringen att fortlöpande
bevaka detta när frågan om sådant stöd aktualiseras.

Det är särskilt viktigt att styra eventuella omställningssatsningar till det
s.k. dual-use-området, dvs. produkter, komponenter eller teknologier med
både militär och civil användning. Den utveckling som under senare år
förevarit inom den civila sektorn har medfört att kraven på civila och
militära komponenter och delsystem närmat sig varandra, och inom många
områden är de civila kraven ofta hårdare.

159

Ingenjörsvetenskapsakademin avrapporterade under år 1996 en utredning Prop. 1996/97:4
om förutsättningarna för att utveckla forskning och utveckling inom
områden av betydelse för både militära och civila tillämpningar.
Dessutom har regeringen låtit undersöka vilka satsningar svensk
försvarsindustri har gjort på civila produkter, och vilka hinder som har
funnits mot en utökad satsning på civila produkter. De båda nämnda
undersökningarna har pekat på att bl.a. bristen på långsiktigt riskkapital
begränsar industrins möjligheter att i större utsträckning söka exploatera
civila och dual-use-produkter och -teknologier. En stor del av den svenska
försvarsindustrins högteknologiska verksamhet är redan i dag civil.
Regeringen anser att en fortsatt diversifiering av försvarsindustrin mot
civila produkter, som i huvudsak baseras på militär teknologi, skapar goda
förutsättningar såväl för att behålla inhemsk kompetens av värde för
Försvarsmakten, som för att sprida den avancerade försvarsindustrielia
teknologin till andra delar av samhället. Försvarets materielanskaffningar
och teknologisatsningar kan i viss utsträckning stödja och bidra till en
sådan utveckling.

1 1995 års planeringsanvisningar gav regeringen i uppdrag till Försvarets
materielverk att redovisa vilka möjligheter som finns att öka andelen
civila komponenter och delsystem, och vilka konsekvenser detta skulle få.
Försvarets materielverk förutser till år 2001 en ökad användning av civila
produkter upp till ett värde över sju miljarder kronor. Materielverkets
bedömning är att om man i stället skulle ha fortsatt att använda
jämförbara men specialutvecklade militära produkter skulle kostnaden
fördubblas. Regeringen anser att Försvarsmakten och Försvarets
materielverk skall tillvarata de möjligheter till kostnadsbesparingar som
ges genom användandet av civila komponenter och tillämpningar.

160

Prop. 1996/97:4

15 Forskning

Regeringens bedömning

Behovet av försvarsforskning för långsiktig anpassning av
totalförsvarets förmåga har ökat.

Försvarsmakten skall säkerställa god beställ arkompetens inom
forskning och teknikutveckling.

Satsningen på omvärldsanalyser och forskning inom områden av
betydelse för anpassning och breddad hotbild skall utökas.

Satsningen på forskning och analyser inom området
internationella insatser skall utökas.

Fortsatt bevakning av utvecklingen inom ABC-stridsmedel är
nödvändig. Kompetensen inom A-området skall vidmakthållas. Den
snabba utvecklingen inom bioteknik och genteknik skall följas.

15.1 Allmänt

I detta avsnitt behandlas endast anslagsfinansierad forskning. De
forskningsmedel som handhas av Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil
beredskap samt Statens räddningsverk avsätts av myndigheterna själva
efter egen bedömning av behoven. Regeringen har dock ett ansvar att
följa utvecklingen inom hela forskningsområdet.

I försvarsbeslutets första etapp har statsmakterna tagit ställning för ett
vidgat säkerhetsbegrepp med en bred bild av tänkbara risker, hot och
påfrestningar. Det angavs att viss forskning förekommer inom området
nya hot och risker men att ökad samordning erfordras.

Vidare uttalades att förmågan att fatta beslut om anpassning skall
säkerställas vilket bland annat bör ske genom särskilda insatser inom
underrättelseområdet och forskning.

I försvarsbeslutets första etapp gjordes även bedömningen att det
säkerhetspolitiska läget nödvändiggör fortsatta insatser vad avser
hotbildsbevakning och forskning inom området icke-konventionella vapen.
Det angavs att trots avtal om förbud mot användning av B- och C-
stridsmedel kan utnyttjande av sådana tills vidare inte uteslutas. Om inte
motåtgärder vidtagits kan B- och C-stridsmedel bli mycket verkningsfulla.

161

11 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 4

I försvarsbeslutets första etapp angavs vidare att forsknings- och Prop. 1996/97:4
utvecklingsinsatser är viktiga för det militära försvarets
materielförsörjning där bevarad kompetens bör säkerställas bland annat
inom flygteknik för vidmakthållande av JAS 39 Gripen på längre sikt.

Försvarsforskningen utgör en grund för att långsiktigt kunna anpassa
totalförsvarets förmåga till utvecklingen i omvärlden. Mot bakgrund av de
säkerhetspolitiska omvärldsförändringama och den inriktning regeringen
givit totalförsvaret utformning så har behovet av och nyttan med
försvarsrelaterad forskning, teknikvärdering och teknikutveckling ökat.

Regeringen anser att det måste säkerställas att Försvarsmakten har god
beställarkompetens inom forskning och utveckling.

15.2 Samverkan inom området nya hot och risker

Det vidgade säkerhetsbegreppet sträcker sig från mer traditionella
säkerhetspolitiska hot till de hot och risker som följer av den globala
utvecklingen och det moderna samhällets sårbarhet. De nya hot och risker
som finns inom ramen för detta nya säkerhetsbegrepp är föremål för viss
forskning men samordningen inom detta område bör enligt regeringens
mening ökas. Det är också viktigt att internationella erfarenheter tas
tillvara.

När det gäller forskning och analyser inom nya områden, som dessutom
är av karaktären att de ligger till grund för beslutsfattande, är det viktigt
att ha ett pluralistiskt synsätt. Det är samtidigt av stor betydelse att det
finns samverkansformer som kan leda till en god form av samordning
som tillvaratar synergieffekter men undanröjer eventuell risk för
dubblering.

Regeringen avser att inrätta en särskild arbetsgrupp för samverkan kring
forskning angående nya hot och risker och dessutom ge Försvarets
forskningsanstalt i uppdrag att inrätta ett s.k. nätverk. En beskrivning av
detta återfinns i den proposition (prop. 1996/97:11) om beredskapen mot
svåra påfrestningar på samhället i fred som regeringen lägger fram denna
dag.

15.3 Behov av ökade satsningar på forskning för regeringens
behov

De säkerhetspolitiska förändringarna i vår omvärld innebär ett ökat behov
för regeringen av omvärldsanalyser och forskning. Detta gäller inte minst
behovet av kunskap och analyser inom ramen för det vidgade
säkerhetsbegreppet. Förändringarna påverkar både behovet av och
förutsättningarna för verksamheten. Regeringen har stort behov av att
erhålla analyser som är oberoende av särintressen.

162

Mot bakgrund av anpassningsprincipen som beskrivs närmare i avsnitt Prop. 1996/97:4

7.2 och den betydelse underrättelser i ett vidgat säkerhetsperspektiv har
för att kunna fatta de för anpassningstanken nödvändiga besluten så har
behovet av analyser och underrättelseinhämtning ökat. Regeringen avser
därför att förstärka forskning och analyser inom områden av betydelse för
anpassning och breddad hotbild.

Regeringen avser även att förstärka forskning och analyser inom
området internationella insatser. Här avses verksamhet som ger väsentligt
underlag för övervägande om utformning av samt möjligheter att
medverka i internationella insatser. Ett nytt intressant område är s.k. icke-
dödliga vapen. Dessa utgörs av teknologier som kan medverka till att nå
militära syften och samtidigt minska förluster i människoliv. Det finns
behov av övergripande studier inom området.

Inom Försvarets forskningsanstalt bedrivs redan idag forskning för
regeringens behov. Denna i huvudsak säkerhetspolitiska forskning har en
viktig roll när det gäller att i samverkan med bland annat teknisk
kompetens förstå hur utvecklingen i fråga om möjliga aktörer och
tänkbara hot hör samman. Forskning och analyser bedrivs även inom
områdena försvarsindustristudier, internationella insatser, samhällets
säkerhet och beredskap samt miljöstrategiska studier. Nyttiggörande och
inriktning av forskning och analyser för regeringens behov sker i dialog
mellan Försvarets forskningsanstalt och Försvarsdepartementet respektive
Utrikesdepartementet.

15.4 ABC-forskning

Forskning inom ABC-området utgör grund för hotbedömningar och andra
säkerhetspolitiska ställningstaganden. Sverige har en framträdande roll
internationellt inom nedrustningsområdet bland annat inom området
icke-konventionella vapen. Regeringen anser att en fortsatt kvalificerad
forskning och en bred kunskap är angelägen för att skapa underlag för
framtida ställningstaganden.

Försvarets forskningsanstalt har här ett särskilt ansvar att löpande
bedöma utvecklingen inom området och med denna utgångspunkt
upprätthålla och utveckla relevant och tillräcklig kunskap. Därutöver skall
Försvarets forskningsanstalt ha en handlingsberedskap att tillgodose av
regeringen specificerade behov.

Kompetensen inom A- området skall bibehållas på nuvarande nivå.
Bioteknikområdet bör fortsättningsvis prioriteras högt och en fortsatt
uppbyggnad av kompetens inom detta område skall säkerställas.
Kompetensen inom C-området skall vidmakthållas.

Uppdraget i 1991 års planeringsanvisningar till Försvarets
forskningsanstalt att leda en gemensam beredningsgrupp inom
ABC-området och rapportera till en referensgrupp utgår. I stället skall
forskningsanstalten på bästa möjliga sätt tillsammans med Totalförsvarets

163

skyddsskola stödja den gemensamma beredningsgrupp, som skapas för Prop. 1996/97:4
samordning inom totalförsvaret.

För att stimulera till ett ökat intresse för styrning av forskning och
utveckling, samt studier inom ABC-området överförs vissa mindre delar
av Försvarets forskningsanstalts anslag till Försvarsmakten och
Överstyrelsen för civil beredskap. Avsikten är, att studier m.m. även inom
delar av ABC-området skall integreras i den uppdragsstyming som sker
av Försvarets forskningsanstalt.

15.5 Flygteknisk forskning och teknologi

1 försvarsbeslutet första etapp angavs flygteknik för vidmakthållande av
JAS 39 Gripen utgöra ett av de prioriterade områden där bevarad
kompetens bör säkerställas även på lång sikt.

Den flygtekniska forskningen i Sverige kan framhållas som ett bra
exempel på långtgående militär och civil integration vilket ger
synergieffekter av såväl ekonomiskt som kompetensmässigt slag.
Regeringen avser att stödja denna samverkan liksom samverkan mellan
industri och universitet och högkolor inom flygteknikområdet. Detta görs
bland annat genom det förslag till förlängning av det Nationella
flygtekniska forskningsprogrammet (NFFP) som redovisas i
budgetpropositionen (prop. 1996/97:1).

Flygtekniska försöksanstalten har ett uppdämt behov av investeringar
sedan början av 90-talet. Internationellt sker investeringar och underhåll
av vindtunnlar med statliga medel eftersom vindtunnlar betraktas som
nationella tillgångar. Det är därför av konkurrensskäl inte möjligt att
upprätthålla drift av vindtunnlar om driften även skall inkludera större
investeringar enligt principer för avgiftsfinansiering. Behovet av
investeringar gäller framförallt ett nytt drivsystem till en vindtunnel som
byggdes i slutet av 80-talet. Förutom drivsystemet måste också andra
delar av vindtunneln löpande vidareutvecklas för att tillgodose kundernas
alltmer ökande tekniska krav. Flygtekniska försöksanstalten bör beviljas
ett utökat anslag för att täcka räntekostnader och amorteringar för de
nödvändiga investeringarna.

164

16 Åtgärder för att stärka förmågan till anpassning Prop. 1996/97:4

16.1 Det militära försvaret

Regeringens bedömning

För att möta eventuella framtida hot kan krigsorganisationen behöva
utökas eller ges nya egenskaper. För att öka förmågan till en sådan
långsiktig anpassning bör bl.a. krigsorganisationen utökas utöver
inriktningen i försvarsbeslutets första etapp, yrkesofficerare utöver
krigsorganisationens behov anställas och åtgärder för att trygga
materielförsörjningen vidtas.

16.1.1 Höjning av krigsdugligheten

Försvarsmakten har redovisat planer för hur en höjning av
krigsdugligheten under ett år skall förberedas och genomföras.

Regeringen anser att den planering som Försvarsmakten redovisat visar
att det finns realistiska förutsättningar för att i allt väsentligt ge
krigsorganisationen full krigsduglighet inom en ettårsperiod.

Armébrigadema utgör dock ett undantag vid en strikt tolkning av
krigsduglighetskravet. Detta sammanhänger med den metod som valts för
att inom den ekonomiska ramen tillskapa en trettonde brigad. Nio av de
tretton brigaderna avses vara fulltaliga medan vid fyra har en "stridande"
bataljon vakantsatts. Bataljonen saknar såväl personal som materiel. Det
totala antalet bataljoner av denna typ påverkas alltså inte av utökningen
från 12 till 13 brigader. De vakantsatta bataljonerna kan inte bemannas
och utrustas under en ettårsperiod. Fyra av brigaderna kommer alltså att
ha begränsad krigsduglighet genom att de saknar en bataljon även om
brigadens alla övriga underavdelningar uppnått full krigsduglighet.
Regeringen vill dock framhålla att nackdelen av att upp till fyra av
brigaderna kan komma att inte vara fulltaliga motverkas av att ytterligare
en brigad disponeras. Regeringen anser därför att detta avsteg från kravet
på full krigsduglighet inom ett år bör godtas.

I Försvarsmaktens planer redovisas följande åtgärder för att höja
krigsdugligheten

- förbandsutbildning

- materiel-, livsmedels-, drivmedels- och bränslekomplettering

Härutöver redovisar Försvarsmakten åtgärder för att ytterligare utveckla
krigsorganisationen genom forcering av pågående materielanskaffning och
annan verksamhet. Dessa åtgärder ingår definitionsmässigt inte i "höjning

165

av krigsdugligheten" men kan givetvis komma att övervägas i liknande Prop. 1996/97:4
sammanhang.

För att förbereda en höjning av krigsdugligheten omsätter
Försvarsmakten varje budgetår planeringen till dokumentet
"överbefälhavarens programuppdrag kris till centrala produktionsledare",
alltså de uppdrag som produktionsledama skall lösa för det fall
statsmakterna under budgetåret skulle fatta beslut om och tilldela medel
för en höjning av krigsdugligheten. Uppdragen utgår, enligt statsmakternas
anvisningar, från förutsättningen att inga ekonomiska restriktioner gäller,
men utgör även under andra förutsättningar en god grund för handlandet.
De uppdrag som anges i 1997 års programuppdrag kris omfattar
verksamheter till en kostnad av drygt 16 miljarder kronor, varav knappt
6 miljarder kronor avser åtgärder för att utveckla krigsorganisationen, dvs.
åtgärder som går utanför begreppet "höjning av krigsdugligheten".

Såväl vid förberedelserna liksom om en höjning av krigsdugligheten
skulle aktualiseras har Försvarsmakten och Försvarets materielverk ett
stort behov av stöd från andra totalförsvarsmyndigheter och samhället i
övrigt. Detta rör bl.a.

- försörjning med industrivaror (Överstyrelsen för civil beredskap, ÖCB),

- transporter och ledning av transporter (ÖCB),

- byggverksamhet (ÖCB, Byggnads- och reparationsberedskapen),

- motorreparationer och reservdelar (ÖCB, företag),

- varvskapacitet (ÖCB),

- försörjning med livsmedel (ÖCB, Statens jordbruksverk),

- försörjning med drivmedel m.m. (Närings- och teknikutvecklingsverket,

NUTEK),

- försörjning med elkraft (NUTEK),

- lantmäteristöd (Lantmäteriverket),

- sjukvårdsfömödenheter (Socialstyrelsen),

- samövning (berörda myndigheter m.fl.).

16.1.2 Långsiktig anpassningsförmåga

Långsiktig anpassning innebär att krigsorganisationens förmåga förändras
så den kan möta framtida hot. Detta kan - om hotbilden förvärras -
innebära att organisationen behöver utökas, att den måste ges nya
egenskaper för att kunna möta nya angreppsformer, att dess
beredskapsegenskaper behöver förändras, att viktiga system måste
modifieras för att kunna fungera i nya motmedelsmiljöer etc. Det är
viktigt att inse att vi inte kan förutsäga och än mindre föreskriva vilka
anpassningskrav som kan komma att bli aktuella i framtiden.

Krigsorganisationen och verksamheten för att utveckla den bildar en
grundläggande plattform för den långsiktiga anpassningsförmågan. Den
är grunden för personalens kompetens både när det gäller att utbilda
individer och förband, att utveckla taktiskt och operativt tänkande och att
integrera ny materiel i organisationen. Anskaffningen av materiel för

166

krigsorganisationen ger vidare förutsättningar för vidmakthållandet av Prop. 1996/97:4
kompetenser i Sverige och därigenom för den framtida fortsatta materiella
förnyelsen genom att utvecklings- och tillverkningsresurser beläggs.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen en något större
krigsorganisation än vad inriktningen i försvarsbeslutets första etapp
angav. Regeringen anser det vara enklare och snabbare att utöka eller
förändra markstridskraftema genom att komplettera eller fylla upp flera
brigader som inte är fulltaliga jämfört med att etablera helt nya förband.
Bibehållandet av vardera en patrullbåts- och flygdivision utöver
inriktningen ger en långsiktig handlingsfrihet att omsätta en större
organisation.

Tillgången till kompetent personal kommer att vara en begränsande
faktor särskilt vid en utökning av organisationen eller om anpassnings-
åtgärder företas i ett läge då kraven på insatsberedskap har ökats.
Regeringen har därför bedömt att ca 300 yrkesofficerare bör finnas utöver
krigsorganisationens direkta behov. Det förändrade sätt att utnyttja
reservofficerare och annan personal som behandlas i kapitel 13 bidrar
även till anpassningsförmågan.

Viss materiel som inte erfordras för den reducerade krigsorganisationen
kan bibehållas i materielberedskap. Försvarsmakten har förslagit att bl.a.
artilleri- och luftvämspjäser, ledningsmateriel, modema kustförsvars-
anläggningar och materiel för lätta attackdivisioner bibehålls. På sikt kan
det bli aktuellt att bibehålla JA 37-flygplan på motsvarande sätt.
Regeringen vill dock särskilt betona att denna metod endast bör utnyttjas
om två villkor är uppfyllda, nämligen dels att materielen har en tillräckligt
lång återstående livslängd, dels att kostnaderna är låga.

Grundorganisationen utgör en av förutsättningarna för anpassning.
Värdet ligger emellertid snarare i den verksamhet som bedrivs och i
kvalificerad utrustning som simulatorer än i sådana fysiska tillgångar som
ofta förknippas med grundorganisationen såsom förläggnings- eller
administrationsbyggnader. Det grundorganisationsförslag som redovisats
i kapitel 11 har inte givits någon generell överkapacitet för att öka
anpassningsförmågan. Däremot har de olika utbildningsplattformamas
egenskaper, främst möjligheten att förändra verksamhetens karaktär eller
att utöka verksamheten, påverkat förslagets utformning.

Vid sidan av satsningen på militär personal utöver krigsorganisationens
direkta behov satsar regeringen de största ekonomiska resurserna på att
säkerställa möjligheterna att tillföra ny, liksom att utnyttja och modifiera
befintlig materiel, samt att säkerställa den teknologiska kompetensen.
Förutom riktade satsningar mot sådana teknikområden som gynnar en
generell materiell anpassningsförmåga, bör även en inhemsk kompetens
inom ubåts- samt krut- och explosivämnesindustrin säkerställas under
försvarsbeslutsperioden.

Den viktigast förändringen är dock en ny syn på internationellt
samarbete. Den säkerhetspolitiska utvecklingen medger nu att försvarets
materielförsörjning bör kunna ske i nära samarbete med andra länder. Ett
ökat och fördjupat försvarsmaterielsamarbete skapar enligt regeringen

167

förutsättningar för tillförsel av ny materiel, även i tider när den Prop. 1996/97:4
internationella efterfrågan är stor.

16.1.3 Kostnader

Det är inte möjligt att göra en exakt uppskattning av kostnaderna för att
skapa en tillräcklig anpassningsförmåga. I många fall är behovet av
anpassningsförmåga ett av flera skäl till att en åtgärd vidtas.

Regeringen beräknar emellertid att drygt 500 miljoner kronor kommer
att satsas årligen på åtgärder som i huvudsak syftar till att öka
anpassningsförmågan. 1 denna summa ingår särskilda satsningar på
forskning och teknikförsörjning, utökat antal yrkesofficerare och utökad
krigsorganisation med ca en tredjedel av totalbeloppet vardera.

16.2 Det civila försvaret

Regeringens bedömning

För att ha en handlingsberedskap inför en anpassningsperiod bör för
varje funktion utarbetas planer för anpassning.

Samhällets inneboende förmåga att klara fredstida påfrestningar utgör
själva grundförutsättningen för det civila försvarets möjligheter att klara
uppgifterna i krig. Särskilt betydelsefull är kapaciteten inom
räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt stabiliteten och flexibiliteten hos
viktiga infrastruktursystem.

Med denna fredstida förmåga som bas vidtas särskilda kompletterande
beredskapsåtgärder.

När det gäller ett angreppshot med iståndsatta styrkor är det enligt
regeringen möjligt att på ett antal områden förskjuta vissa
beredskapsåtgärder till en anpassningsperiod. Det gäller bl.a. viss
övningsverksamhet, kortare utbildning, åtgärder för att förbättra det
fysiska skyddet, samt anskaffning och produktion av vissa varor och
förnödenheter.

För att ha en handlingsberedskap inför en anpassningsperiod krävs bl.a.
att händelseutvecklingen i omvärlden noggrant följs. Det är vidare viktigt
att det för varje funktion utarbetas planer för anpassning. Planerna bör
innehålla en fördjupad analys i fråga om vilka åtgärder det är möjligt att
skjuta upp till en anpassningsperiod och hur förmågan då skall kunna
höjas till erforderlig nivå. Inventeringar kan behöva genomföras av
lämpliga lokaler för att installera skyddade utrymmen. I något fall kan det
också bli fråga om att vidmakthålla lagerutrymmen. Av planerna bör även

168

framgå hur förmågan inom funktionerna kan förbättras under en långsiktig Prop. 1996/97:4
anpassningsperiod.

I fråga om andra slag av kompletterande åtgärder är det emellertid inte
möjligt att avvakta till ett anpassningsskede och inte heller till en
långsiktig anpassning. Det är här främst fråga om sådana åtgärder som
vidtas i samband med fredstida investeringar i infrastrukturen och som
syftar till att skapa en extra stabilitet inför krigstida störningar.
Regeringen vill betona att det här är fråga om åtgärder som också har stor
betydelse för samhällets förmåga att klara svåra påfrestningar på samhället
i fred.

169

17 Övriga frågor

Prop. 1996/97:4

17.1 Den civila trafikflygarutbildningen

Regeringens bedömning

Regeringen anser att utbildningen av civila trafikflygare inte är en
uppgift for Försvarsmakten. Försvarsmakten skall senast den 1
april 1997 lämna förslag om överförande av utbildningen till annan
huvudman.

Utbildningen av civila trafikflygare vid Försvarsmakten skall
upphöra senast den 1 juli 1997.

Bakgrund

Våren 1995 behandlade riksdagen frågor om den civila trafikflygar-
utbildningen (prop. 1994/95:100 bil. 5, bet. 1994/95:FöU4, rskr.
1994/95:338). Riksdagen hade därvid inga erinringar mot den av
regeringen förordade inriktningen att en avveckling av Trafikflygar-
högskolan (TFHS) skulle inledas. Försvarsutskottet ansåg dock att
utvecklingen av efterfrågan på civila piloter borde följas noga, eftersom
det fanns tecken på att denna efterfrågan var i stigande. Inom ramen för
en helhetssyn, fortsatte utskottet, måste synpunkter och behov från den
civila pilotutbildningens övriga intressenter vägas in i bedömningen av
verksamhetens fortsatta omfattning och inriktning.

I juli 1995 föreslog Försvarsmakten regeringen att TFHS skulle läggas
ned senast den 31 december 1996. Efter att i olika alternativ ha studerat
en fortsatt inriktning av verksamheten vid TFHS hade Försvarsmakten
funnit att TFHS inte är någon garanti för att militära piloter stannar inom
Försvarsmakten. Andra åtgärder erfordras, anförde myndigheten.

Utbildningsrådet vid TFHS föreslog i september 1995
Försvarsdepartementet att snabbutreda frågan om behovet av en fortsatt
statlig trafikflygarutbildning. Utbildningsrådet hade konstaterat att en
svängning inom pilotkonjunkturen hade inletts. Flygbolagens behov av
nya piloter ökade och prognoser pekade på att ökningen skulle bli
bestående under de närmaste åren.

I januari 1996 förordnade Försvarsdepartementet förre chefen för
flygvapnet, generallöjtnant Lars-Erik Englund, att utreda frågan om en
fortsatt statlig trafikflygarutbildning. I mars 1996 redovisade utredaren
resultatet av sitt uppdrag och föreslog i huvudsak följande. TFHS bör
förbli under statligt huvudmannaskap och vara lokaliserad till Ljungbyhed.
Skolan bör samverka med flygbolagen. Utbildningen bör snarast

170

återupptas för att möta ett förmodat nyrekryteringsbehov av civila piloter Prop. 1996/97:4
år 1998. I ett längre perspektiv, menade utredaren, bör TFHS överföras
till ett civilt huvudmannaskap och ett inordnande i högskolan bör åter
övervägas. Ytterst har utredaren ekonomiska bevekelsegrunder för sina
slutsatser. Han visar bl.a. att utbildningskostnaderna för två Gripenpiloter
som lämnar Försvarsmakten och rekryteras av de civila flygbolagen
överstiger kostnaderna för den årliga driften av TFHS vid full
utbildningsvolym. Härutöver redovisar utredaren bl.a.
flygsäkerhetsmässiga skäl för en fortsatt statlig trafikflygarutbildning.

Denna syn delades i huvudsak av Luftfartsinspektionen. Försvarsmakten
har i ett yttrande över Lars-Erik Englunds utredning anfört att
myndigheten i huvudsak biträder utredningens slutsatser. Försvarsmakten
framhåller dock att ett framtida TFHS varken ekonomiskt eller
organisatoriskt bör belasta Försvarsmakten.

Regeringens överväganden

Regeringen kan konstatera att de civila flygbolagens efterfrågan på piloter
nu har ökat. Prognoserna pekar vidare på att efterfrågan kommer att bestå
under i vart fall ett antal år framöver.

Regeringen anser att de argument av ekonomisk art som utredaren för
fram talar för en bevarad trafikflygarutbildning genom TFHS. Samtidigt
delar regeringen Försvarsmaktens uppfattning i frågan, nämligen att TFHS
trots det nämnda inte är någon garanti för att flygbolagen inte rekryterar
flygvapenpiloter.

En kärnfråga i sammanhanget är enligt regeringens mening, vilket även
utredaren och Försvarsmakten har pekat på, att utbildningen av civila
trafikflygare inte är en uppgift för Försvarsmakten. Detta synsätt har
också tidigare regeringar givit uttryck för. Denna utbildning bör enligt
regeringen bedrivas av annan huvudman än Försvarsmakten.

Inriktningen är alltså att Försvarsmakten senast den 1 juli 1997 skall
upphöra att vara huvudman för trafikflygarutbildningen. Det ankommer
på Försvarsmakten att senast den 1 april 1997 till regeringen ha inkommit
med förslag om överförande av TFHS till annan huvudman. Utbildningen
av civila trafikflygare vid Försvarsmakten skall upphöra senast den 1 juli
1997.

17.2 Sjuktransporter med helikopter

Regeringens bedömning

Försvarsmaktens omorganisering av helikopterverksamheten bör ge
ökade möjligheter att förbättra räddningsberedskapen i hela landet.

Försvarsmaktens helikoptrar är vid angelägna situationer en god
tillgång för civila ändamål.

171

Regeringen lämnade i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100
bil. 5) en utförlig information till riksdagen i frågan om sjuktransporter
med Försvarsmaktens helikoptrar.

Försvarsmaktens helikoptrar kan utnyttjas för angelägna civila ändamål.
Främst gäller detta vid räddningstjänst, för avtalsreglerade sjuktransporter
samt, numera, genom nödhelikoptrar.

Regeringen vill inledningsvis belysa en del frågor om försvarets
helikoptrar och * räddningstjänsten. Räddningstjänsten regleras i
räddningstjänstlagen (1986:1102) där de grundläggande ansvars-
förhållandena läggs fast. Sålunda skall kommunen svara för räddnings-
tjänsten inom kommunen om inte annat sägs. Vidare anges att
Luftfartsverket skall svara för flygräddningstjänsten och Sjöfartsverket för
sjöräddningstjänsten. Av räddningstjänstlagen och räddningstjänst-
förordningen (1986:1107) framgår vidare att räddningsledaren har en
mycket stark ställning vid en insats. Bl.a. kan denne begära hjälp från
statliga och kommunala myndigheter.

1 september 1995 träffade Sjöfartsverket och Försvarsmakten avtal om
helikopterberedskap för sjöräddningsinsatser. Enligt avtalet skall
Försvarsmakten dygnet runt hålla viss beredskap med helikopter på Säve,
Kallinge, Visby och Berga.

Sjöfartsverket och Luftfartsverket studerar för närvarande tillsammans
frågor om en samordning av räddningsresursema, bl.a. för att få belyst
beredskapen i norra Sverige.

I mars 1995 överlämnade utredningen om fredstida utnyttjande för civila
ändamål av resurser avsedda för försvarsändamål - den s.k.
civilbruksutredningen - delbetänkandet (SOU 1995:29) Civilt bruk av
försvarets resurser. I fråga om utnyttjandet av försvarets helikoptrar
föreslog utredaren att de fem särskilt anskaffade helikoptrarna för
sjuktransporter skall kunna ianspråktas av sjukvårdshuvudmännen genom
långsiktiga avtal. Prissättningen bör bestämmas enligt
självkostnadsprincipen. Utredaren föreslog vidare att ett system med
nödhelikopter infördes.

Betänkandets förslag om utnyttjande av Försvarsmaktens helikoptrar har
remissbehandlats. Flertalet remissinstanser var mer eller mindre positiva
till förslagen. Kritiska synpunkter gällde främst konkurrensfrågorna.

I maj 1995 lämnade utredningen sin slutrapport.

Försvarsmakten har deltagit i de sju upphandlingar av
sjuktransporthelikopterresurser som har förevarit under senare år.
Försvarsmakten har i en upphandling fått uppdraget att svara för
sjuktransporter. Två upphandlingar har avbrutits av
sjukvårdshuvudmännen. I övriga upphandlingar har uppdragen gått till
privata helikopterföretag. Regeringen drar av detta slutsatsen att
Försvarsmakten av bl.a. prissättningsskäl har haft svårt att hävda sig i
konkurrensen med de civila företagen.

Försvarsmakten har således kunnat teckna avtal med Västerbottens läns
landsting. Hösten 1995 förlängde landstinget och Försvarsmakten avtalets
giltighetstid med två år att gälla till februari 1998. I februari 1996
beslutade regeringen att den ifrågavarande sjuktransportverksamheten för

Prop. 1996/97:4

172

Västerbottens läns landsting skulle få bedrivas enligt ordnings- och Prop. 1996/97:4
säkerhetsföreskrifterna för militär flygverksamhet. Regeringen meddelade
vidare militärt drifttillstånd för verksamheten.

Efter en anmälan granskar för närvarande EU-kommissionen vissa
frågor om sjuktransporter med Försvarsmaktens helikoptrar. Prövningen
avser främst den av Försvarsmakten använda kostnadskalkylmodellen.

Sedan den 1 juli i år gäller ett system med nödhelikopter med
Försvarsmaktens helikoptrar. Detta regleras i 2 § förordningen
(1986:1111) om militär medverkan i civil verksamhet. Systemet innebär
följande. Försvarsmaktens helikoptrar, främst helikopter 4, 10 och 11,
skall kunna utnyttjas av sjukvårdshuvudmännen för sjuktransporter vid
livshotande situationer där omedelbar transport är avgörande för
behandlingen av skadade eller sjuka. Helikoptrarna behåller sin ordinarie
basering och beredskap. Försvarsmakten är skyldig att utföra en transport
om inte ordinarie verksamhet av större betydelse allvarligt hindras.
Transport skall utföras till ett i förväg fastställt pris, nämligen
Försvarsmaktens genomsnittliga intemkostnad för de ifrågavarande
helikoptrarna. Nödhelikopter skall larmas av sjukvårdshuvudman genom
flygräddningscentralen i Göteborg. Flygräddningscentralen larmar därefter
lämpligt helikopterförband.

Genom detta nödhelikoptersystem får sjukvårdshuvudmännen - till en
rimlig kostnad - tillgång till samtliga de försvarets helikoptrar som är
lämpliga för akuta sjuktransporter. Eftersom systemet omfattar helikoptrar
vid såväl flygflottiljerna som marinens helikopterdivisioner och
Norrbottens och Östgöta arméflygbataljoner täcker det i princip hela
landet. Regeringen vill framhålla att systemet omfattar även de särskilt
anskaffade nya sjuktransporthelikoptrama, i den mån de inte har
ianspråktagits av en enskild sjukvårdshuvudman genom avtal om
sjuktransporter.

Regeringen vill med systemet med nödhelikopter utöka möjligheterna
att använda Försvarsmaktens resurser för angelägna civila ändamål.
Regeringen vill även framhålla att systemet med nödhelikopter skall ses
som ett komplement till systemet med avtalstecknade helikoptrar. Den
sjukvårdshuvudman som vill försäkra sig om kontinuerlig tillgång till
helikopterresurser för sjuktransporter har att teckna avtal härom med
Försvarsmakten eller ett privat företag.

Regeringen har vidare uppdragit åt Försvarsmakten att senast den 30
juni 1997 redovisa, såväl egna som övriga berördas, dittillsvarande
erfarenheter av verksamheten till regeringen.

Avslutningsvis vill regeringen erinra om sin uppfattning i kapitel 11
beträffande Försvarsmaktens grundorganisation, nämligen att
Försvarsmaktens omorganisering av helikopterverksamheten bör ge ökade
möjligheter att förbättra räddningsberedskapen inom landet som helhet.

173

Prop. 1996/97:4

17.3 Informationskrigföring

Regeringens bedömning

Förbättrad samverkan när det gäller forskning inom
informationskrigföring kan uppnås bland annat genom den
arbetsgrupp för forskning kring nya hot och risker inom ramen för
det vidgade säkerhetsbegreppet som inrättas (se avsnitt 15.2).

Regeringens åtgärder

Möjligheterna till aktiva åtgärder bör studeras som en del i
möjligheterna att öka kunskaperna om skydd mot
informationskrigföring.

En arbetsgrupp tillsätts med uppdrag att följa utvecklingen av hot
och risker inom informationskrigföring, sprida kunskap om
informationskrigföring samt att lämna förslag till hur ansvar inom
området skall preciseras och hur riktlinjerna för en strategi bör se
ut.

Information som ett medel i konflikter är en känd företeelse. Den
accelererade utvecklingen på informationsteknologiområdet berör alla
samhällsområden och har en djupgående inverkan på frågorna om försvar
och nationell säkerhet. De senaste åren har i detta sammanhang begreppet
"informationskrigföring" kommit att användas alltmera.

Informationskrigföring kan beröra i stort sett all verksamhet i samhället
och innebär att enskilda personer, grupper eller stater kan uppnå sina
syften utan att behöva tillgripa konventionella hot eller påtrycknings-
medel. Därigenom suddas gränsen ut mellan begreppen fred, kris och krig.
Informationstekniken tillför nya hot och möjligheter till dagens och
morgondagens konflikter och kommer sannolikt också att medföra
förändrade säkerhetspolitiska förutsättningar.

Det svenska samhället är utomordentligt beroende av väl fungerande IT-
system. Den svenska IT-strukturen utmärks av att den ofta är avreglerad
och i vissa avseenden decentraliserad. Det finns mot denna bakgrund
starka skäl att analysera sårbarheter över ett hotspektrum som täcker
området från enskilda aktörers dataintrång till organiserade storskaliga
angrepp samt söka säkerställa nödvändigt skydd.

Inom det militära området möjliggör informationstekniken radikalt
förändrade sätt att bedriva traditionell militär verksamhet såsom
stridsledning, styrning av precisionsvapen mot olika mål, inhämtning och
bearbetning av underrättelser. Men även psykologiska krigföringsmetoder
inom de militära operationernas ram, t.ex vilseledning kan genom den
moderna teknikens tillämpningar ges avsevärt mer sofistikerade former.

174

De allmänna samhälleliga strukturomvandlingar som IT-utvecklingen Prop. 1996/97:4
innebär kan dock komma att förändra förutsättningarna för Sveriges
nationella säkerhet på ännu mer genomgripande sätt. Nätverk för tele- och
datakommunikation förändrar förutsättningarna för produktion, handel och
distribution av alla varor och tjänster. Detta gäller materiel och tjänster för
hela totalförsvaret liksom vitala försörjningssystem som betalningsväsen,
energi, vatten och livsmedel samt inte minst myndighetsinformation och
nyhetsförmedling.

Utvecklingen kan innebära både nya sårbarheter och förbättrade
möjligheter att säkra vår försörjning i ett krisläge. Att samma sårbarheter
kan utnyttjas både vid ett väpnat angrepp och av icke-statliga aktörer med
kriminell avsikt ställer krav på samverkan mellan försvar och
rättsvårdande myndigheter. Utmärkande för den samhällsutveckling där
informationsteknologi är en central drivkraft, är att den innebär en allt
mer långtgående integration, både internationellt och sektoriellt. För det
svenska totalförsvaret ställer detta krav på ett kompetent sätt att förhålla
sig till och i samarbete med andra aktörer söka påverka en utveckling med
i huvudsak internationella och kommersiella drivkrafter. Viktiga
påverkansmöjligheter ligger i kunskapsuppbyggnad och kunskaps-
spridning, liksom i statens agerande som mottagande av kunskap.

För alla påverkansmöjligheter är det av stor vikt att forskning och
studier bedrivs i former som möjliggör att framväxande möjligheter och
hot kan identifieras och analyseras utan låsningar och etablerade
ansvarsuppdelningar. Samverkan mellan olika forskningsutövare är både
önskvärt och nödvändigt.

I Sverige måste vi dels studera och successivt vidtaga åtgärder för att
motstå informationskrigföring, dels som en del i möjligheterna att öka
kunskaperna om skydd mot informationskrigföring, studera möjligheter till
aktiva åtgärder inom informationskri gföringsområdet och på sikt utarbeta
en nationell policy. Regeringen avser därför att uppdra åt berörda
myndigheter att studera möjligheterna till aktiva åtgärder inom
informationskrigföring.

I IT-propositionen 1995/96:125 som lades fram för riksdagen den 7
mars 1996 förklarade regeringen att den avsåg att tillsätta en gemensam
civil och militär arbetsgrupp med uppdraget att följa utvecklingen av hot
och risker inom IT-området.

I ett yttrande till trafikutskottet anförde försvarsutskottet att den i
propositionen föreslagna arbetsgruppen var otillräcklig. Försvarsutskottet
uttalade att regeringen borde organisera ett mer samlat och samordnat
ansvar för IT-säkerhetsfrågor och ansåg att regeringen skulle återkomma
till riksdagen med en utvecklad strategi på IT-säkerhetsområdet där
regeringen preciserar statens ansvar och anger hur säkerhetsarbetet
inordnas i det nationella handlingsprogrammet och hur det bör vara
organiserat. Trafikutskottet delade försvarsutskottets uppfattning och på
trafikutskottets hemställan gav riksdagen som sin mening regeringen till
känna vad försvarsutskottet hade anfört i frågan (bet. 1995/96 :TU 19, rskr.
1995/96:282)

Inom området informationskrigföring som omfattar betydligt mer än                175

bara IT-säkerhetsfrågor så finns det ett stort behov av att samla,

organisera och sprida kunskap för att på sikt kunna utveckla en strategi.
Inom detta område är hittills mycket lite gjort. Regeringen avser att
tillsätta en arbetsgrupp med uppdraget att följa utvecklingen av hot och
risker inom informationskrigföring, sprida kunskap om informations-
krigföring samt att lämna förslag till hur ansvar inom området skall
preciseras och hur riktlinjerna för en strategi bör se ut. Denna
arbetsgrupps medlemmar bör ha kunskaper om bland annat
säkerhetspolitik, kriminalitet, samhällets IT-strukturer, underrättelsetjänst,
teknik och psykologisk krigföring.

Regeringen avser vidare att tillsätta en arbetsgrupp för forskning kring
nya hot och risker inom ramen för det vidgade säkerhetsbegreppet, se
avsnitt 15.2. Syftet är att åstadkomma förbättrad samverkan inom
forskning om nya hot och risker samt att hålla sig väl informerad om
pågående och planerade forskningsprojekt. Informationskrigföring faller
väl inom ramen för detta.

17.4 Antipersonella minor

Regeringens förslag

Ett totalförbud mot användning av antipersonella minor i det
svenska försvaret införs. Befintliga lager skall förstöras så snart som
praktiska möjligheter föreligger och i vart fall senast år 2001.

Regeringens åtgärder

Sverige skall fortsätta att verka för ett internationellt totalförbud
mot antipersonella minor.

17.4.1       Internationellt förbud mot antipersonella minor

Riksdagen beslutade under våren 1994 att Sverige inom ramen för
pågående översyn av FN:s vapenkonvention skulle lägga förslag med
syfte att få till stånd ett internationellt totalförbud mot antipersonella
minor. Utrikesutskottet framhöll (bet. 1993/94:UU19) att ett sådant
internationellt totalförbud utgör den enda verkliga lösningen på det
humanitära problem användningen av minor ger upphov till.

FN:s konferens rörande översyn av 1980 års vapenkonvention, där
Sverige innehaft ordförandeskapet, avslutades den 3 maj 1996 efter två års
förhandlingar. Konferensen ledde bl.a. till att ett reviderat protokoll
avseende landminor antogs.

Syftet med översynen av 1980 års minprotokoll var att stärka skyddet
för civilbefolkningen. Det reviderade minprotokollet är på praktiskt taget
alla punkter betydligt starkare utformat än dess föregångare från år 1980.

Prop. 1996/97:4

176

Följande förändringar förtjänar härvidlag att särskilt nämnas.             Prop. 1996/97:4

*  Protokollets tillämpningsområde har utvidgats så att det numera
även omfattar interna konflikter.

*  De allmänna restriktionerna för användningen av alla typer av
minor har stärkts. Detta innebär bl.a. att en krigförande part åläggs
ett större ansvar för mineringar. Vidare förbjuds detekteringsskydd
och det ställs långtgående krav på försiktighetsåtgärder i samband
med minering, t.ex. krav på inhägnad, varningsskyltar och
övervakning.

*  Användning av s.k. icke-detekterbara antipersonella minor förbjuds.

Härvid gäller en övergångstid om nio år.

*  Export av icke tillåtna minor förbjuds med omedelbar verkan.

Detta gäller bl.a. icke-detekterbara antipersonella minor.

*  Långtgående krav på självförstörelse och självdeaktivering uppställs
för platslagda antipersonella minor utanför utmärkta och övervakade
områden och för fjärrlagda antipersonella minor.

*  Förbättrade regler uppställs för att skydda fredsbevarande styrkor
(t.ex. inom ramen för FN och OSSE) och olika humanitära
missioner mot minor.

*   Staterna åläggs att utkräva individuellt straffrättsligt ansvar för
överträdelser av protokollets regler.

Protokollet träder i kraft sex månader efter det att tjugo länder har
ratificerat det reviderade landmineprotokollet. Sverige avser att förklara
sig bundet av bestämmelserna i protokollet under år 1996.

Regeringen avser att fortsätta att verka för ett internationellt totalförbud
mot antipersonella minor.

17.4.2 Antipersonella minor i det svenska försvaret

Regeringen gav i mars 1995 Försvarsmakten i uppdrag att redovisa
behovet av antipersonella minor och konsekvenserna av ett utnyttjande av
andra försvarsaltemativ än antipersonella minor. Försvarsmakten har
under våren 1996 redovisat uppdraget, samt tilläggsuppdrag angående
befintliga lager av antipersonella minor.

I prop. 1995/96:12 bedömde regeringen att väpnat angrepp i nuvarande
säkerhetspolitiska läge är osannolikt. Därtill kommer, att de rent militära
förutsättningarna att genomföra ett sådant angrepp under ett antal år
kommer att vara starkt begränsade. Regeringen anser därför, även om
dessa vapen har stor betydelse för försvarsförmågan, att det nu är möjligt
att genomföra den omställning som ett förbud mot de antipersonella
minorna kommer att innebära.

Regeringen anser att det bör införas ett totalförbud mot användning av
antipersonella minor. Befintliga antipersonella minor som finns
förrådsställda i Sverige bör inom ramen för befintliga medel förstöras så
snart praktiska möjligheter föreligger och i vart fall senast år 2001.
Självfallet gäller detta inte minor för forsknings- och utbildningsändamål.

177

12 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 4

Härigenom skapas bättre förutsättningar for Sverige att tillsammans med Prop. 1996/97:4
andra länder som vidtagit liknande åtgärder, verka för ett internationellt
förbud för detta minvapen.

17.5 Totalförsvarets minröjningscentrum

Regeringens åtgärder

Insatserna i internationella sammanhang samt inom forskning och
utveckling beträffande upptäckt och röjning av minor skall ökas.

Ett totalförsvarets minröjningscentrum skall inrättas inom
Försvarsmakten.

17.5.1 Bakgrund

Sveriges insatser internationellt vad avser humanitär minröjning har under
ett antal år varit bland de främsta i världen. Sverige har bidragit med
ekonomiska medel och kunnande i Afghanistan, Angola, Kambodja och
Mocambique. Sverige har även pågående verksamhet med röjning av
sjöminor i Baltikum.

För att underlätta den fortsatta verksamheten sker satsningar på
forskning och utveckling for detektering och röjning av minor. Dessa
insatser sker i samverkan med Försvarsmakten och SIDA, över vilkas
anslag verksamhet finansieras vid både Försvarets forskningsanstalt och
försvarsindustrin.

Regeringen avser att fortsätta att utveckla insatserna i internationella
humanitära sammanhang samt inom forskning och utveckling beträffande
minröjning.

17.5.2 Inrättande av totalförsvarets minröjningscentrum

Sveriges förstärkta engagemang i internationell verksamhet för
fredsfrämjande och humanitära insatser har skapat ett behov av ökad
svensk kompetens inom humanitär minröjning. Regeringen avser därför
att ge Försvarsmakten i uppdrag att tidigt inrätta ett svenskt
minröjningscentrum. Detta skall utgöra en bas för forskning och
utveckling inom området. Minröjningscentret skall aktivt kunna medverka
vid genomförande av försök och utprovning av olika prototyper m.m.

Minröjningscentret skall vara en totalforsvarsresurs. Det bör ha
uppgifter vad avser utbildning i ammunitionsröjning och minröjning for
både det internationella kommandots och krigsorganisationens behov.

178

Statens Räddningsverk med Swedrelief, polisen och humanitära
organisationer skall kunna utnyttja centret för internationella insatser.
Även utländska organisationer och myndigheter skall kunna fa dra nytta
av den kompetens och kunskap som avses samlas här, och omvänt
överföra kompetens till centret.

Inom Försvarsmakten utbildas i dag personal för krigsorganisationen
inom armén vid de tre ingenjörregementena i Boden, Södertälje och
Eksjö. Viss del av befattningsutbildningen genomförs för samtliga vid
Fältarbetscentrum med ammunitionsröjningsskolan i Eksjö. Inom flyg-
vapnet genomförs motsvarande utbildning vid F14 i Halmstad. Här finns
även Försvarets hundtjänstenhet, som utbildar bl.a. minhundar av olika
slag.

Inom det civila försvaret utbildar Statens räddningsverk personal i
hantering av oexploderad ammunition. Även Rikspolisstyrelsen har i dag
egen utbildning inom området. Rikspolisstyrelsen utbildar dessutom sina
egna hundar.

Regeringen avser att i det fortsatta arbetet med inrättandet av
minröjningscentret ta ställning till uppgifter, organisation och lokalisering
för centret. Kostnaderna uppskattas till ca 3 miljoner kr per år och
finansieras inom totalförsvarets samlade resurser.

17.6 Skydd av samhällsviktig verksamhet

Regeringens bedömning

Hemvärnet utgör en viktig bevakningsresurs.

Regeringens förslag

Organisering av särskilda bevakningsplutoner under ett
anpassningsskede skall förberedas.

Regeringens åtgärder

Under försvarsbeslutsperioden skall beredskapspolisens organisation
utökas.

17.6.1       Inledning

Regeringen underströk i försvarsbeslutets första etapp vikten av att vi har
ett bra säkerhetsskydd kring de skyddsobjekt som är väsentliga för att
infrastrukturen i samhället skall fungera.

Prop. 1996/97:4

179

Särskilt  framhölls  att  behovet  av  ytterligare personal för  Prop. 1996/97:4

bevakningsuppgifter under höjd beredskap måste tillgodoses. Det
befarades   att utan   en   tillgång  på  bevakningssoldater eller

beredskapspoliser kommer möjligheterna att bli begränsade att kunna
bevaka många för totalförsvaret väsentliga skyddsobjekt i ett krisläge eller
vid ett angrepp.

Försvarsutskottet konstaterade bl.a. att den föreslagna
bevakningsorganisationen kan byggas upp och bemannas på olika sätt
men att målet ej nåtts. Utskottet poängterade betydelsen av att
hemvämsorganisationen personellt och materiellt utvecklas efter tidigare
beslutad inriktning och utgick vidare från att Försvarsmakten och
regeringen granskar för- och nackdelar med skilda sätt att lösa de
tillkommande bevakningsuppgiftema och för riksdagen redovisar ett
utifrån en helhetssyn avvägt förslag under hösten 1996.

17.6.2 Olika sätt att tillgodose bevakningsbehoven

Bevakningsplutoner

Riksdagen bedömde i försvarsbeslutets första etapp det säkerhetspolitiskt
motiverat möjligt att reducera territorialförsvaret. Vidare övervägdes
möjligheten att bland annat genom korttidsutbildning av
totalförsvarspliktiga för bevakningsuppgifter förbättra skyddet för vissa
skyddsobjekt inom totalförsvaret.

Försvarsmakten framhåller i försvarsmaktsplanen att korttidsutbildning
om tre månader, utan annan kompletterande utbildning, inte kan leda till
krigsplacering i stridande förband och avråder därför från ett sådant
alternativ.

Om en bevakningsorganisation skall organiseras föreslår Försvarsmakten
att detta görs till en fråga att lösa först i ett anpassningsskede och då
genom överföring av totalförsvarspliktiga med militär grundutbildning.
Regeringen delar Försvarsmaktens uppfattning i denna fråga.

Regeringen bedömer sålunda att uppsättning och bemanning av en
bevakningsorganisation med bevakningsplutoner bör förberedas men
genomföras först i ett anpassningsskede och då genom överföring av
totalförsvarspliktiga med militär grundutbildning.
Bevakningsorganisationen bör omfatta ca 40 000 personer.

Hemvärnet

Hemvärnet utgör en viktig bevakningsresurs. Dock har Försvarsmakten
problem med att uppfylla de personella och materiella mål som tidigare
beslutats. En minskning har skett bland annat p.g.a. bristande
kontraktsuppfyllelse, vilket medfört uteslutning. Personalstyrkan uppgår
för närvarande till ca 94 000 personer och målet är 125 000 personer år

180

2006. Regeringen föreslår i kapitel 13 ytterligare åtgärder för att utveckla Prop. 1996/97:4
hemvämsorganisationen och underlätta rekryteringen.

Driftvämets huvudsakliga uppgift är bevakning och skydd av den egna
anläggningen eller arbetsplatsen. Driftvämets personalstyrka minskar
emellertid på grund av flera orsaker. Bland annat har nya ägarformer och
privatisering av statlig verksamhet med härtill följande nya ansvars- och
finansieringsförhållanden lett till ett minskat intresse för och i vissa fall
nedläggning av driftväm. Vidare har ökade rationaliseringar i många fall
medfört att personalstocken är så liten att personal ej ständigt är
tillgänglig för bevakningsuppgifter. Överstyrelsen för civil beredskap har
mot denna bakgrund bedömt att driftväm i framtiden måste ersättas med
bl.a. beredskapspolis.

Regeringen bedömer att hemvärnet bör kvarstå som en viktig resurs.
Regeringen har tidigare i denna proposition tagit upp förslag till hur
hemvärnet skall kunna nå av Riksdagen beslutade personella och
materiella mål. Regeringen bedömer vidare att driftvämet tills vidare bör
finnas kvar - i dess nuvarande form - som ett av flera möjliga
bevakningsaltemativ.

Beredskapspoliser för bevakning

Överstyrelsen för civil beredskap och Rikspolisstyrelsen föreslår i
programplanen att beredskapspolisorganisationen under förvarsbesluts-
perioden skall utökas med 7 000 personer till att omfatta 15 000 personer,
varav 5 000 som särskild del och 10 000 som allmän del. För år 1997
föreslås att 30 miljoner kr inom den civila planeringsramen avdelas för
utbildningen av den särskilda beredskapspolisen (se även avsnitt 20.3.2
samt kapitel 13).

Hittills har rekryteringen av beredskapspoliser till stor del skett ur 47-
årsfördelningen vilket medfört en relativt hög medelålder och en hög
omsättning. Utbildningstiden anses allmänt vara för kort. Fr.o.m. den
1 juli 1995 har utbildningstiden ökats något men enligt Rikspolisstyrelsen
inte tillräckligt.

Ovanstående faktorer gör att beredskapspolisen i dag inte fullt ut har
den kapacitet som behövs vid en beredskapshöjning. Även de ökade
kraven på polisverksamheten vid beredskapshöjning och i krig motiverar
att antalet beredskapspoliser ökas. Vidare föreslås att personal till den
särskilda beredskapspolisen rekryteras genom att totalförsvarspliktiga, när
de lämnar fältförbanden i 30-årsåldem, skrivs in med civilplikt för
tjänstgöring inom beredskapspolisen. Personalen föreslås utbildas i 19
dagar för att därefter tillhöra den särskilda beredskapspolisen med bl.a.
antisabotageverksamhet som uppgift i ca tio år innan överföring sker till
den allmänna beredskapspolisen för bl.a. bevakning av skyddsobjekt.

För att bygga upp organisationen planeras utbildning av 1 000 särskilda
beredskapspoliser årligen under perioden 1997-2001 samt av 1 000
allmänna beredskapspoliser under åren 1997-1999 och 500 under år 2000.

I programplanen framhålls även ett behov av att ge en militär utbildning
till de poliser som i dag saknar sådan utbildning och att också ge dem
modem försvarsutrustning. Detta behövs för att dessa skall kunna leda

181

beredskapspolisorganisationen men också för att den ordinarie polisen Prop. 1996/97:4
skall kunna utgöra den totalförsvarsresurs som beredskapsplaneringen
bygger på. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 20.3.2.

Regeringen bedömer att beredskapspolisen med en utökad organisation
och bättre utbildning kan utgöra ett lämpligt komplement för bevakning
av skyddsobjekt. Det väsentliga i förslaget är att beredskapspolisen blir
en kvalificerad resurs som kan sättas in i ett tidigt skede vid höjd
beredskap. Detta innebär att beredskapspolisema måste vara
fardigutbildade redan i fred. Inriktningen bör vara att under
försvarsbeslutsperioden utöka beredskapspolisens organisation till att totalt
omfatta ca 15 000 personer. Huvuddelen av denna utvidgning bör kunna
genomföras under försvarsbeslutsperioden.

17.7 Mark, anläggningar och lokaler

Regeringens förslag

Statskapitalet avseende mark, anläggningar och lokaler som
förvaltas av Fortifikationsverket skall vid försäljningstillfallet
nedsättas med det bokförda värdet på sådana objekt som skall
avvecklas till följd av riksdagens beslut om reduceringar av
Försvarsmaktens krigs- och grundorganisation. Riksdagen
bemyndigar regeringen att göra en sådan nedsättning av
statskapitalet.

Fortifikationsverket skall från de samlade försäljningsintäkterna fa
avräkna de kostnader som uppstår som en följd av avvecklingen,
med undantag av kostnader för den miljösanering som
Försvarsmakten enligt miljöskyddslagen skall genomföra.

Statsmakternas beslut om reduceringar av krigs- och grundorganisation
kommer att medföra en omfattande avveckling av mark, anläggningar och
lokaler.

Vid en avveckling som är en följd av statsmakternas beslut om
begränsningar av verksamhet bör vid försäljningstillfallet en nedsättning
av statskapitalet ske med det bokförda värdet av mark, anläggningar och
lokaler som skall avvecklas.

Fortifikationsverket bör få nyttja försäljningsintäkterna för att bestrida
sådana kostnader som är en följd av avvecklingen. Härmed avses t.ex.
kostnader för avyttringsarbetet, vissa driftkostnader som kan uppstå medan
avyttringen pågår och andra återställningsskostnader än de som är en
följd av miljöskyddslagens (1969:387) krav på Försvarsmakten att i
egenskap av verksamhetsansvari g genomföra miljösanering.
Fortifikationsverket skall inleverera överskottet av försäljningintäktema till
statskassan.

182

Försvarsmakten har i samband med avveckligen skyldighet enligt Prop. 1996/97:4
miljöskyddslagen att genomföra miljösanering av berörda fastigheter.

Kostnaderna for denna miljösanering kan bli betydande. Idag finns inte
underlag för att närmare uppskatta dessa. Miljösaneringen bör fa ske i en
sådan takt som resurserna medger men till dess sådan är genomförd bör
driftskostnaderna belasta Försvarsmakten.

Regeringen avser att tillförsäkra sig löpande insyn i arbetet med
avyttringen.

Riksantikvarieämbetet har i samarbete med Statens fastighetsverk
redovisat ett underlag för regeringens ställningstagande till bevarandet av
moderna befästningar som byggnadsminnesmärken. Frågan är under
beredning.

17.8 Miljöfrågor

Regeringens bedömning

Regeringen anser att miljöarbetet inom Försvarsmakten utvecklas på
ett tillfredsställande sätt.

Regeringen anser vidare att Försvarets forskningsanstalts rapport
avseende en miljöstrategi för Försvarsmakten utgör en bra grund för
styrningen av miljöarbetet.

Den svenska försvarssektoms deltagande i flera internationella
projekt som rör försvarsmiljöfrågor kommer enligt regeringens
mening att vara betydelsefullt både internationellt och for Sveriges
del.

Miljöaspekter skall i högre grad än hittills beaktas i Statens
räddningsverks tillsynsverksamhet.

Myndigheternas underlag, m.m.

Försvarsmakten har prioriterat sitt arbete med att förbättra
miljömedvetandet inom organisationen. Miljöhandläggare har utsetts på
regional och lokal nivå och en breddutbildning har påbörjats. För
miljöhandläggama har en särskild miljöutbildning om tio poäng inletts vid
Militärhögskolan.

Tillsammans med Statens naturvårdsverk har Försvarsmakten utarbetat
en sektorrapport. Rapporten belyser det militära försvarets miljöpåverkan
och redovisar det pågående miljöarbetet och behovet av framtida arbete.

Av en lägesredovisning om försvarets miljöfarliga lämningar framgår
att 2 300 objekt har identifierats och kategoriserats i enlighet med
Naturvårdsverkets riskklassificering. Inget objekt har kunnat hänföras till

183

den farligaste klassen, riskklass 1. 400 objekt är i klass 2 och flertalet är Prop. 1996/97:4
ofarliga objekt. I delrapporten redovisas även en preliminär saneringsplan
för objekten i riskklass 2 under perioden 1997-2001. Försvarsmakten
anmäler att saneringsplanen inte omfattar dumpad ammunition. I denna
del krävs ytterligare undersökningar. En redovisning av frågorna om
dumpad ammunition avses bli lämnad år 1997.

I samverkan med Fortifikationsverket och Försvarets materielverk har
Försvarsmakten utarbetat en plan för avveckling av de ozonnedbrytande
ämnena CFC och HCFC. Försvarsmakten anmäler vidare att utveckling
av blyfri ammunition pågår inom industrin. Myndigheten bedömer att
blyfri övningsammunition i vissa kalibrar kan finnas om ungefar fem år.

Flottiljflygplatsema har miljöprövats av Koncessionsnämnden för
miljöskydd. I samtliga fall, utom rörande F 5 i Ljungbyhed, har nämndens
beslut överklagats till regeringen. Ärendena bereds inom regeringskansliet.
Härutöver genomför Försvarsmakten en frivillig miljöprövning av
övnings- och skjutfälten.

När det gäller bistånd vid inträffade miljöolyckor m.m. har
Försvarsmakten inventerat möjliga olyckor, de militära resurser som kan
ställas till de räddningstjänstansvariga myndigheternas förfogande,
lednings- och beredskapsfrågor samt frågor om samverkan och planering.
Försvarsmakten konstaterar att försvarets resurser kan vara en avsevärd
hjälp när olyckor inträffat och att beredskapen för insatser har höjts
betydligt i vissa regioner redan genom planeringsarbetet.

Utvecklingen inom miljöområdet innebär ökade krav på miljöanpassning
och begränsningar av miljöfarlig verksamhet för Försvarsmakten. Denna
utveckling innebär att Försvarsmakten belastas med ökade kostnader för
att genomföra sin verksamhet och/eller begränsningar i möjligheterna att
producera krigsförband och förbereda sig för uppgifter i krig.

Försvarets forskningsanstalt (FOA) har på regeringens uppdrag
redovisat ett förslag till miljöstrategi för Försvarsmakten. I rapporten
redovisas det militära försvarets miljöpåverkan med utgångspunkt i de 14
hot som Statens naturvårdsverk har identifierat. Följande förslag till
miljöstrategi lämnas. Målet för det militära försvarets utveckling bör vara
ett ekologiskt hållbart försvar. Försvaret skall ha ambitionen att vara en
förebild för det övriga samhället i miljöarbetet. Försvarsmakten skall, med
beaktande av sektorns speciella förutsättningar, bidra till att de nationella
miljömålen uppfylls. Ett kostnads-nyttaresonemang bör föras inom
försvarssektom och i förhållande till andra sektorer. Åtgärder bör
genomföras i prioritetsordning. Till prioritet 1 hänförs enligt förslaget
åtgärder mot miljöpåverkan som varaktigt påverkar livsbetingelserna eller
innebär livshotande miljöpåverkan. Prioritet 2 avser åtgärder mot
uttömning av ändliga resurser. Prioritet 3 avser icke-livshotande
miljöpåverkan som inte har långsiktiga effekter. Försvarsmakten bör
således i första hand vidta åtgärder bl.a. mot utsläpp av klimatpåverkande
gaser, ozonnedbrytande ämnen och organiska miljögifter. I fråga om
långsiktiga åtgärder anförs i förslaget bl.a. att miljöhänsyn skall ingå i
underlaget inför beslut, att en framförhållning med hänsyn till
morgondagens miljöproblem och miljökrav erfordras samt att kretslopps-                184

och försiktighetsprinciperna tillämpas. Försvarsmakten bör vara

pådrivande när det gäller framtagning av miljöanpassade produkter. Prop. 1996/97:4
Uppföljningen av miljöarbetet inom Försvarsmakten bör utvecklas. I den
föreslagna miljöstrategin betonas vidare att en viktig grund för
miljöarbetet är att den fredstida verksamheten bedrivs effektivt. Rapporten
har remissbehandlats.

Under år 1996 har Statens räddningsverk i samråd med
Kustbevakningen till regeringen redovisat resultatet av en översyn av nu
gällande inriktning för beredskapen för oljebekämpning och sanering efter
oljeutsläpp till sjöss. I översynen ges förslag inför 2000-talet avseende
bl.a. en förbättrad beredskap att bistå vid brandsläckning till sjöss, en
förbättrad beredskap vad gäller nödbogsering, en förbättrad uppföljning
av miljöeffekter samt en vidareutveckling av samverkansåtgärder,
utbildnings- och övningsverksamhet och internationellt arbete. Vidare har
i arbetet beaktats åtgärder i syfte att beivra illegala oljeutsläpp.

Härutöver har Statens räddningsverk påbörjat ett arbete om miljöfrågor
inom verkets ansvarsområde. Under år 1997 har verket för avsikt att lägga
fast ett miljöprogram. Vidare planeras aktiviteter som att sammanställa
nationella och internationella erfarenheter, genomföra forsknings- och
utvecklingssatsningar, utveckla kunskaper om saneringsmetoder och
omhändertagande av rester av en olycka samt att införa miljöaspekter i
tillsynsverksamheten. Arbetet kommer att bedrivas i samverkan med
berörda intressenter, både offentliga organ och privata.

Regeringens överväganden

Regeringen konstaterar att Försvarsmakten fortsätter att systematiskt
genomföra miljöarbetet i enlighet med den fastlagda inriktningen.
Regeringen noterar särskilt det genomslag försvarets miljöarbete har fått
i flera olika sammanhang.

Ur de lämnade redovisningarna vill regeringen framhålla betydelsen av
sektorrapporten. Enligt regeringens mening kommer denna analys att vara
av stort värde för det fortsatta miljöarbetet.

Regeringen vill också särskilt framhålla inventeringen av miljöfarliga
lämningar. Av den hittills lämnade redovisningen framgår att inget objekt
finns i den farligaste riskklassen, men att ett större antal finns i risk-
klass 2. Det är angeläget att Försvarsmakten, som man också avser att
göra, sanerar dessa områden i enlighet med en systematiserad plan.
Regeringen konstaterar vidare att det stora flertalet lämningar har klassats
som ofarliga objekt. Det är vidare angeläget att utredningsarbetet m.m.
avseende dumpad ammunition slutförs.

Försvarsmaktens bistånd vid inträffade större olyckor är av mycket stor
betydelse. Regeringen ser därför med tillfredsställelse på att
Försvarsmakten fortsätter att utveckla möjligheterna att kunna lämna
militär hjälp vid stora olyckor.

Försvarsmakten, Luftfartsverket och Statens naturvårdsverk har i en
rapport redovisat regeringens uppdrag om flygbuller. I rapporten
analyseras bl.a. flygbullrets effekter på människor, beräkningsmodeller-
och metoder, åtgärder för att begränsa påverkan av flygbuller samt                jsj

konsekvenser för bebyggelseplaneringen. Förslag till åtgärder redovisas.

Rapporten har remissbehandlats och den bereds nu inom Prop. 1996/97:4
regeringskansliet.

Försvarsmakten har vidare redovisat regeringsuppdraget om nya
riktlinjer för skottbuller från artilleri och andra tunga vapen. I rapporten
lämnas förslag till riktlinjer för prövningar i anslutning till skjutfält m.m.
enligt byggnads- resp, miljölagstiftningarna. Även denna rapport har
remissbehandlats och den bereds inom regeringskansliet.

Enligt regeringens mening utgör FOA:s rapport om miljöstrategi för
Försvarsmakten en bra grund för det långsiktiga arbetet. I väsentliga delar
kan förslaget därför utgöra en grund för regeringens styrning av
Försvarsmaktens miljöarbete. Regeringen delar dock en del av de
uppfattningar som har kommit fram i remissbehandlingen. Så ställer sig
Försvarsmakten och Fortifikationsverket tveksamma till att
Försvarsmakten skall vara en förebild för miljöarbetet i samhället. Även
om Försvarsmakten kanske inte behöver vara en formell förebild i
miljöarbetet menar regeringen att Försvarsmakten genom sitt redan
genomförda miljöarbete har visat att man har en uppenbar ambition att
bedriva ett mycket aktivt miljöarbete. Försvarsmakten bör därför mycket
väl kunna tjäna som ett exempel för andra. Regeringen vill emellertid
betona att detta inte bör gälla bara Försvarsmakten utan alla myndigheter
inom totalförsvaret. I fråga om prioritering av åtgärder anser regeringen,
på samma sätt som en del remissinstanser, att även åtgärder mot bl.a.
buller bör vidtas innan åtgärderna med högre prioritet är slutförda.
Regeringen instämmer dock i den princip om prioritering av åtgärder som
FOA redovisar. Regeringen vill även betona vikten av att kostnads-
nyttaresonemang förs i miljöarbetet. Ytterligare andra delar i FOA:s
förslag, t.ex. frågor om ekonomiska styrmedel och konkreta avvägningar
gentemot andra sektorer i samhället, fordrar enligt regeringens mening
fortsatta överväganden.

Med beaktande av vad som nu har anförts ansluter sig regeringen till
den av Försvarsmakten föreslagna fortsatta inriktningen av miljöarbetet,
vilket innebär bl.a. följande. Miljöutbildningen inom organisationen bör
fortsätta. Utsläppen av fossila bränslen och andra miljöskadliga ämnen bör
begränsas ytterligare. Vid anskaffningen av materiel m.m. bör kretslopps-,
substitutions- och försiktighetsprinciperna beaktas så långt möjligt.

Vid sidan om miljöarbetet inom Försvarsmakten har Fortfikationsverket,
Försvarets materielverk och Försvarets forskningsanstalt till regeringen
redovisat förslag till miljöpolicy för resp, myndighet. Förslagen behandlas
under respektive anslag.

Regeringen konstaterar att Statens räddningsverk i arbetet med det
marina svenska oljeskyddet inför 2000-talet har påbörjat ett arbete som
kommer att innebära en ökad satsning inom miljöområdet. Miljöfrågorna
bör även fortsättningsvis lyftas fram i verkets arbete. Arbetet med ett
miljöprogram för verket skall fortsätta. Arbetet bör omfatta såväl
utarbetande av miljömål som miljöutredningar. Miljöaspekter skall i högre
grad än hittills beaktas i verkets tillsynsverksamhet. Regeringen behandlar
Räddningsverkets och Kustbevakningens förslag avseende inriktning för
beredskapen för oljebekämpning och sanering efter oljeutsläpp till sjöss

186

i den proposition (prop. 1996/97:11) om beredskapen mot svåra Prop. 1996/97:4
påfrestningar på samhället i fred, som regeringen beslutar om idag.

För att ytterligare förbättra och effektivisera miljöarbetet bör enligt
regeringen främst Försvarsmakten, men även andra myndigheter inom
försvarssektom, börja utveckla ett miljöledningssystem. Det är också
angeläget att myndigheterna beaktar även andra aspekter än det mer
utpräglade miljöskyddet, t.ex. frågor om kulturmiljön, i sitt miljöarbete.

Under senare år har frågan om försvaret och utbyggnaden av
vindkraften orsakat problem. För att underlätta en saklig diskussion i
ämnet tog Försvarsdepartementet hösten 1995 initiativ till att inrätta en
samarbetsgrupp rörande frågor om försvaret och vindkraftintresset. I
gruppen ingår representater för bl.a. Näringsdepartementet,
Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Boverket, länsstyrelsen i
Malmöhus län och Svensk vindkraftförening. Enligt regeringens mening
har denna arbetsgrupp redan på ett påtagligt sätt förbättrat förståelsen för
de berörda intressenas synpunkter.

Som regeringen tidigare har informerat riksdagen om deltar Sverige
alltmer aktivt i samarbetet inom NATO:s miljökommitté (The Committee
onthe Challenges of Modem Society/CCMS). CCMS-samarbetet är öppet
för NATO-statema, de forna Warzawapaktstatema och PFF-statema.
Verksamheten bedrivs genom s.k. pilotstudier och avser numera främst
försvarsmiljöfrågor. Studierna genomförs på expertnivå och det är fritt för
staterna inom samarbetet att ansluta sig till vilken studie som helst.
Studiens slutrapport med rekommendationer är öppen för alla intresserade.
Genom representanter för departement och centrala myndigheter
medverkar Sverige f.n. i fyra studier. Regeringen bedömer att flera av
dessa studier kommer att fa stor betydelse för miljöarbetet även i Sverige.

Inom ramen för CCMS-samarbetet, och som ett fullföljande av den
UNEP-konferens om militären och miljön som Sverige anordnade i
Linköping sommaren 1995, utarbetar f.n. representanter för de svenska
och amerikanska försvarsdepartementen miljöriktlinjer för den militära
sektorn. Dessa riktlinjer är avsedda att hjälpa en stat att upprätta en
miljöpolicy för försvaret. De fastställda riktlinjerna skall rapporteras till
FN:s ekonomiska kommission för Europa (ECE) varefter de genom FN-
systemet kan spridas även till andra regioner i världen. Regeringen
bedömer att dessa riktlinjer kommer att ha ett stort värde även för
försvarsmiljöarbetet i Sverige.

17.9 Förvaring av vapen

I januari 1995 tillsatte chefen för Försvarsdepartementet en arbetsgrupp
inom Försvarsdepartementet med uppdrag att föreslå åtgärder för att
förbättra säkerheten vid hanteringen av militära skjutvapen. I juni 1995
redovisade arbetsgruppen uppdraget med rapporten Säkrare hantering av
statens skjutvapen (Ds 1995:38). Arbetsgruppens rapport har i särskild
ordning redovisats för riksdagen.

187

Arbetsgruppens förslag innebar i huvudsak att regeringen skulle besluta Prop. 1996/97:4
en förordning om statliga myndigheters skjutvapen med praktiska och
administrativa regler rörande användning, förvaring och transport av
skjutvapen. Vissa frågor som var av engångskaraktär eller var
tidsbegränsade borde regeringen reglera i ett särskilt beslut.

Regeringen beslutade den 25 januari 1996 förordningen (1996:31) om
statliga myndigheters skjutvapen m.m. Förordningen tar i första hand sikte
på stöldbegärliga skjutvapen, främst handeldvapen, men gäller i
tillämpliga delar även annan farlig materiel, såsom ammunition,
handgranater och truppminor.

I förordningen lägger regeringen fast normer rörande användning,
förvaring och transport av skjutvapen. Som exempel kan nämnas:

- Särskilda krav, bl.a. i fråga om pålitlighet, skall gälla för att en person

i statens tjänst skall fa tilldelas ett skjutvapen.

- Alla, förutom pliktpersonal, polismän och yrkesofficerare, skall i
samband med tilldelningen av ett vapen fa ett behörighetsbevis att ha
vapnet. Detta skall vid behov återkallas.

- Strängare säkerhetsregler, liknande de som gäller för privat innehavda
vapen, införs för bostadsförvarade hemvämsvapen. Förvaringslokalen skall
dessutom vara godkänd av Försvarsmakten.

- Försvarsmakten blir skyldig att informera berörd polismyndighet om
vilka hemvämsmän som förvarar skjutvapen i bostaden.

I förordningen finns också regler om bl.a. regelbundet återkommande
inventeringar, transport av skjutvapen och åtgärder vid förluster av
skjutvapen.

Regeringen beslutade också i ett särskilt beslut att Försvarsmakten
skulle redovisa

- planerade säkerhetshöjande åtgärder avseende förvaringen av de
skjutvapen som används av såväl totalförsvarspliktiga som befäl i
grundutbildningen,

- en plan för en centraliserad förvaring av krigsförbandens skjutvapen och

- beslutsläget beträffande åldersgräns och krav på viss minsta tids
tjänstgöring för tilldelning av skjutvapen till hemvämspersonal.

Uppdragen redovisades i maj respektive augusti 1996.

Parallellt med att arbetsgruppen inom Försvarsdepartementet
genomförde sitt uppdrag gjorde Försvarsmakten internt en utredning om
vilka åtgärder som kunde vidtas på myndighetsnivå för att öka säkerheten
vid hantering av skjutvapen. Försvarsmakten fattade i oktober 1995 vissa
beslut med anledning av denna utredning.

Under år 1995 förkom 147 kompletta skjutvapen och fem huvuddelar.
Detta är en ökning från år 1994 med 60 vapen. Av de 152 för förkomna
vapnen upptäcktes 80 av förlusterna i samband med inventeringar.
Orsaken till eller tidpunkten för inventeringsförlustema är inte klarlagda.
Om dessa förluster räknas bort uppvisar förluststatistiken en svag
minskning (72 förlorade vapen och huvuddelar år 1995 jämfört med 84
år 1994). Även statistiken över antalet försök till inbrott och stölder visar
en svag tendens till minskning för de senaste åren.

Söndagen den 5 maj 1996 genomfördes under uppseendeväckande               188

former ett inbrott på Svea Livgarde. Vid inbrottet stals ett stort antal

vapen, ett säkerhetsskåp med slutstycken till dessa samt ammunition. Prop. 1996/97:4
Inbrottet gjordes i en kasern som var tillfälligt tom på tjänstepliktiga och
pågick under lång tid. För transporten av den stulna materielen användes
lastbil. Tillträde till området bereddes genom en låst men obevakad
sidoingång. Huvuddelen av de vapen som stals vid detta inbrott har
återfunnits.

Regeringens överväganden

Regeringen ser mycket allvarligt på att militära skjutvapen fortfarande
förloras i den omfattning som har redovisats ovan. Förlusterna är helt
oacceptabla. Regeringens målsättning är att antalet förluster skall
nedbringas till noll. Utvecklingen, inte minst mot bakgrund av det ovan
redovisade inbrottet på Svea livgarde, visar att hittills vidtagna åtgärder
inte har varit tillräckligt effektiva.

Mot bakgrund av de regeringsbeslut som har redovisats ovan är det nu
Försvarsmaktens uppgift att genom interna regler se till att kraftfulla
åtgärder vidtas så att regeringens intentioner blir genomförda.
Försvarsmakten har den 14 maj 1996 också fattat beslut i den riktningen.
Beslutet innebär bl.a. att de totalförsvarspliktigas och den anställda
personalens vapen inte längre får förvaras i klädskåpen. I stället skall
vapnen förvaras i särskilda fastbultade förvaringsskåp i
logementskorridoren eller i för ändamålet iordningställda,
betongförstärkta. kompani- eller plutonsförråd i exempelvis fönsterlösa
källare. Vid enskild förflyttning med vapen skall den vitala delen vara
avlägsnad och förvarad vid övningsavdelningens huvudstyrka.
Försvarsmakten har uppskattat kostnaderna för åtgärderna till omkring 300
miljoner kronor. Regeringen kommer att hålla sig noga informerad om
effekterna av dessa åtgärder och om vilka ytterligare åtgärder som
Försvarsmakten kommer att vidta.

17.10 Förmåga till sjömålsbekämpning

Regeringens bedömning

Den utveckling av krigsorganisationen som regeringen föreslår
medför att förmågan till sjömålsbekämpning väl motsvarar kraven
i nuvarande omvärldsläge. Samtidigt ger den förutsättningar för att
bibehålla den kompetens som är nödvändig för att förmågan på lång
sikt skall kunna anpassas till ett kraftigt ökat hot över sjön.

Försvarsutskottet begärde vid försvarsbeslutets första etapp en samlad
bedömning av möjligheterna att tillgodose det framtida behovet av
förmåga att bekämpa mål på sjön.

189

Förmågan till bekämpning av sjömål - vari även mål under ytan ingår - Prop. 1996/97:4
beror av förmågan att upptäcka och identifiera mål, att leda och
samordna insatserna, att komma till verkan och att undgå motverkan.
Slutsatser om hur bekämpningsförmågan utvecklas kan alltså inte dras
enbart av hur antalet vapenbärare utvecklas.

Det bör vidare framhållas att sjömålsbekämpning inte enbart omfattar
insatser för att sänka en invaderande angipares farkoster. Förmåga till
graderade insatser från varningsskott till verkanseld bör finnas.

Förändringarna i det säkerhets- och militärpolitiska läget har i särskilt
hög utsträckning reducerat det sjöoperativa hotet mot vårt land.
Regeringen har vidare i kapitel 4 gjort bedömningen att det skulle ta
avsevärt längre tid att återskapa ett hot om invasion, som i stor
utsträckning bygger på anfallskraft över sjön, än att öka hotet om andra
invasionsformer. Detta hindrar naturligtvis inte att betydelsen av att kunna
genomfora insatser mot sjömål kan vara mycket stor. Det innebär däremot
att de kvalitativa aspektema kommer mera i förgrunden än de kvantitativa.
Faktorer som "upptäckt", "ledning och samordning" och "skydd mot
motverkan" blir mera betydelsefulla än förmågan att på kort tid bekämpa
ett stort antal mål.

Antalet vapenbärare med sjömålsförmåga minskar under perioden.
Antalet flygplan som kan bära sjömålsrobot ökar, ytstridsfartyg och ubåtar
reduceras med upp till en tredjedel medan de rörliga
kustförsvarsförbanden bibehålls eller utökas. Däremot sker en stor
reduktion av framför allt de fasta kustförsvarsenhetema. Det förtjänar att
framhållas att reduktionerna främst drabbar de äldsta enheterna. I många
fall införs efter hand nya system med större kapacitet, inte minst
ledningsmässigt. såsom JAS 39 Gripen, ytstridsfartyg 2000 och ubåt
Gotland.

Förmågan till upptäckt och identifiering förbättras genom
radarspaningsflygplan och taktiska signalspaningsförband. Ett taktiskt
sambandssystem ger efter hand kraftigt förbättrade förutsättningar för
ledning och samordning av förband i luften, till sjöss och på marken.

Ett försvarsmakts gemensamt projekt - Projekt sjömål - drivs för att
sammanhålla arbetet med att öka förmågan till samordning av strid.

Försvarsmakten har bedömt att den föreslagna volymen av förband och
enheter krävs för att bibehålla en nödvändig allsidig kompetens.

Regeringens sammantagna bedömning är att den föreslagna utvecklingen
av krigsorganisationen väl motsvarar kraven på sjömålsbekämpnings-
förmåga i nuvarande omvärldsläge. Samtidigt finns goda förutsättningar
att hantera även situationer då hotet om väpnat angrepp ökat i betydande
grad. För det fall att hotutvecklingen skulle innebära en kraftig ökning av
anfallskraften över sjön finns en allsidig kompetens som grund för en
långsiktig anpassning.

190

Prop. 1996/97:4

17.11 Inriktning av skyddet mot ABC-stridsmedel

Regeringens bedömning

ABC-stridsmedel kommer även fortsättningsvis att utgöra ett hot.
Den snabba biotekniska och gentekniska utvecklingen har medfört
stora möjligheter till utveckling av nya stridsmedel och utgör en
ökad risk för användning i samband med terrorism.
Kämreaktorhaverier, kemikalieolyckor och liknande kan medföra
stora påfrestningar på samhället i fred. I samband med deltagande
i internationella insatser kan icke-konventionella stridsmedel utgöra
ett hot.

Mot denna bakgrund är det viktigt att totalförsvarets kunskap inom
ABC-området hålls på en hög nivå och har ett innehåll som gör den
aktuell.

Regeringens åtgärder

Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap ges i uppdrag
att samordna gemensamma studie- och forskningsuppdrag,
utbildningsuppdrag, materielanskaffning m.m.

Den beredningsgrupp för ABC-skydd som hittills letts av
Försvarets forskningsanstalt på regeringens uppdrag skall upphöra.

17.11.1 Bakgrund

Det senaste decenniet har stora framgångar uppnåtts vad gäller
nedrustning på det icke konventionella området.

Kärnvapnen fortsätter dock att spela en framträdande roll i det
internationella säkerhetsarbetet. Spelen kring provstoppsavtalet,
genomförda kärnvapenprov och FN:s inspektioner i Irak vittnar alla om
den vikt som kärnvapen fortfarande tillmäts i de internationella
relationerna.

Kämvapenmaktemas möjligheter att använda kärnvapen kommer under
en överskådlig framtid att bestå. Detta utgör alltjämt det största icke-
konventionella hotet mot svensk säkerhet. Utöver det traditionella
kämvapenhotet har också hot kopplade till spridning av
kämvapenteknologi, miljöförstöring och illegal hantering av radioaktivt
material tillkommit.

191

Inom B-vapenområdet har den snabba biotekniska och gentekniska Prop. 1996/97:4
utvecklingen medfört stora risker för utveckling av nya stridsmedel samt
underlättat produktion i stor skala. Ett antal nya metoder för identifiering,
förebyggande åtgärder och behandling har dock utvecklats. C-vapen
kommer att finnas kvar under lång tid och det finns stora mängder kemisk
ammunition lagrad, som är svår att hantera och som det är både
tidsödande, tekniskt svårt och dyrt att förstöra. Vissa kemiska stridsmedel
är både enkla och billiga att tillverka. B- och C-vapen utgör potentiella
hot i samband med terrorism och internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser.

Radiakutsläpp i samband med reaktorhaverier, kemikalieolyckor och
spridning av B-agens i samband med t.ex. terroraktioner kan leda till
svåra påfrestningar på samhället i fred. Effekterna och motåtgärderna blir
i huvudsak desamma som vid insats av ABC-stridsmedel.

Det aktiva svenska deltagandet i internationella ansträngningar att
begränsa spridningen av teknologi relevant för ABC-området syftar till att
minska riskerna för en framtida användning av sådana vapen i samband
med terrorism eller regionala konflikter. Sverige innehar f.n.
ordförandeskapet i den process som går under beteckningen the
Wassenaar Arrangement och som syftar till ett brett internationellt
exportkontrollsamarbete med inriktning på strategiskt känsliga varor och
teknologi.

17.11.2 Inriktning för totalförsvaret

Totalförsvarets kunskap inom ABC-området skall hållas på en hög nivå
och ha ett innehåll som gör att den är ständigt aktuell.

Totalförsvaret skall vidmakthålla en beredskap för att skydda landet mot
effekterna av kärnvapenkrig i vår omvärld. Skyddsåtgärderna skall stödja
statsmakternas förmåga att stå emot hot om kämvapeninsats mot Sverige.
Skulle kärnvapen sättas in mot Sverige skall totalförsvarets resurser kunna
kraftsamlas till att skydda befolkningen och minimera skadeverkningarna.
Förberedelserna skall också omfatta skydd mot kämenergiolyckor
utomlands som medför nedfall i Sverige och liknande olyckor inom
landet, samt eventuella terroristhandlingar. Radiakskyddsfunktionen skall
integreras med den fredstida beredskapen mot kämkraftsolyckor.

Det är väsentligt, att effekterna av EMP (elektromagnetisk puls) beaktas,
så att prioriterade lednings- och informationsfunktioner kan fortsätta att
fungera.

Då utvecklingen inom bioteknik och genteknik har medfört stora
möjligheter att utnyttja biologiska stridsmedel måste säkerställas en god
beredskap mot dolt eller öppet utnyttjande och effektiva åtgärder för
detektion och terapi.

De viktigaste funktionerna inom totalförsvaret och militära enheter med
hög initialeffekt skall ha en sådan skyddsnivå mot kemiska stridsmedel,
att en angripare inte kan nå stora militära fördelar genom användning av
dessa medel. Skyddet skall även säkerställa att totalförsvarets viktigaste

funktioner kan fortsätta att fungera trots användning av kemiska Prop. 1996/97:4
stridsmedel, kemiska olyckor eller terrorism.

För att säkerställa den nationella medicinska beredskapen inom ABC-
området såväl i fred som i krig uppdrog regeringen den 15 augusti 1996
åt Socialstyrelsen att i samråd med Försvarets forskningsanstalt och
Smittskyddsinstitutet, samt efter samråd med berörda parter utreda hur
hälso-och sjukvårdens, räddningstjänstens, polisens m.fl. insatser skall
kunna samordnas och befintlig kompetens i landet bäst utnyttjas vid
sådana incidenter.

Under den kommande planeringsperioden skall skyddsåtgärderna mot
kemiska stridsmedel prioriteras. Därmed uppnås även ett visst skydd mot
A- och B-stridsmedel. Den initiala förmågan skall prioriteras på bekostnad
av uthålligheten.

Civilbefolkningen skall ges skydd mot sidoverkan av kärnvapen och
möjlighet till överlevnad vid användning av kemiska och biologiska
stridsmedel.

Uppgiftsanknutet skydd skall tilldelas de enheter ur det civila och
militära försvaret som har betydelse för vår mobilisering och inledande
försvarsförmåga, samt för samhällets möjligheter att fungera i stort vid ett
fientligt utnyttjande av kemiska stridsmedel.

Inom totalförsvaret skall åtgärder vidtas för att kunna verka även vid
användning av kärnvapen, biologiska och kemiska stridsmedel vid ett
väpnat angrepp på Sverige, samt vid svåra påfrestningar på samhället i
fred och internationella humanitära och fredsfrämjande insatser.
Integrering skall ske med de fredstida skyddsbehoven vad avser
kämkraftsolyckor eller kemiska olyckor. De åtgärder som måste vidtas för
indikering, skydd, sanering och behandling är identiska eller mycket
likartade i såväl krig som i fred och den utbildning som måste
genomföras, respektive den materiel som måste anskaffas, sammanfaller
till stor del. Det finns därför ett mycket starkt motiv att samordna
åtgärderna inom ABC-området.

Försvarsmakten och Överstyrelsen för civil beredskap skall skapa en
beredningsgrupp för att samordna gemensamma studie- och
forskningsuppdrag, utbildningsuppdrag, materielanskaffning m.m.

Den beredningsgrupp för ABC-skydd som hittills letts av Försvarets
forskningsanstalt på regeringens uppdrag skall upphöra.

Överstyrelsen för civil beredskap och Försvarsmakten skall årligen till
regeringen rapportera de åtgärder som vidtagits och vad som
åstadkommits i form av samordning inom området.

17.11.3 Inriktning för det militära försvaret

Försvarsmakten skall med utgångspunkt från den säkerhetspolitiska
bedömningen inom området, samt den breddade hotbilden och nya
nationella och internationella uppgifter säkerställa, att planering görs för
att kunna möta väpnat angrepp där B- eller C-stridsmedel kommit till an

13 Riksdagen 1996197. 1 saml. Nr 4

Rättelse: S. 211 Tabell ändrad

vändning och att därutöver kunna stärka samhällets förmåga vid svåra Prop. 1996/97:4
påfrestningar i fred där utsläpp av farligt material skett.

Planering skall göras både for uppgifter inom landet och för
internationella uppdrag av olika slag. Möjligheterna till
resurskomplettering på ABC-området under en anpassningsperiod skall
beaktas i planeringen.

Totalförsvarets skyddsskola skall tillsammans med Försvarets
forskningsanstalt studera och föreslå åtgärder inom området. Samverkan
skall ske med de civila delarna av totalförsvaret.

17.11.4 Inriktning för det civila försvaret och
fredsräddningstjänsten

Det civila försvaret skall med utgångspunkt från den säkerhetspolitiska
bedömningen inom området, samt den breddade hotbilden och nya
nationella och internationella uppgifter säkerställa, att planering genomförs
för att kunna verka även vid väpnat angrepp där B- eller C-stridsmedel
kommit till användning och att därutöver kunna stärka samhällets förmåga
vid svåra påfrestningar på samhället i fred där utsläpp av farligt material
skett.

Planering skall göras både för uppgifter inom landet och för
internationella uppdrag av olika slag. Härvid skall säkerställas att
samordnad ledning och informationsutbyte kan ske inom totalförsvaret
även i ABC-miljö.

Möjligheterna till resurskomplettering på ABC-området under en
anpassningsperiod skall beaktas i planeringen.

17.12 Ekonomisk styrning av JAS 39 Gripen-projektet

Regeringens förslag

Ramstymingen av JAS 39 Gripen-projektet bibehålls. JAS-ramen
omdefinieras så att den inkluderar anskaffning av flygplan och
utrustning för delserie 3. Avslutad verksamhet under år 1996, såsom
utvecklingsarbete samt leverans av delserie 1, utgår ur JAS-ramen
fr.o.m. år 1997.

I samband med att riksdagen år 1982 fattade beslut om anskaffning av
JAS 39 Gripen angavs även hur återrapporteringen till riksdagen skulle
utformas beträffande utvecklingen inom projektet. Styrformen var unik
och innebar en defmiering av materielinnehåll, tidsplan och ekonomi för
projektet. Den nuvarande JAS-ramen uppgår till 71,4 miljarder kr i
prisläge budgetåret 1995/96.

194

Erfarenheterna av ramstymingen av JAS 39 Gripen-projektet är i Prop. 1996/97:4
huvudsak goda, varför ramstymingen bör fortsätta. Ramstymingen bör
enligt regeringen utvecklas ytterligare så att de investeringsbeslut som
fattas uttrycks i form av ett definierat materielinnehåll, som skall erhållas
enligt en fastställd tidsplan och till en angiven ekonomi.

Omdefinierad JAS-ram

JAS-ramen bör omdefinieras per den 1 januari 1997 då samtliga flygplan
i delserie 1 beräknas vara levererade till Försvarsmakten. Avslutad
verksamhet, såsom utvecklingsarbete samt leverans av delserie 1, utgår ur
JAS-ramen. Under 1997 görs slutredovisning av denna verksamhet.

Den omdefinierade JAS-ramen bör omfatta samtliga investeringar för
såväl delserie 2 som för delserie 3. Båda dessa delserier planeras att
slutlevereras under perioden 1997 - 2006. Ramen bör vidare inkludera
tillhörande stödutrustning och beväpning som planeras att slutlevereras
under samma period, liksom kostnaderna vid Försvarets materielverk för
att genomföra investeringarna.

Nuvarande JAS-ram omfattar förutom investeringar i materiel även
vidmakthållande av denna materiel. Med vidmakthållande avses i detta
sammanhang åtgärder som krävs för att löpande säkerställa materielens
prestanda och driftsäkerhet. Åtgärder för vidmakthållande bör enligt
regeringen ej ingå i ramen utan redovisas i den normala
programplaneringen.

Ramen bör tidsmässigt omfatta de materielanskaffningar som planeras
att slutlevereras under perioden 1997-2006. I den omdefinierade ramen
ingår redan utbetalade medel för den materiel som planeras att
slutlevereras under perioden 1997-2006.

I tabellen nedan åskådliggörs hur olika verksamheter kommer att
redovisas med anledning av omdefinieringen samt en ekonomisk
uppskattning för respektive del. Avslutad verksamhet avser sådan materiel
som levererats t.o.m. 1996 och som därmed ej bör ingå i den
omdefinierade ramen. Investeringsramen avser den omdefinierade ramen.

195

Utgifter för vidmakthållande redovisas utanför den omdefinierade JAS- Prop. 1996/97:4
ramen.

JAS 39 Gripen
avslutad verksamhet

JAS 39 Gripen
investeringsram

JAS 39
vidmakthållande
t.o.m. 2006

ca 23 miljarder kr

typarbete JAS 39 A
delserie 1
jaktbeväpning (Rb74)
attackbeväpning
(Rbl5, Rb75 och
ARAK70)
bombkapsel
vidmakthållande m.m.

ca 73 miljarder kr
typarbete JAS 39 B
typarbete delserie 3
modifiering för delserie
1 och 2
delserie 2
delserie 3
varnings- och
motverkanssystem
igenkänningsutrustning
simulator
flygradio
jaktbeväpning (Rb99)
spaningskapsel
FMV kostnader
m.m.

ca 6 miljarder kr
vidmakthållande av
levererad materiel

Den omdefinierade ramen beräknas uppgå till ca 73 miljarder kr varav
ca 17 miljarder kr utgör redan utbetalade eller planerade utbetalade medel
t.o.m. den 31 december 1996. Av den omdefinierade ramen är ca 42
miljarder kr hänförliga till investeringar inom den nuvarande JAS-ramen
och ca 31 miljarder kr avser tillkommande investeringar. Riksdagens
försvarsutskott kommer att ges en redovisning i särskild ordning.

Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen under budgetåret
1997 med en redovisning av den omdefinierade ramens storlek, dvs. när
den avslutade verksamheten har slutredovisats.

Regeringen avser att även fortsättningsvis årligen informera riksdagen om
utvecklingen inom JAS 39 Gripen-projektet.

196

Prop. 1996/97:4

17.13 Ekonomisk politik i krissituationer och i krig

Regeringens bedömning

Beredskapsplanering avseende den ekonomiska politiken bör
genomföras för krissituationer och krig.

En särskild beredskapsdelegation för ekonomisk politik bör
inrättas.

Bakgrund

Krigshot eller direkta krigshandlingar i Sveriges närhet skulle medföra
stora påfrestningar på landets ekonomi. Även fredstida kriser orsakade av
konflikter i andra världsdelar som stör försörjningen med viktiga råvaror,
allvarliga störningar på de internationella finansmarknaderna osv. kan ge
upphov till omfattande problem i den svenska ekonomin. Allvarliga
situationer kan även uppstå i samband med svåra påfrestningar som
kämkraftolyckor, terrorhot m.m. I sådana lägen ställs krav på regeringens
agerande för att säkerställa landets försörjning och ekonomiska stabilitet.
Finansdepartementet har även i en kris- eller krigssituation det
övergripande ansvaret för den ekonomiska politiken. Även Riksbanken har
en väsentlig roll.

Allmänna riktlinjer for den ekonomiska politiken i krissituationer och
i krig

Sverige har inte någon övergripande beredskapsplanering för den
ekonomiska politiken. Mot denna bakgrund tillsattes år 1989 en utredning
med uppgift att analysera utformningen av ekonomisk politik under kriser
och krig. Utredningen har i rapporten Ekonomisk politik under Kriser och
krig (SOU1992:75) redovisat en översyn över beredskapen vad avser den
centrala ekonomiska politiken och lagt fram förslag på olika områden.
Rapporten har remissbehandlats. Remissyttrandena förvaras i
Finansdepartementet (dnr 4298/92). Utredningen har bland annat gjort en
bedömning av de befintliga medlens användbarhet i olika tänkbara
krissituationer. En situation med krig i Sverige behandlades endast
översiktligt av utredningen. En central fråga har varit om den svenska
lagstiftningen är så utformad att statsledningen i varje krissituation kan
agera efter lägets krav.

Regeringen redogör i det följande för sina slutsatser beträffande
övergripande principer för de tre krisfall som utredningen har studerat:
fredskris, oro i Europa med krigsrisk och krigsutbrott i Europa.

197

Det första fallet avser en fredskris med störningar på råvarumarknader,
oro på valutamarknaden, allmänna prisstegringar och ändrad efterfråga i
internationell handel. I detta skede bör det, enligt regeringen, vara möjligt
att arbeta med vanliga stabiliseringspolitiska åtgärder och andra åtgärder
som normalt används i fredstid. Ingrepp i marknadernas funktionssätt bör
undvikas tills de är absolut nödvändiga. Det kan givetvis uppkomma
lägen då t.ex. prisökningar får så negativa fördelnings- och/eller
näringspolitiska konsekvenser att en ransonering kombinerad med en
prisreglering kan bli nödvändig. Detta bör dock ske endast i extremt
svåra lägen. Det skall föreligga synnerligen starka skäl för att i detta läge
tillgripa andra åtgärder än de som vanligen används i fredstid.

Det andra fallet avser ett fall med oro i Europa för krig. I detta skede
sker avsevärt allvarligare störningar inom olika områden av
samhällsekonomin än i det första skedet. Dessa störningar förutsätts ha
sin huvudsakliga upprinnelse i olika marknadsreaktioner inför krigsrisken.
Sverige förutsätts vidare genomföra en partiell mobilisering.

En viktig uppgift för regeringens ekonomiska politik blir i detta läge att
hålla inflationen under kontroll. Detta bör i huvudsak ske med
efterfrågedämpande åtgärder. Direkta ingripanden i generell prisbildning
med hjälp av prisregleringslagen bör undvikas så länge som möjligt. För
finansiering av totalförsvarets höjda beredskap m. m. kan en betydande
statlig upplåning bli nödvändig. Upplåningen bör i huvudsak ske på den
svenska marknaden. Även upplåning i utländsk valuta kan bli aktuell.
Staten kan också utnyttja olika internationella kreditarrangemang, i första
hand i Valutafonden.

Minskad import och produktionsstömingar kan leda till stora problem
för landets försörjning med nödvändiga varor. Som huvudprincip bör
härvid gälla att näringslivet, även vid en allvarlig kris, skall fortsätta
verksamheten utan några av myndigheterna ålagda restriktioner. Först i
mycket svåra lägen då försörjningen inom vitala områden är hotad måste
staten gå in med direkta ingripanden. En fullständig reglering av
utrikeshandeln med import- och exportlicenser och andra kvantitativa
restriktioner kan emellertid knappast bli aktuell under ett förkrigsskede.
I första hand bör andra styrmedel såsom tullar, avgifter, krediter osv.
användas. Sådana åtgärders förenlighet med EU-avtalet och andra
internationella åtaganden måste emellertid prövas.

I det tredje fallet, krigsutbrott i Europa, krävs många ingripanden från
statsmakternas sida. Ekonomins funktionssätt försämras då kraftigt i
många avseenden. Härmed uppstår krav på stödåtgärder, styrning av
resurserna, restriktioner, tvångsåtgärder osv. De helt annorlunda
förhållandena gör att en del av de traditionella ekonomisk-politiska målen
tillfälligt får stå tillbaka för det övergripande målet att hindra ekonomins
totala sammanbrott. De störningar som den svenska ekonomin sannolikt
utsätts för i en krigssituation, även om Sverige står utanför konflikten,
innebär ett stort behov av snabba, effektiva och samordnade åtgärder. 1 ett
sådant läge är det därför oundvikligt att olika fullmaktslagar sätts i
tillämpning och att en reglering av utrikeshandeln införs. Produktionen
och därmed landets försörjning kommer sannolikt att utsättas för stora
störningar till följd av minskad import och av att en stor del av

Prop. 1996/97:4

198

arbetskraften mobiliserats. Under sådana förhållanden måste vissa Prop. 1996/97:4
ransoneringar genomföras och prisregleringslagen sättas i tillämpning.

Krissituationer och krig medför sannolikt krav på totalt sett ökade
statsutgifter. Frågor om beskattningen under kriser och krig har relativt
nyligen behandlats i propositionen 1994/95:171 (Om beskattningen under
kriser och krig). 1 denna proposition föreslogs en ny fullmaktslag, lagen
(1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller
krigsfara m.m. som trätt ikraft den 1 juli 1995, (se vidare avsnitt 21.15).

Den ekonomiska politiken på olika områden

I detta avsnitt behandlar regeringen frågor inom finans- och
penningpolitiken samt frågor rörande styrning av utrikeshandeln. De
politiska åtgärder som föreslås avses komma ifråga under krigsfara och
när krig utbrutit i Europa samt vid andra allvarliga påfrestningar.
Störningar under en fredskris bör, som framhållits ovan, mötas med i stort
sett samma medel som normalt används under fredstid.

Finanspolitik

Finanspolitikens olika funktioner är alla av stor betydelse vid kris- och
krigssituationer. De finanspolitiska instrumenten har sålunda en avgörande
roll för såväl prisstabilisering, allokering av resurser till inom
totalförsvaret prioriterade ändamål som för att förstärka statsbudgeten.
Arbetsmarknadspolitik i vid mening står centralt. För att de åsyftade
målen skall uppnås på ett effektivt sätt måste åtgärderna genomföras i
samverkan med andra politikområden såsom penningpolitiken och
upplåningspolitiken. Koordinering av olika ekonomisk-politiska
instrument är sålunda en väsentlig uppgift. En sådan koordinering bör
förberedas redan i fredstid. Denna uppgift avses läggas på
Finansdepartementet och den nedan beskrivna beredskapsdelegationen för
ekonomisk politik.

Penningpolitik

Både valuta- och kreditmarknaden är numera helt avreglerade. Vid krig
eller krigsfara föreligger emellertid möjlighet att återinföra valutareglering.
Det främsta syftet med valutaregleringen är att hindra okontrollerat
utflöde av valuta. När valutaregleringslagen har satts i tillämpning tar det
emellertid viss tid innan systemet börjar fungera. Det är därför viktigt att
finna medel för att göra det svårt eller helst omöjligt att utan tillstånd föra
ut valuta från landet. Det bör ankomma på den nedan beskrivna
beredskapsdelegationen för ekonomisk politik att vidta nödvändigt
förberedelsearbete så att det blir möjligt att sätta valutaregleringen i
tillämpning omedelbart efter det att beslutet härom har tagits.

Införandet av valutareglering skall enligt valutaregleringslagen ske i
samråd mellan regeringen och Riksbanken. Detta förutsätts kunna ske
mycket snabbt. Dagens transaktionssystem kan emellertid ställa ännu                199

hårdare krav på att åtgärder vidtas med omedelbar verkan. Den nedan

beskrivna beredskapsdelegationen for ekonomisk politik bör mot denna Prop. 1996/97:4
bakgrund pröva om valtaregleringslagen skulle kunna sättas i tillämpning
direkt av riksbankschefen.

För kreditmarknaden gäller att de i lagen om kreditpolitiska medel
angivna medlen likviditetskrav, utlåningsreglering, emissionskontroll,
allmän och särskild placeringsplikt samt räntereglering kan införas "om
det behövs för att uppnå de mål som fastställts för Riksbankens
penningpolitiska verksamhet". Förordnande om utlåningsreglering,
placeringsplikt eller räntereglering får dock meddelas "endast om
synnerliga skäl föreligger". Även om någon inhemsk kreditmarknad i
princip inte kan anses existera i frånvaro av valutareglering kan det inte
uteslutas att de i lagen om kreditpolitiska medel ingående instrumenten i
praktiken kan visa sig väl så effektiva när det gäller att i en kris- eller
krigssituation åtstrama kreditmarknaden och att styra krediterna. Den
nedan beskrivna beredskapsdelegationen för ekonomisk politik skall därför
pröva frågan om det bör finnas möjlighet att vid behov och med samma
rekvisit som för valutaregleringslagen sätta vissa kreditpolitiska medel i
tillämpning utan att hela valutaregleringen införs.

De författningar som finns för finansiell verksamhet vid kriser och krig
har nyligen varit föremål för utredning i betänkandena Försäkring under
krigsförhållanden (SOU 1994:130) och Finansiell verksamhet i kris och
krig (SOU 1995:125). Dessa betänkaden är för närvarande under
behandling i regeringskansliet.

Styrning av utrikeshandeln

I ett läge med krig eller omedelbar krigsrisk i Europa måste man räkna
med att Sveriges utrikeshandel utsätts för svåra störningar. Även relativt
små rubbningar i leveransmöjlighetema kan fa mycket omfattande
konsekvenser. Den ekonomiska poltikens uppgift blir då att säkra de
viktigaste försörjningsbehoven. Viss export måste upprätthållas för att
möjliggöra försörjningsviktig import. Valutapolitiken spelar härvid en
central roll. Beredskap måste finnas för de fall när olika valutor inte
längre är konvertibla eller när förtroendet för kronan kraftigt minskar.
Det föreligger därför behov av en mellan olika valutor väl avvägd och
geografiskt lämpligt placerad valutareserv.

I ett läge med omfattande störningar kan staten behöva ingripa med
olika stöd- och styråtgärder. Ett sätt att främja angelägen import och
export är genom import- och exportkreditgarantier. Det är angeläget att
Exportkreditnämnden (EK.N) fortsätter att utreda möjligheten att i kris-
och krigslägen ge importgarantier. Det finns också skäl att överväga om
riktlinjerna för EKN behöver ses över så att exportkreditgarantigivning
kan äga rum i önskvärd omfattning också i sådana situationer.

Den nedan beskrivna beredskapsdelegationen för ekonomisk politik bör
också överväga möjligheten att i lagen (1985:85) med bemyndigande att
meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor införa de bestämmelser
om avgifter och depositioner på utrikeshandeln som nu finns i lagen om
valutareglering. Motivet härför är att det kan vara lämpligt att införa                 200

avgifter och depositioner i ett läge då införandet av valutaregleringen ännu

inte är påkallat. En sådan åtgärds förenlighet med Sveriges EU-avtal Prop. 1996/97:4
måste givetvis prövas.

Det bör i detta sammanhang framhållas att en effektiv och omfattande
reglering av utrikeshandeln kan åstadkommas endast med stöd av
valutaregleringen. I ett krisläge måste icke försörjningsviktig import hållas
tillbaka. Skälet härtill är att onödig import inte skall belasta
valutareserven. Detta syfte kan knappast nås så länge valutan fritt kan
lämna landet.

Beredskapsdelegation för ekonomisk politik

Frågan om hur de ekonomisk-politiska åtgärderna inför krissituationen och
krig skall hanteras organisatoriskt har diskuterats i olika sammanhang
under de senaste åren. Det civila försvaret indelas sedan år 1986 i ett
antal funktioner som svarar mot de olika samhällssektorerna. För varje
funktion finns en ansvarig myndighet. Ett syfte med funktionsindelningen
är att få till stånd en samordning av beredskapsförberedelsema och en
effektiv verksamhetsledning under höjd beredskap. I det system som för
närvarande gäller täcker vissa funktioner centrala delar av den ekonomiska
politiken. Någon funktion för det breda område som den övergripande
ekonomiska politiken utgör finns emellertid inte. Det är en påtaglig brist
att en i fast form organiserad beredskapsplanering saknas på detta centrala
område. Detta äventyrar effekten av det omfattande arbete som läggs ned
på beredskapsförberedelsema inom det civila försvarets olika funktioner.
Finansdepartementet har ansvaret för den ekonomiska politiken. I detta
bör även ansvaret för beredskapsfrågor innefattas.

Mot denna bakgrund avser regeringen att inrätta en
beredskapsdelegation för ekonomisk politik. Delegationen skall vara
knuten till Finansdepartementet.

Delegationen skall inrättas och arbeta redan i fredstid. Delegationen
skall, på grundval av ovanstående riktlinjer, genomföra förberedelsearbete
inför kriser och krig på det ekonomisk-politiska området så att olika
instansers åtgärder är konsistenta och rimligt balanserade. Delegationen
skall ta initiativ till översyn av på området gällande lagstiftning. Härvid
måste olika åtgärders förenlighet med EU-avtal och andra internationella
avtal och överenskommelser beaktas.

Under krissituationen och i krig skall delegationen tjäna som ett
koordinations- och beredningsorgan på det ekonomisk-politiska området.
Det gemensamma förberedelsearbetet kommer att underlätta den exekutiva
krisverksamheten. Denna verksamhet ställer krav på snabba beslut och
korta kontaktvägar.

Utöver de uppgifter för en sådan delegation som berörts tidigare skall
delegationen ägna särskild uppmärksamhet åt en översyn av
fullmaktslagama och andra lagar av extraordinär natur.

201

18 Lagstiftning med anledning av Sveriges
åtaganden enligt 1949 års Genévekonventioner

Regeringens förslag

Genom ett avtal mellan staten och Svenska röda korset far röda
korset i uppdrag att lösa de uppgifter som enligt Genévekon-
ventionema den 12 augusti 1949 rörande skydd for offren i
internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till
konventionerna skall utföras av en nationell upplysningsbyrå i
Sverige.

I lagen (1994:1720) om civilt försvar infors regler som medför
skyldighet för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att
lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra personer som
är skyddade enligt 1949 års Genévekonventioner med tilläggspro-
tokoll.

Tystnadsplikt skall gälla för den som deltar eller har deltagit i
verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån för uppgifter som
han eller hon har fått om krigsfångar och andra skyddade personer.
Även den bestämmelsen tas in i lagen om civilt försvar.

Sekretesslagens (1980:100) bestämmelser om s.k. utlännings-
sekretess kompletteras med en bestämmelse som innebär att de
uppgifter som Totalförsvarets pliktverk och Statens invandrarverk
tar emot i ärenden angående mottagande och vidarebefordran av
uppgifter m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer
omfattas av sekretess.

Utredarens förslag: Efter beslut av såväl regeringen som Svenska röda
korset bör de uppgifter som Sverige som stat påtagit sig genom ratifice-
ringen av Genévekonventionema med tilläggsprotokoll och som enligt
dessa skall utföras av en nationell upplysningsbyrå överföras till Röda
korset. Efterforskningsbyrån för krigsfångar och civilintemerade (EKC)
och EKC-delegationen upphör därvid som statliga myndigheter samtidigt
som Röda korset åtar sig att vid behov, dvs. i situationer då folkrätten
kräver det, inom sin organisation upprätta motsvarande organ. Utredaren
har i den del av rapporten som gäller frågor som måste regleras i lag inte
lämnat några konkreta förslag. Utredaren har dock påpekat att det krävs
lagstiftning för att ålägga kommuner och landsting skyldighet att lämna
den nationella upplysningsbyrån de uppgifter som folkrätten kräver.
Vidare har utredaren påtalat att sekretessreglerna behöver ses över med
anledning av arten hos de uppgifter som den nationella upplysningsbyrån

Prop. 1996/97:4

202

skall ta emot och vidarebefordra och det förhållandet att den nationella Prop. 1996/97:4
upplysningsbyrån inte kommer att vara en statlig myndighet.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft något att erinra mot
utredarens förslag i sak, dvs. att den verksamhet som Sverige åtagit sig
genom ratificeringen av Genévekonventionema med tilläggsprotokoll
flyttas över till Svenska röda korset. Remissinstanserna har inte heller haft
något att invända mot vad utredaren påtalat i fråga om lagstiftning till
foljd av den förändrade organisationen för upplysningsverksamheten.
Svenska röda korset har dock ställt sig tveksamt till utredarens slutsats att
det inte finns en folkrättslig skyldighet for Sverige att, under fredstid,
bedriva efterforskningsverksamhet med avseende på flyktingar från
exempelvis forna Jugoslavien, eftersom artikel 32 i tilläggsprotokoll I
föreskriver att de höga fordragsslutande partemas verksamhet dikteras
främst av familjernas rätt att få vetskap om sina anhörigas öde. Svenska
röda korset anser att utredarens slutsats att någon skyldighet att bedriva
efterforskning i fredstid inte föreligger, "inte lever upp till andan i
Genévekonventionema". Värnpliktsverket (numera Totalförsvarets
pliktverk) har ansett att det inte helt klart framgår vilka myndigheter som
skall rapportera uppgifter till Totalförsvarets pliktverk samt att rollerna för
ansvariga myndigheter när det gäller hantering av värdeföremål, hand-
lingar och personliga tillhörigheter som tillhör stupade krigsfångar,
utländska kombattanter och civilintemerade inte är tydliggjorda.

När remissinstanserna under hand har yttrat sig över lagförslaget har de
inte haft något att erinra mot regeringens förslag. Landstingsförbundet har
dock gjort gällande att om uppgiftsskyldigheten som föreslås i 8 kap.

13 § lagen om civilt försvar innebär merarbete för landstingen bör lands-
tingen kompenseras härför. Överstyrelsen för civil beredskap har tagit upp
frågan om den skyldighet att lämna biträde till Svenska röda korset som
kommuner, landsting och kyrkliga kommuner åläggs genom förslaget i 8
kap. 14 § lagen om civilt försvar medför ökade kostnader.

Skälen för regeringens förslag

Vissa förpliktelser enligt 1949 års Genévekonventioner med tilläggspro-
tokoll

Genom ratificering av Genévekonventionema den 12 augusti 1949 rörande
skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggspro-
tokollen till konventionerna har Sverige åtagit sig vissa förpliktelser.

Av artikel 122 Genévekonventionen den 12 augusti 1949 angående
krigsfångars behandling (III) - krigsfångekonventionen - följer att varje
stridande part vid en konflikts början och i varje fall av ockupation, skall
upprätta en officiell nationell byrå med uppgift att dels lämna upplysning-
ar om krigsfångar som befinner sig i den krigförande statens våld, dels
uppsamla och till vederbörande makter vidarebefordra sådana personliga
värdeföremål och handlingar som krigsfångar lämnat efter sig vid
hemsändande, frigivning, flykt eller dödsfall och som är av vikt for de
närmast anhöriga. Var och en av de stridande partema skall beträffande

203

varje krigsfånge i deras våld förmedla uppgifter till sin nationella byrå. Prop. 1996/97:4
Byrån skall sedan på snabbaste sätt vidarebefordra dessa uppgifter till den
centrala efterforskningsbyrån (Central Tracing Agency, CTA) som
permanent finns inrättad i Geneve av Internationella röda korskommittén.
CTA vidarebefordrar i sin tur uppgifterna till fångarnas hemland. Neutrala
och icke krigförande stater som tar emot krigsfångar på sitt territorium har
samma upplysningsskyldighet som en krigförande stat.

Enligt Genévekonventionen den 12 augusti 1949 angående förbättrande
av sårades och sjukas behandling vid stridskrafterna i fält (I) och
Genévekonventionen den 12 augusti 1949 angående förbättrande av
behandlingen av sårade, sjuka och skeppsbrutna tillhörande stridskrafterna
till sjöss (II) skall varje stridande part uppteckna alla tillgängliga uppgifter
för fastställande av identiteten hos skeppsbrutna, sårade, sjuka och döda
från motparten, vilka fallit i deras våld. Enligt dessa konventioner skall
uppgifterna vidarebefordras till den i artikel 122 krigsfångekonventionen
nämnda officiella nationella upplysningsbyrån.

Av artikel 136 Genévekonventionen den 12 augusti 1949 angående
skydd för civilpersoner under krigstid (IV) - civilkonventionen - framgår
att varje stridande part vid uppkomsten av en konflikt och i varje fall av
ockupation skall upprätta en officiell nationell byrå med uppgift att ta
emot och lämna upplysningar om skyddade personer, t.ex. civilintemera-
de, som befinner sig i deras våld. Enligt artikel 139 civilkonventionen
skall den nationella byrån också uppsamla och vidarebefordra alla
personliga värdeföremål som efterlämnas av de skyddade personerna, i
synnerhet efter sådana som hemsänts, frigivits, flytt eller avlidit. Gruppen
skyddade personer enligt civilkonventionen utökades, genom antagandet
av tilläggsprotokoll I, till att omfatta även personer som före fientlig-
heternas början ansetts vara statslösa eller flyktingar. Den nationella byrån
skall vidarebefordra upplysningarna m.m. till en central byrå. Denna
centrala byrå kan vara densamma som den som skall upprättas med stöd
av krigsfångekonventionen. Konventionen avser här den ovan nämnda
CTA.

Tilläggsprotokoll I ålägger de krigförande parterna en skyldighet att
senast vid upphörandet av de aktiva fientlighetema lämna ut uppgifter i
syfte att underlätta sökandet efter personer som av en part i konflikten har
rapporterats vara saknade. Inga krav ställs dock på att denna efter-
forskningsverksamhet skall bedrivas av en nationell upplysningsbyrå.

I tilläggsprotokoll I (artikel 74) regleras även skyldigheten för såväl
parter i en konflikt som andra fördragsslutande makter, dvs. även neutrala
och icke krigförande stater, att underlätta återförening av familjer som
skingrats till följd av väpnade konflikter och att särskilt uppmuntra det
arbete som utförs inom humanitära organisationer som ägnar sig åt dessa
uppgifter. Skyldigheten är inte vidare konkretiserad och något krav på att
en nationell upplysningsbyrå skall delta i denna verksamhet ställs inte.

204

Nuvarande regler och organisation

Den verksamhet som Sverige bedömt skall bedrivas med anledning av
ratificeringen av Genévekonventionema regleras i dag i efterforskningsför-
ordningen (1988:1039). Av förordningen framgår att den i konventionerna
angivna officiella nationella byrån skall upprättas i form av Efter-
forskningsbyrån för krigsfångar och civilintemerade (Efterforsknings-
byrån) från den tidpunkt regeringen bestämmer.

Efterforskningsbyrån har i efterforskningsförordningen även givits
uppgifter som enligt Genévekonventionema och tilläggsprotokollen inte
nödvändigtvis måste utföras av den nationella byrån. I dag har Efter-
forskningsbyrån bl.a. i uppgift att även underlätta återförening av familjer
som har skingrats till följd av väpnade konflikter. Vidare har byrån givits
uppgifter som inte direkt motsvaras av någon förpliktelse i konventioner-
na, utan som bara har anknytning till konventionerna och som Sverige har
ansett sig vilja medverka till. Efterforskningsbyrån har bl.a., enligt i dag
gällande förordning, till uppgift att bedriva efterforskning avseende
svenska medborgare som finns utanför Sverige eller i en ockuperad del
av Sverige och som där är skyddade av konventionerna samt att bedriva
efterforskning avseende personer som på grund av en väpnad konflikt
eller annan politisk händelse har förlorat förbindelserna med sina
närstående och som har anknytning till Sverige.

För att förbereda Efterforskningsbyråns verksamhet finns en särskild
delegation, EKC-delegationen, med företrädare för närmast berörda
myndigheter och organisationer. Enligt ett avtal mellan staten och Svenska
röda korset (fortsättningsvis Röda korset) lämnar Röda korset biträde åt
EKC-delegationen och åt Efterforskningsbyrån när den inrättats. Efter-
forskningsbyrån blir - enligt den organisation för verksamheten som gäller
i dag - vid upprättandet en direkt under regeringen lydande myndighet.
Också EKC-delegationen lyder direkt under regeringen, även om Röda
korset genom avtal har åtagit sig att svara för delegationens sekreteriats-
funktion och att medverka vid planeringsverksamhet.

Överväganden

Den hittills valda organisationsformen medför - såsom utredaren påpekat
- vissa nackdelar. En helt ny myndighet med för personalen delvis nya
arbetsuppgifter skall träda i verksamhet vid höjd beredskap. Detta innebär,
oavsett omfattningen av det förberedelsearbete som kan vidtas genom
delegationens försorg, att byrån inledningsvis kommer att få svårigheter
att uppfylla de krav som ställs på verksamheten. En annan nackdel är att
kunskapen om Efterforskningbyråns existens och arbetsuppgifter är låg
inom de myndigheter som skall lämna upplysningar till byrån. Vidare
gäller att som statlig beredskapsmyndighet har Efterforskningsbyrån, i
likhet med andra sådana myndigheter, att inför ett yttre hot verka för
landets möjligheter att bevara sin självständighet och sitt oberoende.
Denna grundläggande inriktning kan i vissa fall komma i konflikt med

Prop. 1996/97:4

205

den genom internationell humanitär rätt fastlagda upplysningsskyldighet
som byrån har.

Regeringen förordar därför - i likhet med utredaren - en ändrad
organisation av upplysningsverksamheten. De uppgifter som i dag ligger
på Efterforskningsbyrån är i stor utsträckning likartade med Röda korsets
traditionella uppgifter. Regeringen anser att den självständighet som Röda
korset skulle kunna upprätthålla i ärenden av detta slag är av betydelse.
Regeringen och Röda korset har därför tagit upp förhandlingar som syftar
till att fora över upplysningsverksamheten från Efterforskningsbyrån till
Röda korset. Enligt det avtal som är under utarbetande kommer det att
åligga Röda korset att under krig och annan väpnad konflikt som Sverige
deltar i upprätta en sådan nationell upplysningsbyrå som konventionerna
föreskriver. Enligt regeringens mening bör vidare den nationella byråns
uppgifter - i förhållande till vad som gäller i dag - begränsas till att endast
avse de uppgifter som folkrätten uttryckligen kräver av en sådan byrå. De
uppgifter som t.ex. följer av artikel 74 i tilläggsprotokoll I bör enligt
regeringen inte utföras av en nationell upplysningsbyrå. Efterforsknings-
byrån har enligt efterforskningsförordningen även haft denna typ av
uppgifter. Sådana uppgifter faller dock huvudsakligen inom Röda korsets
traditionella verksamhetsområde och bör därmed inte vara föremål for
fortsatt statlig reglering.

Följaktligen anser regeringen att författningsregleringen av
verksamheten skall begränsas till de regler som behövs for att styra de
myndigheter och andra organ som kan komma att få uppgifter som enligt
Genévekonventionema skall lämnas vidare till den nationella
upplysningsbyrån. Vämpliktsverkets efterlysning av klarare regler för hur
uppgiftslämnandet m.m. rent praktiskt skall gå till skall enligt regeringens
uppfattning lösas genom verkställighetsföreskrifter.

Den nu gällande efterforskningsförordningen kommer således att
upphävas och nu befintligt avtal med Röda korset kommer att sägas upp.
I stället kommer ett nytt avtal om en nationell upplysningsbyrå att tecknas
mellan staten och Röda korset. Avtalet kommer att reglera såväl
beredskapsförberedelsema for den nationella upplysningsbyrån, inklusive
inrättandet av en särskild delegation for förberedelsearbetet, som en
situation då den nationella upplysningsbyrån har upprättats. Av avtalet
avses även framgå att regeringen skall ha en ledamot i delegationen. En
ny förordning som reglerar de statliga myndigheternas uppgiftsskyldighet
till den nationella upplysningsbyrån kommer också att utfärdas.

Regeringen fäster stor vikt vid de uppgifter som Röda korset utför med
anledning av artikel 74 i tilläggsprotokoll I till 1949 års Genévekon-
ventioner och avser att även i fortsättningen stödja Röda korsets
verksamhet i denna del. Ett särskilt avtal mellan staten och Röda korset
rörande bl.a. dels dessa uppgifter, dels vissa efterforskningsuppgifter är
under utarbetande. Avtalet tar sikte på förhållandena under fredstid.

För att Röda korset skall kunna fullgöra uppgifterna enligt vad som sägs
i Genévekonventionema krävs att samtliga berörda organ åläggs att
rutinmässigt lämna de uppgifter som den nationella upplysningsbyrån
behöver när den är upprättad. Eftersom särskilt landstingen, men även i
viss mån kommunerna och de kyrkliga kommunerna, kommer att fa den

Prop. 1996/97:4

206

typ av uppgifter som skall lämnas vidare skall ett sådant åläggande Prop. 1996/97:4
omfatta även dessa organ. 1 den delen måste skyldigheten läggas fast i
lag. En sådan reglering kan lämpligen tas in i lagen om civilt försvar. Där
bör också läggas fast en skyldighet för kommuner, landsting och kyrkliga
kommuner att i fred lämna Röda korset biträde för att förbereda den
nationella upplysningsbyråns verksamhet.

Av praktiska skäl bör uppgifterna till den nationella upplysningsbyrån
kanaliseras via Totalförsvarets pliktverk såvitt avser krigsfångar och
Statens invandrarverk såvitt avser övriga skyddade personer.

De uppgifter som olika organ skall lämna till Totalförsvarets pliktverk
respektive Statens invandrarverk kan vara av känslig natur, främst med
hänsyn till den enskildes personliga integritet. Enligt 7 kap. 14 § första
stycket sekretesslagen kommer vissa uppgifter hos dessa myndigheter att
omfattas av sekretess. Bestämmelsen omfattar dock endast uppgifter vars
röjande kan medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat
allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och
utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Eftersom
det är fråga om känslig information kan den enskilde eller någon honom
närstående även i andra fall lida men av att uppgiften röjs. Detta skydd
är därför otillräckligt. Regeringen anser därför att de uppgifter som
lämnas till Totalförsvarets pliktverk och Statens invandrarverk - utöver
vad som gäller enligt 7 kap. 14 § första stycket - bör omfattas av
sekretess.

För att säkerställa att de svenska reglerna om sekretess inte hindrar
landets myndigheter från att lämna de relevanta uppgifterna till den
nationella upplysningsbyrån krävs ytterligare en ändring i sekretesslagen.
Vissa uppgifter som skall vidarebefordras till den nationella upplysnings-
byrån och sedermera lämnas vidare till CTA kan komma att omfattas av
försvarssekretess och utrikessekretess. Dessa intressen måste dock stå
tillbaka med hänsyn till Sveriges skyldighet att fullgöra sina internationel-
la åtaganden.

Den som deltar i verksamheten hos den nationella upplysningsbyrån kan
komma att hantera en mängd känslig information - uppgifter som normalt
omfattas av utrikessekretess, försvarssekretess och sekretess med hänsyn
till den personliga integriteten. Regeringen anser att det är självklart att
den som deltar i eller har deltagit i denna verksamhet skall ha tystnads-
plikt beträffande vad han eller hon i denna verksamhet får veta om
krigsfångar och andra skyddade personer. Tystnadsplikten far dock inte
hindra den nationella upplysningsbyrån från att vidarebefordra uppgifterna
i enlighet med vad som följer av Genévekonventionema. Tystnadsplikten
kan lämpligen regleras i det kapitel i lagen om civilt försvar som
behandlar just frågan om tystnadsplikt.

Den organisatoriska förändringen av upplysningsverksamheten med
anledning av 1949 års Genévekonventioner med tilläggsprotokoll kommer
inte att medföra några ökade kostnader för staten. Rapporteringsskyldig-
heten för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner och dessa organs
skyldighet att biträda Röda korset i förberedelsearbetet kommer, såvitt
regeringen kan bedöma, att medföra enbart försumbara kostnader.

207

Ikraftträdande

Prop. 1996/97:4

Lagstiftningen med anledning av regeringens forslag till forändring av
upplysningsverksamheten med anledning av 1949 års Genévekonventioner
med tilläggsprotokoll föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. Regeringen
gör bedömningen att lagstiftningen inte kräver någon större förbe-
redelsetid för berörda myndigheter och andra organ. Det största förbe-
redelsearbetet kommer att krävas av Svenska röda korset med anledning
av det avtal som regeringen har for avsikt att teckna med Röda korset. De
rutiner som behöver utarbetas för Totalförsvarets pliktverk och Statens
invandrarverks arbete torde med dagens säkerhetspolitiska läge inte heller
behöva vara helt klara för att föreslagna lagändringar skall kunna träda i
kraft.

208

19 Organisations- och stymingsfrågor

19.1 Uppföljning av omstruktureringsarbetet inom
försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Regeringens bedömning

Målen för det genomförda omstruktureringsarbetet inom Försvars-
departementets verksamhetsområde kan i stor omfattning anses
uppfyllda. Inom följande områden måste dock mot bakgrund av
vunna erfarenheter och den gjorda uppföljningen, ytterligare
åtgärder vidtas för att öka graden av måluppfyllnad:

- kostnadsminskningar inom ledningsorganisationen i fred,

- styrningen och organisationen av Försvarsmakten,

- ledningen av materielanskaffningen inom Försvarsmakten,

- förvaltningen av försvarsfastigheter.

Det bör ankomma på regeringen att vidta erforderliga åtgärder för
att åstadkomma detta samt att kontinuerligt följa upp resultatet.

Regeringens åtgärder

Regeringen avser att i 1997 års regleringsbrev ställa krav på
Försvarsmakten dels att vidta erforderliga åtgärder för att uppnå
kostnadsminskningar inom ledningsorganisationen i fred, dels att
utveckla redovisningssystemet. Vidare kommer styrningen att
fortsatt utvecklas. Försvarsmakten ges i uppdrag att lämna förslag
inför 1998 års kontrollstation till framtida organisation av
högkvarteret inklusive behovet av förstärkt beställarkompetens inom
materiel området. Slutligen kommer uppdrag att ges för att överföra
drift- och underhållsresursema inom fastighetsförvaltningen till
Fortifikationsverket samt att införa en totalhyresmodell.

Inledning

Under hela 1990-talet har ett omfattande omstrukturerings- och föränd-
ringsarbete bedrivits inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde.

Bildandet av myndigheten Försvarsmakten den 1 juli 1994 genom
sammanslagning av knappt 100 myndigheter och ombildning eller
nedläggning av ytterligare ett tiotal myndigheter är den enskilt största
omstruktureringen i modem tid inom svensk statsförvaltning. Till detta
kommer de omfattande förändringarna inom Försvarsmaktens grundorga-
nisation till följd av förslagen i 1991 års budgetproposition, 1992 års
försvarsbeslut samt i föreliggande proposition.

Dessutom tillkommer det omfattande förnyelsearbete som bedrivits och
som fortsatt bedrivs för att utveckla mål- och resultatstyrningen samt för
att anpassa den finansiella styrningen till modema metoder.

Prop. 1996/97:4

209

14 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

Inriktningen av och målsättningen för förändringsarbetet redovisades Prop. 1996/97:4
första gången för riksdagen i proposition 1990/91:102. Som en följd
tillsattes ett antal utredningar och översyner som sedan fortlöpande
redovisats för riksdagen. De flesta av förändringarna genomfördes per den
1 juli 1994.

Senast i 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil.5) gjordes
en samlad redovisning av vilka förändringar som genomförts eller som
skulle genomföras samt vilka personalkonsekvenser genomförda
förändringar givit. Till grund för denna redovisning låg bl.a. en rapport
från Statskontoret om omstruktureringsarbetet inom
Försvarsdepartementets verksamhetsområde (Statskontoret Dnr 118/94-5).

I samma proposition redovisades också att regeringen bemyndigat
chefen för Försvarsdepartementet att tillkalla en särskild utredare för att
följa upp och utvärdera genomförda strukturförändringar inom
verksamhetsområdet. Med stöd av detta bemyndigande utsågs
generaldirektören Lars Jeding till särskild utredare. Utredningen har
antagit namnet Utvärderingen av försvarets ledning och struktur
(UTFÖR). Som framgått har utredaren avlämnat följande betänkanden:

- En styrande krigsorganisation SOU 1995:129,

- Strukturförändring och besparing SOU 1996:96,

- Vem styr försvaret? SOU 1996:98,

- Effektivare försvarsfastigheter! SOU 1996:97,

- Avveckling med inlärning SOU 1996:99,

- Iakttagelser och förslag efter omstruktureringen av försvarets ledning
och stöd SOU 1996:123.

I det följande redovisas utredarens resultat och regeringens ställnings-
taganden till utredarens förslag.

Utredarens slutsatser

I sitt första betänkande, En styrande krigsorganisation SOU 1995:129,
redovisar UTFÖR vilka de viktigaste motiven och målen för hela
omstruktureringsarbetet var. Utredaren konstaterar att det uppdrag som
formulerades av regeringen i 1991 års budgetproposition och i kommande
direktiv för arbetet, nämligen att föreslå:

- en ny ledningsorganisation,

- en rationell och effektiv myndighetsstruktur samt

- att redovisa konsekvensera av besparingar på cirka en tredjedel av
ledningsresursema i fred,
i stor utsträckning kan anses ha fullgjorts.

UTFÖR har kommit fram till att resultatet av omstruktureringarna kan
mätas främst mot följande fem effektmål:

- övergång till en resultatorienterad styming,

- ökat uppdragstänkande och en tydlig uppdelning i beställar-
och utförarroller.

- undvikande av särlösningar,

- en styrande krigsorganisation,

- besparingar på cirka en tredjedel av ledningsresursema i fred.

210

UTFÖR har valt att genomföra utvärderingen mot samtliga dessa mål. Prop. 1996/97:4

UTFÖR konstaterar sammanfattningsvis att omstruktureringen utvecklat
styrsystemet mot en styrande krigsorganisation, men att styrningen inte
blivit mer resultatorienterad utan snarare objekts- och produktionsinriktad.
Samtidigt har uppdragstänkandet utvecklats och särlösningar minimerats
inom verksamhetsområdet. Avslutningsvis konstateras att kostnads-
minskningarna inom ledningsorganisationen inte uppnåtts.

Regeringens överväganden

Med anledning härav och mot bakgrund av vunna erfarenheter i övrigt
redovisar regeringen nedan inriktningen av de förändringar som bör vidtas
för att uppnå kostnadsminskningarna inom ledningsorganisationen,
utveckla styrningen och åstadkomma en mer rationell organisation.

19.1.1 Kostnadsminskningar inom Försvarsmaktens
ledningsorganisation i fred m.m.
Utredarens slutsatser

Enligt de beräkningar som låg till grund för statsmakternas ställningtagan-
den i samband med bildandet av myndigheten Försvarsmakten skulle
förslagen sammantaget innebära en minskning på 800 personår eller 475
miljoner kronor, vilket fördelades på de olika nivåerna enligt nedan-
stående tabell. Utgångspunkten var satt utifrån att minst en tredjedel av
ledningsresursema i fred skulle frigöras för att främst stärka den
materiella förnyelsen. Någon reduktion av anslaget till Försvarsmakten
gjordes alltså inte.

Efter genomförd utvärdering, Strukturförändring och besparing SOU
1996:96, kan UTFÖR konstatera att denna målsättning inte uppfyllts.
Detta gäller främst högkvarteret, där målet uppnåtts med 50 % vad gäller
kostnadsminskningar och med endast 40 % vad gäller minskning av
personal, samt inom marin- och flygkommandona. Vid de sistnämnda har
kostnaderna t.o.m. ökat med 20   % istället för minskat.

Sammanfattningsvis redovisas följande utfall vad avser uppnådda
personårsminskningar respektive kostnadsminskningar.

Personår

Kronor

Mål

Utfall

Andel

Mål

Utfall

Centrala staber

250

101

40%

200

98

Militärområdesstaber

115

185

160%

70

70

F örs varsområdesstaber

250

66

25%

125

38

F ördelningsstaber

...

...

-45

Marinkommandon

155

61

40%

60

9

Flygkommandon

30

0

0%

20

-21

Totalt

800

413

51%

475

149

Andel

49%

100%

30%

15%

31%

211

När det gäller ledning i fred, totalt sett, har antalet tjänster minskat med Prop. 1996/97:4
ungefar 50 % av målsättningen på 800 tjänster, medan kostnaderna
reducerats med 30 % av målsättningen på 475 miljoner kronor. UTFÖR
anser att myndigheternas respekt för statsmakternas beslut måste skärpas
samtidigt som styrmedlen och redovisningssystemet utvecklas så att en
säkrare uppföljning blir möjlig. Detta innebär sammantaget att kost-
naderna för ledningsorganisationen i fred ska minskas med ytterligare 326
miljoner kronor/år, om de beslutade kostnadsminskningarna skall uppnås.

Till detta skall läggas beslutade kostnadsminskningar inom stödmyndig-
hetema m.m.

UTFÖR föreslår att tydligare krav på återrapportering bör ställas, att
Försvarsmakten bör redovisa om och hur besparingar genomförts, att
metoder för att följa upp besparingsmål utvecklas och att målen uttryckts
tydligare

Regeringens bedömning

Regeringen anser att de angivna förhållandena är otillfredsställande, inte
minst med tanke på att de medel som skulle frigöras planerades in för att
användas till den materiella förnyelsen.

Det har visat sig svårt dels att verifiera om det av myndigheterna
redovisade underlaget varit relevant, dels att följa upp resultatet av
omstruktureringen i ekonomiska termer. Kopplat till vad som nedan
framgår om utvecklingen av styrsystemet och ledningsorganisationen
kommer regeringen att ställa mycket bestämda krav på Försvarsmakten
dels att vidta erforderliga åtgärder för att uppnå kostnadsminskningarna,
dels att utveckla redovisningssystemet med bl.a. förkalkyler och kontinu-
erliga efterkalkyler av kostnaderna som möjliggör en ekonomisk styrning
och uppföljning.

Behovet av ett sådant system har även visat sig stort när det gäller det
underlag för grundorganisationsförändringar som statsmakterna har att ta
ställning till. För att de i denna proposition föreslagna grundorganisations-
förändringama skall ge avsedd effekt och innebära de besparingar som
förutsatts kommer en kontinuerlig uppföljning och styrning av kost-
naderna att vara nödvändig.

Regeringen återkommer nedan under avsnitten om högkvarteret
respektive ledningsorganisationen med förslag till fortsatt hantering.
Regeringen avser vidare ställa krav på rationaliseringar inom lednings-
organisationen på i storleksordningen 100 miljoner kronor fr.o.m. 1998,
vilket beaktats vid medelsberäkningen för Försvarsmakten. Vad gäller
förändringar på nivån förvarsområdesstaber behandlas de under avsnittet
om ledningsorganisationen.

212

Prop. 1996/97:4

19.1.2 Styrningsfrågor

Utredarens slutsatser

UTFÖR:s utvärdering av styrsystemet, SOU 1996:98 Vem styr forsvaret?,
sammanfattas i följande sju punkter:

- Styrsystemet har i vissa avseenden utvecklats i riktning mot LEMO-
reformens ledande effektmål "en styrande krigsorganisation",

- Bildandet av en myndighet, Försvarsmakten, och den förändrade
styrningen har inte resulterat i ökade, utan snarare minskade, möjligheter
för statsmakterna att styra och kontrollera Försvarsmakten,

- Bildandet av en samlad Försvarsmakt förstärker traditionen med en
Försvarsmakt som, till sitt innehåll, styr sig själv samtidigt som ÖB-
funktionen internt mer är utformad som ledare för en federation än som
en integrerande funktion,

- Regeringens förbands- och objektsvisa styrning innebär en detaljstyrning
som inte har någon klar koppling till Försvarsmaktens förmåga. Styr-
ningen leder till att den ekonomiska ramstymingen riskerar att bli
underordnad objektstymingen, ett förhållande som inte påverkats av
Lemo-reformen,

- Resultatmått (i form av förmåga och produktivitet) saknas och
Försvarsmaktens ledningssystem försvårar mätning,

- Strävan efter lika ledning i fred, kris och krig försvårar bedömningen
och utkrävandet av ansvar för försvarsförmåga respektive produktivitet i
produktionen,

- Högkvarteret har inte integrerats enligt LEMO-utredningens förslag och
regeringens intentioner. Bl.a. ligger programansvaret kvar hos produk-
tionsledningarna. Detta har fått till följd att det nya ledningssystemet lagts
ovanpå det gamla med påföljden ett komplext och svårtydbart system än
mer avskiljt från insyn och styrning än före LEMO-reformen.

För att åtgärda de ovan redovisade bristema föreslår UTFÖR att
styrsystemet utvecklas enligt följande. Dels bör krigs- respektive
produktionsorganisationen hållas isär styrnings- och ansvarsmässigt för att
möjliggöra statsmakternas styrning och kontroll, dels bör rollfördelningen
göras klarare. UTFÖR lämnar förslag till ett styrsystem som innebär att
nuvarande objekts- och förbandsstyming kompletteras och i viss mån
ersätts med förmåge-, produktivitets- och kostnadsramsstyming. Försvars-
makten föreslås tydligare indelas ansvars- och ledningsmässigt så att man
kan följa och mäta förmåga i krigsorganisationen och produktivitet i
produktionsorganisationen samt att ledningssystemet utvecklas så att det
går att urskilja krigsorganisation respektive produktion. ESO-rapporten
(Ds 1995:10) om produktivitetsutvecklingen inom försvaret visade på
behovet av att både kunna mäta produktivitet och effektivitet, men också
på att man måste hålla isär dem för att möjliggöra mätning. I en särskild
rapport, Värdering av försvarets förmåga, redovisar UTFÖR exempel på
hur denna förändrade styrning kan utformas. UTFÖR föreslår att den

213

förändrade styrningen bör kompletteras med en fristående funktion för Prop. 1996/97:4
hotbildsanalys och ett analysorgan för att kunna bedöma försvars-
förmågan. Dessa funktioner skall finnas utanför Försvarsmakten och i nära
anslutning till eller ingå i Försvarsdepartementet.

Vidare måste Försvarsmaktens beställarförmåga utvecklas och
kompetensen stärkas om uppdragsstymingen skall få avsedd effekt.
Hittillsvarande erfarenheter av uppdragsstyming redovisas av UTFÖR i
en särskild rapport, PM Uppdragstyming och ägarstyming. Av denna
framgår bl.a. att uppdragsstymingen har formaliserats och förbättrats, men
att Försvarsmaktens beställarkompetens ännu inte är tillräcklig.
Regeringens ägarstyming bör också utvecklas.

Regeringens bedömning

Regeringen delar i stort utredningens slutsatser vad gäller konstaterade
brister. Regeringen vill samtidigt redovisa att åtgärder vidtagits och vidtas
som bl.a. syftar till att uppväga dessa brister. Regeringen har inrättat ett
insynsråd vid Försvarsmakten och en översyn av
underrättelseverksamheten har aviserats. Till detta skall läggas det
pågående utvecklingsarbetet av styrningen inom verksamhetsområdet.
Regeringen återkommer nedan under avsnitten 19.2 och 19.3 med förslag
om hur styrsystemet långsiktigt bör utvecklas och under avsnitt 19.1.4
med vilka åtgärder som iakttagelserna bör föranleda.

19.1.3 Organisationen av högkvarteret inom Försvarsmakten

Utredarens slutsatser

I samband med bildandet av myndigheten Försvarsmakten fattade
regeringen beslut om högkvarterets ansvar och organisation. Beslutet
innebar bl.a. att Försvarsmaktens centrala nivå skulle bestå av funktioner
för operativ ledning, produktionsledning och avvägning.

Regeringen betonade i redovisningen av detta beslut till riksdagen
(prop. 1992/93:100, bil.5, sid 26) att organisationen och arbetsformerna
påverkas av hur avvägningen mellan operativ verksamhet och produktion
samt mellan förnyelse och vidmakthållande sker. Det är därför avgörande
att myndighetens chef tillförsäkras reella möjligheter att göra dessa av-
vägningar genom att ansvar, kompetens och resurser gavs till avvägnings-
funktionen som är myndighetschefens redskap för analys, avvägning,
samordning och inriktning av verksamheten.

UTFÖR konstaterar i sin utvärdering att högkvarterets olika delar inte
integrerats i tillräcklig omfattning, att ansvarsfördelningen och organisa-
tionen inte blivit den mest ändamålsenliga samt att styrningen och
uppföljningen försvårats med anledning härav. Enligt UTFÖR har
avvägningsfunktionen inte fått vare sig ansvar, kompetens eller

befogenheter i tillräcklig omfattning for att kunna utöva sin uppgift. Prop. 1996/97:4
Vidare har produktionsledningarna behållit det s.k. programansvaret för
krigsorganisationens utveckling tillsammans med produktionslednings-
ansvaret, vilket i princip innebär att det gamla ledningssystemet med
självständiga försvarsgrenar, med både program- och produktionsansvar,
lever kvar i den nya organisationen samt att beställar- och utförarrollen
sålunda i praktiken ligger i samma hand. Samtidigt har Försvarsmakten
inte integrerats utan mycket av försvarsgrensindelningen och -kulturen
lever kvar, vilket försvårat genomförandet och lett till suboptimeringar.

UTFÖR föreslår en tudelning i en krigsorganisationsfunktion och en
samlad produktionsledningsfunktion. Produktionsbegreppet bör snävas in
och enbart omfatta ansvar för förbandsproduktion.

Regeringens bedömning

Regeringen delar utredarens uppfattning att högkvarterets organisation och
ansvarsfördelning inte är den mest ändamålsenliga. Regeringen avser
därför att ge Försvarsmakten i uppdrag att genomföra en översyn av
högkvarterets organisation och inkomma med förslag till regeringen så att
erforderliga förändringar kan ske senast i anslutning till 1998 års
kontrollstation.

19.1.4 Ledningen av materielanskaffningen inom
Försvarsmakten

Utredarens slutsatser

Som delvis framgått ovan under stymingsavsnittet har UTFÖR konstaterat
att uppdragsstymingen har formaliserats och utvecklats men att Försvars-
maktens beställarförmåga ännu inte är tillräckligt utvecklad, särskilt på
materielsidan. UTFÖR konstaterar i sitt betänkande SOU 1996:123, vidare
att ansvarsfördelningen är delvis oklar inom flera led av materielanskaff-
ningsprocessen. Vidare föreligger en obalans mellan Försvarsmakten och
FMV i fråga om resurser och kompetens för styrning av materielförsörj-
ningsprocessen. Enligt UTFÖR bör detta åtgärdas genom att beställar-
kompetensen inom Försvarsmakten ökas och att materielfrågoma hanteras
inom en gemensam enhet inom högkvarteret.

Regeringens bedömning

Redan i LEMO-utredningen var frågan om materielledningamas organisa-
toriska hemvist uppe till prövning. LEMO fann vid det tillfallet inte tiden
mogen för att föreslå en överföring till Försvarsmakten, men påpekade att
den organisatoriska lösningen och gränssnittet mellan

215

Försvarets materielverk och Försvarsmakten löpande bör följas och så Prop. 1996/97:4
snart erfarenheter föreligger omprövas.

Regeringen delar utredarens uppfattning att den valda ansvars- och
kompetensfördelningen inte är till alla delar entydig. För att förtydliga
ansvaret och rollerna samt säkerställa beställarkompetensen vid Försvars-
makten kommer regeringen att samtidigt med beredningen av frågan om
högkvarterets organisation inför 1998 års kontrollstation behandla denna
frågeställning.

19.1.5 Förvaltningen av försvarsfastigheter

Utredarens slutsatser

Inom fastighetsförvaltningsområdet genomfördes parallellt med LEMO-
arbetet ett reformarbete för att utveckla den statliga fastighetsförvalt-
ningen. Statsmakterna beslutade om gemensamma riktlinjer för den
statliga fastighetsförvaltningen, vilket innebar att omstruktureringen av
fastighetsförvaltningen inom försvaret hade två delvis skilda utgångs-
punkter (prop. 1990/91:44, bet. 1990/91 :FiU8, rskr. 1990/91:107).

UTFÖR:s utvärdering. Effektivare försvarsfastigheter SOU 1996:97,
visar att reformen, som syftade främst till att effektivisera fastighetsför-
valtningen och att undvika särlösningar, i huvudsak nått sitt syfte, men att
några särlösningar återstår som dels försvårar förvaltningen, dels innebär
effektivitetsförluster. UTFÖR pekar på att fastighetsförvaltningen,
inklusive driften, bör särredovisas och styras som en ekonomisk verksam-
het. Det finns idag brister i den ekonomiska överblicken över de totala
fasti ghetskostnadema.

De ändringar som bör vidtas är dels att drifts- och underhållsresursema
för fastighetsförvaltningen förs över till den fastighetsförvaltande
organisationen, Fortifikationsverket, dels att en totalhyresmodell därmed
införs. Ansvaret för dessa frågor åvilar redan Fortifikationsverket.
Samtidigt är det viktigt att tydliggöra Försvarsmaktens ansvar för att
fastställa krigsorganisationens krav på och behov av befästningar, dvs. att
formulera skyddsnivåer och uthållighetskrav. Enligt utredaren tillgodoser
inte den nuvarande lösningen kraven på en effektiv fastighetsförvaltning
genom att drifts- och underhållsresursema ligger kvar hos
Försvarsmakten och att gränsen mellan Försvarsmaktens och Fortifikation-
sverkets uppgiftsfördelning skapar problem. Detta kräver extra personal-
resurser. Grundprincipen bör vara att Försvarsmakten inte med egen
personal skall driva fastighetsdrift och -underhåll, oavsett vem som är
fastighetsägare. Detta bör gälla samtliga brukarmyndigheter inom
verksamhetsområdet. Utredaren bedömer vidare att besparingsmöjlig-
heterna inom fastighetsförvaltningen är stor, inte minst inom drift och
underhåll av befästningar vars jämförelsevis höga kostnader visar på detta.

216

Regeringens bedömning

Prop. 1996/97:4

Regeringen delar utredarens bedömning och kommer därför att uppdra åt
Försvarsmakten och Fortifikationsverket att överföra drift- och underhålls-
resursema från främst Försvarsmakten till Fortifikationsverket fr.o.m. 1
januari 1997 samt att införa totalhyresmodellen och förbättra den
ekonomiska redovisningen så att den möjliggör mätningar och uppföljning
av effektiviteten, produktiviteten och resursåtgången inom verksamhets-
området. Vidare bör krav på rationalisering inom verksamhetsområdet
ställas på i storleksordningen 150 miljoner kr fr.o.m. år 1998, vilket
beaktats vid medelsberäkningen för Försvarsmakten.

19.1.6 Erfarenheterna av organisation och arbetssätt av
omstruktureringsarbetet

Utredarens slutsatser

UTFÖR konstaterar i rapporten Det stora och snabba greppet att hela om-
struktureringsprocessen varit delvis unik och ovanligt framgångsrik. De
två särskiljande egenskaperna har varit dels alliansen med sektom, dvs att
arbetet mycket handlade om attitydförändringar och processförändringar
som bedrevs tillsammans med företrädare för hela sektom inklusive
statsmakterna, dels processledarskapet på tre olika nivåer; utredaren
Gunnar Nordbecks ledarskap, departementets processledning och
processen som självförstärkande, dvs ett mantra där processen drev sig
själv och blev en förändringskraft i sig.

19.1.7 Erfarenheterna av genomförda avvecklingar

Utredarens slutsatser

Utredaren har valt att i ett särskilt betänkande, Avveckling med inlärning
SOU 1996:99, redovisa erfarenheterna av genomförda avvecklingar samt
att i en rapport, Privatisering eller bara bolagisering, redovisa resultatet av
de privatiseringar/bolagiseringar som skedde av verksamheter vid
FörsvarsData, FörsvarsMedia och Fortifikationsförvaltningen. Samman-
fattningsvis kan man konstatera att avvecklingarna i allmänhet skett på ett
tillfredsställande sätt både effektivitetsmässigt och med hänsynstagande
till de uppsagda, vilket bl.a. Försvarsutskottet ställde krav på. Undantaget
var avvecklingen av den övertaliga personalen vid FörsvarsData.
Beredskapen att ta hand om denna grupp var liten, inte minst från
Försvarsdepartementets sida. Orsakerna var den korta tiden mellan beslut
och genomförande samt att FörsvarsData var den första i raden av
avvecklingar. Erfarenheterna av detta, samt det faktum att regeringen stod

217

inför ett relativt stort antal avvecklingar, ledde till att en särskild Prop. 1996/97:4
avvecklingsmyndighet inrättades.

Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter inom totalförsva-
ret (TAV)

I juli 1993 inrättades Myndigheten för avveckling av vissa verksamheter
inom totalförsvaret (TAV). Myndigheten inrättades för att handha personal
vid avveckling och omorganisation vid vissa myndigheter som berördes
av bl.a. 1992 års försvarsbeslut.

Den sista avvecklingen/omorganisationen som TAV berördes av var
avvecklingen/omorganisationen av myndigheterna Värnplikts verket och
Vapenfristyrelsen. Avvecklingen av dessa myndigheter slutfördes i
oktober 1995. Den 12 oktober 1995 beslöt regeringen att TAV skulle
upphöra från och med årsskiftet 1995/96. Regeringen uppdrog samtidigt
åt överdirektören vid TAV att sköta avvecklingen, vilken skulle ske under
perioden 1 januari 1996 till och med 31 mars 1996. Avvecklingsperioden
förlängdes härefter till utgången av juni 1996 på grund av vissa problem
med avvecklingsarbetet inom TAV. Av den slutrapport som regeringen
gav avvecklaren i uppdrag att ta fram, avseende erfarenheter och
iakttagelser från avveckling/omorganisation av verksamhet, anges bl.a. att
avvecklama måste väljas med stor omsorg. Det ska vara trygg, socialt
kompetent personal, som inte haft med den föregående processen att göra.
Den 1 augusti 1996 lämnade Riksrevisionsverket (RRV) in sin revisions-
berättelse samt rapport över granskningen av TAV:s årsredovisning till
regeringen. RRV har inga invändningar men riktar kritik över hur delar
av den ekonomiska avvecklingen av myndigheten har genomförts.

19.2 Styrning och uppföljning av Försvarsmaktens
verksamhet

Regeringens bedömning

Mål- och resultatstyrningen skall vidareutvecklas och omfatta även
förmåge-, produktivitets- och kostnadsramstyming. Därmed skärps
regeringens möjligheter till uppföljning och kontroll.

Utvecklingen av regeringens styrning och uppföljning av Försvarsmakten
är ett pågående arbete. Regeringen har vid flera tillfällen informerat
riksdagen om arbetet med att utveckla mål- och resultatstyrningen.
Regeringens erfarenheter av hur styrningen faktiskt fungerar, med grund
i den modell som beslutats i samband med bildandet av Försvarsmakten,
ökar kontinuerligt. Vartefter årsredovisningar, delårsrapporter och
halvårsrapporter lämnas från Försvarsmakten, och med stöd från

218

revisionens iakttagelser, far regeringen information som är av betydelse Prop. 1996/97:4
för att vidareutveckla och göra regeringens styrning och uppföljning av
verksamheten mer effektiv. Regeringen beaktar i detta arbete de krav på
mål- och resultatstyrningen som riksdagen framfört med anledning av
regeringens tidigare information.

Den modell som från och med den 1 juli 1994 har gällt för
statsmakternas styrning av den samlade myndigheten Försvarsmakten
bygger på att statsmakterna beslutar den säkerhets- och försvarspolitiska
inriktningen samt beställer en häremot svarande krigsorganisation inom
en beslutad ekonomisk ram. Krigsorganisationen har delats in i tolv
program samt ytterligare två program som är gemensamma för
verksamheten. För varje program har verksamhetsmål fastställts.
Riksdagen har (bet. 1994/95 :FöU4, rskr. 1994/95:338) som sin mening gett
regeringen till känna att regeringen framgent bör inhämta riksdagens
godkännande beträffande inriktningen av verksamheten inom de olika
programmen.

De erfarenheter regeringen hittills erhållit av styrningen visar att
programindelningen inte resulterat i en entydig styrning i
krigsförbandstermer. Den styrning av programmen som hittills uttalats i
regleringsbreven har varit en blandning av krav på krigsorganisationen
och produktionen. De brister som konstaterats är att det saknas ett led
mellan de övergripande säkerhets- och försvarspolitiska målen och de
operativa målen å ena sidan och beställning av krigsorganisationen å
andra sidan. Den faktiska produktionsapparaten, dvs. grundorganisationen
där produktionen av krigsförband sker, har inte heller entydiga mål och
krav på resultat.

En arbetsgrupp, med representanter från såväl Försvarsdepartementet
som Försvarsmakten, under ledning av departementet, har bildats för att
säkerställa att mål- och resultatstyrningen vidareutvecklas och implemen-
teras inom Försvarsmakten. Arbetsgruppen har konstaterat att ett
omfattande arbete pågår inom Försvarsmakten, bl.a. på grund av
uttalanden från riksdagen och revisionens iakttagelser, för att förbättra
möjligheterna till uppföljning och kontroll. I det utvecklingsarbete som nu
pågår har arbetsgruppen koncentrerat sig på att klargöra skillnaden i
styrning av krigsorganisationen och produktionsapparaten.

En slutsats som gruppen dragit är att styrningen av krigsorganisationen -
vad som förväntas av Försvarsmakten för att uppfylla de övergripande
målen - och styrningen av produktionsapparaten tydligt måste åtskiljas
från varandra. Hur styrningen av produktionen i grundorganisationen skall
ske skiljer sig inte från styrning av övriga myndigheter som lämnar stöd
till Försvarsmakten (se vidare avsnitt 19.4).

De slutsatser som UTFÖR dragit i sin utvärdering av styrsystemet ligger
i linje med de slutsatser som dragits i arbetsgruppen. Den nuvarande
styrningen bör kompletteras och delvis ersättas med förmåge-,
produktivitets- och kostnadsramsstyming.

Regeringen redovisar nedan exempel på hur krav på operativ förmåga
i olika avseenden kan uttryckas. Det skall betonas att detta är ett första
steg i att uttrycka krav i denna form på Försvarsmakten. Regeringen anser                 219

att kraven på förmåga på sikt, i likhet med funktionsmålen inom det civila

försvaret, skall fastställas av riksdagen. Däremot anser regeringen att Prop. 1996/97:4
utvecklingen av statsmakternas styrning i förmågetermer ännu befinner sig
i ett så tidigt utvecklingsskede att riksdagen inte bör fastställa dessa.

Exempel på krav på operativ förmåga

* Förmåga att kunna möta ett väpnat angrepp över hela landet.

* Förmåga att tidigt skydda infrastruktur, befolkningscentra och vitala
funktioner.

* Förmåga till operativ rörlighet och kraftsamling.

* Förmåga att bestrida angriparen luftherravälde och förmåga att skapa
lokal luftöverlägsenhet.

* Förmåga till säker och flexibel mobilisering av i första hand de
prioriterade förbanden.

* Förmåga att delta i internationella fredsfrämjande insatser och
internationell militär samverkan

* Förmåga att nationellt eller i samverkan med andra nationer hantera
olika former av kriser eller konsekvenser av kriser som direkt eller
indirekt hotar våra intressen

* Förmåga att hävda Sveriges territoriella integritet genom att kontinuer-
ligt övervaka och med varierande tidskrav ingripa mot kränkningar av vårt
territorium och att i övrigt hävda svenska intressen i vårt närområde på
och över fritt hav.

Regeringens krav på uppföljning och kontroll samt myndigheternas
återrapportering kommer att förändras till följd av den vidareutvecklade
styrningen. Den styrning i termer av förmåga i olika avseenden som nu
håller på att utvecklas ställer krav på en förändrad uppföljning. Det
kommer troligtvis inte alltid vara möjligt att i kvantitativa termer, i form
av nyckeltal eller motsvarande, mäta om en förmåga är uppnådd. Ibland
kommer det att handla om att redogöra for vilka åtgärder som vidtagits
för att möjliggöra att förmågan uppnås. Enskilda krigsförbands förmåga
kommer däremot att kunna mätas såväl kvantitativt som kvalitativt. Ex-
empelvis måste planer for anpassning på kort och lång sikt finnas och ha
en kvalitet som gör det sannolikt att anpassning kan genomföras.
Regeringskansliets kompetens att analysera och följa upp Försvarsmaktens
förmåga måste förbättras.

Det krävs även en skärpt uppföljning av kostnadsutvecklingen och
produktivitetsförändringar inom produktionen. Regeringen har för avsikt
att bl.a. skärpa uppföljningen av de regeringsbeslutade materielprojekten.
En modell med investeringsramar liknande den for JAS-projektet övervägs
for närvarande. Det skulle medge en projektvis uppföljning över tiden
samt möjliggöra efterkalkyler.

Regeringen har för avsikt att i regleringsbrevet för år 1997 till För-
svarsmakten, förutom att ställa krav på förväntad förmåga inom krigsor-
ganisationen även ställa krav på grundorganisationens produktivitet och
effektivitet.

Regeringen har för avsikt att hålla riksdagen informerad om hur
utvecklingen av mål- och resultatstyrningen av Försvarsmakten fortskrider.

220

19.3 Det civila försvaret - styrning och finansiering

Regeringens bedömning

Arbetet med framtagandet av en metodmodell bör fortsätta så att en
samlad årlig rapport för det civila försvaret kan erhållas.
Funktionsvisa resultatmått bör därför arbetas fram av de
funktionsansvariga myndigheterna.

Funktionsansvariga myndigheters resultatredovisningar bör
utvecklas i ett funktionsperspektiv. Genomgripande utvärdering av
en eller två funktioner bör årligen genomföras som ett komplement
till den i dag befintliga resultatredovisningen.

Vissa myndigheter bör under budgetåret 1997 se över befintliga
lagerhanteringssystem så att en korrekt tillgångsredovisning av
beredskapslager kan erhållas.

Betydelsen av en ekonomisk planeringsram ökar. Planeringsramen
bör därför vidareutvecklas som avvägningsinstrument mellan olika
konkurrerande resursanspråk.

Det civila försvarets beredskapsförmåga - möjlig återrapportering

Vägledande för verksamheten inom det civila försvaret är den s.k.
ansvarsprincipen vilken innebär att den som har ansvar för en verksamhet
i fred även har motsvarande ansvar i krig. Av detta följer skyldighet att
vidta de beredskapsförberedelser som krävs för att verksamheten skall
kunna upprätthållas vid krigsfara och i krig. Principen gäller all verksam-
het inom det civila försvaret, dvs. inte enbart statliga myndigheters
verksamhet.

Med utgångspunkt i ansvarsprincipen är samhället indelat i ett antal
funktioner, samhällssektorer, vilka anses vara av särskild betydelse i krig
och som kräver någon form av central styrning. Funktionerna omfattar
samhällsverksamhet som i större eller mindre utsträckning måste kunna
upprätthållas under säkerhetspolitiska kriser och i krig. Syftet med
funktioner och funktionsindelning är att ansvaret för beredskapsförbe-
redelsema i fred och för verksamhet under krig och krigsfara skall
fördelas på nivån under regeringen.

I en funktion kan flera myndigheter ingå men även andra organ såsom
statliga och privata bolag. För varje funktion finns emellertid en
myndighet som ansvarar för samordning m.m. inom funktionen. Genom
att det civila försvaret omfattar hela samhället med flera aktörer är
området komplext och svårt ur uppföljnings- och utvärderingssynpunkt.
I dag sker inte myndigheternas återrapportering på ett enhetligt sätt vilket
ytterligare försvårar arbetet ur utvärderingssynpunkt. Redovisningen har

Prop. 1996/97:4

221

till stor del begränsats till berörda myndigheters egen verksamhet och
funktionsperspektivet har därmed varit relativt svagt.

Regeringen har i 1995 års budgetproposition (prop 1994/95:100 bil. 5)
angivit att ambitionen för uppföljning och utvärdering av verksamheter
inom det civila försvaret bör höjas. Som ett led i detta uppdrog regeringen
åt Överstyrelsen för civil beredskap att i juni 1996 redovisa ett förslag till
upplägg av arbetet med funktionsredovisningar i syfte att få en samman-
ställning över det civila försvaret för budgetåret 1995/96. Utgångspunkten
var att de funktionsansvariga myndigheterna skulle ta fram förslag till
resultatmått för den egna funktionen. Av Överstyrelsens rapport framgår
att brister finns vad gäller redovisning ur funktionsperspektiv. An-
vändningen av resultatmått är mycket begränsad och enhetlig disposition
saknas vilket försvårar jämförelser mellan funktionerna och arbetet med
en samlad rapport över det civila försvaret.

Regeringen anser att återrapportering i ett funktionsperspektiv bör
utvecklas under försvarsbeslutsperioden. En i huvudsak enhetlig åter-
rapporteringsstruktur inom funktionerna bör förbättra möjligheten att
sammanställa resultatinformationen till en samlad redovisning på
funktionsnivå och en samlad rapport för det civila försvaret. Härigenom
kan statsmakterna erhålla ett bättre beslutsunderlag för bedömning av det
civila försvarets beredskapsförmåga. Regeringen anser det därför
angeläget att arbetet med framtagandet av en modell för detta fortgår så
att en årlig rapport över det civila försvarets beredskapsförmåga baserad
på funktionsansvariga myndigheters årsredovisningar kan sammanställas
och inges till regeringen.

Utgångspunkt för den återrapportering som skall ske är de mål som
utformas per funktion. I 1995 års anvisningar för programplanering angav
regeringen att samtliga funktionsansvariga myndigheter senast den 1 maj
1996 efter samråd med Överstyrelsen för civil beredskap skulle lämna
förslag till reviderade mål för funktioner för försvarsbeslutsperioden 1997-
2001. Förslagen har utgjort en del av underlaget för de övergripande mål
för funktioner som regeringen föreslår i avsnitt 20. Regeringen finner
dock att ett fortsatt utvecklingsarbete erfordras för att formulera tydliga
och uppföljningsbara mål.

Som tidigare nämnts är det civila försvaret indelat i ett antal funktioner
vilka motsvarar samhällssektorer. Som högsta civila
totalförsvarsmyndighet inom ett län har länsstyrelserna ett särskilt ansvar
för beredskapsförberedelser inom ett antal av funktionerna.
Länsstyrelserna skall bl.a bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i
samhällsplaneringen, planera, genomföra och följa upp ledningsövningar
inom det civila försvaret, följa räddningstjänstlagen (1986:1102) och
räddningstjänstförordningen (1986:1107). Enligt förordningen (1990:1510)
med länsstyrelseinstruktion skall länsstyrelserna även följa upp
kommunernas tillämpning av lagen (1994:1720) om civilt försvar. Genom
denna lag har kommunerna fått ett ökat ansvar för beredskap inom det
civila försvaret. I länsstyrelsernas ansvar ingår att ge kommunerna stöd
och underlag för deras beredskapsförberedelser samt följa upp
kommunernas beredskap.

Prop. 1996/97:4

222

Mot bakgrund av ovanstående har länsstyrelserna en viktig roll inom det Prop. 1996/97:4
civila försvaret och fredsräddningstjänsten. För att statsmakterna skall få
en god bild av den beredskapsverksamhet som bedrivs på regional nivå
krävs en bra återrapportering från länsstyrelserna. Enligt regeringens
bedömning föreligger svårigheter bl.a. till följd av brister i återrrapporte-
ringens struktur, att göra en samlad helhetsbedömning av den verksamhet
som länsstyrelserna bedrivit under budgetåret 1994/95.

För att bättre kunna bedöma länsstyrelsernas verksamhet, har Inrikes-
departementet initierat ett utvecklingsarbete i regeringskansliet i syfte att
nå en enhetlig rapportering för länsstyrelsernas årsredovisningar. Vidare
har initiativ tagits från Försvarsdepartementet att starta ett arbete med att
utveckla verksamhetsmål och resultatuppföljning för länsstyrelsernas
enheter för civil beredskap och räddningstjänst.

Funktionsgenomgångar

Regeringen uttalade vidare i 1995 års budgetproposition att det fanns skäl
att pröva en modell med årliga genomgripande utvärderingar av en eller
två funktioner. Överstyrelsen för civil beredskap angavs vara den
myndighet som skulle svara för dessa utvärderingar då regeringen ansåg
att uppgiften ligger inom ramen för Överstyrelsens ansvarsområde.
Regeringen uttalade att utvärderingen bl.a. skulle kunna avse kontroll av
att den funktionsansvariga myndigheten på ett lämpligt sätt följer och
tolkar statsmakternas inriktning av det civila försvaret och att planering
genomförs på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt.

Under budgetåret 1995/96 har Överstyrelsen för civil beredskap på
regeringens uppdrag utvärderat funktionerna Hälso- och sjukvård m.m.
samt Telekommunikationer. Utvärderingarna behandlas närmare i
avsnitten 20.3.7. och 20.3.9.

Funktionsgenomgången bör tills vidare ses som ett komplement till
årsredovisning och annan återrapportering till regeringen. Då funktionerna
inkluderar flera aktörer kan funktionsgenomgångar ses som ytterligare en
dimension i mål- och resultatstyrningen där en utvärdering av samtliga
aktörers agerande kan ske.

Finansiering av och planeringsram för det civila försvaret

Sedan 1987 års försvarsbeslut har planeringsramen funnits som ett styr-
och avvägningsinstrument. Den ekonomiska planeringsramen omfattar
främst vissa investeringar för beredskapsändamål som finansieras över
statsbudgeten. Detta har inneburit att möjligheten att göra en balanserad
avvägning inom en given resursram har underlättats.

I prop. 1994/95:100 uttalade regeringen att den ekonomiska
planeringsramen för det civila försvaret är ett effektivt instrument vid
styrning av beredskapsåtgärder. Regeringen anförde vidare att det är
angeläget att ompröva vilka kostnader som bör ingå i ramen. Enligt
regeringen var det i detta sammanhang även viktigt att se över finans-
ieringsprinciperna för det civila försvaret. Riksdagen hade ingen erinran                 223

mot vad regeringen anfört.

Utredningsförslag

Regeringen beslutade i november 1995 att en särskild utredare skulle se
över vad som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila
försvaret samt föreslå principer för finansiering av beredskapsåtgärder.
Utredningen (CFF-utredningen) lämnade i mars 1996 rapport (SOU
1996:58) Finansiering av det civila försvaret. Rapporten har remissbe-
handlats. Remissyttranden finns i Försvarsdepartementets akt (dnr
F096/880/CIV).

CFF-utredningen föreslår att ansvarsprincipen skall vara vägledande vid
fördelning av kostnadsansvaret för det civila försvarets beredskapsåt-
gärder. Beredskap bör inte betraktas som en tjänst som staten skall vara
skyldig att upphandla från andra samhällsaktörer. Principen bör emellertid
tillämpas flexibelt då hänsyn måste tas till faktorer som branschens och
den verksamhetsansvariges ekonomiska bärkraft, konkurrens, etc.

Utredningen konstaterar vidare att nuvarande anslag för funktionen
Befolkningsskydd och räddningstjänst finansierar såväl fredsverksamhet
som beredskapsverksamhet som avser säkerhetspolitiska kriser och krig.
Enligt utredningen är det olyckligt att medel som inte är avsedda för
beredskapsändamål inkluderas i den ekonomiska planeringsramen.
Utredningen vill dock inte anvisa någon metod för att dela upp anslaget
i en fredsdel och en del som avser beredskapsåtgärder och avstod därför
från att föreslå förändringar vad gäller detta anslag.

Enligt utredningen kan beredskapsåtgärder finansieras genom statlig
skatt, avgifter eller direkt av verksamhetsansvariga (egenfinansiering).
Enligt utredningen bör avgifter och egenfinansiering användas i betydligt
större utsträckning än vad som sker i dag. Finansiering via skatter bör
användas då avgifts- eller egenfinansiering är direkt olämpligt eller då
regeringen har behov av att detaljstyra.

Beredskapsinvesteringar bör enligt utredningen lånefinansieras genom
lån i Riksgäldskontoret. Inför detta bör begreppet beredskapsinvesteringar
definieras och lämpliga avskrivningstider för olika investeringar faststäl-
las.

Statliga affärsverk och aktiebolag som bedriver beredskapsverksamhet
bör enligt utredningen i huvudsak finansiera detta genom avgifter eller via
egenfinansiering. Skattefinansiering bör endast användas om det finns
särskilda skäl för detta. Utredningen föreslår avgiftsfinansiering för bl.a.
verksamheter som telekommunikation, rundradio och elbranschema.
Former för avgiftssystemen bör enligt utredningen övervägas i särskild
ordning. För kommuner, landsting samt för den beredskap som sker inom
näringslivet föreslår utredningen inte någon förändring av de nu gällande
finansieringsprinciperna.

De föreslagna finansieringsprinciperna medför enligt utredningen att
anslagsstrukturen för beredskapskostnader för förvaltningsmyndigheter bör
ses över. Antalet fristående beredskapsanslag bör minska och mindre
anslag läggas samman med myndighetens ordinarie förvaltningsanslag.
Anslagsmedel för de beredskapskostnader som civilbefalhavama och
länsstyrelserna har bör inordnas i ett nytt anslag för regional totalförsvar-
sverksamhet och i sin helhet avvägas inom den ekonomiska planerings-

Prop. 1996/97:4

224

ramen.                                                                Prop. 1996/97:4

Remissinstanserna delar i huvudsak utredningens förslag. Nedan följer

en sammanfattning av några avvikelser som inkommit.

Beredskapsinvesteringar anses vara en statlig angelägenhet och bör ses
som en kollektiv nytta. Några instanser delar därmed inte helt utred-
ningens förslag vad avser ansvarsprincipen.

Statens räddningsverk anger i sitt remissvar att en uppdelning av
nuvarande anslag som myndigheten disponerar bör ske i en fredsverksam-
het och en beredskapsverksamhet som avser säkerhetspolitiska kriser och
krig. Räddningsverket anser att endast beredskapsåtgärder bör ingå i den
ekonomiska planeringsramen och att den fredsinriktade verksamheten bör
lyftas fram som ett eget verksamhetsområde. Även Överstyrelsen för civil
beredskap anser i sitt remissvar att en viss uppdelning bör kunna görs
med beaktande av de vidgade och tillkommande uppgifterna för det civila
försvaret.

Utredningens förslag vad avser avgiftsfinansiering är enligt vissa
remissinstanser snarare att betrakta som punktskatt än avgift. Finans-
ieringsformen kan även medföra vissa administrativa och praktiska
svårigheter.

Vad avser finansiering av de statliga förvaltningsmyndigheternas
beredskapsverksamhet avstyrker några instanser utredningens förslag.
Behovet av bl.a tydligare målformulering framhålls däremot.

Utredningen föreslår att lånefinansiering skall införas för beredskapsin-
vesteringar. Några remissinstanserna är negativa till detta. Även vad gäller
bildandet av s.k. beredskapsfonder finns vissa invändningar.

Konsekvenser av bolagisering bör enligt några remissinstanser
kontinuerligt följas upp då instanserna anser att det finns risk för att
beredskapsverksamheten nedprioriteras.

Regeringens överväganden

Det civila försvaret omfattar ett stort antal olika verksamheter som
bidrar till samhällets förmåga att klara krig och andra svåra påfrestningar.
Sambandet och beroendet mellan olika verksamheter inom det civila
försvaret är starkt. Verksamhetssambanden medför att det inte är
meningsfullt att ta ställning till de olika verksamheterna inom det civila
försvaret var för sig. Eftersom en samlad bedömning även fortsättningsvis
måste göras avser regeringen att också framgent använda sig av den
ekonomiska planeringsramen vid avvägningen mellan olika ändamål inom
detta verksamhetsområde. Det finns dock anledning att utveckla ramens
betydelse som avvägningsinstrument.

225

15 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

Rättelse: S. 234 rad 10 Tillkommit: samt---materielberedskap, Sista raden Står: 13

Rättat till: 7

Planeringsramen bör ha ett sådant innehåll och en sådan struktur att Prop. 1996/97:4
olika verksamheter ställs mot varandra och att relevanta prioriteringar tyd-
liggörs. Avvägningar skall kunna möjliggöras mellan det civila försvarets
huvuduppgifter, mellan olika funktioner samt mellan olika behov inom
funktionerna. Ramen bör därför bl.a. omfatta så stor del som möjligt av
de totala resurser som står till det civila försvarets förfogande. Ramen bör
vidare endast omfatta resurser som är avsedda för beredskapsändamål. Det
bör även vara lätt att överblicka de mest relevanta avvägningsaltemativen.
Det är regeringens mening att den föreslagna anslagsstrukturen bidrar till
det sistnämnda.

Regeringen tillstyrker därmed principen att den civila planeringsramen
endast bör omfatta resurser som är avsedda för beredskapsändamål.

Regeringen har därför för avsikt att under år 1997 uppdra åt Statens
räddningsverk att i samråd med Riksrevisionsverket och Överstyrelsen för
civil beredskap inkomma med förslag till uppdelning av verksamheterna
inom Räddningsverket. Regeringen har för avsikt att i denna fråga
återkomma med förslag till riksdagen i budgetpropositionen hösten 1997.

Regeringen anser att innebörden av ansvarsprincipen skall utökas så att
den i viss utsträckning även är vägledande för fördelning av kost-
nadsansvaret för andra beredskapsåtgärder än planering, övning och
utbildning. Hänsyn skall emellertid tas till branschema/verksam-
hetsansvarigas ekonomiska bärkraft etc.

Regeringen föreslår i avsnitt 20.3 att avgiftsfinansiering skall införas på
el- och teleområdet. Nya finansieringsformer ställer dock nya krav på
statsmakternas styrning av verksamheten.

Utredningen föreslår att beredskapsinvesteringar skall finansieras via lån
i Riksgäldskontoret. Regeringen har även tidigare övervägt frågan och
tidigare angett att en förändrad finansieringsform för beredskapslager
skulle komma att införas den 1 januari 1997 (prop 1994/95:100 bil. 5).

Mot bakgrund av de frågor vad gäller redovisning som utredningen
lyfter fram uppdrog regeringen åt Riksrevisionsverket (RRV) att redovisa
en redovisnings- och lånemodell som medger lånefinansiering av
beredskapsinvesteringar. RRV anser i rapport som inkom den 2 september
1996 att beredskapsinvesteringar bör delas upp i lager av insatsvaror m.m.
(beredskapsvaror) och lager av maskiner och inventarier m.m.
(beredskapsinventarier). Beredskapsvaror bör enligt RRV finansieras med
en beredskapskredit i Riksgäldskontoret. Realisationsförluster vid
omsättning av lager skall finansieras via anslag. Beredskapsinventarier bör
enligt RRV finansieras via lån i Riksgäldskontoret. Lånefinansiering
förutsätter att staten äger tillgångarna vilket därmed utesluter
lånefinasiering av t.ex. skyddsrum. Vid en övergång till lånefinansiering
är det av stor vikt att tillgångarna är rätt värderade. Därutöver krävs att
myndigheterna fastställer avskrivningsplaner. Mot bakgrund av detta anser
RRV att en övergång till lånefinansiering tidigast kan införas fr.o.m.
budgetåret 1998. Lånefinansiering bör då införas för såväl befintliga
investeringar som för nyinvesteringar.

226

Regeringen anser att en förändrad finansieringsform för beredskapsin- Prop. 1996/97:4
vesteringar bör införas budgetåret 1998. Förändringen skall omfatta både
befintliga investeringar och nyinvesteringar. Under budgetåret 1997 skall
myndigheterna aktivt arbeta med att se över beredskapslagerredovisning
m.m. Eventuella kvarvarande redovisningstekniska frågor bör utredas
under budgetåret.

Vad avser förändring av den ekonomiska planeringsramen anser
regeringen att anslag avseende de beredskapsinvesteringar som
länsstyrelserna genomför i nuläget inte bör inkluderas i den ekonomiska
planeringsramen. Regeringen framhåller i avsnitt 7.6.2 att utvecklingen
inom länsstyrelserna vad gäller områdena civilt försvar och
fredsräddningstjänst noga kommer att följas av regeringen.

I syfte att förbättra den totala avvägningsmöjligheten inom den ekono-
miska planeringsramen angav regeringen i 1995 års budgetproposition
(prop. 1994/95:100 bil. 5) att investerings- och driftkostnader för
livsmedelsberedskapen bör tillföras den ekonomiska planeringsramen.
Med hänvisning till den omstrukturering som nu sker inom livsmedelsbe-
redskapen anser regeringen att detta inte bör ske.

Regeringen delar utredningens syn på utformning av den ekonomiska
planeringsramen. Regeringen har genomfört en översyn av anslagsin-
delning vilket framgår av denna proposition men även prop. 1995/96:100.
Resultatet av anslagsöversynen är att ett anslag föreslås tilldelas varje
funktion inom den civila planeringsramen.

19.4 Regeringens styrning av stödmyndighetema

Med stödmyndigheter avses de myndigheter som arbetar utifrån uppdrag
från främst Försvarsmakten men även från andra myndigheter och från
regeringen. Dessa myndigheter är, med något undantag, dessutom till
största delen avgiftsfinansierade. Till denna kategori myndigheter hör
Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Försvarets forskningsanstalt,
Flygtekniska försöksanstalten, Totalförsvarets pliktverk och Militär-
högskolan.

Efter det att myndigheten Försvarsmakten bildades den 1 juli 1994 har
regeringens styrning av de myndigheter som då blev avgiftsfinansierade
varit otydlig. Från och med budgetåret 1994/95 var budgetstyrning ej
längre möjlig. Verksamhetstyming i den form som då var utvecklad var
inte heller lämplig, då främst Försvarsmakten av regeringen var utpekad
som uppdragsgivare och beställare av myndigheternas tjänster, med
undantag från Fortifikationsverket och dåvarande Vämpliktsverket och
Vapenfri styre Isen.

227

Det fortsatta utvecklingsarbetet inom Försvarsdepartementet har varit
inriktat på att finna förbättrade former för regeringens styrning och
kontroll av stödmyndighetema. Försvarsdepartementet har kommit att
kalla detta ägarstyming. Synsättet bygger på att regeringen är kon-
cernledning för myndigheterna och därför har ett ägaransvar för att
verksamheten bedrivs produktivt och effektivt även om Försvarsmakten
eller annan myndighet/företag utövar beställarfunktionen.

Regeringen styr dessa myndigheter genom de mål och uppgifter för
verksamheten som anges i instruktionerna. Därutöver skall regeringen
styra stödmyndighetema genom krav på produktionsapparaten.
Försvarsmakten, eller annan, beställer genom sina uppdrag vad som skall
produceras medan regeringen följer upp och styr hur uppgifterna löses
dvs. myndigheternas inre effektivitet. Regeringen skall i första hand följa
upp verksamheten genom nyckeltal, produktivitetsmätningar m.m.

Genom Försvarsmaktens återrapportering av sin verksamhet och krigsor-
ganisationens status får regeringen information om i vilken omfattning
stödmyndighetema har löst sina uppdrag dvs. stödmyndighetemas yttre
effektivitet.

Prop. 1996/97:4

19.5 Försvarets högskolor

Regeringens forslag

Militärhögskolan och Försvarshögskolan läggs ned den 31 december
1996 och den nya myndigheten Försvarshögskolan inrättas den 1
januari 1997.

Skälen till regeringens förslag

Frågan om hur den högre utbildningen inom totalförsvaret skall bedrivas
och organiseras har varit föremål för statsmakternas behandling vid ett
flertal tillfällen under senare år. Regeringen och riksdagen har senast
behandlat frågan i prop. 1993/94:100, bil. 5, bet. 1993/94:FöU8, rskr
1993/94:175.

Militärhögskolan och Förvaltningshögskolan slogs den 1 juli 1994
samman till en ny myndighet, Militärhögskolan. LEMO:s förslag i
betänkandet Försvarets högskolor (SOU 1993:42) var att även
Försvarshögskolan skulle ingå i den nya myndigheten. Detta blev
emellertid inte statsmakternas beslut.

228

Jämfört med de överväganden som gjordes i samband med beredningen Prop. 1996/97:4
av LEMO:s förslag är det framför allt två faktorer som förändrats, dels
det vidgade säkerhetsbegreppet, dels Militärhögskolans inriktning.
Kopplingen mellan civilt och militärt försvar har blivit allt tydligare. Detta
gäller exempelvis säkerhetspolitik-, ledarskaps- och totalförsvars-
utbildningen.

De avgörande faktorer, vilka talar för att en sammanslagning av Militär-
högskolan och Försvarshögskolan är ändamålsenlig och skulle ge positiva
effekter, är således totalförsvarsbegreppet, det samlade ansvaret för och
det likartade behovet av utbildning av högre chefer inom totalförsvaret
samt synergieffektema med en kraftsamling av resurserna. Härigenom
markeras ytterligare totalförsvarstanken och grunden läggs för en
fristående högskola för hela totalförsvarets behov.

Behovet av forskningsanknytning för skolorna behandlades utförligt dels
av LEMO-utredningen, dels av den organisationskommitté som tillsattes
för att förbereda och genomföra sammanslagningen av dåvarande
Militärhögskolan och Försvarshögskolan. Resultatet redovisades till
riksdagen i skr. 1994/95:223. Bl.a. skulle vissa resurser överföras från
Försvarets forskningsanstalt till Militärhögskolan och i övrigt skulle ett
utökat samarbete etableras. Överföringen av forskningsresurser från
Försvarets forskningsanstalt blev dock mindre än vad LEMO-utredningen
förutsatte.

Regeringens uppfattning är att Militärhögskolan och Försvarshögskolan
bör läggas ned den 31 december 1996 och att det den 1 januari 1997 bör
inrättas en ny högskola omfattande dessa bägge skolors
verksamhetsområden. Skolans namn bör vara Försvarshögskolan.

Den nya högskolans huvuduppgift blir att genom utbildning och
forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och chefsutveckling
av såväl militär som civil personal på högre nivåer inom främst
säkerhetspolitik, ledningsvetenskap, ledarskap och totalförsvar samt
krigskonst med militärhistoria, militärteknik och ekonomi och logistik
med avseende på försvaret.

Högskolan har dessutom till uppgift att garantera den vetenskapliga
grunden och därmed kvalitetssäkra utbildningen vid Försvarsmaktens
högskolor. Högskolan svarar därutöver för relevanta delar av den
akademiska meritvärderingen vid dessa och egen högskola.

Försvarshögskolan bör bl.a. organiseras med institutioner och verksam-
hetsgrenar för kursverksamhet. Styrelse och rektor utses av regeringen.

Regeringen kommer senare idag att besluta om direktiv till en
organisationskommitté, som skall lämna förslag till bl.a.
verksamhetsformer och organisation för den nya myndigheten
Försvarshögskolan.

Kommittén skall under hösten 1996 lämna de förslag och vidta de
åtgärder som i övrigt behövs för att myndigheten skall kunna börja verka
den 1 januari 1997.

229

20 Inriktningen av verksamhetsområden

Prop. 1996/97:4

20.1 Utgiftsbegränsningar

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att den för år 1997 till år 2001 sammanlagda
ekonomiska ramen för utgiftsområde 6. Totalförsvar skall uppgå till

220,9 miljarder kr.

Med anledning av införandet av fleråriga utgiftstak för statsbudgetens
olika utgiftsområden kommer statsmakterna att mer aktivt följa
utgiftsutvecklingen. Statsmakterna har under de senaste åren tagit ställning
till utgiftsbegränsningar inom utgiftsområdet Totalförsvar som påverkar
den ekonomiska ramen för försvarsbeslutsperioden.

Med anledning av regeringens proposition Vissa ekonomisk-politiska
åtgärder, m.m. (prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiUl, rskr. 1994/95:146)
tog statsmakterna ställning till totalförsvarets ekonomiska ram innebärande
att utgiftsbegränsningar om 2 miljarder kr skall uppnås senast år 1998.
Om det säkerhetspolitiska läget så medger skall härutöver ytterligare
besparingar om 2 miljarder kr genomföras stegvis under perioden 1999 -
2001.

Statsmakternas ställningstagande i försvarsbeslutets första etapp var att
anspråken på totalförsvarets förmåga är begränsade under ett antal år
framöver varför besparingsinriktningen på totalt 4 miljarder kr skall
genomföras under perioden 1995/96 - 2001.

Under våren 1996 har statsmakterna tagit ställning till ytterligare
utgiftsbegränsningar inom utgiftsområdet Totalförsvar (prop. 1995/96:150,
bet. 1995/96:FiUl0, rskr. 1995/96:304). Från och med budgetåret 1997
sänks statens utgifter med 250 miljoner kronor inom det civila försvaret.
I huvudsak är detta förändringar avseende finansieringsform för
beredskapsåtgärder inom funktionerna Telekommunikationer och
Energiförsörjning. Utgiftsbegränsningar på 200 miljoner kr från och med
budgetåret 1998 kommer att genomföras genom effektiviseringar inom
flertalet myndigheter inom utgiftsområdet. Regeringen avser att
återkomma till riksdagen inför budgetåret 1998 beträffande den närmare
utformningen av effektiviseringama.

Under budgetåret 1998 kommer materielbeställningar att senareläggas
och anslaget A 1. Försvarsmakten minskas med 2 000 miljoner kr.
Motsvarande belopp kommer att föras tillbaka med 1 2 00 miljoner kr och
800 miljoner kr under år 2000 respektive år 2001.

230

Regeringen gör for närvarande bedömningen att det säkerhetspoltiska Prop. 1996/97:4
läget medger att de i den ekonomiska vårpropositionen föreslagna
utgiftsbegränsningama kan fullföljas. Införandet av utgiftstak och ovan
nämnda utgiftsbegränsningar innebär att regeringen nära kommer att följa
utgifts- och verksamhetsutvecklingen inom utgiftsområdet Totalförsvar.
Processen för uppföljning av utgiftsutvecklingen behöver förbättras på
myndigheterna och i regeringskansliet så att avvikelser från budget snabbt
uppmärksammas.

I regeringens budgetproposition 1996/97:1 omfattar det föreslagna
utgiftstaket åren 1997, 1998 och 1999. Detta innebär att utgiftstaket
endast omfattar tre av de fem budgetåren ingående i
försvarsbeslutsperioden. Med hänsyn till verksamhetens karaktär inom
utgiftsområdet Totalförsvar är det väsentligt att verksamhetens omfattning
styrs av det av riksdagen beslutade utgiftstaket för hela
försvarsbeslutsperioden. Regeringen föreslår att den för år 1997 till och
med år 2001 sammanlagda ekonomiska ramen för utgiftsområde 6.
Totalförsvar skall uppgå till 207,1 miljarder kr uttryckt i 1997-års priser,

220,9 miljarder kr i löpande priser. Fördelningen av den ekonomiska
ramen för budgetåren 1997, 1998 och 1999 framgår av regeringens
budgetproposition för budgetåret 1997.

De neddragningar i försvarsanslagen som blir följden av försvarsbeslutet
innebär i många avseenden belastningar av skilda slag inom totalför-
svarets olika verksamhetsområden. De innebär att militära förband måste
läggas ned, att beställningar till industrin minskar och att myndigheterna
måste iaktta återhållsamhet i många avseenden.

Det är av avgörande vikt att myndigheterna fäster utomordentligt stort
avseende vid en noggrann prövning av alla utgifter i syfte att tillgängliga
medel används effektivt och att de grundläggande uppgifterna alltid
prioriteras.

Ett sådant förhållningssätt har också en annan aspekt. Anslagsminsk-
ningarna innebär att många anställda och orter blir utsatta för särskilda
påfrestningar. Det är därför viktigt att allmänhet och anställda får
förtroende för att behovet av ekonomisk återhållsamhet präglar verksam-
heten inom samtliga områden och på alla nivåer och att detta omfattar
även kostnader som i det enskilda fallet är mera begränsade men som
ändå har betydelse ur förtroendesynpunkt.

Regeringen förutsätter att myndigheterna med dessa perspektiv bedriver
sitt fortsatta arbete och att de för alla anställda på alla nivåer kraftfullt
framhåller sparsamhet. I sin uppföljning av totalförsvarets verksamhet
kommer regeringen att ägna särskild uppmärksamhet åt dessa frågor.

231

Prop. 1996/97:4

20.2 Verksamhetsområde A - Militärt försvar

20.2.1 Försvarsmakten

Regeringen har i avsnitt 7.3 redogjort för vilka övergripande mål och
uppgifter som bör gälla för det militära försvaret under den kommande
försvarsbeslutsperioden. Utvecklingen av krigsorganisationen under
perioden finns redogjord för under avsnitt 7.4. Regeringen har i dessa
avsnitt begärt riksdagens ställningstagande.

I avsnitt 19.2 har regeringen redogjort för det pågående
utvecklingsarbetet vad avser att förbättra styrning och kontroll av
Försvarsmaktens verksamhet.

I budgetpropositionen under utgiftsområde 6. Totalförsvar kommer
regeringen att lämna förslag till riksdagen dels om medelstilldelningen till
anslaget A 1. Försvarsmakten, dels om verksamhetsinriktningen för de
enskilda programmen för budgetåret 1997. Nedan lämnar regeringen en
redogörelse för de olika programmens innehåll och långsiktiga utveckling.

Program 1. Operativa lednings- och underhållsforband

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att utöva eller
möjliggöra operativ ledning och operativ underhållstjänst.

I programmet ingår för närvarande bl.a. högkvarteret, miloförstärknings-
staben och 3 militärområdesstaber med stabs- och sambands förband m.m.,
3 underhållsregementen, 6 markteleunderhållsbataljoner och 6 militärom-
rådestransportbatalj oner.

Programmet skall inriktas mot att miloförstärkningsstaben, 3 marktele-
underhållsbataljoner och 1 militärområdestransportbataljon läggs ned
senast år 2001. Signalspaningsförband tillkommer under samma period.

Programmet omfattar även den militära underrättelse- och
säkerhetstjänstens verksamhet. Försvarsutskottet kommer att lämnas
särskild information om denna.

Program 2. Fördelningsförband

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att leda och
understödja armébrigademas strid.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 6 fördelningsstaber med
betjäningsförband, 7 artilleriregementsstaber med fördelningsartilleri-
bataljoner samt ca 100 fristående bataljoner innefattande bl.a. ingenjör-
förband. luftvämsförband och faltsjukhus.

Programmet skall inriktas mot att antalet fördelnings- och artillerirege-
mentsstaber skall reduceras till vardera 3 och att resterande förband får en
omfattning och sammansättning som svarar mot brigadstrukturens behov
senast år 2001.

232

Program 3. Försvarsområdesförband

Prop. 1996/97:4

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att leda
territoriell verksamhet, försvara vissa infallsportar samt leda mobilisering
och transporter.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 24 försvarsområdesstaber,
förband för stads- och gränsstrid, luftvärns- och ingenjörförband m.m.
Sammanlagt omfattar programmet ca 260 000 personer, varav ca 94 000
i hemvärnet.

Programmet skall inriktas mot att antalet försvarsområdesstaber skall
reduceras till 14 och att personalstyrkan skall nedgå till ca 215 000 senast
år 2001, varav hemvärnet skall omfatta ca 125 000 personer.

Program 4. Armébrigadförband

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att föra
anfallsstrid. Armébrigadema är allsidigt sammansatta, har hög rörlighet
och stor eldkraft.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 6 infanteribrigader,

5 norrlandsbrigader, 2 pansarbrigader samt 3 mekaniserade brigader.

Programmet skall inriktas mot att omfatta 4 infanteribrigader,

3 norrlandsbrigader, 2 pansarbrigader samt 4 mekaniserade brigader senast
år 2001.

Program 5. Marina lednings- och underhållsförband

Programmet innehåller förband med uppgift att leda och understödja de
marina krigsförbanden.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 4 marinkommandon,

1  marindistrikt, 1 rörlig marin ledningsgrupp och 8 bas- och
underhållsbataljoner.

Programmet skall inriktas mot att omfatta 4 marinkommandon, 1 rörlig
marin ledningsgrupp och 5 bas- och underhållsbataljoner senast år 2001.

Program 6. Marina flyg- och helikopterförband

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att bedriva
ubåtsjakt och spaning mot ytmål. I programmet ingår för närvarande bl.a.

2 helikopterdivisioner.

Fr.o.m. budgetåret 1998 avses programstrukturen förändras så att
program 6 omfattar all helikopterverksamhet inom Försvarsmakten.

233

Program 7. Stridsfartygsforband

Prop. 1996/97:4

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att övervaka och
bekämpa mål på och under havsytan.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 2 ytstridsflottiljer med 6
kustkorvetter, 12 robotbåtar och 12 patrullbåtar, 3 minkrigsledningar med
bl.a. 7 minjaktfartyg typ Landsort och 2 minfartyg samt 1 ubåtsavdelning
med 12 ubåtar.

Programmet skall inriktas mot att omfatta bl.a. 2 ytstridsflottiljer med

6 kustkorvetter, 6 robotbåtar och 12 patrullbåtar, 3 minkrigsavdelningar
med bl.a. 7 minjaktfartyg typ Landsort och 2 minfartyg samt 1 ubåts-
avdelning med 9 ubåtar, varav 2 i materielberedskap, senast år 2001.

Program 8. Kustforsvarsforband

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att försvara
infallsportar och skärgårdsområden.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 1 rörlig kustartilleribrigad-
ledning, 12 kustförsvarsbataljoner, 5 amfibiebataljoner, 3 kustartilleribata-
ljoner och 1 tungt kustrobotbatteri.

Programmet skall inriktas mot att omfatta 2 rörliga
kustartilleribrigadledningar, 6 kustförsvarsbataljoner, 6 amfibiebataljoner,
3 kustartilleribataljoner och 1 tungt kustrobotbatteri senast år 2001.

Program 9. Flygvapnets lednings- och underhållsförband

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift att leda och
betjäna flygförbanden.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 3 flygkommandostaber, 3
vädercentraler, 9 strilbataljoner och 24 basbataljoner. I programmet ingår
även försvarets telenät (FTN).

Programmet skall inriktas mot att antalet strilbataljoner skall reduceras
till 6 och antalet basbataljoner till 16 senast år 2001.

Program 10. JAS 39-forband

Programmet innehåller ännu inte några organiserade krigsförband.

Programmet skall inriktas mot på sikt omfatta 12 JAS 39 Gripen-
divisioner.

Program 11. Övriga stridsflygförband

Programmet innehåller förband med huvudsaklig uppgift för luftförsvaret,
attackförmågan och underrättelseinhämtningen.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 2 divisioner J 35, 8 divisioner
JA 37 och 6 divisioner AJS 37 samt 4 lätta attackdivisioner.

Programmet skall inriktas mot att antalet divisioner skall reduceras till

7 senast år 2001. De lätta attackdivisionema skall läggas ned.

234

Program 12. Transportflygförband

Prop. 1996/97:4

Programmet innehåller förband med huvudsakliga uppgifter inom
flygtransportverksamheten, signalspaningen och flygräddningen.

I programmet ingår för närvarande bl.a. 4 centrala transportflyg-
divisioner (varav 1 signalspaningsförband), 8 regionala transportflyg-
divisioner och 7 flygräddningsgrupper.

Programmet skall inriktas mot att den regionala
transportflygorganisationen skall reduceras till 4 divisioner och
flygräddningsorganisationen till 6 grupper senast år 2001.

Program 13. För krigsorganisationen gemensamma resurser

Programmet innehåller verksamheter som inte kan fördelas på övriga
program. Programmets innehåll har reducerats genom att vissa personal-
och materielverksamheter förts över till de krigsorganisatoriska program-
men. Vidare har ledningen av viss förbandsproduktion, såsom kustflottans
verksamhet, förts över.

Program 14. För grundorganisationen gemensamma resurser

Programmet innehåller verksamheter som inte direkt sammanhänger med
utvecklingen av krigsorganisationen. Programmets innehåll har reducerats
genom att vissa personal- och materielverksamheter förts över till de
krigsorganisatoriska programmen. Vidare har visst underhåll för de marina
programmen förts över.

Program 15. Internationell verksamhet

Programmet omfattar verksamhet för att organisera, utbilda och understöd-
ja de fredsfrämjande och humanitära insatser som Sverige medverkar och
kommer att medverka i. Insatserna finansieras dock över andra anslag.

235

Prop. 1996/97:4

20.2.2      Fredsfrämjande truppinsatser

Försvarsbeslutsperioden 1997 - 2001

Från och med budgetåret 1997 föreslås att anslaget för Fredsbevarande
verksamhet under utrikesdepartementets huvudtitel delas upp på två
utgiftsområden. Kostnader som hänförs till internationella fredsfrämjande
truppinsatser föreslås belasta det nya anslaget A2. Övrig fredsfrämjande
verksamhet belastar utgiftsområde 5. Utrikesförvaltning och internationell
samverkan.

Under försvarsbeslutsperioden är målet att, inom de ekonomiska ramar
som står till buds, såsom hittills kunna delta med enhet upp till
bataljonsnivå i internationella fredsfrämjande truppinsatser på mandat av
FN eller OSSE. Deltagande med en snabbinsatsstyrka skall kunna ske
med kort varsel. Även specialenheter för ledning, fältarbeten, transporter
och sjukvård skall kunna delta i de fredsfrämjande truppinsatsema. Volym
och innehåll i den svenska styrkan skall anpassas efter efterfrågan och
tillgängliga resurser (se vidare avsnitt 8.4).

236

20.3 Vissa funktioner inom civilt försvar

20.3.1       Funktionen Civil ledning

Funktionen omfattar verksamhetsgrenarna Funktionssamordning,
Samordning av civilt försvar, Ledningssystem, Kommunal beredskap och
Civilbefalhavama.

Överstyrelsen för civil beredskap är funktionsansvari g myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Civil ledning skall bedrivas så att
ledning skall kunna utövas under höjd beredskap. Ledningen skall
härvid kunna utövas från fredsarbetsplats samt i förekommande fall
även från särskild krigsuppehållsplats. Verksamheten skall även
bedrivas så att de resurser och den beredskap som skapas också
skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och
för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget i den för
budgetåret 1995/96 gällande funktionsstrukturen.

Civila myndigheter skall kunna leda verksamheten från sin
fredsarbetsplats även under höjd beredskap. Åtgärder för att möjliggöra
detta har ännu inte vidtagits i tillräcklig omfattning. Det innebär bl.a. att
funktionens ledningsförmåga på fredsarbetsplatser inte är fullt godtagbar
avseende telesäkerhet, skydd och uthållighet.

Planerna för verksamhet vid höjd beredskap är i huvudsak aktuella,
utom beträffande kommunal verksamhet.

Personellt är den omedelbara ledningsförmågan i huvudsak godtagbar
genom den befintliga kopplingen till fredsverksamheten. Förmågan att
överföra information med signalskyddad text, tal och bild är godtagbar.
Förmågan att signalskydda datakommunikation och att utnyttja datamedia
på central och regional nivå behöver förbättras.

Civilbefälhavama har goda ledningsmöjligheter från krigsuppehålls-
platsema men något begränsade från fredsarbetsplatsema. Förmågan hos
civilbefålhavamas krigsorganisation är god eller mycket god och förmågan
beträffande ABC-skydd är godtagbar eller god.

Sammantaget visar materiella brister avseende reservkraft,
telekommunikationer, skydd m.m. att ledningsmöjlighetema från
fredsarbetsplatsema kan ifrågasättas hos flertalet myndigheter.
Ledningsförmågan är därför totalt sett inte godtagbar. Med anledning av
de materiella bristema är inte heller uthålligheten godtagbar.

Prop. 1996/97:4

237

Handlingsberedskapen och förmågan till flexibelt handlande är däremot Prop. 1996/97:4
godtagbar.

Inriktning av ledningssystemet

Ett civilt ledningssystem för att kunna klara det civila försvarets uppgifter
berör många samhällsverksamheter och måste utgå från sättet att leda och
styra motsvarande verksamheter under fredsförhållanden. Nu aktuella
uppgifter förutsätter så extrema påfrestningar, att särskilda åtgärder
behöver vidtas för att kunna disponera över och inrikta samt inte minst,
prioritera samhällets resurser mot dessa. Samtidigt som samhället i många
avseenden blivit mer sårbart för tänkbara påfrestningar finns det också i
samhället stora och mångsidigt användbara resurser, som måste kunna
utnyttjas på ett effektivt sätt. Ledningssystemet utgör också basen för den
kompetens och förmåga som skall kunna utnyttjas vid internationella
insatser. Därför blir åtgärder som syftar till att utveckla ett säkert och
effektivt ledningssystem allt viktigare. Det gäller åtgärder ända från den
lokala nivån till den högsta ledningen.

En av de största bristerna är härvid att ett effektivt teknikstöd för
informationshantering och lägespresentation m.m. saknas i det civila
försvarets ledningssystem. Det medför fördröjningar i beslutsprocesser,
bristfälligt underlag för beslut mm. Införandet av ett dylikt teknikstöd med
inriktning på de geografiskt områdesansvari ga myndigheterna, dvs.
länsstyrelser och civilbefalhavare men även kommuner bör enligt
regeringens mening påbörjas.

Bristerna avseende reservkraft, skydd m.m. bör vidare uppmärksammas.

Inriktning av samordningen

Helhetssynen och den breddade hotbilden skapar ett viktigt incitament för
att se på samhället som bas för beredskapsåtgärder ur ett annorlunda
perspektiv. Det gäller nu att med olika medel "kvalitetssäkra" förmågan
hos vitala funktioner.

När det gäller internationella insatser bör - i enlighet med vad som
anges i kapitel 8 - Överstyrelsen för civil beredskap ha till uppgift att
verka för att förmågan att använda resurserna inom det civila försvaret
ökar och ha en överblick över vilka resurser som kan användas.

I den långsiktiga omvärldsanalysen är forskning och studier de
viktigaste instrumenten. Forskningsinriktningen bör anpassas till det civila
försvarets nya uppgifter och till helhetssynen inom det civila försvaret.

Den breddade hotbilden skärper kraven på en gemensam
planeringsinriktning utifrån en gemensam föreställning om vilka hot och
risker som skall kunna mötas. Det blir därvid väsentligt att ansvariga
myndigheter och andra aktörer har en enad uppfattning om det väpnade
angreppets karaktär men också om vad en svår påfrestning på samhället
i fred är och vilka krav som då kan komma att ställas. Det innebär också
att den operativa planering som Överstyrelsen samordnar skall utformas
bl.a. i syfte att slå fast vilka planeringsgrunder som gäller. Överstyrelsen

238

måste således ägna stor kraft åt att snabbt och effektivt se till att det nya Prop. 1996/97:4
totalförsvarsbeslutet får genomslag i samhället.

Satsningen på att tydliggöra ansvaret för beredskapshänsyn måste också
ske samordnat och med en gemensam föreställning om hot, risker och vad
som krävs av såväl funktionsledningsansvariga som områdesansvariga
myndigheter på olika nivåer.

Den fortsatta utvecklingen av mål- och resultatstyrningen inom det
civila försvaret ställer särskilda krav på uppföljning och utvärdering. När
planeringsinriktning och verksamhetsmål förändras är det särskilt viktigt
att uppföljning och utvärdering sker mot de nya målen. För att kunna ge
statsmakterna en aktuell och heltäckande bild av hur totalförsvarsbeslutet
1996 har slagit igenom i planering och genomförande måste uppföljning
och utvärdering samordnas. Överstyrelsen har av statsmakterna redan fatt
en stärkt roll i detta avseende. Regeringen redogör närmare för styrningen
av det civila försvaret i kapitel 19.

Övningsverksamheten kommer att spela en utomordentligt viktig roll
som verktyg för att utvärdera det civila försvarets förmåga att lösa sina
uppgifter. Vid uppläggning av scenarier och övningsmoment bör hänsyn
bl.a. tas till den breddade hotbilden. Överstyrelsen skall samordna och
utveckla övningsverksamheten i enlighet med detta. Övningar är också av
grundläggande betydelse för att utveckla en förmåga och
handlingsberedskap i det civila försvarets ledningssystem. Av detta skäl
är utbildningsinsatser i enlighet med det kompetensutvecklingssystem som
Överstyrelsen utarbetat avgörande. Systemet måste dock vidareutvecklas
med anledning av inriktningen i totalförsvarsbeslutet. Regeringen anser att
övningsverksamheten och övningssystemen inom det civila försvaret skall
utvecklas i enlighet med vad regeringen här anfört.

239

Prop. 1996/97:4

20.3.2 Funktionen Ordning och säkerhet m.m.

Funktionen omfattar upprätthållande av allmän ordning och säkerhet,
brottsbekämpning och brottsutredning, åklagarväsendet samt
utlänningsfrågor förutom flyktingverksamhet. Rikspolisstyrelsen är
funktionsansvari g myndighet.

Mål

Regeringens forslag

Verksamheten inom funktionen Ordning och säkerhet m.m. skall
bedrivas så, att under höjd beredskap ett skydd snabbt skall kunna
ges åt totalförsvarsviktiga anläggningar, att allmän ordning och
säkerhet i samhället skall kunna upprätthållas och att allmänheten
skall kunna lämnas skydd och hjälp.

Verksamheten inom funktionen skall även under höjd beredskap
fullgöra sina fredstida uppgifter, men med prioritering av de
uppgifter som rör totalförsvaret.

Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den
beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred och för internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget.

Polisväsendet bibehåller i princip sin fredsorganisation i krig. Större
delen av polisväsendets personal är krigsplacerad vid polismyndigheterna.
Beredskapspolisorganisationen är, med vissa regionala undantag, väl fylld
utifrån de krav som hittills ställts. Personalen är utbildad och övad för
verksamheten i krissituationer och krig i enlighet med det nu gällande
utbildningssystemet för polisen.

En av de viktigaste polisiära uppgifterna vid väpnat angrepp är att
bekämpa sabotage verksamhet. Ett led i detta är att bevaka viktigare
totalförsvarsanläggningar. Användningen av de polisiära resurserna är
enligt nuvarande planläggning koncentrerad till inledningsskedet av ett
väpnat angrepp.

Insatstiden för polisen vid ett beredskapslarm är kort, eftersom polisen
är i tjänst dygnet runt och har omedelbar tillgång till sin
försvarsutrustning. Större delen av polispersonalen kan vara mobiliserad
inom två timmar.

240

För att stärka försvaret mot ett överraskande väpnat angrepp måste de Prop. 1996/97:4
brister när det gäller polisens försvarsutrustning som Rikspolisstyrelsen
har pekat på i programplanen för funktionen Ordning och säkerhet m.m.,
liksom det förhållandet att ett antal polismän, främst kvinnor, saknar
militär grundutbildning på sikt åtgärdas. Omstruktureringen inom
Försvarsmakten gör att vissa brister i utrustningen bör kunna åtgärdas
utan större kostnader genom att materiel som inte längre behövs inom
Försvarsmakten överförs till polisens försvarsutrustning. Vissa åtgärder är
enligt regeringens mening av den art att de kan vidtas under ett
anpassningsskede om det säkerhetspolitiska hotet mot Sverige skulle
ändras.

Inriktning av planeringen

Polisväsendet skall kunna öka sin förmåga vid ett ändrat säkerhetspolitiskt
hot. Samtliga myndigheter som ingår i funktionen skall ha förmåga att
snabbt höja sin beredskap för de uppgifter som tillkommer utöver
uppgifterna i fred. Formerna för samverkan med andra funktioner och
myndigheter inom totalförsvaret skall vara klarlagda under fredstid.

Flertalet ledningscentraler har inte något skydd mot ett militärt angrepp.
Vid uppförandet har man främst sett till den fredstida användningen.
Ledningen av polisverksamheten bör dock så långt det är möjligt kunna
ske från ett skyddat utrymme. Verksamheten skall även, om än i
begränsad omfattning, kunna fullgöras i miljö som har utsatts för
stridsmedel. Det fortifikatoriska skyddet av ledningscentralerna behöver
därför förbättras.

Funktionen skall i första hans inriktas på att svara för ett omedelbart
försvar vid ett överraskande väpnat angrepp, skydda och understödja
Försvarsmaktens mobilisering och styrkeuppbyggnad samt i samverkan
med annan personal bevaka och skydda anläggningar som är viktiga för
totalförsvaret.

Regeringen konstaterar i avsnitt 17.6 om skydd av samhällsviktig
verksamhet att det finns ett behov av ytterligare personal för
bevakningsuppgifter under höjd beredskap samt att beredskapspolisen med
en utökad organisation och bättre utbildning kan utgöra ett lämpligt
komplement för bevakning av skyddsobjekt. Under anslaget B 5.
Funktionen Ordning och säkerhet m.m. har medel beräknats för en sådan
utvidgning.

Vid svåra påfrestningar på samhället i fred skall polisen upprätthålla
allmän ordning och säkerhet samt stödja samhällets övriga ansträngningar.

Polisen skall, främst genom att tillhandahålla personal, kunna medverka
vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Rikspolisstyrelsen har därvid ett särskilt ansvar.

241

Prop. 1996/97:4

20.3.3 Funktionen Utrikeshandel

Funktionen omfattar åtgärder för att upprätthålla utrikeshandeln under
höjd beredskap. Kommerskollegium är funktionsansvarig myndighet.
Andra myndigheter med uppgifter inom funktionen är Tullverket, Statens
jordbruksverk och Exportkreditnämnden.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Utrikeshandel skall bedrivas så som
krävs för försvarsansträngningarna och befolkningens försörjning
under höjd beredskap.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Funktionen kan fullgöra uppgiften att förse regeringen med
handelspolitiskt underlag samt att administrera och kontrollera begränsade
utrikeshandelsregleringar. En total reglering är möjlig först efter en
resurskompletteringsperiod.

Inriktning av planeringen

Kommerskollegium har i funktionens programplan anmält behovet att till
följd av EU-medlemskapet ompröva funktionens verksamhet. En sådan
omprövning bör nu inledas. I ett första steg bör analyseras förändringar
som medlemskapet medfört av behovet och möjligheterna att i
beredskaps- och försörjningssyfte styra Sveriges utrikeshandel. Kollegiet
bör senast den 30 juni 1997 inkomma med yttrande i denna del.

I avvaktan på denna värdering av EU-medlemskapets innebörd uttrycker
programplanen en lämplig inriktning av verksamheten.

242

Prop. 1996/97:4

20.3.4 Funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst

Funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst omfattar skydd och
räddning av människor, egendom och miljö i samband med olyckor och
stridshandlingar. Detta sker genom de särskilda beredskapsförberedelser
som görs på det civila försvarets område.

Statens räddningsverk är funktionsansvarig myndighet.

Två utredningars förslag påverkar funktionen, nämligen Finansiering av
det civila försvaret (SOU 1996:58) och Utvecklad samordning inom det
civila försvaret och fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86). Dessa
utredningar behandlas i kapitel 19 och 12.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Befolkningsskydd och
räddningstjänst skall bedrivas så att skador till följd av
krigshandlingar skall förhindras eller begränsas i första hand på
människor och i andra hand på egendom och miljön.

Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den
beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred och för internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen anser att beredskapsläget inom funktionen i många avseenden
är gott men noterar att det också finns brister.

Totalt finns i Sverige 7,3 miljoner skyddsrumsplatser, varav ca 3,5
miljoner finns i riskområden med högsta eller hög prioritet. Enligt
nuvarande planeringsnormer föreligger en brist på ca 1,5 miljoner
skyddsrumsplatser företrädesvis i centrala storstadsområden. Möjligheterna
att anordna skyddade utrymmen är ännu inte helt kända.

Andningsskydd finns till hela befolkningen men i många kommuner
saknas planläggning för utdelning till allmänheten inom 48 timmar.

Ett antal av kommunerna har tagit fram förslag till, men ännu inte
antagit, räddningstjänstplan som inkluderar höjd beredskap.

För räddningstjänsten vid höjd beredskap förutses stora kvalitativa
brister under den närmaste tioårsperioden, innan långtidsutbildade
totalförsvarspliktiga med civilplikt har tillförts räddningskårema i
tillräcklig omfattning.

243

En nedsatt förvamingsfunktion finns inledningsvis i avvaktan på ett nytt Prop. 1996/97:4
luftlägesinformationssystem. Hela befolkningen kan nås av
vamingsinformation via radio och television. Utomhusvaming kan
förmedlas till huvuddelen av de områden som har särskilda risker.
Nuvarande manöversystem för styrning av vamingsaggregaten behöver
dock moderniseras.

Brister i uppbyggnaden av hemskyddet föreligger bl.a. i storstäderna.

Inriktning av planeringen

Regeringen anser att utvecklingen inom funktionen Befolkningsskydd och
räddningstjänst under den kommande planeringsperioden kommer att
starkt påverkas av lagen (1994:1720) om civilt försvar och lagen
(1994:1809) om totalförsvarsplikt samt av de nya
planeringsförutsättningarna enligt den av riksdagen angivna inriktningen
för planeringen.

Befolkningsskydd

Regeringens bedömning

Regeringen avser att låta se över frågor med avseende på
skyddsrumsbyggande.

Vid försvarsbeslutets första etapp tog försvarsutskottet upp Riksdagens
revisorers förslag 1994/95:RR11 om det framtida skyddsrumsbyggandet
till behandling. Utskottet delade Riksdagens revisorers uppfattning att det
behövs tydligare kriterier för skyddsrumsbyggandet. Ett tydligare
hänsynstagande till det lokala behovet av skyddsrum bör göras. Därmed
kan det fysiska skyddet inom befolkningsskyddet göras effektivare och
billigare. Utskottet ansåg att riktlinjerna för skyddsrumsbyggandet borde
ses över. Även en ändrad finansiering av skyddsrumbyggandet borde
prövas i sammanhanget.

Regeringen har i 1995 års planeringsanvisningar givit Överstyrelsen för
civil beredskap och Statens räddningsverk i uppdrag att speciellt utreda
vissa frågor rörande befolkningsskyddet. Statens räddningsverk har efter
samråd med Överstyrelsen för civil beredskap dels lämnat förslag till
framtida utformning av skyddsrumsbyggandet och inriktning av systemet
för förvarning mot luftanfall m.m., dels lämnat förslag till nytt
planeringssystem för det fysiska skyddet. Överstyrelsen för civil
beredskap har lämnat en rapport om möjligheterna att överföra ytterligare
uppgifter till kommunerna.

244

Mot bakgrund av vad som föreslås i rapporterna rörande ovanstående Prop. 1996/97:4
uppdrag anser regeringen att färre begrepp skall användas i
skyddsrumsplaneringen i syfte att åstadkomma en enhetlig tillämpning av
de regionala mål- och riskanalyserna. Planering och produktion av fysiskt
skydd bör inriktas enligt följande.

Särskilt utsatt område
Annat utsatt område

Skyddsrumsområde.

Planläggs för skyddade utrymmen, med

Övrigt område

beaktande av befintliga skyddsrum
Ingen planering

Områden där skyddsrum skall byggas (skyddsrumsområden) bör mer än
tidigare ansluta till riskområdena enligt de regionala mål- och
riskanalyserna. Som områdesidentitet bör därför i stället för
hemskyddsområden de statistikområden - nyckelkodsområden - för vilka
SCB på uppdragsbasis levererar befolkningsstatistik m.m. åt kommunerna
användas. Ett nyckelkodsområde är geografiskt bestämt av de fastigheter
som ingår i området och är vanligen betydligt mindre till ytan än ett
hemskyddsområde.

Skyddsrum bör byggas enbart för boende samt för personal i särskilt
totalförsvarsviktig verksamhet. Bristtäckningsproduktion genomförs i
begränsad omfattning med inriktning på totalförsvarsviktig verksamhet i
storstädernas innerområden.

Enligt regeringens uppfattning kan besparingar vid skyddsrumsbyggande
göras genom ytterligare standardisering samt undvikande av
speciallösningar. En begränsning av skyddsrummens storlek underlättar
användandet av standardlösningar vid byggandet. Dessutom är den
vapentekniska utvecklingen, med större risk för användande av
precisionsvapen, ett skäl till att begränsa skyddsrummets storlek och
därmed träffyta.

Pågående program för underhållsbesiktning och åtgärdande av fel och
brister i befintliga skyddsrum bör enligt regeringens mening fullföljas för
alla skyddsrum i hela landet under försvarsbeslutsperioden.

Planeringen bör omfatta en fredstida utbyggnad av skyddsrum i de mest
utsatta områdena, de s.k. skyddsrumsområdena. Skyddade utrymmen skall
också planeras inom skyddsrumsområde där skyddsrum ännu ej hunnit
byggas i tillräcklig omfattning. I andra utsatta områden skall det planeras
för att möjliggöra en utbyggnad av skyddade utrymmen under en
anpassningsperiod. Ett system för inventering och registrering av
skyddade utrymmen bör enligt regeringens mening införas under
försvarsbeslutsperioden med början år 1997.

Behovet av skyddsrum bör på ett tydligare sätt knytas till den fysiska
planeringen i kommunen. Regeringen anser att möjligheten att via plan-
och bygglagstiftningen integrera skyddrumsplanering i kommunens övriga
fysiska planering skall studeras. Därvid skulle skyddsrumsfrågoma
aktualiseras på ett tidigare stadium i byggprocessen och mål- och
riskaspektema tydliggöras i den fysiska planeringen.

245

För hela skyddsrumssystemet skall finnas ett system for certifiering och Prop. 1996/97:4
kontroll för att samhället skall kunna försäkra sig om att rätt skyddsvärde
erhålls och vidmakthålls. Regeringen avser att låta utreda frågan om vem
som skall kunna utföra skyddsrumsbesiktningar.

Administrationen av planeringssystemet bör fortlöpande förenklas bl.a.
genom införande av decentraliserat datorstöd.

De problem, som enligt Riksdagens revisorer måste åtgärdas, rör
förutom tillämpningen av de regionala mål- och riskanalyserna och
genomförandet av den kommunala skyddsplaneringen - vilka regeringen
behandlat ovan - även bemyndigandesystemet och frågan om ett eventuellt
överförande av medlen för skyddsrumsbyggande till kommunerna för att
ge dessa det fulla ansvaret för befolkningsskyddet på lokal nivå. Det är
enligt regeringens uppfattning inte möjligt att inom ramen för nuvarande
system helt komma tillrätta med de olägenheter som revisorerna påtalat.
Detta gäller oavsett om skyddsrumsbyggandet förblir en statlig
angelägenhet eller om medlen för skyddsrumsbyggande överförs till
kommunerna. Nuvarande finansieringssystem bör därför om möjligt
ersättas med ett annat system. Möjligheten att finansiera
skyddsrumsbyggandet med hjälp av lån ur riksgälden har aktualiserats av
Överstyrelsen för civil beredskap och senare i betänkandet Finansiering
av det civila försvaret (SOU 1996:58). (Se även kapitel 19). Utredningens
förslag innebär att kostnaderna för beredskapsinvesteringar bör
lånefinansieras genom investeringslån i Riksgäldskontoret. Regeringen
finner emellertid, efter hörande av Riksrevisionsverket, att lånefinansiering
av skyddsrumsbyggandet enligt ovan angivna metod inte är möjlig. Skälet
till detta är att staten inte har äganderätt till de färdiga skyddsrummen.
Regeringen avser att vidare studera möjligheterna att utveckla ett
finansieringssystem som medför att statens kostnader för
skyddsrumsbyggandet blir jämnare fördelade över tiden och mindre
känsliga för förändringar i byggkonjunkturen än vad som är fallet med
nuvarande system. Frågan om en eventuell överföring av medlen för
skyddsrumsbyggandet till kommunerna bör enligt regeringens uppfattning
hanteras i samband med beslut om framtida finansieringssystem.

Handlingsberedskap skall finnas för att kunna genomföra utrymning och
inkvartering över hela landet. I utpekade, riskutsatta områden skall
särskild planläggning och handlingsberedskap vara förberedd för snabba,
omfattande utrymningar. Likaså skall mörkläggning kunna genomföras
efter en tids förberedelser.

Räddningstjänst

Den integration av åtgärder för fred och krig som hittills genomförts inom
Statens räddningsverk ansvarsområden ligger i linje med riksdagens beslut
om det civila försvarets inriktning. Detta gäller speciellt den helhetssyn
på beredskapen mot hot och risker i fred och krig som nu fullföljs inom
den kommunala räddningstjänsten.

246

Genom den ändring i räddningstjänstlagen (1986:1102) som trädde i Prop. 1996/97:4
kraft den 1 juli 1995 har kommunerna det fulla ansvaret för
räddningstjänsten i såväl fred som under höjd beredskap. Den statliga
civilförsvarsorganisationen har nu avvecklats. Ansvarsfördelningen mellan
stat och kommun har förändrats, vilket bl.a. har påverkat länsstyrelsernas
roll. Länsstyrelserna har fått en förstärkt roll inom funktionen, dels vad
avser rådgivning och utvärdering gentemot kommunerna, dels som
tillsynsmyndighet över räddningstjänsten under höjd beredskap.

Räddningstjänsten vid höjd beredskap skall kunna mobiliseras med kort
varsel, samt då vara planerad, organiserad, utrustad och utbildad.

Kommunerna skall senast den 1 juli 1997 ha genomfört de förändringar
av räddningstjänstplanema som följer av ansvaret för räddningstjänsten
under höjd beredskap. Grundläggande för en framtida väl fungerande
kommunal organisation är tillförsel av utbildade, totalförsvarspliktiga
räddningsmän samt anskaffad, modem räddningsutrustning. Anpassningen
till de beräknande behoven av personal- och materieltillgångar, vilket
kommer att innebära krav på ökade resurser, skall vara slutförd inom en
tio årsperiod. Dessa resurser skall även kunna utnyttjas vid stora olyckor
och svåra påfrestningar på samhället i fred, vilket innebär att en flexibel
räddningstjänst med integration och helhetssyn fred - krig då har uppnåtts.

Hela befolkningen har i dagsläget tillgång till andningskydd. Någon
ytterligare anskaffning under försvarsbeslutsperioden är därför inte aktuell.
Nyanskaffning kommer att aktualiseras först i början av 2000- talet. Hela
befolkningen skall ha tillgång till andningsskydd inom 48 timmar efter
beslut om utdelning. Vid vitala funktioner inom riskområden för angrepp
med strategiska insatsstyrkor, bör andningsskydd kunna delas ut på
kortare tid. Planeringen för utdelning av andningsskydd bör enligt
regeringen vidareutvecklas så att utdelning säkert kan ske inom den
stipulerade tiden.

Hela landets befolkning skall kunna nås av varning genom radio eller
television. I områden med farlig verksamhet och inom särskilt riskutsatta
områden skall även personer som vistas utomhus kunna nås av varning.

I lagen (1994:1720) om civilt försvar som trädde i kraft den 1 juli 1995
fastslogs att det i varje kommun skall finnas ett hemskydd. För att
hemskyddet skall bli en naturlig del i den kommunala
beredskapsorganisationen är det viktigt att hemskyddet organiseras och
dimensioneras utifrån de uppgifter som åligger hemskyddet. Vid utgången
av försvarsbeslutsperioden bör samtliga kommuner ha sett över och
anpassat sitt hemskydd till de förutsättningar som gäller för den enskilda
kommunen.

Överföringen av räddningstjänstmateriel för kommunernas behov under
höjd beredskap skall fortsätta.

Kommunerna skall ha de ledningsplatser och sambandsystem som
behövs med avseende på kommunernas planering och organisation av
räddningstjänsten under höjd beredskap. Ledningsplatser och
sambandsystem skall tillgodose krav på effektiv och säker ledning under
såväl fredstid som under höjd beredskap.

247

Beredskapsinvesteringar däribland räddningstjänstmateriel under höjd Prop. 1996/97:4
beredskap behandlas i betänkandet Finansiering av det civila försvaret
(SOU 1996:58). Utredningens förslag är att kostnaderna för
beredskapsinvesteringar bör lånefinansieras genom investeringslån i
Riksgäldskontoret. Åtgärder bör vidtas för att definiera begreppet
beredskapsinvestering och för att fastställa lämpliga avskrivningstider för
olika typer av beredskapsinvesteringar. Riksrevisionsverket har på uppdrag
på regeringens uppdrag utrett möjligheten att lånefinansiera
beredskapsinvesteringar. (Se kapitel 19).

20.3.5 Funktionen Psykologiskt försvar

Funktionen Psykologiskt försvar omfattar verksamhetsgrenarna ledning
och administration, organisationsberedskap, forskning och studier,
informationsberedskap och information. Styrelsen för psykologiskt försvar
är funktionsansvari g myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Psykologiskt försvar skall bedrivas
så att befolkningens förtroende för det demokratiska samhället
under höjd beredskap bevaras samt att försvarsviljan och
motståndsandan stärks. En snabb och korrekt nyhetsförmedling och
en konkret och fullständig myndighetsinformation skall säkerställas
genom en god och anpassningsbar informationsberedskap.
Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den
beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred och för internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen bedömer att Styrelsens för psykologiskt försvar beredskaps-
organisation har godtagbar förmåga att kunna upprätthålla en god
beredskap inför en eventuell kris- eller krigssituation, dock finns brister
i förmågan att snabbt kunna samordna den centrala
myndighetsinformationen. Likaså finns vissa brister vad gäller viktiga
centrala myndigheters uthållighet i informationshänseende vid långvariga
krisförlopp.

248

Sveriges Radio, Sveriges Television och TERACOM Svensk Rundradio Prop. 1996/97:4
AB har god förmåga att distribuera program under störda förhållanden.

Säkerheten vid distribution av nyheter genom TT har i huvudsak ökat
genom övergång till distribution genom satellit till abonnenterna.

Tidningsföretagen är för sin verksamhet i hög grad beroende av hur
elförsörjningen fungerar. Det saknas i dag reservelkraft för att driva
tryckerierna. För att motverka sårbarheten har påbörjats ett system med
värdtryckerier på regional nivå som ett komplement till ordinarie
tryckerier.

Regeringen vill i detta sammanhang nämna att Styrelsen för
psykologiskt försvar nyligen genomfört en översyn av myndighetens
beredskapsorganisation.

Inriktning av planeringen

Informationsfrågor har fatt en allt ökande betydelse i samhället i stort och
informationens betydelse vad gäller samhällets beredskap för såväl
krigstida som fredsmässiga påfrestningar.

Mot bakgrund av användningen av försvarsresurser för dels
genomförande av internationella fredsfrämjande och humanitära insatser,
dels stärkande av samhällets samlade förmåga att möta svåra
påfrestningar på samhället i fred bör i planeringen även beredskapen
för dessa nya uppgifter beaktas.

Utredningen om radion och televisionen i krig och krigsfara

(Ku 1994:08) har i sitt betänkande (SOU 1996:80) Viktigt meddelande

- Radio och TV i krig och kris lämnat förslag om vad som bör gälla
för radio och television i krig och krigsfara. I betänkandet föreslås bl.a.
att Styrelsen för psykologiskt försvar skall ha funktionsansvar för
funktionen radiokommunikationer. Slutligt ställningstagande till
utredningens förslag görs i regeringens behandling av betänkandet.
Utredningens förslag remissbehandlas för närvarande.

Regeringen har behandlat vissa frågor rörande Styrelsens för
psykologiskt försvar uppgifter i kapitel 12.

249

Prop. 1996/97:4

20.3.6 Funktionen Socialförsäkring m.m.

Funktionen Socialförsäkring m.m. omfattar socialförsäkringen och an-
slutande bidragssystem. Riksförsäkringsverket är funktionsansvarig
myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Socialförsäkring m.m.
(administration av socialförsäkringen samt arbetslöshets- och
tjänstegrupplivförsäkring) skall bedrivas så att under höjd beredskap
de ekonomiska trygghetssystemen fungerar på sådant sätt att den
enskilda människan får den ersättning hon är berättigad till.
Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den
beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen bedömer att då en ny central reservrutin tagits i bruk under
år 1996 är beredskapsläget godtagbart. Det föreligger dock brist på
reservkraft vid försäkringskassornas lokalkontor.

Inriktning av planeringen

De ekonomiska trygghetssystemen skall fungera även under störda för-
hållanden.

Oavsett om Riksförsäkringsverkets ADB-anläggning fungerar eller
inte skall utbetalningssystemen fungera i allt väsentligt. Ökad satsning
bör göras på reservkraft, säkrare teleförbindelser för
försäkringskassorna och underhåll av skyddet för ADB-anläggningen.

Enligt regeringen är det angeläget att Riksförsäkringsverket i
planeringen beaktar att möjligheterna att vidta beredskapsåtgärder först
i ett anpassningsskede är begränsade.

250

Prop. 1996/97:4

20.3.7 Funktionen Hälso- och sjukvård m.m.

Funktionen Hälso- och sjukvård m.m. omfattar förutom den civila
hälso- och sjukvården även socialtjänst samt miljö- och hälsoskyddet i
krig. Socialstyrelsen är funktionsansvarig myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Hälso- och sjukvård m.m. (hälso-
och sjukvård, socialtjänst, miljö- och hälsoskydd samt smittskydd)
skall bedrivas så att under höjd beredskap varje skadad eller sjuk
ges medicinskt acceptabel behandling och vård, de grundläggande
livsbetingelserna tryggas samt smittspridning och uppkomst av
epidemier så långt möjligt förebyggs, och verkningarna av
radioaktivt nedfall begränsas. Verksamheten skall även bedrivas så
att de resurser och den beredskap som skapas också skall kunna
utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och för in-
ternationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen bedömer att vid ett väpnat angrepp med ingen eller mycket
kort förvarning hälso- och sjukvården har en godtagbar förmåga. Vissa
brister finns dock beträffande ledning och samband, transporter, teknisk
försörjning och beredskap för ABC-angrepp. Anpassningsförmågan är
inte helt tillfredsställande. Bristerna gäller förmågan att leda hälso- och
sjukvården vid stora skadeutfall och vissa oklara ansvarsförhållanden.
Socialtjänsten har godtagbar kapacitet men inte godtagbar omställnings-
förmåga. Miljö- och hälsoskyddet har godtagbar kapacitet och omställ-
ningsförmåga. Verksamheten har begränsade möjligheter att minska
verkan av ABC-stridsmedel samt beträffande omställningsförmåga
brister när det gäller samverkan på lokal nivå. Vid angreppshot i
nuvarande omvärldsläge finns en godtagbar uthållighet. För
socialtjänsten finns brister i den tekniska försörjningen.

Vid ett angreppshot med iståndsatta styrkor, som medger kapacitets-
uppbyggnad, har hälso- och sjukvården godtagbar förmåga men initialt
regionala obalanser avseende personaltillgång. Förmågan till
omställning är inte godtagbar på grund av brister i förmågan att leda
hälso- och sjukvården i den omställda krigsorganisationen.
Socialtjänsten har godtagbar kapacitet men inte godtagbar
omställningsförmåga. Miljö- och hälsoskyddet har i båda avseendena
godtagbar förmåga.

251

Vid ett angreppshot på lång sikt finns godtagbar uthållighet. För
hälso- och sjukvården finns brister beträffande den tekniska
försörjningen vid vissa akutsjukhus och andra vårdanläggningar.
Socialtjänsten har brister i den tekniska försörjningen.

Inriktning av planeringen

Inriktningen av planeringen för funktionen Hälso- och sjukvård m.m.
perioden 1997-2001 har sin utgångspunkt i riksdagens beslut om
totalförsvarsbeslutets första etapp som anges. Enligt regeringen är det
angeläget att Socialstyrelsen i planeringen beaktar möjligheterna att
vidta beredskapsåtgärder först i ett anpassningsskede.

Den civila hälso- och sjukvården måste vid ett angrepp i nuvarande
omvärldsläge inledningsvis kunna svara för hela sjukvårdsbehovet,
både militärt och civilt skadade, med ordinarie fredsresurser. Skadade
och sjuka skall kunna ges behandling och vård med katastrof-
beredskapens resurser, som skall kunna fungera omedelbart. Primär
kirurgi skall kunna utföras inom sex timmar. Socialtjänsten skall
liksom miljö- och hälsoskyddet kunna fungera omedelbart med
fredsorganisationens resurser. För angreppshotet skall genomgående
finnas fredstida uthållighet.

När det gäller angreppshot med iståndsatta styrkor skall förmåga
finnas att efter en resursuppbyggnad under ett år kunna ge skadade och
sjuka basal behandling och vård. Primär och sekundär kirurgi skall
kunna utföras inom angivna ramar. Förebyggande åtgärder skall kunna
ske. Viktiga förutsättningar för att kunna klara sjukvårdsbehoven vid
ett angrepp med iståndsatta styrkor är tillgången till reservanordningar
med tillräcklig kapacitet främst för el-, vatten- och värmeförsörjningen
samt att sjukvårdsfömödenheter finns tillgängliga för såväl behandling
av krigsskadade som för kvarvarande fredssjukvård. Socialtjänsten skall
inom en vecka vara anpassad till krigets behov. Detsamma gäller miljö-
och hälsoskyddet. Uthålligheten skall sträcka sig över månader.

I fråga om ett angreppshot på lång sikt skall funktionen kunna
anpassa verksamheten till ändrade krav på kapacitet, uthållighet och
omställningsförmåga genom åtgärder beträffande funktionssäkerhet,
kompetens samt teknik- och systemutveckling, flexibel planläggning
m.m. Uthållighet m.m. skall kunna anpassas till skilda
säkerhetspolitiska lägen.

Prop. 1996/97:4

252

När det gäller skydd mot A-, B- och C-stridsmedel skall profylaktisk
behandling och immunisering kunna utföras. Funktionen skall kunna
fullfölja sina viktigaste uppgifter i C-moln och radiakmiljö. Den skall
även kunna lokalisera och identifiera smittkälla med faltepidemiologisk
verksamhet och mikrobiologisk diagnostik. Funktionen skall ha ett
grundläggande skydd mot B-stridsmedel (grundskydd).
C-kontaminerade och skadade från områden eller anläggningar som har
utsatts för B-angrepp skall kunna omhändertas och saneras, främst vid
sjukvårdsanläggning. Vissa utsatta personalgrupper skall kunna ges ett
förstärkt B-skydd.

När det gäller medverkan vid internationella insatser och vid svåra
påfrestningar i fred skall expertinsatser och visst bistånd med förnöden-
heter kunna ges senast en vecka efter särskilt medgivande. Med
fredstida katastrofberedskap som grund skall funktionens kapacitet,
uthållighet och omställningsförmåga vara tillräcklig för svåra
påfrestningar på samhället i fred.

Prop. 1996/97:4

253

Prop. 1996/97:4

20.3.8 Funktionen Postbefordran

Funktionen Postbefordran omfattar för totalförsvaret postal
kommunikation samt postgiroverksamhet. Post- och telestyrelsen är
funktionsansvarig myndighet.

Mål

Regeringens forslag

Verksamheten inom funktionen Postbefordran skall bedrivas så att
totalförsvarets behov av postal kommunikation samt
postgiroverksamhet skall kunna tillgodoses under höjd beredskap.
Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den
beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget.

Vissa anläggningar är i krig sårbara för bekämpning med flyg och
sabotage. Följden kan bli att postverksamheten tvingas övergå till en
manuell hantering med stora förseningar som följd och att funktionen
Finansiella tjänster allvarligt påverkas. Bristen på reservkraft gör att
den ökande produktionen av elektronisk post och modem postsortering
inte kan genomföras vid avbrott i landets elförsörjning.

Inriktning av planeringen

Sårbarheten ökar eftersom posthanteringen centraliseras och
automatiseras. Det är svårt att skydda postterminalema. Regeringen
anser därför att åtgärderna måste inriktas mot skydd mot sabotage,
installation av egen reservkraft, elektronisk överföring av
brev/meddelanden samt alternativa transporter av brev och paket.

En särskild organisation för fältadresserad post skall finnas förberedd.

Beredskapåtgärdema anpassas till den utveckling som kommer att ske
inom funktionen. Vissa anläggningar erhåller skydd mot sabotage och
flygbekämpning. Sårbarheten vid elbortfall bör minskas genom att
anskaffning av reservel påbörjas vid de viktigaste
sorteringsterminalema. I övrigt bibehålls förmågan oförändrad på
dagens nivå. Vid programplaneperiodens slut saknas fortfarande
reservel vid ett antal sorteringsterminaler och inom
postgiroverksamheten.

254

20.3.9
Funktionen Telekommunikationer

Prop. 1996/97:4

Funktionen Telekommunikationer omfattar kommunikation av ljud,
text, bild och data via markbundna eller mobila nät. Post- och
telestyrelsen är funktionsansvarig myndighet.

Mål

Regeringens forslag

Verksamheten inom funktionen Telekommunikationer skall bedrivas
så att totalförsvarets behov av teletjänster under höjd beredskap
tillgodoses. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och
den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget.

Trots att många av Telias formedlingsfunktioner är fullträffsskyddade
är telekommunikationerna fortfarande mycket sårbara för sabotage och
bekämpning med flyg. Telias stora oskyddade telebyggnader med
många viktiga funktioner, är särskilt sårbara. Vid en stor insats av
framför allt sabotage och precisionsstyrda vapen från flyg är risken stor
att telekommunikationerna lamslås. Möjligheterna att prioritera
teletrafik för totalförsvarsviktiga abonnenter är små.

Inriktning av planeringen

Regeringen anser att Telekommunikationer är en nyckelfunktion för
totalförsvaret, som vid ett väpnat angrepp måste fungera med hög
säkerhet.

Sårbarheter i landets infrastruktur måste därför efterhand byggas bort
eller begränsas. Åtgärder kan främst vidtas i samband med
operatörernas utbyggnad av nät eller vid förnyelse av teknik.
Utvecklingen inom funktionen går mycket fort. Som följd av detta
uppstår hela tiden nya möjligheter men också risker för nya
sårbarheter. Konsekvenser av Telias pågående omstrukturering måste
beaktas. Satsning på en mångfald av operatörer ger ökad flexibilitet
och minskad sårbarhet. Funktionen är mest sårbar för angrepp med
precisionsstyrda vapen från luften och för sabotage, varför skydd mot
dessa angreppsformer prioriteras. Manipulering i datasystem måste
särskilt beaktas. Mask- och slingformiga nät med redundans och
omkopplingsmöjligheter vid skador utgör tillsammans med
fullträffskydd eller spridning av vitala funktioner främsta grund för
motstånds förmåga mot bekämpning. Skyddet av Telias transportnät bör
förbättras. GSM-näten förbereds för användning i krig genom att vissa
anläggningar fullträffsskyddas. Bevakning av vitala knutpunkter bör

255

planeras inför både väpnat angrepp och svåra påfrestningar på
samhället i fred. Post- och telestyrelsen utreder hur
åtgärder bör vidtas för att förhindra manipulering av datasystem.
Reservkraften bör förbättras för att klara långa elavbrott vid
bekämpning av landets elförsörjning. En metod för prioritering av
totalförsvarsviktiga abonnenter bör tas fram och införas.

Finansiering av teleberedskapen

Prop. 1996/97:4

Regeringens bedömning

Kostnaden för vissa beredskapsåtgärder mot allvarlig fredstida hot
och påfrestningar inom funktionen Telekommunikationer skall
delvis finansieras genom en avgift. Avgiftssystemet bör träda i kraft
den 1 juli 1997. Regeringen avser senare lägga fram förslag om
regleringen av en sådan avgift.

I prop. 1995/96:12 framhöll regeringen att de senaste årens utveckling
medför att vi i dag måste teckna en bredare bild av tänkbara risker, hot
och påfrestningar. Bilden sträcker sig från de mer traditionella
säkerhetspolitiska hot som långsiktigt inte kan uteslutas, över de nya
konflikter som tenderar att blossa upp i det kalla krigets spår, till de
hot och risker som följer av den globala utvecklingen och de moderna
samhällenas sårbarhet. Sammantaget talar detta för ett vidgat
säkerhetsbegrepp. Regeringen ansåg att med utgångspunkt från det
vidgade säkerhetsbegreppet skall en helhetssyn prägla samhällets
satsningar och åtgärder för att förebygga och hantera hot och risker
såväl i fred som i krig.

Regeringen redovisade i propositionen om totalförsvarets första etapp
grunder för utformning och dimensionering av totalförsvaret. Därvid
framhölls bl.a. att totalförsvarets resurser också bör utformas för att
kunna stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra
fredstida påfrestningar och katastrofer. I propositionen framhölls vidare
att när det gäller de särskilda resurser som avdelas för det civila
försvaret bör en mycket långtgående integrering av resurser för fred
respektive krig kunna ske.

Riksdagen har ställt sig bakom vad regeringen anfört om det vidgade
säkerhetsbegreppet och inriktningen av det civila försvaret.

256

Regeringen har i avsnitt 19.3 behandlat frågor om styrning och
finansiering av det civila försvaret. Regeringen föreslår i avsnitt
20.3.17 att beredskapsåtgärdema inom elområdet i sin helhet skall
finansieras med avgifter som tas ut av nätägare.

Enligt regeringen bör även beredskapsåtgärder inom teleområdet
avgiftsfinansieras till viss del. I enlighet med det vidgade
säkerhetsbegreppet och den nya inriktning som beslutades för det civila
försvaret i totalförsvarsbeslutets första etapp, skall under den
kommande försvarsbeslutsperioden beredskapsåtgärdema utformas och
dimensioneras med hänsyn även till de fredstida påfrestningar som kan
inträffa, t.ex. terroristangrepp mot strategiskt viktiga anläggningar.

På teleområdet finns emellertid förslag till EG-direktiv som
innehåller principer för finansiering av samhällsomfattande tjänster
(universal service). Med detta begrepp menas i huvudsak att alla
användare skall garanteras ett visst minimiutbud av tjänster. Vissa
sådana tjänster får avgiftsfinansieras, bl.a. det fasta allmänna telenätet
för taltelefoni, fax och viss dataöverföring, larmtjänster m.m.
Regeringen anser således att en avgiftsfinansiering av
beredskapsåtgärdema bör begränsas till att omfatta sådana åtgärder som
innebär att det fasta allmänna telenätet ges en tillräcklig robusthet och
flexibilitet mot fredstida hot och påfrestningar och som är till nytta för
operatörerna i fredstid. Det är viktigt att avgifterna hålls på en sådan
nivå att de inte kan bedömas utgöra någon form av etablerings- eller
konkurrenshinder. Avgifternas storlek kommer att fastställas i
regeringens kommande proposition om ändringar i telelagen.

Enligt regeringen bör sålunda den 1 juli 1997 införas ett
avgiftssystem på teleområdet som omfattar vissa beredskapspåtgärder
mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar. Av det belopp på drygt
200 miljoner kronor per år som erfordras för beredskapsåtgärder på
teleområdet anser regeringen att 100 miljoner kronor bör
avgiftsfinansieras. Den nuvarande upphandlingsmodellen skall även
fortsättningsvis tillämpas.

Övrigt

Överstyrelsen för civil beredskap har lämnat en rapport rörande
funktionen Telekommunikationer till regeringen. Överstyrelsen har
inom ramen för denna funktionsgenomgång inte funnit några uppgifter
som gör att Överstyrelsen har en avvikande uppfattning från Post- och
telestyrelsen beträffande planeringsinriktning samt beredskapsförmågan
inom funktionen. Överstyrelsen konstaterar att samarbetet inom
funktionen håller på att finna sina former och fungerar allt bättre.

Enligt Överstyrelsen är inte definitionen av funktionen
Telekommunikationer entydig vilket har lett till vissa avgränsnings-
problem. Överstyrelsen påpekar vidare att avnämarna, i första hand
Högkvarteret, Överstyrelsen, militärbefalhavama och civilbefalhavama
ej får någon samlad information om vilka beredskapsåtgärder som
genomförts under det senaste året, vilka beredskapsåtgärder som
planeras att upphandlas och på vilka grunder de prioriteras.

17 Riksdagen 1996197.1 saml. Nr 4

Prop. 1996/97:4

257

Överstyrelsen har bl.a förutsatt att PTS arbetar vidare med att          Prop.

utveckla en redovisning av beredskapsåtgärder som vidtagits och
effekterna av dem samt att PTS bygger upp rutiner för att följa upp att
operatörerna gör det som de är ålagda att göra enligt PTS föreskrift.

I departementspromemorian Moderna telekommunikationer åt alla
(Ds 1996:38) föreslås bl.a. att en rapporteringsskyldighet införs i Post-
och telestyrelsens instruktion avseende bl.a. effekterna av
upphandlingen av handikappåtgärder och försvarsberedskap.

1996/97:4

20.3.10 Funktionen Transporter

Funktionen Transporter omfattar delfunktionerna väghållning,
järnvägstransporter, banhållning, sjötransporter, flygtransporter,
landsvägstransporter och transportsamordning. Överstyrelsen för civil
beredskap är funktionsansvarig myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Transporter (transportsamordning,
järnvägstransporter, banhållning, väghållning, landsvägstransporter,
flygtransporter, sjötransporter) skall bedrivas så att under höjd
beredskap Försvarsmaktens samt totalförsvarets behov i övrigt kan
tillgodoses. Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och
den beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred och för internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser.

Delfunktionen Väghållning

Vägverket är ansvarig för beredskapsplaneringen inom delfunktionen
Väghållning.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Förmågan att upprätthålla väghållningen vid väpnat angrepp är enligt
regeringen begränsad vad gäller vissa förbindelsearbeten samt i
kompetens och kapacitet att bygga reservbroar. Under ett
anpassningsskede kan denna förmåga höjas till en godtagbar nivå.

Inriktning av planeringen

Beredskapsplaneringen för väghållningen i statlig och kommunal regi
skall inriktas mot att upprätthålla kapaciteten för väghållning på en
oförändrad nivå vid krig i vår omvärld, vid svåra påfrestningar i fred

258

och vid ett väpnat angrepp. Förbindelserna i nord-sydgående riktning i Prop.
Norrland och på stamvägnätet i landet i övrigt skall efter utslagning
kunna återupprättas minst en gång.

Delfunktionerna Järnvägstransporter och Banhållning

Banverket är ansvarigt för beredskapsplaneringen inom delfunktionen
Banhållning och SJ är på motsvarande sätt ansvarig för delfunktionen
J äm vägstransporter.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Förmågan att utföra järnvägstransporter vid störda förhållanden är till
stor del beroende av en fungerande elförsörjning och intakta broar.

Banverket har endast en begränsad tillgång på visst reparationsmaterial
vilket medför vissa begränsningar. Vid bortfall av elförsörjning kan
diesellok användas för prioriterade transporter och reservelverk finns
för att försörja vitala tekniska signal- och teleanläggningar. Fortsatta
insatser krävs för att förbättra ledningsförmågan. Det finns vissa brister
vad gäller AC- skyddsmateriel.

Inriktning av planeringen

Planeringen skall ha som utgångspunkt att jämvägstransportkapaciteten
i stort sett är densamma som i fred, under förutsättning att järnvägarna
inte har utsatts för bekämpning. Även under störda förhållanden skall
det vara möjligt att bedriva järnvägstransporter.

Regeringen anser att det är angeläget att anskaffa reservdelar och
materiel för reparationsberedskapen för järnvägarna samt att skydda de
högst prioriterade anläggningarna fortifikatoriskt. Vidare bör
AC-skyddet förbättras och telekommunikationerna med freds- och
krigsupphållsplatser anpassas, bl.a. med anledning av den tekniska
utvecklingen inom området.

Delfunktionen Flygtransporter

Luftfartsverket är ansvarig för beredskapsplaneringen inom
delfunktionen Flygtransporter.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Vid ett angrepp i nuvarande omvärldsläge bedöms samtliga flygplan
och helikoptrar vara tillgängliga och kunna ställas om till
totalförsvarets behov. Trots omfattande satsningar på markåtgärder
fram till år 1997 begränsas flygtrafiken med vissa flygplanstyper i delar
av landet. Markåtgärder torde i huvudsak färdigställas under de
närmaste åren. En preliminär plan för att förbereda anpassning på lång
sikt är framtagen.

Förmågan att utföra fjärrsjuktransporter bedöms vara god.

1996/97:4

259

Ledningsförmågan har förbättrats genom fortsatt utbyggnad av vissa Prop. 1996/97:4
ledningscentraler. Förmågan till ledning inom delfunktionen
Flygtransporter har även förbättrats genom övnings- och
utbildningsinsatser för SAS Sverige AB:s (tidigare ABA)
chefspersonal. Emellertid begränsas ledningsförmågan genom bl.a.
vissa andra kvarstående utbildnings- och övningsbehov samt av att
flygvapnets lednings- och informationssystem ännu inte är utbyggt.
Anskaffning av modem teknisk utrustning för transportledning är inte
heller slutförd.

Förmågan att utföra flygtransporter vid angrepp med AC-stridsmedel
har förbättrats då en omfattande anskaffning av AC-skyddsutrustning
genomförts. Brister kvarstår främst då det gäller utbildning och övning
rörande AC-skydd.

Inriktning av planeringen

Regeringen anser att vid krig i vår omvärld skall det finnas möjlighet
att transportera lika mycket av vår utrikeshandel som normalt
flygtransporteras i fred. Utrikes persontransporter i linjetrafik skall
under motsvarande förhållanden kunna fortgå till viss mindre del.

Inrikes tunga flygtransporter (person och gods) bör vara möjliga att
kunna utföras i en omfattning som motsvarar ca två tredjedelar av
transporterna under normala förhållanden. Denna förmåga eftersträvas
även om all möjlighet till service och reparationer av flygplanen i
utlandet har upphört.

Vid angrepp i nuvarande omvärldsläge skall flygplan och helikoptrar
kunna lösas från uppdrag och utföra totalförsvarsviktiga transporter i
erforderlig omfattning.

Vid väpnat angrepp med iståndsatta styrkor skall möjlighet finnas att
flygtransportera den viktigaste delen av den utrikeshandel som normalt
flygtransporteras, varvid förutsätts att den svenska delen av SAS ensam
svarar för transporterna. Önskvärd förmåga vid dylika situationer är att
klara ett inrikes transportarbete, såväl av gods som av personer, som
motsvarar närmare hälften av det normala fredstida. Denna förmåga
bedöms vara tillräcklig för att klara totalförsvarets behov av
flygtransporter.

I samband med mobilisering och krigsorganisering skall SAS
flygplansflotta kunna utnyttjas för att tillgodose behovet av
inrycknings- och koncentreringstransporter. Särskilt viktigt är det
dessutom att tillgodose behovet av fjärrsjuktransporter. Detta gäller
även under störda förhållanden.

För ett angrepp med iståndsatta styrkor är målet att ca 20 flygplatser
skall vara möjliga att trafikera med tungt jetflyg och att de skall vara
utbyggda med uppställningsplatser för flygplanen. Utbyggnad av
ytterligare ca 10 platser skall kunna göras under en anpassningsperiod
för ett angrepp på lång sikt. En fortsatt anskaffning av flygreservdelar
bör ske mot bakgrund bl.a. av att SAS inför en ny flygplantyp från år
1998.

260

Det är angeläget att ett stort antal flygplatser kan utnyttjas och att Prop. 1996/97:4
många uppställningsplatser finns för flygplanen vid flygplatserna. Vid
prioriterade flygplatser för inryckningstransporter m.m skall därför
uppställningsplatser färdigställas. Arbetet med ett mindre antal
verkstadsflygplatser skall också slutföras. För övriga flygplatser som
krävs för transporter vid ett större angrepp skall utbyggnad förberedas
för att kunna färdigställas under en längre anpassningsperiod.

Fortsatt utbyggnad och komplettering av flygtransportledningen bör
genomföras under programplaneperioden. Vidare bör ett nytt
flygtrafikledningssystem för krig påbörjas samt utbildning och viss
anskaffning inom ABC-området genomföras.

Delfunktionen Sjötransporter

Sjöfartsverket är ansvarig för beredskapsplaneringen inom
delfunktionen Sjötransporter

Förmågan att i dag utföra transporter i säkerhetspolitiska kriser och i
krig med enbart svenskflaggade fartyg är enligt regeringen allmänt sett
bristfällig. Det är bristen på större tank- och bulkfartyg som är mest
markant. Kan däremot t.ex. även svenskt och svenskkontrollerat
utlandsflaggat tonnage utnyttjas bedöms förmågan att utföra
sjötransporter som god.

Förmågan till ledning av sjötransporter vid krig i vår omvärld och
vid väpnat angrepp i nuvarande omvärldsläge är begränsad. Förmågan
kan höjas inför ett förändrat omvärldsläge.

Regeringen föreslår i budgetpropositionen under Kommunikations-
departementets ansvarsområde inga ändringar i nu gällande allmänna
beredskapsmål, nämligen att trygga landets transportförsörjning i
politiska och ekonomiska krissituationer. Mål och inriktning för
planeringen när det gäller delfunktionen Sjötransporter skall därvid utgå
bl.a. från de planeringsförutsättningar som anges i denna proposition
avsnitt 7.2.2 Övriga utgångspunkter. De särskilda krav och problem
som rör landets försörjning med sjötransporter kan därutöver självfallet
föranleda vissa icke kostnadskrävande åtgärder i enlighet med vad som
framgår nedan. Regeringen föreslår också att rederistödet något
modifierat skall behållas under perioden 1997-2001 i syfte att bibehålla
fartyg under svensk flagg.

Målet för beredskapsplaneringen inom delfunktionen Sjötransporter
bör vara att det under ett säkerhetspolitiskt krisskede skall finnas
svenska och utländska fartyg tillgängliga i en sådan omfattning att de
kan utföra det transportarbete som normalt produceras i utrikeshandeln.
Inrikes kustfart skall också kunna upprätthållas i normal omfattning.

Vid väpnat angrepp bör målet vara att svenska fartyg skall finnas
tillgängliga i en sådan omfattning att i storleksordningen en femtedel
av det normala transportarbet kan utföras och kustsjöfarten upprätthålla
drygt hälften av sin normala omfattning.

För att tillgodose försörjningsbehoven i säkerhetspolitiska kriser och i
krig bör ytterligare åtgärder vidtas för att på olika sätt öka tillgången                     261

på lämpligt tonnage för att möjliggöra en erforderlig utrikeshandel.

Sjöfartspolitiska utredningen föreslog hösten 1995 att staten träffar Prop. 1996/97:4
avtal med bl.a. svenska rederier med tillgång till svenskkontrollerade
utlandsflaggade fartyg som kan passa in i den svenska
beredskapsplaneringen. Regeringen utreder f.n. formerna för sådana
avtal. Ett fortsatt arbete kommer - när utredningen är redovisad - därför
att ske i syfte att försöka öka tillgången till lämpliga fartyg i en
krisstuation.Även kostnaderna för dessa "beredskapsavtal" kommer att
redovisas.

I syfte att höja handlingsberedskapen kommer därutöver
informationsmaterial om handelsflottan att utarbetas och fortsatt
utbildning inom Sjöfartsverkets krigsorganisation att ske genom
ledningsövningar m.m. För att förbättra ledningsmöjlighetema och för
att bättre skydda sjöfarten under krig mot angrepp förbereder
sjöfartsverket beredskapsleder för den civila sjöfarten och erforderlig
materiel beredskaps lagras.

Delfunktionerna Transportsamordning och Landsvägstransporter

Överstyrelsen för civil beredskap är ansvarig för beredskapsplaneringen
inom delfunktionerna Transportsamordning och Landsvägstransporter.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Under ett anpassningsskede bedöms det finnas tid för kompletterande
utbildning och övning av ledningsorganisationen vad gäller
delfunktionen Transportsamordning.

När det gäller delfunktionen Landsvägstransporter har
kapacitetsmålen för väpnat angrepp i stort sett uppnåtts.
Transportföretagen har en hög grundberedskap att utföra transporter
och vägtrafikombuden har god förmåga att lösa sina uppgifter.

Inriktning av planeringen

Regeringen anser att organisationen för transportsamordning bör vara
väl förberedd och kunna träda i verksamhet snabbt. Under ett
anpassningsskede bör emellertid kompletterande utbildning och övning
kunna genomföras. Särskilt viktigt är att den kan ge det enskilda
transportföretaget tydlig information om prioriteringar vid
kapacitetsbrist.

Vidare anser regeringen att i säkerhetspolitiska kriser skall
godstransporter i stort sett kunna utföras i normal omfattning.

Landsvägstransporter skall kunna genomföras i viss omfattning även
vid avbrott på allmänna elnätet och avbrott på telenätet. Linjetrafik
med bussar skall kunna bedrivas i normal omfattning under
säkerhetspolitiska kriser och neutralitet samt i stort sett även vid väpnat
angrepp.

262

20.3.11 Funktionen Finansiella tjänster                          Prop.

Funktionen omfattar betalningar och andra finansiella tjänster inom
bank- och försäkringsväsendet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Finansiella tjänster skall bedrivas så
att under höjd beredskap betalningssystemet i landet kan
upprätthållas och de mest angelägna tjänsterna i övrigt inom bank-
och försäkringsväsendet erbjudas.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Postgirots datacentral med den centrala produktionsenheten är mycket
sårbar vid flygbekämpning och sabotage. Ett reservsystem på annan ort
än Stockholm kan användas för prioriterade postgirokonton som
innehas av offentliga organ och K-företag. Regeringen bedömer att
anläggningens förmåga är, utom vid elbortfall, godtagbar, men att dess
skydd är dåligt. Bankgirots förmåga att förmedla betalningar är god
men måste upphöra om verksamheten inte kan bedrivas i ordinarie
lokaler och med ordinarie utrustning. För närvarande pågår även
planering för regional clearing men den är ännu inte avslutad.

Försäkringsföretagens förmåga att anpassa sig till allvarliga
störningar är enligt regeringens bedömning godtagbar. Statens
krigsförsäkringsnämnd bedöms i detta hänseende ha god förmåga och
Statens krigsskadenämnd godtagbar förmåga.

Brist på skyddsrum försvårar i viss utsträckning verksamhet i
fredstida lokaler, t.ex. i Stockholms innerstad; skyddade utrymmen
finns i viss utsträckning.

Under och efter en långvarig säkerhetspolitisk kris kan tillgången på
reservdelar till datorutrustning bli kritisk och minska kapaciteten inom
såväl giroverksamhet som annan bank- och försäkringsverksamhet.

Inriktning av planeringen

Kontantlösa betalningar skall kunna utväxlas i hela landet. Hushåll och
företag skall kunna disponera sina tillgodohavanden på konton i
bankerna och kontona skall kunna tillföras lönemedel, pensioner m.m.
Krediter skall kunna lämnas, i första hand till krigsviktig verksamhet.
Postgirot skall kunna användas inte bara för statens och K-företags
betalningar utan om möjligt även för betalningar av alla som har
postgirokonton.

Regional clearing skall kunna inrättas för avveckling av transaktioner
mellan bankerna. Ett nät av bank- och postkontor skall kunna hålla
öppet för att betjäna allmänheten. Värdepappersmarknaden skall kunna

1996/97:4

263

fungera så att penningpolitiskt motiverade transaktioner kan utföras och Prop. 1996/97:4
allmänheten kan komma åt sina placeringar.

Försäkringsföretagen skall kunna bedriva en begränsad verksamhet.
Livförsäkring, brandförsäkring av fastighet samt försäkring av
anläggningar och transporter som är angelägna för folkförsörjningen
och Försvarsmakten skall upprätthållas. Statens krigsförsäkringsnämnd
och Statens krigsskadenämnd skall kunna träda i funktion.

Försäkringsföretagen skall gemensamt ha organiserat ett nät av
lokalkontor för att betjäna allmänheten med försäkringstjänster.

20.3.12 Funktionen Skatte- och uppbördsväsende

Funktionen omfattar verksamhet som bedrivs inom skatteförvaltningen
och tullen samt exekutionsväsendet, främst beskattning, uppbörd och
folkbokföring samt verkställighet enligt utsökningsbalken eller annan
författning. Riksskatteverket är funktionsansvarig myndighet för
funktionen Skatte- och uppbördsväsende. Övriga myndigheter med
uppgifter inom funktionen är Tullverket, skattemyndighetena och
kronofogdemyndighetena.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Skatte- och uppbördsväsende skall
bedrivas så att under höjd beredskap betalning av skatter, tullar och
avgifter säkerställs. Beslutade ändringar i skattereglerna skall snabbt
kunna verkställas. Folkbokföringssystemet skall ha hög
funktionssäkerhet.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen vill beträffande funktionens beredskapsläge anföra följande.
Frågor om beskattningen under säkerhetspolitiska kriser och krig har
relativt nyligen behandlats i prop. 1994/95:171 Beskattningen under
kriser och krig. I propositionen föreslogs en ny fullmaktslag, lagen
(1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig
eller krigsfara m.m, som trätt i kraft den 1 juli 1995
(bet. 1994/95:SkU24, rskr. 1994/95:241). Propositionen har utgått från
de påfrestningar Sverige kan utsättas för vid ett väpnat angrepp samt de
försörjningsproblem som kan uppstå i samband med allvarliga
krigshotande internationella kriser och i en neutralitetssituation. Den
planering som skett har emellertid givetvis stor betydelse även för ett
mer vidgat säkerhetsbegrepp där svåra påfrestningar på samhället i fred
beaktas. Vid krigsbetingade kriser finns, till skillnad mot vissa svåra
fredstida påfrestningar, i regel en viss förvamingstid då beredskapen

264

kan höjas och förberedelser vidtas. Betydelsen av flexibilitet får därför Prop. 1996/97:4
genom det vidgade säkerhetsbegreppet ökad aktualitet och bör betonas
liksom nödvändigheten av en helhetssyn på verksamhet som bedrivs
under normala förhållanden och verksamhet under krisförhållanden.

Beredskapsläget inom funktionen är enligt regeringen till vissa delar
godtagbart. Företagens möjligheter att att klara skatteuppbörden i störd
miljö är emellertid osäker. Postens medverkan i uppbördsverksamheten
är inte säkerställd. Detsamma gäller möjligheterna till samband både
vad gäller fredsarbetsplats och krigsuppehållsplats.

Inriktning av planeringen

Ett fungerande skatte- och uppbördssystem är nödvändigt för att
tillförsäkra det allmänna en löpande uppbörd av skatter och avgifter.
Dessa intäkter är av stor vikt för att finansiera offentlig verksamhet och
för folkförsörjningen. Skatte- och uppbördssystemen har även stor
betydelse som styrmedel för den ekonomiska politiken. Flexibiliteten
måste vara stor for att det snabbt skall finnas möjlighet att vidta
åtgärder vid t.ex. en nationell eller internationell finansiell kris. Ett
flexibelt skattetryck kan också användas för att reglera köpkraften och
för att styra konsumtionen i syfte att undvika hamstring och
bristsituationer.

De ändringar som kan bli aktuella att göra i skattelagstiftningen
under höjd beredskap har berörts i den ovan nämnda propositionen om
beskattningssystemets utformning under kriser och krig. Motsvarande
ändringar kan emellertid bli aktuella även vid vissa påfrestningar på
samhället i fred även om den nyligen införda fullmaktslagstiftningen
endast kan användas vid krigsrelaterade kriser (jfr 1 § lagen om
beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara
m.m.). Även i folkbokföringssystemen måste det finnas nödvändig
flexibilitet inte minst mot bakgrund av att uppgifter från folkbok-
föringen är betydelsefulla för såväl den enskildes rättigheter och
skyldigheter som för andra myndigheter med viktiga
samhällsfunktioner.

I kravet på flexibilitet ligger att funktionen så långt det är möjligt
skall kunna anpassas till de skiftande förhållanden som
säkerhetspolitiska kriser och krig kan innebära och ändå fullgöra sin
uppgift. En fråga av särskild vikt i detta sammanhang är att
fortsättningsvis säkerställa reservdrift för nödvändiga ADB-system. I
den fortsatta planeringen bör även en planläggning ske för begränsade
manuella rutiner. Postens medverkan i uppbördsverksamheten bör
säkerställas liksom sambandsmöjlighetena både för fredsarbetsplats och
krigsuppehållsplats. För angreppshot på lång sikt bör funktionen kunna
verka autonomt i minst tre geografiska områden. Enligt regeringen är
det angeläget att funktionen i planeringen beaktar möjligheten att vidta
beredskapsåtgärder först i ett anpassningsskede.

265

Prop. 1996/97:4

20.3.13 Funktionen Livsmedelsförsörjning m.m.

Funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. omfattar försörjning med
livsmedel inkl, vatten, reglerings- och ransoneringsåtgärder för
livsmedel, livsmedelshygien och civil veterinärverksamhet. Statens
jordbruksverk är funktionsansvarig myndighet. Vidare har Statens
livsmedelsverk, Naturvårdsverket och Fiskeriverket deluppgifter inom
funktionen.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Livsmedelsförsörjning m.m. skall
bedrivas så att befolkningen under höjd beredskap kan få tillgång
till tillräckligt med livsmedel inklusive dricksvatten med hänsyn till
energi- och näringsbehov. Verksamheten skall även bedrivas med
syfte att de resurser och den beredskap som skapas också skall
kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och for
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Beredskapen grundas på de fredstida resurserna inom livsmedelssektorn
och dess anpassningsförmåga och flexibilitet, kompletterad med
särskilda beredskapsåtgärder. Beredskapsåtgärdema går i första hand ut
på att skapa förutsättningar för näringslivet att fortsätta sin verksamhet.
De fredstida resurserna behöver därutöver kompletteras, främst med
beredskapslagring. Lagringen svarar för huvuddelen av kostnaderna för
beredskapen.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen bedömer att förmågan att trygga försörjningen med
livsmedel är godtagbar vid ett väpnat angrepp med iståndsatta styrkor,
dock förutsatt att planerad komplettering av beredskapslager av
livsmedel i södra och mellersta Sverige kan genomföras under en
ettårig uppbyggnadsperiod. Förmågan efter ett krig är beroende av
import av insatsvaror för växtodling och proteinfodermedel för
animalieproduktion.

Gränssättande för försörjningen med dricksvatten är el,
reservvattentäkter, reservdelar och kemikalier. Vid störningar i
ordinarie distributionssystem har förmågan att snabbt organisera
distributionen av nödvatten avgörande betydelse. I de tre
storstadsområdena bedöms förmågan som godtagbar på gränsen till icke
godtagbar. I övriga landet bedöms förmågan som godtagbar. Förmågan

266

att förhindra eller i tid upptäcka sabotage med B- stridsmedel bedöms Prop. 1996/97:4
inte som godtagbar.

EU-medlemskapets innebörd för beredskapsverksamheten

Genom att Sverige fr.o.m. år 1995 omfattas av EG:s gemensamma
jordbrukspolitik är möjligheterna begränsade att självständigt påverka
det inhemska jordbruket och dess inriktning. Den gemensamma
jordbrukspolitiken innebär en gemensam pris- och marknadspolitik.
Handeln med jordbruksprodukter är fri inom unionen, men reglerad
mot tredje land med hjälp av gränsskydd och exportstöd. Möjligheterna
att i framtiden vidta olika beredskapsåtgärder påverkas därigenom.
Bland annat torde en ransonering eller reglering vara åtgärder som inte
är förenliga med EG:s regelverk.

Växtodling och djuruppfödning har också påverkats av
medlemskapet. Det har bl.a. inneburit att en sedan tidigare krympande
oljeväxtodling genom Blair House-avtalet mellan EU och USA kommit
att begränsas ytterligare. Förändringen har förstärkts av den för
oljeväxtodlingen ogynnsamma prisrelationen mot spannmål.
Gemenskapen är inte självförsörjande med vegetabiliska oljor och
proteinfodermedel. Detsamma gäller för ammoniak, vilket är basen för
kvävegödselmedel. Däremot är EU självförsörjande vad gäller
animalie- och mejeriprodukter samt socker och spannmål.

För förädlingsindustrin innebär medlemskapet ökad konkurrens.
Möjligheten att konkurrera kan dock komma att begränsas av
otillräcklig tillgång på råvara som en följd av EG:s regleringar.
Förväntade strukturförändringar, med ytterligare koncentration och
specialisering som följd är negativ ur beredskapssynpunkt. För handeln
torde det inte bli några större strukturella förändringar till följd av
medlemskapet.

Inriktning av planeringen

Regeringen anser det vara önskvärt att funktionen vid utgången av
försvarsbeslutsperioden har en förmåga att tillgodose befolkningens
behov av dricksvatten och andra livsmedel, med hänsyn till energi- och
näringsbehov, under alla former av påfrestningar. Vid ett angrepp i
nuvarande omvärldsläge skall förmågan kunna tillgodoses med
ordinarie fredsresurser, dvs. näringslivets och hushållens resurser.
Behoven av dricksvatten skall så långt möjligt tillgodoses med
ordinarie distributionssystem. Vid störningar i dessa skall huvudmännen
för vattenverk och distributionsnät säkerställa tillgång på dricksvatten
för konsumenternas överlevnad och minimibehoven för andra
prioriterade brukare. Livsmedelskontroll, djurskydd och djursjukvård
skall så lång möjligt kunna upprätthållas.

Vid angrepp med iståndsatta styrkor i ett förändrat omvärldsläge skall
det finnas förmåga, förutom den förmåga som redan finns hos
näringsliv och vattenverk samt den beredskapslagring av livsmedel och
kemikalier, (bl.a. för beredning av dricksvatten) som måste finnas

267

redan i fredstid, att komplettera resurser så att uthålligheten i
försörjningen kommer att motsvara vad som krävs. Behovet av
livsmedel och dricksvatten skall kunna tillgodoses i alla delar av
landet, även vid produktionsbortfall och avbrott i transporterna.
Detsamma skall gälla för livsmedels- och dricksvattenkontroll.

Förmåga skall finnas att följa och analysera utvecklingen och ett
förändrat hot på lång sikt inom ansvarsområdet och att anpassa
beredskapsåtgärdema till denna utveckling och ett förändrat hot.

Försörjningen skall kunna upprätthållas även vid användandet av
ABC- stridsmedel.

Funktionens förmåga inför angreppshot skall i akuta situationer
kunna utnyttjas vid fredsfrämjande och humanitära insatser inom ramen
för samarbete i internationella organisationer, förutsatt att resurser som
förbrukas kan byggas upp inom rimlig tid.

Myndigheter inom funktionen skall ha en handlingsberedskap för
snabba och effektiva åtgärder. Resurser avsedda för kriser och krig
skall även kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred
och därefter byggas upp igen.

I prop. 1994/95:25 (bet. 1994/95 :FiUl, rskr. 1994/95:145) Vissa
ekonomisk-politiska åtgärder, m.m. framhölls att de fredstida
lagringsmålen kunde sänkas om möjligheterna till en säker import
ökade. Mot bakgrund av de väntade effekterna av ett närmare
samarbete med länderna i Europa framhöll den dåvarande regeringen
att beredskapslagringen kunde minskas väsentligt. Besparingen borde
kunna uppgå till 200 miljoner kronor årligen. I 1994/95 års
budgetproposition (1994/95:100 bil. 10) anfördes att denna besparing
var möjlig mot bakgrund av planeringsförutsättningarna i 1992 års
totalförsvarsbeslut, den förändrade importsituation som uppstått i och
med förändringarna i Europa och det svenska EU-medlemskapet.
Beredskapslagringen borde koncentreras på behoven i krig. Riksdagen
beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 1994/95:JoU13,
rskr. 1994/95:291). I enlighet med Jordbruksverkets beräkningar beslöt
den dåvarande regeringen att den utförsäljning av beredskapslager som
var nödvändig för att nå besparingsmålet på 200 miljoner kronor skulle
generera en nettointäkt på minst 640 miljoner kronor till och med den
31 december 1997.

Enligt försvarsbeslutets första etapp skall totalförsvaret inte bara stå
berett att möta traditionella säkerhetspolitiska hot, utan även ett bredare
spektrum av hot och risker. Det civila försvaret skall värna
civilbefolkningen och trygga dess försörjning, kunna genomföra
fredsfrämjande och humanitära insatser samt stärka samhällets samlade
förmåga att möta svåra påfrestningar på samhället i fred. Regeringen
ansåg att beredskapsläget med hänsyn tagen till de förändrade
uppgifterna för det civila försvaret, den ändrade hotbilden vid ett
väpnat angrepp samt de tillgångar och den förmåga som redan byggts
upp medgav en viss nedtoning av de ekonomiska resursanspråken för
bl.a. försörjningsområdet livsmedel. Hänsyn bör tas till behoven i ett
fall där Sverige står neutralt vid krig i vårt närområde. Frågan är därvid
vilka möjligheterna är till import av s.k. strategiska varor. Vidare bör

Prop. 1996/97:4

268

åtgärderna på livsmedelsområdet i första hand avse beredskapslagring Prop. 1996/97:4
av halvfabrikat och färdigvaror i de delar av landet, väsentligen
Norrland, där problem med försörjning kan uppstå vid ett väpnat
angrepp. Riksdagen delade denna uppfattning (bet. 1995/96:FöUl).

De nya planeringsförutsättningarna där även förmågan vid svåra
påfrestningar i fred och förmågan att bistå i fredsfrämjande och
humanitära insatser finns med medför ett behov av att revidera den
övergripande målsättningen för funktionen.

Beredskapslagring

Med anledning av besparingskraven i nyss nämnda budgetproposition
avbröts planerad återstående lageruppbyggnad av insatsvaror till
jordbruket och avvecklingen av dessa produkter började.

I utförsäljningen ingick även, som en följd av möjlig
lageruppbyggnad i en krissituation och förändrade beräkningsnormer,
vissa kvantiteter livsmedel och livsmedelsråvara. Dessa tillgångar är
ojämnt fördelade över landet. Ett angrepp kan bl.a. leda till att områden
i landet blir isolerade, att transporter till landets norra delar omöjliggörs
samt att produktion slås ut av olika skäl. Lagringsmålen för norra
Sverige motsvarar 90 % av energibehovet under ett väpnat angrepp.
Dessutom lagras livsmedelsråvara till förädlingsindustrin för en
situation efter ett krigsskede då transportförbindelsema med övriga
landet antas vara avbrutna.

Lagringsmålen för livsmedel i södra och mellersta Sverige motsvarar

25 % av energibehovet under ett angrepp, medan 50 % av behovet
lagras i form av insatsvaror. Dessa lagringsmål delas upp i ett mål för
fredstida lagring och ett mål för kompletteringsanskaffning under ett
återtagningsskede. En del av de livsmedel som säljs ut har bedömts
kunna kompletteringsanskaffas under en ettårsperiod. Denna
kompletteringsanskaffning beräknas kosta knappt 360 miljoner kronor.
Även komplettering av kemikalier för beredning av dricksvatten till en
kostnad av sex miljoner kronor kommer att behöva genomföras.

Det säkerhetspolitiska läget och de särskilda förhållandena inom
livsmedelsområdet gör att regeringen anser att beredskapslagringen helt
kan avvecklas. Planeringen och säkerställandet av livsmedels-
försörjningen bör kunna ske på andra sätt än genom fredstida lagring
av livsmedel. Vissa lagringskostnader bedöms dock vara nödvändiga.
Regeringen avser att ge Jordbruksverket i uppdrag att mot denna
bakgrund lämna förslag till den närmare planeringen av beredskapen.
En minskning av lagren bör ske i en takt som innebär att onödiga
förluster undviks.

269

Prop. 1996/97:4

20.3.14 Funktionen Arbetskraft

Anslaget avser funktionen Arbetskraft som omfattar främst frågor om
arbetskraftsförsörjning under höjd beredskap. Arbetsmarknadsstyrelsen
är funktionsansvarig myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Arbetskraft skall bedrivas så att
under höjd beredskap totalförsvarets behov av arbetskraft kan
tillgodoses.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Funktionens myndigheter har beredskapsverk och bemannade
krigsorganisationer. Funktionens personal är utbildad och övad.

Behovet av att säkerställa nyckelpersonal kan för närvarande inte
tillgodoses på grund av en uppkommen finansieringsbrist. Innevarande
budgetår anser sig inte Arbetsmarknadsverket ha medel för att av
Pliktverket köpa den nödvändiga tjänsten för ändrad krigsplacering.
Arbetsmarknadsstyrelsen har infört ett tillfälligt stopp för ändrad
krigsplacering tills dess att finansieringsfrågan är löst.

Inriktning av planeringen

Arbetsmarknadsstyrelsen har till regeringen i skrivelse den 30 januari
1996 ifrågasatt behovet av en särskild fredstida planering av
arbetskraftsförsörjningen. Myndigheten hänvisar till att den rörlighet
som finns på arbetsmarknaden innebär att även utan särskild fredstida
planering kan behovet av arbetskraft tillgodoses genom
kompletteringsutbildningar i händelse av krigshot.

Regeringen anser att funktionen Arbetskraft bör finnas kvar.
Arbetsmarknadsverket har en regional och lokal organisation som ger
goda förutsättningar att utöva funktionsansvaret. Ansvaret för
funktionen Arbetskraft bör därför även fortsättningsvis finnas hos
Arbetsmarknadsstyrelsen.

Arbetsmarknadsverkets roll skall ses som en del av totalförsvaret.
Funktionen Arbetskraft ställer krav på viss administration även i
fredstid. Regeringen anser det nödvändigt att det finns en samlad bild
av arbetskraftsförsörjningen. Personalplanläggningen av nyckelpersoner
i k-företag m.m. bör därför ske på en fortsatt god nivå i enlighet med
de nya planeringsförutsättningarna.

270

Beträffande frågan om finansiering av Totalförsvarets pliktverks        Prop. 1996/97:4

tjänster skall avgiftsfinansieringen av tjänsterna ändrad krigsplacering,
disponibilitetskontroll samt vissa andra nödvändiga avgifter för
ADB-utbildning till Pliktverkets datasystem (PLIS) ske genom
Överstyrelsen för civil beredskap. Överstyrelsen avses teckna avtal för
den civila delen av totalförsvaret för detta.

20.3.15 Funktionen Flyktingverksamhet

Funktionen Flyktingverksamhet omfattar dels uppgifter som motsvarar
mottagande av flyktingar och asylsökande som reguljärt förekommer i
fredstid, dels uppgifter som tillkommer i fråga om omhändertagande av
flyktingar och andra utlänningar som under kriser och krig kan komma
att söka en fristad i Sverige. Statens invandrarverk har ansvaret för
funktionen.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Flyktingverksamhet skall bedrivas
så att flyktingar och asylsökande kan tas emot även under höjd
beredskap. Verksamheten skall bedrivas så att resurser och den
beredskap som skapas också kan utnyttjas vid svåra påfrestningar
på samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen bedömer att funktionens möjligheter att verka enligt
statsmakternas krav och intentioner vid ett väpnat angrepp är god.

Inriktning av planeringen

Funktionen bör vid ett väpnat angrepp så långt möjligt med hänsyn
tagen till bl.a. inströmningen av asylsökande med ordinarie
säkerhetsskydd kunna bedriva verksamhet med samma grundläggande
kompetens och flexibilitet som under normala förhållanden. De
skyddssökande bör kunna få nödvändig samhällsservice som är
anpassad efter krigsmiljöns särskilda krav. Kapaciteten bör kunna ökas
under en kompletteringsperiod. En förutsättning för detta är att
befogenheter ges genom författningsreglering för extraordinära
situationer. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i
denna fråga.

271

20.3.16 Funktionen Landskaps- och fastighetsinformation       Prop. 1996/97:4

Verksamheten inom funktionen Landskaps- och fastighetsinformation
omfattar åtgärder för att vid höjd beredskap säkerställa att totalförsvaret
har tillgång till landskapsinformation, hydrografisk information, geolo-
gisk information och fastighetsinformation av erforderligt slag och i
tillräcklig omfattning. Funktionen leder och samordnar krigstrycknings-
organisationen samt förbereder stöd till totalförsvarets markanskaffning.
Funktionen omfattar även sekretessgranskning av kartor och flygbilder
samt tillståndsgivning för databaser med landskapsinformation.

Lantmäteriverket är funktionsansvarig myndighet. Andra myndigheter
med uppgifter inom funktionen är lantmäterimyndigheterna i respektive
län Sjöfartsverket och Sveriges geologiska undersökning.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Landskaps- och fastighets-
information skall bedrivas så att totalförsvarets behov av
landskapsinformation, fastighetsinformation, hydrografisk
information, geologisk information samt stöd till markanskaffning
under höjd beredskap kan tillgodoses. Dessutom skall
krigstryckningsorganisationen kunna träda i kraft under höjd
beredskap.

Verksamheten skall bedrivas så att de resurser och den beredskap
som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra påfrestningar på
samhället i fred och för internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen anser att beredskapsläget för funktionen är godtagbart men
att vissa brister föreligger. Tillgången på kartor för militära förband
och totalförsvarets ledning är, i det korta perspektivet, säkerställd.
Tillgång till fastighets- och landskapsorganisation i digitalt lagrad form
är dock begränsad. I det fall totalförsvarets behov skulle öka på grund
av beredskapshöjning kan funktionen i huvudsak anpassa produktionen
i takt därmed. Tillgången till digitala data kommer dock under
avsevärd tid att vara begränsad och svår att snabbt öka. Funktionen är
dock känslig för störningar. Det finns brister beträffande reservkraft
och försörj ningsplaner.

Inriktning av planeringen

Regeringen anser att funktionens myndigheter skall verka aktivt för att
sprida kunskap om den information och kompetens som finns att tillgå

272

och hur den kan användas inom det civila försvaret.

Förutsättningarna för att snabbt och på ett juridiskt godtagbart sätt
säkerställa åtkomst av mark och fastigheter vid höjd beredskap bör
förbättras.

Insatser bör göras för att eliminera brister och osäkerheter i
produktionsapparaten under höjd beredskap. Insatser krävs även för att
tillgodose det växande behovet av digitalt lagrad fastighets- och
landskapsinformation. Möjligheter till ajourhållning på stor bredd av
såväl analog som digital information bör säkerställas.

Under en kompletteringsperiod skall produktionen kunna inriktas på
information som är viktig för totalförsvaret. Fredslager av kartor och
digitalt lagrad information skall snabbt kunna distribueras till kunder
inom totalförsvaret.

Funktionens förmåga skall kunna utnyttjas vid internationella
insatser. Vid svåra påfrestningar på samhället i fred kan god tillgång
till landskaps- och fastighetsinformation, enligt regeringens uppfattning,
få stor betydelse.

20.3.17 Funktionen Energiförsörjning

Verksamheten inom funktionen Energiförsörjning syftar till att
tillgodose samhällets behov av energi under säkerhetspolitiska kriser
och i krig. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) är
funktionsansvarig myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Energiförsörjning skall bedrivas så
att under höjd beredskap totalförsvarets och det övriga samhällets
behov av elkraft och annan energi kan tillgodoses. Verksamheten
skall även bedrivas så att de resurser och den beredskap som skapas
också kan utnyttjas vid svåra påfrestningar på samhället i fred och
för internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.
Åtgärderna inom funktionen skall säkerställa åtaganden om
försörjningsberedskap inom energiområdet som följer av IEP-avtalet
och medlemskapet i EU.

Bedömt beredskapsläge den 31 december 1996

Regeringen gör följande bedömning av beredskapsläget.

Förmågan att på nationell och regional nivå leda och samordna
verksamheten inom funktionen är godtagbar. Inom elförsörjningen

Prop. 1996/97:4

273

18 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

begränsas uthålligheten i ledningsförmågan av att drift-, övervaknings- Prop. 1996/97:4
och kommunikationssystem är beroende av en fungerande elförsörjning.

Förmågan att upprätthålla en fungerande elförsörjning och att
prioritera leveranserna av el bör förstärkas. Vitala funktioner med
behov av kontinuerlig eltillförsel kan inte i alla tänkbara lägen påräkna
en säker försörjning. I mindre strategiskt viktiga områden kan
elförsörjningen upprätthållas helt eller delvis. Det finns brister i
förmågan att återupprätta en fungerande elförsörjning. ABC-skyddet
inom elförsörjningen är otillräckligt. Förmågan att upprätthålla
värmeförsörjningen utan fungeran- de ordinarie elförsörjning är
begränsad inom elberoende uppvärmnings system. Förmågan inom
elförsörjningen är en gränssättande faktor för hela totalförsvarets
samlade förmåga.

Inom bränsle- och drivmedelsförsörjningen finns krigslager av olja på
en av regeringen angiven nivå. Uthålligheten är god. Förmågan att
upprätthålla distributionen till prioriterade förbrukare och ABC-skyddet
är godtagbar. Tillgängligheten är godtagbar. Sveriges åtaganden om
försörjningsberedskap inom ramen för IEP-avtalet och EU är uppfyllda.
Förmågan att genomföra förbrukningsregleringar kan förbättras.

Beredskapsläget inom elförsörjningen bedöms kunna förbättras något
under en anpassningsperiod, främst vad gäller robustheten i elsystemet,
möjligheterna att prioritera elförsörjningen, ABC-skyddet och
reparationsförmågan. Förmågan att upprätthålla och återupprätta en
fungerande elförsörjning bedöms dock vara otillräcklig också efter en
anpassningsperiod. Planeringen för att genomföra anpassningsåtgärder
inom funktionen kan förbättras.

Ansvarsfördelning och organisation inom funktionen

Nuläge

Organisation och ansvarsfördelning

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) är central
förvaltningsmyndighet inom energiområdet och funktionsansvarig
myndighet för funktionen Energiförsörjning. Vid höjd beredskap har
NUTEK det övergripande samordningsansvaret för landets
energiförsörjning och ansvar för försörjningen med bränslen och
drivmedel. NUTEK ansvarar för planering och genomförande av
förbrukningsregleringar av energi undantaget elektrisk kraft. NUTEK är
tillsynsmyndighet för lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja
och kol.

Inom elförsörjningens område har NUTEK sedan Statens
vattenfallsverk ombildades till aktiebolag år 1992 det samordnande
ansvaret för inriktning och planeringen av beredskapsarbetet (prop.
1991/92:49, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92). Kraftindustrin
organiserade i samband med bildandet av Vattenfall AB ett till
branschorganisationen Kraftsam knutet kansli för den                                  274

branschgemensamma beredskapsplaneringen. Kansliet har senare

ombildats till bolaget Svensk Elberedskap AB, som ägs och finansieras Prop. 1996/97:4
av Svenska Kraftverksföreningen. Den verkställande planeringen inom
elbredskapens område utförs av Svensk Elberedskap AB i enlighet med
ett avtal med NUTEK. Inom NUTEK finns en särskild beslutande
nämnd, Krigsskyddsnämnden för kraftanläggningar (KSN), som prövar
ärenden enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder för vissa
kraftanläggningar m.m.

Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är
Elförsörjningsnämnden (EFN). Statens oljelager (SOL), Affärsverket
svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Statens kämkraftinspektion (SKI)
och Statens strålskyddsinstitut (SSI). EFN träder i verksamhet i krig
eller när regeringen annars bestämmer det och övertar då NUTEK: s
beredskapsuppgifter inom elförsörjningen. Nämndens uppgift är att i
samverkan med övriga totalförsvarsmyndigheter se till att samhällets
behov av elkraft tillgodoses genom att planera, leda och samordna
elförsörjningens resurser. Då regeringen beslutar om
förbrukningsreglering av el skall nämnden, i den utsträckning
regeringen föreskriver, genomföra regleringen och inrikta
elproduktionen.

SOL förvaltar de statliga, civila krigslagren av olja och oljelagrings
anläggningarna. I krig skall SOL i samverkan med bl.a. oljeföretagen
försörja totalförsvaret med bränslen och drivmedel.

Svenska kraftnät driver och förvaltar det svenska storkraftnätet för el
och de statligt ägda utlandsförbindelserna. Verket har till uppgift att
utöva systemansvaret för elektrisk ström enligt 15 a § lagen
(1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska
anläggningar (ellagen). Svenska kraftnät har därmed det övergripande
ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att
balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan
produktion och förbrukning av el. Verket skall inom sitt
verksamhetsområde svara för bl.a. den operativa
beredskapsplaneringen. När EFN är i verksamhet skall Svenska kraftnät
bedriva sin ordinarie verksamhet under nämndens ledning.

SKI är central förvaltnings- och tillsynsmyndighet för kämeknisk
verksamhet. I verksamheten ingår bl.a. att granska säkerheten i kärntek-
niska anläggningar. SKI beslutar om driftstillstånd för kärnkraftverken.
Myndighetens uppgifter är i huvudsak oförändrade under krigs- eller
beredskapstillstånd.

SSI är central förvaltningsmyndighet för frågor om skydd av
människor, djur och miljö mot skadlig verkan av joniserande och icke-
joniserande strålning. Myndighetens uppgifter inom funktionen
Energiförsörjning är inte definierade.

Grunderna för oljelagringen

Beredskapslagringen av olja i Sverige är av två slag, lagring för
fredstida oljekriser och krigslagring. Lagringen för oljekriser tar sikte
på allvarliga störningar i oljeförsörjningen som uppstår i fredstid.                         275

Krigslagringen tar sikte på situationer då landet antingen har blivit
indraget i krig eller står neutralt (krigssituationer).

Lagring för oljekriser infördes med anledning av oljekrisen år 1973-
1974. Kort därefter anslöt sig Sverige tillsammans med flertalet andra
OECD-länder till avtalet om ett Intemtionellt energiprogram, IEP.
Avtalet innehåller bestämmelser om bl.a. samordnade åtgärder för att
möta oljeförsörjningskriser. Genom IEP-avtalet har de anslutna
länderna åtagit sig att hålla beredskapslager av olja motsvarande 90
dagars nettoimport. Vid en kris skall länderna vidta åtgärder för att
begränsa oljekonsumtionen och medverka i ett system för fördelning av
tillgänglig olja. Genom EU-medlemskapet skall Sverige också följa
unionens bestämmelser som innebär krav på lager motsvarande 90
dagars konsumtion. För svenskt vidkommande är kraven enligt IEP-
avtalet och EU:s regler likvärdiga.

Lagring av olja för krigssituationer infördes redan före andra
världskriget. Från år 1957 har genomförts en rad oljelagringsprogram
på grundval av skyldighet enligt lag för oljehandeln och vissa
storförbrukare att hålla beredskapslager av olja, s.k. tvångslagring.
Sedan år 1987 har staten svarat för lagringen för det civila försvarets
behov. Enligt riksdagens beslut år 1994 skall lager byggas upp i
näringslivet samtidigt som de statliga lagren avvecklas successivt.

Uppgiften att förvalta och avveckla de statliga civila beredskaps-
lagren ligger sedan den 1 juli 1994 hos en särskild myndighet. Statens
oljelager. Avvecklingen skall vara avslutad år 1999.

Beredskapslagringen av olja hos näringslivet grundas på lagrings-
skyldighet enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och
kol (LBOK) för den som sålt eller förbrukat oljeprodukter. Sådan
skyldighet gäller för alla importörer och raffinaderiföretag. Denna
lagring kan betecknas som allmän i den meningen att lagrings-
skyldigheten grundas på en viss, för alla lagringsskyldiga lika stor
andel av föregående års försäljning eller förbrukning. Regeringen
fastställer varje år denna andel, det s.k. lagringsprocenttalet, genom en
särskild förordning. Sedan år 1987 har andelen varit 25 % för ett antal
viktiga oljeprodukter ingående i fredskrislagren. Fr.o.m den 1 juli 1996
åläggs berörda företag med stöd av LBOK även viss lagring för krigs-
situationer. Omfattningen av krigslagringen redovisas inte öppet. För
vissa el- och värmeproducerande anläggningar fastställs lagrings-
skyldigheten enligt särskilda regler.

Prop. 1996/97:4

276

Regeringens bedömning och åtgärder

Funktionen Energiförsörjning bör delas in i delfunktionerna
Elförsörjning och Bränsle- och drivmedelsförsörjning.

NUTEK bör vara funktionsansvarig myndighet för funktionen
Energiförsörjning och ansvara för delfunktionen Bränsle- och
drivmedelsförsörjning. Statens oljelager har uppgifter inom
delfunktionen.

Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) bör vara ansvarig
myndighet för delfunktionen Elförsörjning. Statens kämkraftinspek-
tion

har uppgifter inom delfunktionen. Elförsörjningsnämnden bör
avvecklas.

Elförsörjningens regionala organisation bör bestå av elområden
som

skall ledas av en elbefälhavare. Organisationen bör träda i
verksamhet i krig eller då regeringen annars bestämmer, och verka
som regionala organ åt Svenska kraftnät. Den nuvarande
ordningen för det fredstida beredskapsarbetet på regional nivå bör
behållas

med de förändringar som följer av den nya organisationen inom
delfunktionen.

NUTEK bör ansvara for ransoneringar och andra förbruknings-
regleringar inom energiområdet.

Regeringen avser uppdra åt Svenska kraftnät och NUTEK att vidta
erforderliga åtgärder för att genomföra den nya ordningen.

Ellagstiftningsutredningens (ELU) förslag: Avviker från regeringens
bedömning. Utredningen föreslår att funktionen Energiförsörjning
delas i två nya funktioner, nämligen Bränsle- och drivmedelsförsörjning
samt Elförsörjning. Enligt förslaget skall NUTEK vara
funktionsansvarig myndighet för funktionen Bränsle- och drivmedel.
Enligt förslaget inrättas EFN som en myndighet i fred med ansvar för
funktionen Elförsörjning. EFN:s uppgifter i krigstid föreslås
oförändrade. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen
Elförsörjning är enligt förslaget Statens kämkraftinspektion och
Affärsverket svenska kraftnät.

Remissinstanserna: Remissopinionen är delad till ELU:s förslag.
Tillstyrker förslaget gör bl.a. Försvarsmakten, Riksrevisionsverket,
Banverket, Statens järnvägar, Elsäkerhetsverket, Sveriges Radio AB,

Prop. 1996/97:4

277

Sveriges Television AB, Sveriges Industriförbund, Svenska Kraftverks- Prop. 1996/97:4
föreningen, Svenska Elverksföreningen och Riksförbundet

Energileverantörema. Avstyrker förslaget gör bl.a. Statskontoret,
Överstyrelsen för civil beredskap, civilbefälhavama, NUTEK, Post- och
telestyrelsen, Jordbruksverket och länsstyrelserna i Uppsala, Hallands
och Gävleborgs län.

Elberedskapsutredningens (EBU) förslag: Överensstämmer i
huvudsak med regeringens bedömning.

Hearing: Samtliga remissinstanser tillstyrker EBU:s förslag. Svenska
Kraftverksföreningen och Svensk Elberedskap AB anför att Svenska
kraftnäts ansvar för elberedskapen också bör omfatta tillsynsansvaret
för beredskapslagringen av olja och kol vid elproducerande
anläggningar. Enligt NUTEK och ÖCB bör NUTEK ansvara för denna
uppgift i samråd med Svenska kraftnät.

Skälen för regeringens bedömning

Funktionsindeln ing

Det finns en viss utbytbarhet mellan energislagen i energisystemet
inom exempelvis uppvärmningssektom, industrin och området för kraft-
generering. Det finns även behov av avvägningar mellan dessa sektorer
och transportsektorn. Energisystemets flexibilitet bör tillvaratas i
samband med försörjningsproblem inom energiområdet i fred och i
krig. Detta förutsätter en viss samordning av försörjningen av bränsle-
och drivmedel och av elkraft. Även i det fredstida beredskapsarbetet
finns det behov av samordning. För att säkerställa denna samordning
bör det övergripande ansvaret för beredskapsuppgiftema inom
energiområdet även i fortsättningen hållas samman inom en funktion
(Energiförsörjning).

Förutsättningarna för verksamheten och beredskapsåtgärdema skiljer
sig väsentligt åt mellan elförsörjningssystemet och bränsle- och driv-
medelsförsörjningen. Verksamheten inom funktionen Energiförsörjning
bör delas i två delfunktioner, Bränsle- och drivmedelsförsörjning samt
Elförsörjning. Härigenom skapas förutsättningar för ett effektivt och
målinriktat beredskapsarbete i de två delarna av energisystemet
samtidigt som behovet av samordning inom energiberedskapen i stort
tillgodoses.

Huvudmannaskap för funktionen Energiförsörjning och delfunktionen
Bränsle- och drivmedelsförsörjning

Den s.k. ansvarsprincipen bör vara vägledande för myndighetsorganisa-
tionen inom funktionen Energiförsörjning. Myndighetsstrukturen och
ansvarsförhållandena inom energiområdet bör så långt möjligt vara den

278

samma i krig och i fred. Organisationsförändringarna vid övergången Prop. 1996/97:4
till krigsorganisation bör minimeras.

NUTEK är central förvaltningsmyndighet inom energiområdet och
bör därmed vara funktionsansvarig myndighet för funktionen
Energiförsörjning. NUTEK skall svara för de uppgifter som enligt
beredskapsförordningen (1993:242) åligger en funktionsansvarig
myndighet. Verksamheten som funktionsansvarig myndighet bör
särskilt koncentreras till de uppgifter som är gemensamma för
funktionen. NUTEK skall bl.a. ta fram programplaner,
beredskapslägesredovisningar och andra för funktionen gemensamma
planeringsdokument. NUTEK skall också samordna gemensamma
beredskapsförberedelser inom funktionen och svara för den
funktionsgemensamma utbildnings- och övningsverksamheten.

NUTEK är tillsynsmyndighet enligt lagen (1984:1049) om
beredskapslagring av olja och kol och bör därmed ansvara för
delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning. NUTEK skall
därmed inom delfunktionen svara för de uppgifter som enligt
beredskapsförordningen (1993:242) åligger en funktionsansvarig
myndighet. I fredstid skall NUTEK bl.a. samordna, inrikta och utöva
tillsyn över beredskapsförberedelsema inom delfuktionen. NUTEK
skall även se till att Sveriges åtaganden om försörjningsberedskap inom
energiområdet som följer av IEP-avtalet och medlemsskapet i EU
uppfylls. Vid höjd beredskap skall NUTEK bl.a. planera, leda och
samordna resurserna inom bränsle- och drivmedelsområdet. I
delfunktionen Bränsle- och drivmedelsförsörjning skall även SOL ingå.

Regeringen avser att se över tillsynsansvaret för beredskapslagringen
av olja och kol vid elproducerande anläggningar. Tillsvidare bör
NUTEK behålla detta tillsynsansvar och lösa uppgiften i samråd med
Svenska kraftnät.

Huvudmannaskap för delfunktionen Elförsörjning

ELU föreslog att EFN skall inrättas som en myndighet i fredstid, med
ansvar för den föreslagna funktionen Elförsörjning. Flera
remissinstanser är kritiska till förslaget. Som skäl anförs bl.a. att EFN:s
uppgifter i fredstid och i krig skiljer sig åt. Vidare anförs att förslaget
skapar oklarheten om ansvarsfördelningen mellan EFN och Svenska
kraftnät och att det är osäkert om myndigheten kan hävda
beredskapsintresset mot bakgrund av bl.a. dess föreslagna anknytning
till kraftbranschen.

Enligt EBU bör ansvaret för delfunktionen Elförsörjning läggas på
Svenska kraftnät. Som skäl anförs att Svenska kraftnät som
systemansvarig myndighet enligt ellagen har ett kortsiktigt operativa
ledningsansvar för elförsörjningen.Vidare anförs att verksamheten med
elanläggningamas driftsäkerhet har nära anknytning till elberedskapen.
Enligt EBU kommer därmed myndighetsstrukturen inom
elförsörjningens område att överensstämma i fred och krig i enlighet
med ansvarsprincipen. Remissinstanserna stöder EBU:s förslag.                        279

EBU:s förslag enligt regeringens mening bör ligga till grund för        Prop. 1996/97:4

ansvarsfördelningen inom delfunktionen Elförsörjning. Därmed övertar
Svenska kraftnät i allt väsentligt EFN:s uppgift att i krig planera, leda
och samordna elförsörjningens resurser. EFN bör därför avvecklas.
EFN:s krigsorganisation bör i tillämpliga delar övertas av Svenska
kraftnät. Genom förslaget renodlas beredskapsansvaret inom
elförsörjningen till att omfatta produktion, överföring och distribution
av elkraft.

Som ansvarig myndighet för delfunktionen Elförsörjning skall
Svenska kraftnät i fredstid delta i gemensam verksamhet för funktionen
Energiförsörjning, såsom exempelvis studier, planering och övningar.
Vidare ingår att samordna, inrikta och utöva tillsyn över elföretagens
beredskapsförberedelser, samt att utbilda och öva krigsplacerad
personal och civilpliktiga inom delfunktionen.

Vid höjd beredskap skall Svenska kraftnät leda och samordna
elförsörjningens resurser och att ta fram underlag för beslut om
prioriteringar av elanvändningen. Vidare ingår då ett övergripande
ansvar för reparationer och underhåll av anläggningar i elsystemet. I
ansvaret ligger också att i samband med förbrukningsreglering av el
svara för verkställigheten av tillämpningsföreskrifter.

Förfogandelagen (1978:262) och ransoneringslagen (1978:268) träder
i tillämpning vid höjd beredskap eller då regeringen annars bestämmer.
Svenska kraftnät kan i sådana situationer efter regeringens
bestämmande utöva sin verksamhet med stöd av dessa lagar. Därmed
vidgas verkets befogenheter inom elförsörjningen. De befogenheter som
enligt ellagen följer med systemansvaret kvarstår vid höjd beredskap.

Övriga myndigheter inom delfunktionen Elförsörjning

SKI bör vara beredskapsmyndighet inom delfunktionen Elförsörjning.
Nuvarande ordning när det gäller ansvarsförhållandena inom kämsäker-
hetsområdet bör bestå. SKI:s uppgifter inom elberedskapen skall vara
oförändrade.

Elsäkerhetsverket är tillsynsmyndighet för elsäkerhetsfrågor enligt
ellagen och ansvarar för de statliga insatserna för att bl.a. bygga upp,
upprätthålla och utveckla en god säkerhetsnivå för elektriska
anläggningar och elektrisk materiel. Det finns beröringspunkter mellan
elsäkerhet och elberedskap. Exempelvis är de reparationer av elektriska
anläggningar som kan förekomma i krig förenade med särskilda
säkerhetsproblem. Elsäkerhetsverket kan tillföra kompetens inom
elsäkerhetsområdet till beredskapsarbetet och bör därför ingå i
delfunktionen Elförsörjning. Det finns således anledning att överväga
om Elsäkerhetsverket bör vara beredskapsmyndighet inom
delfunktionen Elförsörjning.

Det är en uppgift för Svenska kraftnät att i samråd med
Elsäkerhetsverket närmare överväga om Elsäkerhetsverket bör vara
beredskapsmyndighet inom delfunktionen Elförsörjning och att
precisera verkets ansvar och uppgifter i ett sådant sammanhang.                        280

SSI har inte några direkta uppgifter inom elförsörjningsområdet och Prop. 1996/97:4
bör inte ingå i delfunktionen Elförsörjning. Institutets
beredskapsuppgifter bör koncentreras till funktionen Befolkningsskydd
och räddningstjänst.

Regional organisation inom delfunktionen Elförsörjning

Den nuvarande ordningen för elförsörjningens regionala
beredskapsorganisation fastställdes genom regeringsbeslut den 25
augusti 1988. Enligt beslutet skall organisationen bestå av självständiga
myndigheter i två nivåer; elområden på högre regional nivå och elblock
på lägre regional nivå. Elområdet leds av en elbefålhavare. Elblocket
leds av en elblockchef. Organisationen inrättas i krig eller då
regeringen annars bestämmer och knyts till enskilda företag inom
elförsörjningen.

Den regionala organisationen för elberedskapen bör anpassas till
tillgången på ledningsresurser och det regionala ledningsbehovet inom
elförsörjningen, samt till förhållandena i övrigt på elmarknanden.
Organisationen bör bestå av en nivå, s.k. elområden. Vid höjd
beredskap eller då regeringen annars bestämmer bör elområdet ledas av
en elbefålhavare. Elbefälhavaren skall verka som regionala organ åt
Svenska kraftnät. Elbefälhavaren skall leda och samordna de åtgärder
som krävs inom elområdet för att prioriterade behov av elkraft skall
kunna tillgodoses. Om Svenska kraftnät inte kan utöva en central
ledning över elförsörjningen skall elbefälhavaren självständigt leda
verksamheten inom elområdet.

Kraftsam Elberedskap, sedermera Svensk Elberedskap AB, har i
skrivelse den 22 juni 1993 (N93/1329) lämnat förslag till bl.a. ny
regional organisation för elberedskapen. Förslaget har remissbehandlats.
Remissinstanserna var i huvudsak positiva till förslaget. EBU har
lämnat ett förslag till regional organisation. Remissinstanserna
tillstyrker EBU:s förslag. Förslagen från Kraftsam Elberedskaps och
EBU överenstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning.

De fredstida beredskapsförberedelsema på regional nivå utförs för
närvarande av s.k. elområdeskanslier, som även har till uppgift att vara
kansli åt elbefälhavaren i krig. Kanslierna är knutna till enskilda
företag inom elförsörjningen och finansieras delvis av dessa.
Verksamheten vid kanslierna regleras i avtal mellan Svensk
Elberedskap AB och det enskilda företag dit kansliet är knutet.

Dagens ordning för det fredstida beredskapsarbetet på regional nivå
är enligt regeringens mening ändamålsenlig och bör behållas med de
förändringar som följer av att Svenska kraftnät skall ansvara
delfunktionen Elförsörjning. Det är en uppgift för Svenska kraftnät att
med berörda företag i varje region sluta avtal om
elbefälhavarorganisationen och elområdeskansliemas verksamhet.

I vissa delar av landet förekommer ett frivilligt samarbete mellan
elföretagen i s.k. storstömingsorganisationer. Samarbetet syftar till att
underlätta samverkan i samband med fredstida störningar. En del                       281

elområdeskanslier har uppgifter inom storstömingsorganisationema. Det

är en uppgift för Svenska kraftnät att tillsammans med berörda företag Prop. 1996/97:4
pröva förutsättningarna för en ytterligare integration mellan elområdes-
och storstömingsorganisationen och att vidta erforderliga åtgärder.

Ansvaret för förbrukningsregleringar inom energiförsörjningen
o

Enligt den nuvarande ordningen skall NUTEK i samråd med
Överstylresen for civil beredskap planera och samordna ransoneringar
och andra regleringar som gäller förbrukning av energi. Vidare har
NUTEK till uppgift att, i den utsträckning regeringen föreskriver,
genomföra förbrukningsreglering av energi, undantaget elkraft för
vilket EFN har motsvarande uppgift.

I samband med ransonering och andra förbrukningsregleringar anger
regeringen inriktningen av prioriteringarna i stort. Energifunktionen har
utifrån denna övergripande inriktning att se till att de prioriterade
verksamheternas behov av energi så långt möjligt kan tillgodoses.
Ansvaret för förbrukningsregleringar inom energiområdet bör samlas
vid NUTEK. Verket bör överta EFN:s uppgift att genomföra
förbrukningsregleringar av elkraft. Svenska kraftnät och övriga organ
inom elförsörjningen bör inte ha någon del i myndighetsbeslut som rör
enskilda förbrukare i samband med förbrukningsregleringar utan endast
svara för verkställigheten av tillämpningsföreskrifter om förbruknings-
reglering. En viktig uppgift är att lämna beslutsunderlag om tillförsel
och förbrukning av energi till NUTEK och andra organ som beslutar
om prioritering av energianvändningen.

Enligt regeringens bedömning kan förmågan att genomföra förbruk-
ningsregleringar av energi förbättras. Regeringen avser att göra en
översyn av behovet av ytterligare förändringar inom området.

Svenska kraftnäts arbete med beredskapsfrågor

Regeringens åtgärder

Ett s.k. insynsråd inrättas vid Svenska kraftnät för att tillförsäkra
branschföreträdare och berörda myndigheter insyn och inflytande i
arbetet med elberedskap.

Elberedskapsutredningens (EBU) förslag: Överensstämmer med
regeringens bedömning.

Hearing: EBU:s förslag tillstyrkes överlag. Svenska kraftnät, Svenska
Kraftverksföreningen och Svenska Elverksföreningen betonar vikten av
att verksamheten särskiljs i Svenska kraftnäts verksamhet och
organisation. Svenska Elverksföreningen framhåller att insynsrådet
måste vara kraftfullt och ha ett reellt inflytande.

282

Skälen for regeringens bedömning: Enligt EBU finns det inte några
direkt motstridiga intressen mellan uppgifterna inom delfunktionen
Elförsörjning och de frågor Svenska kraftnät ansvarar för. Enligt EBU
bör emellertid elberedskapsarbetet organiseras på ett sätt som möjliggör
att verksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till Svenska
kraftnäts övriga verksamhet. Vidare framhålls att det är angeläget att
andra berörda myndigheter och elkraftbranschen får insyns- och
påverkansmöjligheter i elberedskapsarbetet.

Regeringen vill i detta sammanhang informera riksdagen om sina
övervägandena rörande formerna för ledningen av Svenska kraftnäts
verksamhet som ansvarig myndighet för delfunktionen Elförsörjning.

Svenska kraftnät leds av en lekmannastyrelse. Under styrelsen leds
verksamheten av en generaldirektör. Denna ordning skall gälla även när
det gäller verksamheten med elberedskap. Den personal som skall
arbeta med beredskapsuppgiftema skall vara anställd av Svenska
kraftnät och vara underställd myndighetens ledning.

I syfte att tillförsäkra företagen inom elbranschen och viktiga
totalförsvarsmyndigheter inflytande och insyn i verksamheten med
elberedskap avser regeringen attt inrätta ett s.k. insynsråd vid Svenska
kraftnät. Rådet skall höras innan beslut fattas i beredskapsfrågor. Rådet
skall utses av regeringen och skall bestå av experter på beredskaps-
frågor och elförsörjningen. Bland myndigheterna skall Överstyrelsen
för civil beredskap, NUTEK och Försvarsmakten vara företrädda.
Elkraftindustrin bör företrädas av bl.a. branschföreningarna. Rådet skall
kvarstå under säkerhetspolitiska kriser och i krig och då ingå i Svenska
kraftnäts krigsorganisation.

EFN inrättades ursprungligen som en myndighet för
ransoneringsfrågor (prop. 1976/77:74, bet. 1976/77:FöU13, rskr.
1976/77:311) I detta sammanhang anfördes att emedan
förbrukningsregleringar starkt kan påverka den enskildes liv borde de
regleringsorgan som inrättas ha förtroendemannainslag. I EFN kom det
därför ingå företrädare för bl.a. de politiska partierna och
arbetsmarknadens parter. Som en följd av att uppgiften att utfärda
tillämpningsföreskrifter i samband med förbrukningsreglering av el
överförs till NUTEK kvarstår inte längre behovet av
förtroendemannainslag i det centrala ledningsorganet för
elförsörjningen.

Prop. 1996/97:4

283

Beredskapsansvar for foretag inom elförsörjningen

Regeringens bedömning och åtgärder

Företagen inom elförsörjningen ansvarar i fred för att förebygga,
åtgärda och hantera störningar inom det egna verksamhetsområdet.
Företagen bör ha motsvarande ansvar i krig och upprätthålla
verksamheten under sådana förhållanden.

Regeringen avser återkomma till riksdagen med förslag till
regelverk för elberedskapsområdet.

Ellagstiftningsutrednings (ELU) bedömning: Överensstämmer i
huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som berör frågan tillstyrker
ELU:s bedömning.

Elberedskapsutredningens (EBU) bedömning: Överensstämmer med
regeringens bedömning.

Hearing: EBU:s överväganden och förslag tillstyrkes.

Skälen for regeringens bedömning: Elföretagens medverkan i
beredskapsarbetet är av stor betydelse för möjligheterna att uppnå en
god beredskap inom elförsörjningen. Med elföretag avses elproduk-
tionsföretag, elhandelsföretag, nätföretag, m.fl. Elföretagen bör
upprätthålla sin verksamhet även i samband med säkerhetspolitiska
kriser och i krig. Företagen bör ansvara för att förebygga, åtgärda och
hantera de störningar som kan inträffa inom det egna verksamhets-
området i krig på motsvarande sätt som för fredstida störningar.
Därmed kan den kompetens och kännedom om bl.a. produktions- och
konsumtionsförhållanden och elektriska anläggningar som finns hos
företagen utnyttjas också under dessa omständigheter. Elföretagens
ansvar för elberedskapen bör även innefatta finansieringen av
beredskapsåtgärdema. Huvuddragen i regeringens förslag till
finansieringssystem för elberedskapen redovisas nedan.

Företagens fredstida elberedskapsarbete skall inriktas, samordas och
utvärderas av Svenska kraftnät. Det är en uppgift för Svenska kraftnät
att närmare precisera de beredskapsförberedelser som skall genomföras.

För närvarande regleras elföretagens medverkan i beredskapsarbetet i
lag (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsor-
ganisationer, m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen (näringsidkar-
lagen). Ägare av vissa elkraftanläggningar kan åläggas att vidta fysiska
skyddsåtgärder enligt lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder vid
elektriska anläggningar, m.m.

Prop. 1996/97:4

284

ELU har föreslagit en ny lag som reglerar omfattningen och           Prop.

karaktären av elföretagens skyldigheter att vidta beredskapsåtgärder i
sina anläggningar. Den föreslagna lagstiftningen ställer mer omfattande
krav än den nuvarande lagen (1942:335) om särskilda skyddsåtgärder
för vissa elekriska anläggningar m.m. och skall enligt förslaget ersätta
denna. Flertalet remissinstanser tillstyrker ELU:s lagförlag. Vissa
remissinstanser, bl.a. Överstyrelsen för civil beredskap och NUTEK
anför att en mer långtgående lagstiftning som reglerar elföretagens
beredskapsskyldigheter bör övervägas.

EBU skall enligt sina direktiv lämna förslag till de författningsänd-
ringar och övrig lagreglering som behövs inom elberedskapsområdet.
ELU:s förslag till ny krigsskyddslag skall härvid utgöra en
utgångspunkt. Vidare skall EBU överväga behovet av lagstiftning för
att reglera lednings- och befogenhetsförhållanden i krig och
elföretagens medverkan i beredskapsarbetet. EBU skall senast den
30 september 1996 redovisa förslag till den lagstiftning som kan
behövas. Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga.

Principer för finansiering av energiberedskapen

Regeringens bedömning

Kostnaderna för åtgärder inom delfunktionen Elförsörjning skall
finansieras genom en avgift (elberedskapsavgift) som betalas av
innehavare av nätkoncession.

Avgiftssystemet bör träda i kraft den 1 juli 1997. Regeringen avser
att senare lägga fram förslag om regleringen av en sådan avgift.

Ellagstiftningsutredningens (ELU) förslag: Avviker från regeringens
förslag. Utredningen föreslår att beredskapsåtgärdema huvudsakligen
finansieras med skattemedel över statsbudgeten. Vid ny- och
ombyggnation av elektriska anläggningar skall ägaren åläggas att
finansiera vissa beredskapsåtgärder. Beredskapslagring av olja vid
elproducerande anläggningar skall finansieras av anläggningsägaren.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker ELU:s förslag.
Elberedskapsutredningen: Överensstämmer med regeringens förslag.
Hearing: Flertalet remissinstanser tillstyrker EBU:s överväganden och
förslag. Överstyrelsen för civil beredskap framhåller att statsmakterna
genom att införa en avgiftsfinansiering reducerar möjligheterna att göra
avvägningar mellan olika funktioner när det gäller civilförsvarsmedlens
användning. Enligt Överstyrelsen för civil beredskap bör därför
elberedskapsavgiftens användningsområde definieras så brett som
möjligt. Svenska Kommunförbundet och Svenska Elverksföreningen

1996/97:4

285

anför att elberedskapen är en kollektiv nyttighet och att den därför bör Prop. 1996/97:4
finansieras med skattemedel.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt lagen (1942:335) om
särskilda skyddsåtgärder för vissa kraftanläggningar kan ägaren till en
anläggning över en viss storlek åläggas att på egen bekostnad ge
anläggningen ett utförande som är lämpligt från skyddssynpunkt. '
Vidare kan ägare till elproducerande anläggningar av viss storlek
åläggas att hålla beredskapslager av olja med stöd av lagen
(1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. För
beredskapsåtgärder i elektriska anläggningar lämnas sedan år 1987
statsbidrag i form av ett investeringsbidrag. Företag inom elbranschen
svarar därutöver för de kostnader som hänförs till bl.a.
krigsplanläggning, medverkan i övningar och viss utbildning. Svenska
Kraftverksföreningen finansierar verksamheten vid Svensk Elberedskap
AB och lämnar ekonomiskt stöd till elområdeskansliema. Dessa
finansieras i övrigt av det enskilda elföretag dit kansliet är knutet.

Företag som är verksamma inom energiförsörjningen bör svara för
finansieringen av beredskapsåtgärdema inom området. Inom oljeförsörj-
ningsområdet ansvarar de lagringsskyldiga från den 1 juli 1996 med
stöd av lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol för en
del av lagringen av olja för det civila försvarets behov i krigssituationer
(prop. 1994/95:176, bet. 1994/95:NU25, rskr. 1994/95:393). Fram till
år 1999 skall de lagringsskyldiga successivt överta hela ansvaret för
krigslagringen i samband med att beredskapslagringen vid Statens
oljelager avvecklas. De lagringsskyldiga svarar därmed för
finansieringen av beredskapslagringen för krig i likhet med vad som
gäller för lagringen för fredstida oljekriser.

Elförsörjningsområdet bör i likhet med oljesektom svara för sina
beredskapskostnader. Därmed åstadkoms en högre grad av
konkurrensneutralitet mellan energislagen.

Kraven på beredskapsåtaganden inom oljeförsörjningsområdet är
generellt utformade. Motsvarande möjlighet finns inte inom
elförsörjningsområdet. Det finns stora skillnader inom landets regioner
och delar av elsystemet vad gäller behovet av beredskapsåtgärder.
Generellt riktade krav kan medföra att kostsamma beredskapsåtgärder
med liten beredskapsnytta genomförs. Beredskapsåtgärdema inom
elförsörjningsområdet bör genomföras selektivt genom att individuellt
utformade krav på åtgärder riktas till det enskilda elföretaget. Därmed
uppnås en hög kostnadseffektivitet i beredskapsarbetet. För att uppnå
konkurrensneutralitet bör företaget erhålla statsbidrag för de åtgärder
som genomförs.

Utredningen om det civila försvarets finansiering har i betänkandet
Finansieringen av det civila försvaret (SOU 1996:58) föreslagit bl.a. att
beredskapskostnadema inom infrastrukturområdena, däribland elförsörj-
ningen, skall finansieras genom en särskilt offentligrättslig avgift.
Utredningens överväganden och förslag, remissinstansernas synpunkter
och regeringens principiella ställningstaganden redovisas i kapitel 19.

286

EBU har föreslagit principer för ett avgiftsystem för elberedskapen Prop. 1996/97:4
som bl.a. innebär att en offentligrättsligt reglerad beredskapsavgift som
tas ut av nätägare skall införas. Flertalet remissinstanser tillstyrker
EBU:s förslag.

Regeringen anser att bidragssystemet för elberedskapen bör
finansieras genom att en offentligrättslig avgift införs inom
elförsörjningsområdet. Ett sådant finansieringssystem är
konkurrensneutralt såväl gentemot oljesektom som mellan företagen
inom elförsörjningen. Vidare skapas förutsättningar för ett effektivt
medelsutnyttjande. Regeringen avser att återkomma till riksdagen våren
1997 med ett förslag i finansieringsfrågan. Inriktningen bör dock vara
att beredskapsavgiften skall träda i kraft den 1 juli 1997. För första
hälften av budgetåret 1997 bör verksamheten finansieras genom att
medel anvisas ur kvarstående medel ur XII huvudtiteln Energi anslag
E 2. Åtgärder inom energiförsörjningen.

Regeringen föreslår i prop. 1996/97:1 Förslag till statsbudget för år
1997 att riksdagen godkänner att Svenska kraftnät som en ram för
rörlig kredit under år 1997 får ta upp riksgäldslån om högst 100
miljoner kronor. Vidare föreslår regeringen att denna rörliga kredit, i
avvaktan på att en beredskapsavgift införs, bör kunna användas för
finansiering av beredskapsverksamheten under första halvåret 1997 i
den mån anslagssparandet från anslaget XII huvudtiteln Energi anslaget
E2. Åtgärder inom energiförsörjningen inte är tillfyllest. Finansieringen
och kostnaderna för elberedskapen bör vara särskilda i Svenska
kraftnäts bokföring och redovisning.

Sedan budgetåret 1988/89 har regeringen haft riksdagens
bemyndigande att inom vissa ramar låta staten ta på sig ekonomiska
förpliktelser i samband med planering av sådana beredskapsåtgärder till
vilka det har lämnats bidrag ur anslaget XII huvudtiteln Energi anslaget
E 2. Åtgärder inom elförsörjningen. Det senast lämnade bemyndigandet
avser perioden t.o.m. budgetåret 1997/98. Med hänsyn till de
förändringar av elberedskapens finansiering som regeringen avser att
föreslå avser regeringen inte nu begära en förlängning av
bemyndigandet. Bemyndigandet att besluta om sådana åtgärder bör
övergå från NUTEK till Svenska kraftnät i samband med att Svenska
kraftnät övertar ansvaret för elberedskapen.

NUTEK har i programplanen för funktionen Energiförsörjning
perioden 1997 - 2001 beräknat funktionens medelsbehov till i
genomsnitt 315 miljoner kr per år, eller sammanlagt 1 572,5 miljoner
kr. Av dessa medel beräknas elberdskapens medelsbehov uppgå till i
genomsnitt ca 300 miljoner kr per år. Bedömningen omfattar kostnader
för elberedskapen med nuvarande ambitionsnivå och inriktning.
NUTEK:s bedömning är en indikation på det sammanlgda årliga
avgiftsuttag som kan bli aktuellt då elberedskapsavgiften införs.

287

Prop. 1996/97:4

Inriktning av planeringen

Inriktning

Känsligheten för störningar i elförsörjningen är ett av de mest
betydande problemen inom beredskapsområdet och en gränssättade
faktor för hela totalförsvarets samlade förmåga. Insatser som gäller
elförsörjningen bör liksom hittills prioriteras.

Funktionens övergripande mål skall vara vägledande för planeringen.
För att kunna uppfylla detta skall verksamheten vad gäller
elförsörjningen inriktas mot:

- att en fungerande elförsörjning till prioriterade användare kan upprätt-
hållas. Driften av elsystemet skall kunna upprätthållas utan ordinarie
elförsörjning till styr-, övervaknings- och kommunikationssystem.
Förutsättningarna för övergång till drift av elsystemet i separata
delsystem (ö-drift) skall ytterligare prövas och utvecklas.

- att reparationer för att upprätthålla och återupprätta ett
sammanhängande elförsörjningssystem skall kunna genomföras.
Behovet av ABC-skydd bör beaktas. Fredstida personal- och
reparationsresurser skall utnyttjas och förstärkas med pliktpersonal.

Skillnader mellan regioner i den militära hotbilden mot elsystemet
och i betydelse för totalförsvaret skall beaktas i beredskapsarbetet.
Beredskapsåtgärdema inom elförsörjningen skall samordnas med de
statliga insatserna för att installera reservkraftaggregat.

Delfunktionen Elförsörjning skall kunna medverka med reparations-
resurser vid humanitära internationella insatser.

Vad gäller bränsle- och drivmedelsförsörjningen skall verksamheten
inriktas mot:

- att försörjningen med drivmedel och bränslen till prioriterade
användare skall kunna upprätthållas vid höjd beredskap. Härvid skall
lager lokaliseras så att totalförsvarets behov tillgodoses. Vidare skall
tillgången säkras på lämpliga lagringsutrymmen som kan användas för
att öka krigslagringen av importerade varor i ett ändrat säkerhets-
politiskt läge.

Det skall finnas planering för att under en anpassningsperiod kunna
höja beredskapen inom energiområdet genom bl.a. utbildning, övning,
materielanskaffning och skyddsåtgärder.

Anpassning av krigslagren till rådande säkerhetspolitiska situation

Riksdagen beslutade år 1994 att de statliga lagren av olja för det civila
försvarets behov i krigssituationer skall avvecklas och lager i stället
byggas upp i näringslivet (prop. 1993/94:141,bet. 1993/94 :NU19,rskr.
1993/94:311). Enligt riksdagens beslut år 1995 skall lagringen ske
enligt samma system som gäller för beredskapslagringen för fredstida
oljekriser (prop. 1994/95:176,bet. 1994/95:NU25,rskr. 1994/95:393).
Upp- byggnaden av krigslagren i näringslivet påbörjas under

288

innevarande lagringsår och skall ha slutförts under år 1999 då den
statliga lagringen upphör.

I prop. 1994/95:176 Beredskapslagring av olja och kol framhöll
regeringen att bedömningar av framtida krisers och krigs karaktär
påverkar förutsättningarna för beräkningen av de beredskapslager av
olja som behöver hållas, i vad avser såväl storleken som samman-
sättningen av lagren. Regeringen ansåg det önskvärt att sådana
förändringar snabbt skulle fa genomslag i de lagringskrav som riktas
mot företagen och aviserade bl.a. mot den bakgrunden att någon form
av kontrollstation hösten 1995 skulle beakta eventuella ändringar i
förutsättningarna. Tidpunkten valdes med hänsyn till att riksdagen då
beräknades ha tagit ställning till den första etappen av beslutet för nästa
försvarsbeslutsperiod. Vid en sådan kontrollstation skulle även vissa
frågor om gasollagring behandlas.

Kontrollstationen har väsentligen bedrivits som ett led i
programplanearbetet. Utöver de allmänna planeringsanvisningama till
Överstyrelsen för civil beredskap lämnade regeringen den 7 december
1995 tilläggsanvisningar avseende oljelagringen. I dessa fick
Överststyrelsen bl.a. uppdraget att särskilt beakta möjligheten att under
planeringsperioden upprätthålla beredskapen med lägre lagringsnivåer
än tidigare. Vidare har NUTEK fått ett särskilt uppdrag att redovisa
principer för hur det, i samband med att ansvaret för krigslagringen av
olja överförs till näringslivet, skall kunna säkerställas att lagren
lokaliseras på ett sätt som överensstämmer med det
förbrukningsmönster som kan förutses vid ett väpnat angrepp, att rimlig
hänsyn tas till behovet av fortifikatoriskt skydd samt att tillgången
tryggas på lagringsutrymmen som är lämpade för upplagring i ett
skärpt säkerhetspolitiskt läge. I regleringsbrevet för 1995/96 fick
NUTEK i uppdrag att redovisa en analys av möjligheterna att, såvitt
gäller lagring för oljekriser, låta även säljare av gasol fullgöra sin
lagringsskyldighet helt eller till övervägande del med annat bränsle.
Samtliga uppdrag har av myndigheterna redovisats till regeringen under
hösten 1995 och våren 1996.

Överstyrelsen för civil beredskap/NUTEK har utifrån de nya
planeringsförutsättningarna och gjorda antaganden om ett väpnat
angrepps karaktär och omfattning och mot bakgrund av genomförda
revideringar av konsumtionsnivåema föreslagit en neddragning av
volymerna, sammanlagt och för andra produkter än flygfotogen. För
den senare produkten har myndigheterna föreslagit en betydande
ökning. Beräkningarna har legat till grund för två beslut av regeringen i
juni 1996 om omfattningen av krigslagren för lagringsåret 1996/97. Det
ena beslutet avser näringslivets lagringsskyldighet, det andra avser den
lagring som sker genom Statens oljelagers försorg. Regeringen avser att
lägga in en motsvarande kontrollstation avseende lagringsvolymerna
inför lagringsåret 1997/98.

Några av de frågor som förutskickades ingå i 1995 års kontrollstation
är fortfarande under beredning. Det gäller bl.a. frågan om en viss del
av behovet av bränsle och drivmedel skall kunna täckas med
upplagring i krisskeden och den därmed sammanhängande frågan om

19 Riksdagen 1996197.1 saml. Nr 4

Prop. 1996/97:4

289

s.k. malpåseläggning av lagerutrymmen. Även frågan om generella       Prop. 1996/97:4

medgivanden att lagra ersättningsbränslen för gasol är under fortsatt
beredning. NUTEK har föreslagit att nuvarande ordning med
individuell prövning behålls.

20.3.18 Funktionen Försörjning med industrivaror

Funktionen omfattar verksamhetsgrenarna Funktionssamordning,
Försörjning med industrivaror och Uppdragsverksamhet. Överstyrelsen
för civil beredskap är funktionsansvarig myndighet.

Mål

Regeringens förslag

Verksamheten inom funktionen Försörjning med industrivaror skall
bedrivas så att produktion av varor och tjänster möjliggörs under en
anpassningsperiod inför ett angreppshot med iståndsatta styrkor.
Verksamheten skall även bedrivas så att de resurser och den
beredskap som skapas också skall kunna utnyttjas vid svåra
påfrestningar på samhället i fred och för internationella
fredsfrämjande och humanitära insatser.

Försörjningskommissionen bedöms ha god förmåga.

Beredskapsläget är godtagbart beträffande flertalet försörjningsviktiga
industribranscher. Beredskapsläget är emellertid inte tillfredsställande
beträffande elektronikindustrin, som är starkt importberoende, och på
kemiområdet (bl.a. avseende lösningsmedel). På verkstadsområdet finns
allvarliga brister beträffande reparationskapacitet och reservdelar.

På teko-området är kapaciteten för konfektionering så knapp att den
inte torde räcka för att täcka både sjukvårdens och Försvarsmaktens
behov. Stora delar av den berörda industrin har dessutom flyttats
utomlands. Beredskapsläget kan därför inte förbättras med industriella
åtgärder.

Inriktning av funktionen

Dimensionerande för planeringen inom funktion Försörjning med
industrivaror är det fall som bedöms kunna inträffa först om några år i
ett förändrat omvärldsläge. Sannolikt kommer sådana politiska och
militära förvarningar att ges, att en resurskomplettering kan
genomföras. Med anledning härav bör beredskapslagren reduceras.
Vidare kommer beredskapsavtal av nuvarande slag att minska.
Kommande avtal bör mer fa karaktären av lagrings- och
omsättningsavtal. Tyngdpunkten i beredskapsarbetet bör - till följd av
det ökade internationella beroendet, större känslighet för störningar

290

samt osäkerhet om den säkerhetspolitiska och ekonomiska utvecklingen Prop. 1996/97:4
- fortsättningsvis att ligga på analys- och planeringsarbetet samt på
internationell uppföljning. Detta ställer krav på viss
kompetensutveckling hos personalen. Huvuddelen av kostnaderna
kommer dock även fortsättningsvis att avse beredskapsavtal och
beredskapslagring. Lagringsåtgärder inriktas på strategiska varor som
inte kan anskaffas genom resurskomplettering.

Följande slag av beredskapsåtgärder bör öka i betydelse:
företagsplanläggning och företagskontakter inkluderande risk-
management-analyser, förberedelser för omställning av produktion,
återvinning och återanvändning, FoU-projekt, internationellt samarbete
inkluderande krishandelsavtal samt modifierade beredskapsavtal.

Den förändrade hotbilden och osäkerheten inför framtiden medför, att
Överstyrelsen skall eftersträva att genomföra beredskapsåtgärder som
ger största möjliga handlingsfrihet och flexibilitet, för att höjningen av
krigsdugligheten skall kunna genomföras inom en ettårsperiod, och då
vidta de åtgärder som då bedöms vara de mest angelägna för att klara
de krav som ställs på funktionen. Detta ställer krav på en nära kontakt
med näringslivet och en förmåga att tolka och analysera utvecklingen
rätt samt att därefter planera och genomföra åtgärder.

291

Prop. 1996/97:4

20.4 Verksamhetsområde C - Kustbevakningen och vissa
nämnder m.m.

20.4.1 Kustbevakningen

Kustbevakningen har till uppgift att, i enlighet med sin instruktion och
andra särskilda föreskrifter, utföra sjöövervakning och annan kontroll-
och tillsynsverksamhet samt miljöräddning till sjöss.

Kustbevakningen har i sin planering utgått från att de övergripande
målen och verksamhetsmålen i 1995 års regleringbrev i stort kommer
att vara vägledande även för perioden 1997-2001.

Övergripande mål för perioden 1997 - 2001

Kustbevakningen skall inom svenskt sjöterritorium och svensk
ekonomisk zon bedriva övervakningsverksamhet och kontroll i syfte att
begränsa brottsligheten och så att säkerheten till sjöss liksom respekten
för lagar och andra föreskrifter ökar.

Kustbevakningen skall bedriva miljöräddningstjänst till sjöss så att
konsekvenserna till följd av olyckor och utsläpp till sjöss kan
begränsas.

Kustbevakningen skall även ha en hög beredskap för sjöräddningstjänst
och bidra till att säkerheten till sjöss ökar, människor kan räddas och
följderna av personskador begränsas.

Kustbevakningen skall medverka i internationellt samarbete för att
utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss
och annan sjöövervakning. Därvid skall särskilt beaktas behov och
möjligheter avseende länderna kring Östersjön.

Kustbevakningens person- och varukontroll till sjöss vid den svenska
delen av EU:s yttre gräns skall hållas på en hög nivå genom en effektiv
patrullering. Det skall finnas förmåga att ingripa mot varje misstänkt
överträdelse av gällande bestämmelser.

Utvecklingen i Östeuropa och EU-medlemskapet

Kustbevakningen har för åren 1997-2001 utarbetat en fördjupad
anslagsframställning med en särskild omvärldsanalys. Syftet med
omvärldsanalysen var att komma fram till hur verksamheten påverkas
och förändras av vår omvärld samt vilka resurser myndigheten behöver
för att hantera konsekvenserna av dessa förändringar.

292

Den genomförda omvärldsanalysen visar främst på två faktorer som Prop. 1996/97:4
berör Kustbevakningens verksamhet: utvecklingen i Östeuropa och EU-
medlemskapet.

De växande ekonomierna och den industriella utvecklingen i de f.d.
öststaterna innebär ökad fartygstrafik i Östersjön som i sin tur ställer
krav på ökad övervakning från Kustbevakningen. Den ökade
fartygstrafiken från Öst ökar risken för oljeutsläpp på grund av att
antalet oljetransporter ökat och att dessa sker med fartyg som inte
uppfyller säkerhetskraven för ändamålen. Ytterligare en orsak är brist
på miljömedvetande bland besättningen på dessa fartyg.

EU-medlemskapet berör Kustbevakningens verksamhet främst
avseende fiskekontrollen och den yttre gränskontrollen. En gemensam
fiskeförvaltning med strängare kontrollkrav för fisket såväl inom som
utom EU har tillkommit. Den yttre gränskontrollen har ökat i
omfattning efter Sveriges inträde i EU. EU:s sjögränser betraktas som
tredjelands gränser både vad avser personer och varor. Förutom att
Sveriges kust är en av unionens längsta med två yttre gränser, en runt
kusten och en runt Gotland, är den dessutom en av de mest
svårövervakade genom vidsträckta skärgårdsområden och glesbygd.
Även EU-medlemskapet innebär därför ett väsentligt ökat
övervakningsbehov till sjöss.

20.4.2 Nämnder m.m.

Totalförsvarets chefsnämnd

Övergripande mål

Totalförsvarets chefsnämnd skall verka för samordning av viktiga
centrala myndigheters verksamhet inom totalförsvaret i fred.

Chefsnämnden skall särskilt följa samhällsutvecklingen i landet och
verka för att de krav som totalförsvaret ställer beaktas i samhällspla-
neringen.

Bidrag till Svenska röda korset

Den verksamhet som Sverige bedömt skall bedrivas med anledning av
ratificeringen av Genévekonventionema regleras i dag i efterforsknings-
förordningen (1988:1039). Av förordningen framgår att den i
konventionerna angivna officiella nationella byrån skall upprättas i
form av Efterforskningsbyrån för krigsfångar och civilintemerade
(EKC) från den tidpunkt regeringen bestämmer. För att förbereda
EKC:s verksamhet finns en särskild delegation, EKC-delegationen, med
företrädare för närmast berörda myndigheter och organisationer. Enligt
ett avtal mellan staten och Svenska röda korset (fortsättningsvis Röda

293

korset) lämnar Röda korset biträde åt EKC-delegationen och åt EKC Prop. 1996/97:4
när den har inrättats.

EKC och EKC-delegationens uppgifter har varit föremål för översyn
under innevarande budgetår. Detta har lett till att regeringen föreslår en
ny struktur för verksamheten. Fr.o.m. den 1 januari 1997 föreslås
Delegationens uppgifter övertas - såvitt avser den föreslagna nationella
upplysningsbyråns verksamhet - av Röda korset i enlighet med ett
avtal, som avses upprättas mellan staten och Röda korset. Detta har
regeringen redovisat i kapitel 18.

Sammanfattningsvis innebär den nya ordningen att den nu gällande
efterforskningsförordningen kommer att upphävas och nu befintligt
avtal med Röda korset kommer att säga upp. I stället kommer ett nytt
avtal om en nationell upplysningsbyrå att tecknas mellan staten och
Röda korset. Avtalet kommer att reglera såväl beredskapsförberedel-
sema för den nationella upplysningsbyrån, inklusive inrättandet av en
särskild delegation för förberedelsearbetet, som en situation då den
nationella upplysningsbyrån har upprättats.

Regeringen faster - så som också har påpekats i kapitel 18 - stor vikt
vid de uppgifter som Röda korset utför när det gäller efterforskning
och familjeåterförening och avser att även i fortsättningen stödja Röda
korsets verksamhet i denna del. Ett särskilt avtal mellan staten och
Röda korset rörande dessa uppgifter kommer därför också att tecknas.

294

20.5 Verksamhetsområde D - Stödverksamhet

Prop. 1996/97:4

Fortifikationsverket

Det övergripande målet för Fortifikationsverket är att fastigheterna skall
förvaltas så att

- god hushållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås,

- ändamålsenliga mark-, anläggnings- och lokalresurser kan
tillhandahållas till konkurrenskraftiga villkor,

- fastigheternas värden långsiktigt tas till vara.

Fortifikationsverket skall inom ramen för de övergripande målen
anpassa sin verksamhet till förändrade förutsättningar under
försvarsbeslutsperioden. Ambitionen när det gäller miljöarbetet skall i
tillämpliga delar motsvara den som gäller för andra stora fastighets-
förvaltare.

Försvarets materielverk

Det övergripande målet för Försvarets materielverk är att genom en
kostnadseffektiv och säker materielanskaffning bidra till att stärka den
samlade försvarsförmågan.

Försvarets materielverk skall inom ramen för det övergripande målet
anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar under försvarsbe-
slutsperioden. Av särskild betydelse är att ytterligare förbättra
affärsmässigheten i upphandlingen samt att bistå Försvarsmakten i dess
planering för förmåga till anpassning.

Totalförsvarets pliktverk

Det övergripande målet för Totalförsvarets pliktverk är att svara för att
myndigheter och andra som har bemanningsansvar inom totalförsvaret
får stöd och service i frågor avseende bemanning med
totalförsvarspliktiga som skrivs in för värnplikt eller civilplikt.

Totalförsvarets pliktverk skall inom ramen för det övergripande målet
anpassa verksamheten till förändrade förutsättningar under försvarsbe-
slutsperioden.

Försvarshögskolan

Det övergripande målet för Försvarshögskolan är att genom utbildning
och forskning stödja totalförsvarets kompetensuppbyggnad och
chefsutveckling av såväl militär som civil personal.

295

Prop. 1996/97:4

Försvarets radioanstalt

Det övergripande målet för Försvarets radioanstalt är att inhämta
underrättelser genom signalspaning enligt den inriktning som
regeringen, Försvarsmakten och övriga uppdragsgivare anger.

Försvarets forskningsanstalt

Det övergripande målet för Försvarets forskningsanstalt är att med
beaktande av krav på relevans och vetenskaplig kvalitet bedriva
forskning och utredningsarbete för totalförsvaret samt till stöd för
nedrustning och internationell säkerhet.

Flygtekniska försöksanstalten

Det övergripande målet för Flygtekniska försöksanstalten är att främja
utvecklingen av flygteknik inom landet.

Stöd till frivilliga försvarsorganisationer inom totalförsvaret

Bidrag ges som stöd till de frivilliga försvarsorganisationer som anges i
bilaga till förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet för
den del av deras verksamhet att främja totalförsvaret som omfattar
ledning/administration, försvarsupplysning och rekrytering.

296

21 Författningskommentar

Prop. 1996/97:4

21.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1403)
om höjd beredskap

Lagens rubrik ändras på så sätt att det även framgår att lagen
innehåller en definition av begreppet totalförsvar.

1 §

I denna paragrafs första stycke föreskrivs vad som i fredstid avses med
totalförsvar. Härvid framgår det att totalförsvar avser en verksamhet
och inte en organisation. Totalförsvarsverksamhet utgörs av sådana
åtgärder som utöver den ordinarie verksamheten behövs just för att
förbereda samhället för krigsförhållanden.

Andra styckets första och andra meningar motsvarar lagens nuvarande

1 § första stycke. Av styckets sista mening framgår att under högsta
beredskap är totalförsvar all den samhällsverksamhet som då skall
bedrivas. Totalförsvarsbegreppet vidgas alltså under högsta beredskap -
på samma sätt som gäller i dag enligt beredskapförordningen - till att
omfatta alla de åtgärder som behövs för att ställa om samhället och
utgör hela den samhällsverksamhet som då skall bedrivas.

Tredje stycket talar om att totalförsvar består av verksamhet av två
olika slag - militär verksamhet som är militärt försvar och civil
verksamhet som är civilt försvar. Det militära försvaret är inte någon
myndighet utan avser den militära verksamhet som bedrivs av
myndigheten Försvarsmakten och andra organ. Den militära
verksamheten bedrivs dock huvudsakligen inom just Försvarsmakten.
Det civila försvaret omfattar all den civila verksamhet som utgör
totalförsvar, det vill säga alla de beredskapsförberedelser som statliga
civila myndigheter, kommuner, landsting och kyrkliga kommuner samt
enskilda, företag, föreningar m.fl. vidtar i fredstid och all den civila
verksamhet som behövs under krigsförhållanden för att stödja
Försvarsmakten, skydda och rädda liv och egendom, trygga en livsnöd-
vändig försörjning och upprätthålla viktiga samhällsfunktioner.

2 §

Av denna paragraf framgår att resurserna för totalförsvar skall utformas
för att även kunna användas vid internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att
förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Alla de
resurser som finns för totalförsvarsverksamhet bör givetvis så långt
möjligt och ändamålsenligt kunna utnyttjas även vid annan verksamhet

297

20 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 4

i fred. I denna paragraf föreskrivs emellertid en direkt skyldighet att Prop. 1996/97:4
vid utformningen av totalförsvarsresurser - såväl personella som
materiella - ta hänsyn till att resurserna också skall kunna användas i
de nämnda situationerna. Detta innebär inte en utvidgning av
verksamhetsområdet för totalförsvaret. Totalförsvarsresursema ställs till
förfogande för det samhällsorgan som normalt har att hantera t.ex.
svåra påfrestningar på samhället. Den typ av totalförsvarsresurser som
kan komma till användning är bland annat lednings- och
personalresurser, förplägnads- och förläggningsresurser, trans-
portresurser, materiel och reservkraft. Paragrafen har efter förslag från
Lagrådet utformats i närmare anslutning till den formulering som
användes i regeringens prop. 1995/96:12 Totalförsvar i förnyelse (s.52).

För att undvika att totalförsvar uppfattas som en organisation har
regeringen valt att inte använda begreppet totalförsvar i bestämd form.
I stället har regeringen valt att skriva "totalförsvarsresurser".
Förändringen av paragrafens utformning medför inte någon ändring av
paragrafens innehåll i sak.

3 §

Paragrafen motsvarar nuvarande 1 § andra och tredje styckena.

4-7 §§
Paragraferna motsvarar nuvarande 2 - 5 §§. Hänvisningen till 1 § i
nuvarande 2 och 3 §§ har dock ändrats till en hänvisning till 3 § i
konsekvens med övriga ändringar i lagen.

298

21.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1720) om
civilt försvar

8 kap. 13 §

Paragrafen motsvarar den bestämmelse som regeringen avser att i
förordning utfärda beträffande statliga myndigheters uppgiftsskyldighet
till den nationella upplysningsbyrån med anledning av 1949 års
Genévekonventioner med tilläggsprotokoll. Enligt första stycket skall
alla uppgifter om vistelseort, hälsotillstånd och liknande förhållanden
som avser krigsfångar och andra skyddade personer som avses i 1949
års Genévekonventioner med tilläggsprotokoll lämnas till
Totalförsvarets pliktverk respektive Statens invandrarverk.
Uppgiftsskyldigheten gäller endast krigsfångar och andra skyddade
personer som är i Sveriges våld, dvs. personer som är frihetsberövade
eller vilkas rörelsefrihet på annat sätt är begränsad. Med andra
skyddade personer än krigsfångar avses främst civilintemerade, dvs.
personer som har bedömts vara en säkerhetsrisk och därför tagits i
förvar. I övrigt hänvisas till respektive konvention i fråga om vilka
personer som är att anse som skyddade enligt konventionerna och
tilläggsprotokollen.

Uppgifter om krigsfångar skall lämnas till Totalförsvarets pliktverk och
uppgifter gällande andra skyddade personer än krigsfångar skall lämnas
till Statens invandrarverk. Dessa myndigheter har sedan att lämna
uppgifterna vidare till den nationella upplysningsbyrån. Av den
förordning som - enligt vad nyss sagts - regeringen avser att utfärda
samt av avtalet mellan staten och Svenska röda korset kommer att
framgå att den nationella upplysningsbyrån kommer att vara upprättad
under krig eller annan väpnad konflikt som Sverige deltar i från den
tidpunkt som regeringen bestämmer. Konsekvensen av detta blir att
någon uppgiftsskyldighet inte kan göras gällande annat än om
regeringen har fattat beslut om att den nationella upplysningsbyrån
skall upprättas.

I andra stycket stadgas att uppsamlade värdeföremål och handlingar
som lämnas kvar av skyddade personer samt handlingar och
värdeföremål som efterlämnas av avlidna skyddade personer skall
samlas in och vidarebefordras på samma sätt som gäller för
upplysningar. Det skall dock vara fråga om handlingar och
värdeföremål som kan antas vara av vikt for den skyddade personens
närmast anhöriga. Uppgift skall också lämnas om var avlidna skyddade
personers gravar är belägna.

8 kap. 14 §

Svenska röda korset skall under vissa förutsättningar upprätta den
nationella upplysningsbyrån. För att förbereda denna verksamhet kan
Röda korset behöva visst bistånd med att förbereda den nationella

Prop. 1996/97:4

299

upplysningsbyråns verksamhet från myndigheter och andra organ som Prop. 1996/97:4
kan komma att få sådan information som avses i föregående paragraf. I
denna paragraf har kommuner, landsting och kyrkliga kommuner ålagts
en skyldighet att lämna Svenska röda korset sådant biträde. Regeringen
avser att i förordning ålägga statliga myndigheter motsvarande

skyldighet.

9 kap.

I samband med att den nya säkerhetsskyddslagen (1996:627) infördes
upphävdes de tidigare 1 och 2 §§ med tillhörande rubriker i detta
kapitel. Samtidigt beslutades att den tidigare 3 § skulle benämnas 1 §
och att kapitelrubriken skulle vara "Tystnadsplikt". Av förbiseende
beslutades däremot inte att underrubriken "Tystnadsplikt" närmast före
den tidigare 3 § skulle utgå. Regeringen har nu föreslagit att detta
misstag rättas till samtidigt som en ny 2 § införs i kapitlet.

9 kap. 2 §

Den typ av uppgifter som anställda vid den nationella
upplysningsbyrån kommer att hantera kommer att vara uppgifter som är
sekretessbelagda. Uppgifterna kan vara sekretessbelagda bl.a. med
hänsyn till rikets säkerhet (försvarssekretess), med hänsyn till utländsk
makt (utrikessekretess) eller med hänsyn till den enskildes integritet.
Därför har en tystnadspliktsregel tagits in i denna paragraf.

Tystnadsplikten skall omfatta den som deltar eller har deltagit i
verksamheten hos den nationella upplysningsbyrån. Tystnadsplikten
utgör dock inte hinder för den som deltar i verksamheten hos den
nationella upplysningsbyrån att vidarebefordra sådana uppgifter till
CTA.

300

21.3 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen
(1980:100)

Prop. 1996/97:4

7 kap. 14 §

I paragrafen infors ett nytt tredje stycke. Av det nya stycket framgår att
de uppgifter som lämnas till Totalförsvarets pliktverk och Statens
invandrarverk för vidarebefordran till den nationella upplysningsbyrån
med anledning av 1949 års Genévekonventioner och tilläggsprotokollen
till konventionerna omfattas av sekretess. Sekretessen gäller inte om
det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon
honom närstående lider men. Sekretessen gäller med ett s.k. omvänt
skaderekvisit. Det innebär att det föreligger en presumtion för att
uppgiften omfattas av sekretess.

För att de sekretessbelagda uppgifterna skall kunna lämnas vidare till
den nationella upplysningsbyrån har det i ett nytt femte stycke införts
en regel som möjliggör för Totalförsvarets pliktverk och Statens
invandrarverk att lämna de sekretessbelagda uppgifterna vidare till
denna byrå. För att sekretessregeln i det nya stycket inte skall bli utan
verkan har den kompletterats med en bestämmelse i 9 kap. 2 § lagen
om civilt försvar om tystnadsplikt för den som deltar eller har deltagit i
sådan verksamhet hos den nationella upplysningsbyrån som omfattar
befattning med denna typ av uppgifter.

301

Förteckning över remissinstanser som beretts tillfälle att yttra
sig över följande betänkanden och rapporter

1. Betänkande Svenska insatser för internationell katastrof- och
flyktingshjälp - Kartläggning, analys och förslag (SOU 1995:72)

SIDA, Försvarsmakten, Militärhögskolan, Försvarshögskolan,
Kustbevakningen, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens
räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Totalförsvarets
pliktverk, Socialstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Rädda barnen,
Svenska Röda korset och Sveriges Psykologförbund.

2. Betänkande av CFF-utredningen Finansieringen av det civila
försvaret (SOU 1996:58)

Överstyrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Styrelsen för
psykologiskt försvar, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Post- och
Telestyrelsen. Statens jordbruksverk, Närings- och
teknikutvecklingsverket, Riksrevisionsverket, Statskontoret,
Affärsverket svenska kraftnät, Banverket, Vägverket, Luftfartsverket,
Civilbefälhavaren i södra civilområdet. Länsstyrelsen i Jönköpings län,
Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Norrbottens län,
Posten AB, Telia AB, Svenska Kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Svenska Arbetsgivarföreningen, Svensk
Elberedskap AB, Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och
TERACOM Svensk Rundradio AB.

3. Betänkande Utvecklad samordning inom det civila försvaret och
fredsräddningstjänsten (SOU 1996:86)

Rikspolisstyrelsen, SIDA, Kommerskollegium, Försvarsmakten,
Försvarshögskolan, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens
räddningsverk, Styrelsen för psykologiskt försvar, Försvarets
forskningsanstalt, Civilbefälhavaren i Mellersta civilområdet,
Riksförsäkringsverket, Socialstyrelsen, Post- och telestyrelsen,
Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Statskontoret, Finansinspektionen,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens jordbruksverk,
Arbetsmarknadsstyrelsen, Statens invandrarverk, Närings- och
teknikutvecklingsverket, Länsstyrelsen i Malmöhuslän, Länsstyrelsen i
Norrbottens län,

Prop. 1996/97:4

Bilaga 1

302

4. Rapporten Organisation och arbetsformer for EKC och EKC-
delegationen

Försvarsmakten, Vämpliktsverket (numera Totalförsvarets pliktverk),
Överstyrelsen för civil beredskap, EKC-delegationen, Statens invandrar-
verk, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet och Svenska
Röda korset.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 1

5. Betänkandena Totalförsvarspliktiga m 95 en utvärdering av de
totalförsvarspliktigas medinflytande och deras sociala och ekonomiska
situation under grundutbildningen (SOU 1995:118) och
Totalförsvarspliktiga m 95 förslag om jobb/studier efter muck,
bostadsbidrag, dagpenning och försäkringar (SOU 1996:18)

Försvarsmakten, Överstyrelsen för civil beredskap, Statens
räddningsverk, Totalförsvarets pliktverk, Nämnden för personalvård för
totalförsvarspliktiga, Överklagandenämnden för totalförsvaret,
Riksförsäkringsverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Centrala
studiestödsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen, Kammarkollegiet,
Statens trygghetsnämnd, Försäkringskasseförbundet, Officersförbundet,
Vämpliktsrådet samt Civilpliktsrådet.

6. Betänkande Ekonomisk politik under kriser och i krig (SOU
1992:75)

Arbetsmarknadsstyrelsen, Exportkreditnämnden, Finansinspektionen,
Fullmäktige i Sveriges Riksbank, Försvarets forskningsanstalt,
Förvarshögskolan, Generaltullstyrelsen, Kommerskollegium,
Konjunkturinstitutet, Riksförsäkringsverket, Riksgäldskontoret,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Styrelsen för psykologiskt
försvar, Stockholms Fondbörs, Överbefälhavaren och Överstyrelsen
för civil beredskap.

303

Lagrådsremissens lagförslag

1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd
beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1403) om höjd beredskap

dels att nuvarande 2 - 5 §§ skall betecknas 4 - 7 §§,

dels att rubriken till lagen samt 1 § och de nya 4 och 5 §§ skall ha
följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 2 och 3 §§, av
följande lydelse.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 2

Nuvarande lydelse

Lag (1992:1403) om höjd
beredskap

1

För att stärka totalförsvaret kan
beredskapen i Sverige höjas. Höjd
beredskap är antingen skärpt
beredskap eller högsta beredskap.

År Sverige i krig råder högsta
beredskap.

År Sverige i krigsfara eller råder
det sådana utomordentliga
förhållanden som är föranledda av
att det är krig utanför Sveriges
gränser eller av att Sverige har
varit i krig eller krigsfara, får
regeringen besluta om skärpt eller
högsta beredskap.

2

Föreslagen lydelse

Lag (1992:1403) om totalförsvar
och höjd beredskap

§

Totalförsvar är verksamhet som
behövs för att förbereda Sverige
för krig.

För att stärka landets försvars-
förmåga kan beredskapen höjas.
Höjd beredskap är antingen skärpt
beredskap eller högsta beredskap.
Under högsta beredskap är
totalförsvar all samhällsverksamhet
som då skall bedrivas.

Totalförsvar består av militär
verksamhet (militärt försvar) och
civil verksamhet (civilt försvar).

Vid utformningen av totalförsvars-
resurser skall det beaktas att
resurserna även skall kunna

304

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

användas vid internationella freds-
främjande och humanitära insatser
samt för att kunna stärka
samhällets förmåga att förebygga
och hantera svåra påfrestningar på
samhället.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 2

Är Sverige i krig råder högsta
beredskap.

Är Sverige i krigsfara eller råder
det sådana utomordentliga
förhållanden som är föranledda av
att det är krig utanför Sveriges
gränser eller av att Sverige har
varit i krig eller krigsfara, får
regeringen besluta om skärpt eller
högsta beredskap.

Beslut enligt 7 § far avse en viss Beslut enligt 3 § far avse en viss
del av landet eller en viss del av landet eller en viss
verksamhet.                        verksamhet.

När förhållanden som avses i 1 §
inte längre råder, skall regeringen
besluta att höjd beredskap inte
längre skall gälla.

När förhållanden som avses i 3 §
inte längre råder, skall regeringen
besluta att höjd beredskap inte
längre skall gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

305

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt
försvar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:1720) om civilt försvar

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 8 kap. 13 och 14 §§
samt 9 kap. 2 §, av följande lydelse,

dels att det i lagen närmast före 8 kap. 13 § skall införas en ny rubrik
av följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

8 kap.

Skyldighet att lämna upplysningar
m.m. om krigsfångar och andra
skyddade personer

13 §

Enligt Genévekonventionema den
12 augusti 1949 rörande skydd för
offren i internationella väpnade
konflikter och tilläggsprotokollen
till konventionerna skall uppgifter
om identitet, vistelseort, hälsotill-
stånd och liknande förhållanden
som avser krigsfångar och andra
skyddade personer som är i
Sveriges våld lämnas till en
officiell nationell upplysningsbyrå.
Varje kommun, landsting och
kyrklig kommun som har sådana
uppgifter skall, under tid när den
nationella upplysningsbyrån är
upprättad, lämna dessa uppgifter i
fråga om krigsfångar till
Totalförsvarets pliktverk och z
fråga om andra skyddade personer
till Statens invandrarverk. Totalför-
svarets pliktverk och Statens
invandrarverk skall vidarebefordra
uppgifterna till den nationella
upplysningsbyrån.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 2

306

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Varje kommun, landsting och
kyrklig kommun skall också till
Totalförsvarets pliktverk respektive
Statens invandrarverk lämna
uppsamlade värdeföremål och
handlingar, som kvarlämnats av
skyddade personer eller som
efterlämnats av avlidna skyddade
personer och som är av vikt för de
närmast anhöriga. Uppgift skall
även lämnas om var avlidna
skyddade personers gravar är
belägna. Totalförsvarets pliktverk
och Statens invandrarverk skall
lämna vidare uppsamlade värde-
föremål och handlingar samt vida-
rebefordra uppgifter om gravars
belägenhet till den nationella upp-
lysningsbyrån.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 2

14 §

På begäran av Svenska röda korset
skall varje kommun, landsting och
kyrklig kommun, som i krig eller
under neutralitet kan få sådan
information som avses i 13 §, i
fred lämna Svenska röda korset
biträde med att förbereda den
nationella upplysningsbyråns verk-
samhet.

9 kap.

2 §'

Den som deltar eller har deltagit i
verksamhet hos den nationella
upplysningsbyrån får inte obe-
hörigen röja vad han eller hon i
sin verksamhet har fått veta om en
krigsfånge eller annan skyddad
person som avses i Genévekonven-

307

Lagrummet föreslås upphävt i prop. 1995/96:129.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse                Prop. 1996/97:4

Bilaga 2
tionema den 12 augusti 1949
rörande skydd för offren i inter-
nationella väpnade konflikter och
tilläggsprotokollen till konven-
tionen, i fråga om vistelseort,
hälsotillstånd eller andra person-
liga förhållanden.

Utan hinder av tystnadsplikten får
den nationella upplysningsbyrån
till Central Tracing Agency vid
Internationella rödakorskommittén
i Genéve vidarebefordra sådana
uppgifter som avses i 8 kap. 13 §
och motsvarande uppgifter som
lämnats till den nationella
upplysningsbyrån av statliga
myndigheter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

308

3 Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100)1 skall ha
följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

7 kap.

14 §

Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att
röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för
övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan
utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av
utlänningar.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för
kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för
uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att
uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående
lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess
också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara
uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller
någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om
uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller
sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.

Utöver vad som följer av första
stycket gäller sekretess hos Total-
försvarets pliktverk och Statens
invandrarverk i verksamhet som
avser mottagande och vidarebefor-
dran av upplysningar m.m. om
krigsfångar och andra skyddade
personer som avses i Genévekon-
ventionema den 12 augusti 1949
rörande skydd för offren i inter-
nationella väpnade konflikter och
tilläggsprotokollen till konventio-
nerna, för uppgift om enskilds vis-
telseort, hälsotillstånd eller andra
personliga förhållanden, om det
inte står klart att uppgiften kan
röjas utan att den enskilde eller
någon honom närstående lider

1 Lagen omtryckt 1992:1474.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 2

309

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse
men.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 2

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Utan hinder av sekretess enligt
första eller tredje stycket eller
enligt 2 kap. 1 eller 2 § får
uppgifter som avses i tredje stycket
lämnas till den nationella
upplysningsbyrån enligt vad som
föreskrivs i lagen (1994:1720) om
civilt försvar och förordningen
(1996:xxx) om skyldighet att lämna
upplysningar m.m. om krigsfångar
och andra skyddade personer.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

310

Lagrådets yttrande

Prop. 1996/97:4

Bilaga 3

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1996-05-23

Närvarande: justitierådet Staffan Magnusson, f.d. presidenten i
Försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg, regeringsrådet Leif Lindstam.

Enligt en lagrådsremiss den 15 maj 1996 (Försvarsdepartementet)
har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till

1. lag om ändring i lagen (1992:1403) om höjd beredskap,

2. lag om ändring i lagen (1994:1720) om civilt försvar,

3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100).

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn
Maria Hedegård.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

Förslaget till lag om ändring i lagen om höjd beredskap

I 2 § i det remitterade förslaget har tagits in en bestämmelse om att det
vid utformningen av totalförsvarsresurser skall beaktas att resurserna
även skall kunna användas vid internationella fredsfrämjande och
humanitära insatser samt för att kunna stärka samhällets förmåga att
förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället.

Enligt Lagrådets mening bör bestämmelsen utformas i närmare
anslutning till den formulering som användes i prop. 1995/1996:12 (s.

52). Lagrådet föreslår att bestämmelsen får följande lydelse:

"Totalförsvarets resurser skall utformas så att de även kan användas vid
internationella fredsfrämjande och humanitära insatser och stärka
samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på
samhället."

Övriga lagförslag

Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.

311

F örsvarsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 september 1996

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden
Hjelm-Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink,
Blomberg, Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström,
Lindh, von Sydow, Klingvall, Åhnberg, Pagrotsky, Östros, Messing.

Föredragande: statsråden Peterson, Hjelm-Wallén, Freivalds, Wallström,
Andersson, Uusmann, Sundström, von Sydow, Klingvall, Åhnberg.

Prop. 1996/97:4

Bilaga 4

Regeringen beslutar proposition 1996/97:4 Totalförsvar i förnyelse -
etapp 2.

gotab 52097, Stockholm 1996

312