Bättre fungerande konkurrens

Motion 1996/97:N250 av Karin Falkmer m.fl. (m)

Inledning

Konkurrens och konkurrenskraft är förutsättningar för
fortsatt välstånd. Stärkt konkurrenskraft medför högre
produktion och försäljning på såväl inhemska som utländska
marknader, vilket leder till ökad sysselsättning och högre
levnadsstandard. Stärkt konkurrenskraft ökar lönsamheten.
Det ger utrymme för investeringar som i sin tur ger fler och
riktiga arbeten. Dåligt fungerande konkurrens kostar årligen
det svenska folkhushållet omkring 180 miljarder kronor.
Konkurrens leder också till lägre kostnader för varor och
tjänster, till bättre kvalitet samt tvingar fram en lyhördhet för
konsumenternas krav och önskemål. Politiken måste därför
inriktas på att öka konkurrensen och konkurrenskraften
genom att konkurrensutsätta hela den svenska ekonomin.

Den borgerliga regeringen lade grunden till att effektivisera och
konkurrensutsätta den svenska ekonomin genom att införa konkurrenslagen
1993 och inrätta Konkurrensverket. Sedan Konkurrensverket inrättades har
över 500 anmälningar om brister i konkurrensen gjorts och verket har gjort
betydande och nödvändiga insatser för att stärka konkurrensklimatet. De
socialdemokratiska regeringarna har dessvärre endast tillsatt nya utredningar i
stället för att med kraft angripa de brister i lagstiftningen, som bl.a.
Konkurrensverket, McKinsey-rapporten och Underprissättningsutredningen
har pekat på.

Myndigheter kan aldrig bedriva kommersiell verksamhet på lika villkor
med privata företag. Näringsverksamhet som bedrivs i offentlig regi medför
därför alltid risker. De senare årens utveckling med ökat kommunalt
engagemang - såväl i bolagsform som i förvaltningsform - på nya områden
inger mot denna bakgrund oro.

Samtidigt står stora välfärdsvinster att finna i att tidigare monopoliserad,
offentlig verksamhet öppnas för konkurrens från enskilda aktörer. Från bl.a.
vården, skolan och barnomsorgen ges många exempel på hur en sådan
utveckling givit medborgarna en bättre och mer anpassad service till lägre
kostnader. Denna utveckling gör det emellertid än mer angeläget att ställa
skärpta krav på bl.a. kommunernas upphandlingar, redovisningar och
affärsmässighet. Därigenom motverkas de ofrånkomliga svårigheterna att
upprätthålla konkurrensneutralitet mellan skattefinansierad och privat driven
verksamhet. Förslag härom framläggs i denna motion.

Konkurrens är bra

En fungerande konkurrens är av stor betydelse för att
förbättra effektivitet, tillväxt och dynamik i den svenska
ekonomin. Därmed ökar förutsättningarna för att kunna
bevara eller öka välfärden för medborgarna. En ökad,
effektivare och mer rationell produktion i internationellt
konkurrenskraftiga företag ger upphov till nya arbetstillfällen
och ökade skatteintäkter. En ökad konkurrens på områden
där det tidigare rått offentliga monopol medför att servicen
blir mer varierad och bättre anpassad till medborgarnas
önskemål samt att den kan ges med fortsatt hög kvalitet men
till lägre kostnader.

Ett flertal studier som gjorts på uppdrag av Expertgruppen för studier i
offentlig ekonomi (ESO) tyder på att produktiviteten i olika delar av den
offentliga sektorn i genomsnitt minskade med 2-3 procent per år under 1960-
och 1970-talen, d.v.s. med 25 procent under en tioårsperiod. Innebörden av
detta är att det för varje år har gått åt mer resurser för att producera en
given
tjänst av samma kvalitet. Därmed finns en betydande potential för att ge
skattebetalarna bättre valuta för pengarna genom att öka
konkurrensutsättningen av offentlig verksamhet. En kostnadssänkning med
25 procent beräknad på den kommunala konsumtionen inom utbildning och
omsorg skulle innebära 35-40 miljarder kronor, motsvarande 2-3 procent av
BNP.

En väl fungerande konkurrens bidrar till att nya verksamheter och
verksamhetsformer tillåts växa fram. Bättre produkter och tjänster utvecklas
när hinder för nytänkande och företagande avvecklas. De friskolor och
alternativa barnomsorgsformer som tillkommit under senare år är goda
exempel på den kreativitet som utvecklas när konkurrenshindren tas bort.

Trots detta är konkurrensen alltjämt mycket begränsad inom statens,
kommunernas och landstingens traditionella verksamhetsområden, såsom
skola, sjukvård, äldreomsorg och barnomsorg. Det här är verksamheter som
kan och bör konkurrensutsättas. Vi har i andra motioner framlagt förslag om
sådana förbättringar genom avreglering och konkurrensutsättning. Genom
friskolesystem skapas konkurrens och privata alternativ inom utbildningen.
Införande av fler stiftelsehögskolor ökar mångfalden och konkurrensen inom
den högre utbildningen. Införande av barnomsorgspeng ökar kvaliteten och
sänker kostnaderna för barnomsorgen samtidigt som en helt ny marknad
öppnas för tusentals nya småföretagare, ofta kvinnor. En allmän obligatorisk
sjukvårdsförsäkring med fri etableringsrätt och fritt val av egen läkare leder
till att vårdmonopolen faller och konkurrensen öppnas.

Den skisserade utvecklingen är särskilt angelägen för de grupper i
samhället som saknar stora, egna resurser. I ett samhälle där välfärden
tillhandahålls genom offentliga monopol är det bara de som har råd att betala
två gånger - en gång över skattsedeln och en gång i form av avgifter - som
har råd att välja privata alternativ.

Konkurrensutsättning är därför angeläget om alla medborgare skall få del
av den valfrihet som idag är förbehållen ett fåtal.

Störningar i konkurrensen

Under senare år har det bildats ett stort antal kommunala
bolag. Många gånger har ambitionen säkert varit att
säkerställa att verksamheten blir ordentligt avgränsad från
andra kommunala angelägenheter och att få till stånd ett mer
affärsmässigt uppträdande.

De kommunala bolagen förblir emellertid en hybrid, som lever i två olika
världar som sällan går att kombinera. Dolda subventioner är inte ovanliga och
lägre kapitalkostnader än konkurrenterna är legio till följd av kommunala
borgensåtaganden. Flertalet kommunala bolag är underkapitaliserade men kan
i praktiken agera med den kommunala beskattningsrätten som eget kapital. I
realiteten kan de heller inte gå i konkurs, eftersom detta negativt skulle
påverka berörda kommuners lånemöjligheter.

Alltför ofta söker kommunerna genom bolagsbildningar att kringgå
kommunallagens restriktioner (offentlighetsprincipen, självkostnads-
principen, lokaliseringsprincipen och likställighetsprincipen) och ge sig ut på
en marknad där de inte hör hemma. Enligt vår uppfattning är bolagsformen
främst motiverad som en förberedelse inför privatisering av tidigare
kommunal verksamhet. I övrigt bör den kommunala verksamheten
företrädesvis bedrivas i förvaltningsform.

Vidare måste kommunerna rent generellt avhålla sig från att bedriva egen
näringsverksamhet, liksom från att ge stöd till privat näringsverksamhet.
Långsiktigt kan konkurrensen aldrig stärkas genom sådant kommunalt
engagemang. Det är i stället främst genom utökad och korrekt upphandling av
olika tjänster som kommunerna kan medverka till ett bättre fungerande, lokalt
näringsliv.

Ytterligare ett skäl till återhållsamhet är svårigheterna att genomföra en
korrekt myndighetsupphandling när anbudsgivarna utgörs av såväl externa
företag på marknaden som av interna resultatenheter eller helägda bolag. De
kommunala redovisningssystemen och kalkylmetoderna är inte uppbyggda
med syfte att fastställa de verkliga kostnaderna för enskilda tjänster. Detta
förhållande försvårar en korrekt anbudsgivning från de interna resultat-
enheterna och hotar konkurrensneutraliteten även om ambitionerna vid upp-
handlingen är de bästa.

Åtgärder

Drygt hälften av alla anmälningar till Konkurrensverket
riktar sig mot kommuner, landsting och statliga organ. En del
handlar om hur framförallt kommuner och landsting gynnar
sina egna förvaltningar och bolag vid upphandlingar. Men en
allt större del gäller följderna av den offentliga sektorns
expansion inom nya verksamhetsområden.

Många anmälningar handlar om hur skattesubventionerade kommunala
bolag genom dolda subventioner och underprissättning konkurrerar ut seriösa,
privata småföretagare. En outvecklad kostnadsredovisning i kombination med
att den offentliga verksamheten garanteras av skattemedel utgör här en viktig
grund för klagomål mot offentliga aktörers prissättning vid konkurrens med
privata företag. Möjligheterna för Konkurrensverket att agera är dock
begränsade. Det är nämligen mycket sällan fråga om missbruk av
dominerande marknadsställning, som skulle motivera ingripanden med stöd
av konkurrenslagen. En lag om konkurrensneutralitet vid offentlig
prissättning bör införas med krav på att offentlig näringsverksamhet skall
redovisas skild från annan verksamhet.

Ett annat problem i sammanhanget är att konkurrenslagen inte är tillämplig
på beslut som har samband med myndighetsutövning. Konkurrens-
snedvridande stöd till privata näringsidkare kan därför inte beivras.
Underprissatta egenregianbud vid upphandling anses likställda med interna
köp och faller också utanför konkurrenslagens tillämpningsområde. Inte
heller lagen om offentlig upphandling är tillämplig i dessa senare fall.

Mot denna bakgrund bör konkurrenslagen ses över med syfte att göra den
bättre tillämplig gentemot sådana konkurrensstörningar som hänför sig till
agerandet från offentliga organ och myndigheter.

Enligt kommunallagen får kommuner och landsting bedriva närings-
verksamhet, om den drivs utan vinstsyfte (självkostnadsprincipen) och går ut
på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar och tjänster åt medlemmarna
i kommunen eller landstinget (lokaliseringsprincipen). Som ovan angivits
bedriver många kommuner näringsverksamhet utan iakttagande av dessa
regler. Laglighetsprövningen hindras emellertid av gällande kommunal-
besvärsregler. Sådan prövning kan endast ske i omedelbar anslutning till att
kommunalt beslut om verksamheten har fattats. Någon rättslig prövning i
efterhand är inte möjlig att få till stånd genom kommunalbesvär. Adekvata
sanktionsmöjligheter vid brott mot kommunallagen saknas också.

Mot denna bakgrund bör också kommunallagen ses över. Dels bör
övervägas ytterligare begränsningar av kommunernas möjligheter att bedriva
näringsverksamhet och verksamhet i bolagsform. Dels bör reglerna för
kommunalbesvär ses över i syfte att möjliggöra laglighetsprövning av
kommunal verksamhet, oavsett när besluten om denna har fattats.

Slutligen bör riksdagen föranstalta om översyn också av lagen om offentlig
upphandling. Det är angeläget att få till stånd en vidgning av lagens
tillämpningsområde. Således bör lagen gälla även inköp från egenregienheter.
All offentlig verksamhet där det föreligger förutsättningar för konkurrens -
också sådan som bedrivs i förvaltningsform - bör bli föremål för
upphandling. Krav på affärsmässighet måste införas även vid avbrytande av
upphandling.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av ökad konkurrens,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om översyn av konkurrenslagen,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i
kommunallagen i enlighet med vad som anförts i motionen,1

4. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändringar i lagen om
offentlig upphandling i enlighet med vad som anförts i motionen,2

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om införande av lag om konkurrensneutralitet vid offentlig
prissättning.2

Stockholm den 4 oktober 1996

Karin Falkmer (m)

Mikael Odenberg (m)

Chris Heister (m)

Ola Karlsson (m)

Sten Tolgfors (m)

Carl Erik Hedlund (m)

Jan Backman (m)

Lennart Hedquist (m)

Inga Berggren (m)

Peter Weibull Bernström (m)

Lennart Fridén (m)

Olle Lindström (m)

Per Westerberg (m)

Stig Rindborg (m)

1 Yrkande 3 hänvisat till KU.

2 Yrkandena 4 och 5 hänvisade till FiU.