Förordning om konsumentprodukters säkerhet

Fakta-pm om EU-förslag 2012/13:FPM77 : KOM(2013) 78

KOM(2013) 78

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2012/13:FPM77

Förordning om konsumentprodukters 2012/13:FPM77 säkerhet

Justitiedepartementet

2013-03-19

Dokumentbeteckning

KOM(2013) 78

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om konsumentprodukters säkerhet och om upphävande av rådets direktiv 87/357/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG

Sammanfattning

Kommissionen föreslår ett paket om produktsäkerhet och marknadskontroll som består i bl.a. ett förslag till reviderade EU-regler i form av ett förslag till förordning om marknadskontroll av produkter (KOM(2013) 75, se faktapromemoria 2012/13:FPM74) och ett förslag till förordning om konsumentprodukters säkerhet. Denna faktapromemoria behandlar förslaget till förordning om konsumentprodukters säkerhet.

Syftet med förslaget till produktsäkerhetspaket är att göra reglerna på produktsäkerhetens område enhetligare och tydligare och att förbättra och förenkla systemet för marknadskontroll (tillsyn på produktsäkerhetsområdet) av produkter. En stärkt och mer enhetlig marknadskontroll anses gynna såväl konsumenter som andra aktörer och bidrar till tillväxten genom att medverka till en väl fungerande inre marknad. Genom förbättrad produktsäkerhet antas konsumenters förtroende för varor på den inre marknaden öka och lika villkor för näringsidkare garanteras.

Regeringen ställer sig positiv till att regelverket för produktsäkerhet och marknadskontroll förbättras. Regeringen välkomnar därför förslagets övergripande målsättning att förbättra produktsäkerheten för konsumenter och att stärka marknadskontrollen av produkter och därigenom bidra till en väl fungerande inre marknad.

Kommissionen föreslår även en bestämmelse som innebär att tillverkare och importörer ska se till att produkternas ursprungsland anges. Regeringen motsätter sig denna typ av märkningskrav eftersom den motverkar varors fria

1

1 Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

De senaste tjugo åren har EU-lagstiftningen om allmän produktsäkerhet (direktiv 92/59/EEG om allmän produktsäkerhet och sedan direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet) utgjort en viktig del av regelverket för produktsäkerhet och tillsynen av denna.

Regelverket om produktsäkerhet och marknadskontroll är emellertid splittrat över många olika rättsakter. Det skapar luckor och överlappningar, och Europaparlamentet och många grupper av berörda parter har pekat på behovet av en förenkling av de nuvarande reglerna.

Enligt inremarknadsakten (2011) skulle en översyn av produktsäkerhetsdirektivet och utarbetandet av en flerårig handlingsplan för marknadskontroll bidra till ökad tillväxt och sysselsättning. I den andra inremarknadsakten (2012) lyftes paketet för produktsäkerhet och marknadskontroll fram som en av nyckelåtgärderna för att förbättra säkerheten för produkter genom ökad enhetlighet och bättre regler för produktsäkerhet och marknadskontroll. Europeiska rådet har vid återkommande tillfällen prioriterat frågan högt.

Produktsäkerhetspaketet innehåller förslag till två nya rättsakter och en handlingsplan för marknadskontrollen med 20 åtgärder att vidta till och med 2015.

Förslaget presenterades den 13 februari 2013 och förhandlingsarbetet inleddes redan den 26 februari.

1.2Förslagets innehåll

Förslaget till förordning om konsumentprodukters säkerhet ska ersätta direktivet 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet1 och direktivet 87/357/EEG som handlar om farliga livsmedelsimitationer2. Reglerna uppdateras för att bli mer effektiva och tillämpningen i förhållande till sektorsspecifik EU-lagstiftning med särskilda krav på produkter tydliggörs. Det finns regler om ökad produktidentifikation och spårbarhet. Åligganden för ekonomiska aktörer samordnas enligt ramverket för ”nya metoden” (det

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet.

2Rådets direktiv 87/357/EEG av den 25 juni 1987 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om produkter som, på grund av sina yttre egenskaper, kan förväxlas med andra produkter och härigenom utgöra en risk för konsumenters hälsa och säkerhet.

2

3 Europaparlamentets och rådets beslut nr 768/2008 om en gemensam ram för saluföring av produkter och upphävande av rådets beslut 93/465/EEG.

3

utom om produkten kan användas säkert utan sådana anvisningar och säkerhetsföreskrifter (artikel 8.8).

Tillverkarna ska vidare se till att deras produkter bär ett typ-, tillverkningsparti- eller serienummer eller någon annan beteckning som möjliggör deras identifiering och som är väl synlig och lättläst för konsumenterna (artikel 8.6). Tillverkarna ska även ange namn, registrerat firmanamn eller registrerat varumärke och en kontaktadress på produkten som utgör en enda kontaktpunkt där tillverkaren kan kontaktas (artikel 8.7).

Om det finns skäl att tro att en produkt som har släppts ut på marknaden inte är säker eller på annat sätt inte överensstämmer med kraven i förordningen, ska tillverkarna omedelbart vidta korrigerande åtgärder eller dra tillbaka eller återkalla produkten. Tillverkarna ska dessutom underrätta marknadskontrollmyndigheterna i de medlemsstater där de har tillhandahållit produkten (artikel 8.9).

Importörer

Innan en produkt släppts ut på marknaden ska importören säkerställa att produkten uppfyller det allmänna säkerhetskravet och att tillverkaren har uppfyllt kraven på teknisk dokumentation och märkning med uppgifter som möjliggör identifiering av såväl produkten som tillverkaren (artikel 10.1). Om det finns skäl att tro att en produkt inte överensstämmer med kraven i förordningen får importören inte släppa ut produkten på marknaden förrän den överensstämmer med kraven. Importören ska dessutom underrätta tillverkaren och marknadskontrollmyndigheten i den medlemsstat där importören är etablerad (artikel 10.2).

Så länge importörerna har ansvar för en produkt ska de se till att lagrings- eller transportförhållandena inte äventyrar produktens överensstämmelse med det allmänna säkerhetskravet och med kravet på uppgifter som möjliggör identifiering av produkten (artikel 10.5). Importörerna ska utföra stickprovsundersökningar av produkter på marknaden, granska klagomål och registerföra icke överensstämmande produkter och produktåterkallelser samt informera tillverkarna och distributörerna om all sådan övervakning (artikel 10.6). Den tekniska dokumentationen för en produkt ska bevaras under tio år efter det att produkten har släppts ut på marknaden och den ska på begäran göras tillgänglig för marknadskontrollmyndigheterna (artikel 10.8).

Importören ska ange namn, registrerat firmanamn eller registrerat varumärke och en kontaktadress på produkten (artikel 10.1).

Importörerna ska se till att produkten åtföljs av bruksanvisningar och säkerhetsföreskrifter på ett språk som lätt kan förstås av konsumenterna, utom om produkten kan användas säkert utan sådana anvisningar och säkerhetsföreskrifter (artikel 10.4).

Om det finns skäl att tro att en produkt som har släppts ut på marknaden inte är säker eller på annat sätt inte överensstämmer med kraven i förordningen,

2012/13:FPM77

5

ska importörerna omedelbart vidta korrigerande åtgärder eller dra tillbaka eller återkalla produkten. Importörerna ska dessutom underrätta marknadskontrollmyndigheterna i de medlemsstater där de har tillhandahållit produkten (artikel 10.7).

Importörer ska anses vara tillverkare och ha samma skyldigheter som dessa när de släpper ut en produkt på marknaden i eget namn eller under eget varumärke (artikel 12).

Distributörer

När en distributör tillhandahåller en produkt på marknaden ska denne agera med vederbörligt iakttagande av kraven i förordningen (artikel 11.1). Innan en produkt tillhandahålls på marknaden ska distributören kontrollera att tillverkaren och importören har uppfyllt kraven på teknisk dokumentation och märkning med uppgifter som möjliggör identifiering av såväl produkten som tillverkaren och importören samt att produkten åtföljs av bruksanvisningar och säkerhetsföreskrifter på ett språk som lätt kan förstås av konsumenterna, utom om produkten kan användas säkert utan sådana anvisningar och säkerhetsföreskrifter (artikel 11.2).

Om det finns skäl att tro att en produkt inte överensstämmer med kraven i förordningen får distributören inte tillhandahålla produkten förrän den överensstämmer med kraven. Om produkten inte är säker ska distributören underrätta tillverkaren eller importören samt marknadskontrollmyndigheten i den medlemsstat där distributören är etablerad (artikel 11.3).

Så länge distributören har ansvar för en produkt ska distributören se till att lagrings- eller transportförhållandena inte äventyrar produktens överensstämmelse med det allmänna säkerhetskravet, kravet på uppgifter som möjliggör identifiering av produkten, tillverkaren och importören samt kravet på bruksanvisningar och säkerhetsföreskrifter (artikel 11.4).

Om det finns skäl att tro att en produkt som har släppts ut på marknaden inte är säker eller på annat sätt inte överensstämmer med vissa krav i förordningen, ska distributören försäkra sig om att det vidtas korrigerande åtgärder eller att produkten dras tillbaka eller återkallas. Distributören ska dessutom underrätta tillverkaren eller importören samt marknadskontrollmyndigheterna i de medlemsstater där de har tillhandahållit produkten (artikel 11.4).

Distributören ska anses vara tillverkare och ha samma skyldigheter som denne när distributören släpper ut en produkt på marknaden i eget namn eller under eget varumärke (artikel 12).

Undantag från vissa skyldigheter

I vissa fall behöver inte tillverkare, importörer och distributörer underrätta marknadskontrollmyndigheterna om att en produkt som släppts ut på

2012/13:FPM77

6

standardiseringsförordningen (EU) nr 1025/2012 tillämpas.

Om en medlemsstat eller Europaparlamentet anser att en europeisk standard inte uppfyller de krav som den är avsedd att uppfylla eller det allmänna säkerhetskravet ska en formell invändning mot standarden lämnas till kommissionen (artikel 17.1).

Europeiska standarder till vilka hänvisningar har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning i enlighet med direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet medför även fortsättningsvis presumtion för överensstämmelse med det allmänna säkerhetskravet och standardiseringsuppdrag som kommissionen har gett i enlighet med det direktivet ska behandlas som begäran om standardisering enligt den nya förordningen (artikel 23.2 och 23.3).

7

Alla bestämmelser om tillsyn (marknadskontroll) som finns i det nuvarande allmänna produktsäkerhetsdirektivet flyttas till den nya förordningen om marknadskontroll, där alla bestämmelser om marknadskontroll samlas.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

1.3.1Författningar som påverkas direkt av förslaget

Direktivet 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet har genomförts i Sverige huvudsakligen genom produktsäkerhetslagen (2004:451) och produktsäkerhetsförordningen (2004:469).

Produktsäkerhetslagen

Till skillnad från direktivet om allmän produktsäkerhet omfattar det svenska regelverket, utöver konsumentprodukter som tillhandahålls i kommersiell verksamhet, även varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet (1 § produktsäkerhetslagen). I produktsäkerhetslagen finns regler om näringsidkares skyldigheter, tillsyn och tillsynsmyndighetens befogenheter.

Produktsäkerhetsförordningen

I produktsäkerhetsförordningen anges att Konsumentverket ska se till att bestämmelserna i produktsäkerhetslagen samt föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen efterlevs. En statlig myndighet som enligt någon annan författning har tillsyn över efterlevnaden av särskilda bestämmelser om produktsäkerhet i fråga om vissa varor, tjänster eller risker är dock tillsynsmyndighet även enligt produktsäkerhetslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (3 §).

Lagen om farliga livsmedelsimitationer

Direktiv 87/357/EEG som handlar om farliga livsmedelsimitationer har genomförts i Sverige genom lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer. En näringsidkare får inte marknadsföra, tillverka eller importera farliga livsmedelsimitationer (4 §). Konsumentverket utövar tillsyn över lagen (5 §).

1.3.2Förslagets konsekvenser

Förslaget till produktsäkerhetspaketet innebär att strukturen på nu gällande regelverk på området förändras. I stället för ett direktiv kommer reglerna att fastslås i två direkt tillämpliga EU-förordningar; dels en förordning om konsumentprodukters säkerhet, dels en förordning om marknadskontroll. Det

8

bestämmelser som inte kräver lagform behövs i förordning, bl.a. måste marknadskontrollmyndigheter utses. Därutöver behövs konsekvensändringar i lagar och förordningar som t.ex. hänvisar till nu gällande produktsäkerhetslag.

Den nya förordningen om konsumentprodukters säkerhet innebär dock inte några förändringar i materiellt hänseende vad gäller säkerhetskraven på konsumentprodukter. Förändringarna är störst vad gäller ekonomiska aktörers skyldigheter, reglerna för marknadskontroll och standardiseringsförfarandet.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Kommissionen bedömer att förslaget till förordning om konsumentprodukters säkerhet inte får några andra budgetkonsekvenser än dem som följer av en korrekt förvaltning av förordningen som i form av direktivet 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet redan är del av den gällande EU-rätten. Man har redan räknat med budgetkonsekvenserna i befintliga eller föreslagna program och konsekvenserna överensstämmer med kommissionens förslag till flerårig budgetram.

Den konsekvensbedömning som kommissionen har utarbetat omfattar aspekter som rör både förslaget till förordning om konsumentprodukters säkerhet och förslaget till ny förordning om marknadskontroll. Emellertid omfattas inte bestämmelsen om ursprungsmärkning i artikel 7 av konsekvensanalysen. Denna faktapromemoria innehåller bara de konsekvenser kommissionen redovisar av sitt förslag till förordning om konsumentprodukters säkerhet.

I konsekvensanalysen4 redovisas att kostnaderna för ekonomiska operatörer som uppkommer till följd av sökandet efter information och behov av juridiska tjänster kan antas minska som en konsekvens av förslaget, till följd av att regelverket blir tydligare och enklare att följa. I någon mån kan produktionskostnaderna öka för vissa tillverkare till följd av att säkerhetskraven på icke harmoniserade konsumentprodukter anpassas till säkerhetskraven på harmoniserade produkter. Ett krav på ursprungsmärkning av alla produkter avsedda för konsumenter skulle kunna få konsekvenser för företagen, men omfattningen är svår att bedöma i detta skede.

4 SWD (2013) 33 final.

9

2 Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar förslaget och ambitionen att förbättra regelverket kring produktsäkerhet och marknadskontroll så att det blir tydligare för såväl ekonomiska operatörer som marknadskontrollerande myndigheter.

I förhandlingsarbetet vill regeringen verka för att säkerställa att reglerna om konsumentprodukters säkerhet blir enkla och tydliga och innebär en hög nivå på produktsäkerheten. För detta krävs bl.a. att reglerna om marknadskontroll som blir tillämpliga för konsumentprodukter är ändamålsenliga och ger möjligheter för de nationella myndigheterna att utöva en effektiv marknadskontroll över konsumentprodukter. Vid utformningen av reglerna ska eftersträvas att dessa inte föranleder kostnader för företagen som inte är nödvändiga för att upprätthålla säkerheten för konsumenterna.

Regeringen anser det vara viktigt att vi även fortsättningsvis kan låta tjänster och produkter (varor) som tillhandahålls i offentlig verksamhet omfattas av nationella produktsäkerhetsregler.

Regeringen är positiv till att bestämmelserna om tillsyn (marknadskontroll) som finns i det nuvarande direktivet 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet flyttas till den nya förordningen om marknadskontroll.

Regeringen välkomnar att reglerna om spårbarhet av produkter och ekonomiska aktörer skärps så att det blir lättare att vidta korrigerande åtgärder mot osäkra produkter. Regeringen motsätter sig dock bestämmelsen som innebär att tillverkare och importörer ska se till att produkternas ursprungsland anges (artikel 7). Sverige har länge motsatt sig denna typ av märkningskrav (s.k. ”made in”-märkning), jämför t.ex. faktapromemoria 2009/10:FPM90 Obligatorisk ursprungsmärkning av vissa importerade varor. De globala produktions- och leveranskedjor som i dag gäller för konsumentprodukter innebär att ursprungsmärkning kan bli missvisande för konsumenten. Obligatorisk ursprungsmärkning ger ingen upplysning om förhållandena i produktionen (t.ex. arbetsvillkor eller miljöpåverkan) utan riskerar att förstärka ogrundade uppfattningar om produktionen i vissa länder utanför unionen. Den föreslagna regleringen bedöms i praktiken motverka varors fria rörlighet på den inre marknaden samt eventuellt strider mot

10

2.2 Medlemsstaternas ståndpunkter

Eftersom förslaget nyss börjat förhandlas har i dagsläget inga tydliga ståndpunkter kommunicerats. Vid det första mötet i rådsarbetsgrupp den 26 februari 2013 gavs kommissionen tillfälle att presentera konsekvensanalysen och förslagen till förordningar med möjlighet för medlemsstaterna att ställa frågor. Generellt fick förslaget till produktsäkerhetspaket ett positivt mottagande och flera medlemsstater ställde sig bakom förslagets ambitioner.

2.3 Institutionernas ståndpunkter

EU:s institutioner har ännu inte uttalat sig.

2.4 Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget till produktsäkerhetspaket har remitterats till berörda myndigheter och organisationer. Remisstiden går ut den 22 mars 2013.

3 Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Som rättslig grund för förslaget anger kommissionen artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Förslaget har alltså samma rättsliga grund som upprättandet av den inre marknaden och dess funktion, som det nuvarande direktivet om allmän produktsäkerhet bygger på. Vid regleringen av produktsäkerhet utövar unionen sin delade befogenhet i enlighet med artikel 4.2 i EUF-fördraget.

Förordningen ska antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, vilket innebär att Europaparlamentet och rådet gemensamt på förslag av kommissionen antar förordningen. Beslut fattas i rådet med kvalificerad majoritet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Kommissionen anser att förordningens mål att trygga en välfungerande inre marknad för konsumentprodukter och samtidigt säkerställa en hög nivå på skyddet för konsumenters hälsa och säkerhet inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva. Olika produktbestämmelser i medlemsstaterna kan leda till fragmentering av den inre marknaden. I stället

11

4 Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förslaget till produktsäkerhetspaket har remitterats till berörda myndigheter och organisationer. Remissinstansernas synpunkter väntas senast den 22 mars 2013.

Det första mötet i rådsarbetsgrupper ägde rum den 26 februari 2013. De två förordningarna kommer framöver att förhandlas i två olika rådsarbetsgrupper; i rådsarbetsgruppen för konkurrenskraft och tillväxt (Compcro) respektive rådsarbetsgruppen för konsumentskydd och konsumentupplysning (Consom). Under det nuvarande irländska ordförandeskapet kommer ordföranden att vara densamma i dessa båda arbetsgrupper. Nästa möte i rådsarbetsgrupp, vid vilket förhandlingarna av förslaget till förordning om konsumentprodukters säkerhet kommer att inledas, äger rum den 4 april 2013. Förhandlingarna i rådsarbetsgruppen fortsätter veckan därpå, den 11 april.

Det irländska ordförandeskapet har frågan som sin högsta prioritet på konsumentområdet. Kommissionens målsättning är att en allmän inriktning ska kunna nås i rådet under våren 2014. Ett datum för planerat ikraftträdande av de båda förordningarna som har nämnts är den 1 januari 2015.

Frågan har tagits upp vid ett konkurrenskraftsrådsmöte den 19 februari 2013 och kommer att tas upp nästa gång av Konkurrenskraftsrådet den 29 maj 2013.

Målsättningen är att produktsäkerhetspaketet ska antas i maj 2014 och att de nya rättsakterna ska träda i kraft den 1 januari 2015.

12

4.2Fackuttryck/termer

säker produkt: varje produkt som, vid normala eller rimligen förutsebara användningsförhållanden, även i fråga om användningstid och eventuellt ibruktagande, installation och underhållsbehov, inte medför någon risk eller endast en låg risk som är förenlig med användningen av produkten och som kan anses som godtagbar och förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors säkerhet och hälsa,

tillhandahållande på marknaden: varje leverans av en produkt för distribution, förbrukning eller användning på unionsmarknaden i samband med kommersiell verksamhet, mot betalning eller gratis,

utsläppande på marknaden: tillhandahållande för första gången av en produkt på unionsmarknaden,

tillverkare: varje fysisk eller juridisk person som tillverkar en produkt eller som låter konstruera eller tillverka en produkt och saluför den produkten, i eget namn eller under eget varumärke,

tillverkarens representant: fysisk eller juridisk person som är etablerad i unionen och som enligt skriftlig fullmakt från tillverkaren har rätt att i dennes ställe utföra särskilda uppgifter,

importör: varje fysisk eller juridisk person som är etablerad i unionen och som släpper ut en produkt från ett tredjeland på unionsmarknaden,

distributör: varje fysisk eller juridisk person i leveranskedjan, utöver tillverkaren eller importören, som tillhandahåller en produkt på marknaden,

ekonomisk aktör: tillverkaren, tillverkarens representant, importören och distributören,

europeisk standard: en europeisk standard enligt definitionen i artikel 2.1 b i förordning (EU) nr 1025/2012,

internationell standard: en internationell standard enligt definitionen i artikel 2.1 a i förordning (EU) nr 1025/2012,

nationell standard: en nationell standard enligt definitionen i artikel 2.1 d i förordning (EU) nr 1025/2012,

europeisk standardiseringsorganisation: en europeisk standardiseringsorganisation enligt definitionen i artikel 2.8 i förordning (EU) nr 1025/2012,

marknadskontrollmyndighet: en marknadskontrollmyndighet enligt definitionen i artikel [3.12] i förordning (EU) nr […/…] [om marknadskontroll av produkter],

2012/13:FPM77

13

tillbakadragande: varje åtgärd som vidtas för att förhindra att en produkt i leveranskedjan tillhandahålls på marknaden,

unionens harmoniseringslagstiftning: unionslagstiftning som harmoniserar villkoren för saluföring av produkter,

allvarlig risk: en risk som kräver ett snabbt ingripande och snabb uppföljning, inklusive fall där effekten inte är omedelbar.

14

Fakta-PM om EU-förslag

En faktapromemoria, fakta-PM, är en redogörelse från regeringen till riksdagen om ett förslag från EU-kommissionen. Där framgår vad förslaget går ut på, hur det kan påverka svenska regler och vad regeringen anser om förslaget.