ds 1998 34

1998:34

1

 

 

Innehåll

Förord

.....................................................................................................

9

Asien - ................................................................................vad är det?

11

1 ......................................................

"De fjärran ländernas närhet"

11

2 .................................................................

Asiens "asienisering"?

14

3 ..................................................................

Kris och institutioner

20

4 .......................................

De regionala gapen och kunskapsgapen

24

5 .........................................................

Säkerhetspolitisk osäkerhet

29

6 .......................................................................

Asiatisk mångfald

33

JAPAN – REGIONENS EKONOMISKA STORMAKT

 

Japan inför .........................................................................sekelskiftet

39

1 ....................................................................................

Inledning

39

2 ........................................

Omvärldens syn på Japan, och tvärtom

41

3 ....................................

Konstitutionen och det japanska försvaret

45

4 ...........................................................................Japan och USA

49

5 ...........................................................................

Japan och Kina

53

6 ..................................................

Japan och de koreanska staterna

55

7 .....................................................................

Japan och Ryssland

58

8 ................................................................

Japan och Sydostasien

59

9 ..................................

Japansk diplomati och Japans framtida roll

63

10 .....................................................................Japan och energin

68

11 .................................................Den inrikespolitiska situationen

70

12 ................................................................Mänskliga rättigheter

73

13 ..............................................................Japan inför sekelskiftet

74

Den japanska ..........................................ekonomin-kris och förnyelse

85

1 ....................................................................................

Inledning

85

2 .....................

Den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden

88

3 ......................................

Bubbelekonomin och dess efterdyningar

92

.................................................

Finansbubblan under 1980 - talet

92

................................................................................

Bankkrisen

93

2 Innehåll

 

1998:34

 

Reformpaket..............................................................................

94

 

Japansk "Big Bang" ...................................................................

95

4

Japan och Asienkrisen.................................................................

99

 

Ökad regionalism .......................................................................

99

 

Yenens ökade betydelse ............................................................

101

 

Asienkrisens effekter på Japan .................................................

103

 

Vilken roll spelar Japan för återhämtningen i regionen? ............

105

5

Möjligheter till återhämtning .....................................................

105

 

Den svaga hemmamarknaden och det växande

 

 

budgetunderskottet...................................................................

106

 

Begränsade möjligheter till exportledd återhämtning .................

108

6

Utmaningar inför 2000-talet ......................................................

109

 

Behovet av avregleringar..........................................................

109

 

Den förändrade åldersstrukturen och pensionssystemet .............

110

 

Förtroendekris .........................................................................

112

7

Slutord .....................................................................................

114

KINA – TILLVÄXT OCH SAMHÄLLSFÖRÄNDRINGAR

 

De kinesiska reformerna - konsekvenser för samhällsstyre,

rättigheter och civilsamhälle ......................................................

119

1

Den kinesiska reformprocessen: huvuddragen ............................

120

2

Förhållandena i Kina före och efter reformerna ..........................

123

3

Utsikter för framtiden ...............................................................

133

4

Framväxande tendenser beträffande politiskt styre, rättigheter

 

och lagar.......................................................................

138

5

Utländsk rådgivning, bistånd och samarbete: några förslag ........

157

INDIEN – EN BEDÖMNING AV VART INDIEN ÄR PÅ VÄG

 

Indien: strukturella reformer, tillväxt och fattigdom .........................

169

1

Inledning ..................................................................................

169

2

Fattigdom och reformer.............................................................

178

INDONESIEN – UTVECKLING OCH INSTITUTIONSBYGGANDE

 

Indonesien idag – framgångar och dilemman .....................................

203

1

Inledning ..................................................................................

205

2

Historia och samtidspolitik........................................................

206

3

De ekonomiska framstegen och dagens kris ...............................

209

 

Ekonomin under Den nya ordningen: bedrifter ..........................

210

 

Ekonomin under Den nya ordningen: strukturella svagheter ......

213

1998:34

 

Innehåll 3

 

 

 

 

Krisen 1997-1998....................................................................

216

4

Samhället .................................................................................

220

 

Befolkning och hälsa................................................................

220

 

Utbildning och jämställdhet mellan könen .................................

223

 

Förändringar i livsstil och kultur ..............................................

224

 

Hanteringen av miljö och naturresurser ....................................

226

5

Politik .....................................................................................

229

 

Det politiska systemets utformning...........................................

229

 

Politiska institutioner ...............................................................

230

 

Korruption och insyn ...............................................................

238

 

Mänskliga rättigheter ...............................................................

241

 

Enhet och mångfald .................................................................

242

6

Utrikespolitik............................................................................

249

 

Indonesien som regional makt ..................................................

249

 

Östtimor ..................................................................................

252

7

Framtiden .................................................................................

254

 

Mars 1998: Suhartos triumf.....................................................

254

 

maj 1998: Suhartos fall............................................................

255

8

Framtiden .................................................................................

257

 

Ledarskapets övergång .............................................................

257

 

Indonesien år 2010? .................................................................

259

9

Bilagor .....................................................................................

262

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv..................................................

267

TILLVÄXTENS OCH FATTIGDOMENS UTMANINGAR

 

1 Inledning ..................................................................................

267

2

Den svenska krisen ...................................................................

270

3

Asienkrisen – nästan som i Sverige............................................

276

4

Asienkrisen – annorlunda än i Sverige .......................................

288

5

Lösningen på krisen: IMF, AMF eller marknaden? ....................

302

6

Effekter på omvärlden ...............................................................

314

Fattigdomsbekämpning i Asien ...........................................................

323

1 Inledning ..................................................................................

323

2

Utmärkande drag och utvecklingsmönster ..................................

324

3

Tillväxt, fördelning och fattigdom .............................................

326

4

De fattigas ”profil” ...................................................................

331

5

Strategier för minskad fattigdom ...............................................

332

6

Krisen 1997 och konsekvenserna för fattigdomen ......................

338

7

Slutsatser och lärdomar.............................................................

341

4 Innehåll

 

1998:34

Asiens hotade miljö .............................................................................

345

1

Inledning ..................................................................................

345

2

Miljöproblem i Asien ................................................................

347

 

Orsaker till miljöförsämring i Asien .........................................

347

 

Underliggande orsaker .............................................................

347

 

Mänskliga aktiviteter som medför miljöförsämring ...................

350

 

Nuvarande situation.................................................................

353

 

Sammanfattning.......................................................................

358

 

Trender ...................................................................................

361

3

Nationella och regionala initiativ ...............................................

365

 

Nationella initiativ ...................................................................

365

 

Regionala initiativ....................................................................

366

4

Svenska insatser och möjligheter ...............................................

367

 

Svenska insatser ......................................................................

367

 

Svensk kompetens....................................................................

370

 

Svenska möjligheter .................................................................

371

 

Sammanfattning.......................................................................

378

Svettad konkurrens? Staten, marknaden och facket i de asiatiska

samhällena ..................................................................................

389

1

En besvärlig fråga .....................................................................

389

2

Fackligt arbete i Asien är ingen sinekur .....................................

390

3

Exempel från enskilda länder ....................................................

392

4

Faktorer som påverkar löneläget ................................................

396

5

Barnarbete................................................................................

401

6

Vad kan vi göra? .......................................................................

403

Asien - befolkning i förändring ...........................................................

413

1

Inledning ..................................................................................

414

2

En snabb demografisk transition - med fortsatt folkökning .........

414

3

Stora fluktuationer i åldersfördelning - på gott och ont ...............

419

4

Sonpreferenser och kvinnodiskriminering...................................

423

5

Urbanisering och miljöfrågor .....................................................

424

6

Avslutande kommentar..............................................................

427

DEMOKRATI OCH MÄNSKLIGA RÄTTIGHETER

 

Asien och den tredje demokratiseringsvågen .....................................

433

1

Politisk utveckling och demokrati i Asien ..................................

433

2

Demokrati i Asien.....................................................................

435

1998:34

 

Innehåll 5

 

 

 

3

Mänskliga rättigheter och utrikespolitik .....................................

439

4

Politik i Sydasien ......................................................................

442

5

Politik i Sydöstasien ..................................................................

443

6

Politik i Östasien .......................................................................

444

7 Gemensamma drag ...................................................................

446

8

Den tredje demokratiseringsvågen i Asien ..................................

452

9

Demokratisk konsolidering........................................................

455

10 Asiatiska värderingar? ............................................................

458

11 Framtiden ...............................................................................

463

12 Vad kan Sverige göra? ............................................................

467

Mänskliga rättigheter och asiatiska värderingar ................................

475

1

Inledning ..................................................................................

475

2

Rättighetssystemet ....................................................................

479

 

Rättigheternas seger? ...............................................................

479

 

Rättigheternas fiender och kritiker ............................................

483

 

Utmaningar för rättigheterna ....................................................

485

3

Debatten i Asien om mänskliga rättigheter .................................

488

4

Sammanfattning........................................................................

499

FORSKNING OCH TEKNOLOGIUTVECKLING

 

Asiens teknologiska språng .................................................................

501

1

Inledning ..................................................................................

501

2

Forskning och kommersialisering - Vad kan man mäta med

 

publikationer och patent ................................................

502

 

Tillväxt inom vetenskapliga artiklar och patent.........................

503

 

Tillväxten av vetenskapliga artiklar och patent inom några

 

delområden ..............................................................................

505

3 Den nationella forskningspolitiken i några länder - En jämförelse

 

av stat, näringsliv och andra aktörer ..............................

511

 

Allmänt ...................................................................................

511

4

Forskningsutgifter.....................................................................

513

5

Forskningspersonal ...................................................................

514

6

Vetenskaplig publicering...........................................................

515

7

Forskningsstruktur....................................................................

516

8

Produktion av vetenskapliga artiklar och patent .........................

517

 

Viktiga inslag i några länders forskningspolitik .........................

518

 

Några synpunkter på nationell forskningspolitik i

 

Stillahavsasien.........................................................................

526

9

Företagens forskning och utveckling – några exempel ................

530

6 Innehåll

 

1998:34

10 Teknikflöden i Stillahavsasien, och nya relationer till EU och

 

USA .............................................................................

533

 

Forskningsresultat och patentering ...........................................

535

11 Framtida möjligheter för Stillahavsasien - Integration och

 

Landvinningar...............................................................

536

12 Konsekvenser och möjligheter för Sverige ................................

538

FRED OCH KONFLIKTER

 

Asiens säkerhetspolitiska situation bortom det Kalla kriget ..............

543

1

Maktförhållandenas utveckling i regionen ..................................

547

2

Oroshärdar i regionen ...............................................................

555

3

Multilateral säkerhet .................................................................

564

4

"Mjuk säkerhet" ........................................................................

566

5

En roll för Sverige? ...................................................................

567

Asien: framtid i fred eller konflikt? ....................................................

571

1

Introduktion..............................................................................

571

2

Konfliktmönster i Asien sedan 1970 ..........................................

573

3

De asiatiska subregionerna........................................................

582

4

Indien och Kina i Asiens konflikter............................................

605

5

Framtida möjligheter .................................................................

611

6

Bilagor .....................................................................................

625

Bilagor

 

Regionala organisationer:

 

Association of South East Asian Nations

(ASEAN)

ASEAN Free Trade Area

(AFTA)

ASEAN Regional Forum

(ARF)

Asia Pacific Economic Cooperation

(APEC)

Asia-Europe Meeting

(ASEM)

1998:34

Innehåll 7

Om författarna

Hans Antlöv, Fil. Dr, Ford Foundation, Jakarta (f. d. föreståndare för Centrum för Sydöstasienstudier vid Göteborgs Universitet)

Robert Cassen, Professor Emeritus, Department of Social Policy, Oxford

University

Robert Cribb, Professor och Direktör, Nordic Institute of Asian Studies, Köpenhamn

Meghnad Desai, Professor i Utvecklingsekonomi, London School of

Economics

Gösta Edgren, Ambassadör, Svenska Ambassaden, Hanoi

Bertil Egerö, Docent, Sociologiska Institutionen, Lunds Universitet

Yash Ghai, Professor i konstitutionell rätt, University of Hongkong

Mikael Hammarskjöld, Mikael, Forskningsassistent, Sociologiska

Institutionen, Lunds Universitet

Peter Harris, Director, Institute of Asian Studies, Nya Zeeland

Lisbeth Hellvin, Fil. Dr, sakkunnig i Asienstrategin, Utrikesdepartementet

Bent Jörgensen, Universitetsadjunkt, Institutionen för freds- och utvecklingsforskning, Göteborgs Universitet

Azizur Rahman Khan, Professor, University of California, Riverside

Ari Kokko, Ekon. Dr, Europeiska institutet för japanstudier, Handelshögskolan i Stockholm

Börje Ljunggren, Ambassadör och koordinator för Asienstrategin, Utrikesdepartementet

Lars Y.Nilsson, Biträdande Direktör, Stockholm Environment Institute

8 Innehåll

1998:34

Jon Sigurdson, Professor, Europeiska institutet för japanstudier, Handelshögskolan i Stockholm

Niklas Swanström, Doktorand, Institutionen för freds- och konfliktforskning, Uppsala Universitet

Lars Vargö, Fil. Dr, Minister, Svenska Ambassaden, Tokyo

Peter Wallensteen, Professor, Institutionen för freds- och konfliktforskning, Uppsala Universitet

Michael Yahuda, Professor i internationella relationer, London School of Economics

Joakim Öjendahl , Biträdande forskare, Institutionen för freds- och konfliktforskning, Göteborgs Universitet.

Ds 1998:34

9

 

 

Förord

Framsynt politik kräver kunskap. Behovet av kunskap växer i tider om snabba förändringar. Vi lever i hög grad i en sådan tid. Vår världsbild blir som en följd lätt gammal. Delar av Asien

har under de senaste decennierna förändrats på ett sätt som få samhällen gjort under en generation. Få betvivlar, dagens ekonomiska kris till trots, att Asien under kommande decennier kommer att spela en långt större roll i världsekonomin än idag.

Asien kommer som en följd närmare oss. Redan idag är Asien t ex en större marknad för svensk export än USA. Asiens problem kommer också närmare oss. Det märker vi idag då regionen genomgår en ekonomisk kris. Det märker vi i då Indien och Pakistan genomför kärnsprängningar. Det märket vi på det växande antal områden - som miljön - som oundvikligen är globala.

Sverige har redan vittförgrenade relationer med länderna i Asien. En god grund finns för fördjupning och breddning politiskt, kommersiellt, kulturellt, på utbildningens och forskningens områden etc.

Våren 1997 tillsatte regeringen en Asienutredning i syfte att fördjupa kunskap och relationer. I november 1998 ska den ligga klar. Nu publiceras i två volymer ett urval av de studier som tagits fram inom projektet. Det är vår förhoppning att de ska väcka intresse och debatt.

Tillsammans leder vi arbetet i den referensgrupp som med bred medverkan från näringsliv, forskning, myndigheter, folkrörelser och kultur som knutits till strategiarbetet. Genom denna grupp och "hearings" i frågor av särskilt intresse har nya värdefulla nätverk byggts upp mellan regeringskansli och det stora sakkunskap som vi finns i samhället.

På grundval av utredningen kommer regeringen att för Riksdagen redovisa sin syn på hur relationerna till länderna i Asien kan utvecklas.

Mats Karlsson

Yvonne Gustavsson

Statssekreterare i

Statssekreterare i

Utrikesdepartementet

Näringsdepartementet

Ds 1998:34

11

 

 

Asien - vad är det?

Börje Ljunggren

1 "De fjärran ländernas närhet"

Historiskt utgör Europa och Asien två huvudpoler i världscivilisationen. Det finns belägg för att den romerske kejsaren Markus Aurelius skickade emissarier till sin kinesiske kollega (Inge Jonsson, 1997). Handel mellan Europa och Asien i någon form har förekommit åtminstone sedan romartiden. Siden och kryddor dominerade en handel som förband Europa och Asien med hjälp av monsunvinden såväl som genom en kedja av centralasiatiska mellanhänder. Marco Polos Världsbeskrivning (1293) ersatte myterna med faktiska observationer från en överlägsen civilisation, Mittens Rike, som inte såg sig som en del av något större. En ny era inleddes i och med Vasco da Gamas upptäckt av sjörouten till Indien. 1498 steg han iland i Calicut på Indiens västkust. Det skulle dröja ytterligare drygt ett par hundra år innan föreställningen om en ödesbestämd europeisk expansion i Asien tog form i Europas huvudstäder, men genom sjöfararna var idén om en värld att erövra född.

Europa är den enda kontinent som namngivit sig själv. De andra världsdelarna har fått sina namn tilldelade. På tidiga medeltida världskartor delas världen in i tre delar, Europa, Asien och Afrika. Europas expansion präglade inte bara historien utan också geografins begreppsvärld (Ambjörnsson, 1994). Det var dock så sent som omkring år 1700 omöjligt att förutse den europeiska dominans som skulle följa genom handel, mission och kolonisering. Européerna hade dittills bara varit närvarande i Asiens periferi, och saknat förutsättningar att utmana länderna i Asien. Målet var att tjäna pengar genom handel. Den industriella revolutionens teknologiska och vetenskapliga genombrott skulle förändra allt. Handeln övergick i kommersiell exploatering och kolonisering med överlägsna militära maktmedel. Det är först i våra dagar som jämvikten börjat återställas. Avkoloniseringen, teknologiutvecklingen, Asiens nya roll i en allt mera integrerad världsekonomi, det ömsesidiga behovet av lösningar på globala problem,

12 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

har skapat nya naturliga förutsättningar för jämbördighet. ASEM - Asia-Europe Meeting - är den nya jämbördighetens logiska uttryck.

Geografiskt avsågs under grekerna med Asien endast Anatolien eller vad som senare kom att kallas Mindre Asien. Termen kom att användas som synonym med begreppen "Östern" varmed ibland också avsågs Persien och ibland också Indien (Ambjörnsson). Kina beskrevs som "Fjärran Östern". I vidaste mening kom Asien att omfatta hela den kontinent som börjar vid Suez , Bosporerna och Uralbergen och sträcker sig till Japan, Filippinerna och Indonesien i Öst. Ofta avses endast vad som ibland kallas "monsun-Asien", området söder om det forna Sovjetunionen från Kyberpasset i Väst till Japan, Filippinerna och Indonesien i Öst.

Här bor idag mer än halva mänskligheten, och här, i gamla civilisationer som den indiska och den kinesiska , finns "mer än hälften av mänsklighetens samlade erfarenheter" (Murphey, 1996). Tre områden utgör huvudelementen i vår föreställning om Asien, Östasien, dominerat av Kina och Japan, Sydöstasien med dess stora variationer och Sydasien, dominerat av Indien. Asien kan dock inte indelas i några få kulturblock.1 Kulturer gå i varandra i tid och rum. Praktiskt taget alla världens större religioner finns företrädda. Asien rymmer samtidigt djupliggande motsättningar som stör relationerna mellan och inom "civilisatoriska" enheter. Djup misstro existerar fortfarande mellan Kina och Japan, mellan Japan och Korea, mellan Kina och Vietnam, mellan etniska kineser och icke-kineser i Sydöstasien, mellan indier och pakistaner, mellan indier och bangladeshare.

Yogjakarta på Java illustrerar historiens rikedom. Idag är befolkningen i huvudsak muselmansk, liksom 85 procent av befolkningen i detta världens största muselmanska land, men hinduiska tempel och världens största buddistiska stupa påminner om tidigare epoker. Danserna vid det som ännu idag är sultanens palats är hämtade ur Mahabharatha, det hinduiska Indiens stora epos.

Västvärlden såg inga gränser för vad dess nyvunna teknologiska överlägsenhet berättigade den till. "Östern" och i synnerhet Indien var samtidigt, "drömmarnas förnämsta destination" (Inge Jonsson). På 1770- talet inträffade i Europa en orientalisk renässans vars främsta drivkraft var en dröm om att via Asien återvinna en ursprunglig visdom. Målet var inte att förstå Asien så som Asien faktiskt var utan att genom att studera asiatiska visdom och religion komma till djupare insikt om sig själv. Betecknande för européerna var "att de inte bara var förvissade om

1 För en intressant diskussion om riskerna med att tänka i termer av kontinenter se Martin W. Lewis och Kären Wigen The Myth of Continents. A Critique of Metageography. University of California Press, 1997.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 13

 

 

sin egen överlägsenhet i vetenskap och teknik. De ansåg sig också ha bättre förutsättningar att förstå den främmande kulturen än dess egna bärare." (Liedman, 1997) Edward Said är den främsta dekonstruktören av denna "Orientalism" (Said, 1978). Gunnar Ekelöf ville i sin diktning förmedla "de fjärran ländernas närhet". Den förhärskande föreställningen förblev dock att Asien var "det som väst inte är", det annorlunda (Ambjörnsson).

Ett inte obetydligt antal skandinaver hade redan under 1600-talet kommit i kontakt med Asien. Klara fakta har vi i form av sjömansrullorna från 62 fartyg tillhörande det Holländska Ostindiska Kompaniet vilka avseglade från Holland under åren 1633-1687. Bland namnen finns inte mindre än 426 skandinaviska (Svensson, 1987). Vi vet att ytterligare 1.953 holländska fartyg under denna period avseglade med destination Asien. Om andelen skandinaver ombord på dessa fartyg vore densamma som på de 62 fartyg för vilka rullorna finns bevarade skulle det betyda ytterligare ca 15.000 skandinaver (Ibid.). Genom dessa sjömän, soldater och hantverkare fördes dock ingen systematisk kunskap tillbaka från platser som Batavia.

Startpunkten för Sveriges intresse för Asien kom dock först under mitten av 1700-talet. Tre huvudlinjer, som understödjer varandra, kan skönjas (Svensson). En hade Carl von Linné som centralgestalt. En annan växte fram med handelns expansion. En tredje, Linné näraliggande, hade sin grund i upplysningstidens intresse för vetenskap. 1735 kom Linnéus till Leiden och där träffade han en rad andra framstående botanister som gjorde honom medveten om den tropiska floran. För hans Systema Naturae, som publicerades vid denna tid, öppnades en dittills okänd värld. Snart skulle han sända ut sina lärjungar, "florans apostlar", för att utforska den. Några år senare - 1739 - bildades den Kungliga Svenska Vetenskapsakademin, med Linné som en av dess främsta medlemmar. 1731 hade det Svenska Ostindiska Kompaniet grundats, som en sen efterföljare till bl a det danska som grundats redan 1616.

1740-talet inledde Linnè, Vetenskapsakademin och det Ostindiska Kompaniet ett samarbete varigenom skeppsprästen eller någon annan ombord blev amatörbotanist i Linnés och Vetenskapsakademins tjänst. Ett tiotal år senare började de vetenskapligt utbildade Linné-lärjungarna ge sig ut på långa forskningsresor. 1757 kom Linné-lärjungen Pehr Osbecks Dagbok över en Ostindisk Resa ut. De viktigaste bidragen gjorde Carl Peter Thunberg, "Japans Linné" (Svensson). I och med hans berömda reseskildring Resor uti Europa, Africa och Asien, förrättad 1770-1779 kom "kunskapen om Japan att vinna mer allmänt insteg I Sverige" (Edström, 1997). Lärjungarna var liksom Linné universalister med intressen som gick långt utanför botaniken. I deras arbeten

14 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

förebådas etnografin. Intresset för Fjärran Östern, i Sverige kallat "kineseriet", nådde en höjdpunkt.

Det var dock Sven Hedin som med sitt stora arbete Från Pol till Pol (1911) lade grunden för ett bredare intresse. Boken var under årtionden bredvidläsningsbok i skolan och ersattes först då en annan stor reseskildrare - Sten Bergman -gett ut sina arbeten. Det är först under de senaste två-tre decennierna som handel, utvecklingssamarbete, massmedia, massturism och tågluffande berövat reseskildraren hans monopol på våra föreställningar om Asien. Dagens bild av Asien är starkt präglad av avgörande skeenden i vår samtidshistoria, som Koreakriget, Vietnamkriget, det "japanska undret", den kinesiska kulturrevolutionen, Pol Pot, och massakern på Himmelska Fridens torg, "Tigerekonomierna" och dagens "Asienkris". I skolans geografiböcker förunnas Asien, och därmed drygt halva mänskligheten, 10 procent av utrymmet. Ambitionen att redovisa fakta har samtidigt ersatts av ambitionen att skildra "människans situation i den moderna världen" (Helmfrid i Edström). Närheten finns inte längre bara i diktningen utan i vardagens försök att på tio procent av utrymmet föra in "Asien"i vår globala föreställningsvärld av hot och möjligheter.

Att Asien kommer närmare framgår av den undersökning av "Asienbilden" i Sverige som ingår i denna volym. Studien visar på att "svenskar hyser en djupt bottnad respekt för asiatiska religioner, kulturer och sätt att leva, vilket påverkar sättet att resonera kring Asien...Många verkar öppna och lyhörda inför tanken att vi svenskar har mycket att lära av Asien, snarare än att vi ska lära dem, dvs att det handlar om ett ömsesidigt givande och tagande." I den öppenheten för "att se den andre" finns en grund att bygga vidare på, en öppenhet som sträcker sig bortom de 10 procenten!

2 Asiens "asienisering"?

Hur ser då Asien på sig själv? Svaret är långt ifrån givet, eller konstant. Spännvidden är stor mellan uppfattningen att begreppet "Asien" primärt är en europeisk skapelse och idéer om ett "Asien" som hålls samman av historia, kultur och specifikt "asiatiska värderingar". Närmast sanningen kommer sannolikt Kasian Tejapira då han säger att "Asien" är "a free floating signifier", ett begrepp om vars mening ingen enighet råder och vars mening förändras över tiden (Milner, 1997). Svaret är starkt beroende av vilken tidpunkt i historien man väljer, från vilken land i Asien man utgår, och vilka gestalter man väljer att placera i centrum. Gandhi och Mao har lämnat mycket olika bidrag till historien.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 15

 

 

Japans inställning till Asien och Europa är särskilt komplext. Skriftspråk, kulturella värden, litteratur, filosofi, konfucianismen med dess syn på samhälle och lag hämtades från en kinesisk kultur vars dominans var en konstant. "Idealen ifrågasattes inte. De var civilisationen" (Jansen, 1975). Asien i övrigt existerade inte. Buddismen hade visserligen sitt ursprung i Indien, men nådde Japan i kinesisk tappning. Samtidigt fanns en stark föreställning om att Japan var unikt. Under 1700-talets senare hälft ledde den till ett radikalt ifrågasättande av det kinesiska. Alternativa influenser var utestängda sedan Tokugawa- shogunatets tillkomst 1603, men via de holländska handelsmän som tilläts angöra Nagasaki sipprade föreställningar om att det i väst fanns ett överlägset vetande långsamt in. På 1850-talet institutionaliserades studiet av detta främmande i form av ett "institut för barbariskt vetande", embryot till dagens Tokyo universitet. Opiumkriget (1839-42) hade visat på Kinas svaghet. Genom Meji-restorationen (1868) skulle Japan undvika att gå samma förnedring till mötes. Kejsardömet skulle återupprättas genom att man "sökte kunskap världen över." (Artikel 5 i kejsarens deklaration.) Japans modernisering inleddes. Fascinerande att notera är att också några svenska experter för en kort tid engagerades i Meiji-restorationen, inledningen till Japans mer än 100-åriga period av exceptionell ekonomisk tillväxt. ( Sveriges samtidigt inledda modernisering skulle visa sig vara Europas motsvarighet vad gällde takt och uthållighet.)

1905 besegrade Japan Ryssland i ett krig som påminde världen om att historiens gång inte var för evigt given. En asiatisk nation hade utvecklat kapaciteten att besegra en av Europas stormakter. Flera tankestömningar växte fram i Japan. En viktig sådan hävdade att "Asien var ett". Dess företrädare förordade en kulturell och politisk "Asianism" grundad på det som skilde Asien från Europa. Asiatiska studenter inbjöds till japanska universitet och pan-asiatiska föreningar bildades. Samtidigt fanns det de som menade att Japan skulle fjärma sig från Asien, vända Asien ryggen, och närma sig Europa. Taiwan hade inlemmats redan 1895 och 1910 annexerades Korea. Idén om att genom expansion skapa livsrum blev förhärskande. Militären fick överhanden och landet militariserades för sin nya uppgift som regionens härskande nation inom en japansk "greater East Asia co-prosperity sphere". Ur nederlaget i Andra Världskriget växte så ett Japan fram som var nära knutet till västvärlden och 1964 blev detta nya Japan medlem av OECD, västvärldens ekonomiska sammanslutning. Ur ett Nord-Sydperspektiv tillhörde Japan därmed Norr, i skarp kontrast till länder som Kina och Indien vilka 1955 samlades i Bandung för en stor afro-asiatisk manifestation som syftade till att skapa en roll för en alliansfri rörelse i en tid präglad av det Kalla kriget.

16 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

Idag liksom vid seklets början finns i Japan både strömningar som betonar den asiatiska tillhörigheten och de som betonar att Japan tillhör "Väst." Som demokrati har Japan en större värdegemenskap med västvärlden än med i synnerhet dem som hävdar idén om "asiatiska värderingar." Japan befinner sig i en skärningspunkt. Föreställningar om Japans unikhet, asiatisk samhörighet och västerländsk modernitet samexisterar i växlande kombinationer i det som konstituerar japansk identitet. Japankännaren Monica Braw konstaterar att "ansträngningarna att bevara Japan japanskt och intresset för Västerlandet under flera hundra år brutits mot varandra.2 Det har skapat en konflikt i japanska sinnen om vart man hör. Å ena sidan har västerlandets framsteg och erövringar i vidaste bemärkelse lockat och lett till efterföljd. Å andra sidan har denna vurm tvingat fram frågan: Är Japan asiatiskt?" Samtidigt frågor man sig "efter efterkrigstidens ensidiga satsning på ekonomisk utveckling vilken landets "vidare mission" kan vara (Brzezinksi, 1997). Den givna utgångspunkten är att Japan är och förblir en demokrati.

Är det då rimligt att tala om Asien annat än som en oklart definierad geografisk företeelse? Vari består "kittet"? Öst- och Sydöstasiens exceptionella ekonomiska framgångar, det högst reella "asiatiska miraklet", gav frågan en ny aktualitet. Hela föreställningen om Asien höll på att radikalt förändras. För tre-fyra decennier sedan skulle varje diskussion om Asien primärt handlat om dess oerhörda fattigdom, om de hundratals miljoner som i länder som Indien och Pakistan levde under "fattigdomsstrecket". Om det hot som överbefolkningen utgjorde. Japan var visserligen på väg att komma ikapp västvärlden, men det var inte egentliga Asien. Detsamma gällde kronkolonin Hongkong. Egentliga Asien bestod av utvecklingsländer jämte Maos Kina. Idén om en gåsformation av länder stadda i snabb utveckling bakom ledargåsen Japan var en vision som väntade på att bli förverkligad. Sydkoreas inkomst per capita var bara 9 procent av USAs (och mindre än Thailands). Singapores var något högre, 16 procent av USAs, men någon riktig grund fanns ännu inte för begreppet "exportledda tigerekonomier".

Före industrialismens fulla genombrott var bilden en helt annat. Asien uppskattas då ha svarar för över 50 procent av världens BNP. 3 I sin studie Emerging Asia , framlagd ett par månader före inledningen till den kris vi nu upplever, uppskattade Asiatiska Utvecklingsbanken

2"Hur ser Japan på sig själv och världen?", opublicerad föreläsning på Japan- hearing den 16 april 1998 arrangerad av Asienstrategin.

3Jämförelserna bygger genomgående på BNP-siffror som justerats med hänyn till köpkraften s k “purchasing power parity”, PPP.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 17

 

 

(ADB) Asiens andel år 1820 till inte mindre än 58 procent. Under de följande åren sjönk den drastiskt. Hundra år senare hade den fallit till 27 procent och 1940 var den så låg som 19 procent, trots att 60 procent av världens befolkning då levde i Asien.

Det vi har bevittnat under de senaste decennierna är sålunda Asiens återkomst. Under de år som gått sedan 1965 har vi sett ett växande antal länder ta tillvara de möjligheter till snabb tillväxt som ligger i att ta igen klyftan mellan världens mest utvecklade ekonomierna och de som ligger långt efter. Det har inte funnits en någon given katalytisk faktor, men det var inte heller något mirakel. En rad exempel hade visade att det var möjligt att under en lång period genera tillväxt som var avsevärt högre än vad som var möjligt i redan högt utvecklade länder. Det gick att "komma ikapp" som nation och region, och därmed ge Asien en helt ny roll i världsekonomin och världens öde. 1992 hade andelen vuxit till 37 procent, och ADB konstaterade "grundat på rimliga antaganden att Asien år 2025 kunde vara tillbaka vid runt 57 procent,", dvs samma andel som 1820. En tredjedel av Asiens befolkning, ca 1 miljard människor, levde fortfarande i absolut fattigdom. 1993 levde 446 miljoner i Öst- och Sydöstasien på under en dollar om dagen. I Sydasien var siffran 515 miljoner, eller 43 procent av befolkningen. Närmare tre- fjärdedelar av värdens fattiga levde därmed i Asien, och en ännu större andel av världens fattiga kvinnor. Bilden skulle emellertid fortsatt förändras högst dramatiskt och år 2025 skulle framsynt tillväxt i Asien ha lyft "tre av fem i absolut fattigdom ur deras fattigdom." Störst skulle förändringarna bli i Sydasien, den del av Asien som låg längst bak i reformprocessen.

Såväl i regionen som internationellt växte som en följd av framgångarna en tendens fram att söka förklaringar till de som höll på att ske i asiatiskt medvetande och asiatisk identitet. "Asiatiska värderingar" blev ett begrepp. Dygder som arbetsamhet, kärlek till familjen och pålitlighet samt en gemensam syn på vikten av ordning, disciplin och statens roll förklarades utgöra kittet i den asiatiska "nationen", i skarp kontrast till Västvärldens överdrivna fixering vid individens fri- och rättigheter och därav följande tilltagande dekadans.

Malaysias färgstarke premiärminister Mohamad Mahathir och det moderna Singapores skapare Lee Kuan Yew är nyckelpersoner i dessa försök att ge de asiatiska framgångarna en kulturell förklaring med rötter i specifika asiatiska värden. Båda har reagerat starkt mot västvärldens hävdande av universella principer och anspråk på tolkningsföreträde. I detta har de sett en arrogans i vilken de med sina oerhört framgångsrika samhällsbyggen inte ansett sig behöva finna sig tigande. Det var nu hög tid att man lyssnade på vad ett allt mera självsäkert Asien hade att säga.

18 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

Upprördheten över vad de uppfattade som Västs och i synnerhet USAs självpåtagna roll delade de med många asiatiska eliter. Reaktionen var utbredd. Någon gemensam syn rådde dock knappast. För Lee har en huvudlinje varit att lyfta fram konfucianismen med dess fokusering på förutsättningarna för ordning och harmoni. Trots att Singapores befolkning till över 80 procent är kinesisk har det dock till stor del varit fråga om att "uppfinna" en tradition, en "imagined community" som tjänar ett bestämt politiskt syfte (Andersson, 1983). 4 Mahathir och Lee har inte heller haft samma syn på vikten av att bygga en regional gemenskap. Mahathir har velat se en särskilt "East Asian Economic Caucus" och endast motvilligt medverkan i Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC), med USA och Australien som tongivande medlemmar. För Lee har det däremot varit naturligt att bejaka APEC, en viktig gruppering för Singapore med dess öppna ekonomi. 5

Inför 1993-års FN-konferens om mänskliga rättigheter fanns på sina håll i Asien en stark upprördhet över vad som uppfattades som västvärldens anspråk på ensamrätt vad gällde definitionen av mänskliga rättigheter. De ekonomiska framgångarna hade gett regionen en ny självkänsla, "assertiveness", som gjorde det naturligt att hävda att asiatiska erfarenheter borde beaktats på ett annan sätt än som varit fallit då FNs deklaration om mänskliga rättigheter och FNs båda konventioner om mänskliga rättigheter antogs 1948 respektive 1966. Därmed ifrågasattes principernas universella karaktär. Vid ett asiatiskt förmöte in Bangkok uttrycktes stark kritik mot det dokument som arbetats fram inför mötet i Wien. Vid FN-konferensen kunde dock en konfrontation undvikas. I slutdokumentet erkändes att kulturella skillnader skulle beaktas, dock utan att de grundläggande principernas universalitet försvagades. Under de år som förflutit sedan konferensen har ansträngningarna att definiera en "asiatisk" position snarast tenderat att desintegrera. Skälen därtill är flera. Ytterst beror det på att den idèmässiga värdegemenskapen saknas såväl historiskt som vad gäller viljan att konstruera en värdegemenskap.

Den indiske ekonomen och filosofen, rektorn för Trinity College, Amartya Sen har lämnat viktiga bidrag till diskursen om frihet och "asiatiska värderingar" (Sen, 1997). Han ser frihets- och demokratibegreppens framväxt som mycket mera komplex än vad som ofta hävdas idag såväl i Väst som av anhängare av idén om "asiatiska värderingar. Han kritiserar tendensen att "extrapolera bakåt" i syfte att

4Se Yash Ghais uppsats “Asiatiska värderingar och mänskliga rättigheter” i denna volym.

5För vidare information om APEC och andra regionala organisationer se bilagor till denna volym.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 19

 

 

påvisa en stark västerländsk frihetstradition samtidigt som Asien framställs som i avsaknad av varje sådan tradition. Det är centralt, betonar han, att se att Asien alltid har präglats, och präglas, av betydande värdemässig variation och undvika de förenklingar av olika filosofiska skolor som i något skede görs i ett specifikt syfte. Konfucius var inte mera auktoritär än Plato. Han hävdade inte att individen skulle visa blind lojalitet mot staten. Då staten hade "förlorat sin väg skulle individen handla djärvt och tala tyst." (Citerat i Sen). Den indiske kejsaren Ashoka, som på 300-talet f. K. konverterade till buddismen, hävdade tolerans som en universell princip. Den muselmanske indiske kejsaren Akbar stod för tolerans mot andra religioner vid en tid då inkvisionen var i full sving i Europa. Den indiska frihetskampens ledare, med Gandhi och Nehru i spetsen, ville bygga en sekulariserad demokrati.

Sens slutsats blir att "den moderna demokratins och liberalismens idéer måste sökas genom identifiering av dess konstituerande element snarare än i en helhet." I dess utvecklade form är idéerna om individuell frihet av mycket senare datum än konstuktörer av en västerländsk tradition ofta vill göra gällande. Isaiah Berlin konstaterar att "han inte funnit några övertygande belägg för någon klar formulering av dem i den antika världen." (Citerat i Sen) Sen finner heller inget stöd för den utvecklingsgrundade version av argumentation för "asiatiska värderingar" som främst Lee Kuan Yew utvecklat, dvs tesen att utveckling förutsätter ordning och disciplin på sätt som kräver att fri- och rättigheterna begränsas.

Sens analys visar att den oskiljaktiga sammanlänkningen av demokrati och frihet med ´'västerländska värderingar" på ett förutfattat sätt skapat intrycket av en intellektuell klyfta mellan Västvärlden av Asien. Hans slutsats blir, att om det är någon klyfta som måste överbryggas så är det den. (Vad vore naturligare för ett forskningsprojekt in ramen för ASEMs s k "second track" av kontakter mellan forskare från Europa och Asien!) För att de ska vara möjligt krävs att vi i Väst utvecklar en mera självkritisk hållning till det egna idéarvet och lämnar våra schabloner om "Asien" bakom oss. Möjligheten till en fördjupad ömsesidig förståelse finns i den utveckling mot större pluralism som vi idag bevittnar i Asien.

Utvecklingen i Asien under de senaste åren har inneburit en framflyttning av demokratins och frihetsbegreppets positioner inom regionen. Den s k "tredje demokratiseringsvågen", som inleddes i Europa i mitten av 1970-talet med Grekland, Portugal och Spanien, har visserligen varit svagare i Asien än i andra delar i världen men "gamla" demokratier har bestått och exempel på nya demokratier som håller på att konsolideras saknas inte (Sydkorea, Thailand, Taiwan m fl). I Indonesien har krisen skapat nya öppningar. Länder som Kina och

20 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

Vietnam har inte demokrati som mål, enpartistaten skall institutionaliseras, men reformprocessen har skapat en ny "privat sfär" för individen och embryon till civila samhällen har vuxit fram. Samhällena är väsentligt mindre monolitiska än för ett tiotal år sedan. I takt med att reformerna fördjupas kommer nya krav på deltagande och frihet att formuleras. Avvisas det framväxande civila samhällets krav på utrymme under längre tid växer trycket i den samhälleliga tryckkokaren till alltmer svårhanterliga nivåer. 6 Liberalisering som inte syftar till demokratisering ställer en regim på allt svårare prov. Utvecklingen i Indien visar samtidigt hur en etablerad sekulariserad demokrati kan undergå politiska förändringar som skapar osäkerhet om vart landet är på väg, om vilka principer som skall överordnas andra.

3 Kris och institutioner

Hur har då den rådande krisen påverkat asiaters syn sig själva och Asien? Har krisen ökad känslan av samhörighet eller har den dämpat tendenserna att vilja "asienisera Asien" (Funabashi, 1993)? På sina håll i Asien har reaktionerna varit starka mot vad som uppfattats som Internationella Valutafondens, Världsbankens och, ytterst, USAs sätt att diktera de villkor som länderna måste uppfylla för att få internationellt stöd. Någon allmän anti-västlig reaktion kan man dock inte tala om. Indonesiens studenter har t ex främst riktat sin vrede mot det sätt på vilket landet styrts, monopolbildningarna i inflytelserika familjers händer och korruptionen. Deras krav har gällt mer demokrati snarare än mer "asiatiska värderingar". Det "asiatiska", som betoningen av "familje- principen", har snarast setts som synonymt med nepotism och korruption. Krisen har bidragit till en internalisering av de universella principer som utgör demokratins förutsättningar - yttrandefriheten och organisationsfriheten.

Kan Indonesien då utvecklas till en demokrati? Om så skedde skulle utsikterna för en demokratisk utveckling i Sydöstasien ges helt nya möjligheter. De problem som landet står inför har få motstycken. Antalet arbetslösa uppgår redan till åtskilliga miljoner. Under de gångna tre decennierna har andelen av befolkningen som lever under "fattigdomsstrecket" sjunkit från ca 60 procent till 11 procent. Miljontals människor faller nu tillbaka under strecket. Vilka krafter kommer i en sådan situation att hävda sig bäst? Av stor betydelse är hur landets stora

6 För en analys av Kinas långsiktiga förändringsrpocess se Peter Harris uppsats i denna volym samt Gordon White, 1996, In Search of Civil Society Market Reform and Social in Contemporary China

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 21

 

 

islamska organisationer orienterar sig nu då de ges möjlighet att verka politiskt. Suhartos "Nya Ordning" har snarare varit "hindu-javanesisk" än islamsk, även om det islamska inslaget vuxit över tiden. "Pansacila" , den "Nya Ordningens" fem principer, har varit överordnat islam.

Att de islamska organisationerna i framtiden kommer att spela en inflytelserik roll synes mycket troligt. De har brett folkligt stöd och kan förväntas göra kraven på "social rättvisa" till sitt främsta kännemärke.

Frågan är vilka principer som kommer att vara överordnade i den nya ordning som nu håller på att växa fram. Hur kommer relationen mellan det politiska systemet - demokratiseringen - och islam att definieras? Kommer den att ange utrymmet för den kinesiska minoriteten, landets helt dominerande ekonomiska grupp, på ett sätt som gör att denna ser en framtid för sig? Vilken roll får militären, den nationella sammanhållningens yttersta garant? Vilken roll kommer Indonesiens traditionellt starka massorganisationer, som fackföreningsrörelsen, att spela nu då de åter kan verka fritt? Hur påverkas balansen mellan Java och de yttre öarna. Varje förutsägelse blir en gissning i ett skede då de sociala krafterna omgrupperar sig och den ekonomiska krisen förvärras. Linjerna dras upp i de "uppskjutna debatter" (Milner, Communities of Thought, 1996) som kommer att prägla Indonesien nu då murarna i Suhartos "Nya Ordning" brutit samman. I kriser som den Indonesien genomgår förändras innebörden av begreppet "Asien".

I Thailand och Sydkorea, de båda andra länder som drabbats värst av krisen, har demokratin utvecklats under krisåret. De båda länderna har vuxit fram som nyckelländer i Asiens fortsatta demokratisering och som länder med strategiska roller i närmandet mellan Asien och Europa. I Thailand ledde krisen till krav på förändringar som gjorde det omöjligt för regering och parlament att avvisa det förslag till ny mera demokratisk författning som en oberoende kommission lagt fram under hösten 1997. Kort därefter tvangs den diskrediterade regeringen lämna över makten till en regering med ett betydligt större förtroendekapital. Som en följd förstärktes nationens kapacitet att hantera en kris med oerhört allvarliga sociala konsekvenser.

I Sydkorea vann en oppositionskandidat för första gången ett presidentval. Därmed fick landet en president med ett ställning som visat sig vara en ovärderlig tillgång under den period av dramatiska omstruktureringar som landet har att gå igenom. Av avgörande betydelse är det samhällskontrakt som ingåtts mellan regering och fackföreningsrörelse. Parterna är överens om att Sydkoreas återhämtning och långsiktiga utveckling förutsätter att arbetsstyrkan i företagen anpassas till företagens behov. Man är också överens om att nya sociala skyddsnät måste skapas. För den avgående presidenten skulle det varit omöjligt att bygga upp den nationella sammanhållning bakom

22 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

krisåtgärderna som nu råder. Den framväxande demokratin var en förutsättning för den process som räddade Sydkorea från att driva in i en djupare samhällskris, och processen har lett till en fördjupning av demokratin. De omfattande strejkerna visar samtidigt på situationens allvar.

Tillgång till information och "transparens" i form av insyn i stat, företag och banker och i hur de samverkar, har som en följd av krisen fått en ny relevans. Betydelsen av att utveckla trovärdiga institutioner, av "good governance", har visat sig viktigare än någonsin i en värld präglad av globaliseringens möjligheter och risker. Eventuella föreställningar om en riskavstötande "asiatisk modell" har ställts på nya prov. En artikel i Herald Tribune författad av Singapores finansminister Richard Hu illustrerar en viktig strömning. Östasiens misstag har, säger han, inte varit att man fört en olämplig makro-ekonomisk politik utan "att man misslyckats med att säkerställa finansiell stabilitet." 7 Avregleringarna genomfördes utan att nödvändiga institutioner byggts upp. Allt var väl så länge kapital flöt in. Bankerna badade i likvida medel som i växande utsträckning lånades vidare till allt mera improduktiva och spekulativa sektorer och aktiemarknaden. Det var när flödena vände som riskhantering och kontrollmekanismer avslöjades som helt otillräckliga. Osäkra fordringar hade inte uppdagats i tid. Konkurslagar och förlikningar som skulle underlätta avvecklingen av företag på obestånd och bidra till att kapital och arbete kanaliserades till mera effektiva användningsområden visade sig vara helt inadekvata. Transparens och klara anvarsförhållanden var, slog han fast, "fundamentala för framgångsrik reformering av institutioner." Nu gällde att inte se dessa krav på förändringar som något som påtvingades utifrån. Östasien kunde lära av andra länder. "Belöningen skulle bli att Östasiens offentliga och privata institutioner skulle återvinna förtroendet på världens finansiella marknader."

Finansminister Hus argumentation utgör inte en plädering för demokrati. Man får anta att han betraktar de krav på förändringar som han formulerar som förenliga med Singapores form av semi-demokrati. Argumentationen underbygger dock knappast idén om en asiatisk modell med dess relations- snarare än regelbaserade sätt att styra en ekonomi. Han talar helt enkelt om vad han tror är nödvändiga förutsättningar för snabb ekonomisk utveckling i vår tid, vad som krävs för att en ekonomi ska bedömas som långsiktigt trovärdig för sparare och investerare i en värld med fria kapitalrörelser. För Singapore är själva grundförutsättningen för fortsatt utveckling att landet förmår attrahera

7 Richard Hu, “East Asia Needs Transparancy and Financial Oversight”,

International Herald Tribune, den 5 maj 1998.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 23

 

 

högproduktiva utländska investeringar. Med sitt oerhört höga beroende av utländska investeringar är Singapore ett extremfall, men inget land med ambitionen att "komma ikapp" kan lyckas därmed utan att prioritera uppbyggnaden av institutioner som möjliggör en integrering av den egna ekonomin med omvärlden. Ett land som Vietnam, som för 10 år sedan överhuvud taget inte hade någon lag för utländska investeringar, bygger idag sin långsiktiga planering på antagandet att 30 procent av investeringarna i landet ska vara i form av direkta utländska investeringar. Den vägen vill man skapa nya mera produktiva arbetstillfällen genom att få tillgång till kapital, modern teknologi, managementkunnande och marknader. För att leda till långsiktigt hållbar utveckling , och inte bara en kortare period av uppseendeväckande tillväxt, förutsätter strategin kapacitet att upprätthålla makroekonomisk stabilitet, rättsväsende, , bankväsende, börs, institutioner för inspektion av finansmarknaden, fungerande mekanismer för konfliktlösning på arbetsmarknaden, ett högprioriterat utbildningsväsende, miljölag- stiftning, kort sagt långsiktigt "god samhällsstyrning". Till bilden hör att 70 procent av investeringarna i Vietnam kommer från andra länder i regionen, med Singapore och Taiwan i spetsen. (De samlade investeringarna från EU-länderna är mindre än Taiwans investeringar.) Innebörden av det Hu säger är att också relationerna inom regionen måste bygga på transparenta institutioner, "av-asieniseras".

Ledarna i Peking torde i sin analys av krisen ha kommit till liknande slutsatser. Effekterna av krisen i regionen på den reala ekonomin börjar märkas i form av fallande tillväxt och stagnerande exportorder. Långt allvarligare är dock att landet sedan länge brottas med djupa strukturella problem vad gäller i synnerhet statsföretag och bankväsende. Ett av de allvarligaste problemen är den outvecklade banksektorn. De kinesiska bankerna har något hundratal miljarder dollar i värdelösa eller osäkra fordringar på statsföretagen. Svaga institutioner innebär höga risker och därmed höga transaktionskostnader. Banker måste tillåtas fungera som banker med eget resultatansvar och rätt att kritiskt pröva varje låneansökan. Fattas besluten utanför banken med hänvisning till att det eller det statsföretaget måste hållas flytande trots kroniska förluster förvandlas banken till en utbetalningscentral som i nästa ögonblick inte kan ställas till ansvar för sitt resultat. I det enkla konstaterandet ryms krav på långtgående reformer, och i det ligger reformprocessens "catch". Utan reformer tilltar den ekonomiska ineffektiviteten. Tillväxten, och därmed regimlegitimiteten, sjunker. Arbetslösheten och missnöjet växer. Med reformer i form av ökad transparens och mera trovärdiga institutioner utsätts enpartistaten, med dess symbios mellan stat, parti, statsföretag och statliga banker, för växande påfrestningar. Redan de reformer som annonserats i namn av den "reformerta enpartistaten" är

24 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

långtgående i sina konsekvenser vad gäller statsföretag, bankväsende och förvaltning. Genomförandet kommer att ställa stat och parti på svåra problem. Innebörden av det kinesiska moderniseringsprojektet synes vara att Kina står inför en era av radikal institutionell utveckling. För att lyckas måste idéerna växa fram ur den egna analysen av de krav som ställs på en "utvecklingsstat" i globaliseringens tidevarv. Förändrings- processen kommer inte, och bör inte, sakna rötter i kinesiska traditioner. Marx, Konfucius och olika föreställningar om "asiatiska värderingar" kommer att finnas med i processen, men helt nya "traditioner" måste konstrueras. Frågan är om det kommunistiska partiet förmår reformera sig själv i den takt som dynamiken i samhällsutvecklingen kräver? Få samhället torde ha genomgått lika genomgripande förändringar under en kort tidrymd som de Kina står inför.

Japans förnyelse är av avgörande betydelse för regionens långsiktiga utveckling. Mer än hälften av Asiens BNP skapas i Japan. Djupast och mest omedelbar är krisen inom det finansiella systemet, som förblivit ouppstädat sedan finansbubblan för 8 år sedan. Den förväntade självläkningen har i stort sett uteblivit. Först i år har man börjat ta itu med problemen och inleda reformeringen av den finansiella sektorn. Det kommer emellertid att ta tid. Den rådande recessionen komplicerar situationen. Den bekräftar med eftertryck behovet av långtgående reformer, men innebär samtidigt att ekonomin saknar den rörelseenergi som skulle behövas för att dämpa processens negativa effekter på bl a sysselsättningen. Idag går fler japaner arbetslösa än någonsin sedan 1950-talet. 1987 förutspådde Paul Kennedy i sin berömda bok The Rise and Fall of Great Powers att Japan en bit in på 2000-talet skulle vara "much more powerful". Nu hotar istället Japan att dra med sig världen i en recession. Japan kris är förvisso djup, dock inte evig. Kris och förnyelse är intimt förknippade.

4 De regionala gapen och kunskapsgapen

De senaste decenniernas utvecklingen i stora delar av Öst- och Sydöstasien har få motstycken i världshistorien. Hundratals miljoner människor har upplevt dramatiska förbättringar av sin levnadsstandard. Utvecklingen har samtidigt gjort Asien som helhet till kontrasternas kontinent. Den genomsnittliga köpkraftsanpassade (PPP) inkomsten i Asiens tre rikaste länder/ekonomier (Japan, Singapore och Hongkong) är 17 gånger så hög som i länderna med den lägsta genomsnittliga

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 25

 

 

inkomsten (Bangladesh, Indien och Nepal).8 Detta är det största gapet inom någon region i världen, och ett mycket större gap än det som fanns för ett 30-tal år sedan. 1965 var det bara Japan som var ett höginkomstland. Sedan dess har en rad länder/ekonomier utvecklats oerhört snabbt. Särskilt gäller det de fyra ursprungliga tigrarna, Hongkong, Singapore, Sydkorea och Taiwan. Under perioden 1965- 1995 växte deras köpkraftanpassade inkomst per capita med i genomsnitt 6,6 procent per år. För Singapores del betydde det att per capita inkomsten ökade från USD 2.678 år 1965 till ofattbara USD 23.350 30 år senare, och i Sydkoreas fall från USD 1.528 till USD 13.269 (allt i 1995 PPP USD). Malaysia, Thailand och Indonesien kan uppvisa liknande siffror för i synnerhet perioden efter 1980. Utvecklingen i Kina, som kom igång efter reformerna i slutet av 1970- talet, är på många sätt ännu mer anmärkningsvärd. Under perioden 1980-1990 växte per capita inkomsten med 8,4 procent per år och under perioden 1990-95 med 10,8 procent per år till USD 2.749 1995.

Sydasien har på intet sätt stått stilla. Utveckling i Sydasien, med dess 1,3 miljarder människor, står dock i stark kontrast till utvecklingen i Öst- och Sydöstasien. Under perioden 1965-1990 låg genomsnittet på endast 1,7 procent per år för att under perioden 1990-96, tack vare de reformer i riktning mot öppnare ekonomier som inletts, öka till ca 3 procent per år. Sistnämnda år uppgick den genomsnittliga per capita inkomsten för länderna i Sydasien till 1.520 USD, en tiondel av inkomsterna i Östasiens tigerekonomier. Detta trots att det är de sistnämnda länderna som är de som skulle kunna växa snabbast om de förmådde att utnyttja vad den ekonomiske historikern Gernschenkron kallat "the advantage of backwardness". För ett land som Japan, som redan har en av de högsta genomsnittliga inkomsterna i världen är det ytterst svårt att åstadkomma en inkomstökning på mer än 3 procent per år under annan än något enstaka år (under 90-talet har Japans inkomstutveckling till följd av sina strukturella problem legat på i genomsnitt en procent per år, dvs långt under OECDs genomsnitt på 2-3 procent). I länder långt ned på imkomsttrappan ska per capita inkomsten med rätt utvecklingsstrategi, och inre förhållanden som medger att landets ansträngningar kan koncentreras på långsiktig utveckling, kunna växa med det dubbla under en lång följd av år.

Idag är bilden till följd av den rådande krisen delvis en helt annan. I år faller per capita inkomsten med åtminstone 10 procent i Indonesien och i Sydkorea och Thailand med flera procent. Inte mindre än sex ekonomier – Indonesien, Sydkorea, Malaysia, Hongkong och Japan – får

8 Huvudkällor: Emerging Asia, 1997, och Everyone´s Miracle? Revisiting Povery and Inquiry into East Asia, 1997.

26 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

i år en minskad per capita inkomst. Kinas ökningstakt faller till kanske 6 procent, och Vietnams, vars ekonomi började växa rejält ca 1990, till 4- 5 procent. Återhämtningen kommer att ta tid inte bara för Indonesien utan också för Sydkorea och Thailand. Öst- och Sydöstasien har drabbats hårdare än vad som i början av 1998 bedömdes vara fallet. Regionens svårigheter förstärks av att Japan ej förmått bryta den stagnation som landet hamnade i sedan dess finansbubbla sprack för 8 år sedan. Den genomsnittliga inkomsten i länderna i Sydasien skulle, som en följd, för första gången på decennier kunna växa snabbare än i flertalet länder i Öst- och Sydöstasien. Som en följd av kärnsprängningarna minskar dock sannolikheten för att så ska ske i Indien och Pakistan. Reformtakten försvagas i Indien, och försvarsutgifterna ökar på utvecklingsbudgetens bekostnad. Den pakistanska ekonomin går in i period av stora svårigheter.

Närmare en miljard av Asiens befolkning - en tredjedel - lever på mindre än motsvarande 1 USD per dag (Emerging Asia). De lever i absolut fattigdom. Närmare tre-fjärdedelar av världens fattiga lever därmed, trots de senaste decenniernas stora förändringar, i Asien. I några länder/ekonomier - Hongkong, Singapore, Taiwan - finns inte längre något absolut fattigdom, och inte bara i Sydkorea utan också Malaysia var den 1995, innan den ekonomiska krisen inträffade, på väg att elimineras. Malaysia levde 1970 49 procent i fattigdom, 1995 endast 9 procent. I Kina har såväl andelen som antalet fattiga minskat dramatiskt. 1993 hade andelen som levde på under en dollar om dagen minskat till 29 procent. 29 procent betyder dock över 300 miljoner. Kina hade därmed betydligt fler fattiga än hela Afrika söder om Sahara med dess 219 miljoner. Den stora skillnader är att Kinas andel minskat påtagligt, medan Afrikas förblivit konstant (39 procent). Majoriteten av Asiens fattiga - 520 miljoner - finns i Sydasien, där 43 procent fortfarande lever i fattigdom

Att sårbarheten i ett enskilt land är stor illustreras av utvecklingen i Indonesien under det senaste året. 1970 levde 60 procent på under 1 USD per dag, 1990 15 procent och 1995 bara 11 procent. Mer än halva befolkningen levde dock på under 2 USD om dagen och idag raseras bilden. Många som kommit upp över 1 USD om dagen faller tillbaka. I Världsbanksstudien Everyone´s Miracle? Revisiting Povery and Inequality in East Asia (1997) redovisas en fallstudie från Thailand. I det aktuella området var andelen under 1 USD om dagen var liten, men 16 procent levde på under 2 USD per dag.

UNDP har i en omfattande studie av 8 länder i Asien (Bangladesh, Filippinerna, Indien, Indonesien, Kina, Malaysia, Pakistan och Thailand) - med 48 procent av världens befolkning och två-tredjedelar av världens fattiga - analyserat hur fattigdomsmönstren förändrats.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 27

 

 

Resultaten sammanfattas i uppsatsen "Fattidomsbekämpning i Asien" i denna volym. Slutsatsen är att "samtliga av de åtta länder som undersökts på ett märkbart sätt lyckats minska fattigdomsfrekvensen under en tidsperiod som i stort sett omfattar de två senaste decennierna." Generellt sett sammanföll framgångarna i fattigdomsminskning med framgångarna i ekonomisk tillväxt. Framgångarna i form av tillväxt kan emellertid neutraliseras av ogynnsam fördelning. Var i länderna och ländernas ekonomier finns då de fattiga? I sin studie Emerging Asia konstaterar ADB att de regionala skillnaderna är ännu mera slående än förbättringarna av livskvaliteten i Asien." Det gäller, konstaterar man, såväl mellan länder som regionalt, mellan städer och landsbygd, mellan etniska grupper och kön. I UNDP-studien kommer man till samma slutsatser. Fattigdomen finns huvudsakligen på landsbygden, i vissa regioner och bland minoriteter, bland maktlösa människor i starka beroendeförhållanden. Den dåliga tillgången på fysiskt kapital, utbildning och hälsovård förstärker skillnaderna. I Everyone´s Miracle?, som avser Östasien, uttrycks oroa över att klyftorna tycks hålla på att öka i några länder i regionen. Världsbanksstudien The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy (1993) med dess optimistiska budskap om hög tillväxt och minskade klyftor bekräftas inte. Nya krav ställs på "public policy."

Vi vet idag mycket mer än för ett tiotal år sedan om vad som utgör förutsättningar för långsiktig utveckling; men inte tillräckligt för att ha förutsett hur allvarliga konsekvenserna av svagheterna i Öst- och Sydöstasiens institutionella förhållanden kunde bli. Krisen i Asien har fördjupat våra kunskaper. De kommer dock alltid att vara ofullständiga. Följande faktorer är centrala:

En öppen konkurrensutsatt ekonomi, erkännande av den privata sektorns roll, högt inhemsk sparande,

öppenhet för utländska investeringar och teknologiöverföring, långsiktig utveckling av de fysiska infrastrukturen

en effektiv miljöpolitik, samt, hög prioritet åt utbildning,

bred delaktighet i tillväxtens resultat, "shared growth" i form av sysselsättning, skola, hälsovård etc, och

en klar idé om statens roll och betydelsen av att på demokratisk grund bygga upp ett rättsväsende, en finansiell sektor och andra väl fungerande, transparenta institutioner.

Betydande investeringar i utbildning med stor bredd och betydande djup är en förutsättning för långsiktigt hög och hållbar utveckling. Asien uppvisar här stora kontraster. Tidigare användes vanligtvis läskunnighetssiffror vid jämförelser av olika länders utbildningsnivå. Det

28 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

måttet var emellertid mycket otillfredsställande framför allt därför att det inte mätte djupet i en nations utbildningssystem, ett par års skolgång gav samma utslag som många års skolgång. UNDPs Human Development Index är baserat på ett bättre mått, ett index som mäter såväl kvantitet som djup, dock utan att mäta kvalitet. Detta rent kvantitativa index, som placerar Sverige på 0,93 på en skala från 0,00 till 1,00, ger en dramatisk bild av spridningen i Asien (UNDP, 1997). Sydkorea (0,93) och Japan (0,91) befinner sig på Sveriges nivå, Filippinerna (0,91) och Singapore (0,85) relativt nära och också Thailand (0,80), Vietnam (0,80), Malaysia (0,76) och Kina (0,73) är väl framme. Sri Lanka, som alltid hävdat sig väl vad gäller "basic needs", hamnar också högt (0,82), men övriga länder i Sydasien placerar sig på den andra extremen. Lägst, på samma nivå som Mozambique, hamnar Bangladesh (0,38), Pakistan (0,37), Bhutan (0,37) och Nepal (0,36). Indien (0,52) ligger något högre.

I dessa siffror ryms en viktig del av förklaringen till Sydasiens svaga resultat. En god utbildningsstandard utgör en nödvändig - och allt viktigare - men inte tillräcklig förutsättning för långsiktig utveckling. Filippinernas höga utbildningsstandard återspeglas först under de senaste åren, sedan en rad reformer inletts, i högre tillväxt. Utvecklingen i Thailand, som ligger högt, visar samtidigt att ett utbildningssystem ständigt behöver vidareutvecklas. En faktor bakom dagens kris är att utbildningsväsendets utveckling inte hållit jämna steg med arbetsmarknadens utveckling. Enklare industrier som teko har blivit olönsamma till följd av löneläget, men arbetskraften har inte utbildats för de krav som teknologitrappans nästa steg ställer.

I sin studie konstaterar den pakistanske utvecklingsekonomen och arkitekten till UNDPs human development index, att Sydasien är "världens mest illiterata region." (Huq, 1997). Sydasien har 22 procent av världens befolkning men 46 procent av världens illiterata. Ännu allvarligare blir bilden ur ett genderperspektiv. I en omfattande studie av kvinnans situation i det framväxande Asien konstateras att "betydande resultat har under senare år uppnåtts i Asien vad gäller kvinnors utbildning. I Sydasien har ökningstakten (dock) varit bland de lägsta bland utvecklingsländerna, trots att man startade på den lägsta nivån, med långt ifrån allmän inskrivning i primärskolan och lägre inskrivning i sekundärskolan än någon annan stans" (Bardhan och Klasen, 1997). Läskunnigheten bland kvinnor i Sydasien låg 1990 på 32 procent, mot 72 procent i Öst och Sydöstasien. Utbildningsgapet mellan män och kvinnor hade minskat i Asien som helhet, men "det var fortfarande stort, särskilt i Sydasien, som sammantaget hade lyckats sämre än någon annan del av världen, inklusive Afrika söder om Sahara." I Pakistan fanns det 1992 bara 52 flickor per 100 pojkar i primärskolan.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 29

 

 

Motsvarande siffra för Bangladesh har under perioden 1970-90 ökat från 47 till 81, Indiens från 64 till 70.

I Kina och Sydasien kan diskrimineringen av kvinnor avläsas i det ofattbara faktum att över 80 miljoner kvinnor saknas (Dreze och Sen, 1989). Länderna har till följd av det sätt på vilket pojkar och flickor behandlas olika en påtagligt lägre andel kvinnor än i någon annan del av världen. Skillnaden är en följd av hur maten inom familjen delas, vad som görs då en pojke respektive en flicka blir sjuk, flickors kortare skolgång, och, ytterst, aborteringen av flickfoster. Dreze och Sen har kommit fram till att 80 miljoner kvinnor dött till följd av den ojämlika behandlingen. De saknas! Häri ligger inte bara en oerhört stor social orättvisa, och ett brott mot kvinnors mänskliga rättigheter, utan också ett oerhört slöseri med nationens viktigaste utvecklingsresurs.

5 Säkerhetspolitisk osäkerhet

Asiens akuta ekonomiska svårigheter och händelseutvecklingen i Indonesien har gett oss en ny insikt om Asiens komplexitet. Så har också Indiens och Pakistans underjordiska kärnsprängningar. Vi har påmints om att regionens säkerhetspolitiska situation är en viktig osäker dimension.

Sydasiens situation har präglats och präglas av Indiens och Pakistans oförmåga att komma ur den låsning kring Kashmir som uppstod vid delningen 1947 av det brittiska Indien. Tre krig har utkämpats mellan de båda länderna. Båda har nu satsat på att utveckla kärnvapen. Hela Sydasiens utveckling har hållits tillbaka av motsättningarna mellan Indien och Pakistan. Regionala initiativ som SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) har hamnat i dess slagskugga. Länder med oerhörda utvecklingsbehov väljer nu att driva djupare in i en riskfylld konfrontation snarare än att finna vägar att skapa regional stabilitet och därmed nya förutsättningar för att förverkliga möjligheterna till regional utveckling och regionalt samarbete. Kashmirkonflikten har fått en allvarligare karaktär än någonsin under de gångna 50 åren. Istället för att utveckla förtroendeskapande mekanismer har länderna valt "ömsesidig avskräckning" som grund för sin relation. Endast nya globala nedrustningsinitiativ synes kunna förhindra att det skedda får såväl regionalt som globalt destabiliserande konsekvenser. Målet måste vara att förmå de båda länderna att snarast underteckna avtalen om icke-spridning och förbud mot provsprängningar.

För Indien torde kinesisk vilja till nukleär nedrustning vara den långsiktigt avgörande faktorn. Den nya regeringen i Delhi har uttryckligen förklarat att den i Kina ser det största hotet mot sin

30 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

säkerhet. Som regional stormakt jämför man sig med Kina som redan 1960-talet utvecklade kärnvapen och som så sent som 1996 företog en sista provsprängning. 1962 utkämpade länderna ett gränskrig och stora områden längs den gemensamma gränsen är omtvistade. De senaste årens utveckling mot förbättrade relationer mellan Indien och Kina har nu brutits.

Konflikterna i Öst- och Sydöstasien har dominerat efterkrigstidens säkerhetspolitiska bild av Asien. I och med det Kalla kriget gick Öst- och Sydöstasien in i en period av sönderslitande inre motsättningar. Några av det Kalla krigets djupaste skiljelinjer kom att gå genom Asien. Korea-kriget (1950-53), utlöst av Nordkoreas försök att ta kontrollen över hela Korea, satte scenen. USA byggde som en följd upp en system av allianser för att "hålla tillbaka kommunismen", med säkerhetsavtalet med det nyligen besegrade Japan som bas. 1964 sände USA stridande trupper till Vietnam - 2,5 miljoner innan uttåget var ett faktum ett decennium senare. På sin sida i kriget i Indokina engagerade man trupp från allierade i regionen (Filippinerna, Sydkorea, Taiwan och Thailand). Sydöstasien stod delat. Inledningsvis var situationen klassiskt bipolär. De djupa motsättningarna mellan Sovjetunionen och Kina ledde dock till en tripolär situation som efter normaliseringen av relationerna mellan Kina och USA i början av 1970-talet övergick i en nära samverkan mellan USA och Kina i deras gemensamma strävan att hålla tillbaka Sovjetunionen. I och med Vietnams intåg i Kambodja i årsskiftet 1978- 79 skapades en ny djup motsättning som skulle prägla regionens säkerhetspolitiska situation under ett drygt decennium. Konfrontationen mellan såväl USA och Sovjetunionen som mellan Sovjetunionen och Kina gick rätt igenom regionen. Spänningarna mellan USA och Sovjetunionen ökade samtidigt som en följd av att Sovjetunionen 1979 gick in i Afghanistan i syfte att uppnå en permanent utvidgning av sin maktsfär.

Hela bilden förändrades med början under 1980-talets senare hälft. Förutsättningar skapades för en normalisering av relationerna mellan Gorbachevs Sovjetunionen och Deng Xiaopings Kina. Kambodja- frågans kunde få lösning. Den thailändske premiärministern lanserade 1988 idén att omvandla Indokina "from a battlefield to a market place". Drömmarna om snabb ekonomisk tillväxt förenade länderna i regionen. Grundmurade strukturer bröts upp. Efter Sovjetunionen upplösning förvandlades Vietnam inom loppet av några år från COMECON- medlem till ASEAN-medlem. Nordkorea fann sig alltmer isolerat. Ryssland och Kina prioriterade utvecklingen av relationer med det kommersiellt viktiga Sydkorea. Öst- och Syöstasiens säkerhetssituation undergick påtagliga förbättringar.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 31

 

 

Därtill har också bildandet 1994 av ASEAN Regional Forum (ARF) som regionens första embryo till en regional säkerhetspolitisk mekanism bidragit. Osäkerheten om den framtida säkerhetspolitiska balansen i regionen efter det Kalla kriget var huvudanledningen till organisationen kom till. Ett viktigt mål för ASEAN-länderna var att engagera Kina i en säkerhetspolitisk dialog om regionens framtida säkerhet. Alltmer talade för att Kinas skulle spela en allt större roll i regionen, och en betydande osäkerhet rådde om USAs långsiktiga pålitlighet som stabiliserande faktor. Osäkerheten om USAs roll påverkade i sin tur bedömningen av den roll som regionens ekonomiska gigant, Japan, skulle kunna komma att spela. Så länge säkerhetsavtalet mellan USA och Japan utgjorde grundvalet för Japans säkerhetspolitik skulle Japan inte se något behov av att utveckla ett mera offensivt eget försvar. Avtalet definierade Japans plats i systemet. Samtliga dessa tre säkerhetspolitiska huvudaktörer jämte Ryssland och Indien är medlemmar av organisationen som idag räknar drygt 20 länder samt EU.

Ingen förväntar sig att organisationen under överskådlig tid ska kunna spela någon huvudroll i att lösa någon av regionens konflikter. Dess roll torde förbli allmänt förtroendeskapande. Vissa resultat har redan uppnåtts på det förtroendeskapande dialogplanet. En av regionens allvarligaste konfliktområden, Sydkinesiska sjön med Spratly-öarna, har också varit föremål för diskussion. Kinas huvudlinje är dock att förhandla bilateralt, trots att sex länder gör anspråk på hela eller delar av Spratly-området. Ingen lösning kan skönjas. För överskådlig tid synes riskerna för större väpnade konflikter i området samtidigt relativt små. Vad gäller Östasien är organisationens roll marginell. Vare sig Nordkorea eller Taiwan är medlemmar. Ingen av regionens båda huvudkonflikter - Koreahalvön och Taiwanfrågan - torde någonsin komma upp på organisationens dagordning.

Under 1997 skedde dock en viss utveckling också i Koreafrågan. Fyrpartssamtal inleddes mellan Nord- och Sydkorea, USA och Kina. Inga snara resultat är att vänta, men "sprickor i muren" har uppstått på en av världens till synes olösliga konflikter. Därtill bidrar både Nordkoreas strukturella försörjningskris, som det faktum att Sydkorea i Kim Da Jung fått en president som ger den koreanska frågan hög prioritet. En fredlig process förutsätter att Nordkorea, därtill nöd och tvungen, inleder en inre reformprocess. Det internationella samfundet har här en viktig roll.

Kinas mål förblir att inkorporera Taiwan, och en otvetydig taiwanesisk självständighetsdeklaration skulle kunna utlösa en storkonflikt. Stabiliteten bevaras för överskådlig tid så länge status quo kan upprätthållas. En första grundförutsättning är att Kina inte tillgriper våld så länge Taiwan inte stänger dörren för återförening. En andra att

32 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

Taiwan nöjer sig med sin nuvarande form av "quasi-självständighet." Den amerikanska sjunde flottan förblir den yttersta garantin för stabilitet baserad på de premisserna. Konstruktionen testades 1996 i samband med det första direkta taiwanesiska presidentvalet och de missiloperationer Kina då företog. USA bekräftade sin beredskap att försvara Taiwan. Sedan Hongkong återlämnats, och inom kort Macao likaså, återstår från Pekings horisont endast återinlämmandet av Taiwan. Återföreningen har fått en ny aktualitet i Peking. Det synes dock mycket osannolikt att dagens demokratiska Taiwan skulle acceptera någon form av fredlig återförening så länge Kina förblir en enpartistat. Under tiden integreras de båda ekonomierna.

Säkerhetsbalansen i regionen är fortsatt uppbyggd kring USAs närvaro.9 Under 1996-7 konsoliderades den amerikanska närvaron genom en revidering av säkerhetsavtalet med Japan. Avtalet gav i vissa hänseenden Japan en något större roll än tidigare, något som bl a Kina kritiserat. De långsiktigt största osäkerhetsmomentet gäller hur Kina kommer att projicera sin växande styrka. En modernisering av försvarsmakten pågår i Kina liksom på flera andra håll i regionen. "Kinas uppgång ställer frågan huruvida - och i vilken utsträckning - den nära amerikansk-japanska relationen kan bestå i den i förändring stadda regionala kontexten" (Brzezinksi). Valde USA att reducera sin närvaro skulle en betydande osäkerhet kunna uppstå kring de säkerhetspolitiska relationerna mellan Kina och Japan. I ett långt perspektiv torde utvecklingen av relationerna mellan dem vara regionens viktigaste säkerhetspolitiska fråga.

Säkerhetsekvationen har dock flera aktörer. En viktig sådan är Ryssland, som under de senaste åren försökt bygga en ny "Östpolitik". De förbättrade relationerna till såväl Kina som Japan har bidragit till att öka regionens stabilitet. En för framtiden kritisk fråga är hur dessa fyra länder - USA, Kina, Japan och Ryssland - förmår utveckla sin säkerhetspolitiska dialog. En viktig ny faktor i en sådan dialog är kärnvapenutvecklingen i Sydasien och Indiens växande anspråk på säkerhetspolitiskt erkännande.

Fyra konfliktområden - Kashmir, Koreahalvön, Taiwan och Sydkinesiska sjön - framstår som särskilt allvarliga. En lång rad andra konflikter kunde fogas till bilden av Asiens säkerhetssituation. Sammantaget finns ca 140 olösta konflikter av olika slag i Asien, varav hälften är mellanstatliga och hälften interna. 10 88 av dem har dock

9För en analys av säkerhetsbalansen i regionen se Michael Yahudas uppsats i denna volym.

10För en utförlig analys av konfliktmönstren i Asien se Peter Wallenstens och Niklas Swanströms uppsats “Asien: framtid i fred eller konflikt” i denna volym.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 33

 

 

karaktären av "dispyter". Ett stort antal av dem utgörs av oreglerade gränsfrågor. Ett tjugotal kan betecknas som "större", varav flertalet är interna. Ett växande antal är s k "identitetskonflikter" som har sin grund i en viss grupps anspråk på autonomi eller motsvarande. Det totala antalet under 1990-talet - 140 - är nästan identiskt med antalet under de båda närmast föregående decennierna.. På 1970-talet var dock antalet "större" 60, dvs tre gånger så stort som idag.

Avsikten med den bild av säkerhetssituationen som tecknats ovan har varit att visa på en dimension av Asien som tillhör det mest svårförutsägbara i ett försök att beskriva vart Asien är på väg. Den regionala säkerhetssituationen har i viktiga hänseenden förbättrats påtagligt och den integration av ekonomierna som pågår kan förväntas höja tröskeln för konflikter. Det faktum att regionen befinner sig i en djup förändringsprocess betyder samtidigt att maktförhållanden och interaktionsmönster kommer att förändras. I det finns ett osäkerhetsmoment. Utvecklingen av kärnvapen i Sydasien kan inte sägas ha kommit som någon fullständig överraskning. Men det visar på den ständiga risken för negativa vändningar också i en tid då så mycket står att vinna på utbyggt samarbete och integration.

6 Asiatisk mångfald

I andra uppsatser i denna volym fogas viktiga dimensioner till bilden av Asien. Regionens oerhört allvarliga miljösituation är en sådan. Inte i någon annan del av världen försämras miljön och förbrukas naturresurserna så snabbt som för närvarande sker i Asien, och ansträngningarna för att bryta trenden är helt otillräckliga. Utan dramatiska förändringar i miljöpolitik och miljömedvetande kommer Asien att bli smutsigare, bullrigare, mera igenkorkat, mera eroderat, mindre skogsbeklätt och fattigare på biologisk mångfald. Därmed inte sagt att försämringarna är oundvikliga. Inte heller miljöförstöring är något "asiatiskt". Japan var för inte så länge sedan ett land med mycket svåra miljöproblem. Problem finns fortfarande, men mycket har gjorts och Japan har en hög ambitionsnivå både nationellt och internationellt. Singapore har i vissa hänseenden gått längre än i något annat land i att driva kraven på en ren miljö. Kina har på allvar börjat att ta itu med sina växande problem. Tiden är knapp, och kostnaderna växer. Avgörande är hur den framtida tillväxtens möjligheter utnyttjas. Avgörande är också att de civila samhällena tillåts spela sin nödvändiga pådrivande roll.

I uppsatsen "Asiens teknologiska språng - konsekvenser för Stillhavsasiens framryckning" redovisas den snabba utvecklingen på forskningsproduktionens och patenteringens områden, en annan föga

34 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

uppmärksammad aspekt av Asiens transformering. Tre dynamiska områden - tele, datorer/databehandling och bioteknologi/mikrobiologi belyses. Inte heller här är det dock fråga om någon uniform process. Av en studie av forskningsproduktionens utveckling i hela Asien framgår att spännvidden mellan länderna är mycket stor. 11 Tätpositionerna intas av Japan, vars forskningsproduktion är fyra gånger större än Sveriges, och Kina och Indien, som med de mått som används ligger på ungefär samma kvantitativa nivå som Sverige. Det är dock i Sydkorea och Taiwan samt Hongkong och Singapore som den snabbaste utvecklingen skett. Snabbast har ökningstakten varit i Sydkorea. Dess forskningsproduktion ökade under perioden 1990-96 med 330 procent. I en rad länder, inklusive ett stort land som Indonesien, är produktionen samtidigt ytterst obetydlig.

Forskningsproduktionen är dock bara ett mått på vad som sker. En annan mycket viktig dimension av den tekniska utvecklingen är den som ligger inbäddad i utländska direktinvesteringar, en nyckelfaktor i t ex Kinas strategi (ca 300 miljarder Skr/år). De har ofta betydande element av teknologiöverföring. Det vi bevittnar i ett växande antal länder i Asien är inte bara, som Paul Krugman hävdat, en fråga om ökade insatser av kapital och arbetskraft. Rörelseenergin i den utveckling som på allvar tog fart i och med tigerekonomiernas framväxt på 1960-talet är långt större än vad en sådan närmast sovjetinspirerad bild ger intryck av.

Min ambition med denna essä har varit att försöka visa på komplexiteten och mångfalden i det vi kallar Asien. På rikedomen i kultur och verklighetsuppfattningar. På förändringstakten. På vitaliteten i de senaste decenniernas utveckling, och svagheterna i den institutionella basen. På de oerhörda skillnaderna i levnadsstandard, utbildnings- standard och forskningsnivå. På det nya välståndet och fattigdomen. Något enhetligt Asien med ett "asiatiskt drama" finns inte och sannolikheten för en "asienisering" av några specifika "asiatiska värderingar" framstår som liten. Skillnaderna är för stora och de centrifugala krafterna inte mindre starka än de centripetala. (Vi ser t ex idag en kommersiell underhållningsindustri med ambitionen att vara "asiatisk" växa fram i Asien. Men Asien är samtidigt i allt högre grad en del av en global kommersiell kultur.)

Den ekonomiska integrationen och utvecklingen av organisationer som ASEAN kommer samtidigt att fortsätta. ASEAN är en naturlig gruppering och det finns varje skäl att förvänta att den, trots de svårigheter den idag går igenom, kommer att växa sig starkare. Asien

11 Göran Melin, “Asiatisk forskningsproduktion - volym och samverkan med svensk forskning”. Asienstudier Nr 9, Arbetsgruppen för en svensk Asienstratagi

.

Ds 1998:34

Asien - vad är det? 35

 

 

och dess subregioner är i stort behov av organisationer för ökad samverkan.12 Att ARF utvecklas till ett verkligt instrument för regional säkerhet är av globalt intresse, likaså att Sydasien en dag förmår ge sin regionala gruppering - SAARC - ett verkligt innehåll.

Skiljelinjerna inom regionen kommer samtidigt att i växande grad stå att finna inom Asien och inom länder med konkurrerande idéströmningar. Däri ligger en betydande vitalitet av ett slag som kommer att bidra till en "asiatiska renässans". Malaysias biträdande premiärminister Anwar Ibrahim utvecklar i sin bok The Asian Renaissance (1996) sina idéer om Asiens framtid. Hans utgångspunkt är att "Asien är allt utom monolitiskt". Asien saknar också, konstaterar han "defining moments" i historien och en gemensam fond av idéer. Det nya är, betonar han, att Asien börjat upptäcka sig själv, att "vi för första gången på århundradet slutat att stirra oss blinda på Europa". Centralt i hans argumentation är hans övertygelse att varken Asien eller Västvärlden kan göra anspråk på "den humanistiska traditionen". Båda har en del i den. Den framtida världen ser han som pluralistisk och mångkulturell. En stor skillnad ser han i det att Västvärldens moderna historia är sekulariserad medan de olika asiatiska kulturerna i hög grad vilar på en religiös grund. För honom förutsätter djup humanitet en religion. Det han främst kräver är dock en ökad respekt från Västvärldens sida för hans egen och andra asiatiska kulturtraditioner. Väst saknar, konstaterar han med ett citat från Octavio Paz, inte goda intentioner, men lider av en brist på ödmjukhet. Huntingtons värld med dess civilisatoriska konfrontationer är honom fjärran (Huntington, 1993).

Utgångspunkten är det ömsesidiga behovet av närmare och jämbördiga relationer. Globaliseringen är den gemensamma grundvalen. Det var Öst- och Sydöstasiens förmåga att tillvara dess möjligheter som ledde till "Asiens upptäckt av sig själv" (Funabashi) och det är på globaliseringens premisser som Asien nu bygger sitt välstånd. Det är i en sådan värld som Europa och Asien kommer att bygga en mångfald av relationer.

12 Se Ramses Amer, "The Association of South-East Asian Nations and ASEAN Regional Forum", Asienstudier Nr 6, Arbetsgruppen för en svensk Asienstrategi.

36 Asien - vad är det?

Ds 1998:34

 

 

Referenser

Ahuja, Vinod, Benu Bidani, Francisco Ferreira och Michael Walton (1997), "Everyone´s Miracle? Revisiting Poverty and Inequality in East Asia". The World Bank, Washington.

Ambjörnsson , Ronny, 1994, Öst och Väst Tankar om Europa mellan Asien och Amerika. Natur och Kultur, Stockholm.

Andersson, Benedict ,1983, Imagined Communities. Verso, London och New York.

Asian Development Bank ,1997 , Emerging Asia. Manila.

ADB Institute,1998, Asia: Responding to Crisis. Asian Develment Bank, Manila.

Atinc, Tamar Manuelyan och Michael Walton, 1998, "East Asia´s Social Model after the Crisis. World Bank, Washington.

Bardhan, Kalpana och Klasen ,1997, "Women in Emerging Asia: Welfare, Employment and Human Development ". Bakgrundsstudie för ADBs studie Emerging Asia producerat av Harvard Institute for International Development (HIID).

Brzezinski, Zbignie, 1997, The Grand Chessboard American Primacy and its Geostrategic Imperatives. Basic Book, Harper Collins, New York.

Drèze, Jean och Amartya Sen, 1989, Hunger and Public Action. Clarendon Press, Oxford.

Funabashi, Yoichi,1993, "The Asianization of Asia", Foreign Affairs, November/December.

Huntington, Samuel, 1993, "The Clashes of Civilizations", Foreign Affairs, Vol 72, No 3.

Ibrahim, Anwar, 1996, The Asian Renaissance. Times Book International, Singpore & Kuala Lumpur.

Jansen, Marius B.,1976, Japan and the World - Two Centuries of Change. Princeton University Press, Princeton, N.J. (nyutgiven 1995)

Jonsson, Inge, 1997, "Asien i Västerländsk Litteratur" i B. Edström (red.) Öst i Väst, Centrum för Stillahavsforskning, Stockholm.

Liedman, Sven-Eric, 1998, I Skuggan av Framtiden. Bonnier Alba, Stockholm.

Lewis, Martin W. och Kären Wigen, 1997 , The Myrh of Continents. A Critque of Megageography. University of California Press.

Ds 1998:34

 

Asien - vad är det? 37

 

 

Melin, Göran,

1997, "Asiatisk forskningsproduktion - volym och

samverkan

med svensk forskning",

Asienstudier Nr 9,

Arbetsgruppen för en svensk Asienstrategi, Utrikesdepartementet.

Milner, Anthony (red.), 1996, Comparing Cultures. Australia in Asia.

Oxfor Univrsity Press.

Milner, Antony och Mary Quilt (red.), 1996, Communities of Thought. Australia in Asia. Oxford University Press.

Milner, Antony,1998, "The Idea of Asia" (unpublished manuscript). Murphey, Rhoads ,1996, A History of Asia. Harper Collins, New York. Nordberg, Michael, 1969, Asiens Historia Tiden 500-1750. Natur och

Kultur, Stockholm.

Said, Edward, 1978, Orientalism. (Svensk utgåva 1993)

Sen , Amartya, 1997, "Human Rights and Asian Values." The New Republic, 14 & 21 juni.

Svensson, Thommy,1996, "Early Indonesian Studies in Sweden - the Linnéan Tradition and the Emergence of Ethnography before 1900 ",

Archipel No 33, Paris.

ul Haq, Mahbub, 1997, Human Development in Southasia 1997, Oxford University Press.

United Nations Development Program. Human Development Report, 1997

Vatikiotis, Michael R. (1997), Political Change in Southeast Asia - trimming the banyan tree. Routledge, New York och London.

White, Gordon, Jude Howell och Shang Xiaoyuan,1996 , In Search of Civil Society. Maket Reform and Social Change in Contemporary China. Clarendon Press, Oxford.

World Bank, The Asian Miracle. Washington DC, 1993

-----, China 2020, Washington DC, 1997

Ds 1998:34

39

 

 

Japan inför sekelskiftet

Lars Vargö

1 Inledning

Alltsedan Japan trädde fram ur sin törnrosasömn vid mitten av förra seklet har omvärlden frågat sig vilken väg landet skall ta. Skall det utvecklas i västerländsk riktning, eller i asiatisk? Frågan börjar bli litet utsliten, men fortfarande är det många som anser att Japan står och funderar vid något imaginärt vägskäl. Förstagångsbesökare i Japan tycks aldrig sluta förvåna sig över hur västerländskt landet ter sig, samtidigt som handelsförhandlare ännu sliter sig i håret och klagar över japanernas asiatiska sätt att resonera.

Svaret är dock för länge sedan givet: Japan har valt att utvecklas till ett modernt samhälle, med ett demokratiskt politiskt system och en fungerande marknadsekonomi. Traditioner och kulturella värderingar har skapat en unik blandning av beteenden, men riktningen är så klar man någonsin kan begära. Att denna riktning inte enkelt kan beskrivas i "västerländska" eller "österländska" termer behöver inte nödvändigtvis tas som ett tecken på att Japan försöker undvika att välja väg, utan kanske snarare som ett resultat av att det finns resistenta inslag i det japanska samhället mot vissa tendenser och fenomen i de västerländska samhällena. Om dessa tendenser och inslag är av delvis destruktiv karaktär är det kanske lika naturligt att ställa sig frågan om Japan har funnit lösningar på viktiga problem som att fråga sig vad det är för fel på Japan.

Studier om Japan saknas sannerligen inte, men omvärldens syn på Japan har ändå i huvudsak karaktäriserats av ett betraktelsesätt som säger att landet styrs av krångliga och ogenomträngliga principer, samt drivs av en önskan att breda ut sig på andras bekostnad.

Det behöver inte vara så att Japan är missförstått och enklare än det ter sig. Tvärtom, Japan är verkligen på många sätt ett komplicerat och svårgenomträngligt samhälle. Om någon övergripande slutsats skall dras av de resonemang som följer är det emellertid att man måste vara noga

40 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

med att skilja på uppträdande och uppsåt. Japan är ett land som bjuder på många problem och få egentliga problemlösningar, men det är inte ett land som skapar problem i syfte att undvika sitt internationella ansvar. Om detta ansvar saknas beror det snarare på restriktioner som har skapats av historiska och kulturella betingelser än på någon övergripande nationell strategi att undandra sig ett internationelt ansvar.

Samtidigt är det mot bakgrund av Japans ekonomiska och politiska styrka viktigt att landet inte använder de särskilda betingelserna för sin egen framväxt på ett sätt som kan hota principer och värderingar vilka vi själva inte anser oss villiga att kompromissa kring.

Synen på grundläggande mänskliga rättigheter är ett slående exempel. Japans relativt ljumma intresse för att argumentera för ett stärkande av de mänskliga fri- och rättigheterna i den östasiatiska regionen bottnar dels i medvetenheten om en misstänksamhet mot japanska förmaningar hos de asiatiska grannländerna, dels i en stark tro på den ekonomiska utvecklingens undergörande effekter. Om denna syn på MR-frågornas underordnade betydelse får internationellt gensvar - en utveckling som redan kan skönjas - hotas för oss vitala intressen.

Ett annat exempel är synen på korruption och vissa kriminella aktiviteter. Om traditionen bjuder att man bör se mellan fingrarna på förehavanden som i de flesta samhällen, inklusive det japanska, klassificeras som olagliga, ställs hela den rättsordning som våra samhällen vilar på inför en obehaglig utmaning.

Miljön är ytterligare ett exempel. Japan är inte längre det förorenade land som gjorde sig känt för sina förgiftningsskandaler under 60-talet. Den ekonomiska utvecklingen har följts av synnerligen strikta regler på miljöområdet. Men det har varit en utveckling som har kantats av många förnekanden och försök att nedvärdera katastrofernas innebörd. Levande varelser har i praktiken tjänat som ovetande försöksdockor. Om denna hantering av miljöfrågorna erbjuds som en utvecklingsmodell utgör den ett uppenbart hot. Japan använder i dag sitt bistånd på ett sätt som syftar till att undvika att utvecklingsprojekt påverkar miljön negativt, men den moderna ekonomiska utvecklingen i de asiatiska länderna har å andra sidan tendenser till att följa den tidiga japanska utvecklingsmodellen av att först bygga ekonomiskt välstånd, därefter ta hänsyn till miljön.

Dessa eventuella hot är naturligtvis också beroende av Japans reella inflytande. Ingen förnekar att Japan är en ekonomisk stormakt, men många ställer sig fortfarande tvekande till frågan om landet också är en politisk stormakt. Att Japan under en tid har varit världens största biståndsgivare, att det är världens största fordringsägare och en självklar medlem av G 7 (nu G 8) samt att det har ett av världens största försvarsorgansiationer tycks inte hjälpa, frågan fortsätter att ställas. Troligtvis beror det på att Japan inte uppträder som en traditionell

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 41

 

 

politisk stormakt. Det hotar inte med militära bestraffningsåtgärder. Det går inte emot världsopinionen och spränger kärnladdningar. Det har över huvud taget inga kärnvapen. Det representeras inte av politiker och byråkrater som öppet spelar ut hegemonistiska ambitioner. Forskaren Brian Bridges har kallat Japan den "tveksamma stormakten", men det finns många andra liknande beteckningar.

2 Omvärldens syn på Japan, och tvärtom

För ett land med stormaktsambitioner är det av stor vikt hur omvärlden bedömer dess agerande och förmåga att agera. Den kritik som riktas mot Japan brukar antingen sikta in sig på landets tidigare aggressiva agerande, och varna för ett återupprepande av detta, eller koncentrera sig på dess oförmåga och ovilja att ta ett internationellt ansvar.

Singapores informationsminster George Yong-Boon Yeo säger i en debattartikel 1992 att grannländernas misstankar mot Japan kommer att bestå och att Japan måste "re-asiatisera" sig för att kunna stärka sin position i världen. Om Japan skall spela en global roll måste japansk kultur börja betraktas som en del av en vidare östasiatisk kultur, och rent av en vidare global kultur. Japan har lånat av andra kulturer och självt bidragit med kulturella inslag. För att ett naturligt förhållande mellan Japan och omvärlden skall kunna uppstå måste den japanska kulturen avmystifieras. Världen går mot en "mjuk nationalism" där kulturella band kommer att bli viktigare. Östasien kommer att ha svårt att acceptera ett militärt starkt Japan, men en politisk stormakt inom FN:s ram vore däremot önskvärt, anser Yeo.

Statsmannen, och Singapores förre premiärminister, Lee Kwan Yew, argumenterar å sin sida att Japan har en inre drift att bli "nummer ett" i allt vad det företar sig, och att tillåta Japan att träda in på den fredsbevarande arenan vore liktydigt med "att ge spritfylld choklad till en alkoholist".

Den indonesiske forskaren Jusuf Wanandi skriver att Japan borde kunna bidra till världsordningen på ett sätt som överensstämmer med dess ekonomiska styrka. En förutsättning är dock att Japan behåller sin allians med USA och inte utvecklar en oberoende militär ställning. Dessutom måste Japan ta sitt ansvar för det lidande det orsakade de asiatiska grannländerna under det andra världskriget.

Denna tveksamhet delas inte av Malaysias premiärminister Mohamad Mahathir, som i boken "The Voice of Asia" säger att det är fel att hålla fast vid det gamla. "Det är de nuvarande relationerna som räknas; det finns ingen anledning att fortsätta käbblet över vad som hände för länge sedan. Malaysia fäster större vikt vid om bilaterala relationer är

42 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

friktionsfria och i båda parternas intresse. Vi förväntar oss att Japan skall hjälpa oss och anser att vi också bör hjälpa Japan, med de begränsade resurser vi har."

Av de asiatiska grannländerna är det troligtvis Kina och de båda koreanska staterna som hyser den största misstänksamheten gentemot Japan. Kina har i i stort sett samtliga bilaterala förhandlingar sedan efterkrigstiden gjort hänvisningar till Japans krigsskuld. Premiärminister Li Peng ställde därför till med en smärre sensation när han besökte Tokyo i november 1997 och i sina tal avstod från att nämna något om det gamla. Troligtvis berodde Lis agerande på att den ryske presidenten och premiärminister Hashimoto Ryutaro just hade avslutat ett ovanligt lyckat möte i Krasnojarsk, men gesten noterades med stor tillfredsställelse i Tokyo.

Premiärminister Nakasone Yasuhiro försökte under sin regeringsperiod (1982-87) på olika sätt att få fram en markering från grannländerna att efterkrigstiden var slut. Även om det östasiatiska staterna alltmer kom att acceptera ett mer naturligt förhållande till Japan, onekligen pådrivna av ett generöst japanskt bistånd, är det japanska agerandet under det andra världskriget fortfarande en faktor att ta hänsyn till. Att offentliga japanska ursäkter har uppfattats som halvhjärtade, att det japanska parlamentet inte har kunnat anta en resolution som entydigt fördömer det japanska agerandet, samt det faktum att relativt klara ursäkter från japanska regeringschefers sida omedelbart har följts av avståndstaganden från enskilda parlamentsledamöter, har inte precis hjälpt Japans sak.

Att kriget fortfarande är en faktor i det bilaterala japansk- amerikanska förhållandet går heller inte att förneka. De handelspolitiska tvisterna på åttiotalet skapade mycket hätska stämningar i den amerikanska kongressen med upprepade debattinlägg om Japans attack på Pearl Harbor, i synnerhet efter det att det hade avslöjats att det japanska företaget Toshiba hade varit inblandat i en uppmärksammad försäljning av känslig utrustning till Sovjetunionen 1987. I en artikel i Foreign Affairs (Winter 1991/92) skrev dock statssekreteraren Richard Holbrooke att "det är dags att acceptera Japan som en fullvärdig medlem i världens ledarskap, inte bara på den ekonomiska arenan, utan över hela linjen ("across the board"). Detta kommer troligtvis att bli svårare för européerna än för amerikanarna, med tanke på deras betydigt större brist på förståelse och kommunikation med Japan."

Det går inte att förneka att det finns större expertis om Japan i USA än i Europa, och betydligt större forskningsresurser, men det hindrar inte att den amerikanska administrationen kan göra misstag som baserar sig på okunskap. Ständiga klagomål från amerikansk sida på den japanska marknaden har givit många konkreta resultat, men har också lett till en

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 43

 

 

större ohörsamhet från japansk sida. Denna ohörsamhet har blivit särskilt stark när rena missuppfatttningar har omvandlats till officiell amerikansk politik. Ett av de mest slående exemplen är kanske då president Reagan på fullt allvar i ett tal påstod att utländska företag inte fick annonsera på japanska i japansk press. President Bush's ökända besök i Tokyo i januari 1992, då han lämnade sin utrikesminister hemma och i stället tog med sig en stor affärsmannadelegation för att tala om "jobs, jobs, jobs" var heller inte ett utslag av största visdom. Japanerna fann det mycket opassande för en president att så öppet låna sig till affärsmannaintressen och tog också illa vid sig att sansade argument i det bilaterala förhållandet hade ersatts av hätska utfall på grund av den stundande valkampanjen. Som för att förstärka intrycket av ett misslyckande kräktes den magsjuke och olycklige presidenten i knät på den japanska premiärministern under en officiell välkomstmiddag. Besöket har av ekonomen Kenneth Galbraith betecknats som "kanske den mest katastrofala resan sedan det fjärde korståget" och var knappast byggt på kunskap om hur väl fungerande kommunikationer skulle byggas.

Inte desto mindre ligger Europa onekligen efter, både när det gäller forskning om Japan och fungerande kontakter med landet. Den japanske forskaren Araki Kiyoshi skriver att de japansk-europeiska förhandlingarna om den gemensamma deklarationen om relationerna mellan den Europeiska Gemenskapen och Japan (offentliggjord den 18 juli 1991) avslöjade ett grundläggande gap mellan de båda sidornas sätt att se på varandra: "Det är tråkigt att det fortfarande finns en tendens i Europa att förbise, eller rent av ignorera den politiska och säkerhetspolitiska roll som Japan kan spela. (...) Japan ser Europa som en av pelarna i en framväxande trilateral värld, där samverkande relationer med Europa är av vital betydelse för den internationella ordningen, medan Europa i huvudsak ser Japan som ett ekonomiskt hot, vars tillväxt i politiskt inflytande om möjligt bör undvikas."

Den holländske journalisten Karel van Wolferen brukar räknas som en av de tongivande s.k. revisionisterna i den internationella debatten om Japan. "Revisionismen", till vilken amerikaner som Clyde Prestowitz, Chalmers Johnson och James Fallows sägs ansluta sig (ibland mot sin vilja), argumenterar att Japan verkligen är så annorlunda att normala normer inte kan användas för att beskriva landet och att man gör ett misstag om man förväntar sig att Japan skall anpassa sig till internationella överenskommelser och ändra redan invanda rutiner.

van Wolferen säger bl.a. att amerikanska handelsrepresentanter i åratal har försökt hitta de "rätta personerna att prata med" i Japan eller identifiera grupper med tillgång till "de rätta knapparna". van Wolferens besked är enkelt: "De finns inte". Han argumenterar att det inte finns

44 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

något centrum där det politiska ansvaret kan påträffas. "Det finns inget system för informell makt som är så omfattande som det japanska" och konstitutionen "ignoreras i stort sett" av byråkraterna. Det största hindret för politisk reform i Japan "är troligtvis den japanska pressen", som är monolitisk. Vad de fem största dagstidningarna skriver går knappast att skilja åt och deras rapportering är i det närmaste identisk. Av den anlednigen "finns det ingen allmän opinion" i Japan.

Trots sin mycket kritiska hållning till Japan anser van Wolferen emellertid att Japan inte ägnas den uppmärksamhet det bör. "Japan är idag en av de mest mäktiga politiska entiteterna i världen" och det räcker inte med att den amerikanske presidenten ägnar tre dagar här och tre dagar där för att sköta relationerna med detta land. "Normal diplomati kan endast uppnå begränsade mål i Japan."

Revisionisternas och andras kritik av Japan har lett till en strid ström av japanska debattartiklar som tar Japans ställning. Under 80-talet då många tyckte sig ana slutet på den amerikanska epoken och början på "Pax japonica" var självförtroendet stort i den japanska debatten. Rena revanschistiska argument förekom också, även om de mer sansade synpunkterna hade överhanden. Under 90-talet, då den japanska ekonomins tillväxttakt har bromsats och den amerikanska delvis har återtagit sin ledande ställning, har tonen sänkts.

Enligt en analys av debatten om japanernas syn på Asien, utförd av det japanska utrikesministeriets Asien-avdelning, är den kritik som riktas mot USA och Europa i huvudsak koncentrerad kring filosofiska argument om värderingar och världsuppfattningar. Ett ofta förekommande påstående är att "de vita" fortfarande bär på en överlägsenhetskänsla som inte är särskilt konstruktiv. Den kritik som riktas mot USA sägs samtidigt vara baserad på en insikt om hur oumbärligt det bilaterala samarbetet på det säkerhetspolitiska området är för stabiliteten i Japans närområde. Utrikesministeriet pekar på fyra tendenser i den japanska debatten: För det första, råder en frustration kring den brist på insyn den vanlige japanen har i det politiska systemets funktioner, särskilt efter de senaste årens ideologiska förvirring i parlamentet. För det andra, debatteras "gnisslet" i det japansk- amerikanska förhållandet mer öppet och ärligt än tidigare. För det tredje, tycks en allmän kriskänsla och otålighet sprida sig. För det fjärde, vill debattörerna inte ersätta orienteringen mot väst med en orientering mot Asien. De vill ha både-och.

Det är ingen tvekan om att japanska värderingar har gått igenom en dramatisk förändring om man jämför tiden omedelbart efter kriget med 80- och 90-talen. Dels har det kulturella inflytandet från väst, och framför allt USA, varit massivt, dels har den ekonomiska utvecklingen skapat levnadsförhållanden som de äldre generationerna inte ens kunnat

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 45

 

 

drömma om. Samtidigt med denna gradvisa utveckling har Japan och Förenta staterna hållit varandra på ett märkligt avstånd. Det säkerhetspolitiska samarbetet har fungerat relativt väl, men de handelspolitiska slitningarna har plöjt djupa fåror av misstroende på båda sidor om Stilla havet.

Det finns i Japan onekligen en utbredd känsla av att Japan på grund av de konstitutionella begränsningarna inte tillhör de "normala" nationernas skara. Det händelseförlopp som troligtvis har påverkat de japanska beslutsfattarnas insikt om det gap som finns mellan Japan och omvärlden mest är gulfkriget. Japan bidrog med drygt 13 miljarder dollar till de allierades insatser, men utbetalningen skedde först efter en utdragen debatt i det japanska parlamentet och efter det att landets folkvalda hade konstaterat att det vore ett brott mot konstitutionen att skicka trupp till regionen. Japan bidrog sedermera också med minsvepare till gulfområdet, men de kom i stort sett endast att ha symbolisk betydelse. Till och med medicinsk personal ansågs strida mot konstitutionens anda om de skickades till själva stridsområdet. I kontrast till detta skickade Sydkorea 150 sjukvårdare och Filippinerna 190 läkare och sjuksköterskor. Den japanska regeringen insåg att Japan kunde få problem med den eftertraktade permanenta platsen i FN:s säkerhetsråd om inte landet antog en mer aktiv profil i internationella frågor.

Trots att det japanska bidraget var det fjärde största (efter USA, Saudiarabien och Kuwait) fick Japan utstå frän kritik för att det var "för litet och kom för sent". Den egna, litet skamsna, känslan av oförmåga och omvärldens kritik är något som ständigt återkommer i japansk debatt och som motivering för en aktivare hållning. Troligtvis spelade gulfkriget en avgörande roll för att Japan till slut antog sin särskilda lag om fredsbevarande insatser i juni 1992.

3 Konstitutionen och det japanska försvaret

Den japanska konstitutionen, som trädde i kraft 1947, nämner ingenting om fredsbevarande insatser, men dess berömda artikel nio lyder:

I uppriktig strävan efter en internationell fred som baseras på lag och rättvisa tar det japanska folket för all framtid avstånd från krig som en suverän nationell rättighet och från användandet av våld eller hot om våld som ett sätt att lösa internationella tvister.

För att kunna förverkliga målsättningen i föregående paragraf kommer mark-, sjö-, eller luftstridskrafter aldrig att upprätthållas. Statens rätt till stridsberedskap kommer aldrig att erkännas.

Det dröjde inte många år förrän den japanska regeringen gav artikel nio en vid tolkning. Koreakriget gjorde det opraktiskt med ett avväpnat

46 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

Japan och det kalla kriget gjorde det motiverat med ett relativt starkt Japan. 1952 ombildades den nationella polisreserven till en nationell säkerhetsstyrka och 1954 omvandlades denna i sin tur till de s.k. självförsvarsstyrkorna. Japan har idag ett av världens starkaste försvar, men konstitutionens totala förbud mot innehav av stridskrafter kvarstår. Förenta nationernas stadga har hjälpt den japanska regeringen att göra sin kreativa tolkning, eftersom den erkänner varje nations rätt till självförsvar, och konstitutionen har snarare kommit att tolkas som en värdefull broms på en eventuell remilitarisering än ett verkligt förbud.

När det gäller s.k. kollektivt självförsvar, d.v.s. försvar i samklang med andra nationer och av områden som inte bara är japanskt territorium, har den japanska regeringen antagit betraktelsesättet att Japan visserligen äger denna rätt, men har samtidigt slagit fast att landet inte kan utöva den.

Den japanska konstitutionens bromsande effekter stärktes av införandet av de tre icke-nukleära principerna och de tre principerna för export av krigsmateriel 1967, de "fyra pelarna" för Japans icke-nukleära politik 1968 och av Japans självpåtagna begränsning av försvarsbudgeten till under en procent av BNP. Den senare principen infördes i praktiken under 60-talet, men blev officiell politik i och med antagandet av det nationella försvarsprogrammet 1976.

De tre icke-nukleära principerna innebar att Japan varken skulle äga eller tillverka kärnvapen samt inte heller tillåta införsel av dem på japanskt territorium. De fyra pelarna innebar 1) att Japan skulle lita till det amerikanska kärnvapenparaplyet, 2) upprätthålla de tre icke- nukleära principerna, 3) verka för global nedrustning, samt 4) utveckla kärnkraft för fredlig användning. De tre principerna för vapenexport slog fast att Japan inte skulle exportera krigsmateriel till kommunistländerna, till länder som täcktes av FN-embargon eller till länder som löpte risk att dras in i väpnade konflikter. Miki-regeringen (1974-76) utvidgade dessa principer till att gälla samtliga länder och klassificeringen av krigsmateriel till att också gälla delar som användes i vapnen.

Den japanska konstitutionen har varit utgångspunkten för en stor del av den politiska debatt som har förts i Japan under efterkrigstiden. Under åren 1955-93 styrdes landet av ett parti, det liberaldemokratiska (LDP), som i sitt partiprogram argumenterade för en revidering, medan det huvudsakliga oppositionspartiet, socialistpartiet, inte bara motsatte sig omskrivningar av konstitutionen, utan också var starkt emot det bilaterala försvarssamarbetet med USA och existensen av de s.k. självförsvarsstyrkorna. När LDP förlorade sin majoritet i underhuset i valet 1993 skapades nya förutsättningar för den politiska debatten. Och när LDP och socialistpartiet gick samman i en koalitionsregering 1994 övergav det senare partiet sitt tidigare så principfasta motstånd mot

Ds 1998:34 Japan inför sekelskiftet 47

försvarets uppbyggnad och förutsättningar, inklusive alliansen med USA.

Den största dagstidningen, Yomiuri Shimbun, publicerade i november 1994 ett förslag till revision av konstitutionen, men möttes av en kompakt tystnad i de andra tidningarna. Dels ville de inte diskutera ett förslag som hade lagts fram av en konkurrent, dels ansågs Japan ännu inte vara moget för detta steg. Förslaget var i sig inte särskilt radikalt, men att ändra i konstitutionen jämförs fortfarande med att dra korken ur en flaska. Man vet aldrig vilken ande som döljer sig i det slutna kärlet.

Om och när Japan skriver om sin konstitution är det emellertid troligt att omskrivningen av artikel nio ligger ganska nära tidningen Yomiuri Shimbuns förslag:

I uppriktig strävan efter en internationell fred baserad på lag och rättvisa, kommer det japanska folket aldrig att erkänna kriget som en suverän nationell rättighet eller användningen av våld som ett medel att lösa internationella tvister. I strävan efter att eliminera inhumana och icke-diskriminerande massförstörelsevapen kommer Japan inte att tillverka, äga eller använda sådana vapen.

Japan skall ha en självförsvarsorganisation för att skydda sin fred och sitt oberoende, samt för att bibehålla sin säkerhet. Premiärministern skall ha det högsta befälet över självförsvarsorganisationen. Folket skall inte tvingas till att delta i självförsvarets organisation.

Vad en omskrivning av detta slag skulle möjliggöra vore ett aktivare deltagande av japansk trupp i fredsbevarande insatser, men också en självständigare roll i upprätthållandet av stabiliteten i den egna regionen, särskilt om de amerikanska styrkorna drogs bort eller starkt reducerades. Att skriva om konstitutionen idag skulle troligtvis inbjuda till kraftfull kritik från grannländerna, framför allt från Kina och de båda koreanska staterna - och därmed i själva verket bidra till ett instabilare säkerhetspolitiskt klimat - men en omskrivning som följde på verklig avspänning och fred på den koreanska halvön och en utvecklad multilateral struktur för säkerhetspolitiska och försvarspolitiska samtal i hela regionen, skulle vara realistisk.

En stor militärbudget är naturligtvis inte detsamma som militär kraft och det finns många som anser det japanska försvaret endast är ett högteknologiskt luftslott, som inte skulle kunna hota grannländerna ens om de konstitutionella begränsningarna togs bort. Det motstånd Japan skulle möta vore inte heller detsamma som det som fanns, eller rättare sagt inte fanns, på trettio- och fyrtiotalen. Kinas försvar är kanske i behov av modernisering, men det är en kärnvapenmakt med långdistansmissiler och det har en stående armé som skulle verka omedelbart avskräckande på japanska tankar om en ny invasion. Taiwans försvar är avsett att avvärja en kinesisk invasion, men skulle

48 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

inte ha några svårigheter att möta en japansk. Det sydkoreanska försvaret är högeffektivt och starkt. En konflikt mellan Japan och Sydkorea skulle med största säkerhet inte utfalla till Japans fördel. ASEAN-länderna har relativt starka försvarsorganisationer. Därtill kommer att alla parter har det andra världskriget i relativt färskt minne.

Till detta skall läggas att det japanska samhället är demokratiskt, att några revanschistiska stämningar inte existerar, att den egna försvarsmakten har låg status, och ses på med relativ misstro från allmänhetens sida, samt att den japanska regeringen inte driver en politik som är avsedd att ta några risker i förhållande till sina grannländer. Det japanska försvaret är också beskuret av att träningen måste ske under begränsade former. Flygvapnet kan exempelvis inte träna simulerade luftstrider över japanskt landterritorium, utan är hänvisat till områden som ligger många mil från kusterna.

I Foreign Affairs, våren 1992, skriver förre amerikanske biträdande statssekreteraren för försvarsfrågor, Ellen Frost, och förre vitahuschefen och senatorn, Howard Baker, att "om nuvarande tendens håller i sig finns det en mycket liten möjlighet att Japan utvecklas till en stor militärmakt".

Den välkände amerikanske professorn Chalmers Johnson betraktar detta uttalande med illa dolt förakt: "Jag har svårt att tänka mig en generalisering om japansk-amerikanska relationer som är så felaktig. Det är just precis om 'nuvarande tendens håller i sig' som Japan inte kommer att ha något annat val än att bli en stor militärmakt." Johnson motiverar sin ståndpunkt med ett växande amerikanskt beroende av japanska högteknologiska produkter och att Japan kommer att utveckla en "teknonationalism" som svar på den hittillsvarande amerikanska dominansen..

Utan tvekan överdriver Johnson den japanska förmågan att gå sin egen väg, men å andra sidan har den japanska industrin hög potential när det gäller produktion av egen krigsmateriel. Enligt den säkerhetspolitiske forskaren Andrew K. Hanami har Japans hela industrikomplex i någon form engagerats i försvarsproduktionen. Endast 10 procent av all försvarsmateriel kommer från utländska källor, inklusive de amerikanska, och närmare 20 procent av Japans FoU inom den privata sektorn ägnas å militära projekt. Genom dual-use-teknologier och det faktum att japanska vapen är snävt definierade är Japans vapenexport liten, men en amerikansk studie har enligt Hanami räknat ut att om man vidgar definitionen av av vapenexporten och också tar med dual-use- produkter exporterade Japan trots sitt förbud vapen för 211 miljarder USD år 1986. USA har enligt Hanami blivit beroende av japanska dual- use-produkter för viktiga komponenter, bl.a. tranistsorer, "gallium arsenide chips" och precisionsoptik. Utvecklingen av det gemensamma

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 49

 

 

japansk-amerikanska stridsplanet FS-X ("Fighter Support- Experimental") har också visat hur känsligt detta beroende är.

FS-X var avsett att bli det japanska försvarets sjöattackflygplan för 90-talet. Eftersom inget existerande flygplan ansågs fylla de krav på prestanda som man hade satt upp blev det japanska flygvapnets rekommendation att Japan skulle konstruera ett nytt, eget flygplan. Reaktionen blev dock omedelbart negativ i USA. Dels kom beslutet i ett känsligt skede av diskussionerna om handelsbalansen, dels ville den amerikanska regeringen inte att Japan skulle sätta upp en ny militär flygplansindustri, som knappast kunde få tillräcklig avsättning för sina produkter i Japan, utan troligtvis även skulle börja exportera och bli konkurrent till den amerikanska industrin. Även andra grenar av vapenindustrin i Japan skulle som en följdverkan kunna frisläppas från förbudet mot vapenexport. Resultatet blev till slut en kompromiss, enligt vilken det amerikanska F-16 skulle bilda underlag för en gemensamt utvecklad ny typ.

Möjligheten för Japans försvarsindustri att utvecklas till en position som kan hota den amerikanska industrin, eller ens binda den i ett beroende som kan utnyttjas politiskt för egna syften bör naturligtvis inte förringas, men skall heller inte överdrivas. Som de amerikanska reaktionerna på FS-X-projektet just visar är känsligheten stor inför vad Japan företar sig (motsvarande känslighet har inte visats det svenska JAS-projektet), men som de japanska reaktionerna på de amerikanska reaktionerna visar är Japan emellertid inte berett att driva att driva ett projekt så långt att det hotar den bilaterala alliansen.

En faktor som också måste tas med i bedömningen av hur Japan kommer att utveckla sig i framtiden är, som Harvard-professorn Ezra Vogel påpekar, att ny teknologi har gjort geopolitiska överväganden mer eller mindre meningslösa. Att skaffa sig råvaror och marknader genom militär ockupation är "i bästa fall en avlägsen möjlighet". Japan har helt enkelt inte samma behov av att hota sina grannländer som tidigare och det kan inte höja sin egen säkerhet genom ockupation av grannländer, endast äventyra den.

4 Japan och USA

Sedan slutet av sextiotalet har de handelspolitiska frågorna alltid funnits som ett tvisteämne i de bilaterala relationerna mellan Japan och USA. Under sjuttio- och åttiotalen var de handelspolitiska dispyterna så infekterade att de t.o.m. riskerade att negativt påverka det bilaterala säkerhetsavtalet, men etablerandet av världshandelsorganisationen WTO och Japans allt större beredvillighet att använda denna organsiations

50 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

tvistlösningsmekanism gav Japan ett starkare skydd mot unilaterala handelssanktioner från USA:s sida. Under 90-talet har enskilda dispyter under alla händelser inte haft samma explosivitet som tidigare.

I ett tal som utrikesminister James Baker höll i Tokyo den 11 november 1991 gjorde den amerikanska regeringen en markering som skulle kunna ses som startskottet för en ny amerikansk, och japansk, syn på Japans internationella roll:

"Vi inser att Japans ledare, och dess folk, nu brottas med en svår anpassning av Japans roll i världen. Ni börjar nu till fullo inse era nationella möjligheter - och ert ansvar - runt om på detta klot. Er 'checkhäftesdiplomati', precis som vår tidigare 'dollardiplomati' är helt tydligt för snäv. Gulfkriget kan komma att bli vändpunkten i denna transformation. Vi inser svårigheten av att uppnå konsensus kring en säkerhetspolitisk utmaning i vad som kan uppfattas som ett fjärran land. Vi uppskattar Japans generösa finansiella bidrag till de allierades insatser. Och vi vet vilken betydelse de japanska minsveparna spelade i de svåra vattnen i Persiska gulfen."

Baker skrev i en artikel i Foreign Affairs ungefär samtidigt att det behövdes tre pelare för en stabil och välmående stillahavsregion: 1) en ram för ekonomins integration, 2) demokratisering, 3) en ny försvarsstruktur som reflekterar regionens olika säkerhetspolitiska vinklar.

Under 90-talet har det på både japansk och amerikansk sida diskuterats hur den bilaterala alliansen bättre skall kunna anpassas till den verklighet som råder efter Sovjetunionens kollaps. Att kalla det japansk-amerikanska försvarssamarbetet allians är dock i sig en väsentlig utveckling och inte ens under det kalla krigets kyligaste dagar var det självklart hur långt de japanska insatserna vid händelse av väpnad konflikt i Japans närområde skulle kunna sträcka sig. Så sent som i början av 80-talet var ordet allians tabu i den inrikespolitiska debatten i Japan. Premiärminister Nakasone var den som först fick termen accepterad, och trots starka protester i parlamentet mot det självklara sätt han använde uttrycket tog det inte lång tid förrän begreppet var allmänt accepterat.

Idag har försvarssamarbetet inträtt i en ny fas. Det kalla kriget är i stort sett över. Hotet från Sovjetunionen är borta. Den inrikespolitiska konfrontationen mellan konservativa och socialistiska ideologier har också gått till historien och ingen har på allvar lyckats presentera ett seriöst alternativ till det bilaterala säkerhetsavtalet. Några amerikanska marinsoldaters otäcka våldtäkt på en 12-årig flicka på Okinawa i september 1995 hotade momentärt delar av försvarssamarbetet. Protesterna blev högljudda och många röster höjdes för att de amerikanska trupperna skulle bort från Okinawa. Men våldtäkten utlöste

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 51

 

 

en reaktion som i första hand var föranledd av den osedvanligt stora börda just Okinawa-prefekturen tvingas bära för att hålla de amerikanska trupperna i landet. Av ca 45.000 amerikanska soldater Japan finns hälften på Okinawa och en stor del av dessa är de insatsberedda marinsoldaterna. Närmare tre fjärdedelar av alla amerikanska faciliteter finns koncentrerade till Okinawa, som lider av dilemmat att socialt drabbas av soldaternas närvaro samtidigt som baserna är en viktig del av den lokala ekonomiska strukturen. Överenskommelser har nu gjorts om att relokalisera vissa anläggningar, bl.a. flygbasen Futenma, vars starter och landningar dygnet runt mitt i en stadsmiljö har föranlett ständiga klagomål, samt att genomföra övningar med skarp ammunition på andra håll. Att dra tillbaka de amerikanska trupperna, eller stänga baserna är emellertid inte aktuellt, åtminstone inte så länge fred saknas på den koreanska halvön.

Genom Japans ekonomiska bidrag till de amerikanska baserna är det också billigare för de amerikanska skattebetalarna att ha sina trupper i Japan än på baser i USA. Detta framhöll den amerikanske överbefälhavaren Colin Powell 1993 när han skulle motivera den amerikanska militära närvaron i regionen och det har påpekats av andra gång efter annan.

Den politiska krisen på den koreanska halvön i början av 90-talet, Nordkoreas hot om utträde ur IAEA och NPT 1993 och dess hotfulla språkbruk och agerande fram till KEDO-överenskommelsen i oktober 1994 skapade ett verkligt krismedvetande hos de japanska och amerikanska beslutsfattarna. Skulle ett krig ha utbrutit hade de amerikanska trupperna i Japan omedelbart dragits in i striderna och såväl den japanska konstitutionen, med sina begränsingar, som övrig lagstiftning skulle ha tvingats sättas ur spel. Amerikansk trupp hade nämligen behövt använda civila japanska faciliteter, fordon och fartyg m.m. för transport av de amerikanska trupperna. Någon tillåtelse för detta fanns inte i japansk lag. Det blev helt uppenbart att försvarssamarbetet, som under det kalla kriget i första hand var avsett för en storkonflikt med Sovjetunionen, inte var anpassat till en isolerad konflikt på den koreanska halvön.

I februari 1995 publicerade det amerikanska försvarsdepartementet rapporten "United States Security Strategy for the East Asia-Pacific region", i vilken det bekräftades att USA tänkte hålla 100,000 man stationerade i Östasien. Närmare hälften av dessa skulle finnas i Japan och ca 36,000 i Sydkorea. Bekräftelsen, även kallad Nye-initiativet efter statssekreteraren i det amerikanska försvarsdepartementet Joseph Nye, tjänade som ett erkännande av de japanska ekonomiska bidragens betydelse för basernas upprätthållande, men kanske ännu mera för betydelsen av det strategiska innehållet i de bilaterala förbindelserna.

52 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

Japan och USA hade gått igenom många år av bilaterala handelstvister och Nye-initiativet blev på sätt och vis en vändpunkt som tonade ned dessa konflikters betydelse.

I november 1995 offentliggjorde Japan sitt nya försvarsprogram. De nya riktlinjerna övergav principen om att Japan "skall slå tillbaka en begränsad aggression i mindre skala, i princip utan hjälp utifrån" och ersatte den med konceptet "lämpligt samarbete med Förenta staterna för att slå tillbaka aggressioner på tidigast möjliga stadium". I april 1996 offentliggjorde premiärminister Hashimoto och president Clinton en "säkerhetspolitisk deklaration" där man talade om nya dimensioner för det bilaterala försvarssamarbetet. Större tonvikt skulle läggas på det bilaterala säkerhetsavtalets artikel VI, som talade om ansvaret för stabiliteten i "Fjärran Östern", än på artikel V, som var mer inriktad på försvaret av de japanska öarna.

I augusti 1997 offentliggjorde Japan och USA så nya riktlinjer för det bilaterala försvarssamarbetet. Riktlinjerna specificerade hur Japan skulle samarbeta i händelse av konflikt, men var särskilt betydelsefulla i sin betoning av Japans och USA:s gemensamma ansvar för den regionala stabiliteten. Riktlinjerna går dock som en katt kring het gröt runt det stora säkerhetspolitiska bekymret i Östasien, Kina, som inte nämns vid namn.

Den försvarspolitiske forskaren Hashimoto Motohide pekar på fem viktiga skäl till den japansk-amerikanska försvarsalliansen: 1) Japan och USA delar samma syn på vikten av stabilitet för att undvika regionala konflikter, 2) det ömsesidiga ekonomiska beroendet gör det väsentligt att fungera som en helhet, i vilken ett försvarssamarbete naturligen ingår, 3) för Japan att gå sin egen väg vore dumt ur ekonomisk synvinkel och det värsta tänkbara scenariot ur säkerhetssynpunkt, 4) med tanke på kostnadseffektiviteten är det bättre för den amerikanska regeringen att ha trupper stationerade i Japan än i USA, 5) Asien saknar ett kollektivt säkerhetsarrangemang.

Richard Holbrooke understryker att ett tillbakadragande av de amerikanska trupperna i Japan skulle inverka menligt på stämningarna i de bilaterala relationerna och inte vara i någon stats intresse. Som svar på konstanta amerikanska påtryckningar sedan mitten av 70-talet bidrar Japan numera med över 3 miljarder USD per år till den amerikanska militära närvaron. Detta är enligt Holbrooke ett resultat av insikten om den stora generositet som Förenta staterna har visat Japan och förståelsen för att tillgången till den stora amerikanska marknaden inte kan ske utan reciprocitet. Holbrooke varnar dock för att Japans relativa betydelse för Förenta staterna kan komma att öka i takt med att Washingtons relativa betydelse för Tokyo minskar. Både sidor behöver, enligt Holbrooke, ändra de attityder som har varit djupt inristade i de

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 53

 

 

båda parternas nationella undermedvetna under det halvsekel som har gått sedan attacken på Pearl Harbor den 7 december 1941.

Behovet av en försvarsallians mellan Japan och USA kritiseras däremot kraftfullt av Chalmers Johnson, som i många debattartiklar har krävt att USA skall ta hem sina stationära trupper från regionen. USA försvarar idag ett land som det mer och mer hamnar i skuld till, resonerar han. Tre incidenter visade redan 1987 hur maktspositionerna i världen hade förändrats. Den första, Toshiba Machine Company- incidenten, då Japan exporterade känslig utrustning till sovjetiska marinen, visade att Japan varken respekterade internationella överenskommelser eller det bilaterala försvarssamarbetet med USA.

Den andra, inträffade under kriget mellan Iran och Irak, då Japan såg sig förhindrat att göra insatser för att hålla sjöfarten i gulfen öppen, trots sitt beroende av olja från regionen. I stället förklarade den japanska regeringen att man skulle betala 10 miljarder USD för att förbättra navigationssystemen i länderna runt gulfen. Johnson resonerar att Japan inte kan fortsätta att vara en "free-rider" när det gäller de svåra internationella politiska besluten. Den tredje incidenten var börskraschen ("Black Monday") den 19 oktober. Enligt Johnson var en av anledningarna till kraschen att USA stod i skuld till en icke ansvarstagande nation som Japan, som "endast" betalade 20 miljarder USD till sitt försvar, medan USA tvingades finansiera ett försvar med globalt ansvar som kostade 289 miljarder.

Johnson befinner sig i minoritet med sina åsikter, som snarare syns föranledda av Japans handelspolitiska metoder och inte tar tillräcklig hänsyn till de allvarliga effekter ett omedelbart amerikanskt trupptillbakadragande skulle få. Alternativet, en trolig japansk-kinesisk kapprustning skulle knappast vara i USA:s intresse.

Det är naturligtvis rimligt att anta att såväl den inhemska amerikanska opinionen som den japanska kommer att presentera starka krav på ett amerikanskt trupptillbakadragande när väl konflikten på den koreanska halvön har nått någon form av lösning, men att säga upp det bilaterala säkerhetsavtalet, som förutsätter amerikansk truppnärvaro i Japan, så länge konflikten är olöst skulle skapa fler konflikter än det löste.

5 Japan och Kina

Den amerikanska militära närvaron i Östasien motiveras idag inte bara av hotet från Nordkorea, behovet av att hålla Japan inom ramar som grannländerna kan acceptera, det amerikanska behovet av en flottbas i västra Stilla havet för sjunde flottan och behovet av baser för

54 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

marinsoldater som skall sättas in i aktioner på andra håll i Asien. Ett starkt skäl är också den stabiliserande inverkan närvaron har på förhållandet mellan Japan och Kina.

Ur japansk synvinkel är det kinesiska hotet långsiktigt, men det är inget invasionshot. Hotet, såsom det brukar formlueras av japanska tjänstemän och forskare, ligger snarare i att den kinesiska regeringen förlorar kontrollen över landet, eller delar av landet, och att strider uppstår mellan olika landsändar eller sociala grupper. Detta skulle skapa flyktingströmmar och oro i hela regionen och det skulle lätt kunna dra in grannländerna i skärmytslingar som skulle bli svåra att kontrollera. Om Taiwan angreps eller såg sig tvunget att slå tillbaka ett angrepp skulle Japan vara tvunget att reagera i någon form, vilket i sin tur skulle verka provocerande på regeringen i Peking, som i sin tur skulle bidra till ytterligare provokationer, som Tokyo skulle tvingas reagera på. O.s.v.

Hotet är också av nationalistisk karaktär. En utveckling som innebär att den kinesiska ledningen ersätter den marxist-leninistiska ideologin med en nationalistiskt färgad autokrati är också fullt möjlig. Denna utveckling skulle kunna underlätta en återförening mellan Taiwan och fastlandet, men också ge territorialtvisten om Senkaku-öarna (Diaoyutai) en obehaglig explosivitet. Sinologen Michel Oksenberg säger att såväl Tokyo som Washington under historiens gång har underskattat styrkan i den kinesiska nationalismen och att nationalistiska ledare i Kina vid ett flertal tillfällen har visat att de är beredda att stå ut med stora skador på sitt förhållande till omvärlden för att hämnas vad som uppfattas som oförrätter.

I det kinesiska hotet ligger också ett element där Kina tvingar ASEAN-länderna och Korea till undergivenhet, ett slags "finlandisering" av Östasien, vilket i sin tur skulle kunna skapa en känsla av isolering i Japan. När ordet "Japan-passing" används som ersättning för "Japan- bashing", d.v.s. när investerare och affärsmän helt enkelt säger sig vilja undvika den svåra japanska marknaden för att i stället koncentrera sig på den kinesiska, framstår detta som ett reellt hot i japanska ögon.

Det japanska förhållandet till Kina har emellertid utvecklats i positiv riktning under 90-talet. Den japanska regeringen reagerade relativt tystlåtet på Tiananmen-massakern 1989 och den japanska premiärministern, Kaifu Toshiki, var den förste ledaren i väst som gjorde ett officiellt besök i Kina efter massakern. Han använde besöket i augusti 1991 till att understryka behovet av reformer, även på MR-området, och en politik som karaktäriserades av öppenhet. Han underströk också att Kina måste involveras positivt i vapenkontroll och nedrustning. Enligt den japanske forskaren och diplomaten Araki Kiyoshi var detta besök avgörande för att Kina utan villkor beslöt sig för att acceptera NPT.

Vid G 7-mötet i Houston i juli 1990 fick Kaifu G 7:s godkännande att

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 55

 

 

återuppta de japanska yen-lånen till Kina, och det japanska besöket tjänade som ett sätt för Kina att återgå till reformpolitiken utan större ansiktsförlust.

Det finns emellertid de i Japan som också ser en eventuell upplösning av Kina som ett tillfälle att förstärka de japanska positionerna. Chefen för det japanska Institutet för Energi och Ekonomi, Fukuda Kazuya, säger att det är fullt möjligt att den kinesiska centralregeringen förlorar kontrollen över landet om de ekonomiska förhållandena försämras. Vid en sådan situation bör Japan enligt Fukuda utöva sitt inflytande genom att rikta sitt bistånd och sina investeringar till Manchuriet, en region med vilken Japan har historiska band och en region som dessutom har stora brister i infrastrukturen. Även utan en splittring av Kina i olika maktcentra skulle ett riktat bistånd öka Japans inflytande på ett önskvärt sätt och Manchuriets potential som knutpunkt för transporterna i regionen skulle kunna utvecklas, anser Fukuda.

Japan har alltid varit känsligt för Kinas kärnvapeninnehav och provsprängningarna har skapat starka reaktioner i Tokyo. 1995 fryste Japan t.o.m. sitt gåvobistånd i protest. Den kinesiska marknadens storlek, effekterna av social oro i Kina och Japans energibehov är emellertid några faktorer som i praktiken också gör Japan relativt undergivet.

6 Japan och de koreanska staterna

Japans ockupation och annektering av Korea 1910-45 har satt i det närmaste outplånliga spår i det koreanska medvetandet. Misstänksamheten mot Japan är stor i båda de koreanska staterna och om det är någonting de två staterna kan komma överens om är det synen på Japan. Förhållandet till Sydkorea normaliserades först 1965 och några diplomatiska förbindelser med Nordkorea har ännu inte upprättats. Japan var dock en av de grundande medlemmarna i KEDO (Korean Peninsula Energy Development Organization) 1994 och samarbetet med Sydkorea i detta och andra fora flyter relativt smärtfritt.

Japan och Sydkorea liknar varandra på många sätt. Samhällets betoning på hierarki, synen på kvinnans roll, utbildningssystemen och de byråkratiska strukturerna är alla snarlika. Buddhismens och naturrreligionernas roller, det konfucianska arvet, förhistorien och historien binder också samman länderna. Ändå är avståndet stort. Något samarbete som kan liknas vid det nordiska finns inte och kommer inte att finnas inom en överskådlig framtid. Tyvärr påminner också problemen om varandra. Korruption, politikens personfixering,

56 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

gangsterorganisationers inflytande och icke-tariffära handelshinder är uppenbara problem i såväl Japan som Sydkorea.

Mellan Japan och Sydkorea finns fortfarande besvärliga bilaterala tvister. Takeshima-öarna (Tokdo på koreanska) kontrolleras av Sydkorea, men båda stater gör anspråk på dem. Detta leder i sin tur till att frågorna om fiskerättigheter och territorialgränser kompliceras. I båda länder finns nationalistiska påtrycknings-grupper och ingen av regeringarna har i praktiken något utrymme för att överge sina territoriella anspråk. I januari 1998 sade den japanska regeringen upp det bilaterala fiskeavtalet från 1980, i vilket båda staterna frivilligt begränsade fisket i varandras närhet. Japans beslut sades vara en reaktion på att de fiskeförhandlingar som pågått i två års tid inte hade lett någonvart på grund av territorialfrågan. Som en reaktion på Japans beslut förklarade den koreanska regeringen i sin tur upprört att koreanska fiskebåtar omedelbart skulle börja fiska i japanska vatten, trots att avtalet fortsätter att gälla ett helt år efter uppsägningen.

Såväl det bilaterala handelsutbytet som investeringar i båda riktningarna ökar emellertid och historiens bittra erfarenheter minskar sakta men säkert i betydelse. På det försvarspolitiska området är relationerna goda (inte minst tack vare att båda länderna är beroende av den amerikanska militära närvaron) och turistutbytet ökar. Valet av Kim Dae Jung som Sydkoreas nye president har mottagits positivt i Japan och skapat förhoppningar om ett nytt samarbetsklimat.

Japans förhållande till Nordkorea är inte bara ett förhållande mellan två stater som står politiskt mycket långt ifrån varandra. Det kompliceras i hög grad av den stora koreanska kolonin i Japan. Av mellan 600-700.000 personer av koreanskt ursprung i Japan har ca 200.000 personer nära band till släktingar i Nordkorea. Japan torde vara det enda land i världen förutom Nordkorea där skolor undervisar elever i den nordkoreanska ideologin. Ett nordkoreanskt skolsystem, från kindergarten till gymnasium, finns i Japan, med koncentration till Kansai-området (Osaka, Kobe, Kyoto, Nara).

Under den politiska krisen 1994 spred sig alarmistiska stämningar i det japanska samhället. Om ett krig hade utlösts på den koreanska halvön fruktade man på japansk sida att nordkoreanska terroristceller i Japan skulle ges order om att angripa Japans sårbara punkter. Vansinnessekten Aum Shinrikyôs terrordåd i Tokyos tunnelbana i mars 1995 visade med all önskvärd tydlighet hur lätt det gick att ställa till oreda i ett öppet japanskt samhälle. Flera misstänkta kidnappningsfall utreds också av den japanska polisen och många pekar anklagande fingrar mot Nordkorea. Ubåtsincidenten i Sydkorea gav misstankarna om infiltrering och kidnappningar ökat bränsle.

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 57

 

 

Normaliseringssamtal pågår emellertid och vid ett japanskt politikerbesök i Pyongyang i november 1997 gick den nordkoreanska sidan för första gången med på att utreda anklagelserna om kidnappningar. Åtgärden var inte detsamma som ett medgivande, men var väsentligt i den meningen att det öppnade dörren för konkreta förhandlingar. De tidigare normaliseringssamtalen mellan Japan och Nordkorea avbröts i november 1992 av Nordkorea efter det att Japan insisterat på att kidnappningarna skulle finnas på agendan.

Politikerbesöken har fortsatt under 1998 och i mars diskuterades upprättandet av ett japanskt samarbetskontor i Pyongyang. Kontoret skulle emellertid representera det liberaldemokratiska partiet och inte den japanska regeringen.

Japan har inte bidragit särskilt aktivt med livsmedelsbistånd till Nordkorea och den japanska regeringen har argumenterat att leveranser utöver de första 500,000 tonnen spannmål är beroende av nordkoreanska förändringar i positiv riktning, inte av nytänkande på japansk sida.

En naturlig fråga är vilket intresse Japan har av ett återförenat Korea. Oavsett om Japan skulle betala ekonomisk kompensation till Nordkorea för den tidigare kolonialiseringen, på samma sätt som man betalade kompensation till Sydkorea i samband med normaliseringen 1965, är det troligt att Japan skulle behöva ställa stora krediter till förfogande efter en återförening. Detta skulle kunna göra det svårare för Japan att genomföra sin normala biståndspolitik och naturligtvis också innehålla starka krav på omfattande gåvoelement. Den japanska aggressionen utpekas trots allt som den egentliga orsaken till Koreas splittring.

Vidare var en av anledningarna till det japansk-kinesiska kriget 1894- 5 att Korea av japanska statsmän uppfattades som "en dolk i Japans midja". Den koreanska halvöns geografiska närhet ansågs hotande så länge halvön inte styrdes av en vänskapligt sinnad regim, d.v.s. en av Japan kontrollerad regim. Om ett återförenat Korea skulle anta en politik som var antagonistiskt inriktad och konkurrera med Japan såväl ekonomiskt som regionalpolitiskt skulle "dolkteorin" kunna få förnyat utrymme att växa i.

Ett återförenat Korea skulle också av historiska skäl snarare söka ett samarbete med Kina än med Japan. Viktiga marknadsandelar skulle kunna gå till spillo och Japans röst i regionen skulle relativt sett minska i betydelse.

Det finns naturligtvis också forskare som inte tror på några återuppgrävda dolkar, utan ser de framtida relationerna mellan Japan och Korea i ett mer optimistiskt ljus. Professor Charles F. Doran tror att Japan trots allt hellre ser ett förenat, demokratiskt Korea än en halvö som är uppsplittrad på två stater som när som helst kan hamna i krig

58 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

med varandra. "Uppdelningen av Korea är farlig, och Japan tycker inte om fara."

7 Japan och Ryssland

Redan 1989 kom Japan och Sovjetunionen överens om att utveckla förbindelserna på "ett balanserat sätt". Ett antal arbetsgrupper skapades, inklusive en som hade till uppgift att diskutera frågan om ett fredsavtal. Båda sidor bekräftade att det huvudsakliga bilaterala tvisteämnet var frågan om "territoriell avgränsning" vid "de fyra" omstridda öarna. Detta var första gången de sovjetiska myndigheterna satte detta på print. Man kom också överens att gemensamt främja "perestroijka" och att Japan skulle ge Sovjetunionen teknisk assistans till sina reformansträngningar på det ekonomiska området. I sitt tal till FN:s generalförsamling den 24 september 1991 presenterade den japanske utrikesministern fem principer för hur det nya förhållandet till Sovjetunionen skulle hanteras: 1) stöd till Sovjetunionens reformansträngningar, 2) stärkande av det direkta samarbetet med republikerna, särskilt den ryska republiken, 3) Japan skulle verka för att Sovjetunionen kunde accepteras som ekonomisk partner i stillahavsregionen, 4) stöd till Sovjetunionens kontakter med internationella ekonomiska organisationer, 5) ett fredsavtal baserat på "lag och rättvisa"skulle upprättas genom att lösa territorialfrågan.

Mötet mellan premiärminister Hashimoto och president Jeltsin i Krasnojarsk i november 1997 var av stor historisk betydelse. Det kom att bekräfta att den s.k. Tokyo-deklarationen från 1993 skulle ligga till grund för en lösning av territorialfrågan, d.v.s. att "lag och rättvisa" skulle vara avgörande för frågans lösning, samt fastställde också målsättningen att ett fredsavtal skulle vara klart till år 2000. (Enligt den japanska tolkningen bekräftar Tokyo-deklarationen att ett fredsavtal inte kan slutas om inte en permanent lösning på territorialfrågan hittas). Jeltsin förvånade såväl den japanska delegationen som sina egna tjänstemän med sitt plötsliga förslag, men stämningen i Krasnojarsk påverkade relationerna i mycket positiv riktning och japanska UD- tjänstemän sade sig för första gången sedan det rysk-japanska kriget (1904-5) kunna umgås med sina ryska kolleger som just kolleger. Av stor psykologisk betydelse var också Jeltsins uttalande vid toppmötet i Denver den 26 juni 1997, att Ryssland hade avfört Japan som mål för sina kärnvapenbärande missiler.

De s.k. norra territoriernas strategiska betydelse har minskat drastiskt efter Sovjetunionens sönderfall och den ryska stillahavsflottans relativa degenerering. På mitten av 70-talet utvecklade Sovjetunionen en s.k.

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 59

 

 

bastion-strategi för sina flottstyrkor i Barents hav och Ochotska havet. Sôya-sundet mellan öarna Hokkaidô och Sakhalin var av stor vikt för denna strategi, eftersom den var beroende av att stationera ubåtar med ballistiska missiler nära de egna kusterna, där de kunde skyddas av ytfartyg, attack-ubåtar och flyg. USA:s och Japans motdrag blev att anta en strategi som syftade till att blockera de sovjetiska sjöfartslederna mellan Vladivostok och Ochotska havet vid Sôya- och Tsugaru-sunden genom en kombination av attacker utförda av den amerikanska stillahavsflottan och flygförband vid Misawa-basen i norra Japan.

Ett viktigt problem i de bilaterala relationerna har varit Sovjetunionens resp. Rysslands dumpning av nukleärt avfall i Japanska sjön. Enligt Tokyo-professorn Yamanouchi Yasuhide har dumpning i arktiska vatten, inklusive Ochotska havet, skett ända sedan femtiotalet. Enligt den s.k. Jablokov-rapporten ("Fakta och problem rörande hantering av radioaktivt avfall i hav som gränsar till den Ryska federationen", februari 1993) dumpade den ryska stillahavsflottan radioaktivt avfall vid sex tillfällen bara 1992. Rapporten sade också att det hade inträffat en explosion i närheten av Vladivostok när misstag gjordes vid bränslebyte i en kärndriven ubåt 1985. Dumpningen blev särskilt upmärksammad i Japan när president Jeltsin besökte Tokyo i oktober 1993, eftersom han lovade att dumpning aldrig mer skulle ske i Japanska sjön och just detta inträffade några dagar senare. 1994 kom Japan och Ryssland i alla fall överens om att bygga en bearbetningsanläggning för radioaktivt flytande avfall med japanskt finansiellt stöd (2,5 miljarder yen).

De olika bilaterala kommittéerna som Japan och Ryssland har upprättat för att lösa de bilaterala problemen kommer efter Krasnojarsk att få en delvis annorlunda utformning och Japan har förklarat att det kommer att aktivt investera i Ryssland, fr.a. i infrastrukturella projekt, i syfte att lägga grunden till ett nytt förhållande. Det försiktiga närmande som påbörjades av Gorbatjov har nu fått helt andra dimensioner och om inrikespolitiska skäl inte hindrar det ryska ledarskapet från att infria ingångna överenskommelser kommer Japan, för att låna ett uttryckssätt som använts av journalisten och forskaren Funabashi Yoichi, för första gången i historien att vara fritt från ett säkerhetspolitiskt hot från norr, vare sig man talar om ett "outtalat, ideologiskt eller militärt" hot.

8 Japan och Sydostasien

Vändpunkten i Japans relationer till den sydostasiatiska regionen efter kriget kom i samband med de våldsamma protesterna mot den besökande japanske premiärminstern Tanaka Kakuei i Bangkok och Jakarta 1974.

60 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

Efter detta besök satsade Japan kraftfullt på såväl biståndsinsatser som utbildningsprogram och informationsinsatser.

Den ökade uppmärksamhet som riktades mot regionen utmynnade i den s.k. Fukuda-doktrinen, som lanserades under ett besök av premiärminister Fukuda Takeo i augusti 1977 och som innebar att Japan avsade sig en militär roll i regionen och i stället lovade omfattande ekonomisk hjälp för att stimulera den ekonomiska tillväxten, i första hand 1 miljard USD till industriprojekt i ASEAN-länderna. Fukudas "doktrin" följdes av flera uttalanden i samma riktning från den rad av japanska premiärministrar som skulle efterträda honom. Förbättrade relationer till Sydostasien, och framför allt ASEAN, blev en hörnsten i den japanska utrikespolitiken.

I ett tal i Singapore 1991 bekräftade premiärminister Kaifu Toshiki ånyo den vikt Japan fäste vid relationerna till ASEAN och beskrev förhållandet som ett mellan "mogna partners", som gemensamt kunde ta sig an de problem och utmaningar som Stillahavsasien stod inför.

Det nya partnerskapet började försiktigtvis också inkludera diskussioner om säkerhetspolitiska frågor, oftast under täckmanteln av det positiva klimat den ekonomiska utvecklingen skapade. I juli 1991 föreslog den japanske utrikesminstern, Nakayama Tarô, att säkerhetspolitiska frågor skulle behandlas inom ramen för ASEAN- PMC (Post-Ministerial Conference) och att en förberedande kommitté bestående av seniora tjänstemän skulle skapas. ASEAN-länderna var först negativt inställda till idén, men kom senare att ge sitt stöd till tanken, och även till ett nytt regionalt forum för säkerhetspolitiska diskussioner. Möjligtvis påverkades de av Australiens premiärminister, Paul Keating, när denne föreslog att APEC-medlemmarna skulle hålla regelbundna toppmöten i regionala politiska och säkerhetspolitiska frågor. Malaysias premiärminister Mahathir var ju stark motståndare till att APEC skulle diskutera politiska frågor och drev sin egen linje om en särskild ekonomisk gruppering, EAEC, för Östasien.

Nakayamas förslag inledde en process som ledde till bildandet av ARF (ASEAN Regional Forum) och dess första möte i Bangkok 1994. Den försiktiga dialogform som finns inom ARF passar de japanska ambitionerna i regionen väl. Japan inser att det mot bakgrund av vad som hände under det andra världskriget har svårt att ställa några krav på de asiatiska grannländerna. Samtidigt vill Japan i multilateral form spela ut sin självklara auktoritet på det ekonomiska området och därmed också grqadvis växa in i rollen som den politiska stormakt man anser den ekonomiska styrkan ger legitimitet åt. Japan vill samtidigt inte låsa in sig i en alltför fast struktur, där Japans handlingsutrymme begränsas i dess nuvarande form.

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 61

 

 

Den japanske forskaren Suzuki Yuji anser att ARFs komposition i sig är ett framsteg, även om några konkreta genombrott ännu inte har gjorts. USA, Kina och Ryssland deltar. Vietnam är med, Kambodja blev medlem 1995, Indien och Burma 1996. Just lättheten att bli medlem är en fördel, medan risken är att Kina i denna miljö blir alltför självhävdande. Suzuki varnar för att detta kan göra att vissa medlemmar tappar intresset för organisationern. En begränsning är också att varken Taiwan eller Nordkorea deltar.

ARF som helhet karaktäriseras av minimal institutionalisering, beslutsprocessen bygger på konsensus och använder såväl "first track" som "second track" diskussioner. ARF är också unikt ur den aspekten att det inte har fötts ur konflikter, eller mot bakgrund av en storkonflikt. Det är ett försök att gå från hotbaserad säkerhetspolitisk planering till nya former för hantering av osäkerhet och minskning av oförutsägbarhet. ARF är menat att vara ett komplement till redan existerande säkerhetspolitiska arrangemang och inte, åtminstone inte ännu, en ersättning för dem. Detta passar också Japan väl, eftersom det bilaterala säkerhetsavtalet med USA är något av en grundpelare för stabiliteten i Östasien.

På sätt och vis kan ARF ses som en reflektion av en strävan efter regional gemenskap utan att några direkta förutsättningar för någon sådan ännu existerar. De flesta involverade inser att ARF kommer att bli beroende av en lång och utdragen process, utan överraskningar.

Vissa forskare anser emellertid att ARF inte kan hanteras lika lätt som ASEAN-PMC, eftersom det senare forat är öppet för diskussioner mellan gamla och etablerade vänner, som redan delar många ståndpunkter i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, medan ARF är ett forum för samtal mellan en mer brokig skara länder, varav vissa fortfarande tvekar i sina roller. Enligt dessa forskare kan ARF inte heller utvecklas lika distinkt och effektivt som ESK/OSSE, eftersom denna organisation endast har haft ett gap att täcka, det mellan öst och väst. ARF behöver täcka många gap.

Om s.k. track two-diplomati är en väg som är särskilt passande för den östasiatiska regionen är förutsättningarna goda. Det finns nämligen redan en rad olika fora och de allra flesta tycks syfta till att uppmuntra till säkerhetspolitisk dialog på det mer officiella planet. Bland de etablerade programmen finns t.ex. det årligt återkommande "ASEAN- ISIS Roundtable", "the North Pacific Cooperative Security Dialogue", "the Northeast Asian Cooperation Dialogue", "the Trilateral Forum" (i vilket Japan, Ryssland och USA deltar), olika FN-konferenser och "Asia Pacific Forum".

Den mest allomfattande organisationen är emellertid CSCAP (Council for Security Cooperation in the Asia Pacific), som etablerades

62 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

1993. Idén till CSCAP presenterades vid ett möte i Seoul med representanter från tio forskningsinstitut, med motiveringen att det behövdes "en mer strukturerad icke-officiell process som kan bidra till ansträngningarna att bygga upp regionala förtroendeskapande åtgärder och säkerhetspolitiska dialoger, konsultationer och samarbete".

Ur japansk synpunkt är alla dessa akademiska organisationer utmärkta instrument att "desarmera" konflikter i regionen innan de når ett hotfullt stadium. Det japanska samhället, såväl som många andra asiatiska länder, är byggt på ett antal överlappande kontaktnät och åsikter som inte kan framföras i officiella sammanhang kan indirekt finna sina adressater via dessa grupperingar. Möjligtvis kan organisationerna ses som kontaktnät i vilka regionens regeringar kan förmedla viktiga budskap, vilka annars inte hade kommit till uttryck.

De olika dialogerna i regionen kan naturligtvis också ses som en form av förtroendeskapande åtgärder. Den japanske diplomaten Satoh Yukio har emellertid argumenterat att klassiska förtroendeskapande åtgärder inte passar den östasiatiska regionen, eftersom de refererar till försök att reducera spänningar bland fiender. Satoh vill i stället att de asiatiska länderna vidtar "återförsäkringsåtgärder" ("measures for reassurance").

För Japans del gäller det inte att hindra en pågående konfrontation mellan ideologiska block från att växa till okontrollerbara former, utan det handlar om att samla skiljaktiga politiska system och säkerhetspolitiska ambitioner under dialogparaplyn som saknar en atmosfär av konfrontation.

Den 16 november 1995, strax innan APEC-mötet i Osaka, publicerade Kina sin första vitbok om försvaret. Den var full av propagandafraser och saknade transparens, men var enligt forskaren Suzuki Yuji anmärkningsvärd i sig. Publikationer av försvarsvitböcker är en "återförsäkringsåtgärd". Andra lämpliga åtgärder skulle, enligt Suzuki, kunna vara utbyte av information om miljöförstöring, narkotikabrott, piratverksamhet och introduktion av multilaterala samarbetssystem för undvikande av olyckor till havs och i luften.

Premiärminister Hashimoto framförde under sin rundresa i ASEAN- länderna i december 1996 att Japan ville ha ett speciellt förhållande till ASEAN, d.v.s. ett förhållande som också baserade sig på mogna politiska relationer. Japans förhållande till Sydostasien kan dock svårligen isoleras från dess förhållande till Kina. Att göra det vore att skapa regionala grupperingar utan hänsyn till de realpolitiska villkor som finns i regionen. APEC och ARF är två exempel på viktiga viktiga organisationer som försöker integrera Kina, Japan och ASEAN på ett sätt som försvårar konflikter genom att stärka det ömsesidiga beroendet. Dessa strävanden kommer att fortsätta och även om de inte kanske

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 63

 

 

kommer att ligga till grund för några omvälvande förändringar är de också exempel på det sunda förnuftets väg.

9 Japansk diplomati och Japans framtida roll

Japansk diplomati har blivit allt aktivare under nittiotalet, både vad gäller de globala ambitionerna (önskan att få en permanent plats i FN:s säkerhetsråd) och de regionala. Efter den första oljekrisen 1973 påverkades japansk diplomati av landets behov av ett oavbrutet flöde av olja och andra energikällor. I början av 80-talet, antog den japanska regeringen, starkt påverkad av den sovetiska invasionen av Afghanistan, den vietnamesiska invasionen av Kambodja, upptrappningen av kriget mellan Iran och Irak och den till synes ohejdade sovjetiska militära uppbyggnaden i de östra delarna av imperiet, en "vittomspännande", eller "allomfattande" säkerhetspolitik (sôgô anzen hoshô seisaku). Japan kände sig hotat och ville försäkra sig om stabilitet i alla riktningar. 1988 lanserade premiärminister Takeshita Noboru ett "internationellt samarbetsinitiativ", som senare kompletterades av premiärministrarna Uno Sôsuke och Kaifu Toshiki. I korthet hade initiativet tre hörnstenar: Japans bidrag till internationell fred skulle öka, Japans ODA skulle öka och Japans kulturella utbyte skulle öka.

Som ett led i att försöka inträda i en mer ansvarsfull roll har den japanska regeringen strävat efter att bli mer aktiv på det fredsbevarande området. Konstitutionens begränsningar har emellertid lett till relativt blygsamma insatser vad gäller truppernas möjlighet att agera i en konfliktsituation. Den relativt stora kontingent som sändes till Kambodja 1992 (600 ingenjörssoldater) kom att kritiseras för att den höll sig isolerad och undvek alla situationer som innehöll faromoment. I kontrast till detta dog en civil japansk polis (av 75 utsända) och en civil hjälparbetare. Insatsen var dock historisk i sig och var resultatet av många års ansträngningar att bryta Japans inaktivitet på detta område. Lagen om fredsbevarande insatser antogs i juni 1992 och innehöll följande fem principer för japanska insatser: 1) Parterna skall ha kommit överens om eld-upphör. 2) Parterna i konflikten, inklusive terrotorialstaten, skall ha godkänt Japans deltagande. 3) Den fredsbevarande styrkan skall hålla sig strikt opartisk. 4) Om något av dessa tre förutsättningar inte längre uppfylls kan Japan dra tillbaka sin styrka. 5) De vapen som används skall begränsas till ett nödvändigt minimum, för att skydda personalens liv, etc.

Japan har förutom i Kambodja hittills hunnit bidra med fredsrelaterade insatser i Angola (UNAVEM II), Mozambique (ONUMOZ), El Salvador (ONUSAL) och Golan-höjderna (UNDOF).

64 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

Förväntningarna var stora, såväl i Japan som utomlands, när Japan antog sin PKO-lag, men den inhemska japanska oppositionen har visat sig vara svårare att tämja än väntat. Mycket beror svårigheterna på den turbulens som har rått på den inrikespolitiska scenen under nittiotalet. Ett snart oräkneligt antal partier har bildats, upplösts och ombildats och frågan om de fredsbevarande insatserna har varit svår att hantera i en atmosfär av populism och utbrett röstfiske. Fredsbevarande insatser innebär trots allt risker och det är alltför lätt att fördöma dem som oansvariga och uttryck för äventyrslystnad. Det är dock troligt att Japan blir aktivare även på det fredsbevarande området när och om det inrikespolitiska klimatet stabiliserar sig.

I juni 1992 antog Japan också sina ODA-principer, baserade på de fyra "riktlinjer" premiärminister Kaifu presenterade i april 1991. Japan skulle i sin biståndsgivning ta hänsyn till 1) relationen mellan den ekonomiska utvecklingen och påverkan på miljön, 2) om effekterna av biståndet gynnade militära syften eller förvärrade pågående konflikter, 3) de försvarsrelaterade utgifterna hos den mottagande staten och dennas attityd till export respektive import av krigsmateriel, 4) om den mottagande staten var inrktad på att främja en fungerande marknadsekonomi, samt respekterade grundläggande mänskliga rättigheter och friheter.

Huruvida Japan verkligen följer sina ODA-principer är mer tveksamt. Biståndet till Kina förklaras bl.a. med vikten av stabilitet i denna stat och MR-frågorna hamnar utan tvekan i skymundan. Biståndet till Burma/Myanmar har börjat att återupptas i blygsam skala, trots att den burmesiska juntan öppet har brutit mot alla ODA-principer. Fruktan för att Kina ökar sitt inflytande i såväl Burma som i regionen om Japan står fast vid sina principer har snabbt kommit att få större inflytande på den japanska beslutsmekanismen än de goda principerna i sig.

ODA-principerna kan dock ses som ett led i formulerandet av en mer självständig japansk utrikespolitik. Enligt den svenske japankännaren Bert Edström går det att redan från premiärminister Tanaka Kakueis tid (1972-74) iaktta en försiktig men klar vilja från japansk sida att frigöra sig från det amerikanska inflytandet: "Kanske kan man säga (...) att tiden hunnit ikapp Yoshidas nygamla vision om ett Japan som spelade med på den världspolitiska arenan, att det blivit möjligt för Japan att föra en politik som i första hand utgick från japanska intressen och inte enbart var ett derivat av vad den amerikanska statsledningen bestämde."

Yoshida Shigeru var premiärminister 1946-54 och den politiska linje han drev har kommit att kallas "Yoshida-doktrinen". I korthet innebar den att Japan skulle hålla en låg profil i internationella tvister för att i stället fokusera landets ansträngningar på ekonomiska mål.

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 65

 

 

Riktigt när den japanska "frigörelsen" började kan diskuteras. Likså i vilken grad Japan verkligen har formulerat och drivit en egen utrikespolitisk linje under efterkrigstiden. Det är dock utan tvekan så att Japan idag har lämnat det tillbakadragna internationella agerande som påbjöds av Yoshida-doktrinen till förmån för en mer aktivistisk utrikespolitik. Yoshida-spöket tittar kanske fram med jämna mellanrum, men Japan är i full färd med att söka och definera nya roller för det egna agerandet.

Utrikesminister Kôno Yôhei höll ett intressant tal i juli 1995 om Japans regionala roll. Historiens våg rör sig mot mer öppna, kreativa och demokratiska samhällen, sade Kôno. "Japan måste agera som en stabiliserande kraft i stillahavsregionen. Japan har bekräftat sina tre icke-nukleära principer och sin grundläggande politik att aldrig igen bli en militärmakt. Vi stödjer kraftfullt den amerikanska närvaron i regionen. Det är nu dags för Japan att göra en ännu större ansträngning för att skapa stabilitet i regionen."

Kôno sade också att USAs militära närvaro var helt avgörande om välstånd skall kunna skapas i regionen. Det är inte frågan om ett antingen-eller, resonerade Kôno, som definierade tre principer för Japans hållning till det regionala samarbetet: 1) samarbetet måste inriktas på att bygga ett starkare ömsesidigt beroende, "regionalt välstånd skapar nationellt välstånd", 2) samarbetet måste byggas på ett antal överlappande ramverk, i den meningen att en utbredd respekt måste finnas för de olika ländernas skilda egenskaper och utvecklingsstadier, 3) det regionala samarbetet måste vara öppet för extraregionala aktörer, d.v.s. det måste vara i överensstämmelse med globala ramverk som FN och WTO. Kôno sade vidare att "det är uppenbart att regionala ramverk som APEC och ARF måste vara centrala i vårt arbete. Vi måste också ta till vara på de nya diskussionsfora som etableras av subregionala grupper av länder med likartade intressen och bekymmer."

Enligt Funabashi Yoichi har Japan historien igenom känt sig isolerat i internationella frågor. Landet har haft en känsla av att vara en eftersläntrande och udda nation på världsarenan. Detta har dels lett till en "inåtblickande exceptionalism" (ultranationalismen före och under kriget, pacifismen och Yoshida-doktrinen efter kriget), dels till att man desperat har kämpat för att hinna ifatt de övriga länderna (ojämlika internationella avtal under Meiji-perioden, BNP-ismen efter kriget).

Funabashi tvivlar på Japans verkliga vilja att delta i världspolitiken som en normal aktör. Han pekar på premiärminister Fukudas försök att hålla sig på samma avstånd till alla motparter ("världen är endast ett ramverk") och premiärminster Suzuki Zenkos (1980-82) beskrivning av Japan som en "tioprocentsnation", en nation med ca en tiondel av världens BNP. Suzuki ville öka Japans internationella bidrag, men

66 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

endast i överensstämmelse med landets ekonomiska storlek. Funabashi menar att en alltför stor tonvikt på det bilaterala förhållandet till Förenta staterna har undergrävt Japans förmåga till kreativ diplomati och att det djupt sittande hierarkiska tänkandet i det japanska samhället gör det svårt för japanska politiska ledare att driva en utrikespolitik baserad på ett jämlikt betraktande av världen. Ledarskapet har utvecklat en beroendepsykologi och har inte klarat av att driva en egen utrikespolitik. Detta har inbjudit till påtryckningar från omvärlden, gaiatsu, som har blivit den avgörande faktorn för Japans utrikespolitiska agerande. Enligt Funabashi löper Japan risken att driva en regional politik som ersättning för en global politik, snarare än som ett komplement till den globala politiken. Japan måste naturligtvis ha en regional strategi, men den bör vara en stillahavsbaserad strategi och inte en snävare ostasiatisk sådan.

Funabashi definierar också fem "strukturella defekter" i Japans utrikespolitik: Den första defekten är Japans ingrodda vana att agera som åskådare snarare än aktör. Den andra är Japans besatthet vad gäller sin egen status. Den tredje är det auktoritära förhållandet de japanska myndigheterna har till sina väljare, som saknar reellt inflytande över utrikespolitiken. Den fjärde defekten är att alla beslut baseras på pragmatism snarare än på principer. Japans "checkhäftesdiplomati" är enligt Funabashi ett slående exempel på detta. Den femte, slutligen, är Japans självcentrering. Japan måste lära sig att komma med egna förslag.

Att diskutera Japans regionala och globala roller leder omedelbart in på frågan om Japans s.k. reasiatisering. I en artikel i DN skrev Radhakrishnan Nayar 1993, att framtida historiker mycket väl kan komma att betrakta 1989 års antikommunistiska revolutioner som en början på västs verkliga tillbakagång, och inte som återupprättandet av dess "globala drömmar". "Det före detta Sovjetunionens förbund med västmakterna har aktualiserat djupgående intressekonflikter mellan väst och Japan." Detta är nog mera ett önsketänkande än en beskrivning av verkligheten. Statsvetaren Inoguchi Takashi tror att argumentet om Japans asiatisering bygger på sådana faktorer som att Asiens snabba ekonomiska utveckling har lett till ökade intraregionala transaktioner, att den amerikanska militära närvaron inte är lika tydlig som tidigare samt att den ekonomiska utvecklingen helt enkelt har ökar det asiatiska självförtroendet. Vad som händer är dock inte en reasiatisering av Japan, säger Inoguchi, utan en "reassociering" med Asien på de ekonomiska, säkerhetspolitiska och sociala nivåerna. Under större delen av den moderna historien har Japan inte varit en del av Asien. Den nuvarande utvecklingen bör därför snarare ses som en utvidgning av Japans identitet än en omsvängning från det ena lägret till det andra.

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 67

 

 

Fukuda Kazuya ser "Asien" som ett meningslöst begrepp, och vad Japan beträffar, ett uttryck som användes under förra seklet för att stärka självförtroendet mot de anstormande kolonialmakterna. Fukuda citerar romantikern Okakura Kakuzo, som i sin bok "The Ideals of the East" började med det berömda påståendet "Asia is one". Liknande tankegångar uttrycks av diplomaten Ikeda Tadashi, som anser att Japan borde utveckla sina diplomatiska förbindelser med de asiatiska länderna som en del av det ömsesidiga globala beroendet och inte som ett alternativ till den diplomati som riktas mot USA och Europa. Tomioka Kouichiro resonerar att det ökade intresse många japaner har visat Asien under Heisei-perioden (1989- ) endast är ett intresse för nya affärer och inte ett tecken på ett nytt tänkande.

Flera forskare har presenterat olika modeller för Japans framtid. Tidigare Tokyo-professorn Sakamoto Toshikazu ser tre möjliga modeller för Japans framtida internationella roll: "den exceptionalistiska modellen", "den post-ekonomiska gaullistiska modellen" och "den post- hegemoniska demokratiska mellanmakts-modellen". Den exceptionalistiska modellen innebär att Japan är och förblir annorlunda (jfr. "revisionisternas" syn på Japan). Samtidigt som det bibehåller sin position som en ekonomisk stormakt undviker det i bästa Yoshida-anda att ta sitt politiska ansvar. Den relativa okänsligheten för de s.k. asiatiska värderingarna inkluderar ett överlägsenhetskomplex gentemot de asiatiska staterna och gör att Japan endast betraktar Asien som en lukrativ marknad. "Järntriangeln" mellan byråkrati, politiker och affärsmän består och fortsätter att ligga till grund för en relativt avancerad nivå av korruption. Enligt denna modell blir Japan inte särskilt aktivt inom det fredsbevarande området.

Den post-ekonomiska gaullistiska modellen innebär att Japan strävar efter och uppnår en status som ekonomisk, militär och politisk stormakt. En ny nationalism börjar uppträda och bygger på den "ekonomiska företagsnationalismen". Den post-hegemoniska demokratiska mellanmaktsmodellen är den modell som Sakamoto själv förfäktar. "Mellanmakt" beskriver inte det nationella inflytandets magnitud, utan landets preferenser för en demokratisk och jämlik världsordning.

Professor Chalmers Johnson presenterar fyra möjliga konstellationer för det framtida Stillahavsasien: status quo, Pax Nipponica, Pax Consortis, och gemensam hegemoni. Status quo motsvarar Sakamotos exceptionalistiska modell och är den utveckling som enligt Johnson är mest poluär i såväl det japanska utrikesdeministeriet som i State Department. Den kan beskrivas som en konservativ form av pacifism. Pax Nipponica är ett resultat av USA:s "Japan bashing", men inte särskilt troligt som scenario. Inget land skulle vilja ge Japan det förtroende som en sådan regional ordning skulle kräva. Japan kommer

68 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

att förbli ett kulturellt trångsynt land, säger Johnson. Pax Consortis är ett uttryck som har formulerats av forskarna Nakatani Iwao och Inoguchi Kuniko. Det är en idealistisk position som bygger på en kontinuerlig samordning av internationella överenskommelser och avtal. Typiska exempel på sådana överenskommelser är Plaza- och Louvre- uppgörelserna (1985 resp. 1987). Problemet med denna modell, säger Johnson, är att den saknar konsensus kring teoretiska ekonomiska frågor och dessutom visar att regeringar inte är beredda att ingå särskilt kännbara eller plågsamma överenskommelser. Den gemensamma hegemonin grundar sig på en gemensam ekonomisk japansk-amerikansk hegemoni och en bilateral militärallians, i ordets verkliga bemärkelse, som ersättning till det nuvarande säkerhetspolitiska avtalet.

10 Japan och energin

Såväl Japans diplomati som dess framtida roller är emellertid beroende av såväl den ekonomiska utvecklingen i regionen och Japans och de övriga östasiatiska staternas möjligheter att trygga en jämn energitillförsel. Om standardhöjningen i Asien fortsätter kommer behovet av energi att öka dramatiskt och den enda resurs som det finns gott om i regionen är kinesiskt kol, en ur miljösynpunkt inte särskilt angenäm energikälla. Kolförbränningen i Kina har redan skapat problem med surt regn över Japan. Den enklaste lösningen är troligtvis att öka kärnkraftsberoendet. Kina lär planera för 20 miljoner kW från kärnkraft till år 2010 och 40-60 miljoner kW till år 2020. Med tanke på de japanska tvivel som finns kring kinesiska säkerhetsrutiner är detta något som skapar betydligt större huvudbry i Tokyo än valet mellan en "post- gaullistisk" modell eller ett "pax Consortis".

Japan har som långsiktiga mål i sin energipolitik att sänka beroendet av den externa energitillförseln, att sänka beroendet av oljan, (särskilt beroendet av råolja från Mellanöstern), samt dessutom att minska oljans andel av den totala importen. I energipolitiken ligger naturligtvis också att öka energisparandet, även om Plaza-överenskommelsen och de billigare oljepriser denna medförde minskade den känsla av kris som bredde ut sig i det japanska samhället. Oljan stod för 18.1% av Japans totala import 1973 i värde räknat. Tio år senare hade den fördubblats till 37.6%, men under senare hälften av 80-talet stod oljeimporten för endast 10.6%. Enligt Fujime Kazuya kommer oljans andel att öka igen, till 14% år 2000 och 18% år 2010.

Olja stod för 77.4% av Japans energi år 1973. 1995 hade detta beroende fallit till 55.7%, tack vare ökad användning av kärnkraft och naturgas. En prognos för år 2000 är en andel på 53% och för år 2010 på

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 69

 

 

50%. Beroendet av Mellanöstern som källa för råolja var 78.1% 1973 och 78.6% 1995. Beroendet förväntas öka till 82% år 2000 och till hela 90% år 2010. Denna specifika prognos beror dels på att den ekonomiska utvecklingen i Kina och Indonesien kommer att öka den inhemska efterfrågan i dessa länder, dels på att oljeproduktionen där inte har samma potential som i Mellanöstern.

Japans beroende av externa energikällor är slående: 1973 var Japans beroende av importerad energi 89.4% av den totala konsumtionen. 1995 hade denna siffra minskats till 81.9%, i huvudsak tack vare den egna kärnkraften. På grund av säkerhetshänsyn förväntas dock kärnkraftens tillväxt bromsas. En prognos för den framtida energiimporten talar om ett 81-procentigt beroende av importerad energi år 2000 och ett 80- procentigt år 2010. Som världens näst största oljeimportör (efter USA) känner Japan ett stort behov av att utveckla vänskapliga förbindelser med länderna i Mellanöstern. Japans beroende av Mellanöstern kommer att bestå så länge oljan kan svara så väl som den gör mot variationer i tillgång och efterfrågan. Oljan är den mest flexibla av alla energikällor, samtidigt är den långsiktigt osäker som källa och känslig för politisk påverkan.

Utvecklingen av kärnkraft i Japan kan delas in i tre perioder. Under den första perioden, där Japan har befunnit sig de senaste trettio åren, är uranium den huvudsakliga källan för drivandet av reaktorer. Under den andra perioden, som Japan just nu går in i, kommer återvinning att utföras på kommersiell basis och återvunnet plutonium att användas som den huvudsakliga komponenten i MOX-bränsle ("mixed oxide") för lättvattenreaktorer. Den tredje perioden inträffar då "fast breeder"- reaktorer tillåter en ännu högre effektivitet i användningen av bränslet. Japan är det enda land som fortsätter sin breeder-forskning, och även om det finns tvivel kring projektets genomförbarhet har den långsiktiga planeringen ännu inte ändrats, endast förlängts. Den japanska regeringen räknar nu med att fas två kommer att fortsätta ett par decennier längre än vad som ursprungligen var planerat. En upparbetningsanläggning håller på att byggas vid Rokkasho i norra Japan och beräknas vara klar år 2003. Tills dess kommer upparbetning ske i Storbritannien och Frankrike, men det finns planer på att använda det plutonium som utvinns för tillverkning av MOX-bränslen redan innan transporten sker till Japan.

En underkommitté till den Rådgivande kommittén för energifrågor kom i slutet av 1996 bl.a. fram till följande slutsatser vad gäller Japans framtida kärnkraftspolitik: 1) Energisäkerheten och den goda effekten på hanteringen av problemet med växthuseffekten gör kärnkraften till den bästa energikällan för framtiden. 2) Målet 45.6 miljoner kW elektricitet från kärnkraft år 2000 är möjligt att förverkliga. 3) Olyckan vid Monju-

70 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

anläggningen i december 1995 gör det emellertid mer eller mindre omöjligt att hitta platser för nya reaktorer. Målet 70.5 miljoner kW år 2010 kommer därför att bli svårt att uppnå.

Monju-olyckan och eldsvådan i mars 1997 vid upparbetningsanläggningen i Tokai i Ibaraki-prefekturen har gjort det allt svårare för regeringen att driva sina långsiktiga kärnkraftsplaner med folkligt stöd. Lägger man därtill att Japans energikonsumtion ökar med tre procent om året och att Japans koldioxidutsläpp har ökat med 10 procent sedan 1990 är det lätt att inse vilket dilemma Japan står inför. Ett högt beroende av importerad olja, ett kärnkraftsprogram som inte har allmänhetens förtroende och en energikonsumtion som ökar kraftigt är inga lämpliga hörnstenar för en politik som avser att minska utsläppen av växthusgaser. Japan kan därför få stora svårigheter att stå fast vid de vackra ord som formulerades i Kyoto-överenskommelsen om växthusgaser i december 1997.

11 Den inrikespolitiska situationen

Det minskade förtroendet för regeringens energipolitik är inte den enda förtroendekris som de japanska ledarna står inför. En rad korruptionsskandaler ledde till att LDP förlorade sitt långa regeringsinnehav i juli 1993. Korruptionsanklagelser fällde dock även den nye premiärministern Hosokawa Morihiro redan efter åtta månader. Genom olika manipulationer lyckades LDP återta vissa av sina regeringspositioner efter bara ett år i oppositionsställning. Det skedde genom att partiet gick samman i en koalition med socialistpartiet, det parti till vilket man hade haft ett starkt antagonistiskt förhållande under hela den tidigare regeringsperioden 1955-93. Socialistpartiet gjorde en helomvändning i ideologiska grundfrågor och intrycket av att politikerna gör som de vill över väljarnas huvud förstärktes. Vid överhusvalet 1995 var valdeltagandet rekordlågt, endast 44.52 procent. Året därpå var även valdeltagandet i de viktiga underhusvalen det lägsta någonsin, eller 59.65 procent. I ett fyllnadsval i mars 1998 var valdeltagandet så lågt som 37 procent.

I december 1994 bildades det stora oppositionspartiet Shinshintô genom en sammanslagning av åtta partier och parlamentariska grupper. Shinshintôs problem var emellertid redan från början att partiet saknade en övergripande och sammanhållande ideologi. Shinshintô kom att få i princip samma spridning av ledamöter som LDP, allt från socialliberaler och socialdemokrater till ärkekonservativa nationalister. Vad som ytterligare spädde ut Shinshintôs identitet som oppositionsparti var det faktum att så många ledamöter hade sitt ursprung i LDP. Partiledare var

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 71

 

 

inledningsvis förre LDP-medlemmen och premiärminstern Kaifu Toshiki, men denne ersattes snart av den ökände manipulatorn, och förre partisekreteraren i LDP, Ozawa Ichiro. Ozawa är illa omtyckt av alla dem som han någon gång i karriären har tvålat till, men är också den politiker som brukar anses mest trovärdig när han pratar om nödvändigheten av reformer och avregleringar. Ozawa räds ingen, men tycks samtidigt ha en enastående förmåga att stöta sig med dem han måste samarbeta med.

Ord som "reformer", "avreglering" och "internationalisering" har förekommit intensivt i den japanska politiska debatten under 90-talet, men resultaten har varit mindre imponerande. En politisk valreform genomfördes 1994 och de 511 flermansvalkretsarna i underhuset ändrades till 300 enmansvalkretsar och elva regionala distrikt i vilka de resterande 200 mandaten i det nya underhuset skulle fastställas i proportion till respektive partis styrka. Avsikten var dels att minska korruptionen och pengarnas inflytande i politiken - eftersom kandidater ur samma parti konkurrerade om platserna var det ofta den pekuniära förmågan som blev avgörande - dels att öppna upp fältet för yngre politiker och för partiet mindre säkra kort, exempelvis kvinnor. Resultatet blev dock att japanska parlamentariker kom att delas upp i a-, b- och c-lag, där a-laget utgjordes av de som kom in på egen kraft i enmansvalkretsarna, b-laget bestod av de som kom in utan problem på de proportionella mandaten och c-laget var de som först förlorade i enmansvalekretsarna och sedan "smögs in" på platser som partierna hade reserverat för politiker som man insåg löpte risk att förlora men som man ville ha kvar i parlamentet. De proportionella mandaten användes över huvud taget inte på det sätt som var avsett. I stället för nya fräscha krafter ställdes de gamla och trötta upp på de proportionella partilistorna, medan de säkra korten reserverades för enmansvalkretsarna. Kvinnornas antal förblev på låg nivå och någon föryngring skedde inte. Återigen ställde sig väljarna frågande till vad politikerna höll på med.

Flera tendenser går att iaktta i japansk politik under nittiotalet. För det första, har politiken förlorat sitt ideologiska innehåll. I och med det kalla krigets slut fanns inte längre några egentliga förutsättningar för den traditionella låsningen vid stereotypa politiska förhållningssätt, inom vilken den personorienterade politiken levde sitt eget liv, utan de flesta frågor kunde diskuteras för vad de var. Så skedde emellertid inte. Den tomhet som skapades fylldes inte av ett ärligare politiskt klimat, utan den personorienterade politiken bredde i stället ut sig i nya former.

För det andra, bildades dock förutsättningar för en kommande ideologisk omorientering. 1992 blev startskottet till utbrytningar ur LDP och bildandet av det ena partiet efter det andra. Uppluckringen av

72 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

partistrukturerna ledde också till en dramatisk minskning av socialistpartiets styrka och bildandet av en ny politisk kraft, det demokratiska partiet, som börjar göra anspråk på den plats socialisterna lämnar efter sig. Inför partiledarvalet i LDP var det flera krafter inom LDP och Shinshintô som försökte skapa en allians mellan de konservativa segmenten inom de båda partierna och en konservativ- konservativ koalition var tänkt som ersättning till det nuvarande regeringssamarbetet mellan LDP, socialdemokraterna och Sakigake ("Förelöparna"). LDP:s partisekreterare Katô Shûichi var dock stark motståndare till denna idé och de krafter han ledde gick segrande ur striden. Hashimoto Ryûtarô omvaldes som partiledare och som kompromiss tvingades han ta in en för mutbrott fälld politiker som statsråd med ansvar för genomförandet av reformer, Satô Kôkô. Ett ramaskri bland politiska motståndare och stor uppmärksamhet i massmedia tvingade premiärministern att så gott som omedelbart avskeda Satô.

De konservativa krafternas nederlag, det demokratiska partiets bildande, premiärministerns relativa kraftlöshet på den inrikespolitiska arenan och socialisternas/socialdemokraternas förväntade sorti ur politiken är alla faktorer som pekar på en kommande väljarreaktion av något slag. Troligtvis får den ett ideologiskt innehåll med en mer markerad åtskillnad mellan konservativa och socialliberala partier som följd. Shinshintos upplösning i slutet av december 1997 och de sex partier som bildades i dess ställe bör ses som ett tecken på de nya ideologiska skiljelinjernas kraft snarare än som en bekräftelse på fortsatt ideologisk förvirring.

För det tredje, har Japans position på den internationella arenan som "den udda nationen" blivit allt svårare att försvara inrikespolitiskt. Japan har under hela efterkrigstiden haft kriget att hänvisa till. Det har gått att förklara ett avvikande beteende med hänvisning till fredskonstitutionen och grannländernas känslighet. Det har i viss mån också gått att försvara en starkt kritiserad handelspolitik med hänvisningar till en unik och särskilt utsatt position i världen. Under nittiotalet, när Japan i kraft av sin ekonomiska styrka har velat träda fram också som en politisk stormakt, har argument som snarare har syftat till att anpassa det internationella regelverket till japanska förhållanden än tvärtom, förlöjligats av de egna väljarna. Finansminsteriets ohemula inflytande och makt har kritiserats och högre tjänstemän inom hälsovårdsministeriet har hamnat i rejält blåsväder för att de i sina beslut har styrts av egen girighet snarare än den japanske medborgarens bästa. Flera bästsäljare på bokmarknaden, den mest kända kanske Oyakusho no okite ( "De ärade myndigheternas regelverk", översatt till engelska under titeln "Strait-jacket society"), har hjälpt till att peta hål på många myter om

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 73

 

 

byråkratins upphöjda ställning. Samtidigt har dessa böcker, och andra publikationer givit styrka åt den kör av röster som allt högre kräver att Japan skall anpassa sig till omvärlden, för Japans egen skull.

De senaste ekonomiska svårigheterna i Östasien och de japanska finanshusens kollaps har också skapat en atmosfär av självbegrundan. Det självförtroende som växte sig så starkt i Japan när Förenta staterna ansågs driva sig självt nedför en utförstbacke under slutet av åttiotalet har bytts ut mot en mer ödmjuk analys av den egna förmågan. Troligtvis har de ekonomiska kriserna ökat möjligheterna till att vinna accept för reformer och avregleringar, men samtidigt har finansskandalerna, med de band till gangstervärlden som de har visat sig innehålla, skapat en form av apati, på basis av vilken de som vill behålla reglerade marknader också kan bygga sina argument. Ungefär som Malaysias premiärminister kan kräva att valutahandeln skall regleras och begränsas kan japanska politiker finna det lönsamt att begränsa marknadskrafterna för att "skydda" den japanske medborgaren. Det finns alltid en risk för att den japanske medborgaren i stället får sina rättigheter beskurna i denna process.

12 Mänskliga rättigheter

Mänskliga rättigheter är inte ett område där Japan och övriga stater i regionen har utmärkt sig för att vara särskilt drivande. Tvärtom, har flera av regionens regeringar kritiserats för att driva linjen att mänskliga rättigheter är något som följer på en sund ekonomisk utveckling och knappast något som behöver ligga som en grund för det moderna samhällets snabba tillväxt. Wien-konferensen om mänskliga rättigheter 1993 avslöjade stora skillnader i betraktelsesätt mellan de utvecklade länderna och utvecklingsländerna. Många MR-grupper i Östasien var starkt kritiska till sina regeringar inför konferensen och i mars 1993 antogs exempelvis "The Bangkok NGO Declaration on Human Rights".

Anledningen till att Asien inte visar dessa frågor tillbörlig respekt brukar sägas vara regionens kulturella mångfald, att de asiatiska länderna fäster mindre vikt vid lagstiftning i sig, att fackföreningarna traditionellt har varit svaga, att de flesta asiatiska länder fortfarande är fattiga, samt att såväl USA som Sovjetunionen under kalla kriget gav stöd till förtryckande regimer.

Japan visade ett begränsat intresse att driva MR-frågor ända fram till mitten av åttiotalet. Forskaren Onuma Yasuaki har förklarat detta med Japan saknar USA:s "missionärsdrift", att japaner föredrar samtalslösningar hellre än skriftliga regler, att japansk diplomati under efterkrigstiden i huvudsak har varit bilateral i sin karaktär, att Japan

74 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

koncentrerade sig på sin ekonomiska utveckling efter kriget och att Japan aldrig riktigt har tagit itu med frågan om skuld och drivkrafter under såväl det andra världskriget som den koloniala perioden som ledde fram till detta. Antalet aktivister i det japanska samhället har också varit lågt. Enligt Onuma har den japanska regeringen dessutom haft en stark tendens att betrakta medlemmar av NGOs med stor misstänksamhet.

Japan fick utstå mycket kritik för att det vägrade att ta emot indokinesiska flyktingar när problemet med båtflyktingar uppstod och har också kritiserats för sitt bruk att tvinga personer med uppehållstillstånd att lämna fingeravtryck. Som nämnts var Japan först på plan i Peking efter Tiananmen-massakern och den japanska regeringen har också upprepade gånger kritiserats för att visa stor lyhördhet för vissa asiatiska länders betoning på stabilitet som ett argument för repressiva politiska åtgärder. Burma, Kambodja och Kina brukar anföras som tydliga exempel. Det är också intressant att när LDP 1997 internt diskuterade en ny utrikespolitik och i ett arbetsdokument specificerade "åtta pelare" för denna, inte nämnde något om de mänskliga rättigheterna.

Som Japans ODA-principer visar har Japan under det senaste decenniet emellertid blivit aktivare på MR-området. Det finns visserligen inte samma tryck på den japanska regeringen från MR-organisationer i Japan som regeringarna i Europa och USA får kännas vid från den opinion som finns där, men den japanska regeringen tycks exempelvis ha insett att en aktivare roll i FN-organisationen också kräver en klart formulerad MR-politik.

13 Japan inför sekelskiftet

Inför det förra sekelskiftet hade Japan redan etablerat sig som en stat som kunde mäta sig i auktoritet med de västerländska kolonialmakterna. Japan hade besegrat Kina i det japansk-kinesiska kriget 1894-95 och skaffat sig överhöghet över Taiwan. I det s.k. Boxarupproret 1900 i Peking gjorde japanska trupper en avgörande insats för att i samklang med väststaterna slå ned de kinesiska upprorsmakarna.

Inför det kommande sekelskiftet är situationen den att landet har betydande internationell auktoritet när det gäller ekonomiska och handelspolitiska frågor, men på den politiska sidan kan Japan inte uppträda med samma självförtroende. Dels har det japanska agerandet under det andra världskriget skapat en känslighet hos de asiatiska grannländerna som fortfarande gör sig gällande. Dels finns viktiga, begränsande faktorer i det japanska samhället som gör det svårt för Japan att uppträda som politisk stormakt. Konstitutionen förbjuder

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 75

 

 

innehav av stridande trupp och den inhemska opinionen är ännu långt ifrån övertygad om det lämpliga i att Japan släpper de begräsningar konstitutionen innebär.

Detta har lett till att Japan inte kan delta i fredsbevarande operationer på utländsk mark med samma självklarhet som exempelvis de nordiska länderna kan. Det har också lett till att tvivel har höjts på lämpligheten i att Japan får en permanent plats i FN:s säkerhetsråd. Argumentet lyder, att om Japan inte kan delta i riskabla operationer och kraftfulla aktioner i fredens intresse, hur kan det då göra anspråk på att vara alltid vara med och ta beslut om sådana insatser? Det främsta motargumentet är att eftersom Japan är en av de absolut främsta ekonomiska bidragsgivarna till FN och dess organ, och på sätt och vis har blivit en garant för att organisationen inte går i konkurs, borde det vara självklart att landet också får en permanent röst i dess kanske viktigaste organ, säkerhetsrådet.

Den japanska s.k. checkboksdiplomatin, en villighet att bidra med ekonomiska medel för att främja de egna intressena har också mött stark kritik. Japan har kritiserats för att köpa sig inflytande. Detta i kombination med de konstitutionella begränsningarna har lett till att Japan under det senaste decenniet blivit betydligt aktivare i sin utrikespolitik än tidigare. Japan gör ingen hemlighet av att det strävar efter att få sin permanenta plats i säkerhetsrådet, men det tycks samtidigt med sin aktiva utrikespolitik vilja visa att det inte bara är med pengars makt man vill skaffa sig ett större politiskt inflytande.

Många länder, däribland Sverige, har förklarat att de ser positivt på en permanent säkerhetsrådsplats för Japan. Fortfarande tvekar länder som Kina och de koreanska staterna, men om säkerhetsrådet utvidgas är det få som tvivlar på att Japan till sist får sin eftertraktade plats.

I takt med att Japan har blivit mer aktivt på det utrikespolitiska området har det också skett ett avgörande trendbrott i den östasiatiska utvecklingen. Från att ha varit en region som har dominerats av Förenta staternas bilaterala säkerhetsarrangemang med enskilda stater, börjar regionen nu dras samman i flera multilaterala fora, som t.ex. APEC och ARF. Dessutom har ASEAN i sig blivit både aktivare och större. Organisationen framstår nu som ett föregångsexempel på hur regionala konflikter kan dämpas genom att de involverade staterna vävs in i överlappande mönster av samarbete.

Japan har under lång tid fäst största avseende vid sina relationer till ASEAN-länderna, men på senare år har Japan och ASEAN kommit att framstå som partners i ett regionalt samarbete snarare än som stater i det tidigare mönstret av stabil ekonomisk stormakt kontra flera ivriga men instabila utvecklingsländer.

76 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

En avgörande fråga för den framtida regionala stabiliteten är om också Kina kan delta som partner i detta samarbete. Japan har tydligt visat att det är berett att satsa betydande resurser på infrastrukturella och andra ekonomiska projekt i Kina. På grund av kinesiska provsprängningar och missilövningar i Taiwans närhet utsattes de japansk-kinesiska relationerna för betydande påfrestningar under åren 1995 och 1996. Lagom inför tjugomfemårsjubiléet av etablerandet av diplomatiska relationer mellan Japan och Kina 1972 och tjugoårsjubiléet av undertecknandet av det bilaterala vänskapsavtalet 1978 har atmosfären i relationerna däremot vänts i motsatt riktning, huvudsakligen beroende båda regeringarna insikt om det ömsesidiga ekonomiska beroende som redan föreligger. Parallellt med denna utveckling har Förenta staternas relationer till Kina tydligt förbättras. Den japanska regeringen driver nu på trilaterala samarbetsformer mellan Japan, USA och Kina.

Minist lika anmärkningsvärda förbättringar av relationerna har skett mellan Japan och Ryssland. För första gången sedan det rysk-japanska kriget (1904-5) uppträder Japan och Ryssland nu mot varandra som stater vilka uppriktigt strävar efter att etablera ett nära samarbete. Efter Krasnojarsk-mötet i november 1997 mellan Japans premiärminister och Rysslands president framstod plötsligt ett fredsavtal mellan länderna som en realistisk möjlighet. Ambitionen är nu från båda parter att ett sådant skall föreligga år 2000.

Mellan Japan och de koreanska staterna finns fortfarande alltför många osäkra faktorer för att utan förbehåll kunna tala om möjligheter till avgörande förbättringar i relationerna. Nordkorea har trots sin tradition av hotfullt språkbruk visat tendenser till uppmjukning i sitt förhållande till Japan. Samtal om normalisering pågår, men kidnappningsfall och utvecklandet av nordkoreanska långdistansmissiler gör att osäkerheten inför Nordkoreas framtida agerande är stor. Hungersnöden har av nödvändighet skapat en situation där landet har blivit beroende av omvärlden, men hur agerar den nordkoreanska regimen om och när försörjningssituaitonen förbättras?

Om de föreslagna fyrpartssamtalen mellan USA, Kina och de båda koreanska staterna leder till ett fredsavtal och avspänning på den koreanska halvön kommer den militära amerikanska närvaron i regionen i ett helt annat läge. Japans och Förenta staternas säkerhetspolitiska deklaration 1996 och de nya riktlinjer för det säkerhetspolitiska samarbetet som offentliggjordes 1997 pekar visserligen på en fortsatt närvaro och en vidare regional och global roll för de amerikanska styrkorna, men som påpekats kommer även den japanska opinionen mot upprätthållandet av de amerikanska baserna att växa i styrka om fred skapas i Korea.

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 77

 

 

Eftersom få stater, inte ens Kina och Nordkorea, i realiteten ser den amerikanska militära närvaron i Japan som ett direkt hot, finns onekligen möjligheter att amerikanska trupper kommer att vara kvar även efter ett "fredsutbrott". Tar man emellertid den växande tendensen till multilateralism i regionen med i beräkningen förefaller det troligare att det japansk-amerikanska säkerhetsavtalet vid en fredssituation snarare byts ut mot någon form av multilateralt arrangemang, som också inkluderar Kina, (ett återförenat?) Korea, Ryssland och ASEAN- staterna. Arrangemanget ligger kanske långt in i framtiden och kommer knappast att få några fastare former - som ens kan jämföras med NATO och OSSE.. Man måste emellertid ha i minnet att ett regionalt östasiatiskt säkerhetsarrangemang, som i huvudsak bygger på ett bilateralt samarbete mellan Japan och USA, är lika ovälkommet bland övriga stater i regionen som ett europeiskt säkerhetsarrangemang vilket i huvudsak bygger på ett bilateralt samarbete mellan USA och Tyskland. Kina må vara den springande punkten för de amerikanska militära åtagandena när fred åter har etablerats på den koreanska halvön, men ett regionalt arrangemang som exkluderar Kina kommer att skapa konfrontation snarare än avspänning och i praktiken bli omöjligt att upprätthålla.

Få länder, knappast heller den inhemska opinonen i Japan, önskar se ett regionalt säkerhetsarrangemang i vilket Japan, exempelvis med hjälp av sina flottstyrkor, spelar en avgörande roll för att upprätthålla stabilitet i regionen. En viktig aspekt av det bilaterala säkerhetsavtalet har varit att garantera Japans säkerhet samtidigt som grannländerna har skyddats från en japansk remilitarisering. Ett multilateralt arrangemang måste ta över dessa garantier och bygga på fortsatt amerikansk närvaro i någon form, även om denna närvaro blir begränsad och kanske inte heller bygger på fasta militärbaser.

Den japanska opinon som kommer att motsätta sig upprätthållandet av amerikanska baser i Japan kommer framför allt att ledas av befolkningen i Okinawa. Denna prefektur har fått ta på sig den avgörande bördan för det japansk-amerikanska försvarssamarbetet. Tre fjärdedelar av alla fasta anordningar som USA har i Japan finns på ön Okinawa och mer än hälften av de 47,000 trupperna finns där. De negativa sociala och andra effekter som utländska militärbaser alltid för med sig har lett till en "base fatigue" i Okinawa. Man måste också ha i minnet att slaget om Okinawa var det blodigaste av alla slag under stillahavskriget och att civilbefolkningen där fick lida oerhörda förluster. Kraven på återställande av en ren civil samhällsordning kommer att öka om fred etableras på den koreanska halvön. Detta leder i sin tur till ökade krav på nya säkerhetsarrangemang.

78 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

Såsom omsvängningen av japansk mellanösterndiplomati efter den första oljechocken 1973 visade, står och faller många aspekter av den japanska utrikespolitiken med beroendet av råvaror och energi. Japans nuvarande beroende av olja från Mellanöstern och eventuellt kommande beroende av naturgas från Ryssland via Kina är kraftfulla påtryckningsmekanismer när utrikespolitiska ställningstaganden skall göras.

Japans beroende av det amerikanska kärnvapenparaplyet och säkerhetsavtalet med Förenta staterna innebär också viktiga begränsningar av det egna handlingsutrymmet. Japan kommer inte att ha råd att driva en gaullistiskt inspirerad politik, som alienerar landet från de tre stora (USA, Kina, Ryssland), även om oppositionspolitikern Ozawas tal om "ett normalt Japan" brukar tolkas som ett tecken på att framtida japanska politiker kommer att driva en mer oberoende och nationalistiskt färgad utrikespolitik.

Det japanska samhället har under hela efterkrigstiden varit en stabil ekonomi med en fungerande marknadsekonomi. Internationell kritik har visserligen riktats mot det sätt på vilket ekonomiska och politiska beslut tas i Japan, men ingen kan förneka att Japan är ett typiskt industriland med en demokratisk bas.

Slutat av det kalla kriget och Sovjetunionens kollaps fick ingen omedelbar effekt på det politiska livet i Japan, men år 1993 gick det att iaktta hur den gamla ideologiska konfrontationen mellan framför allt det konservativa liberaldemokratiska partiet och socialistpartiet började luckras upp. Den omvandling som påbörjades med oppositonspartiernas seger i parlamentsvalen i juli 1993 pågår fortfarande och kan mycket väl ses som en nödvändig ideologisk omstrukturering av de politiska partierna. Även om delar av den gamla konfrontationen mellan s.k. höger- och vänsterpartier finns kvar börjar de nya ideologiska skiljelinjerna gå mellan andra partier än de som har partiprogram som baserar sig på, respektive förkastar, konservativa, liberala och marxistiska principer.

De nya ideologierna reflekterar de problem Japan står inför och de som förfäktar idéerna återfinns i de flesta partier. En klar skiljelinje går mellan dem som vill använda statens resurser till att bygga ett välfärdssamhälle och dem som i stället anser att ett varaktigt välfärdssamhälle endast kan byggas med minimala statliga ingripanden.

En skiljelinje går mellan förespråkare för japanska traditioner och "västerländska" friheter. En annan går mellan nationalister och multilateralister. Många vill ha ett tvåpartisystem. Andra hävdar att Japans demokrati endast kan garanteras av ett antal småpartier. Vissa politiker vill "reasianisera" Japan, d.v.s. utveckla Japans asiatiska identitet. Deras motståndare anser att Japans identifikation med

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 79

 

 

västlägret är de enda naturliga väg att gå. Förespråkare för och motståndare till en stark byråkrati debatterar alltmer och detsamma gör de som tror på respektive misstror en total avreglering av finansiella och andra marknader.

Utvecklingen i Japan går mot liberaliseringar och avregleringar. Trots den eventuella reasianiseringen till trots är det svårt, om inte omöjligt , att hindra en fortsatt modernisering av Japan och därmed en fortsatt öppenhet för s.k. västerländska idéer. I det japanska parlamentet är det troligt att ett antal partier fortsatt kommer slåss om mandaten, inte endast två, men den nuvarande situationen med så många som femton partier får nog anses som abnorm. Den tendens till fraktionalism och lyhördhet för lokala intressen som finns kommer emellertid knappast att upphöra och det regerande liberaldemokratiska partiet kan självt komma att utsättas för splittringstendenser.

När Japan går in i det nya seklet tvingas det därför göra det med starka doser av både optimism och pessimism. Möjligheterna till bestående fred och stabilitet i närregionen har ökat, men så har också möjligheterna till bestående splittring och osäkerhet i den japanska beslutsmekanismen. Om Japan skall agera som en politisk stormakt bör landet ha en stark regering. Det kommer landet knappast att få i den närmaste framtiden. Detta hindrar inte att Japan kan spela ut sin "soft power", som forskaren Reinhard Drifte defnierar som ett politiskt inflytande som inte är omedelbart märkbart. Detta inflytande hämtar exempelvis sin styrka i ekonomiska beslut och investeringar, samt krav respektive brist på miljöhänsyn och respekt för mänskliga rättigheter.

I den japanska kulturen finns ett berömt drag av blygsamhet och underbetoning av den egna betydelsen. Det är inte helt omöjligt att Japan i internationella sammanhang fortsätter att ge prov på detta kulturella drag, som också inkluderar krav på rättmätig respekt. Blygsamheten skall inte tolkas som en brist på vilja att vidga det egna inflytandet eller en avsaknad av ambitioner. Japan går in i det nya seklet som en ambitiös stormakt och dess ambitioner liknar mer och mer våra egna. Inte minst Sverige gör bäst i att ägna denna blygsamma stormakt större intresse.

80 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

 

Referenser

Akaha, Tsuneo, Japan's Comprehensive Security Policy, A New East Asian Environment, Asian Survey, Vol. XXXI, No. 4, 1991, sid. 324-340.

Araki, Kiyoshi, Japan's Security Policy in the Regional and Global Context, RIIA Discussion papers 37, The Royal Institute of International Affairs, 1991.

Baker, Howard H. Jr & Frost, Ellen L. Rescuing the U.S.-Japan Alliance, Foreign Affairs, Spring 1992, sid. 97-113.

Baker, James A. III America in Asia: Emering Architecture for a Pacific Community, Foreign Affairs, Winter 1991/92, sid.1-18.

_____ The United States and Japan: Global partners in a Pacific Community, Japan Review of International Affairs, Special Issue, 1992, sid. 3-15.

Bridges, Brian, Japan: Hesitant Superpower, Conflict Studies 264, Research Institute for the Study of Conflict and Terrorism, 1993.

Brown, Eugene, The Debate Over Japan's Strategic Future, Bilateralism Versus Regionalism, Asian Survey, Vol. XXXIII, No. 6, June 1993, sid. 543-559.

Curtis, Gerald L. Introduction i Gerald L. Curtis (red.), The United States, Japan, and Asia. Challenges for U.S. policy. W.W. Norton & Company, 1994. Sid. 15-28.

Doran, Charles F., The United States, Japan and Korea: The New International Political Economy, Presentation förelagd vid symposiet The New Order in Northeast Asia and the Korean Peninsula, Swiss Grand Hotel, Seoul, 29-30 oktober, 1992.

Drifte, Reinhard, Japan's Foreign policy in the 1990s. From Economic Superpower to What Power? St Antony's Series. MacMillan Press 1996.

Edström, Bert Japan och stormaktspolitiken, Internationella Studier, 1992:4.

_____ Yoshida Shigeru and 'the Yoshida Doctrine'", The Stockholm Journal of East Asian Studies, Vol. 4, 1993, sid. 85-140.

Evans, Paul M. Existing regional security dialogues in Asia pacific, anförande vid Second United Nations Conference on Disarmanent Issues, 24-27 maj 1994, Hiroshima.

Fallows, James, More Like Us - Making America great Again, Boston, 1989.

Fingleton, Eamonn, Japan's Invisible Leviathan, Foreign Affairs, Vol. 74, No. 2, 1995, sid. 69-85.

Ds 1998:34 Japan inför sekelskiftet 81

Fujime, Kazuya, Japan's Energy policy: Current Status and Issues, Japan Review of International Affairs, Fall 1997, sid. 173-187.

Fukuda, Kazuya, The Dissolution of Asia and Japan's Worldview, Japan Currents, November 1997, sid. 14-15.

Funabashi, Yoichi, Japan and the New World Order, Foreign Affairs, Winter 1991/92, sid.58-74.

_____ Structural Defects in Tokyo's Foreign Policy, Economic Eye, Summer 1993, sid. 25-28.

Gaimushô Ajia-kyoku (Japanska utrikesminsteriets Asien-byrå) Ronchô bunseki: Saikin no Nihon no Ajia Ninshiki - Ajia jûshiron o chûshin ni, (ung. "Debatt-analys: Den senaste tidens medvetenhet om Asien i Japan - med koncentration på de debattinlägg som argumenterar för en asianisering"), mars 1995.

Gibney, Frank, The Pacific Century. America and Asia in a Changing World. Kodansha International, 1992.

Hanami, Andrew K. The emerging military-industrial relationship in Japan and the U.S. connection, Asian Survey, Vol. XXXIII, No. 6, June 1993, sid. 592-609.

Hashimoto, Motohide, Security in Asia, Roles and tasks for Japan and the United States, IIPS Policy Paper 149E, March 1996.

Holbrooke, Richard Japan and the U.S.: The Unequal Partnership, Foreign Affairs, Winter 1991/92, sid. 41-57.

Hong, Mark, Regional Exchange of Information and other CBMs, anförande vid Second United Nations Conference on Disarmanent Issues, 24-27 maj 1994, Hiroshima.

Huntley, Wade, The ASEAN-ISIS and CSCAP Experience, anförande vid Conference on Alternative Security Systems in the Asia Pacific-Region, Bangkok, 27-30 mars 1997.

Ikeda, Tadashi, What Japan needs is not Asianism but diplomacy with Asia, Gaikô Forum 2.1994.

Imai, Ryuichi, Nuclear Arms Control in the Post-Cold War Era. New Conditions, New Requirements and Non-Proliferation (with Special Emphasis on Japan and East Asia), IIPS Policy Paper 131E, April 1994.

_____ Nuclear arms control and nonproliferation. Looking into the future, IIPS Policy paper 146E, December 1995.

Inoguchi, Takashi Distant Neighbors? Japan and Asia, Current History , November 1995, sid. 392-396.

Jayanama, Asda, Prospect of Asean Regional Forum (ARF), anförande vid Second United nations Conference on Disarmanent Issues, 24-27 maj 1994, Hiroshima.

Johnson, Chalmers, The End of American Hegemony and the Future of US-Japan Relations, Greg Schmergel (red.) "U.S. Foreign

82 Japan inför sekelskiftet

Ds 1998:34

 

Policy in the 1990s", i samarbete med Harvad International

Review, 1991, sid. 243-253.

 

_____

Japan in Search of a "Normal" Role, Dædalus, Vol. 121, No.

4, 1992.

 

_____

U.S. Troops in Japan, A formula for catastrophe, The Japan

Times, 5 maj, 1997.

 

Kerr, Pauline, Conditions for Security Dialogue in Northeast Asia, ,

anförande vid Second United Nations Conference on Disarmanent

Issues, 24-27 maj 1994, Hiroshima.

 

Kiesow,

Ingolf, Asien attraherar. Rysslands

förändrade säkerhets-

politiska miljö i Asien. FOA Rapport A 10043-1.4. Mars 1993. Kono, Mitsuo, The Future of Nuclear Power in Japan, Japan Review

of International Affairs, Fall 1997, sid. 188-203.

Kôno, Yôhei Japan's Role in Asia-Pacific Regional Cooperation, tal 28 juli 1995 i Tokyo.

Liberal Democratic Party, Foreign Policy of the Liberal Democratic party, Part I, Japan's Asia-Pacific Strategy - The Challenges of Transformation. Opublicerat arbetsdokument cirkulerat av det liberaldemokratiska partiet i juni 1997.

Mahathir, Mohamad & Ishihara, Shintaro The Voice of Asia. Two leaders discuss the coming century. Kodansha International, 1995.

Miyamoto, Masao, Oyakusho no okite, Kôdansha 1993.

Nayar, Radhakrishnan, Japan rustar för en ny världsordning - Ekonomisk penetration av Kina och tredje världen minskar beroendet av väst, Dagen Nyheter 11 maj 1993.

Okakura Kakuzo, The Ideals of the East, with Special Reference to the Art of Japan, Charles E. Tuttle, 1970.

Okazaki Hisahiko, Security Options for the Coming Age, Economic Eye, Summer 1993, sid. 19-28.

Oksenberg, Michael, China and the Japanese-American Alliance, Gerald L. Curtis (red.), The United States, Japan and Asia. Challenges for U.S. policy. W.W. Norton & Company, 1994.

Onuma, Yasuaki, The Quest for Intercivilizational Human Rights: Japan's Task in the Twenty-first Century, Japan Review of International Affairs, Fall 1997, sid. 234-257.

Prestowitz, Clyde, Trading Places - How We Are Giving Our Future to Japan and How to Reclaim It, Basic Books, 1988.

Pyle, Kenneth B. The Japanese Question. Power and Purpose in a New Era. The AEI Press, 1996.

Richardson, Michael, A contrite Kaifu Forswears Japan Military Ambition in Asia, But Many in the Region Are Uneasy, Lee Says, International Herald Tribune, 4-5 maj, 1991.

Ds 1998:34

Japan inför sekelskiftet 83

 

 

Sakamoto, Yoshikazu

The Role of Japan in the Future International

System, Presentation förelagd vid symposiet The International System after the Collapse of the East-West Order, Luxemburg, 1994. (23 sid.)

Suzuki, Yuji CBMs and Transparency Measures in East Asia, anförande vid SIPRI-RIPS' Workshop "Advancing Japan-Europe Dialogue on Global and Regional Security Priorities", International House of Japan, 25-26 januari 1996.

Taplin, Ruth Japan's Foreign Policy towards Southeast Asia, sid. 72-106, i Richard L. Grant (red), The Process of Japanese Foreign Policy. The Royal Institute of International Affairs, 1997,

sid. 72-106.

 

Tomioka Kouichiro

Rediscover the Meiji Spirit! - What is the

Coordinate Axis of Today's Asian Spirit? Japan Currents,

November 1997, sid. 20-21.

van Wolferen, Karel

The Enigma of Japanese Power, Alfred A.

Knopf, 1989.

 

_____ Japan's Non-Revolution, Foreign Affairs, September/October 1993, sid. 54-65.

Vargö, Lars Japansk organisationskultur, Carlssons, 1997.

Vogel, Ezra F. Japan as Number No. I - Lessons for America, Tokyo, 1980.

_____ Japanese-American Relations Afterthe Cold War, Dædalus, Vol. 121, No. 4, 1992, sid. 35-60.

Wanandi, Jusuf Keep Japan and America Together and Involved, International Herald Tribune, July 15, 1992.

Yamanouchi, Yasuhide

Nuclear Energy and Japan's Security Policy,

Japan Review of International Affairs, Fall 1997, sid. 204-218.

Yanai, Shunji

Law

Concerning Cooperation for United nations

Peace-keeping Operations and Other Operations - The Japanese PKO Experience, UN Peace-keeping Operations, Japanese Policy and Practice, Ministry of Foreign Afaiirs, Japan, 1997, sid. 6- 52.

Yeo, George Yong-Boon New East Asia in a Multicultural World, International Herald Tribune, July 15, 1992.

Yomiuri Shimbun Ett förslag till revision av texten till Japans konstitution, 3 november 1994.

Ds 1998:34

85

 

 

Den japanska ekonomin- kris och förnyelse

Lisbeth Hellvin och Börje Ljunggren

1 Inledning

Japans ekonomiska utveckling under efterkrigstiden har få motsvarigheter i den ekonomiska historien. Redan 1950, medan Japan fortfarande var ett ockuperat land, inledde Japan en period på två decennier av tvåsiffrig tillväxt. Märken som Toyota och Sony gjorde sin entré på världsmarknaden. Man började från "scratch" i meningen av att landet var helt sönderslaget efter ett decennium av exempellös expansionspolitik. "Det japanska undret" blev ett begrepp.

Japan skiljer sig dock radikalt från senare tids asiatiska tigrar då Japans modernisering inleddes nästan hundra år tidigare i och med Meiji-restaurationen (1868). Därmed begynte, samtidigt med att så skedde i Sverige, den tillväxtprocess som skulle göra Japan till en av världens ledande ekonomier. I kejsarens "Fem Artiklar" (1868) deklarerades att "kunskap skulle sökas över hela världen i syfte att stärka grundvalen för det imperiala styret" (Jansen, 1975, s. 42). Det dittills slutna Japan dammsög världen på idéer som kunde göra det möjligt för Japan att undvika att förnedras på det sätt som drabbat det "oövervinnerliga" Kina i opiumkriget (1838-40). Det inåtvända och feudala shogunatet skulle, konstaterade man, bli ett lätt offer. Räddningen bestod i att selektivt "institutionalisera västerländskt kunnande".(Ibid., s. 44). Under något av de följande åren användes inte mindre än 21 procent av landets utbildningsbudget för utbildning utomlands (Ibid., s. 65).

I BNP-termer utgör den japanska ekonomin idag ca en-sjättedel av den samlade världsekonomin. BNP per capita ligger på USD ca 39.640 (1995), vilket kan jämföras med den svenska på USD 23.750. Då man tagit hänsyn till Japans höga prisläge blir bilden mindre dramatisk. Uttryckt i köpkraftsparitet (PPP) uppgick Japans per capita-inkomst 1996, det senaste året för vilket uppgifter föreligger, till USD 23.420, att jämföras med Sveriges USD 18.770 (World Bank).

86 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Idag talar ingen längre om "det japanska undret", däremot desto mera om "den japanska krisen", om risken för "melt down", om de japanska bankernas gigantiska värdelösa fordringar, om korruption i den japanska elitbyråkratins innersta cirklar, om bristen på framtidstro. Landet har samtidigt ett årligt handelsöverskott på ca 100 miljarder USD, och fordringar på utlandet på ca 900 miljarder USD, varav mer än 200 miljarder i form av amerikanska statsobligationer. Idag är det denna finansiärsroll till trots låntagaren USA som åter uppfattas som världsekonomins motor. Vad har hänt? Varför har den japanska ekonomin förlorat fart på ett så dramatiskt sätt, och vad krävs för att den åter ska bli den asiatiska gåsformationens suveräna ledargås?

Under hela 90-talet har den japanska ekonomin befunnit sig i stagnation. Tillväxten under detta decennium når endast upp till en procent årligen. Den finansiella sektorn är allt sedan spekulationsbubblan sprack 1990 i allvarlig kris. Till skillnad från t ex Sverige tillsatte man aldrig någon bankakut utan hoppades att problemet skulle lösa sig själv då den ekonomiska tillväxten åter tagit fart.

En rad stimulanspaket har lanserats. De har emellertid inte haft avsedd effekt. Till detta kom under hösten och vintern 1997 den asiatiska krisen med implikationer för den japanska exportsektorn och den finansiella sektorn. Den långsiktiga bilden kompliceras vidare av att den demografiska strukturen i sig har betydande inbyggda utgiftsökningar för pensioner, åldrings- och sjukvård.

Omvärlden har samtidigt visat ett växande missnöje med bristen på strukturella reformer. Det japanska handelsöverskottet har varit en källa till återkommande konflikter med framförallt USA som krävt ökat reellt tillträde till den japanska marknaden. Landets svårtillgängliga marknader har vuxit till ett internationellt problem. Världen ropar på japanska strukturreformer och stimulansåtgärder. Så skedde senast i samband med ASEM II-mötet i London i början av april 1998 och vid G7-mötet samma månad. President Clinton förklarade att Japans ställning som världens näst största ekonomi gjorde det angeläget att den japanska regeringen vidtog åtgärder som övertygande marknaden. Under den påföljande veckan uppmanade både IMF och OECD Japan att vidta effektiva stimulansåtgärder.

Premiärminister Hashimotos problem är att han 1996 gick till val på löften om stramare finanspolitik och lanserade en lag om statsfinansiell disciplin (Fiscal Reform Act). Detta med en stor statsskuld och underskott i budgeten. Hans redan svaga trovärdighet sätts som en följd på spel då han nu, kort efter det att lagen trätt i kraft, lägger fram landets största stimulanspaket någonsin på motsvarande 3 procent av landets BNP, i synnerhet som paketet inte bara innehåller över USD 100 miljarder i traditionella offentliga arbeten ("pork barrel"-politik à la

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 87

 

 

Japan) utan också skattesänkningar i storleksordningen USD 30 miljarder. Skattesänkningar, som enligt alla bedömare är det som situationen kräver, står i direkt strid med lagen om budgetdisciplin som nu av allt att döma kommer att revideras i juni. Målet att uppnå ett budgetunderskott på högst 3 procent av BNP kommer enligt de lagförslag som presenteras att förskjutas två år, från år 2003 till 2005.

Samtidigt har de första stora stegen tagits i den "Big Bang" som lanserades 1996 i syfte att inom 5 år avreglera den finansiella sektorn och göra Tokyo till ett finansiellt centrum jämförbart med London och New York. Den 1 april 1998 trädde ett antal lagar i kraft vilka syftar till att avreglera valutamarknaden och öppna upp den japanska marknaden för finansiella tjänster. Idag sker 60 procent av de japanska hushållens sparande på postbanks- och bankkonton som praktiskt tagit inte ger någon avkastning. Åtgärderna genomförs vid en tid då Japans ekonomi befinner sig på gränsen till recession. På årsbasis sjönk industriproduktionen under årets tre första månader med 3,3 procent, hushållens utlägg sjönk med 4,5 procent under februari, och arbetslösheten ökade i maj 1998 till 4,1 procent, den högsta nivån sedan början av 1950-talet, och förväntas öka ytterligare under 1998.

Den japanska ekonomin befinner sig följaktligen i ett kritiskt skede. Bedömningarna av hur de närmaste åren kommer att se ut går vida isär. Många bedömare ser ingen ljusning. De menar att krisen kommer att fördjupas. Japan-kännaren Clyde Prestowitz är mycket pessimistisk, åtminstone i det korta perspektivet. I en artikel i Far Eastern Economic Review menar han att "artärerna i det japanska ekonomiska systemet är för blockerade för att stimulansåtgärderna ska få någon effekt". 13 Andra menar att vi bevittnar inledningen på en ny dynamisk fas i Japans ekonomi. Ett är man dock tämligen överens om: "den japanska modellen" utgör mer av en belastning än en lösning. Globaliseringen ställer dramatiska krav på Japan och japanernas omställningsförmåga. I vissa hänseenden krävs ingenting mindre än en ny "restauration". Den insikten börjar nu genomsyra Japan, och i den processen finns förnyelsen.

Syftet med denna studie är att analysera tillståndet i den japanska ekonomin med tyngdpunkt på dagens strukturella problem och de åtgärder som nu vidtas i form av stimulanspaket och "Big Bang". Studien är upplagd på följande sätt. Del 2 tecknar en bild av den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden. I del 3 diskuteras finanskrisen från slutet av 80-talet då bubblan spricker fram till idag. Den ökade regionalismen studeras i del 4 där vi även analyserar Japans roll i den ekonomiska krisen i regionen. I del 5 analyseras möjligheterna

13 Den 16 april 1998.

88 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

till revitalisering. Utmaningar inför 2000-talet diskuteras i del 6. Studien avslutas med vår egen bedömning av var Japan kommer att befinna sig vid millenieskiftet.

2 Den ekonomiska utvecklingen under efterkrigstiden

Japans utveckling under efterkrigstiden är anmärkningsvärd inte bara i termer av hög tillväxt (under 1960-talet växte ekonomin med 12-13 procent under flera år) utan även i det antal år som den höga tillväxten fortsatte.14 Perioden med mycket hög tillväxt varade från 1950 och fortsatte ända fram till första oljekrisen. Under denna period växte den japanska ekonomin med 10 procent per år i genomsnitt. Nationen tog på ett exceptionellt sätt tillvara på efterkrigstidens möjligheter att komma ikapp. Ett högt inhemskt sparandet möjliggjorde stora investeringar inom tillverkningsindustrin (de japanska hushållens sparande var uppe i 20 procent i början av 1970-talet). En stark utbildningstradition bidrog också till den snabba tillväxten. Faktorer som dessa räcker dock i sig inte som förklaring till det som skedde. En viktig del av förklaringen måste sökas i den japanska kulturen, i förmågan att i likhet med Tyskland bygga ett nytt samhälle på krigets ruiner. Militarismens väg hade lett till katastrof, nu valde man istället, på grundval av ockupationsårens reformer, den ekonomiska tillväxtens väg.

Tillväxten var främst exportorienterad. Exporten ökade och dess sammansättning förändrades snabbt allteftersom Japan industrialiserades. Japan intog den ledande positionen i den så kallade flygande gässformationen i Asien som beskriver hur ekonomier utvecklar industriproduktionen över tiden mot allt högre förädlingsvärde. Genom en aktiv industripolitik valdes ett antal nyckelindustrier med hög tillväxtpotential ut. Dessa industrier särbehandlades under 1950- och 1960-talet genom tillgång till utländsk valuta, subventionerade lån och skydd mot import. Begreppet "Japan Inc" myntades för att beskriva sammanflätningen mellan byråkrati och storföretag. Begreppet associerar också till de nätverk med gemensamma intressen som politiker, byråkrater och företagsledare bildade. Vid denna tidpunkt var dessutom priser på råvaror och jordbruksvaror låga, vilken gynnade Japan med dess begränsade tillgång till inhemska råvaror. Kriget på Korea-halvön i början av femtiotalet var också viktigt. Det innebar

14 Se t ex Ito (1992) för en analys av Japans ekonomiska utveckling i ett historiskt perspektiv.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 89

 

 

export av tillverkningsvaror till amerikanska trupper och FN-trupper. Exporten gav utländsk valuta. Man kunde därigenom öka importen av utländska råvaror. Detta gav avsevärt förbättrade produktionsvillkor för den japanska industrin (se t ex Borg, 1997, s. 41-42). Till det gynnsamma klimatet hörde också en sund finans- och penningpolitik. Inflationen hölls låg trots den höga tillväxten. Det höga inhemska sparandet möjliggjorde stora investeringar och teknologiska framsteg inom industrin utan upplåning utomlands. Bankernas utlåning till företag skedde till räntor under marknadsräntan genom en hårt reglerad finansiell sektor (Tachibanaki, 1996). Arbetskraften var dessutom relativt välutbildad. Systemet på den japanska arbetsmarknaden med långsiktiga kontrakt gynnade uppbyggnaden av företagsspecifikt kunnande.

Det japanska undret fortsatte fram till början av 1970-talet, då det plötsligt kom av sig. Japan hade efter decennier av hög tillväxt hunnit ikapp industriländerna i väst. Investeringarna började som en följd att sjunka efter att ha legat på hög nivå under lång tid. 15 Landet hade varit framgångsrikt på att kopiera andra länders teknologier. Teknikutvecklingen gick långsammare då man nu hunnit ifatt och i mycket låg på samma teknologiska nivå som industriländerna i väst.

1971 gick den japanska ekonomin in i en lågkonjunktur och man satte in en kraftfull stimulanspolitik för att förhindra ytterligare nedgång vilket resulterade i en överhettning av ekonomin vid årsskiftet 1972/73. Vid denna tidpunkt kommer så också den första oljekrisen. Japan drabbades hårdare än många andra ekonomier eftersom landet saknade egna energikällor.16 Tillväxten sjönk kraftigt, från 8 procent 1973 till negativ tillväxt året därefter. Åren 1975-80 utgjorde tillväxten endast hälften av vad som uppnåtts under 60-talet. Samtidigt steg inflationen kraftigt, från runt en procent upp till 16 procent 1973 och 32 procent 1974.17 Det är under återhämtningsåren efter den första oljeprischocken som de första allvarliga problemen med statsfinanserna uppstår. Budgetunderskottet stiger till följd av ökade utgifter föranledda av oljekrisinflationen. Regeringens stimulanspolitik späder på underskottet ytterligare. Budgetunderskottet stiger till 5-6 procent av BNP.

Under 1980-talet byggs sedan spekulationsbubblan upp, framförallt under andra halvan (bubbelekonomin diskuteras mer ingående i del 3).

15 Lägre prognoser för tillväxten bidrog bl a till att investeringarna sjönk.

16 Det fanns dock en del vattenkraft i landet och senare kom man även att bygga ut kärnkraften.

17 Dessa två år utgör den enda period som Japan haft problem med hög inflation. Redan året därefter hade man lyckats få ned inflationen till 3 procent. Under andra oljekrisen (1979-80) sjönk inflationen ned till under 2 procent redan 1981.

90 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Decenniet kännetecknas framförallt av en överhettad ekonomi med kraftiga prisökningar på tillgångar, speciellt aktiekurser och markpriser. Under den här tiden växer överskottet i bytesbalansen snabbt. Detta leder till att finansministrarna från de fem viktigaste industrinationerna träffas och kommer överens om ekonomisk-politisk samordning för att bl a stärka värdet på yenen, den s k Plaza-överenskommelsen. 18 Yenens värde kom som en följd att fördubblas gentemot dollarn inom loppet av bara två år. Värdeökningen fick snabbt genomslag på export- och importvolymer medan det tog flera år innan bytesbalansöverskottet sjönk. Tillväxten under denna period låg över OECD-genomsnittet, med undantag av 1983-84.

När spekulationsbubblan till slut sprack 1990 fick det betydande och långvariga effekter på den japanska ekonomin. Detta är upprinnelsen till de problem vi ser idag i Japan. Tillväxten sjönk kraftigt, från omkring 5 procent 1989-90 ned till 1 procent 1992 och ytterligare ned till under en halv procent 1993-94. Den privata konsumtionen har varit svag under hela perioden. Även om investeringarna ansågs låga i historisk jämförelse låg de dock på en i jämförels med övriga OECD-länder hög nivå vilket bidrog till att skapa överkapacitet. Den ytterst svaga ekonomiska utvecklingen under 1992-1994 med en tillväxt på under en procent per år gjorde att regeringen i olika omgångar införde kraftiga finanspolitiska stimulansåtgärder - både skattesänkningar och ökade offentliga utgifter på sammanlagt 80 biljoner yen (ca. 5.000 miljarder kronor). Dessa fick full effekt under 1996 då tillväxten uppgick till hela 3.6 procent, rekord bland OECD-länderna detta år. Samtidigt ökade exporten som en följd av deprecieringen av yenen från mitten av 1995. Konsumtion och investeringar började öka efter att ha legat på en låg nivå sedan bubbelekonomin sprack.

Återhämtningen kommer av sig våren 1997 och ekonomin har sedan dess befunnit sig i stagnation, på gränsen till recession. Stimulanspaketen resulterade i ett ökande underskott i statsfinanserna som 1996 hade stigit till -6.9 procent av BNP. Ett så stort underskott anses i längden bli ohållbart, särskilt med tanke på de ökande kostnader som den åldrande japanska befolkningen kommer att föra med sig.

I tron att ekonomin 1996 hade uppnått en självgenererande tillväxt beslöt regeringen att inför 1997 strama åt finanspolitiken; momsen höjdes från tre till fem procent den 1 april 1997, inkomstskatterabatter som varit i kraft för att stimulera den privata konsumtionen avskaffades, japanerna fick betala en större andel av sina sjukvårdskostnader själva och man drog ner på de offentliga investeringarna. Sammantaget skulle

18 Uppkallad efter det hotell på vilket man träffades i New York (Plaza Hotel).

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 91

 

 

det visa sig att denna indragning av köpkraft skulle få mycket större negativ effekt på den inhemska efterfrågan än vad regeringen förväntat sig. En särskild "Fiscal Reform Act" antogs. Syftet var att förbättra de dåliga statsfinanserna. Budgetunderskottet hade vuxit och uppgick till över 7 procent av BNP, det näst högsta inom OECD. 19

Effekten på den inhemska efterfrågan blev kraftigare än vad regeringen räknat med. Premiärminister Hashimoto har fått kritik för att åtstramningen av finanspolitiken skedde i en olämplig konjunkturfas. Samtidigt har osäkerheten om framtiden ökat. En ökad arbetslöshet, en ökning i antalet konkurser, en svag finansiell sektor och osäkerhet om statsfinanserna har resulterat i konsumenters och företags minskade förtroende för den japanska ekonomin. Konsumenternas oro för framtiden reflekteras i vikande konsumtion och ökat sparande. Företagens osäkerhet märks i en stramare anställningspolitik och minskade investeringar. Den minskade viljan till investeringarna inom landet förstärks av de negativa välfärdseffekterna av bubbelekonomin som sprack, en appreciering av yenen efter Plaza-överenskommelsen och de japanska företagens ökade investeringar utomlands.

Under de tre första månaderna 1998 sjönk industriproduktionen på årsbasis med 3,3 procent, och under februari föll hushållens utlägg med 4,5 procent. Den öppna arbetslösheten nådde i maj med 4,1 procent, den högsta nivån sedan början av 1950-talet. Under årets första kvartal föll BNP med 0,4 procent, och så kommer med största sannolikhet också att ske under det innevarande andra kvartalet. Under första halvan av juni föll yenen till den lägsta noteringen på sju år, där en dollar noterades till 143,5 yen den 11 juni. Samtidigt rapporterade finansministeriet att företagens intäkter fallit med 6,8 procent på årsbasis.

Är Japan på väg in i en djup recession? De problem den japanska ekonomin brottas emot och möjligheterna till återhämtning kommer att diskuteras i resten av denna studie.

19 Bara Grekland hade ett större underskott med 7,6 prrocent av BNP.

92 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

 

7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

procent

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Japan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tillväxt,

3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OECD

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Diagram 1.

BNP-tillväxt för Japan och OECD-genomsnitt, 1981-97

3 Bubbelekonomin och dess efterdyningar

Finansbubblan under 1980-talet

I mitten av 80-talet inleddes en period med skarpa svängningar i priserna på tillgångar. Börsen började stiga kraftigt från 1983 och fortsatte öka ända till 1990 då trenden vände och priserna rasade neråt. Aktiemarknaden nådde en toppnotering 1989 medan markpriserna var på topp i slutet av 1990.20 Vad var det som drev fram finansbubblan? Och hur kunde priserna fortsätta att stiga i oavbruten takt under så lång tid och priserna nå sådana fantasinivåer? Aktier värderades till över 100 gånger årsvinsten, hyrorna för lägenheter i Tokyo steg till mellan 50.000-100.000 kronor per månad och markvärdet på en telefonkiosk i distriktet Ginza (Tokyo) liknade priset på en stor Djursholmsvilla (Rossander och Fornander, 1997, s. 15-16).

Flera faktorer samverkade till uppbyggnaden av bubblan.21 För det första drevs utvecklingen framförallt på av spekulation. Priserna ökade som en följd av förväntningar om ytterligare prisökningar. Det går dock

20 Den genomsnittliga ökningen av aktiekurserna uppgick till runt 20 procent årligen mellan 1983 och 1989 (med undantag av ett år).

21 Se t ex Kähkonen, 1995.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 93

 

 

inte att hänvisa enbart till spekulation. Reala BNP växte med 25 procent andra halvan av 80-talet och företagens vinster med 69 procent. Dessutom skedde avregleringar och strukturella förändringar i den japanska ekonomin. Detta leder till förväntningar om ökad tillväxt, en andra förklaringsfaktor. Den förda penningpolitiken utgör en tredje faktor. Japanska centralbanken sänkte räntan för att förhindra att den kraftiga apprecieringen av yenen som följde efter Plaza- överenskommelsen skulle leda till recession. En låg ränta gjorde det billigt att låna kapital för investeringar och bankernas utlåning ökade dramatiskt. Ett högt risktagande som hängde samman med förändringar i den finansiella miljön utgör en fjärde faktor. Under 1980-talet genomfördes vissa liberaliseringar av den kraftigt reglerade finansiella sektorn i syfte att öka konkurrensen. Därtill kommer som ytterligare en faktor snedvridningar i systemet för beskattning av mark vilka påverkade ökningen i priser på tillgångar uppåt. Som ett resultat av att mark beskattades mindre än andra tillgångar var markpriserna bland de absolut högsta i världen. Låga fastighetsskatter minskade kostnaden för att äga mark i jämförelse med andra tillgångar. Höga skatter på kapitalvinster minskade dessutom benägenheten att sälja mark. Lägre skattenivåer på jordbruksmark bidrog till en ökning av priset på mark som inte odlades. Som en sjätte faktor räknas sjunkande riskpremier under andra hälften av 80-talet genom dels en omfördelning av kapital till mer riskbenägna aktörer (t ex stora institutioner) och dels en ökning av den genomsnittlige investerarens förmögenhet.

Bankkrisen

Det är över 7 år sedan bubblan på den japanska finansmarknaden sprack. Resultatet är den bankkris vi ser idag i Japan. Effekterna av rasen på börs- och fastighetsmarknad blev förödande för bankväsendet som plötsligt stod med osäkra fordringar av en omfattning som vida överträffade de som uppstod efter den svenska kraschen ett par år senare. Bankerna påverkades genom att kunder drabbades och fick problem att betala amorteringar och räntor och genom det kraftiga fallet på börsen som påverkade bankernas balansräkningar. Många företag som köpt mark i spekulationssyfte gick omkull vilket ledde till stora kreditförluster för bankerna.

Liknande händelser inträffade i flera andra länder, bl a Sverige och Finland. I såväl Sverige som Finland hanterades krisen dock på ett betydligt mera resolut sätt än vad som skedde i Japan. Vid den svenska bankkrisen gick staten in och garanterade bankernas skulder. Regler gjorde dessutom att bankerna justerade värdet på sina fordringar vilka

94 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

skrevs ned till det nya marknadsvärdet. Storleken på problemen blev kända. Det har i Japan däremot funnits en oförmåga att genomföra nödvändiga reformer för långsiktig stabilitet. Istället har man skjutit kreditförlusterna framför sig. Koncentrationen har inriktats på att behålla förtroendet för bankerna i ett kortsiktigt perspektiv. Problemen har som en följd förvärrats. Förhållningssättet har resulterat i en permanent bankkris. Problemen försträrks dessutom av den dåliga transparensen som gör det svårt att uppskatta storleken på de osäkra fordringarna.

Volymen osäkra fordringar visar sig nu vara betydligt större än vad som tidigare varit känt. Summan stiger trots att banker har gjort avskrivningar. Den officiella summan uppges vara 77 000 miljarder yen vilket motsvarar mer än 10 procent av BNP. Som jämförelse kan nämnas storleken på osäkra fordringar i Sverige under bankkrisen som uppgick till 5 procent av BNP. Det råder dock osäkerhet om den exakta storleken. Japanska finansministeriet delar in de osäkra lånen i fyra kategorier baserade på kreditvärdighet. I grupp ett, som utgör 90 procent av alla utestående lån, bedöms lånen vara helt sunda. Grupp två utgörs av lån som i grunden är säkra, men något riskfyllda. Till grupp tre räknas mycket osäkra lån. I grupp fyra, slutligen, finns lån vars betalningar har inställts. Lånen i grupp tre och fyra beräknas utgöra omkring 70 000 miljarder yen. Lånen i grupp fyra - de definitiva skadefallen - motsvarar ca 5 procent av BNP.

Bankernas och finansinstitutens balansräkningar har ytterligare försvagats under det senaste året. Nikkei-index sjönk 25 procent under andra hälften av 1997. Därefter har den japanska finanssektorn drabbats av de största konkurserna i Japans finansiella historia. Fem banker gick omkull andra halvan av 1997. I mitten på november försattes Hokkaido- banken i konkurs följt av landets äldsta och fjärde största finansmäklarinstitut Yamaichi Securities.

Reformpaket

Regeringen har annonserat flera stödpaket för den finansiella sektorn. Dessa är framförallt avsedda att skydda bankkundernas insatta pengar och att förhindra kreditåtstramning. I mitten på mars 1998 beslutade regeringen att skjuta till motsvarande 30 biljoner yen (230 miljarder USD) till den finansiella sektorn. Pengarna skulle användas till att förstärka bankernas eget kapital och förbättra deras balansräkningar inför det budgetår som slutade den 31 mars. Flera banker hade problem med att klara det av Bank for International Settlements uppsatta kravet om kapitaltäckning på 8 procent av utestående lån. Kriterierna för att få

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 95

 

 

stöd bedöms som relativt milda. Förutom att presentera en omstruktureringsplan. Stöd kan sökas av alla banker som inte inte gått med förlust i mer än tre år i följd och vars tillgångar överstiger dess skulder.

Regeringen hoppades dessutom att genom sitt stöd dämpa den kreditåtstramning som drabbat små- och medelstora företag. Många mindre företag drabbades av kreditbrist när bankerna försökte bättra på sin kapitaltäckningskvot. Den ökade andelen osäkra lån bidrog till att minska bankernas benägenhet att låna ut. En negativ spiral uppstod genom vilken ett ökat antal konkurser följde på minskad utlåning vilket i sin tur ledde till en ökning av antalet osäkra fordringar och därmed till försämrad kapitaltäckningsgrad och ökad kreditåtstramning.

I stödpaktet ingick också medel (omkring 17.000 miljarder yen) för att garantera insättarnas pengar. Detta sker genom en förstärkning av Deposit Insurance Corporation.

Banksystemet bedöms som sårbart om aktieindex (Nikkei 225) sjunker under 15.000. Inför budgetårsskiftet ingrep regeringen på börsen genom Postbanken som uppmanades att göra omfattande stödköp i syfte att hindra Nikkei 225-indexet från att falla ytterligare. Dessutom tvingades pensionsfonder att köpa aktier för att stärka börsen inför bankernas bokslut den 31 mars.

Regeringen har fått kritik från oppositionen för att skattebetalarnas pengar används till att rädda finanssektorn vilket ansågs rimma illa med avregleringen av finanssektorn, Big Bang, som ska vara genomförd år 2001. Kritik riktades också mot stödpaketen som visade på en fixering vid räkenskaperna inför bokslutet av budgetåret medan inga ansträngningar gjordes för att lösa de underliggande problemen. Slutligen ifrågasätts också strategin med att stödja banker utan att någon större hänsyn tas till deras lönsamhet. Stöd har utgått till såväl starka banker som skulle ha klarat sig bra utan såväl som till svaga banker som man kanske istället borde låtit gå i konkurs. Genom denna politik fördröjs den nödvändiga men sedan lång tid eftersatta saneringen av banksektorn.

Japansk "Big Bang"

Den 1 april 1998 inleddes avregleringen, den sk "Big Bang", av den finansiella sektorn. Namnet på avregleringen associerar till den som skedde i London 1986. Reformerna är dock både bredare och tänkta att gå längre. Avregleringen, som beslutades 1996, ska ske stegvis under en treårsplan från april 1998 fram till år 2001. Syftet är att öka konkurrenskraften hos bank- och finansinstitut. Tokyo skall bli ett

96 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

finanscentrum som kan konkurrera med London och New York. Idag är bara 67 utländska företag introducerade på den japanska börsen mot 290 i New York, 533 i London, 566 i Frankfurt och 187 i Paris.22 En tredjedel av handeln med Nikkei 225-derivat sker, som en följd av de japanska avgifterna och regleringarna, i Singapore.

Den finansiella sektorn i Japan är fortfarande hårt reglerad och kännetecknas av överetablering. Inhemska finansiella institutioner har skyddats genom stöd från regeringen och genom regleringar. Flera banker som är stora på den japanska marknaden är inte internationellt konkurrenskraftiga. Transaktionskostnaderna är högre än i jämförbara länder. Ett huvudskäl till sektorns ineffektivitet är bristen på konkurrens. I slutet av 1995 fanns 94 utländska banker representerade i Tokyo vilket kan jämföras med 339 i London och 515 i New York. Handlingsutrymmet för bankerna har varit starkt begränsat.

I slogan om Big Bang talas om "free, fair and global". Med "free" syftar man till avregleringen och borttagandet av inträdesbarriärer. Med "fair" syftar man på att reglerna som styr ska bli klarare. Och med "global" syftar man till att lagar, skatter och redovisning ska ske i linje med amerikansk och brittisk standard. I det första steget liberaliserades handeln med valuta och kapitalöverföringar över gränserna samtidigt som kommissioner på aktieaffärer liberaliseras. De följande åren kommer sedan en rad liberaliseringar att genomföras för att öka konkurrensen mellan banker, försäkringsbolag och andra finansiella institutioner, se Box 1. Gränserna mellan deras verksamhetsområden försvinner. Holdingbolag, som inte varit tillåtna sedan andra världskriget då de stora industrikonglomeraten, de sk zaibatsu, förbjöds, blir åter tillåtna. Utländskt ägande och utländska etableringar förväntas bli en ny vitaliserande faktor inom den japanska finansiella sektorn. Genom avregleringarna skall en helt ny konkurrenssituation skapas där gränserna mellan banker, fondförvaltningar, försäkringsbolag etc försvinner.

Avregleringen kommer den japanska ekonomin till del genom reducerade kostnader för finansiella tjänster. Stora företag förväntas göra besparingar genom borttagandet av kontrollen av utländska valutor. Företag och hushåll tillåts att fritt flytta kapital utomlands. Avregleringen kommer att leda till ett ökat deltagande av utländska banker och finansinstitut. Det går redan nu att se en ökad närvaro av europeiska och amerikanska banker. Samtidigt finns det en risk att kapital lämnar landet för placeringar i fonder utomlands som ger högre avkastning.

22 Financial Times Survey “Japan´s Financial Revolution” den 26 mars 1998.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 97

 

 

Konsumenterna blir vinnare genom att kunna välja bland ett större utbud av tjänster till lägre priser. Samtidigt ökar riskerna då banksektorn inte kommer att skyddas av regeringen i samma utsträckning i fortsättningen. En viktig aspekt av "Big Bang" är möjligheterna för konsumenterna att få högre avkastning på sparade pengar. En stor del av hushållens sparande sker idag i postsparkassekonton med nästan ingen ränta. Den ökade konkurrensen som följer med avregleringen kommer att leda till att flera banker och mäklarhus tvingas lägga ned eller gå samman. Vi har redan sett ett exempel på detta genom Nomura Securities och Industrial Bank of Japan planer på att tillsammans bilda joint ventures för att öka konkurrenskraften gentemot utändska aktörer som nu kommer in på marknaden. Stora amerikanska investmentbanker som Merrill Lynch, Goldman Sachs och Morgan Stanley expanderar snabbt på den japanska marknaden.

Genom avregleringen och den ökade konkurrens som följer kommer skillnader mellan banker att bli tydligare. Chefen för forskningsinstitutet Institute for International Monetary Affairs vid Tokyo-Mitsubishi Bank (världens största bank), Toyoo Gyohten, förutser en polarisering i vilken en grupp banker växer sig starkare, samtidigt som andra köps upp eller likvideras. Japanska banker förväntas även söka utländska partner i syfte att öka sin effektivitet. 23 Processen blir med nödvändighet mycket smärtsam. Förändringar som de som nu genomförs är samtidigt helt nödvändiga inte bara för att sanera och modernisera den finansiella sektorn utan också, och inte minst, för att skapa förutsättningar för ett sparande som ger väsentligt högre avkastning än dagens. Endast då kan Japan möta den stora utmaning som den snabba förändringen av åldersstrukturen för med sig. Den sistnämnda är i själva verket en viktig drivkraft bakom hela reformprocessen.

23 Samtal med Toyoo Gyohten, chef för Intitute of Monetary, Affairs den 1 april 1998.

98 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Box 1. Innehållet i Big Bang.

Sektor/marknad

Reform

 

 

 

 

Datum

Valutahandel

Liberalisering

av kap.transaktioner

över

April 1998

 

gränserna

 

 

 

 

 

 

Liberalisering av växling till andra valutor

April 1998

Finansiella

 

 

 

 

 

 

holdingbolag

Holdingbolag tillåts

 

 

 

Budgetår 1998

Banker

Banker tillåts att sälja aktiefonder

 

Budgetår 1998

 

Lån kan omvandlas till asset-backed

Budgetår 1998

 

securities

 

 

 

 

Budgetår 1999

 

Affärsbanker tillåts utfärda long-term

 

 

debentures

 

 

 

 

Budgetår 1999

 

Kontrollen av bankers värdepappershandel tas

 

 

bort

 

 

 

 

Runt år 2001

 

Banker tillåts sälja vissa försäkringstjänster

 

Värdepapper

 

 

 

 

 

Budgetår 1997

 

Mäklarhus tillåts öppna bankkonton för

 

 

kunder

 

 

 

 

Budgetår 1997

 

Mäklarhus kan handla med OTC-aktier

 

Budgetår 1998

 

Derivatahandeln liberaliseras

 

 

Budgetår 1998

 

Fri etablering inom värdepappershandeln

 

Budgetår 1999

 

De fasta kommissionerna för aktieaffärer tas

 

 

bort

 

 

 

 

Budgetår 1999

 

Värdepappersbolag

tillåts

börja

med

 

 

pensionsförvaltning

 

 

 

 

 

Mäklarhus

tillåts

in

2001

 

försäkringsmarknaden

 

 

 

 

Försäkringsbolag

 

 

 

 

 

Juli 1998

 

Försäkringsbolag kan fritt sätta premier på

 

 

bil- brand- och olycksfallsförsäkringar

 

Budgetår 1999

 

Försäkringsbolag kan etablera bank- och

 

 

värdepappersfilialer

 

 

 

 

Pensioner

 

 

 

 

 

Budgetår 2001

 

Regel 5:3:3:2 om hur pensionspengar får

 

 

investeras tas bort

 

 

 

 

Redovisningsprinciper

 

 

 

 

 

Budgetår 1999

 

Finansiella tillgångar skall redovisas till

 

 

marknadsvärde

 

 

 

 

 

 

Praxis skall höjas till internationell standard

 

Källa : OECD (1997), Tabell 26.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 99

 

 

4 Japan och Asienkrisen

Japan skiljer sig i fundamentala hänseenden från de andra asiatiska "krisländerna" och det är därför viktigt att skilja den japanska krisen från de problem som länder i Sydöstasien och Sydkorea brottas med. Japan har under 90-talet befunnit sig i en period med låg tillväxt medan de övriga ekonomierna i Öst- och Sydöstasien haft en långvarig högkonjunktur med överhettade ekonomier. Deras sårbarhet uppstod som en följd av stora underskott i bytesbalansen vilka täcktes genom kortfristig upplåning. Deras valutor apprecierades, som en följd av den starka knytningen till dollarn, samtidigt som yenen under de sista tre åren deprecierats. Ett har de dock gemensamt, nämligen svaga finansiella sektorer och bristande transparens. Deras ekonomier är också starkt sammanflätade genom handel och investeringar.

Ökad regionalism

Samtidigt som de asiatiska ekonomiernas utrikeshandel ökat de senaste decennierna så har den intra-regionala handeln blivit allt viktigare. Asiens vikt i världshandeln har ökat snabbt och omkring 28 procent av världens export kom 1995 från Asien, jämfört med 16 procent år 1980. Handeln inom Asien utgör nu hälften av regionens totala handel. Detta speglar bl a den snabba produktionsökningen i regionen i kombination med de handelsliberaliseringar som gjorts de senaste decennierna.

Omkring 40 procent av Japans export gick före krisen till övriga Asien (Tabell 1). Det kan jämföras med exporten till USA och EU- marknaden som utgör 28 respektive 15 procent. Av importen kommer 34 procent från grannländerna i Asien jämfört med importen från USA och EU som svarar för 23 respektive 14 procent av totala importen. Ökningen kan framförallt förklaras av hög ekonomisk tillväxt och den liberalisering av utrikeshandeln som skett i regionen.

Under 1990-talet har även japanska företag ökat sina investeringar i Öst- och Sydöstasien efter att tidigare varit koncentrerade till framförallt USA (Tabell 2). Apprecieringen av yenen efter Plaza-överenskommelsen 1985, lägre produktionskostnader i jämförelse med Japan (speciellt för arbetskraft) samt framväxten av nya marknader och möjligheterna till relativt högre vinster än i andra regioner drev japanska företag att öka sina investeringar i regionen. Flertalet asiatiska ekonomier har haft en hög tillväxt med en kraftigt ökad efterfrågan vilket i kombination med

100 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

avregleringar gjort dessa marknader mer attraktiva för utländska exportörer och investerare. Japanska företag flyttade delar av produktionen från anläggningar med höga produktionskostnader till länder i Sydöstasien för att bevara sin konkurrenskraft och underlätta tillträde på tillväxtmarknader. 24

Det ökade ekonomiska utbytet med övriga asiatiska länder innebär att Japan har blivit mer känsligt för utvecklingen i regionen samtidigt som dessa länder också blivit mer beroende av utvecklingen på den japanska marknaden.

Tabell 1. Geografisk fördelning av Japans export och import (procent), 1996.

__________________________________________________________________________________________________________

____

Export Import

Export Import

________________________________________________________________________

Sydkorea

7.6

4.6

Singapore

5.1

2.1

Hongkong

6.2

0.7

Sydasien

1.1

1.1

Taiwan

6.3

4.3

EU

15.4

14.2

Kina

5.3

11.6

USA

27.5

22.9

Thailand

4.5

2.9

Östeuropa

0.9

1.5

Indonesien

2.2

4.4

Australien

1.8

4.1

Malaysia

3.7

3.4

 

 

 

________________________________________________________________________

Källa: IMF (1997).

24 De första investeringarna i Sydostasien var främst avsedda att dra nytta av de låga produktionskostnaderna för vidare export tillbaks till Japan eller vidare till Europa och Nordamerika. I takt med ekonomiernas snabba ekonomiska tillväxt är dock en växande andel av investeringarna avsedda för de lokala marknaderna. En debatt har gällt huruvida de ökade japanska investeringarna i regionen leder till en "hollowing out" av den japanska industrin. Det man syftar på är utflyttning av produktionen utomlands, minskad sysselsättning i Japan, lägre teknologiska standards, inhemsk produktion ersätts med import samt att tillverkningsindustri ersätts av andra icke tillverkande sektorer.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 101

 

 

Tabell 2. Det geografiska mönstret på Japans utländska direktinvesteringar

__________________________________________________________________________________________________________

___

1989-91 1994-95

________________________________________________________________________

EU

23

%

13 %

USA

51

%

37 %

Kina

1.1 %

12 %

Syd/Sydöst/Östasien

11

%

34 %

________________________________________________________________________

Källa: World Investment Report (1997).

Yenens ökade betydelse

Före Asienkrisen var flertalet av de krisdrabbade ekonomiernas valutor knutna till en korg av utländska valutor i vilken den amerikanska dollarn dominerade. Då yenen försvagades gentemot dollarn innebar det i praktiken en appreciering av också de sydöstasiatiska valutorna. Med apprecierade valutor försämrades konkurrenskraften för exportsektorn och bytesbalansunderskotten ökade. Anledningen till att man knutit valutorna så nära till dollarn var bl a att den amerikanska marknaden under lång tid utgjort en viktig exportmarknad och att dollarn ofta används som internationell valuta med låga transaktionsrisker.

En svagare yen-kurs påverkar tillväxten i de asiatiska ekonomierna på flera sätt (Kwan, 1998). Två faktorer som har negativ effekt på de asiatiska ekonomierna kan urskiljas. För det första genom ett minskat inflöde av kapital från Japan. Med en svagare yen sjunker produktionskostnaderna i Japan i förhållande till grannländerna och incitamenten för japanska företag att flytta produktionen till grannländerna minskar. Minskade utländska direktinvesteringar från Japan påverkar ekonomierna negativt. Samtidigt minskar inflödet av kapital genom minskade banklån. För det andra minskar exportsektorns konkurrenskraft gentemot japanska producenter. En svagare yen sänker priset på japanska produkter i dollar. Utvecklingen de senaste två åren visar på en uppgång för Japans export samtidigt som de krisdrabbade ekonomiernas exportökning mattats av.

Samtidigt kan två faktorer urskiljas som innebär att en svag yen påverkar de asiatiska ekonomierna med valutor knutna till dollarn positivt. För det första blir importen från Japan billigare. Tillverkningsindustrin i de sydostasiatiska ekonomierna är beroende av

102 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

importerade insatsvaror. Med lägre importpriser sjunker tillverkningskostnaderna. För det andra sjunker kostnaderna för återbetalning av skulder skrivna i yen. Desto större andel av skulderna som skrivits i yen desto större effekt på skulderna. Dessa faktorer har olika effekt på ekonomier, bl a beroende på deras handelsstruktur. För de ekonomier som konkurrerar med japanska exportörer är de negativa effekterna av en svag yen stora genom försämrad konkurrenskraft. Till dessa räknas Sydkorea, Singapore, Taiwan och Hongkong. För ekonomier med en exportsektor som kompletterar Japan kan däremot lägre importpriser och minskade skuldbörda uppväga de negativa effekterna.

Detta resonemang leder till en diskussion om det rationella i att knyta valutorna så starkt till dollarn som var fallet före Asienkrisen. Allt fler personer, bl a Kwan (1998), förespråkar en starkare knytning till yenen, i synnerhet för de ekonomier vars exportsektor konkurrerar med den japanska. Den intra-regionala handeln har ökat kraftigt (se Tabell 3). När den amerikanska marknaden inte dominerar exporten på samma sätt som tidigare borde dollarns vikt ha minskat. Genom en större vikt för yenen i valutakorgen skulle man få en mindre fluktuation i växelkursen. Dollar-yen kursen har fluktuerat de senaste åren vilket resulterat i fluktuationer i tillväxten. En appreciering av yenen gentemot dollarn 1986-88 och 1991-95 sammanföll med ökad tillväxt i övriga Asien. På motsvarande sätt har ekonomierna visat upp lägre tillväxttakter under perioder med lägre värde på yenen, 1989-90 och efter 1996. Vilken vikt yenen skulle ha i valutakorgen bestäms av strukturen på exportsektorn. För ekonomier som konkurrerar med japanska exportörer skulle yenen ha en större vikt.

Om yenen haft en större vikt i den thailändska valutakorgen skulle bahten inte ha övervärderats på det sätt som skedde utan deprecierats successivt i takt med yenen. I mitten av 1995, då den amerikanska dollarn började att apprecieras gentemot yenen, ökade värdet på den thailändska bahten. En baht kostade då 3.5 yen. Två år senare, i maj 1997, kostade en baht 4.6 yen vilket motsvarar en 31-procentig appreciering. Dollarn apprecierades inte bara gentemot yenen utan även mot flera viktiga europeiska valutor vilket innebar försämrad konkurrenskraft mot såväl den japanska som den europeiska marknaden. En starkare knytning till yenen hade däremot hindrat att thailändska exportvaror tappade konkurrenskraft i den utsträckning som skedde och att obalanserna nådde höstens explosiva nivå.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 103

 

 

Tabell 3. Andel av total export till och import från Japan, procent (1996)

__________________________________________________________________________________________________________

____

Export Import

Export Import

________________________________________________________________________

Sydkorea

12.3

20.9

Hongkong

6.5

13.6

Indonesien

27.8

23.2

Kina

20.4

21.0

Thailand

16.8

27.8

Singapore

8.2

18.2

Malaysia

13.4

24.5

 

 

 

________________________________________________________________________

Källa : IMF (1997).

Asienkrisens effekter på Japan

Den ekonomiska och finansiella kris som drabbat flera länder får återverkningar på den japanska ekonomin. De asiatiska länderna är olika ur många aspekter och det är därför svårt att tala om en enda ekonomisk kris i Asien. De har dessutom återhämtat sig olika snabbt beroende på hur snabbt de genomfört nödvändiga reformer. Gemensamt för flera av Japans grannländer (framförallt Sydkorea, Malaysia, Indonesien och Thailand) är dock en kraftigt minskad tillväxt, stramare finans- och penningpolitik, instabila finansiella marknader, kraftiga fall på aktiemarknaderna och kraftiga deprecieringar av valutorna. Dessa förändringar får effekt på Japan.

För det första påverkas exporten. En vikande efterfrågan på viktiga exportmarknader i Sydöstasien slår tillbaks mot den japanska ekonomin. 40 procent av den japanska exporten gick före krisen till Asien. Dessutom har valutorna i flera sydöstasiatiska ekonomier och Sydkorea deprecierats kraftigt. Både den koreanska wonen och den thailändska bahten föll med omkring 48 procent mellan juni och december 1997, den indonesiska rupiahn med 55 procent, och den malaysiska ringgiten och filippinska peson med omkring 35 procent. Det innebär dels att japanska företag möter ökad konkurrens på tredje marknader och dels att importen blir dyrare i dessa länder. Japanska producenter konkurrerar framförallt med koreanska företag på tredje marknader medan produktionstrukturen i de övriga ekonomierna skiljer sig från den japanska. Tillverkningsindustrin i de senare ekonomierna är däremot beroende av japanska insatsvaror i högre utsträckning. Mot detta skall vägas en försvagad yen gentemot både dollarn och flera europeiska valutor vilket till viss del begränsar effekterna av försvagade marknader i Asien. Det

104 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

är inte heller all export som påverkats negativt. Effekterna skiljer sig mellan sektorer. Exporten av insatsvaror såsom halvledare och elektroniska komponenter har exempelvis ökat som ett resultat av ökad aktivitet inom exportindustrin i Sydöstasien.

För det andra påverkas de japanska företagen som investerat i de krisdrabbade länderna. Tillverkning och vinster sjunker. Sedan andra halvan av 1997 har investeringarna sjunkit som en effekt av osäkerhet om framtida valutakurser, social och politisk oro, försvagad inhemsk efterfrågan och minskat behov av investeringar till följd av överkapacitet.

För det tredje påverkas japanska banker och finansinstitut. Genom lån till krisdrabbade ekonomier riskerar de stora kreditförluster. Japanska banker svarar för 34 procent av utlåningen till Asien totalt. Andelen är betydligt högre för Thailand där lån från japanska banker utgör över hälften av lånevolymen. Även lånen till Indonesien och Malaysia är högre än andelen av lånen till de ekonomier som klarar sig bättre under Asienkrisen. Dessutom påverkas banker och finansinstitut som har stora finansiella tillgångar i form av aktier av nedgången på aktiemarknaderna i regionen. Tabell 4 visar Japans andel av den utlåning som skett till övriga Asien fram till juni 1997. 25

Tabell 4. Lån till asiatiska länder, slutet av juni 1997.

 

Lån totalt, miljarder, USD

Andel från Japan (%)

Thailand

69.4

54.3

Indonesia

58.7

39.5

Malaysia

28.8

36.5

Kina

57.9

32.3

Sydkorea

103.4

22.9

Indien

18.8

20.2

Taiwan

25.0

12.0

Filippinerna

14.1

14.9

Hongkong

222.3

39.3

Singapore

211.2

30.8

Totalt Asien

809.8

34.0

Källa: Kwan (1998), Tabell 12.

25 Siffrorna avser de länder som är medlemmar i Bank for International Settlements.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 105

 

 

Vilken roll spelar Japan för återhämtningen i regionen?

Japan är en ekonomisk stormakt, inte bara i Asien utan även globalt, med 65 procent av regionens BNP. Den japanska ekonomins återhämtning är därför av avgörande betydelse för regionens återhämtning. Med den rollen ställs också stora krav på agerande. Flera länder, däribland USA, ställer krav på att Japan ska ta ett regionalt ansvar och agera draghjälp åt de krisdrabbade ekonomierna. Situationen har dock komplicerats av de egna problemen. Ekonomin som skulle utgöra den viktigaste marknaden för exporten från regionen har tappat köpkraft. Före krisen gick cirka 18 procent av exporten från de krisdrabbade ekonomierna i Öst- och Sydöstasien till Japan (Tabell 3). Japans efterfrågan, som redan är mycket låg, fortsätter att sjunka vilket minskar avsättningsmöjligheterna för de sydöstasiatiska ekonomierna. Krav framförs därför på stimulansåtgärder på den japanska ekonomin för att öka den inhemska efterfrågan och därmed också importen från regionen. Krav framförs också på en ökad takt på avregleringarna av den japanska ekonomin.

5 Möjligheter till återhämtning

Japan genomgår den värsta krisen sedan andra världskriget, inte bara i termer av längden på perioden av låg tillväxt utan också i termer av storleken på nedgången och karaktären på de bakomliggande orsakerna. Ekonomin har stagnerat under 1990-talet. Den uppgång som till slut tycktes komma 1996 avstannade abrupt efter april 1997. Därefter har situationen kraftigt förvärrats med kris inom den finansiella sektorn och konkurser av flera av de stora finansinstituten. Ekonomin har under vintern och våren 1998 befunnit sig i recession.

Med en svag hemmamarknad, en svag finansiell sektor och begränsade möjligheter till en exportledd tillväxt ser utsikterna långt ifrån ljusa ut. Med de redan mycket låga räntorna utesluts också möjligheten att stimulera ekonomin med en expansiv penningpolitik.

106 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Den svaga hemmamarknaden och det växande budgetunderskottet

Storleken på den japanska ekonomin motsvarar i nominella termer Tysklands, Frankrikes och Storbritanniens ekonomier tillsammans. Hemmamarknaden har dock varit mycket svag under 1990-talet.

Japan befinner sig sedan hösten 1997 i en psykologisk kris, skapad av oförmågan hos det japanska politiska systemet att lösa problem, osäkerhet hos varje enskild japan om hur regeringen avser att hantera de ökande kostnaderna för den allt äldre befolkningen, stigande arbetslöshet och ökande osäkerhet om anställningstrygghet mot bakgrund av att japanska företag nu långsamt börjar ändra sin anställningspolitik och även börjar avskeda äldre arbetskraft samt utvecklingen mot kortare och oregelbunda anställningar för unga japaner. Den psykologiska krisen gör att det är svårt för regeringen att bryta de negativa förväntningarna om framtiden hos konsumenterna trots stimulanspaket av historisk storlek. De snabba kasten i regeringens politik och massiva insatserna ger snarare den enskilde konsumenten intrycket att problemen är allvarliga, vilket ytterligare förstärker förtroendekrisen. Med en ökad oro om framtiden ökar hushållen sitt sparande.

Regeringen har under 1990-talet försökt att stimulera den inhemska efterfrågan med en expansiv finanspolitik. Som ett resultat av stimulanspaket, räddningspaket till finanssektorn och lägre skatteintäkter till följd av låg tillväxt har budgetunderskottet och statsskulden vuxit kraftigt. Statsskulden har vuxit från 70 procent av BNP 1994 till nästan 90 procent 1997 (Tabell 5). Underskottet väntas stiga ytterligare de närmaste åren till 99 procent 1999 (OECD, 1998). Det bör understrykas att bilden blir betydligt mindre alarmerande om man ser till nettoskulden. Japan har ett ackumulerat överskott i socialförsäkringssystemet. Om detta räknas in sjunker skulden till 18 procent av BNP 1997 vilket är lågt i internationell jämförelse. OECD-genomsnittet uppgår till 45 procent. Den demografiska strukturen med en snabbt stigande andel gamla kommer emellertid snabbt att reducera överskottet.

Budgetunderskottet uppgick till omkring 5,4 procent 1996, eller 3,0 procent av nominell BNP då socialförsäkringar är inräknade. Under 1998 förväntas underskottet stiga ytterligare till följd av stimulanspaket och lägre skatteintäkter. En konfliktsituation råder mellan behovet av konsolidering av de offentliga finanserna och samtidigt ökade krav på ytterligare stimulans av en svag inhemsk efterfrågan.

Hashimoto gick till val inriktad på budgetsanering. En budget- konsolideringslag, "Fiscal reform act", har antagits av parlamentet med

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 107

 

 

syfte att få ned budgetunderskottet från 7 procent till 3 procent av BNP till år 2003. Denna träder i kraft 1 april 1998. Lagen gör det besvärligt för regeringen. Enligt lagen kan man inte ta upp nya lån för löpande utgifter och den hindrar skattesänkningar.

Den budget som trädde ikraft den 1 april skulle inte, därom var alla överens, räcka till för att bryta trenden. I slutet av mars presenterade Hashimoto landets sjunde stimulanspaket sedan 1991 motsvarande på 124 miljarder USD (16,000 miljarder yen), omkring tre procent av BNP. Detta är det största i Japans historia. I paketet ingick satsningar på offentliga projekt inom infrastruktur, bl a vägar, broar och telekommunikationer medan inget nämndes om skattesänkningar. Erfarenheterna visar att den rad av stödpaket som presenterats senaste tiden haft marginell effekt på ekonomin medan de snabbt försämrat statsfinanserna. Begreppet "package fatigue" myntades.

Några veckor senare kom så löftet om sänkta skatter för individer och bolag och dessutom en översyn av hela skattesystemet. Skattesänkningskomponenten i paketet skulle utgöra USD 30 miljarder. Oppositionen hotade med att kräva Hashimotos avgång om lagen om budgetkonsolidering bryts samtidigt som den ekonomiska situationen kräver kraftfulla åtgärder. De flesta bedömare är överens om att skattesänkningar är nödvändiga för att åter få fart på ekonomin. Frågan är om de nu lanserade åtgärderna får tillräcklig effekt. Risken finns att konsumenterna, för att citera Financial Times (14 april 1997) , också denna gång reagerar med att "save the cuts rather than spend them". För att få verklig effekt borde, menar många bedömare, skattesänkningen göras permanent. Nu utlovas sänkningar för 1998 och 1999.

Tabell 5. Japans offentliga finanser (procent av BNP, kalenderår)

 

1994

1995

1996

1997

1998*

1999*

Statsskuld

70.9

78.3

82.5

86.8

96.0

99.0

Nettoskuld

8.0

11.8

15.7

18.5

27.0

29.2

Budgetbalans

-2.3

-3.6

-4.3

-3.0

-3.4

-2.7

exkl. soc.förs.

-5.1

-6.5

-6.9

-5.4

-5.2

-

*) Prognos

Källa: OECD(1998)

108 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Begränsade möjligheter till exportledd återhämtning

Med en svag hemmamarknad utgör i normala fall en ökad export en möjlig väg till stimulans av ekonomin. Sveriges snabba återhämtning efter recessionen i början av 1990-talet var framförallt exportledd. Vår export ökade med 14 procent 1994 och handelsbalansen ökade till ett överskott på 16 miljarder USD 1995. En viktig skillnad mellan Sverige och Japan är den japanska marknadens storlek. För Japans del innebär en ökad export som inte åtföljs av en importökning risk för ökade konflikter med framförallt USA om handelsbalansen. USA är den största handelspartnern med 28 procent av Japans export och 26 procent av importen. Det japanska handelsöverskottet är dessutom störst i handeln med USA vilket resulterat i upprepade handelskonflikter. De senaste två åren har situationen varit lugn med en minskning av handelsöverskottet. Överskottet sjönk från toppnoteringen 1994 på 144 miljarder USD ned till 83,6 miljarder USD 1996. Under mars 1998 uppgick det åter till över USD 13 miljarder, till stor del till följd av att importen minskat med 17 procent.

Handelsöverskottet gentemot bl a USA har under hösten 1997 vuxit snabbt och uppgick till omkring 42 miljarder USD efter att ha varit nere på 32 miljarder USD 1996. Importen från USA ökade endast ca 6 procent medan exporten ökade med 16 procent förra året. Med en stark amerikansk ekonomi i förhållande till den japanska ekonomin och en försvagad yenkurs kommer överskottet åter att växa.

USA kräver en mer expansiv finanspolitik för att stärka den inhemska efterfrågan i Japan och samtidigt agera draghjälp åt de krisdrabbade ekonomierna i regionen. Amerikanarna är dessutom otåliga över den långsamma avregleringen av den japanska ekonomin. Kritik har framförts på otillgängliga distributionssystem och brister i konkurrenslagstiftningen. Ett påskyndande av avregleringen av den inhemska ekonomin skulle bidraga till att få ned handelsöverskottet. Detta diskuteras utförligare i nästa avsnitt.

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 109

 

 

6 Utmaningar inför 2000-talet

Japan står inför ett antal utmaningar som är avgörande för utvecklingen de närmaste decennierna. Det är tydligt att problemen i Japan är orsakade av en strukturell kris och inte är en cyklisk nedgång. Behovet av reformer har diskuterats under lång tid. Genomförandet har dock gått mycket långsamt. De senaste åren har verkligheten hunnit ikapp och problemen gjort sig gällande på ett alltmer tydligt sätt. Modellen som givit hög tillväxt under decennier har tjänat ut sin roll. Förändringar är på gång, även om det går långsamt. Utvecklingen det senaste halvåret ställer krav på påskyndade reformer, avreglering och ökad konkurrens inom sektorer som inte är utsatta för internationell konkurrens. Ovan har vi diskuterat recessionen och det otillräckliga i de konventionella stimulanspaket som tillgrips, samt den förestående, mycket angelägna avregleringen av den finansiella sektorn, Japans Big Bang. I det följande ska vi diskutera ytterligare tre utmaningar; behovet av mera generell avreglering, den förändrade åldersstrukturens inneboende krav på reformer och krisens politiska dimension.

Behovet av avregleringar

Behovet av avregleringar av den japanska ekonomin har länge diskuterats. Processen går dock långsamt. Problemen i Japan är inte cykliska utan av strukturell kararaktär. Stimulanspaket kanske kan höja tillväxten kortsiktigt men för att få igång tillväxten på längre sikt krävs avregleringar. Att göra den japanska marknaden öppnare för utländska producenter är nödvändigt för att minska handelsöverskottet och minska behovet av expansiv finanspolitik och få ordning på statens finanser. Det är samtidigt viktigt att öppna upp ekonomin för konkurrens för att höja produktiviteten och få ned prisnivån. Flera av de sektorer som fortfarande är kraftigt reglerade (jordbruket, livsmedelsindustrin, transportsektorn, distribution, finansiella tjänster, byggnadssektorn) uppvisar en låg produktivitetsutveckling och höga priser. Den japanska ekonomin är starkt tudelad. De konkurrensutsatta sektorerna är generellt mycket effektiv och genererar ett stort exportöverskott. Tjänstesektorn däremot är mer skyddad från konkurrens och omvandlingstryck och uppvisar en betydligt lägre produktivitetsutveckling än industriproduktionen.

110 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Frågan är föremål för återkommande dialoger med USA och EU som kräver ett påskyndande av avregleringarna av den japanska ekonomin. Den starkaste kritiken kommer från USA som också är det land som har störst handelsunderskott mot Japan Dialogen mellan Japan och USA har tidvis varit sådan att relationerna mellan länderna utsatts för klara påfrestningar. För närvarande växer det japanska handelsöverskottet vilket ökar kraven på avreglering för att göra marknaden mer tillgänglig. (se avsnitt 5). Trots den japanska marknadens storlek är inflödet av utländska direktinvesteringar relativt litet. Utländska direktinvesteringar i Japan uppgick till omkring 5,3 miljarder USD mellan 1988-95 vilket kan jämföras med det totala utflödet på 228 miljarder USD (EAAU, 1997, s. 161).

Premiärminister Hashimoto har sedan han omvaldes 1996 deklarerat sin avsikt att fortsätta reformeringen av den japanska ekonomin. Sex nyckelområden prioriteras i reformarbetet: administrationen; det ekonomiska systemet; den finansiella sektorn; socialförsäkringar; statsbudgeten och skattesystemet; samt utbildningssektorn. Det japanska systemet med statlig inblandning i ekonomin som visade sig vara så lycksosam under efterkrigstiden har spelat ut sin roll och måste reformeras för att inte Japan ska komma på efterkälken. Ett avregleringsprogram har lanserats för 15 branscher med stor tillväxtpotential. Framsteg har hittills bl a gjorts inom telekommunikation där där konkurrensen ökat och priserna sjunkit vilket förstärkt regeringens ambitioner att gå vidare. Kritikerna låter sig dock inte nöjas. Kritik framförs på såväl takten på avregleringen, som fortfarande är mycket långsam, som på djupet av reformerna. Den senaste tidens ekonomisk utveckling har satt frågan i fokus. Inför budgetåret 1998 lanserade regeringen ett nytt treårigt avregleringsprogram för att påskynda processen.

Den förändrade åldersstrukturen och pensionssystemet

Den förändrade demografiska strukturen i Japan utgör en stor utmaning för framtiden med stora konsekvenser för den japanska ekonomin. För det första har födelsetalen fallit snabbt under efterkrigstiden. Antal barn per kvinna har sjunkit från 4.5 år 1947 ned till 1.5 i mitten på 90-talet. De lägre födelsetalen beror främst på att fler kvinnor fortsätter till högre utbildning och ger sig ut på arbetsmarknaden och därför gifter sig senare. Det är i Japan mycket ovanligt med barn före äktenskapet. Det är fortfarande svårt att kombinera barn med en karriär och många kvinnor låter helt bli att gifta sig av det skälet. För det andra ökar medellivslängden snabbt. Japan har den högsta medellivslängden i

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 111

 

 

världen med 83 år för kvinnor respektive 76 år för män. Som en konsekvens av dessa två faktorer kommer Japan att ha den högsta medelåldern, 45 år, bland OECD-länderna år 2025. En kritisk fråga är hur staten ska man klara av utgifterna förknippade med detta med de stora underskott som redan nu finns i statsfinanserna. År 2025 kommer det att finnas 2,3 personer i produktiv ålder per pensionär, vilket skall jämföras med 5.8 personer år 1990.

Förändringar i åldersstrukturen påverkar ekonomin på flera sätt (se t ex OECD, 1997). En av de viktigaste effekterna av den förändrade åldersstrukturen är förändringar i hushållens sparande. Enligt hypotesen om att sparandet följer livscykeln bör hushållens sparande sjunka allteftersom medelåldern ökar. Äldre med negativt sparande utgör en allt större andel av befolkningen. Sparandenivån för personer över 60 år är omkring 8 procent av inkomsten medan motsvarande siffra för personer under 60 år är mer än dubbelt så hög. Personer över 70 år har ett negativt sparande. Den senare gruppen utgjorde 1995 13.5 procent av befolkningen i Japan och år 2025 kommer den att utgöra 28 procent. Effekterna på sparandet begränsas emellertid av flera faktorer. Sparandet förväntas öka bland de äldre allteftersom de ökar sitt deltagande på arbetsmarknaden. Även yngre kommer att öka sitt sparande genom den ökade osäkerheten om framtida pensionssystemet.

Den demografiska strukturen i Japan ställer stora krav på pensionssystemet. Statens utgifter kommer att öka genom ökade pensionsutbetalningar och ökade utgifter för åldrings- och sjukvård för äldre. Regeringen har genomfört ett antal program för att höja den obligatoriska pensionsåldern. I 1994 års pensionsreform anpassas pensionssystemet till en medellivslängd på 80 år. Samtidigt höjs pensionsåldern från budgetår 2001 från nuvarande 60 år till 65 år vilket skulle minska utgifterna. Det finns även planer på att höja andelen av lönen som går till pensioner. Slutligen, inte minst, är det viktigt att öka avkastningen på tillgångar, vilket är en av anledningarna till att Big Bang nu genomförs samt att öka arbetskraftens produktivitet vilket ställer krav på ett påskyndande av avregleringen av den japanska ekonomin.

112 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Förtroendekris

Japans politiska kultur utgör en underliggande anledning till de problem som Japan står inför. Förtroendet i Japan för politiker har nog aldrig varit lägre än idag. Det faktum att bara 37 procent röstade i fyllnadsvalet i mars 1998 är ännu en indikation. Det nya är att också förvaltningens anseende skamfilats ordentligt som en följd av den avslöjade korruptionen inom centrala institutioner som finansministeriet och centralbanken.

Förhoppningen var att de nya vallagarna med ett modifierat system med enmansvalkretsar skulle skapa en ny relation mellan väljare och valda och driva fram en omstrukturering av partiväsendet i riktning mot ett tvåpartisystem med klara regeringsalternativ. Hittills tycks ingetdera ha skett. I valet 1996 kom LDP tillbaka på ett sätt som föranlett kommentatorer ställa frågan om LDPs traditionella dominans återuppstått. Embryot till ett alternativ finns möjligen i det demokratiska partiet, vars ledare har rötter i i konsumentrörelsen. Valet i juli 1998 till överhuset blir ett första test.

Utvecklingen av tydliga politiska alternativ skulle förutsatta djupgående förändringar i partiers sätt att verka och i det som ofta beskrivs som "Government by bureaucracy". Idag har byråkratin ett orimligt stort inflytande över utredningsarbete och lagstiftning, medan partierna avsätter mycket begränsade resurser för idéutveckling och programarbete. Ministrarna, som regel kortvariga, utövar endast ett begränsat inflytande över byråkratin. Deras tid upptas istället till stor del av funktioner med ringa anknytning till ansvaret för att utveckla centrala politikområdet. De är fångade i roller och förväntningar som domineras av den enskilda frågan snarare än det principiella. Rollerna är förbundna med stora utlägg, vilka sin tur förutsätter bidrag. Korruptionsskandalerna i slutet av 1980-talet gav relief åt dessa sidor av det politiska livet. Till bilden hör också att politik i oerhört hög grad är männens värld. Endast några få procent av medlemmarna av parlamentet är kvinnor.

Det japanska samhället skiljer sig radikalt från vårt eget i många hänseenden. Ett viktigt sådant är avsaknaden av folkrörelser i Japan. Landet har styrts av en politisk-byråkratisk elit i symbios med näringslivet. I ett forskningsprojekt under ledning av Robert Putnam vid Harvard har Inoguchi försökt se på Japans "sociala kapital", och kommit fram till att det är statt i växande (Inoguchi, 1998). I sin uppsats konstaterar han att en dramatisk tillväxt ägt rum av antalet sociala och

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 113

 

 

medborgerliga organisationer och deras aktivitet. Som exempel nämner han bl a enskilda organisationers insatser efter jordbävningen i Kobe. Inoguchi menar också att "post-materialistiska värden", som deltagande och frihet vinner allt flera anhängare. Inte minst på lokalplanet tycker han sig se många nya initiativ. Inom det internationella utvecklingssamarbetetet har japanska NGOs vuxit fram under 1990- talet. Möjligen ser vi i dessa tendenser embryon till viktiga inslag i ett mindre ovanifrån styrt japanskt samhälle.

Kraven på förändring kommer från många håll. Japanska industriförbundets Agenda for 2020 är ett exempel. (Keidanren, 1996) Dagsläget beskrivs som konfyst. Huvudtemat är ett avreglerat och öppnare japanskt samhälle i vilket kreativiteten frigörs. Individens relation till stat och företag måste, sägs det, förändras i grunden. God tillgång till information beskrivs som en nödvändig förutsättning. Japan måste öppnas upp för att kunna spela en ledande roll i en globaliserad värld. Synen på ett företags skyldigheter är dock en annan än den som blivit gängse i väst. Företag som omstuktureras är skyldiga att göra allt de kan för att skapa ny sysselsättning inom koncernen.

På det konkreta planet är det framför allt krisen och Big Bang som driver fram förändringar. Ett intressant exempel är den pågående omdefinieringen av finansministeriets roll i riktning mot något mindre superministerialt. Bank of Japan ges en självständigare ställning och en ny bankinspektion inrättas. Krisen har fött ett nytt intresse för insyn. En balansräkning måste ge en tillförlitlig bild, osäkra fordringar måste redovisas som sådana, korsägande måste blottläggas etc. Bristen på information skapar osäkerhet och risk för plötsliga förtroendekriser. Det kommer att ta tid, men utgör ett nödvändig del av förnyelsen.

2000-talets Japan kommer att visa upp många nya drag. Fram växer ett mera individualiserat Japan, öppnare, respektlösare, mindre konformistiskt. Med det förändras grundläggande värderingar som arbetsetik och plikt. Efterkrigstidens extrema flit och respekt för överhöghet är inte nödvändigtvis eviga karaktärsdrag. Också den japanska "nationalkaraktären" bär sin tids prägel.

114 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

7 Slutord

Tillväxten kom aldrig igång igen efter det att finansbubblan sprack 1990. Det har tvingat regeringen att frångå löftet om budgetkonsolidering och lägga fram en rad stimulanspaket. Problemen med ett stort budgetunderskott och en kraftigt växande statsskuld har fått skjutas på framtiden. Hittills har dock inget av stimulanspaketen lyckats övertyga marknaden. Problemet är att Japan inte genomgår en kris. Flera parallella kriser tynger den japanska ekonomin. Det finns en strukturkris, en efterfrågekris, en kris i det finansiella systemet, en byråkratikris och en förtroendekris som inte bara gäller politiken som sådan utan också framtiden. Konsumtion och investeringar fortsätter att falla. En stor utmaning är att återvinna förtroendet från företag, konsumenter och den finansiella marknaden. Ett nytt stort dilemma är hur man ska hantera konsekvenserna av den framväxande demografiska strukturen.

Där befinner sig Japan idag och ingen kan utesluta att situationen förvärras ytterligare. Den avgörande frågan är dock hur situationen kommer att se ut om en fyra-fem år då viktiga delar av den finansiella sektorn avreglerats och större delar av ekonomin blivit konkurrensutsatta. Häri ryms ett hot mot enskilda företag, banker, försäkringsbolag och en lång rad "vested interests", men knappast mot den japanska ekonomin som sådan, eller den japanska konsumenten, spararen eller morgondagens pensionär. I reformerna ryms möjligheterna till en vitalisering av den japanska ekonomin, och den japanska demokratin. För att så ska ske krävs dock att ambitionen att öka transparensen och tydliggöra ansvarsförhållandena i ekonomin fullföljs. Besluten att stärka Bank of Japans ställning och inrätta en bankinspektion som inte lyder direkt under finansministeriet utgör viktiga exempel på vad som krävs. De symbiotiska förhållanden som präglat den japanska modellen måste brytas och tillförlitlig information göras tillgänglig på ett helt annat sätt än hittills i företagens och bankernas balansräkningar liksom i myndigheternas förhållande till det civila samhället.

Inskten om vad som måste göras för att komma vidare håller långsamt på att växa fram i Japan. Ytterst är det en fråga om högst "ojapanska" kulturella förändringar, som kräver tid. Nya organisationer och livsstilar vittnar redan om att ett mindre konformistiskt Japan håller på att ta form. I debatten om utbildning och forskning ligger fokus

Ds 1998:34

Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 115

 

 

mindre på inlärning och mera på förutsättningarna för innovationer och kreativitet.

För drygt 10 år sedan publicerade Paul Kennedy sin bok The Rise and Fall of Great Powers (1987), i vilken han förutspådde USAs relativa nedgång och Japans och Kinas fortsatta uppgång. Om Japan sade han att "consensus-svaret var att Japan en bit in på 2000-talet skulle vara ‘much more powerful’, förutsatt att inget stort krig eller ekologisk katastrof eller återgång till global recession och protektionism av 1930-talskaraktär inträffade" (Kennedy, s. 407). Under det decennium som förflutit sedan publiceringen har vi sett motsatsen inträffa. USAs ekonomi har kommit tillbaka med betydande kraft medan den japanska gått kräftgång. Strålkastarljuset har riktats mot Kina snarare än Japan. Kina förutspås inom ett kvartsekel vara världens största ekonomi. Det är dock det inte fråga om något nollsummespel. Vår bedömning är att Japan om några år lagt en ny grund för en dynamisk roll regionalt och globalt. Kris och förnyelse är intimt förknippade.

116 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse

Ds 1998:34

 

 

Bibliografi

Baumgarner och G Meredith, Saving Behavior and the Asset Price 'Bubble' in Japan, Occasional Paper 124, IMF, Washington D.C.

Bayoumi, T. & G. Lipworth (1997), "Japanese Foreign Direct Investment and Regional Trade", Finance and Development, June.

Borg, Kurt (1997), Japan: ekonomisk champion - men i vilken kondition?, Svensk-Japanska Stiftelsen.

East Asia Analytical Unit (1997), A New Japan? Change in Asia's Megamarket, Department of Foreign Affairs and Trade, Australien.

IMF (1997), Direction of Trade Statistics Yearbook, Washington D.C. Inoguchi, Takashi (1998), "Social Captal in Japan", mimeo, Institute of

Oriental Culture, University of Tokyo.

Ito, Takatoshu (1992), The Japanese Economy, The MIT Press, Cambridge, MA.

Ito, Takatoshi (1997), "Japan's Economy Needs Structural Change",

Finance and Development, June.

Ito, Takatoshi (1996), "Japan and the Asian Economies: A 'Miracle' in Transition", Brookings Papers on Economic Activity 2: 1996.

Jansen, Marius B. (1975), Japan and its World - Two Centuries of Change, Princeton University Press, 1995

Japan Research Institute (1998), "The Japanese Economy in 1998: Avoiding a Meltdown", Japan Research Quarterly, Vol. 7, Nr. 1.

Keidanren (Det japanska industriförbudnet), (1996), Japan - Agenda for 2020, Tokyo.

Kennedy, Paul (1987), The Rise and Fall of Great Powers. Random House, New York.

Kihara, Shin-ichi (1998), "How Should Japan's Public Pension System be Revised?", Japan Research Quarterly, Vol. 7, Nr. 1.

Kwan, C. H., (1998), "Asia's Currency Crisis and Its Implications for the Japanese Economy", NRI Quarterly, Volym 7, Nr. 1.

Kähkonen, Juha (1995), "Movements in Asset Prices since the Mid- 1980s", i (red.) U. Baumgartner och G. Meredith (red.) "Saving Behavior and the Asset Price 'Bubble' in Japan", IMF Occasional Paper 124, Washington D.C.

Landes, David S. (1998), The Wealth and Poverty of Nations - Why some are so Rich and some so Poor, W W Norton & Company, London and New York.

Meyer, Milton W. (1993), Japan - A Concise History, Littlefield Adams Qalitity.

Ds 1998:34 Den japanska ekonomin-kris och förnyelse 117

Organisation for Economic Cooperation and Development (1997), Japan 1997, Economic Surveys, Paris.

Rossander, Olle (1997), Den lyckosamma krisen. Japans väg tillbaka . Affärsvärlden Förlag AB, Stockholm.

Tachibankai, Toshiaki (1996), Public Policies and the Japanese Economy, Macmillan, London.

Weinstein, D. E. (1996), "Comments: Japan and the Asian Economies: A 'Miracle' in Transition", Brookings Papers on Economic Activity

2: 1996.

Yamamura, Kozo (1997), red., The Economic Emergence of Modern Japan, Cambridge University Press.

Zuzuki, Yoshio (1996), "The Main Issues facing Japan's Economy",

Japan and the World Economy, Vol. 8.

Ds 1998:34

119

 

 

De kinesiska reformerna - konsekvenser för samhällsstyre, rättigheter och civilsamhälle *

Peter Harris

Inledning

Syftet med denna studie är att ge en kortfattad översikt av de framträdande dragen i den kinesiska reformprocess som pågått sedan 1978; samt vidare att ge en överblick över ett antal viktiga aspekter av de sociala villkoren i dagens Kina, med särskilt avseende på politiskt styre, lagar och rättigheter. Vissa försök görs även att beskriva den sannolika utvecklingen i Kina fram till år 2010. Vidare ges förslag till hur ett land som Sverige skulle kunna bidra till att främja positiva förändringar i det som – oundvikligen – är en i högsta grad inhemsk kinesisk process.

Rapporten är skriven för en allmän publik. Texten saknar därför fotnoter. I slutet återfinns istället en förteckning över de böcker, rapporter och individer som konsulterats. Rapporten spänner över ett vitt område, där fackmän på många punkter kan ha en avvikande uppfattning. Avsikten har dock varit att täcka fältet så fullständigt och så kortfattat som möjligt.

Rapporten är indelad i fem delar:

I del 1 ges en skissartad framställning av de huvudsakliga dragen i den kinesiska reformprocessen mellan 1978 – då reformerna inleddes – och 1997. I del 2 beskrivs och jämförs de politiska, ekonomiska och sociala villkoren i Kina 1978 med motsvarande villkor idag. I del 3 diskuteras sannolika utvecklingsmöjligheter inom Kinas politiska liv under den kommande tioårsperioden, d.v.s. fram till 2010. I del 4 riktas blicken mot dagens Kina för att mer i detalj granska Kinas politiska styre, civila

* Exportrådets Språktjänst AB har svarat för översättningen

120 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

samhälle, lagar och mänskliga rättigheter, med särskilt avseende på de aspekter som är föremål för institutionella förändringar eller andra former av utveckling som sker med rådgivning eller bistånd från omvärlden. I del 5 ges vissa specifika förslag beträffande sådan rådgivning eller sådant bistånd, samt kortfattade kommentarer till hur ett möjligt genomförande av dessa skulle kunna te sig.

1 Den kinesiska reformprocessen: huvuddragen

Den kinesiska reformprocessen inleddes av Deng Xiaoping och dennes anhängare i samband med Dengs återkomst till makten efter Maos död. I den officiella kinesiska debatten dateras processen – vilken går under namnet reform och öppnande – till den elfte centralkommittens tredje plenum, hållet av Kinesiska kommunistpartiet i Peking i december 1978.

Detta möte återinsatte Deng på den främsta platsen i partiledningen. Mötet var en viktig milstolpe och lade grunden för omedelbara reformer inom jordbruk och utrikeshandel, liksom för de därpå följande reformerna inom industrisektorn och på övriga områden. I vissa avseenden innebar detta början på en oavbruten strävan att återinföra de normer och den praxis som det kinesiska kommunistpartiet etablerade under de perioder av 1950- och 1960-talen, då partiet var mindre påverkat av Maos radikalism. I denna strävan ingick att återupprätta partiapparaten och kommunistpartiets normala funktioner; att stärka ställningen för parlamentet – d.v.s. den nationella folkkongressen – liksom för dess mindre betydande motpart, kinesiska folkets politiska konsultativa kongress; samt att återuppliva Kinas stagnerande rättssystem. Dessa institutionella reformer beskrevs – med en slogan från 50-talet – som en ansträngning att skapa socialistisk demokrati och ett socialistiskt rättssystem.

Reformerna efter 1978 var dock unika i två viktiga avseenden. För det första tillkännagav kommunistpartiet slutet för de politiska kampanjer mot påstådda klassfiender inom det kinesiska samhället som hade splittrat och punkterat det politiska livet mellan 1946 och 1976. För det andra innebar reformprocessen att den ekonomiska politiken kom att ge marknaden en viktigare roll inom det planekonomiska ramverket än vad den tidigare hade gjort – särskilt i förhållande till det tidiga sextiotalets ekonomiska politik som i många avseenden förebådade politiken efter 1978. I början av reformerna efter 1978 återspeglade detta övertygelsen hos den äldre partiledaren Chen Yun, som nästan var lika inflytelserik som Deng Xiaoping, nämligen att ekonomin skulle vara som en fågel i bur: fri att flyga – inom vissa gränser. Senare kom

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 121

 

 

marknadens ställning att återspegla den ohejdbara kraften i själva reformprocessen.

Drivkraften bakom plenumet i december 1978 och efterföljande händelser var den ståndpunkt som förfäktades av Deng och andra betydelsefulla ledare ur det kinesiska kommunistpartiets första generation (i första hand Chen Yun och den tidigare borgmästaren i Peking, Peng Zhen): nämligen att kulturrevolutionen och den därmed förknippade praktiken var en katastrof av åtminstone två skäl. För det första bidrog den till att skapa en personkult kring Mao och till att kväva den intellektuella kreativitet som var av vital betydelse för Kinas modernisering. Vidare resulterade den i utbredda överträdelser av partiets normer och allmänna hållning. Detta till den grad att partiets överlevnad ansågs stå på spel. För det andra lämnade kulturrevolutionen spelrum för en romantisk och destruktiv maoistisk ekonomisk politik, motsatt den politik som flertalet av kommunistpartiets ledare betraktade som nödvändig för att Kina inom en eller två generationer skulle förvandlas till en välmående nation. Betecknande nog misskrediterade Deng och hans anhängare de maoistiska radikalerna under upptakten till plenumet i december 1978 genom att understryka det faktum att kronisk fattigdom – ännu 30 år efter Kinas befrielse – hemsökte 100 miljoner kineser (detta var den officiella siffran vid denna tidpunkt, en siffra som dock att döma av senare officiella definitioner av kronisk fattigdom var en underskattning av det verkliga förhållandet).

Plenumet i december 1978 hölls i en tid av intellektuell jäsning – den s.k. Pekingvåren – som förebådade den ännu kraftigare turbulens som skulle uppträda vid tidpunkten för krisen vid Himmelska fridens torg 1989. Vissa av de studenter och akademiker som var inblandade i Pekingvåren vände blicken bakåt mot tidigare exempel på studentrörelser i Kina under 1900-talet och såg som sin roll att förebåda förändringens vindar. Studenterna och akademikerna hade en tendens att underskatta den ideologiska ortodoxin hos Deng och dennes kolleger, vilka var fast beslutna att – som ett första steg mot byggandet av en ekonomiskt avancerad stat under kommunistpartiets ledning – återupprätta de politiska strukturer som de maoistiska radikalerna hade rivit ned. Detta gjorde att de överskattade partiledarnas tolerans mot kritik.

Mönstret skulle upprepas 1986-87, då oron på nytt blossade upp bland studenterna, liksom 1988-1989, då situationen – mera tragiskt – utmynnade i krisen vid Himmelska fridens torg den 3-4 juni 1989. 1989 bidrog påverkan av idéer utifrån och utvecklingen på andra håll (i synnerhet inom Sovjetblocket), liksom reformprocessens växande betydelse inne i själva Kina, till ett mer utbrett och artikulerat missnöje. Vid denna tidpunkt höll det kinesiska samhället på att förändras på ett sätt som landets ledning inte längre kunde kontrollera. Efter ett kort

122 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

mellanspel 1989-1992 – då nationen kollektivt höll andan – har denna förändringsprocess fortgått fram till idag.

Efter plenumet i december 1978 åtföljdes reformprocessen av flera betydelsefulla möten och andra utvecklingssteg, nämligen:

Det kinesiska kommunistpartiets tolfte kongress, 1998. Detta möte röjde vägen för reformerna inom industrisektorn 1984-85 och befäste positionen för Deng Xiaoping och dennes utvalda efterträdare Hu Yaobang och Zhao Ziyang (bägge ansågs senare vara alltför eftergivna för reformivrarnas krav och hamnade i onåd). Därpå följde det kinesiska kommunistpartiets 13:e kongress, 1987 som utgjorde höjdpunkten för Zhao Ziyangs inflytande, då utsikterna av verkliga, institutionella och slutligen politiska reformer var som störst.

Krisen vid Himmelska fridens torg i juni 1989, som under tre år satte reformprocessen i gungning. Dödläget för fortsatta genomgripande reformer bröts av Deng Xiaoping i januari/februari 1992, i och med dennes besök i särskilda ekonomiska zoner i sydöstra Kina, varvid han röjde vägen för Det kinesiska kommunistpartiets 14:e kongress i oktober 1992. Dengs resa till södern, som man sade, var hans sista betydande gärning i egenskap av Kinas högste ledare. Denna resa slog upp dörrarna för erkännandet av Kina som en socialistisk marknadsekonomi och återställde förtroendet för reformprocessen (även om det omedelbara resultatet blev en storm av inflationsdrivande investeringar snarare än fortsatta djupgående reformer).

Chen Yuns och Peng Zhens frånfällen och framförallt Deng Xiopings död i februari 1997 innebar slutet för det inflytande som återstod för kommunistpartiets första ledargeneration och bekräftade att ett andra generationens triumvirat trätt in på scenen. Detta bestod av president Jiang Zemin, premiärminister Li Peng och vice premiärminister Zhu Rongji. Sju månader efter Dengs död följde det kinesiska kommunistpartiets 15:e kongress. Detta möte befäste positionen för ledartrojkan Jiang-Li-Zhu och inledde en era av fortsatta ekonomiska reformer i och med att man accepterade behovet av förändringar beträffande ägandeordning och ledning i de statliga företagen.

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 123

 

 

2 Förhållandena i Kina före och efter reformerna

a. Förhållandena i Kina före reformerna 1978-79

Vid tidpunkten för Dengs död hade Kina rört sig ett långt stycke bort från det land som Deng hade tagit över 1978, huvudsakligen i en riktning som han till en början inte kunde ha förutsett. 1978 var Kina ännu ett land dominerat av statlig planering i en huvudsakligen stalinistisk anda, där marknaden endast spelade en mycket begränsad roll och i första hand på landsbygden. På landsbygden sköttes jordbruket kollektivt, dock med en mycket låg nivå av kollektivism (degraderad till produktionslag i bystorlek efter kollektivrörelsens fiasko 1958-59) och, det måste medges, inte utan en viss effektivitet. Av de tre sanktionerade ägandeformerna i städerna – statligt, kollektivt och privat ägande – överskuggade det statliga ägandet de två övriga formerna, och de kollektiva företagen ägdes och drevs ofta helt och hållet av staten, utom till namnet. Utrikeshandeln var begränsad och kontrollerades av statliga handelsorgan.

Intellektuella, forskare och tjänstemän arbetade alla i ett kvävande och instängt klimat och de intellektuella behandlades rutinmässigt som dåliga klasselement. Kommunistpartiet, som hade splittrats samtidigt som kulturrevolutionen nådde sin höjdpunkt (1966-69), hade endast delvis återskapats. Detsamma gällde den nationella folkkongressen. Militären spelade ännu en ledande roll i det politiska livet, efter att 1968 och återigen 1976 ha ingripit för att slå vakt om den nationella enigheten. En ytlig egalitarism, orsakad av frånvaron av tydlig rikedom eller fattigdom, dolde ett flagrant missbruk av den offentliga makten. Ett strängt registreringssystem för hushållen ( hukou) och ett lika strängt och allestädes närvarande system med personakter ( dang’an) – avsedda att användas av säkerhetsstyrkorna – gjorde det möjligt att hålla såväl den fysiska rörligheten som alla avvikande åsikter under sträng kontroll. Den jättelika arkipelagen av arbetsläger och fängelser – av vilka vissa tömdes 1979 av Deng – hade i frånvaro av domstolar och rättssäkerhet fyllts genom påbud av polisen eller politiska nycker.

Det offentliga livet utmärktes av militära slagord, ideologisk likriktning och ett centraliserat massmediasystem, vilket till stora delar var begränsat till vissa grupper och helt och hållet underkastat en stark partikontroll. Internationellt hade Kinas ställning förbättrats efter

124 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

kulturrevolutionens isolering. Tydliga förändringar under 70-talet var bl.a. avspänningen mellan Kina och USA, förbättrade förbindelser med länderna i Västeuropa, samt undertecknandet av ett fredsfördrag med Japan. Denna och annan utveckling utanför landet hade emellertid inget större inflytande på de inhemska förhållandena.

b. Förändringar i reformernas spår

Förhållandena i dagens Kina liknar ännu i vissa avseenden det läge som rådde 1978, särskilt vad gäller kommunistpartiets övergripande, styrande ramverk. Förändringarna har dock spritt sig inom detta ramverk och givit upphov till en andra revolution, åtminstone på de ekonomiska och sociala områdena.

I synnerhet två utvecklingssteg har varit av överordnad betydelse. Det första utgörs rätt och slätt av den ekonomiska tillväxtens fortsatt höga nivå. Enligt officiella bedömningar – där tillväxten förvisso kan vara överskattad – har BNP mer än fyrdubblats sedan 1978. Även om ekonomin har genomgått en rad inflationscykler och nu visar tecken på avmattning, har den årliga BNP-tillväxten i genomsnitt legat över 9 %, med en motsvarande tillväxt i inkomsten per capita på över 7,5 %. Den kontinuerliga tillväxten har haft en märkbar effekt på fattigdomen. Bedömningarna skiftar, men det råder knappast något tvivel om att antalet människor som lever under förhållanden av absolut fattigdom, har mer än halverats under perioden 1978-1985, då de största minskningarna av fattigdomen uppnåddes. Ett resultat från de senaste årtiondena i paritet med detta, finner man endast i Indonesien.

Den fortsatta tillväxttakten har överträffat befolkningstillväxten. Kinas befolkning har vuxit med 400 miljoner sedan 1972. Under de senaste 15 åren har dock ökningen minskat stadigt till följd av en drakonisk familjeplaneringspolitik. 1994 hade fertiliteten nått reproduktionsnivå, vilket innebär att om dessa nivåer upprätthålls, kommer befolkningsökningen att plana ut kring 1,5 miljarder omkring år 2050.

Det andra viktiga utvecklingssteget har inneburit ett avskaffande av den stalinistiskt influerade planekonomin. Planläggningen har reducerats till en skelettliknande process och statens planeringskommission har idag minskats till en bråkdel av den storlek och det inflytande den hade under 70-talet. Obligatoriska planmål för produktionen har övergivits. Istället har en relativt stadig tendens pekat fram mot en ekonomi där resursfördelningen kontrolleras av marknadskrafterna och av företagens vinstinriktade beslut, snarare än av en statlig plan; vidare gäller att den statliga kontrollen på hög nivå av ett litet antal mycket stora företag på

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 125

 

 

provins- och lokalnivå, balanseras av en blandning av offentligt, kollektivt och privat ägda företag. Ägandet i denna andra kategori av företag utgörs i allt större omfattning av samägande, ofta med inslag av såväl offentligt som privat ägande. Denna utveckling har påskyndats av ett beslut fattat vid kommunistpartiets kongress 1997, till stöd för ägandespridning i företagen – något som ofta innebär privatisering.

Den kinesiska ekonomins icke-statliga sektor sägs från officiellt håll bidra till långt mer än hälften av landets BNP. Denna sektor är livligare och växer snabbare än den statliga, även om skillnaden mellan de två sektorerna alltmer suddas ut. Särskilt i kustregionerna har tillväxten i den icke-statliga sektorn påskyndats av stora utländska direktinvesteringar (se nedan, 2.8). Som helhet har ekonomin behållit vissa ovanliga särdrag, i synnerhet en hög nivå av icke erkänd statlig och militär inblandning. Ändå håller ekonomin gradvis på att förlora sin kommunistiska prägel och rör sig steg för steg i riktning mot en blandekonomi av det slag som finns på andra håll i världen, liknande t.ex. de modeller som fanns i Frankrike och Italien för ett tiotal år sedan. 2.5. På landsbygden har kollektivsystemet nästan helt övergivits. Sedan 1979 har ett system med hushållsansvar för enskilda gårdshushåll gradvis tagit dess plats. Under de allra senaste åren har ett system med långtidsarrende för jordbruksmark nått utbredd användning, även om privat ägande av jordbruksland ännu begränsas till små familjetomter – något som hämmar jordbrukets effektivitet. Prisregleringarna för basvaror från jordbruket har minskat, om än inte helt övergivits. Situationen på landsbygden växlar områden emellan, men den övergripande tendensen har gått mot större frihet för jordbrukarna att själva besluta över sin produktion för att kunna möta efterfrågan.

De senaste 20 åren har även småstads- och byföretag (s.k. TVE) börjat växa upp på landsorten och runt städerna. Dessa har utgjort en central komponent i Kinas industriella och kommersiella tillväxt, och bidrog fram till mitten av 80-talet till att suga upp arbetslösheten på landsbygden. (Av skäl som ännu inte klarlagts, har de sedan dess i hög grad upphört att fylla denna funktion.)

Arbetslösheten ses ibland som en oönskad bieffekt av reformprocessen, vilket dock är missvisande. Landsbygden hade redan tidigare drabbats av arbetslöshet och sysselsättningsproblem – problem som dock var väl dolda. Med liberaliseringen av arbetsmarknaden har ett stort antal människor lämnat landsbygden – i synnerhet eftersatta områden – för att söka fast arbete eller säsongsanställning i mindre och större städer. Exakt hur många det rör sig om är inte känt, men beroende på om man inkluderar säsongsarbetet eller inte, uppskattas siffran till någonstans mellan 70 och 120 miljoner människor. Många av dessa har flyttat från en provins eller region till en annan, vilket givit upphov till

126 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

den största folkomflyttningen i modern tid. Omflyttningen kan ha lett till att arbetslösheten i städerna ökat, något som i Kina anses ha förvärrats genom omstruktureringar av statligt ägda företag. Arbetslösheten i städerna anges officiellt till 3 % av städernas totala arbetskraft, men är sannolikt mycket högre. Trots att upp till 10 miljoner nyinflyttade varje år sällar sig till städernas arbetskraft, är regeringen fast besluten att hålla arbetslösheten i städerna kring 4 % eller lägre, fram till år 2000.

Kinas utrikeshandel öppnades gradvis upp efter 1979 genom att monopolet för statliga handelsföretag avskaffades, liksom de synliga och osynliga hindren för utlandshandeln. Värdet av Kinas export – som i växande grad utgörs av tillverkningsprodukter – växte från mindre än 10 miljarder USD 1978 till mer än 121 miljarder USD 1996, och förväntas inom några år ha passerat Storbritanniens export. Parallellt med exportens exempellösa tillväxt har importen och de utländska direktinvesteringarna vuxit, till största delen i Kinas kustregioner. De faktiska (i motsats till de avtalade) utländska direktinvesteringarna var i början av 1990-talet i storleksordningen 30 miljarder USD/år. (Denna siffra ger inte hela bilden. En betydande andel av inflödet av utländska direktinvesteringar utgörs av återfört kapital av kinesiskt ursprung. Dessutom pekar en nyligen utförd studie på ett stort nettoutflöde av finanskapital ut ur Kina sedan 1985.)

Tre fjärdedelar eller mer av Kinas inflöde av utländska direktinvesteringar härrör från Hongkong, Macao, Taiwan och kinesiska källor utomlands. Mycket av detta har riktats mot de särskilda ekonomiska zoner som upprättats i kustregionerna, i all synnerhet i Guangdong- och Fuijanprovinserna i söder, samt i Shanghai, där Putongdistriktet är en ny storstadsregion som tillkommit huvudsakligen genom tillskott av utländskt kapital.

Den snabba tillväxten i kustregionerna och dessas exponering för utländska levnadsmönster, har haft omfattande sociala och ekonomiska effekter på de berörda provinserna, liksom på deras förbindelser med de centrala myndigheterna i Peking. Sammantaget med andra decentraliserande åtgärder – inklusive de reformer som genomfördes 1994 och som förändrade de fiskala relationerna mellan central och lokal nivå – kommer de sannolikt att förstärka de växande ekonomiska och sociala olikheterna mellan kust och inland i Kina.

Det intellektuella livet är idag betydligt mer avspänt och levande än 1978, även om det fortfarande läggs institutionella, politiska och kulturella restriktioner på det fria och kreativa tänkandet, liksom på vissa viktiga områden med politiska beröringspunkter. Kommunistpartiet utövar ännu en stark påverkan på de största förlagen, utbildningskanalerna och mediaaktörerna, och avgör alltjämt var gränserna går för den tolererbara debatten, särskilt beträffande politik

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 127

 

 

och stats- och samhällsvetenskap. Detta sker genom tillämpning av ett antal olika formella och informella påtryckningsmedel. Vidare garanterar nomenklaturasystemet fortfarande framskjutna positioner inom statsmakten åt kommunistpartiets medlemmar, liksom att medlemmarna av institutioner som nationella folkkongressen är, om inte alltid eftergivna, så ändå mottagliga för partiets övertalningar. (Nomenklaturasystemet hindrade t.ex. inte ett antal personer som sympatiserade med studentdemonstrationerna 1989 från att nå högt uppsatta positioner i partiet.)

Det har emellertid tillkommit en stor mängd massmediaaktörer, i synnerhet inom pressen. Så länge som tidskrifter, dagstidningar, veckotidningar, heta linjer, radioshower och andra mediakanaler undanhåller sig från öppet politiska ämnen, kan de behandla långt fler frågor än vad som ens var tänkbart för tjugo år sedan. Däribland sexualitet och relationerna mellan könen, erfarenheter från arbetslivet, bostadsfrågor, individuell välfärd samt ett flertal kulturella områden. IT- revolutionen har också inneburit en växande tillgång till utländsk information via Internet och utländska satellitsändningar, även om myndigheterna, i bägge fallen, gör vad de kan för att kontrollera tillgången. Smidig tillgång till media från Hongkong och Macao (särskilt television) är en inrotad del av vardagen i södra Kina.

Mer kringskuren är den allmänna debatten på politiska områden som makroekonomiska reformer, folkhälsa eller social välfärd i vidsträckt mening, minskning av fattigdomen, kommunikationer, företagsledning o.s.v. Det förekommer dock en del kreativa diskussioner och experimenterande, oftast vid våghalsiga departement, halvofficiella organ, ledande universitet och forskningscentra eller inom den framväxande icke-statliga sektorn.

Några exempel på detta kreativa arbete kan här vara på sin plats. Vad gäller t.ex. kvinno- och jämställdhetsfrågor, pågår forskning och utåtriktat arbete av hög klass, under beskydd av Kvinnofederationen – en av åtta massorganisationer som inrättades 1949 som leninistiska propagandakanaler för spridning av partipolitiken. Dessa upplöstes effektivt under kulturrevolutionen, men återupplivades 1978-79 (se 4.13.1.). På de ekonomiska reformernas område har banbrytande forskning och försöksarbeten bedrivits under beskydd av Statens kommission för omstrukturering av det ekonomiska systemet (mest känt under sin kinesiska akronym Ti Gai Wei). Detsamma gäller för den forskning som utförts av ekonomiinstituten inom Kinesiska samhällsvetenskapliga akademin CASS (Chinese Academy of Social Sciences), av de många instituten landet över som utgör Kinesiska vetenskapsakademin, samt av Statsrådets forskningscentrum för utveckling, DRC (Development and Research Centre of the State

128 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

Council). DRC är resultatet av en sammanslagning efter krisen vid Himmelska fridens torg av tre forskningscentra (inkl. Forskningscentret för landsbygdsutveckling), vilka utförde ett pionjärarbete under Ziyangs tid. I och med det ökande politiska trycket, har såväl DRC som CASS förlorat i betydelse under de senaste fem åren, och deras bästa forskare har valt att gå andra vägar (t.ex. till näringslivet). Systerakademier inom samhällsvetenskapen på provins- och kommunnivå fortsätter dock att utföra ett värdefullt arbete. Den stora samhällsvetenskapliga akademin i Shanghai under vetenskapsmannen Zhang Zhonglis ledning, är en sådan institution.

De mest kreativa universiteten är oftast de med stora resurser och internationella förbindelser – även om det är dessa universitet som måste välja sina ord med störst omsorg. Exempel på sådana universitet är Pekinguniversitetet och Tsinghua-universitetet i Peking (bägge förstarangsinstitutioner som nyligen valdes ut för vidare utveckling), Renmin (People’s) University of China, även det i Peking, samt Fudan- universitetet i Shanghai. Dessa universitet tillhör en grupp av nyckeluniversitet (zhongdian daxue) som sorterar under den Statliga utbildningskommissionen och det kinesiska utbildningsdepartementet. Andra vidsynta universitet och högre utbildningsinstitutioner arbetar under beskydd av andra centrala departement, t.ex. departementet för utrikeshandel och ekonomisk samverkan samt finans- och kommunikationsdepartementen.

Antalet icke-statliga organisationer (s.k. NGO) har vuxit snabbt sedan 1978-79. Det bör dock sägas att spridningen är ojämnt fördelad, att man endast delvis förstått fenomenet och att organisationerna förekommer oftare längs kusten än inne i landet. De icke-statliga organisationerna skiftar mycket vad gäller sammansättning och tillhörighet: många av dem är nära förbundna med statligt finansierade institutioner, som de är beroende av för finansiering och bemanning. Det förekommer olika slags organisationer: från akademiska föreningar, över välgörenhetsorganisationer, till aktionsgrupper och affärsgrupper. Vissa

– sannolikt de flesta – är ideella, vissa är affärssammanslutningar, andra är till namnet ideella men vinstdrivande vid sidan av, medan åter andra påstår sig ha sociala intentioner men tjänar pengar helt öppet.

Den icke-statliga sektorns snabba framväxt har haft en betydande inverkan på de sociala förhållandena i Kina, liksom på möjligheterna för kreativt utvecklingsarbete. Den har också givit upphov till diskussioner utanför Kina huruvida landet är på väg att utveckla ett civilt samhälle. En mer ingående granskning av frågan om det civila samhället och den icke-statliga sektorn i Kina, återfinns nedan (se del 4).

I övrigt har reformprocessen endast haft mycket begränsade effekter på Kinas politiska liv och dess mer formella strukturer och institutioner.

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 129

 

 

Som tidigare har påpekats, var Dengs främsta målsättning 1978-79 att återupprätta kommunistpartiets och statens leninistiska ortodoxi. Sedan dess har endast mindre förändringar av det politiska systemet ägt rum, vid sidan av de försök i riktning mot liberala reformer som i mitten och slutet av 80-talet gjordes av Zhao Ziyang och dennes nära medarbetare Bao Tong. Det ligger verkligen mycken sanning i åsikten – förfäktad av t.ex. Michail Gorbatjov – att Kinas reformer har varit en spegelbild av Sovjetunionens, i så måtto som det kinesiska kommunistpartiet har lyckats genomföra en mängd ambitiösa ekonomiska reformer, men lämnat de politiska strukturerna att stagnera och kraven på politiska reformer obesvarade. (Se vidare del 3.5.-3.7. nedan)

Reformprocessen har haft en betydande inverkan på en annan institutionell aktör: Folkets befrielsearmé‚ (det namn som delas av militärens alla tre arm‚slag). Militären har hållit en mycket lägre profil alltsedan 1978, trots dess huvudroll under krisen vid Himmelska fridens torg 1989. Militärens budget skars ned under tioårsperioden 1979-1989, men effekten av dessa nedskärningar har sedan dess uppvägts av ökade utgifter. I en fortgående process har även antalet vapenbärande män och kvinnor minskat med ca 20 % till dags dato. Detta till trots utövar militären ännu ett starkt politiskt inflytande. Två militära ledare (Chi Haotian och Zhang Wannian) har plats i den nuvarande politbyrån – dock ej i dess ständiga utskott – och ordförandeskapet i den centrala militärkommissionen är fortfarande en nyckelbefattning. F.n. bemannas posten av presidenten och generalsekreteraren i kommunistpartiet Jiang Zemin. Dess betydelse återspeglas av det faktum att det var den sista officiella position som innehades av Deng Xiaoping. Denne överlämnade titeln till Jiang så sent som 1992.

I likhet med kommunistpartiet är befrielsearmén en autonom kraft som ofta verkar utom räckhåll för lagen. ( General, Why are you Doing That? är en novell som kritiserar militärens laglöshet och som var mycket populär under reformernas första tid.) Folkets befrielsearmé har fått ut mycket av de nya ekonomiska möjligheterna. Uppskattningarna av den andel av BNP som åtgår till militära satsningar varierar stort, men det råder inget tvivel om att dessa spelar en ekonomiskt viktig roll.

Reformerna har haft mindre inverkan på säkerhetsapparaten, vilken omfattar det mäktiga Departementet för rikets säkerhet, såväl som olika delar av den militära säkerhetstjänsten och de grenar av polisen (den allmänna säkerheten) som inte ägnar sig åt banala frågor som trafikövervakning. Inte helt olikt 1970- och 1980-talens KGB, förfogar det nationella säkerhetssystemet över stora resurser och är synnerligen välinformerat, åtminstone på elitnivå. (Kvaliteten i informationen beträffande utvecklingen på gräsrotsnivå är mera tvivelaktig.) Departementet för rikets säkerhet förfogar över Kinas mest välutrustade

130 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

centrum för forskning om internationella relationer, det Pekingbaserade Kinesiska institutet för samtida internationella relationer ( China Institute for Contemporary International Relations, CICIR), formellt en del av det kinesiska statsrådet. Detta institut verkar också utom räckhåll för lagen och trotsar de rättsliga processerna helt efter egen vilja.

Vad gäller internationell politik har Kinas växande engagemang i internationella och regionala gemenskaper och landets någorlunda aktiva medlemskap i FN:s säkerhetsråd, särskilda FN-organ, APEC och andra grupper (dock ännu ej Världshandelsorganisationen, WTO) bidragit till att uppväga, om än ej helt skingra, farhågorna i regionen beträffande landets framtida styrka och avsikter. Den ekonomiska effekten av dessa verksamheter är mycket märkbar inom landet, men är i alla andra avseenden av intresse huvudsakligen för de berörda departementen och kinesiska specialister på internationella relationer.

Det samma kan sägas gälla för de flesta av Kinas bilaterala förbindelser med andra länder. Det mest anmärkningsvärda undantaget är Kinas förbindelser med USA, vilka påverkar Kinas interna liv på olika sätt. Detta beror i stor utsträckning på USA:s benägenhet att engagera sig i vad Henry Kissinger har kallat social engineering, liksom på dess villighet att tillgripa sanktioner som ett utrikespolitiskt instrument. USA:s interventionistiska sätt att förhålla sig till Kinas inhemska angelägenheter har haft blandade resultat: det har lett till att ett flertal ledande dissidenter frigivits, däribland Wei Jingsheng, samt öppnat upp delar av Kinas byråkratiska och intellektuella liv som annars skulle förblivit slutna. Men det har också bidragit till att kasta en skugga över de personer i Kina som har anknytning till USA, liksom över amerikanska värderingar, t.ex. de mänskliga rättigheterna. Detta var särskilt fallet efter krisen vid Himmelska fridens torg, då kommunistpartiet misstänkte att USA:s regering sökte driva kommunistpartiet till kollaps. Skuggan bleknade något efter 1994 i och med att Clinton-administrationen definitivt drog tillbaka hotet att frånta Kina dess handelsstatus som mest gynnad nation, samt i takt med att banden mellan Kina och USA normaliserades även i andra avseenden.

Många kinesiska forskare och partifunktionärer, inte bara högre ledare, tycks vara irriterade på amerikanernas benägenhet att vilja påverka utvecklingen i Kina. Vi älskar att hata amerikanerna, konstaterade en insiktsfull amerikaobservatör i Peking för en tid sedan och summerade därmed en vitt utbredd uppfattning. Denna hat- kärleksrelation förvärras ibland av det faktum att många kineser lever i en miljö med starkt vinklad information.Det gör det svårt att förstå sig på de amerikanska problemställningarna. Ledande dissidenter för vars skull USA:s regering ingripit, är ibland mer kända i Washington än i Peking – för att inte tala om i landets inre delar. När Kinas mest

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 131

 

 

berömde politiska dissident, Wei Jingsheng, frigavs i november 1997 (efter att ha hållits fängslad sedan 1980 med undantag för ett fåtal månader), tillämpade den kinesiska pressen sin sedvanliga självcensur och ignorerade händelsen totalt.

Samtidigt hyser man beundran för USA både i egenskap av en mäktig kraft som är redo att utöva sin auktoritet (det finns ett starkt realistiskt inslag i Kinas syn på internationella relationer) och som inspirationskälla. Ett mycket stort antal unga människor har stor lust att besöka USA och ser landet som en symbol för det goda livet, även om denna bild fläckats av redogörelser från kineser med erfarenheter av det verkliga livet i USA vilka flödat tillbaka till hemlandet i form av romaner, filmer, o.s.v. Med hjälp av donatorer som Ford och Luce, kommer Kinas framväxande elit, särskilt i kustregionerna, ofta i direkt kontakt med amerikansk utbildning och därmed amerikanska attityder. Dessa dämpas dock vid hemkosten, till följd av socialiseringens effekter.

Man kan dra vissa paralleller mellan de kinesisk-amerikanska relationerna och Kinas relationer med Europeiska unionen, med enskilda europeiska stater och med Japan, även om den specifika karaktären hos var och en av dessa bilaterala förbindelser är sådan att det skulle vara missvisande att dra alltför stora växlar på denna jämförelse. Med vissa undantag (t.ex. Hongkong), tycks Peking betrakta dessa regeringar – och folk – som mindre benägna att söka vinna anhängare, och bemöter dem därför ofta på ett mera avslappnat sätt. Ändå kan illa övervägd inblandning i kinesiska angelägenheter framkalla skarpa reaktioner. Myndigheterna i Peking var t.ex. snara att driva ut Naumann-stiftelsen för två år sedan, när tyska parlamentariker visade sympati för Tibets krav på självständighet.

c. Nya problem (eller gamla problem som blivit tydligare)

Som utländska media har intygat – och som även Kinas regering erkänner – har inte alla reformprocessens effekter varit positiva.

Hotet om arbetslöshet i städerna, som endast delvis är ett resultat av reformerna, har redan nämnts. Tendensen till kraftigare polarisering av välståndet, inklusive polarisering mellan fattiga inlandsprovinser och kustregionerna, är en annan orsak till oro för Kinas regeringskretsar.

Reformernas konsekvenser för kvinnor väcker inga särskilda bekymmer bland kinesiska regeringsföreträdare, men oroar många andra (delvis av just detta skäl), inklusive ett antal kinesiska kvinnosakskämpar. Sedan reformerna inleddes har Kinas kvinnor upplevt mycket stora förändringar vad gäller deras roll och status. Å ena sidan kan yrkesverksamma kvinnor i storstäderna dra fördel av den

132 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

ekonomiska öppenheten och förändringarna i de sociala mönstren och därmed leva ett mer självständigt och tillfredsställande liv, å andra sidan har gamla sedvänjor och attityder gentemot kvinnor fått nytt fotfäste, vilket lett till att kvinnor förpassats till ekonomiskt och socialt underordnade roller, ofta i strid med deras grundläggande rättigheter.

Den nu avslappnande ettbarnspolitiken – i sig ett resultat av tidigare felaktig politik som på intet sätt lyckades stoppa befolkningstillväxten – har resulterat i vidare överträdelser av kvinnans rättigheter och i en störande disproportion mellan män och kvinnor i befolkningen. Den kan också indirekt ha bidragit till den oerhörda vanskötseln av oönskade barn, vilken är allra tydligast på vissa statliga barnhem.

Föroreningarna och det felaktiga utnyttjandet av naturens resurser är på väg att bli ett allvarligt hot, också enligt bedömningar av offentliga verk, som t.ex. det svaga men välmenande miljöskyddsorganet NEPA (National Environment Protection Agency). I en rapport som denna kan detta problem endast beröras mycket kortfattat. Som i andra delar av Östasien har luft, vatten, träd, mark och naturresurser som t.ex. kol, varit föremål för utbredd misshushållning och överexploatering. Trots regeringens ansträngningar att skydda eller återställa dessa resurser (t.ex. genom omfattande program för kontroll av jorderosion och för främjande av skogsåterväxt, liksom genom skattereformer och andra reformer, t.ex. ett gradvist avskaffande av kolsubventionerna, samt pilotprojekt för prissättning av naturresurser), vållar förhållandena i vissa delar av landet allvarliga bekymmer.

Svårt drabbade områden är storstäder som Peking, Wuhan och Chongqing, samt områden med snabbt framryckande industrialisering som Guangdongprovinsen i södra Kina. Även vissa eftersatta landsbygdsområden (t.ex. gränslandet mellan Yunnan och Guizhou) har påverkats av den guldrushmentalitet de genomsyrats av, vilket lett till att områdena skadats av t.ex. dagbrott, skogsavverkning samt vattenförorening genom utsläpp från småstads- och byföretag och genom avrinning av gödningsämnen.

Korruptionen har brett ut sig som en epidemi och har tvärtemot vissa förväntningar inte stoppats av vare sig förändringarna i den ekonomiska politiken – t.ex. utfasningen av den dubbla prissättningen, som i hög grad banat väg för korruptionen – eller ansträngningarna att främja efterlevandet av lagar och rättssystem. Laglösheten ses också som ett växande problem, även om avsaknaden av adekvat information (förutom ett litet antal uppgifter som läckt ut från polisen om tidigare laglöshet) omöjliggör en rättvis jämförelse med tidigare förhållanden. (Beträffande lagen i allmänhet, se 4.20. och följande).

Ett annat problem verkar utgöras av den fin de siècle-stämning och självsökande cynism som infekterat unga människor i vissa delar av

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 133

 

 

Kina, särskilt i städer som Peking, Shanghai och Guangzhou. Detta återspeglas i populära romaner som Fei Du (Den övergivna staden), en berättelse om sex och skandaler som förlagts till staden Xian i nordvästra Kina, liksom i alster av författare som Wang Shuo, som förlöjligar auktoriteter och vad han anser vara en typiskt kinesisk kärlek till självförstörelse. Dessa negativa stämningar är kanske inte utmärkande endast för Kina, men i en stat vars sociala ideal ännu är högt uppskruvade, åtminstone på det retoriska planet, ses de dock som ett problem t.o.m. av högre ledare som president Jiang Zemin, som ovanligt nog omnämnde dem i sitt tal under kommunistpartiets femtonde kongress.

Kanske allvarligare är att man lämnat viktiga makroekonomiska och finansiella reformer halvfärdiga – reformer som måste fullbordas om det skall vara möjligt att trygga Kinas ekonomiska och därmed politiska stabilitet. Särskilt reformeringen av förlustbringande statliga företag och av banksektorn är av avgörande betydelse. De åtgärder som vidtogs 1993 för att etablera fyra stora affärsbanker och för att stärka centralbankens oberoende, är ännu inte helt genomförda. Ett problem är den fortsatta politiska inblandningen i bankernas verksamhet. En av de stora affärsbankernas målsättningar har varit att minska sitt stöd till förlustbringande verksamheter i den statliga sektorn. Dessa fortsätter dock att åderlåta bankerna på provins- och lokalnivå, som har gjort stora utlåningar främst till den uppblåsta fastighetsmarknaden och är kraftigt övervärderade.

3 Utsikter för framtiden

a. Resultat och utmaningar

Utsikterna för utvecklingen i Kina under de kommande tio till femton åren beror i första hand på den politiska situationen på högsta nivå. Härmed avser vi upprätthållandet av, eller en eventuell alternativ utveckling för, det nuvarande politiska systemet. Detta såväl i Peking som i provinshuvudstäderna. Vidare avser vi den roll som kommunistpartiet och den statliga byråkratin, som till stora delar överlappar varandra, kommer att spela i detta system, tillsammans med militären och säkerhetsapparaten.

Åsikterna beträffande varaktigheten i det nuvarande politiska systemet går vida isär. Vissa specialister har alltsedan krisen vid Himmelska fridens torg 1989 förutsagt en kollaps – eller åtminstone en

134 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

radikal omstrukturering – av det nuvarande systemet. Spekulationerna om systemets livslängd förnyades efter Deng Xiaopings död, liksom vid tidpunkten för kommunistpartiets 15:e kongress, vilken enligt en välkänd amerikansk kinaforskare sannolikt skulle bli den sista.

Planekonomins upphörande, det irrelevanta i merparten av kommunistpartiets ideologi samt försvagningen av flera av dess administrativa stöttepelare – däribland systemen hukou och dang’an – försätter utan tvekan det styrande partiet i en osäker sits. Vissa kinesiska forskare frågar sig all i tysthet om Kinas enhet kan upprätthållas av ett parti som saknar en relevant, allomfattande ideologi. Andra betraktar frågan på annat sätt och argumenterar för uppfattningen att enheten och stabiliteten sannolikt kommer att bestå. För det första, påpekar de, råder en utbredd samstämmighet inom byråkratin om det riktiga i reformpolitiken – även om denna tolkas olika – liksom om behovet av en förenande politisk kraft som kan förhindra att Kina splittras på samma sätt som Sovjetunionen. För det andra, råder en stämning av tillförsikt inom partiet och regeringen, i och med att tre stora utmaningar redan har konfronterats: den allt överskuggande osäkerheten efter krisen vid Himmelska fridens torg, Dengs bortgång och Hongkongs återbördande till Kina.

I vart fall återstår två utmaningar för regeringen, eller, mer korrekt, för den nuvarande ledningsgruppen. Det finns också ett mera försåtligt hot mot dess ställning.

Den första utmaningen är risken för allvarlig social oro. Ett misslyckad politik på makro- och mikroekonomisk nivå skulle kunna leda till växande social instabilitet, t.ex. bland missnöjda arbetare i städerna. Incidenter där tusentals demonstrerande arbetare varit inblandade har redan rapporterats från Sichuan. Denna utmaning är givetvis inte unik för Kina. Efter finanskriserna i slutet av 1997 delas denna oro av flera asiatiska stater. Vad som emellertid gör den särskilt märkbar i Kina är att reformprocessen har genererat en potentiellt instabil blandning av snabbt växande förväntningar, ett mera avspänt klimat, växande korruption och växande besvikelse över landets politiska ledning.

Den andra utmaningen har att göra med hur man skall hantera eventuella framtida återvändsgränder i beslutsfattandet. Inför en avgörande politisk fråga – t.ex. hur man skall bemöta förnyade studentdemonstrationer eller en utrikespolitisk kris, kanske med Taiwan

– skulle dagens kollektiva styresform mycket väl kunna paralyseras av meningsskiljaktigheter. Detta är just vad som hände i maj-juni 1989 under krisen vid Himmelska fridens torg. Den gången kunde dock Deng Xiaoping fortfarande träda fram, efter att halvt om halvt ha dragit sig tillbaka, och agera högsta skiljedomare. Idag finns det ingen i den högsta

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 135

 

 

ledningen som med Dengs auktoritet skulle kunna bryta ett dödläge i beslutsprocesserna.

Det mer försåtliga hotet mot de centrala myndigheterna bottnar i möjligheten – inget annat – av att landet stegvis skulle bli så decentraliserat att myndigheternas direktiv endast till namnet skulle nå ut i provinserna. Allvarlig och varaktig oenighet mellan rikets mitt och en välbärgad provins eller kommun, beträffande t.ex. inkomstfördelning, skulle gradvis kunna leda till en allt tydligare skiljelinje dem emellan. Resultatet skulle kunna bli en delning av landet i alla avseenden utom till namnet. Eftersom gränserna mot utlandet numera är öppna, finns det också en risk för att avlägsna landsändar kan bli föremål för politiska eller kulturella influenser utifrån. Detta håller redan i viss utsträckning på att hända i Guangdong i södra Kina, där influenserna från Hongkong är så starka att en egen politisk kultur har blivit skönjbar. Här finns alltså tecken på att det inte alltid är så enkelt att uppnå ett politiskt modus vivendi med rikets mitt. Detsamma kan i sinom tid komma att gälla för Shanghai, som under de senaste tio åren snabbt utvecklats till Kinas rikaste och längst framskridna metropol. På ett något annorlunda sätt håller detsamma på att hända också i den allra västligaste delen av Xinjiang, där influenserna från muslimsk fundamentalism och turkisk nationalism börjar märkas av vid områdets västgräns.

Trots Kinas långa historia som enat kejsardöme, har landet varit splittrat under mer än en tredjedel av 1900-talet och man kan hävda att en påtaglig risk för nationell splittring förelegat vid åtminstone två – möjligen tre – tillfällen under de senaste tre decennierna (1968, 1971 och kanske 1976). Utsikten av en allvarlig nationell upplösning är alltså inte så långsökt. Det finns emellertid ett antal faktorer som talar emot en sådan splittring. Två kortsiktiga överväganden – det breda samförståndet inom byråkratin till stöd för de pågående reformerna och tillförsikten inom ledarskiktet – har redan nämnts. Andra långsiktiga överväganden inbegriper den stabila och hierarkiska (snarare än regionalt baserade) strukturen i den nationella byråkratins bärande delar; den uppenbara förmågan hos ledarna i Peking att enas kring svåra politiska problem som t.ex. inkomstfördelningen; deras uppenbara förmåga att hindra militära och civila tjänstemän på provinsnivå från att bli alltför djupt nedsjunkna; de kinesiska Han-kulturernas relativa homogenitet i stora delar av Kina; samt till sist myndigheternas förmåga att med stöd av lokala Han-immigranter garantera säkerheten i stora områden.

136 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

b. Den troliga framtida utvecklingen

Bortsett från oron för splittringstendenserna, kan man med viss säkerhet förutse de allmänna tendenserna i Kina under de kommande tio till femton åren.

Först och främst kommer den ekonomiska tillväxten förmodligen att bestå, dock möjligen något dämpad, efter mönstret hos mer utvecklade ekonomier där det brukar ske en avmattning efter en inledande period av snabb tillväxt. Det finns en viss risk för att de ekonomiska problem som nu hemsöker Östasien skall spridas till Kina, t.ex. till följd av ett nytt angrepp på Hongkongdollarn, förändrad prioritering hos kinesiska investerare i utlandet eller ökad protektionism i USA. I många avseenden är dock den kinesiska ekonomin inte så sårbar för yttre påverkan som t.ex. Sydkoreas ekonomi, eftersom Kinas ekonomiska tillväxt skapas av landet självt. Vidare har renminbin – som inte är fullständigt konvertibel

– ett mindre utsatt läge än övriga östasiatiska valutor.

Kina kommer snart att ta plats i WTO och kommer sannolikt att spela en alltmer självsäker roll i internationella frågor, en tendens som återspeglas i ökad öppenhet i kustregionerna och, nu på senare tid, i landets internationella diplomati. Det kinesiska samhället kommer att bli ännu mer heterogent såväl lokalt som i fråga om olika regioner; välståndet kommer att fortsätta öka i olika takt i olika delar av landet; och under inflytande av Hongkong, Shanghai och Taiwan kommer sydöstra Kina att i ökande omfattning börja likna de utvecklade delarna av andra östasiatiska stater. Påverkan från planekonomin, centrala direktiv och kommunistpartiet att försvagas ytterligare över hela landet. Med största sannolikhet kommer de intellektuella att fortsätta sitt sökande efter nya lösningar på Kinas andliga problem och leta efter svar

– sannolikt fruktlöst – i ny-konfucianismen, pietistiska religioner (buddismen är på frammarsch, liksom kristendomen) och vissa former av stats- eller Han-nationalism.

Det kinesiska styret kommer sannolikt att utvecklas i en av tre riktningar. Den första skulle helt enkelt föra landet vidare längs den väg som utstakats under detta årtionde. Distinktionen mellan kommunistpartiet och statsapparaten skulle då grumlas ytterligare och de demokratiska reformerna begränsas till ansatser att förbättra funktionen i de befintliga strukturerna. Reformeringen av statsapparaten som sådan skulle inskränkas till ansträngningar att ytterligare professionalisera byråkratin och minska dess storlek. Rättssystemet skulle även fortsättningsvis fungera endast delvis: personliga förbindelser skulle alltjämt spela större roll än lagar och rättsliga normer

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 137

 

 

och militären skulle i likhet med säkerhetsstyrkorna fortsätta att i stor omfattning verka utanför lagen.

Regeringens legitimitet skulle även fortsatt vara beroende av ekonomiska och nationella framgångar. Allt sammantaget skulle Kina fortsätta att fungera som en något oredig och osammanhängande auktoritär stat, kommunistisk endast till namnet, och utan nya tydliga nationella prioriteringar.

Den andra möjligheten för landets framtid skulle vara att röra sig i riktning mot en mer, inte mindre, rigid form av totalitarism, vilket dock skulle förutsätta ett växande inflytande för de delar av den nationella eliten som förespråkar en ny totalitarism (en tanke som var populär i slutet av 80-talet och som ännu återspeglas i skrifter av politiska kommentatorer som He Xin). Dessa kunde eventuellt få stöd av gamla vänsteranhängare och andra som är oroade över centralmaktens förfall och landets vittrande struktur. En sådan situation skulle kunna uppstå som en reaktion på åtgärder av USA och dess allierade, om dessa åtgärder uppfattades som ett hån mot Kinas nationella intressen och nationella prestige; alternativt kunde en sådan situation uppstå som ett resultat av en kris vid Kinas gränser eller med Taiwan. Denna situation skulle också kunna uppstå om social oro och instabilitet började sprida sig, kanske som ett resultat av en långsammare eller mer ojämnt fördelad ekonomisk tillväxt.

En sådan utveckling skulle troligtvis leda till större inblandning av militären och säkerhetstjänsten i det politiska livet, större hänsynslöshet vid upprätthållandet av den interna säkerheten, framväxten av en eller flera starka figurer inom den centrala ledningen, samt en större tonvikt på nationalistiska teman. Det är dock osannolikt – även om denna möjliga utveckling skulle bli verklighet – att myndigheterna skulle försöka vrida den ekonomiska klockan tillbaka, utom möjligen genom att sätta stopp för vidare reformering av statligt ägda industrier. Överhuvudtaget är reformprocesserna alltför långt framskridna, och alltför många makthavare gagnas av dem, för att det skall vara möjligt återvända till gårdagens planekonomiska processer.

Det tredje framtida utvecklingsscenariot, som dock inte nödvändigtvis är det mest sannolika, skulle innebära en gradvis liberalisering av det politiska livet. En utveckling i enlighet med de strävanden som utmärker det kinesiska etablissemangets mer liberala tänkare skulle innebära en stärkt position för den nationella folkkongressens beslutsfunktioner. Kanske skulle en sådan utveckling även leda till ett nytt liv för de tynande småpartier som alltjämt fortlever på papperet för att berättiga kommunistpartiets enade front. Dessa partier skulle kanske kunna utveckla sitt forum, Zheng Xie eller Kinesiska folkets politiska konsultativa kongress, och ge det rollen av ett andra parlament.

138 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

I bägge fallen skulle dessa steg innebära en utveckling av de demokratiska processerna på by-, läns-, provins- och landsnivå, liksom inom de etablerade politiska partierna, inte minst kommunistpartiet självt. Demokrati på bynivå, i begränsad omfattning, håller redan på att införas inom ramen för ett nationellt program som lätt skulle kunna utvidgas både horisontellt och vertikalt (se vidare 4.34.).

Dessa reformer kunde kombineras med samlade ansträngningar för att öka rättssystemets oberoende och professionalism (en politisk plattform som, visar det sig, i lika hög grad tilltalar konservativa och liberaler, i Kina såväl som på andra håll), modernisera åklagarmyndigheten och polisen, samt tygla säkerhetsapparaten.

Som en del av denna allmänna tendens, skulle kommunistpartiets ledning kanske släppa på sitt grepp om den interna debatten och bereda väg för olika fraktioner inom partiet och slutligen för bildandet av nya partier utanför den kommunistiska – eller postkommunistiska – huvudfåran. Att döma av vissa nya tendenser kan några av kommunistpartiets avdelningar komma att omvandlas till departement eller statliga verk, i linje med den uppfattning som råder på vissa håll, nämligen att det i slutänden skulle vara enklare att slå samman partiet och statens funktioner än att söka skilja dem åt (som reformivrarna försökte sig på under 80-talet).

Snarare än de icke-statliga organisationerna eller andra delar av Kinas ännu endast till hälften utvecklade civila samhälle, är det den befintliga eliten, eller möjligen en protesterande eller orolig allmänhet, som – i spåren av protesterna vid Himmelska fridens torg 1989 – kommer att utöva påtryckningar för en sådan liberal reform. Icke- statliga organisationer kan möjligen bidra med den vidsynta sociala miljö som sådana reformer lättast uppstår i, men deras position ger dem inte möjlighet att främja politiska reformer som sådana. (För vidare läsning om icke-statliga organisationer och det civila samhället, se del 4 nedan.)

4 Framväxande tendenser beträffande politiskt styre, rättigheter och lagar

(I) Det civila samhället och den icke-statliga sektorn

I denna del granskas tre aspekter av dagens kinesiska samhälle: (1) den utsträckning i vilken det kinesiska samhället kan sägas vara på väg att utveckla drag av ett civilt samhälle; (2) karaktären och sammansättningen hos den framväxande icke-statliga sektorn i Kina och

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 139

 

 

den inverkan som den troligen kommer att ha på samhället under den kommande tioårsperioden; samt (3) den nuvarande situationen för Kinas rättssystem och politiska system, med särskilt avseende på politiskt styre och rättighetsfrågor.

a. Kinas civila samhälle: allmänt

Debatten i Central- och Östeuropa under 80-talet beträffande de sociala och politiska förändringarnas karaktär i kommuniststaterna, återuppväckte intresset för begreppet om det civila samhället. Detta begrepp har alltsedan dess, på olika sätt, tillämpats på Kina. Trots ett flertal överlappande definitioner är det, på ett allmänt sätt, ett användbart verktyg för att beskriva framväxten av ett mellanliggande skikt eller en sfär mellan stat och samhälle, om samhället definieras som en samling individer, familjer, gemenskaper och företag. Det mellanliggande skiktet kan betraktas på olika sätt, men anses ofta rymma ett element av strävan efter, eller rörelse i riktning mot, en liberal demokrati. Säkert är att i Centraleuropas fall betraktades det civila samhället som skilt från och i vissa hänseenden i strid med staten.

I Kina är det svårt att tillämpa termen civilt samhälle, inte bara på grund av att det historiska och politiska sammanhanget i Kina är ett annat än i t.ex. det sena 80-talets Ungern eller Östtyskland, men också därför att det råder stor oenighet huruvida det överhuvudtaget existerar ett klart urskiljbart civilt samhälle i Kina. De flesta accepterar att det nu finns en distinkt mellanzon i Kina. En del hävdar dock att denna zon inte utgör ett civilt samhälle, eftersom statens stora räckvidd hindrar denna zon från att uppnå autonomi. Andra accepterar existensen av en autonom sfär, men hävdar att denna inte står i strid med staten.

Ett sätt att upphäva dessa meningsskiljaktigheter är att se termen civilt samhälle som, i Kinas fall, syftande på mellanzonen eller den organiserade icke-statliga sektorn och acceptera att den till största delen verkar samfällt, snarare än i strid med staten; att den har begränsad autonomi; samt att den fortfarande visar få tecken på att explicit eller implicit verka för att uppnå liberala demokratiska mål. Om dessa premisser accepteras blir begreppet civilt samhälle relativt användbart när det gäller att beskriva den senaste sociala utvecklingen i Kina, i synnerhet med avseende på icke-statliga organisationer.

På ett mera allmänt plan har det gjorts ett flertal olika försök att definiera och beskriva den övergripande karaktären hos Kinas stat och samhälle idag. Återigen har de olika beskrivningarna berott på hur man betraktat sammansättningen, ledningen och graden av autonomi i Kinas civila samhälle, eller i den mellanliggande sfären. Vissa forskare

140 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

karakteriserar dagens Kina som en korporativ stat och mer specifikt som ett exempel på auktoritär korporatism, om än en korporatism som dras i riktning mot den samhällskorporatism som utmärker mindre auktoritära stater, inklusive vissa liberala demokratier. Vissa förespråkare av denna uppfattning har också hävdat att Kina – såsom en stat i utveckling – mer sannolikt kommer att utvecklas mot en form av samhällskoporatism än mot liberal demokrati.

Korporatismen som begrepp förknippades en gång i tiden med 30- talets europeiska fascism. I vissas öron rymmer begreppet ännu övertoner av en hierarkisk statsstruktur i vilken regeringen – i centrum – manipulerar, eller medlar mellan separata och ömsesidigt uteslutande institutioner och intressegrupper, organiserade som representativa organ eller grupper av organ. Andra accepterar att korporatismen kan ha denna innebörd, men hävdar att den även kan vara en användbar term för att förklara ett mer samförståndsinriktat, mindre pluralistiskt sätt att organisera samhället – en term som snarare betonar harmoni än konkurrens och snarare är utmärkande för ett land som Sverige än för USA.

I Kinas fall kan begreppet auktoritär korporatism vara användbart, både när det gäller att porträttera det statssystem som kommunistpartiet inrättade under 50-talet enligt leninistiska principer och för att beskriva den modell som föresvävar kommunistpartiet idag, låt vara att de inte längre är i stånd att sätta den i praktik. Den föregående var – i likhet med Mussolinis estado corporativo – ett uttryckligt försök att upprätta en hierarkisk struktur i vilken intressegrupper som privata företag, fackförbund, ungdoms- och kvinnoorganisationer o.s.v. representerades av enskilda och ömsesidigt uteslutande organisationer. Någonting liknande denna model återupprättades i Kina efter 1978, men har sedan dess utvecklats i oförutsägbara riktningar.

I linje med denna modell har de icke-statliga organisationerna eller s.k. NGO (i Kina har de många namn, bl.a. sociala organisationer, civila organisationer och civila ideella organ [shehui tuanti, minjian zuzhi eller minban feiqiye jigoul]) reglerats i syfte att skapa en hierarkisk struktur av organisationer som var och en är ensamt ansvarig inför dem som den representerar på sin nivå och underställd de berörda myndigheterna på denna nivå, liksom den berörda chefen på nästa ovanliggande nivå. Sålunda lyder en filial till Allkinesiska kvinnofederation på länsnivå under den politiska ledningen och partiföreträdare på länsnivå, såväl som det omedelbart ovanliggande kvinnoförbundskontoret på provinsnivå. Enligt kinesisk lagstiftning och praxis kan det bara finnas en enda nationell förening för varje aktivitetsområde, t.ex. miljöskydd eller Sydostasienstudier. Denna förening kan emellertid ha filialer på alla administrativa nivåer ända ned till länsnivå.

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 141

 

 

Detta system har en klart auktoritär korporatistisk karaktär, besläktad med korporatismen i den europeiska fascismen under 30-talet. Under senare år har dock systemet, i åtminstone två avseenden, splittrats upp och blivit nött. För det första bedriver många icke-statliga organisationer identisk verksamhet i allt utom till namnet. Detta eftersom personerna som verkar inom organisationerna lärt sig undvika den officiella censuren genom att ändra organisationernas namn och ställning. För det andra är antalet icke-statliga organisationer alltför stort för myndigheternas kontroll, medan de sociala förhållandena håller på att förändras till en punkt där ledarna för de icke-statliga organisationerna representerar sina medlemmar mer än den regering som de förväntas tjäna. Härvid tycks de röra sig i riktning mot en ny samhällelig form av korporatism.

Att Kina rör sig i denna riktning – om detta är vad som sker – innebär inte nödvändigtvis att landet undviker den liberala demokratin. Som vi har sett, kan termen samhällskorporatism tillämpas på en liberal demokrati som Sverige, lika väl som på en auktoritär regim. Det finns inget principiellt skäl varför Kina inte under vissa omständigheter, inom de närmaste tio eller tjugo åren, skulle kunna karaktäriseras både med hjälp av samhällskorporatism och liberal demokrati – även om utsikterna för en alltmer obestämd icke-statlig sektor i Kina i praktiken är större än utsikterna för verklig demokratisering.

(b) Icke-statliga organisationer och den icke-statliga sektorn

Det fanns icke-statliga organisationer i Kina under 50-talet (och tidigare, givetvis). Dessa kom emellertid gradvis att kvävas av den politiska utvecklingen från 1958 och framåt. Vid slutet av 70-talet återstod knappast några alls med funktionell betydelse. Alltsedan dess har utvecklingen av denna organisationssektor utgjort en mycket betydelsefull faktor för det kinesiska samhällets förändring och för framväxten av ett civilt samhälle, i enlighet med definitionen ovan. Av detta skäl kommer vi nu något mer detaljerat att betrakta denna sektors struktur och innehåll.

De icke-statliga organisationernas utveckling sedan 80-talet har delvis varit resultatet av ett medvetet beslut fattat av kommunistpartiet i syfte att uppmuntra tillväxten i denna sektor. Partiets beslutsfattare tycks härvid ha gjort ett flertal olika överväganden. Att öppna vägen för ett återupprättade av de icke-statliga organisationerna var först och främst förenligt med partiets övergripande strävan att återupprätta ortodoxin i Kinas sociala och politiska liv. Sådan ortodoxi medger en begränsad icke-statlig sektor inom ramen för den auktoritära

142 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

korporatismen. Vidare tycks kommunistpartiets makthavare ha insett att ett utökat institutionellt och professionellt nätverkstänkande, liksom större mångfald såväl horisontellt som vertikalt, är nödvändigt för att främja Kinas ekonomiska modernisering. Ur kommunistpartiets perspektiv är horisontella nätverk särskilt användbara som ett sätt att samla fackmän, intellektuella och andra med gemensamma intressen i en typ av system där de vertikala hierarkierna – alltid lika starka – fick en alltmer överskuggande dominans under Maos sista år.

Ett annat viktigt övervägande var förknippat med decentraliseringen av befogenheter och kostnader. De icke-statliga organisationerna har bidragit till att minska de statliga verkens administrativa och ekonomiska börda, eller har åtminstone ansetts ha potential därtill, under en period då regeringen pressats att fördela sina bördor.

Längre ned i kommunistpartiets och statsapparatens hierarki har de icke-statliga organisationerna även setts som en möjlighet att skapa särskilda vinstdrivande – och icke vinstdrivande – verksamheter och därmed möjliggöra forskning inom kontroversiella områden. Vidare bereds möjligheter till att bedriva aktiviteter som annars skulle ha undertryckts av byråkratin. Detta har varit ett övervägande som vuxit i betydelse allteftersom marknadsekonomin har börjat bita sig fast i ofta anakronistiska leninistiska strukturer.

Sektorns tillväxt har också befrämjats av personer som själva medverkat i de icke-statliga organisationerna. Högre representanter och aktivister inom dessa organisationer har ofta – helt riktigt – uppfattat att ett institutionellt, socialt och till och med politiskt svängrum uppstått genom den officiella toleransen av organisationerna. Av en mängd olika skäl, allt från personlig vinning till yrkesmässigt intresse och sociala överväganden, har de agerat snabbt för att utnyttja detta svängrum.

Trots den negativa effekten av krisen vid Himmelska krigets torg har den icke-statliga sektorn vuxit avsevärt sedan mitten av 80-talet, då den för första gången blev ett framträdande drag i det kinesiska samhället. 1995 registrerades mer än 180 000 ideella icke-statliga organisationer vid civildepartementet, centralt eller lokalt, varav mer än 100 000 på länsnivå. Välunderrättade kinesiska observatörer antar att ett ännu större antal har registrerats hos Industri- och handelsbyrån – som registrerar en mångfald olika serviceinrättningar i vid mening – eller inte alls är registrerade.

Den icke-statliga sektorns tillväxt har varit relativt kaotisk och de officiella ansträngningarna för att kontrollera och organisera organisationerna har endast delvis krönts med framgång. Två regelverk – om drivande av stiftelse (som stadgades 1988) och om registrering och ledning av samhällsorganisationer (1989) – ger provisoriska och relativt vaga riktlinjer om hur vissa kategorier av icke-statliga organisationer

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 143

 

 

skall registreras. Bestämmelserna från 1988 håller för närvarande på att omarbetas av civildepartementet, det departement som har det huvudsakliga ansvaret för angelägenheter rörande icke-statliga organisationer. Departementet håller också på att utarbeta nya, mer omfattande regler såväl för inhemska och utländska icke-statliga organisationer i Kina. Arbetet förväntas dock dra ut på tiden, uppenbarligen p.g.a. djup oenighet inom kommunistpartiet och departementet beträffande hur dessa organisationer skall hanteras.

I praktiken måste de icke-statliga organisationer som registreras av civildepartementet ha ett statligt verk (en gua kao danwei, en enhet att vara avhängig och luta sig mot) som stödjer dem innan deras registreringsansökan kan godkännas. Detta innebär att de behåller en ibland nära, ibland relativt lös, förbindelse med ett statligt verk, som dock inte alltid delar organisationernas intressen annat än på ett mycket allmänt sätt. Ibland är det dock svårt för de icke-statliga organisationerna att finna sådana institutionella förbindelser. De kan då föredra andra mindre formella arbetssätt. En faktor lika avgörande för registrerade som för icke-registrerade icke-statliga organisationer är den trovärdighet eller den sociala ställning som den berörda organisationens ledare (som kan vara en eller flera till antalet) åtnjuter, liksom organisationens förmåga att hålla sig utanför politiska besvärligheter.

Som i andra auktoritära eller auktoritära korporatistiska stater, är statens förmåga att kontrollera den icke-statliga sektorn relativt begränsad, något som dock även gäller för dess tolerans. De icke-statliga organisationer eller små grupper av aktivister som är alltför frispråkiga blir snabbt marginaliserade. Detta hände t.ex. Dai Qing, en miljöaktivist som skyddades av sin oförvitliga familjebakgrund (hon är adoptivdotter till Ye Jianying, generallöjtnant i befrielsearmén med stort politiskt inflytande och i praktiken statens överhuvud efter Maos död). Tillsammans med sina anhängare har hon drivit kampanjer mot projektet De tre ravinernas damm vid Yangtzefloden och mot kommunistpartiets grova historieförfalskning, dock så häftigt att deras åsikter nu tystats genom smädelser från regeringshåll. Idag hörs Dai Quings åsikter endast utanför landet.

Att avfärda nätverket av icke-statliga organisationer i Kina som en uppsättning redskap för den officiella politikens verkställande, skulle emellertid vara att missförstå situationen. Även de äldsta etablerade icke-statliga organisationerna – massorganisationerna – vilka är uppbyggda som leninistiska propagandakanaler för kommunistpartiets politik, har blivit alltmer heterogena, och engagerar sig ibland i kreativt arbete å sina medlemmars vägnar. De ägnar sig alltså inte endast åt att föra ut partiets politik. (Det finns åtta massorganisationer, kända som gruppen ba da tuanti – de åtta stora organisationerna. Dessa utgörs av

144 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

det kommunistiska ungdomsförbundet, kvinnofederationen samt samlingsorganisationer för fackförbund, kultur, författare, vetenskapsmän, industri och handel samt för kineser i utlandet. De är i så hög grad en del av partiapparaten, att de undantas från de icke- statliga organisationernas registreringsplikt.)

Låt oss betrakta exemplet med en av de kändaste ba da tuanti, Allkinesiska kvinnofederationen (All-China Women’s Federation, ACWF). Även på central nivå i Peking, finns inom ACWF en mängd olika intressegrupper och individuella åsikter, vilket framgick av de olika roller som ACWF spelade under upptakten till FN:s kvinnokonferens i Peking 1994. Denna mångfald återspeglas på provinsnivå, där ACWF har utfört ett kreativt arbete till förmån för den kvinnliga delen av lokalbefolkningen. I Yunnanprovinsen exempelvis, har ACWF utgjort en stöttepelare för Yunnankvinnornas förening för reproduktiv hälsa , vilken samlar forskningsinstitut, olika avdelningar inom statsmakten, universitetsforskare och ledare inom icke-statliga organisationer från Yunnan och andra delar av Kina, i ett vittomfattande program som utformats för att lösa problemen med den reproduktiva hälsan i fattiga områden.

Detsamma gäller för kinesiska landsorganisationen ( All-China Federation of Trade Unions), vars tjänstemän på olika nivåer nu tillkallas för att försvara arbetarnas intresse i frågor som t.ex. avtalsförhandlingar med arbetsgivare. Organisationen tar också på vissa platser arbetarnas parti, snarare än arbetsgivarnas. Fackföreningsrepresentanter tillkallas för att medla och förhandla inte endast med statliga företag, utan även med kollektiva och privata företag, även om de tycks ha avsevärt mindre inflytande i den privata och kollektiva sektorn – liksom hos utländska företag – än i den mer etablerade statliga sektorn.

(Den usla behandlingen av arbetare i taiwanesiska och koreanska fabriker i södra Kina har väckt frågor om fackförbundens framtida roll i Kina – frågor som varken fackförbunden eller kommunistpartiets ledare ännu har kunnat ge svar på. Ett resultat av arbetarnas frustration över sin situation är att det periodvis växer fram oberoende fackförbund som myndigheterna, visa av erfarenheterna i Polen, är snabba att krossa. Det mest välkända av dessa var det fackförbund som grundades vid tiden för krisen vid Himmelska fridens torg av en före detta järnvägsarbetare, Han Dongfang. Denne sattes i fängelse och insjuknade svårt i tuberkulos innan han, efter upprepade ingripanden å hans vägnar av USA:s regering och andra, frisläpptes och utvisades från det kinesiska fastlandet. Han Dongfang är numera bosatt i Hongkong.)

Förutom de stora åtta, finns ett flertal icke-statliga organisationer utspridda över landet, även om vissa fakta tyder på att de är

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 145

 

 

koncentrerade till kustregionerna. Dessa organisationer kan (med hjälp av Gordon Whites användbara typologi) indelas i följande fem eller sex huvudkategorier:

(a)Akademiska organisationer och yrkesorganisationer, som samlar likasinnade grupper av socialarbetare, advokater, historiker o.s.v. Dessa föreningar är ofta svaga och saknar en oberoende för finansiering och personal. Till denna kategori räknas ibland även ideella forskningscentra och -institutioner som endast är löst knutna till statsapparaten eller vissa partiorgan.

(b)Ekonomiska organisationer, handels- och produktions- organisationer, inklusive handelskammare och företagarorganisationer. De mest betydelsefulla av dessa, såsom de enskilda arbetarorganisationerna, organisationerna för privatföretag, den Allkinesiska industri- och handelsfederationen och särskilda handelsorganisationer, grundades ursprungligen – eller väcktes till nytt liv – i syfte att förse kommunistpartiet med nödvändiga medel för att kontrollera och styra den privata företagsamheten efter sektorer eller branscher. Men genom näringslivets blomstring har dessa givit upphov till ett antal organisationer som går tvärs igenom sektorerna, av vilka somliga är på kant med officiellt sanktionerade organ och avdelningar inom statsmakten och har förvärvat ett visst mått av oberoende och självstyre liknande de icke-statliga organisationernas.

(c)Organisationer inom områden som hälsa, sport, fritid, kultur och religion.

(d)Organisationer för social välfärd och välgörenhet som Röda korset och barnstiftelsen Soong Ching-ling. 59 ledande välgören- hetsorganisationer samlas under en nationell enhet, Kinesiska välgörenhetsfederationen ( China Charity Organisation).

(e)Organisationer som främjar banden med sympatisörer utomlands, t.ex. vänskapsförbund och förbund för utlandskineser.

(f)Organisationer inriktade på sakfrågor som Familjeplane- ringsförbundet ( Family Planning Association) eller Kines-Tibetanska utvecklingsstiftelsen.

Dessa icke-statliga organisationer verkar med varierande grad av oberoende och effektivitet. Vissa har föga innehåll och tjänar som vilohem för pensionerade tjänstemän eller som skyltfönster för regeringspolitiken. Andra är som tomma kärl i väntan på en fråga att ta sig an. Ett antal organisationer tillför substans och höjer ibland en kritisk röst mot den officiella politiken, om än inom relativt snäva gränser. Detta gäller t.ex. Familjeplaneringsförbundet, som i huvudsak består av pensionerade högre tjänstemän från den statliga Familjeplaneringskommissionen men som icke desto mindre ger uttryck för lokala kvinnointressen och tjänar som en bro mellan kommissionen

146 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

och den breda befolkningen som motvilligt böjer sig för den impopulära politiken. Detsamma gäller också för mindre icke-statliga organisationer som Jinglun Family Center, en inrättning för familjerådgivning i Peking som beskriver sig själv som en servicegren av det kinesiska socialarbetarförbundet, vilket självt utgör en halvofficiell icke-statlig organisation under civildepartementet. (Ledaren för centret, Chen Yiyun, är en ansedd sociolog, verksam inom CASS.)

Vissa icke-statliga organisationer är våghalsiga och tar risker. Ett exempel på en sådan organisation är Asieninstitutet i Shanghai. Under perioden 1988-93 prövade denna grupp – bestående av radikala ekonomiska reformivrare, under ledning av institutets USA-utbildade chef Chen Qiwei – gränserna för toleransnivån i debatten kring aktiemarknader, utländsk handel och investeringar, samt andra reformfrågor. Detta skedde vid en tidpunkt då sådana idéer var uteslutna från den offentliga debatten. Organisationen verkar från kontor i centrala Shanghai och institutets gua kao danwei har omväxlande varit Shanghais kommun och Shanghais akademi för samhällsvetenskap (Shanghai Academy of Social Sciences), även om organisationen tycks ha haft litet med dessa att göra. Centrala politiker skyddade institutet under efterdyningarna av krisen vid Himmelska fridens torg, vilket inte hindrade att Chen hölls i husarrest under mer än ett år.

En liknande organisation inom ett lika – om inte mer – känsligt område är den Pekingbaserade stiftelsen för internationella strategistudier (Foundation for International Strategic Studies), grundad i slutet av 80-talet av två unga turkar inom det militära etablissemanget som var missnöjda med den roll som mer ortodoxa centra för strategistudier spelade. En av de två, Zhai Zhihai, skrev historia genom att öppet publicera en artikel som anslöt sig till den i Kina ännu ej officiellt accepterade uppfattningen att Pyongyang, inte Söul, bar ansvaret för Koreakrigets utbrott. (Sedan dess har Zhai grundat en icke-statlig organisation för utbildning, Amer-China Partners, som med amerikanska medel utbildar ledare för offentliga företag.)

Vissa icke-statliga organisationer experimenterar med samhällstjänster och berör frågor om rättigheter och politiskt styre på sätt som statliga myndigheter inte alltid kan eller är beredda att göra. I Wuhan t.ex. har Wan Exiangs center för skydd av missgynnade medborgares rättigheter [Shehui Ruozhe Quanli Baohu Zhongxin] varit en trendsättare när det gäller att erbjuda juridisk hjälp och rådgivning. Knutet till juridiska fakulteten vid Wuhan University, utgör det nu ett av flera centra över hela landet för rättshjälp, däribland de i Peking och Guangzhou, som verkar under Justitiedepartementets beskydd. På samma sätt kan konsumentorganisationer – under beskydd av den

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 147

 

 

statliga industri- och handelsstyrelsen (State Administration for Industry and Commerce) – erbjuda praktisk rådgivning på ett sätt som inte är helt olikt det sätt som konsumentorganisationer arbetar på i andra, utvecklade länder.

Även på mycket känsliga områden hittar de icke-statliga organisationerna vägar att verka med regeringens samtycke. Den Pekingbaserade miljögruppen Naturens vänner är ett exempel på detta. Denna grupp är knuten till Kinas kulturakademi, eftersom den berör frågor kring miljörörelsekulturen, och leds av Liang Congjie, sonson till Liang Qichao, den berömde liberala reformisten. Liang Qichao utsattes en gång i tiden för kommunisternas förtal, men behandlas nu motvilligt med respekt. Detta i kontrast till de svårigheter som gruppen av producenter av miljödokumentärer, under ledning av Liao Xiaoyi, fick utstå i början av sitt arbete. Trots stöd från inflytelserika figurer inom NEPA verkade Liaos grupp en tid utan namn eller ställning och lyckades inte få sina dokumentärfilmer om Kinas miljökris visade i den offentliga televisionen. Slutligen kom gruppen att accepteras och blev till Pekings kulturella institut den globala byn, eller kort och gott Den globala byn. Gruppens första tid var dock svår.

Icke-statliga kvinnoorganisationer har lockat till sig uppmärksamhet och stöd från utländska biståndsgivare, delvis till följd av det intresse som väcktes av FN:s kvinnokonferens i Peking 1994. Under senare år har kvinnosaksgrupper knutna till Kvinnofederationen, universitetens institutioner för kvinnoforskning samt tidningar och veckotidningar för kvinnor, grundats i Peking, Shanghai och på andra platser. Ett exempel på en sådan grupp är Kvinnornas heta linje, en telefontjänst som sysslar med äktenskapliga och rättsliga problem och verkar under beskydd av Allkinesiska kvinnofederationens kvinnoforskningsinstitut. En annan grupp (som delvis sammanfaller med den grupp som arbetar med heta linjen) är knuten till kvinnotidningen Nongjia Nu Bai Shi Tong [Landsbygdens allvetande kvinnor], som beskriver sig själv som Kinas enda veckotidning för kvinnor på landsbygden. En tredje grupp är det Kinesiska aids-nätverket; gruppen verkar inom den Kinesiska organisationen för förebyggande och behandling av veneriska sjukdomar och aids, vilken är knuten till hälsodepartementet. I likhet med Heta linjen, drivs detta nätverk av kvinnor, men tillgodoser såväl kvinnors som mäns behov.

Som framgår av dessa exempel, verkar även de mest aktionsbenägna av de officiellt sanktionerade eller tolererade organisationerna med varsamhet inom den starkt auktoritära statens ramverk – låt vara att detta ramverk alltmer håller på att upplösas. De befinner sig inte i en position som låter dem spela en öppet politisk roll, vilket i de flesta fall inte heller är vad de önskar, emedan de mycket väl inser de hårda

148 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

begränsningar som inskränker den politiska pluralismen. Den största styrkan får de genom att komplettera – och ibland att agera som en milt kritisk röst mot – kommunistpartiets verksamhet, liksom mer allmänt mot den auktoritära staten. På så sätt utgör de en alltmer betydande del av det kinesiska samhället, en del som är öppen och mottaglig för de ändrade förhållanden på ett sätt som är rakt motsatt institutionernas – låt vara att öppenheten och mottagligheten är kringskurna.

Den största svagheten hos de icke-statliga organisationerna som helhet är att de saknar den kraft och den oberoende auktoritet de behöver för att avskilja sig från statsapparaten och skapa en verkligt autonom samhällszon. De grupper eller organ som har den största finansiella och organisatoriska styrkan – och därmed den största potentialen för genomgående nationell verksamhet – är just de som, likt kinesiska landsorganisationen och ACWF, står närmast och är mest organisatoriskt förbundna med kommunistpartiet. Andra, som den lilla grupp av organisationer som t.ex. är verksamma på miljöområdet, befinner sig inte i en sådan position – varken politiskt eller organisatoriskt – att de kan bygga upp starka och landsomfattande nätverk. Åter andra, som de akademiska organisationerna, är visserligen landsomfattande till sin räckvidd, men alldeles för svaga i ekonomiskt hänseende, för att kunna bygga upp verkligt nationella strukturer.

De organisationer som står i öppen konfrontation med staten, är undertryckta eller utsätts för ständiga förföljelser. Ett exempel på detta är den romersk-katolska kyrkan – även om denna inte är en icke-statlig organisation i gängse mening. Katolicismen har ett stort samfund av troende i Kina (dessa uppgår till många miljoner människor, även om den exakta siffran är okänd). Många kinesiska katoliker accepterar – eller säger sig acceptera –ledarskapet i den officiella och regeringsstödda Katolska patriotiska föreningen ( Patriotic Association of Catholics), men ett okänt antal är ännu lojala mot påven i Rom. En del av dessa följer fortfarande exemplet efter kardinal Ignatius Gong Pinmei – som hölls i isoleringscell under trettio år (1955-85) för sin trohet mot den romersk-katolska kyrkan – och håller mässorna på latin. Dessa Roms trogna utsätts alltjämt för förföljelser, vilka gjorts mer systematiska genom ett beslut som skall ha fattats av kommunistpartiets ledning 1996, vilket innebär förnyade åtgärder för att utrota dylika lojaliteter.

Kommunistpartiets makthavare är synnerligen uppmärksamma på varje samfund eller gruppering vars lojalitet anses utgöra ett hot mot staten. Till dessa räknas inte bara romerska katoliker och andra religiösa grupper – vissa protestantiska grupper och radikala muslimer – utan även oberoende fackförbund, klaner och triader (hemliga samfund). Givet statens ständiga ansträngningar för att kontrollera eller undertrycka sådana grupper är det omöjligt att fastställa hur

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 149

 

 

betydelsefull denna samhällskraft skulle bli nationellt om de politiska förhållandena lättades upp. (De skulle nästan säkert helt ha en stark ställning och utöva avsevärd auktoritet på vissa platser där deras inflytande redan idag är starkt.) Vad vi faktiskt vet är att kommunistpartiets ledning är medveten om, och bekymrad över exemplet från 80-talet som gavs av den romersk-katolska kyrkan och den oberoende fackföreningsrörelsen i Polen. Det har också synts tydliga tecken på oro från regeringshåll över triaderna liksom försök på officiell nivå att välja in triadledare.

Ett område där de icke-statliga organisationernas framtida utveckling är oviss, gäller det växande nätverket av affärssammanslutningar och organisationer, och mer allmänt av icke-statliga organisationer som – trots att de till namnet är ideella – driver affärsverksamhet för att finansiera sin existens, och därmed gradvis tillägnar sig en viss ekonomisk självständighet. Kanske är termen nätverk missvisande i detta sammanhang (liksom termen rörelse skulle vara missvisande för att beskriva kvinnogruppernas verksamhet), eftersom det ännu saknas tillräckliga belägg för existensen av organisatoriska nätverk, av informella men livskraftiga band tvärs över stora geografiska områden (provinser och regioner), eller av affärsinriktade grupper som skulle utgöra nätverk i någon som helst betydelse av denna term.

Den icke-statliga sektorns inverkan på det kinesiska samhället under de kommande tio åren beror således på ett antal sammanhängande faktorer. Dessa innefattar (1) den auktoritära kinesiska statens tolerans mot pluralism, inte blott i politisk mening utan också i en vidare mening av social mångfald; (2) statens förmåga att behålla ett tillräckligt grepp om den icke-statliga sektorn (om man antar att detta är statens strävan), i syfte att förhindra framväxten av geografiskt vidsträckta och strukturellt starka organisationer och organ som kan utveckla och upprätthålla en autonom och självdefinierad identitet; samt (3) affärssektorns utveckling och dess förmåga att skapa och upprätthålla starka och självständiga nätverk och institutioner som ger uttryck för dess intressen.

Vissa observatörer tror att den kinesiska statens förmåga att behålla sitt grepp om den icke-statliga sektorn avtar gradvis, allteftersom reformprocessen skapar ett mångfacetterat och heterogent samhälle med ett allt tätare och komplexare nätverk av personliga och institutionella relationer, som i många fall inte kan underkastas administrativ kontroll och reglering. Detta är förvisso en rimlig beskrivning av den övergripande tendensen. Hittills finns det dock få exempel – om ens några alls – på verkligt autonoma organ, som utifrån en bred bas och med institutionell och finansiell kraft, kan verka jämsides med de etablerade statliga maktorganen på nationell eller lokal nivå. Man skall

150 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

därför inte överdriva sannolikheten av att den icke-statliga sektorn under den närmaste framtiden utvecklas till en kraft stark nog att hålla en tydlig distans till staten. Inte heller finns det några krav från etablerade icke-statliga organisationer (i motsats till spridda grupper eller individer i samhällets utkanter) på politiska reformer som sådana. Den icke- statliga sektorn kommer därför troligen att bidra till en allt rikare och mer mångfacetterad mellanliggande samhällszon – ett civilt samhälle, i den tidigare angivna betydelsen av denna term (se ovan 4.3.) – en zon med ett visst förhandlingsutrymme och oberoende i förhållande till staten men i vilken organisationerna inte kommer att kunna polemisera i alltför stor utsträckning med statsapparaten när det gäller väsentliga frågor rörande social, ekonomisk och politisk förändring.

(II) Rättssystemet och det politiska systemet: politiskt styre och rättigheter i sitt sammanhang

Gradvisa försök att bilda ett fungerande rättssystem i Kina under 50- talet avbröts av Det stora språnget framåt och därefter av kulturrevolutionen (1966-76). Dessa rörelser bidrog till att nästan fullständigt ödelägga kommunistpartiets framväxande rättssystem. När Jeremy Cohen – en av USA:s ledande specialister på kinesisk rätt – träffade premiärminister Zhou Enlai under kulturrevolutionen, skakade Zhou hand med honom och sade syrligt: Du vet mer om den kinesiska lagen än jag själv.

Som framhållits ovan (1.2.) ingick det i reformisternas första politik under Deng att skapa en socialistisk demokrati och ett socialistiskt rättssystem. Denna slogan hade länge varit det samlande stridsropet för de moderata krafterna inom kommunistpartiet och anammades av anti- maoistiska dissidenter i södra Kina redan före kulturrevolutionens slut. 1974 gjorde fyra av dessa dissidenter en enorm väggaffisch med denna slogan som titel och satte upp den väl synligt i Guangzhou, under pseudonymen Li Yizhe.

Under 1978-79 återupprättades domstols- och åklagarväsendet – åtminstone i princip. Myndigheterna ställdes inför den väldiga uppgiften att, mer eller mindre från grunden, bygga upp lagsamlingar och juristkår. Det fanns bara några få tusental advokater tillräckligt kunniga för att vara aktivt verksamma 1978-79, inte många fler än i slutet av 50- talet.

För närvarande har myndigheterna som målsättning att få till stånd en kår bestående av 150 000 hel- eller deltidspraktiserande advokater fram till år 2000. Endast hälften av dessa advokater beräknas dock ha juridisk examen och det stora flertalet kommer – i en egenskap eller en annan –

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 151

 

 

att arbeta för staten. Vid sekelskiftet förväntas ett motsvarande antal domare arbeta inom de fyra huvudsakliga domstolskategorierna – civila, ekonomiska, administrativa respektive brottsmålsdomstolar – och verksamma på de tre grundläggande administrativa nivåerna (nationell, provinsiell, lokal nivå). Detta kommer att innebära en massiv ökning från några tusental domare, de flesta militära officerare som kallades in för att bemanna domstolarna 1978/79. Samtidigt förväntas även åklagarväsendet åter vara i full funktion. Efter att ha upplösts under kulturrevolutionen (då säkerhetsstyrkorna åtnjöt oinskränkt makt, en lyx som de alltsedan dess varit ovilliga att lämna ifrån sig), återupprättades åklagarväsendet 1979, men det väntar ännu på att dess professionella syfte skall klargöras.

För att balansera denna snabba inom juristkåren och de juridiska instanserna, har mängden lagstiftningsarbete genomgått en formlig explosion. Detta arbete har många gånger skett med utländsk hjälp och stundom med utgångspunkt från utländska modeller (oftast från det kontinentala Europa, Japan eller Taiwan).

Utöver den viktigaste milstolpen, nämligen 1982 års konstitution, har viktiga milstolpar på civilrättens område sedan 1978 varit: 1996 års Allmänna civilrättsliga principer; en ekonomisk avtalslag och andra avtalslagar; en bolagslag (baserad på den tyska); en svag konkurslag som behöver revideras; samt en civilrättslig processlag, antagen 1982 och reviderad nio år senare. Familjerätten och lagar rörande rättigheter har utarbetats och stärkts på olika sätt, i synnerhet genom giftermålslagen från 1980 och 1993 års lag om skydd av kvinnans rättigheter och intressen.

Under de senaste tjugo åren har vissa framsteg gjorts på straffrättens område, i förhållande till sedan länge etablerad praxis såsom: (i) att antaga och bestämma den svarandes skuld innan denne förs inför rätta; (ii) att negligera svarandens rätt till advokat; (iii) att skaffa bevismaterial på olaglig väg och från vittnen eller svaranden under tvång; samt (iv) mer allmänt, att behandla rättegångsprocedurerna såsom nödvändiga men meningslösa ritualer. Verkliga framsteg vad gäller många av dessa mycket grundläggande rättsaspekter är dock ännu förhållandevis begränsade. Så sent som 1995 tillkännagav t.ex. Högsta domstolens president med tydlig tillfredsställelse att 99,65 % av de personer som i Kina åtalats för brott, hade befunnits skyldiga.

Den nyligen genomförda revisionen av den straffrättsliga processlagstiftning som först antogs 1979 är ett stort steg framåt. En amerikansk specialist har beskrivit detta som den viktigaste legislativa utvecklingen av den kinesiska straffrätten på nästan 20 år, eftersom detta steg kommer att leda till strängare normer, större respekt för de mänskliga rättigheterna, och större omsorg om svarandens rättigheter,

152 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

istället för att tjäna kraven på samhällskontroll. Den reviderade lagen kommer bl.a. att frånta polisen dess möjligheter att kvarhålla och förhöra misstänkta enligt den beryktade principen skydd och utredning [shourong jiancha].

Den reviderade lagen innebär emellertid inte något avskaffande av det lika beryktade systemet med omskolning genom arbete [laodong gaizao, eller lao jiao], den oinskränkta fullmakt som gör det möjligt att skicka medborgare till arbetsläger på upp till tre år, en period som kan utökas med ytterligare ett år efter ett administrativt godkännande. ( Lao jiao skall ej förväxlas med förbättring genom arbete, laodong gaizao, eller lao gao, en form av bestraffning baserad på arbetsläger som, åtminstone i teorin, utdöms av domstolar snarare än av säkerhetsapparaten. I likhet med lao jiao, har lao gai varit i kraft sedan 50-talet och har länge utgjort kärnan i kommunistpartiets politiska kontroll.) Under senare år har omskolning genom arbete använts flitigt för att kringgå de rättsliga processerna och därigenom spärra in politiskt oliktänkande med minsta möjliga besvär för myndigheterna. Således (för att nämna tre exempel av tusentals) dömdes Wang Donghai och Chen Longde, två oliktänkande i Zhejiangprovinsen, till tre års omskolning genom arbete. Detta sedan de 1997 hade begärt frihet för politiska fångar. Samma år skickades den välkände Peking-dissidenten Liu Xiaobo på tre års omskolning genom arbete sedan han arresterats för att ha undertecknat ett brev till myndigheterna med krav på politiska reformer.

På straffrättens område har ännu ett steg framåt bestått i att man antagit och tillämpat en förvaltningsprocesslag och därtill hörande bestämmelser. I likhet med liknande lagstiftning i andra länder, är dessa utformade för att byråkratin skall kunnas hållas mer ansvarig och för att ge domstolarna möjlighet att granska myndighetsbeslut. Flera tiotusentals fall prövas nu varje år i domstol enligt denna lagstiftning. Även om lagstiftningen är behäftad med allvarliga brister – den ger t.ex. inte möjlighet att ifrågasätta kommunistpartiets åtgärder – ses den allmänt som ännu ett tecken på att det kinesiska rättssystemet långsamt går mot ett accepterande av medborgarnas rätt att ifrågasätta myndigheterna och mer generellt att hävda sina rättigheter. I kinesiska juristkretsar är lagstiftningen föremål för diskussion och dokumenteras i en tidskrift [Xingzheng Faxue Yanjiu (Forskning om förvaltningsrätt) ] som ges ut av det prestigefyllda University of Politics and Law i Peking.

I likhet med lagen om kvinnans rättigheter, ger förvaltningslagarna och vissa delar av straffprocesslagen de kinesiska medborgarna rättigheter som nästan motsvarar den tolkning av mänskliga rättigheter som görs av forskare och fackmän på andra håll i världen. Det är inom dessa områden – liksom när det gäller mera generella ansträngningar att upprätta ett fungerande och humant rättssystem – som potentialen för att

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 153

 

 

på ett effektivt sätt utvidga de kinesiska medborgarnas grundlagsstadgade rättigheter och friheter är särskilt stor och, hittills, underutvecklad.

Mer problematiska är andra sidan är de ansträngningar som i Kina varit riktade direkt mot frågor rörande de mänskliga rättigheterna – och mer specifikt de civila och politiska rättigheterna. I de flesta avseenden är sådana direkta ansträngningar fortfarande mindre effektiva än mera kringgående manövrer. Begreppet mänskliga rättigheter accepterades inte förrän helt nyligen i den offentliga diskussionens terminologi och förknippas fortfarande med den liberal-demokratiska syn på politik och samhälle som främjas av USA:s regering och (mindre explicit) av många av de mänskliga rättigheternas förespråkare såväl i USA som i Europa och i Australasien. Av detta skäl – och i alla händelser – betraktar kommunistpartiets ledare detta begrepp med misstro.

Idag existerar flera officiellt sanktionerade institutioner för forskning

– och diskussion – om mänskliga rättigheter i Kina; t.ex. Centrum för mänskliga rättigheter ( Human Rights Centre) som är knutet till Rättsinstitutet (Institute of Law) vid CASS, Samfundet för studier av mänskliga rättigheter ( Society for the Study of Human Rights) under Statsrådet, samt Centrum för freds- och utvecklingsforskning ( Peace and Development Research Centre) i Shanghai (nu overksamt). Dessa verkar dock i en högt politiserad miljö och upprepar retoriken från den officiella politiska diskussionen, även om de ibland vidgar den officiella debatten och reformerna.

Utom räckhåll för sådana institutioner – och i de flesta avseenden utanför deras område – fortsätter de många överträdelserna av civila och politiska rättigheter att vara norm och möter inget motstånd utom från ett fåtal djärva och isolerade dissidenter. Hundratals, kanske tusentals misstänkta regeringskritiker och -opponenter arresteras varje år. Många av dessa anklagas för konspiration och omstörtande verksamhet riktad mot regeringen, liksom för andra brott mot landets drakoniska säkerhetslagar. Bland de arresterade och fängslade återfinns politiskt oliktänkande, medlemmar av religiösa grupper som ej erkänns av staten, liksom medlemmar av etniska eller religiösa grupper (i synnerhet i Tibet och Xinjiang) som strävar efter religiös eller politisk frihet. Tortyr och usel behandling av dem som hålls i fängsligt förvar är fortfarande utbrett, och avrättningarna, av vilka många är summariska massavrättningar, fortsätter i större skala – både proportionellt och i siffror räknat – än i något annat land. Enligt Amnesty Internationals internationella sekretariat, har med säkerhet 6 000 dödsstraff utfärdats och 3 500 avrättningar ägt rum under 1996, även om de verkliga siffrorna antogs vara högre.

154 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

Generellt gäller att lagtillämpningen i Kina ännu är ojämn och bräcklig. Myndigheterna är fortfarande beredda att bortse från lagen och att behandla polis, åklagarväsende och domstolar som en näve att ta till i krissituationer eller för att hantera sådant som de anser vara allvarlig politisk olydnad. Kort efter krisen vid Himmelska fridens torg, karakteriserade en av landets äldsta rättsexperter det kinesiska systemet som i många avseenden fortfarande styrt av människan, inte av lagen. Det finns alltjämt aspekter av de politiska och kulturella värderingarna i Kina som går stick i stäv med behoven i ett modernt rättssystem, liknande dem i Europa, USA, Japan eller rentav Taiwan.

Det finns också starka institutionella och finansiella faktorer som håller tillbaka en positiv förändring. Ett exempel på en sådan bromsande faktor, är att de kinesiska rättsinstitutionerna på provins- och länsnivå är beroende av ekonomiskt stöd från den politiska ledningen på samma nivå. Detta beroendeförhållande har en hämmande effekt på domstolarnas, domarnas och advokaternas möjlighet att på ett självständigt sätt utöva sina befogenheter, eftersom de lokala myndigheterna pressar dem att hålla sig till det som politikerna anser vara viktigt, snarare än till lagen. En annan kraftig begränsning är givetvis den nära relationen mellan kommunistpartiet och rättssystemet. Många partifunktionärer ser detta system som ett instrument för att uppnå sina egna mål, snarare än en distinkt och separat auktoritet.

Ändå är förhållandena – som tidigare framhållits (del 2) – frapperande olika dem som rådde under 60- och 70-talen, då det inte fanns några som helst medel – ens i princip – att hindra partifunktionärer från att ostraffat trotsa de mest grundläggande rättigheterna och rättsliga normerna. Dessutom finns det idag – även om det fortfarande är svårt att resa frågor om mänskliga rättigheter på ett direkt sätt – en rad institutioner, individer och verksamheter som direkt eller indirekt har möjlighet att påverka de civila och politiska rättigheterna, liksom vanliga kinesers juridiska och politiska säkerhet.

Som det påpekades ovan (del 2) har reformerna i det politiska systemet varit mindre framåtsträvande. Dagens politiska liv i Kina är i mångt och mycket som det var 1978/79 efter att ha återupprättats i enlighet med 1950 års modell. Det har dock drivits två betydande reformlinjer: professionaliseringen av byråkratin och införandet av mer demokratiska procedurer i det politiska livet.

Professionaliseringen av byråkratin har bestått i att utbildningen av tjänstemän vid de viktigaste skolorna och högskolorna (inklusive Centrala partiskolan (Central Party School), Nationella förvaltningsskolan ( National School of Administration) och Renmin University of China) har förbättrats och blivit mer specialiserad och mindre politiserad. Vidare har rekryteringen av tjänstemän i högre grad

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 155

 

 

skett på basis av utbildningsbetyg, än utifrån politiska kriterier eller personliga förbindelser.

Ansträngningarna för att stärka den demokratiska processen har antagit olika former. Fokus har dock legat på att förbättra parlamentsvalen, på att uppnå en mer avslappnad arbetsatmosfär i parlamentet samt på att införa demokratiska val på bynivå.

I likhet med valen till kommunistpartiets kongresser, sker valen till det huvudsakliga parlamentsorganet, Folkkongressen, till största delen indirekt, d.v.s. baserat på val – eller oftare utnämning – av kandidater från kongressen på nästa underordnade administrativa nivå. Sedan 1980 har dock direktval tillåtits på den lägsta administrativa nivån – läns- och kommunnivån – åtminstone på vissa platser. Vid sådana val tillåts också, åtminstone i princip, ett större antal kandidater än antalet tillgängliga platser.

Beslutet att organisera direktval på läns- och distriktsnivå med fler kandidater än tillgängliga platser, fattades av nationella folkkongressen och stadfästes i lag 1980. Det gjordes verkliga ansatser att tillämpa denna lag under 80-talet, men efter krisen vid Himmelska fridens torg har impulserna upphört t.o.m. till sådana begränsade reformer.

Det samma gäller för reformeringen av parlamentets andra kammare, Zheng Xie eller Kinesiska folkets politiska konsultativa kongress. I slutet av 70-talet och början av 80-talet fanns ett starkt intresse av att gjuta nytt liv i Zheng Xie, något som inte längre tycks vara fallet.

En annan reform som genomförts har varit att lätta på kommunistpartiets grepp om folkkongresserna, med följden att debatten blivit energisk och att friare röstningförfaranden ger utrymme för vissa meningsskiljaktigheter. En annan mycket välbehövlig reform – att utsträcka folkkongressens sammanträdestid – har det knappt varit tal om. Som det är nu samlas folkkongresserna i plenum endast några veckor om året och hindras därigenom från att anta rollen av ett verkligt parlament.

Det kraftfullaste demokratiska experimentet i Kina under senare år har skett på bynivå. I början av 80-talet beslöt kommunistpartiets ledning – och i synnerhet Peng Zhen, den dåvarande ledaren för den nationella folkkongressen – att införa demokrati i både de naturliga och de administrativa byarna över hela Kina. Demokratin i fråga skulle bestå i val – genom slutna omröstningar – av kandidater till bykommittéer, där kandidaterna var fler än antalet tillgängliga platser. Partianslutning diskuterades inte nämnvärt, vilket fortfarande inte skett, men antagandet var, och är, att valen skulle genomföras utanför partiet men under dess övergripande kontroll.

Även om denna grund aldrig gjordes explicit, uppfattades beslutet helt klart som ett första steg mot ett återuppbyggande av ett starkt och

156 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

politiskt tillförlitligt valsystem. Valprocessen skulle ske steg för steg, uppåt genom den institutionella hierarkin, från naturliga och administrativa byar (vilka vid början av 80-talet hade ersatt kollektiven som den lägsta administrativa nivån) till länsnivå och vidare upp till nationell nivå. Systemet kapslades in i den experimentella organiska – d.v.s. organisatoriska – lagen om bykommitt‚er som antogs i Peking 1987 och därefter tillämpades selektivt i Fuijan och andra provinser. För två år sedan förutspådde en tjänsteman på mellannivå vid civildepartementet, som var ansvarig för att leda processen, att denna skulle vara förverkligad över hela landet till år 2000. (Tjänstemannen Wang Zhenyao, en övertygad förespråkare av bydemokratisering, kan ta åt sig äran för en stor del av projektets framgång. Hans arbete har förlänat honom internationell uppmärksamhet, vilket troligtvis också var skälet till att han helt oväntat, i mitten av 1997, fick nya arbetsuppgifter inom departementet.

Med anledning av byvalsystemets demokratiska syfte, har det väckt intresse i Washington och på andra håll inom OECD-länderna, där det har uppfattats som en sällsynt möjlighet att hjälpa Kina i främjandet av demokratiska värderingar. Det har övervakats av ett antal utländska observatörer och kom till stånd med rådgivning av specialister från Europa, USA och – kanske till större nytta – från länder som står inför likartade svårigheter, i synnerhet Indien. Systemet har också tilldragit sig intresse från utländska biståndsgivare och har fått betydande bidrag från EU (omkring 11 miljoner ecu), UNDP och Ford Foundation, samt utbildning och annat stöd från bilaterala biståndsgivare (inkl. Sverige).

Inhemskt skulle projektet kunna visa sig utgöra en betydande motvikt till den växande makten hos kommunistpartiets lokala makthavare, vilka alltid utgjort en kraft att räkna med, men som nu – p.g.a. att partiets maktutövning på länsnivå och längre ned delvis kollapsat – har förvandlats till självständiga lokalpampar. Märkligt nog, har detta projekt, trots sin potential i såväl inhemska angelägenheter som utrikespolitiskt, fått ringa uppmärksamhet offentligt från de högre kinesiska ledarna. I sitt tal vid kommunistpartiets femtonde kongress lät Jiang Zemin projektet passera i det närmaste obemärkt. Måhända har han större insikt i dess begränsningar än vad som är fallet med vissa externa observatörer. Säkerligen har man då man försökt bygga upp ett politiskt styre på bynivå på andra håll (särskilt i Indien), haft svårt att förena utbildningen av bybor i komplexa demokratiprocedurer med de mycket väletablerade lokala makt- och myndighetsförhållandena.

De politiska reformerna har – med visst undantag för bydemokratiprojektet – strukits från agendan efter krisen vid Himmelska fridens torg. Förespråkare för blygsamma politiska reformer inom eller nära det politiska etablissemanget, såsom Zhao Ziyang, dennes nära

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 157

 

 

kollega Bao Tong och de två ledande Peking-baserade förespråkarna av begränsade politiska reformer, Wang Juntao och Chen Ziming, har varit i onåd sedan 1989. Framstående forskare, som den framlidne Gong Xiangrui, professor i konstitutionell rätt vid Pekinguniversitet, har varit tvungna att gå fram med största försiktighet. (Vid ett tillfälle, 1993, togs Gong in för förhör av säkerhetstjänsten för att ha organiserat ett seminarium om den konstitutionella säkerheten – just den säkerhet, påpekade han för sina tillfångatagare, som de var i färd att förgripa sig på.) Nu tycks dock möjligheter öppna sig för nya diskussioner kring politiska reformer med forskare både från Centrum för politiska studier (Centre for Policy Studies) vid CASS och Nationella förvaltningsskolan, som på Jiang Zemins begäran utarbetar nya förslag. Likväl kommer frågan om politiska reformer i sina mera konkreta aspekter även fortsättningsvis vara ett mycket känsligt område att ge sig in på.

5 Utländsk rådgivning, bistånd och samarbete: några förslag

Det finns två slående aspekter när det gäller de nuvarande förhållandena i Kina och de många departementen, organen, icke-statliga organisationerna och andra institutioner som staten består av. Dessa två aspekterer är:

(a)öppenheten inför rådgivning och samarbete hos många av nyckelaktörerna, inklusive på känsliga områden som politiskt styre och lagar;

(b)det angelägna i deras behov av sådan rådgivning och sådant samarbete, mot bakgrund av Kinas nuvarande berg- och dalbanelika ekonomiska och sociala utveckling.

När den svenska regeringen ställer sig frågan hur den bäst kan främja institutionella förändringar och ökad respekt för mänskliga rättigheter i Kina, kommer utgångspunkten sannolikt att vara de särskilda områden inom vilka man kan erbjuda unik kompetens, kunskap och erfarenhet. Dessa områden skulle kunna omfatta följande:

·Hjälp med att utarbeta lagstiftning och andra tekniska aspekter av reformeringen av rättssystemet, särskilt på områden som straffrätt och lagstiftning rörande rättigheter. Programmet skulle kunna inbegripa expertstöd till vissa förarbetskommitt‚er på det juridiska området. Dessa skulle kunna innefatta kommitt‚er eller arbetsgrupper under beskydd av de två huvudorgan som ansvarar för översynen av lagförarbeten, Statsrådets juridiska byrå (ett inflytelserikt organ) och Nationella

158 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

folkkongressens kommission med ansvar för lagstiftningsfrågor. De kunde även omfatta kommitt‚er som samverkar med enskilda departement, t.ex. finansdepartementet i fråga om beskattningsrätt och civildepartementet i fråga om lagar gällande icke-statliga organisationer.

Den skicklighet och det kunnande som fordras står ofta i samband med erfarenheter som gjorts i andra länder där liknade lagar antagits. Sålunda har de grupper som är inblandade i förarbeten och omarbetningar ifråga om den förvaltningsrättsliga processlagstiftningen, visat starkt intresse för andra länders erfarenheter på dessa områden. Att skaffa kunskaper om andra länders erfarenheter medför ofta en blandning av utlandsresor eller utlandsuppdrag för nyckelpersonerna ifråga (långsiktiga uppdrag för en eller ett par personer är oftast mer produktiva än korta resor för stora grupper), liksom att särskilt viktiga personer bjuds in till Kina.

· Stöd som syftar till att stärka juristkåren (domare, advokater, åklagare) och polisen, samt de större rättsinstitutionerna. Detta särskilt genom utbildning, gemensamt forskningsarbete, forskningsutbyten och andra utbyten, samt åtgärder för att förbättra biblioteken. Räckvidden för det utländska stödet på dessa områden är närmast obegränsad. Under 80- talet och den första halvan av 90-talet var den förmodligen betydelsefullaste utländska aktören, vad gäller juridisk yrkesutbildning i Kina, den i USA baserade Committee on Legal Education Exchanges with China (CLEEC). CLEEC leddes under många år av professor Randle Edwards från Columbia University i New York och samlade amerikanska och kinesiska forskare som verkade för bl.a. akademiska utbyten, lokala utbildningsprogram i Kina och förbättrade kinesiska juridiska bibliotek.

Nu när de amerikanska satsningarna på stiftelser och därmed på CLEEC har skurits ned, är behovet stort av ett liknande program, organiserat från annat håll (t.ex. från Sverige). De institutioner som skall agera som kinesiska motparter kunde vara vilken eller vilka som helst av de större juridikskolorna, som lyder under Statliga utbildningskommissionen och justitiedepartementet; specialiserade jurister från Kommunistpartiets centralskola; samt Juridiska institutionen vid Nationella förvaltningsskolan. Den sistnämnda är en mycket betydelsefull och central institution som för närvarande söker upprätta kontakter med motparter bland universitet i Australien, USA och Taiwan, i syfte att finna sätt att förbättra sina utbildnings- /läroprogram med hjälp av ickekinesisk sakkunskap.

Andra kinesiska institutioner som utan svårigheter skulle kunna delta i ett program av CLEEC-typ, är utbildningscentret för högre domare, knutet till Högsta domstolen; ledningsskolan för högre åklagare, knuten

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 159

 

 

till Folkets överåklagarmyndighet, liksom provinsiella motsvarigheter till dessa tre.

Med tiden skulle ett program för juridisk utbildning och juridiska utbyten i ökad omfattning kunna inriktas på arbete inom landet, med en målsättning på medellång sikt att inrätta ett centrum för komparativ rätt och/eller specialområden som lagstiftning rörande mänskliga rättigheter, vid ett väletablerat universitet som Peking, Qiunhua eller Fudan.

·Stöd till forskning om viktiga lagars – t.ex. förvaltningslagstiftningen – inverkan, samt dess konsekvenser för särskilda rättigheter och tillämpning i domstolar. Detta skulle kunna kompletteras med stöd till det praktiska arbetet med lagarna i praktiken, som t.ex. rättshjälp (ett snabbt växande område). Arbetet skulle kunna bedrivas med hjälp av forskare från juridikskolor hörande till universitet eller statliga forskningscentra, tillsammans med personer verksamma inom praktisk rättshjälp, juridiskt inriktade allmännyttiga företag, o.s.v.

Hjälp med att granska tillgängliga alternativ för hur domstolar, åklagarväsende och polis – i synnerhet på provinsiell och lokal nivå – bör administreras, liksom hur dessa institutioners ekonomi bör hanteras. Ett sådant program skulle kunna bestå av forskning och försöksåtgärder, under medverkan av olika forskningsinstitut (t.ex. Statsrådets forskningscentrum för utveckling ( State Council Development Research Centre), Rättsinstitutet vid CASS, forskare knutna till Ti Gai Wei eller motsvarande på provinsnivå eller i Tianjin, Chongqing eller Shanghai). Dessa kunde samverka med berörda rättsorgan samt med icke-statliga organisationer. Pilotprojekt skulle kunna äga rum i områden där mer flexibla förhållningssätt till administration och förvaltning av domstolar o.s.v. skulle ha lättare att vinna gehör, t.ex. särskilda ekonomiska zoner som Hainanön eller Pudongdistriktet i Shanghai.

·Stöd till kompetenshöjande åtgärder inom den lokala politiska ledningen, på såväl läns- som bynivå, för att göra det möjligt att administrera komplexa program på områden som lagstiftning och politisk ledning, särskilt med avseende på rättssystemet och demokratiseringen på bynivå. Återigen skulle stöd kunna ges till en rad olika verksamheter, sannolikt i en utvald provins, inom flera institutioner, möjligen organiserade som en arbetsgrupp. Verksamheten skulle kunna inriktas på att förbättra det administrativa kunnandet inom områden som lagstiftning och politisk ledning genom att kombinera forskning, utbildning och lokala experiment. Bland de deltagande institutionerna skulle följande kunna återfinnas: Nationella förvaltningsskolan eller utbildningscentra för provinstjänstemän, civildepartementet, länsstyrelser, forskningscentra ute i provinserna

160 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

(t.ex. samhällsvetenskapliga provinshögskolor), universitet och lokala icke-statliga organisationer. åtgärderna skulle kunna innefatta internationella utbyten, utlandsplaceringar och workshops i utlandet för tillgodogörande av erfarenheter som gjorts i relevanta länder.

·Stöd till professionell och administrativ utveckling av den icke-statliga sektorn på vissa områden, t.ex. yrkesorganisationer och välgörenhet. Kompetenshöjande åtgärder genom utbildning i organisationsledning, förvaltning, o.s.v. Dessa skulle kunna rikta sig till utvalda grupper, t.ex. medlemmar av det Kinesiska välgörenhetsförbundet eller grupper verksamma inom särskilda program (t.ex. för miljöskydd), såsom icke- statliga organisationer knutna till departement och statliga verk.

·Verksamhet som syftar till att förbättra skyddet av de medborgerliga rättigheterna, särskilt för kvinnor och barn, på områden som miljö och konsumenträttigheter. Verksamheterna kunde innefatta förbättringar inom PR, media och utåtriktat utbildningsarbete; kartläggning av bristerna på det politiska området; stöd till projekt som syftar till att pröva tillämpningen av de aktuella lagarna (t.ex. lagar rörande kvinnors rättigheter och miljöskyddslagar); samt kompetenshöjande åtgärder riktade till berörda grupper. Stödet skulle kunna inriktas på ett särskilt eftersatt område, säg konsumenträttigheter. Arbetet på området skulle kunna ske genom samtidigt stöd till olika institutioner och individer, allt från etablerade statliga myndigheter (Statliga industri- och handelsstyrelsen, i fallet med konsumentorganisationer) över forskningsinstitutioner och grupper av icke-statliga organisationer, till journalister och mediaarbetare verksamma på området.

·Stöd som syftar till att bygga upp nätverk, höja kompetensen och ingripa praktiskt på eftersatta områden som sexualitet, könsrelaterade frågor och reproduktiv hälsa. Pilotprogram inriktade på t.ex. reproduktiv hälsa i fattiga områden eller bland missgynnade befolkningsgrupper skulle kunna bidra till att engagera en rad olika institutionella aktörer i olika program för reproduktiv hälsa. Detsamma skulle kunna gälla för arbetet inom sexualundervisningen. Exempel på deltagande grupper skulle kunna vara Allkinesiska kvinnofederationen och dess provins- och länsfilialer, Familjeplaneringsförbundet, centra för kvinnoforskning vid de viktigaste universiteten och massmedia med inriktning på kvinnor, som t.ex. tidningen Landsbygdens allvetande kvinnor.

·Stöd till den pågående utvärderingen av de makroekonomiska reformernas sociala konsekvenser, med särskild tonvikt på att tillgodose behoven på områden som arbetskraftsförflyttning, arbetsmarknader, social trygghet och välfärd. En rad statliga forskningsinstitutioner,

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 161

 

 

privata forskningsgrupper, marknadsforskningsinstitut, lokala rådgivare, lokala organisationer och andra, har inriktat sin verksamhet på andragenerationsproblem (t.ex. pensioner och frågor rörande social välfärd) som uppstått i de makroekonomiska reformernas spår. Ett effektivt förhållningssätt skulle vara att kombinera riktad politisk forskning med politisk nydaning på utvalda platser.

I likhet med andra biståndsgivare, erbjuder den svenska regeringen redan stöd till särskilda verksamheter på områden som rör rättigheter och politiskt styre. Dessa är (a) utbildning vid Raoul Wallenberg- institutet – via det kinesiska utrikesdepartementet – av åklagare, fängelsetjänstemän o.s.v.; (b) utbildning inne i landet – via civildepartementet – av ansvariga vid val i byar; (c) åklagarutbyten mellan Shanghai och Göteborg (på planeringsstadiet). Dessa verksamheter skulle utan svårighet kunna förbättras och utökas på något eller samtliga av ovan skisserade sätt.

Några anmärkningar beträffande programmens genomförande

Här följer några personliga åsikter om effektiva sätt att genomföra utvecklingsprogram som rör rättigheter, lagstiftning och politiskt styre i Kina.

Effektiva program i Kina på dessa områden är i allmänhet beroende av ett flertal olika nyckelfaktorer. På planerings- och genomförande- stadierna är dessa faktorer bl.a.:

a)Valet av en lämplig och tillförlitlig grupp av institutioner, organ och/eller individer som kan tjäna som motpart och som det är möjligt att samverka med på medellång till lång sikt (3-5 år). En kontinuerlig kontakt med sådana grupper av institutioner och individer, samt ständiga ansträngningar för att förbättra deras kapacitet, kan på ett betydande sätt öka projektens effekt.

b)Största möjliga flexibilitet i valet av de kinesiska institutioner, individer, o.s.v., som skall tjäna som motpart och minsta möjliga beroende av en enda värd- eller väninstitution. Detta strider mot den brukliga kinesiska politiken att utse en enda institution till att leda ett projekt och förbigå andra.

c)Öppen, flexibel planering, åtminstone i projektets inledningsfas, med så stor tyngdpunkt som möjligt på de behov som formuleras av praktiskt verksamma personer, snarare än av högre funktionärer vid departement eller andra branschrelaterade organ. Detta medför fältarbete av kinesisktalande personal som är väl förtrogen med såväl de kinesiska som de svenska perspektiven på ett givet projekt.

162 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

d) Stark tonvikt på sådana problemlösningsmodeller som innefattar grupper av institutioner och individer med ursprung i olika sociala och institutionella miljöer. Detta för att det skall bli möjligt för såväl regeringsdepartement som för icke-statliga organisationer, forskningsinstitutioner, individuella rådgivare och affärsintressenter att deltaga. Sådana strukturer gör det möjligt att bryta det strängt hierarkiska synsättet på projektledning i Kina och bidrar till att, i processen, skapa nya intressegrupper, icke-statliga organisationer, o.s.v.

De medel med vars hjälp projekt och program genomförs i Kina är också av avgörande betydelse för om de skall bli framgångsrika eller misslyckas. Effektiva i ett kinesiskt sammanhang (och på andra håll) är följande tillvägagångssätt:

a)Kartläggning av ett behov eller ett problemområde med hjälp av en liten och flexibel arbetsgrupp med ursprung i olika berörda organ och grupper som arbetar med problemet. Arbetsgruppen kan upprätta en forskningsagenda och arbetsgrupper med särskilda arbetsuppgifter och/eller ta fram andra metoder för att omvandla ett vagt uppfattat problem till en uppsättning definierbara åtgärder utformade för att lösa problemet. Stödet till arbetsgruppen kan ske i form av arbetsledning eller genom bidrag till ett stödjande men inte alltför förmyndaraktigt departement eller anknuten icke-statlig organisation.

b)Utarbetande av ett utkast till handlingsplan och en mer permanent arbetsgrupp, oftast under beskydd av vad som vid tidpunkten anses vara den eller de lämpligaste mottagarinstitutionerna. Stöd i form av bidrag kan erbjudas denna institution eller någon extern institution (t.ex. ett utbildningscentrum med bas i Sverige, en forskningsinstitution eller en icke-statlig organisation).

c)Regelbunden kontakt med projektdeltagare på så informell basis som möjligt och periodisk översyn av handlingsplanen, i synnerhet under de första två eller tre åren, i syfte att på ett tydligare sätt klarlägga inte bara projektmålen utan även verksamhetens prioritetsordning – t.ex. vilka grupper eller institutionella aktörer som behöver stärkas genom utbildning, o.s.v.

d)Generellt: tonvikt på förbättrad kärnkompetens inom noggrant utvalda institutioner och grupper; detta genom internationell såväl som inhemsk utbildning samt tillämpad forskning där – när så är möjligt – utländsk medverkan ingår. Närhelst det är möjligt, är det viktigt att få tillgång till kunnandet hos kinesiska eller kinesisktalande specialister med utländsk utbildning – inklusive kinesiska medborgare bosatta utanför landet – såväl som till det kunnande som finns hos kineser i

andra delar av Kina. Utöver utbildning och tillämpad forskning, är pilotprojekt och annan försöksverksamhet till stor nytta, och ger ibland upphov till initiativ som i sin tur blir till nya målsättningar.

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 163

 

 

Pilotprojektid‚n är ett synsätt som är förenligt med de synsätt som finns såväl inom statliga verk, såsom Statens kommission för omstrukturering av det ekonomiska systemet och hos forskare vid institutioner som CASS.

164 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

Referenser

Alford, William P., Fang Liufang och Lu Zhifang, Legal Training and Education in the 1990’s: An Overview and Assessment of China’s Needs (utkast), Ford Foundation (Peking, 1993)

Amnesty International, Amnesty International Report 1997 Amnesty International (London, 1997)

Baum, Richard and Shevchenko, Alexei, The ’State of the State’ in Post- Reform China (konferensföredrag) UCLA (Los Angeles, December 1996)

Bottelier, Pieter, China’s Economic Reforms since 1978 and the Role of the World Bank (seminarieföredrag av ledaren för World Bank Resident Mission i Kina)

Research Group on China’s Village Self-Government System, Zhongguo Nongcun Cunmin Weiyuanhui Faju Zhidu [Bykommitt‚ernas rättssystem i Kina], Zhongguo Shehui Chubansche (Peking, 1995)

Clarke, Donald C. och Feinerman, James V., Antagonistic Contradictions: Criminal Law and Human Rights in China i The China Quarterly, no. 141 (mars 1995)

Department of Basic-Level Governance, red., Village Elections: Democracy in Rural China—Commentaries, Civildepartementet (Peking, 1996)

–––, red., Zhonghua Renmin Gongheguo Cunmin Weiyuanhui Xuanju Guicheng [Bestämmelser för val till bykommitt‚er i Folkrepubliken Kina], Zhongguo Shehui Chubansche (Peking, 1996)

Directory of Chinese Women’s NGOs, outg. (Peking, 1994?)

Dreyer, June Teufel, China’s Political System: Modernization and Tradition, MacMillan (Needham Heights, MA, 1993)

Ford Foundation, Program Reviews: Beijing (intern rapport), Ford Foundation (New York, 1993)

Gellner, Ernest, Conditions of Liberty: Civil Society and Its Rivals, Hamish Hamilton (London, 1994)

Harris, Peter, The Fifteenth Congress of the Communist Party of China (seminarieföredrag), New Zealand Institute of International Affairs (Wellington, oktober 1997)

Human Rights Watch/Asia China, Whose Security? State Security in China’s New Criminal Code, Human Rights Watch (New York, april 1997)

Johnson, D. Gale, The People’s Republic of China, 1978-1990, ICS Press (San Francisco, 1990)

Ds 1998:34

De kinesiska reformerna 165

 

 

Lawyers Committee for Human Rights, Opening to Reform? An Analysis of China’s Revised Criminal Procedure Law, Lawyers Committee for Human Rights (New York, 1996)

Lubman, Stanley, The future of Chinese Law in The China Quarterly, no. 141 (mars, 1995)

Ma Hong et al., red., 2000 Niande Zhongguo [Kina år 2000], Zhongguo Shehui Kexue Chubansche (Peking, 1989)

Mufson, Steven, Time runs short for China Banks, the Economy’s ’Soft Underbelly’ i The Washington Post, 24 november 1997

Nathan, Andrew, China’s Path from Communism i Journal of Democracy, vol. 4, no. 2 (april 1993)

Oksenberg, Michel, Swaine, Michael och Lynch, Daniel, The Chinese Future, Pacific Council on International Policy och Santa Monica, Los Angeles och RAND Center for Asia Pacific Policy, Santa Monica, CA, ej daterad ([1997])

Polumbaum, Judy, Media Modernization & the Market Economy: A background report on China’s journalism in the 1990’s (intern rapport), Ford Foundation (Peking, 1993)

Potter, Pittman, Riding the Tiger: Legitimacy and Legal Culture in Post- Mao China, i The China Quarterly, no. 138 (juni, 1994)

Qu Geping och Li Jinchang, Population and Environment in China, Lynne Reiner (Boulder, Colorado, 1994)

Raab, Michaela, Non-Governmental Social Development Groups in China (intern rapport), Ford Foundation (Peking, 1997)

Smil, Vaclav, China’s Environmental Crisis: An Inquiry into the Limits of National Development, M.E. Sharpe (Armonk, New York, 1993)

Unger, Jonathan och Chan, Anita, Corporatism in China: A Developmental State in an East Asian Context i McCormick, Barrett L. och Unger, Jonathan, red., China after Socialism: In the Footsteps of Eastern Europe or East Asia?, M.E. Sharpe (Armonk, New York, 1996)

Walder, Andrew, et al., China’s Transitional Economy i The China Quarterly, no. 144 (specialutgåva) (december 1995)

White, Gordon, Riding the Tiger: The Politics of Economic Reform in Post- Mao China, MacMillan (London, 1993)

–––, Howell, Jude och Shang Xiaoyuan, In Search of Civil Society: Market Reform and Social Change in Contemporary China, Clarendon Press (Oxford, 1996)

Världsbanken, China Pension System Reform (Washington DC, 1996)

–––, China: Strategies for Reducing Poverty in the 1990s (Washington DC, 1992)

Xin Chunying och Zhang Ye, Chinese NPOs [ideella organisationer], Laws and Regulations (utkast till forskningsuppsats), Asia Foundation (Peking, 1997)

166 De kinesiska reformerna

Ds 1998:34

 

 

Zhang Ye, Chinese NGOs: A Survey Report i Yamamoto, Tadashi, red., Emerging Civil Society in the Asia Pacific Community, Japan Center for International Exchange (Tokyo, 1996)

Förteckning över personer som rådfrågats i Peking, Shanghai och Guangzhou, 1-10 september 1997

Phyllis Chang, ansvarig för programmet för rättsliga reformer, Ford Foundation (Peking)

Chen Qiwei, ordförande Asieninstitutet, ordförande i Asia Business Consulting Inc. (Shanghai)

Chen Xiwen, forskare, State Council Development Resarch Center (Peking) Sofia Ericsson, förste sekreterare, Svenska ambassaden (Peking)

Feng Tongqing, chef för Department of Trade Union Study, China Labour Institute, All China Federation of Trade Unions (Peking)

Guo Shuqing, generalsekreterare vid State Commission for Restructuring the Economic System (SCRES/Ti Gai Wei) (Peking)

Arthur Holcombe, beskickningsföreträdare, United Nations Development Program (Peking)

Austin Hu, vice beskickningschef, World Bank Resident Mission in China (Peking)

Huang Zhao, chef, External Affairs Office, Zhongshan University (Guangzhou)

Joan Kaufman, ansvarig för programmet för reproduktiv hälsa, Ford Foundation (Peking)

Li Jingkui, chef (SCRES/ Ti Gai Wei) (Guangzhou)

Liu Bohong, Women’s Studies Institute of China (Peking) Liu Hainan, chef, Law Institute, CASS (Peking)

Lu Baifu, viceordförande, State Council Development Research Center (Peking)

Stephen McGurk, ansvarig för ekonomiprogrammet, Ford Foundation (Peking)

Peng Xizhe, vicedekan, Law School, Fudan University (Shanghai) Anthony Saich, representant, Ford Foundation (Peking)

Shen Dingli, chef, Office of International Programs, Fudan University (Peking)

Shu Yan, rektor, Lingnan (University) College, Zhongshan University (Guangzhou)

Song Meiya, vice chefredaktör, Rural Women Knowing All (Peking)

Song Zhongyue, generalsekreterare, Society for Strategy Management and Research (Peking)

Wang Zhenyao, Civildepartementet (Peking)

Wu Zengsheng, vice rektor, Zhongshan University (Guangzhou) Xie Lihua, chefredaktör Rural Women Knowing All (Peking)

Xie Xide, professor och f.d. rektor för Fudan University (Shanghai)

Ds 1998:34 De kinesiska reformerna 167

Xin Chunying, vicechef, Law Institute, CASS (Peking)

Xue Mouhong, professor i internationella relationer, Beijing University och Qinghua University (Peking)

Yang Jieman, chef, Department of American Studies, Shanghai Institute for International Studies (Shanghai)

Yang Tuan, vice generalsekreterare, China Charity Federation (Peking) Ying Songnian, chef, Law Department, National School of Administration

(Peking)

Yu Dongbang, chef, Institute of Southeast Asian Studies, Zhongshan University (Guangzhou)

Zhang Hanzhi, generalsekreterare, China International Association for Urban and Rural Development, State Council Development Research Center (Peking)

Zhang Zhongli, ordförande, Shanghai Academy of Social Sciences (Shanghai)

Zhai Zhihai, partner, Amer-China Partners Ltd. (Peking)

Zhang Kunsheng, vicechef, Department of North American and Oceanian Affairs, Kinesiska Utrikesdepartementet (Peking)

Zhang Ye, chef för China program, (US) Asia Foundation (Peking) Zhang Yunling, chef, Institute of Asian-Pacific Studies, CASS (Peking) Zhou Xiaochuan, viceguvernör, People’s Bank of China (Peking)

Zuo Xuejin, vicepresident, Shanghai Academy of Social Sciences (Shanghai)

Ds 1998:34

169

 

 

Indien: strukturella reformer, tillväxt och fattigdom*

Robert Cassen och Meghnad Desai

1 Inledning

I Indien påbörjades 1991 under krisartade förhållanden en politik för reformer och strukturell omvandling. Landets tillväxt och utvecklingsstrategi kan under de fyrtio åren dessförinnan indelas i två tydliga faser:

Under fas 1 (1951-1979) lades grunden för en planlagd blandekonomi. Målet var en snabb industrialisering för att uppnå en industristruktur som skulle begränsa beroendet av import från utlandet. Importsubstitution kombinerades med exportpessimism. Importen av konsumtionsvaror motverkades och den inhemska fabriksframställningen av sådana varor tvingades lämna plats för småskaliga industrier och hemindustri. Den offentliga sektorn skulle ha den ledande rollen i industrialiseringen och flera olika sektorer förbehölls denna. Den privata sektorn – särskilt stora företag – skulle regleras vad gäller produktionsresultat, sysselsättning, teknologi, o.s.v. Tullmurar och, i många fall, kvoteringar höll importen under sträng kontroll. Detta blev känt under benämningen "permit license raj" (ung. "licensregimen"). BNP-tillväxten uppgick i medeltal till ca 3,5 %, och 1,1 % per capita. Under den här perioden inträffade den s.k. gröna revolutionen, vilket stegrade Indiens livsmedelsproduktion avsevärt.

Under fas 2 (1980-1990) skedde en större politisk omkastning beträffande betydelsen av utländskt kapital. 1980 erhöll Indien stora lån från Internationella valutafonden IMF, därefter från affärsbanker, och senare även från utlandsbosatta indier ( Non-Resident Indians – NRIs) genom särskilda konton. Tillgången till utländskt kapital möjliggjorde en liberal importpolitik med viss uppmjukning i licenssystemet. Den övriga

* Exportrådets Språktjänst AB har svarat för översättningen

170 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

ekonomiska politiken förändrades emellertid i stort sett mycket lite, särskilt vad gäller den offentliga sektorns roll i industrialiseringen. Under den här tiden minskade även budgetdisciplinen och inkomstöverskottet försvann. BNP:s tillväxttakt uppgick till ca 5,5 % och 3,8 % per capita.

Den accelererade tillväxttakten ledde emellertid inte till en tillräckligt snabb exporttillväxt, och när Irak invaderade Kuwait steg oljepriserna och kapitalinförseln från Gulfstaterna upphörde, vilket medförde att Indien hamnade i en likviditetskris. Den utländska valutareserven föll till ett belopp motsvarande två veckors import. Man var tvungen att snabbt ordna lån och belåna guldreserven för att kunna lösa den akuta krisen i betalningsbalansen. Den sittande regeringen hade då inte majoritet i parlamentet och några drastiska åtgärder kunde inte vidtas förrän en ny regering valts fram med Narasimha Rao som premiärminister och Dr. Manmohan Singh som finansminister. Reformfasen inleddes så i juni 1991.

Reformutvecklingen

Reformer analyseras bäst ur två aspekter: stabilisering och strukturanpassning. Stabilisering är alltid den första åtgärden som bör vidtas när ett land står inför en kris i betalningsbalansen. Växelkursen måste korrigeras genom en drastisk depreciering för att hjälpa upp handelsbalansen. Budgetunderskottet måste minskas och penning- politiken måste stramas åt för att begränsa efterfrågeöverskottet. Under denna tid finns det alltid risk för svåra produktionsförluster. Det är de indiska politikernas förtjänst att det inte uppkom några produktionsförluster, utan endast en minskning i tillväxttakten från i genomsnitt ca 5,6 % för perioden 1980/81 till 1990/91, ned till 5,4 % för 1990/91 och till 0,8 % för 1991/92. Inflationen steg kraftigt från i genomsnitt ca 6,6 % under föregående tioårsperiod, till 10,3 % för 1990/91, och 13,5 % för 1991/92. Den indiska allmänheten är inflationsfientlig och p.g.a. det olyckliga inledningsskedet var det därför svårt att få dess stöd för reformpaketet.

Rupien devalverades med 20 % och budgetunderskottet minskades från 8,5 % 1990/91 till 5,9 % 1991/92, d.v.s. stabiliseringspolitikens första år. 26 Dessvärre har minskningen av underskottet inte gjort nämnvärda framsteg sedan dess – 1997/98 var underskottet 6,1 %.

Stabiliseringspolitiken i Indien kan ändå anses vara en teknisk, om än inte en folklig, framgång. I motsats till erfarenheterna från övergångs- ekonomierna, uppnåddes stabilitet utan stora produktionsförluster eller

26 Ahluwalia (1998).

Ds 1998:34 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 171

allvarliga skador på ekonomin. Detta berodde på att reformarkitekterna var samma personer som tidigare hade styrt kontrollekonomin. I de östeuropeiska övergångsekonomierna ville man däremot undanröja så mycket som möjligt av det gamla ekonomiska systemet, eftersom det representerade ett uppbrott från det gamla ordningen. Indiens kortvariga tillbakagång i tillväxten är – trots att inflationen fördubblades – något av en framgångssaga i internationell jämförelse.

Strukturanpassningen är en aspekt av reformprocessen som fortfarande pågår och den kan inte sägas vara avslutad. Reformtakten var snabb under de första tre åren efter 1991 men saktade sedan av. Två regeringar har sedan dess suttit vid makten men reformprocessen har ändå fortgått, även om det gått trögt och graden av entusiasm varierat.

Innan vi bedömer de olika aspekterna av strukturanpassnings- processen är emellertid en översiktlig genomgång av de ekonomiska resultaten på sin plats. Efter det första negativa tillväxtrekordet 1991-92, noterades under de efterföljande sex åren fr.o.m. 1992-93 och framåt en BNP-tillväxt på 5,3 %, 6,2 %, 7,8 %, 7,2 %, 7,5 % och 5,0 %. 1997-98 års avmattning berodde på den strama penningpolitiken liksom på den politiska osäkerhet som omgärdade en koalitionsregering som var i minoritet och som förväntades upplösas. Men under hela perioden mellan 1991-92 och 1997-98 uppgick tillväxten i genomsnitt till över 6,5 % – klart över 80-talets nivå och nästan två gånger mer än under de trettio åren mellan 1950 och 1980. Mellan åren 1992-93 och 1997-98 har inflationen mätt i partiprisindex varit 10,1 %, 8,4 %, 10,9 %, 7,6 %, 6,3 % och 5,0 %. Med indiska mått mätt är detta inga bra siffror: landet är inte vant vid tvåsiffriga inflationsnivåer, och särskilt inte under tre på år i rad, vilket var fallet mellan 1990-91 och 1992-93. Det var kravet på att få kontroll över inflationen som ledde till en åtstramning av penningpolitiken. Man lyckades på så sätt få ned inflationen till 5 % men detta ledde också till att tillväxttakten minskade.

Mot bakgrund av detta kan vi diskutera reformerna såsom en strukturanpassning. Indiens ekonomi behövde reformer på många områden. 80-talets höga tillväxttakt var inte hållbar, eftersom den huvudsakligen hade skapats genom underskottsfinansiering. För att uppnå en snabbare tillväxt på lång sikt krävdes att ekonomin blev mer öppen – tullar istället för kvoter och lägre tullar då så var möjligt; en politik som uppmuntrade inhemska investeringar, antingen genom portföljplaceringar eller direktinvesteringar; undanröjande av olika hinder för den inhemska industrin vad gäller produktionsexpansion, sysselsättning och teknologi, liksom avskaffande av subventioner; reformering av företag i den offentliga sektorn (av vilka de flesta gick med förlust); avreglering av den ekonomiska verksamheten inom områdena jordbruk, transport, finansiella tjänster och

172 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

telekommunikationer; samt ett generellt främjande av konkurrensprincipen. Åtgärder har vidtagits på flera områden och många framsteg har gjorts. Emellertid har några områden, såsom reformeringen av den offentliga sektorn, inte vidrörts då frågan är politiskt känslig. Låt oss nu undersöka resultaten.

Öppenhet: under de fyrtio åren fram till 1991 var Indien en av de minst öppna blandekonomierna. Importförbud rådde för många varor och den importlicens som gavs för andra varor inbegrep även kvotering. Andra varor var underkastade tullar. Indien har nu frångått denna modell, delvis som en följd av utvecklingen på en vidare nivå, t.ex. förhandlingarna som ledde till anslutningen till Världshandels- organisationen WTO, delvis p.g.a. socialistekonomiernas kollaps. Med undantag för vissa konsumtionsvaror, tillåts nu all annan import och den allt kortare "negativa" listan bantas ner kontinuerligt.27

När det gäller tullar var Indien ett av de mest skyddade länderna med en importviktad tullnivå på den totala importen på 87 % (med enskilda nivåer så höga som 250 %) jämfört med 10 % i Mexico, 32 % i Brasilien och 10 % i Indonesien (samtliga siffror är från 1990). Nu har Indiens viktade tullnivå gått ned till 27 % (1995/96) och ligger i många fall under WTO:s maximinivå.

Synen på utländska investeringar, både i form av portfölj- investeringar och direkta investeringar, har liberaliserats. Indiens reserver uppgår till omkring 25 miljarder USD, vilket återspeglar inflödet av kapital från portföljplacerare. Landet mottog ca 9 miljarder USD i utländska direktinvesteringar 1997 – att jämföra med de små beloppen före reformeringen som uppgick till några hundra miljoner – och den nya regeringen har deklarerat att den gärna ser att denna siffra fördubblas i år. Ändå har Indiens mer välkomnande attityd till utländska direktinvesteringar i grunden varit motvillig. Utländskt majoritetsägande tillåts inom många, men inte alla, industrier och 100-procentigt ägande tillåts endast inom exportinriktade enheter samt inom områdena för energi, elektronik och teknologi. Den negativa inställningen till konsumtionsvaror kvarstår ("datachips, inte potatischips" är slogan). För närvarande prioriteras infrastrukturen. Indiens framtida behov av investeringar i infrastruktur – energi, telekommunikationer, vägar och hamnar – har uppskattats till 90 miljarder USD för de nästkommande tio till femton åren. Om detta skall kunna förverkligas, kommer det att krävas ytterligare och fortsatta ansträngningar från regeringens sida för att underlätta för utländska direktinvesterare att komma till Indien. Några av problemen hänger samman med prissättningen, särskilt inom energi- och vägsektorerna. Den nya regeringen har nyligen aviserat ett

27 Joshi och Little (1996).

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 173

 

 

samlat snabbpaket som skall påskynda igångsättandet av omkring 15 större kraftprojekt med en framtida kapacitet på upp till 75 000 MW. 28 Det är lika mycket som den totala kapaciteten under 1992 och fem gånger mer än den ökade kapacitet som skapades under den just avslutade åttonde femårsplanen.

Vad gäller växelkursen placerades rupien strax efter devalveringen i en kontrollerad flytande kurs. Konvertibilitet gäller för handels- transaktioner och det finns förslag om att sikta mot konvertibilitet för kapitaltransaktioner, så snart de nödvändiga institutionella reformerna inom bank- och finanssektorerna har genomförts. Det är rimligt att förvänta sig att konvertibilitet för kapitaltransaktioner har införts inom de närmaste fem åren, men det kan även ske så tidigt som inom tre år. Både privata och statliga indiska företag kan skaffa kapital utomlands men de kan inte sälja aktier annat än genom ett depå-förfarande på utländska aktiemarknader. Nyligen lyckades företaget Reliance, ett ledande företag i den privata sektorn, emittera en obligation med löptid på hundra år.

Indiens export har sedan 1991 ökat snabbt och man har äntligen gjort slut på exportpessimismen. Exporten gick ändå tämligen bra under tidigare årtionden – under 70-talet var exportökningen 15,6 % per år och 80-talets ökning med 8,3 % var inte heller dålig. Men under de tre åren 1994/95 till 1996/97 uppnådde Indien nivåer på 20 % och mer. Ökningstakten har inte hållit i sig sedan dess, men detta visar att höga tillväxtsiffror kan uppnås. Den sammanlagda andelen av export och import – en indikation på öppenheten – har gått upp från 15,8 % 1950/51 till 28,9 % 1995/96. Detta är inga höga siffror med asiatiska mått mätt, men de är anmärkningsvärda med tanke på Indiens historia och dess sedan lång tid tillbaka negativa inställning till handel. På samma sätt kan man säga att fastän Indien inte är en lika stor mottagare av utländska investeringar som Kina, är den ökning av utländska investeringar som redan nämnts imponerande.

Avreglering: licenssystemet (permit license raj) avskaffas. Detta är en god nyhet för den privata industrin men samtidigt finns en rädsla för konkurrens, särskilt utländsk konkurrens. En organisation av privata företag kallad Bombay Club har klagat över att det inte är lika villkor (level playing field) mellan dem och utländska företag. Trots denna motvilja mot att helt öppna ekonomin, har den indiska industrin expanderat både med och utan utländskt samarbete. Alla licenskrav har slopats och många områden som tidigare var förbehållna den offentliga sektorn har öppnats för den privata sektorn. Områdena för energi, petroleum, telekommunikationer och det civila flyget har alla öppnats för

28 Se Financial Times, 29 april 1998.

174 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

både inhemskt och utländskt privatkapital. Kontrollen av kapitalärenden har undanröjts, även om det fortfarande finns kvar hinder för fusioner och företagsförvärv. 1956 års bolagslag är fortfarande i kraft och arbetskonfliktlagen som endast gäller större företag, d.v.s. företag med fler än hundra anställda, överbeskyddar arbetare – ökningen av sysselsättningstillfällen har varit försumbar i den organiserade sektorn. Det finns alltså en stor informell sektor med mindre företag som i hög grad undkommer den skyddande lagstiftningen och i vilken det, trots hemska arbetsförhållanden, har skapats arbetstillfällen. Det är emellertid svårt att belägga dessa påståenden med siffror med tanke på tillståndet på Indiens arbetsmarknadsstatistik.

Viss reformering har skett på finansmarknaden: en finansinspektion (The Securities and Investment Board of India) har inrättats som en reglerande instans med förstärkta maktbefogenheter. En landsomfattande aktiemarknad håller (långsamt) på att etableras. Detta är emellertid ett område där framstegen har gått långsamt, delvis beroende på motståndet mot bankförbund.

Reformer i den offentliga sektorn: medan ekonomin har öppnats upp och den stora privata sektorn har befriats från licenskraven, har reformeringen av den offentliga sektorn gått mycket långsamt. Liksom i fråga om arbetslagstiftningen i den privata organiserade sektorn, är förvisso allt som rör arbetsvillkor mycket svårt att reformera eftersom nedskärningar politiskt är mycket impopulära. För industrierna i den offentliga sektorn är – med undantag av petroleumindustrin – avkastningen på eget kapital strax under 10 %, medan det ligger på över 15 % i den organiserade privata sektorn. Antalet sektorer som är förbehållna staten har minskat från 17 till 6. Att stänga eller privatisera företag som går med förlust har ännu så länge visat sig omöjligt. Istället har många privata företag i dåligt skick överförts till statlig ägo för att undvika förlust av arbetstillfällen. Den offentliga sektorn har alltså inte alls haft den strategiska roll som förutsågs i 1956 års resolution om industripolitiken utan har blivit en avstjälpningsplats för förlustföretag .

Det finns några mycket framgångsrika företag inom den offentliga sektorn, särskilt kapitalvarusektorn. 1995/96 gick endast 109 av 241 enheter inom den offentliga sektorn med förlust; förlusterna uppgick till sammanlagt 1,2 miljarder USD, vilket i och för sig är nog så allvarligt. Företag som drivs på central nivå är oftast mer lönsamma än de som ägs av delstaterna. 1993/94 absorberade den offentliga sektorn 42 % av de fasta bruttoinvesteringarna men producerade endast 29 % av BNP.

Några av de större och mer framgångsrika enheterna har fått tillstånd att sälja delar av sina aktier och skaffa kapital både på inhemska och utländska aktiemarknader. Det har synts en början till en politik som går ut på att sälja ut enheter som är rent förlustbringande. En instans för

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 175

 

 

industriell och ekonomisk återuppbyggnad (Board for Industrial and Financial Reconstruction) har upprättats, till vilken förlustenheter har hänvisats sedan 1993. På senare tid har en privatiseringskommission (Divestment Commission) inrättats av den Förenade frontens regering som hade makten mellan juni 1996 och mars 1998. Kommissionen har vid sex tillfällen sammanställt rapporter över de enheter som borde säljas, antingen helt eller delvis, eller omläggas. Den nya regering som bildades i mars 1998 har emellertid bestämt att sådana rekommenda- tioner inte är bindande. Trots att problemet alltså ständigt undersöks och de förlustbringande enheternas profil är välkänd – till största del finns de inom konsumtionsvarussektorn och har övertagits från privata förlustföretag i t.ex. textilbranschen – förväntas alltså inga drastiska reformer. Såsom i Kina, så också i Indien. Detta är reformernas sista gränsområde.

Budgetreformer: ett stort problem utgörs av subventionerna inom den offentliga sektorn. Dessa är långtifrån enbart riktade till de fattiga, utan mycket ofta till de förhållandevis rika. Den elektricitet som kommer från statliga elverk säljs ständigt till underpris, särskilt till jordbrukare, och alla statliga elproducenter gör väldiga förluster (även om viss väl- behövlig omstrukturering har skett i Orissa). Vatten och gödningsmedel har subventionerats kraftigt för jordbrukarna. Både när det gäller el och vatten är det huvudsakligen de större markägarna som gagnas. Det finns en rad andra produktionsrelaterade subventioner som går till industrin och produktsubventioner som går till köparna. Kostnaderna för dessa subventioner har beräknats uppgå till 10-15 % av BNP. De direkta subventionerna uppgick emellertid 1990/91 till 2,3 % av BNP och hade 1996/97 minskats till 1,3 %.

Skatteintäkterna är små och inkomstskatterna kringgås i stor ut- sträckning. I ett land med en medelklass på 100-200 miljoner personer, är det bara 8 miljoner som betalar inkomstskatt. Den senaste tidens tullreduktioner har reducerat skatteintäkterna än mer. Eftersom det har varit svårt att minska subventionerna och de förlustbringande enheterna inte kan stängas och eftersom lönekostnaderna inom den offentliga sektorn fortsätter att stiga (den senaste löneuppgörelsen, som gjordes under den föregående regeringens sista dagar vid makten, resulterade i en ökning på 47 % under de tre kommande åren), är det främst kapitalbildningen i den offentliga ekonomin som drabbats när man försökt minska underskottet eller hålla kvar underskottet på samma nivå. Detta ger negativa effekter särskilt för jordbruket och landsbygdsområdena. Budgetandelen till offentlig kapitalbildning sjönk från 5,3 % 1990/91 till 4,4 % 1996/97.

Centralmaktens intäkter har stadigt hållit en nivå på omkring 10 % av BNP sedan 1990/91 med några mindre fluktuationer, medan utgifterna

176 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

har minskats från 19,7 % 1990/91 till 16,2 % 1996/97. Budgetunderskottet har sålunda minskat från 8,3 % 1990/91 till omkring 5,0 % 1996/97. Under det senaste året, 1997/98, sjönk emellertid skatteintäkterna trots vissa sinnrika åtgärder (t.ex. den frivilliga uppgiftsinlämningen om inkomster, där en schablonskatt på 30 % lades på alla tidigare odeklarerade inkomster) och utgifterna ökade. Underskottet för 1997/98 blev nu 6,1 % och prognosen för 1998/99 ligger på 6,2 %. En egentlig budget kommer emellertid att läggas fram någon gång under maj 1998 av den nye finansministern. Det återstår att se om den nya koalitionsregeringen kommer att visa större beslutsamhet att få kontroll över underskottet än dess två företrädare.

Medan förhållandet inhemsk statsskuld/BNP i Indien ligger nära 50 % (d.v.s. inom ramen för Maastricht-kriteriet!), går 4,5 % av BNP till räntebetalningar. Huvudparten av budgetunderskottet utgörs följaktligen av räntebetalningar, och detta har varit fallet under hela 90- talet. Under 80-talet var siffran 3,2 % men den steg till 4,0 % 1990/91 (d.v.s. före liberaliseringen) och den strama penningpolitiken har ökat kostnaden för skuldräntebetalningarna.

Reformernas framtid

Reformtakten har således varit ojämn. Utvecklingen mot större öppenhet har varit mycket stark men reformeringen av den offentliga sektorn har varit försumbar. Det har visat sig svårt att uppnå budgetdisciplin. I viss bemärkelse är dock reformerna oåterkalleliga. Det finns inga tendenser till en återgång till licenssystemet. I det avseendet har Indien lämnat sin gamla statliga styrning bakom sig. Emellertid finns det fortfarande ingen större entusiasm för reformer, ingen allmän känsla av att detta är vägen till större tillväxt och ingen politisk plattform har tillkommit för att väcka allmänhetens stöd för reformer. Indien är ett motvilligt men stabilt reformland. Trots att Indien sålunda accepterar utländska direktinvesteringar, fortsätter man att bedriva en politik med villkor och restriktioner. Det finns ännu ingen hänförelse för export, även om exporten har ökat. Även om öppenheten är större, finns det fortfarande en känsla inom många politiska partier, både höger- och vänsterpartier, att Indien på något sätt borde kunna klara sig på egen hand – "swadeshi". Detta är inte realistiskt, vilket politikerna också är medvetna om.

Det finns ett gap mellan investeringar och sparande. Även om gapet inte fanns, skulle Indien ändå tvingas importera den senaste teknologin, vilket endast kan ske genom utländsk direktinvestering. Man inser att framgången för programvaruindustrin i Bangalore och på andra platser

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 177

 

 

visar på fördelarna med spontan tillväxt, d.v.s. utan central styrning. Det civila flyget har gjort framsteg utöver förväntningarna, sedan privata företag tilläts konkurrera med det statligt ägda Indian Airlines. Det är fortfarande svårt att skaffa telefon eftersom de ägs och distribueras av staten men mobiltelefoner handhas av den privata sektorn och skillnaden i kvaliteten på servicen är markant. Det finns alltså påvisbara fördelar med det nya systemet för många människor i deras dagliga liv, även om detta varken har nått långt ned på inkomstskalan eller särskilt långt utanför småstäderna.

Reformeringen kommer att fortsätta. I den nya koalitionen finns, lika mycket som i den föregående koalitionen den Förenade fronten, samarbetspartier med en stark anti-reformistisk och utlandsfientlig retorik. Den nuvarande regeringen har emellertid sedan den tillträdde 1998 fortsatt den föregående regeringens politik. Finansministern och premiärministern har förnyat uttalandet om ett engagemang för reformer, men för reformer med så kallad "avpassad globalisering", d.v.s. inställningen är att "smaka-och-avvakta" med mer nationalistiskt muller. Den "negativa" listan över förbjuden import kommer inte att minska mycket och utländska direktinvesteringar inom området konsumtionsvaror kommer inte att välkomnas, men inte heller förkastas. Rupien kommer att hållas i en kontrollerad flytande växelkurs och ingen snabbväg mot konvertibilitet för kapitaltransaktioner är inom synhåll. Subventionerna kommer endast att minskas med försiktighet – om ens alls – och skattelydnaden kommer sannolikt inte att förbättras. Budgetunderskottet kommer alltså med svårighet att kunna bringas ned till en nivå på 5 % – en koalitionsregering står alltid under hårt tryck av populistiska krav på utgifter.

Åtminstone har en plattform nu skapats för en hållbar tillväxttakt på 7 %. Förväntningarna är faktiskt att allt under 7 % inte är bra nog och det finns ambitioner om att nå 8 %. Detta är den verkliga metamorfosen i Indien. Indiens inrikes sparkvot ökade till 25-26 % 1996-97 jämfört med 20 % under 80-talet (trots den bromsande effekt som budgetunderskottet har). För närvarande finns det en resursbrist på omkring 1,25 %. Om tillväxttakten skall öka, kommer en resursbrist på 1,25-2 % att kvarstå – trots den ökade effektiviteten i användningen av gamla och nya kapitaltillgångar genom liberaliseringen – om inte den offentliga sektorn blir en större nettogivare än den för närvarande är. Luckan måste fyllas genom utländska direktinvesteringar eller stöd från utlandet.

Den verkliga betydelsen av utländska direktinvesteringar och öppenhet i allmänhet är deras bidrag till teknologiska framsteg och ökad konkurrenskraft. Indiska ledare är fortfarande inte övertygade – deras gamla ekonomiska lärosatser innebar motstånd mot handel och utländskt

178 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

kapital. Emellertid är det därigenom som de ekonomiska framstegen kommer att ske. Indien har mycket att lära av Kina på den här punkten.

2 Fattigdom och reformer

I de omedelbara efterdyningarna av 1991 års reformer uttrycktes viss oro för att själva reformerna kunde leda till ökad fattigdom i Indien. 29 Uppgifter för 1991 och 1992 föreföll att visa en ökning av fattigdomen i förhållande till senare delen av 80-talet; index för andelen fattiga (headcount index) steg till 41 % från den tidigare siffran 36 %. 1992 års kartläggning bedömdes dock i sig självt ha varit dåligt underbyggd och uppgifter för 1993-94 visar på en förbättring. Det är förmodligen bättre att titta närmare på vad reformerna faktiskt leder till, vad de möjliggör i positiv och negativ bemärkelse, än att dra förhastade slutsatser. Det är väl känt att ett stort antal faktorer påverkar det huvudsakliga måttet på fattigdom – antalet personer under fattigdomsgränsen – från år till år. En studie av 1992 års ökning tydde i alla fall på att endast en tredjedel av ökningen kunde tillskrivas faktorer som hängde samman med reformerna. 30 Och även om själva andelsindexet är viktig, måste man titta på reformernas påverkan på ett större antal tendenser, särskilt vad gäller sysselsättning, hälsa och utbildning – de viktigaste faktorerna i fråga om mänsklig utveckling på individnivå – liksom på makroperspektivet. Ett stort antal studier visar att tillväxt är nyckeln till en minskning av fattigdomen i Indien. Vad reformerna innebär både för omfattningen och kvaliteten på tillväxten kommer följaktligen också att vara viktigt.

Fattigdomens utveckling i historiskt perspektiv

Bland alla länder i världen har Indien det största antalet fattiga människor, men jämfört med många andra utvecklingsländer har man bedrivit offentliga åtgärder inom fattigomsorgen sedan längre tillbaka i tiden och genomfört mer omfattande studier om fattigdom. Men trots denna långtida uppmärksamhet på fattigdomen är många aspekter dåligt dokumenterade, och även om fattigdomen i vissa avseenden har minskat under årtiondena har framstegen skett i mycket långsam takt.

29Se Financial Times, 29 april 1998.

30Världsbanken (1997).

Ds 1998:34 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 179

Den första period för vilken det finns uppgifter om fattigdomen som går att jämföra med den aktuella periodens, är 50-talet. 31 Under 1950-55 uppgick antalet personer i genomsnitt till över 50 %, en situation som fortsatte (med fluktuationer till under 45 % och över 60 %) fram till tidigt 70-tal. Det är från den här perioden som en kontinuerlig nedgång i fråga om index för andelen fattiga inleddes, vilken varade fram till mitten av 80-talet. Därefter kan man notera fluktuationer, men runt en lägre procentandel, och vid den senaste uppgiftsinsamlingen 1993-94 uppgick index till ca 35 %. Antalet fattiga steg i och med befolkningsökningen – antalet uppgår idag till över 300 miljoner, jämfört med ca 200 miljoner i början av 50-talet.

Naturligtvis är bilden som ges genom ett andelsindex otillräcklig. Den maskerar både de goda och de dåliga aspekterna av Indiens prestationer på det sociala området. Sedan 50-talet har den allmänna medellivslängden nästan fördubblats, från 32 år 1950-51 till 62 år 1995. Nativiteten har sjunkit. De fattiga har blivit mindre fattiga, i det avseendet att mätningarna av fattigdomsgapet – skillnaden i inkomst mellan de allra fattigaste och fattigdomsgränsen – har visat på en förbättring sedan 70-talet. 32 Emellertid är situationen dyster ur många aspekter.

Det dystraste har varit de snigelsnabba framstegen på utbildningsområdet. Det brittiska styret uppnådde inte mycket: 1950-51

– strax efter självständigheten 1947 – var endast 27 % av männen och 9 % av kvinnorna läs- och skrivkunniga. 1993 – 45 år efter självständigheten – var emellertid fortfarande endast 64 % av männen och 36 % av kvinnorna läs- och skrivkunniga. År 1992 var medeltalet för antalet genomgångna skolår för befolkningen över 25 år torftiga 3,5 för män och 2,4 för kvinnor. Detta är endast en aspekt av den

31Indiens andelsindex baseras på en nutritionsnorm. Uppgifterna är hämtade från en undersökning genomförd av NSS ( National Sample Survey) beträffande hushållens utgifter. En person är “fattig“ om utgifterna inte täcker ett visst “minimum“ för livsmedel, som är satt till en låg nivå, plus vissa tillägg för övriga behov. Justeringar är gjorda för prisvariationer och skillnader mellan Indiens enskilda delstater.

32Indexet “fattigdomsgapet“ (poverty gap index – PG), den genomsnittliga skillnaden i utgifter för fattiga under fattigdomsgränsen, uttrycks i procent av fattigdomsgränsen. Denna siffra fluktuerade mellan 15 % och 21 % fram till mitten av 70-talet och uppgick till omkring 8 % 1993-94. Kvadraten på fattigdomsgapet (squared poverty gap – SPG) baseras på kvadraten på individuella skillnader och mäter graden av fattigdom bland de fattiga. Denna siffra fluktuerade mellan 5 och 11 under den tidigare perioden och sjönk till 2,7 1993-94. (Alla här förekommande uppgifter om fattigdom kommer från NSS, såsom de rapporterats till Världsbanken (1997).)

180 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

beklagansvärda omfattningen av könsdiskrimineringen i landet. En tredjedel av alla barn som inskrivs in i skolan får ingen utbildning utöver de första fyra åren i grundskolan. (Inskrivningssiffrorna tyder på att 100 % av pojkarna och över 80 % av flickorna är inskrivna i grundskolan, men detta är mycket överdrivna siffror. Inskrivningen vid skolor över grundskolenivå påstås rentav uppgå till endast 44 % för båda könen sammantaget).33 Den sociala försumligheten på området både uppvisar och förklarar en stor del av Indiens dåliga resultat vad gäller mänsklig välfärd.

Redogörelse för fattigdomens tidigare utveckling

Fram till 70-talet bestod den allmännast accepterade förklaringen till de årliga förändringarna i fattigdomsfrekvensen i att relatera förändringarna till den årliga skörden. 34 Detta är knappast förvånande. Ännu idag finns den största andelen fattiga på landsbygden. Storleken på skörden är en mycket viktig faktor för de små jordägarnas och lantarbetarnas inkomster, liksom för den icke jordbruksrelaterade sysselsättningen. Skörden påverkar också spannmålspriset, vilket är en betydelsefull faktor för fattigdomsindikatorer knutna till priser: de flesta fattiga är nettoköpare av spannmål.

Det finns också en relativt stor enighet beträffande minskningen i fattigdomsfrekvensen fr.o.m. 70-talet t.o.m. mitten på 80-talet: den har helt klart ett samband med den ekonomiska tillväxten. Fakta från olika sektorer bekräftar detta men de klargör också att det var den primära och tertiära sektorn som stod för detta. Formerna för utvecklingen av tillverkningssektorn i Indien under perioden av industrialisering genom importsubstitution gjorde inte mycket för den ekonomiska tillväxten och inte heller för fattigdomsproblemet. De inre kopplingarna inom ekonomin utgörs fortfarande i grunden av de mellan landsbygden och staden. Goda skördar skapar idag inte nämnvärt fler direkta arbetstillfällen – jordbruksproduktionens sysselsättningselasticitet är tämligen låg inom själva jordbrukssektorn. Emellertid är det en betydelsefull faktor för sysselsättningen inom den icke- jordbruksrelaterade sektorn och för tillväxten i stadsområdena: "ur Indiens fattigas synvinkel är det hunden (landsbygden) som viftar på svansen (städerna) och inte tvärtom." 35 Reallönerna på landsbygden ökade under denna period i praktiskt taget alla delstater, trots den

33Uppgifter från Haq (1997).

34Ahluwalia (1978).

35Ravallion och Datt (1996a), s. 19.

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 181

 

 

fortsatta ökningen av arbetskraften. 36 Detta återspeglar i synnerhet en ökning av sysselsättningen inom den icke-jordbruksrelaterade sektorn på landsbygden.

En rad andra fakta bekräftar dessa allmänna tendenser. Resultaten av åtgärderna för att minska fattigdomen skiftade avsevärt mellan delstaterna i Indien, men minskningen gick snabbare där landsbygdssektorn hade störst tillväxt. I några fall kunde framsteg i fråga om mänsklig utveckling – Kerala är mest anmärkningsvärt – ersätta ekonomisk tillväxt under andra former, även om fattigdomen skulle ha minskat snabbare om även produktiviteten inom jordbruket hade gjort snabbare framsteg. Såsom Världsbanken noterar (1997) var det ingen delstat som starkt eftersträvade båda dessa nyckelfaktorer samtidigt. De delstater där minskningen av fattigdomen har gått långsammast – t.ex. Bihar – är de där ingen av dessa faktorer utvecklats i tillräcklig grad.

Nedgången i andelsindexet för fattigdom fortsatte stadigt från början av 70-talet och nådde den lägsta nationella nivån 1989-90: 35,04 %. Det steg till 36,34 % i juli-december 1991,37 till 40,93 % i januari-december 1992, och föll sedan tillbaka till 35,04 % 1993-94. Index för fattigdomsgapet steg också 1992 och gick tillbaka 1994. Detta är den kontroversiella period då reformerna inleddes.

En viss del av redogörelserna för åren 1991 och 1992 har redan refererats. Den mest detaljerade analysen av denna period lägger i själva verket inte mycken skuld på reformerna.38 Den noterar att den huvudsakliga förväntade effekten av reformerna skulle ha varit i städerna. Budgetåtstramning och importminskning skulle främst påverka utkomstmöjligheterna i städerna – men fattigdomssiffrorna försämrades mer för den indiska landsbygden än för de indiska stadsområdena. Det första man kan notera är en nedgång på 4,5 % i spannmålsproduktionen 1991-92. Samtidigt vidtogs ett antal andra åtgärder som ökade livsmedelspriserna. Statsmakten höjde sitt inköpspris för spannmål för att kompensera jordbrukarna för den minskning av subventionerna för gödsel som ingick i reformerna. Devalveringen medförde även att handlarna köpte in mer inhemskt spannmål. Totalt sett steg spannmålspriserna med över 20 %; detta tillsammans med den minskning av arbetstillfällen på landsbygden som den dåliga skörden

36Repetto (1994).

37Eftersom detta endast är en NSS-uppgift för ett halvår, kan den innebära säsongsvariationer och är därför inte tillförlitlig eller jämförbar med helårsuppgifterna för 1992 och 1994.

38Tendulkar (1998).

182 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

orsakade, var i sig tillräckligt för att betydligt öka den mätbara fattigdomen på landsbygden.

Det hävdas att det år 1987-88 rådde allvarlig torka utan att fattigdomen för den skull ökade på samma sätt – men under detta år frigjordes en stor mängd av spannmålslagren, vilket lättade på prissituationen. 1991-92 var däremot spannmålslagren nära minimum av den önskvärda nivån. Under två år fram till 1993-94 låg jordbruks- tillväxten på 4 %, lagren återuppbyggdes och förhållandena på lands- bygden återhämtade sig: föga förvånande sjönk fattigdomen på landsbygden. Det är också anmärkningsvärt att fattigdomsindex för stadsområdena 1993-94 sjönk till en lägre nivå än före reformerna .

Strukturella faktorer i fattigdomen

Även om klyftan under senare år har minskat mellan stads- och landsbygdsområdenas andel av fattigdomen, är fortfarande livsvillkoren på landsbygden den viktigaste strukturella faktorn. De fattiga är de som är jordlösa eller de som överlever tack vare mindre markinnehav. Andra strukturella faktorer är emellertid också viktiga – men även här är de åtföljande livsvillkoren vanligtvis svårare i landsbygdsområdena. Att vara kvinna och att tillhöra andra grupper som utsätts för diskriminering, i synnerhet de så kallade lågkasterna och stamfolken, innebär i allmänhet kraftig fattigdom. 52 % av de jordlösa och 68 % av de jordlösa lönearbetarna är fattiga. Hälften av de 206 miljoner människor som tillhör lågkaster eller stamfolk är fattiga. 39 Det är dessa strukturella orsaker som gör att fattigdomen är så svår att åtgärda. Enbart tillväxt är inte lösningen.

Agro-klimatiska faktorer spelar också en betydande roll. I områden som är drabbade av torka eller andra svåra jordbruksförhållanden fanns den värsta fattigdomen och den lägsta minskningen av fattigdomen.

En intressant fråga är om antalet människor utgör en inverkande faktor. Det finns ett säkert samband mellan familjestorlek och fattigdom, men om de stora hushållen använder storskalig hushållning med konsumtionsvaror kan detta uppväga fattigdomens inverkan.40 Det finns emellertid ett tämligen stort antal studier över hushållen som visar på ett negativt samband mellan antalet överlevande syskon och barns möjligheter vad gäller hälsa, näringstillförsel och utbildning: hög fertilitet har till synes vissa negativa effekter på hushållens välstånd. 41

39NCAER (1996).

40Drèze och Srinivasan (1995).

41Lloyd (1993).

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 183

 

 

Det finns även ett samband mellan befolkningstillväxt och fattigdom på delstatsnivå, men det står inte klart vad som är orsak och vad som är verkan.42 Och ur ett bredare perspektiv förefaller det tydligt att ökningen av arbetskraften har varit en faktor som utövar en nedpressande effekt på löner och levnadsstandard.

Program mot fattigdom

Indien har sedan länge haft flera program mot fattigdom. Dessa står för ansenliga nationella satsningar: de uppgick i genomsnitt till lite under 6 % av utgifterna inom den centrala budgeten under 1990-91 till 1992-93, och närmade sig 8 % mellan 1993-94 och 1995-96. Utgifterna på delstatsnivå tillför ytterligare 20-25 % till anslagen. 43 Programmens inverkan på fattigdomen begränsas i varje enskilt fall av en rad olika brister. Ett stort antal fattiga förbises och en stor del av förmånerna inom programmet går till de mindre fattiga.

Ett belysande exempel är det offentliga distributionssystemet PDS (Public Distribution System) som är ämnat att tillhandahålla subventionerade spannmålsransoner till de fattiga genom ransonerings- kort. Korten ges emellertid inte bara till fattiga och uppgifter tyder på att PDS i mindre grad kommer fattiga delstater och fattiga individer till del än delstater och individer med bättre levnadsförhållanden: 50-60 % av mottagarna av PDS är icke-fattiga. Behållningen är större i städerna än på landsbygden och kostnaden för att överföra en subvention som motsvarar värdet av 1 rupie är mer än 4 rupier. (Den andra huvudsakliga matsubventionen utgörs av "skolmåltidsprogrammet". Där programmet genomförs som det skall når det verkligen ut till ett tämligen stort antal fattiga och mindre fattiga barn, men det är känt för att vara mer framgångsrikt i att upprätthålla skolnärvaron än att förbättra näringstillförseln.)

En annan viktig typ av program syftar till att skapa sysselsättning genom offentliga arbetsprogram på landsbygden, skogsvårdsprojekt och liknande åtgärder. Exempel på sådana är programmet för landsbygdsutveckling Integrated Rural Development Programme

(IRDP), programmet för torkdrabbade områden Drought Prone Areas Programme (DPAP), programmet Jawahar Rojgar Yojana (JRY) och arbetsgarantisystemet Employment Assurance Scheme (EAS). Trots att både IRDP- och DPAP-programmet verkligen hjälper fattiga människor i fattiga områden (IRDP-programmet når 2,5 miljoner hushåll per år)

42Van de Walle (1993).

43Världsbanken (1997), s. 26.

184 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

utnyttjas de till viss del av lokala maktintressen: röstfiske utgör alltför ofta den avgörande faktorn vid fördelningen av resurser och vid valet av understödsbehöriga områden och mottagare. JRY-programmet, som är det största, beräknas stå för en miljard arbetsdagar årligen, men majoriteten av mottagarna är män och 18 % av dessa är icke-fattiga, delvis på grund av att entreprenörerna inte håller sig till de låga löner som skall utesluta oberättigade arbetstagare. Det sistnämnda problemet gäller också för EAS-systemet.

Sammantaget har programmen mot fattigdom viss effekt på den överhängande fattigdomen men inte i tillräckligt hög grad i förhållande till storleken på de använda resurserna. 44

Utbildning och hälsa

De två grundläggande områdena utbildning och hälsa bör ses som nyckelfaktorer för mänsklig utveckling: brist på god hälsa och utbildning har en stor roll i fråga om "kapacitetsfattigdom".45 Det har redan antytts att försämringar har skett på utbildningsområdet i Indien. Tyvärr har det inte gått mycket bättre vad gäller området för hälsa.

Områdena för utbildning och hälso- och sjukvård i Indien är båda allvarligt underfinansierade, men i flera avseenden är finansieringen inte det huvudsakliga problemet. Ineffektiviteten vad gäller resursutdelning och ojämlikheterna vid tilldelningen är ett än större problem. De offentliga utgifterna för hälso- och sjukvård och utbildning uppgår sammantaget till 5 % av BNP46 men lejonparten av detta går till utbildningsområdet: de offentliga utgifterna på hälso- och sjukvård utgjorde endast 1,3 % av BNP 1990 – den lägsta siffran i Sydasien – och över 70 % av de totala utgifterna täcks av privata källor.

Indiens offentliga hälso- och sjukvårdssystem tillhandahåller mycket lite vård för de flesta människor, särskilt de fattiga på landsbygden. Det finns några relativt effektiva program för kontroll av smittsjukdomar, men malaria och tuberkulos fortsätter att orsaka stor dödlighet. Det mer övergripande hälso- och sjukvårdssystemet på landsbygden har begränsad räckvidd och 15 % av befolkningen saknar tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster. Nästan hälften av alla gravida kvinnor gjorde ingen medicinsk kontroll under graviditeten under åren 1992-93 och 80 % av födslarna skedde i hemmet – föga överraskande har Indien en mycket hög mödradödlighet vid förlossning: 570 per 100 000 levande

44För uppgifter om detta, se ibid och Harriss et al. (1992).

45Sen (1985).

46Haq (1997), tabell 9, s. 149.

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 185

 

 

födda barn. (Man kan hitta extrema delstatssiffror: i Kerala var det endast 2 % av kvinnorna som inte hade gjort någon medicinsk kontroll under graviditeten, jämfört med 47 % och 54 % i Madhya Pradesh och i Uttar Pradesh. 54 % av barnen i Bihar hade inte vaccinerats, enligt uppgifter från den nationella hälsoundersökningen ( National Health Survey) för 1995.) Ett problem som är specifikt för Indien och som rör familjeplaneringsprogrammet, är att de skeva incitamenten för hälso- och sjukvårdsarbetare på landsbygden har inneburit att landsbygdens hälso- och sjukvårdsinrättningar har fått bristande resurser för annat hälso- och sjukvårdsarbete – detta utan att familjeplaneringsarbetet har lyckats särskilt bra, vilket beskrivs nedan.

Statens åtgärder på hälsoområdet utöver hälso- och sjukvård är också mycket otillräckliga. 25 % av befolkningen har inte tillgång till rent vatten och 71 % saknar sanitära bekvämligheter. Även om födointaget vore tillräckligt – vilket det inte är – så skulle näringsbrist vara vanligt förekommande under sådana förhållanden: hälften av alla barn under fem år lider i själva verket av näringsbrist, liksom en stor del av kvinnorna, vilket återspeglas i det faktum att en tredjedel av alla barn är underviktiga vid födseln.

Kostnadsbördan av den undermåliga vården faller alltså på de enskilda – hushållens utgifter för hälso- och sjukvård har blivit den största enstaka orsaken till personlig skuldsättning, och denna börda har ökat snabbare i de fattigare delstaterna. Ett enda sjukdomstillfälle som kräver sjukhusvistelse kan kosta motsvarande tre till sex månader av en fattig persons årliga inkomst även om det gäller en vistelse på ett statligt sjukhus: privata sjukhus är dubbelt så dyra. 47

Ett av de få statliga program som arbetar för att åtgärda orättvisorna på hälsoområdet är barnavårdsprogrammet ( Integrated Child Development Scheme – ICDS), ett nutritions- och utvecklingsprogram med ett antal olika tjänster som riktar sig till barn mellan 0-6 år. Uppgifter tyder på att programmet verkligen når fattiga människor, men att det är behäftat med vissa brister och kunde bli mer effektivt. 48

Indiens misslyckanden på utbildningsområdet är det allvarligaste inslaget i fattigdomsproblemet och det största hindret för att undanröja fattigdomen. På de platser där utbildningsmöjligheterna är goda, stiger inkomsterna och produktiviteten, hälsoläget förbättras och fertiliteten sjunker. Utbildning har inte bara den inneboende fördelen att utgöra en väg till det som är av värde i livet, fördelarna för samhället har också en mycket stor spridning. I dagens situation med ökande globalisering, kommer Indien kunkurrensmässigt att vara allvarligt missgynnat när

47Se citerade källor i Världsbanken (1997) och Berman (1994).

48En officiell utvärdering av planen återges i Världsbanken (1997), s. 30.

186 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

landets icke-traditionella export börjar lida av kunskapsbrist, vilket nu har börjat ske.

Såsom tidigare nämnts, är fortfarande två tredjedelar av kvinnorna och en tredjedel av männen analfabeter. I vissa socialgrupper och delstater är skillnaderna ännu större: bland lågkastiga kvinnor är bara 19 % läs- och skrivkunniga, och i två av de fattigaste delstaterna, Bihar och Rajasthan, är läs- och skrivkunnigheten bland kvinnor 18 % respektive 20 %. Ett stort antal faktorer avskräcker föräldrar från att låta sina döttrar gå i skola. Särskilt i större hushåll kan de avkrävas att utföra hushållsarbete och se efter sina yngre syskon. Skolförhållandena är kanske olämpliga, särskilt i blandskolor och för flickor som passerat puberteten. Vissa religiösa och andra grupper har andra specifika invändningar. En viktig faktor i föräldrars beslut är ändå otvivelaktigt den urusla kvalitet som en stor del av det statliga skolsystemet håller. Lärarna infinner sig inte i skolorna, har dålig kompetens eller är rentav, i en viss andel av alla fall, mer eller mindre illitterata. Skolorna saknar utrustning och material – många gånger finns det inte ens någon skolbyggnad. Eftersom barnens skolgång innebär kostnader även där skolorna är gratis, kommer föräldrar inte att göra några uppoffringar om den utbildningsom tillhandahålls är undermålig. Många fakta visar på att skolans kvalitet är den avgörande faktorn för de dåliga resultaten på utbildningsområdet.49

Barnarbetets utbredning är inte heller riktigt vad det synes vara: barnarbete är naturligtvis inte önskvärt på något sätt, men i många familjer upptar arbete endast en liten del av barnens tid, och inte i en sådan grad att det hindrar dem från att få utbildning. Ofta tjänar de i själva verket tillräckligt för att kunna bidra till sin egen utbildning. Vissa undersökningar tyder på att om en utbildning med hög kvalitet fanns tillgänglig, skulle långt fler föräldrar skicka sina barn till skolan – även sina döttrar. 50

Återigen bör man ta hänsyn till befolkningsfaktorn. Medan satsningarna på hälso- och utbildningsområdet är otillräckliga och resultaten är undermåliga, har befolkningsökningen ökat påfrestningarna på dessa tjänster. Hälso- och sjukvårdsinrättningarna har inte blivit fler och deras kapacitet har inte utökats för att möta det växande behovet. Antalet elever per lärare stiger och utgifterna per elev sjunker.

49Några av uppgifterna kommer att kunna läsas i Public Report on Basic Education (PROBE), över en undersökning som utförs av ett team under ledning av Jean Drèze; preliminära rön har rapporterats i India Today, 13 okt. 1997.

50Drèze och Sen (1995).

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 187

 

 

Miljön som en fattigdomsfaktor

Det konstateras ofta att fattigdom kan orsaka nedbrytning av miljön, men det är mindre vanligt att man noterar den inverkan som nedbrytningen av miljön har på de fattiga. När man talar om ekonomisk tillväxt försummar man vanligtvis att notera att miljökostnaderna inte finns med bland nationalräkenskaperna. Beräkningar för Indien – visserligen endast med ungefärliga siffror – tyder på att dessa kostnader kan uppgå till omkring 4,5 % av BNP per år – och detta är endast de kostnader som är relativt enkla att mäta. 51 Vad som är intressant för syftet med vår studie är att många av dessa kostnader rör hälsoområdet, och att de fördelas ojämnt på de fattiga.

Några av de värsta effekterna av nedbrytningen av miljön återfinns i Indiens städer, där luft- och vattenföroreningarna bara under de senaste tjugo åren har nått farliga nivåer. Delhi har nu den tredje värsta luftföroreningsnivån bland världens alla städer, med mycket höga nivåer av luftpartiklar som bidrar till de höga nivåerna av luftvägssjukdomar, vilka nu utgör en av Indiens största sjukdoms- och dödsorsaker. (Hushållens köksutrustning och bränsle har också stor del i förekomsten av luftvägssjukdomar, både i städerna och på landsbygden.) Vattenförråden i Indiens städer är också kraftigt förorenade: förutom den höga nivån av industriavfall har man i Jumna-floden uppmätt 7 500 koliforma bakterier per deciliter vid inflödet till Delhi och 24 miljoner vid utflödet. Hudsjukdomar och magproblem är vanliga följder. Mer välbeställda personer är med sina luftkonditionerade hem och goda sanitära bekvämligheter relativt skyddade från dessa missförhållanden.

En annan viktig faktor som inverkar på de fattiga utgörs av krympande skogar och andra naturresurser. Så mycket som 25 % av de fattigas utkomst härrör från miljöresurser – och dessa resurser har minskat med så mycket som en tredjedel mätt per capita under de senaste tjugo åren. (Detta beror endast delvis på folkökningen; nog så viktigt är att det också beror på utvecklingen och ofta på den hänsynslösa utförsäljningen av skyddad eller statlig mark.) 52

Ekonomiska reformer och offentliga utgifter

Har åtstramningarna i samband med reformerna drabbat de fattiga negativt? Detta är en svår fråga, inte minst därför att – som redan har nämnts – så mycket av de offentliga utgifterna skenbart går till områden av stort intresse för de fattiga, men endast i begränsad omfattning kommer dem till del.

51Brown (1996).

52Repetto, op. cit.

188 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

Satsningarna på IRDP-programmet minskade faktiskt under 1991-92 och 1992-93 – men troligtvis utan större inverkan på de fattiga. Satsningarna på JRY-programmet steg nominellt under samma år, men antalet mandagar inom programmet sjönk och steg inte märkbart förrän 1993-94. Under detta år, liksom under 1992-93, ökade även reallönerna på landsbygden: 1993-94 var den 4,1 % över nivån från före reformerna. Uppenbarligen har förändringarna i fattigdomsindex för landsbygden åren efter reformerna litet att göra med reformerna – förutom möjligen effekterna av minskningen av jordbruksskyddet – och allt att göra med skördarna, spannmålsreserven och prisförändringarna på landsbygden. Fattigdomen i städerna, som kunde ha förväntats stiga i samband med reformerna, ökade endast måttligt till en början och sjönk sedan kraftigt 1993-94: även om reformerna avsågs att koncentreras på industrisektorn i städerna, mildrades effekterna av olika faktorer – den rigida arbetsmarknaden, indexeringen av inkomsterna i den organiserade sektorn, samt den relativt låga takten i privatiseringen och liberaliseringen.53

Hur förhåller det sig då med de övriga offentliga utgifterna? Det kan sägas att den indiska regeringens uttalade avsikt var att reformerna skulle vara "till gagn för de fattiga". Den stränga budgetpolitiken under reformåren innebar emellertid en åtstramning av de offentliga utgifterna och några sektorer som är angelägna för de fattiga drabbades också. Med undantag för vissa centrala statliga program faller emellertid den största bördan av offentliga utgifter på hälso- och utbildningsområdet på delstaterna. De minst försvarbara nedskärningarna i de centrala programmen var de som rörde förebyggande åtgärder för malaria och andra smittosjukdomar, som är av särskilt stor betydelse för de fattiga. Men dessa och andra nedskärningar i den centrala budgeten var till stor del återställda 1993-94. Vad gäller utgifterna på hälso- och utbildningsområdet bör alltså främst sökas på delstatsnivå.

Det råder inget tvivel om att reformerna utsatte delstatsbudgetarna för svåra påfrestningar. Vissa skatter sänktes och tillsammans gjorde de minskade inkomsterna och de stigande utgifterna att delstaterna tvingades låna pengar. Emellertid drevs också räntenivån upp av reformerna och räntebetalningarna började utgöra en allt större del av de utgifter som inte gick till utveckling, vilket bidrog till budgetunderskotten. Under dessa förhållanden var det delstaternas sak att utforma sina utgiftsstrukturer och i flera fall drabbades säkerligen utgiftsposter som var av betydelse för de fattiga. Ett mått är den s.k. PAR-kvoten (Priority Allocation Ratio), förhållandet mellan de inkomster som satsas på prioriterade områden och de totala anslagen; till

53 Tendulkar, op.cit.

Ds 1998:34 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 189

de prioriterade områdena räknas grundläggande utbildning, offentlig hälso- och sjukvård, vattenförsörjning och vattenrening, hälso- och sjukvård samt livsmedelsförsörjning för mödrar och barn. Mellan 1990- 91 och 1993-94 sjönk PAR-kvoten i 9 av de 15 största delstaterna. Med andra ord: i flera delstater, inklusive de allra fattigaste, påverkades de sociala satsningarna negativt av anpassningarna – både vad gäller nivå och strukturer. 54

Resultaten var emellertid mycket varierande. Varje delstat har sin egen historia på det sociala området vad gäller prestationer och engagemang, något som till viss del återspeglas av nivån på inkomster och utgifter, liksom av nya politiska påtryckningar i reformtider. Några delstater gjorde mer än andra för att skydda prioriterade utgifter och på det hela taget drabbades den offentliga hälsovården mer än den grundläggande utbildningen. Detaljerna återfinns i Prabhu (1996). Här räcker det att säga att centralmakten med rätta kan anklagas för att inte ha gjort tillräckligt för att förmå delstatsregeringarna att skydda de fattiga under denna period. För denna ståndpunkt har S. Guhan argumenterat starkt i sin kritiska framställning.55

Vägen framåt

Det är uppenbarligen så att det inte finns någon enkel beskrivning av de tidigare sambanden mellan struktuanpassningar och fattigdom. Enligt författarna till föreliggande arbete, ger den befintliga litteraturen en något missvisande bild av det detta generella samband. Samtidigt brister den i redogörelsen av den ohållbara situation som rådde före strukturanpassningarna – även i Indien – liksom av vad som skulle ha hänt utan dessa anpassningar.56 Internationella institut har gjort svåra missbedömningar, vilket förvärrades av att de nationella regeringarna underlät att vidta lämpliga åtgärder för att skydda de fattiga och förbättra deras villkor. Men i Indien, liksom i de flesta andra länder, gäller att om tillväxt är nyckeln till minskad fattigdom, utlovar en ekonomisk liberalisering fördelar åt de fattiga i en grad som är svår att uppnå med andra åtgärder. Samtidigt – vilket bör framstå fullt klart av ovan sagda – kan inte marknaden och liberaliseringen ensamma lösa fattigdomsproblemet, de kan t.o.m. i vissa avseenden förvärra det. För att ytterligare kunna stärka tillväxtsprocessen måste Indien fortsätta även med de delar av reformerna som är politiskt svåra och i vissa fall

54Prabhu (1996), särskilt s. 243-249.

55Guhan, S (1996).

56För en kort översikt, se Cassen och Wignaraja (1997).

190 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

ekonomiskt och socialt smärtsamma. I följande avsnitt redogörs för huvudlinjerna i den politik som krävs för att komplettera reformerna.

Tillväxt och sysselsättning

Den allvarligaste kritiken mot Indiens planeringspolitik under dess glansdagar var att man i industrialiseringen lade tonvikten på att bygga upp kapitalvaruindustrin för att uppnå självförsörjning, medan effektiviteten och sysselsättningen försummades. Planinvesteringarna var mycket kapitalintensiva i både den organiserade privata och den offentliga sektorn. Kapitalet subventionerades genom särskilt låga räntenivåer och priset på arbetskraft ökade – dock endast i den organiserade sektorn – genom att kostnaderna ökade för att anställa och avskeda och att man gav rätt till garanterad inflationsskyddad lönesättning som norm. Följaktligen var det inte i den organiserade sektorn som arbeten skapades, utan i den informella sektorn. På landsbygden har antalet jordlösa arbetare ökat. I de områden där den "gröna revolutionen" har möjliggjort dubbla skördar, har antalet säsongsarbetstillfällen ökat, men ändå finns det i jordbruksområdena endast arbete under ca 150 dagar per år.

Det finns inte mycket av tillförlitlig statistik över sysselsättning och arbetslöshet. Det vi kan se är att snabb tillväxt minskar antalet fattiga. Detta är ett indirekt bevis på tillväxtens effektivitet vad gäller skapande av arbetstillfällen. Reformerna kommer att hjälpa till att förbättra investeringarnas sysselsättningselasticitet genom att korrigera skevheter i faktorpris och återinföra företrädet för arbete framför kapital. Genom att utnyttja fördelarna med den billiga och stora arbetskraften särskilt inom exportsektorn, kan Indien skapa fler arbetstillfällen – på samma sätt som i andra utvecklingsländer. Man måste också komplettera detta med en starkt förbättrad utbildning och yrkesutbildning för att kunna konkurrera i fråga om högvärdesprodukter.

Det krävs emellertid en stram budgetpolitik som undviker snedvridande prissubventioner eller lågräntelån, tillförsel av råmaterial till underpriser etc. Alla dessa snedvridningar är djupt rotade i politiken och därför svåra att undanröja, särskilt i en tid då regeringarna består av ömtåliga koalitioner. Om regeringen emellertid kunde korrigera arbetsmarknadsregleringens sysselsättningsfientliga struktur (som i mycket upprättades med de bästa avsikter) och upprätthålla en budgetpolitik med nettosparande, kommer man att uppnå två positiva effekter. En högre tillväxtnivå på så mycket som 8 eller 9 % är möjlig, och varje procentenhet kommer att medföra en högre sysselsättningseffekt. Detta skulle kräva att en stor del av lagstiftningen

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 191

 

 

avskaffades, inte bara på sysselsättningsområdet: den strukturella och institutionella stelbentheten i finans- och företagssektorn måste också åtgärdas. Det innebär politiska svårigheter men – vilket är väl känt genom studier av skyddande åtgärder – kostnaden för skyddade arbeten är oerhört hög, med tanke på de arbetstillfällen som skulle kunna skapas med mindre resursslöseri.

Jordbruk och övrig sysselsättning på landsbygden

Jordbrukets framtid utgör en avgörande faktor för de ekonomiska resultat som skall påverka fattigdomen, eftersom jordbruket – som tidigare nämnts – är av central betydelse för de fattigas utkomst. I detta sammanhang har reformerna mycket att erbjuda. En liberalisering kunde bidra till en snabbare tillväxt i jordbruket. Jordbruket är fortfarande behäftat med begränsande regleringar och snedvridningar vad gäller priser och subventioner som förhindrar tillväxt och export på jordbruksområdet. Ett slopande av restriktionerna kan emellertid ha en negativ inverkan på de fattiga, om inte effektiva åtgärder vidtas för att säkerställa att så inte sker.

Problemen är i mycket hög grad politiska. För närvarande förekommer subventioner i stor omfattning – på vatten och energi – vilka uppgår till mer än 2 % av BNP; som tidigare påpekats, gynnar dessa främst storjordbruken, men kampen mot subventionerna kommer att bli hård. Priset på livsmedel och produktionsomkostnader kan förväntas stiga under ett fortsatt reformarbete, vilket kan medföra svårigheter inte bara för nettoköparna av livsmedel utan också för små jordbrukare som är självförsörjande i fråga om livsmedel men får större produktionsomkostnader utan en motsvarande inkomstökning. Detta kommer också att få politikerna att vilja stå emot förändringar. Dessa förhållanden gör de föreslagna reformerna inom PDS-programmet desto viktigare.

Andra aspekter av jordbruket kommer också att behöva uppmärksammas: krediter, infrastrukturer – de eviga frågorna för Indiens landsbygd. Jordbruket har potential att i hög grad bidra till tillväxten och mildrandet av fattigdomen, under förutsättning att Indiens beslutsfattare och politiker så vill och inte förblir fångade i det egenintresse som motsätter sig förändring. 57

För att säkerställa att tillväxten i jordbruket medför sysselsättningstillfällen för de fattiga, är det särskilt viktigt att tillse att

57 Beträffande dessa resonemang, se Gulati (1997) samt Pursell och Gulati (1996).

192 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

åtgärder vidtas för att stödja tillväxten av icke jordbruksrelaterade sysselsättningstillfällen på landsbygden. I vissa delar av landet sker också detta i hög grad, men det förhindras helt uppenbart genom byråkratiska regler och otillfredsställande kreditmöjligheter.

Miljö och vatten

Jordbrukets framtida uppgift kan anses vara än svårare om man även tar med miljöfrågorna i beräkningen. Jordbruket står för 80 % av Indiens vattenbehov och 90 % av livsmedelsbehovet härrör från befolknings- tillväxten, så den framtida folkökningen kommer otvivelaktigt att medföra en betydande ökning av vattenbehovet – till en redan befintlig bristsituation. Samtidigt är den nuvarande vattenanvändningen oerhört ineffektiv – vilket inte är överraskande med tanke på att alla incitament till vattenhushållning saknas och med tanke på de tidigare nämnda subventionerna. Den nuvarande mängden av spillvatten visar på att det framtida behovet kan tillfredsställas – men frågorna om prissättning och regleringar måste tas upp till diskussion. De skador på miljön som intensifieringen av jordbruket orsakat måste också åtgärdas om den fortsatta jordförstöringen genom nedsaltning och vattendränkning samt vattenföroreningen av jordbrukskemikalier, skall kunna stoppas.

Andra centrala miljöaspekter som är av betydelse för de fattiga är, som redan nämnts, gemensamt ägda resurser ( Common Property Resources – CPR), tillgång till rent vatten och sanitära anläggningar samt ren luft. Detta är en annan mycket omfattande och politiskt svår målsättning. I Indien finns en stark rörelse med icke-statliga organisationer som är engagerade i CPR-frågor men de stöter på motstånd och gör endast långsamma framsteg. Frågorna som gäller luften och rent vatten rör särskilt de styrande i städerna, men även här kan de icke-statliga organisationerna spela en betydelsefull roll. De ekonomiska aspekterna väger tungt i detta sammanhang. De flesta myndigheterna i de indiska städerna lider en skriande brist på pengar och står inför eventuellt mycket höga räkningar för att förnya systemen för vattenåtervinning, rening och avlopp. Eftersom de fattiga är de som drabbas hårdast men har litet inflytande på politiken, kan det mycket väl hända att situationen måste närma sig katastrof och epidemier innan några åtgärder vidtas; väntan på att städernas myndigheter upplever att de har råd med de nödvändiga investeringarna kan annars bli lång. Vad gäller luftföroreningar, möttes nyligen i New Delhi krav på renare fordonsteknologi av omfattande motaktioner, vägblockader och liknande, som man kunde läsa i pressen. Domstolarnas roll blir emellertid allt

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 193

 

 

viktigare när det gäller att tillse att miljölagstiftningen efterlevs. De har även i viss utsträckning lyckats stänga miljöfarliga industrienheter.

Eftersom flera av miljöproblemen inbegriper formfrågor, finns det oundvikligen en viktig roll för regeringsmakten. Erfarenheterna visar emellertid att en regering inte kan göra allting genom central styrning – ett stort mått av decentraliserade och lokalt stödda aktioner är nödvändigt om skadorna på miljön skall kunna repareras. Ett viktigt första steg är emellertid att visa att det finns ett stort antal miljöinvesteringar med hög avkastningsnivå och fördelar – särskilt för de fattiga – som i hög grad uppväger kostnaderna. Det är helt fel att tro att man måste vänta med att åtgärda miljöproblemen tills man har uppnått en högre levnadsstandard, även om historien förefaller visa på att vägen till gynnsamma förändringar hitintills gått via ökat välstånd. 58

Program mot fattigdom

Som vi påpekat tidigare, spenderar Indien stora summor på program mot fattigdom som dock endast har begränsade effekter på själva fattigdomen. En stor del av medlen försvinner, antingen genom korruption eller genom att pengar går till "icke-fattiga". Det har konstaterats att en viss överföring till bättre situerade kan vara ett nödvändigt pris för fattigdomsinriktade program: att endast skydda fattiga kan vara en politiskt svår uppgift. 59 Det är dock en extremt liten andel av programmen som når de fattiga i Indien: det politiska priset som betalas är enormt. Olika förslag har lagts fram för att reformera och förbättra målinriktningen i de flesta programmen mot fattigdom. 60 Det kommer emellertid att krävas mod för att tackla några av de grundläggande problemen, i synnerhet storleken på de belopp som går direkt till byråkrater och entreprenörer inom programmen, men också att definitionen på förmånstagare snarare är politisk än fattigdomsrelaterad.

58 “Kuznets miljökurva“, EKC (“ environmental Kuznets-curve“), är en modell för landsomfattande ekonometriska regressioner. De visar att många indikatorer på miljöskador först stiger och sedan faller när inkomsten per capita ökar, med vändpunkter för många av de viktigaste formerna av skador vid omkring 5 000 USD per capita. EKC-effekten är dock inte ofrånkomlig – med teknologiska förbättringar och en ökad medvetenhet bör vändpunkterna med tiden sjunka och kan säkerligen vändas med politiska åtgärder.

59Nelson (1989).

60Se Världsbanken (1997).

194 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

Utbildning

Betydande förbättringar på utbildningsområdet är en nödvändig förutsättning för allt det som diskuterats i vår studie. Insikten ökar om utbildningens betydelse för det nationella och individuella välståndet. På nationell nivå visar ett stort antal studier om tillväxt utbildningens betydelse för produktiviteten och för förmågan till anpassning till den föränderliga internationella konkurrensen. Indiens bedrövliga resultat är ett svårt handikapp. Vad gäller modern tillverkning, är det främst utbildningen efter grundskolan som är en drivande kraft; 61 Indien ligger emellertid så långt efter i fråga om grundskoleutbildningen att det kommer att ta lång tid att avhjälpa bristerna.

Det mest nödvändiga för att åstadkomma förbättringar är prioriterade och effektiva åtaganden om större anslag på central nivå och delstatsnivå. Åtaganden finns, men de fullgörs inte. Än viktigare är ändå de styrandes förfaringssätt vad gäller de allmänna skolorna. Påtryckningar på lokal nivå krävs för att förbättra skolorna och säkerställa att de tillgängliga resurserna används på ett bra sätt – föräldrar och kommuner i Indien har alltför länge accepterat undermåliga skolor och lärare. Framsteg kan göras. Sedan länge är Kerala det främsta exemplet, till den grad att människor har oroats över att de specifika förhållanden som råder där är unika. Under senare år har emellertid Himachal Pradesh uppnått en läs- och skrivkunnighet på 95 % och har avsevärt ökat skolprestationerna. Det har skett genom en kombination av ökade anslag till skolan i delstatsbudgeten, påtryckningar från föräldrar och medverkan av kommunen: donationer för att förbättra skolbyggnader i byar, o.s.v. 62

En annan viktig reform skulle vara att stärka de privata skolornas roll. Medan den offentliga sektorn måste påverkas till att leverera utbildning av god kvalitet, särskilt på grundskolenivå, erbjuder ofta den privata sektorn utbildning av högre kvalitet till lägre kostnad . Då så är möjligt, skulle fattiga barn kunna erhålla "utbildningskuponger" för att gå i privata skolor – men istället är privat skolgång ofta behäftad med restriktioner för att skydda den offentliga sektorn. 63

Utbildning är en stark kraft i kampen mot fattigdomen. Den bidrar starkt till produktivitet, hälsa och minskad fertilitet. Indien kommer att fortsätta att uppvisa fattigdom i massformat så länge som halva

61Cassen och Mavrotas (1996).

62Se PROBE-studien som hänvisas till i fotnot 24.

63Kingdon (1994).

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 195

 

 

befolkningen inte är läs- och skrivkunnig eller knappt har fått någon utbildning alls.

Hälsa och familjeplanering

Indien behöver en väl fungerande allmän hälso- och sjukvård. Troligen kan satsningar på sektorer utanför hälsosektorn emellertid bidra mer till hälsosituationen än den kurativa hälsovården: utbildning, särskilt av kvinnor, skulle kunna vara en viktig faktor, förbättringar i fråga om vattenförsörjning och sanitära anläggningar skulle bidra i hög grad och även andra miljöfaktorer har, som nämnts, stor betydelse för sjukdomsförekomst och dödlighet. Ökade satsningar på den offentliga hälso- och sjukvården är säkerligen nödvändigt för att förbättra servicen och minska de fattigas kostnadsbörda för privat hälsovård. Indien saknar inte bra förslag för att förbättra hälsovården: från befattningshavare, icke-statliga organisationer och utlandet. 64 Liksom på de flesta områdena för välfärd saknas den politiska viljan att uppbringa mer – även små – resurser och att åstadkomma nödvändiga politiska förändringar.

Familjeplaneringsprogrammet är ett annat belysande exempel. Programmet har varit otillfredsställande alltsedan starten och har erbjudit tjänster i liten utsträckning med begränsade valmöjligheter, föga omsorg om patienterna, och incitament som har varit ineffektiva eller ännu sämre: emellanåt har man tjänat mycket diskutabla ändamål och gjort programmet impopulärt. Indien befinner sig i ett intressant skede då det helt uppenbart finns en önskan om större möjligheter att begränsa familjernas storlek än vad familjeplaneringsprogrammet erbjuder. Det mest intressanta nya fenomenet är att preventivmedel accepteras av fattiga, obildade par på landsbygden, där preventivmedel tillhandahålls i tillfredsställande omfattning. 65 Med tanke på att en nedgång i fertiliteten kan bidra till det individuella välståndet, liksom till att mildra långsiktiga nationella problem, kan nu familjeplaneringen anses vara en effektiv åtgärd mot fattigdom. Familjeplanering måste emellertid erbjudas i en klientanpassad miljö som också handhar reproduktiv hälsovård. En ny regeringsrapport av Narasimhan-kommittén har framlagt intelligenta förslag att göra just detta. Man har också påbörjat genomförandet, men hittills utan nämnvärda resultat.

64För ett utmärkt exempel på det senare, se Berman (1994).

65I Sydasien dokumenterades fenomenet först i Bangladesh av Koenig et al. (1992). Det har nu också dokumenterats, dock ej närmare analyserats, i Tamil Nadu – se Egerö och Hammarskjöld (1994).

196 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

Jämställdhet

Det behöver knappast sägas att om den mänskliga utvecklingen inte når kvinnorna, kommer de flesta målen i en strategi för mänsklig utveckling inte att kunna uppnås. Många av de yttre tecknen på en väl utvecklad utbildning är specifika för, eller starkast relaterade till, kvinnors utbildning. De vanligaste hälsoproblemen i unga år är specifika för kvinnor och barn. Näringsbrist är vanligare bland flickor än bland pojkar och särskilda problem finns bland gravida och ammande kvinnor. Om det finns ett positivt tecken, skulle det vara att den förväntade livslängden för kvinnor och antalet överlevande flickebarn, som är välkänt sämre än för män i Indien – i motsats till nästan alla andra länder – äntligen har börjat närma sig männens nivåer.

Det var förut vanligt att de som var engagerade i de olika aspekterna av kvinnan i utvecklingen, klagade över att ämnet blev "gettofierat" – att de olika aspekterna behandlades var för sig i studier, rapporter eller projekt, när de istället borde behandlas som en helhet. Även i dagens mer upplysta åsiktsklimat skulle det vara en triumf för den mänskliga utvecklingen och strategin mot fattigdom i Indien, om ett enskilt avsnitt om kvinnor i utvecklingen inte var nödvändigt. I vår studie finns inget sådant avsnitt, men allt som behandlas i den understryker det faktum att alla aspekter av kampen mot fattigdom kräver att kvinnans rättigheter och behov respekteras till fullo.

Den politiska agendan

Indien av idag är en paradox. Det är ett av de mest befolkade och fattigaste länderna och ändå en sjudande och livskraftig demokrati – om än behäftad med vissa brister. Under de första ca tjugo åren efter oberoendet styrdes landet via en kompetent och effektiv civilförvaltning

– senare kom emellertid ledarskapet att utgöras av en politisk elit och dominerades av ett enda parti. Sedan 70-talet har tidigare nedtryckta och utnyttjade grupper i ökande grad funnit en politisk röst i kastpartier, regionala och religiösa partier. Partisystemet har fragmenterats och det finns inte längre någon enpartidominans. Samtidigt har den politiska makten helt rättmätigt hävdat sin dominerande ställning gentemot den elitistiska civilförvaltningen. Utvecklingsprogrammen utformas följaktligen i högre grad med ett öga på de politiska anhängarna.

Civilförvaltningens neutrala genomförande av programmen är föremål för ständiga kompromisser.

På ett sätt är detta styrkan i demokratins hävdande av rättigheter för de hitintills uteslutna grupperna – men samtidigt försvåras den styrande

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 197

 

 

maktens handlingskraft. Så länge som eliten i civilförvaltningen är kast- eller regionsbaserad, kommer dess auktoritet att ifrågasättas. En snabb rekrytering från uteslutna grupper till höga poster inom civilförvaltningen är emellertid inte lätt, utan att kompromissa med kompetensen. Debatten om att reservera poster (positiv särbehandling, som föreslagits av Mandal-kommissionen) har följaktligen varit en brännbar fråga i den indiska politiken.

En utväg är att minska maktkoncentrationen och resurstillgången på hög nivå samt att decentralisera och delegera. För länge sedan försökte man i Indien med Panchayat Raj-systemet, där makten överfördes till distrikts- och bynivå. Detta utnyttjades mer ofta än sällan av lokala intressen. Idag har emellertid systemet förnyats, med bättre resultat i många delar av landet. Det har även skett ett djärvt försök att reservera platser för kvinnor i de styrande råden på den här nivån. På detta sätt har centralmakten gått över huvudet på delstatsregeringarna, där många av de värsta problemen i det politiska styret finns, och istället gått direkt till folket. Men medan dessa reformer har uppnåtts genom ändringar i konstitutionen, har resurserna inte följt med dit makten och ansvaret har förflyttats. Indien måste bygga ut resursöverföringen till de styrande på distrikts- och bynivå, för att minimera de negativa effekterna av elitstyret och skörda frukterna av demokratin. Man måste också utöka andra former av decentralisering och föra en bättre dialog mellan centralmakten och delstatsregeringarna.

På nationell nivå måste Indien tillämpa sin i mångt och mycket utmärkta lagstiftning på ett opartiskt sätt. Det finns alltför stort spelrum för de politiskt och ekonomiskt mäktiga att undkomma lagarna. Sambanden mellan politik och brottslighet har redan redogjorts för av Vohra-kommittén. Dessa samband närs av den myriad av restriktioner och förbud som skapar möjligheter till kryphål för de kriminella grupperna. Politiker är alltför ofta i maskopi med de kriminella: de behöver bidrag av svarta pengar för sina valkampanjer. Korruptionen grasserar särskilt i toppskiktet. Ett välkommet faktum är naturligtvis att påtryckargrupper i samhället har börjat påverka domstolarna i dessa frågor. En före detta premiärminister och en annan före detta hög minister samt flera ex-ministrar på central nivå och delstatsnivå står under åtal. Boforsaffären – en korruptionsskandal som berörde medarbetare i Rajiv Gandhis regering – är ännu inte avgjord men processen drivs i internationell domstol. Nyligen tvingades tre ministrar att avgå från den centrala regeringen, eftersom de stod på listan över misstänkta. Detta är glädjande men trots det bara toppen på ett isberg.

Lagar är inte effektiva utan ett kraftigt stöd genom medborgarnas handlande och i Indien visar tecknen på att detta är sättet på vilket korruption ännu kan kontrolleras. Å andra sidan – medan liberali-

198 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

seringen minskar möjligheterna till letande av kryphål som skapats av regeringen, gör den det även lättare att föra ut pengar ur landet. Internationellt samarbete på detta område behövs. Initiativet från OECD att fastställa en uppförandekod kan vara till hjälp, liksom de icke-statliga organisationernas arbete med organisationen Transparency International.

De enda som kan garantera ett gott politiskt styre är de styrda. Så länge det i Indien finns en stark fri press, olika ägare inom övriga media och en bred och ihärdig samling medborgargrupper, kan landet fortfarande hitta en inhemsk lösning på problemet med ett välfungerande politiskt styre.

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 199

 

 

Referenser

Ahluwalia, IJ (1998), Indian economy: looking ahead, Paper presented to the International Conference on "Adjustment and Beyond: the Reform Experience in South Asia", Bangladesh Economic Association and International Economic Association, Dhaka, Mar. 30 - Apr. 1.

Ahluwalia, IJ och IMD Little (eds.) (1998), India's Economic Reforms and Development: Essays for Manmohan Singh, Oxford University Press, New Delhi.

Ahluwalia, MS (1978), "Rural poverty and agricultural performance in India", Journal of Development Studies 14:3.

Berman, P (1994), India: Policy and Finance Strategies for Strengthening Primary Health Care Services, Harvard School of Public Health, Cambridge MA.

Brown, C (1996), An estimate of the costs of environmental damage in India, Working Paper, Environment Technical Dept., World Bank, Washington DC.

Cassen, R och V Joshi (eds.) (1996), India: the Future of Economic Reform, Oxford University Press, Oxford/New Delhi (andra tryckningen).

Cassen, R och G Mavrotas (1996), Education and training for manufacturing development, in Godfrey (1996).

Cassen, RH och G Wignaraja, med G Kingdon (1997), Social investment, productivity and poverty: a survey, UNRISD Discussion Paper DP 88, UNRISD, Genève.

Drèze, JP och AK Sen (1995), India: Economic Development and Social Opportunity, Oxford University Press, Oxford/New Delhi.

Drèze, JP och PV Srinivasan (1995), Widowhood and rural poverty in India: some inferences from household survey data, Working Paper No. 33, Centre for Development Economics, Delhi School of Economics.

Egerö, B och M Hammarskjöld (eds.) (1994), Understanding Reproductive Change: Kenya, Tamil Nadu, Punjab, Costa Rica, Lund University Press.

Godfrey, M (ed.) (1996), Skill Development for International Competitiveness, Edward Elgar, Cheltenham.

Guhan, S (1996), Centre and States in the Reform Process, in Cassen and Joshi (1996).

200 Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom

Ds 1998:34

 

 

Gulati, A (1998), Indian agriculture in an open economy: will it prosper? in Ahluwalia and Little (1998).

Hanumantha Rao, CH och H Lindemann (eds.) (1996), "Economic Reforms and Poverty Alleviation in India", Indo-Dutch Studies on Development Alternatives 17, Sage Publications, New Delhi.

Haq, M (1997), Human Development in South Asia, Oxford University Press, Karachi.

Harriss, B, S Guhan och RH Cassen(eds.) (1992), Poverty in India: Research and Policy, Oxford University Press, Bombay/New Delhi.

IMF (1996), "India – Selected Issues", IMF Staff Country Report No.96/132, International Monetary Fund, Washington DC.

Joshi, V och IMD Little (1996), India's Economic Reforms 1991-2001, Clarendon Press, Oxford.

Kingdon, G (1994), An economic evaluation of school-management types in urban India: a case study of Uttar Pradesh, D Phil Thesis, University of Oxford.

Koenig, M., et al.(1992), "Contraceptive use in Matlab, Bangladesh, in 1990: levels, trends and explanations", Studies in Family Planning 23:6.

Lloyd, C (ed.) (1993), Fertility, Family Size, and Structure: Consequences for Families and Children, The Population Council, New York.

NCAER (1996), Human Development Profile of India: Inter-State and Inter-Group Differentials, National Council for Applied Economic Research, New Delhi.

Nelson, J (1989), Fragile Coalitions: the Politics of Economic Adjustment, Overseas Development Council, Washington DC, och Transaction Books, New Brunswick.

Prabhu, KS (1996), The impact of structural adjustment on social sector expenditure, in Hanumantha Rao och Linnemann (1996).

Pursell, G och A Gulati (1996), Indian agriculture: an agenda for reform, in Cassen och Joshi (1996).

Ravallion, M och G Datt (1996a), How important to India's poor is the sectoral composition of growth?, World Bank Economic Review 10:1.

----- (1996b), "Macroeconomic crises and poverty monitoring: a case study for India", Policy Research Working Paper 1685, World Bank, Washington DC.

Repetto, R (1994), The Second India Revisited, World Resources Institute, Washington DC.

Sen, AK (1985), Commodities and Capabilities, North Holland, Amsterdam.

Ds 1998:34

Indien:Strukturella reformer, tillväxt och fattigdom 201

 

 

Tendulkar, SD (1998), Indian economic policy reforms and poverty: an assessment, in Ahluwalia och Little (1998).

Van de Walle, D (1993), "Population growth and poverty: a further look at inter-State differentials", Journal of Development Studies.

Världsbanken (1997), India: achievements and challenges in reducing poverty, World Bank Country Study, Washington DC.

Ds 1998:34

203

 

 

Indonesien idag – framgångar och dilemman*

Robert Cribb

Förord

I november 1994, i den indonesiska staden Bogor, samlades ledarna från 18 länder i Stillahavsasienregionen till toppmöte inom organisationen APEC (Asia Pacific Economic Cooperation). Fotografier från detta tillfälle visar en rad leende ledare, iförda individuellt designade och uppsydda batikskjortor: den formella klädedräkten vid regerings- ceremonier i Indonesien.

Mitt i raden, bredvid Bill Clinton, står Indonesiens president Suharto,66 som vid den tidpunkten hade nått vad som kan komma att betraktas som höjdpunkten för hans långa styre över världens fjärde folkrikaste land. Endast två av världens härskare hade då regerat längre än Suharto som suttit vid makten sedan 1966. Men medan hans långvarigare motsvarighet Mobutu Sese Seko i Zaire regerade över en fallfärdig statsbildning och en förfallen ekonomi, och medan Fidel Castro – som suttit längst vid makten av dem alla – envist höll kvar vid sin hårt ansatta marxistiska utpost på Kuba, lovprisades Suhartos Indonesien i allt vidare kretsar som det nya asiatiska undret. Indonesien var ett alldeles nyligen industrialiserat land, som bedömdes kunna bli regionens ekonomiska och politiska motor. Suharto själv hade uppnått den status som naturligt tillkommer en åldrande statsman, mottagare av

* Exportrådets Språktjänst AB har svarat för översättningen

66 Vissa myndigheter stavar namnet på Indonesiens president Soeharto, i enlighet med de holländska stavningsreglerna under den koloniala eran. Officiell indonesisk praxis föreskriver dock användning av det reformerade stavningssystemet från 1947, både för personnamn och språket i allmänhet. 1990 företog Suharto en pilgrimsfärd till Mekka och tog namnet Muhammed; detta namn används dock endast i formella hänvisningar. I likhet med många javaneser har Suharto levt större delen av sitt liv med endast ett namn.

204 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

FN:s befolkningspris 1989, ordförande i Alliansfria rörelsen (1992- 1995) samt, slutligen, mentor för Australiens unga och ambitiösa premiärminister Paul Keating.

Mindre än fyra år efter toppmötet i Bogor hade Suharto emellertid avgått; hans anseende som kompetent politisk och ekonomisk ledare var sönderslaget av en politisk och ekonomisk kris, som varade i åtta månader från oktober 1997 fram till den 21 maj 1998, då han tillkännagav sin avgång från presidentämbetet. Dessa åtta månader hade sett sönderfallet av mycket av det som Suhartos New Order stod för i det allmänna medvetandet: Valutan hade förlorat både sin stabilitet och inte mindre än tre fjärdedelar av sitt värde, större företags utlandsskuld hade nått förlamande nivåer, vilket satte stopp för större delen av industriverksamheten och kastade miljoner löntagare i arbetslöshet. Priserna steg snabbt och den sociala spänningen tilltog, varvid fientligheten särskilt riktades mot landets kinesiska minoritet. Under dagarna omedelbart efter Suhartos avgång stod Jakarta och andra städer på gränsen till belägringstillstånd, med militär, polis och regeringsfientliga demonstranter i kamp om kontrollen över gatorna och parlamentet, medan marodörer plundrade och satte eld på hundratals byggnader. Efter 30 års klättring bort från den avgrund av ekonomiskt sönderfall som upplevts under Sukarnos vägledda demokrati tycktes Indonesien sjunka tillbaka i ett moras av politisk turbulens och ekonomisk urspårning.

Denna rapport har utarbetats för det svenska utrikesdepartementets räkning och utgör ett försök att belysa förhållandena i Indonesien i en tid av mycket snabba förändringar. Den Nya ordningen, så som vi kände den fram till halvårsskiftet 1997, är nu över, och Indonesien har gått in i ett övergångsskede under sin tredje president, B.J. Habibie. Vilken riktning denna övergång kommer att ta är det omöjligt att säkert förutspå. Huvudrollerna i regeringen vid den tidpunkt då dessa rader skrivs spelas av personer som alla har Suharto att tacka för sin karriär och som omöjligen kunnat undvika att arbeta i hans skugga. Det återstår att se i vilken utsträckning de kommer att utveckla en oberoende politisk maktbas. Det huvudsakliga syftet med denna studie är att i görligaste mån kartlägga de underliggande särdragen i Indonesiens sociala, politiska och ekonomiska ordning, liksom arvet från Suharto-epoken.

Arbetet med rapporten har i högsta grad underlättats av de belysande kommentarer beträffande ett av mina tidigare utkast, vilka givits av Hans Antlöv, Bruno Beijer, Harold Crouch, J¢n Halldorsson, Lisbeth Hellvin, Mikael Lindström, Börje Ljunggren, Fredrik Svedäng och Lars- Erik Wingren. Jag bär dock själv ansvaret för alla eventuella fel och brister.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 205

 

 

1 Inledning

Indonesien är Sydostasiens största och folkrikaste land och det fjärde folkrikaste landet i världen. Med början år 1600 och under mer än tre och ett halvt sekel, byggde holländarna steg för steg upp ett kolonialvälde i en arkipelag bestående av 17 500 öar. Därmed lades grunden för det institutionella ramverk som senare skulle bli Indonesien. År 1945 – i efterdyningarna av den japanska ockupationen under andra världskriget – utropade nationalisterna Indonesiens självständighet. De två följande årtiondena blev emellertid en mycket orolig period och det krävdes fyra år av ständiga krig och diplomatiska förhandlingar med holländarna innan självständigheten fick fullständigt internationellt erkännande. Det skulle dock dröja ända fram till 1963 innan den sista kvarvarande delen av det tidigare Nederländska Indien – västra halvan av ön Nya Guinea – underställdes indonesiskt styre.

Indonesien hade styrts med parlamentarisk demokrati mellan 1950 och 1957, när president Sukarno påbörjade införandet av en s.k. styrd demokrati: ett auktoritärt system grundat dels på korporativ ideologi, dels på en skör maktbalans mellan å ena sidan arm‚n och dess allierade och å andra sidan kommunistpartiet. Sukarno förde en mycket aktiv vänsterorienterad utrikespolitik, men hans konfrontationspolitik mot Malaysia väckte en rädsla för Indonesien som ännu inte helt har upphört och hans bristande intresse för ekonomiska frågor resulterade i en katastrofal sänkning av levnadsstandarden. Han lyckades inte stävja de sociala och politiska spänningar som 1965-66 kulminerade i fruktansvärda massakrer samt i att han själv störtades av general Suhartos arm‚ledda koalition.

Suharto insattes 1967 som tillförordnad president och gick i spetsen för en dramatisk ekonomisk återhämtning grundad på utländska investeringar, export av olja och trä, teknologisk utveckling inom jordbruket samt främjande av industrialiseringen. Trots att större delen av landets befolkning fått del av en stadigt ökande levnadsstandard, har de märkbara skillnader i välstånd som Suharto låtit växa fram under sitt styre – liksom de rikedomar som vissa medlemmar av presidentens familj, genom uppenbar korruption, samlat på sig under senare år – givit upphov till ständiga orosyttringar. Indonesiens ställning på den världspolitiska arenan har skadats av landets tämligen usla meriter i fråga om mänskliga rättigheter: man kan nämna den likgiltighet som visats den ekonomiska utvecklingens oskyldiga offer samt den hårdhänta behandlingen av oliktänkande. Annekteringen av den forna portugisiska kolonin Östtimor och brutaliteten under den fortsatta ockupationen har väckt indignation på många håll i världen. Under senare år har dock Indonesien blivit alltmer aktivt inom ASEAN och dess verksamhet. Så

206 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

länge som allmän stabilitet råder i landet och i regionen, kommer Indonesien sannolikt också att bli en alltmer betydelsefull maktfaktor i regionala angelägenheter.

Vid slutet av 1970-talet började det spekuleras om ett maktskifte i Indonesien. President Suharto har dock visat sig vara anmärkningsvärt seglivad vid makten. Genom att balansera individer och institutioner mot varandra, har han lyckats förhindra uppkomsten av en självklar efterträdare. Med Suhartos stigande ålder ökade ovissheten kring hans efterträdare. Frågan huruvida Suhartos eventuella avgång skulle komma att leda till ökad demokrati gav upphov till en mängd lösa spekulationer. Emellertid tycktes Suhartos egna intentioner vara att lämna över makten till en tätt sammansvetsad grupp av familjemedlemmar och bekanta. Vicepresidenten Habibie, som nu har övertagit presidentämbetet, är sedan lång tid tillbaka en nära vän till familjen, och det återstår att se om Suharto kommer att fortsätta att utöva någon mer betydande makt och använda Habibie som bulvan.

2 Historia och samtidspolitik

Historien vilar inte lika tungt över det moderna Indonesien som över vissa andra länder. Flertalet indoneser har endast en vag uppfattning om övärldens tidiga historia och låter därför inte det förflutna – utom möjligen det nära förflutna – avgöra frågan om vän eller fiende eller belysa dagsfrågorna. Tidiga kungadömen som Majapahit och Srivijaya och avlägsna arvtagare till dessa, som sultanatet av Yogyakarta, utgör källor till viss kulturell stolhet, men spelar knappast någon mätbar roll i den politiska debatten.

De äldsta historiska lärdomarna går tillbaka till den koloniala eran: de flesta indoneser ser kolonialismen som ett bevis för västerlandets traditionellt rovgiriga hållning gentemot regionen och dennas såväl naturliga som mänskliga rikedomar. Indoneserna anser att övärldens splittring var en avgörande faktor som möjliggjorde holländarnas intåg och dominans från 1600-talet och framåt. En vidsträckt indonesisk stat är därför i deras ögon det viktigaste bålverket mot vad de ser som en obruten västerländsk tendens att försöka söndra och härska över övärlden.

Vid sidan av denna misstänksamhet mot väst har dock indoneserna ett starkt intresse för det nya och det moderna. Genom seklerna har de selektivt införlivat en mängd influenser från den omgivande världen. Vidare har de i allmänhet varit angelägna om att inhämta kunskap från utländska kultursfärer – oberoende av om dessa legat i Indien, Kina, arabvärlden eller västerlandet. Det grundläggande begreppet om

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 207

 

 

Indonesien växte fram i början av 1900-talet som ett verktyg i kampen mot den eftersläpning som kolonialismen hade påtvingat landet och för att sprida det moderna till övärldens befolkning. En av de största styrkorna med Suhartos styre är ha förverkligat betydande delar av den modernisering som den tidiga nationalismen utlovade.

Den genomgripande moderniseringen har emellertid också väckt nostalgi över ett romantiserat förflutet, grundat främst i det förkoloniala bylivets skenbara trygghet. En mäktig myt talar om traditionell social harmoni och kollektiva ändamål, om jordbrukets överflöd och solidaritet med familjen. Denna myt motsägs på de flesta punkter av historiska fakta, men förs fram med absolut visshet av ett stort antal indoneser, som ställer den i kontrast mot västerlandets påstått disharmoniska och individualistiska traditioner. Jämsides med sådana romantiserade föreställningar om det traditionella samhället finns det en kraftfull allmän motvilja mot det som allmänt kallas för "feodalism", dvs. otillbörliga privilegier och ämbetsmäns missbruk av tjänsteställning.

Indonesiens självständighetsdeklaration från 1945, liksom frihetskriget mot holländarna, betonas starkt från officiellt håll, i synnerhet när det gäller att framhålla militärens roll i tryggandet av oberoendet. Det årliga firandet av självständighetsdagen, som för många västerlänningar tycks ha tömts på allt innehåll genom de massiva, statsdominerade ritualerna, utgör icke desto mindre en tid av djup, patriotisk sinnesrörelse för ett mycket stort antal indoneser. Också den revolutionära perioden förstärkte intrycket av att söndra och härska- mentaliteten var den grundläggande västerländska taktiken för att dominera Indonesien. Holländarna försökte nämligen inrätta en alternativ politisk ordning baserad på en federal struktur där den administrativa makten var utspridd över ett stort antal regionala, konservativa eliter. Termen federalism har alltsedan dess varit avförd från agendan i Indonesien.

Det viktigaste politiska förflutna som idag genomsyrar Indonesien är perioden av parlamentarisk demokrati 1950-1957. Det råder en utbredd samstämmighet kring uppfattningen att detta demokratiska experiment var ett misslyckande och ett bevis för att västerländsk demokrati inte lämpar sig för det indonesiska samhället. De huvudsakliga invändningarna byggde på att det parlamentariska systemet var instabilt (sju regeringar på sju år), hållningslöst (alla beslut måste förhandlas genom en partikoalition), ineffektivt (departementen befolkades av partilakejer), splittrande (p.g.a. av parlamentarismen) samt korrupt (vilket var fallet). Många av dessa klagomål var dock en konsekvens av de högt uppdrivna förväntningar som frihetkrigets slut förde med sig och vilka alltsedan dess har överdrivits av grupper som strävar efter att hålla den parlamentariska demokratin borta från den politiska agendan.

208 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

Min egen uppfattning är dock en annan. Från början accepterade nationaliströrelsen generellt att ett majoritetsstyre inte skulle tillåtas genomdriva beslut som var oacceptabla för betydande minoriteter. Därför fick inte islam någon särställning i staten år 1945, trots att religionen omfattades av runt 90 % av befolkningen. Detta eftersom man fruktade att en sådan ställning skulle missgynna den kristna och övriga minoriteter och därmed skada den nationella enheten. Sukarnos Pancasila i fem punkter – också den utarbetad 1945 – utgjorde ett försök att visa att den minsta gemensamma nämnaren för hela Indonesiens folk fortfarande kunde inrymma ett högt moraliskt syfte. Efter 1950 – då självständigheten erkändes internationellt – blev behovet av nationell enhet mindre trängande. Interimsparlamentet var dock så heterogent att det krävdes samma slags konsensus i beslutsfattandet som under tidigare perioder.

1955 hölls det emellertid nationella val – något som innebar en svängning åt vänster och åt Java. Den nya regeringen kom då att föra en mer favoriserande politik än någon av dess föregångare. Snart utbröt ett uppror i vissa konservativa regioner utanför Java (upproret visade sig senare ha haft USA:s stöd, vilket bekräftade intrycket av västerlänningarnas rovgiriga söndra och härska-taktik). För att kunna hålla ihop landet, övergav president Sukarno 1957 det parlamentariska systemet och utlovade en ny ordning – av honom själv kallad styrd demokrati – som skulle göra det möjligt att medla mellan de olika politiska, sociala och etniska grupperna. Detta för att garantera att majoriteten inte åter skulle kunna underkasta minoriteterna sin fientliga vilja.

Den styrda demokratin blev stadigt alltmer vänsterinriktad i sin retorik. Suhartos senare införda nya ordning skulle dock ärva många av dess institutionella strukturer, inklusive strävan att förhindra politiska ytterligheter, genom att hålla majoriteterna borta från makten. Även om de nationella valen fortfarande innebär röstning, har den bestämda rutinen i parlamentet föreskrivit konsensusbeslut. Suharto själv har alltid fäst stor vikt vid det faktum att han gång efter annan, vart femte år, är den ende presidentkandidaten – med bred samstämmighet bakom sig. Åtgärderna riktade mot Megawati Sukarnoputri 1996 och 1997, tycks framförallt ha bottnat i rädsla för att denna skulle utmana Suharto med en symbolisk kandidatur i 1998 års val.

Om den parlamentariska eran befäste fördomarna mot demokrati – från officiellt håll och hos befolkningen – så kom den styrda demokratins erfarenheter att demonisera kommunismen. Sukarno lovade dock att frysa de rådande politiska positionerna för den händelse att den styrda demokratin inte skulle lyckas hejda den snabba tillväxten för det indonesiska kommunistpartiet (PKI), som 1965 påstod sig ha tre

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 209

 

 

miljoner medlemmar. Sukarno själv sade sig visserligen alltid bygga en klar och harmonisk politisk ordning, men hans regim bedrev en upprätthållande verksamhet som nätt och jämt lyckades avvärja konflikten mellan vänstern (huvudsakligen PKI) och högern (arm‚n och organiserade muslimer). Antagonismen mellan dessa bägge läger intensifierades av den politiska osäkerheten och förvärrades än mer av ovissheten beträffande när och hur Sukarno skulle lämna sin post. Bitterheten som utmärkte fiendskapen mellan lägren späddes på av vetskapen att den sida – vilken det än blev – som tog över makten efter Sukarnos frånfälle, knappast skulle gå miste om tillfället att utplåna sina fiender.

Man har ännu inte förstått alla aspekter av kuppförsöket i oktober 1965, som påskyndade den styrda demokratins fall. Vissa av kommunistpartiets avdelningar var helt säkert inblandade, liksom vänsterinriktade militära enheter – men de var inte de enda aktörerna. Det finns indicier på att deras handlande under dessa dramatiska dagar och timmar till vissa delar var avsett som medveten provokation. Emellertid dödades sex ledande generaler i kuppförsöket, liksom en sjunde generals dotter, vilket i kombination med vissa andra vilda rykten utmynnade i en massaker på kommunister, där eventuellt så många som 500 000 personer avrättades under sex månader, från oktober 1965 till mars 1966. Dessa avrättningar nämns i stort sett aldrig offentligt.

För den militära och civila elit som ur den styrda demokratins ruiner byggde Suhartos nya ordning, kom kommunisterna att förkroppsliga ondskan och emellanåt beskylls de än i dag för olyckliga händelser som t.ex. eldsvådor i offentliga byggnader. Regeringsföreträdarnas benägenhet att stämpla oliktänkande som kommunister och hot om att straffa dem för detta, har fortsatt att utgöra ett betydande hinder för en mer öppen politisk debatt.

3 De ekonomiska framstegen och dagens kris

Den nya ordningen kan berömma sig av att ha uppnått en enastående ekonomisk utveckling. Indonesien har förvandlats från ett av världens fattigaste länder till ett lovande land i full industrialisering. Fram till den nuvarande krisen hade en stor del av befolkningen på ett eller ett annat sätt fått del av detta ökande välstånd. Observatörer har dock blivit alltmer medvetna om den ekonomiskt sett extremt gynnade position som en relativt liten grupp företagare ur president Suhartos familj och närmaste krets, lyckats skaffa sig. Till en början sågs detta fenomen som ett i första hand moraliskt problem, men under senare år har många argumenterat för att den gynnade ställning som palatsets företagare har

210 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

skaffat sig, är till allvarlig skada för ekonomin som helhet. Indonesiens nuvarande ekonomiska kris uppkom visserligen inte som en direkt följd av de förmåner som delats ut bland presidentens familjemedlemmar och vänner, men reformer på detta område är något som återfinns på den lista som Internationella valutafonden satt upp över nödvändiga åtgärder för att lösa krisen.

Ekonomin under Den nya ordningen: bedrifter

Den allvarliga vanskötseln av ekonomin under den styrda demokratin – en vanskötsel delvis grundad på ideologi, delvis på försumlighet – fick till resultat att Indonesien år 1965 var ett av världens fattigaste länder. BNP per capita uppgick till blott 50 USD (hälften av Indiens eller Nigerias nivå), infrastrukturen i form av vägar vägar och transportmedel låg i ruiner, den industriella utvecklingen var försumbar och hungersnöden utbredd. Indonesien var dessutom en av världens största importörer av ris. Inflationsnivån översteg 500 % och landet saknade möjligheter att betala av sin utlandsskuld. Statsbudgeten var obefintlig.

Suharto-regimens ekonomiska politik har medfört en sensationell förvandling. BNP per capita uppgick 1995 till ca 1 000 USD, nästan tre gånger så mycket som i Indien eller Nigeria och fyra gånger så mycket som i Bangladesh. Valutan var stabil, industrin expanderade och jordbrukssektorn hade uppnått självförsörjning – låt vara svag – i fråga om ris. Ett relativt effektivt kommunikationssystem, inklusive en egen satellit, höll landet samman som aldrig förr och framtidsutsikterna var så ljusa att man till och med hade planer för ett ambitiöst projekt för konstruktion av broar som skulle binda samman öarna Bali, Madura, Java och Sumatra med det asiatiska fastlandet.

Suharto lade huvudansvaret på ekonomins återhämtning i händerna på en grupp ekonomer med västerländsk utbildning, ofta kallade teknokraterna och med bas främst i finansdepartementet, det nationella planeringsorganet BAPPENAS och Bank Indonesia. De angrep ekonomins problem med hjälp av en steg-för-steg-modell. I början koncentrerade de sig på att hålla inflationen under kontroll och på att återställa infrastrukturen, vilket gav omedelbara resultat eftersom de snabbt vunnit de internationella biståndsgivarnas förtroende. För att samordna biståndet, inrättade dessa givare den mellanstatliga Indonesiengruppen IGGI. Samtidigt liberaliserades lagarna gällande utländska investeringar och man skar ned på det särskilda stödet till den statliga sektorn.

Denna politik gav resultat, men var i allmänhet impopulär, eftersom den gick tvärtemot en stark tradition av ekonomisk interventionism i det

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 211

 

 

indonesiska politiska och ekonomiska tänkandet och eftersom den syntes öppna ekonomin för kontroll utifrån. Efter de anti-japanska upploppen 1974, svarade regeringen med en mer nationalistisk politik som ålade de utländska investeringarna vissa restriktioner och försökte uppmuntra inhemska investerare. Alltsedan dess har det pågått en ständig kamp mellan teknokrater och interventionister (som ibland kallas ingenjörerna) beträffande dessa frågor. I allmänhet har teknokraterna haft störst inflytande på Suharto i tider av ekonomiska svårigheter, medan ingenjörerna dominerat i tider av större välstånd. Under senare år har ingenjörernas huvudtalesman varit Dr B.J. Habibie, ny vicepresident. Habibie var främst berömd för sin ambitiösa plan att utveckla en indonesisk flygplansindustri, kärnkraftskapacitet och försvarsindustri.

Den nya ordningens politik hade medfört en omvandling av risodlingen, en industri hade utvecklats ur nästan ingenting och exporten av naturrikedomar (olja, trävaror och på senare tid även gas och kol), som till en början uppvisade en enorm tillväxt, är alltjämt betydande. Endast de kommersiella grödorna har haft en relativt svag utveckling.

Den nya ordningens jordbruksinitiativ var särskilt inriktade på ris, som är favoritråvaran för större delen av befolkningen. Den nya teknik som allmänt kallas den gröna revolutionen (högavkastande risslag, intensifierad användning av bekämpnings- och gödningsmedel samt mekanisering av många av produktionskedjans steg, framförallt markberedning, skörd och produktbearbetning) har förvandlat risproduktionen från en arbetsintensiv till en relativt kapitalintensiv näringsgren. Sedan 1985 har Indonesien i stor utsträckning varit självförsörjande i fråga om ris, efter att ha varit världens största risimportör så sent som i slutet av 70-talet. Ekonomer har kritiserat de många subventionerna vid införandet av den gröna revolutionens teknologi bland bönderna (särskilt vad gäller billiga gödningsmedel); agronomer har påpekat att man inte lagt ner lika stor energi på de grödor som odlas av fattiga, t.ex. majs och kassava; samhällsvetare har uppmärksammat det faktum att efterfrågan på ris kommer att växa i proportion till välståndet snarare än till folkmängden. Icke desto mindre är resultatet imponerande. När den gröna revolutionen inleddes var rädslan först stor att den skulle leda till utarmning av de småbönder som saknade resurser att delta i de dyra programmen. Farhågorna har i viss mån besannats, men genom att kreditinstrument gjorts relativt tillgängliga för småbönderna har långt fler än förväntat hittat kompletterande inkomstkällor och på så sätt kunnat fortsätta sin jordbruksverksamhet i en skala som annars förmodligen hade varit oekonomisk. Man har dock bedömt att den senaste trenden – med övergång från plantering av groplantor till direktsådd, bekämpningsmedel istället för traditionell ogräsresning samt införande

212 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

av mekaniska tröskverk – skulle minska arbetsbehovet från 1 460 till 625 timmar per hektar risodling. Även om den nuvarande ekonomiska krisen säkerligen kommer för en tid att stanna upp mekaniseringstrenden är den potentiella förlusten av tillgängliga arbetstimmar i jordbrukssektorn ändå avsevärd.

Tillverkningssektorn har vuxit mycket snabbt under Den nya ordningen, med ett genomsnitt på mer än 12 % per år. Industrin har gynnats av statligt beskydd och en snabbt växande inhemsk konsumtionsmarknad. Den har vidare dragit nytta av de mycket låga lönenivåerna i den indonesiska ekonomin. Icke desto mindre har det också funnits en vilja att anamma ny teknologi och anlita bättre utbildad arbetskraft.

En snabb tillväxt i olje- och trävaruexporten var avgörande i början av den indonesiska ekonomins snabba återhämtning under Den nya ordningen. Detta skapade en enorm tillgång till utländsk valuta, med få krav på den övergripande infrastrukturen och obetydliga politiska svårigheter. Trävaruproduktionen har minskat avsevärt under de senaste åren, huvudsakligen till följd av att de tillgängliga reserverna minskat. Indonesiska företag finns med bland dem som börjat leta efter nya skogsresurser för utvinning i Sydamerika och på Stillahavsöarna.

Omkring 80 % av produktionen av kommersiella grödor bedrivs av småbrukare, men denna sektor har liksom den storskaliga odlingen uppvisat relativt låg tillväxt, utom palmoljesektorn och i de fall då odlingsarealen har utökats. På flera områden (särskilt te och kaffe) håller den indonesiska produktionen låg kvalitet och landet har, till förmån för Thailand, gått miste om möjligheten att dra nytta av det uppsving för naturligt gummi som aids-epidemin fört med sig. 67

Slutligen har även servicesektorn uppvisat en imponerande tillväxt. Transportsektorn har haft avgörande betydelse för den tilltagande integrationen av tidigare avlägsna regioner i den nationella och globala ekonomin. Turismen har blivit en betydande källa till inkomster från utlandet, med Bali som den viktigaste turistdestinationen.

Det extremt ogynnsamma läge från vilket Indonesien hade att utgå 1965 både förstorar och förminskar vad den nya ordningen uppnått: förstorar därför att så mycket uppnåddes med så litet och förminskar därför att Indonesien – med sin outnyttjade tillväxtpotential – endast behövde en förnuftig politik och inte några briljanta insikter för att uppnå sensationella resultat. Suharto placerade kompetenta indonesiska ekonomer på nyckelpositioner och regeringen koncentrerade sig på att skapa stabila politiska och ekonomiska villkor för utländska och

67 Den viktigaste faktorn i detta uppsving har varit tillväxten i efterfrågan på kirurghandskar av gummi, snarare än ökad efterfrågan på preventivmedel.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 213

 

 

inhemska investerare, tillhandahålla en infrastruktur och höja den grundläggande levnadsstandarden, särskilt inom områden som hälsa och utbildning. Indonesien kunde också dra nytta av ett överflöd på naturresurser – i synnerhet olja och trä, som utgjorde en lättexploaterad källa till utländsk valuta – liksom av snabb och enkel tillgång på utländskt bistånd. Å andra sidan är det lätt att vara efterklok och Indonesien har lyckats där andra misslyckats eller hamnat på efterkälken. Det sistnämnda gäller i all synnerhet Nigeria, där en likartad oljerik och militärdominerad regim i efterdyningarna av en våldsam inbördeskonflikt hade tagit makten i ett vidsträckt och etniskt mångskiftande land.

Vid tiden omedelbart före valutakrisen 1997 såg Indonesien ut att ingå i den asiatiska industrialiseringens fjärde våg, efter Japan, de fyra drakarna (Sydkorea, Taiwan, Hongkong och Singapore) och de s.k. NIC-länderna (Thailand och Malaysia). Enligt många tillväxtindikatorer låg landet hela 20 år efter Sydkorea, men tycktes vara på god väg mot en kontinuerlig och snabb ekonomisk tillväxt i enlighet med den östasiatiska s.k. tigermodellen.

Ekonomin under Den nya ordningen: strukturella svagheter

Från tiden med Sukarno vid makten, hade Den nya ordningen ärvt en stor statlig sektor i ekonomin (en konsekvens av förstatligandet av de holländska investeringarna under 1950-talet), ett djupt rotat antagande (inskriven i landets grundlag) om att obegränsad kapitalism inte låg i nationens intresse, samt betydande inslag av korruption och favorisering inbyggda i statsapparaten. Dessa fenomen kritiserades allmänt av ekonomer, men betraktades allt som oftast som ett kulturellt och historiskt arv, som Den nya ordningen saknade vilja att vidta kraftfulla åtgärder mot.

Redan i början av 70-talet stod det dock klart att den styrande elitens medlemmar och förbundna var mycket framgångsrika under den nya ekonomiska ordningen. De hade privilegierad tillgång till särskilda statliga tillstånd (t.ex. att avverka skog), krediter från de statliga bankerna, vilka beviljades företag med högst tvivelaktig lönsamhet, avtal med statliga organ, samt undantag från kraven på revision och beskattning. En av de viktigaste institutionstyper genom vilka personer i Suhartos närhet, inklusive hans hustru Ibu Tien (d. 1996), kunde befrias från skatter och annan kontroll, var yayasan eller stiftelsen, till namnet ideella välgörenhetsorganisationer. Kritiken mot Den nya ordningens politik i detta hänseende, inriktades delvis på det oetiska i att låta ett

214 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

fåtal individer bli välbärgade, medan den stora majoriteten ännu var fattiga, delvis på det faktum att de som mest uppenbart gynnades av Den nya ordningens favorisering, var kinesiska affärsmän kopplade till personer inom regimen. Dessa affärsmän gick under benämningen cukong (uttalas chu-kong).

Vissa observatörer har argumenterat för att utsikterna i Indonesien för en framtida demokratisk utveckling äventyrades genom att man tillät kinesiska indoneser, som var svaga i politisk mening p.g.a. sitt etniska ursprung, att skörda de största vinsterna från tillväxten. Under 80-talet talades det om att konglomeratet, som de största cukong-företagen kallades vid denna tid, kunde bli ett slags indonesisk motsvarighet till den koreanska chaebol.

I slutet av 80-talet riktades dock allt större uppmärksamhet mot Suhartos barns allt mer betydelsefulla roll som företagare. I synnerhet under senare år har president Suhartos barn utnyttjat sina familjeförbindelser för att bygga upp omfattande affärsimperier vars framgångar till största delen bygger på en privilegierad tillång till särskilda tillstånd beviljade av regeringen och till statliga krediter. Favoriseringen av presidentens barn kan i vissa stycken försvaras som en del av den ekonomiska protektionismens allmänna ramverk (även om protektionismen som ekonomisk filosofi är på tillbakagång). Det finns dock många exempel på ohöljd favorisering som varit till klar nackdel för oberoende aktörer. Bland de slående exemplen kan nämnas monopolet på uppköp av kryddnejlika som kontrollerades av presidentens son Hutomo (Tommy) Mandala Putra, eller den särskilda skatt som en av Suhartos sonsöner hade rätt att ta ut på ölförsäljningen på Bali. I början av 80-talet påpekade vissa observatörer att president Suhartos kumpaner var att föredra framför president Ferdinand Marcos vänner i Filippinerna, eftersom indoneserna åtminstone investerade sina intäkter i produktiva projekt i det egna landet. Jämförelsen må ha varit adekvat, men genom den nuvarande krisen har det framkommit att den nya elitens investeringar i stor utsträckning var mer spekulativa än produktiva. År 1997 hade de fördelar som Suharto öst över sina barn hunnit leda till att de räknades bland de största ägarna inom det indonesiska näringslivet. De ansågs allmänt allvarligt sätta käppar i hjulet för landets ekonomi.

De övergripande omdömena om Den nya ordningens framgångar vad gäller minskad ojämlikhet är anmärkningsvärt delade. Nästan var och en som vistats i Indonesien slås av vad som tycktes vara en växande ojämlikhet mellan å ena sidan en välbärgad och företagsam elit och å andra sidan städernas miserabla tiggare och sluminvånare och höglandets utfattiga samhällen. Omfattande statistik pekade dock på att ojämlikheten varit i stort sett oförändrad sedan 1965 (Gini-koefficienten

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 215

 

 

sjönk från 3,5 till 3,2 mellan 1965 och 1990 och varierade endast obetydligt under åren däremellan). Statistik kan visserligen ifrågasättas, men ett annat skäl till den uppenbara skillnaden mellan observerbara fakta och denna statistik kan vara att de nyrikas demonstrativa skrytsamhet inte nödvändigtvis grundas på enorma rikedomar (den senaste valutakrisen har visat att en stor del av denna skrytsamhet byggde på lånade medel). Med all sannolikhet är de verkligt fattiga och de verkligt rika – trots att de är så iögonenfallande – inte särskilt många till antalet.

Det råder dock inget tvivel om att fattigdomsfrekvensen har sjunkit stadigt i och med Den nya ordningen. Definitionen av fattigdom är notoriskt vag, men den andel av befolkningen som kan betraktas som verkligt fattig har minskat från över 50 % 1965 till dagens ca 17 %. Merparten av dessa 35 miljoner människor bor i bergsområden och i fiskesamhällen, även om ett betydande antal också lever i städernas slumområden. Samtidigt har medelklassen (definierad i första hand utifrån konsumtionsmönster) vuxit starkt, på landsbygden såväl som i städerna. Framväxten av en urban medelklass sysselsatt inom handeln, inom den statliga administrationen och inom yrken med krav på hög utbildning är inte så förvånande – observatörer har hoppats och väntat på den i decennier – men det växande välståndet på landsbygden, särskilt på Java, kom relativt oväntat. Jordbruket har upphört att utgöra en heltidssyssla för många bönder, som nu kompletterar inkomsterna från gården med lönearbete eller småskalig affärs- eller serviceverksamhet. Denna utveckling – i kombination med den imponerande minskningen av befolkningstillväxten i landsbygdsområden och med folkströmmen från landsbygden till städerna – har i hög grad reducerat hotet om en nedbrytande fattigdom på landsbygden.

I viss utsträckning neutraliseras dock Den nya ordningens uppvisning vad gäller den generella höjningen av levnadsstandarden, av bristen på ekonomisk trygghet. Den sociala välfärden är fortfarande rudimentär och den småskaliga näringsverksamheten i störande hög grad beroende av officiella tillstånd som kan dras in utan laglig grund. Vidare är besittningsrätten till mark relativt osäker. Det finns inget övergripande system för registrering av markinnehav och författningen såväl som gängse praxis tillåter de mäktiga att förvärva mark från dess innehavare av något av samhället godkänt skäl – om det så handlar om byggen av vägar, dammar eller golfbanor. Visserligen drabbas endast en mycket liten del av befolkningen av sådana åtgärder, men för dem kan följderna bli desto mer katastrofala. Bönder kan tvingas avträda det land de brukat i decennier för belopp motsvarande några dollar per kvadratmeter. För de bredare befolkningslagren bidrar dessutom förskingringen av land eller andra hävdvunna rättigheter till att den övergripande tilltron till den

216 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

sociala ordningen bryts ned, vilket sannolikt är av större betydelse i detta avseende än den formella avsaknaden av sociala trygghetssystem.

Krisen 1997-1998

Under första halvåret 1997 var det huvudsakliga tvisteämnet i fråga om Indonesiens framtid huruvida tillväxten skulle kunna fortsätta i samma höga takt som under de närmast föregående decennierna, eller om en period av långsammare tillväxt förestod. I stort sett samma fråga ställdes om det asiatiska miraklet som helhet och observatörerna ansåg inte Indonesien generellt vara mer sårbart än andra asiatiska ekonomier på frammarsch. De illavarslande tecknen beträffande varaktigheten i Indonesiens tillväxt visade sig först som ett resultat av de skogsbränder som runt halvårsskiftet täckte stora delar av Borneo, Sumatra och Malackahalvön med rök. P.g.a. rökutvecklingen tvingades man inställa hundratals kommersiella flygningar och turistbesöken avtog tvärt. Sannolikt kom röken att orsaka betydande långsiktiga hälsoproblem bland de 80 miljoner människor som drabbades. Eftersom bränderna pågick i flera månader, kom uppmärksamheten på nytt att riktas mot tidigare väckta misstankar om att Indonesiens tillväxttakt inte var ekologiskt möjlig att upprätthålla.

Finanskrisen började i Thailand den 14 maj 1997 efter rykten om att ett stort respektabelt finanshus hade allvarliga likviditetsproblem. Krisen drabbade Filippinerna nästan omedelbart. Indonesien var dock oskatt till en början och ställde till och med upp med bidrag till ett misslyckat internationellt paket för att rädda bahten. Näst på tur stod den malaysiska valutan ringgit och Singapore-dollarn. Rupiens nedgång började inte förrän den 11 juli. Vid denna tidpunkt tycktes orsaken till krisen vara instabiliteten på valutamarknaderna: krisen i Thailand såg ut att dra med sig grannländerna endast p.g.a. den geografiska närheten. Allteftersom veckorna gick, stod det emellertid klart att krisen blottlade en allvarlig svaghet i de asiatiska tigerekonomierna, särskilt den höga skuldsättningen hos ett betydande antal storföretag och underlåtenheten att rikta investeringarna mot produktiv verksamhet.

Ett regeringsskifte i Thailand och relativt kraftfulla insatser från regeringen i Malaysia, bidrog till att spänna upp ett skyddsnät under krisen i dessa länder. Indonesien började dock i allt högre grad ses som ett problemfall. Särskilt skuldbesättningen i de indonesiska företagen tycktes vara mycket högre än vad som antagits från början och regeringen föreföll ovillig att vidta handfasta åtgärder för att återupprätta ordningen. Redan Indonesiens lagstiftning gör det svårt att försätta företag i konkurs och regeringen gav dessutom intryck av att ha

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 217

 

 

beslutat att skydda företag – inklusive banker – med band till presidentens familj. Trots att regeringen tillkännagav att den hade för avsikt att senarelägga ett antal kostbara infrastrukturprojekt, började paniken kring rupien att växa och den 8 oktober meddelade regeringen att den hade för avsikt att söka hjälp från Internationella valutafonden (IMF). Det hjälppaket som IMF offentliggjorde den 31 oktober uppgick till 23 miljarder USD och åtföljdes av garantier om ytterligare 10 miljarder USD från Japan, Singapore, USA, Australien och Malaysia. Detta var det största räddningspaketet sedan krisen i Mexiko. Paketet innebar samtidigt att indoneserna avkrävdes omedelbar stängning av 16 banker samt en sammanställning över statens utgifter. Vidare krävdes begränsningar av den statliga kontrollen inom ett flertal av ekonomins områden.

Många observatörer förväntade sig att detta paket skulle stabilisera rupien, men krisen i november för den sydkoreanska valutan won orsakade snabbt en ny nedgång i rupiens värde. Fallet förvärrades av uppgifter om att Suharto var sjuk och av nyheten att regeringen planerade att slutföra femton av de stora infrastrukturprojekt som hade skrinlagts i och med IMF-paketet. Regeringen underlät också att fullfölja stängningen av bankerna. Det stod vidare allt klarare att 1997 års torka skulle leda till livsmedelsbrist och minska värdet på exporten av jordbruksprodukter. Paniken kring rupien fortsatte i januari i takt med att värderingsinstitut reducerade Indonesiens kreditvärde till lägsta möjliga nivå och i takt med att nya bedömningar pekade på att Indonesiens totala skuld uppgick till omkring 200 miljarder USD (närmare två gånger så mycket som regeringens officiella bedömning).

Den 6 januari 1998 presenterade president Suharto en statsbudget som de flesta bedömare – och finansmarknader – avfärdade som orealistisk. Rupien föll till mindre än 10 000 mot den amerikanska dollarn, eller en fjärdedel av dess värde sex månader tidigare. Den 15 januari undertecknade presidenten ett andra avtal med IMF, i vilket en agenda stakades ut för långtgående ekonomiska reformer. Femton större infrastrukturprojekt stoppades omedelbart, liksom statens kontroversiella bidrag till de nationella projekten för konstruktion av bilar och flygplan. En tidtabell gjordes upp för avreglering av handeln med jordbruksprodukter (Suhartos barn hade i hög grad gynnats av monopolen på kryddnejlika och citrusfrukter), livsmedel (distributionen av socker och vetemjöl var föremål för ett monopol kontrollerat av en av presidentens bundsförvanter) och byggnadsmaterial (presidenten närstående karteller kontrollerar cement-, pappers- och möbelindustrin). Hindren för utländska investeringar i bank- och jordbrukssektorn skall också avskaffas. Avgifter på exporten av råmaterial och på importen av stål och andra metaller skall minskas, liksom bränslesubventionerna.

218 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

Inte ens dessa åtgärder kunde emellertid återupprätta förtroendet för rupien; delvis p.g.a. att Indonesien inte hade fullgjort sin del av överenskommelserna i samband med IMF-paketet; delvis p.g.a. att den formella offentliga ceremoni vid vilken Suharto undertecknade IMF- avtalet genomfördes på ett sätt som antydde att han handlade under tvång; och delvis åter p.g.a. att nya halvofficiella rykten i det följande började cirkulera, enligt vilka han ämnade utnämna teknologiministern Dr B.J. Habibie till vicepresident. Eftersom Habibie hade nära samröre med de dyra teknologiska program som IMF dömt ut, förstärkte detta rykte intrycket av att Suharto inte delade IMF-avtalets tankegångar. Den 22 januari föll rupien till under 15 000 mot den amerikanska dollarn. Banken Paribas förutsåg att den skulle kunna falla till 25 000. Efter denna bottennotering har dock rupien åter stärkts. Detta delvis till följd av de bankreformer som påbörjades; delvis därför att uppskattningarna beträffande bolagens skulder skrevs ned till 75 miljarder USD och att Indonesien den 27 januari tillkännagav en frysning av skuldåter- betalningarna i syfte att lägga upp en ram; och delvis också p.g.a. vissa indikationer på att Indonesien skulle ämna knyta rupien till den amerikanska dollarn, kanske till en nivå av 5 000, även om IMF och andra internationella organ har avrått starkt från att göra detta. I slutet av februari hade växelkursen återgått till 10.000 och i slutet av mars var den 8.500, trots valet av Habibie till vicepresident och tillsättningen av ett kabinett som dominerades av personer från Suhartos inre cirkel. Rupiahn är dock den svagaste av de asiatiska valutor som drabbats av krisen. Rupien kvarstår fortfarande som den valuta som gör sämst ifrån sig av samtliga krisdrabbade asiatiska valutor.

Krisen har vridit den indonesiska ekonomin ur led på ett sätt som innebar omedelbara och svåra prövningar för ett mycket stort antal indoneser. Fabrikerna, som står utan kredit eller utländsk valuta, saknade möjligheter att köpa råvaror och tvingades slå igen, vilket ställde miljontals indoneser utan arbete. De arbetslösa och de räddhågade köpte i sin tur färre varor och tjänster och problemet förvärrades än mer. Importvaror och varor som tillverkas med importerade delar blev omöjliga att få tag på. Veckor och månader av minskat spenderande på livsmedel, sjukvård och utbildning kommer att få en betydande men omätbar effekt på Indonesiens förmåga att snabbt återhämta sig från krisen. Rykten cirkulerade om att Indonesien skulle få slut på nudlar (gjorda på vetemjöl, som importeras), vilket bidrog till att förvärra den ekonomiska paniken och förlama den normala verksamheten. 1997 drabbades Indonesien den första allvarliga hungersnöden sedan Den nya ordningens första år, i och med att en kombination av torka och skogsbränder isolerade de utarmade samhällena i Irian Jaya. Om den ekonomiska instabiliteten fortgår

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 219

 

 

kommer vi att få se mer av sådan hungersnöd, men detta kommer förmodligen snarare att bli märkbart i avlägset belägna regioner, än i Javas städer.

I efterhand är det lätt att säga att Indonesien var färdigt för en vändning nedåt. Inte bara hade det ekonomiska lyftet fram till halvårsskiftet 1997 i alltför hög grad varit grundat på spekulation och illa övervägd belåning, den favoriserande behandlingen av affärsintressen som stod presidenten nära hade också givit upphov till allvarlig snedvridning av ekonomin. Monopolen på kryddnejlika, förpackningar, plast, mjöl och plywood har alla skapat allvarliga problem för legitima affärsidkare och genererat stora vinster för presidentens förbundna, utan synbara positiva effekter på ekonomin.

Krisen slog dock mycket hårdare än vad som hade varit legitimt att befara med hänsyn till ekonomins grundläggande lagar på grund av dåligt genomtänkta, t.o.m. oansvariga åtgärder som vidtogs av de internationella penningmarknaderna, Internationella valutafonden och Suharto själv. De internationella penningmarknaderna överreagerade på osäkerheten om den egentliga omfattningen av landets svårigheter, på djupet av regeringens engagemang för reformverksamhet och på följderna för Indonesien av de ekonomiska utvecklingsmönstren i grannländerna genom att pressa ner rupiahn på nivåer som skapade allvarliga och onödiga påfrestningar för större delen av det indonesiska samhället. Internationella valutafonden överskred sina befogenheter genom att kräva omfattande strukturreformer av den indonesiska ekonomin, reformer som inte hade något samband med den omedelbara krisen. Dessa reformer kan förvisso ha varit önskvärda, men genom att låta Indonesiens accepterande av dessa reformer bli villkoret för ekonomiskt stöd höll IMF i själva verket det indonesiska folkets kortsiktiga välfärd som gisslan för dess vision av en på längre sikt korrekt ekonomisk förvaltning. Suharto själv var lika skyldig till gisslantagandet genom att underförstått hota världen med samhällsordningens sammanbrott i Indonesien och en eventuell pogrom mot den kinesiska etniska minoriteten, om IMF inte mildrade sina krav.

I synnerhet var det Suhartos reaktion som överraskade observatörerna, eftersom han hade reagerat på tidigare ekonomiska kriser genom att acceptera råden från ekonomiskt kunniga teknokrater och tygla de mindre disciplinerade ekonomientreprenörerna som var knutna till hans regering. Med facit i hand förefaller det troligt att han skulle ha kunnat desarmera krisen genom att göra en eller två spektakulära eftergifter på sina familjeintressens bekostnad i ett mycket tidigt skede av krisen – exempelvis genom att avskaffa monopolet på kryddnejlikor och ge upp det nationella bilprojektet. Ett sådant drag skulle ha betytt mycket för att återställa det politiska hoppet och

220 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

ekonomins förtroende för Suhartos administration, men skulle ha varit mycket långt från att kunna avveckla palatsentreprenörernas ekonomiska imperier. Detta misslyckande att mobilisera mer uppfinningsrikedom inför den uppkomna krisen utlöste den kedja av händelser som ledde till Suhartos fall, då den klart visade att presidenten hade satt sin familjs intressen över sitt lands.

4 Samhället

Befolkning och hälsa

I februari 1997 firade Indonesien att landets folkmängd nått 200 miljoner (strax under en trettiondel av jordens befolkning). Det verkliga firandet gällde dock att folkmängden inte uppgick till de 250 miljoner som många bedömare, bara för några tiotal år sedan, hade förutsagt för sekelskiftet.

Med en genomsnittlig befolkningstillväxt på 1,7 % i mitten av 90-talet, tycks Indonesien vara på väg mot en framtid med stabil, låg befolkningstillväxt. Befolkningens relativt ungdomliga åldersprofil innebär dock att tillväxten kommer att fortsätta fram till omkring år 2050, då befolkningen kan komma att uppgå till 350 miljoner.

President Suharto intog tidigt ståndpunkten att alltför snabb befolkningstillväxt skulle förta fördelarna med den ekonomiska tillväxten och han lade hela sin auktoritet bakom ett program för familjeplanering. Detta har till stora delar lyckats i sina föresatser – nästan helt utan de överträdelser av de mänskliga rättigheterna som den kinesiska befolkningskontrollen har inneburit. Programmets tonvikt ligger på att minska familjens storlek för samhällets bästa och, i något mindre utsträckning, för familjens bästa; preventivmedel har sällan framhållits som ett sätt för kvinnan att välja om hon vill ha barn eller inte. Det finns inga andra systematiska muslimska invändningar mot födelsekontrollen än att den kan uppmuntra till omoral – något man bemött genom att så långt så möjligt begränsa kampanjen till gifta par. Anmärkningsvärt nog har Indonesien nått den låga takten i befolkningstillväxten utan någon större höjning av genomsnittsåldern vid giftermål. P.g.a. av de kulturella och religiösa invändningarna mot abort och sterilisering, har de viktigaste preventivmedlen utgjorts av p-piller och spiral.

Till programmets framgång har även vissa mer generella faktorer bidragit; faktorer som har lett till s.k. demografisk transition, vilket innebär att genomsnittsfamiljens storlek minskat till i stort sett reproduktionsnivå. Till dessa mer generella faktorer räknas förbättrad

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 221

 

 

utbildning för kvinnor, minskad spädbarns- och barnadödlighet, ett högre socialt och ekonomiskt värde förknippat med utbildning (vilket uppmuntrar familjer att investera i ett lägre antal bättre utbildade barn), samt ett mer utpräglat konsumtionssamhälle (vilket ger andra möjligheter att spendera pengar).

Genom att garantera en tillförlitlig livsmedelsförsörjning och med hjälp av ett effektivt system med väl utspridda och flyttbara sjukvårdsmottagningar har Den nya ordningen på ett betydande sätt förbättrat det allmänna hälsoläget i Indonesien. Den förväntade livslängden har stigit från 46 år 1965/69 till 63 år, medan spädbarnsdödligheten har sjunkit från 124 till 64 per tusen födda barn. Å andra sidan är den förväntade livslängden i Indonesien fortfarande lägre än det sydostasiatiska genomsnittet på 64 år och Världsbanken har i fråga om förväntad livslängd rankat Indonesien som nittionde land av 130 länder med en folkmängd som överstiger en miljon.

Landet lider fortfarande av flera allvarliga hälsoproblem. Malarian har inte utplånats förutom i de större städerna och i turistområdena, och förekomsten av resistens mot läkemedel ökar. Denguefebern är utspridd och tuberkulosen sprider ut sig. De rapporterade fallen av HIV-smitta är ännu relativt få, men många bedömare befarar att mörkertalet är stort och att aids kommer att bli ett av de största hälsoproblemen under 2000- talet. Liksom i många andra länder hindras de förebyggande åtgärderna av oviljan att öppet diskutera sexualfrågor eller att uppmuntra ogifta till att använda kondom.

Alltsedan den koloniala epoken har Indonesiens regeringar strävat efter att minska befolkningstrycket på Java och Bali (där mer än 60 % av befolkningen lever på endast 7 % av den totala landarealen) genom att uppmuntra människor att flytta till andra öar. Suharto-regeringen har lagt ned enorma resurser på ett program för statsunderstödd migration, vilket gick under namnet överflyttning och innebar att bönder från Java och Bali flyttades över till särskilt förberedda områden på Sumatra, Kalimantan, Sulawesi och Irian. Programmet fick också ett omfattande finansieringsstöd från Världsbanken, men utsattes särskilt under 80-talet för skarp kritik på etiska, miljömässiga och praktiska grunder. Många av de områden som nyttjades för de överflyttade bosättarna hade tidigare varit mindre intensivt brukade av lokala folkgrupper, som delvis bedrivit svedjebruk. Dessa grupper flyttades nu helt enkelt bort eller belägrades deras marker. Många av bosättningsområdena var dessutom belägna i regnskogsområden där den frodiga vegetationen gav det felaktiga intrycket att jordmånen var bördig. Faktum är att under det tunna översta jordlagret som ständigt förnyades av skogen själv, var jorden ofta ofruktbar laterit som var obrukbar efter några få år. Slutligen ifrågasatte man den praktiska nyttan av att flytta familjer i en skala som

222 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

inte kunde ha någon som helst betydelsefull effekt på det allmänna befolkningstrycket på Java och Bali.

Överflyttningen fortsätter och under 1994/95 flyttade omkring 65 000 familjer, vilket är ungefär hälften av den årliga siffran tio år tidigare. De indonesiska myndigheterna är troligtvis benägna att rättfärdiga programmet med hänvisning till spridningen av den nationella kulturen och avancerade jordbrukstekniker till avlägset belägna regioner, eller till syftet att befolka glest bebodda områden som skulle kunna utgöra en hamn för angripare (eller som – även om detta sällan uttalas – skulle vara frestade att bryta sig ut). Dessutom har flyttningarna i praktiken också blivit en utväg för landsbygdsfamiljer som tvingats bort från sina hem av naturkatastrofer eller utvecklingsprojekt på Java och Bali.

Antalet människor som deltagit i överflyttningen är dock litet i förhållande till den grupp som flyttar på eget initiativ. Indoneserna har av tradition varit ett mycket rörligt folk och landtransporternas snabba utveckling (minibussrevolutionen) har uppmuntrat ett stort antal människor att söka arbete långt bort från sin ursprungliga hemtrakt, ibland permanent, ibland genom att flytta runt regelbundet. En stor del av befolkningsökningen i provinser som norra Sumatra och östra Kalimantan – där ökningstakten fortfarande är hög – beror på inflyttning från andra håll. Kvinnor flyttar i dag oftare än förr och tar arbete främst i fabriker och hushåll i något stort centrum. Urbaniseringen har skett snabbt, särskilt på Java där 35 % av befolkningen 1995 klassades som boende i stadsområden (även om denna klassificering är något problematisk emedan ett av moderniseringens allmänna drag är upplösningen av gränserna mellan landsbygd och stad). För tillfället har endast Jakarta – med en befolkning som utan större säkerhet har uppskattats till tolv miljoner – ställts inför de problem som är förknippade med framväxten av mycket stora städer. Surabaya och Bandung lider dock också av bristen på framsynt stadsplanering och en illa anpassad servicesektor.

Indonesiska arbetsmarknadsdepartementet handlägger varje år 200 000 indonesers ärenden avseende utlandsarbete, framförallt i Mellanöstern, Malaysia och Singapore – en miljon indoneser uppskattas dock också leva illegalt i Malaysia. De pengar som dessa människor skickar till Indonesien har blivit en betydelsefull källa till utländsk valuta. 1997 års finanskris kommer sannolikt – genom minskade arbetstillfällen i Malaysia – att skapa allvarliga problem för dessa illegala arbetstagare. Även om Malaysia nyligen gick med på att avstå från repatriering i stor skala, kommer det att utövas påtryckningar för att skicka hem åtminstone vissa indoneser. Dessa kommer då att återvända till en ekonomi med ännu färre arbetstillfällen än i Malaysia.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 223

 

 

Utbildning och jämställdhet mellan könen

Den nya ordningen har medfört imponerade framsteg inom utbildningsområdet, särskilt inom grundutbildningen, även om jämförelser med Sukarno-epoken, liksom i fallet med den ekonomiska utvecklingen, framställer situationen i en mycket bättre dager än jämförelser med Indonesiens grannländer. Analfabetismen har nästan försvunnit hos den yngre delen av befolkningen, antalet inskrivningar vid utbildningsinstitutioner på alla nivåer har ökat och andelen kvinnor bland de inskrivna har vuxit väsentligt. Utbildningskvaliteten i stort har också höjts, även om det huvudsakliga belägget för detta är något anekdotartat. De byskolor utan möbler och annan utrustning som besökare kunde beskriva i slutet av 50-talet har lämnat plats för gedigna byggnader, utbildade lärare och utrustning i form av läroböcker och annat standardmaterial. Indonesiska och utländska lärare och föräldrar uppger i allmänhet att de indonesiska skolornas matematikutbildning är jämförbar med standarden i den västerländska utbildningen, men att tonvikten på utantillkunskaper hämmar såväl kreativitet som självständigt tänkande inom humaniora. I en undersökning av de indonesiska universiteten, utförd 1997 av nyhetstidningen Asiaweek, rankades det indonesiska systemet lägst bland regionens viktigaste ekonomier. Vid en genomgång av de asiatiska universiteten som gjordes 1997 av nyhetsmagasinet Asian Week placerades det indonesiska utbildningssystemet sist bland regionens viktigare ekonomier.

Brister i kvaliteten i det statliga utbildningssystemet och i fråga om tillgången på platser i högre statliga utbildningsinstitutioner, har stimulerat framväxten av privata skolor och universitet av mycket varierande kvalitet. Skolorna är sedan 1966 förbjudna att undervisa på kinesiska – statliga bestämmelser föreskriver att all undervisning skall ske på indonesiska. Det rapporteras dock att vissa oberoende skolor inriktade på barn ur välbeställda familjer trots förbudet bedriver stora delar av sin undervisning på engelska.

Indonesiska intellektuella pekar ofta med viss tillfredsställelse på en tradition av relativ jämställdhet mellan könen i Sydostasien. Den systematiska underordningen av kvinnor som återfinns i de klassiska hinduiska och konfucianistiska filosofierna, liksom i vissa ortodoxa islamiska sedvänjor, har aldrig varit en del av de traditionella sydostasiatiska kosmologierna. Dessa tenderar i stället att betona mäns och kvinnors ömsesidigt kompletterande egenskaper inom ramen för en dualistisk världsordning. Denna grundläggande inriktning återspeglas i det faktum att indonesiska familjer är mycket mindre benägna att ge företräde åt pojkar framför flickor än vad som är fallet i indiska eller kinesiska familjer. Andra företeelser som pekar i samma riktning är

224 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

kvinnornas äganderättsföreträde i ett flertal samhällen och frånvaron av en stark tradition av kvinnlig undanskymdhet.

Å andra sidan har influensen från kulturer som inte erkänner jämställdheten mellan könen varit stark. Kvinnorna är genomgående sämre representerade i utbildningssystemet än männen och har inte heller varit särskilt framträdande i offentliga sammanhang under de senaste två decennierna. I uttalanden från officiellt håll om kvinnor betonas deras roll som hustrur och mödrar.

Förändringar i livsstil och kultur

Livskvaliteten har för de flesta indoneser förändrats dramatiskt i två avseenden under de senaste decennierna. För det första har den moderna teknologin gjorts tillgänglig för en mycket bred allmänhet. TV (inklusive parabolantenner och videobandspelare), kylskåp, luftkonditionering, motorcyklar och datorer (inklusive tillgång till Internet och world wide web) har fått avsevärd spridning i det indonesiska samhällets mellersta skikt. Indonesien behåller sin stränga kontroll över mediautbudet inom landets gränser i syfte att slå vakt om indonesiska kulturella normer (utländska program och sändningar på andra språk är strängt begränsade). Den kommersiella televisionens tillväxt innebär dock att många indoneser anser sig urskilja en likriktning och upplösning av den traditionella kulturen i det egna samhället, av samma slag som televisionen beskylls för att ha förorsakat i väst. Det blir vidare allt svårare att utestänga de västerländska satellitsändningarna.

Indoneserna har mycket lättare att kommunicera inbördes och med världen utanför än vad som en gång var fallet. De nya kommunikationskanalerna tenderar dessutom att öka medvetenheten om bristerna och förtjänsterna i ett globalt sammanhang med det indonesiska samhället och dess politiska styre. Denna utveckling förändrar inte bara den allmänna politiska atmosfären genom att minska regeringens makt att begränsa informations- och ryktesspridningen, utan bidrar även i stor utsträckning till att skapa allt fler och allt större möjligheter på allt kortare tid. Den politiska betydelsen av denna förändring illustreras av den oerhörda snabbhet med vilken indonesiska och utländska aktivister år 1996 iscensatte en kampanj mot den person som utnämnts till Indonesiens ambassadör i Australien, Herman Mantiri, sedan denne offentligt hade tagit Dili-massakern 1991 i försvar.

Den andra viktiga förändringen har orsakats av de ekonomiska förändringarna. Jordbruksarbetet tar en allt mindre del av tiden i anspråk för landsbygdens befolkning. Man fruktade att förändringar såsom införande av mekanisk skalning av ris (ett arbete som tidigare hade

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 225

 

 

utförts av kvinnor), skulle utarma kvinnorna. Detta tycks dock inte generellt sett ha blivit fallet. I takt med välståndsökningen har kvinnorna i vissa familjer dragit sig tillbaka till medelklassens hemmafruroll, medan andra, mer energiskt, har engagerat sig i småskalig näringsverksamhet. Maktbalansen i familjerna har också förändrats av den betydande ökningen av antalet arbetstillfällen för unga kvinnor i städer, både som hembiträden och inom industrin. Arbetet är krävande och villkoren ibland svåra, men de unga kvinnorna utvecklar ett socialt och ekonomiskt oberoende som tenderar att kollidera med deras traditionella undergivenhet i landsbygdssamhället. Alltsedan den koloniala eran har Java haft en av de högsta skilsmässofrekvenserna i världen. Frekvensen har sjunkit något under senare år men är fortfarande mycket hög och kontrasterar bjärt mot den officiella betoningen av familjen och dess värden.

Den traditionella kulturen tvingas utstå påfrestningar från flera håll. Den växande rörligheten har i flera områden spritt ut lokalbefolkningen, sedvänjor och bruk förenade med ritualer inom jordbruket hotas av de ekonomiska förändringarna, och såväl regeringen som turistindustrin har haft en tendens att främja en standardiserad, monumentartad version av den traditionella kulturen, där dansens och dockteaterns inriktning, föreställningarnas längd och de plastiska konsternas form alltmer följer ett nationellt mönster. Den växande indonesiska medelklassen har också uppmuntrat vad som kunde kallas en kulturens butikifiering, där en förfinad uppskattning av ett flertal traditionella kulturer – framförallt musik och kokkonst – har kommit att ses som tecken på individuell kultur och sofistikering.

Många av Indonesiens över fyra hundra regionala språk hotar att dö ut, eftersom de inte används i undervisningssystemet eller i media och eftersom de grupper som talar språken sprids eller löses upp genom folkförflyttningar. Bara omkring tio språk har mer än en miljon talare, d.v.s. den nivå som ibland anses nödvändig för ett språks överlevnad.

Även om många mindre språk lever i högsta välmåga i hemmen, kommer de sannolikt att tappa mark under de kommande åren. De mest livaktiga mindre språken är de som används vid kristna mässor (inklusive tetum i Östtimor). Även javanesiskan är i viss utsträckning hotad, trots att den talas som förstaspråk av 80 miljoner människor och oftast ses som övärldens mest sofistikerade språk. Detta språk använder en komplex uppsättning hierarkiska tilltalsformer, något som understryker statusskillnaden mellan olika talare (vilket var ett av skälen till att de jämlikhetsivrande nationalisterna istället valde malajiska som grund för det nationella språket Bahasa Indonesia). Denna egenskap gör javanesiskan till ett klumpigt redskap för samspelet i de många relativt opersonliga möten som kännetecknar ett komplext samhälle. Detta i

226 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

kombination med det faktum att javanesiskan i allmänhet inte lärs ut i skolan, innebär att endast ett fåtal javaneser ur den yngre generationen talar språket flytande.

Trots den traditionella kulturens tillbakagång har Indonesien ett livaktigt modernt kulturliv. Det finns en dynamisk språklig kultur i de indonesiska städerna, vilket medför att vokabulären och även grammatiken i Bahasa Indonesia förändras förvirrande snabbt. Det har förekommit en del klagomål mot att den javanesiska formalismen och hierarkin onödigt mycket har påverkat den indonesiska som används i administrativa sammanhang, men samtidigt har språkanvändningen också påverkats kraftigt av en livaktig slangkultur. Indonesien har en språklig överenskommelse med Malaysia om att harmonisera språkanvändningen i de bägge länderna, även om det fortfarande finns betydande skillnader mellan språken (i stort sett jämförbar med skillnaden mellan dagens norska och danska skriftspråk).

På grund av inskränkningarna i den politiska debatten i allmänhet, har konsten blivit ett viktigt medel för att uttrycka avvikande åsikter. Pjäser, dikter, romaner och måleri är alla konstformer som används för att föra fram fler kritiska budskap än vad som skulle tillåtas i andra medla.

De indonesiska myndigheterna har på senare år blivit alltmer medvetna om droganvändningens utspridning. Marijuana, som odlades och användes öppet i Aceh, är nu förbjudet och delade meningar beträffande olaglig odling utgör en del av provinsens politiska stridigheter. Nyligen rapporterades det om ecstasy-användning bland elitens barn – något som väckte stor uppståndelse. Burmas inträde i ASEAN tycks sannolikt också komma att öppna fler kanaler för införsel av heroin och olagliga amfetaminer till Indonesien.

Hanteringen av miljö och naturresurser

Rökdiset som under andra halvan av 1997 svävade över stora delar av Sumatra, Borneo, Malackahalvön och Singapore innebar en ekonomisk katastrof för Indonesien och dess grannländer. Röken satte stopp för de flesta transporter, skadade handeln och skrämde bort turisterna. Totalt beräknas förlusterna ha uppgått till en miljard dollar. Hälsoeffekterna för de 80 miljoner människor som under flera veckor inandades den rökhaltiga luften är svåra att mäta men torde också vara omfattande. Krisen föranledde en hel del skarp kritik i grannländerna och i väst. Den indonesiska regeringen tycktes ju inte bara kunna lastas för bränderna – de största bovarna var de regeringsanknutna företag som på Sumatra

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 227

 

 

och Kalimantan röjde mark i avsikt att anlägga kommersiella plantager för gummi och palmolja, två starkt efterfrågade varor i världsekonomin

– utan visade sig dessutom ovillig att vidta åtgärder för att släcka bränderna. Indonesiens miljövårdsrykte nådde ett nytt lågvattensmärke.

Även om regeringen visade en anmärkningsvärd vårdslöshet i samband med de omständigheter som ledde fram till bränderna, är Indonesiens meriter på miljöområdet bättre än denna händelse vittnar om: flaskan kan beskrivas som halvfull eller halvtom. Den indonesiska regeringen började intressera sig för miljövård långt inan påtryckningar började utövas i denna riktning från det indonesiska samhället i stort. Omkring 10 % av landets yta utgörs av nationalparker, varav vissa är mycket välskötta, medan andra är föremål för intrång och illegal jakt. Handeln med utrotningshotade djurarter från Indonesien har minskat avsevärt men utgör alltjämt ett problem. Utbildning i miljömedvetenhet ingår som en del av läroplanen inom många delar av utbildningssystemet, särskilt på områden som jordbruk och teknik. Kvaliteten i denna utbildning är dock skiftande.

Sedan slutet av 80-talet har Indonesien infört en rad lagar och bestämmelser avsedda att begränsa föroreningarna, som blivit ett allt större problem i takt med ökande industrialisering och välstånd. Dessa åtgärder inbegriper lagar mot särskilda miljöeffekter och stränga straff mot överträdelser. Tillämpningen av dessa lagar har dock varit oregelbunden. Företag med goda förbindelser har haft möjlighet att undgå åtal och har ibland till och med använt lagen som ett vapen mot konkurrenter som saknar sådana kontakter. Skogsvårdslagarna föreskriver en sund 35-årig avverkningscykel och förbjuder avverkning i miljömässigt känsliga områden, medan skogsbolagen betalar en särskild avverkningsskatt till staten för att täcka skogsåterväxtens kostnader. I praktiken är det endast företag med begränsade kontakter som åtalas för överträdelser vid avverkningen och fonden för skogsåterväxt har blivit något av en informell statlig reserv, ofta använd för finansiering av projekt som inte har någonting med skogar att göra.

Den nya ordningens förmodligen största miljömässiga framgång har varit det övergripande program för skadedjursbekämpning som infördes 1988 för att kontrollera de miljöproblem som uppkommit till följd av den gröna revolutionen. Dessa program inbegrep förgiftning av människor, boskap och fisk, orsakad av bekämpnings- och gödningsmedel, samt ökad förekomst av destruktiva insektssjukdomar. Programmet medförde drastiskt minskad användning av bekämpningsmedel och återinförande av mellankulturer och äldre rissorter med större motståndskraft mot insekter. Resultatet blev att produktiviteten åter vände uppåt på de indonesiska risfälten.

228 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

Det mest akuta miljöproblemet som Indonesien står inför på medellång sikt är vattnet. Även om Java ligger i de fuktiga tropikerna kräver dess industri och dess befolkning – vilken överstiger 100 miljoner på en yta som är mindre än en tredjedel av Sveriges – en massiv vattentillförsel som blir allt svårare att tillgodose under de rådande geografiska omständigheterna. De återkommande torkperioderna innebär att den samlade kapaciteten måste vara väsentligt större än den genomsnittliga årsförbrukningen. I likhet med många andra regeringar, har den indonesiska regeringen föredragit att bygga dammar framför att förbättra vattenledningssystemen. Några självklara långsiktiga lösningar på problemet finns dock inte i sikte.

Under 80-talet drevs regeringen – av farhågor att Indonesiens oljereserver höll på att sina – till att satsa på utveckling av kärnenergi med experimentkraftverk på Java. Programmet fick ett kraftfullt stöd av teknologiministern B.J. Habibie, som önskade att Indonesien skulle utveckla en självständig teknisk kompetens på området. Habibies planer stötte på motstånd både från ekonomer, som betvivlade kärnkraftens ekonomiska värde, och från miljökämpar, som ifrågasatte det rimliga i att bygga kärnkraftverk i ett så geologiskt instabilt område som Java. Även före finanskrisen hade upptäckten av nya och stora gasreserver under senare år minskat giltigheten i argumenten för kärnkraftsutveckling. Projektet kommer sannolikt att skrinläggas. Även om ämnet väckte starka känslor på bägge sidor, fördes debatten under moget övervägande av ekonomiska, tekniska och strategiska frågeställningar, vilket bådade gott för framtidens politiska debattklimat.

Framväxten av icke-statliga organisationer inriktade på miljöfrågor ägde inte rum i Indonesien förrän regeringen hade börjat driva sin miljöskyddspolitik. Under minst ett decennium – alltmedan myndigheterna utförde de enklaste och mest brådskande förebyggande och reparerande åtgärderna – fanns det en stark intressegemenskap mellan de icke-statliga organisationerna och vissa delar av den statliga administrationen. Denna intressegemenskap stärktes av det faktum att administrationen var pressat att avreglera sin ekonomi. Genom regleringarna på miljöområdet kunde administrationen behålla delar av den kontroll över näringslivet som man annars hade fått lämna ifrån sig.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 229

 

 

5 Politik

Det politiska systemets utformning

Det drag i den indonesiska politiken som det är svårast att ge en adekvat beskrivning av, är den roll som spelas av Suharto själv. Grundlagen ger honom långtgående exekutiv makt som president och beträffande en betydande del av sitt styre har han officiellt gjort anspråk på än mera långtgående utomkonstitutionell makt för att upprätthålla säkerhet och ordning. Han har blivit den allt överskuggande och dominerande personen i Den nya ordningens Indonesien. Detta av två skäl, varav det första är hans intresse för politikens detaljnivå. Under hela sin regeringstid har han visat en förmåga att ange riktningen för politiken inom en lång rad områden, uppenbarligen med sträng uppsikt över politikens genomförande, samtidigt som han lyckats undgå att snärja in sig i detaljer. Även om han använt sig av ett stort antal kompetenta personer för att inleda och fullfölja sin politik, vittnar alla de program som varit utmärkande för hans tid vid makten om hans ingripande och stöd på det ena eller andra sättet. Detta har varit fallet med de disciplinerade politiska planer som har genererat en imponerande ekonomisk tillväxt, den flata favoriseringen av de egna barnens affärsintressen, den gröna revolutionen och det övergripande programmet för skadedjursbekämpning, familjeplaneringen och folk- överflyttningen, hälso- och utbildningsinstitutionernas expansion, samt användningen av dödspatruller mot kriminella. Hans envishet när det gäller uppnå de mål han föresatt sig är legendarisk, men han har varit en påfallande effektiv administratör av nationens intressen.

Det andra skälet är att han varit anmärkningsvärt framgångsrik när det gällt att slå vakt om sin egen politiska överlevnad. Via regisserade val och ett elektorskollegium i vilket han själv utser mer än hälften av medlemmarna, kontrollerar han en mekanism som låter honom hålla sig kvar vid makten för evigt. Under mer än ett kvartssekel har han lyckats förhindra uppkomsten av ens tänkbara rivaler om presidentposten. Detta trots att han använt sig av kompetenta personer på ett stort antal administrativa poster. Han gör ett stort nummer av sin rätt att utse ministrar och vicepresident och sveper in sina beslut i en air av djupa machiavelliska intentioner (vilket ses som ett positivt drag i den traditionella javanesiska och malajiska politiska kulturen).

230 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

De mest framträdande personerna inom alla betydelsefulla statliga institutioner står i tacksamhetsskuld och är beroende av president Suharto, vilket gör att den oberoende styrkan i institutionerna är extremt svår att bedöma. Gång på gång har intressekonflikter mellan institutionerna bedömts, lösts eller omdefinierats genom presidentens ingripande och han har främjat en snabb omsättning bland befattningshavare, utom ifråga om ett litet fåtal poster. Det är därigenom mycket svårt att bedöma institutionernas underliggande makt inom den statliga administrationen, d.v.s. den makt de skulle ha utövat med en svagare president.

Rent allmänt kan emellertid Den nya ordningen beskrivas som en regim vars styrelseformer strukturerats med största omsorg i syfte att avlägsna varje möjlighet för den allmänna opinionen att utverka ett regimskifte genom legitima kanaler. Detta system har utformats på grundval av en överordnad ideologisk övertygelse, enligt vilken harmoni och lugn är positiva sociala värden som ger utrymme för ett väl fungerande styre (genom att upphäva möjligheten till splittring och oreda). Systemet har använts som ett sätt att frambringa imponerande ekonomiska och sociala förmåner till det indonesiska folket som helhet, liksom att frambringa ännu mer imponerande fördelar till den styrande elitens medlemmar och deras förbundna.

Politiska institutioner

Presidentämbetet och statssekretariatet

Den indonesiska konstitutionen ger presidenten mycket långtgående exekutiva befogenheter; utöver detta har president Suharto i anmärkningsvärt hög grad utnyttjat extraordinära befogenheter för att ytterligare utvidga sin makt. Presidenten och parlamentet delar på den lagstiftande makten, vilken omfattar ett aktivt lagstiftningsprogram. Mätt med internationella mått är Indonesiens konstitution dock kortfattad och lagtextsvolymen relativt liten – en stor del av lagstiftningen verkställs genom dekret och bestämmelser utfärdade av presidenten, även om ministrar, guvernörer och andra officiella befattningshavare också har betydande befogenheter att utfärda bestämmelser. President Suharto har traditionellt hållit sträng uppsikt över de godtyckliga utvecklingssatsningarna, vilka omfattar tusentals projekt över hela landet – inklusive byggen av allt från vägar och broar till marknader och vårdinrättningar – utförda med Instruksi Presiden

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 231

 

 

(presidentföreskrift). Denna kontrollerande befogenhet har varit viktig för Suharto genom att den upprätthållit bilden av honom som en välvillig ledare, angelägen om att överösa sitt folk med förmåner.

Suharto har varit särskilt skicklig när det gällt att hantera kretsen av höga generaler och andra funktionärer i hans omgivning. Han har framgångsrikt spelat ut sina rivaler mot varandra och utnyttjat personer som av en eller annan anledning inte varit tänkbara utmanare i kampen om presidentposten. General Benny Murdani – med sin stora intelligens

– diskvalificerades t.ex. på konstitutionell grund från presidentämbetet, genom det faktum att han var av eurasisk härstamning. Han blev istället försvarsminister. Suharto har vidare med utomordentlig skicklighet gjort sig av med sina närmaste män innan de fått möjlighet att bygga upp en betydande maktbas. Den mäktige informationsministern Harmoko, som ledde regeringspartiet Golkar under det senaste valet, flyttades abrupt från sin post endast några veckor innan han skulle ha vunnit valet. Även om Suharto visade ett stort politiskt skarpsinne 1965-66 när han avsatte Sukarno, har hans dominans över den politiska ordningen vuxit endast gradvis. David Jenkins kunde i sina skrifter från slutet av 70-talet och början av 80-talet ännu referera till Suharto och hans generaler, men Suharto har med tiden tyckts bli alltmer central.

Under 80-talet blev statssekretariatet (Sekneg) en alltmer inflytelserik central institution med vars hjälp presidenten utövade sin makt, men dess betydelse tycks ha minskat under slutet av 90-talet.

Presidenten väljs av nationalförsamlingen (MPR), som omfattar parlamentets (DPR) 500 medlemmar och ytterligare 500 medlemmar som nomineras av den avgående presidenten. Relativt få av dessa ytterligare utnämningar är resultatet av direkt beskyddarskap från presidentens sida – nomineringen sker till största delen rutinmässigt och på grundval av officiell ställning och omfattar relativt misslyckade kandidater från alla partier från det föregående DPR-valet – men processen säkerställer att inga oliktänkande blir utnämnda. MPR sammanträder endast en gång, ungefär ett år efter DPR-valet och nära årsdagen av dekretet från den 11 mars genom vilket president Sukarno motvilligt avträdde sin verkställande makt till general Suharto år 1966. MPR väljer presidenten för en femårsperiod och utstakar de övergripande dragen i statspolitiken under de kommande fem åren.

Denna struktur innebär att den församling som väljer presidenten inte har någon formell möjlighet att utvärdera dennes gärningar, vilket gör det extremt osannolikt att MPR skulle välja någon annan än den sittande presidenten – under förutsättning att han ställer upp för omval. Medan Thailand och Sydkorea har fått hjälp att rida ut stormen genom att regeringen relativt enkelt kunde bytas ut, gör den konstitutionella

232 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

strukturen i Indonesien en jämn övergång mellan två presidenter till någonting mycket svårt.

Byråkratin

Den nya ordningen har gjort stora ansträngningar för att återupprätta byråkratins självtillit och kompetens genom bättre utbildning och förbättrade villkor, samt genom att utveckla något som liknar en professionell kåranda.

I avsikt att bemöta de ständiga klagomålen mot medlemmar av byråkratin som gynnar sina egna familjemedlemmar och etniska eller religiösa grupper, har Den nya ordningen bedrivit en politik som gått ut på att begränsa de sociala banden mellan byråkraterna och allmänheten till ett minimum. Statstjänstemännen tvingas ansluta sig till statstjänstemannaorganisationen Korpri och att avstå från att ingå i andra sällskap. För statstjänstemännens hustrur finns det en parallell organisation, Dharma Wanita. De bägge organisationerna efterliknar exakt själva byråkratins hierarki. Genom dessa åtgärder har man lyckats begränsa favoriseringen vid anställning och tjänsteutövning i jämförelse med 60-talets uppseendeväckande nivåer, men man kan ännu ofta få höra att vissa befattningar är förbehållna den ena eller andra etniska gruppen, eller att ett statligt verks resurser har riktats särskilt mot det område där chefen för verket har sitt ursprung.

Beträffande byråkratiens ensidiga lojalitet med regeringen i valtider, se nedan 3.2.3.; beträffande frågan om korruption, se 3.3 nedan.

Val

Indonesien styrs under en konstitution som föreskriver omröstning vart femte år för val av ett parlament (DPR) som i sin tur medverkar i presidentvalet. Det råder allmän rösträtt för vuxna (över 18 år).

Flera lagliga restriktioner sänker kvaliteten i den indonesiska demokratin. Endast tre partier tillåts ställa upp i valet. Frågor om politik,68 ras, religion och klass är under kampanjperioden förbjudna diskussionsämnen. Kandidatlistor och även partiernas politiska slagord underkastas prövning i kommitt‚er där såväl säkerhetsapparaten som företrädare för regeringspartiet Golkar spelar en framträdande roll.

68 Politiken fastställs av nationalförsamlingen var femte år i Allmänna riktlinjer för statens politik. Eftersom detta politiska dokument ännu är i kraft vid tiden för de nationella valen, är de politiska partierna inte formellt tillåtna att ifrågasätta politiken, utan får endast föreslå alternativa sätt att genomföra den.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 233

 

 

Möjligheterna till övervakning av rösträkningen är begränsade och omfattande anekdotiska belägg talar om valfusk – dock inte i någon verkligt stor skala. 75 av DPR:s 500 platser tilldelas representanter för försvarsmakten, som dock saknar voteringsrätt.

I kraft av doktrinen om den flytande massan enligt vilken bönder bör skyddas från politikens distraktioner annat än i valtider, tillåts inga politiska partier ha filialer utanför städerna. Golkar gynnas dock i mycket stor omfattning av en annan officiell doktrin, den ensidiga lojaliteten, i kraft av vilken de statsanställda tvingas ge regeringspartiet sitt stöd. Detta innebär att Golkar i praktiken driver en kampanj som pågår över hela landet, hela tiden.

Den fria debatten kring politiska frågor begränsas också av regeringens ihärdiga betonande av att Pancasila utgör den nationella ideologin och att all debatt skall äga rum inom dess teoretiska ramverk. Som nämnts ovan kom Pancasila till som en ståndpunkt utgörande en minsta gemensam nämnare beträffande de huvudprinciper som alla indoneser kunde enas om. 1945 togs den med som en del av inledningen till konstitutionen och har därför mer än en blott filosofisk betydelse. Eftersom en av Pancasila-doktrinens principer var tron på en gud, blev den under 60-talet av symbolisk betydelse för dem som sökte radera ut (den gudlösa) kommunismen från landet. Efter 1974 inledde dock Den nya ordningens regering ett systematiskt program för att utveckla Pancasila i syfte att göra den mer specifik och därigenom utesluta (eller åtminstone kräva underkastelse av) övriga ideologier. 1985 tvingades alla icke-kommersiella organisationer, inklusive religiösa sammanslutningar, att anta Pancasila som sin enda grundprincip, ett krav som många muslimer och kristna ansåg stå i strid med deras grundläggande trosuppfattning. Sedan början av 90-talet har Pancasila inte tvingats på befolkningen med samma energi som under 80-talet, men den fortsätter ändå att markera en strukturell gräns för all debatt.

Indoneserna – särskilt de som verkar i statens tjänst – argumenterar ibland för att denna praxis representerar en adekvat indonesisk anpassning av demokratins generella principer till inhemska förhållanden. Man pekar på vad man anser vara brister hos de västerländska demokratierna (och antyder framförallt att ett system som bygger på motståndarpartier bidrar till sociala konflikter samt gör det möjligt för majoriteter att förtrycka minoriteter) eller på särskilda orsaker till att demokratin har en speciell form i Indonesien. Vissa av dessa argument följer de allmänna linjerna i debatten om Asiens värderingar, där det görs gällande att indoneser har större respekt för sina ledare och/eller har en starkare gemenskapskänsla än den föregivet individualistiska västvärlden. Andra argument är utilitaristiska och ger uttryck för åsikten att demokratin måste begränsas om det skall vara

234 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

möjligt att undvika de problem som är förknippade med ett tyranniskt majoritetsvälde. Som antytts ovan tror många indoneser uppriktigt att 50-talets erfarenheter visade att den parlamentariska demokratin inte lämpar sig för indonesiska förhållanden. Emellertid är debattörerna i Indonesien till största delen så illa upplysta såväl om västvärldens demokratiska traditioner som om 50-talets Indonesien, att försvaret av Pancasila-demokratin inte är övertygande.

Militären

Även om Indonesien ibland på ett vagt sätt beskrivs som en militärdiktatur, är militärens (ABRI) ställning – även polisen ingår i militären – i verkligheten mycket mera komplex. Suharto är f.d. arm‚general och liksom i många andra länder utgör militären en sista garant för regimen. Omsättningen är dock mycket hög på nyckelposterna inom arm‚n och på militära stabschefsposter (liksom andra höga poster). Militären går aldrig utanför sitt eget kompetensområde för att diktera villkoren för politiken, den utger sig inte för att vara den civila maktens övervakare och den hotar inte heller de styrande med påföljder om de visar brister i sitt styre. Med ett antal på ca 240 000 man är armén förhållandevis liten för ett land som har Indonesiens storlek och dess andel av statsbudgeten är inte heller särskilt stor. Armén har dock en ansenlig inkomstkälla i de militärkontrollerade företag som ligger utanför den civila sfärens kontroll. Polisstyrkornas storlek uppgår till ca 180 000 man.

I enlighet med den officiella dubbelfunktionsdoktrinen (dwifungsi), har militären uppgiften att försvara statsmakten mot yttre och inre fiender liksom att bidra till den nationella utvecklingen. Trots en viss oro i Indonesien över en potentiell konflikt med Kina eller (möjligen) Vietnam, p.g.a. motstridiga anspråk på territorialvatten i Sydkinesiska sjön, finns för närvarande inget verkligt yttre hot mot Indonesiens territoriella integritet. Arm‚ns huvudsakliga uppgift är därför att upprätthålla den inre säkerheten.

Den officiella försvarsdoktrinen fastslår att militären skall samverka med befolkningen i motståndet mot en inkräktare (i vilken form detta än tar sig, gerillaform är dock troligast). Av detta skäl har militären en massiv, territoriell struktur som är spridd över hela övärlden och som når ut till praktiskt taget alla städer och byar. En sådan närvaro ger militären möjlighet att övervaka utvecklingen på lokal nivå liksom att kontrollera oppositionella folkrörelser innan dessa hinner bli ett allvarligt hot mot landets säkerhet. Ett mäktigt och inom militären fristående socialt/politiskt kommando (sospol) ansvarar för att samordna militärens

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 235

 

 

hantering av det civila samhället. Utöver denna territoriella struktur förfogar militären även över ett antal välutbildade, modernt beväpnade och mobila styrkor. Bland dessa återfinns den s.k. strategiska reserven (KOSTRAD), marinen (KKO) och specialstyrkorna (KOPASSUS). I dessa delar av militären ligger tonvikten på högteknologi och underrättelseverksamhet.

Armén deltar även direkt i den politiska styrningen genom att avdela officerare till olika poster inom hela den civila administrationen, där de förväntas införa en känsla av målinriktning, duglighet och disciplin samt skaffa kunskap om vad som tilldrar sig civila indonesers intresse. För meniga soldater kallas motsvarande program ABRI rycker in i byarna; programmet innebär att små militära enheter placeras ut lokalt i byarna för att där bidra till specifika utvecklingsmål och för att soldaterna skall uppmuntras till att förstå det civila livet. För de flesta av soldaterna fortsätter ett slags dwifungsi-doktrin att gälla även efter pensioneringen vid 55 års ålder. Doktrinen får då formen av en fortsatt utplacering men nu inom den civila administrationen eller någon av de många affärsverksamheter som kontrolleras av militären.

Många observatörer ser dwifungsi som ett tecken på den militära dominansen i samhället, men systemet har i praktiken konsekvensen att den militära hierarkin undermineras. Rätten att tillsätta och avsätta officerare på civila befattningar ligger hos presidenten, som sålunda har mycket stort utrymme att ändra på fördelningen och utplaceringen av militär personal, på bekostnad av den konventionella hierarkin.

Det har spekulerats en hel del om fraktioner inom militären och om efterföljande yngre generationers politiska inriktning, men ingen av dessa två frågor tycks ha blivit förstådd på rätt sätt. Ett antal observatörer urskiljer två huvudgrupper: en röd och vit fraktion, med stöd bland kristna och mindre ortodoxa muslimer, och en grön (d.v.s. islamisk) fraktion. Den förstnämnda sägs verka till förmån för starkare band mellan militären och andra samhällsgrupper, i synnerhet de större islamiska organisationerna, medan den sistnämnda sägs förorda att militären behåller en mer yrkesmässigt passiv hållning. Dessa s.k. fraktioners verkliga politiska inriktning – liksom de olika nyckelfigurernas tillhörighet – är dock ett omdebatterat ämne och fraktionerna bör inte betraktas som fasta entiteter. Det muslimska inflytandet har ökat märkbart inom armén, som tidigare snarare var fientligt inställd mot islam. Framtidens fraktionsstrukturer kommer dock troligen att vara mera påverkade av övergången från Suhartos styre än av dagens olika inriktningar.

236 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

Partier

Endast tre partier tillåts delta i val: regeringspartiet Golkar, som trots att det inte är ett officiellt parti ha0r ca 15 miljoner medlemmar och stöd från större delen av byråkratin i enlighet med doktrinen om den ensidiga lojaliteten; Enhetspartiet för utveckling (PPP) bildades 1973 som ett resultat av den påtvingade sammanslagningen av fem kvarvarande muslimska politiska partier och organisationer. Den största av dessa organisationer, Nahdatul Ulama, lämnade dock 1984 såväl PPP som den offentliga politiska arenan. Övriga organisationer finns emellertid kvar inom partiet med bibehållen egen identitet och PPP är därför ett parti med tydliga politiska skiljelinjer. Det Indonesiska demokratiska partiet (PDI), som bildades vid samma tid och på samma sätt som PPP – genom sammanslagningen av fem nationalistiska och kristna partier – domineras av arvtagarna till det förut så mäktiga Nationalistpartiet (PNI). Även detta parti är djupt splittrat.

PDI var under sina första tio år ett extremt svagt parti som behövde, en med knapphet dold, uppbackning från delar av militären för att ens kunna organisera synliga valkampanjer. Från mitten av 80-talet har emellertid PDI, under ledning av bl.a. Soerjadi, kommit att bli det största partiet i opposition mot Den nya ordningen. PDI:s samlade röstetal i val har aldrig överstigit PPP:s – som hela tiden haft ett stadigt muslimskt stöd – men partiet har blivit näst störst i ett flertal provinser och varit djärvare än PPP när det gällt att ta upp frågor kring korruption och maktmissbruk inom regeringen. Partiets popularitet sköt i höjden efter 1993, då Megawati Sukarnoputri, dotter till den förre presidenten Sukarno, trängde undan Soerjadi från ledarplatsen. Megawati drog till sig uppmärksamhet från alla som erinrade sig Sukarnos offentliga engagemang för de fattiga och de förtryckta, liksom från alla som beklagade Den nya ordningens västvänliga utrikespolitik. Inför parlamentsvalet 1997 såg det ut som att PDI skulle nå ett mycket bra resultat och det verkade troligt att Megawatis partikamrater skulle nominera henne till presidentkandidat mot Suharto i mars 1998. För att föregripa bägge dessa möjligheter anordnade regeringen i juni 1996 en särskild PDI-kongress i Medan. Megawati inbjöds inte – istället avsattes hon av sina motståndare och Soerjadi återinsattes. När beväpnade vakter från Soerjadis läger kastade ut Megawatis anhängare från partihögkvarteret, utbröt upplopp i Jakarta. Megawati avhöll sig dock från att tillkalla vapenhjälp och inledde istället en serie misslyckade försök att på laglig väg få beslutet i Medan ogiltigförklarat. Regeringen å sin sida sökte undvika att driva Megawati-fraktionen längre ut

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 237

 

 

oppositionsställning och lade skulden för oroligheterna på det skugglika vänsterpartiet Folkets demokratiska parti (PRD) – något som de flesta bedömare dock fann föga övertygande. Regeringens strategi led ännu ett nederlag vid 1997 års val då PDI:s röstantal minskade drastiskt och Soerjadi – som sades ha bedrivit sin valkampanj likt en panter (vilken rör sig om natten och ingen kan se) – misslyckades med att komma in i parlamentet.

På senare år har andra politiska partier bildats, av vilka vissa väljer samma eller snarlika namn som 50-talspartierna. De nya partierna har dock inte framstått som någon politisk kraft av betydelse.

Fackföreningar

Den nya ordningen har sett med stark misstro på fackföreningar, både därför att dessa tidigare utgjorde en del av kommunistpartiets maktbas och därför att de helt uppenbart hotade den låglöneprofil som gjorde Indonesien så attraktivt för vissa investerare. Endast officiella fackföreningar tolereras sålunda formellt och alla måste vara medlemmar av det statsunderstödda fackföreningsförbundet. Under det senaste årtiondet har emellertid ökade påtryckningar utövats mot Indonesien för att landet skall ge ökad frihet åt fackföreningarna; särskilt USA har gjort en koppling mellan tillgången till USA-marknaden och reformer på området. Delvis som ett resultat av detta har ett stort antal små och informella fackföreningar utvecklats och likaså har antalet konflikter på arbetsmarknaden ökat. Fackföreningarna är dock fortfarande svaga, vilket delvis beror på att deras förhandlingsutrymme minskar p.g.a. ett ständigt arbetskraftsöverskott (fackliga ledare kan lätt avlägsnas), delvis på hemliga aktioner mot fackliga ledare, inklusive mord och fängelsestraff.

Icke-statliga organisationer

Den nya ordningen har varit ovillig att låta potentiellt oppositionella grupper växa fram genom att värva medlemmar bland medborgarna och därmed skaffa sig en folklig bas. Man har dock varit förhållandevis tolerant mot icke-statliga organisationer i form av aktionsgrupper på många olika områden. Hittills har de icke-statliga organisationerna inte behövt ansluta sig till Pancasila-doktrinen och organisationerna har tillåtits verka på ett stort antal områden som annars hör de politiska partierna till: miljöfrågor, sociala frågor, rättsliga och ekonomiska frågor. På ett flertal områden, i synnerhet när det gäller miljö- och

238 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

kvinnofrågor, har regeringen gått med på att låta icke-statliga organisationer söka lösningar på specifika problem och den har även tagit intryck av organisationernas resultat; å andra sidan ser många inom regimen med misstänksamhet på dessa organisationer och skulle gärna se att de hölls under väsentligt strängare kontroll.

De icke-statliga organisationerna står för den mest dynamiska kraften på vissa områden i dagens indonesiska samhälle, vilket gör västerländska biståndsorganisationer och andra organisationer angelägna att samarbeta med dem. Många icke-statliga organisationer har emellertid varit beroende av enskilda individer, vilket inneburit att deras möjligheter varierat mycket över tiden. Organisationerna är dessutom nästan helt knutna till medelklassen: t.o.m. organisationer som uttryckligen har sin bas bland bönder – och av dessa organisationer finns endast ett fåtal – leds ofta av erfarna personer från städerna. Eftersom det politiska systemet dessutom förbjuder organisationerna att ha en folklig massbas, är det svårt att avgöra huruvida deras program verkligen har folkligt stöd eller inte.

Korruption och insyn

Begreppet korruption är i vissa avseenden svårfångat: tillfällen till korruption och definitioner av termen skiljer sig åt mellan olika samhällen, varför det inte nödvändigtvis är riktigt att hävda – som ofta görs i den internationella pressen – att Indonesien är ett av de mest korruptionstyngda länderna i världen. Västerländska företag anser de indonesiska statstjänstemännens krav besvärande och alltför höga. Detta kan emellertid knappast jämföras med den korruption som åtföljer privatiseringen av statliga företag, vilken skapat gyllene tillfällen till lukrativ korruption i många länder – även i Västeuropa. Det bör uppmärksammas att det faktum att den indonesiska valutan rupiah blivit fritt konvertibel under Den nya ordningen, har förhindrat utvecklingen av en svart valutamarknad, något som i andra utvecklingsländer varit en betydande källa till korruption. Med dessa förbehåll i sinnet kan man dock slå fast att graden av offentlig redlighet i Indonesien är mycket låg, att korruptionen som beteendemönster har institutionaliserats i många delar av den byråkratiska apparaten samt att korruption på högsta regeringsnivå utgjort en hämsko för Indonesiens ekonomiska utveckling.

Korruptionens huvudsakliga former i Indonesien är de följande: småkorruption och utpressning är en första form som utgör ett plågoris för vanligt folk och som tidigare var uppseendeväckande vanlig bland tulltjänstemän; en andra form består i att företag krävs på samarbetsavgifter, provisioner och signaturavgifter i utbyte mot statliga

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 239

 

 

tillstånd och annan fördelaktig behandling från statsmaktens sida; en sista korruptionsform utgörs av regeringsrepresentanters gynnsamma behandling av egna skyddslingar och kompanjoner.

Det har sedan länge varit praxis på alla nivåer i den indonesiska byråkratin att dryga ut den officiella inkomsten genom att ta ut inofficiella avgifter från enskilda individer med något ärende hos statsmakten. Sålunda tog tjänstemännen rutinmässigt betalt för att lämna ut formulär, frimärken stals rutinmässigt från brev inom postsystemet, soldater stoppade rutinmässigt fordon på vägarna och begärde små bidrag och rättssystemets lägre nivåer undergrävdes rutinmässigt av penningtransaktioner. Vissa av dessa företeelser sanktionerades och accepterades socialt, eftersom de fungerade som ett informellt system där endast användaren betalade för den begärda tjänsten och där statstjänstemännen fick kompensation för den låga lönenivån. Den faktiska skattenivån var låg och korruptionen fungerade som något av ett kompletterande skattesystem.

Det är emellertid den till övermått vanliga småkorruptionen som vanligen väckt störst indignation i det indonesiska samhället och som varit föremål för de kraftfullaste åtgärderna från myndigheternas sida. Från början av 80-talet till mitten av 90-talet ökade för första gången statstjänstemännens löner till sådan nivå att korruptionen inte kunde försvaras som ekonomiskt nödvändig för vanliga tjänstemän. Konsekvensen blev en allmänt växande anständighet på området, även om tusentals fall av korruption rapporterades varje år. Den nya ordningens största framgång i detta hänseende var den lyckade reformeringen av tullväsendet under 80-talet, vilken bestod i att skicka hem personalen med full lön och lägga ut tullhanteringen på det schweiziska företaget SGS.

Det stora undantaget från dessa positiva tendenser tycks vara rättssystemet. Den indonesiska brottsbalkens initialer, KUHP, sägs i folkmun stå för kasih uang, habis perkara (betala och målet är över); cynismen är mycket utbredd ifråga om den korrupta domarkåren och det ökande välståndet verkar endast ha medfört att det blivit dyrare att bjuda över sin motståndare i rätten.

Vissa aspekter av korruptionen på företagsnivå är helt öppna och offentliga. Utländska investerare måste i Indonesien söka upp en samarbetspartner på lokal nivå, vilken sällan bidrar med något annat än politiska kontakter och vars dekorativa roll är uppenbar för alla. Andra aspekter av korruptionen kan dock vara mycket svåra att upptäcka, eftersom bägge parter har intresse av att företeelsen förblir dold och eftersom lösa rykten har tendens att leva sitt eget liv. Mitt intryck är att korruption i form av provisions- och avgiftsuttag är mindre vanlig idag än under tidigare årtionden, men att den framstår som större därför att

240 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

många fler västerländska företag, ofta utan erfarenhet av tredje världen, nyligen börjat göra affärer med Indonesien. Eftersom dessa företag saknar kontakter och kunskap om lokala förhållanden och dessutom förbryllas av den ogenomskinliga lagstiftning de har att tillgå, är de ofta mer sårbara för utpressning än aktörer som varit etablerade en längre tid. Den korruption som möter nya affärsföretag när de träder in på marknaden utgör sålunda ett betydande hinder för investeringar och affärssamarbete. Hindret är dock troligen inte alltför stort om man ser till vilka penningsummor det rör sig om. Jag är medveten om att påståenden av detta slag – att korruptionen har minskat, eller för all del ökat, under Den nya ordningens tid – inte kan bevisas.

Så tidigt som 1974, uppstod allvarliga missnöjesyttringar i Indonesien p.g.a. regeringens favoriserande behandling av eliten och personer med anknytning till denna. Presidentens hustru, Madame Tien Suharto, omtalades ofta i folkmun som Madame Tien (10) Percent/fru Tioprocent (och senare som Tante Fifi/faster Femtio-femtio) men hon var endast en av hundratals nyrika personer som helt uppenbart dragit nytta av en privilegierad tillgång till licenser och tillstånd, insideinformation och särskilt förmånliga avtal med statliga verk. Under de senare tio åren har man sällan nämnt Fru Suharto själv som en mottagare av korruptionspengar. Istället har uppmärksamheten i ökande grad riktats mot hennes barn – i synnerhet sönerna Sigit, Bambang och Hutomo (Tommy) och dottern Siti (Tutut) – vilka byggt upp några av de allra största indonesiska affärsimperierna och som har intressen inom bygg-, transport-, jordbruks-, media-, marknadsförings- och banksektorn. De anses allmänt ha kunnat luta sig mot regeringen i ännu högre grad än andra favoriserade företag. Vidare anses de ha byggt upp sina imperier på bekostnad av mera ärliga företag genom att, med hjälp av regeringskontakter, kasta sig in i nya sektorer och hänsynslöst ödelägga etablerade företag. På ett iögonfallande sätt har de utnyttjat sin monopolställning eller monopsonikontroll inom många sektorer utan att tillföra någon av de fördelar som dylika regleringar kan medföra – under förutsättning att det hela sköts på rätt sätt.

Det råder ingen tvekan om att den absolut populäraste åtgärden som Suhartos eventuella efterträdare skulle kunna genomföra vore att frånta barnen deras privilegier. Många tror för övrigt att ett av Suhartos viktigaste skäl att hålla sig kvar vid makten varit en önskan att ge sina barn tid att tillräckligt stärka deras affärsintressen. Barnens intressen skulle på så sätt bli en accepterad del av det ekonomiska landskapet (såsom kumpanernas intressen från Den nya ordningens första tid) och få ett större oberoende i förhållande till en kanske mindre favoriserande regering.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 241

 

 

Hur stora skulder Suhartos barn dragit på sig i och med den aktuella krisen är inte känt, men de torde vara enorma. Det var Tututs taxiföretags (Blue Bird) oförmåga att betala sina skulder som tvingade omkull det aggressiva finansinstitutet Peregrine i Hongkong. Spridda fakta pekar på att barnens skulder är större än deras tillgångar.

Mänskliga rättigheter

Indonesien har undertecknat FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från 1948, men nuvarande praxis avviker i flera avseenden från de västerländska normerna. Precis som i fallet med demokratifrågan försvaras vissa av dessa skillnader kraftfullt och offentligt av indoneserna, medan andra förnekas.

Indonesiens lagar beträffande omstörtande verksamhet, spridning av hat mellan sociala grupper och förolämpning av presidenten är – i likhet med förbudet mot spridning av marxistiska läror och lagstiftningen kring inblandningen i den påstått kommunistiska kuppen 1965 – så allmänt formulerade att nästan varje uttryck för kritiska åsikter om det indonesiska samhället utgör ett potentiellt underlag för åtal. Faktum är dock att indoneserna åtnjuter en mycket högre grad av yttrandefrihet än vad lagarna medger (och en frihet som är större än den som ges individer på Malaysia eller i Singapore): detta sakförhållande gör det emellertid möjligt för statsmakten att på ett godtyckligt sätt dyka ned på oliktänkande (och förbjuda böcker och andra publikationer) utifrån en politisk bedömning av hur farliga de kan anses vara, snarare än en rättslig bedömning av deras faktiska handlingar. Det finns ett inslag av godtycklighet och oförutsägbarhet som, även om det bidrar till att hålla oppositionella grupper i schack, också bidrar till den allmänna bristen på rättssäkerhet. Censur av böcker, tidningar och andra publikationer sker efter publicering, vilket tvingar redaktörer och utgivare till självcensur för att överleva: 1994 var t.ex. pressen anmärkningsvärt frispråkig och diskuterade ett stort antal olika politiskt känsliga frågor. Helt abrupt förbjöds då tre nyhetsmagasin – bland vilka återfanns den ansedda och väletablerade tidskriften Tempo – med anledning av att dessa publicerat detaljer kring Indonesiens köp av 39 krigsfartyg från den forna östtyska marinen. Dessa fartyg, som var i stort behov av upprustning, saknade reservdelar och var försedda med instruktionsböcker på tyska, var inte önskade av den indonesiska marinen. Ändå var det marinen som tvingades betala för fartygen och för att få dem i funktionsdugligt skick (reparationerna utfördes i verkstäder som kontrollerades av Habibies departement). Tidskriften Tempo är fortfarande officiellt förbjuden, men finns tillgänglig i en livfull Internet-version under namnet Tempo

242 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

Interaktif, producerad från en adress som utgivarna inte på något sätt försöker dölja för myndigheterna. Statsmaktens respekt av de mänskliga rättigheterna är som svagast i regioner som betraktas som rebelliska, i synnerhet i Aceh, Östtimor och Irian Jaya.

Vanliga medborgare har inte mycket att sätta emot staten. Eftersom det administrativa systemet ger presidenten och dennes företrädare långtgående exekutiv makt, finns det ofta mycket begränsat rättsligt underlag för att bestrida orättfärdiga beslut från statsmaktens sida. Domstolssystemet utgör dessutom formellt en del av den statliga byråkratin och visar ofta ovilja att fälla utslag till nackdel för statsmakten. Vid tillfällen då detta ändå skett, har regeringen ibland vänt sig till någon annan instans för att få ett annorlunda utfall, om den inte helt sonika ignorerat domstolsbeslutet. På senare år har regeringen på detta sätt undkommit domstolsbeslut som gått den emot, t.ex. i fallet med förbudet av nyhetsmagasinet Tempo och vad gäller kompensationen till de bönder som blivit förflyttade p.g.a. Kedung Ombo-dammen, Centrala Java. Några av de av de allra viktigaste socio-politiska rörelserna under Den nya ordningens tid har varit det oberoende Rättshjälpsinstitutet (LBH) och andra icke-statliga organisationer, vilka ansträngt sig för att öka rättssystemets tillförlitlighet. I viss mån har dessa i all tysthet fått hjälp från internationellt håll, bl.a. från Sverige.

Förutom vid massmorden 1965-66 har det endast funnits en period, nämligen i början av 80-talet, då statsmakten systematiskt använt dödspatruller mot sina motståndare. Det rörde sig i detta fall snarare om våldsbenägna brottslingar än om politiskt oliktänkande. Det har dock förekommit ett antal incidenter då mindre kända dissidenter mördats eller försvunnit; regeringen säger sig inte ha någon kännedom om eller bära något ansvar för dessa.

I juni 1993 inrättade regeringen en nationell kommission för mänskliga rättigheter. Få bedömare förväntade sig att denna skulle bli något annat än en propagandafasad, men den har faktiskt uttalat sig offentligt mot regeringen i ett flertal frågor. Kommissionens undersökningsresultat bidrog till bestraffningen av de soldater som deltog i Dili-massakern i Östtimor – en aldrig tidigare skådad händelse. Å andra sidan tyder andrahandsinformation på att inofficiella brott mot de mänskliga rättigheterna (d.v.s. mäktiga privata individers nyttjande av våld för egna syften mot arrendatorer, anställda eller konkurrenter) kan vara på uppgång.

Enhet och mångfald

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 243

 

 

Under det senaste årtiondet har ett antal suveräna stater upplösts, något som återigen aktualiserat frågan om den indonesiska nationella identitetens styrka i förhållande till regionala etniska identiteter. Frågan är av stor betydelse, eftersom det är lätt att dra paralleller mellan Indonesien och länder som t.ex. Libanon och det forna Jugoslavien, där de etniska konflikterna fått katastrofala följder. Den nationella patriotismen är stark, men det är även känslan av etnisk identitet och det finns starka fördomar som har en destruktiv inverkan på relationen mellan olika etniska grupper. Javanesiska överflyttade bosättare föraktas t.ex. i många regioner och maduresiska bosättare på Västra Kalimantan föll nyligen offer för mordattacker från lokala dayaker: dayakerna föraktar maduresernas kommersiella roll och sätt att bruka jorden. Många framstående forskare har dessutom anfört möjligheten att en längre period av politiskt kaos och ekonomiska svårigheter skulle kunna leda till Indonesiens upplösning. Även från de indonesiska myndigheternas sida, och i synnerhet från militärt håll, anspelas det ofta på risken av en nationell upplösning.

Det finns för närvarande tre aktiva separatiströrelser, varav två har en något speciell karaktär. Provinserna Irian Jaya och Östtimor införlivades med Indonesien långt efter självständighetsförklaringen och de deltog inte i de historiska händelser som bidrog till att legitimera id‚n om Indonesien som nation, liksom Den nya ordningens roll i landet. I bägge dessa regioner uppmuntrade de forna kolonialmakterna folket att betrakta Indonesien som en farlig fiende, och den indonesiska behandlingen av territorierna strax efter övertagandet tycktes bekräfta att det var fråga om kolonisering och inte om befrielse. Båda självständighetsrörelserna växte dessutom fram vid en tidpunkt då man på den internationella politiska scenen hade mycket större förståelse, jämfört med tiden omedelbart efter andra världskriget, för små staters krav på självständig existens. De två rörelserna vann därför stort internationellt stöd och uppmärksamhet – att jämföra med t.ex. det kortlivade upproret i början av 50-talet i den pro-nederländska republiken Sydmolukerna. De indonesiska anspråken på Irian Jaya är mycket starkare än anspråken på Östtimor; Irian Jaya hade nämligen tidigare varit en del av det Nederländska Indien, vars erkända efterträdare var Indonesien. Dessutom hade införlivandet av Irian Jaya erhållit FN:s godkännande. Upproren på Irian Jaya har också varit mer sporadiska och haft en mindre enad prägel än upproret i Östtimor.

Den tredje separatiströrelsen, i Aceh, växte fram på ett territorium som tillhörde den sista större självständiga stat som hamnade under Nederländskt styre. Området stred hårt under trettio år mot holländarna innan det delvis underkuvades; det stred mot den indonesiska republiken under ett flertal år kort efter självständigheten – inte av separatistiska

244 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

skäl utan endast för att islam skulle få en viktigare roll i den lokala administrationen; och området är vida känt i Indonesien för sin intensiva islamiska hängivelse. Politiska och sociala förhållanden liknande dem i Irian, Timor och Aceh finns inte i någon annan del av Indonesien; att många fler separatiströrelser skulle växa fram i dessa områden är därför inte särskilt troligt (även om de indonesiska makthavarna anser att så är fallet). Denna observation stöds delvis av det faktum att de s.k. regionala upproren i slutet av 50-talet – trots en bas bland grupper med stark etnisk medvetenhet på de yttre öarna – aldrig efterlyste en uppdelning av landet endast en förändring av centralmaktens utformning.

Jag tror dock, av många skäl, att framväxten av nya separatiströrelser och en splittring av Indonesien är extremt osannolika scenarion.

För det första därför att det inte finns särskilt många linjer efter vilka landet skulle kunna uppdelas; till skillnad från det forna Sovjetunionen, det forna Jugoslavien och Indien, har etniciteten aldrig utgjort någon grund för den formella administrativa uppdelningen av Indonesien. Endast sex av de nuvarande 27 provinserna kan anses vara etniskt enhetliga och endast två sammanfaller, mer eller mindre, med en etnisk grupp.69 Under slutet av 1940-talet gjorde holländarna ihärdiga försök att finna något att utgå ifrån för att göra Indonesien till en etniskt grundad federation, något som i stora stycken misslyckades. Det finns endast ett fåtal relativt tydliga avgränsningar av samma slag som i Sovjetunionen, Jugoslavien, Tjeckoslovakien, Somalia och Belgien, efter vilka en delning skulle kunna ske.

För det andra har Indonesien – till skillnad från Kina, Vietnam och Libanon – inget formellt system för att klassificera folkgrupper. Offentliga företrädare och allmänheten använder sig istället, på ett löst och osystematiskt sätt, av språk, religion, familjenamn, hudfärg, hemvist och hemprovins för att allt efter behov kategorisera befolkningen. Indonesien erkänner inte FN:s definition av ursprungsbefolkning utan betraktar alla sina austronesiska och melanesiska medborgare såsom infödda. Vidare erbjuder landet inte något särskilt skydd åt stamgrupper och dessas traditionella landområden. Måhända har indoneser i allmänhet en stark känsla av att det finns etniska skillnader inom landet men detta har inte föranlett någon förenklad indelning av medborgarna i ett fåtal etniska kategorier, som senare skulle ha kunnat ligga till grund för en uppdelning av landet.

69 De provinser som är förhållandevis enhetliga ur etnisk synpunkt är Västsumatra, Sydkalimantan, Bali, Centrala Java, Yogyakarta, och Östtimor; av dessa sammanfaller endast Sydkalimantan och Bali med områdets största etniska grupp.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 245

 

 

En tredje betydelsefull faktor, som förmodligen motarbetat separatiströrelserna under senare år, är Javas växande ekonomiska styrka. Från det sena 1800-talet och framåt, betraktade många bedömare Java som en överbefolkad ö, vars bidrag till Indonesiens samlade ekonomi var mindre än det borde. Förbittring över att Java tycktes konsumera det som de yttre öarna producerade, var en av de faktorer som gav näring åt upproren under 50-talet. Nu har dock Java börjat lämna de andra regionerna bakom sig och drar till sig den absolut största delen av de utländska investeringarna. För första gången på mer än ett århundrade håller Java på att bli en nettomottagare av migrationen mellan provinserna. Denna situation skapar givetvis nya spänningar, som dock knappast – i alla fall inte på något entydigt sätt – tycks peka mot någon fortsatt framväxt av separatiströrelser.

Det är visserligen möjligt, om än osannolikt, att en yttre makt, under en längre period av instabilitet i Indonesien, kunde söka underblåsa separatiströrelser i någon resursrik del av landet. Jag misstänker dessutom att det nog finns ett mått av sanning i åsikten att vad de internationella aktörerna uppfattar som skört och instabilt kan bli till en självuppfyllande profetia: Bosniens och Cyperns nutida historia kunde kanske ha sett annorlunda ut om stormakterna varit mindre snara i sitt antagande att olika etniska grupper inte kan samexistera på ett fredligt sätt i en och samma statsbildning. Ett troligare värsta tänkbara scenario för Indonesiens enhet är snarare att det skulle återuppstå informella men mäktiga förläningar grundade i en lokal civil och militär elit. Detta var fallet under revolutionen mot holländarna i slutet av 40-talet och i slutet av 50-talet, liksom i Kina under krigsherreperioden under 1910- och 1920-talen.

Religionens roll, i synnerhet islams

Indonesien beskrivs ofta som det folkrikaste muslimska landet i världen. Detta påstående dolde en gång i tiden det faktum att en mycket stor grupp javaneser (och ett litet antal andra etniska smågrupper) visserligen förklarade sig vara muslimer men vilkas islam var så uppblandad med tro och seder från förislamisk tid att de flesta ortodoxa muslimer betraktade dem som hedningar, utom när de bidrog till statistiken. Omedelbart efter morden 1965-66, konverterade vissa av dessa heterodoxa muslimer till kristendomen eller hinduismen, men under Den nya ordningen har de återstående muslimerna tämligen snabbt rört sig mot den ortodoxa kanten.

Detta hade inte alls varit Den nya ordningens avsikt: Suharto och många ledande generaler var själva heterodoxa javaneser. De lekte med

246 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

tanken att låta erkänna sin tro såsom en egen religion och de satte väldiga hinder i vägen för organiserad ortodox islam. Statsmakten gjorde det emellertid så svårt för muslimska organisationer som eftersträvade någon form av politisk roll för islam, att många individer och grupper drog sig tillbaka från den politiska scenen för att koncentrera sig på religiösa uppgifter. I utbyte fick de tämligen stor handlingsfrihet vad gällde spridningen av den islamiska läran. Resultatet av detta är ett samhälle som uppenbart blivit mycket mer ortodoxt muslimskt. Regeringen har också gjort sådana eftergifter till islam som år 1970 hade synts osannolika. Bland dessa kan nämnas att man tillåtit muslimska flickor att bära huvudschal i skolan och att man övergivit vissa lotterier (som varit en betydande mjuk inkomstkälla för regeringen). Regeringen har också varit mycket generösare än tidigare vad gäller att finansiera byggandet av mosk‚er och islamiska skolor. Den har dessutom givit stöd åt den Indonesiska föreningen för muslimska intellektuella (ICMI), vilken leds av B. J. Habibie, en av presidentens skyddslingar. Till många bedömares förvåning företog president Suharto en pilgrimsresa till Mekka 1989, då han tog sig namnet Muhammed, utöver Suharto.

Indonesiska muslimer är fortfarande långt ifrån enade vad gäller doktrinfrågor och konservativ fundamentalism av det slag som finns i vissa länder i Mellanöstern, är förhållandevis sällsynt. En intellektuell huvudfåra inom den indonesiska islam är, för övrigt, neomodernistisk till sin karaktär, d.v.s. den argumenterar för att Qur’an-dokumentet (Allahs ord till folket i 600-talets Arabien) bör läsas med syftet att finna en väsentlig doktrin, inte för att söka efter specifika handlingsföreskrifter. Neomodernistiska muslimer gör t.ex. gällande att när Qur’an- dokumentet tillåter män att ta sig fyra hustrur är detta specifikt kopplat till ett samhälle där många män dog i krig och där kvinnor måste beskyddas såsom hustrur. Istället hävdar de att polygami i ett modernt samhälle varken är nödvändigt eller önskvärt från ett socialt perspektiv och att företeelsen sålunda inte är förenlig med sann islam.

Under Den nya ordningens första tid beskrevs Indonesiens muslimer ibland som en majoritet med minoritetsmentalitet. De senaste årens snabba islamisering innebär troligen att muslimerna med större självförtroende kommer att framlägga id‚er om Indonesiens framtid och lösningsförslag till Indonesiens problem. De kommer troligen också att visa mindre tolerans mot krav från religiösa minoriteter.

Den kinesiska minoritetens ekonomiska roll

Mellan tre och fem miljoner av Indonesiens invånare (det finns inga officiella siffror och vissa uppskattningar tyder på att siffran kan vara

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 247

 

 

dubbelt så stor) betraktar sig själva, och betraktas av andra indoneser, som kineser. Vissa av dem är också medborgare i Folkrepubliken Kina, eller i Republiken Kina (Taiwan), en liten andel är tekniskt sett statslösa men den stora majoriteten är indonesiska medborgare. Vissa talar någon kinesisk dialekt som första språk, men många har indonesiska som sitt första språk. Deras närvaro är ett arv från sekler av kinesisk immigration till regionen – då kineserna anlände som handelsmän och som arbetskraft – och från den holländska kolonialpolitiken som innebar att kineserna såsom utländska österlänningar inordnades under en egen juridisk ordning. Även om konstitutionen erkänner alla medborgares likhet inför lagen, föreskriver den likväl att presidenten skall vara infödd indones. Den ger sålunda möjlighet att på laglig väg klassificera kineser (jämte arabiska och europeiska minoriteter) som indonesiska medborgare av utländsk härkomst. Denna klassificering används bland annat till att sätta kvoter för utbildningsanstalter där kineserna inte tillåts vara i majoritet. Klassificeringen är i verkligheten något godtycklig, eftersom det finns många ursprungsindoneser med kinesiskt påbrå och omvänt; det cirkulerar regelbundet rykten om att vissa regeringsmedlemmar egentligen är kineser. Under de senaste femtio åren har många kineser konverterat till kristendomen, men kineserna dominerar också den lilla grupp buddister som finns i Indonesien.

Koncentrationen av kineser är som störst i Javas städer samt utmed kusten och öarna söder och öster om Singapore. Det påstås allmänt att 70 % av den indonesiska ekonomin vilar i kinesiska händer, men denna siffra är omöjlig att kontrollera och utelämnar möjligen utländska investeringar. Hur som helst äger eller kontrollerar kineser en stor majoritet av de 290 företag som finns noterade på Jakartabörsen. Kineserna äger också en majoritet av affärerna och småföretagen i indonesiska små- och storstäder. Ingen kines har under Den nya ordningen varit kabinettminister, endast en har varit militärofficer av högre rang och några (mycket) få har fått topplaceringar inom byråkratin. Å andra sidan är kineserna välrepresenterade bland de högutbildade (jurister, läkare o.s.v.) och många ledande intellektuella (Arief Budiman, Jusuf Wanandi och andra) är av kinesisk härkomst.

Distinktionerna på lagstiftningsnivå åtföljs av kraftiga fördomar på bägge sidor (även om det finns många individer som naturligtvis inte delar dessa). Dessa fördomsfulla uppfattningar förvärras av (och skapas delvis av) religiösa skillnader mellan de flesta kineser och den muslimska indonesiska majoriteten, liksom av kinesernas starka ekonomiska ställning. I tider av lugn har kineserna varit särskilt utsatta för utpressning, i tider av oro särskilt utsatta för våld. Det är dock alltid de många fattiga kineserna, utan möjlighet att köpa sig skydd, som får lida mest. Hursomhelst kan man konstatera att de kinesiska indoneserna fram

248 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

till i år åtnjöt bättre skydd under Den nya ordningen än under någon annan period sedan självständighetens början.

Under den ekonomiska krisen har våld mot kinesiska indoneser, i synnerhet mot affärsinnehavare i småstäder, blivit allt vanligare. Detta är ett oroande fenomen. Det som direkt utlöste våldsvågen var höjningen av priserna på basvaror i detaljhandeln, vilket skylls på kinesisk profitlystnad. Fientligheten mot kineser har även uppmuntrats av president Suhartos anspelningar på främmande krafter som orsak till krisen; även om presidenten uppenbarligen syftade på västerländska valutahandlare, sägs det att hans ord tolkades som om de syftade på kineserna. Konsekvensen har blivit att våldsvåg efter våldsvåg brutit ut med siktet inriktat på kinesiska butiker, restauranger, bostäder och kyrkor; flera dussintals människor har redan dödats.

Alltsedan kolonialtiden har kineserna dominerat den medelstora detaljhandeln, men som tidigare påpekats har en av de viktigaste konsekvenserna av Den nya ordningen varit framväxten av framgångsrika kinesiska affärsmän s.k. cukonger. Dessa kineser har ett nära affärssamarbete med personer inom den statliga administrationen. I detta samarbete tillhandahåller kineserna startkapital och affärskunnande medan indoneserna står för statliga tillstånd och politiskt beskydd. De cukonger som varit självaste president Suhartos samarbetspartner – Liem Sioe Liong, Bob Hasan, Prayogo Pangestu – tillhörde landets rikaste personer fram till den nuvarande krisen.

Det finns ingen enkel förklaring till de kinesiska affärsframgångarna. Delar av den kultur som präglar utlandskineser spelar förmodligen en viktig roll, liksom kinesernas ställning som en stor minoritet av handelsmän. Med all säkerhet har kineserna också dragit nytta av sin förmåga att dels inleda relationer över de nationella gränserna, dels investera i områden med olika politiska förutsättningar. Kineserna har dessutom ofta varit bättre på att förhandla fram joint ventures med västerländska och japanska investerare och hade därför en bättre utgångspunkt att utnyttja de möjligheter som Den nya ordningen gav upphov till. Större delen av de stora kinesiska företagen står idag inför allvarliga ekonomiska bekymmer. Huruvida de kommer att överleva beror både på de enskilda ägarnas list och på den allmänna ekonomiska utvecklingen. Mönstret i den indonesiska historien är dock att tronföljdskriser fått katastrofala följder för etablerade kinesiska företag, eftersom de oftast varit alltför tätt knutna till föregående maktstrukturer för att kunna anpassa verksamheten till den nya situationen. Kineserna kommer troligen att behålla en dominerande ställning i ekonomin, men om den ekonomiska utvecklingen under Suhartoregimens sista år visar en utdragen nedåtgående kurva, säger erfarenheten att en ny generation kinesiska entreprenörer sannolikt kommer att ta över.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 249

 

 

I många avseenden har Indonesien haft stor nytta av sina kinesers ekonomiska dynamik och hur det än är med frågan om kinesernas lojalitet gentemot Indonesien, är de med all säkerhet mera lojala än de internationella investeringarnas opersonliga makt, som annars kanske skulle dominerat Indonesien. Den kinesiska dominansen i ekonomin medför dock tre betydande problem för Indonesien. För det första ger den näring åt rasismen och åt föreställningen att en kapitalistisk utveckling går emot det indonesiska folkets intressen. Trots att Den nya ordningen på ett mycket effektivt sätt lyckats stå emot antikapitalistisk populism, är det inte säkert att det blir så i framtiden. För det andra blir följden av att en stor grupp framgångsrika indoneser betraktas som främlingar, att denna grupp endast kan verka politiskt i det fördolda – något som uppmuntrar till ett politiskt liv präglat av hemliga uppgörelser. För det tredje ökar den kinesiska identiteten hos denna grupp risken för en kapitalflykt till Kina, även om det naturligtvis finns många andra platser i världen att investera på.

6 Utrikespolitik

Indonesien som regional makt

Under stor del av Den nya ordningen har Indonesien hållit en förhållandevis låg profil på den internationella arenan. Detta har delvis bottnat i prioriteringar, delvis i att landets traditionellt aktiva och självständiga utrikespolitik inte kunnat samordnas med en faktisk allians med väst. Slutligen har detta också berott på att frågorna kring mänskliga rättigheter och invasionen av Östtimor allvarligt skadat Indonesiens internationella ställning. Mot slutet av Suhartos era har dock landet blivit alltmer aktivt på den internationella scenen och det verkar som att en yngre generation indoneser lever i övertygelsen om att världens till befolkningen fjärde största land borde få mer att säga till om i världspolitiken.

Ett anmärkningsvärt inslag i början av Den nya ordningen var hastigheten med vilken Suharto lyckades avsluta Indonesiens krig med Malaysia och Singapore, och på Filippinerna binda samman de tre länderna, jämte med Thailand, i en varaktig regional sammanslutning: ASEAN (Association of Southeast Asian Nations). Tidigare försök till regionala sammanslutningar i Sydostasien hade infekterats av kalla krigets rivaliteter länderna emellan och resultaten hade varit magra. Indonesiens engagerade deltagande i ASEAN bidrog emellertid i hög

250 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

grad till organisationens framgång och ASEAN har alltsedan dess utgjort navet i Den nya ordningens utrikespolitik. Under många år hade Indonesien en position i ASEAN liknande Tysklands i det forna EG: för att gottgöra tidigare förseelser (konfrontation med Malaysia, i Indonesiens fall), deltog landet entusiastiskt i organisationens verksamhet och tjänade som ett ankare för dess existens – utan att för den skull försöka dominera i kraft av sin position som mäktigaste medlem. Det mest slående exemplet på detta var Indonesiens beredvillighet att följa Thailands och Singapores vilja när det gällde att isolera Vietnam internationellt då sistnämnda land invaderade Kambodja 1979; Indonesien var annars snarare benäget att söka goda relationer med Vietnam för att skapa balans i förhållande till Kina.

Indonesien har dock alltmer tagit aktiv del i regionala angelägenheter: landet bidrog till att lösa konflikten i Kambodja, vilket resulterade i att man höll val i Kambodja under FN:s övervakning; landet medlade mellan den filippinska regeringen och de muslimska rebellerna i söder; landet återupptog relationerna med Kina för att på ett effektivt sätt kunna hantera det hot som Kinas maritima anspråk i Sydkinesiska sjön utgjorde mot Sydostasien; och landet har spelat en nyckelroll i upprättandet av en regional dialog kring de sammanvävda och överlappande maritima anspråken i regionen. 1992 övervann Suharto till sist det stigma som Östtimor utgjorde och åtog sig ordförandeplatsen under tre år i den Alliansfria rörelsen. 1997 spelade Suharto en betydande roll när ASEAN beslutade att uppta Burma som medlem – något han ansåg vara ett avgörande steg såväl när det gällde att säkra den sydostasiatiska solidariteten mot Kina, som när det gällde att (nära nog) förverkliga ASEAN:s ursprungliga stadgar i vilka det ingick att skapa en organisation som samlade hela regionen.

Att Indonesiens utrikespolitik i så hög grad kommit att utgå från ASEAN:s ramverk beror troligen på insikten att landet, trots sin storlek, inte kan spela någon avgörande roll på egen hand. ASEAN-initiativ ger Indonesien en plattform för ett internationellt inflytande som landet annars inte skulle ha haft. Å andra sidan har varje sådant initiativ i hög grad varit behjälpt av det stöd som Indonesien, i egenskap av Sydostasiens största land, varit redo att skänka. De viktigaste av dessa initiativ är:

ARF (ASEAN Regional Forum:): en regional sammanslutning av 21 länder i Stillahavsasien där diskussionsämnet består av gemensamma säkerhetsfrågor. Förhandlingar sker både på formella (första spåret) och informella (andra spåret) möten. Nuvarande medlemmar är Australien, Burma (Myanmar), Brunei, Kambodja, Kanada, Kina, Europeiska unionen (ordförandeskap), Indien, Indonesien, Japan, Laos, Malaysia,

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 251

 

 

Nya Zeeland, Papua Nya Guinea, Filippinerna, Republiken Korea, Ryssland, Singapore, Thailand, USA och Vietnam.

AFTA (ASEAN Free Trade Agreement): ett frihandelsavtal som undertecknades i januari 1992 (Singapore-deklarationen) och som förbereder för frihandel mellan ASEAN-länderna år 2007. Den nuvarande krisen gör detta mål osannolikt, men Indonesiens roll vid genomdrivandet av avtalet var av stor vikt.

APEC (Asia Pacific Economic Cooperation): en ekonomisk samarbetsorganisation som inbegriper USA och Australien och som är ett forum för diskussioner kring frågor som rör ekonomiska relationer mellan länder i stillahavsregionen. Suharto stod 1994 värd för APEC:s toppmöte i Bogor, där man kom överens om att målsättningen var att upprätta ett frihandelsområde i regionen fram till år 2020. Även detta mål är orealistiskt idag, men Suharto spelade en viktig roll vid mötet genom att sätta APEC framför det malaysiska förslaget att bilda en uteslutande östasiatisk organisation (EAEC). Han bidrog därmed till att hålla Asien öppet för västvärlden.

Det råder inget omedelbart hot mot Indonesiens territoriella integritet. Dock finns en överhängande risk att Indonesien engagerar sig utanför sina nuvarande gränser i Papua Nya Guinea. En ökande politisk oro i Papua Nya Guinea ökar risken för att konflikten kan komma att sprida sig till Irian Jaya och därmed uppmuntra den indonesiska militären att intervenera på ett eller annat sätt. Spänningen mellan de två länderna har ökat alltsedan Papua Nya Guinea fick sin självständighet. Orsakerna är indonesiska flyktingars ankomst till Papua Nya Guinea; obehöriga intrång på Papua Nya Guineas territorium av indonesisk militär och civila; samt illa dolda indonesiska försök att muta politiker i Papua Nya Guinea.

Relationerna med Nederländerna och Australien har ett flertal gånger under Den nya ordningens tid varit spända, särskilt med anledning av frågan om de mänskliga rättigheterna. Då Nederländerna sökte koppla bistånd till frågan för att påskynda framstegen på området, skar Indonesien 1992 av alla biståndskopplingar med Nederländerna och insisterade på att Holland inte längre skulle inneha ordförandeposten i den Indonesiska mellanstatliga gruppen (IGGI). Den australiska allmänhetens syn på Indonesien fick en allvarlig törn då fem journalister baserade i Australien dödades i Östtimor vid den indonesiska invasionen 1975. Trycket från opinionen har försvårat den australiska regeringens arbete med att närma sig Indonesien, något som i dess ögon varit önskvärt p.g.a. geopolitiska, militära och ekonomiska hänsyn. Sedan 1986 har båda sidor gjort betydande ansträngningar för att diversifiera sina relationer, i synnerhet genom gemensamma internationella initiativ (t.ex. Kambodja) och genom att uppmuntra ekonomiska förbindelser

252 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

samt banden mellan folken. Resultaten har varit förhållandevis positiva fram till dagens kris.

Östtimor

Problemet med Östtimor är ett öppet sår i den indonesiska utrikespolitiken. Det finns inget tillförlitligt sätt att avgöra hur utbredd eller djupgående fientligheten i Östtimor är mot det indonesiska styret, men den är tillräcklig för att ge näring åt ett begränsat gerillamotstånd och ett civilt missnöje som regelbundet leder till oroligheter. FN erkänner inte Indonesiens införlivande av Östtimor och endast ett fåtal stater (bland vilka man särskilt bör nämna Australien och Indonesiens partner i ASEAN) har formellt erkänt annekteringen. Sympatin för Östtimors självständighet är tillräckligt stark hos stater som Portugal och forna portugisiska kolonier, hos den allmänna opinionen i Australien och andra västländer, för att uppmuntra Östtimors missnöjda invånare att fortsätta sin kamp för självständighet.

Indonesien invaderade den forna portugisiska kolonin 1975 av ett flertal olika skäl. För det första fruktade de indonesiska myndigheterna att den viktigaste nationalistorganisationen Fretilin var kommunistisk och att denna skulle komma att utgöra en bas för kommunistiska uppror i själva Indonesien; det koloniala väldets fall i Östtimor började mindre än tio år efter de bittra konflikterna 1965-66 i Indonesien och ungefär samtidigt som de icke-kommunistiska regeringarnas kollaps i Kambodja, Sydvietnam och Laos. För det andra fruktade den indonesiska eliten att ett självständigt Östtimor skulle kunna uppmuntra regionala separatiströrelser i östra Indonesien. För det tredje har det anförts – dock utan övertygande argument – att Timors potentiella oljereserver utövade en attraktionskraft.

Vid denna tidpunkt jämförde de flesta observatörer händelsen med Indiens annektering av Goa och förväntade sig att folket på Timor snabbt skulle acceptera det faktiska indonesiska styret och att inlemmandet i Indonesien skulle medföra fördelar för Timor och dess folk. I verkligheten visade sig det indonesiska styret vara brutalt; den ofta nämnda siffran på 200 000 döda (antingen av svält, sjukdom eller mord) av en befolkning på 600 000 är kanske osannolik (om inte annat därför att ett stort antal människor inte kan avlida eller dödas utan att detta skapar avsevärda svårigheter rörande hälsa och logistik, något som inte kan döljas utan problem), men den mest återhållsamma siffran som för närvarande finns tillgänglig – 30 000 – innebär ändå att en av tjugo personer skulle ha dödats.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 253

 

 

Situationen i Östtimor tycks vara i skriande behov av en kreativ internationell medlingsinsats. Den indonesiska viljan att söka en lösning är dessvärre mycket svag. Utrikesdepartementet, som med glädje skulle ha sett en lösning på frågan, är förhållandevis kraftlöst. Dessutom är mycket få indoneser intresserade av Östtimor och de flesta förstår inte grunden för östtimorianernas nationalism. Man ser ett indonesiskt medborgarskap som ett privilegium och står undrande inför dumheten, otacksamheten och/eller de illvilliga motiven hos dem som förkastar privilegiet. Vissa icke-statliga organisationer har tagit frågan om Timor på allvar, utan att för den skull se den som ett centralt problem. Insikten är vida spridd inom eliten att affären Timor varit kostsam för Indonesien

– därför finns det här en viss öppenhet inför id‚n att lösa problemet förhandlingsvägen. Den allmänna opinionen, och även elitens uppfattning, har dock föga påverkan på regeringens politik i den här frågan. Militären tycks å sin sida vara fast besluten att hålla fast vid territoriet, delvis av prestigeskäl, delvis p.g.a. uppfattningen (felaktig enligt min mening) att varje eftergift i östtimorfrågan skulle släppa lös en flodvåg av separatism i resten av Indonesien, och kanske delvis därför att Östtimor bjuder lämpliga tillfällen till militär övning. De eftergifter som Indonesien – särskilt den indonesiska militären – är redo att göra för att få till stånd en förändring och söka en lösning på problemet, är således mycket små. Det sistnämnda illustreras av att man offentligt – så snart det blev känt att olika lösningsförslag var under utredning – förkastade en lösning bestående i att Timor skulle kunna erhålla status som särskilt territorium. Detsamma framgick också av den sydafrikanske presidenten Nelson Mandelas uppenbarligen misslyckade försök till medling.

Det är relativt få indonesiska framtidsscenarion som ger goda utsikter för en lösning av östtimorfrågan. Vid en mer politiskt liberal utveckling i Indonesien, kommer de islamiska gruppernas ökade inflytande troligen att medföra ett mer militant bemötande av all slags sympati för det övervägande kristna Östtimor; detta eftersom fientligheten mot den indonesiska ockupationen av Östtimor till viss del kommit att riktas mot den muslimska invandringen från andra delar av Indonesien. Det finns en avlägsen möjlighet att en reformvänlig tredje president skulle låta genomföra en folkomröstning om självständigheten som del av en politisk vårstädning i den indonesiska staten. För tillfället förblir emellertid den troligaste vägen, vad gäller framsteg i denna fråga, någon sorts kompromisslösning som lämnar Indonesiens hegemoni på territoriet orörd, men samtidigt beviljar Östtimor tillräckligt stor självständighet för att tillfredsställa invånarnas önskningar.

254 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

7 Framtiden

Suhartos fall

Mars 1998: Suhartos triumf

När Internationella valutafonden inledde sina diskussioner med Indonesien i oktober 1997, var det bara fem månader kvar till landets presidentval. Då Suharto visade sig ovillig att efterkomma IMF:s diktat och valutakrisen fördjupades till en fullskalig ekonomisk kris, intensifierades spekulationerna i och utanför Indonesien om eventualiteten att Suharto skulle förmås att inte ställa upp i valet i mars 1998 eller att han åtminstone skulle kunna välja en medgörligare ekonomisk administratör som vicepresident och trolig efterträdare. I väst spekulerades det öppet om frågan huruvida Suharto hade förlorat sin användbarhet och om den amerikanske presidenten Bill Clinton skulle ringa till honom, så som Ronald Reagan hade telefonerat till Filippinernas president Ferdinand Marcos år 1986 och tala om för honom att det var dags att avgå. Också i Jakarta föreföll det för en kort tid finnas intrycket av att Suhartos avgång kanske vore nödvändig om den Nya ordningen skulle överleva.

Suharto satt dock med flera politiska trumfkort på hand som Marcos inte hade haft 1986. För det första hade han ingen självklar efterträdare, vare sig inom eller utanför regimen. Hans vicepresident, Try Sutriano, ansågs allmänt som en förbindlig men ineffektiv person. Teknologiministern, B.J. Habibie, känd för att stå Suharto nära, avfärdades allmänt som oacceptabel för såväl försvarsmakten som de internationella marknaderna. Megawati Sukarnoputri, avsatt ledare för Indonesian Democratic Party, ansågs i vida kretsar som en svag ledare som sköts fram huvudsakligen på grund av att han kunde utnyttja sin fars, president Sukarno, ännu stadigt goda anseende. Ledaren för det muslimska Nahdatul Ulama, Abdurrachman Wahid (allmänt kallad Gus Dur) drabbades av ett slaganfall i början av krisen och kunde inte visa sig offentligt; även om han uppskattades som en tolerant och eftertänksam ledare åtnjöt han inget anseende för administrativ kompetens. Och slutligen fanns Amien Rais, chef för Muhammadiyah, som hade vunnit avsevärd prestige på sin beredskap att bygga upp en bred koalition riktad mot Suharto men som ändå fruktades som en företrädare för islam i dess mindre toleranta form. Så som tidigare under

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 255

 

 

sin långvariga regim, kunde Suharto än en gång presentera sig som det minst farliga alternativet för sitt lands framtid.

Han åtnjöt också den mycket stora fördelen att han i vida kretsar sågs som Indonesiens bästa garant mot politiskt kaos. Allteftersom krisen fick fotfäste rapporterades livsmedelskravaller i flera små och stora städer och den kinesiska befolkningsminoriteten syntes sväva i stor fara. Helt oriktiga uppgifter att 400 000 kineser hade dödats åren 1965-1966 började cirkulera (den troliga siffran är 2 000), och det förekom allmän spekulation politiskt kaos skulle kunna leda till att Indonesien splittrades upp i ett dussin eller flera nya stater – i Sovjetunionens och Jugoslaviens spår. Det finns belägg för att de utbrott av våld som under den nuvarande krisen har riktats mot kineser i de mindre städerna på Java och Sumatra har ägt rum åtminstone med de statliga myndigheternas tysta medgivande, då det ligger i dessas intresse att sätta press på IMF och USA med hotet från en omfattande samhällelig kollaps. Sålunda odlades föreställningen att det bara var Suhartos hårdhänta regemente som kunde hindra indoneserna från att slita varandra och landet i stycken.

Inför dessa hotbilder övergav väst tanken på att tvinga bort Suharto från makten. I slutet av mars tycktes Suharto ha skördat ännu en politisk triumf på den ekonomiska krisen. Han hade inte bara omvalts till president av ett fogligt parlament [MPR?], utan därtill hade hans favoritkandidat Habibie valts till vicepresident utan att valutamarknaden så mycket som mumlade. Sedan gick Suharto vidare med att presentera ett kabinett som demonstrerade hans trots mot världen: Hans dotter Tutut blev socialminister, hans affärskompanjon Bob Hasan blev industriminister och ekonomerna och teknokraterna avlägsnades helt och hållet från maktpositioner. Det var fortfarande nödvändigt att förhandla med IMF, men i de flesta avseenden hade Suharto vunnit. Både i aktivistkretsar inne i Indonesien och bland utländska observatörer hystes allmänt uppfattningen att endast sviktande hälsa skulle kunna hindra presidenten från att behålla sitt ämbete i ytterligare en femårsperiod.

maj 1998: Suhartos fall

I backspegeln kan vi dock se att den indonesiska politiska miljön hade ändrats under krisens lopp. Från ett så tidigt stadium som början av oktober 1997 hade yttrandefriheten ökats på ett anmärkningsvärt sätt. Många besökare i Indonesien berättade om hur mycket mer öppet människorna var villiga att ge uttryck för sina åsikter om Suharto och det politiska systemet i allmänhet. De gjorde detta trots de ihållande rapporterna om aktivisters försvinnande och eventuella undanröjande i

256 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

säkerhetsstyrkornas händer. Denna öppenhet hade till följd att diskussionerna om Suhartos förhållande till palatsentreprenörerna flyttades ut från skvallrets och ryktenas område till den politiska debattens scen. Suhartos del av ansvaret för Indonesiens ekonomiska vånda kunde nu lättare klarläggas. Öppenheten minskade också det som hade varit en förlamande politisk osäkerhet bland regimens opponenter. Pancasila-ortodoxin hade svept in den indonesiska politiken i en skrud av ideologisk korrekthet, som gjorde det svårt att peka ut vem som skulle kunna vara en presumtiv allierad – eller fiende – i en eventuell framtida kamp med Suharto. När åsikterna nu uttrycktes allt friare, började konturerna av möjliga allianser ta form.

På ett likaså oväntat sätt blev det enkla ordet "reform" det grundläggande mål bakom vilket den hittills omöjligt splittrade oppositionen mot Suharto kunde ena sig. Som "Merdeka" (frihet) år 1945 och Pancasilan år 1965 växte "Reform" fram som ett slagord, som gjorde det möjligt för var och en att koncentrera sig på arbetet att eliminera Suharto, utan att det krävdes något ställningstagande beträffande osäkerheten om vilka steg som därefter skulle tas.

Valet av kandidaterna Suharto-Habibie i mars hade dessutom kvävt de avsevärda förhoppningarna att någon händelse skulle kunna inträffa som gjorde att en annorlunda namnlista skulle föreläggas parlamentet [MPR?] vid dess valsession. Det hade t.ex. funnits en förhoppning att en underström av entusiasm skulle kunna lyfta den förutvarande miljöministern Emil Salim till vicepresidentposten. När emellertid hoppet inom ramen för de formella förfarandena hade släckts, utbred sig en högre beredskap - särskilt bland studenterna - att ge sig ut på gatorna.

Demonstrationerna och de andra oroligheter som började på allvar i april föreföll inledningsvis att spela Suharto i händerna genom allmänhetens rädsla för oordning. Allteftersom tiden gick blev det dock klart att det mot Suharto riktade våldet på intet sätt kunde jämföras med den förfärliga slakten åren 1965-1966. Den slutliga dödssiffran, drygt 500, var till stor del följden av bränder i plundrade köpcentra, och många demonstrationer var anmärkningsvärt disciplinerade. Dessutom stod det klart att störningar av detta slag och andra offentliga utmaningar mot presidentens auktoritet skulle fortsätta i det oändliga så länge som Suharto satt kvar vid makten. Från att ha varit ordningens garant i Indonesien hade Suharto blivit en oordningens garant.

En yngre och friskare Suharto skulle kanske ännu ha kunnat rädda sig med en trotsig kombination av hot och eftergifter på rätt ställen, men det var uppenbart att det var få personer i den härskande eliten omkring honom som var övertygade om att de själva eller landet skulle vara betjänta av att förlänga hans styre i ytterligare några år. Denna atmosfär var en påminnelse om tidigare lägen omedelbart före två övergångskriser

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 257

 

 

i det förflutna: år 1945, när det stod klart att den japanska ockupationen stod inför sitt slut, och 1965, när Sukarnos era led mot sitt slut.

De närmare omständigheterna kring Suhartos avgångsbeslut är ännu inte kända, men det förefaller som att han – i likhet med sin företrädare Sukarno - hade fått besök av en militär delegation som talade om för honom att hans tid var ute.

8 Framtiden

Ledarskapets övergång

Sedan oktober 1997 har det i Indonesien funnits en smygande fruktan att apokalyptiskt våld skulle ackompanjera presidentbytet. Suhartos avlägsnande från makten genomfördes emellertid med anmärkningsvärt få förluster av liv i någon form av väpnad sammanstötning. Under loppet av några veckor svepte en allmän stämning av ett behov att bli av med Suharto över landet och kulminerade i elitens snabba undandragande av sitt stöd för presidenten. De sociala och politiska spänningar som hade förött Indonesien under Sukarno och som ledde till de fruktansvärda massakrerna åren 1965-1966 fick ingen parallell under Suharto, utan landets förmåga att på fredlig väg göra sig kvitt en så djupt befäst härskare kan förväntas skingra gårdagens rädsla.

President Habibies övertagande av presidentämbetet kommer dock inte att innebära slutet på övergångsperioden. Den nye presidentens förmåga att styra landet är i stor utsträckning okänd. Han har intelligens, energi och entusiasm, men han är inte populär och åtnjuter inget anseende för politisk skicklighet. Hans befordran till president strider mot traditionen att Indonesiens president måste vara javanes. Han har gjort sig impopulär hos de väpnade styrkorna tidigare genom sina inblandningar i upphandlingar för försvarets räkning och han misstros i västliga finanskretsar som ekonomisk nationalist. Alla dessa betänkligheter innebär å andra sidan att han inte tyngs av orealistiska förväntningar. Hans rykte som ekonomisk nationalist ger honom dessutom inrikespolitiska meriter, vilket han inte skulle ha om han enbart sågs som ett verktyg för IMF. Hans bakgrund som ledare för de indonesiska muslimska intellektuellas förbund (ICMI) ger honom en politisk profil som skiljer honom från Suharto, vars odling av det muslimska i stor utsträckning ansågs spelad.

Den nya presidentens val av ställföreträdare kommer att väcka stort intresse, även om det får betydelse bara om Habibie själv snabbt förlorar

258 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

politisk trovärdighet. Landets författning föreskriver att Habibie skall tjänstgöra under återstoden av Suhartos femåriga ämbetstid, men innehåller inga regler för valet av en ny vicepresident. Den mest näraliggande lösningen – att återinkalla parlamentet [MPR?] – för att välja en ny ställföreträdare skulle beledsagas av politiska faror för Habibie själv. Han kan föredra att tolka författningen som att den tillåter en successionsordning som ger parlamentets nuvarande talman, Harmoko, till vicepresident.

Nya allmänna val har också krävts, som förmodligen skulle äga rum med stöd av de reviderade vallagarna eller åtminstone med en mycket mindre grad av kontroll än de tidigare valen. Habibie kommer förmodligen att känna motvilja att efterkomma dessa krav, delvis på grund av att resultatet skulle vara oförutsägbart, delvis på grund av en allmän känsla av att demokratin ensam inte är lösningen på Indonesiens problem, delvis på grund av att författningen inte innehåller några föreskrifter om tidigarelagda val och delvis på grund av att han skulle föredra att använda de följande fyra åren till att konsolidera sin ställning. Å andra sidan skulle ett tidigt val göra det möjligt för Habibie att göra det mesta möjliga av sin ställning innan han skaffar sig nya fiender och stärka hans förhandlingsposition gentemot IMF.

Habibies framtida förhållande till Suharto kommer att ha stor betydelse. Även om det har förekommit spekulationer att Suharto skulle kunna gå i landsflykt i Mellanöstern, finns det i dagsläget tecken på att han känner sig skyddad genom sina nära relationer med Habibie och överbefälhavaren, general Miranto, som offentligen har garanterat den förutvarande presidentens säkerhet. Å andra sidan kommer det att i hög grad ligga i Habibies intresse att beskära palatsentreprenörernas ekonomiska intressen. Hans nya kabinett, där varken Tutut eller Bob Hasan ingår och som förefaller återställa ett visst inflytande för teknokraterna och som för första gången utnyttjar kompetensen hos medlemmar i de utanför regeringen stående partierna PPP och PDI, bekräftar den politiska visdomen att Suhartos efterträdare kunde förväntas sikta på en bredare politisk bas än vad Suharto själv använde. Färska nyheter att Suhartos svärson har avsatts från sin befattning som KOPASSUS-befälhavare och att regeringsdepartementen klipper av banden till Suhartos familj tyder på att Habibie kommer att anstränga sig att distansera sig från sin företrädare.

Habibies svåraste omedelbara problem blir dock hans relationer till IMF. Han kommer genast att hamna under tryck för att genomföra det nya liberaliseringsprogrammet som undertecknades i april 1998, däribland avskaffandet av subventionerade bränslepriser, som Suharto hade återinfört efter kravaller i Jakarta och andra städer. Habibie, som är förtrogen med västliga förhandlingsrutiner, kan å andra sidan kanske

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 259

 

 

uppnå fördelaktigare villkor än Suharto. IMF och västvärlden i allmänhet kommer att känna en viss skyldighet att på kort sikt hellre fria än fälla, då han på sätt och vis är produkten av den folkliga rörelse som störtade Suharto.

Även om Habibie lyckas vinna alla sina viktigare stödgruppers förtroende, kommer den indonesiska ekonomin inte att snabbt hämta sig från de smällar den har fått under de senaste åtta månaderna. Arbetslöshetssiffrorna kommer troligen att ligga kvar på en hög nivå (särskild bland ungdomar) och den allmänna levnadsstandarden kommer att sjunka. Utlandsturismen kommer troligen att behöva viss tid för att hämta sig, även om den borde kunna dra nytta av de lägre priserna. Exportföretagen kan förväntas dra nytta av en undervärderad rupiah, särskilt om de inte är beroende av importerade material. Också de producenter som levererar stapelvaror (livsmedel, kläder osv.) till den indonesiska marknaden kommer troligen att klara sig bra, trots att jordbrukarnas vinster kommer att gå ned på grund av att torkan har fått produktionen att sjunka.

Indonesien år 2010?

Det är inte troligt att den indonesiska ekonomin år 2010 är så spänstig som den var fram till mitten av 1997. President Habibes ekonomiska nationalistiska karaktär medför att återhämtningen troligen blir långsammare än den skulle varit om samarbetet med utländsk hjälp hade varit större. Detta hindrar dock inte att tillväxten – t.o.m. en sund sådan

– kan ha tagit ny fart år 2010. Under sådana förutsättningar kan vi förvänta oss en utveckling på det sociala och ekonomiska området som i många avseenden liknar den som ägt rum under de senaste tolv åren. Indonesien kommer att vara mer integrerat och ha en högre utbildningsnivå och etablerade företag samt internationella ekonomiska organisationer kommer att verka för en fortsatt avreglering av ekonomin och en bättre infrastruktur. Den kapitalistiska svågerpolitiken från Suhartos tid kommer kanske att avta, dels p.g.a. av ett ökat internationellt tryck från Världshandelsorganisationen WTO och från bilaterala handelspartner, dels därför att de etablerade konglomeraten kommer att bli mer självgående och mindre beroende av regeringens favörer. Industrin kommer att växa och den del av befolkningen som är sysselsatt inom jordbruket kommer att krympa. Befolkningstillväxten kommer att vara långsam och medelklassens livsstil sprida ut sig till större delar av befolkningen. Även i övriga ASEAN-länder kommer snarlika tendenser att kunna observeras. Indonesien kommer dock

260 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

möjligen att kunna ta tillvara på sina stora naturresurser och därigenom minska gapet mellan sig och sina mera utvecklade grannländer.

Denna försiktiga prognos förutsätter att världsekonomin fortsätter att blomstra och att ingen större naturkatastrof spolierar Indonesiens ansträngningar att återhämta sig. En stor del av Indonesien hotas av jordbävningar och vulkanutbrott och en allvarlig sådan händelse på det tätbefolkade Java skulle få ödesdigra konsekvenser på landets ekonomi för en relativt lång tid framåt.

Det är å andra sidan fullt möjligt att teckna ett trovärdigt värsta tänkbara scenario. Ett sådant skulle inbegripa en längre period av ekonomiska umbäranden – kanske förvärrade av problem i världsekonomin – och en ny president utan beredvillighet att lyssna på goda ekonomiska råd och Suhartos förmåga att behålla inflytandet över den militära och civila eliten. Under sådana omständigheter är det troligt att indoneserna skulle vända sig mot ett större antal populistiska ledare med lösningar på landets problem som mycket väl skulle kunna få spänningarna mellan olika religiösa och etniska grupper att bryta ut i regelrätta konflikter. Det är inte troligt med civilt våld i stor skala – liknande det som förekom under åren 1965-66 – men väl mindre utbrott av sociala oroligheter; de som troligast skulle falla offer för detta är personer som uppfattas som utlandskineser; personer på Java med ursprung från de yttre öarna; javaneser, balineser och madureser (och här och var bugineser och amboneser) på de yttre öarna. Samtidigt skulle en svart ekonomi, baserad på smuggling av produkter från jordbruks- och gruvindustrin direkt från produktionsområdena, underminera centralmaktens inkomstkällor och försvåra återställandet av centralmakten. Även med det värsta scenariot är Indonesiens av några observatörer förutspådda sönderfall synnerligen osannolikt. Indonesien inte bara saknar de gränser längs vilka sönderfallet skulle kunna äga rum (med undantag för Östra Timors möjliga avskiljande), utan därtill kommer att de flesta indoneser anser fortfarande att en stor, relativt stark indonesisk stat är deras bästa försvar mot en rovlysten yttervärld.

Oberoende av ekonomiska omständigheter, kommer antalet muslimer med all säkerhet att öka och de mest inflytelserika id‚erna kring Indonesiens framtida inriktning kommer troligen att härstamma från den islamiska politiska och ekonomiska diskussionen.

Det har under senare rått en märkbar optimism beträffande möjligheten av att Indonesien skulle låta sig dras med i en av de firade demokratiseringsvågorna, så snart Suharto lämnat sin post. Det råder med all säkerhet en stark frihetslängtan i många delar av det indonesiska samhället och i samband med medelklassens tillväxt kommer det sannolikt att resas ökade krav på demokrati. Under Den nya ordningen har regeringen gradvis visat allt större tillförsikt i samband med val. De

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 261

 

 

tidiga valen var välregisserade föreställningar där det gjordes stor affär av risken för kaos om den sittande regeringen inte blev omvald (som om detta inte var avgjort på förhand). Vid valet 1997 var kampanjinslaget större och alla kandidater gav specifika politiska löften för framtiden (trots regeringens förbud mot den här typen av kampanjer).

Emellertid står två viktiga faktorer i vägen för en snabb demokratisering. För det första är indoneserna knappast särskilt väl förberedda för en övergång till demokrati; under 40 år har flertalet politiska läger kategoriskt förkastat demokrati av västerländsk typ och hänvisat till den korta erfarenheten av demokrati under 50-talet som ett fruktansvärt exempel. Ett stort antal röster, även inom militären, skulle höjas om man försökte inleda en djupgående demokratiseringsprocess. För det andra, har de sociala klyftorna i landet givit upphov till oro inom medelklassen för konsekvenserna av ett val där de fattiga skulle kunna påverka regeringsbildningen. Trots missnöjet med Den nya ordningens metoder, är många inom medelklassen på det klara med att regimen varit dem till gagn.

Det spända läget på det sociala området gör att många indoneser ser ett fortsatt, och t.o.m. strängare, auktoritärt styre som en attraktiv lösning. Liberaliseringen av det indonesiska politiska systemet kommer troligen, i den mån det nu sker en sådan utveckling, att kännetecknas av två huvudsakliga inslag. Först är det att troligt att pengar och löften om politiska anslag kommer att bli allt viktigare för valkampanjerna; detta innebär att kandidaterna kommer att lägga ut allt större summor på sina valkampanjer och allt oftare köpa sig röster, antingen helt öppet eller indirekt genom löften om framtida åtgärder och att man i allt mindre grad kommer att förlita sig på statsmaktens hegemoni. I viss grad kommer det politiska livet i Indonesien alltmer att likna det i Filippinerna och Thailand. För det andra är det troligt att det korporativa inslaget kommer att öka i det politiska livet; detta innebär att den politiska beslutsprocessen, istället för att vidgas mot ett medborgerligt demokratiskt deltagande, kommer att tillhöra en krets av beslutsfattare som visserligen utökas men som kommer att bestå av ledare för sociala och religiösa organisationer (i synnerhet de stora muslimska organisationerna Nahdatul Ulama och Muhammadiyah). Med andra ord kommer de politiska besluten i all tysthet att fattas i maktens centrum. De olika ledarna skall sedan ansvara för att organisationsmedlemmarna respekterar dessa beslut.

262 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

9

Bilagor

 

 

Indikatorer på ekonomisk utveckling70 i Indonesien:

 

Indikatorer

Mitten av 60-talet

omkr. 1990

Faktisk tillväxt i BNP per capita

 

 

 

 

-0,4 %

5 %

1990

$

190

570

Del av BNP (%)

 

 

jordbruk

50

22

industri

13

40

tillverkning

8

20

Industri: livsmedels- och gummiprodukter, i %

 

 

av den totala tillverkningen

60 %

12 %

Industriproduktion per capita

 

 

textil (meter)

4,1

28,0

elektricitet (kWh)

17,7

194,5

gödselmedel (kg)

1,1

39,1

Jordbruk

 

 

riskonsumtion per capita (kg/år)

92

155

ris, avkastning (endast Java) ton/ha

1,7

3,2

Investeringar

 

 

inhemska bruttoinvesteringar i % av BNP

8

36

Inflation (%)

>500

8-10

Skuld

 

 

totalt USD (miljarder)

2,4

68

% av exporten

524

229

Transport/infrastruktur

 

 

inrikesflyg (miljoner avgångar)

0,4

9,0

% vägar i bra skick

5

31

registrerade motorfordon

 

 

bussar och minibussar

20

469

lastbilar

93

1 024

motorcyklar

308

6 083

Fattigdom

 

 

Java % mycket fattiga

61

10

Java % existensminimum

8

36

Utanför Java % mycket fattiga

52

7

Utanför Java % existensminimum

10

47

Gini-koefficient

 

 

urban

 

0,34

0,34

rural

 

0,35

0,2

totalt

 

0,35

0,32

70 Uppgifterna är hämtade från Hal Hill, The economy, i Hal Hill, ed., Indonesia's New Order; the dynamics of socio-economic transformation (Allen & Unwin, Sydney, 1994), ss. 57 och 106.

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 263

 

 

Bibliografi

Historisk bakgrund

M. C. Ricklefs, A history of modern Indonesia, (London, Macmillan, 2nd ed., 1993) är en heltäckande och tillförlitlig redogörelse av Indonesiens historia under de senaste århundradena. Robert Cribb och Colin Brown, Modern Indonesia: a history since 1945 (London: Longman, 1995) utgör den senaste interpretativa redogörelsen av det självständiga Indonesiens historia.

Tillväxt, fattigdom och rättvisefrågor

De viktigaste texterna som beskriver och analyserar den ekonomiska framgången för Den nya ordningens Indonesien, är skrivna av Hal Hills; den senaste är The Indonesian Economy since 1966: Southeast Asia’s emerging giant (Melbourne, Cambridge University Press, 1996) och den föregående är The economy i Hal Hill, ed., Indonesia's New Order; the dynamics of socio-economic transformation, (Sydney, Allen & Unwin, 1994). Richard Robisons skrifter, särskilt Indonesia: the rise of capital (Sydney, Allen & Unwin, 1986), har riktat uppmärksamheten mot de strukturella svagheterna i ekonomin, i synnerhet de stora konglomeratens beroende av rent-seeking (ung. privilegiejakt) och spekulation. Robison förbereder f.n. ett betydelsefullt arbete. Hans senaste framställning är dock ett kapitel om Indonesien i Garry Rodan, Kevin Hewison och Richard Robison, eds, The political economy of Southeast Asia: an introduction, (Melbourne, Oxford University Press, 1997). Se även Kunio Yoshihara, The rise of ersatz capitalism in South-east Asia (Singapore, Oxford University Press, 1988).

Jan-Paul Dirkse et al. (eds), Development and social welfare: Indonesia's experiences under the New Order (Leiden, KITLV Press, 1993) är en användbar allmän analys beträffande fattigdom och rättvisa medan Hill i Hill utnyttjar användbart nytt material.

264 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

Befolkningsutveckling

Gavin W. Jones, Marriage and divorce in Islamic South-East Asia (Kuala Lumpur, Oxford University Press, 1994); Graeme J. Hugo et al., The demographic dimension in Indonesian development (Singapore, Oxford University Press, 1987).

Livskvalitet och kultur

Gloria Davis sammanställde 1979 en volym med titeln What is modern Indonesian culture? (Ohio, Ohio University, 1979). Hittills har dock ingen skrivit en allmän och sammanfattande redogörelse av de många aspekterna av den indonesiska kulturens utveckling. Patrick Guinness, Local society and culture och Barbara Hatley, Cultural expression i Hill, Indonesia's New Order är båda två bra, liksom Virginia Matheson Hooker, ed., Culture and society in new order Indonesia (Kuala Lumpur, Oxford University Press, 1993). David T. Hill och Krishna Sen, Wiring the warung to global gateways: the Internet in Indonesia, Indonesia 63 (april 1997), ss. 67-89, är användbar.

Miljö och naturresurshushållning

Wolf Donner, Land use and environment in Indonesia (Honolulu, University of Hawaii Press, 1987) utgjorde för drygt tio år sedan en heltäckande sammanfattning av det då kända läget i fråga om miljö och miljöhushållning. Idag har denna bok dock blivit inaktuell, till följd av den senaste tidens händelser och forskning. J. M. Hardjono, ed., Indonesia: resources, ecology and environment (Singapore, Oxford University Press, 1991) fyller upp vissa tomrum, men det finns ingen bra och aktuell allmän översikt. Beträffande frågor om skogen, se Peter Dauvergne, The politics of deforestation in indonesia, Pacific Affairs 66 nr 4 (1993-94), ss. 497-518.

Politik

Michael Vatikiotis, Indonesian politics under Suharto: order, development, and pressure for change (London & New York, Routledge, 1993); Douglas E. Ramage, Politics in Indonesia: democracy, Islam and the ideology of tolerance (London, Routledge, 1995); och Adam

Ds 1998:34

Indonesien idag framgångar och dilemman 265

 

 

Schwartz, A nation in waiting: Indonesia in the 1990s (Sydney, Allen & Unwin, 1994) är samtliga bra och detaljerade analyser av Den nya ordningen för perioden från 90-talets början till 90 talets mitt. Mackie och Macintyre i

Hal Hill, red. Peter Polomka, Indonesia since Suharto (Ringwood, Vic., Penguin, 1971); Hamish McDonald, Suharto's Indonesia (Melbourne, Fontana, 1980); och David Jenkins, Suharto and his generals: Indonesian military politics 1975-1983 (Ithaca, NY, Cornell University Modern Indonesia Project, 1984) är samtliga fortfarande användbara såsom varande analyser av välunderrättade journalister som arbetat i Indonesien under Den nya ordningens tidiga faser. Dessa arbeten är också de mest lättillgängliga källorna för upplysningar om partiernas roll och valen, liksom vad gäller inblickar i president Suhartos personlighet. Angus Macintyre, Soeharto's composure: considering the biographical and autobiographical accounts (Clayton, Vic., Monash University, Centre of Southeast Asian Studies, 1996) inleder det massiva arbete som historikerna inom en snar framtid kommer att fortsätta för att analysera Suhartos personlighet.

Det finns anmärkningsvärt lite skrivet om den politiska beslutsprocessen i Den nya ordningens Indonesien, men Jeffrey Winters, Power in Motion: capital mobility and the Indonesian state (Ithaca, NY, Cornell University Press, 1996) ger ovanliga detaljer av politiska diskussioner kring ekonomiska frågor fram till 80-talet. Andrew MacIntyre tar sig å sin sida an – i Business and politics in Indonesia (Sydney, Allen and Unwin, 1991) – frågan på vad sätt och i vilken mån de icke-statliga organisationerna påverkat enskilda delar av den politiska beslutsprocessen i en till synes sluten byråkrati.

Harold Crouch, The army and politics in Indonesia (Ithaca, NY, Cornell University Press, 1978) är idag föråldrad, men fortfarande väl värd att läsa vad gäller de händelser under 50- och 60-talen som gav militären dess utseende och vad gäller den tidiga Den nya ordningens struktur. Robert Lowry, The Armed Forces of Indonesia (Sydney, Allen & Unwin, 1996) är detaljerad och … jour, men tenderar att återge den officiella militära historiesynen. Tidskriften Indonesia, som utkommer två gånger om året (Cornell University), publicerar regelbundet insiktsfulla analyser av person- och strukturförändringar i det övre skiktet av Indonesiens militära hierarki.

Philip J. Eldridge, Non-government organizations and democratic participation in Indonesia (Kuala Lumpur, Oxford University Press, 1995) beskriver de icke-statliga organisationernas karaktär och verksamhet under Den nya ordningen. Charles Coppel, Indonesian Chinese in crisis (Kuala Lumpur, Oxford University Press, 1983) är idag förlegad vad gäller detaljupplysningar. Den utmärker sig dock som

266 Indonesien idag framgångar och dilemman

Ds 1998:34

 

 

en akademiskt balanserad redogörelse av en svår och känslig fråga; de grundläggande förhållanden som beskrivs har inte förändrats nämnvärt under det sena 90-talet.

Hans Thoolen, ed., Indonesia and the rule of Law: twenty years of ÈNew Order government (London, Pinter, 1987) är en heltäckande analys av tillståndet för de mänskliga rättigheterna i Indonesien liksom av de strukturer som används för att begränsa dem. Eftersom boken skrevs mitt under det officiella programmet för att genomdriva Pancasila-ortodoxin, tenderar boken att lägga tonvikten på statens roll som överträdare av de mänskliga rättigheterna.

Inside Indonesia utkommer fyra gånger om året och är den mest betydande tidskriften vad gäller aktuella och kritiska analyser av händelser i Indonesien. Artiklarnas kvalitet varierar och tidskriften är emellanåt onödig fientlig i tonen, men är oöverträffad när det gäller att identifiera och diskutera såväl kontroversiella frågor som den allmänna utvecklingen i det indonesiska samhället.

Utrikespolitik

Michael Leifer, Indonesia's foreign policy (London, Allen and Unwin, 1983) innehåller en detaljerad beskrivning av den förda politiken och av händelserna, men lyckas tyvärr inte fånga den indonesiska politikens ideologiska nit under perioden 1945-1965, mot vilken Den nya ordningen reagerade, men som den fortfarande, i viss grad, måste leva upp till. Dewi Fortuna Anwar, Indonesia in ASEAN : foreign policy and regionalism (Singapore, Institute of Southeast Asian Studies, 1994) är en sund, om än något torr, redogörelse av den senaste utvecklingen.

Ds 1998:34

267

 

 

Asienkrisen:

ett nordiskt perspektiv

Ari Kokko

1 Inledning

Under våren och försommaren 1997 var den thailändska bahten utsatt för hårt tryck och det spekulerades allmänt om en devalvering. Det var uppenbart för de flesta att valutan var övervärderad. Bahten var nära kopplad till en dollardominerad valutakorg och dollarns appreciering de senaste åren hade gjort bahten dyrare, exporten hade stagnerat och bytesbalansunderskottet hade vuxit till omkring åtta procent av BNP. Frågan bland de utländska observatörerna var därför när , inte om, devalveringen skulle komma. I sina konsultationer med den thailändska regeringen hade IMF rekommenderat en justering av valutakursen redan i juni 1996. Men de flesta thailändska betraktare var mera tveksamma.71 Bahten hade haft ett stabilt värde mot dollarn sedan 1984, och det fanns en politisk enighet om att den fasta växelkursen skulle hållas. Den var ett ankare för ekonomin. Dessutom hade finansministeriet och riksbanken visat att de var villiga att försvara valutan. Stora summor ur valutareserven hade använts för att stödköpa baht på den internationella marknaden. Utanför en liten krets på finansministeriet och riksbanken visste emellertid ingen exakt hur mycket pengar som gått åt under årets sex första månader.

Den andra juli 1997 meddelade slutligen den thailändska riksbanken att bahten inte längre var bunden till valutakorgen. Det hade visat sig omöjligt att försvara den fasta växelkursen, trots att riksbanken hade satsat närmare 24 miljarder dollar på att stödja bahten. Istället skulle

71 Se t.ex. Ramstetter (1998a), sid. 15. Jag var själv gästprofessor vid Chulalongkorn-universitetet i Bangkok under februari-mars 1997, och slogs av mina thailändska kollegors övertygelse om att den fasta växelkursen skulle hålla.

268 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

valutan tillåtas flyta, och en kontrollerad depreciering var att vänta, sades det.

I verkligheten sjönk bahten som en sten. På några dagar ökade dollarkursen från 25 till 30 baht. Några månader senare, i november, hade priset på en dollar stigit till över 40 baht, och i januari 1998 kostade en dollar mer än 56 baht. Den thailändska valutan hade förlorat mer än halva sitt värde på ett halvår. Under samma period sjönk börsen med 30 procent i lokal valuta. En thailändsk aktieportfölj som kostade 100 amerikanska dollar i slutet av juni 1997 kunde köpas för drygt 37 dollar i januari 1998. Fyra banker hamnade under statlig förvaltning och 56 av 91 finansbolag likviderades. Tillväxten i ekonomin, som legat på en nivå kring 10 procent under de föregående åren, kollapsade. Under 1997 registrerades ingen tillväxt alls, och prognoserna för 1998 talar om en nedgång med mellan två och fem procent.

Krisen spreds också snabbt till resten av regionen. Även om Thailands problem förutsetts av många observatörer var det ytterst få som förutsåg krisens snabba spridning till grannländerna. Inom några veckor hade valutorna och börserna i Filippinerna, Indonesien och Malaysia smittats av den thailändska sjukan (som omväxlande kallats bahtulism och Tom Yam-effekt) och börjat falla. Indonesien drabbades särskilt hårt, med både ekonomiska och politiska problem som följd av minskat förtroende för valutan och den politiska ledningen. Synbarligen stabila ekonomier, som Singapore och Taiwan, drogs med under de följande månaderna. I oktober attackerades även Hong Kongs valuta. Tack vare sin egen stora valutareserv och stöd från Kina lyckades Hong Kong avvärja attacken mot sin dollar, men börsen sjönk med 40 procent under de följande månaderna. I november var turen kommen till Sydkorea. Där var bytesbalansunderskottet och utlandsskulden större än i Hong Kong och försvaret av valutan var dömt att misslyckas. På kort tid halverades börskurserna och valutans värde, och det fanns en verklig risk att sydkoreanska företag inte skulle klara av att betala räntor på sina utlandsskulder. Liksom Thailand och Indonesien hade gjort tidigare var Sydkorea tvunget att vända sig till IMF för hjälp.

Resten av världsekonomin påverkades också av krisen. Börsfallen i Hong Kong och Seoul gav tydligt genomslag i Japan, USA och Europa, och på många håll befarades en global finanskris av 30-talssnitt. Även om en sådan spridning av Asienkrisen har kunnat undvikas – börserna i många västekonomier slog istället nya kursrekord under vintern 1997-98

– uppskattar Världsbanken att världsekonomins totala tillväxttakt under 1998 kommer att falla med ungefär en procentenhet som ett resultat av krisen i Asien. I Sverige har tillväxtprognoserna för 1998 justerats nedåt med ungefär en halv procentenhet.

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 269

 

 

Syftet med denna uppsats är att sammanfatta den asiatiska valutakrisens förlopp, att analysera orsakerna till krisen och de lösningar som förslagits, samt att diskutera följderna av krisen, både för länderna i fråga och för Sverige. I detta sammanhang kan det vara viktigt att peka på både likheter och olikheter med den valuta- och finanskris vi själva genomled i början av 1990-talet. Därför kommer nästa avsnitt att kortfattat summera en del av orsakerna till och följderna av den svenska (eller kanske mer generellt, den nordiska) finanskrisen. Avsnitt 3 betonar likheterna mellan den asiatiska krisen och vår egen kris och ser på några av bubbelekonomins allmänna egenskaper, som är gemensamma för de flesta drabbade ekonomier i Asien. Avsnitt 4 pekar på några av regionala särdrag som fördjupat krisen. Dessa faktorer har inte påverkat alla regionens ekonomier på samma sätt, utan återspeglar också några viktiga skillnader mellan de olika länderna.

Det är viktigt att notera redan nu att krisen inte ser likadan ut i de olika asiatiska ekonomierna: detta innebär också att lösningarna och utsikterna för återhämtning skiljer sig åt mellan länderna. Avsnitt 5 diskuterar möjliga lösningar på krisen. Här kommer IMFs reformpaket - som anammats av Thailand, Indonesien och Sydkorea, de kanske hårdast drabbade länderna - att ha en framträdande roll, men avsnittet kommer också att beröra kritiken mot IMFs reformrecept, samt det mest uppmärksammade alternativet, det japanska förslaget om ett asiatiskt monetärt institut. Avsnitt 6, slutligen, ser närmare på den asiatiska krisens effekter på resten av världen. Effekterna på Sverige kommer naturligtvis att ligga i förgrunden, men det är också relevant att särskilt se på effekterna på Japan. Genom sina handels- och investerings- kontakter med regionen är Japan sårbart för krisen i Asien, samtidigt som landet har världens näst största ekonomi och påverkar Europa och USA i större utsträckning än vad de krisdrabbade länderna gör.

Med tanke på att krisen ännu inte har hunnit värka ut – när detta skrivs i mitten av april 1998 vet vi inte ens med säkerhet om botten är nådd (även om det mesta pekar på en viss återhämtning i de flesta länderna utom Indonesien) – är avsikten naturligtvis inte att ge någon heltäckande bild av händelseförloppet. Bristen på tillförlitlig och jämförbar statistik över de senaste månadernas händelser gör det också svårt att vara systematisk i analysen av ländernas erfarenheter. Rapporten kommer därför att vara mera impressionistisk än vad som kanske vore önskvärt. Förhoppningen är ändå att de underliggande obalanserna och den bubbelekonomi som drev upp tillgångspriser och kostnader ska framstå tydligt. Asienkrisen är inte en konspiration från väst, utan snarare marknadens försenade reaktion på vågade, oförsiktiga och felaktiga beslut, både från politikers och privata företagares sida. Samtidigt kommer krisen inte att innebära slutet på Asiens tillväxt.

270 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

Många av de grundläggande drivkrafterna för tillväxt finns kvar, och kommer även fortsättningsvis att generera snabb utveckling. Man kan dock förvänta sig en något lägre tillväxttakt, eftersom riskbenägenheten bör minska. När regionens investerarna ser att vilda chansningar kan gå fel kommer de kanske att satsa lite försiktigare.

2 Den svenska krisen

Den valuta- och finanskris som härjade i Sverige och Finland i början av 1990-talet har många likheter med den kris som nu plågar de asiatiska ekonomierna. Med tanke på att vi nu har några års perspektiv på våra egna problem kan en tillbakablick underlätta tolkningen och förståelsen av de asiatiska ländernas aktuella problem. Detta avsnitt summerar därför kortfattat den svenska krisen och dess främsta orsaker. Den finska krisen har ungefär samma förlopp som den svenska, även om de inhemska problemen förvärrades av den stora exportminskning som följde på Sovjetunionens kollaps. 72

Egentligen kan man tala om fem besläktade kriser, både i Norden och Asien. För det första handlar det om en kollaps på fastighetsmarknaden. I Sverige hade fastighetspriserna stigit kontinuerligt under 15 års tid, till en kulmen som nåddes 1989. Under de följande fem åren sjönk priserna med 75 procent. Tre fjärdedelar av det fyrtiotal fastighetsbolag som noterats på Stockholmsbörsen under 1980-talet hamnade i så allvarliga problem att de gick i konkurs eller fick rekonstrueras (Affärsvärlden 1992: 9). För det andra sprack bubblan på börsen. Mellan 1980 och 1989 steg kurserna på Stockholmsbörsen med 1 144 procent, att jämföra med ett världsgenomsnitt på 333 procent (Affärsvärlden 1992: 79). Under de följande tre åren halverades kurserna.

För det tredje hamnade finansmarknaden i en djup kris. Tyngda av stora kreditförluster från dåliga lån till fastigheter och aktieköp gick tre stora banker – Nordbanken, Första Sparbanken och Gota Bank - i konkurs, medan de två största bankerna, SE Banken och Handelsbanken, såg sina börskurser falla med omkring 80 procent. 200 av 300 finansbolag försvann från marknaden. De sammanlagda kreditförlusterna under perioden 1990-93 uppskattas till närmare 200 miljarder kronor (Lybeck 1994:23). För det fjärde tillkom en valutakris. Den fasta växelkursen, som sågs som ett ankare även för den svenska ekonomiska politiken, kunde inte längre upprätthållas i och med att

72 Jonung et al. (1996) gör en mer explicit jämförelse mellan de svenska och finska problemen, medan Bordo och Schwartz (1996) diskuterar valutakriser i ett historiskt perspektiv.

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 271

 

 

överhettning och finanskris hade försvagat ekonomin. Trots ett hårdnackat försvar av kronan – med korta räntor som nådde 500 procent, flera krispaket som skulle stärka Sveriges internationella konkurrenskraft, och en satsning av 160 miljarder kronor för stödköp av valutan – blev Riksbanken tvungen att släppa den fasta kronkursen den 19 november 1992. Under de följande månaderna sjönk den flytande kronan med 25 procent mot D-marken och 40 procent mot den amerikanska dollarn.

Den femte delen är en real och statsfinansiell kris. Bankkrisen medförde en hårdare kreditpolitik, med högre räntor och striktare krav på säkerhet. Samtidigt ledde kollapsen av förmögenhetsvärdena till minskad privatkonsumtion och lägre investeringsvilja hos företagen. Till exempel halverades industrins investeringar mellan 1989 och 1993. Resultatet var en minskning av den samlad efterfrågan på den inhemska marknaden, och därmed också en minskning av efterfrågan på arbetskraft. Stimulansen från exportsektorn, som gynnades av devalveringen, räckte inte till för att få igång den inhemska efterfrågan. Den öppna arbetslösheten steg från 1,1 procent i juni 1990 till 9 procent tre år senare, och den reala bruttonationalprodukten minskade varje år under perioden 1991-1993, med sammanlagt sex procent (Lybeck 1994:15; Bäckström 1998). Detta ledde i sin tur till statsfinansiella problem. Den snabbt växande arbetslösheten ökade på statsutgifterna, samtidigt som skatteintäkterna minskade. Som mest, under 1994, hade den offentliga sektorns budgetunderskott vuxit till nästan 12 procent av BNP (Bäckström 1998:11).

Varför uppstod krisen?

Hur uppstod då dessa kriser, som sammantaget var nästan lika allvarliga som de djupa recessionerna 1921-22 och 1931-33 (Jonung 1994)? Mycket förenklat kan man tala om en tillgångsbubbla som först blåses upp under flera års tid och sedan plötsligt punkteras. Orsakerna till att bubblan uppkom kan analyseras på ett systematiskt sätt. Däremot är det svårt att vara lika metodisk när det gäller den direkta orsaken till att bubblan sprack. Eftersom det handlade om onaturligt uppblåsta tillgångspriser skulle kollapsen ändå ha kommit förr eller senare, så fort marknaden hade hittat en anledning att tvivla på om priserna verkligen kunde fortsätta stiga.

272 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

Orsakerna till bubblans uppkomst återfinns i en samtidig ökning av utbudet och efterfrågan på kapital och krediter. 73 De viktigaste faktorerna på utbudssidan var avregleringen av den finansiella sektorn som genomfördes 1985 samt en expansiv penning- och finanspolitik. Även efterfrågesidan stimulerades av avregleringen – bland annat innebar den minskade krav på säkerhet vilket innebar att fastigheter och andra tillgångar kunde belånas högre – men framför allt hölls efterfrågan på krediter uppe av den högkonjunktur som började med devalveringarna 1981 och 1982 och varade genom hela 1980-talet.

Ökat utbud av krediter

Avregleringen av den svenska finansmarknaden 1985 ledde till en mycket omfattande ökning av kreditgivningen. Både liberaliseringen av olika lånerestriktioner – räntan släpptes fri och fastigheter fick belånas fullt ut – och det faktum att bankerna nu tilläts konkurrera fullt ut med finansbolagen bidrog till kreditexpansionen. Den ökade konkurrensen innebar att bankerna och de andra finansinstituten bytte ut sin traditionella strategi, att minimera riskerna och maximera lönsamheten för en ganska konstant utlåningsvolym, mot en ny strategi där det handlade mer om att jaga volym och marknadsandelar. På bara fem år steg den privata sektorns skuldsättning från 100 procent till 150 procent av BNP. Samtidigt ökade också den genomsnittliga risken i utlåning. Till exempel höjde bottenlåneinstituten belåningsgraden från 75 procent till 85-90 procent. Gradvis ökade också internationaliseringen av den svenska kapitalmarknaden, och en stor del av bankernas utlåning var finansierad på den internationella interbankmarknaden. Nästan en tredjedel av Gota Banks inlåning 1990 kom till exempel från utländska banker (Urwitz 1998:56). Detta introducerade ett viktigt element av valutarisk.

Finansbolagens verksamhet var särskilt riskfylld. Under 1970- och 80-talen hade restriktionerna på bankernas operationer skapat utrymme för finansbolag som var specialiserade på leasing, factoring och andra ”nya” finansieringsformer. De flesta trodde att avregleringen 1985 skulle betyda slutet på finansbolagens guldålder, men deras utlåning fortsatte istället att växa. Första året efter avregleringen ökade finansbolagens utlåning med en tredjedel. I synnerhet expanderade de bolag som

73 Affärsvärlden (1992), Lybeck (1994), Jonung et al. (1996), Jonung och Stymne (1996) och Ekonomisk Debatts temanummer om finanskrisen (Ekonomisk Debatt Vol 28:1, 1998) är några exempel på detaljerade analyser av den svenska krisen.

Följande avsnitt bygger till del på dessa källor.

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 273

 

 

sysslade med belåning av värdepapper och fastigheter, till exempel Nyckeln och Gamlestaden. Deras operationer var emellertid mera känsliga än bankernas. Finansbolagen hade sämre säkerheter än bankerna: största delen av fastighetslånen var topplån Dessutom var upplåningen kortfristig – ofta var det bankerna som lånade ut pengar till finansbolagen - medan utlåningen var långsiktig.. I efterhand är det uppenbart att denna obalans skulle komma att bli problematisk.

Från låntagarnas sida var avregleringen ändå klart förmånlig. Den som ville låna pengar – för investeringar, fastighetsköp, bilköp, utlandsresor eller annan konsumtion – behövde inte längre buga och bocka med mössan i hand på banken. Nu var det bankens tur att erbjuda och marknadsföra sina tjänster till kunderna.

Ökningen av den privata skuldsättningen möjliggjordes av en expansiv penning- och finanspolitik. Vid denna tidpunkt hade Sverige en fast växelkursregim, vilket innebar att penningpolitiken inte kunde användas för att motverka kreditexpansionen. En striktare penningpolitik skulle ha inneburit högre räntor och ett inflöde av kapital från utlandet, vilket skulle gjort det svårt att hålla växelkursen oförändrad. En åtstramning borde därför ha kommit från finanspolitiken. Några sådana förslag kom emellertid inte. En anledning var att statens budget såg ovanligt stark ut i mitten på 1980-talet, tack vare full sysselsättning och högkonjunktur. Dessutom verkar det inte ha funnit några politiska förutsättningar för en åtstramning (Wohlin 1998, sid. 28). Istället talades det om skattesänkningar och en extra semestervecka inför valet 1988 (Affärsvärlden 1992:25).

Ökad efterfrågan på krediter

På efterfrågesidan var den viktigaste faktorn den långvariga högkonjunktur som startade med devalveringarna i början av 1980-talet. Vinsterna i exportindustrin fördubblades både 1983 och 1984, och förblev höga under de följande fem åren. Trots stora investeringar, både hemma och utomlands, hade flera av de ledande exportföretagen problem med sin ”överskottslikviditet”, som placerades på aktie- och penningmarknaden. Både investeringarna i kommersiella fastigheter och de finansiella placeringarna bidrog till att höja tillgångspriserna. Dessutom resulterade den höga allmänna efterfrågan i hög inflation och löneökningar. Tillsammans med den fasta växelkursen skulle kostnadsstegringarna så småningom bidra till att urholka industrins konkurrenskraft och punktera bubblan. Innan detta hände hade inflationen hunnit bidra till att bubblan blåstes upp ännu mer. Den reala låneräntan (efter ränteavdrag) sjönk kontinuerligt under andra hälften av

274 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

1980-talet, från ungefär 2 procent 1986 till minus 1 procent 1990. Detta bidrog till att hushållens finansiella sparande sjönk under perioden 1985- 1990 till bottennoteringen minus 8 procent av BNP 1990 (Bäckström 1998:14). Hushållen levde helt enkelt över sina tillgångar och den privata sektorns skuldsättning ökade från 100 procent av BNP till 150 procent av BNP.

Sammantaget hade alltså bubblan sin egen logik. Tillgångspriserna ökade kontinuerligt, banker och finansinstitut konkurrerade om att låna ut pengar för investeringar eller placeringar i fastigheter och aktier, och efter skatteavdrag för räntor och inflation kostade det i princip inget att låna. Det var rationellt att hoppa på tåget, åtminstone så länge man trodde att man skulle kunna hoppa av innan kraschen.

Kraschen

Historieböckerna visar att bubblan började spricka den 25 september 1990. Finansbolaget Nyckeln meddelade att man befarade kreditförluster på 250 miljoner kronor för året. Detta innebar att allmänheten och bankerna började dra öronen åt sig och vägrade att ”rulla” Nyckelns och de andra finansbolagens förfallande marknadsbevis, dvs. de kortfristiga papper som finansierade en stor del av deras mera långsiktiga utlåning. Nyckeln, Gamlestaden, Independent, och de andra finansbolagen hamnade i en akut likviditetskris och kämpade för att få kapitaltillskott och garantier från sina ägare, men kreditförlusterna växte för snabbt. Några av bolagen tvingades i konkurs och det stora flertalet avvecklades under de följande åren.

Orsaken till kreditförlusterna var naturligtvis att värdeökningarna på tillgångsmarknaderna började mattas av. Det fanns flera samverkande orsaker till detta. Överhettningen av ekonomin hade skapat en kostnadskris, och givet den fasta växelkursen urholkades exportindustrins konkurrenskraft. Räntorna hade börjat vända uppåt på grund av Tysklands återförening. Iraks invasion av Kuwait i augusti 1990 hade lett till börsfall på många håll. Var och en av dessa faktorer kunde på egen hand ha punkterat bubblan. Nu kom de alla nästan samtidigt, och i takt med att den begynnande lågkonjunkturen blev tydligare och räntestegringarna drev ner fastighetspriserna ytterligare drogs även bankerna in i krisen. Situationen förvärrades av skatte- reformen 1991, som begränsade ränteavdragen och gjorde det dyrare att låna, vilket sänkte tillgångspriserna ytterligare. Den ekonomiska politikens nya fokusering på prisstabilitet (som kan illustreras med kronans ensidiga koppling till Ecun i maj 1991 och försvaret av kronan följande år) bidrog också till att höja realräntorna.

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 275

 

 

Bankstöd och återhämtning

I stort sett alla stora svenska banker drabbades av svåra förluster under krisen, och sex av de sju största bankerna behövde kapitaltillskott från staten eller från sina ägare. Bland annat fick staten skjuta till över 16 miljarder kronor till Nordbanken under 1991 och 1992. De växande kreditförlusterna var också en bidragande anledning till valutakrisen under hösten 1992, eftersom det minskande internationella förtroendet för det svenska banksystemet ledde till att flera banker fick svårt att klara sin utländska upplåning. Bortfallet av utländska krediter ledde inte enbart till att kronan försvagades när inflödet av valuta minskade, utan det hotade också likviditeten i det finansiella systemet. I september 1992 introducerade därför regeringen en bankgaranti som innebar att alla fordringsägare – utom aktieägarna – skyddades från förluster. En sär- skild Bankstödsnämnd inrättades för att administrera garantin. Syftet var att undvika en likviditetskris – Riksbanken använde en stor del av sin valutareserv för insättningar i bankerna - samt att upprätthålla eller återställa förtroendet för det svenska banksystemet. För det senare syftet var det viktigt särskilt viktigt med transparent redovisning av dåliga krediter. Det var förmodligen också viktigt att bankstödet kom innan den fasta valutakursen övergavs i november samma år. Valutakrisen förvärrade läget för de flesta bankerna, både på grund av att räntorna höjdes kraftigt och på grund av att kostnaderna för utlandsskulderna ökade kraftigt i och med kronans depreciering.

Bankstödet användes i huvudsak till aktieägartillskott till Nordbanken och Gota Bank, och till att avskilja dessa bankers nödlidande krediter i två separata bolag, Securum och Retriva. Sammanlagt uppgick utbetalningarna för bankstödet till 65,3 miljarder, vilket balanseras av statens innehav och intäkter av aktier och eget kapital i Nordbanken, Securum och Retriva, till ett uppskattat värde av mer än 60 miljarder kronor i juli 1977 (Jennergren och Näslund 1998:70-71).74 Garantierna till resten av banksystemet, som omfattade över 84 miljarder kronor, behövde inte utnyttjas. Återhämtningen var nämligen förvånansvärt snabb. Efter 1993 gjordes inga nya finansiella åtaganden av Bankstödsnämnden, och banksektorn som helhet visade en vinst redan 1994 (Ingves och Lind 1998:54). En anledning var att bankernas räntemarginaler steg kraftigt. Andra viktiga orsaker var att den återhållsamma ekonomiska politiken medförde att realräntorna började

74 Om alternativkostnaden för bankstödet – de räntebetalningar som gjorts eller de potentiella ränteintäkter som staten gått miste om - tas med i beräkningarna menar Jennergren och Näslund (1998) att notan för skattebetalarna uppgår till ca. 35 miljarder kronor.

276 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

sjunka, samt att en uppgång i den internationella konjunkturen bidrog till en expansion i exportsektorn. Ingves och Lind (1998) menar att den svenska krisens akut- och eftervård var förhållandevis lyckad av fyra skäl, som kanske också kan utgöra villkor för att snabbt återupprätta förtroendet för ett banksystem i kris:

°Det skapades ett politisk samförstånd kring en bred krislösning.

°Myndigheterna uppmuntrade största möjliga öppenhet om problemen och de enskilda bankernas situation.

°Dåliga krediter och fastighetsvärderingar redovisades på ett öppet och transparent sätt, och de banker och finansbolag som inte hade förutsättningar för en återhämtning avvecklades.

°Dåliga krediter överfördes till särskilda bolag, men till realistiska marknadsvärden.

3 Asienkrisen – nästan som i Sverige

De fem besläktade problem som betonades i föregående avsnitt - börs- och fastighetsbubbla, finans- och valutakris, samt en nedgång i produktion och sysselsättning - återkommer också i flera av de krisdrabbade asiatiska länderna. Beskrivningen av krisen passar i synnerhet in på Sydkorea och de sydostasiatiska ekonomierna Thailand, Malaysia, Indonesien och Filippinerna , men även Kina uppvisar en del av problemen trots att krisen ännu inte spridits dit. Hong Kong, Singapore och Taiwan har också påverkats av turbulensen i regionen, men valuta- och börsoron i dessa tre länder beror inte enbart på inhemska obalanser, utan kanske mera på en anpassning till ändrade konkurrensförhållanden på världsmarknaden. Detta avsnitt sammanfattar några gemensamma drag i de olika asiatiska ländernas kriser, och belyser några av likheterna med den svenska finanskrisen. Nästa avsnitt pekar på den asiatiska krisen särdrag och betonar skillnaderna mellan de olika länderna.

Fem kriser

Precis som i Sverige föregicks krisen i Asien av spekulationsbubblor på börsen och fastighetsmarknaden. I största delen av regionen steg den ekonomiska tillväxten kraftigt i början eller mitten av 1980-talet, och börskurserna började stiga snabbt några år senare. I de ekonomier som var mest utvecklade - Sydkorea och Taiwan - nåddes kulmen redan i slutet av 1980-talet, men i övriga länder fortsatte börskurserna att stiga.

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 277

 

 

Samtidigt sköt fastighetspriserna i höjden. Antalet fastighets- och finansbolag växte snabbt. Affärerna finansierades med lånade pengar, och liksom i Sverige belånades fastigheter och börsportföljer långt över sitt marknadsvärde. Ekonomierna växte ju med uppemot 10 procent per år, så priserna kunde ju inte annat än fortsätta uppåt, trodde man.

Men det gick inte att bygga hur många skyskrapor och lyxhotell som helst, inte ens i så stora städer som Bangkok, och dessutom sjönk avkastningen på fastigheterna när utbudet ökade. I Bangkok kostade en kvadratmeter kontorsyta nästan 3.000 USD 1991. Fem år senare, innan fastighetsmarknaden egentligen hade kollapsat, hade priset hunnit sjunka till 2.200 USD. Kvadratmeterpriset i Jakarta sjönk från 2.200 USD 1991 till USD 1.600 fem år senare (Dollar 1997). Kalkylerna för den ekonomiska tillväxten och börskurserna visade sig också för optimistiska. I både Bangkok och Kuala Lumpur halverades börskurserna från toppnoteringarna 1993-94 till 1996. När priserna började falla hamnade både låntagarna och långivarna i problem. Låntagarna hade inte tillräckligt kassaflöde för att betala räntor och långivarna upptäckte att deras säkerheter och panter var långt mindre värda än de tänkt sig. Hela den finansiella sektorn blev sårbar.

Den höga efterfrågan och ökningen av förmögenhetsvärdena ledde också till högre produktionskostnader och löneökningar. Eftersom produktivitetshöjningarna i exportindustrin inte kunde hålla jämna steg med kostnadsökningarna började konkurrenskraften att urholkas. Utvecklingen av valutakurserna underlättade inte situationen, utan snarare det motsatta. Flera av länderna i regionen hade bundit sina valutor till dollarn, som började apprecieras vid mitten av 1990-talet. I de länder där växelkurserna formellt var rörliga bidrog stora inflödena utländskt kapital – både lån och direktinvesteringar - till att valutorna förblev starka. Men inflödena av utländsk valuta byggde på förväntningar om hög tillväxt och hög avkastning. När de utländska investerarna började förstå att förväntningarna inte skulle uppfyllas blev problemen akuta.

Thailand var det första land som drabbades. De vikande fastighetspriserna ledde till att flera finansbolag fick så stora problem att myndigheterna var tvungna att ingripa för att öka bolagens egna kapital. Kostnadsökningarna och valutans appreciering bidrog också till att exporten, som vuxit med uppemot 20 procent per år, stod stilla 1996. Det var uppenbart att antingen tillväxten eller den fasta valutakursen måste ges upp. De utländska finansiärerna började backa, och kortfristiga lån som förföll till betalning förlängdes inte. Problemen i finansbolagen och bankerna förvärrades. När inflödet av kapital sinade försvagades också valutan, och spekulationerna om en devalvering kom i flera vågor med början sommaren 1996. Det upprepade försvaret av

278 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

bahten urholkade valutareserverna, och till slut gick det inte längre att stå emot marknaden: vi hade kommit till början av juli 1997 och valutan föll.

Deprecieringen av bahten förvärrade den finanskris som börjat med aktie- och fastighetsmarknadernas fall, eftersom utlandsskulderna omedelbart blev betydligt tyngre. Turbulensen och osäkerheten på marknaden var dessutom för stor för att nytt kapital skulle komma in på kort sikt. Minskningen av importkapaciteten och finansmarknadens problem med kapitaltäckning och likviditet ledde istället till en minskning av produktion och sysselsättning – en real kris. I stora drag var processen densamma som i Sverige ett halvdussin år tidigare.

Givet den ökade risken för kreditförluster började långivarna också att se över sina intressen i resten av regionen. Det stod snart klart att de andra sydostasiatiska länderna hade mycket gemensamt med Thailand, och krisen spreds. Den genomgång av kreditrisker som nu gjordes begränsades inte till en analys av finansiella flöden och säkerheter, utan andra potentiella risker och svagheter uppmärksammades mer än tidigare. I Indonesien gällde osäkerheten både den politiska stabiliteten – Suhartos efterträdare - och industristrukturen, där nepotism, korruption och alltför stora satsningar på kapitalintensiva och högteknologiska branscher oroade. I Malaysia riktades uppmärksamheten mot flera gigantiska investeringsprojekt i statlig regi och premiärminister Mahathirs angrepp på marknaden – kunde marknaden lita på någon som så uppenbart misstrodde marknaden? För Sydkorea diskuterades en lång lista med potentiella problem, det ena allvarligare än det andra. På listan fanns frågetecken för finansmarknadernas stabilitet och effektivitet, industrins stora skuldsättning och svaga lönsamhet som tvingat 6 av landets 30 största industrikonglomerat, chaebol, i konkurs på kort tid, och kopplingarna mellan de stora industriföretagen och den politiska ledningen. Oavsett vilka av dessa problem som uppfattades som mest allvarliga var marknadens dom ändå hård. Kapitalflödena ströps, valutorna försvagades och finansmarknaderna hamnade i svårigheter.

Även länder som Singapore och Taiwan, med relativt sunda ekonomier, fick känna av börsfall och depreciering. I deras fall handlade det i stor utsträckning om en anpassning till en ny marknadssituation: som ett resultat av de stora växelkursförändringarna hade ju grannländernas konkurrenskraft förstärkts samtidigt som deras köpkraft minskat. De stora bytesbalansöverskotten som registrerats i dessa länder under det senaster årtiondet visar att ekonomierna inte levt över sina tillgångar. De två länder som valde att hålla kvar sina fasta växelkurser mot dollarn påverkades också. I Hong Kong avvärjdes en attack mot valutan, vilket innebär att anpassningen måste komma genom förändringar av nominella börskurser, fastighetspriser och löner. Kina

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 279

 

 

har deklarerat att någon devalvering inte är att vänta. Den kinesiska valutan kommer förmodligen inte att attackeras, eftersom valutareserven är välfylld och kvarvarande regleringar endast ger ett begränsat spelutrymme åt marknaden. En försvagning av den kinesiska tillväxten är emellertid oundviklig, och det bör också noteras att problemen med ineffektiva finansmarknader och dåliga lån, ofta till statliga företag, är minst lika stora i Kina som i något av de andra länderna. Det är inte svårt att förutse att någon typ av krasch kommer att ske även där, men blandningen av politisk styrning och marknadsekonomi gör det svårt att förutse exakt när och hur krisen realiseras.

Bakgrunden till krisen: utbud och efterfrågan på kapital

Ser vi lite mer noggrant på hur bubblorna på de ost- och sydostasiatiska marknaderna blåstes upp förstärks intrycket att problemen utvecklades på ungefär samma sätt som i det svenska fallet. De snabba ökningarna i tillgångspriserna orsakades av samtidiga ökningar i utbud och efterfrågan på kapital.

Liksom i Sverige var avreglering en viktig faktor för ökningen av kreditutbudet, men på ett mer omfattande sätt än i Sverige. Fram till första hälften av 1980-talet hade de flesta ekonomierna i regionen varit relativt inåtvända, och tillväxtstrategierna hade i stor utsträckning byggt på importsubstitution.75 Till och med Korea, som hade tillämpat en starkt exportfrämjande politik fram till mitten av 1970-talet, hade gett sig in på en mer importsubstituerande strategi med stöd till kemisk och tung industri. Resultaten var dock sämre än vad man hade hoppats på. Regleringarna och handelshindren som upprättades gav upphov till ineffektivitet och många av de industrier som skulle uppfostras med hjälp av skyddstullar och subventionerade krediter blev aldrig konkurrenskraftiga. Därför lades politiken om på bred front, från omkring 1980 i Sydkorea och 1985 i Thailand, Malaysia och Indonesien. Det talades om exportorientering och större öppenhet. De flesta länderna devalverade och inflöden av utländska investeringar uppmuntrades. Kreditmarknaderna liberaliserades stegvis, i takt med att behovet att slussa investeringskapital till utvalda strategiska industrier minskade. Resultatet var en påtaglig ökning av krediterna till den privata sektorn. Så sent som 1996 var tillväxttakten för inhemska krediter omkring 17 procent i Korea och Malaysia, över 20 procent i Indonesien och Thailand och över 30 procent i Filippinerna. Motsvarande siffra för USA var ungefär 3,5 procent (Dollar 1998). Den totala skuldsättningen

75 För en noggrannare analys av tillväxtstrategierna i regionen, se Kokko (1997).

280 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

som andel av BNP hade då vuxit till 140 procent i Thailand, 130 procent i Malaysia, och kring 60 procent i Indonesien och Filippinerna. Ungefär en fjärdedel av bankernas utlåning gick till fastighetssektorn.

Parallellt med den gradvisa avreglering av inhemska finansmarknader tillkom ytterligare en faktor som ökade kapitalutbudet, nämligen ett stort inflöde av utländska investeringar. USA hade redan omfattande investeringar i Taiwan, Singapore och Malaysia, men nu kom också japanerna. Redan vid mitten av 1980-talet hade den japanska exportindustrin vuxit sig så stark att handelsöverskottet med USA blivit ett problem. Den så kallade Plaza-överenskommelsen i september 1985 skulle bidra till en utjämning av handelsobalanserna, och innebar en gradvis appreciering av den japanska yenens värde, från 239 yen per dollar 1985 till ungefär 135 yen per dollar två år senare. Den starka yenen drev upp produktionskostnaderna i Japan och ledde till att en stor del av exportindustrins arbetsintensiva produktion flyttades ut till länder som Thailand, Indonesien och Malaysia, och senare också Kina.

Inflödet av utländskt kapital – denna gång med större betoning på finansiellt kapital - ökade ytterligare en gång i början av 1990-talet. I Japan hade åren efter 1985 inte enbart karakteriserats av en allt starkare yen, utan även av en expansiv japansk finans- och penningpolitik. Syftet var att parera den nedgång i inhemsk efterfrågan som väntades på grund yenapprecieringen, och uppmuntrades av USA som ett sätt att stimulera den japanska importefterfrågan. Det främsta resultatet var dock inte någon utjämning av handelsobalanserna. Istället lyckades de japanska exportföretagen anpassa sina kostnader, bland annat tack vare utlandsinvesteringarna i regionen och i USA, och kombinationen av stark valuta och hög efterfrågan skapade istället en mycket omfattande tillgångsbubbla i Japan. De flesta kommer säkert ihåg anekdoterna om Tokyos höga landpriser: det sades att parktomten med kejsarpalatset hade ett lika högt värde som allt land i Kalifornien.

Bubblan blev dock inte långvarig. Den japanska börsen och fastighetsmarknaden började falla ihop i slutet av 1989. I motsats till Sverige valde Japan inte någon snabb upprensning av finansmarknaden och de dåliga krediterna, utan locket lades på och en tålmodig väntan på att problemen skulle försvinna av sig själv började. För att skuldtyngda företag och finansinstitut skulle överleva krävdes att räntan sänktes kraftigt. Men samtidigt som många finans- och fastighetsbolag tyngdes av problemkrediter forsatte japanerna att spara och exportföretagen forsatte att generera stora vinster. Snarare än att placera resurserna till låg ränta i Japan valde många banker att satsa pengarna i andra asiatiska länder där tillväxten och avkastningen var hög – i synnerhet

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 281

 

 

Thailand, Sydkorea och Indonesien.76 Utbudet av japanskt kapital till låg ränta och med få restriktioner var så stort att vissa observatörer ser det som en viktig orsak till dagens kris. Martin Feldstein (1997) menar till exempel att Japans expansiva penningpolitik och de japanska bankernas slappa kredithantering bidrog till att flera av länderna i regionen drog på sig ohållbart stora utländska skulder.

Det var emellertid andra än bara japanerna som lockades att erbjuda lån till regionen. Från början av 1990-talet fick också europeiska kapitalägare upp ögonen för Asien, och precis innan krisen bröt ut var faktiskt banker från EU-länderna de största kreditgivarna till regionen. Av den totala lånestocken stod EU för ungefär 41 procent av lånen, Japan hade 32 procent, medan USA:s andel endast var 8 procent (Ostrom 1998:6). Tabell 1 sammanfattar den tillgängliga information om lånestocken i slutet av juni 1997. Varken Singapore eller Hong Kong finns med i tabellen, då inget av dessa länder har någon betydande utländsk nettoskuld. Förutom den höga skuldsättningen i de länder som drabbats hårdast av krisen är det också noterbart att en mycket stor andel av lånen var kortfristiga. I både Sydkorea, Thailand och Indonesien uppgick bara den kortfristiga skulden till mer än 50 procent av exporten året innan. I alla tre länder var den kortfristiga utlandsskulden också långt större än valutareserverna – i Sydkorea nästan tre och en halv gång större (The Economist, 980307:6). När förtroendet för marknaderna började minska var det just svårigheterna att återfinansiera utlandsskulden som utlöste krisen.

Tabell 1. Internationella banklån till asiatiska ekonomier, juni 1997.

Låntagare

Lån totalt

…som

 

Långivare

 

Kortfristiga

…som

 

(miljoner

andel av

(% av lån totalt)

lån

andel av

 

USD)

BNP (%)

 

 

 

(miljoner

exporten

 

 

 

 

 

 

USD)

1996 (%)

 

 

 

Japan

EU

USA

 

 

Sydkorea

103 432

21,3

23

35

10

70 182

54,1

Thailand

69 382

38,1

54

28

6

45 567

81,8

Indonesien

58 726

26,5

39

38

8

34 661

69,6

Kina

57 922

7,1

32

48

5

30 137

19,9

Malaysia

28 820

29,3

36

44

8

16 268

20,9

Taiwan

25 163

9,2

12

57

10

21 966

19,0

Filippinerna

14 115

16,2

15

48

20

8 293

40,4

Källa: Komine (1998), Table 6-7.

Ett annat tecken på kapitalinflödenas betydelse och ekonomiernas sårbarhet är utvecklingen av bytesbalansunderskotten. Figur 1 visar hur

76 Se Ostrom (1998) för en mera detaljerad analys. Mycket japanskt kapital investerades också via Hong Kong och Singapore.

282 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

bytesbalanssaldot (som andel av BNP) försvagades i de flesta länderna från slutet av 1980-talet. Ett underskott i bytesbalansen innebär att importen överstiger exporten, och att det finns ett nettoinflöde av utländskt kapital i form av lån eller investeringar. Detta inflöde återspeglar gapet mellan inhemskt sparande och inhemska investeringar. Som figuren visar har de länder som nu råkat i kris finansierat en stor del av sina investeringar med utländska resurser.

Ökningen i utbudet av kapital – både från inhemska och utländska källor – utgjorde ena halvan av den ekvation som förklarar hur bubblorna blåstes upp. Den andra halvan, ökningen i efterfrågan på kapital, förklaras i första hand av övergången till en mera exportorienterad och utåtriktad utvecklingsstrategi från omkring 1985.

Figur 1. Bytesbalanssaldo som andel av BNP 1986-1996 (procent).

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kina

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Indonesien

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Malaysien

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Filippinerna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Singapore

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sydkorea

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Taiwan

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Thailand

-5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År

 

 

 

 

 

 

Källa: International Financial Statistics, IMF, olika utgåvor.

När importsubstitutionen lades åt sidan och resurser tilläts strömma till industrier där länderna hade komparativa fördelar - många länder genomförde också stora devalveringar för att stödja exportindustriernas lönsamhet - ökade den ekonomiska tillväxten markant. Figur 2 visar hur den genomsnittliga årliga tillväxttakten generellt steg med flera

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 283

 

 

procentenheter. I takt med att avkastningen på land, kapital och andra resurser förbättrades ökade efterfrågan och priserna på tillgångarna.

Fram till början av 1990-talet gick huvuddelen av investeringarna till exportsektorn, men i takt med att kostnaderna började stiga och de reala valutakurserna började apprecieras förändrades mönstret. Den växande hemmamarknaden blev allt viktigare, både för tillverkningsindustrin och för en snabbt expanderande tjänstesektor. Den höga tillväxten hade inte enbart skapat enstaka stora förmögenheter, utan också en betydande medelklass som efterfrågade kapitalvaror, bilar och bostäder. Efterfrågan på kapital för investeringar i infrastruktur och fastigheter ökade kraftigt.

En anledning till att efterfrågan på utländskt kapital ökade särskilt mycket var den stora ränteskillnaden mellan inhemska och utländska lån. På grund av högre inflation och olika konkurrensbegränsningar var de inhemska räntorna flera procentenheter högre än de internationella. 1993 var till exempel den thailändska korta räntan omkring 10 procent per år, medan utländska finansiärer kunde erbjuda dollarlån med under 5 procents ränta (Kobayashi 1997:16). Så länge valutakurserna var fasta var det därför mycket förmånligt att låna i dollar snarare än i lokal valuta. I Thailand skapades till och med en särskild finansmarknad för att slussa internationellt kapital till lokala investerare – the Bangkok International Banking Facility. Med både stort utbud och stor efterfrågan på kapital fanns alla förutsättningar för att det skulle kunna skapas bubblor.

284 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

Figur 2. Genomsnittlig real tillväxt, 1981-1986 och 1987-1992 (procent).

 

12

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

8

 

 

 

 

 

real tillväxt

6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Årlig

4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Indonesien

Malaysien

Filippinerna

Singapore

Sydkorea

Thailand

 

-2

 

 

 

 

 

 

 

 

Land

 

 

 

Källa: Ramstetter (1998b), Table 1, samt ADB (1997).

1981-1986 1987-1992

Punktering av bubblan och valutakris

Som vi noterade tidigare nåddes kulmen på flera av regionens aktiemarknader redan 1993-94 (och till och med några år tidigare i Sydkorea och Taiwan). Fastighetsmarknaderna visade tecken på överskottsutbud redan från samma tid, även om kollapserna i Thailand, Malaysia och Indonesien inte kom förrän omkring 1996. Precis som i Sverige bidrog prisfallen på tillgångsmarknaderna till att göra banker och finansinstitut sårbara, men det dröjde längre än i Sverige innan hopsjunkande bubblan ledde till omfattande oro och en finans- och valutakris.

En anledning var (och är) att de asiatiska företagens och finansinstitutens redovisning är mindre transparent än den svenska. Det fanns helt enkelt inte tillräckligt med insyn i industriföretag, banker och finansinstitut för att finansiärerna – i synnerhet de utländska långivarna - snabbt skulle inse att de hade anledning att oroa sig. I synnerhet var det inte uppenbart hur högt skuldsatta många företag var och stora de kortfristiga skulderna var. Som ett exempel kan nämnas att Sydkoreas kortfristiga utlandsskuld under hösten 1997 uppskattades till 65-70

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 285

 

 

miljarder dollar (se Tabell 1). Det mesta tyder nu på att den verkliga siffran var över 100 miljarder dollar. I mycket stor utsträckning finansierade de korta lånen långsiktiga investeringar. Det är inte förrän efter krisen som det uppmärksammats att den genomsnittliga kvoten mellan skuld och eget kapital bland Sydkoreas 30 största chaebols var över 400 procent i slutet av 1996: motsvarande siffra för USA är 70 procent (The Economist, 980307:6-7). Bristen på transparens har uppmärksammats även i Thailand, Malaysia, Indonesien och Filippinerna.

Dessutom verkar många av finansiärerna ha undervärderat investeringsriskerna i regionen. Att valutariskerna underskattats är uppenbart, och många långivare kommer att få skriva av en del av sina satsningar. Dessutom verkar de starka kopplingarna mellan politiska makthavare och affärsintressen som är vanliga i regionen ha tolkats som en implicit lånegaranti. Å ena sidan har staten styrt kapital till sektorer som av någon anledning uppfattats som särskilt viktiga, till exempel tung industri i Sydkorea och Indonesien, och infrastruktursatsningar i Malaysia. Å andra sidan har utvalda individer och företag – Suhartos släktingar och vänner i Indonesien, chaebols i Sydkorea, politiskt inflytelserika affärsmän i Thailand – fått särskilda förmåner, såsom lukrativa statliga kontrakt, licenser och kreditsubventioner. Både vissa av investerarna och många av långivarna hade säkert slutit sig till att banker och företag med så stark politisk backning knappast skulle kunna gå omkull. Därför uppfattades de begynnande prisfallen på tillgångsmarknaderna inte som någon större risk, utan kapitalet fortsatte strömma in.

Kombinationen av implicita lånegarantier, bristande transparens och svaga bankinspektioner och andra tillsynsmyndigheter har av flera observatörer tolkats som den främsta anledningen till Asienkrisen. Till exempel hävdar Paul Krugman (1998a, b) att krisen i första hand varit en finanskris snarare än en valutakris. Problemet som uppstod på grund av bristerna på finansmarknaden kallas moral hazard i facklitteraturen. Bristen på tillsyn och ansvar gjorde att banker och andra intermediärer tog alltför stora risker och trissade upp tillgångspriserna. I bästa fall lyckades projekten och investerarna kunde kamma hem stora vinster; i värsta fall väntade de sig en återbetalning av sina insatser. När felinvesteringarna och förlusterna till slut blev så stora och så många att staten inte kunde täcka dem längre kom krisen. Kapitalflödena torkade ut, och valutorna kollapsade. Likviditetsminskningen ledde i sin tur till ytterligare fall i tillgångspriserna.

Figur 3 och Figur 4 illustrerar några av dessa konsekvenser. De sydostasiatiska valutornas kursförändringar mot dollarn under de första nio månaderna efter krisens utbrott visas i Figur 3. Kinas och Hong

286 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

Kongs valutor har hållit sina fasta kurser mot den amerikanska dollarn, och finns därför inte med i figuren. Den thailändska bahten släpptes den 2 juli, och grannländernas valutor började falla några dagar senare. De största deprecieringarna har genomförts i Thailand, Indonesien och Sydkorea, där valutorna som värst hade tappat mer än halva sitt värde. Även den filippinska peson och Malaysias ringgit försvagats kraftigt, medan Singapores och Taiwans valutor fallit med ungefär 15 procent. Med största sannolikhet har flera av valutorna tappat mer än vad som är motiverat med hänsyn till de underliggande ekonomiska problemen. En anledning är att utländska investerare förmodligen drabbades av en viss panik när de började inse den fulla vidden av regionens problem. En annan anledning kan vara att den thailändska deprecieringens effekter på exportmarknaden överskattades. Samtidigt som Thailands konkurrenskraft förbättrades av en billigare valuta begränsades möjligheterna till exportökningar av oron på finansmarknaderna. Exportsektorn har därför inte lyckats expandera så snabbt som konkurrenterna i regionen befarade.

Figur 3. Valutakursförändringar juni 1997 – mars 1998 (juni 1997 = 100)

100=

1 2 0

 

 

 

 

 

 

 

 

M a l a y s i e n

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 0 0

 

 

 

 

 

 

 

 

I n d o n e s i e n

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1997

8 0

 

 

 

 

 

 

 

 

F i l i p p i n e r n a

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

juni

6 0

 

 

 

 

 

 

 

 

S i n g a p o r e

4 0

 

 

 

 

 

 

 

 

S y d k o r e a

Index

 

 

 

 

 

 

 

 

2 0

 

 

 

 

 

 

 

 

T a i w a n

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

T h a i l a n d

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

-25

-23

-20

-17

-15

-12

-10

-14

-11

-11

 

6

7

8

9

10

11

12

1

2

3

 

 

 

 

 

 

T i d

 

 

 

 

Källa: Far Eastern Economic Review, olika nummer

Figur 4 illustrerar responsen på tillgångsmarknaderna under samma niomånadersperiod. Turbulensen har inneburit att alla större börser i regionen backat i dollartermer: alla utom Bangkok-börsen och Taipei- börsen har också fallit i lokal valuta. Indonesien, Sydkorea och Malaysia uppvisar den svagaste utvecklingen efter årsskiftet, medan Thailand och

Ds 1998:34

Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv 287

 

 

Filippinerna återhämtat sig något under de senaste månaderna. Både Hong Kong och Singapore har förlorat ungefär 25 procent av börsvärdet, medan Kina och Taiwan har klarat sig bäst.

För vissa av länderna är det möjligt att graden av börsanpassning reflekterar de ursprungliga distorsionerna på ett bättre sätt än valutakursjusteringarna gör, eftersom de lokala marknadernas reaktioner återspeglas bättre i börskurserna – valutakursförändringarna styrs i större utsträckning av utländska långivare samt IMFs och centralbankernas insatser. Undantagen är naturligtvis Hong Kong, där börskurserna får ta en större del av anpassningen eftersom växelkursen mot dollarn hållits fast. Det är exempelvis noterbart att Taiwan förefaller vara i en starkare position än Singapore om vi jämför utvecklingen av börskurserna. Detta kan mycket väl stämma, givet att Singapore är mera beroende av bank och finanssektorn och dess kopplingar till grannländerna. Malaysia och Sydkorea verkar också vara minst lika utsatta som Thailand och Filippinerna. En möjlig tolkning är att både Malaysia och Sydkorea investerat tungt i importberoende industrier som inte automatiskt blir konkurrenskraftiga med en billigare valuta, medan deprecieringen och reformerna på finansmarknaden kan väntas lösa en större andel av problemen i Thailand och Filippinerna. Oavsett vilket av måtten vi ser på verkar dock Indonesien ha de allvarligaste svårigheterna.

288 Asienkrisen: ett nordiskt perspektiv

Ds 1998:34

 

 

Figur 4. Börsindex i USD, juni 1997 = 100.

 

120

 

 

 

 

 

 

 

 

Kina

100=

100

 

 

 

 

 

 

 

 

Hong Kong

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1997

80

 

 

 

 

 

 

 

 

Indonesien

 

 

 

 

 

 

 

 

Malaysien

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

juni

60

 

 

 

 

 

 

 

 

Filippinerna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Index,

40

 

 

 

 

 

 

 

 

Singapore

20

 

 

 

 

 

 

 

 

Sydkorea

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Taiwan

 

0

 

 

 

 

 

 

 <