om regeringsrättens domförhet i vissa fall

Proposition 1991/92:158

Regeringens proposition

1991/92:158

om regeringsrättens domförhet i vissa fall

Prop.

1991/92:158

Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i bifo-
gade utdrag ur regeringsprotokollet den 19 mars 1992.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Gun Hellsvik

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att regeringsrätten skall få avgöra frågor om pröv-
ningstillstånd med en enda ledamot. Vidare föreslås att regeringsrätten skall
få avvisa eller avslå en resningsansökan med en enda ledamot, om regerings-
rätten tidigare avslagit en ansökan om resning från samma sökande beträf-
fande samma avgörande och sökanden inte anfört något nytt, som är av bety-
delse för prövningen av ansökan. Samma domförhetsregel föreslås också
gälla för avskrivning av mål efter återkallelse. De nuvarande reglerna inne-
bär att tre ledamöter krävs för domförhet i samtliga berörda fall.

De föreslagna bestämmelserna överensstämmer i princip med de bestäm-
melser som redan gäller för högsta domstolen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.

1 Riksdagen 199U92. 1 saml. Nr 158

Propositionens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 4a§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-
domstolar skall ha följande lydelse.

Prop. 1991/92:158

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4a §>

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med
fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om
resning eller återställande av försut-
ten tid och vid prövning av frågor
som avses i 28 § förvaltningsprocess-
lagen (1971:291) är avdelningen
domför med tre regeringsråd, om
prövningen är av enkel beskaffen-
het. Vid prövning av talan mot be-
slut varigenom besvär avvisats så-
som för sent inkomna samt vid be-
slut om avvisande av för sent in-
komna besvär och avskrivning av
mål efter återkallelse är avdelningen
domför med tre regeringsråd. Vid
behandling av frågor om prövnings-
tillstånd skall tre regeringsråd delta.

Vid prövning av ansökningar om
resning eller återställande av försut-
ten tid och vid prövning av frågor
som avses i 28 § förvaltningsprocess-
lagen (1971:291) är avdelningen
domför med tre regeringsråd, om
prövningen är av enkel beskaffen-
het. Har regeringsrätten tidigare av-
slagit en ansökan om resning från
samma sökande beträffande samma
avgörande och anför sökanden inget
nytt som är av betydelse för pröv-
ningen av ansökningen, är avdel-
ningen dock domför med ett rege-
ringsråd, om ansökningen avslås el-
ler avvisas.

Vid prövning av talan mot beslut
varigenom besvär avvisats såsom för
sent inkomna samt vid beslut om av-
visande av för sent inkomna besvär
är avdelningen domför med tre rege-
ringsråd.

Vid beslut om avskrivning av mål
efter återkallelse är avdelningen
domför med ett regeringsråd.

Frågor om prövningstillstånd får
avgöras av ett regeringsråd. Fler än
tre regeringsråd får inte delta.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

1 Senaste lydelse 1989:356.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1992

Prop. 1991/92:158

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Johansson, Laurén, Hörnlund, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel,
Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, P. Wester-
berg

Föredragande: statsrådet Hellsvik

Proposition om regeringsrättens domförhet i vissa
fall

1 Inledning

Regeringsrätten har i skrivelse den 20 december 1991 till regeringen föresla-
git vissa ändringar i lagstiftningen angående regeringsrättens domförhet.
Lagförslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1.

Skrivelsen har remissbehandlats. Remissvar har avgetts av justitieom-
budsmannen, högsta domstolen, justitiekanslern, riksskatteverket, kam-
marrätten i Stockholm, juridiska fakultetsstyrelsen vid Uppsala universitet
och Sveriges advokatsamfund. Remissvaren finns tillgängliga i lagstiftnings-
ärendet (dnr 91-4138).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 27 februari 1992 att inhämta lagrådets yttrande
över det lagförslag som utarbetats i ärendet. Det till lagrådet remitterade
lagförslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 2.

Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas
till protokollet i detta ärende som bilaga 3. Lagrådets granskning har lett till
en mindre redaktionell ändring av lagförslaget.

2 Nuvarande ordning

Regeringsrätten, som för närvarande består av 20 regeringsråd, är högsta
förvaltningsdomstol och prövar som sista instans överklaganden av kammar-
rätternas avgöranden.

Omkring 40 procent av överklagandena till regeringsrätten avser mål en-
ligt skattelagstiftningen. Till andra frekventa måltyper hör körkortsmål, mål
om socialt bistånd, mål om studiestöd, mål enligt kommunallagen
(1991:900), byggnadsmål, mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestäm-
melser om vård av unga, mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare
i vissa fall samt verkställighetsmål enligt föräldrabalken. Bland övriga målty-                      3

1* Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 158

per kan nämnas mål om utlämnande av allmän handling (sekretessmål), pa- Prop. 1991/92:158
tentmål, miljö- och hälsoskyddsmål samt kriminalvårdsmål.

Förr tog regeringsrätten upp alla överklaganden till prövning i sak. År
1971 (prop. 1971:30; KU 36; rskr 222; SFS 1971:289) infördes emellertid den
regeln att ett överklagande inte skall tas upp till prövning i sak utan att rege-
ringsrätten meddelat prövningstillstånd (dispens). Meddelas inte någon dis-
pens står kammarrättens avgörande fast. Bakom reformen låg önskemålet
att förbättra förutsättningarna för regeringsrätten att spela rollen som preju-
dikatinstans. Motsvarande reform gjordes beträffande högsta domstolen
(prop. 1971:45; JuU 7; rskr 163; SFS 1971:218).

Kravet på dispens gäller inte beträffande sekretessmål och inte heller be-
träffande vissa mål i vilka riksdagens ombudsmän eller justitiekanslern för
talan.

Regeringsrätten prövar inte bara överklaganden utan också ansökningar
om resning och återställande av försutten tid i fråga om sådana ärenden för
vilka regeringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är
högsta instans. Vidare prövar regeringsrätten mål enligt lagen (1988:205) om
rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. För resning, återställande av för-
sutten tid eller rättsprövning gäller inte något krav på dispens.

Antalet till regeringsrätten per år inkomna mål har det senaste decenniet
varierat mellan som lägst 4 794 (år 1982) och som högst 6 198 (år 1986). År
1991 inkom närmare 6 000 mål. I mellan 85 och 90 procent av de inkomna
målen brukar dispens krävas. Av de i regeringsrätten år 1990 avgjorda skat-
temålen prövades 11,1 procent i sak. Övriga mål prövades mindre ofta i sak.
Uppskattningsvis uppgick - totalt räknat och om man undantar bl.a. tryck-
frihetsmål och sekretessmål - andelen i sak prövade mål till 8,1 procent.
Detta skall jämföras med att i högsta domstolen andelen i sak prövade mål
(inklusive fall av återförvisning) samma år var 11,3 procent för tvistemål, 4,1
procent för brottmål och 11,1 procent för besvärsmål eller totalt räknat 8,5
procent. Bland de mål i regeringsrätten i vilka dispens inte behövs ingår re-
sningsfallen som är något eller några hundratal per år.

Målbalanserna i regeringsrätten har under det senaste decenniet periodvis
varit större än vad de är nu, men de har också ibland varit mindre. År 1980
var antalet balanserade mål 3 114 medan det år 1985 var 4 664. För närva-
rande finns över 4 000 mål i balans. De två senaste åren har målavverkningen
visat en nedåtgående tendens, och enligt regeringsrätten beror detta bl.a. på
att flera måltyper som har ökat i antal är särskilt resurskrävande.

Bestämmelserna om regeringsrättens sammansättning finns i 4, 4 a och
5 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Ett mål i rege-
ringsrätten avgörs utom i mycket speciella fall på någon av domstolens tre
avdelningar. Avdelningen dömer normalt med fem regeringsråd. Avdel-
ningen är dock domför (dvs. får döma) med fyra regeringsråd, om tre av
dessa är ense om slutet. Vid prövning av resningsansökningar är avdelningen
domför med tre regeringsråd, om prövningen är av enkel beskaffenhet. Vid
behandling av frågor om dispens och vid avskrivning av mål efter återkallelse
skall tre regeringsråd delta.

3 Ändrade domförhetsregler i vissa fall

Prop. 1991/92:158

Mitt förslag: Frågor om dispens i regeringsrätten skall få avgöras av
ett enda regeringsråd. En ansökan om resning skall få avvisas eller
avslås av endast ett regeringsråd, om regeringsrätten tidigare lämnat
en ansökan om resning från samma sökande beträffande samma avgö-
rande utan bifall och sökanden inte anfört något nytt som är av bety-
delse för prövningen av ansökningen. Samma domförhetsregel skall
gälla för avskrivning av mål efter återkallelse.

Förslaget i regeringsrättens skrivelse: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har tillstyrkt förslaget.
Skälen för mitt förslag: En ändring av domförhetsreglerna vid dispens-
prövning i regeringsrätten har redan tidigare diskuterats. Sålunda föreslogs
i departementspromemorian (Ds Ju 1980:12) Högsta domstolens och rege-
ringsrättens arbetsformer att en avdelning av högsta domstolen eller rege-
ringsrätten vid behandling av dispensfrågor skulle vara domför med en enda
ledamot och att fler än tre ledamöter inte skulle få delta. Såvitt gällde högsta
domstolen genomfördes förslaget på det sättet att en avdelning av domstolen
vid behandling av dispensfrågor skulle vara domför med tre ledamöter men
att dispensfrågan skulle få avgöras av en enda ledamot, om den var av enkel
beskaffenhet.

För regeringsrätten kom ingen motsvarande lagändring till stånd. Den då-
varande departementschefen uttalade (prop. 1980/81:154 s. 16) att de skäl
som talade för att man öppnade en möjlighet till en enklare dispensprövning
i högsta domstolen visserligen åtminstone delvis kunde anföras även för
regeringsrättens del och att även intresset av att bevara ett likartat regelsys-
tem vid fullföljd till de båda högsta domstolarna talade för att samma ord-
ning infördes i regeringsrätten. Han menade emellertid att förhållandena i
regeringsrätten inte var alldeles jämförbara med dem i högsta domstolen.
Regeringsrättens område var sålunda mycket vidsträckt, vilket medförde att
det många gånger kunde vara svårt för de enskilda ledamöterna att över-
blicka behovet av prejudikat, och en kollegial sammansättning vid dispens-
prövning var därmed behövlig i fler fall än i HD.

Det var delvis sådana synpunkter som medfört att en majoritet av rege-
ringsrättens ledamöter hade avstyrkt förslaget om nya sammansättningsreg-
ler för dispensprövningen i regeringsrätten. Med hänsyn till ledamöternas
inställning och till att arbetsläget i regeringsrätten vid den tiden inte påkal-
lade några särskilda åtgärder lades det inte fram något förslag i ämnet för
regeringsrättens del. Departementschefen påpekade emellertid att det
kunde finnas anledning att återkomma till frågan sedan erfarenhet vunnits
av hur det nya systemet fungerade i högsta domstolen.

Frågan om högsta domstolens sammansättning vid dispensprövning togs
upp på nytt i ett lagstiftningsärende år 1989 (prop. 1988/89:78; JuU 20; rskr
260; SFS 1989:352) och då på grundval av ett betänkande från rättegångsut-
redningen (SOU 1986:1). Enligt rättegångsutredningens bedömning var er-

farenheterna av de möjligheter till en enkel dispensprövning som 1981 års Prop. 1991/92:158
reform erbjöd i och för sig mycket goda även om utfallet inte riktigt blivit
vad som torde ha varit avsett. I samband med 1981 års reform hade man
nämligen menat att majoriteten av dispensfrågorna skulle prövas med endast
en ledamot. En prövning med endast en ledamot hade emellertid kommit att
bli mindre vanlig än en prövning med tre.

I 1989 års lagstiftningsärende framhöll departementschefen att det var en
fördel om högsta domstolen gavs ett så fritt spelrum som möjligt i fråga om
de mål som varken kunde betecknas som enkla eller komplicerade. Hon för-
klarade att en sådan instans som högsta domstolen med fullt förtroende
kunde anförtros att själv avgöra när en större sammansättning skulle pröva
dispensfrågan. Hon föreslog därför på grundval av rättegångsutredningens
förslag att huvudregeln för högsta domstolen skulle bli att dispensfrågor fick
avgöras av en ledamot och att fler än tre ledamöter inte skulle få delta i pröv-
ningen. Förslaget godtogs av riksdagen. Förhållandena i regeringsrätten be-
rördes inte i 1989 års lagstiftningsärende.

De av regeringsrätten nu föreslagna reglerna angående dispensprövning
överensstämmer i princip med vad som redan gäller för högsta domstolen.
Erfarenheterna av de för dispensfrågor i högsta domstolen gällande sam-
mansättningsreglerna är goda. Högsta domstolen har sålunda i sitt remissytt-
rande anfört bl.a. att de ändringar som genomförts för högsta domstolens
del har inneburit en väsentlig minskning av ledamöternas arbete med
dispensprövningsfrågor. Högsta domstolen har i sitt yttrande även förklarat
att det för domstolens del inte har inneburit några nackdelar att inga bestäm-
melser finns som närmare reglerar möjligheterna att pröva dispensfrågor
med endast en ledamot. Enligt högsta domstolen kan inte heller avväg-
ningen i det enskilda fallet om dispensprövningen skall göras av en eller flera
ledamöter anses ha medfört några svårigheter.

Ett genomförande av förslaget medför, som jag ser det, att regeringsrät-
tens resurser inte i alltför hög grad behöver tas i anspråk för dispensprövning
utan kan ägnas den egentliga, rättsbildande verksamheten. För regeringsrät-
tens del kan man visserligen inte förvänta att en regel om endomarsamman-
sättning kan tillämpas i riktigt samma omfattning som den tillämpas i högsta
domstolen, där för närvarande omkring 75 procent av alla dispensansök-
ningar prövas av en enda ledamot. Det finns nämligen skillnader mellan de
båda högsta instanserna såvitt gäller kompetensområdenas homogenitet. Jag
ser emellertid inte någon anledning till att inte låta samma regler gälla för de
båda högsta instanserna i det nu berörda hänseendet. En reform framstår
som särskilt angelägen mot bakgrund av att man - som en av mina företrä-
dare har angett (se bilaga 4 till prop. 1990/91:100 s. 64) - på sikt bör minska
antalet regeringsråd.

Jag föreslår därför att frågor om prövningstillstånd skall få avgöras av ett
regeringsråd och att fler än tre ledamöter inte skall få delta.

Riksskatteverket har i sitt remissyttrande haft synpunkter på i vilka fall
regeringsrätten bör ha den ena eller den andra sammansättningen beträf-
fande en dispensfråga. Jag anser mig emellertid inte ha anledning att gå när-
mare in på frågor av det slaget. Närmare riktlinjer för tillämpningen kan i
stället dras upp av regeringsrätten genom dess arbetsordning.

Mitt förslag utesluter inte att dispensprövning i vissa fall sker med två
regeringsråd. Vid meningsskiljaktighet torde i sådant fall en omröstningsre-
gel i 16 kap. 3 § rättegångsbalken om utslagsröst för den som vill bevilja dis-
pens ha motsvarande tillämpning.

Som jag redan nämnt innefattar regeringsrättens framställning även frå-
gan om regeringsrättens sammansättning vid en upprepad resningsansökan.
Med de gällande reglerna måste varje sådan framställning bedömas av minst
tre ledamöter, och av jävshänsyn torde varje prövning så långt det är möjligt
böra göras av ledamöter som inte tidigare har bedömt resningsfrågan (jfr 6 §
lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). För högsta domstolens del till-
kom vid 1989 års reform den regeln att en ansökan om resning får avslås
eller avvisas av en enda ledamot, om högsta domstolen tidigare lämnat en
ansökan om resning beträffande samma avgörande utan bifall och sökanden
inte har anfört något nytt som är av betydelse för prövningen av ansökan.
Samma regel bör nu - som regeringsrätten föreslagit - införas för regerings-
rättens del. För bifall till en ansökan om resning bör liksom i högsta domsto-
len alltid krävas att minst tre ledamöter deltar.

Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse bör regeringsrätten - i
likhet med högsta domstolen - vara domför med en enda ledamot.

4 Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 juli 1992. Några sär-
skilda övergångsbestämmelser anser jag inte behövas.

5 Upprättat lagförslag

I enlighet med vad jag nu anfört har inom justitiedepartementet upprättats
förslag till

lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen före-
slår riksdagen att anta förslaget till

lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden
lagt fram.

Prop. 1991/92:158

Regeringsrättens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 4 a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-
domstolar skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

Prop. 1991/92:158

Bilaga 1

4a§

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med
fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om
resning eller återställande av försut-
ten tid och vid prövning av frågor
som avses i 28 § förvaltningsprocess-
lagen (1971:291) är avdelningen
domför med tre regeringsråd, om
prövningen är av enkel beskaffen-
het. Vid prövning av talan mot be-
slut varigenom besvär avvisats så-
som för sent inkomna samt vid be-
slut om avvisande av för sent in-
komna besvär och avskrivning av
mål efter återkallelse är avdelningen
domför med tre regeringsråd. Vid
behandling av frågor om prövnings-
tillstånd skall tre regeringsråd delta.

Vid prövning av ansökningar om
resning eller återställande av försut-
ten tid och vid prövning av frågor
som avses i 28 § förvaltningsprocess-
lagen (1971:291) är avdelningen
domför med tre regeringsråd, om
prövningen är av enkel beskaffen-
het. Har regeringsrätten tidigare läm-
nat en ansökan om resning från
samma sökande beträffande samma
avgörande utan bifall och anför sö-
kanden inget nytt som är av betydelse
för prövningen av ansökningen är
avdelningen dock domför med ett re-
geringsråd om ansökningen avslås el-
ler avvisas.

Vid prövning av talan mot beslut
varigenom besvär avvisats såsom för
sent inkomna samt vid beslut om av-
visande av för sent inkomna besvär
är avdelningen domför med tre rege-
ringsråd.

Vid beslut om avskrivning av mål
efter återkallelse är avdelningen
domför med ett regeringsråd.

Frågor om prövningstillstånd får
avgöras av ett regeringsråd. Fler än
tre regeringsråd får inte delta.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till

Lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna
förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 4 a § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings-
domstolar skall ha nedan angivna lydelse.

Prop. 1991/92:158

Bilaga 2

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4a§*

På avdelning dömer fem regeringsråd. Avdelningen är dock domför med
fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet.

Vid prövning av ansökningar om
resning eller återställande av försut-
ten tid och vid prövning av frågor
som avses i 28 § förvaltningsprocess-
lagen (1971:291) är avdelningen
domför med tre regeringsråd, om
prövningen är av enkel beskaffen-
het. Vid prövning av talan mot be-
slut varigenom besvär avvisats så-
som för sent inkomna samt vid be-
slut om avvisande av för sent in-
komna besvär och avskrivning av
mål efter återkallelse är avdelningen
domför med tre regeringsråd. Vid
behandling av frågor om prövnings-
tillstånd skall tre regeringsråd delta.

Vid prövning av ansökningar om
resning eller återställande av försut-
ten tid och vid prövning av frågor
som avses i 28 § förvaltningsprocess-
lagen (1971:291) är avdelningen
domför med tre regeringsråd, om
prövningen är av enkel beskaffen-
het. Har regeringsrätten tidigare av-
slagit en ansökan om resning från
samma sökande beträffande samma
avgörande och anför sökanden inget
nytt, som är av betydelse för pröv-
ningen av ansökan, är avdelningen
dock domför med ett regeringsråd
om ansökningen avslås eller avvisas.

Vid prövning av talan mot beslut
varigenom besvär avvisats såsom för
sent inkomna samt vid beslut om av-
visande av för sent inkomna besvär
är avdelningen domför med tre rege-
ringsråd.

Vid beslut om avskrivning av mål
efter återkallelse är avdelningen
domför med ett regeringsråd.

Frågor om prövningstillstånd får
avgöras av ett regeringsråd. Fler än
tre regeringsråd får inte delta.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.

1 Senaste lydelse 1989:356.

LAGRÅDET

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1992-03-10

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Hans-Gunnar
Solerud, regeringsrådet Anders Swartling

Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 27 februari 1992 har rege-
ringen på hemställan av statsrådet Hellsvik beslutat inhämta lagrådets ytt-
rande över förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvalt-
ningsdomstolar.

Förslaget har inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Birgitta
Eilemar.

Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.

Prop. 1991/92:158

Bilaga 3

10

Innehåll

Prop. 1991/92:158

Proposition................................................ 1

Propositionens huvudsakliga innehåll......................... 1

Propositionens lagförslag.................................... 2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1992.      3

1    Inledning............................................. 3

2   Nuvarande ordning..................................... 3

3   Ändrade domförhetsregler i vissa fall..................... 5

4   Ikraftträdande......................................... 7

5   Upprättat lagförslag.................................... 7

6   Hemställan............................................ 7

7   Beslut................................................ 7

Bilaga 1 Regeringsrättens lagförslag.......................... 8

Bilaga 2 Lagrådsremissens lagförslag.......................... 9

Bilaga 3 Lagrådets yttrande ................................. 10

11

gotab 41050, Stockholm 1992

Ärendet är avslutat

Händelser

Inlämning: 1992-03-26 Bordläggning: 1992-03-26 Hänvisning: 1992-03-27 Motionstid slutar: 1992-04-10

Propositioner och skrivelser

Propositioner är förslag till nya lagar och lagändringar som regeringen lämnar till riksdagen. Regeringen lämnar också skrivelser, som har en mer redogörande karaktär och inte innehåller förslag till riksdagsbeslut.

Förslagspunkter (2)