I enlighet med föreskrift i 5 § bestämmelser om revision av riksdagsförvaltningen (RFS 1968: 8) får riksdagens revisorer härmed avge berättelse över verkställd granskning av riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltning under år 1968

Framställning / redogörelse 1969:RB

RIKSDAGENS REVISORER

1

Till riksdagen

I enlighet med föreskrift i 5 § bestämmelser om revision av riksdagsförvaltningen
(RFS 1968: 8) får riksdagens revisorer härmed avge berättelse
över verkställd granskning av riksbankens tillstånd, styrelse och förvaltning
under år 1968.

I bankoutskottets av riksdagen godkända utlåtande nr 63 år 1967 förutsattes
att revisorerna för den granskning av riksdagsförvaltningen som
enligt vissa i utlåtandet närmare angivna riktlinjer borde ankomma på
dem skulle anlita särskild expertis på externrevisionens område. Med stöd
av detta uttalande har revisorerna träffat överenskommelse med auktoriserade
revisorn Bruno Svensson i Bohlins Revisionsbyrå AB, att denne för
revisorernas räkning tills vidare skall utföra den anbefallda granskningen.
Resultatet därav, såvitt fråga är om riksbanken, har redovisats i en den
18 innevarande februari dagtecknad granskningsberättelse, vilken bifogas
såsom en särskild bilaga (bilaga A).

Av berättelsen framgår att granskningen i huvudsak avsett riksbankens
organisation av och kontroll över bokföring och medelsförvaltning, den interna
revisionen samt det inom banken upprättade bokslutet. Genomgången
har inte gett anledning till anmärkning.

Revisorerna vill för egen del tillägga att den sålunda verkställda granskningen
i vissa hänseenden präglats av att det här gällt ett uppdrag för
vilket tidigare förebilder saknas. Att finna de mest ändamålsenliga formerna
för granskningens bedrivande är därför möjligt först sedan ytterligare
erfarenhet vunnits. Såsom påpekats i den nyssnämnda berättelsen återstår
bl. a. att lösa frågan om på vilket sätt de iakttagelser av mera begränsad
räckvidd som normalt görs i en granskningsverksamhet av förevarande
slag lämpligen bör redovisas och delges både revisorerna själva
och riksbanken.

Vid sitt bedömande av frågan om riksbankens förvaltning under sistförflutna
kalenderår har revisorerna även haft att ta hänsyn till en i särskild
ordning avgiven promemoria angående fullmäktiges beslut att instifta ett
s. k. nobelpris i ekonomi. Avsikten är att därav föranledda kostnader skall
tackas genom att avkastningen av vissa till en fond avsatta värdepapper,
vilka helt nedskrivits i riksbankens räkenskaper, tas i anspråk för ändamålet.
Beslutet har fattats utan förbehåll av riksdagens godkännande.

1 2 samt.

2

Revisorerna har funnit det angeläget att få klarlagt, huruvida den sålunda
gjorda utfästelsen faller inom ramen för fullmäktiges lagenliga befogenheter.
I detta syfte har revisorerna införskaffat ovannämnda expertutlåtande,
vilket utarbetats av docenten i förvaltningsrätt Gustaf Petrén
och fogats vid denna berättelse såsom bilaga B. Såsom framgår av utlåtandet
har den sakkunnige vid sin granskning kommit till den uppfattningen,
att fullmäktige har överskridit sin kompetens genom beslutet att disponera
avkastningen av angivna tillgångar för ett för riksbankens rörelse främmande
ändamål. Det anses även kunna starkt ifrågasättas, om riksdagen
är rättsligen bunden av de förpliktelser som riksbanken därmed hav iklätt
sig. Enligt revisorernas mening är de slutsatser som den sakkunnige dragit
på grundval av gällande bestämmelser och hittills tillämpad praxis övertygande.

Mot bakgrunden av vad sålunda förevarit synes det revisorerna önskvärt,
att bankoutskottet närmare överväger förevarande spörsmål och föreslår
riksdagen den åtgärd till vilken prövningen kan ge anledning. I
sammanhanget torde böra understrykas angelägenheten av att medelsdispositioner
av nu behandlat slag undviks för framtiden.

Under förutsättning att riksdagen finner sig i efterhand kunna godkänna
fullmäktiges beslut att inrätta en fond såsom finansiell täckning
för utdelande av ett vetenskapligt pris i ekonomi och under samtidigt
åberopande av den i ärendet avgivna granskningsberättelsen får revisorerna
tillstyrka, att ansvarsfrihet för riksbankens förvaltning under år
1968 beviljas fullmäktige. Stockholm den 27 februari 1969.

BERTIL von FRIESEN ANNIE WALLENTHEIM GUNNAR LARSSON

NILS ODHE NILS THEODOR LARSSON RAGNAR SVENINGSSON

ERIK JANSSON GUNNAR ENGKVIST NANCY ERIKSSON

KARINWETTERSTRÖM BIRGER LUNDSTRÖM GILLIS AUGUSTSSON

IPer Dahlberg

3

Bilaga A

B OHLINS REVISIONSBYRÅ
AKTIEBOLAG

Till Riksdagens revisorer

Granskningsberättelse för riksbanken 1968

Riksdagens revisorer har utsett mig att såsom utomstående sakkunnig
på externrevisionens område biträda vid granskningen av riksdagsförvaltningen
i enlighet med bankoutskottets av riksdagen godkända utlåtande
nr 63 år 1967. Jag får härmed avgiva följande berättelse över min granskning
av riksbankens förvaltning under år 1968.

I överensstämmelse med bankoutskottets ovannämnda utlåtande, har
jag ägnat speciell uppmärksamhet åt frågan, huruvida riksbankens organisation
av och kontroll över bokföringen och medelsförvaltningen är tillfredsställande.

Jag har tagit del av riksbankens förvaltningsberättelse, bankofullmäktiges,
direktionens och industristyrelsens allmänna och särskilda protokoll.
Jag har vidare tagit del av tjänstgöringsstadgar och ett stort antal instruktioner
för huvudkontoret, avdelningskontoren, sedeltryckeriet samt
pappersbruket i Tumba med speciell uppmärksamhet riktad mot den interna
kontrollens uppbyggnad. En fortsatt genomgång av den interna kontrollen
kommer att äga rum under 1969.

Jag har tagit del av vissa inom banken upprättade promemorior rörande
automatisk databehandling av i första hand avbetalnings- och bosättningslånen
samt det med statistiska centralbyrån träffade avtalet angående
system- och programmeringsarbete för den maskinella databehandlingen
av ifrågavarande rutiner.

Jag har granskat den av fullmäktige fastställda instruktionen för den
interna revisionsavdelningen samt även på annat sätt sökt bilda mig en
uppfattning om de av den interna revisionen vidtagna granskningsåtgärderna.
Jag har tagit del av revisionsavdelningens granskningsrapporter till
fullmäktige rörande bokslutet 1968 samt de under 1968 förrättade inventeringarna
vid huvudkontoret och avdelningskontoren.

Tåg har tagit del av riksbankens bokslut per 31 december 1968 och
genomgått principerna för dess upprättande.

En mera ingående granskning av sedeltryckeriet, pappersbruket och
jubileumsfonden kommer att ske under 1969.

Den av mig verkställda granskningen av riksbankens organisation och
förvaltning, vilken huvudsakligen varit inriktad på en granskning av den
interna kontrollen enligt gällande instruktioner, har icke givit någon anledning
till anmärkning.

Frågan om i vilken utsträckning och i vilken form konkreta iakttagelser
i detaljfrågor skall fortlöpande framföras till riksdagens revisorer och till
riksbanken har väckts av mig och är f. n. föremål för överväganden inom
revisorernas kansli. Stockholm den 18 februari 1969.

Bruno Svensson
Auktoriserad revisor

4

Bilaga B

PM

I anledning av riksbankens 300-årsjubileum beslöt fullmäktige i riksbanken
företaga vissa åtgärder till firande av jubileet. I skrivelse från fullmäktige
till riksdagens bankoutskott den 14 maj 1968 anmälde fullmäktige följande
disposition:

Inför jubileet beslöt fullmäktige att av sina tillgångar avskilja vissa värdepapper.
som skulle bilda en särskild fond inom riksbanken. Fonden skulle
förbli inom riksbanken och till all tid stå under fullmäktiges förvaltning
men vara avskild från bankens övriga förvaltning. Fondens förvaltning
skulle vara underkastad insyn av bankoutskottet, riksdagens revisorer och
riksdagen enligt samma regler som gäller för riksbankens förvaltning i övrigt.
Riksbanken förbehöll sig gentemot fonden rätt till framtida utbyte av
papper enligt samma regler som riksdagen för motsvarande fall godtagit
med avseende på riksbankens jubileumsfond. Till fonden överfördes icke
sedeltäckningsgilla värdepapper, som helt nedskrivits i riksbankens räkenskaper.
Fondens inrättande skulle sålunda icke komma att inverka på Riksbankens
redovisade tillgångar eller på dess förmögenhetsställning. Avkastningen
av fonden skulle årligen ställas till Nobelstiftelsens förfogande i den
utsträckning, som erfordras för utdelande av ett Nobelpris i ekonomi. Riksbankens
utfästelse för det nya prisets skapande var oåterkalleligt och för
all framtid hindande. Genom fondens inrättande blev riksbanken i stånd
att i full utsträckning svara för detta åtagande.

Fråga har uppkommit huruvida ifrågavarande dispositioner kan, på sätt
bankofullmäktige själva ansett enligt vad fullmäktige uttalar i ovannämnda
skrivelse, ligga inom de befogenheter, fullmäktige äger att själva avgöra
ärenden å riksbankens vägnar.

Allmänt gäller om riksbankens ställning enligt regeringsformen § 72, att
banken »förbliver under riksdagens garanti samt förvaltas av därtill förordnade
fullmäktige efter av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad
lag». Riksbanken är i princip ett riksdagens organ, men huvudlinjerna för
dess verksamhet fastställes i en av Konung och riksdag gemensamt stiftad
lag, för närvarande riksbankslagen av 1934. Denna ordning är som bekant
resultatet av en nu mer än 70-årig kompromiss. Ursprungligen hade riksbanken
ställning såsom ett rent riksdagsorgan, men under 1800-talet framträdde
från Kungl. Maj :ts sida ett ökat intresse för att koordinera riksbankens
politik med den av regeringen förda ekonomiska politiken. Här förelåg i ett
tidigare skede av vårt nuvarande statsskick ett reellt problem, så länge den
maktdelning, för vilken grundlagen formellt ger uttryck, var en politisk
realitet. I och med att numera såväl regeringen som riksbanksfullmäktiges
majoritet utgår ur riksdagens majoritetsgrupp, föreligger knappast längre
anledning att befara allvarligare meningsskiljaktigheter mellan riksbankens
fullmäktige och regeringen. Resultatet av nämnda kompromiss, som träffades
under 1890-talet, blev att Kungl. Maj :t fick ett visst medinflytande
över riksbanken på så vis, att fullmäktiges ordförande utses av Kungl. Maj :t
och grunden för bankens förvaltning lägges fast i en lag, som stiftas av

5

Konung och riksdag gemensamt. Trots detta ökade inflytande från Kungl.
Maj :t kvarstår riksbanken i princip som ett riksdagsverk. Detta förhållande
framgår tydligt av vad konstitutionsutskottet uttalade, då 1897 års grundlagsändringar
första gången antogs (se KU 1896 nr 16 s. 9). För att markera
riksbankens fortsatta ställning som riksdagsorgan hänvisar utskottet
där till reglerna i RF § 111 andra stycket om att bankofullmäktige ej, i och
för sin befattning, kan mottaga befallningar annat än av riksdagen allena
och enligt dess instruktioner. Härav får anses följa, att beträffande all sådan
verksamhet, för vilken det icke uppdragits riktlinjer i riksbankslagen,
det ankommer på riksdagen ensam såsom huvudman för riksbanken alt
bestämma. I detta sammanhang kan tilläggas att riksbanksreglementet antages
av riksdagen allena utan Kungl. Maj :ts medverkan.1

I nu gällande lag för Sveriges riksbank av den 30 juni 1934, vilken i stora
delar utgör en formell överarbetning av 1897 års riksbankslag, vilken var
av grundläggande betydelse för riksbankens utveckling, stadgas detaljerat, om
riksbankens verksamhet. I 2 § angives riksbankens verksamhetsområden,
nämligen att driva bankrörelse, att å sitt sedeltryckeri idka tryckerirörelse
och att vid sitt pappersbruk bedriva papperstillverkning. I paragrafen stadgas
uttryckligen att riksbanken ej får driva annan rörelse än den, som enligt
riksbankslagen är uttryckligen medgiven. Genom denna lagregel bär
klart utsagts, att riksbanken ej får ägna sig åt annan rörelseverksamhet
än den nyss angivna.

Nästa fråga blir då om riksbanken givits frihet att ägna sig åt annan
verksamhet än drivande av rörelse, t. ex. att understödja vetenskaplig verksamhet.
Av motiven till RF §§ 72 och 111 får anses framgå, att det är riksdagens
sak att allena avgöra i vilken mån detta är möjligt. Det kan dock
ifrågasättas, om drivande av sådan verksamhet överhuvud taget är tillåtet
enligt grundlagen. I RF § 72 utsäges nämligen att riksbanken skall förvaltas
efter vad som stadgas i riksbankslagen. Då denna lag ingenting stadgar om
annan verksamhet än idkande av rörelse, kunde därav motsättningsvis slutas,
att riksbanken icke hade möjlighet att ägna sig åt annat än de i riksbankslagen
angivna slagen av rörelse. Så torde emellertid grundlagsreglerna
ej böra uppfattas. Riksdagen måste anses ha fria händer att som bankens
huvudman ensam ge föreskrifter till riksbanken om drivande av annan
verksamhet än rörelse. Stadgandet i RF § 111 andra stycket pekar i denna
riktning. Dessa bestämmelser ger intryck av att riksdagens instruktionsmakt
i förhållande till bankofullmäktige icke är avsedd att vara begränsad
på sätt nu ifrågasatts.

I förevarande fall gäller frågan om det förda resonemanget godtages
- den inbördes kompetensfördelningen mellan riksdagen och dess verk
riksbanken.

I detta sammanhang kan vara anledning erinra om vad som förekom i
samband med inrättande av riksbankens jubileumsfond. Beslutet härom får
karakteriseras såsom ett avgörande beträffande dispositionen av riksbankens
vinst, varom riksdagen enligt 5 § riksbankslagen har att besluta.

I det bankoutskottsutlåtande, vari tanken om inrättande av en riksbanksfond
för vetenskapliga ändamål först upptogs (BaU 1962:13), gällde spörsmålet
hur den uppsamlade vinsten i riksbanken skulle disponeras. Förslag

1 En mycket fyllig översikt över hur diskussionen gick kring dessa konstitutionella problem
återfinnes i Bankkomiténs betenkning I med förslag till forandred organisasion af bankanstalterne
afgifvet den 14. desember 1883 s. 97224.

6

härom framlades i en framställning från bankofullmäktige till bankoutskottet.
Fondavsättningen betraktades tydligen i detta fall som ett disponerande
av riksbankens vinst.

Det förtjänar framhållas att 5 § riksbankslagen talar allenast om riksdagens
disposition av den årliga vinsten. I framställningen år 1962 var frågan
om vinster som efter hand ackumulerats hos riksbanken just i enlighet
med riksdagens beslut om den årliga vinsten. Det kunde sägas att riksdagen
överlåtit åt riksbanken att ensam bestämma om dessa medel, vilka riksdagen
uttryckligen beslutat skall kvarstå i riksbanken. Denna konklusion
torde vara riktig, förutsatt att medlen, vilka intjänats i bankrörelsen, också
användes i denna. Riksbankens behörighet att disponera över dessa vinstmedel
är sålunda begränsad. I den mån riksbanken önskar bruka medlen
för andra ändamål än för rörelsens drivande i enlighet med riksbankslagen,
tillkommer avgörandet riksdagen. När riksdagen låtit medlen kvarstå i
riksbanken, bär detta skett just med hänsyn till riksbankens behov av rörelsemedel.
Erfordras medlen ej längre i rörelsen utan skall disponeras för
andra ändamål, återgår beslutanderätten till riksdagen.

I förevarande fall är de till en fond avsatta medlen hämtade ur värdepapper,
som i enlighet med av riksdagen godtagna beslut helt nedskrivits i
riksbankens räkenskaper.

Även om salunda värdepapper nedskrivits utan erinran från riksdagens
sida, ligger däri icke någon tillåtelse för riksbanken att fritt disponera över
avkastningen av dessa medel för ändamål, som är ovidkommande för riksbankens
rörelse. Avkastningen får antagas normalt inflyta i riksbankens
rörelse och direkt bidraga till uppkomsten av den årliga vinsten. Om riksbanken
på egen hand disponerar över avkastningen av dessa tillgångar, ingriper
den realiter i riksdagens rätt enligt riksbankslagen att disponera
över riksbankens årliga vinst, i detta fall i avsikt att främja ett ändamål
som ligger utanför riksbankens verksamhetsfält enligt riksbankslagen.

Då jubileumsfonden inrättades sattes annat aldrig i fråga än att riksdagen
skulle höras. Det ansågs då uppenbart, att det för dispositioner, som
sker för andra ändamål än att främja riksbankens rörelse och som i väsentlig
grad påverkar den årliga vinsten, riksdagens medgivande är nödvändigt.
Motsvarande får anses gälla då fråga är om att avsätta medel till en
fond för ett nobelpris i ekonomi.

Det ovan anförda leder fram till konklusionen att bankofullmäktige har
överskridit sin kompetens, då de beslöt att disponera avkastningen av vissa
tillgångar för ett för riksbankens rörelse främmande ändamål.

Riksbanken har i förhållande till Nobelstiftelsen och Vetenskapsakademien
angivit sin utfästelse vara »oåterkallelig och för all framtid bindande.
» Det kan starkt ifrågasättas, om riksdagen är rättsligen bunden av de
förpliktelser riksbanken därmed iklätt sig. Då det kan antagas att riksdagen
är ense med riksbanken i själva sakfrågan, är det icke anledning att här
närmare ingå på frågan i vad mån riksdagen ekonomiskt bindes genom
ett kompetensöverskridande av ett av dess verk. För undvikande av eventuella
framtida tvister, som grundar sig på detta kompetensöverskridande,
bör riksdagen på ett eller annat sätt fatta formellt beslut i saken. Det torde
närmast vara bankoutskottets sak att här utöva sin initiativrätt. Stockholm
den 9 december 1968.

Gustaf Petrén

MARCUS BOKTR. STHLM 1969 690200