Riksdagen i en ny tid

Bilaga 5

Sex rapporter till 2002 års

riksdagskommitté

2005-12-07

Förord

I syfte att få ett kvalificerat underlag för Riksdagskommitténs ställningstaganden har kommittén fortlöpande under arbetet genomfört olika undersökningar. I denna bilaga till Riksdagskommitténs huvudbetänkande redovisas de större undersökningar som kommittén låtit göra. Riksdagskommittén lät till exempel genomföra en undersökning med samtliga riksdagsledamöter om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer våren 2004, vilken redovisats i två rapporter till kommittén. Kommittén har vidare under hösten 2004 låtit genomföra en undersökning om utskottens arbetsuppgifter, arbetssätt och arbetsbelastning. Kommittén har också låtit sammanställa en forskningsöversikt om riksdagsuppdraget ur ett genusperspektiv, vilken presenterades vid ett offentligt seminarium i riksdagen i maj 2005.

Totalt är det sex rapporter som beställts av Riksdagskommittén. En kortare redogörelse för respektive undersökning lämnas i det följande.

Martin Brothén har studerat medborgarnas och riksdagsledamöternas bedömningar av riksdagens starka och svaga sidor. Genom att ställa likalydande frågor till medborgare och riksdagsledamöter om hur riksdagen sköter sina huvudfunktioner kan jämförelser göras mellan väljares och valdas uppfattningar om riksdagens ”starka och svaga sidor”.

Riksdagsledamöter gör i de allra flesta fall mer positiva bedömningar än medborgarna av hur riksdagen hanterar olika uppgifter. Om fem av riksdagens uppgifter är ledamöternas bedömning huvudsakligen positiv: att övervaka regeringens arbete, att fatta avgörande beslut, att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna, att ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen samt att bevaka utvecklingen inom EU. För två uppgifter är andelen riksdagsledamöter som tycker att riksdagen hanterar uppgifterna dåligt större än andelen som tycker att riksdagen hanterar dessa uppgifter bra. Det gäller uppgifterna att vara central debattarena och att förutse framtida problem innan de blir akuta. Mellan 1998 och 2002 har riksdagsledamöternas egna bedömningar av riksdagen och riksdagens ledamöter blivit mer positiva i fyra fall och mer negativa i tre.

I studien visas också att riksdagsledamöter och medborgare rangordnar uppgifterna efter bedömningen av hur väl de fullgörs på ett likartat sätt, även om rangordningarna var mer överensstämmande 1998. Riksdagsledamöter och medborgare är till exempel överens om vilka två uppgifter som riksdagen hanterar bäst (fatta avgörande beslut och övervaka regeringen). Likaså är medborgare och folkvalda överens om att riksdagen inte är särskilt bra på att förutse framtidens problem. Studien visar också på en markant skillnad när det gäller uppgiften att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna. Medborgarna är inte lika positiva i sina bedömningar av denna uppgift som riksdagsledamöterna.

En annan viktig slutsats är att politiska val tenderar att fungera som motorer för utvecklingen av förtroendet för riksdagen. Förtroendet stiger under valåren för att falla tillbaka något året därpå. En viktig slutsats på samma område är att det finns skäl att se förtroendet för nationella parlament i ljuset av hur människor uppfattar att parlamenten hanterar olika uppgifter. Människors allmänna och generella bedömning av förtroendet för riksdagen visade sig vara starkt kopplat till de bedömningar som görs av hur riksdagen hanterar de funktioner institutionen har i det representativa styrelseskicket.

Medborgarnas förtroende för riksdagen har säkert flera förklaringar. Det står dock klart att förtroendet i inte ringa utsträckning bestäms av bedömningarna av hur riksdagen hanterar ett antal olika uppgifter. Ett sådant resultat pekar på att förtroendet för riksdagen inte är oberoende av institutionella spelregler och de eventuella institutionella brister som omger det parlamentariska arbetet.

På Riksdagskommitténs uppdrag genomförde Peder Nielsen under år 2004 en särskild undersökning om utskottens arbetsformer och arbetsbelastning. I undersökningen ingår totalt tio indikatorer på utskottens arbetsbelastning. Bland indikatorerna återfinns sammanträdestimmar, remitterade propositioner och skrivelser, remitterade motioner, remitterade motionsyrkanden, avgivna reservationer, antal utskottsbetänkanden, antal yttranden, antal trycksidor i betänkandena samt antal faktapromemorior och EU-dokument.

Ingen indikator ger i sig en heltäckande bild av hur arbetsbelastningen ser ut i olika utskott, men tillsammans torde de ändå ge en förhållandevis god bild av hur belastat respektive utskott är och skillnaderna mellan utskotten härvidlag. I undersökningen studeras hur utskottens arbetsbelastning har sett ut under den senaste tioårsperioden. Därigenom är det möjligt att säga om eventuella skillnader mellan de olika utskottens arbetsbelastning är stabila eller om de varierar över tid.

Den samlade bedömningen i rapporten är att det finns systematiska skillnader mellan utskotten som också är stabila över tid. Vissa utskott tenderar att ha jämförelsevis hög arbetsbelastning i ett antal avseenden. Bland dessa utskott märks främst konstitutions-, finans-, skatte-, justitie-, social- och utbildningsutskotten och miljö- och jordbruksutskottet. Vad gäller finans-, skatte-, justitie-, social- och utbildningsutskotten beror arbetsbelastningen främst på en stor ärendemängd i form av propositioner och/eller motioner, medan miljö- och jordbruksutskotten kännetecknas av att hantera en stor mängd ärenden med koppling till EU. För konstitutionsutskottets del hänger den höga belastningen till stor del samman med utskottets granskning av regeringen.

Andra utskott tenderar att ha jämförelsevis låg belastning i flera avseenden. Här märks framför allt försvars-, kultur-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten. Dessa utskott erhåller i regel färre ärenden (motioner och propositioner) än övriga utskott och de har mycket få EU-relaterade frågor.

Skillnaderna i arbetsbelastning korrigeras något genom att utskott med hög belastning har större kanslier med fyra fem föredragande och utskott med låg belastning har mindre kanslier, i vissa fall med endast två föredragande.

På senare år har uppmärksamhet riktats mot riksdagens engagemang i forsknings- och framtidsfrågor. I en undersökning har Kai Kronvall sammanställt uppgifter från utskotten om bland annat i vilken utsträckning forsknings- och framtidsfrågor inryms i utskottsarbetet. I studien avses med forskningsfrågor närmast vad som kan kallas ”forskning för politik”, alltså i vad mån vetenskapligt baserad kunskap ligger till grund för eller på annat sätt är en integrerad del av det politiska arbetet i utskotten. Med framtidsfrågor menas i samma undersökning de frågor som avser konsekvenser av samhällsutvecklingen på längre sikt (10–20 år) och vilka behov av bland annat politisk handlingsberedskap denna utveckling och dessa konsekvenser ger upphov till. I undersökningen redovisas på vilket sätt utskotten generellt arbetar med forsknings- och framtidsfrågor och vilka synpunkter utskotten och deras kanslier kan ha på hur riksdagen framgent kan arbeta praktiskt med forsknings- och framtidsfrågor och hur kunskap på denna grund kan utnyttjas och integreras i beslutsfattandet.

De flesta av utskotten som medverkade i undersökningen ansåg sig ha väl upparbetade rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. I några fall uppges explicit att forsknings- och framtidsfrågor är en del av utskottets strategiska beslutsfattande. Detta förhållningssätt stämmer väl överens med bedömningen att forsknings- och framtidsfrågor naturligt knyter an till merparten av riksdagens huvuduppgifter. Utbildningsutskottet skiljer sig från övriga utskott genom att forskning är både ett ansvarsområde (forskningspolitik) för utskottet och ett stöd för utskottets verksamhet i allmänhet.

Flera olika former för utskottens arbete med forskningsbaserad och framtidsinriktad information kunde identifieras. Inte sällan arbetar utskotten med följande former eller med en kombination av dessa. Utskotten erhåller till exempel forskningsbaserad och framtidsinriktad information i samband med utfrågningar och seminarier, ofta inför behandlingen av en proposition, då man bjuder in forskare och andra experter. Utskotten gör också studiebesök vid universitet, högskolor och sektorsforskningsorgan samt myndigheter som i vissa fall bedriver egen forskning. I arbetet med uppföljning och utvärdering, genom att till exempel lägga ut uppdrag på enskilda forskare eller forskningsinstitutioner eller bilda referensgrupper i vilka forskare ingår, kommer utskott också i kontakt med forsknings- och framtidsfrågor.

Kontakter med forskning sker också i andra former, till exempel att ledamöter och kanslipersonal deltar i forskningskonferenser, att ledamöterna får information via interna nyhetsbrev, att ledamöterna medverkar i statliga kommittéer eller i styrelser för forskningsfinansieringsorgan.

När det gäller utskottens syn på hur man framgent kan arbeta med forskningsrelaterad och framtidsinriktad information, är det relativt vanligt att man framhåller att utskottets kontakter med forskningen funnit ändamålsenliga former och att man avser att fortsätta ungefär som hittills. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att utskotten är återhållsamma med att lämna förslag som syftar till organisatoriska förändringar och samordning. I flera fall säger man explicit att förändringar med sådan inriktning inte behövs; forsknings- och framtidsfrågor bör företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen, eventuellt i sammansatta utskott vid behov. Samtidigt framhåller några utskott att intresset för forskningsfrågor bör stimuleras genom till exempel Rifo och forskningsdagar inom riksdagen av det slag som nyligen prövats för första gången. I studien redovisas några förslag till åtgärder som utskotten lyft fram och som vore ägnade att förbättra den nuvarande situationen. De utskott som har en mer omfattande verksamhet på det här aktuella området anser tämligen samstämmigt att en ökning av olika slags stöd och resurser behövs för att utskotten skall kunna arbeta effektivt med forsknings- och framtidsfrågor.

I studien konstateras att utskotten fortlöpande i den reguljära verksamheten arbetar i varierande omfattning och med varierande intensitet med att söka och tolka vetenskapliga rön och framtidsinriktade bedömningar samt att infoga dessa rön och bedömningar i betänkanden och i uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Detta sker i varierande former som de enskilda utskotten bedömer som ändamålsenliga utifrån deras respektive ambitionsnivå, behov och traditioner. Det är därför inte särskilt överraskande att inga långtgående förslag framförs om förändringar på det här aktuella området av till exempel utskottens organisation eller uppgiftsfördelningen dem emellan. Några mer blygsamma förslag befanns ha utskottens stöd. Det gäller framför allt förslagen om en höjning av forsknings- och framtidsfrågornas status i lagstiftningsarbetet, ökad kompetens både på ledamots- och tjänstemannasidan samt ökade materiella resurser i olika hänseenden, eventuellt också förstärkningar av utskottens kompetens och initiativrätt på det aktuella området.

Med hjälp av en år 2004 genomförd undersökning bland samtliga riksdagsledamöter studerar Martin Brothén riksdagsledamöternas arbetsförhållanden i och utanför riksdagen. Riksdagskommitténs tidsbudgetstudie med ledamöterna är den fjärde i ordningen. Tidigare undersökningar med motsvarande upplägg har genomförts 1974, 1977 och 1985, vilket möjliggör tidsjämförande analyser över en 30årsperiod. Resultatet av tidsbudgetstudien visar att några större förändringar i riksdagsledamöternas totala arbetssituation inte har skett under den 30årsperiod som kan överblickas. Arbetstiden är fortfarande mycket omfattande och uppgår till i genomsnitt 53 timmar i veckan.

Några av ledamöternas uppgifter har ökat kraftigt i tidsomfattning. Det gäller kontaktverksamhet och uppvaktningar i form av sammanträffanden med grupper av olika slag och besök av enskilda. I den kategorin inräknas också besvarande av brev och är i 2004 års undersökning, även besvarande av e-post. En annan kategori som tar betydligt större tid i anspråk 2004 jämfört med 1974 är föredrag och mediemedverkan samt det allmänna inläsnings- och studiearbetet. Ytterligare uppgifter som ökat i omfattning är deltagande i kammardebatten, utskottsarbetet, riksdagsgruppsarbetet och partiarbetet i övrigt. Att följa kammardebatten och arbeta med kommunala uppdrag har däremot blivit allt mindre tidskrävande uppgifter för riksdagsledamöterna. Också tiden som ledamöterna lägger ned på deltagandet i statliga utredningar och styrelser samt i organisationer av olika slag har minskat. Materialet utvisar tydliga skillnader mellan partierna. Den genomsnittliga arbetstiden är lägst för riksdagens tre största partier (s, m och fp). Ledamöterna i Vänsterpartiet och Miljöpartiet är de som uppger den högsta genomsnittliga tiden för arbetsuppgifter med anknytning till riksdagsuppdraget (60 respektive 59 timmar). Skillnaderna mellan kvinnor och män är däremot liten; riksdagsmännen uppger sig arbeta i genomsnitt en timme mer per vecka än riksdagskvinnorna.

Fortfarande har en majoritet av ledamöterna varit kommunpolitiskt aktiva före invalet i riksdagen. Andelen ledamöter som efter invalet är fortsatt aktiva i kommun- eller landstingspolitiken har dock minskat kraftigt sedan tvåkammartiden. Andelen ledamöter med kommunala eller landstingskommunala uppdrag minskade markant mellan 1969 och 1983. Därefter har utvecklingen varit relativt oförändrad. Ungefär var tredje ledamot (32 procent) har nu någon typ av kommunalt uppdrag.

Ledamöterna i riksdagen är nöjda med arbetet som riksdagsledamot. Andelen ledamöter som uttrycker trivsel har tydligt ökat mellan 1985 och 2002. Knappt hälften (47 procent) av ledamöterna ansåg sig trivas mycket bra med uppdraget som riksdagsledamot 1985. År 2002 var den andelen 9 procentenheter högre (56 procent).

Ledamöter vill öka möjligheterna att få tid för möten och kontakter med människor, såväl enskilda väljare som organisationer, särskilt i valkretsen. Dessutom vill ledamöterna ägna mer tid åt opinionsbildande arbete och långsiktigt arbete. Det internationella arbetet, såväl inom som utom Europeiska unionen, framstår också som en uppgift ledamöterna generellt sett önskar ägna mer tid åt. Ett antal punkter står på listan över vilka uppgifter ledamöterna skulle vilja ägna mindre tid åt. De valda önskar generellt sett minska omfattningen av tid som läggs ned på kontorsgöromål, administration och sammanträden.

Arbetet i valkretsen är centralt i riksdagsuppdraget. Enligt vad som framkommer i studien av riksdagsledamöternas arbetsvecka önskar många ledamöter öka sin tid för valkretsorienterat arbete. Martin Brothéns och Mikael Gilljams undersökning analyseras bland annat riksdagsledamöternas arbete i valkretsen.

I den representativa demokratin antas medborgarna påverka politikens utformning genom att rösta på partier och politiker. Mellan valen är det sedan de folkvalda representanterna som sköter beslutsfattandet. En väl fungerande representativ demokrati utesluter dock inte att de politiska representanterna är lyhörda och kommunicerar med medborgarna även mellan valen. Tvärtom förenas olika demokratiteorier i uppfattningen om kontakternas centrala värde. Kontakter mellan väljare och valda kan ha olika syften. För de valda representanterna handlar kontakterna om att informera sig om sakförhållanden, att lyssna av folkopinionen och att motivera de politiska besluten.

I studien undersöks för det första hur de svenska riksdagsledamöterna ser på sin roll som representanter mellan valen och då främst hur de ser på sin relation till medborgarna och till de väljare som har valt dem. Vilka uppfattningar har riksdagsledamöterna själva om behovet av kontakter med medborgarna och vilka eventuella skillnader finns det mellan olika ty­per av riksdagsledamöter? För det andra kartläggs vad riksdagsledamöterna faktiskt gör mellan valen i dessa avseenden och i vilken utsträckning de lever upp till de egna idealen om vad som karakteriserar en lyhörd mellanvalsrepresentant.

Det är tre huvudresultat som lyfts fram i studien. För det första har partiet inte längre samma dominerande ställning i riksdagsledamöternas representationsideologier. Det andra huvudresultatet av undersökningen är att mellanvalskontakter med olika medborgargrupper successivt har blivit ett viktigare inslag i riksdagsledamöternas arbetsuppgifter. Riksdagsledamöterna lägger allt större vikt vid mellanvalskontakter med den egna valkretsen, men även andra typer av medborgarkontakter har blivit vanligare. För det tredje visar studien att riksdagsledamöterna i sin mellanvalskommunikation med den egna valkretsen är goda tvåvägskommunikatörer. Enligt ledamöterna är det i dessa sammanhang viktigt att informera om det pågående arbetet i riksdagen men det är också viktigt att informera sig om problemen på hemmaplan.

Uppdraget som riksdagsledamot är speciellt. Samtidigt som riksdagsledamöterna är folkvalda och i riksdagen förväntas representera sina partier och sina väljare, är riksdagen även en arbetsplats där politiker och tjänstemän arbetar nära varandra. För tjänstemännen gäller den arbetsrättsliga lagstiftningen om jämställdhet, medan motsvarande inte gäller för riksdagsledamöterna.

Riksdagskommittén arrangerade i maj 2005 tillsammans med Riksbankens Jubileumsfond ett offentligt seminarium om riksdagsuppdraget ur genusperspektiv. Till grund för seminariet, som syftade till att utgöra ett led i en fördjupad diskussion om hur arbetsförhållandena mellan manliga och kvinnliga ledamöter ser ut och kan förbättras, låg en forskningsöversikt författad av Lenita Freidenvall. Ett led i arbetet med att bidra till ökad kunskap och förståelse av kvinnliga riksdagsledamöters situation och villkor i riksdagen är att kartlägga befintlig forskning på området. Genom kartläggning av forskning kan kunskapsluckor identifieras och särskild uppmärksamhet riktas mot dessa områden. Om vissa områden däremot är välutforskade kan kunskapsbehovet bestå i att ställa andra frågor och anlägga nya perspektiv. Ur en forskningsöversikt finns även möjlighet att härleda teoretiskt förankrade problemställningar och konkreta forskningsuppgifter.

En utgångspunkt har varit att forskning om riksdagen primärt härbärgeras inom ämnet statsvetenskap. Översikten tar därför sin utgångspunkt i statsvetenskaplig forskning och kompletterar med forskning från andra discipliner. Internationella studier om nationella parlament ur ett genusperspektiv inkluderas också i studien. Primärt lyfter Lenita Freidenvall fram forskning om den svenska riksdagen men utblickar görs också mot andra nordiska parlament. Forskning om övriga nationella parlament bedöms som mindre relevanta i detta sammanhang, eftersom kvinnorepresentation i de nordiska parlamenten skiljer sig stort från övriga nationella parlament. Däremot inkluderas svenska och nordiska kommunstudier som bedöms som relevanta.

I forskningsöversikten konstateras att det finns begränsad kunskap om kvinnors villkor och situation i beslutsfattande församlingar. I synnerhet sak­nas empirisk forskning om kvinnors villkor i ett parlament som det svenska, som med en nästan jämn sammansättning mellan könen skiljer sig från övriga nationella parlament. Den befintliga forskningen har primärt fokuserat kvinnors organisering och väg in i politiken. Däremot finns endast begränsad forskning om effekterna av en ökad kvinnorepresentation. En annan konklusion är att det finns olika förståelser om hur kvinnors villkor och situation i beslutsfattande församlingar skall tolkas, bland annat beroende på att det vuxit fram olika forskningstraditioner, som baseras på olika grundantaganden eller paradigmatiska ramar. En skiljelinje går till exempel mellan mer empiriskt aktörsorienterade forskningstraditioner och mer teoretiserande, strukturorienterade forskningstraditioner. En tredje konklusion är att forskningen om riksdagen ur ett postmodernt inspirerat genusperspektiv är begränsad.

Det är viktigt att riksdagen själv tar ett ansvar för forskning om riksdagen som institution. Riksdagskommittén har i sitt huvudbetänkande diskuterat på vilket sätt detta låter sig göras i ett längre tidsperspektiv. De nu avrapporterade studierna och undersökningarna behöver inte vara de enda, utan kan behöva följas upp med andra kompletterande studier eller av nya motsvarande studier. Undersökningar och specifika forskningsresultat kan ge ett viktigt bidrag i arbetet att reformera arbetsformerna för den representativa demokratins viktigaste institution, riksdagen.

Innehållsförteckning

Förord 2

Innehållsförteckning 9

Rapport 1 13

Riksdagens starka och svaga sidor 13

Förtroendet för riksdagen över tid 15

Medborgares och riksdagsledamöters bedömning av riksdagen 19

Avslutande reflexioner 25

Referenser 27

Rapport 2 29

Utskottsundersökning 2004 29

Allmän bakgrund 30

Principer för utskottsväsendet och dess organisering 30

Utskottsorganisationens historiska utveckling 32

Tidigare undersökningar av utskottens organisation och arbetssituation 33

Diskussion om utskottsindelningen 38

Regleringen av utskottsväsendet 39

Riktlinjer för utskottens arbetsformer 40

Organisation 41

Antal utskott och ledamöter 41

Utskottens beredningsområden 43

Kanslierna och deras personal 44

Sammanträden 47

Antal sammanträden och sammanträdestimmar 47

Samband mellan sammanträdestid och ärendemängd med mera 52

Sammanträdesbehov 54

Närvaro på utskottssammanträdena 54

Sammanträdenas form och innehåll 55

Planering av utskottens sammanträden 57

Produktion 58

Propositioner och motioner 58

Reservationer 63

Betänkanden och yttranden 65

Trycksidor i utskottens produktion 67

Förenklad motionshantering – omfattning och erfarenheter 69

Kunskapsförsörjning 73

Utfrågningar 74

Uppföljning och utvärdering 76

Arbete med EU-frågor 81

Ärendemängd 82

Förekomst av muntlig information och informella samråd 84

Utskottens och deras kansliers interna arbete med EU-frågor 86

Kontakter med andra utskott inom EU 87

Inrikes och utrikes kontakter 88

Kontakter inom Sverige 89

Kontakter utanför Sverige 90

Arbetsbelastning 91

Belastning i olika avseenden 92

Belastning i förhållande till kansliresurser 104

Bedömning avseende utskottens arbetsbelastning 106

Sammanfattning 106

Appendix 1 110

Appendix 2 115

Appendix 3 116

Appendix 4 117

Appendix 5 118

Appendix 6 119

Appendix 7 120

Appendix 8 121

Appendix 9 122

Appendix 10 123

Rapport 3 124

Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor 124

Samspelet mellan forskning och politik 125

Hur utskotten arbetar med forsknings- och framtidsfrågor 127

Konstitutionsutskottet 130

Finansutskottet 130

Utrikesutskottet 131

Försvarsutskottet 131

Socialförsäkringsutskottet 131

Socialutskottet 131

Kulturutskottet 132

Utbildningsutskottet 132

Trafikutskottet 132

Miljö- och jordbruksutskottet 132

Näringsutskottet 133

Arbetsmarknadsutskottet 133

Synpunkter på och förslag om utskottens framtida arbete med forsknings- och framtidsfrågor 134

Behov av stöd och resurser 136

Sammanfattning och avslutande synpunkter 137

Rapport 4 140

Riksdagsledamöternas arbetsvecka 140

Undersökningens uppläggning 143

Val av undersökningsvecka 144

Undersökningens genomförande 147

Arbetsveckan för en riksdagsledamot 150

Arbetsveckan i riksdagen 150

Riksdagsledamöternas arbetsvecka: tidsbudgetstudien 152

Politiska uppdrag utanför riksdagen 163

Uppdrag i kommuner och landsting 164

Uppdrag i statliga organ 167

Deltagande i det regionala och lokala partiarbetet 168

Ledamöternas uppfattningar om arbetssituationen 171

Trivseln i arbetet som riksdagsledamot 171

Den egna arbetssituationen 173

Förslag till förändringar 176

Sammanfattning 179

Undersökningen 179

Stabil arbetssituation mellan 1974 och 2004 179

Stora partiskillnader men små skillnader mellan kvinnor och män 180

Färre kommunpolitiskt aktiva 180

Riksdagsledamöter trivs med arbetet som riksdagsledamot 180

Mer tid åt kontakter med valkretsen och väljarna 181

Mindre tid åt kontorsgöromål, administration och sammanträden 181

Riksdagsledamöternas önskelista 181

Referenser 182

Appendix: Riksdagskommitténs dagboksstudie och enkätundersökning 2004. 185

Rapport 5 190

Mellanvalsdemokrati 190

Begreppsbestämning 191

Mellanvalsdemokrati ovanifrån eller underifrån? 192

Vem har kontakt med vem? 192

Kontakter före eller efter beslut? 193

Direkta eller indirekta kontakter? 194

Vad handlar kontakterna om? 194

Riksdagsledamöterna i mellanvalsdemokratin 195

Den goda representationen 197

Riksdagsledamöternas representationsprinciper 198

Riksdagsledamöternas representationsideologier i förändring 203

Riksdagsledamöternas mellanvalskontakter 204

Mellanvalskontakternas innehåll 209

Den goda mellanvalsdemokratin 211

Referenser 214

Rapport 6 217

Riksdagen ur ett genusperspektiv 217

Bakgrund 217

Avgränsningar av uppdraget 218

Källmaterial 219

Disposition 220

Begrepp och definitioner 221

Institution som begrepp 221

Genus som begrepp 221

Genusforskning och genusperspektiv 221

Vad är genus? Skillnaden mellan kön och genus? 222

Skillnaden mellan kön och genus 223

Genussystem, genusordning, genuskontrakt 224

Feminism och genusperspektiv – samma sak? 225

Feminism och jämställdhet – samma sak? 225

Genus och intersektionalitet 226

Centrala termer 226

Bakgrund – kvinnor och män i Sveriges riksdag 228

Kvinnor och män i Sveriges riksdag 228

Kvinnorepresentationens utveckling 1921–2002 228

Förklaringsfaktorer bakom den höga representationen av kvinnor i riksdagen 230

Kartläggning av forskning om riksdagen som institution i ett genusperspektiv 231

Rösträttsrörelsen och kvinnors organisering 231

Politisk representation 233

Kvinnors inom- och utomparlamentariska organisering 236

Rekrytering och nominering till Sveriges riksdag 239

Riksdagsledamöters utskottsplacering, intressen och åsikter 244

Utskottsplacering 245

Åsikter och intressen 246

Riksdagsledamöters språk 248

Riksdagsledamöters villkor och situation i riksdagen 249

Jämställdhet 260

Olika förståelser av könsmönster och kvinnors villkor i politiken 265

Sammanfattning och blickar 268

Referenser 270

Författarpresentationer 286

Rapport 1

Riksdagens starka och svaga sidor

Martin Brothén

Bristen på förtroende för politiker, partier och nationella parlament utgör ett stort samhälleligt problem i västerländska demokratier.1 Den samhällsvetenskapliga forskningen har under ett flertal decennier studerat medborgarnas förtroende för det politiska systemet och för politiker. Den utveckling som tecknats i svenska och internationella studier har inte alltid varit ljus. I ett stort antal västerländska demokratier har trenden visat på ett växande misstroende mot politiker (Österman 1981; Holmberg & Gilljam 1987:235 ff.; Gilljam & Holmberg 1995:85 ff.; Dalton 1999:64; Holmberg 1999c; 1999d; 2000, jfr Lipset & Schneider 1983).

Under senare år har också särskilt parlamentens situation visat sig bekymmersam.2 Trenden för medborgarnas förtroende för det egna landets parlament har de senaste decennierna varit nedåtgående. De amerikanska samhällsvetarna Seymour Martin Lipset och William Schneider har till exempel visat på ett närmast halverat förtroende för den amerikanska kongressen mellan 1960-talets mitt och början av 1980-talet, även om en viss återhämtning av förtroendet kunnat iakttas under 1980-talet (Lipset & Schneider 1983; 1987, jfr Hibbing & Theiss-Morse 1998). I en komparativ undersökning av förtroendet för parlament i västeuropeiska länder 1981 och 1990 visar dock Ola Listhaug och Matti Wiberg att förtroendet, med undantag av Norges Storting, har varit i det närmaste stabilt. Förtroendet i Norge har visat en positiv utveckling. Förtroendet för parlamenten har under 1990-talet visat på en nedgång, särskilt tydlig i många östeuropeiska länder. Bland västländerna uppvisar USA den klaraste nedgången (Listhaug & Wiberg 1995; Dalton 1999; Holmberg 1999c; 1999d; Brothén 2002:133 ff.).

Samhällsvetenskaplig forskning har ägnat stor kraft åt att försöka förklara medborgarnas bristande förtroende för politiska institutioner. Dessa försök har inte alltid varit helt framgångsrika; förtroende är ett svårfångat fenomen. Ett flertal forskare har utgått från en institutionell ansats när det bristande förtroendet skall förklaras. Pippa Norris har till exempel i boken Critical Citizens undersökt om förtroendeminskningarna har att göra med brister i det politiska systemets utformning (Norris 1999:21 ff. och 217 ff.; Möller 2000:58 ff.).

Utgångspunkten för det resonemang som Pippa Norris för är att det finns ett samband mellan politikerförtroende och politikens spelregler. Politikerförtroendet är högre i länder med majoritetsvalsystem än i länder med proportionella valsystem, högre i länder med parlamentariska system än i länder med presidentsystem och högre i länder med få partier än i länder med många partier (Norris 1999:232 f.). Därmed skulle politikermisstron kunna tillskrivas brister i det politiska systemets utformning. Enligt detta synsätt skulle utformningen av det politiska systemet och dess funktioner, uppgifter och arbetssätt kunna påverka graden av förtroende hos medborgarna.

Olof Petersson har kommit till en liknande slutsats: ”Det faktum att svenskarna i dag har mycket lågt förtroende för partier och politiker kan inte bara skyllas på yttre omständigheter. En viktig förklaring är också att det politiska ledarskapet och de politiska institutionerna har stora brister [min kursivering].” (Petersson 1997, jfr Petersson 1999:108; Mattson & Petersson 2003:25 f.)

Både Pippa Norris och Olof Petersson vill således koppla allmänhetens låga förtroende för politik, partier och politiker till de institutionella formerna för det politiska systemet. Vad som i båda fallen diskuteras är närmast de konstitutionella spelreglerna för det politiska systemet.

Överfört på riksdagen skulle vi kunna förvänta oss att medborgarnas låga förtroende för riksdagen skulle kunna härledas till faktiska eller upplevda brister i institutionen riksdagen och dess sätt att fungera. Något strikt test av teorier om att institutionella spelregler förklarar graden av medborgarnas tillit till det nationella parlamentet kommer inte att ske i detta kapitel; ett sådant test skulle förutsätta data från flera olika länder. En närliggande tanke skulle däremot kunna vara att institutionens och dess ledamöters sätt att hantera och fullgöra de egna uppgifterna ifrågasätts av medborgarna, vilket i sin tur påverkar förtroendet för riksdagen negativt. Ett samband skulle därför kunna förväntas mellan medborgarnas bedömningar av hur riksdagen och dess ledamöter sköter sina uppgifter och vilket förtroende som riksdagen åtnjuter.

Statsrättsligt sett brukar riksdagen tillskrivas tre funktioner. Till riksdagen hänförs lagstiftningsmakten, finansmakten och kontrollmakten (Holmberg & Stjernquist 1980:29 f. och 49). Funktionerna framgår av 1 kap. 4 § regeringsformen som lyder: ”Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning.” I litteraturen om nationella parlament brukar ytterligare ett antal uppgifter och funktioner omnämnas. Avsikten med detta kapitel är att undersöka om det finns stöd för tesen att allmänhetens bedömning av hur olika tänkbara riksdagsuppgifter hanteras påverkar det generella förtroendet för riksdagen. Har förtroendebedömningen något att göra med i vilken grad medborgarna anser att riksdagen sköter sina uppgifter på ett bra eller dåligt sätt?3

Förtroendet för riksdagen över tid

Förtroendet för politiker och partier i Sverige har sjunkit under en 30-årsperiod. Sören Holmberg redovisar i boken Välja parti hur andelen väljare som instämmer i påståendena ”de som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker och ”partierna är bara intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter har ökat över tid (Holmberg 2000:32 ff.). År 1968 var andelen väljare som instämde i det första påståendet 46 procent. Exakt 30 år senare – i riksdagsvalet 1998 – uppmättes att 75 procent av väljarna instämde i samma påstående. Misstron mot politiker har således ökat kraftigt i Sverige under perioden 1968–1998. I 2002 års valundersökning har andelen väljare som instämmer i påståendet sjunkit till 68 procent. Utvecklingen är densamma om vi ser till det andra påståendet om partierna. 1968 instämde 37 procent av väljarna i detta påstående; 1998 hade andelen stigit till 75 procent. I 2002 års undersökning uppgår andelen till 69 procent.4 Resultaten framgår av figur 1.

Figur 1 Misstro mot partier och politiker 1968–2002 (procent)

procent
instämmer
Image: BET_200506_RS_3-1.png

valår

Kommentar: Påståendena löd: ”Partierna är bara intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter” och ”De som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker”. Påståendefrågorna om politikerförtroende fanns inte med i 1970 års valundersökning. Källa: Valundersökningarna 1968–2002 samt Holmberg 2000:32 ff.

Valåren – de år undersökningarna som redovisas i figur 1 genomförts – är speciella. Under valåren bedrivs politiska kampanjer, politiker och kandidater är ute och möter medborgare i större utsträckning än andra år och massmedierna innehåller mer politikrelevant material än annars. Det kan därför finnas anledning att systematiskt studera förtroendet för politiker också mellan valåren. SOM-institutet, med sina årliga mätningar, erbjuder sådana systematiska studier av förtroendet för riksdagen ända tillbaka till 1986.

Den frågeformulering som undersökningen i kapitlet baseras på lyder: ”Hur stort förtroende har Du för det sätt på vilket följande samhällsinstitutioner och grupper sköter sitt arbete?” Svarsalternativen har varit ”mycket stort förtroende”, ”ganska stort förtroende”, ”varken stort eller litet förtroende”, ”ganska litet förtroende” och ”mycket litet förtroende”.5

Förtroendet för riksdagen, mätt med SOM-institutets förtroendefråga, redovisas i tabell 1 och figur 2 (jfr Holmberg & Weibull 2003b). I tabell 1 redovisas hur förtroendet för riksdagen har utvecklats mellan 1986 och 2002. I tabellen redovisas dels hur svarspersonerna fördelar sig på de fem alternativa svarsmöjligheterna, dels hur andelen svarspersoner med stort förtroende minus andelen svarspersoner med litet förtroende (det s.k. balansmåttet) har varierat under samma period. Figur 2 åskådliggör tabellens resultat genom att visa hur andelen personer med mycket eller ganska stort förtroende har utvecklats under den aktuella tidsperioden.

Tabell 1 Förtroendet för riksdagen 1986–2002 (procent, balansmått)

Mycket stort

Ganska stort

Varken stort eller litet

Ganska litet

Mycket litet

Summa

Balans-mått

N

1986

10

37

38

11

4

100

+32

1 556

19871)

12

52

29

7

100

+28

1 606

1988

10

39

37

10

4

100

+34

1 558

1989

6

31

41

16

6

100

+14

1 483

1990

4

21

39

22

14

100

-11

1 522

1991

4

27

41

19

9

100

+3

1 502

1992

3

21

41

23

12

100

-11

1 663

1993

2

18

45

22

13

100

-15

1 645

1994

5

35

43

13

4

100

+24

1 511

1995

3

25

39

23

10

100

-5

1 589

1996

2

16

40

26

16

100

-23

1 541

1997

2

19

41

26

12

100

-17

1 514

1998

3

27

41

21

8

100

+1

3 133

1999

3

24

41

21

11

100

-5

3 143

2000

2

25

45

19

9

100

-1

2 959

2001

3

29

45

16

7

100

+9

2 976

2002

4

30

45

15

6

100

+13

3 057

Differens

1986–2002

–6

–7

+7

+4

+2

–19

Kommentar: 1) Mittenalternativet ”varken stort eller litet förtroende” fanns inte med i 1987 års undersökning. Resultaten avser svenska medborgare mellan 15 och 75 år. Frågeformulering: ”Hur stort förtroende har Du för det sätt på vilket följande samhällsinstitutioner och grupper sköter sitt arbete?Källa: SOM-undersökningarna 1986–2002.

Image: BET_200506_RS_3-2.pngÅr
Figur 2 Förtroendet för riksdagen 1986–2002 (procentandel mycket procent
valår
valår
valår
valår
och valår
ganska stort förtroende)

Kommentar: Medieakademin/NFO Infratest omfattar ca 750 telefonintervjuer genomförda under senhösten respektive år. Procenttalen är beräknade bland personer som besvarat förtroendefrågorna (Holmberg & Weibull 2003a). Frågeformulering: ”Hur stort förtroende har Du för det sätt på vilket följande samhällsinstitutioner och grupper sköter sitt arbete? Källa: SOM-undersökningarna 1986–2002 och MedieAkademin 1997– 2002.

Resultaten är tydliga. Förtroendet tenderar att vara något högre under valår jämfört med året dessförinnan. Mätserien ger inte mindre än fem tillfällen då den elektorala cykeln i förtroendet för riksdagen bekräftas (Holmberg 1993). Som Sören Holmberg och Lennart Weibull visar i ett annat av bokens kapitel kan det uppåtgående förtroendet för riksdagen i samband med valår hänföras till en mer allmän elektoral cykel för politikertilltron (Holmberg & Weibull 2003b). Också förtroendet för andra politiska institutioner, som politiska partier och regeringen, ökar under valåren.6 Vid samtliga tillfällen då val hållits, 1988, 1991, 1994, 1998 och 2002, har förtroendet för riksdagen ökat något jämfört med året dessförinnan. Resultaten visar således på en elektoral cykel när det gäller förtroendet för riksdagen; under valåren tenderar förtroendet att öka jämfört med året dessförinnan.

Sett till hela tidsperioden från 1986 kan förtroendet för riksdagen delas in i två tydliga perioder. Den första, fram till 1996, kännetecknas av nedgång. Därefter har förtroendet ökat något. Bottenåret 1996 hade 18 procent av svarspersonerna ett stort eller ganska stort förtroende för riksdagen; motsvarande andel 2002 var 34 procent. Intressant att notera är också att nedgången i förtroendet efter valet 1998 (3 procentenheter) var klart mindre än nedgången efter tidigare val. Efter både 1994 och 1988 års val gick förtroendet ned 12 procentenheter; efter 1991 års val var nedgången 7 procentenheter.

Möjligen signalerar resultaten att förtroendet för riksdagen är på uppåtgående. Slutsatsen av detta måste anses vara positiv för den som ser ett demokrativärde i att medborgare hyser ett förtroende för den folkvalda församlingen. De år riksdagen står i fokus för den politiska händelseutvecklingen, och de år medborgare ges möjlighet att påverka sammansättningen av den parlamentariska församlingen, ökar förtroendet.7

Medborgares och riksdagsledamöters bedömning av riksdagen

Forskningsdiskursen om vilka uppgifter som skall tillskrivas nationella parlament är stor, och någon gemensam uppfattning om vilka dessa uppgifter skulle vara finns inte.8 En vägledning ger dock litteraturen, och utifrån den kan ett antal uppgifter och funktioner för riksdagen preciseras, nämligen ”fatta avgörande beslut för samhällsutvecklingen”, övervaka regeringens arbete”, vara central debattarena”, förutse framtida problem innan de blir akuta”, avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna” och ”ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen”. Dessa sex uppgifter har Peter Esaiasson och Sören Holmberg tidigare angivit som centrala för riksdagen (Holmberg & Esaiasson 1988:252; Esaiasson & Holmberg 1996:239; Brothén 1999; Damgaard 2000, jfr Riksdagskommittén 2001:58 f.).

Sedan dessa undersökningar genomfördes 1985 och 1988 har Sverige blivit medlem av Europeiska unionen, vilket motiverar att en sjunde uppgift för riksdagen kan anges, nämligen ”bevaka utvecklingen inom EU”.9 Sammantaget är det således sju tänkbara uppgifter som riksdagen och dess ledamöter har att hantera.10 Dessa behöver inte vara de enda tänkbara eller möjliga uppgifterna utan kan ses som indikatorer på olika uppgifter det är rimligt att riksdagen och dess ledamöter ägnar sig åt. För att – som syftet med kapitlet är – undersöka om medbogarnas bedömning av hur riksdagen sköter sina demokratiska uppgifter påverkar det allmänna förtroendet för riksdagen torde de sju uppgifterna vara tillräckliga.

Svarspersonerna har fått bedöma hur bra eller dåligt riksdagen uppfyller de sju uppgifterna. Frågan har varit formulerad på följande sätt: ”Riksdagen har olika uppgifter. Hur bra eller dåligt anser Du att riksdagen och riksdagens ledamöter uppfyller nedanstående uppgifter?” Svarsalternativen har varit ”mycket bra ganska bra varken bra eller dåligt ganska dåligt och ”mycket dåligt.11 Frågan har ställts två gånger i SOM-undersökningarna, både 1998 och 2002.

I tabell 2 redovisas hur de svarande har bedömt att riksdagen och riksdagsledamöterna sköter de olika uppgifterna. Tabellen presenterar också ett statistiskt balansmått som väger andelen svarspersoner som svarat mycket eller ganska bra mot andelen som svarat ganska eller mycket dåligt. I tabellen redovisas balansmåtten för både 1998 och 2002.

Tabell 2 Medborgarnas syn på hur väl riksdagen uppfyller olikuppgifter (procent, balansmått)

2002

1998

Uppgift

Mycket bra

Ganska bra

Varken bra eller dåligt

Ganska dåligt

Mycket dåligt

Summa

Balansmått

Balansmått

Fatta avgörande beslut för samhällsutvecklingen

2

31

53

12

2

100

+19

+15

Övervaka regeringens arbete

2

26

57

12

3

100

+13

+8

Vara central debattarena

3

26

54

14

3

100

+12

+8

Förutse framtida problem innan de blir akuta

1

10

41

37

11

100

–37

–46

Avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna

1

18

55

21

5

100

–7

–10

Ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen

1

12

62

20

5

100

–12

–17

Bevaka utvecklingen inom EU

2

21

54

17

6

100

±0

–11

Kommentar: Resultaten bygger enbart på svarspersoner som besvarat alla uppgifter (n=1 500). Frågeformulering: ”Riksdagen har olika uppgifter. Hur bra eller dåligt anser Du att riksdagen och riksdagens ledamöter uppfyller nedanstående uppgifter? Källa: SOM-undersökningarna 1998 och 2002.

Om tre av riksdagens uppgifter är medborgarnas bedömning övervägande positiv. Det gäller uppgifterna att fatta avgörande beslut (+19), övervaka regeringen (+13) och att vara central debattarena (+12). Det är lika många svarande som tycker att riksdagen sköter uppgiften att bevaka utvecklingen inom EU bra som tycker att riksdagen sköter denna uppgift dåligt (±0). När det gäller övriga tre uppgifter är däremot andelen svarande som tycker att riksdagen hanterar uppgifterna dåligt större än andelen som tycker att riksdagen hanterar dessa uppgifter bra. Det gäller både uppgiften att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna (–7) och uppgiften att ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen (–12). Allra sämst i medborgarnas utvärdering hamnar dock riksdagen och riksdagsledamöterna när det gäller uppgiften att förutse framtida problem innan de blir akuta (–37).

Medborgarnas bedömningar av riksdagen och riksdagens ledamöter har blivit mer positiva mellan 1998 och 2002. På varje punkt kan vi se att balansmåttet för medborgarnas bedömningar har ökat. Det återspeglar den allmänt ökade politikertilltron som vi kunde iaktta i figur 2. Andelen medborgare som har förtroende för riksdagen har ökat från 30 procent 1998 till 34 procent 2002. När det gäller bedömningen av hur riksdagen hanterar ett antal uppgifter är det dock inte andelen nöjda som ökat. Det utmärkande för förändringarna mellan 1998 och 2002 är snarare att det är andelen missnöjda som minskat. Främst är det andelen svarspersoner som tycker att riksdagen sköter en uppgift ”ganska dåligt” som 2002 är något lägre än motsvarande andel 1998. Den svarskategori som främst har ökat, från att redan tidigare ha varit tämligen stor, är ”varken bra eller dåligt”.

Den för kapitlet styrande utgångspunkten handlar om det rimliga i att förvänta sig att medborgarbedömningar av hur riksdagen hanterar sina uppgifter och funktioner föregår bedömningen av förtroendet för riksdagen i allmänhet. Den allmänna och generella förtroendebedömningen som medborgarna gör av riksdagen antas i en sådan rationell modell förklaras utifrån den värdering människor gör av hur riksdagen hanterar olika funktioner och uppgifter.12

En multivariat analys, som beaktar samtliga sju riksdagsuppgifter, gör det möjligt att väga de olika riksdagsuppgifterna mot varandra. Man kan ställa sig frågan vilka av de sju värderingarna som har störst betydelse för människors förtroende för riksdagen.13

Resultaten av en sådan multivariat analys visar att människors bedömning av hur riksdagen hanterar de sju funktionerna tillsammans bidrar till förklaringen av förtroendet för riksdagen; andelen förklarad varians uppgår till 28 procent. Det är uppenbart att människors uppfattning om hur riksdagen fullgör ett antal olika uppgifter har betydelse för i vilken grad riksdagen tillskrivs något förtroende. Därtill ger analyserna ett tydligt stöd för att människors förtroende för riksdagen bestäms i olika hög grad av synen på hur dessa sju uppgifter uppfylls. Uppfattningen om hur riksdagen sköter vissa uppgifter har större effekt på det allmänna förtroendet för riksdagen än bedömningen av andra uppgifter. Hur riksdagen lyckas med uppgiften att fatta de stora samhällsavgörande besluten utgör det enskilt viktigaste bedömningskriteriet för förtroendet för riksdagen.

Inte bara medborgare har fått utvärdera riksdagens arbete. Även riksdagsledamöterna har fått göra samma bedömning. Samtliga riksdagsledamöter har efter valet 2002 fått besvara samma fråga i en undersökning – Riksdagsenkät 2002 – genomförd parallellt med SOM-undersökningen.14

I tabell 3 redovisas hur stor andel av svarande medborgare och riksdagsledamöter som tycker att riksdagen och riksdagsledamöterna sköter olika uppgifter mycket eller ganska bra.15

Tabell 3 Medborgarnas (mb) och riksdagsledamöternas (rd) syn på hur väl riksdagen uppfyller olika uppgifter efter partitillhörighet (procent, balansmått)

Partitillhörighet

Balans- mått

Balans- mått

v

s

c

fp

m

kd

mp

alla

alla

2002

alla

1998

Fatta avgörande beslut för

mb

31

43

24

35

21

22

22

33

+18

+15

samhällsutvecklingen

rd

44

89

52

32

40

52

46

62

+46

+61

Övervaka regeringens

mb

32

33

27

28

20

21

29

28

+12

+8

arbete

rd

48

81

62

54

54

65

39

66

+53

+55

Vara central

mb

28

31

24

33

31

27

23

29

+12

+8

debattarena

rd

19

45

38

15

13

19

31

30

–9

+8

Förutse framtida problem

mb

8

16

6

4

7

9

11

10

–38

–46

innan de blir akuta

rd

0

35

10

8

13

13

15

20

–22

–35

Avspegla åsiktsför-

mb

17

22

17

21

15

21

19

19

–7

–10

delningen bland väljarna

rd

48

70

67

54

54

39

46

59

+45

+38

Ta initiativ i frågor som

mb

11

16

15

11

14

9

11

13

–13

–17

inte tas upp av regeringen

rd

37

56

62

51

42

45

39

50

+30

+29

Bevaka utvecklingen

mb

15

26

18

27

24

19

26

23

±0

–11

inom EU

rd

15

41

33

46

33

39

15

37

+11

+4

Antal intervjuade

mb

138

588

78

244

170

94

73

1500

1500

1539

rd

27

126

21

41

48

31

13

307

307

314

Kommentar: Resultaten visar andelen svarspersoner som svarat att riksdagen uppfyller olika uppgifter mycket eller ganska bra. Resultaten visar också balansmåttet, det vill säga andelen mycket eller ganska bra minus andelen ganska eller mycket dåligt (andelen bra minus dåligt). Endast svarspersoner som besvarat alla uppgifter har medtagits i analysen. Frågeformulering: ”Riksdagen har olika uppgifter. Hur bra eller dåligt anser Du att riksdagen och riksdagens ledamöter uppfyller nedanstående uppgifter? Svarsalternativen har varit mycket bra”, ganska bra”, varken bra eller dåligt”, ganska dåligt och mycket dåligt. Källa: SOM-undersökningarna 1998 och 2002 samt riksdagsundersökningarna Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002.

Riksdagsledamöter gör i de allra flesta fall mer positiva bedömningar av hur riksdagen hanterar de olika uppgifterna. Endast för två av sju uppgifter är andelen dåligt större än andelen bra, vilket kan jämföras med medborgarna där tre av sju uppgifter uppmäter ett negativt balansmått och ytterligare ett hamnar på jämviktspunkten (±0). I nästan samtliga fall är dessutom balansmåtten som uppmäts för riksdagens ledamöter mer positiva jämfört med motsvarande balansmått bland medborgare.

Om fem av riksdagens uppgifter är ledamöternas bedömning huvudsakligen positiv. Det framgår av att andelen ledamöter som tycker att riksdagen sköter dessa uppgifter bra är större än andelen riksdagsledamöter som tycker att riksdagen sköter uppgifterna dåligt. Balansmåtten för uppgifterna att övervaka regeringens arbete (+53), fatta avgörande beslut (+46), avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna (+45), ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen (+30) samt bevaka utvecklingen inom EU (+11) är därför positiva. För de två andra uppgifterna är däremot andelen riksdagsledamöter som tycker att riksdagen hanterar uppgifterna dåligt större än andelen som tycker att riksdagen hanterar dessa uppgifter bra. Det gäller både uppgiften att vara central debattarena (–9) och att förutse framtida problem innan de blir akuta (–22).

Riksdagsledamöternas bedömningar av riksdagen och riksdagens ledamöter har blivit mer positiva mellan 1998 och 2002 i fyra fall och mer negativa i tre.16 Ledamöterna är i jämförelse med 1998 mindre nöjda med hur riksdagen fullgör uppgifterna att fatta avgörande beslut, övervaka regeringen och vara central debattarena. Däremot är ledamöterna mer positiva till de fyra andra uppgifterna jämfört med bedömningarna fyra år tidigare. Högre balansmått uppmäts för riksdagsledamöterna 2002 jämfört med 1998 när vi ser till uppgifterna att förutse framtida problem, avspegla åsiktsfördelningen, ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen och bevaka utvecklingen inom EU.

Riksdagsledamöter och medborgare rangordnar uppgifterna efter bedömningen av hur väl de fullgörs på ett likartat sätt, även om rangordningarna var mer överensstämmande 1998.17 Riksdagsledamöter och medborgare är till exempel överens om vilka två uppgifter som riksdagen hanterar bäst (fatta avgörande beslut och övervaka regeringen). Likaså är medborgare och folkvalda överens om att riksdagen är minst bra på att förutse framtidens problem. Bara när det gäller att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna märks en markerad skillnad. Medborgarna är inte lika positiva i sina bedömningar av denna uppgift som riksdagsledamöterna själva är.

Problembilden hos riksdagsledamöter och medborgare är således densamma: Man är överens om riksdagens starka och svaga sidor. Resultaten kan något ställas i relation till tidigare forskning där till exempel Peter Esaiasson visat att riksdagsledamöter inte lyckats särskilt bra med den svåra uppgiften att förutse framtida problem för att kunna vidta lämpliga åtgärder innan problemen blir akuta (Esaiasson & Holmberg 1996:171 ff.). Sören Holmberg har i en rad studier undersökt hur väl riksdagsledamöter avspeglar åsiktsfördelningen bland väljarna och kommit fram till att svensk åsiktsöverensstämmelse inte är högre än i de andra nordiska länderna eller i länder som Tyskland, Frankrike och USA samt att åsiktsrepresentationen till och med är sämre än vad som skulle ha åstadkommits genom en lottningsprocedur (se till exempel Holmberg 1996; 1999a; 1999b).18 Det förefaller således som om medborgarnas respektive riksdagsledamöternas utvärdering av riksdagen inte bara står i överensstämmelse med varandra utan också i någorlunda överensstämmelse med tidigare forskningsresultat.

Avslutande reflexioner

En viktig slutsats av kapitlet är att politiska val tenderar att fungera som motorer för utvecklingen av förtroendet för riksdagen. Förtroendet stiger under valåren för att falla tillbaka något året därpå. En annan viktig slutsats är att det finns skäl att se förtroendet för nationella parlament i ljuset av hur människor uppfattar att parlamenten hanterar olika uppgifter. Människors allmänna och generella bedömning av förtroendet för riksdagen visade sig vara starkt kopplat till de bedömningar som görs av hur riksdagen hanterar de funktioner institutionen har i det representativa styrelseskicket.

Förtroendet för riksdagen har säkert flera förklaringar. Det står dock klart att förtroendet i en inte ringa utsträckning bestäms av medborgarbedömningarna av hur riksdagen hanterar ett antal olika uppgifter. Ett sådant resultat pekar i en bestämd riktning. Förtroendet för riksdagen är inte oberoende av institutionella spelregler och de eventuella institutionella brister som omger det parlamentariska arbetet. Medborgare utvecklar sin bedömning av förtroendet för riksdagen i nära samklang med i vilken utsträckning de bedömer att riksdagen hanterar olika uppgifter bra eller dåligt. En given reservation som bör föras in i resonemanget är att både den allmänna bedömningen av förtroendet för riksdagen och de olika bedömningarna av hur riksdagen fullgör sina uppgifter skulle kunna föras tillbaka på andra förklaringsfaktorer, vilka i föreliggande undersökning inte har beaktats. Syftet har, som tidigare nämnts, varit begränsat till att se om det över huvud taget är relevant att föra in bedömningar av hur riksdagen sköter sina demokratiska uppgifter som tänkbara förklaringar till utvecklingen av det generella förtroendet för institutionen.

I båda fallen, förekomsten av en elektoral cykel och förekomsten av en koppling mellan bedömningen av hur riksdagen hanterar sina uppgifter och förtroendebedömningen av institutionen, finns det alltså anledning att lyfta fram resultaten i ett institutionellt och konstitutionellt sammanhang. Det politiska systemets utformning och utförandet av demokratins funktioner har betydelse för människors förtroendebedömningar.

Referenser

Brothén, M. (1998) ”Fallande förtroende för riksdagen”, i Holmberg, S. & Weibull, L. (red.) Opinionssamhället, SOM-rapport nr 20, s. 49–68, Göteborg: SOM-institutet.

Brothén, M. (1999) ”Stigande förtroende för riksdagen under valår”, i Holmberg, S. & Weibull, L. (red.) Ljusnande framtid, SOM-undersökningen 1998, SOM-rapport nr 22, Göteborg: SOM-institutet.

Brothén, M. (2002) ”I kontakt med riksdagen”, i Holmberg, S. & Weibull, L. (red.) Det våras för politiken. Trettiotvå artiklar om politik, medier och samhälle, SOM-undersökningen 2001, SOM-rapport nr 30, Göteborg: SOM-institutet.

Damgaard, E. (2000) ”Parliament and Government”, i Esaiasson, P. & Heidar, K. (red.) Beyond Westminister and Congress. The Nordic Experience, Ohio: Ohio University Press.

Elliot, M. (1997) Förtroendet för medierna. TV, radio och dagspress i allmänhetens ögon, Göteborg: Institutionen för journalistik och masskommunikation (JMG).

Esaiasson, P. & Holmberg, S. (1996) Representation From Above. Members of Parliament and Representative Democracy in Sweden, Aldershot: Dartmouth.

Gilljam, M. & Holmberg, S. (1995) Väljarnas val, Stockholm: Norstedts juridik.

Hibbing, J. R. & Theiss-Morse, E. (1998) ”The Media’s Role in Public Negativity Toward Congress: Distinguishing Emotional Reactions and Cognitive Evaluations”, i American Journal of Political Science, vol. 42, no. 2, 1998, s. 475–498.

Holmberg, E. & Stjernquist, N. (1980) Grundlagarna med tillhörande författningar, Stockholm: P A Norstedt & Söners förlag.

Holmberg, S. & Esaiasson, P. (1988) De folkvalda. En bok om riksdagsledamöterna och den representativa demokratin i Sverige, Stockholm: Bonniers.

Holmberg, S. & Gilljam, M. (1987) Väljare och val i Sverige, Stockholm: Bonniers.

Holmberg, S. & Weibull, L. (2003a) ”Medieakademins förtroendebarometer”, i Medieakademin, årsbok 2003, Göteborg: Medieakademin.

Holmberg, S. & Weibull, L. (2003b) ”Förgängligt förtroende”, i Holmberg, S. & Weibull, L. (red.) Fåfängans marknad, SOM-undersökningen 2002, SOM-rapport nr 33, Göteborg: SOM-institutet.

Holmberg, S. (1996) ”Svensk åsiktsöverensstämmelse”, i Rothstein, B. & Särlvik, B. (red.) Vetenskap om politik. Festskrift till professor emeritus Jörgen Westerståhl, Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen.

Holmberg, S. (1999a) ”Issue Agreement”, i Esaiasson, P. & Heidar, K. (red.) Beyond Westminister and Congress. The Nordic Experience, Ohio: Ohio University Press.

Holmberg, S. (1999b) ”Collective Policy Congruence Compared”, i Miller, W. et. al., Policy Representation in Western Democracies, Oxford: Oxford University Press.

Holmberg, S. (1999c) ”Down and Down We Go: Political Trust in Sweden”, i Norris, P. (red.) Critical Citizens. Global Support for Democratic Government, New York: Oxford University Press.

Holmberg, S. (1999d) Representativ demokrati, SOU 1999:64, Stockholm: Fakta info direkt.

Holmberg, S. (2000) Välja parti, Stockholm: Norstedts juridik.

Lipset, S. M. & Schneider, W. (1983) The Confidence Gap, New York: Wiley.

Lipset, S. M. & Schneider, W. (1987) ”The Confidence Gap During the Reagan Years, 1981–1987”, i Political Science Quarterly 102:1–23.

Listhaug, O. & Wiberg, M. (1995) ”Confidence in Political and Private Institutions”, i Klingemann, H-D. & Fuchs, D. (red.) Citizens and the State, Oxford-New York: Oxford University Press.

Lithner, A. (1999) ”SOM-undersökningen 1998 – genomförande och utfall”, i Holmberg, S. & Weibull, L. (red.) Ljusnande framtid, SOM-undersökningen 1998, SOM-rapport nr 22, Göteborg: SOM-institutet.

Mattson, I. & Petersson, O. (2003) (red.) Svensk författningspolitik, Stockholm: SNS Förlag.

Möller, T. (1998) Politikerförakt eller mogen misstro? Misstron mot politiker och politiska institutioner, Stockholm: Svenska Kommunförbundet och Kommentus Förlag.

Möller, T. (2000) Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap, Stockholm: Liber.

Nilsson, T. (1996) ”Förföljda och föraktade. Folkets vrede drabbade 1700-talets politiker”, i Populär Historia, 1996:6, s. 28–31, Stockholm: Populär Historia.

Norris, P. (1999) (red.) Critical Citizens. Global Support for Democratic Government, New York: Oxford University Press.

Petersson, O. (1997) ”Politiker orsakar demokratikris”, DN Debatt, Dagens Nyheter, 19 oktober 1997, Stockholm: Dagens Nyheter.

Petersson, O. (1999) Samhällskonsten, Stockholm: SNS Förlag.

Riksdagskommittén (2001) Riksdagen inför 2000-talet, Riksdagskommitténs huvudbetänkande, Stockholm: Sveriges riksdag.

Strömbäck, J. (2001) Gäster hos verkligheten. En studie av journalistik, demokrati och politisk misstro, Eslöv: B. Östlings bokförlag Symposion.

Österman, T. (1981) Förtroendet för politiker. En rapport från FSI om allmänhetens attityder till politiker åren 1973–1980, Stockholm: Liber Förlag.

Österman, T. (1995) Vitbok över riksdagsvalet 1994. En långtidsstudie, Stockholm: Tiden.

Rapport 2

Utskottsundersökning 2004

Peder Nielsen

Utskottsundersökningen har under hösten 2004 genomförts på uppdrag av Riksdagskommittén. Syftet har varit att skaffa kunskap om utskottens arbetsuppgifter, arbetssätt och arbetsbelastning samt lyfta fram goda exempel och eventuella problem i utskottsarbetet. I föreliggande rapport redovisas resultatet av undersökningen.

Som ett led i utskottsundersökningen genomfördes under början av hösten 2004 en enkätundersökning med samtliga utskottskanslier. Enkäten bestod av ett 40-tal frågor om det egna utskottets och kansliets arbete. Enkätsvaren ligger till grund för delar av rapporten. Vidare har statistiska uppgifter om utskottens verksamhet samlats in av riksdagens utredningstjänst och enheten för riksdagstryck. Uppgifterna har legat till grund för analyser av utskottens produktion och arbetsbelastning med mera som redovisas i rapporten. Uppgifter i rapporten avseende utskottskansliernas personella resurser har erhållits från personalenheten vid riksdagsförvaltningen.

Rapporten inleds med en allmän bakgrund om utskottsväsendet och den historiska utvecklingen i riksdagen. Därefter följer ett avsnitt om utskottsväsendets organisation inklusive kanslier. Ett därpå följande avsnitt handlar om utskottens sammanträden. Bland annat behandlas utskottens sammanträdestid, sammanträdesbehov, sammanträdenas form och innehåll och sammanträdesplaneringen. Därefter följer ett avsnitt om utskottens produktion, såsom remitterade propositioner, motioner och betänkanden. Även förekomsten av förenklad motionshantering uppmärksammas och diskuteras. I de tre därpå följande avsnitten behandlas kunskapsförsörjningen i utskotten (utfrågningar samt uppföljning och utvärdering), utskottens arbete med EU-frågor samt utskottens inrikes och utrikes kontakter. Slutligen studeras utskottens arbetsbelastning i olika avseenden.

Allmän bakgrund

Principer för utskottsväsendet och dess organisering

Utskottsväsendet utgör ett av de viktigaste organisatoriska inslagen i parlamentariska församlingar. Det är svårt att föreställa sig ett parlament utan utskott. Det är i dessa som centrala delar av det parlamentariska arbetet äger rum. Förutom beredningen av ärenden innan beslut fattas i plenum, en uppgift som traditionellt sett kan sägas vara utskottens viktigaste, har utskotten även andra betydelsefulla uppgifter, som att kontrollera den verkställande makten, följa upp och utvärdera beslut som fattats av parlamentet samt att följa och granska regeringens agerande i EU.

Tyngdpunkten i det arbete som utövas i ett parlament kan således sägas ligga i utskottsarbetet. Mycket talar dessutom för att utskottens roll i den parlamentariska beslutsprocessen i framtiden kommer att bli ännu viktigare eftersom utskotten möjliggör specialisering inom parlamenten, vilken är nödvändig i en tid när politik och samhällsutveckling blir alltmer komplexa och svåra att överskåda. Internationellt sett förefaller trenden också vara att utskottsväsendet får allt större betydelse när det gäller att stärka och utveckla parlamentens roll i det politiska systemet.19 Förutom specialisering inom parlamenten bland ledamöter och tjänstemän kan utskottsväsendet bidra till bland annat en mer ekonomisk arbetsfördelning som ökar parlamentens produktivitet i beslutsprocessen, underlättar politiska förhandlingar och överenskommelser mellan ledamöter inom olika politikområden och skapar bättre informationsunderlag för ledamöterna om effekterna av politiska beslut.20

Vad gäller utskottsväsendets organisering kan man skilja mellan funktionsutskottsprincipen och fackutskottsprincipen.21 Enligt funktionsutskottsprincipen delas utskotten in efter statsrättslig funktion. Med en sådan ordning bereds anslagsärenden och lagstiftningsärenden av olika utskott. Enligt fackutskottsprincipen är utskott indelade efter politikområde. Ärenden inom ett visst ämnesområde bereds då av ett och samma utskott, oavsett om de är lagärenden eller anslagsärenden.

En annan skiljelinje går mellan utskotts permanens.22 Utskott som är ordinarie eller ständiga benämns fasta utskott. Dessa utskotts existens är inte knuten till beredningen av ett visst ärende, utan de skall alltid finnas och de har ett bestämt kompetensområde. För beredningen av ett bestämt ärende kan ett parlament tillsätta ett tillfälligt eller särskilt utskott. När beredningen av det specifika ärendet är klar upphör utskottet. Ett specialfall är sammansatta utskott. Dessa är en form för samarbete mellan två eller flera utskott för beredningen av ett ärende och bildas efter överenskommelse mellan de berörda utskotten.

Vad gäller utskottsindelningen i riksdagen formulerade Riksdagsutredningen i början av 1990-talet tre principer (se förs. 1993/94:TK1). En grundläggande princip, menade utredningen, var den som anges i riksdagsordningen, nämligen att ärenden som hör till ett ämnesområde skall hänföras till samma utskott. Utredningen ansåg det vara av avgörande betydelse att ämnesområden hålls samman så att ärenden av jämförbar karaktär kan ges en enhetlig behandling och att förslag om övergripande reformer behandlas i ett sammanhang. Utredningen tog således ställning för fackutskottsprincipen. En andra utgångspunkt som framhölls av utredningen var att beredningsområdena bör avgränsas med hänsyn till utskottens arbetsbelastning, som inte bör vara större än att beredningsskyldigheten kan fullgöras på ett sätt som motsvarar kraven i regeringsformen och riksdags­ordningen. Utredningen framhöll också vikten av att utskotten ges möjlighet att följa upp och utvärdera resultaten inom respektive politikområde. En tredje princip var följsamhet till ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet, det vill säga departementsindelningen. Denna princip hänger i praktiken nära samman med principen om att ämnesområden bör hållas samman. Till principen om följsamhet med departementsindelning kan sedan Sveriges medlemskap i EU läggas ytterligare en princip, som innebär att utskottsindelningen så långt möjligt bör följa uppdelningen av ärenden på ministerråd.23

Riksdagsutredningen framhöll vikten av att utskottsorganisationen var anpassad till de politikområden som är aktuella i samhället och i riksdags­arbetet. Utredningen menade härvidlag att målen att ärendena får en sakligt sett logisk placering och att ämnesområden hålls samman kan behöva prioriteras högre än målet att nå en volymmässigt helt jämn arbetsbelastning. Inom rimliga gränser kunde det t.o.m. vara fördelaktigt med vissa skillnader i utskottens ärendevolymer eftersom ledamöter som har tunga politiska uppdrag vid sidan av utskottsuppdraget då kan delta i ett mindre arbetsbelastat utskott. Vidare ifrågasatte utredningen hur hårt utskottens beredningsområden skulle knytas till departementsindelningen. Utredningen ansåg att det var en nackdel att ofta – när departementsindelningen ändras – behöva förskjuta ärendegrupper mellan utskotten. Kontinuitet framhölls som värdefullt med tanke på dels att det ger möjlighet till enhetlig behandling av likartade ärenden över tiden, dels behovet av specialiserade och fördjupade kunskaper hos såväl utskottsledamöter som kanslipersonal.

Riksdagsutredningen diskuterade också möjligheten att tillsätta särskilda utskott. Utredningen menade att inrättandet av sådana skulle kunna vara ett sätt att utvidga och förstärka ett ordinarie utskott när ärendevolymerna är betungande, men det skulle samtidigt vara förenat med betydande nackdelar eftersom det innebär en extra arbetsbelastning för de ledamöter som får dubbla utskottsuppgifter. Utredningen ställde sig därför mycket tveksam till en ökad användning av särskilda utskott som en lösning på utskottens arbetsbörda; samma bedömning kunde enligt utredningen göras avseende arbete på avdelning inom ett utskott.

Utskottsorganisationens historiska utveckling

I samband med införandet av enkammarriksdagen 1971 övergick utskottsorganisationen i riksdagen till ett system med i huvudsak fackutskott. Dessförinnan hade utskottsorganisationen varit baserad på funktionsutskotts­principen med olika utskott för till exempel grundlagsstiftning (konstitutionsutskott), lagstiftning (lagutskott), beskattning (bevillningsutskott) och budgetreglering (statsutskott). Sammantaget fanns i slutet av 1960-talet 10 fasta utskott, varav 3 lagutskott. Vissa av utskotten arbetade i sin tur på två eller flera avdelningar, vilka upprättade förslag till betänkanden som efter föredragning i utskottet avgavs i utskottets namn.

Sedan 1971 har de fasta utskotten i riksdagen varit 16 till antalet.24 Dessa är, som sagt, indelade efter fackutskottsprincipen, det vill säga alla ärenden inom ett visst ämnesområde bereds av ett och samma utskott. Vissa smärre avvikelser från denna princip föreligger dock. Lagutskottet bereder lagstiftningsärenden inom civilrätten oberoende av ämnesområde. Därtill bereder inte utskottet några anslagsärenden. Även konstitutionsutskottet, finansutskottet och skatteutskottet kan åtminstone delvis sägas avvika från fackutskottsprincipen i det att de har sina rötter i det gamla systemet där man utgick från de skilda statsrättsliga funktionerna, det vill säga funktionsutskottsprincipen.25

I stora drag är utskottsindelningen i dag densamma som 1971. De enda ändringarna är att inrikesutskottet bytt namn till arbetsmarknadsutskottet (1976) och civilutskottet till bostadsutskottet (1983). Dessutom har jordbruksutskottet bytt namn till miljö- och jordbruksutskottet (1998). Samtidigt kan nämnas att departementsindelningen under samma period har genomgått stora ändringar, vilket inneburit att den överensstämmelse som en gång i tiden förelåg mellan utskottsindelningen och departementsindelningen minskat successivt.

Vad gäller särskilda utskott har sedan 1971 sådant förekommit endast vid ett tillfälle, nämligen 1992 då EES-utskottet tillsattes. Sammansatta utskott har däremot varit förhållandevis vanliga under senare år. Sedan riksmötet 1995/96 har sammansatta utskott förekommit i följande konstellationer: sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet samt sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet.

Samtidigt som utskottsorganisationen har varit förhållandevis intakt sedan 1971 års reform har det inom ramen för utskottsorganisationen förekommit vissa förändringar i utskottens beredningsområden. Förändringar har dock varit förhållandevis ringa. Det rör sig om dels förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen, dels ändringar av utskottens utgiftsområden genom att ändamål och verksamheter som finansieras med anslag förs över från ett utgiftsområde till ett annat utgiftsområde, vilket kan medföra att beredningsansvaret flyttas från ett utskott till ett annat (ibland, men inte alltid, förutsätter också detta att riksdagsordningen ändras avseende utskottens ärendefördelning). Vad gäller förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen har riksdagen sedan 1971 fattat beslut om sådana vid ett 15-tal tillfällen. De största ärendeomflyttningar som har skett är att konsumentfrågor flyttats från närings- till lagutskottet (1983), asyl- och migrationsfrågor från arbetsmarknads- till socialförsäkringsutskottet (1983), regionalpolitiken från arbetsmarknads- till näringsutskottet (1998), finansmarknadsfrågor från närings- till finansutskottet (1996) samt förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från social- till utbildningsutskottet (1998).26 Vad gäller byten av verksamheters utgiftsområdestillhörighet har de senaste åren sådana gjorts i syfte att anpassa regeringens indelning i politikområden (vilka beslutas av regeringen) till riksdagens arbetsformer.

Tidigare undersökningar av utskottens organisation och arbetssituation

Utskotten och deras arbetssätt har tidigare varit föremål för flera undersökningar. En av de mer omfattande undersökningarna genomfördes av Herbert Tingsten i dennes statsvetenskapliga studie av utskottsväsendet perioden 1867–1934.27 Tingsten gick därvid i detalj igenom utskottens organisation i form av bland annat sammanträdenas genomförande, presidiernas funktion och verksamheten i utskottens kanslier, utskottens förberedande behandling av ärenden i form av bland annat samarbete mellan olika utskott och utskottens beredningsformer, samt utskottens beslutsfattande, utformningen av utskottens betänkanden och reservationer i utskotten. Tingsten lyfte bland annat fram utskottsväsendets särställning i Sverige jämfört med i andra länder i fråga om kansliresurser.28 De svenska utskottens kanslier var enligt Tingsten mer omfattande, hade större administrativ kapacitet och fyllde viktigare funktioner. Detta hängde bland annat samman med att utskottens betänkanden i andra länder inte syftade till så grundliga utredningar som i Sverige.

En annan omfattande studie av utskottsväsendet genomfördes i mitten av 1960-talet av statsvetaren Nils Stjernquist.29 Han konstaterade bland annat att arbetstiden växlade mellan olika utskott och att den kunde vara växlande från ett år till ett annat för ett och samma utskott. Statsutskottet och lagutskottet hörde dock normalt till de mera arbetstyngda utskotten.30 Han poängterade samtidigt svårigheten med att mäta arbetsvolymen för riksdagsledamöter samt kamrarnas och utskottens kanslier. De siffror och uppgifter som anfördes i studien visade enligt Stjernquist dock att arbetsvolymen ökat kraftigt genom åren.31 Stjernquist konstaterade även att antalet tjänstemän i de ständiga utskotten inte var mycket högre år 1965 än år 1933.32 Att så var fallet kunde enligt Stjernquist betecknas som anmärkningsvärt. Visserligen togs tjänstemännen i anspråk under längre tid än tidigare på grund av dels längre sessioner, dels ökat arbete i utskottskanslierna mellan sessionerna, men detta större utnyttjande kunde ingalunda svara mot arbetsvolymens ökning.

Tingstens och Stjernquists studier av utskottsväsendet ligger långt tillbaka i tiden, och de gjordes då utskotten var indelade enligt funktionsutskotts­principen. Efter inrättandet av den nya utskottsorganisationen 1971 har utskottens organisation och arbetssituation utretts och utvärderats vid flera tillfällen.

I november 1973 tillsattes den s.k. arbetsformsutredningen under talman Henry Allards ledning. Utredningens uppfattning var att ordningen med 16 utskott i allt väsentligt fungerat tillfredsställande. En helt jämn arbetsbelastning mellan utskotten kunde man inte förvänta sig, men utredningen menade att alltför stora skillnader kunde undvikas om man i större utsträckning tillämpade möjligheten enligt riksdagsordningen att avvika från ärendefördelningen med hänsyn till utskottens arbetsförhållanden. Utredningens arbete resulterade inte i några nämnvärda förändringar av utskottsorganisationen.33

Hösten 1980 tillsattes den s.k. utskottskommittén. Kommitténs helhetsintryck av utskottsorganisationen var att den i huvudsak fungerade tillfredsställande. Det fanns dock enligt kommittén brist på flexibilitet inom utskottsapparaten och ett utbrett revirtänkande. Vidare ifrågasatte kommittén om det behövdes så många som 16 utskott. Fyra utskott – lag-, utrikes-, försvars- och socialförsäkringsutskotten – ansågs ha påtagligt mindre arbetsbelastning än övriga. Lag- och socialförsäkringsutskottens ärenden skulle, enligt kommittén, kunna överföras till de besläktade justitie- respektive socialutskotten, men på grund av dessas arbetsbörda var detta dock inte praktiskt möjligt. Inom kommittén diskuterades även möjligheten att lägga samman utrikes- och försvarsutskotten. Bistånds- och försvarsfrågorna ansågs dock som så artskilda att de inte borde handläggas i samma utskott. I stället försökte kommittén jämna ut arbetsbördan mellan utskotten genom att föreslå en flyttning av ärenden från de arbetstyngda social- och näringsutskotten till de mindre arbetstyngda socialförsäkrings-, lag- och civilutskotten. Vidare ansåg kommittén att ett utnyttjande av sammansatta och särskilda utskott skulle bidra till att öka effektiviteten i utskottsarbetet och minska revirtänkandet.34

Vid beredningen av utskottskommitténs förslag menade konstitutions­utskottet (bet. KU 1982/83:31) att det var angeläget att minska arbetsbördan för de starkt arbetsbelastade utskotten, vilket i första hand skulle ske genom överföringar av ärenden till de mindre hårt ansträngda utskotten. Med hänsyn till den tyngd fackintresset hade i utskottsorganisationen var det, enligt konstitutionsutskottet, dock viktigt att de berörda utskotten själva var ense om överföringen. Resultatet av denna princip, som ibland har benämnts Svenssondoktrinen efter konstitutionsutskottets ordförande, var att förändringarna blev begränsade både till antal och omfattning. Vidare ställde sig konstitutionsutskottet kallsinnigt till kommitténs förespråkande av användningen av sammansatta och särskilda utskott. Dessa utskottsformer borde enligt utskottet förvisso inte uteslutas, men tillfälligt sammansatta beredningsorgan var inte den bästa lösningen på samordningsproblemen i riksdagen.35

I en utvärdering i den s.k. Folkstyrelsekommitténs regi studerades i mitten av 1980-talet arbetsbördan i olika utskott.36 Det konstaterades att hur man än mäter är arbetsbelastningen åtskilligt större i vissa utskott än i andra. Som mått på arbetsbördan användes antalet remitterade propositioner och motioner, antalet avgivna yttranden samt sammanträdestiden. Resultatet varierade något beroende på vilket mått som användes. Det mått som bäst ansågs sammanfatta skillnaderna i utskottens arbetsbörda var sammanträdes­tiden, då det beaktade budgetarbetets (inklusive anknytande motioner) starkt varierande omfattning. De utskott som hade störst arbetsbörda mätt som sammanträdestid var närings-, utbildnings- och konstitutionsutskotten; i det sistnämnda fallet torde sammanträdestiden ha att göra med gransknings­arbetets omfattning snarare än budgetarbetets.

Folkstyrelsekommittén anförde att en jämnare fördelning av budgetärendena i första hand skulle åstadkommas genom omflyttning av ärenden mellan utskotten (SOU 1987:6 s. 213). Det kunde även bli nödvändigt att avskaffa utskott och skapa nya utskott, men riktpunkten borde då vara att inte ändra antalet utskottsplatser. Vad gällde antalet utskott menade kommittén att de åtminstone inte borde vara färre eftersom utskottens beredningsområden inte borde göras mer omfattande. Till betänkandet bifogade kommittén ett antal exempel på en förändrad utskottsindelning som innebar att antalet utskott bibehölls respektive utökades med ett. Kommittén betonade samtidigt att det var riksdagens sak att närmare utreda förändringar i utskottsorganisationen.

Riksdagen har genom åren tillsatt flera egna utredningar som bland annat sett över utskottens organisation och arbetssituation. I början av 1990-talet tillsattes Riksdagsutredningen med uppgift att se över riksdagens hantering av statsbudgeten med mera Vad gällde utskottens arbetssituation konstaterade utredningen att riksdagsarbetet ökat väsentligt i omfattning och intensitet jämfört med vad som gällde när utskottsorganisationen utformades i början av 1970-talet (se förs. 1993/94:TK1). Som exempel nämnde utredningen att antalet motionsyrkanden ökat kraftigt. Den stora ökningen av antalet ärenden hade enligt utredningen i betydande grad påverkat förutsättningarna för fackutskottens arbete.

Utredningen konstaterade också att arbetsbelastningen var ojämnt fördelad mellan olika utskott, både avseende antalet yrkanden och avseende sammanträdestid. Enligt utredningen påverkades utskottens arbetssituation starkt av vilka politiska områden som är aktuella. Förändringar i samhället medför att intresset varierar för olika ämnesområden och att riksdagsarbetet koncentreras på de för tillfället mest angelägna områdena. Vidare menade utredningen att utskottsorganisationen förvisso inte kan avspegla snabba skiftningar i det politiska intresset, men att en bättre följsamhet gentemot olika politikområdens aktualitet borde kunna uppnås genom en tätare översyn av utskottsindelningen och ärendefördelningen.

För en generell minskning av utskottens arbetsbörda diskuterade Riksdagsutredningen omläggning av budgetåret, frivillig restriktivitet för väckande av motioner och ökat användande av förenklad ärendeberedning. Dessa åtgärder skulle emellertid, menade utredningen, knappast lösa de specifika problemen med att vissa utskott var överbelastade. Mot denna bakgrund gjorde utredningen bedömningen att det fanns goda skäl att överväga förändringar i både utskottsindelning och ärendefördelning.

Riksdagsutredningen lanserade ett utkast till hur utskottsorganisationen skulle kunna anpassas till den indelning av statsbudgeten i utgiftsområden som föreslogs av utredningen (se förs. 1993/94:TK3).37 Enligt detta skulle antalet utskott i riksdagen minska från 16 till 15 alternativt 14. Utrikesutskottet och försvarsutskottet skulle slås ihop till ett utrikes- och säkerhetsutskott, ett särskilt invandrings- och biståndsutskott inrättas samt socialförsäkrings- och socialutskotten slås ihop. Frågan om sammanslagning av lag- och justitieutskotten berördes också. Utredningen stannade dock för att inte föreslå någon förändring av utskottsindelningen utan menade att ändringar i utskottsindelningen borde anstå till dess att ett definitivt beslut om utgiftsområden hade fattats. Utredningen föreslog att utredningens expertgrupp skulle få i uppdrag att se över utskottsindelningen och utskottens kansliresurser.

Hösten 1995 presenterade en arbetsgrupp inom talmanskonferensen ett förslag till indelning av budgeten i utgiftsområden (se förs. 1995/96:TK2). Arbetsgruppen menade att mycket hade ändrats sedan enkammarreformen när det gäller arbetsbelastningen inom olika områden och också i fråga om sambandet mellan olika ärendegrupper, och det kunde finnas goda skäl att diskutera förändringar i utskottsindelningen. Arbetsgruppen stannade dock för att inte föreslå någon sådan förändring. Ett skäl till det var att det innan erfarenhet vunnits av det nya budgetförfarandet var svårt att förutse vilka effekterna skulle bli på riksdagsarbetet. Det ansågs också, i övergången till det nya systemet för budgetbehandling, finnas ett särskilt värde i att utskotten i så stor utsträckning som möjligt kunde behålla sina tidigare beredningsområden. Arbetsgruppen hade dock för avsikt att så snart erfarenheter vunnits av arbetet med den första budgeten åter ta upp frågan om ändringar i utskottsindelningen.

Arbetsgruppen fortsatte sitt arbete och lämnade ett förslag våren 1998 (se förs. 1997/98:TK1). Gruppen hade då gått igenom erfarenheterna av problem med utskottsindelningen som upplevts i 1996 och 1997 års budgetarbete. Talmanskonferensen instämde med arbetsgruppens slutsats att den existerande utskottsorganisationen på det hela taget var väl lämpad att klara uppgiften att bereda riksdagsärenden. Det ansågs i stor utsträckning vara oundvikligt att det råder skillnader i arbetsbelastningen mellan utskotten. De allra mest arbetsbelastade utskotten var konstitutionsutskottet och finansutskottet, och vilka övriga utskott som hade de tyngsta arbetsbördorna varierade från år till år bland annat beroende på inom vilka områden stora lagstiftningsreformer gjordes. Det var därför omöjligt att genom ändrad utskottsindelning helt ta bort skillnaderna i belastning mellan utskott.

Hösten 1998 beslutade talmanskonferensen att tillkalla en parlamentarisk kommitté, Riksdagskommittén, för att se över och utvärdera vissa frågor rörande riksdagens arbetsformer. Kommittén, som överlämnade sitt huvudbetänkande i februari 2001, studerade bland annat utskottens produktion och arbetsformer samt diskuterade vilka förändringar som skulle behövas i utskottsarbetet och i utskottsorganisationen (förs. 2000/01:RS1).

Kommittén konstaterade att antalet propositioner minskade med närmare 45 procent mellan 1992/93 och 1999/2000 och att antalet utskottsbetänkanden under samma tidsperiod nästan halverades. Utvecklingen av antalet motioner och reservationer följde en inte lika tydlig trend. Orsaken till det minskade antalet utskottsbetänkanden var enligt kommittén bland annat införandet av den nya budgetprocessen 1997 som bland annat innebar att utskotten endast lämnar ett budgetbetänkande per utgiftsområde och att flera utgiftsområden i en del fall behandlas i ett och samma betänkande. Vidare konstaterade kommittén att utskotten totalt beredde ca 33 000 motionsyrkanden mellan 1995/96 och 1998/99. Spännvidden mellan olika utskott var stor. Flest antal yrkanden hade socialutskottet (ca 3 500 yrkanden), följt av miljö- och jordbruks­utskottet (ca 3 400 yrkanden) och finansutskottet (ca 3 000 yrkanden). Minst antal yrkanden hade försvarsutskottet (ca 850 yrkanden) och lagutskottet (ca 800 yrkanden).

Vidare lät kommittén kartlägga antalet sammanträden och sammanträdestider hos utskotten. Kommittén konstaterade att spännvidden mellan olika utskott var stor även i detta avseende. Längst sammanträdestid under riksmötet 1998/99 hade utrikesutskottet (101 timmar) och kortast tid hade skatte­utskottet (15 timmar).38 Störst antal sammanträden hade under samma riksmöte konstitutionsutskottet (72) medan lag-, skatte-, trafik- och utbildningsutskotten hade minst antal (samtliga 23).

Enligt kommittén skulle vissa personalförstärkningar i utskottsorganisationen behövas, framför allt handläggande personal. Utskotten borde också erbjudas en möjlighet att utföra sitt långsiktiga planeringsarbete vid ett internat­sammanträde. Vidare ansåg kommittén att en förstärkning borde ske av vissa gemensamma stödjande funktioner som rör utredningsmetodik, budgetfrågor, EU-frågor, internationella frågor, informationsteknik, informationssökning och upphandling av konsulttjänster med mera

Diskussion om utskottsindelningen39

Sedan enkammarreformen har, som framgått ovan, utskottsindelningen varit föremål för diskussion i flera omgångar. En grundläggande anledning till diskussionerna är skillnaderna i arbetsbelastning mellan utskotten, som har ansetts vara besvärande stora. Svårigheten att finna objektiva mått på ärendebelastningen och att ärendemängden varierar över tid i olika utskott har emellertid gjort diskussioner om skillnader mellan utskottens arbetsbelastning besvärlig.

De säkerhetspolitiska frågorna har ansetts utgöra ett samlat politikområde som borde behandlas i ett och samma utskott. En sådan ordning skulle innebära en sammanläggning av utrikes- och försvarsutskotten. När sammanläggning av dessa utskott har avfärdats vid tidigare tillfälle har hänvisats till sammansatta utskott när säkerhetspolitiska förutsättningar för försvarspolitiken skall behandlas. Centerpartiet har föreslagit inrättandet av ett sårbarhets- och säkerhetsutskott. Förutom frågor som i dag bereds i utrikes- och försvarsutskotten skulle ett sådant utskott även behandla vissa frågor som med nuvarande ordning bereds i närings och bostadsutskotten samt miljö- och jordbruksutskottet.

En annan uppfattning har varit att samla socialpolitiska frågor i ett utskott. Det skulle i så fall innebära att socialförsäkrings- och socialutskotten sammanfördes till ett utskott. Mot bakgrund av att dessa utskott de senaste åren haft en stor arbetsbelastning har en sådan lösning inte ansetts möjlig om man inte samtidigt överflyttar ämnesområden till andra utskott. I sammanhanget bör vidare noteras att det sociala området inom EU även innefattar arbetsmarknadspolitik, vilket innebär att även arbetsmarknadsutskottet skulle kunna finnas med i en sådan diskussion som ovan.

En diskussion har tidigare förts om inrättande av ett utskott med inriktning på forskning och framtidsfrågor.40 Ett framtidsutskott finns i dag i Finlands riksdag.

Regleringen av utskottsväsendet

Bestämmelser om utskotten finns i regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Som framgår av dessa har utskotten framför allt till uppgift att vara riksdagens beredningsapparat. För nästan alla ärenden som väcks i riksdagen gäller att de måste hänvisas till (4 kap. 1 § RO) och beredas av ett utskott (4 kap. 3 § andra stycket RF). Ett utskott är å sin sida skyldigt att behandla ärenden som det fått hänvisade till sig, vilket skall göras i betänkanden som avges till riksdagen (4 kap. 9 § RO); till skillnad från i vissa andra länder kan utskotten således inte stoppa ett ärende genom att underlåta att avge ett betänkande. Utöver ärendeberedning skall utskotten enligt riksdagsordningen inom sina respektive ämnesområden också följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 18 §) samt följa arbetet inom EU (10 kap. 3 §); uppgifter som dessa som inte direkt gäller ärendeberedningen betonas alltmer.41

Vad gäller utskottsorganisationen anges i 4 kap. 3 § RF att riksdagen inom sig skall välja utskott, däribland ett konstitutionsutskott och ett finansutskott. Konstitutionsutskottet och finansutskottet är tillsammans med skatteutskottet dessutom namngivna i 4 kap. 2 § RO. Utöver de 3 namngivna utskotten skall riksdagen dessutom tillsätta ett erforderligt antal utskott. Vilka dessa är regleras i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 4.2.1. Eftersom riksdagsordningens tilläggsbestämmelse kan ändras på samma sätt som annan lag, det vill säga genom ett beslut med enkel majoritet, är det förhållandevis lätt att ändra utskottsorganisationen, konstitutionsutskottet, finansutskottet och skatteutskottet undantagna. Bestämmelser avseende särskilt utskott, som tillsätts av kammaren, och sammansatt utskott, som tillsätts av berörda utskott, återfinns i 4 kap. 2 § andra stycket respektive 8 § tredje stycket RO.

Att konstitutions- och finansutskotten namnges särskilt i regeringsformen beror på att regeringsformen tillägger dem särskilda uppgifter, däribland konstitutionsutskottets granskningsverksamhet (12 kap. 1–3 §§), och att finansutskottet på uppdrag av riksdagen kan bestämma om anslag i den omfattning som behövs för den händelse att budgetregleringen inte slutförts när budgetperioden börjat (9 kap. 4 §). Centrala beredningsuppgifter för konstitutions-, finans- och skatteutskotten finns också angivna i riksdags­ordningens huvudbestämmelser (4 kap. 4–5 §§); därigenom det särskilda namngivandet av även skatteutskottet i riksdagsordningens huvud­bestämmelser (se ovan). Andra beredningsuppgifter för dessa 3 utskott samt beredningsuppgifter för övriga 13 utskott anges i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser (4.6.1–16). Liksom utskottsindelningen är således utskottens ärendefördelning i stora delar förhållandevis lätt att ändra.

Utskotten skall bestå av udda antal ledamöter, lägst 15 (4 kap. 3 § RO). Antalet fastställs av riksdagen på förslag av valberedningen (tilläggsbestämmelse 4.3.1 RO). Anledningen till flexibiliteten i utskottens ledamotsantal är en strävan att ge även mindre partier i riksdagen ordinarie platser i utskotten (bet. 1989/90:KU36 s. 24). Antalet suppleanter skall vara minst lika många som antalet ordinarie ledamöter (7 kap. 8 § RO). Sammansatta utskott består av deputerade för de utskott som kommer överens om att gemensamt bereda ett ärende, och det är utskottens sak att bestämma antalet deputerade.42

Bestämmelser avseende utskottens arbetsformer återfinns främst i 4 kap. RO. Dessa säger bland annat att ett utskott endast får sammanträda samtidigt med kammaren om överläggningen i kammaren avser annat än ett ärendes avgörande eller ett val och utskottet i förväg har medgett det genom ett enhälligt beslut (4.12.2). Vidare sägs att utskottssammanträden inte är offentliga men att utskotten kan anordna offentliga utfrågningar för inhämtande av upplysningar (4 kap. 13 §). Statliga myndigheter skall lämna upplysningar och avge yttrande om ett utskott begär det, men regeringen är endast skyldig att göra det i fråga om arbetet inom EU (4 kap. 11 § första stycket). En minoritet om 5 ledamöter i utskottet kan begära att utskottet skall inhämta upplysningar eller ett yttrande (4 kap. 11 § andra stycket). I 4 kap. RO återfinns även bestämmelser för utskotten avseende bland annat jäv, omröstning och reservationsrätt, särskilda yttranden, tystnadsplikt och utrikes resor.

Vad gäller utskottens kanslier anges i riksdagsordningen endast att utskotten skall biträdas av sådana samt att de ingår i riksdagsförvaltningen (9 kap. 2  §). Kansliernas arbetsuppgifter är således inte reglerade. I 1 § lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen anges dock huvuduppgifter för riksdagsförvaltningen som helhet. Dessa är att biträda vid behandlingen av riksdagens ärenden, svara för de myndighetsfunktioner och förvaltnings­uppgifter som anges i 9 kap. 4 § RO, informera om riksdagens arbete och frågor som rör EU, handlägga ärenden rörande riksdagens internationella kontakter samt tillhandahålla de resurser och den service med mera som i övrigt behövs för kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet.

Riktlinjer för utskottens arbetsformer

Riksdagskommittén utarbetade riktlinjer för utskottens arbetsformer vilka avlämnades som förslag till riksdagen av riksdagsstyrelsen (förs. 2000/01:RS1). Riktlinjerna var följande.

Mer självstyrande utskott. Utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning/utvärdering och åt EU-bevakning. På sikt innebär det en förskjutning av utskottsarbetet från beslutsfattande med anledning av propositioner och motioner till utredningar och analyser på eget initiativ.

Bryggor mellan utskottens traditionella och nya uppgifter. Utskottens arbete med uppföljning/utvärdering och EU-frågor skall ses som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdagsärendena.

Långsiktig och mer tematisk planering av utskottsverksamheten. Varje ämnesområde inom ett utskotts beredningsområde bör behandlas minst två gånger under en valperiod, första gången under det första riksmötet och andra gången under något av de följande riksmötena. Minst en behandling under det andra, tredje eller fjärde riksmötet bör vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning.

Möjlighet att vid behov ge motioner en förenklad motionshantering. Vid förenklad behandling kan motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottets uppfattning bör ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller hos kommunerna kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas bör vid förenklad behandling utskottet hänvisa till tidigare ställningstagande.

Central roll för kanslicheferna i planeringen av utskottsarbetet. Vid behov skall kanslichefen föreslå utskottet att information om utvecklingen på ett visst område inhämtas till exempel genom av kansliet utförda kunskapsöversikter, studiebesök, utfrågningar eller undersökningar i utskottets egen regi med hjälp av egen eller extern personal.

Fortlöpande diskussion och utvärdering av utskottens arbetsformer. Ett lämpligt forum för detta är ordförandekonferensen, där erfarenhetsutbyte på politisk nivå kan äga rum under talmannens ledning. För kanslicheferna finns ett motsvarande forum i de kanslichefsmöten som regelmässigt anordnas av riksdagsdirektören.

Konstitutionsutskottet delade riksdagsstyrelsens bedömning avseende riktlinjerna och tillstyrkte förslaget (bet. 2000/01:KU23). Riksdagen följde utskottet (prot. 2000/01:124).

Organisation

Antal utskott och ledamöter

Riksdagen är indelad i 16 fasta utskott. Som framgått i det föregående har utskottsorganisationen varit i stort sett intakt sedan övergången till fackutskott 1971. Av de utskott som fanns före 1971 finns till namnet i dag endast konstitutionsutskottet och lagutskottet kvar, varvid lagutskottet närmast svarar mot det gamla första lagutskottet. Vidare svarar skatteutskottet mot det gamla bevillningsutskottet och finansutskottet delvis mot det gamla bankoutskottet.43 Av de utskott som inrättades bytte senare inrikesutskottet namn till arbetsmarknadsutskottet (1976) och civilutskottet till bostadsutskottet (1983). År 1998 bytte jordbruksutskottet namn till miljö- och jordbruksutskottet.

Som nämnts i det föregående har särskilt utskott endast förekommit en gång sedan 1971. Det var 1992 då EES-utskottet tillsattes för beredningen av propositionen om EES-avtalet. Den tredje utskottsformen, sammansatt utskott, förekom inte alls mellan 1971 och fram till mitten av 1990-talet. Därefter har sammansatta utskott inrättats vid flera tillfällen, i samtliga fall bestående av utskott varav det ena alltid varit utrikesutskottet. Under 1995/96, 1996/97, 1998/99, 2001/02, 2002/03 och 2003/04 års riksmöten bildade utrikes- och försvarsutskotten sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, under 2000/01, 2001/02, 2002/03 och 2003/04 års riksmöten bildade konstitutions- och utrikesutskottet sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet och under 2002/03 års riksmöte bildade utrikesutskottet och miljö- och jordbruksutskottet sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet.

Vad gäller ledamotsantalet i utskotten är huvudregeln att varje utskott skall ha 15 ledamöter (bet. 1997/98:KU27). Under 1988/89–1990/91 års riksmöten samt sedan 1994/95 års riksmöte har utskotten dock haft 17 ledamöter. Av utskottsledamöterna väljs en till ordförande, en till vice ordförande och, i vissa utskott, en till andre vice ordförande. Dessa bildar utskottets presidium. Suppleanterna i utskotten måste, som framgått ovan, vara minst lika många som antalet ordinarie ledamöter, för närvarande 17. Sedan december 1994 tillämpas en ordning enligt vilken partierna dessutom har rätt till extra suppleanter i utskotten. Partier som har en ordinarie plats har rätt till en extra suppleantplats, det vill säga sammanlagt två suppleantplatser. Partier som har två eller fler ordinarie platser i ett utskott har rätt till två extra suppleantplatser (se förs. 2000/01:RS1 bil. 6 s. 337).

I det särskilda EES-utskottet var antalet ordinarie ledamöter 15, vilket var lika många som i de fasta utskotten vid dåvarande tidpunkt (1992). Suppleanterna var lika många. I de sammansatta utskotten har antalet deputerade genomgående varit detsamma som i de fasta utskotten under samma period, det vill säga 17. Vanligtvis är det ungefär lika många ledamöter från varje utskott, det vill säga 9 respektive 8 deputerade när det rör sig om två utskott som gemensamt bereder ett ärende, men det förekommer även att en större andel är från ett av utskotten. Till exempel kom 11 av de deputerade i det sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet från miljö- och jordbruksutskottet och 6 från utrikesutskottet. Antalet suppleanter i de sammansatta utskotten har som regel varit detsamma som antalet deputerade, det vill säga 17. Det har dock förekommit extra suppleanter även i dessa utskott. Så var suppleanterna fler än 17 i det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet vid 2002/03 och 2003/04 års riksmöten.

Utskottens beredningsområden

Som framgått ovan är utskottens uppgifter att bereda ärenden innan beslut fattas i kammaren, följa upp och utvärdera riksdagens beslut och följa arbetet inom EU. Dessa uppgifter föreligger utskotten inom deras respektive beredningsområden.

Utskottens beredningsområden anges i tilläggsbestämmelserna 4.6.1–16 RO; för konstitutions-, finans- och skatteutskotten tillkommer ytterligare uppgifter som anges i RF och i andra bestämmelser i RO. Utskottens nuvarande beredningsområden framgår av appendix 1.

Som framgår av tilläggsbestämmelserna i RO skall utskotten också bereda anslagsärenden. I statsbudgeten är anslagen grupperade i 27 utgiftsområden. Behandlingen av ett utgiftsområde kan inte delas mellan flera utskott utan samtliga anslag inom ett utgiftsområde bereds av endast ett utskott. Av tabell 3:1 framgår att hälften av utskotten svarar för beredning av anslag inom ett utgiftsområde. Ett utskott, lagutskottet, behandlar inte något utgiftsområde eftersom utskottet inte handlägger några anslagsfrågor. Flest utgiftsområden, 4, behandlas av finans- och socialförsäkringsutskotten.

Utgiftsområdenas omfattning varierar dock kraftigt. Antalet anslag inom ett utgiftsområde skiljer från ett enda (utg.omr. 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen) till ett 90-tal (utg.omr. 16 Utbildning och universitets­forskning). Enbart antalet utgiftsområden säger således inte allt om bredden i utskottens beredningsområden. Jämförs antalet anslag som bereds av respektive utskott visar det sig att utbildningsutskottet bereder flest anslag (101), därefter kulturutskottet och miljö- och jordbruksutskottet (54 vartdera). Minst antal anslag bereder, bortsett från lagutskottet, skatte- (3), justitie- och försvarsutskotten (15 vartdera). Av den stora mängden anslag som bereds av utbildningsutskottet rör cirka hälften grundutbildning, forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor.

Tabell 3:1 Utskottens utgiftsområden och anslag (2003/04 års riksmöte)

Utskott

Antal

utgiftsområden

Antal

anslag

Summa

(tusental kr)

KU

1

4

1

1

0

2

1

4

1

1

2

1

2

3

2

1

18

28

3

15

0

16

15

32

36

54

101

22

54

50

22

17

7 896 299

155 059 932

8 556 043

26 432 092

0

21 114 113

44 331 402

235 494 648

37 665 272

8 663 960

65 887 080

28 535 012

18 049 298

8 260 593

63 124 487

8 798 030

FiU

SkU

JuU

LU

UU

FöU

SfU

SoU

KrU

UbU

TU

MJU

NU

AU

BoU

Källa: RO 4.6.1–16, bet. 2003/04:FiU10.

Även beloppen inom utgiftsområdena varierar kraftigt. Anslagen inom olika utgiftsområden uppgår till ca 124 miljarder kronor inom det största utgiftsområdet (utg.omr. 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp) och till drygt 1 miljard kronor inom det minsta utgiftsområdet (utg.omr. 14 Arbetsliv). Jämförs utskotten med avseende på summan av de utgiftsområden som bereds i budgetbetänkandena visar det sig att socialförsäkrings- och finansutskotten bereder störst belopp (235 respektive 155 miljarder kronor); i det förra fallet avser över hälften av beloppet anslag inom utgiftsområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, till exempel sjukpenning och sjukersättning, och i det senare fallet avser nästan hälften anslag inom utgiftsområdet Allmänna bidrag till kommunerna, till exempel generellt statsbidrag och statligt utjämningsbidrag till kommunerna. Bortsett från lagutskottet bereder konstitutions- och näringsutskotten minst belopp (7,9 respektive 8,3 miljarder kronor).

Kanslierna och deras personal

Varje utskott biträds av ett kansli bestående av kanslichef, föredragande och assistenter. Tillsammans med kammarkansliet, administrativa kontoret och kansliet för informations- och kunskapsförsörjning bildar utskottskanslierna riksdagsförvaltningen.

Personella resurser

I tabell 3:2 redovisas antalet anställda i riksdagsförvaltningen och utskottens kanslier. Av totalt ca 630 anställda i riksdagsförvaltningen är 117 anställda i utskottskanslierna, vilket motsvarar knappt 20 procent. Sett över tid har antalet anställda ökat i både riksdagsförvaltningen som helhet och i utskotts­kanslierna. Sedan 1993 är ökningen ca 25 procent i hela riksdagsförvaltningen och ca 12 procent i utskottskanslierna. I tabellen har för utskottskansliernas del under denna period bland annat tillkommit ett kansli, EU-nämndens kansli, i samband med att Sverige blev medlem i EU 1995.

Tabell 3:2 anställda i riksdagsförvaltningen och utskottens kanslier (inkl. EU-nämnden)

År

Hela riksdagsförvaltningen

Utskottens inkl. EU-nämndens kanslier

1993

505

104

1994

534

100

1995

561

104

1996

578

110

1997

595

117

1998

595

106

1999

612

110

2000

615

110

2001

627

113

2002

630

113

2003

631

117

Kommentar: Uppgifterna avser antal anställda (inkl. vikarier på fasta anställningar) per den 31 december. Källa: Personalenheten.

Antal tjänster (ej antal anställda) knutna till respektive utskottskansli har varit förhållandevis oförändrat de senaste åren. Senast utskotten fick fler tjänster var 2001, då trafik- och skatteutskotten fick var sin föredragandetjänst efter att under flera år haft extra föredragande.

Vanligast är att det i ett utskottskansli finns en tjänst som kanslichef, tre tjänster som föredragande och två tjänster som assistenter, det vill säga totalt sju tjänster. De största kanslierna har konstitutions- och finansutskotten, i vilka det totalt finns 10,5 respektive 9,5 tjänster. I båda dessa finns 5,5 föredragandetjänster och tre assistenttjänster. Förutom tjänsten som kanslichef i båda utskotten finns i konstitutionsutskottet dessutom en tjänst som biträdande kanslichef. Minst antal tjänster finns i försvars-, kultur- och bostadsutskottens kanslier, vilka totalt har fem tjänster vartdera. I de två förstnämnda finns en kanslichefstjänst, två föredragandetjänster och två assistenttjänster, och i det sistnämnda finns en kanslichefstjänst, tre föredragandetjänster och en assistenttjänst. Skillnaden mellan de största och minsta utskottskanslierna är således 5,5 tjänster, det vill säga de minsta utskotts­kanslierna är knappt hälften så stora som det största utskottskansliet.

Antalet tjänster i utskotten behöver inte vara detsamma som antal årsarbetskrafter. Till exempel kan en tjänst vara obesatt under en längre tid eller en anställd kan vara tjänstledig, långtidssjuk etc. Vidare kan personal lånas in från till exempel andra enheter inom riksdagsförvaltningen för att kompensera för frånvaro eller förstärka kansliet när arbetsbelastningen är hög (se mer nedan). I tabell 3:3 redovisas antalet årsarbetskrafter under 2003/04 i respektive utskottskansli. Hänsyn har tagits till tjänstledighet, längre sjukfrånvaro och extraresurser; lån av personal mellan utskottskanslierna har inte beaktats. Av tabellen framgår att antalet tjänster i utskotten som regel är ett annat än antalet årsarbetskrafter. I nio utskottskanslier understeg antalet årsarbetskrafter antalet tjänster och i sex utskottskanslier översteg antalet årsarbetskrafter antalet tjänster. Alltjämt är konstitutions- och finansutskottens kanslier störst (9,8 respektive 9,2 årsarbetskrafter). Det minsta kansliet sett till antalet årsarbetskrafter är arbetsmarknadsutskottets kansli (4,8 årsarbets­krafter), som under 2003/04 hade klart färre årsarbetskrafter än tjänster.

Tabell 3:3 antal tjänster respektive årsarbetskrafter 2003/04 (exkl. EU-nämnden)

Antal tjänster

Faktiska årsarbetskrafter


Utskott

Kansli­chef

Föredra­gande

Assistent

Totalt

Kansli­chef

Föredra­gande

Assi-

stent

Totalt

KU

2

5,5

3

10,5

2,0

4,8

3,0

9,8

FiU

1

5,5

3

9,5

1,0

5,2

3,0

9,2

SkU

1

4

2

7

1,0

4,0

2,0

7,0

JuU

1

3

2

6

1,0

3,8

1,7

6,5

LU

1

3

2

6

1,0

3,0

1,8

5,8

UU

1

3

3

7

1,0

3,0

2,9

6,9

FöU

1

2

2

5

1,0

2,2

2,0

5,2

SfU

1

3

2

6

1,0

3,0

1,7

5,7

SoU

1

4

2

7

1,0

4,5

2,0

7,5

KrU

1

2

2

5

1,0

2,4

2,0

5,4

UbU

1

3

2

6

1,0

3,2

2,0

6,2

TU

1

3

2

6

1,0

3,0

1,9

5,9

MJU

1

4

2

7

1,0

3,6

1,8

6,4

NU

1

3

2

6

1,0

3,0

1,9

5,9

AU

1

3

2

6

1,0

2,1

1,7

4,8

BoU

1

3

1

5

1,0

3,0

1,4

5,4

Kommentar: I kategorin kanslichef ingår även eventuell biträdande kanslichef och i kategorin assistent ingår även eventuella byrådirektörer. Faktiska årsarbetskrafter visar det genomsnittliga antalet tjänstgörande i utskottskanslierna under perioden september 2003–augusti 2004. Tjänstledighet, extraresurser (till exempel inlånad personal från andra enheter, dock ej utskott) och längre sjukfrånvaro är inräknad. Källa: Personalenheten.

Vidare kan det noteras att skillnaderna mellan de största och minsta kanslierna minskar något när antalet årsarbetskrafter studeras i stället för antalet tjänster. Skälet till det är att de största kanslierna (konstitutions- och finansutskottens kanslier) hade färre årsarbetskrafter än tjänster medan de mindre kanslierna (försvars-, kultur- och bostadsutskottens kanslier) hade flera årsarbetskrafter än tjänster.

Utöver vad som framgår i tabellen har utskottskanslierna hjälpt varandra. Till exempel hade arbetsmarknadsutskottet en föredragande utlånad till utrikesutskottet under hela våren 2004; antalet årsarbetskrafter i arbetsmarknadsutskottets kansli var således i verkligheten ännu lägre än vad som anges i tabellen. Vidare har till exempel en föredragande som delar sin tjänst mellan finans- och konstitutionsutskotten 2003/04 bistått Riksdagskommittén i dess arbete. En föredragande vid utrikesutskottet har varit huvudsekreterare i Riksdagskommittén.

Arbetstoppar och samverkan med andra kanslier och enheter

Den period under arbetsåret som sammantaget bedöms vara mest arbetsam för kanslierna är hösten, då bland annat statsbudgeten behandlas. Alla kanslier utom ett, lagutskottet, som ju inte handlägger några anslagsfrågor, bedömer att arbetsbelastningen under denna period är hög. I stort sett lika många kanslier bedömer att arbetsbelastningen är hög hela våren, även om vissa anför att belastningen främst är hög i början av våren och andra att den främst är hög i slutet av våren. Under sommaruppehållet anses arbetsbelastningen genomgående vara låg eller, med hänsyn till semestrar, normal. Arbets­uppgifter under sommaruppehållet som nämns är bland annat arbete med ärenden som inte blivit avklarade under våren, såsom propositioner avlämnade före sommaren, uppföljning och utvärdering, uppdatering av EU-promemoria, besöksverksamhet, kompetensutveckling, språkutbildning och diverse administrativa uppgifter (till exempel verksamhetsberättelsen, reserapporter, arkivering).

Det klart vanligaste sättet att parera arbetstoppar i utskottsarbetet är att den egna kanslipersonalen arbetar mer än normalt; i stort sett alla kanslier uppger att de brukar parera arbetstoppar på det viset. Ungefär två tredjedelar uppger även att de brukar låna in personal från andra utskottskanslier eller enheter.

När det gäller föredragande uppger knappt en tredjedel av kanslierna att de i stort sett aldrig lånar personal från andra kanslier eller enheter. Runt en fjärdedel uppger att de lånar in föredragandepersonal mellan en och ett par veckor per mandatperiod. Ytterligare ungefär en fjärdedel uppger att de lånar in föredragandepersonal mellan en och ett par veckor per år och ett par kanslier uppger att de lånar in föredragandepersonal i ännu högre utsträckning. Vanligast är att låna från andra utskottskanslier, därefter från utredningstjänsten. Assistenter lånas enligt kanslierna inte in lika ofta. Det torde här dock ändå förekomma att assistentpersonal vid olika utskott hjälper varandra vid enstaka tillfällen, till exempel i samband med större utskick.

När föredragande lånas ut sker det nästan enbart till andra utskottskanslier; det förekommer även att föredragande lånas ut till särskilda arbetsgrupper eller kommittéer (till exempel Riksdagskommittén, se ovan) och projekt (till exempel Urix). Utlåning av assistenter sker oftast till andra utskottskanslier, därefter till utredningstjänsten. Andra enheter och avdelningar som assistenter lånas ut till är informationsenheten, internationella kansliet, kammarkansliet, administrativa kontoret och IT-avdelningen.

Sammanträden

Antal sammanträden och sammanträdestimmar

Tabell 4:1 visar antal utskottssammanträden under 2002/03 och 2003/04 års riksmöten. Som framgår avhölls något fler sammanträden 2003/04 än 2002/03, 583 jämfört med 533. Någon längre trend vad gäller antal sammanträden per år har inte kunnat studeras på grund av att uppgifter om föregående riksmöten saknas. En tidigare undersökning som genomfördes av en referensgrupp till Riksdagskommittén visar dock att det under 1998/99 avhölls totalt 540 utskottssammanträden (förs. 2000/01:RS1 bil. 5 s. 193). Denna siffra kan närmast jämföras med antalet sammanträden 2002/03 då det i båda fallen rör sig om första riksmötet efter ett riksdagsval. En sådan jämförelse ger vid handen att antalet sammanträden varken har ökat eller minskat mellan 1998/99 och 2002/03.

Tabell 4:1 antal sammanträden

2002/03

2003/04

KU

80

*

78

*

FiU

34

39

SkU

16

25

JuU

30

43

LU

32

32

UU

54

*

58

*

FöU

28

29

SfU

33

37

SoU

37

31

KrU

21

26

UbU

18

21

TU

26

39

MJU

35

38

NU

38

34

AU

23

26

BoU

28

27

Totalt

533

**

583

**

Kommentar: *Både allmänna och särskilda sammanträden. Under 2002/03 avhöll KU 44 allmänna och 36 särskilda sammanträden och UU avhöll 28 allmänna och 26 särskilda sammanträden. Under 2003/04 avhöll KU 41 allmänna och 37 särskilda sammanträden och UU avhöll 31 allmänna och 27 särskilda sammanträden. **Härutöver avhöll sammansatta utskott 25 sammanträden under 2002/03 och 13 sammanträden under 2003/04. Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet sammanträdde 3 gånger under 2002/03 och 5 gånger under 2003/04, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet sammanträdde 15 gånger under 2002/03 och 8 gånger under 2003/04 och sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet sammanträdde 7 gånger under 2002/03.

Under 2003/04 hölls i genomsnitt 36 sammanträden per utskott. Variationen mellan utskotten är dock stor. Klart flest sammanträden hade konstitutions­utskottet, som sammanträdde 78 gånger. Endast två ytterligare utskott, utrikes- och justitieutskotten, hade fler än 40 sammanträden. I konstitutions­utskottets siffra ingår både allmänna och särskilda sammanträden, det vill säga sammanträden med allmänna ärenden och sammanträden med gransknings­ärenden. De allmänna och särskilda sammanträdena hålls i regel i anslutning till varandra, och således rör det sig inte om 78 olika sammanträdestillfällen. Under 2003/04 höll utskottet 41 allmänna sammanträden och 37 särskilda sammanträden, vilket innebär att det sammanträdde vid drygt 40 tillfällen. Även utrikesutskottets siffra inkluderar både allmänna och särskilda sammanträden. Med särskilda sammanträden avses då mottagningar av besök med mera, vilka i övriga utskott vanligtvis inte bokförs som sammanträdestid.44 Av utrikesutskottets 58 sammanträden under 2003/04 var 31 allmänna och 27 särskilda sammanträden. Minst antal sammanträden av utskotten hade utbildnings-, skatte-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten, vilka under 2003/04 höll runt 25 sammanträden var eller färre.

Ett annat mått på utskottens sammanträden är det totala antalet sammanträdestimmar per riksmöte, vilket beror på både antal sammanträden och sammanträdenas längd. Av tabell 4:2 framgår att utskotten under 2003/04 sammanträdde totalt 722 timmar, vilket jämfört med 2002/03 var en ökning med 123 timmar. Den genomsnittliga sammanträdestiden per utskottssammanträde ökade också, från 1,12 till 1,24 timmar per sammanträde. Jämfört med 2002/03 blev således utskottssammanträdena under 2003/04 både fler och längre.

TAbell 4:2 antal sammanträdestimmar

2002/03

2003/04

KU

83

*

81

*

FiU

35

41

SkU

17

23

JuU

36

48

LU

35

40

UU

62

*

87

*

FöU

36

41

SfU

43

53

SoU

42

47

KrU

30

34

UbU

23

31

TU

39

52

MJU

36

55

NU

40

44

AU

28

32

BoU

14

13

Totalt

599

**

722

**

Kommentar: *Både allmänna och särskilda sammanträden. Under 2002/03 ägnade KU 53 timmar åt allmänna sammanträden och 30 timmar åt särskilda sammanträden och UU 35 timmar åt allmänna sammanträden och 27 timmar åt särskilda sammanträden. Under 2003/04 ägnade KU 46 timmar åt allmänna sammanträden och 35 timmar åt särskilda sammanträden och UU 53 timmar åt allmänna sammanträden och 33 timmar åt särskilda sammanträden. **Härutöver sammanträdde under 2002/03 och 2003/04 sammansatta utskott totalt 27 timmar respektive 13 timmar. Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet sammanträdde 3 timmar under 2002/03 och 2 timmar under 2003/04, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet sammanträdde 17 timmar under 2002/03 och 11 timmar under 2003/04 och sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet sammanträdde 7 timmar under 2002/03.

Omräknat per utskott var den årliga sammanträdestiden under 2003/04 i genomsnitt 45 timmar. Precis som var fallet med antal sammanträden ovan är variationen mellan utskotten stor. Mest sammanträdestid hade utrikes­utskottet, som sammanträdde 87 timmar. Exkluderas utskottets tid för mottagning av besök med mera, det vill säga utskottets särskilda sammanträden, var sammanträdestiden 53 timmar. Näst mest sammanträdestid hade konstitutionsutskottet, som totalt sammanträdde 81 timmar, varav 46 timmar ägnades åt allmänna ärenden och 35 timmar åt granskningsärenden, vilka även inkluderar tid för utfrågningar av statsråd. Över 40 procent av konstitutions­utskottets sammanträdestid ägnades alltså åt granskning av regeringen. Till utrikes- och konstitutionsutskottens sammanträdestid kan läggas sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets sammanträdestid, som under 2003/04 uppgick till 11 timmar. Vidare bildade utrikesutskottet tillsammans med försvarsutskottet sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, vars sammanträdestid under 2003/04 uppgick till 2 timmar.

Efter utrikes- och konstitutionsutskotten är avståndet förhållandevis stort till övriga utskotts sammanträdestid. Miljö- och jordbruks-, socialförsäkrings- och trafikutskotten sammanträdde alla mer än 50 timmar. Klart minst sammanträdestid hade bostadsutskottet (13 timmar), därefter skatte- och finansutskotten (23 respektive 28 timmar).

Mönstret av utskottens sammanträdestider överensstämmer delvis med hur ofta de sammanträder. Vissa skillnader finns dock, vilket beror på att utskotten har olika långa sammanträden. Till exempel sammanträdde finansutskottet något oftare än genomsnittet medan utskottets sammanträdes­tid var något lägre än genomsnittet. Jämförs utskotten framkommer att skatte- och bostadsutskotten kännetecknas av korta sammanträden som i genomsnitt varar under en timme. Längst sammanträden har i genomsnitt konstitutionsutskottet när hänsyn tas till att de allmänna och särskilda sammanträdena i regel hålls i anslutning till varandra (1,8 timmar). Andra utskott med förhållandevis långa sammanträden är utrikes- och socialutskotten (båda i genomsnitt över 1,5 timmar).

Som framgått ovan ökade antalet sammanträdestimmar mellan 2002/03 och 2003/04. Sett över en längre tidsperiod har dock antalet sammanträdes­timmar gått ned. Under valperioden 1994/95–1997/98 sammanträdde utskotten i genomsnitt drygt 50 timmar per riksmöte. Under 1998/99–2001/02 sjönk denna siffra till knappt 48 timmar och under första halvan av den innevarande valperioden har den sjunkit ytterligare, till 41 timmar. På tio år har utskottens genomsnittliga sammanträdestid således minskat med nästan 20 procent.45 Sett i ett ännu längre tidsperspektiv blir trenden än tydligare. I början av 1970-talet var utskottens genomsnittliga sammanträdestid ca 68 timmar per riksmöte, och under början av 1980-talet hade siffran gått ned till 57 timmar per riksmöte.46 De senaste 30 åren har utskottens sammanträdestid således minskat med ca 40 procent.

Den nedåtgående utvecklingen återfinns i flertalet utskott, vilket illustreras i figur 4:1. Jämförs den innevarande valperioden med valperioden 1994/95–1997/98 har sammanträdestiden minskat i elva utskott. Endast i två utskott, trafik- och socialutskotten, har sammanträdestiden ökat nämnvärt. Noterbart är även att två utskott, konstitutions- och utrikesutskotten, genomgående har mer sammanträdestid än övriga under den senaste tioårsperioden. Skatte- och bostadsutskotten har däremot mindre sammanträdestid än övriga.47

figur 4:1 sammanträdestimmar 1994/95–2003/04Image: BET_200506_RS_3-3.png

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet sammanträdestimmar per riksmöte under de senaste valperioderna.

Av figuren framgår också att utskottens sammanträdestid varierar mellan olika valperioder, och även om den långsiktiga trenden är mindre sammanträdestid är utvecklingen inte alltid sådan att sammanträdena blir kortare och kortare för varje riksmöte. I vissa utskott är variationerna mellan olika riksmöten mycket stora, vilket torde medföra ett stort mått av ryckighet i deras verksamhet. Jämförs utskottens sammanträdestid under de senaste tio riksmötena (1994/95–2003/04) framkommer att riksmötet med mest sammanträdestid mer än dubbelt så många sammanträdestimmar som riksmötet med för hela elva utskott innehöll minst sammanträdestid. Störst har variationen relativt sett varit för bostads-, skatte- och utbildningsutskotten. De utskott med relativt sett minst variation över den studerade perioden, det vill säga vars sammanträdestid varit stabilast, har varit konstitutions-, närings- och socialutskotten. Även i dessa har variationen dock varit förhållandevis omfattande; riksmötena med mest sammanträdestid har innehållit omkring 1,5 gånger så många sammanträdestimmar som riksmötena med minst sammanträdestid.

Samband mellan sammanträdestid och ärendemängd med mera

Samtidigt som den långsiktiga trenden är att sammanträdestiden i utskotten minskar kan den alltså öka från ett år till ett annat. Som tidigare påpekats av Riksdagsutredningen torde utskottens arbetssituation påverkas starkt av vilka politiska områden som är aktuella. Under en viss period kan till exempel arbetsrätts­frågor vara på den politiska agendan, varpå arbetsmarknadsutskottet får en ökad arbetsbelastning. Under en annan period kan till exempel förändringar inom skolan vara omfattande, varpå utbildningsutskottets arbetsbelastning ökar.

Mot denna bakgrund bör frågan ställas i vad mån ärendemängden i form av re­mitte­rade propositioner och motioner har betydelse för utskottens sammanträdestid. En ökning i antalet remitterade propositioner och motioner till ett utskott innebär mer arbete för utskottet, vilket i sin tur borde märkas i längre sammanträdestid. Om det inte finns ett samband mellan å ena sidan antal remitterade propositioner och motioner och å andra sidan sammanträdestid kan upp- och nedgångar i utskottens sammanträdestider inte förklaras med en ökad arbetsbörda.

I tabell 4:3 redovisas sambandet mellan ärendemängd och utskottssamman­trädestid under den senaste tioårsperioden. Förutom antalet remitterade propositioner och motioner måste vid en sådan analys hänsyn tas till ett antal andra faktorer. För det första har det, som framgått ovan, skett en långsiktig och generell nedgång i utskottens sammanträdestider. Hänsyn måste därför tas till under vilken valperiod sammanträdet äger rum. För det andra varierar uppgifterna och arbetsformerna i olika utskott, vilket i sin tur kan påverka deras sammanträdestid; som ju framgått ovan varierar sammanträdestiden kraftigt mellan olika utskott. Av den anledningen bör hänsyn även tas till eventuella skillnader mellan olika utskott.

Av tabellen framgår att det finns ett positivt samband mellan motionsmängd och sammanträdestid. Resultatet är alltså det förväntade. När, som ovan anförts, hänsyn tas till att utskottens sammanträdestid generellt sett minskar för varje år och att olika utskott sammanträder olika mycket så leder 100 extra motioner från den allmänna motionstiden till i genomsnitt knappt fem timmars längre sammanträdestid per riksmöte. Vidare framgår att 10 extra följdmotioner leder till i genomsnitt knappt tre timmars sammanträdestid per riksmöte. Däremot finns inget positivt samband mellan antal propositioner och sammanträdestid, det vill säga fler propositioner leder inte självklart till längre sammanträdestid. Förklaringen till det torde vara att propositionerna varierar i omfång, och det är framför allt i samband med mer omfattande propositioner som utskottens arbetsbelastning och, som en konsekvens av det, sammanträdestid påverkas nämnvärt. En sådan tolkning stöds också av att följdmotioner, som sannolikt i större utsträckning väcks med anledning av mer omfattande propositioner, har positivt samband med sammanträdestid.

I övrigt bekräftar resultaten i tabellen dels att utskottens sammanträdestid har minskat de senaste tio åren, dels att konstitutionsutskottet sammanträder i betydligt större utsträckning än övriga utskott, med undantag för utrikes­utskottet. Det vill säga att även vid kontroll för antalet remitterade propositioner och motioner är trenden den att utskotten sammanträder allt mindre och att konstitutions- och utrikesutskotten sammanträder mer än övriga utskott. Vad gäller konstitutions- och utrikesutskotten torde förklaringen ligga i att en stor del av dessa utskotts bokförda sammanträdestid går åt till annat än allmänna ärenden, i konstitutionsutskottets fall granskning av regeringen och i utrikesutskottets fall mottagningar av besök med mera

TAbell 4:3 ärendemängd och sammanträdes­timmar (Multivariat regressionsanalys)


Oberoende variabel

Ostandardiserad koefficient


Standardfel

Propositioner

–0,4

0,3

Motioner från allmänna motionstiden (100-tal)

4,3

2,4

Följdmotioner (10-tal)

2,8

0,7

1996/97–1997/98

–2,2

3,3

1998/99–1999/2000

0,8

3,4

2000/01–2001/02

–7,0

3,7

2002/03–2003/04

–11,0

4,3

FiU

–56,4

5,4

SkU

–74,4

5,2

JuU

–53,4

5,1

LU

–58,8

5,2

UU

–0,7

5,1

FöU

–36,6

5,8

SfU

–45,4

4,7

SoU

–71,7

5,7

KrU

–54,1

5,3

UbU

–68,5

5,5

TU

–69,3

5,3

MJU

–54,7

5,1

NU

–53,0

4,7

AU

–61,1

4,9

BoU

–64,2

5,4

R2 = 0,84

N = 144

Kommentar: Analysenheter är respektive utskotts sammanträdestid under ett riksmöte. Riksmötet 1994/95 och konstitutionsutskottet utgör referenskategorier. Då det inte förekom någon allmän motionstid under 1995/96 års riksmöte (med anledning av omläggningen till kalenderårsbudget) har det riksmötet uteslutits ur analysen.

Vidare framgår av tabellen att det även bland övriga utskott finns en variation i sammanträdestiden. En låg regressionskoefficient i tabellen innebär att sammanträdestiden, vid kontroll för ärendemängd, är kort. Lägst koefficient har skatteutskottet (–74,4) och högst har försvarsutskottet (–36,6). Även om dessa två utskott hade haft lika stor ärendemängd (propositioner och motioner) skulle, enligt dessa resultat, försvarsutskottet haft i genomsnitt nästan 40 fler sammanträdestimmar per riksmöte än skatteutskottet. Skillnaden mellan utskotten kan ha flera orsaker. En möjlig orsak skulle kunna vara att skatteutskottet är mer effektivt i sin beredning av olika ärenden. En annan skulle kunna vara att skatteutskottets ärenden är mindre omfattande och därför tar mindre tid i anspråk. En tredje orsak skulle kunna vara att försvarsutskottet – liksom konstitutions- och utrikesutskotten – men inte skatteutskottet ägnar en stor del av sammanträdestiden åt annat än beredning av propositioner och motioner.

Sammanträdesbehov

Samtidigt som utskottens sammanträdestid minskar har antalet motioner och propositioner ökat (se avsnittet Produktion). Eftersom ärendemängden påverkar sammanträdestiden borde utvecklingen snarare vara att utskottens sammanträdestid ökar. En fråga är därför om utskotten i dag sammanträder för lite mot bakgrund av det arbete de har att utföra.

Svaret som ges av utskottskanslierna är att så inte är fallet. Det stora flertalet anser att det egna utskottet sammanträder lagom i förhållande till dess uppgifter. Ett mindre antal kanslier anser att utskottet borde sammanträda något mer än i dag. De utskott som anses ha detta behov är sådana som i dag kännetecknas av förhållandevis lite sammanträdestid. Inget kansli anser att det egna utskottet bör sammanträda klart mer än i dag. Att sammanträdestiden minskat parallellt med att arbetsbelastningen ökat, åtminstone sett till motionsfloden, förefaller med andra ord inte ha medfört något större problem. Förklaringen till det torde stå att finna i att utskottens arbetsformer har ändrats till att bli mer effektiva, till exempel när det gäller föredragningar och hantering av motioner.

Närvaro på utskottssammanträdena

Kanslierna har tillfrågats om sin uppfattning om ledamöternas närvaro på sammanträdena. Bedömningen är att närvaron är god eller rentav mycket god, och i den mån ledamöter inte kan närvara uppges att suppleanter som är aktiva i utskottet rycker in. Samtidigt finns på flera håll uppfattningen att ledamöterna prioriterar utskottsarbetet mindre än tidigare; uppfattningen verkar vanligare i utskott med förhållandevis lite sammanträdestid än i utskott med förhållandevis mycket sammanträdestid. Andra arbetsuppgifter tycks bli allt viktigare för ledamöterna. Kansliernas bedömning är också att det knappast finns beredvillighet bland ledamöterna för att sammanträda mer än vad som görs i dag, även om flera kanslier här lyfter fram att ledamöterna när så behövs ser till att skapa utrymme för utskottsarbetet, till exempel i brådskande ärenden eller om det politiska läget kräver det.

Även om närvaron till en början är god i samtliga utskott uppger flera kanslier att en del ledamöter inte sällan avviker från sammanträden innan de har avslutats. Speciellt händer detta vid längre sammanträden. Flera kanslier lyfter fram att ledamöterna vill ha korta, effektiva och väl förberedda sammanträden.

Sammanträdenas form och innehåll

Som framgått ovan har ärendemängden ökat samtidigt som sammanträdes­tiden har minskat. Utskotten förefaller således hinna med mer på kortare tid. En förutsättning för denna utveckling torde vara ändrade sammanträdes­former. Förr föredrogs ärendena vanligtvis muntligt i utskotten. Successivt har denna ordning övergivits, och numera är så gott som alla föredragningar skriftliga, vilket har kortat ned sammanträdestiden. I en del utskottskanslier framhålls dock de muntliga föredragningarna alltjämt som ett sätt att föredra ärenden för utskottet. Så är fallet i lag-, försvars-, närings- och arbetsmarknadsutskotten samt till viss del även i kultur- och trafikutskotten. Som regel är de muntliga föredragningarna förhållandevis korta, och de har ett skriftligt underlag.

Skriftliga föredragningar kan gå till på olika sätt. Vanligast förefaller vara att föredraganden lägger fram promemorior eller betänkandeutkast med reciter, vilka sedan diskuteras och revideras av utskottet och ligger till grund för utskottets ställningstagande. En annan form av skriftlig föredragning är s.k. lakan. Dessa är sammanställningar i tabellform av yrkanden som skall behandlas i ett betänkande. Förutom yrkanden innehåller tabellerna korta bakgrundsbeskrivningar. Lakan uppges förekomma i större eller mindre utsträckning i skatte-, justitie-, lag-, socialförsäkrings-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten.

Utskottssammanträdena kan delas upp i olika slags aktiviteter. I tabell 4:4 delas sammanträdena upp i åtta aktiviteter. Kanslierna har ombetts att uppskatta hur stor del av utskottets sammanträdestid som ägnas åt respektive aktivitet.48 Av tabellen framgår att den aktivitet som dominerar utskottens sammanträden är beredning av motions- och propositionsbetänkanden (ej budget). Hela 12 respektive 13 av 16 utskottskanslier uppger att en ganska stor eller mycket stor del av utskottets sammanträdestid går till detta. Andra aktiviteter som tar upp en förhållandevis stor del av utskottens sammanträdes­tid är budgetberedning samt utfrågningar. Beredning av andra betänkanden (som behandlar framställningar) samt uppföljning och utvärdering är de aktiviteter som ges minst uppmärksamhet. Den aktivitet som skiljer mest mellan utskotten är behandlingen av EU-frågor. Cirka en tredjedel av utskotten ägnar ganska stor eller mycket stor del av sammanträdestiden åt sådana frågor medan ungefär en tredjedel ägnar dem ganska liten eller mycket liten tid.

TAbell 4:4 tid för olika Aktiviteter under utskottssammanträden (antal utskott)


Aktivitet

Mycket
liten

Ganska
liten

Varken/
eller

Ganska
stor

Mycket
stor

Motionsbetänkanden

2

0

2

8

4

Propositionsbetänkanden (ej budget)

0

1

2

7

6

Yttranden (ej budget)

2

8

5

1

0

Budgetbetänkanden och -yttranden

1

3

2

7

3

Andra betänkanden (framställningar)

7

4

4

0

1

Uppföljningar och utvärderingar

2

9

4

1

0

Utfrågningar

0

3

7

5

1

EU-frågor

2

4

5

3

2

Kommentar: Uppgifterna i tabellen grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier av hur stor del av det egna utskottets sammanträdestid som ägnas åt de olika aktiviteterna.

På frågan till kanslierna vad de tror att utskottets ledamöter skulle vilja ägna mer tid åt är de vanligaste svaren uppföljning och utvärdering, EU-frågor, utfrågningar och andra kunskapsuppbyggande aktiviteter som till exempel föredragningar i aktuella ärenden. Vad gäller EU-frågor kan noteras att de kanslier som uppger att utskottet i dag ägnar mycket liten del av sin tid åt EU-frågor inte är samma som bedömer att utskottet skulle vilja ägna mer tid åt dessa. De utskott som, enligt kansliernas bedömningar, skulle vilja ägna mer tid åt EU-frågor är i huvudsak snarare sådana som i dag ägnar varken stor eller liten tid åt dessa frågor. Det förefaller med andra ord inte främst vara i utskott som i dag ägnar endast liten del av sin tid åt EU-frågor som man efterfrågar en ökad EU-bevakning, utan snarare i utskott som i dag ägnar EU-frågor en viss om än begränsad uppmärksamhet; i avsnittet Arbete med EU-frågor (se nedan) redogörs bland annat för utskottens arbetsmängd avseende EU-frågor. Bilden är ungefär densamma när det gäller uppföljning och utvärdering. Fler utfrågningar efterfrågas enligt kansliernas bedömningar främst i utskott som redan i dag ägnar förhållandevis mycket tid åt sådana.

Den i stort sett enda aktivitet som, enligt kansliernas bedömningar, utskottets ledamöter skulle vilja ägna mindre tid åt är beredning av motionsbetänkanden. Detta uppges av cirka hälften av kanslierna. Med något undantag är det fråga om utskott som i dag ägnar ganska stor del av sin tid åt motionsbetänkanden. Bland utskott som i dag bedöms ägna mycket stor del av sin tid åt motionsbetänkanden är dock intresset för att ägna mindre tid åt motionsbetänkanden lägre.

De klart vanligaste aktiviteterna i utskotten är alltså beredning av motions- och propositionsbetänkanden. Samtidigt är beredningstiderna för dessa i dag sannolikt så korta som de kan vara. Studeras, som i tabell 4:5, hur ofta olika betänkanden behandlas i utskotten framkommer nämligen att flertalet utskott som regel inte behandlar ett betänkande mer än två gånger, inklusive beredning och justering. Undantagen är konstitutions- och lagutskotten, som oftast behandlar ett betänkande vid tre till fyra sammanträden. Socialutskottet behandlar propositions- och motionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden. I ytterligare ett antal utskott behandlas dessutom propositionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden.

När det gäller framför allt propositionsbetänkanden framhåller vissa kanslier att antalet behandlingar kan variera stort beroende på propositionens storlek. Budgetpropositionen och stora propositioner vars beredning kräver information från regeringen, myndigheter m.fl. behandlas då vid fler sammanträden. Även majoritetsförhållandet under en valperiod kan påverka hur många gånger ett betänkande behöver behandlas.

Tabell 4:5 utskottsbehandlingar av betänkanden (antal sammanträden)

Motions­betänkanden

Propositions­betänkanden

Skrivelse­betänkanden

Andra betänkanden

KU

3–4

3–4

3–4

3–4

FiU

1–2

1–2

1–2

1–2

SkU

1–2

1–2

1–2

1–2

JuU

1–2

1–2

1–2

1–2

LU

3–4

3–4

3–4

3–4

UU

1–2

1–2

1–2

1–2

FöU

1–2

3–4

1–2

1–2

SfU

1–2

1–2

1–2

1–2

SoU

3–4

3–4

1–2

1–2

KrU

1–2

3–4

1–2

1–2

UbU

1–2

1–2

1–2

1–2

TU

1–2

1–2

1–2

1–2

MJU

1–2

1–2

1–2

1–2

NU

1–2

3–4

1–2

1–2

AU

1–2

1–2

1–2

1–2

BoU

1–2

3–4

1–2

1–2

Kommentar: Tabellen visar vid hur många sammanträden olika slags betänkanden i normalfallet behandlas i olika utskott. Med behandling menas både berednings- och justeringstillfällen. Skrivelsebetänkanden avser betänkanden i vilka regeringsskrivelser behandlas. Andra betänkanden avser betänkanden i vilka framställningar till riksdagen behandlas. Uppgifterna grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier.

Planering av utskottens sammanträden

Som framgått i det föregående innehåller riksdagsordningen bestämmelser om tid för utskottens sammanträden. Enligt 4 kap. 12 § sammanträder ett utskott när riksdagsarbetet kräver det; ett utskott kan alltså sammanträda även när riksdagen i övrigt gör uppehåll i sitt arbete. Huvudprincipen är att utskott inte skall sammanträda samtidigt med kammaren. Under bordläggnings­plenum och plenum då i övrigt endast interpellationer och frågor besvaras kan ett utskott dock sammanträda under förutsättning att utskottet är enigt om att göra det (tilläggsbestämmelser 4.12.2). Under arbetsplenum, det vill säga när ärenden debatteras och beslutas i kammaren, får utskotten inte samman­träda.49

Enligt gällande ordning sammanträder utskotten i första hand på fasta tider tisdagar och torsdagar. Ordningen med fasta tider förefaller ha utbrett stöd bland utskottskanslierna, och den bör även framöver vara huvudregeln. Flera framhåller att det underlättar planeringen. Ledamöter och kansli vet vad som gäller och kan anpassa sin kalender därefter.

Däremot menar flera att förbudet mot att sammanträda under arbetsplenum borde luckras upp. Särskilt under slutet av terminerna (december och maj–juni) när arbetsplenum pågår hela dagarna utgör den nuvarande ordningen ett problem. Enligt många är det då svårt att hitta tider för utskottet att sammanträda på. Kammarens planering borde också ta större hänsyn till att utskott som har ärenden i kammaren långt fram på terminen behöver sammanträdestid på de vanliga utskottstiderna. Vidare anses de fasta voteringstiderna ibland medföra svårigheter att hitta tillräckligt med tid för utåtriktade aktiviteter som studiebesök, och ibland hinner utskottssamman­trädena på torsdagar inte bli klara före voteringen kl. 12. En del lyfter även fram att det kan vara svårt att hitta lokaler för offentliga utfrågningar när sådana endast får anordnas vissa tider.

Ett annat problem i planeringsarbetet, som uppges av ett kansli, är de plenifria veckorna. Att dessa veckor uppfattas som helt sammanträdesfria försvårar ärendehanteringen på så sätt att ärenden som förutsätts bli behandlade före en viss tidpunkt måste tidigareläggas alternativt senareläggas med fördröjning som följd.

Produktion

Propositioner och motioner

Beredning av propositioner och motioner är utskottens främsta uppgift och, som framgått ovan, en stor del av utskottens sammanträdestid går åt till detta. Som framgår av tabell 5:1 har antalet propositioner som avlämnas till riksdagen under ett riksmöte minskat under den senaste tioårsperioden. Fram till i mitten av 1990-talet avlämnades drygt 200 propositioner per riksmöte. Därefter har antalet legat omkring 110–150 per riksmöte. Minskningen torde åtminstone delvis bero på att regeringen fram till 1995/96, under den gamla budgetordningen, utöver budgetpropositionen lämnade flera särpropositioner med förslag till utgifter. För skrivelser har utvecklingen varit den motsatta. Fram till i mitten av 1990-talet avlämnade regeringen 25–30 skrivelser per riksmöte, därefter omkring 30–40. Både när det gäller propositioner och skrivelser bör dock påpekas att utvecklingen mellan enstaka år kan vara den motsatta, det vill säga att antalet propositioner ökar och antalet skrivelser minskar. Till exempel ökade antalet propositioner mellan 2002/03 och 2003/04 från 116 till 140 och antalet skrivelser minskade mellan 2001/02 och 2002/03 från 41 till 30.

TAbell 5:1 avlämnade propositioner, skrivelser och motioner per riksmöte

93/
94

94/
95

95/
96

96/
97

97/
98

98/
99

99/
00

00/
01

01/
02

02/
03

03/
04

Prop.

227

203

207

147

153

113

116

121

148

116

140

Skr.

26

28

25

31

37

34

33

30

41

30

41

Mot.

3029

2969

735**

2951

3272

2513

3211

3675

4231

3538

4008

Yrk.*

5392

6972

0**

6574

7447

6482

7 468

9765

11584

9 277

10020

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Källa: Rixlex. *Motionsyrkanden väckta under allmän motionstid. **Under 1995/96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalenderårsbudget med början år 1997.

Vad gäller motioner är utvecklingen under den senaste tioårsperioden att de ökar i antal. Under riksmötet 2003/04 avlämnades ca 1 000 fler motioner än för tio år sedan, vilket motsvarar en ökning med drygt 30 procent.

Av tabellen framgår även att det finns en cykel i motionsfloden som går över valperioderna. Under första riksmötet efter ett val avlämnas förhållandevis få motioner. Under valperioden ökar sedan antalet avlämnade motioner successivt fram till nästa val då antalet åter minskar, dock inte till en lika låg nivå som efter det föregående valet. Förklaringen till dessa cykler är sannolikt att det tar viss tid för nyinvalda ledamöter att utarbeta egna motioner (jfr 2003/04:URD6 s. 52 f.), vilket medför att antalet motioner blir alltfler i takt med att valperioden pågår. Även när det gäller avlämnade propositioner tycks det finnas ett slags cykel som innebär att antalet propositioner minskar direkt efter ett val för att sedan öka under resten av valperioden.

Vidare framgår av tabellen att antalet motionsyrkanden ökat, vilket är förväntat mot bakgrund av ökningen av antalet motioner. Även om statistikuppgifterna om antalet motionsyrkanden i tabellen endast inkluderar yrkanden väckta under allmänna motionstiden framgår tydligt att det finns ett samband mellan antalet motioner och antalet motionsyrkanden. När motionerna blir fler blir också yrkandena fler. Ökningen av antalet motionsyrkanden förefaller dock ha varit ännu större än ökningen av antalet motioner. Sedan 1993/94 har ökningen av antalet motionsyrkanden från allmän motionstid varit drygt 85 procent, vilket skall jämföras med ökningen på drygt 30 procent av antalet motioner. Utvecklingen innebär alltså att antalet motioner blir alltfler, och därtill innehåller varje motion i genomsnitt alltfler yrkanden.

I figurerna 5:1 och 5:2 redovisas antalet propositioner och skrivelser respektive motioner som remitterats till respektive utskott. Först kan konstateras att de flesta utskott under första halvan av innevarande valperiod erhållit färre propositioner och skrivelser jämfört med mitten av 1990-talet. Undantagen är finans-, justitie- och socialförsäkringsutskotten. Jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/99–2001/02) har dock flertalet utskott (nio stycken) fått fler propositioner. Som ju även konstaterades ovan är utvecklingen över tid således inte entydig, och den ser dessutom olika ut för olika utskott.50

Vidare kan konstateras att vissa utskott regelbundet förefaller få fler propositioner och skrivelser remitterade till sig än andra. Skillnaderna är här både förhållandevis stora och systematiska. Framför allt skatteutskottet men även justitieutskottet får jämförelsevis många propositioner; under första halvan av innevarande valperiod har skatteutskottet fått i genomsnitt 24 propositioner per riksmöte och justitieutskottet 20 propositioner per riksmöte. Förhållandevis få propositioner under den studerade perioden får i regel försvars-, kultur-, utbildnings-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten; de tre förstnämnda utskotten har under första halvan av innevarande valperiod fått i genomsnitt 2,5 propositioner per riksmöte.

figur 5:1 remitterade propositioner och skrivelser 1994/95–2003/04

Image: BET_200506_RS_3-4.pngKommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade propositioner och skrivelser (eller delar därav) per riksmöte under de senaste valperioderna.

Utvecklingen av antalet remitterade motioner är den motsatta utvecklingen av antalet remitterade propositioner. För flertalet utskott har antalet remitterade motioner ökat sedan mitten av 1990-talet, vilket framgår av figur 5:2. Endast två utskott, försvars- och arbetsmarknadsutskotten, har färre motioner; jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/99–2001/02) har endast försvarsutskottet färre motioner. 51

figur 5:2 remitterade Motioner (eller delar därav) 1994/95–2003/04

Image: BET_200506_RS_3-5.png

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade motioner (eller delar därav) per riksmöte under de senaste valperioderna. Både motioner från den allmänna motionstiden och övriga motioner ingår. Riksmötet 1995/96 har uteslutits ur analysen eftersom det inte förekom någon allmän motionstid.

Av figuren framgår även att antalet remitterade motioner (eller delar därav) skiljer stort mellan olika utskott. Flest motioner remitteras till social-, utbildnings-, trafik- och miljö- och jordbruksutskotten samt, under senare år, skatteutskottet; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt mellan ca 370 och 500 motioner per riksmöte. Minst antal motioner remitteras till försvarsutskottet, som under första halvan av innevarande valperiod i genomsnitt fått 87,5 motioner per riksmöte. Andra utskott som tilldelats förhållandevis få motioner är bostads-, utrikes- och finansutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt ca 170–180 motioner per riksmöte.

Av resultaten ovan framgår att det finns ett visst samband mellan antal propositioner och motioner. Utskott som får ett stort antal propositioner tenderar att även få ett stort antal motioner, och utskott som får ett litet antal propositioner tenderar att även få ett litet antal motioner. Till en del torde detta hänga samman med följdmotioner, men utskott som får många propositioner tenderar även att få många motioner som väckts under allmänna motionstiden. Sambandet mellan antal propositioner och motioner framgår tydligt i figur 5:3, som bygger på antal remitterade propositioner och motioner (eller delar därav) under första halvan av innevarande valperiod. Skatte- och justitieutskotten erhåller både ett stort antal propositioner och ett stort antal motioner. För försvars-, bostads-, kultur- och arbetsmarknads­utskotten gäller det motsatta, det vill säga de erhåller få propositioner och få motioner.

Undantag från detta mönster finns också. Utbildningsutskottet tilldelas få propositioner men förhållandevis många motioner. Andra undantag är socialutskottet och, till viss del, trafikutskottet, som visserligen tilldelas ett inte försumbart antal propositioner men som samtidigt tilldelas ett förhållandevis ännu större antal motioner. Det omvända förhållandet kan sägas gälla för finansutskottet, som tilldelas ett stort antal propositioner men förhållandevis få motioner.

Image: BET_200506_RS_3-6.png
många
många

figur 5:3 Samband mellan antal propositioner och motioner 2002/03–2003/04

I sammanhanget bör påpekas att det finns stora omfångsmässiga skillnader mellan olika propositioner och olika motioner, vilket sannolikt har stor betydelse för vilken arbetsinsats som behövs vid beredningen av dem. Till exempel är budgetpropositionen mer omfattande än en proposition om avdrag för utdelning på insatsemissioner, och en försvarspolitisk proposition är mer omfattande än en proposition om avgiftssystemet i rättshjälpslagen. Vad gäller motioner är parti- och kommittémotioner i regel mer omfattande än enskilda motioner.

Ytterligare en skillnad är antalet motionsyrkanden. Medan vissa motioner innehåller endast ett yrkande kan andra innehålla så mycket som 50 yrkanden eller fler. Jämförs antalet motionsyrkanden (från allmän motionstid) i olika utskott i stället för antalet motioner (totalt) är bilden dock ungefär densamma.52 Ett undantag är utrikesutskottet, vars förhållandevis få motioner innehåller ett stort antal yrkanden; med hänsyn till detta skulle utrikesutskottet ha legat längre högerut i figur 5:3. Ett annat undantag är skatteutskottet, som får förhållandevis många motioner som innehåller få yrkanden; med hänsyn till detta skulle skatteutskottet ha legat längre vänsterut i figur 5:3. Skatteutskottets motioner är alltså som regel mindre omfattande än genomsnittet sett till antal yrkanden medan utrikesutskottets motioner som regel är mer omfattande. Skillnaderna torde till en del också bero på att uppgifterna om remitterade motionsyrkanden endast inkluderar motioner från allmän motionstid, medan uppgifterna om remitterade motioner inkluderar både motioner från allmän motionstid och följdmotioner. Eftersom skatteutskottet är det utskott som erhåller flest propositioner kan en stor del av utskottets motioner (och motionsyrkanden) vara just följdmotioner.

Reservationer

Motioner som behandlas i utskotten kan föranleda den eventuella minoriteten att reservera sig mot utskottets beslut, till exempel om att avstyrka motionen, eller motivering till sitt beslut. Detsamma gäller för propositioner som behandlas i utskotten. I tabell 5:2 redovisas utvecklingen av antalet reservationer som avgetts i utskotten sedan 1993/94 års riksmöte. Som framgår har antalet reservationer ökat. Ökningen är drygt 30 procent, vilken alltså är ungefär lika stor som ökningen av antalet motioner men mindre än ökningen av antalet motionsyrkanden.

TAbell 5:2 Antal reservationer Per riksmöte

93/
94

94/
95

95/
96

96/
97

97/
98

98/
99

99/
00

00/
01

01/
02

02/
03

03/
04

Reservationer

2 113

2 332

1 660

2 461

3 392

2 077

2 437

2 404

3 360

2 419

2 811

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Under 1995/96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalanderårsbudget med början år 1997.

Av tabellen framgår vidare att det, i likhet med motionsavlämnandet, finns ett slags cykel över valperioden. Under första rikmötet efter ett val minskar antalet avgivna reservationer jämfört med föregående riksmöte. Därefter, under återstoden av valperioden, ökar antalet avgivna reservationer. Första riksmötet efter 1994 års val (1994/95) är ett undantag från detta mönster, vilket sannolikt hänger samman med att antal partier i regeringsställning minskade från fyra till ett och att fler partier följaktligen befann sig i opposition. Ett annat undantag gäller 1995/96 års riksmöte, då antalet reservationer minskade. Skälet till det torde vara att det inte förekom någon allmän motionstid under det riksmötet.

I figur 5:4 redovisas utvecklingen av antalet avgivna reservationer i respektive utskott. Utvecklingen mot fler avgivna reservationer har ägt rum i drygt hälften av utskotten. Mest har antalet avgivna reservationer ökat i utbildningsutskottet. I knappt hälften av utskotten har utvecklingen gått mot färre reservationer. Särskilt märks detta i finansutskottet. Denna minskning är dock en effekt av den nya budgetordningen från 1996.53

Image: BET_200506_RS_3-7.pngfigur 5:4 antal reservationer 1994/95–2003/04

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna reservationer per riksmöte under de senaste valperioderna.

Under första hälften av innevarande valperiod avgavs i genomsnitt ungefär 160 reservationer per utskott. Skillnaderna mellan utskotten är dock stora. Klart flest reservationer per riksmöte, 433, avgavs i utbildningsutskottet. Andra utskott som kännetecknas av många reservationer är justitie-, socialförsäkrings-, miljö- och jordbruks- samt socialutskotten, i vilka avgavs mellan ca 210 och 280 reservationer per riksmöte. Klart minst antal reservationer per riksmöte, 22, har under första hälften av innevarande valperiod avgetts i försvarsutskottet. Andra utskott i vilka har avgetts ca 100 reservationer eller färre per riksmöte är trafik-, närings-, utrikes-, lag- och kulturutskotten.

I sammanhanget kan också noteras att antal reservationer delvis korresponderar med antal motioner eller motionsyrkanden. I utskott som erhåller många motioner eller yrkanden avges också många reservationer, till exempel utbildningsutskottet, och i utskott som erhåller få motioner eller yrkanden avges också få reservationer, till exempel försvarsutskottet. Det finns dock undantag från detta mönster. Till exempel erhåller trafikutskottet många motioner och yrkanden, men i utskottet avges förhållandevis få reservationer. Det omvända kan sägas gälla för bostadsutskottet, som erhåller få motioner och yrkanden men i vilket avges förhållandevis många reservationer. Skälet till avvikelser som dessa kan variera. Ett skäl kan vara att varje reservation i vissa utskott i genomsnitt innehåller fler motioner eller motionsyrkanden än vad som är fallet i andra utskott på grund av att flera motioner innehåller yrkanden av samma innebörd. Vidare kan frågorna vara mer politiserade i vissa utskott än i andra, varför det i högre grad avges reservationer mot utskottets beslut. Parti- och kommittémotioner torde oftare följas av reservationer än enskilda motioner, vilket innebär att reservationer relativt sett blir mindre vanliga i utskott som till stor del behandlar enskilda motioner. Slutligen kan den förenklade motionshantering (se nedan) som tillämpas i vissa utskott bidra till att man i dessa behandlar ett stort antal motioner utan att det avges reservationer mot utskottets beslut.

Betänkanden och yttranden

Antalet utskottsbetänkanden per riksmöte blir allt färre. Under 1970-talet avlämnades i genomsnitt över 600 betänkanden per riksmöte och under 1980-talet drygt 500. Utvecklingen har senare fortsatt. Som framgår av tabell 5:3 avlämnade utskotten 287 betänkanden under 2003/04 års riksmöte, vilket kan jämföras med 506 betänkanden under 1993/94 års riksmöte. Under de senaste tio åren har antalet betänkanden således nästan halverats. Även antalet yttranden har minskat i ungefär samma utsträckning, från 114 under 1993/94 års riksmöte till 60 under 2003/04 års riksmöte.

TAbell 5:3 Betänkanden och yttranden Per riksmöte

93/
94

94/
95

95/
96

96/
97

97/
98

98/
99

99/
00

00/
01

01/
02

02/
03

03/
04

Bet.

506

436

315

283

348

256

270

296

358

257

287

Yttr.

114

81

134

91

106

75

102

81

65

48

60

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund.Källa: Rixlex.

Utvecklingen av antalet utskottsbetänkanden följer således utvecklingen av antalet propositioner och skrivelser, men är tvärtemot utvecklingen av antalet motioner. Utvecklingen förklaras av att utskotten behandlar alltfler motioner och motionsyrkanden i respektive betänkande.

Av tabellen framgår även att antalet betänkanden minskar förhållandevis mycket efter varje val. Vidare framgår att antalet ökar förhållandevis mycket under riksmöten som föregår val. Även här går det alltså att tala om en cykel över valperioderna.

I figur 5:5 redovisas utvecklingen för respektive utskott under den senaste tioårsperioden. Som framgår återfinns trenden med färre betänkanden i flertalet utskott. Minskningen har varit liten i vissa utskott och stor i andra. Särskilt stora minskningar i antal avlämnade betänkanden har kultur-, arbetsmarknads- och trafikutskotten haft. I dessa avlämnades under första halvan av innevarande valperiod i genomsnitt runt hälften så många betänkanden per riksmöte som under valperioden 1994/95–1997/98.54

Skillnaderna i hur många betänkanden som avlämnas under ett riksmöte är stora mellan utskotten. Flest betänkanden avlämnar i regel konstitutionsutskottet, som under första halvan av innevarande valperiod har avlämnat i genomsnitt 29,5 betänkanden per riksmöte. Andra utskott som kännetecknas av stor betänkandeproduktion är finans-, justitie-, lag- och skatteutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa avlämnat i genomsnitt 22–28 betänkanden per riksmöte. Minst antal betänkanden under första halvan av innevarande valperiod har avlämnats av försvars-, arbetsmarknads- och kulturutskotten, vilka avlämnat i genomsnitt 6,5–8,0 betänkanden per riksmöte.

figur 5:5 Antal utskottsbetänkanden 1994/95–2003/04

Image: BET_200506_RS_3-8.pngKommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avlämnade betänkanden per riksmöte för utskotten under de senaste valperioderna.

Även vad gäller antalet yttranden är utvecklingen i riksdagen, som framgår av tabellen ovan, att antalet minskar. Under valperioden 1994/95–1997/98 avlämnades i genomsnitt drygt sex yttranden per utskott och riksmöte jämfört med drygt tre yttranden under första halvan av innevarande valperiod. Utvecklingen kan också sägas gå i cykler. Efter varje val minskar antalet yttranden förhållandevis mycket. Däremot förefaller inte antalet yttranden regelmässigt öka under riksmöten som föregår val, som ju var fallet med betänkanden.

Som framgår av figur 5:6 gäller den nedåtgående trenden alla utskott. Ett undantag är trafikutskottet, som avgett fler yttranden per riksmöte under innevarande valperiod än under föregående valperioder. Flest yttranden per riksmöte avger som regel konstitutionsutskottet, medan lagutskottet som regel avger minst antal. I övrigt varierar bilden från riksmöte till riksmöte. Noteras kan dock att flera utskott som, enligt ovan, avlämnar få betänkanden jämfört med övriga utskott samtidigt avger förhållandevis många yttranden. Särskilt gäller detta försvarsutskottet, men även bostads- och arbetsmarknads­utskotten.55

figur 5:6 Antal yttranden 1994/95–2003/04

Image: BET_200506_RS_3-9.png

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna yttranden per riksmöte för utskotten under de senaste valperioderna.

Trycksidor i utskottens produktion

Precis som när det gäller propositioner och motioner kan utskottens betänkanden, liksom yttranden, variera stort i omfång. Mer komplicerade ärenden kan behöva utförligare behandling och antalet ärenden som behandlas i ett betänkande kan variera; som framgått i det föregående är trenden att utskotten behandlar alltfler motioner i respektive betänkande. Till exempel kan vissa utskott välja att behandla motioner som remitterats till utskottet i endast ett fåtal större betänkanden, medan andra kan välja att dela upp behandlingen av motionerna på flera mindre betänkanden.

Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att studera antal trycksidor i stället för antal betänkanden och yttranden. För utskotten totalt sett har, vilket framgår av tabell 5:4, utvecklingen härvidlag varit den att antalet trycksidor ökat. Trots att utskottsbetänkandena blivit färre har alltså antalet trycksidor blivit fler. Varje utskottsbetänkande får med andra ord i genomsnitt alltfler sidor.

TAbell 5:4 Antal trycksidor i utskottens betänkanden (inkl. yttranden) Per riksmöte

93/
94

94/
95

95/
96

96/
97

97/
98

98/
99

99/
00

00/
01

01/
02

02/
03

03/
04

Sidor

16 940

15 890

11 330

16 500

18 300

13 000

16 300

17 000

21 200

15 850

19 200

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Källa: Enheten för riksdagstryck.

I figur 5:7 jämförs antal trycksidor i respektive utskotts betänkanden och yttranden (inkl. bilagor) under de senaste valperioderna. Utvecklingen ser olika ut i olika utskott. I ett tiotal utskott har antalet trycksidor ökat jämfört med föregående valperiod. Störst har ökningen varit i trafikutskottets betänkanden. Under föregående valperiod producerade detta utskott i genomsnitt knappt 700 trycksidor per riksmöte. Under första hälften av innevarande valperiod är motsvarande siffra drygt 1 000, vilket är en ökning med ca 45 procent. I några utskott har antalet trycksidor minskat. Störst har minskningen varit i försvarsutskottet, som under första hälften av innevarande valperiod i genomsnitt halverat sin produktion av trycksidor jämfört med föregående valperiod, från 600 till drygt 300 trycksidor.56

Figur 5:7 Antal Trycksidor i utskottens betänkanden (inkl. yttranden) 1994/95–2003/04

Image: BET_200506_RS_3-10.pngKommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet trycksidor per riksmöte i respektive utskotts betänkanden och yttranden under de senaste valperioderna. I sidantalet ingår förutom utskottets egen text även eventuella bilagor.

Vidare kan konstateras att figuren över antal trycksidor delvis överens­stämmer med föregående figur över antal betänkanden. Utskott som avlämnar ett stort antal betänkanden producerar också ett stort antal trycksidor, vilket måste sägas vara förväntat; ju fler betänkanden, desto fler trycksidor. Någon total överensstämmelse är det dock inte fråga om. Anledningen till det är att vissa utskott skriver genomsnittligt sett längre betänkanden än andra. Sett till första halvan av innevarande valperiod har trafik- och arbetsmarknadsutskotten längst betänkanden. I genomsnitt är dessa 90–95 trycksidor, att jämföra med ca 60 trycksidor i genomsnitt för samtliga utskotts betänkanden. Även konstitutions- och finansutskottens betänkanden är genomsnittligt sett långa, 70–75 trycksidor. I konstitutionsutskottets fall kan detta till en del hänföras till utskottets granskningsbetänkande på våren, som även inkluderar bilagor med utredningsmaterial och uppteckningar från utskottets utfrågningar och som i regel är flera hundra sidor långt. I finansutskottets fall bidrar budgetbetänkandena på våren och i synnerhet hösten till att höja det genomsnittliga antalet trycksidor. Dessa är flera hundra sidor långa och innehåller förutom utskottets egen text bland annat även bilagor med andra utskotts yttranden. Det utskott vars betänkanden genomsnittligt sett är kortast är lagutskottet, drygt 30 trycksidor. Även justitie-, utrikes-, försvars- och bostadsutskotten kännetecknas av att skriva förhållandevis korta betänkanden på i genomsnitt 40–50 trycksidor.

Förenklad motionshantering – omfattning och erfarenheter

Som återgetts ovan lyfte Riksdagskommittén fram möjligheten att ge motioner en förenklad motionshantering. I grunden låg en uppfattning om att utskotten borde ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering samt EU-bevakning, och för att skapa utrymme för dessa aktiviteter borde tidsåtgången för motionshantering minska. Ett alternativ till förenklad motionshantering skulle kunna vara inskränkningar i den fria motionsrätten, men en sådan ordning har tidigare avfärdats av bland annat Riksdagskommittén. Jämfört med förenklad motionshantering skulle inskränkningar i motionsrätten dels vara mer problematiska ur demokratisk synvinkel, dels förutsätta ändringar i regeringsformen.

Riksdagskommittén menade att förenklad motionshantering bland annat kunde innebära att motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottens mening borde ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna skulle kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas skulle utskotten kunna hänvisa till tidigare ställningstagande.

Hur ser då motionshanteringen ut i utskotten? Till att börja med kan erinras om vad som framkom ovan avseende antal utskottsbehandlingar av betänkanden (se tabell 4:5). I det stora flertalet utskott visade sig motions­betänkanden i normalfallet behandlas vid högst två utskottssammanträden. Eftersom ett av sammanträdena går åt till justering torde behandlingstillfällena för utskottsbetänkandena knappast kunna bli färre än i dag; när det är fråga om enklare ärenden förekommer det dock att kansliet lägger fram förslag till helt färdiga betänkanden, inklusive överväganden, som justeras direkt.

Av det föregående har även framgått att utskottens sammanträdestid minskar och att utskotten avlämnar allt färre betänkanden. Samtidigt ökar antalet motioner och motionsyrkanden. Förvisso har även antalet propositioner blivit färre, men utvecklingen tycks vara att utskotten behandlar alltfler ärenden på kortare tid och i mer koncentrerad form.57

Vad gäller utskottens egna ambitioner i fråga om förenklad motionshantering uppger flertalet kanslier att sådana ambitioner finns i en eller annan form. I fyra utskott uppges dock att det inte föreligger några nämnvärda ambitioner. Tre av dessa utskott kännetecknas av att de får förhållandevis få motioner under ett riksmöte, och i ett av dessa utskott motiveras också avsaknaden av en ambition med att utskottet under senare år har fått allt färre motioner, varför det inte anses föreligga något behov av förenklad hantering. Det fjärde utskottet får däremot förhållandevis många motioner under ett riksmöte. I detta fall anförs att utskottet vill ha en så fullständig beredning som möjligt i alla motionsärenden och att det inte finns ett intresse för förenklad motions­hantering som skulle innebära minskade beredningskrav.

De utskott som arbetar med förenklad motionshantering gör det på delvis olika sätt. Gemensamt för de flesta tycks dock vara att kansliet tar initiativ genom att lägga fram förslag för utskottet på vilka områden förenklad motionshantering skall bedrivas. Som regel förankras förslaget i presidiet innan det tas upp i utskottet.

Den vanligaste metoden förefaller vara att hänvisa till att frågan, enligt den ansvarsfördelning som gäller, inte avgörs av riksdagen utan av ett annat statsorgan (till exempel regeringen) eller på en annan nivå (till exempel kommunal). Konkret kan detta se ut så att alla berörda motionsyrkanden samlas sist i betänkandet under en gemensam rubrik, till exempel ”Andra motionsyrkanden”, och därvid behandlas endast med en hänvisning till gällande ansvarsfördelning. Denna form för förenklad motionshantering är särskilt vanlig i utskott som hanterar motioner som avser kommunala frågor, till exempel vissa frågor inom skol- och omsorgområdena. Andra sätt att förenkla motionshanteringen som omnämns av kanslierna är att hänvisa till tidigare ställningstagande av utskottet eller till pågående utredning alternativt aviserat förslag från regeringen. Ett långtgående exempel på hur detta kan gå till är att i en tabell samla ett stort antal motionsyrkanden som är identiska eller i hög grad överensstämmande med yrkanden som tidigare behandlats av utskottet och behandla dem endast med en kort hänvisning till detta.

Ytterligare ett sätt att under vissa perioder skapa större utrymme för andra arbetsuppgifter än motionsberedning är att skjuta upp behandlingen av motionsyrkanden ett eller flera år. På förslag från Riksdagsutredningen ändrades uppskovsreglerna i riksdagsordningen så att utskotten själva fick rätt att fatta beslut om att skjuta upp behandlingen av ett ärende från ett riksmöte till ett annat inom valperioden; uppskov till en annan valperiod måste alltjämt beslutas av kammaren. Tanken bakom förslaget var att utskotten skulle få möjlighet att bättre planera arbetet under en hel valperiod med sikte mot att göra en fördjupad granskning av varje ärendegrupp en gång per valperiod. En arbetsgrupp inom talmanskonferensen konstaterade våren 1998 att utskotten i mycket liten utsträckning utnyttjat möjligheten att besluta om uppskov med beredningen av motionsyrkanden (se förs. 1997/98:TK1). Ett par år senare menade Riksdagskommittén att genomslaget för det nya arbetssättet inte varit tillfredsställande. Endast drygt 10 procent av de motionsyrkanden som väcktes under de allmänna motionstiderna 1998 och 1999 hade enligt kommitténs undersökningar uppskjutits till ett följande riksmöte. Av utskotten hade möjligheten att uppskjuta motionsyrkanden främst använts av miljö- och jordbruksutskottet, men även av konstitutions-, social- och kulturutskotten (se förs. 2000/01:RS1 s. 157 f.).

I föreliggande rapport har studerats uppskoven av motionsyrkanden under den senaste tioårsperioden.58 Av motionsyrkanden som väcks under allmän motionstid uppsköts under valperioden 1994/95–1997/98 i genomsnitt 21 procent till ett efterföljande riksmöte. Under valperioden 1998/99–2001/02 var motsvarande andel 15 procent och under första halvan av innevarande valperiod (2002/03–2003/04) är den 21 procent. Jämfört med mitten av 1990-talet minskade alltså uppskoven under slutet av 1990-talet och i början av 2000-talet, men har därefter ökat. Värt att notera i sammanhanget är dock att när den allmänna motionstiden flyttades från våren till hösten minskade uppskoven kraftigt. Under 1994/95 års riksmöte (då motionstiden låg på våren) uppsköts 28 procent av yrkandena till ett efterföljande riksmöte jämfört med 13 procent under 1996/97 års riksmöte (då motionstiden låg på hösten).59 Förklaringen torde vara att utskotten fick längre tid på sig att behandla motioner väckta under den allmänna motionstiden när denna flyttades från våren till hösten. Beaktas effekten av denna förändring har utvecklingen under den senaste tioårsperioden snarast varit att antalet uppskov ökat.

Av de motionsyrkanden som uppskjuts behandlas det stora flertalet under det efterföljande riksmötet. Att motionsyrkanden skjuts upp över ett val förekommer endast i liten utsträckning.

I figur 5:8 jämförs andelen uppskjutna motionsyrkanden väckta under allmän motionstid i olika utskott. Skillnaden mellan utskotten är stora. I vissa utskott varierar dessutom andelen uppskjutna motionsyrkanden kraftigt över tiden. Två utskott som under en längre tid har kännetecknats av att ofta skjuta upp behandlingen av motionsyrkanden till efterföljande riksmöten är konstitutions- och miljö- och jordbruksutskotten. Av de motionsyrkanden som remitterats till dessa utskott har under den senaste tioårsperioden i genomsnitt ca 30–40 procent respektive 35–45 procent uppskjutits till efterföljande riksmöten. Skatteutskottet kännetecknas tvärtom av att behandla nästan alla motionsyrkanden under samma riksmöte som de remitteras till utskottet. Andra utskott som behandlar det stora flertalet motionsyrkanden under samma riksmöte som de remitteras är justitie-, utbildnings-, närings- och bostadsutskotten samt åtminstone förr i tiden finansutskottet.

figur 5:8 uppskov av motionsyrkanden 1994/95–2003/04.

Image: BET_200506_RS_3-11.png

Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de remitterade motionsyrkandena från allmän motionstid som uppskjutits till ett senare riksmöte under olika valperioder. Riksmöten som föregår val har uteslutits. Källa: Databaserna Sakreg 9495–0304 och Urix.

I cirka hälften av utskotten har utvecklingen gått mot att i allt större utsträckning uppskjuta behandlingen av motionsyrkanden. Särskilt utmärker sig härvidlag försvars-, utrikes- och kulturutskotten samt till viss del trafikutskottet. Störst har ökningen varit i försvarsutskottet. I mitten av 1990-talet uppsköt detta endast något enstaka motionsyrkande till efterföljande riksmöte. Under första halvan av innevarande valperiod har i genomsnitt över hälften av motionsyrkandena uppskjutits. Jämfört med valperioden 1998/99–2001/02 har andelen uppskjutna motionsyrkanden även ökat i social-, finans- samt miljö- och jordbruksutskotten. I vissa andra utskott har andelen uppskjutna motionsyrkanden minskat drastiskt. Här kan bland annat nämnas justitie-, socialförsäkrings- och utbildningsutskotten.

Det kan alltså konstateras att det förekommer olika mer eller mindre utarbetade former för förenklad motionshantering och att variationerna mellan utskotten är stora. Samtidigt gör flera utskottskanslier bedömningen att acceptansen i utskottet för förenklad hantering av motioner inte alltid är så hög i praktiken. Den förenklade hanteringen vinner på att ledamöterna avstår från att reservera sig i betänkandet. Vissa kanslier uppger dock att ledamöterna reserverar sig även i samband med förenklad motionshantering, vilket åtminstone delvis medför att den förenklade hanteringen omintetgörs.

Vidare bedöms tidsvinsten av den förenklade motionshanteringen som hittills förekommit inte vara speciellt stor, särskilt inte för kanslierna. Vissa uppger att kanslierna tvärtom har förlorat tid. Ett problem som omnämns är att motioner som inte behandlas direkt blir inaktuella och att det krävs mer arbete när de skall behandlas senare. Det uppstår också en extra arbetsuppgift i att förankra i utskottet vilka yrkanden som skall hanteras på ett förenklat sätt. En annan åsikt är att möjligheterna att spara tid genom förenklad motionshantering är små även om själva redovisningen i betänkandet förenklas eftersom utskottet ändå måste ta ställning och beredning måste göras. Ett kansli vars utskott är belastat med många motioner bedömer dock att tidsbesparingen varit förhållandevis stor, särskilt i fråga om större ämnesblock med stor förenkling. Vad gäller tidsbesparingen för utskotten är bedömningarna något mer positiva. Något fler kanslier, om än långt ifrån alla, anser att det egna utskottet har sparat tid, framför allt i de fall där ledamöterna avstår från att reservera sig.

Kunskapsförsörjning

I rapportens inledning betonas utskottens betydelse för specialisering inom parlamenten. Det är i dessa parlamentariska organ som ledamöter ges möjlighet att tillsammans under en längre tid ägna sig åt ett avgränsat politikområde och inom detta skaffa sig fördjupad sakkunskap. Genom sina kanslier får utskotten också tillgång till specialiserade tjänstemän.

I utskotten går kunskapsförsörjningen till på flera olika sätt. En betydande del av kunskapsförsörjningen sker i samband med beredningen av motioner och propositioner. Dels innehåller motioner och propositioner i sig väsentlig information, dels tillförs ny information under själva behandlingen av dem, till exempel genom att kanslierna tar fram, ställer samman och analyserar uppgifter som är relevanta för utskottets ställningstaganden. Riksdagsförvaltningen tillhandahåller även flera andra verksamheter som enskilda ledamöter och utskott kan vända sig till för att få information, till exempel riksdagens utrednings­tjänst, Riksdagsbiblioteket, informationsenheten och EU-upplysningen (2002/03:URF1 s. 74). Det successivt utbyggda ledamotsstödet innebär sannolikt att ledamöterna får alltmer information via partigruppskanslierna (jfr 2002/03:URF3 s. 21–22).

Utskotten kan också vidta egna åtgärder i kunskapsförsörjande syfte. På Riksdagskommitténs uppdrag har utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor studerats i en särskild rapport.60 Rapporten visar att de flesta av de utskott som medverkat (12 av 16 utskott) anser sig ha väl upparbetade rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. Utskotten arbetar framför allt med forskningsbaserad och framtidsinriktad information i samband med utfrågningar och seminarier, studiebesök och studieresor till universitet, högskolor, sektorsforskningsorgan och myndigheter som bedriver egen forskning, uppföljning och utvärdering samt ärendehantering då man till exempel anordnar utfrågningar och seminarier. Vad gäller utskottens syn på hur man framgent kan arbeta med forskningsrelaterad och framtidsinriktad information uppger många att man avser att fortsätta som hittills. Forsknings- och framtidsfrågor bör, anses det, företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen. Några utskott framhåller att intresset för forskningsfrågor bör stimuleras genom till exempel Sällskapet riksdagsmän och forskare, Rifo, och forskningsdagar av det slag som för första gången prövades i riksdagen våren 2004.61

I föreliggande rapport studeras särskilt två kunskapsförsörjande aktiviteter inom utskotten: utfrågningar, eller hearingar, samt uppföljning och utvärdering.

Utfrågningar

Bakgrund

Enligt 4 kap. 11 § RO har utskotten möjlighet att i samband med behandlingen av ett ärende begära information (upplysningar och yttranden) från statliga myndigheter, och myndigheterna är då skyldiga att ge utskotten information. Det räcker med att en minoritet om fem utskottsledamöter begär information för att den skall inhämtas av utskottet. Informationen kan lämnas skriftligen eller muntligen. Regeringen har formellt sett endast skyldighet att lämna information till utskotten i EU-frågor, men i praktiken förekommer knappast att regeringen nekar att ge utskotten även annan information när de begär det.62 Utskotten kan även bereda kommuner och privata organisationer tillfälle att ge information i ett ärende. Även om de inte är skyldiga att avge information torde även dessa i praktiken ställa upp om ett utskott kallar, om inte annat för att de själva är angelägna om att få lämna sina synpunkter i frågan.63

Utskotten kan alltså anordna utfrågningar, s.k. hearingar, av sakkunniga eller grupper för sin kunskapsförsörjning. Sedan 1988 får utfrågningar vara offentliga; utskottens arbete i övrigt måste som bekant ske inom stängda dörrar. Några mer precisa bestämmelser för när en utfrågning får vara offentlig finns inte, utan det bedöms av respektive utskott. Sekretessgrunderna, som återfinns i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 2 §), har härvidlag ansetts kunna tjäna som riktlinjer för utskotten (jfr prop. 1987/88:22 s. 53–54, bet. KU 1987/88:18).

Riksdagskommittén lät kartlägga utskottens utfrågningar hösten 1999 (förs. 2000/01:RS1 s. 211–214). Totalt anordnades 97 utfrågningar, varav 6 var offentliga. Knappt en tredjedel av utfrågningarna gällde budgeten. Flest utfrågningar anordnades av kultur- och näringsutskotten (14 vartera).

Offentliga utfrågningar

Någon kartläggning av utskottens samtliga utfrågningar, slutna och offentliga, har inte genomförts inom ramen för denna undersökning, utan den begränsar sig till offentliga utfrågningar. I tabell 6:1 redovisas utvecklingen av dessa under perioden 1996/97–2003/04. Som framgår har antalet offentliga utfrågningar i stort sett varit detsamma under de senaste tio åren. Under föregående riksmöte ökade dock antalet kraftigt. Från att ha legat mellan 20 och 30 per år ökade antalet till 45.

Tabell 6:1 Offentliga utfrågningar i utskotten 1996/97–2003/04

96/97

97/98

98/99

99/00

00/01

01/02

02/03

03/04

KU

11

9

10

13

11

7

8

13

FiU

2

2

3

4

5

5

4

8

SkU

1

0

0

1

1

1

1

0

JuU

2

0

0

0

1

0

5

2

LU

1

2

0

0

0

0

0

1

UU

1

1

0

1

1

2

1

2

FöU

1

1

0

3

2

0

2

0

SfU

2

2

2

3

2

2

2

6