Statens redovisning av budgetåtgärder m.m.

Motion 1994/95:Fi412 av Margit Gennser och Stig Rindborg (m)

Institutionella förhållanden och budgetbedömningar

De två internationella kreditvärderingsinstituten Moody's
och Standard & Poor's har gått igenom den svenska statens
kreditvärdighet och betygsatt densamma.

Moody's beslut innebar en sänkning av det svenska
betyget, medan Standard & Poor's uttryckte en mera positiv
syn på den svenska ekonomin.

De motiveringar som framkom, när de två
kreditvärderingsinstituten presenterade sina slutsatser,
visade att olikheterna berodde på skilda hänsyn till
institutionella faktorer. Detta påverkade bedömningen om de
risker den stora svenska statsskulden skapar.

En representant för Standard & Poor's nämnde
uttryckligen att konsolideringen i det svenska offentliga
pensionssystemet är betydligt bättre än i jämförbara
pensionssystem, t.ex. det tyska. Att pensionsfonderna inte
redovisas över statsbudgeten och att ett av syftena med dem
är att göra ATP-systemet stabilare kan inte motivera --
hävdade Standard & Poor's representant -- att man inte tar
hänsyn till dem vid en kreditvärdering.

Vissa allmängiltiga slutsatser kan dras av den här
händelsen. De som är ansvariga för vårt lands budgetpolitik
och statsfinanser bör klarare i budgetpropositionen ange på
vilket sätt avvikande institutionella förhållanden kan påverka
olika jämförelsetal för att bedöma den svenska statens
ekonomi. Otydlighet på den här punkten kan leda till en
snävare bedömning av svensk ekonomi än vad en tydligare
redovisning skulle ge upphov till eller tvärtom. Resultatet
kan bli högre räntekostnader än nödvändigt, alla andra
förhållanden lika. Motsatsen kan också inträffa. I
förlängningen förstärks riskerna av en för stor statsskuld.
Djupast sett leder bristerna i redovisningen till större
osäkerhet och då också till mindre stabilitet på marknaderna.
De nu nämnda effekterna bekräftas av de senaste veckornas
snabba skifte i stämningsläget på marknader och i media.

Förändringar av institutionella förhållanden och eventuella
effekter på ekonomin bör också redovisas. Vårriksdagen
1994 tog ett principbeslut gällande ett reformerat ATP-
system. En del av de förändringar som beslutats bör t.ex.
redan nu påverka utformningen av statens redovisning och
vissa nyckeltal.

11 procent av inbetalade avgifter skall avsättas till ett
premiereservsystem, som består av många med varandra
konkurrerande fonder. Ökningen av behållningen i
premiereservsystemet kommer att registreras som privat
sparande, vilket är formellt riktigt. Samtidigt kommer AP-
fonden att redovisa ett minskande sparande relativt sett. Det
är viktigt att orsakerna till de nu berörda förändringarna
beskrivs, så att inte felaktiga slutsatser dras av den
registrerade ökningen av det privata sparandet (jämför den
något oklara beskrivningen i finansplanen s. 91 bilaga 1.1).

De institutionella förändringarna i pensionssystemet är
även väsentligt att notera på annat sätt ''som ett slags
påpekande inom linjen''. Följande kan utgöra ett exempel:

Det reformerade ATP-systemet är ett av de första
offentliga pensionssystem som är avgiftsbaserade.
(Chile var först med ett avgiftsbaserat och fonderat system.)
Ett avgiftsbaserat system ger ökad stabilitet jämfört med de
förmånsbaserade. En förändrad indexering (till ett blandat
tillväxt- och prisindex) torde också göra det framtida
pensionssystemet stabilare ur statens synvinkel.

Förändringar i långsiktiga pensionssystem kräver långa
övergångstider. I Schweiz och även Storbritannien föreslås
att pensionsåldern skall höjas i de offentliga
pensionssystemen. Övergångstiderna i dessa förslag är
avsevärt längre än liknande i Sverige. Utgångspunkten är att
ingen enskild individ skall drabbas av retroaktiva effekter.
Traditionen att avtal skall hållas är fortfarande mycket fast
även när det gäller socialförsäkringssystem. Här har
utvecklingen i Sverige de senaste 20 åren gått i en annan
riktning. Detta visar att i Sverige accepteras numera negativa
retroaktiva effekter för den enskilde av ett ändrat
pensionssystem. Detta gäller sannolikt inte enbart
pensionssystemen.

En effekt av detta är att neddragningar i offentliga
transfereringssystem blir betydligt trögare och mera
utdragna i länder som Storbritannien och Schweiz än i
Sverige med större möjligheter för staten att korrigera
kostnadskrävande åtaganden. Å andra sidan kan den enskilde
förvänta sig en helt annat osäkerhet, när det gäller framtida
pensionsutfästelser, sjukförmåner etc. Vid en bedömning på
kort och medellång sikt av den svenska ekonomin, bör
statens större flexibilitet härvidlag underlätta en
skuldsanering, under förutsättning att inte hushållens
osäkerhet inför framtiden skapar andra och större problem.
Stabiliteten i den pensionsreform som de borgerliga
partierna och socialdemokraterna varit ense om spelar stor
roll i detta hänseende. Kortsiktiga ad hoc-beslut vad gäller
ändringar av nuvarande ATP-pensioner (förändringar som
också påverkar övergångsgenerationerna) kan skada
skuldsaneringen.

Slutsats

Slutsatsen av vad som framförts ovan är att statsbudgeten
bör innehålla ett sammanfattande avsnitt som klart redovisar
hur vissa institutionella förhållanden påverkar statens
ekonomi och i vilken riktning detta sker. I första hand gäller
det ATP-systemet, men också den svenska modellen för
arbetsmarknadspolitik hör hit. De ansatser som finns i
finansplanen och statsbudgeten är inte tillräckliga och brister
både i analytisk skärpa och i överskådlighet.

De nu berörda problemen har behandlats i olika
utredningar och också av riksdagens revisorer. Frågan är om
inte de lösningar som rekommenderats har varit för
ambitiösa. Vad som framförallt fordras är koncisa
sammanställningar, som ger avnämarna av redovisningen i
finansplanen och budgeten en signal att vissa siffror måste
bedömas med hänsyn till speciella institutionella
förhållanden, och att slutsatser av dem därför måste dras med
större eftertanke och varsamhet.

Ändrade budgeteringsmetoder

Under den senaste veckan har ytterligare två typer av
problem i samband med budgeten 1995/96 observerats. Till
detta kommer ett tredje som berördes i finansutskottets
betänkande 1993/94:20 s 111--113.

Det första problemet avser den låga ambitionsnivån, när
det gäller att klargöra hur olika jämförelsetal påverkas av
ändrad budgetteknik, ändrad redovisningsperiod etc.

Det andra hänger samman med de utomordentligt stora
osäkerhetsmarginaler, som budgetens intäktssida är behäftad
med. Även kostnadssidans beräkningar har en alltför hög
felmarginal.

De nu påpekade bristerna är inte nya men felen har under
de senaste decennierna förvärrats för varje ny budgetperiod.
I de följande avsnittet ges några exempel.

Ändrat budgetår och budgetteknik och dess effekter

Budgetåret 1995/96 omfattar 18 månader i stället för 12
beroende på övergången till kalenderårsbudget. Denna
förändring har gett upphov till viss vilseledande information.

Budgetunderskottet för 18 månader beräknas till ca 240
miljarder kronor. Men ett korrekt jämförelsetal bör avse en
12-månadersperiod.

Budgetunderskottet per 12 månader uppgår till ca 170
miljarder kronor.

När regeringen presenterade finansplanen, riktades
intresset på den högre siffran. Bilden av den svenska
ekonomin uppfattades sannolikt vid snabba analyser som
mer negativ än vad en annan sifferpresentation skulle gett
upphov till. Detta kan lätt leda till negativa effekter bl.a. på
räntemarknaderna. Detta är allvarligt särskilt i en situation,
där det ekonomiska läget redan är dåligt och där det är viktigt
att undvika alltför frekventa och snabba kast på
finansmarknaderna.

Men jämförelsetalet 170 miljarder ger inte heller det en
korrekt bild. Siffran är nämligen inte framtagen på samma
typ av underlag, med samma avgränsningar etc, som
motsvarande siffror gällande tidigare budgetår.

Årets budget bygger på en utökad bruttoredovisning bl.a.
gällande arbetslöshetsinsatser. Arbetsmarknadsfonden som
visat stort underskott under senare år på grund av den höga
arbetslösheten har inkorporerats i årets budget. Det är i och
för sig bra ur redovisningssynpunkt men samtidigt måste det
framgå tydligt att det/de jämförelsetal som används vid
jämförelser med tidigare budgetsiffror är rensat/rensade från
denna skuldpost. För ekonomiska beslutsfattare är det
primära intresset att se i vilken riktning ekonomin rör sig.
Först i andra hand beaktas ''nya'' skuldposter som
arbetsmarknadsfonden. Avgiften till EU medför
motsvarande komplikationer.

Nya skuldposter av ovan redovisat slag kan dessutom
påverka andra poster i statsbudgeten och AP-fonderna.
Genom knytningen av basbeloppets uppräkning 1995 till
budgetunderskottets storlek är det ur rättssäkerhetssynpunkt
viktigt att framräkningen av denna kan ske på ett entydigt
sätt. På hösten 1994 antog riksdagen nämligen ett beslut att
uppräkningen av pensioner m.m. endast skulle utgå med 60
procent eller med en reduktion med 40 procent av
basbeloppets förändring, om statsbudgetens underskott var
100 miljarder eller större. Ett underskott på 50--99 miljarder
skulle ge en reduktion med 20 procent. Vad som inte var känt
när beslutet togs, var att budgeten skulle tillföras en ny
skuldpost på nästan 25 miljarder kronor. Vilken längd på
budgetåret som avsågs -- 18 eller 12 månader -- diskuterades
inte heller.

Problematiska intäktsberäkningar

Sverige kan sägas vara finansiellt mycket
''resultatkänsligt''. Den svenska
industrin/industrisysselsättningen har en hög koncentration
till relativt få men stora exportinriktade företag i världsklass.
Denna koncentration slår f.ö. igenom i ''två led''. Många av
de mindre och medelstora företagen inom industrin utgör i
hög utsträckning underleverantörer till de stora
exportföretagen. Effekterna av snabba konjunkturnedgångar
på några betydande exportmarknader blir mycket
utslagsgivande både för sysselsättningen och för
statsfinanserna. Till detta kommer att det svenska
heltäckande sociala transfereringssystemet och den
ambitiösa arbetsmarknadspolitiken ökar statsfinansernas
känslighet vid upp- och nedgångar. Detta sker dels genom att
transfereringssystemens intäkter, arbetsgivaravgifterna,
minskar vid ökande arbetslöshet, dels genom att kostnaderna
ökar för arbetslöshetsersättningar, arbetsmarknadsåtgärder
och förtidspensioner. En del av dessa ökande kostnader
ligger dessutom kvar i den följande högkonjunkturen,
eftersom bl.a. de under krisen förtidspensionerade i mycket
liten utsträckning återgår till förvärvsverksamhet.

Dagens svenska samhällsstruktur leder således till kraftiga
och snabba förändringar på inkomst- men också på
utgiftssidan i ned- och uppgångstider. Detta tycks skapa
betydande prognosproblem när statens inkomster men även
utgifter skall fastställas. Det tycks vara så att i nedgångstider
görs systematiskt felaktiga -- för optimistiska -- prognoser
om intäkternas storlek. Detta har säkerligen många orsaker,
eftersläpande statistiskt material men också frekventa byten
av kalkylmodeller etc. I uppgångstider uppstår motsatta
effekter, d.v.s. intäkternas ökning underskattas.

Skattemyndigheterna men även riksgälden har i dagarna
gett vissa antydningar om att inkomsttillväxten i statens
budget är betydligt snabbare än vad som förutsetts. Från
RRV har kommit mer oklara signaler. De positiva
kassaflödena har ökat mer än beräknat. Det kan finnas många
orsaker till detta, i första hand större skatteinbetalningar.

Att underskatta kraften i förändringar leder -- åt vilket håll
den än går -- till felaktiga beslut både på den politiska
marknaden och på finansmarknaderna. Åtgärder som måste
sättas in, sätts in för sent och åtgärder för att stärka budgeten
blir ofta av fel typ, inte minst då ett land har betydande
ekonomiska och finansiella problem. Den kanske allra
skadligaste effekten är att felslagna prognoser leder till
nervositet eller om det går bättre än beräknat till övermod.
Risker för kortsiktiga och dåligt genomtänkta krisåtgärder,
när gjorda budgetberäkningar uppvisar negativa avvikelser,
blir överhängande.

En snabb växling från negativa till positiva
budgetavvikelser vad gäller det primära saldot får dessutom
effekter på den politiska marknaden. När statsinkomsterna
ökar snabbt blir det svårt att hålla tillbaka krav på
''återställarbeslut'' vad gäller sociala förmåner och offentlig
konsumtion. Resultatet blir att den svenska ekonomin blir
ännu mer resultatkänslig i nästa konjunkturnedgång. De
stora skattehöjningarna, särskilt de som verkar hindrande på
nyföretagande och en utveckling av den mindre
företagsamheten och servicenäringarna, skapar ytterligare
snedbalans mellan resultatkänslig exportindustri och alltmer
trängda hemmamarknadsindustrier och servicenäringar, om
skattehöjningarna får ligga kvar.

Målet för ekonomin

I årets finansplan redovisas budgetförbättringar, som
finansmarknaderna direkt bedömde som otillräckliga. Med
en något annan presentation hade de måhända passerat som
acceptabla. Det finns bl.a. tre brister:Den otydliga och
t.o.m. i vissa fall vilseledande redovisningen av nyckel/
jämförelsetal. När det dessutom i vissa fall förmodas att den
vilseledande redovisningen är medveten uppstår tvivel att
regeringen skall kunna lotsa igenom sina förslag i
riksdagen.Underlåtenheten att inte särskilt peka på
avvikande institutionella förhållanden som påverkar
bedömningen av svensk ekonomi.En ogenomtänkt struktur
i de föreslagna åtgärderna.

Är det som det hävdats i denna motion, att den svenska
ekonomins ''resultatkänslighet'' är en betydelsefull faktor
bakom återkommande och djupare finansiella kriser, måste
de budgetförstärkande åtgärderna få en helt annan, mera
långsiktig och genomtänkt inriktning.

Faran med allt kraftfullare budgetförstärkningar är, om de
inte också bidrar till att undanröja de funktionsfel som finns
i den svenska ekonomin, att vi endast hankar oss fram från
den ena krisen till nästa.

Målet för den ekonomiska politiken måste vara att få ett
primärsaldo som är stabilare och kommer i jämvikt. Detta
borde leda till lägre räntor, allt annat lika, och då också till
möjligheter att minska statsskulden.

Redovisning av statsskuldräntor

I finansutskottets betänkande 1993/94:FiU20 s 111--113
påtalades brister i redovisningen av posten statsskuldräntor,
som består av följande tre delposter: räntor inom landet,
räntor utom landet och valutaförluster.

Den väsentligaste oklarheten har sitt ursprung i bristande
periodiseringar beroende på att statsbudgetens redovisning
av statsskuldräntor bygger på utgiftsmässiga principer.
Periodiseringar tycks inte heller förekomma vad gäller
kursvinster och kursförluster i samband med upplåning och
omsättning av lån. Redovisningen av posten statsskuldräntor
har inte blivit mycket mer klargörande genom avsnittet
''Kompletterande redovisning av statsskuldräntor'' i årets
finansplan. Finansutskottets tidigare påpekanden har således
inte fått en tillfredsställande lösning.

Utskottet påpekade bl.a. att ränteutgifterna under
överskådlig tid präglat den fortsatta budgetutvecklingen.
Vidare framhölls att riksdagen för sin budgetprövning måste
få en klar bild av den underliggande utvecklingen av
statsskuldräntorna och att den utgiftsmässiga redovisningen
av dessa måste kompletteras med en kostnadsmässig.
Utskottets krav har enligt vår uppfattning ännu inte
hörsammats tillfredsställande.

Slutsats

Det budgettekniska arbetet måste förbättras både vad
gäller en tydligare redovisning av jämförelsetal och
förbättrade prognoser i första hand på intäkts- men också på
kostnadssidan. Jämförelsetal skall redovisas för en
femårsperiod såsom god redovisningssed kräver av företag.
Jämförelsetalen skall grunda sig på likvärdiga
redovisningsprinciper och avse en 12 månaders
redovisningsperiod. I finansplanen bilaga 1 s 76--77 berörs
översiktligt vissa budgeteringsproblem samt att regeringen
har för avsikt att bemyndiga att en utredare tillkallas för att
se över vissa avstämningsproblem som försvårar
bedömningarna av olika budgetberäkningar.
Redovisningsproblemen finns således på många nivåer,
vilket gör det än mer angeläget att de förhållandevis enkla
åtgärder som kritiken i motionen skulle ge upphov till görs
snabbt. Redan i kompletteringspropositionen kunde
redovisningen av posten statsskuldräntor få en klargörande
redovisning.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om redovisningen av jämförelsetal
m.m. i finansplan och statsbudget,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att beräkningarna som avser
budgetens intäktssida avsevärt bör förbättras samt att
precisionen vid beräkningarna av utgifterna bör höjas,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en klarare analys och redovisning
av institutionella förhållanden som på avgörande sätt kan
påverka bedömningen av den svenska ekonomin,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om redovisningen av posten
statsskuldräntor.

Stockholm den 24 januari 1995

Margit Gennser (m)

Stig Rindborg (m)