Regeringens proposition

1995/96:167

Kommunal uppdragsverksamhet avseende
kollektivtrafik, m.m..

Prop.

1995/96:167

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 mars 1996

Lena Hjelm-Wallén

Göran Persson
(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen läggs fram förslag till en lag om försöksverksamhet med
rätt för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan
trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att bedriva linjetraflk. Förslaget
innebär en utvidgning av den kommunala kompetensen inom den s.k.
kollektivtrafiken. För att få bedriva uppdragsverksamhet i en annan kom-
mun eller i ett annat landsting uppställs ett antal villkor i syfte att ge de
kommunala och privata aktörerna lika konkurrensvillkor. Villkor som upp-
ställs är bl.a. att uppdragsverksamheten skall bedrivas på affärsmässiga
grunder, kostnadskalkyleras och särredovisas. Borgens- och övriga an-
svarsförbindelser som kommunen eller landstinget ingått för bolaget skall
också redovisas. Vidare föreslås regler om förbud för kommuner och lands-
ting att ge konkurrensbegränsande stöd till bolagen eller i övrigt tillämpa
annat konkurrensbegränsande förfarande.

I propositionen föreslås också ändringar i miljöskyddslagen (1969:387),
renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen
(1985:426) om kemiska produkter. Ändringarna avser att göra det möjligt
för kommuner att dels delegera beslutanderätt till anställda i andra kommu-
ner, dels att anlita annan kommun för utredningar, tillsynsuppgifter och
liknande.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. Lagen om försöks-
verksamhet föreslås gälla till utgången av år 2002.

1 Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 167

Rättelse: Sid. 1 Rad 7 Står: Ingvar Carlsson Rättat till: Lena Hjelm-Wallén

Innehållsförteckning

Prop. 1995/96:167

1      Förslag till riksdagsbeslut............................. 4

2     Lagtext ........................................... 5

2.1 Förslag till lag om försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet
inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt

att bedriva viss linjetrafik.......................... 5

2.2 Förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen

(1969:387) ..................................... 6

2.3 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen

(1979:596) ..................................... 7

2.4 Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen

(1982:1080) .................................... 8

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) kemiska

produkter ...................................... 9

3     Ärendet och dess beredning ........................... 10

4    Kommunal verksamhet............................... 11

4.1 Serviceproduktion och myndighetsutövning........... 11

4.2 Kommunalrättsliga principer styr.................... 11

4.3 Ökat inslag av konkurrens ......................... 14

4.4 Kommunal samverkan i dag........................ 14

4.4.1 Viljan och behov av samverkan................ 14

4.4.2 Företag och kommunalförbund ................ 15

4.4.3 Samverkansavtal............................ 16

4.4.4 Andra former för samverkan .................. 16

4.5 Behov av utökad kompetens inom vissa sektorer.......   17

4.5.1 Kommunalteknik ........................... 17

4.5.2 Det sociala området.......................... 20

4.5.3 Hälso-och sjukvården ....................... 22

5    Kommunal uppdragsverksamhet inom lokal

och regional kollektivtrafik............................ 23

5.1 Vidgad kommunal kompetens i Danmark och Finland ...   23

5.2 Vidgad kommunal kompetens för kommunala

trafikaktiebolag ..................................... 24

5.3 Villkor för kommunal kompetens................... 28

6    Kommunal samverkan om myndighetsutövning........... 37

7     Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser................ 44

8 Författningskommentar............................... 45  Prop. 1995/96:167

8.1 Förslaget till lag om försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet
inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt .

att driva linjetrafik ............................... 45

8.2 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen

(1969:387)..................................... 47

8.3 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen .......

(1979:596) ..................................... 48

8.4 Förslaget till lag om ändring i hälsoskyddslagen

(1982:1080) .................................... 48

8.5 Förslaget till om ändring av lagen (1985:426) om kemiska

produkter ...................................... 49

Bilaga 1 Arbetsgruppens sammanfattning av betänkandet Kommu-
nal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om

myndighetsutövning (Ds 1995:13).................. 51

Bilaga 2   Arbetsgruppens lagförslag (Ds 1995:13) ............. 53

Bilaga 3   Förteckning över remissinstanser (Ds 1995:13)........ 55

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996. ...   56

1 Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 1995/96:167

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till

1. lag om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att
bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen
(1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik,

2. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),

3. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596),

4. lag om ändring i hälsoskyddslagen (1982:1080),

5. lag om ändring av lagen (1985:426) om kemiska produkter.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet
inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt
att driva viss linjetrafik

1 § Ett kommunalt aktiebolag får, i enlighet med bestämmelserna i denna
lag, driva verksamhet som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss
linjetrafik utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunen,
landstinget eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen
(1991:900).

Verksamheten får drivas endast på uppdrag av en kommun eller ett
landsting eller av en trafikhuvudman enligt lagen (1978:438) om huvud-
mannaskap för viss kollektiv persontrafik.

Med kommunalt aktiebolag menas ett sådant aktiebolag som avses i 3
kap. 16-19 §§ kommunallagen.

2 § Uppdragsverksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder.

Som underlag för uppdragsersättningen skall en ekonomisk kalkyl upp-
rättas. Kalkylen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta
kostnader samt intäkter.

3 § I aktiebolagets årsredovisning skall kostnaderna, intäkterna och resul-
tatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och
övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för
bolaget.

4 § En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksamheten
på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas eller i övrigt tillämpa annat
konkurrensbegränsande förfarande.

5 § Ett aktiebolag som deltar i försöksverksamheten är skyldigt att till
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna de upp-
lysningar och handlingar som behövs för uppföljning av försöksverk-
samheten.

Prop. 1995/96:167

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996 och gäller till utgången av år 2002.

2.2 Förslag till lag om ändring i miljöskyddslagen            Prop. 1995/96:167

(1969:387)

Härigenom föreskrivs att det i miljöskyddslagen (1969:387) skall införas

en ny bestämmelse, 39 b § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

39 b §

En kommun far träffa avtal med
en annan kommun om att uppgift
som kommunen har enligt denna
lag skall ombesörjas helt eller
delvis av den andra kommunen.
Kommunen far dock inte över-
låta befogenheten att avgöra
ärenden.

Kommunen får också efter
överenskommelse med en annan
kommun uppdra åt en anställd i
den kommunen att besluta på
kommunens vägnar i ett visst
ärende eller en grupp av ären-
den, dock inte i de fall som avses
i 6 kap. 34 § kommunallagen
(1991:900). Föreskrifterna i 6
kap. 24-27 och 35 §§ kommu-
nallagen om jäv och anmälan av
beslut till nämnd skall tillämpas
på den som fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

2.3 Förslag till lag om ändring i renhållningslagen            Prop. 1995/96:167

(1979:596)

Härigenom föreskrivs att det i renhållningslagen (1979:387) skall införas

en ny bestämmelse, 21 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

21 a §

En kommun får träffa avtal med
en annan kommun om att till-
synsuppgift som kommunen har
enligt denna lag skall om-
besörjas helt eller delvis av den
andra kommunen. Kommunen
får dock inte överlåta befogen-
heten att avgöra ärenden.

Kommunen får också efter
överenskommelse med en annan
kommun uppdra åt en anställd i
den kommunen att besluta på
kommunens vägnar i ett visst
ärende eller en grupp av ären-
den, dock inte i de fall som avses
i 6 kap. 34 § kommunallagen
(1991:900). Föreskrifterna i 6
kap. 24-27 och 35 §§ kommunal-
lagen om jäv och anmälan av
beslut till nämnd skall tillämpas
på den som fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

2.4 Förslag till lag om ändring i hälsoskyddslagen           Prop. 1995/96:167

(1982:1080)

Härigenom föreskrivs att det i hälsoskyddslagen (1982:1080) skall in-

föras en ny bestämmelse, 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelae

Föreslagen lydelse

2a§

En kommun får träffa avtal med en
annan kommun om att uppgift som
kommunen har enligt denna lag skall
ombesörjas helt eller delvis av den
andra kommunen. Kommunen får
dock inte överlåta befogenheten att
avgöra ärenden.

Kommunen får också efter över-
enskommelse med en annan kommun
uppdra ät en anställd i den kommu-
nen att besluta på kommunens väg-
nar i ett visst ärende eller en grupp
av ärenden, dock inte i de fall som
avses i 6 kap. 34 § kommunallagen
(1991:900). Föreskrifterna i 6 kap.
24-27 och 35 §§ kommunallagen om
jäv och anmälan av beslut till nämnd
skall tillämpas pä den som fattar
sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

2.5 Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om
kemiska produkter

Prop. 1995/96:167

Härigenom förskrivs att det i lagen (1985:426) om kemiska produkter
skall införas en ny bestämmelse, 14 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14a§

En kommun får träffa avtal med
en annan kommun om att uppgift
som kommunen har enligt denna
lag skall ombesörjas helt eller
delvis av den andra kommunen.
Kommunen får dock inte över-
låta befogenheten att avgöra
ärenden.

En kommun får också efter
överenskommelse med en annan
kommun uppdra åt en anställd i
den kommunen att fatta beslut på
kommunens vägnar i ett visst
ärende eller en grupp ärenden,
dock inte i de fall som avses i 6
kap. 34  § kommunallagen

(1991:900). Föreskrifterna i 6
kap. 24-27 och 35 §§ kommunal-
lagen skall tillämpas på den som
fattar sådana beslut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

3 Ärendet och dess beredning

Prop. 1995/96:167

Den 1 januari 1992 trädde den nya kommunallagen (1991:900) i kraft.

I samband med behandlingen av propositionen 1990/91:117 om en ny
kommunallag uttalade konstitutionsutskottet att ett fortsatt arbete borde
komma till stånd i vissa frågor (bet. 1990/91:KU38). Riksdagen anslöt sig
till utskottets ståndpunkt (rskr. 1990/91:360). I anledning härav bemyn-
digade regeringen den 13 februari 1992 chefen för Civildepartementet att
tillkalla en kommitté (dir. 1992:12) med uppgift att överväga olika åtgärder
for att stärka den lokala demokratin. Kommittén antog namnet Lokaldemo-
kratikommittén (C 1992:01). Genom tilläggsdirektiv (dir. 1992:88) fick
kommittén i uppdrag att också utreda förutsättningarna för kommuner och
landsting att bedriva uppdragsverksamhet. Kommittén avlämnade bl. a. del-
betänkandet Kommunal uppdragsverksamhet (SOU 1992:128) vari förslag
lämnades om försöksverksamhet för kommuner och landsting med upp-
dragsverksamhet under en treårsperiod. Betänkandet har remissbehandlats.

I propositionen 1993/94:188 om ändringar i kommunallagen m.m. ut-
talade regeringen att den bl. a. med hänsyn till remissutfallet inte var beredd
att lägga fram förslag om kommunal uppdragsverksamhet men angav att
frågorna kommer att beredas vidare. Konstitutionsutskottet uttalade vid sin
behandling av propositionen att utskottet utgick ifrån att regeringen skulle
återkomma till riksdagen med förslag i dessa frågor (bet. 1993/94:KU40).

Ett antal kommuner har till regeringen anmält intresse av att deltaga i den
försöksverksamheten som föreslogs i betänkandet Kommunal uppdrags-
verksamhet (SOU 1992:128).

Genom beslut den 1 juli 1994 inrättade chefen för Civildepartementet en
arbetsgrupp med uppgift att utreda förutsättningarna för kommuner och
landsting att dels bedriva uppdragsverksamhet åt varandra, dels använda
varandras personal för handläggning av uppgifter i första hand när det
gäller myndighetsutövning mot enskilda. Arbetet har resulterat i promemo-
rian Kommunal uppdragsverksamhet och kommunal samverkan om myn-
dighetsutövning (Ds 1995:13). Sammanfattning av promemorian finns i
bilaga 1 och lagförslaget framgår av bilaga 2. Promemorian har remissbe-
handlats samt även varit föremål för en hearing med deltagande av några av
remissinstanserna. En förteckning över samtliga remissinstanser finns i
bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig hos
Finansdepartementet (dnr Fi 95/1765).

10

4 Kommunal verksamhet

4.1 Serviceproduktion och myndighetsutövning

Prop. 1995/96:167

Kommuner och landsting har i lag uttryckligen ålagts att förse medborgarna
med samhällsservice av skiftande slag (obligatoriska verksamheter). Inom
den frivilliga sektorn är däremot graden av kommunalt engagemang be-
roende av vad som lokalt kan anses vara av allmänt intresse att bedriva.

Inom vaije kommun och landsting fastställer fullmäktige vilken kommu-
nal nämnd som skall handha och ansvara för de olika uppgifterna. För att
kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt måste nämnderna
i praktiken ha tillgång till personal - i vissa fall med särskild kompetens.
Beroende på verksamhetsområde består de personella resurserna dels av
personer som är anställda i kommunen eller i landstinget, dels av anlitade
uppdragstagare.

Den kommunala servicen ("den kommunala service- och tjänstepro-
duktionen") kan - beroende på tillgång och efterfrågan, geografiskt läge
m.m. - skilja sig både till innehåll och omfattning mellan landets kommuner
och landsting. I dag sker produktionen vanligen både inom kommunens
respektive landstingets egen organisation med hjälp av dess egen personal
och med hjälp av utomstående entreprenörer. En stor del av den kommuna-
latjänsteproduktionen sker också inom ramen för kommunalt ägda företag.
Det finns i dag ca 1500 kommunala företag varav ca 1100 aktiebolag. En
viss del av produktionen sker dessutom i de för närvarande ca 30 verksam-
ma kommunalförbunden.

Inom de obligatoriska verksamheterna har kommunerna och landstingen
att i mycket stor utsträckning handlägga ett stort antal ärenden och fatta en
mängd beslut som berör enskilda människor på ett mer eller mindre in-
gripande sätt. Större delen av dessa beslut är rättsligt sett att betrakta som
myndighetsutövning, vilket kräver att handläggarna har god erfarenhet och
kompetens - ibland till och med specialistkompetens för att säkerställa att
ärendena hanteras enligt de grundläggande allmänna förvaltningsrättsliga
principerna.

Ofta är det svårt att dra en exakt gräns mellan vad som är service- och
tjänsteproduktion och vad som är myndighetsutövning. Många gånger finns
det i en verksamhet inslag av båda delarna. Klart är dock att kommunala
företag inte utan lagstöd kan ägna sig åt myndighetsutövning. Klart är
också att kommuner och landsting inte utan lagstöd kan delegera beslutan-
derätt till anställda i andra kommuner eller landsting.

4.2 Kommunalrättsliga kompetensprinciper styr

Allmänt

Kommunal verksamhet har länge omgärdats av ett antal rättsliga grund-
principer. De flesta har vuxit fram genom rättspraxis. En del av dessa har
under årens lopp kommit att lagfästas och då framför allt i kommunallagen.

Principerna har vuxit fram i syfte att begränsa den kommunalrättsliga
kompetensen.

Tanken bakom de kommunalrättsliga principerna är, förutom att be-
gränsa den kommunalrättsliga kompetensen, att kommunerna respektive
landstingen skall dimensionera sina resurser så att de kan producera den
mängd tjänster som de egna kommun- eller landstingsmedlemmama har be-
hov av. Kommunal verksamhet får således inte permanent överdimensione-
ras i syfte att skapa utrymme för att kunna sälja ett överskott av tjänster till
andra. Ett exempel på undantag från detta finns inom skolans område. Av
vissa bestämmelser i 4 kap. skollagen (1985:1100) följer att en kommun får
dimensionera sina skolor för att kunna ta emot elever från andra kommu-
ner.

De principer som är av särskilt intresse för möjligheterna att vidga kom-
munernas och landstingens möjligheter att köpa och sälja tjänster över
kommun- respektive landstingsgränserna, är lokaliserings-, likställighets-
och självkostnadsprincipema.

Lokaliseringsprincipen

Lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen 1991:900) ställer upp
vissa hinder både mot att kommuner och landsting säljer tjänster till varan-
dra och mot att de samverkar och erbjuder varandra sin kompetens i fråga
om myndighetsutövning. Lokaliseringsprincipen innebär att den verksam-
het som en kommun eller ett landsting bedriver skall ha en anknytning till
det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna.

En kommun kan som huvudregel inte ägna sig åt allmän entreprenad-
verksamhet i syfte att behålla en jämn sysselsättning för den egna perso-
nalen eller för att expandera verksamheten utöver den egna kommunens
behov.

Kommunala foretag är på samma sätt som de kommunala myndigheterna
bundna av lokaliseringsprincipen och kravet på att den verksamhet som be-
drivs är av allmänt intresse för kommun- respektive landstingsmedlemmar-
na. Företagen har således inte vidare kommunalrättslig kompetens än vad
kommunerna eller landstingen har.

I rättspraxis har lokaliseringsprincipen försetts med viktiga modifika-
tioner som hänger samman med dels befolkningens rörlighet, dels ofull-
komligheter i kommunindelningen. Rättspraxis har godtagit att undantag
från denna princip skett på så sätt att kommuner och landsting får sälja till-
fällig överskottskapacitet på marknaden. Det finns emellertid ingen gene-
rellt giltig måttstock varken för vad som är att betrakta som "tillfälligt" eller
vad som är "överskott". I kravet på tillfällighet ligger dock förutsättningen
att en verksamhet inte permanent får göra sig beroende av intäkter från
externa kunder.

Inom vissa sektorer har det dock i lag tillskapats möjligheter för kom-
muner och landsting att t.ex. sluta avtal om visst samarbete över kommun-
gränserna. I vissa lagar, såsom i skollagen (1985:1100), hälso- och sjuk-
vårdslagen (1982:763) och räddningstjänstlagen (1986:300) förutsätts dess-
utom att ett sådant samarbete sker.

Prop. 1995/96:167

12

Likställighetsprincipen

Prop. 1995/96:167

Likställighetsprincipen (2 kap. 2 § kommunallagen) innebär att det inte är
tillåtet för kommunerna och landstingen att särbehandla vissa medlemmar
eller grupper av medlemmar annat än på objektiv grund. Principen har stor
betydelse när det gäller att fastställa avgifter och taxor. I ett läge där det blir
aktuellt att tala om att kommunala tjänster skall prissättas på affärsmässig
grund kan likställighetsprincipen utgöra ett hinder mot detta (jfr prop.
1993/94:162). Principen gäller all kommunal verksamhet, även den som
bedrivs inom ramen för de kommunala företagen.

Självkostnadsprincipen

En kommun eller ett landsting får enligt självkostnadsprincipen inte ta ut
högre avgifter än som svarar mot kostnaden för de tjänster eller nyttigheter
som kommunen eller landstinget tillhandahåller (8 kap. 3 b § kommunal-
lagen). Det finns inte någonstans angivet exakt hur självkostnaden skall
räknas fram. Allmänt kan sägas att i princip samtliga kostnader som vid en
normal affärsmässig drift är motiverade från företagsekonomisk synpunkt
bör kunna läggas till grund för självkostnadsberäkningen (prop.
1993/94:188).

I angiven proposition anges att självkostnadsprincipen som huvudregel
bör gälla i all kommunal verksamhet och oberoende av om verksamheten
bedrivs i egen regi eller genom anlitande av utomstående entreprenörer. I
de fall kommunen eller landstinget utför en uppgift genom egna företag
eller genom att anlita utomstående entreprenörer behöver emellertid till-
lämpningen av självkostnadsprincipen i det enskilda fallet regleras i avtal,
bolagsordningar eller andra liknande rättsliga dokument.

Eftersom det råder en osäkerhet om i vilken utsträckning självkostnads-
principen är tillämplig i de fall en kommun eller ett landsting tillhandahåller
prestationer på en konkurrensutsatt marknad finns det anledning att över-
väga föreskrifter om att principen inte skall tillämpas i de fall kommuner
och landsting tillåts sälja tjänster till varandra (jfr prop. 1993/94:188 och
prop. 1993/94:162).

Andra begränsningar

Kommuner och landsting får bara driva sådan näringsverksamhet som drivs
utan vinstsyfte och som går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anlägg-
ningar eller tjänster åt medlemmarna i den egna kommunen eller i det egna
landstinget (2 kap. 7 § kommunallagen).

13

4.3 Ökat inslag av konkurrens

Prop. 1995/96:167

Under senare år har en allt större del av den kommunala verksamheten
utsatts för konkurrens. Graden av konkurrensutsättning skiftar mellan olika
typer av verksamhet.

Det har blivit allt vanligare att kommuner och landsting på marknaden
köper kompetens eller kapacitet inom olika områden som man av olika an-
ledningar inte själv har tillgång till inom den egna organisationen. Det kan
t.ex. gälla städtjänster eller att någon för kommunens räkning genomför ett
utredningsuppdrag eller hjälper till vid rekrytering av personal. Det blir
också allt vanligare att kommuner och landsting anlitar entreprenörer för att
sköta större eller mindre delar av den kommunala tjänsteproduktionen.

Genom de förslag som lades fram i prop. 1992/93:43 Ökad konkurrens
i kommunal verksamhet, har förtydligats att uppgifter som inte innefattar
myndighetsutövning kan läggas ut på entreprenad. Här hänvisas till 4 §
socialtjänstlagen (1980:620), 3 och 4 §§ hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763), 5 § tandvårdslagen (1985:125) och3 § lagen (1991:1136) om
försöksverksamhet med kommunal primärvård.

Många kommuner och landsting har under flera år använt sig av möjlig-
heten att göra sina inköp genom offentliga upphandlingar. Upphandlings-
proceduren reglerades tidigare i kommunala upphandlingsreglementen.
Sedan den 1 januari 1994, när lagen (1992:1528) om offentlig upphandling
trädde i kraft, är kommunerna och landstingen skyldiga att upphandla
många typer av varor och tjänster. En effekt av lagen är att kommuner och
landsting inte längre kan köpa de varor och tjänster som anges i bilagan till
lagen om offentlig upphandling direkt utan föregående upphandling.

Genom den ökade konkurrensutsättningen har många privata entrepre-
nörer givits möjligheten att på entreprenad driva olika kommunala verk-
samheter. I flera fall har detta inneburit ett mer effektivt utnyttjande av de
kommunala resurserna än om verksamheten drivits vidare i egen regi.
Dessutom har konkurrensutsättningen tydliggjort kostnaderna i många
kommunala verksamheter som tidigare drivits i egen regi.

Det har dock visat sig att det finns verksamhetsområden där de privata
alternativen på marknaden för serviceproduktion är i stort sett obefintliga
eller väldigt få. Detta kan i vissa fall förklaras av att verksamheten är
specialiserad eller att verksamheten av tradition bedrivits av det offentliga i
egen regi.

4.4 Kommunal samverkan i dag

4.4.1 Viljan och behovet av samverkan

Viljan och behovet av att samverka kommuner och landsting emellan har
ökat markant under de senaste åren. På många håll upplever man att det inte
är rationellt att alla kommuner och landsting var och en på sitt håll strävar
efter att själva bygga upp och driva alla typer av kommunal verksamhet.
Detta gäller i fråga om både service- och tjänsteproduktion och hanteringen

14

av vissa typer av myndighetsutövning. Kommunerna och landstingen sam-
verkar därför i dag i olika former. Samverkan kan vara antingen offentlig-
rättslig eller civilrättslig. Kommuner och landsting söker hela tiden finna
nya vägar för att utnyttja sina egna och andras resurser på ett rationellare
sätt.

Samverkan är som regel frivillig. På vissa områden förutsätts det dock
att kommunerna samverkar. Samverkan medför många gånger kostnads-
besparingar. I de fall lagstiftningen inte ger stöd för annat är kommuner och
landsting i stort hänvisade till att samverka i mer formella former. De möj-
ligheter som i huvudsak erbjuds i dag är att bilda gemensamma företag eller
att bilda kommunalförbund. Samverkan i dessa former kräver ingen före-
gående upphandling.

Inom vissa mer kapitalkrävande verksamheter krävs det i många fall att
verksamheten har en viss minsta basvolym för att investeringar skall löna
sig och för att resurserna och det kunnande som finns inom kommunerna
och landstingen skall kunna utnyttjas rationellt.

Det finns också ett behov av en ökad flexibilitet i resursutnyttjandet.
Detta gäller inte minst inom t.ex. kollektivtrafiken. I dessa fall kan det även
i ett samhällsekonomiskt perspektiv i vissa fall te sig mest rationellt och
lönsamt att några producerar en större volym av en tjänst som sedan andra
kan ta del av. Mot detta skall emellertid ställas de risker för t.ex. underpris-
sättning och andra konkurrenssnedvridande effekter som kan följa av att en
verksamhet som direkt eller indirekt är skattefinansierad och inte utsatt för
det konkurrenstryck som råder på en konkurrensmarknad, får böija agera
på en marknad som är större än det egna geografiska området.

Det är ett känt faktum att många kommuner och landsting i dag bedriver
uppdragsverksamhet som utifrån nu gällande rätt kan ifrågasättas. Behovet
av samverkan - under kortare eller längre tid - är ett viktigt skäl för att ut-
vecklingen gått dithän. Behovet har också visat sig t.ex. när verksamhet
byter huvudman eller när kommuner delas.

4.4.2 Företag och kommunalförbund

De kommunalrättsliga förutsättningarna för att bilda kommunala företag för
skötseln av kommunala angelägenheter framgår av 3 kap. 16-18 §§ kom-
munallagen. Det är inte föreskrivet några särskilda begränsningar vad avser
valet av företagsform för driften av olika verksamheter. Företagen får dock
inte hantera myndighetsutövningsärenden. På de specialreglerade områdena
får en kommunal angelägenhet i princip inte överlåtas till ett särskilt rätts-
subjekt om det i en författning angetts att ett visst kommunal organ skall
handha detta.

I dag finns ca 1500 kommunala företag. Aktiebolaget är den associa-
tionsform som används mest. De kommunala företagen har inte större kom-
munalrättslig kompetens än vad var och en av dess delägare har.

Kommunalförbund regleras i kommunalförbundslagen (1985:894). I dag
finns i landet ca 30 kommunalförbund. De flesta förbunden har bara ett
verksamhetsområde. De vanligaste verksamhetsområdena är räddnings-

Prop. 1995/96:167

15

tjänst (8), vatten och avlopp (5), utbildning (5) samt vård och behandling
(5). Ett kommunalförbund är, till skillnad från ett företag, en offentlig-
rättslig samarbetsform - en myndighet. Kommunalförbundet har kommu-
nalrättslig kompetens att hantera alla typer av kommunala frågor, t.o.m.
myndighetsutövning och det utan särskilt lagstöd.

När ett kommunalförbund väl bildats har det exklusiv kommunalrättslig
kompetens att sköta den eller de uppgifter som lagts över. Förbundets med-
lemmar (= dess bildare) tappar motsvarande kompetens i och med att upp-
giften förs över från dem till förbundet.

När det gäller möjligheterna att bilda kommunalförbund gäller att de
kommuner eller landsting som väljer denna samarbetsform måste ha samma
kommunalrättsliga kompetens att driva den verksamhet man tänkt sig att
föra över till förbundet. Detta följer av 1 kap. 1 § kommunalförbundslagen.
Ett rättsligt hinder för att bilda kommunalförbund kan således vara att en
kommun har en viss kommunalrättslig kompetens som ett visst landsting
som önskar vara medlem inte har och tvärtom. Utan särskilt lagstöd är
kommunalförbundet i det fallet inte en möjlig form för samarbete.

4.4.3 Samverkansavtal

Det finns också vissa möjligheter för kommuner och landsting att sluta
samverkansavtal om vissa delar av den kommunala verksamheten. Detta är
en privaträttslig samarbetsform. De kommuner och landsting som sluter av-
talet förverkligar avtalet genom att var och en fattar de erforderliga besluten
och vidtar de åtgärder man kommit överens om.

Möjligheterna att sluta samverkansavtal är störst inom den icke obliga-
toriska verksamheten. Det kan t.ex. handla om att man samordnar utbild-
ning för personalen. Det finns också exempel på samarbete i form av sam-
bruk av offentliga resurser på en viss ort och över huvudmannaskapsgrän-
sema. Inom den obligatoriska skolverksamheten finns exempel på att två
eller flera kommuner inom ramen för ett samverkansavtal kan bilda ett sam-
verkansområde för utbildning på nationella program (5 kap. 5 § skollagen).

I vissa fall förutsätter samverkan ekonomiska uppgörelser mellan kom-
munerna. Det finns emellertid även områden där man kan samarbeta utan
att det för den skull behöver leda till att kommunerna och landstingen
behöver ersätta varandra ekonomiskt för sina insatser.

4.4.4 Andra former för samverkan

Den 1 januari 1996 trädde lagen (1995:1285) om försöksverksamhet med
gemensam nämnd för flera landsting i kraft. Lagen innebär att två eller flera
landsting eller landstingsfria kommuner får tillsätta en gemensam nämnd
för att enligt 10 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) fullgöra lednings-
uppgifter inom hälso- och sjukvården. Konstruktionen innebär inte att
någon ny juridisk person bildas utan de samverkande landstingen kommer
även fortsättningsvis att vara huvudmän för den bedrivna sjukvården inom

Prop. 1995/96:167

16

respektive landsting. Till grund för lagen ligger bestämmelserna i kommu- Prop. 1995/96:167
nallagen och i hälso- och sjukvårdslagen. Regeringen beslutar om deltagan-
de i försöksverksamheten. Lagen gäller intill utgången av år 2000.

En annan form for samverkan kan ske mellan kommun, landsting och en
allmän försäkringskassa. Enligt lagen (1994:566) om lokal försöksverk-
samhet med finansiell samordning mellan socialförsäkring, hälso- och sjuk-
vård och socialtjänst får lokal försöksverksamhet med finansiell samord-
ning mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst bedrivas
i syfte att pröva möjligheterna till en effektivare användning av tillgängtiga
resurser. Försöksverksamheten kan bedrivas genom ett beställarförbund
som bildas av de som deltar i försöken eller genom ett kommunalförbund
som bildas av det landsting och den kommun som deltar. Regeringen
prövar ff ågan om ett deltagande i försöksverksamheten. Lagen gäller till ut-
gången av år 1998.

Enligt lagen (1994:686) om försöksverksamhet med medborgarkontor
får en kommun träffa avtal med en statlig myndighet, en allmän försäk-
ringskassa eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsupp-
gifter som inte innebär myndighetsutövning. De uppgifter som kan komma
ifråga är service och rådgivning av enklare och mer rutinbetonade slag.
Syftet med försöksverksamheten angavs i propositionen 1993/94:187 vara
att få ytterligare kunskaper och erfarenheter om hur ett organiserat samar-
bete över kommunala och statliga myndighetsgränser kan utformas. Vidare
angavs i propositionen att frågan om myndighetsutövning vid medborgar-
kontor kommer att utredas vidare. Civildepartementet bereder för närvaran-
de den s.k. MKB-utredningens betänkande Myndighetsutövning vid med-
borgarkontor (SOU 1995:61). Betänkandet innehåller konkreta förslag om
hur samverkan med förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsut-
övning bör ske.

4.5 Behov av utökad kompetens inom vissa sektorer

4.5.1 Kommunalteknik

Vad år kommunalteknik?

En stor och viktig del av den kommunala verksamheten utgörs av vad som
brukar sammanfattas under beteckningen kommunalteknik. Exempel på
kommunaltekniska verksamheter är gatukontorens skötsel av vägnätet,
gröna ytor, gatubelysning, trafikskyltar, drift och underhåll av el-, vatten-
och avloppsnät, renhållning, städning, skötsel av idrottsanläggningar och
allmänt reparations- och underhållsarbete. Kommunalteknisk verksamhet
karaktäriseras i hög grad av att den i huvudsak är till för att internt tillgodo-
se kommunens behov av skötsel av dess anläggningar av olika slag.

2 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 167

17

Marknadssituationen

Prop. 1995/96:167

Mer än hälften av den kommunaltekniska verksamheten är i dag utsatt för
konkurrens. Skälet till att en relativt stor andel av verksamheten drivs i egen
regi är dels strategiskt och dels att det finns ett behov av både flexibilitet
och kontinuitet i verksamheten. Man önskar inte heller göra sig alltför be-
roende av de stora byggföretagen.

En kommuns möjligheter att kompensera t.ex. säsongsvariationer i be-
hovet av kommunintem service med arbete åt andra uppdragsgivare är be-
gränsat till att på marginalen sälja sin tillfälliga överkapacitet på marknaden.

Ca 10-15 procent av den kommunaltekniska verksamheten säljs till
externa kunder. I första hand säljs tjänsterna till andra kommunala aktörer.

Möjligheterna till interkommunal samverkan i dag

Det förekommer att kommuner har ett samarbete mellan varandra där sam-
arbetet bl.a. bygger på möjligheten att hyra in varandras resurser.

Rättspraxis visar att en kommun endast i mycket speciella fall får erbjuda
sina interna tjänster och produkter på den allmänna marknaden (RÅ 1977
ref. 77). Det fordras tungt vägande skäl för att sådant skall anses kompe-
tensenligt. Kommunens intresse av att fortlöpande kunna sysselsätta egen
personal och eget kapital gör inte ensamt att beslutet blir kompetensenligt
utan det fördas någon ytterligare omständighet för att beslutet skall anses
kompetensenligt.

Kommuner och landsting har enligt rättspraxis vissa möjligheter att sälja
s.k. tillfälliga överskottskapaciteter utan hinder av lokaliseringsprincipen. I
flera rättsfall har Regeringsrätten ansett att det är kompetensenligt att ett
landstingstvätteri erbjuder sina tjänster även till den privata marknaden (RÅ
1950 ref. 22 och RÅ 1993 ref. 12). I det ena av dessa fall angavs dessutom
att det får anses naturligt att ett tvätteri, bl.a. för att undvika onödig kapital-
förstöring, under en övergångstid och vid tillfällig överskottskapacitet i
mindre omfattning konkurrerar på den allmänna marknaden så länge det
inte kan visas att det innebär någon beaktansvärd affärsrisk eller är ett brott
mot lokaliseringsprincipen. Extern försäljning har enligt praxis ansetts
kompetensenlig då den motsvarat upp till 15-16 procent av hela omsätt-
ningen.

I ett mål från Kammarrätten i Sundsvall (Regeringsrätten meddelade inte
prövningstillstånd) hade domstolen att ta ställning till om det kunde anses
kompetensenligt dels att Malå kommun åtagit sig att sköta sophanteringen i
Sorsele kommun, dels att Sorsele kommun åtagit sig att ombesöija grov-
sophämtning såväl i den egna kommunen som i Malå kommun. Kammar-
rätten angav i sina domskäl att det inte finns något absolut hinder mot att en
kommun i speciella situationer säljer tillfällig överkapacitet utanför det egna
området om det ligger i de egna kommunmedlemmarnas intresse att så sker.
Sorsele kommuns beslut att anlita Malå kommun som entreprenör stred där-
för inte mot lag. Detsamma gällde Sorsele kommuns beslut att ombesöija
grovsophämtningen i Malå kommun.

18

I ett mål från Regeringsrätten (RÅ 1992 ref. 61) som i och för sig inte Prop. 1995/96:167
rör det renodlade kommunaltekniska området utan räddningstjänsten be-
lystes möjligheterna att sälja tjänster externt. Regeringsrätten ansåg det
kompetensenligt att en brandförebyggande avdelning inom en kommun
drev viss konsultverksamhet åt enskilda. Verksamhetens omfattning var
maximerad till fem procent av avdelningens totala omsättning och
två promille av brandförsvarets totala verksamhet. Konsultverksamheten
ansågs ha en naturlig anknytning till den förebyggande verksamheten inom
brandskyddsområdet som enligt räddningstjänstlagen åligger den ansvariga
nämnden. Regeringsrätten ansåg vidare att omfattningen fick anses vara
begränsad och pekade på att verksamheten inte skulle drivas med vinst utan
endast täcka sina kostnader.

Behov av vidgad kompetens?

Frågan är om det finns ett behov av att mer generellt eller för endast vissa
delverksamheter inom det kommunaltekniska området öka möjligheterna
till extern försäljning. När det gäller försäljningen till privata köpare kvar-
står kravet på att det inte får röra sig om annat än försäljning av tillfällig
överskottskapacitet.

Generellt sett kan man säga att kommunaltekniken är ett område av den
kommunala verksamheten där det i störst utsträckning synes förekomma
extern försäljning. Det är oklart hur stor del av försäljningen som rent fak-
tiskt faller inom vad som kan anses vara försäljning av tillfällig överskotts-
kapacitet och vad som eventuellt ligger inom respektive utanför den rätts-
liga gråzonen.

Efter ikraftträdandet av lagen om offentlig upphandling torde det mesta
av den kommunaltekniska verksamheten som sådan falla inom ramen för
lagens krav på upphandling. En annan sak är att tröskelvärdena i många fall
är högre än värdet på den tjänst man säljer vilket medför att ett enklare upp-
handlingsförfarande kan tillämpas.

Riksdagen har beslutat om en avreglering av elmarknaden från och med
den 1 januari 1996 (prop. 1993/94: 164, bet. 1993/94:NU22, rskr.
1993/94:358 och prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2).
Avsikten med avregleringen är att produktion och försäljning av el skall
kunna ske i konkurrens. Kommunal verksamhet som drivs i privaträttsliga
former är enligt lagen (1994:618) om handel med el, m.m. undantagen från
lokaliserings,- självkostnads och likställighetsprincipema. Kommunerna får
med andra ord sälja och producera sin el utanför kommunen om det sker i
en från kommunen separat juridisk person. Kommunerna har givits denna
rätt på elsidan för att det ansetts finnas ett behov av att låta de kommunala
elproducenterna få agera på samma villkor som de privata när marknaden
har släppts fri.

En referensgrupp inom Civildepartementet tog år 1994 fram ett förslag
om allmänna vatten- och avloppsanläggningar. Förslaget berörde bl.a. kom-
munernas möjligheter att driva va-anläggningar i andra kommuner.
Referensgruppen föreslog bl.a. att kommunala huvudmän skall ges större

19

möjligheter att både driva och äga allmänna va-anläggningar i annan Prop. 1995/96:167
kommun. Frågan har sedermera överlämnats till Plan- och byggutredningen
(M 1992:03) som enligt sina tilläggsdirektiv (dir. 1994:65) bl.a. har att göra
en översyn av lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanlägg-
ningar m.m.

Regeringens slutsats när det gäller det kommunaltekniska området i stort
är att de möjligheter som finns i dag att sälja tillfällig överskottskapacitet
synes vara tillräckliga. Regeringen är därför inte nu beredd att föreslå en
vidgning av kompetensen på detta område. Det finns enligt regeringens me-
ning dock anledning att fortsatt följa utvecklingen inom det kommunal-
tekniska området.

4.5.2 Det sociala området

Möjligheter till samverkan

Inom det sociala området finns det redan i dag exempel på lagbestämmelser
som medger eller förutsätter samarbete mellan kommuner och mellan
landsting. Enligt hälso- och sjukvårdslagen får ett landsting träffa avtal om
att ta emot patienter som är bosatta i ett annat landsting. Ett annat exempel
är den nya alkohollagen (1994:1738) som ger främst mindre kommuner
med ett begränsat antal ärenden en möjlighet att anlita en annan kommun
främst för tillsynsuppgifter och mera komplicerade tillståndsutredningar.
Beslutsfunktioner i sådana enskilda ärenden kan dock inte lämnas över till
annan kommun.

Socialtjänstkommittén konstaterade i sitt huvudbetänkande Ny social-
tjänstlag (SOU 1994:139) att lokaliseringsprincipen är ett rättsligt hinder
för att öka möjligheterna för en kommun att bistå en annan kommun eller
ett annat landsting med åtgärder inom socialtjänsten. Kommittén konstate-
rade att det krävs lagändringar om samarbetet mellan kommunerna skall bli
mer flexibelt.

Kommittén föreslog i sitt förslag till ny socialtjänstlag en bestämmelse
som enligt kommittén skulle öka möjligheterna för en kommun att över-
lämna arbetsuppgifter till en annan kommun.

Kommittén ansåg att ett avtal endast bör få träffas mellan kommuner om
det kan motiveras utifrån ett effektivt resursutnyttjande för den kommun
som tillhandahåller tjänsterna. Skälet till att kommittén föreslog denna be-
gränsning var att man ville förhindra kommunala åtaganden som inte har
sin huvudsakliga grund i den egna kommunens behov. Kravet innebär en
spärr mot sådana expansiva satsningar som enbart företas med syfte att
sköta arbetsuppgifter åt en eller flera andra kommuner. Kommittén ansåg
att sådana åtaganden på lång sikt kan visa sig vara mycket kostsamma för
den erbjudande kommunens skattebetalare och dessutom innebära ett in-
effektivt resursutnyttjande. Kommittén ansåg också att tjänsterna skall pris-
sättas så att självkostnaden görs till lägsta möjliga prisnivå. En prissättning
utifrån självkostnaden som högsta prisnivå kan enligt kommittén inverka
menligt på konkurrensen.

20

Familjerådgivning

Prop. 1995/96:167

Fram till den 1 januari 1995 var ansvaret för familjerådgivning oreglerat.
Familjerådgivning drevs i huvudsak av landstingen. Viss verksamhet be-
drevs också av vissa kommuner och av kyrkan. Familjerådgivningen tillhör
den del av socialtjänsten som inte utgör myndighetsutövning.

Från den 1 januari 1995 har kommunerna ålagts ett ansvar för att de som
så önskar får tillgång till familjerådgivning (12 a § socialtjänstlagen,
SFS 1994:10). Skälet till att kommunerna skall vara huvudmän för verk-
samheten är att det finns en nära anknytning till kommunernas verksamhet
inom socialtjänsten (prop. 1993/94:4).

Inom landstingen och i vissa större kommuner har under årens lopp
byggts upp en väl fungerande verksamhet med för uppgifterna kompetent
personal. I propositionen betonas att det är viktigt att familjerådgivningen
får vara en självständig verksamhet. Den skall inte inordnas i den övriga
verksamheten som bedrivs inom socialtjänsten. Det anges vidare bl.a. att
det, av hänsyn till förtroendet för familjerådgivningen, inte är tillfredsstäl-
lande om en socialsekreterare som är verksam i den vanliga socialtjänsten
som delsyssla också påtar sig familjerådgivning.

I propositionen föreslog regeringen att det i lagtexten skulle klargöras att
familjerådgivning skulle lämnas antingen genom kommunens egen försorg
eller efter särskild överenskommelse av annan lämplig vårdgivare. Kom-
munen skulle alltså inte vara tvingad att driva verksamheten i egen regi.
Socialutskottet delade regeringens bedömning men ansåg att förtydligandet
som regeringen föreslog i 12 a § socialtjänstlagen var obehövligt med hän-
visning till vad som stadgas i 4 § samma lag. I 4 § sägs att en kommun får
sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom
socialtjänsten. Utskottet betonade också vikten av att den kompetens som
vid tiden för riksdagens beslut fanns inom familjerådgivningen skulle tas
tillvara i den nya organisationen. Kommunerna borde således enligt ut-
skottet kunna uppdra åt landstingen eller annan lämplig vårdgivare att
handha den faktiska verksamheten.

Inför kommunernas övertagande av huvudmannaskapet för familjeråd-
givningen har frågan om kommunernas och landstingens möjligheter att
samarbeta om familjerådgivningen diskuterats. Uttalandena i propositionen
och i utskottets betänkande har i denna del ansetts oklara.

Lokaliseringsprincipen sätter som nämnts upp hinder för att kommuner
och landsting får sälja sina tjänster utanför sitt geografiska område. Det
krävs uttryckligt lagstöd för att t.ex. ett landsting skall få sälja familjeråd-
givning till en kommun. Att i lagtext ange att kommun får sluta avtal med
annan ger nämligen inte andra kommuner eller landsting en automatisk
kompetens att vara avtalsparter.

I praktiken har det visat sig att de mindre och även vissa av de medel-
stora kommunerna har ett behov av att kunna utnyttja den kompetens som
finns utanför det egna geografiska området för att kunna leva upp till
huvudmannaskapet. Olika lösningar har valts i olika delar av landet. I
huvudsak rör det sig om fyra typlösningar: egen regi, entreprenad, kommu-
nalförbund eller "värdkommun" där en kommun säljer tjänsten till andra

21

kommuner. I något fall fortsätter dessutom landstinget sin verksamhet på Prop. 1995/96:167
entreprenad åt vissa kommuner. Det är svårt att på sikt hålla god kompetens
med en enda eller endast ett par familjerådgivare i en kommun. Dessutom
blir medborgarnas möjligheter att välja familjerådgivare begränsat. Till
detta skall läggas förarbetsuttalandena om att familjerådgivningen dels skall
vara en självständig verksamhetsgren inom socialtjänsten, dels att det inte är
lämpligt att socialsekreterare förutom sitt engagemang i övriga delar av
socialtjänsten även agerar som familjerådgivare.

Socialtjänstkommitténs förslag är för närvarande föremål för beredning
inom Socialdepartementet. Regeringen föreslår därför inte nu någon änd-
ring i socialtjänstlagen.

4.5.3 Hälso- och sjukvård

Det är angeläget att även landstingen kan använda sina begränsade resurser
på ett så effektivt sätt som möjligt och att offentliga huvudmän aktivt kan
samarbeta. Då landsting och kommuner endast kan verka inom sitt geo-
grafiska område ger den nu gällande hälso- och sjukvårdslagen samt tand-
vårdslagen i praktiken bara privata företag rätt att utföra uppdragsverk-
samhet åt ett landsting. Landstingsförbundet har i remissammanhang ansett
att det kan finnas anledning att överväga möjligheter för landstingen att
utanför det egna området bedriva uppdragsverksamhet med inriktning på
områdena för hälso- och sjukvård, tandvård och handikapphjälpmedel.

Mot bakgrund av den beredning som pågår av Socialtjänstkommitténs
förslag är dock regeringen inte nu beredd att föreslå förändringar inom
hälso- och sjukvårdslagstiftningen.

22

5 Kommunal uppdragsverksamhet inom lokal och ProP 1995/96:167
regional kollektivtrafik

5.1 Vidgad kommunal kompetens i Danmark och Finland

Vid den genomgång av olika områden av kommunernas verksamhet som
redovisats i avsnitt 4 har det visat sig att det finns behov av att utvidga den
kommunala kompetensen inom vissa områden. Behovet av utvidgningar av
den kommunala kompetensen har även uppmärksammats bl.a. i Danmark
och i Finland. I Danmark har under de senaste åren kommunerna och
amterna (landstingen) getts rätt att sälja tjänster till varandra och även till
offentliga myndigheter. I Finland har kommuner möjlighet att samarbeta
med varandra om kollektivtrafiktjänster.

Danmark

I Danmark har kommunerna och amterna sedan år 1994 en rätt att bedriva
anläggnings-, drift- och underhållsarbeten på varandras vägar. Innan kom-
munerna och amterna får lägga anbud skall de ha gjort en “full-cost om-
ko stnadskalkulation” över de samlade omkostnaderna för att utföra tjänst-
en. Särskild räkenskap skall föras över de arbeten man utför åt varandra.
Det ställs dock inte något krav på att det måste föras särskilda räkenskaper
för vaije enskilt arbete. Kommunerna och amterna bör efterkalkylera sina
arbeten för att kontrollera utfallet av det arbete man utfört. Trafikministeriet
ger ut vägledning för hur omkostnadskalkyleringen skall gå till. Syftet med
vägledningen är att säkra lika konkurrensförhållanden mellan offentliga och
privata anbudsgivare.

Från den 1 juli 1995 har kommuner och amter en generell rätt att sälja
sina tjänster till myndigheter. Syftet med denna lagstiftning är att ge kom-
muner och amter bättre möjligheter att utnyttja sina befintliga resurser som
material, maskinpark, personal osv. på ett effektivt sätt. I lagen finns intaget
ett antal villkor för att säkra att avtal sluts i konkurrens och under öppenhet.
Ett sådant är att kommunerna bara får sälja kompetensenlig verksamhet
som de bedriver i förvaltningsform. Någon begränsning av vilken typ av
kompetensenlig verksamhet som får säljas görs inte. Det ställs inte heller
upp några krav på att uppdragsverksamheten skall drivas i separata resultat-
enheter och inte heller något formellt krav på särredovisning. Kommunerna
måste innan de avger anbud och sluter avtal ha räknat på de samlade om-
kostnaderna för att utföra tjänsterna. Detta utgör sedan det lägsta belopp
som anbudet kan sättas till. Efter att tjänsten utförts skall kommunerna och
amterna redogöra för det ekonomiska utfallet. Tjänsterna får varken säljas
eller köpas utan föregående upphandling. Det gäller dock bara för köp över
ett visst belopp som fastställs av inrikesministeriet. En utvärdering av lagen
skall ske efter två år.

23

Finland

Prop. 1995/96:167

I lagen om tillståndspliktig persontrafik har sedan den 15 juli 1994 införts
en ny regel som innebär att kommunerna har kompetens att bedriva kollek-
tivtrafik utanför den egna kommunen. Den ger också kommuner möjlighet
att samarbeta med varandra vid produktion och anskaffning av kollektiv-
trafiktjänster. Genom bestämmelsen har man velat betona vikten av sam-
arbete mellan kommunerna. Bestämmelsen tar sikte särskilt på fall då
tjänster produceras för grannkommunen. I förarbeten till lagen berörs även
konkurrensaspekten. Där anges att konkurrensen främjas av att kommu-
nerna ges möjlighet att erbjuda sina trafiktjänster utanför den egna kommu-
nen om de förlorat en offerttävling i den egna kommunen. Vidare anges att
en sådan ordning bidrar till att upprätthålla konkurrensen samtidigt som det
motverkar konkurrenshinder i de kommuner som själva producerar trafik-
tjänster och hindrar kartellbildning. Reglerna om offentlig upphandling
skall iakttas vid anskaffning av trafiktjänster.

5.2 Vidgad kommunal kompetens för kommunala trafik-
aktiebolag

Regeringens förslag: Kommunala aktiebolag ges rätt att under vissa
förutsättningar bedriva försök med uppdragsverksamhet i andra kommuner
eller landsting inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att
bedriva viss linjetrafik. Försöksverksamheten får bedrivas till utgången av
år 2002.

Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag. Arbetsgruppen har dock föreslagit att en permanent lag skall in-
föras.

Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker eller har ej något
att erinra mot förslaget om vidgad kompetens för kommunala trafikbolag.
En del av remissinstanserna däribland Svenska Kommunförbundet, Lands-
tingsförbundet och flera kommuner och landsting anser att förslaget är
alltför begränsat och att en generell utvidgning av den kommunala kompe-
tensen i stället bör ske. Några remissinstanser avstyrker förslaget däribland
Konkurrensverket och Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län under hän-
visning bl.a till att reglerna inte innebär en tillfredsställande garanti för att
uppdragsverksamheten inte stöds med skattemedel. Svenska Arbetsgivare-
föreningen, Sveriges Industriförbund, Tjänsteförbundet och Företagarnas
riksorganisation m.fl. avstyrker förslaget på liknande grunder. Svenska
Lokaltrafikföreningen och Svenska Bussbranschens Riksförbund ställer sig
i princip positiva till förslaget men anser att villkor om konkurrensutsätt-
ning på hemmamarknaden och om avkastningskrav bör ställas upp för att
åstadkomma ett konkurrensneutralt förslag. Flera av de negativa remissin-
stanserna menar att Underprissättningsutredningens förslag (Konkurrens i
balans, SOU 1995:105) bör avvaktas innan förslag läggs om utvidgning av
den kommunala kompetensen.

24

Skälen for regeringens förslag

Prop. 1995/96:167

Marknadssituationen

År 1985 ändrades yrkestrafiklagstiftningen för att möjliggöra ökad kon-
kurrens. Syftet var att öka samordningen av trafiken och att åstadkomma ett
bättre resursutnyttjande (prop. 1984/85:168). Tidigare tillämpades ett sys-
tem som innebar att endast den som hade formellt tillstånd att utföra linje-
trafiken hade ensamrätten att driva trafiken på sin linjesträckning. I gengäld
fanns det en skyldighet att bedriva linjetrafik enligt den fastlagda och av
tillståndsmyndigheten godkända tidtabellen. Tillståndsmyndighet var läns-
styrelsen.

Den lokala och regionala kollektiva persontrafiken med buss i Sverige
bedrivs i dag med ca 7 000 bussar fördelade på totalt ca 350 privata och
kommunala företag. År 1993 uppgick kostnaderna för denna trafik inklusi-
ve lokal och regional spårtrafik till ca 13,6 miljarder kronor. Kostnaderna
uppgick 1994 till ca 14,5 miljarder kronor. Självfinansieringsgraden - i
huvudsak biljettintäkter - uppgick 1993 till ca 47 procent. Resten utgjordes
av bidrag från kommuner, landsting och staten. Självfinansieringsgranden
har under senare år ökat beroende bl.a. på ikraftträdandet av lagen
(1991:1528) om offentlig upphandling och på höjda taxor för kollektivtrafi-
ken.

Den av Svenska Lokaltrafikföreningen förda statistiken anger de olika
trafikföretagens ägarandel av den totala bussparken. Marknaden domineras
i dag, förutom av de kommunala bussföretagen, av bussföretagen Swebus
AB och Linjebuss AB. De kommunala bussföretagen (27 stycken) hade
1994 sammanlagt ca 39 procent av marknaden för bussar för lokal och
regional kollektivtrafik varav Storstockholms Lokaltrafik AB (SL) ca 14
procent. Swebus AB hade vid samma tidpunkt ca 29 procent och Linjebuss
AB ca 16 procent av marknaden. Övriga 16 procent av marknaden delades
av övriga i huvudsak mindre privata bussföretag.

De kommunala trafikföretagen bedriver kollektivtrafik med olika färd-
medel såsom buss, tunnelbana, spårvagn och pendeltåg. Det är framför allt
i de större kommunerna som olika former av spårbunden trafik ingår i
verksamheten.

Sedan år 1989 har Swebus AB och Linjebuss AB stärkt sina marknads-
positioner genom att dels vinna kommunala anbudstävlingar, dels köpa upp
kommunala bussföretag och då framför allt sådana företag som förlorat en
anbudstävling till förmån för Swebus AB respektive Linjebuss AB. Linje-
buss AB härunder åren 1989 till 1994 ökat sin marknadsandel från ca 5 till
ca 16 procent. De kommunala företagen inkl. SL har under motsvarande
period tappat marknadsandelar från ca 51 (SL ca 17 procent) till ca 39
procent (SL ca 14 procent). Övriga kommunala bolag förutom SL tappade
under perioden således marknadsandelar från 34 till 25 procent. De mindre
privata företagens marknadsandel liar legat i stort sett stilla.

25

Olika konkurrensförutsättningar

Prop. 1995/96:167

En stor del av kollektivtrafiken upphandlas i dag i konkurrens. Buss-
företagen har dock sins emellan inte samma förutsättningar att agera på en
konkurrensutsatt marknad. De kommunala företagen är till skillnad mot de
övriga, av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen, för-
hindrade att erbjuda sina tjänster utanför sitt eget geografiska område. En
annan skillnad mot privat företagsverksamhet är att de kommunala före-
tagen inte får ha som syfte att bedriva sin verksamhet med vinst.

Efter den 1 januari 1994, när lagen (1992:1528) om offentlig upphand-
ling trädde i kraft, kan kommunerna och landstingen inte anlita sina egna
företag direkt utan upphandling för att bedriva kollektivtrafik. Detta för-
hållande har lett till att när de kommunala bussföretagen förlorar i en an-
budstävling som trafikhuvudmannen, kommunen eller landstinget anordnat
har de inte någon rättslig möjlighet att kompensera sig genom att söka sig
till andra marknader.

En förlorad upphandling leder ofta till kännbara ekonomiska effekter
eftersom trafikverksamheten kräver stora investeringar i såväl fordon, an-
läggningar som personal. Kommunerna har inte ansett sig ha råd att behålla
företagen vidare när det inte längre har funnits någon marknad för dem
kvar att verka på. Det har blivit mycket vanligt att den aktör som vunnit
upphandlingen köpt upp det kommunala trafikföretaget som förlorat i upp-
handlingen. Genom att den kommunala konkurrenten på detta sätt försvun-
nit från marknaden har det lett till att konkurrenstrycket på allt fler platser i
landet har kommit att försvagas.

Behov av ökad konkurrens

Svenska Lokaltrafikföreningen och Svenska Bussbranschens Riksförbund
har i en skrivelse till regeringen pekat på behovet av att uppmärksamma den
rådande konkurrenssituationen på den marknad som trafikföretagen verkar
i. Det finns en oro för att antalet aktörer kommer att minska under kom-
mande år och att de som blir kvar växer sig allt starkare. Det är vidare
viktigt att säkerställa mångfald på utförarsidan så att fortsatta effektivitets-
vinster leder till sänkta kostnader för samhället. Ett sätt att öka mångfalden
är enligt föreningen och förbundet att ge de kommunala trafikföretagen
ändrade konkurrensvillkor genom att ge dem en rätt att lägga anbud i andra
kommuner och landsting.

På flera håll i landet ägs trafikföretagen av kommuner eller kommuner
och landsting tillsammans. Skälen till att dessa företagsbildningar över
kommun- och landstingsgränser har kommit till stånd är flera. Ett skäl är att
det rent företagsstrategiskt är så att en större enhet är mindre sårbar vid ned-
gångar i produktionen som t.ex. vid förlorade upphandlingar. Ett annat skäl
är att större kommunala enheter också har större chans att konkurrera med
de större aktörerna på marknaden och genom detta vidmakthålla eller öka
konkurrenstrycket.

26

I konkurrenshänseende är det enligt regeringens mening inte bara för-
delar med dessa företagsbildningar. Företag som på en konkurrensutsatt
marknad var för sig skulle ha kunnat bidra till att åtminstone lokalt öka
antalet aktörer och därigenom stärka konkurrensen hamnar i stället i ett läge
där de genom att gå ihop minskar antalet aktörer. I förlängningen kan ett
sådant agerande verka hämmande på konkurrensen. Det finns därför an-
ledning att beakta de synpunkter och farhågor som framförts i debatten.

Om kommuner och landsting ges vidgade möjligheter att bedriva upp-
dragsverksamhet på i förhållande till det privata näringslivet konkurrens-
neutrala villkor ökar antalet aktörer på marknaden. Det antas kunna stimu-
lera konkurrensen.

Regeringen gör bedömningen att kollektivtrafiken i dag agerar på en
konkurrensmarknad. De största aktörerna blir dock allt större. Det finns en
uppenbar risk för att de kommunala trafikföretag som i dag finns kvar på
marknaden och som även framöver skulle kunna utgöra reella konkurrenter
antingen köps upp eller tvingas samarbeta med varandra i större bolag för
att på så sätt öka möjligheterna att stanna kvar på marknaden. De kommu-
nala företagens framtida möjligheter att agera har som nämnts ovan för-
ändrats i och med ikraftträdandet av lagen om offentlig upphandling.

Med hänsyn till hur marknadssituationen hittills förändrats finns det
dock en risk för att branschen inom en snar framtid kan komma att karaktä-
riseras av bristande konkurrens.

Såsom tidigare angetts uppgår självfinansieringsgraden till mindre än 50
procent. Den höga graden skattefinansiering av kollektivtrafiken är också
enligt regeringens mening ett skäl som talar för att de kommunala bolagen
ges ökade möjligheter att utvecklas till effektiva och konkurrenskraftiga
aktörer under samma villkor som privata aktörer genom att bedriva upp-
dragsverksamhet gentemot andra kommuner och landsting. De kommunala
trafikbolagen bör således tillåtas att delta i upphandlingar som anordnas av
andra kommuner och landsting.

Inga nya kommersiella verksamhetsgrenar

Den kommunala verksamheten har som främsta mål att tillgodose de egna
medlemmarnas behov. Detta mål bör inte förändras även om de kommunala
bolagen ges vidgade möjligheter att sälja trafiktjänster till andra kommuner
och landsting. Den verksamhet man åtar sig att utföra åt andra måste vara
kompetensenlig i den egna kommunen eller i det egna landstinget. Det
handlar om att sälja tjänster som i sig är kommunala angelägenheter i den
säljande kommunen.

Affärsverksamhet innefattar alltid olika grader av ekonomiska riskmo-
ment. Externa kommunala engagemang bör därför begränsas av hänsyn till
de egna kommunala skattebetalarnas intressen. Det får förutsättas att det
inte ligger i någon kommuns eller något landstings intresse att bedriva för-
lustaffärer till förmån för andra kommuner eller landsting. Kommuner och
landsting skall således inte bygga upp nya kommersiella verksamhetsgrenar
som enbart eller till sin huvuddel är inriktade på att sälja tjänster utanför det

Prop. 1995/96:167

27

egna geografiska området. Syftet är i stället att ge kommunala trafikaktie- Prop. 1995/96:167
bolag en möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafik om
det är motiverat av effektivitetsskäl. Det bör således finnas ett verksamhets-
mässigt samband med den inom kommunen eller landstinget bedrivna verk-
samheten.

Som huvudregel bör således uppdragsverksamheten kunna fullgöras
inom ramen för befintliga resurser. Det skall dock inte ställas upp några
absoluta hinder mot att befintlig verksamhet ökar i omfattning. I vissa fall
måste en ökning av verksamhetens totala volym komma till stånd för att en
verksamhet i den egna kommunen eller i det egna landstinget skall kunna
effektiviseras och upprätthållas.

Försöksverksamhet

Enligt regeringens mening finns det skäl att förslaget om vidgad kommunal
kompetens på området för kollektivtrafik införs på försöksbasis under en
period om drygt sex år. Förslaget om försöksverksamhet syftar till att ge er-
farenhet av kommunal uppdragsverksamhet. Regeringen avser att efter tre
år göra en uppföljning av hur försöket så långt har utfallit. Denna upp-
följning får sedan ligga till grund för en bedömning av om den kommunala
kompetensen permanent skall utvidgas på området för kollektivtrafik.

För deltagande i försöksverksamheten krävs enligt förslaget inte något
godkännande av regeringen eller någon myndighet. Däremot föreslås en
skyldighet för de bolag som deltar att till regeringen eller till den myndighet
som regeringen bestämmer lämna de upplysningar och handlingar som be-
hövs för uppföljningen av försöksverksamheten.

Det förutsätts att avtal som ingås med stöd av föreslagen lag inte sträcker
sig längre än t.o.m. utgången av år 2002.

5.3 Villkor för vidgad kompetens

Regeringens förslag: För ett deltagande i försöksverksamheten krävs att
uppdragsverksamheten

- bedrivs av ett kommunalt aktiebolag,

- särredovisas,

- kalkyleras,

- bedrivs affärsmässigt och

- inte stöds på ett sätt som hämmar konkurrensen

Av bolagets årsredovisning skall framgå vilka borgensförbindelser och
övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget ingått för
bolaget.

Arbetsgruppens förslag: Villkoren överensstämmer till vissa delar med
regeringens förslag men är inte lika långtgående.

28

Remissinstanserna: De remissinstanser som varit positiva till förslaget
har i regel inte haft något att erinra mot de av arbetsgruppen föreslagna vill-
koren. Svenska Kommunförbundet, Östersunds kommun och Skellefteå
kommun anser att krav på särskild juridisk person för uppdragsverksam-
heten inte bör ställas utan att det är tillräckligt med en särredovisning av
verksamheten samt att verksamheten hålls åtskild. Svenska Bussbranschens
Riksförbund och Svenska Lokaltrafikföreningen anger att krav bör ställas på
att bolaget skall vara konkurrensutsatt på hemmamarknaden och att bolaget
bör åläggas tydliga avkastningskrav på marknadsmässiga villkor. Svenska
Lokaltrafikföreningen anger vidare att kraven på affärsmässighet och sär-
skild redovisning inte är tillräckligt tydliga. Svenska Bussbranschens Riks-
förbund och Kammarrätten i Stockholm anger även att kommunal borgen
eller andra ansvarsförbindelser från kommunens eller landstingets sida
gentemot bolaget inte bör få komma i fråga. De instanser som avstyrker
förslaget anger att villkoren inte innebär en tillfredsställande garanti för att
uppdragsverksamheten inte stöds med skattemedel. Tjänsteförbundet, som
avstyrker förslaget, anger bl.a. att om förslaget genomförs måste det revi-
deras i enlighet med EG:s regler om konkurrens så att konkurrens på lika
villkor uppnås.

Skälen för regeringens förslag

Konkurrensneutrala spelregler

I och med att de kommunala trafikföretagen ges vidgade konkurrens-
möjligheter är det enligt regeringens mening rimligt att ställa upp ett antal
villkor för att de skall få agera på en konkurrensutsatt marknad. Svenska
Lokaltrafikföreningen och Svenska Bussbranschens Riksförbund har också
förutsatt att en vidgning av de kommunala trafikföretagens möjligheter att
agera på marknaden skulle komma att innehålla ett antal krav. Man har
pekat på sådana villkor som att de kommunala trafikföretagen skall verka i
aktiebolagsform, att den egna verksamheten också är konkurrensutsatt, att
gängse regler enligt aktiebolagslagen, bokföringslagen m.fl. följs och att
bolagen åläggs tydliga avkastningskrav.

Lokaldemokratikommittén ansåg att kommunal uppdragsverksamhet
inte bör stödjas - vare sig ekonomiskt eller på annat sätt - på ett sätt som
hämmar den fria konkurrensen (SOU 1992:128 s. 25 f.). Regeringen delar
denna uppfattning. De villkor som ställs upp skall enligt regeringens me-
ning syfta till att åstadkomma så lika villkor för konkurrens som möjligt
och förhindra att ett företag expanderar sin verksamhet över kommun-
gränserna på ett sådant sätt att det leder till icke önskvärda negativa effekter
på marknaden eller för de egna skattebetalarna.

I remissammanhang har uttalats att förslaget måste revideras i enlighet
med EG:regler om konkurrens. EG:s regler om konkurrens i Romfördraget,
artiklarna 85 och 86, handlar dels om konkurrensbegränsande avtal dels om
missbruk av dominerande ställning. I artiklarna 92-94 finns regler om stats-
stöd. En förutsättning för tillämpning av dessa regler är att det s.k. sam-

Prop. 1995/96:167

29

handelskriteriet är uppfyllt. Kriteriet innebär att en ifrågasatt åtgärd direkt
eller indirekt märkbart påverkar eller kan påverka handelsmönstret för
varor och tjänster mellan medlemsstaterna. Om de offentliga bussföretagen
agerar konkurrensneutralt och inte heller subventioneras av sina ägare står
inte nu framlagt förslag i strid med EG:s regler och konkurrens eller stats-
stöd.

Särskild verksamhetsform, särredovisning och kalkyler

I dag drivs de kommunala trafikföretagen i Sverige i aktiebolagsform. I
Finland ställs inga formella krav på att trafikutövama skall driva sin verk-
samhet i från kommunen avskild juridisk person för att få sälja utanför
kommunen. Det danska förslaget till generell reglering innehåller krav på
att verksamheten skall bedrivas i förvaltningsform och att verksamheten
skall särredovisas.

Regeringen anser att flera skäl talar för att den kommunala trafikverk-
samhet som skall konkurrera på marknaden endast skall få göra det om
verksamheten drivs bolagsform. Verksamheten skall med andra ord vara
rättsligt och organisatoriskt skild från annan kommunal verksamhet. Ett
skäl för detta är att en sådan ordning får till följd att trafikverksamheten
enligt lagen om offentlig upphandling måste upphandlas. Kommunerna och
landstingen får då inte automatiskt köpa direkt från sina egna företag. De
egna företagen och de privata konkurrenterna ges därigenom likvärdiga
spelregler. Dessutom kan det handla om stora volymer av trafiktjänster och
inte vad som kan kallas tillfällig överskottskapacitet.

Ett annat skäl till den föreslagna konstruktionen är att den ekonomiska
redovisningen automatiskt blir avskild från övrig kommunal verksamhet. I
och med att den ekonomiska redovisningen av trafikverksamheten är sepa-
rerad från kommunens övriga verksamhet ökar möjligheterna att kontrol-
lera om hur och när företaget får ekonomiskt stöd från ägarna eller andra.

För att tillse att konkurrensneutralitet råder och att kommuner och lands-
ting inte med skattemedel subventionerar en verksamhet som bedrivs åt
annan, bör det säkerställas att den verksamhet som bedrivs åt en annan ges
en sådan utformning att det går att utläsa resultat samt de kostnader och in-
täkter som hänför sig till uppdragsverksamheten. Uppdragsverksamheten
skall därför särredovisas i bolagets räkenskaper. En särredovisning torde
även behövas för att kunna upprätta och följa upp de ekonomiska kalkyler
som skall göras. Genom särredovisning av uppdragsverksamheten säker-
ställs medborgarnas insynsmöjligheter i verksamheten. Dessutom skall
borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser till företaget redovisas.

En ekonomisk kalkyl skall innehålla samtliga för kalkylobjektet rele-
vanta direkta och indirekta kostnader och intäkter. Kalkylen skall göras för
hela perioden som uppdraget avser.

Frågan är om det även finns skäl att ställa krav på att verksamheten skall
drivas i viss associationsform. Som ovan konstaterats drivs de flesta kom-
munala trafikföretagen i Sverige i aktiebolagsform. Aktiebolaget är också
den associationsform som särskilt väl är ägnad för affärsverksamhet. En

Prop. 1995/96:167

30

liknande lösning har föreslagits när det gäller elmarknaden. I lagen
(1994:618) om handel med el, m.m. anges om en kommun skall bedriva
produktion av och handel med el eller distribution av fjärrvärme eller natur-
gas utanför kommunen krävs att verksamheten dels bedrivs i privaträttslig
form, dels drivs på affärsmässig grund och dels redovisas särskilt.

Regeringen anser att övervägande skäl talar för att ett krav på särskild
verksamhetsform för trafikföretagen också skall innehålla ett krav på att
verksamheten skall drivas i form av aktiebolag. Ett sådant krav innebär inte
några förändringar för de kommunala aktörer som finns på marknaden
eftersom kollektivtrafiken i kommunerna och landstingen redan drivs i
form av aktiebolag.

Upphandling

För att en marknad skall fungera krävs inte bara kompetenta och effektiva
köpare och säljare - det krävs också beställare som agerar konsekvent,
affärsmässigt och objektivt gentemot presumtiva utförare.

Fr. o. m. den 1 januari 1994 regleras offentlig upphandling av lagen
(1992:1528) om offentlig upphandling. Lagen har sin grund i de internatio-
nella åtaganden som Sverige gjorde i och med EES-avtalet. Lagen bygger
på huvudprincipen att all upphandling skall göras affärsmässigt. Med detta
menas bl.a. att den som genomför en upphandling (en upphandlande enhet)
skall utnyttja de konkurrensmöjligheter som finns på den aktuella markna-
den och att anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas objek-
tivt.

Av definitionerna i lagen följer bl.a. att lagen blir tillämplig i de fall
kommunen eller landstinget som upphandlande enhet önskar begära in
anbud eller köpa tjänster från sina företag.

Effekten av reglerna i lagen om offentlig upphandling är bl.a. att kom-
muner och landsting inte kan genomföra större anbud utan anbudsförfa-
rande. De kan inte heller göra större uppköp direkt från sina egna företag
utan föregående anbudsförfarande.

När det gäller kommunal kollektiv persontrafik är det just kommunen
eller landstinget som i egenskap av huvudman anordnar upphandlingen och
som i dessa fall således är den i lagens mening upphandlande enheten. De
kommunala trafikföretagen uppträder som anbudsgivare. De kommunala
trafikföretagen är inte upphandlande enheter annat än i de fall de själva
köper in varor och tjänster för sina verksamheter.

Här kan nämnas att det även i den finska lagen uttryckligen erinras om
att upphandlingsreglema måste följas. Det danska förslaget innehåller också
krav på upphandling.

Konkurrensutsatt på hemmamarknaden

Kollektivtrafiken i Sverige är i dag till stor del konkurrensutsatt på hemma-
marknaden. Antalet kommuner som konkurrensutsatt sin kollektivtrafik har

Prop. 1995/96:167

31

ökat under de senaste åren. Det finns dock några kommuner som ännu inte Prop. 1995/96:167
utsatt sin kollektivtrafik för konkurrens.

Man kan diskutera om det finns skäl att ställa upp ett krav på att de kom-
munalabolagen bara får sälja sådana tjänster som på hemmaplan utsatts för
konkurrens. Konkurrenskommittén ansåg i sitt betänkande Konkurrens
inom den kommunala sektorn (SOU 1991:104) att det fanns skäl för ett så-
dant krav på kommuner och landsting som skall sälja tjänster till varandra.

Att i alla lägen kräva att den egna enheten varit utsatt för konkurrens
vore enligt regeringens mening att kräva för mycket. Detta krav finns inte
heller i praxis när det gäller möjligheterna att sälja tillfällig överskottskapa-
citet. En kommun kan ha behov av att sälja sina tjänster vid en viss tidpunkt
och inte vid den tid då en upphandling i den egna kommunen avslutats.
Verksamheter som bedrivs i bolagiserad form kommer förr eller senare att
bli utsatt för konkurrens, beroende av när befintliga kontrakt löper ut. När
kontraktstiden har gått ut och sålunda upphandling måste göras, skall den
göras enligt lagen om offentlig upphandling.

Med hänvisning till vad som angetts anser inte regeringen att krav bör
ställas på att den egna verksamheten måste varit utsatt för konkurrens på
hemmamarknaden innan den får sälja sina trafiktjänster till andra kom-
muner.

Affärsmässig prissättning

Lokaldemokratikommittén framförde i sitt betänkande uppfattningen att om
uppdragsverksamhet skall tillåtas skall den bedrivas på affärsmässig grund,
dvs. utan hänsyn till självkostnadsprincipen. En strikt tillämpning av själv-
kostnadsprincipen skulle kunna leda till underprissättning av de kommu-
nala tjänsterna. Ett krav på affärsmässig prissättning är motiverat av flera
skäl och då bl.a. med tanke på det ekonomiska risktagande som ligger i att
bedriva uppdragsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad. På en kon-
kurrensutsatt marknad är det av stor vikt att samtliga aktörer tillämpar en
prissättning som bygger på likartade förutsättningar. I annat fall är risken
uppenbar att tjänsterna kan underprissättas och konkurrensen snedvridas.
Regeringen delar Lokaldemokratikommitténs uppfattning om att prissätt-
ningen skall ske affärsmässigt.

I 2 § lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport finns en föreskrift
om att kommunernas och landstingens medverkan vid tjänsteexport skall
ske på affärsmässiga grunder. En liknande föreskrift finns också i lagen
(1994:618) om handel med el, m.m. I propositionen 1993/94:162 om han-
del med el i konkurrens angav regeringen bl.a. att verksamheten skall be-
drivas på affärsmässig grund innebär främst att företaget skall tillämpa ett
affärsmässigt beteende och en korrekt prissättning och att en viss vinst-
marginal skall inräknas i priset, om inte annat undantagsvis är särskilt moti-
verat. Vidare angavs att de villkor som gäller för det privata näringslivets
affärsdrivande verksamhet skulle vara vägledande.

Det är inte möjligt att med någon större exakthet ange vad som i olika
branscher är att betrakta som affärsmässig prissättning. Kostnadsberäk-

32

ningar och prissättning skall ske enligt samma normer som tillämpas av de Prop. 1995/96:167
privata företagen inom respektive bransch. I priset skall som huvudregel in-
räknas en viss vinstmarginal om inte annat är affärsmässigt motiverat. Det
kan också bli aktuellt att ställa upp avkastningskrav. Hur stor t.ex. en vinst-
marginal skall eller bör vara eller vilken ersättning man skall ta ut för risk-
tagandet är en bedömning som måste göras för vaije typ av verksamhet och
med hänsyn till den praxis som tillämpas i branschen. Det behöver inte alls
strida mot kravet på affärsmässighet att i speciella situationer inte räkna
med någon vinst eller enbart med en mycket liten vinst. Marknadssituation-
en kan vid olika tillfällen vara sådan att utrymmet för att ta ut en vinst rent
faktiskt är litet, mycket litet eller i stort sett obefintligt. I sådana lägen kan
det handla om att prissätta tjänsterna så att verksamheten går runt. De vill-
kor som gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall
vara vägledande för de kommunala trafikbolagen.

Mot bakgrund av vad som nyss nämnts har regeringen inte för avsikt att
föreslå att det i lag anges eller att på annat sätt rekommendera t.ex. vilken
vinstmarginal trafikföretagen skall räkna med. Sådana uttryckliga krav
finns inte heller för de privata aktörerna. Däremot är det enligt vår mening
uppenbart att de kommunala företagen måste befrias från kravet på att
tillämpa självkostnadsprincipen för att prissättningen skall kunna göras
affärsmässig när de agerar på en konkurrensutsatt marknad.

Verksamhet som prissätts på ett sätt som gör att kostnaderna inte täcks
kan vara att anses som underprissättning i konkurrensrättlig mening. Kon-
kurrenslagens generella förbud omfattar även kommunernas och lands-
tingens näringsverksamhet. Möjligheterna att angripa underprissättning en-
ligt konkurrenslagen är dock begränsade till fall där vederbörande har en
dominerande ställning. Enligt regeringens mening bör dock uppdragsverk-
samheten inte skattesubventioneras vare sig de kommunala aktörerna är
dominerande eller inte. Subventioner och t.ex. förmånliga ansvarsförbindel-
ser kan även som tidigare angivits, stå i strid med EG:s statsstödsregler. Ut-
gångspunkten för bestämmelserna om statligt stöd är artikel 92 i Romför-
draget som säger att stöd som ges av medlemsstat eller med hjälp av offent-
liga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida
konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oför-
enligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar
handeln mellan medlemsstaterna. Transaktioner till offentligt ägda företag
regleras närmare i det s.k. transparansdirektivet. Enligt detta skall tillskott
av offentliga medel till offentliga företag redovisas öppet. För att avgöra om
tillskott av offentliga medel utgör statsstöd tillämpar Europeiska gemen-
skapens kommission den s.k. marknadsekonomiska investeringsprincipen.
Enligt denna princip är det fråga om statsstöd när ett offentligt företag får
medel på mer fördelaktiga villkor än de som en privat ägare skulle ge ett
enskilt företag i jämförbar finansiell eller affärsmässig situation.

Det kommunala bolaget skall redovisa borgensförbindelser och andra
ansvarsförbindelser som kommunen eller landstingen lämnat bolaget. Ett
antal remissinstanser har angivit att kommunal borgen till de trafikbolag
som bedriver uppdragsverksamhet inte bör tillåtas. Regeringen ser dock
praktiska svårigheter med en sådan begränsning och är därför inte beredd

3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 167

33

att lägga fram ett förslag som förbjuder kommunal borgen. Däremot anser
regeringen det vara rimligt att kommunen eller landstinget tar ut en
borgensavgift av bolaget. Även villkoren för offentliga borgensåtaganden
kan falla under statsstödsreglema.

Underprissättningsutredningen har i sitt betänkande Konkurrens i balans
- åtgärder för ökad konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning -
(SOU 1995:105) bl.a. lagt fram ett principförslag till lag om konkurrens-
neutralitet vid offentlig prissättning m.m. Lagförslaget innehåller bestäm-
melser om skyldigheter för den som är huvudman för offentlig närings-
verksamhet som drivs i konkurrens med annan offentlig eller privat
näringsverksamhet att vidta åtgärder för att åstadkomma konkurrens-
neutralitet. Lagen föreslås tillämpas på såväl kommuner och landsting som
kommunala bolag vid bedrivandet av ekonomisk eller kommersiell verk-
samhet. Vidare föreskrivs i lagen att den offentliga näringsverksamheten
skall redovisas skild från annan verksamhet i avgränsade redovisnings-
enheter under vissa betingelser. Den innehåller också regler om offentlig
prissättning där offentligt näringsverksamhet som drivs i konkurrens med
annan offentlig eller privat näringsidkare inte får subventioneras med
skattemedel som på ett sätt medför en från allmän synpunkt otillbörlig kon-
kurrenssnedvridning. Förslaget innehåller även bestämmelser om kalkyler.
Utredningens förslag innehåller även bestämmelser om att Marknadsdom-
stolen skall kunna förbjuda en offentlig huvudman, som utövar offentlig
näringsverksamhet i konkurrens med annan offentlig eller privat närings-
verksamhet att tillämpa en offentlig prissättning som är otillbörlig från
allmän synpunkt. Vidare föreslår utredningen att en särskild nämnd skall
utöva tillsyn och meddela allmänna råd beträffande i lagen angiven redo-
visning, kalkylering och offentlig prissättning.

Betänkandet remissbehandlas för närvarande. Om förslag i betänkandet
leder till lagstiftning förutsetts att detta kan komma att beröra den nu före-
slagna lagregleringen av kollektivtrafiken. Regeringen återkommer i så fall
till riksdagen med förslag härom.

Geografisk begränsning

I detta fall handlar det endast om möjligheter för kommunala trafikaktie-
bolag att sälja tjänster till andra kommuner och landsting. Vad gäller möj-
ligheten att sälja tjänster till privat köpare är den kommunalrättsliga kom-
petensen fortfarande begränsad till möjligheten att sälja tillfällig överskotts-
kapacitet.

Även om det troligen kommer att bli det vanligaste att de kommunala
trafikbolagen kommer att sälja till de kommuner och landsting som ligger
geografiskt nära, är det viktigt att diskutera om bolagen skall ges möjlighet
att sälja sina tjänster i hela landet eller om det finns skäl att göra formella
geografiska begränsningar i denna rätt.

En geografisk begränsning skulle kunna vara motiverad i de fall då den
kommunala verksamheten riskerar att bedrivas utanför kommunen på ett
sätt som innebär att de egna kommunmedlemmarna är med och subven-

Prop. 1995/96:167

34

tionerar verksamhet i en geografisk del av landet som de aldrig kommer i
kontakt med eller på annat sätt har nytta av. Skall man göra någon form av
avgränsning uppkommer dock frågan om hur den skall göras. Att generellt
föreskriva att försäljning enbart får ske till grannkommunen eller grann-
landstinget kan i praktiken leda till olika konkurrensmöjligheter beroende
påvar i landet de säljande bolagen ligger, hur många grannkommunerna är
och invånarantalen i dessa samt befolkningens spridning. I de delar av
landet där kommunerna ligger tätt, t.ex. Storstockholmsområdet, är antalet
köpare stort. I andra delar av landet där kommunerna är geografiskt stora
och få, ges inte samma möjligheter.

Mot bakgrund av de krav vi i övrigt föreslår för trafikföretagen såsom
drift i egen juridisk person, ekonomiska kalkyler och affärsmässig prissätt-
ning menar vi att den nämnda risken är mycket liten. Jämför man med den
tidigare nämnda finska lagstiftningen angående de kommunala trafikut-
övamas vidgade kompetens, kan det konstateras att även om man i förarbe-
tena pekar på att lagen förväntas få störst betydelse för samarbete mellan
grannkommuner så har man inte gjort någon motsvarande formell begräns-
ning i lagen. Den danska lagen innehåller inte heller något sådant krav.

Enligt regeringens mening talar det mesta mot att göra en generell geo-
grafisk avgränsning som innebär att kommunalt tillhandahållen kollektiv-
trafik får säljas endast till grannkommunerna. Vi föreslår därför inte några
geografiska restriktioner. I praktiken bedömer vi att det även i vårt land
kommer att handla om att sälja trafiktjänster till kommuner och landsting
som geografiskt ligger nära varandra utan att för den skull i alla lägen vara
de allra närmaste grannkommunerna.

Arbetstagarnas situation vid entreprenader

Den 20 december 1994 beslöt riksdagen att anta regeringens proposition
1994/95:12 Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar (bet.
1994/95:AU4, rskr. 1994/95:123). I propositionen föreslogs vissa änd-
ringar i bl.a. lagen (1982:80) om anställningsskydd och lagen (1976:580)
om medbestämmande i arbetslivet (MBL) fr.o.m. den 1 januari 1995 i syfte
att anpassa den svenska arbetsrätten till bl.a. Europeiska rådets direktiv
77/187/EEG av den 14 februari 1977 om tillämpning av medlemsstaternas
lagstiftning om skydd för arbetstagarens rättigheter vid överlåtelse av före-
tag, verksamheter eller delar av verksamheter. Direktivet innehåller före-
skrifter om skydd för arbetstagares rättigheter vid övergång av företag,
verksamheter och delar av verksamheter.

De nya reglerna innebär att en övergång av en verksamhet i sig inte skall
utgöra saklig grund för att säga upp arbetstagarna i verksamheten. Förbudet
hindrar dock inte uppsägningar som sker av ekonomiska, tekniska eller
organisatoriska skäl. Vid en övergång skall de anställningsavtal och de an-
ställningsförhållanden som fanns vid tidpunkten för övergången gå över till
den nya arbetsgivaren. Den nya arbetsgivaren skall också vara skyldig att
tillämpa anställningsvillkoren i den tidigare arbetsgivarens kollektivavtal

Prop. 1995/96:167

35

under ett år om inte kollektivavtalets giltighetstid innan dess går ut eller om
inte ett nytt kollektivavtal börjar gälla för de övertagna arbetstagarna.

Det är ytterst EG-domstolen som avgör vilka situationer som omfattas av
direktivet och därmed i förlängningen av de inhemska regler som utgår
direkt från direktivet.

När det gäller begreppet övergång och de nya reglernas räckvidd kan
först konstateras att reglerna gäller i såväl privat som offentlig verksamhet
(6 b § lagen om anställningsskydd) samt att de också är tillämpliga på entre-
prenader.

Regeringen uttalade i propositionen att det kunde ifrågasättas om en
entreprenad som utförs uteslutande med användning av entreprenörens
egen personal överhuvudtaget omfattas av direktivet.

Arbetsdomstolen (AD) har i en dom från december 1995 (dom nr
163/95) bedömt att frågan om entreprenörskiftet från företag A till företag
B och C var att anse som en övergång av verksamhet i den mening som av-
ses i 6 b § anställningsskyddslagen och EG:s överlåtelsedirektiv. AD kon-
staterade att varken företag B eller företag C övertagit vare sig arbetskraft,
administration, fordon, fastigheter eller andra materiella tillgångar från
företaget A. Dessa förehållanden talade, enligt domstolens mening, med av-
sevärd styrka för att “verksamheten” inte bevarat sin identitet vid entre-
prenörsskiftet. AD fann sammantaget att någon övergång av verksamhet i
överlåtelsedirektivets mening inte har ägt rum och därmed inte heller i
anställningsskyddslagens mening.

Europeiska gemenskapernas kommission har lagt fram förslag som
gäller överlåtelsedirektivet. Förslaget går ut på att försöka definiera vad
som är övergång. Ett sådant förslag kan eventuellt komma att få effekter på
entreprenadsituationen.

Prop. 1995/96:167

36

6 Kommunal samverkan om myndighetsutövning

Prop. 1995/96:167

Det finns ett antal områden där den kommunala verksamheten innefattar
myndighetsutövning. Som redovisats i avsnitt 4 finns det som regel ingen
marknad att vända sig till utan här handlar det om att kommuner själva
måste bygga upp sin egen kompetens och avsätta egna resurser för att
hantera vissa frågor.

Regeringens förslag: Kommuner ges möjlighet att anlita en annan kom-
mun för att ombesöija vissa uppgifter och att lämna uppdrag till anställd i
en annan kommun att besluta på kommunens vägnar. Regleringen görs i
speciallagstiftningen och införs i

- miljöskyddslagen (1969:387),

- renhållningslagen (1979:596),

- hälsoskyddslagen (1982:1080) och

- lagen (1985:426) om kemiska produkter

Arbetsgruppens förslag: I betänkandet föreslogs att delegegering av
beslutanderätt till anställd i annan kommun skulle få ske genom en generell
reglering i kommunallagen. Någon reglering av möjligheten för en kom-
mun att anlita annan kommun för att ombesöija vissa andra uppgifter före-
slogs inte.

Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna som yttrat sig i
denna del, tillstyrker arbetsgruppens förslag. Svenska Kommunförbundet
tillstyrker i och för sig förslaget om möjligheter för kommuner att delegera
beslutanderätten till anställd i annan kommun men anger att behov finns
hos kommunerna att inom området för myndighetsutövning anlita annan
kommun för tillsyn m.m. utan att delegera den faktiska beslutanderätten.
Kammarrätten i Sundsvall ställer sig tveksam till en generell reglering i
kommunallagen avseende delegering till anställd i annan kommun och
förordar i stället att frågan om delegering övervägs inom vaije område där
behov uppkommer. Riksrevisonsverket (RRV) avstyrker förslaget med hän-
visning till att ytterligare utredning behövs. Sveriges Arbetsgivareförening
avstyrker förslaget och anger att en utredning bör ske av frågan var gränsen
för myndighetsutövning och produktion går. Tjänstemännens Centralorga-
nisation (TCO) avstyrker förslaget under åberopande av att en utredning
bör ske av begreppet myndighetsutövning.

Skälen för regeringens förslag

Allmänt

En stor del av den kommunala verksamheten innefattar myndighetsut-
övning. Myndighetsutövning kan vara av skiftande karaktär och svårighets-

37

grad. Den frekvens med vilken olika ärenden hanteras skiftar också mycket Prop. 1995/96:167
från kommun till kommun och från tid till annan. Många kommuner har av
ekonomiska och praktiska skäl svårt att kunna täcka alla specialområden
med egen expertis och man har bl.a. av detta skäl hävdat att det finns ett
behov av att kunna använda den kompetens som finns i andra kommuner.
Detta gäller särskilt för specialområden där ärendefrekvensen är låg. Av
hänsyn till rättssäkerheten finns det också skäl till samverkan. När det gäller
myndighetsutövning finns som regel ingen marknad att vända sig till utan
varje kommun och landsting måste själva bygga upp en egen kompetens
och avsätta egna resurser för att hantera vissa frågor. Många gånger torde
det mest rationella alternativet vara att kunna nyttja befintlig kunskap hos
t.ex. grannkommunen.

Rättsliga förutsättningar

Enligt den s.k. lokaliseringsprincipen gäller att en kommun i princip inte får
svara för sådana uppgifter som enbart handhas av staten, en annan kom-
mun, ett annat landsting eller någon annan. För att en kommun skall få
svara för sådan uppgifter fordras enligt 2 kap. 1 § kommunallagen före-
skrift i lag. Begränsningen gäller oavsett om det är fråga om myndighets-
utövning eller inte.

Förvaltningsuppgift kan enligt 11 kap. 6 § regeringsformen (RF) anför-
tros kommun. En sådan uppgift kan enligt samma lagrum överlämnas till
bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar upp-
giften myndighetsutövning skall sådant överlämnande ske med stöd av lag.

För överlämnade av förvaltningsuppgifter inom statens område uttalade
konsitutionsutskottet vid sin behandling av den gällande regeringsformen
(bet. KU 1973:26) att man vid överlämnandet av förvaltningsuppgift i vaije
särskilt fall måste se till att vederbörande organ är kompetent för uppgiften.
För att intentionerna bakom föreskriften om riksdagens inflytande i sam-
band med delegation till enskilt subjekt av funktionen att “utöva myndig-
het” skall tillgodoses anses vissa krav på konkretion behöva uppställas vid
konstruerandet av lagstöd (se Petrén-Ragnemalm: Sveriges Grundlagar).

Det framgår varken av lagtext eller av förarbeten klart om 11 kap. 6 §
tredje stycket. RF även avser överlämnandet av kommunal förvaltningsupp-
gift till enskilt subjekt (se Ragnemalm: SvJT 1979 s. 294 ff). Vid remiss-
behandlingen av förslag till 1977 års kommunallag angav Regeringsrätten
i sitt yttrande beträffande partssammansatta organ bl.a. att det kunde
ifrågasättas om inte grunden för dessa bestämmelser borde föranleda att i
lag närmare ange vilka förvaltningsuppgifter med karaktären av myndig-
hetsutövning som skulle kunna överlämnas till ett sådan organ. Majoriteten
av ledamöterna i ett sådant organ kunde enligt förslaget utses av enskilt
rättssubjekt. Detta talade enligt Regeringsrätten för att kravet i 11 kap. 6 §
tredje stycket. RF om lagreglering borde uppfyllas.

Kommuner får, enligt 3 kap. 16 § kommunallagen, efter beslut av full-
mäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktie-
bolag, ett handelsbolag, en ekonomiskt förening, en ideell förening eller en

38

enskild individ. Detta gäller om det inte finns särskilda föreskrifter för
handhavandet av uppgiften. Dock får, enligt samma lagrum, vården av en
kommunal angelägenhet som innefattar myndighetsutövning enligt 11 kap.
6 § RF överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Bestämmelsen i
16 § tillkom vid konstitutionsutskottets behandling av proposition
1990/91:117 Ny kommunallag. Lagrådet ansåg i sitt yttrande till konstitiu-
tionsutskottet över förslaget till ny kommunallag att avsnittet om kommu-
nala företag borde inledas med en uttrycklig bestämmelse om kommuners
och landsting möjligheter att överlämna vården av en kommunalrättslig
angelägenhet till ett privaträttsligt organ och en erinran om den in-
skränkande regeln i 11 kap. 6 §. Utskottet biträdde Lagrådets förslag. Den
nämnda paragrafen i kommunallagen innehåller huvudreglerna för kom-
munfullmäktiges rätt att överlämna uppgifter till organ utanför den kom-
munala organisationen. Fastän paragrafen placerats under rubriken “Kom-
munala företag” i lagen har den en generell innebörd (se Bohlin:
Kommunalrättens grunder).

En kommunal nämnd är, oavsett om det är fråga om myndighetsut-
övning eller inte, förhindrad att uppdra åt någon utanför den kommunala
organisationen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss
grupp av ärenden. I kommunalagen ställs ett krav på att personen skall vara
anställd av kommunen (6 kap. 33 och 34 §§).

Inom specialreglerad verksamhet är möjligheterna att överlåta en uppgift
på någon också beroende av hur speciallagstiftningen är utformad på det
aktuella området. Räddningstjänstlagen (1986:1102) ger kommunerna rela-
tivt stora möjligheter att sälja tjänster till varandra (9 §), delegera be-
slutanderätt till personer utanför kommunen (11 §) och med stöd av inter-
nationella överenskommelser göra räddningsinsatser utanför den egna kom-
munen eller utanför Sveriges gränser (12 § och 65 §).

Lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning tillåter enligt
6 § att kommunen som parkeringsvakter förordnar, förutom anställda hos
kommunen, arbetstagare hos andra kommuner, kommunala parkeringsbo-
lag, sådana kommunala trafikaktiebolag som inom kommunen bedriver
linjetrafik enligt yrkestrafiklagen (1988:263) och sådana bevakningsföretag
som omfattas av lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Den inlånade
personalen handlar på kommunens ansvar och ingår i kommunens orga-
nisation för parkeringsövervakning (prop. 1988/89:101). Vidare ger 19
kap. 14 § föräldrabalken möjlighet för en kommun att delegera beslutande-
rätten avseende överförmyndare inte bara till anställda i den egna kom-
munen utan även till anställda i andra kommuner. Delegering får, med vissa
i lagen angivna begränsningar, endast ske till personer med erforderlig
kompetens. I detta ligger enligt propositionen 1993/94:251 omförändringar
i föräldrabalken gällande förmyndarskapslagstiftning att kommunen bara
får delegera till personer som kan förväntas handlägga överförmyndar-
ärenden på ett tillfredsställande sätt.

Enligt 7 kap. 16 § alkohollagen (1994:1738) får en kommun träffa avtal
med annan kommun om att fullgöra vissa kommunala uppgifter enligt
lagen. Det gäller inte själva beslutsfattandet i ärenden om tillstånd eller in-
gripanden mot enskilda tillståndsinnehavare. Avsikten enligt propositionen

Prop. 1995/96:167

39

1994/95:89 om förslag till alkohollag var att ge främst mindre kommuner
med ett begränsat antal ärenden enligt lagen möjlighet att anlita annan
kommun främst för tillsynsuppgifter och mer komplicerade tillstånds-
utredningar. Det bedömdes enligt propositionen inte lämpligt att låta en
kommun få möjligheten av att kunna avhända sig även själva besluts-
funktionerna i de enskilda ärendena och därmed ansvaret för allmänna
alkoholpolitiska intressen.

Arbetsgruppen hade föreslagit en delegeringsmodell där en generell reg-
lering skulle ske i kommunallagen. Mot bakgrund av vad som angetts om
delegering av förvaltningsuppgift på det statliga området och kravet på
preciseringen av vem uppgiften överlämnas till, finner regeringen att frågan
om delegering skall regleras i speciallag. För detta talar även sättet för
regleringen av överlämnandet av uppgifter till partssammansatta organ. För
en lösning med reglering i speciallag talar vidare även förhållandet att detta
även skett på motsvarande sätt i annan lagstiftning.

Utgångspunkter för vidgat samarbete

Av redogörelsen i det föregående framgår att det i och för sig inte är någon
ny företeelse att kunna anlita anställda i andra kommuner för uppgifter som
innefattar myndighetsutövning. Tendensen är att antalet områden där sam-
verkan möjliggjorts har ökat.

En utgångspunkt för regeringens förslag är att varje enskild kommun ska
behålla det politiska och rättsliga ansvaret för den verksamhet de enligt lag
har att sköta även om de anlitar en person som är anställd i en annan kom-
mun. Det handlar således inte om att flytta över det lagstadgade ansvaret
från t.ex. en kommun till en arman. Syftet är i stället att anställda i andra
kommuner vid behov skall kunna handlägga vissa ärenden eller ärende-
typer och fatta de nödvändiga besluten i den delegerande kommunens
namn.

Regeringen har inte bedömt att det skulle finnas något särskilt behov av
att kunna delegera till andra personer utanför kommunen än kommunalt
anställda En kommunalt anställd person har god kännedom inte bara om de
specialbestämmelser som gäller för det område som vederbörande arbetar
inom utan har också kunskap om de regler som gäller för kommunal verk-
samhet i övrigt. Som kommunalt anställd i detta sammanhang avses inte an-
ställda i kommunala företag. Skälet till detta är bl.a. att företagen är privat-
rättsliga organ vilka inte utan särskilt lagstöd får hantera myndighetsut-
övning.

När kommuner samverkar i ett kommunalförbund kan det finnas behov
av att kunna delegera till anställd i någon av medlemskommunema. Kom-
munala förnyelsekommittén (Fi 1995:02) har enligt sina tilläggsdirektiv
(dir. 1995:113) att göra en översyn av kommunalförbundslagen. Frågan om
delegering till anställd i någon av medlemskommunema förutsätts över-
vägas i detta sammanhang.

Den modell som vi bedömt vara mest lämpad är den delegeringsmodell
som redan finns i viss lagstiftning och som ger nämnderna en rätt att vid

Prop. 1995/96:167

40

behov delegera beslutanderätt även till anställda i andra kommuner.

När en kommun önskar nyttja andra kommuners personal förutsätter det
naturligtvis att den delegerande kommunen kommer överens med den
andra kommunen om att använda delegeringen på detta sätt. Det är naturligt
eftersom det kan bli aktuellt med ekonomisk reglering mellan kommunerna.

Den förordade delegeringsmodellen rubbar inte arbetsgivarförhållan-
dena. Detta minskar de arbetsrättsliga konsekvenserna som annars skulle
kunna bli svåröverskådliga. Delegaten kommer i offentlighets- och sekre-
tesshänseende att betraktas som en del av den delegerande kommunen.
Handlingar som kommer in till delegaten i dennes egenskap av delegat skall
således inte anses som inkomna till den kommun som är delegatens for-
mella arbetsgivare. I 1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen (1980:100)
anges som huvudregel att om sekretess gäller för en viss uppgift som finns
hos en myndighet får inte uppgiften röjas för en annan myndighet. Denna
huvudregel innebär att om den kommunalt anställde får del av sekretess-
belagd information hos den ena kommunen får uppgifterna inte föras vidare
till den andra kommunen.

När det gäller straff- och skadeståndsansvar för fel som begås i samband
med myndighetsutövning utgår regelverket inte ifrån att handläggaren
måste vara formellt anställd hos uppdragsgivaren. 120 kap. 1 § brottsbalken
talas om att den som vid myndighetsutövning inte sköter sina åligganden
kan dömas för tjänstefel.

I 6 kap. 35 § kommunallagen finns krav på anmälan av de av delegaten
fattade besluten till den delegerande nämnden. Detta krav bör även gälla när
nämnden delegerar till anställd i annan kommun. Vidare bör det vara möj-
ligt för nämnden att villkora delegeringen i enlighet med 6 kap. 37 §. Däre-
mot kan kommunallagens möjligheter att medge vidaredelegation enligt 6
kap. 37 § inte utnyttjas eftersom denna möjlighet förutsätter att nämnden
delegerat till en förvaltningschef inom den egna nämndens verksamhets-
område. Detta torde i praktiken inte utgöra något problem eftersom nämn-
den alltid kan lösa detta genom att delegera direkt till en viss anställd i den
andra kommunen.

En reglering i speciallagstiftningen innebär att kravet på anmälan av
fattade beslut till delegerande nämnd (6 kap. 35 §) görs gällande även för
den anställde i annan kommun som är delegat. Detta föreslås ske genom att
det i de olika speciallagarna intas en hänvisning till kommunallagen. Mot-
svarande föreslås även för frågan om villkorad delegering. En ändring av
delegeringsreglema medför också att jävsreglema i 6 kap. 24-27 §§ kom-
munallagen behöver göras tillämpliga på delegat från annan kommun. En
hänvisning i de olika speciallagarna till kommunallagens regler föreslås så
att samma jävsregler gäller för den i annan kommun anställde delegaten
som för kommunens egna anställda.

Svenska Kommunförbundet har i sitt remissvar pekat på att det även
finns behov för kommuner att, utan att delegera själva beslutsfattandet,
anlita annan kommun för utförande av vissa kommunala uppgifter. Det kan
röra sig om tillsyn, utredningsarbete m.m. Sådana möjligheter finns såsom
angivits redan enligt alkohollagen.

4 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 167

Prop. 1995/96:167

41

Regeringen finner att möjlighet även bör tillskapas för kommuner att Prop. 1995/96:167
samverka i denna form på de områden där kommunen svarar för förvalt-
ningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Denna form ger främst
mindre kommuner med ett begränsat antal ärenden möjlighet att anlita en
annan kommun främst för tillsynsuppgifter och mera komplicerade till-
ståndsutredningar eller andra liknande utredningar. Det skall dock röra sig
om sådana områden där det är frågan om myndighetsutövning.

Andrad speciallagstiftning

Regeringen har såsom tidigare angetts funnit skäl att tillskapa möjligheter
inom olika områden för samverkan mellan kommuner där dessa svarar för
förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. En så långt som
möjligt likalydande reglering bör ske i de olika lagarna. Regeringen anser
att områdena för miljö- och hälsoskydd och renhållning framstår som
lämpliga för en sådan reglering.

Miljöskyddslagen (1969:387), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen
(1985:426) om kemiska produkter

En kommun har inom området för miljö- och hälsoskydd en rad uppgifter
som skall utföras. Behovet av samverkan mellan mindre kommuner är stort
och är redan i dag ett sådant området där samverkan sker. Detta har också
påpekats av den s.k. KLIV-utredningen. Utredningen ansåg att tjänsteut-
bytet borde kunna utvecklas även i fråga om myndighetsuppgifter inom till-
synen, vilken enligt utredningen bedömdes öka till följd av att mer miljö-
tillsyn överförs till kommunerna.

Regeringen anser att ändringar bör göras i miljöskyddslagen, hälso-
skyddslagen och lagen om kemiska produkter i enlighet med vad som
redovisats i detta kapitel.

Renhållningslagen (1979:596)

Kommunen har enligt renhållningslagen (1979:596) ansvar för bl.a. till-
synen av efterlevnaden av lagen. Regeringen anser att ändringar bör göras
i renhållningslagen i enlighet med vad som tidgare har redovisats i detta
kapitel.

Skollagen (1985:100)

Enligt 5 kap. 15 § skollagen (1985:1100) ansvarar styrelsen för utbildning
för intagning till de olika utbildningarna som anordnas inom kommunen
eller landstinget, om inte annat följer av föreskrift av regeringen. Intag-
ningsorganisationen får enligt samma paragraf vara gemensam med en

42

annan kommun och gemensam för gymnasieskolan och gymnasial vuxen-
utbildning.

Det finns enligt uppgift frän Svenska Kommunförbundet behov av sam-
verkan bl.a. för beslutsfattande inom intagningsverksamheten. Frågan om
förändringar i skollagen avses dock bli behandlad i annan ordning varför
regeringen inte nu tar ställning i denna del.

Djurskyddslagen (1988:534)

Riksdagens revisorer har i sin rapport Tillsyn av djurskydd angett att det för
kommunerna kan vara svårt att inom området för djurskyddstillsynen
upprätthålla en tillräcklig kompetens för att bedriva en effektiv tillsyn och
att flera kommuner löst detta problem genom samverkan där man utnyttjar
gemensam djurskyddsexpertis. I rapporten framhålls att det av kompetens-
skäl finns anledning till kommunal samverkan och indirekt även att det av
ekonomiska skäl kan finnas anledning till samverkan.

Jordbruksutskottet har vid flera tillfällen framhållit att kommunerna även
fortsättningsvis bör pröva att i ökad utsträckning lösa djurskyddstillsynen
genom mellankommunal samverkan (bet. 1992/93:JoU 1).

I betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13) föreslås att
frågan om samverkan löses genom en reglering i djurskyddslagen som
innebär dels delegering till anställd i annan kommun, dels att en kommun
ges möjlighet att genom avtal med en annan kommun ombesöija djur-
skyddsuppdrag åt denna. Betänkandet är för närvarande föremål för remiss
varför regeringen inte nu tar ställning i denna del.

Livsmedelslagen (1971:511)

Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV) har i
betänkandet Kommunerna och miljöarbete (SOU 1993:19) angett att det
förekommer tjänsteutbyte mellan kommunerna inom miljö- och hälso-
skyddsområdet. Utredningen pekade även på att det är vanligt att större
kommuner säljer tjänster inom områden som bl.a. livsmedelskontroll.

Frågan om förändringar i livsmedelslagen kommer att behandlas i annan
ordning varför regeringen inte nu tar ställning i denna del.

Prop. 1995/96:167

43

7 Ikraftträdande och kostnadskonsekvenser

Prop. 1995/96:167

Lagen om försöksverksamhet med rätt för kommunala aktiebolag att be-
driva uppdragsverksamhet inom sådan trafik som avses i lagen (1985 :449)
om rätt att driva viss linjetrafik föreslås träda i kraft den 1 juli 1996 och
gälla till utgången av år 2002. Ändringarna i miljöskyddslagen (1969:387),
renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080) och lagen
(1985:426) om kemiska produkter föreslås också träda i kraft den 1 juli
1996.

Genomförandet av föreslagen bedöms inte föranleda några ökade
kostnader för kommunerna eller landstingen. Försöksverksamheten med
uppdragsverksamhet inom kollektivtrafken baseras på frivilligt deltagande
från kommunala aktiebolag. Likaså baseras även användandet av möjlig-
heterna till samverkan med en annan kommun i form av delegering till
anställd i annan kommun eller i form av utövandet av tillsyn m.m. på fri-
villighet. Möjligheterna till användandet av de föreslagna lagarna torde i
stället kunna innebära kostnadsbesparingar för kommuner och landsting.

44

8 Författningskommentar

8.1 Förslaget till lag om försöksverksamhet med rätt för
kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet
inom sådan trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt
att driva viss linjetrafik

Prop. 1996:167

1 § Ett kommunalt aktiebolag får, i enlighet med bestämmelserna i denna
lag, driva verksamhet som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss
linjetrafik utan att verksamheten har sådan anknytning till kommunen,
landstinget eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen
(1991:900).

Verksamheten får drivas endast på uppdrag av en kommun eller ett
landsting eller av en trafikhuvudman enligt lagen (1978:438) om huvud-
mannaskap för viss kollektiv persontrafik.

Med kommunalt aktiebolag menas ett sådant aktiebolag som avses i 3
kap. 16-19 §§ kommunallagen.

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

I paragrafens första stycket finns en bestämmelse som utvidgar ett kom-
munalt aktiebolags kompetens att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan
trafik som avses i lagen (1985:449) om rätt att bedriva viss linjetrafik.
Verksamheten avgränsas inte geografiskt sett. Med hänvisningen till lagen
om rätt att bedriva viss linjetrafik utesluts turisttrafik och likaså länsöver-
gripande busstrafik. De vidgade befogenheterna för det kommunala aktie-
bolaget att bedriva verksamhet tar sikte på den svenska marknaden.
Kommuners och landstings export av kommunala tjänster till utlandet
regleras genom lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport.

Uppdragsverksamheten begränsas i andra stycket till offentliga köpare.
Vid försäljning till privata köpare kommer den kommunalrättsliga kompe-
tensen att vara begränsad till möjligheten att sälja tillfällig överskotts-
kapacitet. Med trafikhuvudman avses sådan huvudman som anges i lagen
(1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik. I denna lag
anges att det för varje län skall finnas en huvudman som ansvarar för den
lokala och regionala kollektivtrafiken.

Med begreppet kommunalt aktiebolag avses enligt tredje stycket både
helägda och delägda bolag. Delägarna kan var antingen offentliga eller
privata juridiska eller enskilda personer.

2 § Uppdragsverksamheten skall drivas på affärsmässiga grunder.

Som underlag för uppdragsersättningen skall en ekonomisk kalkyl upp-
rättas. Kalkylen skall innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta
kostnader samt intäkter.

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

I paragrafens första stycke anges som villkor för att det kommunala

45

bolaget skall få bedriva verksamheten att den skall bedrivas affärsmässigt.
Självkostnadsprincipen bryts således när det gäller prissättningen av upp-
dragsverksamheten. Det innebär att verksamheten skall vara affärsmässigt
motiverad. Det kommunala företaget skall i priset inräkna en viss vinst-
marginal om inte annat undantagsvis är särskilt motiverat. De villkor som
gäller för det privata näringslivets affärsdrivande verksamhet skall alltså
vägleda uppdragsverksamheten.

En ekonomisk kalkyl skall enligt andra stycket upprättas. Den ska inne-
hålla indirekta och direkta kostnader som är relevanta samt intäkter.
Kalkylen ska basera sig för hela uppdragstiden.

Prop. 1996:167

3 § I aktiebolagets årsredovisning skall kostnaderna, intäkterna och
resultatet av uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och
övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för
bolaget.

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

I paragrafens första stycke föreskrivs att redovisningen i det kommunala
aktiebolaget ska ges en utformning som möjliggör en bedömning av vilka
kostnader och intäkter som kan hänföras till verksamheten. En särredovis-
ning skall ske för uppdragsverksamheten. En sådan redovisning avser att
försvåra möjligheterna till underprissättning. Den ska även tillgodose med-
borgarnas krav på insyn på användningen av skattemedel i det kommunala
bolaget.

Det ska vidare enligt andra stycket klart framgå om kommunen eller
landstinget genom borgensåtaganden eller andra ansvarsförbindelser stödjer
sitt företag på ett sätt som ger det otillbörliga konkurrensfördelar.

4 § En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksamheten
på ett sådant sätt att konkurrensen hämmas eller i övrigt tillämpa annat kon-
kurrensbegränsande förfarande.

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

I paragrafen förbjuds kommuner och landsting att genom olika åtgärder
stödja uppdragsverksamhet så att konkurrensen hämmas. De åtgärder som
avses är sådana som kan angripas med stöd av konkurrenslagen (1993:20).
Det är främst konkurrensbegränsande förfarande som har sin grund i miss-
bruk av en dominerande ställning. Hit hör också underprissättning.

5 § Ett aktiebolag som deltar i försöksverksamheten är skyldigt att till
regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer lämna de upp-
lysningar och handlingar som behövs för uppföljning av försöks-
verksamheten.

46

Förslaget har behandlats i avsnitt 5.

Regeringen avser att efter tre år göra en uppföljning av hur lagen ut-
nyttjats. För en sådan uppföljning krävs tillgång till handlingar och upplys-
ningar.

8.2 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen
(1969:387)

Prop. 1996:167

39b§

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgift som
kommunen har enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den
andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att av-
göra ärenden.

Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun
uppdra åt en anställd i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i
ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6
kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och 35
§§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas
på den som fattar sådana beslut.

Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa
avtal med en annan kommun om att uppgift som kommunen har enligt
miljöskyddslagen skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kommu-
nen och dels rätt att delegera beslutanderätt även till anställd i annan kom-
mun. Det innebär att en kommun kan ges i uppdrag att utföra tillsyn, göra
utredningar for den andra kommunen utan att beslutanderätten överförs. En
kommun kan också, efter överenskommelse med annan kommun, lämna
uppdrag till anställd i annan kommun att besluta på den kommunens
vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende eller en grupp av
ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kom-
munallagen. Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning,
omfattning eller kvalitet.

Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I
detta ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är för-
troendevald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag som
ägs av den kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första hand en
arbetsrättslig fråga.

Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till
nämnden av de beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till
anställd i annan kommun.

47

8.3 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen
(1979:596)

Prop. 1996:167

21 a §

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgift
som kommunen har enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av
den andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att
avgöra ärenden.

Kommunen fär också efter överenskommelse med en annan kommun
uppdra åt en anställd i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i
ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6
kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och 35
§§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas
på den som fattar sådana beslut.

Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa
avtal med en annan kommun om att tillsynsuppgift som kommunen har en-
ligt renhållningsslagen skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kom-
munen och dels rätt att delegera beslutanderätt även till anställd i annan
kommun. Det innebär att en kommun kan ges i uppdrag att utföra tillsyn,
göra utredningar för den andra kommunen utan att beslutanderätten över-
förs. En kommun kan också, efter överenskommelse med annan kommun,
lämna uppdrag till anställd i annan kommun att besluta på den kommunens
vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende eller en grupp av
ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommu-
nallagen. Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning, om-
fattning eller kvalitet.

Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I
detta ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är
förtroendevald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag
som ägs av den kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första
hand en arbetsrättslig fråga.

Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till
nämnden av de beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till
anställd i annan kommun.

8.4 Förslaget till lag om ändring i hälsoskyddslagen
(1982:1080)

2a§

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgift som
kommunen har enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den
andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att av-
göra ärenden.

48

Kommunen får också efter överenskommelse med en annan kommun
uppdra åt en anställd i den kommunen att besluta på kommunens vägnar i
ett visst ärende eller en grupp av ärenden, dock inte i de fall som avses i 6
kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och 35
§§ kommunallagen om jäv och anmälan av beslut till nämnd skall tillämpas
på den som fattar sådana beslut.

Prop. 1996:167

Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa
avtal med en annan kommun om att uppgift som kommunen har enligt
hälsoskyddslagen skall ombesörjas helt eller delvis av den andra kom-
munen och dels rätt att delegera beslutanderätt även till anställd i annan
kommun. Det innebär att en kommun kan ges i uppdrag att utföra tillsyn,
göra utredningar för den andra kommunen utan att beslutanderätten över-
förs. En kommun kan också, efter överenskommelse med annan kommun,
lämna uppdrag till anställd i annan kommun att besluta på den kommunens
vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende eller en grupp av
ärenden. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kom-
munallagen. Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning,
omfattning eller kvalitet.

Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I
detta ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är för-
troendevald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag som
ägs av den kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första hand en
arbetsrättslig fråga.

Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till
nämnden av de beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till
anställd i arman kommun.

8.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:426) om
kemiska produkter

14af

En kommun får träffa avtal med en annan kommun om att uppgift som
kommunen har enligt denna lag skall ombesörjas helt eller delvis av den
andra kommunen. Kommunen får dock inte överlåta befogenheten att av-
göra ärenden.

En kommun får också efter överenskommelse med en annan kommun
uppdra åt en anställd i den kommunen att fatta beslut på kommunens väg-
nar i ett visst ärende eller en grupp ärenden, dock inte i de fall som avses i
6 kap. 34 § kommunallagen (1991:900). Föreskrifterna i 6 kap. 24-27 och
35 §§ kommunallagen skall tillämpas på den som fattar sådana beslut.

Förslaget har behandlats i avsnitt 6.

En ny paragraf införs. Genom denna ges kommuner dels rätt att träffa
avtal med en annan kommun om att uppgift som kommunen har enligt

49

lagen om kemiska produkter skall ombesörjas helt eller delvis av den andra
kommunen och dels rätt att delegera beslutanderätt även till anställd i annan
kommun. Det innebär att en kommun kan ges i uppdrag att utföra tillsyn,
göra utredningar för den andra kommunen utan att beslutanderätten över-
förs. En kommun kan också, efter överenskommelse med annan kommun,
lämna uppdrag till anställd i annan kommun att besluta på den kommunens
vägnar. Ett sådan uppdrag kan avse ett visst ärende eller en grupp av ären-
den. Uppdraget kan inte avse ärenden som avses i 6 kap. 34 § kommunal-
lagen. Sådan ärenden kan avse t.ex. verksamhetens mål, inriktning, omfatt-
ning eller kvalitet.

Delegation får bara göras till den som är anställd i annan kommun. I
detta ligger att det inte kan bli aktuellt att delegera till någon som är för-
troendevald i annan kommun eller någon som är anställd i ett företag som
ägs av den kommunen. Vem som är att anse som anställd är i första hand en
arbetsrättslig fråga.

Kommunallagens jävsbestämmelser och bestämmelse om anmälan till
nämnden av de beslut som delegaten har fattat gäller för delegation till an-
ställd i annan kommun.

Prop. 1996:167

50

1 Sammanfattning

Vi har enligt våra riktlinjer haft i uppdrag att närmare analysera behovet av
att ge kommuner och landsting dels vidgade möjligheter att bedriva upp-
dragsverksamhet åt varandra, dels att ge dem möjligheter att använda
varandras personal för vissa myndighetsuppgifter. I uppdraget har också
ingått att utarbeta lagförslag om analysen skulle resultera i att behov av
ändringar finns.

Vi har behandlat områdena kollektivtrafik och kommunalteknik samt det
sociala området.

Vi har diskuterat behovet av ändringar och om en eventuell vidgad
kompetens skall åstadkommas genom en generell reglering eller sektorsvis.
Enligt vår mening bör en generell reglering användas enbart om behovet av
vidgad kompetens är klart och entydigt inom hela den kommunala
verksamheten. I annat fall bör man överväga sektorslösningar. Vår slutsats
är att det i nuläget inte finns skäl att föreslå någon generell vidgning av den
kommunala kompetensen.

Vår bedömning är att behovet av vidgade möjligheter att bedriva upp-
dragsverksamhet för närvarande är störst inom kollektivtrafikområdet. Här
finns i dag också de bästa förutsättningarna för att de kommunala aktörerna
skall kunna bidra till en fortsatt fungerande konkurrens. Det är också ett på-
tagligt samhällsintresse att konkurrensen inom kollektivtrafikområdet inte
försvagas. Vidgade möjligheter inom detta område skulle också ge värde-
fulla erfarenheter som kan ligga till grund för fortsatta överväganden av be-
hovet och utformningen av en vidgad kompetens inom andra områden. Vi
föreslår därför att kommuner och landsting får bedriva kollektivtrafik utan-
för sina geografiska områden.

Regleringen såvitt avser kollektivtrafiken tas in i en lag om rätt för kom-
munala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom kollektivtrafiken.
Vi föreslår också att det skall ställas ett antal villkor på det kommunala bo-
laget för att denne skall få bedriva uppdragsverksamhet. Dessa är att upp-
dragsverksamheten skall drivas av ett kommunalt aktiebolag på affärsmäs-
siga grunder och att verksamheten skall särredovisas. Vidare får en kom-
mun eller ett landsting inte stödja uppdragsverksamheten. Syftet är att ge de
kommunala och de privata aktörerna lika konkurrensvillkor.

När det gäller det kommunaltekniska området gör vi den bedömningen
att de möjligheter som för närvarande finns att sälja tillfällig överskotts-
kapacitet är tillräckliga. Vår analys av detta område har inte visat att det i
dagsläget finns några särskilda delverksamheter inom vilka det finns ett
faktiskt och stort behov av att vidga kompetensen. Beträffande det sociala
området har socialtjänstkommittén nyligen i sitt huvudbetänkande
(SOU 1994:139) lämnat förslag till en ny socialtjänstlag och där föreslagit
en bestämmelse som enligt kommittén skall öka möjligheterna för en kom-
mun att överlämna arbetsuppgifter till en annan kommun. Vi har ändå fun-
nit anledning att särskilt peka på att det finns ett behov av att göra vissa
ändringar av reglerna i socialtjänstlagen angående familjerådgivning i syfte
att klargöra regeringens och riksdagens intentioner att kommuner och
landsting skall kunna samarbeta inom detta område. De enligt vårt för-

Prop. 1995/96:167

Bilaga 1

51

menade erforderliga ändringarna, som delvis är av lagteknisk karaktär,
behöver bli föremål för vidare beredning inom Socialdepartementet.

Slutligen föreslår vi att kommunerna ges vidgade möjligheter att
delegera beslutanderätt till anställda i andra kommuner. Ändringen
genomförs genom ett tillägg till kommunallagens regler om delegering.

Prop. 1995/96:167

Bilaga 1

52

2 Författningsförslag

Prop. 1995/96:167

Bilaga 2

2.1 Förslag till lag om ändring i kommunallagen
(1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)
dels att 6 kap. 33 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny bestämmelse,

6 kap. 27 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

27a§

Föreskrifterna i 24-27 §§ skall
tillämpas också på den som fattar
beslut med stöd av uppdrag enligt
33 § andra stycket.

33 §

En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en
anställd hos kommunen eller landstinget att besluta på nämndens vägnar i
ett visst ärende eller en viss grupp ärenden, dock inte i de fall som avses i
34 §.

En nämnd får, på samma villkor
som i första stycket och efter över-
enskommelse med en annan kom-
mun eller ett annat landsting upp-
dra åt en anställd i den kommunen
eller i det landstinget att fatta beslut
på nämndens vägnar. Om be-
gränsningar i rätten att delegera
ärenden på vissa områden finns
särskilda föreskrifter.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

2.2 Förslag till lag om rätt för kommunala aktie-
bolag att bedriva uppdragsverksamhet inom så
dan trafik som avses i lag (1985:449) om rätt
att driva viss linjetrafik.

1 § Ett sådant kommunalt aktiebolag som avses i 3 kap 16 - 18 §§
kommunallagen (1991:900) får, utan hinder av föreskriften i 2 kap 1 §
kommunallagen om anknytning till kommuners område eller dess medlem-
mar, utanför dess område bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafiken

53

som avses i lag (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik.

Med uppdragsverksamhet avses i denna lag verksamhet som utförs på
uppdrag av annan kommun, landsting eller trafikhuvudman.
Uppdragsverksamhet får inte bedrivas utanför Sveriges gränser.

2 § Om ett kommunalt aktiebolag bedriver uppdragsverksamhet enligt
denna lag, skall verksamheten ske på affärsmässig grund.

3 § En kommun eller ett landsting får inte stödja uppdragsverksamhet på ett
sådant sätt att den fria konkurrensen hämmas eller i övrigt vidta annat
konkurrensbegränsande förfarande.

4 § I bolagets redovisning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet av
uppdragsverksamheten redovisas särskilt.

Av redovisningen skall också framgå vilka borgensförbindelser och övriga
ansvarsförbindelser som kommunen eller landstinget har ingått för bolaget.

Prop. 1995/96:167

Bilaga 2

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.

54

Förteckning över remissinstanserna (Ds 1995:13)

Remissinstanser:

Kammarrätterna i Stockholm och Sundsvall, Överbefälhavaren, Över-
styrelsen för civil beredskap, Socialstyrelsen, Vägverket, Statskontoret,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens Jordbruksverk, Handelshög-
skolan i Stockholm, Marknadsdomstolen, Konkurrensverket, Läns-
styrelserna i Kalmar, Uppsala, Västerbottens samt Göteborgs och Bohus
län, Täby, Stockholms, Tierps, Linköpings, Sölvesborgs, Malmö,
Göteborgs, Munkedals, Svenljunga, Mariestads, Lindesbergs, Västerås,
Borlänge, Hudiksvalls, Östersunds, Skellefteå och Luleå kommuner,
Södermanlands län, Kristianstads län och Västerbottens län landsting,
Företagarnas Riksorganisation, Grossistförbundet Svensk Handel, Lands-
organisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Sveriges Akademikers
Centralorganisation (SACO), Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF),
Svenska Kommunförbundet, Svenska Lokaltrafikföreningen, Sveriges
Industriförbund, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO),
Tjänsteförbundet, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Ren-
hållningsverksförening, Bussgruppen Sverige, Svenska Transportarbetare-
förbundet samt Svenska åkeriförbundet.

Prop. 1995/96:167

Bilaga 3

55

Finansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1996-03-07

Närvarande: Statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Blomberg,
Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh,
Johansson

Föredragande: statsrådet Persson

Prop. 1995/96:167

Regeringen beslutar propositionen 1995/96:167 Kommunal uppdragsverk-
samhet avseende kollektivtrafik, m.m..

gotab 49634. Stockholm 1996

56