Socialförsäkringsutskottets betänkande

2019/20:SfU14

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen dels avslår tre motionsyrkanden som väckts med anledning av regeringens skrivelse och ett motionsyrkande från allmänna motionstiden 2019/20, dels lägger skrivelsen till handlingarna.

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att mörkertalet inom bostadstillägget, dvs. antalet berättigade som inte ansöker, är högt och att det i sin tur förstärker den ekonomiska utsattheten bland försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och ålderspensionärer och att ett minskat mörkertal är en fördelningspolitiskt träffsäker åtgärd.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda förutsättningarna för utökad automatisering inom handläggningen av bostadstillägg, bl.a. genom att utvidga den s.k. direktåtkomsten till Skatteverkets beskattningsdatabas till att även avse bostadstillägg hos Försäkringskassan. Regeringens bedömning är emellertid att en direktåtkomst knappast skulle påverka mörkertalet. En direktåtkomst skulle potentiellt kunna bidra till ett mer aktuellt beslutsun­derlag men även rimligen leda till ett något större intrång i den personliga integriteten. Av vad som framkommit hittills skulle enligt regeringen nyttan med en sådan åtkomst i fråga om påverkan på mörkertalet inte överväga de nackdelar som skulle kunna uppstå för individen.

Vidare rekommenderar Riksrevisionen regeringen att, på motsvarande sätt som gäller för Pensionsmyndigheten, ge Försäkringskassan i uppdrag att återkommande skatta mörkertalets omfattning inom bostadstillägget samt att redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal. Regeringen överväger att ge Försäkringskassan ett sådant uppdrag.

I betänkandet finns två reservationer (SD, L) och ett särskilt yttrande (V).

Behandlade förslag

Skrivelse 2019/20:54 Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget.

Tre yrkanden i följdmotioner.

Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden 2019/20. 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget

Reservationer

1.Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget (SD)

2.Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget (L)

Särskilt yttrande

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget (V)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionerna

Motion från allmänna motionstiden 2019/20

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget

Riksdagen avslår motionerna

2019/20:558 av Kalle Olsson och Anna-Caren Sätherberg (båda S),

2019/20:3457 av Bengt Eliasson m.fl. (L) och

2019/20:3458 av Julia Kronlid och Linda Lindberg (båda SD) yrkandena 1 och 2 samt

lägger skrivelse 2019/20:54 till handlingarna.

Reservation 1 (SD)

Reservation 2 (L)

Stockholm den 13 februari 2020

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Maria Malmer Stenergard

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Maria Malmer Stenergard (M), Rikard Larsson (S), Carina Ohlsson (S), Katarina Brännström (M), Paula Bieler (SD), Teresa Carvalho (S), Solveig Zander (C), Elisabeth Björnsdotter Rahm (M), Julia Kronlid (SD), Kadir Kasirga (S), Hans Eklind (KD), Björn Petersson (S), Bengt Eliasson (L), Arin Karapet (M), Linda Lindberg (SD), Annika Hirvonen Falk (MP) och Ida Gabrielsson (V).

Redogörelse för ärendet

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2019/20:54 Riks­revisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget, tre motionsyrkanden som väckts med anledning av regeringens skrivelse och ett motionsyrkande från allmänna motionstiden 2019/20.

Riksrevisionen har granskat underutnyttjandet av bostadstillägg, det s.k. mör­kertalet. Granskningen har redovisats i rapporten Mörkertal inom bostadstillägg (RIR 2019:22). Rapporten innehåller slutsatser och rekom­men­dationer som riktar sig till regeringen, Försäkringskassan och Pensionsmyn­dig­heten.

Riksrevisionens rapport överlämnades till riksdagen den 30 augusti 2019. Riksrevisor Stefan Lundgren med medarbetare presenterade granskningsrap­porten vid utskottets sammanträde den 19 september 2019.

En förteckning över behandlade förslag finns i bilagan.

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden om vissa åtgärder för att minska mörkertalet i bostadstillägget och lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

Jämför reservation 1 (SD) och 2 (L) samt det särskilda yttrandet (V).

Skrivelsen

Bakgrund till Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har i rapporten RIR 2019:22 granskat mörkertalet inom bostadstillägget. Syftet har varit att ta reda på om mörkertalets omfattning kan anses vara förenlig med riksdagens ambition att hålla den på en så låg nivå som möjligt. Riksrevisionen har vidare analyserat förekomsten av ekonomisk utsatthet bland hushåll som beräknas vara potentiellt berättigade till bostadstillägg utan att uppbära förmånen. Riksrevisionens beräkningar av mörkertalet avser registerdata om inkomster och transfereringar från 2016. Vidare har Riksrevisionen gått igenom ett urval av ärendeakter samt gjort vissa intervjuer. 

Riksrevisionens skattning av mörkertalet inom bostadstillägget visar att närmare en fjärdedel av potentiellt berättigade med sjuk- och aktivitetsersätt­ning och ca en tredjedel av ålderspensionärerna riskerar att inte ta emot för­månen trots att de kan vara berättigade. Det motsvarar ca 40000 försäkrade med sjuk- och aktivitetsersättning och ca 129 000 ålderspensionärer. Potenti­ellt berättigade går miste om i genomsnitt 1 300 kronor per månad. Majoriteten av personer som ingår i mörkertalet har inkomster understigande 60 procent av medianinkomsten, dvs. klassas som ekonomiskt utsatta. Om dessa personer hade fått bostadstillägg skulle andelen ekonomiskt utsatta minska med 10 pro­centenheter för personer med sjuk- och aktivitetsersättning och med 30 pro­centenheter för ålderspensionärer.

Enligt Riksrevisionen har Försäkringskassan, som handlägger bostadstil­lägg till personer med sjuk- och aktivitetsersättning, framför allt fokuserat på att säkerställa kvaliteten i handläggningen utan särskilt fokus på mörkertal. Vidare har regeringens uppdrag till Försäkringskassan främst gällt krav på kvalitet i handläggningen. Regeringen har därför saknat en helhetssyn när det gäller risken för mörkertal bland potentiellt berättigade till bostadstil­lägg. Där­emot har Pensionsmyndigheten, som handlägger bostadstillägg till ålderspensionärer, återkommande mätt mörkertalets omfattning och under de senaste åren gjort informationsinsatser, t.ex. en webbtjänst för s.k. anhörigbehöriga. Enligt Riksrevisionen bör Pensionsmyndigheten i det fortsatta arbetet utgå från målgruppens särskilda behov och beakta att orsakerna bakom mörkertalet kan variera mellan olika delgrupper. Riksrevisionen konstaterar vidare att det saknas ett etablerat erfarenhetsutbyte mellan Försäkringskassan och Pensions­myndigheten vad gäller t.ex. metoder för skattningar av mörkertalets omfatt­ning och analyser av orsaker bakom mörkertal.

Enligt Riksrevisionen kräver handläggningen av bostadstillägg en omfat­tande informationsinhämtning så att en korrekt inkomstprövning kan genom­föras. Därmed kan den komplicerade handläggningen i sig orsaka missupp­fattningar om rätten till ersättning samt innebära en omfattande administrativ börda för den försäkrade.

Riksrevisionen ser dock positivt på myndigheternas hittills genomförda insatser som syftar till en ökad automatisering av informationsinhämtning inom handläggningen. Direktåtkomst till Skatteverkets beskattningsdatabas skulle enligt Riksrevisionen bidra till en ökad grad av automatisering och skapa förutsättningar för en mer effektiv handläggning.

Slutligen pekar Riksrevisionen vikten av att ta hänsyn till särskilda behov och att myndigheternas uppföljning av avslagsärenden saknar fokus på problemet med mörkertal.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen rekommenderar Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att etablera ett erfarenhetsutbyte om mätmetoder och särskilda åtgärder i syfte att minska risken för mörkertal, att inom ramen för kvalitetsuppföljningen och tillämpningen av utredningsskyldigheten av ärenden om bostadstil­lägg ha särskilt fokus på avslagsärenden och försäkrades särskilda behov orsakade av funktionsnedsättningar samt att säkerställa att rutinerna för kommunikation och informationsutbyte inom myndigheterna bidrar till att handläggningen av bostadstillägg så långt som möjligt anpassas till försäkrades särskilda behov av stöd vid ansökan.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att dels utreda förutsättningarna för utökad automatisering av informationsinhämtning inom handläggningen av bostadstillägg med särskilt fokus på förutsättningar att utvidga den s.k. direktåtkomsten till Skatteverkets beskattningsdatabas till att även avse bostadstillägget hos Försäkringskassan, dels ge Försäkringskassan i uppdrag att, på motsvarande sätt som Pensionsmyndigheten, återkommande skatta om­fattningen av mörkertalet inom bostadstillägget och att redogöra för vilka åtgärder som har genomförts för att minska risken för mörkertal.

Regeringens bedömning och åtgärder

Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser. Det är viktigt att personer som är berättigade till bostadstillägg får detta, inte minst för att minska förekomsten av ekonomisk utsatthet hos redan utsatta grupper. Därmed delar regeringen Riksrevisionens bedömning att ett minskat mörkertal är en fördelningspolitiskt träffsäker åtgärd.

Eftersom bostadstillägget är en inkomstprövad förmån och den försäkrades tillgångar är en del av denna inkomstprövning, går det inte med exakthet att fastställa hur stort mörkertalet är med tillgängliga registerdata. Exempelvis måste antaganden göras om hur stor förmögenhet individerna har, eftersom sådana uppgifter saknas. Förmögenheten har Riksrevisionen uppskattat indirekt genom uppgifter om inkomster av kapital. Enligt regeringen är registerstudier av det potentiella antalet berättigade därmed behäftade med stor osäkerhet. Trots att undersökningar om mörkertalets omfattning i sig har en begränsad användbarhet utgör sådana mätningar ett komplement och analysstöd till det aktiva arbetet med att minska underutnyttjandet.

Riksrevisionen slår fast att regelverkets komplexitet medför en stor admi­nistrativ börda såväl för den försäkrade som för den handläggande myndig­heten. Regeringen anser att ett lågt mörkertal är eftersträvansvärt, men det är även viktigt för trygghetssystemens legitimitet att besluten om bostadstillägg grundas på korrekta underlag. Ett stort ansvar vilar på den enskilde att bidra med korrekta underlag i samband med ansökan om bostadstillägg. Regelverket är i grunden konstruerat under en tid när det fanns taxeringsuppgifter om t.ex. förmögenhet. Det relativt komplicerade regelverket utgör sannolikt ett hinder i ansökningsprocessen för många försäkrade. Även här kan myndigheterna bedriva ett utvecklingsarbete i syfte att underlätta ansökningsprocessen och uppnå en högre systematik i att informera försäkrade om rätten till bostadstil­lägg. Ett exempel på detta är den preliminära bedömningen av rätten till ersättning som kan göras på Pensionsmyndighetens webbplats.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda förutsättningarna för att utvidga direktåtkomsten till Skatteverkets beskattningsdatabas till att även gälla bostadstillägg hos Försäkringskassan. Regeringen anser emellertid att en direktåtkomst knappast skulle påverka mörkertalet. Däremot skulle en sådan åtkomst potentiellt kunna bidra till ett mer aktuellt beslutsunderlag. En direktåtkomst skulle dock rimligen leda till ett något större intrång i den personliga integriteten, och nyttan med en sådan åtkomst skulle enligt regeringen inte överväga de nackdelar som skulle kunna uppstå för individen.

Regeringen anser att det är viktigt att mörkertalet minskas i största möjliga mån och överväger därför att ge Försäkringskassan uppdrag att bedöma om­fattningen av mörkertalet för personer med sjuk- och aktivitetsersättning. Upp­draget bör innehålla dels en kartläggning av mörkertalet, dels en redovisning av vilka insatser som genomförts för att reducera mörkertalet.

I och med skrivelsen anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slut­behandlad.

Motionerna

Julia Kronlid och Linda Lindberg (båda SD) begär i kommittémotion 2019/20:3458 yrkande 1 ett tillkännagivande om att åtgärder som förväntas minska mörkertalet inom bostadstillägget skyndsamt genomförs. Det gäller förslaget om att Försäkringskassan ska få i uppdrag att återkommande skatta mörkertalets omfattning. Motionärerna påpekar att dubbelt så många kvinnor som män missar bostadstillägg beroende på att många äldre saknar dator. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att se över hur processen för att få bostadstillägg ytterligare kan förenklas och systematiseras för att minska handläggningstiderna, som i dag pendlar mellan några veckor och sex månader. Översynen bör syfta till att samtliga berättigade ska kunna bostadstillägg.

Bengt Eliasson m.fl. (L) begär i kommittémotion 2019/20:3457 ett tillkän­nagivande om åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport om mörker­tal inom bostadstillägget. Motionärerna framhåller vikten av att de som är berättigade till bostadstillägg också får tillgång till förmånen. Regeringen bör därför utan dröjsmål vidta åtgärder så att myndigheterna effektiviserar och för­enklar administrationen, bl.a. genom ökad automatisering i handläggningen, att de tar hänsyn till målgruppens särskilda behov och gör uppföljningar av avslagsärenden för att se om tillräckliga åtgärder har vidtagits.

I motion 2019/20:558 av Kalle Olsson och Anna-Caren Sätherberg (bådaS) begärs ett tillkännagivande om att underlätta ansökningsförfarandet för män­niskor som är berättigade till bostadstillägg. Bland annat måste Försäkrings­kassan och Pensionsmyndigheten samarbeta. Det är enligt motionärerna hög tid att säkerställa att alla med rätt till bostadstillägg får det.

Utskottets ställningstagande

Riksrevisionen har undersökt storleken på mörkertalet inom bostadstillägget vad gäller ålderspensionärer respektive personer med sjuk- och aktivitetser­sättning och då kommit fram till förhållandevis höga tal. Närmare en fjärdedel av potentiellt berättigade med sjuk- och aktivitetsersättning och ca en tredjedel av ålderspensionärerna riskerar att gå miste om förmånen trots att de bedöms vara berättigade till den. Enligt Riksrevisionen går dessa personer miste om i genomsnitt 1 300 kronor per månad. Mörkertalet inom bostadstillägget är enligt Riksrevisionen inte tillfredsställande.

Det finns flera förklaringar till att myndigheterna inte kommit åt problemet med mörkertal, t.ex. ett komplicerat regelverk som leder till en komplicerad handläggning och att Försäkringskassan inte återkommande mäter förekoms­ten av mörkertalet i fråga om bostadstillägg för personer med sjuk- och akti­vitetsersättning.

Att det finns ett mörkertal inom bostadstillägget råder det enligt utskottet ingen tvekan om, och det är beklagligt att det hittills inte varit möjligt att komma åt problemet, särskilt som majoriteten av de personer som ingår i mör­kertalet troligen är att bedöma som ekonomiskt utsatta. Eftersom Riksrevisionen i huvudsak har baserat sina beräkningar av mörkertalet på registerupp­gifter om inkomster och transfereringar kan utskottet inte annat än dela rege­ringens uppfattning, nämligen att uppgifterna är behäftade med stor osäkerhet.

Utskottet anser dock att det med rätt åtgärder går att minska problemet med mörkertal. Regeringen har enligt utskottet tagit ett steg i rätt riktning genom att i regleringsbrevet för 2020 ge Försäkringskassan i uppdrag att kartlägga mörkertalet för personer med sjuk- och aktivitetsersättning och att redovisa de insatser som gjorts för att reducera mörkertalets omfattning. Utskottet förutsätter i övrigt att regeringen ser till att rekommendationerna till myndigheterna om erfarenhetsutbyte om bl.a. mätmetoder beaktas. Något särskilt tillkännagivande om detta är inte nödvändigt.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 2019/20:3458 (SD) yrkandena 1 och 2, 2019/20:3457 (L) och 2019/20:558 (S) och föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

Reservationer

1.

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget (SD)

av Paula Bieler (SD), Julia Kronlid (SD) och Linda Lindberg (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2019/20:3458 av Julia Kronlid och Linda Lindberg (båda SD) yrkandena 1 och 2,

bifaller delvis motionerna

2019/20:558 av Kalle Olsson och Anna-Caren Sätherberg (båda S) och

2019/20:3457 av Bengt Eliasson m.fl. (L) samt

lägger skrivelse 2019/20:54 till handlingarna.

Ställningstagande

Det finns enligt vår uppfattning skäl att se med oro på mörkertalet inom bostadstillägget. Problemet med mörkertalet har uppmärksammats under de senaste 15 åren, och Riksrevisionen konstaterar att mörkertalet fortfarande är högt. I gruppen ålderspensionärer som ingår i mörkertalet framgår även att det rör sig om upp emot dubbelt så många kvinnor som män som missar bostadstillägget. Analysen visar även att mer än hälften av de personer som ingår i mörkertalet klassas som ekonomiskt utsatta. Försäkringskassan bör, i enlighet med Riksrevisionens förslag, ges i uppdrag att återkommande skatta mörkertalets omfattning inom bostadstillägget och återkommande redogöra för vilka åtgärder som genomförts. Vidare behövs ytterligare förenklingar av processen för att samtliga berättigade ska bostadstillägg. Åtgärder för att minska mörkertalet inom bostadstillägget bör genomföras skyndsamt.

2.

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget (L)

av Bengt Eliasson (L).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2019/20:3457 av Bengt Eliasson m.fl. (L),

avslår motionerna

2019/20:558 av Kalle Olsson och Anna-Caren Sätherberg (båda S) och

2019/20:3458 av Julia Kronlid och Linda Lindberg (båda SD) yrkandena 1 och 2 samt

lägger skrivelse 2019/20:54 till handlingarna.

Ställningstagande

Det är av största vikt att de som är berättigade till bostadstillägg också får tillgång till förmånen. Regeringen bör därför utan dröjsmål vidta åtgärder så att myndigheterna effektiviserar och förenklar administrationen, bl.a. genom ökad automatisering i handläggningen. Vidare måste hänsyn tas till målgruppens särskilda behov och avslagsärenden följas upp för att se om tillräckliga åtgärder har vidtagits.

Särskilt yttrande

Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget (V)

Ida Gabrielsson (V) anför:

Bilaga

Bostadstillägget är ett viktigt medel för att höja levnadsstandarden för ålders­pensionärer. Vänsterpartiet vill att den senaste höjningen av bostadstillägget även ska omfatta personer med sjuk- och aktivitetsersättning, men så ser det inte ut i dag.

Mörkertalen i bostadstillägget utgör ett problem som leder till ökad fattigdom. Om bostadstillägget hade betalats ut till alla de som har rätt till det skulle antalet relativt fattiga minska kraftigt. Vänsterpartiet avser att återkomma med konkreta förslag för att komma åt de problem som Riksrevisionen beskriver och säkerställa att de som har rätt till bostadstillägg också får det.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2019/20:54 Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget.

Följdmotionerna

2019/20:3457 av Bengt Eliasson m.fl. (L):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport om mörkertal inom bostadstillägget och tillkännager detta för regeringen.

2019/20:3458 av Julia Kronlid och Linda Lindberg (båda SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att åtgärder som förväntas minska mörkertalet inom bostadstillägget skyndsamt bör genomföras och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över hur processen för att få bostadstillägget ytterligare kan förenklas och systematiseras och tillkännager detta för regeringen.

Motion från allmänna motionstiden 2019/20

2019/20:558 av Kalle Olsson och Anna-Caren Sätherberg (båda S):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att underlätta ansökningsförfarandet för människor som är berättigade till bostadstillägg och tillkännager detta för regeringen.