Konkurrens på lika villkor

Motion 2003/04:N316 av Mikael Odenberg m.fl. (m)

1 Sammanfattning

Ett stort antal företagare i hela landet tvingas dagligen konkurrera med myndigheter och statliga och kommunala bolag. Detta är djupt orättvist och leder till en osund svensk konkurrenssituation.

I motionen konstateras att konkurrens aldrig kan ske på lika villkor mellan å ena sidan privata företag och å andra sidan företag som i praktiken har den offentliga beskattningsrätten som eget kapital. Den ymniga kommunala verksamheten i bolagsform innebär också ett ökande kommunaldemokratiskt problem.

I motionen föreslås att de statliga företagen skall privatiseras. Regeringen föreslås få bemyndigande att privatisera och omstrukturera 27 i motionen angivna statliga bolag. Privatiseringarna måste ske på ett ansvarsfullt sätt så att företagens framtidsförutsättningar stärks. Politikerinflytandet över kommersiella beslut måste bort. Dessutom är det viktigt att privatiseringarna genomförs på ett sådant sätt att staten får bra betalt och att försäljningarna bidrar till att sprida aktieägandet. Vidare begärs förslag från regeringen i syfte att avveckla olika myndigheters konkurrenssnedvridande verksamhet.

I motionen ges uttryck för den principiella uppfattningen att kommuner och landsting successivt bör avveckla all näringsverksamhet oavsett om denna bedrivs i bolags- eller förvaltningsform. Det föreslås en lagstadgad utmaningsrätt som skall ge privata företag möjlighet att framtvinga upphandling av sådan kommunal verksamhet som inte utgör myndighetsutövning.

2 Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 1

2 Innehållsförteckning 2

3 Förslag till riksdagsbeslut 3

4 Stat och kommun skall inte bedriva näringsverksamhet 4

5 Spåren förskräcker 4

6 Den statliga företagsamheten 5

7 Konkurrenssnedvridande myndighetsverksamhet 6

8 Privatisera de statliga företagen 6

9 Privatiseringar att börja med 7

10 Den kommunala näringsverksamheten 8

11 Fel att riskera skattebetalarnas pengar 9

12 Ett växande demokratiproblem 9

13 Avveckla den kommunala näringsverksamheten 10

3 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till skärpta krav på upphandlingar, redovisningar och affärsmässighet i enlighet med vad i motionen anförs.

2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om avveckling av konkurrenssnedvridande offentlig verksamhet i enlighet med vad i motionen anförs.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om privatisering av de statliga företagen.

4. Riksdagen bemyndigar regeringen att privatisera och omstrukturera de i motionen uppräknade statliga företagen i enlighet med vad i motionen anförs.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om successiv avveckling av all kommunal näringsverksamhet, oavsett driftsform.

6. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till en lagstadgad utmaningsrätt i enlighet med vad i motionen anförs.

4 Stat och kommun skall inte bedriva näringsverksamhet

Staten, landstingen och kommunerna i Sverige bedriver i dag en omfattande näringsverksamhet. Denna verksamhet medför betydande problem för en fri och rättvis konkurrens.

Offentlig näringsverksamhet kan per definition aldrig bedrivas på jämbördiga villkor med privat näringsverksamhet. När staten och kommunen engagerar sig som ägare i företag betyder det i praktiken att dessa företag kan agera på marknaden med den statliga respektive den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. De finansiella riskerna blir betydligt mindre än för de privata konkurrenterna och i praktiken tillåts aldrig statliga eller kommunala företag att gå i konkurs.

En ofrånkomlig följd av detta blir att de offentligt ägda företagen indirekt subventioneras i förhållande till företag som får söka sitt riskkapital på marknadens villkor. Avkastningskraven och konkursrisken i de privata företagen gör att dessa inte kan göra samma affärsuppgörelser som statliga och kommunala företag.

Konkurrensförhållandena snedvrids ytterligare av att en rad myndigheter bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Det leder till att villkoren för privat företagande försämras i motsvarande mån.

Statligt och kommunalt ägande kan aldrig fullt ut förenas med en sund och rättvis konkurrens, även om riktlinjerna är att företagen skall drivas under strikt kommersiella villkor. Politiker kan påverkas av motstridiga intressen i sin dubbla roll som ägare och lagstiftare respektive lokal myndighetsutövare. Detta försvagar trovärdigheten för myndigheterna samt hämmar riskvilligheten och entreprenörsandan hos andra aktörer på marknaden.

Likabehandling och rättvisa mellan konkurrerande företag på en marknad kan bara uppnås om staten, landstingen och kommunerna står neutrala. Det innebär att de bör avstå från att själva äga och driva företag. Ett spritt ägande och en ekonomi med sund konkurrens på lika villkor innebär att marknadsekonomin vitaliseras.

5 Spåren förskräcker

En stor del av de anmälningar som kommer till Konkurrensverket riktar sig mot kommuner, landsting och statliga organ. En del handlar om hur kommuner och landsting gynnar sina egna förvaltningar och bolag vid upphandlingar. En allt större del gäller den offentliga sektorns ohämmade expansion på den öppna marknaden, hur skattesubventionerade kommunala bolag med dumpade priser konkurrerat ut privata småföretagare.

Den statliga, kommersiella verksamheten utgör också ett betydande problem. I Konkurrensverkets statistik över företag som missbrukat sin dominerande ställning syns SAS, Telia, SJ och Posten.

Nästan häften av alla domstolsavgöranden angående missbruk av dominerande ställning rör företag med statlig ägarinblandning. Även i fråga om ifrågasatt konkurrensbegränsande beteende, där medborgarnas anmälningar registreras, utgör de statliga och kommunala bolagen en stor del. Detta tyder på att det finns en utbredd irritation över dessa politikerstyrda bolags beteende.

När det gäller myndigheternas konkurrensbegränsande verksamhet har Konkurrensverket närmast obefintliga möjligheter att ingripa med hjälp av konkurrenslagen. Eftersom konkurrenslagen gäller företag så är den inte tillämplig på den offentliga sektorns konkurrenssnedvridning.

Det finns stora brister i konkurrensneutraliteten mellan offentlig näringsverksamhet och privata bolag. Dessa brister kan och behöver åtgärdas genom skärpta krav på upphandlingar, redovisningar och affärsmässighet.

Offentlig verksamhet har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till vad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheter drivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtaglig för att den konkurrensutsatta delen subventioneras av den icke konkurrensutsatta verksamheten.

6 Den statliga företagsamheten

Svenska staten är Sveriges största företagare räknat både i omsättning och i antalet anställda. Totalt omfattar den statliga portföljen 62 olika bolag med verksamhet inom energi, råvaror, konsumentvaror, tjänster, turism, handel, telekom, transport, finans och fastigheter. 80 procent av bolagen verkar på fullt konkurrensutsatta marknader medan övriga är lagstadgade monopol. Företag med statligt ägande utgör cirka 25 procent av det inhemska näringslivet och har omkring 200 000 anställda.

Genom sitt ägarinflytande i en stor del av svenskt näringsliv kan staten påverka försäljningen av allt från kärnkraftsel och plåster till skogsplantor och vodka. Detta är en maktutövning som är av ondo för det svenska näringsklimatet. En viktig förutsättning för en fungerande och effektiv konkurrens är att det gäller lika villkor för såväl privata som offentliga aktörer. Det är bara då som marknadens signalsystem kan fungera, vilket resulterar i att bara den överlever som kan erbjuda de varor och tjänster som konsumenterna efterfrågar, till bästa möjliga kvalitet och till lägsta möjliga pris.

Offentligt ägda företag kan påverkas negativt av sin ägarstruktur. De riskerar att bli redskap för politiska ambitioner som hämmar deras utveckling genom att företagen tvingas göra andra prioriteringar än de rent affärsmässiga.

Statligt ägande kan även vara ett hinder för tillväxten på exportmarknaderna, eftersom andra länder kan uppfatta det statliga ägandet som en dold subvention. Även annan internationell expansion – t.ex. företagsuppköp, sammanslagningar och joint venture – kan hindras på grund av statligt ägande eftersom utländska motparter kan uppfatta det som hotfullt.

7 Konkurrenssnedvridande myndighetsverksamhet

Många myndigheter säljer varor och tjänster i konkurrens med privata företag. En del av denna verksamhet visar sig ha en hämmande effekt på särskilt små företags möjlighet att etablera sig och växa på marknaden.

Statskontoret kartlade och analyserade i rapporten Staten som kommersiell aktör den verksamhet som statliga myndigheter och bolag bedrev i konkurrens med privata företag. Effekter på konkurrens och tillväxt studerades närmare i fem fallstudier.

I rapporten redovisade Statskontoret en lista över myndigheter som hade konkurrenspåverkande verksamhet. Av de 99 myndigheter och affärsverk som fanns på listan sålde 70 stycken något i konkurrens medan 53 av dem konkurrerade med småföretag.

Vi anser att myndigheter inte skall syssla med verksamhet som snedvrider konkurrensen och som inte är myndighetsutövning. Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag om att avveckla denna typ av konkurrenssnedvridning.

8 Privatisera de statliga företagen

Statens främsta uppgift inom näringspolitiken skall vara att skapa ramar och regler för företagens verksamhet och bidra till att skapa gynnsamma förutsättningar för långsiktig tillväxt, fler företag, fler arbetstillfällen och god konkurrens.

Av de skäl som tidigare anförts bör de statliga företagen därför privatiseras. Genom försäljning av statliga företag avlastas också staten uppgifter som den inte nödvändigtvis behöver ta på sig. Därmed kan staten ägna sig åt andra, viktiga uppgifter som ingen annan än staten kan ta ansvar för.

Genom privatiseringar kan de statliga företagen ges en mer konkurrenskraftig struktur och kompetenta ägare. De statligt ägda företagen får genom privatisering tillgång till riskkapitalmarknaden via börsen, vilket kan öppna möjligheterna för ytterligare kapitaltillskott.

Försäljningen av de statliga företagen måste ske på ett ansvarsfullt sätt för att medborgarnas intressen skall tas tillvara fullt ut. Tempot i utförsäljningen påverkas av läget på kapitalmarknaden. Dels får privatiseringen inte leda till att marknaden för riskkapital dräneras så att andra företag har svårt att möta sina kapitalbehov, dels får inte de statliga företagen säljas ut till underpris. Av stor betydelse är att sörja för en väl fungerande marknadsstruktur. Många statliga företag är, på grund av gällande eller tidigare lagregler, monopol eller dominerande aktörer på den marknad där de verkar. En privatisering kan då innebära att ett statligt monopol ersätts med ett privat monopol, vilket inte är önskvärt. För att undvika detta kan det ibland vara lämpligt att dela upp statliga företag före en privatisering. Med detta sagt är det dock viktigt att varje enskilt företag är starkt och konkurrenskraftigt efter slutförd privatisering. Det innebär att hänsyn måste tas till företagens intressen, bl.a. vid valet av tidpunkt för försäljning, ägarstrukturen och metoderna för genomförande.

Vi anser att man skall sträva efter att öka intresset för svenska aktier och möjligheten att köpa sådana genom breda spridningar av aktierna i de statliga företagen till allmänheten och till de anställda. Genom att erbjuda aktier i de statliga företagen till en bred allmänhet kan intresset för privatiseringarna ökas samtidigt som riskkapitalmarknaden breddas.

Vi vill också att privatiseringarna skall bidra till att göra ett svenskt ägande av näringslivet möjligt. Trenden mot placeringar av svenskt sparkapital i utländska fonder, försäkringar eller investmentbolag med utländsk beskattning motverkar det svenska ägandet i Sverigebaserade företag.

Detta är olyckligt. En riskkapitalmarknad som i alltför hög grad domineras av institutionella aktörer riskerar att bli nervöst ryckig och bitvis svårförutsebar. Sverige måste få skatteregler som är likvärdiga med dem som gäller i andra jämförbara länder. Den diskriminerande beskattningen av svenskt riskkapital som återinfördes efter valet 1994 leder till ett ökat utländskt ägande och kontroll av svenskt näringsliv.

9 Privatiseringar att börja med

Alla privatiseringar av statliga företag kan inte genomföras som breda aktiespridningar till börs och allmänhet. Eftersom alla företag är unika och i behov av olika former av omstrukturering måste de behandlas individuellt.

I vissa fall, såsom när det gäller OM-gruppen eller TeliaSonera, kan det vara aktuellt att sälja börsposter. I andra fall kan det handla om försäljning till folkrörelser, exempelvis Svenska Spel till idrottsrörelsen. När det gäller företag som Apoteksbolaget handlar det om att bryta monopol och genomföra strukturförändringar.

Följande bolag finner vi vara aktuella för omstruktureringar i ett inledande skede:

• Apoteksbolaget

Arlanda flygplats

• Assi Domän

• Landvetter flygplats

• Lernia

• LKAB

• Nordea

• OM

• Posten

• SAS

• Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB)

• SJ

• Sveaskog

• Svenska Lagerhusaktiebolaget

• Svenska rymdaktiebolaget

• Svenska Spel

• Svensk Bilprovning

• Svensk-Danska Broförbindelsen

• Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut

• Sveriges Rese- och Turistråd

• TeliaSonera

• Teracom

• Vasakronan

• Vattenfall

• Vin & Sprit

• Vägverket Produktion

10 Den kommunala näringsverksamheten

Kommuner och landsting bedriver en omfattande näringsverksamhet. Den sker både i traditionell förvaltningsform och i ett stort antal kommunala bolag. Det finns i dag över 1 500 kommunala och landstingskommunala bolag med en sammanlagd omsättning på åtminstone 150 miljarder kronor. Detta motsvarar nästan en tredjedel av den primärkommunala sektorns sammanlagda omsättning.

Riktiga jobb och småföretag slås ut av den skattesubventionerade kommunala verksamheten. Det finns en lång rad exempel på näringsverksamhet som bedrivs i bolag eller förvaltningsform med kraftiga skattesubventioner. Det tvingar de privata småföretagen på orten att konkurrera med verksamheter som bedrivs på helt andra ekonomiska villkor. Småföretagarna tvingas att med sina egna skattepengar betala den konkurrerande kommunala verksamheten. Ytterligare ett skäl till att kommunerna skall avstå från att bedriva näringsverksamhet är svårigheter att upphandla korrekt när anbudsgivarna består av både privata företag och egna förvaltningar eller bolag. Det är inte ovanligt att kommuner när de har egna bolag struntar i att inhämta några konkurrerande anbud.

Exempelvis Landskrona och Svalövs kommun tecknade avtal om köp av tjänster för renhållning m.m. för sammanlagt mer än 50 miljoner kronor per år direkt från det gemensamt ägda bolaget Landskrona-Svalöfs Renhållnings AB utan att inhämta några konkurrerande anbud. Förfarandet fördömdes inte bara av konkurrenskommisionen utan också av domstol (kammarrätt) som förordade att upphandlingen skulle göras om. Ett annat exempel är Haninge kommun som hade beslutat att för mer än 200 miljoner kronor per år köpa fortsatta leveranser av tjänster för fastighetsförvaltning m.m. från ett kommunalt helägt bolag utan föregående upphandling i konkurrens. Förfarandet förklarades senare olagligt inte bara av kommissionen utan även av domstol (såväl länsrätt som kammarrätt). Exemplen är tyvärr många.

Kommunala bolag och kommunal näringsverksamhet leder till att resurser tas från den kommunala kärnverksamheten. När kommuner driver videouthyrning, blomsterförsäljning, solarieverksamhet, kaféer, resebyrå och åkerier med hjälp av skattepengar innebär det att pengar tas som annars kunde ha gått till skola, vård och omsorg eller till att sänka skatten för medborgarna.

11 Fel att riskera skattebetalarnas pengar

En betydande del av den kommunala näringsverksamheten och bolagsverksamheten finns inom energi- och bostadsområdet. Det är båda områden som har varit starkt reglerade och där det kommunala risktagandet tidigare varit mycket litet. Den el som det kommunala kraftvärmeverket producerade och distribuerade var kommunmedborgarna tvingade att köpa. Därmed var kommunens energibolag alltid garanterade att få täckning för sina kostnader. Nu är situationen en helt annan. Elmarknaden har avreglerats. Produktion och handel med el sker i fri konkurrens och det är nödvändigt att kommunerna minskar sin riskexponering.

Också på bostadsmarknaden har avregleringar medfört en stor förskjutning av ansvarstagande och risktagande för de kommunala bolagen. Tidigare ställde skattebetalarna upp med huvuddelen av riskkapitalet i form av statligt subventionerade lån, vars värde dessutom urholkades snabbt av den dåvarande höga inflationen. Nu måste i stället kommunerna själva tillskjuta erforderligt kapital. Lånefinansiering träffas av höga realräntor och amorteringarna kan inte längre ske med hjälp av inflationen.

Eftersom de kommunala bostadsföretagen var särskilt gynnade i subventionshänseende byggdes de upp utan nämnvärda krav på finansiellt sparande. Tvärtom minimerade de statliga räntesubventionerna kommunernas insatser med eget kapital. Därmed stod företagen också illa rustade för den nya situationen när byggande och bostadsförvaltning är en kapitalkrävande verksamhet förenad med ett betydande ekonomiskt risktagande.

I många kommuner är bostadsföretagen kraftigt underkapitaliserade. Det har blivit nödvändigt för staten att gripa in. Olika bostadsakuter och kommunakuter har avlöst varandra. För fem år sedan beräknade fastighetsekonomer vid KTH att 200 kommuner skulle behöva tillskjuta ofattbara 40 à 50 miljarder kronor för att fullt ut rekonstruera sina bostadsbolag. SABO offentliggjorde för knappt två år sedan en rapport där man uppskattade de kommunala bostadsföretagens kostnader bara för tomma lägenheter till cirka 29 miljarder kronor under perioden år 2000 till år 2010.

12 Ett växande demokratiproblem

Kommunala bolag utgör ett växande demokratiproblem. Medborgarna saknar fullgod insyn och möjlighet att laglighetspröva en femtedel av den verksamhet som garanteras av deras egna pengar. Alltför ofta söker kommunerna genom bolagsbildningar att kringgå kommunallagens olika restriktioner (offentlighetsprincipen, självkostnadsprincipen, lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen) och ge sig ut på en marknad där de inte hör hemma. Det finns mot denna bakgrund starka kommunaldemokratiska skäl mot att bedriva kommunal verksamhet i bolagsform.

Dessutom har det blivit allt vanligare med kommunala bolags- och koncernbildningar där kommunal verksamhet som inte har lagligt stöd kan bedrivas. Det är inte ovanligt att såväl privat som kommunal näringsverksamhet ges kommunalt stöd på ett sätt som ligger i utmarkerna av den kommunala kompetensen. Det förekommer därför att privata företag blir utkonkurrerade av kommunal verksamhet som är både skattesubventionerad

och olaglig. Företagaren som tvingas betala den konkurrerande kommunala verksamheten med sina egna skattepengar kan heller normalt inte begära en prövning om verksamheten är lagenlig.

13 Avveckla den kommunala näringsverksamheten

De flesta kommuner har börjat tillämpa ökad konkurrensutsättning för att få ut mer av skattepengarna. Detta är tveklöst bra. Men konkurrensutsättningen sker ofta på ett felaktigt sätt. Avbrutna upphandlingar, gynnande av egen verksamhet, dålig kostnadsredovisning och underprissättning är bara några av de problem som uppstår.

Enligt vår uppfattning är bolagsformen främst motiverad som en förberedelse inför privatisering av tidigare kommunal verksamhet. I övrigt bör den kommunala verksamheten bedrivas i förvaltningsform.

Vår principiella uppfattning är att kommuner och landsting bör avveckla den näringsverksamhet de bedriver och överlåta den till den privata sektorn. Detta gäller oavsett om näringsverksamheten sker i bolags- eller förvaltningsform.

En sådan förändring kommer att ta mycket lång tid, beroende på dels omfattningen av näringsverksamheten, dels den politiska viljan i de olika kommunerna. Det är därför viktigt att genom ändrade lagar och regler se till att skadeverkningarna av den kommunala näringsverksamheten begränsas omedelbart.

Vi föreslår att det snarast införs en lagstadgad utmaningsrätt som ger företagare rätt att på lika villkor konkurrera med de kommunala förvaltningarna.

Utmaningsrätten skall innebära en skyldighet för kommuner och landsting att upphandla varje verksamhet, förutom myndighetsutövning, i konkurrens när en företagare så begär. Enskilda och företag ges på detta sätt en möjlighet att utmana den offentliga sektorns verksamheter. Förutom ökad effektivitet och konkurrens öppnas stora möjligheter till fri företagsamhet inom det som tidigare varit offentliga monopol. Regeringen bör ges i uppdrag att återkomma med förslag till lagutformning.

Stockholm den 6 oktober 2003
Mikael Odenberg (m)
Ulla Löfgren (m)	Stefan Hagfeldt (m)
Henrik von Sydow (m)	Carl-Axel Roslund (m)
Peter Danielsson (m)	Ola Sundell (m)
Per Westerberg (m)