med anledning av prop. 2003/04:155 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet

Motion 2003/04:Fi46 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m)

av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m)

1 Förslag till riksdagsbeslut

  1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet att genomföra genomgripande förändringar av de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna. (Avsnitt 4)

  2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om principer för ett system för ekonomisk utjämning mellan landets kommuner. (Avsnitt 5)

  3. Riksdagen beslutar att primärkommuner och landsting med relativt växande skattekraft alltid skall få behålla denna i enlighet med vad som anförs i motionen. (Avsnitt 6.1)

  4. Riksdagen bifaller regeringens förslag till utformning av införanderegler, vilket innebär att ingen primärkommun och inget landsting med i motionen angivna förslag skall kunna förlora mer än vad som anges i propositionen. (Avsnitt 6.5)

  5. Riksdagen beslutar att den nivå från vilken utjämningsavgift tas ut fastställs till 115 % av rikets medelskattekraft för såväl kommuner som landsting, varvid avgiften skall vara 80 % av egen skattesats. (Avsnitt 6.3)

  6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet att utreda hur man i kostnadsutjämningen bör ta hänsyn till kostnader för psykiatrin och missbrukarvården. (Avsnitt 6.4)

2 Utjämningssystemet hotar tillväxten

Regeringen behandlar ekonomisk utjämning mellan landets kommuner uteslutande som ett fördelningsproblem.1 Syftet är att så långt som möjligt utjämna alla ekonomiska skillnader mellan landets kommuner. I den föreliggande propositionen föreslås nya tekniska lösningar för inkomst- och kostnadsutjämningen. Fokus i diskussionen blir fortfarande vilka kommuner som vinner på det nya systemet och vilka som förlorar. De fundamentala och principiella invändningarna mot uppbyggnaden av både dagens system och det föreslagna diskuteras över huvud taget inte.

Felet med det nuvarande skatteutjämningssystemet är inte i första hand brister i den tekniska utformningen av systemet. Felet är att det straffar tillväxt, driver fram skattehöjningar, strider mot den kommunala självstyrelsen, är komplext och oöverblickbart och att det genom sin karaktär av nollsummespel givit upphov till ett verbalt inbördeskrig mellan landets kommuner.

Skatteutjämningssystemet straffar tillväxt genom att ökad tillväxt i en kommun inte leder till ökade intäkter för kommunen, utan endast till att bidraget i skatteutjämningssystemet minskar eller att avgiften ökar. Det finns flera exempel på att kommuner där fler fått arbete eller där näringslivet i kommunen fått ett uppsving förlorat pengar när medborgarnas skatteinbetalningar ökat. Incitamenten för en kommun att främja ett gott näringslivsklimat och att få fler i arbete försvagas kraftigt.

Skattehöjningar drivs fram genom att de negativa effekterna av en skattehöjning i en kommun – färre som arbetar och därigenom krympande skatteunderlag – sprids över hela landet, i stället för att drabba den skattehöjande kommunen. Även på detta vis är utjämningssystemet direkt tillväxtskadligt.

Internationella valutafonden (IMF), som inte tar till överord, har kallat det svenska inomkommunala skatteutjämningssystemet för ”perverst” och menar att det är absolut nödvändigt att reformera utjämningssystemet för att klara kvaliteten på den kommunala servicen.2 IMF pekar på skatteutjämningssystemet som ett av de viktigaste tillväxthindren i svensk ekonomi.

Skatteutjämningssystemet hotar den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen genom att det i praktiken tar ifrån kommunerna kontrollen över deras intäkter. Systemet minskar möjligheter för människor att genom den lokala demokratin forma kommunens verksamhet efter lokala förutsättningar och önskemål. Moderaterna vill att den enskilda människan skall ges mer, inte mindre, inflytande över den egna vardagen.

Komplexiteten och bristen på överblickbarhet beror i grunden på att målet för skatteutjämningssystemet är att i så stor utsträckning som möjligt utjämna alla ekonomiska skillnader mellan kommunerna. Detta har inneburit att en stor mängd variabler måste användas för att beräkna avgifter och bidrag. Under åren har dessutom systemet ”lappats och lagats” för att man måst åtgärda vissa av de värsta konsekvenserna av systemet, vilket ytterligare ökat komplexiteten. Detta gör att kommunernas möjligheter att planera sin verksamhet minskar och att medborgarnas möjligheter att ställa sina förtroendevalda till ansvar minskar. Riksdagens revisorer skrev följande i en genomgång av statsbidragen till kommunerna: ”Det är nästan omöjligt att kontrollera underlagen för utjämningsbidraget eller utjämningsavgiften. Bara några få personer i landet har djupgående kunskaper om regelverket och de beräkningar som ligger till grund för bidragen och avgifterna i utjämningssystemet.”3 Ett sådant sakernas tillstånd är inte ägnat att öka respekten för folkstyret.

Eftersom inget system, hur komplicerat det än är, kan ta hänsyn till alla skillnader mellan olika kommuner har skatteutjämningssystemet genom strävan mot absolut rättvisa i själva verket blivit grovt orättvist. Systemet tar hänsyn till vissa skillnader som är lätta att identifiera – t.ex. befolkningsminskning – men inte till andra, som är svårare att mäta, t.ex. strukturella skillnader i lönekostnader.4

Gällande skatteutjämningssystem är genom sin konstruktion ett nollsummespel. Varje krona som en kommun får i ökat bidrag betalas av en annan kommun i avgift eller genom minskade bidrag. Det föreslagna systemet kommer, genom konstruktionen där vissa kommuner skall betala avgifter, fortfarande att få liknande effekter för de berörda kommunerna. Varje kommun kan också fortsättningsvis finna någon detalj i systemet som gör den ”orättvist” missgynnad. Varje gång systemet förändras kan ”vinnare” och ”förlorare” identifieras och utgångspunkten tycks alltid vara att det rådande systemet är det bästa möjliga. Kommun ställs mot kommun. Regioner ställs mot varandra. Tillväxtregioner ställs mot avfolkningsbygder. På så vis flyttas fokus från vad som ger välstånd för hela landet: fler i arbete, goda villkor för företagare och företagande och höjd kunskapsnivå. Därigenom är i själva verket alla delar av landet förlorare i ett illa fungerande system. Utjämningssystemets avigsidor har av naturliga skäl varit mest uppmärksammat i de kommuner som är nettobetalare. Faktum är dock att kommuner som får stora bidrag också skadas av systemet, genom att de tvingas in i en bidragsfälla. Om Malmö, som i kronor räknat är den största bidragstagaren i skatteutjämningssystemet, skulle lyckas få fler företag och fler medborgare i arbete blir det enda resultatet för kommunen minskade bidragsintäkter.

3 Propositionen löser inga problem utan skapar nya

Inga av dessa grundläggande problem med skatteutjämningssystemet löses genom de förslag som regeringen nu förelägger riksdagen. Visserligen väljer man en ny och mindre grundlagsstridig teknisk lösning, som ger mer pengar till vissa kommuner och mindre till andra, men som i grunden ger likartade skadliga effekter som det tidigare systemet.

3.1 Inkomstutjämningen

På en punkt välkomnar vi regeringens förslag. Det är positivt att det inomkommunala inkomstutjämningssystemet nu i huvudsak ersätts med ett statligt finansierat system för inkomstutjämning. Moderaterna har konsekvent hävdat att utjämning mellan kommunerna är en statlig uppgift och således skall finansieras av staten. Vi noterar med viss tillfredsställelse att regeringen äntligen insett det riktiga i denna ståndpunkt, som vi argumenterat för under det decennium nuvarande system gällt. Förändringen är närmast en återgång till den ordning som gällde före 1995. Fortfarande kvarstår dock ett inomkommunalt element i inkomstutjämningen, genom att kommuner med ett uppräknat skatteunderlag utöver den av staten garanterade nivån tvingas betala en avgift och därmed inte får behålla sina egna skatteintäkter. Detta strider mot regeringsformens lydelse.

Betydligt allvarligare är dock att det föreslagna inkomstutjämningssystemet straffar tillväxt lika hårt som det nuvarande. Även med regeringens förslag kommer ökningar av skatteunderlaget knappast att påverka kommunernas intäkter. I stället kommer det statliga inkomstutjämningsbidraget att minska med 90–95 procent för de primärkommuner och landsting som växer och samtidigt har en skattekraft under den garanterade nivån, medan inkomstutjämningsavgiften tar 85 procent av tillväxten för de kommuner som har en skattekraft över den garanterade nivån.

Faktum är att dessa marginaleffekter för kommunerna i vissa fall kan förvärras ytterligare, bl.a. beroende på att den justerade inkomstutjämningen nu avskaffas. Denna infördes 2001 för att eliminera den s.k. pomperipossaeffekten, dvs. för att förhindra att en kommun under vissa omständigheter drabbas av sjunkande intäkter när den egna skattekraften växer. Det av regeringen föreslagna systemet kan alltså återigen ge upphov till en marginaleffekt på över 100 procent för kommunerna, dvs. att ökade skatteintäkter leder till mindre pengar i kommunkassan.5 Regeringens motivering till att avskaffa den justerade inkomstutjämningen är att risken för marginaleffekter över 100 procent minskar genom att en lägre länsvis skattesats tillämpas på kommuner som betalar inkomstutjämningsavgift samt att ingen kommun och inget landsting vid nuvarande skattesatser kan drabbas av marginaleffekter över 100 procent. Resonemanget håller inte, av två skäl. För det första kan marginaleffekter över 100 procent även uppstå för kommuner som erhåller utjämningsbidrag, om dessa har en skattesats som understiger 95 procent av genomsnittet för riket och om skatteunderlaget växer snabbare än rikssnittet. För det andra skulle sänkta skatter i en kommun kunna leda till att pomperipossaeffekter uppstår. I själva verket avskräcks alltså kommunerna från att sänka kommunalskatten. Det är svårt att fly från misstanken att just detta är regeringens avsikt.

Genom att regeringen nu föreslår att de s.k. länsvisa skattesatserna, dvs. de skattesatser som används för att beräkna bidrag respektive avgifter i inkomstutjämningen, skall uppdateras utifrån medelskattesatsen 2003 frångår man också en viktig princip i det tidigare systemet, nämligen att kommuner och landsting inte skall kunna påverka parametrarna i systemet genom sitt eget beteende.6 Tidigare har bidrag och avgifter i skatteutjämningssystemet beräknats utifrån de kommunalskattesatser som gällde 1995. Regeringen motiverar ändringen med att de faktiska skattesatserna stigit kraftigt sedan 1995, vilket förvisso är riktigt. Problemet är dock att denna typ av diskretionära förändringar kan leda till icke önskvärda strategiska överväganden hos kommunerna. Särskilt gäller det på landstingsnivå, där enskilda landsting är tillräckligt stora för att märkbart påverka den genomsnittliga skattenivån i hela riket.

När de länsvisa skattesatserna nu inte längre kan betraktas som opåverkbara skapas ett incitament att höja skatten för de landsting, och i viss mån även för de kommuner, som är mottagare av inkomstutjämningsbidrag, eftersom höjd skatt kan förväntas leda till högre länsvis skattesats och därigenom till högre bidrag. Förvisso verkar systemet så att de landsting och kommuner som betalar inkomstutjämningsavgift får incitament att sänka skatten för att på så vis sänka avgiften, men effekten på riksnivå torde bli att incitamenten för skattehöjningar dominerar. Skälen till detta är tre. Dels har de landsting och kommuner som i det nya systemet kommer att betala utjämningsavgift mycket litet utrymme att sänka skatten efter att ha betalat avgiften, eftersom det knappast är möjligt att krympa verksamheten i någon betydande grad. Dels kommer incitamenten, av rent matematiska skäl, som en följd av systemets utformning i genomsnitt att vara starkare för de kommuner som är bidragstagare. (Det beror på att en lägre länsvis skattesats tillämpas för kommuner som betalar avgift.) Slutligen kan det finnas skäl att misstänka att regeringen kommer att vara mer benägen att justera upp de länsvisa skattesatserna om den genomsnittliga skattenivån stigit än att justera ner desamma om skattenivån sjunkit. Sammantaget leder alltså förslaget att uppdatera beräkningsgrunden för de länsvisa skattesatserna, med hänvisning till att de faktiska skattesatserna stigit, till att ytterligare drivkrafter för skattehöjningar byggs in i systemet. För att citera det särskilda yttrandet av de sakkunniga ledamöterna av Utjämningskommittén Björn Sundström och Pontus Johansson: ”Den uppdatering av de länsvisa skattesatserna som kommittén föreslår kan således ’väcka den björn som sover’ och bidra till att skapa en negativ utvecklingsspiral beträffande landstingens skattesatser.”7

En särskilt anmärkningsvärd konsekvens av att de länsvisa skattesatserna höjs är effekterna för Stockholms läns landsting. En skattehöjning blev oundviklig i Stockholms läns landsting bl.a. beroende på att man tvingats betala alltmer till andra landsting inom ramen för inkomstutjämningssystemet. Netto har skatten stigit med 0,90 procentenheter i förhållande till 1995 års nivå. Eftersom skatteunderlaget i Stockholms läns landsting svarar för ca 25 procent av samtliga landstings skatteunderlag ledde den höjda skatten i Stockholm till en ökning av den genomsnittliga landstingsskatten i riket med 0,23 procentenheter. Skattehöjningen i Stockholms läns landsting svarar alltså för nästan en tredjedel av höjningen av de genomsnittliga landstingsskatterna om 0,7 procentenheter. Resultatet av den höjda länsvisa skattesatsen, som alltså till stor del beror på den av utjämningssystemet framtvingade skattehöjningen i Stockholm, blir att Stockholms avgift stiger ytterligare, något som Sundström och Johansson också påpekar i sitt särskilda yttrande.8

Ett syfte med översynen av utjämningssystemet var att förenkla systemet. På åtminstone en punkt innebär dock regeringens förslag att systemet i stället blir mer komplicerat. Skälet är att utjämningsnivån är olika för kommuner och landsting. ”Det innebär att kommunerna i ett län vid en skatteväxling sammantaget får ett inkomstutjämningsbidrag som är större än det landstinget förlorar. Utfallet blir således inte neutralt”, för att citera direkt ur propositionen (s. 26). Regeringen avstår från att föreslå en lösning på detta problem utan förklarar att den ”avser att vid behov senare återkomma” i frågan. Systemet blir därigenom både mer komplicerat och mer godtyckligt.

För att finansiera de föreslagna förändringarna av inkomstutjämningssystemet föreslår regeringen att vissa riktade statsbidrag inordnas i det nya utjämningssystemet. Detta är ett steg i rätt riktning, mot en minskad statlig detaljstyrning av kommuner och landsting. Antalet specialdestinerade statsbidrag, åtföljda av detaljerade regelverk, har ökat dramatiskt under senare år och uppgår nu till 127 stycken, enligt Utjämningskommittén. Att några av dessa försvinner och att pengarna överförs till ”påsen” är viktigt för den kommunala självstyrelsen och därmed för effektivitet i den kommunala sektorn. Regeringen går inte lika långt som Utjämningskommittén föreslår. Vi delar regeringens uppfattning att en noggrann bedömning bör göras när de riktade statsbidragen görs om till generella bidrag. Vi tycker dock att det är beklagligt att regeringen inte haft kraft att göra en sådan bedömning. Det borde vara möjligt att gå längre än regeringen nu föreslagit, även om det inte nödvändigtvis behöver ske på det sätt som Utjämningskommittén föreslagit. Vi är t.ex. överens med regeringen om att ersättningen till landstingen för läkemedelskostnaderna inte bör ingå i ”påsen”, som Utjämningskommittén föreslog.

Det bör dock påpekas att regeringen själv skapat de problem som nu uppkommer när man försöker inordna riktade statsbidrag i ett generellt system. Vi moderater har konsekvent varit motståndare till riktade stimulansbidrag till kommunerna, eftersom dessa är kostnadsdrivande. När sedan dessa bidrag omvandlas till generella bidrag som fördelas jämnt över alla kommuner drabbar det de kommuner som svarat på regeringens uppmaning och anställt fler ”vuxna i skolan”, förskollärare eller vad nu regeringen för dagen önskar bidra till, genom att de framöver inte fullt ut får kompensation för sina ökade kostnader. Följden blir att man tvingas genomföra besparingar eller höja skatten.

3.2 Kostnadsutjämningen

Regeringens förslag vad avser förändringar i kostnadsutjämningssystemet är i många hänseenden motiverade. Vi har inget att invända mot att delmodellerna för vatten och avlopp, kallortstillägg, näringslivs- och sysselsättningsstruktur samt för små landsting tas bort. Vi konstaterar att regeringens argument för att avskaffa delmodellen för små landsting är ett kraftfullt underkännande av det beslutsunderlag som motiverade samma regering att införa denna delmodell. Regeringen skriver: ”För landstingen bygger de beräknade merkostnaderna inte på något empiriskt underlag och det har inte heller påvisats några merkostnader för hälso- och sjukvård som hänger samman med att vissa landsting har liten folkmängd.” (Prop. 2003/04:155 s. 32.)

Sammanläggningen av fyra delmodeller till en delmodell benämnd bebyggelsestruktur innebär också en marginell förbättring i förhållande till nuvarande system.

Sammanfattningsvis är översynen av kostnadsutjämningen – där de regionalpolitiskt inriktade faktorerna fått lämna systemet (och bli en rent statlig angelägenhet), antalet faktorer kunnat minskas, kollektivtrafikfaktorn fått sitt fulla utslag och en faktor för snabbväxande kommuner införts – i huvudsak i linje med den moderata politiken.

Vi är dock starkt kritiska till att regeringen inte föreslår att kostnadsutjämningssystemet förändras för att ta hänsyn till skillnader i kostnadsläge. Systemet för kostnadsutjämning försöker på ett rimligt sätt allmänt kompensera kommuner respektive landsting för strukturella skillnader i behov av service för sina invånare. Kostnadsutjämningssystemet bygger dock på att de s.k. faktorkostnaderna (löner, lokalkostnader m.m.) är lika över landet, vilket inte är fallet. De enskilt största kostnadsfaktorerna för kommuner och landsting är löner och lokalkostnader. Ett system såsom det svenska, som genom en rad delfaktorer och moment syftar till att åstadkomma likvärdiga förutsättningar, uppnår inte sina syften om det inte också försöker möta kommuners och landstings skilda kostnadslägen.

Lokalkostnaderna har undersökts av utredningen, men trots att exempelvis kontorshyrorna påtagligt skiljer sig över landet – och därmed också troligen kommunala lokalkostnader vid samma standard och effektivitet – har inte något underlag kunnat tas fram som i dagsläget skulle kunna ligga till grund för en kompensation för skilda kostnadslägen för lokalhållningen. Viss kompensation ges dock för bedömd merkostnad vid nybyggnation inom ramen för byggkostnadsfaktorn (som ingår som en del i den av regeringen föreslagna delmodellen för bebyggelsestruktur).

Vad gäller lönekostnaderna, som står för ca 70 procent av kommuners och landstings kostnader, finns underlag som beskriver skillnader i löneläge. Tydliga skillnader framträder vad gäller vilka löner som måste betalas för att kunna rekrytera nödvändig arbetskraft. Arbetsmarknadssituationen skiljer sig påtagligt mellan olika delar av landet. Eftersom det allmänna arbetsmarknadsläget i den funktionella arbetsmarknadsregionen, och därmed påverkan på löneläget (genom konkurrensen/bristen på konkurrens om arbetskraften) knappast kan påverkas av den enskilda kommunen/det enskilda landstinget måste detta vägas in när likvärdiga arbetsförutsättningar skall skapas. Det vore alltså naturligt att väga in skillnader i lönekostnadsläge i kostnadsutjämningen. Regeringen skriver i propositionen ”att det för närvarande saknas tillräcklig kunskap för att ta ställning till i vilken utsträckning som nuvarande löneskillnader kan förklaras av strukturen på arbetsmarknaden, konjunkturen eller har andra orsaker (s. 31).” Vi ifrågasätter om detta är sant. Det finns en omfattande forskning om lönebildningen i Sverige, som bör kunna fungera som underlag. Dessutom är det inte är ett orimligt krav att regeringen ser till att sådan kunskap tas fram, i den utsträckning existerande kunskaper på området inte anses tillräckliga. Slutligen är det mot bakgrund av regeringens resonemang märkligt att förslaget till nytt utjämningssystem innebär full kompensation för löner inom byggsektorn via modellen för bebyggelsestruktur.

3.3 Regleringsbidrag eller -avgift

Regeringen vill införa en särskild regleringspost, där kommunerna betalar en avgift eller får ett bidrag beroende på hur utfallet av de olika posterna i det nya utjämningssystemet förhåller sig till statens budgetram. Vi ställer oss avvisande till detta förslag, eftersom det riskerar att leda till att kommunsektorns ekonomi blir än mer konjunkturkänslig. Frågan om hur kommunernas konjunkturkänslighet kan minska och deras planeringsförutsättningar öka bör utredas i enlighet med vad moderaterna framför i motion 2003/04:Fi42. Såsom regleringsposten föreslås bli utformad är det oklart om statens bidrag till kommunsektorn inte kommer att sjunka när ekonomin utvecklas svagare än förväntat och stiga när ekonomin utvecklas starkare än förväntat. I praktiken kan alltså regeringens förslag leda till att kommunsektorn skall fungera som en buffert för statens budget.

Att regeringen inte utförligare redovisar konsekvenserna av detta förslag är anmärkningsvärt, inte minst mot bakgrund av att IMF framhållit kommunernas starka konjunkturkänslighet som ett centralt problem i den svenska ekonomin.9 Dessutom föreslog EMU-utredningen att denna konjunkturkänslighet skulle mildras.10 Även regeringens proposition 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting föreslår regelförändringar för att mildra konjunkturkänsligheten.

Kommunernas inkomster tenderar att öka snabbt i en konjunkturuppgång, helt enkelt beroende på att lönesumman då växer, och därigenom kommunalskatteinbetalningarna. Det ökade kommunalekonomiska utrymmet har i stor utsträckning använts till att permanent höja utgiftsnivån i kommunerna. I en konjunkturnedgång faller sedan kommunalskatteinbetalningarna, medan det ofta är svårt att minska de kommunala utgifterna. Följden blir därför ofta höjd kommunalskatt.

Det är förmodligen inte heller önskvärt att kommunerna kraftigt krymper sin verksamhet i lågkonjunktur, eftersom huvuddelen av kommunernas kostnader är personalkostnader. En dåligt förberedd sänkning av de kommunala kostnaderna riskerar därför att leda till personalnedskärningar. Kraftiga neddragningar i kommunerna i en lågkonjunktur tenderar därför att öka arbetslösheten och därigenom till att ytterligare förstärka en konjunkturnedgång. I stället för att föreslå åtgärder som mildrar konjunktursvängningarnas effekter på kommunerna lägger regeringen alltså ett förslag som kan leda till att statens bidrag automatiskt minskar om en konjunkturnedgång blir kraftigare än väntat, dvs. om kommunerna redan drabbats av lägre skatteintäkter än förväntat, och vice versa i en konjunkturuppgång.

Även på denna punkt har de sakkunniga i Utjämningskommittén identifierat problemställningen. Sundström och Johansson menar att risken är stor att regleringsposten kommer att bli avhängig statens finanser.11

Regeringens förslag förefaller på denna punkt än mer olyckligt mot bakgrund av utvecklingen i Sveriges kommuner under senare år, som ger oss anledning att vara bekymrade. Problemen är både kort- och långsiktiga. Kommun- och landstingssektorerna uppnår sammantagna ett svagt positivt nettosparande, enligt både Finansdepartementet och Konjunkturinstitutet (KI), i år och nästa år, men detta uppnås främst genom stora skattehöjningar och ökade statsbidrag. De kommunala skatterna höjdes under förra året med i genomsnitt 65 öre, vilket var den största höjningen på 25 år, och i år med ytterligare 34 öre. De stora kommunalskattehöjningarna har bidragit till den svaga konjunkturutvecklingen och dessutom till högre strukturell arbetslöshet.12,13

Trots de stora skattehöjningarna utvecklas intäkterna svagt i både kommuner och landsting. Detta är en följd av svag BNP- och sysselsättningsutveckling. I många kommuner och landsting föreligger en risk för fortsatta betydande underskott. I flera av Sveriges kommuner och landsting har medborgarna fått uppleva sämre service, trots höjd skatt. Detta gäller inte minst i Stockholmsområdet, där ekonomin i flera kommuner och i Stockholms läns landsting är i obalans, på grund av det inomkommunala skatteutjämningssystemet. Den avgift Stockholms läns landsting betalat till utjämningssystemet har mellan 1998 och 2003 ökat från 1,1 miljard kronor till 5,4 miljarder kronor. Betalningen från kommunerna i regionen har under samma period ökat från strax under 4 miljarder kronor till över 10 miljarder kronor.14

Den indragning om 2,6 miljarder kronor för innevarande år som riksdagen beslutat om i enlighet med regeringens förslag i tilläggsbudgeten slår också hårt mot kommunsektorn. Indragningen motiveras med en omräkning av pensionsomläggningens effekter på kommunernas skatteintäkter, och sker således enligt regeringens mening i enlighet med finansieringsprincipen. Indragningen innevarande år får betydande effekter på kommunernas ekonomi. De drabbas under innevarande budgetår av en minskning av de kommunala intäkterna på i storleksordningen 300 kronor per kommuninvånare.

Givet det trängda ekonomiska läge som många kommuner befinner sig i, kommer det att vara svårt att vidta åtgärder för att minska utgifterna som får effekt under innevarande år och som är tillräckliga för att möta balanskravet. Detta gäller i synnerhet som kommunsektorn redan drabbats av att skatteintäkterna understiger skatteprognoserna. Resultatet riskerar bli att kommunerna tvingas till ytterligare skattehöjningar under nästa år. Moderaterna har därför sagt nej till regeringens indragning av bidrag till kommunerna när det sker retroaktivt.

Regeringen använder alltså redan idag bidragen till kommunsektorn som buffert för att klara utgiftstaken i statsbudgeten. Det naturliga vore att göra tvärtom, dvs. att staten söker dämpa svängningar i kommunernas intäkter genom att strama åt bidragen i högkonjunktur och vara mer generös i lågkonjunktur. Vi moderater föreslog just en sådan politik med stramare bidrag till kommunsektorn under högkonjunkturåren för att undvika en för snabb konsumtionsökning när skatteintäkterna till kommunerna då ökade kraftigt. Vi föreslog även för 2004 ett något lägre bidrag än regeringen. Vårt alternativ hade givit kommunerna en betydligt säkrare planeringsram än den metod regeringen nu använder, att under löpande budgetår dra in pengar.

Det är alltså den olyckliga ordning som rått under senare år, och som är en viktig grund till de nuvarande problemen i kommunsektorn, som nu riskerar att institutionaliseras genom regeringens förslag om en regleringspost.

4 Genomgripande systemförändringar krävs

Om man bara har en hammare, så ser man ofta varje problem som en spik. Socialdemokraterna har i sin arsenal bara en lösning på varje tänkbart problem: omfördelning. Därmed är det logiskt att regeringen försöker lösa kommunernas problem genom ett nytt system för omfördelning av resurser, med något annorlunda fördelningskonsekvenser, men som inte åtgärdar de grundläggande problemen. En viktig grund till problemen för Sveriges kommuner är densamma som för hela ekonomin, dvs. det svaga arbetsmarknadsläget och låga arbetskraftsutbudet, som dels minskar kommunernas skatteintäkter, dels försvårar rekrytering till vård och skola. Moderaternas ekonomiska politik innehåller en rad insatser för att öka arbetsutbudet och sysselsättningen. Detta är av central betydelse för att lösa kommunernas problem, både på kort och på lång sikt. Det krävs dock ytterligare insatser, som är direkt riktade mot kommunerna.

För att kunna möta de långsiktiga utmaningarna inom vården, skolan och omsorgen, och för att lösa de omedelbara problemen i ett stort antal kommuner, krävs att de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna reformeras. Ett grundläggande problem är att kommunerna har små möjligheter att styra sin egen budget. Genom skatteutjämningssystemet och införandet av maxtaxor har staten i praktiken tagit bort kommunernas beslutanderätt över intäkterna. Genom att kommunerna åläggs en rad nya uppgifter och genom statliga detaljregleringar har kommunerna dessutom fråntagits kontrollen över en betydande del av sina totala utgifter.

Moderat politik syftar till att föra över beslutanderätten till enskilda människor i så stor utsträckning som möjligt. Vårt övergripande mål är att minska politikernas makt genom att öka människornas självbestämmande. På flera områden vill vi att detta skall ske genom införandet av s.k. pengsystem, där finansieringen är gemensam och nationell, men där valet av utförare – kommunen eller någon annan – ligger hos den enskilde.

Framtidens kommuner i Moderaternas vision är något helt annat än dagens kommuner. Å ena sidan har kommunernas uppgifter delvis förändrats eftersom beslutanderätten flyttats till medborgarna och finansieringen förstatligats för en stor del av det som idag är kommunala uppgifter, t.ex. skolan, barnomsorgen och äldreomsorgen. Å andra sidan skall kommunerna åtnjuta genuint kommunalt självstyre över de verksamheter och ansvarsområden som är kvar i kommunal regi. Kommunernas främsta uppgift är inte längre att verkställa statens beställningar av nya välfärdstjänster utan att utifrån medborgarnas val och önskemål forma den verksamhet som är av genuint lokalt intresse. I en sådan miljö kan kommunerna också i viss mån på ett positivt sätt tävla med varandra. Medborgarna har olika värderingar, önskemål och preferenser. Kommuner skall då inbördes kunna tävla om invånarnas val genom att erbjuda olika form av service och kvalitet. Olika inslag av avgiftsfinansiering och skattenivåer är andra viktiga inslag i en sådan positiv tävlan.

5 Under överblickbar tid behövs ett utjämningssystem

Moderat politik innebär en långtgående decentralisering av beslutanderätten över vård, skola och omsorg till dem som är bäst lämpade att fatta beslut, nämligen människorna själva. Samtidigt vill vi slå vakt om den solidariska finansieringen av viktiga välfärdstjänster. För att kvaliteten på dessa inte skall bero på i vilken kommun man råkar bo, vill vi att finansieringen skall vara nationell. Ett viktigt medel för att förena decentraliserat beslutsfattande med nationell finansiering är att införa pengsystem. En nationell finansiering av en stor del av kommunernas nuvarande verksamhet skulle kraftigt reducera behovet av ekonomisk utjämning mellan landets kommuner.

Att fullt ut genomföra denna politik kräver emellertid omsorgsfulla utredningar, och den kan följaktligen inte genomföras omedelbart i hela landet. Vi kan dock inte vänta med att åtgärda problemen i kommunsektorn. Samtidigt skiljer sig de ekonomiska villkoren i landets kommuner kraftigt åt, vilket innebär att även förutsättningarna för kommunerna att klara sina uppgifter varierar kraftigt. Slutsatsen blir att vi under en betydande tid framöver, så länge inte grundläggande förändringar gjorts av finansieringen av skola, sjukvård och omsorg, kommer att behöva en utjämning av de ekonomiska villkoren mellan landets primärkommuner och landsting.

Av de skäl som anförts ovan måste dock det nuvarande, liksom det av regeringen föreslagna, utjämningssystemet förändras för att stödja, inte motverka, ökat välstånd. De i propositionen föreslagna förändringarna löser, som framhållits, inga grundläggande problem. Moderaterna beklagar att Utjämningskommittén gavs alltför snäva direktiv, vilket inneburit att dennas förslag inte heller går till botten med problemen.

Moderaterna anser att relationerna mellan staten och kommunerna måste bygga på vissa grundprinciper. För det första har staten ett ansvar för att landets alla primärkommuner och landsting ges rimliga förutsättningar att klara sina åligganden. För det andra måste de ekonomiska relationerna mellan staten och kommunerna utformas så att incitament skapas för kommunerna att bidra till ökad ekonomisk tillväxt, främja effektivitet och stimulera till ökad valfrihet för medborgarna. För det tredje måste ansvarsförhållandena mellan staten och kommunerna vara tydliga. Staten skall betala för det staten beslutar om. Slutligen måste både utjämningssystemet, de statliga bidragen till kommunsektorn och balanskravet för kommunerna ses över med syfte att dels minska kommunernas konjunkturkänslighet, dels säkerställa sunda offentliga finanser.15 I det sammanhanget kan det också vara lämpligt att diskutera andra möjligheter att finansiera kommunal verksamhet än genom beskattning av kommuninnevånarnas inkomster.

Vi kommer att återkomma med ett detaljerat förslag till hur det nuvarande inomkommunala skatteutjämningssystemet kan ersättas med ett system som svarar upp emot de principer som beskrivits ovan.

6 Krav på omedelbara förändringar av regeringens förslag

För att komma tillrätta med några av de mest snedvridande och tillväxtfientliga inslagen i dagens och det av regeringen föreslagna systemet bör ett antal förändringar beslutas. Då förändringarna inte är oberoende av varandra skall de ses i ett sammanhang. Vissa av förslagen måste noga övervägas och kostnadsberäknas varför vi beträffande dessa återkommer under den allmänna motionstiden.

6.1 Kommuner och landsting skall alltid få behålla växande skattekraft

En kommun/ett landsting vars invånare och politiker strävar efter och lyckas att förbättra exempelvis sysselsättningen lokalt skall inte straffas. Snarare borde de anses vara ”hjältar”. Med regeringens förslag tackas emellertid dessa kommuner/landsting och dess invånare med en i stort sett 100‑procentig marginaleffekt, dvs. incitamenten att initiera förbättringar är mycket små. Vi föreslår att bidragen till respektive avgifterna från kommuner och landsting vars relativa skattekraft växer fryses. På så sätt kommer kommunerna att få behålla hela den relativa tillväxten i skattekraft.

6.2 Garantinivån

I regeringens förslag skall alla kommuner och landsting garanteras en skattekraft som ligger över genomsnittet för riket, 115 procent för kommuner och 110 procent för landsting. Detta möjliggörs genom att staten gör dagens statsbidrag, som huvudsakligen fördelas i förhållande till kommunernas befolkning, till en del av skatteutjämningssystemet. Det finns emellertid skäl att överväga om inte de föreslagna garantinivåerna kan sänkas något. Dessutom är det rimligt att skillnader i kommunernas och landstingens skattekraft i någon mån bibehålls även sedan de mottagit statsbidrag. Det förefaller inte rimligt att en kommun eller ett landsting som ligger strax under garantinivån och satsat både kraft och tid till att förbättra näringsklimatet i slutändan inte skall få någon avkastning på dessa ansträngningar. Som regel är även högre skattekraft till en del orsakad av en strukturellt högre lönenivå, vilken inte kompenseras i kostnadsutjämningen. Ett steg i en mer rättvis riktning är att låta vissa skillnader i skattekraft kvarstå. På så sätt uppmuntras ansträngningar att förbättra den lokala ekonomin ytterligare.

6.3 Höjd nivå för uttag av utjämningsavgift och sänkt länsvis skattesats

Den nivå på skattekraften där utjämningsavgiften börjar debiteras är för låg. Dessutom är kommunernas marginalskatt på skattekraft som överskrider gränsen för utjämningsavgift skadligt hög. Både gränsen för utjämningsavgiften och marginalskatten hämmar tillväxt och är skadliga för svensk ekonomi. Flera primärkommuner och ett landsting, vissa med förhållandevis måttlig skattekraft, drabbas av avgiften. Avgifter är i likhet med dagens utjämningsavgifter inte förenliga med regeringsformens lydelse. Det är rimligt att kommuner med mycket hög skattekraft bidrar till att utjämna skillnaderna i landet. Vi föreslår, i avvaktan på vårt förordade system, att gränsen för utjämningsavgift höjs till 115 procent för landsting, så att den hamnar på samma nivå som för primärkommuner, och att avgiften skall sättas till 80 procent av den egna skattesatsen för både primärkommuner och landsting. På så sätt mildras något de skadliga effekter som regeringens förslag ger upphov till. Genom att avgiften beräknas utifrån den egna skattesatsen skapas dessutom ett incitament för att hålla en låg skattesats.

6.4 Kostnadsutjämningen

Stora delar av kostnadsutjämningen och de förslag som regeringen lägger är i nuläget acceptabla. Det bör dock påpekas att regeringen borde tagit frågan om strukturella löneskillnader på större allvar. Att som Utjämningskommittén avfärda att det finns strukturella löneskillnader eller att kommunerna styr över löneutvecklingen är okunnigt och naivt. På en liten ort, där kommunen är den enda eller absolut dominerande arbetsgivaren skulle man eventuellt kunna driva ett sådant resonemang. På större orter och i städer med en mer differentierad arbetsmarknad och konkurrens om personal är kommunernas och landstingens frihetsgrader betydligt mindre. Här handlar det i stället om att anpassa lönenivån efter rådande förhållanden och i de fall budgeten riskerar att överskridas måste personalstyrkan anpassas. Vidare är regeringen inte konsekvent. Vad gäller exempelvis byggkostnader sker en kompensation baserad på faktiska kostnader, dvs. faktiska löner. Mot denna bakgrund skulle strukturella lönekostnader mycket väl kunna påverka kostnadsutjämningen. Genom att vi i större utsträckning vill låta kommuner behålla sin egen skattekraft, som delvis hänger samman med högre lönenivå, blir det dock inte nödvändigt att dessutom kompensera strukturella löneskillnader i kostnadsutjämningen.

Det finns också skäl att överväga att i kostnadsutjämningssystemet för landstingen se över utjämningen för kostnadsskillnader inom psykiatrin och missbrukarvården. Skälet till detta är att det finns betydande strukturella kostnadsskillnader inom dessa områden. Exempelvis har Socialstyrelsen i en inventering av psykiatrin uppskattat andelen psykiskt funktionshindrade i Stockholms län till mellan 35 och 40 procent högre än rikets genomsnitt. Psykisk ohälsa är en vanligare diagnos vid långtidssjukskrivning i Stockholms län än i övriga riket. Detta leder till högre kostnader i motsvarande omfattning, men med den föreslagna modellen, som endast tar hänsyn till slutenvård, missgynnas de landsting som eftersträvat öppenvård.

I folkhälsorapporten framkommer också att de som prövat narkotika i Stockholms län blir fler. Samtidigt ökar koncentrationen av tungt missbruk till storstäder. Detsamma gäller antal personer i öppen beroendevård. Det ökande bruket av narkotika kan komma att innebära ökande narkotikaproblem, vilket kan medföra ökande krav på såväl förebyggande som behandlande insatser från landstingets sida.

Hälso- och sjukvårdsmodellen utgår från faktisk konsumtion av slutenvård i vissa vårdtunga grupper, snarare än från behovet av vård. Konsekvensen blir att modellen uppvisar låg förklaringsgrad och är instabil, då den inte lyckas skilja mellan strukturell kostnad och självvald servicenivå. Modellen missgynnar landsting som omprövar och förnyar verksamheten. Ett landsting som är framgångsrikt i att vårda patienter i öppen vård eller som via ett framgångsrikt preventivt arbete får en låg incidens missgynnas i systemet.

6.5 Ingen kommun och inget landsting skall förlora på våra förslag

Förändringar av utjämningssystemet, både i enlighet med regeringens förslag och i enlighet med de förändringar vi föreslår, kan leda till intäktsförluster för vissa kommuner och landsting. För att effekterna ska bli rimliga, accepterar vi regeringens förslag till införanderegler.

6.6 Lagtext

Det får ankomma på utskottet att utarbeta lagförslag i förhållande till regeringens proposition som föranleds av denna motion och det förslag vi framlägger under den allmänna motionsperioden.

Stockholm den 23 juni 2004

Fredrik Reinfeldt (m)

Mikael Odenberg (m)

Beatrice Ask (m)

Per Westerberg (m)

Per Bill (m)

Gunilla Carlsson (m)

Catharina Elmsäter-Svärd (m)

Lennart Hedquist (m)

Cristina Husmark Pehrsson (m)

Gunnar Hökmark (m)

Göran Lennmarker (m)

Marietta de Pourbaix-Lundin (m)

Sten Tolgfors (m)


[1]

I motionen avses med termen ”kommun” såväl primär- som landstingskommuner, där inget annat framgår av sammanhanget.

[2]

IMF skriver: ”The revenue sharing arrangement among local governments also put upward pressure on the size of government in the economy through their perverse incentive effects”, och vidare: ”Reform of the revenue equalization scheme is becoming imperative to provide incentives to maintain the quality of services, which will be all the more important through the upcoming demographic transition”. IMF (May 15, 2003) ”Sweden – 2003 Article IV Consultation, Concluding Statement”.

[3]

”Vad skall man tro? Redovisning av statsbidragen till kommunerna” Riksdagens revisorer, Rapport 2002/03:14.

[4]

Detta gäller dock inte byggkostnader, där regeringen anser det riktigt att kompensera den faktiska lönekostnaden.

[5]

Marginaleffekter över 100 procent benämns av outgrundliga skäl ”negativa marginaleffekter” såväl av Utjämningskommittén som i regeringens proposition.

[6]

Termen ”länsvis” skattesats kan vara vilseledande, eftersom den inte har något att göra med skatten i respektive län. I stället är summan av den länsvisa skattesatsen för kommun och landsting densamma i hela landet, under nu gällande system. Fördelning av den länsvisa skattesatsen mellan kommun och landsting är dock olika i olika län beroende på effekten av skatteväxlingar mellan landsting och kommun. I det föreslagna systemet kommer dock även summan av de länsvisa skattesatserna för kommun och landsting att kunna skilja sig åt mellan olika län, beroende på att regeringen föreslår att ”[f]ör kommuner skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån 95 procent av medelskattesatsen för kommunerna i landet 2003 korrigerat per län för de skatteväxlingar som skett mellan kommuner och landsting från och med 1991”, medan ”[f]ör landsting skall den länsvisa skattesatsen fastställas utifrån 90 procent av medelskattesatsen för landsting 2003 korrigerat för de skatteväxlingar som skett mellan landsting och kommuner i länet”. (Prop. 2003/04:155, s. 21.) Eftersom olika procentsatser används för landsting och kommun kommer summan att kunna bli olika beroende på skillnader mellan län med avseende på skatteväxlingar.

[7]

SOU 2003:88 s. 334.

[8]

SOU 2003:88.

[9]

IMF (May 15, 2003) ”Sweden – 2003 Article IV Consultation, Concluding Statement”.

[10]

SOU 1996:158.

[11]

SOU 2003:88 s. 332.

[12]

Prop. 2003/04:100.

[13]

Konjunkturinstitutet (2004) Konjunkturläget mars 2004.

[14]

Källa: SCB:s statistiska databaser.

[15]

Detta diskuteras mer utförligt i motion 2003/04:Fi42.

Ärendet är avslutat Motionskategori: Följdmotion Tilldelat: Finansutskottet

Händelser

Inlämning: 2004-06-23 Hänvisning: 2004-07-02 Bordläggning: 2004-07-02

Motioner

Motioner är förslag som riksdagens ledamöter har lämnat till riksdagen.

Yrkanden (6)