Stärkt personlig integritet

Motion 2002/03:K254 av Per Unckel m.fl. (m)

1 Innehållsförteckning

1 Innehållsförteckning 14

2 Förslag till riksdagsbeslut 15

3 Bakgrund 15

4 Gällande rätt 16

5 Offentlighetsprincipen 17

6 Registerlagstiftningen 17

6.1 Speciallagstiftning som tar över personuppgiftslagen (PUL) 17

6.2 Samkörning av register 17

6.3 SPAR 19

7 Integritetsskyddets framtida utformning 19

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om offentlighetsprincipen i enlighet med vad som anförs i motionen.

2. Riksdagen begär att regeringen verkar för en översyn av registerlagstiftningen i enlighet med vad som anförs i motionen.

3. Riksdagen begär att regeringen låter analysera konsekvenserna av införande av begreppet potentiella handlingar i enlighet med vad som anförs i motionen.

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om reglering av myndigheternas möjligheter att samköra register i enlighet med vad som anförs i motionen.

5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om att avveckla SPAR.

6. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om förstärkning av skyddet för den personliga integriteten i enlighet med vad som anförs i motionen.

7. Riksdagen begär att regeringen snarast tillsätter den utlovade utredningen om införandet av en allmän, teknikoberoende integritetslagstiftning i enlighet med vad som anförs i motionen.

3 Bakgrund

Den svenska offentlighetsprincipen möjliggör för medborgarna att ta del av allmänna, offentliga handlingar. Tanken bakom offentlighetsprincipen – en hörnsten i svensk demokrati – är att medborgarna skall kunna kontrollera makten genom att få tillgång till information hos myndigheterna. Med den nya tekniken erbjuds medborgarna nya och förbättrade möjligheter att utnyttja sin medborgerliga rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Detta är möjligheter som måste tas tillvara.

Emellertid har den nya tekniken också inneburit att offentlighetsprincipen har utvecklats till att bl.a. fungera som ett effektivt instrument för kontroll av medborgarna och inte, som avsett, ett instrument för förvaltningskontroll. Detta sker bl.a. genom att myndigheterna skickar personuppgifter sinsemellan, vissa myndigheter har t.o.m. gjort försäljning av personuppgifter till en affärsidé. Offentlighetsprincipen öppnar dessutom möjligheter för enskilda personer att granska och kontrollera varandra utan att det föreligger någon som helst koppling till myndighetsutövning.

Övervakning av människor i Sverige har kraftigt förstärkts de senaste trettio åren. De ansvariga har oftast motiverat ökningen med att man vill göra brottsbekämpningen effektivare. Den tekniska utvecklingen ökar hela tiden möjligheterna att blicka in i medborgarnas privatliv. Utvecklingen går i små steg som vart och ett kan förefalla oskyldigt. Sammantagna innebär de emellertid ett växande hot mot den enskildes integritet.

Den tekniska utvecklingen öppnar oavbrutet nya vägar för staten att kontrollera medborgarna. Viktiga delar av en människas liv kan kartläggas genom att granska t.ex. användningen av Internet, bankomatkort och apotekskort. Genom mobilsamtalsregister kan myndigheter fastställa hur en person reser. De nya elektroniska telefonapparaterna kan utnyttjas för hemlig avlyssning av samtal i ett rum även när luren ligger på. I den explosionsartade framväxten av övervakningen ingår bl.a. att det i dag finns över 20 000 TV-kameror uppsatta på allmänna platser och i butiker runt om i landet. Hemlig avlyssning och övervakning av teletrafik har mer än fördubblats det senaste årtiondet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den tekniska utvecklingen hela tiden öppnar nya möjligheter att kontrollera enskildas privatliv. Bland allmänheten växer oron för framväxten av ett ”storebror-ser-dig-samhälle”, till följd av stora register- och kartläggningssystem som t.ex. folk- och bostadsräkningen, kameraövervakning m.m., i kombination med offentlighetsprincipen och de möjligheter som den ger till spridning av personuppgifter. Härtill kommer också myndigheternas handel med sådana personuppgifter som tvångsvis har avkrävts den enskilde. Behovet av en reglering, t.ex. i form av en personrättslagstiftning, är uppenbart.

För Moderata samlingspartiet har skyddet för den personliga integriteten alltid varit en viktig fråga. Vi anser att utvecklingen de senaste åren är otillfredsställande. Dagens lagstiftning innehåller brister i skyddet för den personliga integriteten. Dels är lagstiftningen inte enhetlig utan den är uppdelad mellan ett antal olika lagar, dels är den inte teknikoberoende, vilket är en nackdel med beaktande av den snabba tekniska utvecklingen. Vi menar att det finns behov av att se över gällande lagstiftning och utreda behovet av en generell integritetslagstiftning och införandet av en personrätt.

Många menar att ett stärkt integritetsskydd kommer att påverka offentlighetsprincipen och att Sverige därmed skulle bli mindre öppet. Vi anser för vår del inte att ett stärkt skydd för den personliga integriteten står i motsatsförhållande till insyn i och kontroll av myndighetsutövningen.

4 Gällande rätt

I regeringsformen (RF) återfinns bestämmelser om skydd för den enskildes integritet gentemot det allmänna i 2 kap 6 §. I bestämmelsen slås fast att varje medborgare är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökningar av brev eller försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Vidare är medborgarna enligt 2 kap 3 § RF skyddade mot registrering i allmänt register som grundas på politisk åskådning och mot att deras personliga integritet kränks genom att uppgifter om dem registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Grundlagsskyddet för den personliga integriteten är dock inte absolut. Av RF 2 kap 12 § framgår att integritetsskyddsbestämmelserna i RF kan begränsas genom vanlig lag. Begränsningens ändamål måste emellertid vara att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhället. Vidare måste begränsningen på ett effektivt sätt tillgodose det ändamål som föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som är en av folkstyrelsens grundvalar och den får inte göras enbart p.g.a. politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning. För att införandet av t.ex. ett nytt rättighetsbegränsande straffprocessuellt tvångsmedel skall framstå som godtagbart i konstitutionellt hänseende krävs således att det är oundgängligen nödvändigt för en effektiv brottsbekämpning.

5 Offentlighetsprincipen

Den tekniska utvecklingen har inneburit att offentlighetsprincipen har kunnat utnyttjas för andra ändamål än för det den är avsedd. För att undvika detta menar vi att offentlighetsprincipens syfte måste ses över och preciseras. Offentlighetsprincipen bör inriktas på förvaltningskontroll. I dag är det t.ex. möjligt för anställda på en myndighet att med stöd av offentlighetsprincipen begära ut uppgifter om enskilda som finns på en annan myndighet. På så vis kan myndigheter samla in uppgifter om enskilda för andra ändamål än för de som uppgifterna ursprungligen samlades in. Detta är inte syftet med offentlighetsprincipen. Ett sådant förfarande står dessutom i strid med förbudet i EG-direktivet om behandling av personuppgifter (95/46/EG) mot att lämna ut personuppgifter för andra ändamål än för vilka de har samlats in.

6 Registerlagstiftningen

6.1 Speciallagstiftning som tar över personuppgiftslagen (PUL)

Det finns i dag minst en 60-tal författningar, s.k. registerlagstiftning, vars regler gäller trots bestämmelserna om behandling av personuppgifter i PUL. Lagstiftningen är svåröverskådlig. Varken Justitiedepartementet eller riksdagens utredningstjänst har kunnat uppge exakt hur många författningar det rör sig om. Lagstiftningen är också svårtillämpad. Inte ens de som arbetar med dessa frågor dagligen känner alltså till alla registerförfattningar som finns. Denna situation är ohållbar. Mot bakgrund av detta anser vi att en översyn av dagens registerlagstifting bör genomföras.

6.2 Samkörning av register

Praktiskt taget alla personuppgifter hos myndigheterna läggs nu över i elektroniska register. Den hetäckande lagstiftning som vårt land har på bl.a. socialförsäkringsområdet innebär att människor i Sverige i mycket större utsträckning än i övriga Europa är registrerade i offentliga register även om en del av dessa stundtals är sekretessbelagda. Många människor är rädda för att myndigheterna i allt större utsträckning kommer att samköra registren samt att det blir lättare för enskilda att få tillgång till registren och att de därmed kommer att kunna kartlägga andra människors liv. Man bör således vara uppmärksam på att den nya tekniken faktiskt gör det betydligt lättare att sammanställa en stor mängd uppgifter som finns lagrade i elektroniska handlingar och sedan med enkla sökbegrepp kartlägga vissa personer och/eller sprida uppgifterna. Konsekvenserna av detta bör ses över så att den personliga integriteten kränks i minsta möjliga mån. I detta sammanhang bör även potentiella handlingar nämnas. Införandet av detta begrepp kommer att göra det omöjligt att förutse vad som kommer att anses vara en allmän handling. Potentiella handlingar kommer heller inte att finnas i något diarium. Följderna av att införa begreppet potentiella handlingar måste utredas.

En annan fråga som oroar många människor är myndigheternas olika register, t.ex. folk- och bostadsräkningen, där den nya tekniken öppnar möjligheter för myndigheterna att samköra registren. På så sätt kan de kartlägga människors liv. När det gäller samkörning av register bör det även påpekas att staten här tar sig friheter som inte enskilda tillåts göra. Det är inte rimligt att staten skall kunna samköra register när det inte är tillåtet för enskilda att göra det. Datalagen var på sin tid tänkt att tillämpas lika på offentlig och privat sektor. Med nu gällande lagstiftning har myndigheterna stor handlingsfrihet medan företag och enskilda inte har motsvarande behörighet. Det är viktigt att förutsättningarna för att samköra register regleras på ett klart och tydligt sätt och vi menar att det även är rimligt att samma regler gäller för alla.

Samkörning mellan register skulle kunna regleras på så sätt att man inför ett informerat samtycke. När enskilda ansöker om olika former av välfärdstjänster informeras de samtidigt om att de för att t.ex. kunna få ta del av arbetslöshetsförsäkringen också måste acceptera att a-kassorna samkör sina register med t.ex. försäkringskassorna och arbetsförmedlingarna.

Av och till uppkommer diskussioner i medierna om grovt integritetskränkande förslag. Exempel på detta är förslaget om att uppgifterna i abortregistret skulle utökas med personnummer för att kunna köras mot andra register i forsknings- och uppföljningssyfte. Förslaget väckte ett stort motstånd hos allmänheten och regeringen beslutade att inte genomföra det, men det visar ändå på vikten av att ha regler som skyddar mot dylika integritetskränkande förslag.

Ytterligare ett problem är att det i dag finns så många register att det är svårt för personer som lever med skyddad identitet att verkligen få skyddet utsträckt till alla de register i vilka dessa personers uppgifter finns med, eftersom det är svårt för myndigheterna att känna till alla register i vilka uppgifter skall skyddas. Det har t.ex. förekommit att män har hittat sina fruar eller sambor, som har fått skyddad adress till följd av misshandel e.dyl., via barnens klasslistor eller skolkataloger eller annat som är allmän, offentlig handling.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan menar vi att det är viktigt att förutsättningarna för samkörning av myndigheters register samt möjligheterna att få tillgång till myndigheternas register i elektronisk form ses över och regleras.

6.3 SPAR

Den omfattande datoriseringen hos svenska myndigheter, vår välutvecklade byråkrati och användningen av personnummer som sökbegrepp har gjort det möjligt att snabbt sammanställa uppgifter om enskilda som finns i de offentliga registren. Uppgifter om enskilda medborgare hämtas ur dessa register och säljs sedan av myndigheterna till företag. Statens person- och adressregisternämnd (SPAR) har som enda uppgift att förvalta personregister och sedan sälja dessa till intresserade företag o.dyl.

Att för kommersiella ändamål behandla personuppgifter som man inte kunnat underlåta att lämna till myndigheter är en kränkning av den personliga integriteten. Sådan behandling strider också mot EG-direktivet om behandling av personuppgifter. Mot bakgrund av direktivets uttalade syfte att stärka skyddet för den personliga integriteten anser vi att SPAR inte är förenlig med direktivet och därför bör avvecklas.

7 Integritetsskyddets framtida utformning

Den tekniska utvecklingen går snabbare än vad som varit möjligt att förutse för de flesta. Den oro som i dag finns för att uppgifter skall missbrukas härrör inte i första hand från en oro för själva datahanteringen av uppgifterna utan snarare från en rädsla att den nya tekniken skall missbrukas då allt fler har tillgång till datorer och nätverk etc. genom vilka man kan komma i kontakt med personuppgifter. Mot bakgrund av denna utveckling framstår behovet av en allmän, teknikoberoende integritetslagstiftning som angeläget.

Även om frågor som rör den personliga integriteten diskuteras i Sverige har det knappast förekommit någon mera ingående diskussion om grunderna för tillskapandet av en svensk personrätt. Förutom att det saknas en samlad personrättslagstiftning finns varken någon skadeståndsregel som generellt reglerar angrepp mot den personliga integriteten eller någon särskild lagstiftning som förbjuder olovlig observation och fotografering av enskilda personer när dessa tror sig vara skyddade från integritetskränkningar.

I de avvägningar som hittills gjorts i fråga om den enskildes behov av skydd för privatlivet har som regel samhällsintresset betonats framför den enskildes skyddsbehov. Det tydligaste uttrycket för detta är att Sverige saknar en generell personrättslagstiftning. I stället återfinns bestämmelser av betydelse för integritetsskyddet i internationella konventioner till vilka Sverige anslutit sig, i regeringsformen samt i skyddsregler i vanlig lag. Detta är inte tillräckligt. Som nämnts ovan har Sverige genom EU-inträdet åtagit sig att uppfylla de åtaganden som följer av Europakonventionen, bl.a. att individen skall tillförsäkras skydd för den personliga integriteten. Vi menar att nu gällande lagstiftning inte uppfyller de krav som kan ställas till följd av Europakonventionen och EU-medlemskapet.

En utgångspunkt i en diskussion angående integritetsskyddets utformning bör vara att bestämma var tyngdpunkten skall ligga när två motstående intressen kan sägas väga jämnt. I svensk lagstiftning har denna fråga hittills lösts från fall till fall. Behovet av en omfattande analys om grunderna för integritetsskyddets framtida utformning är stort. En central frågeställning i detta sammanhang är hur skyddet för den personliga integriteten skall utformas utan att begränsa medborgarnas yttrandefrihet och insyn i myndigheternas verksamhet och samtidigt ge betryggande vägledning för det framtida bruket av personuppgifter. En annan frågeställning är att den personliga integriteten inte alltid kan lämnas orubbad, men att intrång, antingen det sker frivilligt eller av tvång, bör utgöra undantaget och skyddet för integriteten därmed alltid är huvudregel. Ytterligare en frågeställning som måste beaktas är hur och av vem dylika avvägningar skall göras?

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet. Kommittén har även fått i uppdrag att överväga behoven av att ändra och komplettera nuvarande lagstiftning på olika normgivningsnivåer till skydd för den personliga integriteten. Vi finner den angivna inriktningen otillräcklig. Riksdagen behandlade våren 2002 frågor om den personliga integriteten. Regeringen lovade då att snarast tillsätta en utredning med ett vidare uppdrag än den pågående utredningen. Detta har dock ännu inte skett, vilket är anmärkningsvärt. Vi anser fortfarande att kravet på en generell, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning skall bli föremål för en omedelbar utredning. I anslutning till detta bör även de processuella och skadeståndsrättsliga frågorna i TF och YGL ses över med syftet att stärka ställningen för den person som kränkts.

Nuvarande brister i skyddet för privatlivet bör således till stor del kunna avhjälpas med en modern, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning. Detta utesluter inte att en sådan lagstiftning kan behöva kompletteras med en förstärkning av det nuvarande grundlagsskyddet och säkerhetsmässiga och praktiska åtgärder som på vissa områden kanske t.o.m. kan ersätta lagstiftningen. Vi menar att det är angeläget – inte minst med tanke på den snabba tekniska utvecklingen – att påskynda lagstiftningsarbetet. En utredning med denna breda inriktning bör därför snarast komma till stånd.

Stockholm den 20 oktober 2002
Per Unckel (m)
Henrik S Järrel (m)	Nils Fredrik Aurelius (m)
Hillevi Engström (m)	Cecilia Magnusson (m)
Bertil Kjellberg (m)	Anders Björck (m)