Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering

Sammanfattning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2002/03:74
Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering
samt fem motioner som har väckts med anledning av propositionen. Förslagen
i propositionen syftar huvudsakligen till att öka skyddet för den personliga
integriteten vid användande av hemliga tvångsmedel genom att införa ett
system med offentliga ombud. Vidare föreslås en viss utvidgning av
möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel.
Lagförslagen föreslås träda i kraft, i dess materiella delar, den 1 oktober
2004.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna.
I ärendet finns sju reservationer och ett särskilt yttrande.
1 Riksdagen 2003/04. 7 saml. JuU2
Rättelse: S. 23 högerspalt rad 6 nerifrån

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Avslag på propositionen
Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju12 yrkandena 1 och 2.
Reservation 1 (m)

2. Buggning
Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju14.
Reservation 2 (fp)

3. Överskottsinformation
Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju11.
Reservation 3 (c)

4. Offentliga ombud
Riksdagen antar regeringens förslag till dels lag om ändring i
rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 26-30 §§, dels lag om ändring i
sekretesslagen (1980:100), dels lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig
kameraövervakning såvitt avser 4 §. Därmed bifaller riksdagen proposition
2002/03:74 i denna del.

5. Utseende av offentliga ombud i framtiden
Riksdagen avslår motion 2002/03:Ju15 yrkande 1.
Reservation 4 (mp)

6. En straffvärdeventil
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
såvitt avser 27 kap. 18 § andra stycket och lag om ändring i lagen
(1995:1506) om hemlig kameraövervakning såvitt avser 2 §. Därmed bifaller
riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motionerna
2002/03:Ju13 yrkande 1 och 2002/03:Ju15 yrkande 2.
Reservation 5 (kd, mp)

7. Teleadresser som den misstänkte kontaktar
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
såvitt avser 27 kap. 20 § första stycket. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motion 2002/03:Ju13 yrkande
2.
Reservation 6 (kd)

8. Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott, m.m.
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken
såvitt avser 27 kap. 19 § andra stycket 2 och 3. Därmed bifaller riksdagen
proposition 2002/03:74 i denna del och avslår motion 2002/03:Ju15 yrkandena
3 och 4.
Reservation 7 (mp)

9. Lagförslagen i övrigt
Riksdagen antar regeringens förslag till
 a) lag om ändring i
rättegångsbalken i den mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan
och
 b) lag om ändring i lagen (1995:1506) om kameraövervakning i den
mån det inte omfattas av utskottets förslag ovan.
Därmed bifaller riksdagen proposition 2002/03:74 i denna del.
Stockholm den 16 oktober 2003
På justitieutskottets vägnar
Johan Pehrson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet:
Johan Pehrson (fp), Susanne Eberstein (s) , Alice Åström (v) ,
Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m) , Helena Zakariasén (s) ,
Jeppe Johnsson (m) , Yilmaz Kerimo (s) , Torkild Strandberg (fp) ,
Johan Linander (c) , Göran Norlander (s) , Joe Frans (s) ,
Leif Björnlod (mp) , Kerstin Andersson (s) , Louise Malmström (s) ,
Hillevi Engström (m)  och Peter Althin (kd).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Buggningsutredningen överlämnade i mars 1998 betänkandet Om buggning och
andra hemliga tvångsmedel (SOU 1998:46). Utredningen hade i uppdrag att
utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbetsmetoder inom ramen för
straffprocessuella tvångsmedel, bl.a. om hemlig avlyssning, s.k. buggning,
borde införas. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet
(dnr Ju98/1450). Buggningsutredningens förslag behandlades i lagrådsremissen
Hemlig avlyssning m.m.
I propositionen behandlas några av förslagen i lagrådsremissen, bl.a.
införande av offentliga ombud i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig
kameraövervakning samt om en straffvärdeventil vid användning av hemlig
teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Straffvärdeventilen innebär
att tvångsmedlen får användas även i de fall då minimistraffet inte uppgår
till fängelse i minst två år, om gärningens straffvärde i det konkreta
fallet kan antas överstiga två års fängelse.

Lagrådet har - såvitt gäller de frågor som behandlas i denna proposition
- framfört synpunkter främst när det gäller den föreslagna straffvärdeventilen
och hur de offentliga ombuden utses. Regeringen har i huvudsak beaktat
Lagrådets synpunkter. Lagrådet har vidare föreslagit vissa justeringar av
lagteknisk karaktär. Regeringen har i allt väsentligt följt dessa förslag.

Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Tidigare behandling
I lagrådsremissen Hemlig avlyssning m.m. föreslogs att möjligheterna att
använda hemliga tvångsmedel skulle utvidgas i olika hänseenden. Flertalet
förslag behandlas inte i den här aktuella propositionen utan är alltjämt
föremål för beredning.
Ett nytt hemligt tvångsmedel, hemlig avlyssning, skulle införas i syfte
att förbättra möjligheterna att bekämpa den grövre kriminaliteten. I sitt
yttrande över förslaget uttalade Lagrådet att en förutsättning för att
införa hemlig avlyssning är att användningen av s.k. överskottsinformation
regleras. På uppdrag av Justitiedepartementet har en utredare nyligen
utarbetat ett förslag till en reglering av användning av sådan
överskottsinformation som kommer fram vid bruk av hemliga tvångsmedel (Ds
2003:13).
När detta förslag övervägts avser regeringen att på nytt ta ställning
till frågan om hemlig avlyssning.
Frågorna om ett utvidgat förbud mot att avlyssna vissa samtal och ett
skärpt krav på samband mellan plats och en misstänkt vid hemlig
kameraövervakning hänger samman dels med frågan om överskottsinformation, dels
med förslaget om hemlig avlyssning. Dessa frågor tas därför inte upp i
propositionen.
Förslaget att avskaffa möjligheten för brottsutredande myndigheter att
inhämta uppgifter om ett telemeddelande direkt från teleoperatören kommer
att övervägas ytterligare inom ramen för en kommande översyn av vissa
frågor rörande teleoperatörers anpassningsskyldighet m.m. Förslaget
behandlas inte i propositionen.
Frågan om polisens användning av s.k. kroppsmikrofoner, pejlingsutrustning
eller andra liknande förfaranden bör regleras har tagits upp av Beredningen
för rättsväsendets utveckling (SOU 2003:74). Inte heller dessa frågor
behandlas i propositionen.
Förslaget om en permanentning av lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser
om tvångsmedel i vissa brottmål och lagen (1995:1506) om hemlig
kameraövervakning kommer att bli föremål för ytterligare överväganden.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att det införs ett system med offentliga ombud
i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det
offentliga ombudet skall ha till uppgift att bevaka enskildas
integritetsintressen.
Ombudet skall ha tillgång till allt material som ligger till grund för
domstolens prövning och ha möjlighet att överklaga domstolens beslut.
Vidare föreslås en mer ändamålsenlig reglering av de hemliga tvångsmedlen.
Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få användas
även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år,
om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års fängelse.
Hemlig teleövervakning skall få användas även vid barnpornografibrott
och dataintrång. Enligt förslaget skall hemlig teleavlyssning och hemlig
teleövervakning även få ske av teleadresser som det finns synnerlig
anledning att anta att den misstänkte kontaktar. Vidare skall dessa tvångsmedel
få omfatta redan befordrade meddelanden. Det föreslås också att hemlig
kameraövervakning i vissa fall skall få användas för att övervaka en
brottsplats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som
skäligen kan misstänkas för brottet.
Förslagen föreslås i sina materiella delar träda i kraft den 1 oktober
2004.

Utskottets överväganden
Propositionen, m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller propositionen. Detta innebär
att utskottet också föreslår att riksdagen avslår motionsyrkanden om avslag
på hela respektive delar av propositionen. Vidare föreslår utskottet med
hänvisning till pågående arbete att motionsyrkanden om tillåtande av hemlig
avlyssning, s.k. buggning, och om en reglering av s.k. överskottsinformation
skall avslås. Slutligen föreslår utskottet att ett motionsyrkande om att
de offentliga ombuden i framtiden inte skall utses av regeringen avslås.
Jämför reservationerna 1-7 (m, fp, kd, c, mp).
Allmänt om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig
kameraövervakning
Beslut om hemliga tvångsmedel fattas av domstol utan att den misstänkte
är närvarande. Att den misstänkte inte kallas till en sådan prövning är
självklart, eftersom avsikten är att han inte skall känna till att
tvångsmedlet används. Tillstånd till hemlig teleavlyssning och hemlig
kameraövervakning kan ges av rätten när förundersökningen rör ett brott för
vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år
eller försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott. Tillstånd
till hemlig teleövervakning får meddelas av rätten vid förundersökning om
brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i
sex månader, brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller brott
enligt 6 § första eller tredje stycket lagen (2000:1225) om straff för
smuggling. Vidare får tillstånd meddelas vid misstanke om försök,
förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet
lindrigare
straff än fängelse i två år, om en sådan gärning är belagd med straff.
Hemlig teleavlyssning innebär att telemeddelanden som befordras till eller
från ett visst telefonnummer, en kod eller en annan teleadress får avlyssnas
eller spelas in. Ett beslut om hemlig teleavlyssning får avse en teleadress
som den misstänkte innehar eller kan antas komma att använda. Beslutet
får inte avse en teleadress som den misstänkte kan förväntas att ringa
till. Beslutet skall avse telemeddelanden som utväxlas under en i beslutet
viss angiven tid, dock endast för tid efter det att tillstånd till åtgärden
meddelats.
Hemlig teleövervakning innebär att det hämtas in uppgifter om telemeddelanden
som expedierats eller beställts till eller från en teleadress som den
misstänkte innehar eller som denne kan tänkas använda. Uppgifter om
innehållet i telemeddelanden omfattas inte av detta tvångsmedel.
Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda TV-kameror, andra
optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbar utrustning används för
optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål utan att upplysning
om övervakningen lämnas. Hemlig kameraövervakning innefattar inte
ljudupptagning. Övervakningen får endast avse sådan plats där den misstänkte
kan antas komma att uppehålla sig.
Propositionen
Inledning
Regeringens förslag innebär att det införs ett system med offentliga ombud
i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. De
offentliga ombuden utses av regeringen för en treårsperiod, men förordnas
av domstol i respektive ärende. Det offentliga ombudet, som inte företräder
någon särskild misstänkt eller någon annan person, skall ha till uppgift
att bevaka enskildas integritetsintressen i allmänhet. Med uppdraget som
offentligt ombud följer också en rätt att överklaga beslutet.
Vidare föreslås en viss utvidgning av möjligheterna att använda hemliga
tvångsmedel. Hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning skall få
användas även i fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst
två år, om det enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års
fängelse. Hemlig teleövervakning skall få användas även vid dataintrång
och barnpornografibrott, som inte är att anse som ringa. Hemlig teleavlyssning
och hemlig teleövervakning skall enligt förslaget också få ske av
teleadresser som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte
kontaktar. Även redan befordrade meddelanden kan omfattas av tvångsmedel.

Slutligen föreslås att hemlig kameraövervakning i vissa fall skall få
användas för att övervaka en brottsplats eller dess nära omgivningar i
syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för det brottet.
Avslag på propositionen, m.m.
I motion 2002/03:Ju12 (m) yrkandena 1 och 2 yrkas avslag på propositionen
och begärs att regeringen skall återkomma till riksdagen med ett sammanhållet
förslag rörande samtliga hemliga tvångsmedel. Här anförs att innan beslut
fattas som möjliggör ytterligare användning av hemliga tvångsmedel bör
dels den av regeringen utlovade utredningen som skall kartlägga och
analysera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet ha slutfört
sitt arbete, dels vissa lagstiftningsåtgärder genomföras, bl.a. om hur
överskottsinformation skall få användas.
I motion 2002/03:Ju11 (c) begärs att regeringen snarast återkommer till
riksdagen med förslag på hur överskottsinformation skall hanteras i samband
med tillämpning av nu aktuella tvångsmedel. Här anförs att avsaknaden av
en reglering av hur överskottsinformation skall få användas leder till
många problem, bl.a. rörande integritetsaspekter.
I motion 2002/03:Ju14 (fp) begärs att regeringen återkommer till riksdagen
med ett förslag om hemlig avlyssning, s.k. buggning. Här anförs att polisen
måste ges ytterligare möjligheter att använda modern teknik för att bekämpa
grov och organiserad brottslighet. Motionärerna delar Lagrådets uppfattning
att en förutsättning för att införa hemlig avlyssning är att användningen
av överskottsinformation regleras. Vidare anförs att buggning skall
omfattas av de nu föreslagna reglerna om offentliga ombud.
I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkande 1 begärs att regeringen skall återkomma
till riksdagen med förslag som innebär att de offentliga ombuden i framtiden
inte utses av regeringen. Motionärerna anför att de offentliga ombuden
inte bör utses av regeringen på grund av den lojalitetskonflikt som kan
uppstå eftersom ombuden skall värna den enskildes integritet gentemot det
allmänna.
Utskottet noterar först att skyddet för den personliga integriteten är
starkt såväl i regeringsformen som i olika internationella konventioner.
I 1 kap. 2 § regeringsformen anges bl.a. att det allmänna skall värna
den enskildes privat- och familjeliv. I regeringsformen föreskrivs vidare
- i en rättsligt bindande föreskrift - att varje medborgare gentemot det
allmänna är skyddad mot bl.a. "husrannsakan och liknande intrång" och mot
"undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig
avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt
meddelande" (2 kap. 6 §). Det skydd som avses i 2 kap. 6 § kan begränsas
endast genom lag och i övrigt enligt vad som föreskrivs i 2 kap. 12 §. I
det sistnämnda lagrummet anges att begränsningar får göras endast för att
tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. En
begränsning får heller aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn
till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så
långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av
folkstyrelsens grundvalar. - Enligt artikel 8:1 i den europeiska konventionen
om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna
(Europakonventionen) har var och en rätt till respekt för sitt privat-
och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Det sistnämnda omfattar
överföring av meddelanden med hjälp av telefon, telefax, radio och datorer.
En inskränkning i dessa rättigheter måste ske med stöd av lag och
inskränkningen skall vara ägnad att tillgodose något av de i artikel 8:2
uppräknade allmänna eller enskilda intressena, däribland statens säkerhet,
den allmänna säkerheten och förebyggande av oordning eller brott.
Inskränkningen måste anses vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för
att tillgodose detta intresse.
I huvudsak innebär det nu sagda att det måste finnas ett angeläget
samhälleligt behov av varje inskränkning i den personliga integriteten och
att inskränkningen måste stå i rimlig proportion till det syfte som skall
tillgodoses genom ingreppet. Vidare måste undantaget vara utformat med
sådan precision att inskränkningen av rättigheten i rimlig utsträckning
är förutsebar. I Europadomstolens praxis har slagits fast att hemlig
teleavlyssning och hemlig teleövervakning utgör intrång i såväl privatliv
som korrespondens. Sådana inskränkningar har ansetts godtagbara då det är
strängt nödvändigt för att skydda den nationella säkerheten eller att
förhindra oordning eller brott. Det måste dock finnas en effektiv kontroll
av att systemet inte missbrukas.
Utskottet anmärker här att regeringen sedan länge planerar att tillsätta
en parlamentariskt sammansatt kommitté som skall få i uppdrag att bl.a.
kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den
enskildes integritet.
Frågan om att införa en motpart till åklagaren i form av en god man,
offentligt ombud eller liknande i ärenden om hemliga tvångsmedel har
tidigare behandlats i ett par sammanhang utan att leda till lagstiftning.
Enligt
utskottets bedömning finns det emellertid ett antal var för sig starka
skäl för att införa en motpart till åklagaren i ärenden om hemliga
tvångsmedel. Ett skäl är att enskildas rättsskydd i sådana ärenden förstärks
om det i processen tillkommer en person som särskilt har till uppgift att
bevaka enskildas intressen och att lyfta fram omständigheter till skydd
för enskildas integritet. Ett annat argument är att offentliga ombud utgör
en ytterligare rättssäkerhetsgaranti redan i samband med tillståndsprövningen.

I lagrådsremissen föreslogs att regeringen - med hänsyn till de sekretess-
och säkerhetsfrågor som aktualiseras i dessa ärenden - skall utse och
entlediga de offentliga ombuden. Lagrådet kritiserade förslaget. Som skäl
angav Lagrådet bl.a. att det ur ett europakonventionsperspektiv är viktigt
att ombuden framstår som oavhängiga och att det därför inte är lämpligt
att regeringen eller någon regeringen underställd myndighet - som kan ses
som statens företrädare gentemot de enskilda misstänkta - utser och
entledigar de offentliga ombuden. Lagrådet pekade särskilt på att det med
den föreslagna regleringen inte finns någon garanti mot att regeringen
entledigar ett ombud under pågående tvångsmedelsärende.
Utskottet vill mot den här angivna bakgrunden framhålla att det är domstolen
som fattar beslut om användning av hemliga tvångsmedel och att det är
domstolen som - med sin grundlagsfästa självständighet och de ordinarie
domarnas oavsättlighet - utgör garantin för att dessa ärenden avgörs på
ett i förhållande till statsmakterna oavhängigt sätt. Vidare bör påpekas
att det är domstolen som förordnar ett offentligt ombud i det enskilda
ärendet.
I propositionen föreslås vidare att de offentliga ombuden utses enligt
samma modell som gäller för utseende av dem som skall tjänstgöra som
ekonomiska experter i domstol (4 kap. 10 a § rättegångsbalken). Det innebär
att regeringen för tre år i sänder utser de personer som kan förordnas
till offentligt ombud. Någon föreskrift som ger regeringen en särskild
möjlighet att entlediga ett offentligt ombud behövs inte med denna lösning.
Om det offentliga ombudet är anlitat i ett ännu inte avslutat ärende vid
den tidpunkt då regeringens förordnande upphör skall han få slutföra
uppdraget.
Utskottet välkomnar förslaget att införa ett system med oberoende offentliga
ombud som har till uppgift att bevaka enskildas integritetsaspekter i
samband med domstolsprövningen av hemliga tvångsmedel. De offentliga
ombudens rätt att överklaga tillståndsbesluten möjliggör att en tveksam
fråga kan prövas i flera instanser. Därmed blir det möjligt att få vägledande
avgöranden.
Den av regeringen flera gånger aviserade utredningen med uppgift att
kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes
integritet har ännu inte tillsatts. Enlig utskottets uppfattning vore det
i och för sig önskvärt, som anförs i motion 2002/03:Ju12, med en samlad
bild avseende lagstiftning som påverkar den enskildes integritet. Avsaknaden
härav utgör dock inte skäl att underlåta att införa den föreslagna
regleringen med offentliga ombud, vilken på ett påtagligt sätt förbättrar
möjligheterna att bevaka enskildas integritet i samband med användningen
av hemliga tvångsmedel. Utskottet avstyrker alltså bifall till motion
2002/03:Ju12 om avslag på propositionen.
Lagrådet anförde i sitt yttrande bl.a. att en förutsättning för att införa
hemlig avlyssning är att användningen av s.k. överskottsinformation
regleras. En utredare avgav nyligen ett förslag till en reglering av användning
av sådan överskottsinformation som kommer fram vid användning av hemliga
tvångsmedel (Ds 2003:13). När detta förslag övervägts avser regeringen,
som framgår av propositionen, att på nytt överväga frågan om hemlig
avlyssning. Utskottet vill inte föregripa det pågående arbetet i dessa delar.
Motionerna 2002/03:Ju11 och 2002/03:Ju14 avstyrks därför.
När det gäller frågan om vem som skall utse de offentliga ombuden vill
utskottet framhålla att det är domstolen som i varje enskilt ärende
förordnar det offentliga ombudet. Regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter
på så sätt att de offentliga ombuden utses för en treårsperiod. Det finns
inte någon bestämmelse som ger regeringen rätt att entlediga ett offentligt
ombud under den tiden. Utskottet kan mot bakgrund härav inte nu se några
bärande skäl föreligga för att initiera en förändring i denna del. Motion
2002/03:Ju15 avstyrks i här behandlad del.
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker
motionerna 2002/03:Ju11 och 12 respektive 2002/03:Ju14 och 15 i här behandlade
delar.
Till enskildheter i förslaget återkommer utskottet nedan.
En straffvärdeventil
Som tidigare redovisats föreslås i propositionen att det införs en möjlighet
att tillämpa hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning även i
fall då minimistraffet inte uppgår till fängelse i minst två år, om det
enskilda brottets straffvärde kan antas överstiga två års fängelse
(straffvärdeventil).
I motion 2002/03:Ju13 (kd) yrkande 1 yrkas avslag på propositionen i denna
del. Här anförs att i stort sett samtliga myndigheter som tillfrågats
ställt sig avvisande till förslaget mot bakgrund av att det är alltför
svårt att på ett så tidigt skede i en förundersökning göra en någorlunda
säker bedömning av ett brotts straffvärde.
I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkande 2 yrkas likaså, som utskottet tolkar
yrkandet, avslag på propositionen i denna del. Här anförs att regelverken
kring hemliga tvångsmedel måste vara klara och entydiga för att säkra att
tillämpningen blir förutsägbar. Vidare pekas på svårigheterna att fastställa
ett brotts straffvärde i det stadiet av förundersökningen.
Ett liknande förslag diskuterades och avfärdades av Buggningsutredningen.
Utredningen ansåg att de invändningar som framkom var alltför allvarliga
för att det skulle vara möjligt att lägga fram ett förslag i den delen.
I fråga om tillämpning av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning
föreslog utredningen i stället att minimistraffet skulle sänkas till
fängelse ett år. - Buggningsutredningen nämnde som exempel på det nuvarande
systemets brister, dvs. att de stela gränserna för tillämpning av dessa
hemliga tvångsmedel kan leda till icke önskvärda resultat, tavelstölden
på Moderna museet hösten 1993. Den förundersökningen avsåg brottet grov
stöld, ett brott som har en straffskala som omfattar fängelse i lägst sex
månader och högst sex år. Utredningen anförde att trots att det tämligen
omedelbart stod klart att brottets straffvärde skulle komma att klart
överstiga två års fängelse var det inte möjligt att i den förundersökningen
använda hemlig teleavlyssning.
Enligt utskottet övervärderade Buggningsutredningen svårigheterna och
nackdelarna med att tillämpa en straffvärdeventil. Det torde inte vara
någon avgörande skillnad mellan att på ett tidigt stadium bedöma om ett
brott skall rubriceras på sådant sätt att en minimistraffregel är uppfylld
och att göra en bedömning av detta brotts straffvärde. Utskottet vill
också peka på att regeringens förslag om införande av ett system med
offentliga ombud i ärenden om hemliga tvångsmedel, som utskottet nyss
tillstyrkt, ger förutsättningar för en mer allsidig belysning av de
omständigheter som inverkar på frågan om tvångsmedlets tillåtlighet och ger
också möjlighet att få beslut om tillstånd till hemliga tvångsmedel
överprövade. Att utredningen i vissa fall ändå kan vara mindre robust skall
räknas den misstänkte till godo i form av ett lägre bevisvärde. Man skulle
kunna uttrycka det så att en marginal till förmån för den misstänkte måste
vägas in. De offentliga ombuden har som redovisats ovan rätt att överklaga
domstolens beslut. Ett skäl för att överklaga ett beslut kan vara att det
offentliga ombudet inte delar domstolens bedömning om gärningens straffvärde.

Av betydelse för frågan om införande av en möjlighet att ta hänsyn till
straffvärdet i det konkreta fallet är vidare, som regeringen påpekar, att
dagens reglering kan uppfattas som i viss mån inkonsekvent. Straffskalorna
för de olika brotten har inte bestämts för att tjäna som gräns för
tvångsmedelsanvändningen. Brott som straffvärdemässigt är helt likvärdiga
kan få olika behandling i tvångsmedelshänseende beroende på att straffskalorna
för brotten fått olika utformning. Vid misstanke om ett brott vars
straffskalas nedre del understiger det minimistraff som krävs för användning
av tvångsmedlet kan det - om den enskilda gärningens straffvärde överstiger
nämnda straffminimum - finnas minst lika starka skäl att använda tvångsmedlet
som vid misstanke om ett brott som har just detta minimum.
Sammanfattningsvis anser utskottet alltså att en straffvärdeventil med
den utformning regeringen föreslagit bör införas. Utskottet tillstyrker
propositionen och avstyrker motionerna 2002/03:Ju13 och 15 i här behandlade
delar.
Teleadresser som den misstänkte kontaktar
I propositionen föreslås att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning
även skall få ske av teleadresser som det finns synnerlig anledning att
anta att den misstänkte kontaktar. För att tillstånd till tvångsmedel
skall beviljas krävs att det föreligger tillförlitliga uppgifter som medför
att man kan vara så gott som säker på att den misstänkte kommer att
kontakta den aktuella teleadressen.
I motion 2002/03:Ju13 (kd) yrkande 2 yrkas avslag på propositionen i denna
del. Här anförs att förslaget medför en ökad risk för att för förundersökningen
ovidkommande personer utsätts för hemlig avlyssning.
Utskottet delar regeringens bedömning att den utveckling som skett, bl.a.
problemet med icke avlyssningsbara telefoner, utgör skäl för att utvidga
tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.
Vinsten för brottsbekämpningen uppväger enligt utskottets mening det
intrång i enskildas integritet förslaget kan komma att medföra. Med den
lösning regeringen valt, där rekvisitet för att tillstånd skall beviljas
av domstolen är att det föreligger synnerlig anledning att anta att den
misstänkte kontaktar angiven teleadress, har det enligt utskottets mening
gjorts en rimlig avvägning mellan kraven på både effektivitet i
brottsbekämpningen och enskildas personliga integritet. En utvidgning av detta
slag skulle såsom några remissinstanser framhållit medföra en ökad risk
att för brottsutredningen ovidkommande personer utsätts för avlyssning.
Det bör dock noteras att det även med dagens regler kan inträffa att en
telefon, som den misstänkte kan antas komma att använda, utnyttjas av
ovidkommande personer som därvid avlyssnas. Utskottet tillstyrker
propositionen och avstyrker motion 2002/03:Ju13 i här behandlade delar.
Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott, m.m.
I propositionen föreslås att hemlig teleövervakning skall få användas
även vid dataintrång och barnpornografibrott, som inte är att anse som
ringa. Vidare skall hemlig teleövervakning omfatta försök, föreberedelse
eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff
än fängelse i sex månader, om en sådan gärning är straffbar.
I motion 2002/03:Ju15 (mp) yrkandena 3 och 4 yrkas avslag på propositionen
i dessa delar. Här anförs att skyddet för den personliga integriteten
skall vara starkt och ytterligare inskränkningar endast får ske i få fall
där mycket starka skäl uppväger det intrång den nya regleringen medför.
Motionärerna anför att de skäl regeringen redovisat inte är tillräckliga
för att i dagsläget göra ytterligare inskränkningar i den personliga
integriteten.
Utskottet delar regeringens bedömning att det vid utredningar om dataintrång
och barnpornografibrott, som inte är att anse som ringa, typiskt sett är
viktigt att ta del av de teleadresser mellan vilka meddelanden har utväxlats.
Exempelvis barnpornografiska bilder förmedlas inte sällan via olika
teleadresser. Det är också mycket viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna
får så verksamma medel som möjligt mot denna prioriterade brottslighet.
Utskottet anser att effektivitetsintresset uppväger det intrång förslagen
kan medföra avseende enskildas personliga integritet. Det är också svårt
att tänka sig andra mer effektiva spaningsmetoder när det gäller brott på
Internet. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motion
2002/03:Ju15 i här behandlade delar.
Övrigt
I övrigt har utskottet inget att anföra med anledning av propositionen
och här behandlade motioner.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett
följande reservationer. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i
utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.                             Avslag på propositionen, punkt 1 (m)
av Beatrice Ask (m), Jeppe Johnsson (m) och Hillevi Engström (m).

Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår proposition 2002/03:74 och ger till känna för
regeringen som sin mening vad som anförs i reservation 1 om ett nytt
förslag. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju12 yrkandena 1 och 2.

Ställningstagande
Det ligger i samhällets intresse att de brottsbekämpande myndigheterna
ges möjlighet att använda så effektiva metoder som möjligt, däribland
sofistikerade tekniska hjälpmedel.
Man måste emellertid alltid göra en avvägning mellan detta samhällsintresse
och värnandet om skyddet mot intrång i medborgarnas fri- och rättigheter,
bl.a. skyddet för den enskildes personliga integritet. Vikten av att
allmänheten känner förtroende för sådan myndighetsutövning som är oåtkomlig
för dess insyn kan inte överskattas.
Behovet av lagstiftning av det förevarande slaget är tydlig, inte minst
när man ser den ständigt återkommande rapporteringen om grov brottslighet
av organiserad och gränsöverskridande typ. Det kan också argumenteras för
att inskränkningarna i de grundläggande fri- och rättigheterna skall anses
proportionella, med hänsyn till upprätthållandet av lag och ordning, samt
skyddet av enskildas liv, hälsa och egendom. Det är dock vår uppfattning
att lagstiftning av förevarande slag ställer stora krav på gedigen utredning
i ett sammanhållet perspektiv. Utöver detta krävs en genomlysning av
behovet och konsekvenserna av förslagen, det vill säga den förväntade
effekten av ingreppet i integritetsskyddet.
Enligt vår mening bör lagstiftning av den förevarande digniteten genomföras
i ett sammanhang. Först när de utestående lagstiftningsfrågorna är lösta
- det gäller bl.a. buggning och hanteringen av överskottsinformation -
och resultatet finns av den sedan flera år utfästa kartläggningen och
analysen av lagstiftning som påverkar den enskildes integritet - är det
lämpligt att ta ställning till ytterligare hemliga tvångsmedel.
Propositionen bör mot bakgrund härav avslås och regeringen ges i uppdrag
att återkomma till riksdagen med en noggrant utarbetad och sammanhållen
lagstiftning som avser samtliga hemliga tvångsmedel och därmed sammanhängande
frågor.

2.                             Buggning, punkt 2 (fp)
av Johan Pehrson (fp) och Torkild Strandberg (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 2. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju14.

Ställningstagande
För att kunna bekämpa den grova och organiserade brottsligheten måste
polisen ges ytterligare möjligheter att använda modern teknik, varav hemlig
avlyssning, s.k. buggning, är ett viktigt verktyg.
Vid tillståndsgivning till och användning av hemliga tvångsmedel är det
viktigt att noga beakta rättssäkerhetsaspekterna. Vi delar Lagrådets
bedömning att frågan om överskottsinformation måste regleras för att ett
förslag om buggning skall kunna godtas. Ett förslag om buggning måste
naturligtvis omfattas av de nya reglerna i rättegångsbalken om offentliga
ombud.
Eftersom erforderligt utredningsmaterial nu föreligger bör regeringen ges
i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med ett lagförslag om att
tillåta buggning.

3.                             Överskottsinformation, punkt 3 (c)
av Johan Linander (c).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservation 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju11.

Ställningstagande
Det är anmärkningsvärt att det i dagens Sverige ännu inte finns någon
reglering om och i vilken utsträckning överskottsinformation skall få
användas som bevisning. Oklarheten i detta avseende leder till många
problem, bl.a. rörande integritetsaspekter.
Regeringen bör ges i uppdrag att snarast återkomma till riksdagen med
förslag på en reglering av hur överskottsinformation skall få användas.

4.                              Utseende av offentliga ombud i framtiden, punkt
5 (mp)
av Leif Björnlod (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen vad som anförs i reservation
4. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju15 yrkande 1.
Ställningstagande
Jag anser att det är en svaghet i det föreslagna systemet med offentliga
ombud att det är regeringen som skall utse dessa. Det är ofrånkomligt att
det i ett Europakonventionsperspektiv är en nackdel att det är regeringen
- som kan ses som företrädare för statens intressen gentemot enskilda
misstänkta - som utser de offentliga ombuden. Misstankar kan uppkomma att
endast "pålitliga" personer utses till offentliga ombud.
Jag kan för närvararande, i avsaknad av andra beredda förslag, godta den
av regeringen föreslagna lösningen. Regeringen bör dock ges i uppdrag att
snarast återkomma till riksdagen med förslag där någon annan instans än
regeringen eller någon av dess myndigheter utser de offentliga ombuden.

5.                              En straffvärdeventil, punkt 6 (kd, mp)
av Leif Björnlod (mp) och Peter Althin (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till dels lag om ändring
i rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 18 § andra stycket, dels lag om
ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning såvitt avser 2 §.
Därmed bifaller riksdagen motionerna 2002/03:Ju13 yrkande 1 och 2002/03:Ju15
yrkande 2 och avslår proposition 2002/03:74 i denna del.
Ställningstagande
Från både rättssäkerhets- och integritetssynpunkt är det väsentligt att
regleringen av hemliga tvångsmedel är tydlig och att respektive
tillämpningsområde är väl avgränsat. Regeringens förslag om straffvärdeventiler
uppfyller inte dessa kriterier.
Bedömningen av ett brotts straffvärde görs utifrån en rad olika faktorer.
På ett tidigt stadium av en förundersökning - som ofta kan vara fallet
vid en tillståndsprövning av ett hemligt tvångsmedel - kan det vara svårt
för domstolen att få kännedom om samtliga dessa omständigheter.
I stort sett samtliga myndigheter som tillfrågats i detta ärende har ställt
sig avvisande till en ordning som innefattar en möjlighet att beakta ett
brotts straffvärde vid tillståndsprövningen. Även Lagrådet har kritiserat
förslaget i denna del under åberopande av att det finns en stor risk att
endast för den misstänkte negativa faktorer tas med i bedömningen och att
straffvärdet för det enskilda brottet senare visar sig vara betydligt
lägre än vad som först antagits.
Redan på grund av det här anförda bör regeringens förslag i denna del
avslås.

6.                             Teleadresser som den misstänkte kontaktar, punkt
7 (kd)
av Peter Althin (kd).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i
rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 20 § första stycket. Därmed bifaller
riksdagen motion 2002/03:Ju13 yrkande 2 och avslår proposition 2002/03:74
i denna del.
Ställningstagande
Regeringens förslag om att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning
skall få avse även en teleadress som det finns synnerlig anledning att
anta att den misstänkte kommer att ringa till eller på annat sätt kontakta
medför en ökad risk för att personer som är ovidkommande för brottsutredningen
utsätts för hemlig avlyssning. Enligt min mening utgör detta ett oacceptabelt
intrång i den enskildes integritet. Regeringens förslag i denna del bör
avslås.

7.                             Hemlig teleövervakning vid barnpornografibrott,
m.m., punkt 8
(mp)
av Leif Björnlod (mp).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
rättegångsbalken såvitt avser 27 kap. 19 § andra stycket 2 med den ändringen
att orden "brott enligt 4 kap. 9 c § brottsbalken, brott enligt 16 kap.
10 a § brottsbalken som inte är att betrakta som ringa," utgår, dels avslår
regeringens förslag till lag om ändring i rättegångsbalken såvitt avser
27 kap. 19 § andra stycket 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2002/03:Ju15
yrkandena 3 och 4 och bifaller delvis proposition 2002/03:74 i denna del.

Ställningstagande
Skyddet för den personliga integriteten skall vara starkt.
Skälen för att utvidga tillämpningen av hemlig teleövervakning till brotten
dataintrång och barnpornografibrott, som ej är ringa, samt de osjälvständiga
brotten uppväger enligt min mening inte det intrång i den personliga
integriteten som den föreslagna regleringen medför. Barnpornografibrott är
visserligen en allvarlig och kränkande brottslighet, men det föreligger
för närvarande inte tillräckliga skäl för att utvidga tillämpningsområdet
för hemlig teleövervakning. Regeringens förslag i denna del bör
avslås.
Särskilt yttrande

Buggning, punkt 2 (kd, c)
Johan Linander (c) och Peter Althin (kd) anför:

Det är viktigt att polisen får tillgång till verksamma medel för att komma
åt den grova, många gånger organiserade, brottsligheten.
Ett beslut om buggning måste dock föregås av ytterst omsorgsfulla
överväganden. Bland annat måste det klargöras hur man i största möjliga
utsträckning skall kunna undvika att kränka integriteten för ovidkommande
personer under förundersökningen. Vidare måste frågan om hur man skall
handskas med inhämtat material som inte är av intresse för förundersökningen
lösas.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2002/03:74 Hemliga tvångsmedel - offentliga ombud och en mer
ändamålsenlig reglering:
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till
lag om ändring i rättegångsbalken,
lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) och
lag om ändring i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning.
Följdmotioner
2002/03:Ju11 av Johan Linander m.fl. (c):
Riksdagen begär att regeringen snarast återkommer med förslag till hur
reglering av överskottsinformation skall hanteras i samband med tillämpning
av aktuella tvångsmedel.
2002/03:Ju12 av Beatrice Ask m.fl. (m):

1.                       Riksdagen beslutar att avslå proposition 2002/03:74.
2.                       Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad i
motionen anförs om ett sammanhållet förslag avseende lagstiftning om
hemliga tvångsmedel.
2002/03:Ju13 av Peter Althin m.fl. (kd):

1.                       Riksdagen avslår regeringens förslag om
straffvärdesventil.
2.                       Riksdagen avslår regeringens förslag om att hemlig
teleavlyssning
och hemlig teleövervakning skall få avse även en teleadress som det finns
synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att ringa till
eller på annat sätt kontakta.
2002/03:Ju14 av Johan Pehrson m.fl. (fp):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att regeringen skall återkomma med ett lagförslag om införande av regler
om hemlig avlyssning.
2002/03:Ju15 av Leif Björnlod m.fl. (mp):

1.                       Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening
vad
som anförs i motionen om offentliga ombud.
2.                       Riksdagen avslår regeringens förslag att hemlig
teleavlyssning
och hemlig teleövervakning skall få användas i fall då ett brotts straffvärde
kan antas överstiga två år.
3.                       Riksdagen avslår regeringens förslag att
teleövervakning
skall få användas vid förundersökning om barnpornografibrott som inte är
ringa och vid förundersökning om dataintrång.
4.                       Riksdagen avslår regeringens begäran att
teleövervakning
skall få användas vid förundersökning som gäller s.k. osjälvständiga
brottsformer för brott för vilka det är föreskrivet fängelse i minst sex
månader.

Bilaga 2
Regeringens lagförslag