Konstitutionsutskottets betänkande

2017/18:KU12

Skadestånd och Europakonventionen

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skadeståndslagen. Genom ändringen införs en bestämmelse om skadestånd vid överträdelser av Europakonventionen. Staten eller en kommun ska enligt bestämmelsen ersätta skador som har uppkommit till följd av att någons rättig­heter enligt Europakonventionen har överträtts av staten eller kommunen. Skadestånd ska betalas ut i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen.

Utskottet föreslår också att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Genom lagändringen rättas en tidigare felaktig hänvisning i lagen. Dessutom utvidgas rätten till ersättning i vissa fall till den som har drabbats av skada vid vissa frihetsberövanden eller andra tvångsåtgärder.

Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2018.

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:7 Skadestånd och Europakonventionen.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Bakgrund

Utskottets överväganden

En ny skadeståndsbestämmelse

Propositionen

Rättelser och kompletteringar i frihetsberövandelagen

Propositionen

Särskilda yttranden

En ny skadeståndsbestämmelse, punkt 1 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

En ny skadeståndsbestämmelse

Riksdagen antarregeringens förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:7 punkt 1.

2.

Rättelser och kompletteringar i frihetsberövandelagen

Riksdagenantar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:7 punkt 2.

Stockholm den 14 december 2017

På konstitutionsutskottets vägnar

Beatrice Ask

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Beatrice Ask (M), Björn von Sydow (S), Hans Ekström (S), Veronica Lindholm (S), Jonas Millard (SD), Annicka Engblom (M), Per-Ingvar Johnsson (C), Agneta Börjesson (MP), Marta Obminska (M), Emanuel Öz (S), Fredrik Eriksson (SD), Tina Acketoft (L), Mia Sydow Mölleby (V), Tuve Skånberg (KD), Laila Naraghi (S), Lisbeth Sundén Andersson (M) och Eva-Lena Gustavsson (S).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Våren 2016 uttalade riksdagen i ett tillkännagivande (bet. 2015/16:KU15 punkt 14) att regeringen bör återkomma med ett förslag på en reglering av enskilda fysiska och juridiska personers möjlighet att få skadestånd av staten eller en kommun vid över­trädelser av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven­tionen).

Regeringen föreslår i proposition 2017/18:7 att det i skadeståndslagen (1972:207) införs en möjlighet till skadestånd vid överträdelser av Europa­konventionen. Genom detta förslag anser regeringen att tillkänna­givandet i denna del är slutbehandlat.

I betänkandet (punkt 15) tillkännagav riksdagen också att regeringen bör tillsätta en utredning som ska analysera frågan om skadestånd vid över­trädelser av fri- och rättigheter som är grundlags­skyddade i regerings­formen. Regeringen anför i propositionen att den avser att åter­komma till detta i ett annat samman­hang.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Civilutskottet har beretts tillfälle att yttra sig över lagförslagen men har beslutat att inte yttra sig.

Inga följdmotioner har väckts med anledning av propositionen.

I propositionen (s. 8 f.) finns en redogörelse för hur ärendet har beretts innan regeringen beslutade om propositionen.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen att det i skadeståndslagen införs en möjlig­het till skadestånd vid överträdelser av Europakonventionen. Regeringen konstaterar att Sverige enligt konventionen är skyldig att tillhandahålla effektiva natio­nella rättsmedel för att enskilda ska kunna få sina påståenden om konventionsöverträdelser prövade. Om konventionen har överträtts ska den enskilde också kunna få gottgörelse. En sådan gottgörelse kan, om det saknas andra möjligheter att komma till rätta med en konventions­överträdelse, enligt regeringen vara en rätt att föra talan om skadestånd mot staten eller en kommun. En sådan möjlighet har under senare år utvecklats i svensk domstolspraxis. För att tydliggöra rättsläget, och därigenom stärka rättighets­skyddet i Sverige, föreslår regeringen en ny lagbestämmelse om rätten till skadestånd vid överträdelser av Europakonventionen.

I propositionen föreslår regeringen också en rättelse och en utvidgning av rätten till ersättning för den som utan egen förskyllan drabbas av en person­skada eller en sakskada på grund av att vissa statliga befattningshavare har utövat ett i och för sig lagenligt våld.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2018.

Bakgrund

Europakonventionens krav på effektiva nationella rättsmedel

I Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll anges de grundläggande fri- och rättigheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde. Här finns bestämmelser om bl.a. vars och ens rätt till liv, om förbud mot tortyr och omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning samt om skydd för familjeliv, hem och korrespondens. Det finns också bestämmelser om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet.

I artikel 13 i konventionen anges att den vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet. Detta innebär en rätt att få ett påstående om en konven­tionsöverträdelse prövad av en nationell domstol eller av en myndighet och att få rättelse, avhjälpande eller gottgörelse vid en konstaterad överträdelse. Artikeln kompletterar övriga bestämmelser om fri- och rättigheter genom att kräva att det finns effektiva nationella rättsmedel om rättigheterna kränks. Rätten till effektiva rättsmedel är därmed inte någon självständig rättighet, utan ska läsas tillsammans med andra rättigheter i de övriga artiklarna. Samtidigt innebär artikel 13 att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en konventionsöverträdelse ska ha möjlighet att få sitt påstående prövat, även om det efter denna prövning visar sig att det inte har skett någon överträdelse.

I artikel 13 uppställs inga särskilda krav på formerna för rättsmedlen, och omfattningen av statens skyldighet att tillhandahålla effektiva rättsmedel kan bero på karaktären av det klagomål som ska bedömas. Det är i första hand respektive land som får fastställa de närmare villkoren, och staterna har en viss marginal för egna bedömningar. Ett rättsmedel kan syfta till att få en överträ­delse att upphöra, ett annat att vara preventivt eller påskyndande. Vidare kan ett rättsmedel vara kompensatoriskt, dvs. erbjuda  kompen­­sation för den skada som överträdelsen orsakat. Omständigheterna kan också vara sådana att flera rättsmedel tillsammans uppfyller kraven, trots att rättsmedlen var för sig inte gör det.

Skadestånd som rättsmedel

Skadestånd är ett kompensatoriskt rättsmedel. Skadeståndslagen är i Sverige den grundläggande lagstiftningen på skadeståndsrättens område. Enligt denna lag gäller bl.a. att staten eller en kommun ska ersätta en skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Detsamma gäller i viss utsträckning vid felaktiga upplysningar eller råd (3 kap. 2 och 3§§ skade­ståndslagen).

Förutom i skadeståndslagen finns det i speciallagstiftning flera exempel på ersättningsmöjligheter som kan utgöra effektiva rättsmedel vid överträdelser av Europakonventionens rättigheter. Exempel på sådan lagstiftning är lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen), diskrimineringslagen (2008:567) och skollagen (2010:800).

Det allmännas skadeståndsansvar har vidare förtydligats genom rättspraxis. Högsta dom­stolen har i ett flertal avgöranden funnit att det allmänna har haft ett skadeståndsrättsligt ansvar för överträdelser av Europakonventionens rättig­heter även när det inte varit fråga om fel eller försummelse vid myndig­hetsutövning. Högsta domstolen har konstaterat att det allmännas skadestånds­ansvar i svensk rätt ska bedömas i ljuset av de krav som Europakonventionen ställer och att den svenska lagstiftningen vid behov ska tolkas fördrags­enligt (se bl.a. rättsfallen i NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 och NJA 2009 N 70). Högsta domstolen har också påpekat att Sverige är folkrättsligt förpliktat av konventionen som dessutom gäller som lag här i landet enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (NJA 2012 s. 1038I). Vidare har Högsta domstolen funnit att en kommun kan åläggas skade­ståndsskyldighet vid överträdelser av kon­ventionens rättigheter (NJA2009 s.463).

Europadomstolen har i ett antal avgöranden funnit att det i Sverige genom den rätt till skadestånd som har utvecklats genom praxis finns ett tillgängligt och effektivt rättsmedel vid konventionsöverträdelser (se bl.a. domen den 24januari 2012 i mål nr. 14628/08 Eskilsson mot Sverige och domen den 12 april 2012 i mål nr 60437/08 Eriksson mot Sverige).

Ersättning enligt frihetsberövandelagen

Enligt frihetsberövandelagen kan enskilda under vissa förutsättningar få ersättning från staten, t.ex. när någon har avtjänat ett fängelsestraff men senare blir frikänd från det brott som straffet avsåg. Ersättning kan också betalas ut om en enskild har drabbats av en personskada eller en sakskada, när vissa utpekade myndig­hetspersoner har utövat ett i och för sig lagenligt våld. En paragraf i frihets­berövandelagen hänvisar i detta syfte till vissa bestämmelser i polislagen (1984:387), som ger poliser rätt att använda våld.

Av förarbetena framgår att avsikten var att även våldsanvändning av vissa tjänstemän vid Försvarsmakten och Kustbevakningen som medverkar vid polisiär övervakning skulle berättiga till ersättning enligt lagen (prop. 1997/98:105 s. 57 f. och prop. 1983/84:111 s.136 f.). Detta framgår dock inte uttryckligen av lagtexten, eftersom en av de paragrafer i polislagen som det hänvisas till hade bytt beteckning innan frihetsberövandelagen trädde i kraft.

Utskottets överväganden

En ny skadeståndsbestämmelse

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skadeståndslagen.

Propositionen

Regeringen anför att kärnan i rätten till ett effektivt rättsmedel är möjligheten för den enskilde att få ett påstående om konventionsbrott prövat inför en nationell domstol eller myndighet och den därtill hörande möjligheten att få en överträdelse konstaterad. Det måste enligt regeringen med andra ord gå att få en tillfreds­ställande prövning av om det faktiska innehållet i en konventionsrättighet har överträtts. Genom en skadeståndsregel som tydligt ansluter till Europakon­ventionen ges den som anser sig ha blivit utsatt för en överträdelse av de kon­ventionsgrundande rättigheterna goda möjligheter att få denna sak prövad.

När det gäller frågan om behovet av att införa en lagreglering av möjligheten att begära skadestånd vid konventionsöverträdelser, trots att en sådan rätt kan sägas redan ha utvecklats i domstolspraxis, anför regeringen följande. Enligt det traditionella svenska synsättet krävs det stöd i lag för att ideellt skadestånd ska komma i fråga. I dagsläget måste dock sådant skade­stånd dömas ut utan lagstöd vid överträdelser av Europakonventionens rättigheter, vilket enligt regeringen är en otillfredsställande ordning som inte bör bestå. Det är enligt regeringen angeläget att enskildas rättigheter och deras möjligheter att hävda dessa uppmärksammas och synliggörs. Den som i dag söker efter kunskap om tillgängliga rättsmedel finner inga svar i lagstift­ningen. För att bilda sig en uppfattning om rättsläget måste den enskilde i stället läsa ett stort antal rättsfall och ur dessa försöka skapa sig en uppfattning om förutsättningarna för skadestånd. Även om Europadomstolens praxis inte har uppställt något krav på att rätten till skadestånd regleras i lag uppfyller en uttrycklig lagstiftning enligt regeringen Europakonventionens krav på effekti­vitet och förutsebarhet. Genom att införa en lagregel under­stryks dessutom betydelsen av den grundläggande rättighet som artikel13 i Europakon­ventionen ger uttryck för.

Sammantaget anser regeringen att det bör införas en särskild bestämmelse i svensk rätt som ger enskilda en möjlighet att få skadestånd av det allmänna på grund av att rättigheter enligt Europakonventionen har åsidosatts. Bestäm­melsen bör enligt regeringen utformas så att den är tillräckligt flexibel för att kunna följa med i Europadomstolens dynamiska rättsutveckling.

Regeringen konstaterar att vad som krävs enligt Europakonventionen är att det ska finnas nationella effektiva rättsmedel i någon eller några former. Däremot uppställs inget krav på att den enskilde alltid ska ha rätt till skade­stånd. Andra typer av rättsmedel än kompensatoriska kan enligt regeringen många gånger vara mer effektiva för att komma till rätta med konventions­överträdelser, t.ex. genom att de är påskyndande, preventiva eller aktualiseras i direkt anslutning till en överträdelse. Det finns också flera allmänt till­gängliga reparativa rättsmedel som kan vara effektiva, som t.ex. möjligheten att överklaga eller begära omprövning av ett beslut.

Skadestånd bör därmed enligt regeringen komma i fråga endast om det inte finns andra effektiva rättsmedel. Vidare ska skadestånd betalas ut bara i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra en konventionsöverträdelse.

Regeringen understryker emellertid att det i vissa fall kan vara så att en enskild har gått miste om att utnyttja ett annat rättsmedel genom en fullt begriplig passivitet. Det är enligt regeringen viktigt att det inte ställs orimliga krav på enskilda som har utsatts för konventionsöverträdelser, och det är angeläget att det finns goda möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Lagstiftningen måste därför enligt regeringen ge utrymme för rimliga lösningar som beaktar omständig­heterna i de enskilda fallen.

Staten har det grundläggande ansvaret för att tillförsäkra medborgarna deras rättigheter enligt Europakonventionen, och det är enligt regeringen därför uppenbart att staten ska bära ett skadeståndsansvar för överträdelser av sådana rättigheter. Även kommuner bör dock enligt regeringen ha ett skadestånds­rättsligt ansvar för rättighetsöverträdelser i verksamhet som kommunen ansvarar för. Med begreppet kommun avses även landsting och kommunal­förbund (jämför 3 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen). Vidare anför regeringen att det faktum att privaträttsliga subjekt kan ha anförtrotts uppgifter som inverkar på enskildas rättigheter inte utesluter att det allmänna kan ha ett skadeståndsrättsligt ansvar.

Vid en överträdelse av en konventionsrättighet ska den skadelidande enligt regeringen kunna få ersättning för personskada, sakskada och ren förmögen­hetsskada, samt kränkningsersättning. Ersättning ska därutöver kunna avse en annan ideell skada.

Regeringen menar vidare att det är viktigt att enskilda ges en möjlighet att föra talan i fråga om alla överträdelser av konventionsrättigheter och få före­komsten av en överträdelse prövad i domstol. Lagtexten bör därför enligt regeringen ges en sådan utformning att det inte krävs att konventions­över­trädelsen har varit allvarlig för att en skadeståndstalan ska kunna bifallas. Om en handling eller underlåtenhet som innefattar en överträdelse av en konventionsrättighet är mindre allvarlig bör detta i stället vara en omständig­het som kan beaktas av domstolen vid bedömningen av vilken skada som behöver ersättas. Av den föreslagna bestämmelsen följer vidare att staten eller en kommun ska vara ersättningsskyldiga endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. I fråga om begränsade skador kan den enskilde enligt regeringen i vissa fall anses gottgjord även utan att en ersättning döms ut, t.ex. genom ett erkännande av att en överträdelse har ägt rum.

I de fall skadestånd ska betalas ut ska ersättningens storlek enligt regeringen bestämmas enligt nu gällande regler i skadeståndslagen när det gäller ersätt­ning för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada samt kränknings­ersättning. Ersättning för annan ideell skada ska bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt.

I ett mål där skadestånd yrkas med stöd av den föreslagna skadestånds­bestämmelsen ska en domstol enligt regeringen kunna bestämma att vardera parten ska stå för sin rättegångskostnad, om en enskild som har förlorat målet hade skälig anledning att få saken prövad.

Vidare föreslår regeringen att den s.k. forumregeln i 3 kap. 10 § skadeståndslagen upphävs. Forumregeln innebär vissa begränsningar när det gäller i vilken instans vissa skadeståndsfrågor kan prövas. Att forumregeln upphävs innebär enligt regeringen att en skadeståndstalan mot staten eller en kommun ska kunna handläggas i en och samma rättegång även om kravet grundas både på den föreslagna bestämmelsen om skadestånd vid överträ­delser av Europakon­ventionen och på bestämmelsen om det allmännas ansvar för skador som vållats genom fel och försummelse vid myndighetsutövning.

Regeringen lämnar i propositionen (främst på s. 27 f. och 55 f.) ytterligare redovisningar av sina överväganden om den föreslagna skadestånds­bestämmelsens närmare innebörd och om hur möjligheten att begära skade­stånd förhåller sig till andra skadeståndsrättsliga grunder och till andra rättsmedel i svensk rätt.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar att regeringen genom lagförslaget har tillgodosett utskottets och riksdagens tillkännagivande om en reglering av möjligheten till ersättning vid överträdelser av Europakonventionens rättigheter. Utskottet ställer sig bakom de överväganden som görs i propositionen och tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i skadeståndslagen.

Rättelser och kompletteringar i frihetsberövandelagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i frihets­berövandelagen.

 

Propositionen

Regeringen konstaterar att hänvisningen i 8 § frihetsberövandelagen (1998:714) till 23 § första meningen polislagen (1984:387) inte är korrekt, eftersom polislagen ändrades innan frihetsberövandelagen trädde i kraft. Ändringen innebar bl.a. att 23 § i stället kom att betecknas 29 §. Därefter har 29 § polislagen dessutom varit föremål för en redaktionell ändring. Hänvisningen bör därför i stället enligt regeringen vara till 29 § första stycket första och andra meningarna polislagen. Regeringen föreslår därför att hänvisningen ändras på detta sätt.

Regeringen föreslår också vissa kompletteringar i rätten till ersättning för skador som uppstår i samband med vissa frihetsberövanden, där behovet av lagändring enligt regeringen också beror på brister i hänvisningarna mellan frihetsberövandelagen och polislagen. Rätten till ersättning enligt frihets­berövandelagen bör enligt regeringen utvidgas till att omfatta skador som kan uppstå när en polis använder fängsel vid t.ex. transport av en åtalad till en domstolsförhandling, om det finns risk för att den åtalade flyr. En sådan uttrycklig rätt till ersättning har hittills saknats i frihetsberövandelagen. Förslaget innebär att det införs en hänvisning till 10 a § polislagen, där en polis rätt att i vissa situationer belägga någon med fängsel regleras.

Slutligen föreslår regeringen att eftersom tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen genom en lagändring 2008 har fått utökade möjligheter att i vissa situationer bruka våld enligt polislagen, bör statens skyldighet att betala ersättning enligt frihetsberövandelagen omfatta även skador som kan uppstå i dessa fall. Regeringen föreslår att detta regleras genom en hänvisning till 29 § första stycket femte meningen polislagen, där dessa tjänstemäns rätt att bruka våld regleras.

Utskottets ställningstagande

Utskottet ställer sig bakom de överväganden som görs i propositionen och tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i lagen om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder.

Särskilda yttranden

En ny skadeståndsbestämmelse, punkt 1 (SD)

Jonas Millard (SD) och Fredrik Eriksson (SD) anför:

Vi är i princip inte emot att enskilda kan få utökade möjligheter till skadestånd om de får sina medborgerliga fri- och rättigheter kränkta. Vi menar dock att en sådan reglering bör baseras på rättigheterna så som de definieras i 2 kap. regeringsformen. Detta eftersom regeringsformen till skillnad från Europa­konventionen dels inte är produkten av en av många stater framför­handlad kompromiss, där minsta gemensamma nämnare som man kan enas om har fått råda, dels står under riksdagens direkta kontroll och vid behov kan anpassas efter folkviljan.

Med detta sagt vill vi ändå anföra att vi delar regeringens uppfattning att legalitetsprincipen måste gälla i frågan. Det innebär att skadestånd inte ska kunna dömas ut utan lagstöd. Men då vi konstaterar att svenska domstolar i praxis redan börjat tillämpa skadestånd vid överträdelse av konventionen är det angeläget att rättsläget förtydligas och synliggörs även i svensk lag. Vi reserverar oss därför inte emot utskottsmajoriteten. Men vi uttrycker bestämda tvivel mot att lagen ska tolkas flexibelt och utformas för att dynamiskt följa med i vilken praxis Europadomstolen än må komma att utveckla. Det är mycket olyckligt att välja en väg där svenska domstolar, emot alla principer om överskådlighet, förutsebarhet och enkelhet, tvingas anpassa svensk rätt efter en domstol som står bortom svensk kontroll. Eftersom förarbets­uttalanden har stor bäring i svensk lagtolkning hade vi önskat en mindre bred formulering i såväl lag som förarbeten.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2017/18:7 Skadestånd och Europakonventionen:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207).

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag