Utbildningsutskottets betänkande

2017/18:UbU10

Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i skollagen (2010:800).

De lagändringar som utskottet tillstyrker innebär att det införs bestäm­melser i skollagen om en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet med garantin är att en elev i behov av stöd, tidigt ska få stöd utformat utifrån sitt behov. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019.

I betänkandet föreslås två tillkännagivanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden om bl.a. bestämmelser om särskilt stöd och resultatet av införandet av garantin för tidiga stödinsatser.

       Regeringen bör göra en översyn och analys av den lagstiftning som gäller rätten till särskilt stöd och av skolornas praktiska tillämpning av lagstiftningen, där särskilt brister i de lägsta årskurserna ska belysas, samt ge Skolinspektionen ett uppdrag att under två år särskilt granska skolornas arbete med stöd till elever som inte når kunskapsmålen.

       Regeringen bör ge en lämplig myndighet i uppdrag att göra en utvärdering av effekterna av att införa den föreslagna lagstiftningen om en garanti för tidiga stödinsatser.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår en motion om avslag på propositionen.

I betänkandet finns två reservationer (SD). I en reservation föreslås att riksdagen inte ska göra något tillkännagivande till regeringen.

Behandlade förslag

Proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser.

Fyra yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser

Brister i tillämpningen av skollagens bestämmelser om de stödinsatser som behövs för att elever ska nå kunskapskraven

Utvärdering av effekterna av garantin för tidiga stödinsatser

Reservationer

1.Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser, punkt 1 (SD)

2.Brister i tillämpningen av skollagens bestämmelser om de stödinsatser som behövs för att elever ska nå kunskapskraven, punkt 2 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) med den ändringen att

a) uttrycket”9” ska införas i ingressens fjärde dels-satsmellan ”3kap.1” och ordet ”och”,

b) 3 kap. 9 § första och andra styckena ska bestå av ett enda stycke.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:195 och avslår motion

2017/18:4074 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD).

Reservation 1 (SD)

2.

Brister i tillämpningen av skollagens bestämmelser om de stödinsatser som behövs för att elever ska nå kunskapskraven

Riksdagenställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör göra en översyn och analys avden lagstiftning som gäller rätten till särskilt stöd och av skolornas praktiska tillämpning av lagstiftningen samt ge Skolinspektionen ett uppdrag att under två år särskilt granska skolornas arbete med stöd till elever som inte når kunskapsmålen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4117 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkandena 1 och 2.

Reservation 2 (SD)

3.

Utvärdering av effekterna av garantin för tidiga stödinsatser

Riksdagen ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör ge en lämplig myndighet i uppdrag att göra en utvärdering av effekterna av att införa den föreslagna lagstiftningen om en garanti för tidiga stödinsatser och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4117 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 3.

Stockholm den 17 maj 2018

På utbildningsutskottets vägnar

Matilda Ernkrans

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Matilda Ernkrans (S), Christer Nylander (L), Erik Bengtzboe (M), Thomas Strand (S), Betty Malmberg (M), Caroline Helmersson Olsson (S), Stefan Jakobsson (SD), Michael Svensson (M), Håkan Bergman (S), Elisabet Knutsson (MP), Maria Stockhaus (M), Gunilla Svantorp (S), Robert Stenkvist (SD), Daniel Riazat (V), Annika Eclund (KD), Roza Güclü Hedin (S) och Fredrik Christensson (C).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser. De behandlade förslagen finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2. Ett par smärre felaktig­heter av lagteknisk karaktär som avser 3 kap. 9 § i regeringens lagförslag har rättats i utskottets förslag till riksdagsbeslut.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 17 juni 2015 att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att införa en s.k. läsa-skriva-räkna-garanti och lämna förslag på hur en sådan bör utformas. Syftet med utredningen var att utarbeta ett förslag till system som ser till att alla elever får det stöd eller särskilda stöd de behöver för att få förutsättningar att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ämnena svenska eller svenska som andraspråk och mate­matik i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan respektive i årskurs 4 i specialskolan (dir. 2015:65).

Utredningen som antog namnet Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti lämnade den 27 september 2016 betänkandet På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59). Betänkandet har remissbehandlats (U2016/04040/S).

Under beredningen av de förslag som senare presenterades i propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti (prop. 2017/18:18) bereddes vissa myndigheter och organisationer tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagråds­remiss. De inkomna yttrandena finns tillgängliga Utbildningsdepartementet (U2016/04040/S). Utkastet till lagrådsremissen överensstämde i huvudsak med utredningens förslag i sak, men innebar andra författningstekniska lösningar för att bl.a. tydliggöra att förslaget inte innebar en dubbelreglering. Lagförslaget i den lagrådsremiss som beslutades den 17 augusti 2017 innebar ytterligare en justerad författningsteknisk lösning.

Den 21 september 2017 beslutade regeringen om propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti (prop. 2017/18:18). Lagförslagen i propositionen överensstämmer – förutom vissa mindre ändringar av språklig och redaktionell karaktär – med den beslutade lagrådsremissen. Regeringen beslutade den 8 februari 2018 att återkalla propositionen (se skrivelse Återkallelse av proposition 2017/18:18 Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti [skr. 2017/18:97]).

Proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser innehåller en justerad version av förslagen i propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti (prop. 2017/18:18). De ändringar som har gjorts i den senare propositionen beskrivs nedan under avsnittet Propositionens huvudsakliga innehåll.

Under beredningen av proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser har samma myndigheter och organisationer som bereddes tillfälle att yttra sig över det ovan nämnda utkastet till lagrådsremiss åter beretts tillfälle att yttra sig över ett nytt utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med de förslag som lämnas i proposition 2017/18:195. Inkomna yttranden finns tillgängliga Utbildnings­departementet (U2018/01419/S).

Lagrådet hördes över förslagen i propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti (prop. 2017/18:18). Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Det justerade förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) i proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser innebär att de förslag som avsåg att förtydliga att extra anpassningar ska dokumenteras i en elevs individuella utvecklingsplan har tagits bort och att ikraftträdandet skjuts fram. Därtill görs en förändring i regleringen av garantin. Förslaget är enligt regeringen författningstekniskt och även i övrigt sådant att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över det justerade förslaget.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser föreslås att det införs bestämmelser i skollagen (2010:800) om en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet med garantin är att en elev i behov av stöd, tidigt ska få stöd utformat utifrån sitt behov.

Propositionen innehåller en justerad version av förslagen i propositionen Läsa, skriva, räkna – en åtgärdsgaranti (prop. 2017/18:18). I förhållande till den propositionen har ändringar gjorts i syfte att tydliggöra dels att alla elever i behov av stödinsatser ska få rätt stöd i rätt tid, dels att garantin inte innebär några nya dokumentationskrav. De lagförslag som avsåg att förtydliga att extra anpassningar ska dokumenteras i en elevs individuella utvecklingsplan har tagits bort (se avsnitt 6.7 i prop. 2017/18:18). Vidare har en ändring gjorts i de paragrafer som reglerar garantin, tidpunkten för när lagförslaget ska träda i kraft har senarelagts och huvudmannens ansvar för att se till att det finns tillräckliga resurser för att genomföra garantin har tydliggjorts.

Garantin innebär att elever i behov av stöd ska få adekvata stödinsatser bl.a. genom att förskollärare och lärare samråder med personal med special­pedagogisk kompetens. Redan i förskoleklassen ska elevens språkliga med­vetenhet och matematiska tänkande kartläggas med stöd av ett nationellt kartläggningsmaterial. Om det utifrån användningen av kartläggnings­materialet, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov finns en indikation på att en elev i förskoleklassen eller i lågstadiet inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, ska ansvarig förskollärare eller lärare göra en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling för att avgöra om eleven är i behov av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd, för att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Om ett sådant behov finns ska det göras en planering av extra anpassningar eller en anmälan till rektorn för att utreda behovet av särskilt stöd. Om det vid användningen av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov direkt kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås behöver en särskild bedömning inte göras, utan åtgärder ska i så fall sättas in skyndsamt. Vidtagna extra anpassningar ska följas upp i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet. Resultatet av uppföljningen ska överföras till ansvarig lärare i nästa årskurs. Den särskilda bedömningen samt planering och uppföljning av extra anpassningar ska som huvudregel genom­föras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Garantin ska anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits. I detta ingår att de extra anpassningar som har planerats också har genomförts och följts upp för att säkerställa att de gett resultat.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019.

Utskottets överväganden

Inledning

Denna del av betänkandet är disponerad så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag och en motion om att riksdagen ska avslå regeringens proposition. Slutligen behandlas motionsyrkanden som samtliga innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslaget.

Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag om att det ska införas bestämmelser i skollagen (2010:800) om en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet i grundskolan, special­skolan och sameskolan. Syftet med garantin är att en elev i behov av stöd, tidigt ska få stöd utformat utifrån sitt behov.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2019.

Jämför reservation 1 (SD).

Nuvarande reglering av stödåtgärder

Det finns kunskapskrav som eleverna ska uppnå

För varje skolform och för fritidshemmet finns det en läroplan som utgår från bestämmelserna i skollagen. Läroplanen anger utbildningens värdegrund och uppdrag. Den anger också mål och riktlinjer för utbildningen. I läroplanerna finns kursplaner som kompletteras av kunskapskrav. Skolverket får meddela föreskrifter om kunskapskrav (1 kap. 11 § skollagen [2010:800], förordningen [SKOLFS 2010:37] om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids­hemmet, förordningen [SKOLFS 2010:250] om läroplan för specialskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall och förordningen [SKOLFS 2010:251] om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall).

Nationella bedömningsstöd och nationella prov

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter dels om skyldighet att delta i nationella prov, dels om skyldighet för huvudmän att använda bedömningsstöd i årskurs 1 i grundskolan, grund­särskolan, specialskolan och sameskolan (29 kap. 28 och 28 a §§ skollagen). Tidigare var det frivilligt för huvudmän att använda bedömningsstöd i alla ämnen och årskurser. Genom en förordningsändring som trädde i kraft den 1juli 2016 för grundskolan och sameskolan, den 1 september 2016 för special­skolan och den 1 januari 2017 för grundsärskolan har det dock införts en skyldighet för huvudmän att använda sig av bedömningsstöd i årskurs 1 i ämnena svenska, svenska som andraspråk och matematik (9 kap. 19 a §, 10 kap. 11 §, 11 kap. 9 a § och 12 kap. 9 a § skolförordningen). Genom en ändring i skolförordningen som träder i kraft den 29 juni 2018 regleras i stället i 9 kap. 22 b §, 11 kap. 12 b och 12 kap. 12 b skolförordningen att nationella bedöm­ningsstöd i grundskolan, specialskolan och sameskolan ska användas i mate­matik och svenska eller svenska som andra språk i årskurs 1. Syftet med dessa nationella bedömningsstöd är att förbättra förutsättningarna för att tidigt identifiera elever som riskerar att inte nå de delar av kunskapskraven i svenska och svenska som andraspråk som avser läs- och skrivutveckling eller kun­skapskraven i matematik samt för de elever som behöver extra utmaningar för att nå så långt som möjligt, så att relevanta stödinsatser sätts in när så behövs. Ytterligare syften med bedömningsstöden är att främja en likvärdighet i lärarnas bedömningar av elevernas kunskaper. Bedömningsstöden gagnar även det kollegiala arbetet mellan lärare genom att gemensamma begrepp och mallar används vid bedömningen, vilket i sin tur bidrar till en högre kvalitet i bedömningarna. Ytterst är avsikten att detta ska ge ökade förutsättningar för fler elever att klara de kunskapskrav som minst ska uppnås (prop. 2014/15:137 s. 10).

Nationella prov ska användas i matematik och svenska eller svenska som andraspråk i bl.a. årskurs 3 i grundskolan och sameskolan respektive i årskurs 4 i specialskolan (9 kap. 21 § första stycket 1, 11 kap. 11 § första stycket 1 och 12 kap. 11 § 1 skolförordningen). Ett viktigt syfte med de nationella proven är att stödja lärarens kunskapsbedömning av enskilda elever. I grundskolan, sameskolan och specialskolan ska proven användas för att bedöma elevernas kunskaper i förhållande till kunskapskraven och även som stöd för betygs­sättning i de årskurser som betyg ges. Att bedöma elevers kunskapsutveckling är en betydelsefull del av lärarens uppdrag.

Elever har vid behov rätt till stödåtgärder

Minst en gång varje termin ska läraren, eleven och elevens vårdnadshavare ha ett utvecklingssamtal om hur elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling bäst kan stödjas samt om vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Informationen vid utvecklingssamtalet ska grunda sig på en utvärdering av elevens utveckling i förhållande till läroplanen och kunskaps­kraven i de ämnen som eleven får undervisning i. Utvecklingssamtal ska i vissa fall resultera i ett åtgärdsprogram som utformas för en elev som får särskilt stöd. I grundskolans, grundsärskolans och sameskolans årskurs 1–5 samt i specialskolans årskurs 1–6 ska läraren en gång per läsår, vid ett av utvecklingssamtalen, i en skriftlig individuell utvecklingsplan ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i och sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Den individuella utvecklingsplanen får även inne­hålla omdömen om elevens utveckling i övrigt inom ramen för läroplanen, om rektorn beslutar det. Överenskommelser mellan läraren, eleven och elevens vårdnadshavare vid utvecklingssamtalet ska alltid dokumenteras i utvecklings­planen. Rektorn beslutar om hur en sådan skriftlig information som ges i utvecklingsplanen ska utformas. Skriftlig information om elevens skolgång får även ges vid andra tillfällen än vid ett utvecklingssamtal. Om ett åtgärds­program utarbetas behöver inte den skriftliga individuella utvecklingsplanen innehålla en sammanfattning av vilka insatser i form av särskilt stöd som eleven behöver för att nå kunskapskraven (10 kap. 12 och 13 §§, 11 kap. 15 och 16 §§, 12 kap. 12 och 13 §§ samt 13 kap. 12 och 13 §§ skollagen).

Förskoleklassen, fritidshemmet och skolan ska samverka för att stödja elevernas utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. Inför övergångar ska de berörda skolformerna och fritidshemmet utbyta kunskaper, erfarenheter och information om innehållet i utbildningen för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande. Läraren ska bl.a. vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd (förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, förordningen om läroplan för special­skolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall och förord­ningen om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritids­hemmet i vissa fall). Om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås är skolpersonalen skyldig att sätta in stödåtgärder.

Stödåtgärder i form av extra anpassningar

Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnads­havare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a § skollagen, fr.o.m. den 29 juni 2018 ingår även användning av ett nationellt bedömningsstöd i uppräkningen i paragrafen).

Extra anpassningar kan vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Vidare kan extra anpassningar göras med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnes­område på ett annat sätt än tidigare eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen som exempelvis lästräning är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till dessa stödåtgärder hör även enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid, särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd samt digital teknik med anpassade programvaror (prop. 2013/14:160 s. 21). I Skolverkets allmänna råd anges att insatser i form av extra anpassningar ska skrivas in i utvecklingsplanen i de årskurser där elever får skriftliga individuella utvecklingsplaner (Skolverket, Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, s. 31).

Om extra anpassningar inte är tillräckliga ska eleven få särskilt stöd

Om det, trots att eleven har getts stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska genom­föras med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. Det nyss sagda gäller inte om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts enligt 3 kap. 12 c § skollagen (3 kap. 8 § skollagen).

För en elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Om det finns särskilda skäl får ett beslut om åtgärdsprogram innebära att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisnings­grupp) än den som eleven normalt tillhör. Om det särskilda stödet inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar får ett beslut om särskilt stöd innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång). Rektorn ansvarar för att en elev med anpassad studiegång får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning i den aktuella skolformen (3 kap. 10–12 §§ skollagen).

Skolverket har utformat allmänna råd om arbetet med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, och av dessa framgår bl.a. att utredningen av en elevs behov av särskilt stöd kan bestå av två delar. Först görs en kart­läggning av elevens svårigheter på individ-, grupp- och skolnivå. Därefter görs en pedagogisk bedömning av elevens eventuella behov av särskilt stöd. Tyngdpunkten i analysen ska ligga på hur skolan utformar och anpassar lärmiljöerna inom verksamheten, undervisningens innehåll och metoderna för att skapa förutsättningar för den enskilda eleven. Vidare betonas vikten av att skolpersonalen är uppmärksam på att de åtgärder som sätts in verkligen ger resultat. Ansvarig personal ska var och en kontinuerligt arbeta med att följa upp de åtgärder som har satts in. Genom en analys och helhetsbedömning görs sedan en gemensam utvärdering av hur åtgärderna har fungerat. Att processen följs är väsentligt eftersom det förekommer att samma åtgärder kan pågå mycket länge, även om det inte syns något resultat (Skolverket, Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, s. 30 f.).

Som nämnts ovan kan särskilt stöd omfatta bl.a. placering i särskild undervisningsgrupp, enskild undervisning eller anpassad studiegång. Det kan även innebära att en elev får en assistent (elevassistent). Det rör sig således om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även insatsernas omfattning och varaktighet måste beaktas. Enstaka specialpedagogiska insatser under en kortare tid kan, som ovan nämnts, betraktas som stöd i form av extra anpassningar medan mer omfattande eller regelbundna special­pedagogiska insatser utgör särskilt stöd (prop. 2013/14:160 s. 21).

Det ska utformas ett åtgärdsprogram

Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av åtgärdsprogrammet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå liksom när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elevgrupp eller enskilt eller i form av anpassad studiegång får rektorn inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan. Om en utredning visar att eleven inte behöver särskilt stöd ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutanderätten till i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas (3 kap. 9 § skollagen).

Det är viktigt att de konkreta åtgärder som planeras med anledning av det identifierade behovet av särskilt stöd anges i åtgärdsprogrammet. Om en elev har behov av regelbundna specialpedagogiska insatser i ett visst ämne kan det t.ex. anges att eleven ska undervisas av en speciallärare i det ämnet, hur många timmar per vecka det ska ske samt om denna undervisning ska ske utöver ordinarie undervisning i det aktuella ämnet eller i stället för den ordinarie undervisningen. Att såväl behovet av särskilt stöd som de konkreta åtgärder som ska vidtas anges i åtgärdsprogrammet är viktigt då åtgärdsprogrammet är ett redskap för lärare, rektorer och annan skolpersonal i arbetet med att stödja eleven så att han eller hon kan nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Dessutom är det viktigt för att eleven och vårdnadshavarna ska kunna ta ställning till om de är nöjda med de åtgärder som planeras eller om de vill överklaga beslutet om åtgärdsprogram. Det är även viktigt för att beslutet och dess effekter ska kunna följas upp och utvärderas (prop. 2013/14:160 s. 29).

Propositionen

Det ska införas en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och i lågstadiet

Regeringen föreslår att det ska införas en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och i lågstadiet i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet med garantin är att elever som har behov av stöd tidigt ska få de stödinsatser som behövs för att de ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 1 och 3 i grund­skolan och sameskolan samt i årskurs 1 och 4 i specialskolan.

I skälen för sitt förslag framhåller regeringen vikten av en tillitsfull styrning där professionens arbete i skolan ska värdesättas. Det är enligt regeringen i första hand förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompe­tens som har bäst förutsättningar att avgöra vilka slags stödinsatser som en elev behöver. Förslagen innehåller därför inte några nya bestämmelser som styr hur stödinsatserna ska utformas. Däremot innebär förslagen – i likhet med nuvarande bestämmelser om bedömningsstöd, nationella prov, extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd – att det införs bestämmelser om att ett visst material ska användas för att bedöma elevernas kunskapsutveckling, att personal med specialpedagogisk kompetens ska vara delaktig i stödarbetet samt att stödinsatser ska sättas in om det behövs. Materialet blir också ett stöd för förskollärare och lärare att göra likvärdiga bedömningar av sambandet mellan undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling. Regeringen framhåller vidare att införandet av den garanti som utredningen föreslår ofrånkomligen kommer att innebära en viss styrning av skolornas verksamhet. Detta måste ställas i förhållande till att garantin förväntas motverka negativa spiraler. Enligt regeringen kan en garanti för tidiga stödinsatser bidra till att skapa goda förutsättningar för en likvärdighet i skolornas systematiska kvalitetsarbete med stödinsatser. Dessa förhållanden, i förening med att garantin inte innebär en statlig styrning av hur stödet ska utformas, gör att det enligt regeringens bedömning framstår som proportionerligt att införa en garanti i skollagen för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och i lågstadiet i grundskolan, special­skolan och sameskolan.

Garantin för tidiga stödinsatser ska bestå av flera led, bl.a. särskilda bedömningar av elevernas kunskapsutveckling

Regeringen föreslår att garantin för tidiga stödinsatser ska bestå av flera led för att säkerställa att elever i behov av stödinsatser får rätt stöd i rätt tid.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om en skyldighet för huvudmän att använda nationella kart­läggningsmaterial i förskoleklassen.

Ansvarig förskollärare eller lärare i förskoleklassen, årskurs 1 och 3 i grundskolan och sameskolan respektive i årskurs 1 och 4 i specialskolan ska under vissa förutsättningar genomföra en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling.

I förskoleklassen ska den särskilda bedömningen göras utifrån använd­ningen av nationella kartläggningsmaterial. I grundskolan, specialskolan och sameskolan ska den särskilda bedömningen ske med utgångspunkt i användningen av nationella bedömningsstöd i årskurs 1 och resultatet på nationella prov i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan). En sådan bedömning ska göras om det finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik.

Det ska inte behöva göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller för en anmälan till rektorn om utredning av elevens behov av särskilt stöd redan är uppfyllda utifrån resultatet av en användning av nationella kartläggnings­material, nationella bedömningsstöd eller nationella prov. I stället ska det i ett sådant fall skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn om att det behöver göras en utredning av om eleven behöver särskilt stöd.

Sådana åtgärder ska också vidtas om en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling leder fram till att eleven är i behov av extra anpassningar eller kan vara i behov av särskilt stöd.

I skälen för sitt förslag framhåller regeringen att för att garantin ska nå sitt syfte, att garantera att elever får de stödinsatser de är i behov av tidigt, är det nödvändigt att regleringen innehåller ett antal moment som berörda aktörer ska följa för att garantera ett likvärdigt system. Syftet med garantin för tidiga stödinsatser är bl.a. att skapa jämlika förutsättningar för elever att nå kunskapskraven och att en elevs rätt till stöd inte ska vara beroende av var eleven går i skola. Mot den bakgrunden framstår det enligt regeringen som rimligt att garantin för tidiga stödinsatser, i enlighet med utredningens förslag, i årskurs 1 tar sin utgångspunkt i resultatet av de bedöm­ningar som görs med nationella bedömningsstöd. Garantin för tidiga stöd­insatser ska för eleverna i årskurs 3 i grundskolan och sameskolan och årskurs 4 i specialskolan enligt regeringen utgå från resultatet på de nationella proven eftersom eleverna i dessa årskurser även fortsättningsvis kommer att genom­föra de nationella prov som genomförs i dag (jfr prop. 2017/18:14, bet. 2017/18:UbU5, rskr. 2017/18:44).

När det gäller förslaget om att åtgärdsgarantin i förskoleklassen ska utgå från nationella kartläggningsmaterial framgår det i propositionen att det redan i dag finns kommuner där förskollärare, lärare och personal med specialpeda­gogisk kompetens gör en kartläggning av både undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen med stöd av olika material. Det saknas dock ett nationellt material för detta ändamål. Den före­slagna skyldigheten att använda nationella kartläggningsmaterial i förskole­klassen innebär enligt regeringen att förskollärare och lärare får ett nytt gemensamt verktyg att använda dels i kartläggningen av elevernas kunskaps­utveckling, dels i utvecklingen av den egna undervisningen. Det finns också skillnader både inom och mellan skolor när det gäller lärares kompetens att göra bedömningar av elevernas kunskapsutveckling. Nationellt fastställda stöd för bedömning främjar enligt regeringen det kollegiala arbetet genom att gemensamma begrepp och mallar används i bedömningen, vilket i sin tur kan ge en högre kvalitet i bedömningarna (se promemorian En bättre skolstart för alla: bedömning och betyg för progression i lärandet, U2014/04873/S). Regeringen anser att det, i likhet med vad som gäller för nationella prov och bedömningsstöd, ska införas ett bemyndigande i skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda kartläggningsmaterial i förskoleklassen. En sådan lösning innebär att eventuella förändringar av vilka aspekter som ska kartläggas i förskoleklassen inte behöver föregås av en lagändring.

Vid den särskilda bedömningen av elevernas kunskapsutveckling har rekvisitet ”en indikation” valts för att ett större antal elever än de som slutligen kommer att behöva stödinsatser ska bedömas, så att man inte missar någon elev som har sådana behov. I propositionen sägs också att detta är ett lägre krav än att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som lägst ska uppnås. Syftet är enligt regeringen bl.a. att fånga upp de mer svårbedömda eleverna.

Regeringen framhåller – i fråga om att det enligt förslaget i proposition 2017/18:198 i vissa situationer ska göras en ”särskild analys” av resultatet av kartläggningen – att avsikten inte varit att benämningen ska uppfattas som att det avser en formellt reglerad åtgärd som kräver omfattande och formbunden dokumentation. Det har inte varit regeringens avsikt att det skulle innebära en ökad administration för förskollärare och lärare. Regeringen anser att den bedömning som ska göras inom ramen för garantin om tidiga stödinsatser inte ska ha några särskilda formkrav för att uppfylla bestämmelsen om garantin. Det finns inte heller enligt regeringen några särskilda krav på att göra en dokumentation. Det ligger dock i sakens natur att förskollärare och lärare gör en professionell dokumentation. En sådan dokumentation kan anpassas utifrån förskollärarens eller lärarens behov. Regeringen anser därför att uttrycket särskild bedömning är mer lämpligt att använda än särskild analys. Ordet särskild markerar i sammanhanget att den aktuella bedömningen har ett bestämt samband med användningen av nationella kartläggningsmaterial, bedömningsstöd eller prov till skillnad från de bedömningar som förskollärare och lärare regelbundet gör av elevernas kunskapsutveckling.

När det gäller förslaget om att det inte ska göras någon särskild bedömning om förutsättningarna för extra anpassningar redan är uppfyllda framför regeringen följande. Den relativt okomplicerade process som omger extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen gör det möjligt för eleven att snabbt få tillgång till de stödinsatser som han eller hon är i behov av. Det är viktigt att detta syfte inte motverkas av garantin. Av den anledningen bör det införas ett undantag från skyldigheten att genomföra en särskild bedömning av en elevs kunskapsutveckling.

Regeringen framhåller att förslaget inte innebär några förslag till förändringar av bestämmelserna som styr när en elev ska få extra anpassningar eller särskilt stöd. Regeringen understryker att kartläggningsmaterialet inte är förpliktigat med något inrapporteringskrav till staten. Kartläggningen kommer inte att kräva någon ny form av dokumentation. Vidare anser regeringen att något nytt dokumentationskrav inte heller ska införas när det gäller den särskilda bedömningen.

Samråd ska genomföras med personal med specialpedagogisk kompetens

Regeringen föreslår att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid den särskilda bedömningen av en elevs kunskapsutveckling. Sådant samråd ska även genomföras i samband med planering av extra anpassningar som syftar till att eleven ska nå kunskaps­kraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Detta ska gälla oavsett i vilket sammanhang i förskoleklassen eller lågstadiet behovet av extra anpassningar har uppmärksammats. Samråd behöver dock inte genomföras om ansvarig förskollärare eller lärare har specialpedagogisk kompetens. Regeringen bedömer att någon reglering av samrådets form och omfattning inte bör införas.

I skälen för regeringens förslag framgår att syftet med förslaget inte bara är att de elever som är i behov av stödinsatser ska få sådana insatser tidigt. Avsikten är också att det ska säkerställas att dessa insatser är utformade utifrån elevens behov. Då det i många fall råder en osäkerhet bland lärarna om vad extra anpassningar kan vara och hur de kan utföras med god kvalitet kan personal med specialpedagogisk kompetens bidra till att stödinsatser utformas på ett ändamålsenligt sätt och även bidra i utvärderingen av insatserna. Regeringen konstaterar att begreppet ”personal med specialpedagogisk kompetens” kan uppfattas tämligen brett, men erinrar att det av förarbeten till skollagen framgår att det som främst avses är personal som har en utbildning som speciallärare eller specialpedagog (prop. 2009/10:165 s. 278).

Enligt regeringens uppfattning ska förslaget inte medföra en ökad administration för vare sig förskollärare och lärare eller för personal med specialpedagogisk kompetens. I propositionen framgår det att administra­tionen på sikt borde kunna minska eftersom man ”gör rätt från början”. Stegen i stödprocessen tydliggörs, och kvaliteten på bedömningarna av elevernas kunskapsutveckling samt planering och uppföljning av elevernas stödinsatser förbättras. När förskollärare och lärare samråder med personal med special­pedagogisk kompetens kan det också enligt regeringens mening medföra att deras kunskap om bedömning utvecklas, vilket underlättar det fortsatta arbetet med att bedöma och stödja elevernas kunskapsutveckling.

Stödinsatserna ska följas upp, och resultatet ska överlämnas till läraren i nästa årskurs

Regeringen föreslår att det ska förtydligas i skollagen att extra anpassningar som har gjorts inom ramen för den ordinarie undervisningen i syfte att eleverna ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Uppföljningen ska göras av ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens, om inte förskolläraren eller läraren själv har en sådan kompetens. Resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs.

I skälen för sitt förslag framhåller regeringen att Skolinspektionen i en tematisk analys konstaterat att 20 procent av de granskade grundskole­enheterna inte gav eleverna stöd i tillräcklig omfattning. Anmälningar som skickats till Skolinspektionen om särskilt stöd avser framför allt att eleven inte får rätt typ av stöd från skolorna. Regeringen anser att det är av största vikt att en elev i behov av stödinsatser ska få rätt stöd i rätt tid. Att kravet på upp­följning av extra anpassningar i de ämnen som omfattas av garantin för tidiga stödinsatser regleras i skollagen kan enligt regeringen bidra till att insatser verkligen blir utformade efter elevens behov.

Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det finns övervägande skäl att direkt i skollagen reglera kravet på att alla extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av i förskoleklassen eller lågstadiet. Den ansvariga förskolläraren eller läraren ska vid uppföljningen samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Något behov av att införa motsvarande bestämmelser om upp­följning av åtgärder som vidtagits inom ramen för regleringen om särskilt stöd finns inte då det av bestämmelserna om åtgärdsprogram redan i dag framgår att det i ett sådant program ska framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 § skollagen).

När det gäller förslaget om att resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs hänvisar regeringen till propositionen En gymnasieutbildning för alla (prop. 2017/18:183). I den propositionen föreslår regeringen att den skolenhet som eleven lämnar ska överlämna sådana uppgifter om eleven som behövs för att underlätta över­gången för eleven till den mottagande skolenheten när en elev i förskole­klassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasie­skolan eller gymnasiesärskolan övergår från en skolform till en annan av de angivna skolformerna. Detsamma gäller om eleven byter skolenhet inom skolformen. Regeringen konstaterar att detta förslag omfattar övergången från förskoleklass till lågstadiet, men inte en övergång från lågstadiet till mellanstadiet inom samma skolenhet. Regeringen anser att det är viktigt att överföringen av resultatet av uppföljningen är formaliserad. Regeringen föreslår därför att utredningens förslag om att resultatet av uppföljningen av tydlighetsskäl ska omfatta såväl överföringen från förskoleklassen till lågstadiet, som överföringen från lågstadiet till mellanstadiet.

Enligt regeringen utgör det förhållandet att det i skollagen föreslås att uppföljning och överlämning ska göras vid en viss tidpunkt inte några nya krav på lärarna och därmed inte något ytterligare administrativt arbete för dem. Regeringen anser att det framgår av läroplanerna att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar. Vidare finns det ett generellt krav på att läraren ska utvärdera varje elevs kunskapsutveckling allsidigt och redovisa denna utvärdering muntligt och skriftligt för eleven och elevens vårdnadshavare (se avsnitt 2.7 i bilagan till förordningen om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritids­hemmet). Förslaget om att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid uppföljningen av extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik, blir dock enligt regeringen ett nytt inslag.

Garantin för tidiga stödinsatser ska regleras i anslutning till övriga stödbestämmelser

Regeringen föreslår att bestämmelserna om en garanti för tidiga stödinsatser ska införas i det kapitel i skollagen som innehåller övriga bestämmelser om stöd. Det ska även göras vissa andra lagtekniska justeringar i kapitlet.

Regeringen framhåller i skälen för sitt förslag att avsikten med garantin inte är att förändra elevers rätt till de extra anpassningar och det särskilda stöd som de är i behov av. I stället är syftet att de nya bestämmelserna ska vara ett kompletterande regelverk till stöd för ansvarig förskollärare och lärare samt bidra till att redan existerande stödbestämmelser tillämpas på ett riktigt sätt. Regeringen anser således inte att garantin utgör en dubbelreglering. Det är i stället fråga om en förstärkning av redan befintliga stödbestämmelser. Enligt regeringen är avsikten att garantin för tidiga stödinsatser ska samspela med bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd. Om de nya bestämmelserna om garantin placeras i anslutning till dessa bestämmelser tydliggörs såväl sambandet mellan bestämmelserna som skillnaden mellan dem, och därmed underlättas tillämpningen av dem. På så sätt säkerställs även att det inte uppstår oavsedda dubbelregleringar. Slutligen innebär en sådan lösning att det inte behöver införas flera bestämmelser som i stort sett är likalydande i den redan omfattande skollagen.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2019.

I skälen för sitt förslag anför regeringen att det behövs förberedelser innan garantin för tidiga stödinsatser kan börja användas. Förutom att berörd skolpersonal måste ges rimliga förutsättningar att sätta sig in i det delvis nya arbetssättet som garantin innebär, måste även huvudmännen ges möjlighet att vidta nödvändiga förberedelser.

Garantin bör anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits

Regeringen bedömer att garantin för tidiga stödinsatser bör anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits, dvs. när skolan har genomfört en kartläggning av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen, gjort en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling när en sådan ska göras, planerat och vidtagit de insatser som en sådan bedömning föranleder, följt upp vidtagna extra anpassningar för att säkerställa att de gett resultat och överfört resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs.

I skälen för regeringens bedömning hänvisar regeringen till att Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04) bedömt att åtgärdsgarantin bör anses vara uppfylld när skolan följt arbetsgången i åtgärdsgarantin. Även om det inte varit utredningens avsikt kan en sådan bedömning enligt regeringen uppfattas som att fokus ligger på själva arbetsgången och inte på att eleverna faktiskt får det stöd de har behov av. Regeringen vill betona garantins huvud­sakliga syfte, att elever i behov av stöd ska få rätt stöd i rätt tid, och gör därför bedömningen att garantin för tidiga stödinsatser ska anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits. Att de åtgärder som ingår i garantin vidtas, inklusive genomförandet av stödinsatserna, innebär i och för sig inte någon garanti för att eleven verkligen lär sig läsa, skriva eller räkna. Däremot innebär garantin enligt regeringen att stödinsatser av god kvalitet sätts in tidigt, och garantin kan därmed ge en ökad möjlighet för eleven att nå kunskapskraven. I garantin ingår också att de extra anpassningar som genom­förts följs upp för att säkerställa att de gett resultat. Enligt regeringen är det även viktigt att garantin åtföljs av ett stödmaterial eller allmänt råd som säkerställer att garantin tillämpas så likvärdigt och rättssäkert som möjligt.

Huvudmannen har det övergripande ansvaret för att garantin uppfylls

Regeringen gör följande bedömning. Enligt skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Huvud­mannen ansvarar därmed för att det finns tillräckliga organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att garantin för tidiga stödinsatser ska kunna uppfyllas. Regeringen anser att huvudmannens ansvar för att garantin uppfylls är tydligt. Regeringen gör vidare bedömningen att förslaget som lämnats i ett annat sammanhang om att varje huvudman inom skolväsendet också ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs, innebär ett stöd för huvudmannen att uppfylla sina skyldigheter.

I skälen för sin bedömning framgår att regeringens uppfattning är att huvudmannens ansvar ska vara tydligt. Regeringen anser att det – även om förskolläraren eller läraren ansvarar för sitt arbete i enlighet med garantin för tidiga stödinsatser – är tydligt att huvudmannen har det övergripande ansvaret för att garantin för tidiga stödinsatser uppfylls och därmed att erforderliga resurser finns tillgängliga. Regeringen upplyser om att det av 2 kap. 8 § skollagen framgår att huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Regleringen av garantin medför således, i kombination med 2 kap. 8 §, att huvudmannen har ansvar för att garantin genomförs. Regeringen framhåller i sammanhanget att utredningen Bättre möjligheter för elever i de obligatoriska skolformerna att nå de kunskapskrav som minst ska nås (U 2017:07) har i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera brister i stödarbetet och vid behov föreslå nödvändiga författningsändringar.

När det gäller frågan om att regeringens förslag i ett annat sammanhang om att en skolchef ska utses innebär ett stöd för huvudmannen att uppfylla sina skyldigheter anför regeringen följande. Regeringen upplyser om att den i propositionen Samling för skolan (prop. 2017/18:182) föreslår att huvud­männen inom skolväsendet också ska utse en skolchef som ska biträda huvudmannen med att se till att de föreskrifter som gäller för utbildningen följs. Förslaget syftar till att tydliggöra att det ska finnas en tydligt reglerad funktion med ansvar att bevaka och arbeta för att bestämmelser i skollagen och andra styrdokument uppfylls. Om skolchefen finner att verksamheten inte lever upp till vissa författningskrav ska denne försöka åtgärda bristerna inom ramen för sina befogenheter. Om skolchefens befogenheter inte är tillräckliga, t.ex. för att tillräckliga medel saknas för att adekvata åtgärder ska kunna genomföras, ansvarar han eller hon för att informera den del av huvudmannen som är ytterst ansvarig. Sammantaget finns det enligt regeringen redan i dag en tydlig reglering som innebär att huvudmannen ansvarar för att det finns tillräckliga organisatoriska och ekonomiska förutsättningar för att garantin för tidiga stödinsatser ska kunna genomföras. Den utökade regleringen som garantin för tidiga stödinsatser medför innebär att huvudmannens ansvar förtydligas ytterligare när det gäller stödinsatser. Därutöver tillkommer enligt regeringen förslaget om att en skolchef ska utses. Mot denna bakgrund anser regeringen att huvudmannens ansvar för att garantin uppfylls är tydligt.

Motionen

I motion 2017/18:4074 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) begär motionärerna att riksdagen ska avslå propositionen. Enligt motionärerna innebär regeringens nya förslag sannolikt mindre administration än det första förslaget och minskad risk för dubbelreglering. Motionärerna påpekar att nödvändig lagstiftning redan finns på plats och att det fattas specialpedagoger för att genomföra förslaget. Enligt motionärerna finns det också en risk för att specialpedagoger kommer att arbeta med fel saker om förslaget skulle genom­föras. Motionärerna påpekar vidare att förslaget är benämnt som en garanti fast det enligt motionärerna egentligen är en arbetsgång. En ökad färdighets­träning tillsammans med ett lugnare klassrumsklimat skulle enligt motio­närerna sannolikt minska mängden av stödåtgärder och behovet av special­pedagoger.

Utskottets ställningstagande

Regeringen har föreslagit att det ska införas en garanti för tidiga stödinsatser i förskoleklassen och lågstadiet i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Syftet med garantin är att elever som har behov av stöd ska få de stödinsatser som behövs tidigt för att de ska nå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 1 och 3 i grundskolan och sameskolan samt i årskurs 1 och 4 i specialskolan. Utskottet kan inledningsvis konstatera att det rör sig om grundläggande ämnen som bedöms vara viktiga för att eleverna även ska kunna inhämta nödvändiga kunskaper i andra ämnen.

Regeringen behandlar i propositionen frågan om det behövs någon ytter­ligare reglering med anledning av de brister som finns i arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd och om den garanti som föreslås skulle vara onödig (avsnitt 6.1 i prop. 2017/18:195). I propositionen pekar regeringen på att Skolinspektionens rapporter om extra anpassningar och särskilt stöd visar att det finns många skolor som brister i arbetet med stödinsatser samtidigt som många skolor har väl fungerande rutiner när de arbetar med extra anpassningar och särskilt stöd. Regeringen hänvisar i sammanhanget till Skolinspektionens årsrapport för 2015, vari myndigheten konstaterar att det fanns brister i elevernas tillgång till extra anpassningar och särskilt stöd i 40 procent av de granskade grundskolorna. Framför allt återfanns bristerna när det gäller att skyndsamt utreda och tillhandahålla det särskilda stöd eleven behöver. Vidare framhåller regeringen i propositionen (avsnitt 6.1) att garantin är en metod som syftar till att genom ett antal steg säkerställa att elever i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd får rätt stöd i rätt tid. Tidiga insatser behöver enligt regeringen inte bli lika omfattande som om de sätts in senare under elevens skoltid, och de behov av stödinsatser som en elev har behöver därmed inte bli lika stigmatiserande. I propositionen framhåller regeringen att en garanti för tidiga stödinsatser i skollagen kommer att innebära ett tydligare krav på huvudmannen och stärka lärarnas mandat att sätta in adekvata stödinsatser i rätt tid. En garanti för tidiga stödinsatser kan enligt regeringen bidra till att skapa goda förutsättningar för en likvärdighet i skolornas systematiska kvalitetsarbete med stödinsatser. Utskottet instämmer i regeringens uppfattning att det är nödvändigt att det genomförs åtgärder som medför att stödåtgärder sätts in vid rätt tidpunkt och att dessa är utformade utifrån elevens behov.

När det gäller frågan om den föreslagna garantin skulle kunna utgöra en dubbelreglering vill utskottet framhålla att avsikten med garantin inte är att förändra elevers rätt till stödinsatser. I propositionen uttalar regeringen att syftet med de nya bestämmelserna är att de ska vara ett kompletterande regelverk till stöd för ansvarig förskollärare och lärare samt bidra till att redan existerande stödbestämmelser tillämpas på ett riktigt sätt. Enligt regeringens uppfattning införs garantin för att förstärka redan befintliga stödbestämmelser.

I propositionen behandlar regeringen även frågan om att garantin skulle kunna uppfattas så att fokus ligger på själva arbetsgången och inte på att eleverna faktiskt får det stöd de har behov av. Regeringen betonar garantins huvudsakliga syfte, att elever i behov av stöd ska få rätt stöd i rätt tid, och gör därför bedömningen att garantin för tidiga stödinsatser ska anses vara uppfylld när de åtgärder som garantin omfattar har vidtagits, dvs. när skolan har genomfört en kartläggning av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen, gjort en särskild bedömning av elevens kunskapsutveckling när en sådan ska göras, planerat och genomfört de insatser som en sådan bedömning föranleder, följt upp de extra anpassningar som man har gjort för att säkerställa att de gett resultat och överfört resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Att man genomför de åtgärder som ingår i garantin, inklusive stödinsatserna, innebär enligt regeringen i och för sig inte någon garanti för att eleven verkligen lär sig läsa, skriva eller räkna. Däremot innebär garantin att stödinsatser av god kvalitet sätts in tidigt, och garantin kan därmed ge en ökad möjlighet för eleven att nå kunskapskraven. Utskottet finner att regeringens bedömning är väl avvägd.

När det sedan gäller frågan om tillgången till personal med special­pedagogisk kompetens vill utskottet lyfta fram de åtgärder som regeringen har vidtagit för att öka tillgången (avsnitt 6.3 i prop. 2017/18:195).

Utskottet delar även regeringens bedömning att det är tydligt i skollagen, föreskrifter och annan författning att det är huvudmannens ansvar att garantin uppfylls.

Utskottet instämmer också i regeringens övriga förslag och bedömningar. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens proposition med ett par smärre ändringar av lagteknisk karaktär och avstyrker motion 2017/18:4074 (SD).

Utskottet övergår nu till att i de nästföljande avsnitten behandla motioner som innehåller begäranden om tillkännagivanden.

Brister i tillämpningen av skollagens bestämmelser om de stödinsatser som behövs för att elever ska nå kunskapskraven 

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen tillkännager för regeringen att regeringen bör göra en översyn och analys av den lagstiftning som gäller rätten till särskilt stöd och av skolornas praktiska tillämpning av lagstiftningen, där särskilt brister i de lägsta årskurserna ska belysas, samt ge Skol­inspektionen ett uppdrag att under två år särskilt granska skolornas arbete med stöd till elever som inte når kunskapsmålen.

Jämför reservation 2 (SD).

Motionen

I kommittémotion 2017/18:4117 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 1 begär motionärerna en översyn av skollagens bestämmelser och den praktiska tillämpningen av rätten till särskilt stöd. Motionärerna framhåller att förslaget innebär en risk för en onödig dubbelreglering av elevernas rätt till stöd.

Motionärerna konstaterar att samtidigt som den gällande lagstiftningen är heltäckande är det uppenbart att många elever fortfarande inte når kunskaps­målen i lågstadiet och inte får det stöd som de skulle behöva. Motionärerna ser med oro på att det finns stora brister i den praktiska tillämpningen av skol­lagens bestämmelser, vilket både föräldrar, lärare och elever uppmärksammat. Därför behöver det enligt motionärerna göras en ny översyn och analys av all lagstiftning som gäller rätten till särskilt stöd och skolornas praktiska tillämpning av lagstiftningen för att identifiera var bristerna finns. Det kan exempelvis handla om otydlig eller alltför detaljreglerande lagstiftning, brist på specialpedagogisk kompetens eller brist på uppbackning och extra resurser till lärare som uppmärksammar att en elev är i behov av särskilt stöd.

I yrkande 2 föreslår motionärerna att Skolinspektionen ska få ett särskilt uppdrag att granska skolornas arbete med stöd till elever som inte når kunskapsmålen. Motionärerna anser att det är påkallat att under två års tid ge Skolinspektionen i särskilt uppdrag att vid sina inspektioner särskilt fokusera på skolans arbete med stöd och granska hur skolorna i detta avseende följer skollagen.

Utskottets ställningstagande

Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti överlämnade sitt betänkande På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59) i september 2016. Enligt utredningens bedömning ser den nya lagstiftningen som infördes med anledning av regeringens proposition 2013/14:160 Tid för undervisning – lärares arbete med stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram ut att på ett övergripande plan ha bidragit med en förbättrad systematik och struktur som förenklar för huvudmän och skolpersonal att identifiera de elever som behöver stöd och i nästa steg sätta in det stöd som passar bäst för dessa elever.

Utskottet kan konstatera att samtidigt som den gällande lagstiftningen bör kunna anses som heltäckande är det är uppenbart att många elever fortfarande inte når kunskapsmålen i lågstadiet och att de inte får det stöd som de skulle behöva. Utskottet vill uppmärksamma att i kommittédirektiven till utredningen Bättre möjligheter för elever i de obligatoriska skolformerna att nå de kunskapskrav som minst ska nås (dir. 2017:88) bedömer regeringen att det behövs ytterligare åtgärder utöver läsa-skriva-räkna-garantin för att säkerställa att elever får de olika former av stöd som de behöver för att uppnå kunskapskraven. Utskottet instämmer i denna bedömning och ser fram emot utredningens kommande betänkande.

Skolinspektionens rapporter visar att även om många skolor har väl fungerande rutiner för arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd finns det skolor som brister i arbetet med stödinsatser. Av Skolinspektionens årsrapport för 2016 framgår att det fanns brister i arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd i 38 procent av de grundskolor som genomgått regelbunden tillsyn av myndigheten. Bristerna består vanligtvis i att elevernas stödbehov inte utreds eller att de inte får det stöd de behöver. Av Skolin­spektionens årsrapport för 2017 framgår vidare att inspektionen fann brister kopplade till extra anpassningar och särskilt stöd i var tredje prioriterad grundskola under 2017 (tillsynsresultaten avser resultat från den regelbundna tillsynen av prioriterade skolor). Utskottet vill också hänvisa till Skol­inspektionens rapport Skolans arbete med extra anpassningar – Kvalitets­granskningsrapport (dnr 2015:2217) där inspektionen granskat årskurs 4 vid 15 skolenheter som är utspridda i Sverige. I rapporten framgår att skälen till att eleverna inte får de extra anpassningar de har behov av för att uppnå kunskapskraven bl.a. är att beslutade anpassningar inte genomförs, att eleverna behöver fler anpassningar, att anpassningarna är för kortsiktiga, att de inte utgår från elevens behov och att skolans insatser inte är extra anpassningar.

Utskottet vill också lyfta fram den forskningsöversikt som utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04) har genomfört och som visar på behovet av att fånga upp elever med behov av stöd tidigt och att dessa elever får rätt stödåtgärder. Enligt utredningen finns det dock studier som visar att det är vanligt med en s.k. vänta-och-se-attityd i de lägre årskurserna. Det innebär att specialpedagogiska insatser genomförs först i de högre årskurserna. Tidigt insatt stöd, dvs. i förskoleklassen, årskurs 1 eller årskurs 2, till elever som är svaga i läsning är dock effektivare än senare insatt stöd. Ju längre tiden går desto mer omfattande åtgärder kan behövas för att verkligen ge eleverna det stöd som de behöver. Det är också enligt utredningen tveksamt om den hjälp som ges i högre årskurser är effektiv. Under den tid som går då eleverna inte får hjälp får de inte bara svårt att följa med i andra skolämnen utan missar också den lästräning som de andra eleverna får (SOU 2016:59 s. 70 och 149).

Utskottet vill i sammanhanget framhålla att läsning är ett grundläggande ämne i skolan som är viktigt för att eleverna även ska kunna inhämta nödvändiga kunskaper i andra ämnen. Enligt utskottets mening kan orsakerna till de aktuella bristerna exempelvis handla om otydlig eller detaljreglerande lagstiftning, brist på specialpedagogisk kompetens eller brist på uppbackning och extra resurser till lärare som uppmärksammar att en elev är i behov av särskilt stöd.

Utskottet ser med oro på de stora bristerna i hur skollagens bestämmelser tillämpas. För att identifiera var bristerna finns behövs en ny översyn och analys av all lagstiftning som gäller rätten till särskilt stöd och skolornas praktiska tillämpning av lagstiftningen. I översynen ska särskilt brister i de lägsta årskurserna belysas. Riksdagen bör därför ge regeringen i uppdrag att skyndsamt initiera en sådan översyn och analys. Utskottet anser även att det är påkallat att ge Skolinspektionen ett uppdrag att under två år särskilt granska skolornas arbete med stöd till elever som inte når kunskapsmålen för att se hur skolorna i detta avseende följer skollagen. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna. Därmed tillstyrker utskottet motion 2017/18:4117 (L, M, C, KD) yrkandena 1 och 2.

Utvärdering av effekterna av garantin för tidiga stödinsatser

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen tillkännager för regeringen att regeringen bör ge en lämplig myndighet i uppdrag att göra en utvärdering av effekterna av att införa den föreslagna lagstiftningen om en garanti för tidiga stödinsatser.

Motionen

I kommittémotion 2017/18:4117 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 3 begär motionärerna att en lämplig myndighet ska få i uppdrag att göra en utvärdering av resultatet av att den föreslagna garantin för tidiga stödinsatser har införts. Motionärerna framhåller att det är viktigt att den nya lagstiftningen följs upp och utvärderas för att se om den gett effekt med anledning av att lagstiftningen på området är heltäckande samtidigt som det är uppenbart att många elever fortfarande inte når målen för läsning, skrivning och matematik i lågstadiet. Med anledning av att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2019 bör enligt motionärerna en utvärdering av effekterna av lagstiftningens första år vara riksdagen tillhanda senast den 30december 2020.

Utskottets ställningstagande

Utskottet kan konstatera att den föreslagna lagstiftningen om en garanti för tidiga stödinsatser ska ses som en förstärkning av redan befintliga stödbestäm­melser och att den inte ska innebära några nya dokumentationskrav. Trots att de befintliga stödbestämmelserna enligt utskottets mening är heltäckande är det uppenbart att många elever fortfarande inte når målen i skolan för läsning, skrivning och matematik i lågstadiet. Utskottet anser därför att det är viktigt att den nya lagstiftningen följs upp och utvärderas för att se om den gett effekt. Riksdagen bör därför ge regeringen i uppdrag att den i sin tur ska ge ett uppdrag till en lämplig myndighet att göra en utvärdering av effekterna av att införa den föreslagna lagstiftningen om en garanti för tidiga stödinsatser. Utvärderingen bör även innehålla en analys av om lärarnas administrativa arbete har påverkats samt synpunkter från relevanta remissinstanser och organisationer som arbetar med elevers rätt till särskilt stöd. Det bör även övervägas om garantin för tidiga stödinsatser, de obligatoriska bedömnings­stöden och kunskapskraven i läsning från årskurs 1 är tillräckliga eller om en annan typ av skarp läsgaranti behövs. I propositionen föreslås att lag­ändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2019. Utskottet anser därför att en utvärdering av effekterna av lagstiftningens första år bör vara riksdagen tillhanda senast den 30 december 2020. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna. Därmed tillstyrker utskottet motion 2017/18:4117 (L, M, C, KD) yrkande 3.

Reservationer

1.

Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser, punkt 1 (SD)

av Stefan Jakobsson (SD) och Robert Stenkvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag.

Därmed bifaller riksdagen motion

2017/18:4074 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD) och

avslår proposition 2017/18:195.

Ställningstagande

Vi anser att regeringens nya reformerade förslag sannolikt innebär mindre administration än vad förslagen i proposition 2017/18:18 skulle ha inneburit för skolans personal. Även risken för en dubbelreglering måste ha minskat med det nya förslaget. Vi anser trots detta att den nuvarande lagstiftningen är tillräcklig. Dessutom finns det inte tillräckligt många specialpedagoger för att genomföra förslaget. Vidare finns det en risk för att specialpedagoger kommer att arbeta med fel saker om förslaget skulle genomföras. På sikt vore det därför rimligt att omfördela en del av de specialpedagogiska resurserna från högre till lägre årskurser. Omfördelningen bör dock ske etappvis och vara en genom­tänkt strategi. Vi vill också framhålla att Lärarnas Riksförbund återigen pekar på att förslaget benämns som en garanti fast det egentligen handlar om en arbetsgång.

Propositionen beskriver ingående den nedåtgående spiral Sverige visat i de internationella undersökningar där Sverige jämfört skolprestationer med andra länder. Enligt vår mening handlar det emellertid om att vi måste få ett lugnare klassrumsklimat och mer färdighetsträning i de lägre årskurserna när det gäller läsning, skrivning och matematik. Mer färdighetsträning och ett lugnare klassrumsklimat skulle göra att mängden stödåtgärder och behovet av specialpedagoger skulle kunna minska avsevärt. Att därefter omfördela de specialpedagogiska insatserna från senare årskurser till tidiga årskurser är både klokt och konstruktivt. Fungerar inte läsningen hämmar det utvecklingen i övriga skolämnen. Det är anledningen till att det behövs mer färdighetsträning i de lägre årskurserna.  

Riksdagen bör därför avslå proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser.

2.

Brister i tillämpningen av skollagens bestämmelser om de stödinsatser som behövs för att elever ska nå kunskapskraven, punkt 2 (SD)

av Stefan Jakobsson (SD) och Robert Stenkvist (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår motion

2017/18:4117 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD) yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande

Vi föreslår i motion 2017/18:4074 att riksdagen bör avslå proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser. I reservation 1 beskriver vi grunden för vårt ställningstagande. Av den anledningen anser vi inte att utskottets tillkännagivande är nödvändigt.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).

Följdmotionerna

2017/18:4074 av Stefan Jakobsson och Robert Stenkvist (båda SD):

Riksdagen avslår proposition 2017/18:195 Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser.

2017/18:4117 av Christer Nylander m.fl. (L, M, C, KD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en översyn av skollagens bestämmelser och den praktiska tillämpningen av rätten till särskilt stöd och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om ett särskilt uppdrag till Skolinspektionen om att granska skolornas arbete med stöd till elever som inte når kunskapsmålen, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en utvärdering av resultatet av införandet av garantin för tidiga stödinsatser som ska vara riksdagen till handa senast den 30 december 2020 och tillkännager detta för regeringen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag