med anledning av prop. 1997/98:84 Försvarsmaktens ekonomi och verksamhet år 1998 m.m.

Motion 1997/98:Fö10 av Carl Bildt m.fl. (m)

Sammanfattning

Försvarsmaktens ekonomiska svårigheter har föranlett regeringen att föreslå vad försvarsminister Björn von Sydow kallat ”extraordinära åtgärder”. Moderata samlingspartiet delar uppfattningen att omfattande förändringar krävs för att Försvarsmakten skall klara sin ekonomi och verksamhet under de kommande åren. Vi konstaterar dock att regeringen inte förmår göra annat än att söka kortsiktiga lösningar. Regeringen borde i stället ge ÖB i uppdrag att ta fram underlag så att riksdagen kan fatta ett nytt försvarsbeslut under våren 1999. Ett nytt försvarsbeslut där all verksamhet omprövas är en förutsättning för att långsiktigt skapa balans mellan verksamhet och ekonomi inom Försvarsmakten.

Regeringens förslag innebär också besparingar avseende anskaffningen av försvarsmateriel. Moderata samlingspartiet konstaterar att besparingarna hotar den långsiktiga kompetensen inom svensk försvarsindustri.

Bakgrund

Under 1997 blev det allt tydligare att Försvarsmaktens organisation och uppgifter inte rymdes inom den anslagsram som angavs i riksdagens försvarsbeslut 1996.

Regeringen ägnar en stor del av texten i propositionen åt att fördela skuldbördan med avseende på skillnaden mellan mål och medel. Regeringens slutsats är att Försvarsmakten, förutom vad avser 750 miljoner kronor som kan hänföras till beslut av riksdag och regering, själv bär ansvaret för den brist på 10,6 miljarder kronor som skulle uppkomma om verksamheten bedrevs i enlighet med inriktningen i 1996 års försvarsbeslut.

Försvarsmakten har en annan uppfattning i skuldfrågan. Av de 8,4 miljarder kronor som återstår i brist är enligt dess beräkning 4,5 miljarder kronor orsakade av beslut som regeringen fattat. Ca 1 miljard kronor har sin grund i att Försvarsmakten ökat planeringsreserven, och resterande 2,9 miljarder kronor (alltså mindre än en tredjedel av den totala bristen) kan enligt Försvarsmaktens mening hänföras till felaktiga uppskattningar av kostnaderna för främst förbandsverksamheten.

Oavsett skuldens fördelning är det uppenbart att regeringen har det politiska ansvaret. Regeringens konstaterande att statsmakterna ”måste kunna utgå från att myndigheternas underlag är korrekta och noga kontrollerade” är lika självklart som att riksdagen skall kunna lita på att underlag och uppgifter i de förslag som kommer från regeringen är korrekta.

Det är uppenbart att kompetensen i Försvarsdepartementet inte varit tillräcklig för att granska och bedöma underlag från myndigheterna. Försvarsdepartementet har bara förmått att avläsa avvikelser i förhållande till Försvarsmaktsplan 1997. Det är allvarligt att försvarsdepartementet uppenbarligen saknar resurser och förmåga att granska och utvärdera Försvarsmaktens verksamhet. Detta har också påpekats för regeringen av ett enigt försvarsutskott.

Försvarsmakten förtjänar kritik för brister i planeringsystemet. Det är anmärkningsvärt att den schablonmässiga uppskattningen av kostnader för förbandsdriften regelmässigt överskrids, när den konfronteras med verkligheten. Försvarsmakten har vid upprepade tillfällen underskattat kostnaderna för planerad verksamhet under de senaste femton åren. Som förklaring har myndigheten angett problemet med successiva ambitionshöjningar i senare delar av planeringsprocessen, vilket gör det svårt för myndigheten att beräkna kostnaderna. Även detta förhållande är högst otillfredsställande. Alla åtgärder måste nu vidtas för att säkerställa att underlag och verklighet stämmer överens inför framtida försvarsbeslut.

Regeringens bristande kontroll

I december 1997 redovisade Försvarsmakten en brist på 10,6 miljarder kronor för perioden 1998–2001. Regeringen gav senare i samma månad Försvarsmakten i uppdrag att redovisa åtgärder som eliminerade hela bristen såväl för budgetåret 1998 som för resten av försvarsbeslutsperioden.

Försvarsmaktens ekonomiska problem kan dock rimligen inte ha kommit som någon överraskning för Försvarsdepartementet i december 1997. Det stod klart redan inför försvarsbeslutet 1996 att all verksamhet inte skulle rymmas inom den ekonomiska ramen. I mars 1997 redovisade ÖB en brist på 300–500 miljoner kronor. Den 8 oktober 1997 fick försvarsministern och statssekreteraren vid Försvarsdepartementet en föredragning, där ÖB talade om en hotande brist på 9,9 miljarder kronor fram till år 2002, om verksamheten skulle genomföras i enlighet med ambitionerna i 1996 års försvarsbeslut.

Den nu föreslagna panikbromsningen kunde sannolikt ha dämpats om Försvarsdepartementet och regeringen hade agerat redan under hösten 1997. Men försvarsminister Björn von Sydow valde så sent som den 5 december 1997, vid riksdagens behandling av budgetpropositionen, att inte svara på direkta frågor om glappet mellan ekonomi och planerad verksamhet: ”Jag är icke beredd att göra sådana uttalanden innan jag känner att regeringen kunskapsmässigt står på en fastare grund när det gäller vari dessa ekonomiska problem består.” Det fanns enligt försvarsministern ”fortfarande mycket arbete att göra för Regeringskansliet för att få genomlyst vari dessa möjliga underskott består.” Mindre än två veckor senare, den 18 december 1997, kom Björn von Sydow åter till riksdagen och hävdade då: ”Enligt regeringens mening måste nu extraordinära åtgärder vidtas för att bringa ordning i Försvarsmaktens planering och de ekonomiska obalanser som redovisats för försvarsbeslutsperioden.”

I början av december ansåg sig försvarsministern alltså inte kunna kommentera de ekonomiska problemen. Två veckor senare bedömde han problemen som så stora att de krävde extraordinära åtgärder. Senfärdighet och dålig styrning har präglat regeringens agerande när det gäller Försvarsmaktens ekonomi.

ÖB redovisade den 16 februari 1998 i en skrivelse till regeringen vilka åtgärder som Försvarsmakten föreslår i syfte att förhindra att ekonomiska brister uppstår. Innebörden är en panikbromsning som får en stor del av försvarets verksamhet att avstanna under 1998. Detta trots att ett anslagssparande från 1997 och en anslagskredit utnyttjas för att mildra konsekvenserna av kombinationen felaktig planering och illa underbyggda beslut av statsmakterna.

Panikbromsningen kunde ha undvikits

Enligt Moderata samlingspartiets mening fattades 1996 års försvarsbeslut i huvudsak i god tro. Den underfinansiering som då redovisades – också av Försvarsmakten – hänför sig till ökade driftskostnader under nästa försvarsbeslutsperiod 2002–2006. Också de alternativ som oppositionspartierna presenterade byggde i huvudsak på det underlag som myndigheterna levererade.

Det moderata alternativet i 1996 års försvarsbeslut inrymde dock en avsevärt större säkerhetsmarginal. Översiktligt avsågs att de ca 20 miljarder kronor som vi föreslog utöver regeringens anslag under perioden skulle användas med vardera hälften till fler förband respektive en satsning på kvalitetshöjning i form av materielanskaffning och förbandsverksamhet. De ekonomiska problemen skulle med det moderata budgetalternativet inte ha undvikits helt, men däremot kunde de hanterats smidigare och utan panikbromsning.

Ett nytt försvarsbeslut och senarelagd kontrollstation

Regeringens förslag om ändring av övergripande mål för Försvarsmakten vad avser Försvarsmaktens beredskap är mycket vagt motiverade. Det framstår nu än tydligare att anpassningsdoktrinen kommit att bli mer en term för att slippa hantera svåra politiska frågor än en seriös och genomtänkt strategi för hur Sverige skall kunna höja sin beredskap och återta försvarseffekt i förband med sänkt beredskap. Det står klart att varken de mål eller de medel som angavs i 1996 års försvarsbeslut kommer att kunna realiseras under den resterande delen av försvarsbeslutsperioden. Därmed blir ett nytt försvarsbeslut, som återställer balansen mellan uppgifter och resurser, ofrånkomligt. Ju tidigare ett sådant beslut kan fattas, desto mindre av skattebetalarnas pengar slösas bort i en långsiktigt ohållbar struktur.

Det system med återkommande kontrollstationer som fastslogs redan 1995 har visat sig fungera väl, även om tidsspannet mellan dessa tillfällen, enligt Moderata samlingspartiets uppfattning, har blivit för kort. Samtidigt har det blivit alltmer uppenbart att de femåriga försvarsbeslutsperioderna är mindre ändamålsenliga. Inget försvarsbeslut sedan 1982 har genomförts utan justeringar i efterhand. Tvärtom har de ekonomiska realiteterna i samtliga fall tvingat fram antingen ökade anslag eller kraftiga ambitionssänkningar ett antal år in i beslutsperioden.

Regeringen har föreslagit riksdagen att den planerade kontrollstationen 1998 senareläggs till våren 1999 och att eventuella budgetkonsekvenser föreläggs riksdagen i samband med ordinarie budgetproposition hösten 1999.

Kombinationen av en förberedd kontrollstation 1999 och de akuta ekonomiska planeringsproblem som Försvarsmakten ådragit sig talar nu entydigt för en ominriktning av försvaret redan år 1999. Man kan enkelt konstatera att den krigsorganisation som beslutades 1996 inte längre kan upprätthållas inom ramen för den beslutade ekonomiska nivån, samtidigt som nya och förändrade krav ställs på grund av den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden.

För att ett nytt försvarsbeslut skall kunna fattas krävs ett omfattande underlag. ÖB måste därför få i uppdrag att snarast redovisa förslag till en betydande ominriktning av Försvarsmakten, inklusive en ny krigsorganisation. Förändringar av grundorganisationen kan heller inte uteslutas på förhand. Det underlag som skall tas fram måste till bredd och djup motsvara vad som presenterades för riksdagen inför första etappen av 1996 års försvarsbeslut. Underlaget bör innehålla alternativa handlingsvägar vad gäller såväl ekonomi som verksamhet. Detaljstudierna bör vara så omfattande att underlaget kan ligga till grund för ett riksdagsbeslut våren 1999 avseende den kommande tioårsperioden. Underlaget skall även, i de delar som riksdagen beslutar om, kunna ligga till grund för en försvarsmaktsplan för de närmaste åren. Denna bör tas fram omedelbart efter riksdagsbeslutet.

Det bör också övervägas om beslutet 1999 kan utgöra starten för en ny och mer flexibel rytm för långsiktiga beslut om försvarets inriktning. Ett alternativ som bör prövas är beslut om inriktningen för de närmaste tio åren kombinerade med kontrollstationer, t ex vart tredje år vid vilka ekonomi samt krigs- och grundorganisation löpande utvärderas och fastställs.

Sammantaget måste det nu skapas förutsättningar för ett nytt försvarsbeslut våren 1999. Det borde kunna ske i bred politisk enighet. Utgångspunkterna borde sammanfattningsvis vara:

• Ett nytt försvarsbeslut för perioden 2000–2010 under 1999

• Tillräckligt underlag från myndigheterna för detta beslut

• En ny och mer flexibel rytm för beslut om försvaret.

Regeringens förslag för budgetåret 1998

Regeringen har givit Försvarsmakten i uppdrag att redovisa hur en omläggning av verksamheten kan genomföras under 1998 i syfte att undvika ekonomiska underskott. I propositionen analyseras dock inte de fullständiga konsekvenserna av en så kraftig inbromsning I det korta perspektivet är resultatet möjligt att leva med. De långsiktiga konsekvenserna för Försvarsmakten och vår förmåga till anpassning och återtagning riskerar emellertid att bli mycket allvarliga och innebär dessutom att de resurser som nu anslås inte används på bästa sätt.

Panikbromsningen innebär att Försvarsmakten, trots ett anslag på närmare 38 miljarder kronor åstadkommer för liten försvarseffekt. De omedelbara åtgärderna är dessutom av en sådan karakär att de sparar förhållandevis lite pengar i förhållande till effektförlusterna på längre sikt. Anledningen till detta är att den övervägande delen av kostnaderna för Försvarsmaktens verksamhet är fasta utgifter. Kostnaderna för löner och hyror, men också för tidigare beställda materielsystem som levereras under året, är i stort sett omöjliga att förändra med kort varsel. En förändring av dessa kostnader kräver lång framförhållning.

Enligt Moderata samlingspartiets uppfattning blir konsekvenserna av regeringens politik inte rimliga. Ett nytt försvarsbeslut som återställer balansen mellan uppgifter och resurser måste fattas så snart som möjligt, helst under våren 1999. Att i nuvarande osäkra läge tillföra ytterligare medel ter sig heller inte meningsfullt.

Lånefinansierade förskott

Vad gäller frågan om kompensation för förändring av nettoupplåningen för uteliggande förskott (som Försvarsmakten vid upprepade tillfällen tagit upp) uppger regeringen att en analys av konsekvenserna av betalning av uteliggande förskott samt övriga konsekvenser av övergången till full tillämpning av anslagsförordningen pågår inom Regeringskansliet.

Bakgrunden är att anslagsförordningen från den 1 januari 1997 tillämpas fullt ut också för Försvarsmakten och Försvarets materielverk. Då lånefinansieringen av förskott verkställdes 1996 reducerades belastningen på anslaget A 1 med 14,5 miljarder kronor. Dessa återbetalades från Försvarsmakten i september 1996.

Vid systemomläggningen anmälde myndigheterna att anslaget skulle belastas vid en nedgång av nettovolymen av förskott. Enligt Försvarets materielverk kommer en sådan nedgång nu att ske. Vi förutsätter att regeringen återkommer med förslag till riksdagen som gör att denna fråga löses på ett verksamhetsneutralt sätt. Det kan innebära att medel efterhand måste tillföras för att kompensera de brister som annars blir en konsekvens av de förändringar i systemet för betalning av försvarsmateriel som genomförts.

Omvärlden

Regeringens korta skrivningar om den säkerhetspolitiska utvecklingen i omvärlden bygger på försvarsberedningens nyligen presenterade delrapport ”Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning”. Moderata samlingspartiet delar inte alltigenom beredningens slutsatser, och en avvikande uppfattning anmäldes av den moderate ledamoten i beredningen.

Såväl regeringen som Försvarsberedningen finner utan någon djupare analys att utvecklingen överensstämmer med vad som förutsågs i försvarsbeslutet 1996 och att det inte finns någon anledning att ändra på den förda svenska politiken. Anledningen till att regeringen väljer att inte ompröva den svenska politiken är att man låst sig genom politiska överenskommelser samt att man fortsätter att envist hålla fast vid inriktningen i ett försvarsbeslut som redan kollapsat. Utrymmet för förändringar är litet med regeringens perspektiv.

Det verkliga förhållandet är dock att det senaste decenniet har inneburit de största förändringarna av den säkerhetspolitiska situationen för Sverige sedan andra världskrigets slut. Det kalla kriget har upphört, Nato och Ryssland har träffat samarbetsavtal, Madriddeklarationen öppnar Nato för nya medlemmar och EU:s utvidgningsprocess har inletts med bl a Sveriges grannländer Estland och Polen som medlemmar i den första gruppen av ansökarländer.

Den svenska politiken har, även om regeringen inte vill medge det, drastiskt förändrats. Vårt medlemskap i EU och vårt nära samarbete med Nato innebär att alliansfriheten i sig betyder allt mindre. Den handlingsfrihet som alliansfriheten under tidigare decennier gav existerar heller inte längre. Genom EU-medlemskapet och vårt aktiva engagemang för frihet, fred och säkerhet på den europeiska kontinenten kan Sverige komma att tidigt dras in i en konflikt. Även om EU saknar förpliktelser om rent militär hjälp är det självklart att medlemsländerna inte kan stå likgiltiga om något annat medlemsland utsätts för våld eller hot om våld. Neutraliteten blir därmed alltmer osannolik som alternativ för vårt handlande. Alliansfriheten är idag i huvudsak ett begrepp för att beskriva ett icke-medlemskap i Nato.

1996 års nedrustningsbeslut innebar att Sverige försatte sig i osäkerhet. Denna situation förvärras genom regeringens föreslagna panikbromsning av försvarets verksamhet. Frågan om säkerhetsgarantier blir därmed, utan att vara akut, ändå aktuell. Säkerhetspolitiken måste vara långsiktig. En bristande egen förmåga tvingar i praktiken fram ett beroende av andra säkerhetslösningar. Det svenska försvarets förmåga måste ses även i detta perspektiv. Ett svenskt medlemskap i det nya och utvecklade Nato är en naturlig fortsättning på Sveriges engagemang för samarbete i Europa. Sverige bör vara medlem i varje del av det europeiska freds-, säkerhets- och samarbetsprojekt som nu växer fram och där Nato är en integrerad del. Färdriktningen är helt klar. Dock är det idag svårt att uttala sig om tidsförhållanden då de beror lika mycket på förändringar i omvärlden som på våra egna slutsatser.

Materielanskaffning

En stor del av besparingarna skall ske genom att planerade materielbeställningar skjuts på framtiden eller ställs in. Särskilt allvarligt är om regeringen väljer att genomföra Försvarsmaktens förslag om att stryka delserie två av UAV (obemannat flygplan) och avbryta utveckling och anskaffning av en styrd bomb till JAS Gripen. I propositionen föreslår regeringen dessutom att utvecklingen av ett autonomt pansarskott avbryts, ett förslag som gör det än svårare för Försvarsmakten att kompensera för den avveckling av personminorna som riksdagen beslutat om.

Sparförslaget kommer, om det genomförs i enlighet med Försvarsmaktens förslag, att slå hårt mot den svenska försvarsindustrin. Främst är det tillverkare av vapen, ammunition och vapenbärare (flyg och fartyg) som drabbas. För svensk del innebär detta exempelvis att företag som Bofors och Kockums inom Celsiuskoncernen står inför stora problem. Bofors, och då i huvudsak anläggningarna i Karlskoga, hotas av successiva nedskärningar som kan komma att leda fram till att företaget avvecklas. Celsius räknar med personalnedskärningar på 1 500–2 000 personer under 5 års tid. Till detta kommer konsekvenser för lokala underleverantörer och serviceföretag.

Förslaget hotar framför allt den långsiktiga kompetensen inom svensk försvarsindustri. Det finns inte tillräckliga medel till utveckling av nya projekt som kan vara konkurrenskraftiga på lång sikt, och risken är att vi för all framtid förlorar värdefull kompetens. Detta är i så fall inte bara ett problem för Försvarsmakten utan också för samhället i övrigt, då det drabbar även den civila kompetensen inom högteknologisk industri.

I stället för att söka långsiktiga lösningar inom ramen för ett nytt försvarsbeslut försöker regeringen genom kortsiktiga åtgärder lösa komplicerade problem. Ingenting talar för att dess politik verkligen kommer att vare sig lösa Försvarsmaktens långsiktiga ekonomiska problem eller stärka konkurrenskraften hos svensk försvarsindustri.

Hemvärns- och frivilligverksamhet

Det frivilliga engagemanget i Sveriges försvar är en internationellt sett unik tillgång. Förändringarna av totalförsvarets organisation får inte leda till att frivilligrörelserna hamnar i kläm. Däremot krävs en tydligare definition av vilka uppgifter som de olika organisationerna skall ha i försvaret av vårt land. Goda ekonomiska betingelser för de frivilliga försvarsorganisationerna kombinerade med en tydlig inriktning på utbildning för att fylla viktiga befattningar inom totalförsvarets krigsorganisation måste vara vägledande. För hemvärnet såväl som för andra delar av den frivilliga krigsorganisationen är det av stor betydelse för motivationen och förmågan att lösa uppgifter att modern materiel tillförs.

Dagens personalstyrka i hemvärnet är en varningsklocka vad gäller den framtida rekryteringen. Försvarsbeslutets mål om 125 000 hemvärnsmän ter sig alltmer avlägset. I nuläget finns totalt 84 224 hemvärnsmän (inklusive avtalspersonal och driftvärn) och under 1997 var det inte fler än 38 591 hemvärnsmän som fullgjorde 20 timmars tjänstgöring eller mer.

Vi anser att rekryteringen till hemvärnet i första hand skall ske på frivillig väg. Plikttjänstgöring är en sista utväg för att försörja de delar av totalförsvaret som inte kan ges tillräcklig volym och kvalitet genom frivillig rekrytering. Hemvärnet närmar sig nu den gräns där det är rimligt att överväga om pliktrekrytering är nödvändig för att organisationen skall fungera.

Regeringen bör också tydligare definiera hemvärnets roll i den anpassningsstrategi som Försvarsmakten idag till stor del vilar på. Att i allmänna termer tala väl om behovet av folklig förankring och frivilliga insatser räcker inte.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen avslår regeringens förslag till ändring av övergripande mål för Försvarsmakten vad avser Försvarsmaktens beredskap i enlighet med vad i motionen anförts,

2. att riksdagen hos regeringen begär underlag för ett nytt försvarsbeslut under våren 1999 i enlighet med vad i motionen anförts,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kompensation till Försvarsmakten för uteliggande förskott.

Stockholm den 14 april 1998
Carl Bildt (m)
Lars Tobisson (m)	Gullan Lindblad (m)
Anders Björck (m)	Beatrice Ask (m)
Knut Billing (m)	Birger Hagård (m)
Gun Hellsvik (m)	Bo Lundgren (m)
Inger René (m)	Karl-Gösta Svenson (m)
Per Unckel (m)	Per Westerberg (m)