Strategi och direktiv för markskydd

Fakta-pm om EU-förslag 2006/07:FPM45 : KOM (2006) 231, KOM (2006) 232

KOM (2006) 231, KOM (2006) 232

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2006/07:FPM45

Strategi och direktiv för markskydd

Miljödepartementet

2007-02-08

Dokumentbeteckning

KOM (2006) 231

Meddelande från Kommissionen till Rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén. En temainriktad strategi för markskydd

KOM (2006) 232

Förslag till Europaparlamentets och Rådets direktiv om inrättande av rambestämmelser för markskydd och om ändring av direktiv 2004/35/EG

Sammanfattning

Kommissionen har lagt fram den sista av de tematiska strategier som aviserades i sjätte miljöhandlingsprogrammet. Kommissionen har också föreslagit ett ramdirektiv för markskydd som syftar till att bevara markens funktioner. Sverige ställer sig positivt till strategin, men ställer sig tveksamt till att så stor del av frågor om markskydd föreslås ingå i ett ramdirektiv.

1 Förslaget

1.1 Innehåll

Den tematiska strategin för markskydd

I den temainriktade strategin för markskydd (KOM (2006) 231slutlig) slås fast att markförstöring är ett allvarligt problem i Europa. För att hantera detta behövs därför en strategi som tar hänsyn till markens funktioner. Det övergripande målet med strategin är att skydda marken och att värna om ett hållbart nyttjande dels genom att förhindra fortsatt markförstöring och bevara markens funktioner, dels genom att förstörd mark ska återställas till en funktionsnivå som åtminstone är förenlig med nuvarande och avsedd markanvändning. Kommissionen menar att detta kräver insatser såväl på lokal och nationell som på gemenskapsnivå.

Kommissionens strategi består av fyra delar; a) En ramlagstiftning på gemenskapsnivå (se vidare nedan om ramdirektiv), b) integrering av markskydd i andra politikområden, både på nationell nivå och på gemenskapsnivå (t. ex. när det gäller revidering av slamdirektivet och bevakning av markskyddsaspekterna i planerna för landsbygdsprogrammet för 2007-2013), c) begränsning av kunskapsbristen genom forskning och d) ökning av allmänhetens kunskap om betydelsen av markskydd.

Ramdirektiv för markskydd

Förslaget till Europaparlamentets och Rådets direktiv om inrättande av rambestämmelser för markskydd och om ändring av direktiv 2004/35/EG (KOM (2006) 232 slutlig), är den del av strategin som innebär en ny gemenskapslagstiftning enligt punkt a) ovan. Kommissionen menar att ett ramdirektiv behövs p.g.a. att marken påverkar andra miljöområden, att stora skillnader i nationella system för markskydd snedvrider den inre marknadens funktion, att markfrågorna har en gränsöverskridande påverkan, att livsmedelssäkerheten behöver säkras samt för att markförstöringsfrågorna får en allt större internationell prägel.

Ramdirektivet är indelat i fem kapitel; 1. Allmänna bestämmelser, 2. Skadeförebyggande åtgärder, skadebegränsning och återställande, 3. Markförorening, 4. Medvetandegörande, rapportering och informationsutbyte och 5. Slutbestämmelser.

Kapitel 1 Allmänna bestämmelser

Syftet med ramdirektivet är att bevara markens förmåga att fylla följande miljömässiga, ekonomiska, sociala och kulturella funktioner:

producera biomassa, inklusive biomassa i jord- och skogsbruk

lagra och transformera vatten, näringsämnen och andra ämnen

utgöra en reservoar för biologisk mångfald

utgöra fysisk och kulturell miljö för människor och mänskliga aktiviteter

utgöra källa för råvaror

fungera som kollager

utgöra arkiv för det geologiska och arkeologiska arvet.

Direktivet ska tillämpas på marken ovanför berggrunden och till ytan.

Integrering

Markskyddsaspekterna ska integreras i annan sektorpolitik och därför ska medlemsstaterna kartlägga, beskriva och bedöma konsekvenserna för markprocesserna särskilt när det gäller regional planering och stadsplanering, transporter och kommunikationer, energihantering, jordbruk, landsbygdsutveckling, skogsbruk, råvaruutvinning, industri och handel, produktpolicy, turism, klimatförändringar, miljön, naturen och landskapet. Dessa resultat ska offentliggöras.

Skyddsåtgärder

Markanvändare vars verksamhet i betydande grad negativt kan påverka de markfunktioner som anges ovan ska vidta skyddsåtgärder för att förhindra eller minimera sådan negativ påverkan.

Hårdgöring av marken

För att bevara markens funktioner enligt ovan ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att förhindra hårdgöring av marken, eller begränsa effekterna av hårdgöring med hjälp av byggnadsteknik och produkter som bibehåller så många av markens funktioner som möjligt.

Kapitel 2 Skadeförebyggande åtgärder, skadebegränsning och återställande

Inom fem år (från genomförandedatum) ska medlemsländerna på lämplig administrativ nivå identifiera s.k. riskområden där följande markförstöringsprocesser har pågått, pågår eller sannolikt inträffar inom en nära framtid:

erosion orsakad av vatten eller vind

förlust av organiskt material

kompaktering

försaltning

jordskred

Faktorer som ska ligga till grund för bedömningen av riskområden anges i en bilaga.

Identifieringen får grunda sig på empiriska data eller på modeller.

För de identifierade riskområdena ska inom sju år (från genomförandedatum) ett åtgärdsprogram utarbetas på lämplig administrativ nivå. Åtgärdsprogram ska åtminstone innehålla mål för riskminskningen, åtgärder för att nå riskminskning, en tidplan för att genomföra åtgärderna och en uppskattning av vilka privata eller offentliga medel som behövs för att finansiera åtgärderna. Åtgärdsprogram ska ta hänsyn till sociala och ekonomiska konsekvenser inklusive s.k. kostnads– nyttoanalyser och ska offentliggöras och bli föremål för översyn minst vart femte år.

Kapitel 3 Markförorening

I förebyggande syfte ska medlemsstaterna vidta lämpliga och proportionella åtgärder för att begränsa avsiktliga eller oavsiktliga utsläpp av förorenande ämnen. Undantag görs för utsläpp som beror på luftburen förorening eller på t. ex. naturfenomen.

Identifiering

Inom fem år (från genomförandedatum) ska de behöriga myndigheter som medlemsstaterna utsett ha kartlagt var de områden är belägna där vissa potentiellt markförorenande verksamheter förekommer (t. ex. IPPC-anläggningar, flygplatser, hamnar, tidigare militära anläggningar, bensinstationer, kemtvättar, vissa gruvanläggningar, deponier, avloppsreningsanläggningar, pipelines för transport av farliga ämnen, Seveso-anläggningar). Identifieringen ska regelbundet ses över. För de områden som identifierats ska koncentrationerna av farliga ämnen mätas enligt följande tidtabell: Inom fem år – 10% av områdena, inom 15 år – 60% av områdena och inom 25 år – återstoden av områdena. När nivåerna av farliga ämnen är så höga att de skäligen kan antas utgöra en betydande risk för människors hälsa eller för miljön, ska en riskbedömning göras på plats.

Register

Medlemsstaterna ska upprätta ett nationellt register för de förorenade områden där förekomsten av förorenade ämnen är så stor att den utgör en betydande risk för människors hälsa eller för miljön, baserat på pågående eller godkänd framtida markanvändning. Registret ska offentliggöras och ses över minst vart femte år.

Rapport över tillståndet i marken

När ett förorenat område, enligt ovan, ska säljas ska medlemsstaten sörja för att markägaren eller den presumtive köparen gör en rapport om markens tillstånd tillgänglig för myndigheterna. Rapporten får utfärdas av särskilt godkänd person eller organ och ska innehålla uppgift om områdets historiska bakgrund, resultaten från kemiska analyser för att bestämma koncentrationen av relevanta farliga ämnen i marken samt vilka koncentrationer som kan utgöra en väsentlig risk för människors hälsa eller miljön.

Sanering

Medlemsstaterna ska sörja för sanering av förorenade områden som ingår i registret enligt ovan. Saneringen ska bestå av åtgärder som syftar till att ta bort, kontrollera eller innesluta föroreningarna, eller begränsa dess förekomst, så att de inte längre utgör en risk för människors hälsa eller för miljön, vid pågående eller godkänd framtida markanvändning.

Där någon ansvarig för föroreningen inte står att finna, inte kan ställas till ansvar för föroreningen, eller inte kan fås att bära kostnaden för saneringen enligt principen om att förorenaren betalar, ska medlemsstaterna inrätta lämpliga finansieringsinstrument för saneringen.

Nationell saneringsstrategi

Medlemsstaterna ska inom sju år (från genomförandedatum) ha utarbetat nationella saneringsstrategier som åtminstone omfattar saneringsmål, prioritering (som börjar med områden med störst risk), tidplan för genomförande och uppgifter om de medel som anslagits. Saneringsstrategin ska tillämpas och offentliggöras senast åtta år (från genomförandedatum) och ses över minst vart femte år.

Kapitel 4 Medvetandegörande, rapportering och informationsutbyte

Lämpliga åtgärder för att höja medvetandet om hur viktiga markfrågorna är för människans och ekosystemens överlevnad ska vidtas liksom åtgärder för att främja överföring av kunskap och erfarenheter om hållbart nyttjande av marken. Medlemsstaterna ska inom åtta år (efter genomförandedatum) och därefter vart femte år göra följande uppgifter tillgängliga för kommissionen: En sammanställning av åtgärderna avseende hårdgjorda ytor, riskområdena som fastställts, metod för identifiering av riskområden, åtgärdsprogram för riskområden inklusive en bedömning av effektiviteten av åtgärderna, resultatet av identifieringen av förorenade områden inklusive registret, de nationella saneringsstrategierna samt en sammanfattning av åtgärderna som vidtagits för att höja medvetenheten kring markfrågor. Kommissionen ska inom ett år (från ikraftträdande) inrätta en plattform för informationsutbyte mellan medlemsstater och intressenter avseende riskområden.

Kapitel 5 Slutbestämmelser

En genomförandekommitté ska inrättas som ska bistå kommissionen att kunna göra vissa tekniska anpassningar av direktivet. Två år efter att kommissionen mottagit åtgärdsprogrammen och de nationella saneringsstrategierna, och därefter vart femte år, ska kommissionen offentliggöra en utvärderingsrapport. Dessa ska överlämnas till Rådet och Parlamentet. Kommissionen ska se över direktivet inom 15 år (efter ikraftträdande).

Medlemsstaterna ska fastställa lämpliga påföljder som ska tillämpas vid överträdelser av nationella bestämmelser.

En följdändring föreslås i direktivet 2004/35/EG om miljöansvar.

Medlemsstaterna ska ha satt i kraft de lagar och andra författningar som behövs för detta direktiv senast inom 24 månader efter direktivets ikraftträdande och förse kommissionen med dessa, liksom med andra centrala bestämmelser i nationell lagstiftning som de antar omfattas av detta direktiv.

Direktivet träder ikraft den tjugonde dagen efter offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning.

1.2 Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

I huvudsak berörs Miljöbalken och Plan- och bygglagen. Sverige har i nuläget inte särskilda regleringar om riskområden i enlighet med direktivet. Inte heller finns krav på s.k. rapport för markens status. Det är oklart om reglerna om ansvaret för förorenade områden där förorenaren inte kunnat ställas till ansvar för föroreningen går utöver nuvarande svenska regler på området.

1.3 Budgetära konsekvenser

Förslaget till ramdirektiv tillåter ett flexibelt genomförande och de budgetära konsekvenserna är därför bl.a. beroende av antalet riskområden som kommer att identifieras och omfattningen av rapporteringskraven. Likaså är mätningen av farliga ämnen i förorenade områden potentiellt kostsam. Kostnaderna för sanering är mycket höga och är beroende av den ambition som läggs fast i den nationella saneringsstrategin. Sverige har redan idag ett anslag för detta ändamål.

2 Ståndpunkter

2.1 Svensk ståndpunkt

Sverige stöder strategin, men ställer sig tveksamt till att så stor del av frågan ska hanteras genom ett ramdirektiv. Möjligheten att stärka nationell lagstiftning i kombination med att stärka markskyddsaspekterna i annan gemenskapslagstiftning borde ha kunnat använts bättre. Eventuella nya regleringars inverkan på svensk administration bör minimeras, eftersom den markskyddslagstiftning som finns i Sverige, främst genom miljöbalken i huvudsak är ändamålsenlig. Varje krav ska bedömas utifrån europeiskt mervärde, subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Sverige motsätter sig gemenskapsfinansiering av åtgärder där det inte finns ett tydligt mervärde av sådan. Kostnader bör rymmas inom befintliga budgetramar.

Mer utvecklad svensk ståndpunkt tas fram när remissvaren sammanställts och en analys av förslagets konsekvenser och effekter gjorts.

2.2 Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaterna har visat ett allmänt stöd för strategin, medan det finns en större skepsis till förslaget till ramdirektiv. Tyska Förbundsdagen har i ett beslut från 15 december 2006 avvisat förslaget till ramdirektiv.

2.3 Institutionernas ståndpunkter

Ej kända

2.4 Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har sänts till 95 remissinstanser. Remissvaren kommer att sammanställas.

3 Övrigt

3.1 Fortsatt behandling av ärendet

Förslaget kommer att tas upp för s.k. policydebatt vid miljörådsmötet den 20 februari. Vidare har det också meddelats att frågan på begäran av Österrike behandlas som övrig fråga vid jordbruksrådsmötet den 29 januari.

3.2 Rättslig grund och beslutsförfarande

Rättslig grund utgörs av EG-fördragets artikel 175.1. Beslut fattas med kvalificerad majoritet efter medbeslutandeförfarande.

3.3 Fackuttryck/termer

hårdgöring – permanent övertäckning av markytan med ett ogenomträngligt material.

kompaktering – ökning av tätheten och minskning av porositeten i marken, t. ex. genom användning av tyngre arbetsmaskiner

IPPC-anläggningar – anläggningar som omfattas av direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet 96/61/EG)

Fakta-PM om EU-förslag

En faktapromemoria, fakta-PM, är en redogörelse från regeringen till riksdagen om ett förslag från EU-kommissionen. Där framgår vad förslaget går ut på, hur det kan påverka svenska regler och vad regeringen anser om förslaget.