Socialförsäkringsutskottets betänkande

2018/19:SfU10

Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen avslår förslagen till lag om ändring i rätte­gångsbalken, utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om transitering av tredjelandsmedborgare. Därmed tillstyrker utskottet två motioner och två motionsyrkanden som väckts med anledning av proposi­tionen samt avstyrker propositionen.

Utskottet avstyrker övriga motions­yrkan­den.

De föreslagna lagändringarna innebär förändrade materiella och processu­ella regler om förvar och uppsikt, bl.a. att en domstol alltid ska pröva om en utlänning får hållas i förvar längre tid än två veckor, att det blir tydligare vilken myndighet som ansvarar för att besluta om förvar eller uppsikt samt att den enskilde får en utökad rätt att komma till tals muntligen. Vidare lämnas förslag om dels användande av tvång vid transitering, dels verkställighetshinder på grund av misstanke om brott och vid begäran om utlämning och överlämning.

Utskottet framhåller att lagförslagen vilar på en utredning från 2011 och att migrationen till Sverige och den svenska migrationspolitiken genomgått stora förändringar sedan dess. Förslagen har därmed som utgångspunkt förhål­lan­den som har förändrats, och förslagen svarar inte heller mot de behov som nu finns. Utskottet anser även att det behövs ett helhetsgrepp om regelverket för att säkerställa att det är ändamålsenligt samt att propositionen är otillräckligt beredd, eftersom det fullständiga remissförfarandet ägde rum för sju år sedan.

I betänkandet finns tre reservationer (S, SD, V, MP), varav en (S, MP) till­styrker lagförslagen, och ett särskilt yttrande (SD).

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:284 Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlän­ningar i förvar.

Femton yrkanden i fyra följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar

Regler om förvar m.m.

Reservationer

1.Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar, punkt 1 (S, MP)

2.Regler om förvar m.m., punkt 2 (SD)

3.Regler om förvar m.m., punkt 2 (V)

Särskilt yttrande

Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar, punkt 1 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar

Riksdagen avslår regeringens förslag.

Därmed bifaller riksdagen motionerna

2018/19:53 av Johan Forssell m.fl. (M),

2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkandena 5 och 6 samt

2018/19:68 av Hans Eklind m.fl. (KD) och

avslår proposition 2017/18:284 punkterna 1–4.

Reservation 1 (S, MP)

2.

Regler om förvar m.m.

Riksdagen avslår motionerna

2018/19:41 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–6 och

2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkandena 1–4 och 7.

Reservation 2 (SD)

Reservation 3 (V)

Stockholm den 20 november 2018

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Johan Forssell

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Johan Forssell (M), Rikard Larsson (S), Carina Ohlsson (S), Katarina Brännström (M), Paula Bieler (SD), Teresa Carvalho (S), Solveig Zander (C), Elisabeth Björnsdotter Rahm (M), Kadir Kasirga (S), Hans Eklind (KD), Björn Petersson (S), Emma Carlsson Löfdahl (L), Jonas Andersson i Skellefteå (SD), Maria Ferm (MP), Arin Karapet (M), Jennie Åfeldt (SD) och Christina Höj Larsen (V).

Redogörelse för ärendet

I februari 2009 beslutade den dåvarande regeringen att ge en särskild utredare i upp­drag att göra en översyn av reglerna om förvar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL. Utredningen, som antog namnet Förvarsutred­ningen, hade också uppdrag knutna till genomförandet i svensk rätt av dels direktiv 2008/115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvän­dande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (åter­vändande­direktivet), dels direktiv 2003/110/EG om bistånd vid transitering i samband med återsändande med flyg.

Genom tilläggsdirektiv fick utredningen även i uppdrag att dels se över behovet av lagreglering när det gäller avvisning eller utvisning av en utlänning som är misstänkt för brott men för vilken det inte finns verkställighetshinder enligt gällande reglering, dels överväga behovet av att införa ytterligare verk­ställighetshinder i utlänningslagen för de fall ett land begär en utlänning utläm­nad eller överlämnad för brott.

I delbetänkandet Återvändandedirektivet och svensk rätt (SOU 2009:60) redovisade utredningen de lagändringar som återvändandedirektivet bedöm­des motivera. Utredningens förslag behandlades i propositionen Genomfö­rande av återvändandedirektivet (prop. 2011/12:60, bet. 2011/12:SfU6, rskr. 2011/12:164).

I februari 2011 överlämnade Förvarsutredningen sitt slutbetänkande Förvar (SOU 2011:17). Betänkandet remissbehandlades.

Ett utkast av lagrådsremissen har beretts under hand med Domstolsverket, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Migrationsverket.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

I nu aktuell proposition 2017/18:284 Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlän­ningar i förvar föreslås att riksdagen antar de förslag till ändringar i rättegångs­balken, utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om transitering av tredjelandsmedborgare som har lagts fram i proposi­tionen. Förvarsutredningens förslag om placeringen och behandlingen av utlänningar som hålls i förvar bereds vidare i Regeringskansliet, med undantag för en fråga om transport som har behandlats i ett tidigare sammanhang (prop. 2016/17:191, bet. 2017/18:SfU5, rskr. 2017/18:7).

För­slaget till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Lagförslagen finns i bilaga2.

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts. Förslagen i motio­nerna finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår propositionen och bifaller därmed två motionsyr­kanden om avslag på propositionen och två motionsyrkanden om avslag på delar av propositionen.

Jämför reservation 1 (S, MP) och det särskilda yttrandet (SD).

Propositionen

Av propositionen framgår att regelverket om förvar och uppsikt av utlänningar ska moderniseras för att det ska uppfylla kraven på ett tydligt och rättssäkert system. Det nuvarande kapitlet i utlänningslagen om förvar och uppsikt före­slås upphävas och ersättas av två kapitel, ett om förvar och ett om uppsikt.

I propositionen föreslås bl.a. att en domstol alltid ska pröva om en utlänning får hållas i förvar längre tid än två veckor med stöd av utlänningslagen. Ett skäl för detta är att ett initiativ att överklaga från utlänningen själv kan hindras av språksvårigheter. Vidare hänvisas till att när en avvägning mellan det all­männas och den enskildes intressen ska göras ska hänsyn tas till bl.a. om berör­da myndigheters handläggning har varit målmedveten och effektiv. En sådan prövning blir mer rättssäker om den görs av en domstol. Genom en obligato­risk domstolsprövning kan många tillämpningsproblem undvi­kas och en över­ensstämmelse med EU-rätten garanteras. Vidare föreslås i pro­positionen att ett beslut om avvisning eller utvisning inte ska verkställas om utlänningen är misstänkt för brott med fängelse i straffskalan eller om det har inletts ett för­farande om att utlänningen ska utlämnas eller överlämnas till en annan stat för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd. Detta innebär bl.a. att en pågående förundersökning avseende ett brott med fängelse i straffskalan ska utgöra hinder mot verkställighet. Därutöver föreslås att det i vissa fall ska vara möjligt att lägga ned en förundersökning mot en utlänning som är misstänkt för ett brott med ett straffvärde som inte bedöms överstiga fängelse i sex måna­der. Det anges att det finns situationer då intresset av att utvisa en utlänning väger tyngre än intresset av att bedriva en förundersökning och väcka åtal. En rimlig avvägning ska göras. Bland annat får brottsligheten som utlänningen misstänks för inte vara alltför allvarlig, och hänsyn bör tas till om något väsent­ligt allmänt eller enskilt intresse skulle åsidosättas. Slutligen läm­nas förslag som innebär att

      proportionalitetsprincipen får en avgörande betydelse vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar

      det blir tydligare vilken myndighet som i varje skede av migrationsproces­sen är ansvarig för att besluta om förvar eller uppsikt

      den enskilde får en utökad rätt att komma till tals muntligen inför förvalt­ningsmyndigheterna och migrationsdomstolarna

      det ska vara möjligt för Polismyndigheten att omhänderta och ta en utlän­ning i förvar om det är nödvändigt för att genomföra en transitering enligt lagen om transitering av tredjelandsmedborgare.

Motionerna

I kommittémotion 2018/19:53 av Johan Forssell m.fl. (M) begärs att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna anför i huvudsak att det är olämpligt att lägga fram ett förslag på området utifrån en sju år gammal utredning, eftersom migrationspolitiken har genomgått genomgripande förändringar sedan 2011. Även remissbehandlingen är sju år gammal. Det utkast till lagrådsremiss som tagits fram på senare tid har beretts under hand och bara med Domstolsverket, Polismyndigheten, Säpo och Migrationsverket. Det behövs också ett helhets­grepp för att säkerställa ändamålsenliga regler, och propositionen tar sikte enbart på vissa delar. Motionärerna anger att det i dag finns en risk för omfat­tande skuggsamhällen till följd av att ett stort antal personer inte respekterar beslut om avvisning och utvisning som har vunnit laga kraft. Att personer kan hållas i förvar är en åtgärd för att komma till rätta med problemet. Förslaget om att öka möjligheterna att lägga ned förundersökningar går i motsatt riktning mot det viktiga intresset av att brott ska utredas och lagföras. Till de brott som kan omfattas av förslaget hör stöld, misshandel, olaga hot, våld mot tjänste­man, övergrepp i rättssak och sexuellt övergrepp som inte bedöms som våld­täkt. En generell möjlighet att lägga ned en förundersökning finns redan. Hur förslaget i denna del förhåller sig till denna möjlighet belyses inte närmare i propositionen.

Även i kommittémotion 2018/19:68 av Hans Eklind m.fl. (KD) begärs att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna anser att frågan om förvar är viktig för att återvändandet ska fungera och för att det ska vara en tydlig skill­nad mellan ett ”ja” och ett ”nej”. Enligt utredningen Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93) beräknas 20 000–50 000 personer vistas i Sverige utan tillstånd och gruppen bedöms komma att öka kraftigt. Fler för­varsplatser behövs för att åstadkomma ett ordnat mottagande och en större andel verkställda avvisnings- och utvisningsbeslut. Enligt motionärerna finns det anledning att ifrågasätta det ansvarsfulla i att lägga fram ett förslag med en sju år gammal utredning som underlag. Även remissbehandlingen är sju år gammal och den senare lagrådsremissen bereddes endast med ett fåtal instan­ser. Ett helhetsgrepp om migrationsfrågan behövs, vilket går att åstadkomma i en bred parlamentarisk utredning. Frågan om återvändande är en central del i migrationspolitiken, och även denna fråga bör ingå och beredas på nytt.

I kommittémotion 2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD) begärs i yrkande5 att riksdagen avslår förslaget om obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar. Enligt motionärerna bör förvarsbeslut omprövas endast vid ändrade omständigheter, t.ex. om utlänningen samarbetar med myndighet­erna, och inte med anledning av den tid utlänningen hållits i förvar. Motionärerna anser även att förvaltningsprocessens tyngdpunkt ska ligga så långt ned i instans­kedjan som möjligt och att förslaget medför ökad belastning för dom­stolarna. I yrkande 6 begär motionärerna att riksdagen avslår den del av pro­po­sitionen som avser nedläggning av förundersökningar om den misstänkte har avvisats eller utvisats. Motionärerna anför att alla brott måste utredas, oav­sett brottets straffvärde och gärningsmannens härkomst, och till detta kommer att brottsoffers rätt till upprättelse är angelägen samt att utredningen av brottet och en fällande dom i sig har ett högt värde. Lagföring kan också få betydelse för prövningen av framtida ansökningar om uppehållstillstånd, visering och medborgarskap samt för frågan om avvisning och utvisning.

Utskottets ställningstagande

Migrationen till Sverige är föränderlig. Enligt utskottet är det av stor betydelse att förslag till ny lagstiftning på migrationsområdet är väl förankrade i den situation som råder och tar hänsyn till de erfarenheter som gjorts på området. Om så inte är fallet är risken stor att den nya lagstiftningen inte kommer att fungera på ett tillfredsställande sätt.

Förändringarna i migrationen innebär bl.a. att antalet asylsökande varierar över tid. Variatio­nerna kan bero på händelser i omvärlden som tvingar männi­skor på flykt. De kan även bero på asylsökandes förväntade och faktiska möj­ligheter att få uppe­hållstillstånd i ett specifikt land och de livsbetingelser som landet i fråga kan erbjuda en asylsökande under den tid asylärendet handläggs och efter att uppe­hållstillstånd har beviljats.

Förvarsutredningen tillsattes under 2009 och lämnade sitt slutbetänkande 2011. Antalet asylsökande i Sverige förstnämnda år uppgick till drygt 24000 och under sistnämnda år till nära 30 000. Under 2013 hade dock antalet stigit till drygt 54000. Under 2015 ansökte nära 163000 personer om asyl i Sverige, och utmaningarna blev mycket stora för flera samhällsfunktioner. För att han­tera den akuta situation som uppstod genomfördes ett antal åtstramningar av reglerna om uppehållstillstånd.

Sedan 2015 har antalet asylsökande per år minskat. I betänkandet Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93) anges att trots minsk­ningen av antalet asylsökande är ett mycket stort antal personer inskrivna i asylprövningssystemet i Sverige. Många av dessa har inte tillräckliga skydds­skäl och kommer att få beslut om utvisning. Ett problem i det sammanhanget är enligt utredningen det inte obetydliga antal personer som i den situationen ”går under jorden”, dvs. stannar kvar i landet, trots att beslutet om utvisning innebär en skyldighet att inom en viss kortare tid lämna landet. Vidare anges i betänkandet att det har beräknats att mellan 20 000 och 50 000 sådana till­ståndslösa personer för närvarande vistas i Sverige och att berörda myndig­heter gör bedömningen att den gruppen ökar.

Utskottet konstaterar att det aktuella lagförslaget vilar på en utredning som överlämnades 2011 och alltså är sju år gammal. Som redogjorts för ovan har under denna tidsperiod såväl migrationen till Sverige som den svenska migra­tionspolitiken genomgått förändringar. Dessa förändringar har inte kun­nat beak­tas i utredningen, vilket utskottet anser är en stor brist. Att utlänningar kan hållas i förvar under vissa förutsättningar är en åtgärd för att få återvän­dandet att fungera och tydliggöra skillnaden mellan ett ”ja” och ett ”nej” i asylprocessen. Sverige riskerar att få omfattande skuggsamhällen till följd av att lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning inte kan verkställas. Enligt utskottets mening är det också nödvändigt att ta ett helhetsgrepp om regelver­ket för att säkerställa att det i alla delar är ändamålsenligtproposi­tionen tar enbart sikte på vissa delar av regelverket. Utskottet anser också att förslagen är otillräckligt beredda, eftersom det fullständiga remissförfarandet ägde rum för sju år sedan.

Utskottet anser således att de föreslagna lagändringarna inte bör genomfö­ras och avstyrker därför propositionen. Motionerna 2018/19:53 (M), 2018/19:65 (SD) yrkandena 5 och 6 samt 2018/19:68 (KD) tillstyrks därmed.

Regler om förvar m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motionsyrkanden om förvar, uppsikt, tidsfrister för domstolsprövning och förvarstagande samt undantag från verk­ställighetshinder vid pågående förundersökning.

Jämför reservation 2 (SD) och 3 (V).

Gällande rätt

Förvar

En vuxen utlänning kan för det första tas i förvar i syfte att fastställa hans eller hennes identitet, s.k. identitetsförvar (10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL). Iden­titetsförvar får användas om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och då inte kan göra sannolikt att den identitet som uppges är riktig.

Förvarstagande kan också ske om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras, s.k. utrednings­förvar (10 kap. 1 § andra stycket 1 UtlL). I förarbetena förutsätts att utred­ningsförvar ska användas bara undantagsvis och när det inte räcker att hålla kvar utlänningen för utredning under de sex timmar som tillåts enligt 9kap. 11 § UtlL (prop. 1988/89:86 s. 174 f.).

Vidare kan en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas, s.k. sannolikhetsförvar (10 kap. 1 § andra stycket 2 UtlL).

Slutligen kan en utlänning tas i förvar för att förbereda eller genomföra ett beslut om avvisning eller utvisning, s.k. verkställighetsförvar (10 kap. 1 § andra stycket 3 UtlL).

Sannolikhets- och verkställighetsförvar syftar till att säkerställa att avvis­nings- och utvisningsbeslut ska kunna verkställas och en förutsättning är att det finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avvi­ker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten (10 kap. 1§ tredje stycket UtlL).

Ett barn kan inte tas i identitets- eller utredningsförvar. Barnet får dock under vissa förutsättningar tas i förvar om det är sannolikt att det kommer att avvisas av Polismyndigheten, avvisas med omedelbar verkställighet av Migra­tionsverket eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra en verkställig­het av ett sådant beslut (10 kap. 2 § UtlL). Ett barn får också under vissa förutsätt­ningar tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genom­föra en verk­ställighet vad gäller vissa avvisningsbeslut. Ett barn får inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Om barnet saknar vårdnadshavare i Sverige får det tas i förvar endast om det finns syn­nerliga skäl (10 kap. 3 § UtlL).

Uppsikt

Vuxna och barn får, när förutsättningarna för förvar finns, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar (10 kap. 6 och 7 §§ UtlL). Uppsikt innebär bl.a. att utlänningen på vissa tider ska anmäla sig hos Polismyndigheten eller hos Migrationsverket eller får lämna ifrån sig pass eller annan legitimationshand­ling (10 kap. 8 § UtlL). I valet mellan förvar och uppsikt ska 1 kap. 8 § UtlL beaktas, som anger att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begrän­sas mer än nödvändigt. I förarbetena framhålls att förvar inte bör få före­komma i andra situationer än där det är oundgängligen nödvändigt och att förvar inte bör tillgripas om syftet med en tvångsåtgärd kan tillgodoses genom uppsikt (prop. 1975/76:18 s. 130 och prop. 1981/82:146 s. 37).

Tiden i förvar och under uppsikt

Regler om hur länge en utlänning får hållas i förvar finns i 10 kap. 4 § UtlL. Utredningsförvar får pågå högst 48 timmar. För verkställighetsförvar finns en tidsgräns om två månader, men tiden får förlängas vid synnerliga skäl. Om det finns synnerliga skäl får utlänningen hållas i förvar som längst tre månader, eller – om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete eller för att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar – maximalt tolv månader. Dessa yttersta tidsgränser gäller dock inte om utlänningen av allmän domstol utvisats på grund av brott. För identi­tets- och sannolikhetsförvar finns inga absoluta tidsfrister. Däremot gäller att det måste finnas synnerliga skäl för att förvarstiden ska få överstiga två veckor. Ett barn får inte hållas i förvar längre än 72 timmar om det inte finns synnerliga skäl, då tiden kan förlängas med ytterligare 72 timmar (10kap. 5 § UtlL). Det saknas absoluta tidsgränser för hur länge en utlänning får stå under uppsikt.

Ny prövning och omprövning av beslut om förvar och uppsikt

I 10 kap. 9 § UtlL finns bestämmelser om ny prövning av förvars- och upp­siktsbeslut. Huvudregeln är att förvarsbeslut ska prövas på nytt av behörig myndighet inom två veckor från den dag det började verkställas. Om det finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut och det är fråga om verkställighetsförvar ska beslutet prövas på nytt inom två månader från den dag det började verk­ställas. Den myndighet eller domstol som handlägger utlänningens ärende ska ompröva förvars- eller uppsiktsbeslutet även i samband med beslut om avvis­ning eller utvisning (10 kap. 12 § andra stycket UtlL).

Hinder mot verkställighet på grund av brottslighet

I 12 kap. 9 § UtlL finns regler som innebär hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning om en utlänning har dömts till fängelse­straff eller står under åtal. Några regler som tar sikte på situationen att utlän­ningen är misstänkt för brott finns inte.

Motionerna

I kommittémotion 2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om uppsikt över utlänningar. När en utlänning saknar doku­ment ska han eller hon utan undantag hållas under uppsikt eller, om det är motiverat, tas i förvar. Enligt motionärerna ska formen för uppsikt kunna vari­era, t.ex. daglig incheckning vid transitcenter eller möjlighet att erbjuda fot­boja vid eget boende. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om uppsikt över minderåriga utlänningar. Motionärerna anför att det är rimligt att barn, särskilt de utan vuxet sällskap, hålls under uppsikt. Det finns rapporter om att unga har farit illa, och det är därför inte minst för barnets egen skull extra motiverat med uppsikt över barn. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om förvar av utlänningar. Enligt motionärerna bör de som bedöms utgöra en säkerhetsrisk eller bedöms avvika tas i förvar. Detsamma bör gälla de som brutit mot regler­na om uppsikt. Förvarstiden ska vara så kort som möjligt, men detta bör upp­nås genom snabba beslutsprocesser och skyndsam verkställighet av avvis­nings- och utvisnings­beslut, inte genom begränsningar av möjligheterna till förvarstagande. Förvar bör användas tills utlänningen har lämnat landet eller har fått uppehållstill­stånd. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om förvar av minderåriga utlän­ningar. Motionärerna anger att Hovrätten för Västra Sve­rige och dåvarande Rikspolisstyrelsen har påtalat att det finns svårigheter med verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som gäller barn. Motio­närerna anser att en utredning bör tillsättas i syfte att skärpa reglerna. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om undantag från verkställighetshinder vid pågå­ende förundersökning. Krimi­nella utlänningar bör utredas så effektivt som möjligt och om ett ärende inte hinner avslutas innan det att avvisnings- eller utvisningsbeslutet kan verkställas ska det kunna verkställas ändå, om straff­värdet inte överstiger sex månader. De hinder som uppstår i förundersök­ningen och vid åtal kan lösas genom förhör via video hos närmaste svenska ambassad.

I kommittémotion 2018/19:41 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att säkerställa att förvar endast förekommer när det är oundgängligen nödvändigt och att förvar inte bör tillgripas om syftet kan tillgodoses genom att utlänningen ställs under uppsikt. Motionärerna anför att den kritik som har riktats mot svenska myndigheters användning av förvars­tagande visar att regeln om att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlän­nings frihet inte begränsas mer än nödvändigt inte har fått avsedd effekt. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att tydliggöra kraven på att beslut om förvar alltid ska motiveras tydligt. Det går i dag inte att utläsa av domar och beslut om en individuell prövning av proportionalitetsprincipen gjorts. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att det inte ska anges i utlänningsla­gen att utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan tas i identitetsförvar. Motionärerna anför att en sådan uttrycklig formulering i lagen innebär en risk för schablonmässiga förvarsta­ganden. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att barn aldrig ska placeras i förvar. Motionärerna anför att kritik har framförts mot Sverige för att barn placeras i förvar. Det finns studier som visar att förvarsplacering försämrar barns psykiska och fysiska välbefinnande och skadar deras kognitiva utveck­ling. Regeringen har inte tagit till sig av kritiken och bör agera i frågan. I yrkan­de 5 begärs ett tillkännagivande om att förkorta tidsfristerna för dom­stolsprövningar och förvarstagande. Motionärerna anger att förvarstagande är ett mycket allvarligt ingrepp för den enskilde. En begäran om domstolspröv­ning bör göras senast fyra dagar efter att beslutet verkställts. Förvarstiden bör kunna förlängas endast med två veckor i samtliga fall. Motionärerna ifrågasät­ter också att det saknas absoluta tidsgränser för flera förvarsgrunder. I yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om att tidsfristen för en migrationsdomstol att avgöra ett mål om förvar bör sättas till fyra i stället för tio dagar. Enligt motio­närerna bör förvarstiden vara så kort som möjligt utan att rättssäkerheten riske­ras. Förvarsutredningens förslag om fyra dagar med möjlighet till förläng­ning i särskilda fall är väl avvägt.

Utskottets ställningstagande

Som framgår av tidigare avsnitt föreslår utskottet att riksdagen avslår propo­sitionens förslag till lagändringar. Förslagen vilar på en sju år gammal utred­ning, och såväl migrationen till Sverige som den svenska migrationspolitiken har under dessa år genomgått stora förändringar, som lett till nya utmaningar och problem. Enligt utskottets mening behövs ett helhetsgrepp för att säker­ställa ändamålsenliga och heltäckande regler. Mot denna bakgrund anser utskottet inte att riksdagen bör göra något tillkännagivande med anledning av kommittémotionerna 2018/19:65 (SD) yrkandena 1–4 och 7 samt 2018/19:41 (V) yrkandena 1–6. Utskottet avstyrker därmed motionerna.

Reservationer

1.

Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar, punkt 1 (S, MP)

av Rikard Larsson (S), Carina Ohlsson (S), Teresa Carvalho (S), Kadir Kasirga (S), Björn Petersson (S) och Maria Ferm (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i rättegångsbalken,

2. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716),

3. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

4. lag om ändring i lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:284 punkterna 1–4 och avslår motionerna

2018/19:53 av Johan Forssell m.fl. (M),

2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkandena 5 och 6 samt

2018/19:68 av Hans Eklind m.fl. (KD).

Ställningstagande

Vid tillämpningen av de nu gällande bestämmelserna har det visat sig att det pro­cessuella regelverket för förvar och uppsikt behöver anpassas för att tillva­rata intresset av en tydlig, lättöverskådlig och rättssäker hantering av förvars- och uppsiktsfrågor hos förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Det finns bl.a. behov av att klargöra vilken myndighet som är ansvarig för förvars- och uppsiktsfrågan under migrationsprocessens olika skeden, inte minst i samband med överklaganden. Oklarheter i lagstiftningen har också noterats vad gäller muntlig förhandling, beräkningen av frister för ny prövning av frågan om för­var och vilken myndighet som är utlänningens motpart vid ett överklagande.

Sammanfattningsvis delar vi regeringens bedömning att det finns ett tydligt behov av att ändra och förbättra regelverket om förvarstagande och uppsikt i migrationsprocessen för att uppnå ett modernt, tydligt och rättssäkert system. Förslagen i propositionen är väl avvägda. Riksdagen bör därför anta regering­ens lagförslag och avslå motionerna 2018/19:53 (M), 2018/19:65 (SD) yrkan­dena 5 och 6 samt 2018/19:68 (KD).

2.

Regler om förvar m.m., punkt 2 (SD)

av Paula Bieler (SD), Jonas Andersson i Skellefteå (SD) och Jennie Åfeldt (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkandena 1–4 och 7 samt

avslår motion

2018/19:41 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–6.

Ställningstagande

Rättssäkerheten i utlänningsärenden och utlänningsmål ska inte bara beakta utlänningens intresse av en rättvis, individuell prövning utan också Sverige och dess medborgares intresse av att lagar följs och att säkerhetshot upptäcks. Om en utlänning saknar nödvändiga dokument oavsett om detta beror på en avsikt att söka asyl, att kringgå svenska regler eller att tidigare uppehållstill­stånd har löpt ut – ska han eller hon utan undantag hållas under uppsikt eller tas i förvar. Behovet av detta har visat sig inte minst genom det stora antal personer som de senaste åren har avvikit. Vi kan konstatera att propositionens förslag om obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar samt ned­läggning av förundersökningar om den misstänkte har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut nu avstyrks av utskottet. Regeringen bör därför återkomma med de förslag vi anger nedan.

Formen för uppsikt ska kunna variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Grundregeln bör vara att den som saknar giltiga handlingar vid gränskontroll ska placeras i transitcen­ter, där uppsikt innebär regelbundna, före­trädesvis dagliga, incheckningar. Om en utlänning har eget boende bör använ­dandet av fotboja kunna erbjudas. Regeringen bör återkomma med för­slag som tar detta i beaktande.

De senaste årens rapporter om unga som farit illa då de lämnats vind för våg i landet talar för att det är motiverat med en ordning med uppsikt utan undantag för barn, i synnerhet för dem utan vuxet sällskap och inte minst för deras egen skull. Regeringen bör återkomma med förslag som tar detta i beak­tande.

En utlänning som bedöms utgöra en säkerhetsrisk bör tas i förvar, likaså när det bedöms finnas en risk för att en utlänning kommer att avvika. Även en utlänning som brutit mot reglerna om uppsikt bör tas i förvar. Tiden i förvar ska vara så kort som möjligt, men detta bör uppnås genom snabba beslutspro­cesser och skyndsam verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut, inte genom att begränsa möjligheterna att ta personer i förvar. Förvar bör användas tills utlänningen har lämnat landet i enlighet med avvisnings- eller utvisnings­beslutet eller tills han eller hon har fått tillstånd att vistas här. Regeringen bör återkomma med förslag i enlighet med detta och där huvudregeln bör vara att utlänningen hålls i förvar så länge det bedöms som nödvändigt.

Det finns svårigheter för Polismyndigheten att på frivillig väg verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut som rör barn. Beslut bör kunna verkställas mer effektivt. En utredning bör därför tillsättas i syfte att skärpa reglerna för förvar av barn.

För att säkra den rättsliga process som har inletts är det rimligt att en påbörjad förundersökning utgör verkställighetshinder för avvisning och utvis­ning. Det bör dock finnas en möjlighet att göra undantag om förundersök­ningen inte hinner avslutas innan ett beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas och det kan antas att brottets straffvärde inte överstiger sex måna­der. De hinder som uppstår i förundersökningen med anledning av att verk­ställighet har skett kan lösas exempelvis genom att utlänningen kallas till för­hör via videolänk hos närmaste svenska ambassad. Regeringen bör återkomma med förslag i enlighet med detta.

3.

Regler om förvar m.m., punkt 2 (V)

av Christina Höj Larsen (V).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2018/19:41 av Christina Höj Larsen m.fl. (V) yrkandena 1–6 och

avslår motion

2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD) yrkandena 1–4 och 7.

Ställningstagande

Det är angeläget att reglerna om förvarstagande ses över. Lagstiftningen inne­håller ett antal brister och Sverige har vid flera tillfällen kritiserats av FN-or­gan, Europarådet, forskare och civilsamhällesorganisationer för användningen av förvar. Kritiken visar bl.a. att utlänningslagens regel om att lagen ska til­lämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt inte har fått den effekt som lagstiftaren eftersträvade. Regeringen bör åter­komma med förslag för att säkerställa att förvar endast förekommer när det är oundgängligen nödvändigt. Regeringen bör i det sammanhanget belysa bristen på moti­veringar av beslut om förvar. Att en utlänning som ansöker om uppe­hållstill­stånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan tas i identitets­förvar medför en risk för schablonmässiga förvarstaganden. Regeringen bör åter­komma med ett förslag där det inte uttryckligen anges att utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan tas i identitetsförvar. Regeringen bör vidare agera i frågan om möjligheten att ta barn i förvar. Barns hälsa och utveckling påverkas av att de tas i förvar. En del av den kritik som Sverige har fått rör just detta. Regeringen bör därför återkomma med förslag om att barn aldrig bör placeras i förvar som en följd av att de har migrerat.

Tiden i förvar ska vara så kort som möjligt och en proportionalitetsbedöm­ning bör alltid göras. Eftersom förvarstagande är ett mycket allvarligt ingrepp för den enskilda individen måste det ifrågasättas att absoluta tidsgränser för förvarstiden saknas för flera förvarsgrunder. Det krävs tydligare och kor­tare tidsgränser för förvarstagande och för domstolsprövning av förvar. För­varsut­redningen har föreslagit att en migrationsdomstol ska avgöra ett mål om förvar inom fyra dagar efter att begäran om prövning kommit in till domstolen, med en möjlighet till förlängning vid synnerliga skäl. Detta förslag är väl avvägt. Regeringen bör återkomma med ett förslag där utgångspunkten är att förkorta tiderna för förvarstagande och där tidsfristen för en migrationsdom­stol att avgöra ett mål om förvar bör sättas till fyra i stället för tio dagar.

Särskilt yttrande

Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar, punkt 1 (SD)

Paula Bieler (SD), Jonas Andersson i Skellefteå (SD) och Jennie Åfeldt (SD) anför:

Av vår motion framgår vilka delar av propositionen som vi är positiva till och vilka delar som vi är negativa till. Vi har i motionen bl.a. yrkat avslag på delarna som rör obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar samt nedläggning av förundersökningar om den misstänkte har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Vi väljer nu att ställa oss bakom förslaget att riksdagen bör avslå hela propositionen. Därmed avslås även förslagen om obligatorisk domstolsprövning och nedläggning av förundersökningar. Vi menar att rege­ringen inom en snar framtid bör återkomma med ett nytt förslag som är bättre berett än propositionen. Vi förutsätter också att kommande förslag omfattar de delar av propositionen som vi inte motsatt oss och de förslag till tillkännagi­vanden som framgår av vår reservation.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2017/18:284 Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare.

Följdmotionerna

2018/19:41 av Christina Höj Larsen m.fl. (V):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med förslag om att säkerställa att förvar endast förekommer när det är oundgängligen nödvändigt och att förvar inte bör tillgripas om syftet kan tillgodoses genom att utlänningen ställs under uppsikt, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med förslag om att tydliggöra kraven på att beslut om förvar alltid ska motiveras tydligt och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med förslag om att det inte ska framgå av utlänningslagen att utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande kan tas i identitetsförvar, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med förslag om att barn aldrig ska placeras i förvar och tillkännager detta för regeringen.

5.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen bör återkomma med förslag om att förkorta tidsfristerna för domstolsprövningar och förvarstagande och tillkännager detta för regeringen.

6.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tidsfristen för en migrationsdomstol att avgöra ett mål om förvar bör sättas till fyra i stället för tio dagar och tillkännager detta för regeringen.

2018/19:53 av Johan Forssell m.fl. (M):

Riksdagen avslår proposition 2017/18:284 Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar.

2018/19:65 av Paula Bieler m.fl. (SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om uppsikt över utlänningar och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om uppsikt över minderåriga utlänningar och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om förvar av utlänningar och tillkännager detta för regeringen.

4.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om förvar av minderåriga utlänningar och tillkännager detta för regeringen.

5.Riksdagen avslår den del av propositionen som avser obligatorisk domstolsprövning vid längre tider i förvar.

6.Riksdagen avslår den del av propositionen som avser nedläggning av förundersökningar om den misstänkte avvisats eller utvisats.

7.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om undantag från verkställighetshinder vid pågående förundersökning och tillkännager detta för regeringen.

2018/19:68 av Hans Eklind m.fl. (KD):

Riksdagen avslår proposition 2017/18:284 Moderna och rättssäkra regler för att hålla utlänningar i förvar.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag