med anledning av prop. 2004/05:170 Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden

Motion 2004/05:Sf33 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m)

av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m)

1Förslag till riksdagsbeslut

  1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolsväsendets förutsättningar att ta över utlännings- och medborgarskapsärenden.

  2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om möjligheterna att gå från att vara asylsökande till att vara arbetssökande.

  3. Riksdagen beslutar att DNA-prov medges för fastställande av grund för återförening, när detta begärs av endera parten i målet, i enlighet med vad som anförs i motionen.

  4. Riksdagen beslutar att det skall vara olagligt för polisen att göra ingripanden mot asylsökande barn i hälso- och sjukvården samt i skolan, i enlighet med vad som anförs i motionen.

  5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om arbetslinjen som grundläggande värdering.

  6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om möjligheten att erhålla permanent uppehållstillstånd efter att ha beviljats tillfälligt uppehållstillstånd för att medverka som målsägande eller vittne.

  7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om vilka krav som skall ställas upp för att bevilja uppehållstillstånd för utländska vittnen och målsägande.

2Inledning

År 1999 enades samtliga företrädare för de sju riksdagspartierna, inom ramen för en parlamentarisk utredning, om att överprövningen i utlänningsärendena borde föras över till de allmänna förvaltningsdomstolarna. År 2001 tillkännagav riksdagen för regeringen som sin mening att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till ny instans- och processordning i utlänningsärenden. Bakgrunden var att handläggningen av asylärenden under många år kritiserats ur rättssäkerhetssynpunkt, inte bara för att handläggningstiderna varit långa, utan även för att insynen i processen varit dålig för såväl parter som allmänheten.

Lång tid har förflutit sedan ärendet först anhängiggjordes. Vi har förståelse för att reformens omfattning och komplicerade frågeställningar har krävt noggranna analyser. Frågan är om resultatet rättfärdigar den tid regeringen har låtit gå innan ett skarpt förslag har kunnat presenteras.

Varje ytterligare försening kommer att leda till fortsatt lidande för enskilda och erodering av allmänhetens förtroende för den svenska asylprocessen. Mot bakgrund av ovanstående anser vi att det är angeläget att beslut snarast fattas om genomförande av den föreslagna reformen. Med detta vill vi inte säga att vi i alla delar är nöjda med det förslag som regeringen presterat.

3Regeringens misslyckande

Trots den massiva kritik som framfördes mot regeringens första försök att genomföra den efterfrågade reformen år 2002 saknas fortfarande mycket bakgrundsarbete i propositionen. Lagrådet efterfrågade då en mer genomgripande, principiell analys av vilka behov som låg till grund för förslaget till reform. Denna analys har inte genomförts. Det är pinsamt att en stor del av den kritik som framfördes mot regeringens första förslag upprepas av Lagrådet i dess yttrande över förevarande proposition. Instansordningsreformen förutsattes efter haveriet 2002 vila på tre ben: En översyn av den materiella lagstiftningen; parallellt organisationsarbete för att förbereda övergången samt arbete med propositionen under hand, för att processen skulle bli snabb, smidig och samtidig. Regeringen har inte uppfyllt dessa krav.

Översynsutredningen, med uppgift att se över utlänningslagen, tillsattes bl.a. på initiativ av Moderata samlingspartiet. På grund av mycket snäva direktiv hindrades utredningen från att göra principiella överväganden om vilka förändringar som är nödvändiga för att byta processform. Resultatet blev en punktvis analys i stället för en heltäckande genomarbetning av utlänningslagen. Detta uppmärksammades också av Lagrådet i dess yttrande över den andra lagrådsremissen.

Någon parallell organisationskommitté tillsattes aldrig, och regeringen påbörjade heller inte arbetet med propositionen i tid.

Med hänsyn till den långa tid som regeringen haft till sitt förfogande för att förbereda detta lagförslag borde resultatet ha blivit bättre. Ingenstans i förevarande proposition finner vi någon djupare analys av Lagrådets kritik och sakligt bemötande av densamma. Det är en stor brist med hänsyn till reformens vikt och omfattning.

Reformen berör tusentals människor, varav många far illa under processens gång. Vidare förväntas reformen att kosta skattebetalarna hundratals miljoner kronor. Med hänsyn till detta är behovet av en gedigen behovs- och konsekvensanalys mycket stort. Med tanke på den skarpa kritik som framförts av landets främsta jurister är förutsättningarna för den nya reformen inte de bästa.

Dagens system har inte fungerat, vilket vi får dagliga bevis för i medierna och i kontakter med enskilda människor. Trots dessa grundläggande brister anser vi därför att det är bättre att nu sjösätta reformen än att bidra till ytterligare tidsspillan.

4Syftet med en ny instansordning i utlännings- och medborgarskapsärenden

Förslaget kan sägas ha tre huvudsakliga syften: Att öka rättssäkerheten i processen; att öka allmänhetens förtroende för hanteringen av utlännings- och medborgarskapsärenden samt att förkorta handläggningstiderna.

Överförandet till de allmänna förvaltningsdomstolarna uppfyller det första syftet. Ett tvåpartsförfarande, med möjlighet till överprövning i domstol, samt ökade möjligheter till muntlighet, är grundläggande för att uppfylla rättssäkerhetskraven.

Den ändrade instansordningen kan sägas bemöta även det andra syftet: Allmänhetens förbättrade insyn i processen genom offentlighet och tillgång till praxis kan bidra till ett ökat förtroende för utlännings- och medborgarskapsärenden.

Det tredje syftet ställer höga krav på en ny instansordning. En av den nuvarande ordningens främsta brister har varit att ärendena tagit mycket lång tid, vilket haft en skadlig inverkan på de människor som fått vänta mycket länge på besked. En betydande del av enskilda asylsökandes sjukdomar och psykiska problem kan hänföras till den inhumana situation de befunnit sig i under processens gång.

Det är vår förhoppning att förslaget, trots dess brister, kan bidra till att förändra asylprocessen i en positiv riktning. I det följande bemöter vi en del av den kritik som framförts mot förslaget och framför för egen del krav på förbättringar för att öka möjligheterna för reformen att lyckas.

5Förutsättningar för en mer effektiv process

5.1Domstolarnas roll

Det har rått stor tveksamhet från juristhåll, inte bara från Lagrådet, om domstolarnas möjligheter att tillämpa den nya lagstiftningen.

Domstolarna kommer inte att börja om från noll vad avser rättstillämpningen, vilket har antytts i kritiken av det föreslagna systemet. Förslaget till ny utlänningslag utgår i mycket från en kodifiering av gällande praxis. På så sätt skapar förslaget förhållandevis tydliga förarbeten vilka kan tjäna till ledning för domstolarnas bedömning i utlänningsärenden.

Förslaget ställer stora krav på domarna. De har dels att tillägna sig delvis ny lagstiftning, dels att fatta beslut i frågor av stort politiskt och allmänt intresse. Detta kan leda till en viss press och osäkerhet initialt. Det är vår uppfattning att svenska domare, med det mått av självständighet, omdöme och erfarenhet som krävs för ämbetet, skall kunna hantera frågorna på ett fullgott sätt. I takt med att lagen tillämpas och att praxis bildas och förtydligas kommer osäkerhetsmomenten också att minska.

Lagförslaget innebär i ett antal centrala delar förändringar jämfört med gällande rätt, flera av vilka vi sedan tidigare krävt. Bland annat gäller detta en större fokusering på skyddsskäl, lägre krav på bedömningen av barns asylskäl, rätten för barn att få sina asylskäl bedömda för sig, oavhängigt medföljandes skäl samt möjligheten till uppehållstillstånd för den som befunnit sig i Sverige länge och etablerat sig i samhället.

Förslaget är också utformat för att uppmuntra öppenhet och medverkan från de sökandes sida och att motverka att man som asylsökande håller sig undan eller gömmer sig. Vi anser att detta är positivt och ökar möjligheterna för ett mer öppet och rättssäkert förfarande, där sökanden vet vad hon eller han har att förvänta sig, såväl vad avser rättigheter som skyldigheter.

5.2Resurser till rättsväsendet

Den föreslagna ordningen förväntas bli avsevärt mer kostnadskrävande än den nuvarande. Såsom regeringen själv konstaterar i propositionen kommer avsevärda resurser att krävas för att reformen skall kunna genomföras.

Förvaltningsdomstolarna kommer enligt regeringen att behöva förstärkas med ca 588 nya jurister. Migrationsminister Barbro Holmberg har meddelat att regeringen avsatt 900 miljoner kronor för vartdera året 2005 och 2006, för att kunna sjösätta reformen. Resurser till de myndigheter som sköter mottagandet av dem som sökt sig till Sverige måste vara tillräckliga. Ansvaret ligger nu på regeringen att rusta de nya migrationsdomstolarna så att de dels kan arbeta bort de balanser som systemet kommer att innehålla vid starten 2006, dels kan säkerställa kortare handläggningstider generellt. Finansieringen måste säkras på lång sikt, inte bara för att klara av övergången mellan de olika processformerna. Görs inte detta är sannolikheten stor att förväntningarna på det nya systemet kommer på skam.

I vår budgetmotion med anledning av regeringens vårbudget presenterade vi ett antal förslag i syfte att avsevärt förstärka rättsväsendet i allmänhet och domstolarna i synnerhet. Med moderat politik får domstolsväsendet bättre förutsättningar att klara alla de uppgifter de har att hantera.

Domare och nämndemän måste ges förutsättningar till utbildning om den nya lagen, för att förbereda dem för uppgiften. Möjligheter till fortbildning bör också finnas, i takt med att systemet etableras och praxis bildas. Med tanke på de svårigheter Domstolsverket har att lösgöra resurser för domarutbildning, på grund av besparingsskäl, bör detta vara en prioriterad fråga för regeringen.

Det bör också genomföras reformer i syfte att bredda rekryteringen av nämndemän och få en bättre och mer representativ demografisk spridning. Dagens nämndemannakår kan inte sägas spegla den svenska befolkningens sammansättning fullt ut. Regeringen bör snarast återkomma med förslag i enlighet med utredningen om framtidens nämndemän (SOU 2002:61).

6Att balansera balanserna - möjlighet att flytta mellan systemen

Migrationsverket hade i slutet av november 2004 över 14 000 ärenden i balans. Utlänningsnämnden hade vid utgången av förra året över 8 600 ärenden i balans. (Ett ärende avser en person.) Det finns en oro för att dessa balanser, och de långa handläggningstider de kan förväntas medföra, kommer att sabotera den nya instansordningen och tilltron till denna, mycket snart efter att den införts.

För att den nya instansordningen skall få starta sin verksamhet med de bästa förutsättningar har det framförts förslag på att införa ett s.k. nollställningsbeslut. I korthet skulle detta innebära att en grupp asylsökande befrias från den sedvanliga prövningen och medges uppehållstillstånd. Avsikten härmed är att avlasta asylprocessen och eliminera ärendebalanserna. Detta beslut har kallats för olika saker, men det vanligaste begreppet är "amnesti". Amnestin skulle avse samtliga som i dag befinner sig i processen på ett eller annat sätt.

Det vore enligt vår mening felaktigt att utfärda en allmän amnesti för dem som befinner sig i processen. Vår huvudinställning är att varje asylsökandes ärende skall bedömas individuellt.

Moderata samlingspartiet står för en arbetslinje, vilken vi anser skall få genomsyra även denna fråga. Vi anser därför att det under övergångsperioden bör vara möjligt för den som vill och kan att gå från att vara asylsökande till att söka tillfälligt uppehållstillstånd för arbete. Uppehållstillståndet skall kunna bli permanent efter fem år med fast arbete och en lön som man kan försörja sig själv och eventuella medföljande med. På så sätt avlastas asylkön och koncentreras till dem med reella asylskäl, och övriga tillåts söka arbete och, i slutänden, försörja sig själva.

7En modern asyl- och migrationspolitik

7.1Asylpolitikens utgångspunkt

Med denna proposition tas ett steg mot ett mer rättssäkert förfarande i asylprocessen. Men detta är inte slutpunkten för den politiska processen. Fortfarande kvarstår ett flertal frågor som måste lösas för att Sverige skall kunna sägas ha en verkligt human och modern politik på området migration och asyl.

Migrations- och asylfrågor är bara ena benet av invandringspolitiken. Stora krav måste också ställas på integrationen för de människor som kommit till Sverige. Vi har i annat sammanhang framställt krav på en förnyad och förbättrad integrationspolitik, för att öka nya svenskars möjligheter att komma till sin rätt och inte behöva fastna i ett utanförskap.

Migrationspolitikens ledstjärna måste vara öppenhet för dem som genom arbete eller på grund av förföljelse vill bygga en ny framtid i Sverige. I dagens globaliserade ekonomi är människors rörlighet både naturlig och nödvändig. Utgångspunkten bör vara tron på det universella och okränkbara i de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna samt tron på enskilda människors kraft, vilja, förmåga och skyldighet att ta ansvar.

Invandring är i grunden en stor tillgång för ett land, givet att förutsättningarna för att ta till vara möjligheter för mänsklig utveckling och ökat välstånd är tillräckligt goda. Den förda politiken har dock inte förmått att hantera många av de frågor som rör invandring, vare sig det gäller att ta till vara möjligheter eller undanröja problem.

7.2Barnens ställning i asylprocessen

7.2.1Barns egna asylskäl

Regeringen föreslår att det i regeln för uppehållstillstånd av synnerligen ömmande skäl skall tydliggöras att de omständigheter som åberopas i ett barns ärende inte behöver vara av samma allvar och tyngd som när det gäller vuxna personer. Regeringen anger också i motivtexten att barns individuella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt och inte enbart som en del av föräldrarnas ärenden. Att så skett bör framgå av beslutet.

Det är positivt att barnen nu särskilt uppmärksammas och tillåts vara egna personer inom ramen för asylprocessen. Vi vill understryka vikten av att barn inte används som medel i föräldrars eller andra vuxnas ansökningsförfaranden. Vi vill också peka på risken att ge en överdriven bild av barns möjligheter att få stanna, vilket skulle kunna leda till en ökad press på dem. Hur gärna vi än vill tro motsatsen talar uppgifter för att barn ibland utnyttjas, påverkas eller på andra sätt pressas att utgöra skäl för vuxna att få stanna. Detta kan aldrig accepteras. Därför har vi förståelse för regeringens ställningstagande mot en särskilt barnparagraf.

7.2.2DNA-prov

Vi anser att DNA-prov skall användas för att klarlägga familjeförhållanden i större utsträckning, i syfte att garantera barnens säkerhet. DNA-prov bör kunna utgöra grund för familjeåterförening i de fall där skriftlig dokumentation saknas eller bedöms ha brister. Huvudregeln bör vara att utförande av DNA-prov medges för att fastställa grund för återförening när detta begärs av endera parten. Vi hemställer att regeringen återkommer med ett förslag i detta avseende.

7.2.3Gömda barn

Barn som befinner sig i asylprocessen men hålls gömda drabbas särskilt hårt. Deras situation måste särskilt uppmärksammas. Det är oacceptabelt att gömda barn är för rädda för att gå till skolan och inte heller törs uppsöka sjukvården. Trots att FN:s barnkonvention kräver att myndigheter, domstolar m.fl. agerar utifrån barnens bästa sker inte det i dag. Av det skälet bör det vara olagligt för polisen att göra ingripanden mot barn i hälso- och sjukvården och i skolan.

7.2.4Ensamkommande barn

Vi anser att skyddet för de ensamkommande barnen ytterligare kan förbättras. Socialtjänsten bör ha det entydiga ansvaret för att barnen redan vid ankomsten får bästa möjliga omhändertagande i form av boende och särskilt stöd. På ett mycket tidigt stadium bör socialtjänsten ta ställning till om barnet skall familjehemsplaceras.

En del av våra synpunkter har givit resultat i och med proposition 2004/05:136 Stärkt skydd för ensamkommande barn. I motion 2004/05:229 Stärkt skydd för ensamkommande barn ställer vi krav på ytterligare precisering av lagen: För det första bör regeringen återkomma med förslag till en mer preciserad reglering av omfattningen av godmansuppdraget. För det andra vill vi att gode mannens tystnadsplikt bör lagregleras. För det tredje anser vi att god man skall förordnas inom 24 timmar efter ankomsten till Sverige. För det fjärde skall kontroll i belastningsregistret vara en förutsättning för förordnande till god man för ensamkommande barn.

7.3Mottagande och omhändertagande av asylsökande

En fjärdedel, lågt räknat, av de asylsökande är förhindrade att delta i den kommunala introduktionen på grund av ohälsa. Detta förlänger vägen in i samhället, skapar sociala problem och leder till mänskliga och ekonomiska kostnader. Vi anser att de asylsökande skall erbjudas både hälsoundersökning och hälsosamtal så snart som möjligt efter ankomsten till Sverige. Hälsosamtalen är särskilt viktiga för att identifiera personer som bör erbjudas en mer individanpassad introduktion.

Alla asylsökande måste erbjudas undervisning i svenska språket under hela vistelsetiden i Sverige, och helst parallellt med arbete. Om uppehållstillstånd sedermera beviljas har den som inte kan tala svenska sämre möjligheter till egen försörjning och integration.

7.4Arbetslinjen som grundläggande värdering

Arbete ger identitet och trygghet. En meningsfull sysselsättning betyder mer än försörjning: Det ger en känsla av värde och respekt. Människors arbete är samhällets grundpelare.

För att klara tillväxt och välfärd och för att ge människor som saknar flyktingskäl en möjlighet att söka sig hit bör Sverige öppna för en ökad arbetskraftsinvandring. En ökad arbetskraftsinvandring skulle ge människor möjlighet till en ny framtid och göra Sverige till en mer dynamisk ekonomi. En ökad arbetskraftsinvandring är också central när det gäller att lyckas med integrationen och att bekämpa människohandeln.

Det bör vara möjligt att vistas i Sverige under begränsad tid, med t.ex. turistvisum, för att söka arbete. Under den tid en person söker arbete skall det finnas ett krav på självförsörjning och ansvar för boendet. Uppehållstillstånd och arbetstillstånd skall kunna beviljas utan vandelsprövning för en person som genom t.ex. ett anställningsavtal kan dokumentera att han eller hon har fått ett arbete. Lön, försäkringsskydd och övriga anställningsvillkor får inte försämras, och reglerna för arbetskraftsinvandring måste utformas så att asylrätten inte urholkas eller missbrukas. Vidare måste riskerna för oseriös arbetskraftsinvandring minimeras och socialförsäkringssystemet ses över i syfte att få det att fungera vid arbetskraftsinvandring.

Vår uppfattning är att uppehållstillstånd för arbete endast skall ges till människor som kan försörja sig själva. Den grundregeln, som redan i dag gäller för studenter och pensionärer, skall gälla medborgare från alla EU-länder. EG-domstolens beslut om att några få timmars arbete per vecka ger tillgång till hela trygghetssystemet är orimligt. Regeringen bör ta initiativ till en ändring av villkoren för uppehållstillstånd för arbetstagare och till att en ny, rimlig definition av arbetstagarbegreppet kommer till stånd.

7.5Uppehållstillstånd för offer och vittnen

Människosmuggling har i allt högre grad kommit att bedrivas av kriminella organisationer med förgreningar i många länder men brukar anses innefatta någon form av frivillighet från de smugglades sida. Det kan också förekomma en illegal hantering som innebär ett rent människorov.

Offer för förövarna av dessa brott utsätts i många fall, särskilt när det gäller kvinnor, för prostitution och annat sexuellt utnyttjande. Det är fråga om grov brottslighet som innefattar ett hänsynslöst utnyttjande av människor i ett utsatt läge.

Vi anser att det är önskvärt att staten kan erbjuda dessa människor ett skydd genom asyllagstiftningen, på sådant sätt att de kan bli berättigade till uppehållstillstånd. En förutsättning bör dock vara personernas aktiva medverkan i arbetet med brottsbekämpning, både som vittnen och som målsägande. Motiveringen bör också bygga på antaganden rörande skyddsbehovet för exempelvis ett traffickingoffer som återvänder till ursprungslandet och riskerar att möta en intolerant miljö.

Vi anser att möjligheten att erhålla permanent uppehållstillstånd efter att ha beviljats tillfälligt uppehållstillstånd för att medverka som målsägande eller vittne skall vara betydande. Detta kan i sin tur verka som ett incitament att medverka i rättsprocessen.

Stockholm den 15 juni 2005

Fredrik Reinfeldt (m)

Mikael Odenberg (m)

Beatrice Ask (m)

Per Westerberg (m)

Per Bill (m)

Gunilla Carlsson (m) i Tyresö

Catharina Elmsäter-Svärd (m)

Lennart Hedquist (m)

Cristina Husmark Pehrsson (m)

Tomas Högström (m)

Göran Lennmarker (m)

Marietta de Pourbaix-Lundin (m)

Sten Tolgfors (m)

Ärendet är avslutat Motionskategori: Följdmotion Tilldelat: Socialförsäkringsutskottet

Händelser

statustext: Ärendet är avslutat Inlämning: 2005-06-15 Bordläggning: 2005-06-16 Hänvisning: 2005-06-17

Motioner

Motioner är förslag som riksdagens ledamöter har lämnat till riksdagen.

Yrkanden (7)