En frihetens författning

Motion 2004/05:K228 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m)

1 Sammanfattning

Sveriges författning behöver förnyas, både för att öka utrymmet för enskilda människors frihet och för att vitalisera den svenska demokratin samt för att Sverige bättre skall kunna leva upp till internationella åtaganden om skyddet av de enskilda medborgarnas fri- och rättigheter.

Sveriges nuvarande grundlag har gradvis förändrats sedan dess tillkomst för 30 år sedan. Ett kvarstående problem är att den maktdelning mellan lagstiftande, utövande och dömande makt som är en grundläggande förutsättning för en vital demokrati i praktiken är ofullgången i dagens system och kräver författningsförändringar för att bli till politisk verklighet.

Utifrån den enskilde medborgarens perspektiv liksom för kontrollen av den offentliga maktutövningen finns flera fördelar med att makten delas mellan olika, på demokratiska grunder, sammansatta institutioner. En sådan författningsutveckling skulle vara stimulerande för folkstyret, öka medborgarnas möjligheter att påverka framtiden samt stärka de rättsstatliga principerna.

Regeringsformens fri- och rättighetsskydd måste förstärkas. Detta kan bl.a. ske genom att Europakonventionen upphöjs till grundlag. Vi föreslår också att rättsstaten stärks genom att uppenbarhetsrekvisitet tas bort och att lagprövningsrätten förbättras. För att fullfölja en sådan reform bör domstolarnas konstitutionella ställning stärkas. Domstolarnas uppgift att värna rättsstatens principer är central i den demokratiska rättsstaten.

Som ett steg i en maktdelande utveckling av författningen vill vi tydliggöra den lokala självstyrelsen. Regeringens möjligheter att förhindra andra politiska majoriteters politik och demokratins genomslag inom ramen för den kommunala kompetensen måste minskas. En förstärkning av den lokala självstyrelsen skulle öka medborgarnas demokratiska makt över den egna vardagen.

Det politiska ansvaret måste tydliggöras. Som ett viktigt inslag i strävan efter att förbättra relationerna mellan väljare och valda vill vi ge väljarna ett större inflytande över vilka kandidater som väljs till de politiska församlingarna. I motionen diskuteras också hur den lokala demokratin kan stärkas, bl.a. genom att införa skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval.

Formerna för regeringsbildning efter riksdagsval måste ses över i ljuset av nu vunna erfarenheter. Den starka regeringsmakt som blivit resultatet av både ny budgetlagstiftning och Sveriges medlemskap i EU ställer större krav på regeringens förankring och stöd i riksdagen än vad dagens regler föreskriver.

2 Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 1

2 Innehållsförteckning 3

3 Förslag till riksdagsbeslut 4

4 En författningsreform behövs 5

5 Starkare skydd för individuella fri- och rättigheter 6

5.1 Samma skydd för alla grundlagsfästa rättigheter 6

5.2 Bättre skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning och stärkt minoritetsskydd 7

5.3 Upphöj Europakonventionen till grundlag 8

6 En förstärkt rättsstat 8

6.1 Lagprövningsrätten och uppenbarhetsrekvisitet 8

6.2 Författningsdomstol 9

6.3 Domstolarnas konstitutionella ställning 10

7 Ökad maktdelning 12

7.1 Tydligare kommunal självstyrelse 12

7.2 Utnämningsmakten 13

7.3 Regeringens förhållande till riksdagen 14

8 Val och regeringsbildning 15

8.1 Valsystemet, att få välja sina företrädare 15

8.1.1 Person- och partival i förening 15

8.1.2 Skilda valdagar 16

8.2 Regeringsbildning 17

3 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om Författningsutredningens omfattning och inriktning.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skyddet för grundlagsfästa fri- och rättigheter.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om rättighetsbegränsande lagstiftning.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en förstärkning av minoritetsskyddet.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att upphöja Europakonventionen till grundlag.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en förstärkt lagprövningsrätt och avskaffande av uppenbarhetsrekvisitet.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om författningsdomstol.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om domstolarnas konstitutionella ställning och om avskaffande av Domstolsverket och inrättandet av en domsstyrelse.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om maktdelning.

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om kommunal självstyrelse.

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utnämningsmakten.

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om regeringens förhållande till riksdagen.

13. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ändring av reglerna i regeringsformen som rör EU-medlemskapet.

14. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om personval.

15. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skilda valdagar.

16. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om brevröstning.

17. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om redovisning av blankröster.

18. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om reglerna för regeringsbildning.

4 En författningsreform behövs

I författningen finns samhällets grundläggande spelregler för den demokratiska processen. Här skall anges hur den enskildes rättigheter skall säkras, på vilket sätt beslut om de gemensamma angelägenheterna skall fattas samt vilka huvuduppgifter de offentliga organen har. Det är i grundlagen som balansen mellan den enskildes makt och rätt och den offentliga maktens räckvidd balanseras. I den avvägningen vill vi stärka den enskilde och skapa en tydligare begränsning och en tydligare kontroll av den offentliga maktens utövning.

Karaktären av grundläggande regler för statens och kommunernas förhållande till medborgarna gör det naturligt att eftersträva största möjliga enighet om reglernas utformning. En sådan strävan präglar också den svenska författningsdebatten sedan lång tid tillbaka.

Att enighet är önskvärt får emellertid inte innebära att samtalet om författningens syfte och karaktär undertrycks eller att de konflikter som präglar även detta område inte får komma till tydligt uttryck. Tydliga alternativ är en del också av en process där enighet till slut ses som ett särskilt värde.

Regeringen har nyligen presenterat direktiven till den nya Författningsutredningen. Vi är positiva till initiativet till utredningen. Sveriges författning behöver förnyas. Den nuvarande författningens tillkomst markerar snarare slutet på en politisk epok än inledningen på en ny.

Utredningen skall vara omfattande och bör enligt vår mening fokusera på följande tre övergripande frågeställningar i syfte att skapa tydliga spelregler för demokratin och väl definierade rättigheter för den enskilde.

För att åstadkomma en hållbar konstitution bör dessa tre uppgifter vara utgångspunkten för utredningens uppdrag:

• En tydligare gränsdragning för den offentliga maktutövningen och en förstärkning av den enskildes rättigheter.

• En ökad maktdelning genom en stärkt roll för riksdagen, oberoende domstolar, självständiga kommuner och fristående ämbetsverk.

• En vitaliserad demokrati genom nya regler för val och regeringsbildning.

Den första frågeställningen omfattar bl.a. frågor om hur skyddet för individuella fri- och rättigheter, t ex. äganderätten och den negativa föreningsfriheten, kan stärkas. Vidare omfattas frågor som hänger samman med rättsstaten d.v.s. en stärkt lagprövningsrätt, särskilt då avskaffandet av uppenbarhetsrekvisitet och frågan om inrättandet av en författningsdomstol samt frågan om domstolarnas konstitutionella ställning.

Den andra frågeställningen om möjligheterna att öka maktdelningen berör frågor om en stärkt kommunal självstyrelse och regeringens förhållande till riksdagen, särskilt när det gäller EU-frågor. Vidare bör Författningsutredningen se över regeringsformens regler för EU-medlemskapet, i synnerhet reglerna för överföring av beslutanderätt.

Den tredje övergripande frågeställningen, om val och regeringsbildning, innefattar t.ex. frågan om skilda valdagar, personvalssystemet, folkomröstningsinstitutet, småpartispärren samt formerna för regeringsbildning. Det är framförallt valfrågor och frågor om regeringsbildning som tas upp i direktiven. I motionen utvecklar vi våra ståndpunkter i en rad frågor som hör till detta område.

Vårt syfte med Författningsutredningen är att försöka få till stånd en hållbar konstitution för Sverige och förbättra de rättsstatliga aspekterna.

5 Starkare skydd för individuella fri- och rättigheter

Den liberala demokratisynen utgår från att begreppet demokrati inte bara är en beslutsform utan att demokrati också innebär att de beslut som fattas har ett materiellt innehåll som garanterar den enskildes frihet, rätt och ansvar i förhållande till statsmakten.

Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det reglerar förhållandet mellan den enskilde och det allmänna.

Att kunna garantera medborgarna ett starkt fri- och rättighetsskydd är en av konstitutionens primära uppgifter.

5.1 Samma skydd för alla grundlagsfästa rättigheter

Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter - också när detta måste ske på statens egen bekostnad - är en fråga som rymmer betydligt mer sprängkraft i dag än för bara några år sedan. Detta beror på att Sverige numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen på ett mer aktivt sätt än tidigare, främst genom EU-medlemskapet. EG-rätten är till följd av detta en del av den svenska rättsordningen och sedan EU-inträdet gäller också Europakonventionen som svensk lag. Vidare har Sverige sedan drygt tio år tillbaka också en rättsprövningslag som möjliggör prövning av förvaltningsbesluts laglighet.

Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och mänskliga rättigheter som Europakonventionen och EU bygger på, och som vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat utrymmet för staten att inskränka den enskildes rätt. Det är bra, men inte tillräckligt.

Den enskildes fri- och rättighetsskydd har visserligen till en del också förstärkts genom införandet av 2 kap. 23 § regeringsformen (RF), vilken föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Bestämmelsen är emellertid bara en formell anvisning för lagstiftaren och ger inte något materiellt skydd som är likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna.

Europakonventionen omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som 2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes fri- och rättigheter vore därför att utöka regeringsformens högre skyddsnivå till att omfatta även konventionens rättigheter.

Mot bakgrund av detta är det positivt att det i förslaget till nytt konstitutionellt fördrag för EU föreslås att EU skall söka anslutning till Europakonventionen. Därmed klargörs att det är Europakonventionen som ligger till grund både för Sverige och EU när det gäller den enskildes rättigheter.

Trots dessa ljuspunkter återstår det ändå, som redovisats ovan, stora brister i skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Direktiven öppnar för att dessa frågor tas upp genom det breda mandat som säger att utredningen är oförhindrad att pröva om det finns skäl att i övrigt föreslå förändringar vad gäller skyddet för grundläggande fri- och rättigheter.

5.2 Bättre skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning och stärkt minoritetsskydd

Alla fri- och rättigheter i regeringsformen bör åtnjuta samma skydd. Såär inte fallet i dag. Vissa av de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter inte ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri- och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna.

Sverige skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt ut. Grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar bör vara lika starkt, oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Då skulle betydelsefulla förstärkningar av enskildas rättigheter kunna uppnås. Det skulle bl.a. innebära att de tre allmänna begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt vår mening bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarandei 2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga vid inskränkningar av alla rättigheter som skyddas i 2 kap. På så sätt skulle en riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid kunna tvinga fram ett års uppskov med en i och för sig tillåten rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras.

En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet enligt nu nämnda riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att Sverige är en demokrati och en rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse framför individens rätt.

5.3 Upphöj Europakonventionen till grundlag

I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att Sverige vid några tillfällen de senaste åren har fällts i Europadomstolen till följd av systemet med skattetillägg. Domstolen har påpekat att det svenska skattetillägget är att anse som ett straff och inte som en administrativ avgift. Att skattetillägget är att anse som ett straff utlöser vissa rättssäkerhetsgarantier, t.ex. rätten att få sitt straff prövat i domstol inom rimlig tid. Att man i Sverige kan tvingas vänta upp till tio år för att få sin sak prövad är oacceptabelt.

Europadomstolen kritiserade också det faktum att enskilda personer och enskilda företagare inte heller kan få anstånd med verkställigheten till dess att hans eller hennes sak har prövats i domstol, d.v.s. att straffet utmäts innan det finns en lagakraftvunnen dom. Det är rimligt att det svenska skattesystemet anpassas till kraven på rättssäkerhet. En utgångspunkt är att de som väljer att överklaga ett beslut från skattemyndigheten inte skall behöva vänta oskäligt lång tid för att få sin sak prövad och inte heller behöva betala in ett eventuellt skattetillägg förrän dom avkunnats i högsta instans.

Att Sverige gång efter annan fälls i Europadomstolen för brott mot konventionen är inte tillfredsställande. Den nuvarande bristen på samstämmighet mellan Europakonventionens och Regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att upphöja Europakonventionen till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även Europakonventionen.

6 En förstärkt rättsstat

6.1 Lagprövningsrätten och uppenbarhetsrekvisitet

Frågan om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, d.v.s. den rätt och skyldighet som domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand grundlagens bestämmelser t.ex. bestämmelserna om skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF.

Den enskildes skydd utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan också en skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde. Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat om föreskriften, skall tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart, framgår det av 11 kap. 14 § RF.

Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat. Kritiken har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad förordning som strider mot en av riksdagen antagen lag skall tillämpas så länge motstridigheten inte är uppenbar.

Som en följd av den rättsmiljö som Sverige numera är en del av har uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera Europakonventionen i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina grundläggande rättsprinciper ur denna. Det innebär bl.a. att Europakonventionen skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler till följd av EG-direktiv.

De delar av Europakonventionen, som genom EG-domstolens ställningstaganden utgör en del av EG-rätten, skall mot den här bakgrunden tillämpas framför svensk lag, medan andra delar av konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det bör även tilläggas att inte heller Europadomstolen tillämpar något uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt både för Europadomstolen och EG-domstolen att underkänna svenska föreskrifter som har antagits av riksdagen eller regeringen medan svenska domstolar endast kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart.

I direktiven anges att frågan om en förstärkt lagprövningsrätt och inrättandet av en författningsdomstol skall tas upp av utredningen. Det är bra, som ett led i att stärka den enskildes ställning gentemot det allmänna måste domstolarnas möjlighet till lagprövning bli bättre.

Utgångspunkten är att det inte skall vara någon skillnad i domstolarnas möjlighet att pröva lagars överensstämmelse med grundlagen eller andra överordnade normer. Att komma bort från denna obalans och att avskaffa uppenbarhetsrekvisitet bör därför vara en av Författningsutredningens huvuduppgifter. Förbättrad möjlighet till lagprövning för domstolarna är också ett led i att öka den demokratiska maktdelningen i en rättsstat.

6.2 Författningsdomstol

Om uppenbarhetsrekvisitet avskaffas och det görs en förstärkning av lagprövningsrätten uppstår frågan om vilken domstol som skall göra en sådan prövning. Skall det inrättas en särskild författningsdomstol eller skall denna funktion ges till en redan befintlig domstol eller skall prövningen göras i den domstol där frågan kommer upp? Mot bakgrund av denna frågeställning är det positivt att frågan om inrättandet av en författningsdomstol ingår i Författningsutredningens uppdrag.

Det finns olika skäl för att inrätta en författningsdomstol. Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det främsta uttrycket för folkets vilja. För att bl.a. motverka centralistiska tendenser är det viktigt att upprätthålla en starkare gräns mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den kommunala självstyrelsen gentemot staten.

Ytterligare ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i Sverige är EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande funktion av helt annan omfattning än vad som tidigare varit fallet. Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av lägre valör utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i överensstämmelse med EG-rätten. Mot den bakgrunden finns det också i Sverige - med en stärkt judiciell kontroll i övrigt - ett behov av en rättslig instans som med största möjliga auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte utgöras av en ny domstol utan kan utgöras av Högsta domstolen, Regeringsrätten eller en sammansättning av ledamöter från dessa domstolar, utrustade med de funktioner som bör tillkomma en författningsdomstol.

6.3 Domstolarnas konstitutionella ställning

Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten. Deras självständighet och oberoende är fundamentala för bl.a. legitimiteten i rättskipningen. Det finns de som menar att system med oberoende domstolar som kontrollerar andra offentliga organ är odemokratiska. Det är inte korrekt. Domstolarna är en del av rättsstaten, en förutsättning för demokratin. De agerar bara på det mandat som de tilldelats i författningen genom demokratiska beslut.

Domstolarnas uppgifter är, till skillnad från polis- och åklagarväsendets, inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter, vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får ingen myndighet, ej heller riksdagen, bestämma hur domstol skall döma eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet.

Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och åklagarmyndigheterna eller Domstolsverket, lyder inte domstolarna under regeringen. Regeringsformen innehåller vissa bestämmelser som syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter, t.ex. i fråga om ingripanden vid dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. Regeringsformen är t.ex. otydlig när det gäller att förbehålla riksdagen normgivningsmakten beträffande rättskipningen och domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och utnämningsmakten.

Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. I dag kan, enligt 8 kap. 13 § RF, sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till. Efter delegering, främst till Domstolsverket, kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning eftersom den riskerar att urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket skulle kunna äventyra allmänhetens förtroende för domstolarna.

I riksdagen sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna skall vara. I syfte att tydligare inskärpa domstolarnas konstitutionella ställning skulle ansvaret för domstolsväsendet kunna föras över till konstitutionsutskottet.

Domstolsverket är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen ges i förordning utfärdad av regeringen, dess generaldirektör utses av regeringen på begränsad tid och är således underställd regeringen. Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstolsväsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och användning av beviljade anslag. Vidare får Domstolsverket utfärda allmänna råd om utformningen av arbetsordningen vid domstolarna. I ett internationellt perspektiv framstår Sveriges domstolsadministration som unik.

Genom Domstolsverket kan regeringen således utöva ett betydande inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende domstolsväsende är det nödvändigt att den centrala domstolsadministrationen ses över liksom Domstolsverkets roll i förhållande till domstolarna och till riksdag och regering.

I Danmark har man, med stöd av lag, inrättat en domstyrelse. Även dess instruktion meddelas i lag. Domstyrelsen är därför direkt underställd Folketinget och inte regeringen. Frågan om inrättandet av en svensk domstolsstyrelse liknande den danska bör tas upp i Författningsutredningen. Införandet av en sådan skulle innebära en nödvändig markering av domstolarnas självständighet gentemot regeringen och Justitiedepartementet.

Att stärka domstolarnas oberoende är en viktig rättsstatlig reform som också leder till ökad maktdelning och bättre möjligheter till kontroll av det offentliga beslutsfattandet.

7 Ökad maktdelning

Den andra övergripande frågeställningen vi vill framhålla är behovet av ökad maktdelning inom det parlamentariska styrelseskicket.

Demokratin förverkligas genom den enskildes fri- och rättigheter och genom att medborgarna i fria val bestämmer över sitt gemensamma styre. Den utövande makten kan antingen utgå från den lagstiftande församlingen, vilket är den parlamentariska formen, som vi har i Sverige, eller väljas direkt för att sedan stå under den lagstiftande församlingens kontroll. Den dömande makten skall i varje rättsstat stå fri från politiskt inflytande när det gäller att hävda den enskildes rätt.

Poängen med maktdelning är att makten balanseras och att den underlättar möjligheterna till insyn, kontroll och ansvarsutkrävande genom att man har olika institutioner som självständigt granskar varandra.

Maktdelning kan ske på olika sätt. Det kan t.ex. ske genom att makten delas mellan de politiska organen och rättsväsendet som det gjorts bl.a. i USA och i Europeiska unionen. Makt kan också delas genom förekomsten av ett tvåkammarsystem i parlamentet. De självständiga ämbetsverken, som har en lång tradition i Sverige, är en annan form av maktdelning. System med inslag av både direktdemokrati, t.ex. folkomröstningar, och representativ demokrati är ytterligare en form av maktdelning. Maktdelning kan även vara vertikal, mellan olika politiska nivåer, t.ex. mellan stat och kommuner, eller mellan EU och medlemsstaterna.

Maktdelning kan och bör ses som en princip, snarare än som ett preciserat och fixerat system. En stark kommunal självstyrelse är ett exempel på en del av en större maktdelning på ett vertikalt plan.

Vi vill se en ökad maktdelning i Sverige eftersom den som princip har flera fördelar. Genom maktdelning tydliggörs statens och kommunernas uppgifter liksom EU:s. Osund maktkoncentration motverkas och ett större mått av kontroll möjliggörs. Medborgarnas inflytande kan komma till uttryck på mer än ett sätt eftersom deras möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande ökar.

En annan fördel med en tydligare maktdelning är att en sådan förändring stärker demokratins konstitutionella legitimitet och minskar de rättsstatliga bristerna. Skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna stärks i och med att domstolar och andra rättstillämpande organ ges möjlighet att underkänna lagstiftning som kränker sådana rättigheter.

7.1 Tydligare kommunal självstyrelse

Som anförts ovan vill vi förbättra lagprövningsrätten både för att förbättra rättssäkerheten och för att öka maktdelningen genom att ge domstolarna en starkare ställning. En del av den ökade maktdelningen bör även vara vertikal, d.v.s. det skall finnas en tydligare uppdelning mellan statens och kommunernas befogenheter.

När makten läggs direkt hos den enskilda människan skall också den kommunala rätten vika. Den individuella självbestämmanderätten bör värnas i så stor utsträckning som möjligt. Därför måste kommunernas kompetens vara tydligt och klart avgränsad.

Enligt regeringsformen utövas den svenska demokratin genom ett parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Primärkommunerna har breda ansvarsområden, medan landstingens uppgifter är mera begränsade. Det är vår uppfattning att Sverige i framtiden inte behöver två sorters kommuner, ett parallellkommunsystem. Frågan blir inte mindre angelägen genom att EU-medlemskapet tillfört Sverige ytterligare en beslutsnivå.

På de områden där lokala offentliga beslut eller skattefinansierade insatser är nödvändiga måste det råda en genuin kommunal självstyrelse där kommunmedborgarnas demokratiska val är styrande.

Vissa offentliga ansvarsområden, främst skola, sjukvård och äldreomsorg, måste komma alla till del på samma villkor över hela landet. Där förespråkar vi en statlig finansiering och ger den enskilde stor valfrihet.

I annat sammanhang förordar vi att det avgörande inflytandet över hälso- och sjukvården flyttas från landstingen till patienterna. En sådan frihetsreform innebär att landstingen som politisk nivå blir överflödig. Landstingen som politisk instans bör därför avvecklas som en del av en större hälso- och sjukvårdsreform. Frågor som kräver samverkan i större områden kan och bör lösas genom institutionella arrangemang från fall till fall. Samverkan mellan kommuner kan med den nya kommunallagen utnyttjas på ett flexibelt sätt för att tillgodose medborgarnas intressen. Eftersom kommunerna är självständiga är de fria att samverka inom vissa givna ramar.

Samhällsutvecklingen gör det nödvändigt att se över både välfärdens organisation och medborgarnas utrymme att själva bestämma över den samt utformningen och fördelningen av ansvaret för välfärdens tjänster och deras finansiering.

7.2 Utnämningsmakten

Självständiga ämbetsverk är också en form av maktdelning. Bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF syftar både till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende gentemot staten och att upprätthålla medborgarnas tilltro till den statliga förvaltningen som sådan. Att grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar iakttas av regeringen vid utnämningar är därför av stor vikt.

Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare. Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster.

Det som nu sagtsinnebär naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att politiker med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig topptjänst. Vi anser emellertid mot bakgrund av ovanstående att regeringen konsekvent gjort politiska utnämningar av personer från det egna partiet eller från samarbetspartierna som i en oproportionerlig utsträckning satt politisk tillhörighet före sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. Därmed har den missbrukat sin utnämningsmakt, vilket kan leda till en utveckling där verkschefer och andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. Detta aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn av utnämningspolitikens grunder. För att motverka en utveckling som beskrivits ovan bör regeringens utnämningsmakt reformeras i syfte att öka genomlysningen vid tillsättningen av statliga chefer, myndighets- eller verkschefer och andra topptjänster. En möjlighet att åstadkomma detta skulle kunna vara att låta kandidater till sådana tjänster frågas ut offentligt inför det riksdagsutskott som bereder ärenden som rör myndighetens eller verkets område.

7.3 Regeringens förhållande till riksdagen

Genom den nya budgetordningen har regeringen fått en större makt än vad som anges i grundlagen. Regeringen har också som företrädare för Sverige i EU:s ministerråd fått en starkare ställning i förhållande till riksdagen när det gäller områden där EU har kompetens att stifta lag. Genom EU-medlemskapet har riksdagen dock fått en starkare ställning när det gäller utrikes- och säkerhetspolitiken som i Sverige traditionellt sett har varit regeringens ansvarsområde. EU-medlemskapet har ocksåökat riksdagens insyn och inflytande över delar av den normgivningsmakt som är delegerad till regering och myndigheter.

Regeringen företräder Sverige i ministerrådet. Den linje regeringen driver i lagstiftningsarbetet inom EU måste förankras och ha stöd i riksdagen. Riksdagen måste i större utsträckning än i dag kunna lägga fast de riktlinjer som bör gälla inom olika politiska sakområden. Det bör klargöras att det är regeringens ansvar att i EU företräda riksdagens linje.

Arbetet i riksdagen måste därför reformeras med utgångspunkt i de krav som EU-samarbetet ställer. För att riksdagens ställning skall vara stark gentemot både regering och väljare ställer detta krav på att riksdagsarbetet reformeras med utgångspunkt i att EU-frågor skall behandlas inom ramen för riksdagens normala arbetsformer där fackutskotten bereder ärendena. Riksdagens makt att kontrollera regeringen och lägga fast svensk politik skall värnas.

Den stärkta regeringsmakt som blivit resultatet av både ny budgetlagstiftning och Sveriges medlemskap i EU ställer större krav på regeringens förankring och stöd i riksdagen än dagens regler.

I direktiven till Författningsutredningen anger regeringen att frågor som rör regeringsformens bestämmelser om förhållandet till andra stater och mellanfolkliga organisationer inte skall ingå i Författningsutredningens uppdrag. Därmed beaktas inte det uttalande som gjordes av riksdagen våren 2002 (2001/02:KU18), där riksdagen uttalade att förslaget till nytt EU-fördrag kunde medföra behov av överväganden med bl.a. konstitutionella inslag i medlemsländerna i samband med deras godkännanden av en eventuell fördragsrevision.

Det kunde t.ex. för svenskt vidkommande vara lämpligt att i samband med en ratificering skapa utrymme för mer allmänna överväganden kring t.ex. hur vi själva beskriver vårt deltagande i EU-samarbetet, inte minst när det gäller uppgiftsfördelningen mellan EU och enskilda medlemsstater. Riksdagen konstaterade bl.a. att de svenska grundlagsreglerna kring EU-samarbetet i dag återfinns i 10 kap. RF, som allmänt rör förhållandet till andra stater. Trots EU-samarbetets särprägel både till omfattning och karaktär, framstår de regler som är särskilt inriktade på detta samarbete närmast som undantagsregler eller särlösningar i förhållande till vad som annars gäller.

Författningsutredningen bör därför ges mandat att se över denna fråga.

8 Val och regeringsbildning

Den tredje övergripande frågeställningen berör frågor om val och regeringsbildning. I direktiven till utredningen anger regeringen att frågor om valsystem och om regeringsbildning skall ses över förutsättningslöst. Det är bra, det är dock märkligt att ett av huvudsyftena med utredningen verkar vara att höja valdeltagandet. Ett högt valdeltagande är i sig ingen parameter på hur demokratiskt ett land är.

Utgångspunkten bör vara hur den demokratiska processen kan bli mer vital.

Det politiska förtroendemannaskapet är förpliktande. Att bli vald till en politisk församling innebär en skyldighet att företräda enskilda människor på områden där de själva inte kan fatta de nödvändiga besluten.

Det politiska arbetets karaktär av personligt förtroendeuppdrag har emellertid tunnats ut i takt med att politikens makt har byggts ut och blivit alltmer teknokratiserad. Det är en farlig utveckling. Politikerns förhållande till sina uppdragsgivare tunnas ut. Det folkliga engagemanget sviktar.

Det är nu hög tid att på nytt göra politiken till en mer personlig angelägenhet. En förstärkning av den lokala politiken skulle t.ex. verka i denna riktning liksom olika former av personval.

8.1 Valsystemet, att få välja sina företrädare

8.1.1 Person- och partival i förening

I vårt land finns sedan 1995 ett visst inslag av personval. Vid 1998 års val infördes ett system med preferensröstning, vilket innebär att partierna nominerar kandidater som väljarna sedan har möjlighet att lägga en personröst på genom att kryssa för en (1) kandidat på valsedeln. Tanken bakom personvalsinslaget var att väljarna i större utsträckning än tidigare skulle kunna påverka ordningen bland kandidaterna.

Vi anser att det är angeläget att pröva hur en förstärkning av personvalsinslaget kan ske. En möjlighet som kan genomföras inom ramen för nuvarande system är att sänka spärrgränserna för personval vid riksdagsval från åtta till fem procent. Det finns ingenting som motiverar att man bibehåller en högre spärrgräns i riksdagsvalet än i kommunal- och landstingsvalen.

Personvalsinslaget i valsystemet kan emellertidförstärkas mer än så. Om spärrarna tas bort helt, ökar väljarnas inflytande över vem som väljs.

Det har också visat sig att valkretsarnas storlek har fått stor betydelse för effekten av personvalsinslaget, särskilt i de större valkretsarna. Personvalet har fått större genomslag i mindre valkretsar än i större. En del av lösningen på problemet med personvalets dåliga genomslag i de större valkretsarna vore därför att reformera valkretsindelningen och införa mindre valkretsar. Det vore också en möjlighet att sänka personvalsspärren i de stora valkretsarna.

Väljarnas förmåga att kontrollera och ställa de politiskt ansvariga till svars skall stärkas. Dagens situation med en minoritetsregering och samarbetspartier utan ett klart ansvarsförhållande innebär inte bara att regeringen har en svag parlamentarisk förankring för de uppgifter som åvilar den utan försvårar samtidigt både väljarnas insyn och möjligheterna att utkräva ansvar.

De valda företrädarna skall ha ett klart och tydligt samband med sina väljare. Av det skälet bör personvalsinslaget stärkas liksom det ansvar som den enskilda förtroendevalda har gentemot sina väljare och sin valkrets. Vi är beredda att pröva olika lösningar för att uppnå detta.

Ett ökat personvalsinslag och ansvar gentemot den egna valkretsen skall förenas med ett proportionellt valsystem. Proportionaliteten får dock inte i sig leda till svaga regeringar, svåröverskådliga ansvarsförhållanden och ett oproportionerligt inflytande för små partier. Hur valsystemet utformas är viktigt för att på samma gång ge ett tydligt personvalsinslag, tydliga ansvarsförhållanden och möjligheter för väljarna att genom sitt utslag få regeringsskiften till stånd.

8.1.2 Skilda valdagar

Sverige har gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval sedan 1973. Under den tid som gått sedan denna ordning infördes har kommunernas ställning och uppgifter förändrats väsentligt. Kommunerna bestämmer bl.a. över skolan, socialtjänsten, barnomsorgen, hemsjukvården, natur- och stadsmiljön, väsentliga delar av infrastrukturen m.m.

Närmare 50 procent av hela den offentliga sektorn tas i anspråk av kommuner och landsting. En stor del av befolkningen betalar ingen eller bara en begränsad inkomstskatt till staten. I gengäld betalar man betydande belopp i landstings- och kommunalskatt. När den nya vallagen trädde i kraft den 1 juli 1997 överfördes ordningen med gemensam valdag per automatik.

Med skilda valdagar för kommunal- och riksdagsval skulle viktiga kommunala frågeställningar få samma möjligheter som rikspolitiken att tydliggöras och debatteras. Med beaktande av den förskjutning i ansvarsfördelning som skett från stat till kommun finns det starka skäl som talar för att ändra nuvarande ordning med gemensam valdag för kommunal- och riksdagsval.

Ett viktigt skäl till att valdagarna bör skiljas åt är att det förbättrar möjligheterna till ansvarsutkrävande. En möjlighet är att val till riksdag och kommun varvas med tvåårs mellanrum. En annan möjlighet är att hålla val i en fjärdedel av landets kommuner varje år. En tredje möjlighet är att låta kommunerna själva bestämma när val skall hållas och sedan tillämpa rullande mandatperioder med upplösningsrätt. Fördelen med spridda kommunala valdagar är att det ökar möjligheten till genuint kommunala val i stället för att kommunalvalen blir en opinionsyttring för eller emot sittande regering. Möjligheten att hålla extra val skulle kunna vitalisera den kommunala demokratin.

Om valdagarna skiljs åt kommer det att anordnas allmänna val med tätare mellanrum än i dag. Erfarenheten av de fyraåriga mandatperioderna är i allt väsentligt positiva men med den reservationen att avståndet mellan val blivit väl långt.

Brevröstningen så som den tillämpades i valet 2002 och i folkomröstningen om euron 2003 bör nu permanentas. Blanka röster bör dessutom särredovisas från ogiltiga.

8.2 Regeringsbildning

Bestämmelserna om regeringsbildning finns i 6 kap. 1-4 §§ RF och infördes i samband med att 1974 års regeringsform. Om regeringen avgått föreskrivs att talmannen kallar företrädare för varje partigrupp i riksdagen till samråd samt överlägger med vice talmännen för att komma fram till ett förslag till statsminister. Därefter avger talmannen sitt förslag till riksdagen som inom fyra dagar, utan beredning i utskott, skall pröva talmannens förslag genom omröstning. Röstar mer än hälften av riksdagsledamöterna mot förslaget är det förkastat. I annat fall är det godkänt.

Omröstningsreglerna vid val av statsminister är konstruerade på samma sätt som omröstningsreglerna vid yrkande om misstroendevotum. Införandet av denna konstruktion motiverades med att den bör kunna fungera smidigare i lägen där regeringen har ett svagt underlag i riksdagen eftersom någon partigrupp kan tänkas tolerera regeringen men inte vilja stödja den uttryckligen.

En sittande regering behöver emellertid inte avgå efter ett val ens om valresultatet inneburit en betydande mandatförlust. Riksdagen kan i sådana fall, om den inte tolererar regeringen, fälla den genom en misstroendeförklaring.

De många turer som följde på 2002 års val aktualiserar frågan om inte reglerna för regeringsbildning borde ändras. Valresultatet innebar att ett oklart parlamentariskt läge uppstod. Trots detta valde den socialdemokratiska regeringen att sitta kvar. Regeringens agerande blottar en brist i regeringsformens reglering av förhållandet mellan riksdag och regering i regeringsbildningsprocessen. Denna iakttagelse förstärks av det faktum att regeringsmaktens betydelse också har förstärkts.

En anledning till att Sverige hittills undvikit större konstitutionella problem i samband med regeringsbildningar är att valutslagen normalt har givit rimligt klara majoritetskonstellationer. De senaste två valen har emellertid givit långt ifrån tydliga majoriteter. Ändå har en minoritetsregering kunnat fortsätta att regera.

Att riksdagen efter ett allmänt val inte har möjlighet att pröva vem som skall ha ansvaret för regeringsmakten framstår som märkligt. Därför bör sittande regering alltid avgå efter val. Det måste vara tydligt för väljarna vilket parlamentariskt underlag en regering har.

Det är rimligt att reglerna för regeringsbildning ändras på så sätt att det i ett oklart parlamentariskt läge är talmannen som får i uppdrag att utse den statsministerkandidat som har störst möjlighet att bilda en regering som tolereras av en riksdagsmajoritet.

Frågan kan lösas på flera sätt. Ett alternativ är alltså att regeringen upplöses automatiskt i samband med valet och att talmannen efter valet får i uppdrag att leda arbetet med regeringsbildning. Ett annat alternativ är att omröstningsreglerna ändras så att regeringen måste ha ett aktivt stöd i parlamentet, vilket skulle tydliggöra det politiska ansvaret för regeringsmaktens utövning.

Stockholm den 24 september 2004
Fredrik Reinfeldt (m)
Mikael Odenberg (m)	Beatrice Ask (m)
Per Westerberg (m)	Catharina Elmsäter-Svärd (m)
Lennart Hedquist (m)	Cristina Husmark Pehrsson (m)
Göran Lennmarker (m)	Marietta de Pourbaix-Lundin (m)
Gunilla Carlsson i Tyresö (m)	Sten Tolgfors (m)