Kommunal näringsverksamhet

Motion 1998/99:Fi613 av Per Westerberg m.fl. (m)

Sammanfattning

Kommuner och landsting bedriver en omfattande
näringsverksamhet. Den sker både i traditionell
förvaltningsform och i ett stort antal kommunala bolag.

Det finns idag ca 1 800 kommunala och landstingskommunala bolag och
stiftelser med en sammanlagd omsättning om ca 130 miljarder kronor. Det
kan ställas mot den övriga kommunala sektorn som omsätter ca 420
miljarder kronor.

Kommunal näringsverksamhet hotar småföretagen.

Riktiga jobb och småföretag slås ut av skattesubventionerad kommunal
verksamhet. Det finns en lång rad exempel på näringsverksamhet som
bedrivs i bolag eller förvaltningsform med kraftiga skattesubventioner. Det
har tvingat de privata småföretagen att konkurrera med verksamheter som
bedrivs på helt andra ekonomiska villkor. Småföretagarna tvingas att med
sina egna skattepengar betala den konkurrerande kommunala verksamheten.

Kommunal näringsverksamhet innebär ett stort risktagande för skatte-
betalarna.

En betydande del av den kommunala närings- och bolagsverksamheten
finns inom energi- och bostadsområdet. Det är områden som tidigare har
varit starkt reglerade och det kommunala risktagandet har därför varit
mycket litet. I dag är riskerna betydande, vilket vi ser exempel på i
kraftföretaget Kraftlots, som gått i konkurs samt Pitebuss AB, som sålts för
att undvika ytterligare årliga mångmiljonförluster för skattebetalarna.

Kommunala bolag och näringsverksamhet leder till att resurser tas från den
kommunala kärnverksamheten.

Bara i Örebro län kommer skattebetalarna att tvingas ge ifrån sig
hundratals miljoner kronor till de kommunala bostadsbolagen. När
kommuner driver videouthyrning, solarieverksamhet, kaféer, resebyrå och
åkerier med hjälp av skattepengar innebär det att pengar används som annars
kunde gått till skola, vård och omsorg eller minskat skatten för medborgarna.

Kommunala bolag är ett växande demokratiproblem.

Medborgarna saknar fullgod insyn i och möjlighet att laglighetspröva en
femtedel av den verksamhet som garanteras av deras egna pengar. Alltför
ofta söker kommunerna genom bolagsbildningar att kringgå kommunal-
lagens restriktioner (offentlighetsprincipen, självkostnadsprincipen, lokali-
seringsprincipen och likställighetsprincipen) och ge sig ut på en marknad där
de inte hör hemma.

Kommuner ska inte driva
näringsverksamhet

Kommunerna ska inte bedriva näringsverksamhet, eller ge
stöd till privat näringsverksamhet. Genom utökad och
korrekt upphandling av olika tjänster kan kommunerna
däremot medverka till ett bättre fungerande, lokalt
näringsliv.

Ytterligare ett skäl till att kommunerna ska avstå från att bedriva
näringsverksamhet är svårigheterna att genomföra en korrekt upphandling
när anbudsgivarna består av både externa företag på marknaden och egna
förvaltningar eller helägda bolag.

De kommunala redovisningssystemen och kalkylmetoderna är inte
uppbyggda för att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster.
Detta försvårar en korrekt anbudsgivning från de interna resultatenheterna
och hotar konkurrensneutraliteten även om ambitionerna vid upphandlingen
är de bästa.

De flesta kommuner har i dag börjat tillämpa ökad konkurrensutsättning av
sina uppgifter för att få ut mer av skattepengarna. Detta är tveklöst bra. Men
tyvärr sker konkurrensutsättningen ofta på ett valhänt och direkt felaktigt
sätt. Avbrutna upphandlingar, gynnande av egen verksamhet, dålig kostnads-
redovisning och underprissättning är bara några av de problem som uppstår.

Möjligheterna för enskilda människor och företag att klaga på dåliga och
felaktiga kommunala beslut är dessutom små.

De kommunala bolagen är hybrider. De lever i två olika världar som sällan
går att kombinera. Dolda subventioner är inte ovanliga och lägre
kapitalkostnader än konkurrenterna är legio till följd av kommunala
borgensåtaganden. Flertalet kommunala bolag är underkapitaliserade men
kan i praktiken agera med den kommunala beskattningsrätten som eget
kapital. I realiteten kan de heller inte gå i konkurs, eftersom detta skulle
påverka berörda kommuners lånemöjligheter negativt.

Enligt vår uppfattning är bolagsformen främst motiverad som en
förberedelse inför privatisering av tidigare kommunal verksamhet. I övrigt
bör den kommunala verksamheten bedrivas i förvaltningsform.

Vi anser att kommuner och landsting ska avveckla den näringsverksamhet
de bedriver och överlåta denna till den privata sektorn. Detta gäller oavsett
om näringsverksamheten sker i bolags- eller förvaltningsform. En sådan
förändring kommer att ta tid, dels beroende på omfattningen av
näringsverksamheten, dels beroende på den politiska viljan i de olika
kommunerna. Det är därför viktigt att genom ändrade lagar och regler se till
att skadeverkningarna av den kommunala näringsverksamheten begränsas
omedelbart.

Småföretagen hotas

Kommunerna utgör en väsentlig del av marknaden för de
små lokala företagen. Det gäller allt från elfirman som gör
installationer och sköter underhåll av de kommunala
byggnaderna till bagaren som levererar färskt bröd till
skolbespisningen. För serviceföretagen som agerar på den
lokala marknaden kan kommunernas agerande bli avgörande
för om företagen har en framtid eller inte.

Kommunerna har under senare tid fått ett större ansvar för att avhjälpa
öppen arbetslöshet. Inte sällan löser de problemen genom att engagera de
arbetslösa i någon form av serviceverksamhet. Sådan serviceverksamhet
konkurrerar ofta med privata företag, t.ex. kaféer, bagerier och tapetseri-
verkstäder. Kommunerna agerar troligen i största välvilja och inser inte att de
genom sitt agerande hotar slå ut befintliga privata serviceföretag, ödelägga
tillvaron för hårt arbetande småföretagare och rejält försämra förut-
sättningarna för nya företag.

Örebro kommun har fattat beslut om att i Stadsbiblioteket starta uthyrning
av videofilmer, en verksamhet som redan bedrivs av ett antal privata företag i
kommunen. Kommunen kommer att ha en mycket aggressiv prissättning i
förhållande till sina konkurrenter på orten. Filmer för vuxna kommer att
erbjudas för 20 kronor per tre dygn medan barnfilmer kommer att erbjudas
kostnadsfritt. De privata videouthyrarna kan inte på samma sätt låta
skattebetalarna stå för en del av kostnaderna.

I Lindesberg har det kommunala arbetslöshetsprojektet sålt skatte-
subventionerade smörgåsar för tio kronor styck. Det privata konditoriet på
andra sidan gatan som måste ha täckning för alla sina kostnader tar 29 kronor
för motsvarande smörgås och drabbades därför hårt av den skatte-
subventionerade kommunala verksamheten.

I Karlskoga kommun drivs gym- och solarieverksamhet i anslutning till det
kommunala badhuset. De privata företagen som driver samma verksamhet
utan kommunala subventioner drabbas.

Örebro kommun är ett talande exempel på hur det offentliga säljer
skattesubventionerade tjänster på den öppna marknaden. Företagarna har
kartlagt att fordonstvätt, maskinuthyrning, biluthyrning, skylttillverkning och
budtransporter är kommunala tjänster som säljs till privatpersoner och
företag. Det innebär att privata företag som inte kan täcka sina kostnader
med skattebetalarnas pengar drabbas av kommunernas osunda konkurrens.

Riskerna är stora

En betydande del av den kommunala näringsverksamheten
och bolagsverksamheten finns inom energi och
bostadsområde. Det är områden som tidigare har varit starkt
reglerade och därigenom har det kommunala risktagandet,
hittills, varit mycket litet. Den el som exempelvis det
kommunala kraftvärmeverket producerade och distribuerade
var kommunmedborgarna tvingade att köpa. Därmed var
kommunens energibolag alltid garanterat att få täckning för
sina kostnader.

De kommunala bostadsbolagen byggdes upp utan krav på finansiellt
sparande. Både bostäder och energi är områden som kräver långsiktighet i
investeringar, mycket stor kapitalbindning och därmed högt risktagande. I
dag är både el- och bostadsmarknaderna avreglerade till betydande delar och
därmed ökar det kommunala risktagandet. Många kommunala bostadsbolag
står numera med många tomma lägenheter samtidigt som de saknar
finansiella tillgångar.

Är den kommunala elen för dyr kan kunden välja att köpa från ett annat
håll medan kommunen står med en dyr produktionsanläggning. Riskerna
med den kommunala näringsverksamheten har, bland annat till följd av
avregleringar inom dessa områden, ökat påtagligt under senare år.

I Karlskoga byggdes i början av 1990-talet en gasoleldad elproduktion vid
det kommunala värmeverket. Eftersom elpriset inte stigit som man räknade
med vid byggandet och bränsleskatterna förändrats har man idag inte råd att
använda anläggningen. De rörliga kostnaderna täcks inte av elpriset.
Kapitalkostnaderna på 22 miljoner kronor per år för den gasoleldade delen av
värmeverket måste ändå betalas av kommunmedborgarna via elpriset och
kommunalskatten.

Många av de kommunala bostadsbolagen i länet är närmast konkurs-
mässiga. Bara i Karlskoga får kommunmedborgarna via skattsedeln betala
långt över 100 miljoner kronor för kommunens bostadsbolag.

Örebro läns landstings engagemang i LUAB, Länsutbildningsbolaget, har
kostat skattebetalarna stora summor. Skattepengar ska inte riskeras i
verksamheter som andra kan sköta bättre. Inom utbildningssektorn finns ett
stort utbud av privata tjänster att välja bland.

Resurser tas från vård,
skola och omsorg

Kommunala bolag och kommunal näringsverksamhet
innebär regelmässigt att resurser används som annars kunde
ha gått till skola, vård, omsorg eller till skattebetalarna i form
av lägre skatt. De kommunala bostadsbolagen är kanske det
främsta exemplet i Örebro län på hur hundratals miljoner
plöjts ner i kommunala bolag för att täcka förluster.

Även när Örebro kommun driver biluthyrning, drivmedelsförsäljning,
fordonstvätt och videouthyrning till privatpersoner och företag med hjälp av
skattesubventioner innebär det att pengar används som annars kunde gå till
den kommunala kärnverksamheten.

När landstinget i åratal drivit den starkt skattesubventionerade Åkerby
kursgård har det varit ett medvetet val av landstingsmajoriteten att pengarna
behövts bättre i kursgården än i sjukvården.

Landstingets inhopp i utbildningsbranschen, via bildandet av bolaget
LUAB, Länsutbildningsbolaget, är ytterligare ett exempel på dåligt
kommunalt företagande. Engagemanget i LUAB har inneburit att mer än
11 miljoner kronor av skattebetalarnas pengar gått åt till att täcka förluster i
bolaget. Det är pengar som annars kunde gått till sjukvård. LUAB har
dessutom, i strid med kommunallagen, verkat utanför länets gränser.

I Karlskoga kommun har över hundra miljoner kronor stoppats in i de
kommunala bostadsbolagen. 22 miljoner betalas varje år i enbart kapital-
kostnader för den gasoleldade elproduktionsanläggningen som numera inte
används. Dessa pengar hade istället kunnat satsas på vård, skola eller omsorg
i Karlskoga eller på lägre kommunalskatt.

När Nora kommun övertagit de tomma bostadshusen i Gyttorp, som kostar
mångmiljonbelopp, har det varit ett medvetet val att lägga skattepengarna där
i stället för på skola och omsorg.

Kommunala bolag och
koncerner - ett växande
demokratiproblem

Det har blivit allt vanligare med kommunala bolag och
koncernbildningar där kommunal verksamhet som inte har
stöd i lagen kan bedrivas. Det är heller inte ovanligt att såväl
privat som kommunal näringsverksamhet ges kommunalt
stöd på ett sätt som ligger i utmarkerna av den kommunala
kompetensen. I dag är det inte ovanligt att privata företag
blir utkonkurrerade av kommunal verksamhet som både är
skattesubventionerad och som ligger utanför
kommunallagens regler. Företagaren som tvingas betala den
konkurrerande kommunala verksamheten med sina egna
skattepengar kan normalt inte begära en prövning om
verksamheten är lagenlig.

Kommunala bolag och stiftelser bedrivs med skattebetalarnas pengar som
säkerhet. Skattebetalarna saknar i regel möjlighet att få en prövning om
verksamheten sker enligt kommunallagen. Det finns heller inte en fullständig
insyn i verksamheten.

Om en kommun eller ett landsting bestämmer sig för att i förvaltningsform
eller via bolag gå ut på den öppna marknaden och sälja tjänster som ligger i
kommunallagens utmarker kan visserligen en invånare i kommunen eller
landstinget begära laglighetsprövning genom att överklaga beslutet. Det finns
emellertid ett antal problem vid laglighetsprövningen:

Det krävs ett formellt kommunalt beslut att överklaga. Om en kommunal
enhet t.ex. inleder en försäljningsverksamhet på den öppna marknaden, utan
något formellt beslut om saken, finns inte något beslut som kan laglighets-
prövas.

Det krävs att överklagandet sker inom tre veckor efter beslutets justering.
Om exempelvis kommunen anslår pengar till ett kommunalt bolag som efter
en månad visar sig använda pengarna på ett otillåtet sätt, kan beslutet inte
längre överklagas.

Beslut som fattas av kommunala företag kan normalt inte överklagas.

En kommun kan inte tvingas att rätta sig efter ett beslut i samband med
laglighetsprövning. Om kommunen vägrar rätta beslutet och det inte rör
myndighetsutövning finns inte någon straffrättslig eller civilrättslig sanktion
att tillgripa mot kommunen.

Konkurrensverkets erfarenheter från de ärenden som anmälts dit är
alarmerande. I flera fall är det omöjligt att överklaga driften av närings-
verksamhet i offentlig regi eftersom verksamheten startats genom informella
beslut.

Följande åtgärder behöver vidtas för att stärka medborgarnas möjlighet att
kontrollera kommunal verksamhet:

Stärk medborgarnas möjligheter till laglighetsprövning av verksamhet som
drivs av kommun eller landsting.

Gör det möjligt att överklaga verksamhet oavsett om verksamheten baseras
på ett formellt beslut, och oavsett hur lång tid som förflutit sedan sådant
beslut fattats.

Inför ett straffrättsligt sanktionssystem för de fall kommunen inte rättar ett
upphävt beslut.

Konkurrensen ska ske på
lika villkor

Drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket
riktar sig mot kommuner, landsting och statliga organ. En
del handlar om hur framför allt kommuner och landsting
gynnar sina egna förvaltningar och bolag vid upphandlingar.
Men en allt större del gäller den offentliga sektorns
ohämmade expansion på den öppna marknaden. Hur
skattesubventionerade kommunala bolag med dumpade
priser konkurrerat ut privata småföretagare.

Konkurrensverkets möjlighet att ingripa med hjälp av konkurrenslagen är
närmast obefintlig. Konkurrenslagen gäller företag och är inte tillämplig för
den offentliga sektorns konkurrenssnedvridning. Det finns stora brister i
konkurrensneutralitet mellan offentlig näringsverksamhet och privata bolag.
Dessa brister kan och behöver åtgärdas genom skärpta krav på
upphandlingar, redovisningar och affärsmässighet.

Offentlig verksamhet har ofta inte anpassat sin kostnadsredovisning till
vad som krävs i en konkurrenssituation. Det är vanligt att olika verksamheter
drivs integrerat inom samma förvaltning eller bolag. Risken är då påtaglig att
den konkurrensutsatta delen subventioneras av den icke konkurrensutsatta
verksamheten.

I vissa fall tycks myndigheters agerande främst syfta till att öka
myndighetens intäkter. Det gäller t.ex. när kommunala aktörer säljer tjänster
på den konkurrensutsatta marknaden utan att låta den delen av verksamheten
som tillhandahålls kommunen eller landstinget utsättas för konkurrens.

Följande åtgärder behöver vidtas för att skapa rättvisa villkor:

I lagen om offentlig upphandling (LOU) skall införas en regel som gör
offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutats formellt av stat,
kommun eller landsting.

LOU skall kompletteras så att det införs lagkrav på att all verksamhet där
förutsättningar finns skall upphandlas i konkurrens.

Upphandling ska ske på lika villkor. Avbrutna anbudsupphandlingar och
oskäliga anbudsvillkor ska inte få förekomma. Inte heller olika former av
skattesubventioner.

LOU ska kompletteras med ett krav på att affärsmässighet ska gälla vid
avbrytande av upphandling.

En lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning bör införas, med
krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan
verksamhet.

Det offentliga måste utsätta den egna verksamheten för konkurrens innan
tjänster får erbjudas den öppna marknaden.

Konkurrenslagen skall utvidgas till att gälla även när myndighetens beslut
inte varit ett led i en företagarroll, t.ex. vid stödgivning och vid interna
köp.

LOU skall ändras till att gälla även inköp från egenregiverksamhet.

Hemställan

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om kommunal näringsverksamhet,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändringar i lagen om offentlig upphandling,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändringar i kommunallagen,1

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förändringar av konkurrenslagen, 2

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om införande av lag om konkurrensneutralitet vid offentlig
prissättning,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ökad möjlighet till lagprövning av kommunal verksamhet, 1

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om konkurrens och upphandling på lika villkor.

Stockholm den 26 oktober 1998

Per Westerberg (m)

Karin Falkmer (m)

Ola Karlsson (m)

Ola Sundell (m)

Stefan Hagfeldt (m)

Jan-Evert Rådhström (m)

Sten Tolgfors (m)

Jan Backman (m)

Mikael Odenberg (m)

Olle Lindström (m)

1 Yrkandena 3 och 6 hänvisade till KU.

2 Yrkande 4 hänvisat till NU.