Avveckling av kommunala bolag

Motion 1997/98:K529 av Birgit Friggebo m.fl. (fp)

1 Inledning

Folkpartiet arbetar för att Sveriges kommuner ska koncentrera sig på sina kärnuppgifter. Vi får ibland svaret att en sådan fokusering redan ägt rum och att mycket lite finns att skära bort som inte tillhör kärnverksamheten. Men verkligheten är en annan. Mycket finns att göra – inte minst när det gäller att rensa upp i den kommunala bolagsdjungeln.

Detta ägnar sig Sveriges kommuner åt i bolagsform:

Städning, gym, skeppsmäkleri, plåtslagerier, butiker, busscharter, budbilar, körkortsutbildning, snöskottning, konsultverksamhet, energiförsörjning, gräsklippning, verkstadsarbeten, bostadsförvaltning, sekreterarservice, asfaltering, badhus, parkeringsverksamhet, inkassoverksamhet, återvinning, flygplatser, skidliftar, stugbyar, teatrar, hamnar, mässverksamhet, hotell, restauranger, auktionsverk, symfoniorkester, torvbrytning, företagshälsovård.

Detta är bara några exempel på vad kommunala bolag ägnar sig åt i Sverige. Det finns idag cirka 1 500 sådana bolag som tillsammans omsätter 109 miljarder kronor. Vi anser att detta är oacceptabelt. Kommunala bolag hotar demokratin, kommunernas ekonomi och den fria konkurrensen.

När kommunala angelägenheter försvinner in i aktiebolagen försvinner också en betydande del av insyn och offentlighet. Även om steg i rätt riktning har tagits när det gäller kraven på öppenhet kommer det inte att räcka. Ett aktiebolag är inte en offentlig förvaltning och det går inte att lagstifta bort skillnaderna.

Av de 1 459 bolag som 1994 fanns i primärkommunerna gick 503 med förlust. Det året var de samlade förlusterna 1 800 miljoner kronor. Under samma år uppgick kommunernas bidrag till bolagen till sammanlagt 1 200 miljoner kronor – eller kostnaden för 4 374 mellanstadielärare. Den senaste uppgiften visar på växande bidrag från kommunerna till de egna bolagen, 2,2 miljarder 1995. (Källa: SCB)

Affärsverksamhet är alltid förenad med risker. Även om det totala resultatet för de kommunala bolagen är positivt ursäktar inte det att man spelar hasard med medborgarnas skattepengar. Ser man till hur mycket kapital som är bundet i bolagen är det också uppenbart att kommunernas andel av vinsterna utgör en mycket usel avkastning på det insatta kapitalet.

Konkurrensverket har krävt att de kommunala bolag som konkurrerar på en privat marknad skall avvecklas. Utsikterna att någonsin kunna uppnå en rättvis konkurrenssituation bedöms som obefintliga. Hur detaljerade regler man än skriver om prissättning och annat går det inte att komma ifrån att de kommunala bolagen åtnjuter en rad unika fördelar framför de företag som är beroende av privata finansiärer. Detta leder till att vad som egentligen är konkurrenskraftiga privata företag idag slås ut från marknaden. Det är svårt att konkurrera med någon som i stället för att vara beroende av ägare som vill tjäna pengar kan tvinga till sig nytt kapital av skattebetalarna.

En statlig utredning – Underprissättningskommittén – har diskuterat dessa frågor, men dess resultat tycks ha begravts i Regeringskansliet.

Folkpartiet liberalernas principiella hållning är att kommunala bolag inte borde förekomma. Är deras verksamhet inte en nödvändig kommunal angelägenhet kan de privatiseras och är den något kommunen verkligen bör ägna sig åt kan verksamheten bedrivas i förvaltningsform. Vi menar att det nu är dags för ett förbud mot nya kommunala bolag.

När det gäller de bolag som redan finns måste en utveckling inledas som innebär att de snabbt reduceras. Det långsiktiga målet bör vara att ingen kommunal verksamhet ska bedrivas i bolagsform.

2 De kommunala bolagen

Vad kommuner får och inte får syssla med regleras i kommunallagens 2 kap. 1 §. Där finns en allmän kompetensregel av innebörd att en kommun själv får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. I kommunallagens 2 kap. 7 § beskrivs i vilken omfattning kommunen får bedriva näringsverksamhet. Enkelt uttryckt kan man säga att de verksamheter som omfattas av den kommunala kompetensen också kan bedrivas i form av näringsverksamhet. I förarbetena till lagen framgår det dock att det tillåtna engagemanget i näringslivsfrågor på det kommunala området är av undantagskaraktär. Kommunala bolag får inte heller bedrivas i syfte att generera vinst.

Som framgår är den kommunala kompetensen mycket luddigt avgränsad och det finns legalt utrymme för en ganska vildvuxen kommunal verksamhet. Även om andan i lagen är att kommuner skall vara återhållsamma med engagemang, är det uppenbart att inte särskilt många verkar i lagens anda utan snarare tänjer rejält på det lagliga utrymmet. Det räcker med att titta på den lista över kommunala bolagsverksamheter som inleder denna motion för att få detta belyst. Vi anser därför att lagen måste ändras.

Bolagiseringen är en process som har pågått länge och stadigt ökat i omfattning. Såväl antalet bolag som den totala omsättningen har ökat markant. Under åttiotalet fanns det en trend att kommunerna skulle bli mer marknadsmässiga – och till en viss gräns var det bra. Konkurrensutsättning pressade den kommunala verksamheten och höjde produktiviteten. Men marknadstänkandet kom också att glorifiera aktiebolaget som verksamhetsform och allt mer av kommunens arbete ”sattes på bolag”. Argumenten var ofta att verksamheten skulle effektiviseras och beslutsprocesserna snabbas upp.

I spåren av den ekonomiska krisen har dessutom bolagen kommit att agera allt mer offensivt på sina marknader. När kommuner står inför nedskärningar ser de ofta affärsverksamheten som ett sätt att behålla personal och organisation. Ofta kläs motiven i termer av att en tillfällig överkapacitet måste hanteras.

När de kommunala bolagen har blivit både fler och mer offensiva har också protesterna mot dem blivit allt högljuddare. Spekulation och oskicklighet har lett till stora förluster. Beslut fattas allt oftare utan demokratisk kontroll och de privata företagen pressas allt hårdare av oren konkurrens. Kritiken mot de kommunala bolagen är enligt vår mening i hög grad befogad.

Det är framför allt tre områden där de kommunala bolagen ställer till med stora problem.

3 De kommunala bolagen och demokratin

Kommunerna är till för att hantera gemensamma uppgifter på det lokala planet. Genom en decentraliserad demokratisk struktur kan det politiska arbetet spridas till ett stort antal människor. Den kommunala beslutsprocessen kännetecknas av noggrann beredning, stor öppenhet och demokratisk debatt. Aktiebolag är till för att riskvilligt kapital ska kunna samlas i en affärsdrivande verksamhet. Företag och deras verksamhet karaktäriseras av snabba beslut, liten insyn, risktaganden och vinstmaximering. När kommunal verksamhet skall flytta in i aktiebolag kommer demokratin oundvikligen på undantag.

Ett grundläggande drag i den svenska demokratin är möjligheten till insyn. Genom offentlighetsprincipen garanteras alla medborgare rätt att ta del av alla kommunala handlingar. De kommunala bolagen omfattas visserligen numera av samma offentlighetsregler som den kommunala förvaltningen, men av flera anledningar räcker detta inte för att garantera insynen.

Sekretesslagen ger stora möjligheter till hemlighetsmakeri med hänvisning till affärshemligheter. Eftersom i princip allt som avhandlas i ett bolag har betydelse för dess konkurrenssituation, för hur det uppfattas av allmänheten och hur kreditvärdigt det är, kan det mesta hemligstämplas med hänvisande till affärssekretessen.

Insynen begränsas också av den bolagskultur som ersätter myndighetskulturen när verksamheter bolagiseras. Även om det finns regler för öppenhet och insyn brister det ofta i rutiner och attityder.

Vid sidan av möjligheten till insyn utgör också besvärsrätten ett grundläggande inslag i den kommunala demokratin. Varje medlem i kommunen har rätt att överklaga ett beslut. Denna rätt existerar inte för beslut av ett kommunalt bolag. Det enda sättet att protestera mot ett kommunalt bolags agerande är att protestera mot de regler som fullmäktige ställer upp för bolaget. Framför allt gäller detta bolagsordningen. Detta är givetvis långt ifrån tillräckligt eftersom det dels handlar om ett mycket begränsat antal tillfällen, dels är mycket svårt att omvandla missnöjet mot ett konkret beslut till en ändring i en allmän förordning.

Den kommunala bolagiseringen har även på ett mer allmänt sätt frätt på politikens förmåga. Det är inte bara det att öppenhet och insyn minskar när kommunal verksamhet läggs på bolag. Allt för ofta har vi sett hur den förtroendevalde förvandlas till bolagspamp och hur politiker försöker härma vad de tror är näringslivets villkor. Bolagiseringen av politiken har fört med sig höga löner, vidlyftig representation och fallskärmar, inte bara i de kommunala bolagen utan även i resten av den kommunala verksamheten. Det är ingen slump att många av de kommunala skandaler som kommit fram det senaste året har skett i de kommunala bolagen.

Bolagskulturen skadar demokratin. Om inte politikerna tar de demokratiska spelreglerna på allvar gör inte heller de övriga medborgarna det.

4 De kommunala bolagen och ekonomin

Att driva ett företag innebär att man satsar pengar på en verksamhet i hopp om att kunna göra en vinst. Varje form av företagande innebär risktagande. I ett aktiebolag är risken begränsad till det kapital som varje aktieägare har valt att satsa. På två av dessa punkter skiljer sig kommunala bolag från vanliga företag.

Ett kommunalt bolag får inte drivas i vinstsyfte. Och aktieägaren har inte satsat sina egna pengar utan skattebetalarnas. På detta sätt är grunden lagd för ekonomiska äventyrligheter. Bolaget skall inte nödvändigtvis gå med vinst så det är tämligen okänsligt för dåliga resultat och förluster. Och de ägare som normalt borde sett till att verksamheten bedrivs lönsamt och effektivt har inte satsat några egna pengar och har därmed ofta andra intressen än att just värna bolagets resultat.

Om varje form av företagande innebär ekonomiska risker innebär kommunalt företagande extra stora risker. Risker vilka tas med de pengar som egentligen är avsedda för skola, äldreomsorg, barnomsorg, sjukvård och andra viktiga kommunala angelägenheter.

Mycket riktigt finns det också gott om exempel på kommuner som gjort riktigt dåliga affärer. Skräckexemplet för Stockholms stad är Kungsfiskaren AB vars misslyckade affärer hittills kostat Stockholms skattebetalare nästan 700 miljoner kronor. Det motsvarar kostnaden för ungefär 10 000 dagisplatser på ett år!

”Ägartillskott” är en vanligt förekommande åkomma i den kommunala bolagssektorn. 1995 uppgick de samlade bidragen från primärkommunerna till bolagen till 2 172 miljoner kronor.

Även om de kommunala bolagens sammanlagda resultat är positivt ryms det alltså såväl 500 förlustbolag som enorma ägartillskott bakom de till synes positiva siffrorna. Det är också diskutabelt hur mycket de så kallade vinsterna egentligen är värda.

Jämfört med alternativa avkastningsmöjligheter för det kapital som kommunerna har pumpat in i sina bolag tycks även de vinstgivande bolagen vara rena förlustaffärerna. För vårt referensår 1994 var avkastningen på eget kapital i primärkommunernas bolag 9,8 procent. Detta kan jämföras med privata företag i motsvarande branscher där siffran var 16,3 procent. 1994 gjorde Folkpartiet liberalerna i Stockholms stad en jämförelse som visade att jämfört med att ha pengarna på banken förlorade staden 1993 ungefär 375 miljoner kronor på det ägarkapital som var bundet i Stockholms Energi. Ändå gällde detta det kanske allra mest lönsamma av stadens bolag.

Sett ur en annan synvinkel tycks det också något orimligt att motivera existensen av kommunala bolag med att de går med vinst. Förutom att det i så fall är svårt att förstå varför man då inte köper ännu fler och framför allt lönsammare bolag, är det också ett besynnerligt argument mot bakgrund av att kommunallagen uttryckligen förbjuder kommuner att driva näringsverksamhet i vinstsyfte.

De kommunala bolagen är en dålig ekonomisk affär. De är också en principiellt förkastlig affär. Skattebetalarnas pengar är inte något riskvilligt kapital som kommunala partipampar har rätt att leka näringsliv med.

5 De kommunala bolagen och konkurrensen

Den helt övervägande andelen av de kommunala bolagen konkurrerar på redan fungerande privata marknader. Deras konkurrenter är ofta tjänsteorienterade småföretag. Just den typ av företag där de flesta ser en potential för de nya jobb som skall ta Sverige ur massarbetslösheten. Konkurrensverket kan berätta om hur dessa småföretag hör av sig i massor till verket och beskriver det hopplösa i att försöka hantera de besynnerliga konkurrenter som kallas kommunala bolag. Inte utan en viss desperation ställs ofta frågan om kommunerna verkligen har rätt att agera som de gör.

Huruvida kommunerna får ägna sig åt att tränga ut livskraftiga småföretag från marknaden är en fråga, en annan är om det vore önskvärt ens om det sker med lagliga medel. Vårt svar är att kommunala bolag inte har på marknaden att göra. Det går inte att få kommunalt och privat ägda företag att konkurrera på lika villkor.

I grund och botten handlar det om två saker. Kommunala bolag drivs med hjälp av skattemedel och statsbidrag och de drivs ofta med helt andra syften än de som är förenliga med marknadsekonomi och fri konkurrens. Följden av detta är framför allt att det finns mycket stora risker för ojust konkurrens med hjälp av underprissättning och ägartillskott från skattepengar.

Privat näringsverksamhet finansieras genom riskvilligt privat kapital. Det är kapital som kräver avkastning för att stanna i företaget. En långsiktigt dålig lönsamhet leder mer eller mindre automatiskt till att verksamheten avvecklas. Kommunala bolag har inte bara en stor tålighet mot förluster och låga krav på avkastning, de har också tillgång till vägar att finansiera i grunden olönsam verksamhet som är omöjliga för ett privat företag. Förutom ägartillskott från en ägare som inte kräver avkastning på sina pengar kan det till exempel handla om dolda subventioner genom samutnyttjande av kommunens övriga resurser.

Kommunala bolag har också andra unika fördelar av att de har offentliga medel bakom ryggen. Inte minst gäller detta de möjligheter till billiga krediter som kommunal borgen för med sig. Vid upphandlingar kan de också hålla sig med helt andra riskmarginaler än privata företag genom att eventuella förluster hela tiden kan övervältras bakåt på skattebetalarna.

Till de rent finansiella fördelarna kan också läggas de möjligheter som skapas av att ledningen för de kommunala bolagen ofta är intimt sammankopplad med den politiska ledningen i kommunen. Riskerna för fördelaktiga avtal av olika slag, jäv vid upphandlingar och sammanblandningar av bolag och politik är bara alltför uppenbara.

Det behövs en explosion av företagande i Sverige. Många av dem som idag går arbetslösa måste ta steget och våga anställa sig själva – och gärna några till. Företagandet måste bli en livsform lika naturlig som lönearbetet. I det läget är det katastrofalt att kommunerna runt om i landet låter sina bolag svälla ut över just de marknader där många nya företag skulle kunna uppstå. Det behövs arenor för nyföretagande i Sverige och de arenorna måste vara fria från konkurrensstörande politikerföretag. De kommunala bolagen är ett hot mot visionen om företagarnationen Sverige.

6 Reformering av kommunala bolag – ingen framkomlig väg

De senaste åren har kritiken mot de kommunala bolagen lett till att dess förespråkare har varit på defensiven. Genom olika lagförändringar och andra åtgärder har man försökt att desarmera kritiken. Lagarna om offentlighet har ändrats, bolagsordningar har stramats upp och kreditkorten har satts under övervakare.

Till det som har gjorts kommer flera utredningar som pekat på saker som borde göras. Inte minst den nämnda Underprissättningskommittén (SOU 1995:105 Konkurrens i balans) lade fram en rad förslag för att förbättra konkurrensen mellan kommunala och privata företag.

Är då detta en framkomlig väg? Kan problemen med kommunala bolag åtgärdas genom förändringar av lagar och regler? Vi tror inte det.

Det går säkert att komma betydligt längre än idag när det gäller att åtgärda de problem som vi har pekat på i denna motion men det finns också skäl till varför det sannolikt inte går att åtgärda alla problem genom ny lagstiftning. Många av de problemen ligger helt enkelt i de kommunala bolagens natur.

Även med förändrade regler när det gäller öppenhet och insyn kan aldrig en affärsverksamhet vara lika tillgänglig och påverkbar som en demokratisk beslutsprocess. Och även om de flesta politiker givetvis är skötsamma går det inte att reglera bort den bolagskultur som allt mer har infiltrerat den kommunala verksamheten.

Inga regler kan heller komma åt det faktum att affärsverksamhet oundvikligen innebär risktagande med satsade egna pengar, och att i de kommunala bolagen är det andras pengar, skattepengar, som riskeras.

Även med en oerhört mycket mer rigorös lagstiftning på konkurrensområdet än dagens kommer kommunala och privata bolag att spela i olika ligor. Det går inte att lagstifta bort den fördel som det innebär att ha skattebetalarna i ryggen.

Överhuvudtaget blir det en mycket besynnerlig situation om kritiken mot de kommunala bolagen ska leda till att de ska försöka anta formen av de alternativ kritikerna förespråkar. Om nu någon genial lagstiftare mot förmodan skulle klara bedriften att få de kommunala bolagen att vara precis som en kommunal förvaltning när det gäller öppenhet och medborgerligt inflytande och samtidigt fungera precis som vilket privat bolag som helst när det gäller agerandet på marknaden, då tycks det ju knappast finnas några motiv varför de kommunala bolagen ska vara kvar. Är det kommunala förvaltningar respektive privata bolag man vill ha går det ju bra att dela upp de kommunala bolagen mellan dessa två former, i stället för att krysta fram en invecklad mellanform. Låt de verksamheter som kommunen egentligen inte har något med att göra omvandlas till vanliga privata företag och låt sådant som kommunen ska göra bedrivas i den förvaltningsform där kommunal verksamhet hör hemma.

7 Bolagsavveckling, ja tack !

Folkpartiet liberalernas uppfattning är att kommunal näringsverksamhet på sikt bör upphöra. Huvudvägen att åstadkomma detta är självfallet att de kommunala politikerna fattar besluten. Det som bör ligga kvar under kommunal kontroll överförs till förvaltningsform, resten säljs ut eller läggs ner. Men vi anser att det också bör tillkomma en skärpt lagstiftning. Den ska vila på principen att inga nya kommunala bolag skall få bildas och att de befintliga bolagen successivt ska avvecklas.

Vi har visat hur de kommunala bolagen skadar demokratin, den kommunala ekonomin och konkurrensen. Vi har också visat att det knappast går att åtgärda problemen genom mer lagstiftning och regler. Hade det ändå funnits starka skäl som talade för kommunala bolag kanske det hade gått att minimera nackdelarna tillräckligt för att göra dem acceptabla. Men vi kan inte finna några giltiga skäl som talar för att kommunerna ska ägna sig åt näringsverksamhet.

Ett av de mer respektabla skäl som har funnits för bolagisering har varit möjligheterna till samverkan mellan kommuner. Detta är emellertid inte längre relevant. Med de ändringar i kommunallagen som nyligen genomförts får kommuner och landsting möjlighet att bilda t ex gemensamma nämnder över kommungränserna.

Idag hindras ofta utförsäljning av att kommunerna inte tycker sig få ett tillräckligt bra pris, av risken för att ett offentligt monopol endast övergår till ett privat eller av andra praktiska hänsyn. Det är givetvis en viss skillnad på ett kommunalt bostadsföretag med en lång historia och många hyresgäster att ta hänsyn till och ett gym eller liknande som uppenbarligen inte har något med kommunens egentliga verksamhet att göra. När kommunerna till exempel avvecklar sitt ägarengagemang i bostadsföretag är det viktigt att överföringen sker i sådan takt och på sådant sätt att de bostadssociala målsättningarna uppnås och att hyresgästerna inte i onödan utsätts för oro och förändrade hyresvillkor. En del av de skäl som anförs mot avveckling kan alltså även med vårt synsätt vara giltiga och det är därför rimligt med en fortsatt bolagsverksamhet under en övergångsperiod. Det kan inte heller uteslutas att det i något undantagsfall finns ett kommunalt bolag vars existens är välmotiverad. I den lagstiftning vi vill se bör det självfallet finnas en dispensmöjlighet, även om huvudregeln är att kommunal bolagsverksamhet inte ska få förekomma.

Som helt absurd framstår i det perspektiv vi här anlagt den lagstiftning som inrikesminister Jörgen Andersson nyligen genomdrivit för att förhindra (!) kommuner att avveckla bostadsföretag. Det ger i ett nötskal den ideologiska motsättningen mellan liberaler och socialdemokrater i denna fråga. Vi tycker att det är bra att kommunal verksamhet koncentreras på vård och skola, Socialdemokraterna vill förbjuda kommunerna att göra det. Den åsyftade lagstiftningen bör snarast avvecklas. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

8 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär en översyn av kommunallagen i syfte att hindra tillkomsten av nya kommunala bolag och främja avvecklingen av befintliga,

2. att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ett upphävande av lagstiftningen som försvårar för kommuner som vill sälja ut kommunala bostadsbolag.1

Stockholm den 5 oktober 1997
Birgit Friggebo (fp)
Bo Könberg (fp)	Margitta Edgren (fp)
Ann-Kristin Føsker (fp)

1 Yrkande 2 hänvisat till BoU.