Regeringens proposition

1996/97:25

Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv

Prop.

1996/97:25

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 20 september 1996

På regeringens vägnar

Lena Hjelm-Wallén

Pierre Schori

(Utrikesdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Den svenska migrationspolitiken bör ses som en helhet, som omfattar
flykting-, invandrings-, invandrar- och återvändandepolitik samt innefattas i
utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken. Migrationspolitiken
skall vara human, tydlig och konsekvent. Den skall bygga på respekt för
mänskliga rättigheter, internationell solidaritet och förutsättningarna i
Sverige. Det svenska medlemskapet i EU innebär förutom nya åtaganden
också ett ansvar att delta i utvecklandet av den framtida gemensamma
politiken. En framgångsrik påverkan kan ge större tyngd åt de principer
Sverige eftersträvar i migrationspolitiken.

I propositionen föreslås att skydd liksom hittills skall finnas för
flyktingar enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall ges en vidare
tolkning än i dag. Vidare föreslås att utlänningslagen ändras så att de
nuvarande skyddsbegreppen de factoflykting och krigsvägrare utgår. De
ersätts av preciserade regler för vilka utöver konventionsflyktingar som skall
få skydd. Till dessa räknas de som riskerar att straffas med döden eller med
kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning, de som på grund av en yttre eller
inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte
kan återvända till sitt hemland liksom de som på grund av sitt kön eller

homosexualitet riskerar förföljelse. I en situation med massflykt där det Prop. 1996/97:25
finns grund att anta att skyddsbehovet kan vara av mer tillfällig karaktär
skall uppehållstillståndet kunna begränsas under i normalfallet två år.
Liksom hittills skall uppehållstillstånd kunna beviljas en utlänning som
personligen har starka humanitära skäl.

Invandringen av anhöriga begränsas i princip till make, maka eller sambo
samt barn under 18 år. I vissa fall skall uppehållstillstånd också kunna ges
till andra nära släktingar som i hemlandet ingått i samma
hushållsgemenskap som den som finns här i landet.

Regeringen skall i första hand genom förordningar styra rättstillämp-
ningen vad gäller tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt samt
uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m. Rättssäkerheten stärks genom ett
ökat inslag av muntlig handläggning i asylprocessen, genom krav på att alla
beslut om uppehållstillstånd skall vara motiverade och genom vidgade
möjligheter att överklaga avslag på ansökningar om uppehållstillstånd.
Fingeravtryck skall tas av alla asylsökande med undantag av. barn under 14
år. Straffmaximum för den som i vinstsyfte organiserar illegal invandring
till Sverige höjs till fyra års fängelse.

Utlänningslagen kompletteras med en portalbestämmelse med
innebörden att barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall
beaktas i fall som rör barn. De inskränkningar som i dag gäller i fråga om
möjligheterna att ta barn under 16 år i förvar skall i stället gälla den som är
under 18 år. Om den som är under 18 år har behov av vård enligt lagen med
särskilda bestämmelser om vård av unga får ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd ges.

Ansvaret för vissa uppgifter inom utlänningsrättens område, exempelvis
förvar, bör föras över från Polisen till Invandrarverket.

Innehållsförteckning

Prop. 1996/97:25

1    Förslag till riksdagsbeslut............................................................... 6

2   Lagtext............................................................................................. 7

2.1    Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)....     7

2.2   Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän

försäkring............................................................................. 23

2.3   Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga............................................ 25

2.4    Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

utlänningskontroll................................................................ 26

2.5   Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om

introduktionsersättning........................................................ 27

2.6    Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om

mottagande av asylsökande m.fl.......................................... 28

3   Ärendet och dess beredning............................................................ 29

4   Migrationen till och från Sverige.................................................... 31

4.1    Invandringen........................................................................ 31

4.2   Utvandringen och återvandringen........................................ 36

5   Nya förutsättningar.......................................................................... 37

5.1    Den globala utvecklingen.................................................... 37

5.2   Utvecklingen i Europa ........................................................ 40

6   Grunder för migrationspolitiken...................................................... 43

7   Samarbete i globalt perspektiv........................................................ 55

7.1    Migrationens omfattning...................................................... 55

7.2   Orsakssamband.................................................................... 58

7.2.1    Migration och ekonomisk utveckling.................... 58

7.2.2   Migration och bristande säkerhet........................... 61

7.3    Det internationella systemet................................................ 63

7.3.1    Internationell migration......................................... 63

7.3.2    Internationell handel.............................................. 69

7.3.3   Utvecklingsbistånd................................................ 70

7.4    Globala insatser.................................................................... 72

7.4.1    Insatser på lång sikt............................................... 72

7.4.2   Insatser på kort och mellanlång sikt...................... 74

7.4.3    Insatser vid massflykt............................................ 76

8   Europeiskt samarbete...................................................................... 78

8.1    Förebyggande åtgärder......................................................... 78

8.2   Samarbete i invandrings- och asylfrågor............................. 79

8.3   Den östeuropeiska dimensionen.......................................... 84

8.4   Regionala insatser................................................................ 87

9   Rätt till skydd och invandring ........................................................ 89    Prop. 1996/97:25

9.1    Rätt till skydd....................................................................... 89

9.1.1   Gällande ordning................................................... 89

9.1.2   Skyddsbehövande.................................................. 94

9.1.3    Överföring till Sverige........................................... 103

9.2    Rätt till invandring............................................................... 104

9.2.1    Gällande ordning................................................... 104

9.2.2   Anhöriga................................................................ 109

9.2.3   Övriga kategorier................................................... 115

9.3   Regelsystem......................................................................... 117

9.3.1    Gällande ordning................................................... 117

9.3.2   Visering.................................................................. 121

9.3.3    Uppehållstillstånd.................................................. 125

9.3.4   Avvisning med omedelbar verkställighet.............. 130

10  Ansvariga myndigheter................................................................... 132

10.1    Gällande ordning................................................... 132

10.2    Ny ansvarsfördelning............................................. 134

10.3    Förhållningssätt och myndighetsstruktur............... 136

10.4    Asylärenden........................................................... 138

10.5    Uppehållstillstånds-och medborgarskapsärenden. 140

10.6    Förvar..................................................................... 142

10.7    Registrering av. fingeravtryck............................... 143

11  Styrning av rättstillämpningen........................................................ 145

11.1  Gällande ordning................................................................. 145

11.2  Allmänna utgångspunkter for en framtida styrning............. 158

11.3  Förordningar........................................................................ 159

11.4  Regeringens prövning av enskilda ärenden ........................ 170

12  Rättssäkerhet................................................................................... 180

12.1  Gällande ordning.................................................................. 180

12.2  Identitetsfrågor..................................................................... 187

12.3  Muntlig handläggning.......................................................... 190

12.4  Beslutsmotivering och kvalitetskontroll.............................. 203

12.5  Överklagande....................................................................... 207

12.6  VilandefÖrklaring................................................................. 215

12.7  Handläggning.............................................................. 217

13  Organiserad illegal invandring ....................................................... 223

13.1  Gällande ordning.................................................................. 223

13.2  Skärpta straff........................................................................ 224

14  Barn ............................................................................................ 225

14.1  Gällande ordning.................................................................. 225

14.2  Hänsynstagande till barns bästa........................................... 238

14.3  Förvar................................................................................... 254

14.4  Företrädare........................................................................... 257               A

14.5  Utredning............................................................................. 258

14.6  Tidsbegränsat uppehållstillstånd.......................................... 265

15  Återvandring................................................................................... 269

15.1  Gällande ordning.................................................................. 269

15.2  Stöd för återvandring........................................................... 277

16  Genomförande och ekonomiska effekter........................................ 281

16.1  Genomförande...................................................................... 281

16.2  Ekonomiska effekter............................................................ 281

17  Författningskommentar................................................................... 284

17.1   Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529). 284

17.2  Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52) med

särskilda bestämmelser om vård av unga............................ 299

Prop. 1996/97:25

17.3 Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän
försäkring, lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
utlänningskontroll och lag om ändring i lagen (1994:137)

om mottagande av asylsökande m.fl.................................... 299

17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning........................................................ 300

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Effektivare styrning och
rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46)........................ 301

Bilaga 2 Lagförslag i betänkandet Effektivare styrning och
rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46)........................ 306

Bilaga 3 Sammanfattning i relevant del av betänkandet Ett samlat
ansvar för verkställighetsärenden (SOU 1995:55)................. 313

Bilaga 4 Sammanfattning av Flyktingpolitiska kommitténs
betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv
(SOU 1995:75)....................................................................... 314

Bilaga 5 Lagförslag i betänkandet Global flyktingpolitik i
globalt perspektiv (SOU 1995:75)........................................ 323

Bilaga 6 Sammanfattning av delrapporten Barnkonventionen
och utlänningslagen (SOU 1996:115)................................... 332

Bilaga 7 Förteckning över remissinstanser ......................................... 335

Bilaga 8 Förteckning över använda förkortningar............................... 339

Bilaga 9 Lagrådremissens lagförslag................................................... 340

Bilaga 10 Lagrådets yttrande.................................................................. 362

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 september

1996      368

Rättsdatablad.......................................................................................... 369

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

dels antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1989:529),

2. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,

3. lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
unga,

4. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

5. lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning,

6. lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
dels godkänner de allmänna riktlinjer för migrationspolitiken som

regeringen förordar i denna proposition.

Prop. 1996/97:25

2 Lagtext

Prop. 1996/97: 25

2.1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529)

Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (1989:529)2

dels att 8 kap. 3 § skall upphöra att gälla,

dels att rubriken närmast före 8 kap 3 § skall utgå,

dels att 1 kap. 1 §, 2 kap 4, 4 a, 5, 5 b och 11 §§, 3 kap 1 - 4 §§, 5 kap.
5 §, 6 kap. 2-5 §§, 7 kap 3 och 11 §§, 8 kap. 1, 4 och 8 §§, 10 kap 5 §, 11
kap. 1 och 3 §§ samt 12 kap. 2 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken till 3 kap. samt rubrikerna närmast före 3 kap. 4 § och 11
kap. 1 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 2 kap 4 c och 14 §§, 3
kap. 8 §, 8 kap 10 a § samt 11 kap. 1 a och 1 b §§ av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 kap 14 §, 3 kap 8 § och 11 kap 1 a § skall
införas nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap

1 §’

I denna lag ges regler för utlänningars inresa, utresa, vistelse i Sverige och
arbete i Sverige som anställd samt för rätten till asyl här. I lagen anges också
under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet

Lagen skall tillämpas sa, att ut-
länningars frihet inte begränsas mer
än vad som är nödvändigt i varje
enskilt fall

Lagen skall tillämpas så, att ut-
länningars frihet inte begränsas mer
än vad som är nödvändigt i varje
enskilt fall. / fall som rör ett barn
skall särskilt beaktas vad hänsynen
till barnets hälsa och utveckling
samt barnets bästa i övrigt kräver.

'Jfr rådets direktiv 64/221/EEG av den 24 februari 1964 om samordningen av
särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och
som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa (EGT nr 56.
4.4. 19Ö4, s. 850/64. Celex 364L0221).

2Lagen omtryckt 1994:515

3Senaste lydelse 1994:1696.

Prop. 1996/97:25

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap

4

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är nära an-
hörig till en i Sverige bosatt person
eller som annars har särskild
anknytning till Sverige,

Uppehållstillstånd far ges till

1. en utlänning som är gift med
eller sambo till nagon som är bosatt
i Sverige eller har beviljats
uppehållstillständ för bosättning
här,

2. en utlänning som är under 18
år och ogift och som är eller har
varit hemmavarande barn till någon
som är bosatt i Sverige eller har
beviljats uppehållstillstånd för bo-
sättning här,

3. en utlänning som pa nagot
annat sätt än som avses under 1 och

2. en utlänning som av huma-
nitära skäl bör fa bosätta sig i
Sverige, eller

3. en utlänning som har fatt ar-
betstillstånd eller som har sin för-
sörjning ordnad på något annat sätt

Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd kan ges även i

andra fall.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna para-
graf skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.

2 är nära anhörig till nagon som är
bosatt i Sverige eller har beviljats
uppehållstillstånd för bosättning
här och som ingått i samma hushåll
som den personen,

4. en utlänning som annars har
särskild anknytning till Sverige,

5. en utlänning som av huma-
nitära skäl bör fa bosätta sig i
Sverige, eller

6. en utlänning som har fatt ar-
betstillstånd eller som har sin för-
sörjning ordnad på något annat sätt

'Senaste lydelse 1995:773.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Om en utlänning som söker
uppehållstillstånd med stöd av 2
kap. 4 § första stycket 2 eller 3 kap.
bedöms ha ett tillfälligt behov av
skydd här i landet får ett tids-
begränsat uppehållstillstånd ges.

Om ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd har getts någon med stöd av
första stycket far ett tidsbe-gränsat
tillstånd ges också till en utlänning
som är make eller maka eller barn
under 20 år till den per-son som
först beviljats tillstånd. Detsamma
gäller förälder till barn under 20 år
som meddelats tillstånd enligt första
stycket.

4

Regeringen far i fråga om en
viss grupp av utlänningar meddela
föreskrifter om att den som söker
uppehållstillstånd med stöd av 3
kap. och som bedöms ha ett tillfälligt
behov av skydd här i landet far ges
ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

Ett tidsbegränsat uppehållstill-
stånd fär beviljas för en samman-
lagd tid av högst två år. Om ett
program för att förbereda åter-
vändandet har inletts innan dess,
får uppehållstillståndet förlängas
med högst två är.

Om ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd har getts någon med stöd av
första stycket far ett tidsbe5gränsat
tillstånd ges också till en utlänning
som är make eller maka eller barn
under 18 år till den per-son som
först beviljats tillstånd. Detsamma
gäller förälder till barn under 18 år
som meddelats tillstånd enligt första
stycket.

c §

Ett tidsbegränsat uppehållstill-
stånd får ges ett barn under 18 ar
som behöver vård enligt lagen
(1990:52) med särskilda bestäm-
melser om värd av unga.

Ett tidsbegränsat uppehållstill-
stånd får vidare ges ett barn under
18 är eller till en man om det be-
hövs för att genomföra en fader-
skapsutredning.

Om ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd getts ett barn enligt första
eller andra stycket, fär ett tids-
begränsat uppehållstillstånd ges
också till barnets vardnadshavare.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

6

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat ett
sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd far
inte bifallas efter inresan

Detta gäller dock inte om             Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till asyl 1 utlänningen har rätt till uppe-

här,                                       hållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §,

2. utlänningen av humanitära skäl bör fa bosätta sig här, eller

3. det annars finns synnerliga skäl
Vad som föreskrivs i första
stycket hindrar inte heller att uppe-
hållstillstånd beviljas med stöd av
2 kap. 4 § första stycket 7, om det
är uppenbart att utlänningen skulle
ha fatt uppehållstillstånd om pröv-
ningen hade skett före inresan i
Sverige. Regeringen får föreskriva
att en ansökan om uppehålls-
tillstånd får bifallas även i andra
fall än som anges i andra och tredje
styckena, om det följer av en
överenskommelse med främmande
stat.

Vad som föreskrivs i första
stycket hindrar inte heller att uppe-
hållstillstånd beviljas med stöd av
2 kap. 4 § första stycket 1-4, om det
är uppenbart att utlänningen skulle
ha fatt uppehållstillstånd om pröv-
ningen hade skett före inresan i
Sverige

5b§7

Om en utlänning skali avvisas
eller utvisas enligt ett beslut som har
vunnit laga kraft, far en ansökan om
uppehållstillstånd från honom trots
vad som föreskrivs i 5 § första
stycket bifallas, om ansökan grundar
sig på omständigheter som inte har
prövats förut i ärendet om hans av-
visning eller utvisning och om

Om en utlänning skall avvisas
eller utvisas enligt ett beslut som har
vunnit laga kraft, far en ansökan om
uppehållstillstånd från honom trots
vad som föreskrivs i 5 § första
stycket bifallas, om ansökan grundar
sig på omständigheter som inte har
prövats förut i ärendet om hans av-
visning eller utvisning och om

6Senaste lydelse 1995:773.

7Senaste lydelse 1995:773.

10

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

1. utlänningen har rätt till asyl         1. utlänningen har rätt till uppe-

här, eller                                 hållstillstånd här enligt 3 kap. 4 §,

eller

2. det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet
om avvisning eller utvisning

U §8

Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas

1. om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att
ha sådant tillstånd,

2. om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar
mot hans levnadssätt, eller

3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas
att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelse-
verksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt första stycket får ske endast om frågan har väckts innan
utlänningen har varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd får återkallas för
de utlänningar som omfattas av
avtalet om ett Europeiskt ekono-
miskt samarbetsområde (EES) även
i andra fall än de som anges i första
stycket.

Bemyndiganden

14 §

Utöver vad som följer av 4 a §
får regeringen meddela föreskrifter
om

1. uppehållstillstånd för studier
eller besök, och

2.     uppehållstillstånd av
humanitära skäl.

Regeringen får också meddela
föreskrifter om att en ansökan om
uppehållstillstånd får bifallas om
det följer av en överenskommelse
med främmande stat, samt att uppe-
hållstillstånd fär återkallas för de
utlänningar som omfattas av avtalet
om ett Europeiskt ekonomiskt sam-
arbetsområde (EES) även i andra
fall än som anges i 11 § första
stycket.

Senaste lydelse 1995:773.

11

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Regeringen skall anmäla före-
skrifter om tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd enligt 4 a § till riksdagen
genom en särskild skrivelse inom tre
månader.

3 kap. Asyl                          3 kap. Skyddsbehövande

Med asyl avses i denna lag
uppehållstillstånd som beviljas en
utlänning därför att

/. han är flykting,

2. han är krigsvägrare, eller

3. han, utan att vara flykting,
inte vill återvända till sitt hemland
på grund av de politiska för-
hållandena där och kan åberopa
tungt vägande omständigheter till
stöd för detta.

Med asyl avses i denna lag
uppehållstillstånd Somme beviljas en
utlänning därför att han är flykting

En ansökan om uppehållstill-
stånd enligt 3 § skall handläggas
som en asylansökan.

Med flykting avses i denna lag
en utlänning som befinner sig
utanför det land, som han är med-
borgare i, därför att han känner
välgrundad fruktan för förföljelse
på grund av sin ras, nationalitet,
tillhörighet till en viss samhälls-
grupp eller på grund av sin religi-
ösa eller politiska uppfattning, och
som inte kan eller på grund av sin
fruktan inte vill begagna sig av
detta lands skydd

Med flykting avses i denna lag
en utlänning som befinner sig
utanför det land, som han är med-
borgare i, därför att han känner
välgrundad fruktan för förföljelse
på grund av sin ras, nationalitet,
tillhörighet till en viss samhälls-
grupp eller på grund av sin religi-
ösa eller politiska uppfattning, och
som inte kan eller på grund av sin
fruktan inte vill begagna sig av
detta lands skydd. Vad som nu har
sagts gäller oberoende av om för-
följelsen utgår frän landets myn-
digheter eller dessa inte kan antas
bereda trygghet mot förföljelse
från enskilda.

Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl
befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort
och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit

12

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Med krigsvägrare avses i denna
lag en utlänning som har övergett
en krigsskådeplats eller som har
flytt från sitt hemland eller behöver
stanna i Sverige för att undgå
förestående krigstjänstgöring

Med skyddsbehövande i övrigt
avses i denna lag en utlänning som
i andra fall än som avses i 2 §
lämnat det land, som han är med-
borgare i, därför att han

1. känner välgrundad fruktan för
att straffas med döden eller med
kroppsstraff eller att utsättas för
tortyr eller annan omänsklig eller
förnedrande behandling eller
bestraffning,

2. pä grund av en yttre eller inre
väpnad konflikt behöver skydd eller
pä grund av en miljökatastrof inte
kan återvända till sitt hemland,
eller

3. pa grund av sitt kön eller homo-
sexualitet känner välgrundad fruktan
för förföljelse

Som skyddsbehövande skall även
anses den som är statslös och som
av samma skäl befinner sig utanför
det land där han tidigare haft sin
vanliga vistelseort och pä i första
stycket angivna grunder inte kan
eller på grund av sin fruktan inte
vill återvända dit.

Rätten till asyl

Rätten till uppehållstillstånd

8

En utlänning som avses i 1 § har
rätt till asyl.

Asy\ far dock vägras om

1. det av hänsyn till vad som är
känt om utlänningens tidigare verk-
samhet eller med hänsyn till rikets
säkerhet finns synnerliga skäl att inte
bevilja asyl,

Utlänningar som avses i 2 och
3 §§ har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock väg-
ras om

1. det beträffande flyktingar en-
ligt 2 § och skyddsbehövande enligt
3 f första stycket 3 av hänsyn till
vad som är känt om utlänningens
tidigare verksamhet eller med hän-
syn till rikets säkerhet finns synner-
liga skäl att inte bevilja uppehålls-
tillstånd,

Senaste lydelse 1995:773.

13

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

2 det beträffande en utlänning
som omfattas av 1 § 2 eller 3 på
grund av brottslighet eller någon
annan omständighet finns särskilda
skäl att inte bevilja asyl,

2. det beträffande en skydds-
behövande som omfattas av 3 §
första stycket 2 på grund av brotts-
lighet eller någon annan omständig-
het som hänför sig till den skydds-
behövandes person finns särskilda
skäl att inte bevilja uppehållstill-
stånd,

3. utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och
kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse
mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte
kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningen i annat fall före
ankomsten till Sverige har uppehållit
sig i ett annat land än hemlandet
och, om han återsänds dit, är skyd-
dad mot förföljelse eller, i före-
kommande fall, mot att sändas till
en krigsskådeplats eller till hem-
landet och också mot att sändas
vidare till ett annat land där han inte

4 utlänningen i annat fall före
ankomsten till Sverige har uppehållit
sig i ett annat land än hemlandet
och, om han återsänds dit, är skyd-
dad mot förföljelse eller mot att
sändas till hemlandet och också mot
att sändas vidare till ett annat land
där han inte har motsvarande skydd,
eller

har motsvarande skydd, eller

5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är
skyddad på det sätt som anges i 4

Regeringen får föreskriva undan-
tag från andra stycket 4 för de fall
då utlänningens anknytning till
Sverige är av sådan art att han inte
bör nekas att få sin ansökan om asyl
prövad här.

Bemyndigantlen

Regeringen får i fråga om en
grupp av utlänningar meddela före-
skrifter om beviljande av perma-
nent uppehållstillstånd till skydds-
behövande enligt 3 § första stycket

2.

Om det behövs med hänsyn till
uppkomna begränsningar i Sveriges
möjligheter att ta emot utlänningar,
får regeringen meddela föreskrifter
om att uppehållstillstånd inte får
beviljas för skyddsbehövande enligt
3 § första stycket 2.

14

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Regeringen får meddela före-
skrifter om undantag från 4 § andra
stycket 4 för de fall då utlänningens
anknytning till Sverige är av sådan
art att utlänningen inte bör nekas
att fä sin ansökan om uppehållstill-
stånd prövad här.

Regeringen skall anmäla före-
skrifter enligt andra stycket till riks-
dagen genom en särskild skrivelse
inom tre manader.

5 kap

Statens invandrarverk eller polis-
myndigheten får fotografera en ut-
länning och ta hans fingeravtryck
om

1. utlänningen inte kan styrka sin
identitet vid ankomsten till Sverige
eller när han därefter ansöker om
uppehållstillstånd, eller

2. det finns förutsättningar att ta
utlänningen i förvar.

Statens invandrarverk eller polis-
myndigheten får fotografera en ut-
länning och, om han fyllt 14 är, ta
hans fingeravtryck om

1. utlänningen inte kan styrka sin
identitet vid ankomsten till Sverige,

2. utlänningen ansöker om uppe-
hållstillstånd och åberopar skäl som
avses i 3 kap. 2 eller 3 §, eller

3. det finns förutsättningar att ta
utlänningen i förvar.

6 kap

En utlänning som har fyllt sex-        En utlänning som har fyllt 18 år

ton år får tas i förvar om                får tas i förvar om

1. hans identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han därefter
ansöker om uppehållstillstånd och han inte kan göra sannolikt att den
identitet han uppger är riktig samt hans rätt att få resa in i eller vistas i
Sverige inte kan bedömas ändå, eller

2. det är nödvändigt för att en utredning om hans rätt att stanna i Sverige
skall kunna genomföras, eller

3. det är sannolikt att han kommer att avvisas eller utvisas enligt 4 kap. 1, 2
eller 3 § eller fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning
eller utvisning

Beslut om förvar enligt första stycket 3 får meddelas endast om det med
hänsyn till utlänningens personliga förhållanden eller övriga omständigheter
finns anledning att anta att han annars kommer att hålla sig undan eller
bedriva brottslig verksamhet i Sverige

Ett utländskt barn under sexton       Ett utländskt barn under 18 år

år får tas i förvar endast om            får tas i förvar endast om

1. det är sannolikt att barnet kommer att avvisas enligt 4 kap. 1 eller 2 §
och att förordnande om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 8 § kommer

15

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

att meddelas eller fråga uppkommer om verkställighet av ett sådant beslut
om avvisning, och det finns en uppenbar risk för att barnet annars håller sig
undan och därigenom äventyrar en förestående verkställighet som inte bör
fördröjas, eller

2. fråga uppkommer om verkställighet av ett beslut om avvisning i annat
fall än som sägs under 1 eller av ett beslut om utvisning enligt 4 kap 3 § och
det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att
barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § tredje stycket

Barnet far inte tas i förvar enligt första stycket 1 om det är tillräckligt att
det ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i 5 § andra stycket

Barnet far inte skiljas från sin vårdnadshavare eller, om de är flera, en av
dem genom att vårdnadshavaren eller barnet tas i förvar Har barnet ingen

vårdnadshavare här i riket far det tas i förvar endast om det föreligger
synnerliga skäl.

En utlänning far inte hallas i förvar med stöd av 2 § första stycket 2 längre

tid än 48 timmar.

I övrigt far en utlänning som fyllt
sexton år inte hållas kvar i förvar
mer än två veckor, om det inte finns
synnerliga skäl för en längre tid. Om
ett beslut om avvisning eller utvis-
ning har meddelats, far en sådan
utlänning dock hållas i förvar i högst
två månader, om det inte finns syn-
nerliga skäl för en längre tid

Ett utländskt barn under sexton
år far inte hållas i förvar längre tid
än 72 timmar, eller om det finns
synnerliga skäl ytterligare 72 tim-
mar

1 övrigt far en utlänning som fyllt
18 år inte hållas kvar i förvar mer än
två veckor, om det inte finns synner-
liga skäl för en längre tid. Om ett
beslut om avvisning eller utvisning
har meddelats, far en sådan ut-
länning dock hållas i förvar i högst
två månader, om det inte finns syn-
nerliga skäl för en längre tid

Ett utländskt barn under 18 år far
inte hållas i förvar längre tid än 72
timmar, eller om det finns synnerliga
skäl ytterligare 72 timmar

En utlänning som har fyllt sexton
år kan, under de förutsättningar som
anges i 2 §, i stället för att tas i för-
var ställas under uppsikt, om detta
är tillräckligt.

Ett utländskt barn under sexton
år kan, under de förutsättningar som
anges i 3 § första stycket 1 ställas
under uppsikt

Ett utländskt barn under sexton
år kan dessutom ställas under upp-
sikt när beslut har meddelats om av-
visning i annat fall än som avses i
andra stycket eller om utvisning
enligt 4 kap. 3 §.

En utlänning som har fyllt 18 år
kan, under de förutsättningar som
anges i 2 §, i stället för att tas i för-
var ställas under uppsikt, om detta
är tillräckligt

Ett utländskt barn under 18 år
kan, under de förutsättningar som
anges i 3 § första stycket 1 ställas
under uppsikt.

Ett utländskt barn under 18 år
kan dessutom ställas under uppsikt
när beslut har meddelats om av-
visning i annat fall än som avses i
andra stycket eller om utvisning
enligt 4 kap. 3 §

16

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos
polismyndigheten i orten eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitima-
tionshandling eller uppfylla andra särskilda villkor.

7 kap

3 §

Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning eller utvisning
och en i samband därmed behand-
lad fråga om uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd eller återkallelse av
sådana tillstånd far av utlänningen
överklagas till Utlänningsnämnden.

Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning eller utvisning
samt om avslag pä en ansökan om
uppehållstillstånd eller om åter-
kallelse av ett uppehållstillstånd får
av utlänningen överklagas till Utlän-
ningsnämnden. Invandrarverkets be-
slut i fråga om arbetstillstånd eller
återkallelse av arbetstillstånd far av
utlänningen överklagas till nämnden
under förutsättning att frågan om
tillstånd har behandlats i samband

med ett beslut i fråga om avvisning
eller utvisning.

Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det
antal regeringen bestämmer För ordförande skall finnas ersättare Leda-
möter och ersättare för ordförande utses av regeringen Ordförande och
ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring
som domare eller annan likvärdig erfarenhet

Statens invandrarverk får med
eget yttrande överlämna ett ärende
till Utlänningsnämnden för av-
görande, om ärendet på grund av
familjeanknytning eller av annan
liknande orsak har samband med ett
ärende enligt denna lag som prövas
av nämnden.

Invandrarverket eller Utlännings-
nämnden far med eget yttrande
överlämna ett ärende till regeringen
för avgörande om

1. ärendet på grund av familje-
anknytning eller av annan liknande
orsak har samband med ett ärende
enligt denna lag som prövas av
regeringen.

11 §

Statens invandrarverk far med
eget yttrande överlämna ett ärende
till Utlänningsnämnden för av-
görande, om ärendet på grund av
familj eanknytning eller någon annan
liknande orsak har samband med ett
ärende enligt denna lag som prövas
av nämnden.

Invandrarverket eller Utlännings-
nämnden far med eget yttrande
överlämna ett ärende till regeringen
för avgörande om ärendet inte avser
en ansökan enligt 2 kap. 5 b § och
om

1 ärendet på grund av familje-
anknytning eller någon annan lik-
nande orsak har samband med ett
ärende enligt denna lag som prövas
av regeringen,

17

Nuvarande lydelse

2. ärendet bedöms ha betydelse
för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets
förhållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation,

3. det bedöms vara av särskild
vikt för ledning av tillämpningen av
denna lag att ärendet prövas av
regeringen, eller

4. synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning.

Har invandrarverket överlämnat
ett ärende i fall som avses i andra
stycket 3 eller 4 och skulle beslut av
verket i ärendet ha kunnat över-
klagas till Utlänningsnämnden,
skall regeringen, om hinder inte
möter pä grund av att ärendet är
synnerligen brådskande, höra Ut-
länningsnämnden innan den avgör
ärendet. Regeringen fär överlämna
ett sådant ärende till nämnden för
avgörande.

Vad som i 5 § föreskrivs om ln\
gäller också regeringen, när den avgör

Föreslagen lydelse

2.  ärendet bedöms ha sådan
betydelse för rikets säkerhet eller
annars för allmän säkerhet eller för
rikets förhållande till främmande
makt eller mellanfolklig organisation
att regeringen bör pröva ärendet,

3. det bedöms vara av särskild
vikt för ledning av denna lags till-
lämpning att regeringen avgör ett
ärende som kan antas få betydelse
för frågan om uppehållstillstånd för
en grupp utlänningar som åberopar
huvudsakligen samma skäl till stöd
för sin ansökan om uppehållstill-
stånd, eller

4. det i andra fall än som anges i
punkt 3 bedöms vara av synnerlig
vikt för ledning av denna lags till-
lämpning att regeringen prövar ett
ärende.

När Invandrarverket överlämnar
ett ärende till regeringen skall
verket först sända ärendet till Ut-
länningsnämnden. Nämnden skall
med eget yttrande skyndsamt
vidarebefordra ärendet till rege-
ringen. Av nämndens yttrande skall
framgå vilken uppfattning nämnden
har i sakfrågan samt om ärendet
bör avgöras av regeringen. Det som
sägs i detta stycke gäller dock
endast för de ärenden dar ett beslut
av Invandrarverket hade kunnat
överklagas till nämnden.

'andrarverket och Utlänningsnämnden
ett överlämnat ärende

Prop. 1996/97:25

8 kap

1 §

En avvisning eller en utvisning
far aldrig verkställas till ett land om
det finns grundad anledning att tro
att utlänningen där skulle vara i
fara att straffas med döden eller

En avvisning eller en utvisning
far aldrig verkställas till ett land om
det finns skälig anledning att tro att
utlänningen där skulle vara i fara
att straffas med döden eller

18

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

med kroppsstraff eller att utsättas
för tortyr och inte heller till ett land
där han inte är skyddad mot att
sändas vidare till ett land där han
skulle vara i sådan fara.

med kroppsstraff eller att utsättas
för tortyr eller annan omänsklig
eller förnedrande behandling eller
bestraffning och inte heller till ett
land där han inte är skyddad mot
att sändas vidare till ett land där
han skulle vara i sådan fara

En utlänning som avses i 3 kap.
1 § 3 far inte sändas till sitt hemland
eller till ett land, där han riskerar att
sändas vidare till hemlandet, om han
har synnerliga skäl mot detta

En utlänning som avses i 3 kap
3 § första stycket 2 far inte sändas
till sitt hemland eller till ett land, där
han riskerar att sändas vidare till
hemlandet, om han har synnerliga
skäl mot detta

Statens invandrarverk far förordna att verkets beslut om avvisning får
verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet),
om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd
inte heller skall beviljas på någon annan grund

Beslut om omedelbar verk-
ställighet far meddelas senare än
tre månader efter utlänningens an-
komst till Sverige bara om synner-
liga skäl talar för detta

Beslut om omedelbar verk-
ställighet får meddelas senare än
tre månader efter den första an-
sökan om uppehållstillstånd efter
ankomsten till landet bara om
synnerliga skäl talar för detta.

10a§

Om ett internationellt organ som
har rätt att pröva klagomål frän
enskilda riktar en begäran till
Sverige om inhihition av ett avvis-
ningsbeslut eller ett utvisnings-
beslut, skall inhibition meddelas om
inte synnerliga skäl talar mot detta.

10 kap

Till fängelse i högst två år eller,
när omständigheterna är mild-
rande, till böter döms den som i
vinstsyfte planlägger eller organi-
serar verksamhet som är inriktad
på att främja att utlänningar reser
till Sverige utan pass eller de till-
stånd som krävs för inresa i
Sverige

Till fängelse i högst fyra år
eller, om brottet är mindre allvar-
ligt, till böter eller fängelse i högst
sex månader döms den som i
vinstsyfte planlägger eller organi-
serar verksamhet som är inriktad
på att främja att utlänningar reser
till Sverige utan pass eller de
tillstånd som krävs för inresa i
Sverige.

19

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97: 25

Den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller de
tillstånd som krävs for inresa i Sverige döms för medhjälp till brott enligt
första stycket, om han insåg eller hade skälig anledning att anta att resan
anordnats i vinstsyfte genom sådan verksamhet som där sägs

11 kap

Muntlig handläggning i
asylärenden

I ett asylärende vid Statens
invandrarverk skall det ingå munt-
lig handläggning om det kan antas
vara till fördel för utredningen eller
i övrigt främja ett snabbt avgörande
av ärendet. Muntlig handläggning
skall även annars företas på begäran
av utlänningen, om inte en sådan
handläggning skulle sakna betydelse
för att avgöra frågan om uppe-
hållstillstånd.

Invandrarverket fär bestämma
att även andra personer än utlän-
ningen skall höras vid handlägg-
ningen. Ersättning för inställelsen
lämnas därvid enligt vad som före-
skrivs i 6 kap. 15 § andra stycket.

Första och andra styckena till-
lämpas också när Utlänningsnämn-
den handlägger ett asylärende

Muntlig handläggning

1 §

En utlänning som har ansökt om
asyl i Sverige får avvisas endast om
muntlig handläggning har ingått vid
Statens invandrarverks handlägg-
ning av ärendet. Muntlig handlägg-
ning skall även annars företas på
begäran av utlänningen, om inte en
sådan handläggning skulle sakna
betydelse för att avgöra asylärendet

I ett asylärende vid Utlännings-
nämnden skall muntlig handlägg-
ning ingå, om detta kan antas vara
till fördel för utredningen eller på
annat sätt bidra till ett snabbt
avgörande. Muntlig handläggning
skall även annars företas på ut-
länningens begäran, om det inte
står klart att en sådan hand-
läggning är obehövlig i asylärendet.

Utlänningsnämnden skall ha
muntlig handläggning i ärenden
som rör utvisning eller vägran att
förnya ett uppehållstillstånd av-
seende de utlänningar som omfattas
av avtalet om ett Europeiskt eko-
nomiskt samarbetsområde (EES).
Även ärenden som rör avvisning
eller vägran att bevilja uppehålls-
tillstånd skall handläggas munt-
ligen, om det begärs av en ut-
länning som omfattas av avtalet
och som ansökt om uppehålls-
tillstånd. I detta fall får dock
muntlig handläggning underlåtas,
om den skulle strida mot den
nationella säkerhetens intresse.

20

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Invandrarverket och Utlännings-
nämnden får bestämma att även
andra personer än utlänningen skall
höras vid handläggningen. Ersätt-
ning för inställelsen lämnas i
sädana fall enligt 6 kap. 15 § andra
stycket

Särskilda bestämmelser om ut-
redning som rör barn finns i 1 a §.

Utredning om barn m.m.

Vid bedömningen av frågor om
tillstånd enligt denna lag skall det,
om det inte är olämpligt, klarläggas
vad barn som berörs av ett beslut i
ärendet har att anföra och det skall
tas den hänsyn till det anförda som
barnets ålder och mognad mo-
tiverar.

1 b§

Den som är förordnad enligt
rättshjälpslagen (1972:429) som
offentligt biträde för en utlänning
under 18 år som saknar vårdnads-
havare här i landet är utan särskilt
förordnande barnets ställföre-
trädare i det ärende som förord-
nandet avser.

Bestämmelserna i 20 § förvalt-
ningslagen om motivering av beslut
tillämpas inte beträffande beslut om
visering, tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd och arbetstillstånd.

Bestämmelserna i 20 § förvalt-
ningslagen om motivering av beslut
gäller även för beslut som meddelas
i ärenden enligt denna lag, om inte
något annat följer av andra eller
tredje stycket.

En utlänning som avses i 2 kap.
11 § tredje stycket har dock alltid
rätt till motivering av ett sådant
beslut om det går honom emot.

Ett beslut i fråga om uppe-
hållstillstånd skall alltid innehålla
de skal som ligger till grund för
beslutet.

9Senaste lydelse 1994:1696.

21

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Vid beslut om visering eller
arbetstillstånd får skalen som ligger
till grundför beslutet utelämnas. En
utlänning som omfattas av avtalet
om ett Europeiskt ekonomiskt sam-
arbetsområde (EES), utan att vara
medborgare i ett EES-land, har
dock alltid rätt till motivering av ett
beslut om visering om det går
honom emot

12 kap

I fråga om diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän
som är anställda av främmande stater i Sverige samt deras familjer och be-
tjäning liksom beträffande främmande staters kurirer tillämpas denna lag
endast i den utsträckning som regeringen föreskriver

I fråga om andra utlänningar,
vilka är berättigade till förmåner en-
ligt lagen (1976:661) om immunitet
och privilegier i vissa fall, iakttas de
inskränkningar som följer av 2-5 §§
den lagen

I fråga om andra utlänningar,
vilka är berättigade till förmåner en-
ligt lagen (1976:661) om immunitet
och privilegier i vissa fall, iakttas de
inskränkningar som följer av den
lagen

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

22

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring

Prop. 1996/97:25

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § lagen (1962:381)’ om allmän försäk-
ring skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

Om den försäkrade har beviljats
asyl i Sverige skall som bosätt-
ningstid även tillgodoräknas tid då
han varit bosatt i sitt tidigare
hemland från och med det år då han
uppnått 16 års ålder till och med
året före det då han först ankom till

Sverige. Som bosättningstid till-
godoräknas så stor andel av tiden i
hemlandet som motsvarar förhåll-
andet mellan den tid den försäkrade
varit bosatt i Sverige från och med
det år då han först ankom hit till
landet till och med det år då han fyllt
64 år och hela sistnämnda tids-

§2

Om den försäkrade har beviljats
uppehållstillstånd i Sverige med
stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlän-
ningslagen (1989:529) skall som
bosättningstid även tillgodoräknas
tid då han varit bosatt i sitt tidigare
hemland från och med det år då han

uppnått 16 års ålder till och med
året före det då han först ankom till
Sverige. Som bosättningstid till-
godoräknas så stor andel av tiden i
hemlandet som motsvarar förhåll-
andet mellan den tid den försäkrade
varit bosatt i Sverige från och med
det år då han först ankom hit till

period. I fråga om förtidspension
eller efterlevandepension skall i
stället för året då den försäkrade
skulle fylla 64 år som utgångspunkt
tas året före pensionsfallet Vid be-
räkningen enligt detta stycket bort-
ses från tid då den försäkrade varit
bosatt i sitt hemland och för vilken
rätt till pension från hemlandet före-
ligger vid bosättning i Sverige.

landet till och med det år då han fyllt
64 år och hela sistnämnda tids-
period. I fråga om förtidspension
eller efterlevandepension skall i
stället för året då den försäkrade
skulle fylla 64 år som utgångspunkt
tas året före pensionsfallet. Vid be-
räkningen enligt detta stycket bort-
ses från tid då den försäkrade varit
bosatt i sitt hemland och för vilken
rätt till pension från hemlandet före-
ligger vid bosättning i Sverige.

Med tid för bosättning i hemlandet jämställs tid då den försäkrade före
den första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han beretts en
tillfällig fristad.

Lagen omtryckt 1982:120.

2Senaste lydelse 1992:1277.

23

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Med asyl avses i första stycket
att den försäkrade beviljats uppe-
hållstillstånd i Sverige

a) med stöd av 3 kap. 1 §1 ut-
länningslagen (1989:529) eller el-
jest på grund av att han ansetts som
flykting enligt konventionen d. 28
juli 1951 angående flyktingars rätts-
liga ställning, eller

b) med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller
3 utlänningslagen eller motsvarande
äldre bestämmelser

Vad som i första stycket sägs om
den som beviljats uppehållstillstånd
med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § ut-
länningslagen (1989:529) skall
gälla även en försäkrad som

a) annars beviljats uppehålls-
tillstånd på grund av att han ansetts
som flykting enligt konventionen d
28 juli 1951 angående flyktingars
rättsliga ställning, eller

b)  beviljats uppehållstillstånd
med stöd av 3 kap 1 § 2 eller 3 ut-
länningslagen i paragrafens lydelse
före den 1 januari 1997 eller enligt
motsvarande äldre bestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

24

2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med       Prop. 1996/97:25

särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1990:52) med särskilda bestämmel-

ser om vård av unga skali inforas en ny paragraf, 21 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

21 a §

Beslut om vård med stöd av
denna lag hindrar inte heslut om

1. avvisning eller utvisning enligt
utlänningslagen (1989:529),

2.    utvisning enligt lagen
(1991:572) om särskild utlännings-
kontroll,

3.   utlämning   enligt   lagen

(1957:668) om utlämning för brott,

4.   utlämning enligt lagen
(1959:254) om utlämning för brott
till Danmark, Finland, Island eller
Norge, eller

5.   utlämning enligt lagen
(1970:375) om utlämning till Dan-
mark, Finland, Island eller Norge
för verkställighet av beslut om vard
eller behandling.

Vard med stöd av denna lag upp-
hör när ett beslut enligt första
stycket har verkställts.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997

25

2.4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1991:572) om särskild utlännings-
kontroll skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

10 §

Prop. 1996/97: 25

Om regeringen har beslutat om
utvisning enligt denna lag men
hinder som anges i 8 kap. 1-4 §§
utlänningslagen (1989:529) möter
mot att beslutet verkställs eller om

Om regeringen har beslutat om
utvisning enligt denna lag men
hinder som anges i 8 kap. I, 2 eller
4 § utlänningslagen (1989:529)
möter mot att beslutet verkställs

eller om beslutet av någon annan
särskild anledning inte bör verk-
ställas, skall regeringen förordna att
verkställighet tills vidare inte far ske
(inhibition).

beslutet av någon annan särskild an-
ledning inte bör verkställas, skall
regeringen förordna att verkställig-
het tills vidare inte far ske
(inhibition)

Utvisningsbeslutet och förordnandet om inhibition skall prövas på nytt när
det finns skäl till det. Så länge utvisningsbeslutet fortfarande gäller men inte
har kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje
kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen huruvida
det finns skäl för prövning av beslutet

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997

26

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om
introduktionsersättning

Prop. 1996/97: 25

Härigenom förskrivs att 2 § lagen (1992:1068) om introduktionsersättning
skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

Introduktionsersättning får beviljas

1.  utlänningar som överförts till
regeringsbeslut,

2. utlänningar som har fått uppe-
hållstillstånd och som har tagits
emot frän en statlig förläggning för
asylsökande,

3. andra utlänningar som har fått
uppehållstillstånd med tillämpning
av 2 kap 3 § eller 4 § första stycket
2 utlänningslagen (1989:529),

4. utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin anknytning
till en utlänning som avses under 1-3.

Ersättning enligt 4 får lämnas endast för en utlänning som ansökt om
uppehållstillstånd inom två år från det att den person som han eller hon har
anknytning till först togs emot i en kommun

Sverige med stöd av ett särskilt

2. utlänningar som har fått uppe-
hållstillstånd efter att ha varit regi-
strerade vid en förläggning för
asylsökande,

3. andra utlänningar som har fått
uppehållstillstånd med tillämpning
av 2 kap. 3 § eller 4 § första stycket
5 utlänningslagen (1989:529),

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997.

27

2.6 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande m.fl.

Prop. 1996/97:25

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asyl-
sökande m.fl skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

1 §'

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till

utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstill-
stånd i Sverige enligt 3 kap I §
utlänningslagen (1989:529) (asyl-
sökande),

1. har ansökt om uppehållstill-
stånd i Sverige enligt 3 kap. 2 eller
3 § utlänningslagen (1989:529)
(asylsökande),

2. har beviljats tidsberänsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna
i 2 kap 4 a § utlänningslagen, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl med-
getts rätt att vistas här medan ansökan prövas

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 §
socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en
förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vårdnadshavare
som har uppehållstillstånd

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1997

‘Senaste lydelse 1995:558

28

3 Ärendet och dess beredning

Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i
augusti 1994 en särskild utredare (nuvarande lagmannen Erik Lempert) att
behandla frågor som rör regeringens möjligheter att styra praxisbildningen i
utlänningsärenden samt vissa rättssäkerhetsffågor i asylprocessen. Utred-
ningen har arbetat under namnet Asylprocessutredningen (Ku 1994:06).

Asylprocessutredningen lade i april 1995 fram betänkandet Effektivare
styrning och rättssäkerhet i asylprocessen (SOU 1995:46).

Utredningens sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i
bilagorna 1 och 2.

Efter beslut av regeringen förordnade chefen för Kulturdepartementet i
augusti 1994 en särskild utredare (nuvarande rektorn Rune Backlund) att
undersöka hur beslut om avvisning och utvisning skall kunna verkställas
under värdiga former och samtidigt så effektivt som möjligt samt att över-
väga vilken myndighet som bör ha huvudansvaret för verkställigheter.

Utredningen har arbetat under namnet Utredningen om verkställighet av
beslut om avvisning och utvisning (Ku 1994:07).

Utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning lade
i maj 1995 fram delbetänkandet Ett samlat verksamhetsansvar för
asylärenden (SOU 1995:55).

En sammanfattning av utredningens betänkande i nu relevant del finns i
bilaga 3.

Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Leif Blomberg i novem-
ber 1994 ekonomen Britt Olauson som ordförande i en parlamentarisk
kommitté med uppdrag att se över invandrings- och flyktingpolitiken. Kom-
mittén har arbetat under namnet Flyktingpolitiska kommittén (Ku 1994:10).

Regeringen beslöt i maj 1995 att betänkandena SOU 1995:46 och SOU
1995:55 skulle överlämnas till Flyktingpolitiska kommittén för beaktande.
Flyktingpolitiska kommittén lade i juni 1995 fram betänkandet Svensk
flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75).

Kommitténs sammanfattning av betänkandet och dess lagförslag finns i
bilagorna 4 och 5.

De tre betänkandena har remissbehandlats gemensamt. En förteckning
över remissinstanserna finns i bilaga 7. En sammanställning över remiss-
yttrandena finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (dnr UD96/295/MP).
Förslaget till ändring i 8 kap. 10 a § utlänningslagen har beretts med berörda
myndigheter genom s.k. delningsförfarande.

Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Anna Hedborg i februari
1996 direktören Gabriel Romanus som ordförande i en parlamentarisk
kommitté med uppdrag att göra en bred översyn av hur svensk lagstiftning
och praxis förhåller sig till barnkonventionen. Kommittén skulle med förtur
behandla utlänningslagstiftningen och dess tillämpning. Kommittén arbetar
under namnet Bamkommittén.

Bamkommittén lade i juni 1996 fram delrapporten Barnkonventionen och
utlänningslagen (SOU 1996:115). En sammanfattning av delrapporten finns

Prop. 1996/97:25

29

i bilaga 6. Synpunkter på betänkandet har inhämtats vid en av Utrikesdepar- Prop. 1996/97:25
tementet anordnad utfrågning med företrädare för närmast berörda myndig-
heter och frivilligorganisationer. En förteckning över dem som deltog i
utfrågningen finns i bilaga 7. En utskrift av vad som framfördes vid utfråg-
ningen finns tillgänglig i Utrikesdepartementet (UD96/1095/MP)

Socialförsäkringsutskottet har i betänkandet 1995/96:SfU 1 behandlat
Riksdagens revisorers förslag 1994/95:RR12 Utlänningsnämndens roll i
invandrings- och flyktingpolitiken. Riksdagen har beslutat att överlämna
revisorernas förslag med ett tillkännagivande av vad utskottet anfört till
regeringen för att övervägas i samband med det förändringsarbete som
invandrings- och flyktingpolitiken för närvarande är föremål för (rskr.
1995/96:37).

Statens invandrarverk och Rikspolisstyrelsen har på uppdrag av rege-
ringen i februari 1996 gemensamt avlämnat rapport 1996-05-02 Förut-
sättningarna för och konsekvenserna av att flytta över vissa verksam-
hetsuppgifter från polismyndigheterna till Statens invandrarverk (dnr POB-
632-1148/96, SIV 11-96-2619).

Åtskilliga av de frågor som de olika utredningarna och riksdagens reviso-
rer behandlat kräver ytterligare beredning innan förslag kan läggas fram.
Bamkommittén har ännu inte avslutat sitt arbete utan kommer att lägga fram
sitt slutbetänkande före den 1 januari 1997. I detta lagstiftningsärende be-
handlas endast frågor där det är angeläget att snarast genomföra ändringar i
lagstiftningen och någon vidare beredning inte behövs.

Utredningarna har vidare tagit upp möjligheterna att få rättshjälp genom
offentligt biträde. Rättshjälpsfrågor har behandlats även av 1993 års Rätts-
hjälpsutredning i betänkandet Ny rättshjälpslag (SOU 1995:81). Regeringen
har den 20 juni 1996 beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över bl.a.
förslag till ny rättshjälpslag. Några förslag rörande rättshjälpen kan inte
läggas fram innan detta lagstiftningsärende slutförts. Rättshjälpsfrågoma
behandlas därför inte här.

Efter beslut av regeringen förordnade statsrådet Blomberg i november
1994 nuvarande landshövdingen Björn Rosengren som ordförande i en
parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av invandrar-
politiken. Kommittén har arbetat under namnet Invandrarpolitiska
kommittén (Ku 1994:11). Kommittén har i april 1996 lagt fram sitt
slutbetänkande Sverige, framtiden och mångfalden (SOU 1996:55). Några
av de frågor som tas upp i detta lagstiftningsärende berörs också i
betänkandet. Remissbehandling av betänkandet pågår. Här behandlas inte
några av de förslag som lämnats av Invandrarpolitiska kommittén. Grunder
för den del av migrationspolitiken som särskilt gäller invandrarpolitiken
läggs därför inte heller fram i detta sammanhang.

Regeringen beslutade den 29 augusti 1996 att inhämta Lagrådets yttrande
över de lagförslag som finns i bilaga 9.

Lagrådets yttrande finns i bilaga 10.

Lagrådet har föreslagit viss justering av den föreslagna lagtexten i 1 kap.
1 §, 2 kap. 4 a och 14 §§, 3 kap. 2, 4 och 8 §§ samt 8 kap. 8 § utlännings-

30

lagen. Lagrådet har lämnat övriga lagförslag utan erinran. Regeringen har i Prop. 1996/97:25
propositionen följt Lagrådets förslag till lagtext.

Efter Lagrådets yttrande har viss justering gjorts av texterna i 3 kap. 3 §
första stycket 1 och 8 kap. 1 § utlänningslagen. Dessa ändringar är av enkel
beskaffenhet och regeringen har därför bedömt att Lagrådets granskning inte
skulle tillföra ärendet något av betydelse.

Det förslag till ändringar i utlänningslagen som nu läggs fram är relativt
omfattande och medför att lagen delvis kommer att brista i översiktlighet.
Det aktualiserar en översyn av hela utlänningslagen. I samband med en
sådan översyn kommer också lagtexten att göras könsneutral.

4     Migrationen till och från Sverige

4.1    Invandringen

Det senaste halvseklet har betydande flyttningar ägt rum mellan olika
länder. För Europas del har det främst rört sig om att människor flyttat
mellan länder inom världsdelen och om inflyttning från andra regioner.

För Sveriges del har denna period inneburit en kraftig förändring av
flyttningarna gentemot utlandet jämfört med tidigare. Från 1860-talet fram
till slutet av 1920-talet utvandrade omkring 1 300 000 svenskar, alltså en
betydande del av befolkningen i Sverige. Under hela 1800-talet och tiden
fram till andra världskriget var däremot inflyttningen till Sverige liten, med
det viktiga undantaget att flera hundra tusen personer bland utvandrarna
återvände till hemlandet.

Det för Sverige nya migrationsmönstret har inneburit att ca 1 700 000
personer har invandrat sedan år 1950 medan ca 900 000 personer har
utvandrat (svenska medborgare inräknade). Antalet i utlandet födda personer
som är bosatta i Sverige har ökat från knappt 200 000 år 1950 till 936 000 i
slutet av år 1995. Detta har inneburit en betydande förändring av den
svenska befolkningen. Mer än var tionde person är numera född i utlandet.
En väsentligt större andel har nära släktrelationer med utlandsfödda. 1 det
närmaste var femte person har själv inflyttat till Sverige eller har minst en
förälder som gjort detta. Befolkningens demografiska sammansättning gör
att man redan av detta skäl kan utgå från att denna andel kommer att öka
ytterligare liksom andelen med något mer avlägsen utländsk bakgrund.

Invandrarpolitiska kommittén uppskattar i sitt betänkande Sverige,
framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) att grovt räknat en tredjedel av de
personer som är födda i andra länder och som i dag bor i Sverige har
kommit av politiska skäl. Ytterligare en tredjedel kan antas ha kommit för
arbete. I den återstående tredjedelen återfinns personer som har flyttat till
Sverige av familjeskäl, vanligen genom att bilda familj med någon som
tidigare invandrat till Sverige eller med någon infödd svensk. I den gruppen
ingår även några tiotusental barn som har adopterats av familjer i Sverige.
Detta ger en ungefärlig uppfattning om de utlandsfödda efter motiv för

31

bosättning. Svårigheterna med en sådan uppskattning är emellertid mycket Prop. 1996/97:25
stora. Den enskildes motiv är också ofta sammansatta. Exempelvis kan den
som flytt från sitt land ha valt Sverige som bosättningsland på grund av
anhöriga här eller utifrån en bedömning av möjligheterna att försörja sig här.

Under de senaste decennierna har årligen 30 000-50 000 utländska
medborgare invandrat till Sverige, samtidigt som 10 000-20 000 har
utvandrat. Under nästan hela det senaste halvseklet har Sverige haft en
nettoinflyttning av utländska medborgare. Invandringen till Sverige har
varierat starkt i omfattning mellan olika år under denna period med starka
toppar kring år 1970 då ett stort antal personer kom från Finland och åren
1993-1994 med en mycket omfattande inflyttning av personer som sökte
skydd här, främst från f.d. Jugoslavien.

Figur 4.1 Invandringen av utländska medborgare till Sverige 1985-1995
(källa: Statistiska centralbyrån).

Bakom variationerna i migrationen till och från Sverige visar sig vid ett
närmare studium ett mönster där invandringen från ett land ökar starkt under
några år för att sedan minska eller ebba ut. Detta mönster finns för såväl de
länder från vilka Sverige har tagit emot större grupper för arbete här som för
de länder varifrån stora grupper kommit som fått skydd i vårt land. Man kan
också beskriva invandringens variationer så, att det finns en basinvandring
på omkring 20 000 medborgare i ett stort antal länder som är ganska oför-
ändrad mellan enskilda år men på sikt ökar. Denna basinvandring fylls tidvis
på tämligen plötsligt med omfattande invandring från ett eller ett par länder
under en begränsad period.

Inflyttningen från de 12 länder utanför Norden som tillhörde Europeiska
unionen (EU) år 1995 är så gott som oförändrad under den senaste

32

tioårsperioden. Detsamma gäller i huvudsak också invandringen från övriga Prop. 1996/97:25
Europa frånsett den stora invandringen från f.d. Jugoslavien under 1990-
talets första hälft. Även inflyttningen från de nordiska länderna har varit
ganska jämn, bortsett från en tillfälligt ökad invandring från Norge för
arbete i Sverige omkring år 1989.

Figur 4.2 Den utomnordiska invandringen 1980-1995.

Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting-
konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära
skäl inkl, skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft,
gäststuderande och adoptivbarn, (källa: Statens invandrarverk).

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

......Skyddsbeh.

-------Anhöriga

-------övriga

-------EES-avtalet

0 j---------------I---------------I---------------\---------------F-------------I---------------I---------------1---------------\-------------------------------1---------------\---------------I---------------I--------------1---------------1

1980   1982   1984   1986   1988   1990   1992   1994

Figur 4.3 Den utomnordiska invandringens sammansättning 1980-1995.

Med skyddsbehövande m.fl. avses i figuren flyktingar enligt FN:s flykting-
konvention, de factoflyktingar, krigsvägrare samt personer med humanitära
skäl inkl, skäl enligt tidsförordning. Med övriga avses arbetskraft,
gäststuderande och adoptivbarn, (källa: Statens invandrarverk).

Anhöriga
46%

övriga

7%

Skydds-
behövande m.fl.

47%

33

Prop. 1996/97:25

Den utomeuropeiska invandringen har successivt ökat de senaste decen-
nierna (med undantag av den nordamerikanska, som legat på en tämligen
konstant och låg nivå). Under 1990-talets första år har dock antalet
invandrare från utomeuropeiska länder minskat. Även här gäller dock att en
stor del av den tidigare ökningen förklaras av invandringen från ett
begränsat antal länder.

Variationerna i hela den svenska invandringen den senaste tioårsperioden
förklaras till stor del av invandringen från sju länder, Chile, Etiopien, Irak,
Iran, f.d. Jugoslavien, Libanon och Somalia. Med undantag för Chile rör det
sig om länder som under de aktuella åren haft interna väpnade konflikter och
i några fall också varit i krig med andra stater. I gruppen övriga länder ingår
också en avsevärd del skyddssökande bland de invandrade.

Arbetskraft

Under perioden närmast efter andra världskriget täcktes det ökade behovet
av arbetskraft i Sverige i stor utsträckning från de nordiska grannländerna,
framförallt Finland. Invandringsöverskottet uppgick under 1950-talet till
omkring 25 000 personer per år. Under 1960-talet kom överskottet att stiga
till omkring 40 000 per år. Hälften av invandrarna återvände till sina
hemländer efter kortare eller längre perioder i Sverige. Rekryteringsbasen
utgjordes huvudsakligen av personer från Finland, dåvarande Jugoslavien,
Turkiet och Grekland. Arbetskraftsinvandringen nådde sin kulmen år 1970
då den uppgick till 73 500 personer. Invandringsöverskottet uppgick detta år
till 52 300 personer.

Vid slutet av 1960-talet skedde en ökad betoning i arbetsmarknads-
politiken på att behov av arbetskraft i den mån det var möjligt skulle
tillgodoses genom arbetssökande, tidigare hemarbetande kvinnor och perso-
ner med särskilda svårigheter att få anställning. En kraftig ökning av antalet
kvinnor i arbetskraften har sedan dess skett.

Under 1970-talet fick Sverige liksom övriga Västeuropa ekonomiska
problem med minskad efterfrågan på arbetskraft. När ekonomin återhämtade
sig var behovet av arbetskraft mindre än tidigare eftersom
strukturomvandlingar och nya produktionsformer inriktat näringslivet mot
mindre arbetsintensiv verksamhet. Sverige har sedan början av 1970-talet i
praktiken inte haft någon nämnvärd utomnordisk arbetsinvandring sett
utifrån beslutsgrundema för meddelade uppehållstillstånd.

I 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken framhölls behovet att av
arbetsmarknadsskäl reglera invandringen. Anställningsutsiktema i ett längre
perspektiv måste beaktas (prop. 1968:142 s. 96 f.). Utanför den styrningen
ligger rätten till invandring för framför allt medlemmar i kärnfamiljen samt
skyddsbehövande. Dessutom har medborgare i andra nordiska länder rätt att

34

bosätta sig och arbeta i Sverige utan uppehålls- och arbetstillstånd. För
medborgare i en medlemsstat i EU gäller sedan 1994 att de har rätt att ta
anställning här och då erhålla uppehållstillstånd. För studerande från ett
sådant land gäller att de har rätt att studera här och för pensionärer att de har
rätt att bosätta sig här under förutsättning att de kan försörja sig. Den fria
rörligheten omfattar även nära anhöriga. Regelsystemet för
uppehållstillstånd innebär bl.a. att beslut om uppehållstillstånd i princip
skall ha meddelats innan en utlänning kommer till Sverige för att bosätta sig
här, om det inte är fråga om skyddsbehövande.

Skyddsbehövande

Under en period omedelbart efter andra världskriget tog Sverige emot och
integrerade 25 000 skyddsbehövande från Baltikum. Krisen i Ungern år
1956 ledde under några år till att omkring 8 000 personer kom till Sverige.

Antalet asylsökande ökade kraftigt under 1980-talet från 3 000 år 1982
till omkring 30 000 per år under perioden mellan 1989 och 1991. Det största
antalet kom år 1992 då 84 000 personer sökte asyl i Sverige. Under åren
1968 till 1981 sökte omkring 36 000 personer asyl här. Detta kan jämföras
med de omkring 320 000 som sökt asyl under de följande åren fram till år
1995.

Prop. 1996/97:25

Figur 4.4 Antalet asylsökande 1984-1995 (källa: Statens invandrarverk).

Under 1950- och 1960-talen kom flertalet skydddsbehövande från
socialistiska stater i Central- och Östeuropa, bl.a. Polen. Under 1970-talet
kom de största grupperna, på egen hand eller inom ramen för
flyktingkvoten, från Chile, Ungern, Grekland, Turkiet, dåvarande
Tjeckoslovakien och Polen.

35

Under 1980-talet var flertalet asylsökande från Iran, Irak, Libanon och Prop. 1996/97:25
Etiopien. Under första hälften av 1990-talet dominerade personer från f.d.
Jugoslavien bland de asylsökande. Det bör noteras att samtidigt har antalet
asylsökande från länder som Libanon, Iran och Etiopien minskat kraftigt.
När viseringsskyldighet infördes mot Bosnien-Hercegovina år 1993
minskade antalet asylsökande därifrån omedelbart mycket kraftigt och denna
förändring blev bestående så länge den väpnade konflikten varade.

Överföring av skyddsbehövande

Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flykt-
ingar och andra likartade kategorier inom ramen for en särskild s.k.
flyktingkvot. Sedan år 1973 har kvoten varit generell, dvs. varken nationa-
litetsbestämd eller inriktad på någon speciell grupp av skyddsbehövande.
Överföring sker huvudsakligen i samverkan med Förenta nationernas
flyktingkommissarie (UNHCR) och avser människor som befinner sig i en
särskilt utsatt situation eller för vilka UNHCR har särskilda svårigheter att
finna ett lämpligt bosättningsland. Flertalet överföringar gäller personer som
befinner sig utanför hemlandet.

Undantagsvis kan uttagning ske direkt från hemlandet. Det är nästan
uteslutande i Latinamerika som flyktingkvoten har använts på detta sätt. De
mest kända fallen avser personer som i anslutning till kuppen i Chile år
1973 var i behov av omedelbart skydd.

Tio länder har fasta åtaganden att ta emot överförda flyktingar. De
nordiska länderna (exklusive Island) hör till dessa länder.

4.2 Utvandringen och återvandringen

De flesta utländska medborgare som utvandrar är personer som tidigare har
kommit som invandrare till Sverige, ofta endast ett eller några få år tidigare.
Detta medför att utvandringen är omfattande åren efter en omfattande
invandring. Den enda period, då fler utländska medborgare utvandrat än
invandrat, var åren 1972-73, dvs. ett par år efter den mycket omfattande
invandringen från Finland åren 1969 och 1970.

De flesta som utvandrar från Sverige flyttar tillbaka till sitt hemland.
Detta gäller dock inte alla, särskilt i en del grupper med många
skyddsbehövande har det varit vanligt att flytta till ett tredje land. Det är
alltså inte alltid att den som utvandrar är återvandrare i den meningen att han
eller hon flyttar tillbaka till sitt ursprungsland. De i Sverige födda utländska
medborgare som utvandrar (år 1993 var de 17 procent av alla utvandrare)
kan inte heller kallas för återvandrare eftersom de aldrig invandrat till
Sverige.

Många invandrare flyttar från Sverige efter en kortare tids vistelse här.
Detta mönster varierar dock starkt mellan olika kategorier invandrare.
Likaså har utvandringsmönstret varierat över tiden. Bland adoptivbarn är det

36

av naturliga skäl ytterst få som utvandrar. Även i grupper med många som Prop. 1996/97:25
fått skydd här är utvandringen mycket låg. Det är sannolikt också få som
utvandrar bland anhöriginvandrare, dvs. i huvudsak personer som gifter sig
med eller börjar sambo med någon i Sverige bosatt person. Däremot är
utvandringen hög bland studerande och personer som kommer till Sverige
för i tid begränsade uppdrag.

Variationerna i utflyttningens omfattning reflekterar ganska naturligt till
stor del variationerna i invandringens omfattning. Utvandringen med den
sammansättning tidigare invandring haft har varit stor. Av dem som invand-
rade år 1970 hade 20 år senare 60 procent utvandrat. Av dem som kom till
Sverige år 1980 hade 10 år senare 40 procent lämnat landet. Andelen
återvandrare varierar dock starkt mellan olika nationaliteter. Exempelvis
hade hälften av danskarna som invandrade år 1975 lämnat Sverige inom två
år medan detta efter 18 år präglade av väpnade konflikter i ursprungslandet
fortfarande endast gällde några få procent av etiopierna.

Bland de svenskar som utvandrar ingår en stor andel natural i serade
svenska medborgare. Sannolikheten att utvandra är ungefär fyra gånger
större bland de natural i serade än bland de infödda svenska medborgarna.

Om man studerar återvandringsmönstret bland dem som invandrade till
Sverige i början av 1980-talet kan man konstatera stora skillnader mellan
invandrare av olika nationalitet. Det framgår också, att återvändandet bland
dessa invandrare till stor del äger rum under de första åren efter ankomsten
till Sverige.

En del av de personer som utvandrar återkommer till Sverige igen. Bland
t.ex. de chilenska medborgare som utvandrade år 1985, sedan det blivit
möjligt för dem att återvända, hade hälften kommit tillbaka inom fyra år.
Statistiken kring återvandringen från Sverige och återinvandringen hit har
betydande brister men man kan utgå från att det i ett års invandring kommer
3 000-4 000 personer med utländska medborgarskap som har varit i Sverige
tidigare och som således har tidigare erfarenhet av Sverige.

5    Nya förutsättningar

5.1    Den globala utvecklingen

Den globala utvecklingsdynamiken präglas för närvarande av två tendenser,
som åtminstone skenbart kan tyckas motsäga varandra. Å ena sidan finns en
strävan till större integration mellan olika länder med inslag av
överstatlighet. Å andra sidan förekommer en starkare betoning av etniska
eller nationella identiteter och intressen, som tenderar att leda till ökad
splittring även av redan bestående statsbildningar.

Inte sedan första världskrigets slut har den europeiska kartan ritats om i
en sådan omfattning och ett sådant tempo som under första delen av 1990-
talet. Det finns tecken på att en liknande utveckling kan stå för dörren på
andra kontinenter, i första hand Afrika.

37

En annan företeelse, som delvis ligger bakom integrations- och Prop. 1996/97:25
splittringstendensema men som gör bilden ännu mer mångfacetterad, gäller
den ekonomiska utvecklingen i världen. En globaliserad ekonomi växer
fram som styrs av villkor och intressen som är tämligen obundna av
nationsgränser och politiska mandat. I detta perspektiv kan nationalstaten, i
dess nuvarande form, komma att fa minskad betydelse.

De skiftande villkor som gäller under den nuvarande utvecklingsfasen
fördjupar ofta klyftorna mellan rika och fattiga såväl inom som mellan
länder. Samtidigt som stora befolkningsgrupper relativt snabbt förbättrar sin
levnadsstandard i vissa fattiga eller tidigare fattiga länder blir på många håll
de mest utblottade kvar i eländiga levnadsvillkor.

Tredje världen eller "u-ländema" har inte på länge utgjort en i åtminstone
några avseenden likartad kategori länder. Begreppen står numera i allt högre
grad för en heterogen samling länder med vitt skilda förutsättningar och
ekonomiska villkor. Vissa länder, som traditionellt kategoriseras som u-
länder, har uppnått en ekonomisk ställning och en levnadsstandard för
befolkningen som närmar sig i-ländemas. Andra stater har ännu en levnads-
standard för befolkningen, som ligger långt efter i-ländemas, men utvecklar
sig ekonomiskt i mycket snabb takt. Ytterligare andra länder har sjunkit ner i
allt djupare fattigdom. Till de senare länderna hör ett antal stater med
långvariga väpnade konflikter, såsom Sudan, Afghanistan och Kambodja.
De tidigare kommuniststyrda staterna i Central- och Östeuropa utgör inte
heller i något avseende längre någon enhetlig grupp länder och deras
ekonomiska utveckling är på liknande sätt högst varierande. Flertalet av
dessa länder har dock bl.a. den tillgång som en relativt väl utbildad
befolkning utgör.

De intressesfärer som en värld präglad av supermaktsrivaliteter var
uppdelad i har nu försvunnit. Detta har underlättat avvecklingen av tidigare
långvariga konflikthärdar men också lett till en mer påtaglig marginalisering
av de för i-världen ekonomiskt och strategiskt minst intressanta länderna. Ett
antal av dessa länder, varav flertalet i Afrika (Liberia, Somalia, Rwanda
m.fl.), har drabbats av långvariga och svårlösta konflikter, präglade av
nationellt sönderfall och allmän laglöshet. I några länder har dock freds-
förhandlingar kunnat slutföras och en långsam återuppbyggnad inledas.
Samtidigt finns ett inre och yttre tryck på en del av u-världens tidigare
enpartivälden att demokratisera samhällsordningen. I bästa fall underlättar
detta att man slår in på en bärkraftig politisk och ekonomisk politik.
Kortsiktigt har demokratiseringen emellertid i många fall bidragit till att
tidigare dolda eller undertryckta konflikter kommer upp till ytan och hotar
den stabilitet, som krävs för att få en raserad ekonomi på fötter. Detta gör
det svårare att uppnå även de långsiktiga målen.

I en på liknande sätt paradoxal utveckling har Förenta nationerna (FN)
efter det kalla krigets slut fått förnyat politiskt handlingsutrymme som
samtidigt begränsas av akut ekonomisk kris. Många länder har pekat på
behovet av organisatorisk reform av den världsorganisation, som skall

38

hantera såväl globala hot som katastrofer med komplexa Prop. 1996/97:25
orsakssammanhang.

Också på flyktingområdet har mönster och förutsättningar förändrats. Det
internationella rättssystemet för skyddsbehövande utformades i 1951 års
FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen)
främst för dem som förföljdes av politiska skäl i den östra delen av Europa.
Detta tog fasta på den situation, som efter andra världskrigets slut kom att
råda i Europa. 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga
ställning innebar inte annat än en utsträckning av konventionens
avgränsning i tid och plats för förföljelsen.

Tiden sedan andra världskriget har samtidigt som helhet kännetecknats av
en dynamisk utveckling i det internationella rättssystemet för mänskliga
rättigheter. Detta har betydelse för förebyggandet och beivrandet av brott
mot rättigheterna för dem som uppehåller sig i sitt eget land och ger också
visst skydd, utöver det skydd flyktingkonventionen lämnar, för dem som
tvingas lämna sitt land. Ett antal konventioner har tillkommit med en
uppföljning av hur konventionerna tillämpas. Ett exempel på detta utgör
FN-konventionen år 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller för-
nedrande behandling eller bestraffning (FN:s tortyrkonvention).

När det gäller flyktingskap kan konstateras, att antalet människor som i
dagsläget flyr till följd av övergrepp, som riktas mot dem av sådana indivi-
duella skäl som anges i flyktingkonventionen, inte längre är särskilt
betydande i förhållande till den massmigration som är en följd av väpnade
konflikter. Någon internationellt erkänd rätt att få stanna i ett annat land för
att ej behöva återvända till konfliktområdet finns inte. Inte heller finns
någon internationellt erkänd rätt att fa stanna i ett land på grund av sämre
ekonomiska eller sociala förhållanden i hemlandet.

Till krig och förföljelse som flyktorsaker kan under senare år läggas den
oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet. Öknen har brett ut
sig, vattnet räcker inte längre till för grundläggande behov, bönder tvingas
söka nya marker när jordlotterna blivit för små för familjens överlevnad,
även redan hårt belastade storstäder ter sig mer lockande än livet på
landsbygden. De folkförflyttningar som blir följden bidrar till att accelerera
samma problematik i nya områden. För de fattigaste i många länder krymper
ofta marginalerna, samtidigt som den hastiga befolkningstillväxten i just
dessa grupper begränsar möjligheterna att skapa reell tillväxt. Världens
befolkning beräknas öka med ca 100 miljoner varje år, en ökning som till 95
procent äger rum i utvecklingsländerna och är relativt snabbast i Afrika.

En omfattande migration förekommer som främst har ekonomisk
bakgrund. Den kännetecknas ganska naturligt till stor del av skillnader i
ekonomisk nivå mellan utvandringslandet och invandringslandet. I Afrika
har det exempelvis rört sig om arbetssökande från grannländerna till
Sydafrika och Elfenbenskusten. I Asien arbetar miljoner människor från
länder som Sri Lanka och Filippinerna i bl.a. oljestatema på Arabiska
halvön. Migrationen gäller såväl outbildade som välutbildade personer. Ofta
gäller anställningen en begränsad tid under vilken fa rättigheter åtnjuts i

39

vistelselandet. En omfattande migration förekommer också, exempelvis från Prop. 1996/97:25
och genom Mexiko till USA, utan aktiv auktorisation av invandringslandet
men ofta under medverkan av olika ekonomiska intressen. En betydande
migration har ägt rum från Nordafrika och Mellanöstern till Europa.

Av dem som lämnar sin hemort för att söka skydd undan väpnade
konflikter eller förföljelse kommer flertalet från fattiga länder och hamnar i
andra fattiga länder, i den mån de inte stannar i någon annan del av det egna
landet. De resurser som läggs ner på att bistå de enskilda personerna är små
och kortsiktiga jämfört med kostnaderna och de långsiktiga åtagandena för
de personer som tas emot i i-ländema. Värst är förhållandena troligen för
många av dem som flyttar till en annan del av det egna landet, och som ofta
vistas i växande slumområden i de stora städernas periferi.

För den enskilde kan det vara lönsamt att passera en gräns. I en
krympande värld för snabba kommunikationer och ny teknologi ut bilden av
tillvaron i den rika världen som mycket attraktiv. Möjligheterna att få fram
medel för att ta sig runt jordklotet finns för de välbärgade i snart sagt vaije
land - de allra fattigaste finns sällan bland dem som tar sig till rika, avlägsna
länder. Bland dem som lyckas realisera drömmen om en bättre tillvaro i ett
rikare land finns ofta de resursrika personer - intellektuellt, ekonomiskt eller
på annat sätt - som också är viktiga för sina länders utveckling.

5.2 Utvecklingen i Europa

En långsiktig förändring har under det senaste halvseklet skett i befolk-
ningens sammansättning i ett flertal länder i Väst- och Centraleuropa, som
böljar likna den i de klassiska invandringsländema USA, Canada och
Australien. En betydande invandring har ägt rum, i någon mån mellan dessa
stater men främst från andra länder. Detta har delvis historiska orsaker men
kan också ses som en parallellföreteelse till globaliseringen av ekonomin
under perioden. Även sydeuropeiska länder som tidigare varit utvand-
ringsländer har under senare år fått en betydande invandring.

En del av invandrarna har åtminstone temporärt kommit att utgöra klart
urskiljbara grupper i en rad europeiska huvudstäder och andra bosättnings-
centra. I åtskilliga fall kan etniska minoriteter sägas ha blivit etablerade. I
andra fall blandar sig invandrare och deras efterkommande genom inte minst
familjebildning successivt med den övriga befolkningen.

Utvecklingen av ekonomierna i Central- och Västeuropa har medfört
omstruktureringar i näringsliv och offentlig förvaltning med sedan 1970-
talet långsiktigt bestående betydande hög arbetslöshet. Svårigheterna att
komma in på arbetsmarknaderna har inte minst mött åtskilliga personer med
invandrarbakgrund, även om det gått bra för många av. dem. De
ursprungliga bedömningarna om invandringens fördelar för såväl
mottagarländer samt ursprungsländer liksom för migrantema själva kom att
nyanseras redan i analyserna av arbetsmigrationen under 1960-talet, som var
starkt konjunkturrelaterad i jämförelse med den därefter dominerande

40

invandringen av anhöriga och asylsökande. Bland annat dessa förhållanden Prop. 1996/97:25
ledde från böljan av 1970-talet allmänt till en arbetsmarknadsanpassad
politik for att begränsa inflyttningen från andra länder. Endast i Schweiz
finns for närvarande ett mer omfattande planmässigt inslag av. rekrytering
utomlands for de inhemska behoven av. arbetskraft.

Skyddsbehövande och familjemedlemmar hade dock i stor utsträckning
rätt att invandra även i fortsättningen utan några antalsmässiga
begränsningar. Det stora antalet personer med nära utländsk bakgrund har
lett till en långsiktig fortsatt invandring genom familjebildning med
personer i ursprungsländerna samt annan anhöriginvandring. I många länder
finns också därigenom ett nätverk för personer som söker utvandra till bättre
förhållanden, och som gör att de väljer just det berörda landet som mål för
tillfällig eller permanent emigration.

Vid mitten av 1980-talet låg den reella invandringen till de rikare staterna
i Europa på ca 1 miljon personer årligen. Den ökade sedan kontinuerligt för
att under de första åren av 1990-talet nå en nivå på ca 3 miljoner inflyttande
vaije år. Bakom denna ökning låg en kraftig ökning av antalet asylsökande
som från att under 1970-talet ha varit ca 30 000 årligen, vid slutet av 1980-
talet kom att uppgå till ca 300 000 per år och år 1992 ca 700 000 personer.
En annan betydande invandring har skett och fortsätter att äga rum i enlighet
med de olika nationella bestämmelserna för invandring av anhöriga. Kraven
har dock successivt skärpts med införande av försörjningskrav och
karenstider som i sig haft begränsande effekt.

En jämförelse Invandrar- och flyktingkommittén lät göra år 1993 av tolv
länders politik visar hur en allt större del av den växande invandringen till
Central- och Västeuropa kommit att bli irreguljär, dvs. inte var en avsedd
följd av regler och avvägningar som de enskilda länderna lagt fast för
invandringens omfattning (Invandrar- och flyktingkommitténs rapport
Invandring och asyl i teori och praktik, SOU 1993:113). En fjärdedel av de
asylsökande fick uppehållstillstånd. Totalt hade emellertid ca 75 procent av
de asylsökande i ett antal undersökta länder fått avslag på sin asylansökan i
sista instans. Cirka 85 procent av de som fått avslag blev ändå kvar
stadigvarande i ansökningslandet.

Slutsatsen var att en stor del av den irreguljära invandringen i själva
verket är familje- och arbetsmigration men den motiveras och registreras
ofta inte som sådan av de berörda länderna. Detta konstaterande hindrar
emellertid inte, att många av dessa invandrare kommer från länder där
förföljelse förekommer eller väpnade konflikter råder.

Den irreguljära familje- och arbetsinvandringen fortsatte under en följd
av år att öka, trots att staterna successivt ökade sina åtgärder för att se till att
reglerna för skyddsbehövande huvudsakligen kom dem tillgodo för vilka de
var avsedda. Beroende på staternas politik i jämförelse med grannstaterna
växlade också omfattningen på invandringen i viss mån mellan länderna.

Systemen kring invandringen har successivt blivit mer och mer likartade i
de europeiska invandringsländema. Viseringsplikt har alltmer kommit att
användas, liksom redan tidigare varit fallet för de klassiska

41

invandringsländema USA, Canada och Australien. Praxis utformas för att så
lite som möjligt störa det internationella utbytet över gränserna men sam-
tidigt begränsa antalet presumtiva immigranter. Skillnaderna har ytterligare
minskat genom att EU:s medlemsstater numera är förpliktade att ha
viseringsplikt mot ett antal länder, för närvarande drygt ett hundratal. För
andra länder har staterna full handlingsfrihet. I Schengensamarbetet gäller
viseringsplikt gentemot ytterligare ett antal länder utöver EU-
förpliktelsema. Även krav på transitvisering har i stor utsträckning införts.
Framför allt flygbolag har återsändandeplikt och riskerar i en rad länder
även andra sanktioner om de transporterar människor över gränser utan att
dessa har erforderliga tillstånd. Detta har under viss protest från
flygbolagens sida lett till en relativt noggrann kontroll på vissa flyglinjer.
Arbetsgivare får böter när de anställer utlänningar utan arbetstillstånd. Flera
miljoner personer uppskattas trots detta arbeta utan tillstånd i Europa.

Fingeravtryck tas i många länder för att kunna uppdaga upprepade
ansökningar med användande av olika identitet. Genom utbyte av sådan
information med andra länder kan också motverkas att människor söker asyl
i flera länder med olika identiteter och levnadsbeskrivningar. Exempelvis
visade det sig år 1991 att nära 15 procent av alla asylsökande i Schweiz och
Österrike lämnat in ansökningar i båda länderna.

Ett svar på de administrativa svårigheterna att hantera mångfaldigt ökade
ärendeantal har varit att decentralisera förfarandet i första instans och
förenkla förfarandet i andra instans. Besvärsmöjligheter har begränsats till i
princip en enda besvärsnivå. En rad länder har vidare infört snabbförfarande
för att tidigare i processen kunna skilja ut uppenbart grundlösa ansökningar
och förebygga långa vistelsetider i landet i sådana fall. Principen om att
prövning av asylansökan skall ske i det land den sökande först haft
möjlighet att inge ansökan i, första asyllandsprincipen eller principen om ett
säkert tredje land, tillämpas alltmer.

Inte minst har mycket stora resurser satsats på att förstärka utrednings-
och beslutsorganen för att hålla nere handläggningstidema. En anledning var
de mycket stora kostnaderna för de asylsökandes vistelse. Erfarenheten
visade också, att långa handläggningstider i sig fick till resultat att de
sökande till slut ofta fick stanna trots en efter noggrann prövning
konstaterad brist på skyddsbehov. Förhoppningen var att man genom att
nedbringa handläggningstidema skulle uppnå, att reglerna för
skyddsbehövande i större utsträckning enbart skulle komma denna avsedda
kategori tillgodo.

Mer har under 1990-talet gjorts av många länder för att de som fått
slutligt avslag på sina ansökningar faktiskt också skall lämna vistelselandet.
Växande problem har emellertid noterats med att kunna fastslå personernas
rätta identitet i tillräcklig utsträckning för att ett enskilt land skall ta det
ansvar som varje land har för sina egna medborgare. Det har också i flera
fall varit svårigheter med att få ursprungsländer att ta emot sina medborgare
även när identiteten är dokumenterad. Av. bl.a. dessa skäl har staternas

Prop. 1996/97:25

42

satsning på att genom stora resurser för handläggningen hålla korta Prop. 1996/97:25
handläggningstider inte fått helt avsedd effekt.

De beskrivna förändringarna har i stort sett ägt rum utan några gemen-
samma överenskommelser, exempelvis inom ramen för EG och numera EU.
Inom EU pågår emellertid under 1990-talet ett omfattande samarbete mellan
medlemsstaterna på den gemensamma grund som Europakonventionen och
flyktingkonventionen utgör, tillsammans med principen om fri rörlighet för
medborgarna i medlemsstaterna. Medborgarna i EU-statema har genom
samarbetet alltsedan 1950-talet betydligt större möjligheter än tidigare att
arbeta i grannländerna. För att komma förbi motsättningar mellan medlems-
staterna och för att snabbare nå resultat kring den fria rörligheten som helhet
har flertalet av länderna valt att gå samman i det s.k. Schengensamarbetet.
För att kunna ta bort de praktiska hinder som följt av de inre gränserna
arbetar staterna för att få en fungerande yttre gränskontroll förutom att olika
kompensatoriska åtgärder skall vidtas för att inte t.ex. brottsligheten skall
öka. Inom Schengensamarbetet tillgodoses även de tredjelandsmedborgare
som är bosatta i något av de berörda länderna, genom att de har rätt att utan
krav på visering resa in i och under begränsad tid vistas i de andra staterna.

Det i några länder dramatiskt ökade antalet asylsökande under böljan av
1990-talet hängde samman med konflikten i f.d. Jugoslavien. Den över
längre tid dominerande utomeuropeiska invandringen visade emellertid
tecken på viss minskning. Orsakssammanhangen är inte helt klarlagda. En
viktig faktor är dock sannolikt den rad av åtgärder som olika europeiska
stater vidtagit för att effektivisera sina migrationspolitiska system.

Mer långsiktigt finns grundläggande faktorer som talar för en fortsatt och
växande benägenhet att flytta till de rikare länderna i Europa från konti-
nentens närområden. Stora skillnader i levnadsstandard och befolknings-
utveckling finns mellan bl.a. EU-statema och närområdet i Nordafrika och
Mellanöstern. En uttalad migrationspolitisk dimension finns redan i EU-
ländemas samarbete söderut med länderna på andra sidan Medelhavet för att
främja politisk stabilitet och social utveckling i dessa länder.

6 Grunder för migrationspolitiken

Regeringens förslag: Migrationspolitiken skall bygga på följande
grunder:

•   Helhetssyn

•   Respekt för mänskliga rättigheter

•   Internationell solidaritet - global samverkan

•   Förebyggande insatser

•   Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet

•   Förutsättningarna i Sverige

•   Återvandringsperspektiv

43

Prop. 1996/97:25

Flyktingpolitiska kommitténs förslag överensstämmer till stor del med
regeringens. Kommitténs förslag att Skydd åt största möjliga antal samt
Reglering av invandringen skall utgöra särskilda grunder har beaktats på
annat sätt.

Remissinstanserna: Statens invandrarverk tillstyrker i huvudsak kom-
mitténs förslag. Sida instämmer liksom bl.a. Riksrevisionsverket, Amnesty
International och Svenska Flyktingrådet i behovet av helhetsperspektiv.
Sida framhåller, att tydliga ansvarsområden bör definieras, att biståndet
redan i dag till stor del är flykt- och migrationsförebyggande samt att
sambandet mellan bistånd och asylinvandring är så begränsat att det blir
nästan omöjligt att genom t.ex. riktade biståndsinsatser i ursprungsländerna
eller grannländer till dessa - på kort eller medellång sikt - förhindra
migration till Sverige. Det är nämligen fråga om länder där svenskt bistånd
har en begränsad roll, om grupper som inte ryms inom biståndets mål och
om ett i globalt perspektiv mycket begränsat antal människor.

Statskontoret tillstyrker en förskjutning mot insatser utanför Sveriges
gränser, vilket väsentligt borde öka kostnadseffektiviteten. Även en sam-
ordning med biståndspolitiken bör enligt Statskontoret kunna medföra för-
delar för svensk ekonomi. Landsorganisationen (LO) förordar ett ökat sam-
band även mellan invandrings- och integrationspolitiken.

Svenska röda korset, Rädda Barnen och Svenska Flyktingrådet uttrycker
oro för följderna om samhällsekonomiska aspekter får väga tyngst. Enligt
Röda korset kan regering och myndigheter frestas till oacceptabla åtgärder
för att av kostnadsskäl hindra skyddsbehövande att ta sig till den svenska
gränsen. Bland andra Röda korset befarar att en samordning med biståndet
kan leda till att biståndsmedel dras in. Organisationen understryker vidare
behovet av samarbete mellan Europas länder, med den goda grund som
finns i EU utifrån uppslutningen kring flyktingkonventionen och
Europakonventionen.

Rädda Barnen förespråkar en generös, human och solidarisk flykting-
politik som särskilt uppmärksammar barnen. Sveriges Kristna Råd och
Caritas anser att avsevärda resurser i första hand bör läggas ned på
preventiv hjälp och social utveckling men om människor tvingas fly bör de
rikare länderna solidariskt ställa upp, genom att antingen ta emot flyktingar
eller dela kostnaderna för hjälpen till dem. Amnesty International
understryker betydelsen av att Sverige till fullo respekterar sina juridiska
och moraliska förpliktelser enligt internationella överenskommelser.

Svenska Flyktingrådet sluter upp kring en ökad satsning på internationell
flyktinghjälp, värn av asylrätten och strävan efter så stor rörelsefrihet som
möjligt över gränserna. Organisationen understryker vikten av att Europa för
en human och liberal flyktingpolitik. Vidare avråder organisationen från att
satsa resurser i närområdet till priset av en restriktivare asylpolitik i
kombination med en aktivare återvandringspolitik. Flykting- och asylgrup-
pernas riksråd (FARR) instämmer med kommittén i behovet av att bekämpa
flyktorsakema samt stöder en inriktning på mottagande i närområdet respek-

44

tive återvandring för flyktingar från naturkatastrofer. Däremot kan närhets- Prop. 1996/97:25
principen vara livsfarlig för människor som avsiktligt drivits på flykt. FARR
anser, att det land som strävar efter ett konstruktivt samarbete inom EU
måste gå i spetsen för en genomtänkt och generös asylpolitik.

UNHCR.s representant i de baltiska och nordiska länderna instämmer
helt i att den framtida svenska flyktingpolitiken bör vara sammanhållen och
innefatta förebyggande insatser, skydd till alla behövande, fokus på
lösningar (särskilt regionala), tillträde för flyktingar till Sverige och när
detta är möjligt stöd åt frivilligt återvändande. Ambitionen att formulera och
genomföra en politik där insatser utomlands och i Sverige ses som inslag i
en helhetsstrategi är helt i linje med UNHCR:s egna önskemål.

Centrum för invandringsforskning, Stockholms universitet, framhåller att
man inte vet hur stor den framtida utvandringen till Europa kan komma att
bli och inte heller med vilka åtgärder Sverige skulle kunna påverka
utvecklingen. Men stigande standard, t.ex. tack vare ökat bistånd, kan under
lång tid komma att innebära att utvandringen hit tenderar att öka och inte
minska. Insatser för att påverka orsakerna till flykt kan inte inom
överskådlig tid väntas reducera behovet av asyl. Samfundet för nationell och
internationell utveckling anser att största möjliga resurser, med bibehållet
skydd för skyddsbehövande, måste frigöras från asylinvandringen, där en
allt större majoritet saknar reella skyddsbehov, och användas för ett
betydligt större antal av de mest utsatta samt på uppbyggnad och utveckling
i utvandringsländema.

Svenska Naturskyddsföreningen framhåller risken för ökade flykting-
strömmar om inte mycket stora ansträngningar görs för en hållbar global
utveckling. Föreningen varnar för sammankoppling av flyktförebyggande
åtgärder utanför Sverige och asylinvandring till Sverige på grund av risken
att biståndet inte hamnar hos de allra mest behövande länderna eller där det
långsiktigt gör mest nytta.

Skälen för regeringens förslag:

Helhetssyn

Migrationspolitiken omfattar flykting-, invandrar-, invandrings- och åter-
vandringsfrågor. Dessa frågor är också delar av utrikes-, säkerhets-, handels-
och biståndspolitiken. Migrationspolitiken spänner över ett brett falt av
åtgärder både i Sverige och utomlands. Förebyggande insatser i andra länder
genom exempelvis diplomati och bistånd hör hit liksom engagemang i FN,
EU och andra internationella organisationer, stöd till skyddsbehövande
utanför Sverige, lagstiftning och åtgärder som reglerar invandring till
Sverige, mottagande av skyddsbehövande och andra invandrare samt stöd
till dem som tidigare behövt skydd i Sverige men som vill återvandra.

Varje politikområde utgår från sina egna mål och riktlinjer. Inom
utrikes -, säkerhets -, handels - och biståndspolitiken står dessa i samklang
med varandra. Det krävs en insikt om och utblick över de demografiska,

45

ekonomiska och politiska förhållanden som påverkar människors Prop. 1996/97:25
benägenhet att flytta till andra länderDe olika delarnas säruppgifter och
samspelet mellan dem är på dessa områden väl etablerade och förstådda.
Migrationsaspektema har inte på samma sätt haft tillräcklig vikt och
utrymme i utrikes-, säkerhets-, handels- och biståndspolitiken.

Det ställs allt högre krav på helhetssyn och samverkan i takt med att
migrationen globalt har blivit mer omfattande och orsakerna mer samman-
satta. Därför är det också nödvändigt att de politiska åtgärderna på migra-
tionsområdet baseras på denna helhetssyn och genomförs i samverkan, såväl
nationellt som internationellt.

Många utvecklingstendenser, inte minst vad beträffar ekonomi och
befolkning, pekar på att allt fler människor kommer att vilja flytta till ett
annat land. Men det pågår också en utveckling som motverkar ofrivillig
migration. Avskaffandet av apartheid i Sydafrika och demokratiseringen i
Latinamerika och i Central- och Östeuropa är exempel på detta. Även om
problem och ekonomiska klyftor finns kvar gör öppenheten och demokratin
det möjligt att arbeta för förändring i det egna landet. Det inger hopp som
kan motverka att ofrivillig migration sker.

Politisk förföljelse från auktoritära regimer och otrygghet på grund av
väpnade konflikter har länge varit en lätt identifierbar orsak till migration.
Sökandet efter bättre levnadsvillkor än vad som står till buds i det egna
landet har varit en annan. Familjebildning över gränserna är en tredje. Det är
emellertid ofta sammansatta orsaker till att många människor lämnar sitt
eget land. Åtgärder som kan förebygga flykt och migrationstryck av mer
social och ekonomisk karaktär måste då också vara mångfacetterade.

För dem som i dag vill flytta till ett annat land har utrymmet i vissa
avseenden minskat medan nya möjligheter tillkommit för andra. På 1800-
talet gick en av de stora utvandringsströmmama från Europa till andra
världsdelar. De europeiska emigranterna fann på sina håll obruten mark och
välkomnades. Ofta tog de för sig med våld där de steg iland. I dag är
situationen annorlunda.

Utvandringsresan av. det slag som Karl-Oskar och Kristina en gång
företog sig från Småland till Amerika existerar sedan länge knappast som
alternativ någonstans i världen. Jorden är befolkad och mark och andra
resurser är i stor utsträckning tagna i anspråk. Över hela världen tar man
avstånd från kolonialism.

Detta betyder dock inte att möjligheter helt saknas för dem som
stadigvarande eller för begränsad tid vill bosätta sig i andra länder för att där
skaffa sig en bättre försörjning. Mellan 35 och 40 miljoner människor lever
för närvarande på detta sätt utan att vara medborgare i vistelselandet. Allt
fler länder dras också med den globaliserade ekonomin in i den interna-
tionella arbetsmigrationen. I Europa finns genom EG-rätten, liksom i de
nordiska överenskommelserna, ett system som ger medborgarna i ett land
rätt att ta anställning i de andra berörda länderna.

Migrationspolitiken måste vara human, tydlig och konsekvent. Detta
förutsätter helhetssyn. Först på en sådan grund kan målsättningarna för

46

skilda politiska områden fås att samverka och förstärka varandra. Sverige Prop. 1996/97:25
ger människor som är förföljda eller drabbade av väpnade konflikter skydd
och arbetar samtidigt för att minska klyftorna i världen och fördjupar sina
ansträngningar att förebygga konflikter och katastrofer innan de resulterar i
humanitära tragedier.

Med de intensiva kontakter som finns över gränserna är det helt naturligt
många som vill bosätta sig i ett annat land, stadigvarande eller tillfälligt.
Detta gäller inte minst för Sveriges del med tanke på att en femtedel av den
svenska befolkningen själv eller genom någon förälder har ursprung i ett
annat land. Sverige sluter aktivt upp kring principen att nära anhöriga måste
ha en möjlighet att bo i samma land. De överenskommelser om fri rörlighet
mellan de nordiska länderna och inom Europeiska unionen som Sverige
ingått eller anslutit sig till är också viktiga framsteg. Samtidigt måste de som
slår sig ner i Sverige ha möjlighet att arbeta och vara delaktiga i samhället.

En effektiv och human svensk migrationspolitik förutsätter samverkan
och samordning såväl mellan berörda politikområden som mellan depar-
tement, myndigheter och organisationer. I det helhetsperspektiv som måste
prägla migrationspolitiken har mellanstatligt samarbete och internationella
åtgärder kommit allt mer i förgrunden. Det är mot denna bakgrund som
ytterligare en stor del av migrationsfrågoma överförts till Utrikesdeparte-
mentet. Den hörnsten, som kopplingen mellan invandrings- och invandrar-
politik länge utgjort i Sverige, måste samtidigt vara ett fokus inom den
sammanhållna migrationspolitiken.

Respekt för mänskliga rättigheter

Grundläggande för den svenska migrationspolitiken är respekten för de
mänskliga rättigheterna. Sverige har en lång tradition på detta område.
Under andra världskriget fann mer än 150 000 skyddsbehövande en fristad i
vårt land. Antifascistema Willy Brandt i Tyskland och Bruno Kreisky i
Österrike var två av dem. Röda korsets vita bussar hämtade under ledning av
Folke Bernadotte mellan 30 000 och 40 000 människor från tyska
koncentrationsläger till räddning i Sverige. Väl kända är också diplomaten
Raoul Wallenbergs insatser under kriget för att bl.a. genom att utfärda
skyddspass rädda ungerska judar.

Genom internationellt solidaritetsarbete har Sverige sedan årtionden en
framskjuten position i kampen för mänskliga rättigheter i olika områden i
världen. Inom migrationspolitiken har detta tagit sig uttryck i att ännu fler
än under andra världskriget under de senaste årtiondena har fått skydd undan
väpnade konflikter och förföljelser. När situationen i ursprungsländerna
ändrats till det bättre har många återvänt för att leva i sina hemländer och
bidra till deras utveckling. Liksom tidigare har förkämpar för reformer och
mänskliga rättigheter sökt sin tillflykt till Sverige; Ugandas nuvarande
president Museveni är ett exempel på detta. Solidaritet och kamp för
mänskliga rättigheter skall också i fortsättningen prägla migrationspolitiken.

47

Migration och mänskliga rättigheter regleras i dag i flera internationella Prop. 1996/97: 25
överenskommelser. Den europeiska konventionen år 1950 om skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven-
tionen), som från den 1 januari 1995 utgör svensk lag, ger genom sina
principer en viktig grund för nära anhöriga att bosätta sig här och har även i
flera avseenden betydelse för skyddssökande människor som tagit sig hit.
Flyktingkonventionen, ofta benämnd Genévekonventionen, utgör grunden i
det internationella systemet för flyktingskydd. Andra överenskommelser
som kan framhållas är Internationella konventionen om medborgerliga och
politiska rättigheter, FN:s tortyrkonvention, FN-konventionen om barnets
rättigheter och Europeiska sociala stadgan. Invandrares ställning behandlas
bl.a. i Europeiska konventionen om migrerande arbetstagares rättsliga
ställning och ILO-konventionen nr 143 från 1975 om missbruk i samband
med migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet
med avseende på möjligheter och behandling. Av betydelse är även den
europeiska gemenskapens (EG) regelverk och olika nordiska överens-
kommelser.

Sverige deltar aktivt i arbetet för att främja respekten för de mänskliga
rättigheterna runt om i världen. Det är ett arbete som sker inom FN och
andra internationella organ, genom samverkan inom Norden, EU och i
direkta bilaterala relationer med andra länder.

Att värna asylrätten i Sverige är en viktig del i arbetet för mänskliga
rättigheter. Människor som behöver och söker skydd här, ofta för att deras
mänskliga rättigheter kränkts, skall veta att de är välkomna, i enlighet med
de konventioner som Sverige anslutit sig till och vår egen lagstiftning. De
skall bemötas med värdighet och respekt i asylprocessen. Människor som
inte har behov av skydd utifrån de internationella och nationella kriterier
Sverige följer, skall också veta att de inte kan tas emot och varför.

Till de mänskliga rättigheterna hör respekten för familjelivet. Enbart
under det senaste decenniet har mer än hundratusen människor flyttat till
Sverige för att bilda familj här eller för återförening. Det är en självklarhet
att Sverige också i fortsättningen skall välkomna familjemedlemmar som
väljer att bosätta sig här.

För att lagstiftningen om migrationen skall fylla sin funktion, bl.a. att
garantera skydd för dem som verkligen behöver det, måste den vara tydlig,
effektiv och rättssäker. Otydlighet kan leda till att många med otillräckliga
skäl för att få stanna lockas till Sverige. Att de sedan tvingas återvända hem
är alltid för individerna och för dem som engagerar sig i deras öde svårt.

Det är också viktigt att lagstiftningen används på avsett sätt. När den
missbrukas av enskilda kan legitimiteten och uppslutningen för politiken
äventyras. Detta drabbar ytterst dem som behöver skyddet eller har annan
rätt att få bosätta sig här.

48

Internationell solidaritet - global samverkan

Utvecklingen i världen pekar på att allt fler människor kommer att vilja
lämna sitt hemland för att bosätta sig i ett land där de kan vara trygga eller
ha större möjligheter. Orsakerna är ofta sammansatta. Fattigdom,
underutveckling, ojämn fördelning av resurser, ofrihet och förtryck spelar
avgörande roller. En ond cirkel uppstår där utslagning, nöd och desperation
kan leda till fanatism, terror och krig. Denna cirkel förstärks när orättvisorna
ökar. Fortfarande blir klyftorna på många håll allt större mellan fattiga och
rika, både inom och mellan länder.

Den globala ekonomiska omvandlingen och den politiska upplösningen
av gamla maktsfärer och doktriner har lett till en ändrad världsordning. Det
kalla krigets slut väckte förhoppningar om en snabb utveckling för avspän-
ning, ekonomiska framsteg, fred och demokrati i världen. Detta infriades
också när diktatur och ofrihet på många håll under senare år har fått ge vika.
Men demokrativågen, som svepte över en rad tidigare enparti stater, sköljde
också bort spärrar som tidigare undertryckt inre konflikter, ofta med djupa
historiska rötter. Det minskade hotet om krig mellan länder ersattes av ett
förstärkt mönster av konflikter mellan grupper och människor inom en och
samma stat. Svårlösta och långvariga konflikter har brutit ut, inte minst i
Afrika, och orsakat humanitära katastrofer som drivit människor på flykt i
stort antal.

När de inre spänningarna är stora kan demokratisering på kort sikt vara
destabiliserande och konfliktutlösande med ökad emigration som följd. På
lång sikt är ändå demokrati en förutsättning för att drabbade länder varaktigt
skall kunna komma till rätta med konflikter och andra orsaker till
utvandring. Flykt undan förföljelse upphör naturligt nog nästan helt när
diktaturer blir demokratier. De som tidigare förföljts behöver inte längre
söka skydd utomlands.

Till de flyktorsaker som förföljelse och väpnade konflikter utgör kan
läggas den oroväckande utvecklingen på miljö- och resursområdet med
folkomflyttningar som följd. Detta accelererar i sin tur problematiken i nya
områden. För de allra fattigaste är marginalerna små samtidigt som befolk-
ningstillväxten i just dessa grupper begränsar möjligheterna att bekämpa
fattigdomen. Världens befolkning ökar med cirka 100 miljoner varje år, en
ökning som till 95 procent äger rum i utvecklingsländerna.

På alla dessa områden behövs förstärkt multilateralt samarbete och bättre
internationell styrning. Hoten mot mänskligheten är globala. Därför är också
ansvaret för att minska klyftorna i världen och att skapa rättvisa och säkerhet
gemensamt.

Möjligheterna för det internationella samfundet att hantera denna utveck-
ling, inte minst på det flyktingpolitiska området, har både förbättrats och
försämrats.

Förenta nationernas handlingsutrymme har efter det kalla krigets slut
ökat betydligt. Samtidigt har den nya politiska utvecklingen med många
konflikthärdar ställt krav som FN inte förmått hantera fullt ut, varken
ekonomiskt eller organisatoriskt. Detta har lett till en allvarlig ekonomisk

Prop. 1996/97:25

49

situation och djup förtroendekris. Samtidigt är en väl fungerande FN- Prop. 1996/97:25
organisation oumbärlig för den internationella samverkan som krävs i dag.

Sverige har tagit en aktiv roll i FN:s reformarbete. De nordiska länderna
presenterade 1991 ett gemensamt reformförslag, det nordiska FN-projektet.
Förre statsministern Ingvar Carlsson ledde år 1991 till år 1995 tillsammans
med Shridath Ramphal den kommission som presenterade reformrapporten
Vårt globala grannskap.

Aktioner för att förebygga ofrivillig migration måste ofta vara mångfacet-
terade och internationellt förankrade. De kan omfatta allt från utvecklingsbi-
stånd, handel och internationellt ekonomiskt samarbete som på både kort
och lång sikt bidrar till en jämnare fördelning av de globala resurserna, till
preventiv diplomati och konfliktförebyggande åtgärder. Till stor del måste
de förebyggande aktionerna ske regionalt. Ett exempel utgör den konferens
om OSS-ländema, som hölls i Geneve i maj 1996, och det fortsatta arbetet
på konferensens grund.

Utgångspunkten för det internationella samfundet måste vara att de som
behöver skydd skall fa det, oavsett var i världen de befinner sig och vem
som ger skydd. Den stora majoriteten av världens skyddsbehövande har flytt
från fattiga länder och hamnar i andra fattiga länder i det direkta närområdet.
Dessa stater har därför en central roll. Internationella insatser och åtgärder
måste i större utsträckning än i dag fokuseras på och utgå från de förut-
sättningar och förhållanden som råder i dessa länder.

Det finns många fördelar, både för det internationella samfundet och för
de skyddsbehövande själva, med att organisera skydd i närområdena.
Närheten till hemlandet är i sig ofta en trygghet i den krissituation som en
flykt innebär för den enskilda människan. Det är också ofta mindre
resurskrävande för omvärlden att göra skyddsinsatser i närområdet jämfört
med de kostnader flykt till avlägsna länder kan innebära. Tillvaron i när-
området kan emellertid vara osäker för de skyddsbehövande själva. De kan
också medföra problem för de länder där de vistas.

För att kunna ge ett tillfredsställande skydd i närområden måste det
internationella samfundet samordna sina åtgärder effektivare och i större
utsträckning än i dag. Uppdraget att samordna åtgärder för skydd och stöd åt
flyktingar har FN:s flyktingkommissarie, UNHCR. Omfattande och
engagerat stöd till UNHCR skall också i fortsättningen utgöra en hörnsten i
svensk flyktingpolitik.

När det inte är möjligt att bereda tillfredsställande skydd i närområdet har
det internationella samfundet ett gemensamt ansvar för att det finns andra
skyddsmöj ligheter.

Sverige är i förhållande till sin befolkning en av de främsta aktörerna och
bidragsgivarna i det internationella flyktingarbetet och kan därför också
kraftfullt driva kraven på den jämnare ansvarsfördelning mellan staterna
som är nödvändig. Ett större ansvarstagande från fler länder stärker
förutsättningarna för en global, framsynt och human migrationspolitik.

50

Förebyggande insatser

Prop. 1996/97:25

Det är svårt att i ett skede, där problemen gått så långt att människor börjat
fly, samtidigt förbättra människors levnadsvillkor och därigenom minska
orsakerna till migration. Tvärtom tenderar migrationen i sig att förvärra
migrationsorsakema. Det kan bli en ond cirkel av destabilisering och förfall
som är svår att bryta utan insatser utifrån. Därför är det viktigt att i det
internationella arbetet starkare betona det förebyggande arbetets centrala
roll.

I generella termer utgör biståndet en del av arbetet för att främja
ekonomisk och social utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter. Ofta
handlar det om orsaker och stöd för processer av långsiktig karaktär.
Folkomflyttningar där människor söker skydd i andra länder är av akut
karaktär och orsakas ofta av inbördeskrig och andra interna konflikter. I
biståndsarbetet måste därför också en mer direkt fokusering på specifika
åtgärder för att förebygga och hantera konkreta konflikter ingå.

För att bli framgångsrika bör dessa insatser bygga på en helhetssyn som
inkluderar både politiskt och militärt, humanitärt och civilt stöd. En starkare
betoning av konfliktförebyggande insatser är ett ur migrationspolitiskt per-
spektiv viktigt komplement till den grundläggande biståndspolitiska mål-
sättningen att höja de fattiga folkens levnadsnivå.

Aktiv migrationspolitik i EU och närområdet

Förutsättningarna har minskat för Sverige och andra europeiska stater att
driva en egen migrationspolitik som avviker från den som förs i flertalet
länder i regionen. EU-medlemskapet innebär inte någon grundläggande
förändring i detta hänseende men medför att den nationella migrations-
politiken måste utformas i samverkan med EU och delvis som en del av dess
politik.

En utgångspunkt för utformandet av EU:s framtida migrationspolitik är
att alla medlemsstater har slutit upp kring Europakonventionen och flykting-
konventionen. Medlemsstaterna har på denna grund kommit överens om
vägledande principer för migrationspolitiken. Sverige vill medverka till att
dessa principer vidareutvecklas och förverkligas till gemensam politik och
praktik. Sverige skall verka för att politiken i än högre grad än i dag utgår
ifrån sambanden mellan bistånds-, handels-, utrikes- och säkerhetspolitik
och att värn om asylrätten och respekt för andra mänskliga rättigheter också
utgör grunden i den framtida gemensamma politiken. Sverige skall verka för
att tyngdpunkten i politiken blir kombinationer av åtgärder som stöttar och
samverkar med varandra. De viktigaste målsättningarna är att undanröja
orsakerna till flykt och påtvingad migration, att ge skydd till skyddsbe-
hövande - i närregionen eller på andra håll i världen, att åstadkomma en
bättre ansvarsfördelning mellan länder och att finna effektivare åtgärder mot
organisatörerna av illegal invandring.

51

I jämförelse med de flesta andra i-länder driver Sverige en ambitiös
migrationspolitik i förhållande till landets resurser. Sveriges resurser är dock
i absolut jämförelse små i relation till EU:s. En aktiv och framgångsrik
svensk påverkan av migrationspolitiken i EU kan ge en större tyngd åt de
principer som Sverige förespråkar i migrationspolitiken.

Migration till Europa kommer företrädesvis från eller genom
närområden. Här intar länderna vid södra och östra Medelhavet en
särställning. Sverige stöder EU:s insatser för att genom det s.k. Euromed-
arbetet åstadkomma en stabiliserande utveckling i detta område med snabb
befolkningsutveckling, otillräcklig ekonomisk utveckling och underliggande
eller öppna politiska spänningar. Demokratisering och ökad välfärd är ägnad
att motverka flykt och ekonomiskt betingad utvandring från området.

EU:s handelspolitik har en särskild betydelse i detta sammanhang.
Liksom biståndspolitiken bör den ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen
och särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och
miljösituationen. Sverige eftersträvar en utveckling där bistånd och handel
genererar ekonomisk tillväxt. Sverige vill att EU skall ge ökat
marknadstillträde också för jordbruks- och tekoprodukter. Det beslut som
fattades i den s.k. Uruguayrundan om dessa områden är steg i rätt riktning
och från svensk sida följer regeringen noga hur EU genomför detta.

Hittills har EU:s gemensamma jordbrukspolitik lagt hinder i vägen för att
öka marknadstillträdet för jordbruksprodukter. Detta har begränsat u-
ländemas möjligheter att öka sin export till EU. Dessa begränsningar har
överförts i nya avtal med stater i södra och östra Medelhavsområdet och har
också införts i Europaavtalen. Sverige vill verka för att justera dessa avtal
och skapa större öppenhet och bättre villkor för berörda länder.

På samma sätt är EU:s stöd till och utbyte med länder i Central- och
Östeuropa som står utanför unionen viktigt. Sverige företräder här synsättet
att nära samverkan och integration är ett ömsesidigt ekonomiskt intresse och
att en sådan utveckling bidrar till säkerheten för länderna och människorna i
vår del av världen. EU:s kommande utvidgning har betydelse också ur ett
migrationspolitiskt perspektiv.

Kriget i f.d. Jugoslavien har tvingat miljoner människor på flykt, inom de
egna länderna och ut i Europa. Det har blivit smärtsamt tydligt vilka följder
etniska och nationella konflikter kan få. Erfarenheten har lärt oss att Sverige
och EU måste prioritera konfliktförebyggande åtgärder.

Det ligger självklart i Sveriges intresse att alla länder i Europa får
migrationspolitiska system som respekterar mänskliga rättigheter och värnar
asylrätten. Flera av de central- och östeuropeiska länder som ansöker om
medlemskap i EU är nu i fård med att anpassa asylprövning och gränskon-
troll till de regler som EU:s medlemsländer följer. Europakonventionen har
de nya europeiska demokratierna undertecknat redan i samband med att de
blivit medlemmar i Europarådet. De har också undertecknat eller väntas
efter hand underteckna även flyktingkonventionen. Staterna upprättar
nationella asylsystem och deltar i ökad utsträckning i det internationella
migrationspolitiska samarbetet.

Prop. 1996/97:25

52

Mycket återstår ännu och dessa länder behöver såväl politiskt som
ekonomiskt stöd. Internationella organisationer som UNHCR och Inter-
national Organization för Migration (IOM) spelar tillsammans med
Europarådet och EU en viktig roll. Också samarbetet med Baltikum och
Ryssland är en högt prioriterad fråga för det svenska samhället och i den
svenska utrikespolitiken. I samarbetet ingår ett migrationspolitiskt per-
spektiv.

Att skapa en flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund är en
viktig del av dessa länders demokratiska utveckling. Effektiv gränskontroll
utgör en annan del av migrationspolitiken, nödvändig bl.a. för att motverka
brottslighet och människohandel. Östersjösamarbetet har som en av sina
uppgifter att länderna gemensamt skall komma till rätta med detta stora
mänskliga och sociala problem.

Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en
flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv gräns-
kontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor inom
EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna målsättning
förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden, bl.a. för att
upprätta en gemensam yttre gräns. Sverige måste ta aktiv del i detta arbete
med målsättningen att det skall omfatta även sådana personer som bor i en
medlemsstat men är medborgare i ett land som inte tillhör EU (tredjelands-
medborgare). En annan målsättning är att rörlighet och ökat utbyte också
skall förverkligas mellan EU-ländema och andra länder.

Förutsättningarna i Sverige

En effektiv och human flyktingpolitik bygger på en bred uppslutning i
samhället bakom den internationella solidaritetens grundläggande värde-
ringar. I tider av ekonomiska påfrestningar och omfattande arbetslöshet sätts
solidariteten på prov. Arbetslösheten är ett stort hot mot sammanhållningen
mellan människor. Arbetslösheten minskar också möjligheterna både att ta
emot och att på ett bra sätt integrera fler skyddsbehövande och andra
invandrare i Sverige.

Fri rörlighet råder sedan länge inom Norden. Invandringen till Sverige
har i övrigt på olika sätt varit reglerad under större delen av. detta
århundrade. Den nuvarande regleringen omfattar bl.a. den inflyttning som
följer av den fria rörligheten av arbetskraft inom EU, familjebildning och
familjeanknytning samt möjligheterna för specialister att ta anställning efter
särskild prövning av arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier
avgör skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de ytterligare grunder
som angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller
tillfälligt i Sverige.

Grunder av dessa slag har givit Sverige en relativt stor invandring. Det är
en krävande uppgift för samhället som helhet och för de invandrade själva
att under en kort tidrymd klara integrationen av så stora grupper på ett
någorlunda harmoniskt sätt. Uppgiften är särskilt svår i en tid med sådana

Prop. 1996/97:25

53

samhällsekonomiska problem som nu råder och med den svaga Prop. 1996/97:25
arbetsmarknaden. Ännu tydligare framgår utmaningens storlek mot
bakgrund av den sedan 1970-talet oavsett arbetslöshets- och konjunkturläge
trendmässigt fallande sysselsättningsgraden bland de sedan dess anlända
invandrarna.

Vissa åtaganden enligt internationella konventioner är absoluta. Vi måste
under alla omständigheter klara att fullfölja Sveriges internationella åtagan-
den enligt t.ex. flyktingkonventionen. Som helhet måste utlänningslagen
dock ta hänsyn till vårt lands förmåga att ta emot nya invandrare och säkra
goda villkor nu och i framtiden för alla som bor i landet. Sverige måste
kunna neka dem, som inte uppfyller lagens kriterier, att bo här. Så länge
som ojämlikheten i världen består kommer invandringssystemet i Sverige
och andra länder att vara utsatt för tryck. Individers och familjers i och för
sig väl motiverade och förståeliga planer att bosätta sig i Sverige kommer att
stöta emot vårt lands behov av att upprätthålla invandringsregleringen.

Migrationspolitikens uppgift är också att skapa förutsättningar för att
upprätthålla den breda samhälleliga solidariteten. Ett uttryck för denna
solidaritet och ett stort värde för det svenska samhället är att de som
invandrar från början har i stort sett samma rättigheter och skyldigheter som
befolkningen i övrigt. De som saknar en etablerad ställning på arbets-
marknaden, och dit hör många ungdomar och invandrare som inte haft
någon fast anställning i Sverige, drabbas särskilt hårt i tider av hög
arbetslöshet. När resurserna är otillräckliga för stat och kommun riskerar de
att höra till dem som far känna av nedskärningar i de sociala
trygghetssystemen.

I en utsatt tid krävs det särskilda ansträngningar för att försvara det
grundläggande värde som solidariteten utgör i den svenska demokratin. Vi
måste värna asylrätten och försvara vår humana flyktingpolitik. Människors
attityder och behandling av de mest utsatta i samhället utgör, mer än ord,
måttet på den svenska demokratins styrka. För att de stora resurser som
satsas skall komma till största möjliga nytta är det viktigt att asylregler,
asylförfarande och särskilda åtgärder för invandrare i Sverige även i
fortsättningen är underställda samma krav på rättvisa, effektivitet och
flexibilitet som andra områden av lagstiftningen och förvaltningen. Det är av
stor vikt för legitimitet och trovärdighet i politiken, att humaniteten också
åtföljs av respekt för lagen.

Återvandringsperspektiv

Den som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige skall själv avgöra om
och när han eller hon vill återvända till sitt ursprungsland. En grundläggande
internationell princip när det gäller flyktingar är att den som riskerar
förföljelse inte skall tvingas att återvända. Sveriges uppslutning kring denna
princip är absolut.

Den som tvingats fly kan välja att återvända när orsakerna till flykten
undanröjts och han eller hon tycker det är den bästa lösningen. Många

54

fattiga första asylländer saknar förutsättningar för att kunna låta stora Prop. 1996/97:25
grupper som fått skydd bosätta sig stadigvarande. Repatriering är därför i
praktiken ofta enda möjligheten när väl skyddsbehovet upphört. Vid
massflykt kan detta under viss tid komma att gälla även dem som fått
tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige.

Internationella flyktinginsatser bör ha det långsiktiga målet att skyddsbe-
hövande skall kunna återvända när säkra förhållanden råder i
urpsrungslandet. Det är också den princip som inte minst UNHCR arbetar
efter och som bör vara en central del av den svenska migrationspolitiken.
Stödet bör utgå genom UNHCR eller bilateralt.

Att återvända är många gånger ett lika stort och svårt steg som det var att
lämna hemlandet, särskilt om vistelsen i det nya landet varat lång tid. Det är
därför viktigt att möjligheten att återvandra är ett aktivt och positivt inslag i
politiken redan från början och inte genomförs eller uppfattas som en
påtryckning gentemot dem som fått permanent uppehållstillstånd i Sverige.
En aktiv tillvaro här är exempelvis en bra förberedelse for en framtida
återetablering i ursprungslandet. Beslutet att återvända och själva åter-
vändandet är den enskildes rättighet och ansvar. Tidigare skyddsbehövande
som saknar medel bör kunna få svenskt stöd att resa tillbaka till
ursprungslandet.

Stöd till återintegrering av tidigare skyddsbehövande i ursprungslandet
bör ske genom landets egna åtgärder och internationella insatser, men
Sverige bör i samverkan med landet kunna göra särskilda insatser för
personer som haft skydd här.

Frivilligorganisationema, däribland också invandrarnas egna organisa-
tioner, har en viktig uppgift i att ge stöd till återvändande, både i Sverige
och i ursprungslandet.

7     Samarbete i globalt perspektiv

7.1    Migrationens omfattning

Arbetsmigranter

Några säkra bedömningar av hur många människor som av olika skäl lämnat
sina hemländer finns inte. Enligt en siffra som brukar användas för att ange
storleksordningen uppgår antalet migranter världen över till ca 2,5 procent
av den totala befolkningen. Majoriteten av dessa är ekonomiska migranter,
som utan att ha några flyktmotiv söker arbete där arbetstillfällen finns.
Internationella arbetsorganisationen (ILO) uppskattar antalet personer som
är ekonomiskt verksamma i ett annat land än sitt eget, antingen det sker
legalt eller illegalt, till mellan 35 och 40 miljoner. Då ingår inte de tiotals
miljoner ryssar, kazaker, ukrainare etc. som utan att vara medborgare där
kommit att bo i en annan stat, inom vad som tidigare utgjorde
Sovjetunionen.

Allt fler stater tar emot arbetsmigranter eller blir stater från vilka man Prop. 1996/97:25
utvandrar för att arbeta på annat håll. År 1970 rörde det sig om 64 stater, 20
år senare om 80 stater (98 om staterna i f.d. Sovjetunionen räknas in). Detta
betyder att omkring 2/3 av alla länder med nämnvärd befolkningsstorlek på
ett mer påtagligt sätt ingår i den internationella ekonomiska migrationen.
Viktiga nytillskott bland de större mottagarländerna är Italien, Japan,
Malaysia och Venezuela. På motsvarande sätt märks bland ursprungs-
länderna nu Bangladesh, Egypten och Indonesien.

Den internationella arbetsmigrationen har har enligt ILO:s bedömning
blivit mer varierad och komplex än under tidigare årtionden. Lantbrukare
med få kvalifikationer utgör fortfarande en betydande del av migrantema.
Industriarbetare, individuellt eller kollektivt i projektarbete för
entreprenörer, är också ett avsevärt inslag. En annan grupp utgörs av
ungdomar, som kan flytta genom statliga program för att utveckla sina
färdigheter i utländska företag men som i många fall utför ordinarie
arbetsuppgifter. Högutbildade yrkesmän, företagsledare, tekniker,
servicepersonal etc. flyttar sig över jorden i mycket större omfattning än
tidigare, både inom och utanför internationella företag.

Även de tidigare relativt tydliga skillnaderna mellan tillfälliga arbets-
migranter och utvandrare för permanent bosättning i ett annat land har
luckrats upp, åtminstone i den västra delen av Europa samt i Nordamerika. I
exempelvis arabstaterna kring Persiska viken är många migranter kontrak-
terade för begränsad tid och har inte någon möjlighet att stanna permanent.

Skyddsbehövande

De skyddsbehövande utgör en mindre del av det totala antalet migranter.
Detta till trots har under det senaste decenniet världens flyktingproblem
vuxit så dramatiskt att man nu kan tala om en pågående flyktingkris.
Orsaken står knappast att söka i ett ökat antal konflikter, utan snarare i
konflikternas förändrade karaktär, som drabbar civilbefolkningen i allt högre
grad. Dessa konfliktdrabbade civila blir ofta intemflyktingar, dvs. de flyr till
en annan del av sitt hemland än sin hemtrakt.

Sålunda räknar UNHCR med att antalet människor som av. olika skäl
tvingats lämna sina hemorter för att söka tryggare förhållanden i en annan
del av. sitt eget land eller utomlands sammanlagt uppgår till ca 50 miljoner
personer. Antalet flyktingar uppskattar UNHCR till över 13 miljoner, antalet
intemflyktingar till drygt 4 600 000 personer. Organisationen ger för
närvarande skydd åt eller bistå ca 26 miljoner personer, att jämföras med ca
15 miljoner år 1990, ca 10 miljoner år 1985 och mellan två och tre miljoner
år 1975. Till övervägande del avser ökningen under den senaste
femårsårsperioden intemflyktingar, medan antalet skyddssökande som
korsat en internationell gräns (vilket är förutsättningen för att omfattas av
flyktingkonventionen) ligger kvar på ca 15 miljoner. Till dessa siffror skall
läggas ca 2,5 miljoner palestinier, som faller utanför UNHCR:s
ansvarsområde.                                                                        56

Även geografiskt har flyktingproblemen fått en ökad utbredning. Under Prop. 1996/97:25
en rad av år har man kunnat räkna med att flertalet skyddsbehövande kom
från krishärdar i tredje världen - Afrika, Sydostasien samt Central- och
Latinamerika. Nu har nya konflikter, ofta i nybildade nationer eller stater
stadda i hastig omvandling, skapat nya problemområden i östra och centrala
Europa, Syd- och Centralasien, Kaukasus och Karibien. Kriget i f.d.
Jugoslavien tvingade flera miljoner människor att lämna sina hem. I Afrika,
som fortsätter att vara den i särklass mest flyktingdrabbade kontinenten med
över 40 procent av världens flyktingar (en ökning med över 10 procent
sedan 1990), har tyngdpunkten förskjutits från kontinentens södra och
nordöstra delar till Väst- och Centralafrika. Vid sidan av Afghanistan har
massflykt orsakats av situationen i Rwanda (1 700 000 personer), Burundi
(ca 170 000) och Liberia (ca 750 000). Även i enskilda länder i såväl Asien
som Latinamerika har människor drivits på flykt i stort antal. Exempelvis
finns närmare 700 000 intemflyktingar enbart i Colombia.

Det är viktigt att notera att flyktingströmmarna under de senaste decen-
nierna ändrat karaktär även i så måtto att flertalet skyddssökande numera är
utblottade kvinnor och barn. Detta ökar givetvis de skyddssökande
skarornas utsatthet. Grovt räknat kan man säga att ca hälften av alla
skyddsbehövande i världen i dag är barn - ofta från början undernärda -
som lätt dukar under för infektioner och epidemier och saknar vuxnas
förmåga att sätta in de olyckor som drabbar dem i ett begripligt
sammanhang. De yngre män, som i långt högre grad dominerar strömmen av
asylsökande till i-ländema, förekommer i flyktinglägren inte sällan mer som
besökare, vilka snart återvänder till det aktuella konfliktområdet.

Fortfarande gäller således sanningen att de flesta av världens skydds-
sökande är människor som flyr från ett fattigt land till ett annat fattigt land.
De fyra länder, som hyser mer än en miljon skyddsbehövande är (i
storleksordning) Iran, Zaire, Pakistan och Tyskland och de som tagit emot
över en halv miljon personer är Tanzania. Sudan, USA och Guinea. Svårig-
heten att övervaka säkerheten i de stora läger som tillkommer i en konflikts
närområde har accentuerats under senare år, vilket givetvis också ökar
människomas utsatthet.

Även om det totala antalet personer som söker skydd fortsatt att öka
under 1990-talet, har stora grupper samtidigt kunnat återvända hem. De som
därvid fått hjälp av UNHCR uppgick under 1995 till ca fyra miljoner
människor. Fredsprocesserna i Centralamerika och Kambodja, liksom demo-
kratiseringen av Sydafrika och i Latinamerika, utgör ljuspunkter i en dyster
helhetsbild. I det konfliktdrabbade Afrika finns också länder där
flyktingströmmar vänt. Sålunda har över 800 000 etiopier återvänt till sitt
land sedan år 1991, majoriteten från Somalia. Till detta land har i sin tur ca
400 000 personer återkommit av. de 900 000 som flydde undan de inbördes
striderna.. Även Eritrea har blivit ett betydande återvandringsland med ca
125 000 personer under de senaste åren.

Ett exempel på de många faktorer som kan hindra människor att åter-
vända till hemtrakten och fördröja återuppbyggnaden av drabbade länder är

57

på sina håll den minering som skett. Minor är lika lätta att utplacera som Prop. 1996/97:25
svåra och kostsamma att röja. År 1995 använde det internationella
samfundet 70 miljoner US-dollar for att röja 100 000 minor. Att röja de
kanske 110 miljoner minor som nu är utspridda i konfliktområdena har
bedömts komma att kosta ca 33 miljarder US-dollar. Om inte något radikalt
görs beräknas 50 000 människor komma att dö och ca 80 000 bli lemlästade
enbart under åren fram till år 2001, utöver den miljon som redan drabbats
sedan år 1975. Barn är särskilt utsatta för de anti-personella minorna.

7.2 Orsakssamband

7.2.1 Migration och ekonomisk utveckling

Ekonomiska utvecklingstendenser och befolkningstillväxt har under en rad
av år pekat på att migrationsbenägenheten i världen kommer att öka
framöver. Internationell migration måste bland andra faktorer ses i
sammanhang med regionala och globala ekonomiska trender.
Massflyttningar över gränser kan förklaras av både attraherande och
repellerande faktorer eller en kombination av dessa. Attraherande faktorer
(”pull”-faktorer) inträffar vid ekonomisk tillväxt och när arbetskraften är
knapp. Repellerande faktorer (”push”-faktorer) inträffar när ekonomin
befinner sig i stagnation, antalet arbetstillfällen är få och arbetskraften är
överflödig. Invandringen till Västeuropa på 1960-talet var exempelvis en
kombination av attraherande och repellerande faktorer. Graden av
ekonomisk utveckling i utvandringslandet i förhållande till tänkbara
invandringsländer kan således vara en av flera orsaker till internationella
migrationsrörelser. Flyttningarna kan emellertid i regel inte ske fritt för den
enskilde. Invandringsbestämmelsema i det tilltänkta mottagarlandet samt
möjligheterna att ta sig dit från hemlandet kan vara avgörande
mellankommande faktorer.

Orsakerna bakom den under de senaste årtiondena växande arbetsmigra-
tionen är globaliseringen av världsekonomin. Denna består av en intensi-
fiering av handel, tjänsteutbyte och finansiella band mellan länderna. Detta
gäller numera också de tidigare socialistiska staterna. De relativt sjunkande
reskostnadema tillsammans med tillgängligheten av allt mer information är
liksom de vidgade personliga och institutionella nätverken viktiga faktorer
som påverkar den samtida migrationen.

En analys inom ILO av den pågående internationella arbetsmigrationen
visar att globaliseringen förstärker grunderna för två slags migration. En
iakttagelse i praktiskt taget alla länder är att högutbildade företagsledare och
yrkesutövare har hög rörlighet. En annan iakttagelse, som gäller länder på
hög- eller mellaninkomstnivå, är att det finns en betydande inflyttning av
personer för de arbeten som har lägst status. Migrationen rör sig alltså på
vad som kan beskrivas som extremnivåema på arbetskraffsskalan. Undantag
finns i ett antal utvecklingsländer, såsom Brunei, Malaysia och arabstaterna
vid Persiska viken. Dessa stater behöver arbetsmigranter över hela

58

kvalifikationsskalan. En annan undantagskategori är de traditionella Prop. 1996/97:25
invandringsländema Australien och Canada, som fortfarande tar emot
många invandrare med medelgoda kvalifikationer.

Effekterna av migrationen kan bedömas ur flera olika aspekter och en
helhetsbedömning avgörs till stor del av vilken relativ tyngd de olika aspek-
terna tillmäts och vilket tidsperspektiv som ges företräde. Globaliseringen
ger fördelar för flera kategorier av befolkningen i mottagarländerna. De
högutbildade kan dra fördel av möjligheterna att verka i andra länder. Längst
ner på statusskalan kan flertalet av de infödda som befinner sig därlämna
sina lågbetalda arbeten, särskilt sådana som är riskfyllda, smutsiga eller utan
utvecklingsmöjligheter. Denna utveckling sker i höginkomstländema och i
växande utsträckning också i mellaninkomstländema. Som analyser av
1960-talets arbetsmigration i Europa visade är effekterna för mottagarlandet
som helhet i hög grad beroende av om brist på arbetskraft råder men även i
en sådan situation komplexa. För dem som som lämnar låginkomstländema
innebär flyttningen ofta förbättrade ekonomiska villkor. För högutbildade
finns emellertid i allmänhet en karriärfördröjning på åtskilliga år innan en
nivå motsvarande sysselsättningen vid utvandringstillfället åter kan uppnås.
I åtskilliga fall kan detta heller inte uppnås utan alternativa sysselsättningar
måste tillgripas.

Utvandringsländer mister genom omfattande migration av högutbildade
ofta en viktig resurs för sin utveckling, inte bara rent produktionsmässigt
utan även för landets sociala liv och dess demokratiska processer. Remitte-
ringar från arbetsmigrantema utgör emellertid ofta en väsentlig del av
låginkomstländemas valutaintäkter. I åtskilliga länder rör det sig kring
hälften av vad landet får in genom sin totala export, ibland om ännu större
andel. Remitteringamas betydelse framgår även av att beloppen för
åtskilliga länder är mångfaldigt större än värdet av de utlandsinvesteringar
som görs, i exempelvis Bangladesh för några år sedan 25-faldigt högre.
Uppskattningar tyder vidare på att remitteringama överstiger det samlade
utvecklingsbiståndet från OECD-ländema.

Även om ekonomisk utveckling i ett längre perspektiv leder till ett nedåt-
gående emigrationstryck, kan man inte sluta sig till samma resultat i ett
kortare perspektiv. Varaktiga framsteg i utvecklingen, brett baserat i sam-
hället, leder ofta först till en tillfällig ökning av emigrationstrycket och
sedan till en stabilisering och minskning av detta tryck.

Utöver det faktum att massflykt i första hand drabbar fattiga länder, såväl
på ursprungs- som på mottagarsidan, är fattigdom i sig en av de centrala
orsakerna till migration. Detta gäller inte enbart den mer entydigt
ekonomiskt motiverade migrationen av personer som får bosätta sig i ett
annat land för att arbeta där. Någon strikt uppdelning av
migrationsströmmama i politiska flyktingar respektive ekonomiska
migranter går dock inte att göra - bl.a. av det skälet att orsakerna ofta är
sammanflätade. Ett mönster är emellertid att andelen ekonomiska migranter,
som åberopar skyddsbehov, tenderar att växa i takt med avståndet från
hemlandet. Många av dem som söker sig till USA eller Europa drivs av en

59

önskan att skapa en ny och bättre framtid för sig och sina barn. Om detta i
sig begripliga företag lyckas, kan det ge mycket god utdelning för de
berörda individerna - men som svar på de utvecklingsproblem, som lett till
fördjupad misär och brist på framtidstro, är det irrelevant eller t.o.m.
kontraproduktivt, då det ofta rör sig om just de individer som skulle ha
behövts för att främja hemlandets utveckling.

Att flyktorsakema sällan är renodlade illustreras kanske bäst av att
ekonomiska repressalier ofta används som ett led i en etnisk eller på annat
sätt politisk förföljelse. En folkgrupp kan, utan att alla dess medlemmar för
den skull nödvändigtvis uppfyller flyktingkonventionens individrelaterade
kriterier, diskrimineras ekonomiskt eller helt berövas sina utkomstmöjlig-
heter, just i syfte att fördriva gruppen från det område där den är bosatt.
Etnisk rensning har blivit ett begrepp som beskriver den mest uttalade
formen av dylik förföljelse, som på sistone åter vunnit insteg och som kan
appliceras på allt fler av de konflikter som för närvarande pågår i världen.
Miljöförstöring, ofta i kombination med hastigt växande befolkningstryck,
leder till liknande problem, även om den politiska avsikten inte finns med i
bilden. Vad som på ytan ter sig som en naturkatastrof, exempelvis torka, kan
vid närmare påseende visa sig bottna i att inbördeskrig eller missriktad
jordbrukspolitik eliminerat överlevnadsmarginalema för utsatta befolknings-
grupper. Torka leder sällan till svältkatastrof i välbärgade länder med
fungerande fördelningsmekanismer - eller ens för välbärgade människor i
torkdrabbade länder.

Migrationspolitisk betydelse har naturligtvis också den ökade rörlighet
som blivit följden av att centralstyrda kontrollapparater i Central- och
Östeuropa fallit samman. Även om mottagningsmöjlighetema i andra delar
av Europa inte förändrats på något avgörande sätt, har möjligheterna att
lämna de tidigare centralstyrda staterna drastiskt ökat, vilket leder till att ett
tidigare verkningsfullt hinder mot migration bortfaller. Det gäller inte endast
för befolkningen i dessa länder. Det har nämligen också blivit lättare att ta
sig in i dessa stater. Ett stort antal personer från afrikanska och asiatiska
länder försöker med hjälp av organisatörer av illegal invandring ta sig denna
väg till de rika länderna i Europa. En del av dem kommer från länder
drabbade av väpnade konflikter.

De som av. myndigheterna i mottagarlandet bedöms vara ekonomiska
migranter omfattas av allmänna regler för mänskliga rättigheter men berörs
inte av flyktingkonventionerna. Bilaterala eller internationella
överenskommelser kan ge den enskilde rättigheter i invandringslandet. Det
finns emellertid därvidlag stora skillnader mellan olika regioner i världen
och mellan enskilda länder i vad mån sådana överenskommelser finns och i
så fall är ratificerade samt i den nationella lagstiftningen.

På motsvarande sätt kan valet av bosättningsland ofta hänga på en
bedömning av detta lands migrationspolitik. Ändringar i regler eller praxis
får snabbt genomslag i antalet personer som söker uppehållstillstånd. Et land
som har ekonomiskt välstånd, goda inkomstmöjligheter, välutvecklad
demokrati och politisk stabilitet drar till sig människor från mer utsatta delar

Prop. 1996/97:25

60

av världen. Avgörandet av slutdestination falls ofta genom en uppskattning Prop. 1996/97:25
av möjligheterna att i praktiken få uppehållstillstånd. En annan aspekt är
kännedom om landet ifråga. Förekomsten av landsmän eller släktingar i
landet spelar då en central roll. Till den genuina information, som en person
kan basera sitt beslut på, kommer emellertid ofta ryktesspridning eller i
värsta fall rent lurendrejeri. De globala kommunikationernas snabba
utveckling och de för många numera överkomliga kostnaderna för att flyga
till andra delar av världen är ytterligare faktorer som har betydelse i
sammanhanget. För endast ett par decennier sedan tedde sig möjligheterna
att ta sig till västländerna från någon av u-världens konflikthärdar som
närmast obefintliga - nu kan dessa svårigheter övervinnas med en kombi-
nation av envishet, skicklighet och, inte minst, pengar.

7.2.2 Migration och bristande säkerhet

De politiska omvälvningarna efter det kalla krigets slut har medfört att nya
analyser krävs av vilka befolkningsströmmar vi kan förvänta oss till följd av
bristande säkerhet för människorna i olika delar av världen. Under 1970-
och 80-talen var de flyktinggenererande konflikterna i allmänhet på något
sätt relaterade till den rådande supermaktsrivaliteten. Ofta nog fanns ett
politiskt intresse av att hålla dessa konflikter vid liv, oavsett det mänskliga
lidande som följde i deras spår. Trots den sedan dess grundligt omvandlade
säkerhetsstrukturen lever detta arv i många fall kvar. Dels tenderar
konflikter att utveckla sin egen dynamik, i vilken det lidande som redan
åstadkommits obönhörligen leder till fortsatt våld och mera lidande, dels
brukar krigets verkningar leva vidare långt efter själva krigsslutet.

Ett riskmoment för utbrott av våldsamma konflikter utgör den anhopning
av vapen som sedan det kalla kriget finns i länder med starka inre slitningar.
Många sådana länder fortsätter att satsa betydande resurser på sina militära
styrkor.

Andra mer svårförutsägbara konfliktorsaker har emellertid under 1990-
talet kommit i förgrunden. Mest spektakulärt är det etniska våld som bottnar
i motsättningar mellan olika folkgrupper. Motsättningarna är förvisso inte
nya. Det förefaller emellertid som om mycket av latent konfliktbenägenhet,
vilken tidigare kunnat hållas i schack med mer eller mindre auktoritära
metoder, kan bryta ut genom såväl inre som yttre tryck när centralstyrda
system faller samman. Sådana system har visat sig kunna brytas sönder med
förvånansvärd snabbhet, långt innan konstruktiva alternativ kunnat formu-
leras och sättas i verket. Den postkommunistiska krishanteringen har i
allmänhet varit illa förberedd och därför kommit att präglas av passivitet och
ineffektivitet. Våldsutbrott har i många fall inte kunnat förutsägas, annat än
genom konstaterandet att ett stort antal länder på kortare eller längre sikt är i
riskzonen. Våldsutbrotten har ofta inte kunnat bringas under kontroll.

En annan följd av det kalla krigets slut är att den globala säkerhets-
politiska strukturen befinner sig i ett brytningsskede och att konturerna av
den nya ordning som växer fram ännu är otydliga. Regionala spänningar och

61

regionala grupperingar är framträdande inslag i det globala Prop. 1996/97:25
säkerhetspolitiska mönstret. Långtidsverkande faktorer som miljöförstöring,
färskvattenbrist och livsmedelsbrist har inflytande på utvecklingen.
Konfliktförebyggande, fredsbevarande och fredsskapande åtgärder har
generellt kommit mer i fokus. Förenta nationerna är fortsatt den enda
universella organisation som kan agera globalt och genom beslut av
säkerhetsrådet ge mandat for alla slags fredsfrämjande insatser. USA
framstår tydligt som den enda stat som agerar verkligt globalt. Samtidigt har
NATO:s roll förstärkts och en utvidgning i Europa diskuteras.
Västeuropeiska unionen avtecknar sig som en tänkbar framtida länk till EU,
numera med potential för humanitära insatser och räddningstjänst,
krishantering och fredsbevarande verksamhet. Regionala organisationer som
OSSE i Europa och OAU i Afrika har engagerats i freds- och
säkerhetsskapande insatser.

Liksom alla förändringsprocesser med svårförutsägbar utgång skapar
detta osäkerhet men erbjuder samtidigt nya möjligheter till effektiviserad
global samverkan. Även innehållet i själva begreppet säkerhet diskuteras
och en förskjutning sker, i skärningspunkten mellan det nationella
suveränitetsbegreppet och respekten för mänskliga rättigheter, från det
renodlat strategiska tänkandet i riktning mot att också beakta människans
livsbetingelser. Ur migrationspolitisk synvinkel är i detta spektrum
minoritetsskyddets utveckling och effektivitet den kanske mest centrala
aspekten.

Hittills har regionaliseringen medfört att konflikter, till skillnad från
under det bipolära stormaktssystemet, förblivit just regionala utan
omedelbara globala återverkningar. Detta förhållande riskerar emellertid
samtidigt att sänka tröskeln för att konflikter trappas upp till väpnad nivå.

Till den osäkerhet, som präglar det nuvarande skedet av globala säker-
hetspolitiska förändringar och som i sig är migrationsdrivande, kommer att
migrationen som sådan också är en destabiliserande faktor.

Den behandling en person som söker skydd kan förvänta sig från
myndigheterna i mottagarlandet skiljer sig från kontinent till kontinent. FN:s
flyktingkonvention är öppen för alla länder att ansluta sig till men i vilken
utsträckning detta skett varierar. Bland de sedan länge demokratiska staterna
i Europa, Nordamerika och Australien är uppslutningen allmän och flera av
de nya demokratiska stater i Europa har de senaste åren ratificerat
konventionen. Den afrikanska flyktingkonventionen är mer långtgående än
FN:s flyktingkonvention, då den explicit anger krig och politiskt våld som
grunder för asyl. I Latinamerika har, mot bakgrund av den politiska
verkligheten, en tradition av fri lejd för politiskt förföljda utvecklats.

På motsvarande sätt som beskrivits under avsnitt 7.2.1 gäller, att valet av
asylland ofta kan bero på bedömningen av detta lands flyktingpolitik och
uppskattningen av möjligheterna för den enskilde att i praktiken få
uppehållstillstånd.

62

7.3 Det internationella systemet

7.3.1 Internationell migration

Ett internationellt regelsystem för mänskliga rättigheter med vissa över-
vaknings- och överprövningsinslag har vuxit fram under det senaste halv-
seklet. För Sverige är den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven-
tionen) av särskilt stor betydelse. Inom FN har ett kontrollsystem för
uppföljning av de mänskliga rättigheterna utvecklats, främst genom den
rapportering som gäller för konventionsstatema och de övervakningsmeka-
nismer som FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna inrättat.
Kommittéer finns inrättade för övervakning av staternas åtaganden enligt
konventionen år 1965 om avskaffande av alla former av rasdiskriminering,
konventionen år 1966 om medborgerliga och politiska rättigheter respektive
om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, konventionen år 1979 om
avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor, konventionen år 1984
mot tortyr och annan omänsklig, grym eller förnedrande behandling eller
bestraffning samt 1989 års konvention om barnets rättigheter. Barnkonven-
tionen behandlas utförligt i kapitel 14.

Grunderna i det internationella systemet för flyktingskydd är 1951 års
konvention angående flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen,
ofta också benämnd Genévekonventionen) samt FN:s flyktingkommissarie,
UNHCR. Därutöver finns en rad internationella överenskommelser och
organisationer med direkt eller indirekt syfte att ge flyktingar skydd
och/eller bistånd. Bland organisationerna märks bland andra FN:s
hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) och Internationella
rödakorskommittén (ICRC). Den senare organisationen har bl.a. till uppgift
att hjälpa offren i väpnade konflikter, vare sig dessa är interna eller
internationella.

För migrerande arbetstagare finns ett internationellt skyddssystem som på
FN-nivå övervakas och samordnas av Internationella arbetsorganisationen
(ILO). Inom Europa ger Europeiska sociala stadgan från år 1961 och
Europakonventionen om migrerande arbetstagares rättsställning förpliktelser
för medlemsstaterna i en rad avseenden.

Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna från år 1950 jämte senare
tilläggsprotokoll är numera direkt tillämpbar som svensk lag.
Konventionens efterlevnad övervakas av den europeiska kommissionen
respektive den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna samt av
Europarådets ministerkommitté.

Konventionen föreskriver bl.a. att ingen får utsättas för tortyr eller
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (artikel 3). Denna

Prop. 1996/97:25

63

föreskrift hindrar utvisning och utlämning till ett land, där en beaktansvärd Prop. 1996/97:25
risk finns för sådan behandling. Flera avgöranden av den europeiska
kommissionen och den europeiska domstolen av sådan innebörd har träffats.
Konventionens bestämmelser om skydd for familjelivet (artikel 8) förpliktar
staterna att under vissa förutsättningar inte utvisa utlänningar. Enligt artikel
13 krävs tillgång till effektiva rättsmedel vid kränkning av någon av fri- och
rättigheterna enligt konventionen.

FN:s tortyrkonvention

Konventionen från år 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller
förnedrande behandling eller bestraffning förpliktar i artikel 3 bl.a. staterna
att inte utvisa, återsända eller utlämna personer till stater, där det finns
anledning anta att de utsätts for fara att underkastas tortyr. Staterna skall vart
fjärde år avge rapport om tillämpningen till FN:s tortyrkommitté. Enskilda
kan också anföra klagomål till kommittén. Sådant klagomål avgörs i form av
rekommendation till berörd stat.

Flyktingkonventionen

Flyktingkonventionen från år 1951 utgör tillsammans med
tilläggsprotokollet från 1967 det främsta rättesnöret för enskilda staters
flyktingpolitik. Hittills har 128 av världens stater ratificerat konventionen
och/eller tilläggsprotokollet och är därigenom bundna att ge flyktingar det
skydd som instrumenten föreskriver. I verkligheten kan det ofta vara svårt
för skyddsbehövande att ta sig ut ur det egna landet och att ta sig till och in i
ett land där man kan få skydd. Tolkningen och tillämpningen av
konventionen uppvisar betydande variationer mellan de förpliktade statema.

I artikel 33 i flyktingkonventionen finns ett uttryckligt och för de
fördragsslutande parterna bindande förbud mot att avlägsna en flykting till
gränsen mot område där han eller hon skulle riskera att utsättas för för-
följelse, den s.k. icke-awisningsprincipen eller non-refoulement-principen.
Den internationella asylrätten utgörs således i princip av ett förbud för stater
att utvisa den som är flykting till hemlandet eller till ett annat land där han
eller hon riskerar förföljelse eller från vilket han eller hon riskerar att sändas
till hemlandet.

Flyktingkonventionens kärna är dess definition av begreppet flykting.
Enligt konventionens första artikel skall den person betraktas som flykting
som "i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras,
religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska
åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare samt är ur
stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, inte önskar
begagna sig av sagda lands skydd".

Flyktingkonventionen ger inte flyktingar någon rätt till permanent
bosättning i det land där de sökt och fått asyl. I många länder är detta heller
inte förhållandet. Den nationella lagstiftningen i de flesta västländer ger

64

dock i likhet med den svenska utlänningslagen i princip flyktingar rätt till Prop. 1996/97:25
permanent upphållstillstånd.

Flyktingkonventionen ger inte heller någon rätt för flyktingar att välja
asylland. En stat kan således avvisa en flykting till en annan stat i vilken
tillfredsställande skydd kan ges (ett säkert tredje land). Detta görs av
Sverige och andra europeiska länder i enlighet med principen att flyktingar
skall ges skydd i det land vari de först sökt eller kunnat söka asyl, den s.k.
första asyllandsprincipen.

Utöver konventionen med tilläggsprotokoll finns ett 70-tal s.k. konklu-
sioner i olika frågor antagna av UNHCR: s exekutivkommitté (se nedan),
som bl.a. kan gälla tolkningen av konventionens bestämmelser.
Konklusionerna är inte förpliktande för staterna men de ståndpunkter som
där intas tillmäts ofta stor betydelse. UNHCR som organisation ledd av
flyktingkommissarien intar därutöver ståndpunkter i olika frågor som också
kan beröra tolkningen av konventionen. UNHCR har emellertid inte något
uppdrag att tolka konventionen och organisationens rekommendationer har
inte någon förpliktande karaktär för konventionsstatema.

UNHCR

UNHCR har att verka för att flyktingkonventionen far bredast möjliga
anslutning och att den efterlevs. Konventionen utgör på så sätt UNHCR:s
viktigaste instrument i arbetet med att söka förmå enskilda stater att
garantera flyktingar vissa grundläggande rättigheter.

I UNHCR:s mandat ingår två huvudfunktioner; för det första att ge
flyktingar rättsligt och materiellt skydd och för det andra att främja
varaktiga lösningar på flyktingproblem genom att underlätta 1) frivilligt
återvändande till hemlandet, 2) integrering i det första asyllandet eller 3)
överföring till ett tredje land. Organisationens arbete skall vara strikt
opolitiskt och humanitärt till sin karaktär. Arbetet leds av en s.k.
exekutivkommitté med 51 medlemmar, däribland Sverige, vilken fastställer
övergripande målsättningar och budget.

UNHCR:s verksamhet har efter hand, genom resolutioner i FN:s
generalförsamling, initiativ från FN:s generalsekreterare och uttalanden av
UNHCR:s exekutivkommitté, utvidgats utöver den ursprungliga stadgan.
Konventionen tar sikte på individer som flyr undan förföljelse. Utvecklingen
har emellertid gått mot en dominans för massflyktssituationer. Organisa-
tionens ansvarsområde omfattar därför numera de flesta människor som har
flytt över internationella gränser på grund av krig eller andra politiskt
relaterade orsaker. UNHCR bistår dessutom vissa grupper av människor
som flytt inom hemlandets gränser, s.k. intemflyktingar. En stor del av dem
som för närvarande far skydd eller bistånd genom UNHCR är således inte
konventionsflyktingar. Mandatet har dock inte formellt utvidgats. Inom
organisationen finns särskilda samordnare för frågor rörande kvinnor och
barn, eftersom dessa båda kategorier anses vara särskilt utsatta.

65

UNHCR far betraktas som välfinansierad i jämförelse med andra Prop. 1996/97:25
internationella organ. För år 1996 beräknar organisationen medelsbehovet
till 1,4 miljarder US-dollar. De två insatserna i f.d. Jugoslavien och i
Rwanda/Burundi tar nästan hälften av den totala budgeten.

Under 1990-talet har UNHCR sökt omdefiniera sin skyddsroll i ett
bredare perspektiv och sökt nya strategier. Det ökande antalet flyktingar och
andra skyddsbehövande har ställt stora krav på UNHCR och har inneburit en
dryg fördubbling av budgeten. De ökade satsningarna, utifrån en inriktning
på de tre ovan beskrivna lösningarna, har för organisationen och givar-
länderna inte ställt i utsikt en minskning av de sammanlagda flykting-
problemen och de resursinsatser som krävs. Tvärtom tycks problemen och
resursbehoven öka i omfattning.

UNHCR försöker därför för närvarande vända på perspektiven. Blick-
punkten har förskjutits från mottagarländerna till ursprungsländerna och
förebyggande åtgärder söks. Därmed har perspektiven ofrånkomligen
vidgats till komplexiteten bakom flyktingsituationerna. Skyddsfrågorna ses
nu av UNHCR som en integrerad del i regional och subregional
konfliktlösning, kopplat till andra insatser som politisk förhandling, medling
och fredsbevarande insatser

Med detta framväxande synsätt följer att behovet av samordning med
andra organisationer, inom och utanför FN-familjen, framträder starkare.
Samarbete har efterlysts såväl inom katastrofområdet som vad gäller
problematiken rörande intemflyktingar, integrationen av återvändande
flyktingar samt möjligheterna att angripa grundorsakerna till flykt.

Det har visat sig vara förenat med svårigheter att med militära medel
skydda människorna i konfliktområdena. Bland annat gäller detta erfaren-
heterna från Bosnien-Hercegovina, där UNHCR fick huvudansvaret för att
samordna världsorganisationens humanitära arbete, även utanför organisa-
tionens traditionella arbetsområde.

Betydelsen av civil internationell närvaro genom t.ex. observatörer och
humanitära organisationer understryks nu åter. I anslutning därtill påtalas av
Röda korsrörelsen och andra hjälporgan nödvändigheten av att civila
insatser under väpnad konflikt skall kunna verka fristående från t.ex.
militära aktioner. Samtidigt framhålls av andra hur olika internationella
insatser i högre grad bör dra åt samma håll.

Det förtjänar att understrykas att rätten att stanna i sitt hemland och när
den kränkts att återvända dit nu lyfts fram av UNHCR. Detta visar också hur
UNHCR numera i viss mån utgår från att regeringar som brister i respekt för
individernas rättigheter kan påverkas.

UNHCR har under flera år vamat för att missbruk av de nationella
asylsystemen riskerar att underminera uppslutningen kring flyktingkonven-
tionen och organisationen konstaterar att sådant missbruk faktiskt förekom-
mer av personer som inte är i behov av skydd.

66

OA U-konventionen

Prop. 1996/97:25

Inom den afrikanska enhetsorganisationen OAU har en konvention antagits
som ger skydd både åt dem som är flyktingar enligt FN:s flyktingkonvention
och åt andra skyddsbehövande som tvingats fly på grund av "utifrån
kommande aggression, ockupation, utländskt inflytande eller på grund av
händelser som allvarligt stör den allmänna ordningen". Denna utvidgade
definition innefattar människor som tvingats fly till följd av krig inom eller
mellan stater. OAU-konventionen respekteras i princip i hela Afrika men
ökade betänkligheter har under de senaste åren märkts från olika regeringars
sida. De som omfattas av OAU-konventionen faller även inom UNHCR:s
utvidgade uppgifter.

Cartagena-deklarationen

I Latinamerika har man likaså enats om en utvidgad definition i den s.k.
Cartagena-deklarationen (som dock inte är juridiskt bindande). Enligt denna
skall, förutom konventionsflyktingar, också de som tvingats fly på grund av
att "deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld, utländsk
aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga
rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna
ordningen" få skydd. De som omfattas av Cartagena-deklarationen faller
även inom UNHCR:s utvidgade uppgifter.

Nationell lagstiftning rörande skyddsbehövande

I övriga regioner i världen, inklusive Europa, har inga för staterna bindande
dokument med utvidgade definitioner för skyddsbehövande motsvarande
OAU-konventionen eller Cartagena-deklarationen antagits. I nationell
lagstiftning ges dock i de flesta västländer i praktiken skydd även åt vissa
kategorier av människor som faller utanför flyktingkonventionen. Arbetet
med en harmonisering på europeisk nivå av asylrätten beskrivs under avsnitt

8.2 och i samband med respektive sakfråga.

Såvitt gäller Asien har UNHCR:s exekutivkommitté - med stöd av första
asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande,
i vart fall temporärt, skall tas emot av första asylländema och att tvångs-
repatriering inte skall ske.

ILO-konventioner

Internationella arbetsorganisationen (International Labour Organization,
ILO) har antagit en rad konventioner om villkor för personer som arbetar i
annat land än hemlandet. Konventionerna riktar sig främst mot diskrimine-
ring. ILO-konventionen nr. 143 från 1975 om missbruk i samband med
migration och om främjande av migrerande arbetstagares likställdhet med
avseende på möjligheter och behandling, som ratificerats av Sverige,

67

föreskriver att konventionsstatema skall respektera de migrerande arbets- Prop. 1996/97:25
tagamas mänskliga rättigheter och medge familjeåterförening samt att län-
derna inte skall anse att arbetstagaren befinner sig illegalt i landet enbart för
att han eller hon förlorat sitt arbete. Få stater har dock ratificerat
konventionen. Inom ILO finns ett väl utvecklat system för kontroll av att
staterna uppfyller sina konventionsförpliktelser.

IOM

International Organization for Migration (IOM) söker bidra till att migration
sker i ordnade former. Ett sätt är att bistå personer, som behöver hjälp i
samband med en situation där internationell migration blir nödvändig. IOM
har i anslutning till denna uppgift en viktig roll i att organisera resor.
Organisationen har visat sig effektiv i detta avseende och har länge använts
av Sverige vid transporter. Sedan flera år är Sverige också åter medlem av
IOM. Bland andra verksamheter av intresse märks kunskapsförmedling t.ex.
om migrationspolitiska frågor till de stater i östra och centrala Europa som
för närvarande bygger upp en migrationspolitik. IOM bistår också med
informationsprogram för att förebygga oreglerade befolkningsrörelser
Organisationen är också engagerad i en rad olika återvändandeprogram.

Konventioners tillämpbarhet i svensk rätt

Svensk lagstiftning och Sveriges internationella åtaganden i konvention eller
annan form står i den meningen i ett motsatsförhållande till varandra att en
uttrycklig lagbestämmelse aldrig kan åsidosättas under åberopande av en
konventionsbestämmelse. Svenska domstolar och förvaltnings-myndigheter
tillämpar uteslutande författningar tillkomna genom beslut av riksdag och
regering eller av dem bemyndigad myndighet. Skulle en internationell
överenskommelse innehålla föreskrifter som avviker från en nationell regle-
ring, gäller alltså alltid den senare.

En internationell överenskommelse kan emellertid bli en del av
(införlivas med) den nationella lagstiftningen. Det sker antingen genom
inkorporation eller transformation. Den förra metoden, som kommit till
användning i begränsad omfattning (senast i fråga om Europakonventionen),
innebär att det utfärdas en lag vari det föreskrivs att konventionen, som i sin
antagna form bifogas lagen som bilaga, "skall gälla som lag här i landet".
Den senare, och den alltså vanligaste metoden innebär att konventionen, om
så anses krävas, översätts (transformeras) till innehåll och form till en
svensk lag. Anses de syften och förhållanden som en konvention skall
tillgodose respektive reglera redan vara tillgodosedda/reglerade i den
nationella lagstiftningen, föranleder en ratifikation av en konvention helt
naturligt inga lagstiftningsåtgärder.

Det var i början av 1970-talet som den ståndpunkten rättsligt etablerades
genom utslag av våra högsta rättsinstanser, att en konvention som Sverige

68

ratificerat saknade betydelse för svensk rättstillämpning om den inte hade Prop. 1996/97:25
införlivats med svensk lagstiftning med endera av de nämnda metoderna.
Denna ståndpunkt far numera anses ersatt av en mer nyanserad inställning.
Ett exempel på den ändrade svenska synen på relationen mellan nationell lag
och en ratificerad konvention är Högsta domstolens dom i det s.k. Tsesis-
målet sägas utgöra (NJA 1983 s. 8). HD slog där fast att "det är naturligt att
med utgångspunkt i konventionstexten och tillgängliga förarbeten till
konventionen samt vid användande av andra tillgängliga tolkningsdata söka
utröna vilken innebörd den bestämmelsen i konventionen har som motsvarar
viss bestämmelse i den svenska lagen". Det finns ett antal rättsfall som
pekar åt samma håll. I rättsfallet NJA 1993 s. 666, som gällde överflyttning
av vårdnaden om ett barn (14 år), hänvisade HD sålunda i sina domskäl till
barnkonventionen och dess artikel 3. Den tolkningsmetod som domstolarna
här använt har kommit att betecknas som den fördragskonforma tolkningens
princip. Den innebär att svenska författningar skall förutsättas vara förenliga
med Sveriges internationella åtaganden och därför skall tolkas i
fördragsvänlig anda. HD:s utslag är visserligen inte formellt bindande vare
sig för domstolar eller andra myndigheter, men förutsätts bli beaktade i
berörda rättsliga sammanhang.

Det kan alltså konstateras att en ratificerad konvention kan åberopas vid
svenska domstolar och även vid förvaltningsmyndigheter och av dem
beaktas i tolkningen av svensk lag, även om konventionen varken
inkorporerats med eller transformerats till svensk lag. Sedan är det en annan
sak att tolkningen av en konvention kan stöta på svårigheter bl.a. därför att
utförliga förarbeten av svensk typ oftast saknas.

7.3.2 Internationell handel

I dag spelar internationell handel en större roll för ett lands ekonomi i
allmänhet än för några årtionden sedan. Tillväxten för handel har varit högre
än tillväxten för produktion under större delen av perioden efter andra
världskriget. Ett ökat inslag av marknadsekonomi i den multilaterala
handeln har varit en av de mest betydelsefulla faktorerna bakom
handelsexpansionen. Men andra förhållanden har också varit viktiga, t.ex.
avreglering, ökad konkurrens och teknologiska framsteg på
transportområdet.

Det finns klara belägg för att ett genomförande av utåtriktade
ekonomiska reformer med lång tidsutdräkt, där minskade handelsregleringar
spelar en tydlig roll, har en positiv effekt på ett lands ekonomiska situation
och utveckling. När den fria handeln är framgångsrik och anti-
exportåtgärder som bromsar ekonomiska incitament är borttagna, dras
resurser till handelssektom och produktionen blir mer effektiv då
importerade och exporterade varor och tjänster diversifieras. Så småningom
sprids effektivitet och produktivitet från handelssektom till andra sektorer
genom produkter och marknadsfaktorer. Tidsutdräkten för denna process
varierar naturligtvis från ett land till ett annat.

69

Det totala nettoresursflödet till u-ländema ökar och utgjorde år 1993 160
miljarder US-dollar, till följd främst av ökade privata investeringar och
återupptagen långivning till ett antal länder i Asien och Latinamerika. År
1994 rapporterades drygt 37 procent av världens totala investeringar gå till
u-ländema, varvid dock Kina ensamt erhöll hela 40 procent. Samtidigt har
en förskjutning ägt rum inom det under senare år minskande resursflödet
genom bistånd, så att andelen som avser långsiktiga utvecklingsprojekt
minskat till förmån för nödhjälp och katastrofinsatser av olika slag, (se
vidare 7.3.3).

Som framhållits i avsnitt 7.2.1 gäller generellt att en ekonomisk
utveckling i en fas tenderar att öka migrationen men på längre sikt att
motverka massutvandring. Med tanke på att utrikeshandeln som ovan
konstaterats är en av de viktigare faktorerna för ekonomisk utveckling utgör
internationella överenskommelser om regelsystemet för internationell eller
regional handel också i princip ett användbart migrationspolitiskt instrument
i ett långsiktigt perspektiv. Migrationspolitiska överväganden spelar i vissa
fall också en viss roll i sådana sammanhang.

7.3.3 Utvecklingsbistånd

Det övergripande målet för det internationella utvecklingssamarbetet är att
förbättra de fattiga folkens levnadsvillkor. Biståndet bidrar därigenom till
fred, säkerhet, stabilitet och demokratiska processer på nationell, regional
och global nivå. Det långsiktiga utvecklingssamarbetet är grundläggande för
att förebygga flyktsituationer i världen.

FN:s mål är att i-ländemas årliga biståndsutbetalningar skall uppgå till
minst 0,7 procent av bruttonationalinkomsten. Detta mål fastställdes år 1970
i samband med deklarationen för världsorganisationens andra utvecklings-
årtionde. Volymmässigt minskar emellertid världens samlade bistånd. Bland
de länder som ingår i OECD:s biståndskommitté DAC låg de genomsnittliga
biståndsutbetalningama år 1993 på 0,29 procent av bruttonationalinkomsten,
den lägsta siffran sedan år 1973. Det är idag bara fyra mindre länder,
nämligen Danmark, Nederländerna, Norge och Sverige, som uppnår FN-
målet.

Däremot ökar (som framgår av avsnitt 7.3.2) det totala nettoresursflödet
till u-ländema till följd av andra kapitalflöden, men dessa är mycket ojämnt
fördelade. Mottagare är främst ett fatal länder i Asien och Latinamerika.
Krisdrabbade och skuldsatta stater i Afrika halkar efter.

Resursflödet till de fattigaste länderna minskar. Samtidigt går också
alltmer av resurserna till katastrofinsatser och nödhjälp istället för till
utvecklingsstöd. Detta avspeglar i sin tur den utveckling som skett efter det
kalla krigets slut med ökande inslag av konflikter, kriser och krig.

Under senare år har det internationella samfundet lagt ner stor möda på
att utveckla metoder och instrument för att förebygga konflikter och
katastrofer samt göra fredsfrämjande insatser. Sverige har bidragit aktivt i
detta arbete, t.ex. i Burundi och Centralamerika. Samarbetet inom FN-

Prop. 1996/97:25

70

systemet utvecklas nu alltmer på detta område och utvecklingsbankernas roll Prop. 1996/97:25
preciseras.

Demokrati, jämställdhet och respekt for mänskliga rättigheter är
grundstenar i ett samhälle för möjligheterna till utveckling och bekämpning
av fattigdom, liksom för att skapa stabilitet och trygghet. Demokratiserings-
vågen i ett antal stater efter det kalla kriget och den nya öppenheten gav
också biståndet nya möjligheter. Många av de nya demokratierna står på
bräcklig grund. De behöver stöd att bygga upp såväl de demokratiska
institutionerna som ett fungerande civilt samhälle. Sverige lämnar sedan
flera år stora bidrag till detta arbete i fattiga länder. Lagstiftning som främjar
kvinnans och barnens rättigheter i samhället samt uppbyggnad av
fungerande rättsväsen och lokala förvaltningar är exempel på områden där
insatser görs.

Många av de nya konflikterna har lett till grova kränkningar av de
mänskliga rättigheterna som det internationella samfundet måste göra sitt
yttersta för att bekämpa. Stödet till demokrati och mänskliga rättigheter har
därför en central roll i utvecklingssamarbetet och för att långsiktigt
förebygga konflikter och massflykt.

Inom det internationella biståndet utgår stöd till skyddsbehövande i tre
former:

-  bidrag till första asylländer

- bidrag till internationella organisationer, främst UNHCR, UNRWA,
Internationella livsmedelsprogrammet (WFP) och Rödakorsrörelsen samt

- mottagande i OECD-länder av asylsökande och skyddsbehövande från u-
länder.

Den sistnämnda posten var försumbar fram till år 1990 men ökade
därefter mycket kraftigt och uppgick år 1993 till drygt hälften, 1,1 miljard
US-dollar, av OECD-ländemas totala bistånd till flyktingrelaterade insatser i
u-världens mottagarländer (2 miljarder US-dollar).

Den svenska biståndsramen beräknas under kalenderåret 1996 uppgå till
totalt ca 13,3 miljarder kronor. För budgetåret 1997 har föreslagits 11,9
miljarder kronor motsvarande 0,7 procent av bruttonationalinkomsten. I
detta belopp ingår vissa kostnader i Sverige för mottagande av asylsökande
och skyddsbehövande från u-länder. För år 1995 rörde det sig om 965
miljoner kronor. Beloppet beräknas år 1997 komma att uppgå till 765
miljoner kronor.

Sveriges bistånd koncentreras i hög grad till de fattigaste utvecklings-
länderna. Afrika förblir den viktigaste kontinenten. Den till flykting- och
migrationspolitik mer direkt relaterade delen av biståndet utomlands är
också högt prioriterad. För katastrof - och flyktingbistånd, inklusive stöd till
återuppbyggnad, utgick under budgetåret 1994/95 ca 1,5 miljarder kronor
Omkring 90 procent av detta belopp beräknas ha gått till flyktingrelaterade
ändamål. Beloppet inkluderar inte de reguljära bidragen till bl.a. UNHCR
och UNRWA. För budgetåret 1997 beräknas katastrof- och flyktingbiståndet
komma att uppgå till ca 1 miljard kronor. För att främja demokrati,
mänskliga rättigheter och konfliktlösning användes under budgetåret

71

1994/95 400-500 miljoner kronor. För stöd till ekonomiska reformer och Prop. 1996/97:25
skuldlättnader användes ca 700 miljoner kronor.

7.4 Globala insatser

Regeringens bedömning: Sverige bör verka globalt för att

•   på lång sikt marknadsinrikta regelsystemet kring internationell
handel, få till stånd stabila rättsordningar med respekt för mänskliga
rättigheter samt på andra sätt förebygga och lösa konflikter

•   på kort och medellång sikt fortsätta att effektivisera metoderna för
att avvärja och hantera katastrofer och konflikter samt upprätta system
för vapenkontroll

•   alla tar ansvar för människor som drivits på flykt och att ansvaret
fördelas internationellt för att ge dels skydd och bistånd åt
skyddsbehövande, i första hand i hemländerna och närområdena, dels
stöd till återuppbyggnad och repatriering.

Skälen for regeringens bedömning:

7.4.1. Insatser på lång sikt

Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling

Med tanke på de långsiktiga effekterna är det av migrationspolitiska skäl
viktigt att den internationella handeln växer och ekonomisk utveckling sker i
nuvarande eller presumtiva utvandringsregioner, trots de motsatta
kortsiktiga effekter i form av ökad migration som tenderar att uppstå. Det
finns ett ökat erkännande av att emigrationslandets utveckling, under
förutsättning att den sker så att arbetstillfällen skapas, är ett betydelsefullt
medel för att minska migrationstrycket i ett längre perspektiv. Vägen till
detta utvecklingsmål går vanligtvis genom ett ökat tillträde till marknaderna
för varor och kapital i de mer utvecklade länderna och dessutom riktade
biståndsinsatser för att stärka den ekonomiska och sociala infrastrukturen.

Ett problem i sammanhanget är att i-ländemas och de rikare u-ländemas
handelspolitik inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder.
Exempelvis är handeln med de varor som skulle vara mest värdefulla för
emigrationsländer, dvs. arbetskraftsintensiva produkter, ofta föremål för
protektionistiska åtgärder i i-ländema, vare sig produkterna kommer från
fattiga länder eller andra rika länder.

Genom inrättandet av världshandelsorganisationen (WTO), som
efterträder det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT), får världshandeln
ett fastare regelverk än tidigare. Ett flertal nya sektorer har förts in under det
nya multilaterala regelverket. Handeln med jordbruksprodukter, textilier och
tjänster integreras nu i WTO-systemet. Resultatet av Uruguayrundan (det

72

senaste GATT-avtalet) pekar, enligt preliminära beräkningar av OECD och
Världsbanken, på globala välfärdsvinster i storleksordningen 200-265
miljarder US-dollar årligen i ökad BNP i början av 2000-talet. En stor del av
de förmodade vinstema tillfaller u-länder och genom WTO skapas bättre
förutsättningar för mindre handelsnationer att försvara sina intressen i
relationerna med starkare handelspartners.

Kanske viktigare för ett lands förmåga till ekonomisk utveckling än i-
länders tullättnader på vissa varuområden är att u-landet i fråga själv övergår
till en utåtriktad ekonomisk politik. Från mitten av 1980-talet har u-länder i
ökad omfattning övergått till marknadsinriktad ekonomisk politik som
grund för sin ekonomiska utveckling. Viktiga program för friare handel har
lanserats som ett medel för att anpassa marknaderna till internationella
priser och uppmuntra till bättre resursallokering. 1 dag är nästan hälften av
de ungefär 125 länder som klassificeras som utvecklingsländer inriktade på
att genomföra ekonomiska strukturreformer, jämfört med endast en handfull
u-länder som vid 1980-talets början hade en marknadsinriktad utvecklings-
strategi.

En hållbar ekonomisk strategi baserad på stabila rättsliga institutioner
och regelverk medför ett uppsving för tillväxten i världsekonomin i ett långt
perspektiv och förbättringar i levnadsstandarden globalt. En mer fram-
gångsrik världsekonomi kommer enligt regeringens bedömning att bidra till
att minska de spänningar som ibland är förknippade med migration.

Konfliktförebyggande och konfliktlösande insatser

Massmigration är ofta en följd av en pågående konflikt av något slag men är
också i sig destabiliserande. Det är svårt, eller omöjligt, att i ett skede av
massiva folkförflyttningar genom politiska och marknadsekonomiska re-
former åstadkomma de öppningar, som skulle kunna leda till att levnads-
villkoren förbättras så att flyktorsakema bortfaller. Tvärtom tenderar flykten
i sig att förvärra flyktorsakema. En ond cirkel av destabilisering och förfall
uppstår, som är mycket svår att bryta utan massiva insatser utifrån. Detta är
ett skäl att i det internationella arbetet starkare betona det konflikt- och
flyktförebyggande arbetets centrala roll.

I generella termer utgör biståndet i dess helhet en del av ett sådant arbete
för att minska ekonomiska och sociala klyftor och motverka såväl
ekonomisk som demokratisk underutveckling. I någon mening är nästan allt
bistånd konfliktförebyggande. Detsamma gäller åtgärder för att förbättra de
fattigare ländernas handelsvillkor så att sysselsättningsgraden höjs. Men den
senaste tidens konfliktmönster och komplexa katastrofer visar att det måste
kompletteras med en mer direkt fokusering på specifika åtgärder för att
förebygga och hantera konkreta konflikter. Utan att göra avkall på det
grundläggande målet att "höja de fattiga folkens levnadsnivå" (prop.
1962:100) bör inom biståndsverksamheten en accentförskjutning ske i
riktning mot konfliktförebyggande insatser. För att bli framgångsrika bör
dessa insatser bygga på en helhetssyn, som kan inkludera både politiskt och

Prop. 1996/97:25

73

militärt, humanitärt och civilt stöd. En sådan utveckling äger faktiskt också Prop. 1996/97:25
rum, även om den motverkas av att den politiska viljan att lämna bistånd
fortast och mest effektivt väcks av spektakulära katastrofer. Ett system som,
med exempelvis uppmärksamhet eller resursöverföringar, belönar stater som
förmår att av egen kraft förebygga eller på ett tidigt stadium komma till rätta
med orsakerna till en hotande konflikt saknas fortfarande.

FN är den organisation som har fått världssamfundets uppdrag att
"förebygga och undanröja hot mot freden" samt att "åstadkomma inter-
nationell samverkan vid lösande av internationella problem av ekonomisk,
social, kulturell eller humanitär art" (FN-stadgan, artikel 1). Det är
oroväckande att FN, samtidigt som dess handlingsutrymme ökat i en värld
som inte längre domineras av supermaktsrivalitet, i så hög grad förlamas av
ekonomiska och organisatoriska problem. Världsorganisationen är konkurs-
hotad och dess handlingskraft i hög grad kringskuren av medlemmarnas
bristande förtroende. Medlemsstaternas skulder, av vilka USA svarar för
närmare hälften, uppgick i slutet av 1995 till ca 2,3 miljarder dollar.

De nordiska länderna är i förhållande till sin folkmängd mycket stora
bidragsgivare till FN-systemet och har aktivt deltagit i FN:s reformprocess,
bl.a. genom det Nordiska FN-projektet. Att med alla tillgängliga medel
bidra till en effektiv och välfungerande världsorganisation bör även
framöver vara ett prioriterat mål för svensk utrikespolitik. En aspekt i
sammanhanget gäller att effektivisera samordningen av FN:s och andra
organs insatser på katastrof- och konfliktlösningsområdena. Sambandet
mellan politiska, humanitära och fredsbevarande aktiviteter bör därvid
belysas, liksom sambandet mellan akuta katastrofinsatser, återuppbyggnad
och utveckling. Om Sverige under perioden 1997-98 får säte i FN:s
säkerhetsråd, ökar möjligheterna att bedriva en sådan aktiv politik.

Även om FN:s kris får en lösning, måste emellertid flera nivåer än den
globala aktiveras i arbetet med att förebygga och hantera konflikter, som
leder till migrationsströmmar. De kontinentala och regionala
organisationerna bör ta sin del av ansvaret, vilket också föreskrivs i FN-
stadgan. På den amerikanska kontinenten finns en uttalat migrationspolitisk
dimension i dialogen inom ramen för det nordamerikanska frihandelsavtalet,
NAFTA. Inom den afrikanska enhetsorganisationen, OAU, pågår upp-
byggnad av en mekanism för förebyggande, hantering och lösning av
konflikter i Afrika. Möjligheterna att med svenska biståndsmedel stödja
denna mekanism bör även fortsättningsvis hållas aktuella. Regeringen avser
också att fullfölja det engagemang som Sverige visat i dialogen med
företrädare för islam, bl.a. genom den euro-islamiska konferensen i
Stockholm den 15-17 juni 1995.

7.4.2 Insatser på kort och mellanlång sikt

Inom olika internationella organ har flera typer av system för tidig varning
utvecklats i syfte att förhindra att latenta konflikter bryter ut och orsakar en
våldsspiral som genom sin inneboende dynamik förvärrar läget och

74

försvårar försoning. I dagsläget är knappast problemet att dessa system inte Prop. 1996/97:25
fungerar utan att andra faktorer gör det svårt att omsätta den tidiga
varningen i ett tidigt ingripande. Ett problem är att varningssignalerna på
längre eller kortare sikt gäller ett stort antal länder. En bedömning måste
göras av var begränsade resurser i första hand skall satsas. Det gäller vidare
att hitta aktörer som har både de nödvändiga resurserna för att backa upp det
katastrofförebyggande arbetet och viljan att riskera liv i en konfliktsituation.
Störst är svårigheterna då det gäller komplexa katastrofer i länder, vilka
marginaliserats i den skiktning som ägt rum av det globala intresset.

Mycket återstår således att göra för att effektivisera metoderna för att
avvärja hotande katastrofer eller konflikter och Sverige har, med sitt starka
internationella engagemang och förtroendekapital bland u-ländema, möjlig-
heter att spela en pådrivande roll. Frågor som rör mänskliga rättigheter är
nära förbundna med det konfliktförebyggande arbetet och bör även
fortsättningsvis prioriteras. Detta sker inom internationella fora men också
bilateralt genom biståndet. En ökande andel av detta bistånd går nu till
insatser för att stärka det civila samhället, för demokratisering och för att
öka respekten för de mänskliga rättigheterna. Minoritetsskyddet framstår här
som en särskilt viktig aspekt i ett skede av nationalistiska tendenser på
många håll i världen.

Ett nytillkommet instrument för demokratiseringsansträngningama utgörs
av det internationella institutet för demokrati och valstöd, IDEA, som
invigdes i Stockholm den 13 november 1995. Institutet skall framför allt
arbeta med normbildning och kapacitetsuppbyggnad på demokratiområdet.

I många av dagens konflikter drabbas civila utan att internationella regler
eller åtaganden kan åberopas. Den humanitära rätten behöver inte bara
vidareutvecklas för att skapa normer som ökar möjligheterna att stävja det
våld som i interna konflikter riktas mot oskyldiga individer - medvetenheten
om krigets lagar sådana de existerar i framför allt 1948 års Genéve-
konventioner måste också höjas och efterlevnaden förbättras. Även här bör
Sverige spela en aktiv och pådrivande roll. Detta gäller också möjligheterna
att skapa en klarare och mer renodlad ordning för hur interna flyktingar kan
bistås.

Ett närliggande problem gäller den okontrollerade strömmen av vapen till
olika konflikthärdar. Det internationella samfundet bör öka sina ansträng-
ningar att inrätta vapenkontrollregimer. Tillgången till vapen gör det också
svårt att avsluta en väpnad konflikt utan att kriminaliteten i samhället ökar.
Stöd till demobilisering och återintegrering av soldater i en efterkrigsfas bör
även fortsättningsvis vara ett viktigt område inom det svenska biståndet.

Omfattande migration över statsgränser förekommer på olika håll i
världen främst till följd av ländernas olika ekonomiska och demografiska
situation. Att människor flyttar till andra länder för att förbättra sina
levnadsvillkor är i sig inte något negativt om det sker under ordnade former
och inte av nödtvång. Många länder som i stor skala använder sig av
tillfällig utländsk arbetskraft ger emellertid ett svagt skydd åt invandrarna
och har heller inte anslutit sig till det internationella regelsystem som

75

överenskommits genom framfor allt ILO. Det är angeläget att stödja det
arbete som sker för att denna utsatta kategori skall tillerkännas elementära
rättigheter. Även i länder där toleransen varit stor till arbetande från
grannländerna märks tendenser att göra migranter till syndabockar för alla
möjliga svårigheter som drabbar medborgarna i ett samhälle undet hårt
tryck. I exempelvis Sydafrika, som under apartheidregimen systematiskt
utnyttjade regionens arbetskraftsreserv, ökar nu aversionerna mot
arbetssökande från grannländerna.

7.4.3 Insatser vid massflykt

För de människor som korsat en gräns för att söka skydd finns i princip tre
möjliga lösningar: repatriering, lokal integrering eller flyttning till tredje
land. Den lyckligaste utgången i genuina flyktsituationer är självfallet
repatriering. återvändande till hemlandet. Om flykten orsakats av
krigshandlingar, förutsätter detta att en hållbar politisk lösning eller
överenskommelse uppnåtts. Här kan bedömningarna skifta mellan de
berörda individerna och myndigheterna i mottagarlandet. En grundläggande
princip är dock att ingen som fått flyktingstatus enligt konventionen och
fortfarande behöver skydd kan tvingas återvända mot sin vilja. Det ingår i
UNHCR:s uppgifter att vaka över att så inte sker.

Frivilliga repatrieringar i stor skala har under de senaste åren genomförts
av bl.a. afghaner, burmeser och mocambikaner, som vistats i grannländerna.
När detta sker i UNHCR:s regi förses de återvändande i allmänhet med ett
"startpaket" i någon form för att underlätta övergången. Många återvänder
emellertid spontant och får då inte denna hjälp. Det gäller även intem-
flyktingar. I instabila regioner är det heller inte ovanligt att samma
människor tvingas fly flera gånger under sin livstid, antingen internt eller till
något grannland. I sammanhanget kan nämnas gränsområdet mellan
Etiopien och Somalia, där flyktingrörelser närmast kommit att ingå i det
nomadiska livsmönstret kring en gräns som upplevs som artificiell.

Möjligheterna till lokal integrering skiftar mycket beroende på bl.a.
flyktingarnas bakgrund och tillgången till mark och social infrastruktur i den
mottagande regionen. Den politiska och medborgerliga viljan är givetvis en
avgörande faktor, som paradoxalt nog ofta är större i fattiga mottagarländer
än i rika. I dessa förenklas integreringen också ofta av att flyktingarna tillhör
jordbrukande folkgrupper, som redan är lokalt förankrade. I Afrika är detta
ett vanligt mönster, som underlättas även av att den afrikanska OAU-
konventionen är mer långtgående än FN:s flyktingkonvention - men även i
det afrikanska sammanhanget tillhör det undantagen att flyktingarna
naturaliseras i mottagarlandet. Det finns också under 1990-talet ett växande
motstånd i olika afrikanska länder mot att låta skyddssökande i stort antal
vistas i det egna landet. Fattiga första asylländer behöver stöd inte bara för
verksamheten i flyktinglägren utan kompensation för den miljöförstöring
som sker och för andra samhällsstömingar.

Prop. 1996/97:25

76

Då utvägen att repatriera eller integrera inte finns, måste de skyddsbe-
hövande - om permanenta flyktingläger skall kunna undvikas - flytta till ett
tredje land för permanent bosättning. Detta är en lösning som tillgrips i sista
hand, då den är förenad med stora kostnader och problem. Som flykting-
strömmarna ser ut i dag, och viljan och förmågan att ta emot skyddssökande
i olika länder i världen, gäller det i allmänhet att omplacera människor från
u-länder till i-länder med strikta regler för invandring och
flyktingmottagande. Många sorteras ut i denna process och även för dem
som accepteras uppstår kulturkrockar och anpassningsproblem. För att
omplacering till tredje land skall gå att genomföra krävs också solidaritet av
mottagarlandets medborgare, som ofta befinner sig i varje mening fjärran
från den ursprungliga krishärden. Sådan vardagssolidaritet finns ofta men är
också utsatt för påfrestningar, särskilt i tider av arbetslöshet och ekonomiska
svårigheter.

För Sveriges del är det en central uppgift att internationellt arbeta för att
så många som möjligt får skydd. Asylrätten för politiskt förföljda människor
som söker skydd i Sverige skall värnas. Ansvarsfördelning med andra stater
för hjälp åt skyddsbehövande i massflyktssituationer skall eftersträvas.
Ansvarsfördelning behövs mellan betydligt fler resursstarka länder än de tio
stater som f.n. har ett fast åtagande för de skyddsbehövande som måste
flytta till ett tredje land för bosättning. Därutöver bör svenskt stöd för
skyddsbehövande koncentreras till insatser i deras ursprungsländer eller
mottagarländer i närområdet, bl a därför att dessa insatser når fler människor
på ett effektivare sätt. Även intemflyktingamas situation bör ges större
uppmärksamhet inom ramen för biståndet. Aktivt stöd bör också utgå till
program för frivillig repatriering eller återvandring, såväl från grannländer
som från Sverige. Det är i allmänhet lättare att återvända för dem som
stannat i närheten av hemlandet och ett stöd till skyddsbehövande i
närområdet innebär också ofta ett stöd till fattiga första asylländer. Samtidigt
bör det redan inledda samarbetet med och stödet till länder i
Östersjöområdet i migrationsfrågor även fortsättningsvis ges hög prioritet.

I detta sammanhang utgör de svenska insatserna i Bosnien-Hercegovina,
på såväl den militära som civila sidan, ett viktigt bidrag till en återupp-
byggnad av det krigshäijade landet. De svenska insatserna i bl.a. Mellan-
östern och Centralamerika utgör likaledes exempel på bidrag till konflikt-
lösning, som i ett längre perspektiv bidrar till att möjliggöra försoning och
ömsesidig samverkan i regioner som under lång tid präglats av våldsutbrott.

Mer riktade insatser av strategisk betydelse ligger också väl till för
svenskt stöd. Minröjning i en efterkrigsfas, liksom utvecklandet av ny och
effektivare teknik på detta område, kan nämnas som exempel på insatser
som för närvarande prioriteras.

Prop. 1996/97:25

77

8    Europeiskt samarbete

8.1   Förebyggande åtgärder

Åtgärder för att stimulera ekonomisk utveckling

Som framgått av avsnitt 6 antas ökad internationell handel medföra globala
välfärdsvinster och främja ekonomisk utveckling i även u-ländema. Utveck-
lingsbistånd syftar direkt till en sådan förändring i dessa länder. För att på
kortare sikt skapa alternativ till oönskad migration är det emellertid ingen
användbar metod att generellt stimulera den ekonomisk utvecklingen i de
potentiella utvandringsländema genom satsningar på handel och bistånd . I
enskilda situationer kan sådan stimulans dock vara migrationspolitiskt
motiverad, t.ex. för återuppbyggnad av ett land som möjliggör återvändande.
När det gäller långsiktiga effekter är situationen alltså annorlunda. Det är
därför även av migrationspolitiska skäl viktigt att den internationella
handeln växer och ekonomisk utveckling sker i nuvarande eller presumtiva
utvandringsregioner.

De slutsatser som Ministerrådet dragit om sambandet mellan migration
och utvecklingsbistånd är att det i sig är begränsat och därför måste ses i
relation till andra internationellt verkande faktorer, politiska, ekonomiska
och kulturella. (103/3/96 Rev. 1). Dokumentet understryker vikten av
åtgärder som inriktar sig på att minska eller undanröja orsakerna till
migration och nämner som exempel på områden av betydelse de små och
medelstora företagen, utbildningen, rättssäkerheten, demokratin och
hälsosektom särkilt på lokal nivå.

De nuvarande handelspolitiska åtgärderna i EU för att stödja den
ekonomiska utvecklingen i tredje världen ger en splittrad bild. Den handels-
politik som förs av EU, liksom av andra i-länder och rika u-länder, är inte
inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga länder. EU:s allmänna
tullpreferenssystem till förmån för u-ländema, Lomé-konventionen mellan
EU och bl.a. vissa afrikanska stater samt olika preferensarrangemang med
ländergrupper eller enskilda länder är exempel på handelspolitiska redskap
för att främja marknadstillträde för olika u-länders produkter.

Däremot är EU:s jordbrukspolitik med omfattande subventioner och olika
handelspolitiska arrangemang, såsom kvantitativa restriktioner och anti-
dumpingtullar, för att begränsa importen exempel på ingrepp som troligtvis
motverkar den ekonomiska utvecklingen i u-länder.

Som understrukits i avsnitt 6 är ett lands egen förmåga till utveckling
genom en utåtriktad ekonomisk politik av grundläggande betydelse.

Konfliktförebyggande och konfliktlösande åtgärder

I arbetet med att förebygga och hantera konflikter bör, som framhållits i
avsnitt 6, de kontinentala och regionala organisationerna ta sin del av an-
svaret. Detta föreskrivs också i FN-stadgan. Inom Organisationen för

Prop. 1996/97:25

78

säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) utgör den konfliktförebyggande Prop. 1996/97:25
och förtroendeskapande verksamheten en central del av arbetet och Sverige
har här spelat en pådrivande roll och aktivt bidragit till olika OSSE-
engagemang. Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter
inom ramen för OSSE har ökat möjligheterna att agera preventivt.

NATO har central betydelse i Europa och Sverige samarbetar genom
Partnerskap För Fred med organisationen. I Bosnien-Hercegovina deltar
Sverige med förband i en NATO-styrka. Västeuropeiska unionen, där
Sverige har ställning som observatör, är av intresse inte minst för
organisationens uppgifter vad gäller humanitära insatser och
räddningstjänst, krishantering och fredsbevarande verksamhet.

EU:s medlemsstater står tillsammans för mer än hälften av världens
bistånd. En uttalad migrationspolitisk dimension finns i EU-ländemas
samarbete söderut med länderna på andra sidan Medelhavet.

8.2 Samarbete i invandrings- och asylfrågor

Inledning

Samarbete kring europeiska migrations- och flyktingfrågor har under senare
år skett i flera olika fora. Inom Norden har ett betydande samarbete
utvecklats, främst inom ramen för de nordiska regeringarnas samrådsgrupp
och de centrala utlänningsmyndighetemas samrådsgrupp, Nordiska
utlänningsutskottet. Östersjösamarbetet ger förutsättningar för ett regionalt
samarbete av stor migrationspolitisk betydelse, såsom kring bekämpandet av
människosmuggling. Europarådet spelar en betydande roll dels i sin
egenskap av alleuropeiskt forum dels i sin roll som bevakare av efterföljden
av Europakonventionen och andra överenskommelser om mänskliga rättig-
heter m.m. Inom EU bedrivs samarbetet i allt väsentligt inom ramen för
avdelning VI i Unionsfördraget, den s.k. tredje pelaren. Samarbetet inom
EU på asylområdet tar sin utgångspunkt i flyktingkonventionen som alla
medlemsstater antagit utan geografiska inskränkningar och Europakonven-
tionen som även den antagits av samtliga medlemsstater. Budapestgruppen
uppstod som en uppföljning av en ministerkonferens i Budapest år 1993 om
illegal invandring från/genom Öst- och Centraleuropa. Gruppen består av ett
antal öst-, central- och västeuropeiska länder samt internationella organi-
sationer som IOM och UNHCR, med USA och Canada som observatörer.

EU:s tredje pelare - bakgrund och framväxt

Bakgrunden till EU:s tredje pelare står att finna i skapandet av den inre
marknaden. Enligt artikel 7 a (tidigare artikel 8 a) i Romfördraget skall den
inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för
varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med
Romfördragets bestämmelser. Målet var att undanröja alla typer av hinder
för den fria rörligheten före den 31 december 1992 men detta mål har

79

fortfarande inte kunnat uppnås. En anledning är avsaknaden av ett regelverk Prop. 1996/97:25
för genomförandet, något som bl.a. beror på att alla medlemsstaterna inte är
ense om tolkningen av artikel 7 a. Vidare beror kvarvarande gränskontroller
på att de förutsatta s.k. kompensatoriska åtgärderna ännu inte är beslutade.
Med kompensatoriska åtgärder avses här de åtgärder som är nödvändiga för
att borttagandet av personkontrollen vid de inre gränserna inte skall leda till
försämrad säkerhet i medlemsstaterna. Sverige ställer sig bakom majoritets-
tolkningen av artikel 7 a. Denna tolkning går i korthet ut på att person-
kontroller vid EU:s inre gränser skall avvecklas förutsatt att nödvändiga
kompensatoriska åtgärder har vidtagits. Denna inställning låg också till
grund för Sveriges ansökan om observatörsstatus med sikte på medlemskap
i Schengensamarbetet.

Vid Europeiska rådets möte på Rhodos år 1988 beslöt man att tillkalla en
s.k. koordinatorsgrupp för att förverkliga den fria rörligheten för personer.
Gruppens huvudrapport, det s.k. Palmadokumentet, anger vilka åtgärder
som krävs för att nå målet. Palmadokumentet godkändes av Europeiska
rådet i Madrid år 1989. Dokumentet innehåller bl.a. avsnitt om åtgärder vid
gemenskapens yttre gränser, åtgärder vid gemenskapens inre gränser och
inom gemenskapens territorium, åtgärder mot terrorism, viseringspolitik
samt åtgärder vid beviljande av asyl. Palmadokumentet resulterade i ett
mellanstatligt samarbete mellan EG:s medlemsstater. Detta samarbete har i
allt väsentligt förts in i EU:s tredje pelare. Dock har samarbete kring
viseringspolitik förts in under gemenskapens kompetens. Romfördraget
artikel 100 c.

I en rapport till stats- och regeringscheferna vid toppmötet i Maastricht år
1991 angav invandrarministrama två skäl för samarbete på det flykting- och
invandringspolitiska området:

1. att uppnå målet i Romfördragets artikel 7 a, dvs. den fria rörligheten
för personer. Detta far konsekvenser för hur medlemsstaterna tillämpar sin
nationella lagstiftning och kommer att ytterligare nödvändiggöra samarbete
dem emellan. Avskaffandet av personkontrollen vid de inre gränserna
aktualiserar behovet av att stärka kontrollen vid de yttre gränserna. Utgångs-
punkten har varit att negativa konsekvenser inte skall uppstå i form av ökad
terrorism, narkotikasmuggling eller illegal invandring.

2. att kunna hantera det ökande migrationstrycket mot alla EU:s
medlemsstater, vilket kräver gemensamma lösningar. De enskilda
medlemsstaterna kan uppenbarligen inte lösa detta var och en för sig, till
förfång för varandra. Målet är att göra problemen hanterbara för hela
gemenskapen.

Mot ovanstående bakgrund kom man fram till att prioritera en harmo-
nisering av vissa invandringsregler, bl.a. en gemensam viseringsordning,
utvecklande av ett gemensamt förhållningssätt till illegal invandring samt
regler för arbetskraftsinvandring från tredje land och den rättsliga ställning
legala invandrare från tredje land skall åtnjuta i de olika medlemsstaterna.
Beträffande asylpolitiken skall förtur ges till arbetet med tillämpningen av
den s.k. Dublinkonventionen, harmonisering av den materiella asylrätten för

80

att säkerställa en enhetlig tillämpning av flyktingkonventionens flyktingbe- Prop. 1996/97:25
grepp, harmonisering av avlägsnandepolicy samt kartläggning av mottag-
ningsvillkoren för asylsökande.

Mot bakgrund av invandrarministramas rapport beslutades vid stats- och
regeringschefernas möte i Maastricht att man skulle påbörja förberedelserna
för gemensamma åtgärder på det invandrings- och asylpolitiska området och
ett konkret arbetsprogram lades fram.

Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft den 1 november 1993. I
avdelning VI i Unionsfördraget återfinns bestämmelser om samarbete i
rättsliga och inrikes frågor. I artikel K.l sägs att asylpolitiken, regler för
överskridande av medlemsstaternas yttre gränser, invandringspolitiken och
politiken mot medborgare i tredje land i vissa avseenden skall betraktas som
frågor av gemensamt intresse för att förverkliga unionens mål, särskilt den
fria rörligheten för personer. I december 1993 antog stats- och rege-
ringscheferna ett omfattande arbetsprogram för år 1994. Huvudpunkterna i
handlingsprogrammet var: ratificering och ikraftträdande av Dublinkonven-
tionen, harmoniserad tillämpning av flyktingdefinitionen i flyktingkonven-
tionens artikel 1 a, införande av ett elektroniskt system för identifiering av
fingeravtryck kallat EURODAC, underskrift, ratificering och ikraftträdande
av yttre gränskontrollkonventionen, gemensam viseringslista och viserings-
rutiner, samordning av återtagandeavtal med tredje länder samt färdig-
ställande av konventionen om ett europeiskt informationssystem (EIS).
Flertalet av de prioriterade frågorna har ännu inte fått sin lösning. En
gemensam ståndpunkt finns numera om flyktingdefinitionen, som dock
endast anger minimivillkor. Vidare finns en gemensam lista över de länder,
vilkas medborgare alla medlemsstaterna skall ha viseringsskyldighet för. I
och med Unionsfördragets ikraftträdande har en ny arbetsstruktur för sam-
arbetet i rättsliga och inrikes frågor tillskapats. Besluten fattas i rådet
(justitie- och inrikesrådet) och bereds på sedvanligt sätt dessförinnan i de
ständiga representanternas kommitté (Coreper). En nyhet i Unionsfördraget
är den s.k. K.4-kommittén. Så heter den därför att den inrättats enligt artikel
K.4 i Unionsfördraget. K.4-kommittén skali vara en samordningskommitté
bestående av högre tjänstemän. Under kommittén finns tre s.k. styrgrupper
varav en handhar asyl- och invandringsfrågor. Under styrgruppen ligger
slutligen ett tiotal arbetsgrupper där nationella experter möts och förbereder
beslut samt utbyter information. Denna struktur följer till viss del av
fördragen och har till viss del beslutats av rådet. Frågan huruvida den
organisatoriska strukturen för det rättsliga och inrikes samarbetet bör
förändras, exempelvis genom avskaffandet av en eller flera beslutsnivåer,
diskuteras vid den pågående regeringskonferensen inom EU.

Arbetet med invandrings- och asylfrågor inom EU

Arbetet med invandrings- och asylfrågor följer, med undantag för viserings-
frågoma, en annan ordning än det gängse arbetet i EU:s första pelare. Flera
betydande skillnader mellan första och tredje pelarna finns. En väsentlig

81

skillnad är att både medlemsstaterna och kommissionen har initiativrätt, en Prop. 1996/97:25
annan är beslutsformerna. I tredje pelaren används oftast sedvanliga mellan-
statliga beslutsformer såsom konventioner, resolutioner och rekommen-
dationer. Dock har två nya beslutsformer, gemensamma ståndpunkter och
gemensamma åtgärder, skrivits in i Unionsfördraget. Det finns en viss
oenighet rörande hur bindande dessa båda beslutsformer är. En ytterligare
viktig skillnad mellan första och tredje pelarna är institutionernas roller. 1
tredje pelaren fattar rådet alla beslut. Kommissionen har delad initiativrätt
på vissa områden men ingen beslutanderätt och heller inget ansvar för upp-
följning av fattade beslut. Europaparlamentet har ingen roll i
beslutsfattandet men skall enligt artikel K.6 regelbundet hållas underrättat
av ordförandeskapet och kommissionen. EG-domstolen har en mycket
begränsad roll inom den tredje pelaren. Domstolen kan bli behörig att tolka
och avgöra tvister om tillämpning av de konventioner som beslutas med
stöd av artikel K.3 2 c). I artikel K.9 ges en möjlighet att fora över vissa av
de områden som räknas upp i artikel K.l till första pelaren, artikel 100 c i

Romfördraget. Denna möjlighet har ännu inte utnyttjats.

Resultat av arbetet med invandrings- och asylfrågor inom E(J

Arbetet inom EG och nu EU har resulterat i ett stort antal beslut av
mellanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekom-
mendationer. En konvention, konventionen av den 15 juni 1990 rörande
bestämmandet av den ansvariga staten för prövning av en ansökan om asyl
som framställts i en av medlemsstaterna i Europeiska gemenskaperna, den
s.k. Dublinkonventionen, har undertecknats av alla de 12 stater som då var
medlemmar; tio av dem har ratificerat konventionen. Sverige har i anslut-
ningsfördraget förbundit sig att tillträda konventionen som träder i kraft då
samtliga 12 signatärer ratificerat den. Den s.k. yttre gränskontrollkonven-
tionen är ännu inte färdigförhandlad, en handfull viktiga frågor är
fortfarande utestående. En konvention om ett europeisk informationssystem,
EIS, som är en viktig förutsättning för att yttre gränskontrollkonventionen
en dag skall kunna genomföras, är under utarbetande. En gemensam
ståndpunkt har antagits hur artikel 1 i flyktingkonventionen bör tolkas. I
övrigt har rådet valt mindre bindande beslutsformer. En del av dessa
behandlas nedan.

Viseringspolitiken återfinns som ovan nämnts inte i den tredje pelaren
utan i den första, artikel 100 c. Under år 1995 har två förordningar beslutats
på viseringsområdet, dels en förordning om en enhetlig utformning av
viseringsmärken, dels en förordning som fastställer vilka tredje länder vars
medborgare skall ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser.
Dessa förordningar kommer att träda i kraft under år 1996. Härtill kommer
två gemensamma åtgärder som antagits i enlighet med Unionsfördraget. Den
ena rör resemöjligheter för skolelever från tredje land bosatta i en
medlemsstat. Den andra rör transitvisering på flygplatser. Viseringsfrågan
behandlas mer nedan.                                                              82

Som framgår av ovanstående har arbetet inom EU:s tredje pelare främst Prop. 1996/97:25
tagit sikte på kompensatoriska åtgärder i enlighet med vad som angavs i
Palmadokumentet. Inom ramen för detta arbete är det för närvarande
knappast möjligt att i större omfattning sammanföra verksamheten med en
aktiv politik för solidaritet mellan EU och tredje världen. Frågan har dock
berörts i olika sammanhang inom EU. Vid toppmötet i Edinburgh år 1992
kom medlemsstaterna överens om vägledande principer för migrations-
politiken. Dessa principer tar sikte på insatser utanför EU, bl.a. som led i en
strävan att minska immigrationstrycket på EU-området. Som exempel på
sådana åtgärder kan nämnas att medlemsstaterna skall verka för fred och
frånvaro av väpnade konflikter i omvärlden, respekt för mänskliga
rättigheter och rättssäkerhet, upprättande av demokratiska samhällen och
adekvata sociala villkor i ursprungsländerna samt en handelspolitik som
förbättrar de ekonomiska villkoren i ursprungsländerna. Vidare pekas på att
biståndsinsatser skall göras i de länder varifrån många asylsökande kommer,
bl.a. för att motverka hungersnöd och för att skapa arbetstillfällen.

I februari 1994 lade kommissionen fram ett meddelande om invandrings-
och asylpolitik. I denna definieras tre nyckelelement. Ett av dessa är
åtgärder för bekämpande av grundorsakerna till migrationstrycket mot
Europa - detta skall ske i samarbete med ursprungsländerna. Enligt
dokumentet bör invandrings- och asylpolitik integreras i EU:s utrikespolitik,
t.ex. vad gäller handel, u-hjälp, humanitärt bistånd och mänskliga
rättigheter.

Schengensamarbetet

Parallellt med EU:s arbete för att förverkliga den fria rörligheten för
personer har ett antal av medlemsstaterna bedrivit det s.k.
Schengensamarbetet. Samarbetet grundar sig på Schengenavtalet, som år
1985 slöts mellan Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Belgien och
Luxemburg om att gradvis avskaffa personkontrollerna vid de inre
gränserna, samt dess tillämpningskonvention från år 1990. Numera är även
Spanien, Portugal, Italien, Grekland och Österrike medlemmar i
Schengensamarbetet. Storbritannien och Irland har valt att inte delta. Den 26
mars 1995 började tillämpningskonventionen tillämpas av de fem
ursprungsstatema samt Spanien och Portugal. Tillämpningskonventionen
omfattar drygt 140 artiklar vilka bl.a. motsvarar bestämmelserna i den
planerade yttre gränskontrollkonventionen och Dublinkonventionen. Vidare
finns bestämmelser om en gemensam viseringspolitik och om ett
gemensamt informationssystem (SIS) motsvarande det som eftersträvas
inom EU.

Sverige har i likhet med Danmark och Finland fått observatörskap fr.o.m.
maj 1996 med sikte på medlemskap i Schengensamarbetet. Den svenska
ansökan innehåller två förbehåll. Det ena rör de kompensatoriska
åtgärderna, det andra bibehållandet av den nordiska passfriheten. Norge och
Island är inte medlemmar i EU och kan därför inte bli fullvärdiga

83

medlemmar i Schengensamarbetet. De nordiska staterna förutser en lösning
där Sverige, Finland och Danmark blir fullvärdiga medlemmar medan Island
och Norge blir nära associerade till samarbetet. Därigenom skulle rätten för
svenska medborgare att röra sig fritt inom Norden bibehållas samt utsträckas
till en stor del av Europa.

8.3 Den östeuropeiska dimensionen

Under årtiondena efter andra världskrigets slut betingades en stor del av
migrationspolitiska utvecklingen i Europa av skiljelinjen mellan å ena sidan
de huvudsakligen demokratiska staterna i kontinentens västra del och å
andra sidan Sovjetunionen med de av denna stat kontrollerade länderna i den
östra delen av Europa. Utvandring västerut hindrades länge tämligen
effektivt. Det oberoende Jugoslavien utgjorde tidigt ett undantag, som efter
hand fick efterföljd av länder som Ungern och Polen.

Flyktingkonventionen år 1951 tillkom med västmakterna som
tillskyndare för att lösa flyktingproblemen i Europa under det kalla kriget
och som ett led i den ideologiska kamp som pågick. Konventionens
skyddsbestämmelser fick betydelse för dem som lyckades komma över
hindren mot utvandring. Risken för straff för illegal utresa eller olovligt
kvarstannande utöver medgiven tid blev för många som i övrigt inte var
utsatta för risk för förföljelse grunden för uppehållstillstånd. Situationen i
hemlandet betraktades som stabil och vistelsen utomlands därför som
permanent.

En särskild kategori utgjorde tyskar och personer med visst tyskt
ursprung. Efter andra världskriget skedde gentemot dessa den största etniska
rensningen i Europa under efterkrigsperioden, med viss motsvarighet vid
upplösningen av det tidigare Jugoslavien under 1990-talet. Ett tiotal
miljoner personer fördrevs då från sina hemorter i Central- och Östeuropa.
Genom överenskommelser mellan Tyska förbundsrepubliken och stater i
Central- och Östeuropa åstadkoms senare en långvarig, kanaliserad
migration västerut av betydande omfattning, i utbyte mot tyskt bistånd på
olika sätt. Sådant utbyte ägde även rum mellan de två tyska staterna.

När de centralstyrda statssystemen föll samman vid slutet av 1980-talet
och utresor inte längre hindrades uppkom en oro i väster för omfattande
migration från framför allt Sovjetunionen. Flera länder planerade för att
möta en sådan situation. Farhågorna har emellertid inte besannats. När
utresoma inte längre bestraffades och förföljelsen av oliktänkande upphörde
fanns i motsvarande grad inte längre möjlighet att få stanna i ett annat land.
Flyktingkonventionen och nationella skyddsregler därutöver var inte
tillämpliga. Detta visade sig efter hand vid olika länders prövning av
asylansökningar av personer från bl.a. Rumänien och Bulgarien. De som då
inte frivilligt reste hem skickades i princip tillbaka med tvångsmedel.

Allmänt har utvecklingen av de mänskliga rättigheterna i Europa varit
positiv under 1990-talet, även om tillfredsställande förhållandena ännu inte
råder i alla länder. Det medför att människors önskemål om att flytta från de

Prop. 1996/97:25

84

östra till de västra delarna av Europa inte är en flyktingpolitisk fråga utan Prop. 1996/97:25
blir beroende av de enskilda staternas reglering av invandring för arbete.
Med den omfattande arbetslöshet som råder i flertalet av de aktuella
länderna blir invandringen av relativt begränsad omfattning.

Det stora undantaget till denna situation i Europa är f.d. Jugoslavien.
Även efter Daytonavtalet, som bringat ett slut på den väpnade konflikten i
Bosnien-Hercegovina, har den etniska rensning som skett inte följts av en
återgång till tidigare förhållanden. Erfarenheterna från upplösningen av f.d.
Jugoslavien och de omfattande flyktingströmmarna därifrån kommer att
vara betydelsefulla för utvecklingen av det säkerhetspolitiska samarbetet i
Europa i framtiden. Det kan konstateras, att staterna i f.d. Jugoslavien och
dess grannländer tog emot skyddsbehövande i stort antal samt att några få
länder i Europa tog emot huvuddelen av dem som lämnade närområdet.
Någon gemensam politik mellan länderna i Väst- och Centraleuropa kom
inte till stånd för i vad mån skyddssökande skulle tas emot utanför
närområdet och i så fall vilken fördelning på olika länder som skulle ske. Ett
system med tidsbegränsade uppehållstillstånd genomfördes i samråd med
UNHCR i flertalet länder, med Sverige som undantag med permanenta
uppehållstillstånd.

I den europeiska migrationsbilden bör man också uppmärksamma, att
uppskattningsvis två miljoner personer nu lever i Ryssland sedan de efter
Sovjetunionens upplösning i högre eller mindre grad sett sig tvingade att
lämna de nya staterna i främst Kaukasusområdet och Centralasien. Man kan
också notera, att i Ryssland lever omkring 75 000 personer som tvingats
lämna Tjemobylområdet i Ukraina efter den ekologiska katastrofen där.

Situationen i exempelvis Ryssland är inte så stabil att man för
överskådlig tid kan utesluta att människor måste söka sin tillflykt till andra
länder. En osäkerhetsfaktor som kan framhållas är situationen för etniska
minoriteter i delar av Central- och Östeuropa. Antisemitism drabbar även nu
enskilda men utgår inte längre direkt från statsmakterna . Zigenarna (eller
romema, som vissa av dem vill använda som benämning) finns i många
länder och är enligt en uppskattning en europeisk minoritet som har fler
medlemmar än den svenska folkgruppen. Även gentemot zigenare kommer
sporadiskt negativa reaktioner till uttryck lokalt, som kräver statsmaktens
aktiva stöd för dem.

Ett antal länder i centrala och östra Europa har ansökt om medlemskap i
EU. Sverige företräder här synsättet att nära samverkan och integration är ett
ömsesidigt ekonomiskt intresse och att en sådan utveckling bidrar till
säkerheten för länderna och människorna i vår del av världen. En utvidgning
har därför redan av detta skäl betydelse ur ett migrationspolitiskt perspektiv.
Därtill kommer att rätten till fri rörlighet mellan medlemsstaterna efter hand
kommer att gälla också befolkningen i nya medlemsstater. För närvarande är
inkomstskillnaderna emellertid så stora mellan länderna, att den fria rörlig-
heten för arbetstagare inte kan förutses komma att genomföras under de
närmaste åren. Övergångslösningar kommer sannolikt att väljas för i vart

85

fall flertalet nya medlemsstater, i likhet med vad som skedde för Spanien Prop. 1996/97:25
och Portugal vid deras anslutning till EG.

En viktig migrationspolitisk fråga gäller inte arbetsmigration eller en
eventuell massflykt från tidigare socialistiska stater i Europa utan den roll
dessa länder kan spela som transitländer för migration från tredje världen.
En återkommande uopgift är för Rysslands del att över 500 000 illegala
migranter (från länder utanför f.d. Sovjetunionen) befinner sig i landet i
avsikt att fortsätta vidare västerut. Flertalet är från länder i Afrika, Mellan-
östern och andra delar av Asien. Enbart i Moskvaområdet uppges ca
200 000 personer befinna sig. Dessutom pågår till stor del okontrollerade
rörelser fram och åter över den rysk-kinesiska gränsen, som uppskattas
omfatta miljontals människor.

Östersjösamarbetet, där Sverige spelar en aktiv roll, är ett uttryck för
strävan att i olika delar av Europa finna regionalt anpassade former för
samverkan. Detta samarbete innefattar migrationsfrågor av stor gemensam
betydelse.

En av UNHCR initierad konferens om migrations- och flyktingfrågor i
OSS-ländema (Regional Conference to Adress the Problems of Refugees,
Displaced Persons, Other Forms of Involuntary Displacement and Retumees
in the Countries of the Commonwealth of Independent States and Relevant
Neighbouring States, CISCONF) hölls i Geneve den 30 till 31 maj 1996.
Konferensen varett konkret uttryck för viljan att i högre grad söka perma-
nenta lösningar på de migrationspolitiska problemen i området. Den kan ses
som en modell för ett regionalt angreppssätt på existerande problem men
med också ett uttalat förebyggande syfte. Sambanden mellan brott mot
mänskliga rättigheter och flyktingströmmar betonades.

Som framhållits i kapitel 6 är flera av de central- och östeuropeiska
länder som ansöker om medlemskap i EU nu i fard med att anpassa
asylprövning och gränskontroll till de regler som EU:s medlemsländer
följer. Europakonventionen har de nya europeiska demokratierna
undertecknat redan i samband med att de blivit medlemmar i Europarådet.
Genom sitt medlemskap där har länderna blivit delaktiga av det långvariga
arbete för mänskliga rättigheter och demokratiska förhållanden som
bedrivits inom Europarådet. Staterna har vidare undertecknat eller väntas
efter hand underteckna även flyktingkonventionen. De upprättar också en
nationell ordning för att ta emot de asylsökande och pröva deras
ansökningar samt deltar i ökad utsträckning i det internationella
migrationspolitiska samarbetet.

Internationella organisationer som UNHCR och International Organi-
zation för Migration (IOM) spelar tillsammans med EU en viktig roll.
Östersjösamarbetet har hög prioritet i den svenska utrikespolitiken, med de
tre baltiska staterna och Ryssland som i migrationspolitiskt perspektiv
särskilt viktiga grannländer.

En organiserad illegal invandring förekommer genom delar av Central-
och Östeuropa med förgreningar över hela världen. Riskerna för organisa-
törerna är mindre än i många andra kriminella aktiviteter och vinstema

86

generellt sett stora. Hänsynslösheten mot dem som använder sig av för- Prop. 1996/97:25
medlarnas tjänster är ofta stor. Östersjösamarbetet har som en av sina
uppgifter att länderna gemensamt skall komma till rätta med denna
brottslighet.

Inom EU är stödet till länder i Central- och Östeuropa för att utveckla en
flyktingpolitik på de mänskliga rättigheternas grund och en effektiv
gränskontroll av hög politisk prioritet. Den fria rörligheten för människor
inom EU är ett av unionens fundament. Förverkligandet av denna
målsättning förutsätter att medlemsländerna samarbetar på en rad områden,
bl.a. för att upprätta en gemensam yttre gräns.

8.4 Regionala insatser

Regeringens bedömning: Sverige bör verka för en utveckling och
samordning av europeisk migrationspolitik, särskilt inom EU.
Tredjelandsmedborgare bör få röra sig fritt mellan EU:s
medlemsstater. Länder i Sveriges närområde bör få stöd för att
utveckla sina migrationspolitiska system.

Skälen för regeringens bedömning: Grunderna för den svenska
migrationspolitiken vad gäller EU och det svenska närområdet har angetts i
kapitel 6. Det svenska medlemskapet i EU innebär nya åtaganden inom
migrationspolitikens område och ett ansvar att delta i utvecklandet av den
framtida gemensamma politiken och samarbetet mellan medlemsstaterna.
De frågor som berörs berör såväl det grundläggande samarbetet inom
Europeiska gemenskapen, det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet
(inom den s.k. andra pelaren) samt samarbetet inom bl.a. asylrättens område
(inom den tredje pelaren).

Regeringens bedömning är att det svenska medlemskapet i EU ger nya
möjligheter att främja svenska migrationspolitiska mål, på den
gemensamma grund som redan nu finns mellan medlemsstaterna. Sverige
bör verka för att en migrationspolitisk helhetssyn återspeglas i samarbetet
inom de tre olika pelarna. Sverige måste ta aktiv del i arbetet med att
förverkliga den fria. Det är väsentligt att därvid också tillgodose de
invandrarpolitiska strävandena, genom att medlemsstaterna exempelvis
kommer överens om att tredjelandsmedborgare som är bosatta i en
medlemsstat fritt kan resa in i alla andra delar av EU. Sverige bör verka för
att människor så obehindrat som möjligt skall kunna delta i exempelvis
forskarutbytet mellan EU-ländema och andra länder. Det långsiktiga målet
bör vara att skapa förutsättningar för att återupprätta den fria rörlighet som i
huvudsak rådde i världen för ett hundratal år sedan.

Även inom EU, vars medlemsstater tillsammans står för mer än hälften
av världens bistånd, måste frågor som rör konflikthantering prioriteras.
Sverige kan härvid dra nytta av andra medlemsländers erfarenheter men har

87

också mycket att tillföra i den pågående policy-diskussionen. En uttalad Prop. 1996/97:25
migrationspolitisk dimension finns redan i EU-ländemas samarbete söderut
med länderna på andra sidan Medelhavet. Ökad internationell handel medför
globala välfärdsvinster och ekonomisk utveckling i även u-ländema. Ett
problem är att den handelspolitik som förs av EU liksom av andra i-länder
och rika u-länder inte är inriktad på att stödja sysselsättningen i fattiga
länder. EU:s handelspolitik bör ta hänsyn till de fattiga ländernas intressen
och särskilt strävan att påverka den internationella vapenhandeln och miljö-
frågorna. Sverige eftersträvar en utveckling där bistånd och handel genererar
ekonomisk tillväxt. Långsiktigt är det viktigt att detta sker i nuvarande eller
presumtiva utvandringsregioner. Sverige vill att EU skall ge ökat marknads-
tillträde också för jordbruks- och tekoprodukter.

Enligt regeringens uppfattning är det väsentligt att Sverige aktivt stöder
de central- och östeuropeiska stater som nu strävar efter att utifrån sina
förutsättningar ansluta sig till den migrationspolitiska utveckling som skett i
övriga Europa. Sverige bör ta sitt ansvar för den regionala utvecklingen
genom att aktivt medverka i Östersjösamarbetet. Genom detta samarbete
kan länderna gemensamt hantera migrationspolitiska problem, som är svåra
för länderna att ta sig an var för sig. En viktig uppgift är att komma till rätta
med organisatörerna av illegal migration västerut. En uppfattning om
betydelsen av denna fråga ger de ca 500 000 personer från andra världsdelar,
som väntar på möjlighet att illegalt passera gränserna till de rika länderna i
Europa. Här bör också uppmärksammas slutdokumentet från konferensen
om OSS-ländema i Geneve i maj 1996 (CISCONF). Dokumentet är
betydelsefullt för Sverige i det framtida engagemanget på det
migrationspolitiska området när det gäller Östeuropa. Tillsammans med en
fortskridande kartläggning av de berörda ländernas migrationspolitiska
behov bildar det grunden för såväl bilaterala som multilaterala svenska
insatser.

Det migrationspolitiska samarbetet med länder i Central- och Östeuropa
har också samband med de ansökningar om medlemskap i EU, som ett antal
av dessa länder lämnat in. Genom en utvidgning av EU, som Sverige är
positivt till, ökar förutsättningen för en stabil situation i denna del av
Europa.

88

9.1

Rätt till skydd och invandring

Rätt till skydd

9.1.1 Gällande ordning

Skyddsbehövande

Nedan redogörs för gällande svensk lagstiftning och praxis i fråga om olika
kategorier skyddsbehövande. En redogörelse för internationella förhållanden
finns i avsnitt 7.3.1. De nuvarande möjligheterna att vägra asyl för olika
kategorier behandlas endast översiktligt. Dessa regler har nyligen behandlats
av riksdagen (prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfU16, rskr. 1994/95:401).

Flyktingar

Sverige har anslutit sig till Förenta Nationernas konvention angående
flyktingars rättsliga ställning (flyktingkonventionen).

I 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529, UtlL) definieras vem som skall
anses som flykting. Definitionen är hämtad från flyktingkonventionen och
innebär att utlänningar skall anses som flyktingar, om de befinner sig
utanför det land, som de är medborgare i, därför att de känner välgrundad
fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en
viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning,
och inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands
skydd. I ett andra stycke anges att även statslösa personer kan vara
flyktingar.

I 3 kap. 4 § UtlL föreskrivs att flyktingar har rätt till asyl i Sverige såvida
det inte finns synnerliga skäl att inte bevilja asyl eller de inte har behov av
skydd i Sverige därför att de redan har eller kan bedömas ha möjlighet att fa
asyl i ett annat land.

Synnerliga skäl att inte bevilja asyl för en flykting kan vara hänsyn till
rikets säkerhet eller att det föreligger omständigheter som gör att flykting-
konventionens skyddsbestämmelser inte är tillämpliga. Ett exempel är om
den sökande gjort sig skyldig till krigsförbrytelser eller brott mot freden
eller grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet (jfr
flyktingkonventionen kap. 1 artikel 1 C samt F).

Vad som skall avses med förföljelse har inte definierats i lagtexten. I
1980 års utlänningslag angavs att med förföljelse skulle avses "förföljelse
som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som annars är av svår
beskaffenhet". I prop. 1988/89:86 med förslag till ny utlänningslag uttalas
att avsaknaden av definition i den nya lagtexten inte innebär att någon
ändring är avsedd. Föredragande statsrådet fortsätter därefter (s.154 f):

"Den tolkning av konventionens bestämmelser, som tidigare har gjorts
genom lagtext, är alltjämt gällande. Det skall således alltjämt vara fråga om
förföljelse som riktar sig mot utlänningens liv eller frihet eller som armars är
av svår beskaffenhet. Det kan i sammanhanget påpekas att varje slag av

Prop. 1996/97:25

89

frihetsberövande som en asylsökande har varit föremål för i hemlandet inte Prop. 1996/97:25
innebär att förföljelse i paragrafens mening skall anses föreligga. Ett kort-
varigt frihetsberövande torde endast kunna ge uttryck för förföljelse om
ytterligare omständigheter talar härför. Så kan t.ex. vara fallet om
misshandel har förekommit eller om frihetsberövandet har varit ett led i en
rad trakasserier."

Vad som skall kunna vara förföljelse som inte innefattar frihetsberövande
men "annars är av svår beskaffenhet" definierades inte närmare i förarbeten
till 1980 års utlänningslag. 1949 års utlänningskommitté, vars betänkande
(SOU 1951:42) låg till grund för 1954 års utlänningslag, hade emellertid
gjort ett försök till en närmare definition. Enligt kommittén borde som
flykting betraktas även bl.a. den som hotades av tvångsförflyttning till
avlägsen ort, tvång att utföra särskilt pressande arbete, förbud mot
religionsutövning, förbud att använda vanliga skolor eller avsevärt lägre
livsmedelsransoner än befolkningen i övrigt.

Karaktäristiskt för åtgärder av sådant slag är att de innebär allvarliga
kränkningar av grundläggande mänskliga rättigheter. Alla slags kränkningar
av vad som i internationella konventioner på området hänförs till mänskliga
rättigheter har emellertid inte ansetts utgöra förföljelse av svår beskaffenhet.
Det gäller exempelvis kränkningar av de processuella bestämmelserna i
Europakonventionen. De i olika konventioner angivna rättigheterna för
religiösa och etniska minoriteter att använda sitt eget språk och att grunda
egna skolor är andra exempel. Kränkningar av sådana minoritetsrättigheter
har i regel inte ansetts grunda flyktingskap. Har kränkningarna inneburit
allvarliga inskränkningar i den personliga friheten har dock flyktingskap
ansetts kunna föreligga.

I svensk praxis har flyktingskap i princip endast ansetts föreligga när
förföljelsen utgått från staten eller skett med statens samtycke. Flyktingskap
har därför inte ansetts kunna föreligga för personer som kommit från ett land
i inbördeskrig där olika grupperingar behärskat olika delar av territoriet och
där det inte längre funnits någon statsmakt.

Att med ledning enbart av lagtext och förarbeten avgöra vem som är
flykting är ofta mycket svårt. Det är alltid fråga om en samlad bedömning i
det enskilda fallet av vad utlänningen kan riskera om han eller hon sänds
tillbaka — mot bakgrund av sökandens egen berättelse och vad som är känt
om förhållandena i det land dit verkställighet skall ske. Ofta är också
trovärdigheten av den asylsökandes berättelse svårbedömd.

De factoflyktingar

I 3 kap. 1 § 3 UtlL definieras en de factoflykting som en person som, utan
att vara flykting, inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska
förhållandena där och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd
för detta. Enligt 3 kap. 4 § UtlL har en de factoflykting rätt till asyl i
Sverige, såvida det inte på grund av brottslighet eller någon annan
omständighet finns särskilda skäl att inte bevilja asyl.

90

Termen de factoflykting förekommer inte i lagtexten men däremot i
förarbeten (se bl.a. prop. 1988/89:86, s. 75).

Skyddet för den kategori som i Sverige brukar kallas de factoflyktingar
fördes in i dåvarande utlänningslag med verkan från den 1 januari 1976. Av
motiven till denna lagändring (se prop. 1975/76:18) kan man läsa ut följande
exempel på kategorier som borde omfattas av den nya skyddsregeln.

—   Personer som har skäl av samma art som flyktingar men vars skäl inte
är tillräckligt starka för att de skall bedömas som flyktingar enligt
flyktingkonventionen och enligt utlänningslagen.

—   Personer vars trovärdighet kan ifrågasättas genom att de åberopar
politiska skäl som förefaller starkt överdrivna men där vad de uppgett
ändå ansetts ge vid handen att de i vart fall utsatts för trakasserier i
olika former.

—   Krigsvägrare som inte riskerar att sändas till krigsskådeplats men som
kan räkna med att straffas for sin krigsvägran. (Här har föredraganden
tänkt på den situationen att risk att sändas till krigsskådeplats inte
längre finns eftersom det inte längre pågår krig, men att sökanden
riskerar straff för tidigare undanhållande.)

—  Vämpliktsvägrare som kan komma att få ett oproportionerligt strängt
straff för sin vägran.

Det betonades i propositionen att det inte var möjligt att göra någon
fullständig uppräkning av de skäl som skulle kunna hänföras till den nya
skyddsregeln. Någon systematisk genomgång av reglernas tillämpning har
inte skett. Någon kategori utöver de ovan uppräknade och som kan hänföras
till 3 kap. 1 § 3 UtlL torde dock inte ha tillkommit i praxis.

Invandrarpolitiska kommittén föreslog i sitt betänkande Invandrings-
politiken Förslag (SOU 1983:29) att till denna skyddsregel borde hänföras
även den som riskerar allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller
homosexualitet. Föredragande statsrådet ansåg dock (prop. 1983/84:144, s.
36 f) att det var naturligare att även i fortsättningen låta sådana utlänningar
stanna på grund av humanitära skäl, om en samlad värdering av
utlänningens situation vid ett återsändande till hemlandet gav anledning till
detta. Undantagsvis kunde dock enligt statsrådet omständigheterna vara av
så allvarlig natur, att skyddsregeln kunde anses tillämplig.

Krigsvägrare

Enligt 3 kap. 3 § UtlL avses med krigsvägrare en utlänning som har övergett
en krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i
Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring. Någon skillnad görs inte
mellan det fall att krigsvägran gäller ett försvarskrig där sökandens hemland
angripits av främmande makt eller om det är fråga om ett krig där sökandens
hemland är angriparen. Enligt 3 kap. 4 § UtlL gäller samma möjligheter att
vägra asyl för krigsvägrare som i fråga om de factoflyktingar, dvs. asyl far
vägras om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet finns
särskilda skäl att inte bevilja asyl.

Prop. 1996/97:25

91

Det särskilda skyddet för krigsvägrare fördes in i dåvarande utlänningslag
med verkan från den 1 januari 1976 och innebar en kodifiering av en
långvarig praxis. Som skäl för att lagfästa skyddet framhöll föredragande
statsrådet i prop. 1975/76:18 att ett betydande lagstadgat skydd borde finnas
mot att utlänningar sänds till land där de kan komma att sändas till
krigsskådeplats eller straffas för vägran att delta i krig. Vidare framhölls att
risken för krigstjänstgöring måste ha varit påtaglig och att en förutsättning
därför i allmänhet borde vara att utlänningens hemland för krig eller står i
begrepp att inleda krigshandlingar samt att utlänningen skulle ha löpt risk att
bli inkallad till militärtjänstgöring på krigsskådeplats. I praxis har
bestämmelsen tillämpats endast vid väpnade konflikter mellan stater, inte
vid krigshandlingar av typ inbördeskrig eller gerillakrigföring mot en
ockupationsmakt.

Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare
Särskilda skäl att vägra asyl för de factoflyktingar och krigsvägrare kan som
nämnts vara skäl som hänför sig till sökandens person som brottslighet och
hänsyn till rikets säkerhet.

Till skillnad mot vad som gäller i fråga om flyktingar får vidare hänsyn
tas även till Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar vid sidan av den
reglerade invandringen. Att svårigheter i dessa hänseenden kan innefatta
"särskilda skäl" anges uttryckligen i förarbetena (se bl.a. prop. 1983/84:144,
s. 36). Där erinras om att rätten att stanna kan sättas ur spel om det finns
särskilda skäl till det och att därmed avses bl.a. Sveriges möjligheter att med
hänsyn till mottagningsresurser m.m. ta emot dessa utlänningar.

När skyddsreglema första gången infördes (se prop. 1975/76:18) ut-
talades beträffande de factoflyktingar att tyngden av de omständigheter som
åberopades måste tillmätas betydelse vid avgörande av frågan om särskilda
skäl föreligger. Bland de factoflyktingar finns såväl sådana som har skäl
som ligger i närheten av flyktingskäl som de vilkas skäl ligger på gränsen
till vad som kan anses utgöra tillräckliga skäl för att bevilja
uppehållstillstånd. Något motsvarande uttalande har inte gjorts beträffande
krigsvägrare, sannolikt beroende på att krigsvägrare utgör en mer homogen
grupp. Självfallet kan dock samma synpunkter göra sig gällande i fråga om
krigsvägrare även om det i dessa fall inte får lika stor praktisk betydelse.

Politisk-humanitära skäl

Enligt 2 kap. 4 § 2 första stycket UtlL får uppehållstillstånd ges till en
utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige. Det är i detta
fall således inte fråga om någon rätt till skydd utan om en möjlighet att
bevilja uppehållstillstånd. Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här bl.a.
vara fråga om personer som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL
men där förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa är

Prop. 1996/97:25

92

sådana att det ter sig inhumant att tvinga honom eller henne att återvända Prop. 1996/97:25
dit, t.ex. på grund av ett pågående krig.

Den kortfattade beskrivningen i propositionen avser en mycket stor grupp
människor. Så t.ex. har de flesta som flytt undan krigen i Bosnien och
tidigare i Libanon fått stanna här av humanitära skäl.

Invandrarpolitiska kommittén behandlade denna grupp relativt utförligt i
sitt betänkande Invandringspolitiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 ff). Det
handlade enligt kommittén i stor utsträckning om personer som lämnat sitt
land på grund av yttre aggression, ockupation eller inbördeskrig. Inte sällan
var enligt kommittén skyddsbehovet för denna grupp lika stort som för en
del av dem som omfattas av skyddsbehovet för de factoflyktingar. Sverige
borde därför även i fortsättningen bereda sådana människor ett skydd.
Kommittén ansåg dock inte att de borde inordnas under skyddet för de
factoflyktingar eftersom invandringstrycket i dessa fall är i särskilt hög grad
oförutsägbart och i vissa situationer skulle kunna bli mycket stort.

Som ovan angetts ges de utlänningar som får stanna med anledning av
risk för allvarligt straff eller förföljelse på grund av kön eller homosexualitet
uppehållstillstånd av humanitära skäl, när inte undantagsvis skyddsregeln
för de factoflyktingar kan anses tillämplig.

Hinder mot verkställighet

Enligt 8 kap. 1 § UtlL far ett beslut om avvisning eller utvisning aldrig verk-
ställas till ett land där det finns grundad anledning att tro att utlänningen
skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr.
Den regeln är absolut, den gäller oavsett på vilken grund utlänningen löper
sådan risk, således även om det är fråga om bestraffning för ett icke-politiskt
brott i det andra landet i enlighet med det landets lagar.

Enligt artikel 3 i Europakonventionen far ingen utsättas för tortyr eller
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikeln har i
Europadomstolens praxis även ansetts innefatta förbud mot verkställighet av
beslut om avvisning eller utvisning till ett land där utlänningen löper
beaktansvärd risk för sådan behandling som avses i artikeln. Begreppet
"omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning" är något vidare
än de hinder som nämns i den svenska utlänningslagen. De hinder som
nämns i Europakonventionen gäller emellertid ändå i svensk rätt eftersom
Europakonventionen numera har införlivats i den svenska lagstiftningen.

93

9.1.2 Skyddsbehövande

Prop. 1996/97:25

Regeringens forslag: Liksom hittills skall rätt till skydd i Sverige
firmas för flyktingar enligt flyktingkonventionen. Konventionen skall
ges en vidare tolkning än i dag. Konventionens skyddsbestämmelser
skall kunna tillämpas oavsett vem som förföljelsen utgår från och
således även när det inte finns någon statsmakt i ett land.

De nuvarande skyddsbegreppen de facto-flyktingar och
krigsvägrare utgår. Detsamma gäller möjligheterna att bevilja
uppehållstillstånd av politisk-humanitära skäl. I stället införs regler om
skydd för övriga skyddsbehövande, till vilka räknas de som

— riskerar att straffas med döden eller kroppsstraff eller att utsättas
för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning,

— på grund av yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på
grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland,
eller

— på grund av sitt kön eller homosexualitet riskerar förföljelse.

Regeringen ges möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd inte
far beviljas för den som flytt undan en yttre eller inre väpnad konflikt
eller en miljökatastrof, om Sveriges möjligheter att ta emot
utlänningar motiverar det. Ett sådant beslut av regeringen skall
anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse inom tre månader.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med
regeringens.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen, LO och Sveriges advokat-
samfund tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran.
Kammarrätten i Jönköping föreslår att i stället för den föreslagna ändringen
av lagtexten i 3 kap. 2 § en direkt hänvisning görs till UNHCR:s
rekommendationer. Beträffande övriga skyddsbehövande anser Kammar-
rätten att punkt 2 i 3 kap. 3 § skall utgå och att personer som flyr undan krig
eller naturkatastrofer liksom hittills skall få stanna av av politisk-humanitära
skäl. Statens invandrarverk tillstyrker i princip utredningens förslag.
Invandrarverket framhåller att när det gäller personer som flyr undan en
väpnad konflikt eller miljökatastrof är det av stor vikt att gruppen definieras
så tydligt som möjligt och att förekomsten av en sådan skyddsbestämmelse
utförligt motiveras. Utlänningsnämnden ifrågasätter om kommitténs förslag
när det gäller flyktingar verkligen innebär någon utvidgning av
möjligheterna att få asyl här. Enligt nämnden stämmer det snarast överens
med gällande rätt. Nämnden anser vidare att resultatet av arbetet inom EU
som gäller harmonisering av tillämpningen av flyktingbegreppet bör
avvaktas innan någon förändring görs. Nämnden säger sig inte ha någon
principiell invändning mot att ett särskilt skydd införs för personer som

94

riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av Prop. 1996/97:25
homosexualitet eller sitt kön, men anser att om en sådan bestämmelse skall
införas måste det ske först efter en noggrann redogörelse för vilka
situationer som avses och vad som avses med ett strängt straff eller
allvarliga trakasserier. Sveriges Kristna Råd tillstyrker i princip
utredningens förslag men föreslår ett par ändringar. När det gäller skydd vid
en miljökatastrof påpekar rådet att de drabbade knappast har behov av skydd
utan troligen av en annan uppehållsort och föreslår skrivningen ...eller
plötslig miljökatastrof i hemlandet har behov av annan uppehållsort utanför
hemlandet. När det gäller dem som trakasseras eller riskerar strängt straff på
grund av sitt kön framhåller rådet att det rimligtvis måste finnas något mer
och föreslår skrivningen ...på grund av sin homosexualitet eller på grund av
att han inte vill finna sig i sitt lands sedvänjor riskerar ett strängt straff eller
mycket allvarliga trakasserier". Caritas framför liknande synpunkter.

Frivilligorganisationema välkomnar genomgående förslaget om en vidare
tillämpning av flyktingkonventionen men avstyrker att det nuvarande
skyddet för krigsvägrare och de factoflyktingar skall utgå. Det gäller Röda
korset, Rädda Barnen, Svenska flyktingrådet och Caritas.

Flera organisationer för därutöver fram vissa synpunkter. Röda korset
finner det ytterst beklagligt att kommittén inte gjort någon praxisgenomgång
när det gäller de olika skyddsbegreppen. Det finns därför inte tillräcklig ana-
lys och argumentation bakom förslagen. Röda korset anser vidare att det
nuvarande skyddet för de factoflyktingar bör ändras och i stället ansluta sig
till den s.k. Cartagena-deklarationens flyktingbegrepp. Såväl Röda korset
som Rädda Barnen och Amnesty anser att det subjektiva rekvisitet.. eller på
grund av sin fruktan inte vill... måste finnas kvar i flyktingparagrafen.
Amnesty förutsätter vidare att det föreslagna skyddet enligt 3 kap. 3 § även
innefattar den som är statslös. Svenska flyktingrådet föreslår ett tillägg till
flyktingparagrafen av innebörd att med förföljelse skall avses allvarliga
kränkningar av utlänningens mänskliga rättigheter så som de definierats i de
konventioner i detta ämne som Sverige tillträtt och som bör anges i bilaga
till utlänningslagen. Flyktingrådet anser vidare att den nuvarande skydds-
paragrafen för de factoflyktingar skall arbetas om så att den i princip inne-
fattar dels utredningens förslag i 3 kap. 3 §, dels personer som kan vara
flyktingar enligt den s.k. OAU-konventionen. Enligt Flyktingrådet finns det
också mycket starka skäl att behålla det nuvarande skyddet för krigsvägrare
och det bör klart framgå att skyddet gäller också för den som flyr från ett
inbördeskrig. FARR föreslår att principen "benefit of the doubt" skall stad-
fastas genom lag eller förordning. FARR anser vidare att tolkningen av
flyktingbegreppet i stort skall ansluta till den vidare flyktingkonvention som
de s.k. OAU-ländema antagit.

Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att det är en fördel om
den svenska flyktingdefinitionen ordagrant ansluter till förebilden i flykting-
konventionen. Fakulteten anser vidare att såväl kön som homosexualitet kan
grunda "tillhörighet till viss samhällsgrupp" och att den som riskerar för-
följelse på sådan grund därför kan vara flykting i enlighet med flykting-

95

konventionen. Fakulteten påpekar också att en massinvandring av personer
som förföljs på grund av kön eller homosexualitet torde vara mindre sanno-
lik. Om det bedöms nödvändigt med en undantagsregel som ger regeringen
möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd inte skall beviljas på grund av
en alltför stor inströmning, bör en sådan regel därför endast omfatta den
kategori som avses i 3 kap. 3 § 2 i förslaget. UNHCR:s representant for de
baltiska och nordiska länderna framhåller också att kön eller homosexualitet
kan tolkas som tillhörighet till viss samhällsgrupp och att så också sker i
flera länder. RFSL anser att Sverige bör arbeta internationellt for ett
erkännande av homosexuellas rätt till flyktingstatus såsom tillhörande "viss
samhällsgrupp". RFSL anser vidare att lagen bör använda
flyktingdefinitionens kriterier som utgångspunkt för kriterierna for
homosexuella skyddsbehövande.

Skälen för regeringens förslag: Kritik har under flera år från skilda ut-
gångspunkter riktats mot den svenska asylpolitiken. Den svenska tolkningen
av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser har ansetts vara alltför
restriktiv. Skyddsregeln för den kategori som brukar kallas de
factoflyktingar och som definieras i 3 kap. 1 § UtlL har ansetts vara alltför
vag. Den särskilda skyddsregeln for krigsvägrare anses av många inte
nödvändig eftersom ett tillräckligt skydd i regel kan erbjudas inom ramen
för övriga delar av asylbegreppet. De mest skyddsbehövande utanför kretsen
av konventionsflyktingar finns ofta bland dem som flytt undan krig. Någon
särskild skyddsbestämmelse for denna kategori finns inte utan de har när
skyddsbehov förelegat beviljats tillstånd med stöd av den regel i 2 kap. 4 §
första stycket 2 UtlL som säger att tillstånd får ges en utlänning som bör fa
bosätta sig i Sverige av humanitära skäl.

Regeringen finner att mycket av kritiken varit berättigad. Att våra
begränsade resurser används for att bereda skydd åt dem som har de största
skyddsbehoven är av största vikt. Flyktingkonventionen bör ges en tolkning
som inte avsevärt avviker från tolkningen i flertalet anslutna europeiska
stater. Vägledning rörande tolkningen kan också hämtas i UNHCR:s re-
kommendationer. Övriga skyddsbehövande måste klart definieras.

Flyktingar

Att liksom hittills bereda skydd åt dem som kommit till Sverige och är
flyktingar i enlighet med flyktingkonventionen måste vara en självklar och
grundläggande del av Sveriges migrationspolitik. Detta betyder att asylrätten
skall värnas. Det är emellertid uppenbart att flyktingkonventionen inte i alla
lägen ger skydd åt alla skyddsbehövande. Så skyddar den t.ex. inte den som
vid ett återsändande skulle sväva i uppenbar livsfara på grund av krig,
inbördeskrig, miljö- och svältkatastrofer. Man skulle då kunna hävda att vi i
Sverige borde bedöma var och en som flykting som — utan att falla in under
konventionens flyktingbegrepp — tagit sig till Sverige och har ett uppenbart
behov av skydd här i landet. Det är emellertid av vikt att internationellt söka
nå fram till en någorlunda enhetlig och vid tillämpning av flyktingkonven-

Prop. 1996/97:25

96

tionens skyddsbestämmelser. Det kan inte komma i fråga att vi i Sverige Prop. 1996/97:25
skulle tillämpa konventionen på ett sätt som — oavsett i vilken riktning det
skulle ske — avsevärt avviker från tillämpningen i andra länder.

Det är av särskild vikt att beakta harmoniseringsarbetet inom EU som lett
fram till en s.k. gemensam ståndpunkt rörande tolkningen av vissa be-
stämmelser i flyktingkonventionen. Den gemensamma ståndpunkten, som
inte är rättsligt bindande för medlemsstaterna, antogs av rådet den 4 mars
1996 (96/106/RIF). Frågan har behandlats av rådets instanser under flera år.
Harmoniseringen av tillämpningen av kriterierna för att fastställa flykting-
status är en förutsättning för en fortsatt harmonisering av medlemsstaternas
flyktingpolitik. Ståndpunkten får, trots att den alltså inte är bindande, ses
som ett första steg på väg mot en sådan nödvändig harmonisering av
flyktingpolitiken i unionen. Den innehåller minimivillkor för riktlinjer för
tillämpning av kriterier för tillerkännande av flyktingstatus och utgår från
UNHCR:s handbok om flyktingkonventionens tillämpning. Sverige har in-
tagit en hållning som är i överensstämmelse med UNHCRis handbok och
med förslagen i flyktingpolitiska kommitténs betänkande om en utvidgad
tolkning av flyktingbegreppet. Den gemensamma ståndpunkten fick en
utformning som Sverige i och för sig godtog men som lämnade öppet också
för en delvis annorlunda tolkning än vad som syntes vara majoritetens
uppfattning. Sverige avgav därför en förklaring till rådsprotokollet om hur
beslutet enligt svensk uppfattning borde tolkas. Förklaringen stämmer helt
överens med vad Flyktingpolitiska kommittén föreslagit när det gäller för-
följelse som inte utgår från staten.

EU:s gemensamma ståndpunkt hindrar inte ett enskilt medlemsland att
tillämpa vidare regler. Det saknas därför inte utrymme för en vidare svensk
tolkning av flyktingkonventionens skyddsbestämmelser än i dag. Sverige
har visserligen av tradition ansetts föra en generös asylpolitik i den
meningen att många asylsökande fått stanna här av någon form av
flyktingrelaterade skäl. Samtidigt har den svenska tolkningen av
konventionen i fråga om förföljelse från annan än staten varit mer restriktiv
än i många andra länder. Den svenska tillämpningen bör i fortsättningen
normalt kunna hämta vägledning till tolkningen i UNHCR:s handbok och
dess exekutivkommittés konklusioner, som också är en utgångspunkt för
EU:s ovan nämnda gemensamma ståndpunkt.

För att flyktingskäl enligt konventionen skall kunna föreligga har i
svensk praxis som huvudregel krävts att förföljelsen utgår från
myndigheterna eller att staten medvetet underlåter eller saknar förmåga att
skydda invånarna mot övergrepp. Flyktingskäl har däremot inte ansetts
föreligga om det helt saknas någon statsmakt i ett land, vilket under senare
år i flera fall inträffat i länder som slitits sönder av inbördeskrig. Som
UNHCR i olika sammanhang framhållit bör avgörande för om flyktingskäl
skall anses föreligga vara vilken förföljelse sökanden riskerar och inte vem
som står för förföljelsen. Självklart måste också förföljelsen grundas på
någon av de i konventionen angivna grunderna. En vidgad tolkning av
konventionens skyddsbestämmelser så att de tillämpas också när det inte

97

finns någon statsmakt i ett land bör grundas på en ändring i 3 kap. 2 § UtlL.
Regeringen vill vidare understryka vikten av att beviskraven inte ställs
alltför högt när det gäller påståenden om risk för förföljelse. Någon
fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan
läggas fram. Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som
trovärdig och sannolik. Beviskraven behandlas ytterligare i
författningskommentaren till 8 kap. 1 §.

Några remissinstanser har fört fram att förföljelse på grund av homo-
sexualitet eller kön också skulle kunna falla in under flyktingkonventionens
flyktingbegrepp. Det förutsätter då att homosexualitet eller tillhörighet till
visst kön skulle kunna anses utgöra "tillhörighet till viss samhällsgrupp" i
konventionens mening. Att exempelvis kvinnor generellt sett skulle anses
tillhöra viss samhällsgrupp är en mycket vidsträckt tolkning som det dock
finns viss möjlighet att göra. UNHCR:s exekutivkommitté har antagit en
konklusion med innebörd att enskilda stater har frihet att tolka begreppet på
ett sådant sätt för kvinnor som "riskerar hård eller omänsklig behandling
därför att de har brutit mot de sociala sedvänjorna i det samhälle som de
lever i". Vad gäller homosexuella finns avgöranden från Danmark, Canada,
Nederländerna och USA där denna kategori betraktas som en viss samhälls-
grupp enligt konventionen. Diskussionerna hittills inom EU tyder emellertid
inte på att flertalet EU-länder nu skulle vara beredda att stödja en sådan
tolkning. Den som riskerar förföljelse eller trakasserier på grund av kön eller
homosexualitet bör därför — när skyddsbehov föreligger — beviljas
tillstånd som "skyddsbehövande i övrigt".

Regeringen ansluter sig till kommitténs bedömning att en kombination av
olika trakasserier och inskränkande åtgärder kan utgöra grund för flykting-
skap även om varje åtgärd för sig inte gör det.

Skyddsbehövande i övrigt

Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL för vad vi i Sverige brukar
kalla de factoflyktingar saknar i stort sett motsvarighet i andra länders lag-
stiftning. Regeln är otvivelaktigt vag och torde vara den regel i utlännings-
lagen som ger upphov till flest missförstånd i den allmänna debatten.

När det gäller den materiella utformningen av regeln har den kritiserats
för att vara på en gång för vid och för snäv. Enligt ordalagen ger regeln
skydd åt mycket stora grupper. Den har också i den praktiska tillämpningen
i inte obetydlig utsträckning legat till grund för asylbeslut rörande
utlänningar vilkas skyddsbehov varit begränsade.

Enligt uttryckliga uttalanden i förarbeten är regeln å andra sidan inte
avsedd att ta sikte på personer som har tvingats lämna sitt hemland på grund
av yttre aggression, ockupation, inbördeskrig eller liknande oroligheter.
Denna begränsning kan knappast avläsas av regelns avfattning.

Med en vidare tillämpning av flyktingkonventionens
skyddsbestämmelser än i nuvarande praxis bör en stor del av dem som
hittills beviljats tillstånd som de factoflyktingar i stället beviljas tillstånd

Prop. 1996/97:25

98

som flyktingar. Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 1 § 3 UtlL bör då utgå Prop. 1996/97:25
i sin nuvarande utformning.

Den nuvarande skyddsregeln i 3 kap. 3 § UtlL för krigsvägrare är likaså
unik for Sverige. Med en vidare tolkning av flyktingkonventionen bör också
denna särskilda lagregel kunna utgå. Åtskilliga av dem som under tidigare år
beviljats uppehållstillstånd som krigsvägrare torde i själva verket ha varit att
bedöma som konventionsflyktingar redan med en snäv tolkning av kon-
ventionen. Genom att de beviljats tillstånd som krigsvägrare har den
tillståndsgivande myndigheten emellertid inte alltid tagit ställning till frågan
om flyktingskap — såvida inte utlänningen ansökt om flyktingförklaring
och resedokument.

Enligt UNHCR:s handbok kan en krigsvägrare vara att bedöma som
flykting om krigsvägrarskälen hör ihop med andra relevanta flyktingskäl. En
krigsvägrare kan också vara flykting om han riskerar oproportionerligt
strängt straff för sin vägran på grund av sin ras, religion, nationalitet,
tillhörighet till en viss social grupp eller politisk åskådning. Det räcker
emellertid inte med att en person inte är överens med sin regering angående
det rättmätiga i en viss militär aktion. Om den militära aktionen däremot
fördöms av det internationella samfundet kan straff för desertering eller
vapenvägran i sig grunda flyktingskap under förutsättning att kraven i övrigt
för flyktingskap är uppfyllda.

De som hittills fått stanna som krigsvägrare i Sverige skulle med ovan-
stående tolkning av flyktingkonventionen regelmässigt ha bedömts som
flyktingar. I fortsättningen bör konventionen tolkas på detta sätt. Om det i
framtiden skulle komma någon som t.ex. vägrar att delta i ett krig som inte
fördöms av det internationella samfundet och som inte på någon i konven-
tionen angiven grund riskerar ett oproportionerligt strängt straff för detta,
skulle flyktingskap sannolikt inte anses föreligga. Skyddsbehovet för en
sådan person kan inte anses vara särskilt framträdande. Som Lagrådet pekat
på kan dock i gränsfall omständigheterna vara sådana att en krigsvägrare
som inte kan bedömas som flykting ändå kan ha rätt till skydd enligt den
föreslagna skyddsregeln i 3 kap. 3 § första stycket 2

De nuvarande skyddsreglema för de factoflyktingar och krigsvägrare bör
således utgå. I en ny skyddsregel bör i stället definieras några andra kate-
gorier som visserligen regelmässigt beviljas uppehållstillstånd enligt
gällande praxis men som inte omfattas av någon skyddsregel.

Den ojämförligt största kategorin av dem som under senare år fått stanna
i Sverige på någon form av flyktingrelaterade skäl har utgjorts av personer
som flytt undan krig och inbördeskrig. Det har t.ex. varit fråga om personer
från Libanon och de olika staterna i f.d. Jugoslavien. Skyddsbehovet i dessa
fall är ofta starkt, i vart fall temporärt. Så t.ex. kan en väpnad konflikt ha
sådan intensitet i den region som sökanden kommer från att det framstår
som otänkbart att återsända honom eller henne dit samtidigt som de
praktiska möjligheterna att sända någon till en annan del av landet är
obefintliga. Det är angeläget att en ny skyddsregel uttryckligen innefattar
denna kategori. Regeringen återkommer i det följande till frågan om

99

tidsbegränsning av uppehållstillstånden när skyddsbehovet kan bedömas
vara temporärt liksom till frågan om behovet av att kunna begränsa
invandringen av denna kategori om antalet skulle bli större än vad vi kan ta
emot på ett tillfredsställande sätt.

Som framgått av redogörelsen for gällande rätt har personer som riskerar
allvarligt straff eller förföljelse på grund homosexualitet eller kön i praxis
beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl när deras situation vid ett
återsändande motiverat det. Regeringen bedömer att dessa grupper bör ges
ett starkare skydd än i dag och därför omfattas av en ny skyddsregel.

Som också framgått av redogörelsen för gällande rätt innehåller
utlänningslagen i 8 kap. 1 § förbud mot verkställighet av beslut om
avvisning eller utvisning om det finns grundad anledning att tro att
utlänningen skulle straffas med döden eller med kroppsstraff eller att
utsättas för tortyr. Det är således enbart fråga om ett förbud mot
verkställighet, utlänningslagen innehåller i övrigt inte någon särskild
skyddsbestämmelse för denna grupp. En ny skyddsregel bör vara
uttömmande och innefatta alla olika kategorier som har behov av skydd och
således även dem som avses i 8 kap. 1 § UtlL. För att fa överensstämmelse
med Europakonventionen bör vidare såväl 8 kap. 1 § UtlL som den nya
skyddsregeln utformas så att de innefattar även den som riskerar omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning.

En ny skyddsregel och dess konsekvenser

De nuvarande skyddsreglema för de factoflyktingar och krigsvägrare bör
således utgå. I stället införs en ny skyddsregel som innefattar följande kate-
gorier

— de som skulle vara i fara att straffas med döden eller med kroppsstraff
eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning,

— de som på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt har behov av skydd
eller som på grund av en miljökatastrof inte omedelbart kan återvända till
sitt hemland, samt

— de som på grund av sitt kön eller sin homosexualitet känner välgrundad
fruktan för förföljelse.

När det gäller den andra kategorin ovan har Statens invandrarverk anfört
att det är av stor vikt att gruppen definieras så tydligt som möjligt och att
förekomsten av bestämmelsen utförligt motiveras. Regeringen vill med
anledning härav påpeka att det i huvudsak handlar om en kodifiering av en
mycket fast och klar praxis. Ett tillägg har dock gjorts så att
skyddsbestämmelsen även innefattar personer som på grund av en
miljökatastrof inte omedelbart kan återvända till sitt hemland. Någon person
tillhörande en sådan kategori har hittills inte varit aktuell i praxis. Det är inte
möjligt att i förväg uttömmande definiera denna grupp. Det måste dock vara
fråga om en plötslig katastrof som innebär att det framstår som stridande

Prop. 1996/97:25

100

mot humanitetens krav att i vart fall omedelbart sända tillbaka någon till det Prop. 1996/97:25
land där katastrofen inträffat. Däremot avses inte fall där t.ex. en fortgående
försämring av förutsättningarna för livsmedelsproduktionen i ett land
medför svåra försörjningsproblem där. Regeringen vill i sammanhanget
erinra om att det kommer att finnas möjlighet för regeringen att meddela
närmare föreskrifter om beviljanden av såväl tidsbegränsat som permanent
uppehållstillstånd för den aktuella kategorin. Vidare kommer det att finnas
möjlighet för de tillämpande myndigheterna att överlämna ett enskilt ärende
till regeringen för prövning om det kan antas fa betydelse för frågan om
uppehållstillstånd för en grupp skyddssökande eller om ärendet bedöms vara
av synnerlig vikt för ledning av lagens tillämpning.

Av särskilt intresse när det gäller nu nämnda kategorier är vidare om det
finns ett s.k. inre flyktaltemativ. Med det menas om sökanden har möjlighet
att leva inom en del av hemlandet och där kan få skydd och även
rörelsefrihet och möjlighet till försöijning. En förutsättning måste självfallet
vara att sökanden kan ta sig till ett sådant område på ett säkert sätt. Just vid
inre oroligheter och miljökatastrofer förekommer det inte sällan att inte hela
landet är drabbat och att det därför finns ett inre flyktaltemativ. I sådana fall
föreligger självfallet inget behov av fristad i Sverige.

Den särskilda skyddsregeln i punkt 3 bör utformas med
skyddsbestämmelsen för flyktingar som förebild. Som ovan angetts är
orsaken till att förföljelse på grund av homosexualitet eller kön inte hänförts
till skyddsbestämmelsen för flyktingar att regeringen bedömer att
homosexualitet eller kön inte kan anses grunda tillhörighet till viss
samhällsgrupp. Samma grad av förföljelse bör emellertid föreligga för att
skyddsbestämmelsen skall vara tillämplig såväl när det gäller flyktingar som
i fråga om den som riskerar förföljelse på grund av homosexualitet eller kön.
Samma uttryck bör då också användas i båda fallen, dvs. att sökanden skall
känna välgrundad fruktan för förföljelse. En fördel med en sådan lösning är
att tolkningen av orden "välgrundad fruktan för förföljelse" då också blir
densamma i båda fallen. Utredningen har föreslagit att i stället för uttrycket
"välgrundad fruktan för förföljelse" skall användas "riskerar ett strängt straff
eller mycket allvarliga trakasserier". Någon saklig skillnad mellan
regeringens förslag och utredningens torde inte föreligga. Som utredningen
framhållit bör en kombination av olika trakasserier och inskränkande
åtgärder också utgöra grund för flyktingskap även om varje åtgärd för sig
inte gör det. Vidare bör framhållas att den bestraffning som kommer i fråga i
flera länder när det gäller personer som avses i punkt 3 inte sällan är sådan
att rätt till skydd föreligger redan enligt punkt 1, eftersom det kan handla om
kroppsstraff eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning.

Statens invandrarverk har på Arbetsmarknadsdepartementets uppdrag
gjort en genomgång av ett antal ärenden för att försöka bedöma effekterna
av kommitténs förslag när det gäller skyddsbehövande. Genomgången har
omfattat samtliga ärenden som avgjorts under tre skilda veckor år 1994 och
där sökanden beviljats uppehållstillstånd på någon form av asylrelaterade

101

skäl, totalt ca 1 500 ärenden. De som beviljades tillstånd som konventions-
flyktingar skulle också enligt utredningens förslag ha bedömts som
flyktingar och de som beviljades tillstånd av politisk-humanitära skäl skulle
praktiskt taget samtliga ha beviljats tillstånd enligt utredningens förslag till
ny skyddsregel för dem som flyr undan krig och inbördeskrig. Av gruppen
de factoflyktingar skulle enligt verkets bedömning drygt 60 procent ha
bedömts som flyktingar och ca 10 procent ha beviljats tillstånd enligt den
föreslagna nya skddsregeln i 3 kap. 3 §. Ca 30 procent skulle inte ha
beviljats tillstånd. Totalt skulle enligt verkets bedömning ca 92 procent av
dem som beviljades tillstånd under de undersökta perioderna ha beviljats
tillstånd även enligt kommitténs förslag. Den höga andelen asylsökande från
Bosnien-Hercegovina under de aktuella perioderna gör det dock svårt att dra
några säkra slutsatser av undersökningen.

Avslutningsvis vill regeringen understryka vikten av att beviskraven inte
ställs alltför högt när det gäller påståenden om risk för dödsstraff, omänsklig
eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon fullständig bevisning
som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan läggas fram.
Sökandens berättelse bör därför godtas om den framstår som trovärdig och
sannolik. Beviskraven behandlas yttrligare i författningskommentaren till 8
kap. 1 §.

Särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande

Särskilt när det gäller personer som flyr undan krig eller inbördeskrig eller
en miljökatastrof kan det bli fråga om ett mycket stort antal
skyddsbehövande som söker sig till Sverige. Liksom hittills bör det därför
finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd om antalet skyddssökande är
större än vad vi har möjlighet att ta emot på ett tillfredsställande sätt. I första
hand bör dock ett sådant problem lösas genom internationellt samarbete.
EU:s ministerråd har antagit en resolution (95/C262/1) om
ansvarsfördelning vid mottagande av och tillfälligt uppehälle för fördrivna
personer. Resolutionen, som inte är rättsligt bindande, har tillkommit i syfte
att förmå medlemsstaterna att i samband med krissituationer som ger
upphov till stora folkomflyttningar, liknande den som följt av kriget i före
detta Jugoslavien, samordnat och solidariskt organisera mottagandet av
fördrivna personer. Genom denna resolution avser man bl.a. minska den
effekt skillnaderna i medlemsstaternas mottagande av de fördrivna
personerna har på folkomflyttningsströmmen. Den ovan nämnda
resolutionen har kompletterats med ett rådsbeslut (96/198/RIF) om ett
varnings- och beredskapsförfarande för ansvarsfördelning vid mottagande
av och tillfälligt uppehälle för fördrivna personer.

Mot bakgrund av utvecklingen av det europeiska samarbetet utgår rege-
ringen från att det endast i en helt exceptionell situation kan komma i fråga
att vägra uppehållstillstånd för skyddssökande med hänvisning till våra
mottagningsresurser. Med hänsyn till de avvägningar som då måste göras
och som innefattar grannlaga avvägningar mellan sökandenas skyddsbehov

Prop. 1996/97:25

102

och våra mottagningsresurser samt även utrikespolitiska överväganden kan Prop. 1996/97:25
det diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av riksdagen. Med
hänsyn till att det kan bli nödvändigt att fatta beslut mycket snabbt bör dock
beslut kunna fattas av regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör
anmälas för riksdagen inom tre månader.

Till skillnad mot utredningen bedömer regeringen att det inte finns behov
av att ha en motsvarande bestämmelse även när det gäller dem som riskerar
förföljelse på grund av homosexualitet eller kön. För att rätt till skydd skall
föreligga för dessa grupper krävs att de riskerar förföljelse av samma art och
grad som konventionsflyktingar. Samma möjligheter att vägra uppehålls-
tillstånd bör då också finnas för dessa grupper och för flyktingar. Härtill
kommer, som Juridiska fakulteten vid Lunds universitet påpekat, att det
förefaller osannolikt att antalet skyddssökande tillhörande de i punkt 3
avsedda kategorierna skulle bli så stort att det påverkar våra
mottagningsresurser i nämnvärd grad.

Möjligheterna att av andra särskilda skäl, främst brottslighet, vägra uppe-
hållstillstånd för skyddsbehövande har nyligen behandlats av riksdagen
(prop. 1994/95:179, bet. 1994/95:SfUl6, rskr. 1994/95:401). Någon ändring
i dessa möjligheter är inte påkallad för närvarande.

9.1.3 Överföring till Sverige

Regeringens bedömning: Rådande ordning, som innebär att
flyktingar förs över till Sverige inom ramen för den s.k.
flyktingkvoten och att uttagningen av flyktingarna sker i nära
samarbete med UNHCR, bör för närvarande inte ändras.

Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer med rege-
ringens.

Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs
bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: I policyfrågor rörande överföring
av skyddsbehövande inom ramen för den s.k. flyktingkvoten samråder de
nordiska regeringarna i regel inom den nordiska samrådsgruppen för
flyktingfrågor. Själva uttagningen av dem som skall överföras sker i nära
samverkan med UNHCR och huvudsakligen på grundval av det underlag
som UNHCR har rörande den enskilde. Det förekommer att delegationer
från Invandrarverket besöker flyktingläger och gör uttagningar där. För de
praktiska arrangemangen kring transporten av kvotflyktingar till Sverige
köper Invandrarverket tjänster av IOM. Sedan början av 1990-talet har de
personer som tagits ut på kvoten fått bosätta sig direkt i en kommun. De
nordiska länderna har fört en diskussion med UNHCR om möjligheterna att
ersätta kvotplatser med ekonomiska bidrag. Möjlighet att använda avsatta
medel för andra ändamål än överföring till Sverige finns redan. Det

103

samarbete som kan bli aktuellt är av sådan karaktär att regeringen inte finner Prop. 1996/97:25
anledning att föreslå ändring i denna del.

Frågan om överföring direkt från hemlandet av skyddsbehövande är
komplicerad. En rad förutsättningar måste därvid föreligga. Så måste det
finnas en svensk utlandsmyndighet med svensk diplomatisk personal i
regionen. Det måste finnas pålitliga frivilligorganisationer eller
internationella organisationer på plats som samarbetspartners. Den förföljde
måste i regel ha möjlighet att resa ut ur landet legalt. Illegal utresa kan bara
komma ifråga i exceptionella undantagsfall. Då i vart fall i dag uttagning
direkt från hemlandet inte förefaller kunna bli aktuell i något större antal fall
finner regeringen i likhet med kommittén ingen anledning att heller i detta
avseende föreslå någon ändring.

9.2 Rätt till invandring

9.2.1 Gällande ordning

Anhöriga

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL får uppehållstillstånd ges till en
utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Det är således
inte fiåga om någon rätt för anhöriga att fa tillstånd och inte heller anges
vilka anhöriga som kan komma i fråga.

Enligt prop. 1988/89:86 är avsikten med uttrycket "nära anhörig" att be-
skriva den fasta praxis som har utvecklats på detta område och som riks-
dagen vid flera tillfällen också ställt sig bakom.

Den fasta praxis som det talas om i den nämnda propositionen finns
utförligt beskriven i Invandrarpolitiska kommitténs betänkande Invandrings-
politiken Förslag (SOU 1983:29, s. 131 ff).

Make/maka och sambo

Uppehållstillstånd beviljas för make/maka och sambo under förutsättning att
förhållandet bedöms som seriöst och inte som tillkommet för att ge någon
tillstånd i Sverige. När det gäller ett förhållande som inte är etablerat sedan
tidigare beaktas faktorer som hur länge parterna känt varandra, deras kun-
skap om varandra, förmåga att kommunicera på ett gemensamt språk m.m.
Hänsyn tas också till kulturellt betingade traditioner i ursprungslandet.

Vid förhållanden som nyligen uppstått tillämpas s.k. uppskjuten invand-
ringsprövning, vilket innebär att utlänningen ges uppehållstillstånd för sex
månader i taget under de första två åren. Upphör anknytningen under denna
tid skall utlänningen i normalfallet återvända till hemlandet. Vissa undantag
görs dock från denna huvudregel, exempelvis om det finns barn i för-
hållandet, om det är fråga om en kvinna som utsatts för misshandel eller
som riskerar att bli socialt utstött vid återkomsten till hemlandet eller om
utlänningen hunnit bli väl etablerad i arbetslivet i Sverige.

104

Vidare kan nämnas att det krävs att båda partema fyllt 18 år. Homo-
sexuella förhållanden jämställs med heterosexuella. Månggifte accepteras
inte.

Barn med föräldrar i Sverige

Barn under 20 år med föräldrar i Sverige beviljas uppehållstillstånd under
förutsättning att barnen är ensamstående. Om bara den ene föräldern är
bosatt i Sverige krävs att denne också är barnets legala vårdnadshavare. I
vissa fall kan tillstånd beviljas även till barn över 20 år om de på grund av
exempelvis studier eller värnpliktstjänstgöring varit förhindrade att tidigare
förena sig med föräldrarna. Barn över 20 år liksom gifta bam kan normalt
inte få tillstånd enbart på grund av anknytning till föräldrar i Sverige, såvida
det inte rör sig om ett "sista länkfall", se nedan under avsnittet om övriga
anhöriga.

Föräldrar med barn i Sverige

Föräldrapar med samtliga barn i Sverige beviljas uppehållstillstånd om de är
i 60-årsåldem eller däröver eller om det föreligger starka humanitära skäl.
Föräldrapar som har bam både i Sverige och i annat land kan beviljas
tillstånd efter en bedömning och vägning av skilda faktorer. Följande
faktorer vägs in:

— Föräldrarnas ålder. Normalt krävs att föräldrarna är i 60-årsåldem eller
däröver.

— Antalet bam i Sverige och i annat land. Normalt krävs att majoriteten av
barnen finns i Sverige.

— Föräldrarnas hälsotillstånd och allmänna levnadssituation.

— De härvarande barnens situation.

Om en faktor är mycket stark som exempelvis extremt hög ålder eller
svår sjukdom kan prövning av övriga faktorer underlåtas.

En änka/änkling beviljas uppehållstillstånd i Sverige om ett vuxet bam är
bosatt här utan hänsyn tagen till övriga faktorer. En frånskild förälder be-
döms däremot i princip efter samma kriterier som ett föräldrapar.

Andra anhöriga

Andra anhöriga än de som behandlats ovan kan beviljas tillstånd om de i
hemlandet tillhört samma familjegemenskap som den härvarande eller om
det rör sig om en anhörig som kan betecknas som "sista länk" dvs. en person
(undantagsvis flera) vars samtliga nära släktingar är bosatta i Sverige.

Innan tillstånd beviljas i sådana fall sker en bedömning av många faktorer
i ärendet, exempelvis släktskap, civilstånd, sökandens ålder, hur länge
sökanden och den härvarande bott tillsammans i hemlandet, hur lång tid

Prop. 1996/97:25

105

efter den förstes flyttning till Sverige som den andra söker tillstånd att få
komma hit, m.m.

I förarbeten till tidigare utlänningslag (prop. 1979/80:96) förordades ett i
viss mån vidgat familjebegrepp vad gäller anhöriga till
konventionsflyktingar. Flyktingens speciella situation med avsaknad av
möjlighet att besöka hemlandet och kanske oro och ängslan för sina
anhöriga borde enligt propositionen beaktas vid tillståndsprövningen.

I samband med behandlingen av Invandrarpolitiska kommitténs ovan
nämnda betänkande uttalade föredragande statsrådet i prop. 1983/84:144 att
den praxis kommittén redovisat gav förhållandevis goda möjligheter för
anhöriga till dem som är bosatta här att förenas med dem. Någon nämnvärd
förändring av denna praxis ansåg föredraganden inte vara påkallad. Det
borde dock enligt föredraganden ankomma på Invandrarverket att i möjlig
mån ta ökad hänsyn till fall där udda och ömmande omständigheter åberopa-
des.

Någon nämnvärd effekt synes de nu nämnda uttalandena i propositioner
inte ha fatt i praxis.

Försörjningskrav

Det finns inte något krav på att den som far uppehållstillstånd som anhörig
skall ha sin försörjning tryggad och bostad ordnad. Tidigare fanns ett
försörjningskrav i fråga om föräldrar men detta avskaffades genom prop.
1979/80:96, där föredragande statsrådet uttalade att till skillnad mot tidigare
praxis någon prövning av de härvarande barnens förmåga att försörja föräld-
rarna inte borde göras. Denna prövning hade enligt föredraganden visat sig
meningslös och orättvis eftersom det inte fanns någon möjlighet att se till att
barnen verkligen försörjde sina föräldrar.

Invandrarverket lämnade våren 1995 över några ärenden till regeringen
för prövning och föreslog att krav på tryggad försörjning skulle ställas innan
tillstånd beviljades för vissa anhöriga. Regeringen konstaterade i beslut i
dessa ärenden den 29 juni 1995 att det skulle innebära en markant
förändring av gällande praxis att införa ett försörjningskrav. En sådan
ändring borde enligt regeringen inte göras utan att riksdagen haft tillfälle att
ta ställning till det.

Krav på hederlig vandel

Enligt 2 kap. 4 § UtlL skall vid prövningen av en ansökan om uppehålls-
tillstånd beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.
Bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 men innebär i huvudsak en
kodifiering av tidigare praxis. I prop. 1994/95:179 framhölls att
möjligheterna att avslå en ansökan om uppehållstillstånd med hänvisning till
sökandens levnadssätt helt utvecklats i praxis och att det inte minst av
rättssäkerhetsskäl var otillfredsställande att en så viktig fråga inte var

Prop. 1996/97:25

106

närmare reglerad. I propositionen framhölls vidare att endast otvetydigt
konstaterad misskötsamhet skall beaktas och att anmärkningar i fråga om
levnadssättet alltid måste vägas mot de skäl utlänningen har för att få
uppehållstillstånd. Det sägs vidare att när det gäller anknytningsförhållanden
där det finns bam med i bilden måste självfallet stor hänsyn tas till barnens
situation och om de skulle drabbas av en separation från någon av
föräldrarna.

Uppehållstillstånd före inresa

Huvudregeln är enligt 2 kap. 5 § UtlL att en utlänning som vill ha uppehålls-
tillstånd i Sverige skall ha utverkat sådant tillstånd före inresan i landet.
Detta hindrar dock inte att uppehållstillstånd beviljas på grund av
anknytning hit om det är uppenbart att utlänningen skulle ha fått tillstånd om
prövningen skett före inresan.

Den senare bestämmelsen infördes den 1 juli 1995 och innebär en utvidg-
ning av tidigare undantag som i princip endast gällde om utlänningen
kommit hit för att förena sig med en familjemedlem som han eller hon
tidigare sammanbott med utomlands. Regeringen har i maj 1996 gett Statens
invandrarverk och Utlänningsnämnden i uppdrag att i oktober 1996 redovisa
hur den nya undantagsregeln tillämpats.

Särskilda bestämmelser för medborgare i EES-staterna

Den fria rörligheten för personer enligt EES-avtalet ger en principiell rätt för
medborgare i EES-staterna att ta anställning, starta egen verksamhet,
tillhandahålla eller ta emot tjänster eller leva av egna medel i ett annat EES-
land. Make/maka till en medborgare i en EES-stat som fått
uppehållstillstånd enligt EES-avtalet har samma principiella rätt till
uppehållstillstånd oavsett medborgarskap. Detsamma gäller bam som är
under 21 år eller beroende av föräldrarna för sin försörjning samt släktingar i
närmast föregående led till medborgaren i EES-staten eller dennes maka
eller make och som är beroende av dem för sin försörjning. (Rätten till
uppehållstillstånd för släktingar i närmast föregående led gäller dock inte
släktingar till studerande). För släktingar i föregående led till vissa
kategorier medborgare i EES-stater är en förutsättning för uppehållstillstånd
att de har tillräckliga medel för sin försörjning.

EES-reglema är således på flera punkter mer långtgående än de regler
som gäller för anhöriga enligt utlänningslagstiftningen i övrigt. EES-
reglema tillämpas dock inte på anhöriga till svenska medborgare om de
anhöriga är medborgare i ett land utanför EES. Svenska medborgare bosatta
i Sverige betraktas inte som medborgare i EES-stat här i landet.

EES-reglema gäller vidare endast make/maka, inte sambo. EG-domstolen
har emellertid uttalat att om en medborgare i en medlemsstat enligt
nationella regler har rätt att ha en sambo boende hos sig så skall denna

Prop. 1996/97:25

107

rättighet även tillkomma medborgare i andra medlemsstater som vistas i den Prop. 1996/97:25
staten. (EG-domstolens mål 59/8 (1986) ECR 1283, Florence Reed). En
sambo till en medborgare i en EES-stat som fått uppehållstillstånd här är
undantagen från kravet på arbetstillstånd (4 kap. 1 § andra stycket UtlF).

Arbetskraft, egna företagare m.m.

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 3 UtlL får uppehållstillstånd ges till en ut-
länning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning tryggad på
något annat sätt.

Förutsättningarna för arbetstillstånd behandlas inte i lagen. Gällande
principer återgår på uttalanden i prop. 1983/84:144 (s. 62). Där sägs att det
saknas anledning att räkna med något egentligt behov för Sveriges del av
arbetskraftsinvandring under överskådlig tid. Det bör i stället ankomma på
arbetsmarknadsverket att genom arbetsmarknadspolitiska åtgärder och på
annat sätt verka för att i Sverige bosatta arbetssökande kommer i fråga för
lediga anställningar. Även om arbetskraftsinvandring i normalfallet inte bör
tillåtas, bör enligt propositionen undantag dock kunna ske främst
beträffande nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt
inom vissa andra samhällsområden. Det kan vara fråga om personer som
behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller introduktion av
en ny teknologi. Undantag måste också, sägs det, kunna göras inom det
kulturella området.

Med utlänning som "har sin försörjning ordnad på något annat sätt" avses
bl.a. egna företagare, fria yrkesutövare och pensionärer med pension från
hemlandet. Det är fråga om antalsmässigt mycket små grupper och
behandlas inte närmare här. Inte heller behandlas de stora grupper som får
tidsbegränsat uppehållstillstånd för gäststudier eller på grund av ett
tidsbegränsat arbete i Sverige, t.ex. artister och montörer.

Humanitära skäl

Som framgått ovan under avsnittet om skyddsbehövande får enligt 2 kap. 4
§ UtlL uppehållstillstånd ges till en utlänning som av humanitära skäl bör fa
bosätta sig här. De politisk-humanitära skälen har behandlats i detta avsnitt.

Enligt prop. 1988/89:86 (s. 147) kan det här även vara fråga om personer
som på grund av sjukdom eller personliga förhållanden inte bör nekas
uppehållstillstånd. Någon fullständig uppräkning av vad som kan utgöra
sådana humanitära skäl att uppehållstillstånd bör beviljas kan självfallet inte
göras. Invandrarpolitiska kommittén uttalade i sitt betänkande Invandrings-
politiken Förslag (SOU 1983:29, s. 155 f.) att det i praxis kunnat röra sig om
exempelvis personer med livshotande sjukdom för vilken adekvat vård inte
stått att fa i hemlandet men att enbart ekonomiska problem med att fa vård i
hemlandet inte ansetts utgöra tillräckliga skäl för tillstånd. I ett antal beslut
under år 1994 har regeringen slagit fast att uppehållstillstånd på grund av

108

sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, när det är fråga om en livs-
hotande sjukdom for vilken vård inte kan beredas i hemlandet eller när det
föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att
de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som
kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i
princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till en förbättring
eller att behandlingen är livsnödvändig. Enbart den omständigheten att
vården i Sverige håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för
uppehållstillstånd.

Prop. 1996/97:25

9.2.2 Anhöriga

Regeringens förslag: Möjligheten till invandring för anhöriga begrän-
sas till en krets bestående av

— make, maka eller sambo,

— ogifta bam under 18 år, och

— andra nära anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushålls-
gemenskap som den eller de som bor här i landet. I undantagsfall,
när det finns synnerliga skäl, skall uppehållstillstånd kunna
beviljas även någon annan anhörig till en skyddsbehövande.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med
regeringens såväl när det gäller kretsen av anhöriga som att förslag om
någon form av försörjningskrav inte bör läggas fram för närvarande.

Remissinstanserna:

Kretsen av anhöriga

Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av Kammarrätten i
Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Svenska Kommunförbundet och LO.

Statens invandrarverk avstyrker att nära anhöriga som ingått i hushålls-
gemenskapen skall ges en generell möjlighet att invandra i enlighet med
förslaget. Verket pekar bl.a. på att möjligheterna att kontrollera påståenden
om hushållsgemenskap är minimala. För invandring av anhöriga utanför
kärnfamiljen måste enligt verket krävas att kretsen som kan komma i fråga
är snävt utformad och klart definierad, att bevisbördan för att hushålls-
gemenskap och beroendeställning förelegat skall åvila sökanden samt att
uppskjuten invandringsprövning skall tillämpas. Utlänningsnämnden anser
att möjligheterna att ge uppehållstillstånd för anhöriga måste avse den som
är anhörig till någon som är bosatt här eller som beviljats uppehållstillstånd,
inte anhörig till den som har rätt till uppehållstillstånd här. RIB anser det
önskvärt att det markeras en klarare skillnad mellan familjeåterförening i

109

egentlig mening och anknytningar som uppkommit efter inflyttningen till
Sverige. De förra har enligt RIB rimligen högre dignitet.

Socialstyrelsen anser i likhet med de flesta frivilligorganisationer att
komitténs anhörigbegrepp är för snävt. Enligt Socialstyrelsens uppfattning
finns det anledning att ge utrymme för en större krets anhöriga och för en
större flexibilitet än vad som blir fallet enligt utredningens förslag.
Socialstyrelsen anser också att mycket talar for att åldersgränsen 20 år for
bam behålls. Röda korset anser att vikten av anhörigas möjlighet att fa
uppehållstillstånd inte nog kan betonas. Röda korset framhåller därför vikten
av ett flexibelt förhållningssätt och en generös tillämpning av ansökningar
om familjeåterförening. Röda korset säger sig inte ha några principiellt
allvarliga invändningar mot en sänkning av åldersgränsen till 18 år men
vänder sig mot kravet på att barnet omedelbart före den härvarandes
bosättning i Sverige skall ha varit hemmavarande bam. Ordet omedelbart
bör utgå såväl i fråga om bam som i fråga om andra anhöriga. Särskilda
bestämmelser måste vidare enligt Röda korset införas om
familjeåterförening för flyktingar. Rädda Barnen anser att det
anhörigbegrepp som kommittén föreslår är for snävt och att det kan få helt
oönskade konsekvenser sett utifrån barnets perspektiv. Sveriges Kristna Råd
anser att kommitténs avgränsning är något för snäv. Hänsyn måste enligt
rådet tas till andra kulturer och att det inte är ovanligt att en kvinna som är
frånskild eller änka måste ta sin tillflykt till ursprungsfamiljen liksom att
ogifta kvinnor inte tillåts flytta från familjen innan de är gifta. Rådet finner
det även rimligt att föräldrar som har egen bostad och ekonomi men som får
sin huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen skall ha möjlighet att få
uppehållstillstånd om det i hemlandet saknas varaktiga alternativ till
omvårdnad. Med dessa reservationer tillstyrker rådet kommitténs förslag.
Caritas och Judiska Centralrådet finner i likhet med Sveriges Kristna Råd
att kommitténs förslag är något för snävt när det gäller föräldrar som får sin
huvudsakliga omvårdnad av kärnfamiljen. I övrigt tillstyrker Caritas
kommitténs förslag. Svenska flyktingrådet anser det viktigt att inte införa
regler som begränsar möjligheterna att hålla familjen samman. Rådet
avstyrker en sänkning av åldersgränsen till 18 år och avskaffandet av
begreppet "sista länk". FARR framför liknande synpunkter som
flyktingrådet. RFSL anser att det av utlänningslagstiftningen klart bör
framgå att homosexuella och heterosexuella familjeband jämställs.

Försörjning

Socialstyrelsen instämmer i att det skulle vara svårförenligt med de
invandrarpolitiska målen att ställa krav på försörjning och/eller bostad för
anhöriga. Röda korset och FARR instämmer i kommitténs bedömning att
något försörjningskrav inte bör införas.

Övriga remissinstanser som särskilt tagit upp denna punkt ifrågasätter
mer eller mindre starkt kommitténs slutsats. Statens invandrarverk vill
kraftfullt propagera för att ett försörjningskrav införs vid all

Prop. 1996/97:25

110

anhöriginvandring, utom för anhöriga inom kärnfamiljen till en person som Prop. 1996/97:25
fått asyl i Sverige eller som fått stanna här på grund av ett skyddsbehov.

Uppskjuten invandringsprövning bör tillämpas i alla sådana fåll och kontroll
ske av att försörjningen är tryggad innan förlängning beviljas.
Utlänningsnämnden anser att den naturliga slutsatsen är att det i första hand
måste ankomma på sökanden att klara av sin försörjning på egen hand eller
med hjälp från anhöriga. Att inte ställa något försörjningskrav innebär enligt
nämnden en särreglering. Undantag från försörjningskravet bör dock kunna
göras om det i det enskilda fallet finns starka humanitära skäl. Svenska
Kommunförbundet anser att det kunde vara logiskt att ha ett
försörjningskrav men att frågan bör bli föremål för ytterligare överväganden
innan slutlig ställning tas. Malmö kommun anser i princip att Sverige i likhet
med de flesta länder borde ställa krav på att invandrare skall försörja
efterföljande familjemedlemmar och då även anhöriga utanför kärnfamiljen.
I Sverige är det dock enligt kommunen i stort sett omöjligt att i praktiken
försörja någon utanför kärnfamiljen, varför ett försörjningskrav ofta skulle
bli orimligt. Sveriges Kristna Råd finner det inte orimligt med någon form
av prövning av försörjningsmöjligheterna. Försörjningsmöjligheterna får
dock enligt rådet inte vara helt avgörande. RIB anser att det inte borde vara
omöjligt att beakta försörjningsförmågan när det gäller nya partners, i
synnerhet när det rör sig om giftermål per korrespondens. Judiska
Centralrådet anser att försörjningsförmågan aldrig får ha utslagsgivande
betydelse men att den kan tillåtas ha viss betydelse i såväl positiv som
negativ riktning vid en slutlig sammanvägning av samtliga omständliggheter
i det enskilda fallet.

Skälen för regeringens förslag: Rätten till familjeåterförening för med-
lemmar av kärnfamiljen är en viktig mänsklig rättighet och följer också av
olika konventionsåtaganden. Inom EG har år 1993 antagits en icke bindande
resolution (SN 2828/1/93 WGI 1497 REV 1) om harmonisering av nationell
praxis beträffande familjeåterförening för andra än flyktingar. Av denna
resolution framgår att medlemsstaterna i normalfallet skall bevilja
make/maka och ogifta bam under 16—18 år uppehållstillstånd på grund av
anknytning. Enligt resolutionen kan undantag från denna huvudprincip
komma i fråga t.ex. vid månggifte. Av resolutionen framgår även att
medlemsstaterna kan uppställa krav på att den familjemedlem som först
bosatt sig i medlemsstaten skall ha varit bosatt där en viss tid innan
uppehållstillstånd kan beviljas övriga familjemedlemmar.

Rätten till familjeåterförening måste vara en självklar och grundläggande
del i vår invandringspolitik. Den bör också klarare än i dag framgå av
lagstiftningen.

Som utredningen föreslagit bör den utformas som en principiell rätt, dvs.
att uppehållstillstånd får beviljas för anhöriga inom kärnfamiljen. Undantag
skulle annars få lov att göras i lag för en rad situationer där det trots att det
rör sig om medlemmar av kärnfamiljen inte alltid är rimligt att tillstånd
beviljas. Så t.ex. kan det finnas fall där det av hänsyn till rikets säkerhet eller
av vandelsskäl inte är rimligt att tillstånd beviljas. Undantag har också i

praxis gjorts för situationer med mångggifte och vid äktenskap mellan
minderåriga liksom när det framstår som sannolikt att det rör sig om sken-
förhållanden eller att den uppgivna släktskapen inte stämmer. Förhållandena
kan också vara sådana att familjeåterföreningen med fördel kan ske i ett
annat land, där en majoritet av familjemedlemmarna finns och dit den här-
varande har möjlighet att flytta. Ett alternativ skulle i och för sig kunna vara
att i lagtexten ange att uppehållstillstånd skall beviljas såvida inte särskilda
skäl talar mot det. Det skulle emellertid då bli nödvändigt att i förarbeten
närmare ange vad som skall anses utgöra särskilda skäl.

I likhet med kommittén bedömer regeringen att nuvarande system med
uppskjuten invandringsprövning bör behållas när det gäller förhållanden där
parterna känt varandra endast en kortare tid.

Den nuvarande åldersgränsen för ogifta bam som önskar återförenas med
föräldrar är i praxis 20 år. I likhet med kommittén bedömer regeringen att
det är rimligt att denna åldersgräns sänks till 18 år, som är den gräns som
gäller i de flesta västeuropeiska länder. Det är också den svenska
myndighetsåldern och det är åldersgränsen för bam enligt
barnkonventionen. Regeringen återkommer i det följande till att det i vissa
fall kan finnas skäl att bevilja tillstånd för hemmavarande bam även om de
är över 18 år.

De olika internationella överenskommelser som Sverige anslutit sig till
rörande rätten till familjeåterförening anger i regel inte vilken krets av
anhöriga som bör komma i fråga. Undantag utgör den Europeiska sociala
stadgan, där det i bilaga till stadgan anges att med utländsk arbetstagares
familj skall avses "åtminstone hans hustru samt bam under 21 år, om vilka
han har vårdnaden". Sverige uppfyller således inte heller i dag kraven enligt
denna stadga. Den sociala stadgan gäller emellertid endast i förhållande till
övriga medlemsstater i Europarådet, som anslutit sig till den. Den saknar i
praktiken betydelse i förhållande till de anslutna stater som samtidigt är
medlemmar i EU, eftersom EU-reglema också anger 21 år som åldersgräns.
Om det befinns nödvändigt torde regeringen med stöd av det föreslagna
bemyndigandet i 2 kap. 14 § UtlL kunna förordna att åldersgränsen för bam
som är medborgare i någon av de stater som anslutit sig till den Europeiska
sociala stadgan skall vara 21 år i stället för 18 år.

Prop. 1996/97:25

112

Övriga anhöriga

Prop. 1996/97:25

Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationema, anser som
framgått att det av utredningen föreslagna anhörigbegreppet är alltför snävt.
Nuvarande praxis innebär emellertid att en relativt vid krets anhöriga har rätt
att invandra till Sverige. Det kan exempelvis gälla såväl föräldrapar som
ensamstående föräldrar som har bostad och försörjning i hemlandet och i
vissa fall även bor tillsammans med bam där och som ändå kan ha rätt att
komma till Sverige. I Sverige saknar de regelmässigt egen försöijning och
blir helt hänvisade till samhällets hjälp.

Regeringen bedömer att en rimlig avvägning är att anhöriga utöver
kärnfamiljen i princip skall ha rätt till uppehållstillstånd här endast om de i
hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som den härvarande. En
sådan avvägning torde också ligga i linje med Europadomstolens tolkning
av Europakonventionens stadgande (artikel 8) om skydd för familjelivet
även om praxis inte innehåller någon uttömmande definition av
familjebegreppet.

Det kan här röra sig om hemmavarande, ogifta bam över 18 år eller om
föräldrar som i hemlandet tagits om hand av något bam. Särskild hänsyn
måste tas till att det i många kulturer är mer eller mindre omöjligt för
ensamstående kvinnor att leva i en egen bostad. De är i stället hänvisade till
att bo tillsammans med någon manlig släkting. Det kan därför inte uteslutas
att till den krets av anhöriga som bör beviljas uppehållstillstånd på grund av
att de ingått i samma familj egemenskap kan hänföras även exempelvis en
äldre, ensamstående faster.

Gemensamt för de släktingar som kan komma i fråga för
uppehållstillstånd på grund av tidigare hushållsgemenskap måste vidare vara
att det också finns någon form av beroendeförhållande, som gör det svårt för
släktingarna att leva åtskilda. Det innebär att det måste krävas att de levt i
samma hushåll omedelbart före den härvarandes flyttning till Sverige och att
ansökan om familjeåterförening görs relativt snart efter det att den
härvarande bosatt sig här. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda torde
det vara svårt att visa att något beroendeförhållande förelegat. Självfallet
måste dock hänsyn tas till att praktiska svårigheter kan ha medfört att det
inte varit möjligt för släktingen utomlands att ge in ansökan om
uppehållstillstånd omedelbart efter det att den härvarande bosatt sig här.

Flyktingar och andra skyddsbehövande har i regel inte möjlighet att
besöka sitt hemland. De kan därför uppleva saknaden av och oron för någon
nära anhörig i hemlandet som särskilt svår och det kan i sin tur försvåra
deras möjligheter att anpassa sig till ett liv här i landet. I undantagsfall, när
det finns synnerliga skäl, bör det därför finnas möjlighet för dem att fa
förena sig här i landet med en nära anhörig som stått dem särskilt nära även
om de inte ingått i samma familjegemenskap i hemlandet. Det kan
exempelvis röra sig om fall där den härvarande och släktingen i hemlandet
bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Hänsyn måste i
sådana fall också tas till vilka andra anhöriga som den härvarande har här i
landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. Den som har

113

anhöriga här i landet måste i regel anses ha ett mindre behov av stöd från Prop. 1996/97:25
någon anhörig i hemlandet än den som vistas här helt ensam. Det måste i
regel också förutsättas att det är fråga om en ensamstående person som skall
komma hit och att rätten till bosättning för den personen inte kan antas
komma att leda till följdinvandring av ytterligare familjemedlemmar.
Uttalandet i prop. 1983/84:144 om att hänsyn i möjlig mån bör tas till fall
där udda och ömmande omständigheter åberopas har alltjämt giltighet.

Statens invandrarverk har avstyrkt att nära anhöriga som ingått i hushålls-
gemenskapen skall ges en generell rätt att invandra. Verket har bl.a. anfört
att möjligheterna att kontrollera påståenden om hushållsgemenskap är mini-
mala och att en förutsättning därför måste vara dels att bevisbördan för att
hushållsgemenskap förelegat måste ligga på sökanden samt att en ordning
med uppskjuten invandringsprövning tillämpas. Regeringen kan visserligen
dela bedömningen att det inte sällan torde vara svårt att kontrollera på-
ståenden om hushållsgemenskap. Svårigheter att kontrollera sökandens upp-
gifter finns emellertid i många utlänningsärenden. Bevisbördan ligger prin-
cipiellt sett alltid på den som ansöker om uppehållstillstånd. Det är
emellertid inte alltid möjligt för sökanden att styrka sina påståenden. De
beslutande myndigheterna skall då — på det sätt som gäller för offentlig
förvaltning i allmänhet — fatta beslut med utgångspunkt från vad som med
rimlig grad av säkerhet kan bedömas vara de faktiska omständigheterna.

Regeringen bedömer att det inte finns skäl att i denna typ av ärenden
generellt tillämpa en ordning med uppskjuten invandringsprövning. Det far
förutsättas att det i regel inte råder något tvivel om att sökandens uppgifter
är riktiga. Skulle det senare komma fram att tillståndet beviljats på grund av
att sökanden lämnat felaktiga uppgifter eller förtigit någon omständighet av
betydelse finns enligt gällande lagstiftning möjlighet att återkalla tillståndet.
Möjlighet finns vidare redan enligt gällande lagstiftning att i ett enskilt fall
bevilja ett tidsbegränsat tillstånd i stället för ett permanent om så bedöms
lämpligt.

Anhöriga utanför kärnfamiljen utgör, enligt en stickprovsundersökning år
1994 av Invandrarverket på uppdrag av Invandrar- och flyktingkommittén,
mindre än 10 procent av anhöriginvandringen. Det är svårt att bedöma
effekterna av kommitténs förslag till inskränkning av möjligheterna för
anhöriga utanför kärnfamiljen att få uppehållstillstånd. Det är inte möjligt att
göra någon uppskattning med utgångspunkt från tidigare avgjorda ärenden
eftersom det av utredningarna i dessa ärenden i allmänhet inte framgår om
sökanden och den härvarande ingått i samma hushållsgemenskap. Invandrar-
verket begärde på uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet att några
polismyndigheter under några veckor skulle komplettera intervjuerna i
anknytningsärenden med frågor om hushållsgemenskap. Det material som
Invandrarverket gått igenom omfattar emellertid endast 44 ärenden. Invand-
rarverkets uppskattning är att med hittillsvarande praxis uppehållstillstånd
skulle ha beviljats i 29 av dessa fall medan 15 skulle ha lett till avslag. Med
de regler utredningen föreslagit bedömer verket att uppehållstillstånd skulle
ha beviljats i 18 fall och att 26 fall skulle ha lett till avslag. Med hänsyn till

114

utredningens mycket begränsade omfattning och svårigheterna att bedöma Prop. 1996/97:25
om de nya reglerna skulle leda till ytterligare ansökningar och beviljade
uppehållstillstånd kan några bestämda slutsatser dock inte dras av verkets
undersökning.

Försörjning

Utredningen har avvisat tanken på att ställa upp någon form av krav på att
försörjningen skall vara tryggad innan tillstånd beviljas för anhöriga. Det
skulle enligt utredningen kunna anses vara oförenligt med de allmänna
invandrarpolitiska målen att ha en särlagstiftning för invandrare i detta
avseende. Flera remissinstanser anser emellertid att ett försöijningskrav bör
införas eller att försörjningen i vart fall bör kunna vägas in vid bedömningen
av om tillstånd bör beviljas eller inte.

De flesta EU-länder ställer krav på att försörjningen för efterföljande
familjemedlemmar skall vara tryggad — såvida det inte är fråga om
personer som har rätt till uppehållstillstånd enligt EG-reglema. Att införa
någon form av försörjningskrav för att uppehållstillstånd skall beviljas för
anhöriga skulle emellertid kräva en mycket grundlig belysning av frågan i
hela dess vidd. Bl.a. gäller det vilka konsekvenser bristande
försöijningsförmåga skall få när den inträffar under vistelsen i Sverige. Där
kommer också in frågan om hur en grundtrygghet skall garanteras för alla
människor i vårt land som inte själva kan klara sin försörjning. Regeringen
är därför inte beredd att nu lägga fram förslag om någon form av
försöijningskrav.

9.2.3 Övriga kategorier

Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra regler eller
praxis när det gäller invandring av övriga kategorier som exempelvis
arbetskraftsinvandrare, egna företagare och utlänningar som beviljas
uppehållstillstånd på grund av starka humanitära skäl.

Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer överens med
regeringens.

Remissinstanserna: Endast ett fatal remissinstanser har berört denna
fråga närmare. Kammarrätten i Jönköping, Rikspolisstyrelsen, Statens
invandrarverk, Utlänningsnämnden och LO tillstyrker eller har ingen
erinran mot kommitténs förslag.

Sveriges advokatsamfund anser att den nuvarande tillämpningen av
bestämmelsen om humanitära skäl är alltför restriktiv. FARR framför
liknande synpunkter. Sveriges Kristna Råd efterlyser en flexibel tillämpning
när det gäller små egna företagare från länder utanför EU som vill etablera
sig i Sverige.

115

Skälen för regeringens bedömning: Ett stort antal resolutioner har Prop. 1996/9.7:25
tagits fram inom EU för att harmonisera medlemsstaternas regler då det
gäller invandring av medborgare från länder utanför EU. Så kan nämnas en
resolution (7705/94, ASIM 117) om begränsning i tredjelandsmedborgares
möjlighet att ta anställning i medlemsstaterna. Denna resolution, som inte är
rättsligt bindande, har tagits fram i syfte att harmonisera medlemsstaternas
praxis beträffande arbetskraftsinvandring. Resolutionen som uppmanar till
en restriktiv hållning i frågan skall ses i ljuset av den rådande arbetslösheten
i medlemsstaterna. Enligt resolutionen skall huvudregeln vara att
ansökningar om arbetstillstånd skall avslås. Avsteg från denna regel skall
dock kunna göras om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses inom det egna
landet eller något annat land inom gemenskaperna. Vidare föreskrivs att
tillfälliga arbetstillstånd skall kunna beviljas personer med speciella
kvalifikationer, nyckelpersoner inom ett företag, säsongarbetare och trainees

m.fl.

En resolution (11219/94, JAI 63) om begränsning i tredjelandsmedborg-
ares möjlighet att bedriva arbete som egna företagare i medlemsstaterna
antogs år 1994. Denna resolution, som inte är rättsligt bindande, har till-
kommit i syfte att harmonisera praxis beträffande tredjelandsmedborgares
möjligheter att etablera sig som egna företagare i medlemsstaterna. I
resolutionen uppställs som krav för att någon skall fa etablera sig som egen
företagare bl.a. att etableringen skall medföra ekonomiska fördelar för
medlemsstaten, att den egna företagaren skall ha de kvalifikationer och
ekonomiska resurser som krävs för etableringen och att han eller hon inte
skall ha för avsikt att söka anställning i medlemsstaten. I resolutionen
föreskrivs även att fria yrkesutövare som bedriver arbete som är av
betydelse kan beviljas uppehållstillstånd.

Öppenhet bör visas för de behov som vid olika tidpunkter finns inom
bl.a. näringslivet. Hänsyn måste därvid tas till den ekonomiska situationen
och arbetsmarknadsläget. Regeringen bedömer att den praxis som
utredningen redovisat när det gäller övrig invandring i huvudsak är väl
avvägd och att det inte finns skäl att föreslå några ändringar. Nuvarande
praxis stämmer också väl överens med de resolutioner som antagits inom
EU.

Regeringen har i avsnitt 8.2 föreslagit att personer som enligt gällande
praxis beviljats tillstånd av politisk-humanitära skäl och som lämnat sitt
land på grund av krig eller inbördeskrig skall hänföras till en särskild
skyddsgrupp. Det innebär att stadgandet i 2 kap. 4 § UtlL om att tillstånd får
beviljas en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig här i
fortsättningen främst kommer att avse personer med renodlat humanitära
skäl. Den praxis som utvecklats när det gäller tillstånd av sådana skäl bör
ligga fast. Införandet av en portalparagraf i 1 kap. 1 § om att det alltid skall
beaktas vad hänsynen till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver,
innebär att barns utsatta situation får särskild betydelse när de humanitära
skälen bedöms.

116

Prop. 1996/97:25

9.3 Regelsystem

9.3.1 Gällande ordning

Visering

Med visering avses ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss
tid. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som för besök hos släktingar
och även för tidsbegränsat arbete. Av 2 kap. 1 § UtlL framgår att visering far
ges för högst tre månaders vistelse vid varje tillfälle om inte regeringen
föreskriver annat. Genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF, som trädde i kraft den
15 oktober 1995, får visering ges även för längre tid än tre månader, dock
högst för ett år. om det föreligger särskilda skäl för det. Ändringen har gjorts
för att göra det möjligt att ge en visering för exempelvis släktbesök under en
något längre tid och därmed undvika att utlänningen måste söka uppehålls-
tillstånd för besök.

Grundregeln enligt 1 kap. 3 § UtlL är att en utlänning som inte har
uppehållstillstånd eller är medborgare i annat nordiskt land skall ha visering
för att resa in i Sverige. Regeringen får dock föreskriva undantag från denna
huvudregel. Enligt 2 kap. 1 § UtlF gäller således undantag för medborgare i
en rad andra länder, i regel grundade på ömsesidiga överenskommelser om
viseringsfrihet. Av EES-avtalet följer även att medborgare i samtliga EES-
stater har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering.

Under andra världskriget införde Sverige viseringsskyldighet för alla
utlänningar som ett led i utlänningskontrollen. Efter krigsslutet inleddes en
utveckling där medborgare i allt fler stater blev viseringsfria. Strävan då var
att viseringsfrihetsavtal så småningom skulle kunna ingås med så många
stater som möjligt. Denna utveckling bröts år 1976, när Sverige såg sig
nödsakat att återinföra viseringsskyldighet för medborgare i Turkiet i ett för-
sök att minska det stora invandringstrycket från framför allt
assyrier/syrianer. För att lättare kunna motstå invandringstryck och
upprätthålla den reglerade invandringen har viseringsskyldighet därefter
återinförts för medborgare i en rad länder, bl.a. Bangladesh, Indien,
Pakistan, Iran, de nordafrikanska staterna och de olika staterna i f.d.
Jugoslavien (med undantag för Slovenien).

Inom EU är målet att EU-ländema skall ha en gemensam viseringspolitik
Ett första uttryck för detta är rådets förordning (EG) nr 2317/95 av den
25 september 1995 om fastställande av de tredje länder vars medborgare
måste ha visering när de passerar medlemsstaternas yttre gränser. I bilaga till
förordningen anges vilka länder som skall vara viseringspliktiga i samtliga
medlemsstater. Förteckningen stämmer i huvudsak med tidigare gällande
svenska förhållanden men innebär en viss utökning av antalet länder vars
medborgare måste ha visering. För länder som inte tagits upp i
förteckningen far varje medlemsstat själv avgöra om viseringsplikt skall
föreligga eller inte. Som en följd av förordningen har Sverige med verkan

117

från den 1 januari 1996 infort krav på visering för medborgare i ytterligare
nio stater, bl.a. Peru, Tanzania och Thailand.

Den 4 mars 1996 antog ministerrådet en gemensam åtgärd om ett system
för flygplatstransitvisering (96/197/RIF). I en bilaga till den gemensamma
åtgärden räknas upp de tredje länder vars medborgare måste ha
flygplatstransitvisering. Det rör sig om tio stater. Sverige, som till skillnad
från flertalet medlemsstater inte tidigare haft detta viseringsinstrument, har
fatt en övergångsperiod om 18 månader från publiceringen i EGT för att
genomföra den gemensamma åtgärden. Syftet med åtgärden är att i enlighet
med artikel K. 1.3 a i Fördraget om Europeiska unionen bekämpa olaglig
invandring.

Uppehållstillstånd

Ett uppehållstillstånd kan ges för viss tid, tidsbegränsat uppehållstillstånd,
eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd. Tidigare gällde att
en utlänning som fick stanna i Sverige normalt beviljades ett första
uppehållstillstånd för ett år och att först därefter permanent
uppehållstillstånd beviljades. Från år 1985 gäller emellertid att den som
beviljas tillstånd för bosättning i Sverige normalt beviljas permanent
uppehållstillstånd från början. Anledningen till ändringen var att det mycket
sällan förekom att förlängning av det första tillståndet vägrades på grund av
misskötsamhet eller av något annat skäl. Det framstod därför som ett slöseri
med resurser att ha en förnyad prövning efter ett år.

Även om huvudregeln således skulle vara att permanent
uppehållstillstånd beviljas från början sägs samtidigt i prop. 1983/84:144 (s.
88) att Invandrarverket liksom tidigare alltid bör ha frihet att välja att
utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även till en utlänning som avser
att bosätta sig här.

Genom ändring i utlänningslagen infördes från den 1 juli 1994 en ny
bestämmelse, 2 kap. 4 a §, enligt vilken ett tidsbegränsat uppehållstillstånd
far beviljas en utlänning som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i
landet.

Som motiv för den nya bestämmelsen anfördes i prop. 1993/94:94 (s. 80
ff) bl.a. följande:

"En förutsättning för att det skall vara lämpligt att bevilja ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd för skyddssökande måste vara att
skyddsbehovet kan bedömas komma att bestå endast under en begränsad tid.
En person som vistas en längre tid i Sverige kommer i många fall att få
sådan anknytning hit att ett tvångsvis återsändande kan komma att framstå
som inhumant. Detta gäller i särskilt hög grad familjer med bam i
skolåldern.— En ytterligare förutsättning för att en lösning med
tidsbegränsat uppehållstillstånd skall vara lämplig är att det är fråga om en
person som inte har rätt till asyl enligt bestämmelserna i 3 kap. 1 §
utlänningslagen. För den som har rätt till asyl torde skyddsbehovet
regelmässigt inte vara av så kort varaktighet som förutsätts för ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd. —

Prop. 1996/97:25

118

Kan skyddsbehovet hos en hjälpsökande som kommer till Sverige Prop. 1996/97:25
bedömas vara endast under en begränsad tid, bör det således vara möjligt att
meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för ett permanent till-
stånd. Eftersom det skall vara fråga om skyddsbehov under en begränsad tid,
torde det ofta vara lämpligt att meddela det första tillståndet för en tid av
högst sex månader. Om skyddsbehovet skulle kvarstå efter denna tid bör
tillståndet kunna förlängas att gälla under ytterligare sex månader. Förlängs
tillståndet ytterligare måste beaktas att den som far tillstånd att vistas här för
en längre sammanlagd tid än ett år med nuvarande regelsystem kommer att
bli folkbokförd i Sverige. Folkbokföringen ligger till grund för en lång rad
olika rättigheter, som inte bör tillkomma den som endast vistas här tillfälligt.
Det skulle i och för sig vara möjligt att göra särskilda undantag när det
gäller olika rättigheter för personer som beviljats tidsbegränsat
uppehållstillstånd. Det skulle emellertid kräva relativt långtgående
lagändringar som inte bör vidtas i detta sammanhang. Resultatet av den
parlamentariska kommitténs arbete bör avvaktas."

Genom ändring i utlänningslagen infördes den 1 juli 1995 ytterligare en
ny bestämmelse 2 kap. 4 b §, enligt vilken ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd får ges om det med hänsyn till utlänningens förväntade
levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas. Den
bestämmelsen innebär i huvudsak endast att tidigare praxis har reglerats i
lag.

I vissa fall, främst när tillstånd beviljas på grund av anknytning som
bestått endast en kortare tid, tillämpas ett system med s.k. uppskjuten
invandringsprövning. Det innebär att tidsbegränsade uppehållstillstånd
beviljas för sex månader åt gången och att permanent tillstånd kan beviljas
efter två år om anknytningen då fortfarande består. Den som får ett sådant
tidsbegränsat uppehållstillstånd blir också folkbokförd eftersom
presumtionen är att permanent uppehållstillstånd så småningom kommer att
beviljas. Detsamma gäller när tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas med
stöd av 2 kap. 4 b §. Folkbokföring sker däremot inte när tidsbegränsat
uppehållstillstånd beviljas med stöd av 2 kap. 4 a § för en tid som inte
överstiger sammanlagt ett år. Här är ju presumtionen den motsatta, nämligen
att tillståndet inte skall förlängas utöver ett år.

Överföring av skyddsbehövande

Som framgått av avsnitt 4.3 har Sverige sedan år 1950 genom organiserad
överföring tagit emot flyktingar och andra likartade kategorier inom ramen
för en särskild s.k. flyktingkvot. Riktlinjer för kvotens användning och
storlek anges budgetårsvis av regeringen efter beslut av riksdagen. För
budgetåret 1994/95 var kvoten bestämd till 1 800 personer. Av regeringens
riktlinjer framgår att det är personer som bedöms som flyktingar som kan
komma ifråga för kvottuttagning. Invandrarverket svarar för uttagning och
överföring av flyktingarna till Sverige. När regeringens beslut föreligger
sker överläggningar mellan verket och UNHCR om hur de platser som
Sverige har ställt till förfogande skall fördelas. Under 1970- och 1980-talen

119

var det vanligt i framför allt Latinamerika att personer som var i behov av Prop. 1996/97:25
skydd togs ut på flyktingkvoten direkt från hemlandet.

Avvisning

De olika awisningsgrundema behandlas i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL. I 1 §
anges de s.k. formella awisningsgrundema. En utlänning får således avvisas
bl.a. om han eller hon saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller annat
tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. I 2 § tas de s.k.
materiella awisningsgrundema upp. Enligt 2 § får en utlänning awisas bl.a.
om han eller hon kan antas komma att sakna egna medel för sin försörjning
eller för sin hemresa eller kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt
sätt. I praktiken föreligger ofta såväl formell som materiell awisningsgrund.
Awisning med stöd av 2 § får inte ske senare än tre månader efter
utlänningens ankomst till Sverige. För avvisning enligt 1 § finns ingen tids-
gräns.

Enligt 8 kap. 8 § UtlL får Statens invandrarverk förordna att verkets
beslut om avvisning får verkställas även om det inte vunnit laga kraft
(omedelbar verkställighet) om det är uppenbart att det inte finns grund för
asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan
grund. Bara om det finns synnerliga skäl för det får beslut om omedelbar
verkställighet meddelas senare än tre månader efter utlänningens ankomst
till Sverige.

I prop. 1988/89:86 (s. 198) utvecklas närmare vad som skall krävas för
att en asylansökan skall bedömas som uppenbart ogrundad. Där sägs bl.a.
följande:

"Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är
uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asylskäl

— eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges — måste
det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från
Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas
delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men
en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. —

- Ett annat fall när det är uppenbart att en asylansökan skall avslås kan vara
att det står klart att utlänningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar.
Så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till
sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att
förordna att avvisningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen
måste få väga över, uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det
råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan
medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga."

Även om det är uppenbart att någon som helst grund för asyl inte före-
ligger, far förordnande ändå inte utan vidare ges om omedelbar verk-
ställighet. Det måste dessutom vara uppenbart att uppehållstillstånd inte
heller skall beviljas på någon annan grund, exempelvis av humanitära skäl
eller på grund av anknytning.

120

Synnerliga skäl att förordna om omedelbar verkställighet senare än tre Prop. 1996/97:25
månader efter inresan kan enligt den nämnda propositionen vara t.ex. att
utlänningen avsiktligt underlåtit att söka uppehållstillstånd under de första
tre månaderna för att inte riskera att ett avvisningsbeslut verkställs
omedelbart.

Cirka hälften av alla asylsökande ger i dag in sin asylansökan efter
inresan i landet. Många av dem saknar då passhandling. Det medför att
tidpunkten för inresan ofta är svår att fastställa. Det kan också medföra att
det inte är möjligt att avgöra om det krävs synnerliga skäl för ett
förordnande om omedelbar verkställighet.

9.3.2 Visering

Regeringens bedömning: Målet är att skapa så stor frihet som möjligt
för rörelser över gränserna. För närvarande är det dock av invandrings-
politiska skäl nödvändigt att upprätthålla krav på visering i förhållande
till ett stort antal stater. Sveriges viseringspolitik måste också
harmoniseras med politiken i övriga EU-länder.

Den som beviljats visering bör ha en principiell rätt att resa in i
landet.

Inresekorten för viseringspliktiga bör behållas tills vidare.

Flyktingpolitiska kommitténs bedömning stämmer i huvudsak överens
med regeringens. Kommittén anser dock att polisen vid inresetillfallet skall
vara skyldig att undersöka om grunderna för en utfärdad visering fortfarande
föreligger. Kommittén anser vidare att visering för släktbesök skall kunna
beviljas för upprepade tremånadersbesök samt att inresekorten för viserings-
pliktiga bör avskaffas.

Remissinstanserna: Frivilligorganisationema uttrycker genomgående
oro för att viseringstvång skall hindra skyddsbehövande från att söka asyl i
Sverige och understryker vikten av en generös praxis när det gäller
viseringar för släktbesök. Röda korset framhåller att viseringsinstrumentet
aldrig bör eller får användas för att hindra människor som flyr undan krig
eller förföljelse att ta sig till ett annat land. Röda korset anser vidare i likhet
med Rädda Barnen att det är angeläget med en generös viseringspolitik när
det gäller släktbesök. Sveriges Kristna Råd och Caritas går ett steg längre
och anser att det bör föras in i utlänningslagen att en utlänning som vill göra
släktbesök i Sverige har rätt att få visering om inte särskilda skäl talar mot
det. Svenska flyktingrådet anser att Sverige kraftfullt bör verka för att
undanröja de hinder mot rätten att söka asyl som viseringstvång
obestridligen utgör. Flyktingrådet anser vidare i likhet med FARR att det bör
övervägas att införa ett särskilt "asylvisum", dvs. en tidsbegränsad visering
för inresa i Sverige i syfte att söka asyl. En sådan visering skulle utfärdas av
svensk beskickning till en utlänning som kan göra det antagligt att han eller

121

hon har behov av skydd. Tillstånd skulle då ges för inresa i Sverige och Prop. 1996/97:25
sedvanlig asylprövning här.

Förslaget att avskaffa inresekorten och att polisen i stället vid inresan
skall ha skyldighet att kontrollera om grunderna för en utfärdad visering
fortfarande föreligger kommenteras främst av några myndigheter.
Kammarrätten i Jönköping anser det vara tveksamt om polisen skall ha
någon sådan undersökningsplikt. Polisens kontroll bör enligt Kammarrätten
begränsas till en viserings formella giltighet. Rikspolisstyrelsen anser att
förslaget att polisen skall undersöka grunderna för en utfärdad visering inte
är tillräckligt analyserat och bör utredas. Rikspolisstyrelsen avstyrker
förslaget att avskaffa inresekorten och framhåller att det inom styrelsen
bedrivs ett projekt angående datorisering av hanteringen av dessa kort.
Statens invandrarverk har inget att erinra mot att inresekorten avskaffas men
anser att en sådan åtgärd bör samordnas med övriga nordiska länder.
Förslaget att polisen skall kontrollera att grunderna för en utfärdad visering
fortfarande gäller förefaller enligt verket rimligt men bör utredas vidare med
tanke på de tekniska och praktiska frågor som det aktualiserar. Röda korset
avstyrker förslaget om undersökningsplikt för polisen.

Kammarrätten i Jönköping avstyrker liksom Statens invandrarverk att
visering skall kunna beviljas för längre tid än tre månader och hänvisar till
vikten av harmonisering med övriga EU-länder. Kammarrätten avstyrker
också att visering skall kunna beviljas för mer än en period i taget medan
Invandrarverket inte har något att erinra mot förslaget i denna del. Som
Utlänningsnämnden påpekar kan visering redan i dag beviljas för längre tid
än tre månader efter ändring i utlänningsförordningen som trädde i kraft den
15 oktober 1995.

Skälen för regeringens bedömning: Det är av största vikt att kontakter
mellan människor i olika länder underlättas. Det gäller såväl i fråga om
släktkontakter som kommersiella och kulturella förbindelser på olika plan.
Det övergripande målet måste därför vara att skapa så stor frihet för rörelser
över gränserna som möjligt. Mot önskemålet om fri rörlighet måste
emellertid ställas nödvändigheten av att upprätthålla den reglerade
invandring som vi har. Det torde därför under överskådlig tid vara
nödvändigt att ha kvar krav på visering i förhållande till ett stort antal
länder. Viseringspolitiken är vidare i särskilt hög grad en del av vår
invandringspolitik där det är nödvändigt att politiken inte skiljer sig alltför
mycket från våra grannländers. Om vi i Sverige skulle ha viseringsfrihet i
förhållande till länder vars medborgare är viseringspliktiga i de flesta andra
länder kan det leda till ett mycket stort invandringstryck mot vårt land. Det
finns flera exempel på att det inträffat, senast i slutet av år 1994 när ett stort
antal asylsökande från Cuba sökte sig till Sverige därför att Sverige var ett
av de fa länder i Europa som då fortfarande hade viseringsfrihet för
medborgare i Cuba.

Efter Sveriges inträde i EU tillkommer att man i ministerrådet fattar
beslut om vilka länder vars medborgare måste ha visering när de passerar
medlemsstaternas yttre gränser. Som framgått av redogörelsen för gällande

122

rätt har det medfört att Sverige från den 1 januari 1996 infört viseringskrav Prop. 1996/97:25
för medborgare i ytterligare några stater. En svensk anslutning till det s.k.
Schengenavtalet kommer att medföra att medborgare i fler stater kommer att
bli viseringsskyldiga.

Det finns anledning påpeka, att EU:s liksom Schengengruppens
viseringslista endast utgör ett gemensamt minimiåtagande. Sverige har
utöver EU-listan viseringsskyldighet för medborgare i ytterligare ett antal
länder.

Strävan efter att öka den fria rörligheten över gränserna i världen måste ta
sig uttryck i att Sverige internationellt och då särskilt inom EU verkar för
detta mål. Det torde dock inte vara realistiskt att räkna med att det skall vara
möjligt att avskaffa viseringstvånget i förhållande till särskilt många stater
inom de närmaste åren.

Flera remissinstanser har uttryckt oro för att krav på visering skall göra
det allt svårare för människor i behov av skydd att ta sig till Sverige för att
söka asyl. Viseringskrav torde emellertid endast i mycket liten utsträckning
hindra människor från att söka skydd, däremot kan det vara ett hinder för
dem att söka asyl i just Sverige. Någon rätt för en asylsökande att själv välja
asylland finns dock inte. Om andra länder får ta emot oproportionerligt
många skyddsbehövande får detta lösas genom internationellt samarbete.
Det är också för just sådana situationer som den svenska flyktingkvoten
utnyttjas.

Som inledningsvis framhållits är det av särskild vikt att viseringskrav inte
i onödan försvårar släktbesök eller kommersiella och kulturella förbindelser.
Vikten av att sådana förbindelser underlättas måste därför alltid vägas in när
viseringsansökningar prövas. Regeringen vill i detta sammanhang erinra om
att det enligt instruktionen (1988:429) för Statens invandrarverk ankommer
på verkets styrelse att besluta bl.a. om riktlinjer för Invandrarverkets beslut i
ärenden om visering. I verkets styrelse ingår representanter för fem av
riksdagspartierna.

Det förtjänar också att påpekas i detta sammanhang att resor för
tredjelandsmedborgare som är bosatta i någon av EES-staterna kommer att
underlättas. Enligt ett utkast till direktiv som nu diskuteras inom EU skall
tredjelandsmedborgare som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i
ett land ha rätt att fritt resa in i ett annat land inom EES och uppehålla sig
där i tre månader utan krav på visering.

Ministerrådet beslutade (EGT L 327) år 1994 en gemensam åtgärd med
innebörd att utländska skolelever under 18 år som är bosatta men inte
medborgare i ett land som ingår i EES är undantagna från kravet på visering
under vissa förutsättningar. Beslutet att låta sådana skolelever beviljas denna
resemöjlighet skall enligt dess motivering även ses som ett uttryck för den
politik medlemsstaterna för i syfte att förbättra integreringen av medborgare
från tredje land. Den gemensamma åtgärden har medfört att bestämmelserna
i 2 kap. 1 a § UtlF (SFS 1995:1092) införts.

För att underlätta släktbesök har utredningen föreslagit att visering skall
kunna meddelas för såväl längre tid än tre månader som för upprepade

123

tremånadersbesök. Möjlighet att när särskilda skäl föreligger bevilja visering
för längre tid än tre månader, dock högst ett år, har som nämnts redan införts
genom ändring i 2 kap. 6 § UtlF. Särskilt skäl kan exempelvis vara att det
rör sig om nära släktingar som önskar vistas här för släktbesök längre tid än
tre månader. Det kan också vara fråga om t.ex. affarsbesök.

Visering överstigande tre månader betraktas i Schengenavtalets tillämp-
ningskonvention som ett nationellt uppehållstillstånd. Visering som avser
sådan längre giltighetstid är begränsad till avtalspartens område, s.k.
nationell visering, och får meddelas upp till fem år. Ändringen i 2 kap. 6 §
UtlF strider således inte mot Schengenavtalet.

Sedan möjlighet införts att när särskilda skäl föreligger bevilja visering
för upp till ett års vistelse, bedömer regeringen att det inte finns något behov
av att, som utredningen föreslagit, kunna bevilja visering för upprepade tre-
månadersbesök.

De flesta remissinstanser har inte haft något att invända mot utredningens
förslag att avskaffa de inresekort som viseringspliktiga skall lämna vid
inresan. Rikspolisstyrelsen anser emellertid att de bör finnas kvar. Korten
hanteras i dag helt av polisen. Om korten behövs av kontrollskäl är närmast
en polisiär fråga. Den nordiska passkontrollöverenskommelsen förutsätter
vidare att inresekort lämnas. Det är också i andra länder normalt så att alla
viseringspliktiga måste lämna inresekort vid inresan. Inresekorten bör därför
inte avskaffas för närvarande.

Utredningens förslag att polisen i samband med inresan skall utreda om
grunderna för en utfärdad visering fortfarande gäller har inte tillstyrkts av
någon remissinstans. Rikspolisstyrelsen och Statens invandrarverk har
visserligen inga principiella invändningar men anser att förslaget först måste
utredas vidare.

Regeringen anser att principiella invändningar kan riktas mot att polisen i
samband med inresan skulle kontrollera om grunderna för en utfärdad
visering fortfarande gäller. Man bör kunna utgå från att visering utfärdats
efter en noggrann prövning. Den som fått visering för inresa och vistelse i
Sverige bör vidare själv kunna utgå från att viseringen också gäller under
angiven tid. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras.

Prop. 1996/97:25

124

9.3.3 Uppehållstillstånd

Prop. 1996/97:25

Regeringens forslag: Regeringen far möjlighet att meddela före-
skrifter om att tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas i en
situation med massflykt när ett mycket stort antal skyddssökande
lämnar sitt land. Tillståndet far i normalfallet gälla i högst två år. Om
ett program för återvändandet inletts innan dess skall denna tid kunna
förlängas med ytterligare högst två år.

Den som beviljas ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd skall ha
rätt att arbeta.

Ansökan om flyktingförklaring och resedokument för den som be-
viljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall prövas.

Föreskrifter av regeringen om tidsbegränsade uppehållstillstånd
skall anmälas till riksdagen genom särskild skrivelse inom tre
månader.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer i huvudsak överens med
regeringens. Kommittén har dock föreslagit att en ansökan om flykting-
förklaring och resedokument inte skall behöva prövas så länge det tids-
begränsade uppehållstillståndet gäller.

Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen har ingen erinran mot
kommitténs förslag. Svenska Kommunförbundet tillstyrker förslaget under
förutsättning att det står fullkomligt klart att kostnadsansvaret åvilar staten.
TCO tillstyrker förslaget men framhåller att det bör användas endast i en
massflyktsituation som flykt undan en väpnad konflikt eller ekologisk
katastrof. RIB ansluter sig till kommitténs förslag men anser att begreppet
massflykt kunde definieras tydligare.

Några remissinstanser anser att de av kommittén föreslagna tidsgränserna
är alltför korta. Kammarrätten i Jönköping anser att möjligheten att förlänga
tidsbegränsade uppehållstillstånd bör göras mer flexibel och inte enbart
omfatta situationer där ett återvändandeprogram inletts. Kammarrätten pekar
på att de flesta västeuropeiska länder tillämpar betydligt längre tidsperioder
för tidsbegränsade uppehållstillstånd än vad kommittén föreslår. Statens
invandrarverk har också invändningar mot begränsningen av tidsbegränsade
uppehållstillstånd till två år och anser att i normalfallet i stället tre år bör
gälla. Invandrarverket hänvisar till att det är den tid som gäller i Danmark
och Norge. Invandrarverket anser vidare att tidsbegränsade
uppehållstillstånd regelmässigt skall användas när sökanden inte kan styrka
sin identitet. Malmö kommun tillstyrker att tidsbegränsade uppehållstillstånd
ges i situationer med massflykt men finner att en period om två år är för
kort. Sveriges Kristna Råd tillstyrker kommitténs förslag med det tillägget
att tidsbegränsade uppehållstillstånd bör kunna förlängas med ett år åt
gången. Rådet anser vidare att alla under 18 år måste ha rätt till skolgång.
Caritas anser likaså att förlängning bör kunna ske med ett år åt gången.

125

Andra remissinstanser, främst bland ffivilligorganisationema, anser att
någon förlängning av tidsbegränsade uppehållstillstånd utöver två år inte bör
komma i fråga. Det gäller bl.a Rädda Barnen och Svenska flyktingrådet.

Flera remissinstanser tar upp frågan om sociala rättigheter för dem som
beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kammarrätten i Jönköping anser
att det kan diskuteras om den aktuella gruppen bör undantas från sociala
rättigheter på det sätt utredningen föreslår men finner dock den föreslagna
ordningen godtagbar. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om
människor bör leva så lång tid som två år i en form av undantagstillstånd.
Om en sådan bestämmelse infors anser Socialstyrelsen det mycket angeläget
att ungdomar över 16 år får något meningsfullt att göra som är konstruktivt
och utvecklande for dem under tiden i Sverige. Den som beviljas ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd måste enligt Röda korset ha rätt till
familjeåterförening, arbete, utbildning och hälsovård. Rädda Barnen och
FARR för fram liknande synpunkter som Röda korset. Rädda Barnen anser
att alla under 18 år måste ha samma rättigheter som andra bam i Sverige och
FARR framhåller att ungdomar måste ha rätt att gå i gymnasieskola. Caritas
framhåller att den som far ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas
av alla sociala rättigheter i samhället.

Åtskilliga remissinstanser vänder sig mot att den individuella prövningen
av sökandens asylskäl skulle kunna skjutas upp for den som beviljas ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd. Utlänningsnämnden ifrågasätter lämplig-
heten av att slopa den individuella prövningen ens för en kort tid. En
begäran om skydd i Sverige som flykting bör prövas i sin helhet direkt.
Sveriges advokatsamfund anser att ett förfarande med tillfälliga
uppehållstillstånd kan strida mot rätten till en individuell prövning, vilket är
en viktig princip i en rättsstat och dessutom är reglerat i
Europakonventionen. Om utredningens förslag skulle genomföras är det
enligt samfundet viktigt att det införs en tidsgräns på högst två år då det
tidsbegränsade tillståndet skall övergå till permanent uppehållstillstånd.
Röda korset framhåller att tidsbegränsat uppehållstillstånd bör få meddelas
endast i en massflyktsituation där skyddsbehovet bedöms komma att bestå
endast under en begränsad tid. Röda korset anser vidare, liksom Rädda
Barnen, FARR och/fmnesfy att individuella asylskäl alltid måste prövas och
att denna prövning inte kan skjutas upp. Svenska flyktingrådet anser att det
skulle vara ett brott mot Genéve-konventionen att inte pröva en asylansökan,
oavsett UNHCR:s inställning till denna fråga. Juridiska fakulteten vid Lunds
universitet anser likaså att det strider mot Genéve-konventionen att skjuta
upp prövningen av en ansökan om flyktingförklaring och resedokument.
Fakulteten framhåller vidare att ett ambivalent ställningstagande från
UNHCR inte ändrar den rättsliga situationen. UNHCR är berättigat att
övervaka efterlevnaden av konventionen men inte att tolka den.

UNHCR anser att i en massflyktsituation ett minimiåtagande måste vara
att bereda ett tillfälligt skydd. UNHCR anser vidare att bedömningen av om
det är fråga om en massflyktsituation bör grundas på förhållandena i
ursprungslandet och inte på hur många som kommer till Sverige. UNHCR

Prop. 1996/97:25

126

anser det viktigt att de som far ett tidsbegränsat uppehållstillstånd tillförsäk- Prop. 1996/97:25
ras vissa rättigheter, exempelvis rätt att arbeta och rätt till familjeåter-
förening. Möjligheterna bör också övervägas att bevilja resedokument och
ge rätt till skolgång utöver grundskola.

Skälen för regeringens förslag: 1 likhet med kommittén bedömer
regeringen att permanent uppehållstillstånd liksom hittills bör meddelas
redan från början i normalfallet. De skäl som anfördes när nu gällande
ordning infördes år 1985 och som redovisats i avsnittet om gällande rätt är
alltjämt giltiga. Som anförts där har Invandrarverket alltid frihet att välja att
utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även för en utlänning som avser
att bosätta sig här. Den ändring som nu föreslås rörande skyddsbehövande i
en situation med massflykt innebär därför lika litet som övriga bestämmelser
om tidsbegränsat uppehållstillstånd någon fullständig uppräkning av de
situationer där det kan vara befogat att meddela ett tidsbegränsat tillstånd.

Regeringen delar inte Invandrarverkets uppfattning att tidsbegränsade
uppehållstillstånd regelmässigt bör meddelas när sökanden inte kan styrka
sin identitet. En sådan ordning skulle knappast bidra till att lösa de problem
som det innebär att många asylsökande i dag inte tillförlitligen kan styrka
sin identitet. Om det sedan uppehållstillstånd beviljats skulle komma fram
att utlänningen lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet, är huvudregeln
enligt 2 kap. 9 § UtlL att tillståndet skall återkallas.

Under senare år har det vid flera tillfallen inträffat att ett stort antal
skyddssökande på grund av krig eller inbördeskrig sett sig tvingade att
lämna sitt land. Det har också förekommit att skyddsbehovet i sådana fall
kunnat bedömas ha varit av mer tillfällig karaktär. Det har funnits
förhoppningar om att situationen i landet inom en överskådlig tid skulle
stabiliseras och göra det möjligt för många som flytt att återvända. Det är i
sådana situationer av massflykt inte alltid motiverat att bevilja ett permanent
uppehållstillstånd. Sökandens behov av skydd kan tillgodoses genom ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Som framgått av redogörelsen för gällande rätt finns från den 1 juli 1994
möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som
bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här. Av förarbeten (prop.
1993/94:94, s. 80 ff) framgår att denna möjlighet är avsedd att tillämpas
endast om sökanden inte har rätt till asyl här och under sammanlagt högst ett
år. Möjligheten har utnyttjats beträffande en grupp av skyddssökande, näm-
ligen personer från Bosnien med kroatiskt medborgarskap som efter ett väg-
ledande beslut av regeringen våren 1995 beviljats tidsbegränsade uppehålls-
tillstånd.

Enligt utredningens förslag skall tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna
beviljas även när utlänningen har rätt till asyl här. Utredningen har vidare
föreslagit att den nuvarande tiden för tidsbegränsade uppehållstillstånd skall
förlängas från ett år till sammanlagt två år i normalfallet. Denna tid skall
enligt förslaget kunna förlängas med en eller flera sexmånadersperioder om
ett återvändandeprogram inletts.

127

Remissinstanserna är genomgående positiva till att tidsbegränsade uppe-
hållstillstånd beviljas i en situation där skyddsbehovet kan bedömas vara
mer tillfälligt. Remissopinionen är däremot mycket splittrad när det gäller
frågan under hur lång tid som ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd bör
kunna meddelas. Flera myndigheter anser att två år är alltför kort tid. Statens
invandrarverk föreslår exempelvis att tiden i normalfallet bör sättas till tre
år, vilket är den tid som gäller för motsvarande typ av tillstånd i Danmark
och Norge. Flera remissinstanser, främst bland frivilligorganisationema,
anser å andra sidan att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig bör kunna
beviljas för längre tid än två år sammanlagt.

Regeringens bedömning är att den nuvarande tidsgränsen om ett år är
alltför kort. Tiden får å andra sidan heller inte bli alltför lång. Ju längre tid
en person vistas här, desto starkare anknytning hit kommer han eller hon att
få. Det gäller särskilt familjer med bam i skolåldern. Det är inte
meningsfullt att sätta upp en tidsgräns som är så lång att majoriteten av dem
som fatt tidsbegränsat uppehållstillstånd ändå kommer att beviljas
permanent uppehållstillstånd på grund av sin anknytning till landet.

Regeringen finner att den av kommittén föreslagna tidsgränsen om två år
är väl avvägd för normalfallet. I regel torde det dock inte finnas skäl att
redan från början bevilja tillstånd för så lång tid. Tillstånd bör normalt
beviljas för sexmånadersperioder. Undantagsvis kan dock förhållandena
vara sådana att det är motiverat att bevilja det första tillståndet för en något
längre tid, exempelvis ett år. Har ett program för återvändandet inletts bör
det vidare finnas möjligheter att förlänga tillståndet utöver tvåårsperioden
med ytterligare högst två år. Kommittén har föreslagit att ett tidsbegränsat
tillstånd skall kunna förlängas i sexmånadersperioder när ett återvändande-
program inletts men har inte föreslagit någon yttersta tidsgräns för sådana
förlängningar. Regeringen bedömer emellertid att det är angeläget att det
finns en bestämd gräns för under hur lång tid sådana tidsbegränsade uppe-
hållstillstånd skall kunna förlängas. Denna gräns bör sättas till två år så att
ett tidsbegränsat uppehållstillstånd aldrig kan beviljas för längre tid än fyra
år sammanlagt. Om ett återvändandeprogram inletts vid tvåårsperiodens
utgång torde det i regel vara lämpligt att förlänga tillståndet med sex
månader första gången. Har återvändande inte kunnat ske inom denna tid
bör det vara möjligt att förlänga tillståndet ytterligare sexmånadersperioder.
Undantagsvis kan dock förhållandena vara sådana att det framstår som
motiverat att redan från början förlänga tillståndet med ett år.

Frågan om tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas i en viss angiven
situation kan innefatta överväganden av grannlaga natur. Det kan
exempelvis innefatta såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska
överväganden. En bedömning av om det är fråga om en massflyktsituation
torde vidare regelmässigt kräva samråd med andra länder. Beslut om att
tillämpa en ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör därför endast
kunna fattas av regeringen. Ett sådant beslut av regeringen bör anmälas till
riksdagen inom tre månader.

Prop. 1996/97:25

128

I likhet med kommittén bedömer regeringen att tidsbegränsade uppe-
hållstillstånd bör kunna användas även när utlänningen har rätt till asyl här.
Kommittén har föreslagit att en ansökan om flyktingförklaring och rese-
dokument i sådana fall inte skulle behöva prövas så länge det tidsbegränsade
uppehållstillståndet gäller. Bakom kommitténs förslag på denna punkt ligger
farhågor om att en sådan prövning i en massflyktsituation skulle kunna bli
alltför betungande för myndigheterna. Flera remissinstanser har emellertid
vänt sig mot att den individuella prövningen av sökandens asylskäl på detta
sätt skulle kunna skjutas upp. Det gäller inte bara de flesta frivilligorganisa-
tionema utan även Utlänningsnämnden, Sveriges advokatsamfund och Juri-
diska fakulteten vid Lunds universitet. Regeringen delar uppfattningen att
det är tveksamt om det står i överensstämmelse med våra
konventionsåtaganden att inte pröva en ansökan om flyktingförklaring och
resedokument. En ansökan om flyktingförklaring och resedokument bör
därför alltid prövas. Även om en sådan ansökan bifalls kan således i enlighet
med vad som ovan anförts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Det
finns däremot inte skäl att innan tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas
först pröva frågan om flyktingskap i de fall där någon uttrycklig ansökan om
flyktingförklaring och resedokument inte gjorts. Med en sådan ordning torde
prövningen inte behöva bli alltför resurskrävande.

För dem som i dag beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd därför att
deras behov av skydd kan bedömas vara tillfälligt gäller att de har rätt att
arbeta och att barnen har rätt att gå i grundskola. Deras behov av ekonomiskt
bistånd tillgodoses enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande
m.fl. och inte av socialtjänstlagen (1980:620).

Kommittén har föreslagit att de som får tidsbegränsat uppehållstillstånd
inte skall folkbokföras och inte heller omfattas av lagen om allmän
försäkring även om tillstånd beviljas för längre tid än ett år. Kommittén
föreslår vidare att behov av ekonomiskt bistånd alltid skall täckas av lagen
om mottagande av asylsökande m.fl. och inte av socialtjänstlagen.

Flera frivilligorganisationer anser att den som beviljas ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd skall ha samma sociala rättigheter som alla andra i vårt
land. Socialstyrelsen anser att det kan ifrågasättas om människor bör leva så
lång tid som två år i en form av undantagstillstånd. Om en sådan ordning
skulle införas framhåller Socialstyrelsen i likhet med
frivilligorganisationema att det är särskilt angeläget att ungdomar över 16 år
kan beredas en meningsfull sysselsättning.

Regeringen bedömer i likhet med flera remissinstanser att det är
angeläget att de som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i så stor
utsträckning som möjligt jämställs med dem som accepterats som
invandrare när det tidsbegränsade tillståndet kommer att gälla för en
sammanlagd tid överstigande ett år. Självfallet bör de liksom hittills ha rätt
att arbeta och barnen bör ha rätt att gå i skola.

Regeringen delar i och för sig kommitténs synsätt att det inte är rimligt
att de som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd fullt ut omfattas av
alla sociala rättigheter som gäller för dem som är bosatta i landet. Det rör ju

Prop. 1996/97:25

129

sig här om personer där en utgångspunkt är att de skall lämna landet inom i
normalfallet högst två år.

Frågan om folkbokföring bör ske eller inte och i vilken utsträckning de
som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall omfattas av socialförsäk-
ringsförmåner är komplicerad. Den bör inte avgöras utan ytterligare bered-
ning som innefattar en noggrann genomgång av konsekvenserna i olika fall.
När det gäller de ekonomiska förmåner som bör utgå till dem som beviljas
ett tidsbegränsat uppehållstillstånd måste också beaktas att konventions-
flyktingar enligt flyktingkonventionen skall jämställas med landets egna
medborgare i fråga om en lång rad sociala rättigheter.

Av 1 § första stycket 2 lagen om mottagande av asylsökande m.fl.
framgår att lagen gäller även den som beviljats ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL. Någon ändring i lagen om
mottagande av asylsökande m.fl. krävs därför inte för att lagen skall gälla
den som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med
utredningens förslag.

I likhet med flera remissinstanser anser regeringen att det är angeläget att
ungdomar över 16 år kan beredas en meningsfull sysselsättning. Genom att
lagen om mottagande av asylsökande m.fl. blir tillämplig även på dem som
beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får emellertid Invandrarverket
samma ansvar för att bereda meningsfull sysselsättning som verket har i
fråga om asylsökande. Denna skyldighet för verket gäller såväl bam som
ungdomar och vuxna. När det gäller ungdomar över 16 år innebär detta bl.a.
att staten bör lämna särskild ersättning till kommunerna för gymnasieunder-
visning. Någon författningsändring krävs därför inte för att ungdomarna
skall kunna gå i gymnasiet.

Prop. 1996/97:25

9.3.4 Avvisning med omedelbar verkställighet

Regeringens förslag: Bestämmelsen om att beslut om avvisning med
omedelbar verkställighet i normalfallet skall meddelas inom tre
månader från inresan ändras så att tremånaderstiden i stället skall
räknas från tidpunkten för den första ansökan om uppehållstillstånd
som görs efter ankomsten till landet.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag stämmer överens med
regeringens. Kommittén har vidare föreslagit att möjligheterna att få
rättshjälp genom offentligt biträde skall öka i ärenden rörande avvisning
med omedelbar verkställighet. Kommittén har dock inte lagt fram något
konkret förslag på denna punkt.

Remissinstanserna: Endast ett par remissinstanser har kommenterat
kommitténs förslag i denna del. Utlänningsnämnden tillstyrker förslaget.
FARR tillstyrker att tremånadersperioden skall räknas från datum för den
första ansökan om asyl och inte från ankomstdagen men avstyrker den före-

130

slagna formuleringen i lagtexten eftersom den enligt FARR skulle kunna
medföra att direktawisning skulle bli möjlig vid en förnyad asylansökan
efter tillfälligt uppehållstillstånd.

Skälen för regeringens förslag: Som framgått av redogörelsen for
gällande rätt skall beslut om avvisning med förordnande om omedelbar
verkställighet i normalfallet meddelas inom tre månader från utlänningens
inresa. Som motiv för detta anfördes i prop. 1988/89:96 (s. 199) att starka
skäl talar för att den som har vistats i Sverige åtskilliga månader skall fa bli
kvar här till dess frågan om rätten till uppehållstillstånd har prövats slutligt.
Regeln har emellertid kommit att medföra att åtskilliga asylsökande ger in
sin ansökan till polisen strax efter tremånaderstidens utgång. Det kan antas
att det inte sällan är fråga om ett medvetet försök att undgå risken for
avvisning med omedelbar verkställighet.

Det är angeläget att beslut om avvisning kan verkställas så snabbt som
möjligt när det är uppenbart att en ansökan om asyl saknar grund. Att i
sådana fall låta utlänningen stanna kvar i landet tills ansökan slutligt prövats
medför inte bara onödiga kostnader. Det är i regel också för den enskilde till
fördel om beslutet verkställs snabbt. När det gäller bam som kommer hit
ensamma kan det dock vara särskilt svårt att avgöra om det är uppenbart att
uppehållstillstånd inte skall beviljas. Det måste självklart på ett otvetydigt
sätt klarläggas att det inte finns någon grund for uppehållstillstånd innan ett
ensamt bam avvisas med omedelbar verkställighet.

Ingen remissinstans har heller motsatt sig att tremånaderstiden skall
räknas från dagen för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd
i stället för från utlänningens ankomst till landet. Regeringen bedömer att
det är angeläget att kommitténs förslag genomförs. Regeringen anser heller
inte att kommitténs förslag till lagtext kan ge upphov till något missförstånd
på sätt som FARR anfört.

Prop. 1996/97:25

131

10 Ansvariga myndigheter

10.1 Gällande ordning

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att
myndigheternas handläggning av ärenden enligt utlännings- och medborgar-
skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Denna myndighetsöver-
gripande uppgift åligger Invandrarverket sedan den 1 januari 1996. Verket
beslutar i ärenden rörande ansökningar om viseringar och uppehållstillstånd
enligt utlänningslagstiftningen, liksom ansökningar om resedokument,
flyktingförklaring och främlingspass enligt samma lagstiftning samt ansök-
ningar om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgar-
skap. Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning. Utrikes-
departementet far besluta om visering. Utlandsmyndigheterna och andra
myndigheter kan bemyndigas att besluta i viseringsärenden. Sveriges
exportråds kontor i Taiwan har exempelvis bemyndigats att besluta i
viseringsärenden. Polismyndigheterna får meddela nödfallsviseringar och
sjömansviseringar samt, efter bemyndigande från Invandrarverket, besluta
om uppehållstillstånd som inte avser asyl. Invandrarverkets beslut om
resedokument, svenskt medborgarskap samt avvisning och utvisning kan
överklagas till Utlänningsnämnden. För närvarande kan beslut om avslag på
ansökningar om uppehållstillstånd endast prövas av Utlänningsnämnden om
ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. 1 avsnitt 12.5 föreslås att
även beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd skall kunna
överklagas. I vissa fali kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av
en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till
Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning
döms för brott förordna om utvisning. Såväl Invandrarverket som
Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut.
Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll.

Ansökningar om uppehållstillstånd eller svenskt medborgarskap ges in
till en polismyndighet eller utlandsmyndighet. Polismyndigheterna
genomför behövliga utredningar i Sverige, medan utlandsmyndigheterna
genomför utredningar utanför Sverige. Om en utlänning söker asyl, gör
polismyndigheten en grundutredning i direkt anslutning till att ansökningen
lämnas, varefter ärendet lämnas över till Invandrarverket för vidare
asylutredning. Invandrarverket bedriver på några inreseorter
försöksverksamhet med att genomföra grundutredningar. I ärenden rörande
uppehållstillstånd där asylskäl inte anförts, överlämnas ärendet efter
avslutad utredning till Invandrarverket för beslut, om polismyndigheten inte
har bemyndigande att själv fatta beslut i ärendet.

Utlänningslagen (1989:529, UtlL) förutsätter att en utlänning som
avvisats eller utvisats självmant lämnar Sverige. Om så inte sker, åligger det
polismyndigheten på den ort där utlänningen befinner sig att verkställa
beslutet. Kriminalvårdens transporttjänst genomför på polismyndigheternas
uppdrag rent praktiskt verkställigheten av avvisnings- eller

Prop. 1996/97:25

132

utvisningsbeslutet. Polismyndigheterna verkställer beslut om forvar och
driver de lokaler där de förvarstagna vistas. Det förekommer också att
förvarstagna vistas i polisarrester, häkten och på kriminalvårdsanstalter.

Invandrarverket är ansvarigt för mottagande av asylsökande och beslut
om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
Sådana beslut kan överklagas till länsrätt. Invandrarverket träffar avtal med
kommuner om mottagande av flyktingar och vissa andra utlänningar som
fått uppehållstillstånd och betalar ersättning för detta. Invandrarverket skall
fortlöpande bevaka behovet av åtgärder för att främja invandrares sociala
och kulturella situation, uppmärksamma andra berörda myndigheter på
sådana behov samt verka för att vidtagna åtgärder samordnas.
Invandrarverket har också till uppgift att svara för information till
allmänheten i invandrarpolitiska frågor och samhällsinformation till
invandrare, såvida ingen annan myndighet har ett sådant ansvar. Verket skall
vidare fördela medel till invandrarorganisationer och andra samt vara
kontaktorgan för dessa.

Regler om tagande av fingeravtryck finns bl.a. i 5 kap. 5 § UtlL och
28 kap. 14 § rättegångsbalken. Rikspolisstyrelsen för efter tillstånd av
Datainspektionen särskilda ADB-register över fingeravtryck som har tagits
med stöd av de nu nämnda bestämmelserna. Invandrarverket har vid
prövning av asylansökningar tillgång till uppgifter i registren.

Fotografier som tas med stöd av 5 kap. 5 § UtlL tillförs Invandrarverkets
dossier rörande den enskilde asylsökanden. Fotografierna registreras för att
användas som underlag för de särskilda s.k. SIV-kort som Invandrarverket
utfärdar för alla asylsökande. Invandrarverket registrerar fotografierna efter
tillstånd av Datainspektionen i en databas.

Den s.k. inre utlänningskontrollen utförs av polismyndigheterna. I 5 kap.
6 § UtlL regleras vilken kontroll som får ske av utlänningar inne i landet,
den s.k. inre utlänningskontrollen. En utlänning som vistas i Sverige är
skyldig att på begäran av en polisman visa upp sitt pass eller andra
handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig här.
Utlänningar är också skyldiga att på kallelse infinna sig hos Invandrarverket
eller en polismyndighet för att lämna uppgifter om sin vistelse här. I
lagrummet finns en erinran om att det skall finnas någon särskild anledning
att kontrollera en viss utlänning innan bestämmelserna får tillämpas.

Tull- och polismyndigheterna samt Kustbevakningen svarar för
kontrollen vid gränserna. Tullmyndigheterna har ansvaret för varukontroll,
utom vad gäller trafiken till sjöss där Kustbevakningen har ett självständigt
ansvar. Polismyndigheterna ansvarar för personkontrollen. Detta innefattar
bl.a. uppgiften att kontrollera de inresandes handlingar, pröva en resandes
rätt att resa in i landet och vistas här samt förhindra inresa av personer som
har kriminella avsikter eller kan misstänkas ha för avsikt att begå terrorist-
handlingar. Någon reguljär kontroll av utresor från Sverige sker för när-
varande inte. Efter en ändring av utlänningslagen som trädde i kraft den 1
juli 1996 (SFS 1996:410) åläggs tullmyndigheterna och Kustbevakningen
att bistå polismyndigheterna vid utlänningskontroll, om detta begärs. Kust-

Prop. 1996/97:25

133

bevakningen har även ett självständigt ansvar för utlänningskontrollen till
sjöss.

En konvention avses komma att reglera hur kontrollen vid EU:s yttre
gräns skall genomföras så att kontrollen av de inre gränserna inom EU kan
slopas. Konventionen är ännu inte färdigförhandlad. Parallellt med EU:s
arbete har Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland år
1985 slutit det s.k. Schengenavtalet om avskaffande av gränserna mellan
berörda stater. Avtalet har hittills undertecknats av tio länder. Sverige deltar
från och med maj 1996 som observatör i Schengensamarbetet med sikte på
medlemskap. År 1990 undertecknades en konvention om tillämpningen av
Schengenavtalet. Denna trädde i kraft i mars 1995 för sju av medlems-
länderna och reglerar det praktiska genomförandet av avvecklingen av de
inre gränserna. Den innehåller bl.a. bestämmelser om avskaffandet av alla
personkontroller vid gränserna mellan länderna.

Sverige är anslutet till den nordiska passkontrollöverenskommelsen (SÖ
1958:24) och har därmed förbundit sig att inte ha reguljär passkontroll vid
gränserna mot övriga nordiska länder eller avseende resenärer som anländer
direkt från dessa länder. Detta gäller såväl vid landgränser som i hamnar och
på flygplatser.

10.2 Ny ansvarsfördelning

Prop. 1996/97:25

Regeringens bedömning: Utredning och prövning av utlännings-
ärenden bör handläggas av utlänningsmyndighetema Invandrarverket
och Utlänningsnämnden. Ansvaret för att utreda ärenden om uppe-
hållstillstånd bör därför föras över från Polisen till Invandrarverket.
Likaså bör ansvaret för förvar och registrering av fingeravtryck, som
tas med stöd av utlänningslagen, föras över från Polisen till
Invandrarverket.

Skälen för regeringens bedömning: Frågor som sammanhänger med
utlänningars rätt att vistas i Sverige har av en rad skäl kommit att
handläggas av Polisen även om beslut i ärendena fattats av andra
myndigheter. Eftersom polismyndigheterna sköter passkontrollen är Polisen
den första svenska myndighet som en utlänning kommer i kontakt med vid
ankomsten till Sverige för att söka asyl. För att handlägga ansökningar om
uppehållstillstånd som lämnas inne i landet har det också varit naturligt att
använda Polisens resurser för att utreda skälen för ansökan. Anledningen är
att Polisen har särskild kompetens när det gäller förhörsteknik och värdering
av trovärdighet. Av betydelse är också att Polisen finns representerad i hela
landet. I frågor som rör den inre utlänningskontrollen och verkställigheter av
avvisnings- eller utvisningsbeslut tillkommer också den omständliggheten
att polispersonal har rätt att tillgripa tvångsmedel.

134

Kvaliteten i det arbete som Polisen utför i utlänningsärenden är genom- Prop. 1996/97:25
gående god. Det gäller särskilt i de fall speciell personal avdelats för att
arbeta med dessa uppgifter. Den ökande internationaliseringen med snabba
och effektiva kommunikationer ställer nya krav på kunskaper och
kompetens hos dem som handlägger framförallt asylärenden. Det är viktigt
att den som möter en asylsökande har goda kunskaper om politiska
förhållanden i det område som den asylsökande kommer från. Sådana
kunskaper finns av naturliga skäl lättare tillgängliga på den centrala
utlänningsmyndigheten än på ett stort antal polismyndigheter. Det är också
av vikt att den personal som arbetar med utlänningsärenden har tillräcklig
erfarenhet av denna ärendetyp och de speciella problem som
handläggningen ofta rymmer.

Man kan även lägga en mer principiell syn på vilka myndigheter som bör
ansvara för tillämpningen av utlänningslagen. Under senare år har stats-
makterna strävat efter en renodling av myndigheternas ansvarsområden och
en koncentration på det som uppfattas som respektive myndighets kärnverk-
samhet. Detta medför behov av att definiera varje myndighets verksamhets-
idé och att fastställa avgränsningen till andra myndigheters ansvarsområden.
Frågan om vilken myndighet som organisatoriskt skall svara för en
verksamhet kan ses i förhållande till såväl sakinnehållet i verksamheten som
myndighetens totala roll i samhället. Sett i ett sådant perspektiv är Polisens
huvudroll att upprätthålla ordning och säkerhet i samhället. Att utreda
utlänningars skäl för uppehållstillstånd kan då ses som en främmande
verksamhet. Oavsett om den sökande vill vistas i Sverige därför att han eller
hon anser sig vara utsatt för förföljelse i sitt hemland eller vill leva
tillsammans med en anhörig, har detta föga med Polisens huvuduppdrag att
skaffa. Det kan snarast av utlänningen uppfattas som ett tecken på misstro
från det svenska samhällets sida att frågan om rätten att vistas här till
väsentliga delar handläggs av en myndighet som i övrigt i hög grad sysslar
med brottsbekämpning.

Det är således främst principiella skäl som leder till att Polisens roll bör
minska i frågor som berör tillämpningen av utlänningslagen. En sådan
utveckling inleddes redan år 1992 när ansvaret för de s.k. asylutredningama
flyttades över från polismyndigheterna till Invandrarverket.
Rikspolisstyrelsen och Invandrarverket har på uppdrag av regeringen
nyligen utrett förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över
ytterligare arbetsuppgifter till Invandrarverket. Verket har i utredningen
visat att detta kan genomföras med i stort samma service till allmänheten
och på sikt till lägre kostnader. Enligt regeringens mening finns det
anledning att fortsätta utvecklingen och föra över ytterligare uppgifter till
Invandrarverket. Sådana förändringar berör bl.a. civilanställd personal vid
polismyndigheterna. De arbetsrättsliga reglerna ger möjlighet för viss
personal att följa med verksamheten till Invandrarverket. De kan därvid
bidra till att kompetens överförs mellan myndigheterna. Av följande avsnitt
framgår regeringens närmare bedömning beträffande de olika
arbetsuppgifterna.

Efter genomförande av de här beskrivna ändringarna skulle tre större
verksamhetsuppgifter inom utlänningsrättens område ligga kvar på Polisen,
nämligen verkställigheter av avvisnings- och utvisningsbeslut samt den yttre
och den inre utlänningskontrollen. Verkställighetsutredningen har föreslagit
att ansvaret för verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut förs över
från polismyndigheterna till Invandrarverket samt att Kriminalvårdens
transporttjänst organisatoriskt flyttas till Invandrarverket i den del som avser
utrikestransporter. Dessa frågor måste emellertid enligt regeringens mening
utredas ytterligare, dels beträffande möjligheterna för Invandrarverkets
personal att här använda tvångsmedel, dels i fråga om sambandet med den
inre utlänningskontrollen. Frågor om ansvarsfördelning och metoder för den
inre utlänningskontrollen bör samtidigt utredas.

10.3 Förhållningssätt och myndighetskultur

Prop. 1996/97:25

Regeringens bedömning: Invandrarverket och Utlänningsnämnden
bör i förhållande till asylsökande och andra som söker uppehålls-
tillstånd i Sverige visa respekt för individen och dennes förmåga att ta
ansvar för sig själv och sin familj.

Skälen för regeringens bedömning: Många faktorer bestämmer en
organisations inre kultur och personalens förhållningssätt. Till de viktigaste
av dessa faktorer hör verksamhetens mål, systemet för att styra och följa upp
verksamheten samt personalens kompetens.

Genom de förändringar av ansvarsfördelningen mellan myndigheterna,
som redovisas i denna proposition, kommer Invandrarverket att i vissa delar
fa helt nya arbetsområden. Invandrarverket kommer också i övrigt att genom
den utveckling som redan inletts ändra karaktär från att vid sin tillkomst år
1969 ha varit en myndighet med ett fåtal klart specificerade verksamhets-
områden, nämligen prövning av ärenden om uppehållstillstånd och med-
borgarskap samt främjande av invandrares integration, till en organisation
med en lång rad uppgifter inom utlänningsrättens område. Utlännings-
nämndens arbetsområde, överprövning av Invandrarverkets beslut, kommer
däremot att kvarstå utan ändringar.

Det är en naturlig följd av internationaliseringen att människor rör sig
över nationsgränserna. De myndighetsbeslut detta för med sig måste
generellt fattas efter kort handläggning för att rörligheten över gränserna
skall kunna ske så obehindrat som möjligt.

Invandrarverket har som ett övergripande mål att upprätthålla den
reglerade invandringen. Ett lika viktigt mål är att ge den enskilde
utlänningen möjlighet att få uppehållstillstånd och visering i enlighet med
lagstiftningen. Statens intresse av att reglera invandringen måste hävdas
parallellt med att den enskildes rättigheter tillvaratas och utlänningsärenden

136

administreras så att ett växande internationellt utbyte underlättas. Prop. 1996/97:25
Invandrarverket har på så sätt ett sammansatt uppdrag.

Det är av grundläggande betydelse att bestämmelserna som reglerar
utlänningars rätt att vistas i Sverige tillämpas på ett rättssäkert sätt. Samma
krav måste naturligtvis ställas här som vid annan lagtillämpning. Regeringen
föreslår i budgetpropositionen för år 1997 (1996/97:1) att av. de
övergripande målen för Invandrarverket och Utlänningsnämnden bör framgå
att ärenden skall handläggas rättssäkert och snabbat. Dessutom är humanitet
grunden för att verksamheten skall kunna bedrivas med respekt för
individen. Individen bör sättas i centrum utan att man bortser från statens
intresse att upprätthålla den reglerade invandringen.

Det främsta instrumentet för att styra en organisation är att vid sidan om
regelsystemet ange de resultat organisationen förväntas nå samt, inte minst
viktigt, att följa upp i vilken grad målen nås. Styrningen av Invandrarverket
och Utlänningsnämnden har hittills i hög grad inriktats mot att göra
handläggningstidema så korta som möjligt. Samtidigt pågår också ett arbete
inom myndigheterna för att ange och följa upp kvalitetskrav. Regeringen har
för avsikt att i skilda sammanhang verka för att myndigheternas
förhållningssätt mot den enskilde individen uppmärksammas.

Invandrarverket och Utlänningsnämnden måste naturligtvis som alla
andra myndigheter i hög grad lita till expertutlåtanden och intyg från
sakkunniga utanför myndigheterna när särskilda förhållanden som ligger
utanför myndighetens omedelbara kompetens berörs. Invandrarverket och
Utlänningsnämnden har tillgång till förtroendeläkare som kan bedöma
medicinska utlåtanden som tillförs utlänningsärenden. Det ligger i sakens
natur att en sådan granskning av andra experters arbete är grannlaga.
Bamkommittén har pekat på vikten av att ett förtroendefullt förhållande
upprättas mellan dem som ger expertutlåtanden i utlänningsärenden och
myndigheterna. Regeringen understryker i avsnitt 14.4 värdet av sådana
initiativ.

Även om Invandrarverket och Utlänningsnämnden ofta måste förlita sig
på extern expertis måste tillräcklig kompetens emellertid firmas hos den
egna personalen inom områden utanför det rent utlänningsrättsliga.
Framförallt Invandrarverket, som har det vidaste uppdraget av de berörda
myndigheterna, har gjort stora ansträngningar för att knyta personal med
bred kompetens till sig. Likaså har program genomförts för att bredda den
redan anställda personalens erfarenheter. De nya uppgifter som tillförs
verket ställer nya krav på personal och organisation.

137

10.4 Asylärenden

Prop. 1996/97:25

Regeringens bedömning: Asylansökningar bör lämnas direkt till In-
vandrarverket oavsett om ansökan sker vid gränsen eller inne i landet.
Invandrarverket bör ta över ansvaret från Polisen for de s.k. grund-
utredningar som görs i direkt anslutning till att asylansökan lämnas.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens
bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks i huvudsak av de remissinstanser
som yttrat sig i denna del. Justitiekanslern ser det som svårt att förutse om
Polisens arbetskultur kan överföras till Invandrarverket. Kammarrätten i
Jönköping instämmer i förslaget. Kustbevakningen tillstyrker att Invandrar-
verket flyttar närmare gränsen samtidigt som man varnar för att göra
Invandrarverket till ännu en gränsbevakningsmyndighet. Lösningen bör i
stället vara samverkan mellan myndigheterna. Rikspolisstyrelsen anser att en
myndighet bör ha ansvaret för hela asylprocessen och stödjer därför att
asylansökningar görs hos Invandrarverket vars personal bör ges utbildning
rörande brottstyper som kan vara aktuella i samband med inresan.
Statskontoret kan se vissa fördelar med att Invandrarverket finns närmare
gränsen. Förluster görs samtidigt i flexibilitet genom att Polisen har större
spridning och volym. En lösning som Statskontoret pekar på är stationering
av personal från Invandrarverket vid gränsen utan att huvudmannaskapet i
övrigt ändras. Statskontoret pekar på olösta frågor som transporter av
utlänningar mellan orter där de söker asyl och Invandrarverkets kontor.
Sveriges Advokatsamfund tillstyrker att Invandrarverket övertar Polisens
uppgift att ta emot ansökningar om asyl och genomföra grundutredningar.
Det är viktigt att detta förenas med att de offentliga biträdena förordnas i ett
avsevärt tidigare skede än under nuvarande förhållanden. Samfundet
tillstyrker att tyngdpunkten i asylprocessen förläggs till gränsen under
förutsättning att ett joursystem med offentliga biträden införs.
Invandrarverket tillstyrker förslagen till ny hantering av inresekontrollen
och ansökningarna om uppehållstillstånd. Verket tillstyrker förslaget om
myndigheternas organisation för att renodla ansvarsfördelningen vid gränsen
och upprätthålla verksamheten över hela landet. Invandrarverket pekar på att
utredningarna inte berört frågan om Polisen även fortsättningsvis skall
kunna besluta om avvisning av icke asylsökande. Verket tillstyrker att
regelmässig kontroll omedelbart vid ankomsten genomförs vid de större
flygplatserna. Invandrarverket tillstyrker även att asylansökan skall göras
vid gränsen eller vid någon av verkets asylenheter och att verket skall
genomföra utredningar i anknytnings- och familjeåterföreningsärenden.
Invandrarverket föreslår att det utreds om ytterligare polisiära uppgifter i ett
senare skede kan föras över till verket. Svenska flyktingrådet anser att de
processuella reglerna bör genomgå en totalöversyn. Enligt rådet bör det
normala vara att asylansökan görs vid gränskontrollen men att inga frågor då

138

ställs om asylskälen. Dessa bör utredas av Invandrarverket i en
grundutredning. Den asylsökande skall ha rätt att ha sitt biträde närvarande
redan då. Grundutredningen bör kunna övergå i en asylutredning om
ansökan är välgrundad och kan läggas till grund för ett bifall. Invandrar-
verket skall då omedelbart kunna bifalla ansökan. UNHCR ser det som
viktigt med hög rättssäkerhet även i samband med inresekontrollen.
Utlänningsnämnden anser att en renodling av Polisens och Invandrarverkets
ansvarsområden vid inresekontrollen är principiellt tilltalande. Det är viktigt
med kunskapsöverföring mellan inblandade myndigheter. Enligt nämnden
har Polisen en omfattande erfarenhet av inresekontroller medan sådan
erfarenhet torde saknas hos Invandrarverket. Det tar troligen tid att överföra
sådan kunskap till verket. Nämnden understryker vikten av att asylansökan
sker vid gränsen men tvivlar på att föreslagna åtgärder får denna effekt.
Generaltullstyrelsen anser att den föreslagna skyldigheten för tullen att bistå
Polisen vid in- och utresekontroll kräver ökad bemanning på vissa orter.
Centerpartiet i Stockholms län, Sveriges Kristna Råd och Caritas tillstyrker
i huvudsak förslagen men avstyrker att ansökningar om asyl och familjeåter-
förening endast skall kunna inges hos Invandrarverket, att förvarslokaler
drivs av verket och att Polisen och verket skall kunna uppdra åt varandra att
utföra vissa arbetsuppgifter. JUSEK anser att alla delar av asylprocessen bör
ligga under samma huvudman med undantag för det direkta användandet av
tvångsmedel. I de senare fallen bör Polisen fungera som handräckande
myndighet. Enligt Luftfartsverket innebär förslagen om bl.a. gatekontroll att
flygplatser med internationell trafik måste byggas om. Svenska Röda korset
avstyrker att Invandrarverket skall kunna utföra inresekontroll i Polisens
ställe. Socialstyrelsen tillstyrker i huvudsak förslagen och anser det som
särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas ner.

Skälen for regeringens bedömning: Det är viktigt att personal som
arbetar med asylärenden har tillräcklig erfarenhet av denna ärendetyp och de
speciella problem som handläggningen av dessa ärenden medför. Den nu-
varande organisationsformen där asylansökan kan göras på ett stort antal
polisstationer i landet och vid alla passkontrollställen innebär att polis-
personalen har goda baskunskaper på området medan de praktiska erfaren-
heterna kan variera. Invandrarverkets handläggning av asylärendena är till
en del beroende av att de grundutredningar som görs vid ansökningstillfället
håller en jämn och god kvalitet. För detta krävs att personal som kan komma
att arbeta med asylärenden också har en tillräcklig erfarenhet av sådana
ärenden.

Effektiviteten i asylprövningen är beroende av var i processen merparten
av tillgängliga resurser placeras. I dag är de resurser som används i asyl-
prövningen koncentrerade till utredningsarbetet efter det att ett asylärende
lämnats över från Polisen till Invandrarverket för handläggning. Det är till
arbetet med de uppföljande fördjupade s.k. asylutredningama som
resurserna koncentrerats. De uppgifter som kan inhämtas redan under
grundutredningen är emellertid i många fall synnerligen värdefulla för att
allsidigt belysa ett asylärende. För den utlänning som skall vistas under

Prop. 1996/97:25

139

någon längre tid i Sverige innan ärendet är avgjort, krävs vidare en social
utredning. Denna skall klargöra vilka behov av bistånd som föreligger. En
sådan utredning kan med fördel genomföras i samband med
grundutredningen. I vissa fall kan grundutredningen omedelbart fortsätta i
en asylutredning. Förutsättningarna för att så skall kunna ske är naturligtvis
att eventuellt behov av rättshjälp kan tillgodoses. Vid den
försöksverksamhet med närvaro på inreseortema som Invandrarverket
bedrivit under de senaste åren, har det visat sig att en lokalmässig
samordning mellan Invandrarverket och Polisen har underlättat samverkan
och erfarenhetsutbyte. Detta har visat sig såväl i enskilda ärenden som i mer
övergripande frågor.

Den utlänning som vid personkontrollen vid gränspassagen uppger sig
vilja söka asyl bör hänvisas till Invandrarverket. Samma bör vara
förhållandet om en utlänning som vistas inne i landet vill söka asyl.

Antalet inreseorter är stort och ytterst få av dessa passeras av något större
antal asylsökande. De flesta asylsökande reser in via de stora flygplatserna
och hamnarna. Det bedöms som tillräckligt att personal från Invandrarverket
koncentreras till de större inreseortema. På de platser där Invandrarverket
inte reguljärt har personal stationerad kan arbetsuppgifterna lösas antingen
genom att personal tillfälligt utlokaliseras eller genom samverkan med andra
myndigheter. I de fall en utlänning befinner sig inne i landet och vill söka
asyl uppträder liknande problem. Trots att Invandrarverket har en
decentraliserad organisation kommer verket inte att kunna vara representerat
på mer än ett fåtal platser i landet. I dessa fall måste de asylsökande således
kunna hänvisas till närmaste enhet inom Invandrarverket. Även här kan
samverkan med andra myndigheter vara betydelsefull.

Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna
del. Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget.

10.5 Uppehållstillstånds- och medborgarskapsärenden

Regeringens bedömning: Ansökningar om uppehållstillstånd som
görs i Sverige bör lämnas direkt till Invandrarverket som bör ta över
ansvaret för utredningarna i denna typ av ärenden. Uppgiften att ta
emot och utreda ansökningar om svenskt medborgarskap bör
samtidigt föras över till Invandrarverket. Ansökningar som lämnas in i
utlandet bör i likhet med tidigare ges in till svensk utlandsmyndighet.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens
bedömning i den del som avser ansökningar om uppehållstillstånd. Utred-
ningen har inte föreslagit någon förändring avseende ärenden rörande
svenskt medborgarskap.

Remissinstanserna: Eftersom utredningens förslag endast avser ärenden
rörande ansökningar om uppehållstillstånd, har remissinstanserna endast

Prop. 1996/97:25

140

yttrat sig i denna del. Ytterst fa har yttrat sig i frågan och dessa har varit Prop. 1996/97:25
avvaktande. Rikspolisstyrelsen avstyrker att Invandrarverket övertar
ansvaret för anknytningsutredningar bl.a. med hänsyn till att verket finns på
fa orter i landet och det därmed kan vara svårt att erbjuda tillräcklig service.
Utlänningsnämnden anser att frågan om förändrat ansvar för utredningar om
familjeåterförening inte analyserats tillräckligt utan bör utredas ytterligare.
Gotlands kommun påminner om de speciella situationer som kan uppkomma
på Gotland om närmaste enhet inom Invandrarverket finns på fastlandet.

Skälen för regeringens bedömning: Grunden för regeringens
inställning utgörs av den principiella inställningen att ärenden som rör
utlänningars rätt att vistas i Sverige skall handläggas av Invandrarverket och
inte av Polisen. Av Invandrarverkets och Rikspolisstyrelsens redovisning av
förutsättningarna för och konsekvenserna av att flytta över vissa
verksamhetsuppgifter från polismyndigheterna till Invandrarverket framgår
att servicenivån mot allmänheten även efter en sådan förändring kan
bibehållas på en rimlig nivå. En överföring av utredningsansvaret för
ärenden om uppehållstillstånd, som inte avser asyl, till Invandrarverket bör
dessutom kunna ge rationaliseringsvinster på sikt. I dag skickas den färdiga
utredningen från en polismyndighet till Invandrarverket för beslut. Om
ansvaret flyttats över till Invandrarverket bör besluten kunna fattas i direkt
anslutning till att utredningen genomförts. Tiden för handläggning av ett
ärende bör därigenom bli kortare.

Frågan om vilken myndighet som skall ta emot och utreda ansökningar
om svenskt medborgarskap har inte varit föremål för någon ingående utred-
ning. Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen har dock i sin redovisning
konstaterat att det även i fråga om medborgarskapsärenden går att göra vissa
rationaliseringsvinster om utredningsansvaret förs över till Invandrarverket
från Polisen. Rationaliseringsvinsterna blir mest påtagliga om de båda
ärendekategoriema förs över till Invandrarverket vid samma tidpunkt. Det
finns vidare enligt regeringens uppfattning samma principiella skäl att
förändra myndighetsansvaret för att utreda och handlägga
medborgarskapsärenden som vad gäller ärenden om uppehållstillstånd.
Regeringen anser mot denna bakgrund att uppgiften att utreda ärenden om
svenskt medborgarskap bör föras över från polismyndigheterna till
Invandrarverket samtidigt som utredningsansvaret för ärenden om
uppehållstillstånd förs över.

Regeringen har för avsikt att närmare reglera ansvarsfördelningen i denna
del. Aktuella personalfrågor kommer att behandlas i det sammanhanget.

141

10.6 Förvar

Prop. 1996/97:25

Regeringens bedömning: Invandrarverket bör ta över ansvaret för
personer som tas i förvar enligt utlänningslagen samt driften av de
lokaler där de förvarstagna vistas.

Verkställighetsutredningens förslag stämmer överens med regeringens
bedömning.

Remissinstanserna: Förslaget tillstyrkes av flertalet remissinstanser.
Centerpartiet i Stockholms län, Sveriges Kristna Råd och Caritas avstyrker
att förvarslokaler drivs av Invandrarverket. Justitieombudsmannen och
Kriminalvårdsstyrelsen ställer sig bakom förslaget att förvarstagna ut-
länningar inte skall placeras i häkteslokaler. Rikspolisstyrelsen har inga
invändningar mot att Invandrarverket övertar driften av förvarslokaler om
och när frågan belysts grundligare. Statskontoret finner det naturligt att
Invandrarverket tar över ansvaret för förvarslokalema. Sveriges Advokat-
samfund anser att ett förbud bör införas mot att förvara avvisade i arrester,
häkten och kriminalvårdsanstalter. Invandrarverket tillstyrker att särskilda
lokaler inrättas som förvarslokaler. Verksamhetsansvaret för
förvarslokalema bör knytas till verkställighetsansvaret. Frågan om
tvångsanvändning bör bli en fråga för berörda myndigheter. UNHCR
tillstyrker att särskilda förvarslokaler inrättas. Utlänningsnämnden ansluter
sig till förslaget som innebär en tydlig markering av skillnaden mellan häkte
och förvar. Landsorganisationen tillstyrker att ansvaret för förvarslokaler
överförs till Invandrarverket. Sveriges Psykologförbund understryker vikten
av att förvarslokaler blir vanliga bostäder och att familjer inte splittras.
Socialstyrelsen anser det som särskilt positivt att det polisiära inslaget tonas
ner.

Skälen för regeringens bedömning: Polismyndigheterna har hittills
ansvarat för de utlänningar som tagits i förvar enligt 6 kap. UtlL. Även i
denna del är grunden för regeringens inställning det principiella ställnings-
tagandet i avsnitt 10.2. Detta innebär att även ansvaret för dem som tas i
förvar enligt utlänningslagen bör föras över till Invandrarverket.

De utlänningar som tas i förvar enligt utlänningslagen bör i princip vistas
vid särskilda anläggningar som drivs av Invandrarverket. Bakgrunden till att
förvarsinstitutet tillgrips är att myndigheterna vill försäkra sig om att ut-
länningen är tillgänglig. Detta ställer naturligtvis särskilda krav på de lokaler
där den förvarstagne vistas, liksom på den verksamhet som bedrivs där.
Förvarslokalema bör dock utformas på ett sådant sätt att de så långt möjligt
överensstämmer med de lokaler som finns på de mottagningscentra som
Invandrarverket driver. Denna strävan får inte innebära att man bortser från
anledningen till förvarsbeslutet. Avsikten med beslutet är att inskränka den
förvarstagnes rörelsefrihet. Förhållandena bör i övrigt så långt möjligt likna
dem som finns på ett mottagningscenter. Det är emellertid viktigt att
framhålla att det i många avseenden är svårt att jämföra boende på ett

142

vanligt mottagningscenter med vistelse i förvar. Enligt lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande m.fl. skall s.k. organiserad verksamhet ordnas
för asylsökande. När sådan verksamhet började organiseras på
Invandrarverkets förläggningar gav detta till resultat att spänningarna mellan
människorna på förläggningarna minskade. Man måste dock vara medveten
om att förutsättningarna är annorlunda vid förvarslokalema. Verksamheten
måste i ännu högre grad än vid förläggningarna utformas efter individuella
förutsättningar. Skillnaden mellan en förvarslokal och ett mottagningscenter
bör således i huvudsak vara att de som hålls i förvar åläggs restriktioner för
sin rörelsefrihet.

En förvarstagen utlänning bör endast i undantagsfall fa vistas i
polisarrest, häkte eller kriminalvårdsanstalt. Sådana undantagssituationer
kan vara att utlänningen av rent transporttekniska skäl inte omedelbart kan
sändas till Invandrarverkets förvarslokaler eller att verkställighet av ett
avvisnings- eller utvisningsbeslut är omedelbart förestående. Ett ytterligare
skäl kan vara att den förvarstagne uppträder på ett sådant sätt att han eller
hon äventyrar sin eller andras personliga säkerhet. Detta kan särskilt vara
aktuellt då en utlänning tagits i förvar inför verkställigheten av ett
utvisningsbeslut som meddelats i anslutning till en fängelsedom.

En förvarstagen utlänning som behöver sjukhusvård måste naturligtvis få
sådan vård. Behövlig bevakning bör då kunna ordnas på lämpligt sätt. I
avsnitt 14.3 föreslås att de inskränkningar som f.n. fmns för att placera bam
under 16 år i förvar ändras till att gälla alla under 18 år.

Regeringen kommer att närmare överväga vilka författningsändringar
som är nödvändiga för att genomföra förändringen beträffande ansvaret för
förvarstagna.

10.7 Registrering av fingeravtryck

Regeringens bedömning: Ansvaret för registrering av fingeravtryck
som tagits med stöd av utlänningslagen bör flyttas från Rikspolis-
styrelsen till Invandrarverket.

Verkställighetsutredningens förslag skiljer sig från regeringens bedöm-
ning på så sätt att utredningen förslår att Rikspolisstyrelsen även fortsätt-
ningsvis bör vara registermyndighet.

Remissinstanserna: Endast en remissinstans har yttrat sig i denna del.
Kustbevakningen, som anser att ett beslut om fingeravtrycksregister bör
vänta tills det finns beslut inom EU eller andra internationella organ.

Skälen för regeringens bedömning: Avsikten med bestämmelsen om
fmgeravtryckstagning i utlänningslagen är att underlätta identifikationen av
den som söker asyl här. Detta bör ytterligare understrykas genom att
ansvaret för registreringen flyttas från Rikspolisstyrelsen till
Invandrarverket. Genom de bedömningar som görs i avsnitt 10.3 om ändrad

Prop. 1996/97:25

143

ansvarsfördelning för grundutredningar kominer även den praktiska Prop. 1996/97:25
hanteringen då fingeravtryck tas att skötas av Invandrarverkets personal.

Detta talar, liksom de principiella bedömningar som redovisas i avsnitt 10.2,
för att också flytta över ansvaret för registerföringen. En sådan förändring
bör författningsregleras. Även reglerna i datalagen (1973:289) om inrättande
och förande av personregister talar för att en författningsreglering bör
komma till stånd. Regeringen har för avsikt att reglera detta i en särskild
förordning.

Samma sekretessregler bör gälla för uppgifterna om fingeravtryck som
för andra uppgifter i Invandrarverkets register. Detta innebär att andra
myndigheter, inhemska eller utländska och mellanstatliga organisationer far
tillgång till dessa uppgifter endast i den mån sekretesslagen (1980:100) så
medger. Vid prövningen av. en asylansökan bör Invandrarverket kunna få
upplysningar från Polisens fingeravtrycksregister.

Invandrarverket bör kunna få stöd av Rikspolisstyrelsen med den
praktiska hanteringen vid registreringen av fingeravtryck.
Rikspolisstyrelsens personal bör vid utförandet av detta arbete följa
Invandrarverkets instruktioner.

144

11 Styrning av rättstillämpningen                    Prop. 1996/97:25

11.1 Gällande ordning

Regelverk

Utlänningslagen (1989:529, UtlL) reglerar utlänningars inresa, utresa,
vistelse och arbete i Sverige samt rätten att fa asyl här. I lagen anges också
under vilka förutsättningar en utlänning kan avvisas eller utvisas ur landet.
Regeringen bemyndigas att föreskriva vissa tillämpningsbestämmelser. Hur
mottagandet av de asylsökande skall ske regleras i lagen (1994:137) om
mottagande av asylsökande.

Myndigheternas uppgifter och ansvarsfördelningen mellan dem har redo-
visats i kapitel 10.

Utlänningslagens bestämmelser

En närmare redogörelse för regeringsformens (RF) bestämmelser om
normgivningsmakten finns i Asylprocessutredningens betänkande (SOU
1995:46 s. 31-37). I 8 kap. 7 § RF ges riksdagen en möjlighet att genom be-
myndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela
föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett av de ämnen
för vilka riksdagen kan delegera normgivningsbefogenheter med stöd av den
bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket" (p. 2). Denna delegerings-
möjlighet har utnyttjats av riksdagen genom ett antal bemyndiganden på
utlänningsrättens område.

I utlänningslagen har sålunda regeringen bemyndigats att

-   föreskriva undantag från UtlL:s krav på passinnehav (1 kap. 2 § andra
stycket),

föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass och i vilka fall
svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar (1 kap. 2 § tredje
stycket). Den förstnämnda föreskriftsrätten far subdelegeras till Invand-
rarverket,

-   föreskriva undantag från UtlL:s krav på visering (1 kap. 3 § andra
stycket),

-   föreskriva undantag från UtlL:s krav på uppehållstillstånd och
föreskriva krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i
Sverige än tre månader (1 kap 4 § andra stycket),

-   föreskriva undantag från UtlL:s krav på arbetstillstånd (1 kap. 5 § andra
stycket),

-   föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som
anges i 2 kap. 4 § första stycket UtlL (andra stycket samma paragraf),

-   föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas även i andra
fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL om det
följer av en överenskommelse med främmande stat (fjärde stycket
samma paragraf),

145

meddela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd (2 kap. 6 § tredje Prop. 1996/97:25
stycket),

-  föreskriva rätt för andra myndigheter än Invandrarverket och - i vissa
fall - Utrikesdepartementet att meddela beslut om visering, uppehålls-
tillstånd och arbetstillstånd (2 kap. 7 § andra stycket) och ge ett organ
knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering (tredje stycket
samma paragraf). Den förstnämnda föreskriftsrätten far subdelegeras till
Invandrarverket,
föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som
omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 §
första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf),

-   föreskriva undantag från tillämpningen av den s.k. första asyllands-
principen för de fall då utlänningens anknytning till Sverige är av sådan
art att han inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap.
4 § tredje stycket),

-   meddela föreskrifter om 1. skyldighet att anmäla utlänningars vistelse
eller anställning i Sverige och 2. sådana inskränkningar angående ut-
länningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av ett
visst slag som är nödvändiga med hänsyn till Sveriges säkerhet (12 kap.

1 §),

-  dispensera från UtlL:s bestämmelser beträffande diplomatisk personal
(12 kap. 2 §),

-  meddela föreskrifter om hemsändande av utlänningar som inte är
flyktingar och som tagits om hand enligt viss tvångslagstiftning (12
kap. 3 § första stycket),

-  efter avtal med ett annat land om behandling av fripassagerare
föreskriva avvikelser från UtlL:s bestämmelser samt meddela de
föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpning av avtalet ((12 kap. 3 §
andra stycket) och

-   meddela föreskrifter att gälla i krig, vid krigsfara eller sådana utom-
ordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som
Sverige har befunnit sig i, i fråga om utlänningars 1. inresa och vistelse
i landet, 2. utresa ur landet, 3. rätt att ha anställning eller offentligt för-
troendeuppdrag här, 4. avlägsnande från landet samt 5. Omhänder-
tagande i anstalt eller förläggning (12 kap. 4 §). Föreskrifter enligt
punkterna 4 och 5 skall - i andra fall än då Sverige är i krig - under-
ställas riksdagen inom viss tid (12 kap. 5 §).

Bemyndigandena i utlänningslagen är generellt hållna. De måste dock
tolkas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Såvitt gäller det
i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL intagna bemyndigandet där regeringen ges
rätt att föreskriva att uppehållstillstånd kan ges även i andra fall än de som
anges i bestämmelsens första stycke, dvs. vid anknytningsfall, humanitära
skäl och för personer som har sin försörjning ordnad, sägs t.ex. i
specialmotiveringen (prop. 1988/89:86 s. 148) att ett redan i lag angivet krav
på uppehållstillstånd inte bör medföra att alla fall där uppehållstillstånd får
medges behöver tas in i lagen. Regeringen bör enligt propositionen ha

146

möjlighet att föreskriva att uppehållstillstånd far meddelas också i andra fall. Prop. 1996/97:25
De exempel som anges är uppehållstillstånd för studier eller besök i Sverige.

Undantagsklausulens tillämpning

Undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL som nämnts i avsnitt

9.1 är inte utformad som ett normgivningsbemyndigade och i förarbetena till
bestämmelsen (prop. 1983/84:144 s. 36) klargörs entydigt att frågan om
klausulens tillämpning, såvitt gäller Sveriges mottagningsresurser, bör
prövas av regeringen genom att ett ärende överlämnas dit. Vidare
understryks vikten av att bestämmelsen tillämpas enhetligt eftersom
upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande
rättsosäkerhet. I propositionen betonas också att undantagsklausulen inte bör
tillgripas utan tvingande skäl.

Klausulen är konstruerad så att regeringen kan fatta beslut om att
inskränka asylrätten med hänvisning till att särskilda skäl finns med hänsyn
till mottagningsresursema, utan riksdagens hörande. Sådana beslut har
fattats vid två tillfällen. Det första tillfället hänför sig till ett principbeslut i
november 1976 då undantagsregeln tillämpades beträffande den assyrisk-
syrianska gruppen från Turkiet mot bakgrund främst av att det förelåg ett
omfattande invandringstryck från den gruppen. Undantagsregelns
tillämpning beträffande gruppen upphörde genom ett beslut av regeringen i
ett enskilt ärende i juni 1982.

Den andra tillämpningen av regeln härrör från december 1989.
Regeringen meddelade därvid prejudicerande beslut i två enskilda ärenden
med innebörden att endast den som uppfyllde flyktingkonventionens krav
eller hade ett särskilt starkt skyddsbehov fortsättningsvis skulle kunna
påräkna asyl i Sverige. Besluten, som i dagligt tal kallas 13
decemberbeslutet eller Luciabeslutet, avsåg inte någon viss grupp utan
gällde för asylsökande från alla länder. Situationen som framkallade att
undantagsklausulen tillämpades torde dock i allt väsentligt ha varit den stora
inströmning av Bulgarienturkar som förelåg vid den aktuella tiden.

I besluten anförde regeringen sammanfattningsvis att det stora antalet
asylsökande under de senaste månaderna lett till att mottagnings- och utred-
ningssystemet nått gränsen för sin förmåga och att Sveriges möjligheter att
under överskådlig tid ta emot asylsökande skulle komma att vara ytterligt
begränsade. Särskilda skäl ansågs därför föreligga att inte bevilja asyl. Vid
konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringens handläggning av
utlänningsärenden uppmärksammades Luciabeslutet särskilt (bet.
1989/90:KU30). Utskottet fann därvid inte anledning att ifrågasätta rege-
ringens bedömning att situationen vad gällde flyktingmottagandet var sådan
i december 1989 att det förelåg förutsättningar för en tillämpning av be-
stämmelsen om särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2 UtlL (s. 76 bet.).
Utskottet anförde vidare att dess granskning visat att en omfattande
utredning om Bulgarienturkamas situation i hemlandet låg till grund för
Luciabeslutet.

147

En ny regering tillträdde i oktober 1991.1 regeringsförklaringen uttalades Prop. 1996/97:25
att en ny praxis vad gäller behandlingen av ansökningar om asyl skulle
komma att etableras successivt efter genomgång land för land och efter
samråd med de nordiska länderna och med EG:s medlemsstater varvid en
återgång till prövning enligt normala regler skulle ske. Under åberopande av
bl.a. denna passus i regeringsförklaringen överlämnade Invandrarverket i
slutet av november 1991 ett urval av ärenden till regeringen för avgörande. I
sin skrivelse anförde verket att det i anledning av vad som sades i regerings-
förklaringen gått igenom ett antal enskilda asylärenden där sökandena kom
från skilda länder eller områden i syfte att skapa förutsättningar för en i
görlig mån enhetlig bedömning utifrån de factokriteriema i 3 kap. 1 § 3 UtlL
och att ett urval av de sålunda framtagna ärendena lämnades över till
regeringen för ställningstagande och avgörande.

Den skärpning av asylrätten som Luciabeslutet medförde upphävdes i
slutet av 1991. I ett principbeslut den 19 december angav regeringen att
hänsyn såväl till rättssäkerhetsintresset som den faktiska situationen inom
mottagnings- och utredningssystemet gjorde att de särskilda skäl som avsågs
i regeringens beslut den december 1989 inte längre skulle beaktas. Rege-
ringen beviljade därför i ett enskilt ärende asyl till en person som bedömts
vara de factoflykting men som inte skulle ha fatt stanna i Sverige med en så
snäv tillämpning av UtlL som gällt sedan december 1989. Enligt regeringen
var det fortsättningsvis den enskildes skyddsbehov som borde underställas
en strikt tillämpning av UtlL:s bestämmelser.

Professor emeritus Håkan Strömberg har i en artikel i Förvaltningsrättslig
Tidskrift 1990:1 s. 1 f. redovisat en rad synpunkter rörande formerna för
ändring av praxis i utlänningsärenden. I artikeln, som föranleddes av det s.k.
Luciabeslutet, granskar Strömberg den juridiska form som regeringen valde
för att introducera en skärpt praxis i asylärenden. Han analyserar därvid till
att bölja med vad som avses med uttrycket "särskilda skäl" i 3 kap. 4 §
andra stycket 2 UtlL och finner att det ligger nära till hands att tolka
uttrycket så att det avser enbart skäl hänförliga till det individuella fallet
men att förarbetena klart ger vid handen att det också omfattar vissa skäl av
generell karaktär, nämligen avsevärda svårigheter att ta emot en invasion av
asylsökande. Mot sådana svårigheter skall dock vägas styrkan av den
enskildes asylbehov. Strömberg konstaterar att denna konstruktion kan fa till
resultat att det som i lagtexten framstår som ett undantag, att asyl kan
vägras, temporärt förvandlas till en huvudregel varvid det i stället kommer
att krävas särskilda skäl i form av ett starkt skyddsbehov för att asyl skall
beviljas.

I artikeln slår Strömberg fast att regeringens ställningstagande gjorts i
motiveringen till ett beslut i ett enskilt fall men att det är tydligt att rege-
ringens uttalanden haft en vidare syftning, nämligen att fastslå nya principer
med generell giltighet som fortsättningsvis skulle följas inte bara av rege-
ringen utan också av Invandrarverket. I konstitutionellt hänseende anförde
Strömberg att föreskrifterna i 11 kap. 7 § RF visserligen innebär att rege-
ringen inte får bestämma hur Invandrarverket skall besluta i ett ärende som

148

rör myndighetsutövning mot enskild eller tillämpning av lag men att stad-
gandet däremot inte hindrar att regeringen styr Invandrarverkets beslutsf-
attande genom generella direktiv. Enligt Strömberg måste en sådan direktiv-
rätt dock ha rättslig grund eftersom det inom ett område som är lagreglerat
inte är tillräckligt med det lydnadsförhållande förvaltningsmyndighet -
regering som följer av 11 kap. 6 § RF.

Strömberg fastslår att bestämmelsen i 3 kap. 4 § om "särskilda skäl" för
att vägra asyl inte är utformad som ett normgivningsbemyndigande men
hävdar att detta inte behöver utesluta att regeringen kan utfärda föreskrifter
om en reglering av asylrätten för de aktuella kategorierna mot bakgrund av
regeringens rätt att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 §
RF. En tänkbar förklaring till att regeringen inte valde föreskriftsmetoden
anser Strömberg vara att en reglering i förordningsform inte ansågs tillräck-
ligt smidig.

Strömbergs slutsats i artikeln är att den metod för att skärpa asylförutsätt-
ningama som Luciabeslutet innebar inte kan anses fullt tillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt. Han poängterar därvid att när nya riktlinjer för
praxis införs genom lag eller förordning bringas föreskrifterna till
allmänhetens kännedom genom publiceringen och träder i tillämpning först
vid en i förväg bestämd tidpunkt vilket innebär att rättstillämpningen redan
från böljan blir förutsebar. Om de nya principerna däremot lanseras genom
ett beslut i ett enskilt ärende blir, enligt Strömberg, praxisändringen
svårförutsebar eller rentav överrumplande och en efterföljande publicitet
genom tillkännagivanden i riksdagen och presskommunikéer är inget
likvärdigt alternativ.

I betänkandet Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) in-
stämmer den särskilt tillsatte utredaren, förre överdirektören vid Invandrar-
verket Per-Erik Nilsson, i allt väsentligt i Strömbergs synpunkter. Han
påpekar vidare att den inom förvaltningsrätten fast etablerade principen att
ett ärende bedöms utifrån det faktiska och rättsliga läge som råder när
beslutet fattas och inte läget när ansökan gjordes, kan ge resultat som kan
uppfattas som stötande eller svårbegripliga t.ex. när en restriktivare asyl-
praxis introduceras. Enligt utredaren medför en ändrad praxis som förs ut
som författning fördelen att det är möjligt att i övergångsbestämmelsens
form ge sådana föreskrifter att praxisbytet underlättas för såväl de enskilda
asylsökande som de tillämpande myndigheterna. Utredaren instämmer också
i Strömbergs uppfattning att regeringen kunnat etablera den praxis som
introducerades genom Luciabeslutet genom generellt utformade föreskrifter
som meddelats med stöd av 8 kap. 13 § RF.

Överlämnande av ärenden till regeringen

Redan före Utlänningsnämndens tillkomst den 1 januari 1992 fanns det
bestämmelser i utlänningslagen om rätt att överlämna ärenden till
regeringen. Invandrarverket fick enligt den dåvarande lydelsen av 7 kap. 11
§ UtlL överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda

Prop. 1996/97:25

149

skäl motiverade det. Det var framförallt två grupper av ärenden som Prop. 1996/97:25
föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena gruppen var sådana
ärenden som ansågs ha betydelse för rikets säkerhet eller armars för allmän
säkerhet. Den andra kännetecknades av att det fanns ett samband mellan det
överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av regeringen.
Sambandet var företrädesvis av familjeanknytningsnatur. Förutom de två
nämnda kategorierna förekom det också att Invandrarverket lämnade över
ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden
samt ärenden som hade utrikespolitisk betydelse.

När Utlänningsnämnden övertog regeringens överprövningsuppgifter
enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller
känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för pröv-
ning. Syftet med denna ordning var att regeringen skulle fa tillfälle att styra
praxis. De nya bestämmelserna om överlämnande placerades i 7 kap. 11 §
UtlL och innebär bl.a. att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får över-
lämna ett ärende till regeringen för avgörande under vissa i lagrummet
närmare angivna förutsättningar. Dessa förutsättningar finns uppräknade i
fyra punkter i bestämmelsens andra stycke.

Enligt första punkten får ett överlämnande ske av sådana ärenden som på
grund av familj eanknytning eller av annan liknande orsak har samband med
ett ärende som redan prövas av regeringen. Den andra punkten föreskriver
att ärenden som bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellan-
folklig organisation far hänskjutas till regeringen. Punkt tre omfattar de fall
då det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av ut-
länningslagen att ärendet prövas av regeringen. Den fjärde punkten öppnar
slutligen en möjlighet för myndigheterna att lämna över ett ärende när
synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Den tar sikte på
ärenden som är av ett mycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan
förväntas få stor internationell uppmärksamhet.

Ett överlämnande enligt 7 kap. 11 § UtlL är aldrig obligatoriskt men
överlämnande bör enligt bestämmelsernas förarbeten (prop. 1991/92:30 s.
45) normalt ske i de fall som reglerna tar sikte på. Motiwis uttalas t.ex. att
ärenden i vilka säkerhetsfrågor aktualiseras inte bör prövas av Utlännings-
nämnden. Invandrarverket förutsätts överlämna sådana ärenden till rege-
ringen om verket inte självt anser sig böra fatta beslutet. I förarbetena anges
också att det ter sig naturligast att regeringen avgör ärenden som har särskild
utrikespolitisk betydelse. När det gäller familjeanknytningsfallen anges i
propositionen (s. 24 f) att det självfallet kan förekomma att ett ärende hos
Invandrarverket eller Utlänningsnämnden med hänsyn till föreliggande
familj eanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende
som är under prövning hos regeringen. I de fallen bör ärendet enligt propo-
sitionen kunna hänskjutas till regeringen eftersom inte minst hänsynen till
de berörda utlänningarna med styrka talar för att ärendena bör avgöras
slutligt i ett sammanhang.

150

Beträffande ärenden enligt tredje punkten uttalas i propositionen (s. 24) Prop. 1996/97:25
bl.a. att de ärenden som överlämnades av Invandrarverket enligt det gamla
systemet ofta rörde sig om fall då en ny grupp av asylsökande började
uppträda och omständigheterna påkallade en i princip likartad bedömning av
vissa grundläggande förhållanden som kunde beräknas bli åberopade av ett
stort antal sökande. Som exempel på sådana ärenden, där regeringen också
enligt den nya ordningen borde få tillfälle att avgöra ett eller ett par typ-
ärenden, nämns ärenden där en värdering av de politiska förhållandena i ett
visst land i praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp av
ärenden. Enligt propositionen kan det också uppkomma principfrågor som
inte har anknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som
ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal ärenden. Som exempel
nämns ett ärende som regeringen avgjorde efter överlämnande från
Invandrarverket med frågeställningen om det kunde anses vara ett humani-
tärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som sökt uppehållstillstånd
var HIV-smittad.

Propositionen (s. 24) tar också upp exempel på fall som inte bör hän-
skjutas till regeringen. Därvid framhålls att ett avlägsnandeärende inte bör
överlämnas om utlänningen gjort gällande att han löper risk för tortyr eller
omänsklig eller förnedrande behandling och hans påstående inte kan
avfärdas som uppenbart ogrundat. Enligt propositionen kan det nämligen
tänkas bli bedömt som stridande mot Europakonventionen, om utlänningen i
ett sådant fall får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går
honom emot. Det påpekas också särskilt att det ytterst sällan torde vara
befogat att rena lagtolkningsproblem eller renodlade
rättstillämpningsspörmål föranleder att ärenden överlämnas till regeringen.
Sådana frågor bör som regel ankomma på Utlänningsnämnden som
slutinstans även om frågorna skulle vara svårbedömda.

När Invandrarverket har hänskjutit ett ärende till regeringen för
avgörande skall regeringen enligt 7 kap 11 § tredje stycket UtlL i vissa fall
inhämta yttrande från Utlänningsnämnden. Den grundläggande
förutsättningen är att Invandrarverkets beslut hade kunnat överklagas till
Utlänningsnämnden. Regeringens skyldighet att infordra yttrande gäller
vidare endast när verket överlämnat ärendet därför att regeringens prövning
bedöms vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen eller därför
att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning (punkterna tre och
fyra i andra stycket). Om hinder möter att infordra ett yttrande därför att
ärendet är synnerligen brådskande får regeringen underlåta att höra
Utlänningsnämnden. Regeringen har även rätt att överlämna ärenden som
hänskjutits till den av Invandrarverket till Utlänningsnämnden för
avgörande.

Utlänningslagens överlämnandebestämmelse tillåter slutligen att Invand-
rarverket hänskjuter ärenden till Utlänningsnämnden. Möjligheten är dock
inskränkt till en enda situation, nämligen i de fall när ärendet på grund av
familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende
som finns hos nämnden. I propositionen (s. 45) exemplifieras uttrycket

151

"annan liknande orsak" med att det kan vara fråga om nära släktingar som Prop. 1996/97:25
rest tillsammans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inte
tillhör samma familj.

Regeringens förordningar om uppehållstillstånd

Regeringen kan alltså med stöd av ett av riksdagen lämnat bemyndigande
meddela föreskrifter rörande bl.a. "utlännings vistelse i riket" (8 kap. 7 §
första stycket 2 RF). Regeringen har under senare år vid flera tillfällen
utnyttjat bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL för att meddela olika
föreskrifter i uppehållstillståndssammanhang. Vissa av föreskrifterna har
tagits in i utlänningsförordningen medan andra har fatt formen av fristående
förordningar. Nedan redogörs för dessa av regeringen med stöd av 2 kap. 4 §
UtlL beslutade rättsregler i kronologisk ordning.

I 3 kap. 4 § UtlF har regeringen meddelat föreskrifter om uppehålls-
tillstånd för studier. I den bestämmelsen sägs att en utlänning som antagits
till förberedande utbildning i svenska vid universitet eller högskola och
efterföljande högskoleutbildning skall beviljas uppehållstillstånd för studie-
tiden om inte särskilda skäl talar emot det. Detsamma gäller en utlänning
som har antagits till grundläggande högskoleutbildning utan att ha behov av
att före denna genomgå förberedande utbildning i svenska och en utlänning
som är behörig att antas till forskarutbildning. Det krävs vidare att
utlänningens försörjning är tryggad genom egna medel, stipendium eller på
annat liknande sätt.

Med verkan från den 1 januari 1992 infördes två förordningar om uppe-
hållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen brukar kallas
treterminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999).
Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1 januari 1992 hade
vistats i Sverige i minst arton månader efter det att ansökan om
uppehållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad,
fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det
sistnämnda gällde också för familjer med bam som var sex år eller äldre och
som vistats i Sverige i ett år. Treterminsregeln infördes i UtlF (3 kap. 4 a §)
och innebar att en familj fick beviljas uppehållstillstånd, om det vid besluts-
tillfället fanns ett bam som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, för-
skola eller liknande sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte
talade däremot.

Tidsförordningen och treterminsregeln tillkom sedan regeringen i ett
enskilt ärende beslutat att en utlännings vistelsetid i Sverige inte längre
borde tillmätas särskild vikt vid bedömningen av en asylansökan.
Dessförinnan tillämpades en praxis som gav vistelsetiden särskild betydelse
och tider överstigande arton månader ansågs tillräckligt för att bevilja
uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade mot det. Syftet med
tidsförordningen och dess karaktär av övergångsregler var att tillgodose de
rättssäkerhetsaspekter och rättvisespörsmål som uppkom genom regeringens
beslut i det enskilda ärendet. Treterminsregeln motiverades med att särskild
hänsyn även fortsättningsvis måste tas till barnfamiljer.

152

I motiven till tidsförordningen och treterminsregeln (regeringens Prop. 1996/97:25
förordningsmotiv 1991:8) utvecklades närmare vilka faktorer som borde
beaktas vid bedömningen av om särskilda skäl talade mot bifall till en
ansökan om uppehållstillstånd trots att någon av de stipulerade tidsgränserna
uppnåtts av sökanden. Vistelsetidens betydelse angavs därvid minska eller
helt förlora sin betydelse om asylansökningen var ogrundad. Motsvarande
gällde också om utlänningen eller någon familjemedlem handlat på ett sätt
som gav anledning att ifrågasätta hans eller hennes beredvillighet att iaktta
grundläggande normer i samhället, t.ex. genom att begå brott eller om
utlänningen själv medverkat till att vistelsetiden blivit längre än nödvändigt.
Ett annat exempel var fall där utlänningens identitet framstod som osäker
eller tveksam på grund av utlänningens egna åtgärder. Det angavs också att
det beträffande föräldrar var rimligt att ta hänsyn till om den andre föräldern
och/eller andra bam i familjen fanns kvar i hemlandet eller i annat land.
Beträffande treterminsregeln framhölls slutligen att ett ytterligare skäl för att
vägra tillstånd kunde vara att det var uppenbart att barnet på grund av ålder,
faktisk närvaro i skola/förskola eller andra omständigheter inte fått den
anknytning till Sverige som förutsattes för regelns tillämpning.

Den 8 oktober 1992 beslutade regeringen att treterminsregeln skulle
upphävas och regeln upphörde att gälla vid utgången av november månad
samma år. Övergångsvis föreskrevs dock att regeln fortfarande skulle gälla i
fråga om medlemmar i en familj i vilken det fanns bam som vid
ikraftträdandet hade fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller
liknade efter det att ansökan om uppehållstillstånd gjordes. I motiven till
ändringsförordningen (regeringens förordningsmotiv 1992:6) anfördes bl.a.
att väntetiderna för asylsökande från andra länder än f.d. Jugoslavien kraftigt
förkortats men att regeln som avsågs vara av övergångskaraktär tenderade
att bli en huvudregel för personer från f.d. Jugoslavien. Det framhölls också
att anledningen till att beslut inte fattats beträffande familjer från f.d.
Jugoslavien inte var långsam handläggning utan att läget där hade medfört
att verkställighet inte kunnat ske.

Den senaste förordningen med särskilda föreskrifter om hur vistelse-
tidsfaktorn skall beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av
regeringen den 14 april 1994. Den innebär att utlänningar som före den 1
januari 1993 gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats far beviljas
uppehållstillstånd om ansökan avser bam som den 1 januari 1993 var under
18 år eller gäller en familj med bam som vid denna tid var under 18 år. En
ytterligare förutsättning är att särskilda skäl inte talar emot att bevilja
uppehållstillstånd.

Förordningen tillkom mot bakgrund av att det fanns ett stort antal
barnfamiljer som vistats i Sverige i närmare ett och ett halvt år eller mer och
då det ansågs uppenbart att barnen under den tiden integrerats i det svenska
samhället. Anledningen till att väntetiderna blivit så långa berodde i flertalet
fall på att ärendena vilat under kortare eller längre perioder i avvaktan på att
situationen i hemlandet skulle klarna och inte på otillräckliga resurser hos

153

prövningsmyndighetema. Den största gruppen av asylsökande som omfattas
av förordningen kommer från provinsen Kosovo i f.d. Jugoslavien.

I motiven till förordningen (regeringens förordningsmotiv 1994:1)
framhålls att det finns åtskilliga nackdelar med speciella tidsregler men att
detta inte far hindra att det av humanitära skäl i vissa situationer ändå
framstår som rimligt att använda sig av sådana. Liksom vad gäller
tidsförordningen och treterminsregeln utvecklas motiwis i vilka fall
särskilda skäl att vägra uppehållstillstånd bör anses föreligga. De skäl som
anges överensstämmer i huvudsak med vad som gällt vid tidigare tillfållen.
Som ytterligare skäl nämns situationen där någon familjemedlem har verkat
för organisationer som gjort sig skyldiga till grova övergrepp.

Vid regeringssammanträdet den 14 april 1994 fattade regeringen också
ett beslut i ett enskilt ärende rörande en barnfamilj från f.d. Jugoslavien.
Familjen hade fått sin ansökan om uppehållstillstånd slutligt prövad före
tidsreglemas tillkomst och föll därmed inte in under förordningens kriterier.
Den hade emellertid lämnat in en s.k. ny ansökan till Invandrarverket som
överlämnade ärendet till regeringen för avgörande. Regeringen biföll den
nya ansökan med bl.a. den motiveringen att de nya tidsreglema i
förordningen fick anses utgöra en ny omständighet. I beslutet bedömde
regeringen att de generellt verkande riktlinjer som kommit till uttryck i
förordningen aktualiserade bifall till en ny ansökan. Beslutet innebar i
praktiken att också barnfamiljer som fått sin sak slutligt prövad men som
inte lämnat Sverige kom att omfattas av tidsreglema.

Genom ett regeringsbeslut i ett enskilt ärende den 5 maj 1994 skedde i
praktiken ytterligare en utvidgning av kretsen som omfattades av de nya
tidsreglema. I beslutet gavs uppehållstillstånd till en familj från Kosovo som
tidigare fått avslag på sin asylansökan och därefter begett sig till Norge men
som återvänt och ansökt om asyl på nytt. I beslutet fastslog regeringen bl.a.
att förordningen från den 14 april som regel inte kunde tillämpas beträffande
personer som lämnat Sverige efter att ha fått ett avslag på en asylansökan.
Den ansökan om uppehållstillstånd som lämnats in efter familjens återkomst
från Norge bedömdes i processuellt hänseende inte som en s.k. ny ansökan
utan som en ordinär ansökan om asyl vilken regeringen biföll på grund av
humanitära skäl.

I beslutet anförde regeringen motiveringsvis att det inte var rimligt att en
utlänning som först vistats under en inte oväsentlig tid i Sverige och därefter
rest till ett annat nordiskt land och för vilken Sverige hade ett ansvar enligt
den nordiska passkontrollöverenskommelsen vid verkställigheten skulle
behandlas helt annorlunda än den som hela tiden befunnit sig i Sverige.
Även om förordningens tidsregler inte var tillämpliga beträffande familjen
borde - enligt regeringen - de riktlinjer som kommit till uttryck i
förordningen som regel kunna anses utgöra sådana humanitära skäl som är
en förutsättning för bifall till en ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap.
4 § första stycket 2 UtlL.

Regeringens beslut den 14 april 1994 bedömdes i kompletterings-
propositionen (prop. 1993/94:150 bil. 11 s. 3—4) leda till att drygt 20 000

Prop. 1996/97:25

154

personer, varav nästan hälften bam, skulle komma att få permanent Prop. 1996/97:25
uppehållstillstånd i Sverige.

Praxisbildning genom beslut i enskilda ärenden

För att få en fullständig uppfattning om praxis i utlänningsärenden måste
man i allt väsentligt söka sig till tre källor nämligen beslut från
Invandrarverket, Utlänningsnämnden och regeringen.

Invandrarverket har en - i förhållande till verkets placering i
instanskedjan - viktig praxisbildande roll. Detta hänger samman med att en
stor del av de beslut som meddelas av Invandrarverket inte får överklagas.
En sådan ordning gäller t.ex. för alla beslut i uppehållstillståndsärenden där
beslutet inte är förenat med ett förordnande om att utlänningen skall avvisas
eller utvisas. Inom denna kategori av ärenden kan i huvudsak två olika
grupper urskiljas. Till den första gruppen räknas beslut som överhuvudtaget
inte går att överklaga. Dit hör beslut i ärenden om uppehållstillstånd där
ansökan gjorts före inresan. Den andra gruppen består av positiva beslut,
dvs. beslut som innebär att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd
bifalls.

När det gäller beslut som inte är överklagbara utgör Invandrarverket
självklart den främsta källan till praxis. Även när det gäller gruppen
"positiva beslut" går det inte att bortse från att en viss praxis torde
uppkomma, låt vara att dess räckvidd får anses begränsad till
Invandrarverket. Invandrarverkets positiva beslut torde förutom
konventionsflyktingar i betydande omfattning gälla personer som får
uppehållstillstånd på grund av något s.k. amnestibeslut. Dessutom
förekommer att uppehållstillstånd meddelas på rent humanitär grund.

Invandrarverkets "interna" praxis berörs närmare i betänkandet Ut-
länningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24). Där sägs bl.a. att det
kan debatteras om de positiva besluten från verket bör anges som en
praxiskälla mot bakgrund av att dessa beslut rimligen borde återge eller
utgöra en uppföljning av den praxis som bildats av Utlänningsnämnden eller
regeringen. Enligt utredaren visar dock all erfarenhet att en betydelsefull del
av en myndighets praxis skapas av myndigheten själv utifrån bl.a. den
tolkning som myndigheten gör av författningstext och tidigare avgöranden i
såväl formellt som materiellt hänseende. Utredaren konstaterar vidare att ett
avgörande från Invandrarverket som bygger på det materialet och som t.ex.
innebär bifall till sökandens begäran inte underkastas någon granskning av
någon "utomstående" eller av någon annan instans. Frånvaron av överpröv-
ning/granskning leder därvid till ett bibehållande eller en förstärkning av
den interna praxisen.

Under år 1991 gav Invandrarverket ut en praxisredovisning som i första
hand var avsedd att tjäna som vägledning för beslutsfattarna på verket. I
praxissamlingen ingick en sammanställning av asylpraxis och redogörelser
för tillstånds- och medborgarskapspraxis. Asylpraxisen redovisades i form
av referat av ett antal avgöranden i enskilda ärenden medan redovisningen

155

av tillståndspraxisen var hållen i en deskriptiv stil. I inledningen angavs Prop. 1996/97:25
anledningen till detta vara att besluten i tillståndsärendena utomordentligt
sällan innehöll någon motivering. Vid praxisredovisningens presentation
förutskickades att den skulle ses över med jämna mellanrum. Någon upp-
datering har emellertid inte skett sedan juni 1991 vilket förmodligen
sammanhänger med Utlänningsnämndens tillkomst. I sammanhanget bör
också nämnas att Invandrarverket tidigare sammanställde och distribuerade
handböcker till vägledning för handläggare och beslutsfattare. Handboken
som behandlade asyl- och tillståndshanteringen (TOM-handbok del 1)
innehöll en sammanställning av bl.a. lagbestämmelser, lagförarbeten,
konventioner, praxis och beslutsmallar. Handboken meddelade också s.k.
TOM-föreskrifter på bl.a. praxisområdet. Dessa föreskrifter innehöll t.ex.
närmare anvisningar för handläggningen beträffande vissa
asylsökandegrupper.

Utlänningsnämnden, som inrättades den 1 januari 1992, har övertagit
regeringens ställning som överinstans i förhållande till Invandrarverket. Den
är således högsta instans i utlänningsärenden och dess beslut är vägledande
för rättstillämpningen på området. Mot bakgrund av att såväl nämnden som
Invandrarverket har möjligheter att överlämna ärenden till regeringen för
avgörande har dock även regeringen en praxisbildande funktion. Huvud-
ansvaret för praxisbildningen enligt nuvarande ordning måste dock sägas
vila på Utlänningsnämnden eftersom det är ett tämligen begränsat antal
ärenden som överlämnas till regeringen.

Utlänningsnämnden är beslutför i olika sammansättningar. En ordförande
får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition eller förvar. Han eller hon far
dessutom avgöra ärenden i sak om prövningen är av enkel beskaffenhet [7 §
första stycket förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlännings-
nämnden]. I övriga fall är Utlänningsnämnden normalt sett beslutsf r med en
ordförande och två andra ledamöter (5 § första stycket instruktionen). Om
det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga
om att ändra nämndens praxis får det beslutas att ärendet skall avgöras av
minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade
sammansättning skall generaldirektören delta i avgörandet om inte
synnerligt hinder möter mot detta (5 § andra stycket instruktionen).

Inom Utlänningsnämnden förs löpande praxisdiskussioner mellan de
olika ordförandena varje vecka. Praxis vidareförmedias till gruppchefema av
ordförandena eller genom att en speciellt praxisansvarig sänder ut avgjorda
beslut som är av intresse.

Under hösten 1992 började Utlänningsnämnden att sammanställa väg-
ledande beslut. Sedan sommaren 1994 publiceras en inbunden praxissamling
från Utlänningsnämnden. Avsikten är att den skall ges ut varje år i reviderat
skick och att separata häften med aktuella beslut skall ges ut mellan varje
utgivning. Praxissamlingen innehåller en sammanställning av ett större antal
beslut och består av två delar. En del redovisar rättspraxis, medan den andra
behandlar länderpraxis. Besluten är återgivna utan andra ändringar än
sådana som motiveras av sekretess eller av redaktionella skäl.

156

Praxissamlingen består företrädesvis av beslut som fattats av Prop. 1996/97:25
Utlänningsnämnden i nämndsammansättning. Den innehåller också en
sammanställning av regeringens praxis.

Regeringens möjlighet att styra praxis i utlänningsärenden genom beslut i
enskilda ärenden är sedan Utlänningsnämndens tillkomst inskränkt till
beslutsfattande i ärenden som överlämnats till regeringen av endera Invand-
rarverket eller nämnden. Avsikten är att regeringen skall skapa prejudikat
för de lägre instanserna genom sina avgöranden. Enligt rådande svensk
rättsuppfattning har prejudikat inte bindande utan endast vägledande verkan.
I praktiken följer emellertid lägre myndigheter regelmässigt prejudikaten.

Regeringens praxisstyming genom uttalanden i beslut i ärenden som
Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har överlämnat skiljer sig i någon
mån från den traditionella praxisbildning som äger rum inom t.ex. domstols-
väsendet. Inom domstolsväsendet är den prejudikatbildande domstolen
också högsta instans och prejudikatet uppkommer vid avgörandet av ett
överklagat mål eller ärende. Regeringen däremot prövar endast ärenden som
valts ut av utlänningsmyndighetema och i den enda avsikten att styra praxis.
Såvitt gäller t.ex. en prövning av om särskilda skäl att vägra asyl enligt 3
kap. 4 § andra stycket 2 UtlL skall anses föreligga ger UtlL:s förarbeten
klart vid handen att den prövningen endast bör ankomma på regeringen.

I sammanhanget bör dock noteras att Invandrarverket i de beslut som
rörde en tillämpning av den skärpta asylpraxis som Luciabeslutet medförde,
regelmässigt motiverade sitt ställningstagande enligt följande. "Genom
beslut den 13 december 1989 har regeringen slagit fast, att situationen när
det gäller möjligheterna att ta emot asylsökande skall beaktas vid
bedömningen av om det finns sådana särskilda skäl som avses i 3 kap. 4 §
andra stycket 2 p. UtlL. Regeringen har i det nämnda beslutet också uttalat
att sådana skäl föreligger. SIV delar den bedömningen. " Motiveringen
synes vilja betona att det skulle kunna uppstå ett läge då Invandrarverket
skulle kunna göra en annan bedömning av behovet av skärpta asylkriterier
än den regeringen gjort. Såsom den aktuella bestämmelsen är utformad torde
det inte finnas något formellt hinder för att utlänningsmyndighetema gör en
självständig bedömning av frågan.

Som nämnts publiceras regeringens praxisbildande beslut numera i
Utlänningsnämndens praxissamling. Innan denna ordning infördes fanns det
ingen praxissamling över regeringens avgöranden som var tillgänglig för
allmänheten. Besluten kom oftast till offentlig kännedom genom press-
meddelanden från regeringskansliet. Vid beslut som innebär större
förändringar är det dessutom vanligt att den ansvariga ministern informerar
riksdagen varvid informationen blir en del av riksdagsprotokollet.

157

11.2 Allmänna utgångspunkter för en framtida styrning

Regeringens bedömning: Den nuvarande instansordningen där In-
vandrarverkets beslut får överprövas av Utlänningsnämnden bör be-
hållas.

Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens
bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i
denna fråga. Flera remissinstanser bl.a. Göta hovrätt, Kammarrätten i
Jönköping och Svenska Flyktingrådet har dock allmänt sett anfört att det
finns ett behov att utreda frågan om inrättande av asylnämnder eller
asyldomstolar.

Regeringens bedömning: Regeringen bör ha möjlighet att styra rätts-
tillämpningen i utlänningsärenden. Före Utlänningsnämndens inrättande
uppnåddes detta syfte genom att regeringen då prövade utlänningsärenden
som sista instans. I princip är det en tänkbar lösning att återgå till en sådan
ordning. Regeringen anser det emellertid olämpligt att återgå till det tidigare
systemet. En sådan lösning strider mot de senaste årens välmotiverade
utveckling att avlasta regeringen prövningen av enskilda ärenden. Som
Asylprocessutredningen påpekat torde det dessutom vara mycket svårt att på
regeringskanslinivå bemästra ett ärendeantal av den omfattning som krisen i
f.d. Jugoslavien föranledde. Den nuvarande instansordningskedjan Invand-
rarverket - Utlänningsnämnden bör alltså inte ändras.

De möjligheter till delegering som regeringsformen tillåter på utlännings-
området är ganska vittgående. Uttrycket "utlännings vistelse i riket" ger
redan genom en ren bokstavstolkning täckning för en förhållandevis om-
fattande delegering av föreskriftsrätten vad gäller uppehållstillstånd. Konsti-
tutionellt torde det alltså inte finnas några egentliga hinder för att ge rege-
ringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör
beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avvägning
måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndigheternas
tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd och
riksdagens behov av att ha kontroll över mer ingripande åtgärder på
utlänningsområdet.

Erfarenheterna under 1990-talet ger onekligen belägg för att det finns ett
större behov för regeringen att kunna styra rättstillämpningen när det gäller
uppehållstillstånd än vad som funnits tidigare. Bl.a. den svåra krisen i f.d.
Jugoslavien och det därmed sammanhängande stora antalet asylsökande till
Sverige illustrerar detta. En kris av den omfattningen föranleder med nöd-
vändighet politiska ställningstaganden på i vart fall regeringsnivå i flera
hänseenden. Detta bekräftas inte minst av den betydande mängd ärenden
som överlämnades från prövningsmyndighetema såvitt gäller asylsökande
från olika delar av den sönderfallande förbundsrepubliken. En tillbakablick
på de olika åtgärder som företagits med avseende på de asylsökande från f.d.

Prop. 1996/97:25

158

Jugoslavien tyder också på ett behov av en tydligare och mer sammanhållen Prop. 1996/97:25
reglering vad gäller förutsättningarna för regeringens agerande.

Alltemellanåt framställs vidare i den allmänna debatten krav på att
regeringen på eget initiativ skall ändra beslut som fattats av Invandrarverket
och Utlänningsnämnden. Att regeringen skall kunna ändra lagakraftvunna
beslut i enskilda ärenden är självfallet grundlagsmässigt uteslutet. Det är
likväl inte otänkbart att en tydligare formulerad möjlighet för regeringen att
påverka rättstillämpningen kan tillgodose en del av kritiken och placera
ansvaret för vissa åtgärder inom det politiska ansvarsområdet.

Exemplet med de asylsökande från f.d. Jugoslavien visar också att rege-
ringen kan behöva agera mycket snabbt. Regeringens möjlighet att snabbt få
till stånd lagändringar är emellertid mycket begränsade. Detta visar tydligt
på behovet av att regeringen har möjlighet att i vissa fall styra
rättstillämpningen i utlänningsärenden. Samtidigt får inte en ny ordning
rubba principen om att de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos
riksdagen.

Vid utformningen av regeringens styrmedel måste även rättssäkerhets-
och rättviseaspekter ges en betydande roll. I detta ligger att systemet måste
erbjuda största möjliga förutsebarhet. Förutsebarheten har stor betydelse för
såväl enskilda asylsökande som för det svenska samhället. Ett land med
klara riktlinjer för vilka som kan få uppehållstillstånd torde nämligen i
mindre utsträckning locka till sig kategorier av sökande utan tillräckliga
skäl. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av de problem som ett
avvisningsbeslut kan innebära för den enskilde.

Frågan om behovet av införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen
och/eller särskilda asyldomstolar eller asylnämnder kräver ytterligare över-
väganden och kan alltså inte bli föremål för behandling i detta lagstiftnings-
ärende.

11.3 Förordningar

Regeringens förslag: Regeringen skall i större utsträckning styra
rättstillämpningen i utlänningsärenden genom förordningar. Förord-
ningsmakten avses bl.a. användas för styrning vad gäller
tidsbegränsade uppehållstillstånd vid massflykt och förutsättningar för
uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag
överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Förslaget har anpassats
till de bestämmelser om uppehållstillstånd som läggs fram i avsnitt 9.

Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser som uttalat sig är
positiva till att regeringen i första hand styr praxisbildningen i utlännings-
ärenden genom att utfärda förordningar. Utlänningsnämnden har framhållit
att en förordning och dess motiv utgör betydligt bättre anvisningar för de

159

tillämpande myndigheterna än beslut i enskilda ärenden eftersom den Prop. 1996/97:25
sistnämnda praxisbildningen alltid medför en risk att omständigheterna i
ärendet begränsar beslutets räckvidd. Nämnden har särskilt understrukit att
förordningsmetoden ger möjlighet att besluta om övergångsregler vilket är
nödvändigt för en rättssäker och rättvis ärendehantering. Liknande syn-
punkter har anförts av bl.a. Kustbevakningen, Sveriges kristna råd, Caritas
och RIB. UNHCR.S representant i de baltiska och nordiska länderna har
anfört att förordningsmetoden kommer att tillåta Invandrarverket och
Utlänningsnämnden att koncentrera sig på bestämmandet av flyktingstatus
enligt Flyktingkonventionen samt betonat att Utlänningsnämndens ställning
i detta hänseende inte bör kunna påverkas av något organ, inte ens
regeringen. Svenska Röda korset anser däremot att regeringens behov av
praxisstyming även gäller asylärenden. Enligt organisationen kan styrkan av
de skäl som accepteras som tillräckliga för flyktingstatus bedömas på olika
sätt beroende på vilken myndighet som fattar beslut i ärendet samt hur
situationen är vid tiden för beslutsfattandet i det land den asylsökande
kommer ifrån.

Några remissinstanser har anfört vissa synpunkter av konstitutionell
och/eller lagteknisk natur. Riksdagens ombudsmän (JO) har därvid påpekat
att förslaget om ökad förordningsmakt för regeringen väcker frågan om
ställningstaganden av mer principiell innebörd inte borde underställas riks-
dagen. Justitiekanslern (JK) har framhållit att en förordning måste vara klar
och uttömmande för att fa önskad effekt samt att det är mindre tillfreds-
ställande att behöva lita till eventuella motivuttalanden i samband med
förordningens tillkomst. Stockholms tingsrätt har såvitt gäller
bemyndigandet att meddela föreskrifter om förutsättningar för
uppehållstillstånd av humanitära skäl påpekat att det i SOU 1995:46 (s. 111)
sägs att regeringen vid normgivningen måste hålla sig inom de ramar som
UtlL och dess förarbeten tillhandahåller. Tingsrätten ifrågasätter mot den
bakgrunden, dvs. om avsikten inte är att bemyndigandet skall tillföra lagen
något väsentligt nytt, om det finns behov av något bemyndigande utöver det
som                    finns                    intaget                    i

8 kap. 13 § första stycket 1 RF. Såvitt gäller förslaget att regeringens
föreskriftsrätt inte skall omfatta förutsättningarna för bifall till en s.k. ny
ansökan har tingsrätten understrukit att regeringens föreskriftsrätt enligt 8
kap. 13 § första stycket 1 RF inte torde kunna inskränkas genom vanlig lag.
Svenska flyktingrådet har hävdat att den föreslagna utformningen av
bemyndigandet i 3 kap. 8 § första stycket UtlL inte överensstämmer med
vad som sägs i motiven, dvs. att möjligheten endast skall utnyttjas i en
extraordinär situation då det visar sig nödvändigt att vidta
invandringsbegränsande åtgärder. Beträffande Flyktingpolitiska kommitténs
förslag att föreskrifter av detta slag skall redovisas till riksdagen inom tre
månader har Flyktingrådet anfört dels att tiden förefaller alltför lång, dels att
den metoden inte ger riksdagen något inflytande över frågan. Enligt
Flyktingrådet bör giltighetstiden för en förordning av detta slag vara

160

begränsad till exempelvis 3—4 månader, varefter regeringen måste ge in ett Prop. 1996/97:25
lagforslag till riksdagen om behovet av undantagsreglerna finns kvar.

Skälen for regeringens förslag: Vid utformningen av ett system som
syftar till att vidga regeringens möjligheter att styra rättstillämpningen i
utlänningsärenden finns det i allt väsentligt två metoder som är tänkbara.
Den ena går ut på att utvidga regeringens möjligheter att meddela
föreskrifter om prövningen av ansökningar om uppehållstillstånd
(förordningsmetoden). Den andra är att öka regeringens möjligheter att
genom beslut i enskilda ärenden styra rättstillämpningen (ärendemetoden).

Tänkbara lösningar

En av de stora fördelarna med förordningsmetoden ligger i dess förutsebar-
het. En förordning skall offentliggöras i Svensk författningssamling (SFS)
minst en månad innan den träder i kraft. Detta innebär att bl.a. de asyl-
sökande och deras ombud/biträden i god tid före ikraftträdandet kan bilda
sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konsekvenser det kan föra
med sig. Det är betydligt svårare för ombuden/biträdena att hålla sig å jour
med innehållet i olika regeringsbeslut i överlämnade ärenden eftersom dessa
inte offentliggörs på samma sätt. Även handläggare och beslutsfattare på
myndigheterna torde i viss utsträckning möta samma svårigheter.

En förordning och dess motiv utgör utan tvekan en betydligt bättre källa
för de tillämpande myndigheterna i deras verksamhet än den kombination av
beslut, pressmeddelanden och eventuell information till riksdagen som i
praktiken delvis kommit att utgöra rättskällor för beslut i enskilda ärenden.
En förordning ger också större möjligheter att definiera det område som
omfattas av regeringens ställningstagande. När beslut fattas i enskilda ären-
den finns det alltid en risk att ärendet innehåller omständigheter som
förhindrar regeringen att uttala sig generellt. Det är också klart att föredra att
beslutsmotiveringarna förbehålls de problem som behandlas i ärendet.

Oaktat att förordningar således har ett visst övertag gentemot beslut i
enskilda ärenden går det inte att bortse från att en förordning i viss mån blir
mer stelbent och mindre nyansrik än vad beslutsmotiveringen i ett enskilt
ärende kan bli. Vid en bedömning om detta förhållande har betydelse för
förordningsmetodens tjänlighet som styrmedel måste man ställa sig frågan
hur finstämt regeringens styrinstrument egentligen behöver vara. Domstolar-
na avgör mål och ärenden efter en tolkning av olika författningar och dess
förarbeten. Detsamma gäller i allt väsentligt för förvaltningsmyndigheterna.
Utlänningsärendena utgör emellertid en speciell ärendekategori som det är
svårt att fullt ut jämföra med andra mål- och ärendetyper. Främst beror detta
på inslaget av lämplighetsöverväganden med politiska ställningstaganden.

Enligt regeringens uppfattning för en ordning som bygger på att rege-
ringen använder förordningsmakten som det enda eller främsta styrmedlet
med sig den välkomna utvecklingen att Invandrarverkets och Utlännings-
nämndens ställning förtydligas, samtidigt som regeringen behåller det
yttersta ansvaret för praxisutvecklingen i utlänningsärenden.

161

Asylprocessutredningen har fått intryck av att det förekommer att ärenden Prop. 1996/97:25
emellanåt överlämnas till regeringen "i onödan". Oavsett hur det förhåller
sig med det är den nuvarande ordningens väl tilltagna
överlämnandemöjligheter knappast ägnade att uppmuntra självständigt
agerande från myndigheternas sida. En övergång till en ordning där
regeringen använder förordningsmakten i större utsträckning bör förändra
den situationen till det bättre.

Förordningsmetoden har alltså som sådan en rad fördelar gentemot
ärendemetoden. Men ger den samma möjligheter att fastställa riktlinjer för
tillämpningen som ärendemetoden? Den första fråga som inställer sig är i
vilken omfattning det är konstitutionellt godtagbart att riktlinjer av visst slag
uttalas i förordning. En annan fråga är om förordningsmetoden har den flexi-
bilitet som krävs. Asylprocessutredningens betänkande innehåller en analys
av dessa frågeställningar (SOU 1995:46 s. 95-103). Undersökningen har
baserats på en undersökning av fyra väsentliga uttalanden med riktlinjer,
nämligen vistelsetidspraxisen, vårdfallspraxisen, Bosnien-/Somaliabesluten
och det s.k. Luciabeslutet.

Regeringen är ense med utredningen om att förordningsmetodens an-
vändande på de två förstnämnda områdena inte väcker några konstitutionella
betänkligheter. Även metodens flexibilitet är enligt regeringens uppfattning
tillräcklig när det gäller dessa fall. Detta styrker att förordningsmetoden är
ett användbart styrmedel för tillståndsgivningen på det humanitära området.

Nästa område för utredningens analys om förordningsmetodens använd-
ningsområde är ärenden rörande särskilda grupper av asylsökande som t.ex.
bosnier eller somalier. Denna fråga är, som utredningen påpekat, betydligt
besvärligare. Att hålla en förordning i så generella ordalag att ett visst lands
medborgare inte pekas ut torde nämligen vara svårt. Om den hittillsvarande
ordningen, där regeringens riktlinjer meddelas genom beslut i enskilda
ärenden, skall ersättas med en ordning där regeringen i stället styr praxis
genom en förordning måste detta således ske genom att förordningar rörande
särskilda grupper av asylsökande utfärdas. Man rör sig då inom ett känsligt
område.

Det finns i och för sig redan enligt nuvarande ordning vissa möjligheter
att utfärda förordningar som tar sikte på ett visst lands medborgare. Enligt 4
§ lagen (1996:95) om internationella sanktioner får regeringen meddela
föreskrifter om förbud i förhållande till en blockerad stat i fråga om bl.a. ut-
länningars vistelse här i landet. Den nyssnämnda lagen innehåller
föreskrifter om genomförandet av internationella sanktioner som har
beslutats eller rekommenderats av FN:s säkerhetsråd eller som syftar till att
upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet.

Tillämpningsområdet för utfärdande av förordningar av detta slag är
således mycket begränsat och bakgrunden till utfärdandet en helt annan än
utfärdandet av förordningar om asylsökande som kommer från ett visst land.

Några konstitutionella hinder mot att utfärda förordningar som avser
endast asylsökande som är medborgare i ett visst land torde inte finnas.
Sådana förordningar måste anses uppfylla kravet på allmängiltighet.

162

Nationaliteten hör dessutom inte till de otillåtna diskrimineringsgrundema i Prop. 1996/97:25
2kap. 15 § RF.

Frågan om lämpligheten av ett sådant förfarande återstår dock. Rege-
ringen anser därvid att det står helt klart att föreskrifter som innebär en
positiv särbehandling av vissa grupper, är fullt godtagbara. Däremot kan det
anses vara olämpligt om en förordning stipulerar att vissa gruppers skäl för
uppehållstillstånd inte är tillräckliga för att bevilja tillstånd. Även rent
rättsliga skäl talar för att en sådan ordning bör undvikas. Dessa skäl har
främst att göra med att utlänningslagen är uppbyggd på så sätt att uppehålls-
tillstånd skall respektive får meddelas under vissa förutsättningar. Det faller
sig därför naturligt att en förordning kan användas för att närmare ange vilka
dessa förutsättningar är, men märkligt att föreskriva vilka förutsättningar
som inte är tillräckliga. Detta gäller i vart fall när det gäller föreskrifter som
bara tar sikte på vissa grupper.

Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form
peka ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att
meddela föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa
länder eller delar av länder. Förordningsvägen inom detta område bör alltså
uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta
uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får
tillämpa utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en förord-
ning ger.

Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbigare
instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man
ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för
att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bakgrund av att
regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter
med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är tillräckliga för att
de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna
ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med
frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga.

Regeringen instämmer slutligen i Asylprocessutredningens uppfattning
att den typ av genomgripande beslut som innebär att kriterierna för
uppehållstillstånd skärps under hänsynstagande till Sveriges
mottagningsförhållanden passar utmärkt för förordningsformen förutsatt att
det bemyndigande som krävs finns intaget i utlänningslagen.

Av de beslutskategorier som Asylprocessutredningen analyserat är det
främst när det gäller frågor om särskilda grupper asylsökande som
regeringen är tveksam till om en förordning kan medföra lika kraftfull
styrning av praxisbildningen som ett beslut i ett enskilt ärende. Det går inte
heller att utesluta att även vissa andra ärenden kan innehålla frågor där
vägledande uttalanden bättre görs genom beslut i enskilda ärenden än i
förordningsform. I åtskilliga relevanta fall är emellertid förordningsmetoden
tillräcklig för att tillgodose regeringens behov av att kunna styra
rättstillämpningen.

163

Den nu gällande ordningen för ärendemetoden, dvs. myndigheternas Prop. 1996/97:25
förutsättningar att överlämna ärenden till regeringen för avgörande, har en
utformning som möjliggör överlämnande av alla ärendetyper som det är
rimligt att regeringen tar ställning till. Någon anledning att vidga de kriterier
som gäller för att ärenden skall fa överlämnas finns alltså inte. En tänkbar
lösning med innebörden att regeringens möjlighet att styra praxis skall öka
måste därför ses från en annan infallsvinkel. Det nuvarande systemet är
uppbyggt så att myndigheterna får överlämna ärenden under vissa om-
ständigheter men ett överlämnandet är inte obligatoriskt. Regeringen utgår
från att myndigheterna följer vad som sägs i utlänningslagen och dess för-
arbeten i detta hänseende.

Trots detta är det inte uteslutet att det undantagsvis kan uppkomma
situationer där regeringen gör bedömningen att den bör pröva vissa ärenden
oberoende av vilken inställning myndigheterna har till överlämnandefrågan.
Att ändra gällande ordning så att uttrycket får ersätts med skall kan enligt
regeringens uppfattning inte lösa det problemet. Ansvaret för vilka ärenden
som överlämnas kommer ändå att ligga på myndigheterna. Uttryckssättet får
bör därför behållas i 7 kap. 11 § UtlL. Med den utgångspunkten kvarstår
frågan om regeringens möjlighet att besluta att ett visst ärende eller en viss
grupp av ärenden skall överlämnas till regeringen för avgörande.

Frågan har varit föremål för utredning även i början av 1990-talet (se
bl.a. Asylprövningskommitténs betänkande Utlänningsnämnd, SOU
1990:79). Asylprövningskommittén föreslog att regeringen borde ges en
möjlighet att förbehålla sig avgörandet av vissa ärenden. Kommittén
nämnde (s. 130) som exempel sådana ärenden som har mycket stor
betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden som är av särskild
vikt för Sveriges förhållande till främmande makt eller mellanfolklig
organisation. Regeringen kan i och för sig instämma i
Asylprövningskommitténs bedömning att det beträffande de nu nämnda
ärendekategoriema skulle kunna finnas ett berättigat intresse av att
regeringen självständigt skulle kunna besluta att ärenden skall lämnas över.
Särskilt skulle en sådan situation kunna uppkomma i fall där myndigheterna
anser att det finns skäl att avvakta med beslut rörande en viss asylgrupps
ärenden tills förhållandena i hemlandet klarnat, men där regeringen anser att
förhållandena är sådana att det allmänt sett inte finns några hinder mot att
återsända personer dit. Ett sådant ställningstagande från regeringen bör, som
nämnts, inte ges formen av en förordning. Att regeringen skall utrustas med
detta ökade inflytande över praxisbildningen är dock inte självklart. Den
första frågan som man måste ställa sig är om ett sådant förfarande är
godtagbart från konstitutionell utgångspunkt.

När det gäller de konstitutionella förutsättningarna för en ordning där
regeringen ges en möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa
ärenden kan först noteras att regeringen var slutinstans för
utlänningsärenden fram till dess Utlänningsnämnden inrättades. Det finns
således i sig inte något konstitutionellt hinder mot att regeringen slutligt
prövar ett förvaltningsärende av detta slag. Den nuvarande ordningen

164

innebär för övrigt bl.a. att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden Prop. 1996/97:25
har möjlighet att överlämna ett ärende för regeringens prövning, något som
aldrig har satts i fråga från konstitutionell utgångspunkt. Det är t.ex. svårt att
se något hinder mot att överprövningen av Invandrarverkets beslut sker
ibland hos regeringen och ibland, låt vara oftast, hos nämnden. Den enda
fråga som återstår är då om just det förhållandet att regeringen ges
befogenhet att besluta att den och inte myndigheterna skall pröva ett visst
ärende kan anses betänkligt.

Regeringen har svårt att se hur en ordning som tillåter en regering att
förbehålla sig prövningen av ett ärende skulle kunna strida mot någon
grundlagsbestämmelse. Den bestämmelse som ligger närmast till hands att
fundera över är 11 kap. 7 § RF som föreskriver att ingen myndighet far
bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende
som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör
tillämpning av lag. Dess syfte är att tillgodose det rättssäkerhetsintresse som
ligger i att förvaltningsmyndigheterna är självständiga i förhållande till
överordnade organ så till vida att den hindrar regeringen från att ge
Invandrarverket eller Utlänningsnämnden direktiv om hur myndigheterna
skall besluta i ett visst fall. Den nu diskuterade ordningen innebär emellertid
endast att regeringen bestämmer att myndigheterna inte skall fatta något
beslut i saken. Ordningen innehåller inte något moment med innebörden att
regeringen försöker påverka utgången i ärendet utan det rör sig uteslutande
om att regeringen ersätter myndigheternas prövning med en egen prövning.
Av den anledningen anser regeringen, i likhet med båda de utredningar som
behandlat frågan, att den diskuterade ordningen är invändningsfri från
konstitutionell synvinkel.

Att ordningen således inte inbjuder till konstitutionella betänkligheter
innebär inte att den är invändningsfri i lämplighetshänseende. En av de vik-
tigaste invändningarna är att den kan påverka myndigheternas
självständighet gentemot regeringen på ett mer allmänt plan. Det finns en
viss risk för att ett regeringsbeslut av detta slag uppfattas som att regeringen
underkänner myndigheternas bedömning av överlämnandefrågan eller - i
sämsta fall - deras allmänna kompetens att bedöma sakfrågor. Denna risk
måste tas på allvar. I synnerhet är det viktigt att en ny ordning inte medför
att Utlänningsnämndens oberoende ställning och kompetens dras i
tvivelsmål. En sådan utveckling skulle bl.a. kunna underminera nämndens
prejudikatbildande funktion, vilket vore allvarligt.

Som Asylprocessutredningen har betonat måste vidare risken att rege-
ringen skulle hamna under tryck att av olika anledningar ta över handlägg-
ningen av mer eller mindre slumpvis utvalda ärenden beaktas. Även om den
risken inte skall överdrivas delar regeringen utredningens uppfattning att de
inte är försumbara. Det finns ännu en aspekt på den diskuterade ordningen
som inte får negligeras. Det är högst antagligt att skrivelser till regeringen
med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir ett mer eller
mindre regelmässigt inslag i överklagandeproceduren. Den diskuterade
ordningen skulle således kunna medföra att regeringen återigen kom att

165

belastas med i stort sett alla utlänningsärenden; denna gång utan att kunna Prop. 1996/97:25
ingripa i mer än ett fatal fall.

Regeringen är mot bakgrund av vad som nu sagts mycket tveksam till en
ordning som innebär att regeringen ges möjlighet att förbehålla sig pröv-
ningen av vissa ärenden. Vid en jämförelse med förordningsmetoden har
ärendemetoden avsevärda nackdelar. För regeringen framstår det som
uppenbart att en vidgad användning av ärendemetoden inte är en bra
lösning. Några ökade möjligheter för regeringen att avgöra enskilda ärenden
bör av den anledningen inte komma i fråga.

Den genomgång av tänkbara lösningar som nu gjorts leder till slutsatsen
att förordningsmetoden är den bättre vägen för regeringens framtida
praxisstyming. Denna uppfattning delas av remissinstanserna. Som fram-
hållits kan dock förordningsmetodens tjänlighet som ett kraftfullt styrmedel
ifrågasättas för vissa ställningstaganden som rör särskilda grupper av
asylsökande. Även andra ärenden kan innehålla frågor där en bättre styrning
kan åstadkommas genom ärendemetoden. Övervägandena inför en ny
ordning måste därför innefatta ställningstaganden till om en viss rätt att
pröva enskilda ärenden alltjämt bör finnas kvar.

Förordningsmaktens omfattning

Vid utformningen av en ny ordning finns det anledning att först gå in på hur
omfattande riksdagens bemyndigande till regeringen bör vara. Regeringen
har tidigare slagit fast att de konstitutionella förutsättningarna är tämligen
vidsträckta. Problematiken är alltså mest av lämplighetskaraktär. En annan
aspekt som måste vägas in är utformningen av utlänningslagens
bestämmelser om uppehållstillstånd. Det går inte att bortse från att det finns
ett samband mellan den materiella utformningen av
tillståndsbestämmelsema och utrymmet för regeringens förordningsmakt.
Uttryckt med andra ord leder en tydlig och detaljerad lagreglering till att
regeringens förutsättningar att meddela andra generella föreskrifter än s.k.
verkställighetsföreskrifter i viss mån minskar. Annars riskerar principen att
de centrala delarna av normgivningen skall ligga hos riksdagen att
undergrävas.

Asylprocessutredningens förslag till bemyndigande utgår från utlännings-
lagens nuvarande reglering om uppehållstillstånd som i synnerhet i ett hän-
seende ger stort utrymme för lämplighetsöverväganden. Den bestämmelse
som avses är regeln i 2 kap. 4 § 2 UtlL som inte är utformad som en skydds-
bestämmelse men som ger myndigheterna möjlighet att bevilja uppehålls-
tillstånd av humanitära skäl. Inom ramen för denna bestämmelse har uppe-
hållstillstånd beviljats för bl.a. personer som har behov av vård eller som
vistats länge i Sverige samt för den stora grupp som flytt undan väpnad
konflikt. De förslag till nya regler om uppehållstillstånd som läggs fram i
avsnitt 9 innebär en mer stringent och konkretiserad ordning som torde
tillgodose JO:s påpekande om att viktigare ställningstaganden bör ligga hos
riksdagen. Förslaget om de nya materiella reglerna måste vägas in vid

166

utformningen av regeringens föreskriftsrätt på uppehållstillståndsområdet. Prop. 1996/97:25
Regeringen återkommer till detta.

Innan det närmare behandlas i vilka avseenden en föreskriftsrätt bör
delegeras till regeringen finns det emellertid anledning att något beröra de
bemyndiganden som finns för närvarande. Det kan därvid konstateras att det
stora antal bemyndiganden som utlänningslagen innehåller minskar över-
skådligheten beträffande vad regeringen far göra och inte göra på ett
olämpligt sätt. En ambition vid utformningen av en ny ordning bör därför
vara att försöka åstadkomma en tydligare och mer sammanhållen ordning
åtminstone vad gäller de bemyndiganden i 2 och 3 kap. UtlL som rör uppe-
hållstillstånd.

Stockholms tingsrätt har i sitt remissyttrande kommit in på fråge-
ställningar som rör regeringens möjligheter att med stöd av RF:s bestämmel-
ser meddela verkställighetsföreskrifter. Det ligger mycket i vad tingsrätten
anfört att bestämmelser i utlänningslagen inte kan ändra den rätt att utfärda
verkställighetsföreskrifter som följer direkt av RF. Det torde också med fog
kunna hävdas att en viss rätt för regeringen att utfärda föreskrifter på
uppehållstillståndsområdet går att härleda direkt ur grundlagsregeln. Mot
bakgrund av den tveksamhet som under en rad av år rått beträffande
omfattningen av denna rätt och som bl.a. kommit till uttryck genom att
frågan ventilerats i konstitutionsutskottet vid flera tillfällen, bör utlännings-
lagens bemyndiganden vara så tydliga som möjligt. Att det utöver av vad
som framgår av utlänningslagen alltid kommer att finnas ett visst utrymme
för utfärdande av verkställighetsföreskrifter är oundvikligt. Regeringen
anser dock att det finns betydande fördelar med att omfattningen av
regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning går att utläsa av
utlänningslagens regelsystem.

Ställning måste därefter tas till frågan vilka bemyndiganden riksdagen
bör ge regeringen för att en ändamålsenlig styrning av praxisbildningen
skall kunna komma till stånd. Detta fordrar en genomgång av de områden
som kan bli aktuella. Enligt Asylprocessutredningen hör regeringens behov
av att styra praxis främst hemma inom det område som enligt gällande rätt
aktualiserar uppehållstillstånd på humanitär grund. Regeringen kan
instämma i den bedömningen. En anpassning till det föreslagna materiella
regelsystemet innebär därvid att bemyndigandet till att börja med bör
innefatta en uttrycklig föreskriftsrätt vad gäller uppehållstillstånd av
humanitära skäl. Regeringen bereds därigenom en möjlighet att i
förordningens form styra den s.k. vårdfallspraxisen och andra principiella
frågor inom denna sektor.

Enligt den nuvarande ordningen beviljas även personer som flytt undan
krig uppehållstillstånd under åberopande av humanitära skäl. Denna möjlig-
het ersätts i det föreslagna nya regelsystemet med en bestämmelse som ger
rätt till skydd för dem som på grund av yttre eller inre väpnad konflikt be-
höver detta. Skyddsregeln omfattar även dem som flyr undan en miljökata-
strof. Asylprocessutredningen har föreslagit att regeringen skall kunna med-
dela föreskrifter rörande kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd för

167

nya grupper av asylsökande. En anpassning av det förslaget till den nya Prop. 1996/97:25
skyddsregeln leder till bedömningen att det bör vara möjligt för regeringen
att i en förordning ange att en viss grupp bör anses ha behov av sådant skydd
som avses i den föreslagna lydelsen av 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL.
Regeringen bör alltså bemyndigas att meddela sådana föreskrifter.
Bemyndiganderätten bör utformas så att regeringen ges möjlighet att i
förordningen ange om uppehållstillståndet skall vara av permanent slag eller
om det skall tidsbegränsas. En förordning om permanent uppehållstillstånd
för denna kategori kan aktualiseras endera när de skyddssökande just anlänt
till Sverige eller då de haft tidsbegränsat uppehållstillstånd under viss tid
utan att krisen i deras hemland upphört.

I avsnitt 9 föreslås att regeringen skall ha kvar sin möjlighet att besluta
att uppehållstillstånd inte far beviljas för den nu aktuella skyddskategorin
om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges
möjligheter att ta emot utlänningar. Som tidigare slagits fast bör ett
ställningstagande av detta slag ges formen av generella föreskrifter. Den nya
bestämmelse som föreslås ersätta undantagsklausulen i 3 kap. 4 § andra
stycket 2 UtlL bör alltså ges formen av ett normgivningsbemyndigande.
Som framhållits tidigare kan det med hänsyn till de avvägningar som måste
göras i denna situation - bl.a. grannlaga bedömningar mellan sökandenas
skyddsbehov och våra mottagningsresurser samt utrikespolitiska
överväganden - diskuteras om inte ett sådant beslut borde fattas av
riksdagen. Regeringen har dock med hänsyn till att det kan bli nödvändigt
att fatta beslut mycket snabbt stannat för lösningen att ställningstaganden av
denna natur bör kunna göras av regeringen. En förordning som utfärdas med
stöd av detta bemyndigande bör ta sikte på alla grupper som tillhör den nu
aktuella skyddskategorin.

Svenska flyktingrådet har förespråkat att en förordning av detta slag bör
ha begränsad giltighetstid varefter förslag till lagändring måste ges in till
riksdagen om tillämpningsbehovet kvarstår med motiveringen att riksdagen
annars inte har något inflytande över frågan. Enligt regeringens uppfattning
minskar emellertid en sådan ordning ändamålsenligheten i åtgärden på ett
mindre lämpligt sätt. Förutom att det rör sig om en situation där det fordras
ett mycket snabbt ställningstagande finns det t.ex. även en risk för att
myndigheterna avvaktar med att avgöra ärendena till dess att riksdagen tagit
ställning i frågan. Asylprocessutredningens förslag innehåller å andra sidan
överhuvudtaget inte något krav på att riksdagen skall hållas underrättad om
situationen. Enligt regeringens mening utgör Flyktingpolitiska kommitténs
förslag att förordningar av detta slag skall redovisas till riksdagen genom en
särskild skrivelse inom tre månader en lämplig kompromiss. Denna
konstruktion garanterar att riksdagen görs observant på frågan på ett tidigt
stadium. Dessutom utgör skrivelsen ett bra underlag för eventuella debatter i
riksdagen. Inget hindrar självfallet att frågan underställs riksdagen innan tre-
månadersfristen gått till ända om detta bedöms lämpligt.
Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att möjligheterna att skärpa
kriterierna för uppehållstillstånd framdeles utformas som ett

168

normgivningsbemyndigande som innehåller en erinran om att regeringens Prop. 1996/97:25
beslut skall redovisas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre
månader.

I avsnitt 9 föreslås att regeringens föreskriftsrätt även skall omfatta
möjligheterna att besluta om tidsbegränsade uppehållstillstånd i en mass-
flyktssituation, dvs. när ett mycket stort antal skyddssökande lämnar sitt
land. Också denna fråga innefattar överväganden av grannlaga natur som
t.ex. såväl utrikespolitiska som säkerhetspolitiska ställningstaganden. Beslut
om att tillämpa en ordning med tidsbegränsade tillstånd av detta slag bör
därför endast kunna fattas av regeringen. I likhet med vad som gäller för
ställningstaganden om en skärpning av kriterierna för beviljande av uppe-
hållstillstånd är frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd av sådan be-
tydelse att riksdagen bör hållas underrättad om situationens utveckling.
Regeringen har därför föreslagit att även föreskrifter om sådana tillstånd
skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

Enligt den nuvarande ordningen har regeringen rätt att föreskriva att en
ansökan får bifallas även i andra fall än som anges i 2 kap. 5 § andra och
tredje styckena UtlL om det följer av en överenskommelse med främmande
stat (tredje stycket samma paragraf). Detta bemyndigande infördes i ut-
länningslagen i samband med Sveriges anslutning till EES-avtalet (SFS
1992:1165). Dess syfte är att ge regeringen möjligheter att i förordning
reglera de närmare förutsättningarna för att medborgare i EES-ländema och
deras anhöriga skall kunna söka och beviljas uppehållstillstånd efter inresa i
Sverige. Detta bemyndigande måste givetvis finnas kvar även i den nya
ordningen. Enligt regeringens uppfattning är emellertid bemyndigandet
något för snävt utformat för att det skall täcka in de krav på svenska
bestämmelser på uppehållstillståndsområdet som kan följa av olika
internationella överenskommelser. Detta gäller särskilt mot bakgrund av att
det allmänt utformade bemyndigandet i 2 kap. 4 § andra stycket UtlL tas
bort. Bl.a. våra förpliktelser i anslutning till EU kan uppställa krav på
bestämmelser som inte hör hemma i utlänningslagen utan som bör regleras i
förordning. Ett annat exempel nämns i avsnitt 9, nämligen ett eventuellt
behov av att föreskriva vissa särregler för medborgare i stater som har
anslutit sig till den Europeiska sociala stadgan men som inte är medlemmar i
EU. Mot den bakgrunden bör det nu aktuella bemyndigandet utformas så att
det ger regeringen rätt att föreskriva att en ansökan om uppehållstillstånd får
beviljas i de fall det följer av en överenskommelse med främmande stat.

I den nya ordningen bör regeringen vidare ha kvar sin rätt att föreskriva
undantag från utlänningslagens krav på uppehållstillstånd och att föreskriva
krav på uppehållstillstånd redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre
månader (1 kap. 4 § andra stycket UtlL). Liksom hittills bör regeringen
också kunna föreskriva att uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar
som omfattas av EES-avtalet även i andra fall än de som anges i 2 kap. 11 §
första stycket UtlL (tredje stycket samma paragraf) och att föreskriva undan-
tag från tillämpningen av den s.k. första asyllandsprincipen för de fall där
utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han inte bör nekas att

169

få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 4 § tredje stycket). Även rätten att
meddela föreskrifter om uppehållstillstånd för studier och besök bör finnas
kvar.

Som framgått innebär de förslag som nu läggs fram en något mer begrän-
sad förordningsmakt för regeringen än vad Asylprocessutredningen förut-
satte. Detta är en naturlig följd av de förändringar som föreslås i de
materiella reglerna om uppehållstillstånd där förutsättningarna för tillstånd
tydligt framgår av lagtexten. Regeringen anser i likhet med UNHCR:s
representant i de baltiska och nordiska länderna att frågan om bestämmandet
av flyktingstatus bör ankomma på myndigheterna. Detsamma bör gälla
prövningen av ansökningar från dem som riskerar att straffas med döden,
kroppsstraff, tortyr m.m. och dem som på grund av kön eller homosexualitet
riskerar förföljelse. Det bör åtminstone inte komma i fråga att utfärda
förordningar på dessa områden. Regeringen är alltså inte beredda att föreslå
införandet av en så omfattande förordningsmakt som Röda korset förordat.

Regeringen vill avslutningsvis framhålla att vi helt instämmer i JK:s
påpekande att en förordning bör vara klar och uttömmande. Detta hindrar
dock inte att förordningsmotiv i många fall kan behövas, bl.a. för att öka
förståelsen för bevekelsegrundema bakom förordningens tillkomst.

11.4 Regeringens prövning av enskilda ärenden

Regeringens förslag: Regeringens befattning med enskilda
ärenden minskas. En begränsad möjlighet för myndigheterna att lämna
över ärenden till regeringen för avgörande behålls dock. De ärenden
som fortsättningsvis får lämnas över är huvudsakligen vissa säkerhets-
ärenden, vissa ärenden som har utrikespolitisk betydelse och ärenden
som kan antas ha betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en
grupp asylsökande. Så kallade nya ansökningar får inte överlämnas.
En ny bestämmelse som reglerar situationen där ett internationellt
organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige
skall inhibera ett avlägsnandebeslut, förs in i utlänningslagen.
Bestämmelsen innebär att inhibition skall meddelas om det inte finns
synnerliga skäl som talar mot det.

Regeringens bedömning: Regeringen bör inte ges möjlighet att
förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärenden eller ärendegrupper.

Asylprocessutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens.

Flyktingpolitiska kommittén förordar att frågan om borttagande av
möjligheten att överlämna nya ansökningar utreds vidare.

Remissinstanserna: Asylprocessutredningens förslag om inskränkningar
i myndigheternas möjligheter att överlämna ärenden till regeringen har i sin
helhet tillstyrkts av LO, Caritas och SACO-S/SIV. LO har därvid betonat att

Prop. 1996/97:25

170

tonvikten i regeringens arbete kan läggas vid övergripande styrning om Prop. 1996/97:25
befattningen med enskilda ärenden minskas. Stockholms tingsrätt, Ut-
länningsnämnden och Röda korset har rest invändningar mot att s.k. nya
ansökningar inte skall få överlämnas enligt den föreslagna ordningen.
Tingsrätten har anfört att det visserligen ligger i sakens natur att det mer
sällan finns skäl att överlämna ett ärende till regeringen för avgörande efter
det att ett lagakraftägande avlägsnandebeslut finns men att även en sådan
ansökan bör kunna överlämnas för den händelse den någon gång skulle upp-
fylla de restriktiva kriterier som gäller för ett överlämnande. Enligt Ut-
länningsnämnden finns det inga principiella skillnader mellan nya
ansökningar och andra utlänningsärenden och även i nya ansökningar kan
det åberopas skäl av säkerhetskaraktär, med utrikespolitisk betydelse eller av
betydelse för en större grupp asylsökande. Utlänningsnämnden ifrågasätter
vidare Asylprocessutredningens bedömning att nämndens ställning kan
försämras om nya ansökningar får överlämnas. Röda korset har bl.a.
föreslagit att överlämnandebestämmelsema skall vara mer tvingande för
myndigheterna vilket enligt organisationen kan åstadkommas genom att
uttrycket "får" ersätts med "bör". Organisationen har även uttryckt
tveksamhet inför den föreslagna ändringen i 7 kap. 11 § andra stycket 4
UtlL där "särskild vikt" ändras till "synnerlig vikt" under motiveringen att
det är svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan ändring.

Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt verket bör de nuvarande
möjligheterna att överlämna ärenden behållas. Invandrarverkets uppfatt-
ningen är att även ärenden där verket överväger ett avslagsbeslut bör kunna
överlämnas eftersom det ordinära systemet med överklagande till
Utlänningsnämnden kan innebära att ärendet aldrig kommer att överlämnas
till regeringen. Vissa ärenden kan också vara av den karaktären att deras
överlämnande till regeringen brådskar, t.ex. vid en stor inströmning av asyl-
sökande. Detta förfarande bör enligt Invandrarverket inte vara beroende av
ett överlämnande från Utlänningsnämnden. Enligt verket gäller dessa syn-
punkter främst sådana ärenden där det politiska inslaget är särskilt påtagligt
och där lämplighetsöverväganden är den centrala frågan. Invandrarverket
pekar också på att verket genom sitt ansvar för mottagande av asylsökande
och invandrarnas integration har goda förutsättningar att överblicka sam-
hälleliga konsekvenser. Såvitt gäller de s.k. säkerhetsärendena instämmer
verket i att en ändring av nuvarande praxis är påkallad i så måtto att verket
ges större möjligheter att meddela avslagsbeslut i stället för att överlämna
ärendet med ett avstyrkande till regeringen. En förutsättning för detta är
dock att verket på ett helt annat sätt än nu får tillgång till Säkerhetspolisens
bakgrundsmaterial. Verket framhåller att det inte är några problem med att
organisera arbetet internt så att endast ett litet antal tjänstemän tar befattning
med säkerhetsärenden. Invandrarverket avstyrker vidare att dess över-
lämnade ärenden alltid skall gå via Utlänningsnämnden. Enligt verkets upp-
fattning bör det som central utlänningsmyndighet kunna överlämna ärenden
direkt till regeringen. Om förslaget genomförs betonar verket det angelägna

171

i att det ankommer på nämnden att skyndsamt vidarebefordra ärendet till
regeringen.

Utlänningsnämnden och Caritas har instämt i bedömningen att
regeringen inte bör ges möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av vissa
ärenden eller ärendegrupper. Advokatsamfundet, Röda korset och FARR
anser däremot att regeringen i vissa fall måste ges en möjlighet att "ta till
sig" ärenden. Sveriges advokatsamfund och FARR har som exempel på
ärenden som kan komma i fråga angett fall där Europakommissionen begär
att regeringen skall tillämpa regel 36 i Europakommissionens förfarande-
bestämmelser att förordna om inhibition. Enligt Röda korset måste
regeringen ha en initiativrätt för att tillfullo kunna styra praxis. Röda korset
anser vidare att Asylprocessutredningens farhågor för att en sådan ordning
skall negativt påverka myndigheternas självständighet är överdrivna. Enligt
organisationen är det inte acceptabelt med en ordning som tillåter att
regeringen kan undandra sig ansvaret för avgörande av svåra och principiellt
viktiga beslut.

Skälen för regeringens förslag: Även om regeringen har kommit fram
till att tillämpningen av utlänningslagen i många fall bäst styrs genom
förordningsmetoden, talar vissa förhållanden för att regeringen bör ha kvar
en möjlighet att göra ställningstaganden genom beslut i enskilda ärenden.
Ett första steg bör dock vara att undersöka om det är möjligt eller lämpligt
att helt befria regeringen från befattningen med enskilda ärenden. Först
sedan en sådan analys har gjorts torde nämligen ett väl underbyggt
ställningstagande till en eventuell framtida överlämnandeordning kunna
göras.

Analysen av denna fråga har hittills rört sig kring regeringens befattning
med ärenden som lämnas över för praxisbildning. En bedömning av de
övriga överlämnandegrundema i 7 kap. 11 § UtlL måste emellertid också
göras. När det gäller myndigheternas möjlighet att av andra anledningar än
prejudikatsintresse överlämna ärenden till regeringen, utgör
säkerhetsärendena en särskild kategori.

Vid första påseendet förefaller regeringen att utgöra ett naturligt forum
för säkerhetsärenden. Ett viktigt skäl för detta är, som Invandrarverket på-
pekat, att Säkerhetspolisen iakttar en reserverad hållning när det gäller att
lämna myndigheterna en närmare redogörelse för skälen till att en ansökan
om uppehållstillstånd avstyrks. Sekretessen kan inte på samma sätt hävdas
gentemot regeringen. Asylprocessutredningen har gjort bedömningen att
detta förhållande inte utgör skäl nog för slutsatsen att alla ärenden som inne-
håller säkerhetsaspekter automatiskt skall överlämnas till regeringen. Enligt
utredningen bör administrativa förändringar vidtas på Invandrarverket och
Utlänningsnämnden i syfte att förbättra kommunikationerna mellan dessa
myndigheter och Säkerhetspolisen. De ändringar som föreslagits är att
endast ett mycket litet antal anställda på myndigheterna tilldelas behörighet
att befatta sig med ärenden av säkerhetsnatur samt att endast denna
begränsade krets får tillgång till arkiv där avslutade ärenden av detta slag
förvaras. Enligt utredningen bör ett sådant förhållningssätt på sikt göra

Prop. 1996/97:25

172

Säkerhetspolisen mer beredvillig att ge detaljerade redogörelser även till Prop. 1996/97:25
myndigheterna vilket ökar förutsättningarna för att befria regeringen från
ärenden av detta slag.

Asylprocessutredningen har föreslagit att utrymmet för ett överlämnande
av säkerhetsärenden till regeringen skall inskränkas. Förslaget innebär att
endast två kategorier av ärenden skall fa överlämnas. Den ena kännetecknas
av att myndigheterna vill bifalla asylansökan trots att Säkerhetspolisen har
avstyrkt att uppehållstillstånd beviljas. Den andra utgörs av ärenden som
karakteriseras av att utlänningen på grund av verkställighetshinder inte kan
avvisas, dvs. ärenden där beslutsmöjlighetema är inskränkta till att endera
meddela ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl eller att
ge ett permanent uppehållstillstånd. Förutsättningarna för överlämnande
inom denna grupp begränsas enligt förslaget till de ärenden där
myndigheterna anser att permanent tillstånd bör beviljas trots
Säkerhetspolisens avstyrkande. Utredningen har slutligen förordat att
myndigheterna skall företa en fullständig utredning av såväl asylskäl som
säkerhetsaspekter innan ett överlämnande sker så att endast färdigutredda
ärenden lämnas över till regeringen.

I Asylprocessutredningens förslag ligger att ärenden där asylansökan
under alla förhållanden skall avslås aldrig kan komma i fråga för ett
överlämnande till regeringen. Regeringen delar utredningens uppfattning i
denna fråga. Det finns inte någon rimlig anledning att ha en ordning där
myndigheterna kan överlämna ärenden som kännetecknas av att ansökan
skall avslås därför att de skäl som åberopats inte är tillräckliga för att bevilja
uppehållstillstånd. Dessa ärenden bör prövas av myndigheterna på vanligt
sätt. När det gäller övriga ärenden bör däremot utredningens förslag
modifieras.

Invandrarverket har förklarat att det inte finns några problem med att
organisera arbetet så att endast en liten krets arbetar med säkerhetsärenden.
Även Utlänningsnämnden torde kunna åstadkomma en sådan omorgani-
sation. Regeringen är ense med utredningen om att detta bör leda till att
Säkerhetspolisen intar ett öppnare förhållningssätt mot Invandrarverket och
Utlänningsnämnden. Å andra sidan går det inte att bortse från att den typ av
uppgifter som finns hos Säkerhetspolisen är mycket känsliga ur sekre-
tessynpunkt. Det är mot den bakgrunden naturligt att Säkerhetspolisen måste
ställa höga krav på sekretess även vid informationsutbyte mellan myndig-
heter.

De intressen som Säkerhetspolisen företräder är självfallet av stor vikt för
samhället. Det är emellertid också betydelsefullt att Invandrarverket och
Utlänningsnämnden får tillräcklig information för att myndigheterna i
enlighet med utlänningslagens bestämmelser skall kunna göra en riktig
bedömning av frågan om ärendet av säkerhetsskäl bör överlämnas till
regeringen för avgörande. Detta bör kunna åstadkommas redan genom att
Säkerhetspolisen ger myndigheterna en summarisk redogörelse för de
omständigheter som åberopas mot den person som ansökt om

173

uppehållstillstånd. Regeringen utgår från att de tre myndigheterna kan få till
stånd en fungerande rutin i detta avseende.

Ärenden får även överlämnas till regeringen om de bedöms ha betydelse
för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation.
Dessa ärenden hör enligt regeringens uppfattning tämligen logiskt sett
hemma hos regeringen. Man bör dock notera att 10 kap. 8 § RF föreskriver
att Utrikesministern skall hållas underrättad när en fråga som är av betydelse
för förhållandet till främmande stat eller till mellanfolklig organisation upp-
kommer hos annan statlig myndighet. Detta innebär att en viss rest av
kontroll från regeringens sida kvarstår även om Invandrarverket och
Utlänningsnämnden skulle ges exklusiv rätt att pröva även ärenden som har
utrikespolitisk betydelse. Det är därför inte helt uteslutet med en lösning
som innebär att ärenden av detta slag endast prövas av myndigheterna. De
ärenden som hänskjuts av utrikespolitiska skäl är emellertid få. Om vissa
överlämnandemöjligheter behålls, bör vissa ärenden med utrikespolitisk
betydelse tillhöra den grupp ärenden som alltjämt bör få lämnas över.

En av fördelarna med en lösning som befriar regeringen från att ta befatt-
ning med enskilda ärenden är, som Asylprocessutredningen påpekat, att
regeringens roll på uppehållstillståndsområdet kan renodlas till att huvud-
sakligen avse normgivning. Myndigheterna skulle på eget ansvar få tillämpa
normerna. Förhållandet mellan regeringen och myndigheterna blir på det
sättet mer likt det förhållande som råder mellan regeringen och domstolarna
samt flertalet förvaltningsmyndigheter. Ytterligare ett argument för ett bort-
tagande av överlämnandemöjlighetema är att den svenska ordningen torde
stå i kontrast med rättsuppfattningen i många andra västeuropeiska länder i
så måtto som att den vanligaste ordningen där är att en domstol eller ett
oberoende domstolsliknande organ överprövar beslut i asylärenden. Ett
exempel på ett sådant organ är Flygtningenaevnet som utgör sista instans i
asylärenden i Danmark. Det är frågan om denna diskrepans jämfört med
förhållandena i andra EU-länder på sikt kan upprätthållas.

Trots de tämligen starka argument som talar för en lösning som innebär
att regeringen befrias från all befattning med enskilda ärenden är det svårt
att bortse från att vissa ställningstaganden i ärenden om uppehållstillstånd är
av så uttalat politiskt slag att det knappast är rimligt att något annat organ än
regeringen tar ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämp-
ningen av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonven-
tionens krav skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta
sig med enskilda ärenden. Detta är dock inte fallet. Det går därför inte
komma till någon annan slutsats än att det är bäst med en ordning som
tillåter att regeringen i begränsad omfattning kan ge vägledning genom
beslut i enskilda ärenden. Även vissa säkerhetsärenden och vissa ärenden
som har utrikespolitisk betydelse bör höra till de ärendekategorier som
framdeles bör kunna överlämnas.

Prop. 1996/97:25

174

Möjlighet att överlämna ärenden

Regeringen anser alltså inte att det för närvarande finns förutsättningar att
helt befria en regering från befattningen med enskilda ärenden.
Möjligheterna att överlämna ärenden bör emellertid minskas. Detta
förhållande innebär ett närmande till den förhärskande rättsuppfattningen i
flertalet övriga västeuropeiska länder. Regeringen återkommer till frågan om
formen för myndigheternas överlämnanden av ärenden.

Invandrarverket har avstyrkt att den nuvarande ordningen ändras. Enligt
regeringens uppfattning undervärderar verket därvid betydelsen av de
förändringar som föreslås i de materiella bestämmelserna om
uppehållstillstånd. I synnerhet har det betydelse att utrymmet för rena
lämplighetsöverväganden har krympt genom att bestämmelsen om
uppehållstillstånd av humanitära skäl nu föreslås omfatta främst renodlade
humanitära skäl. Regeringen är av uppfattningen att den mest framkomliga
vägen för en effektiv styrning är att förordningsmetoden används i största
möjliga utsträckning men att prövningen av vissa ärenden av utrikespolitisk
natur samt en begränsad prövningsmöjlighet beträffande ärenden av
säkerhets- och prejudikatskäl alltjämt förbehålls regeringen. Vid detta
förhållande bör även möjligheten att överlämna ärenden på grund av
familjeanknytning eller av annan liknande orsak finnas kvar.

I likhet med Asylprocessutredningen ser regeringen ingen anledning att
låta den nuvarande bestämmelsen om att synnerliga skäl talar för
regeringens prövning vara kvar. Det finns, som utredningen påtalat, en risk
att en generalklausulsliknande bestämmelse av detta slag inbjuder till
överlämnanden av ärenden som är besvärliga att handlägga på grund av
massmediai uppmärksamhet men som det egentligen inte finns några skäl
för att regeringen skall pröva. Att låta överlämnandegrunden "synnerliga
skäl" vara kvar stämmer dessutom inte överens med intresset att minska
regeringens befattning med enskilda ärenden.

Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall
säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör fa
överlämnas. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka
ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av
praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att avgörande
argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning
föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga
skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste
alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt
regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det
uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för
styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas fa betydelse för
frågan om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar
väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl. På detta sätt kan
det inte råda någon tvekan om i vilka situationer ett överlämnande kan
aktualiseras hos myndigheterna. Regeringen är ense med Asylprocess-
utredningen om att en ventil för att överlämna även andra ärenden av

Prop. 1996/97:25

175

prejudikatskäl bör finnas kvar. Som utredningen påpekat kan det nämligen Prop. 1996/97:25
inte uteslutas av det kan finnas ärenden av sådant slag att de inte kan passas
in i förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden av denna orsak
bör dock inskränkas i förhållande till nuvarande ordning. Detta bör komma
till uttryck genom att lokutionen "av synnerlig vikt för ledning av denna lags
tillämpning" förs in i lagtexten. Som exempel på ärenden som kan komma i
fråga för överlämnande på denna grund kan nämnas ärenden där ändring av
en etablerad praxis övervägs eller ärenden där myndigheterna bedömer att
rättsläget är oklart.

Enligt Asylprocessutredningens förslag skall s.k. nya ansökningar inte få
överlämnas till regeringen för avgörande i fortsättningen. Stockholms tings-
rätt, Utlänningsnämnden och Röda korset har avstyrkt detta förslag. Rege-
ringen instämmer trots de argument som remissinstanserna anfört i utred-
ningens bedömning. Den praxisstyming som behövs från regeringens sida
bör ges i grundärendet. Det torde därtill höra till sällsynthetema att
säkerhetsaspekter och utrikespolitiska aspekter uppkommer först sedan ett
avlägsnandebeslut vunnit laga kraft. Vad som i dessa hänseenden kan bli
aktuellt att pröva är endast dessa aspekters betydelse för bedömningen av
om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa avvisningen eller
utvisningen. Den prövningen bör Utlänningsnämnden kunna göra på egen
hand. När det gäller ställningstaganden rörande grupper av utlänningar torde
företrädesvis bedömningen komma att röra personer som flytt undan
väpnade konflikter eller miljökatastrofer och en ny ansökan från de
kategorierna får enligt den föreslagna nya lydelsen av 2 kap. 5 b § UtlL
bifallas förutsatt att omständigheten är ny eftersom de har rätt till skydd i
Sverige. Inte heller den prövningen torde kräva regeringens
ställningstagande.

Regeringen anser vidare att Asylprocessutredningen bedömning att en
negativ konsekvens av att nya ansökningar får överlämnas är att ordningen
kan försvaga Utlänningsnämndens ställning som högsta instans är befogad.
Att regeringen bifaller en ny ansökan torde av den större allmänheten och
inte minst av massmedia uppfattas som ett underkännande av nämndens
kompetens. Att den insatte förstår att bifall till en ny ansökan förutsätter att
nya omständigheter åberopas i ärendet saknar betydelse. Risken för
bristande förtroende för nämnden är särskilt påtaglig i de fall där ett ärende
överlämnas först sedan Utlänningsnämnden redan har prövat en eller flera
nya ansökningar. Så länge möjligheten att överlämna nya ansökningar finns
kvar kan dessutom möjligheten att begära ett överlämnande uppfattas som
ett mer eller mindre vedertaget rättsmedel som underminerar auktoriteten
hos myndigheterna. Regeringen föreslår alltså att nya ansökningar inte skall
fa överlämnas enligt den nya ordningen.

Regeringen ges inte rätt att förbehålla sig prövningen

I tidigare avsnitt har ingående redovisats vilka olägenheter som är för-
knippade med ett system som tillåter att regeringen beslutar att den själv och                  176

inte myndigheterna skall avgöra vissa ärenden eller ärendegrupper. Noteras Prop. 1996/97:25
bör dock att bedömningen där görs beträffande en ordning som ganska
frikostigt ger regeringen möjlighet att pröva enskilda ärenden, dvs. ärenden
som överlämnas från myndigheterna och ärenden som regeringen fordrar in
självmant. Frågan är om slutsatsen om en utökad användning av ärende-
metoden blir densamma även om metoden används i den nu föreslagna ord-
ningen, dvs. en ordning där regeringens möjligheter att pröva enskilda
ärenden minskas. Det är ju nämligen tänkbart att ett system som bygger på
att regeringen i större utsträckning styr praxisbildningen genom generella
föreskrifter skulle bli mer effektivt om det kombinerades med en begränsad
rätt för regeringen att förbehålla sig prövningsrätten av vissa ärendegrupper.
Regeringen tänker då särskilt på fall där myndigheterna anser att situationen
i de asylsökandes hemländer bör klarna innan beslut fattas men där
regeringen har en annan uppfattning.

Även om regeringens möjligheter att sålunda ta till sig ärenden skulle
begränsas kraftigt hindrar detta knappast uppkomsten av de nackdelar som
beskrivits vara förknippade med ärendemetoden. Regeringen välkomnar
självfallet den allmänna debatten om flykting- och invandrarfrågor. Det
förefaller emellertid naturligare att den fokuseras på frågan i stort och inte
enbart på slumpvis utvalda enskilda ärenden. Regeringen kan då koncentrera
sig på utformningen av politiken vilket för övrigt bl.a. var avsikten med
Utlänningsnämndens inrättande. En ökad användning av
förordningsmetoden accentuerar ytterligare denna regeringens roll.

Regeringen anser vid en samlad bedömning att den nya ordningen inte
bör innehålla någon rätt för regeringen att förbehålla sig rätten att avgöra
vissa ärenden eller ärendegrupper.

Detta ställningstagande innebär inte att vi bortser från vad Advokat-
samfundet m.fl. remissinstanser har anfört rörande situationen där Europa-
kommissionen för de mänskliga rättigheterna riktar en begäran till Sverige
att inhibera verkställigheten av ett visst avlägsnandebeslut. Regeringen anser
tvärtom att det finns åtskilligt av intresse i dessa synpunkter. Den påtalade
situationen kan dock regleras direkt i utlänningslagen genom införandet av
en bestämmelse med innebörden att en inhibitionsbegäran av detta slag skall
föranleda att verkställigheten inhiberas om inte synnerliga skäl talar mot
detta. Mot bakgrund av att det finns flera organ som har folkrättslig
behörighet att rikta en rekommendation om inhibition av ett avlägsnande-
beslut till Sverige bör bestämmelsens räckvidd inte begränsas till att avse
endast den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Den
bör i stället utformas så att även framställningar från t.ex. den europeiska
domstolen för de mänskliga rättigheterna och den kommitté som övervakar
efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention täcks in. Detta kan åstadkommas
genom att bestämmelsens tillämpningsområde fastställs till att avse
framställningar från internationella organ som har rätt att pröva klagomål
från enskilda.

En bestämmelse med innebörden att inhibition skall meddelas i denna
situation, om inte synnerliga skäl talar mot detta, utgör en garanti för att

177

verkställigheten stoppas i praktiskt taget alla fall. Även om en sådan begäran
inte är folkrättsligt bindande för staten, se t.ex. Europadomstolens dom i
målet Cruz Varas mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202), bör
framställningar av detta slag regelmässigt följas för att möjliggöra en
effektiv prövning av konventionsorganen. Undantagsregeln bör därför tolkas
mycket restriktivt. Regeringen föreslår att en bestämmelse av detta slag
införs. De synpunkter som remissinstanserna har anfört får därmed anses
tillgodosedda. Bestämmelser om vilken myndighet som skall pröva
inhibitionsfrågan finns i 8 kap. 9 och 10 §§ UtlL.

Formen för överlämnande av ärenden

Enligt den nuvarande ordningen får myndigheterna under vissa omständlig-
heter lämna över ärenden till regeringen men ett överlämnande är aldrig
obligatoriskt. Röda korset har anfört att lagtexten bör göras mer tvingande
för myndigheterna. Regeringen anser dock i likhet med Asylprocess-
utredningen att det inte finns någon anledning att förändra denna konstruk-
tion. Den enda anledning som skulle kunna berättiga en sådan ändring vore
om det funnits tecken på obstruktion från myndigheternas sida vad gäller
överlämnanden av ärenden och detta är inte fallet. Ett ytterligare skäl som i
vissa fall talar för att den nuvarande icke obligatoriska överlämnandevägen
bör behållas är att ärenden om avvisning eller utvisning överhuvudtaget inte
bör överlämnas till regeringen om utlänningen påstår att han eller hon löper
risk för tortyr eller omänsklig behandling och påståendet inte är uppenbart
ogrundat. Detta gäller oberoende om förutsättningar för ett överlämnande i
övrigt finns och anledningen är att ett sådant förfarande skulle kunna tänkas
strida mot artikel 13 i Europakonventionen om utlänningen i ett sådant fall
får sin sak prövad i endast en instans och avgörandet går honom eller henne
emot. På samma sätt förhåller det sig med avvisnings- och
utvisningsärenden som kan tänkas förhindra utlänningens rätt till privat-
eller familjeliv. Europakonventionen gäller som svensk lag från och med
den 1 januari 1995. Det är olämpligt att Invandrarverket hamnar i en
situation där verket tvingas lämna över ärenden som kan innehålla
problemställningar av detta slag. Samma form för överlämnande bör gälla
för båda prövningsmyndighetema. Regeringen föreslår alltså att
överlämnandeordningen för myndigheterna även fortsättningsvis skall
uttryckas med lokutionen "får".

Asylprocessutredningen har anfört att det är märkligt att Invandrarverket
skall ha möjlighet att - med förbigående av Utlänningsnämnden - lämna
över ärenden direkt till regeringen därför att verket vill få klarhet i vilken
praxis som bör gälla. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Som
utredningen påpekat är ett sätt att komma tillrätta med problemet att
Invandrarverket åläggs att alltid meddela awisningsbeslut i ärenden där det
finns behov av ett prejudikat, dvs. även i fall där beslutsfattaren på verket
anser att tillstånd bör beviljas. En sådan ordning kan dock aldrig godtas.
Hänsynen till de enskilda asylsökandena måste ta överhanden här. Enligt

Prop. 1996/97:25

178

regeringens uppfattning skulle det vara stötande om ett avslagsbeslut
motiverades enbart med intresset av praxisvägledning. Detta alternativ kan
alltså inte komma i fråga.

Det alternativ som Asylprocessutredningen har föreslagit är en ordning
som bygger på att Invandrarverket alltid måste lämna över ärenden via
Utlänningsnämnden. Nämnden skulle därvid vara skyldig att vidarebefordra
ärendet till regeringen jämte ett eget yttrande med innehåll liknande det som
tillställs regeringen i de ärenden som går på remiss till nämnden i dag. Ytt-
randet skulle dessutom, som ett obligatorium, innehålla
Utlänningsnämndens uppfattning i frågan om ärendet borde prövas av
regeringen. Regeringen skulle slutligen ha möjlighet att, liksom för
närvarande, återlämna ärendet till Invandrarverket, om det inte innehöll
några omständigheter som föranledde ställningstaganden från regeringens
sida.

Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Regeringen håller med verket om
att denna lösning sannolikt försenar handläggningen hos myndigheterna
något. I likhet med Asylprocessutredningen anser regeringen trots detta att
lösningens fördelar klart överväger den nackdelen. Regeringen förutsätter
också att Utlänningsnämnden behandlar dessa fåtaliga ärenden skyndsamt så
att inte onödig tidsutdräkt uppstår innan ärendena vidarebefordras till
regeringen. Regeringen föreslår därför att en sådan ordning införs. Den för
bl.a. med sig det goda att Utlänningsnämndens ställning som högsta instans
förstärks och att ärendet i princip har beretts av två instanser då det kommer
till regeringen.

I de ärenden som Invandrarverket lämnar över till regeringen via Ut-
länningsnämnden kan frågor om förvar och uppsikt bli aktuella. Med de
nuvarande bestämmelserna i utlänningslagen saknar nämnden möjligheter
att fatta beslut rörande förvar och uppsikt i den föreslagna överlämnande-
situationen. Detta väcker frågan om nämnden bör ges en sådan behörighet.
Mot detta talar att ärenden av detta slag torde vara sällsynt förekommande.
Det är mot den bakgrunden onödigt att komplicera förvarsbestämmelsema
genom införandet av en regel med denna innebörd. I de flesta fall torde man
dessutom kunna komma till rätta med problemet genom att Invandrarverket
anpassar tiden för ärendets överlämnande så att ett beslut om förvar eller
uppsikt inte behöver omprövas under den tid ärendet finns hos nämnden.
Om en fråga om förvar eller uppsikt skulle bli akut under den korta tid
ärendet finns på nämnden bör nämnden omedelbart vidarebefordra ärendet
till regeringskansliet så att frågan kan prövas där. Någon utvidgning av
nämndens behörighet att besluta om förvar och uppsikt behövs således inte.

För att instansordningen mellan Invandrarverket och Utlänningsnämnden
skall bli så stringent som möjligt bör verkets möjligheter att överlämna
ärenden till regeringen inskränkas till i huvudsak de fall där verket avser att
meddela ett bifallsbeslut. I de flesta fall torde nämligen inte ärendena vara
av det slag att de kan sägas ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller för
Sveriges förhållande till främmande makt att regeringen bör pröva ärendet.
Inte heller finns det i en avslagssituation utrymme för att överlämna ett

Prop. 1996/97:25

179

ärende av endast prejudikatskäl. Om Invandrarverket anser att ansökan skall Prop. 1996/97:25
avslås är det lämpligast att verket meddelar ett avslagsbeslut i dessa fall.
Ärendet får sedan följa den vanliga överklagandeordningen. Utlännings-
nämnden kan därefter på sedvanligt sätt överlämna ärendet till regeringen
om nämnden anser att saken är sådan att regeringen bör ta ställning. När det
gäller ärenden som rör grupper av asylsökande ligger saken något
annorlunda till. Regeringen delar Invandrarverkets uppfattning att sådana
ärenden bör få överlämnas även i de fall där verket anser att ansökningarna
skall avslås eftersom det är angeläget att regeringen får ta ställning till
situationen så snart som möjligt. Inte ens dessa ärenden kan dock anses vara
så brådskande att det finns skäl att avvika från ordningen att överlämnandet
skall gå via Utlänningsnämnden.

Enligt nuvarande ordning har regeringen möjlighet att överlämna ett
ärende som hänskjutits till regeringen av Invandrarverket till Utlännings-
nämnden för avgörande. Denna möjlighet har praktiskt taget aldrig utnyttjats
av regeringen. Detta leder till slutsatsen att möjligheten bör kunna undvaras.
För den slutsatsen talar också strävan att i största möjliga mån upprätthålla
en tvåinstansprövning i ärenden om uppehållstillstånd. Regeringen föreslår
alltså att möjligheten att överlämna ett av Invandrarverket hänskjutet ärende
till nämnden för avgörande tas bort. En ändring med denna innebörd bör
göras i 7 kap. 11 § UtlL.

12   Rättssäkerhet

12.1  Gällande ordning

Identitetsfrågor

Invandrarverket och polisen får enligt 5 kap. 5 § UtlL fotografera och ta
fingeravtryck av en utlänning som inte kan styrka sin identitet vid
ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om
uppehållstillstånd. Fotografering och fingeravtryckstagning får även ske om
förutsättningar finns för att ta en utlänning i förvar.

Enligt 5 kap. 3 § UtlL får Utlänningsnämnden, Invandrarverket och
polismyndigheter omhänderta pass och andra identitetshandlingar som avser
en person som ansöker om uppehållstillstånd. En polismyndighet far även i
samband med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut ta hand om
handlingar av detta slag, i avvaktan på att verkställigheten kan ske.

Muntlig handläggning

I samband med 1989 år utlänningslag infördes en särskild bestämmelse -

II kap. 1 § - om muntlig handläggning i asylärenden vid Invandrarverket.
Genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 januari 1992 (SFS
1991:1573), tillämpas bestämmelsen också när Utlänningsnämnden
handlägger ett asylärende. 1 bestämmelsens första stycke föreskrivs att

180

muntlig handläggning skall ingå om det kan antas vara till fördel för Prop. 1996/97:25
utredningen eller i övrigt främja ett snabbt avgörande av ärendet. Vidare
stadgas att muntlig handläggning även annars skall företas på begäran av
utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att
avgöra frågan om uppehållstillstånd. Regeln tillåter slutligen att även andra
personer än utlänningen hörs (11 kap. 1 § andra stycket).

Utlänningslagens bestämmelse skiljer sig i vissa avseenden från vad som
i allmänhet gäller för muntlighet i förvaltningsförfarandet och från vad som
således gällde för Invandrarverkets vidkommande före tillkomsten av 1989
års lag. Den allmänna regeln finns i 14 § förvaltningslagen (1986:223, FL).
Där föreskrivs att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som
avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, om
det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Enligt bestämmelsen
kan myndigheterna besluta om muntlig handläggning även om den enskilde
inte begär det. Myndigheterna skall därvid särskilt beakta att muntlig
handläggning kan underlätta för den enskilde att ha med myndigheten att
göra. Med muntlighet i FL:s bemärkelse avses inte bara en formell muntlig
förhandling utan också mer informella kontakter som telefonsamtal och
sammanträffanden.

Regeln i förvaltningslagen ger inte parten rätt att kräva ett formellt
sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med
beslutsfattaren i ärendet, utan myndigheten kan i princip hänvisa honom
eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att
den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om
kontakterna med parten. Förvalningslagen uppställer inte något krav på att
parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med
myndigheten, dvs. skälen för partens önskemål om muntlig handläggning
saknar betydelse för bestämmelsens tillämpning.

En jämförelse mellan bestämmelserna i utlänningslagen och förvaltnings-
lagen utmynnar i att särregeln i utlänningslagen i vissa delar är mer
långtgående än motsvarigheten i förvaltningslagen medan den i andra hän-
seenden inte tycks gå fullt så långt. Muntlig handläggning är således
obligatorisk i vissa fall medan sökanden kan vägras att lämna muntliga upp-
gifter på grunder som inte finns i förvaltningslagen. Även om
bestämmelserna i de båda inte är identiska i materiellt hänseende finns det
inte några särskilda bestämmelser om formerna för muntlig handläggning i
utlänningslagen. Invandrarverket och Utlänningsnämnden har alltså rätt att
på basis av allmänna förvaltningsrättsliga principer bestämma för vaije
enskilt ärende dels vilken form handläggningen skall ha, dels hur den skall
genomföras.

Innebörden i begreppet muntlig handläggning behandlas i förarbetena till
1989 år utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 85 f. och 209 f.). Där sägs bl.a.
att begreppet tar sikte på såväl informella telefonkontakter och samman-
träffanden som mer formella förhandlingar. Den sistnämnda handläggnings-
formen förordas dock endast i begränsad omfattning, t.ex. då även andra än
utlänningen skall höras. Utformningen av en muntlig förhandling får

181

Invandrarverket besluta om enligt propositionen. Den handläggningsform Prop. 1996/97:25
som rekommenderas är informella sammanträffanden mellan personalen,
utlänningen och, i förekommande fall, utlänningens biträde. Enligt proposi-
tionen tillgodoser denna ordning såväl utlänningens behov av att få komma
till tals med myndigheten som önskemålen om en snabb och rättssäker
handläggning.

Vid den form av muntlig handläggning som innebär ett personligt
sammanträffande mellan myndighetens personal och utlänningen jämte
biträde bör enligt propositionen en rad synpunkter beaktas. Från myndig-
hetens sida bör minst en av de personer som kan antas delta i det kommande
beslutet medverka. Vidare bör det grundläggande förhöret ligga till grund
för handläggningen och det måste antas att de uppgifter som finns där är
kända för de närvarande. Det är alltså inte nödvändigt att gå igenom
samtliga omständigheter som tidigare förevarit i ärendet utan
handläggningen bör koncentreras till de särskilda omständigheter som har
ifrågasatts eller till sådant som ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter.
Tjänsteanteckningar bör fortlöpande föras vid sammanträffanden med
utlänningen och andra muntliga förfaranden i syfte att underlätta den
fortsatta handläggningen, framförallt vid överklaganden.

I propositionen framhålls vidare att den som leder den muntliga hand-
läggningen bör verka för att alla ytterligare omständigheter som kan inverka
på beslutet uppges vid sammanträffandet. Om utlänningen vet att det finns
skriftliga intyg av något slag som han eller hon ännu inte fått från
hemlandet, bör detta anges. Det blir sedan myndighetens sak att avgöra om
man skall vänta med att fatta beslut. Om muntlig handläggning förekommit i
ett asylärende bör i vissa fall beslut kunna meddelas vid eller i nära
anslutning till den muntliga handläggningen så att tid för överklagandet kan
räknas från avkunnandet (s. 85 i propositionen).

När Utlänningsnämnden inrättades bestämdes som nämnts att nämnden
skulle tillämpa samma regler som Invandrarverket. En bestämmelse med
denna innebörd infördes i 11 kap. 1 § tredje stycket UtlL. I förarbetena
(prop. 1991/92:30 s. 37 f.) uttrycks avsikten att tyngdpunkten i Utlännings-
nämndens asylprocess skall vara skriftlig. Departementschefen avvisade
emellertid inte tanken på muntliga inslag även i nämnden utan framhöll att
det enda som skulle kunna åberopas mot att införa muntlig handläggning
även för Utlänningsnämndens vidkommande var att det stora antalet ärenden
skulle kunna medföra risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor
tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig
handläggning. Enligt propositionen kan emellertid muntliga inslag i för-
farandet hos Utlänningsnämnden i en del fall förstärka både rättssäkerheten
och effektiviteten. Kompletterande uppgifter kan lämnas omedelbart och de
frågor som dessa kan ge upphov till blir genast besvarade. Det understryks
vidare att ett inslag av muntlighet inte behöver ta sig uttryck i formella
muntliga förhandlingar utan att också mer informella telefonkontakter och
sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör inte kunna göra

182

anspråk på att få företräda inför nämnden utan kan fa nöja sig med att lämna Prop. 1996/97:25
uppgifter till en handläggare när detta bedöms vara tillräckligt.

I de fall där en muntlig förhandling av mer formellt slag skall äga rum
inför nämnden anförs i propositionen att det ibland kan vara lämpligt att
även kalla företrädare för Invandrarverket till förhandlingen. Det betonas
dock att nämnden är en överinstans och att det väsentliga materialet normalt
redan har presenterats innan ärendet kommer in till nämnden. Av den
anledningen förutsätts muntlig handläggning inte bli tillnärmelsevis lika
vanlig vid Utlänningsnämnden som hos Invandrarverket. I
specialmotiveringen (s. 46 f. i propositionen) anförs att samtliga
omständigheter oftast bör ha kommit fram under handläggningen hos
Invandrarverket, varvid en muntlig handläggning hos nämnden kan sägas
vara utan betydelse för utredningen. Samtidigt framhålls att det får ske en
bedömning från fall till fall om det är erforderligt med en mera regelrätt
muntlig förhandling inför nämnden eller om det är tillräckligt med en
kontakt mellan utlänningen eller ett ombud för denne och en handläggare
vid nämnden.

Den närmare utformningen av en muntlig förhandling i Utlännings-
nämnden bestämmer enligt propositionen nämnden själv med stöd av all-
männa förvaltningsrättsliga principer. Avsikten är dock inte att samtliga
omständigheter i ärendet skall gås igenom utan handläggningen bör koncen-
treras till de nya uppgifter som utlänningen har lämnat samt till sådant som
har ifrågasatts och sådant som kan belysa utlänningens uppgifter.

En studie över hur bestämmelserna om muntlig handläggning tillämpas i
praktiken finns intagen i Asylprocessutredningens betänkande SOU 1995:46
s. 140-145.

Rättshjälp

Av 41 § p 5-10 rättshjälpslagen (1972:429, RHL) framgår i vilka fall ett
offentligt biträde kan förordnas i utlänningsärenden. Det rör sig huvud-
sakligen om ärenden som innebär att en utlänning avlägsnas ur landet såsom
avvisning, utvisning eller hemsändning enligt UtlL eller utvisning enligt
lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. I awisningsärenden hos
polisen finns rätt till rättshjälp genom offentligt biträde endast om
utlänningen hållits i förvar mer än tre dagar.

Rättshjälp genom offentligt biträde skall i dessa ärenden beviljas "om det
ej måste antagas att behov av biträde saknas" (42 § RHL). Denna presum-
tionsregel infördes för utlänningsärendenas vidkommande den 1 juli 1978.1
propositionen som låg till grund för lagstiftningsärendet anfördes bl.a. att
huvudprincipen bör vara att ingen - utom vad gäller de avvisningar som
utan längre frihetsberövanden beslutas av polisen - skall kunna avlägsnas ur
landet utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde (prop. 1977/78:90
s. 67). Enligt propositionen bör utlänningen erbjudas offentligt biträde så
snart man börjar sätta i fråga att han eller hon skall avlägsnas. Däremot bör
biträde inte utses om det framstår som klart att utlänningen skall få stanna i

183

Sverige. Även annars kan förhållandena undantagsvis vara sådana att något Prop. 1996/97:25
behov av biträde inte finns. Som exempel anges fall där det är uppenbart att
någon grund för uppehållstillstånd inte existerar och där hinder mot ett
avlägsnande till hemlandet inte finns.

I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. understryks den huvudprincip
som kommit till uttryck i prop. 1977/78:90. Det föredragande statsrådet
erinrar därutöver om att de förslag som läggs fram i propositionen bl.a.
innebär att Invandrarverket skall besluta om avvisning med omedelbar
verkställighet endast i de fall där det är uppenbart att grund för asyl inte
finns och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på annan grund. För
att avvisning med omedelbar verkställighet skall kunna ske måste saken
vara uppenbar utan närmare undersökningar; något behov av utredning får
inte föreligga. Enligt föredraganden torde det i regel också kunna antas att
behov av offentligt biträde saknas i sådana fall. Det betonas dock att
undantag från denna princip kan föreligga och att således ett offentligt
biträde bör kunna förordnas när det är fråga om avvisning till hemlandet
utom i de fall där det rör sig om stabila demokratier präglade av rättskultur i
svensk mening.

Enligt propositionen bör biträden också kunna förordnas i övriga fall
förutsatt att det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredje land där
risken för förföljelse och vidaresändande till ett land där förföljelse kan
inträffa måste betraktas som utesluten. Offentligt biträde bör vidare alltid
förordnas då det är fråga om en asylsökande som är minderårig, sjuk eller
som av andra liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin talan
på ett ur rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Föredraganden anförde att
rätt till biträde i princip borde föreligga redan under polisutredningen men
att som regel viss utredning måste göras innan det kan avgöras om biträde
skall förordnas.

Av 43 § RHL följer att det är den myndighet som handlägger ärendet
som beviljar rättshjälp i utlänningsärenden. Är polismyndigheten
handläggande myndighet gäller dock vissa undantag från den regeln om
ansökan skall avslås. Fram till den 1 juli 1994 gällde för avvisnings- och
utvisningsärenden att rättshjälpen gällde till dess verkställighet skett eller
frågan om verkställighet förfallit. Detta fick till följd att
biträdesförordnandet kvarstod även efter det att ett lagakraftvunnet
awisnings- eller utvisningsbeslut förelåg. Förordnandet gällde således även
vid ingivande av en s.k. ny ansökan. Genom en ändring i RHL gäller från
nämnda datum att rättshjälpen upphör när ett lagakraftvunnet beslut
föreligger varför en ny ansökan inte omfattas av den i grundärendet
beviljade rättshjälpen.

Beslutsmotiveringar

I 20 § första stycket förvaltningslagen föreskrivs att ett beslut varigenom en
myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt
utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen

184

far dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part Prop. 1996/97:25
emot, om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa
om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet,
skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något
jämförbart förhållande. Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det
inte finns tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten
på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i
efterhand (20 § andra stycket FL).

Förvaltningslagens bestämmelse bygger således på en ordning med
motiveringsskyldighet som en huvudregel försedd med en rad undantag. För
utlänningsärenden gäller ytterligare undantag genom föreskrifterna i 11 kap.
3 § första stycket UtlL, enligt vilka förvaltningslagens krav på besluts-
motivering inte tillämpas beträffande beslut om visering, tidsbegränsat
uppehållstillstånd och arbetstillstånd. En utlänning som omfattas av EES-
avtalet har dock enligt i 11 kap. 3 § andra stycket UtlL alltid rätt till
motivering av sådana beslut om beslutet går honom eller henne emot.

I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. (s. 88-89) konstaterades att
det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är
bristfälligt motiverade. Det föredragande statsrådet framhöll att det är
angeläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som
inte undantagits i 11 kap. 3 § UtlL. Som skäl anfördes bl.a. att
välmotiverade beslut ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas
objektivitet och ger den enskilde utlänningen större möjlighet att få rättelse i
ett beslut som på felaktig eller ofullständig grund gått honom emot. Klarare
motiveringar ansågs även leda till förkortade handläggningstider genom att
eljest nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut
kunde undvikas.

Utlänningslagens bestämmelser om överklagande

Enligt den allmänna förvaltningsrätten kan en förvaltningsmyndighets beslut
överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen
under förutsättning att inte något annat är föreskrivet. I icke ringa
omfattning gäller den särordningen att beslut av förvaltningsmyndighet kan
överklagas till förvaltningsdomstol. I 7 kap. 1 § UtlL återfinns den
särreglering som gäller för utlänningsärenden. I första stycket slås fast att
beslut av en förvaltningsmyndighet i ärenden enligt den lagen får överklagas
endast om en sådan rätt följer av 7 kap. Av paragrafens andra stycke följer
att regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller
utvisning endast i fall som anges i samma kapitel.

De förvaltningsbeslut som får överklagas enligt 7 kap. UtlL är bl.a. polis-
myndighets awisningsbeslut, Invandrarverkets awisnings- eller utvisnings-
beslut, Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring eller resedokument
och beslut om förvar. Denna utformning av överklagandebestämmelsema i
utlänningslagen får bl.a. till följd att beslut om att vägra visering inte får

185

överklagas. Inte heller kan den som far avslag på en ansökan om uppe- Prop. 1996/97:25
hållstillstånd som görs före inresan överklaga detta beslut.

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet. Enligt 2 kap. 7 §
första stycket UtlL meddelas beslut om visering, uppehållstillstånd och
arbetstillstånd av verket. Om polisen meddelar ett beslut om avvisning får
beslutet överklagas till Invandrarverket (7 kap. 2 § UtlL). Invandrarverkets
beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed
behandlad fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkallelse
av sådana tillstånd överklagas till Utlänningsnämnden (7 kap. 3 § första
stycket UtlL).

Vilandeförklaring av vissa utlänningsärenden

Förvaltningslagen

I 7 § FL anges vissa allmänna krav för handläggningen av ärenden.
Bestämmelsen är närmast av målsättningskaraktär och föreskriver bl.a. att
varje ärende där någon enskild är part skall handläggas så enkelt, snabbt och
billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen skall
myndigheten beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och
yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Lagbestämmelsen
innehåller inte några speciella tidsfrister för ärendehantering och det finns
inte heller några sanktioner att ta till mot en myndighet som förhåller sig
passiv. I propositionen som låg till grund för lagstiftningen (prop.
1985/86:80) anförde departementschefen bl.a. att det är viktigt för
rättssäkerheten att myndigheterna handlägger sina ärenden så enkelt och
snabbt som möjligt. Dessa synpunkter fick emellertid inte överdrivas så att
de kom i konflikt med rimliga krav på noggrannhet m.m.

Frågan om snabb handläggning berördes särskilt också under riksdags-
behandlingen (bet. 1985/86:K.U21 s. 9 f). Utskottet poängterade frågans
centrala betydelse för enskilda men också för myndigheterna. Särskilt
betonades att det är de enskilda som drabbas hårdast av att en ärendehand-
läggning drar ut på tiden och att en lång väntan i ovisshet på ett myndighets-
beslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons
ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och
personligt lidande och kanske också ekonomiska förluster. Av den anled-
ningen rör det sig - enligt utskottet - inte enbart om en servicefråga. Det
handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Be-
träffande tidsaspekterna uttalade konstitutionsutskottet att det med hänsyn
till de skiftande förhållanden som råder inom förvaltningen torde vara
vanskligt att i förvaltningslagen införa några mer preciserade bestämmelser
om tidsfrister i handläggningen. Enligt utskottet kunde det inte heller
uteslutas att fasta tidsgränser för handläggningen av ärenden skulle kunna
innebära risker för rättssäkerheten om myndigheterna skulle avstå från att
företa utredning för att kunna iaktta uppställda tidsfrister.

186

Prop. 1996/97:25

Rättegångsbalken

De allmänna domstolarna har möjlighet att under vissa omständigheter
vilandeförklara mål. I 32 kap. 5 § rättegångsbalken (RB) föreskrivs att rätten
får förordna att ett mål skall vila i avvaktan på att vissa i paragrafen närmare
angivna hinder undanröjts. De hinder som anges i bestämmelsen är att det är
av synnerlig vikt för prövningen av målet att en fråga som är föremål för
annan rättegång eller för behandling i annan ordning först avgörs eller att det
möter annat hinder mot handläggningen som är av längre varaktighet.

1 likhet med förvaltningslagen innehåller rättegångsbalken inte några
allmänna bestämmelser som ger en part rätt att överklaga domstolarnas
underlåtenhet att avgöra mål eller ärenden. I 49 kap. 7 § RB finns dock en
specialregel som rör överklagande av att ett mål onödigt försenats. En part
som anser att ett beslut som meddelats av underrätten medför att målet
försenas får enligt denna bestämmelse föra särskild talan mot beslutet. En
förutsättning för att talan skall få föras är således att det finns ett beslut om
t.ex. vilandeförklaring eller om inhämtande av viss utredning som innebär
att målet inte kan avgöras. Enbart passivitet från domstolens sida att avgöra
ett mål kan inte överklagas. Bestämmelsen används i praktiken för att bl.a.
överklaga beslut om inhämtande av rättspsykiatrisk undersökning eller
vårdnadsutredning och för beslut om vilandeförklaring av mål.

12.2 Identitetsfrågor

Regeringens förslag: Fingeravtryck och fotografi skall tas av alla
asylsökande för att underlätta identifikationen av den sökande och
fastställa att ansökan lämnas i rätt land. Fingeravtryck far inte tas av
asylsökande som är under 14 år.

Verkställighetsutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs
förslag överensstämmer med regeringens på så sätt att fingeravtryck bör tas
av alla asylsökande samt att alla asylsökande bör fotograferas och ett foto-
grafi av sökanden bifogas Invandrarverkets dossier rörande den
asylsökande.

Remissinstanserna: Kammarrätten i Jönköping, Statens Invandrarverk
och Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget. Caritas och Socialstyrelsen av-
styrker förslaget. Socialstyrelsen anser att de åberopade skälen för den
föreslagna förändringen inte är tillräckliga med tanke på den allvarliga
inskränkningen i den enskildes personliga frihet. Kustbevakningen anser att
ett beslut om daktningsregister bör vänta tills det finns beslut inom EU eller
andra internationella organ.

Skälen för regeringens förslag: Det är av stor vikt att den som söker
asyl lämnar korrekta uppgifter om sina personliga förhållanden, flyktvägar
och identitet. Dessa uppgifter ligger till grund för bedömningen av den

187

sökandes behov av skydd och vilket land som har ansvaret för att ge detta Prop. 1996/97:25
skydd. Identitetsuppgiftema utgör också underlag för utfärdandet av behöv-
liga resehandlingar och en eventuell framtida ansökan om medborgarskap i
vistelselandet. Om det efter prövning av asylärendet visar sig att sökanden
inte har behov av skydd i ett land är det viktigt att identitetsuppgiftema är
korrekta för att han skall tillförsäkras möjligheten att resa in i sitt hemland
eller något annat land. Att en person saknar handlingar som styrker de
uppgifter han lämnar om sin person får inte medföra att uppgifterna enbart
därför betraktas som osanna. Det kan finnas och finns en rad skäl till att en
person som flyr från sitt hemland inte alltid kan ha tillgång till identitets-
handlingar. I många fall kan det snarast sägas ligga i flyktingskapets natur
att fullständig dokumentation saknas. Under de två första månaderna år
1995 saknade omkring 60 procent av de asylsökande pass och
identitetshandlingar.

Samtidigt som det är viktigt att de utredningar som ligger till grund för
prövningen av flyktingskap inte i onödan kompliceras är det av vikt att
tillräcklig klarhet vinns om sökandens identitet. Det förekommer i viss
utsträckning missbruk av asylrätten. Ofta handlar det om att personer som
vid en prövning befunnits inte ha tillräckligt starka skäl för att anses vara i
behov av skydd söker på nytt i en ny identitet. Redan med tillämpning av
gällande regler kan sådant missbruk konstateras. Förklaringen till att fallen
uppdagas är att identiteten redan vid det första tillfallet inte kunnat klar-
läggas. Fingeravtryck har därför tagits och registrerats. När en sådan person
sedan sökt asyl ytterligare en gång och inte kunnat identifierat sig har
fingeravtryck tagits på nytt. Vid kontroll med fingeravtrycksregistret har det
då visat sig att denne person redan är registrerad. Under år 1995 upptäcktes
närmare 500 fall av den här karaktären. Om fingeravtryck inte tagits vid det
första tillfallet hade det inte vid det andra tillfallet framkommit att han redan
sökt asyl. Genom att ta fingeravtryck på samtliga asylsökande ges således
möjlighet att direkt uppdaga om någon lämnar in mer än en ansökan.

De möjligheter som idag finns att söka information ur andra länders
motsvarande register eller att lämna ut information från det svenska registret
föreslås inte bli ändrade i denna proposition. Sådana förändringar aktualise-
ras emellertid inom ramen för Dublinkonventionen, som närmare behandlas
i avsnitt 8.2. Konventionen förutsätter att den som söker asyl i ett fördrags-
slutande land kan identifieras på ett tillfredsställande sätt. Detta är nöd-
vändigt för att konventionens bestämmelser om vilket land som skall utreda
och besluta i asylfrågan kan tillämpas. Det i dag säkraste sättet att identifiera
en person är genom att jämföra fingeravtryck. Under år 1995 genomfördes
därför på uppdrag av ministerrådet en studie rörande förutsättningarna för ett
framtida europeiskt system för utbyte av asylsökandes fingeravtryck.
Ministerrådet konstaterade, efter att ha tagit del av resultatet av studien, att
det är tekniskt möjligt att upprätta ett sådant system men att ett beslut inte
kan fattas förrän alla juridiska, ekonomiska och tekniska frågor utretts. Ett
förslag till konvention rörande de juridiska frågorna håller på att utarbetas

188

av en arbetsgrupp under ministerrådet. Arbetet pågår även med att Prop. 1996/97:25
undersöka kvarstående frågor av teknisk och ekonomiska natur.

En ordning där fingeravtryck tas obligatoriskt av asylsökande och där
fingeravtrycken dataregisteras innebär ett personlighetsintrång precis som
all annan registrering av enskilda människor. Det är viktigt att detta sker i
sådana former att den enskilde visas respekt. Att alla asylsökande omfattas
kan från integritetssynpunkt vara en fordel. Ingen behöver känna sig
utpekad. Den inskränkning av en enskilds personliga frihet som ett
obligatorium utgör måste motsvaras av ett legitimt behov av information
och ökad kunskap för samhället. När det gäller den form av
uppgiftsinsamling som det här handlar om är enbart det övergripande kravet
på allmännytta dock inte ett tillräckligt starkt argument. Insamlingen måste
dessutom vara av stor vikt för att en myndighet skall kunna fullgöra de
uppgifter som staten ålagt den. Utlänningslagens bestämmelse om
fingeravtryck har som enda avsikt att underlätta fastställandet av identiteten
av den som söker asyl. Obligatorisk dataregistering av fingeravtryck
underlättar identifikationen av den asylsökande vid prövningen av ärendet
och underlättar verkställigheten av ett eventuellt awisnings- eller
utvisningsbeslut. Att på olika sätt säkerställa identiteten i början av ett
asylärende kan vara viktigt för att undvika att fråga om återkallelse av ett på
oriktiga grunder meddelat uppehållstillstånd senare aktualiseras. Med den
föreslagna lagändringen blir det i praktiken omöjligt för en person att söka
asyl i flera olika identiteter. För den enskilde asylsökanden innebär en säker
identifiering att asylärendet kan avgöras snabbare än om underlaget måste
kompletteras med utredningar om identiteten. Risken för att oklarheter
uppstår om vilket land som rätteligen skall ta ställning till en asylansökan
undviks också. De minskade möjligheterna till missbruk av asylreglema bör
leda till att förtroendet för asylpolitiken stärks hos allmänheten. Detta är i
sin tur ett viktigt led i arbetet att värna asylrätten.

Åtgärden att ta fingeravtryck och fotografera en person, även kallat
daktyloskopering, innebär att ett avtryck tas av varje finger samt av hela
händerna. Anteckning görs om längd, hår- och ögonfärg samt om eventuella
kännetecken som än och tatueringar. De uppgifter som får samlas in och
registreras om asylsökande i fingeravtrycksregistret är begränsade och om-
fattar förutom fingeravtrycken således ett fatal personliga uppgifter. Någon
utökning av de uppgifter som skall föras in i registret är inte aktuell.

Hittills har fingeravtryck av praxis inte tagits av bam under 15 år. Att
gränsen lagts här får ses som en konsekvens av att straffmyndighetsåldem
ligger på 15 år. Vid identifikation av asylsökande saknar hänvisningen till
straffmyndighetsåldem betydelse. Här måste istället det avgörande vara när
behov av åtgärder uppstår för att klara handläggningen av asylansökan.
Visserligen söker även mycket små bam asyl helt ensamma. Det är dock i
dessa fall sällan att säkerställandet av identiteten utgör något problem.
Istället är frågan var föräldrarna uppehåller sig mer överhängande. För äldre
bam blir bilden en annan oavsett om de kommer själva till Sverige eller som
medlem i en familj. Här uppkommer inte sällan samma situation som

189

beträffande vuxna. Erfarenhetsmässigt kan ungdomar över 14 års ålder sägas
tillhöra denna senare kategori. Vi föreslår därför att gränsen sätts vid 14 år.
Med hänsyn till att det många gånger kan vara svårt att fastställa åldern på
ungdomar i de övre tonåren är denna gräns lättare att upprätthålla än en
gräns på 18 år.

Ett fotografi av sökanden bör fogas till den dossier som Invandrarverket
upprättar över varje asylsökande. Fotografierna har en likartad betydelse
som fingeravtrycken för att klargöra den asylsökandes identitet under
ärendets handläggning. Fotografier biläggs redan i dag Invandrarverkets
dossier även om uppgiften inte är obligatorisk. Dessa åtgärder har hittills
vidtagits utan närmare reglering. Regeringen ser det som viktigt att även
denna åtgärd regleras. För att inom Invandrarverket klargöra vem som har
rätt till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.
utfördar Invandrarverket ett kort, s.k. SIV-kort, med uppgift om den
asylsökandes namn och födelsetid. Kortet innehåller även ett fotografi av
den sökande. Det har en utformning som gör att kortet inte skall kunna
förväxlas med ett identitetskort. Underlagen till korten finns registrerade i en
databas hos Invandrarverket.

I förhållande till de ofta mycket känsliga och personliga uppgifter som
en sökande lämnar till Invandrarverket under asylutredningen är en fotogra-
fering ett mindre ingrepp i den sökandes personliga frihet. Regeringen
föreslår att en regel om obligatorisk fotografering av alla asylsökande införs.

Verkställighetsutredningen har funnit att bestämmelserna i 5 kap. 3 §
UtlL, som ger möjlighet för polismyndigheter och Invandrarverket att om-
händerta pass och andra identitetshandlingar, utnyttjas på varierande sätt.
Det är angeläget att säkerställa den asylsökandes identitet. Ett medel för att
uppnå detta är att tillämpa utlänningslagens bestämmelser konsekvent för att
mer systematiskt försäkra sig om att pass och andra identitetshandlingar
finns tillgängliga under utredningen och vid en eventuell utresa ur Sverige.

12.3 Muntlig handläggning

Regeringens förslag: Nya regler för muntlig handläggning i asyl-
ärenden införs. En utlänning som har ansökt om asyl skall i fortsätt-
ningen fa avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid
Invandrarverkets handläggning av ärendet. Även för Utlännings-
nämndens del görs vissa ändringar i regelsystemet. Om en utlänning
har begärt muntlig handläggning måste nämnden ha sådan
handläggning om det inte står klart att den är obehövlig.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag
överensstämmer i huvudsak med regeringens.

Remissinstanserna: Organisationerna har i huvudsak ställt sig bakom
förslagen om ökad muntlighet i asylprocessen. Flera organisationer har dess-

Prop. 1996/97:25

190

utom tillstyrkt kommitténs förslag att asylförhören skall tas upp på band Prop. 1996/97:25
samt att utredaren i vissa fall bör vara av samma kön som den asylsökande.
En organisation - Eritreanska Riksförbundet - har avstyrkt att asylförhören
bandas under hänvisning till att det kan vara svårt att t.ex. berätta om tra-
kasserier inför en bandspelare. Åtskilliga organisationer bl.a. Rädda barnen
har betonat vikten av att kompetent personal sköter asylutredningen när bam
är berörda. Sveriges Kristna Råd, Centerpartiet i Stockholms läns län, FARR
och Solidaritetskommittén för flyktingar i Umeå har betonat vikten av att
juridiskt biträde förordnas på ett tidigt stadium i asylprocessen och Röda
korset har framhållit att det är önskvärt att beslutsfattaren personligen
sammanträffar med den asylsökande. Bl.a. Caritas har anfört att ökad
muntlighet inte behöver utesluta att även ett skriftligt förfarande används,
t.ex. i asylprocessens inledande skede. Svenska flyktingrådet m.fl. organisa-
tioner har uttalat att det finns behov av medborgarvittnen.

Även bland de myndigheter som uttalat sig har utredningarnas förslag i
stort fått ett positivt bemötande. Bl.a. Stockholms tingsrätt och Invand-
rarverket har dock motsatt sig det obligatoriska kravet på muntlighet vid
Invandrarverket. Tingsrätten har pekat på det bristande behovet av muntlig
handläggning om nordiska medborgare ansöker om asyl i Sverige. Invand-
rarverket anser att undantag bör göras för direktavvisningar och tredjelands-
awisningar och har uttryckt farhågor för att det föreslagna obligatoriet kan
innebära att avvisningar inte går att genomföra eftersom tidsfristerna för
mottagande överskrids. Invandrarverket har även ifrågasatt Asylprocess-
utredningens rekommendation om att beslutsfattaren regelmässigt bör
sammanträffa med utlänningen i vissa tilltrosärenden och s.k. vågskåls-
ärenden. Enligt verket blir ett sådant förfarande bl.a. alltför resurskrävande
och en lämpligare ordning är att det överlämnas till Invandrarverket att
avgöra när beslutsfattarens närvaro är påkallad. Invandrarverket avstyrker
även rekommendationen att ett grundformulär med frågor skall samman-
ställas centralt på verket under motiveringen att detta medför en risk att
handläggaren blir alltför bunden av formuläret. Utlänningsnämnden har från
principiella utgångspunkter inga invändningar mot den föreslagna nya ord-
ningen. Nämnden har dock framhållit att det är en etablerad princip inom
förvaltningsrätten att muntlig handläggning skall företas i första instans.
Enligt nämnden bör den principen upprätthållas även framdeles och det kan
ifrågasättas om principen har beaktats vid utformningen av den föreslagna
bestämmelsen. Utlänningsnämnden anser att bestämmelsen måste tolkas så
att en presumtion för muntlig handläggning finns samt att kravet på munt-
lighet hos nämnden därvid skärps avsevärt. Detta medför enligt Utlännings-
nämnden behov av ytterligare resurser om den genomsnittliga
handläggningstiden i asylärenden inte skall försämras och om statsmakten
inte är beredd att ställa sådana resurser till förfogande bör förslaget inte
genomföras såvitt gäller nämnden. Utlänningsnämnden har slutligen anfört
att förslaget om slutföreläggande bör utgå, eftersom detta är en självklarhet
vid handläggningen av förvaltningsärenden.

191

Invandrarverket och Röda korset har satt i fråga om den föreslagna
ordningen inte bör tillämpas även vid handläggningen av vissa
administrativa utvisningsärenden. Röda korset har även framhållit att också
inslaget av muntlig handläggning i samband med s.k. ny ansökan bör
regleras i utlänningslagen. Sveriges advokatsamfund har föreslagit
införandet av en tvåpartsprocess under hänvisning till att den nuvarande
ordningen där samma myndighet har en såväl utredande som beslutande roll
enligt samfundets uppfattning har många brister. Flera remissinstanser bl.a.
Göta hovrätt, Kammarrätten i Jönköping och Svenska flyktingrådet har
anfört att det finns ett behov att utreda frågan om inrättandet av asylnämnder
eller asyldomstolar.

Skälen för regeringens förslag: Vid överväganden om vilka krav som
det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handläggning i asyl-
processen måste en avvägning göras mellan rättssäkerhetsaspekter och
effektivitetsaspekter. Uttryckt med andra ord bör en välawägd ordning
inrymma största möjliga rättssäkerhet utan att asylprocessen blir ineffektiv.
Man måste också beakta att det är viktigt att en eventuell ny ordning
utformas så att den kan fungera såväl i dagens läge med ett förhållandevis
lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Det är vidare
betydelsefullt att utformningen inte avviker allt för mycket från det vanliga
förvaltningsförfarandet och att mer grundläggande drag i den svenska
rättsordningen som t.ex. instansordningsprincipen inte rubbas.

Det finns också anledning att hämta vägledning i den resolution om
minimigarantier vid handläggning av asylärenden, som ministerrådet antog i
mars 1995 (ASIM 5585/95 Rev. 1). Enligt artikel 14 skall den sökande,
innan det fattas något definitivt beslut i asylärendet, få tillfälle till ett
personligt samtal med en tjänsteman som enligt den nationella lagstiftningen
är behörig i ärendet.

Invandrarverkets och Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocess-
utredningen om hur de nuvarande bestämmelserna om muntlig
handläggning tillämpas i praktiken leder till slutsatsen att förhållandena har
förbättrats avsevärt på den senaste tiden. Inslaget av muntlig handläggning i
allmänhet har ökat och det finns en tendens att beslutsfattaren i större
utsträckning än tidigare personligen träffar den asylsökande. Trots den
inträdda förbättringen anser regeringen att det finns skäl att överväga en
skärpning eller åtminstone en konkretisering av de i lag angivna kriterier
som bestämmer omfattningen av muntlig handläggning i asylärenden vid
myndigheterna. Ambitionen bör därvid vara att strama upp kriterierna så att
det blir svårare för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig
handläggning.

Utifrån perspektivet att mesta möjliga muntlighet också medför största
möjliga rättssäkerhet skulle en tänkbar ny ordning kunna innehålla ett
obligatoriskt krav på att såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden
måste hålla en förhandlingsliknande sammankomst i alla asylärenden. Rege-
ringen är emellertid inte beredda att lägga fram ett förslag med denna
innebörd. För det första är det tveksamt om muntlighet och rättssäkerhet i

Prop. 1996/97:25

192

alla fall verkligen är så intimt förknippade att en sådan ordning är ound- Prop. 1996/97:25
gänglig. Mycket beror också på utredningens kvalitet i övrigt och på kompe-
tensen på såväl handläggar- som biträdessidan. En ordning av detta slag
skulle dessutom knappast kunna införas utan att kompensatoriska åtgärder
på effektivitetssidan vidtas. De åtgärder som ligger närmast till hands
därvidlag är att se till att den muntliga handläggningen tidsmässigt ligger så
snart efter den asylsökandes ankomst som möjligt samt att forcera fram
överprövningsmomentet. En sådan ordning torde fordra att personal från
Invandrarverket och Utlänningsnämnden i stor utsträckning fick sin tjänst-
göring förlagd till passkontrollortema och att ett joursystem infördes både
för den nu nämnda personalen och för offentliga biträden. En lösning av
detta genomgripande slag hänger delvis samman med frågan om behovet av
införande av ett tvåpartssystem i asylprocessen och/eller särskilda asyldom-
stolar eller asylnämnder. Denna fråga kräver som nämnts ytterligare över-
väganden och tas inte upp till behandling i detta lagstiftningsärende.

Regeringens målsättning är således att inom ramen för den struktur som
finns på Invandrarverket och Utlänningsnämnden skapa en ordning som
bättre tillgodoser behovet av muntlighet i asylprocessen. Som nämnts måste
det nya systemet dessutom tillåta asylprocessen att vara effektiv. Att införa
en nyordning som ställer orealistiskt höga krav på muntlighet kan nämligen
medföra risker för alltför långa handläggningstider och höga ärendebalanser.
Även ur de asylsökandes synvinkel är det viktigt att asylprocessen inte är
onödigt tidskrävande, framförallt mot bakgrund av de problem som kan vara
förknippade med att avlägsnas från ett land där man vistats med inriktningen
att bosätta sig där. Övervägandena måste därför inriktas på att ombesörja att
myndigheternas resurser avpassas så att den mer omfattande och tids-
krävande muntliga handläggningen koncentreras till ärenden där den bäst
behövs. En lämplig utgångspunkt är dock att någon form av muntlig hand-
läggning bör ingå i alla asylärenden.

Behovet av förändringar

Regeringen delar Asylprocessutredningens tveksamhet till att asylärenden
avgörs utan något muntligt inslag vid Invandrarverket. Åtminstone i de fall
som resulterar i att utlänningen avvisas anser regeringen att det är rimligt att
den asylsökande far sammanträffa med en tjänsteman från den centrala
utlänningsmyndigheten. Detta har betydelse inte minst i rättssäkerhets-
hänseende.

Invandrarverkets uppgifter till Asylprocessutredningen visar att det före-
kommer att asylärenden avgörs på ett rent skriftligt underlag. Det finns en
risk för att handläggare och beslutsfattare bildar sig en viss uppfattning på
basis av ett skriftligt underlag som inte hade uppkommit om de fatt se och
tala med den asylsökande. En risk med ett enbart skriftligt förfarande är
också att asylsökande på grund av bristande läskunnighet eller av andra
orsaker inte förstår frågorna och därför har svårt att svara på dem. Det kan
dessutom inträffa att vissa händelser i den asylsökandes historia är så
traumatiska att det är svårt att skriva ned dem. Sådana uppgifter bör gå

193

lättare att fa fram vid en muntlig handläggning som bygger på en dialog Prop. 1996/97:25
mellan handläggaren och utlänningen.

Det finns självfallet en risk att införandet av ett obligatoriskt muntligt
moment i alla asylärenden kan komma att något förlänga handläggnings-
tidema för de brådskande s.k. direktawisningsfallen, framförallt vad gäller
avvisning till tredje land. Det skulle därför kunna övervägas att införa en
möjlighet att underlåta muntlig handläggning i brådskande fall. 1 likhet med
Asylprocessutredningen anser dock regeringen att rättssäkerhetsaspektema
gör sig så starkt gällande även i dessa fall att en viss tidsfördröjning bör
godtas. Regeringen delar dessutom inte Invandrarverkets farhågor för att de
förlängda handläggningstider som kan komma i fråga hotar möjligheterna
att verkställa en tredjelandsawisning. Till bilden hör också att
Invandrarverket antagligen ändå kommer att ha personal stationerad vid de
större gränsorterna. Det finns mot den bakgrunden inget behov av att
undanta brådskande fall från principen om att muntlig handläggning alltid
måste ingå i Invandrarverkets handläggning av ett ärende som utmynnar i att
den asylsökande avvisas.

Som framgått anser regeringen att det är principiellt olämpligt att ett
asylärende avgörs enbart på basis av skriftligt material. Flera
frivilligorganisationer har framhållit att denna ståndpunkt inte utesluter att
ett visst inslag av skriftligt förfarande kan ha ett berättigande i
asylprocessen. I enlighet med vad Caritas föreslagit skulle man t.ex. kunna
överväga införandet av en ordning där asylförfarandet inleds med att
utlänningen far avge en skriftlig berättelse som sedan följs upp med en
kompletterande muntlig utredning. En av fördelarna med ett sådant
förfarande är att ramen för processen utkristalliserar sig i nära anslutning till
utlänningens ankomst. I t.ex. Danmark är ett av de inledande momenten i
asylprövningen att utlänningen får fylla i ett asylformulär som sedan följs
upp vid en intervju. Handlingarna i ärendet sänds därefter över till den
myndighet som fattar beslut. Danmark har enligt Asylprocessutredningen
goda erfarenheter av den ordningen. Mot bakgrund av de negativa omdömen
om metoden som Invandrarverket framfört till Asylprocessutredningen anser
regeringen emellertid att det inte är lämpligt att införa ett obligatoriskt
skriftligt moment i den svenska asylprocessen. Det som främst talar mot ett
sådant system är de påtalade riskerna för förseningar i form av
översättningsproblem och det går som nämnts inte heller att bortse från att
vissa asylsökande kan ha svårt att fylla i formulären. Självfallet finns det
dock inget som hindrar att Invandrarverket använder sig av skriftlig
berättelse som ett inledande moment när verket anser det lämpligt.

En annan principiellt viktig fråga är i vilken instans den muntliga
handläggningen huvudsakligen bör äga rum. 1 t.ex. Danmark och Stor-
britannien ligger tyngdpunkten i asylprocessen i andra instans. Alla asyl-
sökande hörs i den domstolsliknande Flygtningenaevnet respektive hos en
oberoende domare (Adjudicator). Även i Finland finns ett omfattande inslag
av muntlighet i andra instans, dock inte som ett obligatorium. I flera andra
västeuropeiska länder finns dessutom en mer judiciellt inriktad

194

överprövning i asylprocessen, vilket leder till ett större mått av muntlighet i Prop. 1996/97:25
andra instans.

Om en ordning med ett obligatoriskt förhandlingsliknande sammanträde
skulle inforas i Sverige skulle det kunna övervägas att placera ansvaret for
detta hos Utlänningsnämnden, eftersom ordförandena där i princip skall vara
domare och således utbildade för och vana vid att leda muntliga förhand-
lingar. Regeringen anser dock att ett så kraftigt avsteg från den annars i
svensk rättsordning rådande instansordningsprincipen inte bör komma i
fråga. Även effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Enligt Asylprocess-
utredningen visar erfarenheterna från Danmark och Storbritannien att
överinstanserna där avgör ett väsentligt färre antal ärenden per månad än vad
Utlänningsnämnden gör. Det finns uppenbara risker för en motsvarande
situation i Sverige om tyngdpunkten i processen skulle flyttas upp till
Utlänningsnämnden. Något behov av en obligatorisk muntlig handläggning i
alla asylärenden i Utlänningsnämnden kan regeringen alltså inte se. Däremot
kan vissa förändringar behöva göras i det regelsystem som styr inslaget av
muntlighet i Utlänningsnämnden. Regeringen återkommer till denna fråga.

En annan aspekt som tagits upp av Asylprocessutredningen är behovet av
beslutsfattarens närvaro vid muntlig handläggning. Regeringen är i likhet
med utredningen tveksam till det förhållandet att den som fattar beslut i
asylärenden inte sammanträffar med sökandena i större utsträckning.
Nackdelarna med att den asylsökande inte far sammanträffa med besluts-
fattaren är att det i sämsta fall kan innebära risker i rättssäkerhetshänseende
och till ett minskat förtroende för beslutsfattandet vid myndigheterna.
Asylprocessutredningen har anfört att det fortfarande torde förekomma att
ärenden där tilltron till den asylsökandes berättelse har central betydelse för
utgången av tillståndsfrågan avgörs utan att den som fattar beslutet
personligen har talat med utlänningen. Utredningen kunde dock konstatera
en skönjbar tendens att den formen av muntlig handläggning ökar hos
myndigheterna.

Ett ökat inslag av muntlig handläggning införs i asylprocessen

Regeringen lägger i det följande fram förslag till en ny ordning rörande
muntlig handläggning vid Statens Invandrarverk och Utlänningsnämnden.
Förslagen syftar till att tillgodose de högt ställda anspråk på rättssäkerhet
som den svenska asylprocessen bör erbjuda med beaktande av intresset att
upprätthålla en snabb och effektiv asylprocess. Vissa beståndsdelar i för-
slagen är av sådant slag att de föranleder ändringar i 11 kap. 1 § UtlL medan
andra är att betrakta som rekommendationer till myndigheterna.

Som tidigare antytts är regeringen av uppfattningen att en person som
söker asyl inte skall kunna avvisas utan att muntlig handläggning har
förekommit i ärendet. Några avsteg från denna princip bör inte medges -
inte ens vid direktawisningar till hemlandet eller avvisningar till tredje land.
Enligt regeringens uppfattning ligger det en betydande fördel i att
bestämmelsen utformas på ett ovillkorligt vis. Med den utformningen blir
bestämmelsen lätt att tillämpa och dess lydelse garanterar alla asylsökande

195

rätten att höras muntligt av den centrala utlänningsmyndigheten. I de fall Prop. 1996/97:25
utlänningen skall direktawisas till hemlandet kan visserligen principen, som
bl.a. Stockholms tingsrätt påpekat, leda till att Invandrarverket tvingas ha
muntlig handläggning även i fall där det är uppenbart att den asylsökande
kan sändas hem utan några som helst risker, t.ex. om nordiska medborgare
skulle söka asyl. Dessa fall är dock så utomordentligt få att det inte finns
skäl att göra något undantag för dem. Även avvisningar till tredjeland skulle,
som Invandrarverket anfört, i och för sig kunna aktualisera undantag mot
bakgrund av kraven på brådskande handläggning. Det kan emellertid finnas
behov att någon från Invandrarverket talar med de asylsökande även i dessa
fall, t.ex. för att undersöka om sökanden har sådan anknytning till Sverige
att asylansökan bör prövas här även om förutsättningarna är uppfyllda för
avvisning till tredjeland. Dessutom skulle införandet av en undantagsregel
underminera sökandenas garanti att få tala med personal från verket. Inte
heller för dessa ärenden bör således undantag tillåtas. Som nämnts torde det
inte heller finnas någon risk för att det obligatoriska muntliga momentet
fördröjer handläggningen så mycket att förutsättningarna att avvisa till
tredjeland omintetgörs. Detta kommer inte minst att gälla sedan den s.k.
Dublinkonventionen, som innehåller väl tilltagna tidsfrister, trätt i kraft.

Den nu förespråkade ordningen innebär att 11 kap. 1 § UtlL bör ändras
vad gäller kriterierna för muntlig handläggning i ett asylärende vid
Invandrarverket. En bestämmelse med innebörden att en asylsökande
utlänning får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid
Invandrarverket bör ersätta den nuvarande regeln. Ändringen kommer att
leda till att verket måste ha inslag av muntlighet i praktiskt taget alla
asylärenden eftersom det torde vara svårt att skilja awisningsfallen från
övriga fall utan muntlig utredning. För de fåtaliga resterande asylärendena
bör, liksom för närvarande, gälla att Invandrarverket skall ha muntlig
handläggning om sökanden begär det med undantag för de fall där en sådan
handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om
uppehållstillstånd. Den utformningen av bestämmelserna säkerställer att
muntlig handläggning kommer till stånd i största möjliga utsträckning under
tider av normal inströmning av asylsökande. Utformningen hindrar dock
inte att verket meddelar positiva beslut i form av permanent eller
tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag i en
massflyktssituation. Regeringen anser, liksom Asylprocessutredningen, att
den möjligheten bör finnas kvar eftersom skriftlig utredning kan ha stor
betydelse för asylprocessens effektivitet i den situationen. Bestämmelsen har
dock fått en annan utformning än den utredningen föreslagit.

Regeringen övergår härefter till att behandla frågan om inslaget av
muntlighet vid Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden. Som
framgått har regeringen av bl.a. hänsyn till instansordningsprincipen avvisat
en ordning som innebär att Sverige i likhet med t.ex. Danmark och Stor-
britannien skulle ha en obligatorisk muntlig förhandling i andra instans.
Detta hindrar emellertid inte att det ändå kan finnas skäl att se över
bestämmelserna om muntlig handläggning i nämnden.

196

Utlänningsnämndens uppgifter till Asylprocessutredningen tyder på att Prop. 1996/97:25
en utveckling mot ett större inslag av muntlighet redan har satts igång.
Regeringen anser dock att det finns anledning att försäkra sig om att denna
utveckling fortsätter. Detta bör - som utredningen föreslagit - komma till
stånd genom en uppstramning av de i 11 kap. 1 § UtlL angivna förutsätt-
ningarna för muntlig handläggning vid nämnden. Den bestämmelse som det
ligger närmast till hands att ändra är den som anger under vilka omständig-
heter Utlänningsnämnden får avgöra ett ärende utan muntlig handläggning
trots att utlänningen har begärt sådan handläggning. Även om den
nuvarande ordalydelsen "om inte en sådan handläggning skulle sakna
betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd" inte synes ge något
större utrymme för myndigheterna att avslå en begäran om muntlig
handläggning tyder bl.a. uppgifterna i RRV:s rapport Hanteringen av
asylärenden (RRV 1994:20) på att myndigheterna är mycket restriktiva i sin
tolkning av vilka förhållanden som har betydelse för
uppehållstillståndsfrågan. Denna restriktivitet torde för Utlänningnämndens
vidkommande ha stöd i förarbetsuttalanden. För att få till stånd en liberalare
praxis bör alltså bestämmelsens lydelse ändras.

För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig
handläggning skall företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan
handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av
lagtexten att en begäran om sådan handläggning får avslås endast om det
står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. Utlänningsnämnden har
hävdat att en sådan utformning av bestämmelsen innebär att nämnden måste
ha muntlig handläggning i ett så stort antal ärenden att handläggningstidema
kommer att öka. Regeringen anser att dessa farhågor är överdrivna.
Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas i
ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall
beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från
utlänningens sida under alla förhållanden inte är tillräckliga för att
uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som
kan avgöras efter en rent rättslig bedömning är självfallet muntlig
handläggning många gånger obehövlig. I åtskilliga ärenden torde frågan om
uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det
förtjänar dock att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är
att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta
slag. I många fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade
uppgifterna kunna sluta sig till om dessa är överensstämmande med
verkligheten. I de ärendena bör muntlig handläggning kunna underlåtas.
Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning
av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för frågan om
uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt med andra ord avses
ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas
uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna.

Asylprocessutredningen har även föreslagit en bestämmelse med inne-
börden att Utlänningsnämnden inte får avgöra ett asylärende utan muntlig

197

handläggning om inte den utlänning som begärt en sådan har beretts tillfälle Prop. 1996/97:25
att slutföra sin talan (s.k. slutföreläggande). Enligt utredningen är det
otillfredsställande om sökanden får besked av Utlänningsnämnden att
begäran om muntlig handläggning har avslagits först i samband med att
slutligt beslut meddelas i ärendet eftersom detta i sämsta fall kan leda till att
utlänningen mister möjligheten att slutligt utveckla de omständigheter som
han eller hon önskade belysa närmare vid den begärda muntliga handlägg-
ningen. Utlänningsnämnden har invänt att den föreslagna bestämmelsen är
överflödig mot bakgrund av att detta är en självklarhet vid handläggningen
av förvaltningsärenden. Regeringen utgår från att nämndens uppgifter om att
slutföreläggande redan i nuläget alltid utfärdas i den aktuella situationen är
riktiga. Det är då onödigt att belasta 11 kap. 1 § UtlL med en bestämmelse
av denna innebörd. Asylprocessutredningens förslag bör således inte
genomföras i denna del.

Enligt nuvarande ordning far Invandrarverket och Utlänningsnämnden
bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid den
muntliga handläggningen. Den regeln bör överföras oförändrad till den nya
bestämmelsen om muntlig handläggning. Regeringen vill erinra om att
möjligheten att höra andra personer än utlänningen kan och bör användas i
vissa fall där klarlägganden av t.ex. läkarintyg som åberopas till styrkande
av förekomsten av humanitära skäl är erforderligt. Intygsgivaren kan därvid
i samband med den muntliga handläggningen lämna de ytterligare
upplysningar som behövs. Även förvaltningslagens bestämmelser tillåter att
annan än part hörs.

De bestämmelser som nu föreslagits kan självfallet inte tillämpas fullt ut
för asylsökande bam i alla åldrar. Det säger sig självt att det inte är
meningsfullt att t.ex. hålla muntlig handläggning med mycket små bam.
Denna fråga och andra frågor som rör asylsökande barn behandlas i avsnitt
14. Enligt regeringens uppfattning är det av tydlighetsskäl påkallat att den
allmänna bestämmelsen om muntlig handläggning i asylärenden innehåller
en erinran om att särskilda bestämmelser gäller för asylsökande bam. En
bestämmelse med denna innebörd bör därför föras in i 11 kap. 1 § UtlL.
Detta föranleder en smärre justering av Asylprocessutredningens förslag till
lagändring i denna del.

Utlänningslagen innehåller bestämmelser om muntlig handläggning i
asylärenden. Bestämmelserna torde ta sikte på ärendenas handläggning fram
till dess att beslutet i ett sådant ärende vunnit laga kraft. Detta leder till att
Utlänningsnämndens handläggning av s.k. nya ansökningar får anses vara
reglerad av förvaltningslagen i den nuvarande ordningen. I likhet med
Asylprocessutredningen kan regeringen inte se att det finns behov av någon
mer omfattande muntlig handläggning vad gäller nya ansökningar. I de
ärenden där det framstår som klart att ansökan grundar sig på omständig-
heter som prövats redan i grundärendet är det självfallet inte nödvändigt att
höra någon muntligt. Även i övriga fall torde behovet av muntlig handlägg-
ning vara mycket begränsat. Regeringen vill dock inte utesluta att det kan

198

finnas ärenden där en tilltrosbedömning av en ny omständighet bör kunna Prop. 1996/97:25
föranleda att utlänningen hörs.

De fall som företrädesvis kan komma i fråga är sådana där den
asylsökande endera inte kunnat förmå sig att berätta om vissa plågsamma
omständigheter förrän verkställigheten närmar sig eller fall där omständig-
heter av det slaget har förträngts och kanske kommit fram först i samband
med terapi eller annan behandling. I dessa ärenden kan en tilltrosbedömning
av de nya omständigheterna vara av yttersta betydelse för prövningen av den
nya ansökan och det är därför rimligt att Utlänningsnämnden låter muntlig
handläggning ingå i prövningen. Som nämnts torde den situationen i dag
regleras av förvaltningslagens bestämmelser om muntlig handläggning.
Enligt regeringens uppfattning ger dessa bestämmelser utrymme för
Utlänningsnämnden att företa muntlig handläggning i ärenden om ny
ansökan i de fall där en sådan handläggning kan behövas. Enligt uppgifter
från nämnden förekommer inslag av muntlighet även vid handläggningen av
nya ansökningar. Det finns alltså ingen anledning att, som Röda korset
föreslagit, införa en särreglering i utlänningslagen med minimigarantier
avseende muntlig handläggning för ny ansökan. Röda korset har liksom
Invandrarverket även tagit upp frågan om det finns behov av
särbestämmelser i utlänningslagen om muntlig handläggning för
administrativa utvisningsärenden. Enligt regeringens uppfattning torde även
i detta fall de allmänna bestämmelserna om muntlig handläggning i 14 § FL
utgöra en tillräckligt ändamålsenlig reglering för att muntlig handläggning
skall kunna komma till stånd i erforderlig omfattning i denna
ärendekategori. Något förslag om särskilda bestämmelser i UtlL avseende
muntlig handläggning i ärenden om ny ansökan och utvisning läggs därför
inte fram.

Formen för den muntliga handläggningen

Som nämnts inbegriper begreppet muntlig handläggning i 11 kap. 1 § UtlL
en rad olika former av muntlig kontakt mellan företrädare för myndigheterna
och utlänningen. I uttrycket ingår såväl informella telefonkontakter och
sammanträffanden som mer förhandlingsliknande sammankomster. Utform-
ningen av den muntliga handläggningen får myndigheterna besluta om
själva med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Såvitt framgår
av uppgifterna som inhämtats av Asylprocessutredningen förekommer alla
de nu uppräknade formerna av muntlig handläggning, låt vara att mer
formella sammankomster och andra sammanträffanden mellan beslutsfattare
och utlänning är mindre vanliga. I vilken utsträckning utlänningens biträde
far vara närvarande vid den muntliga handläggningen varierar.

Som framhållits tidigare är regeringen i viss mån ense med Asylprocess-
utredningen om att åtskilliga olägenheter är förknippade med att besluts-
fattare endast i mindre utsträckning sammanträffar med den asylsökande.
Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga införandet av en
ordning som bygger på att formella förhandlingsliknande sammanträden

199

måste hållas i vissa ärenden, t.ex. sådana där en reell tilltrosbedömning Prop. 1996/97:25
måste göras. En sådan ordning skulle bl.a. garantera att beslutsfattaren
personligen måste sammanträffa med utlänningen. I likhet med
Asylprocessutredningen stannar dock regeringen för att inte lägga fram
något sådant förslag. Detta innebär att myndigheterna även fortsättningsvis
har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till
fall. Motivet för detta är bl.a. att asylärenden i än högre utsträckning än
andra mål och ärenden skiljer sig åt så mycket från fall till fall att det är
svårt att skapa en ordning som heltäckande kan reglera vad som är det bästa
förfaringssättet i ett visst enskilt ärende. Att ge myndigheterna frihet att
själva bestämma den närmare utformningen av den muntliga
handläggningen stämmer också bäst överens med förvaltningsrätten i övrigt.

Något förslag till ändrad ordning i detta hänseende läggs alltså inte fram.
Emellertid anser regeringen ändå att det kan vara befogat att i detta samman-
hang något kommentera vad myndigheterna bör iaktta för grundprinciper i
sitt förhållningssätt till muntlig handläggning. Regeringen instämmer därvid
till att börja med i Asylprocessutredningens rekommendation om att Invand-
rarverket centralt bör gå ut med allmänna råd till regionerna beträffande
vilka former av muntlig handläggning som är lämpliga i olika fall. På detta
sätt kan en förhållandevis enhetlig tillämpning uppnås vilket är av stort
värde.

Asylprocessutredningen förordade också att ett grundformulär med frågor
som bör ställas vid muntlig utredning skulle sammanställas centralt inom
verket. Som framgått har Invandrarverket avstyrkt denna rekommendation
med motiveringen att det finns risk för att handläggarna då blir för bundna
vid formulären. Regeringen är helt ense med verket om att den bästa
garantin för bra kvalitet på muntlig handläggning är erfaren och välutbildad
personal. Enligt regeringens uppfattning kan emellertid även personal av
detta slag ha stor nytta av en sammanställning över vilka upplysningar som
en asylsökande alltid bör avkrävas inte minst som ett stöd för minnet. Det
finns självfallet en rad olika åtgärder som kan åstadkomma den av
utredningen åsyftade effekten, dvs. att utredningarna håller en hög kvalitet.
Om verket anser att en hög utredningskvalitet uppnås bättre på ett annat sätt
än det förordade har regeringen givetvis inga invändningar mot det. Det
primära är att den muntliga handläggningen regelmässigt håller en hög
kvalitet.

Invandrarverket har även haft invändningar mot Asylprocessutredningens
uppfattning om i vilka fall beslutsfattaren personligen bör träffa den
asylsökande. Enligt verket bör föredraganden i allmänhet kunna bilda sig en
uppfattning om utlänningen och de skäl han eller hon anför samt förmedla
uppfattningen till beslutsfattaren. Utredningen ansåg att åtgärder skall vidtas
som möjliggör att ärenden där det är av vikt att beslutsfattaren personligen
sammanträffar med utlänningen uppmärksammas så tidigt som möjligt. En
tänkbar sådan åtgärd är enligt utredningen att Invandrarverket kräver att
handläggaren avger en motiverad rekommendation huruvida ärendet är av
detta slag eller inte i samband med att ärendet föredras för beslutsfattaren.

200

På det sättet uppmärksammas beslutsfattaren på frågeställningen och far Prop. 1996/97:25
möjlighet att på ett bättre underlag än i dag ta ställning till om det är
behövligt att personligen sammanträffa med utlänningen. Utredningen be-
tonade även att utlänningens egna önskemål bör vägas in vid bedömningen.

Enligt utredningen är det företrädesvis i två situationer särskilt viktigt att
beslutsfattaren själv talar med utlänningen. Den ena är fall där utlänningen
har lämnat uppgifter som leder till bedömningen att han eller hon har rätt att
få uppehållstillstånd i Sverige under förutsättning att uppgifterna är sanna
och där handläggaren föreslår att utlänningen avvisas därför att han eller hon
är av uppfattningen att uppgifterna inte är sanningsenliga. Den andra
situationen är något som utredningen benämner vågskålsärenden, dvs. ären-
den som karakteriseras av att det finns ungefär lika mycket som talar för att
bifalla ansökan som för att ansökan skall avslås. Ärenden som är av detta
slag torde främst vara att hänföra till fall inom den humanitära intressesfären
men kan uppkomma även bland skyddskategorier. I båda dessa situationer
bör beslutsfattaren enligt utredningen tala med utlänningen själv i närvaro
av utlänningens biträde. Även handläggaren bör vara närvarande. Ett
formellt förhandlingsliknande sammanträde kan vara den lämpligaste
formen för sådana sammankomster men det är tänkbart att en informellare
typ av kontakt kan användas om det endast är en liten men viktig
omständighet som beslutsfattaren vill klara ut. Oavsett formen för den
muntliga handläggningen bör beslutsfattaren givetvis begränsa sig till att
ställa frågor om omständigheter som det finns skäl att ifrågasätta eller som
ytterligare kan belysa utlänningens uppgifter. Det är inte meningen att hela
utredningen skall göras om på nytt.

Regeringen vill inledningsvis erinra om att Invandrarverket även i
fortsättningen själv bestämmer formen för den muntliga handläggningen.
Det bör dock understrykas att de råd som Asylprocessutredningen har
lämnat enligt regeringens uppfattning avsevärt bör kunna förbättra
situationen när det gäller olägenheten med att verkets beslutsfattare i för
liten utsträckning själva talar med utlänningen. Framhållas bör även att det
finns exempel på ärendekategorier där beslutsfattarens närvaro i princip är
obehövlig. Dit hör ärenden om avvisningar till tredje land. Självfallet går det
inte att ställa upp något krav på att verket utan urskiljning måste iaktta
utredningens råd i minsta detalj. Regeringen utgår dock från att verket
kommer att vidta åtgärder som syftar till att eliminera de nu beskrivna
problemen.

När det gäller förhållandena hos Utlänningsnämnden gäller i princip
samma problematik. Även nämndens beslutsfattare bör vara observanta på
att det kan finnas behov för dem att tala personligen med utlänningen.
Ärenden där en tilltrosbedömning är direkt avgörande för utgången av
ärendet och s.k. vågskålsfall är av sådant slag att omhörande i nämnden med
deltagande av beslutsfattaren kan vara påkallat. Även i andra fall kan ett
sådant behov uppkomma. För nämndens vidkommande torde, som
Stockholms tingsrätt påpekat, den naturligaste formen för muntlig
handläggning i dessa fall vara formella sammanträden. Regeringen vill

201

slutligen påpeka att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör
ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Om ärendet avgörs av
ensamordförande räcker det således med att han eller hon ensam tar hand
om den muntliga handläggningen medan ärenden som avgörs med
deltagande av lekmannaledamöter bör hanteras så att samtliga ledamöter
deltar i handläggningen.

Regeringen instämmer i Flyktingpolitiska kommitténs rekommendation
att Invandrarverket i sina interna instruktioner bör föra in en bestämmelse
om att muntliga utredningar skall spelas in på band. Som kommittén påpekat
bör på det sättet t.ex. tveksamheter om vad som avhandlats och hur
tolkningen genomförts kunna undanröjas. Verket bör vidare införa regler om
att den asylsökande vid behov skall höras av en tjänsteman av samma kön.
En kvinna som har varit utsatt för sexuellt våld bör t.ex. kunna få redogöra
för detta för en kvinnlig tjänsteman som har erforderlig utbildning och
kompetens för att sköta en utredning av detta slag. Dessutom bör behovet av
att tjänstgörande tolk är av samma kön som sökanden beaktas.
Invandrarverket bör vid utformandet av föreskrifterna fasta avseende vid de
rekommendationer som UNHCR:s exekutivkommitté har utfärdat på
området (bl.a. EXCOM Conclusion nr 73/1993).

Rättshjälp

Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit ökade möjligheter till rättshjälp i
samband med avvisning vid gränsen och Asylprocessutredningen har gjort
vissa uttalanden om i vilken utsträckning utlänningens offentliga biträde bör
närvara vid den muntliga handläggningen. Därefter har som nämnts 1993 års
Rättshjälpsutredning föreslagit en rad förändringar i den nuvarande ord-
ningen bl.a. vad gäller offentliga biträden i utlänningsärenden. Detta ärende
bereds inom Justitiedepartementet och här läggs, som nämnts, inga förslag
på rättshjälpsområdet. När det gäller tillämpningen av de nuvarande
bestämmelserna utgår regeringen i likhet med Asylprocessutredningen från
att Invandrarverket beaktar vad som sägs i förarbetena till rättshjälpslagen.

Prop. 1996/97:25

202

12.4 Beslutsmotivering och kvalitetskontroll

Regeringens forslag: Alla beslut om uppehållstillstånd skall vara
motiverade. Därmed understryks bl.a. kravet på tillfredsställande
beslutsunderlag och möjligheten ökar att kontrollera kvaliteten i de
beslut där Invandrarverket bifaller den asylsökandes ansökan.

Asylprocessutredningens och Flyktingpolitiska kommitténs förslag
överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna på såväl
myndighets- som organisationssidan har tillstyrkt förslaget eller lämnat det
utan erinran. Endast två remissinstanser. Statens invandrarverk och SACO-
S/SIV har avstyrkt förslaget. Arbetsmarknadsstyrelsen har hemställt att den
föreslagna nya ordningen även skall gälla för beslut om arbetstillstånd med
undantag för de beslut som rör säsongsarbete. Bland de tillstyrkande
remissinstanserna har bl.a. betonats att en motiveringsskyldighet skulle öka
förutsebarheten i beslutsfattandet samt underlätta för sökandena att förstå
grunderna för besluten. Invandrarverket har uttalat vissa betänkligheter mot
att avsteg görs från förvaltningslagens regler och har avrått från att frågan
lagregleras. Verket föreslår i stället ett system som bygger på att
Invandrarverket avgör när det är behövligt att motivera ett beslut och
framhåller att nyttan och värdet med en motivering av ett positivt beslut inte
gör sig lika starkt gällande i alla typer av ärenden. Invandrarverket har
slutligen anfört att förslaget är resurskrävande samt har ställt sig tveksamt
till om det behövs en spridning av verkets positiva beslut mot bakgrund av
att Ulänningsnämndens och regeringens praxis publiceras.

Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning är
behovet av tydliga och väl underbyggda beslutsmotiveringar större i asyl-
ärenden än i många andra kategorier av förvaltningsärenden. Svepande eller
på annat sätt bristfälliga motiveringar i Invandrarverkets avslagsbeslut kan
inte godtas från rättssäkerhetssynpunkt. De försvårar eller omöjliggör inte
bara för den asylsökande att i ett överklagande argumentera för sin uppfatt-
ning utan även för överinstansen att bedöma skälen bakom ett överklagat
beslut. Det är ett oavvisligt krav att motiveringen är formulerad så att det
klart framgår om avslaget beror på att åberopade skäl inte anses tillräckliga
eller på att sökanden inte anses vara trovärdig eller på en kombination av
dessa orsaker. Det måste i ett sådant fall av beslutet klart framgå att skälen i
sig inte är tillräckliga.

Enligt den tidigare nämnda ministerrådsresolutionen om minimigarantier
vid handläggning av asylärenden (ASIM 5585/95 Rev. 1), artikel 15, skall
den sökande vid avslagsbeslut i asylärende underrättas om skälen till detta.

Utlänningsnämndens personal har för Asylprocessutredningen framhållit
att kvaliteten på Invandrarverkets beslutsmotiveringar har förbättrats. Enligt
nämnden utgör verkets beslut numera ett bra underlag för processen i
nämnden. Regeringen ser ingen anledning att ifrågasätta uppgifterna men

Prop. 1996/97:25

203

vill i likhet med Asylprocessutredningen betona att det är angeläget att Prop. 1996/97:25
Invandrarverket lägger sig vinn om att genomgående utforma sina beslut så
att skälen för verkets ställningstagande är tydliga i sak och lättbegripliga i
form. Utlänningsnämndens beslut har i den allmänna debatten på det hela
taget gått fria från kritik vad gäller motiveringarna. Inte heller Asylprocess-
utredningen har funnit skäl till någon mer generellt utformad kritik.
Utredningen betonade dock att det är särskilt viktigt för en instans, vars
beslut inte går att överklaga, att utforma sina motiveringar utifrån höga krav
på tydlighet, logik och lättbegriplighet. Regeringen delar denna uppfattning
och vill särskilt understryka vikten av tydliga beslutsmotiveringar mot
bakgrund av att Utlänningsnämnden är den huvudsakliga
prejudikatinstansen för utlänningsärenden.

Regeringen är således ense med Asylprocessutredningen om att det inte
finns skäl att lägga fram konkreta förslag om utformningen av avslagsbeslut.
Trots detta finns det, som utredningen funnit, orsak att överväga sakliga
ändringar i det nuvarande regelsystemet. Som bestämmelserna i utlännings-
lagen för närvarande är utformade behöver vare sig beslut som innebär
permanent uppehållstillstånd eller beslut som ger tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd motiveras. Denna ordning är olämplig av flera skäl. Det kan
visserligen vid första påseendet förefalla naturligt att beslut som innebär att
Invandrarverket beviljar permanent uppehållstillstånd inte behöver
motiveras eftersom beslutet innebär att den asylsökande får bifall till sin
begäran om att få stanna i Sverige (jfr 20 § p. 1 FL). Det finns dock en rad
andra aspekter att beakta i sammanhanget.

En viktig aspekt är den interna praxisbildande roll som Invandrarverkets
beslut om permanent uppehållstillstånd har. Verket har i dag en regional
organisation. Även om verket har minskat antalet regioner kommer även
fortsättningsvis asylansökningar att prövas på flera olika platser. Detta
innebär en icke negligerbar risk för att en oenhetlig praxis utvecklas. Om
verkets beslut rörande permanent uppehållstillstånd regelmässigt förses med
beslutsmotiveringar minskar den risken. Enligt regeringens uppfattning är
det väsentligt att det övergripande ansvaret för verkets praxis vad gäller
beviljade permanenta uppehållstillstånd finns hos Invandrarverkets ledning.
En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet bör underlätta för en central
funktion att samordna praxisbildningen. Regeringen har viss förståelse för
Invandrarverkets tveksamhet inför behovet av att sprida de positiva besluten
mot bakgrund av att Utlänningsnämndens och regeringens praxis publiceras.
Det är självfallet naturligt att verkets positiva beslut i stora delar avspeglar
den praxis som bildas av de sistnämnda instanserna. Även med beaktande av
detta anser regeringen att det finns ett behov av en sammanställning av
verkets positiva beslut. I annat fall skulle t.ex. den praxis som utbildats till
följd av EES-avtalet inte gå att följa. Även andra ärenden torde ibland
innehålla aspekter som aldrig prövats av Utlänningsnämnden eller
regeringen. Det är därför betydelsefullt att Invandrarverket ger spridning åt
de "positiva" besluten även på asylområdet och andra tillståndsområden så
att t.ex. olika frivilligorganisationer och jurister som arbetar med

204

utlänningsrätt har möjlighet att följa utvecklingen. Regeringen har fullt Prop. 1996/97:25
förtroende för att verket kan finna en smidig väg för att få till stånd en
ordning som uppfyller detta mål.

En annan viktig aspekt är att en vidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan
leda till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som sådant. Erfarenhets-
mässigt blir beslut, där en beslutsfattare har att ge en klar, tydlig och enkel
skriftlig motivering till sitt beslut mer genomarbetade. Införandet av en
motiveringsskyldighet även beträffande positiva beslut, kommer säkerligen
också att medföra en viss arbetsbesparing för handläggarna på Invandrar-
verket om andra ärenden beträffande samma utlänning skulle bli aktuella
senare. Regeringen avser t.ex. de, inte sällsynta fall, där fråga om
återkallelse av ett permanent uppehållstillstånd uppkommer. Med nuvarande
ordning måste handläggaren läsa igenom akten och försöka gissa sig till
vilka skäl som föranledde att utlänningen beviljades uppehållstillstånd.
Detta är både osäkert och tidsödande. Motsvarande gäller även för den som
handlägger ett medborgarskapsärende.

En utvidgad beslutsmotiveringsskyldighet kan, som Flyktingpolitiska
kommittén påpekat, också vara en ändamålsenlig metod för att kontrollera
kvaliteten i Invandrarverkets positiva beslut. För närvarande överklagas
asylärenden som resulterat i avslagsbeslut hos Invandrarverket till
Utlänningsnämnden i mer än 90 procent av fallen. Det är i stort sett endast
awisningsbeslut med omedelbar verkställighet som inte överklagas.
Handläggningen av överklagandeärenden innebär i sig en kvalitetskontroll
liksom den uppmärksamhet sådana ärenden väcker i exempelvis media.
Även om ytterligare åtgärder skulle kunna vidtas även beträffande de
negativa besluten måste kontrollbehovet ändå i stort sett anses vara
tillfredsställt beträffande dessa beslut.

När det däremot gäller bifallsbeslut sker kontrollen i princip endast inom
respektive myndighet. Myndigheterna måste därför ha system för att
kontrollera kvaliteten även på bifallsbesluten. En sådan metod erbjuder en
ordning där såväl positiva som negativa beslut måste vara motiverade.
Införandet av en sådan ordning bör enligt regeringens uppfattning leda till
att kvalitet på handläggning och beslutsfattande kan hållas på en tillfreds-
ställande nivå.

Mycket av vad som nu har sagts beträffande besluten om permanent
uppehållstillstånd har bäring också på de beslut som innebär att ett tids-
begränsat uppehållstillstånd meddelas. För dessa beslut tillkommer
dessutom aspekten att det även från den asylsökandes utgångspunkt kan
finnas ett behov av att få vetskap om anledningen till att endast ett
tidsbegränsat tillstånd beviljades. Ett argument mot att föreskriva
motivering av beslut av den innebörden skulle kunna vara att en
beslutsmotivering inte är så viktig eftersom beslutet ändå inte går att
överklaga. Detta argument är dock inte särskilt hållbart. Ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd utgör i många fall i realiteten endast startpunkten i en
fortlöpande prövning som slutligen utmynnar i endera ett beslut om
permanent tillstånd eller i ett utvisningsbeslut.

205

Betydelsen av klargörande beslutsmotiveringar har särskild tyngd i Prop. 1996/97:25
ärenden där ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges med hänvisning till
sökandens vandel. Det säger sig närmast självt att den asylsökande måste ha
rätt att få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda skälen för
uppehållstillstånd och det som åberopats mot honom eller henne i
vandelsh%onseendc. Vetskapen om orsaken till det tidsbegränsade tillståndet
har till att börja med betydelse for sökandens fortsatta uppläggning av sin
talan när tiden för tillståndet har löpt ut. Dessutom framhålls betydelsen av
att den som vill bosätta sig i Sverige lever skötsamt. Någon vägledning i
dessa hänseenden torde den asylsökande inte få av den nuvarande sakligt
intetsägande standardfrasen "Tidsbegränsat tillstånd på grund av vandels-
anmärkning". Att beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd förses med en
motivering har slutligen givetvis också betydelse för den fortsatta
prövningen hos myndigheterna.

Regeringen föreslår alltså att en ny ordning införs som innebär att alla
beslut i uppehållstillståndsärenden skall vara motiverade. Detta leder till att
den praxis som utbildas går att följa upp, något som inte minst är viktigt i
beslut som rör bam. Den nya ordningen gör det lättare att följa upp hur
Sveriges åtaganden enligt barnkonventionen och andra internationella
överenskommelser genomförs i praxis. Någon detaljerad generell anvisning
för hur motiveringen skall se ut varken kan eller bör ges. Rent allmänt kan
dock sägas att beslut om permanent uppehållstillstånd bör vara utformade så
att det tydligt går att urskilja på vilken grund utlänningen har fått stanna i
Sverige samt de närmare omständigheter som konstituerar denna slutsats.
Ett avslagsbeslut bör, som nämnts, vara tydligt i sak och lättbegripligt.
Regeringen vill särskilt understryka vikten av att beslut som rör bam
utformas så att det går att utläsa av motiveringen hur hänsynen till barnets
hälsa, utveckling och bästa i övrigt har beaktats. Inom kategorin
tidsbegränsade uppehållstillstånd finns det däremot naturligtvis ett stort
handlingsutrymme för myndigheten att bestämma i vilka fall en
individualiserad motivering behövs och i vilka fall en schablonartad
beslutsmall kan komma till användning. I flertalet fall av beslut om t.ex.
tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller gäststudier eller på grund av
uppskjuten invandringsprövning räcker det självfallet med en kortfattad
motivering, som kan följa en schablon, medan ett beslut som innebär att
tidsbegränsat tillstånd meddelas på grund av vandelsanmärkning bör vara
betydligt mer utförligt och individualiserat.

När det gäller den av AMS väckta frågan om motivering av beslut om
arbetstillstånd bör först noteras att personer som beviljas permanent
uppehållstillstånd är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd.
Motsvarande förhållande gäller för medborgare i EES-staterna. Även inom
kategorin tidsbegränsade uppehållstillstånd återfinns i många fall personer
som ansökt om uppehållstillstånd för bosättning. Resterande ärenden om
arbetstillstånd bedöms enligt arbetsmarknadsmässiga grunder. Regeringen
kan i dessa fall inte se samma behov av en obligatorisk
motiveringsskyldighet som finns i uppehållstillståndsfallen. Någon sådan

206

skyldighet bör därför inte införas. Regeringen vill dock framhålla att det inte Prop. 1996/97:25
finns något som hindrar att prövningsmyndighetema motiverar även positiva
beslut beträffande arbetstillstånd i de fall de anser detta erforderligt.

12.5 Överklagande

Regeringens forslag: Beslut om uppehållstillstånd far överklagas
även om beslutet inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas.

Asylprocessutredningens förslag överensstämmer med regeringens
förslag frånsett att utredningen även föreslog att rättsprövning skulle införas
för de ärenden som enligt utlänningslagen prövas av regeringen som första
instans.

Flyktingpolitiska kommittén förordade att frågorna om överklagande
och rättsprövning skulle utredas vidare.

Remissinstanserna: En klar majoritet av de remissinstanser som uttalat
sig har tillstyrkt Asylprocessutredningens förslag om en vidgad över-
klaganderätt. Inom den tillstyrkande gruppen finns representanter för såväl
myndigheterna som för organisationsvärlden. Till gruppen hör bl.a.
Kammarrätten i Jönköping, LO, Sveriges advokatsamfund, Svenska
Flyktingrådet. Caritas och RIB. Den sistnämnda organisationen har betonat
den föreslagna reformens värde ur rättssäkerhets- och praxisbildnings-
synpunkt men understrukit att myndigheterna måste beakta de svårigheter
som är förknippade med att sökandena i många fall befinner sig utomlands,
eftersom överklaganderätten annars riskerar att bli endast en pappers-
rättighet.

De myndigheter som direkt berörs av förslaget har intagit en restriktivare
attityd. Utlänningsnämnden har anfört att den föreslagna ändringen kommer
att beröra ett synnerligen stort antal ärenden och har förordat att frågan
utreds vidare. Invandrarverket har avstyrkt förslaget. Enligt Invandrarverket
medför det förhållandet att beslut av detta slag är motiverade att utlänningen
kan avgöra vad som legat till grund för ställningstagandet och ge in en
förnyad ansökan med ytterligare skäl om sådana finns. Verket har dessutom
för avsikt att i ökad omfattning och mera systematiskt följa upp besluts-
fattandet i enskilda ärenden. Detta kommer tillsammans med utbildning av
personalen och erfarenhetstillväxt inom organisationen att utgöra en garanti
för kvaliteten i beslutsfattandet. Verket har även pekat på att delgivnings-
och översättningsproblem kommer att uppkomma samt att den ökade arbets-
bördan hos såväl verket som Utlänningsnämnden ställer krav på resurs-
förstärkning hos båda myndigheterna. Särskilt problematiskt ställer sig
införandet av en överklaganderätt vad gäller återkallade tillstånd samt för
flyktingkvotens vidkommande. Enligt Invandrarverket är det inte
nödvändigt att införa överklaganderätt för EU/EES-medborgare eftersom

207

dessa oftast ansöker om tillstånd från Sverige. Verket kan dock godta en Prop. 1996/97:25
särreglering för EES-kretsen om detta anses påkallat.

AMS har föreslagit en reglering som innebär att även alla beslut om
arbetstillstånd skall kunna överklagas. Enligt AMS talar såväl principiella
som praktiska skäl för ett sådant synsätt. AMS har pekat på att det
nuvarande systemet innebär att samma person kan ansöka om arbetstillstånd
upprepade gånger och att det inte finns någon gräns för hur många gånger
ett ärende far omprövas. Detta innebär att en länsarbetsnämnd kan fa samma
ärende på återremiss flera gånger utan att finna skäl att ompröva sitt
ursprungliga ställningstagande vilket lätt kan leda till ett ineffektivt för-
farande enligt AMS. Ett effektivisering kan enligt AMS uppfattning uppnås
om besluten far överklagas till Utlänningsnämnden, eftersom t.ex. läns-
arbetsnämnderna då inte behöver befatta sig med ett ärende i större omfatt-
ning än själva överklagningsprocessen kräver.

Endast ett fatal remissinstanser har uttalat sig särskilt om Asylprocess-
utredningens förslag om rättsprövning. Sveriges Kristna Råd och Center-
partiet i Stockholms län har tillstyrkt förslaget medan Statens invandrarverk
har lämnat det utan erinran. Kammarrätten i Jönköping har anfört att
domstolen i princip är positiv till att rättsprövning införs men har inget att
invända mot Flyktingpolitiska kommitténs förslag att frågan utreds vidare.
Utlänningsnämnden har i likhet med kommittén förordat att frågan utreds
vidare.

Skälen for regeringens förslag:

Anpassning till föreskrifterna i direktiv 64/221/EEG

Rådets direktiv 64/221/EEG av den 25 februari 1964 om samordning av
särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och
bosättning och som är berättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet
eller hälsa rör sådana åtgärder som följer av titeln. EES-avtalet omfattar bl.a.
detta direktiv. Mot bakgrund av att Sverige som medlemsstat i EU är bundet
av EES-avtalet följer att direktivets bestämmelser skall tillämpas på såväl
EU-medborgare som medborgare i EES-staterna samt vissa
familjemedlemmar till dessa. Bestämmelserna i direktivet gäller varje
medborgare i en medlemsstat som bor i eller reser till en annan medlemsstat
i gemenskapen, antingen för att ta anställning eller driva egen rörelse eller
för att vara mottagare av tjänster. Bestämmelserna gäller även för make och
vissa familjemedlemmar. Direktivet har utvidgats genom direktiven
72/194/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den
25 februari 1964 om samordning av de särskilda åtgärder som gäller
utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med
hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta
arbetstagare som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en
medlemsstats territorium efter att ha varit anställda av den staten) och
75/35/EEG (om utvidgande av tillämpningsområdet för direktivet av den 25
februari 1964 om samordningen av särskilda åtgärder som gäller utländska

208

medborgares rörlighet och bosättning och som är berättigade med hänsyn till Prop. 1996/97:25
allmän ordning, säkerhet eller hälsa till att även omfatta medborgare i en
medlemsstat som begagnar sig av rätten att stanna kvar inom en annan
medlemsstats territorium efter att ha verkat där som egna företagare) till att
gälla även de arbetstagare och egna företagare som stannar kvar inom en
annan medlemsstats territorium sedan de upphört att vara ekonomiskt
aktiva. Bestämmelserna omfattar medborgare i EU eller EES-stat, deras
makar, bam som är under 21 år eller beroende av föräldrarna samt släktingar
i närmast föregående led som är beroende av medborgarna i EU eller EES-
stat eller deras makar.

En medlemsstat får avvika från bestämmelsen om fri rörlighet endast av
hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Direktivet 64/221/EEG
gäller alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa,
utfärdande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Enligt
artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller administrativa
myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd som det egna landets
medborgare i fråga om sådant beslut som har sagts.

I direktivets artikel 9.1 föreskrivs, att när en rätt att överklaga till domstol
inte finns, eller när ett sådant överklagande endast far ske för att avgöra om
beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett
upphävande, får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett
beslut om utvisning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd
inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan
ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken
personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp
eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den
behöriga myndigheten skall vara en arman än den som är bemyndigad att
vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvisning.

I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller
beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet utfärdats, skall på
begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt
yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att framlägga sitt
försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säker-
heten.

I EF Kamov (tredje upplagan, år 1990, s. 197) sägs att direktivets
viktigaste procedurmässiga krav på medlemsstaternas behandling av dessa
saker är dels att awisnings- och utvisningsbeslut skall motiveras om inte
hänsyn till medlemsstatens säkerhet lägger hinaer i vägen för det (artikel 6),
dels att den som beslutet rör skall ha tillgång till samma möjligheter att
överklaga beslutet som landets egna medborgare har att överklaga
förvaltningsbeslut i övrigt (artikel 8). I EF Kamov (samma sida fotnot 26)
anförs vidare att EG-domstolen har preciserat kravet enligt artikel 8 så att
rättsmedlet för utlänningar inte får vara försett med särskilda form- eller
processkrav som är mindre fördelaktiga än de som gäller för de rättsmedel
som statens egna medborgare kan använda sig av såvitt gäller
förvaltningsbeslut. Domstolen har vidare uttalat att artikel 8 inte anger till

209

vilken rättslig instans ett avgörande skall kunna överklagas. Lösningen av Prop. 1996/97:25
det spörsmålet är avhängigt hur domstolsorganisationen ser ut i varje enskild
medlemsstat. Såvitt gäller artikel 9 anförs i Kamov bl.a. att ett utvis-
ningsbeslut normalt sett inte far verkställas innan den som beslutet rör har
haft möjlighet att företa de nödvändiga åtgärderna för att överklaga beslutet.

Direktiv 64/221/EEG genomfördes i svensk rätt i samband med att
utlänningslagstiftningen anpassades till EES-avtalet (prop. 1991/92:170 bil.
10, bet. 1992/93 :EU1, rskr. 1992/93:18). Därvid infördes en bestämmelse i
11 kap. 3 § UtlL av innebörd att de utlänningar som på grund av EES-avtalet
får vistas här har rätt till motivering av negativa beslut i fråga om
tidsbegränsat uppehållstillstånd och visering. Någon ändring av över-
klagandebestämmelsema gjordes inte. Sverige har i samband med
notifieringen av direktivet i ett "table of correspondance" lämnat en
redogörelse for överklagandemöjlighetema i utlänningslagen såvitt gäller
beslut som meddelats av polismyndighet respektive Invandrarverket i nu
aktuellt hänseende. Samtidigt har en redogörelse for Utlänningsnämndens
sammansättning och dess domstolsliknande karaktär lämnats.

Det är främst artikel 8 som torde vara av intresse för frågan om vilka
överklagandemöjligheter som bör finnas för medborgare i EU eller EES-stat
och deras anhöriga. Denna grupp kallas fortsättningsvis EES-kretsen. Dessa
skall som nyss redovisats inte ges sämre förutsättningar att överklaga ett
beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehålls-
tillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska med-
borgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vid tolkningen av artikeln bör
beaktas att det inte finns någon enhetlig överklagandeordning for förvalt-
ningsbeslut i Sverige. Vissa beslut av förvaltningsmyndigheter kan
överklagas till förvaltningsdomstol medan andra sådana beslut kan över-
klagas till högre förvaltningsmyndighet. Mot den bakgrunden anser rege-
ringen inte att artikel 8 bör tolkas så att Sverige måste införa en över-
klaganderätt till förvaltningsdomstol for de beslutstyper som artikeln berör.
Rätten att överpröva besluten bör förbehållas de myndigheter som prövar
övriga utlänningsärenden.

En majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige
går att överklaga. Detta förhållande leder med beaktande av vad som sägs i
artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del
bör föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som
nämns i artikeln går att överklaga. Enligt nuvarande ordning kan beslut att
vägra uppehållstillstånd som inte är förenade med awisnings- eller utvis-
ningsförordnanden inte överklagas. Detta medför att alla ansökningar om
uppehållstillstånd som görs före inresan i Sverige, inklusive de ansökningar
som görs av medborgare i EU eller EES-stat, endast prövas i en instans. För
att de svenska bestämmelserna skall bli bättre förenliga med föreskrifterna i
artikel 8 bör enligt regeringens uppfattning en överklaganderätt for
avslagsbeslut beträffande EES-kretsen införas. Invandrarverkets invändning
att de flesta inom EES-kretsen söker uppehållstillstånd först efter inresan till
Sverige ändrar inte den bedömningen. Motsvarande gäller även vissa

210

avslagsbeslut när uppehållstillstånd söks efter inresan samt fall där Invand- Prop. 1996/97:25
rarverket vägrar att förnya ett uppehållstillstånd. Det förekommer nämligen
att sådana avslagsbeslut inte förenas med ett awisnings- eller utvisnings-
förordnande i de fall utlänningen förväntas resa tillbaka till hemlandet
frivilligt. En överklaganderätt som täcker även de fallen bör därför införas.
Även beslut som innebär att uppehållstillstånd återkallas medan utlänningen
befinner sig i ett annat land än Sverige bör täckas in. Regeringen föreslår att
ändringar med denna innebörd görs i utlänningslagen.

Därmed återstår frågan om någon ändring i utlänningslagstiftningen
måste göras till följd av föreskrifterna i artikel 9 i direktivet. Denna artikel
är svårtolkad. Detta torde hänga samman med att artikeln alternativt
hänvisar till ett rättsmedel som är främmande för den svenska rätten. Det
står det dock klart att artikel 9(1) avser att ge uttryck för de minimigarantier
som skall finnas i en situation där någon som har haft uppehållstillstånd
utvisas utan att det finns möjligheter att överklaga till en instans som gör en
fullständig prövning av överklagandet innan beslutet verkställs. En sådan
garanti finns redan i dag eftersom Invandrarverkets utvisningsbeslut enligt
utlänningslagen inte får verkställas förrän Utlänningsnämnden prövat över-
klagandet. I föregående stycke har dessutom föreslagits införandet av
möjligheter till överklagande även beträffande sådana avslagsbeslut där
myndigheten vägrat att förnya ett uppehållstillstånd utan att beslutet är
förenat med ett utvisningsförordnande. Asylprocessutredningen har gjort
bedömningen att Utlänningsnämnden bör kunna jämställas med en domstol i
direktivets mening. Regeringen delar i allt väsentligt den bedömningen. Den
enda omständighet som skulle kunna tala mot ett sådant ställningstagande är
att Utlänningsnämnden enligt gällande rätt inte är skyldig att ha muntlig
handläggning i dessa fall. I direktivets krav på domstolsprövning torde
nämligen ligga ett krav på ett sådant obligatorium. Regeringen föreslår
därför att en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid
nämnden införs i dessa fall. Förutom de beslut som således föreslås kunna
överklagas till Utlänningsnämnden torde artikeln även kunna omfatta
situationen där en person utvisas på grund av brott. Denna typ av utvisning
prövas och går att överklaga inom de allmänna domstolarna. Mot den
bakgrunden och då regeringens bedömning är att Utlänningsnämnden torde
kunna jämställas med en domstol i direktivets mening anser regeringen att
den ordning som nu föreslagits är förenlig med artikel 9(1).

Regeringen övergår därefter till frågan om några förändringar i
utlänningslagen utöver den föreslagna vidgade överklaganderätten är
påkallade till följd av artikel 9.2 i direktivet. Den bestämmelsen tar sikte på
situationen där en person som inte haft uppehållstillstånd utvisas eller -
enligt svensk terminologi - awisas. Bestämmelsens ordalydelse måste anses
begränsa tillämpningsområdet till sådana fall där personen i fråga har ansökt
om uppehållstillstånd. Det står därmed klart att Invandrarverket kommer att
utgöra första instans för prövningen. De minimigarantier för awisnings-
situationer som ställs upp i direktivet kan enligt regeringens uppfattning
enklast tillgodoses genom att en överklagandemöjlighet införs. Eftersom

211

direktivet ställer krav på att den berörde i dessa fall skall ha rätt att lägga Prop. 1996/97:25
fram sin sak personligen om han eller hon begär det, under förutsättning att
detta inte strider mot den nationella säkerhetens intresse, bör vidare införas
en skyldighet för Utlänningsnämnden att hålla muntlig handläggning i de
fall direktivet fordrar. Regeringen föreslår att bestämmelser med denna
innebörd förs in i utlänningslagen. Den föreslagna ordningen torde därmed
vara förenlig med de krav som direktivet uppställer.

Medborgare utanför EES-kretsen

Regeringen föreslår alltså en utvidgad rätt att överklaga beslut om
uppehållstillstånd för medborgare inom EES-kretsen. Den första frågan som
inställer sig är vilken betydelse det förhållandet att reglerna föreslås ändrade
för denna krets skall ha vid överväganden om rätten att överklaga beslut om
uppehållstillstånd i stort. Regeringen delar Asylprocessutredningens
uppfattning att det i och för sig inte kan anses stötande att ha olika regler för
EES-kretsen och personer som kommer från andra delar av världen. Att
Sverige gentemot EU har förbundit oss att iaktta t.ex. särskilda
överklaganderegler för beslut om uppehållstillstånd för vissa staters
medborgare behöver således inte ha någon inverkan på de bestämmelser
som vi tillämpar mot medborgare från andra länder. Att medborgare i EES-
staterna nu föreslås få rätt att överklaga alla avslagsbeslut såvitt gäller
uppehållstillstånd talar dock med viss styrka för att införa en sådan rätt även
för medborgare från andra stater.

Utöver detta finns det en rad andra principiella skäl som talar för att en
överklaganderätt bör införas beträffande avslagsbeslut där ansökan om
uppehållstillstånd görs före inresan oberoende av medborgarskap. Ett viktigt
skäl är rättssäkerhetsaspekten. Man bör särskilt beakta att Invandrarverket
årligen handlägger ett stort antal ansökningar av detta slag. Det kan mot den
bakgrunden inte uteslutas att felbedömningar kan ske i enskilda fall.
Givetvis förbättras rättssäkerheten avsevärt om besluten går att överklaga.
Rätten att överklaga har även betydelse för praxisbildningen. På i stort sett
alla övriga områden av betydelse inom utlänningsrätten är
Utlänningsnämnden den huvudsakliga prejudikatbildande instansen. Enligt
regeringens uppfattning är det mindre lämpligt att nämnden inte får tillfälle
att bilda praxis även på detta område.

I propositionen som låg till grund för den nuvarande utlänningslagen
(prop. 1988/89:86) anfördes att praxisbildningen och rättssäkerheten i denna
typ av ärende fick anses tryggad genom bestämmelsen om att Invandrar-
verket skulle kunna lämna över ärenden av principiell betydelse till rege-
ringen för avgörande. De då angivna skälen för att inte införa en
överklaganderätt kan inte anses vara lika starka sedan Utlänningsnämnden
tillkommit som högsta instans i utlänningsärenden. Förslagen i styrmedels-
avsnittet innebär vidare att regeringens befattning med enskilda ärenden
begränsas. Mot den bakgrunden och då förslaget beträffande regeringens
ökade möjligheter att styra praxis i utlänningsärenden inte tar sikte på detta

212

område gör sig rättssäkerhets- och praxisbildningsaspekter extra starkt Prop. 1996/97:25
gällande vid ställningstagande till den nu aktuella frågan.

En eninstansprövning av frågor om uppehållstillstånd kan riskera att
komma i konflikt med föreskrifterna om ett effektivt rättsmedel i artikel 13 i
Europakonventionen. Även om konventionen normalt inte påverkar
konventionsstatemas rätt att bestämma vilka utlänningar som far vistas på
dess territorium kan i undantagsfall åtgärder på immigrationsområdet
påverka denna rätt. I artikel 8 föreskrivs att envar har rätt till skydd för sitt
familjeliv samt att en offentlig myndighet inte får störa åtnjutandet av denna
rättighet med undantag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt
samhälle är nödvändigt med hänsyn till bl.a. den yttre säkerheten. Artikel 13
innebär att den vars rätt enligt konventionen har kränkts skall tillförsäkras en
effektiv möjlighet att föra talan om detta inför en inhemsk myndighet.
Europadomstolens tolkning av artikel 13 ger vid handen att den som på
rimliga grunder (an arguable claim) påstår sig ha blivit utsatt för ett
konventionsbrott skall ha rätt till ett rättsmedel. Det bör observeras att
Europadomstolen i fallet Abdulaziz, Calabes och Balkandali/Storbritannien
konstaterade att åtgärder som vidtagits på immigrationsområdet kan beröra
rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 8. Man kan delvis bortse från
den materiella utgången av frågan om respekten för familjelivet kränkts. Det
viktiga är att domstolen ansåg att artikel 8 var tillämplig. Detta förhållande
leder osökt in på frågan om behovet av en överklagandeordning såvitt gäller
avslagsbeslut där uppehållstillstånd söks före inresan, eftersom avsaknaden
av ett inhemskt rättsmedel kan strida mot artikel 13 i konventionen.
Regeringen anser att en bred säkerhetsmarginal bör upprätthållas såvitt
gäller utlänningslagens förhållande till Europakonventionen som inte bara
inkorporerats i den svenska lagstiftningen utan också givits särskild status
(jfr 2 kap. 23 § regeringsformen). Det är mot den bakgrunden svårt att inta
någon annan ståndpunkt än att en överklagandemöjlighet bör införas för den
nu aktuella beslutskategorin.

Det finns alltså starkt vägande skäl för införandet av en överklagande-
ordning beträffande avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehålls-
tillstånd som gjorts före inresan. Den enda större nackdelen med en ökad
överklaganderätt är den som Utlänningsnämnden påpekat, dvs. att ordningen
innebär en ökad arbetsbörda för nämnden. Regeringen kan däremot inte utan
vidare instämma i Invandrarverkets uppfattning att även verkets arbetsbörda
kommer att öka som en följd av den tänkta ordningen. Verket har på
uppdrag av Arbetsmarknadsdepartementet gjort en genomgång av ett antal
ärenden avseende ansökningar om uppehållstillstånd som gjorts före inresan
i syfte att bl.a. beräkna andelen s.k. upprepade ansökningar. Studien
omfattar perioden januari - februari 1994. Under denna period inkom 10
292 ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd från personer som befann
sig utanför Sverige. Av dessa 10 292 ärenden var 8 940 stycken att beteckna
som upprepade ansökningar, dvs. drygt 85 procent. 1 980 av de upprepade
ansökningarna lämnades in på svenska utlandsmyndigheter medan resten
riktades direkt till Invandrarverket, vanligen i form av brev med begäran om

213

omprövning. Flertalet av de upprepade ansökningarna eller 7 315 ärenden
gällde medborgare i Bosnien. 986 av dessa ansökningar lämnades in till en
utlandsmyndighet.

Den undersökning som företagits av Invandrarverket ger ytterligare stöd
för uppfattningen att en möjlighet att överklaga bör införas. Undersökningen
tyder dessutom på att problem med delgivning och översättning bör gå att
bemästra i allt fall när det rör sig om den krets som söker uppehållstillstånd
under åberopande av anknytning till en i Sverige bosatt person. Man måste
hålla i minnet att deras enda möjlighet att kunna förenas med sina anhöriga i
Sverige är att ett uppehållstillstånd beviljas. Det finns därför all anledning
för dem att låta sig delges besluten samt att överklaga till
Utlänningsnämnden om besluten gått dem emot. Samma förhållande torde
gälla för dem som söker uppehållstillstånd för besök. I bilden bör också
vägas in att de som söker uppehållstillstånd på grund av anknytning i de
flesta fall kan fa biträde av sina anhöriga i Sverige med erforderliga åtgärder
i samband med överklagandet. Införandet av en rutin där sökanden bereds
möjlighet att ge en anhörig fullmakt i ärendet kan vara ett alternativ för att
underlätta handläggningen såväl för myndigheterna som för sökanden.

Invandrarverket har poängterat att problem av delgivnings- och översätt-
ningsnatur kommer att bli särskilt påtagliga i de fall där ett permanent
uppehållstillstånd har återkallats. Även om regeringen har förståelse för att
problem kan uppkomma i dessa fall anser vi inte att detta utgör tillräcklig
anledning för att frångå den tänkta ordningen. Regeringen utgår till att börja
med ifrån att Invandrarverket gör vissa efterforskningar inför ett så
ingripande beslut som att återkalla ett permanent uppehållstillstånd. Det bör
dessutom erinras om att delgivningslagen (1970:428) bl.a. innehåller
särskilda bestämmelser om delgivning med personer som saknar känt hem-
vist. De problem som kan uppkomma när det gäller flyktingkvoten torde
vara mindre vanliga och bör inte hindra införandet av en heltäckande över-
klaganderätt på uppehållstillståndsområdet.

Mot bakgrund av vad som nu anförts bör införandet av en möjlighet att
överklaga minska Invandrarverkets arbetsbörda genom att sökandenas
behov av att göra upprepade ansökningar avtar. Till bilden hör även den
uppmjukning av det generella kravet på att uppehållstillstånd i princip skall
ha beviljats före inresan i Sverige som gäller sedan den 1 juli 1995 (SFS
1995:773). Denna bestämmelse torde leda till att antalet ansökningar om
uppehållstillstånd som görs före inresan minskar. Detta förhållande talar för
att nackdelen med den ökade arbetsbelastningen för Utlänningsnämnden
inte bör överdrivas. Den aspekten bör alltså inte ges något avgörande
inflytande på regeringens bedömning av frågan.

Regeringen anser däremot inte att det finns tillräckliga skäl för att nu
införa vidgade möjligheter att överklaga beslut om arbetstillstånd. Avslags-
beslut inom denna sektor grundar sig på en arbetsmarknadsprövning, vilket
är ett område där Utlänningsnämnden i princip torde sakna möjlighet att
göra en annan bedömning än den AMS gjort. En person som klagar på ett
avslagsbeslut rörande uppehållstillstånd måste således åberopa andra

Prop. 1996/97:25

214

grunder än ett arbetserbjudande för att Utlänningsnämnden skall kunna
ändra beslutet. Möjligheten att överklaga bör ändock finnas i dessa fall,
eftersom det inte är ovanligt att även anknytning till Sverige åberopas.
Olägenheten med att överklagandemöjlighetema är inskränkta till frågan om
uppehållstillstånd torde kunna överbryggas genom erforderliga upplysningar
i samband med fullföljdhänvisningen.

Regeringen anser med hänvisning till vad som nu har sagts att Invandrar-
verkets avslagsbeslut beträffande ansökningar om uppehållstillstånd som
gjorts före inresan skall kunna överklagas till Utlänningsnämnden. Även i
övrigt bör samma regler om överklagande gälla som föreslagits för EES-
kretsen. En ändring med denna innebörd bör tas in i 7 kap. UtlL.

Det bör nämnas att det inom förvaltningsrättens område är mindre vanligt
att ett lagakraftvunnet avgörande inte kan bli föremål för en ny prövning En
person som i en förvaltningsrättslig fråga fått avslag på sin framställning har
alltså i de flesta fall möjlighet att förnya sin framställning och uppnå en
annan utgång under förutsättning att nya omständigheter åberopas.

Riksrevisionsverket har i rapporten RRV 1994:20 bl.a. föreslagit att
antalet ärenden hos Utlänningsnämnden skall minskas genom införandet av
prövningstillstånd. Flyktingpolitiska kommittén har uttalat att en sådan ord-
ning dels strider mot svensk förvaltningstradition som förutsätter ett
tvåinstansförfarande, dels sannolikt inte skulle svara mot bl.a. de re-
kommendationer som antagits av UNHCR:s exekutivkommitté. Regeringen
delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den nuvarande ordningen
bör behållas. Det bör således inte heller framdeles krävas prövningstillstånd
för att få överklaga till Utlänningsnämnden.

Asylprocessutredningen föreslog som nämnts införandet av rättsprövning
för ärenden som avgörs av regeringen som första och enda instans. Flykting-
politiska kommittén fann vid sin bedömning av det förslaget att frågan om
rättsprövning snarast bör ses från en konstitutionell utgångspunkt.
Kommittén föreslog därför att frågan skall utredas närmare inom ramen för
den lagstiftningen. Regeringen har för avsikt att utreda möjligheterna att
ändra instans- och processordningen för bl.a. utlänningsärenden. Det finns
mot den bakgrunden inte någon anledning att genomföra Asylprocess-
utredningens förslag om en vidgad tillämpning av rättsprövningslagens
område. Något sådant förslag läggs därför inte fram.

12.6 Vilandeförklaring

Prop. 1996/97:25

Regeringens bedömning: Någon bestämmelse som gör det möjligt att
vilandeförklara asylärenden bör inte införas.

Asylprocessutredningens bedömning överensstämmer med regeringens
bedömning.

215

Remissinstanserna: De remissinstanser som har uttalat sig särskilt i
denna fråga har instämt i utredningens bedömning. Bl.a. Sveriges Kristna
Råd och Caritas har förordat en ökad användning av tidsbegränsade
uppehållstillstånd i de aktuella ärendena.

Skälen för regeringens bedömning: 1 praktiken är det främst två
omständigheter som föranleder myndigheterna att låta utlänningsärenden
"vila". Den första är att myndigheterna skjuter upp prövningen av en viss
asylgrupps ärenden i avvaktan på att situationen i deras hemland skall
klarna. Detta förfarande kan förekomma hos såväl Invandrarverket som
Utlänningsnämnden och hos regeringen. Den andra situationen
karakteriseras av att Invandrarverket eller Utlänningsnämnden har
överlämnat ett ärende till regeringen för avgörande. Myndigheterna låter då
regelmässigt ärenden som inrymmer samma problematik som det
överlämnade ärendet vila i avvaktan på regeringens vägledande avgörande.

Att prövningsmyndighetema avvaktar med att avgöra en viss asylgrupps
ärenden tills situationen i deras hemland har klarnat så att det går att
överblicka om de asylsökande går att sända hem eller inte, kan enligt
regeringens uppfattning inte klandras ur förvaltningsrättslig synpunkt. Det är
uppenbart att förvaltningslagens krav på snabb handläggning inte innebär att
ett ärende skall avgöras innan utredningen i ärendet är fullständig. Vid
tillämpningen av 7 § FL i ärendet, om uppehållstillstånd måste det därför
vara fullt godtagbart att myndigheterna först inhämtar fullvärdig utredning
om förhållandena i de asylsökandes hemländer innan ärendena avgörs.
Denna tolkning av bestämmelsen far självfallet inte överdrivas så att
ärenden tillåts "vila" under en längre tid i förhoppningen att förhållandena i
ett visst land skall förbättras så att de asylsökande går att återsända dit. Å
andra sidan måste beaktas att det kan vara svårt för myndigheterna att
omedelbart få fram tillförlitlig information om förhållanden som rör vissa
främmande stater. En viss tidsfördröjning vid handläggningen av sådana
ärenden måste därför godtas.

Den andra situationen som kännetecknas av att ärenden skjuts upp i
avvaktan på att regeringen skall meddela ett vägledande avgörande kan te
sig mer främmande om man jämför med t.ex. domstolarnas handläggning.
Inom det allmänna domstolsväsendet torde det inte förekomma att under-
instanserna skjuter upp mål i avvaktan på att Högsta domstolen skall
meddela ett prejudicerande avgörande. Det måste emellertid observeras att
regeringens funktion som högsta instans i vissa överlämnade utlännings-
ärenden inte fullt ut kan jämföras med Högsta domstolens roll. Anledningen
till att regeringen har en prejudikatbildande roll är att det finns utlännings-
ärenden som är av sådan natur att de bör bli föremål för politiska ställnings-
taganden. För att den ordningen skall fungera är det oundvikligt att
Invandrarverket och Utlänningsnämnden skjuter upp ärendens avgörande
tills regeringens vägledande beslut har meddelats. Vad som möjligen kan
ställas under debatt är hur den typen av uppskov ställer sig mot
förvaltningslagens bestämmelse om en snabb handläggning.

Prop. 1996/97:25

216

Vid bedömningen av behovet av en formell bestämmelse som ger Prop. 1996/97:25
myndigheterna rätt att skjuta upp en slutlig prövning av vissa ärenden måste
de förslag till ändrad ordning som läggs fram i avsnittet om regeringens
styrmedel beaktas. Det är särskilt två aspekter som bör vägas in. Till att
börja med har förslaget att regeringen fortsättningsvis i större utsträckning
skall styra rättstillämpningen genom förordningar stor betydelse. Att
regeringen i framtiden kommer att handlägga endast ett mindre antal
enskilda ärenden torde nämligen fa till följd att myndigheternas behov av att
skjuta upp ärenden i avvaktan på ett vägledande avgörande från regeringen
kommer att minska avsevärt. Något behov av en formell regel om
vilandeförklaring för sådana ärenden finns då inte.

Inte heller för den kategori ärenden där uppskovet beror på att
prövningsmyndighetema avvaktar att förhållandena i de asylsökandes hem-
land skall klarna kan regeringen se ett behov av en bestämmelse om
vilandeförklaring. Som nämnts är det till att börja med enligt regeringens
uppfattning förenligt med förvaltningslagens bestämmelser om snabb hand-
läggning att avgörandet av sådana ärenden skjuts upp i avvaktan på att
tillförlitlig information finns att tillgå. Till bilden hör också den vidgade
möjlighet att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd i
massflyktssituationer som föreslås i avsnitt 8.3. Eftersom regeringen enligt
förslaget bemyndigas att meddela föreskrifter om dessa tillstånd kommer
myndigheterna att få vägledning rörande vilka ärenden som lämpar sig för
tidsbegränsade tillstånd. En viss minskning av de ärenden som skjuts upp
för att hemlandsförhållanden skall klarna kan därmed förväntas. Det är
däremot inte lämpligt att införa en ny kategori av tidsbegränsade
uppehållstillstånd som grundas enbart på att vissa ärendens handläggning
fördröjs därför att information måste inhämtas.

Regeringen kan sammanfattningsvis inte se att det finns något mer
påvisbart behov av en bestämmelse som ger myndigheterna möjlighet att
vilandeförklara vissa ärenden om uppehållstillstånd. Mot införandet av en
sådan ordning talar också att en bestämmelse om vilandeförklaring närmast
skulle uppmuntra till en handläggning där ärenden skjuts upp under en
längre tid. Regeringens bedömning blir därför att asylärenden inte bör kunna
vilandeförklaras.

12.7 Handläggning

Regeringens bedömning: Omständigheterna i ett utlänningsärende
bör klarläggas av myndigheterna genom noggrann utredning på ett så
tidigt stadium som möjligt. Tillgängliga metoder och kontakter bör tas
tillvara och utvecklas. Handläggningen bör ske så snabbt rätts-
säkerheten och tilldelade resurser medger. Den framtida utformningen
av. instans- och processordningen inom utlänningsrätten bör utredas.

217

Flyktingpolitiska kommitténs bedömning överensstämmer i huvuddrag Prop. 1996/97:25
med regeringens.

Remissinstanserna:   Invandrarverket instämmer i kommitténs

bedömning samt betonar, att kravet på korta handläggningstider måste gå
hand i hand med kraven på rättssäkerhet och kvalitet.

Skälen för regeringens bedömning: Utlänningsrätten reglerar frågor där
myndigheternas beslut är av mycket stor betydelse både för den enskilde och
för samhället. Det är av stor vikt att handläggningen av sådana ärenden är
rättssäker genom att besluten grundas på ett allsidigt och tillräckligt
underlag.

I Asylärendeutredningens betänkande (SOU 1988:2) drogs slutsatsen, att
kortare väntetider än vad som då ofta förekom är till fördel ur humanitära
och ekonomiska aspekter liksom med hänsyn till rättssäkerheten. Ytterligare
skäl sammanhänger med behovet av att upprätthålla invandringsregleringen
och att främja de invandrarpolitiska målen.

Lång handläggningstid är i sig svår att förena med den syn som kommer
till uttryck i förvaltningslagen. I samma riktning pekar EU:s tidigare
nämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av
asylansökningar (5585/95 rev. 1) samt barnkonventionens bestämmelse om
handläggningen av ansökningar om familjeåterförening (artikel 10). Ett
annat skäl att eftersträva korta tider mellan ansökan och slutligt beslut är
humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid i Sverige vänta
på ett definitivt avgörande om man får stanna. Detta är fallet även om ett
avslagsbeslut i första instans kommit relativt snabbt. Vid
familjesammanföring kan lång väntan vara påfrestande både för den som
vistas i Sverige och för den som uppehåller sig i ett annat land. Särskilt är
detta ofta fallet när bam berörs.

En utdragen väntan i Sverige på ett slutligt beslut om uppehållstillstånd
kan vidare försämra förutsättningarna för invandraren att därefter etablera
sig här som självförsörjande, vilket är en central strävan inom
invandrarpolitiken. För den som till slut tvingas resa hem kan
återintegreringen bli svårare.

De statsfmansiella konsekvenserna talar i första hand för att flexibelt
anpassa resurstilldelningen till utlänningsmyndighetema efter de uppgifter
dessa vid olika tidpunkter står inför och som erfarenhetsmässigt kan variera
på ett sätt som har fa motsvarigheter inom andra offentliga verksamheter.
Kvalitetskraven gör emellertid att det kan vara svårt att snabbt öka utred-
nings- och beslutskapaciteten vid en kraftig ökning av antalet ansökningar.

Vad gäller invandringsregleringen är det väl känt även i andra europeiska
länder att ett förfarande med långa handläggningstider i sig ofta synes fa till
följd att nya omständigheter uppstår, som är relaterade till vistelsen i det
land man söker asyl i. Trots att det under processens gång konstaterats att
skyddsbehov saknas får detta ofta till följd, att uppehållstillstånd till slut
meddelas. Helt naturligt kan exempelvis familjeanknytning uppstå. Praxis
om hänsyn till lång vistelsetid för bam samt särskilda s.k.

218

vistelsetidsförordningar har i Sverige haft stor betydelse för inånga beviljade
uppehåll still stånd.

Att handläggningstiden i så hög grad kan påverka, vilka som till slut får
stanna i Sverige, medför att den sortering myndigheterna gör av
ansökningarna i kategorier som skall behandlas med eller utan förtur eller av
utredningsskäl få avvakta med beslut också torde ha fått sådan effekt. Det
kan noteras att handläggningstiden också påverkar vilken följdinvandring
som i ett senare skede kommer att äga rum.

Generellt är det ur invandringspolitisk synpunkt otillfredsställande om
invandringen till betydande del avgörs av omständigheter som inte förelåg
när de sökande en gång reste in i Sverige. Det finns därför starka skäl att
eftersträva korta handläggningstider. Den oeftergivliga förutsättningen är
emellertid en hög kvalitet i utredning och beslut. I annat fall uppstår risk för
negativa effekter från humanitär, invandrarpolitisk och statsfmansiell
synpunkt liksom med hänsyn till rättssäkerhet och invandringsreglering.

Ett antal ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd har under senare
tid aktualiserat frågor om dels den enskildes ansvar för de uppgifter han eller
hon själv lämnar i samband med ansökan om uppehållstillstånd, dels
myndigheternas utredningsansvar mot bakgrund av kraven på rättssäkerhet
och snabb handläggning.

Skyddsbehövande kan vara tvungna att använda sig av falsk identitet för
att kunna fly från sitt land och ibland även för att sedan ta sig vidare till en
säker tillflyktsort. När en asylansökan prövas i Sverige måste vi dock kunna
kräva, att den sökande uppger rätt identitet och medverkar till att identiteten
fastställs liksom att andra uppgifter, som är av betydelse för bedömningen,
är riktiga och fullständiga. Den internationella rättsordning som tillförsäkrar
flyktingar asyl bygger på att det går att klarlägga om skyddsbehov
föreligger. Motsvarande gäller också ärenden där det är fråga om rätten till
familjeliv och därpå grundade möjligheter att fa förena sig med nära
anhöriga i ett annat land.

Det är därför ett stort problem när sökande inte medverkar till att deras
identitet kan fastställas eller lämnar felaktiga uppgifter i övrigt. Det
missbruk som förekommer har under ett flertal år varit en källa till oro för
bl.a. UNHCR. Uppslutningen kring och legitimiteten i ländernas
flyktingpolitik äventyras. På sikt kan detta leda till en utbredd reaktion även
mot att låta personer som verkligen behöver skydd få stanna. Inte minst av
detta skäl är det nödvändigt att ställa krav på dem som söker
uppehållstillstånd att lämna riktiga uppgifter.

I utlänningslagen kommer kravet på den enskilde till uttryck genom att
oriktiga uppgifter eller medvetet förtigande kan leda till att ett beviljat
uppehållstillstånd återkallas. Vid slutet av 1980-talet uppmärksammades
stora problem med att många asylsökande inte styrkte sin identitet. Reglerna
skärptes då så att återkallelse i princip blev obligatorisk om tillstånd
meddelats på grund av oriktiga uppgifter om identiteten. Lagstiftaren har
emellertid förutsett, att det kan finnas starka humanitära skäl som leder till
att utlänningen trots detta bör få stanna kvar i Sverige (2 kap. 9 § UtlL, prop.

Prop. 1996/97:25

219

1988/89:86 s. 152). I andra fall av oriktiga uppgifter får tillståndet återkallas Prop. 1996/97:25
(2 kap. 10 § UtlL), vilket även sker i flertalet situationer. Invandrarverket
har ansvaret för tillämpningen av dessa bestämmelser med
Utlänningsnämnden som andra instans.

Flyktingpolitiska kommittén har inte lagt fram något förslag om att ändra
bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd. Det kan i samman-
hanget framhållas, att även för närvarande saknar mer än hälften av. de
asylsökande identitetshandlingar. Bamkommittén har tagit upp
återkallelseffågan och konstaterat att lagstiftningen inte strider mot
barnkonventionen. Vidare menar kommittén, att det är svårt att hävda att det
i lagen inte skulle finnas utrymme för att återkalla tillstånd. Bamkommittén
konstaterar, att ansvaret för en sådan situation ligger hos den som lämnat
oriktiga uppgifter, men anser att kritik ändå kan riktas mot de utredande och
beslutande myndigheterna (SOU 1996:115 s. 85 f.). I likhet med
Bamkommittén anser regeringen det väsentligt att den sökande får utförlig
information om sitt ansvar och om konsekvenserna av att lämna oriktiga
uppgifter. Främst utgörs dessa konsekvenser av att det uppehållstillstånd han
eller hon har fått på sina uppgifter i princip skall återkallas när det rätta
förhållandet upptäcks. Bamkommittén förespråkar, att man så långt möjligt
skall förhindra att sådana situationer uppstår, där personer eller familjer som
med myndigheternas tillstånd har bott en tid i landet och börjat bygga upp
ett nytt liv här får ett permanent uppehållstillstånd återkallat.

Det är naturligtvis väsentligt att myndigheterna i ett ärende om asyl eller
familjesammanföring använder sig av de metoder och kontakter som finns
för att i ett tidigt skede klarlägga identiteten och övriga omständigheter i
ärendet. När så är nödvändigt, får det accepteras att relativt betydande
resurser måste sättas in. Samråd mellan olika myndigheter med erfarenhet
av utlänningsfrågor kan i vissa fall var ägnade att öka effektiviteten. Det kan
konstateras, att det inom utlänningsmyndighetema redan finns stor
kompetens. Möjligheter att utveckla metoderna ytterligare bör emellertid
användas. Erfarenhetsutbyte med andra länder och internationella
organisationer kan därvid vara av värde.

I vissa fall kan klarlägganden ske genom metoder som ger relativt
entydiga resultat. Det kan röra sig om att pröva ifall den sökande behärskar
ett språk som talas i det uppgivna hemlandet, känner till omgivningen i den
trakt han eller hon uppger sig härröra från eller har elementära kunskaper
om ett politiskt parti som han eller hon skulle ha varit verksam i. I andra fall
kan det emellertid vara svårbedömt om den sökande lämnar riktiga uppgifter
i avgörande avseenden. Ärenden om familjesammanföring är för vissa
länder svårutredda, med t.ex. förekommande ogrundade myndighetsintyg
om släktskap. Det kan finnas anledning att närmare studera vilka metoder
andra mottagarländer använder i dessa fall.

I asylärenden är utrikesförvaltningens rapporter om den politiska utveck-
lingen i olika länder av stort värde vid sidan om andra källor, t.ex. UNHCR
och Amnesty International. De möjligheter till ytterligare förbättringar, som
följer av överförandet av ansvaret för utlänningsrättsliga frågor till Utrikes-

220

departementet, bör tas tillvara. När trovärdigheten av de skyddsgrundande
uppgifterna är tveksam krävs emellertid ofta kunskaper om förhållanden i
hemlandet av mycket detaljerat och speciellt slag. Informationsinhämtandet
måste då basera sig på erfarenheterna från tidigare utredningar av
utlänningsärenden. Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit, att inhämtan-
det av information effektiviseras bl.a. genom att Invandrarverket och
Utlänningsnämnden systematiskt söker information på plats i aktuella länder
och att utlänningsattachéer stationeras i ett visst land. Kommittén föreslog
att sistnämnda fråga utreds närmare (SOU 1995:75 s. 191). Delegationer för
att inhämta underlag för bedömningen av utlänningsärenden av olika slag
har sänts ut av Invandrarverket och Utlänningsnämnden vid skilda tillfällen.
Invandrarverket har vidare för närvarande några tjänstemän tillfälligt
stationerade utomlands. Deras uppgifter torde dock ha mer kontrollinriktad
karaktär än vad Flyktingpolitiska kommittén avsåg. Frågan om
utlänningsattachéer är vidare föremål för överväganden inom ramen för de
nordiska regeringarnas samrådsgrupp för flyktingfrågor. För närvarande
saknas dock tillräckligt underlag för förslag i denna fråga.

I vissa fall saknas vid beslutstillfället möjlighet att klarlägga omständlig-
heterna i ett enskilt ärende. Noggranna utredningar är emellertid ägnade att
hos de sökande understryka vikten av att lämna riktiga och fullständiga
uppgifter. Frånvaron av helt tillfredsställande beslutsunderlag måste ibland
få leda till att en sökande får uppehållstillstånd även om han eller hon i
verkligheten saknar de skäl som anges i lagstiftningen. Det kan exempelvis
finnas anledning att ifrågasätta trovärdigheten i lämnade uppgifter men inte
med den grad av säkerhet att det vid beslutstillfället går att negligera ett
påstående om risk för förföljelse. Detta från säkerhetssynpunkt
ofrånkomliga förhållande far emellertid inte leda till att man underlåter att
utreda oklarheter så långt detta är möjligt och i stället beviljar
uppehållstillstånd. Resultatet blir då att invandringsregleringen kringgås och
att migrationspolitiken kommer att brista i tydlighet och konsekvens. Risken
för att så sker i enskilda fall ökar i en situation där myndigheternas interna
styrsystem ensidigt är inriktade på att minimera handläggningstidema. En
sådan inriktning har under trycket av stor ökning av antalet asylansökningar
varit märkbar inom Invandrarverket under vissa perioder. Den målstyrning
som regeringen använt genom att i regleringsbrev ange viss tid som
eftersträvad för handläggningen av asylärenden hos Invandrarverket och
fortlöpande infordra rapporter i detta avseende måste emellertid i
verksamheten och rapporteringen till regeringen relateras till
regelstyrningens beredningskrav.

Vikten av att myndigheterna fortlöpande följer och analyserar
ärendeutvecklingen med utnyttjande av olika tekniska möjligheter bör
understrykas. Likaså att rutiner så att anhopningar av ärenden undviks i
olika moment av hanteringen. Detta gäller också det totala ärendeflöde som
kan beröra såväl utrikesförvaltningen som Polisen, Invandrarverket,
Utlänningsnämnden och Kriminalvårdens transporttjänst, i vissa fall även
andra myndigheter. Invandrarverket har ett särskilt ansvar att verka för

Prop. 1996/97:25

221

effektivitet i detta avseende, förtydligat genom en ändring av verkets Prop. 1996/97:25
instruktion fr.o.m. den 1 januari 1996.

Myndigheterna har i ett ärende om uppehållstillstånd enligt allmänna
förvaltningsrättsliga principer en undersökningsplikt. Den gäller såväl
omständigheter som talar för att bevilja en ansökan som sådana som talar
emot. Det ansvar myndigheterna har fråntar inte den sökande skyldigheten
att lämna riktiga och fullständiga uppgifter om identiteten och andra
väsentliga omständigheter.

Att de rätta förhållandena i största möjliga utsträckning klarläggs på ett
så tidigt stadium som möjligt är av betydelse både för humaniteten och
legitimiteten i migrationspolitiken och för att framtida skyddsbehövande
skall kunna räkna med en fristad i Sverige. Det är också invandrarpolitiskt
väsentligt att den svenska befolkningen - infödda och tidigare invandrare -
inte får anledning att dra den slutsatsen, att många nya invandrare får bosätta
sig i Sverige på oriktiga grunder, och att man därför far en negativ
inställning till dem. Att klarlägga de rätta förhållandena är också viktigt för
att förebygga kriminalitet av olika slag, t.ex. flyktingspionage, könshandel
och organiserad illegal invandring.. Därigenom bör i stor utsträckning kunna
förebyggas sådana situationer, där myndigheterna återkallar
uppehållstillstånd i enlighet med v?d som stadgas i utlänningslagen.

Bedömning av möjligheterna att förbättra handläggningen av
utlänningsärenden görs givetvis inom ramen för nu gällande regelsystem.
Det finns anledning att erinra om den möjlighet som kan finnas att förbättra
handläggningen genom mer grundläggande förändringar av instans- och
processordningen i utlänningsrätten. Regeringen har för avsikt att tillsätta en
parlamentarisk kommitté med uppdrag att bl.a. utreda denna fråga. Det kan
vidare nämnas att Utrikesdepartementet och Invandrarverket kommer att
samarbeta för att utveckla handläggningen av utlänningsärenden inom
utrikesförvaltningen, bl.a. ärenden om visering och familjesammanföring.
Syftet är att underlätta för myndigheterna att ta tillvara tillgängliga resurser
på ett effektivt sätt och inte minst att ge god service.

222

13   Organiserad illegal invandring

13.1   Gällande ordning

Sedan 1937 års utlänningslag har det varit straffbart att hjälpa en utlänning
att resa in illegalt i Sverige. De nuvarande straffbestämmelserna för hjälp till
illegal inresa finns i 10 kap. 2 a § UtlL. Fängelse i högst sex månader eller,
när omständigheterna är mildrande, böter kan ådömas den som hjälper en
utlänning att komma in i Sverige i strid med bestämmelserna i utlännings-
lagstiftningen. Är brottet grovt kan dömas till fängelse i högst två år. Av
tredje stycket framgår att även försök och förberedelse till sådant brott är
straffbart.

År 1984 infördes en särskild bestämmelse om straff för den som i vinst-
syfte organiserar resor till Sverige för utlänningar som saknar behövliga
tillstånd för inresa. Ursprungligen var straffsatsen högst ett års fängelse.
Genom 1989 års utlänningslag skärptes straffmaximum till högst två års
fängelse. Genom ändring som trädde i kraft den 1 januari 1994 gjordes även
vissa former av medhjälp till sådant brott straffbara.

Straffbestämmelsen för organisatörer finns nu i 10 kap. 5 § UtlL. För att
bestämmelsen skall bli tillämplig krävs det inte att utlänningen tar sig in i
eller har för avsikt att ta sig in i Sverige illegalt. Det saknar också betydelse
om utlänningen efter inresan har rätt att stanna här, exempelvis därför att
han eller hon är flykting enligt flyktingkonvention. Vad som är relevant är i
stället om utlänningen saknar pass och sådana tillstånd som krävs för inresa,
om resan ingår i en planerad verksamhet i syfte att främja att utlänningar
kommer till Sverige utan erforderliga handlingar samt om organisatören
handlat i vinstsyfte. Omfattningen av verksamheten och storleken på den
vinning organisatören gör är faktorer som skall beaktas vid bedömningen av
straffvärdet.

Straffansvar kan inträda även om verksamheten inte avser hjälp till hela
resan från hemlandet utan endast en etapp. En förutsättning torde dock vara
att det för den som främjat utlänningens resa stod klart att målet för resan
var Sverige.

Bestämmelsen tar således endast sikte på sådan verksamhet som bedrivs i
vinstsyfte. Att någon försörjer sig genom verksamhet som nu nämnts har i
praxis ansetts tillräckligt för straffansvar (NJA 1990 s. 115). Den som endast
får sina direkta kostnader för verksamheten täckta torde däremot inte
omfattas av straffbestämmelsen.

Till följd av internationella åtaganden är Sverige skyldigt att föreskriva
åtgärder mot medverkan till att hjälpa en utlänning in i landet i strid mot
gällande bestämmelser. Första delen av internationella arbetsorganisationens
(ILO) konvention nr 143 från år 1975 behandlar missbruk i samband med
migration. I artikel 3 sägs bl.a. att varje medlemsstat skall vidta alla
erforderliga åtgärder dels för att hindra hemlig migration och illegal
syselsättning, dels mot dem som organiserar lagstridig eller hemlig
migration för arbete från, genom eller till dess territorium (jfr prop.
1981/82:146, s. 166 f.).

Prop. 1996/97:25

223

13.2 Skärpta straff

Prop. 1996/97:25

Regeringens förslag: Straffmaximum för den som organiserar illegal
invandring till Sverige ändras från två till fyra års fängelse.

Flyktingpolitiska kommittén har föreslagit att uttrycket "i vinstsyfte"
skall ersätts med "mot betalning". 1 övrigt stämmer kommitténs förslag
överens med regeringens.

Remissinstanserna: Praktiskt taget samtliga remissinstanser som yttrat
sig i denna del tillstyrker kommitténs förslag om straffskärpning. Endast
Sveriges advokatsamfund avstyrker en straffskärpning eftersom
skyddsvärdet enligt samfundet är relativt lågt i jämförelse med andra
uppsåtsbrott.

Förslaget att ändra uttrycket "i vinstsyfte" till "mot betalning" tillstyrks
av Kammarrätten i Jönköping och Statens invandrarverk. Rikspolisstyrelsen
ifrågasätter om det inte bör vara straffbart att organisera resor till Sverige
oavsett om det skett mot betalning eller inte. Skälet för detta skulle vara att
det i efterhand kan vara svårt för polis och åklagare att styrka om verksam-
heten skett mot betalning eller inte. Övriga remissinstanser som yttrat sig
avstyrker förslaget i denna del. Det gäller bl.a. samtliga
frivilligorganisationer samt Sveriges advokatsamfund och Juridiska
fakulteten vid Lunds universitet.

Skälen för regeringens förslag: Från 1980-talet har det blivit allt
vanligare att utlänningar tar sig till Sverige genom att betala stora summor
till olika organisatörer för att sedan söka asyl eller uppehållstillstånd på
annan grund. Om de inte beviljas uppehållstillstånd måste de återvända till
vanligtvis mycket svårare förhållanden än dem de lämnat. Ofta har de
tvingats sälja allt de ägde för att kunna betala organisatören. Det är således
fråga om ett hänsynslöst utnyttjande i vinstsyfte av människor i ett utsatt
läge.

Om många asylsökande kommer till Sverige på nämnt sätt kan det
minska våra möjligheter till organiserad överföring av flyktingar. Det kan
bli svårare att driva en human och rättvis flyktingpolitik. Människor som har
större behov av hjälp än de som hjälps hit kanske inte kan tas emot.

Med hänsyn till den omfattning verksamheten har och de allvarliga
konsekvenser som den medför för såväl enskilda som samhället måste
brottslighet av detta slag betraktas som allvarlig. Ett sätt för samhället att
understryka det klandervärda i ett brott är att belägga det med kännbara
påföljder. Påföljden för den som organiserar utlänningars resor till Sverige
bör därför skärpas. Härigenom markeras också att de rättsvårdande myndig-
heterna bör öka ansträngningarna att beivra brottet Regeringen bedömer i
likhet med utredningen och en nästan samstämmig remissopinion att en
höjning av straffmaximum från två års fängelse till fyra års fängelse är
motiverad. Även för de fall där omständigheterna är mindre allvarliga bör en

224

straffskärpning ske. En höjning av straffmaximum svarar också mot Prop. 1996/97:25
rättsutvecklingen i många andra europeiska länder.

Utredningen har föreslagit att det nuvarande kravet på att verksamheten
skall ha skett "i vinstsyfte" skall ändras till att den skett "mot betalning".
Regeringen bedömer emellertid att det är väsentligt att det inte uppstår
någon tveksamhet om att det inte är straffbart att som ett led i en ideell
verksamhet hjälpa någon att komma till Sverige för att här ansöka om asyl
eller annat uppehållstillstånd. Kravet på att det för straffbarhet måste visas
att det förelegat ett vinstsyfte bör därför finnas kvar. En ändring som
utredningen föreslagit skulle heller inte få någon större praktisk betydelse.
Som tidigare nämnts har det i praxis ansetts tillräckligt för att vinstsyfte
skall anses föreligga att någon försörjer sig genom verksamhet som nu
nämnts. De bevissvårigheter som onekligen inte sällan kan föreligga i fall av
denna typ torde vidare vara desamma oavsett om uttrycket "i vinstsyfte"
eller "mot betalning" används.

Frågor om andra straffbestämmelser i utlänningslagen än den om ■
organiserad illegal invandring i 10 kap. 5 § har inte behandlats av
kommittén och tas inte heller upp i denna lagrådsremiss. Det bör emellertid
avslutningsvis nämnas, att det kan finnas ett behov av att se över utlännings-
lagstiftningens straffbestämmelser, bl.a. i vad avser hur bestämmelsen om
straff för organiserad illegal invandring förhåller sig till bestämmelsen i 10
kap. 2 a § om straff för den som i strid med utlänningslagstiftningen hjälper
någon att ta sig in i landet.

14   Barn

14.1  Gällande ordning

Internationella åtaganden

En viktig svensk rättsprincip är att hänsyn skall tas till barns bästa. Denna
hänsyn återspeglas också inom utlänningsrätten.

Sverige har genom att ratificera olika internationella överenskommelser
sedan länge frivilligt bundit sig på olika sätt vad gäller bam och ungdom
eller familj inom utlänningsrätten. Vissa åtaganden gäller specifikt yngre
personers rättigheter och situation. Andra åtaganden, som gäller utan hänsyn
till ålder, har naturligtvis ofta också stor betydelse just för bam och
ungdomar. Här kan nämnas artikel 8 i Europakonventionen, som förpliktar
staterna att respektera den enskildes rätt till privatliv och familjeliv. Inom
den artikelns räckvidd faller sålunda skälen för en mycket stor del av de
invandrare som kommit till Sverige under 1980- och 1990-talen.

År 1990 ratificerade Sverige FN-konventionen om barnets rättigheter
utan förbehåll. Enligt regeringens bedömning krävde detta inte någon
lagstiftningsåtgärd. En granskning av konventionsbestämmelsema hade,
enligt föredragande statsrådet, lett till slutsatsen "att svensk rätt och praxis

225

till sin allmänna syftning står i god överensstämmelse med dessa Prop. 1996/97:25
bestämmelser ..." (prop. 1989/90:107, s. 28). Beträffande bedömningen i alla
detaljer framhöll statsrådet, att konventionen måste "tolkas så, att den far en
rimlig mening inom ramen för varje nationellt system. Artiklarna är också i
många fall utformade så att det finns utrymme för lämplighetsbedömning
beträffande de åtgärder som staterna skall vidta." Konventionen trädde för
Sveriges del i kraft i september 1990.

Barnkonventionen har inte karaktären av lag. Det finns inte heller någon
internationell domstol eller något domstolsliknande organ som kan fastställa
att en stat inte följer konventionens bestämmelser och i så fall utdöma
sanktioner. I enlighet med konventionen granskar emellertid en kommitté
för barnets rättigheter de framsteg som staterna gjort för att förverkliga sina
skyldigheter enligt konventionen. Staterna åtar sig att lämna rapporter till
kommittén. I sina yttranden anger kommittén under rubriken ”concems” de
problemområden som staten ifråga bör granska närmare och föreslår under
rubriken "suggestions and recommendations” ofta utredningar för att staten
skall finna lösningar för att bättre leva upp till konventionen. FN-kommittén
använder aldrig ord eller uttryck som antyder att en stat bryter mot
konventionen.

Sverige har år 1992 lämnat en rapport till kommittén. I sitt yttrande över
rapporten gav kommittén synpunkter på att utlänningslagen tillåter att
utländska bam tas i förvar.

Med bam åsyftas i barnkonventionen, enligt huvudregeln, varje person
under 18 år. Begreppet bam används alltså i konventionen även på en
åldersgrupp som i Sverige vanligen kallas ungdomar. Blir barnet enligt
lagstiftningen i hemlandet myndigt tidigare, utgör myndighetsåldern gränsen
mellan bam och vuxen. I Sverige är myndighetsåldern 18 år. En svensk
medborgare som är yngre än 18 år är således definitionsmässigt bam i
barnkonventionens mening. Enligt svensk internationell privat- och
processrätt är det för utländska medborgare i första hand reglerna i
hemlandet som är tillämpliga.

Barnkonventionen kan sägas ge uttryck för fyra huvudprinciper: hänsyn
till barnets bästa, vikten av att lyssna till barnet när det berörs, barnets rätt
till liv och utveckling och barnets rätt att utan diskriminering åtnjuta sina
rättigheter (artiklarna 3, 12, 6 och 2). Konventionen erkänner uttryckligen
familjen som den grundläggande enheten i samhället och sätter barnens
rättigheter i sammanhang med föräldrars rättigheter och skyldigheter
(inledningen samt artiklarna 5, 14, 18 m.fl).

Sverige har enligt artikel 2 i barnkonventionen ett ansvar för alla bam
inom landets jurisdiktion. Detta betyder, på det sätt som utifrån de redan
nämnda huvudprinciperna anges i konventionens olika artiklar, att alla bam i
Sverige har medborgerliga och politiska rättigheter samt ekonomiska,
sociala och kulturella rättigheter. Med artikel 2 reglerar konventionen dock
inte rätten att resa in i ett annat land och uppehålla sig där. Diskriminerings-
förbudet i artikeln kan exempelvis inte åberopas för att grundlagsförbudet

226

mot att utvisa en svensk medborgare också skulle gälla ett utländskt bam
som befinner sig på svenskt territorium.

Det ansvar som Sverige enligt barnkonventionen delar med andra stater
for alla bam i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28
att främja och uppmuntra internationellt samarbete, återspeglas i en rad
insatser som Sverige gör utomlands. Sådana insatser har berörts i kapitel 7.
De utgör en väsentlig del av migrationspolitiken. Detta gäller också de
insatser som görs för bam som invandrat till Sverige.

Motsvarigheter till barnkonventionens bestämmelser finns i vissa fall i
andra konventioner, som därigenom kan ge vägledning även om hur
barnkonventionen bör tolkas. Exempelvis svarar artikel 37 om förbud mot
att utsätta bam för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning mot vad som stadgas i FN:s tortyrkonvention.

Konventioners allmänna betydelse i svensk rätt behandlas i avsnitt 7.3.1.

Principen om barns bästa i barnkonventionen och svensk rätt

Artikel 3 i barnkonventionen ålägger offentliga och privata sociala välfärds-
institutioner, domstolar, administrativa myndigheter och lagstiftande organ
att vid alla åtgärder som rör bam låta barnets bästa komma i främsta
rummet. Begreppet finns även i andra artiklar. De mer preciserade
ställningstaganden till olika frågor som görs i andra artiklar ger viss
vägledning om vilken räckvidd som avsetts för principen om barns bästa. I
några artiklar regleras situationer där barnets intresse skall ges särskilt stor
tyngd, utöver vad som anges i artikel 3. I artikel 21 stadgas sålunda att stater
som tillåter adoption ”skall säkerställa att barnets bästa främst beaktas”.
Även beträffande båda föräldrarnas gemensamma ansvar för barnets
uppfostran och utveckling finns i artikel 18 en starkare formulering om
vilken tyngd barnets bästa skall ha än i artikel 3.

Vid utarbetandet av barnkonventionen stod valet mellan en bred och
något vagare formulering av artikel 3 och en tydligare och snävare formu-
lering. Som den språkliga utformningen visar valdes det förstnämnda
alternativet. Principen om barnets bästa skulle appliceras på alla områden.
Den blev därigenom samtidigt endast ett av flera relevanta och nödvändiga
intressen att ta hänsyn till. Hänsynen till andra viktiga intressen kan alltså i
lagstiftningen eller i dess tillämpning leda till att åtgärder som i och för sig
inte är förenliga med barnets bästa ändå skall vidtas. Det är därvid fråga om
grader av nytta och skada för barnet respektive andra intressen samt de olika
intressenas relativa tyngd. Den ovannämnda FN-kommitténs arbete kan
ännu inte sägas ha gett tillräckligt underlag för att staterna ur ländernas
rapporter och synpunkterna på dessa skulle kunna få ytterligare vägledning
om hur artikel 3 bör tolkas.

Principen att hänsyn skall tas till barns bästa kan i svensk rätt ses som ett
utflöde av stadgandet i regeringsformen (1 kap. 2 §) om att det grund-
läggande målet för den offentliga verksamheten skall vara den enskildes väl-
färd, således både barns och vuxnas. Bestämmelsen kan sägas återspegla en

Prop. 1996/97:25

227

anda och ambitioner som liknar vad som uttrycks i barnkonventionens Prop. 1996/97:25
artikel 3. Stadgandet är självfallet vägledande i lagstiftningsarbetet.

Någon direkt motsvarighet till artikel 3 i vanlig lagstiftning, med
räckvidd for all svensk rätt, finns inte. Inte heller särskilt för
utlänningsrätten finns någon generell bestämmelse av detta slag. Principen
om hänsyn till barns bästa kommer emellertid till direkt uttryck i bl.a.
föräldrabalkens regler om vårdnad och umgänge (6 kap.).

Frågan om det bör införas en bestämmelse om hänsyn till barns bästa
med räckvidd över hela det nationella rättssystemet har nyligen behandlats
av riksdagen. Den 7 december 1995 (bet. 1995/96:SoU4, rskr. 1995/96:90)
beslutade riksdagen, att barnkonventionen inte skall inkorporeras som
svensk lag men att en fortlöpande kontroll och anpassning av all lagstiftning
och tillämpning är nödvändig.

Den grundläggande avvägningen mellan barns intressen och andra in-
tressen sker för utlänningsrätten liksom för andra rättsområden i samband
med regeringens och riksdagens lagstiftningsarbete. Det är en internationellt
allmänt erkänd princip att alla stater har rätt att avgöra vilka personer som
får uppehålla sig på deras territorium. Detta utgör själva kärnan i stats-
suveräniteten. De förpliktelser som till följd av folkrätten eller ingångna
internationella överenskommelser åvilar den enskilda staten måste iakttas
vid utövandet av denna rätt.

Uppehållstillstånd

Reglerna om anhöriginvandring och skydd för skyddsbehövande innebär
långtgående hänsynstaganden till även bams intressen. Bestämmelserna om
anhöriginvandring ger, som framgår av avsnitt 9.2, bam med föräldrar i
Sverige rätt till uppehållstillstånd. Dessa bestämmelser är i enlighet med
bl.a. artikel 8 i Europakonventionen samt artiklarna 7, 9 och 10 i
barnkonventionen, som på olika sätt tar hänsyn till familjens betydelse för
ett bam. Skyddsbehövande bam har, i enlighet vad som beskrivits i avsnitt

9.1, rätt till skydd i Sverige på samma grunder som vuxna.
Barnkonventionen (artikel 22) ställer därvid inte några krav på skydd utöver
vad som gäller för den enskilda staten på grund av andra åtaganden, för
Sveriges del främst flyktingkonventionen och Europakonventionen. För det
bam, som enligt sådana åtaganden eller nationell rätt anses som flykting,
skall staterna enligt artikel 22 i konventionen vidta lämpliga åtgärder för att
säkerställa att barnet erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd.

Hänsyn kan tas till den enskildes välfärd och bästa även utöver vad som
gäller enligt dessa huvudregler för invandringen genom möjligheten att
bevilja uppehållstillstånd av renodlat humanitära skäl. Det kan konstateras,
att barnkonventionen inte ställer några uttryckliga krav på att staterna
överhuvudtaget skall bevilja uppehållstillstånd av sådana skäl. Finns en
sådan ordning, gäller barnkonventionen för utformningen och tillämpningen
av dessa regler liksom för alla andra bestämmelser.

228

Begreppet humanitära skäl är, som framhållits i avsnitt 9.2, individ-
relaterat. Mycket allvarliga eller särskilt riskfyllda situationer för den en-
skilde, exempelvis vid sjukdom eller handikapp, kan ligga till grund för
uppehållstillstånd. Myndigheternas utrymme för sådana bedömningar styrs i
hög grad av den praxis som regeringen har utformat. Regeringen har därvid
att beakta bl.a. de internationella överenskommelser som Sverige ingått.

I de fall uppehållstillstånd beviljats barnfamiljer av humanitära skäl har
det ofta berott på en sammanvägning av sådana faktorer för barnet som
psykiskt hälsotillstånd, upplevelser i hemlandet och vistelsetiden i Sverige,
tillsammans med föräldrarnas psykiska tillstånd.

Regeringen har i vägledande beslut över enskilda ansökningar dragit upp
vissa riktlinjer. De skäl som krävs för uppehållstillstånd kan vara något
svagare i fråga om ett sjukt eller handikappat bam än i fråga om vuxna när
ett återvändande till hemlandet på ett livsavgörande sätt skulle påverka
barnets utveckling. Hänsyn kan också tas till om sjukdomen utvecklats efter
inresan i Sverige.

Uppehållstillstånd har t.ex. meddelats en familj där ett bam hade hjärn-
tumör och hjärtfel och var i behov av operation och vård (KU93/2374/MP).
Barns psykiska problem i förening med lång vistelse i Sverige har också
behandlats i några fall (se t.ex. KU93/2375/MP).

1 ett fall år 1993 fann regeringen att två blödarsjuka pojkar inte skulle få
uppehållstillstånd. Det var upplyst i ärendet att den typ av vård som erbjuds
i Sverige av kostnadsskäl gavs i mycket få andra länder även om det i och
för sig var möjligt att ge sådan vård där. Regeringen konstaterade att det
skulle medföra ett betydande ekonomiskt åtagande av Sverige, med tanke på
dét stora antal blödarsjuka i olika länder som inte erbjuds den vård de kan
ges i Sverige, om behov av vård för blödarsjuka skulle anses utgöra grund
för uppehållstillstånd (KU 92 4069/MP).

I ett annat fall år 1993 led barnet av en grav hörselnedsättning och en cp-
skada med förlamad högersida. Handikappet bedömdes inte vara av
synnerligen allvarlig art. Men det var fråga om ett litet bam som i Sverige
utvecklat sitt första och enda språk - det svenska teckenspråket, vilket gjort
det möjligt att kommunicera med omgivningen, och ett återvändande skulle
riskera att på ett livsavgörande sätt påverka hans utveckling. Regeringen
hänvisade till att "en mer generös bedömning kan göras i fråga om bam" och
fann att sådana synnerliga skäl av humanitär art förelåg att uppehållstillstånd
borde beviljas (KU93/2373/MP).

När det gäller ansökningar från föräldrar för återförening med bam i
Sverige är utgångspunkten att det är barnet som skall återförenas med sina
föräldrar och inte tvärtom. Om inte skyddsbehov finns skall arbetet med att
främja återföreningen av familjen därför inriktas på hemlandet eller det land
där barnets familj annars vistas. I många fall har dock föräldrar erhållit
uppehållstillstånd för återförening i Sverige.

Artikel 10 i barnkonventionen har i prop. 1989/90:107 behandlats som
om den reglerar rätten till uppehållstillstånd på grund av anknytning.
Artikelns föreskrift om positiv och human behandling av ansökningar om

Prop. 1996/97:25

229

återförening innebär emellertid inte att dessa måste beviljas om det är i Prop. 1996/97:25
sökandens intresse utan formuleringen syftar på själva ärendebehandlingen.
Av andra artiklar i barnkonventionen (bl.a. artiklarna 3, 5 och 8) framgår
betydelsen av att bam får förenas med sina föräldrar, antingen det handlar
om återförening av familjemedlemmar som tidigare levt tillsammans eller
om sammanföring i andra fall.

I samband med ratifikationen av barnkonventionen gjordes den bedöm-
ningen, att konventionen inte innebär något förbud mot att skilja föräldrar
och bam åt när någon av dem gömmer sig eller hålls gömd och heller inte i
andra fall (bet. 1989/90:SoU28 s. 20). En vägledande princip är emellertid
att undvika åtgärder, som leder till att bam skiljs från sina föräldrar. Detta
följer av såväl Europakonventionen (artikel 8) som barnkonventionen (bl.a.
artiklarna 3 och 9).

Av artikel 9 i barnkonventionen framgår att vägran att medge vistelse i
landet och om så krävs avlägsnande förutsätts kunna ske även när detta leder
till familjesplittring. Här kan också nämnas Europadomstolens avgörande i
målet Cruz Varas m.fl. mot Sverige (dom 1991-03-20, Ser. A No 202). En
man hade vid utvisning kommit att skiljas från sin familj, genom att den
övriga familjen gjort sig oåtkomlig för den svenska polisen. Domstolen fann
att splittringen var en följd av familjens eget handlande och att det inte
visats föreligga något hinder för familjen att bo i Chile samt att något brott
mot artikel 8 i Europakonventionen därför inte förelåg.

En familj som tagit sig till Sverige och saknar skäl att få bosätta sig här
kan också komma att splittras i de fall familjemedlemmarna har olika
utländsk nationalitet och inte far tillstånd att tillsammans resa in i och
stadigvarande uppehålla sig i något av hemländerna. Skyldigheten att
respektera rätten till familjeliv åvilar i första hand dessa länder. Under vissa
omständigheter kan dock svenskt uppehållstillstånd beviljas.

Familjemedlemmar kan komma att skiljas åt, åtminstone när det gäller
den stadigvarande bosättningen, även när en eller flera av medlemmarna i
familjen är svensk medborgare. Har en utländsk familjemedlem begått brott,
kan han eller hon under vissa förutsättningar utvisas från Sverige. I andra
fall kan en utländsk familjemedlem som ej tidigare haft uppehållstillstånd
här förvägras ett sådant. Det rör sig i dessa fall om sådana hänsynstaganden
till allmän ordning eller upprätthållandet av invandringspolitiken, som kan
ta över intresset att underlätta familjelivet för enskilda personer. Det svenska
beslutet omöjliggör dock vanligen inte i och för sig att familjen lever
tillsammans. Familjen kommer att leva åtskild endast i de fall dess svenska
medlemmar inte är beredda att bosätta sig i det andra berörda landet under
de betingelser som där råder. Det kan noteras, att ett sådant beslut inte fattas
när en flykting berörs, vilket också är i överensstämmelse med
Europakonventionen och flyktingkonventionen.

1 sammanhanget kan erinras om utlänningslagens bestämmelser om att ett
beviljat uppehållstillstånd skall, respektive får, återkallas på grund av
oriktiga uppgifter vid ansökan (2 kap. 9 och 10 §§ UtlL). Det grundläggande
är därvid inte att oriktiga uppgifter lämnats utan att det inte funnits någon

230

rättslig grund för invandringen. Riksdagen skärpte år 1989 reglerna om Prop. 1996/97:25
återkallande för att markera hur allvarligt man såg på det tilltagande bruket
att göra sig av med identitetshandlingar. Det stadgas därför i 2 kap. 9 § UtlL
att tillståndet skall återkallas om de oriktiga uppgifterna gällt identiteten, om
det inte finns särskilda skäl mot detta. Starka humanitära skäl kan t.ex. tala
emot återkallande. Någon tidsgräns finns inte angiven, inte heller när det
gäller bam.

Regeringen och efter dess tillkomst år 1992 Utlänningsnämnden har i
olika ärenden återkallat uppehållstillstånd som har grundats på oriktiga upp-
gifter om identiteten även när bam vistats flera år i Sverige och trots att
vissa andra humanitära skäl förelegat. Återkallelse har också skett när
oriktiga uppgifter lämnats av bam som kommit hit utan sina föräldrar. 1 de
fall hänsynen till ett bam vägt över, har tyngdpunkten legat på följderna av
att barnet vistats länge i Sverige, särskilt om barnet gått i skolan här.
Utlänningsnämnden har sålunda i ett vägledande avgörande i juni 1996
funnit, att det visserligen principiellt var allmänt stötande mot allmän
rättskänsla att ej återkalla en familjs tillstånd, men att barnen fått en mycket
stark anknytning till Sverige genom främst skolgång här och att hänsynen
till barnens bästa måste väga över (UN 95/12421).

Gäller det andra uppgifter än identiteten, som medvetet förtigits, får
uppehållstillstånd enligt 2 kap. 10 § UtlL återkallas. Även enligt denna
bestämmelse återkallas tillståndet i normalfallet men undantag har i praxis
gjorts om lång tid förflutit, i förening med andra omständigheter. En familjs
anpassning till svenska förhållanden, förmågan att försörja sig samt vandeln
kan vägas in. Utlänningsnämnden har i vissa fall underlåtit att återkalla när
barnfamiljer berörts.

Vistelse i Sverige utan tillstånd

Utlänningar måste ha tillstånd att vistas i Sverige, om de inte är befriade
från tillståndsplikt. Utgångspunkten är att utlänningar förutsätts respektera
detta förhållande. Normalt är detta också fallet.

Det förekommer emellertid att enskilda personer eller familjer inte
respekterar denna ordning och därigenom tvingar myndigheterna att ingripa.
Den som enligt ett beslut skall lämna landet, skall göra detta inom viss tid
från det beslutet vann laga kraft (8 kap. 12 § UtlL). I regel rör det sig vid
avvisning om två veckor och vid utvisning om fyra veckor. Invandrarverkets
beslut med förordnande om omedelbar verkställighet samt domstols och
polismyndighets avlägsnandebeslut skall verkställas snarast möjligt (8 kap.
12 § UtlL).

Utlänningslagen speglar alltså en förväntan att utlänningen i denna
situation självmant skall lämna Sverige. Lagen ger honom eller henne flera
veckor på sig att förbereda sin avresa. Om han eller hon ändå stannar kvar i
Sverige, skall som regel polisen verkställa det fattade beslutet.

I många fall innebär polisens verkställighet att man tillsammans med de
berörda planerar återresan, skaffar färdbiljetter, på resdagen hämtar

231

personerna och sedan konstaterar avresan. Enligt en kartläggning av Prop. 1996/97:25
Verkställighetsutredningen omfattande 2 320 verkställda beslut hade
ungefär en tredjedel genomförts frivilligt. 1 nära hälften av fallen hade förvar
eller uppsikt använts. Ungefär hälften av avvisningama hade krävt eskort i
någon form.

Det förekommer alltså inte sällan att utlänningar stannar kvar i Sverige
efter avslag på ansökan om uppehållstillstånd och avlägsnandebeslut som
vunnit laga kraft. Åtskilliga, även familjer med bam, gör sig oåtkomliga så
att polisen inte kan se till att de lämnar landet.

Det är inte ovanligt med s. k. nya ansökningar av barnfamiljer som håller
sig undan. Ett avlägsnandebeslut som vunnit laga kraft kan undanröjas och
uppehållstillstånd ges efter en ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL. Det är
alltså här inte frågan om ett överklagande. För bifall krävs, att en tidigare
inte prövad omständighet åberopas som antingen ger rätt till asyl eller gör
att det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet. Lagen fick
sin nuvarande lydelse den 1 juli 1995. Enligt Utlänningsnämnden är de nya
skäl som åberopas för bam uteslutande av humanitär art.

Om polisen inte lyckas få tag i de personer som vistas här illegalt, blir de
regelmässigt efterlysta. En efterlysning av en familj eller en ensamförälder
omfattar självfallet också bam som finns i familjen eller åtföljer föräldern.

Vid slutet av juni 1996 var drygt 7 000 personer efterlysta. Av dessa var
omkring 1 300 personer under 16 år, vartill kommer ett antal mellan 16 och
18 år. Det är osäkert, hur många av dem som faktiskt är kvar i Sverige.
Åtskilliga har lämnat landet. Säkert är att bland dem som finns här även
finns familjer med bam. Hur många som dämtöver finns kvar av dem som
avförts från listan över efterlysta, sedan de efter fyra år inte påträffats och
avlägsnandebeslutet då preskriberats, är av naturliga skäl inte känt. Enligt
Rikspolisstyrelsens bedömning är det endast enstaka personer som håller sig
undan i Sverige mer än fyra år. Sannolikt rör det sig här i första hand om
personer som uppnått 18 års ålder. Bland personer som uppehåller sig i
Sverige utan att alls ha kommit till myndigheternas kännedom kan
naturligtvis också finnas de som är under 18 år.

Förvar

Enligt utlänningslagen gäller samma regler för att tas i förvar för alla ut-
länningar som uppnått 16 års ålder. För den som är under 16 år gäller
särskilda regler (6 kap. 2-3 §§ UtlL).

Från och med den 1 juli 1990 utvidgades möjligheterna att ta den som
fyllt 16 år i förvar samtidigt som kraven när det gällde bam under 16 år
skärptes. Ett förbud mot förvar av bam (under 16 år) bedömdes fa till
resultat att barnfamiljer i vissa fall inte alls skulle kunna avlägsnas ur landet
(prop. 1988/89:86). Fr.o.m. den 1 januari 1993 gäller ytterligare skärpta
krav; bam under 16 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, eller
om det finns synnerliga skäl ytterligare 72 timmar. Riksdagens beslut
grundades på ett eget förslag av socialförsäkringsutskottet med avvikelse

232

från mer restriktiva förslag i prop. 1991/92:138. Utskottet ansåg, att det inte Prop. 1996/97:25
var rimligt "att en utlänning som sökt uppehållstillstånd i landet men nekats
detta ... själv i sista hand skall kunna avgöra om han eller hon ändå vill
stanna kvar. Utskottet kan inte finna annat än att förslaget skulle kunna få
denna effekt för en barnfamilj som nekats uppehållstillstånd men vägrar att
lämna Sverige" (bet. 1992/93:SfU3, rskr. 1992/93:68).

Som nämnts är förvarsreglema i 6 kap. 2 § UtlL desamma för 16- och 17-
åringar som för äldre utlänningar. Reglerna kan tillämpas på de personer
som inte kan göra sannolikt att de identitetsuppgifter de lämnat är riktiga
eller om det är nödvändigt för att utredningen skall kunna genomföras.
Reglerna gäller även när det finns anledning att anta att en avvisad eller
utvisad person annars kommer att hålla sig undan (prop. 1988/89:86).

Enligt 5 kap. 12 § UtlF får den som tas i förvar och är under 16 år inte tas
in i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

Artikel 37 b i barnkonventionen förbjuder inte att ett bam berövas sin
frihet men förutsätter att frihetsberövandet sker med stöd av lag och att det
används som en sista utväg och för kortast lämpliga tid.

Antalet bam under 16 år i förvar har minskat sedan reglerna år 1993
skärptes. År 1995 togs 64 bam under 16 år i förvar, varav två bam utan
vårdnadshavare. Minskningen gäller även tiderna för förvarstagandet. Det är
nu fråga om mycket korta tider, ofta ej överstigande 24 timmar.

Särskild statistik för 16- och 17-åringar i förvar förs inte. Det kan
emellertid nämnas, att enligt en undersökning av Kriminalvårdsstyrelsen på
uppdrag av Barnombudsmannen (BO) placerades 57 utländska 16- och 17-
åringar i häkte eller liknande förvarslokaler under år 1995.

En osäkerhet vidlåter statistiken. Personer uppger nämligen ibland en
lägre ålder än sin verkliga.

Företrädare

För ett utländskt bam, som kommer till Sverige utan föräldrar eller annan
förmyndare och söker uppehållstillstånd här. förordnas regelmässigt god
man enligt föräldrabalkens regler (11 kap.). Detta ombesörjs av Statens
invandrarverk så snart barnet skrivs in vid respektive bam- och
ungdomsenhet. Den gode mannen skall finnas med vid den muntliga
utredningen i ärendet.

En naturlig uppgift för den gode mannen är att i enlighet med bl.a. barn-
konventionen verka för att barnet om möjligt snarast återförenas med sina
föräldrar eller annan vårdnadshavare, när sådana finns. Efterforskning av
föräldrarna i andra länder sker bl.a. med hjälp av Svenska röda korset, som
bistår om gode mannen och barnet inte motsätter sig detta. En annan uppgift
är att i de fall barnet vill stanna för längre tid i Sverige se till att barnet får
offentligt biträde vid handläggningen av ärendet om uppehållstillstånd hos
Invandrarverket, om biträde inte redan förordnats. Om Invandrarverket be-
dömt, att barnet med all sannolikhet kommer att beviljas anstånd, förordnas

233

dock inte biträde. Det offentliga biträdet skall beredas tillfälle att närvara vid Prop. 1996/97:25
den muntliga asylhandläggningen.

En god man förordnas enligt föräldrabalken för en underårig bl.a. när
förmyndaren inte kan utöva förmyndarskapet och när den underårige och
den ordinarie ställföreträdaren har motstridiga intressen. En god man har,
annorlunda uttryckt, ett förvaltningsuppdrag och inte ett vårdnadsuppdrag.
Det finns visserligen en legal möjlighet att i vissa fall anordna ett temporärt
förmyndarskap för den underårige i avvaktan på att förmyndarskap
slutgiltigt anordnas. I "trängande fall" kan en god man förordnas att vårda
den omyndiges angelägenheter i fall där förmyndarskap är anordnat enligt
lagen i främmande stat, i enlighet med 4 kap. lagen (1904:26) om vissa
internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmyndarskap.

Under perioden 1991-1995 har drygt 3 100 underåriga registrerats som
inresta asylsökande i Sverige, ej åtföljda av någon förälder eller annan
vuxen med tillsyn eller faktisk vårdnad om dem. De flesta var pojkar 16
eller 17 år gamla. Registreringen som asylsökande innebär dock inte
nödvändigtvis att barnet gjort gällande risk för förföljelse eller andra
skyddsbehov. Den exakta åldern är ibland osäker.

Utredning vid ansökan om uppehållstillstånd

Utlänningslagens regler om förhör eller annan muntlighet återfinns i 11 kap.
1 § om s.k. muntlig handläggning. Reglerna är generella och gör alltså ingen
skillnad mellan personer av olika ålder. De innehåller inte heller några
föreskrifter för hur handläggningen skall organiseras eller genomföras.

Det kan nämnas, att bl.a. föräldrabalken fr.o.m. den 1 januari 1996 är
ändrad i svfte att garantera att bam får komma till tals i mål och ärenden
som rör honom eller henne. Den som verkställer en utredning och den som
fattar beslut skall, om det inte är olämpligt, söka klarlägga barnets
inställning och, till exempel vid en vårdnadsutredning, ta hänsyn till barnets
vilja med beaktande av barnets ålder och mognad (SFS 1995:1242).
Ändringarna har gjorts med hänvisning bl.a. till artiklarna 3 och 12 i
barnkonventionen (prop. 1994/95:224). I propositionen konstaterades, att
svensk rätt överensstämde med barnkonventionen men att det ändå fanns
utrymme för förbättringar. Utlänningslagen tillhör inte de lagar som ändrats
eller kompletterats.

I prop. 1988/89:86 Ny utlänningslag m.m. framhöll föredragande
statsrådet att bam i asylprocessen måste ”... uppmärksammas som individer
som kan ha egna individuella skäl för uppehållstillstånd och inte som bihang
till föräldrarna” (s. 81). Detta gäller även andra omständigheter än
eventuella skyddsbehov.

Utredningarna hos Invandrarverket sker på olika sätt beroende på om
barnet kommit till Sverige tillsammans med eller utan vårdnadshavare.
Ärenden som rör bam utan vårdnadshavare i Sverige handläggs skyndsamt
och med förtur. Det görs både en social utredning och en asylutredning. I
asylutredningen används i stort sett den utredningsmall som utarbetats av

234

UNHCR för sådana fall. Utredningen syftar dels till att säkerställa barnets Prop. 1996/97:25
eventuella rätt till asyl, dels till att fa ett brett underlag för att spåra barnets
familjemedlemmar, dels till att kunna bedöma vilka åtgärder som barnet har
behov av.

I asylutredningar om barnfamiljer ses familjen som en enhet. Bam som
inte fyllt 16 år fokuseras i allmänhet först då deras situation aktualiseras av
de berättelser föräldrarna och eventuella äldre syskon lämnat. Detta är i
allmänhet inte fallet. Som regel begär inte heller föräldrarna eller biträdet att
barnet skall höras personligen i utredningen. Det kan inträffa att föräldrarna
i ett ärende inte är medvetna om att barnet kan ha uppgifter av betydelse att
lämna.

Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd enligt vilka den
som är 16 eller 17 år i likhet med äldre personer skall bli föremål för en
självständig utredning. Den som är mellan 12 och 16 år bör höras till-
sammans med sina föräldrar, om de också har kommit till Sverige. Bam
under 12 år kan höras tillsammans med föräldrarna om det av föräldrarnas
berättelse framkommer att barnet har egna upplevelser som kan vara av
betydelse i ärendet. Enligt en kartläggning år 1995, som Flyktingpolitiska
kommittén lät göra, hade Invandrarverkets råd då inte full efterföljd i hela
verkets organisation vad gäller bam mellan 12 och 16 års ålder.

Enligt artikel 12 i barnkonventionen skall konventionsstatema tillförsäkra
ett bam som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i
alla frågor som rör barnet. Därvid skall barnets åsikter tillmätas betydelse i
förhållande till barnets ålder och mognad. I alla domstols- och
administrativa förfaranden som rör ett bam, skall barnet beredas möjlighet
att höras direkt, genom företrädare eller lämpligt organ, och på ett sätt som
är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler.

Handläggning av ärenden om familjesammanföring

Ärenden om familjesammanföring handläggs hos såväl svenska utlands-
myndigheter som polismyndigheter i Sverige och hos Invandrarverket.
Verket förtursbehandlar inte sådana ansökningar. Invandrarverkets
handläggning tar i okomplicerade fall någon eller några månader. För vissa
nationaliteter uppstår emellertid ofta tveksamhet om den uppgivna
identiteten eller andra uppgifter är riktiga, vilket kraftigt kan fördröja ett
avgörande. Krävs kompletterande utredning hos den anhörige i Sverige, kan
handläggningen hos Polisen ta flera månader. Även hos
utlandsmyndigheterna varierar handläggningstiden. Den sammanlagda
tidsåtgången hos de berörda myndigheterna är ibland betydande.

Invandrarverket uppger att verket, om den sökande är under 18 år, är
flexibelt när det gäller kravet att släktskapet skall vara styrkt. Av hänsyn till
barnet får det ofta räcka med att sannolika skäl talar för att det uppgivna
släktskapet är korrekt. Invandrarverket säger sig improvisera arbets-
metoderna och ta hjälp av bl.a. Röda korset. Likaså av hänsyn till barnet
anser verket emellertid att kravet inte får ställas alltför lågt. Med nuvarande

235

tillämpning av utlänningslagen kommer enligt verket ett inte ringa antal Prop. 1996/97:25
bam hit till personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Det har
förekommit att bam blivit placerade i familjehem i brist på bättre alternativ.

Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall ansökningar från ett bam eller
dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat för familjeåter-
förening behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt av konventions-
statema.

Faderskapsutredning

Om ett bam har hemvist i Sverige, är svenska myndigheter skyldiga att
utreda vem som är far till barnet. Svensk domsrätt föreligger. Även i de fall
där inte barnet men den utpekade mannen har hemvist i Sverige finns svensk
domsrätt. Om både barnet och den utpekade fadern saknar hemvist i
Sverige, saknas svensk domsrätt.

Det förekommer, att socialnämnden fastställer faderskap där den
utpekade mannen befinner sig i utlandet. Socialnämnden har därvid hjälp av
svenska utlandsmyndigheter.

Artikel 7 i barnkonventionen ger barnet rätt att så långt det är möjligt få
vetskap om sina föräldrar. Konventionsstatema åläggs att säkerställa denna
rättighet i enlighet med sin nationella lagstiftning och sina åtaganden enligt
tillämpliga internationella instrument.

Barn omhändertagna enligt LVU

Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU)
innehåller bestämmelser om beredande av vård för bam vars hälsa och
utveckling riskerar att skadas antingen på grund av att det finns brister hos
vårdnadshavama eller i hemmet eller på grund av den unges eget beteende,
såsom missbruk, brottslig verksamhet eller annat nedbrytande beteende. Det
skydd LVU ger omfattar också utländska bam som tillfälligtvis vistas i
Sverige. Socialnämnden skall se till att omhändertagandet inte varar längre
än nödvändigt. Nämnden ansvarar för att kontakten mellan föräldrarna och
barnet under vårdtiden är så god, att en återförening kan ske utan skada för
barnet (prop. 1989/90:28 s. 93 f.). 1 13 § LVU föreskrivs, att socialnämnden
noga skall följa vården och se till att den avslutas så snart den inte längre
behövs. Vikten av att arbete för återförening av familjen sker har under-
strukits av Europadomstolen (dom den 24 mars 1988).

I propositionen Ny utlänningslag (1979/80:96) berördes bl.a. förhållandet
mellan utlänningslagen och den dåvarande lagen om beredande av sluten
psykiatrisk vård i vissa fall (LSPV), numera lagen (1991:1128) om psykiat-
risk tvångsvård (LPT). Föredraganden hänvisade där till Utlänningslag-
kommitténs betänkande (SOU 1979:64) och anförde:

"När väl ett avlägsnandebeslut har fattats, är det enligt kommittén inte
rimligt att en intagning enligt LSPV helt skulle hindra verkställigheten av
beslutet. Å andra sidan måste patienten självfallet vara i ett sådant tillstånd

236

att han klarar resan hem. Detta gäller vid all verkställighet och avser hinder Prop. 1996/97:25
av såväl psykisk som somatisk art.

Kommittén föreslår därför att verkställighet av ett avlägsnandebeslut i
princip skall kunna bryta vård enligt LSPV. En annan ordning skulle
nämligen innebära att verkställighet inte kan ske förrän patienten skrivs ut
slutligt. Eftersom vården syftar till att anpassa patienten till det svenska
samhället, uppkommer lätt en anknytning hit som sedan kan omöjliggöra
verkställigheten av avlägsnandebeslutet. Frågan när verkställigheten skall
ske får enligt kommittén avgöras mot bakgrund av när sjukdomsbilden
tillåter verkställighet. Även för egen del kan jag ansluta mig till förslaget."

I ett beslut av Riksdagens ombudsmän den 27 januari 1994 (dnr 1261—
93) konstaterar JO att frågan om beslut om tvångsvård enligt LVU vid verk-
ställighet av avlägsnandebeslut lämnats utanför lagregleringen samt att detta
skett trots att beslut om tvångsvård av bam och unga rent principiellt inte
torde skilja sig från ett beslut om vård enligt LPT. Enligt JO:s mening ger
föreliggande författningar och deras förarbeten inte tillräckliga anvisningar i
frågan om vilken lagstiftning som skall ges företräde - utlänningslagen eller
LVU.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande 1993/94:SfUl 1 (s. 46)
uttalat att regeringen närmare bör överväga hur dessa problem bör lösas.
Riksdagen har anslutit sig till utskottets uttalande (rskr. 1993/94:188).

Förhållandena i vissa andra länder

Bamkommittén har inhämtat upplysningar om vissa förhållanden rörande
bam och utlänningslagstiftningen i Belgien, Canada, Danmark, Finland,
Frankrike, Norge, Storbritannien och Tyskland. Det rör sig alltså i stort sett
om länder i Väst- och Centraleuropa. Det utomeuropeiska land som lämnat
uppgifter tillhör också den europeiska kulturtraditionen. Information har
bl.a. inhämtats om någon motsvarighet till artikel 3 i barnkonventionen finns
inom utlänningslagstiftningen. Någon generalklausul av detta slag finns inte
i något av länderna.

I den belgiska utlänningslagen, som senast ändrades år 1993, nämns inte
minderåriga asylsökande särskilt. I Canada har barnen samma rättigheter
som vuxna och särskilda generella regler för bam saknas. Inte heller i den
danska utlänningslagen finns särskilda bestämmelser för asylsökande bam.
Däremot tillämpas de bestämmelser som reglerar uppehållstillstånd på
särskilt humanitär grund enligt praxis i vid utsträckning när det gäller
asylsökande barnfamiljer och minderåriga asylsökande som kommer
ensamma till Danmark. I Finland har diskuterats en komplettering av
utlänningslagen med stadganden om barns rättigheter men någon utredning
av frågan har inte beslutats.

Enligt den franska utlänningslagstiftningen kan föräldrar som erhåller
flyktingstatus välja om deras bam skall fa sådan status. Ett bam under 18 år
behöver inte för egen del uppehållstillstånd för att vistas i landet och kan ej
heller tvångsvis avvisas ur landet.. I Norge finns inte någon särskild generell
regel för bam i utlänningslagstiftningen. Däremot finns vissa bestämmelser

237

som tar sikte på bam. Exempelvis faststslås att en flyktings bam har rätt till
asyl och att vid utvisning på grund av brott särskild hänsyn skall tas till
utlänningens närmaste anhöriga.

I Storbritannien finns i lagstiftningen särskilda regler för bam som söker
asyl, vanligtvis för att de kommit ensamma till landet. Tysk lagstiftning
innehåller inte någon generalklausul avseende bam. Däremot finns särskilda
bestämmelser om vad som skall iakttas när bam sökt asyl.
Uppehållstillstånd kan ges på humanitär grund. Sådana tillstånd är
tidsbegränsade till två år och kan förlängas. Bam far stanna om någon av
föräldrarna har humanitära skäl för att få stanna i Tyskland. Lagen berör inte
det omvända förhållandet.

14.2 Hänsynstagande till barns bästa

Regeringens förslag: Ett stadgande införs i utlänningslagen om att
barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas.

Flyktingpolitiska kommittén föreslår en bestämmelse om att vid
tillståndsprövning enligt utlänningslagen särskilt skall beaktas vad hänsynen
till barns hälsa, utveckling och allmänna bästa kräver. Bamkommittén
föreslår att en sådan bestämmelse skall avse alla beslut enligt
utlänningslagen. Regeringens förslag överensstämmer med
Bamkommitténs.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet
tillstyrker helt eller i huvudsak kommitténs förslag, i vissa fall med egna
synpunkter och ytterligare förslag. BO anser att den av kommittén
föreslagna regeln bör gälla alla beslut enligt utlänningslagen och referera till
det enskilda barnets bästa. Kommitténs konstaterande att tillämpningen av
utlänningslagstiftningen i huvudsak är förenlig med barnkonventionen anser
BO vara felaktigt. Myndigheten anser det nödvändigt med en fördjupad
studie i vissa delar. Svenska Flyktingrådet anser på liknande sätt att
kommitténs påstående om att "lagreglering och tillämpning i huvudsak är
förenlig med konventionen" hänger i luften.

Rädda Barnen anser att grundsynen i barnkonventionen skall genomsyra
myndigheternas ärendehantering. Svenska röda korset anser att en inkorpo-
rering av barnkonventionen i svensk lag bör övervägas. Flera andra
organisationer förordar inkorporering eller införande av vissa artiklar i
utlänningslagen. Juridiska fakulteten vid Lunds Universitet föreslår att den
föreslagna portalparagrafen uttryckligen skall hänvisa till barnkonventionen.

Enligt Invandrarverket bör vid ansökningar av ensamma bam för barnets
bästa skyndsamt utredas familjeförhållandena för att möjliggöra en snabb
återförening i hemlandet. Först om ansträngningarna misslyckas bör
uppehållstillstånd beviljas. Verket hänvisar vidare till sin uppfattning att
uppehållstillstånd genomgående först bör beviljas tidsbegränsat men

Prop. 1996/97:25

238

avstyrker särreglering endast för ensamma bam. Bedömningen av val av Prop. 1996/97:25
tillståndsform måste ske från fall till fall där frågan om barnet kan ha sänts
ut som "ankare" kan ha en inverkan.

BO anser att det i förarbetena måste belysas hur olika intressekonflikter
skall lösas. Enligt BO:s mening kan det inte uteslutas att nivån för att ett
bam skall få stanna av humanitära skäl är för hög. Kommitténs synsätt, att
bedömningen av ett bam utan vårdnadshavare bör kunna bli mer positiv,
strider enligt myndigheten mot andan i artikel 2 i barnkonventionen om lika
rätt till konventionens rättigheter. BO hänvisar vidare till att bl.a. samman-
slutningar för bam- och ungdomspsykiatriker, socionomer, psykologer och
barnläkare hävdat att deras medlemmars kompetens beaktas i alltför liten
utsträckning. BO säger sig dela denna uppfattning.

Röda korset anser, att intresset av att ett allvarligt sjukt bam, som inte
kan få hjälp i hemlandet, skall få stanna i Sverige aldrig kan få stå tillbaka
för ekonomiska överväganden. Röda korset understryker nödvändigheten av
att när avslag på ansökan om familjeåterförening övervägs, med barnets
bästa för ögonen först undersöka om återförening är möjlig där föräldern
befinner sig.

Svenska Föreningen för barn- och ungdomspsykiatri anser - med
hänvisning till processordningen vid förvaltningsdomstolarna - att det
behövs regler för hur beslutsfattare skall använda experter i frågor om
humanitära skäl samt föreslår muntlig handläggning då intyg är viktiga.
Föreningen anser vidare, att praxis är alltför restriktiv. Svenska
Barnläkarföreningen föreslår att möjligheterna att utnyttja en oberoende
sakkunnig utnyttjas oftare. I första hand anser dock föreningen att ärenden
av detta slag bäst avgörs av domstol. Föreningens uppfattning är också, att
alla bam i Sverige skall ha samma rätt till hälso- och sjukvård av bästa
märke. Det bör vara otänkbart att avvisa en familj, där barnen har ett klart
behov av rehabilitering, utan att först skapa garantier för att i Sverige
påbörjade insatser kan fullföljas i hemlandet. Båda föreningarna anser att
beslutande myndighet skall vara skyldig att i beslutsmotiveringen klargöra
hur avvägning med hänsyn till barnets bästa skett. FARR föreslår att
uppehållstillstånd skall beviljas om väntetiden för barnet överstiger ett år.

Vad gäller gömda barns situation instämmer BO i kommitténs
uppfattning om inriktning på förebyggande åtgärder. Svenska Flyktingrådet
föreslår att sjukvårdsinrättningar och förskolor/skolor skall förklaras som
"frizoner", där myndigheter ej skall ha rätt att efterfråga eller gripa bam som
söker uppehållstillstånd.

BO föreslår vidare en regel i utlänningslagen motsvarande artikel 9 i
barnkonventionen med innebörd att splittring av en familj normalt utgör
hinder mot att verkställa ett awisningsbeslut. Rädda Barnen anser att en
sådan verkställighet strider mot artiklarna 3 och 9 i barnkonventionen.
FARR föreslår förbud mot att splittra en familj mot dess önskan vid
avvisning. FARR föreslår även att asylsökande barns fulla rätt till hälso- och
sjukvård lagfästs och att de ges rätt till skolgång t.o.m. gymnasienivå.
Liknande synpunkter framförs av Svenska Flyktingrådet.

239

Prop. 1996/97:25

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs del-
rapport:

Portalbestämmelse m.m.

De myndigheter och organisationer som yttrat sig tillstyrker genomgående
att en portalbestämmelse rörande hänsyn till barnets bästa infors. BO
framhåller, att for att bestämmelsen skall fa reell betydelse och vara
vägledande för de tillämpande myndigheterna krävs väsentligt tydligare
riktlinjer om vilken betydelse olika faktorer skall tillmätas i fråga om
uppehållstillstånd. Kommittén har enligt BO i allt för hög grad hänvisat till
intresset av den reglerade invandringen. Samma uppfattning har FARR, som
anser att myndigheterna inte ges några riktlinjer för avvägningen. Beslut bör
inte få tas som medför att ett bam riskerar att skadas.

BO tillstyrker liksom Svenska Flyktingrådet, att en definition av
begreppet bam införs i utlänningslagen, med innebörd att bam är den som är
under 18 år.

BO framhåller, att kommittén av tidsskäl inte studerat rättstillämpningen
på utlänningsområdet och inte haft möjlighet att på ett acceptabelt sätt
studera och analysera olika delfrågor. Liknande synpunkter framförs av ett
flertal andra myndigheter och organisationer. Svenska UNICEF-kommittén
anser sig emellertid ha iakttagit en grundläggande förändring av praxis som
allvarligt försämrat situationen för många bam. FARR anser att utlännings-
lagen i många men inte alla avseenden är acceptabel men att tillämpningen
är långt ifrån acceptabel.

Invandrarverket anser det angeläget med en likartad tolkning av barn-
konventionen i vart fall inom EU och Norden. Verket anser vidare, att en
negativ hållning präglar betänkandet dels i synen på andra länder dels i
synen på asylsökande som icke-kapabla individer.

Bland andra Röda korset anser, att kommittén på grand av bristen på
genomgång av praxis inte ger tillräckliga direktiv för hur vissa av de
föreslagna förbättringarna skall få effekt. BO anser sig av samma skäl i
likhet med FARR inte kunna instämma i att utlänningslagstiftningen efter
kommitténs förslag till ändringar förverkligar barnkonventionens syfte och
anda. Utlänningsnämnden anser liksom BO och FARR att en genomgång av
praxis är nödvändig.

Uppehållstillstånd

Beträffande bams egna asylskäl framhåller BO att bams subjektiva rädsla
inte kan bedömas på samma sätt som görs när det gäller vuxna.

Beträffande familjesammanföring framhåller Invandrarverket att barn-
konventionen utgår från att föräldrarnas ansvar för barnets bästa skall gälla i
första hand, vilket innebär att myndigheterna skall respektera deras bedöm-

240

ning så länge de inte har starka skäl för bedömningen att den är i strid med Prop. 1996/97: 25
barnets intressen. Mot denna bakgrund finns det enligt verket skäl att ifråga-
sätta förslaget om krav på starkare anknytning mellan bam och förälder. Det
är vanligt förekommande i ärenden hos verket att föräldrarna gjort bedöm-
ningen att barnet skulle stanna hos föräldern i hemlandet när den andre
flyttade till Sverige men att förhållandena sedan ändrats i detta avseende.
Det kan enligt verket knappast vara förenligt med andan i konventionen att
hindra en sådan förnuftig lösning. Ett liknande ställningstagande görs av
Röda Korset, som även befarar att bevissvårighetema kommer att vara stora
om krav på tidigare hushållsgemenskap uppställs. FARR motsätter sig att
åldersgränsen för familjeåterförening sänks till 18 år.

BO anser att det inte framgår tydligt på vad sätt den av regeringen
fastlagda nivån på humanitära skäl skall ändras. Svenska UNICEF-
kommittén anser det tydligt att humanitära skäl inte tillmäts tillräcklig
betydelse. Röda korset anser, att artiklarna 3, 24 och 39 i barnkonventionen
sammantagna måste tolkas så att Sverige har skyldighet att se till
vårdbehovet i de fall handikapp eller sjukdom avsevärt skulle påverka ett
bams fysiska eller psykiska utveckling och vård ej kan fås i hemlandet.

När det gäller nivån på de humanitära skäl som krävs för att få ny
ansökan beviljad finner BO de högre kraven vid en sådan ansökan vara en
orättvis och otillfredsställande situation.

Barn som kommer ensamma

Bam som kommer ensamma bör enligt Upplands Väsby kommun inte fa
endast tillfälligt uppehållstillstånd. För bam som långa tider får leva utan
besked, bör enligt kommunen och BO tidsbegränsat uppehållstillstånd likaså
meddelas. Röda korset har inga erinringar mot en sådan lagstiftning. BO
tillstyrker kommitténs förslag att avvisningsbeslut om bam som kommer
ensamma inte skall kunna verkställas omedelbart. BO föreslår vidare att
behovet av tydligare riktlinjer bör undersökas vad gäller återförening i
Sverige av familjemedlemmar med ensamt bam som har uppehållstillstånd
här.

Rädda Barnen, Röda korset, Caritas och FARR tillstyrker likaså förslaget
om förbud mot direktawisning. Invandrarverket avstyrker däremot med
motiveringen att det inte är rimligt att anta, att endast Sverige kan förväntas
följa barnkonventionen och att det när utredning påbörjats i annat land inte
alltid är förenligt med barnets bästa att genomföra en utredning i Sverige.

Röda korset anser, att det inte finns anledning att vänta med en efter-
forskning av föräldrarna om barnet önskar det eller den gode mannen
bedömer att det är förenligt med barnets bästa. Uppsala kommun anser att en
snabb återförening med föräldrar kan vara tvärtemot barnets bästa. Kommu-
nen framhåller, särskilt för yngre bam, vikten av att föräldrar ges möjlighet
att komma till Sverige på besöksvisum för att kunna återknyta kontakten
med barnet i en för bamet trygg miljö.

241

Bland andra Röda korset ifrågasätter om ”gate-kontroll” kan förebygga Prop. 1996/97:25
att bam skickas i väg ensamma för att söka asyl. Röda korset anser att andra
alternativ bör undersökas och att frågan med fördel kan tas upp i t.ex. det
europeiska samarbetet. Upplands Väsby kommun förordar däremot att gate-
kontroll införs.

Familjesplittring

BO anser sig inte kunna ställa sig bakom kommitténs ställningstagande att
tillfälliga familj esplittringar inte strider mot artikel 9 i barnkonventionen,
eftersom kommittén inte närmare angivit den tid som kan vara acceptabel. I
normalfallet bör artikel 9 innebära hinder att i utlänningsärenden skilja bam
från sina föräldrar, vilket bör fa komma till uttryck i utlänningslagen.

Verkställigheten av ett avvisningsbeslut bör enligt Rädda Barnen
automatiskt inhiberas då en familj riskeras att splittras. Vidare måste utöver
ändringar i utlänningslagen utarbetas tydliga riktlinjer. Myndigheternas
tillämpning bör följas upp. FARR föreslår ett principförbud mot
familjesplittring.

Göta Hovrätt framhåller att erfarenheterna från rättstillämpningen vid
hovrätten klart ger vid handen att stor hänsyn tas till ett bams intressen vid
bedömningen av om en förälder skall utvisas. BO instämmer i kommitténs
bedömningar rörande utvisning på grund av brott och vandelns betydelse i
ärenden om uppehållstillstånd samt framhåller, att ett sådant synsätt kräver
lagändring för att fa genomslag men att något sådant förslag ej lagts av
kommittén. Riksorganisationen Återföreningen erinrar om artikel 8 i
Europakonventionen och anser att det skall vara fråga om upprepad allvarlig
brottslighet för utvisning när bam berörs samt det det även då skall finnas
möjlighet för föräldrar att påvisa sin avsikt till återanpassning. Svenska
Flyktingrådet föreslår, att Invandrarverket bör ge tillstånd till en för brott
utvisad förälder för korta besök hos hans eller hennes bam i Sverige. Röda
korset anser, att man i de fall många praktiska svårigheter finns för att
återförenas i rimlig tid bör vara flexibel. Återföreningen framför liknande
synpunkter.

Vistelse utan uppehållstillstånd samt ny ansökan m. m.

BO, Invandrarverket och Röda korset delar kommitténs uppfattning att
åtgärder för gömda bam i görligaste mån skall inriktas på att förebygga
sådana situationer. Verket betonar att rättstillämpningen därför måste vara
förutsägbar och konsekvent i ett långt perspektiv. Rikspolisstyrelsen delar
uppfattningen att beslut bör motiveras utförligt men ifrågasätter om detta
kommer att hjälpa i situationer där människor gömmer sig. Även Uppsala
kommun ifrågasätter effekten av information. Rikspolisstyrelsen aktualiserar
frågan om vinningsrekvisitet i utlänningslagens straffbestämmelser när det
gäller att hindra verkställighet av avlägsnandebeslut. Styrelsen anser vidare

242

att verkställighet av avlägsnandebeslut i de absolut flesta fallen redan i dag
både är värdig och mänsklig samt att när motsatsen är fallet det ofta har
åstadkommits av utlänningen eller de som har engagerat sig i hans fall.
Rikspolisstyrelsen konstaterar vidare att kommittén inte berört situationer
där personer som fått lagakraftvunnet beslut om avvisning inhyses i kyrkor
och liknande platser samt riktar uppmärksamheten på behovet av vägledning
för polisen i sådana fall.

Enligt Uppsala kommun innebär förslaget att illegal vistelsetid inte skall
räknas vid beslut om tillstånd att bam straffas för vuxnas beslut. FARR
anser att det bör bli möjligt att även ompröva sådant som tidigare prövats.

Kommitténs förslag att den som vill ha en ny ansökan prövad skall finnas
tillgänglig för verkställighet tillstyrks av Rikspolisstyrelsen, Utlännings-
nämnden och Invandrarverket. Förslaget avstyrks av bl.a. BO, Rädda
Barnen, Röda Korset, Svenska Flyktingrådet och FARR. Enligt Uppsala
kommun är förslaget orealistiskt och skulle innebära ytterligare
påfrestningar för barnen. Sveriges Kristna Råd anser utifrån sina egna
erfarenheter i likhet med Riksorganisationen Återföreningen att kommitténs
förslag riskerar att få motsatt verkan mot den avsedda. BO anser det fullt
tänkbart att effekten blir att familjer håller sig gömda under en betydligt
längre tid även i situationer då barnets bästa kanske skulle kunna motivera
ett uppehållstillstånd. Enligt Röda korset uppnås troligen bättre
förebyggande verkan av man man med nuvarande ordning inte får
tillgodoräkna sig tid man varit gömd. CEIFO anser en möjlighet vara att
bevilja inhibition vid en första ny ansökan men medge ytterligare
ansökningar endast sedan beslutet verkställts.

Uppsala kommun föreslår att en familj efter viss handläggningstid i ett
ärende skall beviljas uppehållstillstånd. Caritas och FARR föreslår på
liknande sätt en 18-månadersgräns, om inte mycket allvarliga skäl såsom
grov brottslighet talar däremot. Svenska Flyktingrådet anser, att som
huvudregel fråga om avvisning ej bör tas upp efter fyra år, även om
undanhållande skett.

Upplands Väsby kommun, Röda korset och Svenska Flyktingrådet
tillstyrker förslaget att asylsökande bam ges samma rätt till hälso- och sjuk-
vård som svenska bam.

Enligt Uppsala kommun bör vid verkställighet av avlägsnande beslut
samma regler gälla som vid omhändertagande enligt socialtjänstlagen.
Uttryckligt förbud bör gälla mot att hämta bam medan de är tillfälligt skilda
från sina föräldrar. Förskola, skola, fritidshem och fritidsaktiviteter bör
liksom resor till och från dessa institutioner vara frizoner där bam ej får
hämtas. Rädda Barnen framför liknande synpunkter.

Röda korset och Caritas ställer sig tveksamma till förslaget om syste-
matisk uppföljning av mottagandet i hemlandet. Förutsättningarna för
frivilligorganisationema att arbeta med denna typ av frågor skiftar enligt
Röda korset starkt mellan olika länder. Enligt Invandrarverkets uppfattning
måste förslaget att satsa resurser på mottagandet i hemlandet tillämpas med
stor försiktighet.

Prop. 1996/97:25

243

Förslaget om en dialog mellan myndigheter och frivilligorganissationer
för att åstadkomma en vänligare och mänskligare verkställighet tillstyrks av
bl.a. Röda korset. Organisationen är emellertid tveksam till att redan efter
Invandrarverkets avslagsbeslut inrikta åtgärderna på återvändande.

Återkallelse av uppehållstillstånd

BO anser att 2 kap. 9 § UtlL vad gäller barnfamiljer bör ändras till att
uppehållstillstånd far återkallas. Röda korset finner det tveksamt, om
kommitténs uppfattning är riktig att artikel 2 andra stycket i
barnkonventionen ej är tillämplig i dessa sammanhang.

Rädda Barnen anser att konsekvenserna för bam av ett beslut om
återkallelse noga måste utredas samt föreslår liksom Uppsala kommun och
Svenska Flyktingrådet att en preskriptionstid införs. Caritas föreslår liksom
FARR en tidsgräns på två år, den senare organisationen med tillägget att
synnerligen starka skäl därefter skall krävas för återkallande. Röda Korset
understryker vikten av att beakta barnets bästa i dessa sammanhang. Enligt
Svenska Flyktingrådet saknar återkallande av tillstånd för bam när föräld-
rarna lämnat oriktiga uppgifter, såsom sker i nuvarande rättstillämpning,
laglig grund. Liknande synpunkter framförs av FARR.

Utlänningsnämnden framhåller svårigheterna att utreda identiteten när
handlingar saknas samt nämner som en möjlighet att förebygga återkallelser
att i de fall asylskäl saknas och identiteten är oklar överhuvudtaget inte
meddela uppehållstillstånd. Invandrarverket framhåller vikten av att verket
ges möjligheter att noga utreda identiteten, bl.a. genom modem teknik som
fingeravtrycksregister och DNA-teknik. Detta kräver enligt Invandrarverket
stora resurser. Vidare behövs en insikt om att identitetsutredningar måste fa
ta tid.

Skälen för regeringens förslag: Grunderna för migrationspolitiken anges i
kapitel 6. Med utgångspunkt från dessa har i kapitel 9 föreslagits
lagbestämmelser om rätt till skydd och invandring som är i enlighet med
barnkonventionens krav eller i dess anda. Utlänningslagens utformning vad
gäller bam utgår i första hand från grunden Respekt för mänskliga
rättigheter. Lagen skall också när bam berörs ge uttryck för en human
inställning, vara tydlig och tillämpas konsekvent samt ge uttryck för
helhetssyn.

Det kan konstateras, att principen om att hänsyn skall tas till bams bästa
sedan länge finns i svensk rätt och också återspeglas inom utlänningsrätten.
En övergripande riktlinje av detta slag finns i regeringsformens stadgande
om den enskildes välfärd som grundläggande mål för den offentliga
verksamheten. Sverige har aktivt slutit upp i utvecklandet av en
internationell rättsordning för mänskliga rättigheter genom att ratificera
olika internationella överenskommelser som berör bam. Dessa
överenskommelser ger vägledning om vad som internationellt kan anses

Prop. 1996/97:25

244

som god standard för hänsynstagande till bam och ungdomar på Prop. 1996/97:25
utlänningsrättens område.

Den omständigheten att Sverige år 1990 ratificerade barnkonventionen
gör det naturligt att med några års erfarenheter nu överväga om några
ändringar bör göras i utlänningslagen eller i dess tillämpning. Här behandlas
därför utlänningsrätten huvudsakligen i förhållande till just denna
konvention. Detta innebär alltså inte att barnkonventionen skulle ha en
särställning i förhållande till andra konventioner.

Även EU:s år 1995 antagna resolution om minimigarantier vid handlägg-
ning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) är ett nyligen tillkommet
dokument av intresse i sammanhanget. Resolutionen är dock icke rättsligt
bindande. Av intresse är också UNHCR:s handbok om flyktingbarn från år
1994 (Refugee Children - Guidelines on Protcction and Care), som ger
organisationens syn på de bam som är asylsökande eller flyktingar, med
barnkonventionen som grundläggande utgångspunkt. Den stora omfattning
baminvandringen till Sverige haft under dessa år bidrar till intresset av att se
över rättsområdet. Exempelvis tog kommunerna enbart inom ramen för
flyktingmottagandet under 1990-talets första fyra och ett halvt år emot
49 700 bam under 16 år.

När Sverige ratificerat en konvention eller gjort ett annat internationellt
åtagande och detta inte föranlett ny lagstiftning eller ändringar i befintliga
lagar får lagstiftaren förutsättas ha bedömt att existerande författningar står i
överensstämmelse med åtagandet. Den svenska lagstiftningen kan
följaktligen tolkas med vägledning inte bara av lagtext, förarbeten och
praxis utan även av innehållet i en konvention eller överenskommelse. Det
kan nämnas, att Högsta Domstolen i ett fall förutom den svenska lagen
uttryckligen åberopat barnkonventionen (NJA 1993 s. 666). Skulle en
konflikt uppstå mellan en uttrycklig bestämmelse i utlänningslagen och
barnkonventionen, skall lagen ges företräde. Däremot åligger det Sverige att
i så fall ändra lagen.

Beaktande av barnkonventionen

”Barnkonventionen”, skriver Bamkommittén i sin delrapport, ”kan sägas
utgöra vår tids samhälleliga bamperspektiv eftersom den uttrycker världs-
samfundets kollektiva syn på bam och ungdomar. Konventionens grundsyn;
varje bams rätt att utan diskriminering fa sina rättigheter respekterade,
principen om barnets bästa, om vikten att lyssna till barnet och om dess rätt
till liv och utveckling, formar en hållning till bam på det internationella
planet. Det krav barnkonventionen ställer på världens stater är att detta
förhållningssätt, detta bamperspektiv, skall genomsyra alla beslut som rör
bam.” (SOU 1996:115 s. 38).

Sverige delar enligt barnkonventionen ett ansvar med andra stater för alla
bam i världen, bl.a. genom åtagandena enligt artiklarna 4, 24 och 28 att
främja och uppmuntra internationellt samarbete. I kapitel 7 har regeringen
lagt fram sin bedömning av hur Sverige i framtiden effektivt skall kunna

245

verka internationellt, både långsiktigt och i kortare perspektiv. Det handlar Prop. 1996/97:25
om en mångfald insatser inte minst inom biståndet. I hög grad är det fråga
om insatser av stor betydelse för bams välfärd. Dessa insatser utgör en
väsentlig del av migrationspolitiken och av Sveriges uppfyllande av sitt
ansvar enligt barnkonventionen. På motsvarande sätt förhåller det sig med
de omfattande insatser som nu görs och kommer att göras för bam som
invandrat till Sverige.

Bams särskilda utsatthet och behov motiverar på många sätt särbehand-
ling i förhållande till vuxna. Bamkommittén nämner tre grundläggande
behov som gäller alla bam: 1. Omvårdnad och skydd för att kunna överleva
och utvecklas, 2. Ett stabilt och varaktigt förhållande till båda sina föräldrar
samt 3. Respekt för sin integritet, att få känna att de har en uppgift att fylla
och fa ta ansvar och påverka sin situation i takt med stigande ålder och
mognad.

Det finns starka skäl att ta särskild hänsyn till bam i asylprocessen. De
har oftast inte själva valt att lämna sitt land och kan i mindre grad än vuxna
överblicka konsekvenserna. Deras tidsperspektiv skiljer sig från vuxnas. Ett
år är för ett litet bam en oändligt lång tid då personligheten genomgår stora
och dramatiska förändringar.

I den allmänna debatten har olika uppfattningar framförts om utlännings-
lagen och dess tillämpning i alla avseenden är helt förenlig med barn-
konventionens krav eller med de ambitioner Sverige dämtöver bör ha utifrån
andan i konventionen. Debatten gäller i huvudsak tre aspekter. Dels
diskuteras om principen om barnets bästa i artikel 3 i barnkonventionen i
tillräcklig grad påverkar bedömningen av olika utlänningsärenden, dels om
vissa lagregler eller deras tillämpning är förenliga med konventionens
bestämmelser, dels om ytterligare bestämmelser bör införas i
utlänningslagen. Flyktingpolitiska kommittén har gjort den övergripande
bedömningen, att svensk lagreglering och tillämpning i huvudsak är förenlig
med konventionen. Samma bedömning gör Bamkommittén vad gäller
lagregleringen. Båda kommittéerna lägger fram förslag till ändring av såväl
lagstiftning som tillämpning.

Hänsyn till bams bästa tas redan i utlänningsärenden. En självklar
huvudprincip är exempelvis sedan lång tid att bam inte skall behöva leva
åtskilda från sina föräldrar. Regeringens bedömning är att
utlänningslagstiftningen är förenlig med de krav barnkonventionen ställer
men att förtydliganden bör göras. Utländska bam och familjer som vill
invandra hit kan inte fritt få göra detta men humanitetens krav måste
uppfyllas. På så vis är utlänningslagen en lagstiftning där barnets intresse
måste vägas mot andra samhällsintressen.

Invandringen till Sverige har på olika sätt varit reglerad under lång tid.
Den omfattar den inflyttning som sker på grund av överenskommelserna
inom Norden och EU, till följd av familjebildning och familjeanknytning
samt av specialister efter särskild prövning av
arbetsmarknadsmyndigheterna. Utöver dessa kategorier avgör
skyddsbehovet enligt flyktingkonventionen och de ytterligare grunder som

246

angivits i svensk lagstiftning vem som kan bosätta sig permanent eller Prop. 1996/97:25
tillfälligt i Sverige.

Grunder av dessa slag har under de senaste åren givit Sverige en relativt
stor nettoinvandring. Det är en krävande uppgift för samhället som helhet
och för de invandrade själva att under en kort tidrymd klara integrationen av
så stora grupper på ett någorlunda harmoniskt sätt.

Så länge som ojämlikheten i världen består och behovet att fly eller
önskan att flytta till ett annat land har skäl som går utöver grunderna för att
bli mottagen i Sverige eller i andra länder kommer invandringsregleringen
att vara utsatt för påfrestningar. Individers och familjers i och för sig väl
motiverade och förståeliga planer kommer att möta Sveriges behov av att
upprätthålla invandringsregleringen.

För att politiken i en sådan situation skall fungera så väl som möjligt för
både samhället och den sökande är ett första krav att regleringen är tydlig
både i fråga om vilka kriterier som tillämpas och processen för att hantera
dem. Som land vill Sverige utöva politiken på detta liksom på andra
områden så att den kan möta förståelse och respekt. Otydlighet i regler och
tillämpning kan på ett område som präglas av så stora spänningar lätt leda
till situationer där både samhället och den sökande utsätts för stora påfrest-
ningar.

För enskilda och familjer som kommer hit med en förhoppning om att fa
bosätta sig i Sverige är det tragiskt att avvisas. De har som regel satsat
mycket socialt, emotionellt och materiellt i ett uppbrott. För det svenska
samhället är det också ett problem om många som i lagens mening saknar
skyddsbehov på egen hand eller med ”hjälp” av dem som organiserar
migration - också illegal sådan — söker sig hit. Den nuvarande
lagstiftningens något oklara politiskt-humanitära grunder och de
factoflyktingbegreppet kan ha öppnat för sådana påfrestningar. Det har med
stor sannolikhet också de tidsförordningar som beslutats vid olika tillfällen
under de senaste åren.

Behovet av att reglera invandring, det vill säga att bestämma vem som
har rätt eller inte att bo i ett land, är av sådan karaktär att lagstiftning om
invandringen ofta naturligen får företräde framför lagstiftning kring
förhållandena inom landet.

Bam har det överlag bra i Sverige och många bam i andra inte minst
fattiga länder skulle troligen i viss mening fa det bättre om de kom hit. Bam
med problem kan nog också ofta fa bättre stöd i en svensk kommun än på
många andra platser. Prövningen av barnets bästa kan dock inte i förhållande
till utlänningslagstiftningen ges så långtgående innebörd att det nästan blir
till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara bam. Risken finns då att
det blir frestande att utnyttja barnen i fall där önskan att bosätta sig i ett visst
land är stark men skyddsskälen otillräckliga. Ett element av detta kan finnas
med när bam göms, när upprepade nya ansökningar lämnas in så att
asylprocessen förlängs eller när identiteten undanhålls. En börda av
förhoppningar och ansvar läggs här på barnen som svårligen kan vara
förenlig med omtanke om barnets bästa. Mest tragiskt är det när ensamma

bam utan asylskäl sänds iväg för att själva finna sig en bättre framtid i ett Prop. 1996/97: 25
främmande land utan föräldrarna, med eller utan avsikt att dessa senare skall
kunna återförena sig med barnet i det nya landet.

I sakens natur ligger att vid varje tidpunkt mer alltid kan göras för bam
av stat och kommun. Dessa skall, i enlighet med vad som uttrycks i
grundlagen, ha den enskildes välfärd som grundläggande mål för sin
verksamhet. Regeringen anser, att det är möjligt att i flera avseenden gå
längre än vad som för närvarande gäller och föreslår därför flera konkreta
förbättringar av bams ställning inom utlänningsrätten. Dessa förändringar är
enligt regeringens uppfattning i barnkonventionens anda.

Den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är
central i barnkonventionen, bör komma till klart uttryck i utlänningslagen.
Den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med en
föreskrift att vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt
kräver särskilt skall beaktas. I likhet med bl.a. Bamkommittén anser
regeringen att alla ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av
föreskriften.

Utan att barnets bästa generellt tar över samhällsintresset att reglera
invandringen får införandet av en portalbestämmelse om barnets bästa i
utlänningslagen ändå en stark och meningsfull innebörd. Både vid bedöm-
ningen av om humanitära skäl för uppehållstillstånd finns liksom i hela
asylprocessen far en sådan portalbestämmelse en reell innebörd. Jämförelse-
vis kan erinras om att någon sådan generell regel inte finns i utlänningslag-
stiftningen i något av de länder Bamkommittén som ovan angetts har
inhämtat upplysningar om.

Regeringen vill påminna om, att den grundläggande avvägningen mellan
olika intressen sker i lagstiftningsarbetet genom riksdagens beslut. En
avvägning måste emellertid, på denna grund, i sista hand göras i det enskilda
ärendet för varje bam som berörs av beslutet.

Uppehållstillstånd

Grunderna för att meddela uppehållstillstånd behandlas huvudsakligen i
kapitel 9. De förslag regeringen lägger där innefattar även de fall när bam
skall fa skydd eller få bosätta sig hos anhöriga i Sverige. De innebär att
långtgående hänsynstaganden görs också till bam. Där lämnas också förslag
om att humanitära skäl även i fortsättningen skall kunna läggas till grund för
uppehållstillstånd. Regeringen anser det nödvändigt att kunna ta hänsyn till
de särskilda omständigheter som kan förekomma i det enskilda fallet. Det
finns skäl att i detta kapitel vidareutveckla resonemangen för de fall, där de
humanitära skälen i första hand hänför sig till ett bams förhållanden.

Som framgått ovan, ställer barnkonventionen i och för sig inte några krav
på att uppehållstillstånd skall kunna ges av humanitära skäl. Barnets bästa är
emellertid en omständighet som skall beaktas bland andra intressen vid
utformningen av de svenska invandringsreglema. Detta tillgodoses bl.a.
genom möjligheten till uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa skäl bör

248

enligt regeringen kunna vara av något mindre allvar och tyngd för att Prop. 1996/97:25
uppehållstillstånd skall beviljas när bam berörs. Därigenom ges ytterligare
utrymme för att i rättstillämpningen ta hänsyn till barnets bästa. Detta
överensstämmer med den praxis som beskrivits under avsnitt 14.1.

Vad som i den konkreta situationen är det bästa för ett bam är ofta inte
något entydigt. Många gånger måste en avvägning göras mellan alternativ
som har såväl goda som dåliga konsekvenser för barnet. Det kan gälla
framtida förhållanden som inte med större säkerhet kan förutses. Ibland kan
barnets kortsiktiga bästa stå mot dess långsiktiga intressen. Den etno-
centriska syn, som ibland uttrycks i den invandringspolitiska debatten, tar
regeringen avstånd från. Den innebär att bam närmast regelmässigt anses ha
det bäst i Sverige, oavsett språklig, kulturell och nationell bakgrund och
tillhörighet. Ett sådan inställning strider inte minst mot det synsätt barn-
konventionen ger uttryck för.

Principen om barnets bästa talar emellertid i åtskilliga ärenden vid en
sammanvägning av olika omständigheter för att medge bosättning i Sverige.
Den materiella trygghet som finns för människor i Sverige i en rad olika
avseenden och de möjligheter detta ger den enskilde innebär ofta en kraftig
förbättring för barnet i förhållande till de villkor som råder i hemlandet. Det
kan vara så att flertalet bam som under en period kommer till Sverige från
ett land som härjats av väpnade konflikter i vart fall på kort sikt kan få det
bättre här. På motsvarande sätt skulle ett sjukt eller handikappat bam kunna
få det bättre i Sverige när hemlandet inte har möjlighet att behandla
sjukdomen eller ta hänsyn till handikappet. Mot barnets intresse måste vägas
tyngden av andra intressen. Exempel på sådana intressen lämnas i
redovisningen av vägledande regeringsbeslut i avsnitt 14.1.

Att ett bam som följt med sina föräldrar till Sverige följer med dem när
de måste återvända till hemlandet kan inte i och för sig ses som något
negativt för barnet. Förhållandet som sådant kan inte tillmätas större
betydelse som grund för permanent uppehållstillstånd. Det kan inte sägas att
det generellt skulle allvarligt skada ett bam i dess psyko-sociala utveckling
att följa med sina föräldrar till ett annat land. I all synnerhet gäller detta när
det rör sig om hemlandet. Detta är fallet även för bam som vistats i Sverige
under den betydande men dock begränsade tid som ett slutgiltigt avgörande
av ansökan om uppehållstillstånd kan kräva under normala förhållanden. För
de exceptionella förhållanden som kan uppstå vid massflykt lämnas förslag i
avsnitt 9.3.3.

Ofrånkomligt är, att även då hemvändandet kan medföra stora påfrest-
ningar måste de beslutsfattande myndigheterna göra en avvägning mot andra
intressen, såsom förutsätts i barnkonventionen. Nödvändigheten av att
upprätthålla de krav som är uppställda för bosättning i Sverige är ett sådant
intresse. Att Sverige skall fortsätta sina omfattande insatser för utsatta bam i
deras hemländer är ett annat därmed sammanhängande intresse. Avgörande
bör, som Flyktingpolitiska kommittén med instämmande av Bamkommittén
föreslagit, vara i vilken grad barnet i sin psykosociala utveckling kan antas
ta bestående skada av att flytta tillbaka till hemlandet, att skilja från de oftast

249

tillfälliga påfrestningar som en flyttning till andra miljöer ofta innebär för ett Prop. 1996/97:25
bam.

Även om en framtvingad återresa till hemlandet är ett nytt svårt uppbrott
för ett bam kan han eller hon genom sina egna resurser, sin familj och det
nätverk familjen kan ha i den egna nationen eller kulturen ändå ofta i hög
grad påverka sin egen framtid där. Som Invandrarverket berört är det i
allmänhet fel att betrakta de människor som sökt sig till ett annat land för att
bosätta sig där som människor med dålig förmåga att ta hand om sin egen
situation. Det är heller inte barnkonventionens grundläggande synsätt. En
framtid i hemlandet kan innebära levnadsvillkor som står i
överensstämmelse med det enskilda barnets bästa. Tryggheten och
möjligheterna i det egna samhället kan ibland vara viktigare än de fördelar
som en migration till Sverige kan ge. De förslag som Bamkommittén har för
att underlätta för bam också vid återvändande är i detta sammanhang viktiga
att ta fasta på. Samtidigt kan emellertid konstateras, att lång vistelse i
Sverige kan leda till en förankring här som för barnet ökar fördelarna med
att stanna kvar jämfört med att återvända till hemlandet.

Bamkommittén har även behandlat frågan om artiklarna 24 och 39 i
barnkonventionen skulle kunna påverka bedömningen av om uppehålls-
tillstånd skall meddelas. Kommittén redovisar att artiklarna handlar om den
vård bam som befinner sig i ett land har rätt att få under vistelsen där och
inte behandlar rätten att få uppehållstillstånd på grund av vårdbehov.
Regeringen finner i likhet med kommittén att artiklarna inte är tillämpliga i
frågan om uppehållstillstånd skall beviljas.

Är det frågan om ett bam som kommer till Sverige utan sina
vårdnadshavare, är situationen annorlunda än om barnet kommer med den
övriga familjen. Det förekommer inte sällan att ett bam sänds hit ensamt av
föräldrarna för att, sedan uppehållstillstånd beviljats, fungera som
anknytning för den övriga familjen. I andra fall handlar det enligt barnens
berättelser om att de vill få möjlighet till utbildning eller arbete för att på
sikt kunna ge sin familj ekonomiskt stöd. Det stora flertalet av de bam som
under senare tid sökt uppehållstillstånd har saknat behov av skydd mot
förhållanden som råder i hemlandet.

En självklarhet är att för bam liksom beträffande vuxna noga utreda varje
påstående om risk för förföljelse eller andra omständigheter som ger behov
av skydd i Sverige. När detta inte är fallet bör, som Bamkommittén och
Invandrarverket förordar, huvudinriktningen i arbetet med de bam som
kommer ensamma vara att vidta alla de åtgärder som är möjliga för att
barnen så snabbt som möjligt skall kunna återförenas med sina föräldrar i
hemlandet. Efterforskning av föräldrarna får givetvis inte ske så att säker-
heten för någon som vistas i hemlandet äventyras. Regeringen vill under-
stryka att dessa bam, som i vissa fall har levt under svåra sociala för-
hållanden, så länge de befinner sig i Sverige bör ges det sociala stöd de är i
behov av.

250

Ett eventuellt uppehållstillstånd bör, som Bamkommittén föreslagit, Prop. 1996/97:25
meddelas för en tidsbegränsad period i de fall inte skyddsbehov, familje-
anknytning eller humanitära skäl föranleder ett permanent tillstånd.

Utredningarna om ensamma bam är ofta komplicerade. I stort sett samt-
liga bam som kommer ensamma vill återförenas med sina föräldrar. Barnet
röjer emellertid sällan föräldrarnas identitet och var föräldrarna befinner sig,
om de känner till detta. Barnet röjer heller knappast vem det rest
tillsammans med. Barnet har sällan själv valt att skiljas från sina föräldrar
eller själv fattat beslutet att resa till Sverige. Det är vanligen föräldrarna eller
någon annan anhörig som skickat barnet till Sverige och därigenom utsatt
barnet för stora påfrestningar och ofta risker. När försöket är framgångsrikt,
skapar detta otydlighet om den svenska utlänningslagstiftningen, leder till
inkonsekvent tillämpning och uppmuntrar till kringgående av reglerna.

Är det fråga om ett bam som efter noggrann utredning befinns vara i
verklig mening övergivet, anser regeringen i likhet med Bamkommittén att
barnet skall beviljas permanent uppehållstillstånd. Därmed tar Sverige
ansvaret för de bam som tagit sig hit och inte kan påräkna en tillfreds-
ställande omvårdnad av anhöriga eller institutioner i sitt hemland.

Bamkommittén tar i likhet med Verkställighetsutredningen i samband
med de bam som kommer ensamma upp behovet av en effektivare
gränskontroll. Dessa frågor bör emellertid liksom frågan om avvisning av
bam med omedelbar verkställighet behandlas i annat sammanhang.

Varken Flyktingpolitiska kommittén eller Bamkommittén har funnit
anledning att föreslå ändringar av utlänningslagens bestämmelser om åter-
kallande av uppehållstillstånd. Liksom Bamkommittén finner regeringen att
diskrimineringsförbudet i artikel 2 punkt 2 i barnkonventionen inte är
tillämpligt. Regeringen instämmer också i vad Bamkommittén anfört om att
asylrätten måste värnas, att det på sikt utgör ett hot mot asylrätten att
uppehållstillstånd utverkas genom oriktiga uppgifter eller förtigande av
fakta samt att återkallelse i princip i sådana fall bör ske även i
fortsättningen. Regeringen vill samtidigt påminna om att nuvarande
lagregler, som medger att uppehållstillståndet inte skall återkallas om
särskilda skäl talar emot det, förutsätter att hänsyn tas till hur ett eventuellt
återkallande påverkar berörda bam och att portalbestämmelsen om hänsyn
till barnets bästa är tillämplig också i detta sammanhang.

I detta sammanhang vill regeringen också i likhet med Bamkommittén
framhålla, att i första hand måste eftersträvas att situationer som leder till
återkallande överhuvudtaget inte uppstår. Det är viktigt att de allvarliga
konsekvenserna av felaktiga uppgifter, såsom återkallande av uppehålls-
tillstånd och hinder för att få svenskt medborgarskap, tydliggörs för de
sökande av myndigheter och biträden samt frivilligorganisationer och sam-
fund som ger dem råd. Av informationen bör framgå, att även åldern skall
vara rätt uppgiven. Det förekommer att särskilda, förmånligare regler för
yngre personer utnyttjas av personer som uppger lägre ålder än den verkliga.

Det finns också anledning att understryka vikten av att handläggningen
av ärenden om uppehållstillstånd blir så fullständig och kvalificerad som

251

möjligt. De negativa effekter som kan uppstå inte minst med tanke på Prop. 1996/97:25
bestämmelserna om återkallande gör att en ensidig styrning for att uppnå
korta handläggningstider inte får ske av utlänningsmyndighetemas
verksamhet. Kravet på rättssäker handläggning får, som understrukits av ett
flertal frivilligorganisationer, inte komma i andra hand. Dessa frågor
behandlas utförligare i avsnitt 12.7.

Vistelse i Sverige utan tillstånd

Bam i familjer som håller sig undan myndigheterna lever regelmässigt i en
svår situation. Detta är fallet även om barnet lever tillsammans med sina för-
äldrar eller någon av dem. Självklart är det föräldrarna som har huvud-
ansvaret för sina bam. Men detta konstaterande befriar inte myndigheterna
från deras ansvar. Det låter sig naturligtvis sägas, att föräldrar tar på sig ett
tungt ansvar genom att gömma sina bam för myndigheterna hellre än att
lämna landet och att föräldrarna i enlighet med artikel 18 i
barnkonventionen skall låta barnets bästa komma i främsta rummet. Risken
är nämligen stor att barnet far illa. Enbart information om detta förhållande
till föräldrar och andra berörda skulle emellertid knappast leda långt.
Regeringen anser i likhet med Flyktingpolitiska kommittén och
Bamkommittén, att insatserna för dessa utsatta bam måste inriktas på att i
görlig mån förhindra sådana situationer där undanhållande blir ett led i
ansträngningarna att få uppehållstillstånd.

Flyktingpolitiska kommittén säger sig i sina överläggningar med frivillig-
organisationer och samfund om de gömda barnen ofta ha funnit en
nyanserad inställning baserad på erfarenhet. Flera organisationer och
samfund gör insatser för att minska skadeverkningarna av att människor
gömmer sig och försöker hjälpa dem att komma ur en låst och nedbrytande
situation. Kommittén anser att det skulle ligga ett stort värde i en
fortlöpande dialog mellan Invandrarverket och andra berörda myndigheter
samt frivilligorganisationema och samfunden. En viss flexibilitet i dessa
kontakter från myndigheternas sida kan enligt regeringen vara ägnad att
förebygga och avveckla framför allt situationer där bam göms för
myndigheterna. Kontakterna kan även ha den positiva bieffekten att inom
organisationerna undanröja föreställningar som kan finnas om att
myndigheterna har bristande kunskaper om övergrepp mot de mänskliga
rättigheterna i andra länder och att tjänstemännen är okänsliga för utsatta
människors situation.

Regeringen delar den uppfattning Bamkommittén framfört, att förut-
sägbarhet och konsekvens i rättstillämpningen har stor betydelse för om
sökande som i bägge instanser fatt avslag på ansökan om uppehållstillstånd
ändå håller sig kvar i landet i förhoppning om att senare ändå få ett sådant
tillstånd. Att sökande och deras rådgivare bland landsmän, frivillig-
organisationer och samfund inte ansett sig ha sett sådan konsekvens i
tillämpningen över en följd av år har troligen funnits bland skälen till att så
många brustit i tilltro till myndigheternas avslagsbeslut i enskilda ärenden.

252

Som Bamkommittén framfört har sannolikt de tidsförordningar haft betydel- Prop. 1996/97:25
se, där regeringen låtit barnfamiljer som vistats i Sverige under längre tid
stanna, trots att familjerna varken haft skyddsbehov enligt utlänningslagen
eller tillräckliga humanitära skäl vid ankomsten. Slutsatsen vinner stöd av
erfarenheter i andra länder.

Den ökade tydlighet och konsekvens i lagstiftning och tillämpning, som
eftersträvas med förslagen i olika delar av detta lagstiftningsärende, är enligt
regeringen ägnad att i framtiden minska antalet bam som utsätts för de
påfrestningar som det innebär att hålla sig undan myndigheterna.

Under sådana förutsättningar kan även en ökad förståelse hos den
sökande för myndigheternas beslutsunderlag och bedömningar bidra till att
motverka tankar på att hålla sig kvar i Sverige illegalt efter ett lagakraft-
vunnet avlägsnandebeslut. I minst lika hög grad gäller detta sannolikt
personer som hjälper dem som vägrats uppehållstillstånd med att hålla sig
undan myndigheterna. I detta sammanhang kan framhållas vikten av att
beslutsmotiveringarna tydliggör hur hänsyn tagits till barnets bästa.

För personer som inte lämnar landet trots fattade beslut återstår till slut
ingen annan möjlighet än att Polisen ser till att verkställighet sker. Det är
viktigt att väntan för barnet inte blir längre än nödvändigt, vare sig under
handläggningen fram till beslut om familjen får stanna eller ej och därefter
tills ett negativt beslut verkställts.

Liksom Bamkommittén anser regeringen, att det skulle vara värdefullt
med samarbete mellan myndigheter och frivilligorganisationer med
internationella nätverk om stöd och hjälp vid återkomsten till hemlandet.
Frivilligorganisationer kan redan i Sverige göra insatser genom att förbereda
för hemkomsten. Regeringen är medveten om att sådana insatser redan
förekommer.

Ett uppehållstillstånd efter ny ansökan enligt 2 kap. 5 b § UtlL bör liksom
för närvarande bara kunna ges om en tidigare inte prövad omständighet
berättigar den sökande till skydd här eller om det skulle strida mot
humanitetens krav att verkställa avlägsnandebeslutet. Har verkställigheten
”fördröjts under avsevärd tid på grund av omständigheter som utlänningen
inte kunnat råda över” kan det innebära att tillräckliga humanitära skäl anses
finnas (prop. 1988/89:86 s. 149 f). En illegal vistelsetid bör i andra fall i
princip inte heller i fortsättningen få tillgodoräknas. Ett bifall måste i så fall
förutsätta att risken bedöms vara synnerligen betydande för självdestruktiva
handlingar av utomordentligt allvarlig natur från barnets sida, eller för att
barnet allvarligt skadas i sin psyko-sociala utveckling, om det med tvång
skickas tillbaka till hemlandet eller fortsatt lever under pressande för-
hållanden till följd av att det av föräldrarna hålls undan myndigheterna.
Hänsynen till barnets hälsa, utveckling och allmänna bästa måste då fa väga
över andra viktiga intressen. En avvägning måste emellertid alltid göras
mellan olika intressen i det enskilda fallet och med hänsyn till samtliga
omständigheter.

Utlänningsnämnden har i en skrivelse till regeringen i januari 1996 före-
slagit att en ny ansökan endast skall fa prövas under förutsättning att

253

sökanden är tillgänglig för myndigheterna. Bamkommittén har instämt i att Prop. 1996/97: 25
det kan finnas ett behov av sådana begränsningar. Att den som vill ha en ny
ansökan prövad skall finnas tillgänglig för verkställighet av beslutet kan
enligt kommittén inte anses vara oförenligt med principen om barnets bästa.
Regeringen har noterat, att en rad frivilligorganisationer har ifrågasatt
lämpligheten av en sådan ordning. Den fråga Bamkommittén tar upp är
viktig. Det kan konstateras, att svårigheterna med att få vissa personer som
är skyldiga att lämna landet att verkligen göra detta inte i och för sig
sammanhänger med att ny ansökan kan inlämnas men frågan rymmer en rad
aspekter. Frågan kräver dock ytterligare beredning innan ett ställnings-
tagande kan ske.

Bamkommittén erinrar om att de bam som saknar uppehållstillstånd och
håller sig undan myndigheterna har rätt till akut sjukvård men att detta
innebär en mer begränsad rätt till hälso- och sjukvård än den andra bam i
Sverige har. Kommittén anser att barnen bör likställas i enlighet med
artiklarna 2 och 24 i barnkonventionen. Regeringen vill understryka, att
enligt hälso- och sjukvårdslagen har alla rätt till akut sjukvård. Det är
angeläget att sjukvårdshuvudmännen ordnar så att alla i praktiken kan
tillgodogöra sig sådan vård. Den fråga som Bamkommittén tar upp har i sin
helhet stor räckvidd och är komplicerad. Den kräver därför ytterligare
beredning.

14.3 Förvar

Regeringens förslag: De förutsättningar för förvarstagande som i dag
gäller för utlänningar under 16 år skall gälla utlänningar under 18 år.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i,
överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Flertalet
tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Rädda Barnens
grunduppfattning är dock i likhet med flera andra organisationer, att den
som är under 18 år över huvud inte skall tas i förvar. BO föreslår att en regel
motsvarande artikel 37 b i barnkonventionen införs i utlänningslagen med
innebörd att frihetsberövande far ske endast med stöd av lag och användas
endast som sista utväg och för kortast möjliga tid. Totalförbud bör vidare
införas mot att ta ensamma bam i förvar. BO utgår liksom Rädda Barnen
från att åldersgränsen i 5 kap. 12 § UtlF även den höjs från 16 till 18 år.
Socialstyrelsen understryker, att ansträngningar måste göras för att bam som
tagits i förvar inte skall behöva vistas i häkteslokaler och inte drabbas av
familjesplittring. FARR föreslår förbud mot att splittra en familj mot dess
önskan vid förvarstagande. Sveriges Psykologförbund understryker vikten
av att familjen inte splittras vid förvarstagande och att lokalerna utgörs av
vanliga bostäder. Utlänningsnämnden anser att ordalydelsen i de föreslagna

254

bestämmelserna om förvar bör ändras till att avse utlänningar under 18 år. Prop. 1996/97:25
Enligt Rädda Barnen bör det i rättshjälpslagen stadgas, att offentligt biträde
skall förordnas omgående för förvarstagna bam.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs del-
rapport: Flera myndigheter och organisationer, däribland Invandrarverket,
Barnombudsmannen och UNHCR, tillstyrker förslaget om ändrad ålders-
gräns vid förvarstagande eller lämnar det utan erinringar. Andra organisa-
tioner, däribland Rädda Barnen, anser att bam överhuvudtaget inte bör
kunna tas i förvar men att kommitténs förslag innebär en förbättring jämfört
med nuvarande ordning. Uppsala kommun anser att bam aldrig bör tas i
förvar samt att barnfamiljer aldrig mot sin vilja bör splittras vid förvars-
tagande. Svenska Flyktingrådet föreslår att frågan om alternativ till förvar
och uppsikt utreds. Organisationen föreslår vidare införande av en
omedelbar rätt till offentligt biträde för bam som tas i förvar, utan annan
behovsprövning.

En formulering som ”kortast lämpliga tid” är enligt Röda korset för vag.
Kammarrätten i Jönköping förordar att formuleringen ”användas som en
sista utväg och för kortast möjliga tid” används i lagtexten (1 kap. 4 § tredje
stycket UtlL). Rikspolisstyrelsen anser att kommitténs förslag, att bam får
tas i förvar endast när det är oundgängligen nödvändigt, blir svårtolkat och
att det inte framgår om kommittén avser att reglerna för förvar av bam skall
göras mer restriktiva än i dag. Rikspolistyrelsen ifrågasätter vidare om inte
ett eller några dygns förvar i anpassade lokaler är bättre för ett bam än att
hållas gömt under kanske flera år.

Sveriges advokatsamfund anser kommitténs förslag rörande rättshjälp
oklart. Samfundet erinrar om att bam i normalfallet endast tas i förvar
tillsammans med föräldrarna och finner det egendomligt om biträde skulle
förordnas för barnet men först tre dagar senare för föräldrarna.

Skälen för regeringens förslag: Det finns situationer där det blir
nödvändigt att ta även bam i förvar. Detta strider inte mot artikel 37 b i
barnkonventionen. Möjlighet att ta bam i förvar finns också i samtliga de
länder som Bamkommittén inhämtat upplysningar om.

Som ovan nämnts, uppmärksammade kommittén för barnets rättigheter i
sitt yttrande över Sveriges rapport år 1992 rörande tillämpningen av barn-
konventionen, att utländska bam i praxis tas i förvar enligt utlänningslagen
”... och noterar att denna praxis är diskriminerande såtillvida att svenska
bam i allmänhet inte kan ffihetsberövas innan de fyllt 18 år”. Kommittén
återkom i sina rekommendationer till de svenska förvarsreglema och och
föreslog ”... att alternativ övervägs till förvarstagande av bam enligt
utlänningslagen”. Inte heller enligt utlänningslagen kan emellertid utländska
bam i allmänhet frihetsberövas. Förutsättningarna har år 1993 dessutom
ytterligare begränsats.

Enligt 1 kap. 1 § andra stycket UtlL gäller generellt att lagen skall
tillämpas så att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nöd-
vändigt i varje enskilt fall. För bam mellan 16 och 18 år gäller samma förut-
sättningar för förvarstagande som för vuxna. I ett verkställighetsärende

255

gäller att innan beslut fattas att ta bam under 16 år i förvar måste uppsikt Prop. 1996/97:25
först ha prövats och visat sig otillräckligt. Är det fråga om omedelbar
verkställighet av ett avlägsnandebeslut kan dock ett bam under 16 år tas i
förvar utan tidigare uppsikt, om en sådan åtgärd bedöms inte vara tillräcklig
(6 kap. 3 § första stycket 2 UtlL och 8 kap. 8 § UtlL).

Enligt regeringens bedömning uppfyller utlänningslagen barnkonven-
tionens krav att frihetsberövande skall ske i enlighet med lag, som en sista
utväg och för kortast lämpliga tid. Här liksom beträffande andra artiklar är
det möjligt med olika regler för skilda åldersgrupper under 18 år, där i vissa
fall den övre åldersgruppen kan tilldelas rättigheter och skyldigheter eller i
övrigt jämställas med vuxna. Konventionen kan heller inte tolkas som att
den som diskriminering förbjuder tvångsmedel mot barnfamiljer som tagit
sig till ett armat land och sedan vägrar att frivilligt lämna det.

De skäl som kan anföras till stöd för den nuvarande ordningen, som
innebär att bam mellan 16 och 18 år kan tas i förvar mindre restriktivt än
mindre bam, är enligt regeringen inte tillräckligt starka. De särskilda
reglerna i 6 kap. 3 § UtlL bör tillämpas på envar person som enligt svensk
rätt är omyndig, dvs. under 18 år. Här kan också nämnas regeringens avsikt
att ändra de regler som för närvarande möjliggör att en 16- eller 17-åring
vistas på en häktesavdelning eller liknande lokaler.

Genom ändringen av utlänningslagen kommer förvarstidema för 16- och
17-åringar i fortsättningen alltid att vara mycket korta, så som nu redan är
fallet för yngre bam. De insatser som skall göras för barnen under
förvarstiden får självfallet utgå från dessa förutsättningar.

Barnkonventionen (artikel 37 c) stadgar att ett ffihetsberövat bam, utom i
undantagsfall, skall ha rätt att hålla kontakt med sin familj genom
brevväxling eller besök. Allra viktigast för barnets bästa är emellertid att
familjen inte splittras, eller att i vart fall någon av föräldrarna vistas hos
barnet. Detta synsätt har stöd i artikel 9 i barnkonventionen. Förvarslokaler
bör kunna utformas liknande bostäderna på ett mottagningscenter. Viktigt
för barnen är även att personalen har rätt kompetens.

Möjligheten att i stället för förvarstagande utnyttja uppsiktsinstitutet skall
givetvis alltid utnyttjas. Exempelvis skulle organisationer i vissa fall kunna
bidra till ett sådant bättre alternativ för barnen genom att medverka till
familjevistelse i den egna nationella gruppen under för myndigheterna
godtagbara förhållanden.

Enligt 41 § rättshjälpslagen (1972:429) kan rättshjälp genom offentligt
biträde beviljas en utlänning i ärende om avvisning eller utvisning enligt
utlänningslagen, om det kan antas att utlänningen behöver sådant biträde.
Regeringen delar Flyktingpolitiska kommitténs uppfattning att den som är
omyndig regelmässigt får antas ha behov av hjälp av biträde och att detta
behov undantagslöst far anses vara för handen om den omyndige är tagen i
förvar. Detta synsätt är också i enlighet med artikel 37 d i barnkonventionen.
Denna artikel föreskriver, som Bamkommittén erinrar om, att ett
ffihetsberövat bam har rätt att snarast få tillgång till juridiskt biträde.

256

Rättshjälpsfrågor tas upp i ett annat lagstiftningsärende och några förslag Prop. 1996/97:25
läggs därför inte fram för närvarande.

14.4 Företrädare

Regeringens förslag: Den som är förordnad som offentligt biträde för
ett ensamt bam skall även vara barnets ställföreträdare i ärendet.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommittén instämt i,
överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna tillstyrker i flertalet fall kommitténs förslag eller
lämnar det utan erinran. Invandrarverket anser att konsekvenserna måste ut-
redas närmare. BO anser det nödvändigt att barnet även får en kontaktperson
som utses av socialnämnden, i linje med artikel 22 i barnkonventionen.
Även Rädda Barnen anser att denna möjlighet bör användas och att för bam
som fått uppehållstillstånd en samordning bör ske av kontaktpersonens och
den gode mannens uppdrag. BO framhåller vidare vikten av att det offentliga
biträdet och den sociala kontaktpersonen, i motsats till vad Rättshjälps-
utredningen föreslår, förordnas omedelbart eller så tidigt som möjligt.
Socialstyrelsen anser i likhet med Svenska Kommunförbundet att en översyn
av även 1904 års lagstiftning rörande förmyndare och god man i interna-
tionella sammanhang är nödvändig. Rädda Barnen stöder kommitténs
förslag, under förutsättning att offentligt biträde förordnas omedelbart och
att samtliga ensamma bam under 18 år omfattas. I vissa fall bör dock även
god man kunna förordnas.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs del-
rapport: Flertalet myndigheter och organisationer uttalar sig inte särskilt
om kommitténs förslag rörande företrädare. Svenska röda korset anser det
tveksamt om ett offentligt biträde kan och bör ta över uppgifter som en god
man har.

Skälen för regeringens förslag: Enligt EU:s resolution om
minimigarantier vid handläggning av asylansökningar (5585/95 rev. 1) skall
åtgärder vidtas så att asylsökande underåriga utan ledsagare företräds av en
organisation eller av en utsedd ansvarig vuxen, om den nationella
lagstiftningen inte tillåter dem att lämna in en ansökan. Resolutionen är inte
rättsligen bindande för medlemsstaterna. UNHCR: s ovannämnda handbok
om flyktingbarn innehåller också rekommendationer om ensamma
asylsökande bam.

Ett ensamt bam som söker, eller i varje fall får presumeras söka,
uppehållstillstånd i Sverige behöver någon som kan företräda det i kontakter
med Invandrarverket och andra myndigheter. Om barnet har föräldrar eller
nära släktingar utomlands, är det regelmässigt till barnets bästa att ansträng-
ningar snarast görs för att barnet skall kunna återförena sig med dem. Det
skall tilläggas att det inte är ovanligt att släktingar som är bosatta i Sverige

257

eller vistas här vill ta hand om barnet i avvaktan på utgången av ansökan om Prop. 1996/97:25
uppehållstillstånd.

Det finns skäl att komplettera den nuvarande ordningen att förordna god
man för ensamma bam med vad som sedan den 1 januari 1996 gäller i mål
och ärenden enligt LVU. Ändringen innebär att den som är förordnad enligt
rättshjälpslagen som offentligt biträde för ett bam under 15 år utan särskilt
förordnande är den unges ställföreträdare i det mål eller ärende som
förordnandet avser. I dessa fall kan en intressekonflikt antas finnas mellan
vårdnadshavaren och barnet och situationen är olikartad den som finns vid
en ansökan om uppehållstillstånd.

En liknande ordning bör emellertid, av andra skäl, införas på utlännings-
området. Normalt utses en god man utan dröjsmål. Det kan emellertid fort-
farande ibland ta viss tid innan god man är utsedd. Mot bakgrund av detta
förhållande och med beaktande av det "reguljära" godmanskapets karaktär
och syfte bör alltså den som är förordnad som offentligt biträde för ett en-
samt bam (under 18 år) vara barnets ställföreträdare i det ärende förord-
nandet avser.

Det finns anledning att understryka, att den gode mannen har ett uppdrag
att se till barnets bästa som helhet. Det offentliga biträdet företräder barnet
endast i ärendet om uppehållstillstånd. Det är emellertid som framgått ovan i
många situationer inte den bästa lösningen för barnet att bosätta sig i
Sverige framför att vara hos familjen i hemlandet. Den gode mannen har
alltså här en viktig uppgift i att tillvarata barnets intressen ur ett
helhetsperspektiv och med dess bästa för ögonen.

Reglerna om förordnande av god man för utländska bam som vistas här i
landet och som har sin förmyndare kvar i hemlandet ses för närvarande över
inom Justitiedepartementet. Bamkommittén har förklarat sig ha för avsikt att
följa denna översyn.

14.5 Utredning

Regeringens förslag: Vid ansökan om uppehållstillstånd skall barnets
inställning klarläggas, om detta inte är olämpligt.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag, som Barnkommmittén i
huvudsak instämt i, överensstämmer i huvuddrag med regeringens förslag.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs förslag: Ett
flertal remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan
erinran. Utlänningsnämnden anser, att ordalydelsen i den föreslagna 11 kap.
1 a § UtlL bör ange att den gäller "bedömningen av frågor om uppehålls-
tillstånd för bam enligt denna lag". BO föreslår, att utredningar som
huvudregel bör vara muntliga medan skriftliga utredningar i vissa fall kan
användas som komplement. BO understryker vikten av erfarenhet och
kunskap hos den personal som hör bam. Liknande synpunkter på behovet av

258

kompetens framförs av Rädda Barnen, Svenska Barnläkarföreningen, Prop. 1996/97:25
Sveriges Psykologförbund och FARR. Rädda Barnen stöder i princip
kommitténs förslag men anser att utgångspunkten bör vara att varje bam
skall höras. Akademikerförbundet SSR föreslår en uttrycklig skyldighet för
utredande myndighet att höra varje bam. Svenska föreningen för barn- och
ungdomspsykiatri föreslår som huvudregel att utredande myndighet skall
höra barnet självt. Sveriges Psykologförbund menar att alla bam skall kunna
höras. Svenska Flyktingrådet föreslår, att socialtjänsten får huvudansvaret
för utredning av bam i utlänningsärenden för bedömning av vilka åtgärder
som vore till barnets bästa.

BO föreslår att en regel angående familjeåterförening införs i ut-
länningslagen, motsvarande artikel 10 i barnkonventionen. Myndigheten
menar, att missförhållandena med långa väntetider påtalats för regeringen
under en lång rad av år och att kommitténs förslag om överläggningar
mellan Invandrarverket, Utrikesdepartementet och Rikspolisstyrelsen därför
innebär att lösningen på problemet ytterligare försenas. Även regeln i
3 kap. 7 § UtlF bör ändras, så att ansökan om uppehållstillstånd kan lämnas
in i Sverige, om det land barnet befinner sig i saknar svensk beskickning
eller konsulat. Invandrarverket vänder sig mot att låta handläggningen av
bamärenden ske välvilligt vid identitetskontroll m.m. samt pekar i
sammanhanget på möjligheten till DNA-test.

Svenska röda korset tillstyrker kommitténs förslag om överläggningar
mellan berörda myndigheter samt föreslår att ansökan om
familjeåterförening skall kunna inges även om den härvarandes asylansökan
inte är avgjord för att härigenom möjliggöra samtidig handläggning.
Organisationen påtalar också, att enligt UNHCR:s rekommendationer får
inte enbart den omständigheten att dokumentation saknas utgöra hinder för
bifall samt betonar vikten av ett flexibelt synsätt i sådana fall. Rädda Barnen
stöder kommitténs förslag om utredning om hur handläggningen skall gå till
samt understryker, att en sådan utredning bör göras omgående. Vidare anser
Rädda Barnen, att åsikten att många bam skickas till Sverige för att fungera
som anknytning inte bör resultera i att anhöriga till ett ensamt bam i Sverige
vägras rätten att ansöka om uppehållstillstånd grundat på anknytningen.
Sveriges Psykologförbund framhåller att kvarvarande bam i hemlandet kan
ha stora svårigheter att få fram identitetshandlingar och efterlyser en mer
positiv inställning vid prövningen från svenska myndigheters sida.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs del-
rapport:

Hörande av barn m. m.

BO tillstyrker liksom flera andra myndigheter och organisationer att en
särskild lagregel införs som klargör att barnets situation skall utredas i ett
ärende om uppehållstillstånd. BO menar emellertid att lagtexten bör anknyta
till artikel 12 i barnkonventionen och ha lydelsen ”Vid bedömningen av
fråga om tillstånd enligt denna lag skall barnets situation särskilt klarläggas

259

och om det inte är olämpligt, vad barnet själv har att anföra. Det skall därvid Prop. 1996/97:25
med beaktande av barnets ålder och mognad tas hänsyn till det anförda.”
Uppsala kommun anser att de uppgifter barnet lämnar skall användas enbart
till att bedöma barnets egna skäl. Invandrarverket anser, att Bamkommittén
frångått konventionens princip att föräldrarna har huvudansvaret och att
utgångspunkten skall vara att föräldrarna är bäst skickade att bedöma
barnets bästa. Enligt verket finns det skäl för myndigheterna att ingripa och
besluta i föräldrarnas ställe först när dessa inte tar sitt ansvar.

Invandrarverket anser att barnets inställning liksom i annan lagstiftning bör
vägas in utifrån barnets ålder och mognad samt att en rimlig avvägning i
asylärenden kan vara 15 års ålder. Invandrarverket ställer sig vidare
tveksamt till förslagen om generellt fördjupade utredningar rörande barnens
hälsa och andra humanitära aspekter. Det blir då ett utredande för
utredandets egen skull, vilket strider mot förvaltningslagen.

Svenska UNICEF-kommittén anser att barnet själv måste fa komma till
tals. Särskild sakkunskap om bam krävs vid samtalet med barnet. För bam
som kommer ensamma krävs särskilda hänsyn. FARR anser att det måste
finnas utrymme för flexibilitet. Enligt FARR:s uppfattning skall god man
liksom ombud vara närvarande när bam hörs.

Invandrarverket framhåller att kommitténs negativa syn på de
asylsökande som icke kapabla personer bl.a. kommer fram i förslagen att för
varje asylsökande skall införskaffas läkar- och psykologintyg och att
föräldrarna inte antas kunna påtala humanitära omständigheter rörande sina
bam eller avgöra om barnen bör höras i ärendet. Det är enligt verket heller
inte rimligt att kräva att handläggare av bamärenden förutom
juristutbildning eller liknande skall ha bampedagogisk utbildning. I stället
bör enligt verket relevant expertis anlitas då det finns indikationer på ett
sådant behov. Svenska UNICEF-kommittén anser för sin del, att större
hänsyn vid bedömningen av barnets bästa måste tas till kunnigt fackfolk och
att experter bör beredas möjlighet att höras inför dem som skall besluta i
ärendet. Röda korset anser att förslaget att i ökad utsträckning komplettera
utredningarna med sakkunnigutlåtanden bör utredas ytterligare.

Uppsala kommun och Svenska Flyktingrådet föreslår, att systemet med
förtroendeläkare avskaffas. Enligt Flyktingrådet bör i annat fall förtroende-
läkare ställs under Socialstyrelsens tillsyn. FARR tillstyrker att förtroende-
läkarsystemet ses över samt anser att användningen av förtroendeläkare bör
ersättas med utvidgad användning av muntlig handläggning, om ett intyg är
oklart beträffande innehåll eller kvalité. Röda korset tillstyrker liksom
Caritas att en översyn av systemet görs. Röda korset anser att en översyn
även bör göras för rutinerna för andra ärenden där läkarintyg förekommer
utan att bedömas av förtroendeläkare.

Svenska UNICEF-kommittén anser att det tydligt bör framgå av enskilda
beslut att barnets bästa noga övervägts. FARR välkomnar bättre under-
byggda och mer utförligt motiverade beslut men understryker, att en viktig
orsak till att asylsökande inte accepterar avvisningsbeslut ändå kan komma

260

att kvarstå, nämligen att den sökande finner att hans asylskäl inte har Prop. 1996/97:25
bektats.

Riksorganisationen Återföreningen anser att även svenska bam med
utländska föräldrar som utvisas bör höras. Hänsyn bör även tas till den
bamexpertis som regelbundet träffar dessa bam i PBU-kontakter och
liknande.

Familjeåterförening

BO förordar att ett skyndsamhetskrav i enlighet med artikel 10 i
barnkonventionen införs i utlänningslagen eller -förordningen. Förslaget om
överläggningar om handläggningen mellan berörda myndigheter skulle
endast innebära att frågans lösning ytterligare försenas. Invandrarverket
instämmer i kravet på att handläggningen skall ske snabbt och med omsorg
men anser det tveksamt om en ytterligare minskning av beviskraven är
förenlig med barnets bästa. De bam som med nu tillämpade beviskrav
kommer hit till personer som inte är deras föräldrar får enligt verket en svår
uppväxt. Invandrarverket ifrågasätter om inte en prövning av vad som är
bäst för barnet, i motsats till vad som nu sker, bör äga rum i familj eåter-
föreningsärenden. Verket anser att socialnämnden i respektive kommun bör
höras i sådana ärenden.

Uppsala kommun framhåller värdet av att underlätta återförening i de fall
föräldrar i utlandet har svårt att lämna in ansökan vid en svensk ambassad.

Skälen för regeringens förslag:

Barn och utredning vid ansökan om uppehållstillstånd

Medan artikel 12 i barnkonventionen är entydig i kravet på att barnet skall
beredas möjlighet att höras, överlämnas åt den enskilda staten att avgöra om
barnet skall höras personligen eller genom t.ex. en förälder.

EU:s ovannämnda resolution om minimigarantier vid handläggning av
asylansökningar innehåller bestämmelser rörande asylsökande underåriga
utan ledsagare. Vid prövningen av ansökan skall hänsyn enligt artikel 27 i
resolutionentas till den sökandes mentala utveckling och mognad. Under det
personliga samtal, som en sökande enligt artikel 14 skall få tillfälle till, kan
den underårige enligt artikel 26 biträdas av den vuxna person eller av de
företrädare för en organisation som kan vara utsedda som företrädare. Dessa
personer skall bevaka barnets intressen. Vidare kan nämnas UNHCR:s
ovannämnda handbok om flyktingbarn.

När det gäller bam i asylutredningar görs i flertalet av de länder som
Bamkommittén enligt vad som ovan nämnts har inhämtat upplysningar från
inte någon särskild utredning om bam som kommer med vårdnadshavare
annat än om det finns speciella förhållanden beträffande bamet eller det
självständigt söker asyl. I Tyskland hörs emellertid bam i asylärenden
regelmässigt särskilt.

Det finns inga särskilda bestämmelser i utlänningslagstiftningen om i Prop. 1996/97:25
vilken utsträckning eller hur bam skall höras i ärenden om
uppehållstillstånd. En varierande praxis har utvecklats hos Invandrarverket.
Bam som kommer ensamma och söker asyl hörs alltid, oftast vid två eller
tre tillfallen. Bam som kommer med sin familj hörs inte alltid. Föräldrarna
hörs visserligen i sina egna ärenden och skulle i många fall även kunna
höras som ställföreträdare för barnet, i enlighet med barnkonventionen.

Invandrarverket har centralt utfärdade handläggningsråd om utredning
och hörande av bam. Dessa står i överensstämmelse med bestämmelsen i
artikel 12 i barnkonventionen. Bland annat görs en fullständig utredning för
16- och 17-åringar, vilka är i den ålder då man kan anta att det är vanligast
att bam riskerar att själva utsättas för förföljelse. Flyktingpolitiska
kommittén kunde emellertid (i maj 1995) konstatera att reglerna för bam
mellan 12 och 16 år inte då fått fullt genomslag i den praktiska
verksamheten men gjorde inte någon bedömning av de annorlunda rutiner
som användes i en del av Invandrarverkets organisation. Enligt uppgift av
verket kommer handläggningsrutinema av de aktuella ärendekategoriema att
övervägas.

Regeringen anser, i likhet med Flyktingpolitiska kommittén och Bam-
kommittén, att en så viktig regel som den att bam har rätt att komma till tals
bör komma till uttryck i lag. Detta är angeläget såväl av hänsyn till olika
konventioner och EU:s ovannnämnda resolution som av strikt utrednings-
mässiga skäl. Regeln bör utformas så att den i princip förpliktar myndig-
heterna att klarlägga vad det berörda barnet har att anföra i ärendet och inte
begränsa sig till barnets åsikt. Artikel 12 i barnkonventionen anger som en
av olika möjligheter att barnet hörs genom sina föräldrar. Även om det inte
sägs ut i artikeln måste detta förutsätta att man kan vara övertygad om att
det verkligen är barnets egen åsikt som kommer till uttryck. Att låta en
förälder uttrycka barnets uppfattning kan inte vara tillräckligt när det kan
finnas motstridiga intressen eller om man har någon anledning att tro att
föräldern inte klarar av att föra fram barnets åsikt. Utredningen skall inte
bara säkerställa att asylskälen klarläggs utan även omständigheter som kan
belysa frågan om andra skäl för uppehållstillstånd föreligger. Därigenom
finns också underlag för en bedömning av vad som är bamets bästa.

Det kan diskuteras om skyldighet att höra bam i utlänningsärenden skall
inträda när barnet uppnått en viss ålder eller om det skall ankomma på
Invandrarverket att utifrån det enskilda bamets ålder och mognad avgöra om
och hur bamet skall få komma till tals. Det senare alternativet bör väljas.
Regeringen delar Bamkommitténs uppfattning att det är viktigt med
utrymme för flexibilitet. En generell regel som enbart utgår från bamets
ålder är olämplig just av det skälet att bams mognad vid en viss ålder är
mycket skiftande och att omständigheterna i det enskilda fallet dessutom
påverkar lämpligheten av att höra ett yngre bam.

Regeringen är medveten om det förhållandet att det inte alltid, i vart fall
inte tveklöst, kan sägas vara till bamets bästa att det hörs. Bamet hamnar då
inte sällan i en utsatt situation med trycket från föräldrar och sig själv att

262

entydigt understödja föräldrarnas berättelse som stöd för ansökan om uppe- Prop. 1996/97:25
hållstillstånd. I de fall föräldrarnas berättelse är oriktig kan detta vara en allt-
för svår uppgift för bamet. Oavsett om bamets berättelse fatt någon
betydelse för en negativ utgång av ansökan, kan inte minst bamet själv tro
att det förhåller sig så. Detta kan bli mycket tungt att bära sedan familjen
tvingats återvända till hemlandet. Regeringen delar Bamkommitténs
uppfattning att bamets rätt att bli hörd skall syfta till att förtydliga bamets
situation. Ofrånkomligen kan vad bamet anför dock påverka
asylutredningen vad gäller familjen som helhet.

Huruvida föräldrarna skall vara närvarande när ett bam hörs far avgöras
från fall till fall med ledning av omständigheterna. Att det förordnade
biträdet skall vara med när ett bam hörs är givet.

Både Flyktingpolitiska kommittén och Bamkommittén uppmärksammar
utredningarnas betydelse för bedömningen av bams behov i ärenden om
uppehållstillstånd. Bamkommittén föreslår att Invandrarverket far i uppdrag
att undersöka möjligheterna att utveckla rutinerna för utredning om bam i
barnfamiljer utifrån UNHCR:s utredningsmall. Invandrarverket bör vidare
enligt kommittén i ökad utsträckning komplettera utredningarna med sak-
kunnigutlåtanden om bamets hälsotillstånd.

Regeringen vill understryka fördelama med att under utredningen
använda personal med erfarenhet av och kunskaper om bam. Även
kompetens utanför myndigheten kan givetvis vara värdefull att ta tillvara.
Särskilt angeläget är att ensamma bam liksom mindre bam hörs av
handläggare med särskild kompetens, vilket också Invandrarverkets interna
handläggningsråd förutsätter. Detta kräver att personal med sådan
kompetens i den egna organisationen tas tillvara. Väsentligt är också att
genom vidareutbildning och erfarenhetsutbyte utveckla personalens
kompetens. Bamkommitténs bedömning är, att Invandrarverkets utredningar
av de bam som kommer ensamma bättre uppfyller de krav som kan ställas
än utredningar för bam när de kommer i familj. Kommittén föreslår att
utredningarna av bam i familj förbättras i linje med det utvecklingsarbete
som pågår för utredningarna av ensamkommande bam. Att det som bamet
ger uttryck för skall, som Bamkommittén framhåller, bedömas med
sakkunskap och med hänsyn tagen till omständigheterna i det enskilda fallet
är en självklarhet.

Bamkommittén har liksom tidigare Flyktingpolitiska kommittén
uppmärksammat den förtroendeklyfta som i vissa fall uppstått mellan
utlänningsmyndighetema och hälso- och sjukvårdspersonal som utfärdar
intyg. Bamkommittén säger sig vara medveten om att det förekommer att
intygsgivare inte är objektiva.

Regeringen vill liksom Bamkommittén framhålla Socialstyrelsens
föreskrifter för hälso- och sjukvårdspersonal om avfattande av intyg m.m.
(SOSFS /M/ 1981:25). Intygsgivare som inte är objektiva eller uttalar sig
om förhållanden utanför det egna kompetensområdet gagnar inte det berörda
bamet. Regeringen vill också, som Bamkommittén gjort, peka på den
möjlighet som enligt 11 kap. 1 § andra stycket UtlL finns för utlännings-

263

myndigheterna att bestämma att även andra personer än utlänningen skall Prop. 1996/97:25
höras vid handläggningen. Konflikter mellan intygsgivare och beslutande
myndigheter är i sig olyckliga och riskerar att försvåra bedömningen av
bamets situation. Det är därför värdefullt med initiativ för att förbättra det
ömsesidiga förtroendet. Bamkommitténs förslag att se över förtroende-
läkarsystemet berör som kommittén framhållit flera områden och kräver
beredning i annat sammanhang.

Bamkommittén har framfört uppfattningen att kvaliteten i besluts-
motiveringarna bör förbättras. Regeringen delar uppfattningen om besluts-
motiveringarnas betydelse när bam berörs. Frågan om beslutsmotiveringar
behandlas i avsnitt 12.4.

Familjeåterförening

Artikel 10 i barnkonventionen innehåller ett krav på att myndigheterna
behandlar ärenden om familjeåterförening där bam berörs positivt, humant
och snabbt. Den avser endast familjemedlemmar som tidigare bott till-
sammans. Det har ifrågasatts, om Sverige uppfyller konventionens krav dels
när det gäller handläggningstid, dels när det gäller kravet på identifiering.

Från bl.a. invandrarorganisationer och Svenska röda korset har påtalats
det starka krav på identitetshandlingar som Invandrarverket ställer upp även
där det är allmänt omvittnat att förhållandena i det berörda landet gör det
omöjligt att skaffa sådana handlingar, i vart fall med äkthetsvärde. Det har
även påtalats, att när sådana handlingar undantagsvis ändå finns, underkänns
de av Invandrarverket just med åberopande av förhållandena i landet.
Flyktingpolitiska kommittén har med instämmande av Bamkommittén
funnit det tveksamt, om verkets hittillsvarande handläggning av
återföreningsärenden från vissa länder uppfyllt kraven i konventionen.

Enligt 3 kap. 7 § UtlF skall en ansökan om uppehållstillstånd av den som
inte befinner sig i Sverige ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt
konsulat i hemlandet eller i det land där sökanden annars är stadigvarande
bosatt. Invandrarverket har emellertid möjlighet att föreskriva att en ansökan
far ges in även till annan myndighet. I praxis godtar således Invandrarverket
att ansökan ges in direkt till verket bl.a. om ett besök på en svensk
utlandsmyndighet skulle vara förenat med mycket stora praktiska problem
för sökanden samt om humanitära skäl talar för att ansökan bör kunna
godtas från någon här i landet.

Svensk utlandsmyndighet saknas i många länder. Det är av vikt att
särskilt yngre bam inte tvingas att göra långa och ibland besvärliga resor för
att ansöka om familjeåterförening. Det är därför angeläget att
Invandrarverket i sådana fall gör en välvillig bedömning när det gäller att
godta att ansökan ges in direkt till verket.

Enligt artikel 10 i barnkonventionen skall återföreningsärendena hand-
läggas snabbt. Även UNHCR:s ovannämnda handbok om flyktingbarn
understryker återföreningsfrågans vikt. Tidsutdräkten är emellertid ofta
betydande vid handläggningen hos utlandsmyndigheterna, polismyndig-

264

hetema och Invandrarverket. Det finns vidare situationer, då handlingar som Prop. 1996/97:25
visar en persons identitet saknas i ett ärende och den sökande heller inte kan
anskaffa ett sådant dokument med bevisvärde. Detta får inte omöjliggöra
familjeåterförening i Sverige. Myndigheterna måste i dessa fall göra stora
ansträngningar att med de olika metoder och kontakter som kan stå till buds
i det enskilda fallet skaffa fram underlag. Regeringen förutsätter att
ansvariga myndigheter ser till att handläggningen av ansökningar om
återförening från ensamstående bam eller från föräldrar till ensamstående
bam i Sverige uppfyller barnkonventionens krav på en positiv, human och
snabb behandling. I detta sammanhang kan erinras om att Invandrarverket i
enlighet med verkets instruktion har i uppdrag att verka för effektivitet i
myndigheternas handläggning av utlänningsärenden.

Regeringen vill samtidigt uttala oro över det förhållandet att, enligt
Invandrarverket, ett inte ringa antal bam får tillstånd att komma till Sverige
för återförening med personer som senare visar sig inte vara deras föräldrar.
Även i bästa fall är detta förenat med negativa konsekvenser för bamet och
står i dålig överensstämmelse med barnkonventionen. Som tidigare
redovisats är familjens betydelse för barnen central i konventionen. För
bamets bästa måste sådana situationer som för närvarande inträffar i möj-
ligaste mån förebyggas av myndigheterna. De metoder och kontakter som
kan vara ändamålsenliga för att klarlägga förhållandena i det enskilda fallet
måste även utifrån denna aspekt tas tillvara.

14.6 Tidsbegränsat uppehållstillstånd

Regeringens förslag: Tidsbegränsat uppehållstillstånd får meddelas
när det behövs för vård enligt lagen (1990:52) med särskilda be-
stämmelser om vård av unga (LVU) eller för genomförande av fader-
skapsutredning.

Flyktingpolitiska kommitténs förslag rörande faderskapsutredning,
som Barnkommittén instämmer i, överensstämmer med regeringens
förslag.

Verkställighetsutredningens bedömning rörande LVU, som Bam-
kommittén instämt i. överensstämmer med regeringens. Barnkommitténs
förslag överensstämmer med regeringens. Flyktingpolitiska kommittén har
avstått från att ta ställning i denna fråga.

Remissinstanserna om Flyktingpolitiska kommitténs och Verkställig-
hetsutredningens förslag:

265

Faderskaps utredning

Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan
erinran. Rädda Barnen anser att det dessutom krävs en vidgad tolkning av
hemvistbegreppet utifrån vad som är bäst för bamet så att socialnämnden
enligt 2 kap. 1 § föräldrabalken kan medverka till att få faderskapet fastställt
även i de fall då båda föräldrarna utan att ha uppehållstillstånd vistas i
Sverige på en förläggning eller i en kommunplacering.

Barn omhändertaget enligt LVU

Utlänningsnämnden ansluter sig till Verkställighetsutredningens uppfatt-
ning. Justititeombudsmannen anser att frågan måste lösas genom
lagstiftning med uttryckligt krav på att verkställighet inte sker med mindre
än att det är klarlagt att de skyddsintressen som föranlett LVU-beslutet kan
tillgodoses i mottagarlandet. Socialstyrelsen anser att en bedömning skall
göras i varje enskilt fall med bamets bästa satt i centrum samt att Invand-
rarverket skall avstå från beslut som medför att bam hamnar i förhållanden
som man vid tillämpningen av svensk sociallagstiftning aldrig skulle
acceptera. BO framför som sin principiella uppfattning att bamets behov av
skydd väger tyngst och menar att att det är nödvändigt att skapa en ordning
där de sociala myndigheterna ges avgörande betydelse i beslutsprocessen.

Svenska Kommunförbundet anser att klarläggande krävs snarast om
förhållandet mellan de båda lagarna. Enligt förbundets mening bör hänsyn
till bamets situation ges företräde. Sveriges advokatsamfund anser att
huvudregeln måste vara att skyddslagstiftningen för bam väger tyngst och
att barnkonventionen inte ger utrymme för någon annan bedömning.
Eftersom kollisioner mellan utlännings- och skyddslagstiftning har vållat
rättsosäkerhet krävs enligt samfundet en reglering i lag, med möjlighet att
undantagsvis inte bevilja bamet uppehållstillstånd.

Rädda Barnen anser att tidsbegränsat uppehållstillstånd bör beviljas
under så lång tid som de sociala myndigheterna bedömer att behov av
omhändertagande finns. Caritas anser att utvisning/awisning endast bör
kunna ske om föräldrarna utgör en fara för rikets säkerhet eller de är
synnerligen grovt kriminaliserade. FARR anser att LVU självklart måste ges
företräde men utesluter inte att detta sker genom tillfälligt uppehållstillstånd.
Svenska Barnläkarföreningen föreslår med utgångspunkt i principen om alla
bams lika rätt att slutligt beslut om avvisning ej tas så länge ett bam är
omhändertaget enligt LVU. RIB anser att om ett bams liv och hälsa riskeras
om det överlämnas till vårdnadshavare måste bamets rätt enligt
socialtjänstlagen gå före.

Svenska Föreningen för Barn- och Ungdomspsykiatri ifrågasätter om den
myndighet som skall besluta om LVU-vårdens upphörande kommer att göra
detta om man vet att bamet då omedelbart blir utvisat. Föreningen anser det
rimligare att avvakta med det slutliga beslutet enligt utlänningslagen tills
LVU-vården upphört. Akademikerförbundet SSR finner det anmärkningsvärt

Prop. 1996/97:25

266

att kommitténs förslag att möjliggöra faderskapsutredning genom tillfälligt Prop. 1996/97:25
uppehållstillstånd inte har tillämpats på LVU-ffågan.

Synpunkter i samband med utfrågning om Barnkommitténs del-
rapport:

Faderskapsutredning

Bland andra BO, Rädda Barnen och Röda korset tillstyrker kommitténs
förslag.

L VU och utlänningslagen

BO föreslår i likhet med Rädda Barnen, Röda korset och Upplands Väsby
kommun att uppehållstillstånd skall meddelas i de aktuella fallen. Om
bamets behov bedöms vara så starkt att vården blir långvarig bör detta enligt
BO vara skäl för permanent uppehållstillstånd, med tanke på att behövlig
vård kan antas sällan kunna ges i många av de aktuella länderna. Enligt BO
kan vårdbehovet vara lika starkt då ett bam omhändertagits enligt social-
tjänstlagen på frivillig basis samt föreslår att denna fråga utreds vidare.
Uppsala kommun anser, att socialtjänstlagen bör ta över utlänningslagen,
särskilt i de fall där familjevåld och andra övergrepp mot bam förekommit.
Upplands Väsby kommun erinrar om, att det är mer vanligt att göra en
placering med stöd av socialtjänstlagen än enligt LVU. Röda korset till-
styrker förslaget om samarbete mellan myndigheter och organisationer i
både Sverige och hemlandet. Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan
erinringar av Invandrarverket och Rikspolisstyrelsen.

Skälen för regeringens förslag:

Faderskapsutredning

Alla bam bör kunna få veta vilka dess föräldrar är. Om bamet har hemvist i
Sverige, föreligger svensk domsrätt och svenska myndigheter är skyldiga att
utreda vem som är far till bamet. Svensk domsrätt föreligger. Att under
sådana förhållanden en som fader utpekad man måste lämna Sverige får, om
faderskapsutredningen faktiskt inte kan fortsätta, till konsekvens att bamet
inte genom utredningen kan få vetskap om vem fadern är. Bamet blir då
beroende av att faderskapet kan klargöras i det andra berörda landet.

En förhållandevis enkel lösning är att bevilja ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd i de fall där det behövs för att genomfora en faderskapsutredning.
Bamets rätt enligt artikel 7 i barnkonventionen, att så långt möjligt få
vetskap om sina föräldrar, kan då tillgodoses. Ett tidsbegränsat tillstånd
leder heller inte till större risk för att de uppställda kraven för invandring
åsidosätts. Om den utpekade fadem begått brott eller annan särskild

267

anledning finns måste dock en avvägning göras mellan bamets intresse av
att få faderskapsfrågan utredd och det allmänna intresset av att vederbörande
lämnar landet.

Svensk domsrätt finns även i de fall där inte bamet men den utpekade
mannen har hemvist i Sverige. I den utsträckning en faderskapstalan kan
fortsätta även efter det att bamet och modem lämnat landet finns inte något
behov av uppehållstillstånd. Om faderskapsprocessen annars inte kan fort-
sätta, talar starka skäl för att tidsbegränsat tillstånd bör meddelas även här.

Bamkommittén föreslår att föräldrabalken ändras, så att socialnämndens
behövrighet att fastställa faderskapet även gäller i de fall då ett bam föds i
Sverige av en mor som har ansökt om uppehållstillstånd och där den ut-
pekade fadern också finns i Sverige. Detta förslag kräver beredning i annat
sammanhang.

Barn omhändertaget enligt LVU

Det är inte rimligt att överlämna bam till vårdnadshavare som uppenbart är
ur stånd att ta hand om bamet om bamets liv och hälsa därigenom kan sättas
i stor fara. Samtidigt vore det inte heller rimligt om omhändertagande av
bam enligt LVU automatiskt skulle innebära att bamet och dess
vårdnadshavare fick stanna i Sverige. Som Verkställighetsutredningen med
instämmande av Bamkommittén framhållit, bör beslut i enlighet med
utlänningslagens regler i princip ta över beslut rörande enskilda som fattats i
enlighet med annan lagstiftning, så även när ett bam omhändertagits enligt
LVU.

Om den tillståndsgivande myndigheten överväger att vägra uppehålls-
tillstånd för ett bam och dess vårdnadshavare, när bamet är omhändertaget
enligt LVU, anser regeringen att socialnämnden skall höras innan beslut
fattas i det enskilda ärendet och att nämndens yttrande bör tillmätas stor
vikt. Regeringen delar den uppfattning som framförts av bl.a.
Bamkommittén, att en möjlighet bör föras in i utlänningslagen att meddela
tidsbegränsat uppehållstillstånd för bamet och dess vårdnadshavare så länge
vården pågår.

Ofta är det svårt att inledningsvis bedöma hur långvarigt ett vårdbehov
kommer att bli och det kan senare visa sig bestå under åtskilliga år. Oavsett
om vårdbehovet bedöms bli långvarigt eller kortvarigt, skall vården upphöra
så snart bamets vård- och skyddsbehov har upphört och bamet kan åter-
vända till föräldrahemmet eller eget boende. Vården är alltså att se som en
temporär åtgärd. Är familjemedlemmarna medborgare i ett annat land och
saknar uppehållstillstånd i Sverige får detta förhållande förutsättas bli
beaktat vid uppläggningen och genomförandet av vården. vilket betyder ett
hänsynstagande till att familjen skall återvända till hemlandet så snart som
detta är möjligt.

Kan ändamålet med vården tillgodoses i hemlandet saknas i princip
tillräcklig anledning att meddela tidsbegränsat uppehållstillstånd för vård
enligt LVU. Att hindra utlänningar som tillfälligt vistas i Sverige att

Prop. 1996/97:25

268

medföra sina bam till hemlandet låter sig heller inte göras annat än i akuta
situationer. I sammanhanget kan också erinras om åtaganden som Sverige
gjort att respektera vårdnadsavgöranden i olika länder.

Beroende på situationen i det enskilda fallet och förhållandena i
hemlandet kan återvändandet komma att ske på olika sätt. En plan för den
fortsatta vården och återvändandet till hemlandet kan vara ändamålsenlig. I
utarbetandet av en sådan plan kan socialnämnden exempelvis samarbeta
med Invandrarverket, de sociala myndigheterna i hemlandet samt
frivilligorganisationer och samfund i såväl Sverige som hemlandet.

I ett ärende som gäller om en familj eller någon enskild familjemedlem
skall avvisas eller utvisas bör undersökas om vårdbehovet för det omhänder-
tagna bamet bedöms vara kortvarigt. Det är under detta förhållande
tidsbegränsat uppehållstillstånd i första hand kan vara lämpligt.

Det bör understrykas, att vård enligt LVU skall upphöra så snart de
förhållanden som föranlett vården inte längre föreligger. Detta kan t.ex. vara
fallet om föräldrarna med hjälp av anhöriga i hemlandet kan ta hand om
bamet där. Vårdbeslutet kan inte vidhållas i syfte att uppskjuta eller
förhindra en avvisning eller utvisning.

Regeringen har noterat, att Bamkommittén har förklarat sig ha för avsikt
att i sitt fortsatta arbete ytterligare studera vissa frågor rörande LVU och
utlänningslagen.

15 Återvandring

15.1 Gällande ordning

Tidigare återvandringspolitik

Fram till slutet av 1980-talet saknade Sverige en uttalad
återvandringspolitik. Ekonomiska eller andra incitament för att stimulera till
återvandring sågs som oförenliga med målen för 1975 års invandrar- och
minoritetspolitik. Invandrarpolitiken fokuserades på åtgärder för att
integrera de nya befolkningsgrupperna och förankra detta synsätt hos
befolkningen. Redan 1968 års riktlinjer för utlänningspolitiken framhöll
emellertid betydelsen av att invandrare fick tillfälle att hålla kontakt med
hemlandets språk och kultur och härigenom behålla möjligheten till ett fritt
val mellan att stanna i Sverige och att återvända. Utvecklandet av en
invandrarpolitik med stöd åt barnen för att utveckla färdigheterna i
föräldrarnas modersmål, stöd åt invandrarföreningarna etc. är i linje med
detta ställningstagande även om andra motiv för åtgärderna övervägde. I
1975 års valfrihetsmål ingick emellertid som en aspekt möjligheterna att
återv andra.

Vissa stödinsatser för återvändande gjordes i begränsad utsträckning. Ett
samarbete förekom mellan arbetsmarknadsmyndigheterna i Sverige och
Finland med bl.a. möjlighet till betalda besöksresor i samband med sökt
anställning (det senare även i förhållande till dåvarande Jugoslavien), men

Prop. 1996/97:25

269

fick liten betydelse för de flyttningar som förekom. Flyktingar kunde få Prop. 1996/97:25
bidrag till återvändanderesan. Den invandring av skyddsbehövande som
förekom fram till år 1973 gällde emellertid i stort sett personer från olika
central- och östeuropeiska länder, till vilka det från början framstod som
orealistiskt att återvända.

1989 års allmänna riktlinjer

År 1989 godkände riksdagen ett regeringsförslag med utgångspunkter för en
återvandrarpolitik (prop 1988/89:100 bil. 12). Som en grundläggande princip
fastslogs, att all återvandring skall vara frivillig. Omfattande ekonomiska
bidrag till återvandrare skulle kunna uppfattas som påtryckningar för att
förmå dem att lämna Sverige.

Vidare görs i riktlinjerna den bedömningen att den flykting som inriktar
sig på "en positiv integration" i Sverige därigenom får "bästa möjliga förut-
sättningar för framtiden", vare sig han eller hon stannar i Sverige eller väljer
att återvandra. En god invandrarpolitik antas därigenom också bli en god
återvandrarpolitik. Nyanlända flyktingar bör tidigt förmås att inse
betydelsen av att planera för en tillvaro i Sverige och personal som arbetar
med flyktingar bör ha denna insikt. Flyktingars egna organisationer sägs ha
en viktig uppgift i att förmedla erfarenheter av exil och återvandring.

Det statliga och kommunala mottagandet av flyktingar har i praktiken
fokuserats på möjligheterna att integrera sig i Sverige utan särskilt
beaktande av återvandringsaspekten.

En återvandring bör vidare enligt riktlinjerna vara noga planerad och
förberedd, i första hand av flyktingen själv och hans familj men med en
viktig roll för enskilda organisationer i att förbereda flyktingen.
Invandrarverket kan ge ekonomiskt stöd åt projekt med sådan verksamhet.

Sociala Missionen har sedan 1986 arbetat med att stödja presumtiva
återvandrare i deras förberedelser inför återvändande, både på det praktiska
och på det psykologiska planet. Verksamheten består av information,
vidareutbildning och psyko-sociala insatser. Metoderna har utvecklats från
att inledningsvis ha en tyngdpunkt på individuell rådgivning till mer
grupporienterade arbetsformer. Man når också svensk personal som kommer
i kontakt med återvandringsfrågor. Under senare år har 200 000-500 000
kronor beviljats per budgetår av Invandrarverket för sådan verksamhet.
Huvudsakligen har latinamerikaner (främst chilener) vänt sig till projektet.
Åtskilliga av dessa har varit svenska medborgare. Under de senaste åren har
organisationer bland eritreaner, salvadoraner och kurder haft kontakt med
Sociala Missionen för att dra nytta av dess erfarenheter. Sociala Missionen
har vidare medverkat i mottagandet av bosnierna och har då från början tagit
upp återvandringsaspekten.

Flera studieförbund har också fått projektmedel för att utveckla
studiecirkelverksamhet inför återvandring. Vidare har ett antal invandrar -
/flyktingorganisationer beviljats projektmedel under senare år för att inom
den egna organisationen arbeta med förberedelser för återvandring. Som

270

exempel kan nämnas samtliga fem chilenska riksförbund och Bosnien-
Hercegovinas riksförbund i Sverige. En latinamerikansk kvinnoförening har
fått stöd för att vända sig till äldre kvinnor som önskar återvända.

Det förutses i 1989 års riktlinjer att återvandringen skulle kunna komma
att öka väsentligt och därmed även informationsbehoven om ursprungs-
länderna. Invandrarverket förutsätts bevaka behovet av sådan information
och studiecirkelmaterial om exilens villkor och om återvandring. Direkta
svenska statliga insatser för att förse presumtiva återvandrare med
information om hemlandet har bland flyktinggrupper främst gjorts för
chi lener, i samarbete med chilenska myndigheter.

Enligt riktlinjerna bör vidare det stöd som den svenska staten lämpligen
kan ge åt enskilda flyktingar som har återvandrat ses som en del av det
humanitära biståndet till andra länder. Återvandringsfrågoma bör ges stor
uppmärksamhet inom ramen för Sveriges deltagande i internationellt sam-
arbete.

Prop. 1996/97:25

Resebidrag

Återresebidrag till flyktingar och familjemedlemmar utgår efter individuell
prövning av Invandrarverket. Den som blivit svensk medborgare kan inte få
återresebidrag. Bidrag får utgå för reskostnaden samt med ett kontant belopp
på högst 1 500 kronor per person, dock högst 7 500 kronor för flyktingen
och hans familj. Under 1990-talet har mellan cirka 250 och 450 personer
årligen fått resebidrag. Den största gruppen har varit chilener. Det är alltså
en liten del av det totala antalet återvandrare, men även av de chilenska
återvandrama, som flyttat med svenskt återresebidrag.

För närvarande finns möjlighet för Invandrarverket att ge ett resebidrag
till personer från Bosnien-Hercegovina som överväger att återvända och
som vill förbereda sig genom att besöka hemlandet. Bidrag kan utgå med
2 500 kronor per hushåll, om det finns särskilda skäl med 1 250 kronor för
ytterligare en persons resa.

Bistånd till repatriering av flyktingar

Svenskt utvecklingsbistånd till repatriering av flyktingar genom UNHCR
har blivit en allt viktigare del av det internationella flyktingbiståndet under
senare år. Flera hundra miljoner kronor används årligen för detta ändamål
inom det svenska katastrofbiståndet och det humanitära biståndet. Främst
rör det sig om flyktingar som ursprungligen kommit från landsbygden och
som återvänder från flyktingläger i tredje världen. Någon särskild inriktning
på att just återvändande från Sverige skall komma i åtnjutande av
verksamheten finns inte och har hittills heller inte eftersträvats från svensk
sida. Detta är i sig naturligt eftersom programmen i allmänhet inte nämnvärt
berör de flyktingar som finns i just Sverige. En uppskattning kan vara att

271

enstaka flyktingar från Sverige har fått sin första vistelsetid i hemlandet Prop. 1996/97:25
underlättad.

Återvändande flyktingar och andra skyddsbehövande från Sverige till
tredje världen ingår i ett större sammanhang där det varje enskilt år kan röra
sig om miljoner människor som samma år återvänder från något exilland.
Åtskilliga återvänder till hemländer där den aktuella konflikten bilagts.
Flertalet återvändande under början av 1990-talet har emellertid begett sig
till länder där den konflikt som fått dem att emigrera fortfarande pågått eller
landet i vart fall kännetecknats av fortsatt instabilitet eller otrygghet.
Orsaken till att man ändå återvänder tycks vara en blandning av olika
faktorer. I vissa fall handlar det om att samma folkgrupp bor på båda sidor
av gränsen där många kanske för en nomadiserande tillvaro utan särskilt
hänsynstagande eller ens större medvetenhet om statsgränser. 1 andra fall
vill man tillbaka till de fasta bosättningsområdena för den egna etniska
gruppen samt släkt- och bygemenskap, inte minst för att man endast
därigenom kan få trygghet och drägliga förhållanden i övrigt. Möjligheterna
till permanent bosättning i ett första asylland i tredje världen är i allmänhet
små och tycks minska. Vidarebosättning i tredje land är en möjlighet som
funnits för endast cirka 0,5 procent av de skyddsbehövande. Även
tidsbegränsad asyl ges mindre ofta. Ett liv i exil är för många av dem som
sökt skydd i olika delar av världen ett liv i elände - fattigdom, beroende och
frustration. En särskild kategori utgör de som återvänder för att de hamnat i
en ny farlig situation med t.ex. utbrott av strider i asyllandet. 1 andra fall
återvänder man i en mer eller mindre befogad känsla av att förhållandena i
hemlandet har förändrats. Det kan också vara så att man är rädd att gå miste
om möjligheterna att kräva tillbaka egendom eller rättigheter.

De som återvänder efter att ha sökt skydd i ett annat land kommer ofta till
områden som bebos av människor som stannat kvar men också av tidigare
intemflyktingar. Ofta möter de återvändande ett påtagligt avståndstagande
från dem som stannat kvar i landet.

Återvändande från länder som Sverige har under exilen levt i en jäm-
förelsevis privilegierad situation materiellt sett och med en social och
ekonomisk grundtrygghet garanterad om man stannar kvar. Detta påverkar i
hög grad både valet mellan att stanna kvar eller återvända och situationen
efter ett återvändande, bl.a. omgivningens förhållningssätt.

Erfarenheter av återvändande av flyktingar finns dokumenterade och
utvärderingar av olika insatser har gjorts. De rör emellertid i stort sett åter-
vändande mellan länder i tredje världen och med tanke på att förutsätt-
ningarna är så skiljaktiga är det svårt att bygga på dem för en politik för
återvändande från västeuropeiska länder till tredje världen. En betydande
återvandring har visserligen ägt rum från dessa länder till Chile men de
insatser som gjorts i detta sammanhang har inte dokumenterats och
utvärderats tillräckligt.

Enligt officiella chilenska bedömningar lämnade ca 200 000 personer av
olika skäl Chile under militärjuntans tid och bosatte sig i drygt 120 länder.
En stor del av chilenema kom till följd av den svenska politiken att slå sig

ner i Sverige, ca 35 000 personer. Under 80-talet och - mer omfattande - Prop. 1996/97:25
första hälften av 90-talet har många chilener återvänt till följd av
demokratins återinförande och den ekonomiska utvecklingen. När det gäller
Sverige är det dock en liten del av chilenema i landet som återvänt.

Insatser för att underlätta återvändande har gjorts av internationella
organisationer i samarbete med lokala frivilligorganisationer samt under den
senare fasen av chilenska staten. Exilländer har i mycket varierande
utsträckning stött processen.

Bilateralt svenskt stöd för återvändande utgick under ett antal år i för-
hållande till Chile med cirka 10-15 miljoner kronor årligen, liknande vad
som tidigare givits i Uruguay. Ett program för att stödja arbetsintegrationen
för återvändande, PRAL, upprättades vid mitten av 1980-talet av ett antal
chilenska frivilligorganisationer under IOM:s överinseende. Svenska
Diakonia spelade en viktig roll vid programmets tillkomst och Sveriges
bistånd sedan dess har förmedlats genom Diakonia. Någon öronmärkning av
de svenska medlen skedde inte medan exempelvis Norge knöt 50 procent av
sitt bistånd till återvändare från Norge. Sverige har vidare stött det år 1990
upprättade statliga chilenska återvandrarkontorets program för rådgivning
och praktisk hjälp av olika slag, som revalidering av utländska examina,
tullfri införsel m.m.

Projekten har sannolikt inte haft avgörande betydelse för den
återvandring till Chile som skett från Sverige men kan ha underlättat den
första vistelsetiden för ett mindre antal personer. Hittills har av flera
uppskattningar att döma cirka 5 000 chilenare eller något fler återvänt från
Sverige. Den svenska migrationsstatistiken, baserad på folkbokföringen,
skulle i så fall ge en betydande underrapportering. Enligt statistiken har
under 1990-talet årligen flera hundra chilenare återinvandrat till Sverige. Det
finns uppgifter som tyder på att den verkliga återinvandringen på
motsvarande sätt varit avsevärt högre. Enligt vissa bedömare skulle redan
den helt övervägande delen av återvandrama ha återflyttat till Sverige.

En sammanfattande rapport av erfarenheter av det chilenska
återvändandet, Återvandring till Chile, har på uppdrag av Flyktingpolitiska
kommittén utarbetats av Börje Sjöquist. I rapporten jämförs stödet åt PRAL
i Chile 1991-94 med ca 35 miljoner kronor med projektstödet åt Sociala
Missionen i Sverige (huvudsakligen för chilener) under perioden 1990/91-
1994/95 med 1,5 miljoner kronor (förutom resebidragen till en kostnad av
några miljoner kronor årligen). Frågan ställs också varför så fa återvändande
från Sverige fått plats i PRAL-programmet med tanke på bl.a. det svenska
rådgivningsprogrammet och det omfattande svenska stödet åt PRAL. Enligt
rapporten visar erfarenheterna i Chile att förberedelserna i exillandet varit
det mest avgörande för om återvändandet blivit lyckat eller ej samt att
inträdet i arbetslivet är den absolut viktigaste enskilda faktorn.

Något givet svar finns enligt rapporten inte på frågan om bilaterala pro-
gram eller, som Sverige agerat, generellt stöd till verksamhet öppen för alla
återvändare är att föredra. Allmänt dras slutsatsen att den enskilde

273

individens egen kraft och kapacitet måste tas tillvara och inte kan ersättas av Prop. 1996/97:25
stödprogram.

Riktlinjer för återinvandring till Sverige

Det finns en utvecklad praxis om under vilka omständigheter en tidigare
vistelse i Sverige kan läggas till grund för uppehållstillstånd. Hänsyn tas till
såväl utlandsvistelsen som den tidigare vistelsen i Sverige. Har utlands-
vistelsen varat högst ett år beviljas uppehållstillstånd oavsett längden av den
tidigare vistelsen här.

Detsamma gäller om utlandsvistelsen varat högst tre år och berott på
militärtjänst eller något annat tvingande skäl, t.ex. sjukdom. Om utlands-
vistelsen varat längre än ett år och högst tre år beviljas tillstånd om den
tidigare vistelsen i Sverige varat minst fyra år. Har utlandsvistelsen varat
längre än tre år beviljas normalt inte uppehållstillstånd på grund av tidigare
vistelse här. Undantag kan göras om den tidigare vistelsen här varit mycket
lång, minst 10-15 år eller om det finns starka skäl, t.ex. släktanknytning
eller om det är fråga om en person som haft sin skolgång i Sverige. Har
sökanden bildat familj i hemlandet gäller strängare regler för
uppehållstillstånd. Hänsyn tas dock till såväl den nya familjebildningen som
till anknytningen till Sverige och till annat land.

Riktlinjer för återvandringsinsatser vid tidsbegränsat uppehållstillstånd

År 1994 infördes möjligheten att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd,
främst för situationer då skyddssökande flyr undan konflikter och kriser som
kan bedömas ha en kortare varaktighet. Som regel bedöms det bli fråga om
högst ett års vistelse här i landet med tidsbegränsat uppehållstillstånd.
"Under denna tid kommer det inte att bli fråga om några långtgående
insatser för att integrera de skyddsbehövande i det svenska samhället. De
...bör inte omfattas av det kommunala flyktingmottagandet." Mer
långtgående integrationsinsatser "måste te sig märkliga för den enskilde,
som har för avsikt att stanna här endast under en begränsad tid. Insatserna
kan också bli kostsamma för samhället. I stället skulle insatserna kunna
inriktas på förberedelser för ett återvändande och till stöd på annat sätt där
katastrofen inträffat. Insatserna i Sverige skulle således i högre utsträckning
kunna inriktas på de särskilda behoven hos de enskilda individerna samtidigt
som det sannolikt skulle kunna ske till en lägre kostnad än i dag." (prop.
1993/94:94 Mottagande av asylsökande m.m.).

Förberedelser för återvändande till Bosnien-Hercegovina

Frågor om återvandring aktualiserades åter i samband med det praxisbeslut
som togs i juni 1993 och som innebar att ett stort antal personer som flytt
undan kriget och orolighetema i Bosnien-Hercegovina kunde få permanent

274

uppehållstillstånd i Sverige. I avvägningarna om man som andra länder Prop. 1996/97:25
skulle erbjuda tidsbegränsat uppehållstillstånd i enlighet med UNHCR:s
appeller eller i stället permanent uppehållstillstånd valdes den sistnämnda
lösningen. Det ansågs emellertid att man borde överväga att kombinera
denna med någon form av återvandringsprogram. Motiven skulle vara
antagandet att många vill återvända och att Sverige inte bör bidra till att
underlätta den etniska rensningen samt de dåliga förutsättningarna för att
kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.

En rapport lades i januari 1994 fram av en interdepartemental arbets-
grupp, Migrationspolitik och biståndspolititik, Repatriering - med speciell
inriktning mot återvandring av bosnier. Där betonas att flyktingarna i
Sverige bör ses som en resurs som kan användas vid den kommande
återuppbyggnaden, att återvandring är för många något som är önskvärt
samt att man måste finna former inom de migrations- och biståndspolitiska
områdena för att samordna återvandrings- och återuppbyggnadsprojekt.

En interdepartemental rapport presenterad i maj 1994 fastslår riktlinjer
för den svenska återvandringspolitiken gentemot f.d. Jugoslavien. Bl.a. skall
all återvandring vara frivillig, återvandringen bör förberedas på bästa sätt i
asyllandet och flyktingarna i Sverige bör ses som en resurs som kan
användas i den kommande återuppbyggnaden.

Sverige har givit cirka 60 000 skyddsbehövande personer från Bosnien-
Hercegovina permanent uppehållstillstånd. Bl.a. visar en av ICMPD utförd
studie utförd på uppdrag av EU:s administration i Mostar att en stor andel av
de bosniska flyktingarna i Sverige vill återvända till sitt hemland, när och
om förutsättningarna är sådana att det är möjligt. I den ovan nämnda
rapporten anges att det är viktigt att skapa möjligheter för att den bosniska
gruppens egen kompetens kan komma till nytta i det framtida
återuppbyggnadsarbetet i Bosnien-Hercegovina. Bosnien-Hercegovinas
riksförbund i Sverige har också från ett tidigt stadium varit aktivt för ett
framtida återvändande.

Med denna utgångspunkt har fastslagits (prop. 1994/95:150), att ett sam-
arbete med frivilliga organisationer skall upprättas som tar tillvara
bosniernas kompetens och även underlätta för ett återvändande. Centrala
myndigheter i Sverige utgör tillsammans med relevanta frivillig-
organisationer, intresseorganisationer och företrädare för näringslivet en
samordningsgrupp. Gruppen leds av Invandrarverket men ger
organisationerna en nyckelroll i arbetet. Riksdagen har medgivit att högst
fem miljoner kronor under det förlängda budgetåret 1995/96 får användas
till förberedelsearbete i Sverige inför flyktingars deltagande i
återuppbyggnaden av Bosnien-Hercegovina. Regeringen har givit stöd till
ett svenskt-norskt samarbetsprojekt för insatser för tillfälligt återvändande
sjukvårdspersonal till Bosnien-Hercegovina. Svenska röda korset fick medel
inom ramen för detta projekt. Sida har i uppdrag att genomföra
återuppbyggnadsprogram för att reparera bostäder, bistå med
telekommunikation samt hjälpa traumatiserade kvinnor, bam och f.d.
soldater. Bidragsmöjligheten för besöksresa har redovisats ovan.

275

Bosnien-Hercegovinas riksförbund i Sverige har samlat information om
vilka av medlemmarna som vill arbeta för frivillig återvandring. Åtskilliga
av dessa är välutbildade såsom läkare och ingenjörer. I gruppen finns ett
behov av förberedande information och utbildning. Genom ett förberedande
i Sverige kan återvändandet komma att underlättas.

Erfarenheter från andra europeiska länder

I samband med 1970-talets invandringsstopp kombinerades detta i flera
västeuropeiska länder med stöd till återvandring. I inledningsskedet åter-
vände cirka 600 000 invandrare till hemländerna i Sydeuropa. Senare kom
emellertid många ändå åter till de länder där de tidigare arbetat och bott.
Erfarenheterna visade således, att inte ens betydande personligt ekonomiskt
stöd till den enskilde resulterade i massivt återvändande.

Under senare år har uppmärksamheten på återvandringen liksom i
Sverige ökat i olika europeiska stater. Resebidrag har exempelvis höjts. Stöd
har lämnats till projekt för återvändande flyktingar eller asylsökande i
hemlandet. Dessa åtgärder har naturligtvis betydelse för de enskilda som
kommer i åtnjutande av dem. Effekten på omfattningen av återvandringen
tycks dock vara relativt liten i förhållande till de resurser som satsats och i
förhållande till andra faktorer.

Flyktingar från Bosnien-Hercegovina har i Sverige fatt permanent
uppehållstillstånd. Våra nordiska grannländer Danmark och Norge har där-
emot givit tidsbegränsade tillstånd med återvandring som en central
utgångspunkt för mottagandet. Även andra länder i Europa har
genomgående givit tidsbegränsade tillstånd. Danmark beslutade att ge den
bosniska flyktinggruppen tillfälliga uppehållstillstånd under en tvåårsperiod
och att i första hand främja ett framtida återvändande till Bosnien i stället för
integration i Danmark. Praktiskt tog detta sig uttryck i skolgång enligt
bosnisk läroplan och med bosniska läromedel samt utbildningar och
vidareutbildningar med återuppbyggnad och återvändandet i planeringen.
Bosnierna fick bosätta sig i särskilda förläggningar runt om i landet, s.k.
flyktingbyar. I slutet av 1994 började det tvååriga tillståndet för de flesta
bosnierna i Danmark att löpa ut. I Bosnien-Hercegovina pågick fortfarande
stridigheter och Folketinget beslutade i januari 1995 att bosniernas
ansylansökningar skulle börja behandlas. Därmed fick de i större
utsträckning än tidigare möjlighet att integreras i det danska samhället.
Målet att uppmuntra och stödja ett framtida återvändande kvarstår dock.
Danska myndigheter beviljar ett resebidrag på 15 000 kronor för den som
vill återvända och det pågår olika återvandringsprojekt bl.a. för att höjas
yrkeskompetensen biand flyktingarna.

Norge har också givit tillfälliga uppehållstillstånd till den bosniska
gruppen, som kan sträcka sig upp till fyra år. Även den norska modellen har
återvändande som utgångspunkt i mottagandet men man har valt att
integrera bosnierna i det norska samhället. De bor under vanliga
boendeförhållanden i kommunerna och norsk skolgång och

Prop. 1996/97:25

276

norskundervisning erbjuds. Vissa utbildningsprojekt förekommer inriktade Prop. 1996/97:25
på en framtida återuppbyggnad av Bosnien-Hercegovina. Stortinget har för

år 1996 beviljat 24 miljoner norska kronor för åtgärder i Norge som främjar
återvändande. Man kan dessutom ansöka om att få ett kontantbelopp på

15 000 norska kronor vid återvändande. Efter ett år utbetalas dessutom

5 000 kronor till den enskilde. Ytterligare 5 000 kronor kan dessutom
tillföras lokala fonder.

Ett samnordiskt forskningsprojekt pågår och utvärderar de danska, norska

och svenska modellerna för mottagande av de bosniska flyktingarna.

15.2 Stöd för återvandring

Regeringens bedömning:

•   Insatser internationellt och i Sverige bör ha det långsiktiga målet
att flyktingar frivilligt skall kunna återvända under säkra för-
hållanden till sitt ursprungsland. Detta synsätt bör i princip prägla
mottagandet av flyktingar i Sverige från första början.

•   Synsättet att en god integrering i det svenska samhället är den
bästa förutsättningen för återvändande äger fortsatt giltighet.

•   Flyktingar som vill återvända men saknar medel för detta bör få
utökat stöd.

•   Återvandringsprogram bör vara anpassade efter gruppernas
olikartade situation.

•   För dem som får tidsbegränsat uppehållstillstånd bör inriktning på
återvandring vara vägledande för hur vistelsetiden i Sverige skall
utnyttjas.

•   Samverkan mellan myndigheter och organisationer bör utvecklas i
lämpliga former.

•   Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återinvandra till
Sverige inom viss tid och beroende på graden av anknytning till
vårt land.

Skälen för regeringens bedömning: I kapitel 6 har regeringen gjort den
bedömningen, att återvandringsperspektivet bör vara en av grunderna för
migrationspolitiken. Ingen tvekan får råda om att den som fått permanent
uppehållstillstånd själv avgör om och när han eller hon vill återvända till sitt
ursprungsland. Påtryckningar av stat eller kommun för att förmå en person
att återvända till sitt ursprungsland kan enligt regeringens mening inte
accepteras. Alla invandrare måste kunna känna att Sverige är deras hemland
tills de själva beslutar annorlunda. Samtidigt finns det anledning att ta fasta
på det tydliga intresse för återvandringsfrågor som på senare år framkommit
på många olika håll i det svenska samhället, bland invandrare, kommuner
m.fl. Detta intresse har för övrigt en motsvarighet också i ett antal andra

277

europeiska länder. Det hör bl.a. samman med försämrade möjligheter för
många invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden.

Möjligheterna för invandrare att när de så önskar återvända till
ursprungslandet sammanhänger delvis med i vad mån intjänade förmåner
m.m. kan utgå från Sverige även efter återvändandet. Det kan emellertid inte
bli frågan om att kompensera den enskilda i de fall han eller hon inte får
samma sociala trygghet i ursprungslandet efter ett återvändande. För dem
som inte kommit till Sverige för att få skydd saknas anledning att ge armat
stöd om de lämnar Sverige än det som svenska medborgare som utvandrar
kan påräkna.

Sverige ansluter sig, som även framgår av kapitel 6, till det internationellt
vedertagna flyktingpolitiska synsättet att ett mål är att flyktingar under säkra
förhållanden skall kunna återvända till sitt ursprungsland.

De skyddsbehövande som vill återvända bör i de statliga och kommunala
mottagningsprogrammen från i princip första början kunna fa stöd för att i
görligaste mån kunna integrera sig i Sverige på ett sätt som samtidigt, för
den som så önskar, främjar möjligheten att återvända och reintegrera sig i
hemlandet. En dubbel inriktning är ofta motiverad eftersom återvändande av
olika skäl inte alltid kommer att ske oavsett hur bestämt flyktingen från
början kan vara inställd på detta. Ett beslut att återvända till ursprungslandet
är ofta också en i tiden utdragen process för den enskilde eller familjen.

Flexibilitet är nödvändig i återvandringspolitiken. Det konkreta stödet
och arbetet måste anpassas efter varje grupps mycket olikartade
förutsättningar och behov. Samverkan med gruppens egna organisationer
kan ofta vara väsentlig för att detta skall kunna ske.

En allmän princip när återvändandet skall främjas är att flyktingarna
aktivt bör deltaga i uppläggningen och genomförandet av verksamhet,
antingen det rör sig om deras egna aktiviteter eller om annan verksamhet.

Det finns goda erfarenheter av vilken betydelse verksamhet med
rådgivning och annan förberedelse har inför återvändandet. Förutsättningar
bör skapas för mer långsiktig verksamhet och i större omfattning än vad som
hittills varit möjligt, så att verksamheten blir tillgänglig för betydligt fler.

Det är viktigt att beslutet att återvända eller stanna kvar i Sverige är väl
underbyggt. Information om utvecklingen i hemlandet är viktig för att
vidmakthålla intresset för återvändande och successivt möjliggöra en
realistisk anpassning till hemlandets allmänna utveckling. Besöksresor av
det slag som nu förekommer till Bosnien-Hercegovina kan vara värdefulla.

Resebidrag enligt nuvarande ordning bör utgå utökat med behovsprövad
ersättning för transport av arbetsredskap m.m. Bidrag till uppehället under
de första månaderna i hemlandet bör även kunna utgå, med återbetalnings-
skyldighet vid återbosättning i Sverige. En höjning av resebidraget framstår
som motiverad också vid en jämförelse med förhållandena i Danmark och
Norge. Där utgår utöver reskostnaden ett visserligen relativt begränsat
kontantbelopp, som dock är tillräckligt stort för att kunna underlätta den
första tidens etablering i ursprungslandet.

Prop. 1996/97:25

278

Stöd till återintegrering i ursprungslandet bör i princip ske genom landets Prop. 1996/97:25
egna åtgärder och genom internationella insatser. Även i fortsättningen bör
Sverige ge i förhållande till sina resurser omfattande bidrag till
återvändandeprogrammen hos UNHCR och andra internationella
organisationer samt andra insatser for återuppbyggnad av länder efter
konflikter. När så är lämpligt bör intresset för återvandring bland flyktingar i
Sverige vägas in vid beslutet om hur det svenska stödet skall fördelas mellan
olika program. Uppföljning bör vidare ske av att återvändande från Sverige
också kommer i åtnjutande av de internationella stödprogram som berör
dem. Ett begränsat stöd till lokala fonder i samband med återvändande av
flyktingar från Sverige bör också vara möjligt, i likhet med vad som nu
gäller i Norge.

Stöd till flyktingars reintegrering i ursprungslandet bör kunna ske
antingen genom stöd till svenska organisationer för direkt eller indirekt
verksamhet där eller genom insatser redan i Sverige direkt inriktade på att
förbereda de återvändande för egen framtida verksamhet. Återvändande för
större grupper kan sammanfalla med biståndsmedel för återuppbyggnad och
utveckling.

Kommuner och organisationer har under de senaste åren tagit planerings-
initiativ för att med statligt stöd skapa utbildningar för invandrare med sikte
på ett framtida återvändande. Utbildningen som den presenteras i förslagen
är av teoretisk och praktisk art och relaterad till behoven i ursprungslandet
för återuppbyggande insatser. Återuppbyggnadsprojekt kan fungera som
broar för att människor som en gång tvingats lämna landet skall kunna få en
ny chans att få arbeta för och i sitt ursprungsland. Dock måste man alltid
iaktta försiktighet och inte alltför snabbt påbörja stora återvandringsprogram
i regioner och områden som fortfarande är osäkra. Programmen kan armars
motverka sitt syfte och istället verka destabiliserande för t.ex. en bräcklig
fredsprocess.

Det är väsentligt med en flexibel samverkan mellan
frivilligorganisationer, invandrar-, bistånds-, arbetsmarknads- och
utbildningsmyndigheter, kommuner och landsting samt näringslivet.
Frivilligorganisationer har en viktig roll för insatserna såväl inom som utom
Sverige. Regeringen avser att ta initiativ till samverkan i lämpliga former.

Ett nära samarbete krävs också med internationella organisationer och
hemlandsmyndigheter och -organisationer vid återvändande för olika
grupper. Det är angeläget att i arbetet med att stödja återvändande utnyttja
den betydande erfarenhet som under åren samlats i det internationella
utvecklingssamarbetet samt i flyktingmottagandet och andra integrations-
insatser.

Då tillfälliga uppehållstillstånd meddelas för skyddsbehövande vid
massflyktssituation är det särskilt angeläget att systematiska insatser för att
främja återvändande kommer till stånd.

Tyngdpunkten i återvandringsinsatsema bör liksom tidigare ligga på
flyktingar och anhöriga till dem. Det hindrar inte att sådana insatserna som

279

information om utvecklingen i ursprungslandet och rådgivning inför Prop. 1996/97:25
återvändande bör kunna komma även andra kategorier av invandrare till del.

På liknande sätt kan vissa av åtgärderna också vara till nytta för personer
som vägras uppehållstillstånd i Sverige genom att förbereda dem bättre för
det nödtvungna återvändandet. Invandrarverket bör vidareutveckla verksam-
heten bland asylsökande så att återvändandet underlättas för dem som vägras
uppehållstillstånd. Frivilligorganisationer och samfund kan göra värdefulla
insatser för att ge stöd åt personer som inte får bosätta sig i Sverige, både för
att förbereda personer inför hemvändandet och i vissa fall genom sina
motsvarigheter i det andra landet underlätta återkomsten. Regeringen är
medveten om att sådana värdefulla humanitära insatser redan förekommer.

Möjligheter bör även i fortsättningen finnas att återinvandra till Sverige
inom viss tid och beroende av graden av anknytning till Sverige. Hittills-
varande praxis är väl utvecklad och ger rimliga avvägningar mellan olika
intressen. En strävan bör vara att inte i onödan försvåra för den som har
stark anknytning till två länder att upprepade gånger växla bosättning mellan
dem. Möjligheterna att återinvandra tycks emellertid inte vara allmänt kända
och det kan därför finnas anledning för Invandrarverket att överväga om
informationsinsatser behöver göras.

Det kan hävdas att en utökning av det individuella stödet för resan och
vistelsen i hemlandet skulle kunna inbjuda till otillbörligt utnyttjande. Det är
angeläget att begränsa sådana möjligheter. Detta bör emellertid inte ske
genom att kraftigt reducera möjligheterna att återinvandra till Sverige. Att
resa hinder för den enskilde att efter en tids bosättning i hemlandet åter slå
sig ned i Sverige skulle kunna få många att avstå från att göra ett sådant
försök.

Återvandringen bland senare års invandrare kommer sannolikt långsiktigt
att visa sig vara lägre än vad som var fallet bland 1960-talets och 1970-talets
invandrare. Detta sammanhänger delvis med invandringens förändrade
struktur, där tredje världens skyddsbehövande först inte kan återvända och
sedan liksom andra invandrare i allmänhet vid ett återvändande går miste
om en högre levnadsstandard och social trygghet i Sverige. I vart fall hittills
har det visat sig att dessa invandrare inte återvänder i samma utsträckning
under de första åren efter invandringen. Med tanke på tidens stora betydelse
för återvandringens omfattning, med normalt sett en huvuddel av
utvandringen några få år efter ankomsten, bör detta i sin tur betyda att den
slutliga återvandringen genomsnittligt sett blir lägre bland de nya
invandrarna. De internationella erfarenheter som finns av återvandring under
det senaste årtiondet tyder på att stödåtgärder från vistelselandet och
ursprungslandet för återvändande spelar en underordnad roll för vilka som
återvänder och när. Det finns inte någon anledning att tro att förhållandet
skulle vara annorlunda med begränsade svenska åtgärder för återvändande.

280

16 Genomförande och ekonomiska effekter

16.1 Genomförande

Ändringarna i utlänningslagen och övriga lagar avses träda i kraft den
1 januari 1997. De organisatoriska förändringar som förutskickas kräver viss
förberedelsetid för att kunna genomföras på ett smidigt sätt, för att hålla de
kostnader som är förenade med förändringen nere och för att underlätta
situationen för berörd personal. Dessa förändringar beräknas emellertid
kunna genomföras vid varierande tidpunkter under år 1997.

16.2 Ekonomiska effekter

Migrationspolitiken berör anslagsposter inom flera utgiftsområden. De i
propositionen aktuella förändringarna avser vissa bestämmelser i utlännings-
lagen samt ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom utlännings-
området. Dessa förslag berör huvudsakligen utgiftsområde 8 Invandrare och
flyktingar. Detta omfattar frågor rörande flyktingpolitik, invandring till
Sverige, mottagande av asylsökande, utlänningars rätt att vistas i Sverige
och internationellt samarbete på det migrationspolitiska området.
Utgiftsområdet omfattar även frågor rörande invandrares introduktion och
integration i det svenska samhället, åtgärder mot främlingsfientlighet, rasim
och etnisk diskriminering samt ersättning till kommunerna för deras
flyktingmottagning. Regeringen föreslår i budgetpropositionen (97/98:1) för
år 1997 att utgiftsområdet skall omfatta 3 453 088 000 kronor.

Den riktlinje för strukturell besparing inom utgiftsområdet Invandrare
och flyktingar, som riksdagen beslutat om, är 640 miljoner kronor år 1998
vid 20 000 asylsökande. Det kan erinras om, att det årliga antalet
asylsökande till Sverige sedan böljan av 1980-talet har varierat mellan 3 000
och 85 000. Varken uppgångar eller nedgångar har i allmänhet kunnat
förutses korrekt av statsmakterna eller i myndigheternas planering. Liknande
erfarenheter finns i andra europeiska länder. Planeringen utgår för
närvarande från 15 000 asylsökande år 1998. Omräknat till detta antal
asylsökande innebär riksdagsbeslutet en besparing på 510 miljoner kronor år
1998 i 1997 års prisläge.

Förslagen i propositionen är utformade för att möjliggöra en strukturell
kostnadsbesparing i enlighet med riksdagens beslut. De förslag som lagts
fram i kapitel 9 syftar till mindre begränsningar i nuvarande möjligheter till
invandring genom att de som har svagast skyddsbehov samt vissa anhöriga
utanför kärnfamiljen inte längre skall få uppehållstillstånd. Samtidigt vidgas
tillämpningen av flyktingkonventionen, vilket dock inte medför ytterligare
kostnader eftersom den aktuella kategorin redan får skydd enligt andra
bestämmelser inom nu gällande utlänningslag.

Åtgärder för ökad rättssäkerhet väntas leda till vissa besparingar.
Förbättrad identitetskontroll eftersträvas genom noggranna utredningar med
tillvaratagande av tillgängliga metoder. Fingeravtryck skall tas av alla

Prop. 1996/97:25

281

asylsökande, vilket minskar antalet ansökningar i olika identiteter. Besluts- Prop. 1996/97:25
motiveringar av positiva beslut ökar möjligheterna till kvalitetskontroll. Ett
ökat inslag av muntlig handläggning beräknas öka kvaliteten samt
därigenom något minska antalet överklaganden.

Lagändringarna och andra förändringar i politiken väntas även medföra
att ett antal personer som annars skulle söka sig till Sverige avstår från att
göra detta.

Följ dinvandringen på grund av meddelade uppehållstillstånd är stor.
Genom att invandringen enligt ovan något begränsas uteblir även mot-
svarande betydande följdinvandring.

Beräkningen av de ekonomiska konsekvenserna av förslagen i proposi-
tionen, vid ett antaget antal personer som söker sig till Sverige, bygger till
stor del på ett antal relativt osäkra antaganden. Vissa förhållanden kan dock
beräknas med stor säkerhet. Inte minst gäller detta de statsbidrag som utgår
till kommunerna för deras mottagandeinsatser.

De kostnader som uppstår till följd av förslagen i propositionen avser
bl.a. ny medelstilldelning för insatser i första asylländer och ursprungsländer
samt för återvandring. Andra kostnader avser de insatser för ökad
rättssäkerhet, som angetts ovan och som netto ger besparingar.

Vissa förslag som har karaktär av systeminvesteringar leder till
omedelbart ökade utgifter medan kostnadsminskningarna slår igenom fullt
ut först på några års sikt. I tabellen nedan redovisas den beräknade
ackumulerade nettobesparingen år för år till och med år 2001 med ett
antagande om 15 000 asylsökande per år och de konsekvensbedömningar
som gjorts av förslagen.

Besparingseffekter år 1997-2001 vid genomförande 1997-01-01

Budgetår

mkr, 1997 års prisläge

1997

1998

1999

2000

2001

21,2

240.5

464.6

574.3

574.4

Tabellen visar att målet för den strukturella besparingen mer än väl
beräknas ha uppnåtts senast år 2000 men att målet inte har uppnåtts år 1998.

I sammanhanget kan konstateras, att det minskade antalet asylsökande
under de senaste två åren innebär att anslagsbehovet för åren 1997 och 1998
ändå blir lägre än i tidigare beräkningar trots att förslagen till strukturella
besparingar i propositionen inte far full genomslagskraft förrän efter år
1998.

Redovisningen av de ekonomiska konsekvenserna avser de omedelbara
statsfinansiella effekterna inom utgiftsområde 8. De konsekvenser förslagen
får för kommuner och landsting samt i övrigt samhällsekonomiskt - med de

282

följdverkningar detta i sin tur får statsfinansiellt - är inte beräknade. Prop. 1996/97:25
Totaleffekten bör dock vara att besparingar görs även på dessa områden.

283

17   F örfattningskommentar

17.1 Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529)

1 kap.

1 paragrafens andra stycke har en ny sista mening lagts till. Den har
utformats i enlighet med Lagrådets forslag och innebär att bamets hälsa,
utveckling och bästa i övrigt särskilt skall beaktas i fall som rör ett bam.
Förebild för den föreslagna ändringen är artikel 3 i barnkonventionen. Enligt
den artikeln skall vid alla åtgärder som rör bam, vare sig de vidtas av
offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar,
administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, bamets bästa komma i
främsta rummet.

Den nya bestämmelsen kommer att få betydelse i en rad olika situationer.
Det gäller exempelvis när det är fråga om att bedöma om tillräckligt starka
humanitära skäl för uppehållstillstånd skall anses föreligga (2 kap. 4, 5 och
5 b §§) och där något lägre krav kan ställas på styrkan av de humanitära
skälen när bam är berörda.

2 kap.

Första stycket motsvarar i princip nuvarande första stycke men har delats
upp i fler punkter där det i de tre första punkterna närmare preciseras vilka
kategorier av anhöriga som skall ha möjlighet till bosättning i Sverige.
Dessa kategorier har närmare kommenterats i avsnitt 9.2.2.

Liksom tidigare anges i paragrafen att uppehållstillstånd får ges till vissa
anhöriga. Eftersom det i praktiken är fråga om en principiell rätt till uppe-
hållstillstånd kan det diskuteras om utrycket skall ges i stället borde använ-
das. Som anförts i den allmänna motiveringen i avsnitt 9.2.2 skulle det
emellertid i så fall vara nödvändigt att antingen i lagtexten ange en lång rad
undantagssituationer eller också att använda uttryck av typen såvitt särskilda
skal inte talar mot det. En bättre lösning är då att i stället använda uttrycket
får ges.

Enligt utredningens förslag skulle den principiella rätten för anhöriga att
få uppehållstillstånd här avse anhöriga till den som är bosatt här eller som
har rätt till uppehållstillstånd här. Som Utlänningsnämnden påpekat kan
uttrycket "rätt till uppehållstillstånd här" möjligen missförstås. Utredningens
avsikt torde ha varit att markera att rätten för anhöriga att fa
uppehållstillstånd inte enbart föreligger när någon redan är bosatt här utan
också när en familj gemensamt söker tillstånd för bosättning från ett annat
land. Avsikten är självfallet inte att en anhörig skall kunna beviljas

Prop. 1996/97:25

284

uppehållstillstånd därför att huvudpersonen har rätt till uppehållstillstånd Prop. 1996/97:25
här om den senare väljer att inte utnyttja denna rätt.

För att undvika missförstånd bör lagtexten formuleras så att den prin-
cipiella rätten till uppehållstillstånd gäller den som på angivet sätt är anhörig
till någon som är bosatt här eller som har beviljats uppehållstillstånd för
bosättning. Orden "för bosättning" bör läggas till för att markera att rätten i
regel inte finns för en anhörig till en person som beviljats ett kortare
uppehållstillstånd för en tillfällig vistelse här. Att medlemmar av
kärnfamiljen i vissa fall kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för
samma tid som den härvarande framgår av 4 a §.

RFSL har begärt att det av utlänningslagstiftningen klart skall framgå
att homosexuella familjeband jämställs med heterosexuella. Av lagen
(1994:1117) om registrerat partnerskap framgår att ett registrerat partner-
skap har samma rättsverkningar som ett äktenskap utom i vissa i lagen
angivna undantagsfall. Samma rätt till uppehållstillstånd som kan finnas för
den som är gift med någon här i landet finns därför för den som registrerat
sitt partnerskap med någon här i landet.

När det gäller sambor reglerar lagstiftningen, lag (1987:232) om sambors
gemensamma hem och lag (1987:813) om homosexuella sambor, huvudsak-
ligen de ekonomiska förhållandena. Uttrycket "sambo" torde dock i dag i
allmänt språkbruk avse såväl heterosexuella som homosexuella förhållanden
såvida annat inte uttryckligen anges. Enligt långvarig och fast praxis har
också vid tillämpning av utlänningslagstiftningen sambo ansetts innefatta
både heterosexuella och homosexuella förhållanden (jfr prop. 1983/84:144
s. 64). Det är därför inte nödvändigt att i utlänningslagstiftningen särskilt
ange att med "sambo" skall avses såväl heterosexuella som homosexuella
förhållanden. -

Första stycket 4 motsvarar slutet av nuvarande första stycke 1. Genom
den precisering som gjorts i punkterna 1-3 av vilken släktskap som skall
kunna ligga till grund för uppehållstillstånd i Sverige kan det i undantagsfall
bli nödvändigt att bevilja uppehållstillstånd med stöd av punkten 4 för vissa
anhöriga som inte helt uppfyller kraven för tillstånd enligt punkterna 1-3.
Det kan exempelvis röra sig om en person som inte tidigare är gift eller
sambo med någon här i landet och som skall komma hit för att ingå äkten-
skap eller inleda ett samboförhållande och som enligt nuvarande praxis
beviljas uppehållstillstånd. Det kan också röra sig om en sådan anhörig till
en skyddsbehövande som enligt vad som närmare utvecklats i avsnitt 9.2.2 i
undantagsfall bör kunna beviljas uppehållstillstånd.

Första stycket 5 och 6 motsvarar nuvarande första stycke 2 och 3. Genom
att personer som flyr undan krig och miljökatastrofer får särskilt skydd
genom den föreslagna 3 kap. 3 § första stycket 2 kommer dock den nya
punkten 5 att till skillnad mot den tidigare punken 2 främst att avse personer
med renodlat humanitära skäl, inte personer med vad som brukar kallas
politisk-humanitära skäl. Den förändrade innebörden har närmare kommen-
terats i avsnittet 9.1.2.

285

Det nuvarande andra stycket i paragrafen utgår. Samtliga bemyndiganden Prop. 1996/97:25
for regeringen att förordna om när uppehållstillstånd bör ges samlas i en ny
paragraf, 2 kap. 14 §.

Andra stycket motsvarar nuvarande tredje stycke.

4a§

Ändringen i första stycket har utformats i enlighet med förslag från Lagrådet
och innebär att det till skillnad mot i dag är regeringen som har att
föreskriva om tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas för den som kan
bedömas ha ett tillfälligt behov av skydd här. Ett sådant beslut bör meddelas
i form av en förordning, där regeringen anger att personer tillhörande en viss
grupp under vissa förutsättningar bör beviljas ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd. Syftet är att regeringen i förordning skall kunna peka ut
vilka kategorier av skyddssökande som kan komma i fråga för ett
tidsbegränsat tillstånd. Enligt nuvarande ordning kan regeringen göra detta
endast genom beslut i ett överlämnat enskilt ärende. I detta
lagstiftningsärende föreslås att regeringen i större utsträckning skall styra
praxisbildningen i utlänningsärenden genom förordningar. Ett
bemyndigande om de närmare förutsättningarna för tidsbegränsat
uppehållstillstånd enligt 4 a § innebär en med detta förslag konsekvent
utvidgning av regeringens föreskriftsrätt.

Andra stycket är nytt. Av det framgår att tidsbegränsat uppehållstillstånd
normalt får beviljas för sammanlagt högst två år. Om ett program för att
förbereda återvändandet har inletts innan dess får dock denna tid förlängas
med ytterligare högst två år. Den yttersta gränsen för ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd enligt denna paragraf blir således fyra år.

Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycke. Den enda ändring som
gjorts är att åldersgränsen för bam sänkts från 20 år till 18 år i enlighet med
vad som skett i 4 § första stycket 2.

4c§

Paragrafen är ny. Första stycket tar sikte på situationen där ett utländskt bam
behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
unga. I sådana fall får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges bamet och
vårdnadshavaren under den tid som behövs för vården. I likhet med vad som
anförts i motiveringen till 2 kap. 4 § är det här fråga om en principiell rätt
till uppehållstillstånd. Omständigheterna kan dock i det enskilda fallet vara
sådana att motsvarande vård kan ges i hemlandet och skäl att bevilja
uppehållstillstånd i Sverige finns då inte. De tillståndsgivande
myndigheterna bör bl.a. i sådana fall först hämta in yttrande från
socialnämnden och stor vikt måste självfallet fastas vid nämndens
synpunkter.

286

I andra stycket behandlas situationen där ett bam eller en presumtiv far
till bamet behöver stanna här under viss tid för att en faderskapsutredning
skall kunna genomföras. Uppehållstillstånd bör självfallet beviljas endast
när det finns svensk domsrätt i ärendet enligt lagen (1985:367) om interna-
tionella faderskapsffågor. Det innebär att det i regel krävs att antingen bamet
eller den presumtive fadern har hemvist här i landet.

Om ett bam getts ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt första eller
andra stycket far enligt tredje stycket ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges
även till bamets vårdnadshavare. Tillstånd bör självfallet i sådant fall
beviljas för samma tidsperiod för såväl bamet som vårdnadshavaren.

Ändringen i andra stycket 7 är en följd av den ändring som föreslås i 3 kap.
1 §. Om ordet asyl förbehålls uppehållstillstånd som beviljas därför att
någon är flykting måste framgå att 5 § andra stycket 1 inte enbart gäller
utlänningar som har rätt till asyl utan också övriga skyddsbehövande som
har rätt till uppehållstillstånd enligt 3 kap. 4 §.

I tredje stycket görs en ändrad hänvisning till 2 kap. 4 § som en följd av
ändringarna i denna paragraf. Vidare utgår den nuvarande sista meningen i
detta stycke som en följd av att alla bemyndiganden för regeringen samlas i
en särskild paragraf, 2 kap. 14 §.

5b§

Ändringen i första stycket 1 är likaså en följd av den ändring som föreslås i
3 kap. 1 §. Den motsvarar helt den ändring som gjorts i 5 § andra stycket 1.
Som framgått av författningskommentaren till 1 kap. 1 § innebär portal-
bestämmelsen om att bamets hälsa, utveckling och allmänna bästa särskilt
skall beaktas att det, vid en bedömning av om det skulle strida mot huma-
nitetens krav att verkställa ett awisnings- eller utvisningsbeslut, kan komma
att ställas något lägre krav för att tillstånd skall beviljas när bam är berörda.

U §

Ändringen innebär att nuvarande tredje stycke utgår som en följd av att alla
bemyndiganden för regeringen samlas i en ny paragraf, 2 kap. 14 §.

14 §

Paragrafen är ny. Den innehåller en uppräkning av regeringens möjligheter
att meddela generella föreskrifter beträffande förutsättningar för uppehålls-
tillstånd. De konstitutionella förutsättningarna för de i paragrafen intagna
bemyndigandena har behandlats i avsnitt 11.3. Uppräkningen är avsedd att

Prop. 1996/97:25

287

vara uttömmande om man bortser från den normgivningskompetens som
följer av 8 kap. 13 § RF. Vid krig och krigsfara gäller dock enligt 12 kap. 4
§ UtlL särskilda bestämmelser.

Första stycket har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det inne-
håller en erinran om regeringens föreskriftsrätt enligt 4 a § och ger därutöver
regeringen rätt att meddela generella föreskrifter om uppehållstillstånd för
studier eller besök samt att i förordnings form närmare bestämma förut-
sättningar för uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa bemyndiganden
har i huvudsak överförts från det nuvarande andra stycket i 2 kap. 4 §.
Möjligheten att meddela föreskrifter om studier och besök har tidigare fram-
gått av förarbetsuttalanden (prop. 1988/89:86 s.148) men anges nu direkt i
lagtexten. Rätten att närmare bestämma förutsättningarna for uppehållstill-
stånd av humanitära skäl innebär ett förtydligande av regeringens
föreskriftsrätt på detta område. Syftet är att regeringen i förordningens form
skall kunna meddela generella föreskrifter rörande t.ex. vårdbehövande
utlänningar och andra mer principiella frågor inom den humanitära sektorn.
Bemyndigandets utformning tillåter även att regeringen meddelar
föreskrifter om vilka förutsättningar av humanitär art som skall anses utgöra
skäl                                     att                                    enligt

2 kap. 5 § andra stycket 2 bevilja uppehållstillstånd trots att sådant tillstånd
söks först efter inresan i Sverige. Inom ramen för bemyndigandet har
regeringen även rätt att ange om ett uppehållstillstånd av detta slag skall
vara permanent eller tidsbegränsat.

I andra stycket bemyndigas regeringen att meddela vissa föreskrifter som
följer av internationella överenskommelser. Bestämmelserna har överförts
från 2 kap. 5 § tredje stycket och 11 § tredje stycket. Det förstnämnda
bemyndigandet har utvidgats något. Syftet med detta är att bereda
regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om uppehållstillstånd som
följer av internationella åtaganden men som inte är av sådant slag att de bör
meddelas i lag. Några ändringar i sak av bemyndigandet i 2 kap. 11 § tredje
stycket har inte gjorts.

Sista stycket är nytt Av det framgår att föreskrifter som regeringen
meddelar enligt 4 a § skall anmälas till riksdagen genom en särskild
skrivelse inom tre månader.

3 kap.

I första stycket anges att med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas
en utlänning därför att han eller hon är flykting. Ordet asyl förbehålls
således flyktingar, i likhet med det språkbruk som gällde före 1989 års
utlänningslag. I själva lagtexten användes dock överhuvudtaget inte ordet
asyl före 1989 års lag. Internationellt brukar med asyl avses endast
uppehållstillstånd som beviljas för flyktingar. Det finns inte skäl att ordet
asyl i Sverige skall ges en annan innebörd än vad som är internationellt
vedertaget.

Prop. 1996/97:25

288

Punkterna 2 och 3 i nuvarande 1 § har ingen motsvarighet i förslaget till Prop. 1996/97:25
ny 1 §. Det innebär att det nuvarande särskilda skyddet för krigsvägrare och
s.k. de factoflyktingar utgår. Ändringen har närmare kommenterats i avsnitt
9.1.2.

En skyddssökande torde i regel i första hand ansöka om asyl i Sverige.
Om ansökan uttryckligen avser skydd enligt 3 § bör emellertid ansökan
handläggas på samma sätt som en asylansökan. En bestämmelse med denna
innebörd har tagits in i andra stycket.

Första stycket motsvarar i huvudsak nuvarande första stycke. I paragrafen
har dock gjorts ett tillägg av innebörd att flyktingskap skall anses föreligga
under i paragrafen angivna förutsättningar oberoende av om förföljelsen
utgår från landets myndigheter eller dessa inte kan antas bereda trygghet
mot förföljelse från enskilda. Tillägget har utformats i enlighet med förslag
från Lagrådet och har gjorts för att markera att flyktingskap kan föreligga
även när förföljelsen inte utgår från staten. Förslaget i denna del har närmare
motiverats i avsnitt 9.1.2. Som framhålls där bör det väsentliga vara om
sökanden riskerar förföljelse och inte från vem förföljelsen utgår. Flykting-
skap bör därför också anses kunna föreligga om det inte finns någon funge-
rande statsmakt i det land utlänningen kommer från. Som Juridiska
fakulteten vid Lunds universitet påpekat ligger det visserligen ett visst värde
i                                                                                                           att

den svenska utlänningslagen och flyktingkonventionen ordagrant stämmer
överens. Utan det föreslagna tillägget kan det dock vara svårt att fa
genomslag för den utvidgning av skyddsbegreppet som är avsedd.

Till skillnad mot kommittén bedömer regeringen vidare att uttrycket eller
på grund av sin fruktan inte vill bör behållas. Det framgår inte av utred-
ningens förslag att någon saklig ändring i förhållande till vad som gäller i
dag skulle vara avsedd. Lagtexten bör då heller inte ändras på denna punkt,
särskilt som flyktingkonventionen innehåller ett motsvarande stadgande.

Paragrafens andra stycke är oförändrat.

Nuvarande bestämmelser i paragrafen om skydd för krigsvägrare utgår. I
stället kommer paragrafen att innehålla nya bestämmelser om skydd för
övriga skyddsbehövande, utöver konventionsflyktingar.

I första stycket 1 förs in en skyddsbestämmelse för den som är i fara att
straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller
annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I 8 kap. 1 §
finns visserligen ett uttryckligt förbud mot att verkställa beslut om avvisning
eller utvisning om utlänningen riskerar dödsstraff eller kroppsstraff eller att
utsättas för tortyr. Bestämmelserna om verkställighetshinder i 8 kap. 1-4 §§
är emellertid främst avsedda för situationen att hindret uppstår eller blir känt

289

först efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Prop. 1996/97:25
Lagstiftningen bör på denna punkt göras tydligare genom att samtliga
kategorier av skyddsberättigade anges i 3 kap.

Förbud mot verkställighet finns inte infört i 8 kap. 1 § for den som
riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Artikel 3
i Europakonventionen innebär emellertid ett sådant förbud. Den skyddsbe-
rättigade kretsen i första stycket 1 bör därför uttryckligen innefatta även den
som riskerar omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.
Eftersom Europakonventionen numera är svensk lag innebär förslaget i
denna del inte någon ändring av gällande rätt utan endast ett förtydligande.

Skyddet enligt första stycket 1 är ovillkorligt, det kan inte sättas ur spel
med hänvisning till synnerliga skäl. Det gäller också oberoende av på vilken
grund sökanden riskerar att utsättas för sådan behandling som anges.
Skyddet gäller däremot inte om sökanden kan sändas till ett annat land där
han eller hon har motsvarande skydd. Det framgår av 4 § andra stycket 3-5.

En person som har rätt till skydd enligt första stycket 1 kan självfallet
samtidigt ha rätt till skydd som flykting enligt 2 §. Flyktingskapet måste i så
fall prövas först.

I första stycket 2 har tagits in bestämmelser om skydd för den som
tvingats lämna sitt land på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller
en miljökatastrof. Bestämmelsen har utformats något annorlunda än enligt
utredningens förslag eftersom det framstår som något oegentligt att tala om
att den som flyr undan en miljökatastrof skulle ha behov av skydd. Det är
snarare fråga om behov att stanna utanför hemlandet under viss tid.

Uttrycket "yttre eller inre väpnad konflikt" har använts för att markera att
det inte - som i fråga om det nuvarande skyddet för krigsvägrare - behöver
vara fråga om ett krig mellan stater för att skyddsbehov skall anses föreligga
utan att den som flyr undan inbördeskrig måste ha rätt till samma skydd.

I första stycket 3 finns bestämmelser om skydd för den som riskerar för-
följelse på grund av sitt kön eller homosexualitet. Bestämmelsen har
närmare kommenterats i avsnitt 9.1.2. Som ett par remissinstanser fört fram
är det knappast så att någon riskerar förföljelse enbart på grund av
tillhörighet till visst kön. Det måste samtidigt vara fråga om att
vederbörande på något sätt bryter mot landets regler eller sedvänjor.
Motsvarande gäller dock vid förföljelse på flera i flyktingkonventionen
angivna grunder, nämligen att risk för förföljelse uppstår först när
vederbörande gör något som väcker myndigheternas uppmärksamhet. Det är
inte nödvändigt att i lagtexten särskilt anmärka detta.

I andra stycket anges efter förebild av 2 § att rätt till skydd finns även för
den som är statslös och som sett sig tvingad att på i första stycket angivna
grunder lämna det land där han eller hon varit bosatt.

De ändringar som gjorts i paragrafens två första stycken är i huvudsak
följdändringar till de föreslagna ändringarna i 2 och 3 §§. Genom att möjlig-

290

hetema att med hänsyn till mottagningsresursema inte bevilja uppehålls-
tillstånd uteslutande regleras i 8 §, kan särskilda skäl att vägra uppehålls-
tillstånd enligt andra stycket 2 inte längre innefatta skäl som hänför sig till
mottagningsresursema. För att markera detta har på Lagrådets förslag lagts
till att de särskilda skälen skall hänföra sig till den skyddssökandes person.
Utformningen avviker vidare på en punkt från utredningens förslag genom
att förslaget innebär att skyddet för konventionsflyktingar och för dem som
riskerar förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet i princip blir
detsamma.

Paragrafens nuvarande tredje stycke förs i princip oförändrat över till
8 §, där alla bemyndiganden rörande asyl samlas.

Paragrafen är ny. Den behandlas i avsnitten 9.1.2. och 11.3. Första och andra
styckena har utformats i enlighet med förslag av Lagrådet.

Första stycket ger regeringen möjligheter att i förordningens form peka ut
vissa grupper som bör komma i fråga för skydd enligt 3 § första stycket 2.
Att regeringen genom generella föreskrifter kan besluta om tidsbegränsat
tillstånd för dessa kategorier följer av 2 kap. 4 a § första stycket. Genom det
här intagna bemyndigandet far regeringen även möjlighet att föreskriva att
en viss grupp har en principiell rätt till permanent uppehållstillstånd.
Bemyndigandet tar sikte på situationen där en viss grupp bedöms ha ett
varaktigt behov av skydd i Sverige.

Andra stycket innebär att regeringen under hänvisning till uppkomna
begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar ges rätt att i
generella föreskrifter föreskriva att uppehållstillstånd inte får beviljas för
den kategori som flyr undan en yttre eller inre väpnad konflikt eller en
miljökatastrof. Regeringen kan redan enligt nuvarande ordning bestämma
detta för de nuvarande kategorierna krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar
men endast genom ett beslut i ett överlämnat enskilt ärende. Ändringen
innebär att regeringens ställningstaganden fortsättningsvis skall ges i form
av en förordning. Någon saklig ändring av bestämmelsens tillämpning är
däremot inte avsedd. Regeringen måste alltså utgå från att de som bedöms
ha ett särskilt starkt behov av skydd skall ha rätt att fa stanna även under de
nu angivna förhållandena. Möjligheten skall vidare alltjämt utnyttjas endast
i undantagsfall och det är viktigt att den tillämpas enhetligt eftersom
upprepade förändringar i rätten till invandring skapar betydande
rättsosäkerhet (prop. 1975/76:18 s. 108 och prop. 1983/84:144 s. 36). Vidare
bör möjligheterna att genom internationellt samarbete komma till rätta med
situationen anses vara uttömda.

I tredje stycket bemyndigas regeringen att föreskriva vissa undantag från
den i 3 kap. 4 § andra stycket intagna s.k. första asyllandsprincipen. Be-
stämmelsen har överförts från det nuvarande tredje stycket i samma be-
stämmelse. Någon ändring i sak har inte gjorts.

Prop. 1996/97:25

291

Fjärde stycket är nytt. Därav följer att föreskrifter som regeringen Prop. 1996/97:25
meddelar enligt andra stycket skall anmälas till riksdagen genom en särskild
skrivelse inom tre månader.

5 kap.

Den nuvarande första punkten i paragrafen har delats upp i två punkter. Den
föreslagna punkten 1 motsvarar första delen av nuvarande punkt 1. I en ny
punkt 2 stadgas att fotografering och fingeravtryck alltid får tas av en
utlänning som fyllt 14 år och som söker uppehållstillstånd och därvid
åberopar skäl som avses i 3 kap. 2 eller 3 §. Den nuvarande förutsättningen
att utlänningen inte kan styrka sin identitet tas alltså bort för detta fall.

Den föreslagna tredje punkten motsvarar helt nuvarande punkt 2.

6 kap.

2-5 §§

De ändringar som gjorts i dessa paragrafer innebär endast att de särskilda
bestämmelserna om förvar av bam skall gälla den som är under arton år i
stället för som i dag den som är under sexton år.

Ändringen har gjorts för att få överensstämmelse med barnkonventionen.

Enligt konventionen skall som bam anses den som är under arton år och som
inte är myndig enligt hemlandets lag. De särskilda bestämmelserna om
förvar av bam bör dock tillämpas på alla som är under 18 år, oavsett om de
enligt hemlandets lag är myndiga eller inte.

7 kap.

Bakgrunden till ändringen i första stycket har behandlats i avsnitt 12.5.
Enligt nuvarande ordning får ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av
utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett
beslut om avvisning eller utvisning. Ändringen innebär att den kopplingen
tas bort för avslagsbeslut i fråga om uppehållstillstånd och återkallelse av ett
sådant tillstånd. En utlänning har alltså rätt att överklaga ett beslut
varigenom en ansökan om uppehållstillstånd eller en begäran om
förlängning av uppehållstillstånd avslås eller ett beslut om återkallelse av
uppehållstillstånd även om beslutet inte är kopplat till ett awisnings- eller
utvisningsförordnande. Ändringen får störst genomslagskraft för personer
som söker uppehållstillstånd före inresan i Sverige. Av tydlighetsskäl skall
anmärkas att en utlänning som sökt permanent uppehållstillstånd men som
beviljats ett tidsbegränsat tillstånd inte har rätt att överklaga beslutet.

292

För beslut i fråga om arbetstillstånd eller återkallelse av sådant tillstånd Prop. 1996/97:25
görs ingen ändring. Sådana beslut kan överprövas endast om tillståndsfrågan
behandlas i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

U §

Paragrafen rör frågor om överlämnanden av ärenden dels från Statens
Invandrarverk till Utlänningsnämnden, dels från båda dessa myndigheter till
regeringen. Den har behandlats i avsnitt 11.4.

Ändringen i andra stycket innebär att endast ärenden som inte avgjorts
genom beslut som vunnit laga kraft får överlämnas till regeringen. Så
kallade nya ansökningar enligt 2 kap. 5 b § kan inte längre bli föremål för
regeringens avgörande. Utlänningsnämnden görs alltså till exklusivt forum
för sådana ansökningar.

I andra stycket anges vidare i fyra punkter under vilka förutsättningar ett
ärende far överlämnas till regeringen för avgörande. Den första punkten har
inte ändrats i sak. Ändringarna i de tre övriga punkterna innebär att myndig-
heternas möjligheter att överlämna ärenden inskränks i förhållande till nu-
varande ordning. I andra punkten behandlas ärenden som innehåller säker-
hetsaspekter (s.k. säkerhetsärenden) eller som har utrikespolitisk betydelse.
Dessa far överlämnas endast om de bedöms ha sådan betydelse från säker-
hetssynpunkt eller från utrikespolitisk synpunkt att regeringen bör pröva
dem.

För säkerhetsärendenas vidkommande innebär detta att ärenden som
kännetecknas av att ansökan under alla förhållanden skall avslås därför att
de skäl som åberopats är otillräckliga för att bevilja tillstånd inte längre far
överlämnas. Frågan om de åberopade skälens bärighet måste alltså prövas
fullt ut av myndigheterna även om säkerhetsskäl åberopas. När
myndigheterna däremot gör bedömningen att skäl för uppehållstillstånd
finns men att säkerhetsskäl kan tala emot att bevilja tillstånd bör ärendena
liksom enligt nuvarande ordning överlämnas till regeringen för avgörande.
Endast de sistnämnda ärendena kan nämligen sägas ha sådan betydelse av
säkerhetsskäl att regeringen bör pröva dem.

De ärenden som enligt nuvarande ordning överlämnas för att de
inrymmer utrikespolitiska aspekter är mycket få. Ändringen innebär för
deras vidkommande att Invandrarverket inte bör överlämna ärenden där
verket avser att avslå ansökan. En förstainstansprövning med den utgången
uppfyller inte lagtextens rekvisit att ärendet är av sådan betydelse att
regeringen bör pröva det. Sökanden har möjlighet att överklaga beslutet till
Utlänningsnämnden som får bedöma om ärendet bör överlämnas eller inte.

Regeringens förslag bygger på att regeringen fortsättningsvis i större ut-
sträckning skall styra praxisbildningen i utlänningsärenden genom att med-
dela generella föreskrifter. I vissa fall har det dock ansetts nödvändigt att ha
kvar beslut i enskilda ärenden som ett regeringens styrmedel. Ändringen i
tredje punkten skall ses mot den bakgrunden. Ärenden bör alltså överlämnas

293

endast i den situationen där regeringen inte lämpligen kan ge vägledning Prop. 1996/97:25
genom utfärdandet av en förordning.

Fjärde punkten öppnar en möjlighet för överlämnanden av ärenden som
har prejudikatbetydelse men som är av så speciellt slag att de inte lämpar sig
för utnyttjande av förordningsmetoden. Möjligheten att överlämna ärenden
enligt denna punkt bör utnyttjas med restriktivitet. Detta framgår av
uttryckssättet av synnerlig betydelse för denna lags tillämpning.

Tredje stycket anger formen för myndigheternas överlämnande av
ärenden. Den nuvarande ordningen innebär att Invandrarverket far lämna
över ärenden direkt till regeringen varefter regeringen i flertalet fall hör
Utlänningsnämnden innan ärendet avgörs. Denna ordning ändras nu så att
Invandrarverket i en överlämnandesituation först måste sända ärendet till
Utlänningsnämnden för yttrande. Utlänningsnämnden är därefter skyldig att
skyndsamt vidarebefodra ärendet till regeringen med ett eget yttrande som
bl.a. måste innehålla nämndens uppfattning i överlämnandefrågan. Liksom
hittills gäller ordningen endast för de ärenden där ett beslut från verket hade
kunnat överklagas till nämnden. Ändringen i tredje stycket innebär slutligen
också att den i princip aldrig utnyttjade möjligheten för regeringen att lämna
över ett av Invandrarverket överlämnat ärende till Utlänningsnämnden tas
bort.

8 kap.

I paragrafen har ett tillägg gjorts så att hinder mot verkställighet också skall
anses föreligga beträffande den som riskerar omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning. Som angetts i kommentaren till 3 kap. 3 § bör
ett tillägg av denna innebörd göras för att fa överensstämmelse med artikel 3
i Europarådskonventionen.

Även sedan de kategorier som avses i denna paragraf fatt ett särskilt
skydd enligt 3 kap. 3 § första stycket 1 bör det särskilda skyddet mot
verkställighet firmas kvar. Skyddet mot verkställighet far främst betydelse
när verkställighetshindret uppkommer eller blir känt först efter det att laga-
kraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning föreligger.

Enligt den nya lydelsen far en avvisning eller en utvisning aldrig
verkställas till ett land om det finns skälig anledning att tro att utlänningen
där skulle vara i den fara som anges i paragrafen. Enligt nuvarande lydelse
krävs grundad anledning. Ändringen har tillkommit för att markera att
beviskraven inte får ställas alltför högt när det gäller påståenden om risk för
dödsstraff, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Någon
fullständig bevisning som klart styrker att det finns en sådan risk kan sällan
läggas fram. Utlänningens berättelse bör därför godtas om den framstår som
trovärdig och sannolik. Den ändrade lydelsen far betydelse också vid
prövning av en ansökan om uppehållstillstånd; hänsyn till om utlänningen
på grund av bestämmelserna i förevarande paragraf inte kan sändas till ett
visst land skall ju enligt 4 kap. 12 § första stycket tas när en fråga om

294

avvisning eller utvisning prövas, vilket innebär att sådan hänsyn skall tas Prop. 1996/97:25
också vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd.

Paragrafen utgår som en följd av att det särskilda skyddet för krigsvägrare i

3 kap. 3 § utgår.

Ändringen innebär att det särskilda skydd mot verkställighet som i dag
gäller beträffande s.k. de factoflyktingar i stället kommer att gälla dem som
omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2, dvs. personer som flyr undan en
väpnad konflikt eller en miljökatastrof. I likhet med vad som anförts i
kommentaren till 1 § far verkställighetssskyddet betydelse framför allt om
den väpnade konflikten eller miljökatastrofen inträffar efter det att beslut om
avvisning eller utvisning vunnit laga kraft.

Skyddet mot verkställighet enligt denna paragraf gäller således endast
dem som omfattas av 3 kap. 3 § första stycket 2. För dem som avses i 3 kap.
3 § första stycket 3 kommer samma skydd mot verkställighet som för
flyktingar att gälla enligt bestämmelserna i 2 §. För detta krävs ingen lag-
ändring.

Ändringen innebär att den tid inom vilken beslut om avvisning med för-
ordnande om omedelbar verkställighet skall fattas i normalfallet skall räknas
från tidpunkten för ingivande av den första ansökan om uppehållstillstånd
och inte som i dag från inresan. På förslag av Lagrådet har lagtexten
förtydligats så att det klart skall framgå att utgångspunkten för beräkningen
av tremånaderstiden är den första ansökan om uppehållstillstånd som
sökanden gjort efter den senaste inresan i landet. Ansökningar som
sökanden kan ha gjort under en tidigare vistelse i Sverige eller från ett annat
land saknar självfallet betydelse vid tidsberäkningen. Ändringen har
kommenterats närmare i avsnitt 9.3.4.

10 a §

Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i avsnitt 11.4. Den tar som
framgår av ordalydelsen sikte på situationen där ett internationellt organ
som har rätt att pröva klagomål från enskilda begär att Sverige skall inhibera
verkställigheten av ett avlägsnandebeslut. Avsikten med bestämmelsen är att
säkerställa att verkställigheten av sådana avlägsnandebeslut stoppas till dess
att organet har hunnit ta ställning till ärendena. De internationella organ som

295

avses är sådana som har folkrättslig behörighet att väcka en fråga av detta Prop. 1996/97:25
slag, dvs. organ som Sverige har lämnat medgivande att ta emot klagomål
från enskilda. Exempel på sådana organ är den europeiska kommissionen
och domstolen för de mänskliga rättigheterna samt den kommitté som
övervakar efterlevnaden av FN:s tortyrkonvention.

Regeln är försedd med ett undantag som skall tolkas ytterst restriktivt. En
framställning om inhibition av detta slag är i och för sig inte folkrättsligt
bindande. Den bör trots detta i princip alltid följas eftersom konventions-
organen annars inte har möjlighet att göra en effektiv prövning. Bestäm-
melser om vilken myndighet som skall pröva inhibitionsfrågan finns i 8 kap.
9-10 §§ UtlL.

10 kap.

Ändringen i första stycket innebär att straffet för den som organiserar
verksamhet för att främja att utlänningar reser till Sverige utan erforderliga
tillstånd höjs från högst två års fängelse till högst fyra års fängelse. Med
hänsyn till den syn på brott av detta slag som kommit till uttryck genom
höjningen av straffmaximum bör även när brottet är mindre allvarligt kunna
dömas till fängelse. I sådana fall far enligt förslaget dömas till böter eller
fängelse i högst sex månader.

Brottet bör kunna anses vara mindre allvarligt exempelvis om det står
klart att brottet varit av engångsnatur och avsett någon enstaka person.

11 kap.

Paragrafen reglerar inslaget av muntlig handläggning vid myndigheternas
hantering av asylärenden och vissa ärenden som rör utlänningar som
omfattas av EES-avtalet. Den har behandlats närmare i avsnitt 12.3.

I första stycket behandlas handläggningen vid Invandrarverket. I första
meningen anges att en person som har ansökt om asyl inte far avvisas innan
verket har haft muntlig handläggning. Muntlig handläggning är alltså
obligatorisk i dessa fall. Om utlänningen begär det skall Invandrarverket ha
muntlig handläggning även i övriga asylärenden med undantag för de
ärenden där en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra
frågan om uppehållstillstånd. Detta framgår av den i sak oförändrade andra
meningen i första stycket. Bestämmelsens utformning hindrar inte att
Invandrarverket i en massflyktssituation meddelar positiva beslut om
uppehållstillstånd på ett rent skriftligt underlag. I den situationen ankommer
det på regeringen att förordningsvägen reglera om tidsbegränsat eller
permanent uppehållstillstånd skall beviljas dem som söker skydd enligt 3
kap. 3 § första stycket 2. Muntlig handläggning torde därvid i flertalet
ärenden sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd om

296

Invandrarverket meddelar ett positivt beslut på grund av föreskrifter i en
sådan förordning. Formen för den muntliga handläggningen bestäms av
Invandrarverket.

Andra stycket reglerar handläggningen av asylärenden vid Utlännings-
nämnden. Ändringen innebär att Utlänningsnämnden får avslå en begäran
om muntlig handläggning endast om det står klart att en sådan handläggning
är obehövlig. Denna utformning tillåter nämnden att underlåta muntlig
handläggning i de fall där utredningsmaterialet klart visar att utlänningen
bör beviljas uppehållstillstånd eller när det står klart att de åberopade
uppgifterna under inga förhållanden är tillräckliga för ett bifallsbeslut. Även
när det gäller ärenden vars utgång beror av en rent rättslig bedömning kan
en muntlig handläggning många gånger vara obehövlig. I åtskilliga ärenden
är emellertid ärendets utgång avhängigt av att en tilltrosbedömning görs.
Beträffande de ärendena är utrymmet för ett avslag på en begäran om
muntlig handläggning mer begränsat. Avsikten är dock inte att muntlig
handläggning måste hållas i alla dessa fall. I de fall där nämnden redan av
innehållet i de åberopade uppgifterna kan sluta sig till att de inte är
överensstämmande med verkligheten bör ett muntligt inslag kunna avvaras.
Däremot finns det knappast något utrymme för att avslå en begäran om
sådan handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan sägas ha direkt
betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte.

Tredje stycket är nytt och reglerar Utlänningsnämndens skyldighet att
hålla muntlig handläggning i ärenden där en utlänning som omfattas av
EES-avtalet har överklagat beslut varigenom Invandrarverket har avvisat
eller utvisat eller meddelat ett negativt beslut i fråga om uppehållstillstånd
för honom eller henne under åberopande av skäl som är hänförliga till
allmän ordning eller säkerhet. Bestämmelserna införs för att tillgodose de
minimigarantier som ställs upp i artikel 9 i direktiv 64/221/EEG (se avsnitt
12.5). När det gäller ärenden beträffande en utlänning som omfattas av
avtalet och som har haft uppehållstillstånd i Sverige föreligger en
obligatorisk skyldighet för nämnden att ha muntlig handläggning. I övriga
fall är nämndens skyldighet inskränkt till de ärenden där utlänningen begär
att fa höras personligen och där en muntlig handläggning inte strider mot
den nationella säkerhetens intresse.

Ändringarna i jjärde stycket är endast av redaktionellt slag.

Femte stycket innehåller en upplysning om att 1 a § innehåller särskilda
bestämmelser om bams hörande i asylärenden.

la§

Paragrafen är ny. Den innebär att bam i regel skall höras i samband med
utredning vid ansökan om uppehållstillstånd. Den har utformats med ut-
gångspunkt i bestämmelserna i artikel 12 i barnkonventionen. Den artikeln
innebär att bam som är i stånd att bilda egna åsikter skall ha rätt att fritt
uttrycka dessa i alla frågor som rör bamet, varvid bamets åsikter skall
tillmätas betydelse i förhållande till bamets ålder och mognad. Det över-

Prop. 1996/97:25

297

lämnas enligt konventionen till staten att avgöra om bamet skall höras direkt
eller genom företrädare eller ett lämpligt organ och det skall ske på ett sätt
som är förenligt med den nationella lagstiftningens procedurregler. Paragra-
fens formulering om klarläggande av vad bamet har att anföra är mer
vittsyftande än artikeln, som begränsar sig till bamets åsikter.

I paragrafen har lagts till att bamet inte skall höras om det är olämpligt.
Så kan vara fallet exempelvis om det rör sig om ett litet bam eller om
bamets psykiska hälsa talar mot att bamet hörs.

lb§

Paragrafen är ny. Den innebär att den som är förordnad som offentligt
biträde för ett bam i ett ärende enligt utlänningslagen också skall vara
bamets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Bestämmelsen
har utformats efter förebild av motsvarande bestämmelse i lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser om vård av unga som nyligen (SFS 1995:1244)
förts in i den lagen.

Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.4. Förvaltningsmyndigheters allmänna
skyldighet att motivera sina beslut regleras i 20 § FL. En erinran om detta
finns intagen i första stycket. I paragrafen fastställs vidare de avvikelser från
denna ordning som gäller för ärenden enligt utlänningslagen.

Av andra stycket framgår att alla beslut i fråga om uppehållstillstånd
måste vara motiverade, dvs. även de positiva besluten. Detta innebär en
ändring i förhållande till nuvarande ordning som bl.a. endast ställer anspråk
på att skälen för negativa beslut skall redovisas. Hur motiveringen skall se ut
bestäms av myndigheterna. Rent allmänt kan dock beträffande den nytill-
komna kategorin positiva beslut sägas att ett beslut som innebär att en
person beviljas permanent uppehållstillstånd bör vara utformat så att det
klart framgår varför sökanden har beviljats tillståndet och vilka
omständigheter som konstituerar detta ställningstagande. När det gäller de
tidsbegränsade uppehållstillstånden finns ett större utrymme för variationer.
I många fall av beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd för besök eller
gästsstudier eller på grund av uppskjuten invandringsprövning torde en
schablonartad motivering vara tillräcklig medan skälen för ett tidsbegränsat
tillstånd på grund av en vandelanmärkning bör vara mer individualiserat
utformade.

Det nya tredje stycket motsvarar de bestämmelser om motivering av
beslut om visering och arbetstillstånd som finns i de nuvarande första och
andra styckena. Vissa redaktionella ändringar har gjorts. Utlänningar som är
medborgare i ett EES-land har rätt att resa in i Sverige utan krav på visering.
Av tydlighetsskäl har därför markerats att de särskilda bestämmelser om
motivering av viseringsbeslut som gäller för utlänningar som omfattas av
EES-avtalet endast tar sikte på personer som är medborgare i ett land utanför

Prop. 1996/97:25

298

EES-området. Den personkrets som avses är familjemedlemmar till EES- Prop. 1996/97:25
medborgare som är medborgare i ett land utanför avtalsområdet.

12 kap.

I lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall fördes en ny
paragraf, 6 §, in med ikraftträdande den 1 april 1992 (SFS 1991:1587). 1 § i
samma lag ändrades (SFS 1994:1817) vidare i samband med Sveriges EU-
anslutning. Som en följd av dessa ändringar bör hänvisningen i 12 kap. 2 §
numera rätteligen avse lagen om immunitet och privilegier i vissa fall i dess
helhet.

Några särskilda övergångsbestämmelser föreslås inte. Det innebär att änd-
ringarna skall tillämpas såväl i materiellt som i formellt hänseende
omedelbart vid ikraftträdandet.

17.2  Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser om vård av unga

21 a §

Paragrafen är ny. Den innebär att vid en kollision mellan denna lag och
utlänningslagen det i princip är utlänningslagen som tar över. Av förslaget
till lag om ändring i utlänningslagen framgår dock att tidsbegränsat
uppehållstillstånd i princip skall meddelas för den tid som ett bam under 18
år har behov av vård enligt lagen om vård av unga.

Paragrafen har utformats med 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk
tvångsvård som förebild.

17.3  Förslagen till lag om ändring i lagen (1962:381) om
allmän försäkring, lag om ändring i lagen (1991:572) om
särskild utlänningskontroll och lag om ändring i lagen
(1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Ändringarna i dessa lagar är följdändringar till de ändringar som föreslås i
utlänningslagen.

299

17.4 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1068) om Prop. 1996/97:25
introduktionsersättning

Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. som trädde i kraft
den 1 juli 1994 innebär bl.a. att forläggningar för asylsökande kan drivas
även av kommuner och enskilda och inte som tidigare enbart av Statens
invandrarverk. Däremot skall alla asylsökande registreras vid en av
Invandrarverket driven förläggning. 2 § lagen om introduktionsersättning
måste ändras som en följd av lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

300

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:46)       Prop. 1996/97:25

Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen Bilaga 1

Uppdraget

Utredningens uppdrag kan i allt väsentligt delas in i två olika block. Det
första blocket gäller frågor om regeringens möjligheter att styra praxisbild-
ningen i utlänningsärenden (styrmedelsavsnittet). Block 2 rör rättssäkerhets-
frågor i asylprocessen med tonvikt på tre särskilda frågor nämligen inslaget
av muntlighet i processen, beslutsmotiveringar samt för- och nackdelar med
att införa en vidgad möjlighet att överklaga beslut om uppehållstillstånd
(rättssäkerhetsavsnittet).

Styrmedelsavsnittet

Nuvarande förhållanden

Regeringen kan för närvarande styra praxisbildningen i utlänningsärenden
på två sätt. Den kan antingen utfärda generella föreskrifter (förordnings-
metoden), eller besluta i enskilda ärenden som överlämnats från Invandrar-
verket eller Utlänningsnämnden (ärendemetoden). I nuvarande ordning
används främst ärendemetoden för att ge praxisvägledning i frågor om
uppehållstillstånd. Regeringens beslut i enskilda ärenden kan indelas i två
kategorier. Dels meddelar regeringen vägledande avgöranden för Invandrar-
verket och Utlänningsnämnden. Dels kan regeringen utan riksdagens
hörande skärpa kriterierna för asyl med hänvisning till Sveriges
mottagningsresurser; ett styrmedel som har övervägande ekonomiska
bevekelsegrunder.

Det kraftfullaste instrumentet som regeringen har till sitt förfogande när
det gäller att styra utvecklingen i uppehållstillstånds- ärenden är den sist-
nämnda möjligheten att skärpa kriterierna för beviljande av asyl under
hänvisning till den svenska mottagningssituationen. Formellt sett har ett
sådant beslut endast verkan för krigsvägrare och s.k. de factoflyktingar men
det har också stor betydelse för vilka som får stanna av humanitära skäl.
Däremot berör det inte asylrätten för dem som är flyktingar enligt
Genévekonventionen. Möjligheten att skärpa asylkriteriema har använts två
gånger. Första gången var år 1976 och andra i december 1989, det s.k.
Luciabeslutet.

De utlänningsärenden som för närvarande får överlämnas till regeringen
för avgörande är av fem olika slag. Ärenden får överlämnas om de på grund
av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett
ärende som prövas av regeringen eller om de bedöms endera ha betydelse
för den allmänna säkerheten eller utrikespolitisk betydelse. De far vidare
överlämnas om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av
utlänningslagens tillämpning att ärendet prövas av regeringen eller om

301

synnerliga skal annars talar för regeringens prövning. Den vanligaste Prop. 1996/97:25
grunden för överlämnande är att det bedöms vara av särskild vikt för ledning Bilaga 1
av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ärendet.

En stor del av de ärenden som överlämnats till regeringen för avgörande
under åren 1992-1994 har gällt frågor om nya stora grupper av asylsökande
som sökt skydd i Sverige. Som exempel kan nämnas asylsökande från Peru,
Bosnien-Hercegovina och Somalia. En annan större ärendekategori utgörs
av s.k. vårdfallsproblematik, dvs. ärenden som karakteriseras av att
sökandena förutom politiska skäl även åberopar medicinskt humanitära
grunder för sin rätt till uppehållstillstånd. På senare år kan noteras att s.k.
nya ansökningar, dvs. ansökningar från personer som skall avvisas enligt ett
lagakraftvunnet beslut, har överlämnats tämligen ofta.

Oberoende om regeringen styr praxisbildningen genom beslut i enskilda
ärenden eller genom förordningar innebär den nuvarande ordningen att rege-
ringen har möjlighet att göra ställningstaganden som kan medföra avsevärda
ekonomiska konsekvenser för samhället utan att underställa riksdagen
frågan. Regeringens principbeslut vad gäller asylsökande från Bosnien-
Hercegovina som berörde en mycket stor grupp människor kan tjäna som
exempel på detta.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår att regeringen i första hand styr praxisbildningen i
utlänningsärenden genom förordningar. Bakgrunden till detta är i första
hand rättssäkerhetsaspekter. Förordningsmetoden ökar bl.a. förutsebarheten.
En förordning offentliggörs som regel minst en månad innan den börjar
tillämpas. De asylsökande och deras ombud/biträde kan alltså i god tid före
ikraftträdandet bilda sig en uppfattning om det nya rättsläget och de konse-
kvenser det kan föra med sig. Ett beslut i ett enskilt ärende är mer
överrumplande och betydligt svårare för de berörda att hålla sig ajour med
eftersom det inte offentliggörs på samma sätt. Förordningsmetoden innebär
även att en rimlig övergångsreglering kan komma till stånd. Genom förord-
ningsmetoden stärks Invandrarverkets och Utlänningsnämndens ställning
samtidigt som regeringen behåller det yttersta ansvaret för praxisbildningen.

Enligt utredningens förslag far regeringen liksom hittills utfärda förord-
ningar om uppehållstillstånd för studier och besök. Regeringen får också rätt
att meddela generella föreskrifter om förutsättningarna för uppehållstillstånd
av humanitära skäl. Syftet är att regeringen i förordningar skall kunna
meddela föreskrifter om t.ex. kriterierna för beviljande av uppehållstillstånd
för nya grupper som sökt skydd i Sverige, beträffande vårdbehövande
utlänningar och andra principiella frågor. Regeringen får också bemyn-
digande att meddela föreskrifter om tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Regeringens möjlighet att skärpa asylkriteriema på grund av Sveriges
mottagningsförhållanden behålls. Beslut av det slaget föreslås dock ges
formen av generella föreskrifter fortsättningsvis. Detta innebär att ställnings-

302

taganden av den typ som gjordes i Luciabeslutet i framtiden bör komma till
uttryck i en förordning.

Som en följd av att förordningsmetoden främst skall användas vid
styrning av praxisbildningen minskas regeringens befattning med enskilda
ärenden. En begränsad möjlighet för myndigheterna att överlämna ärenden
till regeringen för avgörande behålls dock. De ärenden som fortsättningsvis
får överlämnas är huvudsakligen vissa säkerhetsärenden, ärenden som har
utrikespolitisk betydelse och ärenden som kan antas ha betydelse för frågan
om uppehållstillstånd för en större grupp asylsökande. Nya ansökningar får
enligt förslaget inte överlämnas. Den praxisbildning som behövs från
regeringens sida bör enligt utredningens uppfattning ges i ärenden som inte
slutligt avgjorts.

Regeringen föreslås inte få möjlighet att förbehålla sig prövningsrätten av
vissa ärenden eller ärendegrupper. Utredningen har inte funnit några
konstitutionella hinder mot en sådan ordning men anser att den är olämplig.
Den kan påverka myndigheternas självständighet gentemot regeringen på ett
ofördelaktigt sätt. Dessutom finns en påtaglig risk för att skrivelser till
regeringen med yrkande om att regeringen skall överta ett visst ärende blir
ett regelmässigt inslag i asylprocessen. Detta skulle kunna medföra att rege-
ringen i detta hänseende återigen skulle komma att belastas med alla
utlänningsärenden vilket skulle ta tid i anspråk som bör inriktas på det
egentliga politikområdet.

För att förordningsmetoden skall fungera är det av yttersta vikt att
myndigheterna kontinuerligt håller regeringen underrättad om inströmnings-
situationen såvitt gäller olika grupper av asylsökande och andra principiella
frågor. Utredningen förslår därför att kontaktnätet mellan regeringen och
myndigheterna vidgas. Myndigheternas rapporteringar föreslås kompletteras
med månatliga rapporter som innehåller statistik och en omvärldsanalys.
Dessutom bör ett informellt kontaktnät etableras mellan regeringen och
myndigheterna där allmängiltiga frågeställningar kan tas upp.

Utredningen berör också frågan hur fördelningen mellan regeringens och
riksdagens kompetens på uppehållstillståndsområdet bör vara utformad.
Utgångspunkten är att en rimlig ordning bör tillgodse såväl regeringens
behov av att kunna styra utvecklingen som riksdagens behov av kontroll och
begränsningar av statens utgifter. Den nuvarande ordningen innebär att
riksdagen kan ställas inför fullbordat faktum beträffande oplanerade utgifter
sedan regeringen fattat ett vägledande beslut i fråga om uppehållstillstånd
för en större grupp av asylsökande. Denna ordning är inte tillfredsställande.
Enligt utredningens bedömning skulle en lösning kunna vara införandet av
en ekonomisk totalram för verksamhetsområdet invandring. En sådan skulle
ge riksdagen ett reellt styrmedel samtidigt som regeringen, inom den givna
totalramen, skulle ha full frihet att styra praxisbildningen. Något konkret
förslag för genomförande av en sådan ordning läggs inte fram men utred-
ningen vill peka på behovet att sådana överväganden görs.

Prop. 1996/97:25

Bilaga 1

303

Rättssäkerhetsavsnittet

Muntlig handläggning i asylärenden

Enligt nuvarande ordning skall muntlig handläggning ingå vid Invandrar-
verkets och Utlänningsnämndens handläggning av asylärenden om det kan
antas vara till fordel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt
avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även annars företas på
begäran av utredningen om inte en sådan handläggning skulle sakna
betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd.

Utredningen föreslår ett delvis nytt regelsystem. En utlänning som har
ansökt om asyl skall i fortsättningen få avvisas endast om muntlig handlägg-
ning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet. Även för
Utlänningsnämndens del görs vissa ändringar. Enligt förslaget måste
Utlänningsnämnden medge muntlig handläggning om utlänningen har
begärt detta om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig.
Detta innebär bl.a. att det knappast finns något utrymme för att avslå en
begäran om muntlig handläggning i ärenden där en tilltrosbedömning kan
sägas ha direkt betydelse för frågan om ett uppehållstillstånd skall beviljas
eller inte. Om nämnden inte omedelbart beviljar en begäran om muntlig
handläggning, får ärendet inte avgöras förrän utlänningen fått besked om
detta och beretts tillfälle att slutföra sin talan.

Beslutsmotiveringar m.m.

Nuvarande ordning innebär bl.a. att positiva beslut, dvs. beslut som innebär
bifall till sökandens ansökan, inte behöver vara motiverade. Utredningen
föreslår att alla beslut om uppehållstillstånd skall motiveras. Bakgrunden till
förslaget är bl.a. att Invandrarverkets positiva beslut är praxisbildande inom
verket. Att besluten är motiverade är en förutsättning för att den praxis-
bildningen skall kunna följas av utomstående. En vidgad beslutmotiverings-
skyldighet kan också leda till en kvalitetsförbättring av beslutsfattandet som
sådant. Erfarenhetsmässigt blir nämligen beslut där beslutsfattare har att ge
en tydlig och enkel skriftlig motivering till sina beslut mer genomarbetade.
Utredningen anser att det särskilt viktigt att beslut som innebär att ett till-
stånd tidsbegränsas på grund av sökandens vandel motiveras eftersom den
asylsökande måste få veta vilken avvägning som gjorts mellan de anförda
skälen för uppehållstillstånd och den vandelsanmärkning som vänds mot
honom eller henne.

Ett särskilt problem som har samband med beslutsmotiveringar är hur de
asylsökande och deras ombud/biträden skall få tillgång till det material som
myndigheterna baserar sina länderbedömningar på. Utredningen förspråkar
större öppenhet i sådana frågor. Myndigheterna rekommenderas att
sammanställa utförliga s.k. länderöversikter samt att i större utsträckning
tillföra de enskilda asylärendena bakgrundsmaterial. Utredningen pekar
slutligen också på den förändring som skett beträffande utrikessekretessen

Prop. 1996/97:25

Bilaga 1

304

och regeringens roll när det gäller att ta ställning till utlämnande av t.ex. Prop. 1996/97:25
reserapporter.                                                                  Bilaga 1

Överklagande av beslut om uppehållstillstånd m.m.

Enligt nuvarande ordning far ett beslut i fråga om uppehållstillstånd eller
arbetstillstånd eller återkallelse av sådana tillstånd överklagas av
utlänningen endast om tillståndsfrågan har behandlats i samband med ett
beslut om avvisning eller utvisning. Utredningens förslag innebär att den
kopplingen tas bort för beslut om uppehållstillstånd och återkallelse av ett
sådant tillstånd. En utlänning har alltså rätt att överklaga ett beslut där
ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett beslut om återkallelse av
uppehållstillstånd även om frågan inte har behandlats i samband med ett
awisnings- eller utvisningsbeslut. Förslaget får störst betydelse för personer
som söker uppehållstillstånd före inresan i Sverige.

Utredningen föreslår också att rättsprövning införs för ärenden enligt
utlänningslagen som prövas av regeringen i första och enda instans.

I utredningens uppdrag ingår slutligen även att överväga om det finns
behov av en formell regel som ger Invandrarverket och Utlänningsnämnden
rätt att skjuta upp prövningen av ett asylärende tills situationen i de asyl-
sökandes hemländer har klarnat. Bedömningen är att det är förvaltnings-
rättsligt godtagbart att myndigheterna tar viss tid på sig för att skaffa ett
tillförlitligt underlag för sin bedömning. Ett asylärende bör emellertid inte få
skjutas upp allt för länge av denna orsak. En regel om vilandeförklaring
skulle närmast uppmuntra till en ordning där ärenden skjuts upp under
längre tid. Utredningens bedömning är därför att asylärenden inte bör kunna
vilandeförklaras.

305

Författningsförslag

Prop. 1996/97:25

Bilaga 2

1 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)'

dels att 2 kap. 4, 5 och 11 §§, 3 kap. 4 §, 7 kap. 3 och 11 §§ samt 11 kap. 1
och 3 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer 2 kap. 14 § och 3 kap.
8 § samt närmast före dessa paragrafer två nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse                 Föreslagen lydelse

2 kap.

Uppehållstillstånd far ges till

1. en utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person eller
som annars har särskild anknytning till Sverige,

2. en utlänning som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige, eller
en utlänning som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörjning

ordnad på något annat sätt.

Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd kan ges även i
andra fall

Om utlänningen befinner sig i Sverige när ansökan om uppehållstillstånd
görs eller prövas, får ansökan inte bifallas.

Detta gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till asyl här,

2. utlänningen skall återförena sig med en nära familjemedlem som är
stadigvarande bosatt i Sverige och som han tidigare har sammanlevt med
utomlands, eller

3. det annars finns särskilda skäl.

Om utlänningen skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit
laga kraft, får dock en ansökan om uppehållstillstånd från honom bifallas
bara om ansökan grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i
ärendet om hans avvisning eller utvisning och om

1. utlänningen har rätt till asyl här, eller

det annars finns synnerliga skäl av humanitär art.

Regeringen får föreskriva att
en ansökan om uppehållstillstånd
får bifallas även i andra fall än
som anges i andra stycket, om det
följer av en överenskommelse med
främmande stat.

'Lagen omtryckt 1994:515.

306

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop 1996/97:25

Bilaga 2

11 §2

Om utlänningen har rest in i landet, får ett uppehållstillstånd återkallas

1. om han inte försörjer sig på ett ärligt sätt eller bedriver sådan
verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd,

2. om han på grund av ett tidigare ådömt frihetsstraff eller någon annan
särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något
annat nordiskt land, eller

3. om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan
antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig
underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Återkallelse enligt första stycket får endast ske om frågan har väckts
innan utlänningen har varit bosatt här i två år med uppehållstillstånd.

Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd får återkallas
för de utlänningar som omfattas
av avtalet om ett europeiskt eko-
nomiskt samarbetsområde (EES)
även i andra fall än de som anges
i första stycket.

Bemyndiganden i fråga om uppehållstillstånd

14 §

Regeringen får meddela före-
skrifter om

1. uppehållstillstånd för studier
eller besök,

2. förutsättningarna för uppe-
hållstillstånd av humanitära skäl i
andra fall än som avses i 5 §
tredje stycket 2 och

3. förutsättningarna för tids-
begränsat uppehållstillstånd.

Regeringen får också före-
skriva att en ansökan om uppe-
hållstillstånd får bifallas även i
andra fall än som anges i 5 §
andra stycket, om det följer av en
överenskommelse med främmande
stat, samt att uppehållstillstånd
får återkallas för de utlänningar
som omfattas av avtalet om ett
europeiskt ekonomiskt samarbets-
område (EES) även i andra fall än
de som anges i 11 § första stycket.

2 Senaste lydelse 1994:1696

307

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

Prop 1996/97:25

Bilaga 2

En utlännings som avses i 1 § har rätt till asyl

Asyl får dock vägras om

1. det av hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet
eller med hänsyn till rikets säkerhet finns synnerliga skäl att inte bevilja
asyl,

2. det beträffande en utlänning
som omfattas av 1 § 2 eller 3 finns
särskilda skäl att inte bevilja asyl,

2. det beträffande en utlänning
som omfattas av 1 § 2 eller 3 på
grund av brottslighet eller med
hänsyn till rikets säkerhet finns
särskilda skäl att inte bevilja asyl.

3. utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och
kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en
överenskommelse mellan Sverige och det landet, såvida det inte är
uppenbart att han inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i
ett annat land än hemlandet och, om han återsänds dit, är skyddad mot
förföljelse eller, i förekommande fall, mot att sändas till en krigsskådeplats
eller till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han

inte har motsvarande skydd, eller

utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad
på det sätt som anges i 4.

Regeringen får föreskriva undan-

tag från andra stycket 4 för de fall

då utlänningens anknytning till

Sverige är av sådan art att han

inte bör nekas att få sin ansökan

om asyl prövad här.

Bemyndiganden i fråga om asyl

Om Sveriges möjligheter att ta
emot utlänningar motiverar det
får regeringen föreskriva att asyl
inte får beviljas i fall som avses i 1
§ 2 eller 3.

Regeringen får föreskriva
undantag från 4 § andra stycket
för de fall då utlänningens anknyt-
ning till Sverige är av sådan art
att utlänningen inte bör nekas att
få sin ansökan om asyl prövad
här.

308

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop 1996/97:25

Bilaga 2

7 kap.

Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning eller utvisning
och en i samband därmed behand-
lad fråga om uppehållstillstånd
eller arbetstillstånd eller åter-
kallelse av sådana tillstånd får av
utlänningen överklagas till Ut-
länningsnämnden.

Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning, utvisning
uppehållstillstånd eller återkallel-
se av uppehållstillstånd får av
utlänningen överklagas till Ut-
länningsnämnden. Invandrar-
verkets beslut i fråga om arbets-
tillstånd eller återkallelse av ar-
betstillstånd får av utlänningen
överklagas till nämnden under för-
utsättning att frågan om tillstånd
har behandlats i samband med ett

beslut i fråga om avvisning eller
utvisning.

Utlänningsnämnden består av ordförande och övriga ledamöter till det
antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare.
Ledamöter och ersättare för ordförande utses av regeringen. Ordförande och
ersättare för ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring
som domare eller annan likvärdig erfarenhet.

Statens invandrarverk får med
eget yttrande överlämna ett ärende
till Utlänningsnämnden för av-
görande, om ärendet på grund av
familj eanknytning eller av annan
liknande orsak har samband med
ett ärende enligt denna lag som
prövas av nämnden.

Invandrarverket eller Utlän-
ningsnämnden får med eget ytt-
rande överlämna ett ärende till
regeringen för avgörande om

1. ärendet på grund av familje-
anknytning eller av annan
liknande orsak har samband med
ett ärende enligt denna lag som
prövas av regeringen,

2. ärendet bedöms ha betydelse
för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets
förhållande till främmande makt
eller mellanfolklig organisation,

Statens invandrarverk får med
ett eget yttrande överlämna ett
ärende till Utlänningsnämnden för
avgörande, om ärendet på grund
av familjeanknytning eller annan
liknande orsak har samband med
ett ärende enligt denna lag som
prövas av nämnden.

Invandrarverket och Utlän-
ningsnämnden får med ett eget
yttrande överlämna ett ärende som
inte är slutligt avgjort till rege-
ringen för avgörande om

1. ärendet på grund av familje-
anknytning eller annan liknande
orsak har samband med ett ärende
enligt denna lag som prövas av
regeringen,

2. ärendet bedöms ha sådan
betydelse för rikets säkerhet eller
annars för allmän säkerhet eller för
rikets förhållande till främmande
makt eller mellanfolklig organisa-
tion att regeringen bör pröva
ärendet,

309

Nuvarande lydelse

3. det bedöms vara av särskild
vikt för ledning av tillämpningen
av denna lag att ärendet prövas av
regeringen, eller

4. synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning.

Har invandrarverket överläm-
nat ett ärende i fall som avses i
andra stycket 3 eller 4 och skulle
beslut av verket i ärendet ha
kunnat överklagas till utlännings-
nämnden, skall regeringen, om
hinder inte möter på grund av att
ärendet är synnerligen bråd-
skande, höra Utlänningsnämnden
innan den avgör ärendet. Rege-
ringen får överlämna ett sådant
ärende till nämnden för av-
görande.

Föreslagen lydelse

3. det bedöms vara av särskild
vikt för ledning av denna lags till-
lämpning att regeringen avgör ett
ärende som kan antas få betydelse
för frågan om uppehållstillstånd
för en större grupp asylsökande
som åberopar huvudsakligen
samma skäl till stöd för sin an-
sökan om asyl, eller

4. om det i andra fall än som
anges i punkt 3 bedöms vara av
synnerlig vikt för ledning av denna
lags tillämpning att regeringen
prövar ett ärende.

När Invandrarverket överläm-
nar ett ärende till regeringen skall
ärendet först sändas till Ut-
länningsnämnden. Nämnden skall
med ett eget yttrande vidare-
befordra ärendet till regeringen.
Av nämndens yttrande skall fram-
gå vilken uppfattning nämnden
har i frågan samt om ärendet bör
avgöras av regeringen. Det som
sägs i detta stycke gäller dock
endast för de ärenden där ett
beslut av Invandrarverket hade
kunnat överklagas till nämnden.

Vad som i 5 § föreskrivs om Invandrarverket och Utlänningsnämnden
gäller också regeringen när den avgör ett överlämnat ärende.

Prop 1996/97:25

Bilaga 2

11 kap.

1 §

I ett asylärende vid statens in-
vandrarverk skall det ingå muntlig
handläggning om det kan antas
vara till fördel för utredningen
eller i övrigt främja ett snabbt
avgörande av ärendet. Muntlig
handläggning skall även annars
företas på begäran av utlän-
ningen, om inte en sådan hand-
läggning skulle sakna betydelse
för att avgöra frågan om uppe-
hållstillstånd.

En utlänning som har ansökt
om asyl i Sverige får avvisas
endast om muntlig handläggning
har ingått vid Statens Invand-
rarverks handläggning av ärendet.
I andra fall bestämmer Invand-
rarverket om muntlig handlägg-
ning skall ingå i asylärendet.

310

Nuvarande lydelse

Invandrarverket får bestämma
att även andra personer än
utlänningen skall höras vid hand-
läggningen. Ersättning för instäl-
lelsen lämnas därvid enligt vad
som föreskrivs i 6 kap. 15 § andra
stycket.

Första och andra styckena
tillämpas också när Utlännings-
nämnden handlägger ett asyl-
ärende.

Föreslagen lydelse

I ett asylärende vid Ut-
länningsnämnden skall muntlig
handläggning ingå om detta kan
antas vara till fördel för utred-
ningen eller på annat sätt bidra
till ett snabbt avgörande. Muntlig
handläggning skall även annars
företas på utlänningens begäran
om det inte står klart att en sådan
handläggning är ob-hövlig i asyl-
ärendet. Har en sådan begäran
gjorts, får ärendet inte avgöras
utan muntlig handläggning förrän
utlänningen beretts tillfälle att
slutföra sin talan.

Invandrarverket och Utlän-
ningsnämnden får bestämma att
även andra personer än utlän-
ningen skall höras vid handlägg-
ningen. Ersättning för inställelsen
lämnas i sådana fall i enlighet
med vad som föreskrivs i 6 kap.
15 § andra stycket.

Prop 1996/97:25

Bilaga 2

3

Bestämmelserna i 20 § förvalt-
ningslagen om motivering av be-
slut tillämpas inte beträffande
beslut om visering, tidsbegränsat
uppehållstillstånd och arbetstill-
stånd.

En utlänning som avses i 2 kap.

11 § tredje stycket har dock alltid
rätt till motivering av ett sådant
beslut om det går honom emot.

Bestämmelserna i 20 § förvalt-
ningslagen om motivering av be-
slut gäller även för beslut som
meddelas i ärenden enligt denna
lag om inte något annat följer av
andra eller tredje stycket.

Ett beslut i fråga om uppe-
hållstillstånd skall alltid innehålla
de skäl som ligger till grund för
beslutet.

Vid beslut om visering eller
arbetstillstånd får skälen som
ligger till grund för beslutet ute-
lämnas. En utlänning som avses i
2 kap. 11 § tredje stycket har dock
alltid rätt till motivering av ett be-
slut om visering om det går honom
emot.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

3 Senaste lydelse 1994:1696

311

2 Förslag till lag om ändring i lagen (1988:205) om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut

Prop 1996/97:25

Bilaga 2

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

2 §4

Lagen gäller inte beslut av en sådan nämnd vars sammansättning är
bestämd i lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare.

Lagen gäller inte heller

1. beslut av arrendenämnd, hyresnämnd eller övervakningsnämnd,
beslut om svenskt medborgarskap,

3.  beslut om utlänningars       3. andra beslut om utlänningars

vistelse i riket,                         vistelse i riket än sådana som en-

ligt utlänningslagen (1989:529)
har prövats i regeringen som enda
instans,

4.  beslut om värnpliktigas eller reservpersonals inkallelse eller
tjänstgöring inom försvarsmakten,

5. beslut enligt lagen (1966:413) om vapenfri tjänst,

6. beslut som rör skatter eller avgifter,

7. beslut enligt lagen (1992:1602) om valuta- eller kreditreglering eller
beslut i frågor om allmän likviditetsindragning eller allmän prisreglering,

8. andra beslut enligt lagen (1992:1300) om krigsmaterial än sådana som
avser återkallelse av tillstånd enligt 3 eller 4 §,

9. beslut om tillstånd till sådan verksamhet som avses i 1 § 3-4 lagen
(1984:3) om kärnteknisk verksamhet,

10. beslut enligt lagen (1991:341) om strategiska produkter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

4Senaste lydelse 1994:719

312

Sammanfattning i relevant del av betänkandet
(SOU 1995:55) Ett samlat verksamhetsansvar för
asylärenden

Prop. 1996/97:25

Bilaga 3

Utredningen behandlar i korthet frågan i vilken utsträckning ett beslut om
omhändertagande av ett bam med stöd av lagen (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) skall utgöra hinder mot
verkställighet av ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Enligt utredningen bör huvudprincipen vara att beslut enligt utlännings-
lagen i princip tar över beslut rörande enskilda som fattats med stöd av
annan lagstiftning. Det är emellertid enligt utredningen inte möjligt att i alla
fall hävda att utlänningslagen skall ha företräde framfor annan lagstiftning.
Avgörande om vilken lagstiftning som bör ha företräde kan bli särskilt
grannlaga när det gäller bam som omhändertagits med stöd av LVU därför
att de vanvårdats av sina föräldrar. Det är inte rimligt att överlämna bamet
till en vårdnadshavare som uppenbart vanvårdar bamet och där bamets liv
och hälsa kan sättas i stor fara om bamet överlämnas till vårdnadshavama.

Samtidigt är det heller inte rimligt att ett omhändertagande enligt LVU
automatiskt skulle innebära att inte bara bamet utan också vårdnadshavama
skulle fa uppehållstillstånd I Sverige.

313

Sammanfattning av Svensk flyktingpolitik i globalt
perspektiv (SOU 1995:75)

Motiv för en sammanhållen global flyktingpolitik

•  Allt fler människor i världen kommer att flytta inom eller mellan
länderna under de närmaste årtiondena. Antalet migranter utgör nu ca
2,5 procent av världsbefolkningen. Flyktingsituationen fortsätter att
förvärras. För ungefär tio år sedan var flyktingarna ca 10 miljoner, nu är
de omkring 23 miljoner. Dessutom finns ca 2,5 miljoner palestinska
flyktingar samt omkring 25 miljoner intemflyktingar (inom det egna
landet). Antalet miljöflyktingar uppskattas till 25 miljoner.

•  Därtill kommer de människor i tredje världen som flyttar från lands-
bygden till städerna, f.n. 70-100 miljoner människor årligen. En del av
dem söker sig vidare från de överlastade storstäderna (med 5-20
miljoner invånare) till andra länder.

•  Världsbefolkningen ökar nu med ungefar 100 miljoner årligen och 95
procent av denna ökning sker i tredje världen. Med nuvarande
tillväxttakt kommer sannolikt Afrikas befolkning att öka från 600
miljoner till 1 600 miljoner år 2025. Befolkningen i Sydasien kommer
också att öka med en miljard. Sedan år 1950 har världsbefolkningen
fördubblats. Under enbart de närmaste 60 åren kommer
världsbefolkningen i vart fall att fördubblas jämfört med idag. Europas
befolkning blir en allt mindre andel av världsbefolkningen.

•  Inkomstgapet mellan Syd och Nord har blivit dubbelt så stort på 30 år. I
kombination med det ökade inkomstgapet kommer den våldsamma
befolkningsökningen oundvikligen att leda till ökad migration, främst
Syd-Syd, men också Syd-Nord.

•  På kort och medellång sikt finns andra faktorer som bidrar till att öka be-
folkningsomflyttningarna. Dit hör den pågående övergången från
diktatur till demokrati i många utvecklingsländer, upplösningen av
paktsystemen med Sovjetunionen och USA som dominerande stater, det
därmed sammanhängande sönderfallet av statsbildningar (såsom f.d.
Sovjetunionen och f.d. Jugoslavien) och uppblossandet av gamla etniska
konflikter. Vapentillförseln till konflikthärdarna samt allmänt bristande
framtidstro i många länder i Afrika och Asien på grund av en alltför
långsam ekonomisk utveckling bidrar till att förstärka problembilden.
För Europa tillkommer inkomstgapet mellan Västeuropa i förhållande
till Östeuropa och Nordafrika, kriget på Balkan samt osäkerheten om
utvecklingen i Ryssland och Nordafrika.

Orsakssambanden mellan befolkningsökningen, fattigdomsklyftan, kon-
flikterna, miljöförstöringen och flykten från landsbygden till

Prop. 1996/97:25

Bilaga 4

314

storstäderna och ökningen i stort av befolkningsrörelsema mellan
länderna i världen är utomordentligt komplicerade. Befolkningsökningen
i tredje världen, den ökade rikedomsklyftan mellan Syd och Nord,
miljöförstöringen i Syd i samt den kraftiga urbaniseringen i Syd är de
viktigaste orsakerna. Globaliseringen av ekonomin öppnar fönstren mot
andra länder. Förbättrade kommunikationer och införandet av ny
teknologi i tredje världen (billigt flyg, TV, telefon, fax etc.) påverkar
också människors benägenhet att utvandra.

Ett grundläggande problem i de internationella försöken att bemästra
denna nya situation är att FN:s organisation för att hantera den kombi-
nation av politiska, ekonomiska och sociala problem som ofta ligger
bakom flykt och annan migration inte är tillräckligt anpassad och
samordnad för uppgiften.

Global solidaritet med en tyngdpunkt på förebyggande insatser för att
undanröja och lindra orsaker till flykt och migration måste prägla det
internationella samfundets verksamhet vad gäller utvecklingssamarbete,
internationell handel etc. De flyktingpolitiska åtgärderna är emellertid
mer inriktade på att reagera på flyktingströmmar och omfattande befolk-
ningsomflyttningar än på att förebygga dem.

De europeiska länderna kommer oundvikligen att ställas inför ett ökande
migrationstryck. För de europeiska västländerna, däribland Sverige,
gäller att bedöma hur de samlade resurserna för att (i) reglera invand-
ringen, (ii) pröva asylskäl och (iii) ta emot och integrera invandrare skall
vägas mot insatser utanför det egna landet, i ursprungsländerna, för att
motverka de orsaker som leder till utvandring och ge skydd och stöd åt
flyktingar. Länderna måste ta ställning till det faktum att skillnaden ökar
mellan de resurser som används för att hjälpa den relativt sett lilla andel
flyktingar som kommit till industriländerna och de resurser som genom
multilaterala och bilaterala kanaler används för merparten av världens
flyktingar och flyktförebyggande insatser.

Sverige är fr.o.m. år 1995 medlem i EU. Unionen är en av de viktigaste
aktörerna för att påverka orsakerna till flykt och massmigration.
Sveriges medlemskap innebär förutom nya åtaganden också ett nytt
ansvar att delta i och påverka den framtida europeiska politiken på
migrations- och flyktingområdet inklusive sambanden med EU:s
bistånds- och handelspolitik samt det utrikes- och säkerhetspolitiska
samarbetet. EU:s biståndsbudget är ungefär tre gånger så stor som den
svenska och har också sin tyngdpunkt på Afrika. Sedan slutet av 1980-
talet pågår inom EU ett arbete på att skapa gemensamma europeiska
yttergränser, en gemensam asylpolitik och långsiktigt även en gemensam
invandringspolitik.

Prop. 1996/97:25

Bilaga 4

315

•  En flykting- och migrationspolitisk omorientering förutsätter att hela det
traditionella systemet för flyktinghjälp i ett mottagningsland som
Sverige ses över och ökad vikt behöver läggas vid mottagningsländema i
den rika världen skall kunna överföra en del av de resurser som idag
binds upp i asyl- och flyktingmottagande i de egna länderna till generella
och riktade insatser i de områden där flyktingproblemen förekommer.

•  Den svenska utrikes-, säkerhets-, bistånds- och handelspolitiken har en
migrations- och flyktingpolitisk dimension men de olika
politikområdena är inte tillräckligt samordnade.

•  Den i europeisk jämförelse omfattande invandringen till Sverige av
asylsökande måste - liksom den omfattande invandringen av anhöriga -
ses i relation till de stora kostnaderna. Enbart statens kostnader för
prövningen av asylansökningar och mottagningsstöd under åren 1992—
1994 uppgick till ca 20 miljarder kr. Som jämförelse kan nämnas att
Sveriges hela bistånd till utvecklingsländerna under samma tid uppgick
till sammanlagt ca 45 miljarder kr och de svenska bidragen till UNHCR
till ca 1,5 miljarder kr.

•   Ökande integrationssvårigheter, långsiktigt sjunkande
sysselsättningsgrad och hög arbetslöshet samt socialhjälpsberoende
bland invandrarna innebär såväl svårigheter som ökade kostnader. Ett
omfattande, långvarigt och resurskrävande arbete krävs för att ge 1980-
talets och 1990-talets invandrare rimliga förutsättningar för framtiden i
Sverige.

Samarbete i ett globalt perspektiv

•  Ett övergripande mål i en global sammanhållen flyktingpolitik bör vara
att i internationell samverkan aktivt medverka till att undanröja orsaker
bakom flykt och påtvingad utvandring. Samtidigt måste de som tvingats
på flykt få skydd och stöd. Dessa mål kan uppnås dels genom politiskt
agerande, dels genom bistånd i olika former. Biståndet kan lämnas inom
ramen för det internationella utvecklingssamarbetet och genom riktade
insatser på medellång och kort sikt. Den svenska utrikes-, säkerhets-,
bistånds- och handelspolitiken bör fa en tydligare uttalad migrations-
och flyktingpolitisk inriktning samt en högre grad av samordning med
flykting- och migrationspolitiken. På motsvarande sätt bör Sverige verka
för att den flykting- och migrationspolitiska dimensionen på ett mer
uttalat sätt beaktas i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik
samt i EU:s handels- och biståndspolitik. Flykting- och migrationsfrågor
bör i ökad utsträckning föras upp på dagordningen också i andra
internationella säkerhetspolitiska och ekonomiska fora.

Prop. 1996/97:25

Bilaga 4

316

Genom politiskt agerande bör Sverige vara pådrivande i det internatio-
nella samarbetet för att på lång sikt skapa sådana politiska, ekonomiska,
sociala, befolknings- och miljömässiga förhållanden globalt att
orsakerna bakom flykt och påtvingad migration i möjligaste mån
undanröjs och att flyktingars rättigheter respekteras. Detta innebär att
Sverige bör fortsätta att spela en aktiv roll i den pågående
reformprocessen för att stärka Förenta Nationerna. Det handlar om att
främja fred, säkerhet, respekt för mänskliga rättigheter och ekonomisk
utveckling. Sverige bör verka för att sådana handelsvillkor etableras av
EU och globalt som kan främja fattiga länders ekonomiska utveckling.
Sverige bör även ge fortsatt prioritet åt arbetet för nedrustning och
begränsning av den internationella vapenhandeln.

Genom bistånd bör Sverige, såväl bilateralt som genom gemensamma
EU-insatser och bidrag till multilaterala organisationer, intensifiera
arbetet med att på kort och lång sikt förebygga flyktingrörelser och
massmigration. Detta innebär stärkta insatser för att främja demokrati
och respekt för mänskliga rättigheter. Vidare bör de internationella
instrumenten för fredlig konflikthantering utvecklas och utnyttjas. Sär-
skild uppmärksamhet bör i detta sammanhang ägnas minoriteters
ställning samt preventiva diplomatiska och fredsbevarande åtgärder. Ett
starkt stöd bör utgå till insatser för att förebygga humanitära katastrofer
genom tidiga internationella ingripanden. Hög beredskap bör vidare
finnas för riktade insatser till områden från vilka omfattande ekonomiskt
betingad utvandring kan förväntas.

Målet om hållbar utveckling för det långsiktiga biståndet rymmer även
migrations- och flyktingaspekter. Detta bör bl.a. innefatta migrations-
och flyktförebyggande insatser, t.ex. för landsbygdsutveckling i utveck-
lingsländer.

Då rörelser av skyddsbehövande uppstår inom eller mellan länder bör
Sverige verka för att de skyddsbehövande skall kunna ges skydd och
stöd i eller så nära hemlandet som möjligt. Insatser, som kan ske
bilateralt eller genom exempelvis UNHCR och EU:s biståndsorgan, bör
inriktas på att förebygga vidare flykt från ett första asylland. Det är
viktigt att skapa sådana förhållanden i första asylländer vad gäller
säkerhet, respekt för mänskliga rättigheter, materiell försörjning och
hälsovård att vidare flykt motverkas. På motsvarande sätt bör, när det
gäller intemflyktingar, insatserna för skydd och materiellt bistånd öka
för att förebygga vidare flykt till ett första asylland. Sverige bör särskilt
agera för en bättre samverkan mellan diplomatiska, humanitära,
fredsbevarande och andra militära insatser vid komplexa katastrofer.

Prop. 1996/97:25

Bilaga 4

317

•  Sverige bör bl.a. satsa mer ekonomiska resurser for att främja mänskliga Prop. 1996/97:25
rättigheter, ge ökat skydd for intemflyktingar samt stödja första asyl- Bilaga 4
länder.

Europeiskt samarbete kring flykting- och migrationsfrågor

•  Sverige bör som medlem i EU verka för en samordnad och aktiv
europeisk flykting- och migrationspolitik. Den bör präglas av solidaritet
och öppenhet samt innefatta insatser såväl inom som utom EU-området.
Politiken bör sträva efter att uppnå de övergripande målen att undanröja
orsaker till flykt och påtvingad migration, att ge skydd åt
skyddsbehövande i första hand i den egna regionen och att skapa
förutsättningar för frivilligt återvändande. Sverige bör värna asylrätten
samt verka för att den fria rörligheten inom EU och, på sikt, mellan EU
och andra regioner gradvis skall kunna förverkligas.

•   Sverige bör aktivt verka för att de långsiktiga målen för EU:s
migrations- och flyktingpolitik inte endast blir att förverkliga det redan
beslutade systemet med en gemensam yttre gräns och allt vad som
därmed följer. Målen måste också innefatta en vision om hur
unionsområdet gradvis skall kunna utökas till att omfatta även länderna i
Central- och Östeuropa och kring Medelhavet. Ett steg på vägen är att
EU i ökad grad bistår länderna i Central- och Östeuropa med att upprätta
såväl system för utvecklandet av demokrati och skydd för minoriteter
som migrations-, flykting- och gränssystem som är jämförbara med dem
i Västeuropa.

•  Vid EU:s regeringskonferens år 1996 bör Sverige lägga stor vikt vid att
ett mer ändamålsenligt och resultatinriktat samarbetssystem skapas för
migrations- och flyktingfrågorna. Detta är en förutsättning för att en
aktiv flyktförebyggande politik skall kunna föras som länkar samman
biståndspolitiska, handelspolitiska och säkerhetspolitiska insatser med
flykting- och migrationsåtgärder.

•  Sverige bör även agera i andra europeiska fora såsom Europarådet och
Organisationen för fred och säkerhet i Europa (OSSE) för att mänskliga
rättigheter, särskilt minoriteters rättigheter, respekteras, att demokratiska
system formas och att den säkerhetspolitiska situationen i ett utvidgat
Europa utvecklas på ett sätt som inte skapar flykt och påtvingad
migration.

•  Ett gemensamt agerande av EU:s medlemsstater och andra länder bör
eftersträvas vad gäller bedömningen av om en massflyktssituation skall
anses föreligga och när den skall anses ha upphört, för upprättande av
minimiregler för behandlingen av flyktingarna och för principer rörande
återvändande. Sverige bör även aktivt verka för att dessa stater kommer

318

överens om ett fungerande bördefördelningssystem vid massflykts- Prop. 1996/97:25
situationer.                                                                Bilaga 4

Invandringen till Sverige

•  De internationella åtaganden som Sverige gjort skall respekteras. Detta
gäller bl.a. rätten för flyktingar att få skydd i Sverige enligt flykting-
konventionen, respekten för mänskliga rättigheter och grundläggande
friheter enligt Europakonventionen samt överenskommelser om fri
rörlighet inom Norden och EU.

•   Skydd bör ges till den som är flykting enligt en vidare tolkning av
flyktingkonventionen än för närvarande, i enlighet med UNHCR:s
rekommendationer. Dessutom bör skydd ges till de som riskerar att
utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, de
som flyr undan en väpnad konflikt eller en miljökatastrof och de som
riskerar ett strängt straff eller mycket allvarliga trakasserier på grund av
könstillhörighet eller homosexualitet. De nuvarande skyddsbegreppen de
factoflykting och krigsvägrare försvinner liksom begreppet politiskt-
humanitära skäl. En stor del av de som med gällande regler skulle fått
uppehållstillstånd som de factoflyktingar eller krigsvägrare skulle också
ha fått stanna enligt förslaget.

•  Vid massflykt bör tidsbegränsade uppehållstillstånd kunna ges för i
princip högst två år och kunna förlängas med sex månader åt gången om
ett återvändandeprogram har inletts. Detta bör gälla såväl den som är
flykting som den som flyr undan en väpnad konflikt eller miljökatastrof.
Avsikten är att den skyddsbehövande skall kunna stanna i Sverige under
den tid som skyddsbehovet kvarstår. Bedömningen av om en massflykt-
situation föreligger och hur länge skyddet skall ges bör göras i interna-
tionell samverkan.

•  Flyktingar bör liksom i dag efter samråd med UNHCR kunna överföras
till Sverige för bosättning. Ett särskilt anslag bör finnas för flexibel
användning beroende på det aktuella behovet av sådan överföring
jämfört med behov av insatser utanför Sverige.

•  Tillståndsgrunden starka humanitära skäl bör förbehållas personer som
på grund av synnerligen allvarlig sjukdom, allvarliga handikapp eller
andra ömmande skäl av udda natur bör tillåtas vara bosatta i Sverige.
Särskilda hänsyn bör tas i ärenden som berör bam.

•   Sveriges behov av såväl tillfällig som långsiktig arbetskraftsinvandring
tillgodoses huvudsakligen genom rörligheten inom Norden och EU. Nu-
varande lagstiftning ger möjligheter till flexibel arbetskraftsinvandring

319

från även andra länder. Den förutsätts liksom hittills ske i samråd mellan Prop. 1996/97:25
myndigheterna och arbetsmarknadens parter.                             Bilaga 4

•  Invandringen av anhöriga, som inte är medborgare i ett nordiskt land
eller EU-land, begränsas till en krets bestående av man och hustru eller
sammanboende, ensamstående hemmavarande bam under 18 år samt
andra nära anhöriga utanför kärnfamiljen som direkt ingått i hushålls-
gemenskapen i hemlandet. Visering för släktbesök bör kunna meddelas
för längre tid än tre månader eller för upprepade tremånadersbesök.

•  Viseringspolitiken förs i framtiden gemensamt av EU:s medlemsstater
och kommer i utgångsläget att ungefärligen överensstämma med den
viseringspolitik Sverige för närvarande har. Det övergripande målet att
skapa så stor frihet för rörelser över gränserna som möjligt bör genom-
syra Sveriges agerande i alla sammanhang där frågor om viseringspolitik
behandlas.

•  Regeringen bör styra praxis genom förordningar i stället för som i dag
genom beslut i enskilda ärenden.

•  För att höja rättssäkerheten och öka effektiviteten i asylprocessen bör
Invandrarverket ges ett samlat ansvar. Invandrarverket bör därför överta
ansvaret för de utredningar som genomförs med asylsökande vid gränsen
liksom de som genomförs i samband med ansökan inne i landet. Invand-
rarverket bör också överta ansvaret för verkställighetema av avlägs-
nandebeslut och förvar.

•  Pass och andra identitetshandlingar bör omhändertas mer systematiskt
än vad som sker i dag. Bestämmelser bör införas om obligatorisk
fotografering och tagande av fingeravtryck för samtliga asylsökande.
Den inre utlänningskontrollen bör tillmätas större betydelse än i dag.

•  Muntlig handläggning bör användas i ökad utsträckning. Utredningarna
bör spelas in på band för att tveksamhet om vad som avhandlats skall
kunna undanröjas. Asylsökande bör vid behov förhöras av en tjänsteman
av samma kön.

•  Möjligheterna bör ökas att få rättshjälp i samband med avvisning vid
gränsen.

•  Ett gemensamt informations- och dokumentationssystem bör byggas upp
för att ge Invandrarverket och Utlänningsnämnden snabb tillgång till
basinformation.

•  Metoder bör utvecklas för att kontrollera kvaliteten i de beslut hos
Invandrarverket där utlänningens ansökan bifalles. För att ytterligare för-
bättra kvaliteten bör krav ställas på att även dessa beslut motiveras.

320

Prop. 1996/97:25

•  Transportörerna bör liksom tidigare vara ansvariga för de kostnader som Bilaga 4
uppstår då en utlänning avlägsnas från Sverige. Någon ändring av regler-
na är inte påkallad.

•   Straffet för den som organiserar illegala inresor för asylsökande och
andra utlänningar bör höjas från maximalt två års fängelse i dag till fyra
års fängelse. Om brottet är mindre grovt bör straffet kunna sättas till
böter eller fängelse i högst sex månader. Kravet på att brottet skall ha
utförts i vinstsyfte bör ändras till att det utförts mot betalning.

Återvandringen från Sverige

•   Det är en mänsklig rättighet att återvända till sitt land. Att främja
frivillig återvandring bör därför vara en viktig del av flyktingpolitiken.
Detta synsätt bör i princip prägla mottagandet från första början.

•  Den som vill återvända bör uppmuntras och få bättre stöd. Återvand-
ringsprogram bör vara anpassade efter gruppernas olikartade situation.

•   Särskilda resurser för återvandringsprojekt inriktade på flyktingarnas
olika ursprungsländer bör avsättas.

•   Det bör även i fortsättningen vara möjligt att återinvandra till Sverige
inom viss tid och beroende på graden av anknytning till vårt land.

•   En delegation för återvandringsfrågor bör inrättas med företrädare för
myndigheter och frivilligorganisationer. Organisationerna bör ges en ut-
ökad roll för insatser såväl inom som utom Sverige.

Frivilligorganisationernas roll

•   Frivilligorganisationemas erfarenhet och engagemang är viktig att ta till
vara i förverkligandet av den nya flykting- och migrationspolitiken.
Organisationerna bör fa en utökad roll både vad gäller insatser
utomlands och i Sverige.

•  Samverkansformema mellan staten och frivilligorganisationema på
flykting- och migrationsområdet bör utredas vidare.

Barnen, barnkonventionen och utlänningslagen

’ Ändringar bör göras för att bringa utlänningslagstiftningen i full
överensstämmelse med barnkonventionen. Bam som tas i förvar enligt
utlänningslagen bör få rättshjälpsbiträde direkt. Med hänsyn till bamets
ålder och mognad bör klarläggas vad bam som berörs av ett beslut har

321

att säga i ärendet. Vid beaktandet av humanitära skäl för
uppehållstillstånd bör särskild hänsyn tas till bamets hälsa, utveckling
och allmänna bästa.

•  Konventionens definition att den som är under 18 år är bam bör följas.
De inskränkningar som f.n. gäller för att bam under 16 år skall kunna tas
i förvar bör gälla alla under 18 år.

•  Tidsbegränsat uppehållstillstånd bör som regel meddelas när det behövs
för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.

•  Den som är förordnad som offentligt biträde för ett ensamt bam bör vara
bamets ställföreträdare i det ärende förordnandet avser.

•  Invandrarverket bör följa upp sina rutiner för hörande av bam.

•  Invandrarverket bör tillsammans med Utrikesdepartementet och Riks-
polisstyrelsen överväga hur handläggningen av ansökningar om återföre-
ning från ensamstående bam eller från föräldrar till ensamstående bam i
Sverige skall behandlas på ett positivt, humant och snabbt sätt.

Samordning och genomförande

•  De olika delarna av kommitténs förslag bör behandlas som en helhet. De
resurser som frigörs vid en minskning av den spontana invandringen bör
användas för flyktförebyggande åtgärder på lång och kort sikt, för en
rättvisare bördefördelning och för att ge fler skyddsbehövande i världen
möjligheter att fa hjälp. De resurser som frigörs på lång sikt bör tillföras
biståndspolitiken.

•  Ett för invandrar- och biståndsministrarna gemensamt anslag för
särskilda insatser bör skapas. Därutöver bör särskilda insatser finansieras
genom biståndsanslaget. Från dessa båda anslag bör bör projekt
finansieras för demokratiinsatser, intemflyktingar, första asylländer, stöd
till länder i Sveriges närområde och återvandringsprojekt.

•  En ökad samordning bör åstadkommas inom regeringskansliet så att den
av kommittén förordade helhetspolitiken kan säkerställas och utvecklas.

•  En genomgång av utlänningslagstiftningen bör göras för att få till stånd
ett överskådligt lagverk som i största möjliga utsträckning ansluter till
hur rättssystemet i övrigt är utformat. Bl.a. bör asylprocessen regleras i
högre grad än vad som nu är fallet samt insyn i förfarandet säkerställas.

Prop. 1996/97:25

Bilaga 4

322

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (1989:529)!

dels att 2 kap. 4 och 4 a §§, 3 kap. 1, 2 ,3 och 4 §§, 6 kap. 2, 3, 4 och

5 §§, 8 kap. 8 § samt 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas fem nya paragrafer, 2 kap. 5 c och 14 §§,

3 kap. 8 § samt 11 kap. 1 a och 1 b §§ av följande lydelse,

dels att rubriken före 3 kap. 1 § skall ha följande lydelse,

dels att det före 2 kap. 14 §, 3 kap. 8 § och 11 kap. 1 a § skall införas tre
nya rubriker av följande lydelse.

Prop. 1996/97:25

Bilaga 5

Nuvarande lydelse

2 kap.

4 §2

Uppehållstillstånd far ges till

1. en utlänning som är nära
anhörig till en i Sverige bosatt per-
son eller som annars har särskild
anknytning till Sverige,

2. en utlänning som av huma-
nitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige, eller

3.  en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin för-
söijning ordnad på något annat sätt.

Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd kan ges även i
andra fall

Föreslagen lydelse

Uppehållstillstånd får ges till

1. en utlänning som är gift med
eller sambo till någon som är bosatt
i Sverige eller har rätt till uppe-
hållstillstånd här,

2. en utlänning som är under 18
år och ogift samt i förhållande till
någon som är bosatt i Sverige eller
har rätt till uppehållstillstånd här
är eller omedelbart före dennes bo-
sättning i Sverige varit hemma-
varande barn,

3. en utlänning som i annat fall
än som avses under 1 och 2 är nära
anhörig till någon som är bosatt i
Sverige eller har rätt till uppehålls-
tillstånd här och som ingår eller
omedelbart före den härvarandes
bosättning i Sverige ingått i samma
hushåll som denne,

4. en utlänning som annars har
särskild anknytning till Sverige,

5. en utlänning som av huma-
nitära skäl bör få bosätta sig i
Sverige, eller

6.  en utlänning som har fått
arbetstillstånd eller som har sin för-
sörjning ordnad på något annat sätt

'Lagen omtryckt 1994:515.

2Senaste lvdelse 1995:773.

323

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt denna paragraf
skall beaktas om utlänningen kan förväntas föra en hederlig vandel.

4a §

Prop. 1996/97:25

Bilaga 5

Om en utlänning som söker
uppehållstillstånd med stöd av 2
kap. 4 § första stycket 2 eller 3 kap.
bedöms ha ett tillfälligt behov av
skydd här i landet far ett tidsbe-
gränsat uppehållstillstånd ges.

Om ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd har getts någon med stöd av
första stycket far ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd ges också till en
utlänning som är make eller maka
eller barn under 20 år till den person
som först beviljats tillstånd Det-
samma gäller förälder till bam under
20 år som meddelats tillstånd enligt
första stycket.

Regeringen får meddela före-
skrifter om att en utlänning som
söker uppehållstillstånd med stöd av

2 kap. 4 § första stycket 5 eller

3 kap och som bedöms ha ett till-
fälligt behov av skydd här i landet
far ges ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd.

Tidsbegränsat uppehållstillstånd
får beviljas för en sammanlagd tid
av högst två år. Om ett åter-
vändandeprogram har inletts dess-
förinnan får uppehållstillståndet
förlängas utöver två år med högst
sex månader åt gången. En ansökan
om flyktingförklaring eller rese-
dokument behöver inte prövas så
länge det tidsbegränsade tillståndet
gäller.

Om ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd har getts någon med stöd av
första stycket far ett tidsbegränsat
uppehållstillstånd ges också till en
utlänning som är make eller maka
eller barn under 18 år till den person
som först beviljats tillstånd. Det-
samma gäller förälder till barn under
18 år som meddelats tillstånd enligt
första stycket.

Föreskrifter enligt denna para-
graf skall av regeringen anmälas
till riksdagen genom särskild skri-
velse inom tre manader.

5c§

Vid prövningen av en ansökan
om uppehållstillstånd skall särskilt
beaktas vad hänsynen till barns
hälsa, utveckling och allmänna
bästa kräver.

324

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Bemyndiganden i fråga om uppehållstillstånd

14 §

Regeringen far meddela före-
skrifter om

1. uppehållstillstånd för studier
eller besök,

2. förutsättningarna för uppe-
hållstillstånd av humanitära skäl i
andra fall än som avses i 5 b § och

3. förutsättningarna för tidsbe-
gränsat uppehållstillstånd.

Regeringen får också föreskriva
att en ansökan om
uppehållstillståndfår bifallas åven i
andra fall än som anges i 5 § andra
stycket, om det följer av en
övrenskommelse med främmande
stat, samt att uppehållstillstånd får
återkallas för de utlänningar som
omfattas av avtalet om ett
europeiskt ekonomiskt sam-
arbetsområde (EES) även i andra
fall än de som anges i 11 § första
stycket.

Prop. 1996/97:25

Bilaga 5

3 kap.

Asyl

1 §

Med asyl avses i denna lag
uppehållstillstånd som beviljas en
utlänning därför att

1. han är flykting,

2. han är krigsvägrare, eller

3. han, utan att vara flykting, inte
vill återvända till sitt hemland på
grund av de politiska förhållandena
där och kan åberopa tungt vägande
omständigheter till stödför detta.

Skyddsbehövande

Med asyl avses i denna lag ett
uppehållstillstånd som beviljas en
utlänning därför att han är flykting

325

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1996/97:25

Bilaga 5

Med flykting avses i denna lag en
utlänning som befinner sig utanför
det land, som han är medborgare i,
därför att han känner välgrundad
fruktan för förföljelse på grund av
sin ras, nationalitet, tillhörighet till
en viss samhällsgrupp eller på grund
av sin religiösa eller politiska upp-
fattning, och som inte kan eller på
grund av sin fruktan inte vill be-
gagna sig av detta lands

skydd.

Som flykting skall även anses den som är statslös och som av samma skäl
befinner sig utanför det land där han tidigare har haft sin vanliga vistelseort
och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit

Med flykting avses i denna lag en
utlänning som befinner sig utanför
det land, som han är medborgare i,
därför att han känner välgrundad
fruktan för förföljelse på grund av
sin ras, nationalitet, tillhörighet till
en viss samhällsgrupp eller på grund
av sin religiösa eller politiska upp-
fattning, och som inte kan begagna
sig av detta lands skydd därför att
staten saknar vilja eller förmåga att
bereda honom skydd.

Med krigsvägrare avses i denna
lag en utlänning som har övergett
en krigsskådeplats eller som har
flytt från sitt hemland eller behöver
stanna i Sverige för att undgå före-
stående krigstjänstgöring.

Med övriga skyddsbehövande
avses i denna lag en utlänning som
i annat fall än som avses i 2 §
lämnat det land, som han är
medborgare i, därför att han

1. skulle vara i fara att straffas
med döden eller med kroppsstraff
eller att utsättas för tortyr eller
annan omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning,

2. pä grund av en yttre eller inre
väpnad konflikt eller en miljö-
katastrof i hemlandet har behov av
skydd, eller

3. på grund av sitt kön eller
homosexualitet riskerar ett strängt
straff eller mycket allvarliga tra-
kasserier.

4 §3

En utlänning som avses i 1 § har Utlänningar som avses i 2 och
rätt till asyl.                                3 §§ har rätt till uppehållstillstånd.

3 Senaste lydelse 1995:773.

326

Nuvarande lydelse

Asyl far dock vägras om

1. det av hänsyn till vad som är
känt om utlänningens tidigare verk-
samhet eller med hänsyn till rikets
säkerhet finns synnerliga skäl att inte
bevilja asyl,

Föreslagen lydelse

Uppehållstillstånd får dock
vägras om

1. det beträffande flyktingar som
avses i 2 § och skyddsbehövande
enligt 3 § 2 och 3 av hänsyn till vad
som är känt om utlänningens
tidigare verksamhet eller med
hänsyn till rikets säkerhet finns
synnerliga skäl att inte bevilja uppe-
hållstillstånd,

Prop. 1996/97:25

Bilaga 5

2. det beträffande en skyddsbe-
hövande som omfattas av 3 f 2 eller
3 på grund av brottslighet finns
särskilda skäl att inte bevilja uppe-
hållstillstånd.

2. det beträffande en utlänning
som omfattas av 1 § 2 eller 3 på
grund av brottslighet eller någon
annan omständighet finns särskilda
skäl att inte bevilja asyl,

3. utlänningen har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och
kan sändas åter till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse
mellan Sverige och det landet, såvida det inte är uppenbart att han inte
kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

4. utlänningen i annat fall före
ankomsten till Sverige har uppehållit
sig i ett annat land än hemlandet
och, om han återsänds dit, är skyd-
dad mot förföljelse eller, i före-
kommande fall, mot att sändas till
en krigsskådeplats eller till
hemlandet och också mot att sändas
vidare till ett annat land där han inte

4 utlänningen i annat fall före
ankomsten till Sverige har uppehållit
sig i ett annat land än hemlandet
och, om han återsänds dit, är
skyddad mot förföljelse eller mot att
sändas till hemlandet och också mot
att sändas vidare till ett annat land
där han inte har motsvarande skydd,
eller

har motsvarande skydd, eller

5. utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är
skyddad på det sätt som anges i 4

Regeringen får föreskriva

undantag frän andra stycket 4
för de fall dä utlänningens
anknytning till Sverige är av sådan
art att han inte bör nekas att få sin
ansökan om asyl prövad här.

Bemyndiganden i fråga om asyl

Om Sveriges möjligheter att ta
emot utlänningar motiverar det får
regeringen föreskriva att uppehålls-
tillstånd inte får beviljas i fall som
avses i 3 § 2 och 3.

327

Nuvarande lydelse

Föreslagen lyd