Fortsatta genomförandet av satellitnavigeringsprogrammen Galileo och Egnos

Fakta-PM om EU-förslag 2007/08:FPM51 : KOM(2007) 535 slutlig, KOM(2007) 534

KOM(2007) 535 slutlig, KOM(2007) 534
FPM_200708__51

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM51

Fortsatta genomförandet av satellitnavigeringsprogrammen Galileo och Egnos

Näringsdepartementet

2008-01-14

Dokumentbeteckning

KOM(2007) 534

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet. Progressing Galileo: Omprofilering av de europeiska GNSS - programmen.

KOM(2007) 535 slutlig

Ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om det fortsatta genomförandet av de europeiska satellitnavigeringsprogrammen (Egnos och Galileo)

KOM(2007) 534

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet. Progressing Galileo: Omprofilering av de europeiska GNSS - programmen.

Sammanfattning

Kommissionen presenterade den 19 september ett meddelande om läget för EU:s satellitnavigeringsprogram där en omdirigering av programmet redovisas jämte ett förslag till en förordning om genomförandet. Kommissionen bekräftar sin tidigare bedömning att de beräknade kostnaderna för innevarande finansiella perspektiv blir 3,4 miljarder €. Kostnaderna avser uppbyggnaden och utplaceringen av de kvarvarande 26 satelliterna, markinfrastruktur, projektledning och medel för oförutsedda händelser. För närvarande finns 1,005 miljarder € avsatta i budgeten för Galileo, varmed ytterligare 2,4 miljarder € krävs för programmets fortsättning.

Den ändrade inriktningen av programmet med full offentlig finansiering av under uppbyggnadsfasen, innebär att ledningsstrukturen behöver ses över. Kommissionen föreslår att den politiska styrningen av programmet sker genom en programkommitté där medlemsstaterna finns representerade. Kommissionen föreslås anta rollen som projektledare för hela programmet medan den europeiska rymdorganisationen, ESA, föreslås agera ombud för EU med uppdrag genom avtal att upphandla delar av programmet.

I syfte att säkerställa en robust och rättvis konkurrens i programmet, föreslår kommissionen att ett antal principer om upphandlingskriterier fastställs. Syftet är att optimera effektivitet, pressa kostnaderna, minska beroendeförhållanden till industrin och minska risker.

Sverige stödjer en fortsättning av satellitnavigeringsprogrammet under förutsättning att kraven på en sund ekonomisk förvaltning möts. Det är viktigt att en översyn görs av styrningen av programmet för att säkerställa en tydlig och sammanhållen offentlig styrning. Riktlinjer bör utformas för upphandlingar och konkurrens mellan anbudsgivare säkerställas.

1 Förslaget

1.1 Ärendets bakgrund

Vid rådets möte 8 juni 2007 avslutades förhandlingarna med den tilltänkte PPP koncessionären med hänvisning till de uteblivna resultaten från förhandlingarna med den privata sektorn om privat delfinansiering av uppbyggnaden och driften av EU:s satellitnavigeringsprogram. Konsekvensen blev att ytterligare offentlig finansiering krävs för fullföljandet av programmet.

Europeiska rådet erinrade om programmets strategiska betydelse för gemenskapen vid sitt möte 21-22 juni 2007 och efterlyste ett integrerat beslut om genomförandet av programmet hösten 2007.

I syfte att förbereda ett sådant integrerat beslut, antog kommissionen den 19 september ett meddelande om läget för Galileoprogrammet där en omdirigering av programmet redovisas jämte ett förslag till en förordning om dels genomförandet och dels finansieringen av EU:s satellitnavigeringssystem Galileo och Egnos. Meddelandet om förslag till finansiering genom revidering av den fleråriga budgetramen finns redovisad genom regeringskansliets faktapromemoria 2007/08:FPM 24.

1.2 Förslagets innehåll

Förslagen som berörs i denna faktapromemoria består av dels ett beskrivande meddelande och ett ändrat förslag till förordning om genomförande av installations- och dels driftsfaserna i det europeiska satellitnavigeringsprojektet. Förslaget ersätter kommissionens förslag till förordning som behandlades av rådet och Europaparlamentet under 2005 men som inte kunde antas formellt i väntan på debatten om budgetramen för 2007-2013.

Ekonomiska villkor

Kommissionen bekräftar sin tidigare bedömning att de beräknade kostnaderna för innevarande fleråriga budgetram blir 3,4 miljarder € i löpande priser. Kostnaderna avser uppbyggnaden och utplaceringen av de återstående 26 satelliterna, markinfrastruktur, projektledning och medel för oförutsedda händelser. Till dessa kostnader hör även drift och slutförandet av Egnos. För perioden 2007-2013 är det i kategori 1a ursprungligen programmerat 1,005 miljarder € för Galileo, varmed 2,4 miljarder saknas. Den ändrade förordningen syftar till att dels anslå erforderliga medel under innevarande finansiella perspektiv fram till 2013, dels anpassa ledningsstrukturen till de nya villkoren för uppbyggnaden av programmet.

Kommissionen har inte budgeterat särskilt för riskfaktorerna för projektet med motiveringen att riskerna främst avser design och uppbyggnad. Medel finns emellertid avsatta för oförutsedda händelser (14% av budget). Designrisken bedöms som typisk för rymdprogram av det här slaget medan uppbyggnadsrisken främst hänger samman med konsekvenser av försening i programmet. Förseningar i programmet innebär förlorade marknadsandelar och förlorade intäktsmöjligheter under systemets driftsfas. I syfte att möta riskerna med försening, föreslår kommissionen ändrad ledningsstruktur och upphandlingsformer.

Osäkerheten kring intäktssidan är alltjämt mycket hög och var också orsaken till att den privata koncessionären inte tog på sig marknadsrisken för projektet. Grundscenariot är intäkter på 9,1 miljarder € under projektets 20-åriga livstid. Spannet mellan lägsta och högsta uppskattning ligger emellertid mellan 4,6 respektive 11,7 miljarder €. Avgörande för en god prognos för intäktssidan är en tidig marknadsintroduktion.

Nyttan med programmet

Kommissionen konstaterar att det trots allt inte är programmets lönsamhet genom intäkter som motiverar projektet. Intäkterna är snarast ett viktigt tillskott. Marknaden för satellitnavigeringstjänster och produkter växer för närvarnad med 25 % per år och beräknas vara en viktig faktor efter 2010 i den globala ekonomin. Tillämpningarna för satellitnavigeringstjänster spänner över ett brett spektrum av områden utöver de sedvanliga transport- och kommunikations-sektorerna. Lantmäteri, jordbruk, forskning och turism kan nämnas men också komponenter i vardaglig apparatur såsom mobiltelefoner, kameror, datorer, armbandsur och andra digitala hjälpmedel.

Den direkta nyttan med Galileo i förhållande till konkurrerande satellitnavigeringssystem är även att satellitnavigeringstjänster blir betydligt mer användbara i tätorter, i trånga gränder såväl som inomhus. Precisionen blir avsevärt mycket bättre, liksom tillförlitligheten.

Samhällsnyttan av tillförlitliga och högpresterande satellitnavigeringstjänster går att finna inom områden såsom sysselsättningsfrämjande, miljö (effektivare logistiklösningar för trafik), ökad säkerhet, ökad effektivitet i offentliga tjänster (räddningstjänst, polisväsende), lantbruk, fiske och transportsektorn.

Styrningen av programmet

Mot bakgrund av den ändrade inriktningen för programmet i fråga om delaktighet från den privata industrin under uppbyggnadsfasen, blir det nödvändigt att omdefiniera ledningsstrukturen för EU:s satellitnavigeringsprogram.

Den politiska styrningen av projektet föreslås ske genom en särskild programkommitté som regleras genom kommittologiregler. Programkommittén skall ges en programöversikt och vägledning i alla viktigare frågor som rör programmet.

Kommissionen förslås axla projektledningsansvaret för hela Galileoprogrammet. Kommissionen menar att ett samlat ansvar på en övergripande projektledning minskar risken för splittrat ansvar och andra negativa strukturella konsekvenser.

Tillsynsmyndigheten för satellitnavigeringsprogrammet, GSA, behöver få sin roll omdefinierad. Uppdraget för myndigheten var ursprungligen tänkt att i första hand representera den offentliga sidan gentemot den tidigare tänkta koncessionären. Kommissionen föreslår att den rollen ersätts med att förbereda marknaden för satellitnavigeringstjänster. GSA behåller sin roll som certifieringsorgan och ackrediteringsmyndighet. GSA:s roll stärks att bistå kommissionens projektledningsverksamhet och kommissionens arbete med att se över befintlig lagstiftning som berörs av Galileoprogrammet i form av nya krav på interoperabilitet med mera. En ny förordning för att anpassa GSA:s roll kommer att behöva tas fram i ett senare skede.

Mot bakgrund av ESA:s ackumulerade erfarenhet och tekniska kunnande på området, föreslår kommissionen att EU ingår avtal med ESA i syfte att låta ESA stå som leverantör. ESA får till uppgift att upphandla från industrin baserat på beställning från kommissionen. Avtalet med ESA skall noggrant ange upphandlingsregler, ägarförhållanden, graden av delegation till ESA i form av beslutsrätt och rapporteringsskyldighet till kommissionen med mera.

Upphandlingsförfarandet

Kommissionen framhåller vikten av att i möjligaste mån introducera robust och rättvis konkurrens i programmet, baserat på regelrätta upphandlingar under konkurrens i alla delar av programmet samt att ha dubbla leverantörer där så är möjligt för att bevara konkurrensen även på sikt. Syftet är att optimera effektivitet, pressa kostnaderna, minska beroendeförhållanden och minska risker.

Samtidigt framhåller kommissionen vikten av att upphandlingen av Galileoprogrammet drar fördel av den kompetens och det kunnande som finns att tillgå över hela gemenskapen. Det är samtidigt viktigt att dra nytta av resultat och industriell kompetens som erhållits genom tidigare upphandlingar. Kommissionen föreslår ett antal vägledande principer för kommande upphandlingar.

Verksamhets- och driftsfaserna

Ambitionen om ett tidigt deltagande från den privata sektorn kvarstår. Möjligheterna för detta har emellertid visat sig begränsade under uppbyggnadsfasen. Kommissionen avser att återkomma med förslag till hur en offentlig privat samverkan för driftsfasen kan utformas.

EGNOS

En annan nyhet i det ändrade förslaget till förordning är att Egnos-programmet inkluderas helt i texten, vilket återspeglar det faktum att rådet förde in denna ändring i samband med förhandlingen om det tidigare förslaget till förordning. Egnos fastställs därmed – tillsammans med Galileo - vara en integrerad del i EU:s satellitnavigeringspolitik. Avsikten är att Egnos som ska vara i drift i början av 2009 ska kunna erbjuda sina tjänster som en förelöpare till Galileo.

1.3 Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Förslaget är en förordning och är direkt bindande för enskilda och juridiska personer i Sverige. Någon konsekvensändring i svensk rätt är inte aktuell.

1.4 Budgetära konsekvenser

Sverige har hävdat sig väl i projektet relativt sin storlek i befolkning och budgetandel. Svenska företag har deltagit aktivt och beställningar kan förväntas i uppbyggnaden av programmet. Sverige medverkar också genom en av de fem huvudmarkstationerna för systemet (den enda på den europeiska kontinenten) som är under uppbyggnad i Kiruna och som skall drivas av Rymdbolaget.

Den stora samhällsekonomiska nyttan är emellertid de fördelar som systemet genererar genom positioneringstjänster av hög noggrannhet och tillförlitlighet.

Budgeteffekten av finansieringsformen som kommissionen föreslår är att medel som inte skulle ha använts dels förs framåt i tiden och dels förs till en kategori där utnyttjande med största sannolikhet kommer att bli uppemot 100 procent. Förslaget är således inte budgetneutralt utan kommer att få genomslag på den svenska EU-avgiften. Totalt kommer förslaget innebära kostnader för den svenska statsbudgeten (via EU-avgiften) på knappt 900 miljoner kronor för perioden 2008-2013. Av detta är ca 620 miljoner kronor en ökning och resterande 280 miljoner kronor är sedan tidigare budgeterade. Till detta ska läggas risken för fördyringar vilket riskerar ytterligare belasta statsbudgeten.

2 Ståndpunkter

2.1 Preliminär svensk ståndpunkt

Sverige stödjer en fortsättning av satellitnavigeringsprogrammet under förutsättning att kraven på en sund ekonomisk förvaltning möts.

Sverige delar kommissionens uppfattning att en väl utvecklad infrastruktur för positionering och navigering förväntas bli ett allt viktigare och kritiskt stöd för många samhällsfunktioner och med stor affärsmässig potential. Ett europeiskt oberoende och delaktighet i utvecklingen av globala satellitnavigeringssystem bör därför eftersträvas. Att intäktsmöjligheterna från själva systemdriften är begränsad är därför inte något avgörande skäl att avstå från att fullfölja utbyggnaden i offentlig regi.

Sverige, jämte några likasinnade medlemsländer, har ifrågasatt en ökad offentlig finansiering genom en revidering av den långsiktiga budgetramen. Invändningen har delvis fått gehör genom en mindre revidering av budgetramen än aviserat och att finansieringen i större utsträckning sker genom omprioriteringar inom budgetramen.

Sverige bör även i de fortsatta förhandlingarna kräva förtydliganden avseende den långsiktiga kostnadsnivån och riskbedömningen. Sverige avser därför verka för att finansieringen av programmet ges en inriktning som minimerar riskerna och de långsiktiga konsekvenserna för EU-budgeten.

Sverige välkomnar vidare att en översyn görs av styrningen av programmet i syfte att nå en tydlig sammanhållen offentlig styrning.

Sverige välkomnar även att tydliga riktlinjer fastställs för upphandling. Riktlinjerna bör utformas på ett sådant sätt att man beaktar de framsteg som hittills nåtts och att man därmed också tar hänsyn till genomförda investeringar i berörda företag jämte de åtaganden som gjorts. Sverige välkomnar samtidigt strävan att förbättra konkurrensen mellan anbudsgivare genom upphandling.

Sverige menar att det finns tillräckligt med stöd för att involvera den privata sektorn under programmets driftsfas och anser att det utrymmet som en privat delfinansiering kan ge bör tas till vara.

2.2 Medlemsstaternas ståndpunkter

Det finns ett brett stöd bland medlemsstaterna för principen om en fortsättning av programmet med offentlig finansiering och en starkare offentlig styrning av programmet.

2.3 Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet antog en resolution den 20 juni i vilken det understryks att man inte accepterar finansieringslösningar utanför EU-budgeten och att kommissionen bör påbörja proceduren för att revidera taken i det finansiella perspektivet.

2.4 Remissinstansernas ståndpunkter

3 Förslagets förutsättningar

3.1 Rättslig grund och beslutsförfarande

Rättslig grund är artikel 156 i EG-fördraget. Rådet beslutar med kvalificerad majoritet i medbeslutandeförfarande med Europaparlamentet enligt fördragets artikel 251.

3.2 Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Satellitnavigeringsprogrammet Galileo finansieras av gemenskapsmedel och är ett överstatligt projekt.

4 Övrigt

4.1 Fortsatt behandling av ärendet

I syfte att fatta det integrerade beslutet om både finansiering och formerna för genomförandet av programmet vid Europeiska rådet den 13-14 december, antog rådet slutsatser om huvudinriktningen av genomförandeförordningen. Rådet kommer att fortsätta det arbetet genom att förhandla om innehållet i genomförandeförordningen i början av 2008.

4.2 Fackuttryck/termer

GNSS, Global Navigation Satellite System, vedertagen term inom ramen för civila luftfartsmyndigheten ICAO för satellitbaserade positions- och navigeringssystem.

GALILEO är ett civilt globalt europeisk satellitnavigeringssystem, framtaget och drivet av EU.

EGNOS, European Geostationary Navigation Overlay Service, är ett satellitbaserat system för förbättring av USA:s GPS system.

ESA, European Space Agency. Europeiska rymdorganisationen är ett mellanstatligt samarbetsorgan för rymdfrågor.

PPP, Public Private Partnership, finansieringsmodell för projekt med blandad privat och offentlig finansiering.

Fakta-PM om EU-förslag

En faktapromemoria, fakta-PM, är en redogörelse från regeringen till riksdagen om ett förslag från EU-kommissionen. Där framgår vad förslaget går ut på, hur det kan påverka svenska regler och vad regeringen anser om förslaget.