med anledning av prop. 2003/04:155 Ändringar i det kommunala utjämningssystemet

Motion 2003/04:Fi45 av Lars Lindén m.fl. (kd)

1 Innehållsförteckning

1 Innehållsförteckning 1

2 Förslag till riksdagsbeslut 2

3 Propositionens förslag i sammanfattning 2

4 Kristdemokraternas utgångspunkter 2

5 Kristdemokraternas syn på propositionens förslag 3

5.1 Inkomstutjämningen 3

5.1.1 Ökad statlig finansiering bra, men systemet strider fortfarande mot grundlagens intentioner 3

5.1.2 Inkomstutjämningsbidraget 4

5.1.3 Inkomstutjämningsavgiften 4

5.2 Kostnadsutjämningen 6

5.2.1 Strukturella lönekostnadsskillnader måste ingå i utjämningen 6

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett helt statligt finansierat utjämningssystem.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om den s.k. kompensationsgraden.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att snarast utreda frågan om hur skillnader i strukturella lönekostnader kan införas i kostnadsutjämningssystemet.

3 Propositionens förslag i sammanfattning

I propositionen föreslås ett nytt system för inkomstutjämning som innebär att staten i huvudsak finansierar utjämningen. Kommunerna föreslås få ett bidrag som motsvarar att de garanteras 115 procent av medelskattekraften i landet. För landstingen föreslås en garanti som motsvarar 110 procent av medelskattekraften. Totalt 15 kommuner (varav 13 i Stockholms län) och 1 landsting (Stockholms läns) kommer dock att fortsätta att betala in till inkomstutjämningen. Enligt propositionen kommer de att betala ca 7 miljarder kronor.

Systemet för kostnadsutjämning förenklas något genom att vissa delmodeller slopas. Samtidigt föreslås dock ett nytt s.k. strukturbidrag införas som försvårar utjämningssystemet. Som vanligt när förändringar görs i utjämningssystemet blir effekterna av förändringarna för många kommuner inte möjliga att genomföra direkt. Särskilda införandebidrag föreslås därför för åren 2005–2010 för att dämpa effekterna för de kommuner och landsting som förlorar mest på de föreslagna förändringarna.

4 Kristdemokraternas utgångspunkter

Det goda målet bakom det kommunala utjämningssystemet är att alla kommuner och landsting ska ha likvärdiga förutsättningar för sin verksamhet och service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader. En invånare i Sverige ska kunna få lika god sjukvård och kommunal service oavsett var hon eller han bor. Däremot hör rimliga skillnader i servicenivå, effektivitet och skattesats till den kommunala självstyrelsen och ska således inte kompenseras. Medborgarna ska själva avgöra detta genom demokratiska val av partier som förordar olika lösningar eller genom den enskildes val av bostadsort. Systemet ska förena en utjämning med incitament för tillväxt och förnyelse.

Utjämningssystemet måste dessutom vara begripligt och demokratiskt förankrat hos medborgare och i kommunsektorn. Det ska vara möjligt för kommuner och landsting att kunna parera t.ex. befolkningsförändringar genom att styra och förändra verksamhet och ekonomi utan att behöva överraskas av det ekonomiska utfallet i utjämningssystemet. Vi är negativa till att nuvarande inkomstutjämning enbart är inomkommunal och att den får tillväxthämmande konsekvenser. Vidare är vi kritiska mot kostnadsutjämningens bristande träffsäkerhet.

Enligt vår uppfattning står nuvarande mellankommunala utjämningssystem inte i överensstämmelse med grundlagens intentioner om den kommunala självstyrelsen, lokaliseringsprincipen och den kommunala beskattningsrätten.

Mot denna bakgrund anser vi att det helt och hållet bör vara ett statligt ansvar att finansiera utjämningssystemet.

Den parlamentariska kommitté (Utjämningskommittén, SOU 2003:88) som föregått förslagen i den nu föreliggande propositionen gick på flera punkter delvis Kristdemokraternas kritik till mötes. Regeringen har sedan till stor del följt förslagen. Detta är glädjande, eftersom det är viktigt att det kommunala utjämningssystemet har en så bred förankring som möjligt. Men alltjämt finns det invändningar av principiell natur som vi framför i denna motion. Dessa invändningar framfördes också genom en reservation av vår representant i utredningen.

5 Kristdemokraternas syn på propositionens förslag

5.1 Inkomstutjämningen

5.1.1 Ökad statlig finansiering bra, men systemet strider fortfarande mot grundlagens intentioner

Kristdemokraterna har länge drivit kravet att utjämningen av ekonomiska resurser mellan kommuner ska vara en statlig uppgift, och ett statligt finansieringsansvar. Det förslag som regeringen nu presenterar om utjämningssystemet ser vi, i detta avseende, som ett steg i rätt riktning. Men eftersom 15 kommuner och 1 landsting (Stockholms läns) får fortsätta att betala in till systemet för andra kommuners räkning står vår grundläggande kritik mot systemet kvar. Det går alltså fortsatt att ifrågasätta om systemet stämmer överens med grundlagens syfte – att kommuner och landsting endast får ta ut skatt för ”skötseln av sina uppgifter” (regeringsformen 1:7). Att dagens system med minsta möjliga marginal ansetts godtagbart av Lagrådet beror på att pengarna först tar omvägen via statsbudgeten (och där kallas för en avgift till staten) för att sedan direkt betalas ut till andra kommuner. Men detta förfarande är snarast att betrakta som en lucka i lagen. Ett snarlikt tidigare lagförslag underkändes av Lagrådet eftersom det alltför tydligt framgick av lagtexten att pengarna från en kommun skulle betalas till andra kommuner. Det nu gällande utjämningssystemet, där ”avdrag” (för kommuner med hög skattekraft) och ”tillägg” (för kommuner med låg skattekraft) i det ursprungliga lagförslaget bytts ut mot ”avgift” respektive ”bidrag” har Lagrådet bedömt ”eventuellt kunna anses tillåtligt”, samtidigt som det konstaterat att ”sett från de enskilda kommunernas och landstingens synpunkt har ändringen knappast någon praktisk betydelse” (Lagrådet, protokoll 1995-10-13).

Enligt propositionen kommer de 15 kommunerna (varav 13 i Stockholms län) och Stockholms läns landsting sammanlagt att betala ca 7 miljarder kronor till övriga kommuner. En konsekvens av grundlagens intention och ståndpunkten att systemet helt och hållet bör vara statligt, är att ingen kommun eller något landsting ska betala in till systemet för att finansiera andra kommuners eller landstings bidrag. Inriktningen måste därför vara att på sikt höja garantinivån och/eller sänka den s.k. kompensationsgraden för kommuner och landsting som ligger över den garanterade skattekraften, så att det blir helt och hållet ett statligt finansierat system. Detta ska ske genom att staten successivt skjuter till pengar till systemet så att inte kommuner med lägre skattekraft får sämre förutsättningar. Endast med ett helt och hållet statligt finansierat system kan grundlagens bestämmelse i RF 1:7 anses vara uppfylld. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

5.1.2 Inkomstutjämningsbidraget

Kristdemokraterna har under lång tid kritiserat den socialdemokratiska regeringens ökade centralstyrning av kommunerna och landstingen genom öronmärkta och strikt villkorade statliga anslag. Även i detta avseende är propositionens förslag – att avveckla ett flertal riktade bidrag för att finansiera den generella garantinivån – ett steg i rätt riktning.

Kristdemokraterna anser, som vi uttalat ovan, att garantinivån bör höjas för att färre kommuner ska betala till andra kommuner, samt att den s.k. kompensationsgraden bör sänkas för kommuner eller landsting med en skattekraft över den garanterade. För att möjliggöra det behöver fler specialdestinerade bidrag omvandlas till att i stället finansiera det generella utjämningsbidraget. Som regeringen själv nämner i propositionen är maxtaxebidraget, bidragen till läkemedelsförmånerna samt stödet för vuxenutbildning naturliga kandidater för en sådan omvandling. En ytterligare belysning av vilka konsekvenser det skulle få kan dock behövas. Vi väntar oss att regeringen snarast återkommer angående detta.

5.1.3 Inkomstutjämningsavgiften

Enligt förslaget i propositionen skall alla kommuner garanteras ett skatteutjämningsunderlag som motsvarar 115 procent av medelskattekraften i landet. För landstingen är motsvarande garantinivå 110 procent av medelskattekraften. De extra 15 respektive 10 procenten (inkomstutjämningsbidraget) finansieras av staten genom nuvarande generella statsbidrag samt genom att ett antal riktade bidrag avvecklas. Totalt handlar detta om ca 56 miljarder kronor. Men därtill kommer den avgift på sammanlagt ca 7 miljarder kronor som de kommuner och landsting föreslås betala som har en skattekraft över respektive garantinivå. I Utjämningskommitténs förslag låg garantinivån på 120 procent av medelskattekraften. De 10 kommuner samt Stockholms läns landsting som då låg över den garanterade skattekraften förutsattes i kommitténs förslag betala ca 2,9 miljarder kronor till övriga kommuner och landsting. Karaktären av statligt finansierat system har alltså minskat kraftigt jämfört med utredningens förslag. Totalt kommer drygt 21 procent av befolkningen att vara med och finansiera den i propositionen föreslagna utjämningsavgiften till andra kommuner och landsting.

Enligt förslaget i propositionen skall de kommuner som har ett skatteunderlag som överstiger 115 procent (det har f.n. 15 kommuner) betala en avgift som motsvarar en genomsnittlig länsvis skattesats på 85 procent av den del av skatteunderlaget som överstiger garantinivån. Innebörden av detta är i princip en marginalskatt på 85 procent på den del av skatteunderlaget som överstiger den garanterade nivån. Under den garanterade nivån föreslås den s.k. kompensationsgraden vara 95 procent. Syftet med en lägre ”kompensationsgrad” – de 85 procenten i marginalskatt – för dem som ligger över den garanterade nivån, sägs vara att undanröja negativa marginaleffekter. Sådana s.k. pomperipossaeffekter har uppstått i det tidigare systemet för kommuner där den egna skattesatsen varit lägre än den länsvisa skattesatsen om deras skatteunderlag växt snabbare än medelskattekraften. I dessa fall har de slutliga intäkterna i tillväxtstarka kommuner efter utjämning växt långsammare än den genomsnittliga tillväxten. Att sådana direkt absurda effekter nu sägs ha tagits bort gör det dock inte mindre angeläget att stärka incitamenten för kommuner och landsting att bedriva en bättre tillväxtpolitik.

Att oavsett egen tillväxtkraft endast kunna tillgodoräkna sig en inkomstutveckling som motsvarar den genomsnittliga är inte bra nog från tillväxtsynpunkt. Kristdemokraterna anser att det finns skäl att sänka ”marginalskatten” ytterligare, till 80 procent, för de kommuner och landsting som har en egen skattekraft över den garanterade. Andra kommuner skall dock inte förlora på detta. En sänkning till 80 procent torde innebära att staten måste skjuta till ytterligare drygt 400 miljoner kronor för att inte andra kommuner skall få ett lägre bidrag.

På sikt finns det också skäl att rent generellt utreda vilken s.k. kompensationsgrad som skall gälla för alla kommuner och landsting som har en egen skattekraft som är lägre än den garanterade. Dagens nivå, som föreslås fortsätta att gälla, på 95 procent ger i och för sig en långtgående utjämning, men det innebär också att incitamenten även för dessa kommuner och landsting är mycket små att bedriva en bättre tillväxtpolitik. En eventuell förändring av den generella kompensationgraden förutsätter enligt Kristdemokraterna att staten skjuter till medel så att inga kommuner eller landsting med låg skattekraft förlorar på detta. Denna fråga bör utredas i syfte att öka systemets legitimitet och stärka incitamenten till en egen tillväxtpolitik i samtliga landets kommuner och landsting.

5.2 Kostnadsutjämningen

5.2.1 Strukturella lönekostnadsskillnader måste ingå i utjämningen

Kristdemokraterna anser att utredningens och regeringens förslag att slopa två modeller och delvis förenkla övriga modeller i den mycket komplicerade kostnadsutjämningen är bra. Men en mycket central dimension av strukturella kostnadsskillnader har både utredningen och regeringen behandlat alltför lättvindigt. Det gäller skillnaderna i lönekostnader över landet. Lönekostnaderna utgör vanligen ca 70 procent av de totala kostnaderna i en kommun och förändringar eller skillnader i lönekostnader är således den faktor som har störst påverkan på den kommunala ekonomin.

Det finns all anledning att understryka vad Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets sakkunniga i utredningen skriver i sitt särskilda yttrande gällande denna brist på symmetri i kostnadsutjämningen:

Utan hänsyn tagen till det högre löneläget i tillväxtregionerna kommer de kommuner och landsting som betalar till inkomstutjämningen att drabbas dubbelt, såvida man inte förmår att sänka personalens löner till riksgenomsnittlig nivå. De merkostnader som de högre lönerna medför går till personalen och den högre skattekraft som dessa löner i sin tur genererar får man avstå till andra kommuner och landsting.

Kristdemokraterna anser att strukturella lönekostnadsskillnader skall ingå i kostnadsutjämningen för att den skall bli rättvis. Effekten om hänsyn inte tas till högre lönekostnader i framför allt tillväxtområden blir ett högre skatteuttag där för att finansiera de högre lönekostnaderna och de bidrag som i förekommande fall skall betalas till andra kommuner eller landsting. Detta innebär i sin tur att tillväxten hämmas där, och därmed även i övriga landet när efterfrågan från tillväxtområdena sjunker. Denna del av utjämningen måste dock förstås vara opåverkbar för kommunerna. En möjlig lösning kunde därför vara att koppla utjämningen till en viss andel av löneläget i den privata sektorn i den aktuella arbetsmarknadsregionen.

Regeringen anser enligt propositionen att ”löneutvecklingen i kommuner och landsting bör bli föremål för fortsatt utredning för att kunna bedöma om och i så fall hur stor del av skillnader i lönenivåer som kan anses vara strukturellt betingade”. Kristdemokraterna anser att regeringen skyndsamt bör starta detta utredningsarbete. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Stockholm den 23 juni 2004
Lars Lindén (kd)
Mats Odell (kd)	Stefan Attefall (kd)
Annelie Enochson (kd)	Per Landgren (kd)
Lars Gustafsson (kd)	Maria Larsson (kd)
Mikael Oscarsson (kd)