RRS18

Framställning / redogörelse 2004/05:RRS18

Framställning till riksdagen

2004/05:RRS18

Riksrevisionens styrelses framställning angående regeringens styrning av statliga bolag Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av statliga bolag. Resultatet har presenterats i granskningsrapporten (RiR 2004:28) Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag.

Av granskningen framgår att det finns betydande brister i regeringens ägarstyrning av de statliga bolagen. Det är enligt Riksrevisionen både möjligt och önskvärt att på ett bättre sätt förena de statliga kraven på insyn och tydlighet i styrningen med de förutsättningar som gäller för bolag.

Styrelsen framhåller att styrningen av de statliga företagen måste fylla mycket höga krav, såväl i formella avseenden som i övrigt. Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen utvecklar bolagsstämmans roll i styrningen av bolagen, att regeringen tydliggör sitt ansvar för styrningen och att regeringen utarbetar gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen av de statliga bolagen. Riksdagen föreslås också begära att regeringen återkommer till riksdagen med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägar-styr-ning av de statliga bolagen. Den begärda återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen ska redovisa för riksdagen under år 2006.

I framställningen finns en avvikande mening från företrädarna för Socialdemokraterna.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Innehållsförteckning 2

Styrelsens förslag 3

Riksrevisionens granskning 4

Statens bolagsinnehav 4

Inriktningen av granskningen 4

Riksrevisionens slutsatser 5

Sker styrning av bolagen via bolagsstämmorna? 5

Är bolagsstämmorna öppna? 6

Är det möjligt att följa upp ägarförvaltningen? 7

Är ägarförvaltningen enhetlig? 8

Är nomineringen av styrelseledamöter systematisk och enhetlig? 9

Riksrevisionens rekommendationer 10

Styrelsens överväganden 12

Bolagsstämmans roll 13

Regeringens ansvar för styrningen 13

Gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen 13

Återrapportering till riksdagen 14

Styrelsens förslag 15

Avvikande mening 16



Styrelsens förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Riksrevisionens styrelses överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

1. Formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör utveckla formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen vad avser bolagsstämmans roll, regeringens ansvar för styrningen samt gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen.

2. Återrapportering till riksdagen

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen skall återkomma till riksdagen med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägarstyrning i de statliga bolagen. Återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen ska redovisa för riksdagen under år 2006.

Stockholm den 9 mars 2005

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Sören Lekberg

Karin Rudberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Eva Flyborg (fp), Rose-Marie Frebran (kd), Per Rosengren (v), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Anne-Marie Pålsson (m), Gunnar Andrén (fp) och Rune Berglund (s).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat ägarstyrningen av sex statliga bolag. I granskningen behandlas även frågor av generell karaktär som har betydelse för hela den statliga ägarförvaltningen. Granskningsrapporten Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) publicerades den 22 december 2004.

Statens bolagsinnehav

Staten är en av de största företagsägarna i Sverige. Staten äger helt eller delvis närmare 60 bolag, varav flera tillhör Sveriges största företag. Den samlade omsättningen i de statliga bolagen uppgick år 2003 till 299 mil-jar-der kronor. De statliga bolagen har sammanlagt ca 200 000 anställda, vilket kan jämföras med den svenska statsförvaltningen som totalt har ca 220 000 anställda. Flera statliga bolag har också viktiga samhällsfunktioner att fylla.

Regeringen förvaltar de statliga bolagen och företräder ägarna, dvs. riks-da-gen och ytterst det svenska folket. Varje år ska regeringen rapportera till riks-dagen och samlat redogöra för bolagens verksamhet och ekonomi. Insyn i företag ägda av staten uppnås även genom att riksdagsledamöter har rätt att närvara på bolagsstämmor och ställa frågor samt genom att riks-da-gens leda-möter kan utses till styrelseledamöter eller lekmannarevisorer i bolagen.

Regeringen har ett politiskt ansvar för de statliga bolagen. Bolagen har i sin tur ett juridiskt ansvar att följa aktiebolagslagen och annan lagstiftning lik-som de beslut som fattas på bolagsstämman.

Statsministern har förordnat näringsministern att föredra förvaltnings-ären-den som gäller statens företagsägande och som ställer krav på enhetlig ägar-politik eller avser styrelsenomineringar. Näringsdeparte-mentet förvaltar drygt 40 bolag medan förvaltningen av övriga 16 bolag är spritt på sju andra de-par-tement.

Regeringen har delat in de statliga bolagen i två huvudgrupper - bolag med särskilda samhällsintressen och bolag som verkar med marknadsmässiga krav. Med samhällsintresse menas att bolagen verkar under särskilda för-behåll och har speciella mål, utöver de ekonomiska. Bolag med mark-nads-mässiga krav är verksamma på en marknad där full konkurrens råder och/eller där staten ställer ekonomiska krav på resultat och avkastning.



Inriktningen av granskningen

Riksrevisionens granskning avser regeringens förvaltning och styrning av sex bolag. Tre av dessa bolag förvaltas av Näringsdepartementet, nämligen Posten AB, Samhall AB samt V&S Vin & Sprit AB. I granskningen ingår också AB Svenska Spel som förvaltas av Finansdepartementet samt två bolag som förvaltas av Socialdepartementet, nämligen Apoteket AB och System-bola-get AB. Fyra av de sex bolagen anses ha särskilda samhällsintressen enligt regeringens klassificering (se nedan).

Samhällsintresse

Marknadsmässiga krav Finansdepartementet AB Svenska Spel

Socialdepartementet Apoteket AB

Systembolaget AB Näringsdepartementet Samhall AB

V&S Vin & Sprit AB

Posten AB Granskningen avser i huvudsak perioden 2001-2003 och utgår från följande frågor:

Sker regeringens styrning av bolagen via bolagsstämmorna och är stämmorna öppna?

Är ägarförvaltningen enhetlig och möjlig att följa upp?

Är nomineringen av styrelseledamöter systematisk och enhetlig?

Med begreppet ägarförvaltning avser Riksrevisionen i sin rapport re-ge-ringens och Regeringskansliets förvaltning och styrning av bolagen.

I Riksrevisionens rapport redovisas iakttagelser och resultat av granskningen. I rapportens bilagor redovisas dessutom vissa fördjupade analyser som gjorts av rättslig expertis. Dessa ana-lyser avser bl.a. innebörden av termen "föredragande" i regeringsformen samt aspekter på bolagsförvaltarens dubbla roller. Här redovisas också en utblick över förhållandena i de övriga nordiska länderna.

Riksrevisionens slutsatser

Sker styrning av bolagen via bolagsstämmorna?

Bolagsstämman är ett bolags högsta beslutande organ. Beslut som måste fattas av bolagsstämman är, enligt aktiebolagslagen, beslut som gäller bolagsordning, utdelning och ansvarsfrihet för styrelsen samt val av sty-rel-se-leda-möter och revisorer. När andra väsentliga beslut aktualiseras, t.ex. s.k. ägardirektiv, måste stämman fatta beslut för att dessa ska få rättslig giltighet.

Riksrevisionens granskning visar att för några bolag har den person som representerar staten på bolagsstämman överlämnat s.k. ägardirektiv till en re-pre-sentant för bolaget utan att regeringen har beslutat om dessa direktiv. Ägardirektiven beslutades inte heller av bolagsstämman och de uppfyllde därför inte det aktiebolagsrättsliga kravet för en giltig stämmoanvisning. Enligt Riksrevisionen skapar detta förfarande en otydlighet om vem som bär ansvaret för direktiven. Det bolag som följer ägar-direktiv som inte formellt har fastställts riskerar i praktiken att bli ensamt ansvarigt.

Regeringen har beslutat om riktlinjer för de statliga bolagen. Dessa riktlinjer - t.ex. regeringens riktlinjer för anställningsvillkor i statligt ägda företag och regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen - har över-lämnats till bolagen utan att formellt fastställas på bolagsstämmorna. Det be-tyder att riktlinjerna saknar otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet. Enligt Riksrevisionen finns det här en risk att bolagen självständigt prövar i vad mån och när de ska följa riktlinjerna.

Riksrevisionens granskning visar också att frågor om bolagens strategiska inriktning inte har beslutats på bolagsstämmorna.

Styrning vid sidan av bolagsstämman kan således ta olika former: genom rege-rings-beslut om riktlinjer för de statliga bolagen, genom s.k. ägardirektiv samt i vissa fall genom avtal mellan staten och bolaget. Genom styrelse-pro-to-koll, minnesanteckningar och intervjuer har det också framkommit att s.k. form-lös styrning (dvs. en styrning som faktiskt ägt rum men som inte doku-men-te-rats i form av fattade beslut) inte är ovanlig.

Sammantaget konstaterar Riksrevisionen att bolagsstämmorna för de sex granskade bolagen under perioden 2001-2004 har utnyttjats i begränsad utsträckning för att styra bolagen. Det innebär att närvaro vid bolagsstämma har gett en begränsad insyn i verksamheten och i hur bolagen fak-tiskt styrts av regeringen som ägarföreträdare.

Ett viktigt ärende för bolagsstämman är beslut om utdelning efter förslag från styrelsen. Ägarförvaltningens beredning av bolagsstyrelsernas förslag till ordinarie utdelning dokumenteras dock inte alltid; granskningen visar att sådan dokumentation saknas för flera av bolagen. Enligt Riksrevisionen be-grän-sar detta möjligheten att i efterhand få insyn i om ägarförvaltningens för-slag till utdelning skiljer sig från bolagsstyrelsens och vilka övervä-gan-den som i så fall ligger bakom denna skillnad.

Riksrevisionens granskning visar också att det inte finns några gemen-sam-ma riktlinjer eller före-skrif-ter som anger hur statens representant vid bolags-stämman ska utses och hur detta representantskap ska utövas. Förfarandet skiljer sig mellan departe-men-ten, och det finns också skillnader i fråga om vilka dokument som utar-be-tas och diarieförs.

Riksrevisionens bedömning är att bolagsstämman i ringa grad används av ägarförvaltningen för att styra bolagen. Transparensen, tydligheten och möj--ligheten att följa upp ägarförvaltningen av de statliga bolagen påverkas negativt av detta.

Är bolagsstämmorna öppna?

Värdet av s.k. öppna bolagsstämmor har betonats av såväl näringsutskottet som regeringen. Riksrevisionen konstaterar att öppna stämmor, som bl.a. innebär informationsaktiviteter under och i anslutning till stämman, anord-nas i större utsträckning år 2004 än tidigare. Öppenheten har varit begränsad i den meningen att endast två av de sex bolagen har bjudit in allmänheten att närvara på stämman. Det förhållandet att regeringens styrning som ägar-före-trä-dare endast till en del har skett via bolagsstämman begränsar också möj-lig-heten till insyn. Riksdagens leda-möter har närvarat på bolagsstämmorna i tämligen liten utsträckning, enligt Riksrevisionen. Sammanfattningsvis kon-sta-terar Riksrevisionen att bolagsstämmorna blivit mer öppna men att möj-lig-heten till reell insyn i väsentliga frågor har varit begränsad.

Riksrevisionens bedömning är att ett aktivt användande av bolagsstämman för ägarföreträdarens styrning, i kombination med öppna stämmor, väsent-ligt skulle förbättra möjligheten att få information om bolagens stra-te-giska inriktning och insyn i hur regeringen som ägarföreträdare faktiskt styr bolagen.



Är det möjligt att följa upp ägarförvaltningen?

I sin rapport konstaterar Riksrevisionen att ägarförvaltningen och bolagen har, och måste ha, kontakter av såväl formell som informell karaktär. Kon-tak-terna innebär ofta utbyte av information och sannolikt också förankring. Formlös styrning av bolagen - en styrning som faktiskt ägt rum men som inte dokumenterats i form av fattade beslut - är enligt Riksrevisionens bedöm-ning inte ovanlig för bolagen, inte heller när det gäller frågor av väsentlig karaktär.

Dokumentation av möten och kontakter mellan ägarförvaltningen och bola-gen sker enligt Riksrevisionen inte systematiskt genom minnes-an-teckningar eller interna promemorior. Vem som beslutat vad och underlaget för beslut är därför svårt att överblicka för flertalet inblandade aktörer och närmast omöjligt att utröna i efterhand för externa observatörer. Förutsättningarna för insyn eller för att utkräva ansvar (t.ex. i den parlamentariska processen) är således begränsade, enligt Riksrevisionen. Undantag finns dock. För de två bolag som förvaltas av Socialdepartementet förs sedan år 2002 rutin-mäs-sigt anteck-ningar vid möten mellan bolag och departe-ment. Enligt Riks-re-vi-sionen har det i dessa fall varit möjligt att i efterhand ta del av vilka frågor som behandlats, dock inte vilka beslut som eventuellt fattats.

Bristfällig dokumentation och avsaknad av för departementen gemensamma rutiner för dokumentation innebär att beslut och beslutsprocesser svårligen eller inte alls går att följa upp. Den interna kontrollen av ägarförvaltningens styrning av statliga bolag är därmed svag, enligt Riksrevisionen.

Riksrevisionens bedömning är att förekomsten av styrning som inte doku-men-te-rats avsevärt försämrar möjligheten att följa den statliga ägar-för-valt-ningens beslut och agerande. Möjligheten till insyn även i efterhand i vikti-gare händelseförlopp är begränsad. Den interna kontrollen av ägar-för-valt-ningens styrning av statliga bolag har klara brister.



Är ägarförvaltningen enhetlig?

Riksrevisionens granskning visar på flera betydelsefulla skillnader i hur den statliga ägarförvaltningen agerat i relation till bolagen. Dessa skillnader synes främst bero på olika traditioner och rutiner inom departementen och inte på specifika omständigheter för de enskilda bolagen. Skillnader har iakttagits i bl.a. följande avseenden:

Vad krävs för att ändra bolagsordningen? Bolagsordningen är det legalt viktigaste styrdokumentet. Däri kan anges ägarens långsiktiga styrning av bolaget. För några av bolagen krävs regeringsbeslut för att ändra i bolags-ordningen, i något fall även riksdagsbeslut. För de flesta av de sex bolagen - närmare bestämt V § S Vin § Sprit AB, Apoteket AB, Posten AB och AB Svens-ka Spel - krävs enligt respektive bolagsordning varken regeringens eller riksdagens godkännande för att ändra bolagsordningen, trots att både Apoteket AB och AB Svenska Spel är bolag med särskilda samhällsintressen.

Styrs bolagen med avtal eller ägardirektiv? Två av de bolag som ingår i granskningen har såväl avtal med staten som s.k. ägardirektiv. Ett tredje bolag har endast avtal med staten. Samtliga dessa tre bolag har enligt regeringen särskilda sam-hälls---intressen att tillvarata. Ett fjärde bolag med särskilda samhälls-intressen saknar såväl ägardirektiv som avtal. Styrning via avtal är således vanligare än styrning via ägardirektiv, trots att avtal inte leder till lydnads-plikt enligt aktie-bo-lags--lagen, till skillnad från av stämman beslutade ägardirektiv.

Vilken roll har departementets bolagsförvaltare? Departementen har olika modeller för hur bolagen ska förvaltas. Den viktigaste skillnaden är att för bolagen vid Närings-depar-tementet är bolagsförvaltaren samtidigt styrelseledamot i det bolag som han eller hon är satt att förvalta. Den av Näringsdepartementet tillämpade förvaltningsmodellen kri-tiseras av Riksrevisionen på flera grunder. Som departementstjänsteman ar-betar bolagsförvaltaren med beredning av ärenden för regeringen och Regerings-kansliet. Samma person är i egenskap av styrelseleda-mot även syssloman enligt aktiebolagslagen, vilket innebär en förpliktelse att arbeta för bolagets bästa. I de fall departementets och bolagets intressen inte sammanfaller skulle tvivel på tjänstemannens opartiskhet kunna uppkomma. Bo-lags-för-val-taren uppbär såväl styrelsearvode från bolaget som lön från Rege-rings-kans-li-et.

Förekomst av dokumentation m.m. I Riksrevisionens granskning noteras flera ytterligare skillnader i styrningen av bolagen. Det gäller bl.a. förekomsten av dokumentation om ägar-för-valt-ning-ens för-slag till stämmobeslut, förekomsten av ansvarsförsäkring för sty-rel-ser, förekomsten av lekmanna-re-vi-so-rer för bolag som har särskilda sam-hälls--in-tres-sen att tillvarata samt förekomsten av dokumenta-tion av ägar-re-pre-sentantens be-slutsmandat.

Riksrevisionens bedömning är att det finns betydelsefulla men omotiverade skillnader i ägarförvaltningen av bolagen. Lämpligheten av Närings-depar---te-mentets förvaltningsmodell bör ifrågasättas i de fall bolags-för-valta-ren ock-så är styrelseledamot i de bolag denne är satt att förvalta. Det finns risk för en dubbelroll som är problematisk i förhållande till grundlagens krav efter-som det i dessa fall är möjligt att hysa objektivt berättigat tvivel på en statlig tjänstemans opartiskhet. Denna typ av dubbelroll, i kombination med den formlösa styrning som tillämpas, skapar ytterligare svårigheter att uppnå en rimlig nivå på den interna kontrollen av ägarförvaltningens styrning av statliga bolag.

Är nomineringen av styrelseledamöter systematisk och enhetlig?

Av granskningen framgår att Näringsdepartementet har lagt stor vikt vid ar-betet med bolagsstyrelsernas sammansättning och hur styrelserna ska ar-beta. Interna promemorior har utarbetats för att ge väg-led-ning i arbetet med att no-mi-nera ledamöter. Promemoriorna har distri-bu-e-rats till övriga departement. Det finns dock inga fastställda riktlinjer för nomi-ne-ringsarbetet som är gemensamma för departementen.

Granskningen visar att det finns skillnader i nomine-rings-fö-r-fa-randet inom och mellan departementen. Riksrevisionen dis-ku-terar också näringsministerns roll som beslutsfattare när det gäller styrelsenomineringar samt bolagsförvaltarens dubbla roller i de av Näringsdepartemen-tet styrda bolagen. Följande iakttagelser bör uppmärksammas:

Nomineringskommittéer: För börsnoterade företag där staten är delägare används nomineringskommittéer, vilket kan förväntas öka oberoendet och trans-pa-ren-sen i nomineringsförfarandet. Nomineringskommittéer har dock inte använts för att utse styrelseledamöter i de sex statligt helägda bolag som ingår i Riksrevisionens granskning.

Riksdagsledamöter i styrelserna för statliga bolag: I flertalet av de sex granskade bolagen ingår riksdagsledamöter i styrelserna. Förfarandet då riksdagsledamöter utses som styrelserepresentanter skiljer sig mellan departementen. Finansdepartementet tillskriver samtliga riksdagens partikanslier som ges möjlighet att föreslå kandidater. Socialdepartementet vänder sig också till partikanslierna, men tillfrågar inte alla partier. Näringsdepartementet nominerar en riksdagsledamot utan att tillfråga partikanslierna. Förfarandet bygger på praxis.

Riksrevisionen har uppmärksammat att riksdagsledamöters engagemang i bolagsstyrelserna betecknas som partipolitiskt. Enligt aktiebolagslagen är styrelseuppdraget dock ett sysslomannaskap där styrelsen ska verka för bolagets bästa. Det är enligt Riksrevisionen inte oviktigt att aktiebolagslagens krav i detta hänseende beaktas även för riksdagsledamöter som utses till styrelseledamöter i statliga bolag.

Näringsministern beslutar: Enligt näringsministerns s.k. paragraf 5-för-ord-nande (förordnande enligt 5 § i rege-ringsformens kapitel om regeringsarbetet) är näringsministern före-dra-gande i regeringen när det gäller styrelsenomineringar. Granskningen visar samtidigt att förslaget till personer som ska väljas till styrelse-le-damöter på bolagsstämman fastställs av näringsministern. Det är således inte regeringen som fattar detta beslut.

Bolagsförvaltare kan få dubbla roller: För bolagen vid Närings-depar-tementet är bolagsförvaltaren samtidigt styrelseledamot i det bolag som han eller hon är satt att förvalta. Riksrevisionen är kritisk mot denna kombination av roller.

De personer som samtidigt är bolags-förvaltare och styrel-se-le-da-mö-ter deltar i sin tjänste-mannaroll i såväl utvärderingen av sty-rel-sen som i beredningen av frågan om att lämna förslag till den styrelse i vilken de själva ingår eller kan kom-ma att ingå.

Riksrevisionens bedömning är att förtroendet för nomineringsförfarandet riskerar att påverkas negativt i de fall personer inom Regeringskansliet, vilka även är styrelseledamöter och samtidigt är bolagsförvaltare, har en aktiv roll i beredningen av nomineringar till bolagsstyrelsen i samma bolag. Riksrevisionen ställer också frågan om den praxis som används - vilken in-nebär att nä-ringsministern ensam beslutar om styrelsenomineringar - är i över-en-s-stäm-melse med det s.k. paragraf 5-förordnadnet som innebär att när-ings-ministern är föredragande i regeringen vid nominering av styrelse-leda-möter.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionens övergripande bedömning är att det finns behov av och möj-lig-het att öka tydligheten och transparensen och att förbättra den interna kon--trollen i styrningen av de statliga bolagen. Riksrevisionen rekom-men-de-rar följande:

Att regeringen prövar om den praxis, som innebär att närings-mi-nis-tern ensam beslutar om styrelsenomineringar, är i överensstämmelse med det s.k. paragraf 5- förordnandet att näringsministern är före-dra-gande i styrelse-no-mi-neringar.

Att regeringen som ägarföreträdare beslutar att bolagsstämmorna för stat-liga bolag i normalfallet ska vara öppna för allmänheten. Stärkt styrning via stämman och öppna stämmor skulle, enligt Riksrevisio-nen, kunna ge ökad demo-kratisk legitimitet för ägarförvaltningen ge-nom att ge större möj-lig-het till information om bolagets verk-sam-het och om hur regeringen som ägarföreträdare styr bolaget.

Att regeringen regelmässigt beslutar om förslagen till stämmobeslut, eftersom regeringen bör vara ansvarig för denna typ av beslut. Enligt Riksrevisionen gäller detta förslag till s.k. ägardirektiv med t.ex. grund-läggande inriktning eller preciseringar av särskilda samhälls-intressen. Det gäller även förslag avseende t.ex. ändringar i bolags-ord-ning, policy för utdelning, utdelningens storlek ett visst år och val av styrelseledamöter.

Att regeringen i stor utsträckning använder bolagsstämman för att styra bolagen. För att ge styrningen en otvetydig aktiebolagsrättslig giltighet rekommenderar Riksrevisionen att regeringen alltid för till stämmobeslut s.k. ägardirektiv för det aktuella bolaget och sådana regeringsbeslut som är avsedda att följas av alla statliga bo-lag (t.ex. regeringens riktlinjer för anställningsvillkor i statligt ägda företag och regeringens riktlinjer för den externa ekonomiska rappor-te-ring-en).

Att regeringen fastställer för departementen gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nominering av styrelseledamöter. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen i detta sammanhang överväger att använda instrumentet no-mineringskommitté även för nominering av styrelse-le-da-möter till statligt helägda bolag.

Att regeringen överger nuvarande förvaltningsmodell vid Närings-de-par-tementet vilken innebär att bolagsförvaltare vid departement sam-ti-digt är styrelseledamot i det förvaltade bolaget.

Att regeringen utformar riktlinjer som förtydligar under vilka om-stän-digheter anställda i Regeringskansliet ska kunna ingå i styrelser för statliga bolag.

Att regeringen fastställer för departementen gemensamma före-skrif-ter för dokumentation av ägarförvaltningen som gör det möjligt att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styr-sig-naler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag.



Styrelsens överväganden

Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av regeringens styrning av sex statliga bolag. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.

Den svenska staten är ägare till ca 60 företag, varav flera är mycket stora. Ägare till de statliga företagen är riksdagen och ytterst svenska folket. Regeringen har uppgiften att företräda ägarna. Grunderna för för-valtningen av sta-tens egendom och förfo-gan-det över den fastställs av riksdagen.

Det statliga ägandet medför ett stort ansvar och ställer krav på en långsiktig och pro-fes-sionell förvaltning. Detta har framhållits av näringsutskottet, som betonar de statliga företagens betydelse för den ekonomiska tillväxten och därmed sysselsättningen (bet. 2004/05:NU4). Vidare har konstitutionsutskottet framhållit betydelsen av att staten har god insyn och kontroll i såväl myndigheter som bo-lag (bet. 2002/03:KU12). Utskottet anser det viktigt att möj-lig-heten till insyn och kontroll inte på-ver-kas negativt av valet mellan myn--dig-het och bolag som verksamhetsform. De legala för-ut-sätt-ningarna och sättet att styra skiljer sig dock väsentligt mellan bolag och myndigheter.

Statens roll som ägare av bolag har behandlats i flera tidigare granskningar. Riks-da-gens revisorer har granskat detta ämne vid två tillfällen, senast våren 2003 (förs. 2002/03:RR16). Vidare har Riksrevisionen nyligen gjort en gransk-ning av Vattenfall AB. I okto-ber 2004 lämnade styrelsen en framställning till riksdagen med an-led-ning av denna gransk-ning. Förslag fram-fördes då med innebörden att rege-ringen bör återkomma med förslag till en ytterligare utveck-ling av ägarstyrningen av de statliga bolagen (2004/05:RRS5). Riks-re-visionens granskning av Arlanda-ba-nan gav också anledning till en fram-ställning till riksdagen. Styrelsen ansåg att rege-ringen snarast borde för-bätt-ra sin styrning av A-Banan Projekt AB och återkomma till riksdagen med en redovisning av hur styrningen går till (2004/05:RRS9). Näringsutskottet och trafikutskottet behandlar för närvarande dessa förslag.

Riksrevisionens nu aktuella granskning avser förhållandet mellan regeringen och sex statliga bolag. Granskningen tyder på att det finns ett stort be-hov av över-syn av formerna för ägarstyrning av bolagen. Det är enligt Riks-re-vi--sio-nen både möjligt och önskvärt att på ett bättre sätt förena de statliga kra-ven på insyn och tydlighet i styrningen med de förut-sättningar som gäller för bolag. Riksrevisionens styrelse instämmer i denna bedömning.

Riksrevisionens styrel-se vill här framföra syn----punkter rörande vissa frågor som aktualiseras av Riksrevisionens granskning.

Det gäller bolagsstämmans roll, rege-ring-ens ansvar för styrningen av bolagen, behovet av gemensamma riktlinjer för ägar-för-valt--ningen samt informationen till riksdagen.

Bolagsstämmans roll

Riksrevisionens granskning har visat att bolagsstämman används i begrän-sad utsträckning för ägarens styrning av bolagen. Många frågor av väsentlig betydelse - bl.a. frågor om bolagens strategiska inriktning - har inte beslutats på bolagsstämmorna. Detta begrän-sar värdet av den inblick som riksdagsledamöter kan få genom närvaro på bolags-stäm-man. Det be-grän-sar också värdet av den öppenhet i bolags-stäm-morna näringsutskottet sett som önskvärd (bet. 2002/03:NU9). Tydligheten i regeringens styrning blir också lidan-de av att bolags-stäm-man ges en så begränsad roll. Beslut på bolagsstämman krävs för att ge den stat-liga styrningen en tydlig rättsverkan.

Styrelsen anser det väsentligt att regeringen i så stor utsträck-ning som möj-ligt använder bolagsstämman i sin styrning av bolagen. För att möj-liggöra demokratisk insyn i statliga bolag är det nödvändigt att bolags-stäm-man ges en central roll i styrningen.

Regeringens ansvar för styrningen

Riksrevisionen har i sin granskning funnit att det råder oklarhet rörande nä-ringsministerns roll i styrningen av bolagen i förhållande till rege-ringens roll. Näringsministern är å ena sidan föredragande i regeringen beträffande styrelsenomineringar, men näringsministern har å andra sidan tilldelats en-sam-rätt att besluta om sådana frågor. Innebörden av termen föredragande i 7 kap. 5 § regeringsformen har utretts av juridiska fakulteten vid Uppsala universitet. Denna utredning, som gjorts på uppdrag av Riksrevisionen och redovisas som bilaga i rapporten, ligger till grund för den slutsats som nämndes ovan.

En annan oklarhet som fram-kom-mit i granskningen gäller det faktum att vissa väsentliga styrdokument, särskilt s.k. ägardirektiv, inte har beslutats av regeringen. Förslagen till stämmo-be-slut har enligt Riksrevisionen inte alltid beslutats av regeringen. Så kallad form-lös styrning - dvs. en styrning som faktiskt har ägt rum men som inte har doku-men-terats i form av fattade beslut - är inte ovanlig, inte ens när det gäller väsentliga frågor. Denna iakttagelse har även gjorts i Riksrevisionens granskning av Vattenfall AB.

Styrelsen anser att regeringens roll för styrningen av bolagen bör tydlig-gö-ras. Denna fråga har två sidor. För det första bör ansvars-för-delningen mellan näringsministern och regeringen övervägas och klargöras av regeringen. För det andra bör väsentliga styrdokument och förslag till stämmobeslut i högre grad än för närvarande bli föremål för regeringsbeslut.



Gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen

Riksrevisionens granskning visar att det är svårt att följa den statliga ägar-för-val-tarens beslut och agerande eftersom det förekommer styrning som inte dokumenteras. Möjligheterna till insyn i efterhand är begränsad. Det finns också brister i regeringens interna kontroll av ägarstyrningen.

Styrelsen vill i detta sammanhang erinra om konstitutionsutskottets behandling av dessa frågor hösten 2003. Ett enigt utskott framhöll att det, från de utgångspunkter KU hade att beakta, var av bety-delse att styr-ningen av de statliga bolagen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efter--hand granska rege-ringens age-rande (bet. 2003/04:KU10 s. 77). Enligt utskottet bör rutiner utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare hän-del-seförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolags-led-ningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet förutsatte att det fortsatta utveck-lings-arbetet avseende ägarstyrningen skulle göras i medvetande om detta.

Riksrevisionens granskning visar också att det finns viktiga men omoti-ve-ra-de skillnader i ägarförvaltningen av bolagen. Bristen på enhetlighet är inte en följd av ett genomtänkt agerande, utan har mer att göra med att olika traditioner utvecklats i olika departement. Detta gäller flera viktiga frågor, bl.a. nomineringen av styrelseledamöter.

I de av Närings-de-par-tementet styrda bolagen tillämpas ett förfarande som innebär att den -tjänsteman som är bolagsförvaltare samtidigt är ledamot i sty-rel-sen i det förvaltade bolaget. Riksrevisionen pekar på de risker som finns med detta förfarande, i synnerhet då det kombineras med s.k. formlös styrning. I likhet med Riksrevisionen anser sty-rel-sen att den symbios mellan bo-lags-förvaltare och styrelseleda-mö-ter som tillämpas inom Närings-depar-te-mentet bör ifrågasättas av principiella skäl.

Styrelsen anser att styrningen av de statliga företagen måste fylla mycket höga krav, såväl i formella avseenden som i övrigt. Kraven på styrningen är en följd både av företagens storlek och av deras ställning i samhället. Den praktiska innebörden av dessa krav bör klargöras. Riksrevisionens granskning tyder på att det finns ett behov av ökad tydlighet och gemen-sam-ma riktlinjer på detta område.

Att ut-veckla ett gemensamt förhållningssätt och gemen-sam-ma rikt-linjer för de statliga ägarförvaltarna kan enligt sty-relsens mening också underlätta en mer genom-tänkt styrning av de statliga bola-gen. Styrelsen anser det angeläget att en så-dan utveckling kommer till stånd. Regeringen bör därför utveckla gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen inklusive riktlinjer för nomi-ne-ring av styrelse-leda-möter m.m.

I detta sammanhang bör regeringen överge den förvaltningsmodell som tillämpas för de av Näringsdepartementet styrda bolagen. De gemensamma riktlinjerna bör även omfatta regler för dokumentation som gör det möjligt att följa den statliga ägar-för-val-tarens beslut och agerande och förbättra möjligheterna till insyn i ägarstyrningen.

Återrapportering till riksdagen

Styrelsen anser att de förhållanden som Riksrevisionen påtalat i sin gransk-ning sammantagna talar för att det finns ett stort behov av att utveckla formerna för regeringens ägarstyrning av de statliga bolagen. En del av dessa frågor har också tagits upp av styrelsen i tidigare framställningar till riksdagen rörande Vattenfall AB respektive Arlandabanan (2004/05:RRS5 respektive 2004/05:RRS9).

Sty-relsen anser att regeringen bör genomföra de förändringar som förordas i denna framställning och återkomma till riksdagen med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits för att utveckla formerna för ägarstyrning i de statliga bolagen. En sådan åter-rap-por-te-ring bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen ska redovisa för riksdagen under år 2006.

Styrelsens förslag

Med hänvisning till styrelsens överväganden föreslår styrelsen att riksdagen begär

att regeringen utvecklar formerna för regeringens ägarstyrning av de statliga bolagen vad avser bolagsstämmans roll, regeringens ansvar för styrningen samt gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen,

att regeringen återkommer till riksdagen med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägarstyrning i de statliga bolagen. Återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen ska redovisa för riksdagen under år 2006.



Avvikande mening

Sören Lekberg (s), Laila Bjurling (s) och Rune Berglund (s) anför:

Vi anser att styrelsens iakttagelser borde ha överlämnats till riksdagen i form av en redogörelse. Detta med anledning av att dessa frågor redan har aktualiserats till riksdagen.

Elanders Gotab, Stockholm 2005

:

:

:

:

2004/05:RRS18

:

:

2004/05:RRS18

2004/05:RRS18 Riksrevisionens granskning

Riksrevisionens granskning 2004/05:RRS18

2004/05:RRS18

2004/05:RRS18 Styrelsens överväganden

Styrelsens överväganden 2004/05:RRS18

2004/05:RRS18

:

:

2004/05:RRS18



bereds i utskott

Händelser

statustext: bereds i utskott Inlämning: 2005-03-15 Bordläggning: 2005-03-16 Hänvisning: 2005-03-17 Motionstid slutar: 2005-03-31

Framställningar och redogörelser

Framställningar är förslag från organ som utsetts av riksdagen. Exempel på riksdagsorgan är Riksrevisionen, Justitieombudsmannen, riksdagsstyrelsen och Riksbanken. Framställningar kallades under perioden 1975–2002/03 för förslag. Riksdagens organ lämnar också in redogörelser för årets verksamhet till riksdagen.

Förslagspunkter (2)