Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2013/14:146 Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser samt två motioner med tre motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen. I betänkandet behandlas också 20 motionsyrkanden från de allmänna motionstiderna 2011, 2012 och 2013.

I propositionen föreslår regeringen en ny lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Syftet är bl.a. att brotten ska kunna lagföras i Sverige i minst samma utsträckning som vid Internationella brottmålsdomstolen. Genom lagen införs nya straffbestämmelser om brott mot mänskligheten som avser vissa särskilt angivna gärningar när de utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en civilbefolkning. Straffet för detta brott föreslås vara fängelse på viss tid, i lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. En ny straffbestämmelse om folkmord införs som närmare knyter an till den bakomliggande folkrättsliga regleringen. Därmed upphävs lagen (1964:169) om straff för folkmord. Även bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § brottsbalken upphävs och ersätts av en väsentligt tydligare reglering av straffansvar för krigsförbrytelser. Straffskalan för folkmord och grov krigsförbrytelse föreslås vara samma som för brott mot mänskligheten. För krigsförbrytelse av normalgraden föreslås straffet vara fängelse i högst sex år.

Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott föreslås vara straffbelagt.

Lagen föreslås även innehålla en bestämmelse om att militära och civila förmän under vissa förutsättningar ska kunna anses som gärningsmän till nu aktuella brott som begås av underlydande. Dessutom föreslås ett särskilt straffansvar för militära och civila förmän som har brustit i kontrollen av underlydande eller som har underlåtit att anmäla folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser som begås av underlydande. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst fyra år.

Folkmord, brott mot mänskligheten och grov krigsförbrytelse liksom försök till dessa brott ska enligt förslaget inte kunna preskriberas. Det föreskrivs vidare att svenska domstolars behörighet ska omfatta samtliga brott enligt den föreslagna lagen utan krav på anknytning till Sverige (universell jurisdiktion). Detsamma ska gälla för uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken som består i en omedelbar och offentlig uppmaning att begå folkmord. Ändringarna när det gäller undantag från reglerna om preskription föreslås, i fråga om folkmord, försök till detta brott och grov krigsförbrytelse, gälla för redan begångna brott som vid lagens ikraftträdande ännu inte preskriberats.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2014.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår samtliga motionsyrkanden.

I betänkandet finns fem reservationer (S, MP, SD, V) och ett särskilt yttrande (S).

Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Reservation 1 (SD)

Reservation 2 (MP, V)

Reservation 3 (MP, V)

Reservation 4 (MP, V)

Reservation 5 (S, MP, V)

Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning.

Stockholm den 13 maj 2014

På justitieutskottets vägnar

Morgan Johansson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Morgan Johansson (S), Johan Linander (C), Krister Hammarbergh (M), Ewa Thalén Finné (M), Kerstin Haglö (S), Anti Avsan (M), Christer Adelsbo (S), Jan R Andersson (M), Elin Lundgren (S), Johan Pehrson (FP), Anna Wallén (S), Arhe Hamednaca (S), Patrick Reslow (M), Maria Ferm (MP), Caroline Szyber (KD), Richard Jomshof (SD) och Lena Olsson (V).

Redogörelse för ärendet

Bakgrund

Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen (Romstadgan) antogs vid en diplomatkonferens i Rom den 17 juli 1998. Genom Romstadgan inrättades en permanent internationell domstol för utredning och lagföring av vissa allvarliga internationella brott (Internationella brottmålsdomstolen).

Sverige tillträdde stadgan den 28 juni 2001 (prop. 2000/01:122, bet. 2000/01:JuU30 och 2000/01:KU13y, rskr. 2000/01:284). Efter att 60 stater anslutit sig till stadgan trädde den i kraft den 1 juli 2002.

Med ett tillträde till Romstadgan följer vissa folkrättsliga förpliktelser. Det gäller bl.a. rättsligt samarbete med Internationella brottmålsdomstolen. Sverige har uppfyllt denna förpliktelse genom bl.a. lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2001/02:88, bet. 2001/02:JuU17, rskr. 2001/02:224) som trädde i kraft den 1 juli 2002. Vissa frågor om immunitet och privilegier för personer med anknytning till domstolen såsom bl.a. domare, åklagare, registrator, andra tjänstemän vid domstolen, försvarare och vittnen har behandlats i lagstiftningsärendet om Sveriges tillträde till avtalet om immunitet och privilegier för Internationella brottmålsdomstolen (prop. 2003/04:171, bet. 2004/05:JuU8, rskr. 2004/05:23). Vidare innehåller Romstadgan vissa bestämmelser om straffrättslig lagstiftning. Det får göras skillnad mellan å ena sidan stadgans s.k. huvudbrott, dvs. folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (artiklarna 5–8), och å andra sidan brott mot Internationella brottmålsdomstolens rättskipning (artikel 70). När det gäller artikel 70 innehåller stadgan ett åtagande för anslutande stater att utvidga sina straffrättsliga bestämmelser om brott mot den interna rättskipningen till att omfatta motsvarande gärningar riktade mot domstolens rättskipning. Nödvändiga bestämmelser har förts in i bl.a. brottsbalken. Bestämmelserna trädde i kraft den 1 januari 2010 (prop. 2008/09:226, bet. 2009/10:JuU4, rskr. 2009/10:81).

Regeringen gav i oktober 2000 en särskild utredare uppdraget att bl.a. se över den svenska straffrättsliga lagstiftningen när det gäller sådana internationella brott som enligt folkrätten ska föranleda individuellt straffrättsligt ansvar (dir. 2000:76). Vid översynen skulle innehållet i Romstadgan och den för straffrätten relevanta utvecklingen inom folkrätten i övrigt särskilt beaktas. Utredaren fick vidare i uppdrag att se över lagstiftningen om svensk straffrättslig domsrätt och att, med utgångspunkt i 2 kap. brottsbalken, göra en systematisk översyn av denna i syfte att åstadkomma en samlad, överskådlig och lättillämpad reglering. Utredningen antog namnet Internationella straffrättsutredningen. Betänkandet Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98) överlämnades i november 2002.

För att komplettera beredningsunderlaget har ett utkast till lagrådsremiss remissbehandlats. Remissinstanserna har, förutom att ges tillfälle att yttra sig över remissen i dess helhet, ombetts att yttra sig över ett mindre antal särskilt utpekade förslag.

Internationella straffrättsutredningens förslag om slopande av preskription för folkmord, brott mot mänskligheten och grov krigsförbrytelse har delvis behandlats i lagstiftningsärendet om avskaffande av preskription för vissa allvarliga brott (prop. 2009/10:50, bet. 2009/10:JuU10, rskr. 2009/10:180). Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2010. Ett undantag från preskriptionsreglerna gjordes då för bl.a. folkmord enligt lagen (1964:169) om straff för folkmord liksom för folkrättsbrott, grovt brott, enligt 22 kap. 6 § andra stycket brottsbalken.

Utredningens förslag rörande 2 kap. brottsbalken m.m. behandlas endast i den utsträckning de är relevanta för ärendet. Frågan om innehåll och utformning av 2 kap. brottsbalken m.m. bereds vidare i Regeringskansliet. Utredningens övervägande i fråga om införande av ett särskilt straffstadgande avseende tortyr behandlas inte heller i detta sammanhang. Denna fråga behöver belysas ytterligare. Regeringen avser därför att låta en utredare analysera frågan i särskild ordning.

Vidare har en utredare fått i uppdrag att göra en översyn av reglerna om åtalsförordnande i 2 kap. brottsbalken med den utgångspunkten att ansvaret för prövningen av frågan om åtalsförordnande som huvudregel flyttas från regeringen till den myndighet som regeringen utser. Utredaren har helt nyligen överlämnat ett förslag till regeringen (Åtalsförordnande enligt 2 kap. brottsbalken, Ds 2014:13).

Ärendet och dess beredning

I proposition 2013/14:146 lämnar regeringen förslag till en lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Med anledning av propositionen har två motioner med tre motionsyrkanden väckts. I betänkandet behandlas också 20 motionsyrkanden från de allmänna motionstiderna 2011, 2012 och 2013. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen en ny lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Syftet är bl.a. att brotten ska kunna lagföras i Sverige i minst samma utsträckning som vid Internationella brottmålsdomstolen. Genom lagen införs nya straffbestämmelser om brott mot mänskligheten som avser vissa särskilt angivna gärningar när de utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en civilbefolkning. Straffet för detta brott föreslås vara fängelse på viss tid, i lägst fyra och högst arton år, eller på livstid. En ny straffbestämmelse om folkmord införs som närmare knyter an till den bakomliggande folkrättsliga regleringen. Därmed upphävs lagen (1964:169) om straff för folkmord. Även bestämmelsen om folkrättsbrott i 22 kap. 6 § brottsbalken upphävs och ersätts av en väsentligt tydligare reglering av straffansvar för krigsförbrytelser. Straffskalan för folkmord och grov krigsförbrytelse föreslås vara samma som för brott mot mänskligheten. För krigsförbrytelse av normalgraden föreslås straffet vara fängelse i högst sex år.

Försök, förberedelse och stämpling till samt underlåtenhet att avslöja brott föreslås vara straffbelagt.

Lagen föreslås även innehålla en bestämmelse om att militära och civila förmän under vissa förutsättningar ska kunna anses som gärningsmän till nu aktuella brott som begås av underlydande. Dessutom föreslås ett särskilt straffansvar för militära och civila förmän som har brustit i kontrollen av underlydande eller som har underlåtit att anmäla folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser som begås av underlydande. Straffskalan föreslås vara fängelse i högst fyra år.

Folkmord, brott mot mänskligheten och grov krigsförbrytelse liksom försök till dessa brott ska enligt förslaget inte kunna preskriberas. Det föreskrivs vidare att svenska domstolars behörighet ska omfatta samtliga brott enligt den föreslagna lagen utan krav på anknytning till Sverige (universell jurisdiktion). Detsamma ska gälla för uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken som består i en omedelbar och offentlig uppmaning att begå folkmord.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2014.

Ändringarna när det gäller undantag från reglerna om preskription föreslås, i fråga om folkmord, försök till detta brott och grov krigsförbrytelse, gälla för redan begångna brott som vid lagens ikraftträdande ännu inte preskriberats.

Utskottets överväganden

Romstadgans innehåll i korthet

Romstadgans ingress innehåller allmänna uttalanden om de principer som stadgan grundar sig på. Stadgans bestämmelser är indelade i 13 delar. Allmänna bestämmelser om inrättandet av Internationella brottmålsdomstolen och avslutande bestämmelser om tolkning av stadgan, reservationer, ändringar av stadgan, ikraftträdande m.m. finns i del 1 och 13.

De principiellt viktigaste bestämmelserna för detta lagstiftningsärende finns i del 2 och 3. I del 2 behandlas huvudbrotten (dvs. folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser och aggressionsbrottet), domstolens jurisdiktion och dess behörighet att lagföra i förhållande till nationella förfaranden (den s.k. komplementaritetsprincipen, se vidare propositionens avsnitt 5.3.3) samt hur ett förfarande inför domstolen kan inledas. Där behandlas även frågor om domstolens förhållande till FN:s säkerhetsråd, ne bis in idem (principen om att inte dömas två gånger för samma sak) och den tillämpliga lagen. Del 3 innehåller bestämmelser om bl.a. allmänna straffrättsliga principer som domstolen ska tillämpa, t.ex. regler om uppsåt, ansvarsfrihetsgrunder, villfarelse och förmans befallning. Bestämmelser om straff och andra rättsverkningar på grund av brott finns i del 7.

Del 4 reglerar domstolens organisation och innehåller även bestämmelser om jäv, entlediganden och disciplinära förfaranden samt om privilegier och immunitet. Stadgans processrättsliga bestämmelser finns i del 5 (förundersökning och åtal), del 6 (rättegången) och del 8 (överklagande och omprövning). I del 9 finns huvudsakligen de bestämmelser som reglerar det rättsliga samarbetet mellan domstolen och de anslutna staterna. En mer ingående beskrivning av dessa delar har lämnats i lagstiftningsärendet med anledning av Sveriges tillträde till stadgan (prop. 2000/01:122).

Bestämmelser som avser stadgepartsförsamlingen finns i del 11 och föreskrifter om domstolens finansiering i del 12.

En ny lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår en motion med begäran om avslag på propositionen. Riksdagen avslår vidare fyra motionsyrkanden om att genomföra Romstadgan med hänvisning till att de tillgodoses med lagförslagen.

Jämför reservation 1 (SD).

Propositionen

När det gäller förhållandet mellan Internationella brottmålsdomstolen och nationell lagföring anför regeringen (s. 46 f.) att Romstadgan bygger på grundförutsättningen att såväl Internationella brottmålsdomstolen som enskilda stater har jurisdiktion över de aktuella brotten. Presumtionen är att de senare har företräde att utöva sin domsrätt framför Internationella brottmålsdomstolen, så länge som den nationella undersökningen och lagföringen fungerar på ett tillbörligt sätt. I annat fall vänds presumtionen till Internationella brottmålsdomstolens fördel. Avgörandet för när så är fallet ligger hos domstolen. I ingressen till Romstadgan understryks att domstolen ska komplettera den nationella straffrättsliga jurisdiktionen. Syftet med inrättandet av domstolen är således att förmå stater att i första hand själva se till att de mest allvarliga brotten som angår hela det internationella samfundet inte förblir ostraffade. Denna ordning, som skiljer sig från vad som gäller i fråga om de internationella tribunalerna för f.d. Jugoslavien och Rwanda, har kommit att kallas komplementaritetsprincipen.

Regeringen påpekar också (s. 67 f.) att Romstadgan utgör resultatet av omfattande förhandlingar mellan 160 stater. Avsikten med den straffrättsliga regleringen i stadgan var inte att skapa ny rätt utan att kodifiera gällande sedvanerätt, som är bindande för alla stater. Romstadgan återspeglar därmed den sedvanerätt som gällde när stadgan antogs. Det är emellertid inte fråga om en uttömmande reglering av området, och stadgan begränsar inte heller i något avseende den nu gällande sedvanerätten, vilken därefter har genomgått en viss utveckling.

Ett tillträde till stadgan innebär inte en formell förpliktelse för stater att införa någon nationell reglering av brotten motsvarande den som finns i del 2 i stadgan. Stadgan bygger emellertid på grundförutsättningen att såväl Internationella brottmålsdomstolen som nationella domstolar ska kunna lagföra de brott som omfattas av domstolens jurisdiktion. Av den s.k. komplementaritetsprincipen följer som anförs ovan att nationell lagföring i princip har företräde.

Vidare påpekar regeringen att eftersom Romstadgan utgör en kodifiering av sedvanerätt på området har Sverige i stor utsträckning redan anpassat sin lagstiftning till relevant folkrätt. Vid Sveriges tillträde till stadgan konstaterades att nationell rätt medger en internationellt sett vidsträckt domsrätt och innehåller materiella straffrättsliga bestämmelser motsvarande de s.k. huvudbrott som stadgan omfattar, dvs. folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (prop. 2000/01:122 s. 97).

Den svenska regleringen på området finns dock inte samlad. Relevanta bestämmelser återfinns på flera ställen såväl i brottsbalken som i viss specialstraffrätt. Regeringen redogör i propositionen närmare för bestämmelserna, se s. 68–69.

Regeringen anför att det sammantaget kan konstateras att utvecklingen på folkrättens område, inte minst under de senaste decennierna, har tagit avgörande steg mot ett ökat individuellt straffrättsligt ansvar och utvidgade möjligheter till lagföring. Det finns ett starkt svenskt intresse av att nationell lagstiftning möjliggör lagföring för dessa allvarliga brott på motsvarande sätt och i minst samma utsträckning som enligt den internationella ordning som Sverige verkat för. Ett sådant intresse uttalades redan i samband med Sveriges tillträde till Romstadgan och gör sig lika starkt gällande i dag. Med beaktande av detta och av den kritik som kan riktas mot gällande lagstiftning, är det enligt regeringen önskvärt att reformera regelverket på området.

Regeringen anför vidare att regelverket kan utformas på flera olika sätt. Det avgörande för uppdelningen i olika brottstyper är inte de olika gärningarna utan det sammanhang i vilket de begås. Det är därför inte helt okomplicerat att inordna brotten i brottsbalkens struktur. Med beaktande av såväl legalitetsprincipen som Romstadgans komplementaritetsprincip, dvs. att nationell lagföring i princip äger företräde, är det också angeläget att införa brottsbeskrivningar av väsentligt mer detaljerad och upplysande karaktär än vad som är fallet med t.ex. det nuvarande folkrättsbrottet. Samtidigt bör Romstadgan stå modell för regleringen, vilket medför krav på en speciell lagstiftningsteknik som avviker från den som normalt används i brottsbalken. Det kan vidare ifrågasättas om det är lämpligt att tynga brottsbalken med en omfattande reglering som kanske sällan kommer att användas. Starka skäl talar därmed enligt regeringen mot att införa regleringen i brottsbalken. Man bör inte heller bortse från att en särskild strafflag kan få betydelse för möjligheterna att skapa större förståelse för de aktuella brottens egenart och särskilda funktion i det internationella rättslivet. Regeringen erinrar i sammanhanget om de särskilda skyldigheter som finns när det gäller att förmedla information och undervisa om det folkrättsliga regelsystemet på området, se betänkandet Folkrätt i väpnad konflikt (SOU 2010:72).

Enligt regeringen talar därmed övervägande skäl för att en samlad reglering rörande folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser förs in i en särskild strafflag. Detta är också en lösning som valts i ett antal andra länder. När det gäller de ändringar som föreslås i fråga om preskription gör sig dessa skäl emellertid inte gällande i samma utsträckning. Regeringen föreslår därför att dessa regler införs i brottsbalken där de allmänna bestämmelserna om preskription finns. Detsamma gäller regleringen av svensk domstols jurisdiktion över de brott som omfattas av den föreslagna lagen.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att nödvändiga lagstiftningsåtgärder ska genomföras i form av en ny lag som reglerar straffansvar bl.a. för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Lagen föreslås omfatta de egentliga straffbestämmelserna, särskilda bestämmelser om ansvar för förmän och osjälvständiga brottsformer. Lagen utgör inte en komplett strafflag. På samma sätt som vid annan specialstraffrättslig lagstiftning ska brottsbalkens allmänna regler och straffrättsliga principer i övrigt tillämpas, om inte annat framgår av lagen.

Motionerna

I motion 2013/14:Ju14 av Richard Jomshof (SD) begärs att propositionen avslås. Motionären anför att det är Internationella brottmålsdomstolens uppgift att utreda och åtala enskilda för krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten etc. Enskilda stater som Sverige bör inte försöka axla den rollen.

I kommittémotion 2012/13:Ju373 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 84 begärs ett tillkännagivande om att genomföra Romstadgan. Liknande yrkanden framförs i kommittémotion 2011/12:Ju359 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 69 och motion 2011/12:Ju216 av Christer Engelhardt (S).

I kommittémotion 2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag i enlighet med vad som föreslås i Internationella straffrättsutredningen (yrkande 1).

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att utvecklingen på folkrättens område har tagit avgörande steg mot ett ökat individuellt straffrättsligt ansvar och utvidgade möjligheter till lagföring, inte minst under de senaste decennierna. Det finns som regeringen anför ett starkt svenskt intresse av att den nationella lagstiftningen ska möjliggöra lagföring för dessa allvarliga brott på motsvarande sätt och i minst samma utsträckning som enligt den internationella ordning som Sverige verkat för. Även utskottet anser således att det är önskvärt att reformera regelverket på området.

När det härefter gäller den närmare utformningen av en ny reglering instämmer utskottet i vad regeringen anför om att övervägande skäl talar för att en samlad reglering rörande folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser förs in i en särskild strafflag.

Med anledning av vad som anförs i motion 2013/14:Ju14 (SD) vill utskottet i likhet med regeringen påpeka att det i ingressen till Romstadgan understryks att Internationella brottmålsdomstolen ska komplettera den nationella jurisdiktionen. I enlighet med den s.k. komplementaritetsprincipen är syftet med inrättandet av domstolen således att förmå stater att i första hand själva se till att de mest allvarliga brotten som angår hela det internationella samfundet inte förblir ostraffade.

Utskottet välkomnar således regeringens förslag till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser och avstyrker motion 2013/14:Ju14 (SD) med begäran om avslag på propositionen. Motionerna 2011/12:Ju216 (S), 2011/12:Ju359 (S) yrkande 69, 2012/13:Ju373 (S) yrkande 84 och 2013/14:Ju203 (V) yrkande 1 får anses tillgodosedda med lagförslaget och avstyrks.

Utskottet återkommer nedan till enskildheter i lagförslaget.

Lagens förhållande till allmän folkrätt och internationella överenskommelser

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att införa två inledande paragrafer i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

Jämför reservation 2 (MP, V).

Propositionen

Bör lagens tillämplighet begränsas av ett krav på universell jurisdiktion?

I propositionen (s. 77 f) återger regeringen Internationella straffrättsutredningens förslag att lagens tillämplighet skulle göras beroende av om svensk domstol enligt allmän folkrätt eller en för Sverige bindande överenskommelse är behörig att döma över brottet även om gärningen saknar särskild anknytning till Sverige.

Regeringen redogör vidare för att några remissinstanser har invänt mot utredningens förslag i denna del och ansett att det kan finnas problem med att knyta en lags materiella tillämplighet till frågan om domsrätt.

Regeringen instämmer i att en sådan reglering som föreslås av utredningen är ovanlig på straffrättens område. En sådan lösning torde också enligt regeringen vara förenad med praktiska svårigheter. Vilka gärningar som med stöd i allmän folkrätt är underkastade universell jurisdiktion kan vara svårt för den enskilde tillämparen att avgöra. Ett av syftena med utredningens förslag torde ha varit att överbrygga den eventuella diskrepans som, i vissa hänseenden, kan föreligga mellan den föreslagna nationella regleringen och relevant sedvanerätt. Ett annat skäl som utredningen anför är att det kan råda tveksamhet om hur långt vissa traktater, särskilt inom den humanitära rätten, återspeglar allmän folkrätt.

Regeringen pekar på att lagförslagen i propositionen till en betydande del bygger på regleringen i Romstadgan, som återspeglar allmän folkrätt på området. I den mån förslagen går utöver vad som föreskrivs i stadgan, och i bakomliggande källor, gör regeringen bedömningen att de även i dessa delar endast omfattar brott som har sedvanerättsligt stöd och för vilka universell jurisdiktion gäller. Regeringen har – där det bedömts finnas behov av det – tydliggjort att det för tillämpningen av vissa enskilda straffbud krävs stöd i allmän folkrätt.

Enligt regeringen bör lagens tillämplighet därmed inte göras beroende av om universell jurisdiktion föreligger enligt allmän folkrätt eller en för Sverige bindande traktat.

Avslutningsvis framhåller regeringen att även om en traktat inte speglar allmän folkrätt är det därmed inte sagt att en sådan överträdelse generellt sett är straffri. Den kan beivras t.ex. genom tillämpning av den nationella straffrätten, inte sällan genom straffbestämmelser som införts för att uppfylla åtaganden i respektive traktat. I vissa fall kan militära disciplinära åtgärder vara tillräckliga.

Bör det uttryckligen anges att de principer och den praxis som utvecklas inom Internationella brottmålsdomstolen särskilt ska beaktas vid lagens tillämpning?

I propositionen (s. 78) återger regeringen Internationella straffrättsutredningens förslag om att det i lagen skulle införas en bestämmelse som uttryckligen anger att de principer och den praxis som är vägledande för och har utvecklats inom den Internationella brottmålsdomstolen särskilt ska beaktas vid lagens tillämpning inom de ramar som följer av svenska bestämmelser.

Regeringen anför att enligt allmänna principer ska nationella författningar vara förenliga med internationella åtaganden och tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Således ska t.ex. praxis från Europadomstolen beaktas vid tillämpning av Europakonventionen, som utgör svensk lag. Detsamma gäller i fråga om EU-domstolens praxis. Några särskilda föreskrifter om att praxis från domstolarna ska beaktas finns inte. Vad som i detta sammanhang utgör gällande internationell rätt uttolkas till stor del av bl.a. Internationella brottmålsdomstolen, de verksamma tribunalerna men även andra internationella organ som FN eller Internationella rödakorskommittén. För att säkerställa att lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser tillämpas i överensstämmelse med Sveriges folkrättsliga förpliktelser bör de principer och den praxis som tillämpas och utvecklas internationellt givetvis beaktas. Regeringen anser dock inte att någon uttrycklig reglering i detta avseende är nödvändig.

Motionen

I motion 2013/14:Ju15 av Lena Olsson m.fl. (V, MP) yrkande 1 i denna del begärs att det i förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser införs två inledande bestämmelser. Motionärerna föreslår att de inledande bestämmelserna får följande lydelse.

1 § Denna lag är tillämplig på brott som svensk domstol, enligt allmän folkrätt eller en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation som är bindande för Sverige, är behörig att döma för även om gärningen saknar särskild anknytning till Sverige.

2 § Vid tillämpning av denna lag ska de principer och den praxis som har utvecklats inom den internationella humanitära rätten och vid den enligt Romstadgan den 17 juli 1998 inrättade Internationella brottmålsdomstolen särskilt beaktas.

Motionärerna anför att dessa bestämmelser fanns med i det utredningsförslag som ligger till grund för propositionen men att lydelsen modifierats något. Innebörden av bestämmelserna är att de införlivar den internationella rättsutvecklingen med svensk rätt. Några motsvarande bestämmelser finns emellertid inte med i det lagförslag som regeringen nu presenterar. Det innebär att de internationella avtal som Sverige ratificerar inte längre med automatik kan läggas till grund för svensk rättstillämpning. Endast om reglerna i fråga har accepterats av en majoritet i statssamfundet som universellt bindande, dvs. som allmän folkrätt, är det möjligt att beakta dem inom ramen för den nya lagen. Sverige frånsäger sig därmed den legitima möjligheten att vara pådrivande i den internationella rättsutvecklingen, anför motionärerna.

Utskottets ställningstagande

De båda inledande bestämmelser som motionärerna föreslår ska införas fanns, med en något annorlunda lydelse, med i Internationella straffrättsutredningens förslag.

När det gäller den föreslagna 1 § innebär den att lagens materiella tillämplighet knyts till frågan om domsrätt, närmare bestämt frågan om huruvida universell jurisdiktion föreligger. Som regeringen anför kan det emellertid vara svårt för den enskilde tillämparen att avgöra vilka gärningar som med stöd i allmän folkrätt är underkastade universell jurisdiktion. Lagförslagen i propositionen bygger vidare som regeringen påpekar till en betydande del på regleringen i Romstadgan, som återspeglar allmän folkrätt på området. I den utsträckning förslagen går utöver vad som föreskrivs i stadgan, och i bakomliggande källor, har bedömningen gjorts att de även i dessa delar endast omfattar brott som har sedvanerättsligt stöd och för vilka universell jurisdiktion gäller. Regeringen har – där det bedömts finnas behov av det – tydliggjort att det för tillämpningen av vissa enskilda straffbud krävs stöd i allmän folkrätt. Utskottet vill också tillägga att den föreslagna bestämmelsen, tvärtemot vad motionärerna synes avse, skulle få ett begränsande syfte. Om en sådan bestämmelse införs kommer det för lagens tillämplighet att krävas dels att en åtalad gärning faller inom någon eller några av de straffbestämmelser som upptas i lagen, dels att gärningen är sådan att den enligt allmän folkrätt eller en för Sverige bindande traktat får bestraffas även om den saknar särskild anknytning till staten (universell jurisdiktion). (Se Internationella straffrättsutredningens förslag SOU 2002:98 s. 316.)

Utskottet instämmer sammanfattningsvis i regeringens överväganden och anser att lagens tillämplighet inte bör göras beroende av om universell jurisdiktion föreligger enligt allmän folkrätt eller en för Sverige bindande traktat. Som regeringen framhåller innebär det faktum att en traktat inte anses spegla allmän folkrätt inte att en sådan överträdelse generellt sett är straffri. Den kan beivras t.ex. genom tillämpning av den nationella straffrätten, t.ex. genom straffbestämmelser som införts för att uppfylla åtaganden i respektive traktat. I vissa fall kan militära disciplinära åtgärder vara tillräckliga.

När det sedan gäller den föreslagna 2 § föreskrivs i den att de principer och den praxis som har utvecklats inom den internationella humanitära rätten och vid Internationella brottmålsdomstolen särskilt ska beaktas vid tillämpning av lagen. Även beträffande denna fråga ställer sig utskottet bakom regeringens resonemang och konstaterar att det följer av allmänna principer att nationella författningar ska vara förenliga med internationella åtaganden och tolkas i fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Någon uttrycklig reglering i detta avseende behövs inte.

Sammanfattningsvis avstyrker utskottet motion 2013/14:Ju15 (V) yrkande 1 i denna del.

Osjälvständiga brottsformer

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om osjälvständiga brottsformer.

Jämför reservation 3 (MP, V).

Gällande rätt

I lagen (1964:169) om straff för folkmord föreskrivs att för försök, förberedelse eller stämpling till folkmord samt för underlåtenhet att avslöja sådant brott döms till ansvar enligt bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken.

I 23 kap. brottsbalken finns regler om försök, förberedelse och stämpling till brott. I samma kapitel finns också regler om underlåtenhet att avslöja eller hindra brott samt medverkan till brott.

Det följer av den allmänna försöksbestämmelsen i 23 kap. 1 § brottsbalken att ett straffbart försök föreligger när någon har påbörjat utförandet av ett visst brott, som inte har kommit till fullbordan, under förutsättning antingen att fara har förelegat för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara endast på grund av tillfälliga omständigheter varit utesluten. Försök är straffbart endast om det uttryckligen anges att försök är straffbelagt.

Det följer vidare av 23 kap. 2 § brottsbalken att brott på planeringsstadiet kan vara straffbelagda som förberedelse eller stämpling till brott när så är föreskrivet.

I 23 kap. 4 § brottsbalken regleras medverkan till brott. Enligt paragrafen kan ansvar som är föreskrivet för en viss gärning åligga inte bara den som utfört gärningen utan också den som har främjat den med ”råd eller dåd”. Främjandet ska ha skett med psykiska eller fysiska medel. En gärning främjas när någon har gjort något som underlättar eller i vart fall är ägnat att underlätta gärningens utförande. Även medverkan som inte har utgjort en förutsättning för brottet omfattas. Därmed kan medverkansansvar drabba den som endast i obetydlig omfattning bidragit till en gärnings genomförande. En medverkansgärning som varken fysiskt eller psykiskt har haft någon betydelse för huvudgärningens genomförande kan däremot inte utgöra ett främjande som omfattas av straffansvar. Medverkansreglerna gäller vid de flesta brottsbalksbrott samt de brott i specialstraffrätten för vilka fängelse är föreskrivet eller där det annars är särskilt föreskrivet att medverkan är straffbelagt.

I paragrafens andra stycke anges att den som inte är att anse som gärningsman kan dömas för anstiftan av brottet, om han eller hon har förmått annan till utförandet, och annars för medhjälp. Av tredje stycket framgår att varje medverkande döms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom eller henne till last.

Enligt 23 kap. 6 § brottsbalken ska, under vissa förutsättningar, den som underlåter att i tid anmäla eller avslöja brott som är å färde dömas för underlåtenhet att avslöja brott. Kravet på att brottet ska vara ”å färde” innebär i princip att brottet inte kommit till fullbordan. Stadgandet gäller när så är särskilt föreskrivet.

Propositionen

Gärningsmannaskap och medverkan till brott

Regeringen pekar i propositionen (s. 212 f.) på att frågan om gärningsmannaskap och medverkan till brott regleras i artikel 25:3 i Romstadgan (jfr även artikel 28 om förmans ansvar). För en sammanfattande redovisning av innehållet i denna artikel hänvisas till propositionens avsnitt 5.6.1.

Regeringen redogör vidare för att Internationella straffrättsutredningen har anfört att det inte torde finnas någon sakligt betydelsefull skillnad mellan reglerna om gärningsmannaskap och medverkan till brott i Romstadgan och i svensk rätt. Regeringen instämmer i den bedömningen. Det förhållandet att ett straffbart handlande i något större utsträckning kan anses som gärningsmannaskap enligt Romstadgan än enligt svensk rätt, där ansvar för medverkan i form av anstiftan i stället kan aktualiseras, motiverar inte att det i den föreslagna lagen förs in särskilda bestämmelser om medverkan och gärningsmannaskap. I sammanhanget får beaktas att de nationella medverkansbestämmelserna är långtgående i jämförelse med stadgans reglering. Därtill kommer att regleringen om gärningsmannaskap och medverkan till brott finns upptagna i Romstadgans allmänna del 3, som i första hand är avsedd att tillämpas av Internationella brottmålsdomstolen. Denna del av stadgan återspeglar som utgångspunkt inte gällande sedvanerätt, till skillnad från vad som gäller beträffande straffstadgandena om folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, och ett tillträde till stadgan innebär inte något åtagande för stater att tillämpa dessa straffrättsliga principer nationellt. Det vore inte heller lämpligt att konstruera speciella bestämmelser på detta område som enbart vore tillämpliga i fråga om de brott reformen rör. I några avseenden görs dock undantag, bl.a. för principen om förmans ansvar, se avsnittet Övriga frågor nedan samt propositionens avsnitt 13. Att stater ska kunna använda sina nationella rättstraditioner även i förhållande till de brott som omfattas av stadgan är klart (jfr även Romstadgan artiklarna 21:1 c och 80). Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att nationella bestämmelser om straffansvar för medverkan enligt 23 kap. brottsbalken ska tillämpas på brotten i den föreslagna lagen.

Försök, förberedelse och stämpling samt underlåtenhet att avslöja brott

Regeringen anför (s. 213) att när det gäller folkmord är försök, förberedelse och stämpling straffbart redan i dag. Enligt regeringen utgör även brott mot mänskligheten sådan allvarlig brottslighet som bör kunna beivras på ett så tidigt stadium som möjligt. Brottsligheten föregås ofta av planering och förberedande åtgärder. Även om en kriminalisering av dessa osjälvständiga brottsformer skulle medföra ett längre gående straffrättsligt ansvar än det som följer av Romstadgan, ligger ett sådant förhållningssätt i linje med den nationella synen på kriminalisering av försök och brott på planeringsstadiet för denna typ av mycket allvarlig brottslighet. Därför föreslås att förberedelse och stämpling till brott mot mänskligheten ska vara straffbart, vilket förberedelse och stämpling till folkmord redan är. Samma skäl kan enligt regeringen också åberopas för krigsförbrytelser. Underlåtenhet att avslöja folkmord som är ”å färde” är straffbart redan i dag. Detsamma föreslås gälla brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att försök, förberedelse och stämpling till folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ska vara straffbart. Även underlåtenhet att avslöja sådana brott ska vara straffbar.

Motion

I motion 2013/14:Ju15 av Lena Olsson m.fl. (V, MP) yrkande 1 i denna del begärs att 16 § i förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser utgår. Motionärerna anför att det följer av 16 § förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser att brottsbalkens bestämmelser om medverkan till brott ska gälla, trots att dessa inhemska bestämmelser varken är skrivna för eller anpassade till de situationer som den internationella rätten reglerar. Det innebär att Romstadgans del 3, som innehåller ett antal allmänna internationella straffrättsliga principer och medverkansregler, exkluderas från svensk rättstillämpning. Motionärerna anser att det är ett misstag att exkludera Romstadgans del 3 eftersom dess regler är intimt förknippade med de folkrättsliga brottsbeskrivningar som återfinns såväl i Romstadgan som i det aktuella lagförslaget.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i Internationella straffrättsutredningens och regeringens slutsats att det inte torde finnas någon sakligt betydelsefull skillnad mellan reglerna om gärningsmannaskap och medverkan till brott i Romstadgan å ena sidan och i svensk rätt å den andra. De skillnader som regeringen redogör för motiverar inte att det införs särskilda bestämmelser om medverkan och gärningsmannaskap i den föreslagna lagen. Som regeringen anför måste det dessutom beaktas att regleringen om gärningsmannaskap och medverkan till brott finns upptagna i Romstadgans allmänna del 3, som i första hand är avsedd att tillämpas av Internationella brottmålsdomstolen. Denna del av stadgan återspeglar som utgångspunkt inte gällande sedvanerätt, och ett tillträde till stadgan innebär inte något åtagande för stater att tillämpa dessa straffrättsliga principer nationellt. Sammanfattningsvis delar utskottet regeringens bedömning att nationella bestämmelser om straffansvar för medverkan enligt 23 kap. brottsbalken bör tillämpas på brotten i den föreslagna lagen.

Även när det gäller försök, förberedelse och stämpling till folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ställer sig utskottet bakom regeringens förslag och anser att sådana gärningar ska vara straffbara. Likaså instämmer utskottet i att underlåtenhet att avslöja brott ska vara straffbar.

Utskottet tillstyrker med det anförda propositionen förslag i denna del och avstyrker motion 2013/14:Ju15 yrkande 1 i denna del.

Rekrytering av barn till väpnade styrkor eller väpnade grupper samt användande av barn för direkt deltagande i fientligheterna

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att höja den åldersgräns som anges i bestämmelsen om rekrytering av barn till väpnade styrkor m.m.

Jämför reservation 4 (MP, V).

Propositionen

Regeringen anför (s. 149 f.) att i internationella väpnade konflikter eller under ockupation utgör det enligt Romstadgan artikel 8:2 b (xxvi) en krigsförbrytelse att ta ut eller värva barn som inte fyllt 15 år till nationella väpnade styrkor eller att använda barnet till att aktivt delta i fientligheter (artikel 77:2 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna). Enligt artikel 8:2 e (vii) gäller detsamma i icke-internationella väpnade konflikter beträffande uttagande till väpnade styrkor eller grupper (4:3 b och c i tilläggsprotokoll II till Genèvekonventionerna).

Straffansvaret enligt Romstadgan omfattar såväl obligatorisk värvning som frivillig rekrytering. Därmed omfattas alla gärningar som medför att ett barn under 15 år formellt eller i praktiken deltar i en väpnad styrka eller grupp. Av de båda tilläggsprotokollen framgår att det särskilda skydd som gäller för barn ska förbli tillämpligt även i de fall ett barn aktivt deltar i fientligheterna, dvs. under sådana förhållanden som annars skulle innebära att civila förlorar sitt skydd mot anfall, se propositionens avsnitt 4.5.8. Förutom deltagande i strider omfattas även t.ex. att hålla utkik eller att sabotera. Utanför bestämmelsen faller däremot värvande och uttagande av barn till aktiviteter som saknar direkt samband med fientligheterna och som närmast kan liknas vid civilt arbete, t.ex. att utföra hushållssysslor hos militär personal. Detsamma gäller situationer där barn på eget initiativ, utan att tillhöra vare sig en nationell väpnad styrka eller väpnad grupp, deltar i en väpnad konflikt t.ex. genom att kasta sten eller egentillverkade brandbomber. Med nationell väpnad styrka avses som utgångspunkt detsamma som enligt artikel 43 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna (jfr propositionens avsnitt 4.5.6) och med väpnad grupp, dvs. väpnad grupp som inte tillhör en stats väpnade styrkor, detsamma som i artikel 1 i tilläggsprotokoll II till Genèvekonventionerna (jfr propositionens avsnitt 4.5.4).

Den rättsliga grunden för Romstadgans reglering i denna del finns i artikel 77 i tilläggsprotokoll I till Genèvekonventionerna, artikel 4 i tilläggsprotokoll II till Genèvekonventionerna samt i barnkonventionen (prop. 1989/90:107). I de nu relevanta delarna utgör barnkonventionen en del av den humanitära rätten. Konventionen ålägger staterna en skyldighet att vidta alla tänkbara åtgärder för att säkerställa att personer under 15 år inte direkt deltar i fientligheter. Där finns även ett förbud mot rekrytering av barn som inte uppnått denna ålder.

Under förhandlingarna av barnkonventionen diskuterades frågan om vilken åldersgräns som skulle gälla för barns inblandning i väpnade konflikter. Eftersom parterna inte kunde enas om en högre åldersgräns än 15 år togs frågan upp på nytt, kort tid efter konventionens ikraftträdande. Som ett resultat av denna diskussion antogs det fakultativa protokollet till barnkonventionen år 2000. Där finns ett förbud mot att, i nationella väpnade styrkor och väpnade grupper som inte tillhör en stats väpnade styrkor, använda barn som inte uppnått 18 års ålder för direkt deltagande i fientligheterna (artiklarna 1 och 4.1). När det gäller rekrytering till en stats väpnade styrkor skiljer man i protokollet mellan obligatorisk och rekrytering. Vid obligatorisk rekrytering gäller samma åldersgräns som för direkt deltagande, dvs. 18 år (artikel 2). När det gäller frivillig rekrytering kunde parterna emellertid inte enas om annat än att åldersgränsen skulle höjas från 15 år (artikel 3.1). För att säkerställa att en rekrytering verkligen sker frivilligt enades parterna om att i protokollet ange ett antal säkerhetsåtgärder som en konventionsstat som tillåter frivillig rekrytering under 18 år måste vidta (artikel 3.3). Eftersom det fakultativa protokollet, när det gäller frivillig rekrytering till de nationella väpnade styrkorna, endast föreskriver att åldersgränsen ska höjas från 15 år, står det parterna fritt att välja vid vilken högre minimiålder rekrytering ska tillåtas. Varje stat ska anmäla den åldersgräns som staten tillämpar (artikel 3.2).

Det fakultativa protokollet trädde i kraft den 12 februari 2002 och godkändes av Sverige samma år (se prop. 2001/02:178). Sverige har lämnat en förklaring om att en gräns på 18 år ska gälla för frivillig rekrytering till de svenska nationella väpnade styrkorna. Ett antal länder har angett åldersgränsen 16 år (t.ex. Indien, Kanada och Storbritannien) och andra 17 år (t.ex. Australien, Frankrike, Irland, Israel, Kina, Polen, Tyskland, USA och Österrike) för motsvarande form av rekrytering. När det gäller rekrytering till väpnade grupper som inte tillhör en stats väpnade styrkor, gäller enligt protokollet en åldersgräns på 18 år för såväl tvångsrekrytering som frivillig rekrytering.

Regeringen anför att Internationella straffrättsutredningen föreslog att den som till de väpnade styrkorna tar ut eller i strid använder barn som inte fyllt 15 år ska dömas för krigsförbrytelse. Vidare pekar regeringen på att Svenska Röda Korset har anfört att det fakultativa protokollet utgör en bindande överenskommelse för Sverige som i sammanhanget måste beaktas.

Frågan är således om straffansvaret för krigsförbrytelser som begås genom att barn rekryteras eller deltar i fientligheter bör omfatta även gärningar som riktar sig mot barn som fyllt 15 år. Denna fråga har varit föremål för kompletterande remissbehandling av ett utkast till lagrådsremiss med förslag om att den relevanta åldersgränsen ska vara 18 år, med undantag för frivillig rekrytering till statliga väpnade styrkor där förslaget avsåg barn upp till 16 år. En övervägande del av remissinstanserna har tillstyrkt förslaget i utkastet eller lämnat det utan erinran. Försvarsmakten och Försvarshögskolan har emellertid motsatt sig detta eftersom det saknas tillräckligt stöd i den allmänna folkrätten när det gäller gärningar som riktar sig mot barn som fyllt 15 år.

Utgångspunkten bör enligt regeringen vara att det fakultativa protokollet beaktas så långt det är möjligt. Protokollet har numera vunnit stor internationell anslutning och i november 2013 hade drygt 150 stater tillträtt det. Det är avsevärt många fler än vad som var fallet när Internationella straffrättsutredningen avlämnandes år 2002. Att antalet anslutna stater numera är stort och stadigt ökar talar för att det sker en utveckling av en sedvanerättslig norm som innehåller ett allmänt förbud mot att till nationella väpnade styrkor tvångsrekrytera eller använda barn under 18 år för deltagande i fientligheter samt att till sådana styrkor frivilligt rekrytera barn under, i vart fall, 16 år. När det gäller väpnade gruppers rekrytering samt användande av barn i fientligheterna talar på motsvarande sätt mycket för att en 18-årsgräns håller på att utvecklas inom sedvanerätten. Staters syn på barns inblandning i väpnade konflikter kommer även till uttryck bl.a. i militära manualer som i flera länder innefattar förbud mot användande av barn under 18 år i väpnade konflikter.

Även om det fakultativa protokollets tillkomst indikerar att den relevanta åldersgränsen har höjts från 15 år, är dock frågan om detta också innebär att rekrytering och användning av barn i fientligheterna som uppnått denna ålder, men inte 18 respektive 16 år, kan medföra individuellt straffrättsligt ansvar för krigsförbrytelse. Som utgångspunkt omfattar straffansvaret för sådana brott endast de allvarligaste överträdelserna av den humanitära rätten. De båda tilläggsprotokollen till Genèvekonventionerna, vars reglering Romstadgan bygger på, ger vid handen att straffansvaret för krigsförbrytelser omfattar gärningar som riktar sig mot barn under 15 år. Det förhållandet att det i dag inte finns någon motsvarande traktatsrättslig reglering när det gäller gärningar som riktar sig mot barn som fyllt 15 år utgör i och för sig inte ett avgörande hinder mot att sådant straffansvar kan anses föreligga. Dock måste det vara möjligt att med säkerhet konstatera att detta följer av sedvanerätten.

I Internationella rödakorskommitténs sedvanerättsstudie som presenterades 2004, se propositionens avsnitt 4.5.1, ansågs det inte finnas klart stöd för att innehållet i det fakultativa protokollet skulle anses utgöra sedvanerätt, eftersom praxis vid denna tidpunkt fortfarande ansågs vara otillräcklig. Även om flera stater sedan dess ratificerat protokollet är frågan om det i dag går att fastställa att detta ger uttryck för en sedvanerättslig norm gällande straffansvar för krigsförbrytelser. Av den uppdaterade sedvanerättsstudien (se www.icrc.com) framgår att det alltjämt finns ett flertal stater där straffansvaret för krigsförbrytelser endast omfattar gärningar som riktar sig mot barn som inte fyllt 15 år. I vissa länder där en 18-årsgräns gäller, t.ex. i Norge och Finland, har de nationella domstolarnas möjlighet att lagföra sådana brott utan anknytning till staten (universell jurisdiktion) delvis begränsats bl.a. genom ett krav på att gärningen inte bara nationellt utan även enligt allmän folkrätt måste vara att anse som en krigsförbrytelse. Det svenska lagförslaget bygger i stället på att endast gärningar som sedvanerättsligt utgör krigsförbrytelser ska omfattas av straffansvar och universell jurisdiktion. Även om olika lagtekniska lösningar således valts i de nordiska länderna krävs därmed att sedvanerätten beaktas. Sammantaget konstaterar regeringen att även om mycket talar för att staters nuvarande praxis kan anses ge ett visst stöd för att en högre åldersgräns än 15 år bör gälla även i fråga om individuellt straffrättsligt ansvar för krigsförbrytelser, är det inte möjligt att med sådan grad av säkerhet som i dessa sammanhang krävs fastställa att en sådan gärning sedvanerättsligt utgör en krigsförbrytelse. För närvarande är det därför inte heller möjligt att i detta avseende utforma straffbestämmelsen på annat sätt än vad Internationella straffrättsutredningen har föreslagit. Straffansvaret bör således endast omfatta gärningar som riktar sig mot barn som inte fyllt 15 år.

På motsvarande sätt som Sverige under de förhandlingar som ledde fram till antagandet av det fakultativa protokollet verkade för ett förstärkt skydd för alla barn under 18 år som är inblandade i väpnade konflikter, avser regeringen att stödja den utveckling som kan ses på området. Det har vid utformningen av straffansvaret för krigsförbrytelser varit regeringens tydliga ambition att detta ska utformas i enlighet med vad protokollet föreskriver. Eftersom detta för närvarande inte är möjligt kommer regeringen att noga följa den sedvanerättsliga utvecklingen i syfte att, så snart som det är möjligt, se över denna bestämmelse.

Motionen

I motion 2013/14:Ju15 av Lena Olsson m.fl. (V, MP) yrkande 2 föreslås att 4 § 11 förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser får följande lydelse.

4 § För krigsförbrytelse döms, om gärningen ingår som ett led i eller på något annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation, den som

– – –

11. när det gäller barn som inte fyllt

a) arton år, använder barnet för direkt deltagande i fientligheterna, rekryterar barnet till väpnade grupper eller genom obligatorisk rekrytering tar ut barnet till nationella väpnade styrkor eller

b) sexton år, genom frivillig rekrytering tar ut barnet till nationella väpnade styrkor.

Motionärerna anför att det alltsedan FN:s barnkonvention antogs har funnits en strävan att höja åldersgränsen för soldater till 18 år. I det fakultativa protokollet till konventionen görs en skillnad mellan obligatorisk rekrytering och frivillig rekrytering av barn. Obligatorisk rekrytering till väpnade styrkor av barn som inte fyllt 18 år är alltid förbjuden, medan frivillig rekrytering till en stats väpnade styrkor är tillåten. Åldersgränsen ska dock höjas enligt protokollet, vilket innebär att i vart fall en 16-årsgräns har skapats. Av FN:s medlemsstater har 153 stycken tillträtt det fakultativa protokollet, däribland samtliga permanenta medlemmar av säkerhetsrådet. Det innebär att många av de stater där barnsoldater utnyttjas i väpnade konflikter tillämpar en 18-årsgräns. Motionärerna pekar vidare på att några remissinstanser gjort gällande att protokollet i egenskap av en överenskommelse rörande mänskliga rättigheter enbart kan leda till ett ansvar för stater men inte till ett individuellt straffansvar, och att det för individansvar krävs att det är fråga om en kränkning av humanitär rätt. Enligt motionärerna måste dock ett sådant synsätt anses som förlegat. Redan genom Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen har gränslinjen mellan mänskliga rättigheter och humanitär rätt suddats ut, exempelvis genom att ”brott mot mänskligheten” kriminaliserats, ett brott som saknar anknytning till humanitär rätt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har stor förståelse för det som anförs i motionen i detta avseende. Som motionärerna anför och som också framhålls i propositionen verkade Sverige i samband med de förhandlingar som ledde fram till antagande av det fakultativa protokollet till barnkonventionen för ett förstärkt skydd för alla barn under 18 år som är inblandade i väpnade konflikter. En given utgångspunkt i detta sammanhang bör enligt utskottet vara att det fakultativa protokollet beaktas så långt det är möjligt. Som regeringen anför har protokollet numera vunnit stor internationell anslutning och antalet stater som ansluter sig ökar dessutom stadigt. Dessa omständigheter talar för att det sker en utveckling av en sedvanerättslig norm som innehåller ett allmänt förbud mot att till nationella väpnade styrkor tvångsrekrytera eller använda barn under 18 år för deltagande i fientligheter samt att till sådana styrkor frivilligt rekrytera barn under, i vart fall, 16 år. När det gäller väpnade gruppers rekrytering samt användande av barn i fientligheterna talar på motsvarande sätt mycket för att en 18-årsgräns håller på att utvecklas inom sedvanerätten.

Även om således det fakultativa protokollets tillkomst indikerar att den relevanta åldersgränsen har höjts från 15 år, är dock frågan om detta också innebär att rekrytering och användning av barn i fientligheterna som uppnått denna ålder, men inte 18 respektive 16 år, kan medföra individuellt straffrättsligt ansvar för krigsförbrytelse. Utskottet ansluter sig i denna fråga till det som regeringen anför. Även utskottet anser alltså att även om mycket talar för att staters nuvarande praxis kan anses ge ett visst stöd för att en högre åldersgräns än 15 år bör gälla även i fråga om individuellt straffrättsligt ansvar för krigsförbrytelser, är det inte möjligt att med sådan grad av säkerhet som i dessa sammanhang krävs fastställa att en sådan gärning sedvanerättsligt utgör en krigsförbrytelse. Straffansvaret bör således endast omfatta gärningar som riktar sig mot barn som inte fyllt 15 år.

Det anförda innebär att straffansvaret för krigsförbrytelser i den nu aktuella delen inte kommer att vara utformat i enlighet med vad det fakultativa protokollet föreskriver. Utskottet noterar att regeringen avser att stödja den utveckling som kan ses på området samt följa den sedvanerättsliga utvecklingen i syfte att, så snart som det är möjligt, se över denna bestämmelse. Utskottet vill med kraft understryka vikten av detta och utgår från att regeringen så snart det är möjligt återkommer till riksdagen i denna fråga.

Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet propositionen i den nu aktuella delen och avstyrker motion 2013/14:Ju15 yrkande 2.

Övriga lagförslag

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag även i övriga delar.

Ett särskilt straffstadgande om tortyr

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden om införande av ett särskilt straffstadgande om tortyr med hänvisning till att arbete med att ta fram direktiv till en utredning pågår.

Jämför reservation 5 (S, MP, V).

Bakgrund

Sverige har ratificerat en konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, den s.k. tortyrkonventionen som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 10 december 1984 (prop. 1985/86:17, bet. 1985/86:UU11, rskr. 1985/86:38). För en beskrivning av det lagstiftningsarbete som föregick ratificerandet av konventionen, konventionens innehåll och utskottets tidigare behandling av motionsönskemål liknande de nu aktuella hänvisas till betänkandet Straffrättsliga frågor (2006/07:JuU9 s. 37 f.). I betänkandet anförde utskottet att det delade motionärernas uppfattning att det är viktigt att säkerställa att svensk lag täcker de brottsliga handlingar som omfattas av tortyrkonventionen och att det beklagade att Internationella straffrättsutredningens betänkande (SOU 2002:98) ännu inte lett till några förslag. Utskottet ansåg emellertid att beredningen av betänkandet inte borde föregripas och avstyrkte motionerna. Samma ståndpunkt intog justitieutskottet i betänkandena 2009/10:JuU7 (s. 35) och 2010/11:JuU8 (s. 34 f.).

Svensk lagstiftning innehåller inte något särskilt straffstadgande för tortyrbrott, vilket inte heller är ett krav enligt tortyrkonventionen. Tortyrhandlingar är emellertid straffbara enligt bestämmelser i brottsbalken, främst de i 3 och 4 kap. (dvs. brott mot liv och hälsa och mot frihet och frid). En tortyrhandling torde i regel kunna bedömas som misshandel och då i första hand som synnerligen grov misshandel. För detta brott är det lägsta straff som kan dömas ut fyra års fängelse, vilket innebär att svensk domstol enligt bestämmelser i 2 kap. 3 § brottsbalken alltid kan döma över detta brott.

Internationella straffrättsutredningen berörde i sitt betänkande frågan om införandet av ett särskilt tortyrbrott.

Propositionen

Regeringen anför (s. 23) att Internationella straffrättsutredningens överväganden i fråga om införande av ett särskilt straffstadgande avseende tortyr inte behandlas i propositionen. Regeringen anser att frågan behöver belysas ytterligare och avser därför att låta en utredare analysera frågan i särskild ordning.

Motionerna

I flera motioner begärs tillkännagivanden om att ett särskilt straffstadgande om tortyr ska införas i svensk rätt. Sådana yrkanden framförs i kommittémotionerna 2011/12:Ju359 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 71, 2012/13:Ju373 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 85 och 2013/14:Ju412 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 103, kommittémotion 2011/12:Ju244 av Bodil Ceballos m.fl. (MP), kommittémotion 2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V) yrkande 3, motionerna 2011/12:Ju217 av Christer Engelhardt (S), 2012/13:Sf391 av Lotta Hedström m.fl. (MP) yrkande 2, 2013/14:Sf390 av Maria Ferm och Mehmet Kaplan (båda MP) yrkande 2, 2011/12:Ju322 av Désirée Pethrus (KD) och 2013/14:Ju226 av Magnus Sjödahl (KD).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sin uppfattning att det är viktigt att svensk lag täcker de brottsliga handlingar som omfattas av tortyrkonventionen. Även om det kan hävdas att det hade varit önskvärt att frågan hade behandlats i den nu aktuella propositionen har utskottet förståelse för att frågan är komplicerad och att ytterligare analys behöver göras. Justitiedepartementet har informerat om att det pågår ett arbete vid departementet med att ta fram direktiv till en utredning av frågan. Detta arbete bör inte föregripas.

Med det anförda avstyrker utskottet samtliga motionsyrkanden i detta avsnitt.

Övriga frågor

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden som rör olika folkrättsliga frågor, i huvudsak med hänvisning till att de tillgodoses med propositionens lagförslag.

1948 års folkmordskonvention

Motionen

I kommittémotion 2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med förslag till riksdagen om ett korrekt genomförande av 1948 års folkmordskonvention (yrkande 2). Motionärerna anför bl.a. att definitionen av folkmord i lagen (1964:169) om straff för folkmord inte helt överensstämmer med folkmordskonventionen samt att uppmaning till folkmord inte är kriminaliserat.

Propositionen

Av propositionen framgår att det i 1 § förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och förbrytelser finns straffbestämmelser om folkmord. Relevant reglering finns i Romstadgan artikel 6 som grundar sig på folkmordskonventionen (prop. 1952:71, se även prop. 1964:10). Regleringen ersätter lagen (1964:169) om straff för folkmord. Bestämmelsen föreslås få följande lydelse.

För folkmord döms den som, i syfte att helt eller delvis förinta en

nationell, etnisk eller rasmässigt bestämd eller religiös folkgrupp som

sådan,

1. dödar en medlem av folkgruppen,

2. tillfogar en medlem av folkgruppen allvarlig smärta eller skada eller

utsätter denne för svårt lidande,

3. påtvingar medlemmar av folkgruppen levnadsvillkor som är ägnade

att medföra att folkgruppen helt eller delvis förintas,

4. vidtar åtgärder som är ägnade att förhindra att barn föds inom

folkgruppen, eller

5. genom tvång för över ett barn som inte fyllt arton år från

folkgruppen till en annan grupp.

Straffet är fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på

livstid.

När det gäller uppmaning till folkmord pekar regeringen (s. 214 f.) på att detta regleras i artikel 25:3 e i Romstadgan. Bestämmelsen, som har hämtats från folkmordskonventionen, föreskriver att den som omedelbart och offentligt uppmanar någon annan att begå folkmord ska vara straffrättsligt ansvarig.

Regeringen anför att det redan i dag finns en svensk reglering som motsvarar den i Romstadgan och folkmordskonventionen. Vissa fall av offentlig uppmaning att begå folkmord kan utgöra medverkan eller stämpling till detta brott enligt 23 kap. brottsbalken. I annat fall kan den som muntligen, inför en menighet eller folksamling, i skrift som sprids eller utlämnas för spridning eller i annat meddelande till allmänheten uppmanar eller annars söker förleda till bl.a. brottslig gärning ådra sig ansvar för uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken. En sådan gärning kan enligt 7 kap. 4 § 10 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen även utgöra tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Vid tillkomsten av lagen om straff för folkmord gjordes bedömningen att den befintliga regleringen i fråga om uppvigling innebar att det inte fanns behov av någon särskild bestämmelse avseende uppmaning att begå folkmord (prop. 1964:10 s. 204).

Frågan om huruvida brottsbalkens bestämmelse om uppvigling kan vara underkastad territoriella eller nationella begränsningar har varit föremål för diskussion bl.a. i det lagstiftningsärende som låg till grund för införandet av lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (se Ds 2009:17 s. 55 f. och prop. 2009/10:78 s. 29 f. och 44).

Regeringen konstaterar att när det gäller det förhållandet att uppviglingsbrottet är placerat i 16 kap. brottsbalken kan några säkra slutsatser kring brottets eventuella tillämplighet i rummet inte dras, eftersom kapitlet även rymmer bestämmelser som saknar nationella begränsningar (jfr 16 kap. 14 a   jämte NJA II 1972 s. 780 f.).

Regeringen anför vidare att ett straffbuds skyddsintresse är av betydelse för frågan om dess tillämplighet. Straffstadganden som syftar till att enbart skydda ett specifikt svenskt samhällsintresse eller en del av den svenska samhällsordningen är som utgångspunkt nationellt begränsade. Straffbestämmelser vars skyddsintressen är nationella kan dock överträdas genom gärningar som förövas utomlands, förutsatt att straffbudet i sig inte är territoriellt begränsat. Den avgörande frågan är om gärningar som formellt innefattar en överträdelse av ett svenskt straffbud är av intresse för Sverige att lagföra. Det kan enligt regeringen finnas ett påtagligt sådant intresse både i de fall det genom en gärning som begåtts i Sverige och i de fall det utomlands uppviglas till brott i Sverige. Det svenska intresset av lagföring får dock anses vara avsevärt mer begränsat i de fall uppviglingsbrottet avser en gärning som är tillåten i Sverige. Avgörande för bestämmelsens tillämplighet torde i stället vara att den gärning till vilken det uppviglas utgör ett svenskt brott. Uppviglingsbrottets skyddsintresse är därmed delvis begränsat. Den nu föreslagna svenska straffbestämmelsen om folkmord saknar territoriella eller annars nationella begränsningar, varför ett folkmord kommer att vara straffbart oavsett var det begås. Av det föregående följer att den som uppmanar till folkmord bör kunna straffas i enlighet med den svenska uppviglingsbestämmelsen.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte bör införas någon specifik bestämmelse om uppmaning till folkmord. I den utsträckning en sådan uppmaning inte är att bedöma som medverkan eller stämpling till folkmord enligt 23 kap. brottsbalken, omfattas den enligt regeringen av brottet uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken.

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan anser utskottet att den föreslagna lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser har fått en väl avvägd utformning. När det särskilt gäller folkmord anser utskottet vidare att vad som folkrättsligt åligger Sverige, främst på grund av folkmordskonventionen, har beaktats på ett tillfredsställande sätt. Även när det gäller frågan om uppmaning till folkmord ställer sig utskottet bakom det som regeringen anför. Inte heller utskottet anser att det bör införas någon specifik bestämmelse om uppmaning till folkmord. I den utsträckning en sådan uppmaning inte är att bedöma som medverkan eller stämpling till folkmord enligt 23 kap. brottsbalken, omfattas den som regeringen anför av brottet uppvigling enligt 16 kap. 5 § brottsbalken. Utskottet avstyrker med det anförda motion 2013/14:Ju203 (V) yrkande 2.

Utomrättslig avrättning

Motionen

I kommittémotion 2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om kriminalisering av utomrättslig avrättning (yrkande 5).

Propositionen

Regeringen föreslår att 4 § 9 lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser får följande lydelse.

För krigsförbrytelse döms, om gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation, den som

9. verkställer eller dömer ut ett straff mot en skyddad person utan att han eller hon först fått en rättvis rättegång,

Straffet för krigsförbrytelse föreslås vara fängelse i högst sex år.

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan föreslår regeringen ett straffstadgande om rätten till en rättvis rättegång. Motionsyrkandet får därmed anses tillgodosett och avstyrks.

Påtvingat försvinnande

Motionen

I kommittémotion 2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om kriminalisering av påtvingat försvinnande och ratificering av FN-konventionen om skydd mot påtvingat försvinnande (yrkande 6).

Propositionen

Romstadgans definition av påtvingat försvinnande har sitt ursprung i bl.a. FN:s deklaration från 1992 om skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden (A/RES/47/133, 1992 [försvinnandedeklarationen]) som 2006 kompletterades av en konvention med samma namn (försvinnandekonventionen, A/RES/61/177, 2006).

Regeringen föreslår att 2 § 9 lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser får följande lydelse.

För brott mot mänskligheten döms, om gärningen utgör eller ingår som ett led i ett omfattande eller systematiskt angrepp riktat mot en grupp civila, den som

– – –

9. för en stats eller politisk organisations räkning, eller med dess tillstånd, stöd eller samtycke, i syfte att undandra en person i gruppen från rättsligt skydd under en längre tid,

a) frihetsberövar denne om frihetsberövandet följs av en vägran att erkänna detta eller att lämna information om personens öde eller uppehållsort,

b) sedan ett frihetsberövande skett vägrar att erkänna detta eller att lämna information om den frihetsberövades öde eller uppehållsort, eller

c) sedan en sådan vägran skett vidmakthåller frihetsberövandet.

Av den föreslagna bestämmelsen framgår vidare att straffet föreslås vara fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller på livstid.

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan föreslår regeringen ett straffstadgande om påtvingat försvinnande. Justitiedepartementet har vidare informerat om att frågan om ratificering av FN-konventionen bereds. Motionsyrkandet avstyrks därför.

Militära och civila förmäns ansvar

Motionen

I kommittémotion 2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om straffrättslig reglering av förmans ansvar i enlighet med Romstadgans krav (yrkande 7). Vidare begärs i yrkande 8 ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om upphävande av ansvarsfrihet på grund av förmans befallning. Enligt motionärerna står brottsbalkens regler om ansvarsfrihet på grund av förmans befallning i strid med den internationella rättens principer.

Gällande rätt

Frågan om förmans befallning regleras i 24 kap. 8 § brottsbalken. Enligt denna bestämmelse kan en person fritas från ansvar för en gärning som har begåtts på order av den under vars lydnad personen står. Ansvar ska i sådant fall inte dömas ut om personen med hänsyn till lydnadsförhållandets art, gärningens beskaffenhet och omständigheterna i övrigt hade att lyda ordern.

Propositionen

I propositionen föreslår regeringen att en militär eller civil förman som underlåter att vidta de för honom eller henne möjliga åtgärder som är nödvändiga och skäliga för att förhindra att folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse begås av en underlydande som står under förmannens lydnad och effektiva kontroll ska anses som gärningsman.

Regeringen föreslår vidare att en militär eller civil förman som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet underlåter att utöva särskild tillsyn över en underlydande som står under hans eller hennes lydnad och effektiva kontroll ska dömas för underlåtenhet att utöva kontroll, om den underlydande har begått folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse som förmannen borde ha förutsett och hade kunnat förhindra. Straffet är fängelse i högst fyra år.

Slutligen föreslår regeringen att en militär eller civil förman som, när det kan ske utan fara för att förmannen avslöjar egen brottslighet, underlåter att för undersökning och lagföring anmäla skälig misstanke om att en underlydande som står under hans eller hennes lydnad och effektiva kontroll har begått folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelse ska dömas för underlåtenhet att anmäla brott till fängelse i högst fyra år.

De ovanstående föreslagna bestämmelserna återfinns i 13–15 §§ förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

I propositionen föreslås inte någon ändring av 24 kap. 8 § brottsbalken om förmans order. Regeringen anför (s. 63) att utrymmet för att åberopa förmans befallning för att undgå ansvar för nu aktuella brott dock torde vara mycket begränsat. I sammanhanget kan även bestämmelsen i 21 kap. 5 § brottsbalken om lydnadsbrott noteras. Den ovillkorliga lydnadsplikten innebär dock inte s.k. blind lydnad. Av allmänna rättsgrundsatser följer att lydnadsplikten inte är obetingad i de fall den beordrade handlingen är brottslig eller annars lagstridig. I sådana fall får bedömningen av om lydnadsbrott föreligger grundas på en avvägning mellan å ena sidan det intresse som skyddas genom lagregler och å andra sidan intresset av att upprätthålla disciplinen. Det sistnämnda intresset kan i vissa fall rättfärdiga mindre lagbrott. Mer allvarliga överträdelser omfattas inte av lydnadsplikten och medför ansvar även för den som handlat på förmans befallning.

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan föreslår regeringen i propositionen en reglering av förmäns ansvar. Motion 2013/14:Ju203 (V) yrkande 7 får därmed anses tillgodosett och avstyrks.

När det härefter gäller bestämmelsen i 24 kap. 8 § brottsbalken delar utskottet regeringens bedömning att utrymmet för att åberopa förmans befallning för att undgå ansvar för nu aktuella brott torde vara mycket begränsat. Utskottet ser emellertid ingen anledning att på grund av detta föreslå att bestämmelsen ska upphävas. Motion 2013/14:Ju203 (V) yrkande 8 avstyrks.

Bevisfrågor

Motionen

I kommittémotion 2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V) anförs att det bör införas ett förbud i svensk rätt mot bevisning som tagits fram med hjälp av tortyr (yrkande 4).

Gällande rätt

Av 2 kap. 5 § regeringsformen följer att var och en är skyddad mot kroppsstraff. Ingen får heller utsättas för tortyr eller för medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden. Detta förbud är absolut och kan inte inskränkas genom lag.

I 35 kap 1 § första stycket rättegångsbalken föreskrivs att rätten efter samvetsgrann prövning av allt som förekommit ska avgöra vad i målet som är bevisat. Bestämmelsen ger uttryck för principerna om fri bevisföring och fri bevisvärdering (se Fitger m.fl., Rättegångsbalken, [oktober 2013, Zeteo] kommentaren till 35 kap 1 §).

Det följer vidare av artikel 6 i Europakonventionen att en domstol måste se till att rättegången är rättvis. Detta anses medföra att det kan förekomma indirekta bevisföringsförbud, t.ex. när det gäller erkännanden och andra bevis som frampressats under tvång, vid olovligt avlyssnat samtal eller genom brott mot kommunikationsprincipen (a. a.). Se t.ex. Europadomstolens avgörande Gäfgen mot Tyskland (app 22978/05; SvJT 2008 s. 626; hot om tortyr).

Utskottets ställningstagande

Som framgår ovan stadgas i regeringsformen att var och en är skyddad mot kroppsstraff och tortyr. Förbudet är absolut och kan inte inskränkas genom lag. Det ligger i sakens natur att bevisning, i form av t.ex. ett erkännande, som framtagits under tortyr saknar bevisvärde och därför inte skulle tillmätas någon betydelse inför en svensk domstol. Detta behöver inte bli föremål för lagstiftning. Utskottet avstyrker därmed motion 2013/14:Ju203 (V) yrkande 4.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag. Därmed bifaller riksdagen motion 2013/14:Ju14.

Ställningstagande

Jag vill framhålla att den internationella brottmålsdomstolen har till syfte att utreda och åtala enskilda för krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och liknande brott. Rimligtvis bör denna domstol fortsätta med att uppfylla detta syfte, utan att enskilda stater som Sverige försöker axla samla roll.

Regeringens proposition, som syftar till att svenska domstolar ska kunna utreda och åtala fler för fler sådana brott av internationell karaktär, bör därför avslås.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen beslutar att

a) det i regeringens förslag till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ska införas två nya paragrafer, 1 och 2 §§, med den lydelse som reservanterna föreslår i bilaga 3.

b) hänvisningen i lagens 11 § ska avse 6–12 §§,

c) hänvisningarna i lagens 12 § ska avse 3 § första stycket 5 och 6 § första stycket 11,

d) 1–16 §§ i lagen ska betecknas 3–18 §§.

Därmed bifaller riksdagen motion 2013/14:Ju15 yrkande 1 i denna del.

Ställningstagande

Vi har under lång tid påtalat behovet av en ny lagstiftning som grundar sig på Internationella straffrättsutredningens förslag. Vi välkomnar därför att regeringen nu presenterar en ny lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Den föreslagna lagen innebär en klar förbättring och modernisering av regelverket. Samtidigt reduceras emellertid den roll som folkrätten traditionellt har haft inom svensk straffrätt. Vi vill framhålla att utredningen föreslog att den nya lagen skulle inledas med två portalparagrafer som bekräftade folkrättens fortsatta dynamiska roll inom svensk straffrätt. Utredningen föreslog att bestämmelserna skulle ha följande lydelse.

1 § Denna lag är tillämplig på brott som svensk domstol, enligt allmän folkrätt eller en överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation som är bindande för Sverige, är behörig att döma för även om gärningen saknar särskild anknytning till Sverige.

2 § Vid tillämpning av denna lag skall, inom de ramar som följer av svenska bestämmelser, de principer och den praxis som är vägledande för och har utvecklats inom den enligt Romstadgan den 17 juli 1998 inrättade Internationella brottmålsdomstolen särskilt beaktas.

Av 1 § framgår således behörigheten och möjligheten att inkorporera internationella avtal och universell sedvana med svensk rätt, och i 2 § inkluderas och inkorporeras moderna tolkningar av gällande folkrätt. Dessa två paragrafer, som tillsammans införlivar den internationella rättsutvecklingen med svensk rätt, ingår inte i det lagförslag som regeringen nu har lagt fram. Det innebär att internationella avtal som Sverige ratificerar inte längre med automatik kan läggas till grund för svensk rättstillämpning. Endast om reglerna i fråga har accepterats av en majoritet i statssamfundet som universellt bindande, dvs. som allmän folkrätt, är det möjligt att beakta dem inom ramen för den nya lagen. Sverige frånsäger sig därmed den legitima möjligheten att ligga i framkant och vara pådrivande i den internationella rättsutvecklingen.

För svenskt vidkommande innebär det ovanstående rent konkret att om Sverige exempelvis (vilket också har skett) ansluter sig till ett tilläggsprotokoll till barnkonventionen som stärker förbudet mot att rekrytera barnsoldater till att omfatta en ny åldersgrupp kan vi inte använda oss av denna nya norm i vår egen straffrätt. Detta eftersom normen i fråga, liksom dess straffrättsliga uppföljning, ännu inte har uppnått status av allmän folkrätt.

Svensk lagstiftning har alltsedan Sverige ratificerade Genèvekonventionerna 1953 haft en framåtsträvande och bejakande inställning till den folkrätt som ständigt utvecklas för väpnade konflikter. Vi har hittills tillämpat en princip av införlivande, vilket inneburit att den folkrättsliga materian har införlivats med svensk rätt och blivit en del av denna. I praktiken har det inneburit att de Genèvekonventioner, tilläggsprotokoll och sedvanerättsliga principer som är bindande för Sverige har haft direkt relevans för svenska domstolar. De internationella reglerna har genom en allmän formel inkorporerats med svensk rätt, så att reglerna gäller i sin mest utvecklade och progressiva tolkning.

I det nya lagförslaget överges införlivandet som princip, vilket innebär ett systemskifte i svensk rätt. Vi anser att detta är en olycklig utveckling. I stället för att inkorporera hundratals internationellt överenskomna artiklar har en mindre ”box” av svensk rätt i 16 paragrafer konstruerats. ”Boxen” återspeglar visserligen regler i Romstadgan, men all folkrätt som faller utanför exkluderas från den svenska rättsordningen.

De två inledande bestämmelser som fanns med i Internationella straffrättsutredningens förslag bör därför, i något modifierad form, införas i den föreslagna lagen. Bestämmelserna bör få den utformning som framgår av bilaga 3.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar 16 § förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:146 punkt 1 i denna del och bifaller delvis motion 2013/14:Ju15 yrkande 1 i denna del.

Ställningstagande

Som framgår av vad vi anför i reservation 2 anser vi att det är olyckligt att regeringen valt att överge den princip av införlivande som tillämpats i Sverige alltsedan Genèvekonventionerna ratificerades 1953. Av regeringens förslag följer vidare att nationella bestämmelser ska tillämpas när det gäller medverkan till brott. Det innebär att Romstadgans del 3, som innehåller ett antal allmänna internationella straffrättsliga principer och medverkansregler, exkluderas från svensk rättstillämpning.

Vi anser att det är ett misstag att exkludera Romstadgans del 3 eftersom dess regler är intimt förknippade med de folkrättsliga brottsbeskrivningar som återfinns såväl i Romstadgan som i det aktuella lagförslaget. I Internationella straffrättsutredningens betänkande från 2002 gjordes visserligen bedömningen att de internationellt överenskomna allmänna principerna varken behövde eller skulle tillämpas av svensk domstol. Romstadgans medverkansregler (artikel 25) har dock under den tid som förflutit sedan dess utvecklats i internationell rättspraxis på ett sätt som stärker rättssäkerheten för dem som anklagas för brott. Vi anser därför att det är av stor vikt att denna normbildning ska kunna beaktas i svensk rätt, vilket inte blir fallet med regeringens förslag.

Sammanfattningsvis vill vi att regeringen snarast återkommer med ett förslag som innebär att försök, förberedelse, stämpling och medverkan till folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse kan dömas till ansvar enligt allmän folkrätt på det sätt som följer av Romstadgans del 3.

I avvaktan på detta accepterar vi att bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken ska tillämpas på det sätt som regeringen föreslår.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar 4 § förslaget till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser med den ändringen att punkten 11 får den lydelse som framgår av bilaga 4. Därmed bifaller riksdagen motion 2013/14:Ju15 yrkande 2 och bifaller delvis proposition 2013/14:146 punkt 1 i denna del.

Ställningstagande

I propositionen föreslås att den ”som till nationella väpnade styrkor eller väpnade grupper rekryterar eller för direkt deltagande i fientligheter använder barn som inte fyllt femton år” döms för krigsförbrytelser. Enligt vår mening bör den skyddande åldersgränsen i den föreslagna straffbestämmelsen för krigsförbrytelse höjas till 18 år.

Alltsedan barnkonventionen antogs har det funnits en strävan att höja åldern från 15 till 18 år. Sverige var redan vid barnkonventionens tillkomst en av de mest pådrivande staterna för att genomföra en 18-årsgräns för soldater. Under 1990-talet pågick ett arbete inom den dåvarande Kommissionen för mänskliga rättigheter, som bl.a. resulterade i att FN:s generalförsamling 2000 antog texten till ett fakultativt protokoll till FN:s konvention angående barns deltagande i väpnade konflikter, där åldersgränsen sattes till 18 år. Även under dessa förhandlingar drev Sverige kravet på en 18-årsgräns. Det förefaller därmed tämligen inkonsekvent och som ett stort steg tillbaka om Sverige nu plötsligt skulle acceptera en så låg åldersgräns som 15 år. Sverige bör och ska även framgent bidra till den folkrättsliga utvecklingen på området.

I protokollet görs skillnad mellan obligatorisk rekrytering och frivillig rekrytering av barn. Obligatorisk rekrytering av barn som inte har fyllt 18 år till väpnade styrkor är alltid förbjuden, medan frivillig rekrytering till en stats väpnade styrkor är tillåten. Åldersgränsen ska dock höjas enligt protokollet, vilket innebär att i vart fall en 16-årsgräns har skapats.

Regeringen motiverar 15-årsgränsen med att en 18-årsgräns inte har stöd i internationell sedvanerätt. Det måste dock påpekas att 153 av FN:s 194 medlemsstater har tillträtt det fakultativa protokollet, däribland samtliga permanenta medlemmar av säkerhetsrådet. Det innebär att många av de stater där barnsoldater utnyttjas i väpnade konflikter har tillträtt det frivilliga protokollet och följaktligen tillämpar en 18-årsgräns. Det gäller exempelvis Demokratiska republiken Kongo, Tchad, Elfenbenskusten, Eritrea, Mali, Sierra Leone, Syrien och Uganda. Krigsherrar från dessa stater skulle följaktligen kunna bestraffas i sina hemländer för att ha rekryterat och utnyttjat soldater i åldern 15–18 år, men inte i Sverige (vilket skulle kunna bli aktuellt om vederbörande exempelvis flytt till Sverige) om regeringens förslag nu vinner gehör.

Det finns som vi ser det således starka skäl för att i Sverige sätta gränsen till 18 år. Dessutom framgår det av artikel 5 i protokollet, som speglar barnkonventionens artikel 41, att ingenting i protokollet ska tolkas så att det undanröjer bestämmelser i nationell eller internationell rätt som ”går längre när det gäller att förverkliga barnets rättigheter”.

Vi anser därför att 4 § 11 i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse ska få den lydelse som fanns i det remissbehandlade förslaget i utkastet till lagrådsremiss, vilket tillstyrktes eller lämnades utan erinran av en majoritet av remissinstanserna.

Från några remissinstanser har det dock gjorts gällande att protokollet i egenskap av en överenskommelse rörande mänskliga rättigheter enbart kan leda till ett ansvar för stater, men inte till ett individuellt straffansvar. Enligt detta resonemang skulle det för individansvar krävas att det är fråga om en kränkning av humanitär rätt. Ett sådant synsätt måste dock anses som förlegat. Redan genom Romstadgan har gränslinjen mellan mänskliga rättigheter och humanitär rätt suddats ut, exempelvis genom att ”brott mot mänskligheten” – ett brott som saknar anknytning till humanitär rätt – har kriminaliserats.

I likhet med Barnombudsmannen vill vi framhålla vad FN:s barnrättskommitté i rapporten från den allmänna diskussionen om barn i väpnad konflikt uttalade om att barn under 18 år, mot bakgrund av definitionen av begreppet barn och principen om barnets bästa, aldrig ska tillåtas delta i fientligheter vare sig direkt eller indirekt. Vår uppfattning är således att barn under 18 år aldrig bör rekryteras till väpnade styrkor, vare sig det sker genom obligatorisk rekrytering eller frivillig värvning. Med hänsyn till det rådande rättsläget föreslår vi emellertid en differentierad åldersgräns i enlighet med det förslag som presenterades i utkastet till lagrådsremiss.

Sammanfattningsvis anser vi att 4 § 11 lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser bör ges den lydelse som framgår av bilaga 4.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2011/12:Ju217, 2011/12:Ju244, 2011/12:Ju322, 2011/12:Ju359 yrkande 71, 2012/13:Ju373 yrkande 85, 2012/13:Sf391 yrkande 2, 2013/14:Ju203 yrkande 3, 2013/14:Ju226, 2013/14:Ju412 yrkande 103 och 2013/14:Sf390 yrkande 2.

Ställningstagande

Sverige är bundet av FN:s tortyrkonvention sedan 1986. Konventionen kräver att staterna definierar tortyr som ett brott i nationell rätt – detta för att kunna lagföra personer som misstänks för tortyr och som befinner sig i landet, om de inte utlämnas. Sverige har inte kriminaliserat tortyr. Många former av tortyr är dock kriminaliserade som andra brott.

Vi anser att det är mycket otillfredsställande att ett så allvarligt brott som tortyr i svensk strafftillämpning måste rubriceras som exempelvis misshandel, olaga tvång, människorov eller våldtäkt. Även om dessa brott naturligtvis också är allvarliga, har de varken samma tyngd eller samma symbolvärde som brottet tortyr. Ett tortyrbrott skulle enligt vår uppfattning inte heller preskriberas.

FN:s kommitté mot tortyr anförde i sitt yttrande 2008 att man, trots statens försäkran att alla handlingar som kan beskrivas som tortyr är straffbara enligt brottsbalken, beklagar att Sverige inte förändrat sin inställning när det gäller att införa brottet tortyr i den nationella lagstiftningen. Kommittén uttryckte även som sin mening att genom att definiera tortyrbrottet i enlighet med konventionen till skillnad från andra brott främjar staterna direkt konventionens övergripande mål att förebygga tortyr, bl.a. genom att upplysa alla, förövare, offer och allmänheten, om tortyrbrottets särskilda allvar och genom att förbättra den avskräckande verkan av förbudet i sig.

Det är viktigt att Sverige inte blir en fristad för torterare. Sverige måste därför ta sitt internationella ansvar och ställa sådana personer inför rätta. Detta har vi påpekat under lång tid. Det är därför beklagligt att frågan om ett särskilt straffstadgande för tortyr inte behandlas i propositionen. Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag till lagstiftning om ett särskilt tortyrbrott.

Särskilt yttrande

Regeringen föreslår i propositionen en ny lag om straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

Skälen för reformen är bl.a. att lagstiftningen ska bli mera konkret och förutsägbar. Lagstiftningen innebär en modernisering. Tidigare lagstiftning förs nu ihop i en lag. I ett fall, avseende brott mot mänskligheten, saknas nationell lagstiftning i dag. Sådan förs nu in genom förslaget.

När det gäller folkrättsbrottet ersätts det av straffansvar för krigsförbrytelser. Den nuvarande lagstiftningen har karaktär av ett s.k. blankettstraffbud, dvs. att lagstiftningen hänvisar till överträdelser av internationella avtal med främmande makt eller någon sådan allmänt erkänd grundsats, som rör den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. Regeringen menar att en sådan lagstiftningsmetod utgör en brist utifrån ett rättssäkerhets- och legalitetsperspektiv och att det inte är i överensstämmelse med synsättet på hur internationell rätt införlivas i svensk rätt. Den nya lagen om straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser har fått en utformning som innebär en uttömmande kodifiering av sedvanerätt.

Man kan därför säga att regeringen har låtit sig styras av legalitets- och rättssäkerhetsskäl som i sin tur leder till ett mera dualistiskt synsätt. I en debattartikel i Dagens Juridik den 14 februari 2014 menar chefen för straffrättsenheten vid justitiedepartementet att med den lagstiftning som regeringen nu presenterar, upphör ”införlivandemöjligheterna” i stort sett utanför lagstiftningsprocessen. Enligt henne kan reglerna i lagen i viss utsträckning anpassas till den internationella utvecklingen, men någon möjlighet att utan lagändring införa helt nya gärningstyper finns emellertid inte.

Det finns en kritik mot regeringens lagstiftning. Kritikerna menar att när ”införlivandemöjligheterna” tas bort tappar Sverige den progressiva roll vi haft att kunna vara med och påverka den internationella rättsutvecklingen och driva på så att ny sedvana utvecklas och blir norm för världssamfundet.

Miljöpartiet och Vänsterpartiet föreslår att riksdagen ska besluta att införa två portalparagrafer som partierna menar ger svenska domstolar en fortsatt dynamisk roll i den internationella rättsutvecklingen. Det är i stort sett samma paragrafer som fanns med i den statliga utredning från 2002 som ligger till grund för regeringens förslag i övrigt. Regeringen har valt att inte ta med dessa paragrafer i sitt förslag.

Vi delar uppfattningen att Sverige har en viktig roll att spela när det gäller att driva på och förändra den internationella lagstiftningen. Emellertid anser vi att det är tveksamt om de ovan angivna paragraferna verkligen har den innebörd som Miljöpartiet och Vänsterpartiet hävdar. Vi har därför valt att inte ställa oss bakom förslaget att införa paragraferna, utan tillstyrker således regeringens förslag.

Vi anser dock att frågan om att kunna införliva den allmänna folkrätt som utvecklas är mycket angelägen, och vi avser därför att följa den sedvanerättsliga utvecklingen noga. Ett konkret exempel rör möjligheten att förbjuda rekrytering av barnsoldater som inte fyllt 18 år. Den frågan behandlas i det fakultativa protokollet till barnkonventionen som har godkänts av Sverige. I nuläget accepterar vi visserligen regeringens bedömning att straffansvaret endast bör omfatta gärningar som riktar sig mot barn som inte fyllt 15 år. Emellertid pågår en ständig utveckling av sedvanerätten. Vår bedömning är att läget, när det gäller en 18-årsgräns för rekrytering av barnsoldater, inom kort kommer att ha förändrats. Vi kommer att verka för att det sker så fort som möjligt. Vidare kan sedvanerätten även i andra avseenden ha förändrats. Mot bakgrund av detta har vi övervägt att föreslå ett tillkännagivande om en översyn av lagen, och vi kommer vid ett eventuellt regeringsskifte att låta göra en översyn av lagen. Eftersom vi utgår från att regeringen också noga följer frågan och återkommer så snart utvecklingen av sedvanerätten ger anledning till det, väljer vi dock att, som anförs ovan, inte reservera oss.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2013/14:146 Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser:

Följdmotionerna

2013/14:Ju14 av Richard Jomshof (SD):

Riksdagen avslår regeringens förslag i proposition 2013/14:146 Straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

2013/14:Ju15 av Lena Olsson m.fl. (V, MP):

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2011

2011/12:Ju216 av Christer Engelhardt (S):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om Romstadgan.

2011/12:Ju217 av Christer Engelhardt (S):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om rubricering av tortyr i svensk lagstiftning.

2011/12:Ju244 av Bodil Ceballos m.fl. (MP):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige ska leva upp till sina åtaganden enligt FN:s konvention mot tortyr, Europakonventionen och konventionen om de medborgerliga och politiska rättigheterna.

2011/12:Ju322 av Désirée Pethrus (KD):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Sverige måste införa en särskild straffbestämmelse om tortyr i svensk lag.

2011/12:Ju359 av Morgan Johansson m.fl. (S):

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2012

2012/13:Ju373 av Morgan Johansson m.fl. (S):

2012/13:Sf391 av Lotta Hedström m.fl. (MP):

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2013

2013/14:Ju203 av Lena Olsson m.fl. (V):

2013/14:Ju226 av Magnus Sjödahl (KD):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att tortyr bör ha en egen specifik brottsrubricering i enlighet med FN:s tortyrkonventions artikel 4.

2013/14:Ju412 av Morgan Johansson m.fl. (S):

2013/14:Sf390 av Maria Ferm och Mehmet Kaplan (båda MP):

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Reservanternas lagförslag

Reservation 2 (punkt 3)

Förslag till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser

Härigenom föreskrivs

dels att 1–2 §§ lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 1 § ska lyda ”Inledande bestämmelser”.

––––––

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2014.

Bilaga 4

Reservanternas lagförslag

Reservation 4 (punkt 5)

Ändring i regeringens förslag till lag om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser