Ett bättre premiepensionssystem

Regeringens proposition 2021/22:179

Ett bättre premiepensionssystem

Prop.

 

2021/22:179

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 17 mars 2022

Magdalena Andersson

Ardalan Shekarabi (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås mål för premiepensionssystemet samt en pålitlig och säker valmiljö som ska vägleda pensionssparare i att utifrån kunskap och intresse göra egna val av fonder.

I propositionen föreslås också ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepensionen. Fondtorget ska erbjuda pensionsspararna en valfrihet i fråga om hur deras fondmedel ska placeras.

Därutöver föreslås en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha i uppgift att upphandla fonderna och i övrigt förvalta fondtorget. Den nya myndigheten föreslås heta Fondtorgsnämnden.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2022.

Förslagen bygger på Pensionsgruppens överenskommelse från den 14 december 2017.

1

Prop. 2021/22:179

2

Innehållsförteckning

1

Förslag till riksdagsbeslut .................................................................

6

2

Lagtext

..............................................................................................

7

 

2.1

Förslag till lag om Fondtorgsnämnden...............................

7

2.2Förslag till lag om upphandling av fonder till

 

premiepensionens fondtorg ................................................

9

2.3

Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken.......

17

2.4Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om

allmänna pensionsfonder (AP-fonder)..............................

24

2.5Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

 

 

sekretesslagen (2009:400) ................................................

25

3

Ärendet och dess beredning ............................................................

28

4

Premiepensionssystemets historik och syfte ...................................

28

 

4.1

Inledning

..........................................................................

28

 

4.2

Premiepensionssystemets första 25 år ..............................

29

 

 

4.2.1

Beslut och införande........................................

29

 

 

4.2.2

Fondvalet lyfts fram och

 

 

 

 

Premiepensionsmyndigheten bildas ................

30

 

 

4.2.3

Utveckling av förval och beslutsstöd,

 

 

 

 

Pensionsmyndigheten bildas ...........................

30

 

 

4.2.4

Massfondbyten och rådgivningstjänster

 

 

 

 

ökar i omfattning och leder till en ny syn

 

 

 

 

på premiepensionssystemet .............................

32

 

 

4.2.5

Misstänkta bedrägerier och ny

 

 

 

 

överenskommelse i Pensionsgruppen..............

33

4.3Premiepensionssystemet har i stor utsträckning uppfyllt sina huvudsakliga syften men är inte

tillräckligt anpassat efter människors behov ....................

34

4.4Behovet av en fortsatt reformering för att bättre

uppnå premiepensionens syften........................................

35

5 Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet.........................

36

5.1Mål för premiepensionssystemet och spararnas rätt

 

till valfrihet.......................................................................

36

5.2

Fondtorgets roll för att säkra valfrihet..............................

48

5.3

Att mäta måluppfyllelsen och graden av valfrihet............

51

5.4Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande

 

premiepensionssystem......................................................

52

 

5.4.1

En tydligare valmiljö skapas ...........................

56

6

Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg..................

64

6.1Det ska införas en särskild lag om upphandling av

 

 

fonder

...............................................................................

64

7

Utformningen av ett system för upphandling av fonder..................

75

 

7.1

Vilka fonder ska få erbjudas på fondtorget?.....................

75

 

 

7.1.1

Beskrivning av det nuvarande regelverket ......

75

 

 

7.1.2

Vilka fonder som ska få upphandlas till

83

 

 

 

premiepensionens fondtorg .............................

7.1.3Särskilt om icke EES-baserade alternativa

investeringsfonder ..........................................

88

7.2Principer för urval av fonder till premiepensionens

fondtorg

...........................................................................

89

7.2.1

Inledning.........................................................

89

7.2.2

Principen om valfrihet ....................................

89

7.2.3

Principen om hållbarhet..................................

93

7.2.4

Granskning av fondförvaltare och fonder.......

99

7.2.5Antalet fonder på premiepensionens fondtorg påverkar myndighetens

möjlighet till granskning...............................

104

7.3En lag om upphandling av fonder till

 

premiepensionens fondtorg ...........................................

106

 

7.3.1

Definitioner...................................................

107

 

7.3.2

Krav på de fonder som ska upphandlas ........

109

 

7.3.3

Några grundläggande principer för

 

 

 

upphandling av fonder..................................

117

 

7.3.4

Förfarande ....................................................

118

 

7.3.5

Marknadsdialog ............................................

119

 

7.3.6

Annonsering inför upphandling....................

120

 

7.3.7

Upphandlingsdokumenten............................

121

 

7.3.8

Kommunikationsformer................................

122

 

7.3.9

Tidsfrister .....................................................

123

 

7.3.10

Dialog vid upphandlingar .............................

124

 

7.3.11

Information om beslut ..................................

125

 

7.3.12

Dokumentation .............................................

127

 

7.3.13

Tilldelning av fondavtal................................

127

 

7.3.14

Förutsättningarna för kompletterande

 

 

 

upphandling ..................................................

131

 

7.3.15

Information om beslut vid kompletterande

 

 

 

upphandling ..................................................

133

 

7.3.16

Dokumentation vid kompletterande

 

 

 

upphandling ..................................................

134

 

7.3.17

Förhållandet mellan Fondtorgsnämnden

 

 

 

och en fondförvaltare ska regleras i

 

 

 

fondavtalet ....................................................

134

 

7.3.18

Antal fondavtal en fondförvaltare får ingå ...

139

 

7.3.19

Fondavtalets löptid .......................................

140

 

7.3.20

Avtalsspärr....................................................

143

 

7.3.21

Överprövning................................................

144

 

7.3.22

Skadestånd....................................................

148

7.4

Följdändringar ...............................................................

150

 

7.4.1

Socialförsäkringsbalken................................

150

 

7.4.2

Undantag från vissa bestämmelser i

 

 

 

förvaltningslagen ..........................................

153

8 Hantering av pensionsmedel när fondavtal upphör......................

156

8.1

Likvärdig fond om spararen inte själv väljer ny fond....

156

8.2Placering av premiepensionsmedel i en likvärdig

 

fond................................................................................

161

8.3

Successiv övergång till ett upphandlat fondtorg............

166

Prop. 2021/22:179

3

Prop. 2021/22:179 9

En myndighet för premiepensionens fondtorg..............................

168

 

9.1

En nämndmyndighet med uppgift att förvalta

 

 

 

premiepensionens fondtorg inrättas................................

168

 

9.2

Myndighetens finansiering.............................................

173

 

9.3

Bevaka statens rätt och föra talan om skadestånd ..........

177

 

9.4

Samverkan mellan Fondtorgsnämnden och andra

 

 

 

myndigheter....................................................................

178

10

Sekretess .......................................................................................

181

 

10.1

Grundlags- och sekretessregleringen..............................

181

 

 

10.1.1

Offentlighetsprincipen...................................

181

 

 

10.1.2

Sekretessens innebörd och

 

 

 

 

sekretessbrytande bestämmelser....................

181

 

 

10.1.3

Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad ........

182

 

 

10.1.4

Överföring av sekretess .................................

183

 

 

10.1.5

Konsekvenser av att en uppgift lämnas

 

 

 

 

över till en annan myndighet .........................

183

 

 

10.1.6

Konkurrens mellan

 

 

 

 

sekretessbestämmelser...................................

184

 

10.2

Vilka slags uppgifter kommer att hanteras? ...................

184

 

10.3

Relevanta bestämmelser i offentlighets- och

 

 

 

sekretesslagen.................................................................

185

 

 

10.3.1

Sekretess till skydd för allmänna intressen....

185

 

 

10.3.2

Sekretess till skydd för uppgift om

 

 

 

 

enskilds personliga eller ekonomiska

 

 

 

 

förhållanden...................................................

187

 

10.4

Behov av nya sekretessbestämmelser till skydd för

 

 

 

allmänna intressen ..........................................................

192

 

10.5

En ny sekretessbestämmelse till skydd för den som

 

 

 

har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse

 

 

 

med en fondförvaltare ....................................................

193

 

10.6

Sekretess till skydd för uppgift om

 

 

 

premiepensionsmedel .....................................................

199

 

10.7

Sekretess för enskild när det gäller allmän försäkring

 

 

 

m.m.................................................................................

200

 

10.8

Överföring av sekretess när det gäller visselblåsare.......

200

11

Behandling av personuppgifter .....................................................

202

 

11.1

EU:s dataskyddsförordning, dataskyddslagen samt

 

 

 

den sektorspecifika regleringen......................................

202

 

 

11.1.1

EU:s dataskyddsförordning ...........................

202

 

 

11.1.2

Dataskyddslagen och sektorsspecifik

 

 

 

 

reglering ........................................................

202

 

 

11.1.3

Grundlagsskyddet i regeringsformen.............

203

 

11.2

Fondtorgsnämndens behandling av personuppgifter......

203

 

 

11.2.1

Personuppgiftsbehandling vid förvaltning

 

 

 

 

av fondtorget .................................................

203

 

 

11.2.2

Personuppgiftsbehandling inom ramen för

 

 

 

 

Fondtorgsnämndens samverkan med

 

 

 

 

Pensionsmyndigheten....................................

204

4

 

 

 

 

11.2.3

Personuppgiftsbehandling inom ramen för

Prop. 2021/22:179

 

Fondtorgsnämndens samverkan med

 

 

andra myndigheter ........................................

204

11.3Reglering om personuppgiftsbehandling hos

 

 

Fondtorgsnämnden ........................................................

205

12

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................

213

13

Konsekvenser av förslagen ..........................................................

217

 

13.1

Konsekvenser för pensionssparare och pensionärer ......

217

 

13.2

Konsekvenser för Pensionsmyndigheten.......................

221

 

13.3

Konsekvenser för Sjunde AP-fonden ............................

222

 

13.4

Konsekvenser för Finansinspektionen...........................

222

 

13.5

Konsekvenser för Konsumentverket..............................

222

 

13.6

Konsekvenser för Kammarkollegiet..............................

222

 

13.7

Konsekvenser för Riksgäldskontoret.............................

223

 

13.8

Konsekvenser för Ekobrottsmyndigheten......................

223

 

13.9

Konsekvenser för domstolarna ......................................

223

 

13.10

Konsekvenser för finansmarknaden och dess aktörer....

224

 

13.11

Konsekvenser för pensionssystemet..............................

231

 

13.12

Konsekvenser för statens budget ...................................

232

 

13.13

Konsekvenser med avseende på EU-rätt .......................

232

 

13.14

Konsekvenser med avseende på jämställdhet................

234

13.15Konsekvenser för brottsligheten och det

 

brottsförebyggande arbetet ............................................

235

13.16

Konsekvenser för hållbarhetsutvecklingen....................

235

14 Författningskommentar................................................................

236

14.1

Förslaget till lag om Fondtorgsnämnden .......................

236

14.2Förslaget till lag om upphandling av fonder till

premiepensionens fondtorg ...........................................

240

14.3Förslaget till lag om ändring i

socialförsäkringsbalken .................................................

272

14.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om

allmänna pensionsfonder (AP-fonder)...........................

282

14.5Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och

 

sekretesslagen (2009:400) .............................................

283

Bilaga 1

Sammanfattning av betänkandet Ett bättre

 

 

premiepensionssystem (SOU 2019:44) .........................

287

Bilaga 2

Betänkandets lagförslag.................................................

310

Bilaga 3

Förteckning över remissinstanserna ..............................

358

Bilaga 4

Lagrådsremissens lagförslag..........................................

360

Bilaga 5

Lagrådets yttrande .........................................................

381

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 2022 ......

384

5

Prop. 2021/22:179 1

Förslag till riksdagsbeslut

Regeringens förslag:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om Fondtorgsnämnden.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i social- försäkringsbalken.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

6

2

Lagtext

Prop. 2021/22:179

 

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om Fondtorgsnämnden

Härigenom föreskrivs följande.

1 § I denna lag finns bestämmelser om Fondtorgsnämnden.

2 § Fondtorgsnämnden ska verka för att målen för premiepensions- systemet uppnås genom att förvalta premiepensionens fondtorg.

3 § Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder till fondtorget för premie- pensionen enligt lagen (2022:000) om upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg.

Fondtorgsnämnden ska ingå sådana fondavtal som avses i 1 kap. 3 § lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

4 § Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltare och fonder löpan- de uppfyller villkoren i fondavtalen.

Fondtorgsnämnden ska även regelbundet utvärdera fondförvaltarnas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna.

5 § Fondtorgsnämnden ska fortlöpande förvalta premiepensionens fond- torg enligt 64 kap. 3 a–3 c §§ socialförsäkringsbalken.

6 § Fondtorgsnämnden ska ta ut en avgift från de fondförvaltare som ger in en anbudsansökan eller ett anbud i en upphandling enligt lagen (2022:000) om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg för att täcka myndighetens kostnader för att granska och pröva anbudsansökan eller anbudet.

Fondförvaltaren ska betala avgiften senast när anbudsansökan eller an- budet ges in. Om fondförvaltaren inte gör detta, ska förvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följer fondförvaltaren inte före- läggandet ska anbudsansökan eller anbudet avvisas. Fondförvaltaren ska underrättas om detta i föreläggandet.

Fondtorgsnämnden får, om det finns särskilda skäl, betala tillbaka hela eller delar av avgiften.

7 § Fondtorgsnämnden ska ta ut årliga avgifter från de fondförvaltare som Fondtorgsnämnden har ingått fondavtal med för att täcka sina kost- nader för

1.upphandling av fonder enligt lagen (2022:000) om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg, till den del kostnaderna inte täcks av avgifter enligt 6 §, och

7

Prop. 2021/22:179 2. verksamhet enligt 4 § respektive 64 kap. 3 b och 3 c §§ socialför- säkringsbalken som har anknytning till Fondtorgsnämndens verksamhet att förvalta fondtorget.

Fondtorgsnämnden bestämmer när avgiften ska tas ut.

8 § Fondtorgsnämnden bestämmer hur avgifterna enligt 6 och 7 §§ ska beräknas.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2022.

8

2.2 Förslag till lag om upphandling av fonder till Prop. 2021/22:179 premiepensionens fondtorg

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

Innehåll

1 § I denna lag finns bestämmelser om upphandling av sådana fonder som anges i 64 kap. 3 a § andra stycket socialförsäkringsbalken och som får erbjudas på fondtorget för premiepensionen.

Undantag från förvaltningslagen

2 § Bestämmelserna i 10 och 25 §§ förvaltningslagen (2017:900) ska inte tillämpas vid upphandling enligt denna lag.

Uttryck i lagen

3 § I denna lag avses med

1.fond: sådana fonder som avses i 2 kap. 1 §,

2.fondavtal: ett avtal som ingås mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget,

3.fondföretag: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värde- pappersfonder,

4.fondförvaltare: fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder, eller AIF-förvaltare enligt 1 kap. 3 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

5.specialfond: detsamma som i 1 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder,

6.upphandlingsdokument: varje dokument som Fondtorgsnämnden an- vänder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen, och

7.värdepappersfond: detsamma som i 1 kap. 1 § lagen om värde- pappersfonder.

2 kap. Krav och förfarande vid upphandling

Föremålet för upphandling

Fonder som får upphandlas

1 § Endast följande fonder får upphandlas:

1.värdepappersfonder,

2.fondföretag,

3.specialfonder, och

4.utländska motsvarigheter till specialfonder, om de får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige enligt 5 kap. 6 § första stycket 1 eller 11 § 1 lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa in- vesteringsfonder.

9

Prop. 2021/22:179

10

Krav på de fonder som får upphandlas

2 § De fonder som upphandlas ska vara lämpliga för premiepensions- systemet. Fonderna ska ha olika risknivå och placeringsinriktning.

3 § Fonderna enligt 2 § ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontroller- bara och av hög kvalitet.

4 § Fonderna enligt 2 § får inte ha fondbestämmelser som medger att medel kan delas ut till andra än andelsägarna.

Antal fonder som ska upphandlas

5 § Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till fond- torget för premiepensionen ska Fondtorgsnämnden beakta

1.att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna valfrihet avseende hur deras medel ska placeras på fondtorget, och

2.att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Principer för Fondtorgsnämndens upphandling

6 § Vid upphandling ska Fondtorgsnämnden behandla fondförvaltare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt iaktta principerna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Marknadsdialog

7 § Fondtorgsnämnden ska kontinuerligt föra en dialog med fondför- valtare, branschorganisationer och andra marknadsaktörer.

Annonsering

8 § Fondtorgsnämnden ska begära in anbud genom en annons.

Upphandlingsdokumenten

9 § Fondtorgsnämnden ska ge direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdokumenten från den dag när annonsen publiceras eller den senare dag som anges i annonsen enligt 8 §.

Fondtorgsnämnden ska i ett upphandlingsdokument beskriva upp- handlingen för att göra det möjligt för intresserade fondförvaltare att delta i upphandlingen och lämna anbud.

Tidsfrister

10 § Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med anbudsansök- ningar respektive anbud.

Kommunikation under en upphandling

11 § Förfarandet är skriftligt. Muntlig kommunikation får dock använ- das som ett komplement i en upphandling när Fondtorgsnämnden finner det lämpligt.

Kompletterande information om upphandlingsdokumenten

12 § Om en fondförvaltare begär kompletterande upplysningar om inne- hållet i upphandlingsdokumenten, ska Fondtorgsnämnden lämna sådana upplysningar senast sex dagar före den sista anbudsdagen, förutsatt att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i god tid.

Samma tidsfrist gäller om myndigheten på eget initiativ vill lämna kompletterande upplysningar.

Upplysningarna enligt första och andra styckena ska lämnas skriftligen på ett sådant sätt att alla fondförvaltare som deltar eller önskar delta i upp- handlingen kan få del av dem.

Förlängning av anbudstiden

13 § Fondtorgsnämnden ska förlänga tidsfristen för att komma in med anbud, om det ska lämnas kompletterande upplysningar men det inte görs inom tidsfristen enligt 12 § eller om det görs väsentliga ändringar i upp- handlingsdokumenten. Den förlängda tidsfristen ska bestämmas så att alla fondförvaltare som deltar eller önskar delta i upphandlingen kan få känne- dom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud.

Dialog i en upphandling

14 § Fondtorgsnämnden får föra en dialog med en eller flera fondför- valtare i en pågående upphandling. Med dialog avses ett skriftligt eller muntligt informationsutbyte mellan Fondtorgsnämnden och en fondför- valtare.

En dialog får omfatta rättelser av fel samt förtydliganden och komp- letteringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in. Om Fondtorgsnämnden tillåter en fondförvaltare att rätta, förtydliga eller komplettera, ska övriga fondförvaltare ges motsvarande möjlighet.

Information om beslut

15 § När Fondtorgsnämnden har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal ska Fondtorgsnämnden skriftligen underrätta samtliga anbudsgivare om beslutet.

Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal enligt 3 kap. 2 § inte får ingås (avtalsspärr).

Underrättelsen innebär inte att ett anbud förfaller.

16 § Fondtorgsnämnden ska till den fondförvaltare som skriftligen begär det lämna upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbudsansökan har avslagits eller anbud förkastats, samt de relativa fördelarna med det valda anbudet.

Upplysningarna ska lämnas snarast möjligt och senast inom fjorton dagar från det att begäran kom in.

17 § Om Fondtorgsnämnden beslutar att avbryta eller göra om en upp- handling, ska Fondtorgsnämnden skriftligen lämna en underrättelse om detta till de fondförvaltare som har lämnat ett anbud eller en anbuds- ansökan. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

Prop. 2021/22:179

11

Prop. 2021/22:179

12

Dokumentation

18 § Fondtorgsnämnden ska dokumentera genomförandet av en upp- handling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att Fondtorgsnämnden ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden.

Tilldelning av fondavtal

19 § Fondtorgsnämnden ska tilldela fondavtal med användning av till- delningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska an- skaffas och ska formuleras utifrån de krav på kostnadseffektivitet och hög kvalitet som anges i 3 §.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

20 § Fondtorgsnämnden ska i ett upphandlingsdokument ange vilka till- delningskriterier som kommer att användas och hur tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Bedömning av likvärdig fond

21 § I 64 kap. 27 a § socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om förutsättningarna för att premiepensionsmedel ska överföras till en fond som är likvärdig med en tidigare vald fond.

22 § Fondtorgsnämnden ska i samband med att den upphandlar fonder bedöma vilka fonder som i väsentliga avseenden är likvärdiga efter objek- tiva kriterier.

De objektiva kriterierna ska anges i ett upphandlingsdokument.

23 § Fondtorgsnämnden ska i fondavtalet fastställa den ordning enligt vilken premiepensionsmedlen ska fördelas mellan likvärdiga fonder, om medel ska överföras enligt 64 kap. 27 a § andra stycket socialförsäkrings- balken.

Fondtorgsnämnden ska tillämpa objektiva kriterier när den utformar för- delningsordningen. Dessa kriterier ska anges i ett upphandlingsdokument.

Kompletterande upphandling

Upphandling vid uppsägning av ett fondavtal

24 § Kompletterande upphandling får användas, om

1.ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts, och

2.uppsägningen eller hävningen leder till att urvalet av fonder på fond- torget för premiepensionen inte längre ger en tillräcklig valfrihet.

Vid kompletterande upphandling tillämpas inte bestämmelserna i 8– 23 §§.

Fondtorgsnämnden ska besluta riktlinjer för kompletterande upphand- ling.

Information om beslut

25 § Om Fondtorgsnämnden vid en kompletterande upphandling enligt 24 § har begärt in anbud från fler än en fondförvaltare, ska Fondtorgs-

nämnden snarast möjligt skriftligen underrätta samtliga fondförvaltare Prop. 2021/22:179 som har lämnat anbud när beslut om tilldelning av fondavtal har fattats.

Underrättelsen utlöser inte någon avtalsspärr enligt 3 kap. 2 §.

Dokumentation

26 § Fondtorgsnämnden ska dokumentera genomförandet av en komp- letterande upphandling enligt 24 §. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att Fondtorgsnämnden ska kunna motivera sina beslut under upp- handlingens samtliga skeden.

Fondavtalet

Avtalsvillkor

27 § Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och i övrigt innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet.

28 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren

1.ska lämna Fondtorgsnämnden de uppgifter som krävs för tillämp- ningen av bestämmelserna i detta kapitel och 64 kap. socialförsäkrings- balken,

2.ska lämna och åta sig att till Pensionsmyndigheten lämna sådan infor- mation som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2088 av den 27 november 2019 om hållbarhetsrelaterade upplys- ningar som ska lämnas inom den finansiella sektorn, och i artiklarna 5–7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088, och

3.på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete.

29 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om i vilka avseenden fondför- valtaren ska samarbeta med Pensionsmyndigheten.

30 § Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska för- valta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande.

Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Avtalets löptid

31 § Löptiden för ett fondavtal får inte överstiga tolv år.

Avtalsuppföljning

32 § I 4 § lagen om (2022:000) om Fondtorgsnämnden finns bestämmel- ser om att Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalet.

13

Prop. 2021/22:179 Begränsning av antal fondavtal

33 § Fondtorgsnämnden får bestämma ett högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå.

3 kap. Avtalsspärr, överprövning och skadestånd

Innehåll

1 § Detta kapitel innehåller bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd när det gäller upphandlingar enligt denna lag.

Avtalsspärr

2 § Fondtorgsnämnden får inte ingå fondavtal innan tio dagar har gått från det att underrättelsen enligt 2 kap. 15 § skickades (avtalsspärr).

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till en fondförvaltare, får fondavtal inte ingås innan fjorton dagar har gått från det att utskicket gjordes.

Överprövning

Allmänna bestämmelser om överprövning

3 § Efter ansökan av en fondförvaltare som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol överpröva

1.en upphandling, och

2.giltigheten av ett fondavtal som har slutits mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare.

Behörig domstol

4 § En ansökan om överprövning ska göras hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets Fondtorgsnämnden har sin hemvist.

 

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

 

Domstolens åtgärder

 

5 § Om Fondtorgsnämnden har brutit mot någon bestämmelse i 2 kap.

 

1–4, 6, 8–20 och 22–26 §§ och detta har medfört att fondförvaltaren har

 

lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att upphandlingen

 

ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.

 

En upphandling får inte överprövas efter det att fondavtal har slutits

 

mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare.

 

6 § Om Fondtorgsnämnden under pågående överprövning av en upp-

 

handling ingår ett fondavtal i strid med 2, 7, 8 eller 9 §, ska rätten, på

 

yrkande av fondförvaltaren, överpröva avtalets giltighet i enlighet med 12

 

och 13 §§.

 

Förlängd avtalsspärr

 

7 § Om en ansökan om överprövning av en upphandling har gjorts, fort-

 

sätter avtalsspärren enligt 2 § att gälla under handläggningen i för-

14

valtningsrätten (förlängd avtalsspärr).

 

Rätten får besluta att någon förlängd avtalsspärr inte ska gälla.

Interimistiskt beslut vid överprövning av en upphandling

8 § När avtalsspärr enligt 2 eller 7 § inte gäller, får rätten besluta att Fondtorgsnämnden inte får ingå fondavtal innan något annat har bestämts. Rätten ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren.

Rätten ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tiodagarsfrist

9 § När en förlängd avtalsspärr gäller enligt 7 §, får Fondtorgsnämnden inte ingå fondavtal innan det har gått tio dagar från det att förvaltnings- rätten har avgjort målet.

När en förvaltningsrätt eller en kammarrätt har fattat ett beslut enligt 8 §, får fondavtal inte ingås innan det har gått tio dagar från det att rätten har avgjort målet eller upphävt beslutet. När Högsta förvaltningsdomstolen har fattat ett beslut enligt 8 § och återförvisat målet till lägre instans, får fondavtal inte ingås innan det har gått tio dagar från beslutet om återför- visning.

Rätten får besluta att någon tiodagarsfrist inte ska gälla.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av en upphandling

10 § En ansökan om överprövning av en upphandling ska ha kommit in till förvaltningsrätten före utgången av en sådan avtalsspärr som avses i 2 §.

11 § En ansökan om överprövning av ett beslut att avbryta en upphand- ling ska ha kommit in till förvaltningsrätten innan det har gått tio dagar från det att Fondtorgsnämnden med ett elektroniskt medel har skickat en underrättelse om beslutet och angett skälen för beslutet.

Om underrättelsen har skickats på annat sätt än med ett elektroniskt medel till en eller flera fondförvaltare, ska en ansökan om överprövning ha kommit in till förvaltningsrätten innan det har gått fjorton dagar från det att underrättelsen skickades ut.

Överprövning av ett fondavtals giltighet

12 § Rätten ska besluta att ett fondavtal som har slutits mellan Fond- torgsnämnden och en fondförvaltare är ogiltigt, om det har slutits

1.utan föregående annonsering enligt 2 kap. 8 §, när kompletterande upphandling enligt 2 kap. 24 § inte har fått användas,

2.i strid med bestämmelserna om avtalsspärr i 2 eller 7 §, ett interi- mistiskt beslut enligt 8 § eller tiodagarsfristen i 9 §, eller

3.innan det har lämnats en underrättelse om tilldelningsbeslut enligt 2 kap. 15 §.

För ogiltighet i de fall som anges i första stycket 2 och 3 krävs dessutom att Fondtorgsnämnden har överträtt någon annan av de bestämmelser som

Prop. 2021/22:179

15

Prop. 2021/22:179 anges i 5 § och att detta har medfört att fondförvaltaren har lidit eller kan komma att lida skada.

Interimistiskt beslut vid överprövning av ett fondavtals giltighet

13 § Rätten får besluta att ett fondavtal inte får fullgöras innan något annat har bestämts. Rätten ska avstå från att fatta ett sådant beslut, om den skada eller olägenhet som beslutet skulle kunna medföra är större än den skada som skulle kunna drabba fondförvaltaren.

Rätten ska vid bedömningen ta hänsyn till pensionsspararnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen.

Tidsfrister för ansökan om överprövning av ett avtals giltighet

14 § En ansökan om överprövning av ett fondavtals giltighet ska, om inte annat följer av andra stycket, ha kommit in till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet slöts.

Ansökan ska dock ha kommit in till förvaltningsrätten innan det har gått trettio dagar från det att Fondtorgsnämnden skriftligen har underrättat de fondförvaltare som har lämnat anbudsansökan eller anbud om att fond- avtalet har slutits och har lämnat en sammanfattning av sådana upp- lysningar som avses i 2 kap. 16 §.

Beräkning av vissa tider

15 § Vid beräkningen av längden av en avtalsspärr samt av tiodagars- frister enligt 9 § och tidsfrister för ansökan om överprövning ska 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämpas.

Skadestånd

16 § Om Fondtorgsnämnden inte har följt en bestämmelse som anges i 5 §, ska Fondtorgsnämnden ersätta den skada som därigenom har upp- kommit för en fondförvaltare.

Rätten till skadestånd inbegriper även ersättning till en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling för kostnader som fondförvaltaren har haft för att förbereda anbud och i övrigt för att delta i upphandlingen, om åsidosättandet av bestämmelsen menligt har påverkat fondförvaltarens möjligheter att tilldelas fondavtalet.

17 § Talan om skadestånd får väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt då fondavtal har slutits mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare eller har förklarats ogiltigt enligt 12 § genom ett avgörande som har fått laga kraft. Väcks inte talan inom denna tid, är rätten till skadestånd förlorad.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2022.

16

2.3

Förslag till lag om ändring i

Prop. 2021/22:179

 

socialförsäkringsbalken

 

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken1 dels att 64 kap. 17 a–17 d och 19–22 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 64 kap. 17 a och 17 c §§ ska utgå,

dels att 2 kap. 2 §, 64 kap. 1–3, 18, 33 och 40 §§ och 113 kap. 41 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas 13 nya paragrafer, 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a–3 c, 26 a–26 e, 27 a, 27 b och 47 §§, och närmast före 64 kap. 2 a, 2 b, 3 a, 26 a, 26 e, 27 a och 47 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Socialförsäkringen administreras

Socialförsäkringen administreras

av Försäkringskassan och Pen-

av Försäkringskassan, Pensions-

sionsmyndigheten samt av Skatte-

myndigheten, Fondtorgsnämnden

verket.

och Skatteverket.

Hos Försäkringskassan ska det finnas ett allmänt ombud för social- försäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet.

I inledningen av avdelningarna B–G finns bestämmelser om vilken myn- dighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen.

64 kap.

1 §2

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§. Vidare finns bestämmelser om

– uttag av premiepension i 7–14 §§,

kapitalförvaltning, m.m. i 15– 22 §§,

överföring av medel och byte av fond i 23–27 §§,

ändrad pensionsrätt i 28–31 §§,

skadestånd i 32–36 §§,

kostnader för premiepensions- verksamheten i 37–45 §§, och

förbud mot marknadsföring och försäljning via telefon i 46 §.

kapitalförvaltning, m.m. i 15– 18 §§,

överföring av medel och byte av fond i 23–27 b §§,

kostnader för premiepensions- verksamheten i 37–45 §§,

förbud mot marknadsföring och försäljning via telefon i 46 §, och

1

Senaste lydelse av

 

 

64 kap. 17 a § 2018:772

64 kap. 21 § 2013:581

 

64 kap. 17 b § 2018:772

64 kap. 22 § 2018:772

 

64 kap. 17 c § 2021:1215

rubriken närmast före 17 a § 2018:772

 

64 kap. 17 d § 2018:772

rubriken närmast före 17 c § 2018:772.

 

64 kap. 19 § 2018:772

 

 

64 kap. 20 § 2013:581

 

2

Senaste lydelse 2018:772.

17

Prop. 2021/22:179

– samverkan i 47 §.

2 §

Premiepensionssystemet innebär att

 

– medel som motsvarar fastställd

– medel som motsvarar fastställd

pensionsrätt för premiepension fon-

pensionsrätt för premiepension fon-

deras,

deras, och

pensionsspararen har möjlig- het att själv bestämma om förvalt- ningen av de medel som fonderas för hans eller hennes räkning, och

pensionernas storlek är beroende av värdeutvecklingen på de fon- derade medlen.

Målet för premiepensionssystemet

2 a §

Premiepensionssystemet ska erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att

1. avkastningen på pensions- spararnas fonderade medel bör vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex enligt 58 kap. 10 § men utan garantier om viss avkast- ning, och

2. utbetalningarna av premie- pensionen bör vara allt mer förut- sägbara och stabila, med beak- tande av den återstående utbetal- ningstiden.

Principen om valfrihet

2 b §

Premiepensionssystemet ska er- bjuda valfrihet genom att pensions- spararen ska kunna påverka risk- nivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fon- deras för spararens räkning.

3 §3

Pensionsmyndigheten är försäk- ringsgivare för premiepension. Pen- sionsmyndigheten ska erbjuda pen- sionsspararna valbara fonder med olika placeringsinriktning och risk-

Pensionsmyndigheten är försäk- ringsgivare för premiepension. Pen- sionsmyndigheten ska erbjuda pen- sionsspararna ett urval av upphand- lade fonder på ett fondtorg för

18

3 Senaste lydelse 2018:772. Ändringen innebär bland annat att tredje stycket tas bort.

profil på ett fondtorg för premie-

premiepension (fondtorget för pre-

pension. Myndighetens verksamhet

miepensionen).

Myndighetens

i fråga om premiepension ska

verksamhet i fråga om premie-

bedrivas enligt försäkringsmässiga

pension ska bedrivas enligt för-

principer.

 

 

 

säkringsmässiga principer.

 

Pensionsmyndigheten

ska

för-

Pensionsmyndigheten ska

för-

valta

premiepensionsmedlen

valta

premiepensionsmedlen

genom att

 

 

 

genom att

 

 

 

1. ingå avtal om att erbjuda en

1. ingå

samarbetsavtal

med

fond på fondtorget (fondavtal) med

Fondtorgsnämnden,

 

 

fondbolag, fondföretag eller för-

 

 

 

 

valtningsbolag enligt

1 kap.

1 §

 

 

 

 

lagen (2004:46) om värdepappers- fonder (fondförvaltare),

2.ingå samarbetsavtal med Sjunde AP-fonden, och

3.placera medlen i fonder.

Pensionsmyndigheten ska granska att

1.fondförvaltare och fonder lö- pande uppfyller villkoren i fond- avtalen, och

2.fondförvaltare löpande upp- fyller kraven i 17 c § andra stycket 2–6.

Ytterligare bestämmelser om Pensionsmyndighetens verksamhet m.m. finns i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksam- het i premiepensionssystemet.

Fondtorget för premiepensionen

3 a §

Pensionsspararna ska ha möjlighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen.

Fondtorget för premiepensionen ska erbjuda en stor bredd i urvalet av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger valfrihet för en sparare vid place- ring enligt första stycket. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, håll- bara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

3 b §

Fondtorgsnämnden ska löpande tillhandahålla fonder till fondtorget för premiepensionen genom att upphandla fonder enligt lagen

Prop. 2021/22:179

19

Prop. 2021/22:179

(2022:000) om upphandling av fon-

 

der till premiepensionens fondtorg.

 

3 c §

 

 

 

 

 

Pensionsmyndigheten

förvärvar

 

och löser in andelar i fonderna på

 

fondtorget

för

premiepensionen.

 

Fondtorgsnämnden ansvarar

för

 

kontakterna i övrigt med de fond-

 

förvaltare som Fondtorgsnämnden

 

har ingått avtal med enligt lagen

 

(2022:000)

om

upphandling

av

 

fonder till premiepensionens fond-

 

torg (fondavtal).

 

 

 

18 §

När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pensionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i

1. värdepappersfonder

eller

1. fonder som omfattas av fond-

fondföretag som avses i 19 §, eller

avtal, eller

2.fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av livränta enligt 11–14 §§ ska medlen i stället föras över till Pensionsmyndighetens liv- ränteverksamhet.

20

Valarkitekturen för premiepensionssystemet

26 a §

Med valarkitekturen för premie- pensionssystemet avses den presen- tation av olika val, det stöd och den information som lämnas av Pen- sionsmyndigheten när en sparare ska ange hur spararens premie- pensionsmedel ska förvaltas.

26 b §

Valarkitekturen för premiepen- sionssystemet ska främja att en pen- sionssparare gör väl övervägda val om hur spararens premiepensions- medel ska förvaltas.

26 c §

Utgångspunkten i valarkitekturen ska vara att pensionsspararens medel förvaltas av Sjunde AP- fonden med fördelning enligt 5 kap.

1 § tredje stycket lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP- fonder).

En pensionssparare som vill be- stämma hur spararens premie- pensionsmedel ska placeras kan välja att medlen enligt 23 § första stycket förs över till förvaltning i fonder som omfattas av fondavtal eller i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen om allmänna pensionsfonder (AP- fonder).

26 d §

Pensionsmyndigheten ska skrift- ligen informera pensionsspararen inför varje val enligt 26 c § andra stycket om innebörden av valet. Spararen ska skriftligen bekräfta att spararen har tagit del av in- formationen.

Föreskrifter om valarkitekturen

26 e §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regerings- formen meddela ytterligare före- skrifter om valarkitekturen.

Överföring av medel när ett fondavtal upphör att gälla

27 a §

En pensionssparare som har pre- miepensionsmedel placerade i en fond som omfattas av ett fondavtal som har löpt ut, sagts upp eller hävts, ska av Pensionsmyndigheten ges möjlighet att inom viss tid be- stämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett fondavtal.

Om en pensionssparare inte inom den tid som anges av Pensions- myndigheten bestämmer hur med- len ska placeras, ska medlen pla- ceras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare valda fonden. Placeringen

Prop. 2021/22:179

21

Prop. 2021/22:179

av medlen ska göras med tillämp-

 

ning

av

den fördelningsordning

 

som

har

fastställts enligt 2 kap.

 

23 §

lagen (2022:000) om upp-

 

handling av fonder till premiepen-

 

sionens fondtorg.

27 b §

Om det inte finns någon likvärdig fond enligt 27 a §, ska medlen pla- ceras i förvaltning av Sjunde AP- fonden enligt 5 kap. 1 § tredje stycket lagen (2000:192) om all- männa pensionsfonder (AP- fonder).

Om det finns särskilda skäl, får Pensionsmyndigheten placera med- len enligt första stycket utan att först ge pensionsspararen möjlig- het att bestämma hur medlen ska placeras.

33 §

Talan om skadestånd som avses i 32 § får föras av Pensionsmyndigheten.

Om Fondtorgsnämnden avser att föra talan mot en fondförvaltare i fråga om ett fondavtal som Fond- torgsnämnden har ingått, får Pen- sionsmyndigheten uppdra åt den myndigheten att samtidigt föra talan om skadestånd enligt 32 § mot samma förvaltare.

En pensionssparare för vars räkning sådana fondandelar som avses i 32 § har förvärvats har också rätt att föra talan om skadestånd till myndigheten. Detta gäller dock endast om Pensionsmyndigheten har förklarat att den

inte avser att föra talan om skadestånd, och

inte heller har träffat någon uppgörelse om skadeståndsskyldighet.

 

 

40 §4

 

Pensionsmyndigheten ska ta ut av-

Pensionsmyndigheten ska ta ut av-

 

gifter från fondförvaltare för att

gifter från fondförvaltare för att

 

täcka myndighetens kostnader för

täcka myndighetens kostnader för

 

– handläggning

av ansökan

information om fonder.

 

 

 

enligt 17 c §,

 

 

 

– granskning av

fondförvaltare

 

 

och fonder enligt 3 § tredje stycket,

 

 

och

 

 

22

4 Senaste lydelse 2018:772.

 

– information om fonder.

Prop. 2021/22:179

Bestämmelserna i 37 § andra stycket gäller även för sådana avgifter.

Samverkan

 

47 §

och Fond-

Pensionsmyndigheten

torgsnämnden ska samverka i frå- gor som rör Premiepensions- systemet.

Myndigheterna ska lämna var- andra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sin verk- samhet avseende premiepensions- systemet.

113 kap.

41 §5

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av följande beslut av Pensionsmyndigheten gäller be- stämmelserna i 36–49 §§ förvalt- ningslagen (2017:900):

1.Beslut enligt 64 kap. 17 c § om ansökan att ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten.

2.Beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fondförvaltare.

I fråga om rättelse, ändring och överklagande av Pensionsmyndig- hetens beslut enligt 64 kap. 40 § om att ta ut avgift från fondförvaltare gäller bestämmelserna i 36–49 §§ förvaltningslagen (2017:900).

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2022.

2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för fondavtal som har ingåtts före ikraftträdandet. När ett sådant fondavtal sägs upp ska dock premie- pensionsmedlen i en fond som omfattas av det avtalet omplaceras med tillämpning av 64 kap. 27 a och 27 b §§.

3.Vid tillämpningen av äldre bestämmelser om granskning i 64 kap. 3 § tredje stycket och om uttag av avgifter för att täcka kostnader för sådan granskning i 64 kap. 40 § första stycket andra strecksatsen ska det som föreskrivs om Pensionsmyndigheten i stället gälla Fondtorgsnämnden. Detta gäller dock inte sådana granskningar enligt 64 kap. 3 § tredje stycket som har inletts före ikraftträdandet.

5 Senaste lydelse 2018:772.

23

Prop. 2021/22:179 2.4

Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192)

 

om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 1 och 2 §§ lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §1

Sjunde AP-fonden förvaltar fonder för de ändamål som framgår av be- stämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Förvaltningen ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse.

När medel förs över med stöd av 64 kap. 23 § tredje stycket social- försäkringsbalken, ska pensionsspararen kunna bestämma att medlen ska

1.placeras i en eller flera angivna fonder,

2.fördelas mellan fonderna efter pensionsspararens ålder, eller

3.fördelas mellan fonderna efter den risknivå som pensionsspararen anger.

När medel förs över med stöd av

När medel förs över med stöd av

64 kap.

24 § eller 26 § andra

64 kap.

24 §,

26 § andra stycket

stycket

socialförsäkringsbalken,

eller 27 b §

socialförsäkringsbal-

ska medlen fördelas mellan fonder-

ken, ska medlen fördelas mellan

na efter pensionsspararens ålder.

fonderna

efter pensionsspararens

 

 

ålder.

 

 

Sjunde AP-fonden får ur var och en av fonderna ta ut medel för de för- valtningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna, ska de fördelas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Sjunde AP-fonden ska ta emot medel till och betala ut medel från fonderna enligt de anvisningar som Pensionsmyndigheten lämnar.

2 §2

Sjunde AP-fonden ska ingå sam-

Sjunde AP-fonden ska ingå sam-

arbetsavtal enligt 64 kap. 3 § andra

arbetsavtal enligt 64 kap. 3 § andra

stycket 2 socialförsäkringsbalken

stycket 2 socialförsäkringsbalken

med Pensionsmyndigheten och åta

med Pensionsmyndigheten.

sig att uppfylla kraven i 17 c §

 

andra stycket 3–6.

 

Fondbestämmelserna för de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden får inte tillåta att medel delas ut till någon annan än Pensionsmyndigheten. Sjunde AP-fonden får inte heller genom fonderna utöva sådan fond- verksamhet som avser förvaltning av specialfonder enligt 12 kap. lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2022.

24

1

Senaste lydelse 2018:773.

2

Senaste lydelse 2018:773.

2.5

Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

Prop. 2021/22:179

 

sekretesslagen (2009:400)

 

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen

 

(2009:400)

 

 

dels att 28 kap. 1 och 5 §§ och 31 kap. 18 § ska ha följande lydelse,

 

dels att det ska införas två nya paragrafer, 30 kap. 8 d § och 31 kap.

 

17 a §, och närmast före 31 kap. 17 a § en ny rubrik av följande lydelse.

 

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

 

28 kap.

 

 

1 §1

 

Sekretess gäller hos Försäkrings-

Sekretess gäller hos Försäkrings-

 

kassan,

Pensionsmyndigheten och

kassan, Fondtorgsnämnden, Pen-

 

domstol för uppgift om en enskilds

sionsmyndigheten och domstol för

 

hälsotillstånd eller andra personliga

uppgift om en enskilds hälsotill-

 

förhållanden, om det kan antas att

stånd eller andra personliga för-

 

den enskilde eller någon närstående

hållanden, om det kan antas att den

 

till denne lider men om uppgiften

enskilde eller någon närstående till

 

röjs och uppgiften förekommer i

denne lider men om uppgiften röjs

 

ärende enligt lagstiftningen om

och uppgiften förekommer i ärende

 

 

 

enligt lagstiftningen om

 

1.allmän försäkring,

2.allmän pension,

3.arbetsskadeförsäkring,

4.merkostnadsersättning och omvårdnadsbidrag,

5.statligt tandvårdsstöd,

6.läkarvårdsersättning,

7.ersättning för fysioterapi,

8.annan ekonomisk förmån för enskild, eller

9.särskild sjukförsäkringsavgift.

Motsvarande sekretess gäller hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket. För en myndighet som anges i 14 § gäller dock bestämmelserna där.

Sekretess gäller hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten även i verksamhet som avser registrering av enskilda för uppgift om en enskilds personliga förhållanden som myndigheten fått från Migrationsverket, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Första och andra styckena gäller inte om annat följer av 3 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

 

5 §2

Sekretess gäller hos Pensionsmyn-

Sekretess gäller hos Pensionsmyn-

digheten och domstol i ärende en-

digheten, Fondtorgsnämnden och

1

Senaste lydelse 2018:1269.

25

2

Senaste lydelse 2010:1305.

Prop. 2021/22:179 ligt lagstiftningen om inkomst-

domstol i ärende enligt lagstift-

grundad ålderspension för uppgift

ningen om inkomstgrundad ålders-

om

pension för uppgift om

1.hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och

2.vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken.

Sekretessen enligt första stycket 2 gäller inte sedan pensionsspararen har avlidit.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

30 kap.

8 d §

Får Fondtorgsnämnden i verksam- het som avser fondtorget för pre- miepensionen en uppgift som är sekretessreglerad i 4 b eller 6 b § från en myndighet som avses där, blir 4 b eller 6 b § tillämplig på uppgiften också hos Fondtorgs- nämnden.

31 kap.

Affärsförbindelse med fondförvaltare

 

 

17 a §

 

 

 

 

 

Sekretess gäller hos Fondtorgs-

 

 

nämnden för uppgift om en enskilds

 

 

affärs- eller driftförhållanden eller

 

 

andra ekonomiska

förhållanden

 

 

eller personliga

förhållanden

när

 

 

den enskilde har trätt i affärs-

 

 

förbindelse eller liknande för-

 

 

bindelse med en fondförvaltare som

 

 

deltar eller har deltagit i en upp-

 

 

handling av fonder eller ingått

 

 

fondavtal enligt

lagen (2022:000)

 

 

om upphandling av fonder till

 

 

premiepensionens fondtorg, om det

 

 

kan antas att den enskilde lider

 

 

skada eller men om uppgiften röjs.

 

 

För uppgift i en allmän handling

 

 

gäller sekretessen i högst tjugo år.

 

18 §

 

 

 

 

Får en myndighet en uppgift som är

Får en myndighet en uppgift som är

26

sekretessreglerad i 16 eller 17 §

sekretessreglerad

i

16, 17

eller

 

 

 

 

 

från en myndighet som avses där, blir 16 eller 17 § tillämplig på upp- giften också hos den mottagande myndigheten. Sekretessbestämmel- sen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

17 a § från en myndighet som avses Prop. 2021/22:179 där, blir 16, 17 eller 17 a § tillämp-

lig på uppgiften också hos den mot- tagande myndigheten. Sekretessbe- stämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2022.

27

Prop. 2021/22:179 3

Ärendet och dess beredning

Den 14 december 2017 ingick Pensionsgruppens partier en överens- kommelse om att vidta åtgärder för att säkerställa att premiepensions- systemet är tryggt och hållbart (S2017/07369).

Mot bakgrund av Pensionsgruppens överenskommelse beslutade regeringen i juni 2018 att ge en särskild utredare i uppdrag att formulera ett mål för premiepensionssystemet och fondtorgets roll för att uppnå det målet. I uppdraget ingick även att skapa en pålitlig och säker valmiljö som erbjuder pensionsspararna valfrihet. Vidare ingick i uppdraget att ta fram förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Utredaren skulle därefter förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten (dir. 2018:57).

Utredningen, som tog namnet Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension (Premiepensionsutredningen), överlämnade i november 2019 betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44).

En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lag- förslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (S2019/04594).

Propositionen är utformad i samråd med Pensionsgruppen.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 22 december 2021 att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets förslag har i allt väsentligt följts. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.1, 6 och 7.3.2 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts.

4Premiepensionssystemets historik och syfte

4.1Inledning

Premiepensionssystemet har i drygt 20 år varit en central del av pensions- överenskommelsen och det allmänna pensionssystemet. Ett syfte med att införa denna fonderade del i pensionssystemet var att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen. Ett annat syfte var att göra det möjligt för enskilda att själva kunna påverka sin pension genom egna val av fonder. Dessa syften har uppfyllts och premiepensionen har för de allra flesta tydligt bidragit till bättre avkastning på pensionsmedlen. Det intresse och engagemang för den egna premiepensionen som systemet förväntades medföra har dock inte fullt ut infriats.

28

Premiepensionssystemet har kunnat missbrukas av oseriösa aktörer Prop. 2021/22:179 vilket i många fall lett till en onödigt låg avkastning för spararna. Systemet

har återkommande varit föremål för kritik och bland annat har fem utredningar och översyner analyserat hela eller delar av systemet och föreslagit olika förändringar. Vissa av dessa förändringar har genomförts. Premiepensionssystemet reformeras i och med denna proposition för att bli tryggare och för att säkerställa bättre avkastning för fler. De förändringar som föreslås syftar till att skapa tryggare och bättre pensioner, men ändrar inte systemets ursprungliga syften, som partierna bakom pensionssystemet är eniga om fortsatt ska gälla.

4.2Premiepensionssystemets första 25 år

Premiepensionssystemet ingår som en komponent i pensionsöverens- kommelsen från 1994. Med pensionsöverenskommelsen avses dels det regelsystem som gäller för den inkomstgrundade ålderspensionen och garantipensionen, dels de bakomliggande resonemang om principer som kommer till uttryck i betänkanden och propositioner. En närmare be- skrivning av överenskommelsen finns i promemorian Detta är pensions- överenskommelsen (Ds 2009:53).

Skapandet av premiepensionssystemet präglades av en tidsanda med stark tilltro till kapitalmarknaden och uppfattningen att valfrihet vid kapitalplaceringar skulle intressera och gynna breda befolkningsgrupper. Under de senaste 25 åren har erfarenhet och forskning lett till en delvis förändrad syn på pensionsspararnas kunskaper, intresse och beteenden i fråga om fondval, vilket bidragit till slutsatser om successiva justeringar av premiepensionssystemet.

4.2.1Beslut och införande

Redan i den första principskissen för ett reformerat ålderspensionssystem angavs att det nya systemet skulle innehålla en fonderad del i form av ett premiereservsystem (Ds 1992:89 Ett reformerat pensionssystem – Bakgrund, principer och skiss). Närmare principer redovisades därefter i Pensionsarbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). De övergripande principerna för premiepensionssystemet beslutades av riksdagen 1994 genom antagandet av propositionen Reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250). Den princippropositionen innehöll dock inga lagförslag. Ett förslag till reglering av premiepensionen togs fram i betänkandet Allmänt pensions- sparande (SOU 1996:83). Förslaget byggde på ett sparande som först vid pensionsuttaget skulle tecknas som en försäkring. Partierna bakom pensionsöverenskommelsen ansåg dock att systemet skulle vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även under sparandetiden och att ett nytt förslag därför skulle tas fram. Det nya förslaget presenterades i betänkandet Lag om premiepension (SOU 1997:131). Utformning och lagreglering av premiepensionssystemet beslutades sedan av riksdagen 1998 (prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m.).

29

Prop. 2021/22:179 De faktiska avsättningarna till premiepensionen påbörjades redan 1995, men samlades i depå i väntan på att ett fondtorg för premiepensionen skulle konstrueras och öppnas.

Under 1990-talet skedde stora förändringar på fond- och försäkrings- marknaden i Sverige. Fondförsäkring infördes 1990 och året efter skedde en anpassning av de svenska reglerna på finansmarknadsområdet till det så kallade UCITS-direktivet (Undertaking for Collective Investments in Transferable Securities).

Därefter har förändringar i ansvariga myndigheters synsätt och hantering av premiepensionen skett men i allt väsentligt inom ramen för samma systemkonstruktion.

4.2.2Fondvalet lyfts fram och Premiepensionsmyndigheten bildas

År 2000 fick spararna för första gången placera sina premiepensions- medel på fondtorget. Fondtorget bestod initialt av 450 fonder och var öppet för alla fonder som uppfyllde UCITS-direktivets krav.

För dem som inte valde fond fanns ett statligt ickevalsalternativ, Premiesparfonden, som förvaltades av Sjunde AP-fonden. Fonden var inte valbar i den meningen att man kunde välja Premiesparfonden vid ett senare tillfälle när man en gång hade valt fonder på fondtorget. Det fanns dock en särskild statlig fond som kunde väljas – Premievalsfonden.

Inför detta första fondval var marknadsföringen mycket omfattande såväl från den då ansvariga myndigheten Premiepensionsmyndigheten (PPM) som från olika privata aktörer som ville att just deras fonder skulle väljas. Det fanns därtill ett politiskt intresse av engagerade sparare, och PPM skulle enligt sitt regleringsbrev återrapportera hur många som gjorde ett aktivt val. Den allmänna bilden blev därför att det var centralt att göra ett aktivt val för att få en bra pension. Uppfattningen som etablerades var att ett icke-val kunde förväntas leda till en lägre pension än ett aktivt val. Resultatet blev att 67 procent av pensionsspararna valde fonder på fondtorget i det första valet. Därefter har pensionsspararna valt fonder i betydligt mindre omfattning.

Administrativt valde regering och riksdag att separera förvaltningen av premiepensionssystemet från den övriga förvaltningen av den allmänna pensionen. PPM, som bildades 1998 som ansvarig förvaltningsmyndighet för premiepensionen, hade detta uppdrag från den 1 juli 1998 till den 31 december 2009.

4.2.3Utveckling av förval och beslutsstöd, Pensionsmyndigheten bildas

Några år in på 2000-talet började en delvis ny syn på premiepensions- systemet att växa fram, där risken för dåliga utfall för enskilda sparare och därmed stora skillnader i slutlig pension uppmärksammades. Irrationella fondval och att pensionssparare inte bytte fonder i någon högre utsträckning ansågs inte bero på att spararna inte ville välja utan på att de på grund av bristande stöd eller kunskap inte kunde välja. Den allmänna

30

uppfattningen var att pensionsspararna behövde vägledas, informeras och utbildas till bättre fondval och frekventare fondbyten.

Pensionsgruppen beslutade därför om en utredning för att utvärdera premiepensionssystemet och föreslå förbättringar inom befintligt system med fokus på att minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt underlätta valsituationen för enskilda sparare. Denna utredning lämnade 2005 betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87).

Utredningen utgick i sina resonemang från att ett aktivt byte av fonder leder till god premiepension. Utredningen föreslog inte några omfattande förändringar av premiepensionssystemet, utan systemet skulle fortsätta att vara ett fondförsäkringssystem med kapitalförvaltning i fonder som administreras av fristående fondförvaltare. Vidare föreslog utredningen att de fondförvaltare som uppfyllde kraven även i fortsättningen i princip fritt skulle kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM därmed inte skulle göra någon bedömning av huruvida fonden var lämplig att ingå i systemet eller inte.

Utredningen menade dock att systemet inte tagit tillräcklig hänsyn till individer som ansåg sig ha ett engagemang för att välja men som saknade tillräckliga kunskaper. Utredningen ansåg att det borde utvecklas ett beslutsstöd för dessa individer. Därigenom ansåg utredningen att risken för systematiskt dåliga utfall skulle minska. Resonemanget löd att om fler sparare var engagerade skulle konkurrensen bland fonderna leda till självsanering av utbudet och till att skillnaden i slutlig pension därmed skulle minska.

Utredningen ansåg vidare att förvalsalternativet borde få en generations- fondprofil där risknivån trappades ned i takt med pensionsspararens ålder.

Som en följd av utredningens förslag tog PPM fram det it-baserade beslutsstödet PPM-Lotsen, vars syfte var att hjälpa pensionsspararna att göra medvetna och genomtänkta val. Beslutstödet kom dock inte att användas i någon större omfattning av spararna. Myndigheten arbetade även med riktade utskick till de sparare som valt fonder vid sitt inträde i systemet men sedan inte ändrat sitt val, liksom till dem som inte hade gjort något aktivt fondval alls. Effektmätningar av dessa kampanjer visade på ett lågt intresse för frågan och aktivitetsgraden förblev fortsatt låg bland pensionsspararna.

År 2009 beslutade riksdagen om ändringar av ickevalsalternativets utformning (prop. 2009/10:44). Det infördes ett nytt så kallat förvals- alternativ, AP7 Såfa, som fick en generationsfondsprofil. Förvalet gjordes valbart på fondtorget och det blev möjligt att välja risknivå inom ramen för förvalet.

Den 31 december 2009 avvecklades PPM och ansvaret för premie- pensionssystemet överfördes den 1 januari 2010 till den nybildade Pensionsmyndigheten.

En viktig orsak till att samla hanteringen av den allmänna pensionen hos en aktör var att skapa förutsättningar för en förbättrad och mer samman- hållen pensionsinformation. Pensionsmyndigheten fick därför i uppgift att ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen, informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli samt tydliggöra vilka konsekvenser olika val får för pensionen.

Prop. 2021/22:179

31

Prop. 2021/22:179 4.2.4

Massfondbyten och rådgivningstjänster ökar i

 

omfattning och leder till en ny syn på

 

premiepensionssystemet

Pensionsmyndighetens uppgift att informera allmänheten om pensioner kompletterades sedermera med ett konsumentstärkande uppdrag. Bud- skapet inriktades allt mer på att ge en helhetsbild till pensionärer och pensionssparare, det vill säga att informera om hela pensionen och inte separat om premiepensionen. Målet var att minska oron och osäkerheten kring den framtida pensionens storlek, och budskapet var att det inte är nödvändigt för en pensionssparare att känna till alla detaljer i pensions- systemet. Fondvalets betydelse för den slutliga pensionen tonades ner. I stället framhölls att premiepensionen är en mindre del av hela pensionen.

I pensionsdebatten fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de då drygt 800 fonderna, samtidigt som kännedomen om förvalet vid den tiden var relativt låg. I detta vakuum uppstod en omfattande marknad för rådgivning och olika förvaltnings- tjänster. Tjänsterna marknadsfördes med innebörden att om spararna köpte tjänsterna behövde de inte välja fonder själva eller oroa sig för sin framtida pension. Olika typer av rådgivningsföretag hade funnits tidigare men marknaden växte kraftigt från 2010 och framåt.

En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade massfondbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till spararnas inloggningsuppgifter för fondbyten. Massfondbyten skapade såväl tekniska problem som likviditetsproblem för Pensionsmyndigheten. Eftersom det därutöver medförde förtroendeproblem för hela premie- pensionssystemet ansåg Pensionsgruppen att dessa massfondbyten borde stoppas.

År 2011 införde Pensionsmyndigheten, på regeringens uppdrag, stopp för massfondbytena, vilket dock fick följden att många förvaltningsföretag i stället förde över sparares medel till egna fonder som var speciellt skapade för premiepensionssystemet. Dessa fonder marknadsfördes via telefon, ofta aggressivt och med vilseledande argument samt i vissa fall även med olagliga metoder. Den ursprungliga tanken att premiepensionens fondtorg skulle spegla marknadens utbud av investeringsinriktningar och fondförvaltare blev allt mindre tydlig. Trots stoppet för massfondbyten skattade Pensionsmyndigheten att det ännu 2016 var cirka 440 000 pensionssparare, drygt var sjätte pensionssparare med egen portfölj, som betalade för att rådgivare eller förvaltare hjälpte dem med förvaltning av sina premiepensionsmedel.

Till följd av de problem som identifierats tog Pensionsgruppen initiativ till en ny utvärdering av premiepensionssystemet. I maj 2013 presen- terades promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). Syftet med utvärderingen var i första hand att belysa och analysera systemets funktion men även att peka ut möjliga sätt att hantera de problem som identifierats. Tre problem lyftes särskilt fram i promemorian:

Det fanns en förhållandevis stor förväntad spridning i utfall.

Det stora fondutbudet var svårt att hantera för de flesta sparare.

Kostnaderna var högre än nödvändigt.

32

Orsaken till dessa problem var enligt promemorian att spararna hade Prop. 2021/22:179 sämre finansiella kunskaper än vad som förutsattes när premiepensions-

systemet skapades, och att utbudet av fonder blivit mycket stort. Utredningen ansåg därför att problemen skulle hanteras genom att på olika sätt minska valfriheten. Enligt utredningen kunde detta ske antingen med ett oförändrat fondtorg men med återkommande bekräftelseval av gjorda fondval och att förvalet skulle lyftas fram som ett bra alternativ, eller genom att reducera fondtorget till ett fåtal fonder med olika risk- och investeringsinriktning.

I syfte att gå vidare med några av promemorians slutsatser tillsatte regeringen en ny premiepensionsutredning som lämnade betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61). Utgångspunkten för denna utredning var att göra förbättringar inom ramen för det befintliga systemet och fortsatt värna valfriheten samt säkerställa att eventuella förändringar av premiepensionssystemet bidrog till att fler sparare fick en långsiktigt bra avkastning på sitt premiepensionskapital. Utredningens bedömning var att detta skulle kunna åstadkommas utan att minska möjligheterna att välja bland en mångfald av kapitalförvaltare och fonder med olika inriktning.

Utredningen konstaterade vidare att inriktningen i fråga om valet av fonder successivt hade ändrats från att spararen bör välja fonder och att det är viktigt att vara aktiv, till att förvalet är ett bra alternativ för de flesta. Förbättringsåtgärder som lyftes var ändrade valrutiner inklusive införande av bekräftelseval och tydligare myndighetsinformation med fokus på det grundläggande valet av förvaltningsmodell. Utredningens förslag grundade sig på bedömningen att lågt engagemang och låg kunskap minskade sannolikheten för ett bra premiepensionsutfall. Utredningen ansåg att lösningen på detta grundläggande problem inte var att försöka höja engagemanget och kunskapen utan att i första hand anpassa systemet efter pensionsspararnas engagemang och kunskap.

År 2015 ändrade Pensionsmyndigheten officiellt sin kommunikation till att framhålla förvalet.

4.2.5Misstänkta bedrägerier och ny överenskommelse i Pensionsgruppen

Vintern 2016 uppmärksammade Pensionsmyndigheten flera missför- hållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförvaltare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt. Fondförvaltarnas agerande riskerade att leda till mycket allvarliga konsekvenser för såväl berörda pensionssparare som Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten iden- tifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till avregistreringar från det i övrigt öppna fondtorget.

Efter uppdagandet av att oegentligheter skett på fondtorget har en fortsatt granskning lett till att fonder köpstoppats och senare avregistrerats när misstankar om regelöverträdelser eller brott uppdagats. Flera aktörer har även polisanmälts. Totalt har Pensionsmyndigheten, som följd av brott mot samarbetsavtalet, avregistrerat ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder och med över 200 000 drabbade sparare.

33

Prop. 2021/22:179 Med anledning av de misstänkt kriminella aktörerna på premie- pensionens fondtorg började Pensionsmyndigheten sommaren 2016 att ta fram förslag så att liknande händelser inte inträffar igen. I december 2016 uppdrog regeringen till Pensionsmyndigheten att inom ramen för nuvarande system analysera och föreslå åtgärder som skulle stärka konsumentskyddet och minska risken för att fondförvaltare missbrukar systemet. En rapport med förslag på åtgärder lämnades av Pensions- myndigheten i juni 2017 (Stärkt konsumentskydd inom premiepensionen, 2017) och låg sedan till grund för Finansdepartementets promemoria Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (Fi2016/04460). Ett centralt förslag i promemorian var att, i syfte att filtrera bort oseriösa aktörer, införa ett antal krav som fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget måste uppfylla. Efter överenskommelse i Pensionsgruppen beslutade regeringen och riksdagen i princip enligt Pensionsmyndighetens förslag (prop. 2017/18:247).

Genom att införa sådana krav på fonder och fondförvaltare för att få delta på fondtorget minskade risken för att oseriösa fonder skulle kunna finnas på fondtorget. Kriterierna innebar dock inga egentliga kvalitetskrav. Pensionsgruppen ansåg därför inte att åtgärderna var tillräckliga för att säkerställa att premiepensionssystemet är tryggt och hållbart. Åtgärderna ansågs inte heller vara tillräckliga för att skapa nödvändig tillit till systemet. Pensionsgruppen enades därför om att analysera möjligheterna till ytterligare åtgärder för att uppnå ett säkert och kontrollerbart fondtorg. I ett första steg gjordes en förstudie som presenterades i augusti 2017 (Förstudie om möjliga strukturella förändringar för ett tryggare och mer effektivt premiepensionssystem, S2017/03516). Med bland annat förstudien som utgångspunkt enades Pensionsgruppen om att förändra det öppna fondtorget till ett upphandlat fondtorg där staten tar ett tydligare huvudmannaskap. Detta blev sedermera en av komponenterna i Pensions- gruppens pensionsöverenskommelse från den 14 december 2017 (S2017/07369).

4.3 Premiepensionssystemet har i stor utsträckning uppfyllt sina huvudsakliga syften men är inte tillräckligt anpassat efter människors behov

 

Det fanns två huvudsakliga syften för att införa premiepensionssystemet.

 

De var dels att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på

 

kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom den allmänna

 

pensionen, dels att göra det möjligt för enskilda att själva påverka

 

pensionen genom val av fonder.

 

För sparare som varit med under alla år sedan 2000 har premiepensions-

 

systemet i genomsnitt gett en tydligt högre avkastning än inkomst-

 

pensionssystemet. Endast mycket få har haft en sämre utveckling. Det kan

 

därför konstateras att syftet att åstadkomma en högre avkastning har

 

uppnåtts med marginal för nästan alla under den aktuella tidsperioden.

 

Avkastningen kan dock variera relativt mycket mellan pensionsspararna

 

eftersom de har gjort olika fondval och dessutom gått in i systemet vid

34

olika tidpunkter. Detta är dock en naturlig och ofrånkomlig konsekvens i

 

ett system som bygger på att människor gör egna val i fråga om risk och Prop. 2021/22:179 fonder.

Syftet att göra det möjligt för enskilda att påverka den egna pensionen kan principiellt anses vara uppfyllt. Ett stort antal fonder har dock visat sig vara svårhanterligt för många sparare. Det har således varit praktiskt möjligt att påverka sin pension och många har också gjort det, men inte fullt ut på det rationella och medvetna sätt som får anses ha varit syftet med målet om att kunna påverka sin pension. Sammantaget har premie- pensionssystemet i stor utsträckning uppfyllt de två huvudsakliga syftena.

Utöver dessa två syften fanns det några underliggande ambitioner när systemet skapades som i mindre grad uppfyllts. Det har till exempel rört sig om att öka engagemanget och intresset för den egna pensionen och att erbjuda ett tryggt fondtorg bestående av fonder av hög kvalitet. Engagemanget och kunskapen om den egna pensionen och premiepensionens roll i denna är låg hos många pensionssparare och har enligt Pensions-myndighetens mätningar inte förändrats nämnvärt över tid, trots tidvis stora informationsinsatser. Inte heller ambitionen om ett fondtorg med fonder av hög kvalitet har infriats i tillräckligt hög grad.

När premiepensionssystemet infördes gjordes det med utgångspunkt i tanken att människor med relevant och god information skulle göra rationella val utifrån sina preferenser och intressen, till gagn för den egna pensionen. Den praktiska erfarenheten och den sedan dess utvecklade beteendeforskningen har dock visat att sparare i stor utsträckning inte agerar så, vilket för ofta lett till irrationella beslut och onödigt dålig avkastning. Erfarenheter från premiepensionssystemet hittills, presen- terade bland annat i de senaste årens olika utredningar, visar att den finansiella kunskapen hos spararna är lägre än vad som förutsågs när systemet skapades. Framför allt är viljan och intresset för att välja lägre än vad som tidigare antagits. Därför har inte heller åtgärder i form av utökad information eller beslutsstöd gett avsedda effekter.

Utifrån människors faktiska beteenden är premiepensionssystemet inte optimalt konstruerat och Pensionsgruppen har därför beslutat att systemet i större utsträckning behöver anpassas till hur människor faktiskt agerar och inte vara konstruerat utifrån hur man tror eller anser att de ska agera.

4.4Behovet av en fortsatt reformering för att bättre uppnå premiepensionens syften

Antalet fonder på premiepensionens fondtorg ökade successivt från premiepensionens införande till som mest cirka 850 fonder, vilket gjorde valmiljön svår att överblicka för många sparare. När även rena oegentlig- heter uppdagades bland några fondförvaltare blev det ännu tydligare att fondtorget inte var tryggt för många sparare. Pensionsgruppen tog därför initiativet till att i ett första steg införa skärpta krav för att fonder skulle släppas in på fondtorget. Med dessa skärpta krav har antalet fonder på fondtorget blivit färre, men Pensionsmyndigheten bedömer att antalet successivt kommer att öka under de närmaste åren till följd av att fler uppnår de nya kraven. Det är enligt myndighetens bedömning inte osannolikt att antalet fonder ökar till en omfattning nära den tidigare.

35

Prop. 2021/22:179 Regeringen bedömer att de nya kraven minskar men inte helt eliminerar risken för att oseriösa fondförvaltares fonder kommer att finnas på fondtorget. Dessa nya krav bidrar således till ett tryggare fondtorg, vilket även Riksrevisionen konstaterat i sin rapport Konsumentskyddet på det finansiella området – förutsättningar och statlig tillsyn (RiR 2019:32). De krav som ställs upp rör dock främst faktorer som historik och volymer. Givet att man uppfyller dessa krav är det alltså fortfarande ett fondtorg med öppet anslutningsförfarande och det sker ingen kvalitativ prövning av fonderna i fråga om prissättning, avkastning eller innehåll. Någon bedömning av om de fonder som erbjuds har goda möjligheter att generera avkastning i enlighet med sin inriktning görs alltså inte av staten som försäkringsgivare.

36

Den reformering som hittills genomförts har alltså lett till ett mer kontrollerat fondtorg med åtminstone inledningsvis tydligt färre fonder. Antalet fonder kan dock förväntas öka igen och valmiljön kommer fortsatt att vara svåröverblickbar. Eftersom det inte heller sker någon kvalitativ granskning av fonderna finns det ingen huvudman som har ansvar för att fonderna håller en god eller ens rimlig kvalitet.

Pensionsgruppen har i pensionsöverenskommelsen från 2017 slagit fast att staten behöver ta ett större ansvar för utbudet på det fondtorg som staten trots allt har ansvar för. För att uppnå det eftersträvade syftet med ett tryggt fondtorg av god kvalitet är Pensionsgruppen överens om att dagens öppna fondtorg bör ersättas med ett upphandlat fondtorg. Fonderna ska upphandlas utifrån strikt professionella grunder, och en särskild myndig- het bör få ansvar för att fondtorget hela tiden innehåller kontrollerade och kvalitativa fonder med sådan spridning att en reell valfrihet alltid finns för pensionsspararna.

5Mål och valarkitektur för premiepensionssystemet

5.1Mål för premiepensionssystemet och spararnas rätt till valfrihet

Regeringens förslag: Premiepensionssystemet ska som mål att erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär dels att Pensionsspararnas fonderade medel bör ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, dels att utbetalningarna, med beaktande av den återstående utbetalningstiden, bör vara allt mer förutsägbara och stabila.

För premiepensionssystemet ska vidare gälla en princip som ger rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka risknivån och placeringsinriktningen.

Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Utredningen föreslår att målet för premiepensionssystemet

formuleras med en tydlig distinktion mellan sparandetid och utbetalningstid.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund, Riksförbundet Pensionärers Gemenskap, Forena, Umeå universitet, Finansförbundet, Statskontoret, PTK, Saco och TCO tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det.

Pensionsmyndigheten tillstyrker förslaget om att dela upp förvaltningen av premiepensionen i en sparandefas respektive en utbetalningsfas med fokus på hög avkastning under sparandetiden och fokus på låg volatilitet under utbetalningstiden. Myndigheten anser dock att det föreslagna målet för utbetalningstiden bör kompletteras med ett separat avkastningsmål eftersom utbetalningstiden för de allra flesta pensionärer är relativt lång och ett ensidigt mål att uppnå låg volatilitet under utbetalningstiden riskerar att innebära lägre pensioner.

Sjunde AP-fonden tillstyrker förslaget till mål under sparandetiden, men ser nackdelar med att formulera ett mål under utbetalningstiden med inriktning på att leverera en premiepension med låg volatilitet. Ett rimligare mål vore enligt myndigheten att eftersträva stabila pensions- utbetalningar från hela det allmänna pensionssystemet.

Swedish House of Finance tycker att målformuleringen är väl avvägd, men anser att det är problematiskt att valfrihetsprincipen endast motiveras utifrån sitt egenvärde.

Finansinspektionen ser positivt på att mål formuleras för premie- pensionssystemet, men anser att det är otydligt vad som omfattas av målet, hur det ska mätas och vilka åtgärder som bör vidtas om målet inte uppnås. Utan sådana klargöranden riskerar målet att bli verkningslöst. Finansinspektionen anser vidare att det inte går att formulera ett mål för hela fondtorget utan att samtidigt begränsa valfriheten, eftersom utfallet beror på vilka val som pensionsspararna gör.

Umeå universitet föreslår att målen kompletteras med ett mål som relaterar spridningen av de realiserade avkastningarna. Ett sådant mål skulle enligt universitetet kunna formuleras som att en viss andel av de realiserade avkastningarna inom ramen för premiepensionssystemet inte bör understiga en viss avkastningsnivå, exempelvis avkastningen på ett brett börsindex minus x procent.

Flera remissinstanser, bland annat Fondbolagens förening, Svenska Bankföreningen, Svensk Värdepappersmarknad (tidigare Svenska Fond- handlareföreningen), Svenskt Näringsliv och Sveriges advokatsamfund, anför att målet är för ensidigt formulerat och tydligare borde ta sin utgångspunkt i riskkapitalförsörjning för framför allt små och medelstora svenska företag och möjligheterna till aktiv ägarstyrning.

Skälen för regeringens förslag

Pensionsöverenskommelsens utgångspunkter

Av Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner (S2017/07369) framgår att det finns ett samhälleligt intresse av att människor får en pension som det går att leva på och att det är huvudskälet till att Sverige har en obligatorisk allmän pension. Premie- pensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en del av

Prop. 2021/22:179

37

Prop. 2021/22:179 socialförsäkringen, för vilken staten ansvarar. Det ska alltid vara spararens och pensionärens intresse som kommer i första hand. Vidare framgår av överenskommelsen att Pensionsgruppen är överens om att premie- pensionssystemet ska behållas, men att systemet behöver reformeras för att ge ökad trygghet och högre framtida pensioner. Överenskommelsen anger att ett mål för premiepensionssystemet bör formuleras samt att utformningen av systemet ska ha en annan utgångspunkt och en ny struktur i enlighet med bland annat principen att premiepensionen är en social- försäkring för vilken staten måste ha ett tydligare ansvar.

38

Socialförsäkringssystemet syftar till att ge ekonomisk trygghet

En grundläggande del av den svenska välfärden är ett allmänt, obligatoriskt och väl täckande socialförsäkringssystem som syftar till att ge ekonomisk trygghet för alla försäkrade under livets olika skeden. En viktig del av den ekonomiska tryggheten är den allmänna ålderspensionen som syftar till att ge en trygg och tillräcklig försörjning efter förvärvslivet när det oftast saknas möjligheter till annan försörjning. Den allmänna ålderspensionen är obligatorisk och utformad som en försäkring som ger en livslång pension oavsett hur länge den försäkrade lever. Premie- pensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed också en socialförsäkring. Grundläggande för premiepensionen är att den, till- sammans med inkomstpensionen utifrån inbetalda premier, ska ge ett standardskydd vid pensionering.

Mot denna bakgrund anser regeringen, liksom flera remissinstanser, bland annat Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap, Forena, Finansförbundet, Försäkringskassan, Finansinspektionen och PTK att det är rimligt att målet för premiepensionssystemet vägleds av att det är fråga om en socialförsäkring.

Det innebär att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensions- systemet utformas så att det är förenligt med det mål för systemet som nu föreslås. Det handlar då särskilt om att ta ansvar såväl för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning från premiepensionsmedlen som för att risken för kraftiga förändringar av enskildas pensionsbelopp begränsas.

Som Uppsala universitet konstaterar innebär omständigheten att premiepensionen är en socialförsäkring, och att trygghet får högre prioritet än tidigare, att det görs begränsningar i valfriheten. Att tryggheten ges större betydelse i premiepensionssystemet är enligt regeringen ett av de främsta skälen för reformeringen av systemet. Det kommer emellertid att finnas kvar en betydande och reell valfrihet för spararna. Utifrån de förslag om reell valfrihet som lämnas i denna proposition blir inskränkningen i valfriheten i praktiken försumbar eller marginell för den absoluta majoriteten av sparare.

Medlen i inkomst- respektive premiepensionssystemet är exponerade mot olika marknader, arbetsmarknaden respektive kapitalmarknaden, men syftet är detsamma – att ge ekonomisk trygghet under ålderdomen genom en livsvarig inkomst. Ju lägre variationen är i denna inkomst, desto tryggare blir den – samtidigt innebär låg volatilitet normalt sämre förväntad utveckling. Att det övergripande syftet är detsamma för premie-

pensionssystemet och inkomstpensionssystemet behöver inte betyda att målen för deras utformning måste vara identiska. Däremot behöver ett mål för premiepensionssystemet tydligt vägledas av att det är fråga om en socialförsäkring.

Regeringen anser, liksom bland annat Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap och PTK, att målet för premiepensionssystemet alltid bör ta sin utgångspunkt i att leverera en så bra försäkring som möjligt och att enbart sparares och pensionärers intressen är i fokus. Andra intressen kan förvisso beaktas, men enbart om sådana inte är till nackdel för sparare eller pensionärer. Det innebär till exempel att premiepensions- systemet inte ska utformas för att främja tillväxt i svensk ekonomi eller ha andra ekonomisk-politiska mål. Det ska inte heller ha till syfte att vara en distributions- eller marknadsföringskanal för fondförvaltare, verka som produktutvecklingsplattform för fondmarknaden eller tjäna som kanal för nystartade eller utländska fondförvaltare som önskar etablera sig på den svenska fondmarknaden.

Erfarenheterna av premiepensionssystemet de senaste decennierna visar att det är komplext för sparare att välja fonder och att det behövs stöd för att enskilda ska kunna göra det valet. Det innebär att principen att väl fungerande konkurrens ger prispress och produktutveckling inte utan vidare kan fungera som utgångspunkt för utformningen av premie- pensionssystemet. Premiepensionssystemets utformning ska därför inte heller användas som ett verktyg för att vrida konkurrensen på fondmarknaden i någon riktning och syftar inte heller till att öka statens ägande i eller inflytande över näringslivet.

Flera remissinstanser, bland annat Fondbolagens förening, Svenska Bankföreningen, Svensk Värdepappersmarknad (tidigare Svenska Fond- handlareföreningen), Svenskt Näringsliv och Sveriges advokatsamfund, anför att reformeringen av premiepensionen hotar tillgången till riskkapital och möjligheterna till aktiv ägarstyrning. Med riskkapital avses normalt sådant kapital som tillförs en näringsverksamhet i ett tidigt uppstartsskede. En riskkapitalinvestering har vanligen hög risk och görs regelmässigt före en eventuell börsintroduktion. Riskkapital kan tillföras genom enskilda eller kollektiva investeringar. I det senare fallet kan det ske genom så kallade riskkapitalfonder som regleras i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Kännetecknande för riskkapitalfonder är att de är slutna till formen på så sätt att andelarna är begränsade till antalet och inte kan lösas in på begäran. Riskkapitalfonder riktar sig inte till allmänheten utan vanligtvis till en begränsad krets institutionella investerare eller personer vars professionella verksamhet inbegriper investeringar i riskkapital. Riskkapitalfonder är inte tillåtna på premiepensionens fondtorg. Medel i de fonder som i dagsläget är tillåtna på fondtorget – s.k. UCITS-fonder – får endast placeras i likvida finansiella instrument som utgörs av överlåtbara värdepapper, pennings- marknadsinstrument, derivatinstrument och fondandelar samt på konto i kreditinstitut. Redan i dagsläget gäller således ett regelverk för fondtorget som innebär ett förbud mot att använda premiepensionsmedel för investeringar som riskkapital. Som framgår av avsnitt 7 föreslår regeringen inte någon förändring av denna ordning. Regeringen instämmer därför inte

Prop. 2021/22:179

39

Prop. 2021/22:179 i de farhågor några remissinstanser fört fram om effekter för tillgången för riskkapital.

40

Regeringens förslag innebär att det görs tydligt att målet för premie- pensionssystemet är att det ska utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Detta innebär att systemet ska utformas och förvaltas med enbart pensionärers och pensionssparares intressen i fokus. Om andra intressen, exempelvis finansiell folkbildning och möjligheterna att bedriva näringsverksamhet inom fondområdet, också gynnas är det positivt. Detsamma gäller om premiepensionssystemet, indirekt via privat förvaltade fonder, bidrar till kapitalförsörjningen i svenskt näringsliv. Att så ska ske kan dock inte tillåtas styra utformningen av ett system vars syfte är att erbjuda ekonomisk trygghet vid ålderdom. Sådana effekter får heller aldrig uppnås på bekostnad av intresset att generera bra och trygga pensioner. Sveriges pensionssparare måste kunna känna sig förvissade om att förvaltningen av deras framtida pensioner inte styrs av något annat intresse än deras ekonomiska trygghet. Det kan hävdas att ett gynnande av svenskt näringsliv är bra för tillväxten och i slutändan därför också är bra för Sveriges pensionärer. Om premiepensionssystemet bidrar till det så är det naturligtvis bra, men systemet bör inte konstrueras utifrån närings- politiska mål utan enbart utifrån målet om en bra avkastning och trygga pensioner.

Vad är en ansvarsfull risknivå i en socialförsäkring?

På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge ekonomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visserligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapitalmarknaden och är därmed förenat med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygghet. Det fondsparande som det är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga avkastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil premiepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.

Motsättningen mellan risk, avkastning och trygghet är oundviklig, men en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock väsentligt att premie- pensionssystemets mål övergripande vägleds av att premiepensionen är en socialförsäkring och att risknivån, framför allt under utbetalningstiden, anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas. För att målet ska vara väl avvägt behöver tyngdpunkten ur den enskilda spararens synvinkel förskjutas över tid. Innan utbetalningarna av premiepension inletts bör de fonderade premiepensionsmedlen generera avkastning, och i syfte att uppnå det målet är det nödvändigt att risknivån är högre. Intresset av hög avkastning avtar efter det att utbetalningstiden inleds och ju längre denna pågår, till förmån för intresset av förutsebarhet och stabilitet i pensions- beloppen. Eftersom viss avkastning fortfarande bör eftersträvas även efter att premiepensionen börjat utbetalas behöver den återstående utbetalnings- tiden beaktas vid en bedömning av hur förutsägbara och stabila pensions- utbetalningarna bör vara. Under utbetalningstiden bör alltså målsättningen

om förutsägbara och stabila pensioner påverka risktagandet gradvis för att säkerställa en rimlig balans mellan intresset av hög avkastning och låg volatilitet i utbetalningarna. Till detta kan nämnas att ett visst överlappande intresse kan identifieras redan under tiden innan utbetalningarna av premiepension inletts när pensioneringstidpunkten närmar sig. Det kan då finnas anledning att gradvis anpassa risknivån, vilket görs i förvalet (AP7 Såfa) i dag, som ett led i övergången till utbetalningstiden. I AP7 Såfa görs detta genom att premiepensionsmedlen är placerade i aktier fram till och med det år då pensionsspararen fyller 55 år. Därefter görs en årlig minskning av andelen premiepensionsmedel som är placerade i aktier och en ökning av andelen premiepensionsmedel som är placerade i räntor fram till och med det år pensionsspararen fyller 75 år.

Ett skäl för att kontinuerligt säkerställa lämplig risknivå är att premie- pensionen kommer att utgöra en större andel av framtida pensionärers utbetalda allmänna pension, dels eftersom systemet fortfarande är under infasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomst- pensionssystemets förräntning.

Mål för avkastningen: Högre förväntad avkastning än lönetillväxten

Målet för premiepensionssystemet bör ange en nivå för avkastningen. Framför allt gäller det den förvaltning som staten har ett ansvar för, det vill säga förvalet (AP7 Såfa). Med hänsyn till att premiepensionssystemet är en del av socialförsäkringssystemet bör målet dock principiellt även gälla avkastningen för dem som väljer fonder själva. Eftersom en avsikt med egna val är att kunna påverka risknivån, ligger det i sakens natur att sannolikheten för ett resultat som avviker från det generella målet för premiepensionssystemet ökar för de individer som väljer fonder själva. Dessa individer tar över ansvaret för sina placeringar från staten och kan därför sägas sätta sina egna mål för premiepensionen.

En naturlig utgångspunkt för en bra sparprodukt för premiepensionen är en lägsta avkastningsgräns vid inkomstindex som mäter den genom- snittliga inkomstutvecklingen i Sverige varje år och används för att räkna om inkomstpensionerna och inkomstpensionskontona. Om avkastnings- målet sätts lägre, så att avkastningen under långa perioder riskerar att understiga eller bli lika med inkomstindex, faller det huvudsakliga ekonomiska skälet till att över huvud taget ha ett premiepensionssystem. Ett lägsta mål bör således vara en förväntad avkastning som över tid överstiger inkomstindex. Regeringen anser dock att ett sådant avkastnings- mål är alltför lågt.

En placering på kapitalmarknaden är alltid förenad med viss risk och bör därför långsiktigt ge en tydlig riskpremie. Målet bör därför formuleras så att avkastningen tydligt ska överstiga inkomstindex, vilket också anges i Pensionsgruppens pensionsöverenskommelse. Historiskt har också avkastningen från placeringar på kapitalmarknaden betydligt överstigit den genomsnittliga inkomsttillväxten. Det är förvisso ingen garanti för framtiden, och en långsiktigt dålig utveckling kan aldrig uteslutas, men ett mål om avkastning bör inte präglas av alltför stor försiktighet. Målet ska ses som ett tröskelmål, ett riktmärke, som inte bör underskridas under en konjunkturcykel och som aldrig bör underskridas totalt sett under en

Prop. 2021/22:179

41

Prop. 2021/22:179 individs premiepensionssparande. Någon garanti för avkastningen kommer dock inte att kunna lämnas.

Regeringen delar utredningens bedömning om att ett siffersatt mål för avkastningen är olämpligt. Den historiska utvecklingen på kapital- marknaden har visserligen varit god, men det är en opålitlig indikator för framtida avkastning. Bedömningen av vad en ansvarsfull nivå för avkastningen är torde också variera över tid – beroende på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen, i Sverige och globalt. Ett avkastningsmål bör ha en långsiktig karaktär och regeringen anser därför inte att det är rimligt att sätta ett mål som grundar sig på historisk avkastning eller dagens bedömningar av framtida avkastning.

Lagrådet föreslår att bestämmelsen om premiepensionssystemets mål (64 kap. 3 a § SFB) får samma struktur som utredningens förslag till motsvarande bestämmelse. Det uppkommer enligt Lagrådet då inte något tolkningsproblem om det för premiepensionssystemet finns tre mål, dvs. ett som gäller kvalitet, ett som gäller avkastning och ett som gäller utbetalning eller om det finns ett mål, nämligen hög kvalitet och att avkastning och utbetalning är faktorer som leder till det målet.

Regeringen anser att bestämmelsen bör utformas med den struktur som Lagrådet föreslår och som innebär att hög avkastning samt stabila och förutsägbara utbetalningar är faktorer som leder till att målet hög kvalitet kan anses uppfyllt.

I betänkandets förslag till motsvarande bestämmelse anges att det är under ”spartiden” som avkastningen tydligt bör överstiga förändringen i inkomstindex. I Lagrådets förslag till lydelse ingår också begreppet spartid. Med begreppet ”spartid” avsågs i betänkandet perioden från det att de första pensionsrätterna fonderas för en pensionssparares räkning till dess att den sista delen av spararens premiepension betalas ut.

Pensionsmyndigheten anser att avkastningsmålet enbart bör gälla under tiden från den första intjänande premiepensionsrätten fram till den första utbetalningen av premiepensionen, i stället för fram till den sista utbetalningen enligt utredningens förslag. Regeringen anser dock att premiepensionssystemets avkastningsmål bör gälla hela perioden från det att de första pensionsrätterna fonderas för en pensionssparares räkning till dess att den sista delen av spararens premiepension betalats ut. Som konstateras ovan är det visserligen nödvändigt att risknivån är högre innan utbetalningarna av premiepension inletts när syftet är att generera en tillräcklig avkastning. I många fall är utbetalningstiden lång och det är också av vikt att premiepensionsmedlen ska generera avkastning även under utbetalningstiden. Mot bakgrund av att begreppet ”spartid” i bestämmelsen skulle kunna tolkas som att avkastningen bör vara tydligt högre än inkomstindex endast fram till dess att utbetalning av premie- pension har påbörjats anser regeringen att ”spartid” inte bör anges i bestämmelsen.

42

Mål för utbetalningarna: Trygg och stabil pension

Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäkringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grundläggande målet för premiepensionen vara att leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg

volatilitet. Även om pensionskapitalet kan möta kraftiga såväl nedgångar som uppgångar under förvärvslivet bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet under utbetalningstiden ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsägbara och stabila.

Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möjliga avkastning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grundläggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser regeringen, i likhet med de ursprungliga förslagen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet under utbetalningstiden normalt bör prioriteras även om det inte är liktydigt med total frånvaro av risk. Regeringen föreslår därför att premiepensionssystemets avkastningsmål efter hand ska ha en minskad betydelse till förmån för låg volatilitet, dvs. stabila och trygga utbetalningar. Detta innebär att avkastningsmålet är aktuellt även under utbetalningstiden, men har minskad betydelse.

Pensionsmyndigheten menar att det i nuläget saknas förutsättningar att uppnå målet om låg volatilitet under utbetalningstiden eftersom en stor del av pensionärerna valt fonder med hög risk och att det målet därför inte bör införas förrän en ny utbetalningsprodukt införts. Ett syfte med att lämna förslag på mål för premiepensionssystemet är emellertid, enligt regeringens uppfattning, just att tydligare utgå från syftena och ambitionerna med systemet, och att sätta mål för vad systemet bör leverera. Om pensionärernas fondval avviker från det föreslagna målet för utbetalningstiden om låg volatilitet, blir det snarare ännu viktigare att fastställa målet och att mäta och utvärdera det. I förlängningen kan lag- stiftaren finna behov att närmare hantera de eventuella oönskade av- vikelser som framträder.

Rätten till valfrihet innebär en principiell rätt för den enskilda spararen att avvika från målet för premiepensionssystemet. Detta innebär att enskilda sparare även fortsättningsvis, efter en bedömning av sin egen riskpreferens, ska kunna ha hög eller mycket hög risk under utbetalnings- fasen och därmed kunna få en avkastning och en variation i den premie- pension som utbetalas som betydligt avviker från målet. Om en sådan avvikelse grundar sig i ett medvetet val, bör det inte anses som en oönskad effekt utan snarare som en avsedd effekt av principen om valfrihet.

Det bör i detta sammanhang även tilläggas att vid uttag av premie- pension kan pensionsmottagaren redan i dag välja att gå över från fondförsäkring till traditionell försäkring. En övergång till den tradi- tionella försäkringen innebär att pensionsmottagaren garanteras ett fast månadsbelopp i premiepension samt att ett tilläggsbelopp kan betalas ut beroende på utfallet av Pensionsmyndighetens förvaltning.

Att premiepensionskapitalet, på grund av förändringar på kapital- marknaden, varierar innan utbetalningarna av premiepension inletts är naturligt och kan antas vara relativt oproblematiskt för spararna. Under denna tid är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgifts- inbetalningarna förvaltas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet åtnjuter den förväntade riskpremien från att kapitalet är placerat på kapitalmarknaden.

Prop. 2021/22:179

43

Prop. 2021/22:179

När spararen närmar sig pensionering får volatiliteten en mer direkt

 

betydelse. För framtidens pensionärer kommer premiepensionen att utgöra

 

en större del av deras samlade allmänna pension än vad den gör för dagens

 

pensionärer. Det är då viktigt att premiepensionen är trygg i bemärkelsen

 

att den förvaltas på ett säkert sätt, men även att eventuella minskningar i

 

utbetalningarna inte är så stora att de blir svåra att hantera ekonomiskt.

 

Samtidigt är det inte rimligt att införa regler som helt utesluter att

 

premiepensionen minskar under utbetalningstiden eftersom det sannolikt

 

skulle leda till en allt för låg avkastning. Med dagens medellivslängd

 

kommer utbetalningstiden att vara i genomsnitt över 20 år. Det finns därför

 

anledning att ta tillräcklig risk även under utbetalningstiden i syfte att

 

ytterligare förränta kapitalet.

 

 

 

 

SPF Seniorerna anser att ett viktigare mål än låg volatilitet under

 

utbetalningstiden är att pensionen är tillräcklig. Regeringen instämmer i

 

att det övergripande syftet för den allmänna ålderspensionen är att den ska

 

vara tillräcklig, men det gäller då den samlade pensionen. Det bör också

 

understrykas att storleken på den framtida pensionen till största delen beror

 

på avsättningarnas storlek under förvärvslivet.

 

 

Pensionsmyndigheten anser att det föreslagna målet för utbetalnings-

 

tiden bör kompletteras med ett separat avkastningsmål eftersom utbetal-

 

ningstiden för de allra flesta pensionärer är relativt lång och ett ensidigt

 

mål att uppnå låg volatilitet under utbetalningstiden riskerar att innebära

 

lägre pensioner. Regeringen konstaterar att det föreslagna målet innebär

 

att avkastning alltid ska eftersträvas, även under utbetalningstiden. Under

 

utbetalningstiden ska emellertid avkastningen ha minskad betydelse till

 

förmån för stabila utbetalningar. Det är alltså inte fråga om ett ensidigt mål

 

om låg volatilitet utan fråga om ett mål som ska beakta båda perspektiven.

 

Regeringen anser därför att det inte är behövligt att komplettera med ett

 

separat avkastningsmål för utbetalningstiden. Även inkomstpensionen kan

 

minska, dels genom att inkomsttillväxten understiger inkomstpensionens

 

förskottsränta på 1,6 procent, dels genom balanstalets påverkan när

 

systemet befinner sig i en balanseringsperiod. Det är inte rimligt att

 

premiepensionen ska omgärdas med starkare restriktioner när det gäller

 

pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomst-

 

pensionen, särskilt som premiepensionen svarar för en mindre andel av

 

den totala allmänna pensionen än inkomstpensionen.

 

 

Som framgår ovan föreslår Lagrådet att bestämmelsen om premie-

 

pensionssystemets mål (64 kap. 3 a § SFB) får samma struktur som

 

utredningens

förslag

till

motsvarande

bestämmelse. Regeringen

 

instämmer i att bestämmelsen bör utformas som Lagrådet föreslår. För att

 

understryka att faktorn som avser avkastning alltjämt är aktuell även under

 

utbetalningstiden, dock med minskad betydelse till förmån för faktorn

 

förutsägbara och stabila utbetalningar, föreslår därför regeringen att det av

 

bestämmelsen ska framgå att utbetalningarna av premiepensionen bör vara

 

”allt mer” förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående

 

utbetalningstiden.

 

 

 

 

 

Sjunde AP-fonden ser nackdelar med att formulera ett mål under

 

utbetalningstiden med inriktning på att leverera en premiepension med låg

 

volatilitet. Ett rimligare mål vore enligt myndigheten att eftersträva stabila

 

pensionsutbetalningar

från

hela det

allmänna

pensionssystemet.

44

Regeringen

instämmer

i myndighetens uppfattning

att den allmänna

pensionen i allmänhet bör betraktas som en helhet, vilket följer av att premiepensionssystemets främsta syften är överavkastning och risk- spridning i förhållande till inkomstpensionen. I pensionsöverens- kommelsen är dock fokus på premiepensionssystemet och de problem som finns med att det inte finns ett tydligt mål för vad premiepensionen ska uppnå och kan utvärderas mot. Att överväga ett sådant mål som Sjunde AP-fonden föreslår ryms inte heller i detta lagstiftningsärende.

I mätningen av måluppfyllelsen, och som tänkbart riktmärke för hur stor variationen i premiepensionsbeloppen högst bör vara för att volatiliteten ska anses vara låg, är det dock fullt rimligt och möjligt att utgå från den förväntade variationen i utbetalningarna från hela den allmänna pensionen.

Även framgent kommer premiepensionsbeloppen att kunna minska vid negativ utveckling på kapitalmarknaderna. Här spelar andelen aktier i portföljen en avgörande roll. För att kunna leverera en trygg och stabil pension måste en rimlig avvägning göras under utbetalningstiden mellan mer och mindre riskfyllda placeringar.

Umeå universitet föreslår att målen för sparande- och utbetalningstiden skulle kunna kompletteras med ett mål som relaterar till spridningen av de realiserade avkastningarna. Ett sådant mål skulle kunna formuleras som att en viss andel av de realiserade avkastningarna inom ramen för premie- pensionssystemet inte bör understiga en viss avkastningsnivå, exempelvis avkastningen på ett brett börsindex minus x procent.

Regeringen anser att ett sådant förslag skulle kunna ha vissa fördelar då det skulle innebära att man också uttalade ett mål om en lägsta nivå för avkastningen, dvs. ett mål om att avkastningen inte ska understiga en viss nivå. Det är dock inte förenligt med de grundläggande syftena för premie- pensionssystemet att sträva efter en särskild nivå på spridningen, varken låg eller hög. Att spridning mellan olika individers avkastning uppstår är att betrakta som en naturlig följd av att individer träder in i systemet vid olika tidpunkter och att systemet innehåller en rätt till valfrihet.

Rätten till valfrihet: De sparare som vill påverka risknivå och placeringsinriktning ska ha frihet att göra det

Ett syfte med premiepensionssystemet är att den enskilde ska ha möjlighet att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som medlen placeras i. Förutom förvalsalternativet ska det även fortsättnings- vis finnas ett fondtorg för premiepensionen med fonder som har olika placeringsinriktning och riskprofil, som pensionssparare som vill ta ett eget ansvar för förvaltningen av sina premiepensionsmedel ska kunna välja mellan.

Regeringen kan utifrån den politiska överenskommelsen i Pensions- gruppen konstatera att det är en självklarhet att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna inom premiepensionssystemet. Valfri- heten innebär en möjlighet för dem som utifrån individuella preferenser vill påverka sin risknivå och placeringsinriktning genom att välja förvaltning av premiepensionsmedlen.

Regeringen konstaterar att det mål som föreslås avser målet för premie- pensionssystemet i stort, inte enskilda premiepensionssparares konton. Det är således staten som sätter upp mål för sin egen verksamhet. Staten ansvarar således för att målet uppnås på samma sätt som exempelvis gäller

Prop. 2021/22:179

45

Prop. 2021/22:179 för AP-fondernas förvaltning av buffertkapitalet i inkomstpensions- systemet, samt att följa upp hur målet uppfylls inom hela premiepensions- systemet. En avgörande skillnad mellan premiepensions- och inkomst- pensionssystemet är emellertid att premiepensionssystemet ger spararna möjlighet att ta över ansvaret för placeringsbesluten och påverka förvaltningen och därmed den framtida avkastningen. Detta innebär att spararna, enskilt och som kollektiv, i praktiken övertar möjligheten från staten att tillse att målet nås. För de sparare som gör egna fondval kommer valen att kunna leda till utfall som står i konflikt med målet om en pension med låg volatilitet, vilket även Finansinspektionen lyfter i sitt remissvar. Regeringen konstaterar att denna målkonflikt finns och att den är genuin, och därför inte kan lösas helt utan att antingen målet om låg volatilitet eller rätten till valfrihet tas bort. Att helt förhindra volatila utfall skulle kräva så omfattande inskränkningar i valfriheten att det inte längre skulle vara fråga om reell valfrihet. En sådan hantering skulle således vara oförenlig med pensionsöverenskommelsen. Regeringen anser emellertid att detta inte behöver bli ett faktiskt problem på systemnivå eftersom förvalet kommer att vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet.

46

Enligt regeringen och ett flertal remissinstanser, till exempel Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund, Riksförbundet Pensionärers Gemenskap, Finansinspektionen, TCO och PTK, finns det således en motsättning mellan att staten sätter upp mål om avkastning och volatilitet i ett fonderat pensionssystem som premiepensionssystemet och samtidigt ger spararna valfrihet att själva välja risknivå och placeringsinriktning på sparandet genom fonder på ett fondtorg. Valfriheten i premiepensionssystemet leder till att sparare på fondtorget kommer att kunna ha både högre och lägre risk i sina portföljer än i förvalet. I förväntan kommer därmed även avkastningen och volatiliteten kunna bli såväl högre som lägre jämfört med förvalet. Ett eget val av fonder kommer alltså alltid i förväntan att ha en annan mål- uppfyllelse än förvalet i termer av avkastning och volatilitet.

Swedish House of Finance anser att det är problematiskt att valfrihetens- principen endast motiveras utifrån sitt egenvärde. Om valfrihetsprincipens enda syfte är att ge individer möjlighet att välja själva, borde det vara fullt tillräckligt att erbjuda spararna ett antal statligt förvaltade alternativ. Att privata aktörer tillåts förvalta pensionskapital bör motiveras utifrån ytterligare skäl.

Att inskränka valfriheten till ett antal statligt förvaltade alternativ skulle förvisso kunna vara mer effektivt verksamhetsmässigt och ändå ge individerna möjlighet att påverka placeringen. Partierna bakom pensions- överenskommelsen har dock slagit fast betydelsen av att det finns en fortsatt möjlighet till reell valfrihet. En ordning som innebär att spararna enbart kan välja mellan ett antal statligt förvaltade alternativ kan inte sägas uppfylla kravet om reell valfrihet.

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag

Målet för premiepensionssystemet och principen om valfrihet är av central betydelse för upphandlingen av fonder till fondtorget. Målet bör därför regleras i lag. På så sätt säkerställs att dessa grundläggande förutsättningar

för det reformerade premiepensionssystemet inte ändras med mindre än att det finns en majoritet för det i riksdagen. Detta är ägnat att skapa förtroende för den långsiktighet och förutsebarhet som bör prägla ett pensionssystem. Remissinstanserna är positiva till eller har inte lämnat synpunkter på förslaget i denna del.

Förvalet uttrycker statens ambition med premiepensionen

Av pensionsöverenskommelsen framgår att förvalet ska vara utgångs- punkten för sparandet inom premiepensionen och att det inte ska finnas något krav på att välja fonder på fondtorget för att få en kostnads-effektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring. Det föreslagna målet ger uttryck för statens ambitioner i termer av önskvärd förväntad avkastning och volatilitet i premiepensionssystemet. Det framstår som direkt olämpligt att sätta upp olika kvantitativa mål beroende på om spararens medel är placerade i förvalet eller i fonder på fondtorget, eftersom det skulle innebära att staten signalerar att graden av måluppfyllelse är beroende av om den enskilde väljer fonder på fondtorget eller inte.

Den ovan beskrivna konflikten mellan valfrihet och måluppfyllelse måste beaktas vid systemets utformning samt i bedömningen av vilken detaljeringsgrad målet ska ha. Vad gäller det senare är det regeringens uppfattning att målet för premiepensionssystemet ska hållas på en övergripande nivå och främst ta sikte på kvalitativa egenskaper. Detta hindrar inte att premiepensionssystemet som helhet bör följas upp genom fördjupade analyser och jämförelser mellan bland annat kapitalets avkastning och volatiliteten på pensionsutbetalningarna för dem som har sina premiepensionsmedel placerade i förvalet respektive för dem som har gjort val på fondtorget, se vidare avsnitt 5.3 om att mäta måluppfyllelsen.

Som tidigare konstaterats kommer valfriheten att bidra till att sparare som gör egna val får en förväntad avvikelse i avkastning i förhållande till förvalet. Beror det på medvetna val så är den effekten oproblematisk. Det kommer därutöver att finnas faktorer som minskar risken för att sparare på grund av okunskap utsätts för en sådan avvikelse.

För det första ska staten tydliggöra för spararna att den sparare som vill välja annat än förvalet kan välja fonder på fondtorget. För det andra ska valarkitekturen stödja ett sådant val. För det tredje ska fonderna på fondtorget upphandlas och dessutom granskas i större utsträckning än vad som sker för närvarande. Genom det urval som upphandlingen innebär skapas en möjlighet – som inte finns i dag – att liksom andra försäkrings- givare gör inom exempelvis tjänstepensionen sortera bort fonder som bedöms ha lägre sannolikhet än andra att generera god avkastning.

Finansinspektionen anser att det inte går att formulera ett mål för hela fondtorget utan att samtidigt begränsa valfriheten, eftersom utfallet beror på vilka val som pensionsspararna gör. Finansinspektionen menar också att målet indirekt begränsar vilka fonder som kan upphandlas till fondtorget. Fondbolagens förening menar att målet inte bör tas till intäkt för att begränsa utbudet av fonder och att det måste förtydligas att avkastningsmålet inte innebär att spararnas valfrihet inskränks.

Att målet också principiellt omfattar även de som valt egna fonder på fondtorget är enligt regeringen viktigt för att kunna utvärdera premie- pensionssystemet som helhet. Detta mål ska, som Fondbolagens förening

Prop. 2021/22:179

47

Prop. 2021/22:179 anför, inte i sig motivera inskränkningar i valfriheten utan utgöra utgångspunkt för systemets konstruktion och utvärdering. Regeringen instämmer alltså inte i Finansinspektionens uppfattning att det föreslagna målet nödvändigtvis måste innebära en begränsning av valfriheten.

Regeringen konstaterar ovan att det är genom förvalet som statens ambition med premiepensionssystemet kommer till konkret uttryck. Målet får alltså avgörande betydelse för förvaltningen av kapitalet i förvalet, det vill säga vilken risknivå som väljs påverkas direkt av hur målet formuleras. Frågan om mål och risknivå för förvalet har utretts i Regeringskansliet (Förvalsalternativet inom premiepensionen Fi2019/00913). Beredning av det ärendet pågår.

En särskild utbetalningsprodukt bör utredas

Som beskrivs ovan blir risknivån under utbetalningstiden avgörande för möjligheten att leverera en premiepension med låg volatilitet. I förvalet kan detta hanteras genom till exempel automatisk avtrappning från aktier till räntor, genom en generationsfond eller genom en traditionell försäkring. Sparare som har valt fonder på fondtorget kan informeras om behov av riskjustering vid lämplig tidpunkt före pensionering. För att ytterligare underlätta för sparare på fondtorget att finna en lämplig risknivå och ge möjlighet till avtrappning är ett alternativ att erbjuda en särskild utbetalningsprodukt.

En utredning bör därför genomföras i syfte att överväga om en särskild utbetalningsprodukt som ersätter innehavet på fondkontot vid pension- ering bör tas fram. Utbetalningsprodukten skulle innebära en placering av pensionärens kapital på ett lämpligt sätt med hänsyn tagen till pensionärens ålder.

Regeringen avser att återkomma i frågan om utredning av en särskild utbetalningsprodukt.

5.2Fondtorgets roll för att säkra valfrihet

Regeringens förslag: Pensionssparare ska ha möjlighet att placera de medel som fonderas för deras räkning i fonder på fondtorget för premiepensionen.

Fondtorget ska erbjuda en stor bredd i urvalet av upphandlade och lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet. Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att fondtorget ska erbjuda ett tillräckligt urval av för premiepensionssystemet upphandlade och lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en ”reell” valfrihet.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, till exempel Umeå universitet, Nordea Fonder, TCO och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar.

48

Riksgäldskontoret och Fjärde AP-fonden understryker vikten av ett tillräckligt brett urval av fonder på det upphandlade fondtorget för att

tillfredsställa de flesta av de pensionssparare som är intresserade av att

Prop. 2021/22:179

göra ett eget val.

 

Svenskt Näringsliv anser att spararna har ett befogat intresse av att kunna

 

ha ett allsidigt utbud för att placera premiepensionen och av att ett sådant

 

utbud inte blir för snävt. Ett kringskuret placeringsutbud innebär enligt

 

Svenskt Näringsliv att en faktisk valfrihet inte föreligger vad avser

 

placeringar och risk.

 

Saco anser att ett upphandlingsförfarande kan ge en större kontroll över

 

antalet fonder men också diversifieringen av fondutbudet.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Fondtorget ska erbjuda fonder med olika risknivå och

 

placeringsinriktning för att ge reell valfrihet

 

Att pensionsspararna ska erbjudas en valfrihet i fråga om hur de egna

 

premiepensionsmedlen placeras har varit en vägledande princip sedan

 

premiepensionssystemet infördes. I pensionsöverenskommelsen från 2017

 

anges att utbudet av fonder på premiepensionens fondtorg ska präglas av

 

valfrihet. Som framgår av avsnitt 5.1 ovan, där denna rätt till valfrihet

 

närmare presenteras, innebär valfriheten att den enskilde ska ha möjlighet

 

att påverka pensionen genom att själv välja en eller flera fonder som

 

medlen placeras i. För att valfriheten ska vara reell för den enskilda

 

pensionsspararen kan utbudet av fonder inte vara alltför begränsat.

 

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att pensionsspararnas rätt till

 

valfrihet bör fastslås i lagstiftningen. Regeringen föreslår därför att det

 

upphandlade fondtorget ska erbjuda en stor bredd i urvalet av för

 

premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och

 

placeringsinriktning som ger pensionsspararna en valfrihet. Det är av

 

central betydelse att den valfrihet som erbjuds pensionsspararna ska

 

upplevas som reell. Att exakt definiera vad som avses eller bör avses med

 

reell valfrihet bedöms dock inte vara möjligt. Det beror på att innebörden

 

av begreppet är subjektiv och därmed i stor utsträckning beror på

 

betraktarens värderingar. Se även avsnitt 7.2.2 rörande lagregleringen av

 

principen om valfrihet. Regeringen konstaterar dock att efterfrågan på

 

fonder hos de sparare som vill välja fonder bör vara en central del i

 

bedömningen av vad som är reell valfrihet.

 

SPF Seniorerna anser att det inte finns något i förslaget som konkret

 

leder till att spararnas efterfrågan ska kunna styra utbudet utan att det

 

snarare blir den upphandlande myndigheten som gör det. SPF anser att

 

därmed att spararnas möjligheter att påverka utbudet blir begränsat och att

 

rätten till reell valfrihet vad gäller placering av premiepensionsmedel

 

således inte uppnås. Fondbolagens förening anser att lagtexten lämnar

 

utrymme för den upphandlande myndigheten att tolka begreppet reell

 

valfrihet och att myndigheten därmed i praktiken kan komma att anse att

 

spararnas behov borde kunna tillfredsställas med ett mycket begränsat

 

antal valalternativ.

 

Regeringen instämmer i att reell valfrihet inte är ett distinkt begrepp och

 

att det kan komma att definieras på olika sätt över tid. Regeringen menar

 

dock att det finns nackdelar med att definiera vad som avses eller bör avses

 

med reell valfrihet, eftersom såväl människors preferenser som fond-

 

marknaden förändras över tid. Reell valfrihet bör som tidigare nämnts

49

Prop. 2021/22:179 förstås som att det är spararnas efterfrågan som är central. Med en sådan utgångspunkt kan det inte, till skillnad mot vad Fondbolagens förening anför, uppstå en situation där antalet valalternativ blir mycket begränsat sett ur spararnas perspektiv.

I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet inrättas och får i uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphandling av fonder till fondtorget. Myndigheten föreslås heta Fondtorgsnämnden. Fortsättningsvis benämns därför den myndighet som ska förvalta fond- torget Fondtorgsnämnden. En viktig uppgift för Fondtorgsnämnden blir att ta ansvar för att utbudet av fonder på fondtorget är på en utifrån efterfrågan rimlig nivå. För en reell valfrihet torde det också vara bredden på utbudet, dvs. vilka placeringsinriktningar och risknivåer som ska finnas att välja mellan på fondtorget, som är det centrala. Att anpassa utbudet efter efterfrågan är ingen unik uppgift för Fondtorgsnämnden utan är en naturlig del av arbetet på de flesta marknader. Den mer exakta innebörden av vad som är reell valfrihet torde vidare komma att förändras beroende på till exempel spararnas intresse av att välja fonder och utvecklingen på finansmarknaden generellt. Att bedöma vad som vid varje tidpunkt anses vara reell valfrihet bör därför vara en fråga för Fondtorgsnämnden.

Graden av valfrihet ska enligt förslaget fortlöpande mätas och utvärderas. En viktig indikator på om fondtorget erbjuder reell valfrihet är givetvis spararnas uppfattning i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett. Detta bör därför regelbundet undersökas genom till exempel fokusgrupper och enkätundersökningar.

Det centrala med ett upphandlat fondtorg, där staten tar ansvar för utbudet, är att det redan i upphandlingen görs ett urval av kvalitativa fonder med olika inriktning varefter spararen ges möjlighet att välja mellan fonder med olika investeringsprofiler och risknivåer men även mellan fonder som har sinsemellan liknande investeringsprofil och risknivå.

Bredden på fondtorget, dvs. vilka placeringsinriktningar och risknivåer som ska finnas att välja mellan på fondtorget, bör ta sin utgångspunkt i allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder. Med det menas fondkategorier som är allmänt kända och etablerade på finansmarknaden. Regeringen anser att det inte är lagstiftaren som ska sätta dessa begränsningar utan att det bör göras av Fondtorgsnämnden utifrån vid varje tidpunkt känd finansiell kunskap för att ge tillräcklig flexibilitet. Regeringen anser därför, liksom utredningen, att de olika fondkategorierna inte bör regleras i lag.

Fondbolagens förening och Handelshögskolan vid Göteborgs universitet menar att det är en naiv utgångspunkt att det är möjligt att välja ut de bästa fonderna enligt förutsägbara och objektiva kriterier. Även London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology menar att det går att ifrågasätta möjligheten att återkommande välja ut enbart bra fonder, även om upphandling generellt lär öka sannolikheten för att bra fonder erbjuds inom premiepensionssystemet och därmed förbättra systemet för spararna. London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology menar att forskning indikerar att upphandling är långt ifrån ett perfekt verktyg för att skilja mellan bra och dåliga fonder men att även en begränsad framgång i att sortera ut de fonder som bedöms sämre än genomsnittet är ett viktigt steg i rätt riktning.

50

Regeringen är medveten om att det är en idealiserad bild att alltid kunna Prop. 2021/22:179 välja ut de fonder som har högst kvalitet. Värdet av en professionell

upphandling handlar dock också om att, som vid all upphandling, sortera bort fonder som har större sannolikhet att prestera dåligt. Det är regeringens uppfattning att en professionell upphandlare har betydligt bättre förutsättningar att lyckas med detta jämfört med de allra flesta pensionssparare. Detta är en viktig del av det ökade ansvar staten behöver ta för en förmån som är en del av ett obligatoriskt socialförsäkringssystem.

Riksrevisionen pekar på egna granskningar som visar att det finns tecken på effektivitetsbrister på dagens fondtorg, att självsaneringen på fondtorget fungerar alltför dåligt och anledningen verkar vara att alltför få sparare reagerar på avgiftsstrukturer, vilket har gjort att fonder som under- presterat i förhållande till sin avgift fortsatt kunnat attrahera kapital på fondtorget. Fondbolagens förening menar att det tvärtom är ett stort antal fonder som behövs för att säkerställa konkurrensen. Beier Research menar att fler fonder inte är det samma som bättre konkurrens för spararna.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens och Beier Research slutsatser och även i analysen från London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology att det är ett utbrett, globalt problem att konkurrensteorin snarast sätts ur spel när konsumenterna inte förmår välja bort de sämsta och dyraste fonderna. En lösning på det är att sortera bort de fonder som har sämre möjligheter än andra att ge god avkastning, vilket skulle öka möjligheten för att fondtorget bidrar till att målet för premiepensionssystemet uppnås. Genom att införa ett upphandlat fondtorg ges förutsättningar för att konkurrensaspekten blir mer relevant i premie- pensionssystemet igen, bland annat genom att skapa sund prispress och relevant innovationskraft på fondmarknaden.

5.3Att mäta måluppfyllelsen och graden av valfrihet

Regeringens bedömning: Pensionsmyndigheten bör löpande redovisa måluppfyllelsen för premiepensionssystemet och graden av valfrihet i systemet.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap tillstyrker bedömningen och påpekar att det särskilt bör granskas hur premiepensionssystemet fungerar i jämförelse med hur det är tänkt att fungera utifrån bland annat ett beteendeekonomiskt perspektiv samt dessa samspel med andra delar av pensionssystemet.

Pensionsmyndigheten påpekar att det vore önskvärt om lagstiftaren klargör hur delmålen ska utvärderas, mot bakgrund av att allt fler personer tar ut pension samtidigt som de arbetar deltid och därmed befinner sig i både sparande- och utbetalningsfasen samtidigt.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är av största vikt att måluppfyllelsen och graden av valfrihet i premiepensions-

51

Prop. 2021/22:179 systemet löpande följs upp och utvärderas. Uppföljningen bör omfatta hela premiepensionssystemet, dvs. både förvalet och fondtorget.

52

Det bör ankomma på Pensionsmyndigheten i egenskap av försäkrings- givare för premiepensionen att löpande följa upp om målet uppfyllts och presentera uppföljningen till exempel i den årliga publikation om pensionssystemets finansiella ställning som lämnas till regeringen senast den 30 april varje år (Orange rapport).

Pensionsmyndigheten menar att det vore önskvärt om lagstiftaren klargör hur målet ska utvärderas, eftersom allt fler både tjänar in och tar ut pension samtidigt i och med att de arbetar deltid och tar ut pension. Regeringen inser att en utvärdering lär innebära grannlaga avvägningar och anser just därför att det är mindre lämpligt att i förväg slå fast riktlinjer. Det bör i stället ingå i Pensionsmyndighetens uppdrag att ta fram de metoder och fastställa de indikatorer som behövs för att kunna mäta måluppfyllelsen. Det bör omfatta såväl de fonderade medlens avkastning som utbetalningarnas förutsägbarhet och stabilitet. Några närmare instruktioner och anvisningar om hur detta ska göras bör därför inte lämnas i detta lagstiftningsärende.

Regeringen har inte utformat valfriheten i premiepensionssystemet som ett mål. Däremot föreslås det att valfrihet ska betraktas som en rättighet i systemet som individen kan utnyttja, men inte ska känna sig skyldig att använda. Utgångspunkten är inte att sparare ska välja fonder utan att de som vill och kan välja ska ha rätt att göra det.

Trots att det inte är fråga om ett mål bör även graden av valfrihet fortlöpande mätas och utvärderas. En indikator på om fondtorget erbjuder den eftersträvade reella valfriheten är givetvis spararnas egna upp- fattningar i frågan, det vill säga om spararna anser att urvalet av fonder är tillräckligt brett och därmed tillräckligt omfattande. Även uppgiften att mäta graden av valfrihet på fondtorget bör ankomma på Pensions- myndigheten.

Pensionsmyndigheten har redan i dag i uppgift att utvärdera pensions- systemets påverkan på individ och samhälle. Myndigheten presenterar analyser och utvärderingar av detta löpande i olika rapporter och årligen i pensionssystemets årsredovisning Orange rapport. Regeringen bedömer att det är mest lämpligt att analysen och uppföljningen av premiepensions- systemets mål presenteras i någon av Pensionsmyndighetens publik- ationer. Genom en sådan officiell redovisning ges det också ett tillfälle att årligen diskutera i vilken grad som pensionsöverenskommelsens eftersträvade valfrihet uppnås.

5.4Valarkitekturen är nyckeln till ett välfungerande premiepensionssystem

Regeringens förslag: Valarkitekturen för premiepensionssystemet ska främja att pensionssparare gör väl övervägda val om hur deras premiepensionsmedel ska förvaltas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen gör även en bedömning om att premiepensionssystemet bör

utformas så att enbart sparare som kan och vill sätta samman egna fondportföljer på fondtorget gör det. Utredningens bedömning görs utifrån framträdande slutsatser inom den beteendeekonomiska forskningen om att individer sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituation som pensionssparande utgör.

Remissinstanserna: Ett stort antal av remissinstanserna, däribland Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap, Riksrevisionen, Beier Research, Forena, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Konsumentverket, London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology, PTK, Sjunde AP-fonden och TCO tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det.

Riksgäldskontoret instämmer i utredningens uppfattning att fondvalet har ställt för höga krav på spararnas finansiella kunskaper, delvis som en följd av det stora antalet valbara fonder.

Kammarkollegiet, Uppsala universitet, PTK och Konsumentverket ser positivt på att den beteendeekonomiska forskningen lyfts fram och tillämpas.

Konsumentverket ser positivt på att fokus riktas mot individers förmåga att kunna fatta rationella beslut. Konsumentverket anser att förslaget tillgodoser behovet hos de sparare som inte har några djupare kunskaper och inte själva vill välja hur medlen ska placeras inom premiepensionen, samtidigt som man beaktar möjligheten för de sparare som vill vara aktiva och som anser sig ha både viljan och kunskaperna.

TCO påpekar att valarkitekturens effektivitet är beroende av att spararna förstår dess funktion. Informationen i och kring valarkitekturen behöver enligt organisationen vara pedagogisk och utgå från spararnas behov.

Pensionsmyndigheten instämmer i att en genomtänkt valarkitektur är central för att underlätta för pensionssparare att göra välgrundade val om sin pension.

Umeå universitet pekar på att beteendeekonomisk forskning indikerar att om ett flertal av de individer som gör ett aktivt portföljval agerar icke- rationellt finns det risk att dessa individer, allt annat lika, får en relativt låg avkastning. Implikationen av detta är enligt universitetet att icke-rationella individer, inom ramen för ett väl fungerande premiepensionssystem, bör förmås att undvika att göra aktiva portföljval och i stället välja förvals- alternativet. Om icke-rationella individer ändå gör aktiva portföljval torde detta enligt universitetet i genomsnitt ha en negativ effekt på deras välfärd.

London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology påpekar att den beteendeekonomiska forskningen indikerar att när finansiella beslut fattas i en komplex valmiljö ska nyttan av sådana val inte överskattas. Dessa val är nämligen ofta illa underbyggda, alternativt försöker spararna undvika att göra valen. De anför vidare att forskning inte ger stöd för finansiell utbildning som lösning.

Beier Research menar att enda sättet att respektera alla sparares rätt till en bra pension, oavsett finansiella kunskaper och insikter, är att underlätta snarare än kräva individuella val genom att utforma en stark valarkitektur med ett tydligt statligt ansvar. I en sådan valarkitektur är det centrala då att förvalet utformas som normen snarare än undantaget.

Konkurrensverket instämmer i bedömningen att det är önskvärt med en tydlig valarkitektur som ger spararna stöd att göra genomtänkta val.

Prop. 2021/22:179

53

Prop. 2021/22:179 Fondbolagens förening, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet och Sveriges Aktiesparares Riksförbund instämmer inte i synen på spararnas bristande rationalitet och kunskap och menar att slutsatserna om pensionsspararnas irrationalitet bär för långt.

Skälen för regeringens förslag

En valarkitektur som underlättar för spararna att göra informerade och övervägda val

På dagens fondtorg är valsituationen för de flesta sparare svår, vilket riskerar att leda till irrationella val av fonder som inte gagnar spararna. Utgångspunkten i det reformerade premiepensionssystemet bör därför vara förvalsalternativet. Förvalsalternativet bör i sin tur vara en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring som inte ställer krav på djup kunskap eller egna åtgärder från pensionsspararna.

När det gäller spararens rätt att välja fonder på fondtorget, i stället för att låta premiepensionsmedlen vara placerade i förvalet, framgår det av pensionsöverenskommelsen att pensionssparare som väljer att placera sina premiepensionsmedel i en eller flera fonder på fondtorget ska upplysas om att de därigenom själva tar över ansvaret för val och underhåll av val. Staten ska samtidigt ta ett större ansvar för att den valmiljö som erbjuds är överblickbar, pålitlig och säker. Syftet med valarkitekturen bör vara att främja att pensionsspararna gör informerade och övervägda val avseende placeringen av premiepensionsmedel.

Beteendeekonomin har gett kunskap som inte fanns när premiepensionssystemet skapades

I system där det finns valmöjligheter är det som regel också betydelsefullt hur valen presenteras för den som ska välja, särskilt när valmöjligheterna är många. Utgångspunkten för premiepensionssystemet har tidigare i stor utsträckning varit att individen är ekonomiskt rationell. Med en sådan utgångspunkt har valmiljön en begränsad betydelse eftersom individen förutsätts kunna fatta rationella beslut. Utformningen av valmiljön i premiepensionssystemet har därför inte uppmärksammats i någon större utsträckning.

En framträdande slutsats i den beteendeekonomiska forskningen och från breda internationella erfarenheter är dock att individer i praktiken sällan agerar rationellt i den typ av beslutssituation som pensionssparande utgör. Valmiljön har därför stor betydelse för om människor väljer och vad de i sådant fall väljer. Det är därmed en central uppgift för en försäkrings- givare för pensionsförsäkringar att utforma en genomtänkt valmiljö. För att markera den stora betydelse som valmiljön har i premiepensions- systemet, och vikten av att aktivt arbeta med dess utformning, är det enligt regeringens uppfattning relevant att fortsättningsvis använda begreppet valarkitektur för att signalera att det är ett medvetet och aktivt arbete att åstadkomma en valmiljö som vägleder och stöder sparare utifrån deras kunskap och intresse. En utgångspunkt är att även relativt små förändringar i beslutssituationen kan förenkla för individerna att fatta beslut som främjar dem utan att begränsa den egna valfriheten.

54

Regeringen konstaterar att beteendeekonomin har gett kunskap som inte fanns när premiepensionssystemet skapades. Regeringen delar därför utredningens syn på valarkitekturen som central och att premiepensions- systemet i betydligt högre grad behöver vara konstruerat utifrån hur människor i praktiken agerar. Inom ramen för ett obligatoriskt social- försäkringssystem är det inte heller rimligt att kräva att alla sparare har de kunskaper och det intresse som krävs för att sätta samman och förvalta en väldiversifierad fondportfölj för sitt premiepensionssparande.

Regeringen anser att premiepensionssystemet bör utformas och administreras så att endast personer som både vill och kan sätta samman lämpliga portföljer för pensionssparande gör det. Det är visserligen inte möjligt för staten att säkerställa att så sker fullt ut, men utformningen och administrationen av systemet bör syfta till att så sker så långt som möjligt. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur är det viktigaste instrumentet för att säkerställa att de sparare som inte vill välja fonder i stället sparar i förvalet, medan de sparare som både vill och kan välja fonder själva gör det på fondtorget.

Uppsala universitet anser att det är något oklart vilken grupp av sparare som avses när det gäller att endast de sparare som kan och vill ska välja fonder på fondtorget. Målgruppen beskrivs enligt universitetet inte heller särskilt detaljerat när det gäller vilka kunskaper som den förväntas ha för ett lyckat förvaltande av pensionskapital via fondtorget. Regeringen instämmer i att det finns svårigheter att avgöra vilka sparare som har både kunskap och vilja att välja fonder, men att en väl utformad valarkitektur ger större förutsättningar för spararna att avgöra om de bör stanna i förvalet eller välja egna fonder.

Konkurrensverket konstaterar att även om antalet fonder reduceras till 150–200 fonder kommer utbudet att vara svåröverskådligt för en sparare utan närmare kunskap eller intresse av fondsparande. Det är därför viktigt att valarkitekturen utformas på ett sätt som underlättar jämförelser, där spararen själv kan välja vilka faktorer som ska jämföras mellan olika fonder. Regeringen instämmer i Konkurrensverkets synpunkt och vill förtydliga att sparare som väljer fonder på fondtorget inte ska lämnas utan stöd. En väl genomtänkt och väl underhållen valarkitektur ska med utgångspunkt i målgruppens behov tillhandahålla relevant information samt bygga på modern informationsteknik.

Prop. 2021/22:179

55

Prop. 2021/22:179 5.4.1

En tydligare valmiljö skapas

 

 

 

Regeringens förslag: Det ska i premiepensionssystemet finnas en

 

valarkitektur som utgörs av den presentation av olika val, det stöd och

 

den information som lämnas när en pensionssparare ska ange hur

 

spararens pensionsmedel ska förvaltas.

 

 

Utgångspunkten i valarkitekturen ska vara att en pensionssparares

 

medel förvaltas enligt förvalet. Den som inte vill ha en sådan

 

förvaltning ska i stället kunna välja att medlen förs över till förvaltning

 

i upphandlade fonder på fondtorget eller i fonder som förvaltas av

 

Sjunde AP-fonden.

 

 

Val av annan förvaltning ska föregås av att spararen får skriftlig

 

information om innebörden av valet. Spararen ska skriftligen bekräfta

 

att denne tagit del av informationen.

 

 

Valarkitekturen ska löpande utvärderas och utvecklas.

 

Det ska införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller

 

den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela ytterligare

 

föreskrifter om valarkitekturen.

 

 

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

 

Utredningens förslag innehåller dock olika steg med val utanför fondtorget

 

där spararen skulle ta ställning till olika risknivåer inom ramen för statlig

 

förvaltning och ett steg där spararen hade möjlighet att välja bland olika

 

fondkategorier på fondtorget utan att välja bland enskilda fonder.

 

Utredningen föreslår även att varken förvalet eller statens övriga fond-

 

alternativ ska kunna kombineras med placering i fonder på premie-

 

pensionens fondtorg, samt att valarkitekturen ska regleras av den nya

 

myndigheten genom myndighetsföreskrifter.

 

 

Remissinstanserna: Ett stort antal

remissinstanser, däribland

 

Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas

 

Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap, Riksgäldskontoret,

 

Umeå universitet, Uppsala universitet, Finansförbundet, Statskontoret,

 

Konsumentverket, Finansinspektionen, London School of Economics och

 

Massachusetts Institute of Technology, PTK och Saco, tillstyrker förslaget

 

eller har inga invändningar mot det.

 

 

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) anser att en förändring av

 

premiepensionssystemet bör utgå från hur pensionsspararna faktiskt agerar

 

och att förvalet bör vara utgångspunkten i systemet och framhållas som ett

 

bra val. ISF anser vidare att ett problem med det nuvarande fondtorget är

 

att det är svåröverskådligt och att det är svårt för många att göra rationella

 

val.

 

 

 

Fjärde AP-fonden och Sveriges konsumenter anser att den föreslagna

 

valarkitekturen underlättar för spararna att förstå sina valmöjligheter.

 

LO pekar på att valarkitekturen innebär att en större andel av pensions-

 

spararna kommer att hamna i förvalsalternativet och därför kan förvänta

 

sig en högre pension, framför allt till följd av lägre förvaltningskostnader.

 

Saco menar att en viktig del av statens ansvar för premiepensionen är att

 

ge tydlig vägledning genom hela valprocessen med förvalet som utgångs-

 

punkten för alla, utan krav på kunskap och aktiva val. Vidare anser Saco

 

att det för den som väljer att gå vidare och välja själv ska vara tydligt att

56

det innebär att de själva tar ett allt större

ansvar för placeringen av

 

 

 

premiepensionen. Saco anser att den föreslagna valarkitekturen uppfyller dessa krav.

Pensionsmyndigheten instämmer i att en genomtänkt valarkitektur innebär att en pensionssparare exponeras för en frågeställning i taget och att det bör regleras i lag att förvalet ska ingå i valarkitekturen, men anser att detaljgraden, med fyra definierade steg och hur de ska hanteras, är för hög. Pensionsmyndigheten avstyrker förslaget att förvalet och val av risknivå inte ska kunna kombineras med val av fonder på fondtorget dels av praktiska skäl, dels utifrån principen om valfrihet och att pensions- sparares efterfrågan ska beaktas. Pensionsmyndigheten avstyrker också förslaget att valarkitekturen ska regleras av den nya myndigheten genom myndighetsföreskrifter.

Swedish House of Finance understryker värdet av en evidensbaserad grundsyn och att implementering och drift av valarkitekturens utformning sker på ett sätt som kan utvärderas, till exempel genom randomiserade kontrollstudier.

Beier Research menar att det mest centrala i en välutformad valarkitek- tur är att förvalet är norm snarare än undantag. Förvalet bör utformas så att det är en attraktiv produkt även för den mest kunniga och intresserade spararen.

Riksrevisionen lyfter fram att information och påminnelser till sparare på fondtorget inför pensionering i syfte att dessa själva ska hitta en lämplig risknivå riskerar att vara en otillräcklig åtgärd. Riksrevisionen menar att utredningen visat på att mer information inte verkar göra premiepensions- spararna mer aktiva. Riksrevisionen rekommenderar att verktyg som löpande utvärderar kostnadseffektiveten på fondtorget utvecklas för att underlätta för spararna inför deras placeringsbeslut.

Tredje AP-fonden föreslår att en utredning tillsätts för att mer djup- gående analysera säkerställandet av en bra valarkitektur.

Konkurrensverket menar att valarkitekturen inte bör vara för ensidigt utformad för att rikta sparare, som vill göra egna val, till förvals- alternativet.

Sveriges advokatsamfund menar att den föreslagna valarkitekturen tillför betydande komplexitet och bör förenklas. Advokatsamfundet menar också att den får till följd att principen om valfrihet inte uppfylls.

Sveriges Aktiesparares Riksförbund (Aktiespararna) delar upp- fattningen att en väl genomtänkt valarkitektur kan minska risken för att sparare omedvetet väljer fonder som har högre eller lägre risk än vad den enskilde önskar, men menar att förslaget är för långtgående, innehåller för många steg och försvårar i allt för stor grad även för dem som har kapacitet att göra rationella och genomtänkta val. Aktiespararna skulle i stället vilja öka utbudet av valmöjligheter inom premiepensionen genom att öppna upp för att placera premiepensionen i enskilda aktier.

SPF Seniorerna, Svenskt Näringsliv och Fondbolagens förening anser att förslaget innebär en kraftig begränsning av pensionsspararnas valfrihet, eftersom det är för många hinder som ska passeras för de pensionssparare som vill välja fonder. Svenskt Näringsliv anser att den föreslagna valarkitekturen förefaller vara utformad för att spararna inte ska kunna göra egna, självständiga val. Svenskt Näringsliv anser att valarkitekturen skapar såväl mentala som tekniska spärrar mot att ta ansvar för sitt eget

Prop. 2021/22:179

57

Prop. 2021/22:179 sparande. Nordea Fonder menar att risken är stor att valarkitekturen kommer att motverka syftet med reell valfrihet.

Fondbolagens förening avstyrker den föreslagna valarkitekturen och anser att den i stället bör utgå från en sortering utifrån lämpliga fondtyper/ kategorier, där såväl indexfonder som aktivt förvaltade fonder finns att tillgå.

Kammarrätten i Jönköping, London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology samt Fondbolagens förening anser att utredningens förslag om att förvalet och de statligt förvaltade fonderna inte ska kunna kombineras med val av fonder på fondtorget är onödigt

 

restriktivt.

 

Skälen för regeringens förslag

 

En valarkitektur i två delar – förvalet och fondtorget

 

Valmiljöns utformning, dvs presentation av och information om olika

 

valalternativ, är avgörande för att spararna ska erbjudas relevant stöd och

 

vägledning innan de tar ställning till hur de ska placera sina premie-

 

pensionsmedel. Det vägledande syftet aktualiserar en diskussion om

 

arkitektur av valmiljön. Staten måste ta ett större ansvar för att valmiljön

 

är konstruerad på så sätt att spararna i största möjliga utsträckning har sina

 

medel placerade på ett sätt som passar deras intressen och förutsättningar.

 

Det är inte detsamma som en målsättning om att fler eller färre sparare ska

 

göra ett aktivt val av fonder eller inte, utan enbart ett tydligare ansvars-

 

tagande från statens sida för att spararen ska ges den bästa möjliga

 

vägledning utifrån dennes intresse och förutsättningar.

 

Att premiepensionsmedlen är placerade i förvalet bör vara utgångs-

 

punkten för alla sparare och detta måste avspeglas i utformningen av

 

valarkitekturen. Med hänsyn till att förvalet är utgångspunkten bör

 

placerings- och valmiljön konstrueras så att det inte krävs aktivitet eller

 

finansiell kunskap hos spararen för att dennes premiepensionsmedel ska

 

förvaltas enligt förvalet. Att förvalet är utgångspunkten är dock inte det

 

samma som att spararen ska styras till att inte välja aktivt, utan enbart att

 

denne ska förstå att det inte är nödvändigt att göra ett eget val för att få en

 

bra avkastning, liksom att förvalet är skapat för den som inte anser sig ha

 

tillräcklig kunskap eller intresse för att välja själv. En sparare ska känna

 

sig trygg med att det varken är förväntat eller nödvändigt att välja fonder

 

på fondtorget, utan att förvalet är ett alternativ skapat för just dem som inte

 

vill välja eller kontinuerligt se över sitt premiepensionssparande.

 

Den valarkitektur som regeringen föreslår består av två delar. Den första

 

delen utgör förvalet och den andra delen fonder på fondtorget. Både förval

 

och fondtorg förekommer i dagens premiepensionssystem men nuvarande

 

valmiljö är inte utformad på ett lika tydligt sätt som regeringen nu föreslår.

 

Den första delen i den föreslagna valarkitekturen är således premie-

 

pensionssystemets förval. Dagens förval, AP7 Såfa, är en fondportfölj som

 

består av två fonder, AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond. Kombinationen

 

av dessa två fonder ändras i det enskilda fallet i takt med att spararens ålder

 

stiger. Fonderna förvaltas av Sjunde AP-fonden. Pensionssparare som

 

väljer att lämna förvalet bör framöver upplysas om att de därigenom tar

 

över ansvaret för sina placeringar och för att underhålla de val som de

58

gjort. I samband med detta behöver spararen få information, stöd och

vägledning för att kunna göra en bedömning av om det är lämpligt att lämna förvalet.

Den andra delen av valarkitekturen föreslås utgöras av själva fondtorget. Denna del av valarkitekturen är till för de sparare som vill välja en eller flera specifika fonder bland de fonder som upphandlats till fondtorget. Spararens möjlighet att välja att premiepensionsmedlen ska förvaltas av staten men med en annan risknivå än som förekommer i förvalet bör också integreras i denna del av valarkitekturen. Denna valmöjlighet utgörs i dag av tre fondportföljer som också förvaltas av Sjunde AP-fonden, nämligen AP7 Offensiv, AP7 Balanserad och AP7 Försiktig. Dessa fondportföljer, de så kallade riskprofilerna, innehåller andra kombinationer av fonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond än vad förvalet gör och erbjuder därmed en annan risknivå. Fonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond kan också väljas var för sig i dag om spararen endast vill spara i en av fonderna eller vill sätta samman en annan kombination av de två fonderna än förvalet eller de tre riskprofilerna.

Regeringen anser således att valarkitekturen bör utformas så att förvalet är utgångspunkten för alla pensionssparare, dvs. om en sparare inte tar ställning till hur medlen ska placeras kommer dessa att placeras i förvalet. Spararna ska emellertid erbjudas information och beslutsstöd för att kunna bilda sig en egen uppfattning om vad förvalet innebär och därefter avgöra om de vill välja att gå vidare till fondtorget. För de sparare som går vidare till fondtorget är det av stor vikt att de förses med väl anpassad information och vägledning för att de på bästa sätt ska kunna sätta ihop en fondportfölj som motsvarar deras behov och önskemål samt att de förstår behovet av att kontinuerligt se över placeringarna.

Fondbolagens förening anser att det förefaller vara missvisande att individer som lämnar förvalet ska upplysas om att de nu själva tar över ansvaret för sina pensionsplaceringar eftersom det ändå är individen som bär risken. Sveriges advokatsamfund och SPF Seniorerna anser att det bör förtydligas att förvalet i dag är en högriskfond. Även regeringen vill betona att risken bärs av individen, oavsett om premiepensionsmedel är placerade i förvalet, de olika statliga fondalternativen eller i upphandlade fonder, och att det därför är av vikt att informationsgivningen gör det tydligt för spararen att det är spararen själv som bär den finansiella risken. Valarkitekturen kommer att vara en central del av en sådan informations- givning, och spararen bör inom ramen för den också informeras om ansvaret för att underhålla sitt val när och om förutsättningar ändras.

Regeringen anser att synpunkterna från Sveriges advokatsamfund och SPF Seniorerna på ett bra sätt illustrerar utmaningarna med att kommunicera riskbegreppet inom ramen för ett långsiktigt pensions- sparande. Riskbegreppet är i detta sammanhang mångtydigt: för de flesta sparare innebär ett lågriskalternativ tidigt i sparandet en hög risk för lägre pension. Det är bland annat en logisk följd av effekten av ränta på ränta. Av bland annat det föreslagna målet från premiepensionssystemet framgår därför att det är rimligt att som utgångspunkt ta hög finansiell risk under förvärvstiden. Att förvalet utifrån ett finansiellt perspektiv är en högriskfond är alltså både logiskt och önskvärt. Motsatsen, att ta låg finansiell risk i ett pensionssparande med en placeringshorisont på 30–40 år, ökar avsevärt risken för låg pension. Som framgår av det föregående minskar dessutom argumenten för att ha ett premiepensionssystem om det

Prop. 2021/22:179

59

Prop. 2021/22:179 inte förväntas leda till tydligt högre avkastning än inkomstindex. Det är alltså viktigt att pensionsspararna tillhandahålls information om vad en i jämförelse med förvalet avvikande risknivå kan få för konsekvenser för den framtida pensionen.

Regeringen anser att det bör krävas av spararen att denne skriftligen intygar och bekräftar att denne tagit del av information om vad det innebär att lämna förvalet och själv sätta samman en fondportfölj. Utöver att en sådan bekräftelse kommer att krävas för att gå vidare i valprocessen bör den inte tillmätas någon vidare rättslig betydelse, men den ska likväl tjäna som ett viktigt observandum för spararen.

Riksrevisionen och Saco anser att man bör överväga att införa återkommande bekräftelseval. Mot bakgrund av att det på fondtorget ska tillhandahållas enbart upphandlade fonder samt att pensionsspararna genom den föreslagna valarkitekturen ska erbjudas ytterligare stöd i valsituationen bedömer regeringen att det inte finns ett behov av att införa bekräftelseval för de pensionssparare som inte gjort nya fondval under en viss period.

Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap tillstyrker att spararna skriftligen ska bekräfta att de tagit del av information om vad det innebär att lämna förvalet och själv sätta samman en fondportfölj, men menar att bekräftelsemöjligheter även bör ges via icke-digitala kanaler för att stödja de pensionssparare som inte använder e-legitimation.

Konsumentverket anser att det är angeläget att de pensionssparare som väljer att lämna förvalsalternativet ska få lämpligt stöd och information inför varje steg i valprocessen och ser positivt på att spararna inför varje val skriftligen ska bekräfta att de har tagit del av informationen. Konsumentverket saknar dock ett resonemang om hur funktionsvariation ska beaktas när det gäller den information som ska lämnas till pensions- spararna.

Regeringen konstaterar att Pensionsmyndigheten har ett ansvar att lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Pensionsmyndigheten har även, som andra myndigheter under regeringen, ett ansvar att verka för att bland annat myndighetens information är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning.

I dag görs den absoluta majoriteten av fondval och fondbyten på fondtorget (99 procent) genom självbetjäningstjänster via internet. Detta beror naturligtvis främst på efterfrågan från spararna men också på att Pensionsmyndigheten medvetet framhållit elektroniska lösningar framför pappersblanketter. Regeringen föreslår ingen ändring i dessa avseenden. Det är rimligt att huvudregeln även framgent är en elektronisk hantering men det är också rimligt att pappersblanketter ska erbjudas personer som inte har möjlighet att använda e-tjänsten. Det kommer även i fortsättningen att åligga Pensionsmyndigheten att säkerställa att information och vägledning om alla delar av den allmänna pensionen är tillgänglig även för personer som inte kan använda myndighetens e-tjänster eller väljer att inte göra det.

60

Utredningens förslag – en valarkitektur med fyra steg

Enligt utredningens förslag skulle spararna presenteras för en valarkitektur med fyra steg: förvalet, risknivå, fondkategori och fondtorget. Pensionsmyndigheten och flera andra remissinstanser har anfört att den föreslagna valarkitekturen är för detaljerad. Vidare har vissa remiss- instanser, bland annat Fondbolagens förening, anfört att valarkitekturen bara bör bestå av förvalet och ett fondtorg, eftersom övriga steg komplicerar valsituationen genom att ett fritt val motverkas. Motsatt uppfattning har exempelvis Sveriges Konsumenter som gjort bedömningen att den föreslagna valarkitekturen förefaller relativt enkel och kommer att underlätta för spararna. London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology menar vidare att det behövs steg mellan förvalet och fondtorget för att tillgodose behovet hos olika grupper av sparare.

Det av utredningen föreslagna andra steget, risknivå, avsåg möjligheten att välja statlig förvaltning men med en annan risknivå än förvalet. Som framgår ovan anser regeringen att denna valmöjlighet passar bättre i den del av valarkitekturen där spararna kan välja mellan alla fonder på fondtorget. Spararna kan då jämföra dessa statliga fondalternativ med de upphandlade fonderna.

Det tredje steg som utredningen föreslog, fondkategorier, avsåg att tillgodose önskemål hos sparare som vill påverka placeringsinriktningen, dock utan att välja specifika fonder. I det steget skulle spararen inte välja bland specifika fonder utan enbart välja en specifik fondkategori där en ändamålsenlig fond redan hade upphandlats till varje valbar kategori. Regeringen har förståelse för utredningens förslag och att den utgår från synsättet att spararna bara ska uppmuntras att göra så detaljerade val som de har kunskap och intresse för. Detta synsätt delar regeringen. Regeringen anser dock att detta av utredningen föreslagna tredje steg (dvs. val av fondkategorier) kan upplevas som begränsande. Vidare gör regeringen bedömningen att sparare i många fall även kan vilja att andra parametrar än placeringsinriktningen ska avgöra vilken fond som spararens premiepensionsmedel placeras i. Sådana parametrar kan tänkas vara exempelvis risknivå, hållbarhetsprofil samt om fonden är en indexfond eller aktivt förvaltad. Regeringen föreslår således inte ett sådant särskilt steg med val av fondkategori i valarkitekturen. Den som vill välja en viss kategori får i stället välja en specifik fond i en sådan kategori på fondtorget. Genom att inte föreslå detta ytterligare steg i valarkitekturen gör regeringen bedömningen att spararna enklare kommer att kunna anpassa sina fondval till mer än enbart fondkategorier. Spararna möts således genom regeringens förslag av fondtorgets hela bredd av fonder utan den begränsning av valfriheten som steget fondkategorier skulle kunna ha upplevts som för vissa sparare.

Stöd till sparare som ska välja fonder

Mot bakgrund av vad som anförs ovan, om olika parametrar som är relevanta för pensionssparare att beakta vid val av fonder, är det av stor vikt att valarkitekturen utformas så att spararna i den del av valmiljön som avser val av fonder på fondtorget faktiskt har verktyg som hjälper dem att sortera bland fonderna. Redan i dag finns det i valmiljön hos Pensions- myndigheten filtreringsverktyg som hjälper pensionssparare att hitta de

Prop. 2021/22:179

61

Prop. 2021/22:179 fonder som har av spararen eftersökta egenskaper avseende bland annat

avgift, risknivå, placeringsinriktning och hållbarhet.

Alla som vill välja ska kunna göra bra val och även känna en trygghet i sina val. Att pensionsspararna får ett bra stöd i valsituationen är därför av stor vikt. Ett väl utvecklat beslutsstöd underlättar för sparare att göra medvetna val och ger förutsättningar för dem att sätta samman diver- sifierade portföljer utifrån egna preferenser. Beslutsstödet bör löpande utvecklas och baseras på den senaste kunskapen och tekniken. Regeringen förutsätter att beslutsstöd på den privata marknaden kan ge både lärdomar och erfarenheter i utvecklingen av beslutstödet för premiepensionen.

Riksrevisionen framhåller att aktivt förvaltade fonder i genomsnitt har svårt att uppvisa lönsamhet i förhållande till sina höga avgifter och pekar på att revisionens granskning visar att det hade varit möjligt att uppnå ett högre pensionskapital vid så kallad passiv indexförvaltning än dagens fondtorg. Det har delvis att göra med att passiv indexförvaltning kan handhas till lägre avgift.

Regeringen avser inte att med den föreslagna valarkitekturen ta ställning till frågan huruvida indexfonder eller aktivt förvaltade fonder uppvisar bäst förvaltningsresultat efter avgifter. Regeringen anser i stället att både indexfonder och aktivt förvaltade fonder bör tillhandahållas på premie- pensionens fondtorg. Även i valet mellan indexfonder och aktivt förvaltade fonder anser regeringen att det är viktigt att spararna i val- arkitekturen få hjälp att göra sina val genom verktyg, stöd och information.

Pensionsmyndigheten framför att valarkitekturen bör ha ett bredare perspektiv och omfatta exempelvis stöd för val mellan fondförsäkring och traditionell försäkring och val av efterlevandeskydd, eftersom dessa val berör samtliga pensionssparare inför utbetalning. Regeringen konstaterar att i detta sammanhang avses med valarkitektur den valmiljö där en pensionssparare väljer vilka fonder som premiepensionskapitalet ska placeras i. Pensionssparare och pensionärer ställs inför fler val än vilka fonder som kapitalet ska placeras i, särskilt i samband med utbetalning av premiepensionen. Det är givetvis positivt om det även för dessa val utvecklas valmiljöer som ger användarna stöd och vägledning, exempelvis i valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring samt om efterlevandeskydd ska väljas eller inte. Hur en sådan valmiljö ska utformas är dock inte föremål för detta lagstiftningsärende.

Reglering av valarkitekturen

Huvuddragen i valarkitekturen bör regleras i lag eftersom den är en central del av premiepensionssystemets funktionssätt och effektivitet. Den mer detaljerade regleringen av valarkitekturen bör dock göras på en lägre nivå. Ett viktigt skäl för detta är att valarkitekturen fortlöpande behöver ses över och anpassas utifrån spararnas beteende, fondmarknadens utveckling och den beteendeekonomiska forskningen. Lagstiftningsprocessen är för dessa behov omständlig och ger inte möjlighet till den flexibilitet som bör finnas när det sker förändringar i omvärld och beteenden.

Som tidigare konstaterats har valarkitekturen inte ägnats någon större uppmärksamhet i lagstiftning eller i myndighetsutövning. Finns det valmöjligheter så presenteras de dock på något sätt och därmed finns det i

62

praktiken redan i dag en valarkitektur. Det är Pensionsmyndigheten som tillhandahåller valarkitekturen gentemot spararna i sitt webbgränssnitt.

Pensionsmyndigheten avstyrker förslaget att valarkitekturen ska regleras av den nya myndigheten genom myndighetsföreskrifter. Enligt Pension- smyndigheten är förslaget till valarkitektur ett teoretiskt ställningstagande som inte har utvecklats tillsammans med pensionssparare för att se vilket stöd de behöver och hur de agerar i praktiken. Att lagfästa de principiella stegen i en tjänsteutformning begränsar möjligheten att tillhandahålla en bra tjänst som ger stöd och skapar flexibilitet i lösningen. Pensions- myndigheten förordar att lagstiftningen endast bör omfatta att förvalet ska vara utgångspunkt tillsammans med en målsättning för valarkitekturen om att pensionssparare ska vara upplysta om vad de gör och konsekvenserna av aktiva val.

Regeringen instämmer i att en central del i att valarkitekturen utvecklas löpande är att följa hur spararna faktiskt reagerar på utformningen. Som framgår ovan föreslår inte heller regeringen de fyra steg i valarkitekturen som utredningen föreslagit. Regeringens förslag till reglering av valarkitekturen överensstämmer till stor del med det som Pensions- myndigheten efterfrågar.

Det bör genom en upplysningsbestämmelse tydliggöras att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan meddela ytterligare föreskrifter om valarkitekturen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Regeringen anser att det är av avgörande betydelse att arbetet med valarkitekturen präglas av transparens och förutsebarhet. Med hänsyn till valarkitekturens betydelse för ett välfungerande premiepensionssystem är det också centralt att beslut fattas på rätt nivå och att det finns ett tydligt ansvar. Bland annat av dessa skäl framstår utredningens förslag om att reglering även ska kunna ske i myndighetsföreskrifter som ändamåls- enligt. Härigenom säkerställs att noggranna konsekvensanalyser görs och att föreskrifterna kungörs och görs tillgängliga för sparare, andra myndigheter och fondbranschen. Regeringen anser dock inte att förvaltningen och ansvaret för valarkitekturen bör ligga på Fondtorgs- nämnden utan att Pensionsmyndigheten, som är den myndighet som i dag tillhandahåller valmiljön till pensionsspararna, fortsatt bör vara den myndighet som förvaltar valarkitekturen och meddelar föreskrifter om den (se avsnitt 9.1).

Ska förvalet kunna kombineras med fonder på fondtorget?

Som framgår ovan är syftet med valarkitekturens utformning att vägleda spararna utifrån deras kunskap och intresse. De sparare som saknar kunskap och intresse för att välja fonder på fondtorget ska inte heller behöva eller uppmuntras att göra det. Utredningen bedömde därför att det föreföll motsägelsefullt att sparare i förvalet även skulle kunna välja fonder på fondtorget. Utredningen var också enligt sina direktiv förhindrad att föreslå en valarkitektur som innebar att statliga fondalternativ erbjöds på fondtorget. Kammarrätten i Jönköping anser att utredningens förslag att varken förvalet eller de statliga fondalternativen ska kunna kombineras med placering i fonder på fondtorget innebär en begränsning av valfriheten och att de skäl som anges inte är tillräckliga för att motivera en sådan begränsning. Fondbolagens förening framför att förslaget framstår som en

Prop. 2021/22:179

63

Prop. 2021/22:179 onödig och omotiverad begränsning av spararnas möjlighet att utforma en egen fondportfölj.

Regeringen instämmer i utredningens principiella resonemang att det förefaller vara inkonsekvent att givet valarkitekturens utformning låta det vara möjligt att kombinera förvalet med val av enskilda fonder. Det huvudsakliga skälet för detta är att det rör sig om olika kollektiv av sparare där de som inte kan och inte vill välja fonder ska spara i förvalet medan de som kan och vill välja fonder ska göra det på fondtorget. Trots detta instämmer regeringen i de synpunkter som framförts av Kammarrätten i Jönköping och Fondbolagens förening och anser att det bör vara spararnas faktiska efterfrågan på möjligheten att kombinera som bör styra, och detta kan enklast utvärderas genom att åtminstone initialt tillåta kombinationer. Dessutom kan det uppfattas som onödigt begränsande att inte kunna kombinera förvalet med val av enskilda fonder. Därutöver är det ett faktum att ett stort antal sparare i dagsläget har portföljer med kombinationer av förvalet och privata fonder, vilket i stor utsträckning torde bero på att privata fonder har avvecklats från fondtorget och att premiepensionsmedel i samband med detta överförts till förvalet. Med den föreslagna regeln för hantering av situationen när en fond inte längre erbjuds kontrakt på det upphandlade fondtorget kommer det att uppstå situationer då medel kommer att behöva föras till förvalet. Det innebär att aktiva sparare ändå kan komma att få placeringar i förvalet som en del av sin fondportfölj.

Regeringen föreslår därför inte att det ska införas någon begränsning i fråga om möjligheten för sparare att kombinera privata fonder med fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Att regeringen inte föreslår att det i lag ska fastställas vilka kombinationer av statliga och privata fonder som ska vara möjliga hindrar inte att Pensionsmyndigheten följer dels vilket intresse som spararna har av att kombinera, dels vad den beteende- ekonomiska forskningen löpande indikerar som relevant.

 

6

Upphandling av fonder till

 

 

premiepensionens fondtorg

 

6.1

Det ska införas en särskild lag om upphandling

 

 

av fonder

 

 

 

Regeringens förslag: Fonderna till premiepensionens fondtorg ska

 

upphandlas i särskild ordning. Denna form av upphandling ska regleras

 

i en separat lag.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag.

 

Utredningen föreslår dock att de nya bestämmelserna om upphandling ska

 

införas i socialförsäkringsbalken.

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Svea hovrätt,

 

Sundsvalls tingsrätt, Förvaltningsrätten i Uppsala, Domstolsverket,

64

Malmö

tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i

 

 

Stockholm och Förvaltningsrätten i Göteborg instämmer i förslaget eller Prop. 2021/22:179 har inga synpunkter på det.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att utredningens beskrivning, bedömning och förslag till rättslig reglering är välgrundade.

Några remissinstanser, bland andra Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten, anser att analysen är otillräcklig och menar att det saknas rättsliga förutsättningar för att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder om upphandling av fonder faller inom tillämpningsområdet för LOU-direktivet.

Kammarrätten i Jönköping menar att slutsatsen att LOU-direktivet inte är tillämpligt varken framstår som orimlig eller uppenbart korrekt. Eftersom ersättningen till fondförvaltarna utgörs av förvaltningsavgifter som debiteras fonden är det enligt kammarrätten inte otänkbart att det skulle kunna vara fråga om upphandling av kapitalförvaltningstjänster. Frågan om LOU-direktivets tillämplighet bör, enligt remissinstansen, analyseras närmare.

Förvaltningsrätten i Linköping konstaterar att utredningens analys är välgrundad och utförlig men att den innehåller slutsatser som ännu inte klargjorts i praxis.

Skälen för regeringens förslag

Tillämpningsområdet för LOU-direktivet och LOU

EU:s regelverk om offentlig upphandling regleras i sekundärrätten genom fyra olika direktiv, varav Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (LOU-direktivet) är den rättsakt som skulle kunna bli aktuell vid upphandling av fonder. LOU-direktivet genomförs i svensk rätt i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, förkortad LOU.

ILOU-direktivet regleras upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster vilkas värde överstiger vissa tröskelvärden. Med upphandling avses enligt artikel 1.2 i nämnda direktiv en eller flera upphandlande myndigheters anskaffning genom ett offentligt kontrakt av byggentreprenader, varor eller tjänster från ekonomiska aktörer som valts ut av dessa upphandlande myndigheter, oberoende av om bygg- entreprenaderna, varorna eller tjänsterna är avsedda för ett offentligt ändamål eller inte. Artikeln har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § LOU.

Med offentligt kontrakt avses enligt artikel 2.1.5 i LOU-direktivet ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor som 1) ingås mellan en eller flera leverantörer och en eller flera upphandlande myndigheter, och 2) avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhanda- hållande av tjänster. Nämnda artikel har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 15 § LOU.

I första skälet i ingressen till LOU-direktivet anges att offentlig upphandling måste överensstämma med principerna i EUF-fördraget, särskilt principerna om fri rörlighet för varor, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster.

Av fjärde skälet i ingressen framgår att unionens regler för offentlig upp-

handling inte är avsedda att täcka alla former av utbetalning av offentliga

65

Prop. 2021/22:179

66

medel, utan enbart utbetalningar i syfte att anskaffa byggentreprenader, varor och tjänster genom ett offentligt kontrakt.

De fonder som ska tillhandahållas på fondtorget utgör finansiella instrument i den mening som avses i LOU-direktivet och LOU

Finansiella instrument är olika finansiella tillgångar som typiskt sett innehas för att ge avkastning. Finansiella instrument definieras i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU. I artikel 4 finns en mängd definitioner på det finansiella området och där definieras finansiella instrument som ”sådana instrument som anges i avsnitt C bilaga I” till direktivet (artikel 4.1.15). Under rubriken ”Finansiella instrument” i avsnitt C i aktuell bilaga finns en uppräkning över olika sådana instrument, bland annat punkt 3 ”andelar i företag för kollektiva investeringar”.

Även i nationell lagstiftning finns definitioner av olika finansiella instrument. I 1 kap. 4 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden föreskrivs att med finansiella instrument avses ”överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, andelar i företag för kollektiva investeringar, finansiella derivatinstrument och utsläppsrätter” (p. 7). Enligt förarbetena till lagen om värdepappersmarknaden har ”andelar i företag för kollektiva investeringar” betydelsen fondandelar (se prop. 2006/07:115 s 287 f.).

I LOU-direktivet (skäl 26 samt artikel 10 e) anges att begreppet finansiellt instrument i direktivets mening har samma innebörd som i ovan nämnda direktiv 2014/65/EU. Artikel 10 e i LOU-direktivet har i svensk rätt genomförts i 3 kap. 24 § andra stycket lagen om offentlig upphandling som i sin tur hänvisar till definitionen av finansiella instrument i lagen om värdepappersmarknaden.

Regeringen konstaterar mot denna bakgrund att andelar i sådana fonder som föreslås ska kunna väljas på premiepensionens fondtorg (avsnitt 7.1) utgörfinansiella instrument i den mening som avses i LOU-direktivet och LOU.

Vad är det som ska upphandlas?

Det kan diskuteras vad som egentligen ska anskaffas när fonder upphandlas till premiepensionens fondtorg. Anskaffningen kan sägas bestå av olika steg som i slutändan utmynnar i att Pensionsmyndigheten köper fondandelar i de upphandlade fonderna utifrån hur pensionssparare vill placera sina premiepensionsmedel. För att tydliggöra detta beskrivs anskaffningens olika steg mer ingående nedan.

I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet inrättas med uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphandling av fonder till fondtorget. Myndigheten föreslås heta Fondtorgsnämnden. Fortsättnings- vis benämns därför den myndighet som ska förvalta fondtorget som Fond- torgsnämnden.

Det första steget innebär att Fondtorgsnämnden genom ett upphandlingsförfarande väljer ut de fonder som ska tillhandahållas på fondtorget och sedan ingår avtal med fondförvaltarna. Avtalet kommer att innehålla villkor för de transaktioner som senare ska genomföras av Pensionsmyndigheten när pensionsspararnas val av fonder administreras.

Fondtorgsnämnden kommer inte att betala någon ersättning till fondförvaltarna för att en fond erbjuds på fondtorget.

Det andra steget i anskaffningen av fonder innebär att Fondtorgs- nämnden tillhandahåller upphandlade fondavtal åt Pensionsmyndigheten för att Pensionsmyndigheten sedan ska kunna administrera pensions- spararnas val av fonder. Pensionsmyndigheten kommer inte att betala någon ersättning till Fondtorgsnämnden för dess arbete med att välja ut fonder och ingå avtal med fondförvaltarna.

Det tredje steget innebär att Pensionsmyndigheten, i enlighet med pensionsspararnas val, köper andelar i de fonder som erbjuds på fondtorget. En pensionssparare kan alltså välja i vilka fonder som dennes premiepensionskapital ska placeras bland de fonder som erbjuds på fondtorget. Pensionsmyndigheten kommer därefter att placera pensions- kapital i de fonder som pensionsspararna valt genom att köpa fondandelar i den valda fonden. Köpet av fondandelarna kommer att innebära att fondförvaltaren utfärdar fondandelar till ett värde motsvarande den köpesumma Pensionsmyndigheten erlagt. Värdet på en fondandel är fondens värde delat med antalet fondandelar. Det kommer i fondavtalet inte att bestämmas hur många andelar Pensionsmyndigheten ska köpa i varje fond eftersom detta helt och hållet avgörs av spararnas efterfrågan. Någon ersättning för själva utfärdandet av fondandelar erläggs inte. Det är Pensionsmyndigheten som står som ägare till samtliga fondandelar inom premiepensionssystemet. Fondens avgift (dvs. ersättningen till fond- förvaltaren för förvaltningen och administrationen av fonden) tas ur fonden dagligen och påverkar således värdet av de fondandelar som anskaffats för pensionsspararens räkning.

Det är Pensionsmyndigheten – men i slutändan pensionsspararna – som får tillgång till fördelarna av fonderna. Det är först i och med utfärdandet av andelar som någon rätt till tillgångarna i fonden uppstår och därmed möjligheterna till avkastning samt riskspridning.

Syftet med upphandlingen är att tillgängliggöra fonderna på premie- pensionens fondtorg för att, om en pensionssparare eller pensionär väljer att placera medel i en fond, generera avkastning på placerat kapital. Själva tillhandahållandet av fonderna på fondtorget innebär enligt regeringens mening således inte en anskaffning i sig.

I likhet med Konkurrensverket anser regeringen att det är fondandelar som är föremålet för upphandlingen. Fondandelar upphandlas och erbjuds till sparare på fondtorget, därefter köper Pensionsmyndigheten andelar på begäran av en sparare.

Kammarrätten i Jönköping väcker frågan om det i själva verket skulle kunna röra sig om upphandling av kapitalförvaltningstjänster eftersom ersättningen till fondförvaltarna utgörs av förvaltningsavgifter som debiteras fonden. Även Lagrådet väcker denna fråga och konstaterar att det i så fall skulle innebära att det huvudsakliga skälet för att stifta en särskild lag för Fondtorgsnämndens upphandling bortfaller.

Om det skulle vara kapitalförvaltningstjänster som upphandlas, saknas det enligt regeringen skäl för att reglera upphandlingen i en särskild lag. Regeringen anser dock inte, av de skäl som anges nedan, att det är fråga om upphandling av kapitalförvaltningstjänster eftersom det som anskaffas är det finansiella instrumentet fondandelar. Att en fond utför förvaltning av kapital innebär inte att förvärv av andelar i fonden utgör förvärv av

Prop. 2021/22:179

67

Prop. 2021/22:179 kapitalförvaltningstjänster eftersom själva fondandelen definitionsmässigt är ett finansiellt instrument och inte en tjänst. Det rör sig således inte om upphandling av en kapitalförvaltningstjänst, utan om upphandling av finansiella instrument. Här handlar det om finansiella instrument i form av privata fonder där Pensionsmyndigheten kommer att vara en av många andra andelsägare. Fonderna som tillhandahålls på fondtorget motsvaras av likadana fonder på exempelvis bankers fondtorg och ingen form av tilläggstjänst anskaffas. Någon särskild anpassning av fonden, för att passa Pensionsmyndigheten som andelsägare, görs således inte utan fonderna är färdiga finansiella instrument med ett visst pris. En kapitalförvaltnings- tjänst är däremot en tjänst som anpassas efter köparen, därmed är det också definitionsmässigt en tjänst och inte ett finansiellt instrument. Inte heller kan det anses vara en pensionstjänst som upphandlas eftersom avtalet mellan Fondtorgsnämnden och fondförvaltaren inte avser pensionstjänster utan endast villkor för framtida köp av finansiella instrument, i det aktuella fallet fondandelar. De eventuella tjänster som skulle kunna aktualiseras i sammanhanget är själva urvalet av de fonder som kommer att upphandlas till fondtorget – något som utförs av Fondtorgsnämnden – samt presentationen av de fonder som är valbara på fondtorget genom den valarkitektur som Pensionsmyndigheten tillhandahåller och ansvarar för (se avsnitt 5.4).

Förutsättningar för ett nytt regelverk

EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Skulle upphandling av fonder till fondtorget falla inom tillämpningsområdet för LOU-direktivet saknas det därför rättsliga förutsättningar för att införa ett regelverk för sådan upphandling som avviker från direktivet. Innan det går att ta ställning till hur regelverket närmare bör utformas, måste det alltså först göras en bedömning av om upphandling av fonder till fondtorget faller inom tillämpningsområdet för LOU-direktivet.

Om så bedöms vara fallet är det visserligen fortfarande möjligt att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder så länge regelverket inte strider mot direktivet. Eftersom upphandlingsdirektiven har genomförts i svensk rätt framstår det emellertid inte som ändamålsenligt att under sådana förutsättningar införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget. Ett sådant regelverk skulle nämligen rimligtvis inte i några väsentliga avseenden avvika från de befintliga svenska bestämmelser som genomför direktivet.

LOU innehåller också bestämmelser om upphandling som faller utanför det direktivstyrda området, s.k. icke direktivstyrda upphandlingar. Den omständigheten att det finns ett särskilt regelverk för dessa upphandlingar utgör dock inte något rättsligt hinder mot att införa ett särskilt regelverk för upphandling av fonder till fondtorget.

Regeringen anser således att ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg endast bör komma i fråga om sådan upphandling inte omfattas av tillämpningsområdet för LOU-direktivet.

68

LOU-direktivet reglerar offentliga kontrakt avseende varor, tjänster och byggentreprenader

EU:s regelverk om offentlig upphandling regleras i sekundärrätten genom fyra olika direktiv, varav LOU-direktivet är den rättsakt som främst skulle kunna bli aktuell vid upphandling av fonder.

Som nämnts i det föregående avses med upphandling en eller flera upphandlande myndigheters anskaffning genom ett offentligt kontrakt av byggentreprenader, varor eller tjänster från leverantörer som valts ut av dessa upphandlande myndigheter, oberoende av om byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna är avsedda för ett offentligt ändamål eller inte (artikel 1.2 i LOU-direktivet). Artikeln har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § LOU. Där föreskrivs bland annat att med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller bygg- entreprenader genom tilldelning av kontrakt. Begreppet ”anskaffa” ska, enligt förarbetena till LOU, förstås i vid mening som att få tillgång till fördelarna av varorna, tjänsterna eller byggentreprenaderna. Den upphandlande myndigheten behöver inte ha syftet att själv tillgodogöra sig det som anskaffas (prop. 2015/16:195 del 2, Nytt regelverk om upphandling, s. 933).

Med offentligt kontrakt avses enligt artikel 2.1.5 i LOU-direktivet ett skriftligt kontrakt med ekonomiska villkor som 1) ingås mellan en eller flera leverantörer och en eller flera upphandlande myndigheter, och 2) avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhanda- hållande av tjänster. Nämnda artikel har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 15 § LOU.

Iingressen till LOU-direktivet (skäl 1) anges att offentlig upphandling måste överensstämma med principerna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), särskilt om fri rörlighet för varor, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster. Någon hänvisning till EUF-fördragets princip om fri rörlighet för arbetstagare (artikel 45) eller princip om fri rörlighet för kapital (artikel 63) finns inte. Av LOU- direktivet (skäl 4) framgår att unionens regler för offentlig upphandling inte är avsedda att täcka alla former av utbetalning av offentliga medel, utan enbart utbetalningar i syfte att anskaffa byggentreprenader, varor och tjänster genom ett offentligt kontrakt. Till skillnad från Konkurrensverket anser regeringen således att det, för att ett köp av fondandelar ska omfattas av LOU-direktivet, krävs att kontraktet kan anses avse utförande av en byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster i direktivets och EUF-fördragets mening. Regeringen konstaterar dock att det inte finns någon definition av dessa begrepp vare sig i direktivet eller

isvensk rätt. Däremot anges det i förarbetena till LOU att ”om kontraktet inte är en byggentreprenad, så är det en tjänst om det inte är en vara”. I förarbetena sägs vidare att en upphandlande myndighet är, när det gäller bestämning av föremålet för upphandlingen, hänvisad till CPV- nomenklaturen (prop. 2015/16:195 del 1 s. 345).

CPV-nomenklaturen innehåller ingen kod för fonder

CPV-nomenklaturen är ett klassificeringssystem med numeriska koder för varor, tjänster samt bygg- och anläggningsarbeten. Klassificerings- systemet regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr

Prop. 2021/22:179

69

Prop. 2021/22:179 2195/2002 av den 5 november 2002 om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV), i lydelsen enligt Europeiska kommissionens förordning (EG) nr 213/2008. CPV-nomenklaturen standardiserar de referenser som upphandlande myndigheter ska använda för att beskriva föremålet för upphandlingen. Enligt artikel 23.1 i LOU-direktivet ska alla hänvisningar till nomenklatur inom ramen för offentlig upphandling göras genom användning av den gemensamma terminologin vid offentlig upphandling (prop. 2015/16:195 del 1 s. 463).

70

CPV-nomenklaturen innehåller ingen kod för fondandelar, aktier eller något annat finansiellt instrument. Trots att CPV-nomenklaturen inte är normerande talar det faktum att det inte finns någon CPV-kod som avser finansiella instrument för att sådana instrument inte omfattas av begreppen vara eller tjänst. Det är dock viktigt att notera att CPV-kodernas funktion endast är att benämna varor, tjänster och byggentreprenader. Koderna har alltså inte någon rättslig verkan i sig utan är endast ett hjälpmedel för att korrekt kunna identifiera vilka varor, tjänster och byggentreprenader som avses vid en upphandling (se prop. 2015/16:195 del 1 s. 464). Även om CPV-nomenklaturen inte har någon rättslig verkan kan det noteras att det i flera bestämmelser i LOU hänvisas till CPV-koder, såsom 1 kap. 5 §, 3 kap. 2 §, 3 kap. 26 §, 3 kap. 27 § och 19 kap. 16 a § för att avgränsa tillämpningsområdet för nämnda lag.

Köp av fonder omfattas av den fria rörligheten för kapital enligt EUF- fördraget

Genom det svenska medlemskapet i EU har Sverige förbundit sig att följa EU:s primärrätt, bl.a. fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

Fondandelar har ovan konstaterats vara ett finansiellt instrument. Efter- som det inte klart framgår av LOU-direktivet huruvida ett finansiellt instrument omfattas av begreppen ”vara” eller ”tjänst” i detsamma får svaret sökas i primärrätten, dvs. EUF-fördraget. I EUF-fördraget finns bestämmelser om fri rörlighet för varor (artikel 28), tjänster (artikel 56), arbetstagare (artikel 45) och kapital (artikel 63). Tillsammans med bestämmelserna om rätten till fri etablering (artikel 49), utgör de grunden i regelverket om EU:s inre marknad. Från dessa grundläggande friheter har EU-domstolen utvecklat allmänna rättsprinciper.

Av ovan nämnda grenar av den fria rörligheten är det endast ”tjänst” som är definierat i fördraget. Med begreppet tjänst avses i EUF-fördraget prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer (artikel 57). Övriga begrepp är inte definierade. I stället finns en relativt utförlig praxis från EU-domstolen i fråga om vad som omfattas av begreppen och i vilka situationer de olika fördragsbestämmelserna aktualiseras. Eftersom köp av fonder uppenbart inte avser fri rörlighet för personer, och eftersom tjänster är negativt bestämt i förhållande till både varor och kapital, redogörs nedan för EU-domstolens tolkning av begreppen varor och kapital (kapitalrörelser och betalningar).

EU-domstolen har i dom Kommissionen mot Italien, 7/68, EU:C:1968:51 uttalat att med varor avses ”produkter som kan värderas i pengar och som i den egenskapen omfattas av handel”. Domstolen har

därefter i olika mål funnit att med ”vara” kan avses bl.a. konstverk, djur, petrokemiska produkter, avfall och elektricitet (se t.ex. dom Jägerskiöld, C-97/98, EU:C:1999:515, dom Campus Oil m.fl., C-72/83, EU:C:1984:256 och dom Bluhme, C-67/97, EU:C:1998:584). I dom Thompson m.fl., 7/78, EU:C:1978:209 prövade domstolen huruvida restriktioner i samband med växling av vissa mynt skulle prövas mot för- dragets regler om fri rörlighet för varor. Domstolen fann att transaktioner med mynt vilka används som legalt betalningsmedel i ett medlemsland inte omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för varor, samt att detta gäller oavsett om transaktionen annars skulle kunna kategoriseras som en kapitalrörelse eller som en löpande betalning (punkterna 25–29).

I domen i de förenade målen Luisi and Carbone mot Ministero del Tesoro, 286/82 och 26/83, EU:C:1984:35 uttalade EU-domstolen att kapitalrörelser är ”finansiella transaktioner som huvudsakligen syftar till placering eller investering av det aktuella beloppet och inte utgör betalning av en tjänst” (punkt 21). Av domstolens uttalanden i dom i de förenade målen Bordessa m.fl., C-358/93 och C-416/93, EU:C:1995:94 framgår vidare att en konkret överföring av värdepapper inte omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster, utan av bestämmelserna om förbud mot restriktioner för kapitalrörelser och betalningar och av direktivet för genomförandet av dessa bestämmelser (punkt 13) (direktiv 88/361/EEG).

Vägledning kan även hämtas i direktiv 88/361/EEG, även kallat kapitaldirektivet. Direktivet upphävdes år 1999 men EU-domstolen tolkar alltjämt begreppet kapitalrörelse med hjälp av definitionerna i nomenklaturen i bilaga 1 till detta direktiv. Av punkt IV i den nomenklatur som finns i bilaga I till nämnda direktiv framgår att ”förvärv av andelar i värdepappersfonder” utgör en kapitalrörelse i den mening som avses i artikel 63 i EUF-fördraget.

EU-domstolen har också i flera avgöranden funnit att köp av andelar i värdepappersfonder i investeringssyfte utgör en kapitalrörelse i den mening som avses i artikel 63 i EUF-fördraget (se till exempel dom VBV

Vorsorgekasse, C-39/11, EU:C:2012:327, punkt 21 och dom i de förenade målen Kommissionen mot Nederländerna, C 282/04 och C- 283/04, EU:C:2006:608, punkt 19, jämför även dom Manfred Trummer, C-222/97, EU:C:1999:143, punkt 21).

Syftet med upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg är att placera pensionsmedel för framtida ekonomisk avkastning. Av ovan- nämnda avgöranden från EU-domstolens samt av nomenklaturen i bilaga 1 till kapitaldirektivet framgår att sådana transaktioner utgör kapital- rörelser i EUF-fördragets mening. Regeringen gör mot den bakgrunden bedömningen att den aktuella upphandlingen av fondandelar omfattas av den fria rörligheten för kapital.

Undantag för finansiella tjänster i samband med vissa finansiella transaktioner

Det kan i sammanhanget nämnas att det i LOU-direktivet och LOU finns ett uttryckligt undantag från direktivets tillämpningsområde för finansiella tjänster i samband med vissa finansiella transaktioner. Enligt artikel 10 e i nämnda direktiv ska direktivet inte tillämpas på offentliga tjänstekontrakt

Prop. 2021/22:179

71

Prop. 2021/22:179 som avser finansiella tjänster i samband med utfärdande, försäljning, förvärv eller överlåtelse av värdepapper eller andra finansiella instrument i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG. Artikel 10 e har i svensk rätt genomförts i 3 kap. 24 § första stycket 1 och andra stycket LOU som har en i princip identisk lydelse med direktivet. I 3 kap. 24 § andra stycket anges att finansiella instrument har samma betydelse som i lagen om värdepappers- marknaden. Ett motsvarande undantag har funnits i både 1992 års och 2004 års upphandlingsdirektiv. Det saknas tydlig vägledning i förarbeten och praxis om hur undantaget ska tolkas. Det enda konkreta exempel som ges är i förarbetena till den numera upphävda lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Exemplet avser det fall att en bank hjälper ett företag med en nyemission (prop. 1992/93:88 s. 95).

I förarbetena till nu gällande LOU (prop. 2015/16:195 s. 345) uttalas i samband med tolkningen av begreppen vara och tjänst att CPV- nomenklaturen inte ger svar på frågan om ordet ”vara” avser anskaffning av inte enbart lösa saker, utan även omfattar anskaffning av annan lös egendom, såsom rättigheter, aktier, andelar, optionsrätter, olika slags immaterialrätter samt bostadsrätter. Sådan lös egendom torde enligt förarbetena falla under undantagsbestämmelsen i artikel 12 [rätteligen avses artikel 10 e] i direktiv 2014/24/EU”. Regeringen gör emellertid nu den bedömningen att fonder till premiepensionens fondtorg inte är att betrakta som lös egendom i form av en vara utan som ett finansiellt instrument.

Enligt ordalydelsen i 3 kap. 24 § första stycket 1 LOU är det dock inte överlåtelsen av värdepappret som undantas, utan den finansiella tjänsten i samband med överlåtelsen. En restriktiv och språklig tolkning av begreppet ”finansiella tjänster” leder till att det snarare är själva förmedlingen av transaktionerna, dvs. att tillhandahålla den administrativa och tekniska infrastrukturen för att överlåta värdepapper, som avses.

Upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg utgör inte ett offentligt kontrakt i LOU-direktivets mening

Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen, till skillnad från Upphandlingsmyndigheten, att köp av fondandelar inom premiepensions- systemet och de avtal som då ingås mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare faller utanför tillämpningsområdet för LOU-direktivet. Detta är fallet på grund av att det som anskaffas inte utgör en sådan vara, tjänst eller byggentreprenad som fordras för att det ska röra sig om ett offentligt kontrakt i LOU-direktivets mening. Med anledning av det nu anförda anser regeringen att LOU-direktivet inte kan bli tillämpligt vid upphandling av fonder till fondtorget.

72

Finansiella instrument i form av bland annat aktier och fondandelar köps och säljs i mycket stor utsträckning av upphandlande myndigheter. Bland andra handlar AP-fonderna, Pensionsmyndigheten, Riksgäldskontoret och Kammarkollegiet med sådana instrument. Ingen av dessa myndigheter har invänt mot utredningens bedömning att sådana inköp inte omfattas av

LOU-direktivet och LOU. Såvitt känt har inte heller Konkurrensverket vidtagit några tillsynsåtgärder på området.

Unionens regler om offentlig upphandling är, som ovan nämnts, inte avsedda att tillämpas på alla former av utbetalningar av offentliga medel. Inte heller är syftet med anskaffningen som framgår ovan – ens vid en genomlysning – att anskaffa en upphandlingspliktig vara, tjänst eller bygg- entreprenad.

Särskilt om tillämpningsområdet för lagen om offentlig upphandling

Regeringen anser, efter den fördjupade analys som har redovisats i det föregående, att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte innebär att det ingås ett offentligt kontrakt enligt LOU-direktivets definition. Därmed ingår upphandlingen av fonder till fondtorget inte i direktivets tillämpningsområde. Ovan har även de bestämmelser behand- lats varigenom Sverige har genomfört direktivets bestämmelser om tillämpningsområdet. Dessa bestämmelser är i sak likalydande med direktivets bestämmelser. Upphandling av fonder till fondtorget faller följaktligen även utanför tillämpningsområdet för LOU i den del lagen är direktivstyrd.

LOU innehåller även bestämmelser om upphandlingar utanför det direktivstyrda området. Upphandlingsmyndigheten anser att frågan om tillämpligheten av de icke direktivstyrda delarna av LOU bör utredas vidare. Dessa bestämmelser finns i 19 kap. och 19 a kap. nämnda lag.

Enligt 19 kap. 1 § LOU gäller de direktivstyrda bestämmelserna om tillämpningsområde (1 kap.) och om undantag från detsamma (3 kap.) även för icke direktivstyrda upphandlingar.

Detta innebär att upphandling av fonder till fondtorget faller utanför tillämpningsområdet för LOU, både i den del som är direktivstyrd och i den del som inte är direktivstyrd. Regeringen anser därför att frågan inte behöver utredas vidare.

En särskild lag för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg

Det är enligt Lagrådet bekymmersamt att Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket anser att LOU-direktivet kan vara tillämpligt. Å andra sidan har de remissinstanser som verkar på det finansiella området inte invänt mot utredningens analys i denna del. Klargörande praxis eller annat rättsligt stöd för regeringens slutsatser finns enligt Lagrådet inte. Lagrådet kan inte finna tydligt stöd för att den analys som ligger till grund för regeringens bedömning är riktig men har å andra sidan inte stöd för att avstyrka lagstiftning i den föreslagna formen.

Det är enligt regeringen angeläget att införa en särskild ordning för hur fonder ska väljas ut till premiepensionens fondtorg. Detta är fallet inte minst med hänsyn till att pensionsspararna ska ges möjlighet att placera sina premiepensionsmedel i fonder som i det här sammanhanget är lämp- liga och pålitliga. Enligt regeringen har det med hänsyn till vad som har redovisats i detta avsnitt inte framkommit något hinder mot att reglera upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg enligt den före- slagna lagen om upphandling. Förslaget kan således genomföras.

Regeringen gör, som nämnts i det föregående, bedömningen att LOU- direktivet och LOU inte är tillämpliga vid upphandling av fonder till

Prop. 2021/22:179

73

Prop. 2021/22:179 premiepensionens fondtorg. Det finns emellertid inte något hinder mot att föreslå ett regelverk som innebär att LOU ändå skulle tillämpas vid sådan upphandling om så bedöms lämpligt. Om LOU skulle anses ändamålsenlig för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg, saknas det anledning att föreslå ett nytt regelverk.

Det är också möjligt att föreslå ett regelverk som innebär en kom- bination av nuvarande och nya bestämmelser. En sådan reglering skulle exempelvis kunna innebära att hela eller delar av regelverket i LOU ska gälla tillsammans med nya bestämmelser som är särskilt anpassade till att upphandlingarna avser fonder som ska erbjudas på premiepensionens fondtorg.

LOU är omfattande; lagen innehåller 23 kapitel med sammanlagt nästan fyrahundra paragrafer. Därutöver finns kompletterande bestämmelser på EU-nivå och på förordningsnivå.

Regeringen anser, liksom Upphandlingsmyndigheten, att det finns för- delar med enhetliga och konsekventa bestämmelser på upphandlings- området. Att införa olika typer av bestämmelser för olika slag av upphandlingar bör endast göras om det finns tillräckliga skäl för en sådan ordning. Den reglering för upphandling som föreslås i avsnitt 7 är ett resultat av att regeringen anser att upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg bör konkurrensutsättas och upphandlas med stöd av ett av riksdagen beslutat regelverk. Vidare anser regeringen att de eventuella negativa konsekvenser som kan uppstå vid tillämpning av flera olika upphandlingsregelverk är mycket begränsade i detta fall eftersom endast en myndighet, Fondtorgsnämnden, kommer att upphandla enligt det föreslagna regelverket.

Konkurrensverket anser att befintliga regelverk i första hand bör tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. LOU är tillämplig vid anskaffningar av i princip alla slags varor, tjänster och byggentreprenader av varierande värden. Som en konsekvens av detta innehåller den lagen en mängd bestämmelser av skiftande slag. Lagen är dock inte anpassad för investeringar i form av placering av kapital i finansiella instrument. Många av bestämmelserna är av sådan karaktär att de inte skulle fylla någon funktion vid upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. LOU innehåller vidare omfattande bestämmelser om olika förfaranden och metoder för upphandling. Flera av dem skulle inte vara relevanta vid upphandling av fonder till fondtorget. Vad gäller vissa bestämmelser som sannolikt bör gälla även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg finns det inte behov av den detaljeringsgrad som finns i LOU.

Det finns enligt regeringens uppfattning inte behov av ett så omfattande och detaljerat regelverk som LOU just när det gäller upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Tvärtom skulle ett sådant regelverk riskera att i det aktuella sammanhanget bli svårtillämpat och göra upphandlingsprocessen onödigt komplicerad och resurskrävande.

Sammanfattningsvis innebär detta att befintliga regelverk för upp- handling inte bör tillämpas vid upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Det bör enligt regeringens uppfattning i stället tas fram ett regelverk som är särskilt anpassat för sådan upphandling.

74

Prop. 2021/22:179

7Utformningen av ett system för upphandling av fonder

7.1Vilka fonder ska få erbjudas på fondtorget?

7.1.1Beskrivning av det nuvarande regelverket

Gällande rätt

Nuvarande bestämmelser om placering av premiepensionsmedel i fonder finns i socialförsäkringsbalken, förkortad SFB. Enligt 64 kap. 18 § SFB ska medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel föras över till förvaltning i värdepappersfonder eller fondföretag, eller fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Pensionsmyndigheten får, efter att ha inhämtat yttrande från Finans- inspektionen, medge att medlen placeras i icke EES-baserade alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige enligt 4 kap. 3 §, 5 kap. 6 § andra stycket eller 11 § första stycket 1 lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investerings- fonder, förkortad LAIF. Detta gäller under förutsättning att fonden uppfyller krav motsvarande dem som ställs i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), här kallat UCITS-direktivet.

Fondlagstiftningen

Den svenska fondlagstiftningen grundar sig på två olika EU-direktiv: UCITS-direktivet och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/61/EU av den 8 juni 2011 om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv 2003/41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010, här kallat AIFM-direktivet.

UCITS-direktivet har i svensk rätt genomförts i lagen (2004:46) om värdepappersfonder, förkortad LVF. Direktivet innehåller näringsrättsliga bestämmelser för förvaltare av UCITS-fonder. Det innehåller även bestämmelser för fonderna.

AIFM-direktivet har i svensk rätt genomförts i LAIF. Det direktivet innehåller näringsrättsliga regler för förvaltare av alternativa investerings- fonder (AIF-förvaltare). Till skillnad från UCITS-fonderna är de alternativa investeringsfonderna som huvudregel endast reglerade i begränsad utsträckning.

Vad är en UCITS-fond?

En UCITS-fond definieras som en fond vars andelar kan återköpas eller lösas in på begäran av andelsägare och som har till syfte att med kapital

75

Prop. 2021/22:179 från allmänheten göra kollektiva investeringar i sådana tillgångar som är tillåtna enligt UCITS-direktivet och som tillämpar principen om

 

riskspridning (artikel 1.2 i UCITS-direktivet och 1 kap. 1 § första stycket

 

25 lagen [2004:46] om värdepappersfonder, förkortad LVF). I direktivet

 

ställs krav på bland annat tillstånd för fonden och fondförvaltaren,

 

information till andelsägarna samt hur fondmedlen ska placeras. Tillstånd

 

enligt UCITS-direktivet kan endast ges till fondförvaltare som är

 

etablerade inom EES.

 

Andelarna i en UCITS-fond ska på begäran av en andelsägare

 

omedelbart återköpas eller lösas in med medel ur fondens tillgångar. Om

 

medel för inlösen behöver anskaffas genom försäljning av egendom som

 

ingår i fonden, ska försäljning ske och inlösen verkställas så snart som

 

möjligt. UCITS-direktivet syftar till att ge ett gott konsumentskydd för

 

fondandelsägare.

 

En svensk UCITS-fond benämns värdepappersfond (1 kap. 1 § första

 

stycket 25 LVF) medan en utländsk motsvarighet till en sådan fond

 

benämns fondföretag (1 kap. 1 § första stycket 9 LVF). På motsvarande

 

sätt betecknar termen fondbolag (1 kap. 1 § första stycket 8 LVF) ett

 

svenskt aktiebolag som har fått tillstånd av Finansinspektionen att driva

 

fondverksamhet enligt lagen om värdepappersfonder, det vill säga förvalta

 

värdepappersfonder, medan ett förvaltningsbolag (1 kap. 1 § första stycket

 

13 LVF) är ett utländskt bolag som har motsvarande tillstånd i sitt

 

hemland. Värdepappersfonder är således de svenska fonder som uppfyller

 

UCITS-direktivets krav.

 

En UCITS-fond kan bildas på kontraktsrättslig grund eller på

 

associationsrättslig grund. En värdepappersfond, det vill säga en svensk

 

UCITS-fond, är bildad på kontraktsrättslig grund och är således inte något

 

självständigt rättssubjekt. En sådan fond kan inte förvärva rättigheter eller

 

ta på sig skyldigheter. Konstruktionen innebär att fonden enbart är en

 

förmögenhetsmassa, där äganderätten till förmögenheten tillkommer

 

andelsägarna. Denna rätt medför dock endast en rätt att få sina andelar i

 

fonden inlösta samt i förekommande fall få utdelning. I gengäld ansvarar

 

inte fondandelsägarna för förpliktelser som avser fonden utan det gör

 

fondbolaget. Fonden förvaltas nämligen av ett fondbolag som företräder

 

andelsägarna i alla frågor som rör fonden och som i förvaltningen av

 

fonden uteslutande ska handla i andelsägarnas gemensamma intresse.

 

Fondföretag, det vill säga utländska UCITS-fonder, kan vara bildade på

 

associationsrättslig grund. Ägarnas och förvaltarens inbördes relation

 

regleras då på samma sätt som i till exempel ett aktiebolag. Fonden intar

 

då rollen som ett självständigt rättssubjekt. En sådan associationsrättslig

 

konstruktion finns till exempel i den franska lagstiftningen (Société

 

d’Investissement à Capitale Variable, SICAV).

 

UCITS-fonder måste vända sig till allmänheten. Det är således inte

 

möjligt att begränsa kretsen av investerare i en UCITS-fond. De fonder

 

som uppfyller kraven i UCITS-direktivet får fritt marknadsföras och

 

andelarna får säljas i alla EU:s medlemsstater.

 

Vidare finns begränsningar för hur en UCITS-fonds medel får placeras.

 

Dessa placeringsbestämmelser avser att ge en sund riskspridning. Medel

 

som ingår i en UCITS-fond får endast placeras i likvida finansiella

 

tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknads-

76

instrument, derivatinstrument och fondandelar samt på konto i kredit-

institut (artikel 50.1 i UCITS-direktivet, beträffande värdepappersfonder, Prop. 2021/22:179 se 5 kap. 1 § LVF). I syfte att uppnå en godtagbar riskspridning regleras

hur mycket av fondförmögenheten som får placeras i ett och samma värdepapper. Finansinspektionen ska godkänna fondbestämmelserna för en värdepappersfond (4 kap. 9 § LVF).

Finansinspektionen utövar tillsyn över svenska fondbolag och i viss utsträckning även förvaltningsbolag som bedriver verksamhet i Sverige (10 kap. 1 § LVF). Om ett fondbolag åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen om värdepappersfonder eller andra författningar som reglerar verksamheten, ska Finansinspektionen ingripa. Inspektionen får vidare förbjuda ett förvaltningsbolag som åsidosätter de skyldigheter som gäller enligt lagen om värdepappersfonder eller andra författningar som reglerar bolagets verksamhet i Sverige att påbörja nya transaktioner i Sverige eller att förvalta en värdepappersfond.

Antalet fondbolag med tillstånd att bedriva fondverksamhet uppgick den 31 december 2021 till 44 stycken och antalet värdepappersfonder till 646 stycken. Vissa fondbolag har även tillstånd att förvalta alternativa investeringsfonder. Antalet fondföretag som är registrerade hos Finans- inspektionen och som således får marknadsföras och säljas i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 964 stycken.

Vad är en alternativ investeringsfond?

Med alternativ investeringsfond avses ett företag som har bildats för kollektiva investeringar och som tar emot kapital från ett antal investerare för att investera det i enlighet med en fastställd investeringspolicy till förmån för dessa investerare och som inte kräver auktorisation enligt UCITS-direktivet (se artikel 4.1 a i AIFM-direktivet, artikeln har i svensk rätt genomförts i 1 kap. 2 § första stycket LAIF).

AIFM-direktivet är tillämpligt på alla AIF-förvaltare, oavsett de förvaltade fondernas struktur eller rättsliga form. Direktivet reglerar förvaltarna men endast i begränsad utsträckning fonderna. Fonderna kan vara bildade på kontraktsrättslig eller associationsrättslig grund, genom trustlagstiftning eller på annat sätt. En alternativ investeringsfond kan således vara till exempel ett aktiebolag eller ett kommanditbolag.

Antalet svenska AIF-förvaltare som har tillstånd för förvaltning av alternativa investeringsfonder uppgick den 31 december 2021 till 87 stycken och antalet svenska alternativa investeringsfonder till 273 stycken, 84 stycken externa AIF-förvaltare och 3 stycken interna AIF-förvaltare. Antalet utländska alternativa investeringsfonder som är registrerade hos Finansinspektionen och som således får marknadsföras och säljas i Sverige uppgick vid samma tidpunkt till 3 775 stycken.

Vad är en specialfond?

Specialfonder är en typ av fond som omfattas av definitionen av alternativ investeringsfond. Sådana fonder är utförligt reglerade, till skillnad från övriga alternativa investeringsfonder. Bestämmelser om specialfonder finns i 12 kap. lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Dessa bestämmelser motsvarar till stor del de bestämmelser som gäller för värdepappersfonder. En specialfond har till exempel samma rättsliga

77

Prop. 2021/22:179

78

ställning som en värdepappersfond och omfattas av bestämmelser om hur fondmedlen får placeras (12 kap. 1 § LAIF).

Till skillnad från vad som gäller för värdepappersfonder får en specialfond vända sig till en avgränsad krets investerare (12 kap. 4 § LAIF). En specialfond behöver inte heller erbjuda samma likviditet som en värdepappersfond, men den måste vara öppen för inlösen minst en gång per år (12 kap. 6 § LAIF).

Placeringen av fondmedel i en specialfond behöver inte följa de placeringsbestämmelser som gäller för värdepappersfonder. Utgångs- punkten är visserligen att motsvarande placeringsregler i huvudsak gäller även för specialfonder. Finansinspektionen får emellertid medge undantag från placeringsbestämmelserna i samband med att fondens fond- bestämmelser godkänns (12 kap. 13 § LAIF). Inspektionen prövar i samband med godkännandet av fondbestämmelserna också om fondens placeringsstrategi är förenlig med de krav som ställs på riskspridning.

Enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder är marknadsföring till icke-professionella investerare tillåten för specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder samt för alternativa investeringsfonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller motsvarande marknad utanför EES och för vilka det finns ett faktablad (4 kap. 1–4 §§ LAIF).

En specialfond får marknadsföras till icke-professionella investerare efter att Finansinspektionen godkänt fondbestämmelserna för fonden. För att utländska fonder som motsvarar specialfonder och fonder vars andelar eller aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES ska få marknadsföras till icke- professionella investerare krävs särskilt tillstånd från Finansinspektionen.

Antalet specialfonder uppgick den 31 december 2021 till 225 stycken.

Utgångspunkten på premiepensionens fondtorg är UCITS-fonder

För att förstå bakgrunden till att endast fonder som uppfyller UCITS- direktivets krav tillåts i premiepensionssystemet får man återvända till det regelverk som gällde före införandet av SFB. Bestämmelser om placeringen av premiepensionsmedel fanns då i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension, förkortad LIP. Denna lag upphävdes i samband med införandet av SFB.

Premiepensionsmedel fick enligt nämnda lag i dess ursprungliga lydelse placeras i värdepappersfonder och utländska fondföretag som förvaltades av fondförvaltare som hade rätt att utöva fondverksamhet i Sverige enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder (8 kap. 2 § LIP). Med utländska fondföretag avsågs enligt LIP dels företag etablerade i andra EES-länder som bedrev verksamhet som omfattades av UCITS-direktivet, dels företag etablerade i länder utanför EES som fått tillstånd av Finansinspektionen att bedriva verksamhet i Sverige.

Utgångspunkten var att endast fondbolag som hade tillstånd att bedriva fondverksamhet och som stod under tillsyn skulle få medverka i premie- pensionssystemet. På det sättet, ansåg lagstiftaren, kunde det uppnås att fondförvaltningen inom premiepensionssystemet bedrevs under sunda former (se propositionen Inkomstgrundad ålderspension m.m., prop. 1997/98:151 s. 409).

Utöver att placeras i dessa värdepappersfonder och utländska fond- företag fick premiepensionsmedel, efter Finansinspektionens medgivande, placeras i nationella så kallade indexfonder, det vill säga fonder vars värdeutveckling är beroende av index (jfr 8 kap. 3 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i dess ursprungliga lydelse). Sådana fonder omfattades vid denna tidpunkt inte av UCITS-direktivet. Skälet för att indexfonder ändå tilläts i premiepensionssystemet var att placering i sådana fonder ansågs innefatta ett begränsat risktagande till en relativt låg kostnad (prop. 1997/98:151 s. 410).

På fondområdet gällde vid denna tidpunkt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Genom den lagen hade den svenska fond- lagstiftningen anpassats till rådets direktiv om 85/611/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), det dåvarande UCITS-direktivet. Det var dock inte samma lag om värdepappersfonder som gäller i dag.

I den dåvarande lagen om värdepappersfonder användes just begreppet värdepappersfonder. Specialfonder fanns ännu inte vid denna tidpunkt. Däremot förekom även så kallade nationella fonder, men detta begrepp återfanns inte i nämnda lag. Begreppet förekom däremot i förarbetena och användes även av fondbolagen själva och i massmedierna. Nationella fonder användes som ett samlingsnamn på alla fonder som på något sätt fått tillstånd att avvika från de allmänna bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder och därigenom UCITS-direktivet. De var med andra ord ett slags föregångare till specialfonderna.

År 2004 ersattes lagen om värdepappersfonder med lagen (2004:46) om investeringsfonder, som numera benämns lagen om värdepappersfonder (SFS 2013:563). Vid införandet av denna lag infördes en enhetlig och tydlig terminologi. Terminologin syftade till att klargöra skillnaderna mellan värdepappersfonder, som i alla delar uppfyllde UCITS-direktivets krav, och nationella fonder som på ett eller annat sätt avvek från direktivets regelverk. För de fonder som i alla delar uppfyllde UCITS-direktivets krav skulle termen värdepappersfonder användas. De nationella fonder som på något sätt avvek från UCITS-direktivet kom att kallas specialfonder. Dessa två fondtyper inordnades under samlingsnamnet investeringsfonder. Den nya lagen innehöll bestämmelser för såväl värdepappersfonder som specialfonder.

Enligt förarbetena till lagen om investeringsfonder var utgångspunkten att de två fondtyperna värdepappersfonder och specialfonder skulle behandlas lika i såväl fondlagstiftningen som annan lagstiftning (propositionen En ny lag om investeringsfonder, prop. 2002/03:150 s. 264). Regeringen konstaterade emellertid att det i lagen om inkomst- grundad ålderspension gjordes skillnad mellan värdepappers-fonder och nationella fonder. Enligt regeringen borde bestämmelserna i 8 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension i och för sig ha omfattat såväl värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet som nationella fonder. Regeringen konstaterade dock att det av 8 kap. 3 § samma lag framgick att nationella fonder endast fick förekomma om det var fråga om godkända indexfonder. Dåvarande regelverk medgav enligt regeringen inte heller att utländska nationella fonder kunde komma i fråga inom pensionssystemet (prop. 2002/03:150 s. 264).

Prop. 2021/22:179

79

Prop. 2021/22:179 Regeringen konstaterade att det inte tycktes finnas någon närmare förklaring till varför specialfonder inte tillåtits i premiepensionssystemet och hänvisade till den utredning som föregått regeringens proposition, i det följande benämnd Värdepappersfondsutredningen (prop. 2002/03:150

s.264).

Värdepappersfondsutredningen menade att det med hänsyn till

 

fondlagstiftningen inte fanns några principiella hinder för att öppna

 

premiepensionssystemet för specialfonder (betänkandet Investerings-

 

fonder – Förslag till ny lag, SOU 2002:56 s. 488). Utredningen menade

 

dock att det kunde finnas andra överväganden för att inte tillåta detta som

 

låg utanför utredningens uppdrag. Som exempel angavs att specialfonder

 

kunde ha en friare placeringsinriktning som kanske inte borde tillåtas inom

 

premiepensionssystemet. Utredningen menade vidare att det kunde finnas

 

ett värde i att ha enhetliga placeringsbestämmelser för de fonder som fick

 

förekomma

inom

premiepensionssystemet.

Värdepappersfonds-

 

utredningen var därför inte beredd att föreslå en lagändring i syfte att

 

öppna premiepensionssystemet för specialfonder (SOU 2002:56 s. 487).

 

Ett flertal remissinstanser, däribland Sjunde AP-fonden, Fondbolagens

 

förening, Svenska Fondhandlareföreningen (numer Svensk Värdepappers-

 

marknad) och Svenska Bankföreningen, ansåg i sina remissvar över

 

Värdepappersfondsutredningens betänkande att premiepensionssystemet

 

borde öppnas för specialfonder. Bland annat framhölls i remissvaren att

 

det inte är självklart att en investering i en specialfond skulle innebära en

 

högre risk för investeraren jämfört med en investering i en värde-

 

pappersfond (Fondbolagens förening, Svenska Fondhandlareföreningen

 

och Svenska Bankföreningen, remissvar, 2002; Sjunde AP-fonden,

 

remissvar, 2002, dnr 2002/27).

 

 

Dåvarande Premiepensionsmyndigheten (PPM) anförde i sitt remissvar

 

att det saknades skäl att göra skillnad mellan värdepappersfonder och

 

specialfonder i premiepensionssystemet. En förutsättning för detta var

 

dock enligt PPM att ett tillräckligt gott konsumentskydd kunde uppnås, till

 

exempel genom en tydlig och precis lagstiftning i fråga om vilken risknivå

 

som skulle vara tillåten för en specialfond. Enligt PPM fanns det dock skäl

 

att avvakta utvecklingen av den praxis som skulle följa med den nya

 

lagstiftningen innan specialfonder tilläts inom premiepensionssystemet.

 

Det var enligt PPM tänkbart att det skulle komma att finnas specialfonder

 

som till sin utformning var mindre lämpliga för premiepensionssystemet

 

och som därför borde ligga utanför (PPM, remissvar, 2002, dnr 02/616).

 

Regeringen instämde i den bedömning som gjordes av Värdepappers-

 

fondutredningen och PPM, det vill säga att specialfonder, i vart fall tills

 

vidare, inte borde tillåtas i premiepensionssystemet. Frågan har därefter

 

inte behandlats ytterligare.

 

 

I samband med införandet av lagen om investeringsfonder togs

 

undantaget för nationella indexfonder bort. Anledningen till detta var att

 

många av de dåvarande indexfonderna blev värdepappersfonder enligt de

 

nya bestämmelser som infördes för att anpassa den svenska lagstiftningen

 

till ändringar som skett i UCITS-direktivet.

 

 

I samband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt bytte

 

lagen om investeringsfonder namn till lagen om värdepappersfonder,

 

vilket är den lag om värdepappersfonder som gäller i dagsläget. Samtidigt

80

utmönstrades begreppet investeringsfond ur lagstiftningen. Bestämmelser

om specialfonder finns numera i lagen om förvaltare av alternativa Prop. 2021/22:179 investeringsfonder. Frågan huruvida alternativa investeringsfonder –

specialfonder eller andra alternativa investeringsfonder – borde tillåtas i premiepensionssystemet berördes inte i samband med genomförandet av AIFM-direktivet i svensk rätt.

Vissa grundläggande EU-rättsliga principer

Principen om fri rörlighet

EU:s medlemsländer samt EES-länderna Norge, Island och Liechtenstein utgör tillsammans EU:s inre marknad. De tre senare länderna ingår i samarbetet genom avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-avtalet). Mellan dessa länder ska varor, tjänster, personer och kapital kunna röra sig utan att hindras av tullar, avgifter, diskriminering eller nationella krav. Detta brukar kallas principen om fri rörlighet. Bestämmelser om den fria rörligheten finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).

När det gäller fondförvaltare och fonder är det framför allt fri rörlighet för tjänster och fri rörlighet för kapital som är av intresse. Fri rörlighet för tjänster innebär att den som tillhandahåller en tjänst får utöva sin verksamhet i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som gäller för medlemsstatens egna företag och medborgare (artiklarna 49–62 i EUF-fördraget). Fri rörlighet av kapital innebär att EU- medborgare och företag utan hinder ska kunna utföra betalningar eller överföra kapital för investeringar i andra medlemsstater (artiklarna 63–66 i EUF-fördraget).

Principen om fri rörlighet rymmer även ett diskrimineringsförbud (artikel 18 i EUF-fördraget) och ett restriktionsförbud.

Diskrimineringsförbudet innebär att utländska och inhemska varor, tjänster, företag och enskilda personer ska behandlas lika. För svensk del innebär således förbudet att svenska intressenter inte ska ges någon fördel i förhållande till övriga EU-intressenter.

Bestämmelser eller åtgärder som inte är diskriminerande kan ändå vara förbjudna i vissa situationer. Det gäller bestämmelser eller åtgärder som på något sätt hindrar eller gör det mindre attraktivt att utöva fri rörlighet i Sverige. Detta brukar kallas restriktionsförbudet. En myndighet som ställer vissa krav på leverantörer av en viss vara i Sverige bryter inte mot diskrimineringsförbudet så länge kraven gäller för alla leverantörer, oavsett nationalitet. Om kraven däremot gör det svårare för utländska leverantörer att sälja sina varor i Sverige, kan det innebära att kraven strider mot restriktionsförbudet.

EU-rätten har företräde framför nationell rätt. Medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att fullgöra skyldigheterna enligt EU-rätten (den så kallade lojalitetsprincipen, artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen). I praktiken innebär lojalitetsprincipen att medlemsstaterna ska avstå från att tillämpa eller skapa nya bestämmelser som äventyrar den fria rörligheten.

81

Prop. 2021/22:179

82

Undantag från principen om fri rörlighet

Under vissa omständigheter får en medlemsstat göra undantag från diskriminerings- respektive restriktionsförbuden. Undantagen framgår av EUF-fördraget och EU-domstolens rättspraxis.

Undantag får ske om åtgärden 1) är tillämplig på ett icke diskriminerande sätt, 2) framstår som motiverad av ett trängande allmän- intresse, 3) är avsedd att säkerställa förverkligandet av den målsättning som söks och 4) inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (se EU-domstolens dom Gebhard, C-55/94, EU:C:1995:11, p. 37).

De allmänintressen som kan motivera begränsningar av den fria rörligheten rör främst skyddet av allmän ordning, säkerhet eller hälsa (se till exempel artikel 52 i EUF-fördraget). Andra allmänintressen som följer av EU-domstolens praxis är bland annat konsumentskydd och stabiliteten i socialförsäkringssystemet.

I sammanhanget kan rättsfallet kommissionen mot Polen (C 271/09, EU:C:2011:855) nämnas. Frågan i målet gällde om polsk nationell lagstiftning begränsade den fria rörligheten av kapital. Lagstiftningen i fråga behandlade hur så kallade öppna pensionsfonder fick investera. Enligt nämnda lagstiftning fick fonderna som mest investera fem procent av fondens tillgångar i utländska tillgångar. Dessutom tilläts utländska investeringar i färre kategorier av instrument än nationella investeringar.

EU-domstolen ansåg att den nationella lagstiftningen innebar restrik- tioner dels för pensionsfonderna, dels för företag etablerade i andra medlemsstater i och med att bestämmelserna för dem utgjorde ett hinder för kapitalanskaffning i Polen.

Det faktum att det handlade om pensionsmedel innebar enligt domstolen inte i sig att EU:s bestämmelser om fri rörlighet av kapital inte skulle vara tillämpliga. Domstolen konstaterade dock att intresset av att säkerställa stabilitet och trygghet med avseende på de tillgångar som förvaltas i en pensionsfond skulle kunna utgöra tvingande skäl av allmänintresse som skulle kunna motivera restriktioner av den fria rörligheten för kapital. Sådana restriktioner skulle enligt domstolen i så fall vara ägnade att uppnå det eftersträvade ändamålet och fick inte gå längre än vad som krävdes för att uppnå detta.

Polen anförde i målet att det fanns en risk för betydande förändringar i valutakursen för polska zloty och att det därför var nödvändigt att iaktta särskild försiktighet i inledningsskedet när det gäller det polska sociala trygghetssystemet. Vidare anförde Polen att det var svårt för pensions- fonderna att bedöma riskerna med utlandsinvesteringar och att det var lättare för den nationella tillsynsmyndigheten att införa kvantitativa begränsningar likt femprocentsregeln än att kontrollera en investerings- policy grundad på försiktighetsprincipen.

EU-domstolen ansåg att dessa förhållanden inte motiverade restriktioner för investeringar i värdepapper som emitterats i andra medlemsstater. Som skäl för detta anförde domstolen bland annat att medlemsstaternas lagstiftning om offentliggörande av information om finansiella produkter och om skydd för investerare och konsumenter till stor del harmoniserats på unionsnivå. Restriktionerna ansågs inte heller motiverade av det skälet att de var lättare att införa för de nationella tillsynsmyndigheterna. Polen

ansågs därför inte ha uppfyllt sina skyldigheter enligt EUF-fördragets Prop. 2021/22:179 bestämmelser om fri rörlighet för kapital.

7.1.2Vilka fonder som ska få upphandlas till premiepensionens fondtorg

Regeringens förslag: Endast värdepappersfonder, fondföretag och specialfonder ska få upphandlas till fondtorget. Även sådana utländska motsvarigheter till specialfonder som får marknadsföras till icke- professionella investerare i Sverige ska få upphandlas till fondtorget.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att specialfonder och utländska motsvarigheter ska vara öppna för inlösen minst en gång per vecka för att få upphandlas.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna som har uttalat sig tillstyrker eller har inga invändningar mot att värdepappersfonder, specialfonder och utländska fonder ska kunna vara valbara på fondtorget, däribland Fondbolagens förening, Svenska försäkringsförmedlares förening och Kammarkollegiet.

Pensionsmyndigheten anser att specialfonder med veckovis handel och värdering skulle leda till väsentliga kostnader för ombyggnad av system- stöden utan motsvarande fördelar. Myndigheten avstyrker därför förslaget att specialfonder ska få upphandlas till premiepensionens fondtorg.

Några remissinstanser, såsom Sveriges advokatsamfund och Sveriges Aktiesparares Riksförbund, anser att även andra fondtyper eller placering i enskilda aktier skulle vara väl lämpade för att uppnå målet om avkastning som är hög under längre tid. Tredje AP-fonden menar att det vore lämpligt att utreda möjligheten att kunna upphandla diskretionära förvaltnings- uppdrag utöver de fonder som ska erbjudas på plattformen.

Skälen för regeringens förslag

Målet för premiepensionssystemet ska styra vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg

Fondtorget ska, enligt regeringens förslag, bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås och till att principen om valfrihet upprätthålls genom att erbjuda ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet, se avsnitt 5.2. Vilka typer av fonder som ska få upphandlas till fondtorget måste därför styras av det föreslagna målet för premie- pensionssystemet och fondtorgets roll för att dels uppnå det målet, dels upprätthålla principen om valfrihet.

Sveriges advokatsamfund m. fl. har anfört att placeringsinriktningarna ska vidgas ytterligare inom premiepensionen så att exempelvis enskilda aktier skulle kunna knytas till sparares individuella premiepensions- konton. Regeringen konstaterar att en så långtgående förändring av premiepensionssystemet skulle ställa mycket stora krav på kunskap och engagemang hos spararna. Regeringen konstaterar vidare att en sådan förändring inte heller är nödvändig för att målet för premie-

83

Prop. 2021/22:179 pensionssystemet ska kunna uppnås eller för att principen om valfrihet ska kunna tillgodoses.

Med typer av fonder avses i det här sammanhanget de typer som definieras i de näringsrättsliga regelverken och för vilka olika bestämmelser gäller. Bestämmelserna kan till exempel gälla i vilka tillgångsslag som fondernas medel får placeras och till vilka investerare marknadsföring får ske. Exempel på olika typer av fonder är värde- pappersfonder och specialfonder.

När det gäller vilka typer av fonder som ska få upphandlas är det svårt att avgöra om en viss typ av fond är mer kostnadseffektiv, hållbar eller lättare att kontrollera än en annan. Samma sak gäller beträffande hög kvalitet; det går inte att slå fast att en viss typ av fond håller högre kvalitet än en annan. Kraven på kostnadseffektivitet, hållbarhet, kontrollerbarhet och hög kvalitet bedöms bäst i förhållande till enskilda fonder, inte i förhållande till olika typer av fonder. Att de fonder som upphandlas uppfyller dessa krav är därför något som i första hand får säkerställas genom de krav som ställs i upphandlingarna och de tilldelningskriterier som används för att tilldela avtal om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitt 7.3.2 Kravet på att fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet kan bedömas både i förhållande till enskilda fonder och olika typer av fonder.

I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet, Fondtorgsnämnden, ska förvalta premiepensionens fondtorg, inklusive upphandla fonder till fondtorget. Benämningen Fondtorgsnämnden används i propositionens samtliga avsnitt.

Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg blir det därför främst av betydelse hur de olika fondtyperna kan bidra till att pensionsspararna erbjuds ett urval av för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet. Med olika risknivå och placeringsinriktning avses att fondtorget erbjuder en stor bredd av olika fonder. När Fondtorgsnämnden ska bedöma vad som är ett tillräckligt brett utbud bör utgångspunkten vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder (se avsnitten 5.2 och 7.2.2). Mot denna bakgrund är det av betydelse vilka olika risknivåer och placeringsinriktningar fonder av en viss typ kan ha. Vilka risknivåer och placeringsinriktningar som är möjliga påverkas bland annat av om det finansmarknadsrättsliga regelverket innehåller begränsningar med avseende på till exempel tillåtna tillgångsslag, storlek på enskilda innehav och möjlighet att använda finansiell hävstång.

Vid bedömningen av vilka typer av fonder som ska kunna upphandlas till premiepensionens fondtorg är det också av betydelse vilka pensions- sparare som kan antas vilja placera sina premiepensionsmedel i fonder på fondtorget. Utifrån den valarkitektur som föreslås är utgångspunkten att det handlar om personer som både vill välja och som har den kunskap som krävs för att göra ett sådant val (se avsnitt 5.4). Dessa sparare är likväl att betrakta som icke-professionella investerare i lagens mening.

84

Värdepappersfonder

Enligt nuvarande lagstiftning tillåts i princip endast UCITS-fonder (värdepappersfonder och fondföretag) på premiepensionens fondtorg. UCITS-direktivet och de svenska bestämmelser som genomför direktivet syftar till att ge ett gott konsumentskydd.

Värdepappersfonder får enligt 5 kap. lagen om värdepappersfonder placera fondmedel i likvida finansiella tillgångar som utgörs av överlåtbara värdepapper, penningmarknadsinstrument, derivatinstrument, fondandelar samt på konto i kreditinstitut. Bland värdepappersfonderna finns således fonder med en rad olika placeringsinriktningar såsom aktiefonder, blandfonder, räntefonder samt fonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Risknivåerna kan variera beroende på fondens placeringsinriktning.

Det finns i dagsläget ett stort utbud av värdepappersfonder på marknaden. Detta skapar goda förutsättningar för att upphandla fonder som, förutom att de har olika risknivå och placeringsinriktning, håller hög kvalitet och har låga avgifter.

Värdepappersfondernas egenskaper och det stora utbudet av sådana fonder gör att dessa bör kunna bidra till att man genom fondtorget uppnår målet för premiepensionssystemet och upprätthåller principen om valfrihet. Värdepappersfonder får därmed anses lämpliga för fondtorget. Det bör i lag därför föreskrivas att värdepappersfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

Specialfonder

Specialfonder är den typ av alternativ investeringsfond som mest liknar värdepappersfonder.

En invändning som har gjorts mot att tillåta specialfonder i premiepensionssystemet är att specialfonder kan ha en friare placerings- inriktning än värdepappersfonder. Detta är i och för sig riktigt. Denna invändning tycks emellertid främst ha varit kopplad till risk, med utgångspunkten att en friare placeringsinriktning innebär att dessa fonder har en högre risknivå än värdepappersfonder. En friare placerings- inriktning ska dock inte likställas med en högre risknivå. Specialfonder kan generellt sett inte anses vara mer riskfyllda än värdepappersfonder, vilket har konstaterats av såväl regeringen som ett flertal remissinstanser i samband med ett tidigare lagstiftningsärende (prop. 2002/03:150, s. 135 och 259 f.). En specialfond får jämfört med en värdepappersfond inneha färre olika tillgångar, vilket ökar koncentrationsrisken. En värde- pappersfond kan dock fortfarande ha högre risknivå även om den har fler innehav. Så kan till exempel vara fallet om samtliga innehav avser placeringar i aktier hänförliga till ett visst geografiskt område eller en viss bransch. Frågan om att tillåta specialfonder i premiepensionssystemet har vidare prövats med utgångspunkt i ett öppet fondtorg baserat på anslutning av fonder. Det nya fondtorget kommer att sättas samman av Fondtorgs- nämnden genom upphandling av fonder. Fondtorgsnämnden ska inom ramen för den uppgiften säkerställa att de upphandlade fonderna är lämpliga för premiepensionssystemet.

Regeringen bedömer att det inte på förhand ska finnas några begränsningar på fondtorget avseende fondernas risknivå och placerings-

Prop. 2021/22:179

85

Prop. 2021/22:179 inriktning. De pensionssparare som

har tagit steget ut på fondtorget

 

förväntas själva kunna välja risknivå (se avsnitt 5.1). Det centrala när det

 

gäller risknivå är att det på fondtorget finns fonder med olika risknivåer

 

som kan kombineras i en lämplig fondportfölj. Detta är något som ska

 

säkerställas i upphandlingarna.

 

 

Det finns i nuläget ett förhållandevis stort utbud av specialfonder på

 

marknaden. I likhet med värdepappersfonderna skapar det goda förut-

 

sättningar för Fondtorgsnämnden att upphandla fonder som håller hög

 

kvalitet och har låga avgifter.

 

 

Specialfondernas egenskaper, däribland att de kan ha andra placerings-

 

inriktningar än värdepappersfonder, och det förhållandevis stora utbudet

 

av fonder, gör att också specialfonderna bör kunna bidra till att man genom

 

fondtorget uppnår målet för premiepensionssystemet och bidrar till

 

valfrihet för spararna. Sådana fonder får därmed som utgångspunkt anses

 

lämpliga för fondtorget. Det bör i lag därför föreskrivas att specialfonder

 

får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

 

En specialfond måste enligt 12 kap. 6 § lagen om förvaltare av

 

alternativa investeringsfonder vara öppen för inlösen av andelar minst en

 

gång per år. För att en pensionssparare vid behov ska kunna byta fond eller

 

börja ta ut premiepension och för att Pensionsmyndigheten varje månad

 

ska kunna betala ut premiepension är det viktigt att det med kort varsel går

 

att lösa in andelarna i fonden. I praktiken finns det specialfonder med olika

 

inlösenfrekvens, alltifrån dagligt handlade fonder till fonder som endast är

 

öppna för inlösen en gång per år. Vilken inlösenfrekvens som gäller för en

 

enskild specialfond följer av fondens fondbestämmelser. För att säkerställa

 

att de fonder som erbjuds på fondtorget är likvida föreslår utredningen att

 

det i lag ska införas ett krav på att specialfonder som erbjuds på fondtorget

 

ska vara öppna för inlösen minst en gång i veckan. Enligt Pensions-

 

myndigheten bör bestämmelserna konstrueras så att de fungerar

 

tillsammans med myndighetens fondhandelsmodell och behov av daglig

 

värdering och handel. Att tillåta specialfonder med veckovis handel och

 

värdering skulle enligt myndigheten förorsaka pensionsspararna

 

väsentliga kostnader för ombyggnad av systemstöden utan motsvarande

 

fördelar. Pensionsmyndigheten avstyrker därför förslaget om att i lag

 

tillåta specialfonder på fondtorget.

Med anledning av Pensions-

 

myndighetens synpunkter vill regeringen understryka att de fonder som

 

upphandlas till premiepensionens fondtorg bör vara öppna för inlösen i en

 

sådan utsträckning att de kan administreras av Pensionsmyndigheten.

 

Regeringen anser dock, till skillnad från utredningen, inte att det i lag bör

 

anges hur ofta en fond ska vara öppen för inlösen. Villkor för fondhandeln

 

är i stället något som bör regleras i fondavtalen mellan myndigheten och

 

fondförvaltarna (se avsnitt 7.3.17). Det bör således lämnas till Fondtorgs-

 

nämnden att, i samarbete med Pensionsmyndigheten, utforma relevanta

 

krav på handel och värdering som ska ställas i upphandlingarna. En rätt

 

för myndigheten att göra detta följer av det krav som regeringen föreslår

 

om att de fonder som upphandlas ska vara lämpliga för premie-

 

pensionssystemet (se avsnitt 7.3.2).

 

 

Att de enskilda fonder som upphandlas – såväl specialfonder som andra

 

fonder – även i övrigt är lämpliga för premiepensionssparande bör

 

säkerställas genom de krav som ställs upp i upphandlingarna samt genom

86

en väl genomtänkt och robust valarkitektur.

Utländska fonder – fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder

Ett förvaltningsbolag, det vill säga en utländsk förvaltare med tillstånd enligt UCITS-direktivet, får marknadsföra ett fondföretag, det vill säga en utländsk motsvarighet till en värdepappersfond, till icke-professionella investerare i Sverige. Marknadsföring får ske efter att hemlands- myndigheten lämnat en underrättelse om marknadsföring till Finans- inspektionen.

En EES-baserad AIF-förvaltare får marknadsföra en EES-baserad alternativ investeringsfond till icke-professionella investerare i Sverige efter Finansinspektionens tillstånd. Ett krav för tillstånd är att fonden motsvarar en sådan fond som en svensk AIF-förvaltare får marknadsföra till icke-professionella investerare i Sverige. Fonden ska således motsvara en svensk specialfond eller vara upptagen till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES.

Vid bedömningen av om även fondföretag och EES-baserade alternativa investeringsfonder som får marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige bör kunna upphandlas till fondtorget måste hänsyn tas till EU-rätten. Av EUF-fördraget framgår att det råder delad kompetens mellan EU och medlemsstaterna inom området för social trygghet (artikel

153.1c). Medlemsstaterna har dock rätt att själva fastställa de grundläggande principerna för sina system för social trygghet (artikel

153.4i EUF-fördraget). När det gäller utformningen av premiepensions- systemet får därför utrymmet för nationell reglering anses vara förhållandevis stort.

EU har dock, som framgår av det föregående, kompetens när det gäller det inre marknadens funktion. Det innebär att bestämmelserna om fri rörlighet i EUF-fördraget blir tillämpliga. Det gäller även om medlemsstaterna har rätt att besluta inom ett visst område. Av reglerna om fri rörlighet följer att företag som är etablerade i något annat land inom EU har rätt att tillhandahålla sina tjänster på den svenska marknaden på samma villkor som svenska företag. Företag ska vidare utan hinder kunna utföra betalningar eller överföra kapital för investeringar i andra medlemsstater inom unionen. Enligt EES-avtalet gäller dessa regler även för företag som är etablerade i länder som ingår i EES men som inte är medlemmar i EU.

Möjligheterna att göra undantag från reglerna om fri rörlighet är begränsade. Det skulle enligt regeringens uppfattning antagligen strida mot EU-rätten att inte tillåta fondföretag eller EES-baserade alternativa investeringsfonder på fondtorget enbart på grund av att fondförvaltarna inte är etablerade i Sverige. Samma resonemang kan föras beträffande förvaltningsbolag och EES-baserade AIF-förvaltare. Det skulle antagligen strida mot EU-rätten att inte tillåta svenska fonder som förvaltas av EES- baserade AIF-förvaltare eller förvaltningsbolag på fondtorget enbart på den grunden att förvaltarna inte är etablerade i Sverige. Mot den bakgrunden ser inte regeringen skäl att närmare överväga en ordning som innebär att endast svenska fonder som förvaltas av svenska förvaltare ska kunna upphandlas till fondtorget.

Även AIF-förvaltare som är etablerade i ett land utanför EES kan få tillstånd av Finansinspektionen att marknadsföra alternativa investerings- fonder till icke-professionella investerare i Sverige. Tillstånd kan – i likhet

Prop. 2021/22:179

87

Prop. 2021/22:179 med vad som gäller för EES-baserade förvaltare – ges för fonder som motsvarar svenska specialfonder eller som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför EES. Fonderna kan vara etablerade såväl inom som utom EES.

Svenska AIF-förvaltare och utländska EES-baserade AIF-förvaltare kan också få tillstånd av Finansinspektionen att marknadsföra icke EES- baserade alternativa investeringsfonder till icke-professionella investerare i Sverige.

Som redovisas ovan avstyrker Pensionsmyndigheten förslaget om att tillåta specialfonder på fondtorget eftersom specialfonder med veckovis handel skulle innebära en kostsam ombyggnad av myndighetens systemstöd. Pensionsmyndighetens avstyrkande torde även ha bäring på utländska motsvarigheter till specialfonder. Eftersom regeringens förslag är att det inte ska införas bestämmelser i lag om hur ofta en fond ska vara öppen för inlösen, utan att detta ska fastställas som villkor i fondavtalet, ser regeringen inte det som ett hinder för att även utländska motsvarigheter till specialfonder bör erbjudas på fondtorget.

Fondföretag och utländska motsvarigheter till specialfonder får placera på samma sätt och i samma tillgångsslag som värdepappersfonder respektive specialfonder. Sådana fonder bör därför, av samma skäl som för motsvarande svenska fonder, kunna upphandlas till fondtorget. Detta gäller oavsett om fonderna förvaltas av svenska eller utländska förvaltare. Det bör i lag därför föreskrivas att fondföretag och utländska motsvarig- heter till specialfonder får upphandlas för att erbjudas på fondtorget.

I avsnitt 7.3.1 nedan föreslår regeringen definitioner av begreppen värdepappersfond, specialfond och fondföretag.

 

7.1.3

Särskilt om icke EES-baserade alternativa

 

 

investeringsfonder

 

 

 

Regeringens förslag: Det ska inte längre krävas att Pensions-

 

myndigheten inhämtar ett yttrande från Finansinspektionen innan

 

premiepensionsmedel placeras i en icke EES-baserad alternativ

 

investeringsfond.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna kommenterar förslaget

 

särskilt.

 

 

Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande bestämmelser i 64

 

kap. 21 § SFB får premiepensionsmedel endast placeras i en icke EES-

 

baserad alternativ investeringsfond om fonden har tillstånd för

 

marknadsföring till icke-professionella investerare i Sverige och uppfyller

 

krav motsvarande dem som ställs i UCITS-direktivet. Innan Pensions-

 

myndigheten medger att premiepensionsmedel placeras i en sådan fond

 

ska myndigheten inhämta ett yttrande från Finansinspektionen.

 

Regeringen föreslår att icke EES-baserade alternativa investerings-

 

fonder som har tillstånd för marknadsföring till icke-professionella

 

investerare i Sverige på den grunden att de motsvarar specialfonder ska

 

kunna upphandlas till fondtorget. Detta innebär att en icke EES-baserad

88

alternativ

investeringsfond inte längre ska behöva uppfylla krav

 

 

motsvarande dem som ställs i UCITS-direktivet för att premiepensions- Prop. 2021/22:179 medel ska kunna placeras i fonden. Att en utländsk motsvarighet till en

specialfond uppfyller krav motsvarande dem som gäller för specialfonder kommer nämligen, enligt 5 kap. 11 § LAIF, att kontrolleras av Finans- inspektionen innan förvaltaren beviljas tillstånd för marknadsföring till icke professionella investerare i Sverige. Som en konsekvens av detta finns det inte längre skäl att inhämta Finansinspektionens yttrande i samma sak som redan varit föremål för prövning i samband med tillståndsgivningen innan premiepensionsmedel placeras i en icke EES-baserad fond.

7.2Principer för urval av fonder till premiepensionens fondtorg

7.2.1Inledning

Nedan behandlas frågan om huruvida upphandling av fonder till fondtorget bör styras av övergripande principer om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet. I avsnitt 7.2.2 behandlas principen om valfrihet, i avsnitt 7.2.3 principen om hållbarhet och i avsnitten 7.2.4–7.2.5 principen om kontrollerbarhet.

7.2.2Principen om valfrihet

Regeringens förslag: Det ska upphandlas fonder med olika risknivå och placeringsinriktning.

Så många fonder ska upphandlas att urvalet av fonder på fondtorget ger pensionsspararna en valfrihet i hur deras medel ska placeras på fondtorget.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att så många fonder ska upphandlas att urvalet av fonder på fondtorget ger pensionsspararna ”reell” valfrihet i hur deras medel ska placeras på fondtorget.

Remissinstanserna: Remissynpunkterna är blandade. Statskontoret tillstyrker förslaget och Kammarkollegiet har inga invändningar mot de övergripande principerna för upphandling av fonder till fondtorget.

Upphandlingsmyndigheten anser att bedömningen av hur de övergripande principerna om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet ska regleras i huvudsak är välavvägda. Med tanke på att principerna är nya och deras innebörd, åtminstone under en övergångsperiod, kommer att vara något oklar, finner myndigheten att det är lämpligt att de nya principerna kommer till uttryck i konkreta bestämmelser.

Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap tillstyrker förslaget och anser att ett brett, men begränsat, antal fonder vore positivt för att underlätta fondvalet.

Fondbolagens förening, Carneo Asset Managers, Carnegie Fonder, C Worldwide, East Capital och Öhman Fonder m.fl. konstaterar att reell

89

Prop. 2021/22:179 valfrihet är ett subjektivt begrepp och anser att förslaget innebär att den upphandlande myndigheten kan komma att anse att spararnas behov borde

 

kunna tillfredsställas med ett mycket begränsat antal valalternativ.

 

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet är tveksam till att en

 

begränsning av fondutbudet på det sätt som föreslås är rätt väg att gå och

 

om minskningen kan sägas ge en initierad grupp av sparare reell valfrihet

 

i sina val av fonder.

 

Riksgäldskontoret anser att det är rationellt att minska antalet valbara

 

fonder men vill understryka vikten av att antalet fonder på det

 

upphandlande fondtorget blir tillräckligt stort.

 

Skälen för regeringens förslag: Fonder delas vanligen in i olika

 

kategorier utifrån sina placeringsinriktningar. Den mest grundläggande

 

indelningen i fondkategorier är den mellan aktiefonder, blandfonder,

 

räntefonder och generationsfonder. Inom dessa kategorier kan fonderna

 

delas in i olika underkategorier.

 

En form av underkategori är att fondens placeringsinriktning är

 

avgränsad till ett geografiskt område till exempel Asien, Europa och

 

Norden. En annan form av underkategori är olika branscher, till exempel

 

it, läkemedel eller råvaror. Aktiefonder kan även delas in i underkategorier

 

efter hur de förvaltas, det vill säga indexfonder eller aktivt förvaltade

 

fonder, eller efter förvaltningsfilosofi, till exempel tillväxtbolag eller

 

värdebolag. En annan vanlig indelning är mellan större och mindre bolag

 

på en viss marknad.

 

En blandfond har i regel en relativt fast fördelning mellan aktier och

 

obligationer. Fördelningen påverkar risknivån. Det förekommer även

 

blandfonder som har en fastställd risknivå som målsättning. I en sådan

 

fond justeras andelen aktier och obligationer efter hur risknivån i de

 

respektive tillgångsslagen utvecklas.

 

Räntefonder kan delas in i underkategorier i form av till exempel långa

 

och korta räntefonder beroende på hur lång löptiden är på de värdepapper

 

som fonden investerar i. För räntefonder finns också anledning att skilja

 

mellan fonder som investerar i statsobligationer och fonder som investerar

 

i företagsobligationer. Räntefonder kan också ha olika geografisk inrikt-

 

ning.

 

Generationsfonder kan delas in i underkategorier efter hur lång tid som

 

återstår till spararnas pensionsålder.

 

På senare tid har intresset för fonder som är särskilt inriktade på hållbara

 

investeringar ökat och efterfrågan på sådana fonder är i dagsläget stor. Det

 

kan exempelvis handla om fondförvaltare som aktivt väljer att investera i

 

verksamheter som bedöms bidra till ökad miljömässig hållbarhet. Fonder

 

som är särskilt inriktade på hållbara investeringar kan därför också sägas

 

utgöra en särskild underkategori av fonder.

 

I dagsläget finns det ungefär 500 fonder att välja mellan på premie-

 

pensionens fondtorg. Med ett så stort antal fonder är det ofrånkomligt att

 

många fonder har samma eller liknande placeringsinriktning och risknivå.

 

Även om antalet fonder som erbjuds på fondtorget efter övergången till ett

 

upphandlat fondtorg kommer att minska bör fondutbudet även

 

fortsättningsvis vara sådant att valfriheten upprätthålls.

 

Fondtorget bör, enligt regeringens förslag, bidra till att målet för

 

premiepensionssystemet uppnås samtidigt som principen om valfrihet

90

upprätthålls genom att det på fondtorget erbjuds en stor bredd i urvalet av

för premiepensionssystemet lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en reell valfrihet (se avsnitt 5.2).

Som ett led i detta föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att det ska upphandlas fonder med olika risknivå och placeringsinriktning. Därutöver föreslår regeringen att det vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premie- pensionens fondtorg ska beaktas att urvalet av fonder på fondtorget ska ge pensionsspararna en valfrihet. Utredningens förslag var att det i lag- stiftningen ska anges att antalet fonder ska ge en reell valfrihet. Den av regeringen föreslagna lagregleringen anger i stället att antalet fonder ska ge valfrihet. Denna ändring är av lagteknisk karaktär och innebär ingen ändring i sak. Bestämmelsen i lagstiftningen att pensionsspararna ska ha en valfrihet innebär givetvis att denna valfrihet ska vara reell. Även regeringens förslag innebär således att så många fonder ska upphandlas att pensionsspararna ska ha en reell valfrihet. Genom denna reglering säkerställs att valfriheten på fondtorget upprätthålls. En sådan reglering tydliggör också att det är myndigheten som ansvarar för att fondtorget fyller sin roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet. Regeringen konstaterar i likhet med utredningen och bland andra Fondbolagens förening att begreppet valfrihet har en subjektiv innebörd. Begreppet måste därför tolkas i det sammanhang där det förekommer. Inom premiepensionssystemet innebär begreppet bland annat en möjlighet att kunna påverka risknivå och placeringsinriktning.

Utöver detta följer av överenskommelsen från 2017 mellan de partier som står bakom pensionssystemet att med valfrihet avses också möjligheten att kunna välja mellan ett antal upphandlade fondalternativ som tillhandahålls spararna av Pensionsmyndigheten. Till skillnad från Uppsala universitet anser regeringen att en reform som innebär att pensionsspararna får färre fonder att välja mellan inte behöver utgöra ett hinder mot en reell valfrihet. Vad som avses med ett urval av fonder med olika risknivå och placeringsinriktning som ger en valfrihet behandlas i avsnitt 5.2. I korthet kan detta sägas innebära att urvalet av fonder har en stor bredd som tillfredsställer de pensionssparare som är intresserade av att göra ett eget val. Eftersom det finns ett tydligt krav på kontrollerbarhet och kostnadskontroll måste det också beaktas när bredden på fondtorget bestäms. Den mer exakta innebörden av begreppet reell valfrihet kan komma att variera över tiden, bland annat beroende på hur finansmarknaden utvecklas, och blir därför en fråga för Fondtorgs- nämnden. Vidare kommer intresset hos spararna att välja fonder på fondtorget att ha betydelse. Myndigheten kommer därför att behöva bedöma vad som utgör valfrihet i samband med varje upphandling. Myndighetens upphandling av fonder bör alltså motsvara spararnas efterfrågan för att leda till reell valfrihet. Med dessa utgångspunkter konstaterar regeringen att det finns ramar att hålla sig inom när man bestämmer vilken bredd fondtorget med upphandlade fonder ska ha.

Premiepensionssystemet har särdrag som gör att fondtorget för premiepensionen inte fullt ut kan jämföras med andra fondplattformar. Utbudet av fonder på fondtorget och efterfrågan hos de sparare som väljer fonder på fondtorget torde emellertid i allmänhet inte skilja sig i någon större utsträckning från utbudet av och efterfrågan på fonder på fondplattformar på den privata marknaden. Vid bedömningen av vad som

Prop. 2021/22:179

91

Prop. 2021/22:179 utgör reell valfrihet kan därför Fondtorgsnämnden göra en jämförelse med andra fondplattformar som tillhandahålls pensionssparare. I praktiken kommer utbudet av fonder på fondtorget också att påverkas av hur många anbud som lämnas in vid de olika upphandlingarna.

Pensionsspararna ska således kunna välja mellan fonder med olika placeringsinriktningar och olika risknivåer och fondtorget bör erbjuda en stor bredd av olika fonder. Utgångspunkten i Fondtorgsnämndens bedömning av vilka fonder som ska upphandlas för att utbudet på fondtorget ska vara tillräckligt brett bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder.

Vilken bredd av fonder som ska finnas representerade på fondtorget – och därmed vilka slags fonder som ska upphandlas – avgörs av Fondtorgs- nämnden. Denna bedömning är nära sammankopplad med bedömningen av vad som utgör reell valfrihet.

Fondtorgsnämnden ska se till att det på fondtorget finns fonder som motsvarar pensionsspararnas efterfrågan. Med hänsyn till det anser regeringen, i motsats till Fondbolagens förening, att det saknas utrymme för myndigheten att i strid med spararnas uppfattning bedöma att deras behov kan tillfredsställas med ett mycket begränsat antal valalternativ. För regeringen framstår det som naturligt att den bredd av fonder som finns på dagens fondtorg till stor del speglar spararnas efterfrågan i dag. En utgångspunkt för Fondtorgsnämnden bör därmed vara att den mångfald av olika placeringsinriktningar och risknivåer som finns representerade på fondtorget före denna reformering även kommer att finnas på det upphandlade fondtorget. En utgångspunkt för myndigheten bör därmed vara att de placeringsinriktningar och risknivåer som finns representerade på fondtorget före reformeringen även kommer att finnas på det upphandlade fondtorget.

Storleken på det kapital som finns tillgängligt inom premie- pensionssystemet är något som påverkar hur många fonder med liknande placeringsinriktning som kommer att finnas att välja mellan. Kapaciteten för en fond beror på bland annat fondens placeringsinriktning och vilken marknad fonden inriktar sig på. Exempelvis har en småbolagsfond som är inriktad på en liten marknad mindre kapacitet än en globalfond. Hur många fonder som kommer att finnas i olika kategorier av fonder kommer således till stor del att styras av efterfrågan hos pensionsspararna.

Hur många fonder som kommer att finnas i varje kategori påverkas också av kravet på att Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i avtalet om att erbjuda fonder på fondtorget (fondavtal), se avsnitt 7.2.4 och 7.2.5. I praktiken kommer kravet på granskning att sätta begränsningar för antalet fonder. Hur många fonder som kommer att finnas på fondtorget blir därför en avvägning mellan å ena sidan att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet och å andra sidan att myndigheten ges möjlighet att med rimliga resurser utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt.

92

7.2.3

Principen om hållbarhet

Prop. 2021/22:179

Regeringens förslag: Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet, genom ansvarsfulla investeringar och ansvarfullt ägande. Ett minimikrav ska vara att fondförvaltaren i sin förvaltning ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att fondförvaltaren ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen.

Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Kammarkollegiet har inga invändningar mot de övergripande principerna för upphandling av fonder till fondtorget. Statskontoret tillstyrker förslaget. Upphandlings- myndigheten anser att bedömningen om hur de övergripande principerna om valfrihet, hållbarhet och kontrollerbarhet ska regleras i huvudsak är välavvägda.

Några remissinstanser tillstyrker förslagen men anser att förslagen bör kompletteras och skärpas. SPP Fonder AB anser att hållbarhet bör prioriteras ytterligare och att den upphandlande myndigheten bör ha i uppdrag att kontinuerligt höja hållbarhetsnivån i premiepensionssystemet. Sveriges Konsumenter föreslår att om alla fonder i systemet måste redovisa vilka branscher med höga hållbarhetsrisker som de inte exkluderar, samt tydligt redovisa vilka hållbarhetsaspekter de inte tar hänsyn till skulle spararna få bättre förståelse för vad fonden faktiskt kan innehålla. Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap tillstyrker förslaget och anser att kraven bör formuleras så att de har en mer bindande karaktär.

Sjunde AP-fonden tillstyrker att uttrycken hållbarhet och hållbar fond inte definieras i lag. Man anser vidare att minimikrav avseende hållbarhet bör utformas utifrån allmänt accepterade och globalt kända principer, såsom FN:s Global Compacts tio principer. Didner & Gerge Fonder AB anser att hållbarhetskraven ska framgå av lag och att de ska knytas till EU:s rättsakter på hållbarhetsområdet.

Fjärde AP-fonden anser att de krav som ställs är mycket specifika och utgår från en svensk utgångspunkt, vilket riskerar att begränsa möjligheterna att upphandla de bästa fonderna globalt.

Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anser att hållbarhetskrav som går utöver vad som följer av lag eller noteringskrav på börs utesluter indexfonder. Universitetet menar vidare att det inte är möjligt att ställa andra krav än vad som framgår av UCITS-direktivet.

FAR invänder att det redan i dag finns lagkrav på att svenska fonder ska presentera på vilket sätt fonden förhåller sig till hållbarhet. Att den nya myndigheten ska definiera och kräva viss hållbarhet förefaller enligt FAR ohållbart då reglering, självreglering och marknad redan arbetar med frågan.

Fondbolagens förening anser att förslaget motverkar hållbar utveckling eftersom det inte går att skärpa hållbarhetskraven i takt med marknaden i övrigt.

93

Prop. 2021/22:179

94

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande hållbarhetskrav för fondförvaltare med fonder på premiepensionens fondtorg

Ett fondavtal ska enligt nu gällande bestämmelser bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fondförvaltning (se 64 kap. 17 a § andra stycket 8 SFB). Av förarbetena framgår att avtalsvillkoret om hållbarhets- arbete ska utgöra en miniminivå som ska inspirera och motivera fondförvaltare att beakta hållbarhetsarbete. I förarbetena betonas behovet av att villkoret kan anpassas till marknadsutvecklingen. Det ankommer på Pensionsmyndigheten att utforma den närmare innebörden av villkoret i fondavtalen (propositionen Ett tryggt och mer hållbart premiepensions- system, prop. 2017/18:247 s. 39).

För att uppfylla avtalsvillkoret om hållbarhetsarbete vid fond- förvaltning ställer Pensionsmyndigheten krav på att en fondförvaltare ska ha undertecknat FN:s principer för ansvarsfulla investeringar, eller omfattas av det undertecknande av principerna som har gjorts av förvaltarens företagsgrupp. Kravet gäller såväl vid avtalets ingående som under avtalstiden och omfattar alla fonder på fondtorget.

Pensionsmyndigheten ställer även krav på information om håll- barhetsarbete (se 64 kap. 17 c § SFB). En fondförvaltare ska lämna sådan information som behövs för förståelsen av fondens förvaltning med avseende på hållbarhet.

Vilka övriga hållbarhetskrav har införts för fondförvaltare?

Det finns i dag inte några lagkrav på att fondförvaltare utanför premie- pensionssystemet ska beakta faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning, så kallade ESG-faktorer, i fondförvaltningen eller på annat sätt bidra till en hållbar utveckling. För fondbolag, förvaltningsbolag med tillstånd att förvalta en värdepappersfond och AIF-förvaltare med tillstånd för marknadsföring av alternativa investeringsfonder till icke- professionella investerare i Sverige har det emellertid införts krav på att de ska lämna information om hållbarhet (1 kap. 6 d § jämfört med 4 kap. 24

§lagen om värdepappersfonder samt 10 kap. 11 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). Denna nationella reglering om hållbarhetsinformation har numera upphävts och ersatts av EU-reglering om hållbarhetsupplysningar (se under nästa rubrik).

EU:s reglering om hållbarhetsupplysningar

Som ett led i en handlingsplan från Europeiska kommissionen för EU:s arbete med hållbarhet på de finansiella marknaderna har det införts EU- gemensam lagstiftning om hållbarhetsupplysningar på finansmarknads- området. Syftet med kommissionens handlingsplan är att 1) omdirigera kapitalflöden för att uppnå en hållbar och inkluderande tillväxt, 2) integrera hållbarhet i riskhanteringen samt 3) främja transparens och långsiktighet på finansmarknaden och ekonomin som helhet (kommissionens meddelande Handlingsplan för finansiering av hållbar tillväxt, COM(2018) 97).

Den huvudsakliga regleringen finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2088 av den 27 november 2019 om hållbarhets-

relaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänste- sektorn (EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar). Förordningen började tillämpas den 10 mars 2021. Den gäller för finansmarknadsaktörer och finansiella rådgivare, vilket innebär att den bland annat omfattar fondförvaltare. Vissa kompletterande upplysnings- krav finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2020/852 av den 18 juni 2020 om inrättande av en ram för att underlätta hållbara investeringar och om ändring av förordning (EU) 2019/2088 (EU:s gröna taxonomiförordning). Denna förordning tillämpas sedan den 1 januari 2022 i fråga om förordningens klimatrelaterade mål.

Kraven i svensk rätt på fondförvaltare att lämna information till Pensionsmyndigheten så att hållbarhetsinformation kan tillhandahållas på fondtorget har anpassats till EU:s förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar (se 64 kap. 17 c § SFB). I lagen (2021:1215) om ändring i socialförsäkringsbalken har en motsvarande anpassning i fråga om EU:s gröna taxonomiförordning gjorts.

Självreglering och initiativ från oberoende organisationer

I fondbranschen har arbetet med hållbarhetsfrågor kommit förhållandevis långt. Exempelvis har tre av fyra ordinarie medlemsbolag i Fondbolagens förening direkt eller genom koncerntillhörighet skrivit under FN:s principer om ansvarsfulla investeringar. Finansinspektionen har vidare lyft fram branschinitiativen på fondmarknaden som ett exempel på när transparens har bidragit till en positiv utveckling ur ett miljö- och hållbarhetsperspektiv (Finansinspektionen, Miljö- och hållbarhets- perspektiv i kreditgivning till företag, 2015, s. 17). Både självreglering och oberoende organisationers arbete har bidragit till utvecklingen.

Fondbolagens förening har utfärdat en rad riktlinjer, bland annat riktlinjer för fondbolagens aktieägarengagemang. Det kan även nämnas att föreningen har arbetat fram riktlinjer för fondbolagens marknadsföring och information och därutöver en branschstandard för information om fondbolagens hållbarhetsarbete. Föreningen har även tagit fram en vägledning för samordnad redovisning av koldioxidavtrycket för fonders innehav.

Sedan 2016 betygsätter ratingföretaget Morningstar fonders ESG- arbete. Analysen utförs av företaget Sustainalytics, som mäter och jämför företagen både kvantitativt och kvalitativt.

Utgångspunkter för regleringen av principen om hållbarhet

Det pågår i dag ett omfattande arbete på hållbarhetsområdet. Initiativen är många, såväl internationellt som nationellt. Internationella organisationer såsom FN har till exempel antagit konventioner och riktlinjer som syftar till att främja en hållbar utveckling. Även i lagstiftningen är krav relaterade till hållbarhet numera ett naturligt inslag. Det gäller både på EU-nivå och nationell nivå. Finansbranschen har bidragit till utvecklingen genom självreglering. Även oberoende organisationer har påverkat utvecklingen i en positiv riktning genom att bland annat ta fram mått och standarder som kan användas av investerare för att jämföra hur olika finansiella företag bedriver hållbarhetsarbete.

Prop. 2021/22:179

95

Prop. 2021/22:179 Det är dock inte alltid tydligt vad som egentligen avses med hållbarhet. Trots alla initiativ och allt som finns skrivet på området är innebörden av uttrycket hållbarhet i själva verket ganska svårfångad. Det finns inte heller någon allmänt vedertagen definition av hållbarhet. Från början förknippades hållbarhet främst med miljö. Därefter har även mänskliga rättigheter, arbetsrätt och antikorruption kommit att inkluderas i uttrycket. Numera ingår också principer för beskattning.

På det finansiella området är det främst uttrycket ESG (miljö, socialt ansvar och ägarstyrning) som används när man talar om hållbarhet. Uttrycket används ofta för att beskriva vilka hållbarhetsfaktorer som bör beaktas i kapitalförvaltningen.

Det är numera vanligt att fondförvaltare beaktar ESG-faktorer i fondförvaltningen. Detta tillämpas till exempel som ett sätt att bedöma en investerings risk- och avkastningspotential. Metoderna för att beakta ESG- faktorer i förvaltningen skiljer sig emellertid åt mellan förvaltarna. För en fondförvaltare av mindre storlek är till exempel möjligheterna att i egenskap av företrädare för andelsägarna påverka ett företag i riktning mot en hållbar utveckling begränsade. För en sådan fondförvaltare fungerar det kanske bättre att använda en metod som går ut på att avstå från investeringar i vissa branscher som är mindre lämpliga ur ett hållbarhets- perspektiv, eller att aktivt placera i företag som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. Det finns med andra ord inte någon enskild metod för att beakta ESG-faktorer som passar alla förvaltare.

96

I likhet med uttrycket hållbarhet, utvecklas och förändras också metoderna för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Samma sak gäller för de mått och standarder som används för att bedöma hur hållbar en viss potentiell investering är. Som redovisas i det föregående har till exempel kommissionen lämnat förslag till lagstiftning som kan komma att påverka de mått och standarder som används av fondförvaltare.

Uttrycket hållbarhet rymmer en rad olika aspekter som dessutom är föränderliga. Det är därför av stor vikt att de bestämmelser som föreslås för att reglera principen om hållbarhet är så konkreta som möjligt. I detta ligger också att bestämmelserna utformas på ett sätt som gör att det går att kontrollera att de följs. Samtidigt måste hänsyn tas till att det ständigt sker förändringar på hållbarhetsområdet.

Hållbarhet eller hållbar fond bör inte definieras i lag

Det finns enligt regeringen anledning att överväga om det bör införas definitioner av uttrycken hållbarhet och hållbar fond i detta sammanhang. Fördelen med sådana definitioner skulle vara att det blir tydligt vad uttrycken innebär och därmed vad som krävs av de fondförvaltare som vill erbjuda fonder på fondtorget. Sveriges Konsumenter påpekar att det kan innebära en risk att målet om att fonderna på fondtorget ska vara hållbara inte uppfylls om inte kraven definieras närmare och att krav på hänsyn till hållbarhet inte ingår i lagtexten. Regeringen konstaterar att definitioner skulle kunna bidra till konkreta bestämmelser. Samtidigt är det inte självklart hur en tydlig definition ska formuleras. En otydlig definition kan vara sämre än ingen alls. En nackdel med definitioner är också att de riskerar att bli inaktuella relativt snabbt med hänsyn till den utveckling och

de förändringar som sker på hållbarhetsområdet. Det finns därmed en risk för att definitioner motverkar utvecklingen.

Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att nackdelarna med att införa legaldefinitioner av ”hållbar” och ”hållbar fond” skulle överväga fördelarna. Regeringen föreslår därför inte att det ska införas sådana definitioner av dessa uttryck, något som Sjunde AP-fonden tillstyrker. Uttrycken får i stället – med ledning av den fortsatta utvecklingen på området – ges fastare ramar av Fondtorgsnämnden i samband med att kraven i upphandlingen bestäms.

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet

Det kan konstateras att det är en del av modern förvaltningsstrategi att integrera ESG-aspekter i förvaltningen för att bidra till en långsiktigt hållbar värdetillväxt av kapitalet. För att principen om hållbarhet ska få genomslag i regelverket bör det ställas krav på att de fondförvaltare som erbjuder fonder på premiepensionens fondtorg ska beakta ESG-faktorer i förvaltningen. Av samma skäl som det inte bör införas legaldefinitioner av ”hållbarhet” eller ”hållbar fond” anser regeringen att det inte heller är lämpligt att i lag precisera på vilket sätt ett sådant hållbarhetsarbete ska bedrivas. Ytterligare ett skäl för detta är att de metoder som används för att beakta ESG-faktorer i förvaltningen skiljer sig åt.

Några remissinstanser, bland annat SPP Fonder AB, anser att utredningens förslag om hållbarhet bör kompletteras och att hållbarhet bör prioriteras ytterligare. Regeringen anser i likhet med bland annat Upphandlingsmyndigheten att utredningens förslag i huvudsak är väl avvägda. Kravet på fondförvaltarna bör dock formuleras så att det tydligare framgår att förvaltningen ska vara sådan att fonden uppfyller den princip om hållbarhet som föreslås gälla för det upphandlade fondtorget. En tydligt formulerad reglering i fråga om hållbarhetsvillkor i fondavtalen är viktigt för att motverka en urvattning av hållbarhetskravet, s.k. greenwashing. Det bör därför anges att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Innebörden av detta är att fondförvaltare ska integrera ESG-faktorer i sin förvaltning.

Uttrycket ”ansvarsfulla investeringar” förekommer i institutionell kapitalförvaltning, se till exempel FN:s principer för ansvarsfulla investeringar (eng. Principles for Responsible Investments), som är principer för hur institutionella investerare bör agera för att integrera ESG- frågor i förvaltningen och i rollen som ägare verka för ett hållbart före- tagande. Som anges ovan ställer Pensionsmyndigheten redan i dag krav på att en fondförvaltare ska ha undertecknat FN:s principer för ansvarsfulla investeringar.

Förslaget innebär att i princip samma uttryckssätt används som i den målformulering som sedan den 1 januari 2019 gäller för Första–Fjärde AP- fondernas placeringsverksamhet enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), se 4 kap. 1 a §. I likhet med det som gäller för dessa AP-fonder innebär regleringen inte ett ställningstagande till någon viss förvaltningsmodell eller i övrigt till hur förvaltningen av

Prop. 2021/22:179

97

Prop. 2021/22:179 fondmedlen ska ske (prop. 2017/18:271 s. 24). Regleringen innebär dock

 

att fondförvaltare ska beakta ESG-frågor, oavsett förvaltningsmodell.

 

Som utredningen föreslår bör ett minimikrav på ett fondavtal vara att

 

fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella

 

överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om

 

hållbarhet. Även detta bör föreskrivas i lag. Klimatavtalet från Paris

 

(Parisavtalet) är ett exempel på en sådan internationell överenskommelse

 

och kravet innebär alltså bland annat att förvaltningen av fondmedlen ska

 

vara i linje med Parisavtalet. Genom att minimikravet knyter an till

 

Sveriges internationella åtaganden i fråga om hållbarhet kommer kravet

 

att utvecklas i takt med framtida överenskommelser på området.

 

Didner & Gerge Fonder AB anser det varken lämpligt eller rimligt att

 

avgränsa fondutbudet med hänvisning till myndighetens egen bedömning

 

av vad som anses vara hållbart. Regeringen gör en annan bedömning än

 

fondbolaget i denna del. Myndigheter ställer i dag krav avseende

 

hållbarhet och miljö i en stor mängd upphandlingar av varierande slag och

 

bedöms ha den kompetens som krävs för det. En särskild myndighet med

 

ansvar för att upphandla fonder till premiepensionens fondtorg bör ha

 

motsvarande kompetens. I dag beslutar Pensionsmyndigheten vilka krav

 

avseende hållbarhet som ska gälla för de fonder som erbjuds på fondtorget.

 

I likhet med FAR konstaterar regeringen att det finns lagregleringar inom

 

hållbarhetsområdet samt att även många aktörer på den aktuella

 

marknaden arbetar med frågan om hållbarhet. Detta innebär enligt

 

regeringens mening dock inte att Fondtorgsnämnden ska avstå från att

 

kräva en lägsta nivå i enlighet med det som nu föreslås för att få teckna

 

fondavtal och erbjuda sina fonder på fondtorget.

 

Det bör ankomma på Fondtorgsnämnden att närmare utforma

 

avtalsvillkoret och säkerställa att minimikravet får genomslag vid

 

utformningen. Genom att överlåta den närmare utformningen av villkoret

 

till myndigheten kan villkoret anpassas efter olika metoder för att beakta

 

ESG-faktorer i förvaltningen. Hänsyn kan därvid tas till omständigheter

 

såsom vilka tillgångar fonden placerar i och fondförvaltarens storlek. Mot

 

denna bakgrund anser regeringen – till skillnad från Fjärde AP-fonden

 

att det går att upphandla även de bästa fonderna globalt. En sådan reglering

 

gör det också möjligt att anpassa villkoret efter såväl marknads-

 

utvecklingen som framtida lagstiftning. När kravet preciseras kan

 

Fondtorgsnämnden även hämta ledning från vad som framkommer av den

 

samverkan som sker mellan berörda AP-fonder i fråga om det

 

hållbarhetsmål som gäller för deras verksamhet, dock med beaktande av

 

att de fondförvaltare som upphandlas till fondtorget i regel är mindre

 

aktörer än AP-fonderna.

 

De krav på fondförvaltare och fonder som ställs i upphandlingarna

 

kommer att motsvaras av bindande avtalsvillkor i fondavtalet, något som

 

Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas

 

Förbund och Riksförbundet Pensionärers Gemenskap anser är önskvärt.

 

Regeringen anser att förslaget om minimikrav i upphandlingarna, som

 

anpassas till såväl marknadsutvecklingen som framtida EU-regelverk och

 

eventuell svensk lagstiftning, innebär att de hinder som Fondbolagens

 

förening ser, och som föreningen menar kommer att motverka

 

hållbarhetsarbetet hos fondförvaltare, inte finns. Ett minimikrav i en

98

upphandling eller på ett upphandlat fondavtal hindrar nämligen inte en

fondförvaltare att gå längre i sitt hållbarhetsarbete. Inte heller innebär en Prop. 2021/22:179 fondförvaltares eventuella förbättring av sitt hållbarhetsarbete per

automatik att det skett en otillåten ändring av fondavtalet.

De upphandlingsrättsliga principer som gäller enligt upphandlings- direktiven kommer ursprungligen från EUF-fördraget och bör tillämpas även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Vid utformningen av upphandlingsdokument och fondavtal bör därför Fondtorgsnämnden beakta bland annat principen om likabehandling och principen om icke-diskriminering, dvs. att samma krav kommer att ställas på samtliga anbudsgivare i en upphandling. Principen om icke- diskriminering innebär bland annat att det är förbjudet att diskriminera en fondförvaltare på grund av nationalitet. Fondtorgsnämnden får inte ställa krav som bara svenska leverantörer — eller utländska — känner till eller kan uppfylla. Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anser att det av konkurrensskäl inte får ställas strängare krav på fonder förvaltade av svenska fondbolag än utländska motsvarigheter. Regeringen instämmer i detta men anser inte att det faktum att Fondtorgsnämnden ställer krav som går utöver vad som krävs enligt exempelvis UCITS-direktivet innebär att utländska fonder gynnas eller missgynnas i förhållande till svenska.

Vid utformningen av avtalsvillkoret bör Fondtorgsnämnden särskilt beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att villkoret följs.

7.2.4Granskning av fondförvaltare och fonder

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska granska att fond- förvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen.

Ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska lämna den information som Fondtorgsnämnden begär för att kunna

granska att fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i avtalet,

och

utvärdera fondförvaltarens förvaltning.

Ett fondavtal ska även innehålla villkor om att fondförvaltaren på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete samt till Pensionsmyndigheten lämna och åta sig att lämna sådan information som avses i Europaparlamentets och rådets förordning om hållbarhets- relaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella sektorn.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på

förslaget. Bland andra Ekobrottsmyndigheten, Upphandlingsmyndigheten, Tjänstemännens centralorganisation, Pensionärernas riksförbund, Svenska Kommunal Pensionärernas Förbund, Riksförbundet Pensionärers Gemenskap och Statskontoret tillstyrker förslaget.

Konsumentverket ser positivt på att den upphandlande myndigheten ska beakta att det på ett effektivt sätt går att kontrollera att kraven efterlevs samt att myndigheten löpande ska granska att fonder och fondförvaltare uppfyller kraven. Ingen remissinstans framför någon invändning mot bedömningen att den omständigheten att fonderna har en tillståndsplikt och står under tillsyn inte är tillräcklig för att fonderna ska anses kontrollerade.

99

Prop. 2021/22:179

100

Skälen för regeringens förslag

Allmänt om Finansinspektionens tillsyn

En av Finansinspektionens uppgifter är att utöva tillsyn över fond- marknaden. Det är i första hand inom ramen för detta uppdrag som Finansinspektionen kommer i kontakt med fondförvaltare och fonder i premiepensionssystemet.

Finansinspektionens verksamhet syftar till att säkerställa att företagen följer tillämpliga bestämmelser. Tillsynen kan därför ses som ett medel för att förebygga regelöverträdelser. När ett felaktigt beteende upptäcks är det viktigaste att se till att beteendet ändras eller att företaget vidtar rättelse. Vid allvarliga fel kan Finansinspektionen ingripa genom någon form av sanktion.

Finansinspektionens tillsyn är till största delen riskbaserad. Det innebär att insatserna ska prioriteras utifrån vilka effekter som problem i ett företag eller en viss aktivitet kan få för det finansiella systemet, konsumenter eller samhället i stort. Samtidigt ska tillsynen vara heltäckande och omfatta alla de cirka 2 000 företag som bedriver verksamhet med stöd av ett tillstånd från Finansinspektionen. Antalet företag som omfattas av tillståndsplikt och som således står under Finansinspektionens tillsyn uppgick den 31 december 2019 till 969 stycken. Målet är att samtliga dessa företag ska bli föremål för någon form av tillsynsinsats över tid.

Finansinspektionen genomför varje år ett antal enskilda undersökningar inom olika områden. Eftersom en stor del av myndighetens tillsyn är riskbaserad identifieras inte alltför sällan brister i företagens verksamhet när dessa undersökningar genomförs. Dock kan bristerna vara av olika slag och få olika omfattande konsekvenser. Det är inte ovanligt att företaget under tiden när undersökningen pågår vidtar en rad åtgärder. I ett antal fall varje år är dock de identifierade bristerna så allvarliga att det finns skäl att pröva ärendet för ingripande, trots åtgärder från företaget.

Ett företag som är föremål för en tillsynsundersökning har rätt att yttra sig över iakttagna brister och eventuella underlag som har tagits fram av en utomstående part. Detta innebär att det kan ta tid innan Finans- inspektionen kan ingripa, även om det är fråga om allvarliga avsteg från regelverket.

Tillsyn och tillståndsplikt för svenska fondförvaltare och fonder

De svenska fonder som i dag erbjuds på fondtorget, det vill säga värdepappersfonder, och de fondbolag som förvaltar fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under Finansinspektionens tillsyn. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att även specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. Specialfonder och förvaltare av sådana fonder (AIF-förvaltare) omfattas också av tillståndsplikt och står under Finansinspektionens tillsyn.

Det ställs höga krav på förvaltare av värdepappersfonder och special- fonder, bland annat krav på intern styrning och kontroll samt hantering av intressekonflikter. Finansinspektionen prövar i samband med tillstånds- givningen om fondförvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs. Inspektionen prövar därefter löpande tillstånden när fondförvaltarna ändrar sin verksamhet i centrala delar, till exempel utvidgar verksamheten eller får nya ägare eller personer i ledningen.

Grunden för tillsynen är gällande regelverk. För fondbolag och värdepappersfonder gäller bland annat LVF och tillhörande föreskrifter. För AIF-förvaltare och specialfonder gäller bland annat LAIF och tillhörande föreskrifter.

Tillsynen omfattar bland annat att verksamheten drivs enligt de bestämmelser som gäller för verksamheten och att fonderna förvaltas i enlighet med fondbestämmelserna (10 kap. 1 § andra stycket LVF och 13 kap. 1 § andra stycket LAIF).

Finansinspektionen ska ingripa om en fondförvaltare har åsidosatt sina skyldigheter enligt de författningar som reglerar förvaltarens verksamhet (12 kap. 1 § första stycket LVF och 14 kap. 1 § första stycket LAIF). Finansinspektionen ska då utfärda ett föreläggande om att fondförvaltaren inom viss tid ska begränsa eller minska riskerna i verksamheten eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Därutöver kan Finansinspektionen meddela ett förbud mot att verkställa beslut eller besluta om anmärkning (12 kap. 1 § andra stycket LVF och 14 kap. 1 § andra stycket LAIF). Om överträdelsen är allvarlig, ska Finans- inspektionen återkalla fondförvaltarens tillstånd, eller om det är till- räckligt, besluta om varning. Om Finansinspektionen har beslutat om anmärkning eller varning, får myndigheten även besluta att fond- förvaltaren ska betala en sanktionsavgift (12 kap. 7 § LVF och 14 kap. 11

§LAIF). Finansinspektionen får avstå från att ingripa om till exempel överträdelsen är ringa eller om förvaltaren vidtar rättelse (12 kap. 2 § andra stycket LVF och 14 kap. 2 § andra stycket LAIF).

Tillsyn och tillståndsplikt för utländska fondförvaltare och fonder

Även utländska fonder får erbjudas på fondtorget. I dag tillåts utländska fonder som uppfyller UCITS-direktivets krav. Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att även utländska motsvarigheter till specialfonder ska kunna erbjudas på fondtorget. För att sådana fonder ska få marknadsföras till icke-professionella investerare i Sverige krävs tillstånd från Finans- inspektionen. I samband med tillståndsgivningen prövar inspektionen att förvaltarna och fonderna uppfyller de krav som ställs.

För utländska fondförvaltare och fonder som bedriver verksamhet i Sverige är Finansinspektionens tillsyn begränsad. Då gäller i stället det som brukar kallas hemlandstillsyn. Det innebär att det är tillsyns- myndigheten i det land där förvaltaren respektive fonden är etablerad som utövar tillsyn. Finansinspektionen har därför begränsade möjligheter att till exempel granska förvaltningen av tillgångarna i en utländsk fond. Ett undantag från detta gäller om förvaltaren eller fonden åsidosätter svenska bestämmelser. Finansinspektionen utövar nämligen då tillsyn över att fondförvaltarna och fonderna följer de bestämmelser som gäller för verksamheten i Sverige. Finansinspektionen kan då till exempel förelägga fondförvaltaren att vidta rättelse och, om rättelse inte vidtas, förbjuda förvaltaren att genomföra transaktioner i Sverige (12 kap. 15 och 17 §§ LVF samt 14 kap. 19 och 22 §§ LAIF).

Om Finansinspektionen identifierar ett problem med en utländsk fond- förvaltare eller fond, inleder myndigheten ett samarbete med hemlands- myndigheten.

Prop. 2021/22:179

101

Prop. 2021/22:179

102

Att fonder och fondförvaltare står under tillsyn är inte tillräckligt

De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara kontrollerade och säkra. Det näringsrättsliga regelverket med bestämmelser om tillståndsplikt och tillsyn gör att det i och för sig finns möjligheter att säkerställa att de fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget bedriver en sund och säker verksamhet.

Bestämmelserna om tillståndsplikt och tillsyn är emellertid ingen garanti för att samtliga fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg faktiskt uppfyller kraven vid varje tidpunkt. Som framgår av det föregående är Finansinspektionens tillsyn till största delen riskbaserad. Det innebär att tillsynen i huvudsak riktas mot de områden och företag där det bedöms finnas störst risker. Det stora antalet företag som står under Finansinspektionens tillsyn gör dock att det är svårt – om inte omöjligt – för myndigheten att kontrollera att samtliga företag vid varje tidpunkt uppfyller de bestämmelser som gäller för den verksamhet som bedrivs.

Vad gäller utländska fondförvaltare och fonder är dessutom Finans- inspektionens möjligheter att utöva tillsyn begränsade. I vilken utsträckning de utländska tillsynsmyndigheterna utövar tillsyn över de fondförvaltare och fonder som bedriver verksamhet i Sverige kan inte sägas med säkerhet.

I sammanhanget är det också centralt att de krav som kommer att gälla för att få delta på premiepensionens fondtorg följer av avtalet mellan Fondtorgsnämnden och fondförvaltarna. Dessa krav kommer att vara mer långtgående än de krav som gäller enligt de näringsrättsliga regelverken. Det ingår dock inte i Finansinspektionens uppdrag att kontrollera att fondförvaltare och fonder följer ingångna avtal. Genom att ta in privata fonder på ett statligt fondtorg inom ramen för en obligatorisk social- försäkring är det rimligt att pensionsspararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet som går utöver det som följer av det näringsrättsliga regelverket.

Mot denna bakgrund anser regeringen att de fonder som kommer att erbjudas på premiepensionens fondtorg inte kan anses kontrollerade i tillräcklig grad enbart på den grunden att fondförvaltarna och fonderna omfattas av tillståndsplikt och står under tillsyn. Som påpekas i det föregående ger emellertid tillsynen möjligheter att kontrollera att fond- förvaltarna och fonderna uppfyller de krav som gäller för att få bedriva fondverksamhet, vilket är centralt för deltagandet på premiepensionens fondtorg. Att endast sådana fondförvaltare och fonder som omfattas av tillståndsplikt och som står under tillsyn får delta på fondtorget får därför sägas vara ett sätt på vilket principen om kontrollerbarhet kommer till uttryck. Regeringen bedömer dock att detta inte är tillräckligt.

Det ska granskas att fondförvaltare och fonder uppfyller villkoren i fondavtalen

Det kommer även fortsättningsvis att ställas långtgående krav på de fondförvaltare och fonder som deltar på premiepensionens fondtorg. Som framgår ovan är det rimligt att pensionsspararna uppfattar att staten tagit ett särskilt ansvar för fondernas kvalitet och sundhet när fonderna erbjuds på ett statligt fondtorg inom ramen för ett obligatoriskt social- försäkringssystem. Även om övergången till ett upphandlat fondtorg

sannolikt minskar risken för att oseriösa fondförvaltares fonder erbjuds på fondtorget är det fortfarande av stor vikt att det sker en granskning av fondförvaltarna och fonderna. Granskningen är en förutsättning för att en myndighet ska kunna säkerställa att fondförvaltarna och fonderna fortlöpande uppfyller kraven för att få delta på fondtorget och att fondutbudet därmed blir säkert och kontrollerat. Det bör vara en uppgift för den myndighet som ska upphandla fonderna och ingå avtal med fondförvaltarna att även svara för granskningen.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen. Bestämmelserna motsvarar vad som i dag gäller för Pensionsmyndighetens granskning, med den skillnaden att den framtida granskningen inte ska avse om fondförvaltarna även uppfyller vissa krav som i dag måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska kunna bifallas (64 kap. 3 § tredje stycket 2 SFB). Anledningen till detta är att regeringen, som ett led i regleringen av upphandlingsförfarandet, föreslår att de bestämmelserna ska upphävas.

I ett tidigare lagstiftningsärende har bestämmelserna om Pensions- myndighetens granskning inte ansetts komma i konflikt med grunderna för tillsyn av fondförvaltare i EU-rätten (prop. 2017/18:247 s. 28). Regeringens förslag skiljer sig inte från rådande ordning på annat sätt än att det är en annan myndighet som ska få i uppdrag att utföra granskningen och att granskningen begränsas till att avse att avtalsvillkoren följs. Regeringen bedömer därför att förslaget inte kommer i konflikt med EU- rätten.

Fondförvaltarna ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete

En förutsättning för att det ska kunna kontrolleras att fondförvaltare och fonder följer avtalsvillkoren är att ansvarig myndighet får information från förvaltarna. En ändamålsenlig informationsinhämtning ger inte bara goda förutsättningar att upptäcka om avtalsvillkoren åsidosätts utan också goda förutsättningar för att förebygga och förhindra att så sker.

Fondtorgsnämnden bör regelbundet utvärdera fondförvaltarnas förvaltning av medlen i de upphandlade fonderna, bland annat för att säkerställa att myndigheten ställer rätt krav i kommande upphandlingar. Fondtorgsnämnden kan behöva information från fondförvaltarna även för att kunna utföra den uppgiften.

Enligt 64 kap. 17 a § andra stycket 7 SFB ska ett fondavtal innehålla villkor om deltagande i gransknings- och uppföljningsarbete. Detta åter- speglas i nuvarande fondavtal som bland annat innehåller en rad villkor om olika uppgifter som en fondförvaltare ska lämna till Pensionsmyndigheten. Om en förvaltare åsidosätter dessa villkor, får Pensionsmyndigheten säga upp avtalet.

Regeringen föreslår att det i lag införs bestämmelser som anger att ett fondavtal ska innehålla villkor om att en fondförvaltare ska lämna de uppgifter som krävs för tillämpningen av bestämmelserna om upphandling av fonder till fondtorget och SFB:s bestämmelser om premiepension. Förslaget syftar till att säkerställa att myndigheten får del av den information som krävs för att man på ett effektivt och ändamålsenligt sätt

Prop. 2021/22:179

103

Prop. 2021/22:179 ska kunna granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller avtalsvillkoren samt utvärdera fondförvaltarnas förvaltning.

Uppgifter kan behöva lämnas både vid vissa särskilda händelser och löpande. Myndigheten får i avtalen precisera vilka uppgifter en fond- förvaltare ska lämna samt hur och när uppgifterna ska lämnas. I avsnitt 10 behandlas de sekretessbestämmelser som blir tillämpliga för sådana uppgifter som en fondförvaltare lämnar till myndigheten.

Regeringen föreslår även bestämmelser som anger att en fondförvaltare på annat sätt ska medverka i gransknings- och uppföljningsarbete. Med detta avses bland annat att företrädare för fondförvaltaren ska delta på möten med Fondtorgsnämnden.

Hållbarhetsupplysningar

Som framgår av avsnitt 7.2.3 finns i SFB ett krav på fondförvaltare att lämna information till Pensionsmyndigheten så att hållbarhetsinformation kan tillhandahållas på fondtorget (se 64 kap. 17 c § 2 SFB). Att fond- förvaltare ska lämna denna information är i dag ett krav för att ansökan om fondavtal ska bifallas. Eftersom regeringens förslag är att fondavtal ska ingås efter upphandling av den nya nämndmyndigheten kommer bestämmelsen om villkor för att bifalla ansökan att upphävas (se avsnitt 7.4.1). Kravet på fondförvaltarna att lämna information om hållbarhet till Pensionsmyndigheten infördes eftersom det är viktigt att pensionssparare kan göra hållbara fondval (se prop. 2020/21:66 s. 49). Hållbarhets- informationen bör därför tillgängliggöras på fondtorget. För att säkerställa att hållbarhetsinformation även fortsättningsvis kommer att lämnas till Pensionsmyndigheten föreslår regeringen att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska åta sig att till Pensionsmyndigheten lämna sådan information som avses i Europaparlamentets och rådets förordning om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn och EU:s gröna taxonomiförordning.

7.2.5Antalet fonder på premiepensionens fondtorg påverkar myndighetens möjlighet till granskning

Regeringens förslag: Vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska det beaktas att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig, bland andra

Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet, konstaterar att förslaget sannolikt innebär en minskning av antalet fonder i jämförelse med dagens fondtorg. Sveriges advokatsamfund invänder mot förslaget med hänvisning till att myndighetens kostnader för granskning ska täckas av avgifter från fonderna. Riksrevisionen lyfter fram att ett upphandlat fondtorg med betydligt färre, men större, fonder än i dag i sig kan ha en positiv inverkan på kostnadseffektiviteten i premiepensionssystemet genom de stordriftsfördelar som skulle kunna uppstå.

104

Skälen för regeringens förslag: Det finns i dag omkring 500 fonder på fondtorget. Som mest har antalet fonder uppgått till omkring 850 stycken. Det stora antalet fondförvaltare och fonder har gjort det svårt för Pensionsmyndigheten att granska att fondförvaltarna och fonderna följer villkoren i fondavtalen (tidigare samarbetsavtalen). Det ligger i sakens natur att antalet fonder och fondförvaltare i hög grad påverkar hur omfattande granskning som kan göras.

Det är viktigt att det går att granska och säkerställa att fondförvaltarna och fonderna följer avtalsvillkoren. Antalet fonder som Fondtorgs- nämnden ska granska är således avgörande för hur väl denna granskning kan utföras. Därför är det enligt regeringens uppfattning av avgörande betydelse att det inte finns för många fonder på fondtorget. Som Sveriges advokatsamfund konstaterar begränsar visserligen inte antalet fonder möjligheterna till granskning rent teoretiskt eftersom fondtorget ska finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Regeringen anser att med en mycket resursstark granskningsfunktion skulle ansvarig myndighet också kunna granska ett mycket stort antal fonder. Med hänsyn till antalet sparare som väljer fonder på premiepensionens fondtorg finns det dock en gräns för hur stora resurser som det är rimligt att lägga på granskning och hur stor organisation som ska byggas upp för det ändamålet. Antalet fonder på fondtorget bör därför inte vara större än att ansvarig myndighet med rimliga resurser kan utföra sitt granskningsuppdrag på ett säkert och effektivt sätt. Detta måste tas i beaktande av myndigheten när den bedömer hur många fonder som ska upphandlas.

Den reglering som föreslås anger inte antalet fonder som ska upphandlas. Antalet fonder ska i stället avgöras av myndigheten efter mycket noggranna avvägningar mellan å ena sidan ett krav på att erbjuda pensionsspararna en reell valfrihet av kostnadseffektiva fonder som speglar efterfrågan på fonder och å andra sidan ett krav på att myndigheten ska kunna säkerställa att det erbjuds kontrollerade fonder av god kvalitet. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att ansvarig myndighet vid bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg ska beakta att fondförvaltarna och fonderna löpande ska kunna granskas på ett säkert och effektivt sätt. En löpande granskning av efterlevnaden av fondavtalen ska kunna göras med avseende på samtliga fondförvaltare och fonder som deltar på fondtorget. Det ska även finnas utrymme för fördjupade och därmed mer resurskrävande granskningar av en eller flera fondförvaltare eller fonder om myndigheten ser anledning till detta.

Bedömningen av hur många fonder som ska upphandlas påverkas av kravet på att fondtorget ska erbjuda ett fondutbud som ger pensions- spararna en reell valfrihet, se avsnitt 7.2.2. Fondtorgsnämnden måste således göra en avvägning mellan dessa aspekter när den bestämmer hur många fonder som ska upphandlas.

I betänkandet anges att det inte framstår som osannolikt med ett antal fonder i nivå med maximalt antal inom tjänstepensionens valbara del, det vill säga 150–200 fonder. Regeringen instämmer i denna bedömning. Det angivna antalet ska dock inte ses som ett maxtak, frågan om antalet fonder kommer att avgöras av den nya myndigheten i professionella upphandlingar.

Prop. 2021/22:179

105

Prop. 2021/22:179 7.3

En lag om upphandling av fonder till

 

premiepensionens fondtorg

Regeringens förslag: Bestämmelserna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska placeras i en egen lag.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelserna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska införas i SFB.

Remissinstanserna: Endast en remissinstans, Kammarrätten i Jönköping, har yttrat sig över förslaget. Kammarrätten anser att det föreslagna regelverket om upphandling i 64 a kap. och 113 a kap. SFB bör placeras i en separat lag, vilket skulle medföra att sambandet med de övriga upphandlingslagarna blir tydligare. Det nämnda regelverket har enligt kammarrätten ett innehåll och en systematik som avviker från merparten av balkens övriga delar.

Skälen för regeringens förslag: Merparten av bestämmelserna om premiepension är i dag placerade i 64 kap. SFB. Nämnda kapitel innehåller bland annat bestämmelser om försäkringsgivare, uttag av premiepension, kapitalförvaltning, överföring av medel och byte av fond samt kostnader för premiepensionsverksamheten.

Det finns i 113 kap. SFB bestämmelser om ändring, omprövning och överklagande av beslut. I 113 kap. 41 § nämnda balk finns särskilda bestämmelser om beslut som rör fondförvaltare. De innebär att för beslut om en ansökan att ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten och beslut om att påföra fondförvaltare avgift gäller förvaltningslagens bestämmelser om rättelse, ändring och överklagande.

Regeringen anser att förmånen premiepensionen, som är en väsentlig del i socialförsäkringssystemet, även fortsättningsvis bör regleras i SFB. I 64 kap. SFB bör det dock göras sådana ändringar som är en konsekvens av att de fonder som ska erbjudas på premiepensionens fondtorg i fort- sättningen ska upphandlas och att upphandlingarna ska hanteras av en annan myndighet än Pensionsmyndigheten. Exempelvis behöver bestämmelserna om Pensionsmyndighetens fondavtal, ansökan om fondavtal och vissa av bestämmelserna om placering hos fondförvaltare därför upphävas eller ändras, se avsnitt 7.4.1.

De nya bestämmelserna om upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg är däremot till sin karaktär väsensskilda från balkens bestämmelser. Bestämmelserna i SFB rör främst försäkringstillhörighet samt fastställande och beräkning av socialförsäkringsförmåner. Balken har också vissa för socialförsäkringen gemensamsamma bestämmelser såsom återkrav, handläggning, omprövning, överklagande och behandling av personuppgifter. Bestämmelserna om upphandling av fonder behandlar däremot inte samma slags frågor som SFB utan reglerar i stället metoden med upphandlingen av fonder och de krav som ska gälla för att fonderna ska kunna erbjudas på fondtorget för premiepensionen. Upphandlings- bestämmelserna har betydande likheter med delar av regelverket i LOU. Regeringen anser i likhet med Kammarrätten i Jönköping att regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg därför bör

106

införas i en särskild upphandlingslag. En sådan ordning passar dessutom Prop. 2021/22:179 väl med det nuvarande systemet med fristående upphandlingslagar.

7.3.1Definitioner

Regeringens förslag: Det ska i lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg införas följande definitioner:

Med fond ska avses ett samlingsbegrepp för de olika typer av fonder som får upphandlas till premiepensionens fondtorg.

Med fondavtal ska avses ett avtal som ingås mellan den myndighet som upphandlar fonder till fondtorget och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget.

Med fondföretag ska avses detsamma som i lagen om värdepappers- fonder.

Med fondförvaltare ska avses fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt värdepappersfonder, eller AIF-förvaltare enligt lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Med specialfond ska avses detsamma som i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder.

Med upphandlingsdokument ska avses varje dokument som den myndighet som upphandlar fonder till fondtorget använder för att beskriva eller fastställa innehållet i en sådan upphandling.

Med värdepappersfond ska avses detsamma som i lagen om värde- pappersfonder.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår även att en definition av alternativ investeringsfond införs.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig. Pensionsmyndigheten anser att begreppet upphandling bör definieras i SFB:s mening eftersom det då tydliggörs att upphandling av fonder faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven och övrig nationell upphandlingslagstiftning.

Förvaltningsrätten i Linköping anser att begreppet leverantör bör användas i stället för fondförvaltare.

Skälen för regeringens förslag

Vissa begrepp som används i det föreslagna regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör definieras i lag. Det gäller framför allt begrepp som är specifika för upphandlingsområdet och finansmarknadsområdet.

Behövs en definition av upphandling enligt den nya lagen?

Pensionsmyndigheten har väckt frågan om huruvida begreppet upphandling behöver definieras enligt den nya lagen bland annat eftersom detta enligt myndigheten skulle tydliggöra att upphandling av fonder till fondtorget faller utanför tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven och den nationella upphandlingslagstiftningen. Det ger enligt Pensions- myndigheten också ett stöd i tillämpningen och klargör att den direktiv-

107

Prop. 2021/22:179

108

styrda regleringen endast kan vara vägledande. Regeringen konstaterar att frågan om huruvida EU:s upphandlingsdirektiv är tillämpliga inte är beroende av några svenska lagstiftningsåtgärder. I avsnitt 6 gör regeringen den bedömningen att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte innefattas i upphandlingsdirektivens tillämpningsområde och att det således står Sverige fritt att införa särskilda bestämmelser om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg som avviker från upphandlingsdirektiven. Genom att införa sådana bestämmelser kommer det att framgå tydligt att upphandling av fonder faller utanför upphandlingsdirektiven. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det inte behöver införas någon definition av begreppet upphandling.

Fond och fondförvaltare

För att den föreslagna regleringen ska bli överskådlig och enkel att tillämpa bör samlingsbegreppet fond användas för de olika typer av fonder som får upphandlas för att erbjudas på fondtorget, det vill säga värde- pappersfonder, specialfonder, fondföretag och sådana utländska alter- nativa investeringsfonder som motsvarar specialfonder. Av samma anledning bör samlingsbegreppet fondförvaltare användas för de företag som förvaltar sådana fonder som får upphandlas till fondtorget.

Förvaltningsrätten i Linköping kan inte se några tydliga skäl till att inte det, i upphandlingsrättsliga sammanhang, gängse begreppet ”leverantör” skulle kunna användas i stället för ”fondförvaltare”. Regeringen gör dock bedömningen att begreppet fondförvaltare i detta avseende är mer lämpligt än leverantör. På så sätt tydliggörs att det endast är fondbolag, fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § LVF, eller AIF-förvaltare enligt 1 kap. 3 § LAIF, som får teckna fondavtal i detta sammanhang.

Fondavtal

I LOU används begreppet kontrakt om det avtal som ingås mellan en upphandlande myndighet och en leverantör. Det är också det begrepp som används i upphandlingsdirektiven, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner. Begreppet kontrakt definieras som ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som 1) ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer, och 2) avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad (1 kap. 15 § LOU).

I dag används begreppet fondavtal för att beteckna det avtal om att erbjuda fonder på fondtorget som ingås mellan Pensionsmyndigheten och en fondförvaltare. Regeringen anser att begreppet fondavtal bör användas även fortsättningsvis. Det faktum att avtalet nu ska ingås efter upphandling i stället för, som i dag, efter ett ansökningsförfarande, kräver inte att ordet kontrakt används. Inte heller de bestämmelser om upphandling som regeringen föreslår kräver att ordet kontrakt används.

Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det i lag införs en definition Prop. 2021/22:179 av begreppet fondavtal. Med fondavtal bör avses ett avtal som ingås

mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare och som avser erbjudande av en fond på fondtorget.

Till skillnad från definitionen av kontrakt i LOU innehåller förslaget till definition av fondavtal inte något krav på att avtalet ska vara skriftligt eller att det ska innehålla ekonomiska villkor. Det ligger i sakens natur att ett fondavtal kommer att vara skriftligt och även kommer att innehålla ekonomiska villkor. Detta behöver dock inte särskilt anges i lag.

Fondföretag, specialfond och värdepappersfond

Det bör i lag införas definitioner av vissa begrepp som är specifika för det finansmarknadsrättsliga området. Det gäller begreppen värdepappersfond, specialfond och fondföretag. Begreppen bör definieras genom hän- visningar till motsvarande definitioner i lagen om värdepappersfonder och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Definitionen av fondföretag bör vara densamma som i 1 kap. 1 § LVF. Vidare bör definitionen av specialfond vara densamma som i 1 kap. 11 § 23 LAIF och definitionen av värdepappersfond densamma som i 1 kap. 1 § LVF.

Utredningen föreslår även att en definition av begreppet alternativ investeringsfond införs, regeringen gör dock bedömningen att en sådan definition är obehövlig mot bakgrund av att begreppet inte används i den föreslagna lagstiftningen.

Upphandlingsdokument

Med upphandlingsdokument avses enligt 1 kap. 23 § LOU varje dokument som en upphandlande myndighet använder för att beskriva eller fastställa innehållet i upphandlingen. Regeringen anser att begreppet upphandlings- dokument bör ges samma innebörd i regelverket om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Regeringen föreslår därför att det i lagstiftningen om upphandling av fonder till premiepensionen fondtorg införs en definition av begreppet upphandlingsdokument som motsvarar den definition som gäller enligt LOU.

7.3.2

Krav på de fonder som ska upphandlas

 

 

 

Regeringens förslag: Det ska till fondtorget upphandlas sådana fonder

 

som är lämpliga för premiepensionssystemet.

 

Fonderna ska vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av

 

hög kvalitet.

 

Fonderna ska inte enligt sina fondbestämmelser kunna dela ut medel

 

till andra än andelsägarna.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inga

 

invändningar mot förslaget. Pensionärernas riksförbund, Svenska

 

Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers

 

Gemenskap tillstyrker förslaget.

 

Sveriges advokatsamfund invänder mot förslaget och ifrågasätter om det

 

finns något annat mått för kvalitet än avkastning. Samfundet föreslår dock

109

Prop. 2021/22:179 att det i lag ska regleras hur olika aspekter av kvaliteten ska vägas mot varandra.

Fondbolagens förening anser att det strider mot principerna för offentlig upphandling att basera upphandling av fonder på skönsmässiga bedömningar.

Swedish House of Finance avstyrker kravet om hög kvalitet eftersom det riskerar att öppna upp för tolkningssvårigheter och godtycke.

Pensionsmyndigheten saknar närmare överväganden om varför bestäm- melser motsvarande 13 kap. 1–3 §§ LOU om uteslutningsgrunder för

 

leverantörer inte föreslås.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Fonderna ska vara lämpliga för premiepensionssystemet

 

Regeringen föreslår i avsnitt 7.1.2 att de fonder som upphandlas för att

 

erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara värdepappersfonder,

 

specialfonder eller motsvarande utländska fonder. Förvaltare av sådana

 

fonder står – precis som fonderna – under tillsyn. Fonderna omfattas av

 

krav på riskspridning och det är reglerat i vilka tillgångar sådana fonder

 

får placera fondmedel (se bland annat 5 kap. 1, 3 och 6 §§ lagen om

 

värdepappersfonder). Detta utgör enligt regeringens uppfattning en bra

 

utgångspunkt för vilka fonder som bör kunna erbjudas på fondtorget.

 

Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen och därmed en

 

del av socialförsäkringen, för vilken det finns ett statligt ansvar. Det finns

 

därför skäl att ställa särskilt höga krav på de fonder som deltar i premie-

 

pensionssystemet. Detta bör få genomslag i det regelverk för upphandling

 

som föreslås. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det i lag införs

 

bestämmelser som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på

 

fondtorget ska vara lämpliga för premiepensionssystemet. I författnings-

 

kommentaren till 2 kap. 2 § lagen om upphandling av fonder till

 

premiepensionens fondtorg redovisas, som Lagrådet har efterfrågat, ett

 

resonemang om innebörden av kravet att fonderna ska vara lämpliga för

 

premiepensionssystemet.

 

För att säkerställa att fonderna uppfyller dessa krav bör myndigheten vid

 

varje upphandling formulera obligatoriska krav som tar sikte på

 

lämplighet. Med obligatoriska krav avses sådana krav som måste vara

 

uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Om

 

dessa krav inte uppfylls ska anbudet förkastas. Kraven bör formuleras med

 

utgångspunkt i att premiepensionen är en socialförsäkring och att

 

pensionsspararna ska kunna känna ett högt förtroende för premiepensions-

 

systemet och de aktörer som verkar inom det.

 

En omständighet som kan få betydelse för om en fond är lämplig för

 

premiepensionssystemet är fondens risknivå. Premiepensionssystemet

 

syftar till att dra nytta av en förväntad avkastning från kapitalmarknaden

 

och är därför förenat med viss risk. Regeringen anser att det på förhand

 

inte bör finnas några begränsningar avseende fondernas risknivå och

 

placeringsinriktning. Det överlämnas i stället till Fondtorgsnämnden att

 

säkerställa att de upphandlade fondernas risknivå och placeringsinriktning

 

är lämpliga för pensionssparande. Nämnden ska därvid beakta att

 

pensionsspararna ska ha möjlighet att sätta samman en portfölj av flera

110

fonder med för individen lämplig risknivå. Det finns mot den bakgrunden

skäl för den myndigheten att i upphandlingarna ställa krav relaterade till fondernas risknivå.

De mest riskfyllda fonderna är troligtvis inte lämpliga för premie- pensionssystemet. Fonder med hög risk är i regel aktiefonder som är inriktade på en viss bransch eller ett visst geografiskt område. Vilka branscher och geografiska områden som kännetecknas av hög risk varierar med tiden, bland annat beroende på den politiska utvecklingen. Vilka fonder som är förenade med så hög risk att de inte är lämpliga för premiepensionssystemet får bedömas av myndigheten inför varje upphandling. Risknivån måste dock, som framgår ovan, alltid sättas i relation till möjligheten att sätta samman en lämplig portfölj för premiepensionssparande.

Ytterligare en omständighet som bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig för premiepensionssystemet är fondens transparens. Fonderna bör till exempel inte ha riskegenskaper eller avgiftsstrukturer som är otydliga eller svåra att förstå.

Hur en fondförvaltare agerar kan påverka förtroendet för premie- pensionssystemet och kan därför också få betydelse för om en fond är lämplig. En fond som förvaltas av en fondförvaltare som bryter mot till exempel förbudet mot marknadsföring eller försäljning av tjänster och produkter på premiepensionsområdet via telefon kan inte anses lämplig för premiepensionssystemet. Ett förbud mot sådan marknadsföring på premie- pensionsområdet finns redan i 64 kap. 46 § SFB.

Bristande vandel och anseende hos en fondförvaltare eller en närstående aktör är andra exempel på omständigheter som kan skada förtroendet för premiepensionssystemet och som därför bör beaktas vid bedömningen av om en fond är lämplig. Exempel på bristande vandel och anseende kan vara att fondförvaltaren, eller personer som är verksamma hos förvaltaren, har varit föremål för ingripande från myndighet eller har dömts för ekonomisk brottslighet, har varit föremål för rättslig process som rör skatt eller näringsverksamhet, har varit föremål för företagsrekonstruktion eller har försatts i konkurs.

Pensionsmyndigheten anför att ytterligare överväganden bör göras för att säkerställa att förslaget motverkar de risker för problem som finns i förhållande till fondförvaltare på fondtorget.

Regeringen föreslår inte någon motsvarighet till bestämmelserna i LOU om uteslutning av leverantörer (13 kap. 1–3 §§ samt 19 kap. 18 § LOU). Regeringen konstaterar att en central uppgift för staten i det reformerade premiepensionssystemet är att minimera risken för att det förekommer oegentligheter och missbruk av spararnas medel. Ansvaret för detta kommer att ligga på den myndighet som ska ansvara för upphandlingen av fonder och som till skillnad från Pensionsmyndigheten kommer att kunna ha ett renodlat fokus på frågan. Som framgår ovan anser regeringen att fondförvaltares och närstående aktörers agerande, vandel och anseende är en viktig del i bedömningen av fondernas lämplighet. Att på förhand definiera alla aspekter som kan läggas på en fonds lämplighet låter sig inte göras. Det är inte minst det nuvarande premiepensionssystemet ett gott exempel på. Den reglering som på 1990-talet ansågs säkerställa ett gott skydd för spararna visade sig nämligen ha ett antal mycket allvarliga brister. Regeringen anser därför att det måste överlåtas åt myndigheten att, utifrån upphandlingens art och omfattning, avgöra vilka krav på

Prop. 2021/22:179

111

Prop. 2021/22:179 fondförvaltarens lämplighet som ska ställas. Myndigheten kan anförtros detta handlingsutrymme, och bör också ha det. På så vis säkerställs att staten som försäkringsgivare alltid kan följa finansmarknadens funktions- sätt och i alla avseenden agera som en aktör på densamma med spararnas intresse i fokus. Det kan förutses att det många gånger kommer att bedömas som lämpligt att tillämpa krav motsvarande de obligatoriska och fakultativa uteslutningsgrunderna i 13 kap. LOU vid en upphandling av fonder. Det bör dock finnas ett utrymme att inte tillämpa några uteslutningsgrunder, eller att endast tillämpa någon eller några av ute- slutningsgrunderna.

Kostnadseffektiva fonder

Kostnadseffektivitet speglar förhållandet mellan kostnad och nytta. En naturlig utgångspunkt för vad som är en kostnadseffektiv fond är en jämförelse mellan fondens förvaltningsavgift och dess avkastning. Nyttan med en fond kan emellertid inte bara mätas i avkastning. De fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska, förutom att de ska vara kostnadseffektiva, också vara hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Nyttan med en viss fond måste således också bedömas utifrån i vilken grad fonden uppfyller dessa krav. Huruvida en fond är kostnadseffektiv kan med andra ord inte enbart bedömas utifrån storleken på förvaltningsavgiften, även om det sannolikt blir den enskilt tyngst vägande faktorn.

Indexfonder är ett typexempel på vad som brukar anses vara kostnads- effektiva fonder. I 5 kap. 7 § lagen om värdepappersfonder finns en särskild reglering av indexfonder, som gäller för såväl värde- pappersfonder som specialfonder (12 kap. 13 § andra stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). En indexfond är enligt den regleringen en fond vars medel enligt fondbestämmelserna ska placeras i aktier eller skuldförbindelser i syfte att efterbilda sammansättningen av ett visst aktieindex eller index för skuldförbindelser. Endast en fond som uppfyller dessa rekvisit är att betrakta som en indexfond i lagens mening.

Vid indexförvaltning består det löpande förvaltningsarbetet i huvudsak av att innehaven i fonden kontinuerligt måste justeras för att överens- stämma med tillgångarna i det index som speglas, eftersom samman- sättningen i det senare förändras. Fondförvaltaren behöver således inte lägga ned resurser på att analysera bolagen, vilket innebär att indexfonder i genomsnitt har en lägre förvaltningsavgift än aktivt förvaltade fonder.

Fonder som inte är indexfonder är däremot aktivt förvaltade fonder. Aktivt förvaltade fonder kan antingen ha som målsättning att överträffa avkastningen hos ett jämförelseindex eller att generera avkastning i absoluta tal. Vid aktiv förvaltning kan fondförvaltaren välja de inves- teringar som bäst förväntas bidra till portföljen från ett avkastnings- perspektiv men även från andra perspektiv såsom hållbarhet. Med hjälp av aktiv analys och kontinuerliga beslut kan förvaltaren utnyttja potentiella konjunkturfluktuationer som existerar på en specifik marknad eller i en specifik bransch. Detta gör i regel att förvaltningsavgiften i aktivt förvaltade fonder är högre. Aktiv förvaltning skapar ett ekonomiskt mervärde för investerarna om avkastningen i förhållande till ett relevant

112

jämförelseindex motiverar den högre kostnaden för aktiv förvaltning jämfört med förvaltning av indexfonder.

Att en indexfond i regel har en lägre förvaltningsavgift än en aktivt förvaltad fond innebär inte att det endast är indexfonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg. Tvärtom ska det upphandlas fonder med olika risknivå och placeringsinriktning (se avsnitt 7.2.2). Utgångspunkten bör därvid vara allmänt accepterade fond- kategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa branschstandarder. När det gäller att bedöma vilka fonder som är kostnadseffektiva går det således inte jämföra indexfonder med aktivt förvaltade fonder. Fonder med en viss placeringsinriktning eller av en viss typ bör i stället jämföras med andra fonder med samma placeringsinriktning och av samma typ. Upphandling- arna måste givetvis utformas så att detta blir fallet.

Mot bakgrund av det anförda föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som föreskriver att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara kostnadseffektiva. Det ankommer på Fondtorgsnämnden att säkerställa att de fonder som upphandlas uppfyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta vid upphandlingarna formulera obligatoriska krav och tilldelningskriterier som tar sikte på kostnadseffektivitet.

Hållbara fonder

Redan i dag är hållbarhet en viktig del av fondavtalet som fondförvaltaren tecknar med Pensionsmyndigheten. Ett fondavtal ska enligt nu gällande regler bland annat innehålla villkor om hållbarhetsarbete vid fond- förvaltning (64 kap. 17 a § andra stycket 8 SFB). Regeringen föreslår i avsnitt 7.2.3 att principen om hållbarhet ska komma till uttryck i regelverket genom att det i lag införs bestämmelser om att ett fondavtal ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Detta innebär att fondförvaltaren ska integrera faktorer som rör miljö, socialt ansvar och företagsstyrning i förvaltningen. Ett minimikrav bör enligt förslaget därvid vara att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av sådana internationella överens- kommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet.

Nu nämnda förslag till bestämmelser ger uttryck för att de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg ska vara hållbara och att det an- kommer på Fondtorgsnämnden att säkerställa detta genom utformningen av villkoren i fondavtalen.

Fondtorget ska bidra till att målet för premiepensionssystemet uppnås bland annat genom att erbjuda fonder som är kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensions- systemet. Att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premie- pensionens fondtorg uppfyller dessa krav är därför centralt. Det finns således skäl att i regelverket särskilt tydliggöra att de fonder som upphandlas ska uppfylla dessa krav.

Mot den bakgrunden bör det i lag införas en bestämmelse som före- skriver att de fonder som ska upphandlas för att erbjudas på premie- pensionens fondtorg ska vara hållbara. Genom att fondavtalet dessutom ska innehålla ovan nämnda villkor i fråga om hållbarhet uppnås detta krav.

Prop. 2021/22:179

113

Prop. 2021/22:179

114

Det ligger i sakens natur att Fondtorgsnämnden måste ställa upp obligatoriska krav som motsvarar dessa avtalsvillkor i upphandlingen. Några särskilda bestämmelser om detta behövs därför inte.

Kontrollerbara fonder

En annan övergripande princip som upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg ska ske utifrån är principen om kontroller- barhet. I avsnitt 7.2.4 och 7.2.5 behandlas regeringens förslag till reglering av nämnda princip.

I likhet med vad som anförs beträffande kravet på att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara hållbara ger de förslag som lämnas för att reglera principen om kontrollerbarhet uttryck för att de fonder som erbjuds på fondtorget ska vara kontrollerbara. Förslaget innebär bland annat att Fondtorgsnämnden ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalet och att avtalet ska innehålla villkor om att fondförvaltarna ska delta i uppföljnings- och granskningsarbete.

Även om myndigheten har de verktyg som krävs för att kontrollera att fondförvaltare och fonder uppfyller avtalsvillkoren, påverkas myndig- hetens möjlighet till en effektiv granskning också av fondens komplexitet. De fonder som regeringen föreslår ska kunna upphandlas till fondtorget – värdepappersfonder, specialfonder och utländska motsvarigheter till sådana fonder – anses vara konsumentprodukter. De kan trots detta ha hög grad av komplexitet. En specialfond kan till exempel vara komplex därför att den använder sig av belåning, vilket skapar en finansiell hävstång som kan vara svår att förutse konsekvenserna av. En fondandelsfond kan vara svår att förstå eftersom avgiftsstrukturen är mer komplex då ett extra lager av avgifter tillkommer. En fond kan vidare vara komplex för att den har en komplicerad portföljkonstruktion med transaktioner i flera led eller investerar i svårvärderade produkter.

En fond som erbjuds på fondtorget bör inte ha en så hög grad av komplexitet att myndigheten saknar möjlighet att med rimliga insatser granska den på ett tillfredsställande sätt. Mot den bakgrunden bör det införas bestämmelser i lag som anger att de fonder som upphandlas för att erbjudas på premiepensionens fondtorg ska vara kontrollerbara.

Det ankommer på myndigheten att säkerställa att samtliga fonder uppfyller detta krav. Myndigheten bör som ett led i detta vid upp- handlingarna ställa obligatoriska krav som tar sikte på kontrollerbarhet.

Fonder av hög kvalitet

De fonder som kommer att erbjudas på premiepensionens fondtorg bör vara av hög kvalitet. Begreppet hög kvalitet rymmer en rad olika aspekter. Det går därför inte att slå fast en definition av begreppet. För att kunna bedöma en fonds kvalitet krävs en omfattande analys av såväl fonden som fondförvaltaren. Sveriges advokatsamfund ifrågasätter om det finns något annat mått för kvalitetsbedömningen än avkastningen, eftersom fond- förvaltningen endast ska ske i andelsägarnas intresse. Samfundet anser att lagstiftningen bör reglera hur olika aspekter av kvalitet ska vägas mot varandra. Regeringen konstaterar att det saknas stöd i forskningen för att historiskt god avkastning är en indikator på god framtida avkastning. Enligt regeringen är därför historisk avkastning inte ett särskilt bra mått på

en fond med hög kvalitet. För att göra ett urval av fonder med hög kvalitet till premiepensionens fondtorg behöver myndigheten ta hänsyn till flera parametrar vid upphandlingarna. Hur olika aspekter av kvalitet ska vägas mot varandra anser regeringen lämpligen bör avgöras vid den enskilda upphandlingen med beaktande av de förutsättningar som gäller vid den aktuella tidpunkten (se vidare avsnitt 7.3.13). Syftet med upphandlingen är, givet de krav som ställs på fonder i premiepensionssystemet vad gäller lämplighet, kontrollerbarhet och hållbarhet, dock att försöka välja ut de fonder som med störst sannolikhet kan leverera en god avkastning.

Beträffande bedömningen av en fond handlar det om att till exempel analysera fondens avkastning, risk, avkastning i förhållande till risk och placeringsinriktning, avgifter och förvaltningsmodell. Även storleken på det förvaltade kapitalet kan ge en indikation på fondens kvalitet. En sådan analys är i stor utsträckning kvantitativ.

Vad därefter gäller analysen av fondförvaltaren är det mest grund- läggande att fonden förvaltas av en seriös aktör. En sådan analys blir av naturliga skäl kvalitativ. En central del i analysen av fondförvaltaren är dennas förmåga att generera avkastning i framtiden. Det ligger i sakens natur att en fonds avkastning varierar, bland annat beroende på marknads- utvecklingen. Historisk avkastning fungerar därför mindre bra som mått på framtida förväntad avkastning. Mer väsentligt är i stället hur fond- förvaltaren arbetar för att skapa avkastning.

En analys av fondförvaltarens ägare, ledning och organisation samt affärsmodeller och interna processer kan också bidra till bedömningen av fondens kvalitet. Ytterligare förhållanden att beakta kan vara antalet företagshändelser och eventuell personalomsättning hos fondförvaltaren samt incitamentsstrukturer.

Utredningen har gjort en kartläggning av hur försäkringsgivarna inom tjänstepension arbetar med urval av fonder till sina fondplattformar. Utredningen konstaterar bland annat att det finns arbetssätt i försäkrings- givarnas urval av fonder som är relevanta även för premiepensions- systemet. Det rör sig framför allt om den omständigheten att urval görs och metodiken för detta urval. När staten tar ett större ansvar för tryggheten på fondtorget är det enligt regeringen naturligt att inspireras av och utgå från hur försäkringsgivarna inom tjänstepensionen gör fondurval.

Fondbolagens förening anser att det strider mot principerna för offentlig upphandling att basera upphandling av fonder på skönsmässiga bedöm- ningar. Även Swedish House of Finance avstyrker kravet om hög kvalitet eftersom det riskerar att öppna upp för tolkningssvårigheter och godtycke.

Regeringen konstaterar med anledning av dessa synpunkter att de grund- läggande EU-rättsliga principerna om icke-diskriminering, lika- behandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande ska beaktas i alla delar av en upphandling av fonder till fondtorget (se avsnitt 7.3.3). Bestämmelserna om upphandling av fonder till fondtorget ska alltid tolkas mot bakgrund av dessa grundprinciper.

Fonder som upphandlas till fondtorget ska enligt regeringens förslag vara av hög kvalitet. Vad hög kvalitet innebär i den enskilda upp- handlingen får avgöras av myndigheten och kommer att säkerställas genom såväl obligatoriska krav som tilldelningskriterier i upphandlingen. De krav och kriterier som tar sikte på att fastställa att det är fonder av hög kvalitet som upphandlas måste vara såväl proportionerliga som

Prop. 2021/22:179

115

Prop. 2021/22:179 likabehandlande och ha koppling till upphandlingsföremålet (i det aktuella fallet fonder). Det kommer att framgå av upphandlingsdokumenten vilka krav som ställs på fonderna och hur utvärderingen av kraven kommer att göras.

När utvärderingen av inkomna anbud är genomförd och fondavtal tilldelats kommer det att framgå av tilldelningsbeslutet hur den faktiska utvärderingen har gått till och på vilka grunder ett fondföretag tilldelats fondavtal. Det ska då tydligt framgå att de krav som ställts är de som utvärderats samt att utvärderingen gått till på det sätt som myndigheten angav på förhand i upphandlingsdokumenten. Vilka fondförvaltare som tilldelas fondavtal kommer således inte att beslutas på ett skönsmässigt sätt.

Med skönsmässighet i detta sammanhang avses i stället att Fond- torgsnämnden i upphandlingsdokumenten definierar de krav som myndigheten vid den enskilda upphandlingen ställer upp för att kunna urskilja vilka fonder som är av hög kvalitet, på samma sätt som myndigheten beslutar vilka andra krav som ska ställas i upphandlingen. Mot denna bakgrund anser regeringen inte att det strider mot de grundläggande principerna att Fondtorgsnämnden definierar hög kvalitet i upphandlingarna. Behovet av att lämna till en myndighet att i viss utsträckning göra skönsmässiga bedömningar inom ramen för statligt beslutsfattande är inte något unikt för just urvalet av fonder till premiepensionens fondtorg. Tvärtom är det en nödvändig förvaltnings- rättslig princip för att en myndighet ska kunna beakta alla relevanta och kända omständigheter när man ska fatta beslut i frågor som inte enkelt kan beskrivas i tydliga och objektivt konstaterbara omständigheter. De föreslagna bestämmelserna om upphandling kommer att sätta ramarna för myndighetens bedömningar. Myndigheten, som kommer att vara under- kastad legalitetsprincipen, ska dessutom iaktta regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Att en förvaltningsmyndighet iakttar saklighet och opartiskhet vid beslutsfattande i sin verksamhet och sam- tidigt använder skönsmässiga bedömningar är ingen motsättning. I kraven på saklighet och opartiskhet ligger tvärtom en skyldighet att beakta alla relevanta faktorer i det enskilda fallet och tillmäta dem deras rätta vikt. Så länge besluten rymmer rimliga insyns- och omprövningsmöjligheter utgör inte detta något hinder för myndighetens möjligheter att välja de fonder som bedöms vara av tillräcklig kvalitet.

För att säkerställa en tillfredsställande kvalitetsnivå på de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara av hög kvalitet. Det ankommer på myndigheten att i upphandlingarna ställa obligatoriska krav och utforma tilldelningskriterier på ett sådant sätt att kravet på hög kvalitet uppfylls. Det ska betonas att de kvalitetskrav som ställs vid upphandlingarna också bör tas in i det fond- avtal som sedan ingås med fondförvaltaren. På så sätt kan myndigheten löpande kontrollera att kraven uppfylls. Samma sak gäller för de övriga krav som ställs i upphandlingarna.

116

Fonderna får inte dela ut medel till andra än andelsägarna

Prop. 2021/22:179

I 64 kap. 20 § första strecksatsen SFB föreskrivs att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmel- serna, kan dela ut medel till andra än fondandelsägarna. Det är med andra ord inte möjligt att placera premiepensionsmedel i så kallade ideella fonder. Som skäl för detta har det anförts att premiepensionssystemet är ett slutet ekonomiskt system, det vill säga att det varken ska skjutas till ytterligare medel till systemet eller användas medel från detta för andra ändamål än sådana som slutligt syftar till pensionsutbetalningar (propositionen Statlig förvaltning av premiepensionsmedel, m.m., prop. 1999/2000:12 s. 28).

Det regelverk som nu föreslås innebär ingen ändring i det avseendet. Det bör därför inte heller fortsättningsvis vara möjligt för en pensionssparare att placera sina premiepensionsmedel i ideella fonder. Som en konsekvens av att de fonder som erbjuds på fondtorget i fortsättningen ska upphandlas behöver detta komma till uttryck i regelverket för upphandling av fonder till fondtorget.

Enligt 4 kap. 8 § LVF ska det för varje värdepappersfond finnas fond- bestämmelser som upprättas av fondbolaget. Vidare ska det enligt 12 kap. 3 § LAIF för varje specialfond finnas fondbestämmelser som upprättas av AIF-förvaltaren. Regeringen föreslår därför att det införs en bestämmelse (2 kap. 4 § förslaget till upphandlingslag) som anger att de fonder som upphandlas, enligt de fondbestämmelser som gäller för fonden, inte ska kunna dela ut medel till andra än andelsägarna. Den föreslagna bestäm- melsen kommer således att rikta sig till myndigheten. De följdändringar i 64 kap. SFB som förslaget ger upphov till behandlas i avsnitt 7.4.1.

7.3.3Några grundläggande principer för upphandling av fonder

Regeringens förslag: Det ska i lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg föreskrivas att en upphandling av fonder ska genomföras i enlighet med de unionsrättsliga principerna om icke- diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömse- sidigt erkännande.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Den enda remissinstans som uttalar sig, Upphand-

 

lingsmyndigheten, tillstyrker att det av lag ska framgå att en upphandling

 

av fonder till premiepensionens fondtorg ska genomföras i enlighet med

 

de unionsrättsliga principerna.

 

Skälen för regeringens förslag: De grundläggande principerna härrör

 

från EU:s primärrätt, det vill säga bestämmelserna och principerna i

 

fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). De blir

 

därför tillämpliga oavsett om det i nationell rätt införs bestämmelser om

 

deras tillämplighet eller inte. Eftersom den reglering som regeringen före-

 

slår i första hand anger ramarna för myndighetens handlingsutrymme vid

 

upphandling och inte reglerar upphandlingen i detalj, kommer det under

 

en upphandling i praktiken att uppstå situationer som inte regleras i lag

 

men där principerna ändå ska tillämpas. Av tydlighetsskäl bör det i lag

117

 

Prop. 2021/22:179 därför föreskrivas att upphandlingen av fonder till fondtorget ska genom- föras i enlighet med de nämnda principerna.

118

De primärrättsliga principer som myndigheterna ska förhålla sig till vid offentlig upphandling finns i regleringen för offentlig upphandling och bedöms fungera väl i det sammanhanget. De grundläggande principerna för offentlig upphandling i allmänhet är principerna om icke- diskriminering, likabehandling, öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt erkännande.

Principen om icke-diskriminering innebär att det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer på grund av nationalitet. Principen förutsätter en skyldighet att lämna insyn som garanterar varje potentiell anbudsgivare att upphandlingen kringgärdas av sådan offentlighet att marknaden är öppen för konkurrens och att det går att kontrollera om upphandlingsförfarandena är opartiska.

Principen om likabehandling innebär att alla fondförvaltare ska behandlas lika och ges lika förutsättningar. Alla måste exempelvis få samma information vid samma tillfälle.

Principen om öppenhet innebär en skyldighet att skapa öppenhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. För att anbudsgivarna ska ges samma förutsättningar för anbudsgivning måste upphandlingsdokumenten vara klara och tydliga samt innehålla samtliga krav på det som ska upphandlas. Därmed blir det förutsebart för fondförvaltarna vad som är av störst vikt vid valet av fond- förvaltare.

Med proportionalitetsprincipen menas att kraven på fondförvaltarna och kraven i kravspecifikationen måste ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. De krav som ställs ska vara både lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet med upphandlingen. Om det finns fler alternativ bör det alternativ väljas som är minst ingripande eller belastande för fondförvaltarna.

Principen om ömsesidigt erkännande innebär att intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska gälla även i övriga EU/EES-länder.

Principerna ovan ska upprätthållas under hela upphandlingen, från det att arbetet med en upphandling påbörjas till dess det avslutas.

7.3.4Förfarande

Regeringens bedömning: Det finns inte behov av några särskilda bestämmelser om att Fondtorgsnämnden är fri att utforma förfarandet vid en upphandling.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Utredningen föreslår att det införs en bestämmelse som anger att Fondtorgsnämnden är fri att utforma förfarandet vid en upphandling.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens bedömning: Det kan finnas behov av att använda olika förfaranden vid upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg. Beroende på vilken kategori av fonder som upp- handlas kan exempelvis en upphandlings omfattning, värde och kom-

plexitet variera. Det bör ankomma på Fondtorgsnämnden att utforma Prop. 2021/22:179 förfarandet vid en upphandling utifrån förhållandena i det enskilda fallet.

Myndigheten bör exempelvis kunna välja mellan att utforma förfarandet som ett enstegsförfarande, där anbudsinlämning följer på en annons om upphandling, eller som ett förfarande i flera steg, där fondförvaltare i en första omgång får ansöka om att lämna anbud (anbudsansökan). Om det antas komma in många anbud, kan det vara en fördel med ett flerstegs- förfarande eftersom en bedömning då görs i flera steg.

Regeringen anser dock inte att det är nödvändigt att i lag införa en bestämmelse som föreskriver att Fondtorgsnämnden är fri att utforma förfarandet vid en upphandling eftersom det kan ge intryck av att det saknas bestämmelser för hur en upphandling ska genomföras. Myndig- heten måste alltid iaktta de grundläggande principerna för upphandling. Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 6 § förslaget till upphandlingslag och en viktig förutsättning för att principerna ska anses uppfyllda är att myndigheten tydligt anger i upphandlingsdokumenten hur upphandlingen ska genomföras (se avsnitt 7.3.7). Vidare föreslås i detta lagstiftnings- ärende att flertalet regler för upphandlingarna ska iakttas, oavsett vilket förfarande Fondtorgsnämnden väljer att använda i de specifika upp- handlingarna (se bland annat avsnitt 7.3.6–7.3.19).

7.3.5Marknadsdialog

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska kontinuerligt föra en dialog med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknads- aktörer.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrar sig, För-

valtningsrätten i Umeå, anser att förslaget om marknadsdialog kan medföra tillämpningsproblem i fråga om likabehandlingsprincipen.

Skälen för regeringens förslag: Den myndighet som ansvarar för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg behöver inför en upphandling skaffa sig kunskap om vad fondmarknaden kan erbjuda utifrån de behov myndigheten har och om vilka fonder och fondförvaltare som finns. Kunskapsinhämtningen görs förslagsvis genom att en dialog förs med fondförvaltare, branschorganisationer och andra marknads- aktörer, till exempel aktörer som ansvarar för fondtorg för tjänste- pensionssparande eller privat sparande.

Genom att på ett tidigt stadium inhämta synpunkter från fond- förvaltarna kan myndigheten också ställa bättre och mer ändamålsenliga krav och villkor vid upphandlingarna. Vid en dialog har myndigheten också möjlighet att informera fondförvaltarna om myndighetens behov och önskat resultat samt sprida information. På så sätt kan en dialog även bidra till att fondförvaltarna vid en senare upphandling lämnar anbud som i hög grad motsvarar det som efterfrågas av myndigheten.

En upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer att kunna röra mycket stora värden. Genom en kontinuerlig dialog mellan myndigheten och fondförvaltarna förbereds marknaden inför kommande upphandlingar, vilket är ägnat att skapa förtroende och goda förut-

119

Prop. 2021/22:179 sättningar för ett långsiktigt och stabilt samarbete. Mot den bakgrunden anser regeringen att fördelarna med dialog inför upphandlingar av fonder till fondtorget är så stora att detta bör regleras i lag.

120

Förvaltningsrätten i Umeå anser att utredningens förslag kan medföra tillämpningsproblem i fråga om likabehandlingsprincipen samt att gräns- dragningsproblem kan uppstå för såväl den upphandlande myndigheten som domstolar vid tillämpning av regeln om marknadsdialog. Vad gäller synpunkten att förslaget kan medföra tillämpningsproblem i fråga om likabehandlingsprincipen samt gränsdragningsproblem konstaterar regeringen att marknadsdialog är ett vanligt förekommande inslag vid upphandlingar som genomförs enligt nu gällande upphandlingslagstiftning på områden utanför det här aktuella. Regeringen anser att det finns goda skäl att låta marknadsdialog förekomma även inför upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. En förutsättning för dialog är dock att de grundläggande principerna för upphandling av fonder iakttas. Det gäller framför allt likabehandlingsprincipen och principen om öppenhet. Dialogen får aldrig leda till att en fondförvaltare får en otillbörlig konkurrensfördel.

7.3.6Annonsering inför upphandling

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska begära in anbud genom en annons.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De enda remissinstanser som yttrar sig,

Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten, anser att upphandling av fonder ska annonseras i en registrerad annonsdatabas enligt den nya lagen (2019:668) om upphandlingsstatistik.

Upphandlingsmyndigheten anser även att vad som ska framgå av en annons samt var upphandlingarna ska annonseras bör framgå av lag.

Skälen för regeringens förslag: Eftersom en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är av gränsöverskridande intresse är det av stor vikt att Fondtorgsnämnden offentliggör upphandlingen på platser där inte bara svenska fondförvaltare utan också utomlands etablerade fond- förvaltare kan förväntas söka efter information om affärstillfällen. Att annonsering ska ske bör därför regleras i lag.

Upphandlingsmyndigheten anser att det bör framgå av lag vad en annons ska innehålla samt var annonsering ska ske. Annonsen ska innehålla en begäran om att lämna anbud. Regeringen anser att det genom annonsen bör framgå tillräckligt med information för att en fondförvaltare ska kunna avgöra om det kan vara intressant att delta i upphandlingen, och hur förvaltaren i så fall ska gå till väga. Dock anser regeringen, till skillnad från Upphandlingsmyndigheten, att det bör överlämnas till den upphandlande myndigheten att avgöra vilken information en annons om en upphandling ska innehålla och var annonsering ska ske.

Premiepensionens fondtorg har funnits sedan 2000, det vill säga i drygt 20 år. De såväl svenska som utländska fondförvaltare som kan tänkas vara intresserade av att delta i en upphandling känner därför i stor utsträckning sannolikt redan till den möjlighet till affärstillfällen som fondtorget kan

ge. Fondförvaltarna kan därför förväntas söka efter affärstillfällen på Prop. 2021/22:179 Fondtorgsnämndens webbplats. Det ankommer på myndigheten att göra

en bedömning av var annonsering bör ske för att nå ut till så många fondförvaltare som möjligt och då se till att annonsera på nödvändigt sätt. Regeringen anser inte, i motsats till Upphandlingsmyndigheten, att det finns behov av särskilda bestämmelser om detta.

Den 1 juli 2020 trädde lagen (2019:668) om upphandlingsstatistik i kraft. Sedan den 1 januari 2021 ska upphandlande myndigheter annonsera sina upphandlingar i registrerade databaser. Reglerna om att en annons ska publiceras i en registrerad annonsdatabas tar i första hand sikte på upp- handlingar av varor, tjänster och byggentreprenader och syftar bland annat till insamling av statistik på upphandlingsområdet i den mening som avses i upphandlingsdirektiven (jämför propositionen Statistik på upphandlings- området, prop. 2018/19:142).

Regeringen finner inte, till skillnad från Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten, anledning att i detta lagstiftningsärende införa bestämmelser som innebär att även upphandlingar av fonder till premie- pensionens fondtorg bör annonseras i registrerade databaser.

7.3.7Upphandlingsdokumenten

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska ge direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdokumenten från den dag när annonsen publiceras eller den senare dag som anges i annonsen.

Fondtorgsnämnden ska i ett av upphandlingsdokumenten beskriva upphandlingen för att göra det möjligt för intresserade fondförvaltare att delta i upphandlingen och att lämna anbud.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: I upphandlingsdokumenten beskrivs

eller fastställs innehållet i upphandlingen. Dessa dokument är därför betydelsefulla för de fondförvaltare som har för avsikt att delta i en upphandling. Det är av central betydelse för konkurrensutsättningen att alla intresserade fondförvaltare ges direkt, fullständig och kostnadsfri tillgång till upphandlingsdokumenten. Bestämmelser som anger detta bör därför införas i lag. I bestämmelserna bör det även anges att upphandlings- dokumenten ska finnas tillgängliga från den dag då annonsen med information om upphandlingen publiceras. För att ge ökad flexibilitet, framför allt vid upphandlingsförfaranden som genomförs i mer än ett steg, bör det dock vara möjligt för myndigheten att ange en senare dag i annonsen.

Regeringen föreslår i avsnitt 7.3.4 att myndigheten ska ges möjlighet att utforma varje upphandling utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det innebär att det ställs höga krav på myndigheten att tydligt informera om hur en förestående upphandling ska gå till. En sådan ordning är också viktig för att förebygga godtycke eller korruption. Det bör i lag därför föreskrivas att myndigheten i upphandlingsdokumenten ska beskriva upphandlingen av fonder i syfte att göra det möjligt för intresserade fond- förvaltare att delta i upphandlingen och lämna konkurrenskraftiga anbud.

121

Prop. 2021/22:179 Beskrivningen bör bland annat innehålla uppgifter om hur förfarandet kommer att genomföras, vilka tilldelningskriterier som kommer att användas (se avsnitt 7.3.13) och kraven på de fonder som är föremål för upphandling.

Det bör överlämnas till den nya myndigheten att närmare fastställa vilken information upphandlingsdokumenten ska innehålla.

7.3.8Kommunikationsformer

Regeringens förslag: Förfarandet ska vara skriftligt. Muntlig kommunikation ska dock få användas som ett komplement i en upphandling när Fondtorgsnämnden finner det lämpligt.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: En av utgångspunkterna för förslaget

till regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är att regelverket ska ange ramarna för den myndighetens handlings- utrymme i upphandlingarna. Det finns därför inget behov av att i detalj reglera hur kommunikation ska ske under ett upphandlingsförfarande. Huvudregeln bör dock vara att förfarandet ska vara skriftligt. Det blir då tydligt dokumenterat vad som har kommunicerats mellan myndigheten och en fondförvaltare.

Myndigheten bör dock ha möjlighet att kommunicera muntligt när den anser att det är lämpligt. Om denna möjlighet används, bör det som då kommer fram och som är av betydelse för upphandlingen dokumenteras (se avsnitt 7.3.12). Det bör dock betonas att all kommunikation, både skriftlig och muntlig, mellan myndigheten och en fondförvaltare i en upphandling ska ske i överensstämmelse med de grundläggande princip- erna, särskilt principerna om likabehandling och öppenhet. Det bör an- komma på myndigheten att säkerställa att så sker.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att förfarandet är skriftligt, men att muntlig kommunikation får användas under de förutsättningar som anges ovan.

122

7.3.9

Tidsfrister

Prop. 2021/22:179

 

 

Regeringens förslag: Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in

 

med anbudsansökningar respektive anbud.

 

Om en fondförvaltare begär kompletterande upplysningar om

 

innehållet i upphandlingsdokumenten, ska Fondtorgsnämnden lämna

 

sådan information senast sex dagar före den sista anbudsdagen, förutsatt

 

att fondförvaltaren har begärt upplysningarna i god tid. Upplysningarna

 

ska lämnas skriftligen på ett sådant sätt att alla fondförvaltare som deltar

 

eller önskar delta i upphandlingen kan få del av dem.

 

Samma tidsfrist gäller, om myndigheten på eget initiativ vill lämna

 

kompletterande upplysningar.

 

Tidsfristen för att komma in med anbud ska förlängas, om

 

kompletterande upplysningar inte lämnas inom den ovan angivna

 

tidsfristen eller om det görs väsentliga ändringar i upphandlings-

 

dokumenten. Tidsfristen ska förlängas så att alla fondförvaltare kan få

 

kännedom om den information som behövs för att utarbeta ett anbud.

 

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens

 

förslag. Utredningen föreslår dock att kompletterande upplysningar om

 

innehållet i upphandlingsdokumenten ska lämnas skriftligen till enbart de

 

fondförvaltare som deltar i upphandlingen.

 

Remissinstanserna: Endast en remissinstans har yttrat sig över för-

 

slaget. Upphandlingsmyndigheten tillstyrker förslaget men menar att en

 

minimifrist bör framgå.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Fondförvaltare ska ges skälig tid att komma in med ansökningar och

 

anbud

 

 

Tiden för att komma in med anbudsansökningar och anbud bör vara så

 

lång att det finns möjlighet för de fondförvaltare som vill delta i

 

upphandlingen att utforma sitt bästa anbud. Upphandlingsmyndigheten

 

anser att en minimifrist inom vilken en fondförvaltare ska ansöka om eller

 

lämna anbud bör framgå. Vad som är skälig tid går inte att fastställa på

 

förhand utan kan variera utifrån förhållandena vid de enskilda upp-

 

handlingarna med hänsyn till bland annat upphandlingens omfattning,

 

komplexitet och värde. Det bör enligt regeringen mot den bakgrunden inte

 

föreskrivas någon fast minimifrist inom vilken en fondförvaltare ska

 

ansöka om eller lämna anbud. Att tiden för att lämna in anbudsansökningar

 

eller anbud ska vara skälig innebär att fondförvaltarna, såväl svenska som

 

utländska, ska ges rimliga möjligheter att utforma sina bästa anbud.

 

Tidsfrister för kompletterande information

 

En fondförvaltare kan, i likhet med leverantörer vid andra upphandlingar,

 

ha behov av kompletterande upplysningar om innehållet i upphandlings-

 

dokumenten. Det kan även uppstå situationer när myndigheten på eget

 

initiativ vill lämna sådana kompletterande upplysningar.

 

För att en fondförvaltare ska kunna ta hänsyn till denna information när

 

den utarbetar sitt anbud bör det finnas en tidsfrist för när den informationen

 

senast ska lämnas. På det icke direktivstyrda området för offentliga upp-

123

 

 

Prop. 2021/22:179 handlingar enligt LOU gäller i dag en frist om sex dagar före anbudstidens utgång för att lämna upplysningar om upphandlingsdokumenten (19 kap. 28 § LOU). Regeringen anser att sex dagar är en rimlig tidsfrist för att lämna sådana kompletterande upplysningar även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Mot den bakgrunden bör det i lag införas bestämmelser som anger inom vilken tidsfrist myndigheten ska lämna kompletterande upplysningar om innehållet i upphandlingsdokumenten, både när sådana upplysningar begärs av en fondförvaltare och när myndigheten på eget initiativ lämnar sådana upplysningar. Enligt regeringen bör det förtydligas att in- formationen ska lämnas på ett sådant sätt att alla fondförvaltare som deltar eller önskar delta i upphandlingen kan få del av den. Det innebär att Fondtorgsnämnden måste försäkra sig om att alla fondförvaltare som kan vara aktuella för upphandlingen kan få del av upplysningarna.

Förlängning av anbudstiden i vissa fall

Under ett upphandlingsförfarande kan det uppstå situationer som gör att det finns behov av att förlänga tidsfristen för att komma in med anbud. Så är fallet om myndigheten inte har lämnat upplysningar om upphandlings- dokumenten i tid eller om väsentliga ändringar görs i upphandlings- dokumenten. För att alla fondförvaltare ska få kännedom om all den information som behövs för att utarbeta ett anbud måste anbudstiden då förlängas. Det bör i lag införas en bestämmelse som anger detta.

En sådan bestämmelse är ägnad att bidra till en bra balans mellan å ena sidan myndighetens intresse av flexibilitet och möjlighet att kunna ändra i upphandlingsdokumenten under upphandlingens gång, och å andra sidan de deltagande fondförvaltarnas intresse av att få rimlig tid att anpassa sina anbud efter de ändringar som görs. En sådan bestämmelse ger också uttryck för principerna om likabehandling och öppenhet.

7.3.10Dialog vid upphandlingar

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska få föra dialog med en eller flera fondförvaltare vid en pågående upphandling.

En dialog ska få omfatta rättelser av fel, förtydliganden och kom- pletteringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in. Om Fondtorgsnämnden tillåter en fondförvaltare att rätta, förtydliga eller komplettera, ska övriga fondförvaltare ges motsvarande möjlighet.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som berör frågan är Förvaltningsrätten i Umeå som anser att de föreslagna reglerna om dialog

kan medföra tillämpningsproblem.

Skälen för regeringens förslag: Under en upphandling kan det uppstå situationer som medför ett behov av informationsutbyte mellan Fondtorgs- nämnden och en fondförvaltare. Det kan till exempel handla om att fond- förvaltaren behöver rätta fel eller göra förtydliganden av ett anbud. Det bör finnas en möjlighet att föra en dialog om detta vid upphandlingar av fonder

124

till premiepensionens fondtorg, om myndigheten anser det vara lämpligt. Prop. 2021/22:179 Ramarna för detta bör regleras i lag.

Regeringen föreslår därför att det i lag införs bestämmelser som anger att myndigheten får föra en dialog med en eller flera fondförvaltare vid en pågående upphandling. Med dialog avses skriftligt eller muntligt informationsutbyte mellan myndigheten och en fondförvaltare. Det bör i bestämmelserna anges att en dialog får omfatta rättelser av fel, för- tydliganden och kompletteringar av anbud eller andra handlingar som fondförvaltaren har gett in.

Förvaltningsrätten i Umeå anser att utredningens förslag kan medföra tillämpningsproblem i fråga om likabehandlingsprincipen samt att gränsdragningsproblem kan uppstå för såväl myndigheten som domstolar vid tillämpning av reglerna om dialogförfarande. Regeringen bedömer att rättelser av fel, förtydliganden och kompletteringar bör kunna ske så länge de grundläggande principerna för upphandling iakttas. Det följer av likabehandlingsprincipen att anbuden i en upphandling ska vara jämför- bara. En komplettering får således inte innebära att ett nytt anbud ges in. Det bör vara myndigheten som bestämmer i vilken utsträckning dialog i form av rättelser, förtydliganden och kompletteringar ska kunna ske. Om Fondtorgsnämnden tillåter en fondförvaltare att rätta, förtydliga eller komplettera ska övriga fondförvaltare som lämnat anbud ges samma möjlighet. Är myndigheten osäker på om likabehandlingsprincipen kan upprätthållas bör den avstå från att föra dialog. Det är alltså inte en rättighet för fondförvaltarna att föra dialog med Fondtorgsnämnden. I en upphandling där ett mycket stort antal anbud kan förväntas är det exempelvis inte säkert att det är lämpligt att föra en dialog. Det är vidare av stor vikt att en dialog dokumenteras.

7.3.11Information om beslut

Regeringens förslag: När Fondtorgsnämnden har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal ska Fondtorgsnämnden skriftligen underrätta fondförvaltarna om beslutet.

Underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal inte får ingås (avtalsspärr).

Underrättelsen ska inte innebära att ett anbud förfaller. Fondtorgsnämnden ska till den fondförvaltare som begär det lämna

upplysningar om skälen för att fondförvaltarens anbudsansökan har avslagits eller anbud förkastats, samt de relativa fördelarna med det valda anbudet. Upplysningar ska lämnas snarast möjligt och senast inom 14 dagar från det att en skriftlig begäran kom in.

Om Fondtorgsnämnden beslutar att antingen avbryta en upphandling eller göra om upphandlingen, ska Fondtorgsnämnden skriftligen underrätta fondförvaltarna om beslutet. I underrättelsen ska skälen för beslutet anges.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen har dock föreslagit att tidsfristen för att lämna upplysningar ska vara 15 dagar.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

125

Prop. 2021/22:179

126

Skälen för regeringens förslag

Information om beslut att tilldela fondavtal

I upphandlingslagstiftningen finns, både på det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området, bestämmelser om skyldighet för en upphandlande myndighet att snarast möjligt skriftligen underrätta varje anbudssökande och anbudsgivare om de beslut som fattas om tilldelningen av ett kontrakt (12 kap. 12 § första stycket och 19 kap. 29 § första stycket LOU).

Att en fondförvaltare underrättas om de beslut som fattas om tilldelningen av ett fondavtal är en förutsättning för att förvaltaren ska kunna ta tillvara sin rätt. Det bör i lag därför införas bestämmelser som anger att myndigheten, när den har fattat beslut om att tilldela ett fondavtal, skriftligen ska underrätta fondförvaltarna om beslutet. I bestämmelserna bör det även föreskrivas att underrättelsen ska innehålla skälen för beslutet och uppgift om den period inom vilken avtal inte får ingås (avtalsspärr).

Av en underrättelse ska de omständigheter som legat till grund för beslutet framgå tydligt, så att en fondförvaltare kan avgöra om den vill ansöka om överprövning av upphandlingen. Vilka upplysningar som bör lämnas för att uppfylla detta får avgöras med hänsyn till omständigheterna vid varje upphandling. Av likabehandlingsprincipen följer att under- rättelserna om tilldelningsbeslutet ska lämnas samtidigt till alla anbuds- givare och ha samma innehåll.

På både det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området finns även bestämmelser om skyldighet för den upphandlande myndigheten att skriftligen underrätta varje anbudssökande eller anbudsgivare när myndig- heten beslutar att avbryta eller göra om en upphandling (12 kap. 12 § andra stycket och 19 kap. 29 § första stycket LOU). Även en sådan underrättelse ska innehålla skälen för beslutet. Motsvarande bestämmelser bör gälla även vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och det bör därför införas bestämmelser om sådan underrättelse.

Upplysningar på begäran av en fondförvaltare

I likhet med vad som gäller för underrättelseskyldigheten vid ett beslut om att tilldela kontrakt i en offentlig upphandling finns det på både det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området bestämmelser som anger att en upphandlande myndighet på begäran av en anbudssökande eller anbudsgivare vars ansökan eller anbud har avslagits eller förkastats, ska underrätta anbudssökanden eller anbudsgivaren om skälen för detta (12 kap. 13 § och 19 kap. 29 § LOU).

Upplysningarna ska enligt LOU lämnas snarast möjligt och senast inom 15 dagar från det att en skriftlig begäran kom in. Motsvarande bestämmelser bör gälla även för upphandlingar av fonder till fondtorget. Regeringen anser dock att en väl avvägd tidsfrist är 14 dagar, och det bör därför införas bestämmelser om detta.

En underrättelse om tilldelningsbeslut bör innehålla skälen för att en viss fondförvaltare har tilldelats fondavtalet. Upplysningar på begäran av en fondförvaltare bör däremot ange skälen för att fondförvaltarens anbuds- ansökan har avslagits eller anbud förkastats. Vidare kan sådana upplysningar innebära att en jämförelse måste göras mellan fond- förvaltarens anbud och det vinnande anbudet. Upplysningsskyldigheten på begäran av en fondförvaltare sträcker sig således längre än underrättelse-

skyldigheten avseende ett tilldelningsbeslut (jämför prop. 2006/07:128 del Prop. 2021/22:179 1 s. 379 f. och prop. 2015/16:195 del 1 s. 673). Ett sådant uppgifts-

lämnande bör alltid föregås av en sekretessprövning enligt 19 kap. 3 § OSL.

7.3.12Dokumentation

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska dokumentera genom- förandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att Fondtorgsnämnden ska kunna motivera sina beslut under upphand- lingens samtliga skeden.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om dokumentation av en upphandling finns på både det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området (12 kap. 14 § respektive 19 kap. 30 § LOU). Enligt dessa bestämmelser ska en upphandlande myndighet dokumentera genom- förandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Detta inbegriper dokumentation om kommunikation med leverantörer, interna överläggningar, utformning av upphandlingsdokumenten, event- uell dialog och förhandling samt urval och tilldelning av kontrakt (prop.

2015/16:195 del 1 s. 675).

För att kunna kontrollera att en upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg har skett i enlighet med de bestämmelser som gäller för upphandlingen krävs att upphandlingen dokumenteras på ett ingående sätt. Av rättssäkerhetsskäl bör således bestämmelser om dokumentation gälla även för upphandlingar av fonder till fondtorget. Det bör i lag därför införas bestämmelser som innebär att myndigheten ska dokumentera genomförandet av en upphandling av fonder till premiepensionens fond- torg. I bestämmelserna bör det även föreskrivas att dokumentationen ska vara tillräcklig för att Fondtorgsnämnden ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden.

7.3.13Tilldelning av fondavtal

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier.

Tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som ska anskaffas och ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet.

Tilldelningskriterierna ska viktas inbördes.

Fondtorgsnämnden ska i något av upphandlingsdokumenten ange vilka tilldelningskriterier som ska användas och hur de ska viktas inbördes.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

127

Prop. 2021/22:179 Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Sveriges Konsumenter saknar vägledning om att pris och hållbarhet måste balanseras, det vill säga bedömas som lika viktiga vid bedömningen av fonder.

Didner & Gerge Fonder AB m.fl. anser att det inte är möjligt att genom utvärdering säkerställa förvaltarens förmåga att generera framtida avkastning.

AMF Fonder AB anser att det är en brist i förslaget att tilldelnings- kriterierna endast regleras på en övergripande nivå och att det lämnas till myndigheten att besluta om den exakta utformningen.

London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology tillstyrker förslaget och anför att forskningen visar att urval ger förut- sättningar att sortera ut de fonder som har sämre förutsättningar att generera god avkastning än andra.

Skälen för regeringens förslag

Tilldelning av kontrakt i andra upphandlingslagar

För att kunna välja leverantör i en upphandling måste en upphandlande myndighet utvärdera inkomna anbud och jämföra dem med varandra. Hur detta ska gå till är i olika utsträckning reglerat i de olika upphandlings- lagarna.

Enligt 16 kap. 1 § och 19 kap. 24 § LOU ska en upphandlande myndighet tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten. Detta ska utvärderas på någon av grunderna bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. När grunden för utvärdering är bästa förhållandet mellan pris och kvalitet ska till- delningskriterier användas (16 kap. 2 § och 19 kap. 25 § LOU). Till- delningskriterierna ska viktas inbördes eller, om det inte kan ske, anges i prioritetsordning (6 kap. 6 § och 19 kap. 26 § LOU). Denna ordning gäller i dag både på det direktivstyrda och det icke direktivstyrda området.

I lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner ser bestämmelserna om tilldelning av kontrakt annorlunda ut. Enligt 13 kap. 1 § nämnda lag ska nämligen en upphandlande myndighet eller enhet tilldela en koncession med användning av tilldelningskriterier som 1) är förenliga med de grundläggande principerna för upphandling, 2) har anknytning till det som anskaffas, 3) säkerställer att anbuden bedöms i konkurrens med varandra i syfte att fastställa allmänna ekonomiska fördelar för myndigheten eller enheten, och 4) inte ger myndigheten eller enheten obegränsad valfrihet. På det icke direktivstyrda området saknas däremot bestämmelser om tilldelning av kontrakt av koncessioner.

Tilldelningen av fondavtal bör ske med användning av tilldelningskriterier

De fondavtal som kommer att tilldelas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer att kunna röra mycket stora värden. Under sådana omständigheter ställs särskilt höga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Av det skälet bör tilldelningen av fondavtal regleras i lag.

Regleringen bör utformas med utgångspunkt i fondtorgets roll för att målet med premiepensionssystemet ska uppnås. Ett sätt att genom regleringen skapa förutsättningar för fondtorget att bidra till att målet

128

uppnås är att låta tilldelningen av fondavtal ske med användning av särskilda tilldelningskriterier formulerade utifrån de krav som de fonder som erbjuds på fondtorget ska uppfylla. En sådan ordning torde i praktiken leda till att de fonder som upphandlas i hög grad uppfyller nämnda krav.

De fonder som kommer att upphandlas till fondtorget ska, som tidigare konstaterats, vara kostnadseffektiva, hållbara, kontrollerbara och av hög kvalitet samt lämpliga för premiepensionssystemet. Kraven på kostnads- effektivitet och hög kvalitet är de krav som lämpar sig bäst att utforma tilldelningskriterier utifrån. Med sådana tilldelningskriterier skapas goda förutsättningar för myndigheten att upphandla fonder av hög kvalitet till ett så lågt pris som möjligt.

Samtliga fonder som erbjuds på fondtorget bör uppfylla högt ställda krav på kontrollerbarhet och lämplighet för premiepensionssystemet. Detta åstadkoms bäst genom att myndigheten vid upphandlingarna formulerar obligatoriska krav som måste vara uppfyllda för att ett anbud ska kunna kvalificeras för utvärdering. Tilldelningskriterierna bör därför inte ut- formas utifrån kraven på kontrollerbarhet och lämplighet. De kraven bör i stället få genomslag vid upphandlingarna i form av obligatoriska krav. Obligatoriska krav är sådana krav på fonden som måste uppfyllas medan tilldelningskriterier är kriterier som kan uppfyllas i olika grad.

Sveriges Konsumenter anser att pris och hållbarhet ska bedömas som lika viktigt vid utvärdering av fonder. Vad gäller hållbarhet anser regeringen att kravet på att de fonder som upphandlas till fondtorget ska vara hållbara uppnås genom förslaget om att fondförvaltarna ska förvalta fondmedlen på ett föredömligt sätt i fråga om hållbarhet genom ansvars- fulla investeringar och ansvarsfullt ägande (se avsnitt 7.2.3). Det ligger i sakens natur att myndigheten måste ställa upp motsvarande obligatoriska krav i upphandlingarna. Det finns därför inte behov av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kravet på hållbarhet.

Eftersom förutsättningarna för fondförvaltarna att bedriva hållbarhets- arbete i hög grad skiljer sig åt skulle det dessutom vara förenat med svårigheter att utforma sådana tilldelningskriterier utan att samtidigt missgynna vissa, framför allt mindre, fondförvaltare.

Om myndigheten upphandlar fonder i en kategori som är särskilt inriktad på hållbara investeringar, måste givetvis fondförvaltarens hållbar- hetsarbete i fondförvaltningen kunna bli föremål för utvärdering i upphandlingarna. Det handlar då om krav på särskilda egenskaper hos fonderna som är relaterade till den kategori som fonderna ingår i. För fonder i en kategori som är särskilt inriktad på hållbara investeringar kan det till exempel handla om att fonderna bör investera i företag som bedriver ett långtgående hållbarhetsarbete eller som är verksamma inom ett visst område, till exempel förnybar energi. I likhet med fonder i andra kategorier kommer kraven i fråga om fondernas egenskaper i detta fall att utvärderas genom tilldelningskriterierna kvalitet och kostnadseffektivitet.

Mot denna bakgrund bör det i lag införas bestämmelser som anger att myndigheten ska tilldela fondavtal med användning av tilldelningskriterier som ska formuleras utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnads- effektiva och av hög kvalitet. Av bestämmelserna bör det även framgå att tilldelningskriterierna ska ha anknytning till de fonder som upphandlas. Det bör ankomma på myndigheten att vid varje upphandling utforma tilldelningskriterier som uppfyller dessa krav.

Prop. 2021/22:179

129

Prop. 2021/22:179

130

AMF Fonder AB anser att det är en brist i förslaget att tilldelnings- kriterierna endast regleras på en övergripande nivå och att det lämnas till myndigheten att besluta om den exakta utformningen. Regeringen anser, till skillnad från AMF Fonder AB, att det är mest ändamålsenligt att det är Fondtorgsnämnden som utformar tilldelningskriterierna. Eftersom inne- håll och viktning kan behöva anpassas efter varje specifik upphandling samt över tid anser regeringen att det är mest lämpligt att endast reglera tilldelningskriterier på en övergripande nivå i lag.

Tilldelningskriterierna ska stå i överensstämmelse med de grund- läggande principerna för upphandling av fonder. Detta innebär till exempel att kriterier inte får väljas eller tillämpas på ett sätt som direkt eller indirekt diskriminerar fondförvaltare som är etablerade i andra EES-länder. Kriteriernas utformning ska tvärtom garantera en effektiv och rättvis konkurrens.

Genom att införa bestämmelser om att tilldelning av fondavtal ska ske med användning av tilldelningskriterier som är utformade utifrån kraven på att fonderna ska vara kostnadseffektiva och av hög kvalitet kommer det i praktiken att ske en utvärdering som liknar den som i LOU benämns ”bästa förhållandet mellan pris och kvalitet”. Med sådana bestämmelser klargörs att den fondförvaltare vars anbud är det mest fördelaktiga ska tilldelas fondavtal. Som Didner & Gerge Fonder AB m.fl. konstaterar är det inte möjligt att säkerställa förvaltarens förmåga att generera framtida avkastning genom utvärdering. Regeringen konstaterar att det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att i förväg garantera en fonds framtida avkastning. Detta är emellertid inte heller syftet med ett urvalsförfarande. Urvalsförfarandet syftar till, som framgår av avsnitt 5.1, att öka sannolik- heten för att det är de fonder som har bäst förutsättningar att i framtiden generera god avkastning som tillhandahålls på fondtorget. Som London School of Economics och Massachusetts Institute of Technology anför visar forskningen att ett urval ger förutsättningar för att sortera ut de fonder som har sämre förutsättningar att generera god avkastning än andra. Regeringen anser att det är rimligt att staten i ett obligatoriskt social- försäkringssystem tar ansvaret för att göra denna första sortering och inte övervältrar det ansvaret på enskilda sparare och konstaterar att förslaget ger goda förutsättningar för att så blir fallet.

De föreslagna bestämmelserna skapar en rimlig balans mellan intressena av flexibilitet för myndigheten och förutsebarhet för fondförvaltarna.

Viktning

Det bör i lag föreskrivas att tilldelningskriterierna ska viktas inbördes. Vissa kriterier kan på så sätt ges större vikt än andra. Vilken viktning som används bör avgöras utifrån omständigheterna vid den enskilda upp- handlingen. Det centrala är att den viktning används som myndigheten bedömer leder till att de mest fördelaktiga anbuden identifieras.

Tilldelningskriterierna ska framgå av upphandlingsdokumenten

För att uppfylla de grundläggande EU-rättsliga principerna är det centralt att tilldelningskriterierna och deras inbördes viktning framgår av upphandlingsdokumenten. Det bör därför i lag införas bestämmelser som anger detta.

Det är viktigt att myndigheten utformar både krav och tilldelnings- Prop. 2021/22:179 kriterier på ett tydligt sätt så att det framgår vilka delar av beskrivningen i upphandlingsdokumenten som utgör obligatoriska krav som alla anbud

ska uppfylla och vilka som utgör kriterier utifrån vilka anbuden jämförs med varandra i en utvärdering.

7.3.14

Förutsättningarna för kompletterande

 

 

upphandling

 

 

 

Regeringens förslag: Kompletterande upphandling ska få användas

 

om ett fondavtal har sagts upp i förtid eller hävts och uppsägningen eller

 

hävningen leder till att urvalet av fonder på premiepensionens fondtorg

 

inte längre ger en tillräcklig valfrihet.

 

Fondtorgsnämnden ska besluta riktlinjer för kompletterande upp-

 

handling.

 

 

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag.

 

Utredningen benämner dock denna form av upphandling direkt-

 

upphandling.

 

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig över

 

förslaget. Upphandlingsmyndigheten tillstyrker förslaget och tillägger att

 

upphandling om ett fondavtal sagts upp i förtid eller hävts kan minska de

 

negativa konsekvenserna av sådana uppkomna situationer. Upphandlings-

 

myndigheten avstyrker att begreppet direktupphandling införs och

 

definieras i lag. Pensionsmyndigheten anser att det behöver förtydligas hur

 

en fond som upphandlats vid en kompletterande upphandling ska

 

rangordnas i förhållande till kvarvarande fonder i samma kategori.

 

Skälen för regeringens förslag: De fondavtal som kommer att tilldelas

 

vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer, som

 

framgår av det föregående, att kunna röra mycket stora värden. Detta i

 

kombination med att de grundläggande EU-rättsliga principerna alltid ska

 

upprätthållas gör att det finns skäl att vara restriktiv med möjligheterna till

 

kompletterande upphandling. Precis som på upphandlingsområdet i övrigt

 

kan det emellertid uppstå situationer som gör att det finns ett legitimt

 

behov av att kunna upphandla fonder till fondtorget genom kompletter-

 

ande upphandling.

 

Ett fondavtal kan av olika anledningar komma att sägas upp eller hävas.

 

Så kan till exempel ske om fondförvaltaren eller fonden inte längre

 

uppfyller avtalsvillkoren. Även fondförvaltaren kan tänkas vilja säga upp

 

avtalet. Hur lång uppsägningstiden kommer att vara i de olika situation-

 

erna kommer att regleras i avtalet.

 

När ett fondavtal har upphört att gälla ska den fond som avtalet avser

 

avregistreras från fondtorget. Efter att fonden har avregistrerats kommer

 

det inte längre att vara möjligt för pensionsspararna att placera premie-

 

pensionsmedel i den fonden och redan placerade medel kommer att behöva

 

flyttas. För pensionsspararna behandlas denna situation på samma sätt som

 

när en fond inte omfattas av en senare upphandling, se avsnitt 8.1. En

 

skillnad i förhållande till situationen att en fond inte omfattas av en senare

 

upphandling är emellertid att en fond som avregistreras under avtalstiden

 

inte ersätts med en annan fond. I de flesta fall kommer inte detta att vålla

131

 

 

Prop. 2021/22:179 några problem. Antalet fonder på fondtorget kommer nämligen troligtvis att vara så stort att valfriheten för pensionsspararna inte påverkas av att ett

 

fåtal fonder avregistreras under avtalstiden. Det kan dock inte uteslutas att

 

en avregistrering av fonder under avtalstiden skulle kunna leda till att

 

fondtorget inte längre kan tillhandahålla ett fondutbud som ger

 

pensionsspararna en reell valfrihet. Så skulle till exempel kunna bli fallet

 

om flera fonder med samma placeringsinriktning avregistreras på kort tid,

 

särskilt om det på fondtorget endast finns ett fåtal fonder med aktuell

 

inriktning.

 

Att fondtorget tillhandahåller ett fondutbud som ger en reell valfrihet är

 

ett grundläggande krav enligt den reglering som föreslås. Det bör därför

 

vara tillåtet att använda kompletterande upphandling om det görs i syfte

 

att ersätta en fond som har avregistrerats till följd av att ett fondavtal har

 

sagts upp i förtid eller hävts. En förutsättning bör dock vara att upp-

 

sägningen eller hävningen av fondavtalet leder till att fondtorget inte

 

längre kan tillhandahålla ett fondutbud som ger pensionsspararna en reell

 

valfrihet. Det handlar då om att täcka ett behov som inte har kunnat

 

förutses av myndigheten. Finns det flera fonder i samma kategori torde ett

 

sådant behov sällan uppstå. Det måste dock lämnas ett betydande utrymme

 

för myndigheten att bedöma huruvida valfrihet kan erbjudas eller inte.

 

Det bör mot denna bakgrund i lag införas bestämmelser som anger att

 

kompletterande upphandling får användas om ett fondavtal har sagts upp i

 

förtid eller hävts och uppsägningen eller hävningen leder till att fondtorget

 

inte längre kan tillhandahålla ett urval av fonder som ger pensionsspararna

 

en reell valfrihet. Avsikten med kompletterande upphandling är att tillse

 

att det fortfarande kommer att finnas reell valfrihet på fondtorget.

 

Kompletterande upphandling är avsett att användas om det inte finns

 

någon fond att erbjuda inom en viss kategori. I en sådan situation kan

 

Fondtorgsnämnden, genom kompletterande upphandling, snabbt tillse att

 

det finns en eller flera fonder att välja på inom aktuell kategori. I de flesta

 

fall torde det dock finnas behov av att också initiera en upphandling av

 

fonderna till den aktuella kategorin för att säkerställa att tillräckligt antal

 

fonder i samma risknivå och med samma placeringsinriktning på sikt

 

kommer att tillhandahållas på fondtorget. Vad gäller Pensions-

 

myndighetens synpunkt om behovet av ett förtydligande när det gäller hur

 

en fond som upphandlats vid kompletterande upphandling ska rangordnas

 

i förhållande till kvarvarande fonder i samma kategori vill regeringen

 

framföra följande. Regeringen anser att fonder som upphandlats genom

 

kompletterande upphandling inte bör bedömas som likvärdiga fonder som

 

avregistreras från fondtorget (se avsnitt 8.1 avseende likvärdiga fonder).

 

Några pensionsmedel kommer således, enligt regeringens förslag, inte

 

flyttas till den fond som upphandlats genom kompletterande upphandling

 

i andra situationer än när en sparare aktivt valt fonden.

 

Regeringen vill förtydliga att myndigheten givetvis måste iaktta de

 

grundläggande principerna för upphandling när den genomför en

 

kompletterande upphandling. Det innebär bland annat att upphandlingen

 

behöver offentliggöras på ett sådant sätt att även de utomlands etablerade

 

fondförvaltarna informeras om upphandlingen. För att säkerställa att

 

kompletterande upphandlingar görs i överensstämmelse med de grund-

 

läggande principerna bör myndigheten besluta om riktlinjer som behandlar

132

hur myndigheten ska förfara vid en upphandling för att principerna ska

uppfyllas. Dessa riktlinjer kan sedan läggas till grund för kontroll av att Prop. 2021/22:179 upphandlingarna har skett i enlighet med regelverket.

Ett krav på att myndigheten ska besluta om riktlinjer för kompletterande upphandling bör föreskrivas i lag.

Under vissa förutsättningar kommer således fonder enligt regeringens förslag att få upphandlas utan obligatorisk annonsering. Det finns i dessa fall inte några formkrav för vare sig förfarandet eller anbudet i fråga.

I 19 kap. 4 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU) definieras direktupphandling som en upphandling utan krav på anbud i en viss form. Utredningen har föreslagit att direktupphandling i regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska definieras som upphandling utan obligatorisk annonsering. Regeringen konstaterar att en definition av begreppet kompletterande upphandling inte krävs för att upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska kunna ske utan obligatorisk annonsering. Regeringen anser, i likhet med Upp- handlingsmyndigheten, att någon definition av sådan upphandling inte bör finnas i den nu föreslagna lagstiftningen.

7.3.15

Information om beslut vid kompletterande

 

 

upphandling

 

 

 

Regeringens förslag: Om Fondtorgsnämnden vid en kompletterande

 

upphandling har begärt in anbud från fler än en fondförvaltare, ska

 

Fondtorgsnämnden snarast möjligt skriftligen underrätta samtliga

 

fondförvaltare som har lämnat anbud när beslut om tilldelning av fond-

 

avtal har fattats.

 

Underrättelsen ska inte utlösa någon avtalsspärr.

 

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag.

 

Utredningen benämner dock denna form av upphandling direkt-

 

upphandling. Vidare föreslår utredningen att samtliga fondförvaltare som

 

myndigheten begärt anbud från ska underrättas om tilldelning av

 

fondavtal.

 

 

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan.

 

Skälen för regeringens förslag: Även vid kompletterande upphand-

 

lingar bör det vara möjligt att begära in anbud från fler än en fondf-

 

örvaltare. I likhet med vad som gäller för andra upphandlingar bör

 

myndigheten, när beslut om ingående av fondavtal har fattats, informera

 

fondförvaltarna om beslutet. Detta är en förutsättning för att fond-

 

förvaltarna ska kunna ta tillvara sin rätt.

 

I 19 kap. 29 § andra stycket LOU finns bestämmelser om under-

 

rättelseskyldighet vid direktupphandlingar. Enligt dessa bestämmelser ska

 

den upphandlande myndigheten, när beslut har fattats om leverantör och

 

anbud, vid direktupphandling underrätta anbudsgivarna om beslutet

 

snarast möjligt. Någon avtalsspärr gäller som huvudregel inte vid direkt-

 

upphandling (20 kap. 2 § 4 LOU).

 

Av rättssäkerhetsskäl bör en motsvarande underrättelseskyldighet gälla

 

även vid kompletterande upphandling av fonder till premiepensionens

 

fondtorg. Regeringen föreslår därför att det i lag införs en bestämmelse

 

enligt vilken myndigheten, om den har begärt in anbud från fler än en

133

 

 

Prop. 2021/22:179 fondförvaltare, snarast möjligt skriftligen ska underrätta de fondförvaltare som lämnat anbud när beslut om tilldelning av fondavtal har fattats. Regeringen anser, till skillnad från utredningen, att det är tillräckligt att underrättelsen lämnas till dem som lämnat anbud. I en bestämmelse bör det även anges att underrättelsen inte utlöser någon avtalsspärr. Det innebär att myndigheten får ingå avtal med den fondförvaltare som tilldelats avtal direkt utan att iaktta en särskild tidsfrist.

7.3.16Dokumentation vid kompletterande upphandling

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska dokumentera genom- förandet av en kompletterande upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att Fondtorgsnämnden ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden.

Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningen benämner dock denna form av upphandling direkt- upphandling.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag: I 19 kap. 30 § LOU finns bestämmelser om dokumentationsskyldighet vid direktupphandlingar. Enligt dessa bestämmelser ska en upphandlande myndighet dokumentera genom- förandet av en direktupphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att myndigheten ska kunna motivera sina beslut under upphandlingens samtliga skeden. Dokumentationsskyldigheten gäller dock inte om upp- handlingens värde understiger 100 000 kronor.

För att kunna kontrollera att en kompletterande upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har skett i enlighet med de bestämmelser som gäller för sådan upphandling krävs att upphandlingen dokumenteras på ett ingående sätt. Av rättssäkerhetsskäl bör därför motsvarande bestämmelser som för direktupphandling enligt LOU gälla även för kompletterande upphandlingar av fonder till fondtorget, dock utan den beloppsgräns om 100 000 kronor som finns i LOU. Regeringen föreslår att bestämmelser med den innebörden ska införas i lag.

7.3.17Förhållandet mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare ska regleras i fondavtalet

Regeringens förslag: Ett fondavtal ska vara affärsmässigt och innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premie- pensionsområdet.

Fondavtalet ska därutöver innehålla villkor om i vilka avseenden en fondförvaltare ska samarbeta med Pensionsmyndigheten.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har även föreslagit att det ska regleras att fondavtalen minst ska innehålla villkor om fondförvaltarens affärsmodell, strategier, riktlinjer, organisation, nyckelpersoner samt innehav av och handel med finansiella instrument. Vidare har utredningen föreslagit en reglering om

134

att fondavtalen minst ska innehålla hantering av intressekonflikter, marknadsföring, tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Förvaltningsrätten i Linköping ställer sig frågande till om alla kontraktskrav är sådana att de lämpligen bör regleras genom lag och Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser att när de civilrättsliga mekanismerna getts så stor vikt för systemets uppbyggnad borde det vara lättare att utläsa vad avtalsbrotten innebär och hur efterlevnaden kraven ska upprätthållas med civilrättsliga medel.

Pensionsmyndigheten har inga invändningar mot förslaget i sig men anser att dagens fondavtal bör ersättas med två kompletterande fondavtal som respektive myndighet, dvs. den upphandlande myndigheten och Pensionsmyndigheten, tecknar med fondförvaltaren.

Finansinspektionen tillstyrker förslaget men anser att det måste säkerställas att den likabehandlingsprincip av andelsägare som gäller i fondlagstiftningen kan upprätthållas i ett system där både staten och externa andelsägare ska kunna delta på samma villkor.

Några remissinstanser yttrar sig om möjligheten att ändra avtal under dess löptid. Fondbolagens förening, Sveriges Aktiesparares Riksförbund (Aktiespararna) och Swedbank anser att det inte är möjligt att ändra ett avtal under dess löptid och att det kommer att leda till ett fondtorg som inte följer marknadsutvecklingen och Pensionsmyndigheten anser att det måste klargöras under vilka förutsättningar det är möjligt att ändra ett upphandlat fondavtal.

Skälen för regeringens förslag

Fondavtalet bör i huvudsak innehålla samma villkor som krävs enligt nuvarande regelverk

Regeringens förslag till bestämmelser om att fondavtalet ska innehålla villkor om hållbarhetsarbete och om medverkan i gransknings- och uppföljningsarbete behandlas i avsnitten 7.2.3 och 7.2.4.

I samband med de senaste ändringarna när det gäller premiepensionens fondtorg infördes det bestämmelser om vilka villkor ett fondavtal minst ska innehålla (64 kap. 17 a § SFB). Skälet för detta var bland annat att en sådan ordning bedömdes minska risken för att fondförvaltare som inte ser till pensionsspararnas bästa erbjuder fonder på fondtorget (prop. 2017/18:247 s. 31). Därutöver infördes bestämmelser om att fondavtalen ska vara affärsmässiga och standardiserade samt i övrigt ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet.

Behovet av en stark reglering till pensionsspararnas förmån har inte minskat. Motsvarande bestämmelser, med vissa ändringar, bör gälla även efter övergången till ett upphandlingsförfarande. Det bör i likhet med nuvarande regelverk föreskrivas i lag att fondavtalen ska vara affärs- mässiga. Det innebär att myndigheten ska beakta bästa branschstandard och fondtorgets särskilda funktionssätt vid utformningen av villkoren i fondavtalen (jämför prop. 2017/18:247 s. 31). I affärsmässighet ligger också att fondavtalen bör innehålla villkor om till exempel köpstopp samt uppsägning av avtal och andra påföljder.

Det bör även fortsättningsvis anges i lag att fondavtalen i övrigt ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på

Prop. 2021/22:179

135

Prop. 2021/22:179 premiepensionsområdet. Det innebär att myndigheten ska ställa villkor som innebär att pensionsspararnas intressen tas tillvara och att konsument- skyddet på premiepensionsområdet upprätthålls (jämför prop. 2017/18:247 s. 31).

Finansinspektionen anser att det måste säkerställas att den lika- behandlingsprincip av andelsägare som gäller i fondlagstiftningen kan upprätthållas i ett system där både staten och externa andelsägare ska kunna delta på samma villkor. För att principen ska kunna upprätthållas krävs det enligt inspektionen att sådan information som ges till Pensionsmyndigheten i egenskap av andelsägare även ska vara tillgänglig för andra andelsägare. Likabehandlingsprincipen i fondregelverket innebär att en fondförvaltare inte får särbehandla vissa andelsägare. Regeringen konstaterar att den information som myndigheten kommer att efterfråga från fondförvaltarna inte skiljer sig från vad som krävs enligt nuvarande fondregelverk (jämför 64 kap. 17 a § SFB). I samband med att det regelverket infördes uttalades i förarbetena (prop. 2017/18:247 s. 33) att likabehandlingsprincipen inte kan utgöra något hinder mot att Pensionsmyndigheten – som enda andelsägare i fonderna på fondtorget för premiepension – ställer upp villkor om information i fondavtalen. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i frågan i detta lagstiftningsärende. Myndigheten ska alltså ställa upp sådana krav på information att fondtorget blir tryggt och säkert. Det ankommer på fondförvaltarna att säkerställa att de följer det regelverk som gäller för förvaltningen, bland annat iakttagande av likabehandlingsprincipen. Till skillnad från vad som gäller enligt nuvarande regelverk föreslår regeringen inte någon bestämmelse som anger att avtalen ska vara standardiserade. Anledningen till detta är att det sannolikt kommer att finnas behov av att ställa upp olika villkor i avtalen beroende på vilken kategori av fonder som upphandlas.

Regeringen anser vidare, i likhet med Förvaltningsrätten i Linköping, att det inte i lag bör regleras vad ett fondavtal minst ska innehålla även om så är fallet enligt nuvarande regelverk. Dock anser regeringen att det är lämpligt att i fondavtalet ha villkor om fondförvaltarens affärsmodell, strategier, riktlinjer, organisation, nyckelpersoner, innehav av och handel med finansiella instrument, hantering av intressekonflikter, marknads- föring, tredjepartsförhållanden samt tredjepartsinformation. Detta bör dock bedömas av myndigheten i samband med respektive upphandling.

Påföljder om avtalsvillkoren inte följs

Förhållandet mellan den myndighet som ingår fondavtal och fond- förvaltarna bör, i likhet med vad som gäller i dag i förhållandet mellan Pensionsmyndigheten och förvaltarna, regleras genom avtal, det vill säga vila på civilrättslig grund.

Avsteg från avtalsvillkoren bör resultera i kännbara påföljder. De på- följder som kan inträda om en fondförvaltare eller en fond inte följer avtalsvillkoren bör därför regleras i fondavtalet. Det handlar om traditionella civilrättsliga påföljder som till exempel rättelse, vite och uppsägning av avtalet. Sådana påföljder gör det möjligt för myndigheten att på ett effektivt sätt vidta åtgärder mot en fondförvaltare som uppträder

136

på ett sätt som skadar premiepensionssystemet eller pensionsspararnas intressen eller på annat sätt åsidosätter avtalsvillkoren.

Svensk rätt bör tillämpas på avtalen och eventuella tvister om tillämpningen av avtalet, till exempel om giltigheten av en uppsägning, bör prövas av svensk allmän domstol. Vid behov bör myndigheten ställa upp villkor om detta i avtalet. Behov kan uppstå om det mot bakgrund av fondförvaltarens hemvist och internationella privaträttsliga bestämmelser råder osäkerhet kring vilken domstol som är behörig att pröva en tvist om avtalet eller vilken lag som ska tillämpas. Juridiska fakulteten vid Uppsala universitet anser att uppföljningskriterierna är vaga och att det därför kan ifrågasättas om det går att vinna framgång med exempelvis en uppsägning på grund av avtalsbrott om fondförvaltaren å sin sida hävdar att avtalsbrott inte skett. Universitetet menar att när de civilrättsliga mekanismerna getts så stor vikt för systemets uppbyggnad, borde det vara lättare att utläsa vad avtalsbrotten innebär och hur efterlevnaden av kraven ska upprätthållas med civilrättsliga medel.

Som ovan nämnts kommer, i likhet med vad som gäller i dag, förhållandet mellan Fondtorgsnämnden och fondförvaltarna att regleras genom fondavtalet. Avtalen bör innehålla de villkor som gäller för att en fond ska få erbjudas på fondtorget och vilka sanktioner som kan aktualiseras vid avtalsbrott. Som framgått av det föregående är upphandling till fondtorget av gränsöverskridande intresse och kommer att röra mycket stora värden. Detta ställer förstås stora krav på myndigheten att ingå sådana avtal som motsvarar bästa internationella branschstandard och som på bästa sätt säkerställer pensionsspararnas och statens intressen. I detta avseende avviker inte behovet av professionalism och affärsmässighet i avtalen från andra avtal om leveranser till det offentliga. Ansvaret för att avtalen får hög kvalitet och tillgodoser det allmänna intresset kommer att ligga på myndigheten. Det kommer således ankomma på Fondtorgsnämnden att säkerställa att de fondavtal som myndigheten ingår reglerar följderna av eventuella avtalsbrott samt i övrigt innehåller de villkor som är av vikt för att säkerställa ett kvalitativt fondtorg för premiepensionsspararna. Det är således inte en fråga som vare sig riksdagen eller regeringen bör reglera i detalj. Regeringen instämmer alltså inte i Uppsala universitets uppfattning om att innehållet i fondavtalen, inklusive påföljderna av avtalsbrott, bör regleras ytterligare i den föreslagna lagstiftningen. Vad gäller Uppsala universitets konstaterande att det inte framgår vilken verkan det har för spararna om det pågår en tvist om avtalets giltighet på grund av felaktig uppsägning anser regeringen att det inte är möjligt att nu redogöra för rättsföljder av en sådan eventuell tvist, utan det får hanteras av domstolarna.

Villkoren i fondavtalen bör vara tydliga och transparenta. Ett utkast till fondavtal tas lämpligen in i upphandlingsdokumenten. På så sätt kan fondförvaltarna i ett tidigt skede bilda sig en uppfattning om vad som kommer att gälla om fondförvaltaren önskar delta i upphandlingen och sedermera tilldelas fondavtal.

Skyldighet att samarbeta med Pensionsmyndigheten

I dag är det Pensionsmyndigheten som ingår fondavtal med fond- förvaltarna. Efter övergången till ett upphandlingsförfarande kommer det

Prop. 2021/22:179

137

Prop. 2021/22:179 i stället att vara en ny myndighet som ska ingå avtal med fondförvaltarna. Pensionsmyndigheten ska dock även fortsättningsvis vara försäkrings- givare för premiepensionen och administrera pensionsspararnas val av fonder. Pensionsmyndigheten ska således fortsätta att förvärva och avyttra fondandelar i enlighet med pensionsspararnas önskemål. Det krävs därför att Pensionsmyndigheten och fondförvaltarna även fortsättningsvis samarbetar i vissa frågor, framför allt beträffande handeln med fond- andelar.

138

Pensionsmyndigheten anser att dagens fondavtal bör ersättas med två kompletterande fondavtal som respektive myndighet, dvs. myndigheten som genomför upphandlingarna och Pensionsmyndigheten, tecknar med fondförvaltaren. Enligt Pensionsmyndigheten bör de operativa delarna regleras i ett underordnat avtal mellan fondförvaltaren och Pensions- myndigheten.

Regeringen anser inte att det är nödvändigt att teckna två kompletterande fondavtal utan att det bör vara möjligt att reglera sam- arbetet mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltaren i det fondavtal som tecknas av myndigheten som genomför upphandlingen. Mot den bakgrunden anser regeringen att det i lag bör införas bestämmelser som anger att ett fondavtal, utöver de avtalsvillkor som behandlas ovan, ska innehålla villkor om att fondförvaltaren ska samarbeta med Pensions- myndigheten. På vilket sätts och i vilken utsträckning samarbetet ska ske bör regleras i fondavtalet. Det handlar till exempel om att slå fast rutiner för överföring av information och medel till Pensionsmyndigheten samt vilka tekniska lösningar som ska användas för sådan överföring (jämför propositionen Inkomstgrundad ålderspension, m.m., prop. 1997/98:151 s. 411). Det ligger i sakens natur att Fondtorgsnämnden behöver samarbeta med Pensionsmyndigheten vid utformningen av fondavtalets villkor för samverkan mellan fondförvaltarna och Pensionsmyndigheten, för att fond- avtalen ska bli ändamålsenliga och effektiva.

Ändring av fondavtal

För att få erbjuda en fond på fondtorget krävs i dag att fondförvaltaren ingår ett fondavtal med Pensionsmyndigheten. Ett sådant avtal ingås efter ansökan av en fondförvaltare (64 kap. 17 c § SFB). Om en ansökan bifalls är ett avtal ingånget mellan fondförvaltaren och Pensionsmyndigheten. Ett beslut om att avslå en ansökan får överklagas till allmän förvaltnings- domstol. Domstolsprövningen går ut på att ta ställning till om kraven för att få ingå fondavtal är uppfyllda. Förhållandet mellan Pensions- myndigheten och fondförvaltaren regleras i fondavtalet, det vill säga det vilar på civilrättslig grund. Det innebär att tvister om tillämpningen av fondavtalet prövas av allmän domstol (prop. 2017/18:247 s. 31 och 65).

En liknande ordning kommer att gälla även enligt de bestämmelser som nu föreslås. De föreslagna bestämmelserna om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg har karaktär av handlingsbestämmelser för myndigheten. Regleringen anger hur myndigheten ska gå till väga när den infordrar anbud och bestämmer vilket anbud som ska väljas inför ingående av ett avtal enligt civilrättsliga bestämmelser.

Bland andra Fondbolagens förening och Aktiespararna anser att upphandlade avtal inte kan ändras och att fondavtalen inte kommer att

kunna anpassas till marknadsutvecklingen. Regeringen konstaterar att som Prop. 2021/22:179 huvudregel får upphandlade avtal enligt LOU inte ändras utan att det

genomförs en ny upphandling. I de direktivstyrda delarna i LOU finns dock uttryckliga undantag från huvudregeln som anger i vilka fall en ändring är tillåten (17 kap. 8–16 §§). Motsvarande reglering finns inte för de icke direktivstyrda delarna i samma lag.

I förarbetena till nämnda lag (prop. 2015/16:195 del 2 s. 858 f.) anfördes att det saknades anledning att införa motsvarande detaljerade bestäm- melser vid icke direktivstyrd upphandling. Det konstaterades dock att dessa bestämmelser på det direktivstyrda området gav uttryck för allmänna principer som även var gällande vid icke direktivstyrd upphandling. Det förhållandet att bestämmelserna inte infördes på det icke direktivstyrda området innebar således inte att utrymmet för tillåtna ändringar var mindre på detta område. Vidare uttalades att i avsaknad av detaljerade bestäm- melser torde tvärtom prövningen av en ändrings tillåtlighet kunna göras något friare utanför det direktivstyrda området. I vilken utsträckning ett kontrakt, ett ramavtal eller en koncession fick ändras på det icke direktiv- styrda området även i andra fall än sådana som skulle vara tillåtna på det direktivstyrda området, fick avgöras i rättstillämpningen.

Det saknas skäl för regeringen att göra en annan bedömning i nuvarande lagstiftningsärende och därför föreslås inga bestämmelser om ändring av avtal för upphandling av fonder till fondtorget.

7.3.18Antal fondavtal en fondförvaltare får ingå

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska få bestämma ett högsta antal fondavtal en fondförvaltare får ingå.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att det högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå inte längre ska kunna begränsas.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Pensionsmyndigheten noterar att ett upphävande av 64 kap 22 § SFB innebär att det inte längre finns någon begränsning av risken för alltför dominerande fondförvaltare, något de bedömer vara en risk.

Skälen för regeringens förslag: I nuvarande regelverk finns en rätt för Pensionsmyndigheten att begränsa antalet fonder en fondförvaltare får erbjuda på fondtorget (64 kap. 22 § SFB). Utredningen har föreslagit att bestämmelsen ska upphävas som en följd av att det fortsättningsvis ska vara en ny myndighet som ska ingå fondavtal med fondförvaltarna.

Pensionsmyndigheten noterar att upphävandet av paragrafen innebär att det inte längre finns någon begränsning av risken för alltför dominerande fondförvaltare. Om en sådan dominerande fondförvaltare inte tilldelas fondavtal i en senare upphandling eller det skulle framkomma allvarliga problem så att dennes fonder i flera kategorier behöver avvecklas, kan det enligt myndigheten få betydande konsekvenser för pensionsspararna, premiepensionssystemet och marknaden.

Regeringen anser, i likhet med Pensionsmyndigheten, att behovet att kunna begränsa det antal fondavtal en och samma fondförvaltare får teckna kvarstår även på det upphandlade fondtorget. Begränsningen, som kan

139

Prop. 2021/22:179 variera över tiden, bör vara generell för fondförvaltarna. Begränsningen bör heller inte få innebära en snedvridning av konkurrensen (jämför prop. 2017/18:247 s. 67 och prop. 1998/99:98 s. 25 och 39). Regeringen anser därför att en sådan möjlighet ska finnas även fortsättningsvis. Det bör dock som en följd av den förändring av huvudmannaskapet för förvaltningen av fondtorget som regeringen föreslår längre fram (avsnitt 9) vara Fondtorgs- nämnden som ska få bestämma det högsta antal fondavtal som en och samma förvaltare får ingå. För fondförvaltare som lämnar anbud i en upphandling, och som redan har ingått maximalt antal fondavtal, kommer en sådan begränsning att innebära att anbudet avvisas.

7.3.19Fondavtalets löptid

Regeringens förslag: Löptiden för ett fondavtal ska inte få överstiga tolv år.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Fondbolagens förening

anser å ena sidan att långa avtalstider innebär en stark konkurrens- begränsning, å andra sidan att korta avtalstider innebär stora kostnader, frekventa tvångsflyttningar av spararnas medel och korta affärsrelationer med fondförvaltarna med mera.

Konkurrensverket anser att tidsbegränsade avtalsperioder för fondsparande kan vara problematiska med tanke på att syftet med premiepensionssystemet är att spara långsiktigt, kanske upp till 20–30 år. Myndigheten anser att det vore olyckligt om det långsiktiga pensions- sparandet i premiepensionssystemet upphandlas genom tidsbegränsade fondavtal.

Förvaltningsrätten i Linköping konstaterar att de närmare skälen till den aktuella begränsningen inte framgår av utredningen. För att medge en ökad flexibilitet kan det enligt förvaltningsrätten övervägas att införa mot- svarande reglering som i övriga upphandlingslagar, som förvisso rör ram- avtal, dvs. att utrymme ges för en längre kontraktstid än den normala om det finns särskilda skäl.

Upphandlingsmyndigheten finner det lämpligt med en ordning som innebär att ett fondavtal ska ha en bestämd löptid som ska vara proportionerlig i förhållande till den kategori av fonder som upphandlas.

Finansinspektionen anser att det med långa löptider på fondavtalen finns en risk för att den kvalitetsbedömning som görs vid upphandlingen inte är giltig efter ett antal år. Myndigheten anser att löptiden bör kunna variera mellan olika fondkategorier och vid behov bör fondavtal löpa på kortare tid än tolv år, exempelvis 8–10 år.

140

Skälen för regeringens förslag: Det kan som jämförelse nämnas att det i 7 kap. 2 § LOU finns bestämmelser om längsta tillåtna avtalstid för ramavtal. Ett sådant avtal får endast löpa under längre tid än fyra år om det finns särskilda skäl. Det kan finnas särskilda skäl om till exempel före- målet för upphandlingen är av sådant slag att det medför stora investeringar för leverantören som ska betala sig under avtalstiden (se till exempel prop. 2015/16:195 s. 515 som hänvisar till prop. 2006/07:128 s. 333 f., Kammarrätten i Stockholms dom den 23 maj 2013 i mål nr 1583-

13 och Kammarrätten i Göteborgs dom den 22 juli 2013 i mål nr 3124– 3127-13).

Motsvarande avtalstid för ramavtal enligt 7 kap. 2 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna är åtta år. I 4 kap. 11 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner anges att koncessioner med längre löptid än fem år inte får ha en längre maximal löptid än vad som kan förväntas rimligen gå åt för att koncessionshavaren ska kunna kom- penseras för gjorda investeringar för utnyttjandet av byggnadsverken eller tillhandahållandet av tjänsterna tillsammans med en avkastning på det investerade kapitalet. Vid beräkningen ska hänsyn tas till de investeringar som krävs för att uppnå särskilda mål enligt kontrakten.

För andra avtal som grundas på en upphandling är inte avtalstiden reglerad. EU-domstolen har i ett avgörande från 2008 uttalat att det är främmande för systemet för, och ändamålet med, gemenskaps- bestämmelserna om offentlig upphandling att offentliga kontrakt avseende tjänster ingås för obestämd tid (dom Pressetext, C-454/06, EU:C:2008:351, p. 73 och 74). Ett sådant tillvägagångssätt kan enligt domstolen på sikt hindra konkurrensen mellan potentiella tjänste- leverantörer. Domstolen konstaterade emellertid att det i gemenskaps- rätten inte finns något förbud mot att ingå offentliga kontrakt avseende tjänster för obestämd tid.

I ett avgörande från 2010 har EU-domstolen uttalat att starka skäl, däribland upprätthållandet av konkurrensen, talar för att tilldelning av koncessioner (som det målet rörde) för en obegränsad tid inte är förenligt med EU:s rättsordning (dom Helmut Müller, C-451/08, EU:C:210:168, p. 79). Numera följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om tilldelning av koncessioner att koncessioner ska vara tidsbegränsade (artikel 18.2).

I förarbetena till LOU anges att även ett kontrakt som inte är ett ramavtal innebär en marknadsintervention. Vad som är en acceptabel löptid för ett sådant kontrakt får enligt förarbetena därför ytterst avgöras vid en proportionalitetsbedömning i förhållande till vad det är som anskaffas (prop. 2015/16:195 del 1 s. 515).

Eftersom upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg inte omfattas av upphandlingsdirektivens tillämpningsområde finns det inga uttryckliga bestämmelser om fondavtalets löptid, dock måste grund- läggande EU-rättsliga principer beaktas.

Löptiden för ett fondavtal kan regleras på olika sätt. Ett sätt är att, i likhet med bestämmelserna om ramavtal i befintliga upphandlingslagar, införa bestämmelser som anger hur lång löptid ett fondavtal får ha. Ett annat sätt är att i lag införa bestämmelser som anger att ett fondavtal ska ha en bestämd löptid som ska vara proportionerlig i förhållande till den kategori av fonder som upphandlas. Det skulle då överlåtas till myndigheten att bestämma hur lång löptiden ska vara.

För att bidra till förutsebarhet när det gäller regelverkets tillämpning bör den längsta möjliga löptiden för ett fondavtal anges i lag. Det ligger i sakens natur att ett pensionssparande är ett långsiktigt sparande. Detta medför att det inte behöver vara en nackdel med relativt långa avtalstider så länge fondförvaltarna levererar fonder av hög kvalitet i enlighet med avtalet. Å andra sidan kommer det, liksom i dag, i fondavtalet att ställas krav på hur ofta de fonder som erbjuds på fondtorget ska handlas och

Prop. 2021/22:179

141

Prop. 2021/22:179 värderas. Detta medför att det utifrån fondernas förvaltningsperspektiv inte heller är nödvändigt med särskilt långa avtalstider, som exempelvis motsvarar en genomsnittlig sparandetid. Så hade kunnat vara fallet om det varit särskilda premiepensionsfonder, som varit öppna för handel endast någon gång om året eller ännu mer sällan, som skulle upphandlas. I sådana fonder ställs andra, vanligen lägre, krav på likviditet vilket kräver en annan typ av långsiktighet för att fonden ska kunna förvaltas i enlighet med fondbestämmelserna. Detta är emellertid inte fallet med de fonder som ska finnas på fondtorget. Mot denna bakgrund instämmer inte regeringen i Konkurrensverkets bedömning att tidsbegränsade avtal står i strid med intresset av ett långsiktigt sparande. Tvärtom konstaterar regeringen att just långsiktigheten och effekten av ränta på ränta gör att det finns ett starkt intresse av att kunna avsluta avtalen med fondförvaltare som inte mot- svarar högt ställda kvalitetskrav. Det gäller även för sådana fonder som brukar benämnas generationsfonder. En sådan fond vänder sig till sparare i en viss åldersgrupp och innehåller både aktier och räntebärande värde- papper. Fonderna är konstruerade på så sätt att de innehåller störst andel aktier när det är lång tid kvar till pensionen men i takt med att spararna närmar sig förväntad pensionsålder flyttas fondens medel stegvis över från aktier till räntebärande värdepapper. Detta påverkar inte likviditeten i fonden. En avtalstid om tolv år utgör således inget hinder mot att kunna erbjuda generationsfonder på premiepensionens fondtorg.

Regeringen anser alltså sammantaget att en avtalstid om längst tolv år framstår som en väl avvägd tid. En avtalstid med den längden är också tillräcklig sett till bland annat placeringsinriktning och likviditet för de fonder som kan komma att erbjudas på premiepensionens fondtorg.

I dag gäller fondavtalen tills vidare utan begränsning i tid. Som framgår av erfarenheterna från systemet hittills och generella beteendeekonomiska insikter fungerar inte konkurrensen i så måtto att sparare väljer bort sämre fonder till förmån för bättre. Genom regeringens förslag med tids- begränsade avtal och utvärdering av fonderna kommer således, i motsats till vad Fondbolagens förening anför, konkurrensen på fondmarknaden att förstärkas.

Förvaltningsrätten i Linköping anser att det för att medge en ökad flexibilitet bör övervägas att införa motsvarande reglering som i övriga upphandlingslagar, som förvisso rör ramavtal, dvs. att utrymme ges för en längre kontraktstid än det normala om det finns särskilda skäl. Regeringen instämmer med Förvaltningsrätten i Linköping i att det skulle öka flexibiliteten i fondavtalen om längre tid än tolv år tilläts om det finns särskilda skäl. Den föreslagna avtalstiden om maximalt tolv år är dock enligt regeringens mening tillräcklig och någon ytterligare flexibilitet bedöms inte nödvändig mot bakgrund av att det är fonder som upphandlas och att inga särskilda investeringar är nödvändiga för fondförvaltarna för att kunna erbjuda sina fonder.

Den föreslagna avtalstiden är maximalt tolv år. I likhet med Finansinspektionen och Upphandlingsmyndigheten anser regeringen att löptiden för fondavtal bör kunna variera mellan olika fondkategorier och vid behov bör fondavtal löpa på kortare tid än tolv år. Vilken avtalstid som är ändamålsenlig får myndigheten avgöra vid varje upphandling.

142

7.3.20

Avtalsspärr

Prop. 2021/22:179

Regeringens förslag: Avtalsspärr ska gälla under tio dagar från det att Fondtorgsnämnden skickade underrättelse till fondförvaltarna om ett beslut om tilldelning av fondavtal. Under den tiden ska Fondtorgsnämnden inte få ingå fondavtal. Vid utskick på annat sätt än med elektroniskt medel ska avtalsspärren i stället gälla under 14 dagar.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att avtalsspärren ska vara 15 dagar om utskick görs på annat sätt än med elektroniskt medel.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om avtalsspärr finns i de lagar som reglerar offentlig upphandling. De bestämmelser som finns i upphandlingslagarna bygger på rättsmedelsdirektiven (direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG) och uppfyller därmed alla krav som EU- rätten ställer på rättsligt skydd vid upphandlingar. Detta utgör enligt regeringen ett gott skäl för att motsvarande regler bör gälla även för upphandlingar av fonder till premiepensionens fondtorg. Regeringen anser därför att bestämmelser om avtalsspärr även bör införas avseende upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Syftet med bestämmelserna är att garantera att fondförvaltarna har möjlighet att få ett beslut om tilldelning av fondavtal överprövat innan avtal ingås.

De föreslagna bestämmelserna innebär således att myndigheten inte får ingå fondavtal under den tid då avtalsspärren löper. Avtalsspärren gäller, enligt regeringens förslag, under tio dagar från det att Fondtorgsnämnden skickade en underrättelse om tilldelningen av fondavtal till fondför- valtarna. Denna tiodagarsfrist förutsätter dock att underrättelsen skickas via elektroniskt medel, exempelvis via e-post. Om underrättelsen i stället skickas ut på annat sätt än med elektroniskt medel, exempelvis via vanlig postgång, anser regeringen att en väl avvägd tidsfrist är 14 dagar.

143

Prop. 2021/22:179 7.3.21

Överprövning

 

 

 

Regeringens förslag: En upphandling av fonder till premiepensionens

 

fondtorg och ett fondavtals giltighet ska kunna överprövas av allmän

 

förvaltningsdomstol på ansökan av en fondförvaltare som anser sig ha

 

lidit skada eller kunna komma att lida skada. En upphandling av fonder

 

ska dock inte få överprövas efter det att fondavtal har slutits. Prövnings-

 

tillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

 

Om en fondförvaltare har lidit skada eller kan komma att lida skada

 

till följd av en överträdelse av vissa bestämmelser om upphandling, ska

 

rätten vid överprövningen besluta att upphandlingen ska göras om eller

 

får avslutas först sedan den har rättats.

 

Vid överprövning av en upphandling ska en förlängd avtalsspärr gälla

 

under handläggningen.

 

Det ska vid överprövning vara möjligt för rätten att meddela

 

interimistiska beslut om att fondavtal inte får ingås eller fullgöras.

 

Om det under överprövning av en upphandling ingås ett fondavtal i

 

strid med en avtalsspärr eller ett interimistiskt beslut, ska rätten på

 

yrkande av sökanden i stället överpröva avtalets giltighet.

 

Efter att en allmän förvaltningsdomstol har avgjort ett mål om

 

överprövning ska det i vissa fall gälla en tiodagarsfrist inom vilken det

 

inte får ingås fondavtal.

 

Rätten ska på yrkande av sökanden besluta att ett fondavtal är ogiltigt

 

om det har slutits i strid med vissa angivna bestämmelser om

 

upphandling.

 

En ansökan om överprövning av ett fondavtals giltighet ska ha

 

kommit in till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet

 

slöts, dock senast inom trettio dagar från det att fondförvaltare, som har

 

lämnat anbudsansökan eller anbud, har underrättats om att fondavtalet

 

har slutits.

 

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag.

 

Utredningen har dock föreslagit att samtliga bestämmelser i lagen om

 

upphandling av fonder till fondtorget ska kunna bli föremål för

 

överprövning. Utredningen har även föreslagit att domstolen ska kunna

 

besluta att ett fondavtal får bestå av tvingande hänsyn till ett allmän-

 

intresse. Vidare har utredningen föreslagit att begreppet ”domstolen” ska

 

användas i stället för ”rätten”.

 

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna däribland

 

Malmö tingsrätt, Sundsvalls tingsrätt, Förvaltningsrätten i Uppsala, Svea

 

hovrätt, Kammarrätten i Stockholm, Pensionärernas riksförbund, Svenska

 

Kommunal Pensionärernas Förbund och Riksförbundet Pensionärers

 

Gemenskap tillstyrker förslagen eller har inget att invända mot dem.

 

Förvaltningsrätten i Linköping ser behov av ytterligare överväganden

 

när det gäller lämpligheten i att samtliga överträdelser enligt det av

 

utredningen föreslagna 64 a kap. SFB kan omfattas av en överprövning i

 

förvaltningsdomstol.

 

Pensionsmyndigheten uppfattar förslaget som att premiepensionskapital

 

ska flyttas till likvärdig fond utifrån vad som anges i upphandlat fondavtal.

 

Myndigheten utgår ifrån att denna åtgärd ska kunna angripas rättsligt, dels

144

av de fondförvaltare som inte tilldelas medel, dels av de pensionssparare

 

 

som berörs. Samma åtgärd torde därmed kunna bli föremål för prövning i

Prop. 2021/22:179

såväl förvaltningsdomstol som allmän domstol. Eftersom samma åtgärd

 

kan bli föremål för prövning i olika domstolar behöver det redogöras för

 

vilka processrättsliga förutsättningar som ska gälla och eventuella kon-

 

sekvenser av detta.

 

Kammarrätten i Jönköping anser att begreppet ”domstolen” ska bytas ut

 

mot ”rätten” eftersom det är fråga om beslut som ska fattas i den dömande

 

verksamheten.

 

Konkurrensverket anser att verket bör ha ansvar att utöva tillsyn över en

 

eventuell ny lag om upphandling av fonder.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Upphandlingen av fonder ska kunna prövas rättsligt

 

En utgångspunkt för det föreslagna regelverket för upphandling av fonder

 

till premiepensionens fondtorg är att det ska uppfylla berättigade krav på

 

rättssäkerhet. Fondförvaltare som deltar i en upphandling av fonder till

 

premiepensionens fondtorg bör därför ha möjlighet att få sin sak prövad

 

rättsligt. Regeringen anser att detta bör uppnås om det införs bestämmelser

 

om överprövning som i allt väsentligt motsvarar bestämmelserna om

 

överprövning av upphandlingar i nuvarande upphandlingslagar. Här-

 

igenom uppnås en väl avvägd balans mellan intressena av rättssäkerhet

 

och effektivitet. Som anges ovan i fråga om avtalsspärr bygger reglerna i

 

upphandlingslagarna på rättsmedelsdirektiven och de uppfyller därmed de

 

krav som EU-rätten ställer på rättsligt skydd vid upphandlingar.

 

Regeringen anser därför att det i den föreslagna lagen om upphandling av

 

fonder till premiepensionens fondtorg bör införas bestämmelser om

 

överprövning som i relevanta delar motsvarar de bestämmelser som finns

 

i 20 kap. LOU. En fondförvaltare som anser sig ha lidit skada eller kunna

 

komma att lida skada bör hos allmän förvaltningsdomstol därför kunna

 

ansöka om överprövning av upphandlingen. En upphandling bör dock inte

 

kunna överprövas efter det att fondavtal har slutits mellan myndigheten

 

och fondförvaltaren. En fondförvaltare bör däremot under en viss tid ha

 

möjlighet att föra talan om ogiltighet av ett sådant avtal.

 

Konkurrensverket menar att, med hänsyn till att upphandling av fonder

 

kommer att uppgå till stora belopp och har effekt på fondmarknaden, det

 

är angeläget med en effektiv tillsyn över hur upphandlingarna genomförs.

 

Konkurrensverket utövar tillsyn över upphandlingar som omfattas av

 

upphandlingsdirektiven och över andra näraliggande regelverk som avser

 

inköp som inte omfattas av direktiven, exempelvis lagen om valfrihets-

 

system. Den ordningen bör gälla även avseende upphandling av fonder,

 

anser verket.

 

Placering av kapital i finansiella instrument omfattas inte av upp-

 

handlingsdirektiven (se avsnitt 6) och Fondtorgsnämnden kommer vara

 

den enda myndighet som har att tillämpa det föreslagna upphandlings-

 

regelverket, upphandling av fonder kommer vara myndighetens

 

kärnuppgift. Regeringen föreslår vidare bestämmelser om möjlighet för en

 

fondförvaltare att ansöka om överprövning och skadestånd samt att det

 

finns en möjlighet att ogiltigförklara fondavtal som slutits i strid mot

 

regelverket. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen, till

 

skillnad från Konkurrensverket, att det inte finns behov av att införa

145

Prop. 2021/22:179 bestämmelser om särskild tillsyn eller att Fondtorgsnämnden bör kunna påföras upphandlingsskadeavgift. Det finns inte heller något behov av att inkludera Fondtorgsnämndens upphandling av fonder (placering av kapital) i Upphandlingsmyndighetens uppgift att utveckla, förvalta och stödja den upphandling av varor och tjänster som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter.

146

Vid beräkningen av avtalsspärrens längd bör 2 § lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid tillämpas, den så kallade söndagsregeln. Enligt nämnda paragraf måste således Fondtorgsnämnden beakta att avtals- spärrens längd ska beräknas på så sätt att om sista dag för avtalsspärren infaller på någon av dagarna som är uppräknade i söndagsregeln, ska sista dag för spärren i stället anses infalla nästa vardag. Detta innebär att avtal får ingås tidigast dagen därefter, oavsett om det är en helgdag eller inte. Detsamma gäller tiodagarsfristens längd.

Tidsfristerna för att ansöka om överprövning av en upphandling sammanfaller med de tidsfrister under vilka avtalsspärr gäller. På tidsfristerna för att ansöka om överprövning torde dock söndagsregeln vara direkt tillämplig, utan att någon särskild hänvisning behöver göras. Regeringen anser dock att det för tydlighets skull bör tas in en sådan hänvisning i paragrafen.

Överprövning av upphandling

Vid överprövning av en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg bör rätten ha samma befogenheter som vid överprövning inom offentlig upphandling. Det innebär att rätten, om en överträdelse av vissa bestämmelser om upphandling av fonder har skett och en fondförvaltare har lidit skada eller kan komma att lida skada till följd av överträdelsen, ska kunna besluta att upphandlingen ska göras om eller att den inte får avslutas förrän rättelse har gjorts.

Förvaltningsrätten i Linköping är tveksam till att en överprövning vid förvaltningsdomstol kan omfatta alla överträdelser av den föreslagna upphandlingslagen, dvs. även t.ex. en fråga om ett kontrakt kan anses uppfylla laga krav att vara affärsmässigt, kostnadseffektivt, hållbart eller av hög kvalitet. Förvaltningsrätten ser behov av ytterligare överväganden när det gäller skälen till att denna typ av prövning lämpligen bör ske inom ramen för en överprövningsprocess. Regeringen anser, i likhet med Förvaltningsrätten i Linköping, att det inte är lämpligt att samtliga överträdelser av bestämmelser i utredningens förslag till upphandlings- regler skulle kunna föranleda att det vid överprövning beslutas att en upphandling ska göras om eller att den får avslutas först efter att rättelse har gjorts. Bestämmelserna i den föreslagna lagen som reglerar upphandlingen av fonder överensstämmer till stor del med bestäm- melserna i LOU. Däremot inrymmer förslaget till lag om upphandling av fonder även bestämmelser som inte direkt rör upphandlingen utan tar sikte på vad fondavtalet ska innehålla, exempelvis föreslås bestämmelser om att fondavtalet ska vara affärsmässigt och innehålla villkor om fond- förvaltarens samarbete med Pensionsmyndigheten. Regeringen anser att vad som vid en överprövning ska kunna föranleda beslut om att en upphandling ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts bör vara överträdelser av bestämmelser som reglerar just

upphandlingen och inte fondavtalets innehåll. Regeringen anser därför att de bestämmelser som vid en överträdelse bör kunna ligga till grund för nämnda åtgärder är bestämmelserna om krav på fonder för att de ska få upphandlas, principer för upphandling, annonsering, upphandlings- dokument, tidsfrister, kommunikation, förlängning av anbudstid, dialog, information, dokumentation, tilldelning av fondavtal, likvärdig fond, kompletterande upphandling och fondavtals löptid. Även ett beslut att avbryta en upphandling är ett sådant beslut som kan överprövas.

Överträdelser av de bestämmelser som avser fondavtalets innehåll, avtalsuppföljning samt begränsning av antal fondavtal bör således inte föranleda beslut om att en upphandling ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Bestämmelserna i den föreslagna lagen som reglerar lagens innehåll, undantag från förvaltningslagen, definitioner, antalet fonder som ska upphandlas samt bestämmelsen med hänvisning till bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd är enligt regeringen inte heller bestämmelser av sådan karaktär som vid en överprövning bör kunna läggas till grund för nämnda åtgärder.

Överprövning av fondavtals giltighet

I enlighet med vad som föreslås ovan avseende vilka bestämmelser som överträdelser av kan föranleda åtgärder i form av att en upphandling behöver göras om eller rättelse vidtas anser regeringen att samma gränsdragning bör gälla i fråga om vilka bestämmelser som överträdelser av kan föranleda beslut om att ett fondavtal är ogiltigt. I de situationer när det för att ett fondavtal ska beslutas ogiltigt krävs att någon annan bestämmelse har överträtts är det således någon av bestämmelserna om krav på fonder för att de ska få upphandlas, principer för upphandling, annonsering, upphandlingsdokument, tidsfrister, kommunikation, förläng- ning av anbudstid, dialog, information, dokumentation, tilldelning av fondavtal, likvärdig fond, kompletterande upphandling och fondavtals löptid som ska ha överträtts.

Vidare anser regeringen, till skillnad mot utredningen, att det saknas behov av en bestämmelse om att en domstol ska kunna besluta att ett fondavtal får bestå av tvingande hänsyn till ett allmänintresse. Någon sådan bestämmelse bör således inte införas.

Prövning i allmän förvaltningsdomstol eller allmän domstol

Fondtorgsnämndens beslut i upphandlingarna av fonder till premie- pensionens fondtorg bör kunna prövas rättsligt i allmän förvaltnings- domstol. Pensionsmyndigheten konstaterar att eftersom flytt av fondmedel som är placerade i en fond som inte längre omfattas av ett fondavtal förutsätts kunna angripas rättsligt kommer samma åtgärd därmed kunna bli föremål för prövning i såväl förvaltningsdomstol som allmän domstol. Myndigheten anser att eftersom samma åtgärd kan bli föremål för prövning i olika domstolar behöver det redogöras för vilka processrättsliga förutsättningar som ska gälla och eventuella konsekvenser av detta. Regeringen konstaterar att beslut om tilldelning och fondavtal ska kunna bli föremål för allmän förvaltningsdomstols prövning i enlighet med det överprövningsförfarande regeringen föreslår ovan. Pensionsmyndig- hetens beslut att föra över medel till en likvärdig fond eller till förvalet

Prop. 2021/22:179

147

Prop. 2021/22:179 kommer, såvida det inte finns särskilda skäl, att föregås av att spararen underrättas och ges möjlighet att göra ett eget fondval. Om spararen gör ett eget fondval, kommer placering ske i enlighet med det valet. Om spararen inte gör ett eget val och senare inte är nöjd med placeringen av premiepensionen, kan han eller hon när som helst byta fond (se avsnitt 8).

Regeringen delar således inte Pensionsmyndighetens farhåga om att samma åtgärd skulle kunna komma att prövas av såväl allmän domstol som allmän förvaltningsdomstol. I likhet med annan upphandling kommer tvister om tilldelning av fondavtal att prövas av allmän förvaltnings- domstol medan tvister om avtalets innebörd och bestånd kommer att prövas av allmän domstol. Regeringen konstaterar att så är fallet redan i dag där Pensionsmyndighetens beslut om fondavtal kan överklagas till förvaltningsrätten, medan Stockholms tingsrätt är behörig domstol i frågor om avtalets innebörd och bestånd.

Kammarrätten i Jönköping anser att ”domstolen” ska bytas ut mot ”rätten” eftersom det är fråga om beslut som ska fattas i den dömande verksamheten. Regeringen delar kammarrättens uppfattning och använder i stället begreppet ”rätten” i aktuella paragrafer.

7.3.22Skadestånd

Regeringens förslag: Om Fondtorgsnämnden inte har följt en upp- handlingsbestämmelse som vid en överprövning skulle kunna medföra att upphandlingen ska göras om eller får avslutas först efter rättelse, ska Fondtorgsnämnden ersätta därigenom uppkommen skada för en fond- förvaltare.

Rätten till skadestånd ska även inbegripa ersättning till en fond- förvaltare som har deltagit i en upphandling för kostnader med att förbereda anbud och i övrigt delta i upphandlingen, om åsidosättandet av bestämmelsen menligt har påverkat fondförvaltarens möjligheter att tilldelas fondavtalet.

Talan om skadestånd ska få väckas vid allmän domstol inom ett år från den tidpunkt då ett fondavtal har slutits mellan Fondtorgsnämnden och en fondförvaltare eller har förklarats ogiltigt genom ett avgörande som har fått laga kraft. Väcks inte talan inom denna tid, är rätten till skadestånd förlorad.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen har föreslagit att överträdelser av samtliga bestämmelser i lagen om upphandling av fonder till fondtorget ska kunna ligga till grund för skadeståndstalan.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag: Som framgår ovan föreslår regeringen avseende avtalsspärr och överprövning liknande regler som i gällande upphandlingslagar. Även avseende skadestånd anser regeringen att regel- verket bör utformas på motsvarande sätt som för offentlig upphandling. De regler som bör införas motsvarar således till stor del reglerna om skadestånd i 20 kap. LOU.

148

En fondförvaltare som har lidit skada på grund av att Fondtorgsnämnden har brutit mot en bestämmelse om upphandling av fonder bör således kunna väcka talan om skadestånd.

I likhet med bestämmelserna om överprövning bör det finnas begränsningar i vilka fall skadeståndsskyldighet kan uppkomma. Som framgår ovan föreslås att överträdelser av bestämmelser om krav på fonder för att de ska få upphandlas, principer för upphandling, annonsering, upphandlingsdokument, tidsfrister, kommunikation, förlängning av anbudstid, dialog, information, dokumentation, tilldelning av fondavtal, likvärdig fond, kompletterande upphandling och fondavtals löptid kan leda till beslut om att ett fondavtal är ogiltigt eller att en upphandling ska göras om eller inte får avslutas förrän rättelse gjorts. Som en följd av detta anser regeringen att för att skadeståndsskyldighet ska uppkomma bör det krävas att myndigheten brutit mot någon av ovan nämnda bestämmelser om upphandling. Det innebär följaktligen att bestämmelserna i den föreslagna lagen om upphandling av fonder som avser lagens innehåll, undantag från förvaltningslagen, definitioner, antalet fonder som ska upphandlas, hänvisning till bestämmelser om avtalsspärr, överprövning och skadestånd samt bestämmelserna om fondavtalets avtalsvillkor, avtalsuppföljning och begränsning av antal fondavtal inte kan ligga till grund för en skadeståndstalan.

Skadeståndet omfattar såväl det negativa som det positiva kontrakts- intresset. En fondförvaltare som sannolikt skulle ha tecknat fondavtal, om inte det ansvarsgrundande upphandlingsfelet inträffat, kan ha rätt till ersättning för utebliven vinst (det positiva kontraktsintresset).

En fondförvaltare som deltagit i en upphandling kan vara berättigad till ersättning för kostnader (det negativa kontraktsintresset) för att förbereda anbud och i övrigt att delta i upphandlingen om Fondtorgsnämnden åsido- satt någon av de ansvarsgrundande bestämmelserna och detta menligt påverkat fondförvaltarens möjligheter att tilldelas kontraktet.

Vad gäller de föreslagna bestämmelserna om skadestånd bör de kriterier för skadeståndsskyldighet och skadeståndets beräkning som har utformats i rättspraxis vid tillämpning av skadeståndsbestämmelserna i LOU kunna ge vägledning även för bedömningen av skadeståndsskyldighet och skadeståndets beräkning enligt de bestämmelser som nu föreslås av regeringen. I vilken mån skadestånd ska betalas ut i ett enskilt fall blir en fråga som får avgöras i rättstillämpningen.

En förutsättning för att talan om skadestånd ska kunna prövas bör vara att fondförvaltaren inom en viss bestämd tid väcker sådan talan. Regeringen föreslår, i enlighet med utredningens förslag, bestämmelser som överensstämmer med LOU i denna del. Förslaget är således att talan om skadestånd ska få väckas vid allmän domstol inom ett år från den tid- punkt då ett fondavtal har slutits eller har förklarats ogiltigt genom ett avgörande som har fått laga kraft. Väcks inte talan inom denna tid, ska rätten till skadestånd vara förlorad.

Prop. 2021/22:179

149

Prop. 2021/22:179

7.4

Följdändringar

7.4.1

Socialförsäkringsbalken

Regeringens förslag: Följande bestämmelser i SFB som rör Pensions- myndighetens hantering av fondavtal ska upphävas:

bestämmelserna om att Pensionsmyndigheten ska ingå fondavtal samt granska fondförvaltare och fonder,

bestämmelserna om att fondavtal ingås efter ansökan hos Pensions- myndigheten,

bestämmelserna om innehållet i Pensionsmyndighetens fondavtal,

bestämmelserna om villkoren för att Pensionsmyndigheten ska bifalla en ansökan om fondavtal,

bestämmelserna om att Pensionsmyndigheten får bestämma det högsta antal fondavtal en fondförvaltare får ingå, och

bestämmelserna om att Pensionsmyndigheten får ta ut avgifter för handläggning av ansökan om fondavtal och granskning av fonder och fondförvaltare.

Bestämmelsen om att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas vid rättelse, ändring och överklagande av Pensions- myndighetens beslut ska inte längre omfatta beslut om att bifalla ansökan om fondavtal och beslut om uttag av avgifter för handläggning av ansökan och granskning av fonder och fondförvaltare.

Upplysningsbestämmelserna i SFB om regeringens föreskriftsrätt för fondavtals villkor om affärsmodell, strategier och riktlinjer och för ansökningsförfarandet avseende fondavtal ska upphöra att gälla liksom bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om ansökan om fondavtal.

Bestämmelsen om att Pensionsmyndigheten ska föra över medel till värdepappersfonder eller fondföretag ska ändras så att myndigheten i stället ska föra över medel till fonder som omfattas av fondavtal. Övriga bestämmelser om att Pensionsmyndigheten ska kontrollera fonder innan myndigheten placerar medel i dem ska upphävas.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig om förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Bestämmelser om Pensionsmyndighetens fondavtal

I 64 kap. SFB finns det flera bestämmelser som behandlar Pensions- myndighetens fondavtal. Regeringens förslag till regelverk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg innebär att det fortsättningsvis ska vara en ny myndighet som ska ingå fondavtal med fondförvaltarna och som ska granska att fondförvaltarna och fonderna uppfyller avtalsvillkoren. Som en konsekvens av detta måste de bestäm- melser i 64 kap. SFB som behandlar Pensionsmyndighetens fondavtal upphävas eller ändras. Det gäller följande bestämmelser:

Bestämmelsen som anger att Pensionsmyndigheten ska förvalta premiepensionsmedlen genom att ingå fondavtal med fondbolag,

150

fondföretag eller förvaltningsbolag enligt 1 kap. 1 § lagen (2004:46) om värdepappersfonder (fondförvaltare) bör upphävas.

Bestämmelsen som anger att Pensionsmyndigheten ska granska att fondförvaltare och fonder löpande uppfyller villkoren i fondavtalen och att fondförvaltare löpande uppfyller vissa krav som ska vara uppfyllda för att Pensionsmyndigheten ska bifalla en ansökan om fondavtal bör upphävas. Istället föreslås, som framkommer i avsnitt 7.2.4, att den nya myndigheten ska granska att fondförvaltare och fonder uppfyller villkoren i fondavtalen.

Bestämmelserna som anger vad Pensionsmyndighetens fondavtal ska innehålla samt bestämmelser om ansökan om fondavtal bör upphävas. Vissa av de informationskrav som i dag gäller ansökan om fondavtal föreslås dock införas i den lag som reglerar upphandlingen av fonder.

Även upplysningsbestämmelser om regeringens föreskriftsrätt när det gäller avtalsvillkor och ansökningsförfarandet bör upphävas.

Bestämmelsen som anger att Pensionsmyndigheten får bestämma ett högsta antal fondavtal som en fondförvaltare får ingå bör upphävas. I stället föreslås att en bestämmelse som innebär att Fondtorgsnämnden får bestämma detta införs i lagen som reglerar upphandlingen av fonder (se avsnitt 7.3.18).

Bestämmelser om att Pensionsmyndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att täcka myndighetens kostnader för handläggning av ansökan om fondavtal och granskning av fondförvaltare och fonder bör upphävas. Istället föreslås att den nya myndigheten ska ta ut avgifter från fondförvaltare för att finansiera myndighetens arbete med upphandling och förvaltning av fondtorget (se avsnitt 9.2).

Som en konsekvens av att regeringen föreslår att 64 kap. 17 c § SFB ska upphävas, bör 113 kap. 41 § SFB, som innehåller bestämmelser om rättelse, ändring och överklagande av bland annat Pensionsmyndighetens beslut som rör ansökan om fondavtal, ändras på så sätt att bestämmelsen inte längre omfattar nämnda slag av beslut.

Särskilt om ansökan om fondavtal

I 64 kap. 17 c § SFB anges de krav som i dag ska vara uppfyllda för att en ansökan om att ingå fondavtal ska bifallas. Regeringen anser att det inte finns behov av att i lag ställa upp motsvarande krav vid ett upphandlings- förfarande. Det ankommer i stället på Fondtorgsnämnden att säkerställa att de fonder som upphandlas är lämpliga för premiepensionssystemet och att de uppfyller kraven i fråga om kostnadseffektivitet, hållbarhet, kontroller- barhet och hög kvalitet. Detta kan myndigheten uppnå genom de krav man ställer i upphandlingarna och genom de villkor man tar in i fondavtalen. Om myndigheten som ett led i detta anser att fondförvaltarna behöver uppfylla krav på verksamhetshistorik (64 kap. 17 c § andra stycket 1) samt att fonderna behöver uppfylla krav på avkastningshistorik (64 kap. 17 c § andra stycket 7) och minsta tillåtna förvaltat kapital utanför premie- pensionssystemet (64 kap. 17 c § andra stycket 8), kan myndigheten ställa upp sådana krav vid upphandlingarna och i de fondavtal som sedermera kommer att ingås. Om sådana krav uppställs, måste de givetvis vara såväl relevanta som proportionerliga.

Prop. 2021/22:179

151

Prop. 2021/22:179 Vad gäller sådana informationshandlingar som en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, i dag ska åta sig att lämna till pensionsspararna (64 kap. 17 c § andra stycket 3) erinras om att fond- avtalen enligt regeringens förslag ska innehålla de villkor som krävs för att upprätthålla god sed på premiepensionsområdet. I god sed ligger att fondavtalen bland annat bör innehålla villkor om korrekt och tillräcklig information till pensionsspararna.

Vad därefter gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att inte ta ut vissa avgifter (64 kap. 17 c § andra stycket 4 och 5) saknas det behov av motsvarande lagkrav vid ett upphandlat förfarande. Vilka avgifter som accepteras kommer nämligen att regleras i fondavtalet och bör dessutom återspeglas i form av krav vid upphandlingarna (till exempel krav på att fond- förvaltaren inte tar ut några avgifter för inlösen av andelar).

152

Vad gäller kravet att fondförvaltare ska lämna information som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/2088 av den 27 november 2019 om hållbarhetsrelaterade upplysningar som ska lämnas inom den finansiella tjänstesektorn (64 kap. 17 c § andra stycket 2) föreslås i avsnitt 7.2.3 att denna informationsskyldighet ska införas i den nya lagen som reglerar upphandlingen av fonder till fondtorget.

Vad slutligen gäller nuvarande krav på att en fondförvaltare, för att en ansökan om fondavtal ska bifallas, ska åta sig att lämna viss information om kostnader till Pensionsmyndigheten (64 kap. 17 c § andra stycket 6) saknas det behov av motsvarande bestämmelser vid ett upphandlat för- farande. Myndigheten får i stället säkerställa att fondavtalen innehåller villkor om den information som myndigheten anser att den behöver för att kunna utföra sitt uppdrag. Av avsnitt 7.3.17 framgår att regeringen även föreslår att fondavtalen ska innehålla villkor om samarbetsskyldighet med Pensionsmyndigheten.

Med hänsyn till det anförda bör bestämmelserna i 64 kap. 17 c § upphävas.

Placering av premiepensionsmedel

I 64 kap. SFB finns även bestämmelser om Pensionsmyndighetens placering av premiepensionsmedel hos fondförvaltare. Bestämmelserna reglerar bland annat under vilka förutsättningar Pensionsmyndigheten, för pensionsspararnas räkning, får placera premiepensionsmedel i fonder.

Enligt regeringens förslag ska Fondtorgsnämnden ingå fondavtal med fondförvaltarna och förvalta fondtorget. Pensionsmyndigheten kommer på så sätt att tillhandahållas ett färdigt fondtorg. Det kommer vidare att vara en uppgift för Fondtorgsnämnden att granska att fondförvaltarna och fond- erna löpande uppfyller villkoren i fondavtalet. Av den anledningen be- höver de bestämmelser i SFB som reglerar under vilka förutsättningar Pensionsmyndigheten får placera premiepensionsmedel i fonder hos fond- förvaltare ändras eller upphävas. I 64 kap. 18 § första stycket SFB anges att Pensionsmyndigheten, när pensionsrätt för premiepension har fast- ställts, ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkast- ningen på dessa medel till förvaltning i 1) värdepappersfonder eller fond- företag som avses i 64 kap. 19 §, eller 2) fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-

fonder). Enligt 64 kap. 19 § SFB får överföring enligt 18 § första stycket Prop. 2021/22:179 1 göras till en fond, om fondförvaltaren och fonden uppfyller villkoren i

fondavtalet, och fondförvaltaren uppfyller vissa angivna krav som också måste vara uppfyllda för att en ansökan om fondavtal ska kunna bifallas. Regeringen anser att bestämmelserna i 64 kap. 18 § första stycket 1 bör ändras på så sätt att det i stället anges att Pensionsmyndigheten ska föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i fonder som omfattas av fondavtal.

Som konstateras ovan ankommer det på den nya myndigheten att säkerställa att de fonder som upphandlas och som således kommer att er- bjudas på premiepensionens fondtorg utgör sådana fonder som premie- pensionsmedel får placeras i samt att fondförvaltarna och fonderna löpande uppfyller avtalsvillkoren. Pensionsmyndigheten behöver således inte göra några kontroller i detta avseende innan premiepensionsmedel placeras i en fond som erbjuds på fondtorget. Som en konsekvens av detta bör 64 kap. 19–21 §§ SFB upphävas. Dessa bestämmelser anger under vilka förutsättningar och till vilka fonder premiepensionsmedel i dag får överföras.

I 64 kap. 20 § första strecksatsen SFB anges att premiepensionsmedel inte får placeras i fonder som, enligt de för fonden gällande bestämmel- serna, kan dela ut medel till andra än andelsägarna. Regeringen föreslår i avsnitt 7.3.2 att sådana fonder inte ska få upphandlas till fondtorget.

7.4.2Undantag från vissa bestämmelser i förvaltningslagen

Regeringens förslag: Bestämmelserna om partsinsyn och kommun- ikation i förvaltningslagen (2017:900) ska inte tillämpas i ett ärende om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag

Förvaltningslagen och offentlig upphandling

Förvaltningslagen (2017:900) gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. Eftersom den nya myndigheten kommer att vara en förvaltningsmyndighet kommer förvaltningslagen att bli tillämplig även i ärenden om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Förvaltningslagen trädde i kraft den 1 juli 2018. Enligt förvaltnings- lagen i dess äldre lydelse var flera förfarandebestämmelser i den lagen inte tillämpliga vid upphandling. Anledningen till detta var att ett flertal av förfarandebestämmelserna tidigare innehöll begreppet myndighets- utövning. Beslut som fattas i samband med upphandling, som innebär att ett ärende avgörs genom att myndigheten ingår ett civilrättsligt avtal med enskild, anses inte innefatta myndighetsutövning mot enskild (se till exempel prop. 2006/07:128, s. 142 f. och prop. 2017/18:235, s. 128). De förfarandebestämmelser i förvaltningslagen som gällde i ärenden som

153

Prop. 2021/22:179

154

innefattade myndighetsutövning mot enskild blev således inte tillämpliga i upphandlingsärenden.

I den nuvarande förvaltningslagen har begreppet myndighetsutövning tagits bort. För att detta inte skulle förändra den rådande ordningen på upphandlingsområdet infördes avvikande regleringar i fråga om rätten till partsinsyn och om krav på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett ärende (prop. 2017/18:235, s. 128). Befintliga upphandlings- lagar innehåller därför bestämmelser (bland annat 1 kap. 3 a § LOU) som anger att upphandlande myndigheter inte ska tillämpa bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation i förvaltningslagen.

Partsinsyn

Den som är part i ett ärende har enligt 10 § förvaltningslagen rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL.

I 10 kap. 3 § OSL anges vad som ska gälla vid konflikt mellan bestämmelser om partsinsyn och sekretess. Som huvudregel hindrar sekretess inte att den som är part i ett ärende, och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ett ärende. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda.

Om bestämmelserna om partsinsyn är tillämpliga, är således möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del av handlingarna i ett ärende mycket liten.

I 19 kap. 3 § OSL finns bestämmelser om sekretess i upphandlings- ärenden. Sekretessen enligt andra stycket nämnda paragraf för uppgifter i anbud och liknande är absolut mot alla andra än den anbudsgivare som har lämnat anbudet fram till dess att alla anbud och liknande offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts.

Bestämmelserna om anbudssekretess i upphandlingsärenden i 19 kap.

3 § OSL blir tillämpliga även vid upphandling av fonder till premie- pensionens fondtorg, se avsnitt 10.3.1. Utan ett särskilt undantag från rätten till partsinsyn i sådana ärenden skulle bestämmelserna om anbuds- sekretess få ge vika för insynsintresset enligt 10 kap. 3 § OSL. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som föreskriver att bestämmelserna om partsinsyn i förvaltningslagen inte ska tillämpas vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Kommunikation

Enligt 25 § förvaltningslagen ska en myndighet innan den fattar beslut i ett ärende underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet, om det inte är uppenbart obehövligt (kommunikation). Denna

underrättelseskyldighet gäller, i likhet med rätten till partsinsyn, med de Prop. 2021/22:179 begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL.

Upphandlingslagarna innehåller, förutom ett undantag från förvaltnings- lagens bestämmelser om rätt till partsinsyn, även ett undantag från förvaltningslagens bestämmelser om kommunikationsskyldighet. Enligt förarbetena till 1 kap. 3 a § LOU var ett sådant undantag inte absolut nöd- vändigt, mot bakgrund av att det samtidigt föreslogs att rätten till partsinsyn inte skulle gälla i upphandlingsärenden (prop. 2017/18:235 s.

130). Om en part inte har rätt till partsinsyn är myndigheten inte heller skyldig att kommunicera handlingar i ett sådant ärende. Emellertid ansågs det väsentligt att lagstiftningen på upphandlingsområdet är tydlig och att avvikelser från förvaltningslagen är lättillgängliga och enkla att förstå såväl för individer och leverantörer som för upphandlande myndigheter och enheter (prop. 2017/18:235 s. 130). Av den anledningen infördes i upphandlingslagarna undantag från bestämmelserna om kommunikation i förvaltningslagen.

Regeringen föreslår att det av samma skäl som redovisats ovan i den föreslagna lagstiftningen om upphandling av fonder införs en motsvarande reglering när det gäller upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Detta innebär att bestämmelserna om kommunikation i förvaltningslagen inte blir tillämpliga vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Övriga förfarandebestämmelser i förvaltningslagen

Förvaltningslagen är subsidiär. Det innebär att förfarandebestämmelserna i förvaltningslagen inte blir tillämpliga om det finns avvikande bestämmelser i någon annan författning. Huruvida en specialförfattning innebär en avvikelse från förvaltningslagen får avgöras med tillämpning av sedvanliga tolkningsmetoder. Av särskild betydelse torde då ofta vara vilket syfte specialregleringen har och hur fullständigt den reglerar förfarandet. För det fall det inte finns avvikande bestämmelser i det regel- verk för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg som regeringen föreslår kommer således förvaltningslagens bestämmelser att bli tillämpliga i sådana upphandlingsärenden.

Regeringen anser att det inte finns skäl att göra undantag från ytterligare bestämmelser i förvaltningslagen utöver bestämmelserna om partsinsyn och kommunikation. De flesta av bestämmelserna i det föreslagna regel- verket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg kommer att ha företräde framför förfarandereglerna i förvaltningslagen. Det gäller till exempel de föreslagna bestämmelserna om kommunikationsformer under en upphandling, dokumentation, motivering av och information om beslut samt överprövning.

Huruvida en bestämmelse i regelverket för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska ges företräde framför förvaltningslagen får ytterst avgöras i rättstillämpningen.

155

Prop. 2021/22:179 8

Hantering av pensionsmedel när

 

fondavtal upphör

8.1

Likvärdig fond om spararen inte själv väljer ny

 

fond

Regeringens förslag: När ett fondavtal som har ingåtts av Pensionsmyndigheten eller Fondtorgsnämnden löper ut, sägs upp eller hävs ska följande gälla. De pensionssparare som har medel placerade i fonden ska ges möjlighet att inom viss tid bestämma att medlen ska placeras i en eller flera fonder som omfattas av ett annat fondavtal. Om en pensionssparare inte inom denna tid bestämmer hur medlen ska placeras, ska de placeras i en fond som i väsentliga avseenden är likvärdig med den tidigare fonden. Finns det inte någon likvärdig fond, ska medlen placeras i förvalet. Om det finns särskilda skäl, får medlen placeras i förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att bestämma hur medlen ska placeras.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissopinionen är blandad. Riksrevisionen anser

att medlen bör föras över till ny fond om spararen väljer och till förvalet om spararen inte gör ett val.

Finansförbundet och Finansinspektionen anser att det finns skäl att överväga att direkt placera kapitalet i förvalsalternativet i stället för i den mest likvärdiga fonden.

Offentliganställdas förhandlingsråd (OFR) menar att frågan inte ens skulle behöva hanteras om det var förvaltare och inte fonder som upphandlades, eftersom kapitalet då skulle placeras i en likvärdig fond hos samma förvaltare.

Sparbankernas Riksförbund avstyrker förslaget eftersom behovet av förutsägbarhet är grundläggande för deltagande fondbolag.

Konkurrensverket avstyrker förslaget och anser att fonderna som i dagsläget har fondavtal ska få finnas kvar i premiepensionssystemet även när det nya fondtorget införts vilket möjliggör ett långsiktigt sparande samtidigt som effekten av att falla ur fondtorget för en fondförvaltare inte blir lika omfattande.

Några remissinstanser, bland andra Svenskt Näringsliv och SPF Seniorerna, anser att förslaget innebär betydande inskränkningar i val- friheten. Svensk Värdepappersmarknad (tidigare Svenska Fondhandlare- föreningen) och Fondbolagens förening ifrågasätter förslaget eftersom medel flyttas från en fond som spararen valt till en fond som spararen inte valt och att spararnas val därmed ”överprövas”.

Skälen för regeringens förslag

Fondmedel bör överföras till en likvärdig fond om spararen inte gör ett nytt val

Det finns flertal olika sätt att hantera premiepensionsmedel som finns i de fonder som inte längre omfattas av fondavtal. Ett sätt är att samtliga

156

pensionsmedel förs över till förvalet. De sparare som vill kan sedan välja bland de fonder som finns på fondtorget. En sådan hantering skulle snarast uppfattas som en nystart av premiepensionssystemet där alla börjar om från början eftersom det skulle krävas ett aktivt val av spararen att välja andra fonder än förvalet. Det skulle kunna uppfattas som ett under- kännande av tidigare val och bedöms därför som mindre lämpligt. En mer rimlig hantering, som förordas av bland andra Finansinspektionen, skulle vara att pensionsmedel i fonder som inte längre omfattas av fondavtal förs över till förvalet. Regeringen anser att ett sådant förfarande skulle svara upp mot den i pensionsöverenskommelsen nämnda principen att förvalet ska vara utgångspunkten i premiepensionssystemet. Mot en sådan ordning står principen om valfrihet som är en central del av premiepensions- systemet (se avsnitt 5.2 och 7.2.2).

I avvägningen mellan förvalet som utgångspunkt och att värna valfriheten och de val som spararna gjort föreslår regeringen att man så långt möjligt ska värna tidigare gjorda val och att denna princip bör komma till uttryck även vid bestämmande av formerna för hur premie- pensionsmedel ska hanteras när fondavtal upphör. I så stor utsträckning som möjligt bör det därför beaktas vad spararen genom sitt tidigare fond- val har gett uttryck för i fråga om risknivå och placeringsinriktning. Hanteringen blir särskilt aktuell vid övergången från det befintliga fondtorget till det nya upphandlade fondtorget avseende pensionsmedel som sedan tidigare har placerats i fonder som efter upphandling inte kommer att omfattas av nytt fondavtal. De föreslagna reglerna bör alltså tillämpas både när fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg inte tilldelas fondavtal i en upphandling och när fonder av någon annan anledning inte längre ska erbjudas på fondtorget. Initialt bör reglerna således i stor utsträckning tillämpas i övergången från det befintliga till det upphandlade fondtorget.

I avsnitt 9 föreslås att en ny myndighet inrättas med uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg, vilket inkluderar upphandling av fonder till fondtorget. Myndigheten föreslås heta Fondtorgsnämnden. Fortsättnings- vis benämns därför den myndighet som ska förvalta fondtorget som Fond- torgsnämnden.

När en fond utgår ur utbudet bör spararen ges möjlighet att välja en eller flera nya fonder inom en viss angiven tid. Om spararen gör ett sådant val ska medlen placeras på det sätt som spararen angett. Detta bör regleras i lag. Samma förfarande bör gälla även när ett fondavtal löper ut, sägs upp eller hävs. Det är även på så sätt hanteringen sker redan i dag när fonder avregistreras från fondtorget, alltså att pensionsspararna informeras och ges möjlighet att göra nya fondval.

Spararna bör ges möjlighet att välja nya fonder när det står klart att fondavtalet kommer att upphöra, exempelvis så snart fondavtalet sagts upp. Den efterföljande tidsfristen för när ett nytt fondval ska vara gjort bör bestämmas så att spararna ges rimlig tid att överväga situationen. Förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation gäller, och Fond- torgsnämnden ska när den bestämmer vad som är en rimlig tid beakta praxis och JO:s granskningsuttalanden avseende förvaltningslagens bestämmelser om kommunikation.

Om spararen inte gör något nytt fondval inom angiven tid, bör enligt regeringens uppfattning spararens medel föras över till en fond som är

Prop. 2021/22:179

157

Prop. 2021/22:179 likvärdig med den tidigare valda fonden. Om det inte finns någon likvärdig fond eller om det av andra skäl är svårt att utse en likvärdig fond, ska

 

medlen föras över till förvalet. Även detta bör regleras i lag.

 

Konkurrensverket förordar att tidigare placerade premiepensionsmedel

 

ska behållas i befintliga fonder oavsett om dessa fonder efter en

 

upphandling finns på fondtorget eller inte. Regeringen konstaterar att en

 

sådan ordning i praktiken skulle innebära att det gamla fondtorget för

 

premiepensionen finns kvar och stänger för placering av nya pensions-

 

rätter. Spararnas tidigare val avseende fond skulle i sådant fall gälla även

 

efter att det reformerade fondtorget införts. Regeringen ser avsevärda

 

nackdelar med en sådan ordning. Ett av syftena med ett upphandlat

 

fondtorg är att erbjuda fonder som bedöms bättre kunna leda till att målen

 

för premiepensionssystemet uppnås. Detta syfte skulle med den lösning

 

som Konkurrensverket förordar inte uppnås under betydande tid. En sådan

 

lösning innebär också att kapital placerat före respektive efter införandet

 

av det upphandlade fondtorget skulle omfattas av olika villkor, vilket leder

 

till högre kostnader för avtalsuppföljning och administration. Förvalt-

 

ningen av fondtorget skulle alltså bli både komplicerad och dyr.

 

Konsumentverket anser att det är bra att så långt som möjligt säkerställa

 

att spararens val av risknivå och placeringsinriktning beaktas, men att

 

kriterierna för vad som ska utgöra en likvärdig fond tydligt måste framgå

 

för spararna samt att dessa uppmärksammas på när medel i fonden

 

kommer att föras över till en likvärdig fond. Regeringen instämmer i

 

Konsumentverkets synpunkt.

 

Det är den myndighet som kommer att upphandla fonder, Fondtorgs-

 

nämnden, som också kommer att ha i uppgift att bedöma vilka fonder som

 

är likvärdiga och fastställa hur pensionsspararnas premiepensionskapital

 

ska fördelas på de fonder som i upphandlingen bedöms likvärdiga, om det

 

finns flera likvärdiga fonder inom en viss kategori, se avsnitt 8.2. Det är

 

dock Pensionsmyndigheten i egenskap av fondandelsägare och hand-

 

läggande myndighet av fondbyten som i praktiken genomför överföringen

 

av kapital i enlighet med vad som anges om likvärdig fond i fondavtalet.

 

Det är också den myndigheten som sköter kommunicering och övriga

 

kontakter med de pensionssparare som berörs.

 

Sparbankernas Riksförbund anser att behovet av förutsebarhet är

 

grundläggande för fondbolagen och att förslaget bland annat innebär en

 

risk för överraskande ändringar i kapitalflöden, vilket i förlängningen går

 

ut över pensionsspararna. Regeringen anser också att det är viktigt att

 

behovet av förutsebarhet tillgodoses. Det föreslagna regelverket för

 

upphandlingarna innebär enligt regeringen att fondförvaltarna kommer att

 

ges rimliga förutsättningar att bedöma vad som krävs för att erbjudas

 

fondavtal men även vad som löpande behöver vara uppfyllt för att

 

bibehålla ett sådant avtal.

 

OFR konstaterar att om det var kapitalförvaltningstjänster som

 

upphandlades i stället för fonder skulle de föreslagna reglerna inte

 

behövas. Regeringen delar inte OFR:s bedömning utan anser att liknande

 

frågor bör uppkomma även i system där det är kapitalförvaltningstjänster

 

som upphandlas och där en kapitalförvaltare som tidigare omfattats av ett

 

avtal inte längre gör det. Oavsett detta är det dock regeringens bedömning

 

att det är fonder som ska upphandlas till premiepensionens fondtorg, inte

158

kapitalförvaltningstjänster (se avsnitt 6).

Spararnas val beaktas, det är dock inte alltid självklart vad som är en likvärdig fond

Regeringen anser att det är centralt att premiepensionssystemet erbjuder spararna reell valfrihet på ett fondtorg med låga avgifter. För att åstadkomma ett sådant fondtorg måste det bland annat beaktas att fondförvaltning är en verksamhet med betydande stordriftsfördelar. Ju mer premiepensionskapital som finns placerat på fondtorget efter övergången till ett upphandlat fondtorg, desto mer intressant torde det vara för fondförvaltarna att deras fonder erbjuds där. Omvänt gäller att vid små eller mycket osäkra volymer kommer det att vara svårare att skapa ett upphandlat fondtorg med låga avgifter och reell valfrihet.

En viktig uppgift för Fondtorgsnämnden blir att avgöra vilka fonder som i väsentliga avseenden är likvärdiga med varandra, se avsnitt 8.2. Den nya fonden ska vara så lik den tidigare valda fonden som möjligt avseende till exempel placeringsinriktning, avgiftsnivå, risknivå och riskspridning. Sådana överväganden görs redan i dag av Pensionsmyndigheten och av andra aktörer som tillhandahåller fondtorg, inte minst inom tjänste- pensionen.

Även om de flesta av spararna genom detta förslag sannolikt kommer att få sitt premiepensionskapital placerat i fonder som liknar de fonder som de tidigare har valt, kan det ändå finnas skillnader mellan fonderna. Skillnaderna är troligtvis mindre mellan till exempel globala aktie- indexfonder än mellan till exempel aktivt förvaltade branschfonder. Beroende på indelningen av fonder och hur Fondtorgsnämnden i övrigt väljer att dela upp och kravställa upphandlingen av fonder kan även risknivån i fonder av samma typ eller med samma placeringsinriktning skilja sig åt. Det kan även finnas andra parametrar som spararen lagt vikt vid som inte beaktats i upphandlingen, vilket medför att det utifrån spararens perspektiv inte i varje detalj är likvärdiga fonder.

En naturlig följd av att utbudet av fonder på fondtorget är dynamiskt och förändras kontinuerligt är att pensionsspararens önskemål om placering av fondmedlen inte alltid kan garanteras i detalj. Regeringen anser dock att förslaget säkerställer att spararens val av risknivå och placeringsinriktning beaktas, vilket enligt regeringen är fondtorgets roll för att dels uppnå målet för premiepensionssystemet, dels upprätthålla principen om valfrihet, se avsnitt 5.2 och 7.2.2. Till det kommer möjligheten för sparare som inte vill få sitt kapital placerat i en likvärdig fond att när som helst välja en annan fond på fondtorget eller förvalet.

Svenskt Näringsliv anser att förslaget innebär att spararna inte får möjlighet till reell valfrihet. SPF Seniorerna anser att förslaget medför betydande inskränkningar i pensionssparares egna val och preferenser. Svensk Värdepappersmarknad ifrågasätter förslaget eftersom medel flyttas från en fond som spararen valt till en fond som spararen inte valt. Fondbolagens förening menar att förslaget leder till att spararnas val ”överprövas” och att många av de val som gjorts inte längre kommer att gälla. Föreningen anför att spararen tvingas till ett omval vilket medför en kostnad i form av engagemang och ny informationsinhämtning. För dem som inte uppfattar att deras val inte längre är gällande, eller inte har tid eller möjlighet att göra ett omval, kommer myndigheten att flytta medlen till något annat alternativ, endera till en ”likvärdig” fond eller till någon

Prop. 2021/22:179

159

Prop. 2021/22:179 annan fond. Detta är inte kännetecknande för ett system som ska ge spararen en ”reell valfrihet”. Det kommer att leda till valtrötthet och en

 

känsla av att någon annan tar över det egna valet och därmed ansvaret.

 

Regeringen instämmer inte i dessa remissinstansers uppfattning att

 

förslaget skulle leda till att rätten till valfrihet inte infrias. Som tidigare

 

anförts anser regeringen att principen om valfrihet är central i

 

utformningen av premiepensionssystemet och att denna princip bör

 

komma till uttryck vid övergången från det befintliga till det nya

 

upphandlade fondtorget och när fondavtal upphör att gälla efter att det nya

 

fondtorget inrättats. Förslaget innebär att flytt av sparares medel i de flesta

 

fall kommer att ske till en fond vars risknivå och placeringsinriktning i allt

 

väsentligt överensstämmer med pensionsspararens tidigare val.

 

Regeringen anser således att förslaget på ett bra sätt hanterar den av-

 

vägning som krävs mellan intresset av att pensionsspararnas val beaktas

 

och att övergången till det upphandlade fondtorget görs effektivt samt ger

 

goda förutsättningar för att upphandla fonder till ett fondtorg av hög

 

kvalitet. Det bör också noteras att skälen för att en viss fond inte kommer

 

erbjudas på fondtorget efter en upphandling exempelvis kan vara att

 

fondförvaltaren inte har lämnat anbud, fondförvaltaren eller fonden inte

 

uppfyller ställda krav och inte bedöms vara lämplig att placera

 

premiepensionsmedel i eller att andra fonder i en jämförelse bedöms vara

 

bättre eller har lägre förvaltningsavgift. Förslaget säkerställer också att det,

 

efter att det upphandlade fondtorget inrättats, finns en hantering när

 

fondavtal upphör som beaktar pensionsspararnas tidigare val och bidrar till

 

att principen om valfrihet upprätthålls.

 

Riksrevisionen ifrågasätter rimligheten i att beakta vad sparare genom

 

tidigare fondval gett uttryck för i fråga om risknivå och placerings-

 

inriktning eftersom det är svårt att avgöra om en enskild sparares befintliga

 

fondval är medvetna och rationella. Regeringen instämmer i svårigheterna

 

men anser att det inte förhindrar ambitionen att i möjligaste mån beakta

 

spararnas tidigare val.

 

Finansinspektionen anser att när systemet övergår från det nuvarande

 

till ett upphandlat fondtorg bör spararens medel placeras i förvalet om den

 

tidigare valda fonden inte finns kvar och spararen inte själv gör ett nytt

 

val. Skälen för detta är dels att likvärdig fond är ett trubbigt begrepp, dels

 

att det finns en risk att gamla och ogenomtänkta val lever vidare i en

 

likvärdig fond. Finansinspektionen menar att det även ligger i linje med

 

den föreslagna valarkitekturen och med utgångspunkten att endast de

 

sparare som kan och vill göra ett eget val ska göra det. Finansinspektionen

 

menar vidare att när det nya fondtorget är etablerat och det redan finns

 

upphandlade fonder i en viss kategori är det däremot rimligt att fond-

 

medlen placeras i en likvärdig fond om spararen inte själv gör ett nytt val,

 

eftersom nya fonder i en sådan situation på ett tydligt sätt ersätter tidigare

 

upphandlade fonder samt att det tidigare valet är gjort med stöd av den

 

föreslagna valarkitekturen.

 

Regeringen anser att Finansinspektionens synpunkter på ett bra sätt

 

illustrerar de avvägningar som måste göras för att hantera övergången till

 

ett upphandlat fondtorg. En avvägning som å ena sidan innebär att beakta

 

spararnas tidigare val och ge det upphandlade fondtorget goda

 

förutsättningar att erbjuda ett urval av de bästa fonderna, å andra sidan att

160

tydligare följa intentionerna i Pensionsgruppens överenskommelse att låta

förvalet vara utgångspunkten för sparande i premiepensionssystemet. Prop. 2021/22:179 Utöver detta bör ambitionen vara att omhänderta erfarenheterna från

systemet hittills samt den beteendeekonomiska forskningen som visar att många fondval inte varit rationella, så som Finansinspektionen påpekar. Av pensionsöverenskommelsen framgår dock även att [den nya] huvudmannen inledningsvis ärver det nuvarande fondtorget och på strikt professionella grunder sedan omvandlar detta till ett tryggt och kontroller- bart fondtorg. Regeringen anser att detta talar för att ge Fondtorgsnämnden nödvändiga förutsättningar att sätta samman ett upphandlat fondtorg, vilket talar emot att föra medlen till förvalet som Finansinspektionen förordar. Även om förslaget innebär vissa nackdelar anser regeringen att det sammantaget är den bästa möjliga hanteringen av övergången och där- med den som föreslås.

Vid särskilda skäl kan medel föras direkt till förvalet

Utgångspunkten är att pensionsspararen ska få möjlighet att själv välja en annan fond om någon av de fonder som spararen har valt inte omfattas av ett nytt fondavtal. Det kan dock uppstå situationer när det inte är möjligt eller lämpligt att ge pensionsspararen möjlighet att själv välja fond i direkt anslutning till att fondavtalet sägs upp. Sådana skäl kan vara om det finns välgrundade misstankar om oegentligheter i förvaltningen av fonden och en överföring av medel från fonden därför måste ske utan dröjsmål för att skydda pensionsspararnas intressen. Det bör därför införas en bestäm- melse som anger att en pensionssparares medel får föras över till förvalet utan att pensionsspararen först har getts möjlighet att välja fond om det finns särskilda skäl. Pensionsspararen ska så snart medlen placerats i förvalet få information om möjligheten att välja en eller flera nya fonder.

8.2Placering av premiepensionsmedel i en likvärdig fond

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden ska i samband med att den upphandlar fonder bedöma vilka fonder som är likvärdiga efter objektiva kriterier. Kriterierna ska anges i ett upphandlingsdokument.

Fondtorgsnämnden ska i fondavtalet fastställa en ordning för hur premiepensionsmedlen ska fördelas mellan likvärdiga fonder. Fördelningsordningen ska användas när medlen ska överföras från en fond som inte längre omfattas av fondavtal.

Fondtorgsnämnden ska tillämpa objektiva kriterier när den utformar fördelningssättet. Dessa kriterier ska anges i ett upphandlings- dokument.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock att de likvärdiga fonderna ska rangordnas.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig över förslaget, bland andra Pensionsmyndigheten, Svensk Värdepappersmarknad (tidigare Svenska Fondhandlareföreningen) och Fondbolagens förening,

161

Prop. 2021/22:179 påtalar risken med de stora kapitalflöden som kan uppstå i samband med flytt av premiepensionsmedel. Fondbolagens förening avstyrker förslaget.

Några remissinstanser, Pensionsmyndigheten och Finansinspektionen,

påtalar svårigheterna i att avgöra vad som är en likvärdig fond. Upphandlingsmyndigheten anser att bedömningarna rörande statsstöds-

 

regelverket som utgångspunkt är välmotiverade.

 

Skälen för regeringens förslag

 

EU:s statsstödsregler

 

Statsstödsreglerna är en del av EU:s konkurrensregler. I fördraget om

 

Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) definieras statsstöd

 

som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av

 

vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen

 

genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det

 

påverkar handeln mellan medlemsstaterna (se artikel 107.1). Dessa krav är

 

kumulativa, dvs. samtliga måste vara uppfyllda för att statligt stöd ska

 

anses föreligga.

 

Reglerna om statsstöd gäller endast om stödmottagaren är ett företag. Ett

 

företag definieras enligt EU-rätten som en enhet som bedriver ekonomisk

 

verksamhet, oberoende av den rättsliga ställningen och hur enheten

 

finansieras (dom Pavlov med flera, C-180/98–C-184/98, EU:C:2000:428,

 

punkt 74 och dom Cassa di Risparmio di Firenze SpA med flera, C-222/04,

 

EU:C:2006:8, punkt 107).

 

För att det ska vara fråga om statsstöd ska en fördel direkt eller indirekt

 

ha beviljats genom statliga medel och att denna åtgärd kan tillskrivas

 

staten (Frankrike mot kommissionen, C-482/99, EU:C:2002:294, punkt

 

24). Medel som betalas ut från en myndighet till ett privat företag utgör

 

som huvudregel statliga medel.

 

Med fördel avses varje ekonomisk förmån som ett företag inte skulle ha

 

fått enligt normala marknadsvillkor, det vill säga utan statligt ingripande

 

(dom SFEI med flera, C-39/94, EU:C:1996:285, punkt 60 och dom

 

Spanien mot kommissionen, C-342/96, EU:C:1999:210, punkt 41). Det är

 

endast åtgärdens effekt på företaget som är relevant, inte orsaken till eller

 

syftet med det statliga ingripandet (dom Italien mot kommissionen,

 

173/73, EU:C:1974:71, punkt 27). Det är fråga om en fördel när ett

 

företags ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande

 

på villkor som avviker från normala marknadsvillkor. För att bedöma detta

 

bör företagets ekonomiska situation efter åtgärden jämföras med

 

företagets ekonomiska situation om åtgärden inte hade vidtagits.

 

Ekonomiska transaktioner som genomförs av offentliga organ ger inte

 

deras motparter någon fördel och utgör därför inte stöd om de genomförs

 

enligt normala marknadsvillkor (dom SFEI med flera, C-39/94,

 

EU:C:1996:285, punkterna 60 och 61 och kommissionens tillkänna-

 

givande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel

 

107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 74). Om ett köp

 

av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara transaktioner

 

genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och villkorslöst

 

anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om offentlig

 

upphandling, kan det i normalfallet antas att dessa transaktioner ligger i

162

linje med marknadsvillkoren (kommissionens tillkännagivande (2016/C

262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89 och 97).

För att en statlig åtgärd ska omfattas av tillämpningsområdet för EUF- fördragets bestämmelser om statsstöd måste den gynna vissa företag eller viss produktion. Därför omfattas inte alla åtgärder som gynnar företag av begreppet stöd, utan endast de åtgärder som ger en fördel på ett selektivt sätt till vissa företag eller kategorier av företag.

Offentligt stöd till företag utgör statsstöd bara om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och endast i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I praktiken har dessa kriterier ofta behandlats tillsammans eftersom de i regel anses vara oskiljaktigt förbundna med varandra.

Ett stöd som ges till ett företag anses snedvrida eller hota konkurrensen om det finns risk för att det förbättrar företagets konkurrenssituation i förhållande till andra konkurrerande företag. I praktiken konstateras en snedvridning av konkurrensen så snart staten beviljar en ekonomisk fördel till ett företag inom en avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma konkurrens (kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 187).

Vad gäller påverkan på handeln mellan medlemsstaterna är det inte nödvändigt att fastställa att stödet faktiskt haft sådan effekt, utan endast att stödet kan ha haft det (dom Libert med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, punkt 76). Av EU-domstolens rättspraxis framgår att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom unionen ska denna handel anses påverkas av stödet (dom Philip Morris, 730/79, EU:C:1980:209, punkt 11 och dom Libert med flera, C-197/11 och C-203/11, EU:C:2013:88, punkt 77).

Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond

Om en fond som erbjuds på premiepensionens fondtorg inte längre omfattas av ett fondavtal bör, enligt regeringens förslag, de pensionssparare som har medel placerade i fonden ges möjlighet att välja en annan fond (se avsnitt 8.1). Om spararen inte gör något sådant val, bör spararens medel överföras till en fond som är likvärdig med fonden som inte längre omfattas av ett fondavtal. Det är den myndighet som upphandlar fonder, dvs. Fondtorgsnämnden, som ska bedöma vilka fonder som är likvärdiga. Det finns mot den bakgrunden skäl att analysera om placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond utgör statsstöd.

En fondförvaltare bedriver ekonomisk verksamhet och är därmed ett företag enligt den definition som gäller enligt EU-rätten. Fond- förvaltarens intäkter består i huvudsak av förvaltningsavgifter. Storleken på förvaltningsavgifterna påverkas av hur mycket kapital som placeras i fonden. En fondförvaltare som får premiepensionsmedel placerade i sin fond till följd av att Fondtorgsnämnden har bedömt att fonden är likvärdig med en fond som inte längre omfattas av ett fondavtal får därmed anses ha beviljats en ekonomisk förmån, eftersom fondförvaltarens ekonomiska situation förbättras till följd av myndighetens beslut.

Prop. 2021/22:179

163

Prop. 2021/22:179

Placeringen av premiepensionsmedel i fonden gynnar fondförvaltaren i

 

förhållande till de övriga fondförvaltare vars fonder finns på fondtorget

 

som inte får något ytterligare kapital att förvalta. Som framgår ovan är det

 

tillräckligt att staten beviljar en ekonomisk förmån till ett företag inom en

 

avreglerad sektor där det förekommer eller skulle kunna förekomma

 

konkurrens för att det ska anses röra sig om en snedvridning av

 

konkurrensen. Enligt regeringens uppfattning skulle det därför kunna

 

hävdas att placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond, som

 

har upphandlats, kan anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen

 

i den mening som avses enligt EUF-fördraget.

 

Enligt det regelverk för upphandling som regeringen föreslår ska

 

utländska fonder som förvaltas av utländska fondförvaltare kunna

 

upphandlas till fondtorget. Därmed kan placeringen av premiepensions-

 

medel i en likvärdig fond som väljs ut av Fondtorgsnämnden sannolikt

 

också anses påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det skulle mot

 

denna bakgrund kunna hävdas att placeringen av premiepensionsmedel i

 

en likvärdig fond som väljs ut av Fondtorgsnämnden utgör statsstöd enligt

 

EUF-fördraget.

 

Om ett köp av tillgångar, varor och tjänster eller andra jämförbara

 

transaktioner genomförs efter ett konkurrensutsatt, transparent och

 

villkorslöst anbudsförfarande i enlighet med EUF-fördragets principer om

 

offentlig upphandling, kan det som framgår ovan antas att dessa

 

transaktioner ligger i linje med marknadsvillkoren (kommissionens

 

tillkännagivande (2016/C 262/01) om begreppet statligt stöd som avses i

 

artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, p. 89).

 

Sådana transaktioner är då inte att betrakta som statsstöd i den mening som

 

avses i EUF-fördraget.

 

Det regelverk för upphandling av fonder till fondtorget som regeringen

 

föreslår har utformats utifrån de grundläggande principerna för

 

upphandling, det vill säga de principer för offentlig upphandling som

 

härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer (se avsnitt 7.3.3).

 

Regelverket innehåller bland annat bestämmelser om att Fondtorgs-

 

nämnden vid upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg ska

 

behandla fondförvaltare på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt

 

samt iaktta principerna om öppenhet, proportionalitet och ömsesidigt

 

erkännande. Principerna kommer även till uttryck genom andra bestäm-

 

melser i regelverket. Ett köp som sker efter upphandling enligt det

 

föreslagna regelverket om upphandling av fonder till fondtorget bör

 

därmed anses ske på normala marknadsvillkor.

 

Genom att införa en ordning som innebär att det redan i samband med

 

upphandlingarna fastställs vilka fonder som är likvärdiga samt kriterier för

 

överföring av premiepensionsmedel skulle det således inte bli fråga om

 

statsstöd när premiepensionsmedel placeras i en sådan fond. För att

 

åstadkomma detta bör det i samband med varje upphandling av en viss

 

kategori av fonder bedömas vilken eller vilka fonder som är likvärdiga

 

med varandra. Hur bedömningen ska göras bör anges i något av

 

upphandlingsdokumenten. Därefter bör Fondtorgsnämnden ange i något

 

av upphandlingsdokumenten enligt vilka kriterier premiepensionsmedel

 

ska överföras till en likvärdig fond i de fall en sådan överföring blir aktuell.

 

När en upphandling är avslutad och fondavtal tecknats genomförs

164

överföringen av premiepensionsmedel till en likvärdig fond på det sätt som

angetts i den aktuella upphandlingen. Ordningen kan sägas omfatta två steg.

I det första steget avgörs vilka av de fonder som upphandlas som är likvärdiga med varandra och med fonder som pensionssparare redan placerat premiepensionsmedel i men som inte fortsättningsvis kommer att omfattas av fondavtal. Denna bedömning bör göras utifrån objektiva kriterier som anges i upphandlingsdokumenten. Sådana kriterier kan som framgår av avsnitt 8.1 till exempel vara placeringsinriktning, risknivå, avgiftsnivå och riskspridning. Det är dock inte säkert att det alltid finns två eller flera fonder som är likvärdiga.

I det andra steget bestäms hur pensionsspararnas premiepensionsmedel ska fördelas mellan de fonder som har bedömts likvärdiga sinsemellan. Detta gäller dock enbart premiepensionsmedel som tillhör de pensions- sparare som inte själva gör ett aktivt val av fond, men som tidigare gjort val av fonder på fondtorget (se avsnitt 8.1). Utredningen föreslår att de likvärdiga fonderna ska rangordnas och att premiepensionsmedel, i förekommande fall, i första hand överförs till den likvärdiga fond som är rangordnad som nummer ett. Pensionsmyndigheten och Fondbolagens förening har framfört att fonder som är placerade högst i rangordningen kan få svårt att hantera stora inflöden av kapital. Regeringen instämmer med remissinstanserna i att det kan uppstå situationer då stora kapital ska flyttas från fonder som inte längre omfattas av fondavtal till fonder som efter en upphandling gör det och att detta kan medföra problem för fonderna.

Att allt premiepensionskapital som sparare inte själva väljer att flytta till andra fonder ska flyttas till en enda fond, den som är placerad högst i rangordningen, framstår inte som den bästa hanteringen i samtliga upphandlingar. I stället bör kapitalet kunna fördelas mellan de likvärdiga fonderna på det sätt som är mest ändamålsenligt. I vissa fall kan rangordning vara att föredra men i många fall torde andra sätt att fördela premiepensionsmedel till likvärdiga fonder vara mer ändamålsenliga, exempelvis turordning. Med turordning avses att pensionsmedel som tillhör de sparare som inte själva gjort nya fondval i samband med att ett fondavtal upphör fördelas till de likvärdiga fonderna i turordning, exempelvis att den första sparares medel som ska hanteras överförs till fond A, medel tillhörande den andra spararen överförs till fond B, medel tillhörande den tredje spararen till fond C, medel tillhörande den fjärde spararen till fond A och så vidare. I exemplet finns således tre fonder som bedömts likvärdiga (A, B och C). Hur fondernas ordning sinsemellan beslutas bör anges i något av upphandlingsdokumenten, exempelvis kan ordningen baseras på avgiften.

Det bör vara Fondtorgsnämnden som inför varje upphandling bestämmer på vilket sätt premiepensionskapitalet vid en framtida eventuell överföring ska fördelas mellan de likvärdiga fonderna. En sådan lösning hanterar även den aspekt som Pensionsmyndigheten lyfter upp, att samtliga upphandlade fonder av en viss sort och med en viss inriktning kan vara i det närmaste likvärdiga som mottagare. Regeringen anser att utgångspunkten bör vara att upphandlingen leder till att de bästa fonderna för premiepensionssystemet väljs ut. De upphandlade fonderna bör således i många fall bedömas vara i det närmaste lika bra. Det är därmed inte önskvärt att det sedan i alla situationer ska göras en rangordning mellan

Prop. 2021/22:179

165

Prop. 2021/22:179 dessa upphandlade fonder utan det bör vara mer ändamålsenligt att alla fonder som upphandlats och bedömts vara likvärdiga tar emot kapital från de pensionssparare vars medel ska flyttas till en likvärdig fond.

Om en fond som tidigare har erbjudits på fondtorget inte längre omfattas av ett fondavtal och behov därmed uppstår av att placera premiepensions- medel i en fond som är likvärdig med den tidigare fonden, bör medlen överföras till en likvärdig fond enligt de kriterier som bestämts i upphandlingen.

För att det nu beskrivna tillvägagångssättet för valet av likvärdig fond ska få genomslag i regelverket föreslår regeringen bestämmelser som anger att Fondtorgsnämnden ska tillämpa objektiva kriterier när den bedömer vilka fonder som är likvärdiga. De objektiva kriterierna ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Därutöver föreslår regeringen bestämmelser som anger att överföringen av medel till en likvärdig fond ska göras på det sätt som har fastställts av Fondtorgsnämnden i fondavtalet (en fördelningsordning). Fondtorgsnämnden ska tillämpa objektiva kriterier när den fastställer fördelningssättet och dessa ska anges i något av upphandlingsdokumenten. Det är sedan Pensionsmyndigheten som, i enlighet med den fastställda fördelningsordningen, beslutar till vilken fond en sparares medel ska överföras och genomför själva överföringen av pensionsmedel från den ursprungliga fonden till aktuell likvärdig fond för de pensionssparare som berörs.

Genom den föreslagna regleringen kommer bedömningen av vilka fonder som är likvärdiga med varandra att göras i upphandlingarna, vilka sker i enlighet med de grundläggande principerna för upphandling som härrör från EUF-fördragets bestämmelser och principer. Placeringen av premiepensionsmedel i en likvärdig fond bör mot denna bakgrund inte anses utgöra statsstöd.

8.3Successiv övergång till ett upphandlat fondtorg

Regeringens bedömning: Upphandlingarna av fonder till fondtorget för premiepensionen bör genomföras på ett sådant sätt att övergången mellan fondavtalen sker successivt och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig över bedömningen. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet pekar på vikten av att övergången hanteras transparent och fungerar rättssäkert för alla enskilda parter, såväl fondförvaltare som pensions- sparare.

Svensk Värdepappersmarknad (tidigare Svenska Fondhandlare- föreningen) påpekar att större omflyttningar kan ge kursrörelser och

påtagliga kostnader på spararnas bekostnad. Det finns även risk för stora kapitalförflyttningar vid upphandlingsperiodens slut som är negativa, inte bara för fondbolagen som förlorar delar av sitt förvaltade kapital, utan även för de bolag där medlen är placerade.

166

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen föreslår i avsnitt 7.2.2 att Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder med olika risknivå och placeringsinriktning i sådan omfattning att urvalet av fonder på fondtorget ger pensionsspararna en reell valfrihet. Utgångspunkten bör vara allmänt accepterade fondkategorier utifrån vid varje tidpunkt bästa bransch- standarder. För att övergången till det upphandlade fondtorget ska ske kostnadseffektivt och säkert bör Fondtorgsnämnden, om det givet förutsättningarna bedöms lämpligt, upphandla fonder i olika kategorier vid olika tidpunkter. Om upphandlingarna av fonderna till de olika kate- gorierna sker successivt, kommer tecknande och uppsägning av fondavtal samt avyttring av andelar i fonder som inte kommer att omfattas av ett nytt fondavtal att spridas ut under en längre tid. Det förenklar administrationen, ger en jämnare arbetsbelastning och ökar sannolikheten för att kommunikationen till sparare och fondförvaltare blir kvalitativ.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framför att det är viktigt att övergången till ett upphandlat fondtorg sker successivt och transparent så att det ges möjlighet att utvärdera förändringen, och Svensk Värdepappersmarknad lyfter fram konsekvenser i form av kursrörelser och kostnader vid större omflyttningar av premiepensionsmedel. Regleringen bör skapa utrymme för Fondtorgsnämnden att göra egna bedömningar av när och hur upphandlingarna ska göras, till exempel vilka kategorier av fonder som ska upphandlas vid respektive tidpunkt. På så sätt kan uppsägningarna av befintliga fondavtal och avvecklingen av innehaven ske utan att negativ marknadspåverkan uppstår, vilket annars kan påverka fondens andelskurs, och därmed pensionsspararnas intressen, negativt. Erfarenheterna från den nyligen genomförda förändringen av fondtorget (prop. 2017/18:247) visar att detta inte heller behöver bli ett reellt problem. Flytt av premiepensionsmedel har då skett genom att spararna som haft premiepensionsmedel placerade i fonder som ska avregistreras från fondtorget först fått en viss angiven tid på sig att själv välja en ny fond. Därefter har flytt av premiepensionsmedel skett successivt och i dialog med berörda fondförvaltare. Enligt regeringens mening är dock att det är av stor vikt att noggrant följa om överföringen av fondmedel på grund av att fondavtal upphör leder till mätbara effekter på kapitalmarknaden. En utvärdering av detta bör därför initieras när upphandlingen av fonder påbörjats och dessa kapitalflöden blir aktuella.

Övergången mellan fondavtalen ska också ske så kostnadseffektivt som möjligt. Någon särskild reglering behövs dock inte eftersom det är ett generellt krav som gäller all offentlig förvaltning. Transaktionskostnader uppstår i respektive fond när fondandelar köps och avyttras. Eftersom transaktionskostnaderna motiveras av att andelar i fonder med förväntad sämre avkastning byts mot andelar i fonder med förväntad bättre avkastning är det rimligt att sparandet genom fondavgiften belastas med dessa kostnader. För att övergången ska ske kostnadseffektivt ska dock transaktionskostnaderna hållas så låga som möjligt.

Prop. 2021/22:179

167

Prop. 2021/22:179 9

En myndighet för premiepensionens

 

fondtorg

9.1

En nämndmyndighet med uppgift att förvalta

 

premiepensionens fondtorg inrättas

Regeringens förslag: En nämndmyndighet, som ska heta Fond- torgsnämnden, ska inrättas. Denna myndighet ska verka för att målet för premiepensionssystemet uppnås genom att förvalta fondtorget för premiepensionen.

Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder till fondtorget enligt lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och ska ingå fondavtal i samband med denna upphandling.

Regeringens bedömning: Det bör beslutas en instruktion för Fond- torgsnämnden.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen lämnar tre alternativa förslag till ledningsform för en ny myndighet, varav ett förslag är att organisera denna som en nämnd- myndighet. Utredningens huvudförslag är dock att myndigheten bildas genom att Sjunde AP-fonden får ett nytt namn och utökade uppgifter.

Enligt utredningens förslag ska myndigheten, utöver att förvalta fondtorget, ha i uppgift att förvalta valarkitekturen för premiepensions- systemet och att förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen.

Därutöver är utredningens förslag att myndighetens verksamhet ute- slutande ska regleras i lag, dvs. att någon förordning med instruktion inte ska gälla för myndigheten, att de generella förordningar som gäller för myndigheterna under regeringen inte ska tillämpas på myndigheten och att det heller inte ska lämnas regleringsbrev för myndigheten.

Remissinstanserna: Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag om att bilda myndigheten genom att utöka Sjunde AP-fondens uppgifter varierar. Flera remissinstanser, bland andra Arbetsgivarverket, Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden samt pensionärsorganisationerna Pensionärernas Riksorganisation (PRO), Riksförbundet PensionärsGemenskap (RPG) och Svenska Kommunal Pensionärernas (SKPF) tillstyrker i huvudsak förslaget. Flera andra remissinstanser avstyrker förslaget. Till dessa hör bland annat Fondbolagens förening, Forena, Företagarna, Handels- högskolan vid Göteborgs universitet, SPF Seniorerna, Svenskt Näringsliv, Sveriges advokatsamfund och Swedish House of Finance. Grunden för dessa remissinstansers avstyrkande är främst att de anser att det uppstår en svårhanterlig mål- och intressekonflikt om den myndighet som förvaltar premiepensionens förval också ges i uppgift att förvalta fondtorget.

168

Sveriges advokatsamfund föreslår att uppgiften att förvalta premie- pensionens fondtorg hanteras genom att en nämndmyndighet inrättas med Pensionsmyndigheten som värdmyndighet. Sjunde AP-fonden anser däremot att det finns starka skäl som talar emot att inrätta en nämndmyndighet. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig specifikt om förslaget om att inrätta en nämndmyndighet.

Kammarkollegiet är i stort positivt till utredningens förslag men Prop. 2021/22:179 invänder mot förslaget om att ge myndigheten i uppgift att ansvara för kapitalförvaltningen i den traditionella försäkringen. Kammarkollegiet

anser att nuvarande ordning är rationell och att det inte finns några effektivitetsvinster med att förändra ansvarsfördelningen.

Pensionsmyndigheten tillstyrker till övervägande del utredningens organisationsförslag men anser att ansvaret för att förvalta valarkitekturen ska ligga kvar på Pensionsmyndigheten inom ramen för myndighetens uppgift att informera allmänheten om pensioner. Pensionsmyndigheten anser vidare, liksom Kammarkollegiet, att nuvarande hantering av kapital- förvaltningen inom den traditionella försäkringen inte bör ändras.

Skälen för regeringens förslag

En nämndmyndighet bör ha ansvar för premiepensionens fondtorg

Regeringen föreslår i denna proposition att ett nytt regelverk för upphandling av fonder till premiepensionssystemets fondtorg ska införas (se avsnitt 7). Fondtorget ska erbjuda ett urval av lämpliga fonder med olika risknivå och placeringsinriktning för att ge pensionsspararna en reell valfrihet i fråga om hur deras fonderade medel placeras.

Av pensionsöverenskommelsen från 2017 (S2017/07369) framgår att en särskild huvudman (myndighet) ska inrättas och ansvara för att det nya fondtorget är tryggt, hållbart och har god kvalitet. Premiepensions- utredningen hade i uppdrag att utreda förutsättningarna för att organisera den nya huvudmannen dels som en egen myndighet, dels som en nämndmyndighet som samlokaliseras med Pensionsmyndigheten (dir. 2018:57). Utredningen var därutöver fri att belysa och lämna förslag i andra delar om så bedömdes vara lämpligt.

I enlighet med direktiven lämnade utredningen förslag om att organisera den nya huvudmannen som en myndighet ledd av en styrelse respektive som en myndighet ledd av en nämnd. Därtill lämnade utredningen ett tredje förslag om att bilda myndigheten genom att byta namn på och ge Sjunde AP-fonden fler uppgifter. Regeringen remitterade utredningens be- tänkande i dess helhet, vilket innebär att samtliga tre förslag till organisering av den nya huvudmannen har remitterats.

Utredningen förordade det tredje alternativet, dvs. att bilda en ny huvudman genom att vidga Sjunde AP-fondens uppgift. Utöver Sjunde AP-fondens nuvarande uppgift att förvalta premiepensionssystemets förval föreslog utredningen att myndigheten skulle ges uppgiften att förvalta det upphandlade fondtorget och att ansvara för valarkitekturen. Utredningen ansåg vidare att ansvaret för alla uppgifter av kapital- förvaltande karaktär inom premiepensionssystemet av effektivitets- och kvalitetsskäl borde samlas hos en och samma myndighet. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att myndigheten även skulle förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen inom premiepensionen, vilket i dag är Pensionsmyndighetens uppgift.

Regeringen delar principiellt utredningens bedömning att det finns rationella skäl för att hålla samman all förvaltning av fondtorget och all kapitalförvaltning som rör premiepensionen hos en myndighet. Det skulle ge en tydlig struktur och innebära att premiepensionssystemet även

169

Prop. 2021/22:179 fortsättningsvis skulle administreras av endast en myndighet utöver Pensionsmyndigheten.

Ett flertal remissinstanser, däribland både intresseorganisationer och myndigheter, var kritiska till utredningens förslag eller framförde farhågor kring att utöka Sjunde AP-fonden uppgifter. Den huvudsakliga kritiken handlade om att det riskerar att uppstå en svårhanterlig intressekonflikt om Sjunde AP-fonden ges uppgiften att upphandla fonder till fondtorget samtidigt som myndigheten ansvarar för att förvalta förvalet.

Regeringen delar inte helt remissinstansernas kritik om att en sådan intressekonflikt inom Sjunde AP-fonden i praktiken skulle vara så för- svårande att den inte hade gått att hantera. Den nya huvudmannens oberoende i fråga om upphandlingen av fonder är dock av så stor betydelse att även risken för att det skulle kunna uppkomma misstankar om intresse- konflikt bör beaktas i sammanhanget. Även om regeringen inte anser att det finns någon egentlig grund för en sådan misstanke är huvudmannens oberoende i upphandlingen av så väsentlig betydelse att redan en risk för misstanke om intressekonflikt bör undvikas. Regeringen anser därför att utredningens förslag att göra Sjunde AP-fonden till huvudman för det upphandlade fondtorget inte bör genomföras.

Regeringen bedömer att de andra alternativen för att organisera huvud- mannen, dvs. som en styrelse- respektive nämndmyndighet, i stort sett är likvärdiga när det gäller möjligheten att ansvara för uppgiften att upphandla och förvalta premiepensionens fondtorg.

Utredningen konstaterade att den nya myndigheten, om den organiseras som en styrelsemyndighet, skulle vara en relativt liten myndighet. Eftersom det behövs vissa grundläggande funktioner för att driva en myndighet utgör overheadkostnaden en förhållandevis stor andel av den totala kostnaden för en liten myndighets verksamhet. En nämndmyndighet har den fördelen att den kan ha en värdmyndighet som upplåter lokaler och sköta administrativa eller handläggande uppgifter åt nämndmyndigheten. Om en nämndmyndighet har en värdmyndighet framgår det av 18 § myndighetsförordningen (2007:515) att värdmyndigheten ansvarar inför regeringen för de uppgifter som den ska sköta samt att de båda myndigheterna närmare ska reglera upplåtelsen av lokaler och fördel- ningen av uppgifter i en överenskommelse. Nämndmyndigheten ansvarar i sin tur inför regeringen för sin verksamhet.

Regeringen ser inte att alternativet nämndmyndighet har några avgörande nackdelar jämfört med alternativet styrelsemyndighet och föreslår därför att den nya myndigheten inrättas som en nämndmyndighet. Den nya myndigheten föreslås heta Fondtorgsnämnden.

Pensionsmyndigheten kommer fortsatt att ha ansvar för väsentliga delar av premiepensionssystemet och har kompetens som är värdefull för Fondtorgsnämnden. Det är därför ändamålsenligt att Fondtorgsnämnden har Pensionsmyndigheten som värdmyndighet. Det innebär att den nya myndigheten kommer att kunna ta del av Pensionsmyndighetens admin- istrativa resurser och kompetens, samtidigt som den är självständig i beslutsfattandet. Kostnaden för att etablera Fondtorgsnämndens verk- samhet kan därmed begränsas.

170

Regleringen av den nya myndigheten

Pensionsöverenskommelsen anger att den nya huvudman som får ansvaret för att förvalta premiepensionens fondtorg ska styras utifrån övergripande principer i lag. Vidare anger överenskommelsen att huvudmannen ska vara frikopplad från politisk styrning på motsvarande sätt som AP-fonderna, och att regeringen därmed inte ska ha möjlighet att påverka vilka enskilda fonder som finns på fondtorget. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen (RF) får regeringen inte bestämma hur en myndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag. Hur upphandlingen av fonder till fondtorget ska gå till kommer att regleras i den förslagna lagen om upphandling av fonder till fondtorget (se avsnitt 7). Avsikten är att det är de föreslagna lag- bestämmelserna, och det utrymme de ger för myndighetens bedömningar, som ska reglera vad som gäller i fråga om upphandling av fonder till fondtorget. Denna upphandling utgör i likhet med offentlig upphandling enligt LOU visserligen inte myndighetsutövning, men innebär tillämpning av lag i ett ärende där regeringen enligt RF inte kan styra myndighetens handläggning och beslut. Regeringen kan således inte styra myndigheten i frågor som rör vilka enskilda fonder som ska upphandlas. Det kan också nämnas att den formella lagkraftens princip, som kommer till uttryck i 8 kap. 18 § RF, innebär att en lag inte får ändras på annat sätt än genom lag. Detta innebär bland annat att regeringen inte kan meddela föreskrifter som skulle medföra att en lag ändras eftersom det endast är riksdagen som får besluta om ändring i lag. En konsekvens av denna princip är att om en förordning skulle ha ett innehåll som strider mot en lag får förordningen inte tillämpas. Vidare kan det noteras att finansieringen av Fondtorgs- nämndens verksamhet föreslås utgöras uteslutande av avgifter (se avsnitt 9.2). Myndigheten är således inte beroende av medelstilldelning från regeringen vilket ytterligare bidrar till myndighetens fristående ställning.

Mot denna bakgrund anser regeringen att Fondtorgsnämnden i de frågor som avser vilka enskilda fonder som ska upphandlas till fondtorget kommer att vara oberoende i förhållande till regeringen, vilket är en av de utgångspunkter som har fastställts i pensionsöverenskommelsen.

Utredningens förslag är att myndighetens verksamhet uteslutande ska regleras i lag. Det förslaget innebär att det inte ska finnas någon förordning med instruktion för myndigheten och att den inte heller ska omfattas av vissa generella förordningar som i regel gäller för myndigheterna under regeringen, till exempel myndighetsförordningen (2007:515) och för- ordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Enligt utredningen ska det inte heller beslutas regleringsbrev för myndigheten. Den av utredningen föreslagna regleringen för myndigheten avviker från hur myndigheter under regeringen normalt styrs. Myndigheter under riksdagen styrs via lag men myndigheter under regeringen styrs via förordning med instruktion (undantaget AP-fonderna).

Statsförvaltningens organisering ska vara sådan att det klart och tydligt framgår vem som är ansvarig för vad. Regeringen har ett grundlagsstadgat ansvar för alla myndigheter som inte riksdagen själv ansvarar för. Det innebär att regeringen ansvarar för att säkerställa att dess myndigheter är välskötta och lever upp till kraven om bland annat effektivitet och rättssäkerhet. De generella förordningar som gäller för statliga

Prop. 2021/22:179

171

Prop. 2021/22:179 myndigheter i allmänhet, i kombination med myndigheternas instruktioner och regleringsbrev, är viktiga verktyg för att regeringen ska kunna ta det ansvaret och säkerställa att det är ordning och reda i förvaltningen. Regeringen bedömer att den av utredningen föreslagna regleringen gör det svårare för regeringen att ta ansvar för att den nya myndigheten fungerar på ett tillfredställande sätt. Regeringen delar därför inte utredningens bedömning att myndighetens verksamhet och organisation uteslutande bör regleras i lag, utan anser i stället att myndigheten, liksom övriga förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, även bör regleras genom förordningar.

För att betona myndighetens oberoende i fråga om dess uppgift att upphandla fonder till och i övrigt förvalta premiepensionens fondtorg anser regeringen emellertid att det i lag bör regleras vilka uppgifter som ska åligga myndigheten och vilken inriktning dessa ska ha. Regeringen föreslår därför att det införs en lag som reglerar vilka uppgifter Fondtorgsnämnden ska ha samt att myndigheten ska verka för att uppnå målet för premiepensionssystemet. Detta innebär att regeringen inte kan ändra Fondtorgsnämndens uppgifter utan riksdagens godkännande, vilket bedöms vara av vikt för att upprätthålla förtroendet för myndigheten i fråga om dess oberoende i upphandlingen av fonder.

Regeringen bedömer att frågor utöver Fondtorgsnämndens uppgifter bör regleras på sedvanligt sätt, dvs. genom en förordning med instruktion för myndigheten och de generella förordningar som gäller för statliga myndigheter. En sådan reglering är i linje med den svenska förvaltningsmodellen inom staten och borgar för tydlighet, ordning och reda när det gäller ansvar, uppföljning och revision. Regleringen blir därutöver ändamålsenlig och förenlig med det konstitutionella ansvar inför riksdagen som åligger regeringen när det exempelvis gäller att myndigheten ska vara effektiv och välskött, utan att inskränka det efter- strävade syftet att upphandling och förvaltning av fondtorget ska vara oberoende och fria från misstankar om regeringens påverkan.

Myndighetens uppgifter

Fondtorgsnämnden föreslås ha i uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg. I uppgiften ingår att upphandla fonder på de finansiella marknaderna och att tillhandahålla dem på premiepensionens fondtorg. Genom denna uppgift kommer myndigheten att ha en avgörande roll för att det föreslagna målet för premiepensionen ska kunna uppnås.

Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder enligt det föreslagna regelverket (se vidare avsnitt 7) och ingå avtal med de fondförvaltare vars fonder ska erbjudas på fondtorget. Myndigheten ska löpande följa upp och säkerställa att fonderna bibehåller den kvalitet som förväntades när avtalen tecknades. Utöver att granska att fondförvaltarna uppfyller avtalsvillkoren ska det i myndighetens uppgift att förvalta fondtorget ingå en löpande kvalitativ utvärdering av fondförvaltarnas förvaltning av dessa fonder. Fondtorgsnämnden ska däremot inte sköta fondhandel eller fondbyten, dessa uppgifter ska fortsatt skötas av Pensionsmyndigheten. Med fond- handel avses Pensionsmyndighetens köp och försäljning av andelar i de fonder där premiepensionsmedel placeras.

172

Utredningen föreslog att den nya myndigheten, utöver att upphandla och Prop. 2021/22:179 förvalta fondtorget, skulle ha som uppgift att ansvara för valarkitekturen

(som beskrivs närmare i avsnitt 5) samt att sköta den traditionella försäkringens kapitalförvaltning. Utredningens förslag utgick dock från förslaget om att Sjunde AP-fonden skulle få i uppgift att ansvara för det nya fondtorget. Med det alternativet hade ansvaret för alla fonder inom premiepensionssystemet, dvs. även förvalet, legat hos Sjunde AP-fonden, vilket hade kunnat motivera att även ansvaret för valarkitekturen legat där. Med alternativet nämndmyndighet är dock förutsättningarna annorlunda. Regeringen anser att uppgiften att ansvara för valarkitekturen och uppgiften att förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen fortsatt bör ligga på Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten ansvarar redan i dag för valmiljön gentemot spararna och den traditionella försäkringen och regeringens bedömning är att myndigheten bör fortsätta att göra så även efter reformeringen av premiepensionssystemet. Pensionsmyndigheten och Kammarkollegiet delar den uppfattningen.

Att Pensionsmyndigheten bör ansvara för att förvalta och utveckla valarkitekturen innebär att Pensionsmyndigheten bör meddela föreskrifter om valarkitekturen och tillhandahålla den gentemot spararna i sitt webbgränssnitt. Pensionsmyndigheten ska fortsätta att informera om hela den allmänna pensionen och sköta all kontakt med pensionärer och pensionssparare via sina etablerade kanaler. Det innebär att tillhanda- hållandet av fondinformation till pensionssparare och pensionärer även fortsättningsvis bör vara en uppgift för Pensionsmyndigheten.

Pensionsöverenskommelsen anger att den nya huvudmannen ska sköta sitt uppdrag utifrån principer som fastställs i lag. Upphandlingen av fonder ska göras i enlighet med den föreslagna lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och regeringen bedömer därigenom att Fondtorgsnämndens verksamhet i allt väsentligt är reglerad i lag. För att ytterligare stärka myndighetens oberoende i fråga om vilka fonder som ska upphandlas till fondtorget föreslår regeringen, som framgår ovan, att det bör anges i en särskild lag vilka uppgifter den nya myndigheten har.

9.2

Myndighetens finansiering

 

 

 

Regeringens förslag: Uppgiften att förvalta premiepensionens fond-

 

torg, inklusive upphandling av fonder, ska finansieras genom avgifter

 

från fondförvaltarna.

 

Fondtorgsnämnden ska ta ut en avgift från fondförvaltare för att täcka

 

kostnaderna för att granska och pröva anbudsansökningarna respektive

 

anbuden.

 

 

Fondtorgsnämnden ska även ta ut årliga avgifter från de fond-

 

förvaltare som har ingått fondavtal. Dessa avgifter ska täcka

 

myndighetens kostnader för verksamheten avseende premiepensionens

 

fondtorg och upphandlingen av fonder, till den del dessa kostnader inte

 

täcks av avgifter enligt ovan.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig.

 

Fondbolagens förening avstyrker förslagen i och med att de även avstyrker

173

Prop. 2021/22:179 förslagen om ett upphandlat fondtorg. Föreningen anser att den föreslagna finansieringen leder till omfattande kostnader för fondförvaltarna vilket kan leda till att färre fondförvaltare deltar i upphandlingar och att konkurrensen därmed begränsas. Föreningen anser vidare att det inte behövs lagstöd för att betala tillbaka en felaktigt inbetald avgift, utan det är en skyldighet att göra detta. Föreningen anser även att det är tveksamt om myndigheten har rätt att fastställa avgifter utan att förhålla sig till kraven i avgiftsförordningen avseende särskilt bemyndigande från regeringen.

Upphandlingsmyndigheten avstyrker förslagen och anser att en avgift begränsar rätten att delta i en upphandling, vilket sannolikt medför minskad konkurrens på området.

Sveriges advokatsamfund lyfter en farhåga för politisk manipulering där politikerna genom att strypa budgeten för förvaltningen av fondtorget skulle kunna begränsa urvalet av fonder och därmed minska valfriheten. Advokatsamfundet anser att detta skulle menligt påverka myndighetens oberoende.

Pensionsmyndigheten anger att det kan uppstå intressekonflikter vid fördelning av kostnader mellan olika verksamheter och konstaterar att kostnader som ska finansieras med avgifter från fondförvaltare inte får övervältras på pensionssparare i förvalet eller pensionssparare som försäkringskollektiv.

Skälen för regeringens förslag

Finansieringen av premiepensionens administration

En grundläggande princip för såväl premie- som inkomstpensionssystemet är att de ska vara finansiellt skilda från statens budget och därmed bära sina egna inkomster och utgifter. Det innebär att även administrations- kostnaderna hos berörda myndigheter finansieras inom respektive system.

Kostnaderna för statens skötsel av premiepensionssystemet finansieras till största del av avgifter från pensionsspararnas premiepensionskonton. I förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten anges att Pensionsmyndigheten senast den 15 maj varje år ska lämna en samlad redogörelse och framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur premiepensionssystemet för att täcka kostnader för samtliga myndigheters administration av premiepensionen Dessa myndigheter är, förutom Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Statens servicecenter.

Utöver avgifter från premiepensionssystemet finansieras Pensions- myndighetens administration i den del som rör handläggning av ansökan från fondförvaltare, granskning av fondförvaltare och fonder samt information om fonder av avgifter från fondförvaltare.

Förvaltningen av fondtorget ska finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna

Förvaltningen av premiepensionens fondtorg bör fortsatt finansieras via avgiftsuttag från fondförvaltarna. Granskningen av upphandlingsunderlag och av att fondförvaltarna och fonderna uppfyller villkoren i fondavtalen är en grundläggande förutsättning för ett upphandlat fondtorg. Att sådan

174

granskning görs är också en av de viktigaste åtgärderna för att säkerställa att de fonder som erbjuds på fondtorget uppfyller kraven på lämplighet, kontrollerbarhet, kostnadseffektivitet, hållbarhet och hög kvalitet.

Regeringen instämmer inte i Sveriges advokatsamfunds farhåga om att resursbegränsningar på myndigheten skulle kunna leda till politisk manipulering av fondutbudet. Enligt regeringens förslag är det för det första Fondtorgsnämnden, och inte regeringen, som beslutar om avgifterna. För det andra finansieras förvaltningen av fondtorget i sin helhet av avgifter från fondförvaltarna. Det finns därmed ingen fastställd budget för vad verksamheten får kosta. Omfattningen av förvaltningen av fondtorget kommer i stället att avgöras av pensionsspararnas efterfrågan på fonder, fondförvaltarnas intresse av att deras fonder tillhandahålls på fondtorget och myndighetens möjlighet att uppfylla principen om kontrollerbarhet. Medelstilldelning kommer således inte vara en omständighet som avgör omfattningen av förvaltningen av fondtorget.

Den nuvarande förvaltningen av fondtorget utförs av Pensions- myndighetens fondtorgsavdelning. Den verksamheten finansieras genom avgifter från fondförvaltarna. Det är därför enligt regeringens uppfattning naturligt att utgå från den avgiftsmodell som Pensionsmyndigheten använder i dag.

Avgift vid upphandling motsvarar avgift vid ansökan

Pensionsmyndighetens avgiftsmodell bygger på att anslutningen av fonder till premiepensionens fondtorg görs efter ett ansökningsförfarande. Modellen omfattar dels avgifter för granskning av ansökan, dels årliga avgifter för löpande granskning av de fondförvaltare och fonder som finns på fondtorget.

Regeringen föreslår motsvarande modell för finansiering av den förvaltning av fondtorget som kommer att utföras av Fondtorgsnämnden. Avgiften för att delta i en upphandling kommer att fylla motsvarande funktion som avgiften vid ansökan och ska finansiera myndighetens upphandlingsverksamhet. Den årliga avgiften bör i huvudsak finansiera den löpande granskningen av fonder och fondförvaltare, men även andra kostnader för förvaltningen av fondtorget. Avgifterna bör beräknas enligt principen om full kostnadstäckning. Det innebär att de ska täcka såväl direkta som indirekta kostnader. Bland de indirekta kostnaderna finns kostnader för myndighetens administration och övriga gemensamma kostnader.

Till skillnad från Fondbolagens förening anser regeringen att Fondtorgsnämnden kan besluta om avgifter utan särskilt bemyndigande från regeringen eftersom ett sådant bemyndigande föreslås införas i lagen om Fondtorgsnämnden.

Det är ovanligt, om ens förekommande, att ta ut en avgift för att få delta i en upphandling. Regeringen anser dock, till skillnad från Fondbolagens förening och Upphandlingsmyndigheten, att det är rimligt att så sker i det reformerade premiepensionssystemet. Det mest omfattande gransknings- arbete som myndigheten kommer att utföra görs i samband med granskning och prövning av anbudsansökningar och anbud. Det finns därför ett intresse från myndigheten, men också från fondförvaltarna, att de underlag som lämnas in är väl genomarbetade. En avgift uppmuntrar

Prop. 2021/22:179

175

Prop. 2021/22:179 att så blir fallet. Om en avgift inte tas ut vid upphandlingen utan enbart vid den löpande granskningen, kan det leda till en situation där de fondförvaltare vars fonder slutligen upphandlas till fondtorget även får bekosta granskningen av de fonder som inte väljs ut i upphandlingen. Det framstår som oskäligt, och det blir också svårt att initialt åstadkomma full kostnadstäckning om den sammanlagda kostnaden för granskning och prövning av upphandlingsunderlag för alla granskade fonder ska betalas av de fondförvaltare som myndigheten ingår fondavtal med.

Regeringen instämmer inte heller i farhågan att en avgift skulle leda till försämrad konkurrens. Avgifter förekommer redan i dag för ansökan om anslutning till fondtorget och regeringens bedömning är att det är ett stort intresse från fondförvaltarna att vara med på fondtorget samt att avgiften inte verkar avskräckande. Avgiften ska täcka myndighetens kostnader och över tid inte generera någon vinst. Det finns därför inte anledning att tro att avgiftens storlek kommer att sättas orimligt högt och därigenom stänga ute fondförvaltare av den anledningen. Ett mer rimligt antagande är däremot att en avgift motverkar att premiepensionsspararna som försäkringskollektiv eller att fondförvaltare vars fonder slutligen upp- handlas till fondtorget ytterst får stå för kostnader som kan kopplas till granskning av mindre seriösa eller mindre genomarbetade anbuds- ansökningar eller anbud.

Regeringen föreslår att Fondtorgsnämnden helt ska finansieras genom avgifter och att myndigheten inte heller ska kunna styras av regeringen genom anslag eller genom att regeringen bestämmer avgiftsnivåerna. Av den anledningen är det viktigt att avgiftsnivåerna beräknas och beslutas av Fondtorgsnämnden. Avgifterna bör fastställas utifrån principen om full kostnadstäckning.

Liksom vad som gäller för ansökningsavgifter enligt 11 § avgifts- förordningen (1992:191) bör avgiften för prövning och granskning i upphandlingar av fonder till fondtorget betalas när anbudsansökan eller anbudet ges in. Om inte detta sker, bör fondförvaltaren föreläggas att betala avgiften inom en viss tid. Följs inte föreläggandet bör myndigheten få avvisa anbudsansökan eller anbudet. Fondförvaltaren bör upplysas om detta i föreläggandet.

Det bör även finnas en möjlighet att i undantagsfall betala tillbaka eller sätta ned avgiften. Detta bör endast komma i fråga om det finns särskilda skäl som talar emot att ta ut full avgift. Återbetalningen eller nedsättningen får inte äventyra myndighetens finansiering. En bestämmelse som ger möjlighet till nedsättning eller återbetalning om det finns särskilda skäl bör därför införas för de situationer där det finns särskilda skäl att sätta ned eller återbetala en avgift (jämför 13 § avgiftsförordningen). Exempel på en sådan situation är om en ansökan dras tillbaka innan myndigheten påbörjat sitt granskningsarbete eller om fondförvaltaren av misstag betalat in en för hög avgift. I andra fall, om särskilda skäl saknas, ska återbetalning eller nedsättning inte göras.

Till skillnad från Fondbolagens förening anser regeringen att rätten att betala tillbaka hel eller del av inbetald avgift bör regleras i lag och lämnar därför förslag till en bestämmelse om det.

176

Övrig verksamhet bör finansieras inom premiepensionssystemet

Prop. 2021/22:179

Fondtorgsnämndens eventuella kostnader för verksamhet utöver vad som

 

anges ovan torde anses utgöra skötsel av premiepensionssystemet och

 

således finansieras genom avgifter som dras av från tillgodohavandena på

 

pensionsspararnas premiepensionskonton. Det kan till exempel röra sig

 

om eventuella rättegångskostnader eller skadeståndsskyldighet. Som

 

framgår ovan åligger det redan i dag Pensionsmyndigheten att inkludera

 

en redogörelse för sådana kostnader för samtliga berörda myndigheter i sin

 

årliga samlade framställan om bemyndigande att ta ut avgifter ur

 

premiepensionssystemet. Regeringen bedömer att Fondtorgsnämnden

 

framöver bör inkluderas i Pensionsmyndighetens årliga redogörelse.

 

Regeringen instämmer med Pensionsmyndigheten att det är viktigt att

 

kostnader för Fondtorgsnämndens verksamhet bekostas via rätt

 

finansieringskälla, dvs. antingen genom avgifter från fondförvaltare eller

 

avgifter från premiepensionssystemet. Regeringen håller dock inte med

 

Pensionsmyndigheten i farhågan att det riskerar att uppstå intresse-

 

konflikter i Fondtorgsnämndens kommande tillämpning av avgifts-

 

bestämmelserna då det enligt regeringens mening är tydligt angivet i

 

förslagen till dessa bestämmelser vilken verksamhet som ska bekostas

 

genom avgifter från fondförvaltarna.

 

9.3

Bevaka statens rätt och föra talan om

 

 

skadestånd

 

 

 

Regeringens förslag: Om Fondtorgsnämnden avser att föra talan mot

 

en fondförvaltare, ska Pensionsmyndigheten kunna uppdra åt

 

Fondtorgsnämnden att även föra talan om skadestånd till staten på

 

grund av att fondandelar gått ned i värde.

 

 

 

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens

 

förslag. Utredningen föreslår dock att det i lag regleras att

 

nämndmyndigheten ska bevaka statens rätt och får föra statens talan i fråga

 

om de fondavtal som myndigheten ingår.

 

Remissinstanserna: Kommenterar inte detta förslag specifikt, mer än

 

som del i den kritik som vissa remissinstanser framför avseende

 

organisationsförslaget att vidga Sjunde AP-fondens uppgifter som sådant

 

och att uppgifterna att förvalta fondtorget och förvalet är svåra att förena

 

på ett opartiskt sätt.

 

Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår att

 

Fondtorgsnämnden får i uppgift att granska att fondförvaltare och fonder

 

följer villkoren i de fondavtal som myndigheten ingår med fondförvaltarna

 

(se avsnitt 7). I uppgiften att förvalta fondtorget ingår således att löpande

 

bevaka statens rätt i fråga om fondavtal. Statens rätt inkluderar samtliga

 

de civilrättsliga förpliktelser fondförvaltaren har mot staten som avtalspart

 

i fondavtalen. I förlängningen kan detta medföra att myndigheten bedömer

 

att en fondförvaltare har agerat i strid med villkoren i fondavtalet och att

 

myndigheten därför behöver vidta åtgärder. Detta kan inkludera olika

 

typer av rättsliga åtgärder, inklusive att föra talan vid domstol.

 

Utredningen föreslår att det i lag ska fastställas att nämndmyndigheten ska

177

 

 

Prop. 2021/22:179 bevaka statens rätt i fråga om fondavtal. Regeringen anser dock att myndighetens uppgift, att förvalta premiepensionens fondtorg, redan inrymmer en bevakning av statens rätt i dessa frågor. Av 27 § myndighets- förordningen (2007:515) följer att myndigheten företräder staten vid domstol inom sitt verksamhetsområde. Det innebär att Fondtorgsnämnden företräder staten vid eventuell tvist i domstol. En sådan tvist kan inkludera en talan om skadestånd mot fondförvaltaren.

178

Enligt socialförsäkringsbalken ska skadestånd som någon är skyldig att betala på grund av att fondandelar som Pensionsmyndigheten förvärvat gått ned i värde betalas till Pensionsmyndigheten (64 kap. 32 § SFB). Pensionsmyndigheten har även rätt att föra en talan om sådant skadestånd. Det finns även regler om hur betalade skadestånd ska fördelas mellan pensionsspararna (64 kap. 36 § SFB). Regeringen förslår ingen ändring av denna ordning.

Såväl Fondtorgsnämnden som Pensionsmyndigheten får således, med regeringens förslag, rätt att föra talan mot en fondförvaltare. Partsförhållandet i juridisk mening är dock detsamma, eftersom båda myndigheterna är del av samma juridiska person, det vill säga svenska staten. Det kan tänkas att det i fall där Fondtorgsnämnden avser att föra talan mot en fondförvaltare som har misskött sitt uppdrag även finns grund för att hävda att samma fondförvaltare är skadeståndsskyldig på grund av att fondandelarna gått ner i värde. Om dessa krav skulle drivas i två olika processer, finns risk för att onödiga kostnader uppstår och att statens, och i förlängningen pensionsspararnas, intressen inte tas till vara på bästa sätt. Därför bör Pensionsmyndigheten i sådana fall ha möjlighet att låta Fondtorgsnämnden även föra Pensionsmyndighetens talan om skadestånd. Regeringen föreslår därför en bestämmelse som anger detta. Mot bakgrund av den samverkan som kommer att finnas mellan Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten, vilket beskrivs närmare i avsnitt 9.4, bör det enligt regeringens mening falla sig naturligt att myndigheterna utarbetar rutiner för kontakter dem emellan i dessa frågor.

9.4Samverkan mellan Fondtorgsnämnden och andra myndigheter

Regeringens förslag: Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för sina uppgifter i premiepensionssystemet.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utöver förlaget om samverkan mellan Pensionsmyndigheten och nämndmyndigheten föreslår utredningen en reglering av samverkan och uppgiftslämnande mellan nämndmyndigheten och Finansinspektionen, Konsumentverket och Ekobrottsmyndigheten. De regleringar som utred- ningen föreslår i den delen utgör ändringar i förordningar.

Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget.

Konsumentverket är positivt till samverkan mellan myndigheterna men ifrågasätter om det finns ett behov av att reglera sådan samverkan särskilt.

Ekobrottsmyndigheten tillstyrker utredningens förslag om samverkan

Prop. 2021/22:179

och uppgiftsskyldighet. Myndigheten anser dessutom att det bör före-

 

skrivas en skyldighet för den nya myndigheten att lämna ut uppgifter enligt

 

förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och

 

Pensionsmyndigheten att lämna ut uppgifter till andra myndigheter.

 

Skälen för regeringens förslag

 

Samverkan mellan Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten

 

Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten kommer tillsammans att

 

ansvara för förvaltningen av premiepensionssystemet, vilket kräver ett

 

särskilt nära samarbete.

 

Pensionsmyndigheten kommer till exempel i sin roll som försäkrings-

 

givare för premiepensionen med bland annat ansvar för administration av

 

pensionsspararnas val av fonder och för daglig fondhandel i premie-

 

pensionssystemet att vara den primära kanalen gentemot pensionssparare

 

och pensionärer. På så sätt får Pensionsmyndigheten till exempel informa-

 

tion och synpunkter om fonder som Fondtorgsnämnden i sin tur kan

 

behöva i sitt arbete med förvaltning av fondtorget. Pensionsmyndigheten

 

behöver i sin tur kunna ta del av uppgifter från Fondtorgsnämnden, såsom

 

exempelvis information om fonder som upphandlas och förändringar som

 

sker inom ramen för Fondtorgsnämndens avtalsuppföljning.

 

Regeringen anser därför att ett informationsutbyte mellan Fondtorgs-

 

nämnden och Pensionsmyndigheten är nödvändigt och något myndig-

 

heterna behöver skapa väl avvägda rutiner för där både behov och

 

proportionalitet beaktas. Sådana rutiner kommer att kräva att det finns

 

möjligheter att utbyta nödvändig information med varandra, vilket i vissa

 

fall även inkluderar uppgifter som omfattas av sekretess (se avsnitt 10) och

 

i vissa fall uppgifter som utgör personuppgifter (se avsnitt 11).

 

För att myndigheterna ska kunna utbyta sådana uppgifter som är

 

nödvändiga och som respektive myndighet behöver för sin verksamhet

 

inom premiepensionssystemet, även annars sekretessbelagd sådan när så

 

krävs, behöver sekretessen kunna brytas. Av 10 kap. 2 § OSL framgår att

 

sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om

 

det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra

 

sin verksamhet. Vidare anges i generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL att en

 

sekretessbelagd uppgift får lämnas till en myndighet om det är uppenbart

 

att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som

 

sekretessen ska skydda. Ett uppgiftslämnande mellan Fondtorgsnämnden

 

och Pensionsmyndigheten, genom en tillämpning av antingen 10 kap. 2

 

eller 27 § OSL, skulle således kräva en sekretessbedömning och intresse-

 

avvägning i varje enskilt fall. Dessa båda bestämmelser ska tillämpas

 

restriktivt och generalklausulen bör inte användas för regelbundet

 

informationsutbyte.

 

I 10 kap. 28 § OSL anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas

 

till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller för-

 

ordning. Eftersom myndigheterna kommer att ha nära koppling till

 

varandra och det därigenom finns ett stort behov av kontinuerligt

 

informationsutbyte mellan dessa myndigheter anser regeringen att det inte

 

är lämpligt att uppgiftslämnandet enbart sker med stöd av general-

 

klausulen eller 10 kap. 2 § OSL. Regeringen anser därför att en sådan

179

Prop. 2021/22:179 bestämmelse om uppgiftsskyldighet som avses i 10 kap. 28 § OSL bör införas. Av förarbetena till 10 kap. 28 § OSL framgår att det inte är nödvändigt att bestämmelsen om uppgiftsskyldighet har utformats med utgångspunkt från att uppgifterna kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m. m, Del A s. 322).

Regeringen anser att samverkan bör ta sikte på myndigheternas uppgifter avseende premiepensionssystemet och omfatta sådana som respektive myndighet har behov av. Eftersom informationsutbytet skulle kunna omfatta sådana uppgifter som omfattas av sekretess hos de båda myndigheterna (se avsnitt 10 om sekretess) bör bestämmelsen vara sekretessbrytande. Därför föreslår regeringen att det i lag införs bestämmelser som anger att myndigheterna ska lämna varandra de uppgifter som respektive myndighet behöver för att kunna fullgöra sina uppgifter i premiepensionssystemet. Vad gäller eventuellt behov av utbyte av personuppgifter, se närmare i avsnitt 11.

Samverkan mellan Fondtorgsnämnden och övriga myndigheter

Finansinspektionen kommer inom ramen för sin verksamhet många gånger att ha tillgång till uppgifter som Fondtorgsnämnden kan ha behov av i sin verksamhet. Fondtorgsnämnden kan till exempel behöva kontrollera uppgifter som en fondförvaltare har lämnat i en upphandling. Fondtorgsnämnden kan i sin tur vid granskningen av om en fondförvaltare eller en fond uppfyller villkoren i fondavtalet tänkas få tillgång till uppgifter som skulle kunna föranleda Finansinspektionen att inleda ett tillsynsärende. Båda myndigheterna kan således ha fördelar av ett informationsutbyte. Ett sådant informationsutbyte skulle dessutom öka skyddet för pensionsspararna. Utan särskilda sekretessbrytande bestämmelser kan det vara svårt för Fondtorgsnämnden och Finans- inspektionen att utbyta relevant information. Mot den bakgrunden avser regeringen att se över behovet av en reglering av informationsutbytet myndigheterna emellan.

180

Pensionsmyndigheten, Finansinspektionen och Konsumentverket samverkar i dag i syfte att stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter på finansmarknaden, bland annat i premiepensionssystemet. Denna samverkan har bland annat föranletts av synpunkter från pensionssparare om olika fonders marknadsföring på premiepensionens fondtorg. Fondtorgsnämnden bör involveras i denna samverkan. Regeringen kommer även avseende sådan samverkan att se över behovet av särskild reglering.

Myndigheters uppgiftsutbyte vid samverkan för att motverka organiserad brottslighet regleras bl.a. i lagen (2016:774) om uppgifts- skyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Vilka myndigheter som omfattas av lagens uppgiftsskyldighet regleras i förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Ekobrottsmyndigheten anser att det dessutom bör föreskrivas en skyldighet för Fondtorgsnämnden att lämna ut uppgifter

enligt förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Prop. 2021/22:179 Pensionsmyndigheten att lämna ut uppgifter till andra myndigheter.

Regeringen avser att återkomma angående behovet av att inkludera även Fondtorgsnämnden i ovan nämna förordningar.

10 Sekretess

10.1Grundlags- och sekretessregleringen

10.1.1Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen syftar till att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän och genom domstolsoffentlighet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen avses dock i första hand reg- lerna om allmänna handlingars offentlighet. Denna princip regleras i tryckfrihetsförordningen.

Vad som avses med allmänna handlingar framgår av 2 kap. tryckfrihets- förordningen. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsför- ordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt. En handling är enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, till exempel myndigheters verksamhet för inspek- tion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.

En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestäm- melsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF.

10.1.2

Sekretessens innebörd och sekretessbrytande

 

 

bestämmelser

 

Offentlighets- och sekretesslagen innehåller inte bara begränsningar av

 

rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär också ett förbud

 

att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling

 

eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1

 

§ OSL). Sekretessen innebär således både handlingssekretess och tyst-

181

Prop. 2021/22:179 nadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär den en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och den euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekretess gäller också mot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 3 § OSL).

I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Vidare kan enskilda i vissa fall ha ett berättigat behov av att få ta del av uppgifter som annars omfattas av sekretess. Sekretess- regleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas eller enskildas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Definitionen av en sekretessbrytande bestämmelse är att det är en bestämmelse som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (3 kap. 1 § OSL).

Sekretessbrytande bestämmelser som gäller i förhållande till svenska myndigheter ska införas i offentlighets- och sekretesslagen eller i lag eller förordning som den lagen hänvisar till (8 kap. 1 § OSL). Någon hänvisning till den lag eller förordning som innehåller en sekretessbrytande bestämmelse behöver dock inte tas in i offentlighets- och sekretesslagen, om bestämmelsen i fråga utformas som en uppgiftsskyldighet (se 10 kap. 28 § första stycket OSL). Av 10 kap. 28 § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgifts- skyldighet följer av lag eller förordning. Det är inte nödvändigt att bestäm- melsen om uppgiftsskyldighet har utformats med utgångspunkt från att uppgifterna kan vara hemliga. Däremot krävs för att bestämmelsen ska beaktas att den uppfyller vissa krav på konkretion. Den kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (prop. 1979/80:2 med förslag till sekretesslag m. m, Del A s. 322).

10.1.3 Sekretessbestämmelsernas uppbyggnad

 

En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, det

 

vill säga förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rek-

 

visit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens

 

styrka.

 

Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och

 

anges i lagen genom ordet uppgift tillsammans med en mer eller mindre

 

detaljerad beskrivning av uppgiftens art, till exempel uppgift om enskilds

 

personliga förhållanden, uppgift om enskildas ekonomiska förhållanden

 

eller uppgift om enskildas affärs- och driftsförhållanden.

 

En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i

 

bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara

182

gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss

 

myndighet. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Prop. 2021/22:179 Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad.

Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av så kallade skade- rekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga medan det vid det omvända skaderekvisitet gäller den omvända utgångspunkten, det vill säga att uppgifterna omfattas av sekretess som huvudregel. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs utlämnade.

Den skada som anges i ett skaderekvisit kan vara av olika slag. När det gäller sekretess till skydd för uppgifter om enskilda används i regel begreppen skada eller men. När det är fråga om sekretess till skydd för enskilda avses med begreppet skada enbart ekonomisk skada som vållas av röjandet av uppgift om ekonomiskt förhållande. Begreppet men har en mycket vidare innebörd. I första hand åsyftas att någon blir utsatt för andras missaktning om hans personliga förhållanden blir kända.

Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, sekretessens räck- vidd och sekretessens styrka innehåller många sekretessbestämmelser begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. I ett fåtal sekretessbestämmelser saknas tids- gränser.

10.1.4Överföring av sekretess

En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bland annat på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretess- intresset, utan måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts.

10.1.5Konsekvenser av att en uppgift lämnas över till en annan myndighet

Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan, gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller om sekretess följer av en bestäm- melse om överföring av sekretess, en så kallad sekundär sekretess- bestämmelse. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda, blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten.

183

Prop. 2021/22:179 10.1.6

Konkurrens mellan sekretessbestämmelser

Vid konkurrens mellan flera tillämpliga sekretessbestämmelser i ett enskilt

fall är huvudregeln att den eller de bestämmelser enligt vilka uppgiften är

sekretessbelagd har företräde framför bestämmelser enligt vilka uppgiften

inte är sekretessbelagd (7 kap. 3 § OSL). Det har i det avseendet ingen

betydelse om konkurrensen gäller mellan primära sekretessbestämmelser,

mellan sekundära sekretessbestämmelser eller mellan primära och sekund-

ära bestämmelser. Från denna huvudregel har några undantag gjorts

(11 kap. 8 § samt 43 kap. 2 § andra stycket och 9 § OSL).

 

10.2

Vilka slags uppgifter kommer att hanteras?

 

Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder på de finansiella marknaderna

 

till ett fondtorg för premiepensionen. Fondtorgsnämnden ska även förvalta

 

fondtorget, ansvara för att utforma urval, utföra nödvändig avtalshantering

 

och löpande granska att fondförvaltare lever upp till ställda krav och

 

villkor. Fondtorgsnämnden ska bedriva ett nära samarbete med värd-

 

myndigheten Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten ska dock även

 

fortsättningsvis vara försäkringsgivare för premiepensionen och admin-

 

istrera pensionsspararnas val av fonder. I myndigheternas arbete med

 

premiepensionen kommer det att förekomma uppgifter som är känsliga

 

och därför bör kunna skyddas av sekretess.

 

Inför upphandlingen av fonder till fondtorget kommer Fondtorgs-

 

nämnden att behöva genomföra till exempel marknadsundersökningar och

 

ta fram utredningar av andra slag som om de blir kända kan försämra

 

myndighetens ställning i upphandlingen.

 

Vid upphandlingen kommer fondförvaltarna att lämna anbud. I anbuden

 

och andra upphandlingsdokument kan det förekomma uppgifter om

 

företagshemligheter och andra uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och

 

driftsförhållanden, såsom priser, affärsupplägg inom en företagsgrupp,

 

uppgifter om hur verksamheten är organiserad och strategier. I anbuden

 

kan det även förekomma uppgifter om tredje man, det vill säga sådana som

 

har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med fondförvaltaren.

 

Det kan exempelvis röra sig om företag eller personer med vilka fond-

 

förvaltaren har nära förbindelser, fondförvaltarens företrädare, samarbets-

 

partner samt deras företrädare och externa kapitalförvaltare och deras

 

företrädare. Det kan handla om uppgifter om tredje mans affärs- och

 

driftsförhållanden men även uppgifter om andra ekonomiska och person-

 

liga förhållanden.

 

Vidare kan det förekomma uppgifter om att fondförvaltaren eller andra

 

fysiska eller juridiska personer till exempel har varit föremål för utredning

 

eller ingripande från tillsynsmyndighet. Det är inte heller osannolikt med

 

uppgifter om huruvida en viss fondförvaltare har förekommit på Finans-

 

inspektionens eller ESMA:s (European Securities and Markets Authority)

 

varningslista eller träffats av en disciplinåtgärd från en bransch-

 

organisation eller liknande. Även underlag för bedömning av vissa

 

personers personliga vandel och anseende kan komma att inhämtas.

 

Under avtalstiden ska Fondtorgsnämnden fortlöpande granska att

184

fondförvaltare och fonder lever upp till författningskrav och avtalsvillkor.

Inför granskningarna kommer Fondtorgsnämnden att behöva ta in Prop. 2021/22:179 uppgifter vid omvärldsbevakning samt upprätta omvärldsbevaknings-

rapporter. Fondtorgsnämnden behöver även ta fram granskningsplaner, arbetsrutiner och granskningsstrategier. Vidare kommer myndigheten att behöva kontrollera samma typer av uppgifter om fondförvaltare, fonder och enskilda som kommer att förekomma i anbuden och andra handlingar i samband med upphandlingen. I detta arbete kommer Fondtorgsnämnden att behöva samarbeta med Pensionsmyndigheten. Det kan inte uteslutas att granskningen kan leda till att fonderna köp- eller väljstoppas, till exempel i avvaktan på vidare utredning. Granskningen kan även leda till att Fond- torgsnämnden behöver lämna uppgifter till berörd tillsynsmyndighet eller andra rättsvårdande myndigheter.

Med anledning av rättstvister kan de berörda myndigheterna behöva göra rättsutredningar, ta in värderingsutlåtanden eller annan bevisning, upprätta promemorior om förhandlingstaktiska överväganden med mera.

10.3Relevanta bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen

I OSL finns bestämmelser som kan vara tillämpliga på uppgifter i Fond- torgsnämndens verksamhet.

10.3.1Sekretess till skydd för allmänna intressen

Sekretess vid upphandling m.m.

I 19 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. Enligt 19 kap. 3 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som hänför sig till ärende om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Även överlåtelse av aktier i statsägda bolag omfattas (se regeringens två beslut den 26 september 1996, S dnr S96/5516/J och S96/5517/J).

Enligt 19 kap. 3 § andra stycket första meningen OSL gäller att om ett ärende enligt första stycket rör upphandling, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till någon annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet. Uppgiften får inte lämnas ut förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts. Sekretessen är så- ledes absolut under denna tid.

Enlig 19 kap. 3 § fjärde stycket OSL gäller sekretess i högst tjugo år för uppgift i en allmän handling. Beträffande en handling som anger villkoren i ett slutet avtal, gäller sekretessen dock längst till dess att två år har gått från det att avtalet slöts.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att till uppgifter som rör anbud hör uppgifter som kan tjäna som upplysning om att ett visst anbud har infordrats eller som på annat sätt avser ett visst anbud, exempelvis vem som avgett det. Sekretessen omfattar således arbetspromemorior och andra

185

Prop. 2021/22:179 av en myndighet upprättade handlingar, till exempel egna motförslag i samband med förhandlingsupphandling samt ansökningar om att få lämna anbud (prop. 1979/80:2 del A s. 148 och prop. 2001/02:142 Ändringar i lagen om offentlig upphandling, m.m. s. 93). Även uppgifter i handlingar som rör inledande kartläggning av möjligheter till en framtida försäljning kan omfattas av sekretess även om något beslut om försäljning inte har fattats (Kammarrätten i Stockholms dom den 20 maj 1996 i mål nr 1323– 1996).

Eftersom anbudssekretessen är absolut skyddas även uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden genom bestämmelsen även om den är avsedd att skydda det allmännas ekonomiska intresse (prop. 2001/02:142 s. 56). När den absoluta sekretessen enligt 19 kap. 3 § andra stycket OSL har upphört kan uppgifterna skyddas av sekretess enligt regleringen i paragrafens första stycke. Sekretess enligt första stycket förutsätter att det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Det förhållandet att en upphandlande myndighet inte fullföljt upphandlingen kan med hänsyn till kommande anbudsförfaranden påverka bedömningen av om skada kan antas föreligga. Det kan vidare råda sekretess till skydd för enskilds affärs- eller driftsförhållanden enligt till exempel 31 kap. 16 § OSL när den absoluta sekretessen har hävts eller enligt andra bestäm- melser (prop. 2001/02:142 s. 56 f., prop. 2012/13:123 Myndigheternas tillgång till tjänster för elektronisk identifiering s. 61 och prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling s. 707).

186

Upphandling av fonder till fondtorget för premiepensionen enligt den föreslagna lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg är sådan upphandling som avses i 19 kap 3 § andra stycket OSL. Vidare omfattas överlåtelse av finansiella instrument, såsom aktier och fond- andelar, av bestämmelsen. Bestämmelsen i 19 kap. 3 § OSL kommer därför att vara tillämplig i Fondtorgsnämndens verksamhet avseende fond- torget.

Sekretess för uppgifter vid rättsliga tvister

Enligt 19 kap. 9 § OSL gäller sekretess för uppgift som har tillkommit eller inhämtats för en myndighets räkning med anledning av myndighetens rättstvist, om det kan antas att det allmännas ställning som part försämras om uppgiften röjs. Sekretessen upphör när saken slutligen har avgjorts. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår att uppgifterna med anledning av myndighetens rättstvist kan härröra från myndigheten själv eller vara införskaffade utifrån. Varje uppgift hos myndigheten som kan beröra en rättstvist omfattas dock inte av sekretessen. För att uppgiften ska anses ha tillkommit eller inhämtats med anledning av rättstvisten krävs att det finns ett samband mellan uppgifterna som fallet är med rättsutredningar, värderingsutlåtanden, uppgifter om bevisning och förhandlingstaktiska överväganden som hänför sig till en rättstvist. Ordet rättstvist avser både pågående och blivande rättstvist (prop. 1979/80:2 Del A s. 152). Av praxis framgår dock att när det gäller blivande rättstvister är det inte tillräckligt med ett allmänt hållet påstående från myndigheten om att handlingar hänför sig till en sådan rättstvist. Eftersom bestämmelsen har ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet, kan sekretess

inte anses omfatta uppgifter som kan avse en eventuell, kommande Prop. 2021/22:179 rättstvist om det inte framgår att någon rättstvist är under uppsegling eller

vad för slags tvist som åsyftas (RÅ 2007 ref. 12).

Enligt regeringens förslag ska en fondförvaltare kunna begära att en upphandling av fonder till fondtorget överprövas i förvaltningsdomstol (se vidare avsnitt 7.3.21). Överprövningar av upphandlingar är sådana rätts- tvister som avses i 19 kap. 9 § OSL. Sannolikt kommer någon fond- förvaltare som har lämnat anbud som inte antas vid en upphandling att begära överprövning av upphandlingen eller giltigheten hos ett fondavtal. Det är därför troligt att det kommer att finnas uppgifter som har tillkommit eller inhämtats med anledning av Fondtorgsnämndens rättstvist. Enligt regeringens bedömning är bestämmelsen i 19 kap. 9 § OSL tillämplig i sådana fall.

Bestämmelsen kommer också att kunna tillämpas i de fall tvist om avtalet mellan parterna uppstår.

10.3.2Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden

Sekretess i ärenden om socialförsäkring

I 28 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild när det gäller socialförsäkringar med mera. Enligt 28 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om bland annat allmän pension.

Enligt 28 kap. 1 § andra stycket första meningen OSL gäller mot- svarande sekretess hos en annan myndighet som har till uppgift att handlägga ärenden enligt den lagstiftning som anges i första stycket.

Enligt 28 kap. 1 § femte stycket OSL gäller sekretessen för uppgift i en allmän handling i högst sjuttio år.

Av förarbetena till OSL framgår att begreppet ”enskild” omfattar både fysiska och juridiska personer. Juridiska personer anses dock inte ha några personliga förhållanden (prop. 2008/09:150 s. 339). Av förarbetena fram- går vidare att vad som menas med personliga förhållanden måste bestäm- mas med ledning av vanligt språkbruk. Uttrycket avser så vitt skilda för- hållanden som till exempel en persons adress eller yttringarna av ett psykiskt sjukdomstillstånd. Också uppgifter om en persons ekonomi kan sägas falla under begreppet personliga förhållanden (se prop. 1979/80:2 Del A s. 84 och s. 190).

Uppgifter om storleken av tillgodohavandet på premiepensionskontot och om pensionens storlek samt uppgifter om vilka fonder som har valts för de medel som förvaltas för den enskildes räkning är alltså uppgifter om personliga förhållanden (för uppgifter om hur en pensionssparares premie- pensionsmedel har placerats finns en särskild sekretessbestämmelse i 28 kap. 5 § OSL). Även om tillgodohavanden på premiepensionskonton kan uppgå till relativt höga belopp och därmed kan vara av intresse för till exempel medierna på ett sätt som många enskilda kan uppfatta som

187

Prop. 2021/22:179 obehagligt gäller sekretess bara om det kan antas att den som uppgiften rör eller någon närstående lider men om uppgiften röjs (prop. 1979/80:2 Del A s. 190 och prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension m.m. s. 509).

Enligt 28 kap. 1 § första stycket OSL gäller sekretess i ärenden om bland annat allmän pension hos vissa angivna myndigheter. Fondtorgsnämnden anges inte i uppräkningen. Det föreskrivs dock i paragrafens andra stycke att motsvarande sekretess gäller också hos andra myndigheter som ska handlägga sådana ärenden som anges i lagrummet, bland annat ärenden enligt lagstiftningen om allmän pension. Frågan är då om Fondtorgs- nämnden i sin verksamhet kan anses handlägga ärenden enligt lagstift- ningen om allmän pension. Premiepensionen är en del av den allmänna ålderspensionen. Fondtorgsnämnden kommer, i och med sin uppgift att förvalta fondtorget för premiepensionen, att administrera delar av premiepensionssystemet. Regeringen föreslår att det av SFB ska framgå att Fondtorgsnämnden löpande ska tillhandahålla fonder till fondtorget för premiepensionen (se avsnitt 9.1). Vidare föreslås att Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten ska samverka i frågor som rör premiepensionssystemet (se avsnitt 9.4). Mot bakgrund av Fondtorgs- nämndens del i administrationen av premiepensionssystemet är regeringens bedömning att Fondtorgsnämndens verksamhet att förvalta fondtorget för premiepensionen innefattar handläggning av ärenden enligt lagstiftningen om allmän pension. Inom ramen för det arbetet kan det förekomma att Fondtorgsnämnden får in uppgifter om till exempel pensionssparares personliga förhållanden. Sekretessbestämmelsen i 28 kap. 1 § OSL är tillämplig på sådana förhållanden.

Sekretess för uppgifter om premiepensionsmedel

Enligt 28 kap. 5 § OSL gäller sekretess hos Pensionsmyndigheten och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och för uppgift om vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd enligt 91 kap. SFB. Sekretessen avseende efterlevande- skydd gäller inte sedan pensionsspararen har avlidit.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att uppgifter om en enskilds

fondval och fondbyten kan vara mer känsliga än uppgifter om tillgodo- havanden på premiepensionskonton. Det kan antas att många skulle uppleva det som ett allvarligt intrång i deras personliga integritet om sådana uppgifter skulle lämnas ut. Vissa personer skulle kanske till och med påverkas i sitt val av fonder om de visste att uppgifterna kunde lämnas ut. För dessa uppgifter gäller därför sekretess med ett så kallat omvänt skaderekvisit, vilket innebär att uppgifterna bara ska kunna lämnas ut om det står klart att den enskilde inte lider men av att uppgiften röjs. Det innebär att det normalt inte är möjligt för till exempel en fondförvaltare att få ut uppgifter om vilka personer som har valt fonder hos en viss förvaltare (prop. 1997/98:151 s. 509 f.).

188

Bestämmelsen i 28 kap. 5 § OSL kommer med hittillsvarande lydelse inte att vara tillämplig på Fondtorgsnämndens verksamhet eftersom den myndigheten inte nämns i bestämmelsen.

Sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden

Under en upphandling gäller absolut sekretess enligt 19 kap. 3 § andra stycket OSL för uppgifter som rör anbud till dess att tilldelningsbeslut har fattats eller upphandling dessförinnan har avslutats. Därutöver gäller sekretess enligt 31 kap. 16 § första stycket OSL för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden när en enskild har trätt i affärsförbindelse med en myndighet, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sek- retessen i högst tjugo år. Beträffande en handling som anger villkoren i ett avtal gäller sekretessen dock längst till dess att två år eller hos statliga affärsverk, Försvarets materielverk och i kommunal affärsverksamhet fem år, har gått från det att avtalet slöts.

Av förarbetena framgår att den sistnämnda bestämmelsen ger sek- retesskydd åt en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet för uppgifter om dennes affärs- och driftsförhållanden, det vill säga för ekonomiska förhållanden. Inget skydd ges för uppgifter hos myndig- heterna om enskildas personliga förhållanden. Affärsförbindelsen kan avse förvärv, avyttrande eller upplåtelse av egendom eller arbete som ska utföras (propositionen Handlingsoffentlighet hos kommunala företag, prop. 1993/94:48 s. 33). Rekvisitet trätt i affärsförbindelse kräver inte att avtal ingåtts utan det kan räcka med att ett anbud lämnats in (Kammarrätten i Göteborgs dom den 13 september 2018 i mål nr 2578– 18).

Specifika uppgifter om en näringsidkares metoder, processer, tekniska förmåga samt kapacitet utgör i normala fall företagshemligheter och det kan därför vanligen antas att ett utlämnande av sådana uppgifter medför skada för anbudsgivaren (HFD 2016 ref. 17).

Av förarbetena framgår vidare att det finns anledning att hemlighålla anbudshandlingar när det finns någon speciell omständighet eller särskilda förhållanden som kan åberopas som skäl för det. Det bör dock inte krävas att myndigheten gör någon mer ingående utredning av om det finns sådana skäl. Om myndigheten finner att den bör sätta tilltro till vad en anbuds- givare har uppgett om att handlingarnas offentliggörande kan befaras medföra skada för anbudsgivaren, bör det i regel inte anses finnas något hinder för att hemlighålla anbudshandlingarna. En viss avvägning bör dock alltid göras med hänsyn till offentlighetsintresset. En begäran om konfidentiell behandling som framställs av en anbudsgivare, men som inte närmare motiveras och inte heller har karaktären av ett anbudsvillkor, bör i regel inte föranleda beslut om handlingarnas hemlighållande, om det inte på grund av omständigheter som annars är kända för myndigheten kan antas att ett röjande av uppgifterna skulle kunna medföra skada för anbudsgivaren (prop. 1979/80:2 Del A s. 241 f.). Enligt bestämmelsen gäller sekretess om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Med begreppet ”skada” avses, när det är fråga om sekretess till skydd för enskilda, ekonomisk skada som vållas av

Prop. 2021/22:179

189

Prop. 2021/22:179

190

röjandet av uppgift om ett ekonomiskt förhållande (prop. 2008/09:150 s. 352).

Enligt regeringens bedömning kan bestämmelsen i 31 kap. 16 § OSL bli tillämplig i Fondtorgsnämndens premiepensionsverksamhet i förhållande till fondförvaltarna eftersom det kan förekomma uppgifter om fondförvaltarnas affärs- och driftsförhållanden i till exempel ärenden som rör förvaltning av fondtorget och upphandlingsärenden efter det att upp- handlingen har avslutats (jämför ovan angående anbudssekretess enligt 19 kap. 3 § andra stycket OSL).

Sekretess för information om fondförvaltare från Finansinspektionen

Enligt 30 kap. 4 § OSL gäller sekretess i en statlig myndighets, bland annat Finansinspektionen, tillsyns- och tillståndsverksamhet för affärs- och driftsförhållanden hos ett tillsynsobjekt, till exempel fondförvaltare, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Som en del av den samverkan som bör finnas mellan Fondtorgsnämnden och Finans- inspektionen (se vidare avsnitt 9.4) kan Fondtorgsnämnden komma att få del av information om en fondförvaltares affärs- och driftsförhållanden som omfattas av tillsynsekretess hos inspektionen. Enligt nämnda lagrum gäller fr.o.m. den 1 december 2020 sekretess även för uppgift om transaktioner med eller innehav av finansiella instrument, om en börs, ett fondbolag, en förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) eller ett värdepappersinstitut har inhämtat uppgiften på grund av bestämmelser om anmälningsskyldighet (prop. 2019/20:173).

Om Finansinspektionen bedömer att den information om fond- förvaltarens affärs- och driftsförhållanden som Fondtorgsnämnden får ta del av kan medföra skada för fondförvaltaren om den röjs (och därmed omfattas av tillsynssekretess hos inspektionen), kan detta medföra att Fondtorgsnämnden har särskild anledning att anta att ett röjande medför skada för fondförvaltaren. I sådant fall omfattas sådan information av sekretess hos Fondtorgsnämnden enligt 31 kap. 16 § OSL och kan därmed inte lämnas ut.

Överföring av sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden

Enligt 31 kap. 18 § OSL blir 16 § tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad i 16 § från en myndighet som avses där. Sekretess- bestämmelsen ska dock inte tillämpas, om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten kommer att behöva lämna sådana uppgifter till varandra om fondförvaltarnas affärs- och driftsförhållanden som kan omfattas av sekretess enligt 31 kap. 16 OSL. Enligt regeringens bedömning kan bestämmelsen i 31 kap. 18 § OSL i sådana fall vara tillämplig hos den mottagande myndigheten och uppgiften omfattas av sekretess enligt 16 § även där.

Sekretess för information om visselblåsares identitet

Enligt 30 kap. 4 b § första stycket OSL gäller sekretess i en statlig myndig- hets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende

på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkrings- väsendet för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestäm- melse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Motsvarande sekretess gäller enligt 30 kap. 6 b § OSL i en statlig myndighets verksamhet enligt lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som myndigheten övervakar enligt den lagen, om upp- giften kan avslöja anmälarens identitet.

Bestämmelserna skyddar uppgifter som kan identifiera så kallade visselblåsare. Sekretessen är absolut. Bestämmelserna genomför artikel

71.2d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om särskild tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG

(kapitaltäckningsdirektivet) respektive av artikel 32.2 c i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av den 16 april 2014 om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG och kommissionens direktiv 2003/124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG (marknadsmissbruksförordningen).

Bestämmelsen kommer inte att gälla i Fondtorgsnämndens verksamhet eftersom dess uppgifter inte kommer innefatta tillsyn eller tillstånds- givning.

Sekretess till skydd för enskild i verksamhet av avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet

I 30 kap. OSL finns det bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. Exempelvis regleras sekretess i statlig myndighets verksamhet som består i tillstånds- givning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värde- pappersmarknaden eller försäkringsväsendet i 30 kap. 4 § OSL som är tillämplig hos Finansinspektionen. I bestämmelsen anges att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftsförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. För uppgift om ekonomiska eller personliga för- hållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser, gäller också sekretess enligt samma bestämmelse. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

De uppgifter som skyddas är i första hand affärs- och driftsförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser. Bestämmelsen är utformad med ett rakt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för offentlighet. När det gäller annan som har trätt i förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser, till exempel kunder, gäller absolut sekretess oavsett om kunden är ett företag eller en privatperson. Om kunden står under samma tillsyn som den som myndighetens verksamhet avser, skyddas uppgifterna av sekretess med ett rakt skaderekvisit.

Även i Konsumentverkets tillsynsverksamhet gäller sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller driftsförhållanden hos den som myndig-

Prop. 2021/22:179

191

Prop. 2021/22:179 hetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs, om inte intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att de bör lämnas ut. Vidare gäller absolut sekretess för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Sekretessen gäller i högst tjugo år (30 kap. 23 § OSL, 9 § OSF och p. 15 i bilagan till OSF).

192

I 30 kap. 5 § OSL regleras sekretess vid ägarprövning. Där anges att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ett ärende hos en statlig myndighet om bland annat innehav av aktier i bankaktiebolag, kredit- marknadsbolag, värdepappersbolag, fondbolag eller försäkrings- aktiebolag. Sekretessen gäller inte beslut av myndigheten och inte heller för uppgift från en annan myndighet om uppgiften inte är sekretessreglerad där. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Fondtorgsnämndens verksamhet kommer inte att utgöra tillsyn över näringslivet.

10.4Behov av nya sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen

Regeringens bedömning: Det finns inte behov av att införa några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Sekretessbestämmelser till skydd för allmänna intressen i Pensionsmyndighetens och Fondtorgsnämndens premiepensionsverksamhet behövs framför allt för uppgifter som rör upphandlingar av fonder, till exempel marknadsundersökningar, anbud och priser. Det kan inte heller uteslutas att behov av sekretess kan finnas vid rättstvister. Regeringen anser att de ovan redovisade bestämmelserna i 19 kap. 3 och 9 §§ OSL till skydd för allmänna intressen innebär en rimlig avvägning mellan det förhållandevis starka insynsintresset i myndig- heternas verksamhet och intresset av att kunna skydda vissa uppgifter vars röjande skulle skada det allmännas intresse och i förlängningen pensions- spararnas ekonomiska intressen. Därtill finns det ett antal bestämmelser i OSL som är tillämpliga i all offentlig verksamhet om de rekvisit som finns i bestämmelserna är uppfyllda. Det handlar framför allt om förunder- sökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL, sekretess hos myndigheter som biträder åklagarmyndigheter m.fl. enligt 18 kap. 3 § OSL samt sekretess hos domstolar enligt 36 kap. 2 § OSL. Regeringen bedömer att det befintliga sekretesskyddet för allmänna intressen därmed är tillräckligt. Regeringen föreslår därför inte några ytterligare sekretessbestämmelser till skydd för sådana intressen.

10.5En ny sekretessbestämmelse till skydd för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare

Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos Fondtorgsnämnden för uppgift om en enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden eller personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling av fonder enligt lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo år.

Om en myndighet får en uppgift som är sekretessreglerad enligt den nya bestämmelsen från Fondtorgsnämnden ska bestämmelsen vara tillämplig på uppgiften också hos den mottagande myndigheten. Detta ska dock inte gälla om uppgiften ingår i ett beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringens bedömning: Sekretessen bör inte ha företräde framför meddelarfriheten.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i denna del. Finansinspektionen framför att som en följd av den samverkan och det informationsutbyte som utredningen föreslår mellan Finansinspektionen och den nya myndigheten så är det är viktigt att samma nivå på sekretess gäller hos både myndigheterna för samma typ av uppgifter för att effektiviteten vid en sådan samverkan inte ska påverkas. Konsumentverket framför att vad gäller möjligheten att överföra sekretess mellan myndigheterna är det verkets bedömning att 11 kap. 1 § OSL inte är tillämplig. Konsumentverket anser vidare att generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL inte är lämplig att använda vid rutinmässigt informationsutbyte mellan myndigheter och att det därför bör införas en sekretessbrytande bestämmelse mellan myndigheterna.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Som konstaterats ovan kommer det att finnas sekretesskänsliga uppgifter hos Fondtorgsnämnden om juridiska och fysiska personer som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en sådan fondförvaltare som avses i lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Dessa personer är att anse som tredje män i förhållande till Fondtorgsnämnden.

Uppgifter om tredje man skyddas emellertid inte av bestämmelsen i 31 kap. 16 § OSL eftersom den bestämmelsen endast omfattar uppgifter om affärs- och driftsförhållanden som avser en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet. Bestämmelsen skyddar således enbart uppgifter om ekonomiska förhållanden avseende någon som inte är att anse som tredje man.

Prop. 2021/22:179

193

Prop. 2021/22:179 Med tredje man avses i detta sammanhang fysiska eller juridiska personer som har trätt i affärsförbindelse eller annan liknande förbindelse med en fondförvaltare som har deltagit i en upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. En tredje man kan vara såväl en juridisk som en fysisk person, exempelvis ett företag eller en person med vilken fond- förvaltaren har nära förbindelser, såsom till exempel fondförvaltarens företrädare, samarbetspartner och deras företrädare och externa kapital- förvaltare och deras företrädare. Även en pensionssparare kan anses vara tredje man i detta sammanhang. En pensionssparare uppgifter skyddas dock även av sekretessen enligt 28 kap. 1 § och 5 § OSL (se vidare ovan avsnitt 10.3.2 samt 10.6 och 10.7).

194

Det finns således inte några bestämmelser om sekretess för uppgifter om tredje mans affärs- och driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden och personliga förhållanden som skulle bli tillämpliga i Fondtorgsnämndens verksamhet i förhållande till fondförvaltarna. Sådana uppgifter omfattas dock av sekretess hos Finansinspektionen och Konsumentverket enligt bestämmelserna i 30 kap. OSL och OSF i till exempel ärenden om tillståndsgivning, ägarprövning och tillsyn. Fondtorgsnämndens granskning av fondförvaltare och fonder utgör emellertid inte tillsyn över näringslivet. Regeringen kan därför inte med stöd av 30 kap. 23 § OSL förordna att primär sekretess ska gälla i verksamheten (se 9 § OSF och bilagan till OSF). I likhet med Konsument- verket konstaterar regeringen även att bestämmelsen i 11 kap. 1 § OSL gällande överföring av sekretess inte är tillämplig för Fondtorgsnämndens verksamhet eftersom den inte avser tillsyn eller revision.

Eftersom det är fråga om uppgifter som kan vara mycket känsliga och regeringen i avsnitt 9.4 anger att den även avser att se över behovet av reglering för Fondtorgsnämndens samverkan och utbyte av information med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor av betydelse för premiepensionen bör uppgifter om tredje mans affärs- och drifts- förhållanden och andra ekonomiska och personliga förhållanden omfattas av sekretess även hos Fondtorgsnämnden.

Det behöver därför införas en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter hos Fondtorgsnämnden om tredje mans affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden och personliga förhållanden. Fondtorgsnämnden kan behöva lämna sådana uppgifter till Pensionsmyndigheten för att den myndigheten ska kunna fullgöra sin uppgift som försäkringsgivare av premiepension inom ramen för myndig- heternas samverkan. Behovet av sekretess gör sig därför gällande även hos till exempel Pensionsmyndigheten.

Sekretessens föremål och räckvidd

Regeringen anser att föremålet för sekretessen bör vara uppgifter om enskildas affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden. En ytterligare bestämning av föremålet för sekretessen bör vara att uppgifterna rör en enskild som har trätt i affärs- förbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som deltar eller har deltagit i en upphandling enligt lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg. Eftersom ingående av fondavtal enligt de föreslagna reglerna alltid ska föregås av en upphandling kommer det-

samma att gälla den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som ingått fondavtal med Fondtorgsnämnden.

Att uttömmande närmare ange vilka slags uppgifter som kan komma att omfattas av föremålet för sekretess låter sig inte göras. Bestämmelsen ska dock träffa sådana uppgifter som Fondtorgsnämnden får in i samband med anbud och avtalsuppföljning, men även uppgifter som Fondtorgsnämnden inhämtar från till exempel Finansinspektionen. Exempel på sådana uppgifter är affärsupplägg inom en företagsgrupp, vissa uppgifter om hur verksamheten är organiserad, strategier, uppgifter om företrädare, avtal med tredje part och innehållet i dem samt uppgifter från Finans- inspektionens tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk. Det kan exempelvis även vara om företrädare varit föremål för utredning eller ingripande från tillsynsmyndigheten, har förekommit på Finans- inspektionens eller ESMA:s varningslista eller träffats av en disciplin- åtgärd från en branschorganisation eller liknande. Även underlag för bedömning av fondförvaltarnas företrädares personliga vandel och anseende kan komma att inhämtas.

Sekretessens styrka

När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretessbestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Skaderekvisitet säkerställer att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som föranlett bestämmelsen. Om insynsintresset anses väga tyngst införs en presumtion för offentlighet, det vill säga bestämmelsen förses med ett rakt skaderekvisit. I de fall sekretessintresset anses väga tyngst införs en presumtion för sekretess, det vill säga bestämmelsen förses med ett omvänt skaderekvisit.

Finansinspektionen anför att motsvarande uppgifter omfattas av absolut sekretess hos inspektionen och anser att regeringen bör överväga att införa absolut sekretess för sådana uppgifter även när dessa inkommer direkt till den nya myndigheten. Finansinspektionen anser att behovet av sekretess väger tyngre än behovet av insyn från utomstående aktörer när det gäller uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden för tredje man. Detta eftersom det rör sig om känsliga uppgifter och att en tredje man inte kan påverka om fondförvaltare väljer att delta i en upphandling eller att sluta fondavtal med den nya myndigheten. Finansinspektionen anser att sådana uppgifter ska omfattas av absolut sekretess då det undviker att samma uppgifter är belagda med olika sekretess beroende på till vilken myndighet de kommer in.

Verksamhet inom välfärden, som är helt skatte- eller avgiftsfinansierad, bör präglas av öppenhet för att ge medborgarna insyn i verksamheten. Att förhållanden och missförhållanden kan granskas bidrar till att stärka kvaliteten i och förtroendet för premiepensionssystemet i allmänhet och för fondförvaltarna i synnerhet. Behovet av insyn i premiepensions- verksamheten är därför betydande. Regeringen anser därför till skillnad

Prop. 2021/22:179

195

Prop. 2021/22:179 från Finansinspektionen att skyddet för tredje mans affärs- och drifts- förhållanden och andra ekonomiska förhållanden och personliga för- hållanden inte får bli så vidsträckt att det omöjliggör allmänhetens och inte minst journalisters och massmediernas insyn i premiepensionsverk- samheten. Sekretessen bör därför inte vara absolut för sådana uppgifter som annars enligt motsvarande bestämmelse i verksamhet som rör tillstånd och tillsyn omfattas av absolut sekretess. Regeringen beaktar vid denna bedömning att de juridiska och fysiska personer som uppgifterna gäller normalt kommer att ha en stark anknytning till fondförvaltaren i egenskap av exempelvis ägarbolag, dotterbolag, företrädare eller underentreprenör. Dessa får enligt regeringens uppfattning tåla en relativt långt gående insyn när det gäller uppgifter som har koppling till verksamheten inom det allmänna pensionssystemet. Till skillnad från Finansinspektionens tillsynsverksamhet innebär inte heller granskning av Fondtorgsnämnden en förutsättning för att få verka på fondmarknaden. Det får ingå i det affärsmässiga övervägandet om förvaltarnas affärskontakter och andra tredje män känner till och accepterar att uppgifter som rör dem ges in till Fondtorgsnämnden och därmed kommer att omfattas av offentlighets- principen. Fondtorgsnämnden i sin tur behöver tillgodose kravet på proportionalitet, vilket innebär att underlag som begärs in ska vara nöd- vändigt och motiverat för den verksamhet myndigheten bedriver. Regeringen anser dock att insynsintresset när det gäller uppgifter om affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden och personliga förhållanden avseende tredje man inte är lika omfattande som avseende fondförvaltares affärs- och driftsförhållanden som regleras i 31 kap. 16 § OSL genom ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Insynsintresset avseende tredje mans affärs- och driftsförhållanden och andra ekonomiska förhållanden och personliga förhållanden motsvarar insynsintresset avseende tredje mans personliga förhållanden som regleras i 28 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller ett rakt skaderekvisit. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför utformas med ett rakt skaderekvisit. Sekretess ska således gälla endast om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det ska således gälla en presumtion för att uppgifterna är offentliga.

Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att skadebedömningen i huvudsak ska kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan om huruvida sekretess gäller i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestäm- melsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig, omfattas den normalt av sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Om det i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift som typiskt sett bedöms som harmlös kan använda denna för att utsätta den som uppgiften gäller för trakasserier, ska uppgiften i just den situationen dock anses vara om- fattad av sekretess. Avsikten är emellertid inte att tjänstemännen normalt ska försöka utröna om omständigheter av nu nämnt slag föreligger (prop. 2008/09:150 s. 348).

196

Exempel på uppgifter vars röjande enligt regeringen typiskt sett kan leda till skada är affärsupplägg inom en företagsgrupp, närmare uppgifter om hur verksamheten är organiserad, strategier, uppgifter om företrädare, avtal med tredje part och innehållet i dem samt uppgifter från Finansinspektionens tillsyn om till exempel överträdelser av regelverk innan beslut har meddelats.

Om tredje man är kund hos ett fondföretag, omfattas kundens för- hållanden av tystnadsplikten enligt 2 kap. 19 § lagen (2004:46) om värde- pappersfonder, som motsvarar den så kallade banksekretessen. Sådana uppgifter om en enskild kund är enligt regeringens uppfattning typiskt sett att betrakta som känsliga och omfattas därför normalt av sekretess enligt den förslagna bestämmelsen. Om kunden även är pensionssparare, kan 28 kap. 1 och 5 §§ OSL vara tillämpliga, se vidare nedan.

Sammantaget bedömer regeringen av att den föreslagna regleringen innebär att ett väl avvägt sekretesskydd för de aktuella uppgifterna.

Den nya sekretessbestämmelsens placering i lagen

Den nya sekretessbestämmelsen ska skydda uppgifter om enskilds affärs- eller driftsförhållanden eller andra ekonomiska förhållanden och personliga förhållanden när denne har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med en fondförvaltare som har trätt i affärs- förbindelse med Fondtorgsnämnden. Regeringen anser därför att bestäm- melsen ska placeras i 31 kap. OSL som reglerar sekretess till skydd för enskild i annan verksamhet med anknytning till näringslivet. Den nya bestämmelsen bör lämpligen införas i en ny paragraf, 17 a §.

Sekretesstid

Uppgifterna som omfattas av den nya bestämmelsen kommer i allt väsen- tligt vara samma slags uppgifter som skyddas enligt 30 kap. 4 och 5 §§ samt 31 kap. 16 § OSL. Regeringen anser därför att samma sekretesstid bör gälla. Detta innebär att sekretess för uppgift i allmän handling ska gälla i högst 20 år.

Överföring av sekretess

Regeringen föreslår att Fondtorgsnämnden ska samverka med Pensions- myndigheten i frågor som rör premiepensionssystemet (64 kap. 47 § SFB), se avsnitt 9.4. Vid samverkan ska myndigheterna utväxla de uppgifter som behövs. Den föreslagna bestämmelsen är utformad som en uppgifts- skyldighet som medför att den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap 28 § OSL blir tillämplig. Syftet med bestämmelsen är att tillgodose behovet av regelbundet utbyte av nödvändig information utifrån myndig- heternas roller inom premiepensionssystemet.

Ett område för samverkan är granskning av fonder och fondförvaltare på fondtorget för premiepensionen. Vid sådan samverkan kan Pensions- myndigheten när det behövs komma att få uppgifter om tredje man från Fondtorgsnämnden som omfattas av sekretess enligt den nya sekretess- bestämmelsen. Den nya bestämmelsen bör i sådana fall vara tillämplig även hos Pensionsmyndigheten. Detsamma bör gälla om Fondtorgs- nämnden lämnar sådan information även till andra myndigheter. Reger-

Prop. 2021/22:179

197

Prop. 2021/22:179 ingen anser att denna reglering tillgodoser ett väl avvägt sekretesskydd för uppgifterna.

Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter

Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen. Det kan således vara tillåtet att till exempel muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften exempelvis lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till en journalist eller själv publicera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnads- plikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som därvid avses är offentlighets- och sekretesslagen. Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretess- intressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2 Del A s. 104). Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Undantagen från meddelarfriheten är ovanliga och de som finns rör särskilt viktiga skyddsintressen. I 30 kap. 30 § OSL föreskrivs att den tystnadsplikt som följer av 4 § första stycket 2 samma lag inskränker rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Det innebär att sekretessen hos till exempel Finansinspektionen i verksamhet avseende tillståndsgivning avseende värdepappersmarknaden för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser har företräde framför meddelarfriheten.

Regeringen föreslår dock att den nya sekretessbestämmelsen ska innehålla ett sedvanligt rakt skaderekvisit avseende uppgifter om tredje man och inte omfattas av absolut sekretess som i 30 kap. 4 § första stycket 2 OSL. Mot denna bakgrund delar inte regeringen Finans- inspektionens syn utan bedömer liksom utredningen att det finns ett betydande intresse av journalistisk och medial granskning av Fondtorgs- nämndens verksamhet inklusive dem som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med myndigheten. Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen bör således inte inskränka meddelarfriheten (jämför prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.).

198

10.6Sekretess till skydd för uppgift om premie- pensionsmedel

Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos Fondtorgsnämnden för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Sekretess ska också gälla hos Fondtorgsnämnden för uppgift om vad en pensionssparare har bestämt om efterlevande- skydd i form av premiepension. Sekretess för uppgift om vad en pensionssparare har bestämt om efterlevandeskydd ska dock inte gälla sedan pensionsspararen har avlidit.

Sekretessen ska gälla i högst 70 år.

Regeringens bedömning: Sekretessen bör inte ha företräde framför meddelarfriheten.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som framgår ovan kan Fondtorgsnämnden inom ramen för sitt uppdrag komma att hantera uppgifter som kan avslöja hur en enskild valt att placera sina premie- pensionsmedel eller har bestämt i fråga om efterlevandeskydd. Sådana uppgifter omfattas hos Pensionsmyndigheten av en sekretessbestämmelse med omvänt skaderekvisit i 28 kap. 5 § OSL. Sådana uppgifter som skyddas genom denna bestämmelse kan komma att finnas även hos Fond- torgsnämnden. Denna sekretessbestämmelses räckvidd bör därför kompletteras så att bestämmelsen blir tillämplig även hos Fondtorgs- nämnden.

Även om det finns ett stort intresse av insyn i Fondtorgsnämndens verksamhet anser regeringen att detta intresse beträffande nu aktuella uppgifter, det vill säga uppgifter som visar vad en enskild individ valt för fond eller bestämt i fråga om efterlevandeskydd, är förhållandevis lågt. Samtidigt väger intresset av att uppgifterna inte röjs, det vill säga integritetsintresset, minst lika tungt i Fondtorgsnämndens verksamhet som i Pensionsmyndighetens verksamhet. Regeringen föreslår därför att sekretess för sådana uppgifter ska gälla på samma sätt hos Fondtorgs- nämnden som hos Pensionsmyndigheten. Fondtorgsnämnden föreslås därför bli införd bland de uppräknade myndigheterna i 28 kap. 5 § OSL.

Regeringen bedömer att sekretessen även hos Fondtorgsnämnden ska gälla i högst 70 år och att det inte heller finns skäl att låta sekretessen ha företräde framför meddelarfriheten.

Prop. 2021/22:179

199

Prop. 2021/22:179 10.7

Sekretess för enskild när det gäller allmän

 

försäkring m.m.

Regeringens förslag: Den sekretess som gäller hos bland annat Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan i ärenden enligt lag- stiftningen om allmän försäkring m.m. ska gälla även hos Fondtorgs- nämnden.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Fondtorgsnämnden kommer att vara

en av de myndigheter som tillsammans med bland annat Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten administrerar socialförsäkringen, se avsnitt 9 och förslaget till ändring av 2 kap. 2 § SFB. Visserligen gäller enligt 28 kap. 1 § andra stycket OSL bestämmelsen även Fondtorgs- nämnden, men av systematiska skäl och för tydlighets skull bör den myndigheten uttryckligen anges i uppräkningen i 28 kap. 1 § första stycket OSL, tillsammans med Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, som en av de myndigheter bestämmelsen gäller hos. Det kan inte uteslutas att en uppgift om en enskilds personliga förhållanden kan inkomma till Fondtorgsnämnden. I sådant fall bör sekretess gälla hos Fondtorgs- nämnden på motsvarande sätt som hos de två andra myndigheterna inom socialförsäkringsadministrationen. Behovet av insyn i denna del av Fond- torgsnämndens verksamhet bedöms inte vara större än hos Pensions- myndigheten eller Försäkringskassan, och den enskildes behov av sekretesskydd bedöms heller inte vara större än hos Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan.

 

10.8

Överföring av sekretess när det gäller

 

 

visselblåsare

 

 

 

Regeringens förslag: Om Fondtorgsnämnden i verksamhet som avser

 

premiepensionens fondtorg får en uppgift som är sekretessreglerad

 

enligt bestämmelser om sekretess till skydd för uppgifter som kan

 

avslöja anmälares identitet eller från en myndighet som avses där, ska

 

dessa sekretessbestämmelser vara tillämpliga på uppgiften också hos

 

Fondtorgsnämnden.

 

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag.

 

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inga synpunkter på

 

förslaget. Finansinspektionen anser att absolut sekretess bör under alla

 

förhållanden gälla för sådana uppgifter som omfattas av sekretess enligt

 

30 kap. 4 § 2 OSL när uppgifter lämnas från Finansinspektionen till den

 

nya myndigheten. Enligt Finansinspektionen bör nödvändiga ändringar

 

därför göras i den föreslagna 30 kap. 8 d § OSL.

 

Pensionsmyndigheten konstaterar att den inte omfattas av den föreslagna

 

bestämmelsen i 30 kap. 8 d § OSL som behandlar överföring av sekretess

 

för de uppgifter som lämnas från Finansinspektionen till den nya

200

myndigheten. Detta medför enligt Pensionsmyndigheten att uppgifterna

 

 

inte skyddas av sekretess om uppgifter i sin tur lämnas vidare av den nya myndigheten till Pensionsmyndigheten. Det kan enligt Pensions- myndigheten inte uteslutas att sådana uppgifter kan komma att lämnas och det bör därför övervägas om Pensionsmyndigheten också ska omfattas av bestämmelsen.

Skälen för regeringens förslag: Fondtorgsnämnden bör samverka och utbyta information med bland annat Finansinspektionen, se avsnitt 10.3.2 och 10.5 samt avsnitt 9.4. Informationsutbytet avser sådana fondförvaltare som deltar i upphandlingar av fonder eller som Fondtorgsnämnden avser att ingå eller har ingått fondavtal med enligt lagen om upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg.

Som en del av samverkan kan Fondtorgsnämnden få del av information som kan identifiera en person (så kallad visselblåsare) som rapporterat överträdelser av det regelverk som en fondförvaltare är skyldig att följa. Sådana uppgifter skyddas av absolut sekretess hos Finansinspektionen enligt 30 kap. 4 b och 6 b §§. Dessa bestämmelser gäller dock inte hos Fondtorgsnämnden eftersom det är Finansinspektionen som utövar den verksamhet som nämnda bestämmelser hänvisar till.

Det är angeläget att nu aktuella uppgifter lämnas till Fondtorgsnämnden om det har betydelse för dess uppdrag inom premiepensionssystemet. För att så ska kunna ske utan att överlämnandet motverkar visselblåsar- institutets syfte anser regeringen i likhet med Finansinspektionen att sekretess även ska gälla för uppgifterna hos Fondtorgsnämnden. Den sekretess som gäller för uppgifterna hos Finansinspektionen bör därför överföras till Fondtorgsnämnden.

Regeringen föreslår att bestämmelsen om överföring av sekretess ska placeras i 30 kap. OSL som reglerar sekretess till skydd för enskild i verksamhet som rör tillsyn med mera. Den nya bestämmelsen bör lämpligen införas i en ny paragraf, 8 d §.

Pensionsmyndigheten har framfört att det bör övervägas om även den myndigheten bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Regeringen konstaterar att den föreslagna bestämmelsen har sin grund i den samverkan som regeringen anser bör ske mellan Finansinspektionen och Fondtorgs- nämnden avseende fonder och fondförvaltare (se avsnitt 9.4) och avser information som kan identifiera en så kallad visselblåsare och som skulle kunna komma att lämnas till myndigheten från Finansinspektionen. Regeringen kan inte se att det finns ett behov av att även Pensions- myndigheten tar del av uppgifter om visselblåsare. Därför bedömer regeringen att det inte finns skäl för att Pensionsmyndigheten ska omfattas av den föreslagna bestämmelsen.

Prop. 2021/22:179

201

Prop. 2021/22:179 11

Behandling av personuppgifter

11.1EU:s dataskyddsförordning, dataskyddslagen samt den sektorspecifika regleringen

11.1.1EU:s dataskyddsförordning

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), i det följande kallad EU:s dataskyddsförordning, började tillämpas den 25 maj 2018 och är bindande och direkt tillämplig i samtliga EU:s medlemsländer. EU:s dataskyddsförordning tillåter och ibland förutsätter att medlems- staterna kompletterar förordningen med nationell lagstiftning.

Dataskyddsförordningen är tillämplig på sådan behandling av person- uppgifter som helt eller delvis sker på automatisk väg och på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2.1).

För att en behandling av personuppgifter ska vara laglig krävs att den bland annat har stöd i en eller flera rättsliga grunder (artikel 6.1).

Utöver det grundläggande kravet på att all behandling måste ha stöd i åtminstone en rättslig grund omgärdas varje behandling av person- uppgifter av bland annat flera grundläggande principer (artikel 5).

För vissa typer av personuppgifter finns dessutom särskild reglering i dataskyddsförordningen. Exempelvis är det som huvudregel förbjudet att behandla så kallade känsliga personuppgifter (artikel 9.1), om inte något av de undantag som anges i artikel 9.2 är tillämpliga.

Även uppgifter om lagöverträdelser regleras särskilt i dataskydds- förordningen. Av artikel 10 framgår att behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål samt lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder enligt artikel 6.1 endast får utföras under kontroll av en myndighet eller då behandlingen är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs.

11.1.2Dataskyddslagen och sektorsspecifik reglering

EU:s dataskyddsförordning kompletteras i Sverige av bland annat lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning, i det följande kallad dataskyddslagen, och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning. Dessa författningar är av generell karaktär och reglerar bland annat frågor om rättslig grund för behandling av personuppgifter, person- nummer, känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser, till- synsmyndighetens handläggning och beslut samt skadestånd och överklagande. Dataskyddslagen är subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning, vilket möjliggör avvikande bestämmelser i register- författningar.

202

Inom socialförsäkringsområdet finns den sektorspecifika regleringen Prop. 2021/22:179 om behandling av personuppgifter i 114 kap. socialförsäkringsbalken

(SFB). Enligt 114 kap. 2 § SFB tillämpas bestämmelserna i kapitlet vid behandling av personuppgifter i verksamhet som gäller förmåner enligt SFB samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

11.1.3Grundlagsskyddet i regeringsformen

I regeringsformen fastslås att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Detta skydd mot integritetsintrång kan dock begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket och 21 § regeringsformen).

11.2Fondtorgsnämndens behandling av personuppgifter

11.2.1 Personuppgiftsbehandling vid förvaltning av fondtorget

I Fondtorgsnämndens verksamhet att förvalta fondtorget ingår att

 

upphandla fonder till premiepensionens fondtorg, granska fondförvaltare

 

och fonderna på fondtorget inom ramen för avtalsuppföljning och vid

 

behov föra statens talan. Regeringen föreslår att Fondtorgsnämndens

 

uppgifter närmare regleras i lag (se avsnitt 9.1). I Fondtorgsnämndens

 

uppgifter ingår bland annat att utvärdera och bedöma fondförvaltarens

 

förvaltning och organisation samt granska efterlevnad av avtal. För att

 

Fondtorgsnämnden ska kunna fullgöra sina författningsreglerade uppgifter

 

kommer myndigheten att behöva behandla personuppgifter.

 

Personuppgiftsbehandlingen kommer främst att avse företrädare för

 

fondförvaltare såsom till exempel ägare, personer med ledande befatt-

 

ningar och andra nyckelpersoner hos förvaltaren och företrädare för

 

samarbetspartner och externa kapitalförvaltare.

 

Gemensamt för de personuppgifter som kommer att behandlas är att de

 

ska gälla eller ha relevans för upphandling och avtalsuppföljning och avse

 

uppgifter som rör vederbörandes yrkesutövning, för att det ska vara motiv-

 

erat att behandla dem. De personuppgifter som kommer att behandlas

 

torde därför främst avse namn, roll och befattning och kontaktuppgifter.

 

Även vissa andra mer integritetskänsliga uppgifter kan komma att

 

behandlas, såsom till exempel personnummer, uppgift om en person är

 

eller har varit föremål för utredning eller ingripande från tillsyns-

 

myndighet, träffats av en disciplinåtgärd från en branschorganisation eller

 

liknande eller om en person har näringsförbud eller varit föremål för

 

konkurs- och insolvensförfaranden eller annat underlag kopplat till en

 

persons vandel och anseende i yrkesutövningen. Det går inte att utesluta

 

att Fondtorgsnämnden i vissa fall kommer att behandla uppgifter om lag-

203

 

Prop. 2021/22:179 överträdelser. Det torde dock ytterst sällan finnas anledning för myndig- heten att behandla sådana uppgifter som kategoriseras som känsliga personuppgifter. Däremot kan det inte uteslutas att det i ett ärende, i enstaka undantagsfall, skulle kunna lämnas sådana uppgifter.

Personuppgifterna kan komma att lämnas till Fondtorgsnämnden under upphandlingsförfarandet eller inkomma i samband med den granskning som myndigheten har fått i uppdrag att genomföra eller genom samverkan med andra myndigheter eller på annat sätt.

11.2.2Personuppgiftsbehandling inom ramen för Fondtorgsnämndens samverkan med Pensionsmyndigheten

Fondtorgsnämndens föreslagna uppgift att förvalta fondtorget innebär att Pensionsmyndigheten inte längre kommer att sluta fondavtal och genomföra avtalsuppföljning med fondförvaltarna (se avsnitt 9.1). Pensionsmyndigheten är dock fortsatt försäkringsgivare för premie- pensionen med bland annat ansvar för administration av pensionsspararnas val av fonder och för daglig fondhandel i premiepensionssystemet. Detta innebär att Pensionsmyndigheten även fortsättningsvis kommer att vara den myndighet som behandlar pensionssparares uppgifter inom ramen för premiepensionen.

Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten kommer dock till- sammans att ansvara för förvaltningen av premiepensionssystemet, vilket kräver ett nära samarbete. Regeringen föreslår därför en sekretessbrytande samverkansskyldighet (se avsnitt 9.4). För att kunna bedriva sina respektive verksamheter kommer Fondtorgsnämnden och Pensions- myndigheten att behöva utbyta uppgifter med varandra när det är nödvändigt, till exempel i samband med uppföljning av avtal. Utbytet av uppgifter torde främst bestå av information om fonder och fondförvaltare, men det går inte att utesluta att samverkan i vissa fall kan komma att inkludera personuppgifter när det är nödvändigt.

11.2.3Personuppgiftsbehandling inom ramen för Fondtorgsnämndens samverkan med andra myndigheter

Inom ramen för Fondtorgsnämndens verksamhet finns även ett behov att samverka med andra myndigheter utöver Pensionsmyndigheten. Fond- torgsnämnden kommer att behöva samverka med Finansinspektionen om fondförvaltare och fonder, till exempel för att kontrollera lämnade uppgifter i en upphandling men även i avtalsuppföljningen. Regeringen avser att se över behovet av reglering av en sådan samverkan (se avsnitt 9.4). Inom ramen för en sådan samverkan skulle även personuppgifter kunna komma att utbytas när det är nödvändigt. Det skulle exempelvis kunna avse uppgifter om huruvida företrädare för fondförvaltare och andra personer som är i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med fond- förvaltaren, exempelvis uppgift om huruvida en person är eller har varit

204

föremål för utredning eller ingripande från tillsynsmyndighet eller för- Prop. 2021/22:179 ändringar i ägarstrukturer.

Det kommer även att finnas ett behov för Fondtorgsnämndens att samverka med Finansinspektionen och Konsumentverket i syfte att stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter på finans- marknaden. Regeringen kommer även att se över förutsättningarna för en sådan samverkan (se avsnitt 9.4). Inom ramen för en sådan samverkan skulle Fondtorgsnämnden behöva samarbeta och utbyta information med Finansinspektionen och Konsumentverket i frågor av betydelse för premiepensionssystemet när det är påkallat, vilket i vissa fall torde kunna inkludera personuppgifter. Förutsättningarna för samverkan kommer även ses över vad gäller till exempel arbete mot viss organiserad brottslighet, vilket skulle kunna inbegripa att personuppgifter lämnas ut till andra myndigheter (avsnitt 9.4).

11.3Reglering om personuppgiftsbehandling hos Fondtorgsnämnden

Regeringens bedömning: EU:s dataskyddsförordning och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning till- sammans med reglering av Fondtorgsnämndens uppdrag utgör tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som kommer att äga rum inom ramen för Fondtorgsnämndens uppgift att förvalta premiepensionens fondtorg. Någon särskild reglering för Fondtorgs- nämndens behandling av personuppgifter behöver inte införas.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning.

Remissinstanserna: Två remissinstanser har yttrat sig i denna del. Pensionsmyndigheten framför att den inom ramen för samverkan med den nya myndigheten kommer att behandla personuppgifter som kan vara av integritetskänslig karaktär. Pensionsmyndigheten behandlar i dag person- uppgifter inom ramen för granskning av fondförvaltare och fonder. Det gäller främst uppgifter om företrädare i de företag som tillhandahåller fonder på fondtorget, men även uppgifter om pensionssparare före- kommer. Om avsikten är att den nya myndigheten ska ha tillgång till personuppgifter som hämtas från Pensionsmyndighetens it-system anser myndigheten att det behöver utredas på vilket sätt det ska ske och om sådan personuppgiftsbehandling får ske.

Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) anser att betänkandet brister i utredningen av den behandling av personuppgifter som är tänkt att utföras, vilket medför att myndigheten inte kan ta ställning till om den tänkta personuppgiftsbehandlingen uppfyller kraven i EU:s dataskyddsför- ordning och är godtagbar utifrån integritetsskyddssynpunkt. IMY uppger att den därför inte kan tillstyrka betänkandet i denna del.

205

Prop. 2021/22:179

206

Skälen för regeringens bedömning

Tillämplig lagstiftning

Inledningsvis konstaterar regeringen i likhet med utredningen att EU:s dataskyddsförordning kommer att vara tillämplig på Fondtorgsnämndens behandling av personuppgifter.

Utifrån Fondtorgsnämndens föreslagna uppgift att upphandla fonder till fondtorget för premiepensionen, granska fondförvaltare och fonderna på fondtorget inom ramen för avtalsuppföljning kommer behandlingen främst avse företrädare för fondförvaltare och dennes samarbetspartner samt avse personuppgifter som gäller eller har relevans för vederbörandes yrkes- utövning. Behandlingen av dessa personuppgifter är inte ny utan är sådan som i dag redan förekommer vid Pensionsmyndigheten i myndighetens verksamhet att sluta fondavtal och genomföra avtalsuppföljning med fondförvaltarna men som framöver föreslås utföras hos Fondtorgs- nämnden.

Regeringen konstaterar vidare att Pensionsmyndigheten fortsatt kommer att behandla personuppgifter om pensionssparare i sin roll som försäkringsgivare för premiepensionen med bland annat ansvar för administration av pensionsspararnas val av fonder och för daglig fond- handel i premiepensionssystemet. Den personuppgiftsbehandlingen kommer fortsatt vara särskilt reglerad i 114 kap. SFB.

I likhet med utredningen anser regeringen att premiepensions- verksamhet i förhållande till fondförvaltarna inte kan anses omfattas av 114 kap. SFB eftersom sådan verksamhet inte kan anses utgöra verk- samhet som gäller förmån enligt SFB (se 114 kap. 2 § SFB). Detta innebär att 114 kap. SFB inte är tillämplig på Pensionsmyndighetens verksamhet i förhållande till fondförvaltare. Den personuppgiftsbehandling som i dag utförs hos Pensionsmyndigheten i förhållande till fondförvaltarna, men som framöver föreslås utföras hos Fondtorgsnämnden, regleras således inte i en särskild registerförfattning.

Särskild lag bedöms inte nödvändig

I regeringsformen fastslås att var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Detta skydd mot integritetsintrång kan dock begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket och 21 § regeringsformen).

I förarbetena till bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regerings- formen anges att vid bedömningen av hur ingripande intrånget i den personliga integriteten kan anses vara i samband med insamling, lagring och bearbetning eller utlämnande av uppgifter om enskildas personliga förhållanden är det naturligt att stor vikt läggs vid uppgifternas karaktär. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Även hantering av ett fåtal uppgifter kan med andra ord innebära ett betydande intrång i den personliga integriteten om uppgifterna är av mycket känslig karaktär. Vid bedömningen av intrångets karaktär är det också naturligt att stor vikt läggs vid ändamålet med behandlingen. En hantering som syftar till att utreda brott kan enligt förarbetena normalt anses vara mer känslig än till

exempel en hantering som uteslutande sker för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen. Därutöver kan givetvis mängden uppgifter vara en betydelsefull faktor i sammanhanget. Även omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra som sker utan omedelbart stöd av offentlighetsprincipen kan vara av betydelse. Det kan också beaktas på vilket sätt och för vilka syften mottagaren av uppgifterna hanterar utlämnande uppgifter (prop. 2009/10:80 s. 183–185).

Regeringen konstaterar att Fondtorgsnämndens behandling av person- uppgifter i premiepensionsverksamheten kommer att ske utan samtycke från de registrerade.

Regeringen konstaterar att Fondtorgsnämnden i viss utsträckning kommer att behandla integritetskänsliga uppgifter som främst rör före- trädare för fondförvaltare samt andra personer som är i affärsförbindelse med förvaltaren som är kopplat till deras yrkesutövning, såsom personlig vandel och anseende. I vissa fall kommer även uppgifter om lag- överträdelser att behandlas. Uppgifternas karaktär kan tala för att behandlingen innebär ett betydande intrång. Det bör dock beaktas att det rör sig om specifika uppgifter som är kopplade till en persons yrkes- utövning. Utifrån uppgifterna går det inte att få någon mer ingående bild av den enskildes personliga förhållanden. Vikt måste också läggas vid ändamålet med behandlingen. Uppgifterna kommer att behandlas i syfte att bedöma lämpligheten och tillförlitligheten hos en fondförvaltare för att säkerställa stabiliteten och förtroendet för premiepensionen i samband med upphandling och granskning av fondförvaltare och fonder vid fond- torget inom ramen för avtalsuppföljning. Ändamålet med behandlingen av företrädare rör med andra ord bedömningar som är hänförliga till fondförvaltare, det vill säga juridiska personer. Personuppgifts- behandlingen kommer också att omfatta ett begränsat antal registrerade och personuppgifterna kommer inte heller i någon omfattande skala lämnas ut till andra myndigheter, även om sådana utbyten kan komma att ske inom ramen för samverkan.

Regeringen anser därför i likhet med utredningen att Fondtorgs- nämndens personuppgiftsbehandling inte innebär ett så betydande intrång i den personliga integriteten, även om det i vissa fall kan förekomma uppgifter av integritetskänslig karaktär, att grundlagsskyddet i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen blir tillämpligt. Enligt regeringen är det inte nödvändigt att med en särskild lagreglering av Fondtorgsnämndens behandling av personuppgifter.

Rättslig grund för behandling är fastställd i nationell rätt

En myndighet måste enligt EU:s dataskyddsförordning kunna stödja sin behandling av personuppgifter på någon av de grunder som anges i artikel

6.1a–e. I de situationer behandling sker med stöd av artikel 6.1 c (be- handlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige) eller artikel 6.1 e (behandlingen är nödvändig för att utföra uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning) krävs att grunden för behandlingen är fastställd i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av (artikel 6.3). Syftet med behand- lingen ska fastställas i den rättsliga grunden då den grundar sig på artikel

Prop. 2021/22:179

207

Prop. 2021/22:179 6.1 c. För att behandling av personuppgifter ska vara tillåten enligt artikel 6.1 e krävs i stället att ändamålet med behandlingen är nödvändigt för att

 

utföra uppgiften.

 

Av förarbetena till dataskyddslagen framgår att det inte krävs att själva

 

behandlingen av personuppgifter regleras i författning utan det räcker att

 

den rättsliga förpliktelsen, uppgiften av allmänt intresse respektive

 

myndighetsutövningen har stöd i rättsordningen (prop. 2017/18:105 s. 48–

 

52).

 

I dataskyddslagen som kompletterar EU:s dataskyddsförordning fram-

 

går bland annat att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 c

 

i EU:s dataskyddsförordning om behandlingen är nödvändig för att den

 

personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig förpliktelse som

 

följer av bland annat lag eller annan författning eller av beslut som har

 

meddelats med stöd av lag eller annan författning (2 kap. 1 §). Vidare får

 

personuppgifter behandlas med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskydds-

 

förordning om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av

 

allmänt intresse som bland annat följer av lag eller annan författning eller

 

av beslut som har meddelats med stöd av lag eller annan författning (2 kap.

 

2 §).

 

Vad gäller begreppet uppgift av allmänt intresse anser regeringen att

 

myndigheters verksamhet anses vara av allmänt intresse eftersom myndig-

 

heterna har ålagts att utföra dem (prop. 2017/18:105 s. 56 f.).

 

I skäl 41 i dataskyddsförordningen anges att den rättsliga grunden bör

 

vara tydlig och precis och dess tillämpning bör vara förutsägbar för

 

personer som omfattas av den. Vilken grad av tydlighet och precision som

 

krävs i fråga om den rättsliga grunden för att en viss behandling av

 

personuppgifter ska anses vara nödvändig måste enligt regeringens

 

mening bedömas från fall till fall, utifrån behandlingens och verk-

 

samhetens karaktär (prop. 2017/18:105 s. 51).

 

Regeringen föreslår i avsnitt 7 att det i lag ska regleras att

 

Fondtorgsnämnden ska upphandla fonder till fondtorget och i samband

 

med det och löpande under avtalstiden kontrollera att villkoren i fond-

 

avtalen är uppfyllda och vid behov föra statens talan. I den föreslagna

 

lagen anges närmare villkor för de fonder som ska upphandlas, såsom till

 

exempel att fonderna ska vara lämpliga, kostnadseffektiva, hållbara och

 

kontrollerbara.

 

Regeringen anser i likhet med utredningen att det finns behov för

 

Fondtorgsnämnden att samverka med Pensionsmyndigheten i frågor som

 

rör premiepensionssystemet, med Finansinspektionen i frågor som rör

 

fondförvaltare och fonder, med Konsumentverket och Finansinspektionen

 

i frågor som rör konsumentskyddet samt med Ekobrottsmyndigheten för

 

att motverka viss organiserad brottslighet, se avsnitt 9.4. Inom ramen för

 

dessa samverkansområden föreslår regeringen att uppgiftsskyldigheten

 

mellan Fondtorgsnämnden och Pensionsmyndigheten ska regleras i lag (se

 

avsnitt 9.4). Regleringen ska innebära att sekretessen bryts (se 10 kap. 28

 

§). Regeringen avser även se över behovet av reglering avseende Fond-

 

torgsnämndens samverkan med övriga myndigheter (se avsnitt 9.4). I

 

avsnitt 10.5 föreslår regeringen även sekretess för bland annat uppgifter

 

om personliga förhållanden avseende tredje man hos Fondtorgsnämnden.

 

Regeringen bedömer sammantaget att det får anses vara nödvändigt att

208

behandla personuppgifter för att Fondtorgsnämnden ska kunna utföra sina

uppgifter. Fondtorgsnämndens uppgifter får anses vara av allmänt intresse och kommer enligt förslagen att fastställas genom bestämmelser om krav på de fonder som upphandlas, bestämmelser om granskning av fonder och fondförvaltare, bestämmelser för själva upphandlingsförfarandet (se avsnitt 7), samt bestämmelser om samverkan. Mot bakgrund av de ovan nämnda föreslagna bestämmelserna bedömer regeringen även att den rättsliga grunden bör anses vara tillräckligt tydlig och precis och förutsägbar för de personer som omfattas av den behandling av person- uppgifter som är nödvändig för att Fondtorgsnämnden ska kunna utföra sina uppgifter (se artikel 6.1 e och 6.3 i EU:s dataskyddsförordning). Det finns således rättslig grund för behandling av personuppgifter vid Fond- torgsnämnden.

IMY invänder mot betänkandets förslag om samverkan mellan Finansinspektionen och Fondtorgsnämnden och anför att det är alltför oprecist för att kunna vara en fastställd uppgift av allmänt intresse. Som framgår i avsnitt 9.4 föreslår regeringen ingen reglering av samverkans- skyldighet i detta lagstiftningsärende men avser att se över frågan. Regeringen konstaterar dock att informationsutbytet mellan Fondtorgs- nämnden och Finansinspektionen främst kommer att ta sikte på förhållanden hänförliga till juridiska personer, men att det inte går att utesluta att det kan finnas ett behov av att utbyta uppgifter som rör att en företrädare hos en fondförvaltare agerat på ett sådant sätt att fond- förvaltarens lämplighet kan sättas i fråga. Inom ramen för det arbetet kommer regeringen beakta att bestämmelser om uppgiftsskyldighet måste uppfylla kravet på konkretion (se prop. 1979/80:2 Del A s. 322).

Det finns stöd för nödvändig behandling av personnummer, känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser

För behandling av personuppgifter som är särskilt reglerade i EU:s data- skyddsförordning krävs ytterligare stöd. Vad gäller Fondtorgsnämndens behandling av sådana personuppgifter anser regeringen följande.

Inom ramen för Fondtorgsnämndens uppdrag finns ett behov av att i vissa fall behandla personnummer. Personnummer och samordnings- nummer utgör förvisso inte känsliga personuppgifter i dataskydds- förordningens mening, men har ändå getts en särställning genom att medlemsstaterna getts möjlighet att införa särskilda villkor för behandling av sådana uppgifter (artikel 87). Av 3 kap. 10 § dataskyddslagen framgår att personnummer och samordningsnummer endast får behandlas utan samtycke när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktans- värt skäl. Enligt regeringens bedömning kan det med hänsyn till vikten av en säker identifiering vara klart motiverat att behandla personnummer utan samtycke inom ramen för Fondtorgsnämndens uppdrag när en sådan behandling krävs.

Känsliga personuppgifter torde endast i undantagsfall vara nödvändiga för Fondtorgsnämnden att behandla. Stöd för behandlingen i sådana situationer finns i artikel 9.2 i dataskyddsförordningen. Av 3 kap. 3 § 1 och 2 dataskyddslagen framgår att känsliga personuppgifter får behandlas av en myndighet med stöd av artikel 9.2 g i dataskydds- förordningen om uppgifterna har lämnats till myndigheten och behand-

Prop. 2021/22:179

209

Prop. 2021/22:179 lingen krävs enligt lag eller om behandlingen är nödvändig för hand- läggningen av ett ärende.

Bestämmelserna i 3 kap. 3 § 1 och 2 dataskyddslagen tar främst sikte på myndigheters skyldigheter till följd av krav i offentlighets- och sekretess- lagen respektive förvaltningslagen som anses utgöra ett viktigt allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 86). Regeringen bedömer således att det finns stöd för Fondtorgsnämnden att behandla känsliga personuppgifter när det är nödvändigt, till exempel för att hantera och registrera allmänna handlingar och därmed tillgodose skyldigheter till följd av offentlighets- och sekretesslagen.

Fondtorgsnämnden kan även i vissa fall komma att behandla uppgifter om lagöverträdelser. Enligt artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning får behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder endast utföras under kontroll av myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skydds- åtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Enligt 3 kap. 8 § första stycket dataskyddslagen får personuppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning behandlas av myndigheter. Regeringen bedömer att det finns stöd för behandling av uppgifter om lagöverträdelser när det är nödvändigt.

Den rättsliga grunden uppfyller ett mål av allmänt intresse och nöd- vändig behandling får anses vara proportionerlig

Enligt artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning ska unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt vidare uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas. Detta innebär att den författning eller det beslut som utgör den rättsliga grunden för behandling av personuppgifter enligt dataskyddsförordningen måste uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.

Vidare ska varje personuppgiftsbehandling vara proportionerlig i förhållande till det legitima mål som eftersträvas.

IMY framför att det är oklart vilka personuppgifter som kommer att behandlas vid den upphandlande myndigheten och att det därför inte går att avgöra om behandlingen av personuppgifter är proportionell i för- hållande till de legitima målen enligt kravet i artikel 6.3 andra stycket i EU:s dataskyddsförordning. IMY efterfrågar även en analys av om huruvida det integritetsintrång som personuppgiftsbehandlingen kan med- föra för den registrerade är proportionerligt. Vidare efterfrågar IMY en integritetsanalys avseende den personuppgiftsbehandling som äger rum inom ramen för samverkan mellan Fondtorgsnämnden och Finans- inspektionen.

210

Som angetts ovan kommer Fondtorgsnämndens behandling av person- uppgifter främst avse uppgifter om företrädare för fondförvaltare, företrädare för samarbetspartners och externa kapitalförvaltare. Uppgift- erna som behandlas kommer att vara namn, kontaktuppgifter och personnummer men även andra uppgifter som gäller eller har relevans för vederbörandes yrkesutövning, såsom roll, befattning, ägande i bolag samt vissa uppgifter om personlig vandel och anseende. I vissa fall kan även

uppgift om lagöverträdelser bli aktuella. Det går inte att utesluta att även känsliga personuppgifter kan komma att behandlas i enstaka ärenden och att uppgifter om pensionssparare i vissa fall kan komma att behandlas hos Fondtorgsnämnden.

Förslaget om ett nytt upphandlat fondtorg medför – vad gäller behandling av personuppgifter – ingen utökning jämfört med dagens fond- torg. Inte heller kommer någon ny typ av personuppgifter att behandlas och personuppgifter kommer heller inte behandlas för helt nya ändamål. Gemensamt för de personuppgifter som ska behandlas är att de ska gälla eller ha relevans för upphandling och avtalsuppföljning och avse uppgifter som har relevans för vederbörandes yrkesutövning, för att det ska vara motiverat att behandla dem.

Det övergripande syftet med Fondtorgsnämndens uppdrag är att säkerställa ett tryggt och säkert fondtorg för premiepensionen genom att upphandla kontrollerbara och lämpliga fonder. Detta syfte tar sikte på såväl individuella pensionssparares medel som systemet i stort. Att fondförvaltare och därmed även de personer som är knutna till fond- förvaltarna är lämpliga och tillförlitliga är nödvändigt för att säkerställa stabiliteten i och förtroendet för premiepensionssystemet. Det är av vikt att fondförvaltare bedriver sina respektive verksamheter i enlighet med tillämpliga författningar och om så inte sker kan Fondtorgsnämnden behöva förkasta anbud eller säga upp fondavtal.

Det uppgiftsutbyte som kommer att äga rum mellan Fondtorgsnämnden och ovan angivna myndigheter kommer främst att ta sikte på förhållanden hänförliga till juridiska personer. Det går dock inte att utesluta att det kan finnas ett behov av att utbyta uppgifter med exempelvis Finans- inspektionen som rör att en företrädare hos en fondförvaltare agerat på ett sådant sätt att fondförvaltarens lämplighet kan sättas i fråga. I sådana situationer finns det ett starkt allmänt intresse att endast personer som bedöms lämpliga får hantera premiepensionsmedel och att Finans- inspektionen ska kunna utföra sin tillsyn. Det finns således ett starkt allmänt intresse av att behandla aktuella personuppgifter.

Som IMY efterfrågar ska det ovan nämnda ställas mot integritets- intresset hos dem som uppgifterna gäller. Som konstaterats i det före- gående ska endast sådana uppgifter som rör vederbörandes yrkesutövning behandlas och som behövs för att bedöma fondförvaltarens förmåga att på ett förtroendeskapande och säkert sätt hantera premiepensionsmedel. Sådana uppgifter kan vara av ett slag som uppfattas som negativa för den enskilde om de till exempel påvisar brister i yrkesutövningen. Erfaren- heterna av systemet hittills visar också att det kan förekomma ifråga- sättanden av fondförvaltare och deras företrädare att verka inom premiepensionen såsom vid misstankar om brott som rör vederbörandes yrkesutövning. Att sådana brister uppmärksammas och att personuppgifter kan behandlas är dock en viktig faktor för att kunna verka för ett av syftena med upphandlingen av fonder till fondtorget. Behandlingen av person- uppgifter kommer vidare endast att omfatta en begränsad krets personer, vilket medför att personuppgiftsbehandlingen kommer att vara begränsad i sin omfattning. Uppgifter som är rör personliga förhållanden kommer vidare att omfattas av sekretess hos Fondtorgsnämnden enligt regeringens förslag (se avsnitt 10.5).

Prop. 2021/22:179

211

Prop. 2021/22:179 Pensionsmyndigheten efterfrågar att om avsikten är att den upphand- lande myndigheten ska ha tillgång till personuppgifter som hämtas från Pensionsmyndighetens it-system behöver det utredas om och på vilket sätt det får ske samt om sådan personuppgiftsbehandling får ske. Avseende detta konstaterar regeringen följande.

Pensionsmyndigheten och Fondtorgsnämnden kommer tillsammans ansvara för förvaltningen av premiepensionssystemet. Respektive myndighet kommer dock ha olika uppgifter, vilka sätter ramarna för behandling av personuppgifter vid respektive myndighet. Pensions- myndigheten är försäkringsgivare för premiepensionen, vilket inbegriper administration av pensionsspararnas val av och handel med fonder i premiepensionssystemet. Personuppgifter om pensionssparare kommer även fortsatt behandlas hos Pensionsmyndigheten och regleras särskilt i 114 kap. SFB, medan Fondtorgsnämndens behandling av personuppgifter avser främst företrädare för fondförvaltare och dess samarbetspartner samt externa kapitalförvaltare. För att myndigheterna ska kunna fullgöra sina respektive uppdrag kommer Fondtorgsnämnden och Pensions- myndigheten inom ramen för sin samverkan att behöva utbyta uppgifter med varandra när det är nödvändigt. Detta kommer troligtvis främst att gälla information om fondförvaltare och fonder men skulle även kunna inkludera personuppgifter i vissa fall. Regeringen bedömer dock att Fondtorgsnämnden inte kan anses ha ett behov av tillgång till Pensions- myndighetens it-system där pensionssparares premiepensionskonton och fondval hanteras. En sådan tillgång skulle troligtvis vara oproportionerligt i förhållande till det legitima mål som eftersträvas och informationsutbytet torde i stor utsträckning kunna ske utan att personuppgifter utbyts. Därför föreslår regeringen ingen ytterligare reglering, utöver förslag om samverkansskyldighet mellan dessa myndigheter (se avsnitt 9.4) samt förslag om sekretessbestämmelser hos Fondtorgsnämnden och Pensions- myndigheten (se avsnitt 10.5–10.8) i detta lagstiftningsärende.

Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det integritetsintrång som nödvändig personuppgiftsbehandling kan komma att medföra för de registrerade är proportionerligt i förhållande till det starka allmänna intresse som finns av att kunna behandla uppgifterna. Fondtorgsnämndens verksamhet uppfyller således ett mål av allmänt intresse. Nödvändig behandling av personuppgifter får således anses vara proportionell i förhållande till det legitima mål vari den rättsliga grunden är fastslagen (se artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning).

212

12

Ikraftträdande- och

Prop. 2021/22:179

 

övergångsbestämmelser

 

 

 

Regeringens förslag: De nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1

 

juni 2022.

 

De äldre bestämmelserna i socialförsäkringsbalken ska dock fort-

 

farande gälla för fondavtal som har ingåtts med fondförvaltare före

 

ikraftträdandet. När ett sådant fondavtal sägs upp ska dock premie-

 

pensionsmedlen som är placerade i en fond som omfattas av det upp-

 

sagda avtalet omplaceras med tillämpning av de nya bestämmelserna

 

om överföring av medel när ett fondavtal upphör.

 

Vid tillämpningen av de äldre bestämmelserna i socialförsäkrings-

 

balken ska det som föreskrivs om Pensionsmyndigheten i

 

bestämmelserna om granskning av fondförvaltare och fonder och om

 

uttag av avgifter för att täcka kostnader för sådan granskning i stället

 

gälla Fondtorgsnämnden. Detta ska dock inte gälla inte för

 

granskningar som har inletts före ikraftträdandet.

 

Regeringens bedömning: Tidpunkten för när det befintliga

 

fondtorget senast ska vara ersatt av ett fondtorg med enbart

 

upphandlade fonder bör inte regleras i lag.

 

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med

 

regeringens förslag och bedömning.

 

Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrat sig, Pensions-

 

myndigheten, anser att tidpunkten för ikraftträdande för förslagen behöver

 

senareläggas. Det gäller särskilt bestämmelserna om valarkitekturen.

 

Myndigheten anser även att det kan finnas ett behov att se över de

 

övergångsbestämmelser som utredningen föreslår samt att klargöra vad

 

som avses med ”…granskningar… som Pensionsmyndigheten har

 

inlett…” i dessa övergångsbestämmelser. Vidare anser myndigheten att

 

det finns behov av övergångsbestämmelser avseende den nya

 

myndighetens övertagande av avgiftsområdet.

 

Skälen för regeringens förslag och bedömning

 

Datum för ikraftträdande

 

Det är angeläget att Fondtorgsnämnden inrättas och påbörjar sin

 

verksamhet så snart det är möjligt. En förutsättning för det är att föreslagna

 

författningar träder i kraft senast vid den tidpunkt då verksamheten ska

 

påbörjas. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att samtliga föreslagna

 

författningar ska träda i kraft den 1 juni 2022. Fondtorgsnämnden kommer

 

således att kunna inleda sin verksamhet vid samma tidpunkt.

 

Regeringen konstaterar att en väl genomarbetad valarkitektur är en

 

nyckel till ett väl fungerande premiepensionssystem. Det blir därför en

 

central uppgift för Pensionsmyndigheten att utveckla premiepensionens

 

valmiljö. Regeringens förslag till valarkitektur är dock inte lika omfattande

 

som den valarkitektur som utredningen föreslog (se avsnitt 5.4). Den

 

övergripande valarkitektur som regeringen föreslår innebär att utgångs-

 

punkten är att en pensionssparares medel förvaltas enligt förvalet. Den

 

som inte vill ha en sådan förvaltning ska i stället kunna välja att medlen

213

Prop. 2021/22:179 förs över till förvaltning i upphandlade fonder på fondtorget eller i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Denna övergripande struktur finns redan i dagens valmiljö. Regeringens förslag innebär att Pensions- myndigheten ska ansvara för ytterligare utveckling av valarkitekturen men mot bakgrund av ovan gör regeringen bedömningen att bestämmelserna om valarkitekturen kan träda i kraft vid samma tidpunkt som övriga bestämmelser.

Övergångsbestämmelser avseende fondavtal som har ingåtts före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna

De fonder som erbjuds på fondtorget för premiepensionen i dag omfattas av fondavtal som har ingåtts mellan Pensionsmyndigheten och fondförvaltare enligt regler i 64 kap. socialförsäkringsbalken (SFB) i dess nuvarande lydelse (befintliga fondavtal). Regeringens förslag till reglering innebär bland annat att ansvaret för förvaltningen av fondtorget kommer att övergå från Pensionsmyndigheten till Fondtorgsnämnden (se avsnitt 9.1). Det innebär bland annat att Fondtorgsnämnden kommer att ta över uppgiften att företräda staten i fråga om befintliga fondavtal. I och med att staten är en enda juridisk person sker inte något formellt partsbyte. Att Fondtorgsnämnden ska företräda staten i fråga om befintliga fondavtal följer i stället av myndighetens uppdrag som kommer att regleras i lag.

Som ett led i övergången från det befintliga fondtorget till det upphandlade fondtorget ska befintliga fondavtal i och med upphand- lingarna sägas upp och ersättas av nya fondavtal. De nya fondavtalen kommer att ingås mellan Fondtorgsnämnden och fondförvaltare efter att tilldelningsbeslut meddelats i upphandlingarna. Det ankommer på Fondtorgsnämnden att, inom ramen för uppgiften att förvalta fondtorget, vid behov säga upp befintliga fondavtal. Fondtorgsnämnden behöver enligt regeringens uppfattning därför inte ges något särskilt uppdrag att säga upp befintliga fondavtal.

För att övergången till det upphandlade fondtorget ska ske kostnads- effektivt, med omsorg om pensionsspararnas behov och med så begränsade effekter på kapitalmarknaden som möjligt bör övergången ske successivt. Det innebär att Fondtorgsnämnden bör upphandla fonder i olika fondkategorier vid olika tidpunkter (se avsnitt 8.3). Befintliga fondavtal bör sägas upp så snart de ersatts av nya fondavtal avseende fonder i samma kategori. För befintliga fondavtal gäller, enligt avtalets punkt 7.3.2, i dag en uppsägningstid om sex månader. Om upphand- lingarna sker vid olika tidpunkter kommer ingåendet av nya fondavtal och uppsägningen av befintliga fondavtal att spridas ut under en längre period. Detta innebär att det på fondtorget under en övergångsperiod kommer att finnas både fonder som omfattas av befintliga fondavtal och fonder som omfattas av nya fondavtal.

För att möjliggöra en sådan ordning behöver det införas övergångs- bestämmelser som anger att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om fondavtal som har ingåtts före den 1 juni 2022. En sådan ordning innebär att Pensionsmyndigheten med stöd av 64 kap. 19 § SFB i nu gällande lydelse kan föra över premiepensionsmedel till fonder som omfattas av befintliga fondavtal.

214

Att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om befintliga fondavtal gäller med ett undantag. Regeringen lämnar i avsnitt 8.1 förslag till bestämmelser om hur en pensionssparares medel ska placeras om ett fondavtal sägs upp, hävs eller löper ut. Bestämmelserna föreslås gälla både för fondavtal som ingått före ikraftträdandet och för fondavtal som ingåtts efter ikraft- trädandet, dvs. efter upphandling.

Eftersom Fondtorgsnämnden från och med den 1 juni 2022 tar över ansvaret för befintliga fondavtal bör myndigheten också utföra den granskning av fondförvaltare och fonder som föreskrivs i nu gällande bestämmelser i SFB (64 kap. 3 § tredje stycket). Det bör i övergångs- bestämmelserna därför föreskrivas att det som anges om Pensions- myndigheten i nu gällande bestämmelser om granskning av fondförvaltare och fonder i stället ska gälla Fondtorgsnämnden när äldre bestämmelser i SFB ska tillämpas. De bestämmelser det rör är, förutom bestämmelserna om granskningsskyldighet i 64 kap. 3 § tredje stycket SFB, bestämmelserna om avgifter från fondförvaltare för att täcka kostnaderna för granskning i 64 kap. 40 § första stycket andra strecksatsen nämnda balk.

Pensionsmyndigheten anser att det bör införas övergångsbestämmelser gällande övertagandet av avgiftsområdet för att hantera exempelvis situationen att full kostnadstäckning inte uppnåtts inom avgiftsområdet hos Pensionsmyndigheten när Fondtorgsnämnden tar över avgifts- hanteringen. Regeringen delar inte Pensionsmyndighetens uppfattning utan bedömer att detaljerna kring Fondtorgsnämndens övertagande av avgiftsområdet inte är en fråga för detta lagstiftningsärende.

De granskningar av fondförvaltare och fonder som inletts före den 1 juni 2022 bör dock enligt regeringens mening slutföras av Pensions- myndigheten. Vad som sägs i 64 kap. 3 § tredje stycket SFB bör med avseende på sådana granskningar därför fortsätta att gälla för Pensions- myndigheten även efter den 1 juni 2022. Pensionsmyndigheten efterfrågar ett klargörande av vad som anses utgöra sådana inledda granskningar. Regeringens avsikt med den föreslagna bestämmelsen är att särskilda granskningsåtgärder som påbörjats före den 1 juni 2022 även därefter ska hanteras av Pensionsmyndigheten. Där ingår exempelvis de ärenden där Pensionsmyndigheten avregistrerat fondförvaltares fonder från fondtorget och nu för pensionsspararnas räkning för talan om ersättning från fondförvaltarna. Ansvar för den löpande granskningen, som pågår från det att fondavtalet ingås, men där inga särskilda åtgärder är under behandling den 31 maj 2022 övergår dock till Fondtorgsnämnden den 1 juni 2022.

Det är dock Fondtorgsnämnden som från och med den 1 juni 2022 företräder staten i fråga om fondavtalen. Det innebär att det är Fondtorgs- nämnden som bestämmer vilka avtalsrättsliga åtgärder som eventuellt ska vidtas med anledning av resultatet av Pensionsmyndighetens granskningar. Sådana åtgärder kan vara till exempel uppsägning eller hävning av befintliga fondavtal.

Om Pensionsmyndigheten vid sina granskningar skulle upptäcka oegentligheter, finns det inget som hindrar att myndigheten från och med den 1 juni 2022, om det finns skäl till det, anmäler dessa förhållanden till fondförvaltarens tillsynsmyndighet eller andra rättsvårdande myndigheter.

Prop. 2021/22:179

215

Prop. 2021/22:179

216

Tidpunkten för när fondtorget erbjuder enbart upphandlade fonder bör inte regleras i lag

Det är av stor vikt att det nya regelverket får fullt genomslag inom rimlig tid. Regeringen har därför övervägt att föreslå bestämmelser som anger vid vilken tidpunkt det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg, det vill säga vid vilken tidpunkt befintliga fondavtal ska ha ersatts av nya fondavtal som ingås efter tilldelningsbeslut i upphandlingarna. Regeringen bedömer att övergången från det befintliga fondtorget till ett upphandlat fondtorg bör kunna genomföras under en tidsperiod om tre år. Den 31 maj 2025 framstår därför som en lämplig tidpunkt för när det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg.

En sådan reglering är emellertid förenad med vissa risker. Även om Fondtorgsnämnden i god tid genomför de upphandlingar som är nödvändiga för att möjliggöra övergången till ett upphandlat fondtorg kan det uppstå situationer som innebär att det saknas upphandlade fonder i en eller flera fondkategorier vid den angivna tidpunkten. Anledningen till detta kan till exempel vara att det inte kommer in några lämpliga anbud i en upphandling eller att en upphandling begärs överprövad och att domstolsprocessen tar lång tid. Det handlar med andra ord om omständigheter som ligger utanför Fondtorgsnämndens kontroll. Mot den bakgrunden anser regeringen att tidpunkten för när det befintliga fondtorget senast ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg inte bör regleras i lag. Däremot bör Fondtorgsnämnden verka för att det befintliga fondtorget ska vara avvecklat och ersatt av ett upphandlat fondtorg senast den 31 maj 2025.

Ett annat sätt att genom reglering bidra till att det nya regelverket får fullt genomslag inom den angivna tiden är att i lag införa bestämmelser som anger att premiepensionsmedel som är placerade i fonder som omfattas av befintliga fondavtal den 31 maj 2025 ska föras över till förvalet. En sådan reglering innebär att Pensionsmyndigheten ska avveckla sina innehav i fonderna vid den tidpunkten, vilket i praktiken får samma effekt som om avtalen hade sagts upp.

En sådan ordning skulle sannolikt minska incitamenten för fond- förvaltare som inte tilldelas fondavtal i en upphandling att begära överprövning enbart för att få fortsätta förvalta premiepensionsmedel med stöd av det befintliga fondavtalet under överprövningstiden. Därmed skulle också risken minska för att det nya regelverket inte får fullt genomslag inom rimlig tid på grund av onödiga överprövningar.

En sådan ordning skulle dock kunna få negativa effekter för pensionsspararna. De sparare som har premiepensionsmedel placerade i fonder på fondtorget har en gång gjort ett annat val än förvalet. En överföring av medlen till förvalet skulle innebära att spararna i de flesta fall får en annan risknivå än de själva valt och därmed en placering som troligen inte är i linje med deras önskemål. Spararna skulle efter flytten aktivt behöva välja bort förvalet om de vill ha en annan placering och i stället välja bland de upphandlade fonderna.

Nackdelarna med en sådan reglering överväger enligt regeringens mening fördelarna. En mer rimlig ordning är att spararnas medel fortsätter att vara placerade i de fonder som omfattas av befintliga fondavtal till dess

att Fondtorgsnämnden har ingått nya fondavtal avseende fonder i samma Prop. 2021/22:179 fondkategori, även om så inte har skett den 31 maj 2025.

Det bör betonas att det ankommer på Fondtorgsnämnden att vidta de åtgärder som krävs för att det nya regelverket ska få genomslag i rimlig tid. Fondtorgsnämnden bör till exempel i ett så tidigt stadium som möjligt göra en planering och tidsplan för de upphandlingar som är nödvändiga för att möjliggöra övergången till ett upphandlat fondtorg. Fondtorgs- nämnden bör också påbörja arbetet med upphandlingarna så snart som möjligt. I den tidsplan som upprättas bör Fondtorgsnämnden ta hänsyn till att en eller flera upphandlingar kan komma att överprövas. Med ett sådant tillvägagångssätt bedömer regeringen att det endast undantagsvis kommer att finnas befintliga fondavtal som inte har upphört att gälla den 31 maj 2025.

13 Konsekvenser av förslagen

13.1Konsekvenser för pensionssparare och pensionärer

Valarkitekturen ger en bättre anpassad valsituation för spararna och ökar förtroendet för systemet

För personer som har kunskaper och är intresserade erbjuder premie- pensionssystemet goda möjligheter att påverka den framtida premiepensionen genom rationella val av fonder. För dem spelar utformningen av fondtorget mindre roll. Hittills vunna erfarenheter från premiepensionssystemet och från den beteendeekonomiska forskningen har dock visat att en betydande andel av pensionsspararna saknar intresse och kunskap att göra egna val av fonder. Staten behöver ta ansvar för att samtliga pensionssparare ska erbjudas ett system som ger en bra och trygg pension utan krav på att göra egna val, samt en säker och överblickbar valmiljö för de sparare som vill göra egna val. Den reformering som nu föreslås syftar till att åstadkomma just det. Metoden för detta är i huvudsak ett upphandlat fondtorg där en professionell huvudman tar ansvar för ett urval av fonder med god kvalitet som fortsatt ger valfrihet och en valarkitektur som säkerställer att varje sparare kan ha sina medel placerade utifrån sina förutsättningar.

Regeringen bedömer att konsekvenserna av den föreslagna val- arkitekturen är en för pensionsspararna och pensionärerna bättre anpassad valsituation i premiepensionssystemet. De sparare som inte kan eller inte vill välja fonder ska informeras om att förvalet är ett bra alternativ för dem och att det inte är nödvändigt för dem att välja fonder på fondtorget. Samtidigt ska de sparare som vill välja fonder kunna göra det på ett kostnadseffektivt och hållbart fondtorg, samt ges ett relevant stöd i samband med beslutssituationen. Ett väl utvecklat beslutsstöd underlättar för sparare att göra medvetna val och ger förutsättningar för dem att sätta samman en portfölj utifrån egna preferenser. Det minimerar också risken

217

Prop. 2021/22:179 för oegentligheter och bör ge förutsättningar för ett ökat förtroende för pensionssystemets förmåga att leverera goda och trygga pensioner.

Några remissinstanser, bland annat Fondbolagens förening, anser att valarkitekturen är för komplicerad och inte leder till reell valfrihet. Följaktligen instämmer de inte heller i konsekvensanalysen avseende valarkitekturen. Föreningen bedömer att den föreslagna valarkitekturen riskerar att minska engagemanget och förståelsen för pensioner i en tid då individens ansvar för pensionsutfallet ökar. Konsekvenser av minskat engagemang och intresse hos pensionssparare och pensionärer borde därför ha analyserats ytterligare, anser föreningen.

SPF Seniorerna saknar analys av hur valarkitekturen påverkar pensionsspararnas valfrihet, inflytande och egenbestämmande över sitt premiepensionssparande. Mot bakgrund av att premiepensionen är konstruerad som den del av pensionen som individerna själva ska förfoga över anser SPF att det är anmärkningsvärt att betydande förändringar avseende pensionsspararnas egenbestämmande och valfrihet inte analyseras närmare.

Det finns även några remissinstanser, bland andra Finansinspektionen, som anser att ett upphandlat fondtorg och en väl utformad valarkitektur inte är tillräckligt. Remissinstanserna anför att det även med en mycket välutvecklad valarkitektur är för komplicerat för de allra flesta sparare att välja fonder. Fondurvalet borde därför ha begränsats väsentligt mer än vad som föreslås.

Regeringen har förståelse för att valsituationen trots färre fonder kan upplevas som svår och att utredningens förslag till valarkitekturen kan upplevas som komplicerad. Av det skälet föreslår regeringen jämfört med utredningens förslag en förenklad valarkitektur som åtminstone i någon utsträckning bedöms kunna förenkla valsituationen för spararna. Valarkitekturen ska vägleda spararen till den nivå som passar dennes förutsättningar och torde inte uppfattas lika komplicerad som det remitterade förslaget. I övrigt delar regeringen inte den underliggande synen på att valfriheten i betydande grad förändras. I fråga om bredden på fondutbudet saknas skäl till att tro att den blir mindre än i dag då det kommer finnas en betydande valfrihet som uppfyller behovet för de allra flesta i en därtill förbättrad valmiljö.

Lägre avgifter och högre avkastning ger högre pensioner

Ett syfte med att införa ett upphandlat fondtorg är att öka pris- och kvalitetskonkurrensen på fondtorget. Genom att professionella upphandlare med finansiell kompetens granskar relevanta fonder enligt förutbestämda krav sker urvalet av fonder på en lämplig nivå. Utgångs- punkten är att professionella upphandlare i regel har bättre möjlighet att granska och bedöma fonder än vad de allra flesta sparare har.

De fonder som erbjuds på fondtorget ska hålla god kvalitet, vara kostnadseffektiva, hållbara och kontrollerade. Det är svårt att förutsäga hur dessa faktorer påverkas av det nya systemet eftersom det inte går att förutsäga vilka fonder som kommer att bli upphandlade. I det följande redovisas några räkneexempel för att teoretiskt illustrera hur pensionerna påverkas av olika antaganden om förändringar av avgifter och avkastning.

218

Den genomsnittliga förvaltningsavgiften i premiepensionssystemet den Prop. 2021/22:179 30 april 2021 (exklusive AP7:s produkter) var 0,87 procent före rabatt och

0,207 procent efter rabatt (Pensionsmyndigheten har avtalat med de fondförvaltare som tillhandahåller fonder på premiepensionens fondtorg att en del av fondavgifterna återbetalas till pensionsspararnas premie- pensionskonton). Utöver förvaltningsavgifterna finns transaktions- kostnader i fonderna som dras av från avkastningen. Dessa transaktions- kostnader har skattats till 955 miljoner kronor, vilket motsvarar cirka 0,06 procent av det totala förvaltade kapitalet inom premiepensionens fondförsäkring (Pensionsmyndigheten, Orange rapport 2020).

Om man antar att snittavgiften efter rabatt minskar med 0,10 procentenheter skulle det innebära en ökning av det genomsnittliga månat- liga premiepensionsbeloppet med 100 kronor, vilket motsvarar 2,6 procent.10

Man skulle på motsvarande sätt kunna anta att det genom upp- handlingarna, förutom att sänka avgifterna, även skulle vara möjligt att höja kvaliteten på fonderna så att den genomsnittliga avkastningen blir högre. Om man utöver att anta en minskning av snittavgiften med 0,10 procentenheter även antar att avkastningen ökar med 0,40 procentenheter blir den sammanlagda effekten +0,50 procentenheter, vilket skulle innebära att ett genomsnittligt månatligt premiepensionsbelopp skulle öka från 3 700 till 4 200 kronor, det vill säga med 500 kronor eller 14 procent. I tabell 13.1 har en sammanställning gjorts av hur antaganden om genomsnittligt minskade avgifter och ökad avkastning skulle påverka den slutliga pensionen.

Tabell 1 Avgifternas och avkastningens påverkan på pensionens storlek

Avgiftsminskning och/eller

Pensionen ökar

Pensionen ökar

höjd avkastning

(procent)

(kronor per månad)

(procentenheter)

 

 

 

 

 

0,1

2,6

100

0,2

5,4

200

0,3

8,2

300

0,5

14,0

500

0,7

20,0

800

Källa: Pensionsmyndigheten

Det ska åter betonas att exemplen ovan inte är prognoser utan just räkneexempel, eftersom det inte går att göra prognoser på framtida avkastning. Däremot är det regeringens bedömning att det går att anta att en professionell upphandlare kommer att kunna upphandla ett fondtorg som i genomsnitt leder till lägre avgifter och högre avkastning.

10 Antaganden bygger på följande: Person född 1975, börjar arbeta vid 25 års ålder, går i

 

pension vid 67 års ålder, inkomst på 25 000 kronor/månad. Avkastningsantagande

 

prognosstandard, det vill säga real avkastning efter avgifter om 3,5 procent. Källa:

219

Pensionsmyndigheten.

Prop. 2021/22:179 Av utredningens kartläggning av tjänstepensionens försäkringsgivare framgår att försäkringsgivarna räknar med att deras urval ger 2–3 procent årlig meravkastning mot genomsnittet för fondmarknaden i övrigt.

Ett annat sätt att teoretiskt kvantifiera kvalitetsförbättringen av ett upphandlat fondtorg är att utgå från fonderna på dagens fondtorg och studera hur den genomsnittliga avkastningen skulle förändras om en viss andel av de sämsta fonderna exkluderas. Tabell 13.2 visar den årliga avkastningen de senaste sju åren för dels alla fonder i kategori Globala aktiefonder, dels de bästa 50, 75 respektive 90 procent av fonderna i kategorin.

Tabell 2 Årlig avkastning 30 april 2014–31 december 2020 för kategori Globala aktiefonder

 

Avkastning

Differens

Differens (kronor)

 

 

(procentenheter)

 

Alla fonder

11,4

0

0

90% bästa

11,8

+0,5

2 900 000 000

75% bästa

12,4

+1,0

6 400 000 000

50% bästa

12,9

+1,6

10 300 000 000

Källa: Pensionsmyndigheten.

Av tabellen framgår att om det går att välja bort de 10 procent sämst presterande fonderna ökar kvaliteten mätt som avkastning med 0,5 procentenheter. Om de sämsta 50 procenten av fonderna väljs bort i upphandlingen skulle alltså avkastningen beräknat på detta sätt öka med 1,6 procentenheter. Beräknat på dagens volym i kategorin motsvarar det cirka 10,3 miljarder kronor.

Handelshögskolan vid Göteborgs universitet anser att beräkningen som presenteras i tabell 13.2 är irrelevant och inte motsvarar ett teoretiskt sätt att kvantifiera kvalitetsförbättringen av ett upphandlat fondtorg. Universitetet anser därför att de förväntningar som redovisas om sänkta avgifter, höjd avkastning och därmed höjd pension saknar stöd. Även Fondbolagens förening menar att beräkningen är missvisande.

Regeringen instämmer i remissinstansernas synpunkt och beräkningen ska inte heller tolkas som att det går att förutsäga hur en framtida pension kommer att utvecklas. Det går inte heller att i förväg garantera att de sämsta fonderna väljs bort i upphandlingen, men en professionell upphandlare förutsätts ha större möjligheter att lyckas med en sådan selektering. En sådan utgångspunkt är en av anledningarna till att urval sker av professionella upphandlare på många områden, både gällande upphandling av fonder till fondtorg och upphandling av andra varor och

 

tjänster.

 

Övergången till ett nytt fondtorg för premiepensionen

 

Vid årsskiftet 2017/2018 fanns det 842 fonder på premiepensionens

 

fondtorg. Under 2018 påbörjades arbetet med den första delen av

 

reformeringen av fondtorget som innebar att ett antal krav infördes för

 

fonder och fondförvaltare för att få delta på fondtorget. Sedan dess har ca

220

80 fondförvaltare ansökt om att teckna avtal för totalt närmare 600 fonder.

 

Av dessa har Pensionsmyndigheten hittills (december 2020) godkänt och Prop. 2021/22:179 tecknat avtal för ca 500 fonder.

Med oförändrade regler skulle, enligt regeringens bedömning, antalet fonder på fondtorget sannolikt öka successivt i takt med att fondkapitalet ökar och att allt fler fonder uppfyller de uppställda kriterierna på avkastnings- och verksamhetshistorik och minsta tillåtna förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet.

För pensionsspararna får övergången till ett nytt fondtorg praktisk betydelse framför allt beroende på hur de har sina medel placerade på dagens fondtorg. I det fall att fonden kommer finnas även på det upphandlade fondtorget blir det naturligtvis ingen skillnad för spararen.

I det fall att en fond vid övergången till ett upphandlat fondtorg inte kommer omfattas av ett nytt fondavtal informeras spararen som då har möjlighet att välja en ny fond. Om spararen inte väljer en ny fond ska medlen enligt regeringens förslag placeras i en likvärdig fond. Först om det inte är möjligt kommer medlen placeras i Sjunde AP-fonden. Även då kan spararen när som helst göra ett annat val. Konsekvensen av övergången för spararen blir således normalt sett att medlen får en likvärdig placering om spararen inte aktivt väljer något annat.

13.2Konsekvenser för Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndigheten ansvarar för att administrera den allmänna pensionen och för att informera om hela pensionen. I egenskap av försäkringsgivare för premiepensionen upprättar Pensionsmyndigheten konton för intjänade premiepensionsrätter och köper andelar i de fonder som spararna valt. Som försäkringsgivare ansvarar Pensionsmyndigheten även för beräkning av försäkringstekniska mått som delningstal, arvsvinster med mera. Pensionsmyndigheten förvaltar även kapitalet i den traditionella försäkringen. Regeringens förslag innebär inga förändringar för Pensionsmyndighetens verksamhet i dessa delar.

I den för Fondtorgsnämnden föreslagna uppgiften att förvalta fondtorget ingår bland annat upphandling och löpande granskning av fonder. Det innebär att ansvaret för delar av de uppgifter som i dagsläget utförs av Pensionsmyndighetens fondtorgsavdelning flyttas till Fondtorgsnämnden. Det gäller främst granskningen av fonderna på fondtorget. Syftet med att inrätta Fondtorgsnämnden som en nämndmyndighet med en värdmyndighet är att myndigheten ska kunna ta del av Pensions- myndighetens administrativa resurser och kompetens, samtidigt som den är självständig i beslutsfattandet. Som värdmyndighet kommer Pensions- myndigheten att tillhandahålla lokaler och utföra administrativa och handläggande uppgifter åt Fondtorgsnämnden. De båda myndigheterna ska närmare reglera upplåtelsen av lokaler och fördelningen av uppgifter i en överenskommelse.

221

Prop. 2021/22:179 13.3

Konsekvenser för Sjunde AP-fonden

Sjunde AP-fonden har i uppgift att främst förvalta de premiepensions- medel som placeras i förv